バイデン政権の陣容から⾒る外交安保政策の⽅向性

渡部恒雄
笹川平和財団上席研究員

1 ⽉ 20 ⽇、⽶国の⺠主主義の勝利と、国⺠の団結を訴えたジョー・バイデン新⼤統領（Joe Biden）の就任演説は、⽶国内の分断という難しい状況を反映したものだった。そして、「我々は同盟関係を修復し、もう⼀度世界に関わっていくだろう」1という宣⾔も、トランプ前政権の「アメリカ・ファースト」による世界と⽶国の深刻な分断状況を反映したものであり、世界はこのメッセージを真摯に受け⽌めた。バイデン就任を受け、フォンデアライエン欧州委員⻑（Ursula Gertrud von der Leyen）は「アメリカが戻ってきた」とツイッターに投稿した。2バイデン政権の外交・安保政策は、政権⼈事を⾒る限り、就任演説で発信したメッセージの三つの要素、「⺠主主義・⼈権」「環境重視」「コロナ感染対策」を反映したものとなりそうだ。本稿では、バイデン新政権の外交・安保政策を⽀える政権の陣容を概観し、今後の政策⽅向性を考える。
バイデン政権が置かれた厳しい政治環境
バイデン政権が置かれた政治環境は、過去のどの政権よりも厳しいものだ。⺠主党中道のバイデン政権は、共和党と党内左派の双⽅から抵抗に直⾯し、それらの調整なしには、政権の維持や政策の遂⾏ができないという脆弱な⽴場にある。
まず共和党議会とその⽀持者の多くは、ドナルド・トランプ⼤統領（Donald Trump）が選挙の不正を主張したまま退任したことで、バイデン政権を正統な政権と認識していない。1 ⽉ 10 ⽇から 13 ⽇に⾏われたワシントン・ポスト/ABC 共同世論調査によれば、回答者全体の 32%がバイデン⽒は「⼤統領選で正当に勝利しなかった」と回答し、共和党⽀持層の 7 割が「正当に勝利しなかった」と回答している。バイデン政権は、共和党⽀持者と議会からの厳しい姿勢を覚悟しなくてはならない。3

1

邦訳は⽇本経済新聞の掲載による。
「バイデン⽶⼤統領就任演説（全⽂）」『⽇本経済新聞』2021 年 1 ⽉22 ⽇。
2

⽩⽯武志「バイデン⽶⼤統領就任に期待感各国⾸脳から祝辞相次ぐ」『⽇本経済新聞電⼦版』2021 年

1 ⽉ 21 ⽇、https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN20EPG0Q1A120C2000000
3“The Washington Post-ABC News poll”, January 10-13, 2021, https://context-

cdn.washingtonpost.com/notes/prod/default/documents/b2030ff6-7d13-4e12-83b142ef7ace3da5/note/b5008a8e-3565-4eae-83d9-de48d22eeaf5.#page=1

1加えて議会では、上院では⺠主党対共和党が 50 議席対 50 議席の同数で、カマラ・ハリス副⼤統領(Kamala Harris)による⼀票だけの過半数であり、下院でも⺠主党対共和党は222 対 211 の 11 票差というわずかな過半数だ。政府⾼官の政権⼈事や条約の批准などは上院の承認が必要であり、巨額の予算が審議される国防政策はもちろんのこと、外交政策においても共和党議会の影響⼒は無視できない。
⼀⽅、バイデン候補の 2020 年の⼤統領選挙勝利には、党内左派の⽀持が必須だった。
2016 年の⼤統領選挙でのヒラリー・クリントン候補の敗因の⼀つは、彼⼥の中道姿勢を嫌った⺠主党左派の⽀持が弱かったことも指摘されている。4
バイデン⼤統領は、⾃らの政権の政治的な制約をよく理解しており、共和党議会と⺠主党内左派の双⽅に⽬配せをした政権⼈事と政策を⾏っている。バイデン政権の政権移⾏チームの関係者にインタビューしたブルッキングス研究所のトーマス・ライト（ThomasWright）⽶欧研究センター・ディレクター/上席研究員によれば、2020 年の⺠主党の⼤統領選挙予備選において、バイデン候補が左派のバーニー・サンダース候補(BernieSanders)やエリザベス・ウォーレン候補（Elizabeth Warren）に勝利して⺠主党の指名を獲得した後、側近のジェイク・サリバン元副⼤統領担当国家安全保障担当補佐官(JakeSullivan)とアントニー・ブリンケン元国務副⻑官 (Antony Blinken)が、党内左派（進歩派）との調整を⾏った。その際に左派の外交・安全保障専⾨家が少ないこともあり、バイデン政権誕⽣後を⾒据え、左派は主に経済・内政の要職に就くことにして、住み分けを図ったようだ。ただ左派の⼀部は外交・安保チームに外から圧⼒をかけて、対中、対イラン政策や軍事費削減などに影響⼒を加えている。⼀⽅、内政志向の⺠主党左派だが、世界における⺠主主義の退潮には危機感を持っており、⻭⽌めを掛けなければならないとも考えているようだ。5
アジア外交・安全保障政策の中枢は対中警戒派と同盟国重視派
バイデン⼤統領は、11 ⽉ 23 ⽇、最側近の⼆⼈、ブリンケンを国務⻑官に指名し、サリバンの国家安全保障担当⼤統領補佐官への起⽤を発表した。彼らは、上院外交委員⻑を 3度、8 年間の副⼤統領職を経験した外交の専⾨家のバイデン⽒の政策志向を熟知する腹⼼だ。例えば、ブリンケンはメディアからバイデン⼤統領の分⾝（alter ego）と評されたほどだ。64Bill Scher, “Why does the Left hate Hillary?” Politico, June 4, 2016, https://www.politico.eu/article/why-does-the-left-hate-hillary/5

Thomas Wright, “The fraught politics facing Bidenʼs foreign policy,” The Atlantic, November 22, 2020,

https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/11/biden-must-master-politics-foreign-policy/617181/
6

Demetri Sevastopulo, “Bidenʼs ʻalter egoʼ Antony Blinken will try to rebuild alliances,” Financial Times,November 24, 2021, https://www.ft.com/content/99dc4c74-4292-4e34-b66a-82857918d151

2

1942 年⽣まれのバイデン⼤統領は、⺠主党中道派で、外交における⼒の要素を重視する現実主義者（リアリスト）でもあり、側近⼆⼈もそのリアリズムを共有している。しかも世代的にバイデン⽒よりも若いブリンケン（1962 年⽣）やサリバン（1976 年⽣）は、対ソ冷戦時代に経験を積んだバイデンと⽐較して、中国の突き付ける挑戦をより深刻に意識している。
サリバンは、⾃⾝の管轄することになる⼤統領府の NSC（国家安全保障会議）に新しい職責を加えた。これまでアジア政策の最⾼責任者だったアジア上級部⻑（Senior Directorfor Asia）の上にインド・太平洋調整官（Coordinator for Indo-Pacific）を新設し、その職にオバマ政権で東アジア太平洋担当国務次官補として「アジア回帰（pivot）政策」（その後、アジア・リバランス政策に名称を変更）を主導したカート・キャンベル(KurtCampbell)を任⽤した。この⼈事は、欧州派のバイデン⼤統領やブリンケン次期国務⻑官がともすればロシアの脅威や欧州の同盟国に⽬が向き、アジアを疎かにするのではないかという⽇本や韓国などのアジアの同盟国の懸念を和らげようとする⼈事と考えられている。7
サリバンとキャンベルは厳しい対中認識を共有しており、それが同盟国重視にもつながっている。彼らの共同論⽂は、これまでの⽶国の対中関与政策（エンゲージメント）は間違っていたという率直に述べている。関与政策とは、冷戦期の「封じ込め」政策に代わり、中国の経済発展を容認して国際社会に取り込み、国際ルールや⺠主的な価値観を中国が尊重するように誘導し、⻑期的には中国の政治体制の⺠主化も期待するという政策である。彼らは、対中関与詮索の「基本的な間違いは、それを通じて、中国の政治システム、経済、外交政策に根本的な変化をもたらせると思い込んでいたこと」だと指摘する。8この点では、2020 年 7 ⽉にニクソン記念図書館で、⽶国の対中関与政策の失敗を指摘したトランプ政権のポンペオ国務⻑官とも共通の認識だ。9⼀⽅で彼らは、トランプ政権のアジアでの同盟国軽視も批判し、同盟国を「削減すべきコストとしてではなく、投資すべき資産」とみなすべきだとも主張している。10
またサリバンは、ハル・ブランズ、ジョンズホプキンズ⼤学 SAIS（⾼等国際問題関係⼤7Josh Rogin, “Bidenʼs pick for top Asia official should reassure nervous allies,” The Washington Post,January 13, 2021, https://www.washingtonpost.com/opinions/2021/01/13/kurt-campbell-biden-chinaasia-nsc/
8

Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, “Competition without Catastrophe: How America can bothchallenge and coexist with China,” Foreign Affairs, September/October 2019,https://www.foreignaffairs.com/articles/china/competition-with-china-without-catastrophe（引⽤部分の邦訳は「封じ込めではなく、⽶中の共存を⽬指せ：競争と協調のバランスを」『フォーリンアフェアーズレポート』2019 年 11 ⽉号を使⽤）
9

⼤島隆「⽶の歴代対中政策『失敗だった』ポンペオ国務⻑官」『朝⽇新聞電⼦版』2020 年 7 ⽉ 24 ⽇、https://digital.asahi.com/articles/ASN7S45ZRN7SUHBI004.html
10

Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, op.cit.

3学院）教授（Hal Brands）との「中国が世界を⽀配するために⼆つの道筋」という共同論⽂で、中国の世界覇権への⼆つのアプローチを検討し、それを阻⽌する⽶国の強味として、同盟国のネットワーク、特に中国に海を隔てて近接する⽇本のような緊密な同盟国の存在を指摘している。11
サリバン、キャンベルの下で NSC のアジア担当のディレクター職には、ブルッキングス研究所対中戦略イニシアティブ・ディレクターのラシュ・ドッシ(Rush Doshi)とGMF(ジャーマンマーシャルファンド)上級研究員のローラ・ローゼンバーガー(LauraRosenberger)が任命された。12ドッシは、キャンベルとの共同論⽂で、中国と他のアジア諸国とのパワーバランスが⼤きく中国に傾いている現状の中で、⽶国がバランスをとることで中国の軍事的な冒険主義を抑⽌すべきだという提⾔をしている。13

ローゼンバーガ

ーは、バイデン副⼤統領の国家安全保障担当次席補佐官を務めた欧州専⾨家、ジュリー・スミス GMF アジア・ディレクターとの共同論説で、コロナ感染拡⼤下で⽶欧関係が悪化する中、欧州、特に東欧への影響⼒を拡⼤させている中国の動きに警告を送っている。14
また同様に厳しい対中認識を持つ元バイデン副⼤統領国家安全保障担当次席補佐官のイーライ・ラトナー、CNAS（アメリカ新安全保障センター）副所⻑・研究部⻑は、国防⻑官特別補佐官（special assistant to the Secretary of Defense）に任命された。彼はアジアでの勤務経験がほとんどないオースティン新国防⻑官への重要なアドバイザーとなると期待される。
クリントン政権で北朝鮮政策調整官を務め、オバマ政権でイランとの包括核合意を進めたウェンディ・シャーマン元国務次官（政務担当）(Wendy Sherman)は国務副⻑官に指名された。これはイランとの交渉だけでなく、北朝鮮の核開発問題の脅威についても想定している布陣とも推察される。
党内左派からの警戒とけん制への対処
このような対中強硬派が主⼒となる⼈事には党内左派から警戒が⽰された。左派は必ず11Hal Brands and Jake Sullivan, “China has two paths to global domination,” Foreign Policy, May 22, 2020,

https://foreignpolicy.com/2020/05/22/china-superpower-two-paths-global-domination-cold-war/
12David Wertime, “Challenger to the throne: A Biden China doctrine emerges,” Politico, January 21, 2021,

https://www.politico.com/newsletters/politico-china-watcher/2021/01/21/a-biden-doctrine-on-chinaemerges-491467
13

Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore Up Asian Order:A Strategy forRestoring Balance and Legitimacy,” Foreign Affairs website, January 12, 2021,
https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order
14

Julie Smith and Laura Rosenberger, “While the U.S. sits back, China is using COVID-19 to cozy up toEurope,” Newsweek, May 13, 2020, https://www.newsweek.com/while-us-sits-back-china-using-covid-19cozy-europe-opinion-1503778

4

しも親中派ではなく、中国の⼈権侵害や⺠主化抑圧などには批判的ではあるが、⽶中の軍事対⽴がエスカレートして軍事予算が膨らみ、医療や社会福祉などの予算を圧迫することを警戒している。したがって軍事産業と関係が近い安全保障専⾨家の起⽤には抵抗が⽰された。
例えば、国防⻑官候補の有⼒候補だったミッシェル・フローノイ元国防次官（政策担当）(Michèle Flournoy)は⾃⾝の寄稿で、中国を抑⽌するために⽶国の意思と能⼒への疑いを払拭すべきで、そのためには、軍事能⼒への投資に加え、インド太平洋への永続的プレゼンスの強調、同盟国やパートナー国との関係強化が必要だと主張していた。15これは上述の外交・安保チームの認識と⼀致するものだが、バイデン⼤統領は、結局、フローノ
イを指名せず、アジアでの経験が皆無のロイド・オースティン元⽶中央軍司令官(LloydAustin Ⅲ)を国防⻑官に指名した。
バイデン⼤統領は、⿊⼈初の国防総省起⽤ということで、⿊⼈コーカス（議連）の要求に応え、左派の懸念にも⼀定の配慮をみせた。バイデン⾃⾝は、在イラク⽶軍司令官として、イラクからの⽶軍の撤退を遂⾏した能⼒や、軍のロジスティック専⾨家として、コロナ・ワクチンの⽶国内の配布などを期待するという雑誌寄稿を⾏った。16おそらく、46 歳の若さで病死した⾃⾝の⻑男ボー・バイデンのイラク従軍時代の上官とあったオースティンとの「⼈間関係」も重要な要素であったと思われる。1 ⽉ 22 ⽇、上院はオースティンの国防⻑官就任を承認し、⽶国史上初の⿊⼈の国防⻑官が誕⽣したが、この⼈事は、バイデン⼤統領が党内左派からの圧⼒を考慮した⼈事の⼀例といえる。
気候変動対策とパンデミック対策の重視
バイデン⼤統領は中道と左派が合意できる政策課題を外交の中⼼に持ってきた。気候変動対策である。バイデン⽒は気候変動政策を調整する⼤統領補佐官に、オバマ政権で環境保護（EPA）⻑官を務めたジーナ・マッカーシー(Gina McCarthy)を指名して、ホワイトハウスに新設された「国内気候政策局」のトップに据えて、外交・安保の「国家安全保障会議」、経済の「国家経済会議」と並ぶ組織を作った。これは過去に類をみない気候変動の重視姿勢だ。
彼は就任⼀⽇⽬には、トランプ前政権が離脱した気候変動防⽌のパリ協定に復帰する⼤統領令に署名し、気候変動担当の⼤統領特使にはジョン・ケリー元国務⻑官(John Kerry)を任命し、外交政策においても気候変動対策重視を明確にした。これは気候変動を重視す

15

Michèle A. Flournoy, “How to Prevent a War in Asia: The Erosion of American Deterrence Raises theRisk of Chinese Miscalculation,” Foreign Affairs Website, June 18, 2020,
https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-18/how-prevent-war-asia
16

Joe Biden, “Why I chose Lloyd Austin as Secretary of Defense,” December 9, 2020, The Atlantic,

https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/12/secretary-defense/617330/

5

る欧州諸国と、党内左派の双⽅にアピールする政策だ。
また、バイデン政権の内政の最重要課題のコロナ感染対策も、外交・安保政策のアジェンダの⼀つだ。バイデン⼤統領は就任⼀⽇⽬に、トランプ⼤統領が離脱を表明したWHO(世界保健機構)への再加⼊⼿続きを進める⼤統領令に署名した。そして、トランプ前政権が 2018 年 5 ⽉に廃⽌した NSC のグローバル・ヘルスセキュリティ＆バイオディフ
ェンス部⾨を復活させた。オバマ政権時にこの部⾨の⽴ち上げに貢献し、NSC のパンデミック・プレイブックを執筆したエリザベス・キャメロン（Elizabeth Cameron）元国防次官補（核・化学・⽣物兵器防衛プログラム担当）が担当上級ディレクターに就任した。17
外交における⺠主主義と⼈権の重視
バイデン⼤統領は就任演説において、トランプ前⼤統領が根拠なく選挙結果を覆そうとしたことが議会や司法から否定されたことを念頭に、⽶国内で⺠主主義が勝利を収めたと宣⾔し、今後も⺠主主義を守るという決意を表明した。同時に、同盟国との修復と世界に関わっていくという意志をみせた。これは国内向けのメッセージだけではなく、⺠主的価値を否定する世界への影響⼒拡⼤を図っている中国やロシアへの対抗と、⺠主的な同盟国・パートナー国にむけた協調へのメッセージだ。
このようなアジェンダ設定は、バイデン政権の現実的な外交・安保チームの国防費の膨張には懸念をしめす党内左派にもアピールするものだ。上述したように、党内左派は、世界における⺠主主義が退潮していることには危機感を抱いているからだ。
バイデン政権は、NSC の新設の⺠主主義・⼈権担当調整官に議会が出資する全⽶⺠主主義基⾦（National Endowment for Democracy）のシャンティ・カラシル（ShanthiKalathil）を任命し、国務省では、ウズラ・ゼヤ(Uzra Zeya)元国務次官補代理（⺠主主義、⼈権、就労問題）を国務次官（⺠間⼈保護・⺠主主義・⼈権担当）に指名し、サマンサ・パワー元国連⼤使(Samantha Power)を⽶国際開発庁（USAID）⻑官に指名した。18政
治的にはリベラルだが、⼈権や⺠主主義のための⽶国の軍事介⼊を⽀持する⼈たちを「リベラル・ホーク」と呼ぶが、パワーは代表的な⼈物だ。国務省副⻑官に次ぐナンバー３の政務担当国務次官には、ビクトリア・ヌーランド元 NATO ⼤使(Victoria Nuland)が指名されたが、彼⼥も「リベラル・ホーク」である。リベラル・ホークは、⺠主的価値達成のために⽶国の武⼒介⼊を正統化する新保守主義（ネオコン）と関係が近いと⾔われているが、実際、彼⼥の夫はネオコンの論客のロバート・ケーガン(Robert Kagan)、ブルッキン

17

Karen DeYoung, “Bidenʼs NSC to focus on global health, climate, cyber and human rights, as well as

China and Russia,” The Washington Post, January 8, 2021,

https://www.washingtonpost.com/national-security/biden-nsc-covid-climate-cyber-china/2021/01/08/85a31cba-5158-11eb-83e3322644d82356_story.html
18Ibid.

6

グス研究所上級研究員である。
外交と国務省機能の復権
トランプ政権においては、伝統的な外交官による外交が軽視された。例えば、ほとんど成果を上げなかった⼆回の⽶朝⾸脳会談のように、トランプ⼤統領が⾃⾝の再選のための成果を優先し、国務省の外交官の頭ごなしに成功の⾒込みの薄い外交が進められた。バイデン政権は、この「トランプ外交」へのアンチテーゼと、軍事予算拡⼤を警戒する党内進歩派の意向を反映して、外交と国務省の復権を検討していると思われる。
国家安全保障担当筆頭次席補佐官（Principle Deputy National Security Advisor）には、バイデン副⼤統領のスピーチライターを務めたジョン・ファイナー（John Finer）が起⽤されたが、彼は、外交問題評議会で国務省の機能再⽣の提⾔の中で、「外交は、対外的な国益を達成するための最⼤のツールであることに変わりはない」と結論づけている。19
バイデン政権は、トランプ政権で１⼈態勢となった国務副⻑官を、オバマ政権時代の⼆⼈体制に戻し、前述の政策担当のシャーマンに加え、国務副⻑官（管理・資源担当）には、バイデン副⼤統領の国家安全保障次席補佐官を担当したブライアン・マッキオン元筆頭国防副次官（政策担当）（Principal Deputy Undersecretary for Policy）を指名し、国務省のテコ⼊れを図っている。
NSC の中東政策調整官（Middle East Coordinator）には、ブレット・マクガーク（BrettMcGurk）元対イスラム国グローバル連合担当⼤統領特使（Special Presidential Envoy for
the Global Coalition to Counter ISIL）を起⽤した。彼は、オバマ政権時代から継続して、トランプ政権でも中東問題を担当してきたが、トランプ⼤統領の⼀⽅的なシリアからの⽶軍撤退の要請に反発して辞任した。20シリアからの⽶軍の早期の撤退は、同盟相⼿のクルド⼈武装勢⼒を危険に晒し、世界の同盟国から信頼を失う⾏為であり、マティス国防⻑官（当時）の辞任にもつながった。マクガークの起⽤は、トランプ前政権の同盟国、現地の⽶軍、外交官、国務省の声を軽視した「トランプ外交」の失敗へのアンチテーゼともいえるだろう。
まとめ
バイデン政権の起⽤⼈事から、その外交・安保政策の特徴と⽅向性をまとめると以下のようになるだろう。まず、議会で⼒を持つ共和党と、⼤統領選挙で協⼒した⺠主党内左派の双⽅のバランスをとり、⾃らの中道・現実派の政策を実現しようとしている。そのため

19

Uzra Zeya and John Finer, “Revitalizing the State Department and American Diplomacy,” Council on

Foreign Relations, November 2020, https://www.cfr.org/report/revitalizing-state-department-andamerican-diplomacy
20

Karen DeYoung, op.cit.

7

に、⾃⾝の⻑い政治経歴の中で、側近として共に働いた個⼈的に信頼できる⼈物を、政府の要職に配置している。
またトランプ政権時代に、トランプ⼤統領の独善的な外交・安保政策に振り回された政府の官僚機構、とくに外交の主体となる国務省の機能を重視し、外交の復権を図っている。これは、国防予算の膨張を警戒する党内左派の圧⼒も考慮したものであるが、トランプ時代のアメリカ・ファースト政策に対する世界、特に同盟国からの懸念を解消するためのものでもある。そして党内左派と欧州の同盟国の⽀持をえられる気候変動対策を、エネルギー政策と外交政策の中⼼に置いた。バイデンの⻑い政治キャリアゆえの⽬配りの効いた⼈事と政策⽅向性ではあるが、政権を取り囲む厳しい政治環境ゆえの帰結ともいえるだろう。
以上。

8