「水辺および河畔の整備」に関する研究報告

江戸川左岸圏域河川整備計画についてRiver improvement plan for the Edo River left bank zone

研究第二部

主任研究員

中橋正

研究第二部

次長

田中長光

企画・広報部参事

冨沢浩

平成９年に改正された河川法では、学識経験者や地域住民の意見を反映し、河川整備計画を作成しなければならないとされ、全国的に様々な取り組みが行われている。本稿は、一級河川利根川水系江戸川に流入する千葉県管理の河川に関する江戸川左岸圏域河川整備計画の内容とその取り組み状況をとりまとめたものである。
千葉県は河川整備計画の策定に当たり、河川法第１６条の２の趣旨を鑑み、さらには策定の透明性や効率性を考慮し、学識経験者、地方公共団体の長、地域住民等が一同に会して河川整備計画原案等についての意見を聞くこととし、流域懇談会を設立した。さらに、きめこまかく地域住民の意見を聞くための意見交換会を３地区において開催し、懇談会と意見交換会で得られた意見を反映して河川整備計画（案）をとりまとめた。
この計画（案）には、住民との連携に関する事項や環境教育に関する事項など、河川管理者が原案提示した際に盛り込まれていなかった内容が組み込まれたことや、行政のこうした取り組みが住民から評価されたことなど、河川整備計画を作成するステップが新たな第一歩を踏み出す契機となった一例として報告する。
キーワード：河川整備計画、流域懇談会、地方分権、アカウンタビィティ、住民意見の反映、環境教育、事業
再評価
The River Law as amended in 1997 requires the formulation of a river improvement plan that reflects theopinions of academic experts and local residents. Under this law, various efforts are underway throughout
the country. This paper describes the contents of the river improvement plan for the Edo river left bank zone
drawn up for the rivers under the jurisdiction of Chiba Prefectural Government that flow into the Edo riverin the Tone river system (Class A river), and summarizes the ongoing efforts under the plan.
In view of the intent of Article16-2 of the River Law and the need for transparency and efficiency ofplanning, the Chiba Prefectural Government decided to meet with academic experts, the heads of local public bodies and local residents and hear their opinions about the proposed river improvement plan, andformed a river basin council. To hear the opinions of local resident in greater detail, meetings with local
residents were also held in three districts, and the opinions collected from the council and community−levelmeetings were incorporated into the draft river improvement plan.
This plan included some items, such as matters related to cooperation with local residents and environmental education, that had not been included in the original draft plan drawn up by the river administrator,
and these government efforts were well received by the local community. In this paper, the river improvement planning process mentioned above is introduced as an example of a first move toward a new approach
to river improvement planning.
Key words : river improvement plan, river basin council, decentralization, accountability, incorporation of
local residents’ opinions, environmental education, project reappraisal

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1．はじめに第14号

2003年10月岸圏左岸圏域」の３つの圏域に分割し、圏域単位の河明治２９年に制定された河川法は当初「治水」を中心川整備計画を策定することとしている。とするものであったが、社会情勢の変化や国民のニー

江戸川左岸圏域は、千葉県北西部の江戸川左岸に位ズ、ライフスタイルの変化とともに昭和３９年には「利置し、南北に４０km、東西に２０km と細長く、圏域の面水」を加え、そして平成９年にはさらに「環境」を加

積は１６０km２程度で千葉県全体の約８％を占めている。

６,８４０km２の 約えて変遷を遂げてきた。また、今回の改正河川法の背 また、流域面 積 は 一 級 河 川 利 根 川 の１景には、情報の透明性や地方分権の推進、アカウンタ１％を占める圏域である。

ビリティの遂行などが存在している。さらに今後は、事業再評価、新規採択時評価、事後評価など事業実施上の手続きへも影響を及ぼすものと考えられる。これまで行われてきた河川整備と今後のあり方について、千葉県の江戸川左岸圏域流域懇談会とそこで議論された河川整備計画を通じて紹介する。

2．河川整備計画の策定状況
平成９年の法改正後、河川整備基本方針や河川整備計画の策定は考え方や手続き等について、しばらく困惑を続けていたが、ここ一、二年ようやく策定作業が順調に行われるようになった。その結果、平成１５年２月４日現在、国土交通大臣管理の一級１０９水系で、河川整備基本方針が決定しているものは１６水系、さらに河川整備計画まで策定されているものは８河川となっている。また都道府県知事管理の一級水系では、２８水系４１圏域で河川整備計画に関する大臣同意が得られている。さらに二級水系では全国２ ,７１９水系中１６４水系で河川整備基本方針が、そのうち７２河川が河川整備計画まで定められている状況となっている。
千葉県の状況としては、河川整備基本方針について
は、二級６０水系のうち平久里川の河川整備基本方針が定められた。しかし、河川整備計画については、一級

図−１３圏域及び二級９流域で河川整備計画策定のための流圏域の分割域懇談会が設立されているが、河川整備計画の策定に 3−2 圏域の概要
本圏域は、江戸川沿川に南北に広がる低平地であり、は至っていない。
各河川の流域面積は小さく、流域界となる台地におい3．江戸川左岸圏域の概要
3−1 圏域の分割ても高いところで標高が３０m 程度である。また、圏域南部には、ゼロメートル地帯が存在している。さら本来、河川整備計画は、河川整備基本方針と同じく に、各流域の下流部は、江戸川に対する内水河川とな水系一環で策定することが望ましいが、利根川水系の っており、合流点には排水機場が存在する。
ようにあまりにも流域面積が大きく、地形、河川環境、圏域の特徴としては、首都東京に隣接し、高度成長地域住民のニーズや川づくりへの取り組みが異なる河 期における道路や鉄道の交通網の整備に伴い、急激に川では、いくつかの圏域に分割し、圏域毎に河川整備 市街化が進展したため、圏域人口も多く、資産が集中計画を策定することとしている。千葉県では、利根川 しており、甚大な浸水被害が発生してきた典型的な都に関する圏域についての実状を勘案し、利根川本川に 市型水害常襲地帯である。そのため、県内でもいち早流入する圏域については、首都圏近郊整備地帯で区分 く治水施設の整備に取り組み始めた圏域でもある。現し、「香取・銚子圏域」と「手賀沼・印旛沼・根木名在ではこうした取り組みにより治水安全度は向上して川圏域」、さらに派川の江戸川に流入する「江戸川左 おり、浸水被害については激減してきた反面、河川環205

「水辺および河畔の整備」に関する研究報告

境に関する課題は残されている。て、地域住民と直接意見交換を行う場の設置が必要との意見が出された。当初、新聞折り込みにて計画案を

3−3 河川整備計画策定に向けた体制配布して意見聴取を行うことを検討していたが、効率（１）本河川整備計画の範囲等性や経済性を考慮して、第２回懇談会後に地域住民と本河川整備計画は、一級河川利根川水系の河川整備の意見交換会を開催することとし、第２回懇談会で了基本方針に基づき策定されるものであるが、河川整備承後、圏域内８市のうち、河川整備の実施状況を勘案

基本方針は現在国で策定中であり、当面、現在有するし、市川市、松戸市、浦安市の３会場において実施し工事実施基本計画を河川整備基本方針と見なし作成をた。この際、地域住民との意見交換会は、住民の参加進めることとした。

しやすい条件を整えるため、すべて休日に開催するこ

また、利根川本川及び派川の江戸川については、国ととした。

が策定することとなっており、今回の策定区間は、千葉県知事管理の一級河川が対象である。
（２）流域委員会等
千葉県では河川整備計画の策定に当たり、河川法第１６条の２の趣旨を鑑み、さらには策定に向けた透明性や効率性を考慮し、学識経験者、地方公共団体の長、地域住民等が一同に会して河川整備計画原案等についての意見を聞くこととし、「江戸川左岸圏域流域懇談会（以下、「流域懇談会」という。
）を設立した。なお、流域懇談会の構成メンバーは、学識経験者は８名、圏域内市長８名、地域住民１３名、排水先となる江戸川を管理する国１名の合計３０名で構成される。
流域懇談会は河川法の趣旨に基づき設立するものであり、委員委嘱は千葉県知事が行っている。また、流域懇談会の開催や運営、広報等を円滑に行うために、
流域懇談会の下部組織として、県及び流域市の関係機関で構成する幹事会を設置した。さらに、計画原案や既存資料の整理、必要に応じて現地調査などを行う事
務局には、事業を直接実施する県庁都市河川課、東葛飾土木事務所、葛南土木事務所、真間川改修事務所及び河川法第１６条の３の実施機関である松戸市、市川市の担当者でワーキンググループを組織した。
流域懇談会の開催にあたっては、事前に県庁及び圏図−２

域内８市の広報誌やホームページなどで日時及び場所

整備計画策定スケジュールを公表し、千葉県の三番瀬円卓会議と同様、懇談会自このようにして実施した流域懇談会及び地域住民と体を公開とした。三番瀬円卓会議では、多少時間を確の意見交換会の資料や議事録は圏域内８市と３箇所の保し、フロアー（一般傍聴席）から意見を発言できる

県の出先機関、県庁、さらにはホームページにより情機会を与えているが、当懇談会では一般傍聴人の発言報を開示し、その後も意見募集を行った結果、地域住は認められないものの、受付にて意見用紙を配布し、民との意見交換会で５３件、郵便・FAX・電子メール等それを用いて意見提案を可能とした。

も含めると８０件の意見等が得られ、河川整備計画原案懇談会資料の公開については、懇談会終了後３週間に反映した。さらに流域懇談会で頂いた意見等９１件、を目安として懇談会資料及び懇談会議事録全文公開を懇談会の際の一般傍聴人から頂いた意見１２件も合わせ行い、１ヶ月間の公開期間を設定した。意見は郵便や総数１８３件の意見を基に河川整備計画原案を加筆修正FAX、電子メールで受付を行った。

し、河川整備計画（案）を作成し、第３回流域懇談会（３）地域住民との意見交換会にて審議を行った。このような体制にて、第１回の流第１回懇談会において、河川整備計画策定に当たっ

域懇談会設立から約１０ヶ月で、学識経験者や地域住民

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リバーフロント研究所報告

図−３第14号

2003年10月

圏域の市街化の変遷の意見を反映した河川整備計画（案）をとりまとめた。

4．圏域の現状と課題
圏域の諸問題は、すべて市街化の進展によって代表される。圏域の市街化率をみると、高度成長期を迎える前の昭和２８年当時は、２６％程度であったものの、高度成長期を終えた昭和５３年には６５％となり、このころから圏域各地で床下・床上浸水が発生するようになった。特に、昭和５６年１０月には、圏域内河川の坂川で、床上１,４６６戸、床下２,６４２戸、真間川でも床上２,７２８戸、写真−１

床下２ ,１５２戸の家屋の浸水被害が報告されている。ま

圏域で多く行われてきた護岸

た、平成１０年には市街化率は７８％となり、圏域内の保水・遊水機能は極端に低下し、単純に表面流出の増加ないような川づくりを展開してきた経緯もあり、このを招くばかりか、洪水の到達時間がもたらす影響とし点については流域懇談会や地域住民との意見交換会をて、同一計画規模であっても降雨強度の増大を招き、通じて反省を表明したところである。

流出量の増加につながった。さらに、バブル期の地価さらにもう一点、市街化の進展がもたらす流域の変高騰などにより、市街化が本来河川が有していた氾濫

貌は、流出量の増加ばかりではなく、河川環境の悪化原へと進展したため、氾濫区域内の資産を増加させるをもたらした。

とともに、河川改修の進捗を妨げる結果となった。

特に昭和３０年から平成１２年までの圏域内８市の人口

また、これらの急激な市街化に対して河川管理者がは約６倍に増加したものの、下水道普及率は５０％に満実施してきた河川改修は、経済性、実現性さらには再たない状況であったため、圏域内河川の水質は環境基度災害防止に重点を置いた治水整備であったため、自準を大幅に越えている状況にあった。そのため、特に然環境には好ましくない不連続で無機質、かつ単調な

江戸川本川の汚濁負荷の原因となっていた坂川では断面・構造を施し、自然ばかりではなく、人も近づけ

国、県、流域市の連携による清流ルネッサンス２１行動

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「水辺および河畔の整備」に関する研究報告

計画を展開してきた結果、水質が著しく回復してきた。 とした。さらに、圏域南部は液状化の危険性があるこ
しかし、その他の河川では今なお下水道整備率が低いとから阪神・淡路大震災級でも被災しない堤防の整備ことや自流域における平常時の河川流量の減少傾向なも高潮対策と併せて行うこととした。

ど、深刻な課題が残されている。

環境に関する目標の一つである水質に関しては、環境基準が６河川で設定されており、旧江戸川の C 類

5．河川整備計画の策定方針
5−1 課題を考える視点

型を除けば、その他５河川は E 類型に指定されている。そのうち、真間川、国分川、春木川では、下水道

ここまで整理してきたように、本圏域はかつては高整備により、一時期より水質の改善傾向は顕著である

度成長期の市街地の進展に間に合わない治水施設の整ものの、未だに環境基準を超えているため、引き続き備水準が浸水被害の急増をもたらしてきたが、その後環境基準を満たすことを目標とした。の治水施設の整備により効果がかなり見え始めてきてこれに対し、坂川流域では、国による北千葉導水路いる。このことは、平成１０年に坂川流域で行われた調や流水保全水路、県及び関係自治体による河川直接浄査の中の河川整備に関するニーズや、今回行った地域化施設の建設などにより効果が上がり、環境基準を満住民との意見交換会の意見からも伺える。特に、今回たしているが、江戸川本川には上水道の取水場があるの住民意見の７割は河川環境に関するもので、次に治ことなどから、今後は流域の水循環系の改善をめざし水、住民との連携に関することと続く。また、河川環つつワンランクアップの BOD５mg/l を目指すことと境に関するもののうち、水質に関する意見が最も多く、 した。
次いで河川断面や植生、河川利用に関することなどに関心が集中した。

河川環境の面では、市街化が進んだ圏域の貴重なオープンスペースとして、自然環境の回復や親水機能のこのような意見を踏まえて圏域の課題を整理し、懇充実が求められており、人々が川をより身近に感じる

談会では「安全」、「環境」、「連携」を掲げ、河川整備ことができ、ミズガキの歓声がこだまするような水辺が最終的には「安全で潤いのある地域づくり」に貢献

空間の拠点整備も図っていくことや、今後の河道改修するよう河川整備計画の中で役割分担を明確化し、連においては、可能な限り、その河川における自然の営携を深めていくことに主眼をおいた整備計画を策定す力を活かしながら在来の多様な自然環境の再生を図るるものとした。

こととした。

また、河川整備の目標はあくまでも現実的な範囲でまた、圏域の河川網の特徴を活かして、水と緑のネ設定することが必要であることから、地域ニーズに十ットワーク化を図り、親水環境の向上とあわせ、水の分対応できるものではないことも予想される。そのた道、緑の道を確保し、少しでもヒートアイランド現象

め、目標を超える規模の安全対策にはソフト対策の充への対策として貢献することなど、地域住民から提案実を図るものとした。

された意見も整備計画に反映した。
これらのハード対策のほか、ソフト対策としては、

5−2 河川整備計画としての目標

これまで各河川で行われてきたコイの放流などの是非（１）整備期間について、生物の多様性という観点から、地域住民と今回の河川整備計画の目標設定期限は、河川整備計ともに考えていくこととしている。また、同様に外来画も標準的な目標決定基準のおおむね２０〜３０年間で整種対策においても、河川管理者自身が理解を深めると備すべき内容について記載するものとされており、最ともに、市民や河川利用者の理解と協力を得ることが終的には県の長期ビジョンである「みんなで開く２０２５ 必要で、広報・啓発活動の充実を図ることとした。
年のちば」と整合を図り今後おおむね２０年間とした。

6．ソフト対策等
治水対策の目標としては、圏域内の進められている 6−1 自己責任有る住民行動の喚起（２）目標及び計画規模

下水道計画と整合を図り、時間雨量５０mm を最低限の多様化・高度化する住民ニーズを反映し、ハード対治水施設の整備規模とした。また、当圏域は過去にお策で補えない部分についてのソフト対策を推進するた

いて甚大な高潮被害が発生した経緯や現在の土地利用

めには、関係機関や地域住民の理解や協力が不可欠で状況を考慮し、高潮の安全率に関しては、伊勢湾台風ある。そのために必要なことは、河川に関する様々な級の台風が最も危険なルートで遡上したときに発生す情報をよりわかりやすく伝達することであり、それにる高潮の AP＋５ . １m を基本として整備を行うこと

よってはじめて住民がその意味と理解を深め、自発的208リバーフロント研究所報告第14号

2003年10月に自己責任を有する適切な行動が行える。さらに河川

川と人との関わりは変遷してきたという点も圏域の現管理者は住民主体の活動が活発となるような仕組みの状と課題で整理されていることから、環境教育という構築を図る必要がある。これらを「流域における取り考え方を本整備計画に取り入れることとした。本圏域組みへの支援」の中に位置づけた。の河川の現状と課題を、ゴミ問題や不法係留問題にとどまらず、水質、治水に至るまでのすべてを網羅できるのが環境教育であり、そのような意味からも河川は社会のあり方、人のモラル等を総合的な視点で見つめ直す良い環境教育の場となると位置づけた。
具体的施策としては、環境教育の良き指導者の育成や川づくり・まちづくりへの市民参加をもひとつの環境教育の場として積極的に提供していくこととした。

7．事業再評価について国からの通達や県で定めた土木部・都市部国庫補助
事業評価監視委員会（以下、「評価監視委員会」という。）の規定に基づき、河川整備計画策定のための流域懇談会がある河川では、事業再評価については、再評価委員会へ図るのではなく、流域懇談会にて事業の継続性の審議をすることとなっており、圏域内の再評価対象４事業（２河川）の事業再評価が第３回の流域懇談会で審議された。
結果的には、今回の河川整備計画策定時に事業計画に特に異議はなかったことから、再評価の審議においても「継続」という結果となり、地域の問題が地域の手にゆだねられる最も明確な審議となった。
この流域懇談会における事業再評価は、千葉県では平成１４年度には他の圏域、他の流域でも行われており、今後も積極的に行われる再評価手法となると考えられる。

図−４

8．これからの流域懇談会のあり方について
8−1 流域懇談会の意義

圏域の河川網の状況

これまで流域懇談会は、河川整備計画策定のための6−2 河川愛護と環境教育組織として位置付けて会の発足、運営を行ってきたが、今回の流域懇談会では、ゴミ問題や不法係留など、その後、ワーキングを重ね、地域住民と接するうちに住民のモラルに依存する問題については、河川愛護と新たなる意義が発生してきたように感じる。それは流いった狭義の問題から、環境教育といった広義の視点域の変貌とそこに有する課題について、河川管理者自でとらえることとした。

らが流域状況を再認識し、限界を認識することが必要

この環境教育は「環境と持続可能性のための教育」であること、地域住民も同じ情報を有し、双方同じ認とされ、また、持続可能性の概念には、貧困、人口、識を共有するためのひとつの「場」であることなどで健康、食料、民主主義、人権、平和が含まれ、これらある。このような河川管理者が行う取り組みが、流域地球的な課題と複雑に関連しあっている環境問題を解懇談会や住民との意見交換会で高く評価されたこと決するために行動できる人間の育成を目指すことにあは、少しずつではあるが行政と住民との距離近づいたるとされている。この考え方をもとに河川という場をと感じた。なお、流域懇談会が河川整備計画策定のた考えた場合、河川は多くの生物を育み、人の生活と密めの単なる免罪符とならないようにするためには、河接に関わる場所であること、さらに社会の発達と共に、 川管理者と住民との情報交換の場として常設されるこ209

「水辺および河畔の整備」に関する研究報告とめを行いながら強く感じたことは、平成９年に改正とが必要と考えられる。

された河川法に定める河川整備計画は、これまで行っ8−2 今後の懇談会のあり方てきた総合治水対策や水循環再生構想、清流ルネッサ

現在設置している流域懇談会は、原則的には河川整ンス２１、さらには自然再生推進法などのすべてのエキ備計画を策定するために設置されたもので、会の継続スを含む計画であり、この計画が地域住民とともに作性については明確化されていない。

成され、展開されていくことが、今後の河川事業を円

一方、流域懇談会はあくまでも河川整備計画策定ま滑に、かつ効率的に進める重要なポイントとなるといでをその役割とし、事業再評価等については、また別うことである。現時点では、このような計画づくりにの機関、例えば事業評価監視委員会のような第三者機関して、地域住民の関心はあまり高くはなく、参加者関にて審議するという選択肢も当然のことながら考えが少ないことが最大の問題と考えられるが、今後は多られる。ただし、現在の県の規定では、流域懇談会がくの住民の参加が得られ、行政とともに良好なパート存在している場合は、流域懇談会で審議することとなナーシップが形成できること期待したいところであっている。

る。

今後は以下の点に配慮し、千葉県としての流域懇談最後に本計画（案）をとりまとめるにあたり、域流会のあり方や活用を検討していくことが必要であると域懇談会の座長としてご尽力を頂きました高橋座長考えられる。

（千葉工業大学教授）、河川環境調査で現地視察や河川①

国または県が示す事業再評価実施要領によれば、情報図作成にご指導いただきました大場委員（千葉県

河川事業については、流域懇談会が設置されている場立中央博物館）、環境教育や地域住民との連携のあり合は、評価監視委員会に代えて流域懇談会で審議する 方についてご指導を賜りました惠委員（江戸川大学教授）、小川委員（千葉県立中央博物館）さらには、各ものとされている。
（法的上位性）流域懇談会の委員構成は学識経験者や流域内自治 委員の方々及び千葉県、関係自治体の方々には、深く②

体の長、地域住民の代表等、直接の利害関係者から構 感謝を申し上げます。
成されるため、地域の河川整備に関する評価を行うには最適と考えられる。
（地方分権）＜参考文献＞③

１）昭和５６年１０月２２〜２３日台風による千葉県水害報告

審議に際しては、河川整備計画策定を通じて、行政側から必要十分な説明がなされ、住民の意見聴取も書。千葉県／昭和５７年３月行われることから情報の共有化を図れるなど、行政側

２）一級河川真間川水系真間川
号出水のアカウンタビリティや情報の透明性の確保などが一住民との対話の場が確保され、必要に応じて住民

３）千葉県の河川。千葉県土木部河川海岸課・都市河川課／平成１１年３月との連携が可能となる。
（場の提供と住民との連携）⑤

河川激甚災害対策特別緊急事業概要。千

葉県層図られる。
（アカウンタビリティと情報の共有化）④

平成５年８月台風１１

流域懇談会の役割も一時的なものから継続性を有

４）国勢調査。総務庁統計局するものになることから、委員の発言や責務について

５）下水道統計。日本下水道協会も継続性が生じる。
（委員の責務の拡大）

６）河川ハンドブック２００１。日本河川協会⑥７）浦安市地域防災計画。浦安市／平成１０年

河川管理者側においては、常に住民を意識した河川整備を重点的に実施することになり、事業実施の効

８）市川市防災基礎調査地震被害等想定調査。市川市／平成８年

率化に寄与する。
（事業の効率化）

９）坂川流域水管理計画検討業務報告書。財団法人リ9．おわりにバーフロント整備センター／平成１０年１０月

江戸川左岸圏域という地区で河川整備計画のとりま210