バイデン政権の通商政策
浅野貴昭
住友商事グローバルリサーチ（株）シニアアナリスト
１．バイデン陣営の政権公約
選挙戦を通じて、バイデン前副⼤統領（当時）は、⾃らが政権に就いた暁には労働者の利益に資する通商政策を進めると繰り返した。まずは⽶国経済への⼿当てを⾏い、産業競争⼒強化に向けて⼗分な国内投資を⾏ったとの確信が得られるまでは、新たな通商協定に合意することはなく、通商交渉に臨む時が来れば、労働組合や環境団体からのインプットを重視する、と述べた1。
従来の⾃由貿易論に疑念を投げかけ、通商政策を国内雇⽤と直結させて議論することは、⽶国では最早「新たな常態」である。トランプ政権で⽶通商代表を務めた、ライトハイザー⽒は、⽶鉄鋼業界の利益を代弁してきた⾃⾝の過去をも反映して、通商政策の⽬的は良質の雇⽤を⽶国⺠に提供すること、安定した製造業雇⽤を⽶国に取り戻すことであると主張した。そして、経済効率や同盟国への外交配慮などを⻑らく優先してきたこれまでの通商政策こそが⽶国⺠の利益を損なってきたと述べて、トランプ通商を正当化してきた2。物品貿易における貿易⾚字を問題視するトランプ⼤統領の通商観そのままに、貿易相⼿国の不公正な貿易慣⾏や国防上の配慮を理由に⽶国の関税を引き上げ、既存の通商合意の⾒直しを相⼿国に迫った。そうした保護主義的な姿勢があったればこそ、トランプ政権は、北⽶⾃由貿易協定（NAFTA）の改訂版となった⽶墨加協定（USMCA）の実施法案を下院⺠主党に認めさせることができたのである。
4 年間のトランプ通商に対して、バイデン陣営が提⽰する具体的な政策メニューは最後まで明らかにはならなかった。トランプ政権が WTO の紛争解決制度を機能不全に追いやったこと、関税引き上げを梃⼦にして各国を⼆国間交渉に巻き込み、管理貿易的な⼿法を持ち込んだこと、中国との関税引き上げ合戦を始めたことなどに対して、果たしてどのような代

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Joseph R. Biden, Jr. “Why America Must Lead Again,” Foreign Affairs Vol 99, no.3

(March/April 2020)< https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-mustlead-again> accessed on January 24, 2021.
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Robert E. Lighthizer, “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs Vol 99,no.4 (July/August 2020)< https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-09/how-make-tradework-workers> accessed on January 24, 2021.

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替案が「労働者の利益」になるのかは不明のままだった。
2020 年 7 ⽉、⺠主党全国⼤会を翌⽉に控え、バイデン陣営は、サンダース上院議員陣営と⾏った政策協議の成果を公表した。サンダース上院議員を推す党内左派勢⼒との政策合意書と位置付けられ、気候変動、刑事司法制度、経済、教育、ヘルスケア、移⺠の 6 分野ごとに政策⽅針を打ち出したものである3。その「経済」章にて、通商政策についても⾔及があったが、薬価や医療品サプライチェーンにかかわる記載が⽬新しい程度で、基本的には従来の漠とした主張を繰り返しただけであった。
表：バイデン／サンダース政策合意書における通商政策提⾔・ 労働者の利益を最優先する通商政策
・

労働、⼈権、環境に関わる厳格な規定を FTA 協定本⽂に組み込む

・

医薬品、医療サプライ製造拠点の海外移転を促し、薬価引き上げにつながるような通商政策、税制に反対

・

為替操作国に断固として対抗・

トランプ政権が⽶農家に与えたダメージを修復

・同盟国と協⼒して、中国に対抗し、交渉していく（2020 年 7 ⽉、Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations）
２．次期 USTR の指名
2020 年 11 ⽉の⼤統領選勝利を経て、バイデン陣営は順次、政権⼈事を発表。12 ⽉ 10 ⽇には⽶通商代表（USTR）にキャサリン・タイ⽒を指名することが明らかにされた。タイ⽒
は、下院歳⼊委員会の⺠主党側の通商担当法務官として 2014 年から勤務しており、USMCA実施法案可決のために実施されたトランプ政権と下院⺠主党との協議において活躍。
USMCA の労働規定の強化などに尽⼒し、トランプ政権と議会⺠主党の双⽅からその知⾒と調整能⼒を⾼く評価された。メディアのインタビューに答える中で、退任間際のライトハ
イザー前⽶通商代表はタイ⽒を評して、各々バラバラの⽬標を追い求める⼈々をまとめ上げて事を成し遂げるスキルを⾝に着けている、と述べている。
また、タイ⽒は⺠主党の議会スタッフとして勤務する前は、USTR での勤務経験（2007〜2014 年）もあり、世界貿易機関（WTO）において⽶国の利益を代表して対中提訴を担う責任者でもあった。タイ⽒の過去の発⾔では、通商政策とはそれ単独で成⽴するものではな
く、対外経済政策や国内政策との有機的な連携が不可⽋であること、開かれた⺠主社会を守3

Biden-Sanders Unity Task Force Recommendations, July 8, 2020.

< https://joebiden.com/wp-content/uploads/2020/08/UNITY-TASK-FORCERECOMMENDATIONS.pdf> accessed on Janunary 24, 2021.

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るためにも、⽶国経済の競争⼒強化策を政府横断的に検討する必要があることなどを強調している。そして、対中政策を繰り出すに際しては、中国が⽶国に突き付けている挑戦の本質を理解し、超党派の政治的⽀持を確保した上で対峙することが重要とも述べており、タイ
⽒は中国の不公正な貿易慣⾏に対して厳しい姿勢で臨むだけではなく、より戦略的なアプローチをとるとも⾒られている。
マスコミの下⾺評では、次期 USTR 候補には数多くの名前が挙がっており、⺠主党の⽀持基盤である労働組合との距離の近さ、通商政策への精通、閣僚⼈事における多様性確保など複数の⾓度から候補者がふるいにかけられた。多様な候補者名から透けて⾒えてくるのは、タイ⽒の１）対議会調整能⼒、２）国際経済法制の実務に関わる知⾒、３）WTO において中国と対峙してきた経験が総合的に買われて、USTR 指名に⾄ったであろうことである。タイ⽒の上院承認はしばらく先になると観測されているが、今後は USTR の次席代表、⾸席補佐官、法務顧問等の⼈事を通じて、タイ⽒の下での USTR 運営⽅針がより明らかになってくるものと思われる。
タイ⽒が指摘するように、通商政策は経済政策、経済外交というより⼤きなパズルの⼀⽚に過ぎないとするならば、財務省、商務省、国務省、国防総省の利害や、ホワイトハウス内に設けられる様々な政策調整メカニズムの機能によって、バイデン政権の通商政策は規定されることになる。この点は、最⼩限の政府内調整の下、省庁が各々政策を展開したトランプ政権のスタイルとは対照的である。その時に、議会スタッフから閣僚に登⽤されたタイ⽒が、どこまで存在感をもって、通商政策を打ち出すことができるのかが注⽬される。
３．バイデン政権が引き継ぐ通商案件
バイデン政権は、多くの通商案件をトランプ政権から引き継ぐことになるが、中国への対応は最も注⽬されるものの⼀つである。通商法 301 条に基づく制裁関税については、即時撤廃は⾏わず、同盟国との協議を通じて、今後の⽅針を決めていくとバイデン⼤統領は明かしているのみで、当⾯の間は現状維持となる。2020 年 2 ⽉に発効した⽶中フェーズ・ワン
合意では、2022 年までの 2 年間にわたって、中国が⽶国産品の輸⼊拡⼤に努めることが、具体的な数値⽬標と共に規定されているが、現段階では⽬標達成には遠く及ばず、バイデン政権がこの合意をどのように扱うのかについては不透明なままである。また、トランプ政権は、この他にも⼈権侵害を理由とした制裁や、機微技術管理を⽬的とした輸出制限といった措置を講じており、バイデン政権のアプローチが注⽬される。
追加関税は中国に対して課したものにとどまらず、通商拡⼤法 232 条に基づき、国防上の理由から関税賦課に⾄ったものもあり（輸⼊鉄鋼・アルミ）、それらの解除に踏み切るかどうかも注⽬される。EU は、この 232 条関税の即時撤廃を求めると思われるが、デジタ
ル・サービス課税や航空機製造産業への補助⾦問題といった通商案件も⽶欧間で存在する

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中、バイデン政権はいかにして「労働者の利益」中⼼の通商政策と、多国間協調主義のバランスをとるのか。通商にとどまらないより⼤きな構図を描き、包括的な解決を⽬指すのか、個別交渉を積み重ねていくのかも不明である。
⽇本との間では、2020 年 1 ⽉の⽇⽶貿易協定の発効をもって、通商交渉は⼀段落した形
だが、本来であればより包括的な合意を⽬指して 2020 年春から交渉が始まるはずであった。
しかし、コロナウイルス感染の世界的拡⼤や⽶国⼤統領選などがあったことから、政府間協議は⾏われている模様だが、実質的な交渉は進展していない。⽶国は、この⼆国間協定によって、既に環太平洋パートナーシップ協定（TPP）並みの農産品市場開放を⽇本から勝ち取っているだけに、対⽇関係に絞って考える限り、追加交渉を急ぐインセンティヴは⼤きくない。トランプ政権発⾜直後に離脱した TPP への復帰についても、当⾯はバイデン政権の優先課題ではない旨、発表があった。
⽇本、中国、EU との個別の通商案件に加え、バイデン政権は対 WTO 政策にも取り掛かる必要がある。2020 年 8 ⽉末以来、WTO 事務局⻑のポストは空席のままだが、ほとんどの WTO 加盟国が推すナイジェリア出⾝候補を⽶国政府が認めなかったため、コンセンサスを重視する WTO の選定プロセスは⽌まったままである。WTO 紛争解決を担う上級委員会が 2019 年末来、機能停⽌に陥っているのも、トランプ政権が上級委員⼈事の承認を拒否してきたからである。国際経済の領域にて⽶国がリーダー役であり続けることを欲するバイデン政権としては、トランプ路線の撤回を国際的にアピールする必要があり、そのために、まずは内政上のインパクトも少ない、WTO 外交から取り組むのではなかろうか。
４．貿易促進権限の失効
トランプ政権は、各国との通商交渉に乗り出し、議会承認が必要な NAFTA 改訂すら成し遂げた。それが可能であったのは、オバマ政権が多⼤な政治コストを⽀払って、2015 年に貿易促進権限（TPA）を議会から取り付けていたためである。貿易促進権限は 2018 年に期限を迎えたが、その規定に基づき 3 年間の延⻑が認められ、2021 年 6 ⽉末にはついに失効する。理論的には TPA がなくても、政権が通商交渉を⾏うことに問題はないが、トランプ政権が交渉を始めた対英、対ケニア FTA に加え、包括的な対⽇、対 EU 貿易協定や CPTPP加盟までも視野に⼊れれば、議会承認が不可⽋で、バイデン政権は TPA 付与を議会に働きかける必要が出てくる。
しかし、2015 年 TPA 法の可決に際して、当時の下院⺠主党の賛成率はわずかに 15％で、オバマ政権は共和党の⼿を借りて TPA 取得を実現した。当時とは政治経済環境は⼤きく変わったとはいえ、2022 年中間選挙の前に、バイデン政権が貿易⾃由化交渉を⾏うために多⼤な政治資本を費やすことは想定し難い。

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その代わりに、バイデン政権では、貿易⾃由化交渉よりも企業の⽶国回帰を促す諸規制、税制の実現や、貿易に関わる国内救済措置（TAA）の拡充が先⾏するであろうことが想定できる。そして市場アクセス⾃由化交渉にもし臨むとするならば、CPTPP 加盟国らとの間で対象分野（デジタル商取引や医療サプライ貿易等）を絞り込んだ上での交渉になると思われる。そうした限定的な動きと並⾏して、バイデン政権が議会や国⺠に対して、⾃由で開かれた経済秩序の構築を⽶国が主導していくことの重要性を説くような動きがもし⾒られれば、政権後期にはより⼤胆な通商政策イニシアチヴを提起する可能性が視野に⼊ってくる。

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