みやぎ県民センター
ニュースレター
石巻市

92 号

多重防御の二線堤として整備された高盛り土道路の穴。津波が襲来したら津波は防げない。

2023 年 10 月 28 日

発行：東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター〒980-0804

仙台市青葉区大町２丁目５-10-305℡022-399-6907

fax022-399-6925

h t t p : / / w w w . m i y a g i k e n m i n - f u k k o u s h i e n . c o m / E - m a i l ： m i y a g i . k e n m i n c e n te r @ g m a i l . c o m

この号の主な内容

石巻中心市街地活性化にむけ 続く苦闘

旧市街地に人は戻るのか１～6P
石巻中心市街地活性化にむけ続

東日本大震災最大の被災地

石巻市。中心市街地の活性化をめざし、震災復く苦闘興推進計画の７大プロジェクトの一つとして「まちなか再生プロジェクト」に取り組みました。しかし今、人口流失は止まらず、商業地としての地盤沈下が7～9P一層すすむ結果になり、苦闘が続いています。旧市街地に人は戻るのか、石巻

災害援護資金 滞納額 50 億円超

市中心市街地の今を考えます。

「まちなか再生プロジェクト」（以下「再生プロ」）の事業範囲は図１の黒太線に囲まれたエリアです。56.4ha、東京ドーム約 12 個分に相当する面積です。このエリア（旧北上川沿いから立町、石巻駅を繋いぐ一帯）は、1980 年代まで、石巻の中心市街地としての役割を担い続けていました（図 2 の「昔からの中心市街地（❶❷❸）」。
しかし、1982 年以降、石巻バイパス沿線（❹）に郊外型スーパーやロードサイド大型専門店の出店が相次ぎ、1990 年代以降は蛇田地区（❺）に 大型 ショ ッピ ング セン ター が相 次い で出 店
し 、商 業の 重心 は完 全に 蛇田 地区 に移 りま した。（次ページへ）

図２
図１ 石巻市中心市街地活性化計画事業区域

石巻市商業中心地の変遷

LIVEDOOR NEWS プレジデントオンライン 2017 年 7 月

2 ページ

県民センターニュースレター
まちなか再生プロジェクトが目指したこと「再生プロ」は、このエリアに改めて賑わいのある中心市街地を再生させようと取り組まれました。「中心市街地活性化計画（２期 １ ・３期）」（以下1「計画」）と「まちなか再生計画」を立案し、中心事業として、観光開発

2010 年に認定を受けていたが東（石ノ森漫画館とかわまち交流拠点）、「まちなか居住」の促進により、人口日本大震災による事業実施が困増とコンパクトなまちづくりを通じて、「人が集い、楽しみ、買い物ができ難となったため、新たに第 2 期計

第 1 期中心市街地活性化計画は画が認定された。

る中心市街地の魅力の向上」を目指しました（震災復興基本計画）。
その取り組み結果はどうだったでしょうか。
（表１参照）
第 2 期計画では、交流人口（2 施設の利用者数 2）目標は達成したものの、定住人口目標 3,812 人に対し実績 2,878 人（目標比 75％）、交流人口（歩行2「いしのまき元気いちば」と「石ノ森漫画館」の２施設者・自転車通行量）目標 16,950 人に対し 15,779 人（同 93％）となりました。特に定住人口は目標より 1 千人も下回るという結果でした。これについて市は、市全体の人口が 5.3％減少しているにも関わらず 3.6％増加したので「計画の効果が表れている」と総括しています。
15・16 年は人口が増加しました。その要因はエリア内に災害公営住宅や民間マンション等の住宅計３３5 戸建設され、それへの入居によるものでした。しかし、単身や二人世帯入居が多かったため災害公営住宅入居者数は計画に達しませんでした。また民間分譲住宅数を 250 戸（750 人入居）整備されると過大に見積もり、3,812 人の目標設定としたことが、目標値と大きく乖離した原因です。計画が甘かったと言わざるを得ません。
現在進行中の第 3 期計画はどうでしょうか？
第 3 期計画では目標に人口の社会増減数を「期間平均でプラス 19 人にする」ことと、「市民活動参加者数増」を新たに目標化しました。活動参加者

人口の「社会増減」
その自治体への流失数と流数は「石巻あいプラザ（健康センター）・旧観慶丸商店・かわまち交流セン入数の差。「自然増減」はター・アイトピアホール（みやぎ生協の交流ホール）」の利用者数です。し死亡数と出生数の差

かし、表１で明らかなように、22 年度までの実績は目標をクリアしているのは市民活動参加者数だけで、その他の目標はいずれも未達成状況にあります。（次ページへ）
表１

石巻市中心市街地活性化計画

注：結果評価・傾向評価は県民センターによるもの

目標と実績
第2期
2013～2019年度
目標

目標１

第3期

実績

結果評価

———

定住人口

3,812人

2,878人

×

22年度迄実績 傾向評価

1,241,200人 1,978,203人〇

プラス19人 プラス13人
3,006人

×2,791人

×1,469,603人 1,391,895人

×交流人口増加

施設利用者数（人/年）
歩行者・自転車通行量（人/年）
目標3

目標

定住人口増加社会増減数（期間平均）

目標2

2020～2024年度

市民活動参加者数増（人/年）

16,950人

15,779人

×19,748人

11,706人

×———

182,315人

184,641人〇

3 ページ

県民センターニュースレター
止まらぬ人口流失

図 3 特でこの間の定住人口推移をみると、16 年のピークから人口減少に転じ、いったん 20 年に歯止めがかかったように見えましたが、それ以降再び減少が続いています。この傾向の反転は見通しずらく、25 年の目標の達成は極めて厳しいと言わざるを得ません。第 2 期の計画では 3,812 人の目標を掲げ、それが達成ができなかったことから、目標値を大幅に引き下げてもなお達成できないという状況にあります。
震災前、約 3000 人の人口だったものが震災後 2718 人まで減少しました。
その後エリア内に災害公営住宅や民間マンション等建設により、その分人口が増えましたが、前述のように予想以上の単身や二人暮らし世帯の多さから目標とした 3,812 人には大きく及びませんでした。整備された住宅への入居で震災による人口減を埋めたものの、それ以上に回復する力（人口の自然減を社会増が上回る）はエリアには残っていなかったのです。
そして第 3 期の 24 年度の定住人口目標は 3,006 人としました。20 年にマンション 1 棟の完成に伴い、いったん増加した人口は再び減少に転じています。人口減少が止まらない一つの理由に、民間分譲住宅と賃貸住宅の整備が止まっていることがあります。第 3 期計画の定住人口目標設定にあたって
は、エリア内で整備予定４棟の住宅入居者を 243 人と想定しました。しかし、整備されたのは１棟に過ぎず、入居者は 33 人に過ぎません。他の 3 棟は 2 年以内の建設は見込めませんから、定住人口目標は 3,006 人から 210 人を減じた 2,796 人程度が妥当な数値で、それは 22 年度の実績とほぼ一致します。
また、社会増目標をプラス 19 人としてますが、それでは 210 人分の減少をカバーできず、直近の社会増減がマイナス 8 人であることから、「社会増減数プラス 19 人」という目標も達成は見込めない状況になっています。
（次ページへ）人

石巻市中心市街地

定住人口の推移

3,100
3,000

2,967
2,882

2,900
2,800

3,006人3,812人

3,068
2,985

目標人口

目標人口

2,872 2,878 2,901

2,859
2,791

2,777

2,718
2,700

2,600
2,500

第2期中心市街地活性化計画期間

図３

第3期中心市街地活性化計画期間

石巻市中心市街地の定住人口の推移

4 ページ

県民センターニュースレター
進む中心市街地商業の地盤沈下
では中心市街地の活性化の現状を石巻市民はどう見ているでしょうか。
石巻市は毎年「市民意識調査」を実施しています。そのなかで 21 年度を除く 2 回の調査で中心市街地へ出かける頻度を聞いています。その結果が右表２です

表２ 石巻市民が中心市街地へ出かける頻度
19 年

20 年

22 年

週 1 回以下

31%

37%

33%

月に 1 回程度

30%

29%

29%

年に 1 回～0 回程度

25%

31%

34%

注：無記入除く

年に 1 回～0 回、つまり「ほんのたまにしか行かない」市民が毎年増加していることが特徴的で、「月に 1 回程度」以下が 6 割も占めることが分かります。
「週 1 回以下」は 20 年に増えたものの 22 年は減少しており、ジリジリと中心市街地に足を向ける市民が減少していることが分かります。
また、この調査では 5 年前に比べた現況もたずねています。表３は各項目の回答で、「かなり良くなった+よくなった」回答％から、「悪くなった+かなり悪くなった」回答％を引いて指数化したものです。正数が大きければよい方向に向かっていることを、負数が大きければ悪い方向に向かっていることを表します。この表で明らかなことは、中心市街地が「買い物に行く場所」としての認知が 2 年ともマイナスで、例えば 22 年度はマイナス 9.7 ㌽と、5年前に比べて魅力がなくなっていると市民は答えています。一方、17 年に元気いちば・フードコートと立体駐車場、18 年にはかわまち交流センターがオープンし、旧北上川沿いエリアは観光や飲食に行く場所やイベントとしての魅力はアップしたことも分かります。街並みも綺麗になり、観光地としての魅力がアップしました。元気いちばのフードコートにより、飲食の魅力もアップしたものの、買い物に行く場所としては「行きたい店がない」ことからで魅力は上がらず、商業地としての地盤沈下が確実に進んでいます。
表 3 5 年前比較指数

単位：ポイント

20 年

22 年

住む場所としての魅力

3.9

9.7

観光地としての魅力

-4.7

8.6

飲食に行く場所としての魅力

-0.1

1.3

買い物に行く場所としての魅力

-14.7

-9.7

イベントや市民活動の開催場所としての魅力

-8.1

3.7

街並みの景観や歩行空間の魅力

5.115.6

公共施設の利便性・快適性

-4.5

2.3

値は「かなり良くなった＋よくなった」―「悪くなった+かなり悪くなった」

まちなか再生プロジェクトに取り組んてきたにも関わらず、残念ながら中心市街地このような状態になっている原因はなんでしょうか。大きな要因は震災後の再開発計画が描いたようには進まず、使い残した復興の補助金 18 億円を国に返還するという事態になっていることです。（次ページへ）

5 ページ

県民センターニュースレター

長期化する(?) 中心市街地再開発
震災後の石巻市中心市街地の再開発は、「市街地再開発事業」と「優良建築物等整備事業（以下「優建」）」という二つの復興交付金事業によって進められました。このうち「市街地再開発事業」は 2016 年度までに整備を終えました。しかし、優建事業は図４の「中央二丁目 4 番南」と「松川横丁」の 2 地区では事業完了しましたが、その他の 6 地区が計画通り事業を進めることができずに未完のままになっています（図４の）。この未完 6 地区は石巻市中心市街地の中心となる地区ですが、震災から 12 年、約 7 千㎡が空地のままです。当初計画ではこの未完6 地区に 125 戸の住宅整備を計画していました。
「食と健康のウエルネスタウン」
構想で、スーパーマーケットや温浴施設の誘致や、「『缶詰ミュージアム』やサービス付き高齢者向け住宅」なども計画された（23/4/5 朝日新聞）、総事業費約 66億円の大プロジェクトでした。しかし、15 年には立町 1 丁目 5 番地区は計画が地権者全員の合意に至らず準備組合は解散。17 年には中央 2 丁目 4 番地区も同様に解散。さらに「建築費高騰などで、実施計画の見直しに時間」がかかったり、「コロナ禍で事業者の一部撤退する」（同）など、事業見通しの不確実性が増し、事業継続が疑問視されていました。そして、復興交付金事業の期限が 21 年 3 月末までで、交付された復興交付金の未執行分 18 億 1700 万円について、国に返還手続きをとることになりました。手厚い復興交付金事業の終了に伴い、未完 6 地区の今後の事業性のハードルは非常に高いものにならざるを得ず、再開発の実現まではかなり長期の時間が必要になるものと思われます。（次ページへ）
図４

石巻市中心市街地再開発事業進捗状況(2023 年時点)

いしのまいちか まち場・か まち交場
か まち交流センター
堤防
間盤整備（ 場・道路 ）

出所：「

未完事業

大 災か の・10年間の歩み」石巻市

完成事業

完成事業

8

所

6 ページ

県民センターニュースレター

行政と市民が将来を描きだす取組みへ

石巻市中心部に広がる空地。ここは元商工会議所の建物がありました。

1 ページでみたように、震災復興基本計画のプロジェクトとしての「まちなか再生プロ」は「人が集い、楽しみ、買い物ができる中心市街地の魅力の向上」が、事業目的でした。今まで見てきたように「定住人口」・「交流人口」・「市民活動参加者」の目標が掲げられ、取り組まれてきましたが、中心殆ど人通りのな

寿町通り

市街地の買い物に行く場所としての商店街や商業店舗数をどのようにするのか、という目標はないのです。このエリアの商業店舗数は 14 年時点で 66 店
舗と震災前から 74％減少しました（平成 28 年経済センサス）。この店舗数をどう増やすか？中心市街地の活性化のうえで、「商業店舗」の増加による買い物に行く場所としての魅力を向上させることが必須であることは自明です。
しかし、「中心市街地活性化基本計画」では商業店舗数を増やすための方針は不明確です。また毎年計画の定期フォロウアップがまとめられますが、この元気

ちばことへの言及はありません。震災復興基本計画で「まちなか再生プロ」として「商業の再生」と「中心市街地の商業の核としての活性化・再生」に取り組んできたことをみてきましたが、プロジェクトの事業目的は達成されたとは到底言えない状況にあります。
街の活性化まで手掛ける余裕なく「限られた復興期間では、街の活性化まで手がける余裕はなく、震災からの窮状を乗り越えるのに手いっぱいだった」。「地元と一緒に、震災前から街づくりの特効薬を見つけていれば違ったかもしれない。震災後に一から取り組もうとしても、解決できるはずもなかった」と市元部長は語っています（21/1/18 朝日新聞）。
石巻市は「まちなか再生計画」について「検証はしていない」と県民センターの照会に回答していますが、このまま何も検証しないのであれば、石巻市中心部の再生を放棄したのと同じです。12 年経った中心市街地の現状を地域内のステークホルダーが受け止め、共有化し、「目指すべき中心市街地」の合意形成を目指して、行政と市民が絵を描きだす取組みが期待されます。それがなければ、衰退の流れを止めることはできないのではないでしょうか。

7 ページ

県民センターニュースレター

災害援護資金
迫る返済期限滞納額 50 億円超
24 年度 6600 世帯

東日本大震災の被災者の生活再建のための貸し付けられた災害援護資金。宮城県では 24,007 世帯に約 409 億円が貸し付けられました。据え置
き期間 6 年を経て、2017 年から返済が始まっていました。返済期限は据え置き期間を含め 13 年ですから、早い人で来年に返済期限が到来し借入金を完済しなければなりません。24 年度は 6,655 人、25 年度は 3,655 人が返済期限を迎えます（22/7/27 朝日新聞）。
しかし、今年 3 月末時点での返済状況は 7,790 世帯が所定の返済金を滞納し、その金額は 50 億円を超えました。支払期日到来世帯比で約 45％と高止まっています。
災害援護資金貸付制度とは災害援護資金は市区町村を窓口に、国などが原資を出して、１世帯当たり最大 350 万円を貸し付ける制度です。東日本大震災では 9 都県で 29,719世帯に約 525 億円（21 年 9 月末時点：内閣府）が貸し付けられました。
このうち宮城県は世帯で 82％、貸付金額で 78％を占めます。県民セン
ターでは 21 年以降、毎年返済状況をまとめています。23 年 3 月末時点の沿岸 15 市町の返済状況は表 4 のようになっています。現在まで貸付総額の約半分は返済が終了しています。しかし、支払期日が到来した世帯の約45％が滞納となっており、金額では 50 億円を超えています。
表4東日本大震災に係る災害援護貸付金の返済状況（沿岸15市町）
貸付件数

貸付済額

償還済額（千円）（千円）

償還済率

2023年3月31日時点の状況
支払猶予承認件数（少額償還含 猶予承認件
む）

数率

支払期

支払期

到来金額（千到来件数

滞納件数

貸付済額比

滞納金額（千円）

滞納件数率

滞納金額率

仙台市

15,137 23,357,710

11,227,312

48.1%

4,105

27.1%

11,1339,418,564

40.3%

4,707

42.3% 2,817,734

29.9%

石巻市

3,064

6,425,517

3,637,690

56.6%

147

4.8%

2,215

2,912,365

45.3%

1,097

49.5%

926,492

31.8%

塩竈市

649

936,179

363,69438.8%

213.2%

514

445,378

47.6%

320

62.3%

211,05547.4%

気仙沼市

941

2,180,007

866,601

39.8%

120

12.8%

573

425,257

19.5%

206

36.0%

121,627

28.6%

名取市

623

1,209,590

631,216

52.2%

66

10.6%

445

449,760

37.2%

262

58.9%

169,149

37.6%

多賀城市

607

963,870

643,894

66.8%

41

6.8%

402

450,800

46.8%

239

59.5%

128,619

28.5%

岩沼市

139

255,180

160,075

62.7%

11

7.9%

111

122,891

48.2%

33

29.7%

13,260

10.8%

松島市

593

1,202,350

777,824

64.7%

24

4.0%

410

498,991

41.5%

159

38.8%

104,618

21.0%

亘理町

290

714,300

494,567

69.2%

27

9.3%

161

174,395

24.4%

45

28.0%

24,927

14.3%

山元町

203

507,120

310,887

61.3%

2

1.0%

126

178,467

35.2%

60

47.6%

54,701

30.7%

松島町

50

76,25033,528

44.0%

3

6.0%

39

31,769

41.7%

20

51.3%

13,755

43.3%

七ケ浜町

111

224,300

140,939

62.8%

0

0.0%

79

109,161

48.7%

38

48.1%

23,375

21.4%

利府町

49

74,30042,455

57.1%

0

0.0%

36

38,267

51.5%

27

75.0%

16,412

42.9%

女川町

108

318,850

201,978

63.3%

12

11.1%

80

127,228

39.9%

19

23.8%

11,3648.9%

南三陸町143399,220

256,019

64.1%

85.6%

57

86,16221.6%

2645.6%

20,68824.0%

24,007 40,933,382

20,821,889

50.9%

4,752

19.8%

17,477 16,509,763

40.3%

7,790

44.6% 5,056,356

30.6%

宮城県計

※償還済額：2023年3.31までに市町村に償還された額
出所：宮城県8 ページ

県民センターニュースレター
貸付金の返済期限の延長は不可欠
援護資金返済の相談会を開催しているみやぎ青葉の会への相談では、高齢者・年金生活者、沿岸地域の低所得世帯層、150～170 万円の借入者の相談が多いといいます。150 万円借入れた場合、年賦では 20 万円以上を 7 年間支払続けなければなりません。高齢者・年金生活者にとっては大金です。「震災の年に災害援護資金を借りたが、その後病気等の事情で収入が低下し、返済開始になっても支払ができない」、「災害援護資金を借り入れた時の予想より収入が低下しており、返済が難しいが、保証人に迷惑を掛けられない」など生活再建の遅れにより、返済が予定どおりできず、少額返済支払猶予申請をして承認された世帯が 5 千世帯近くにもなっています。特にその大半は仙台市です。
仮に返済期限が延期されなかった場合、いままで少額返済等支払猶予を認められた世帯は、13 年の期限内の最後で借入残額の一括返済が求められることになります。「テールヘビー（重い尻尾）」と言われるもので、今返済に困っている世帯の多くは、そのような返済は困難と思われます。返済期限の延長は不可欠です。
阪神淡路隊震災では解決まで 28 年
阪神淡路大震災では兵庫県全体で 56,422 世帯に約 1309 億円の災害援護資金が貸付られました。。国内外からの義援金が約 1800 億円寄せられ

阪神淡路大災（兵庫県）ましたが、世帯当たり最大でも 40 万円前後の見舞金支給に留まりまし災害援護資金貸付概要た。被災者生活再建支援法がなかった当時、低所得者、年金生活者、高貸付世帯

56,422世帯

齢者などに貸し付ける金融機関はなく、災害援護資金制度のみが借入可

貸付金額

約1,309億円

能な制度で、多くの被災者がこの制度にすがったのです。

最終返済免除額

約198億円

免除率

約15％

２０００年から返済が始まりましたが生活再建の遅れから返済できない人が続出しました。国は返済期限を５回にわたって延長。また返済免除

最終免除世帯約12,300世帯

免除世帯率

約22％

対象を拡大。当初は免状対象は借主などに限れれていましたが、国は１債権管理費用５年に、自治体が支払能力がないと判断した被災者の返済を免除するこ

出所：毎 新聞2023/1/17ととし、１９年の法改正で、低所得者や保証人にも対象を拡げました。
こうしたなか、神戸市は、２１年、高齢化と生活苦で完済が困難な３９２世帯、免除対象ではない行方不明者が３１７世帯は回収の継続は困難と判断して債権を放棄しました。さらに今年３月、神戸市に引き続き尼崎市等９市が約５億円の債権を放棄し、阪神淡路大震災の課題として残っていた災害援護資金の返済問題はようやく区切りがつきました。それまで２８年もの年月がかかりました。

本来、災害援護資金貸付制度

は、災害で被害を受けた低所得世帯への貸し付け制度です。もともと返済が困難になりがちなこと、そして高齢化がすすめば、償還がさらに困難になることは最初から分かっていたことです。災害からの生活再建を支援する制度が、長期間にわたって返済で低所得世帯を苦しめるものになっていることは制度上、抜本的な改善が必要なことを示しています。

累計45億円県民センターニュースレター

9 ページ

経済的困窮者は返済免除を
災害援護資金は公的資金を用いた行政の貸付金ですから、単純な金銭貸借関係からだけを判断基準にすべきではありません。仙台弁護士会は公的支援がされる生活保護受給者に準ずる「低所得者など経済的困窮者（連帯保証人を含めて）については償還免状を認めるべきである」との意見書（21/2/10）を発表しています。現に経済的に困窮しており、将来も返済できないと判断される事案については、直ちに返済免除を認め、「借受人を経済的負担から開放するとともに、債権管理を行う被災市町村の負担を軽減」すべきと求めています。仙台市は総額 233 億円の貸付ですが、その債権回収のため経費は 24 億円もかけます。人件費 16 億円、事務経費 8 億円です。昨年までの7 名体制を業務量増加に伴い、今年度から 2 名増員しています。自治体の負担軽減を含めた総合的な制度改正が求められます。