National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN

有識者対談「我が国の将来を描く国土計画～国土計画への思い～」

元運輸省大臣官房技術総括審議官、元港湾局長 栢原英郎
元経済企画庁事務次官、元国土庁計画・調整局長 塩谷隆英
話題提供
司会

国土交通省港湾局産業港湾課広域連携推進官 森田有一
国土技術政策総合研究所 港湾・沿岸海洋研究部長 酒井浩二

令和６年３月２８日（木）国土交通省会議室にて

はじめに
【司会】
これより栢原様、塩谷様をお迎えし、国土計画をテーマに対談を始めたいと思います。
最初にこの会の趣旨を説明します。国土技術
政策総合研究所（以下、国総研と記す）では、 栢原英郎氏の略歴「顔が見える研究所」という方針があります。 ・1940 年生まれ、64 年北海道大学卒
そのため、各界の有識者と対談をさせていた
同年運輸省入省
だき、研究に関連するテーマをもとに有識者
・国土庁計画・調整局計画官、運輸省港湾局の方々から今後の研究の示唆をいただけれ開発課長、第一港湾建設局長、大臣官房ば、と考えています。
技術審議官、港湾局長、大臣官房技術総括審議官を歴任。98 年運輸省を退官

特に今回は、昨年、国土形成計画が策定されましたので、国土計画に造詣の深いお二人にお話を伺いたいと思います。また、同席してもらった森田推進官は前職で国土形成計画の策定の担当課の総括として尽力されていました。彼の話を交えながら話を進めたいと思ます。

・運輸省退官後、（社）日本港湾協会会長、（公）土木学会会長等を歴任
塩谷隆英氏の略歴
・1941 年生まれ、65 年東京大学法学部（公法コース）卒、66 年同（私法コース卒）
同年経済企画庁入庁
・通商産業省商政課長、国土庁計画・調整局

また、今日はせっかくの機会ですので、栢
長、経済企画庁調整局長、事務次官を歴
原様、塩谷様には大変失礼ですが、「栢原さん」
任。99 年経済企画庁を退官。
「塩谷さん」とお呼びさせていただき、ざっ・経済企画庁退官後、認可法人総合研究開
くばらんにお話をお聞きしたいと思いますの発機構理事長、（財）経済調査会会長、（財）
で、よろしくお願いいたします。
労働科学研究所理事長を歴任
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少し国土計画に関する私のつたない経験を紹介すると、大学の頃、授業で習いました
が、計画に書かれている文字だけ追ってもその意図、思いはよくわかりませんでした。
社会人になり、さまざまな場面で、これまで栢原さん、塩谷さんの話を聞く機会があり、また著書を読ませていただくと、時代の背景や要請があり、それぞれ思いや苦労があって国土計画が作られてきたのか知ることが出来ました。
国土計画は、全国総合開発計画から国土形成計画に変わり、その計画の役割や位置付
けも変わってきていると思います。この会の開始にあたり、国土形成計画の策定にあたって担当者が何に悩み、どのようなことに苦労し、自分たちは何を国土計画に位置付けたいと思っていたのか、まずは同席してもらっている森田推進官に話をしてもらいたいと思います。

第三次国土形成計画、そのポイント【森田氏】
ご紹介いただきありがとうございます。今回の第三次国土形成計画は昨年７月 28 日に閣議決定されました。私は昨年 7 月 1 日まで同計画を担当する国土政策局総合計画課の総括補佐（企画専門官）として、新たな国土形成計画の検討に 1 年 3 カ月携わっていました。
今回策定された第三次国土形成計画の話をする前に国土計画の変遷、特に平成 27 年に閣議決定された第二次計画について簡単に触れたいと思います。この計画は、東日本大震
災が起こった後、初めての国土形成計画であり、インフラの老朽化対策や、災害の逼迫性、さらに、観光立国が推進されており、初
めて訪日外国人旅行者数が 1000 万人を超えたという背景もあった年でもありました。
こうした背景がある中で、基本目標とし
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPANて、対流促進型国土の形成、開発方式として、コンパクト＋ネットワークです。つまり、
人口減少、少子高齢化に備えたライフスタイルの多様化等に対応するためコンパクトな都市をネットワークでつなぐというものです。
次に、第三次計画についてです。第二次計画の策定から概ね１０年が経過し、「新時代に地域力をつなぐ国土」を目指す国土の姿として掲げました。内容については図を使いながら説明します。
上のクリーム色、重大な岐路に立つ国土というところです。第二次計画からも人口減
少がどんどん進みました。これまでは、人口 10 万人以下といった規模の市町村で人口減少が進んでいましたが、さらに中規模の市町村でも人口が大きく減少していくことが顕著になりました。
また、巨大災害リスクの逼迫性について、東日本大震災以降も、平成 30 年の豪雨、胆振東部地震など、さまざまなことがありました。さらには気候変動の深刻化、2050 年カ
ーボンニュートラルといったところが大きなポイントになっていきます。

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もう一つの問題意識として、
新型コロナウイルスを経た暮らし方、働き方の改革です。
新たな計画を議論する国土審議会の計画部会が始まったのは令和 3 年 9 月であり、まさにコロナ禍で議論が始まりました。コロナ禍では、感染予防対策として、外出が制限されましたが、テレワークなど場所にとらわれない新たな働き方が普及しました。
次に、激動する世界の中での日本の立ち位置の変化です。カーボンニュートラルが進む中、日本の競争力の強化は低下してきました。さらに、エネルギー、食糧リスクの話題です。まさに 2022 年に入り、ウクライナ侵略が起こったことによるエネルギー問題や食糧の安定供給に関する国民への影響が拡大し、危機意識が高まりました。
こうした様々な観点から、国土というものがさまざまなリスクにどのように対応していくのか。特に人口減少を見据えたとき、どういった観点でこれを乗り越えていくのか、叡智を集約させるということが必要ではないかという思いがありました。
そして、目指す国土の姿として、「新時代に地域力をつなぐ国土」という目指す姿を掲
げ、デジタルとリアルの融合による新たな国土づくりを、大きな柱として国土形成計画の議論を進めてきました。
当然、従来のコンパクト＋ネットワークをさらに強化、発展させ、デジタルの活用によって、時間や場所の制約を克服したような国土構造へと転換していくということから、
切れ目のない、節がない、「シームレスな拠点連結型国土」をしっかりと進めていきまし
ょうとしています。
また、東京一極集中の是正を進めていくべきではないのかという議論がありました。
この中で重点テーマとして、大きな四つのテーマがあります。まずは「デジタルとリア

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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPANルが融合した地域生活圏」です。これまで 30 万人を一つのフルセットという考え方をしていました。それを、人口 10 万人規模を一つの考え方として、日常の暮らしに必要なサービスが持続的に提供される生活圏の形成を考えていくべきではないのかというところがあります。
さらに、「持続可能な産業への構造転換」、これは特に化石燃料をどのようにして転換していくのか、地域の産業をどのように振興していくのかという観点があります。また、グリーンインフラの推進といった「グリーン国土の創造」が大きなポイントとして挙げられます。
４つ目の「人口減少下での国土利用、国土管理」については、集落の中でも人口減少
で立ちゆかなるところをどうするかという問題があります。地域が主体的となって最適な国土の利用・管理を進めていくものです。
そして４つの重点分野を支えるため、「国土基盤の高質化」を進め、安全安心の確保、生活の質向上などをしっかりと進め、ストック効果の最大化を目指すとしています。
また、「地域を支える人材の育成」についても大きな柱となります。ここでの、大きなポイントは関係人口の拡大・深化です。また、子育てをしやすい社会をつくるというこ
とも盛り込んでいます。
今回の国土形成計画の検討において、やはり一番大きな課題であるのは、人口減少の本格化であります。増田寛也部会長（日本郵政㈱取締役兼代表執行役社長）が筆頭となり議論を進めましたが、家田仁部会長代理（政策研究大学院大学特別教授）は会議の中で、「国土が非常に厳しい状況にある中、我々はどういったものに真摯に向き合い、イン
フラや国土に向き合っていくのか、もう一度、考えなければならない。」と言われました。
こういったことを体現した中で議論としてまとめました。簡単ですが、私からの説明は以上です。

国土計画の策定 ～そこに貫かれている意識とは～【司会】
森田さんから、国土計画の変遷や、今回取りまとめられた国土形成計画についてその背景や、策定にあたり心をくだいた点について説明がありました。
国土計画が我が国の直面する課題をどのように受け止め、その課題にどう応えようとしているのかということかと思います。ご自身のご経験を含めて、ご意見、ご感想を聞かせていただければと思います。
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN【栢原氏】
森田さんから、国土形成計画の策定にあたり、人口減少について強く意識されていたという話がありましたので、本日、最後に伺おうと思っていたことをまずお聞きしたいと思います。塩谷さんは最後の全総をまとめた時の局長ですが、大都市集中抑制・地方分散という大テーマがありました。なぜそうなったかは、最初の全総を作ったときの所得倍増計画からの流れで、そうならざるを得ませんでした。それが、ずっと全総時代を貫いていたと思います。
ところが、国土形成計画になってから、計画を貫くテーマは何か、これまでの３回の計画を見ていて「なんだろう」と思います。三全総も四全総も、さまざまな人が集まって作るのですが、頭のどこかには、いつも大都市集中抑制・地方分散、国土の均衡な発展という言葉があり、その下で作業をしています。しかし、国土形成計画になってから、それに代わる言葉として、何を意識していたのか伺いたいと思います。
【森田氏】
第二次国土形成計画においても、本文の中に国土の均衡ある発展という言葉が記載されております。東京一極集中の是正も本文中で掲げられており、地方への人の流れの創
出・拡大を進め、地域の活力をつながなければならないということは、今回の第三次国土形成計画の中でも盛り込まれております。
地域がなくなると、単純に人口や産業がなくなるだけではなく、文化や自然、その地域に根ざしていた国土の多様性をなくしてしまいます。多様性とは、そこで担われているもの、国土が支えているものであり、そこでのなりわいや生活をどのように支えるか、
今回の第三次国土形成計画の中での大きな一つのテーマでありました。
【栢原氏】
これだけ人口減少、未曽有の人口減少と言いながら、これをどう捉えるかです。第一次の国土形成計画の時に、森地先生が計画部会のまとめを本審議会に送るとき、カバー
レターを付けました。その中に、人口減少が国力の衰退に影響しない国土をつくるというものがありました。表現はもう少し違ったものだったかもしれません。私は、これこ
そ新しい、人口が減っていく時代の国土計画の役割だと思い、当然、その言葉は残るものだと思っていました。しかし、最終的にはどこにも出ませんでした。計画部会長の個
人的カバーレターなので、取り上げるわけにはいかないということのようで、がっかり
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPANしました。
私は、森地先生の言われた、人口減少が国力の衰退につながらない国土をつくるということは、もっと深く追求してもいいテーマだったのではないかと思います。
【塩谷氏】
確かに、国土政策として、マクロの人口減少は、目標になり得ません。マクロでいく
ら人口が減っても、それが国土にどのように分布しているかということが、つまり国土構造にどのような影響を及ぼすかが問題になります。マクロの人口減少を無理やり国土政策に結び付けるための、森地先生の苦しい知恵だったのではないでしょうか。国力とは、地域構造、国土構造によってこそ影響を持つのでしょう。
【森田氏】
人口減少が迫ってきているという話をしていましたが、今、おっしゃられたように人がいなくなって国土が廃れていくのを防ぐため、デジタル技術を活用し自治体などが地域単位で具体的に取り組んでいる事例が出てきています。
【塩谷氏】
地域の人口が減ってしまうことは、高度成長時代からずっと続いている問題です。それが東京に集まって、東京問題、大都市問題を起こしています。一極集中を是正しなければならないことは、国土計画の共通テーマであり、それは国土形成計画になっても変わらないのではないでしょうか。地方の人口が減っていき、大都市に集まってしまっているということです。
【栢原氏】
人口が減っていく地域をどう維持するかということです。
【森田氏】
今回の計画の中で、関係人口という考えが大きく出てきました。コロナ禍でテレワークが進んだ関係で、地方に住もうと思えば移住が大きなテーマになります。しかし、移住だけではありません。例えば、週末だけ地方に行くといったライフスタイルの若い世代が増えています。これは山梨県の小菅村でよく事例として挙げられている、1/2 村民というものです。このように、週末だけ都会の人たちをマッチングし、農作業や棚田の維持を進めるといった自治体も出てきています。
そうした中でどのようにして地域を維持していかなければならないのか。具体的にどうあるべきなのかについて、実際の事例や、地域の方々が行っていることをまとめています。例えば、会津若松市での取り組みなどの話を聞きながら、計画の中に反映してきました。

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全国総合開発計画の成り立ちと国土形成計画法【塩谷氏】
私は、栢原さんが言われたように、国土形成計画を貫くものがない、見えないという話は、なぜ国総法が国土形成計画法に変わっていったかということを理解しなければならないと思います。
【栢原氏】
今日の対談では、私はそれを塩谷さんに伺いたかった。
【塩谷氏】
今は一全総と呼んでいますが、昭和 37 年に全総計画が作られました。なぜ作られるようになったのか背景を考えてみると、昭和 35 年に国民所得倍増計画が策定されましたが、経済審議会から答申があった時に、二つの点で非常な反発が起こりました。国民所得倍増計画は、実質 7.2 パーセントの経済成長により国民所得を倍増するという計画でした。
反発が起こった理由の第一は、7.2 パーセントの成長では低く過ぎるということです。日本経済は勃興期にあるので、もっと成長できるのではな
いかという反発です。
二点目は、後進地域の国会議員からの反発です。
国民所得倍増計画は、GNP を倍増するために工業生産を 3.3 倍にしなければいけないということになっていて、その工業生産をどこで行うかが大問題でした。
国民所得倍増計画では、太平洋ベルト地帯、つまり、東京、名古屋、大阪、北九州に連なる太平洋ベルト地帯の太平洋岸に工業立地を行い、そこで工業生産を 3.3 倍にするという構想でした。
それに対して、そこから外れた地域の議員が猛反発し、自分たちの地域をどうしてくれるのかということでした。
こうした二つの問題がありました。
経済審議会の答申があってから閣議決定するまでに、1 カ月かかっています。所得倍増計画は、大来佐武郎さんが、経済企画庁の総合計画局長として作った計画でしたが、大来さんの自叙伝を読むと、結構、苦労したようです。結局、最後に閣議決定の上書き
8National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPANとして 1 枚紙の文書を作ったと言います。
一点目は、平均 7.2 パーセントだけれども、当初の 3 年間は 9 パーセント成長を目指すということで、収めました。二点目は、全国総合開発計画を作り、地方に対しても工業立地を進めるような計画を作るということにして、昭和 35 年 12 月の終わりに、ようやく閣議決定できました。
そういった経緯があるので、全総計画は太平洋ベルト地帯から工業を分散することが至上命題だったのです。そのために、「拠点開発方式」という、いくつかの拠点をつくり、そこへ工業を分散させるということで、その実施として新産業都市建設促進法という法律を作りました。全国で新産都市をつくり、そこへ工業を分散させるということで、新産都市ができました。44 地域から申請が来たのですが、総合開発局の大来局長・下河辺調査官ラインで 44 の申請を 15 に収めました。15 の新産都市をつくり、拠点をつくりました。全総計画のキーワードは「国土の均衡ある発展」でした。
過去の経緯をお話ししましたが、私が言いたいことは、最初に経済計画があり、それとセットにして全総計画が出来上がっており、それでずっと計画行政が行われてきたわけです。新全総もそうです。新全総の前に、「経済社会発展計画」という計画が作られました。当時は、どのようにして資本自由化に備えるかということが大問題でした。日本
経済の大型化ということが課題で、その経済計画の後に策定された新全総でも大規模プ
ロジェクトが計画されました。経済計画で、あるべき経済社会の姿をビジョンとして描き、国土政策の実施計画として全総計画が作られたということを、まず押さえておく必要があります。
第二に、全総計画は一全総から五全総まで、五つ作られましたが、計画としては失敗の歴史だと思います。今では、「太平洋ベルト地帯と東京の一極一軸」といわれていますが、これによって日本経済社会が支えられてきた国土構造というものを是正しようとして、計画が作られましたが、結局、是正はできなかったわけです。
国総法の目標は、戦後の国土資源の開発でした。昭和 25 年にできたものだからです。
その結果、自然環境の破壊が進み、非常に批判されるようになってきました。また、国
土資源を全国的に開発するために、地方開発計画が議員立法でどんどんできてきました。
また、後進地域を開発しなければならないということで、山村振興法や、離島振興法、
台風常襲地帯の振興法のようなものまでできました。
第三に、そうした状況に対して、国総法を全面改正して対処しようということで、昭和 48 年に国総法の全面改正作業が行われました。栢原さんと一緒に、私は総合開発局にいました。栢原さんは総点検の担当でした。私も総点検の担当者でしたが、一部、法令
班に首を突っ込み、基本理念の原案等を作らされました。
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そうして国土総合開発法の改正作業が開始されました。しかし、そのとき田中内閣ができ、日本列島改造を進めたため、国総法の改正案を日本列島改造の推進法にしようという政治的な要請がありました。さらに、日本列島改造論をきっかけとして、全国的に地価が暴騰し始めました。これを収めなければ開発どころではないということになり、そちらのほうが重要な政策課題になってしまいました。そこで、国土利用計画法につながっていくわけです。詳細に話をするときりがありませんが、ちょうど私が担当してい
ました。
【栢原氏】
そうですね。塩谷さんがその中心にいましたね。
【塩谷氏】
国土利用計画法への転換の過程については、下河辺さんが亡くなったので、私以外に知っている人はいなくなりました。そのことはここに詳しく書いてあるので、読んでいただ
ければと思います。
国土総合開発法の全面改正案のポイントは三つありました。一つは、開発の理念です。先述のとおり、国総法ができたときは、国土資源の開発がメインでした。それが、自然環境の破壊や住民の反発もあったため、もっと分権化して住民参加を進めなければならないという要請も出て来たために、時代にあった新しい開発理念を法律で明確にしなければなりませんでした。
二つ目は、先ほどお話ししたように、地域開発に関する法律が乱立してしまい、それ
ぞれが皆、計画を作って始めてしまいましたので、それを少し体系化しなければならな
いということになりました。やはり、全総計画が基本であり、それに専門的な計画を整然と作っていき、国土政策を展開すればいいのではないかということになりました。そ
の際、地方分権を進める必要があるということで、国総法の改正案には、「全国総合開発計画を策定するときには、都道府県知事の意見を聞かなければならない」という条項が加えられました。
それまでは、全総計画は地方の意見など聞かなくてもいいということでした。無視してもいいとは思えませんが、そういった規定はありませんでした。関係行政機関と協議しなければならないという政府レベルの話でした。地方の意見も聞かず全国開発計画を作るという立て付けになっていたため、それを改正する必要がありました。
三つ目は、いくら計画を作っても、実施する制度が整っていなければならないという
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPANことで、計画に書いたことを実施する制度として、土地利用規制というものが考えられました。土地利用規制の体系は、まず国土利用計画の全国計画を作り、都道府県知事が土地利用基本計画を作り、さらに市町村で国土利用計画の市町村計画を作るという計画
体制をつくり、土地利用規制をしようということになりました。
しかし、日本列島改造の促進法の役割も持たされたため、特定地域総合開発という制度を国総法の中に入れました。大規模な開発をする場合、都道府県知事が許可しなければ土地利用ができないということで、国会に提出しました。しかし、国会では、野党が日本列島改造反対という立場だったので、国総法の改正案を審議してもらえず、半年ぐ
らいつるされてしまいました。その間にどんどん地価が上がり、地価を抑制しなければならないという政治的な要請が出てきたため、何とかしようということで、建設委員会
での議員立法になりますが、先ほど言った国総法の改正案の三点目、土地利用規制のところだけを引きはがし、それを中心として国土利用計画法が作られました。
要するに、全総計画と国土利用計画という二元計画ができたわけです。しかし、同時に国会に提出されている国総法の改正案では、旧国総法を廃止すると附則に書かれていたため、これが成立すると、全国総合開発計画の法的根拠はなくなってしまいます。国
土利用計画体系だけが残るということになります。
国土利用計画法の成立する条件として、「国土利用計画法は開発法ではないと認識する」ということを経済企画庁長官が答弁していましたので、旧国総法が廃止されて、国総計画の根拠法がない状態となります。
ところが、国土利用計画法ができたとき、国総法の改正案は廃案になってしまったた
め、国総法の改正案の中で「旧国総法を廃止する」という規定もなくなり、同時に旧国総法が復活してしまったのです。そのため、全総計画と国土利用計画の二つが並び立ってしまいました。
【栢原氏】
しかし、国土利用計画法では、開発の目的の法律ではないと言っているわけでしょう。
【塩谷氏】「開発目的の法律ではない」と言われていました。あの時は、これは大変だと大騒ぎでした。全総計画はできないということになり、国土利用計画法が議員立法でできたため、そちらが優先されるに違いないということでした。
因果は巡るで、私が 1995 年に計画・調整局長になったときには、もう既に五全総の作業がスタートしていました。また、ちょうど 10 年計画として作られていた国土利用計画の全国計画改訂時期にも当たっていました。私は困ってしまいました。両方を満足させる計画を作らなければならなかったからです。
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まず、国土利用計画の全国計画の改定を行い、これは結局、1996 年 2 月にできました。
国土利用計画法の所管は土地局で、計画だけは計画・調整局で作るという仕分けになっていました。審議会も、土地利用審議会というもので、今でもあるでしょうか。審議会の会長は、国土庁の初代の事務次官だった橋口収さんです。広島銀行の頭取で広島銀行
東京支店にいたので、私は橋口さんのところへ日参し国土利用計画を作りました。
後で話す機会があるかもしれませんが、この計画は私の苦心の作で、森林地域の減少を食い止めたいという思いが籠もったものです。国土利用計画も第三次全国計画とイン
ターネットで検索が出来ます。最後に、表が付いています。その表は、農業地、森林、原野、道路、宅地その他という区分けになっており、森林面積は、それまでどんどん減っていたのですが、それを食い止めたのです。10 年間、シェアが変わらないという計画にしました。
要するに、二つの法律で二つの計画が存在したため、それを整理することが課題でした。私は、五全総の総論、第 3 節、制度体制の整備という項目の中で、新たな国土計画体系の確立ということを書きました。国土総合開発法および国土利用計画法の抜本的な見直しを行い、本当は、原案では両方合体し一つの法律にすべきだと書いたのですが、
国土利用計画法がなくなってしまうため、土地局が猛反発でした。それではとても原案にならないということで、修正させられました。これは妥協の産物です。
「見直し」と書
いて、宿題を先送りした経緯があります。
その後も国土計画に関わる一連の流れから、90 年代の終わりに国総法と国土利用計画
法の抜本的な見直しが行われました。星野進保さんが検討委員会に関わっているのだと思います。2005 年に国土形成計画法が作られました。しかし、そこではこれまでお話しした国土総合開発法と国土利用計画法とは、一つの法律にはなっていません。国土利用
計画は依然としてありました。宿題として残された両方の計画の一体化は失敗し、妥協の産物として国土形成計画法が成立したのではないでしょうか。そのため、「国土形成計画における全国計画は、国土利用計画法に基づく国土の利用に関する計画と一体のものとして定めなければならない」という条項が置かれています。
今回説明のあった第三次国土形成計画と同時に、国土利用計画法に基づく計画も閣議決定されているはずです。
【森田氏】
はい。国土利用計画法に基づく計画も同じタイミングで閣議決定しております。
【塩谷氏】
国土利用計画の影は薄く、最初からそのような位置づけです。世間ではほとんど問題にしてくれませんでした。後で話すことになると思いますが、国土構造の改変に関して
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPANは、国土利用計画が中心的な役割を果たすべきなのです。先ほど言ったように、森林面積の減少をストップさせるということも、国土利用計画法の計画で提示できるわけです。
そういった経緯を踏まえ、国土形成計画を作るといいのではないかという気がしたので、3 点ほど挙げて話をさせていただきました。
【栢原氏】
大変失礼なことを言うかもしれませんが、経済計画に本当に力を注ぎ、国土総合開発
計画にも力を注いでいた、企画庁の塩谷さんだからそう言われるけれども、私の理解は、経緯は同じなんです。ただ、所得倍増計画推進のために、太平洋ベルト地帯をまず 10 年間使うといった時に、委員会の報告書で最初の 10 年間の投資は太平洋ベルト地帯に限り、その他の地域はその後の 10 年に投資するなどと書いたから、世の中が沸騰してしまったのです。
そのため、全総計画を作らざるを得なくなったということで、経緯における認識は全く同じですけれど、受け止め方としては、私はもう少し前向きに捉えています。
全総計画自体は、総合開発局の中ではありましたが、それまで何度も原案を作りまし
たが、世の中には全く出ないままでした。それが世の中に出るきっかけとなったのは、
まさに所得倍増計画があったからです。
【塩谷氏】
所得倍増計画として、太平洋ベルト地帯に集中投資をするということは、経済的にはものすごい効率が良かった。ただそれは政治的には通らないわけですね。政治的な反発によって全総計画というものが生まれ、これは何というかなあ、苦難の歴史をたどるわけです。

国土計画を策定することの捉え方 ～策定している時の意識は～【司会】
話が少しそれてしまうかもしれませんが、私が業務を行っている中で忸怩たる思いは、
日々の課題に対して答えることの繰り返しになっていることです。塩谷さんや栢原さんの話を聞いていると、はじめに大きな中長期的な視点があり、その中で今の課題をどうしようかという議論をされていたような気がします。これに対して、目先の課題を解決するということが多くなってしまっているのではないでしょうか。
国土形成計画についてさまざまな課題はあるにせよ、自分たちの課題は中長期的に見てこうだと、このように国土をつくり変え、こういったことを意識したほうがいいのではないかを提示することは、私は意味があると思って聞いていました
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN【栢原氏】
本当に、毎年のテーマを追い掛け過ぎていると感じます。また議論が元に戻ってしまい申し訳ないけれども、国土形成計画も長期的視点に対し、目先のことに対応し過ぎていると思います。
【塩谷氏】
それは国土形成計画法にそう書いてしまったからです。国土形成計画法の目的が、「この法律は、国土の自然的条件を配慮し、経済・社会・文化等に関する施策の総合的見地から、国土の利用・整備および保全」です。
国総法は利用・開発・保全でした。開発を整備に変えてしまったのです。開発というものは、国土に働き掛けて新しいものをつくり出す、新しい価値を生み出すということです。非常にポジティブというか、アグレッシブな姿勢が開発という言葉に込められています。整備は、あるものを整えていくものです。
【司会】
私は、この対談を企画する際に、森田さんと議論をしました。今回、国土形成計画を作るとき、彼が悩んでいたのは、現在の衰退していく日本をどうカバーしていくのかということです。国家全体の課題もあれば、地域コミュニティーレベルのことも意識していたようです。また、海外から見たときに、どのように魅力のある日本にしていくのかという問題意識もあったようです。また、人口減少社会に対する解決方法として、デジタルや IT がその解決策であると考えつつも、そのことを国土計画の中にどのように組み込んでいくのかということも議論されたようです。
また、森田さんが、目先の課題への対応ではなく、我が国の課題を国土計画としてどう受け止めるのかという中長期的な視点で議論する業務に取り組まれたこと、ある意味
ではうらやましいと思いました。
【栢原氏】
全くそのとおりだと思います。私は、国土庁で一緒に仕事をした人たちと話をすると、あの時ほど国家公務員として意気に燃えて仕事をした時はなかったということでした。
長い将来を見てこの国土をどうしていくのかを考えられたことは、非常にいい訓練の時であり、至福の時ですよ。ただ、そういう意味で、国土形成計画はやや細かい部分にとらわれ過ぎているという感じがします。
【塩谷氏】
やはり、目標が設定されていないからでしょう。あるべき経済社会の姿、それに対して、国土政策がどう関わっていくかというものもありません。自分たちで一生懸命に国土形成計画法の目的に沿うような計画を作ろうということです。国土形成計画法には、
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN「国土の利用、整備及び保全を推進するため」と書いてありますが、整備するためには、
今、つながっていないミッシングリンクをつなげ、シームレスな国土を作っていこうということなんでしょう。
【栢原氏】
今の質問に関連してお聞きしたいのは、国土形成計画を作っているときに、誰を読み手として考えていたかということです。
最初の国土形成計画にも書いてあったと思いますが、「我々の考え方を国民によく知らしめ、実行してもらわなければいけない」というところです。全総の時には、全くそういったことは考えていませんでした。私たちは、計画に書かれていることは国民の意思だと思っていました。これはテキストではなく、皆の思いをここにまとめているのだから、知らしめる必要などありません。
今回、改めて国土形成計画を読むと、そういったニュアンスのところが出てくることが非常に気になりました。国民に対して国土の課題を教えるというか、これが将来の理想の姿なのだから、皆、こちらに向かって走れと言っているように思えます。
【司会】
栢原さんの著書で、下河辺さんの言葉だったと思いますが、国土計画を作る者は、国民の声、思いを計画に記すことが仕事であり、自ら計画を作る者ではないということが書かれていたかと思います。
【栢原氏】
下河辺さんの言葉についていうと、塩谷さんのほうがより正確に記憶しておられるかもしれません。
「我々はしがない計画屋で、国民の夢を文章化するだけだ」と度々言われま
した。
【塩谷氏】
そうですね。
「計画屋」と卑下したような言い方の一方で、下河辺さんは、自身を「国土プランナー」と称していたこともありました。そんな時には、「日本の国土に人々の夢を描いているんだ」という自負が感じられたものでした。
【司会】
今と昔では、国土計画のかかわり方に関して、その意識が違うのでしょうか？

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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN【栢原氏】
私は、極端な言い方をすると、今の計画は有識者と呼ばれる先生方等が学説を展開し、国民に知らしめてやるという感じがします。
【塩谷氏】
それは、国土形成計画法の立て付けがそうなっているからかもしれません。国土形成
計画法は指針を示すだけで、実施は広域地方計画に位置付けられます。全国計画では指針を示すだけなのです。そういう立て付けになっているため、仕方がない面もありますね。
【栢原氏】
国土形成計画の法律を考える最初の議論をする時に、私はメンバーになりました。ある大学の先生は、これまでの中央集権的な計画から、地方分権的な計画にするので、地方経済連合会などがまとめ役になるのであって、国は一切関与すべきではないと強硬に主張されました。私は国が関与しなければ、地方における大規模プロジェクトなど誰も調整などできないので、そのようなことは無理だと指摘しました。

成熟社会における国土の捉え方【司会】
国土計画の位置づけやその策定における意識という話にもなりましたが、全国総合開発計画が国土形成計画となり、成熟社会における我が国の課題に対する処方箋を描かれているのか、改めてお話をお聞きしたいのですが。
【塩谷氏】
国土形成計画が、現在のわが国が直面する課題を受け止め、その方針を示しているかという問いかけですが、私は、わが国の直面する課題は国土構造の改編だと考えています。国土構造上の課題とは、やはり、一極一軸型集中型国土構造の是正を避けて通れないと思います。先ほど全総計画の失敗の歴史でも言ったように、五全総まで取り組んできたけれども、結局できなかったということで、ますます一極一軸
集中が進んでしまっています。これを直すことが最大の課題だと思います。
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なぜ、一極一軸型国土構造では駄目なのかというと、これはもう証明されました。阪
神淡路大震災で、東京と太平洋ベルト地帯だけに、経済社会の発展を依存してきたわが国はストップしてしまいました。あのとき、太平洋ベルト地帯のど真ん中が切断され、新大阪と新神戸の新幹線は 84 日間ストップしたのです。1 月 17 日に起こり、開通したのは 4 月 15 日です。84 日間です。阪神高速道路がバタンと崩れてしまった、非常に衝撃的な写真があります。幹線鉄道と幹線道路が阪神間で切断されたために、日本経済は完全にストップしました。
あの頃は、1990 年にバブルが崩壊し、それからようやく立ち直りかけていたところでした。1993 年、1994 年、1995 年と、経済成長率は実質で、3 パーセント、4 パーセント、
5 パーセントと、上がってきました。これでバブル崩壊から回復したと思っていたとこ
ろに阪神淡路大震災が起こりました。私は、それが失われた 30 年のきっかけになったのではないかと思っています。誰もそういうことを言う人はいないかもしれませんが、私はそう考えています。
私が国土庁の計画・調整局長になったのは、1995 年 6 月です。1 月に阪神淡路大震災が起こり、それで五全総を作ることになりました。その一極一軸で行ってきたものが、もう駄目だと。太平洋ベルト地帯以外の軸をつくらなければならない。多軸型国土構造という話になったわけです。やはり、一極一軸国土構造を改造するためには、国土構造の改編という問題にメスを入れなければなりません。
その役割は、国土形成計画に担わされているはずですが、この法律の目的、「国土の整備」では、国土構造改編ができるのかできないのか。できないのではないでしょうか。
そこが難しいところです。広域地方計画が簡単にできるとも思えません。国土構造の改編は、なかなか難しいかもしれないという気がしています。

これからの国土計画に必要な視点とは ～人への投資こそ重要～【森田氏】
今日のこの会を迎えるにあたって、私がどうしてもお聞きしたかったことがあります。
それは、今回、国土形成計画を検討するにあたり、計画における背景がこれまでの計画とは、随分違う、もしくは大変厳しい状況にあるということです。人口減少が進み、また、ウクライナ侵略によるエネルギー価格の高騰があり、カーボンニュートラルの実現のため、石油･石炭などこれまで頼っていた化石燃料に頼れないといった時に、国土計画というビジョンをどういった方向で考えるかということです。新たな国土計画を考える
中で、自分の中でいつも考えておりました。
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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN【栢原氏】
参考になるかどうか分かりませんが、私は、三全総が置かれていた状況は、ある意味、全く同じだと思います。新全総が開発に走り過ぎたために、時間的には全く関係がないけれども、公害が起こったということで、新全総は本当に優れた計画だったと思いますが、すぐ総点検で三全総の作業に変わっていきました。
三全総の作業をするとき一番苦労したことは、何を目標に全総計画を作ればいいのかという話です。ひたすら人と国土の問題について議論しました。環境庁から優れた職員もいたので、大いに議論しました。
今回、『人と国土 21』の 50 巻を記念して、原稿を書けと言われて書きましたが、『人と国土 21』というあの雑誌の名前は、単に計画の当事者と対象ということではなく、当時、国土庁ができたときに言われていた、人間の諸活動量と国土資源のバランスが崩れたから公害が起きたのだということです。土地、水、空気というものの賦存量が各地域にあり、その上で展開される人間の活動がそのキャパシティーをオーバーしたために環境破壊が起こったという考え方で、三全総をずっと進めていきました。
そのため、三全総の中には、人と国土の活動のバランスというものがずっと低層流のように流れています。雑誌の名前にもなりました。また、それを考える計画単位としては、交通網が発達してしまったため、実際にはあり得ないけれども、分水嶺に限られた流域圏が資源の一つの単位として分かりやすいということで、流域圏の勉強も随分しました。
私は、五全総や国土形成計画を作るときに、下河辺さんのところへ行き、議論をしました。
「今や、国民は開発型の全総などは要らないと言っている。唯一国土計画として策定する意義があるとしたら、日本の国土が持っている美しさをもう一度掘り起こし、われわれの持っているのはこのように美しい国土なのだということを示すこと。それをもっと磨きを掛け、われわれはその上で住もうではないかという計画なら、国民は全総計画を認めるのではないでしょうか。」と話した覚えがあります。今、国民が求めるものがあるとすれば、そういうことではないかと思います。
【森田氏】
その美しい国土の残し方が重要となります。失われた 10 年、20 年という言葉がありますが、日本が世界にプレゼンスを発揮していくために、脱炭素化などこれからの分野
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で技術開発などを進めていくことがあります。
三全総では、定住自立圏構想や田園都市国家構想というものがあり、やはり、計画の中で生き生きとしたエネルギーが伝わってきます。
今は、人口が減少していく中で、出生者数が年間 80 万人を下回りました。これは全盛期の 3 分の 1 ぐらいでしょうか。こういう状況にあって、国土計画としてどのような回答やビジョンを示すべきとお考えでしょうか？

【栢原氏】
私は、非常に無責任ですが、前々から、人口減少は国土計画的になんの問題があるのだと思っています。この図が示しているとおり、明治維新のときに 3300 万人しかいなかったのです。終戦のときに 7700 万人です。それできちんと人々がこの国土の上に住んでいたのであれば、これだけインフラが整備され社会資本が充実している中で、7000 万人
ぐらいの人口であれば一番快適だと思ったほうがいいです。しかし、それを成り立たせる方法が必要ではあります。それを考えることが新しい計画であり、人口が減ってしまう、どうしようかということには、あまりとらわれないほうがいいと思っています。
【塩谷氏】
私も同感です。今、森田さんが言われたことについては、五全総を読み直してください。五全総に全て出ています。美しく、アメニティーに満ちた地域づくり、多自然居住地域の整備など、全てあります。

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National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN【森田氏】
塩谷さんの書著にも「下河辺さんが、人口減少すれば豊かに暮らせる」という話をされていたことが記載されていました。
【塩谷氏】
縄文時代の遺跡の上に住まわせてもらう、人口が 7000 万人程度になれば、ヘドロの上の大都市圏から引き揚げて、地層のいい所に住むことができるというのです。そして、縄文人の遺跡の上に住めば、直下型地震など恐れることはないと言っています。
【栢原氏】
そうだと思います。
【塩谷氏】
人口減少すれば、それなりに豊かな暮らしができることはあります。ただ、日本国家
としては、やはり人口減少は衰退の一番大きな原因になりかねません。それに対してどうするかは、やはりこれは、国土計画の課題ではなく経済計画の課題です。経済計画はどうしても要ります。日本国家の衰退を食い止め、一人一人が豊かな生活を確保できるのかどうかという、酒井さんの問題提起ですけどね。それを国土形成計画が示すことができるかということです。国土形成計画だけでそれを背負うということは、ちょっと無理なような気がする。まずはね、「日本国家衰退防止 10 カ年計画」のような計画が要り
ますね。
【栢原氏】
そうですね。
【塩谷氏】
やはり、人に対する投資をもっと増やし、一人当たりの生産性を上げること以外に、
人口減少下の日本国家が衰退することを食い止めることは難しいのではないかと思いますね。一人一人の生産性を。そのためには、やはり一人一人が情報化することです。そして AI の利用です。AI に税金を掛け、単純労働は全て AI に任せ、その税収を皆に配って、単純労働に従事していた人たちは、AI の稼いだお金でもって、もう単純労働はしな
くてもいい。そうすれば、趣味の世界で文化的な活動をすればいいという時代になりま
すよ。情報化をもっと進めることです。今の情報化の進め方などは、韓国、中国などから後れを取ったのではないですか。私自身が情報化に乗り遅れているので偉そうに言えませんが、下河辺さんも情報化と言いながら、パソコンを触ったこともないそうです。
彼は情報化を言いだした最初の人です。新全総で情報化を言い出した人ですけどね。
要するに、日本の長期の課題は、人に対する投資をいかに拡大するかということです。

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能登半島の復興こそ、日本経済の再生の試金石【塩谷氏】
ここから先は、夢を語らせてください。私は、能登半島地震の復興を日本経済の再生に結び付けることが、国土計画の課題になるのではないかと思います。能登半島地域、北陸と中国地方との広域地方計画というものを作り、実施をしていくのがいいのではないでしょうか。それはやはり、能登半島から山陰を通り、九州の玄界灘から九州の西岸を南下し、熊本などを経緯し、沖縄、台湾までつなげていく。台湾の半導体メーカーTSMC（Taiwan Semiconductor Manufacturing Company）の工場が熊本にできるということで活気づいているでしょう。
熊本の TSMC に対して、能登半島、特に富山・高岡辺りに立地している中小企業が、部
品提供の役割を果たすことができます。下河辺さんが最後までこだわった国土軸の一つに、「東アジア国土軸」というものがあります。能登半島からずっと山陰を通って、九州の玄界灘から九州の西岸を通り、沖縄、それが東南アジアまでずっとつながっていくような国土軸を考えなさいと、最後までこだわりました。五全総を作るときに、彼は国総審の会長だったため、これを計画に書かないとなかなか許してもらえませんでした。
私は五全総の作業の途中で経済企画庁に呼び戻され、97 年の大不況の対策を行っていたので、最後まで五全総に取り組むことは出来ませんでしたが大枠は作り閣議決定しようとすると、与謝野馨官房副長官にストップを掛けられたことがありました。そのことは著書にも書いておきました。私は、原案を作りましたが、最終的にもどのようになっているかと改めて見てみると、ほとんど変わっていませんでした。
太平洋ベルト地帯に対して、能登半島から沖縄までのもう一つの国土軸をつくり、国土を２軸でもって日本の経済社会の衰退を食い止めるという政策がいいのではないかと思います。２軸型国土構造を構築することが課題だと思います。昔、日本海国土軸という、青森から福岡までの国土軸構想というものがありました。その一部を、能登半島地
震の復興に結び付けていくという夢のような話です。そういうことによって国土構造を変革していくことが、今、国土計画に課された課題ではないかと考えています。
【栢原氏】
今回の地震で、実は何も解決していなかったのではないかと思ったことは、先ほども塩谷さんから話がありましたが、半島振興法というものがあったということです。もちろん今回も現場の人たちは実際には頑張っていたのでしょうけれど、もし、半島振興計
画がきちんと機能していたなら、救助の遅れや孤立した集落がいくつもできるといったことは、防げていたかもしれません。さらに言うと、広域地方計画など、第三次の形成21National Institute for Land and Infrastructure Management, MLIT, JAPAN
計画全国計画を受けて作るということではなく、急きょ北陸だけでも、復興のための北陸地方計画を作ればいいと思います。
【司会】
今のお話は多くのことを示唆していると思いました。能登半島地震は、我が国の現代
社会の課題を浮き彫りにした象徴的な災害だったのではないでしょうか。天から弱い所を狙い撃ちしているかのようです。あの半島の人たちが幸せに暮らしていくためには、どのようにしていくべきか。現在、試されているのだろうと思います。
今回の能登半島地震への対応として、研究所ではその初動から、被災を受けた港湾施設について、どういう条件なら利用できるか利用可否判断を行い、海上保安庁・自衛隊・
民間支援団体等にその情報を共有し、給水支援や支援物資の輸送等が行われました。これからも能登半島の復興に技術面から支援していきたいと思います。
また、研究所では国土形成計画の中でも取り上げられている「グローバルな視点」「国
際競争力の強化」「気候変動対策」「世界に誇る美しい自然」等に関係し、国際コンテナ
貨物量推計や物流の効率化に関する研究、気候変動適応策の実装に向けた基準づくり、
ブルーカーボン等港湾整備における環境配慮の高度化に向けた研究などを進めています。
今日のお話しを受けて、長期的な視点をもち、高い志をもって行政課題に対応した研究活動を進めていきたいと思います。
本日は、大変貴重なお話しありがとうございました。

対談を終えて22