民生委員活動の歴史からみた新たな活動様式－令和時代の民生委員活動への提言－
松（敬愛大学講師

藤和生

ＫＴ福祉研究所代表）

キーワード：済世顧問制度、方面委員、救護法、民生委員、新しい生活様式
Key-word ：jesei advisory system, aspects of the committee, ambulance law,member of the people’s livelihood committee, a new wey of life
【抄録】

民生委員は、100年以上の歴史を持つ、わが国独特の「制度ボランティア」です。
近隣住民の繋がりが希薄になりがちな現代社会の中で、地域を愛し無報酬のボランティアとして日夜活動しており、今も23万５千人余の民生委員が全国各地で活動しています。
その起源は、大正時代に岡山県で始まった「済世顧問制度」と大阪府の「方面委員制度」にあり、昭和11（1936）年に方面委員令が出されたことで全国的な活動となりました。
民生委員の役割は、時代の流れの中で変化し、これまでを三期に分けられます。
第一期の大正から昭和初期までの方面委員時代は、主に訪問活動により住民への具体的な救済事業を探り出すことでした。
第二期は、日本にさまざまな福祉制度が整う昭和20年代から平成初期で、行政の福祉サービスの協力者として、また、住民と福祉行政の橋渡し役として民生委員は活動しました。
第三期は、日本の福祉で基礎構造改革が進んだ平成時代で、福祉サービスの自由化・福祉サービス事業への民間参入が進み、福祉サービスを住民が選択する時代になったことで、福祉サービス利用の相談・案内役として民生委員の役割が重要になってきました。
そして現在、令和の時代に入り、地球温暖化の影響から、さまざまな自然災害が繰り返され、さらに新たなウイルスの脅威の中で私たちは生きていくことになりました。あわせて、インターネットをはじめとする新たな通信システムが生み出され、生活様式が急速に変化をしていきます。民生委員もこの新しい生活様式の時代にあわせて、その活動スタイルを模索しながら進んでゆく、第四期に入ったと言えるでしょう。
もちろん民生委員の活動内容は、高齢者・障がい者・児童の支援、見守り、生活保護世帯の育成指導、地域社会の健全育成、地域福祉活動の参加等々、多岐にわたります。これら全ての活動で、その活動方法やあり方について根底から考え直す、大きな転換期を迎えています。
本稿では、これからの民生委員活動についての方向性を筆者のこれまでの民生委員活動研究と民生委員活動史から考察し、新たな活動様式を提言するものです。

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第一期

民生委員活動前史（１）民生委員の生みの親たち
民生委員活動のはじまりには、二人の知事の貧困者救済への熱意と研究がありました。岡山県知事の笠井信一（1864～1929）と大阪府知事の林市蔵（1867～1952）です。
岡山県知事の笠井は、大正５（1916）年５月、宮中で開催された地方長官会議の場で、大正天皇から「県下の貧民の状況はどうか」との御下問を受けました。笠井はすぐに岡山県内の貧困者の実情を調査し、悲惨な生活状態にある者が県民の一割に達していることが判明しました。この事態の重大さに笠井は、日夜研究を重ね、ドイツの「救貧委員制度」を参考にして、大正６（1917）年、「済世顧問設置規定」を公布、民生委員制度の源と言われる済世顧問制度が生まれました。
同時期に大阪府知事であった林市蔵は、平素から地域住民の生活実態を丹念に調査し、その良き相談相手となって生活指導にあたるような委員制度の必要性を痛感していました。そこで、町内の世話を無報酬で行う委員制度として、岡山県で済世顧問制度が創設された翌年の大正７（1918）年に「方面委員規程」を定め、大阪府における方面委員制度を誕生させました。
方面委員は、管内をいくつかの方面、今でいう地域に分け、それぞれの方面に委員を置き、生活状況の調査と救済などの実務にあたらせたのです。
この方面委員制度は、東京府や埼玉県、京都府でも同様の制度が設置され、その後全国に広がり、昭和11（1936）年には、「方面委員令」が制定・公布され、方面委員制度は、全国統一の制度となります。
（２）救護法と方面委員令の制定
明治末から大正にかけての急速な社会・経済の変動は、緊急に保護を要する生活困窮者を大量に生み出しました。この状況を救済するために生まれた、岡山県の済世顧問制度と大阪府の方面委員制度は、庶民に受け入れられ、東京府では、大阪府での方面委員制度検討と同時期に東京府慈善協会の「救済委員」制度が検討されており、大正７（1918）年に実現します。救済委員は住民の状況を把握し、困窮者の相談相手となり、自立への支援、救済機関・団体との連絡を役割としていました。
大正８（1919）年には埼玉県の福利委員制度、翌９（1920）年には京都府の公同委員制度をはじめ、長野県、青森市、横浜市、広島市、長崎市で同様の委員制度創設が相次ぎ、その後も順次、全国に普及していきました。
昭和初期には、ほとんどの県に方面委員及びそれに類する委員制度が発足することになります。そして昭和３（1928）年に方面委員制度は全国に普及するところとなり、全国の委員数は１万５千人以上となりました。
この頃の方面委員は、困窮世帯への訪問・救済活動のほかに、財源確保のために玄関先をまわって募金を願い歩く草の根運動的な活動も行っていました。しかし、大抵の場合は思うように資金が集まりませんでした。その後、活動に感銘した地域の有志が増えてくるにつれて、自治体や地域の社寺などを中心に方面委員助成会連合会の支部が地域で組織化されていき、昭和３（1928）年には全府県に設置され、昭和６（1931）年に財団法人として「全日本方面委員聯盟」を設立するにいたります。昭2和２（1927）年に開催された「第１回全国方面委員大会」では、大量の生活困窮者に対する新たな救貧制度の必要性について議論され、「救護法」の早期制定を求める決議を行いました。
このような方面委員の決議をきっかけに、昭和４（1929）年に「救護法」が公布され、翌年実施されることになったのですが、折しも発生した世界恐慌の影響から国家財政はひっ迫しており、「救護法」の実施は見送られたのでした。
当時の方面委員はこの事態を深刻に受け止め、昭和５（1930）年に「救護法実施期成同盟会」を結成し、「救護法」施行へ向けて、全国各地で強力な運動を展開しました。これが功を奏し、「救護法」は昭和７（1932）年１月１日から施行されることになり、方面委員は市町村長の補助機関として、この法律により規定され、方面委員活動は大きく発展していきます。
しかし、方面委員は、もともと任意に設けられた制度であったため、その設置主体も、府県・市町村・私設団体とまちまちで、名称も済世顧問・方面委員・救済委員・奉仕委員・社会委員など統一されたものではありませんでした。このため全国統一的な「救護法」を執行するためには、方面委員制度の全国統一を図る法制の整備が急務となりました。また、方面委員制度の急速な普及と活動の進展により、方面委員が各地の社会事業の中枢機関として重要な役割を占めるようになっていて、方面委員の制度上の位置づけも方面委員制度の法制化を急がせる理由の一つでもありました。
その様な中、昭和６（1931）年４月、方面委員の全国連絡組織として全日本方面委員聯盟（全国民生委員児童委員連合会の前身）が誕生し、初代会長には実業家の渋沢栄一（1840～1931）が就任しました（当時、渋沢は現在の全国社会福祉協議会の前身である中央社会事業協会会長であった）。
しかし、病を押して救護法実施に取り組んだ渋沢は、連盟の発会式を見ることなく昭和６（1931）年11月に逝去してしまいます。翌７（1932）年３月、渋沢の別邸において開催された全日本方面委員聯盟の発会式では、第２代会長として元首相で重臣であった清浦奎吾（1850～1942）が選任されたのでした。
一方、方面委員活動の法制化への動きはすでに昭和２（1927）年の「第１回全国方面委員大会」で、方面委員制度に関する法制化が決議され、昭和10（1935）年の第６回大会で、頂点に達し、「我邦方面委員制度の徹底強化に関する件」が決議されます。
そして、昭 和11（1936） 年11月14日、 勅 令 第398号「 方 面 委 員 令 」 が 公 布 さ れ、 翌 年 の 昭和12（1937）年１月15日に施行されました。これにより、全国統一的な制度として「方面委員制度」が発足しました。
第二期

民生委員活動の戦後史（１）生活保護法と民生委員令の制定
昭和21（1946）年９月に従来の保護関係法（救護法、母子保護法、医療保護法等）が整理され、新たに「生活保護法」が公布されました。この法律は「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する」という憲法第25条の理念に基づくもので、これまでの単なる救護から、社会保障制度として確立する画期的なものでした。

3そして、生活保護法の施行と同時に方面委員制度もこれに即応すべく、制度の刷新強化が内外から要請され、昭和21（1946）年９月13日に「方面委員令」および「全日本方面委員聯盟」が廃止され、同時に勅令第426号「民生委員令」が公布・施行になり、方面委員に代わって「民生委員」が誕生しました。
（２）方面委員令から民生委員令へ「方面委員」は、その名称を「民生委員」へと改称し、委員の選考・委嘱方法についても、推薦委員会の設置や、都道府県知事から厚生大臣へと委嘱者の変更等がなされました。この時の任期は２年とされました。「民生」とは、「国民の生活、生計」という意味です。児童や母子、高齢者、障がい者の福祉をはじめ、広く国民生活全般の相談に応じる役割を表す名称とされました。
生活保護法では、民生委員は補助機関として位置づけられました。それまでの方面委員制度は、生活困窮者等への指導的性格が強かったですが、民生委員法では一般住民への生活指導面も含め、より広範に民生全般に関する国の諸施策を推進・協働する立場となりました。
（３）民生委員法の制定
戦後の民生委員の活動は、生活保護法の補助機関、児童福祉法による児童委員としての役割だけではありませんでした。引揚者の援護、留守家族・遺族・母子などの生活援護、要援護者に対する物資の配給、各種の証明、調査の実施、各種募金の協力など具体的な活動を通じて民生委員は一般社会からその存在が認識され、高く評価されることになりました。
このように民生委員の役割が国民生活にとってますます重要性を増しつつあることから、ぜひとも国会の議決を得た法律に基づく制度にする必要がある、との声が高まりました。民生委員令が勅令であったため、法律化する必要があったことや、委員選任のあり方を明確に定義する必要があったこと等がその背景にありました。
そこで、民生委員令に検討を加えた結果、昭和23（1948）年７月29日に法律第198号「民生委員法」が公布・施行されました。
（４）補助機関から協力機関へ
戦前から終戦直後にかけて社会福祉関係法として、救護法、母子保護法、医療保護法、旧生活保護法が制定されましたが、その実施にあたっては、方面委員や民生委員が市町村長の補助機関として公的社会福祉事業の第一線機関における担い手として位置づけられました。
しかし、補助機関の位置づけでは、本来、行政の行うべき仕事までもが民生委員の負担となっている場合も多々あったのです。そのため、社会奉仕者という民生委員本来の使命の遂行まで阻害されるようになり、これを是正するために、昭和25（1950）年５月４日に「生活保護法」（現:「生活保護法」法律第144号）が全面改正されました。
この法律では、新たに「福祉事務所」及び「社会福祉主事」が設置され、民生委員はその事務に協力する、つまり、協力機関として位置づけられました。
（５）世帯更生運動と心配ごと相談事業
昭和20年代末以後の民生委員活動で特筆されるものとして、「世帯更生運動」と「心配ごと相談事

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業」があげられます。
社会連帯の考え方のもと、全国の単位（地区）民児協では、独自に生活資金の貸付制度が民生委員活動の中で広がりをみせており、生活基盤確立により住民が生活保護受給となることを防ぐ取り組みがされていました。それとともに、生活保護受給世帯については、行政と協力し、自立を助長しようとするのが世帯更生運動でした。
昭和27（1952）年の「民生委員一人一世帯更生運動」（昭和36（1961）年からは「しあわせを高める運動」と改称）実践決議に基づき全国で展開され、多くの世帯の自立に貢献するところとなります。
そして、昭和30（1955）年には低所得世帯の自立を支援する「世帯更生資金貸付制度」も創設されました。これが現在の「生活福祉資金貸付制度」です。
一方、民生委員による相談活動を強化したものが「心配ごと相談事業」です。行政とは異なる「気のおけない相談窓口」を希望する声を受け、民間ながら相談機能を有する場として「心配ごと相談所」（名称はさまざま）が開設されたのです。多くは市区町村の社会福祉協議会を設置主体とし、民生委員が運営を担いました。
この相談事業は全国に定着し、昭和から平成になるころには、相談所数は３千か所以上、年間相談件数30万件を数えました。その後、多様な相談窓口の設置のなかで相談所は減少しますが、現在も、多くの地域で身近な相談窓口となっています。
第三期

民生委員活動の平成史（１）社会福祉基礎構造改革と民生委員法の大改正
厚生省は、増大・多様化する国民の福祉ニーズに対応するため、昭和26（1951）年の社会福祉事業法制定以来、見直しが行われていない社会福祉事業の範囲や社会福祉法人のあり方、福祉サービス利用の方法など社会福祉制度の共通事項に関する見直しを平成９（1997）年末から開始しました。その結果が平成12（2000）年６月に「社会福祉法」の制定として図られ、①

個人の選択を尊重した制度の確立。

②

質の高い福祉サービスの拡充。

③

個人の自立した生活を総合的に支援するための地域福祉の推進。

等がこれからの社会福祉の理念として明確にされました。
同時に、民生委員法についても約50年ぶりの大改正が行われ、これまで地域社会の中にあって、ボランティアとして活動してきた民生委員の活動実績を踏まえ、その本分を「社会福祉の精神をもって、常に住民の立場に立って相談に応じ、及び必要な援助を行い、もって社会福祉の増進に努めるものとする」（民生委員法第１条）とし、民生委員を住民の側に立った相談・支援者としての位置づけが明確にされました。
これは、全国民生委員児童委員連合会がその制度創設50周年（昭和42（1967）年）以降策定している「活動強化方策」にあげられた「住民性」の原則を、法律上明確にしたものととらえることができます。

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また、民生委員推薦会の規定の見直し、「名誉職」規定の削除が行われ、また民生委員の職務内容（第14条）の大幅な改正も行われました。そこでは、①

住民の生活状態を必要に応じ適切に把握すること。

②

生活に関する相談、助言その他の援助を行うこと。

③

福祉サービス利用のための情報提供その他の援助を行うこと。

④

社会福祉関係者と連携し、支援を行うこと。

⑤

福祉事務所その他の関係行政機関の業務に協力すること。などが規定されました。
近年は、国民のプライバシー保護に関わる関心の高まりもあり、①の住民の生活状況の完全な把握が難しい状況になり、住民のプライバシーを侵害しない範囲で民生委員ができる限りでの活動となりました。
（２）民生委員・児童委員発

災害時一人も見逃さない運動

平成時代になり、わが国では大きな自然災害が相次ぎます。そうしたなか、高齢者や障がい者等の「災害時要援護者」への支援が社会的な課題となります。
平成７（1995）年の阪神・淡路大震災、平成16（2004）年の新潟県中越地震、さらには相次ぐ台風や豪雨災害の経験を踏まえ、全国民生委員児童委員連合会は平成18（2006）年、90周年記念事業として「民生委員・児童委員発災害時一人も見逃さない運動」を全国で取り組むこととしました。

この運動は、平常時において災害時要援護者台帳や災害福祉マップ作成等を進め、発災時の迅速な安否確認活動や避難後の支援に役立てることをめざしたもので、その後の自然災害において、大きな成果をあげました。
平成23（2011）年３月、東日本大震災が発生、死者（関連死含む）・行方不明者は２万人を超えました。この震災でも民生委員は高齢者等の避難や安否確認、避難後の生活支援に懸命に取り組みました。しかし、強い使命感から避難支援活動中に56名もの委員が犠牲となりました。発災時の委員の安全確保の重要性があらためて明らかとなりました。
また、平成19（2007）年の民生委員制度創設90周年にあたり、全国民生委員児童委員連合会では「90周年活動強化方策・行動宣言」を定め、100周年に向けて活動の充実に取り組むこととなります。
この頃から、孤立や孤独、児童・高齢者・障がい者に対する虐待、悪質商法被害、災害への備えなど、地域住民の課題が多様化するなか、民生委員への期待は一層高まっていきます。しかし、同時に民生委員の負担も増大、なり手確保も大きな課題となるのです。
（３）民生委員制度創設100周年
平成29（2017）年、民生委員制度は創設100周年という大きな節目を迎え、全国民生委員児童委員連合会では、100周年にあたって設置した「これからの民生委員・児童委員制度や活動のあり方に関する検討委員会」での議論をもとに、100年間の総括、民生委員・児童委員制度の現状と課題、さらには社会福祉の動向等を踏まえ、今後の活動の重点を提示します。
「民生委員制度創設100周年活動強化方策」の中では、民生委員活動の現状と課題として、①欠員

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の拡大、②上昇する委員年齢と在任期間の短期化、③女性委員の増加、④相談・支援件数の減少と自主活動の増加、⑤「日常的な支援」の増加、⑥活動日数の増加、⑦児童委員・主任児童委員活動の多様化、などをあげています。
そして「100周年活動強化方策」における活動の重点項目として、「地域のつながり、地域力の強化」、「さまざまな課題を抱えた人びとの支援」、「民生委員・児童委員制度を守り、発展させていく」の３点をあげて、都道府県・指定都市、市区町村ごとに、それぞれの地域の実情を踏まえ、個別具体的な取り組み課題、取り組み目標を盛り込んだ地域版の「活動強化方策」を定めていくことで、より実効性ある取り組みを進めていくこととしました。
第四期

令和時代の民生委員活動（１）コロナ禍から生まれる新たな民生委員活動の形
令和２（2020）年に世界は、新型コロナウイルスの流行という、未曽有の事態に直面します。
わが国でも「ソーシャルディスタンス」や「三密」といった言葉が流行して、多くの人が集うことや対面での会話に大きな変化が訪れました。「新しい生活様式」と言われる日常行動のあり方の大きな変化の中に私たちはいるのです。
これまで、民生委員の相談・支援活動は、高齢者が集う、対面での長時間の会話など、この「新しい生活様式」とは真逆の形で進められてきました。
民生委員の支援対象者の多くは高齢者であり、民生委員自身も高齢化している今日、多くの民生委員がこれからの活動のあり方に戸惑うことになりました。
しかし、この戦後最大の難題に直面することで、民生委員活動も転換のチャンスを迎えているととらえることもできます。
これまでの民生委員による「見守り活動」も「新しい生活様式」とは真逆の形、高齢者宅などを直接訪問することで進められてきました。
しかし、これからは、相談・支援活動と同じように、直接訪問を極力減らして、リモートによる見守りの時代が到来したと考えるべきでしょう。
10年以上前に、筆者が山間部の民生委員活動を視察調査した際には、独居高齢者宅が山間に点在しており、民生委員が一軒一軒訪問するのに時間がかかりすぎることから、直接訪問はできる限りせずに、電話による安否確認が当時でも日常的活動になっていました。
今は、さまざまな企業から電話回線やインターネット回線を使った見守りツールが販売されており、その価格も手ごろなものとなっています。地域によっては、独居の高齢者が安否確認ツールを導入した場合に、市町村が補助金を支給する制度も見受けられるようになりました。
また、コロナ禍の中で引きこもりになりがちな高齢者とどのような形で接点を持ち、見守り活動を続けるのか、新しい生活様式の中で、民生委員の見守り活動も、直接会うことは極力減らして、さまざまな見守り・安否確認ツールを活用したリモート活動や地域の協力者とともに新たな活動様式を考える時代が訪れています。

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近年、増加している民生委員の活動時間を軽減する側面からも、民生委員の「働き方改革」が必要で「テレワーク」や「オンライン会議」、オンラインによる相談・支援活動などの導入が求められるのです。
「支援対象者は、高齢者が多いのでネット通信は無理なのでは…」という声が民生委員から聞こえてきますが、今や日本の携帯電話の普及率は、114.7%で、成人国民のほとんどがスマホかガラケーを所持している状況です。加えて、令和４（2022）年から順次、ガラケーはスマホに変換しなければならない（３G回線の終了による）ことから、最近は、スマホを所持している高齢者も多数になっています。そこで、高齢者でも家族・友人・知人との連絡には、メールやLINEを使うことが増えてきています。ならば、民生委員と高齢者のやりとりもメールやLINEでできるのではないでしょうか。
もちろん、相談・支援活動は、直接会って話をしなければ解決しないこともあります。しかし、新しい生活様式の中で、直接会うことは極力減らして、民生委員もスマホを使って活動する時代、「民生委員のIT革命」、「ICT（Information and Communication Technology）」＝「高度通信技術を活用したコミュニケーション」が民生委員活動にも訪れたのだと認識すべきでしょう。
（２）新しい生活様式と地域福祉支援活動
これからは、新しい生活様式（ソーシャルディスタンスを保ち、真正面での会話や三密を避ける行動）の中でより質の高い民生委員活動ができるのかを考えていくべきでしょう。
「民生委員制度創設100周年活動強化方策」の中には、「活動において意識すべきこととして、民生委員・児童委員は専門職への『つなぎ役』である」と記されています。続けて、「民生委員・児童委員は専門職ではない、民生委員・児童委員は、あくまで住民の身近な相談相手であり、行政や専門機関等への『つなぎ役』で、住民が抱えるさまざまな課題の解決を直接的に担うべき専門職とはその性格が異なる」と記されています。そして、「活動上の負担を軽減するとともに、課題を抱えた住民を早期に効果的な支援につなぐためにも、民生委員・児童委員としては、家庭の抱える課題に関する情報の把握や本人の希望を的確に把握し、行政をはじめ、専門職・専門機関に早期につなぐことを心がけることが大切だ」とも記されています。
今こそ、ここに記された内容を実現すべく、新しい生活様式の中での『つなぎ役』のあり方を民生委員が模索する時代が訪れたのです。
新しい生活様式と地域福祉支援活動をどんな形で共存させていくのか、今、民生委員だけでなく、全ての地域福祉支援活動者に問われている課題なのです。
※本稿では、「民生委員・児童委員」の表記については、とくに必要な場合を除き、「民生委員」としています。

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