２ ０ ０ ５ 年３ 月号

視 点

保険機能と再分配機能を明確にした社会保障制度の構築を
目次

Ⅰ．はじめにⅡ．社会保障給付費の増大
Ⅲ．社会保障における保険と所得再分配
Ⅳ．世代間格差をどう考えるか
Ⅴ．今後の改革の方向性

慶應義塾大学経済学部助教授

土居 丈朗

Ⅰ．はじめに昨年来、社会保障制度改革に対する国民の関心が高まっている。昨年は公的年金、今年は介護保険、そして来年は医療保険と、定期的な改正の時期が到来し、今後さらなる高齢化を迎えるだけに改革論議がますます重要になってきている。本稿では、社会保障制度が担っている保険機能と所得再分配機能に着目し、今後の改革に際して、これらをどのように位置づけすればよいかについて議論したい。

Ⅱ．社会保障給付費の増大
社会保障制度の改革の重要性が高まっている背景には、わが国での社会保障給付費の増大がある。今後もさらに高齢化が加速するのに伴い、社会保障の給付と負担が増大すると見込まれている。その様は、図表１の社会保障給付費の推移として示されている。社会保障給付費とは、公的な社会保障制度の給付総額を示すものである。
図表１における｢医療｣には、医療保険、老人保健の医療給付、生活保護の医療扶助、労災保険の医療給付、結核、精神その他の公費負担医療、保健所等が行う公衆衛生サービス

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図表１
図表１：社会保障給付費の社会保障給付費の推移(注)2000 年度以前は実績であり、2004 年度以降は｢社会保障の給付と負担の見通し｣(平成 16 年 5 月厚生労働省)による。
出典：財務省『日本の財政を考える』に係る費用等が含まれる。｢年金｣には、厚生年金、国民年金等の公的年金、恩給及び労災保険の年金給付等が含まれる。｢福祉その他｣には、社会福祉サービスや介護政策に係る費用、生活保護の医療扶助以外の各種扶助、児童手当等の各種手当、医療保険の傷病手当金、労災保険の休業補償給付、雇用保険の失業給付が含まれる。この社会保障給付費は、国立社会保障・人口問題研究所が公表している。注１
医療保険は、病気にかかるリスクに対して備えるものであり、年金保険は、長生きした

注１

ただし、通常、わが国の社会保障制度として位置づけられているものとしては、医療保険、介護保険、年金保険だけでなく、生活保護、雇用保険なども含まれている。

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ときに生活に必要な資金が不足するリスクに備えるものであり、介護保険は、生活を営む際に他の人の介添えが必要となるリスク、あるいはそうした介護の負担を強いられるリスクに備えるものであり、雇用保険は、失業して所得がなくなるリスクに備えるものである。
図表１をみると、社会保障制度が高度成長期以降次第に整備され、高齢化の進展に伴って給付費が増大していることがわかる。そして、今後もさらに給付費が増加することが見込まれ、2025 年度には 2000 年度のほぼ２倍に達すると予想されている。
このように、今後も増加すると予想される社会保障関係の給付を、誰がどのように負担してまかなっていくかは、今後さらに切実な政策課題となっていくことは必至であるといえる。

Ⅲ．社会保障における保険と所得再分配
社会保障制度は、経済学の見地から整理すれば、保険の機能と所得再分配の機能を担っているといえよう。
例えば、個人には病気になるリスクがあって、それを治療するには医療費がかかる。しかし、その医療費を自分だけで備えるのは重い負担である。しかも、それぞれの個人には、ほぼ同じように異なる種類の病気にかかる可能性が潜在的にはあるにもかかわらず、実際にかかる病気が違っていたり、杞憂に終わって病気にかからずに済んだりする。そう考えれば、１人の個人であらゆる病気にかかるリスクに対して、医療費の備えを万全にしておくことは困難である。そうしたリスクは、１人よりも家族、家族よりも社会全体で分かち合う方がよりよくリスクの度合いを和らげることができる。こうしたことは、医療だけでなく、高齢者の介護の負担や、思いの外長生きしてしまい十分な老後の生活費を蓄えていないときの負担にも当てはまることである。
そうしたことから、多くの国では、医療、介護、年金などについて、これらを社会保障として、社会全体でリスクを分かち合うべく政府によって運営されている。
社会保障制度は、前述のような保険機能だけでなく、リスクに直面した結果として生じる所得格差を是正するための所得再分配の機能も果たしている。そこで、この両者の違いを明確になるように説明しよう。
個人間でリスクを分かち合う機能は、リスクに直面したことによって生じる一時的な(個人固有の)所得変動に対して、その所得を平準化する目的で、結果的にリスクに直面しなかったために高所得となった個人から、リスクに直面したために低所得となった個人へ財政移転を行うことである。他方、所得再分配機能は、恒常的に存在する個人間の所得格差に対して、これを是正する目的で高所得の個人から低所得の個人へ財政移転を行うことである。

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経済政策の性質として、一時的な所得変動による所得の高低を是正することと、恒常的に厳然として存在する所得格差を是正することは、そもそも異なるものである。なぜならば、一時的な所得変動の是正は、効率性の観点からみて望ましい是正であり、恒常的な所得格差の是正は公平性の観点からみて望ましい是正だからである。
もちろん、この両者の性質をよりよく反映させられればよいのだが、それほど単純ではない。効率性と公平性の両立の難しさは、これまでにも幾度となく指摘されてきたことであり、実際にその困難に直面してもいる(その詳細は後述する)。
こうした観点をよりよく反映するには、給付面だけでなく、その費用負担の面からも仕組みとして機能分化ができる。社会保障に関する経費の財源調達の方法は、社会保険方式と税方式の２つに大別される。
社会保険方式とは、社会保障制度の加入者がそれぞれ保険料を拠出し、それを基に保険金を給付する形で運営される方式である。しかも、負担する保険料と給付する保険金は、その保険が対象としているリスクの度合いと保険料と保険金のバランスとの見合いで決まる。だから、社会保険方式のメリットは、社会保障の給付に関する負担を、リスクに応じて求めることができる点にある。最も忠実にリスクに応じて負担を求める保険であれば、リスクに直面する確率が高い人ほど高い保険料を課し、確率が低い人には保険料を低くすることになる。その反面、こうした保険だと、リスクに直面する確率が高い上に所得が低い個人は、重い負担を強いられるから、公平性の観点からの配慮を欠くことになる。
税方式は、社会保障制度における保険金給付の財源を租税でまかなう形で運営される方式である。この際の租税の課し方は、リスクに応じる必要はなく、給付に必要な財源が十分に確保できるなら、累進課税を行って、所得格差に配慮することができる。また、租税の方がより強制的な手段であるため、社会保障の財源をより確実に確保できる。
税方式のメリットは、社会保障制度において所得再分配をより強く配慮できることにある。その反面、税方式だとリスクに応じた負担を求めにくい点や、課税の仕方によっては資源配分に歪みをもたらす恐れがある点にデメリットがある。
では、なぜ社会保障を政府が行う必要があるのだろうか。保険方式なら、政府が営まなくても、民間の保険会社でもできるかもしれない。しかし、公的な保険と私的な保険(民間で運営する保険)の根本的な違いは、保険への加入が公的保険では強制であるが、私的保険では任意である点にある。強制加入であることの長所は、アドバース・セレクション(逆選択)が回避されることである。保険である以上、リスクに直面すれば保険金が給付されるが、リスクを受けなければ保険料を支払っても保険金が受け取れない。もし保険が任意加入ならば、ほぼ確実にリスクに直面しないと思われる個人は加入せず、より高い確率でリスクに直面する個人が加入する。リスクに直面する個人だけが加入すれば、保険金を払わなければならない人だけが加入することとなり、保険金支払がかさむ分保険の財政運4

営は苦しくなる。したがって、リスクに直面しない人が加入する状態に比べて、より高い保険料を課すかより少ない保険金を給付するかにせざるを得なくなる。強制加入ならば、リスクを受けなかった人の負担した保険料を、リスクに直面した人の保険金給付に充てられるから、それだけ低い保険料を課すかより多い保険金を給付することができる。ここに、社会保障を公的に行う一つの根拠がある。
しかし、だからといって社会保障は公的にしか行えないというわけではない。私的保険
だと、民間の保険会社が所得再分配の配慮をする必要はないため、純粋にリスクを分かち合う機能だけを発揮するように運営すればよい。しかし、公的保険は、政治的要求として、単純にリスクを分かち合うだけでなく、公平性への配慮も求められることがある。そうして、リスクを分かち合う機能とともに所得再分配機能が渾然一体となると、次のようなモラル・ハザードの問題を引き起こす。
例えば、公的保険として、個人がリスクに直面して、その結果、低所得の状態に陥ったときには保険金を給付するとしよう。そうした保険の契約は、保険料を払う段階(つまり、保険金をもらうかもらわないかが判明する前)から周知されている。保険である以上、リスクに直面したのではなく故意に(例えば、仕事をわざと怠るとか、若いときにわざと老後の備えをせずにお金を使い尽くす)低所得の状態になったとしても、保険金は給付されない。そこで、後にある個人が低所得の状態に陥ったとする。保険金を給付するには、低所得になった理由が、運悪くリスクに直面したからなのか、努力を怠ったからなのかを見極めなければならない。そこで、もし政府がこれらを完全に区別できれば、モラル・ハザードは生じ得ない。しかし、実際のところは厳密には区別できない。すると、公平性にも配慮することが政治的に強く要請されればされるほどなおさら、理由を問わず低所得の人には保険金と称して給付してしまうことになる。これを予め理解すれば、個人は運が悪くとも意図的であろうとも低所得になれば保険金が受け取れるから、予め意図的に低所得になるように怠ろうとする。これがモラル・ハザードである。
強制加入が前提の公的保険にまつわる問題点は、民間保険よりもまして、モラル・ハザ
ードが起こりやすい点である。そう考えれば、社会保障は何でも公的に行うのがよいというわけではなく、民間で行ってもアドバース・セレクションが深刻でないものは公的に行う必要はないといえる。
このように考えれば、公的に行う社会保障に、どの機能をどれだけ担わせるかを根本的なところからきちんと議論しなければならないことがわかる。つまり、国民の総意として、公的に行う社会保障に、保険機能をどの程度担わせ、所得再分配機能をどの程度担わせるかを、それぞれ吟味する必要があるといえる。

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Ⅳ．世代間格差をどう考えるか
純粋に、自らの世代だけで保険機能と所得再分配機能の位置づけを考えることができるならば、議論はまだ容易になろう。しかし、社会保障制度の宿命として、給付と負担が世代をまたがって行われることから、これらの機能を議論する際に、世代間の問題を避けて通ることができない。そのため、議論はさらに複雑になってしまう。社会保障制度においてその象徴的な存在は、年金制度である。
勤労者世代に高所得者と低所得者がいる上に、高齢者世代にも高所得者と低所得者、資産を多く持つ者とほとんど持たない者がいる。所得再分配の観点から言えば、老若を問わず、低所得者に対して所得格差是正の配慮を働かせるべきであろう。しかし、年金制度は高齢者に対してしか年金を給付しない｢保険｣であるために、給付を用いた所得再分配は高齢者の段階でしか行えない。勤労者世代に対しては、保険料負担に累進性を持たせる程度しか、所得再分配は行えない。その上に、少子化や収益率の低下を予想できずに、高齢者世代への(相対的に)手厚い給付を予定したため、勤労者世代から高齢者世代への所得再分配が予想以上に多くなってしまった。こうした状況が、年金制度改革において、議論の背景をより複雑にしてしまったといえる。
こうした勤労者世代から高齢者世代への所得再分配の性質は、そもそも、わが国の年金制度の財政方式が賦課方式として始まったところに起因する。賦課方式とは、高齢世代への年金給付の財源を、その時の若年世代から保険料として徴収する方式である。つまり、同じ期の若年世代から保険料を徴収して、その資金をその期の高齢世代に年金として給付する方式である。そのため、年金財政のための積立金は原則として生じない。
賦課方式に対するもう１つの財政方式は、積立方式である。積立方式は、若年期に保険料を支払い、将来(高齢期)の自らの年金受給のために積み立てておく方式である。つまり、その世代の保険料は自らの年金受給のためにのみ用いられる。その保険料を積み立てた資金は、様々な形で運用利子をあげ、元金とその利子を含めて将来の年金給付に充てられる。
これらそれぞれの財政方式がどのような経済社会環境においてメリットを発揮するかを見てみよう。今、各個人は若年期(就労期)と高齢期(年金受給期)の２期間生きるとする。
下記の結論は、２期間でなく多期間でも、一般性を失うことなく成り立つ。いま、t 期に生まれた世代を世代 t と呼び、世代 t は Nt 人の個人がいて、若年期(t 期)のみ働いて平均すると１人当たり Wt の所得を得て、高齢期(t＋1 期)は引退して働かないため労働による所得はないものとする。注２ また、各世代の人口は、人口成長率γt(×100%)で増加すると仮定する。注３ つまり、

注２

この仮定は、説明を簡単にするためのものであり、高齢期に所得があっても以下の結論は変わらない。

注３

この人口増加率は、世代ごとに異なりうる。また、場合によってはマイナスになる(人口が減少する)。

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γt ≡

Nt−Nt–1 Nt＝−1Nt–1Nt–1と表される。さらに、利子率を rt(×100％)とする。
ここで、各世代の若年期の平均所得について、t 期における所得増加率 gt は、

gt≡

Wt−Wt–1 Wt＝−1Wt–1Wt–1と表される。
t 期には、t 期に生まれた若年期の世代 t と t−1 期に生まれた高齢期の世代 t−1 が生活している。t＋1 期には、t＋1 期に生まれた若年期の世代 t＋1 と t 期に生まれた高齢期の世代 t が生活している。
次に、この経済に年金制度を導入する。年金制度は、基本的に若年期に年金保険料を支払い、高齢期に年金保険金を受け取る。そこで、若年期の１人当たり年金保険料を pt、高齢期の１人当たり年金保険金を bt と表す。ただし、以下での説明を簡単にするため、確定給付型年金で説明する。
財政方式によって、保険料と保険金の関係がどうなるかを見てみよう。まず、賦課方式の年金の性質を考えてみよう。賦課方式における保険料と保険金の関係は、次のようになる。ここで、世代 t の若年期の所得に対し、賦課方式による保険料率θt(×100%)の割合で保険料を課すとする。つまり、世代 t 全体でみると
ptNt＝θtWtNtとなる。そして例えば、t 期において、若年期である世代 t の Nt 人から１人当たり pt だけ保険料を徴収し、高齢期である世代 t−1 の Nt–1 人に１人当たり bt–1 だけ保険金を給付したとする。この方式の下で、毎期保険料徴収と保険金給付が行われるとき、保険料と保険金の関係は、
ptNt＝bt–1Nt–1となる。このことから、

bt–1＝Ntp ＝(1+γt)θtWt
Nt–1 t7が成り立つ。この関係は、世代 t と世代 t+1 との間でも同様であるから、

bt＝Nt+1
p ＝(1+γt+1)θt+1Wt+1
Nt t+1(１)も成り立っている。
次に、積立方式の年金の性質を考えてみよう。積立方式における保険料と保険金の関係は、次のようになる。ここで、世代 t の若年期の所得に対し、積立方式による保険料率δt(×100%)の割合で保険料を課すとする。つまり、世代 t 全体でみると、
ptNt＝δtWtNtとなる。そして例えば、世代 t の個人 Nt 人から若年期に１人当たり pt だけ保険料を徴収し、利子率 rt で運用利子を上げ、元金と利子を財源に同じ世代の高齢期に１人当たり btだけ保険金を給付したとする。この方式の下で、毎期保険料徴収と保険金給付が行われる
とき、保険料と保険金の関係は、(1+rt)ptNt＝btNtとなる。このことから、
bt＝(1+rt)pt＝(1+rt)δtWt(２)が成り立つ。
(１)式と(２)式を比較して、２つの財政方式の特徴をみてみよう。確定給付型年金を想定しているから、どちらの財政方式でも、年金給付 bt は同じである。このとき、(１)式と(２)式より、(1+γt+1)θt+1Wt+1＝(1+rt)δtWtとなる。さらにこれを変形すると、
δt (1+γt+1)(1+gt+1)＝
θt+11＋rt(３)が成り立つ。ここで、(1+γt+1)(1+gt+1)＝1+γt+1+gt+1+γt+1gt+1 について、人口上昇率と所得増8加率はともに実際では数％、高くとも高々10〜20％で、その積 γt+1gt+1 は小数第２位以下を切り捨てると０になるほど小さい数値であるから、(1+γt+1)(1+gt+1)≒1+γt+1+gt+1 と近似できる。つまり、(３)式の右辺の分子は１＋人口成長率＋所得増加率である。他方、(３)式の右辺の分母は１＋利子率である。
ここで、賦課方式の保険料率θt+1 と積立方式の保険料率δt の大小を比較しよう。両者の添え字は異なっているものの、これらはともに世代 t が高齢期になったときの給付の財源となる保険料である点で一致したものである。
確定給付型年金の下で、同じだけの１人当たり給付を支払うのに賦課方式の方が積立方式よりも保険料率が低く済むのは、(３)式より、人口増加率＋所得増加率＞利子率となるときである。他方、積立方式の方が賦課方式よりも保険料率が低く済むのは、(３)式より、人口増加率＋所得増加率＜利子率となるときである。
日本の現状では、賦課方式の性格が強い方式となっている。今後、わが国において予想される経済社会環境からすれば、人口増加率は低下し、むしろマイナスになるとさえ見込まれている。マイナスとなる人口増加率を考慮してもなお利子率を大きく上回る所得増加率が実現しなければ、賦課方式の年金は有利にならない。今後高齢化によって貯蓄率が低下したり、政府債務が未曾有な水準まで累増したりする状況では、1990 年代末のような非常に低い利子率の水準が今後も実現するとは考えにくい。そうなれば、年金の財政方式としては、今後積立方式の方が有利になると考えられる。

Ⅴ．今後の改革の方向性
公的年金の場合、政府が政策的意図をもって制度を設計することができるから、年金に所得再分配機能を持たせることができる。これは、(垂直的)公平性を実現するには望ましいが、これに伴い年金の規模は必ずしも家計が望む規模と一致しない可能性がある。わが国における公的年金で、公平性を重視して設けられているのは基礎年金部分である。これに対して、私的年金では、保険料や保険金の規模は家計が自由に選択できる。
以上の観点を踏まえて、経済学の立場からわが国の公的年金制度のあり方を述べれば、基礎年金部分については所得再分配機能に特化し、報酬比例部分については保険機能に特化する方向が望ましい。基礎年金部分は、老後の生活費を最低限保障する役割を担っているため、低所得の高齢者や資産をあまり持っていない高齢者にも最低限の給付を確保する必要があり、所得再分配の要請が強い。他方、報酬比例部分は、そもそも勤労期にある所得格差がほぼそのまま反映する形で老後の給付を行うことを念頭においているから、所得再分配を積極的に行うというより老後のリスクに備えた保険の機能を担っているといえる。そうした性質を踏まえて、それぞれの機能を(完全には純化できないとはいえ)より純9化して、国民にわかりやすく公的年金制度の意義を示す必要がある。
さらに、それぞれの部分の規模について述べれば、報酬比例部分は、保険機能をより強く発揮する部分とすべきであるから、その規模は加入者(被保険者)が自分自身で老後のことを考えて決めればよい。だから、経済全体としてどれぐらいの規模がよいかを政府が決める必要はなく、(民営化も視野に入れながら)強制加入を止めてよい。
これに対して、基礎年金部分は、所得再分配機能を果たすことが一つの目的であるから、公的に運営する必要があり、かつその規模も政府が決めなければならない。ただ、公的年金として残す基礎年金部分としては、現在の基礎年金部分の規模はまだ大きく、将来的にもう少し縮小する必要があると考えられる。その際、社会保険料として徴収する必然性はなく、税金として徴収し、それを国の一般会計での政策的経費として基礎年金のために支出する(繰り入れる)という方法だと、年金制度運営にかかる経費が少なくてすむ。
ここで振り返って、昨年の年金制度改正についてみてみよう。2004 年の改正では、年金の負担と給付について、2017 年以降の保険料水準を固定した上でその収入の範囲内で給付水準を自動的に調整するという保険料水準固定方式を導入し、社会全体の保険料負担能力の伸びを反映させることで給付水準を自動的に調整するというマクロ経済スライドを導入した。マクロ経済スライドとは、公的年金制度に従来からあった賃金スライドや物価スライドに加え、社会全体の保険料負担能力の変動に見合うように年金給付額を調整するために設けられたものである。単純化して言えば、経済全体でみれば、保険料総額はマクロ経済での勤労者世代の賃金総額に比例する。その賃金総額は１人当たり賃金と労働力人口の積として表せる。従来の制度にある賃金スライド制では、１人当たり賃金が上がればそれだけ年金給付も上げていた。しかし、それでは、今後予想されている人口減少の下でも、年金給付を引き上げなければならない。１人当たり賃金が上がっても労働力人口が減れば、賃金総額、ひいては保険料総額が減る恐れがあり、とても給付を増やせる財政状況ではない。そこで、こうした保険料総額に影響する｢積｣のもう一方(人口減少等)の変動も給付水準に反映できるようにしたのである。
それとともに、年金積立金の保有を前提とした財政運営を改め、100 年程度の長期で年金の財政均衡を考えて積立金水準を(給付費の１年分程度に)抑制する有限均衡方式に移行した。基礎年金では、その財源として国庫負担割合を当時の３分の１から 2009 年度までに２分の１へ引上げることとした。また、70 歳以上で一定以上の所得がある在職者の厚生年金給付を減らす仕組みを導入することなどが決められた。
これらをみると、基礎年金の財源として税負担による部分を増やす方向性が示されたことは、基礎年金の所得再分配機能を高めることを意図しているならば評価できる。ただ、この国庫負担割合を将来的にいずれ 100％にするのか、２分の１でとどめるのかはまだコミットしていない。この点で、基礎年金での所得再分配機能をより重視する取り組みがさ10

らに求められよう。これと合わせて、報酬比例部分についての国庫負担も整理する必要があろう。あくまでも、年金保険料の徴収がうまくいかないことを背景に、保険料で年金財源がまかなえないから税金に負担をつけ回すという発想で、闇雲に国庫負担割合を高めようとすることは、断じてあってはならない。
他方、年金積立金について、有限均衡方式に移行した点は、マクロ経済スライドの導入と合わせて世代間格差の是正に寄与する意味で評価できる。ただ、積立金を世代間格差是正のために費やすことによるデメリットとして、報酬比例部分の財源調達が賦課方式の色彩をより強める点がある。この点については、報酬比例部分のあり方を、保険機能をより強める方向とするさらなる取り組みが求められよう。
以上のように、年金制度を題材にして、社会保障制度の保険機能と所得再分配機能を議論してきたが、同様のことは介護保険や医療保険でも言えることである。例えば、現行の介護保険は、保険の加入年数とは無関係に現時点で加入してさえいれば給付(介護サービス)が受けられる。その上に、介護サービスは、第１号被保険者(65 歳以上の被保険者)は要介護認定を受けさえすれば受けられるのに対して、第２号被保険者(40 歳以上 65 歳未満の医療保険加入者)は特定の事由がなければ受けられず、給付は自ずと第１号被保険者に偏ることになっている。このことは、介護保険においても、｢保険｣という名がついているにもかかわらず、勤労者世代から高齢者世代への所得再分配が行われていることを意味する。
現在、介護保険が導入されて４年しか経っていないにもかかわらず、要介護者が多い市町村では保険給付支出がかさんで、保険財政が立ち行かなくなりつつある。この状況の打開策として、第２号被保険者の対象を 40 歳以上から 20 歳以上に広げる案が提示されている。しかし、現行の介護保険制度が、保険として若年者を対象とすることをどれほど正当化できるか、必ずしも自明ではない。介護保険は、保険機能を担っているはずだが、20歳以上にまで被保険者を拡大しても、単に若年者から高齢者への所得再分配を行うことはできても、保険としてリスクをよりよく分かち合う構造にはなっていない。そうした点は、財政状況を改善する必要があるなら第１号被保険者の保険料をさらに引き上げるなどして、今後改めていくべきである。
社会保障制度改革の論議は、年金改革が終わっても休むことなく介護保険、医療保険と続けられていく。さらには 2009 年には再び年金改革の意思決定を行う年となる。社会保障制度が果たす役割を再整理して、制度改革に生かし、国民のためによりよくその機能が発揮されることを期待したい。
(2/23 記)11