災害対応ガバナンス―被災者支援の混乱を止める―
大阪市立大学 大学院文学研究科・文学部 地理学教室 准教授
菅野 拓
suganotaku@gmail.com
2021年6月27日
宮城県災害復興支援士業連絡会 シンポジウム「令和元年東日本台風の被災地丸森町の被災者の声―被災者が生活再建するために求められる支援のあり方―」

0．はじめに高度成長したはずなのになぜ？
被災者支援の混乱の原因は？

詳しくは『災害対応ガバナン
スー被災者支援の混乱をとめる』（ナカニシヤ出版）をご笑覧ください。

1930年の北伊豆地震の避難所

2016年の熊本地震の避難所

毎日フォトバンクより提供

松川杏寧氏より提供
1

0．はじめに私がイメージする日本の災害法制

2

0．はじめに

そもそも・ ・ ・ ・ ・ ・「災害」ってなんだ？

30．はじめに「災害（disaster） 」とは危険を引き起こす加害力（hazard）
×
社会の脆弱性（vulnerability）

Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T. and Davis, I. : At Risk: Natural Hazards,People's Vulnerability and Disasters, Routledge, 2003（岡田憲夫監訳：防災学原論,築地書館, 2010）4

0．はじめに災害は被災者一人ひとりの被災ダメージを規定する要因が重層的で多様。しかも、もともとの脆弱性が強く影響 津波・地震・原発（被災ダメージの原因の差） 自治体の財政規模や能力・人口流出と流入（自治体間の差） 仕事・雇用の喪失と貧困（生計手段へのダメージの差）
 持家・借家（住宅資産の差） 全壊・大規模半壊・半壊・一部損壊（制度支援の水準の差）
 プレハブ仮設・みなし仮設・在宅（制度支援の実行手段の差） 現地再建・集団移転・立退き（行政計画の差） 高齢、障害、生活困窮などのもともとの社会的脆弱性（ダメージの受けやすさの差、地域の社会資源や支援体制の差）

5

0．はじめに

災害対応ガバナンス
 被災者の利益のために、国・都道府県・市町村・営利企業・サードセク
ターの組織といった災害対応を実施する様々なアクターを規律付けるメカニズム
1. 平時のガバナンスのもと、財・サービス供給
2. 加害力の影響を受け、平時のガバナンスが機能しなくなり、財やサービスの供給機能が低下
3. 災害対応ガバナンスが作動し、緊急的に財やサービスを供給
4. 平時のガバナンスが回復

財・サービスの供給量

平時のガバナンス

災害対応
ガバナンス

加害力
発生時点

平時のガバナンス

災害対応
終結時点

時間

本日お話ししたいこと
１．被災者支援の混乱理由
２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ
３．災害ケースマネジメント
４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―
５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

7

本日お話ししたいこと
１．被災者支援の混乱理由
２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ
３．災害ケースマネジメント
４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―
５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

8１．被災者支援の混乱理由

社会的課題としての災害の特徴は「ある地域にたまにしか来ない」：平時に民間が関与＝行政が慣れない財の供給で混乱
財・サービスの性質からみた平時の供給方法と不足の典型例
資産特殊性
財・サービ
（市場等での供スの区分給のしにくさ）
高
公共財・サービス
低私的財・サービス

高低

災害時に新規需要が創 災害時に供給が減少す出される財・サービスの る財・サービスの典型
典型例
例
階層組織
公共土木施設（政府による直接供 救命救助、治安維持（道路・河川など）給）（+熟練の労働力）
市場と階層組織の混医療・福祉医療・福祉合形態（失業や住環境喪失（供給の減少）（準市場など）による需要創出）
階層組織――（民間組織の内部供（+熟練の労働力）給）食料、生活用品、市場―
住環境
だいたい混乱する
平時の供給の典型的スタイル

菅野拓（2018）「災害時における財・サービス供給のガバナンス構造の理論的検討」地域安全
9
学会論文集，33号, pp.75-82

１．被災者支援の混乱理由

政府＝階層組織によるガバナンスのイメージ
道路・消防・救急救命・警察などの財・サービス供給

政府

政府が生産しない場合は購買

組織
供給

組織
組織
組織

家計

市場

１．被災者支援の混乱理由

市場によるガバナンスのイメージ
私的財・サービス全般の供給

政府
規制

市場
購買

家計

組織
供給

組織
組織
組織

１．被災者支援の混乱理由

準市場によるガバナンスのイメージ
医療・福祉などの財・サービス供給
購買

政府
規制

準市場

組織
供給

家計の選択により供給

家計

組織
組織
組織

１．被災者支援の混乱理由

ネットワークによるガバナンスのイメージ
地域包括ケア・重層的支援体制などの財・サービス供給

購買

政府
規制・ネット
ワークに参加諸組織が形成するネットワークで供給を調整

組織
組織
組織

供給

家計

ネットワークに参加

組織１．被災者支援の混乱理由

社会的課題としての災害の特徴は「ある地域にたまにしか来ない」：平時に民間が関与＝行政が慣れない財の供給で混乱
財・サービスの性質からみた平時の供給方法と不足の典型例
資産特殊性
財・サービ
（市場等での供スの区分
給のしにくさ）
高
公共財・サービス
低私的財・サービス

高低

災害時に新規需要が創 災害時に供給が減少す出される財・サービスの る財・サービスの典型
典型例
例
階層組織
公共土木施設（政府による直接供 救命救助、治安維持（道路・河川など）
給）（+熟練の労働力）
市場と階層組織の混医療・福祉
医療・福祉合形態（失業や住環境喪失（供給の減少）（準市場など）による需要創出）
階層組織――（民間組織の内部供（+熟練の労働力）
給）
食料、生活用品、市場―
住環境
だいたい混乱する
平時の供給の典型的スタイル

菅野拓（2018）「災害時における財・サービス供給のガバナンス構造の理論的検討」地域安全
14
学会論文集，33号, pp.75-82

本日お話ししたいこと
１．被災者支援の混乱理由
２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ
３．災害ケースマネジメント
４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―
５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化15

２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ

住家の被害程度に紐づき住宅や金銭が給付され、大災害時のみ特別予算にもとづいて人的支援（支え合いセンターなど）
応急期
罹災証明（住家被害を判定）

復旧期
物

救助
される
被災者

住家
被害人
的被害
減収
少入
他その応急仮設住宅供与（災害救助法） サービス

（避災難害所救等助での法）救助

物
サービス

被災者生活再建支援金
現金給付（被災者生活再建支援法）
仮設住宅の見守り等
サービス（大災害時のみ補正予算で）弔慰金・災害障害見舞金（災害弔慰金の支給等に関する法律）

現金給付
貸付

場合によっては支援がある
サービス（大災害時のみ補正予算で）平時制度（介護・障害者・生活困窮者など）+平時制度の拡張（減免等）

２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ

東日本大震災では「在宅被災者」、 「みなし仮設入居者」、「原発被害による長期避難者」が被災者支援の枠組から漏れた
東日本大震災で被災者支援の枠組から漏れた被災者
基災
本害的法
な制
被に災も者と支づ援く

ハウジングのステップ（現物給付）

措特置別等予算

大災害時の特別なサービス給付

補足的な金銭給付

避難所（プレハブ）応急
仮設住宅・応急修理制度 罹災証明書

災害公営住宅 罹災証明書

被災者生活再建支援法の支援金 罹災

発災

証明書

被災者支援の枠組から漏れた被災者

在宅被災者

見守り・心のケア・コミュニティ形成支援見守り・心のケア・コミュニティ形成支援

みなし仮設入居者

原発被害による長期避難者
17

２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ：石巻市の在宅被災者の状況

避難所の環境悪化、仮設住宅建設の遅さに加え、被災者支援制度の結果を原因として「在宅被災者」が生まれてしまった 宮城県石巻市などでは、発災から4年以上が経過した現在においても、まともに居住性能が戻らない家に住み続ける「在宅被災者」が多数生み出された。
 避難所の環境悪化・応急仮設住宅建設の遅さ等を原因として多くの被災者が被害甚大な自宅へ戻った。
 支援情報の格差が生じ、被災した自宅に一時的にでも住まうため「住宅の応急修理制度」を利用した世帯は応急仮設住宅に入居できなかったようである。

18２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ：仙台市のみなし仮設入居者の状況

失業率が継続的に高く、「被災困窮者」が長期間存在していた
仙台市みなし仮設住宅入居者（世帯員）の労働力状態
2012年
2014年
労働力人口
1,696 100.0%
994 100.0%
正規の従業員640
37.7%
357 35.9%
非正規の従業員579
34.1%
380 38.2%
自営業主・家族従事116
6.8%
106 10.7%
役員
35
2.1%
151.5%
完全失業者（完全失業率）
326
19.2%
136 13.7%
非労働力人口1,074 100.0%
583 100.0%
家事
239
22.3%
125 21.4%通学
190
17.7%
99 17.0%
その他
645
60.1%
359 61.6%
合計
2,770
1,577
参考 東北地方（2010年）の完全失業率※
5.7%
参考 宮城県（2010年）の完全失業率※
5.7%
菅野拓（2015） 「東日本大震災の仮設住宅入居者の社会経済状況の変化と災害法制の適合性の検討―被災1・3年後の仙台市みなし仮設住宅入居世帯調査の比較から―」地域安全学会論文集，27号， pp.47-54
19

２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ：現行災害法制の限界

罹災証明書の区分間の失業率に差はなく、住家被害にもとづく支援のみでは効果薄（障害・要介護などの脆弱性でも同様）
罹災証明書の区分から見た失業率（仙台市で被災したみなし仮設住宅世帯員）
2012年調査（N=1,296）
全壊（2012年：N=1,022、2014年：N=556）
大規模半壊（2012年：N=190、2014年：N=93）
その他（2012年：N=84、2014年：N=78）
カイ 2 乗df
有意確率2014年調査（N=727）
15.9%

13.3%

16.3%

10.8%

16.7%

12.8%

.041
2.980

.464
2.793

菅野拓（2015） 「東日本大震災の仮設住宅入居者の社会経済状況の変化と災害法制の適合性の検討―被災1・3年後の仙台市みなし仮設住宅入居世帯調査の比較から―」地域安全学会論文集，27号， pp.47-54
20

本日お話ししたいこと
１．被災者支援の混乱理由
２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ
３．災害ケースマネジメント
４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―
５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

21

３．災害ケースマネジメント

仙台市では当初はバラバラに実施していた支援を、ケースマネジメントを実施することで個別世帯ごとに組み合わせた
時間

ハウ
ジとンのグ
支の援形
態
ご

プレハブ仮設住宅や公務員住宅等仮設住宅
見守り・生活相談（PSC）
みなし仮設住宅
呼びかけ型サロン活動・訪問（お茶会など：社協）
ケースマネジメントを実施し支援を組み合わせる

基本的に全世帯
世帯単位の支援就労支援（PSC）
基本的に全世帯仙台市被災者生活再建加速プログラム（必要に応じて個別支援計画の策定）

分類

支援が必要な世帯・個人（困窮被災者等）
個別支援計画にもとづく就労支援などの個別支援（困窮被災者支援など） 22

３．災害ケースマネジメント

仮設住宅入居世帯を直接訪問・聴き取りにより4類型化
仙台市「災害ケースマネジメント」の世帯分類（2014年3月1日）
類型

内容
住まいの再建方針や再建時期が決まっており、生活再建可能
特に大きな問題はなく日常生活を送っている世世帯
帯
住まいの再建方針や再建時期は決まっているが、日常生活支援
主に心身の健康面に課題を抱えており、日常生世帯
活において継続的に支援が必要な世帯

世帯数

割合

5,686

66.0%

540

6.3%

住まいの再建または再建時期が未定である世帯
住まいの再建や資金面、就労、家族関係等に課題を抱えてい2,133 24.8%
支援世帯
るため支援が必要な世帯
日常生活・住住まいの再建に関して課題を抱えており、かつ、まいの再建支251 2.9%
日常生活においても継続的に支援が必要な世帯
援世帯
合計
8,610 100.0%
23
出所 仙台市：東日本大震災 仙台市 復興五年記録誌，2017，p132

３．災害ケースマネジメント

個別世帯単位でアセスメントを行い、個別に支援メニューを組み合わせる生活再建施策を実施（1に促していく）
仙台
プ市
ロ被グ災
ラ者
ム生の活
概再
要建加
速

生活能力（福祉的支援の必要性など）
高低

３

１４２低（金住ま銭・い
高 見の通再し建な能ど）力

24

３．災害ケースマネジメント

個別世帯のケースデータの蓄積をもとに、官・民、平時・災害時の支援を組み合わせ
：平時制度

実
施
内
容生個
活別
再世
建帯
状訪
況問のに調よ査る

材シ
実 セル
施 ンバ
者 ターー人

世帯
ごとのケー
ス
データの蓄
積
再仙建台
支市（援生室）活：特別予算で実施

被災者生活再建支援
ワーキンググループ
参加者：区役所（保健福祉セン
ター、まちづくり推進課、障害高齢課）、社会福祉協議会、NPO
帯ま 世 住のい 帯 ま状の 、 い況再 日 の確建 常 再認支 生 建援活
・支世住援

活宅世
をの 移 帯
作個 行 ご別にと成・支 向 に更援 け恒
新計 た久
画生住

仙台市
（生活再建支援室）

支援の組
み合
わせ

支援内容

実施者

個別訪問の実施

シルバー人材センター

健康支援

仙台市等

見守り・
生活相談

社協・
NPO

地域保健福祉サービスによる支援

地域包括支援センターなどの一般施策

就労支援

NPO（生活困窮者自立支援法）

伴走型民間賃貸
住宅入居支援NPO

専任弁護士と連携した相談支援
体制構築

弁護士
25

３．災害ケースマネジメント①個別世帯の状況に応じた伴走型支援、②多様な主体が連携し平時社会保障も含めた多様な支援メニューを組み合わせ
被災者生活再建支援における「災害ケースマネジメント」モデル
被災者A 多様で重層的な課題
被災者B 多様で重層的な課題
被災者C 多様で重層的な課題

災害救助

被災の影
響を把握（個支別援支の援組
計画みの合策わ定）せ

被災者A

災害時支援a
平時の支援c

被災者B

災害時支援a
災害時支援b
平時の支援c

被災者C

災害時支援a

平時の制度

菅野拓（2017） 「借上げ仮設を主体とした仮設住宅供与および災害ケースマネジメントの意義と論点―東日本大震災の研究
26
成果を応用した熊本市におけるアクションリサーチを中心に―」地域安全学会論文集，31号, pp.177-186

３．災害ケースマネジメント

困窮者支援由来の伴走型支援は「かかりつけ医」。カルテ（生活状況や本人意向）を共有し「専門医」との間を「つなぎ戻し」
生活や就労の困難さ

支援対象者の自立段階や生活の質の向上

オーダーメイド型の支援
オーダーメイド型の支援
オーダーメイド型の支援

オーダーメイド型の支援
オーダーメイド型の支援

生
活
再建がなさ
れた状
況

伴走型の支援
つなぎ戻し

つなぎ戻し

つなぎ戻し

専門的解決機関A

専門的解決機関B

専門的解決機関C27

３．災害ケースマネジメント

東日本大震災以降の災害でも「教訓」として災害ケースマネジ
メントが採用されている。一部自治体では条例化の動きも 東日本大震災
 宮城県仙台市（2014年にプログラム化）
 岩手県大船渡市（2015年3月に市・社協・NPOが設置した応急仮設住宅支援協議会で実施）
 岩手県北上市（広域避難者支援連携会議として2016年度から実施）
 宮城県名取市（PSCと連携し2017年度から実施）

 平成28年台風第10号の被害
 岩手県岩泉町（町、岩手弁護士会、社協、複数のNPOが岩泉よりそい・みらいネットを設置し実施）

 熊本地震 熊本県熊本市（区役所を中心とした地域との関わりあいを意識し、縦割りになった福祉制度の連携を模索する地域包括ケアシステムの構築を視野に） 熊本県でも仙台市スキームを採用

 鳥取県中部地震（危機管理条例で制度化）
 市町、市町社協、建築士会、宅建協会、日本FP協会、中部地震復興本部（県）、震災復興活動支援センターらがチームを組み、戸別訪問のうえ個別支援計画を策定し、支援。

 大阪北部地震
 高槻市が鳥取県スキームを採用。

 平成30年7月豪雨
 愛媛県、岡山県、広島県および各県被災市町村で仙台市・熊本スキームを採用。

28

３．災害ケースマネジメント

日本弁護士連合会・東北弁護士連合会・多くのメディアが「災害ケースマネジメント」取り上げる29

３．災害ケースマネジメント

厚生労働省は令和元年当初予算として被災者見守り・相談支援事業が計上（特定非常災害の場合は国10/10を3年）

30

本日お話ししたいこと
１．被災者支援の混乱理由
２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ
３．災害ケースマネジメント
４．歴史に未来を学ぶ 被災者支援と社会保障の展開
５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

31

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法（1947年）（目的）
 第一条 この法律は、災害に際して、国が地方公共団体、日本赤十字社その他の団体及び国民の協力の下に、応急的に、必要な救助を行い、被災者の保護と社会の秩序の保全を図ることを目的とする。
（救助の対象） 第二条 この法律による救助（以下「救助」という。）は、都道府県知事が、政令で定める程度の災害が発生した市（特別区を含む。以下同じ。）町村（以下「災害発生市町村」という。）の区域（地方自治法（昭和二十二年法律第六十七号）第二百五十二条の十九第一項の指定都市にあっては、当該市の区域又は当該市の区若しくは総合区の区域とする。次条第一項において同じ。）内において当該災害により被害を受け、現に救助を必要とする者に対して、これを行う。
32

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法（1947年）（救助の種類等）
 第四条 救助の種類は、次のとおりとする。
 一 避難所及び応急仮設住宅の供与
 二 炊き出しその他による食品の給与及び飲料水の供給
 三 被服、寝具その他生活必需品の給与又は貸与
 四 医療及び助産
 五 被災者の救出
 六 被災した住宅の応急修理
 七 生業に必要な資金、器具又は資料の給与又は貸与
 八 学用品の給与
 九 埋葬
 十 前各号に規定するもののほか、政令で定めるもの

 ２ 救助は、都道府県知事等が必要があると認めた場合においては、前項の規定にかかわらず、救助を要する者（埋葬については埋葬を行う者）に対し、金銭を支給してこれを行うことができる。
33
 ３ 救助の程度、方法及び期間に関し必要な事項は、政令で定める。

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法（1947年）（日本赤十字社の協力義務等）
 第十五条 日本赤十字社は、その使命に鑑み、救助に協力しなければならない。
 ２ 政府は、日本赤十字社に、政府の指揮監督の下に、救助に関し地方公共団体以外の団体又は個人がする協力（第八条の規定による協力を除く。）についての連絡調整を行わせることができる。
（日本赤十字社への委託）
 第十六条 都道府県知事等は、救助又はその応援の実施に関して必要な事項を日本赤十字社に委託することができる。

34

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

なぜ災害救助法は混乱した構成なのか
 災害救助法の構成は混乱している。
 災害救助は国の責務であるとしながら、都道府県知事が救助を自由に行いうる規定を設け、実際の運用では国が統制的に基準を設ける。
 日本赤十字社法すら定まっていない時期に日本赤十字社の位置づけを定めている。

 一般に災害救助法の成立は、当時災害救助法を所管していた厚生省の説明にもとづいて、1899年に成立した、罹災救助基金法の抜本改正として捉えられている。
 ただし災害救助法が成立した1947年はGHQ占領下であり、同時期に成立した憲法をはじめとした様々な法律はGHQの影響を受けている。
35

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法はGHQ提案

36

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法はGHQ提案
 1947年1月17日に、国レベルの災害救助を促進する責任を日本が負うために、国レベルで災害に対応するための協議会を設立することを目的とした会議が、厚生省社会局保護課長タカタ氏、課員のナイトウ
氏、GHQ-SCAP公衆衛生福祉局（PHW）の福祉課Milton J. Evans氏
およびR. Riordan少佐（災害救助法についての厚生省の連絡担当）とで開催され、災害救助法の基本的なイメージが形づくられた。
 PHWは、米国赤十字社の介入を通して社会保障の充実を現実化してくための実行部隊として日本赤十字社をみなしていた。
 1947年3月18日に開催した会議でPHWから厚生省に災害救助法の原案が提示された。

37

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法はGHQ/SCAPからの災害救助法策定の指示のもとつくられた：日本政府の災害救助計画会議のGHQ原案
国家レベル

GHQ/SCAP Public Health and Welfare
Sectionの日本占領関係資料より

会長

総理大臣

副会長

厚生大臣

内務大臣

農林省

運輸省

商工大臣

大蔵大臣

日本赤十字社長

文民

文民

文民

文民

文民

日本赤十字社の災害救助責任者

連絡係

災害対応にかかわる国レベルの協議会

知事
都道府県レベルの実行部隊

警察

消防

副知事

保健

副知事が実行の責任者

福祉

連絡係

経済

土木

災害対応にかかわる都道府県レベルの協議会

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法はGHQ/SCAPからの災害救助法策定の指示のもとつくられた：日本政府の災害救助計画会議のGHQ原案
救助計画の形成と提示

災害法制の形成と法案通過

災害対応物資の調整・計画実施に必要な物資の要求

被災地への適切な警告

災害情報の収集・評価・
広報
全国的な輸送路と鉄道を再生するために必要な資金と材料の提供

災害対応にかかわる国レベルの協議会が果たすべき責任
災害時における対応本部
機構の24時間365日体制の維持

強力な計画実施のために日本赤十字社を支援すること

日本赤十字社をボランタ
リーな救援のための唯一の機関であると認めること

都道府県の助言にもとづいた災害対応終結日の指令

災害対応の責任を都道府県に持たせるための指令

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法はGHQ/SCAPからの災害救助法策定の指示のもとつくられた：都道府県の災害対応チームのGHQ原案
GHQ/SCAP Public Health and Welfare
Sectionの日本占領関係資料より

知事

執行部

警察

消防部門

保健部門

福祉部門

経済部門

土木部門

1. 法律と指令
2. 調査と解決策立案
3. 救助活動
4. 交通規制
5. 見張り6. 闇市や不当利得者の取締り
7. 連絡係

1. 消火
2. 火災現場の救助活動
3. 公共的な火災への対応
4. 連絡係

1. 医療救助隊
2. 応急処置
3. 負傷者の入院
4. 日本赤十字社との調整
5. 衛生、水の塩素処理
6. 疫学管理7. 医療用品の供給
拠点
8. 医療用品の調整依頼
9. 連絡係

1. 以下の緊急援助
食料衣服
寝具
避難所
燃料
2. 遺体搬送.
3. 災害対応チームの日常生活の確保
4. 連絡係

1. 以下の供給調整
通常の配給
建材
ガスと石油漁業機材
農業機材
2. 長期供給の推定値の提出
3. 闇市の取締りにおける警察への協力
4. 連絡係

1. 以下の修繕
基幹道路
橋梁
港湾
水道
2. 緊急的および恒久的な修繕の調整3. 以下の復旧
鉄道
電力
郵便電話
電報
通信

日本赤十字社
民間慈善の調整

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

GHQが求めた4つの原則がそのまま条文に反映され1947年10月2日に災害救助法が成立
1. 国が災害対応にかかわる立法、実行計画、警告、情報の収集・分析・広報、資金に責任を持つこと（国家責任）。
2. 実際の災害対応の実行は都道府県が責任をもち、国の関与を制限すること（地方自治）。
3. 日本赤十字社を通してボランタリーな救援の能力を政府の方針と整合的に活用すること（民間慈善の活用）。
4. しかし、ボランタリーな救援の能力が政府による統制下に入らないようにするために、政府との関係性のもと調整を行う組織を日本赤十字社のみに限定すること（反統制）。

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４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

地方自治と民間慈善の活用の原則は受け入れられなかった
 国家責任：厚生省は理念においてはすんなりと受け入れた。
 地方自治：受け入れなかった。
都道府県が行う災害救助は、都道府県が国の機関たる地位において行う「機関委任事務」として位置づけ。

 民間慈善の活用と反統制：反統制のみ受け入れられた。
 PHWは民間慈善の活用と反統制を達成するために、日本赤十字社を唯一政府と関係をもつ民間慈善の調整者として特別な地位を与え、民間の自発性に統制がおよばないことに配慮した（1948年に結ばれた災害救助に関する厚生省と日本赤十字社との協定には反映）。
 米国赤十字社がvolunteerやvoluntaryという観念、つまりは、民間の自発的な行為を重視しており、それを「奉仕」と翻訳されるが、その観念は厚生省にも日本赤十字社にも十分に受け止められたかは疑わしい。
 医療・看護・助産サービスは都道府県からの委託として費用補填を受け日本赤十字社が実施するが、民間組織の調整は日本赤十字社の自主事業とされ、しだいに実施されなくなった。
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４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害救助法で成立した基礎的な災害対応ガバナンス：「ある地域にたまにしか来ない災害」を未経験の自治体のみが対応
政府
一般基準の告示
特別基準の同意費用の補填

一般基準の規定
特別基準の規定
費用の請求

国政府が生産しない財は購買

地方自治体

組織
供給

組織

家計

組織

物資・生活インフラ：主に避難所滞在者
応急仮設住宅：主に家を失った世帯

組織

供給

法律上は日本赤十字社が実施することなっているが、今は実施していない

市場

ネットワークへの参加
民間慈善の調整（ネットワークによる供給）は未発達

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

政府＝階層組織によるガバナンスのイメージ
道路・消防・救急救命・警察などの財・サービス供給

政府

政府が生産しない場合は購買

組織
供給

組織
組織
組織

家計

市場

４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

災害対応・復旧において、ハード面は平時の法制を活用可能
だが、介護保険法以降の社会保障との連動は少ない
 戦災復興の中、災害救助法：1947年→災害救助は生存権保障と未熟な地方自治 憲法：1946年、地方自治法：1947年
 生活保護法：1946年（旧法）・1950年
 伊勢湾台風（1959年）後、災害対策基本法：1961年、激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律（激甚災害法）：1962年→ハード復旧補助率アップ
 国民皆保険制度：1961年
 個人災害の補償として災害弔慰金法（議員立法）：1973年
 阪神・淡路大震災時に罹災証明書の区分が被災者支援の基準に。その後、被災者生活再建支援法（議員立法）：1998年（同時期のNPO法でサードセクターが前面化）
 先進各国、少し遅れて日本において貧困や格差が課題化、社会保障は普遍主義化（福祉多元主義、自立支援、居住支援、地域包括ケアなどがテーマに）→平時の社会保障と災害法制の結びつきはあまりない
 介護保険法：1997年、障害者自立支援法：2005年（現、障害者総合支援法）
 DV法：2001年、ホームレス自立支援法：2002年、自殺対策基本法：2006年 生活困窮者自立支援法：2013年
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４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―

基本的な社会保障と被災者支援における担い手の歴史展開
行政のみが担い手、相談援助などの対人サービスが弱い
社会保障時間（年）

生活困窮者自立支援法

2010

介護保険法、障害者自立支援法
社会福祉基礎構造改革
救貧的福祉から普遍的福祉へ

2000

サービス
サービス

被災者生活再建支援法

1990
1980

国民皆保険制度

現金物・サービス
DMAT
災害救助法

社会保障の各種制度と利用料などの減免・延納など

災害弔1970 慰金法
サービス

被災者支援

現金・貸付

1960

福祉3法
災害 物・サービス
1950（生活保護法など）
救助法

サービス・現金

営
利法
人

Ｐ利新
Ｏ法しな人いど（非）
Ｎ営

医
な療
ど法
人（法社公人会益な福法ど）祉人

政
自府治・
体地
方

政
自府治・
体地
方

（法社公人会益な福法ど）祉人

担い手の広がり
医な療ど法
人

Ｐ利新
Ｏ法しな人い（非ど）Ｎ営

営
利法人本日お話ししたいこと
１．被災者支援の混乱理由
２．現行の被災者支援の制度枠組みとズレ
３．災害ケースマネジメント
４．歴史に未来を学ぶ―被災者支援と社会保障の展開―
５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

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５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

必要なのは「災害対応のマルチセクター化」：災害救助法等に民間の役割・責任・公的財源を位置付ける
政府
規制

購買

国費用の補填

費用の請求

地方自治体
ネットワークに参加・供給内容への同意

ネットワークに参加
組織
組織
組織
組織

供給する財・サービスの種類ごとに諸組織が形成するネットワークで供給を調整

供給

家計

民間組織（の協議会）がノウハウを貯め、得意技を生かして官民連携して対応
例えば物資配布、避難所運営、罹災調査

５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

ネットワークによるガバナンスのイメージ
地域包括ケア・重層的支援体制などの財・サービス供給

購買政府規制・ネット
ワークに参加諸組織が形成するネットワークで供給を調整

組織
組織
組織

供給

家計ネットワークに参加

組織５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

もうひとつ必要なことは「社会保障のフェーズフリー化」：被災者支援を社会保障（生活困窮者自立支援法など）に位置づけ

 生活再建が困難なのは「被災者困窮者」など、平時においても支援が必要or何かのきっかけで支援が必要になる人。
 平時だけでなく災害時に彼らを支える専門性を蓄積しているのは、地域の包括支援体制を平時から担う人たち。
 社会保障と防災を「入れ子」にせずに、タテ割りで運用している限り、適切に被災者を支えることは難しい。
社会保障のフェーズフリー化※身のまわりにあるモノやサービスを、日常時はもちろん、非常時にも役立てることができるように設計しておくという考え方。非常時は発電機・蓄電池として利用可能なように設計されているハイブリッド電気自動車などが代表例。
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５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

いつもともしもをつなぐ「フェーズフリー」
社会保障×防災、平時にも有事にも効く 新型コロナウィルス対応における住居支援 社会保障制度を拡張
 厚生労働省HPより

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５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

第8回 地域共生社会に向けた包括的支援と多様な参加・協働の推進に関する検討会（地域共生社会推進検討会）
最終とりまとめ（2019年12月26日）
Ⅲ 包括的な支援体制の整備の在り方
１ 市町村における包括的な支援体制の構築に向けた事業の枠組み
等• なお、近年の災害時における支援ニーズの高まりなどを踏まえると、断らない相談支援を始めとする包括的な支援体制の構築については、地域から孤立する傾向にある被災者の生活の再建にも資するものであり、それも想定した体制を整備することが求められる。

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５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

行政の危機管理部門の役割：調整と協働

長野県災害対策本部の被災者生活再建支援チームの様子（令和元年台風19号）（資料：古越武彦氏より提供）

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５．災害対応のマルチセクター化と社会保障のフェーズフリー化

行政の危機管理部門の役割：調整と協働

熊本地震におけるセクター間調整のネットワーク体（県・社会福祉協議会・NPO等連携会議）（資料：全国災害ボランティア支援団体
ネットワークより提供）

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