➨㸳❶ Ⓨ⅏┤ᚋࡢ⏕ά᚟ᪧ➨㸯⠇ ༊ᙺᡤࡢ᚟ᪧάື
また、宮城総合支所、秋保総合支所にお㸯㸬༊⅏ᐖᑐ⟇ᮏ㒊ࡢタ⨨࡜⫋ဨࡢᑐᛂ

いては、災害対策本部は設置されないもの

㸦㸯㸧༊⅏ᐖᑐ⟇ᮏ㒊ࡢయไ

区の防災組織体制は、地域防災計画に基の、総合支所管内本部を設置することとな

づく、「区防災実施計画」で定められており、っており、総務班、輸送班、建物被害調査

区災害対策本部長のもと総務班、輸送班、班、保健福祉班、建設班による５つの班体

建物被害調査班、保健福祉班、建設班の５制は区と同様となっていた。

班により組織されている（図表 5-1-1）。
ᅗ⾲  ༊⅏ᐖᑐ⟇ᮏ㒊⤌⧊యไ

区長
※
区
災
害
対
策
本
部
長

副区長

区民部長

○総務班
・総務課

副区長

・まちづくり推進課
・区民生活課○輸送班
・税務課○建物被害調査班
・固定資産税課

保健福祉センター所長
保健福祉センター次長○保健福祉班
・管理課

・家庭健康課・障害高齢課 ・保護課
・保険年金課 ・衛生課
・戸籍住民課

建設部長

○建設班
・公園課
・道路課
・街並み形成課㸦㸱㸧⫋ဨࡢ㓄ഛ㸦㸰㸧༊⅏ᐖᑐ⟇ᮏ㒊ࡢタ⨨

発災時は市議会の会期中であり各区長はձ⫋ဨࡢ㠀ᖖ㓄ഛィ⏬

本庁舎に隣接する議会棟に在所していたが、地域防災計画では災害対策本部を設置す

発災により議会は中断となった。そこで、る場合には、総合的に災害の警戒および応各区長はそれぞれの区役所へ向かったが、急対策等を行うため、全庁的に職員を動員

交通渋滞等により各区役所への到着には時することとしており、災害の種類と程度に間がかかったことから、各区では区長の到応じて、職員配備区分が非常１号、２号、着を待たずに副区長が代理となり区災害対３号、警戒配備として定められている。

策本部を設置した。なお、青葉区においては本庁舎に隣接していたことから、区長は到着後に区災害対策本部の設置を指示した。

－ 133 －ᅗ⾲  㜵⅏⤌⧊యไ
発令基準

災害区分

発令者

組織体制

職員の配備区分

危機管理監

情報連絡体制

―

市内で「震度４」の地震が発生したとき地震

市内で「震度５弱」の地震が発生したとき

非常１号配備

市内で「震度５強」の地震が発生したとき

市長

災害対策本部

市内で「震度６弱」以上の地震が発生したとき

非常３号配備宮城県に津波注意報「津波注意」が発表されたとき

警戒体制
危機管理監

津波

非常２号配備宮城県に津波警報「津波」が発表されたとき

警戒配備
災害警戒本部

宮城県に津波警報「大津波」が発表されたとき

市長

災害対策本部

非常１号配備ᅗ⾲  ⫋ဨࡢ㓄ഛ༊ศ࠾ࡼࡧ㓄ഛయไ
職員の配備区分
警戒配備

非常１号配備

非常２号配備
非常３号配備

配備体制
警戒対象部局が、災害情報の収集、災害の警戒等を行うため、所要の職員を配備してこれにあたる体制。
災害情報の収集・伝達、警戒活動及び災害の応急対策活動が実施でき、上位配備に移行できる体制とし、各部及び各区本部の概ね 1/3 の職員をもってこれに充てる。
相当規模の災害に対する応急対策活動及び復旧対策活動が実施できる体制とし、各部及び各区本部の概ね 2/3 の職員をもってこれに充てる。
全職員を配備し、組織の総力をあげて対処する体制とする。

ղⓎ⅏᫬ࡢ≧ἣղྛㄢࡢᑐᛂ

地震発生後、本市内の最大震度は震度６

区災害対策本部から指示を受けた職員は、強が観測されたことから、職員に対して非地域防災計画に定められている事務分掌に常３号配備が発令され、全職員による配備

則り行動を開始した。

体制が敷かれたが、地震の発生が平日の日

保健福祉センター等の職員は直ちに避難中であったことから、ほとんどの職員は勤所の開設に向かい、税務課は区役所に備蓄務中であり、そのまま非常３号配備体制へしてある物資を指定避難所に向けて配送すと移行することができた。

る準備を始め、建設部では災害発生時の道路パトロールのマニュアルに基づき、職員㸦㸲㸧༊⅏ᐖᑐ⟇ᮏ㒊ࡢⓎ⅏ᙜึࡢ㐠Ⴀ

をいくつかの班に分けパトロール体制を組ձᮏ㒊ࡢᑐᛂ

み準備が整った班から順次出発した。

区災害対策本部は、直ちに来庁者と職員の安否確認と庁舎の安全確認を実施した。

ճ⫋ဨࡢᑐᛂ

また、区役所庁舎内の来庁者、避難してき

発災後、区役所では非常用自家発電機やた市民に毛布等の備蓄物資を供給するなど

公用車の燃料が不足したため、これまで地の対応をとると同時に、保健福祉センター

域防災計画や区防災実施計画では想定して等には避難所の開設を、建設部には宅地やいなかった燃料調達の業務にも対応するこ道路の被害状況の確認のためパトロールのととなったが、職員は供給可能なガソリン出動など、地域防災計画で定めた対応を取

スタンドを電話で探し、直接交渉に出向いるように指示した。

て燃料を確保するなど、職員は自身に割り－ 134 －

当てられていた業務のみならず、行うべきの障害などにより通信が途絶した。また、業務に臨機応変に対応した。

学校に設置されている防災行政用無線は通また、区役所には支援物資が届けられた信の輻輳やバッテリーの持続時間が短かっものの、大量の物資の積み下ろしや保管、たことなどにより、通信しにくい状況だっ

仕分け、積み替え、配送などの業務は当初たことから、区災害対策本部では発災当日計画していた税務課だけでは人手が足りず、の避難所の状況について把握することがで

また、配送する車両も不足したことから、きなかった。避難所開設要員は、避難所開

物資は滞留することとなった。このような設の日時および場所や収容人員、世帯数、状況を改善するために建物被害調査担当で傷病者数および災害時要援護者数などの避ある固定資産税課、災害復旧担当である建難状況等を区災害対策本部に報告すること

設部からも職員が支援に回るなど、必要にとされていたが、収容人員を上まわる避難応じて、区防災実施計画を超えた人員配置

者が押し寄せたことから、個別対応に追わを行い対応した。

れた。また、区災害対策本部への通信を試みたが通じなかった。

㸰㸬༊࡟ࡼࡿ㑊㞴ᡤ㛤タ

このため、区によっては、発災当日の深㸦㸯㸧㑊㞴ᡤ㛤タࡢカ⦎➼

夜、複数の避難所に職員を巡回させて状況

避難所の開設および運営管理に関するこを把握したところもあった。

とは、各区の保健福祉センター等の事務分

発災翌日の朝になり、避難所開設要員が掌とされており、各区役所では市民防災の区災害対策本部まで戻るなどして報告する日に行う防災訓練で避難所の開設、運営のことによって、避難所の状況を徐々に把握

訓練を地域の町内会等とともに行っていた。

できるようになった。

また、各区では開設の際に必要となる物資をまとめた避難所開設キットを準備するճ㑊㞴ᡤࡢ≧ἣなど災害発生に備えていた。避難所開設キ

指定避難所の多くは、区の避難所開設要ットの内容は、軍手、ボールペン、着火用員が到着するよりも前に、施設管理者の判ライター、タオル、レポート用紙、ノート、断により避難者を受け入れ、既に避難所と布テープ、ラジオ付き懐中電灯、乾電池（単して開設されていたほか、市民センター、

２：２本、単３：８本、単４：４本）、ロー

コミュニティ・センター、集会所等の公共

ソク、Ａ４紙 40 枚、避難所状況報告書、避施設にも多数の市民が避難したことから施難者簡易名簿、避難所における共通ルール

設管理者の判断で避難所として施設を開放

例などである。

したところもあった。

㸦㸰㸧Ⓨ⅏ᙜ᪥ࡢ㑊㞴ᡤ㛤タࡢ≧ἣմ≧ἣࡢᢕᥱ

指定避難所の状況は開設担当者が区災害ձ⫋ဨࡢ㓄⨨

各区災害対策本部では指定避難所の開設

対策本部に戻るまでわからないところも多を指示し職員を派遣することとしたが、交かった。また指定避難所以外の施設につい通渋滞による影響が大きく、職員が徒歩でても、地域防災計画ではそもそも職員を派開設に向かったところもあり、職員の到着遣する想定が無かったことなどもあり、当に予想以上の時間を要した避難所もあった。

初は避難所として開設されたことの把握さえできず、施設管理者からの連絡や物資の要請が入ることによって初めて、開設が把ղ᝟ሗࡢ཰ཷ

停電による電話の不通や携帯電話基地局

握できるという状況だった。

－ 135 －ᅗ⾲ 

㸦㸱㸧⥲ᣓ

防災行政用無線は発災直後から輻輳し、ᆅᇦ㜵⅏ィ⏬࡟ᐃࡵࡿබⓗഛ⵳≀㈨
品目

かかりにくく、区役所と指定避難所との連絡は数時間後には途絶した。また、区職員の避難所への到着が予想以上に時間を要して遅くなったことや停電などによる電話の不通などで派遣した職員との連絡が取りにくかったことにより、開設直後の避難所の

備蓄量

備蓄場所

クラッカー 205,975食 区役所、総合支所等
市立小中高等学校
アルファ米 377,700食 市民センター
コミュニティ・センター
飲料水
92,270ℓ コミュニティ防災センター
粉ミルク
アルファ粥

150,000ｇ
区役所、総合支所
10,300食

状況の把握は困難だった。今回、一部の区
では避難所の状況を把握するための職員をᅗ⾲ 

派遣するなどして対応したが、職員数の問ᆅᇦ㜵⅏ィ⏬࡟ᐃࡵࡿ⏕ά≀㈨ࡢഛ⵳

題もあり今後も確実に実施することは難し

品目い面がある。職員が派遣できない場合や防災行政用無線が使用できない場合など、さまざまなケースを想定して情報連絡の方法を検討する必要がある。その際には、携帯

備蓄量
備蓄場所
960台
災害用組立
（うち身障者対応 市立小中高等学校
仮設トイレ
型192台）
浄水機
７基
区役所、総合支所
市民センター
石油ストーブ164台
コミュニティ・センター
コミュニティ防災センター

メールや災害伝言ダイヤルの活用など、これまで利用を想定していなかった方法も検㸦㸰㸧ᮾ᪥ᮏ኱㟈⅏࡛ࡢ༊ᙺᡤ࡟࠾ࡅࡿᩆ᥼≀討するなど複数の情報連絡手段の確保に向けた取組みを行う必要がある。

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ձ≀㈨ࡢㄪ㐩

避難所が必要とする物資量などは区災害
㸱㸬Ⓨ⅏┤ᚋࡢᩆ᥼≀㈨➼ࡢ☜ಖ࡜ศ㓄

対策本部が情報収集して市災害対策本部に㸦㸯㸧ᆅᇦ㜵⅏ィ⏬࡟ᐃࡵࡿ༊ᙺᡤ࡟࠾ࡅࡿ≀必要量を報告することになっていたが、指定避難所以外にも多くの避難所が開設され、㈨ࡢ౪⤥

避難所によっては避難者数が極めて多いとձᩆ᥼≀㈨࡟࠾ࡅࡿ༊ࡢᙺ๭

地域防災計画では、避難所で必要な食ころもあったことから、発災当日はこれら料・物資の量を区災害対策本部が把握し、の情報の把握が難しかった。また、発災当市の災害対策本部に報告するとともに、避日の夜間には降雪があるほど寒かったこと

難所への救援物資の輸送を行うこととなっもあり、自衛隊から毛布、ストーブ等の提ている。

供を受けても毛布が不足し、他都市からの救援物資を待たなければならない避難所もあった。

ղഛ⵳≀㈨ࡢ≧ἣ

地域防災計画では、公的物資として食料区災害対策本部では可能な限り避難所の（クラッカー、アルファ米、アルファ粥）、

状況を把握し、避難所数や必要な物資等を飲料水、粉ミルク、生活物資として災害用

市災害対策本部へ報告し、救援物資の調達

組立仮設トイレ、浄水機、石油ストーブ等を図ったが、限られた人員での対応に苦慮を確保することとしている。備蓄場所としした。

ては、区役所、総合支所、市立小中高等学

３月 16 日からは自衛隊の協力による救校、市民センター、コミュニティ・センタ

援物資輸送が始まり、避難所へ物資を輸送

ー、コミュニティ防災センターである。本する自衛隊が配送の際に物資ニーズを把握

市ではこれらに基づき公的物資の備蓄を進する役割を担い、その後は物資ニーズの把めていた。

握等も円滑に行われることとなったが、避－ 136 －

難所によっては在庫の把握や使用見込みが送も車両やガソリン、人員不足等により円十分でなかったところもあった。

滑には進まず、避難所に食料・物資が行き渡るまでには一定の時間を要した。
こうしたことを踏まえ、公的物資の内容

ղ≀㈨ࡢཷධࢀ࡜㑊㞴ᡤ࡬ࡢ㍺㏦

避難所への物資の輸送は、当初、地域防や量、備蓄場所、流通備蓄方式も含めた備災計画の定めのとおり、区役所を通して避蓄方法の再検証を行い、備えることはもち

難所へ運ばれた。区役所には日々大量の物ろんだが、発災からの一定期間は自助によ資が届き、区職員が夜通し手作業で積み下り対応ができるよう家庭内やマンション内、ろし作業を行い、避難所へ輸送した。輸送

企業での備蓄を進める対応も必要である。

は、区の公用車で行われたが、ほとんどがまた、今回の震災では自衛隊等の協力に軽自動車で、大型車両ではないことから大より、市の救援物資集配拠点から区役所を量輸送が難しく、燃料不足や人員不足等か経由せずに避難所に輸送するなどの対応をら区役所に物資が滞留してしまうケースも行うことにより、区役所に物資が滞留するみられた。また、物資を輸送する際には避ことを回避したが、今後は今回生じた事象

難所へ行っても入り口が分からなかったり、を踏まえ、救援物資の輸送における区役所

どこに届ければよいのか分からず避難所のの役割について再検討する必要がある。

職員を探すのに時間を要すこともあった。
さらに、区役所には救援物資の保管スペー
スや物資の積み替えに適したスペースもな
く非効率な作業が続くとともに、連絡調整
不足によって避難所への二重配送が生じるなど、指揮系統も混乱していた。
また、今回の災害では指定以外の避難所も多く開設されたが、これら指定以外の避難所への物資輸送は事前には想定されておらず、全体的に人員不足が生じていた区においては対応に苦慮した。そのため、指定避難所と同様に指定以外の避難所にも直接物資輸送を行った場合（直接輸送方式）や指定避難所のみに輸送して、指定以外の避難所が近くの指定避難所へ取りに行った場
合（ブランチ方式）など、異なる対応方法が生じていた。
㸦㸱㸧⥲ᣓ

地域防災計画に基づき小中学校をはじめ、公共施設等には備蓄物資が保管され、地震発生後にこれらが活用された。しかし、今回の震災では、津波被害やライフラインの停止などにより、各避難所には多くの避難者が殺到したため、これら物資はすぐに不足が生じ、また、物資調達や避難所への輸－ 137 －

���������������

設備の被害状況等を勘案のうえ、避難所と�����������������

して使用する部分を決定し、教職員を指揮

地域防災計画では、地震などの災害からし避難所の運営に協力することとしていた。

市民の生命を守るとともに、住家を失った

また、避難所の運営への協力体制について

市民に一時的な生活空間を確保するため避は学校防災計画の中であらかじめ定めてお難所の確保と整備について定めている。

き、被害状況や業務との兼ね合いを取りな災害が発生した際には避難勧告等の発令

がら対応することとされていた。

者はあらかじめ定めていた指定避難所等から適切な避難所の選定を行い、避難経路を������������������

選定することとし、避難者の収容について

避難所の開設と運営は、各区保健福祉セ

は、災害救助法が適用された場合、知事のンターの６課と戸籍住民課の職員があたる

委任を受けて市長が実施するが、災害救助

こととしていた。

法が適用されない場合であっても災害救助法および宮城県災害救助法施行細則に準じ���������

地域防災計画では避難所を種類ごとに次て避難収容を行うこととしていた。
収容対象者としては住居が被害を受け居のとおり定めている。

住の場を失った者、ライフラインの被害により日常の生活が著しく困難になった者、

������

避難勧告が発せられるなどにより緊急避難

避難するための広場と避難者を収容するの必要がある者、交通機関の不通により帰施設の両面の機能を有する避難所として小宅が困難になった者、その他市災害対策本学校区を単位に１カ所以上確保するものと部長が必要と認めた者としていた。

し、市立の小中高等学校を指定していた。
（青葉区：49 カ所、宮城野区：32 カ所、
若林区：21 カ所、太白区：44 カ所、泉区：

�����������������

地域防災計画では避難所となる施設の施

48 カ所／計 194 カ所）

設管理者が取るべき措置についても定めており、災害発生後に避難者が既に集合して������

いる場合で、区災害対策本部等から避難所

住家の倒壊、焼失等により生活の場を失の管理責任者または担当者が到着していなった方等の避難のための応急的な避難施設

い場合は、施設管理者の判断により応急的として位置付け、市民センター、コミュニ

な収容措置を行うとともに、避難状況等に

ティ・センター、体育施設および福祉施設

ついて区災害対策本部に連絡することとし等を充てる。

ていた。
また、施設管理者は、避難所として開設

�������

指定避難所への避難が困難な地域の一時することを要請された場合に備え、あらか
じめ定めている避難者の受入れや避難所の的な避難場所として指定している。

運営の支援体制等により、その対応を行う

避難するための広場の有効面積としておこととされており、例えば区災害対策本部

おむね 2,500 ㎡以上有し、２カ所以上の出の要請を受け学校が避難所となった場合に入り口を確保できる比較的大きな公園等をは、校長は区災害対策本部と協議し、施設・指定していた。

－ 138 －

（青葉区：19 カ所、宮城野区：９カ所、

ղὠἼ㆙ᡄᆅᇦ➼࡟࠶ࡿᣦᐃ㑊㞴ᡤ࡬ࡢὴ㐵

宮城野区では、平成 22 年２月のチリ地震

若林区：11 カ所、太白区：８カ所、泉区：

津波の後、津波警戒区域の学区の町内会お８カ所／計 55 カ所）

よび消防局との協議を行い、大津波警報が発令された際には避難所開設の担当職員をմᗈᇦ㑊㞴ሙᡤ

火災の延焼拡大等により、指定避難所に派遣しないこととしていたことから、津波

とどまることが危険な場合の避難場所とし警戒区域の２カ所の指定避難所（中野小学て位置付け、火災による輻射熱、津波、崖校、高砂中学校）へは避難所開設要員の派崩れなどの危険や、地域の状況を勘案し指遣は行わなかった。

定している。避難するための広場の有効面

若林区では、津波の到達がまだ不明な状

積としておおむね 50,000 ㎡以上有し、避難

況の中、保健福祉センター等の職員が開設に有効な幅員を有する避難路が確保できるへ向かった。東六郷小学校に向かった職員

市内８カ所の公園を指定していた。

は途中で津波に遭遇したが、仙台東部道路（青葉区：２カ所、宮城野区：２カ所、の高台に避難して難を逃れた。公用車が流

若林区：１カ所、太白区：２カ所、泉区：されたことから職員は徒歩で区役所に戻り、

１カ所／計８カ所）

状況を報告した。また、荒浜小学校に向かった職員は途中で津波の到来を確認したことから、引き返して難を逃れ、そのまま七㸦㸱㸧㑊㞴ᡤ㛤タ࣐ࢽࣗ࢔ࣝ

避難所開設マニュアルは、避難所に避難

郷小学校に向かって、約 3,000 人の被災者

所開設要員が避難所に到着してから取るべが避難していた避難所の開設、運営にあた

き手順について示しており、避難所におけった。

る災害初動期の避難所開設要員の役割として、避難者を安全な広場や施設に受け入れճ኱ໃࡢ㑊㞴⪅࡬ࡢᑐᛂること、負傷者に対し必要に応じて搬送の発災直後から大勢の避難者が避難所に押手配や搬送を行うこと、避難者、在宅被災

しかけ混乱する中、避難所開設要員はマニ者に対して飲料水や食料等を提供すること、

ュアルに精通していなかったり、マニュア

避難者に対し災害情報や行政等の支援情報

ルを再確認する間もないままに手探りの対を提供するとともに避難者の情報を収集す

応をしながらの開設となった。
本来マニュアルに定められていた施設のることなどを定めていた。

安全確保や周辺の被害状況の確認、避難者㸰㸬㑊㞴ᡤࡢ㛤タ

名簿の作成・管理、避難所内のスペースの㸦㸯㸧ᣦᐃ㑊㞴ᡤࡢ㛤タ

確保・割り振り、受付けの準備、物資確保ձ㑊㞴ᡤ㛤タせဨࡢὴ㐵の要請などの業務を完璧に実施することは発災直後に設置された各区の災害対策本困難だったが、おおよその避難者数を把握

部では、指定避難所の開設を決定し、保健し、備蓄されていた食料や水、毛布の供給

福祉センター等の職員に対し、指定避難所などを行った。一方、避難者が多数いた地の開設に向かうよう指示した。

域では、食料や毛布の配布が翌日以降にな

指示後、各区の保健福祉センター等の職
員は速やかに徒歩や公用車で避難所の開設

った避難所や避難者の受入れができない避難所もあった。

に向かったが、交通渋滞や通信が困難な状況の中、到着するまで予想以上に時間がか㸦㸰㸧ᣦᐃ㑊㞴ᡤ௨እࡢ㑊㞴ᡤࡢ㛤タ

今回の震災では指定避難所以外の施設でかった避難所もあった。

－ 139 －

ある市民センターやコミュニティ・センタ

めに情報連絡員の派遣を行って対応したとーなどの公共施設にも大勢の市民が避難しころもあった。

てきたことから、多くの施設では施設管理者の判断により避難者を受け入れた。市民ղᣦᐃ㑊㞴ᡤ௨እࡢ㑊㞴ᡤ

センターにおいては発災当日の３月 11 日

市内では多くの指定避難所以外の施設にから翌３月 12 日にかけて、60 カ所のうちも被災者が避難して避難所が開設されてい24 カ所が避難所として開設された。この他、る状況にあったが、地域防災計画では指定

コミュニティ・センターや集会所では町内

避難所以外に職員を派遣することは想定し会などが自主的に地域の住民を受け入れたていなかったことから、区災害対策本部でところもあった。

は、当初は開設の事実さえ把握することがこれらの施設へは発災後に直接避難してできなかった。その後、区職員が巡回してきた避難者の他、指定避難所が既にいっぱ

状況の把握に努めたり、指定避難所に派遣いになっていたために入ることができず移した職員からもたらされた「学校周辺の公動してきた避難者、指定避難所までの距離

共施設等にも避難者が集まっている」といが遠かったために避難してきた避難者など

う情報や、施設の管理者からの電話や区役もいた。

所への来訪による物資供給要請等によって徐々に把握することができていった。

㸦㸱㸧༊⅏ᐖᑐ⟇ᮏ㒊➼࡟ࡼࡿ≧ἣࡢᢕᥱ
㸦㸲㸧Ⓨ⅏┤ᚋࡢ㑊㞴⪅ࡢᢕᥱձᣦᐃ㑊㞴ᡤ

避難所の開設当初は固定電話や携帯電話

避難所運営マニュアルでは、避難所の開の回線が不通となったことから、そのよう設時に避難者に避難者カードを記入してもな場合に使用することが想定されていた防らい避難者の情報を把握することとしてい

災行政用無線での通信が試みられた。しかたが、開設直後、大勢の避難者で避難所がし、通信が輻輳したことや通話ができた場

混乱する状況の中では避難者の大まかな人

合でも、無線機のシステム上、通話の時間数の把握を行うのみにとどまり、避難者数

が１回につき３分間までという仕様になっの正確な把握も困難であり、ましてや避難ていたこともあり十分な情報のやり取りが者個別の情報についても把握することは難できなかった。また、バッテリーの持続時しかった。また、そもそも停電している状間が短いこともあり発災後早い段階で使用

況では避難者カードの印刷やコピーができできなくなった無線機もあったことから、ず、カードの作成はできなかった。このた避難所開設要員と区災害対策本部の間ではめ、避難者に簡易的に紙に手書きしてもら

連絡が困難になっていた。

うことで対応した避難所もあった。

このような状況から区災害対策本部は全ての指定避難所の開設状況や避難者の数な㸦㸳㸧㑊㞴ᡤࠊ㑊㞴⪅ᩘ

どを把握することが困難だった。そこで、発災直後から大勢の被災者が避難したこ

連絡ができなかった避難所では派遣されたとにより本市内の避難者数は発災翌日の３

避難所開設要員や保健師等が区災害対策本

月 12 日に本市が把握した数としては最大部に戻った段階で情報を収集したほか、若の 105,947 人となり（本市人口の約１割に林区のように区役所屋上にある防災行政用

あたる）、避難所数は３月 14 日に最大の 288

無線のアンテナが被災したことで無線がほカ所となった。

とんど機能せず避難所との連絡ができなか

開設された 288 カ所の避難所の施設別のったことから、避難所の状況を把握するた内訳は、本市の指定避難所（市立小・中学－ 140 －

校、高校 194 カ所）が 165 カ所、指定避難ター、その他施設をあわせて 123 カ所とな

所以外の施設として、公共施設や県立高校、っている。

私立学校、医療機関、コミュニティ・セン
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������������

（避難者数：人）
120,000（避難所数：カ所）
600

105,947人

避難所数

100,000

500

避難者数80,000400
288箇所
288 カ所

60,000300

40,000200

20,000

100

0
8/1

7/11

6/11

5/11

3/11
3/12
3/13
3/14
3/15
3/16
3/17
3/18
3/19
3/20
3/21
3/22
3/23
3/24
3/25
3/26
3/27
3/28
3/29
3/30
3/31
4/1
4/2
4/3
4/4
4/5
4/6
4/7
4/8
4/9
4/10
4/11

0

ュアルの周知、研修や訓練など、避難所の�����

今回の震災では、津波の到来がまだ不明な状況の中、津波被害が予想される地域の開設が円滑に行われるための取組みが必要である。

指定避難所にも避難所開設を担当する職員

また、開設直後の混乱した状況では全ての派遣を行い、職員は住民からの助言や津の業務を行うだけの人員等が確保できない

波到達の目認などにより引き返して難を逃ことも想定し、事前に業務の優先順位を設れることができたが、今後は、大津波警報定するなどして職員に周知徹底を図るなどが発令された際には、職員を派遣する際のの対策も必要になる。

基準を見直し、津波警戒区域への派遣は行

今回のように避難者が多数になった場合

わないことや、情報伝達手段の確保のためには、初期の段階で避難所運営マニュアルの装備の見直し、業務に必要な装備の準備が想定していた避難者カードの記入や避難などを行う必要がある。

者名簿の作成などは現実的には難しく避難

避難所の開設当初は大勢の避難者が避難所運営マニュアルを参考としながら、それしてきたことから混乱しており、また、避ぞれの避難所の状況にあわせて工夫するこ

難所開設マニュアルの内容について事前にとが必要となった。しかし発災間もないこ

熟知していなかった開設担当職員もいたこ

ろの避難者数が絶えず変動する中では避難ともあり、本来、開設の際に行うこととさ者の正確な把握は困難だった。今後は避難れていた業務を行えずに開設された避難所

所のそれぞれの状況に応じた把握のあり方が多かった。しかしながら、その後のさまを検討する必要がある。

ざまな対応のためにはマニュアルに記載さまた、開設直後の混乱した状況では全てれている事項についてはできるだけ実施さの業務を行うだけの人員等が確保できない

れることが望ましく、今後は職員へのマニことも想定し、事前に業務の優先順位を設－ 141 －

定するなどして職員に周知徹底を図るなど

臨時校長会を開催し、避難所となっているの対策も必要になる。

学校においては教職員が避難所の運営に協

さらに、今後は職員へのマニュアルの周力するように要請した。各学校の校長から知、研修や訓練など、避難所の開設が円滑

は避難所の開設が長引いた場合の卒業式やに行われるための取組みが必要である。

新年度の入学式の開催や学校再開への影響を不安視する声が聞かれたものの、避難所運営への協力については理解が得られた。

㸱㸬Ꮫᰯ࡟࠾ࡅࡿ㑊㞴ᡤ㛤タ࡬ࡢᑐᛂ㸦㸯㸧Ꮫᰯࡢᑐᛂ

地域防災計画では、施設管理者の役割と㸦㸱㸧Ꮫᰯ࡜ࡢ㐃⤡యไして、避難者が既に集合しており区災害対教育委員会と各学校の職員室には防災行策本部等から避難所開設要員が到着してい政用無線が１台設置されていた。また、本ない場合は、施設管理者の判断により、応市においては教育委員会と学校を結ぶ学校

急的な収容措置を行うとともに、避難状況

ＬＡＮの環境整備が進んでおり、平成 19 年等について区災害対策本部に連絡することには 100％の普及率となっていた。殆どのとされていた。

学校では普通教室でもインターネットが使

今回の震災においては、指定避難所とな用できる環境にあった。

っている学校には発災直後から多くの市民

しかしながら、市内全域で停電が起き、が避難してきたことから、開設担当職員が通信回線網も断絶や使用制限が発生したた

到着する前に学校長が避難者を受け入れる

め、学校ＬＡＮを通じた情報収集や発信をことを判断し、体育館や武道館のほかに、行うことはできなかった。
また、発災後は、電話も不通となったこ教室などに受け入れたところもあった。

とから各学校は防災行政用無線による教育委員会への通信を試みたが、教育委員会に㸦㸰㸧ᩍ⫋ဨࡢᑐᛂ

発災直後、教職員は児童生徒の安全確保設置されていた無線機は１台のみであったを行った後、保護者への引渡しを行いながことから、１校と通信中は他校との通信はら、避難所の開設と運営にあたることにな

できないこととなり、無線が輻輳し繋がらったが、避難者の数は多く、その対応は困ない状態が続いた。

難であった。開設後、開設担当職員の到着

その後、徐々に電話も復旧し、連絡手段が遅れた避難所では、各学校で作成していは電話と無線の併用となったが、結局、全た災害対応マニュアル等に従い、避難者の学校（東六郷小学校を除く）と連絡がとれ

受入れや物資の配布などを行ったが、避難るまでには、３月 11 日から３月 14 日まで

者からはさまざまな要望が寄せられることの４日間を要した。

となり、教職員は対応に追われた。

津波被災校のうち、荒浜小学校、中野小

また、避難所開設要員が到着した後も学学校については防災行政用無線により、津校への依存度が高いままの避難所もあり、波の被害状況や周辺住民の避難状況などのそのようなところでは、そのまま、運営や報告があった。東六郷小学校については、

物資調達の確認等を教職員が行っていたり、

３月 12 日の早朝、ラジオの報道により孤立

教職員が避難所に滞在し運営のほぼ中心にしていることを把握したが、直接の通信手ならざるを得なかったりした避難所もあっ段はなかった。

た。
そのような中で、発災から４日後の３月15 日、教育委員会は市立学校の校長を集め－ 142 －

෗┿ 㜵⅏⾜ᨻ⏝↓⥺㸲㸬ഛ⵳≀㈨
㸦㸯㸧㟈⅏๓ࡢഛ⵳≧ἣձ㣗ᩱࡢഛ⵳

災害が発生した場合に被災者の生活を支援するためには、迅速な救援を実施する必要があり、特に食料、飲料水、生活必需品の物資の提供が重要であることから、災害発生直後から必要となり市民の安全に欠くことができない物資については一定量を備蓄により確保することとし、計画的な整備を行ってきた。
本市では、長町－利府線断層帯を震源とする地震（冬季・夕方）が発生した場合、
約 18 万人の長期避難者が生じると想定し、
約 59 万食の食料を本市の指定避難所、市民センター、コミュニティ防災センター、区㸦㸲㸧⥲ᣓ

教育委員会では 194 校ある学校や他の局

役所、総合支所、消防署、市内の倉庫に分との連絡に無線が必要であったが、防災行

散して備蓄していた。

政用無線は１台しかなく、また各学校にお備蓄数量の考え方は、発災後 24 時間以内

いてもバッテリー切れが生じたため、多くは備蓄物資の配布を行いながら、並行しての学校と効率的に連絡をとることができず、

発災後 12 時間程度後からは災害時におけまた学校ＬＡＮによるパソコン等による通る食料供給協力に関する協定により、協定信も行えない状態が続いたことにより全校

機関および団体等の協力を得て食料を確保との連絡調整は困難を極めた。避難所運営することを想定しており、発災後 36 時間程のためにも、各学校において継続的に防災度経過後からは他都市からの広域応援によ行政用無線が使用できる体制を整えること

り調達、発災後 72 時間経過後は救援物資にや教育委員会に複数の防災行政用無線の整よりまかなうことを想定して計画していた。

備を検討する必要がある。さらに、効率よ

物資確保の基本的な考え方は図表 5-2-2 のく情報収集・発信を行うためには学校ＬＡ

とおりである。

Ｎの活用が必要であり、その通信環境の強化を検討していく必要がある。
ᅗ⾲  ≀㈨☜ಖࡢᇶᮏⓗ࡞⪃࠼᪉
＜24 時間＞＜48 時間＞＜災害発生＞＜12 時間＞＜36 時間＞[公的備蓄]＜72 時間＞[協定先からの調達][広域応援][救援物資]－ 143 －

また、市民センター、コミュニティ・セ

１カ所あたりの備蓄量は指定避難所の約６

ンター、コミュニティ防災センターにも、分の１程度であり、毛布、粉ミルク、アル

指定避難所と同じ品目（クラッカー・アルファ粥の備蓄はしていなかった。

ファ米・飲料水）の備蓄をしていたが、ᅗ⾲  㣗ᩱഛ⵳≧ἣ
市民センター
品目

全市

指定避難所

コミュニティ防災
センター

クラッカー

203,210 食

アルファ米

384,850 食
189,000ℓ

飲料水（500m ペットボトル）

121,590 食

18,340 食（１カ所：630 食）（１カ所：140 食）

231,600 食

26,200 食

区役所・総合支所
消防署・市内倉庫
63,280 食
127,050 食（１カ所：1,200 食） （１カ所：200 食）

115,800ℓ

13,100ℓ60,100ℓ120,200 本（１カ所：1,200 本） （１カ所：200 本）

粉ミルク

151,560ｇ

―

―

アルファ粥

28,500 袋――

区役所・総合支所に分割備蓄
区役所・総合支所に分割備蓄

害時における自主防災活動に必要な防災資

ղ㈨ᶵᮦࡢഛ⵳

指定避難所のほか、コミュニティ防災センターおよび簡易型防災資機材倉庫には災機材を図表 5-2-4、図表 5-2-5 のとおり備蓄していた。

ᅗ⾲  ୺࡞㜵⅏㈨ᶵᮦ➼
品目

備蓄数量

備蓄場所
全指定避難所

災害用組立トイレ

970 台（194 カ所）：５台（うち身障者対応型：１台）
各コミュニティ防災センター

毛布24,900 枚（97 カ所）：200 枚
各指定避難所（55 カ所）：100 枚発電機セット291 式

各コミュニティ防災センター（97 カ所）：３式

炊飯装置セット

194 式

各コミュニティ防災センター（97 カ所）：２式－ 144 －ᅗ⾲  ࢥ࣑ࣗࢽࢸ࢕㜵⅏ࢭࣥࢱ࣮

と締結していた。
みやぎ生協は本市から要請を受けた際に㜵⅏ഛ⵳㈨ᶵᮦᇶ‽ᩘ㔞㸦㸯࢝ᡤ࠶ࡓࡾ㸧
数量は保有商品の本市への優先供給と配送協力

消火器

10 本

を行うこととされている。

消火用バケツ20 個

みやぎ生協は協定に基づき、発災翌日の給水用ポリタンク5個

３月 12 日から本市に物資の提供を始めた。

給水用タンク（10ℓ）

40 個

当初の１週間は食料品、水を中心とした物

ラジオ付懐中電灯

5個資の提供を受けたが、発災後１週間が過ぎ、

カラーコーン

10 個

食料が全国からの支援物資等により安定的

コーンバー

5個

に確保できるようになった以降は、衛生用

トラロープ

5個

品や清掃用品などの物資の提供を受けた。

救急医療セット3式

本市は３月末までの期間、みやぎ生協よ

保安帽

50 本

り約 92 万点の物資の供給を受け、これらの鉄杭（パイプ）

40 本

鉄杭（丸棒）

40 本

ヘッドキャップ

5個

10 ポンドハンマー

5丁

スコップ

10 丁

ツルハシ

5丁

ビニールひも

5個

金てこ

3本

品目

物資は市内の各避難所へ届けられた。
みやぎ生協からの報告によると、燃料や輸送用トラックが少ない中、配送先が１カ所（物資集配拠点である宮城県消防学校）
で済んだことで、みやぎ生協にとっては非常に効率的な運用ができたとのことである。
この協定のほか、本市は平成 22 年４月に
みやぎ生協との間で、「災害救援物資に係る一定量確保業務」の委託契約を締結してい

防水シート

100 枚

土嚢袋

200 枚

なた

5丁

サイレン付メガホン

3個

いわゆる「流通在庫備蓄方式」の契約であ

担架

3式

り、流通在庫備蓄方式は、物資が常に新し

組立水槽（１㎥）

2式

い物に更新されることから物資の使用期限

オイルパン

2個

到来に伴う更新を行う必要がなくなること

発電機用オイル（４ℓ缶）

2缶から長期的に見ると経費が節約されるほか、

テント

2式

保管に係る倉庫の確保が不要となり、また

金属はしご

2個

管理に伴う事務の低減が図れるなどのメリ

リヤカー

1式

ットがある（ただし、消費期限がある食品

た。これは本市が購入した備蓄物資を、みやぎ生協の流通の中で定期的に入れ替えな
がらみやぎ生協の倉庫へ備蓄しておく方式、類などにはこの方式はそぐわないという課
ճὶ㏻ᅾᗜഛ⵳ࡢά⏝

題がある。）。

本市では災害が発生した場合に備え、平この契約に基づき、主な品目として高齢

成８年３月に避難所の避難者や被災者の生者や幼児のための紙おむつ、女性のための活物資を円滑に確保するため、災害時にお生理用品等を確保しており、今回、これらける食料や水、生活物資等の速やかな供給の物資も協定どおりに提供され、物資集配を目的とした「災害時における生活物資の拠点に配送された。

供給協力に関する協定」を、みやぎ生活協
同組合（以下、「みやぎ生協」という。）－ 145 －�� �����

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品目

備蓄数量

備蓄物資の数量の考え方は、発災後 24 時

幼児用紙おむつ

各サイズ 計 13,000 枚間程度を備蓄物資で応急的にまかないなが大人用紙おむつ

各サイズ

計 1,400 枚

ら、並行して発災後 12 時間程度後からは協生理用ナプキン

各サイズ 計 14,500 枚

定先からの調達により、その後 36 時間程度

56,000 枚

経過した後は他都市からの広域応援によりおしりふき調達することを想定して計画されていた。
しかしながら、今回の震災では災害の規���������

発災後、市街中心部では近隣のオフィス

模の大きさにより、避難所数や避難の期間の従業者やビジネス出張者、学生、観光客などが想定よりも大きく上回り、その結果

等の帰宅困難者や地域の住民が避難したことして避難所においては食料等が枯渇してとにより避難者数が 2,000 人から 3,000 人

しまう所も生じた。今後は、全避難所が同にもなった避難所が多数あり、また、市街時に開設され、備蓄物資が想定より早期に中心部以外でも津波被災地に近い避難所で枯渇する場合や、協定先の企業の被災によは津波被災者が大勢避難したり、住宅地にり想定している発災後 12 時間程度では協おいてもライフラインが止まったことや宅力が得られない場合、また、被災による高地の被害等により地域の住民が多く避難す速道路等の復旧に時間が掛かり広域応援がるなどして避難者数が 1,000 人以上となる

遅れる場合なども生じることを踏まえて備避難所が多数あった。

蓄物資の数量や品目などを再検討する必要

本市は避難者が約 18 万人程度となるこがある。

とを前提に、発災後 24 時間までは備蓄物資

また、備蓄品目についても食料・粉ミル

により食料・水の配給を行うこととし、約クの備蓄はあったがアレルギー対応の食

18 万人分の 24 時間分の食料として約 59 万品・粉ミルクが必要になるなど、計画では食の食料を備蓄していた。備蓄は各指定避想定されていなかった物資も必要となるこ

難所等に分散して行われ、各指定避難所でとが分かった。今後は、今回の震災で必要の備蓄量はクラッカー、アルファ米を合わとなった物資の品目を精査し、備蓄物資のせて約 1,800 食であったことから、2,000品目の拡大を検討する必要がある。食料品

人前後が避難した避難所では１回の配給でに関してはこのほか、今回は大きな問題と無くなることもあり、避難者数が数百人かはならなかったが、宗教食への配慮も検討

ら１千人規模の避難所でも、配給を２回なする必要がある。

いし３回行うと物資はすぐに無くなった。

また食料のほかにも燃料の不足（反射式

中には全員に行き渡らないことから最初か

ストーブ用、発電機用、投光機用等）、携帯

ら供給を行わなかったり、１人あたりの供

電話の充電の要求等、地域防災計画では想給量を少なくして対応した避難所もあった。

定していなかったニーズがあったことから、避難者数は把握しているだけでも発災当今回必要となった物を整理し、備蓄物資の日に 70,507 人、翌３月 12 日には 105,947

品目の見直しをする必要がある。

人、３月 13 日には 102,433 人となっており、備蓄していた約 59 万食分の食料はすぐに枯渇することとなった。

－ 146 －

確認を行った。

㸳㸬㑊㞴ᡤࡢᏳ඲☜ㄆ㸦㸯㸧Ꮫᰯ᪋タࡢᏳ඲☜ㄆ

地域防災計画では避難所はあらかじめ耐㸦㸱㸧వ㟈ᚋࡢᏳ඲☜ㄆ

震診断・耐震補強対策を実施し、発災時にさらにその後、４月７日に大きな余震がは、施設管理者（学校長）が施設の安全確あったことから、都市整備局では４月８日認を行った後に避難者を受け入れることとに市内の避難所として利用されていた市民されていたが、実際には、施設管理者は、センター等の施設および集約避難所として被害状況の確認は行ったものの被害を受け予定されていた施設の計 22 施設について、た建物の安全については自らでは判断が難

都市整備局の職員 12 名を動員して安全確しい状況だった。教育委員会は、避難者の認を実施した。この結果、天井のスピーカ

安全を確保し避難所としての開設継続を行ーの落下の恐れなど、危険と判断される注

うためには体育館、校舎等の建築物の安全

意事項については、現地において施設管理

性を再度確認する必要があると判断し、都者に説明するとともに、その施設を所管す

市整備局に対し避難所として利用されている市民局等の担当部署へ説明を行った。

る施設の安全確認を要請した。
都市整備局では、市内の避難所となって㸦㸲㸧⥲ᣓ

いた施設の安全確認を３月 12 日から３月

地域防災計画上は施設管理者（学校長）

14 日までの３日間、延べ 85 人を動員し実が施設の安全確認を行った上で避難者を受施した。この時点で避難所となっている学

け入れることとされているが、被害を受け校等は 170 近くあり、既に避難者が大勢避た建物の安全については、自らでは判断が難していたことから調査には迅速性が求め難しい状況だった。一方で避難所の開設にられた。なお、調査にあたっては、社団法

はスピードが求められ、判定の専門家が到人仙台建設業協会の協力も得た。

着するまで待っていられないという状況も調査後は都市整備局が教育委員会へ、教生じる。

育委員会が市災害対策本部および区災害対

今回の震災においては、結果的に安全確策本部へ危険と判断される注意事項につい認の結果、大きな混乱が生じるようなことて説明し、施設管理者が危険物の撤去、立はなかったが、今後は、あらかじめ確認す入り禁止などの措置をとった。

べきポイントなどを簡易的に示したマニュ

各区では、避難所が危険な状態であるこアルの作成など、特別な技術を持たなくてとが判明した場合には、避難者の安全確保も最低限の安全確認が可能となる方法の確を第一に移動先となる施設の選定と調整を立や、安全確認の調査方法・判断基準、報し、移動に際しては避難者の同意を得るた

告様式等を作成するなど、発災時に早期のめ十分な説明をし、避難者から理解を得て判定が可能となるよう、検討する必要があから移動を実施した。

る。

㸦㸰㸧Ᏻ඲☜ㄆࡢᇶ‽㸴㸬㑊㞴⪅ࡢ≉ᚩ

都市整備局では、発災直後に被災した避㸦㸯㸧ἢᓊ㒊ࡢ㑊㞴ᡤ

難所に対しての応急危険度判定などによる津波に巻き込まれ、ずぶ濡れで救助され安全確認を行うことについて想定をしていたり、自宅が流出したり浸水するなど着のなかったが、教育委員会から避難所の安全

身着のまま避難した被災者は、生活に必要確認の要請を受けたため、被災建築物応急な物資を取りに戻ることすらできないため、危険度判定の考え方を準用し、施設の安全

食料はもちろんのこと、生活必需品や衣料、－ 147 －

衛生用品、雑貨等、生活に必要となるあら係が無い帰宅困難者や、普段から町内会にゆる物資が必要となった。

加入しておらず地域との交流が少ないマン

また、避難所へは、自宅が津波で流失しション居住者など、地域とのつながりが希たり、全壊や大規模半壊の被害を受けたこ薄な人が多く避難しており、避難所の開設とにより居住不可能となった被災者が数多や運営にあたっては、避難者の協力を得る

く避難していたことから、応急仮設住宅等

ことが難しい避難所もあった。

へ移転できるようになるまでは、避難所で帰宅困難者の数は高速バスの運行が再開の生活は長期化するような状況だった。

されるなど交通機関が回復するとともに早避難者の中には、家族を津波で亡くして期に減少することとなったが、マンション

いたり行方不明となっている方も多く、津

高層階の居住者等は断水が続いている状況

波により家屋が流される様子などを目の当の中、水を持って階段を上がることが困難たりにするなど精神的な傷を負った方もいな場合が多くそのまま避難所に滞在するこたことから、生活支援策や今後の生活再建ととなったが、おおむねライフラインの復へ向けた相談のみならず、心のケアやカウ

旧に伴い避難者の数は減少した。

ンセリングなど物心両面での支援が必要となっていた。

また、原子力発電所事故による避難者も本市に避難してきていたが、本市内の他の避難者とは必要とする情報等が異なってい෗┿ භ㒓୰Ꮫᰯࡢయ⫱㤋࡟㑊㞴ࡋࡓேࠎ

たため、市中心部にある戦災復興記念館を専用の避難所として、福島県の職員から直接情報を提供してもらうなどの対応をとった。
෗┿ ᵄᒸᑠᏛᰯయ⫱㤋࡟㑊㞴ࡋࡓேࠎ（平成 23 年３月 23 日 13 時 36 分撮影）㸦㸰㸧ᕷ⾤୰ᚰ㒊ࡢ㑊㞴ᡤ

市街中心部の避難所には、交通機関の停止により帰宅の手段を失った人やビジネス
出張者、観光客のほか、大規模な医療機関（平成 23 年３月 13 日 20 時 42 分撮影）に通院中の患者および家族等が帰宅困難となって、多数避難してきたことから地域の㸦㸱㸧ఫᏯᆅࡢ㑊㞴ᡤ

住民が指定されていた避難所に避難できな

ライフラインが停止したことから避難しくなる事態も見られ、備蓄していた物資はた住民のほか、宅地に被害を受けた被災者

すぐに不足した。また、指定避難所以外のも多く避難していた。そのため、ライフラ施設でも市役所本庁舎や区役所庁舎、さらインが復旧すると退所する避難者が多かっには県庁庁舎等にも、帰宅困難者と思われた一方、高齢者世帯などでは散乱した家具る方々が多数避難した。

等の片づけができないとの理由や余震への避難所には、避難所のある地域に元々関不安から、そのまま避難所に残る者もいた。

－ 148 －

また、宅地被害を受け自宅での生活ができ食料を調達するなどして生活している人は、なくなった被災者は応急仮設住宅などへの自宅に食料等を保存していない場合が多い

入居ができるようになるまで避難所での生ことなどから、発災後、流通が停止し商店活が長期化することが見込まれた。

が再開していない状況の中、食料の提供を求めて避難所での生活が長期化しているケースが見られた。

㸦㸲㸧ᩆຓࡉࢀ࡚ࡁࡓ᪉࡬ࡢᑐᛂ

宮城野区、若林区の津波被災地域では、
中野小学校や荒浜小学校の校舎屋上に多く㸦㸴㸧⥲ᣓ

の被災者が避難していた。発災当日の３月

避難所の所在する地域によって避難者の

11 日は、自衛隊と本市消防局のヘリコプタ

被災状況、避難理由等の特徴に違いが見らー、３月 12 日は東京消防庁、札幌市消防局、れた。それぞれ事情の異なる被災者に対し宮城県警、海上保安庁のヘリコプターも加て必要となる支援は異なることから、避難

わり、上空からの救助活動が行われた。

所ごとに見られる特徴の違いを把握し類型

救助活動によって荒浜小学校からは 94

化し、タイプによって支援体制を変えるな

名、中野小学校からは 36 名、そのほか民家

ど避難所での対応や支援のあり方について

等からは 39 名の方が救出され、このほか自の検討が必要となる。

衛隊等による陸上からの救助活動も合わせ

交通機関やライフラインの復旧に伴い退て、発災当日から３月 15 日までの間に所する避難者がいた一方、避難生活が長期

1,988 名の方が救出された。

化する避難者がいたことから、避難所の開救出された避難者の多くは霞目駐屯地に設期間ごとに、避難者情報の聴取や情報提一旦収容され、そこから市営バスで市内の供、物資の提供など、重点的に取り組むべ

各避難所へ移送される形となったが、市内

き課題を想定し計画することが必要となる。

の避難所はどこも大勢の避難者でいっぱいとなっており、受入先の避難所を確保する㸵㸬㑊㞴ᡤࡢ㐠Ⴀ

ための調整は難航した。また、救助や移送㸦㸯㸧ᆅᇦ㜵⅏ィ⏬ୖࡢ㐠Ⴀィ⏬➼の時期により避難所が異なることから、同地域防災計画では、避難所は、区災害対

じ町内や家族の間でも別々の避難所に収容

策本部から派遣される避難所管理責任者がされるケースもあり、その後の避難者の所中心となり、施設職員、避難者、地域住民、在確認には時間を要することとなった（霞災害救援ボランティア等と連携して運営す

目駐屯地に収容された避難者の市内の避難ることとし、避難生活が長期化する場合に所への移送は３月 16 日に終了した。）。

は、避難者が早期に自主的に管理運営でき

また、体調を崩した方や怪我をした方はる体制に移行するように努め、避難者で構

一旦、市内の医療機関へ移送されることと成する「避難所運営委員会」を設置し、災なったが治療が終わった後は、戻るための害救援ボランティア等との協力の下に自主交通手段も無く行き先も無いことから、そ的な管理・運営体制を確立することとしてのまま医療機関周辺の避難所に避難せざるいた。
区災害対策本部が担う役割は、施設管理を得ない方もいた。

者、学校職員および災害救援ボランティア等と連携して、避難所連絡体制等の確保や㸦㸳㸧ࡑࡢ௚ࡢ≉ᚩ

地域に関係なく一部の避難所では、避難必要物資等の手配、復旧情報の提供、交代

所での滞在が長期化する若者等が見られた。

職員の確保など、避難所の管理・運営のた

普段、コンビニエンスストア等でその都度、めのバックアップを行うこととしていた。

－ 149 －

また、避難所管理責任者は、毛布や食料、るなどの課題もあった。

飲料水のほか紙おむつや粉ミルク、おかゆなど高齢者や乳幼児をはじめとする避難者㸦㸱㸧⫋ဨ➼ࡢయไのニーズの把握、避難者名簿の作成、区災避難所の運営は区の職員のほか一部、本害対策本部への必要となる物資の確保要請、庁等の職員も応援する形で行われたが、１運営体制の確保、災害時要援護者への対応

カ所の避難所に複数の職員を常駐させるこを行うこととしていた。

とは難しく、１人の職員が 24 時間交代で勤務する形での対応となった。避難所の運営
は 20 大都市災害時相互応援に関する協定㸦㸰㸧㑊㞴ᡤ㐠Ⴀጤဨ఍ࡢタ⨨

避難所運営マニュアルでは避難が長期化に基づき派遣された他都市職員の応援も得する場合に備え、避難者と自治会・町内会・ながら行われたが、他都市の職員が自活で自主防災組織の代表者等と、区職員、施設きる携行品を完備するなどし、避難所に数

管理者、地域の団体によって避難所運営委

日間寝泊りし常駐できる体制で従事するな

員会を設置し、総務班、名簿班、情報広報

か、本市職員は 24 時間ごとに交代し、交代

班、食料・物資班、救護班、衛生班等を編の都度に違う職員への引継ぎとなったこと成して避難所運営のさまざまな業務を行うから、避難者からは信頼関係が構築できなこととしていた。

いといった声や避難所の状況がわかっても避難所運営委員会の設置については普段らえないなどの不満があった。

から町内会等の地域主体と学校の連携が活

災害時における引継ぎや要望の処理に関発な地域では地域住民の協力が得られた一

しては、もともと基準となるルールそのも方で、地域と学校との関係が密ではない避のがなく、当初は職員間の引継ぎや情報の難所では協力が得られないところもあり、伝達、区災害対策本部での要望の処理が上

また、避難者の殆どが津波による家屋流失

手くできていなかったが、避難所連絡帳等

等の理由から避難していた地域では、住民を活用し情報を伝えるなど徐々に改善を図主体の運営委員会の方式が難しい場合もあり、職員の引継ぎを円滑に行えるよう取りるなど、地域の団体や避難者中心の運営へ組んだ。

の移行は避難所ごとに差が生じていた。
発災の２、３日後には避難所運営委員会を設置し、地域の住民に運営を引き継ぐこ㸦㸲㸧㑊㞴⪅➼ࡢᢕᥱձ㑊㞴⪅ࡢᢕᥱ

とができた避難所もあったが、避難者が中

避難所の開設が長期化することが予想さ心となって避難所を運営するという意識がれる中、今後の支援のため長期の避難が必ない避難者や地域との交流が少ない避難者

要な人や個別の避難理由などを把握するこが多い避難所では運営委員会が設置されず、と、あわせて市内外からの被災者の安否確

教職員や区職員、施設管理者が運営を続け認への対応を行うなどのために避難所におざるを得ずに大きな負担がかかることとな

ける避難者の情報の把握に取り組むことがった。

必要となった。

一方、避難所運営委員会が設置された避このため、企画調整局は、３月 15 日から難所でも、支援に頼りきるだけで、自らが３月 16 日にかけて避難所における被災者

避難所の運営に携わるという意識が低い避情報の把握のための取扱要領の検討を行い、難者が見られる場合などは、避難者の間で避難者に避難者カードを記入してもらうたも運営する側、支援を受ける側という構図めに必要な要領、スケジュール等の案を作になって運営委員会の負担は増すこととな成した。各区では、３月 19 日から各避難所－ 150 －

で避難者カードを配布し、住所や町内会名、家族の氏名・年齢、避難所への入所理由、

�� 5�2��

避難者カード（���）整理番号

ｺｰﾄﾞ番号
Name of the Refuge Area

Refugee Card: for those who wish to stay in thie Refuge Area

緊急連絡先、安否情報の公開の可否、病気

Today's Date//や身体の障害等について記入してもらい、Household with more than 6 family members, please use two cards. (only fill out question ① and ②）

３月 21 日に回収した。

①

Adress（name of the building & room number )〒（neighborhood association：

この避難者カードは世帯ごとに記入する

Phone No.

Please fill in the follwing
Name形式とし、現に避難所に避難している人のみを記入することとした。カードの記入と提出は任意とし、外国人の避難者に対してが、カードには国籍欄が設けられておらず、なものではなかった。
�� 5�2��

避難者カード

Age

Gender

1

1．M

2．F

2

1．M

2．F

3

1．M

2．F

4

1．M

2．F

5

1．M

2．F

②

は、英語版と中国語版のカードを用意した
外国人の状況を把握する上で必ずしも十分/

Please fill in the following questionnaire.

Please circle the reason why you came to stay at this refuge area.
If you chose 1, please tell us the condition of your house.
１：Damage of the house →(1)completely destroyed(2)half destroyed③(4)burned down (5)half burnt
２：No power, No gas, No water, and No food
３：I can not go home due to no transporation
４：Other（
furigana
Emergency
Name
Contact）〒(Required)④(3)partially destroyed

Address
Phone No.

避難所ｺｰﾄﾞ避難所名

If there is any inquiry, can we release information about you staying at
1.Yes 2.No
this refuge area?
⑤
Can we put your information on the Sendai City's Website or release information if
1.Yes 2.No
someone looks for you?
Please tell us if you or your family members are sick or with disability and require special care while
taking shelter.
⑥

避難者カード（世帯単位）
記入日

平成

年

月

日

①��⑥に�いて記入（���目は����）�てください。
６人以上の世帯の方は，２枚目に続けてお書きください（２枚目は①②のみ記入）。

住所（アパート・マンションの名称・部屋番号も記入してください。）〒＊避難所管理責任者等記入欄
退所年月日
年

①
（所属町内会名：） 電話番号

転出先

1．男

2．女

2

1．男

2．女

3

1．男

2．女

4

1．男

2．女

5

1．男

2．女

②

�� 5�2��避难者卡（一户单位）填写日期（所在町内会名称：

電話番号

転出先

）电话号码

年龄

性别

1

1．男

2．女

2

1．男

2．女

3

1．男

2．女

4

1．男

2．女

5

1．男

2．女

②

⑥

（№

日

住址（请填写公寓名称 房间号码）
〒

所

月

月

①

请填写您的「在避难所避难的家人」。
注音假名
姓
名

問い合わせがあったとき，避難していることを公表してよろしいですか？
1.よい 2.よくない⑤ 安否情報として，仙台市のホームページやマスコミにお名前・住所・年齢・性別
1.よい 2.よくないを公表してよろしいですか？
病気，身体の不自由等の特別な配慮を要する方がいる等，注意点がありましたら記入してください｡

年

�人以上的家�，��填写�2页（�2页�填写��）。

名＊避難所管理責任者等記入欄
退所年月日
年

整理番号

� ��请全部填写（在该当项�上画「○」）〒
必ず記入して住ください

避難者カード（����）ｺｰﾄﾞ番号
避难所名

避難所にお入りになった理由に○をつけてください(１の方は家屋の状況にも○をつけてください)｡
１：家屋の損失（⇒家屋の状況(1)全壊・流失 (2)半壊 (3)一部損壊 (4)全焼 (5)半焼 ）③ ２：停電・断水・ガス停止・電話不通・生活物資の確保困難
３：交通手段がないために帰宅が困難
４：その他（
）
ふりがな
氏

電話番号

性別

1

緊急連絡先

）

日

(氏名)

あなたとあなたの家族で「ここに避難している方」を記入してください。
ふりがな
年齢
氏
名

④

（№
月

住所

）

日

住所
(氏名)

電話番号

请在到避难所的理由栏画○(画１者请在住居房屋状况栏画○)｡１：房屋的损坏（⇒房屋状况 (1)全坏・流失 (2)半坏(3)一部分损坏③
２：停电・断水・煤气停止・电话不通・生活物资的确保困难
３：因为没有交通工具而回家困难
４：其他（
注音假名
紧急联系处

姓

名

必须填写

住

址

(4)全烧

(5)半烧 ）

）

〒

④

电话号码
如果对您的状况有咨询的时候,公开您在避难的情况吗?
⑤ 作为安全信息，在仙台市网页及媒体报道可以公开姓名・住址・年龄・性别吗？

1.可以

2．不可以

1.可以 2.不可以如果有生病，身体行动不便者等，要注意处，请填写。
⑥＊避難所管理責任者等記入欄
退所年月日
年
転出先

(氏名)

－ 151 －

（№
月

日

住所
電話番号

）

回収したカードから避難者名簿を作成し日からは自衛隊が避難所のニーズを聞き取て市災害対策本部、区災害対策本部、避難り、翌日に配送する体制とした。
（詳細は本所間で避難者の情報を共有し、必要となる章 第５節を参照）

物資の数量や品目の把握、避難者の個別事

発災直後から届けられた支援物資は、当情に配慮した生活支援、避難所の集約のた

初は応急的な食料や飲料水等が中心で火をめの基礎的な資料としたほか、家族等の安使わなくてもよい食料が多く、その後はカ否を確認したいとの声も多かったことなど

ップ麺や菓子等が中心となり、徐々にレト

から、ホームページへの掲載に同意した避

ルト系の食品、炊き出しのための食材にな難者のリストを本市ホームページに公開しるなど、時期を追って、さまざまな支援物

た。

資が避難所に届くようになった。しかし、届けられた支援物資だけでは高齢者や要援ղ㑊㞴ᡤ≧ἣࡢᢕᥱ࡜༊⅏ᐖᑐ⟇ᮏ㒊࡬ࡢሗ࿌

避難所開設当初は避難所の状況や要望は護者等の食事に配慮が必要な人への配慮は十分にできない状況だった。

すべて区保健福祉センターを通して区災害

一方、備蓄していた粉ミルクはアレルギ対策本部に報告されていたが、多岐に渡る

ー症状を持つ乳児には飲ませることができ

大量の要望に対処することを目的とした本ないなど、これまで本市では想定していな

部内での情報共有や、要望への対応策が未かったアレルギー対応食品のニーズへの対整備だったため、避難所への回答が遅くな応が必要になった。アレルギー対応食品にり、避難者は不満を持つこととなった。

ついては発災当日の深夜、新潟市から到着

そこで例えば若林区では避難所からの要した派遣隊から提供を受け、一部の避難所

望の内容をボードに貼り出すことで区職員に対しては提供することができたが、その全体が情報を共有できるような体制として、後は本市においても調達し、提供を始めた。

緊急に対応すべき事項や市災害対策本部の物資に関しては、避難所生活が長期化す指示を受ける事項、検討を続ける必要があ

る中で、季節に応じて衣類や扇風機等の日る事項などに分類して、対応策を検討する

常生活用品などニーズが変化していったたこととした。

め、避難所では保健師等の職員が要望を把

また、宮城野区、泉区においても、保健握し、必要な支援を行ったところもあった。

福祉センターで対応できない要望等は直ちに区災害対策本部に報告し、迅速に対応で

ղ⅕ࡁฟࡋᨭ᥼➼避難所では早いところで３月 13 日からきるよう取り組んだ。
太白区においては、３月 13 日から避難所

町内会やボランティアが避難者への炊き出

派遣職員に避難所からの連絡票に物資の不し支援を開始し、支援物資や食材が限られ足の状況やその他の要望を記入させて報告ている中で献立作成や食品の組み合わせにさせており、写しをその都度、区災害対策

工夫しながらの対応が続いた。また、近隣本部に提出するなどして対応した。

の商店や企業等からの炊き出し支援や食料の提供が行われた避難所もあった。

㸦㸳㸧㣗ᩱ➼ࡢ౪⤥

津波被害の大きかった地域に居住していձ㣗ᩱࠊ≀㈨ࡢ౪⤥た避難者が多く入所していた宮城野区、若３月 15 日までは区職員が支援物資を配林区の８カ所の避難所では、３月 20 日から送する際に避難所で聞き取りを行うことに自衛隊による炊き出し支援が行われた。炊より、不足する物資の把握に努めた。自衛き出し支援が行われたのは、宮城野区の高隊による救援物資の配送が始まった３月 16

砂中学校、岡田小学校、宮城野体育館と、－ 152 －

若林区の六郷中学校、七郷小学校、若林体

大量の情報の提供は、自分に必要な情報を

育館、サンピア仙台、蒲町小学校の８カ所探すことが難しくなるなど、伝わりにくいで、期間中約 164,000 食分の提供を受けた。

場合があった。
そこで、発災後２週間が経過した３月 24ᅗ⾲  ⮬⾨㝲࡟ࡼࡿ⅕ࡁฟࡋᐇ᪋≧ἣ

日からは、ライフライン等の復旧状況や今

避難所

開始月日

終了月日

後の見通し、助成や減免の制度や生活再建

岡田小学校

３月 20 日

５月 10 日支援に関する情報など、避難所での生活や

高砂中学校

３月 22 日４月９日

生活再建に役立つ情報について一元化し、宮城野体育館

４月 10 日

５月 10 日

ひと目で分かりやすい情報提供を目的とし

六郷中学校

３月 20 日

４月 24 日た「避難所通信」を発行し、４月 28 日まで

七郷小学校

３月 24 日

４月 16 日の約１カ月間、10 回にわたって避難所での若林体育館

３月 30 日

４月 24 日

掲示を行った。

サンピア仙台４月 14 日

４月 24 日蒲町小学校

４月 18 日

４月 24 日ղせᮃ࣭㉁ၥ࡬ࡢᅇ⟅

避難所で出される要望や質問に関しては
その後、自衛隊の支援活動の完了に伴い自衛隊による炊き出し支援は原則として４月 24 日に終了することとなったことから、４月 12 日からは順次、避難所への食事の提供は３食とも弁当による提供とすることとし、配食を開始した。（詳細は本章 第４節を参照）
その後、自衛隊による炊き出し支援は、
一部の避難所において５月 10 日までの間、行われた。炊き出しの実施状況は図表
5-2-10 のとおりである。

区災害対策本部への照会や判断が必要なものもあったが、区災害対策本部で調整や検討に時間を要し回答までに時間がかかった
場合でも、避難所に対して「現在、検討中である」という旨の連絡をしなかったことから、避難者から「要望が伝わっていないのではないか」「引継ぎが悪いのではないか」といった指摘を受け、要望への回答が遅いことに不満の声が聞かれた。
また、質問や要望への回答は、質問・要望を出した本人だけに回答していたことから、避難所全体に関する内容の要望の場合
でも、回答が他の避難者には伝わらずに不㸦㸴㸧㑊㞴⪅࡬ࡢ᝟ሗᥦ౪

親切になっていたケースもあった。

ձ㑊㞴ᡤ㏻ಙ

区災害対策本部は必要と思われる情報が掲載されたホームページの情報をプリント㸦㸵㸧㑊㞴ᡤࡢ㛗ᮇ໬ᑐᛂ

開設以降、避難所では職員が 24 時間交代

アウトするなどして避難所に配布し掲示したが、職員がさまざまな業務に対応している状況では、プリントアウトをする際にも情報の整理や選択を行う体制を取ることができずに、そのまま避難所へ配布したことから、必要がないと思われる情報まで掲示することとなり、大量の掲示物が避難所に貼り出されることとなった。大量の掲示物が一度に貼り出されるとかえって避難者は情報を見なくなることや、高齢者にとってで勤務していたが、避難所における職員の安全確保の観点や夜間勤務の軽減化を図る
必要があった。また、避難所の運営にあたる他都市職員の応援派遣が減少してきたことなどから、運営体制の見直しを図ることとし、市職員の 24 時間体制は維持したうえ
で、避難所の安全・安心を更に強化するため、４月７日から夜間の運営業務の一部を警備会社に業務委託した。

－ 153 －

その後、長期にわたる夜間勤務を含む避難所運営による職員の疲労などを考慮してきであり、例えば開設直後は人数の把握の運営体制の抜本的な見直しを行うこととし、みを目的とするなど、状況や必要性に応じ臨時職員を採用して８時から 20 時までのた把握方法を検討しておく必要がある。

避難所運営にあたること、警備会社への業
務委託内容を５月１日より拡充しこれまで㸶㸬ᣦᐃ௨እࡢ㑊㞴ᡤ࡬ࡢᑐᛂ≧ἣ

の夜間警備に加えて昼間の管理業務の一部

㸦㸯㸧⫋ဨࡀ୙㊊ࡋ࡚࠸ࡿ୰࡛ࡢᑐᛂ

区災害対策本部では指定避難所への対応も委託することとした。

だけでも人員が不足していたことから、指定避難所以外に開設された避難所には、避㸦㸶㸧⥲ᣓ

今回の震災においては、避難所運営に関

難所管理責任者を派遣することができずに、して学校長や地域の協力が得られた避難所

物資の供給や避難所の運営体制などの面では相対的に運営がうまくいっていたところ

指定避難所と同等の支援を行うことは難しが多かった。今回のように市内全域においかった。そのため、若林区を除く各区ではて避難所が開設されることも想定すると、指定以外の避難所への職員の派遣は行わな

行政の人員を特定の地域に集中して動員すかった。なお、青葉区と泉区では指定以外ることは難しく、それぞれの地域が、地域、の避難所への職員の派遣は行わずに定期的

学校、行政の三者の協力体制を構築するこな巡回により対応することとした。

とが重要である。そのためには学校支援地

物資の供給についても各区での供給方法

域本部事業等を通じて日ごろより地域とのは異なっているが、原則として全ての避難連携を深めていくなど地域との連携を図る

所へ供給を行った。青葉区と太白区と泉区

取組みを続ける必要があるほか、避難所にでは職員が全ての避難所に物資を配送し、おいては地域の避難者も避難所運営の主体

若林区では指定以外の避難所にも物資の配であるということの認識を持つ必要があり、送を行いながら、区役所まで直接、物資を地域、学校、行政のそれぞれが果たすべき取りに来てもらう対応をとった。宮城野区

役割分担についても整理する必要がある。

では、避難所の数が多く、職員の数や配送

また、本市は「避難所開設マニュアル」

用の車両が少ない状況では全ての避難所へと「避難所運営マニュアル」を定め、学校の早急な配送が困難だったため、物資の配は「災害対応マニュアル」を定めるなどし送は指定避難所のみを対象として行い、指ていたが、行政と学校はお互いのマニュア

定以外の避難所に対しては最寄りの指定避ルについての知識がなく、情報が共有化さ

難所や区役所へ物資を取りに来てもらうブ

れていなかった。今後は、各マニュアルのランチ方式とし、また、物資を取りに来た整合性を図ることや、運営業務によっては指定以外の避難所に対しても要望どおりに統一するなど共有化を図り、避難所の運営

物資を供給した。

に関して行政職員、教職員が一緒に研修や訓練等を実施する機会を設けるなど、地域、㸦㸰㸧㐠Ⴀࡢ୺య

市内に開設されたほとんどの指定以外の学校、行政の協力体制を強化していくため

避難所では施設の職員が中心となって運営の取組みを進めることが必要である。
大勢の避難者が生じている発災直後の段を行っており、施設管理者の負担は大きく

階では避難者カードの記入や避難者名簿のなっていた。市民センターでは、被災によ作成などは現実的には難しかった。しかしり休館したセンターの職員や既に避難所とながら、避難者への対応を適切に行っていしては閉鎖された他のセンターの職員を応くためには、避難者の把握は必ず実施すべ

援として派遣し運営にあたらせた。また、－ 154 －

集会所のように住民が中心となって開設さ所、消防局が消防署所に設置する現地救護

れた避難所の多くでは、地域住民が自主的所の３種類の救護所の設置について定めらに運営を行っていた。

れている。
今回の震災では人的被害のほとんどは津波によるもので他の地震災害と異なりけが㸦㸱㸧⥲ᣓ

発災直後、指定以外の避難所の開設が区人が少なく、また、地域の医療機関が早期災害対策本部に認知されていなかったことに再開したことから各区の災害対策本部はにより、それらの避難所を支援することが応急救護所については設置不要と判断した。

できなかった。また、その存在を把握した

また同様の理由から避難所内救護所も設置

後でも対応できる職員の数や車両等の数にしなかった。
（詳細は第８章 第４節を参照）

限りがあったため、職員の派遣、備蓄物資、物資の供給などで指定避難所とそれ以外の㸦㸰㸧㑊㞴ᡤ➼࡛ࡢᩆㆤάື

避難所内救護所は設置しなかったものの、避難所では同等の支援や対応が難しかった。
今回の震災の経験を活かし、指定以外の避各区の保健福祉センターでは、発災当日よ

難所への支援のあり方について今後も検討

り各避難所での支援を開始したが、その後する必要がある。

全国から本市へ派遣されてきた他自治体の保健師等の協力を得て、各避難所の保健活㸷㸬ᩆㆤάື

動を避難所が閉鎖されるまで毎日巡回し、㸦㸯㸧ᩆㆤᡤࡢタ⨨

さまざまな健康支援を実施した。保健師の地域防災計画では、区災害対策本部およ

活動実績は図表 5-2-11 のとおりとなってび総合支所に設置する応急救護所、区災害いる。（詳細は第８章 第８節を参照）

対策本部が避難所に設置する避難所内救護ᅗ⾲  ᕷಖ೺ᖌ࣭ὴ㐵ಖ೺ᖌάືᐇ⦼㸦㸱᭶  ᪥㹼㸵᭶  ᪥㸧
青葉区 宮城野区 若林区

避難所開設延日数(指定、指定以外）
避難者延数
保健活動避難所延数
活
動 避難所滞在型
箇
所 避難所巡回型
数

1,114

1,190

1,527

太白区

786

宮城総
合支所

泉区

秋保総
合支所

合計

523

5,140

105,270 261,070 230,137 99,980 64,553

761,010

145

772

1,215

221

236

81

7

2,677

日中

16

444

922

20

29

0

7

1,438

夜間対応有

15

0

37

7

144

0

0

203

114

328

256

189

63

67

0

1,017

民生委員等関係機関訪問

24

50

24

22

22

0

2

144

延
数 個別家庭訪問 ※

45

3,934

5,695

1,152

38

48

1

10,913

合計

214

4,756

6,934

1,390

296

115

10

13,715

0

546

1,424

123

0

0

0

2,093

473

877

968

630

207

140

13

3,308

473

1,423

2,392

753

207

140

13

5,401

(

）

派遣保健師数従延事
数 市保健師数数(）

合計－ 155 －

㸬⛣ືᕠᅇ┦ㄯ

次いで、がれきの処理・家屋の解体（17.2％）、

ձᐇ᪋ࡢ㊃᪨

民間住宅等への移転（12.4％）、り災証明に

地域防災計画では、災害後のそれぞれの関すること（10.9％）の順となった。

段階における市民意識や市民ニーズを的確に把握し市民生活の不安解消を図るため避㸬㑊㞴⪅ࡢ⏕ά⎔ቃᨵၿ

難所における移動巡回相談を実施すると定㸦㸯㸧⏕ά⎔ቃࡢᨵၿࡢᚲせᛶ

められていることから、市民局は災害にか避難生活が長期化すると、避難者にとっかる広聴相談活動の一環として、各区と連て我慢を強いられることや不便なことが多携し４月末までの間に３回、各避難所で被くなり、こうした状況を改善したいと思い

災者への個別相談を実施した。（詳細は第避難者からはさまざまな物資や設備への要

15 章 第５節を参照）

求が生じてくる。
また、このような要求は、避難所における生活環境の改善を求めていることも多く、

ղᐇ᪋≧ἣ

この個別相談は、宮城野区と若林区の各

それらの改善を図ることは避難者の健康管

避難所において職員が避難者と面談を行い理上や衛生管理上、有益なことも多い。

避難者の個別の状況に即した各種支援制度の説明や案内を行いながら避難者のニーズ㸦㸰㸧ᨵၿෆᐜࡢ᳨ウ

について聞き出すことをねらいとして、４避難所が長期化し生活環境の改善につい月 11 日から４月 29 日までの間、９班延べて検討する頃には、各避難所の避難者の数

306 名の相談員が 27 カ所の避難所巡回を実も少なくなってきていたことや指定避難所

施し、15 日間で 1,064 世帯の相談対応を行等で実施できる改善にも制約があったことった。

から、環境改善の実施は避難所を集約する

なお、面談を行った避難者は宮城野区が４月以降に集約先の避難所で行うこととし、239 世帯（世帯員 593 人）、若林区が 351 世

避難者からの要望が多かった仮設シャワー

帯（世帯員 981 人）となっており、巡回相や洗濯機等の設置、パーテーションや畳の談を開始した４月 11 日時点の全避難者数

設置等から行うこととした。

（宮城野区：1,020 人、若林区：1,559 人）の約６割の方が面談を受けたことになる。

㸦㸱㸧ᨵၿࡢᐇ᪋

避難者が個別で使用する物資については本市で購入することとし、避難所での使用ճ┦ㄯෆᐜ

相談内容は、経済・生活支援に関するも期間や設置や撤去にかかる費用等を考慮しの（58.9％）と、住宅の確保・再建に関す高額になる物資、設備についてはレンタル

るもの（41.1％）に大別され、経済・生活で調達することとして提供先との調整を行支援に関する相談では、生活再建支援制度ったほか、県や企業等から無償で提供を受（29.6％）や市民税や固定資産税等の減免けることができたものも多かった。

（7.9％）、災害弔慰金や見舞金に関するこ

実際に調達した設備と物資は、仮設シャと（7.6％）、国民健康保険・国民年金に関ワー、洗濯機・乾燥機、冷蔵庫、電子レンすること（7.3％）の順に相談が多く、このジ、電気ポット、掃除機、ドライヤー、テほか、高齢者支援や生活保護に関する相談、

レビ、インターネットに接続できるパソコ

義援金、就職に関する相談があった。また、

ン、照明、パーテーション、畳、物置、衣住宅の確保・再建に関する相談では、応急装ケース等、多岐に渡り、避難者の生活環

仮設住宅に関することが 50.8％と最も多く、境の改善を図ることができた。

－ 156 －

施設への緊急入所等必要な措置を講ずるよ㸦㸲㸧⥲ᣓ

避難生活の長期化に伴い、生活環境の悪うに示されていた。また、避難所運営マニ化や慣れない環境での生活からのストレス

ュアルでも、専門施設への入所の必要があなどにより、環境の改善や衛生面での対策

る場合、災害時要援護者として、福祉施設が必要になった。あらかじめ、それぞれの等へ緊急的に一次入所ができるようにする

分野での対策を想定しておく必要がある。

ことや、避難所での共同生活が困難な場合

時間の経過とともに支援物資の要望内容には市民センター等へ移動できるよう区災が変化したことから、物資の調達計画や他

害対策本部へ依頼することとされていた。

都市への支援物資の要請方法、品目などをあらかじめ計画しておくことが必要になる。

մእᅜே

地域防災計画においては、言語や文化の㸬㑊㞴ᡤ㐠Ⴀ࡟࠾ࡅࡿࡉࡲࡊࡲ࡞୺య࡟ᑐ

理解が十分でないことから外国人が不利益をこうむることのないよう、外国語での情ࡍࡿ㓄៖

報提供を行うこととされていた。

㸦㸯㸧ィ⏬࡟࠾ࡅࡿ఩⨨௜ࡅձዪᛶ

地域防災計画では女性に対する配慮は想定されておらず、避難所運営マニュアルで㸦㸰㸧㑊㞴ᡤ࡟࠾ࡅࡿㄢ㢟ձዪᛶ࡟࡜ࡗ࡚ࡢㄢ㢟も女性のための支援策として、授乳室の設

地域によって状況は異なるが、避難所で置と助産師等の巡回を依頼することのみで、は、間仕切りがなくプライバシーが保てな

他に女性への配慮に関する想定はなかった。

いといった悩みや、男女別の着替えスペー
スや洗濯物干し場が確保されていない、替えの下着や生理用品の要望を言いにくいなղ㧗㱋⪅

地域防災計画では災害時要援護者への対どのことが起きていた。また、仮設トイレ

応計画が定められており、避難所では災害が男女別になっていない、設置場所が離れ時要援護者の健康状態等に応じて、避難場ていて夜間照明がない、和式便器がほとん所の確保やトイレをはじめとした避難所のどといったことは女性だけではなく、子ど生活環境のバリアフリー化や食料、物資のもや高齢者にとっても決して使いやすい状

優先的な給付、ボランティアによる協力等、

況ではなかった。

配慮をしながら援護するよう示されており、また、下着や尿取りパッド・生理用品等

高齢者についても避難や避難生活が困難なの衛生用品は、避難所の運営委員等に女性場合は災害時要援護者として対応することがいない場合などは、特に女性から言い出とされていた。

しにくい状況もあったことから、避難所に

また避難所運営マニュアルでも、災害時

よっては保健師等の職員がニーズを把握し、要援護者対策として、日当たりがよい場所

トイレ用のテントを授乳や着替えに使用しやトイレに近い場所の確保、手すり・スロてもらうよう配置したり、生理用品や女性ープ等の設置などの対応をとることとされ用下着等については、女性が手にしやすいていた。

よう配布するなどの配慮をしたところもあ
った。

ճ㞀ᐖ⪅

地域防災計画では、障害の程度や体力、ղ㧗㱋⪅࡟࡜ࡗ࡚ࡢㄢ㢟症状等により、避難所での生活が困難な場

避難所での生活は自由に活動することが合、災害時要援護者として速やかに適切な制限されたり、それまで行っていた家事や－ 157 －

趣味の活動ができなかったりするなど生活配布を行った。

環境が変化するため、生活が不活発になりやすかった。特に高齢者にとっては狭いス㸦㸱㸧⥲ᣓ

ペースで運動をしない生活を続けることで高齢者・障害者は地域防災計画において

生活不活発病になる恐れや、長期化する避も災害時要援護者として配慮されるように難生活から起きる体調不良、身体の機能低定められていたが、想定を超える避難者が下など健康上の課題があった。避難所での各避難所に押し寄せたこと、障害者につい生活が困難な方には福祉避難所への手配なては理解が不足していたことなどから、十ど区が窓口となり対応した。

分な配慮はされていなかった。今回の震災を踏まえ、市民に対し障害者の特性など災害時要援護者に関する理解の促進を図ると

ճ㞀ᐖ⪅࡟࡜ࡗ࡚ࡢㄢ㢟障害のある方の中には、避難所へ避難したものの、集団生活に馴染めなかったり、

ともに、具体的な配慮内容について周知徹
底を図っていく必要がある。

周囲の避難者からの理解が得られない、体一方、女性については、地域防災計画の育館のトイレがバリアフリー化されていな

中に女性に関する観点がなかった。避難所

いなど設備が不便であるといった理由からの運営委員には地域団体の代表者が中心と避難所での生活が難しく、自宅での避難生なるため女性がいない場合も多く、女性が活を余儀なくされるなど、必要な援助を受要望を言いにくい、女性の意見が通りにくけることができない方がいた。また、はじい状況もあった。今後、避難所で女性が感めから集団生活は無理であると判断し、避じた不便な点や配慮が必要となった事例を難所に行かなかった方もいた。

検証するなど、女性の視点を新しい地域防災計画などに反映していく必要があるとともに、併せて、避難所運営委員への女性のմእᅜே࡟࡜ࡗ࡚ࡢㄢ㢟

外国人の中には、言葉や文化の違い、災参画を積極的に推進することや女性の視点

害経験の少なさから、情報を入手しにくかからの防災訓練を実施することが必要であったり、避難所での生活に困難を覚える人

る。

もいた。
（詳細は本章 第７節を参照）㸬㑊㞴ᡤࡢ㞟⣙࡜㛢㙐յஙᗂඣࡢ࠸ࡿ㑊㞴⪅࡟࡜ࡗ࡚ࡢㄢ㢟㸦㸯㸧㑊㞴ᡤࠊ㑊㞴⪅ᩘࡢ᥎⛣

乳幼児を抱えた多くの母親も避難所に行

発災翌日の３月 12 日、避難者数は 10 万

ったものの、子どもの泣き声が迷惑になる

人を超え、避難所数も発災３日後の３月 14など周囲に対する気兼ねから、早々に避難

日に 288 カ所となったが、その後、交通機所を離れた方が多かった。実家や親戚を頼関の回復による帰宅困難者の退所やライフった方も多いが、避難所から自宅に戻った

ラインの復旧や流通の回復、ボランティア

方の中には、発災当初は必要な援助を受けによる個人宅の片付けの開始などに伴い、ることができず不安を抱えながら過ごした

避難者は減少し、各区の避難所の数も、市方もいた。区によっては、おむつや粉ミル

内のほぼ全域で電力が復旧した３月 18 日

クが無くなった在宅の方に対し、店舗でのには 183 カ所に、市内のほぼ全域で水道水購入が可能となるまでの間、区役所の窓口の供給が再開された３月 29 日には 71 カ所

で配布を行った。また、民生委員・児童委（青葉 19、宮城野 18、若林 21、太白９、員の協力を得て、担当地域内の乳幼児のい泉４）にまで減少し、避難者数は 4,372 人る家庭に訪問をしてもらい、必要な方への（青葉 390 人、宮城野 1,671 人、若林 1,997－ 158 －

人、太白 207 人、泉 107 人）となった。津

区ほど減少せず、応急仮設住宅等へ入居で波による被災者が多く避難していた宮城野

きるまでの間、避難生活の長期化が見込ま

区、若林区の避難所では避難者の数は他のれる状況だった。

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避難者数

避難者数

対応が必要となった。また、避難所には風�����������

避難所の長期化が見込まれる状況の中、呂やシャワーが無く、改善を図るには新た避難所の生活環境や衛生環境の悪化が懸念に設備の設置が必要になるなど、環境の改されたことから、環境の改善を図ることを善を図るには避難所の数を減らして集約先第一の目的として、また、避難所の数が多の避難所において実施することが効率的でく分散している状況よりも、避難所の数をあることからも集約が必要となった。

減らすことで、避難者に対する行政の対応をより充実させることができるという観点����������

からも、避難所集約の必要性が検討された。

ライフラインの復旧等に伴い、避難者の集約を検討した主な理由は次のとおりで数は次第に減少した小規模な避難所が多くなった。物資の配送や職員の配置など運営ある。

が効率的ではなくなることから集約が必要となった。

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３月 11 日の発災以降も断続的に大きな余震が続いていたことから、危険な状態と��������

なった避難所では避難者の安全確保を最優避難所となっている学校では新学期が間

先に、より安全な施設への移動が必要にな

近となり入学式、始業式の開催、授業の開った。

始等、学校の再開が必要な時期となっており、また、市民センター等の施設も市民からの利用再開の要望も高まっていたことか�������������

避難所での生活が長期化する中、避難者の心身への負担が増大していること、避難ら、これら施設の本来の施設活動のためにも避難所の閉鎖が必要となっていた。

所の衛生環境が悪化していることなどへの－ 159 －

յ⿕⅏ᆅࡢ㏆ࡃࡢ㑊㞴ᡤ࡬㸦㸲㸧㞟⣙ࡢᐇ᪋

津波による被災で避難していた方たちは、

ձ㞟⣙సᴗ

市内の各避難所に避難先が分散されており、集約先の避難所は、原則として学校以外

震災以前の地域のコミュニティで集まりたの体育館や市民センター、コミュニティ・

い、これまで住んでいた地域に近い避難所

センターを中心に、施設の安全性、施設のにしてほしいとの要望があった。被災状況

面積や収容できる人数等を考慮して選定しの確認や復興に関する情報交換や、自宅や施設管理者との交渉を行った。集約先避難

敷地の片付けなどにも便利であるとの要望

所には、パーテーション、照明器具、テレもあることから、津波被災地になるべく近ビ、敷物、畳、キッチンスペース、寝具、い施設への集約が必要と考えられた。

衣装ケース、インターネットに接続したパソコン等の手配や、風呂・洗面所・シャワーの設置を進めるなど生活環境面の改善に㸦㸱㸧㞟⣙ィ⏬

避難者が減少したこと、避難所となって取り組んだ。

いる学校では新学期に向け学校を再開する

集約当日は、送り出し側職員・受入側職必要があったこと、また、避難所の環境改員の配置を行い、集約先避難所での部屋割善も図る必要があることから、企画調整局

りや閉鎖する避難所の後片付け・清掃、残は各区役所と連携しながら３月中旬より避された物資の処理・処分などのさまざまな難所の集約に向けての検討を始め、３月下業務を行った。避難者の移動については社

旬より避難者の意向調査を実施し、避難を団法人宮城県バス協会に要請してバス業者

継続するかどうかについての確認や避難しの手配をしてもらい、荷物の移動についてている理由、避難者の個別事情などを把握

は社団法人宮城県トラック協会に依頼した

し、４月８日をめどに避難所を一斉に集約

ほか、自衛隊の協力も得たところもあった。

することとした。集約にあたっては、詳細

なお、宮城県トラック協会による移送は本な集約計画を作成した。集約先施設の確保、市との災害支援協定に基づいて行われた。

長期避難せざるを得ない避難者とそれ以外各区で行った一斉集約日と集約の結果はの避難者の把握、避難者の地域性を考慮し次のとおりである。

たグループ化を行った。避難所運営委員会

青葉区

および避難者への説明・同意等の調整にも（４月１日、18 カ所から６カ所へ集約）

充分な時間を掛けた。また集約時の職員配

宮城野区

置、移送手段の手配、閉鎖する避難所の後（４月７日と４月９日、16 カ所から５カ

片付け、残された物資の処理・処分につい所へ集約）ての計画・準備も行った。

若林区

避難所を移動することは避難者にとって（４月 17 日まで断続的に行い４月上旬

は負担となることもあり移動について難色の 20 カ所前後から９カ所へ集約）を示す方もいたことから丁寧に説明を行い、太白区避難所の生活環境や衛生環境の改善を図り（４月４日、10 カ所から３カ所へ集約）ながら、震災前の居住地となるべく離れな

泉区

いような場所を集約先としたり、震災前に（４月２日、４カ所から１カ所へ集約）

住んでいた地域の人たちや避難所で新たに集約の結果、４月 18 日時点での市内の避コミュニティを形成した人たちが同じ避難

難所数は 23 カ所（青葉区５カ所、宮城野区所に入所できるように調整しながら行った。

５カ所、若林区９カ所、太白区３カ所、泉区１カ所）となった。

－ 160 －

集約先の施設は体育館や市民センターや者の個別の聞き取りを行う必要がある。まコミュニティ・センターを中心としたが、た、避難者の理解も必要であることから、宮城野区と若林区では一部の学校が避難所

早期に方針を示していくことが重要であり、として残った。

今回の取組みを検証し避難所の閉所の基準や集約の方法等を検討しておく必要がある
ほか、移動や退所に応じない避難者の中にղ⮬⾨㝲࡟ࡼࡿ༠ຊ

自衛隊から避難者の移送・物資の搬送のは生活課題のある方や心身に障害のある方ための車両・人員の提供を次のとおり得ら

もおり、単に説得するだけでなく、退所後れたことによりスムーズに実施できた。

の生活も想定した対応が必要である。
また、避難者の中には震災以前から居住ᅗ⾲  ⮬⾨㝲࡟ࡼࡿ㑊㞴ᡤ㞟⣙ᨭ᥼

していた地域に近い避難所への入所を希望

輸送人数

物資輸送

する方もおり、そのような避難所への入所

４月 ９日

108 名

―

は地域のコミュニティの維持や情報の交換、４月 12 日

28 名

27.0ｔ

自宅の片付けや被災状況の確認など、被災

４月 14 日

14 名

1.5ｔ

者にとって一日も早い生活復旧のためにも４月 15 日―0.2ｔ

必要であると思われることから、あらかじ

４月 16 日17 名―

め、地域ごとに集約先避難所となる施設の４月 17 日

8名

13.5ｔ

選定を行っておくなど、準備しておくこと

計

175 名

42.2ｔ

月

日

が必要である。
このほか集約作業では避難所の物資が集約の都度、大量に余る事態になったことか㸦㸳㸧㛢㙐

４月の避難所集約後は、プレハブ仮設住宅の建設が遅れていたこともあり被災者の避難所での生活は長引いたが、その後プレハブ仮設住宅や借上げ民間賃貸住宅への入居も徐々に進み避難者が減ったことから、避難所の更なる集約と閉鎖を行い、７月 31
日をもって本市の避難所は全て閉鎖した。

避難所閉鎖日青葉区

６月 25 日

青葉体育館

太白区

７月８日

富沢市民センター

泉区

７月 17 日七北田公園体育館

７月 24 日

若林体育館

若林区
宮城野区

㸬㑊㞴ᡤ㐠Ⴀ⤒㈝

今回の震災では地域の町内会等は指定避
難所はもとより、それ以外の避難所においても運営の中心として大きな役割を担っていた。その中で町内会など地域の組織は、支援物資の対価、町内会が負担した食料や最後の避難所

光熱水費の相当額を対象に本市として応分の費用負担を行うこととし支弁した。
なお、あらかじめ町内会等で備蓄していた物資や、住民が持ち寄った物資を提供した場合は、その物資を町内会が購入したもサンピア仙台７月 31 日

検討しておく必要がある。

物資の提供をしていた。町内会が購入したᅗ⾲  ᮏᕷࡢ㑊㞴ᡤ㛢㙐᪥
区

ら、物資の保管場所や輸送方法についてものであれば対象としたが、寄付等により無宮城野体育館

償で入手した物資や、発災以降、新たに備蓄するために購入した物資は対象とならな㸦㸴㸧⥲ᣓ

避難所の集約に際しては個々の避難者の避難の必要性や事情に対応するために避難いこととし、また、人件費および備品購入費など避難所運営期間終了後も残る経費についても対象外とした。

－ 161 －

＜実績＞
・支給団体：129 団体（連合町内会：29 団体、終了間際の６月下旬には、応急仮設住宅へ

単位町内会：98 団体、コミュニティ・セ

少していたことから、今後は費用対効果とンター運営委員会：２団体）

いう視点を踏まえ、交通手段確保の手法にの入居が進んだこともあり、利用者数が減

ついて、巡回バスに限らず、状況に応じた・支給総額：10,263,617 円

柔軟な対応を検討する必要がある。
㸬㑊㞴ᡤ࠿ࡽࡢ஺㏻ᡭẁࡢ☜ಖ

また、運行内容の検討や区役所および各㸦㸯㸧㑊㞴⪅ྥࡅ஺㏻ᡭẁࡢᚲせᛶ

避難所との調整に時間を要した面もあり、津波により住宅を失った避難者の多かっ

避難所によっては路線バスが一部経路変更

た宮城野区、若林区においては、避難所ですることで対応できることも考えられるこの避難生活が長期化し、り災証明発行等のとから、より早期の運行開始に向け、バス

行政手続きやかかりつけ病院への通院など、事業者も含めた関係機関において、災害時避難所から外出することが必要となったが、における避難所の移動手段確保に関し、あ避難所によってはバス停から離れているこらかじめ対応を検討・調整しておく必要がとや、途中で乗換えが必要であるなど、市ある。

営バス等の公共交通機関が利用しづらいところもあった。

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また、避難者には、津波により車を失い、外出する手段がなくなった方も多く、この両区では、避難者向けの交通手段を確保する必要があった。
㸦㸰㸧㑊㞴ᡤᕠᅇࣂࢫࡢ㐠⾜

交通手段確保の要望に対応するため、宮
城野区、若林区において、５月３日から６
月 30 日までの間、避難所の閉鎖等に合わせて、巡回経路の見直しを随時行いながら無料の避難所巡回バスを運行した。利用状況㸬ࡑࡢ௚ࡢ㑊㞴⪅ᨭ᥼

を時系列的に見ると、５月中は３ルート合㸦㸯㸧 ḟ㑊㞴஦ᴗ㸦ᮾ᪥ᮏ኱㟈⅏⿕⅏⪅㑊

計で１日あたり 40 人から 60 人程度の利用があったものの、運行終了間際の６月下旬㞴⎔ቃᨵၿᨭ᥼஦ᴗ㸧ձ஦ᴗ┠ⓗ

には、応急仮設住宅への入居が進んだこと

この事業は、４月 27 日に国の通知によりもあり、２ルート合わせて 20 人弱と利用が災害救助法の補助対象が拡大されたことを減少していた。

受け、県が全体のスキームを作成、運用した事業であり、被災者の衛生状態の改善、心身の健康の保持と、旅行自粛ムードに苦㸦㸱㸧⥲ᣓ

避難所巡回バスは、発災初期の混乱が収しむ宿泊施設や観光関連事業者の経営支援

束し、避難所が一定程度集約されるまでのや雇用の維持を目的とした事業である。

間、避難者の区役所での各種手続きや通院

本市内では、秋保温泉の７軒の宿泊施設、等の外出需要に応える目的で運行し、避難

作並温泉の７軒の宿泊施設および旅行会社

者の移動の足を担う役割を一定程度果たし等の協力を得て行われ、宿泊先の施設は災たものと考えられる。しかしながら、運行

害救助法上の避難所扱いとされ、参加者に－ 162 －

は宿泊代や食費の負担はなしとされた。まが、短期的な宿泊となることに伴い、通常

た、２次避難の場合には相部屋での実施との２次避難と比べてホテル、旅館側に掛かなっており利用をためらう被災者がいるな

り増し経費が発生することや宿泊調整の手ど課題があったことから、1.5 次避難では間が増すことを考慮し、事業主体となる市受入施設に対し、世帯単位の部屋割りでの町村の判断で１泊あたり 2,000 円を限度に受入れを要請した。

増額することが可能となったため、県と市が１泊あたり２分の１（1,000 円）ずつを負担することとし、１泊あたりの宿泊費をղᨭ᥼ᑐ㇟⪅࠾ࡼࡧ฼⏝ᅇᩘ

宿泊施設以外の避難所で生活をしている

7,000 円とした。また、移動に伴う経費も被災者を対象として、利用に際し、り災証

全額、災害救助法の補助対象となった。な

明書は不要とし、この事業の利用は１回まお、介護などやむを得ない事情により当該でとした。

事業の対象者以外の同行者が宿泊する場合についての同行者分は全額自己負担とした。

ճ஦ᴗᐇ᪋ࡢ᪥⛬事業の実施日程については受入施設との㸦㸰㸧㑊㞴⪅⿕⅏ᆅゼၥ

調整により２泊３日とし、「温泉旅館への短津波により甚大な被害を受けた避難者か期避難プラン」の募集チラシを被災者に示ら、居住していた地域の様子を見に行きたして参加募集を行った。宿泊は６月 29 日か

いとの要望があったことから宮城野区と若ら８月３日にかけて９回の出発日で実施さ林区の避難所に避難している津波被災者のれ、51 組 135 名が利用した。

方を対象に被災地訪問を実施した。４月２日、４月３日、４月 16 日、４月 17 日の４ᅗ⾲   ḟ㑊㞴ࡢ㑊㞴ᡤูᑐ㇟⪅ᩘ

日間で自衛隊の協力により自衛隊の車両に㸦㸴᭶  ᪥⌧ᅾ㸧࡜⏦㎸⪅ᩘ࠾ࡼࡧ฼⏝⪅ᩘ

分乗して避難者の被災地訪問を実施した。

対象者数

申込者数

利用者数

訪問地域は津波による被害が甚大だった宮

青葉体育館

7名

2名

2名

城野区の中野小学校区、岡田小学校区、若宮城野体育館

241 名

65 名

50 名

林区の荒浜小学校区、六郷小学校区、東六サンピア仙台

126 名

20 名

15 名

郷小学校区とした。

蒲町小学校

28 名

2名

2名

荒町市民センター

29 名

16 名

15 名

六郷市民センター

75 名

24 名

17 名

七郷市民センター

23 名

2名

2名

六郷中学校

196 名

29 名

23 名

若林体育館

74 名

7名

七北田公園体育館

9名

その他の避難所

避難所

計ᅗ⾲  㑊㞴⪅ࡢ⿕⅏ᆅゼၥ
宮城野区

若林区

避難者

避難者

４月２日

40 名

88 名

128 名

7名

４月３日

16 名

64 名

80 名

2名

2名

４月 16 日

17 名

―

17 名

225 名

0名

0名

４月 17 日

13 名

―

13 名

1,033 名

169 名

135 名

計

86 名

152 名

238 名

訪問日

※利用者数は、申込後の辞退者を除く実泊者数

մᐟἩ㈝標準の宿泊費は全額が災害救助法の補助対象となり１泊３食につき 5,000 円である

－ 163 －

計

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ープ等の設置、その他消耗機材などの費用

�������������

について災害救助法により国庫負担を受け

福祉避難所とは、指定避難所での避難生ることができるとされた。

活が困難な災害時要援護者（災害時に避難

一方、平成 16 年７月に新潟県や福井県を行動などで第三者の支援を必要とし、避難襲った台風や豪雨により多くの高齢者が自所生活においても特別の配慮を要する高齢宅で犠牲となったことから、平成 17 年、内者や障害者およびこれらに準ずる者）のた

閣府は「災害時要援護者の避難支援ガイド

めに開設する二次的避難所である。

ライン（平成 17 年作成・18 年改訂）」を示

本市は市内 194 カ所の市立小・中・高等した。このガイドラインにより、災害時に学校を指定避難所としているが、災害発生

おいて特別の配慮が必要な要援護者の避難時に自宅での生活が困難になり指定避難所

支援体制の整備に向けた取組みを進めるよへ避難したものの、多くの避難者と一緒にう自治体に求めている。

過ごすことによる心身の負担が大きいといわが国初となる福祉避難所の設置は、平った理由や、施設の段差等により移動が困成 19 年３月の能登地震の際であったが、こ難であるなど、要援護者にとっては指定避の時の福祉避難所は老人保健施設内のデイ

難所での生活が困難となる場合がある。そケアスペースを利用したものであり、設置のため本市では、避難所での生活においてはこの１カ所のみであった。その後、同年

特別な配慮を必要とする要援護者を二次的７月の新潟県中越沖地震では９カ所の福祉に受け入れる避難所として社会福祉施設を避難所が設置されたが、この時は小学校の福祉避難所に指定している。

教室や音楽室、高校のセミナーハウス等、

なお、福祉避難所は、災害時に必要に応さまざまな施設が利用された。

じて開設される二次的な避難所であり、最平成 20 年６月、国は「福祉避難所設置・初から避難所として利用することはできな

運営に関するガイドライン」を策定したが、いこととしている。

このガイドラインは、福祉避難所の設置・運営に関して自治体が事前に検討しておく
べきポイントの提示と、各自治体が福祉避�����������������

平成７年１月に発生した阪神・淡路大震

難所の設置・運営のマニュアルを作成する

災の際には、まだ福祉避難所という概念が際の参考資料として、また、災害発生後になく、高齢者や障害者等の要援護者は避難取るべき対応の指針として活用されること

所での不自由な生活やライフラインが途絶を目的に作成された。

した中、自宅等での生活を余儀なくされた。
こうした要援護者などが避難生活の長期化�����������

に伴い体調を崩すなどして亡くなるという�����������

震災関連死が相次いだことを受け、国は平健康福祉局では地域防災計画に基づき、

成８年の災害救助法の見直しの中で初めて

健康福祉局および各区保健福祉センターが福祉避難所の設置・活用についての方針を取り組む在宅の高齢者や障害者等の災害時打ち出した。これにより、都道府県または要援護者に対する支援策の具体的内容を示委任を受けた市町村が福祉避難所を設置しすため、平成 20 年３月に「災害時要援護者

た場合、生活相談等を行う介護員等の配置、（高齢者・障害者等）支援に関する計画」

要援護者に配慮したトイレ、手すり、スロを策定し、指定避難所での避難生活が困難－ 164 －

な要援護者を対象とした二次的避難所としエて、福祉避難所を指定することにした。こ

施設利用者・一時避難者への福祉避難所開設の周知

れにあわせて、最初の対象施設として社会などについて定めており、次に要援護者を福祉センター、障害者福祉センター、老人受け入れた後の対応として、

福祉センターの 14 の指定管理施設と養護

ア

要援護者受入リストの作成

老人ホーム１施設の計 15 施設を福祉避難イ

避難者への対応所として指定するとともに、これらと「福ウ要援護者受入状況等の報告

祉避難所の設置および管理運営に係る協力について定めている。

に関する協定」を締結した。この協定は、また、各施設で避難場所としての使用が福祉避難所となる指定施設の運営法人と締想定されるスペースやその面積、受入可能

結するもので、福祉避難所として開設する

人数の算定、利用可能な設備や備品、職員にあたり必要な事項を定めるものである。

の人員配置計画などについての「福祉避難具体的には、要援護者を受け入れるための所設置計画書」の作成を施設側に求めてい体制整備や要援護者の移送方法、避難生活る。

を支援するための物資調達、相談等を行う
介護支援者の確保など本市と施設側のそれ

㸦㸱㸧⚟♴㑊㞴ᡤࡢタ⨨࣭㐠Ⴀカ⦎➼ࡢᐇ᪋

各施設では福祉避難所開設・運営マニュ

ぞれの役割のほか、避難所運営に係る費用

アル等を参考として、福祉避難所として開負担に関する規定を盛り込んでいる。
指定施設についてはその後、対象を特別設された場合を想定した要援護者の受入訓

養護老人ホームにも広げ、平成 22 年４月ま練や情報伝達訓練、移送訓練等を行うととでに市内の 52 施設を福祉避難所として指もに、施設によっては備蓄品の検討等も独定し、協定を締結した。

自に行っていた。

㸦㸰㸧⚟♴㑊㞴ᡤ㐠Ⴀࡢయไᩚഛ

㸱㸬ᮾ᪥ᮏ኱㟈⅏࡟࠾ࡅࡿ㐠⏝≧ἣ

福祉避難所を円滑に運営するため、本市㸦㸯㸧ᣦᐃ᪋タ࡬ࡢ㛤タせㄳ

では平成 20 年６月に作成した福祉避難所

健康福祉局は発災直後より各区からの要指定施設向けの「福祉避難所開設・運営マ

援護者の受入要請に備え、協定を締結してニュアル」において、災害発生から福祉避いた施設に対し、電話による施設の被害状

難所の開設、要援護者受入れの流れや物資

況や要援護者の受入れの可否についての確の調達、費用負担のあり方など具体的な項認に加え、福祉避難所としての開設の要請目を定めた。

を行おうとした。しかしながら、輻輳によ

このマニュアルには、まず福祉避難所開り電話の不通状態が断続的に続いていたた
め確認作業は困難を極め、施設によっては設決定までの施設側の対応として、
ア

施設被害状況の報告

健康福祉局の職員が直接施設を訪問して確イ

市災害対策本部、健康福祉局との開認を行った。また、マニュアルでは、開設の要請は「福祉避難所の開設に係る協力要設までの連絡調整開設の準備として施設が行うものとして、請書」の書面によることとしていたが、急ア

人員体制の確保を要する状況であったことから、口頭でのイ

避難者受入れおよび避難所の管理に開設要請となった。

必要なスペースの確保
ウ

開設にあたり必要な設備・備品等の㸦㸰㸧ᣦᐃ᪋タ  ࢝ᡤࡢ㛤タ≧ἣ

発災当日に本市からの要請を受けて開設供与可能なものの準備－ 165 －

された福祉避難所は、特別養護老人ホーム

㸦㸱㸧༠ᐃ⥾⤖᪋タ௨እ㸦᪂ࡓ࡞༠ᐃ᪋タ㸧࡬

の１カ所であった。このほか老人福祉センࡢ㛤タせㄳ

ター１カ所、特別養護老人ホーム２カ所、受入要請のあった要援護者の中には特別その他協定を締結していなかった介護保険な配慮が必要な認知症や医療依存度の高い

施設１カ所（事後に協定を締結）の計４施ケースなどがあり、このような要援護者へ設が、独自の判断で要援護者の受入れを開の対応は、既存の指定施設では難しく、受始した。健康福祉局では発災翌日以降も指入先が決まらない要援護者も発生してきた。

定施設への連絡を続け、開設の要請を行っ

そこで、本市では緊急的な対応として、こたが、今回の震災で実際に開設したのは、れまで協定を結んでいなかった認知症高齢協定を締結していた指定施設 52 カ所のう者グループホームや介護老人保健施設等に

ち 26 施設だった。

対し福祉避難所としての開設を要請し、５
種 14 カ所の施設と新たに協定を締結した。

ᅗ⾲ ᅗ⾲  Ⓨ⅏ᚋ᪂ࡓ࡟༠ᐃࢆ⥾⤖ࡋ⚟♴⚟♴㑊㞴ᡤᣦᐃ᪋タࡢ㛤タ࣭ཷධ≧ἣ
協定締結

開設

受入人数

施設数

施設数

（延べ）

施設種別
老人福祉センター

8464

障害者福祉センター

4

4

56

特別養護老人ホーム（併設の短期入所施設含む）

36

18
(1)

115

㑊㞴ᡤ࡜ࡋ࡚㛤タࡋࡓ᪋タࡢཷධ≧ἣ
開設

受入人数

施設数

（延べ）

特別養護老人ホーム1

1

老人短期入所施設

1

25

介護老人保健施設

3

14

施設種別

養護老人ホーム

200

小規模多機能型居宅介護施設24

社会福祉センター

200

認知症高齢者グループホーム

7

9

52

26

235

14

53

開設が指定施設の半数にとどまった理由
としては、施設自体が被災したり、ガソリ

㸦㸲㸧せ᥼ㆤ⪅ࡢཷධࢀձせ᥼ㆤ⪅ࡢᢕᥱ

ン不足やＪＲ線の不通等により職員が通勤

各区保健福祉センターの保健師等は市内できないなど人員体制が確保できなかったに開設された指定避難所を巡回するなど、ケース、入所者への対応を優先せざるを得

そこでの避難生活の継続が困難と見られる

なかったケースなどがあった。また、地震

高齢者や障害者などの要援護者を把握し、の発生した時刻は、特別養護老人ホームで福祉避難所への移送が必要と判断した場合あれば併設のデイサービスやショートステ

は、区災害対策本部へ連絡することになっイの利用者が在所していた時間帯であり、ていた。

施設では利用者保護のため数日間、施設に福祉避難所への移送の必要性を判断する

そのまま泊まらせたケースもあった。そのにあたっては、被災により急激に体調や状ために受入れのスペースが確保できずに開況が悪化する「介護認定未認定者」等もい設できなかった施設もあった。

たことから、単に要介護度や障害等級では

また、こうした施設個々の状況のほかに、対象者のいる指定避難所等からの距離等をなく、避難者のその時の体調や体の機能などから判断した。

考慮し、そもそも本市から開設を要請していない施設もあった。

－ 166 －

ることにした。

ղ⚟♴㑊㞴ᡤ࡬ࡢ⛣㏦ࡢὶࢀ

事前のマニュアルでは、施設への福祉避確認票には、対象となる要援護者の氏名、難所の開設要請と受入可能人数の確認は健性別、年齢、身体状況（車椅子・杖歩行・

康福祉局が行い、実際の福祉避難所への受

寝たきり等）、障害等級または要介護度、医入要請や移送にあたっての施設との連絡調

療的ケアの有無（胃ろう・人工呼吸器・じ整は区災害対策本部が行うという役割分担

ょくそう等）、付き添いの有無、可能な移送だった。今回は発災直後から、施設の被害の方法、現在の居場所（指定避難所名等）

状況の把握や福祉避難所の開設要請、受入などを記載した。

れの可否の確認等を健康福祉局が一貫してこの確認票を作成したことにより一定の行っていたことや、各区の厳しい災害対応

整理ができるようになったが、施設が対応の状況などを考慮し、各区から受入要請のできる障害の種別や程度が異なることや施あった要援護者情報をもとに、避難者の受設の受入余力の問題などもあり、要援護者入調整についても健康福祉局が一元的に行の優先度と受入れの順番を一致させることうことにした。

は困難だった。

仮にマニュアルどおりに各区が直接福祉避難所に受入要請を行った場合には、依頼㸦㸳㸧せ᥼ㆤ⪅ࡢ≉ᚩ࡜᥎⛣

本市が施設に受入れを要請した要援護者が重複し集中するなど、施設側の混乱も予

延べ 288 名のうち、８割強が高齢者（障害想された。

のある方を含む）で、そのほとんどは要介
護以上であったが、指定避難所や自宅で急ճᣦᐃ㑊㞴ᡤ➼࡛ࡢㄢ㢟

避難所に派遣された職員の中には、福祉
避難所についての認識がほとんどない者も激に容態が悪化した要支援および介護認定を受けていない高齢者もいた。

いたなど、本来、福祉避難所への移送が必一方、障害者の利用者数は全体の１割強

要な要援護者を巡回の保健師が把握できなで、障害者の避難者が少なかった理由としかったケースもあった。

ては、そもそも指定避難所に避難しなかっ

発災後３日目頃からは福祉避難所への避たために避難所を巡回する保健師に把握さ難に関する相談が直接区災害対策本部に入れず、福祉避難所に繋がらなかったことがるようになり、相談者は家族やケアマネジ挙げられる。一度は指定避難所に避難した

ャー、地域のかかりつけ医や、被災し建物

ものの周囲の避難者の理解が得られずに自の安全が確認できない施設など多岐にわた宅に戻ったケースや、集団生活が困難であった。

るとしてはじめから指定避難所への避難を躊躇し、自宅で過ごしていたケースが多かった。

մ೺ᗣ⚟♴ᒁ࡟࠾ࡅࡿཷධඛࡢㄪᩚ≧ἣ

数日が経過し施設への受入要請が集中し本市では、介護認定を受けているか否か始めると、健康福祉局、区災害対策本部、にかかわらず、指定避難所での生活が困難

施設側との情報のやり取りの不十分さなどと判断した要援護者については、介護保険

から、施設側に事前に要援護者の正確な情施設等の福祉避難所で受け入れた。

報が伝わらず、その結果、要援護者と施設

福祉避難所の避難者数が最大となったののマッチングがうまくいかないケースが発は、発災後２週間を経過した３月 24 日と生した。そこで、健康福祉局では施設側に25 日で 168 名だった。これは、指定施設の伝える区災害対策本部から聞き取る際の確受入体制の整備、調整に時間が掛かったこ

認票を急きょ作成し、これに基づき対応すとや、発災後一度は避難をためらったもの－ 167 －

の再度希望し、日数が経ってから避難する
要援護者がいたことなどによるものである。
ᅗ⾲  ⚟♴㑊㞴ᡤ㑊㞴⪅㸭ධ࣭㏥ฟ⪅ᩘࡢ᥎⛣
入所者数

3月16日
25人入所

30

退所者数

3月31日
26人退所

25
20
15
10
5

7/
29

7/
22

7/
15

7/
8

7/
1

6/
24

6/
17

6/
10

6/
3

5/
27

5/
20

5/
13

5/
6

4/
29

4/
22

4/
15

4/
8

4/
1

3/
25

3/
18

3/
11

0

ᅗ⾲  ⚟♴㑊㞴ᡤ㑊㞴⪅ᩘࡢ᥎⛣

180
160

避難者数

3月24・25日
最大168人

140
120
100
80
60
40
20

6/
20
7/
20
8/
20
9/
20
10
/7

3/
11
3/
14
3/
17
3/
20
3/
23
3/
26
3/
29
4/
1
4/
4
4/
7
4/
10
4/
13
4/
16
4/
19
4/
22
4/
25
4/
28
5/
1
5/
4
5/
7
5/
10
5/
13
5/
16
5/
19
5/
22
5/
25
5/
28
5/
31

0

に対応する際には極めて重要であることか㸦㸴㸧⚟♴㑊㞴ᡤࡢ㐠Ⴀ≧ἣ

指定管理施設の福祉避難所では、これまら、個々にどのような自立活動が可能なので対応したことのない要援護者を受け入れ

か、介護が必要なのかを一覧表にまとめる

ることにもなるため、受入れにあたってはなど、全職員が情報を共有できる工夫をし職員や専門職（看護師、作業療法士）が面て対応した避難所もあった。

談を行い、服薬状況や禁忌事項、医療情報、

また、通所施設である指定管理施設の場

緊急連絡先等、留意事項の確認を行い、併合は、夜勤の経験がない職員が多かったが、せて福祉避難所に関する注意事項の説明を当初から対応が長期化することを想定し、行った。また、認知症などの場合、本人が24 時間体制のシフト表や職員間の引継様式

服薬を理解できず、家族が管理している場を作成するなどして対応した。

合などもあったことから、家族からの聞き取りも行った。
服用している薬や持病についての情報を把握することは、健康に不安のある避難者－ 168 －

所はこの搬送ルートの対象には入っていな෗┿ ᐑᇛ㔝㞀ᐖ⪅⚟♴ࢭࣥࢱ࣮

かったため、健康福祉局の職員による物資の搬送は、横浜市職員や宮城県トラック協会の応援を得ながら４月 20 日まで続けた。
施設が必要としている物資の把握は、搬送を行った時に聞き取りを行い、なるべく希望に応じるように調達した。品目によっては搬送までにタイムラグが生じることもあったが、おおむね施設側の希望に沿うことができた。
【搬送した物資】
㸦㸵㸧≀㈨࣭ᶵᮦࠊேᮦࠊ⛣㏦ᡭẁࡢ☜ಖ

＜食料＞ձ≀㈨࣭ᶵᮦࡢ☜ಖ

カップ麺、飲料水、アルファ米、缶詰、

福祉避難所となった介護保険施設では、レトルト食品、パン、うどん、ハム、ソー

福祉避難所用としての備蓄を行っていた施

セージ、菓子、米、バランス栄養食、味噌、

設は少なかったが、入所者の食事のために

冷凍焼き芋など

食材を保管していた施設もあったことから、＜食料以外＞

そのような施設では数日間は避難者の分も大人用紙おむつ、ストーブ、カセットコ

含め、何とかしのぐことができた。一方でンロ、カセットガスボンベ、尿取りパッド、

老人福祉センター等その他の指定施設では

お尻拭き、毛布、ポリタンク、灯油、マス

備蓄を全く行っていなかったため、福祉避

ク、トイレットペーパー、タオル、アルミ

難所開設と同時に健康福祉局より、必要最

ホイル、ラップ、洗剤、使い捨て手袋、使小限の食料や飲料水、毛布、投光器・発電

い捨て食器、割り箸、ウェットタオル、消機等を搬送した。

毒用アルコールなど

その後、３、４日程度で食料等の救援物資が供給され始めたことから、健康福祉局

ղேဨࡢ☜ಖ

の職員は本市の物資集配拠点まで出向いて協定では、介護支援者等の確保と配置は物資を直接調達し、いったんシルバーセン

本市が努めるものとしていたが、泉障害者

ター（青葉区花京院）や障害者更生相談所

福祉センターの 24 時間体制を確保するた（青葉区東照宮）に集積した後、そこを拠めに、健康福祉局職員が３週間程度応援に点として各施設への定期搬送を行った。発あたったケースや、訪問介護事業者に依頼

災当初は必要最小限の食料や飲料水、毛布

し宮城野障害者福祉センターに夜間１名の等を搬送したが、発災後１週間程度は大人

支援員の配置はしたものの、実際にはほと用紙おむつなどの衛生用品が極端に不足しんど対応できなかった。

ていた。施設の備品についても車椅子、訓応援職員を受け入れる施設側との調整に

練用マット、畳、血圧計、体温計、紙おむも難航し、例えば、老人福祉センターの介

つ、使い捨て手袋、常備薬、消毒液、加湿

護職員の不足に対処するため、訪問介護事器等、普段使用しているものであるが必要

業所にホームヘルパーの派遣依頼を行った量を確保するのに苦慮した。

が、結局施設側との調整がつかず、派遣に３月 16 日から自衛隊による各指定避難は至らなかった。また、介護保険施設の福所への物資の搬送が始まったが、福祉避難祉避難所についても、国から介護支援者を－ 169 －

派遣するとの連絡があり要請はしたものの、ղᖐᏯᨭ᥼

なかなか具体化しなかったため、介護支援

避難者の多くは震災前にひとり暮らしや者の派遣要請は取り下げることとなった。

高齢者世帯であったため、健康福祉局では、

一方、開設した施設の多くは、個別につ帰宅したくても散乱した家財を片付けるこ

ながりのある施設から応援を受けたり、同とができない避難者に対し災害ボランティ

一法人内の他の施設の職員を再配置するな

ア等の情報提供を行い、帰宅を支援した。

ど臨機応変に対応した。
ճ⚟♴㑊㞴ᡤࡢ㞟⣙࣭㛢㙐

本来、障害者福祉センター、老人福祉セճ⛣㏦ᡭẁࡢ☜ಖ

福祉避難所までの移送については区災害ンター併設のデイサービスセンターは在宅対策本部が中心となって対応したが、本部の障害者や高齢者に居宅サービスを提供しの車両が手配できない場合もあったため、ている施設であるため、福祉避難所として避難者の家族の車両やタクシー等で移送しの運営が長期化するに伴って、３月末からたケースもあった。また、寝たきりの要援

一般の利用者から早期の事業再開の希望が護者には、担当ケアマネジャーや受入施設

寄せられるようになってきた。また、自宅側の協力も得ながら、ストレッチャーを備の生活環境を整えての帰宅や他の施設へのえた車両を手配したり、施設の車両に指定

移転により、福祉避難所の入所者が徐々に避難所まで迎えに来てもらうなどの対応を減少してきたことから、障害者福祉センタ

とった。

ーは４月初旬に宮城野障害者福祉センター

また、東京の移送ボランティアが発災直１カ所に集約し、閉鎖した施設から順次サ

後から福祉避難所への移送や指定避難所にービスを再開、４月末には全ての福祉避難

避難している要援護者の送迎などの活動を所を閉鎖した。一方、老人福祉センターは、行った。

５月上旬に高砂老人福祉センター１カ所に避難所を集約し、併設しているデイサービ
スの業務を順次再開、最後の１カ所も６月㸦㸶㸧⚟♴㑊㞴ᡤࡢ㞟⣙࡜㛢㙐

福祉避難所の開設期間は、災害救助法の末に閉鎖した。

災害救助基準により一般の指定避難所と同介護保険施設については、各施設の受入

様、災害発生日から７日以内となっている。

可能人数にも限りがあり、集約を行うこと

今回の震災では、その被害の大きさから、

で施設の負担が増えることになるため集約

５月６日付けの厚生労働省通知により開設は行わず、避難者のいなくなった施設から期間が「当分の間」に延長され、福祉避難

順次閉鎖した。

所も当初の見込みよりも大幅に延長された。

家族の状況も落ち着き、また福祉仮設住宅への入居という退所後の新たな住まいの選択肢も広がってきたことなどから、健康ձ㏥ᡤᚋࡢពྥㄪᰝ

避難者が約 70 名まで減少してきた４月

福祉局は６月上旬に改めて退所後の意向の末に、避難者本人やその家族から退所後の再調査を実施するなど、指定施設や避難者意向について調査した。確認できたのは全の担当ケアマネジャー、区保健福祉センタ

避難者のうち約７割で、介護保険施設へのーと連携し、避難者の新たな生活の場への

正式入所および応急仮設住宅（借上げ民間

円滑な移行に努めた。その後、10 月６日ま賃貸住宅含む）への入居がともに３割強、でに最後の避難者が福祉避難所を退所した

自宅への帰宅が３割弱という希望内容であことから、全ての福祉避難所を閉鎖した。

った。

－ 170 －

絡で、福祉避難所については、一般避難所

մࣉࣞࣁࣈ⚟♴௬タఫᏯࡢ᳨ウ

プレハブ仮設住宅の建設が進む中で仮設の基準額（１人１日あたり 300 円）に、特住宅における高齢者等の安心した日常生活

別な配慮のために必要な通常の実費を加算を支えるため、建設地域内に総合相談やデすることができることができるとされ、次イサービスなどを提供する高齢者等のサポの費用が想定された。

ート拠点の整備を検討した。これらは平成

アおおむね 10 人の対象者に１人の相

16 年に発生した新潟県中越地震の際にも設談等にあたる介助員等を配置するため置されている。福祉仮設住宅はその機能のの費用一つであり、１ユニット９部屋×２ユニッ

イ

トを一つの単位として一般の仮設住宅での高齢者や障害者等に配慮したポータ

ブルトイレ等の費用

生活が困難な高齢者等が共同生活を送るプ

ウ

レハブ仮設住宅である。運営は介護保険施

日常生活上の支援を行うために必要な消耗機材の費用設を運営する社会福祉法人が行うのが一般

エ

食品の供与に係る経費等的である。
４月末の段階では、福祉避難所に避難し国の想定する福祉避難所への避難対象者ている避難者数や集約避難所の避難者で福は、「身体等の状況が特別養護老人ホームま祉仮設住宅への入居が適当と思われる虚弱

たは老人短期入所施設等へ入所するに至ら高齢者の人数等から、おおむね 60 名分の２ない程度の者であって、避難所での生活にユニット×３棟の建設を検討していたが、おいて特別な配慮を要する者として、具体その後の避難者の減少や福祉仮設住宅への的には、高齢者、障害者のほか、妊産婦、入居が適当と判断される避難者数を改めて

乳幼児、病弱者等避難所での生活に支障を精査した結果、入居見込みが数名程度といきたすため、避難所生活において何らかのうことになったため、６月中旬、本市では特別な配慮を必要とする者やその家族」と福祉仮設住宅を建設しないことにした。

している。つまり、要介護認定を受けていなお、太白区あすと長町に建設され８月

る高齢者は特別養護老人ホームやショート

初旬から供用を開始した２ユニットのグル

ステイへの緊急入所等で対応すべきというープホーム型のプレハブ仮設住宅は、津波

考え方であり、このため、災害救助法に基により被災した認知症高齢者グループホー

づく福祉避難所運営の対象経費は、当該地ムの代替施設であり、福祉避難所に避難し域の実額加算を一部認めてはいるものの、ていた要援護者の移転先として検討した福ショートステイ等の介護保険施設の運営に

祉仮設住宅とは性格が異なるものである。

要する入所者１人あたりの費用を大幅に下回ると想定している。これによると、本市が開設した福祉避難所ではなく、指定避難㸦㸷㸧㐠Ⴀ⤒㈝

災害救助事務取扱要領では「福祉避難所」
における特別な配慮のために必要となる費所における学校の教室を活用した「福祉避難室」のイメージに近い。

用とは、おおむね 10 人の対象者に１人の相指定避難所においては、避難者に食費や談等にあたる介助員等を配置するための費

居住費等の費用負担を求めることはないた

用、高齢者、障害者等に配慮した簡易便器

め、本市では福祉避難所においても避難者等の器物の費用およびその他日常生活上のには費用負担を求めず、福祉避難所の設置支援を行うために必要な消耗器材の費用とおよび運営管理にかかる所要の経費を市がしていた。

負担することとし、本市では福祉避難所か

３月 25 日には厚生労働省からの事務連

らの報告により負担金として支出している。

－ 171 －

今回の震災では、ほとんどの避難者が被① �����

運営経費が発生した障害者福祉センター

災により減免対象となり、適用された経費

４カ所、老人福祉センター３カ所の福祉避は介護報酬等で支払われた。要介護度が軽難所については、人件費や食費、消耗品費

いためサービスの利用限度額を超えた場合等の実費を本市が負担した。

は、本市の負担とした。

各センターには、指定管理施設職員およ

なお、これら本市が負担した運営経費にび併設施設等からの応援職員が福祉避難所

ついては、災害救助法に基づく応急救助費に従事しており、月給者については月額支として請求し、その全額が認められた。

給額を日割り計算した額、日給月給者については出勤日数による額とし、超勤手当、

�����

本市では平成 22 年度当初までに 52 の施

深夜勤務手当は実支給額とした。

設を福祉避難所に指定し協定を締結、所要のマニュアル等を整備するなど、震災以前

�������

介護保険施設である特別養護老人ホームにある程度の備えをしていたが、災害の大と介護老人保健施設等においては、介護認

きさと初めての開設ということもあり、福定を受けている避難者は緊急入所または緊祉避難所の運営にあたっては多くの課題が急ショートステイとして扱い、介護保険のあった。

枠組みの中で、その費用の９割は介護報酬

本市が協定を締結していた施設の多くはとして請求することにした。また、家屋が特別養護老人ホーム、老人福祉センターな

半壊以上の場合、利用者負担１割と食費、どの高齢者施設であり、実際に開設された

居住費について減免されることから、利用

26 の福祉避難所のうち 22 が高齢者施設で料はすべて介護報酬等により支払われるこあったことから、高齢者の受入れについてとになる。

一定の対応はできたものと考えられるが、

ただし、次の場合には利用者負担が発生するため本市が負担した。
ア

一方で、障害者の受入れは障害者福祉センターに限定されたため、受入人数に限りがイを除く介護保険施設において、食あった。特に知的・精神障害者等の受入体費、居住費が基準費用額超過となる場

制が不十分であったため、今後は障害の特合は、その超過分性に応じて多様な施設と福祉避難所の協定

イ

グループホーム、小規模多機能型居を締結するなど、対象施設を増やすことな

宅介護施設は全壊でも食費、居住費のどにより、災害時における必要施設数の確減免がないためその費用保を図る必要がある。

ウ

半壊未満の場合は利用料の１割と食

費、居住費
エ

所からの移送を前提としているが、震災時、利用限度額超過となる場合は、超過分の利用料（10 割）オ

また、福祉避難所への避難は、指定避難
市民からは施設への直接避難の希望も多く、施設ではこれらの市民への対応に苦慮して介護認定未認定者、障害者は、介護いた。一方で、内部障害や発達障害、精神度を応急判定したうえで介護度に応じ障害など外見からは障害の有無が分からな

た利用料（10 割）

い避難者への指定避難所での配慮が行き届

カ

付き添い家族が避難した場合は、一かず、その結果、自宅に戻らざるを得なか

般の避難所の基準額である１日 1,310った要援護者や、そもそも寝たきりなどの円上限

重度の障害があるために移動が困難な在宅の要援護者は福祉避難所につながらないな－ 172 －

ど、現在の避難までの流れには課題があったことから、今後は、本来、福祉避難所に避難すべき要援護者が自宅から直接避難できるような仕組みづくりを検討する必要がある。
なお、検討の際には、発達障害や精神障
害のある人、認知症高齢者等は、避難している人達が障害や疾病について理解することで、指定避難所等での生活が可能な場合があることや、指定避難所等において少人数の居室等を用意できる場合には、家族や地域の人達との生活を継続できるなど、福祉避難所では得られない利点もあることから、避難所運営との関係も考慮する必要がある。
協定では、福祉避難所への介護支援者等の確保と配置は本市の役割としていたが、被害が広範囲に及んだこともあり、他県などからの人員を確保して対応するなどは現
実的には難しかった。今後は、災害時の介護支援者の人員確保に向け、福祉避難所となる施設独自のネットワークを生かすとともに、広域的な協力体制も検討する必要がある。
また、福祉避難所開設時における食料等の必要な物資の確保策について、その備蓄を含めて検討する必要がある。
福祉避難所の避難者は、震災前には居宅サービスを利用しながら、生活していたひとり暮らし高齢者や高齢世帯の要援護者が多く、施設への入所も含め、退所後の住ま
いをなかなか決められないという状況から、避難生活が長期化することとなった。福祉
避難所である施設の相談員や担当ケアマネジャーに退所後の処遇について任せてしまった面もあったという反省点を踏まえ、今後は早期から避難者個々の状況を把握し、区保健福祉センターと連携した相談対応を強化する必要がある。

－ 173 －

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本市では市内に店舗・事務所を有する企㸦㸯㸧ᆅᇦ㜵⅏ィ⏬࡟ᐃࡵࡿⓎ⅏┤ᚋࡢ㣗ᩱࡢ

業や団体と物資供給協定を締結していたが、

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地域防災計画においては、災害発生後 24

今回のような広範囲かつ大規模な災害では時間以内は、各避難所等に備蓄された食料同様に被災してしまい、当初は食料等の調等の配布を行い、その後の分は協定機関等

達が困難な場合があった。

の協力を得て、食料の調達を行うこととなっている。

こうしたことから、他の地域に立地もし
くは倉庫等を有する企業等との物資供給協

本市では、あらかじめ市内百貨店や企業定締結の検討や、車両、燃料の確保も含め等と食料等の供給について協定を締結してた物資輸送システムの検討などにより、発いた。

災直後でも食料等の調達が可能となるよう努める必要がある。

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地震発生後、開設された避難所等では、

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避難者に配付するための物資を、施設にあ㸦㸯㸧㔠㢠➼ࡢᨵၿ

らかじめ保管された食料や流通備蓄の輸送ձ⅏ᐖᩆຓἲ࡟ࡼࡿᇶ‽

で対応したが、避難所数および避難者数が災害救助法では「炊き出しその他による多く、すぐに不足する状況となり、食料調

食品の給与」として、避難所に収容された達の必要が生じていた。

者あるいは住戸が全半壊、流失、床上浸水

そこで協定締結先への連絡を試みたが、等の被害を受けて炊事のできない者および通信が繋がりにくく、連絡がつかなかった

住家に被害を受けて縁故地等へ一時的に避ため、経済局職員が協定先の百貨店等に直難する必要のある者を対象に食品の給与を接出向き、食料・物資の提供を依頼した。

実施した場合に国費により支出できるもの

各店とも自らの被害確認等に追われているとなっており、その費用は次のとおりとさ

状況にもかかわらず、できる限り提供するれている。

旨の意向を示してもらえたが、現実的には

主食費（米穀販売業者および食糧事務所

困難な状況であった。また、全国的に店舗等から購入した米穀、業者から購入した弁等を展開している協定先では、物資の確保

当等、一般の食料品店等から購入したパン、はできたものの、出荷元が被災地から離れ

乾パン、うどん、インスタント食品等）
副食費（調味料を含み、品目に制限なし）ており、物資の到着までには時間を要した。

燃料費（品目に制限なし）

一方で、翌日の３月 12 日からは本市からの要請を待たずして他都市から食料等が届

雑費（炊飯器、鍋、やかん、しゃくし、き始めたことから、仙台市中央卸売市場に

バケツ等器物の借上料のほか、箸、使い捨

在庫としてあったバナナ、りんご、みかんて食器等の購入費）

等とあわせて発災当日から５日間、毎日費用の上限は１人１日あたり 1,010 円以

2,000 箱、それ以降は 500 箱を３月 23 日ま内とされており、食品給与のための総経費

で、市立病院や避難所へ分配する拠点であを延給食日数で除した金額が限度額以内でった区役所に輸送した。

あればよいこととし、災害救助の期間は災
害発生の日から７日以内とされている。

－ 174 －

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震災後１カ月を経過し避難生活が長期化早いところでは３月 13 日から、町内会やしている避難者にとっての心身の健康を維

ボランティア等が、避難所において炊き出持する観点からも、提供する食事についてし支援を行った。食料の支援物資はほとん

は栄養面にも十分配慮し、提供しなければどがおにぎり・パン・カップ麺・菓子等のならない。このため、本市では４月 13 日に炭水化物が中心であったため、食材が限ら

健康福祉局と各区で協議を行い、食事の予れている中でも献立作成や食品の組合せに算について災害救助法の基準額 1,010 円

工夫しながら対応し、炊き出しによってで（１人１日３食分）以内での提供が可能か

きるだけ野菜等を補うようにした。

検討を行った。協議に先立ち弁当製造業者

その際、各区の栄養士が支援物資の内容から徴取した見積もりによれば、栄養面にや炊き出しの実施状況を把握し、献立や食も一定の配慮をした食事の提供については材の発注、管理等について支援した。

少なくとも１日３食分で 1,300 円の予算がその後、町内会やボランティアの他、避必要であるとの回答があったことから本市難者が自主的に当番制で炊き出しを続けた

は予算額の見直しを行うこととし、災害救避難所があった一方、移動や集約に伴い中助法の基準額による食事提供を行うのでは止や、支援物資のみの食事に戻ってしまっ

なく、栄養確保の観点からも本市として独たところもあったほか、日中に帰宅したり、自の基準額、１人１日３食 1,300 円以内と仕事に出る避難者が多い避難所では、炊き金額を設定し、自衛隊による炊き出し支援

出しの人手が不足して一部の避難者に大きが原則終了する４月 24 日以降の食事の提な負担となるところもあった。

供を行うこととした。

津波被害の大きかった地域に居住していた避難者が多く入所していた宮城野区、若林区の８カ所の避難所では、３月 20 日からճᇶ‽㢠ࡢᘬࡁୖࡆ

その後、５月３日に、県は厚生労働省に５月 10 日までの間、陸上自衛隊が保有する対し「災害救助法に係る基準額について」

炊飯車を活用して炊き出し支援が行われた。

の照会を行った。これは、発災から２カ月

炊き出し支援が行われたのは、宮城野区のが経過し、長期化する避難所での生活環境

高砂中学校、岡田小学校、宮城野体育館と、の改善をさらに進める必要があるとし、炊若林区の六郷中学校、七郷小学校、若林体

き出しその他食料の給与について、必要な育館、サンピア仙台、蒲町小学校の８カ所

栄養量の確保、メニューの多様化、適温食

で合計 163,825 食分の提供を受けた。実施

の提供、高齢者等要援護者への配慮した食

期間は次のとおりである。これらの避難所事の提供を行う必要があるため、「１人１日には多くの被災者が避難していたことから、

あたり 1,010 円以内」を「１人１日あたり

区災害対策本部が自衛隊に対し炊き出し実

1,500 円以内」にするよう、救助が必要で施の要請を行った。

継続している市町村において取り扱ってよ
いかについて照会するものであった。厚生労働省からは即日、県に対し回答があり、基準額を「１人１日あたり 1,500 円以内」と取り扱ってよいこととされた。また、この基準は３月 11 日に遡り適用する旨も併せて回答があった。

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よる食事のキャンセルや避難者の退所に伴

避難所

開始月日

終了月日

う減少等、さまざまな要因で変動した。区

岡田小学校

３月 20 日

５月 10 日災害対策本部は各避難所からの弁当食数の高砂中学校

３月 22 日

４月９日

変更の連絡に対応したが、弁当製造業者へ

宮城野体育館

４月 10 日

５月 10 日行う食数変更の連絡は原則、配送日の前々

六郷中学校

３月 20 日

４月 24 日日までとなっていたことから発注作業は煩

七郷小学校

３月 24 日

４月 16 日雑を極めた。発注する弁当に無駄が生じな

若林体育館

３月 30 日

４月 24 日

いよう各避難所に対して、なるべく正確な

サンピア仙台４月 14 日

４月 24 日

必要食数の把握を依頼し、弁当の数と避難

蒲町小学校

４月 18 日

４月 24 日者数のギャップの防止に努めた。
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健康福祉局は、各区が弁当製造業者を選ձᥦ౪᪉ἲ

自衛隊からの連絡により自衛隊による物資の配送と炊き出しによる食事提供の支援
は原則４月 24 日までとなったことから、本市は４月 11 日、避難所における食事については３食とも弁当製造業者から弁当を調達し提供することとし、提供は避難所の閉鎖までの期間とすることとした。
提供にあたり弁当の保管場所や廃棄についての課題があることから避難所ごとに弁当を一時保管する場所および管理責任者の設置、保冷庫の配備、残食の廃棄のための仕組みづくり、余剰し廃棄する弁当の回収プログラムの策定などについても併せて検定する際の基準として、価格面のみならず、
衛生管理や栄養の観点も加えて総合的に決定すること、衛生管理については本市が進めている衛生管理の評価制度である「仙台
ＨＡＣＣＰ※」の評価施設を選定すること、また配送時間が短時間で済むように地域の業者を選定することを提案した。
栄養面については、長期間にわたり３食
とも弁当になることから、献立の決定にあたっては、各区の栄養士の意見を取り入れることが必要で、あらかじめ栄養計算に基づいた献立の提示が可能な業者を選定する必要があるとした。その他にも高齢者の食の自立支援サービス（高齢者障害者と障害討した。
弁当製造業者の選定と弁当の発注は区ごとに行うこととし、区災害対策本部は各避難所の避難者数と弁当の必要数を把握して提供日の前々日までに業者に発注し、提供
当日の避難所への配送は業者が行った。各
避難所への配送時間は朝食分が６時 30 分、昼食分が 12 時、夕食分を 18 時 30 分とした。

者を対象とした弁当宅配事業）での実績があることや、糖尿病食、幼児食等の個別配慮の可能性についても選定の基準とした。
また、市内の弁当製造業者へは担当保健所の食品衛生監視員を定期的に製造工場に派遣し、監視や食品検査を実施することを提案した。
※仙台ＨＡＣＣＰ（仙台市自主衛生管理評価事業）：市内で食品の製造や販売を行う事業者が実ղᥦ౪㣗ᩘࡢᢕᥱ

各避難所での弁当提供食数は、通勤・通学者、被災地の後片付けに外出する方等による日内の変動および土曜・日曜に増加す
る週内の変動があったほか、外部の炊き出
しやボランティア行事等が行われることに施するＨＡＣＣＰの考え方に基づく自主衛生管理について、その取組状況に応じて８段階に区分し評価する制度（平成 18 年４月より実施）。
事業者が現在の衛生管理よりひとつ上の段階を目指すことで、提供する食品の安全性の向上を目指している。

－ 176 －

避難所の食生活の状況については、区のմᘚᙜ࡟ᑐࡍࡿせᮃ࡜ᑐᛂ

提供した弁当に関して避難者からはさま

管理栄養士が避難所運営業務に従事しながざまな要望が寄せられた。避難所担当職員

ら、その状況を把握していたが、３月下旬

や栄養士、保健師のチームが避難者のさまから各避難所を巡回して支援物資の内容把ざまな意見を集約し、衛生面や予算面も踏握や配布の支援、炊き出しの支援、食事にまえながら可能な限り対処するように努め配慮が必要な人の状況把握などを行った。

た。

水分をこまめにとること、食事の際にはゆ

１日の食事が３食とも弁当である生活がっくり良く噛んで腹八分を心がけること、

しばらく続くと、避難者からは食生活によ

食事やおやつは時間を決めて食べることなる健康への影響を心配する声が多くなった。

どを明記したポスターを各避難所に掲示し弁当の副食は衛生上の観点から揚げ物等の啓発を行うなどのほか、炊き出し担当者に

加熱調理食品の提供が多く、避難者からは対しては高齢者や持病がある方の健康への揚げ物では胃がもたれる、野菜不足のため配慮が必要であることから献立の改善指導

生野菜の提供を求めるなどの声があったが、や食中毒予防のための衛生管理指導を行っ

生野菜の提供は食中毒の恐れがあったことた。また、避難者の中には体調を崩す方やから行わないこととした。弁当製造業者に食欲の低下、持病が悪化する方も見受けら

対しては揚げ物の代わりに野菜の煮物や蒸れたことから個別相談を行い、具体的な食し物等を提供するようメニューの見直しを事のとり方の指導を行うなど、それぞれの要望し対応した。また、５月３日の基準額

状況に応じた支援を行った。

引き上げに伴い、週４回、朝食にヨーグル
ト、昼食にお茶、夕食に野菜ジュースまた㸦㸲㸧⥲ᣓ

食事の予算については本市では早い時期

はバナナを追加するなど、できる限りの対から本市独自の基準額で対応する方針を決応を行った。
一方、温かい状態での食事の提供についめていたが、その後災害救助法の基準額がても要望が多かったが、避難所には再調理引き上げられたことから、提供できる食事できる設備の設置はできなかったことからの改善ができ、栄養面の改善にもつながっ

弁当を温めるなどの対応はできなかったが、た。弁当製造業者についても、仙台ＨＡＣ

一部の避難所では汁物などの炊き出しが続ＣＰ評価施設を選定し、衛生面を強く意識けられた。

した弁当の配食を行ったことにより、集団食中毒の発生を防止することができた。発災時は寒冷期であったため、細菌性の食中յ㣗஦࡟㛵ࡍࡿᣦᑟ

各区保健福祉センターには、食品衛生監

毒は発生しにくい時期であったが、食中毒

視員、管理栄養士、保健師等が配置されては一年を通して発生する可能性があることいることから、健康福祉局では各避難所へから、今後も衛生面での指導を徹底するなの派遣を行い健康被害の未然の防止と健康

どの取組みが必要である。

の増進を図ることとした。

必要となる弁当数が日や時間帯によって各区では保健福祉センターの職員が避難

常に変動したため、数量の把握には苦労し

所運営業務を行っていたことから、各区のたが、必要数の的確な把握はコスト、廃棄衛生課間で衛生担当職員を融通して対応し物の量、食中毒の防止などの面で必要であ

たほか、３月中旬以降は、京都市から派遣ることから、数量の把握方法の検討や配食された衛生担当職員や食肉衛生検査所の獣のルール作りなどが必要になる。

医師を派遣して対応した。

避難所生活が長期化する中、日々の食事－ 177 －

は栄養不足の回避だけでなく生活習慣病の予防改善にも重要であり、避難者の栄養管理が必要であることから、今後、避難所での食料の給与に関して、弁当製造業者等と管理栄養士や保健師等の連携を図る必要がある。
また、避難所では備蓄食品の不足に始まり、支援物資の内容にも偏りがみられたことから、炭水化物中心の食事を長期にわたって強いられ、たんぱく質・ビタミン・ミ
ネラル・食物繊維等が不足していたと考えられる。支援物資の内容把握や配布の支援、炊き出しの支援、食事に配慮が必要な人の状況把握など、避難所生活においても必要な栄養を確保するための支援を発災後できるだけ早期に行うべきだが、本来その業務にあたるべき区の栄養士が、避難所運営担
当者として従事する体制だったため、適切な時期に支援することができなかったことから、今後は、発災後できるだけ早期に各区の栄養士が避難所の食事支援を行うための体制を整えておく必要がある。
このほか、炊き出しに関しては、平時から町内会ボランティアが大量調理の際の留意点を学ぶ機会を設けるなどの取組みも必要である。
また、今回の震災では大きな問題とはならなかったが、アレルギー対応や宗教食への配慮も必要である。

－ 178 －

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を取りまとめ、協定業者等に調達指示を行㸦㸯㸧ᆅᇦ㜵⅏ィ⏬࡟ᐃࡵࡿ≀㈨㍺㏦ࢩࢫࢸ࣒

う。なお、物資の輸送は原則として、物資

震災当時の地域防災計画における物資供供給の協定先の指定機関および団体が行う給のフローは、図表 5-5-1 のとおりである。

ものとし、必要に応じて社団法人宮城県ト

健康福祉局が物資集配拠点を開設し、選挙ラック協会等に協力要請を行うこととなっ管理委員会、市民局が物資集配拠点で政令ている。

市や他都市等からの救援物資を受入れ、区

このように、集配拠点から区まで、区か本部へ輸送し、区本部に運ばれた救援物資

ら避難所までと、輸送が二段階になるととは、区が避難所へ輸送する。また、避難所

もに、輸送と物資の必要量の把握の担当が管理責任者は、避難所における必要な物資異なるなど、地域防災計画においては、多量を、区と物資集配拠点に報告し、区はそくの部署で物資供給に係わることとなっての必要量を市災害対策本部に報告する。こいた。

れらの情報をもとに、経済局が調達必要量ᅗ⾲  ᆅᇦ㜵⅏ィ⏬࡟࠾ࡅࡿ≀㈨౪⤥ࣇ࣮ࣟᅗ
被災者【各区（区本部保健福祉班）】

・救援物資の必要量の把握
・備蓄食料の配分
・救援物資の配分

報告
連絡・調整

避難所管理責任者

・区内において救援物資の必要量の把握
・災害救助法の報告【経済局（経済部庶務班）】
連絡調整【協定業者等】

・食料・物資の調達・調達必要量の集約
・業者・協定団体の調達【各区（区本部輸送班）】

救援物資の配送

市災害対策本部 事務局

・救援食料および物資（以下救援物資）の配分
・災害救助法の報告

区中継拠点（必要に応じ設置）

連絡調整・全市被害の総括
・区本部、経済部、健康福祉部との連絡調整
・救援物資に関する広報・救援物資の輸送【健康福祉局（健康福祉部庶務班）】 拠点設置

物資集配拠点【選挙管理委員会事務局（総務部救援物資拠点班）】【市民局（市民部救援物資拠点班）】
・救援物資の受入・配分・集配に係るボランティアの活動調整

政令市、他都市からの救援物資
個人からの義援物資
企業からの救援物資
日赤からの救援物資等－ 179 －ᅗ⾲  ≀㈨౪⤥ィ⏬ࡢᐇ᪋ᶵ㛵࡜ᢸᙜᴗົ㸦ᙜ᫬㸧

実施機関

担当業務

総務局、選挙管■救援物資集配拠点における物資の集配に関すること

理委員会事務局■救援物資集配拠点におけるボランティアとの活動調整に関すること

（総務部）
財政局

■職員の食料および仮眠用寝具等の調達に関すること■公用車の運行調整、車両の借上げおよび公用車用燃料の確保に関すること

（財政部）
市民局

■救援物資集配拠点における物資の集配に関すること（市民部）■救援物資集配拠点におけるボランティアとの活動調整に関すること

健康福祉局■災害救助法に基づく救助の総括に関すること（健康福祉部）
経済局（経済部）■必要な物資の把握および物資集配拠点の開設に関すること■各種業界団体からの支援の総括に関すること■各種業界団体からの被災者用食料、日用品等物資の調達に関すること

教育局■学校給食施設を利用した、災害時給食への協力に関すること（教育部）■学校が避難所となった場合の避難所運営への協力に関すること■避難者等への食料等の配給に関すること

各区
（区本部）

■炊き出しの実施に関すること■救援物資の調達、受入れおよび配給に関すること■救援物資等の輸送および共用車の運行調整に関すること（出典：「仙台市地域防災計画（地震災害対策編）」）

本部は物資集配拠点を「宮城県消防学校」

㸦㸰㸧≀㈨㞟㓄ᣐⅬ

地域防災計画には、物資集配拠点の具体へ変更することを決定した。また、災害規的な場所や拠点における業務内容、必要資模が大きく必要な物資の把握などの担当で機材等に関することまでは定められておらあった健康福祉局が、遺体確認業務や避難ず、あくまでも健康福祉局において拠点開所運営、福祉施設等の調査等、他の担当業

設の決定を行い、総務局・市民局が物資の務のため人員が不足し、対応が実質的に不受入れ、配分、ボランティア活動の調整を可能であったことから、経済局が必要物資行うことが定められていただけであった。

の調達だけでなく、一元的に物資の業務全般を担うこととなった。
当初、地域防災計画に基づき、物資は物㸰㸬ᮾ᪥ᮏ኱㟈⅏࡟࠾ࡅࡿ≀㈨㍺㏦

資集配拠点から各区役所に搬入され、区内㸦㸯㸧⤒㐣

救援物資の輸送については、発災当日のの避難所へ配送される流れとなっていたが、市災害対策本部にて、物資集配拠点を「元人員や燃料、車両不足により、区役所にお気フィールド仙台」（宮城野区・新田東総合

いて物資の滞留が発生し始めていたことか運動場）とすることが決定され、翌３月 12ら、３月 13 日からは、区役所を経由せず、日には物資が届き始めた。しかし、元気フ

県消防学校に設置した物資集配拠点から避ィールドは物資を搬入する 10t トラックの難所へ直接配送することとした。さらに３切り返しができないことや、施設の特性上、

月 16 日からは自衛隊員による自衛隊車両

開放性が高く物資を管理する上では好ましを使った物資輸送が開始された。

くないことが判ったことから、市災害対策－ 180 －

学校本来の用に供するため、県消防学校

に設置した物資集配拠点は、４月 24 日をも実施するなど、有効活用を図ることで、10って閉鎖した。この間までに配付できなか

月 26 日までに寄せられた物資の一切を配った物資は、代替施設の民間倉庫に保管さ付し、業務を終了した。

れ、避難所となる小・中学校への再備蓄をᅗ⾲  ᮾ᪥ᮏ኱㟈⅏࡟࠾ࡅࡿᩆ᥼≀㈨㍺㏦ࡢ୺࡞ᑐᛂ⤒㐣

月日

対応状況

３月 11 日■市災害対策本部にて物資集配拠点を元気フィールド仙台（宮城野区・新田東総合運動場）とすることに決定

３月 12 日■指定都市間の協定による物資が元気フィールドに届き始める■市災害対策本部にて物資集配拠点を県消防学校へ変更することが決定され、物資集配拠点を移行■市災害対策本部にて経済局が物資供給業務に関して調達、集配拠点管理、配送を一元化して担当することが決定■物資集配拠点にて投光機をレンタル■県消防学校⇒区役所⇒避難所にて輸送開始（県消防学校⇒区役所は、宮城県トラック協会（東日運送株式会社）が輸送、区役所⇒避難所は区が輸送）

３月 13 日■区役所に物資が滞留し始めたため、輸送経路を県消防学校⇒避難所に変更■物資集配拠点における業務の一部を民間会社に委託（拠点内の配置換え等を実施）（～３月 14 日）■物資集配拠点で使用するフォークリフトを手配

３月 15 日■自衛隊による輸送の試験的運用

３月 16 日■自衛隊による輸送開始（～４月 24 日）

３月 19 日■民間倉庫（大衡村）を予備倉庫として運用（～10 月末）

４月 24 日■集配拠点として活用した県消防学校を閉鎖、余剰物資の配布（～10 月 26 日）

10 月 26 日■民間倉庫（大衡村）における物資業務完了

㸦㸰㸧≀㈨㍺㏦ࢩࢫࢸ࣒

ら区役所への配送を行い、区役所から避難ձ≀㈨㍺㏦ࢩࢫࢸ࣒ࡢኚ㑄所へは区役所の職員が配送を担った。物資

物資輸送システム（輸送ルート）は現場

集配拠点では、次々届けられる物資を全ての状況に合わせて（ア）～（ウ）のとおり

手作業で積み下ろししていたことから人員に変化した。

が不足したため、市災害対策本部を通して人員の確保を図った。
このように当初は、地域防災計画とおり

㸦࢔㸧ึᮇࢩࢫࢸ࣒㸦㹼㸱᭶  ᪥㸧

３月 11 日の市災害対策本部で物資集配の輸送経路（物資集配拠点⇒区役所⇒避難拠点を元気フィールドとすることが決定さ所）により物資が運ばれたが、区役所かられた。12 日には指定都市間の協定等による避難所への配送は燃料や車両、人員の不足物資が届き始め、協定先である宮城県トラ等で滞りがちであった。今回の震災では、ック協会から派遣された東日運送(株)およ避難所が 280 カ所以上開設されたため、区

び環境局環境事業所（以下、「環境事業所」

役所の人員や車両だけでの対応は極めて困という。
）の人員と車両で元気フィールドか難な状況であった。

－ 181 －

この後、物資集配拠点は元気フィールドく、本市は自衛隊に対し協力を要請した。

から県消防学校に変更となり、経済局が物

自衛隊では本市からの要請を受け入れ、３

資集配業務を一元的に担うこととなった。

月 16 日から自衛隊による救援物資輸送を開始することとし、前日の３月 15 日には試験輸送が行われた。

ᅗ⾲  ึᮇࢩࢫࢸ࣒ᅗ⾲  㑊㞴ᡤ࡬ࡢ┤㏦ࢩࢫࢸ࣒

避難所
配送

（区役所）

配送指示

配送指示

物資集配拠点：
県消防学校（災害対策本部）

必要量報告

物資集配拠点：
県消防学校

必要量報告

配送

（区役所）

必要量把握

配送

必要量把握

避難所

（経済局）
㸦࢖㸧㑊㞴ᡤ࡬ࡢ┤㏦ࢩࢫࢸ࣒㸦㸱᭶  ᪥㹼㸱᭶  ᪥㸧

前述の理由のとおり、区役所から避難所

㸦࢘㸧⮬⾨㝲ࡢ༠ຊ࡟ࡼࡿ㍺㏦㸦㸱᭶  ᪥㹼

の配送が円滑に行われなかったことから、㸲᭶  ᪥㸧

３月 13 日からは区役所を経由せずに東日

これまでの直送システムを維持し、自衛運送(株)および環境事業所の車両で避難所隊による輸送でも物資集配拠点から避難所へ直接物資を配送するシステムに変更した。

に直接輸送を行った。自衛隊車両は比較的配送の際、東日運送(株)の車両には職員

小さく、また、足場の悪い場所でも問題なが同乗して現地まで案内したが、住宅地でく動くことができた。燃料についても、自道路環境の悪い避難所などには大型トラッ

衛隊側での確保がなされ、問題が解消されクが入ることができない場合があり、避難た。

所の入り口まで手渡しで搬入することもあった。
また、ガソリン不足が懸念され始めたう
え、降雪の影響で県消防学校の土のグラウ
ンドがぬかるみ、トラックがスタックするなど、輸送システム以外においても、さま
ざまな問題が生じていた。
それまでの直送システムにおいて生じていた人員、車両、燃料等の問題を解決すべ－ 182 －

題が生じていた。

ᅗ⾲  ⮬⾨㝲ࡢ༠ຊ࡟ࡼࡿ㍺㏦

このため、集配拠点の移動と物資供給体

避難所

（経済局）

配送先
リスト

物品
配送
指令書

配送
指示

（経済局）

（経済局）

物資
受入
リスト

本庁

物品
配送
依頼書

必要量把握

配送

避難所数把握

（区役所）

物品
配送
依頼書

制の再整備の必要性が現場から強く要請され、３月 12 日に、物資集配拠点を県消防学校に移転すること、物資供給業務について
経済局が一元管理する案が市災害対策本部に了承された。
ղ≀㈨㞟㓄ᣐⅬ㸦┴ᾘ㜵Ꮫᰯ㸧࡛ࡢᴗົ

陸上
自衛隊

３月 12 日に物資集配拠点となった県消防学校は、平成 24 年秋には移転新築されることが決まっていたことと、屋内訓練場は物資集配拠点：
県消防学校

床がコンクリート敷仕様で車両の進入が可能であったため、物資集配拠点は主にこの屋内訓練場が活用された。
物資集配拠点ではスペースも限られていղ㓄㏦ඛ࣭㓄㏦ᣦ௧ࡢ᪉ἲ

自衛隊が避難所へ物資を配送した際に、ることなどから、現場の混乱を避けるため

避難所付けの職員から物品配送依頼書を預にできる限り場所を知られることがないよ

かり、持ち帰るよう依頼した。このことにうにする必要があった。このため、物資集より、それまでの一方的な物資供給ではな

配拠点を県消防学校に移転するとともに、く、避難所のニーズを把握することができ

マスコミに対して具体的な場所を明示しなるようになり、効果的な配送が可能となっいよう要請を行った。

た。依頼書は経済局で集約され、避難所の移転当初は、フォークリフトや投光機等

収容人数と避難所のニーズ、在庫物資の状の機材が揃わず、非効率な作業を強いられ、況を踏まえて物品配送指令書をもって自衛

大量の人員が必要となり、さらには、救援隊に配送指示を行った。

物資の到着時間や量等の情報が錯綜して適正な人員配置ができなかった。３月 12 日の時点では、50 名以上の職員で翌日まで仮眠ճྛ᪋タ࡬ࡢ≀㈨㍺㏦

避難所以外の福祉施設や保育所等についをとることなく、手作業で荷降ろし作業をては、各局の担当課職員等が物資集配拠点行っている状況であった。そこでまず、停から複数施設分をまとめて直接配送するな

電時や夜間の作業効率を上げるために、投どの対応が行われていた。

光機やフォークリフト、パレット等をレン
タルにより確保した。

㸦㸱㸧≀㈨㞟㓄ᣐⅬ

また、市災害対策本部、物資集配拠点、

ձ≀㈨㞟㓄ᣐⅬࡢ⛣㌿

各区、各避難所間の情報共有が不足してい３月 11 日に、物資集配拠点として決定さたため、円滑に支援物資を配送できない場

れた元気フィールドでは、大型トラックで合が生じた。そこで、物資輸送を担うことの搬入が困難であることや、周辺に対するとなった経済局は、まず、物資の管理のた開放性が高いことから、今後物資管理のため、物資集配拠点への出入を一元化するための人員が多く必要となることが想定されめにゲートキーパーを設置して、物資は必た。また、拠点での指揮系統が明確に行わずこの担当者を通すこととし、その情報にれず、職員の間でも混乱がおこるなどの問

基づき物資の入出庫表を本庁舎にいる経済－ 183 －

局職員が取りまとめ、拠点に送付すること㸦㸲㸧≀㈨ࡢཷ௜ࡅとした。

ձ≀㈨ࡢཷ௜᪉ἲ

また、配備された職員には、応援要員と物資の受付けは物資集配拠点ではなく、してさまざまな部署から派遣されてきてお市役所本庁舎内の経済局で行った。各都市、り、物資集配拠点の運営における指示系統

企業、個人等から物資の申出に対し、当初、が確立できない状況にあったうえ、現場で電話が利用できない際に電子メールを活用の物資管理に関するノウハウがないこと、していたが、主には電話で対応を行った。

あわせて避難所開設長期化の見通しに伴い、

また、ホームページには必要な物資の内容

他業務に人員が必要となることを想定し、をこまめに掲示するなど、本市からも積極

３月 13 日に県消防学校における集配業務

的に支援要請を行うとともに、個人からのの作業の一部を民間企業へ委託した。

物資提供は少量多品種となることから、現

この民間企業には、物流作業の経験者がおり、物資集配拠点における物資の配置換場の作業に配慮して、お断りすることとして対応した。

えが提案され、濡れてもよいものや緊急性

また、市内の小売店等も一定程度再開しを要さないもの等（ペットボトル飲料、真はじめ、さらに避難所への避難者数も減少

空パックされた毛布等）は屋外保管とし、してきた状況を踏まえ、４月 15 日に受付け

物資の出入の効率性等を考慮して賞味期限を終了する旨をホームページ等で通知した。

の近いものは前に積むなどの対応を行った。
その後、物資集配拠点の業務は、物資の在ղ≀㈨ࡢ࣑ࢫ࣐ࢵࢳ࡬ࡢᑐᛂ

庫の状況や取り扱う物資の種類の変化等を物資輸送を開始した当初は、避難者のニ

見越しながら、適宜、変更や改善を図ってーズ把握は、区役所が行い、市災害対策本

いった。

部を通して配送指示が出されたが、避難所が多く区役所による配送も滞りがちだった
ためニーズの把握ができず、物資のミスマᅗ⾲ 

ッチが生じた。

┴ᾘ㜵Ꮫᰯ㸦ᒇෆカ⦎ሙ㸧ᘓ≀ᴫせ
名称

構造

階数

延べ床面積

屋内訓練場

鉄骨造

平屋建

892.5 ㎡

自衛隊の協力による直接配送が開始され、配送の際に物品配送依頼書を回収する方法に変更してからは、ミスマッチが改善されはじめた。

ճணഛ಴ᗜࡢタ⨨

しかしながら、ニーズを把握しても、新

物資集配拠点には続々と物資が搬入され、
県消防学校のスペースでは足りなくなって

たに提供先に要請しなければならない物資きたため、他の場所に保管場所を確保するは、到着するまでに時間を要するため、避必要が生じていた。当初、シェルコムせん

難所に到着する頃には必要がなくなっていだい（泉区・仙台市屋内グラウンド）が候る場合もあった。また、避難所においては、

補にあげられたが、構造上 10ｔトラックで在庫管理のノウハウもなく不慣れであったの搬入が困難との理由から断念し、３月 19

こともあり、大量の在庫を把握・管理する日に予備倉庫として大衡村にある民間倉庫ことが難しかった。このため、同種の物資を借りることとした（この倉庫は平成 23 年を大量に保有するなど、避難所における物

10 月末まで活用された）。

資管理も対応に苦慮した。さらに、他の被比較的急を要しない物資等は、民間倉庫

災地で不足しているとマスコミ報道されたへ移動させることにより、県消防学校の機物資が事前連絡もなく大量に送られてきた動性を維持した。

り、賞味期限が短い食料が送られてくるな－ 184 －

どの対応には苦慮した。また、当初は生理た毛布、水、アルファ米等の公的備蓄物資

用品やアレルギー対応食等が行き渡らなかのほとんどが使用されたため、各指定避難った。

所に再備蓄用として配送した。

被災者のニーズは時間の経過とともに変化するため、これらの把握が難しく、また、մ⚾❧Ꮫᰯ➼࡬ࡢഛ⵳

今回の震災では指定避難所だけではなく、どこまで応えるべきなのか判断が難しいこともあったが、ホームページで必要として私立学校にも近隣の避難者が殺到するよういる物資をこまめに掲示するなどできる限な状況が生じていた。このため、私立学校

りミスマッチが生じないよう努力した。

へも今後の備蓄物資として、毛布や女子高への生理用品の物資を提供した。

㸦㸳㸧≀㈨ࡢά⏝

４月 24 日に県消防学校の物資集配拠点յ௓ㆤಖ㝤᪋タ➼࡬ࡢഛ⵳を閉鎖したのち、物資は予備倉庫としてい備蓄物資の必要性が考えられた介護保険

た民間倉庫に移動し、10 月末までの間に次施設等にも、健康福祉局を通して大人用オのとおり配付した。

ムツや防寒靴下、毛布等を配布した。

ձ࿘㎶⮬἞య࡬ࡢ㓄ᕸ㸱㸬⥲ᣓ

本市では、発災後の早い時期から被害がձ≀㈨㞟㓄ᣐⅬࡢㄢ㢟

甚大で役所の機能が著しく低下していた沿地域防災計画では物資集配拠点の具体的

岸部の自治体に対し、ニーズを確認し、東な場所が定められておらず、また、事前に日運送(株)や自衛隊の車両で物資を搬送し運用に関する十分な検討がなされていなかた（場合によっては各自治体が受取りにくったことから、発災後、実際に作業を行っることもあった）。

てみるとさまざまな問題が生じた。立地だ

当初は、宮城県市長会の事務局となってけでなく設備面等を含めた今後の災害に備いる総務局が調整を行っていたが、情報通えた物資集配拠点の検討が必要であると認

信網の復旧や体制の確立に伴い、経済局に識した。

てこれらも対応を行うこととなった。

当初、物資集配拠点では、物資の到着時
間等が明確でなく指示系統も混乱していた。
災害発生時には交通事情や通信状況の悪ղ࣎ࣛࣥࢸ࢕࢔ᅋయ➼࡜ࡢ㐃ᦠ࡟ࡼࡿ㓄ᕸ

物資の配布を行政が行う場合には、一定化から、物資の到着時刻や物資内容が不確程度の公平性を保つ必要があった。県消防

定のまま作業を進めざるを得ない状況とな

学校の物資集配拠点を閉鎖することを既にることも前提とした作業体制の構築や作業決めていた４月上旬から中旬にかけて、ボ

内容の明確化が必要である。物資集配拠点

ランティアにそれまでの間に個人等から届には、作業を行う上でフォークリフトや停けられた段ボール 400 箱分の古着を仕分け

電時の投光機等の機材の重要性も再認識さしてもらい、各避難所に配布した。これられた。今後、物資集配拠点として予定されはボランティアが主体となって行うことにる場所については、こうした機材の配備をより、一人ひとりに希望を聞き、配布する含めて必要な機能確保について検討を行う

ことができたものである。

必要がある。
また、現場での混乱が生じないよう、物資集配拠点の場所についてマスコミに報道ճ㑊㞴ᡤ࡬ࡢ෌ഛ⵳

今回の震災では避難所等に備蓄されていしないよう依頼したが一部報道機関により－ 185 －

情報が流れてしまったり、物資は日々大量

じないよう、物資受付を終了する日や受付搬入され避難所へ輸送されていたものの、物資の告知等の対応策が必要であるととも

たまたま多く物資が集まっていた時を捉えに、生じてしまった余剰物資の活用についた報道がなされることもあった。これらにて、他の自治体への配布など、どのようなより大きな問題は生じなかったものの、災対応策が考えられるか検討しておくことも害時におけるマスコミ報道の被災者や非被大事である。

災地への影響力を考えると、こうしたマス
コミへの対応についても今後はどのように対応するべきかについて検討しておく必要がある。
ղ≀㈨㍺㏦ࢩࢫࢸ࣒ࡢㄢ㢟

物資輸送に関しては、行政では人員、ノ
ウハウの面で限界があり、災害の規模によっては豊富な経験やノウハウを持つ民間企業の協力を得ることも必要となる。
大規模災害も想定し、民間企業等の協力も前提とした、人員体制、役割分担、資機材等の準備等について検討が必要である。
ճ≀㈨࣐ࢵࢳࣥࢢࡢㄢ㢟

被災者の物資ニーズに対して、物資が到着するまでのタイムラグが生じ、届いたときにはその物資が必要ない状況も見られたことから、発災からの時間経過や災害規模を考慮し、必要となる物資の種類や量を事前に整理しておくことにより、避難所への物資到着をできるだけ短縮することが大事である。また、女性等の視点を取り入れた
物資やアレルギー対応食品の調達等、時間経過とともに多種多様となってくる物資へのニーズへの対応についても、今回の実例を踏まえて、十分に検討する必要がある。
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災害時においては、不足を生じさせないという意識で支援要請を行ったり、被災地からの要請を待たずして支援物資を送るな
どで、意図せずとも結果的に物資が集まり過ぎるなど、一定の余剰分が生じることが十分に考えられる。できる限り余剰分が生－ 186 －

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約 13 万人となっている。

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帰宅困難者とは、通勤・通学先や外出先���������������� �����������������

等において災害に遭い、交通網の支障等に

市町村名

総数

通勤

通学

より自宅までの距離が遠いことから徒歩に

名取市

16,785

14,281

2,504

よる帰宅が困難な人とされている。

多賀城市

14,33012,9281,402

帰宅距離が 10km 以内の場合は全員が「帰富谷町

13,723

12,030

1,693

宅可能」であるとし、10km を超えると「帰

塩竈市

9,756

8,382

1,374

宅困難者」が現れ、20km 以上では全員が「帰

利府町

8,542

7,307

1,235

宅困難」となるとしている。これは昭和 53

岩沼市

6,573

5,439

1,134

年の宮城県沖地震の際に、20km よりも遠か

亘理町

4,214

3,391

823

った場合には 17 時頃の地震発生後、翌朝ま

七ヶ浜町

4,096

3,575

521

でに徒歩で帰宅できた人はなかったとの結

柴田町

3,353

2,749

604

果に基づくもので、被災後の路面歩行の困

石巻市

3,149

2,178

971

大和町

3,863

3,267

596

大崎市

5,659

4,412

1,247

松島町

2,142

1,819

323

東松島市

2,221

1,742

479

白石市

1,701

1,251

450

山形市

1,949

1,035

914

大河原町

1,711

1,357

354

山元町

1,438

1,117

321

福島市

1,596

859

737

登米市

1,258

894

364

角田市

1,415

1,037

378

時の季節や時間帯、道路の状況、性別や年

栗原市

1,296

913

383

齢、体力等さまざまな要因で実際には帰宅

美里町

1,513

1,233

280

を断念する者が多く生じることが予想され

川崎町

1,173

987

186

る。

その他市町村13,851

9,562

4,289

計

127,307

103,745

23,562

難性や群集の通行状況、帰宅者の疲労などを考えて定義された。

徒歩帰宅者
0km

帰宅困難者
10km

20km

自宅までの距離������������

内閣府による定義では帰宅距離が 10km以内の者は帰宅が可能とされているが、現実的にはたとえ 10km 以内であっても発災※平成 22 年 10 月１日現在

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（資料：国勢調査）���������

平成 22 年 10 月１日現在の本市の人口は1,045,986 人であり、昼間人口は 1,121,965

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本市には 48,667 事業所が所在し、その従人、夜間（常住）人口は 1,045,986 人であ業者数は 581,755 人である（平成 21 年経済る（平成 22 年国勢調査）。
また、本市近郊の市町村から本市内に従センサス‐基礎調査）。青葉区が事業所、従

業地・通学地として通勤、通学する人口は業者とも最も多く（18,887 事業所、従業者－ 187 －

数は 254,952 人）、宮城野区が２番目となっ客数は 111,445 人となっており、宮城交通ている（9,161 事業所、従業者数 119,359

バスの１日平均利用客数は 59,563 人とな人）。

っていた（平成 22 年度）。また、地下鉄仙また、本市に所在する大学、短期大学、専修学校、各種学校の学校数および学生数

台駅の１日の平均乗車人員は 33,652 人となっていた（平成 22 年度）。

は図表 5-6-2 のとおりである。短期大学には主に県内および東北各地域から、大学に������������

は東日本を中心とする全国から進学してき発災当時、仙台空港は、国内線が８都市ており、本市には多くの学生が集まってい（札幌、成田、名古屋、大阪、小松、広島、る。

福岡、沖縄）、国際線は７都市（ソウル、グアム、北京、大連、上海、長春、台北）に

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就航しており、平成 22 年の年間乗降客数は����������

学校種別

校数

学生数

国内線が 2,363,415 人、国際線が 258,872

大学

10 校

学部生：40,758 人

人で、１日の平均乗降客数は国内線が約

大学院生：7,764 人

6,500 人、国際線が約 700 人となっている。

短期大学

3校

1,037 人仙台空港に降り立つ旅客の当日目的地は、

専修学校

52 校

17,954 人

平日の場合、本市が全体の約６割（63.1％）

各種学校

8校

1,111 人を占め、次いで名取市（3.3％）、隣県の山

計

73 校

68,624 人形市（2.4％）となっており、約２割は宮城県外を当日目的地としている（平成 22 年航※平成 22 年５月１日現在（資料：学校基本調査）

空旅客動態調査）。
（詳細は第 10 章 第３節
を参照）

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ＪＲ仙台駅には東北新幹線、東北本線、

地域防災計画では、発災直後の混乱の防

仙石線、仙山線、常磐線の各線が乗り入れ止や帰宅困難者の発生に備えて、次のとおており、１日の平均乗車人員数（平成 22 年

り記載されており、旅行客、帰宅困難者、度）は 74,672 人となっていた。このうち新混乱防止について対策を講じることの必要

幹線の平均乗車人員数は 20,439 人となっ性は認識されていたが、それぞれの内容にていたが、そのほとんどはビジネスや観光

ついて災害発生時に具体的に行うべき対策で本市へ訪れる人であると想定される。

については計画されておらず、市民や企業への啓発等はほとんど行われていなかった。

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本市からは山形、福島、盛岡等、東北地（地域防災計画）

方各県への高速バスが多数運行されている■旅行客への対策
旅行客の安全な避難・誘導の実施に必要

ほか、首都圏、北陸、中部、関西方面等へな情報の提供を行う。また、旅行で帰宅困も高速バスが運行されている。

難な観光客等の一時的な宿泊場所の提供を行う必要が生じた場合は、観光関連機関と������������

仙台市地下鉄の１日平均利用客数は連携し対応に努める。

150,410 人、仙台市営バスの１日平均利用■帰宅困難者対策－ 188 －

災害により交通が途絶した場合、移動が෗┿ Ⓨ⅏┤ᚋࡢ௝ྎᕷᙺᡤᮏᗇ⯋๓ࡢ≧ἣ

困難となる者が発生する。大量に発生した
場合は混乱となることから、事業者や学校等に対し、従業員、学生、あるいは顧客への対策を呼びかけ、帰宅困難者の発生を抑制するとともに、情報提供のあり方や帰宅行動の支援について検討する。
■混乱防止対策
不特定多数者が出入りするデパートや劇場、レジャー施設等では、地震が発生した
場合には、混乱することが予想される。こ㸦࢘㸧㏻㝔ᝈ⪅࠾ࡼࡧධ㝔ᝈ⪅ࡢᐙ᪘のようなことから災害の拡大危険を排除し、仙台市立病院や東北大学病院などの通院被害の軽減を図るため地震発生時の安全対患者や入院患者の家族や見舞い客もまた帰策について指導を徹底するものとする。

宅困難者となった。病院の近隣の避難所ではこうした帰宅困難者も受け入れることになった。

㸦㸲㸧ᖐᏯᅔ㞴⪅ࡢⓎ⏕㸦࢔㸧㏻໅࣭㏻Ꮫ⪅

企業や学校において物資の備蓄は行われていないか十分な量ではなく、また発災後㸦㸳㸧ᕷ⾤୰ᚰ㒊➼ࡢ㑊㞴ᡤձ㑊㞴ᡤࡢ≧ἣも一斉帰宅の抑制等はほとんど行なわれな交通機関が全面的に運休したため、帰宅かった。東日本旅客鉄道株式会社が新幹線の手段を失った通勤・通学者やビジネス出と在来線の運転を終日見合わせたことで、張者、観光客等は、ＪＲ仙台駅周辺の指定一斉帰宅を始めた通勤、通学者は帰宅の手避難所へ押し寄せることとなり、市街中心段を失った。またＪＲ仙台駅では新幹線ホ部の指定避難所はどこも満員となった。まームの天井パネルが落下するなど大きな被た指定避難所以外の公共施設や民間施設等害を受けたことから駅構内への立入りはでにも避難者が大勢集まる事態となった。
市街中心部の指定避難所には発災当日かきなくなり、仙台駅周辺では大勢の人が滞ら翌日にかけて、避難者数が東二番丁小学

留した。

校で 1,000 人、片平丁小学校で 1,500 人、
東六番丁小学校で 1,600 人、荒町小学校で㸦࢖㸧ࣅࢪࢿࢫฟᙇ⪅࣭ほගᐈ

仙台へ業務や観光で訪れていた人も相当

400 人、榴岡小学校で 3,000 人、上杉山通

数いたが、新幹線をはじめとする長距離の小学校で 100 人、五橋中学校で 2,000 人、帰宅手段がなくなり、また、ライフライン

木町通小学校で 500 人、立町小学校で 1,000の停止等により宿泊施設も営業を休止した

人、第二中学校で 300 人となるなど大勢のことから、これらの人々は滞在する場所を避難者が避難した。

探す必要が生じた。

また、このほか、観光客が宿泊する秋保温泉では、施設の被災や帰宅手段の途絶により、湯元小学校に 140 人を超える観光客の避難者があり、地域の町内会が避難所を運営した。

－ 189 －

෗┿ ᵄᒸᑠᏛᰯయ⫱㤋࡟㑊㞴ࡋࡓேࠎ

㸰㸬ᅾᏯ⿕⅏⪅㸦㸯㸧ᅾᏯ⿕⅏⪅ࡢ≧ἣ

今回の震災では避難所への避難者は最大で約 10 万６千人であったことから、約 94
万人の方は自宅で生活していたこととなる。
障害者、在宅療養者のほか、介護を必要とする方のいる世帯、小さな子どものいる世帯など、集団生活が困難なことから避難所へ行きたくても行けず、本意ではなく自宅に留まった方や、避難所が避難者で溢れており、やむを得ず自宅に戻った高齢者など、理由はさまざまである。

（３月 13 日撮影）

これらの方々は、停電や断水等のインフラが復旧していない間などにおいては、自ղᆅᇦఫẸ࡬ࡢᙳ㡪

大勢の帰宅困難者が避難したため周辺住宅での生活に大きな苦労を生じている方も民の中には体育館には入れず、学校の昇校いた。例えば、停電や断水等で不便な生活

口や教室、階段、校庭に駐車した車の中でとなったり、停電時にマンション等の集合

一夜を過ごす方や、自宅に戻る方もいるな

住宅でエレベーターが停止し、高層階に居ど避難所に入ることができなくなる者がい住する方では自宅への出入りが困難となった。

た方もいた。また、店舗等からの食料調達が困難な場合など、食料等に窮する方々もいた。

ճ་⒪ᨭ᥼ࡢᚲせ

木町通小学校や第二中学校などの避難所
では、東北大学病院への通院患者や入院患㸦㸰㸧ᅾᏯ⿕⅏⪅࡬ࡢᑐᛂ

者の家族、見舞い客も多く避難していたこ

地域防災計画では、在宅被災者についてとから、避難している通院患者の健康管理

は、「在宅の高齢者および障害者」に対するのため、隣接する東北大学病院が定期的に応急対策の定めがあったが、一般の在宅被巡回し、医療支援を行った。

災者への対応については定められておらず、要援護者のみへの対応に限られていた。
地域によっては把握された要援護者に対մ㑊㞴ᡤ㐠Ⴀ࡬ࡢᙳ㡪

帰宅困難者には避難所の地域や学校とはして、地域包括支援センターの職員や民生

普段から関係性がなく、帰宅手段が確保で委員、地域住民等による安否確認や食料等きるまでの短期の滞在であるという意識かの生活物資の提供などの支援が行われた一ら支援を受ける側だという感覚が見られ、方で、一般の在宅被災者（要援護者以外でまた、避難所運営に協力するという意識もインフラの停止や食料調達が困難など日常希薄だったことから、食料、水の配給等を生活に何らかの支障をきたす方）は支援を受けるだけで避難所の開設に伴う業務やそ受けることができず、厳しい生活を強いらの後の数日間の避難所運営には非協力的なれた方がいた。

ことが多く、このため学校長などの施設管

今回のような大規模な災害では、人員の理者、区職員や教職員、地域の町内会等の圧倒的な不足等から、一般の在宅被災者に負担はとても大きくなった。

対する直接的な支援は十分に行うことができない。このため、避難所に食料等を取り－ 190 －

にきてもらうなどの対応をした。避難所にいための取組みを進めていく必要がある。

よっては、近隣住民等への炊き出しを行っ

一方、自宅等に直接的な大きな被害がなたところもあった。

くとも、電気、ガス、水道等の供給停止、

今後は、物資の家庭内備蓄を促すなど、

食料や物資の調達が困難等により、自宅で自助による対策の強化を検討していく必要

不便な生活を強いられた被災者も多くいた。

がある。

市内全域が被災する大規模災害において、在宅での避難を余儀なくされた方、全てに対し、行政が直接的支援を行うことは困難㸱㸬⥲ᣓ

本市においては、平日の日中に大きな地であった。今後、市民各々が物資の家庭内震等が発生し、公共交通機関やライフライ

備蓄を行うなどの取組みや災害時に安否確ンが全面的に停止した場合には、少なくと認を行うなど、地域における助け合いの取も市外からの通勤・通学者約 13 万人近くが組みを促進することと合わせ、在宅者支援

徒歩、自転車等を除き、帰宅の手段を失うのあり方を検討していくことが必要である。

こととなる。
今回の震災においては発災と同時に、電気等のライフラインが停止し、また、公共交通機関も全面休止したことにより、事業所内にいた従業員や市内中心部等にいたビ
ジネスマンや観光客等が一斉に行き場を失い、明かりや暖を求めて、近くの指定避難所に移動したと見られる。
一方、指定避難所では、大人数の帰宅困難者を受け入れることは想定されておらず、避難所内のスペースが不足し、地域住民が避難できなくなったほか、備蓄していた量では食料が足りなくなった。地域住民の中には、避難所にも入れず、食料も供給されず、自宅に戻る方もいた。
県内はもとより、東北のビジネス、観光の中心という本市の特性を踏まえると、一時的に相当数の帰宅困難者が発生することは避けられないことであり、帰宅困難者への対応策については今回の震災を教訓としながら、指定避難所への過度な集中の防止や、自宅が帰宅可能な距離である方に対す
る帰宅支援、一斉帰宅の抑制、事業所や宿泊施設での一時滞在など、観光やビジネスで本市を訪れていた方も含め、帰宅困難者対策について民間事業者等の協力も得ながら進めるなど、大災害発生時においても通勤・通学者や旅行者の安全や帰宅手段を速やかに確保しつつ住民等にも混乱が生じな－ 191 －

➨㸵⠇ እᅜேᑐᛂ
㸯㸬௝ྎᕷ࡟࠾ࡅࡿእᅜேࢆྲྀࡾᕳࡃ⎔ቃ

アリアンス・フランセーズ、仙台イスラム㸦㸯㸧እᅜேⓏ㘓⪅ᩘ➼

文化センター等の施設がある。

本市の外国人登録者数※は 10,271 人（平本市では、特に仙台国際交流協会と、仙成 23 年３月１日現在）で、市内全人口に占台市災害時言語ボランティア育成事業や防める割合は約１％である（※なお、外国人

災訓練等への共同参加等を通じ、平常時よ登録制度は平成 24 年７月より廃止された）。

り連携して外国人への支援を行ってきた。

宮城県全体の外国人登録者数は 16,101 人（平成 22 年 12 月 31 日現在）で、県内全人

㸰㸬㟈⅏๓ࡢྲྀ⤌ࡳ

口に占める割合が約 0.7％であることから、㸦㸯㸧㜵⅏࣭⅏ᐖᑐᛂ࡟㛵ࡍࡿྲྀ⤌ࡳ

県内では外国人の割合が多いことが分かる。

大規模災害発生時に、外国人は、言葉や在留資格別割合（平成 23 年３月１日現

文化の違い、災害経験の少なさから、情報在）の上位３項目は、留学 28.1％、永住者を入手しにくく、支援を受けられないおそ20.7％、特別永住者 14.0％である。留学にれがある。

就学（平成 22 年７月より留学に一本化）やそのため、本市では平成 12 年度より、災教授、教育を合わせると、外国人登録者数

害発生時に通訳等により外国人への情報提のうち３分の１以上の割合を占める。

供の支援を行う、仙台市災害時言語ボラン

国別割合（平成 22 年５月１日現在）の上

ティアの育成事業を仙台国際交流協会へ委

位３カ国は、中華人民共和国 44.4％、大韓託して行っている。発災時で 71 名の仙台市

民国 23.8％、アメリカ合衆国 4.2％である。

災害時言語ボランティアが登録されており、外国人宿泊者数は平成 22 年実績で年間半数以上が日本語が堪能な外国出身の市民

90,706 人であり、発災当時も相当数の外国で構成されている。
仙台国際交流協会では、株式会社エフエ

人観光客がいたと推測される。
本市には 15 の大学・大学院がキャンパス

ム仙台の協力によるＦＭラジオ番組におけを開校しており、その周辺には多くの留学

る防災情報の提供、多言語防災マニュアル

生や外国人の教授等が居住していた。

ＤＶＤの作成、多言語による防災リーフレ

他都市と比較した本市の外国人市民の状

ットの配布、新しく仙台に暮らすことにな

況の特徴としては、外国人市民が比較的多った外国人市民を対象としたオリエンテー

い地区はいくつかあるものの、全体としてション等における防災情報の提供、災害時は散在していること、また、留学生等の占に避難所で必要と思われる単語をあらかじめる割合が高いことなどが挙げられる。

め多言語で記した多言語表示シートの作成
および指定避難所への配布等を通じ、外国人市民の防災意識の啓発、知識の向上、災㸦㸰㸧እᅜேࡢ஺ὶᣐⅬ

大使館等の公館、外国人の支援施設、文化施設などは平常時から外国人の交流拠点

害時における外国人支援のための体制整備
や環境づくりを図ってきた。

として機能している。本市には、財団法人

また、仙台国際交流協会は、平成 17 年度

仙台国際交流協会（通称ＳＩＲＡ）が指定から、仙台市災害時言語ボランティアや外管理者として運営する仙台国際センターの国人市民とともに本市や地域の防災訓練に

ほかに、韓国総領事館、フランス政府と公参加していた。大学キャンパスの周辺で外式ネットワークで結ばれたフランスの言

国人市民が比較的多く暮らす地区等では、語・文化の普及拠点である仙台日仏協会・

仙台国際交流協会と協力しながら、外国人－ 192 －

市民も交えた防災訓練を実施するところも流の場として多くの市民に利用されてきた。

あった。

交流コーナーでは外国語での観光案内や情本市の外国人市民の特徴として、留学生

報提供、相談対応を行う窓口が開設されるの占める割合が高いため、数年で地域を離とともに、日本語・外国語の図書・新聞等れることも多く、入替りが激しいことから、の閲覧・貸出、語学学習のパートナー募集

毎年新しく市民となる外国人に一から防災等のメッセージを掲示する掲示板や多文化について学んでもらう必要があった。

共生等に関する展示・発表の場として利用

また、平成 22 年度からは、本市の指定管することができるギャラリーの設置なども理業務として、仙台市災害多言語支援センされており、留学生や国際交流に興味のあ

ター運営事業を開始し、発災までの間に、る市民が気軽に立ち寄り、交流を深める場

仙台国際交流協会の職員とボランティアがとなっている。

協働で仙台市災害多言語支援センターの設
置運営訓練や広報リーフレットの作成、関㸱㸬Ⓨ⅏ᚋࡢྛ୺యࡢ⾜ື࣭ྲྀ⤌ࡳ

係機関との情報交換などを行い、災害に備㸦㸯㸧እᅜேࡢ㑊㞴⾜ື

仙台国際交流協会が実施した「東日本大えた体制づくりを進めていた。

震災における外国人被災者アンケート」（回
答数 328、有効回答数 282）によると、発災㸦㸰㸧ࡑࡢ௚ඹ⏕ࡸ஺ὶ࡟㛵ࡍࡿྲྀ⤌ࡳ

本市はこれまで、本市ホームページの一後、回答した外国人の約 70％は避難所に向部を英語、中国語（簡体字、繁体字）、韓国

かい、その日のうちに帰宅した人もいたが、語、スペイン語、フランス語、ロシア語版

避難所に１～２泊程度した人も多かった。

で作成するほか、本市の施策や重要な計画

外国人は同じ国や地域の出身者の間で独等について英語版等も作成するなど、情報

自のネットワークを持っていることも多く、提供を中心として、外国人が暮らしやすい

情報や安心感を求めて避難所間を移動し、まちづくりを進めてきた。

同じ国・地域の出身者で集まる傾向が見ら

仙台国際交流協会は、指定管理者としてれた。そのため、日本人と比べて流動性が運営している仙台国際センターを拠点とし高く、「○○避難所に外国人がいた」というて、外国語での各種生活情報誌の編集とそ情報を得て、仙台市災害多言語支援センタの広報、生活オリエンテーションの開催な

ーのスタッフ等が避難所に行っても、既にどにより外国人市民の生活支援を行うとと別の避難所に移動していたということがあ

もに、せんだい地球フェスタ（仙台国際セった。

ンターまつり）の開催や外国人市民ボラン

外国人が多く集まっていたのは、比較的ティアを市内の学校等に派遣する国際理解

外国人市民が集住している地域の避難所、プログラムの実施、日本語講座の開講など、具体的には大学近くの片平小学校（青葉区）、

外国人市民と地域とを繋ぐ国際交流活動を

国見小学校（青葉区）、荒町小学校（若林区）、

進めてきた。また、ジュニア国際交流員育

また外国人研究者および留学生用宿舎であ成事業（その後の地球市民育成事業）の実る東北大学国際交流会館近くの三条中学校

施やせんだい留学生交流委員の育成、仙台（青葉区）、そして東北大学国際交流会館

国際センターサポートボランティアの育成（青葉区）等であった。

など、共生の地域づくりのための人材育成にも積極的に取り組んできた。

また、出身国・出身地域によって拠り所となるような場所があった。その中でも、仙台国際センターには開館当初より交流

韓国総領事館に集まる避難者については、コーナーが設けられ、地域の身近な国際交

韓国出身の留学生や企業の駐在員家族は多－ 193 －

かったが、特別永住資格を持つ在日韓国人

手伝ってもらうという発想を持っておらず、は少なかった。

また、外国人も言葉等が通じない中で支援

発災３日目から１週間程度で、各国大使
館が自国民の被災地からの移動に関して支の申出をすることが難しかったためだと考えられる。

援の動きを見せ始め、それに伴い、被災地を離れた外国人も多かった。これは、東京㸦㸱㸧ྛᅜ኱౑㤋➼ࡢືࡁ

電力株式会社福島第一原子力発電所（以下、ձᏳྰ☜ㄆ౫㢗「福島第一原発」という。
）の事故を受けて発災後すぐに、各国から在外の日本大使

自国から退避勧告が出されたためであるが、館に自国民の安否確認依頼が多数寄せられ

この事故がなければ本市を出て避難する外た。外務省はその依頼を取りまとめ、被災

国人はずっと少なくなる可能性があった。

各県の警察に確認を依頼し、被災各県の警

今回の震災においては、福島第一原発事

察は外務省が取りまとめた資料をもとに照故の影響により被災地を離れた外国人が見合作業を行った。

られた一方で、市内に留まり、被災地の支

また、発災直後から、各国の駐日大使館

援活動に従事した外国人もいて、日本人とより本市や仙台市災害多言語支援センター

同様に外国人についてもさまざまな動きがへ、自国民の安否確認の依頼が多数寄せら

見られた。

れた。

㸦㸰㸧㑊㞴ᡤ࡟࠾ࡅࡿእᅜே

ղ⮬ᅜẸᨭ᥼ࡢືࡁ

避難所における生活ルールを外国人に周福島第一原発事故の影響により、各国大知するには、指定避難所に備蓄されていた

使館は発災３日目から１週間程度で、自国多言語表示シートを活用することになって民の被災地からの移動支援を開始した。

いたが、備蓄物資の内容を詳細に把握して本市が把握している中では、インドネシ

いない避難所もあり、混乱の中でシートのア大使館が最も早く自国民の移動支援のた存在に気づかないなど、十分な活用がなさめの車両を手配しており、３月 13 日に三条れない場合が多かった。指定避難所の中に中学校に避難していたインドネシア人の避は、その学校の外国語指導助手（ＡＬＴ）

難支援を開始した。その日、市災害対策本が避難生活のルールを英語でアナウンスし部からの連絡を受けて、企画調整局交流政たところもあったが、そのような取組みだ

策課の職員が三条中学校に駆けつけたとこ

けでは十分に周知することができず、例えろ、すでにインドネシア大使館関係者がおば、配布食料を多めに確保してしまう、ごり、移動支援のための車両も大使館で手配みを片付けないなど、日本のマナーに反すしたところだった。このインドネシア大使

るような外国人の行動も一部に見られ、外館による避難支援については本市に事前に国人への避難所生活ルールの周知という面情報が入っていなかったため、本市は在仙では課題が残った。

のインドネシア人に対して周知することが避難している外国人には留学生等若い方できなかったが、インドネシア人は同国出が多く、支援物資の積み下ろしなど、内容

身者同士のネットワークを通じて情報を発によっては避難所運営に協力することも可

信し、周知が行われていた。

能であり、実際協力した人もいたが、全般

３月 15 日には、中国大使館が手配した新的には外国人が避難所運営の担い手として

潟県行きのバスが市役所本庁舎等の前から組織的に活動することは難しかった。それ出発した。この避難支援についても事前には、避難所運営側が外国人に避難所運営を大使館から本市への情報提供はなく、大使－ 194 －

館ホームページにて情報が発信され、中国大使館等にはあたらないが、本市にはフ本土の家族等から在仙の中国人に伝えられ

ランス政府と公式ネットワークを持つ仙台た。初日の３月 15 日は、出発する便数やそ

日仏協会・アリアンス・フランセーズがあの後の予定が定まっていないこともあり、り、当該団体も在仙のフランス人に対し、乗車を希望する中国人の間で混乱が見られさまざまな支援を行った。

たが、２日目以降は混乱も収まり、３月 18

発災直後、当該団体は電子メールやソー日までの４日間で本市が把握しているだけ

シャル・ネットワークキング・サービス（Ｓで 34 台のバスが本市から出発した。大使館

ＮＳ）を活用したり、当該団体職員が歩いが手配したバスで新潟県へ移動した中国人て訪ねるなどして在仙のフランス人の安否の中には、中国へ帰国する人もいれば日本確認を実施した。同時に、災害に関する情

国内の別の都市に滞在する人もいた。

報提供を行うとともに、必要な人には水やそのほか、
３月 16 日から３月 20 日まで、食料の配布も行った。また、フランス人被フィリピン、ロシア、オーストラリア、ニ

災者からの要望により避難支援用のバスのュージーランド、カナダ、アメリカ、イギ

手配を行ったが、確保に時間を要し、結局、リスなども被災地から東京都等へ向かう自バスが確保できた時点では避難を希望する

国民の避難支援のためのバスを手配した。

人がいないというような混乱も見られた。

国によっては、バスの乗客数に余裕がある
場合は、帰宅困難者等の日本人もバスに乗ճ⾲ᩗゼၥ➼

地震発生後約１カ月が経過してから、各せてくれるところもあった。
今回の震災においては、福島第一原発事

国の駐日大使や来日する各国の閣僚が、被故の影響でこのような各国大使館による自災者のお見舞いや被災地の視察を行うよう

国民の避難支援が活発に行われたが、事故になり、それに伴って市長への表敬訪問のがない場合には各国大使館の動きは違った依頼が多数寄せられた。

ものになる可能性がある。
また、各国による自国民支援の動きは避㸦㸲㸧኱Ꮫ࡟࠾ࡅࡿ␃Ꮫ⏕➼࡬ࡢᨭ᥼

本市にキャンパスを置く大学では、発災

難支援だけでなく、物資支援や一時的な大直後、連絡網を利用するなどしてそれぞれ、

使館デスクの設置なども行われた。
青葉区に所在する韓国総領事館は多いと留学生の安否確認を実施した。

きで１日 200 名以上の韓国出身の留学生や発災当時、東北大学には 1,499 名の留学

企業の駐在員家族など避難者を受け入れ、生が在籍していたが、安否確認の結果によ避難所として運営した。韓国総領事館は在り、８～９割の留学生が発災後数日の間に日本大韓民国民団のリストを活用して情報

本市を離れたことが分かっている。

収集を行うとともに、避難者に対し、韓国

東北大学では、３月 16 日に大学のホーム

大使館や韓国企業、東京都や山形県など周ページにリンクを貼って留学生の安否およ

辺地域の在日本大韓民国民団等から受けたび動向確認を開始したところ、４月 18 日ま救援物資を配布した。

でに 926 名の留学生から回答があり、その領事館職員、韓国教育院長、仙台で研修

内の約 85％が国外へ、約６％が市外（日本中の数名の韓国の公務員などが協力して避国内）へ避難をしているという回答だった。

難所運営を行い、安否確認や救援物資の受ホームページを利用した安否確認のほか入れおよび配布のほかに、被災者家族等かに、大学院生の場合は指導教官から、学部らの安否等の問合せ対応や自国民の避難支生の場合は部局の事務担当からメールや電援などの活動を行った。

話等で連絡をし、４月 28 日までに留学生全－ 195 －

員の安全を確認した。

・人員体制：仙台国際交流協会の職員およ東北大学では、外国人研究者および外国び本市職員に加え、仙台市災害時言語

人留学生向けの宿舎である東北大学国際交

ボランティア延べ 184 名、関係機関か

流会館の大部分を地域に開放し、外国人をらの応援スタッフ延べ 95 名、一般ボラ受け入れたり、東北大学国際交流会館のグンティア延べ６名

ラウンドに仮設宿舎を建設し、それまで東・対応言語：日本語、やさしい日本語、英北大学国際交流会館に入居していなかった語、中国語、韓国語

他

外国人留学生や日本人学生を受け入れるな

・活動項目：多言語による情報提供（ホーど、留学生や地域の外国人の支援を行った。

ムページ、メールマガジン、ラジオ放送等）、多言語による相談対応（電話、
電子メール、来館）、避難所等巡回、各㸦㸳㸧ࡑࡢ௚ࡢᨭ᥼

宮城県警では外国人も含め全県民からの行方不明者に対する相談を受け付けるため、国大使館・メディア等対応
・活動内容：

発災翌日に「行方不明者相談ダイヤル」を(1) 情報提供設置した。外国人からの相談にも適切な対・ブログ（SIRA's Blog）配信

応を行うことができるよう、県警内の組織

日本語 89 回、英語 95 回、
中国語 73 回、犯罪対策課に従来より設置されている通訳

韓国語 68 回

センターのスタッフが、相談ダイヤルにおいて英語、中国語、韓国語、スペイン語で相談対応を行った。

・メールマガジン（サイラメール）配信
日本語 85 回、英語 82 回
・ラジオ放送51 日間。エフエム仙台（Date fm）、ラ㸲㸬௝ྎᕷࡢእᅜேᑐᛂࡢ≧ἣ

ジオ３、
エフエムたいはく、fm いずみ、㸦㸯㸧௝ྎᕷ⅏ᐖከゝㄒᨭ᥼ࢭࣥࢱ࣮

エフエムわぃわぃ（開始日と放送時ձ௝ྎᕷ⅏ᐖከゝㄒᨭ᥼ࢭࣥࢱ࣮ᴫせ間・回数は局によって異なる）。

・設置目的：大規模災害発生時に、言葉や習慣の違いから情報を入手しにくいため支援を受けられないおそれがある外国人に対し、多言語による情報提供を通じ支(2) 相談対応
図表 5-7-1 のとおり
(3) 避難所等巡回
延べ 55 回。指定避難所、市民センタ

援を行う。

ー、留学生会館、店舗、市営住宅、教・設置：仙台市会、モスク等 32 カ所を巡回。多言語資・運営：仙台国際交流協会料の配布と掲示、状況の聞き取りなど・開設拠点：

を実施。

仙台国際センター交流コーナー内ղάືᐇ⦼

・開設期間：３月 11 日から４月 30 日までの延べ 51 日間
・運営時間：
３月 11 日～３月 16 日まで…24 時間体制
３月 17 日～３月 19 日まで…９時～21 時
３月 20 日～４月 30 日まで…９時～19 時－ 196 －ᅗ⾲  ௝ྎᕷ⅏ᐖከゝㄒᨭ᥼ࢭࣥࢱ࣮࡟࠾ࡅࡿ┦ㄯ௳ᩘࡢෆヂ㸦༢఩㸸௳㸧
3/11
安否情報
帰国／国内避難ボランティア活動
交通
被災情報
原発
生活情報
物資提供
ライフライン
医療
その他
計

2

2

3/12
114
6
4
7
10

5
2
14
162

3/13
119
12
7
15
13

1
13
180

3/14
107
10
7
9
19
11
6
6
1
22
198

3/15
26
14
6
2
3
4
2
1
1

3/16
33
15
5

3/17
24
32
8
6

3/18
14
19
7
4

3/19
10
3
4
3

3/20
2
2
3
1

4

3
2

1

1

1
1

7
66

5
62

7
82

9
54

5
26

9
19

～4/30
30
19
51
15
1
1
17
9
3

（出典：仙台市災害多言語支援センター

115
261

計
479
132
95
54
50
37
24
16
15
4
206
1,112

活動報告）

多言語支援センターを開設した。当日の夜ճάື≧ἣ

仙台国際センターは、地震により会議室には海外メディア等から被害状況や安否確の天井パネルが落下するなどの被害があっ認などの問合せが入り始め、その対応を行たものの、仙台市災害多言語支援センター

った（仙台市災害多言語支援センターの開が開設された交流コーナーは図書や資料等

設期間 51 日間で、計 1,112 件の相談を受けが少し落ちただけで、被害はほとんどなか

付けた）。

った。しかし、停電により当初はパソコン

発災翌日から避難所巡回を開始し、３月やＦＡＸが使用できず、活動に支障が生じ

29 日までの 18 日間、避難所に避難していた。

る外国人の情報収集および相談対応を行っ

また、仙台国際センターには食料や毛布、た。本市がホームページに避難者名簿（希電池などの備蓄が不十分で、近隣の店舗が望者のみ）を掲載するようになってからは、

すべて閉まっている中では、仙台市災害多そのリストを活用して外国人が避難してい言語支援センターの業務に従事する職員やそうな避難所を訪ねたが、通称名を使用しボランティアの物資確保が困難だったことている場合は名前だけでは外国人であるこも、活動に影響を及ぼした。

とが分からなかったり、実際に避難所に行

発災直後、仙台国際交流協会の職員はそってみるとすでに外国人は自宅に戻ってい

れぞれの家族の安否確認のため、ほとんど

たりと、その情報だけでは効率良く巡回をの職員が一度帰宅をしたが、数名の職員と行うことは難しかった。そこで、スタッフ

仙台国際センターに駆けつけた仙台市災害が日ごろから付き合いのある外国人コミュ

時言語ボランティアに登録している留学生

ニティのキーパーソンに連絡を取り、仙台とで（株）エフエム仙台のラジオ局に向か

市災害多言語支援センターの情報を伝えた

い、当日 17 時頃から日本語、英語、中国語、り、コミュニティのメンバーの様子を教え韓国語により生放送で「余震や津波に注意てもらうなどして、情報収集および情報提してください。落ち着いて行動してくださ供を行った。

い。
」と呼びかけた。

３月 13 日からブログ（SIRA's Blog）で

市災害対策本部の設置を受け、企画調整

災害情報等を翻訳した情報の掲載を開始し局長が仙台市災害多言語支援センターの設た。その後、順次、メールマガジン（サイ

置を指示し、当日 21 時 30 分頃、仙台国際ラメール）、仙台国際交流協会のホームペー

交流協会職員が交流コーナーに仙台市災害

ジやツイッターの使用を開始し、できる限－ 197 －

り多くの通信手段により情報を公開していこのように多くの関係機関からの協力をった。これらの情報提供については、市災得て外国人への情報提供を行ったほか、仙害対策本部から広報課を通して仙台市災害

台市災害多言語支援センターでは、1,000

多言語支援センターに災害情報等の資料が台以上の手動充電式ラジオを外国人市民にＦＡＸで送信され、その中から仙台市災害

無料配布する活動を行った。このラジオは、

多言語支援センタースタッフが被災した外

特定非営利活動法人オックスファム・ジャ

国人に必要な情報を選び、翻訳原稿を作成、パンが自ら募った寄付金により特注生産し翻訳原稿が出揃った段階でそれぞれの通信たものを、神戸市を拠点に活動する特定非手段により手分けをして情報を流す、とい

営利活動法人多言語センターＦＡＣＩＬにう流れを経ている。

配送し、そこから仙台市災害多言語支援セ

発災から４日目の３月 14 日頃からガソンターに送られたものである。このラジオ

リン不足のため仙台市災害多言語支援センにはジャパン・フォー・サスティナビリテ

ターのスタッフが収録のためラジオ局まで

ィの協力により、世界各地から寄せられた行くことができなくなった。そこで、ＮＰ

応援メッセージが添えられた。

Ｏ法人エフエムわいわいが運営する神戸市

延べ 51 日間の活動を行い、仙台市災害多のコミュニティＦＭ放送局であるＦＭわぃ

言語支援センターは４月 30 日にその活動

わぃの協力を得て、仙台市災害多言語支援を終了した。相談受付については、再開しセンターからＦＭわぃわぃに電子メールでた仙台国際センターの交流コーナーで従来原稿を送り、ＦＭわぃわぃで収録してもら実施していた多言語による相談受付へと引い、その音源をインターネット経由で仙台き継がれた。

のラジオ局が受け取り、放送をすることにより、放送を継続することができた。

仙台市災害多言語支援センターについて
は、震災前からリーフレットを作成するな

仙台市災害多言語支援センターの活動はどして広報を行っていたが、事業化され、仙台市災害時言語ボランティアだけでなく、

仙台国際交流協会への指定管理事業となっ

多くの関係機関からの協力を得て行われた。

たのが平成 22 年度からだったため、普段か情報の内容が急を要しないものや、内容がら仙台国際センターを利用している外国人

複雑な文書の翻訳業務については、東京外でもその存在を知らない人が多かった。し国語大学多言語・多文化教育研究センター

かし、今回の活動により、外国人同士のネやＮＰＯ法人多文化共生マネージャー全国ットワークの中で仙台市災害多言語支援セ協議会、弘前大学社会言語学研究室学生チ

ンターの存在が徐々に周知され、震災前よーム、東北大学大学院国際文化研究科の協りも外国人向けのラジオ番組を聴く外国人

力を得て行った。また、中国語での問合せ

市民が増え、外国人市民に情報を行き渡らが多かったため、公益社団法人青年海外協せる基盤強化に繋がった。

力協会から中国語対応のできるスタッフを交代で派遣してもらった。さらに、近畿地㸦㸰㸧㑊㞴ᡤ࡟࠾ࡅࡿእᅜேᑐᛂ

域国際化協会連絡協議会から国際交流協会

言葉が通じないことにより表面化していの職員やボランティアを派遣してもらい、ない外国人の支援ニーズを把握し、適切な翻訳業務やホームページ更新などについて支援に繋げるため、仙台市災害多言語支援

協力してもらった。これらは、仙台国際交センターのスタッフが避難所を巡回して外流協会が、研修会や防災訓練を通じて関係

国人の相談対応を行った。
（詳細は前号を参機関と顔の見える関係を築いてきたからこ照）
生活習慣や宗教・文化の違いに対する配そ実現したものである。

－ 198 －

慮については、避難所の個別の運営に任さ訪問だけでなく被災地の視察についても調れ、全市的な取組みはほとんど行われなか整をしたケースも多数あった。

った。今回は大きな問題は生じなかったが、65 件のうち、来仙者の位としては元首級

避難所によってはオープンスペースで急にが２件、首相級が２件、閣僚級が６件、大礼拝を始める外国人に驚かされたという報使級が 16 件であった。平成 22 年度、交流

告もあり、礼拝スペースの確保や宗教食の政策課が対応した表敬訪問は 12 件、そのう

配慮等について方策を検討しておく必要がち最上位は大使級で例年数件であることかある。

らしても、震災を機に、表敬訪問の件数・人数が急増するとともに、より高位の人物の対応をすることとなった。

㸦㸱㸧ྛᅜ኱౑㤋➼࡬ࡢᑐᛂձᏳྰ☜ㄆ౫㢗

発災直後より各国の駐日大使館から寄せ㸳㸬⥲ᣓ

られた安否確認依頼については、日本人、

東日本大震災における外国人の状況とし外国人にかかわらず被災者が避難所に殺到ては、発災後、大学のキャンパス近くなどし、避難者名簿を作成することも困難な状

特定の避難所に多く集まる様子が見られた。

況で、加えて、流動性の高い傾向にある外

また、発災より３日から１週間過ぎる頃に国人の所在を本市で的確に把握することはは、福島第一原発事故の影響で、本国から不可能に近く、対応は難しかった。

の支援を受けて市外・国外に避難する外国人も多かった。
そのような中で、避難所では、言語や文ղ⮬ᅜẸᨭ᥼ࡢືࡁ

各国の駐日大使館はそれぞれ、自国民の化の違い、災害経験の少なさから、避難所

移動・帰国支援を行ったが、そのような支のルールや避難者で協力し合うことが分か

援活動の情報は主に各大使館等のホームペらない外国人も一部おり、避難所の運営委ージで外国人に伝えられ、本市に事前に情員等が対応に苦慮するケースもあった。避報が寄せられることは少なかった。本市に難所運営側としては、言葉の違いから話し対して連絡が来るのは、自国民の一斉移動

かけられなかったり、それまで地域の中でを行うためのバスが到着する当日など直前

外国人との関係を築けていなかったことかのことが多く、対象となる外国人への十分

ら、外国人に注意したり協力を求めたりす

な周知広報は難しかった。

ることが難しかったところも多かった。言

一部の大使館からは、被災地に専用の相

語面での補助として、各避難所に備えてあ談デスクを設けたいという希望が寄せられった多言語表示シートや、多言語での相談たため、仙台国際センターの中のスペースを受け付ける仙台市災害多言語支援センタを提供した事例もあった。

ーがあったが、今回の震災においては、そもそも運営側がその存在を知らず活用できないケースが見受けられた。

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発災後の海外からの要人や各国大使等に

今後は、これまで以上に外国人に対してよる市長等への表敬訪問は、地震発生から地域の防災訓練や避難所運営の訓練に積極

約１カ月経過後の４月２日から始まり、平的に参加を呼びかけ、コミュニケーション

成 23 年度に交流政策課が対応した国際関を図ることで、防災や避難所生活について係の表敬訪問の件数は、65 件にのぼった。

外国人市民の意識啓発を図るとともに、日来仙の目的としては被災者へのお見舞いとごろから地域と外国人市民との関係を構築

被災地の視察が多かったため、単なる表敬することが必要である。あわせて、日本人－ 199 －

側も、外国人に対する配慮や支援の窓口などについて理解を深めるとともに、留学生の中には一定程度日本語が話せる若者も多いため、避難所運営の協力者となってくれるという意識を持つことが重要である。
今回は大きな問題にはならなかったが、外国人が市外・国外に避難せずに長期にわたって避難所生活を行うケースを想定し、イスラム教徒のための礼拝場所を確保した
り、宗教食やベジタリアンに配慮した備蓄を行うなどの対応も検討しておく必要がある。
また今回の震災においては、各国大使館
が、被災地からの移動支援をはじめとする
自国民支援の取組みを行い、本市にも安否確認の依頼があった。本市の場合、安否確
認はほぼ不可能だったが、移動支援についてはより効果的に情報提供ができた可能性もあったため、今後は、各国大使館や大学、日本語学校等の関係機関との連携を強化し、情報共有体制を整備することが課題である。
仙台市災害多言語支援センターはラジオ
放送や避難所巡回、日ごろから関わりのある外国人コミュニティのキーパーソンとの情報共有など、できる限りの方法で外国人に情報提供をするとともに、外国人の支援
ニーズの把握に努めた。結果として、外国人向けラジオ番組の存在が一気に広まるな
どの成果が得られた一方、普段から仙台国際センターを利用している外国人市民でも仙台市災害多言語支援センターの存在を知らない人が多いという状況が明らかになったことから、今後は、仙台市災害多言語支援センターの存在やその活動内容についての周知広報を進めるとともに、仙台市災害時多言語支援センターが避難所の状況を即時に把握できるような連絡体制を整備する必要がある。

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