東日本大震災の被災地域における低地部の土地利用計画について(大船渡市を事例として)
Land Use Planning of Lowland Area in the Great East Japan Earthquake Stricken Area (Case of Ofunato City)
土屋詩織*
Shiori TSUCHIYA* (一財)漁港漁場漁村総合研究所

第 1 調査研究部

研究員

In the Great East Japan Earthquake disaster municipalities on the coast of the sea, the residents who
lived in the lowland area collectively relocated after the occurrence of the earthquake to higher groundso local governments purchased the housing land. The results have generated new publicly-owned land.
To effectively utilize the land, a lowland use planning project has been formulated in manymunicipalities with reconstruction of lowland by implementing a “Project to Enhance the DisasterProtection Function in Fishing Communities” (Reconstruction Subsidy Program) in mind. Ofunato City,Iwate Prefecture, also has brought forward implementation of the plan for 3 districts of Urahama,
Sakihama and Ryori since 2014.
Sakihama district, located in former Sanriku-cho, is a community behind Sakihama fishing port
(Dainishu Gyoko: Category II) that faces Okirai Bay. The district established a construction committeein June 2011 which is led by the resident’s association, where the citizens hold discussion on the land
use concept.
This study reports the flow of planning in Sakihama district.
Key Words : the Great East Japan Earth quake, Ofunato City, land Use planning

1．はじめに
東日本大震災における沿岸被災市町村においては，震災以前に低地に住んでいた住民の高台等への集団移転に伴う宅地の買い上げにより，低地部で新たな公有地が発生した．この土地を活用するために，多くの市町村では，「漁業集落防災機能強化事業」(復興交付金事業)の実施による被災低地の復興を念頭に，低地利用計画の策定が実施されている．
岩手県大船渡市においても，平成 26 年より浦浜地区，崎浜地区及び綾里地区の 3 地区について計画の策定が進められた．
その内の崎浜地区は旧三陸町に位置し，越喜来湾に面した崎浜漁港(第 2 種漁港)の背後集落である．同地区では平成 23 年 6 月に自治会主導の復興会議が設立され，地区住民による土地利用構想に関する話し合いが進められていたところである．
本論文は，崎浜地区における計画策定の流れを報告す
る．

図-1 浦浜地区，崎浜地区，綾里地区の位置関係

2．崎浜地区の概要
2.1 位置・地形
崎浜地区は，岩手県大船渡市三陸町越喜来地区東部，越喜来湾北東部の太平洋に面した崎浜漁港(第 2 種漁港)の背後集落である．大船渡市役所からは北東におよそ

18km，浦浜地区に置かれた三陸支所からは県道崎浜港線を南東におよそ 5km に位置している．
漁港の背後は山稜が海岸まで迫っているため，集落内の平地部はごく限られ，主に山腹の緩やかな斜面と海岸近くの平坦地に集落が形成されており，集落の中央には崎浜川が流れている．
この地域では，東日本大震災以前に，1896 年の明治三陸津波，1933 年の昭和三陸津波，1960 年のチリ地震津波と，100 年余りの間に 3 度の津波被害を受けチリ地震津波
後，大船渡市では，津波対策事業を主体としつつ産業立地の諸条件を整備するための防災都市建設計画が立案され，漁港の整備や，防潮堤の築造など様々な津波対策事業が進められてきた．

網，船びき網･かご･刺網等の漁船漁業，採介藻漁業が営まれている．主要漁業種類別の現在の着業数及び操業概
要を表-1 に示す．
漁協は越喜来漁協(崎浜漁港，小壁漁港，越喜来漁港，泊漁港，鬼沢漁港が根拠港)に所属し，崎浜漁港根拠の組合員数は，港勢調査によれば，正・準で被災前の平成 21
年が 193 名，震災では 1 名の組合員が死亡しており，被災後の平成 24 年では 185 人となっている．
表-1 崎浜地区の漁業図-2 震災前の市街地～漁港の概況(google earth より)

2.2 人口崎浜地区を含む三陸町越喜来地区の人口・世帯数は，9月末時点の住民基本台帳によれば，震災前の平成 22 年が2,936 人･1,100 世帯，震災後の平成 24 年が 2,606 人･959世帯と，2 年間で 330 人(11.2％)･141 世帯(12.8%)減少している．東日本大震災による越喜来地区の人的被害は死者 66 人･行方不明者 30 人(平成 23 年 5 月 27 日現在)であることから，震災を契機とした転出のほか，地区外での避難生活者も大勢いることが伺える．
漁港背後集落基礎データによる崎浜地区の人口・世帯数は，平成 22 年現在 771 人・289 世帯である．10 年前からの変化をみると，平成 12 年には 1,001 人・354 世帯であったことから，人口は-23％，世帯数は-19％と大きく減少している．
平成 22 年時の漁家世帯数は 129 世帯で，漁家率は44.6％を占める．

2.3 主な漁業種類と操業形態
第 2 種崎浜漁港(岩手県管理)の背後集落である崎浜地区では，ワカメ・ホタテ等の養殖業，大型定置網，磯建

3．計画策定の流れ
3.1 全体フロー
元々土地の狭隘な崎浜地区において，漁港に近い平坦地は極めて重要な土地であるが，宅地としての利用ができないことになり，新たな利活用方策が求められる．
崎浜地区は記述のとおり漁家率の高い基幹産業が漁業である集落であるが，東日本大震災の津波による被災者の新たな居住エリアは，これまでより漁港から離れてしまった．そのため，漁業者は漁港との往来の利便性の低下に加え，自宅の倉庫や土地で漁具・資材等の保管や準備作業を行う場合には，運搬の面でも利便性が大きく低下する．また，被災から再起する上で，住宅再建等に要する費用はできるだけ軽減する必要があり，新たに広い宅地や倉庫等を確保するのが困難な漁業者も多い．
一方，津波により多くの漁船や漁具･資材の流失，倉庫の損壊等を経験したことで，資産性の高いものは，津波に対して少しでも安全性の高い環境で保管することが重視されるようになっている．集落前面の防潮堤は嵩上げ復旧の工事が進められており，震災前に比べると津波に対する安全性も向上する．こうした状況変化は，前述の

水産関係作業のニーズに応えるのに適した状況になっている．
本検討においては，浸水した被災土地の有効活用と低地エリアからの避難体系構築を中心に，水産関連用地の所要規模を算定し，定性的な検討を重ねてきた地区の復興会議の成果を踏まえ，漁業集落防災機能強化事業の導入を見据えた土地利用計画とした．計画策定全体のフローを図-3 に示す．

3.3 地区協議会による住民意向の把握と合意形成
地区住民の意見を反映し，また住民の合意形成を図る目的で，4 回の地区協議会を実施した．各回の概要を表-2に示す．
表-2 住民協議会の開催概要
回数

開催日

第１回

平成26年3月23日

第２回

平成26年5月19日

第３回

平成26年6月26日

第４回

参加人数
議事概要
22名
・漁業集落防災機能強化事業の概要について（地区住民13名) ・今後の土地利用計画検討の進め方について7名（地区住民3名)

・水産関係用地の面積及び配置について

・崎浜地区漁業集落防災機能強化事業の検討
29名
経過報告（地区住民14名)
・浸水区域土地利用イメージについて
・崎浜地区漁業集落防災機能事業の事業計画
29名
図について
平成26年8月21日（地区住民19名) ・第３回での意見を踏まえ修正した浸水区域土地利用イメージについて

写真-1 地区協議会の状況
なお，崎浜地区では，平成 23 年 6 月 29 日に崎浜公益会(自治会)の主導で崎浜復興会議が設立され，平成 25 年
7 月までに 14 回の会議が開催されていた．会議は，復興
3.2 水産関連利用の内容想定及び所要規模の算定会議事務局・役員と岩手大学・NPO が企画・運営するワー
クショップ方式で検討が行われており，地区住民・被災
水産関連利用の内容として，震災以前に漁港以外の浸水エリアで確保していた養殖用用地(資材等の修理･保管， 者の意向集約の場として機能していた．平成 25 年 7 月には土地利用構想案がまとめられており，その案は本業務干場等)，海面漁業用用地(漁具干場，漁具保管庫)，震災で作成した土地利用計画の構想のベースとなっている．
前には漁港および背後エリアでも確保が困難だった漁閑また，集落環境整備や防潮堤の整備等の復興交付金事期の漁船陸上保管スペースを想定し，所要規模を算定し業について役所からの説明を受ける地域側のカウンターた．算定手順は以下のとおりである．
パートとしての役割も果たしており，本業務における住なお，緒元となる数値は，港勢調査や市の統計資料の民協議会も，復興会議の場を借りる形で行なった．
他，越喜来漁協及び漁協所属の崎浜地区漁業者へのヒアリングにより把握した．
図-3 計画策定の全体フロー① 現在操業している漁業経営体数を漁業種類別に把握．
② 漁業種類別に，漁業者が所有している漁具の種類及び数量を把握③ 漁具の種類ごとの専有面積を整理し，所要規模を算定するための原単位を算出．
④ 原単位に漁具の数量をかけ，用地ごとに所要面積を算出．
⑤ それらの算定面積に対して，既に漁港等で確保されている面積及び確保見込み面積を差し引く．

漁港や低地の水産用地と，居住エリアとの良好なアクセスを確保するとともに，津波発生時には適切な避難行動を誘う道路体系を確立する．具体的な考え方を，以下に示す．
① 漁港からの防潮堤乗り越え道路を介し，東側被災エリアの最も標高の高いところを通り，避難所に向かうルートを新設．
② 低地中央の水産用地から西側避難ルートに向けていち早く標高が上がるルートを確立．
※ 上記 2 路線の高所側の連絡道路の整備促進．
③ 上記 2 路線に関わる既存道路の接続を図る改良を実施．
④ 浸水エリアから避難所に向かう既存道路の幅員不足や線型不良部の改善．

図-4 崎浜復興会議による土地利用構想(案)

3.4 土地利用計画の策定
地区協議会における住民の意向と，利用可能な用地を勘案し，以下の 2 点を重視して利用計画を策定した．
(1) 被災低地エリアにおける土地利用高度化再編整備
必要な漁業用地確保，広場機能の創出，非買取り対象民地の利便性向上，良質な暮らしと生業風景の創出を目指す．具体的な考え方を，以下に示す．
① 被災エリアは，大きく「海寄りは漁業用」，「山寄りは暮らし用」と 2 つのゾーンに分けて活用．
② 漁業用ゾーンは，最も低い中央部は更地利用する用地，東西の少し標高の高いところは，倉庫等の建屋建設用地とする．
③ 暮らし用ゾーンは，中央部海側は防集事業で市有地となる土地を集約し，漁業用の更地と合わせて広場機能を担えるようにする．周囲は接道条件のよい整形な民地を再配置する．
④ 漁業用地をはじめ，土地利用の整理整頓、植栽の確保や維持管理の工夫を考え，魅力ある漁村の風景の育成を推進する．
(2) 漁港及び低地水産用地からの避難及びアクセスを確保する漁業集落道整備
基幹産業の漁業活動の場として日常的に利用する

図-5 震災復興・まちづくり構想図

3.5 漁業集落防災機能強化事業計画の策定
土地利用計画を基に，漁業集落防災機能強化事業で整備可能な用地について，具体的な配置の検討を行った．
水産用地は，被災土地の中で，漁港に近い方に確保し，従前に劣らない利便性を確保した．なお，水産用地の中でも，中央の最も低いエリアは更地で利用する干場等とし，多少標高が上がるエリアは漁具倉庫建設用地等の資産性の高い内容の利用を検討している．
6 号集落道は，地元から要望のあった逆 U 字道路の一部を実現するものである．

から地区独自の動きとして協議の場が持たれ，合意形成や意見集約の場として機能していた．本調査においても，3 年間の話し合いを経てまとめられた住民の要望を踏まえて検討のベースとなる図面を作成しており，計画策定をよりスムーズに進めることができた．
今後の来るべき震災に備えては，防災・減災対策を整備することに加えて，発災後の復旧・復興に向けた体制や構想を整理しておく必要があると感じた．
なお，本業務にて策定した事業計画は第 10 次申請において承認され，本計画は防集跡地の有効活用例として，平成 26 年 11 月 25 日付けの復興庁の記者発表資料にて紹介されている．整備完了予定時期は，大船渡市の公表資料によれば水産関係用地，集落道ともに平成 28 年度とされており，今後は，整備後の用地の持続的な活用や，維持管理についての検討が必要となる．

6．謝辞
本調査の実施に当たっては，大船渡市担当課及び崎浜復興会議の皆様，越喜来漁協及び漁協所属の漁業者の皆様に多大なるご協力をいただいた．
ここに記して感謝申し上げる．
図-6 崎浜地区漁業集落防災機能強化事業計画図

参考文献

5．おわりに地域の将来構想に大きく影響する土地利用計画の策定は，地域住民の意向を十分に把握した上で行わなければならない．
崎浜地区においては，前述の通り，計画策定着手以前

大船渡市 崎浜地区の復興まちづくりと被災跡地利用について(平成 27 年 8 月 3 日)
崎浜復興会議 第 18 回崎浜地区復興会議資料
復興庁 復興のステージの進展に応じた復興交付金の活用促進(平成 26 年 11 月 25 日)