農業の有する多面的機能の発揮の促進に関する法律の点検・検証結果（令和 2 年 11 月 30 日）
に対する提言書
国土の保全
文化の伝承

農業 ･ 農村の多面的機能

良好な景観の形成

日本自然保護協会

自然環境の保全

日本野鳥の会

ラムサール・ネットワーク日本

水源の涵養

世界自然保護基金ジャパン

オリザネットリアル・コンサベーション

提言の趣旨農業の有する多面的機能の発揮の促進に関する法律（以下、「多面法」と呼ぶ）において、農業の有する多面的機能は「国土の保全、水源のかん養、自然環境の保全、良好な景観の形成、文化の伝承等農村で農業生産活動が行われることにより生ずる食料その他の農産物の供給の機能以外の多面にわたる機能」と定義され、農産物の供給の機能と一体のものとして生ずる極めて重要な機能と位置付けられている。このうち自然環境、特にこれを構成する生物多様性は、国土の保全や水源のかん養などの生態系サービスが十分に発揮される上で不可欠なものであり、持続的な食料生産の支えともなる基盤的な要素である（MEA 2005、FAO 2019）。農林水産省生物多様性戦略（農林水産省 2012）においても、農業は「生物多様性と自然の物質循環が健全に維持されることにより成り立つもの」とされている。
近年、農地など二次的な自然に生息する多種多様な生物種が環境省レッドリストに掲載され（環境省 2013）、国レベルの農地生態系の評価においても生態系の質や量・農作物の多様性などが、過去 50 年から現在まで急速に損失していると評価される（環境省 2021）など、日本の農地の生物多様性は顕著に衰退している。本法律をより適切に運用することによって、この農地生態系の危機的な現状を改善し、農業の生産性と持続性を両立させ、持続的な地域づくりに貢献し、国民が農地の有する多面的機能のもたらす恩恵を十分に享受できる環境を作ることができると、私たちは考えている。
以上のような問題意識から、2020 年 11 月に公表された点検・検証結果（農林水産省 2020;
以下、「点検結果」と呼ぶ）および今後の施行方針・制度運用に対する提言を、下記の通りとりまとめた。
MEA：ミレニアム生態系評価、FAO：国連食糧農業機関【生物多様性の状態の評価】
長期的推移

評価時点での損失と傾向

JBO
JBO2 2021
JBO3
生物多様性及び生態系サービスの総合評価(2010)(2016)(2021)
（環境省）
評価項目

過去 50
年～20年の間

過去 20年～現在の間

森林生態系の規模・質
森
林

農地生態系における生物多様性の状態の評価

森林生態系に生息・生育【生物多様性の状態の評価】
生態系

生物多様性国家戦略 2012-202
国別目標 B-2する種の個体数・分布

長期的推移
評価項目
人工林の利用と管理

過去 50年～20年の間

過去 20年～現在の間

評価時点での損失と傾向
JBO(2010)

JBO2(2016)

JBO3(2021)

2020 年までに、生物多様性の保全を確保した農林水産業が持続的に実施される。

森林生態系の規模・質
農地生態系の規模・質
森
農林
地
生態
系

生物多様性条約第 6 回国別報告書（日本国政府 2018 年）に示された目標達成状況

森林生態系に生息・生育
農地生態系に生息・生息する種の個体数・分布
人工林の利用と管理
農作物・家畜の多様性

➡

➡

➡

状態の傾向
農作物・家畜の多様性
陸水生態系の規模・質
陸水
横ばい
損失
生 回復
態
陸水生態系に生息・生育
系
都市緑地の規模
都
する種の個体数・分布
市
生態
都市生態系に生息・生育系
沿岸生態系の規模・質する種の個体数・分布
沿岸・
浅 海域 を利用 する 種の海
陸水生態系の規模・質
陸洋
個体数・分布
水
生
生

非常に強い

注：上の表で矢印を破線で四角囲みしてある項目は評価に用いた情報が不十分であることを示す。

急速な損失

➡

農地生態系の規模・質都市緑地の規模
都
市
損失の大きさ生
農態 弱い
地
農地生態系に生息・生息都市生態系に生息・生育中程度
強い系
生する種の個体数・分布態
系

2□：目標を超えて達成する見込み□：目標を達成する見込み□：目標に向けて進捗しているが不十分
レな速度□：大きな変化なし□：目標から遠ざかっている□：不明

■「多面法」は、なぜ重要か？
「多面法」は、農業・農村がもつ「食料等の生産」以外の機能（国土の保全、水源かん養、自然環境保全、良好な景観の形成等の多面的機能）を発揮するため農業団体等への支援制度の根拠となる法律である。農水省所管（予算：1549 億円（令和 4 年度概算決定）（予算額は自治体分含む））
日本の農地面積の 52％で支援（令和元年度）
交付金の種類助成を受けている農地面積割合も高く、団体数も予算額（税金）も多い。防災・水源涵養、生物多様性保全のため重要な制度

提言１

組織・件数

多面的機能支払交付金

26,618 （Ｒ元年度）

中山間地域等直接支払交付金

25,958 （Ｈ 30 年度）

環境保全型農業直接支払交付金

3,479 （Ｒ元年度）

多面的機能の発揮促進の十分な効果検証をすべき

本法律の効果検証においては、多面的機能の発揮が促進されたかを検証することが本来もっとも重要であり、定量的な効果測定などに基づく点検・検証が必要である。今回の点検結果 P2 において「農業の有する多面的機能が適切に発揮されていると評価されている」と記載されているが、この評価の根拠となる客観的かつ定量的なデータは、過去の第三者委員会も含めほとんど示されておらず、本法律の効果検証が十分になされているとはいえない。
さらに、法改正の要否についても、点検結果 P5 において、本法律に基づく制度を利用している都道府県などでの制度運用状況に関するアンケート結果のみに基づいて「改正不要」と結論付けらⅢ 多面的機能支払交付金の効果の評価れている。
Ⅲ 多面的機能支払交付金の効果の評価
年間約 1,600 億円もの税金が投じられる施策であり、本法律の本来の目的である多面的機能の＜図表－38 農村環境の保全・向上（1/2） ＞①景観形成・生活環境保全の効果の発現状況＜図表－38 農村環境の保全・向上（2/2） ＞

発揮が実質的に促進されたのかどうかを科学的・客観的な根拠に基づいて測定および評価する仕組③水質保全の効果の発現状況〇対象組織の評価0%10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

みへ改善し、効果の検証結果を国民にわかりやすい形で提示すべきである。
○対象組織の評価
0%

15%

70%

11%

10%

20%

4%

１．かなり効果が出てきたと思う

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0%3%
57%

25%

0%

14%

２．効果が出てきたと思う

３．あまり効果が出てきたとは思わない
４．全く効果が出ていないと思う■「多面的機能が適切に維持・発揮されていると評価」した根拠は十分とはいえない
５．わからない

調査対象：816組織
資料：平成27年度対象組織アンケートより作成

１．かなり効果が出てきたと思う

２．効果が出てきたと思う

３．あまり効果が出てきたとは思わない

４．全く効果が出ていないと思う

５．わからない

調査対象：167組織

資料：平成27年度対象組織アンケートより作成
この法律を点検した有識者会議（2019 年 12 月 6 日）において、法律の目的「多面的機能の発揮」○都道府県の評価〇都道府県の評価が達成されたのか、国民へ明確に提示すべきといった意見が挙げられた。特に生態系保全評価は、
13%30%

ほ ほとんどの組織（対象組織の８割程度以上）て で効果が発現程補助金の受益者へのアンケートなど主観的評価が多く、現場の生きものの状況や変化をもとに評価
ほとんどの組織（対象組織の８割程度以上）で効果が発現30%

大 大半の組織（対象組織の５割程度以上８割い 程度未満）で効果が発現度すべきである。資料にあるコウノトリの飛来状況と多面法の活動との因果関係は不明である。
70%
大半の組織（対象組織の５割程度以上８割程度未満）で効果が発現一部の組織（対象組織の２割程度以上５割57%一程度未満）で効果が発現い度

調査対象：47都道府県
資料：都道府県中間評価結果より作成②生態系保全の効果の発現状況〇対象組織の評価
0%

10%

20%

4%

30%

＜コウノトリの飛来状況 ＞
40%

50%

60%

70%

56%

25%

１．かなり効果が出てきたと思う

２．効果が出てきたと思う

３．あまり効果が出てきたとは思わない

４．全く効果が出ていないと思う

５．わからない

調査対象：47都道府県
資料：都道府県中間評価結果より作成

80%

90%

0%

100%

15%

調査対象：247組織
資料：平成27年度対象組織アンケートより作成〇都道府県の評価
8% 1%

度以上５割程度未満）

27%
23%

ほとんどの組織で効果が発現しほとんどの組織で効果が発現しているとていると思われる（全体の８割思われる（全体の８割程度以上）程度以上）

効果の発現が限定的だと思わ効果の発現が限定的だと思われる（全体れる（全体の２割程度未満）の２割程度未満）

大半の組織で効果が発現して大半の組織で効果が発現していると思わいると思われる（全体の５割程れる（全体の５割程度以上８割程度未満）度以上８割程度未満）

無回答
無回答

一部の組織で効果が発現して一部の組織で効果が発現していると思わいると思われる（全体の２割程れる（全体の２割程度以上５割程度未満）度以上５割程度未満）

42%

資料：兵庫県立コウノトリの郷公園発行のキコニアレターより

調査対象：1,395市町村
資料：平成28年度市町村アンケート結果より作成

41

出典：多面的機能支払交付金の施策の評価 ( 農林水産省 2019）添付図表

342提言２

生物多様性を劣化させる事業への支援を見直し、生物多様性保全活動を義務化すべき

本法律に基づく多面的機能支払制度において、土水路の U 字溝化・コンクリート化などが広く行われている実態がある（農林水産省 2018a）。これらの事業は生物多様性の損失につながりうることが多くの調査研究から明らかになっている（Natuhara 2013、渡部 2014、Katayama et al.
2015 など）。個々の事業が生物多様性へ与える影響を十分に検証・評価し、多面的機能の発揮の促進という本法律の目的から逸脱している事業については支援を見直すべきである。2010 年の第10 回生物多様性条約締約国会議で決議された愛知目標においても、目標３に「生物多様性に有害な補助金の廃止・改革」が掲げられている。本法律に基づく制度は、農業の基盤である自然環境の保全に資する活動を支援する制度へと転換すべきである。具体的には、１）水路改修の際に生物の移動・生息を妨げないような環境配慮型の工法（鬼倉ら 2020）を地域に沿った形で採用する活動の推奨と支援促進、２）生物多様性保全上の重要度にあわせて工法を選択するしくみ（丹波篠山市
2020）の推奨、３）環境保全型農業直接支払制度の一部で行われているような保全効果評価のための指標生物調査のさらなる推奨と汎用化のための技術改善、４）栃木県・滋賀県での制度運用例のような生物多様性保全活動の支援要件における義務化、５）自然環境の知識を有する者からの助言制度などの新たな支援の仕組みを導入することが望まれる。
また、多面的機能支払制度において、大規模水路整備などの工事を外部委託で実施する事例が多い現状がある（農林水産省 2018a, 2019）。農地における生物多様性は、土手の草刈やため池のかいぼりなど地域住民を主体としたきめ細やかな伝統的な管理活動によって維持されてきた。それぞれの土地の伝統的管理や自然環境を十分に考慮しないような外部委託事業が増大すれば、生物多様性のさらなる劣化が危惧される。また、外部委託の増大は、地域の共同活動で行われてきた伝統的な管理活動への支援に割く予算の減少につながりかねず、制度の対象を「地域住民による共同活動により営まれる農用地の保全に資する各種の取組」としている法律の趣旨からも外れることとなる。
外部委託のあり方をより良い形に転換するとともに、法律や多面的機能支払制度の趣旨の普及や各地の優良共同活動の事例の広報をさらに進めるべきである。

Ⅱ 多面的機能支払交付金の交付状況の点検【２】 取組の分析・検証 － ５ 交付金の執行■ 土水路（素掘り水路）からコンクリート水路に更新している組織が 3 割ある＜図表－29 資源向上支払（長寿命化）の執行状況＞
対象組織の割合
活動項目（水路

水路本体）（開水 補路 修附帯施設）

パ
イ
プ
水路本体
ラ
更イ
新ン
附帯施設0%

取 組【1】 水路の破損部分の補修(n=21)【2】 水路の老朽化部分の補修(n=22)【3】 水路側壁の嵩上げ(n=8)

【4】 U字フリューム等既設水路の再敷設(n=13)【5】 集水枡、分水枡の補修(n=10)【6】 ゲート、ポンプの補修(n=13)【7】 安全施設の補修(n=4)

【8】 素掘り水路からコンクリート水路への更新(n=28)【9】 水路の更新（一路線全体）(n=21)【10】 ゲート、ポンプの更新(n=14)【11】 安全施設の設置

(n=3)

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

24%
25%
9%
15%
11%
15%
5%
32%
24%
16%
3%

10%
【12】 農道路肩、農道法面の補修(n=9)
補 農道本体5%【13】 舗装の打換え（一部）(n=4)
修
出典：多面的機能支払交付金の施策の評価（農林水産省 2019）図表
29「資源向上支払（長寿命化）の執行状況」
3%
附帯施設
【14】
農道側溝の補修
(n=3)
農道
29%
農道本体 【15】 未舗装農道を舗装（砂利、コンクリート、アスファルト）(n=25)
更1%【16】 側溝蓋の設置
(n=1)

4

■「多面法」が支援する事業は、生物多様性保全の義務化が必要
コンクリート水路にすると生物多様性が失われる科学的報告や事例が多くあることが知られているが、「多面法」の支援によって、素掘り水路からコンクリート水路に更新している組織が約３割もある。今回の評価では、「多面法」が支援した事業が、生物多様性の保全につながったのか、劣化したのかわからない。「多面法」が支援した場所の多面的機能が劣化することは本末転倒といえる。
「多面法」が支援する事業は、多面的機能の発揮が促進されなければならない。水路改修などの際には、生物多様性保全を義務化すべきである。
生物多様性に配慮したさまざまな方法が提案され、すでに実施例がたくさんある。
「多面法」を推進する国や自治体は、そうした施工事例の普及を進めることが大切である。

生物多様性保全に優れている素掘り水路の維持活動を、まず積極的に支援すべきである。

水路改修で、側面を斜めにすると、両生類、爬虫類、昆虫類、鳥類の生息にやさしい環境になる。トンネル化すると、地面を移動する生きものの水路への転落を防げる。

コンクリート水路になっても、側面に水草の生える空間を設けたり、魚類の生息できる場所を作るなど、生物多様性保全の工夫は可能。

■ 大部分が外注によって、コンクリート水路への更新等が行われている
生物多様性への経験や知識に乏しく、既製のコンクリート水路製品や施工方法に頼らざるを得ない施工業者への外注を続けると、地域の共同活動の支援という「多面法」の趣旨からも遠ざかってしまう。

Ⅱ 多面的機能支払交付金の交付状況の点検【２】 取組の分析・検証 － ５ 交付金の執行＜図表－30 直営施工及び外注の状況 （資源向上支払（長寿命化） ）＞①直営施工及び外注の割合

全て直営施工※( )内の数字は回答数

一部を外注し大部分を直営施工

大部分を外注し一部を直営施工

全て外注

回答数 ：184件②直営施工及び外注の状況

回答組織数051015202530

出典：多面的機能支払交付金の施策の評価（農林水産省 2019）図表 30「直営施工及び外注の状況（資源向上支払（長寿命化））【1】水路の破損部分の補修

11411【2】水路の老朽化部分の補修【3】水路側壁の嵩上げ

112658水路、ため池

転落防止のための安全施設の補修

軽微な補修

青森、岩手、宮城、福島、奈
良、鳥取、島根、徳島、愛媛、宮崎、鹿児島、沖縄■ 生物多様性保全を全国一律で義務化すべき。すでに実施している自治体はある
資源向上活動（共同）
農村環境保全活動

資源向上活動（長寿命化）-

農用地、水路

急激な融雪や積雪による施設の被害を防止するための雪
北海道
対策

資源循環

地域内で発生する果樹剪定枝等のたい肥化や農道等の山形、山梨
路面材としてのチップ化

生態系保全

生態系保全の取組を必ず実施する

栃木、滋賀

水質保全

水質保全の取組を必ず実施する

滋賀

景観形成・生活環
遍路道に関連した施設への植栽等を積極的に取り組む
境保全香川

水路

生態系に配慮した施設への更新

群馬、滋賀、沖縄-

農業農村整備事業が未実施又は予定していない施設であることを条件化

北海道、秋田

機能診断によって最も劣化の進行している施設の割合の滋賀高い地区から優先的に実施※要綱基本方針において、必須としている取組については、都道府県名に下線を引いて示した。
※本表は主な特色ある取組をまとめたものであり、すべての取組を示すものではない。
水路

出典：多面的機能支払交付金の施策の評価（農林水産省 2019）図表 32「都道府県の特色ある取組」

現行の制度では、多面的機能支払の農村環境保全活動の実践活動は、以下の (1) から (5) のうちのどれかを一つ選択すればよいことになっている。
少なくとも生態系保全活動は全国共通の義務化し、他の活動には加算金をつけるなど、多面的機能の発揮を積極的に支援すべきである。
長寿命化の活動で、水路を更新する場合は、生態系に配慮した施設にするよう義務化しなければ多面的機能の発揮にはならない。
農村環境保全活動（実践活動）(1) 生態系保全(3) 景観形成・生活環境保全①生物の生息状況の把握①農業用水の地域用水としての利用・管理②生物多様性保全に配慮した施設の適正管理②景観形成のための施設への植栽等③水田を活用した生息環境の提供③農用地等を活用した景観形成活動④生物の生活史を考慮した適正管理④伝統的施設や農法の保全・実施⑤放流・植栽を通じた在来生物の育成⑤農用地からの風塵の防止活動⑥外来種の駆除⑥施設等の定期的な循環点検・清掃⑦希少種の監視(4) 水田貯留機能増進・地下水かん養(2) 水質保全①水田の貯留機能向上活動①水質保全を考慮した施設の適正管理②水田の地下水かん養機能向上活動②水田からの排水 ( 濁水 ) 管理

③水源かん養林等の保全③循環かんがいの実施(5) 資源循環④非かんがい期における通水①有機性資源のたい肥化⑤水質モニタリングの実施・記録管理②間伐材等を利用した防護柵等の適正管理⑥排水路沿いの林地帯等の適正管理③農業用水の反復利用⑦沈砂地の適正管理⑧土壌流出防止のためのグリーンベルト等の適正管理⑨管理作業の省力化による水資源の保全

6④小水力発電施設の適正管理

37

提言３

自然環境や生物多様性の保全機能の向上に資する活動の支援を増やす
べき

世界的な潮流の中で国民の環境意識が高まり、農林水産省生物多様性戦略が策定されているにもかかわらず、本法律に基づく３つの支払制度の中でも生物多様性の保全に最も寄与しうると期待される環境保全型農業直接支払制度の予算は著しく少ない（点検結果 P5）。生物多様性保全のさらなる推進のために、当該予算を拡充すべきである。また、支援の対象となる生態系保全活動の種類を全都道府県で増やして活動の選択肢を広げ、多様な生物多様性保全活動が広く全国で取組まれるように改善すべきである。
また、多面的機能支払制度においても、生態系保全などの農村環境保全活動が支援の対象となっているものの、資源向上支払（共同活動）に取組む組織における農村環境保全活動の内訳は、「景観形成・生活環境保全」に取り組む組織が全体の９割に及び、「生態系保全」に取り組む組織は３割と少ない（農林水産省 2018b）。「生態系保全」活動を増やすために、加算措置の見直しなど支援の方法を改善すべきである。

■ みどりの食料システム戦略が決まり、2050 年までに有機農業 25％が表明された今日、交付金の内容を大幅に見直す必要がある
環境保全型農業直接支払の全国共通取組は、主に環境負荷の低減、地球温暖化防止に関係するもの
で、生物多様性保全に関わる活動は、主に地域特認取組に多い。生物多様性保全を目的とした取組メニューを、全国的に増やすべきである。

環境保全型農業直接支払交付金

全体予算の 3.4％しかない

全国共通取組

環境保全型農業直接支払交付金

有機農業、堆肥の施用、カバークロップ、リビングマルチ、草生栽培、不耕起播種、長期中干し、秋耕5,300 百万円

3.4％

地域特認取組耕種的防除、夏期湛水、冬期湛水、総合的病
害虫・雑草管理（ＩＰＭ）、メダカ等魚類保護、
長期中干し、中干し延期、秋耕、炭の投入、江の設置、水田内ビオトープ、畦畔の機械除草及び化学肥料・化学合成農薬不使用栽培、IPM と組み合わせた人手除草、希少魚類等保全水田の設置、在来草種の草生による天敵利用、水田の生態系に配慮した雑草管理、暖効性肥料の利用、省耕起、深耕、性ホルモン剤、本田の機械除草、インセクタリープランツの植栽、敷草用半自然草地の育成管理ほか

152,200 百万円

33.7％

2
397,404 百万円

62.9％

多面的機能支払交付金
中山間地域等直接支払交付金

令和４年度予算概算決定額（地方自治体分含む）

7

提言４

生物多様性に詳しい専門家・NGO も制度設計や見直しに参画させるべき

本法律の点検にあたって、農業団体関係者との意見交換は多数実施されてきたが、環境 NGO との意見交換の場はほとんどなかった。本法律が目的とする自然環境保全、特に生物多様性保全に貢献する制度とするために、検討会への参加や意見交換の場を設定するなど、生物多様性に詳しい専門家・NGO も制度の設計・見直しに参画させるべきである。

■ 多面的機能を今まで以上に発揮させていくような仕組みをつくる必要がある
本制度によって、多面的機能、特に生物多様性保全機能が発揮されているのか検証が不十分である。
制度の効果を検証し、その結果を現場の取組に生かしていくためには、生物多様性に詳しい専門家や NGO の参画が必要である。
引用文献
FAO (2019) The State of the World’ s Biodiversity for Food and Agriculture, J. Bélanger & D. Pilling(eds.).FAO Commission on Genetic Resources for Food and Agriculture Assessments. Rome.
Katayama, N., Y. G. Baba, Y. Kusumoto and K. Tanaka (2015) A review of post-war changes in rice
farming and biodiversity in Japan. Agricultural Systems 132: 73 − 84
環境省 . (2013) 我が国の絶滅のおそれのある野生生物の保全に関する点検とりまとめ報告書 P17．
環境省（2021）生物多様性及び生態系サービスの総合評価 2021
Millennium Ecosystem Assessment (2005) Ecosystems and Human Well-being, Island Press, Washington.
D.C.
Natuhara, Y. (2013) Ecosystem Services by Paddy Fields as Substitutes of Natural Wetlands in Japan.
Ecological Engineering 56: 97-106.
農林水産省（2012）農林水産省生物多様性戦略
農林水産省（2018a）資料 3：多面的機能支払交付金の施策評価に関する調査結果について（平成 30 年 7 月 26 日
第 10 回多面的機能支払交付金第三者委員会）p13,24
農林水産省（2018b）資料 1：平成 29 年度多面的機能支払交付金の取組状況（平成 30 年 7 月 26 日第 10 回多面的機能支払交付金第三者委員会）p16
農林水産省 (2019) 多面的機能支払交付金の施策の評価 p12
農林水産省 (2020) 農業の有する多面的機能の発揮の促進に関する法律の点検・検証結果
鬼倉徳雄 , 中島淳 , 林博徳 , 西山穏 (2020). 水田・水路でつなぐ生物多様性ポイントブック . WWF ジャパン
丹波篠山市（2020）農村環境の生態系保全に配慮した水路整備指針
渡部 恵司（2014）コンクリート水路によるカエル類の移動障害と個体群保全に関する研究 . 農村工学研究所報告(53) 63-104

担当者
公益財団法人日本自然保護協会			
公益財団法人日本野鳥の会			
公益財団法人世界自然保護基金ジャパン		：藤田 卓

satoyama@nacsj.or.jp：田尻浩伸

tajiri@wbsj.org：並木 崇

takashi.namiki@wwf.or.jp

特定非営利活動法人ラムサール・ネットワーク日本：金井 裕：古谷愛子
特定非営利活動法人オリザネット			
一般社団法人 リアル・コンサベーション		

：草刈秀紀

2022 年 4 月

8発行

yu_kanai@nifty.com
oryzanet@ybb.ne.jp
kusakari@realconservation.org