みやぎ県民センター
ニュースレター
岩手県陸前高田市

東日本大震災津波伝承館追悼の広場

正面が広田湾に築かれた防潮堤。その先に高田松原がありました。今はその面影もありません

68 号
2021 年 1 月 23 日

発行：東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター〒980-0804

仙台市青葉区大町２丁目５-10-305℡022-399-6907

fax022-399-6925

h t t p : / / w w w . m i y a g i k e n m i n - f u k k o u s h i e n . c o m / E - m a i l ： m i y a g i . k e n m i n c e n te r @ g m a i l . c o m「中規模半壊」にも支援拡大

この号の主な内容
１～２ページ：

被災者生活再建支援法 改正被災者生活再建支援法改正
3～7 ページ：
有り得た？差込型防災集団移転という道
７ページ：

災害で被災した住宅の再建支援のための「被災者生活再建支援法」（以下、支援法と略）が昨年１１月３０日に一部改正されました。従来「半壊」以下の損害区分には支援金の支給はなかったのですが、「半壊」認定のうち、住宅損害割合が３０％以上 40％未満の場合を新たに「中規模半壊」として支給することになったものです。

宮城県は被災者健康調査を打ち切るな
８ページ：
災害ケースマネジメントの制度化を支援法は、２６年前の阪神・淡路大震災をきっかけに広範な国民運動によって生まれました。阪神・淡路大震災の際、生活基盤に著しい被害を受けた被災者は、低利融資といえども十分な債務負担能力がない、高齢で自力再建力が弱いなど、自立的な生活再建が極めて困難なケースが多数噴出しました。地震保険加入率も当時は 5％程度と低く、「自助」だけでは生活再建が容易ではない状態でした。全国各地からの義援金も全壊世帯が約４５万世帯にも上ったた
め、１世帯当たりの配分額は約 40 万円でした。こうした被災実態を背景に一日も早い被災者の生活のたちあがりを図ることが極めて重要な課題としてクローズアップされ、被災者生活再建支援法が１９９８年１１月に成立し、その後２００４年、０７年と２度の改正を経て、今回の改正に至ったのです。
下図のように、今まで半壊以下には支援金が支給されてきませんでしたが、中規模半壊という損害区分を設け、新たに住宅を建設・購入する場合は１００万円、補修は５０万円、賃貸は２５万円が支給されることになりました。
被災者支援法改正内容

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国民の運動が支援法改正を実現
今回の支援法改正の背景には、直接的には全国知事会が２０１８年に「半壊世帯までの拡大」を提言したことがあります。また知事会にそうした動きを促した取り組みとして、２０１４年から１５年にかけて東北６県の生協連合会が全国の生協や諸団体に呼び掛けて取り組まれた「被災者生活再建支援制度の抜本的拡充を求める」署名活動がありました。この署名は、最終的に５９万５，４１９筆集約され、議員への働きかけが粘り強くおこなわれました。こうした取組が幅広い社会的共感を生み、支援法拡充の世論形成に大きな役割をはたしたと言えるでしょう。
支援法のさらなる改正にむけてしかし、今回の支援法改正はまだまだ十分ではなく、更なる改正が必要です。現行の支援法は大きく次のような問題を抱えています。
（１） 支援金額の不足
内閣府の調査でも住宅新築費用は約２５００万円が必要であり、現在の支給金額（最大３００万円）では不足することは明らかです。
（２） 同一災害同一支援になっていない
支援法は適用する災害に線引きをしていて、例えば「１０世帯以上の住宅全壊被害が発生した市町村」に適用されますが、「全壊被害が９世帯」であれば適用されません。同じ災害なのにこのような基準から市町村によって支援に差が生じてしまうという問題があります。
（３） 半壊・一部損壊が救済されない
これら世帯では支援金がまったく支給されません。しかし、過去の災害実例から半壊で約１千万円程度、その他（一部損壊等）でも約 3百万円程度の被害額です（全国知事会調べ）。鳥取県ではこれら被害にも県独自支援制度を設けて、支援しています。
これらの問題を解決することは、必ず発生する南海トラフ・首都圏直下やその他の自然災害への事前の備えの取組です。しかし、これら大規模災害が発生して、支援金を現行制度内容で支給したら「財政が持たない」とする見方があります。支援金は東日本大震災では、約３７０１億円支給されました。東日本大震災復興予算は約３２兆円ですから、支援金支給額はその約1.1％程度でしかありません。
２０１７年度の復興予算の不用額（使い道なし）が３８６５億円、１８年度は２７３６億円にも上ります。こうした数字からすれば、要は予算の使い方であって、被災者に支援が行き届くことで、その経済的支援をもとに住宅再建を進め、安定的住まいを確保することを通じ、復旧・復興が促進される循環を創ることができます。
支援法の更なる改正求める運動をねばり強く進めましょう。

請願署名を国会に提出する
東北６県生協連の組合員（２０１５年２月）

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半島部〝あの〟高台移転でよかったのか？

有り得た？“差込型”防災集団移転という道
東日本大震災における住まいの再建
石巻市半島部で一般的な防災集団移転団地
土地利用図（竹浜団地）

東日本大震災の住宅被害は、全国では約１１４万棟、宮城県では約４６万棟の住宅が被害を受けました。
被害状況

全国（棟）

宮城県（棟）

全壊

１２９，３９１

８３，００５

半壊

２６５，０９６

１５５，１３０

一部破損

７４３，２９８

２２４，２０２

１，１３７，７８５

４６２，３３７

合計

注：被害状況区分は消防庁基準による山を削り、小規模の団地が数多く造成された。
（緑部分がのり面、黄色部分が住宅地）

これらの被害住宅の再建は、１）防災集団移転促進事業（以下「防集」と略）を利用

２）土地区画整理事業を利用

住宅に入居

３)災害公営住宅に入居

４）民間の賃貸

５）元の宅地や民間の宅地などに新築、と大きくは４つの方法です

すめられました。（ただ、自宅が損壊しても、例えば全壊判定であっても、そこに住み続けて雄勝・高台移転団地いる「在宅被災者」もいることを忘れていけません。） これらの再建方法ごとにそれぞれどれくらいの被災者が再建の道を選択したのか？朝日新聞が昨年１１月に報道しました。
「震災で失った自宅を建て直したり賃貸住宅を借りたりした約 1２万世帯のうち、４割は行政が造り直した宅地や災害公営住宅を使う。残る６割は、元の宅地山を削り住宅団地を造成や新たな民間の宅地に再建したり、民間のマンションを借りたりしたと考えられる。
」（2020 年 11 月 11 日）
この報道内容をわかりやすくグラフ化してみましょう。
グラフの青色部分は公的な住宅再建支援事業を利用した世帯数、同じ
く黄色は民間の力を利用した世帯数です。東日本大震災での公的な住宅再建に投じられた復興交付金は防集に５，５８３億円、土地区画整理に４，６３２億円、災害公営住宅に７，０５９億円と１兆７千億円もの事業費が投入されました＊。

＊ 国交省都市局：「東日本大震災による津波被害からの市街地復興事業検証委員会資料より。

単純計算すると防集は１世帯当たり６，７２６万円、同土地区画整理は４，９８０万円、同災害公営住宅は３，２０８万円のコストがかかったことになります。仙台市で一般な戸建て住宅の販売価格は土地付きで３千万円台が一般的ですから、それと比べると非常に多額のコストがかかったのです。本号では特に防集について考えてみましょう。

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東日本大震災における防災集団移転促進事業
防災集団移転事業は 1972 年７月豪雨後、成立した「防災のための集団移転促進事業に係る国の財政上の特別措置等に関する法律」に基づき、東日本大震災までの約 40 年間で全国延べ３５団体、１，８５４戸の移転事業が行われてきました。多くは比較的小規模の事業で、津波災害による防集は 1993 年の北海道南西沖地震による奥尻町で行われた５５戸のみで、認知度の低い事業でした。宮城県
では 1978 年 6 月の宮城県沖地震時に 27 戸の防集事業が行われたことが記録に残っています。このようにそれまでの移転事業実績が少ないため、震災発生後、防集に関する事業を被災各自治体はゼロから検討しなければなりませんでした。
東日本大震災発災後、国の復興構想会議では第一回目が開催された４月の時点
ですでに「高台に住宅・学校・病院等をつくる」との文言があり、その後充分な議論がされることもなく、「自明の方針」として６月提出の「提言」冒頭部分に高台移転が明記されます。また宮城県も震災後２週間で市町の復興まちづくり計画をつくり、８月にまとめられた「震災復興計画」で「復興のポイント」として「高台移転」「職住分離」「多重防御」の方針が明らかにされます。さらに国では、移転先住宅団地の最低規模緩和（１０戸から５戸）等の東日本大震災特例を実施することとし、特に従来は３/４だった国の補助率（全事業の 3/4 は国費、のこり 1/4 は地方負担）を「東日本大震災復興特別区域法」に基づいて復興交付金で 7/8、震災復興特区別交付税で 1/8 として各自治体に交付することにしました。この措置によって地元負担をゼロとしたのです。こうした流れで被災各自治体は高台移転＝防集に一斉に走り出します。
計画通りに進まなかった防集事業
しかし、特に沿岸部のリアス式海岸の各浜の防集は困難を極めます。宮城県では小規模集落の集約を防集事業として行おうとしていました。しかし、当初「５９団地と見込んでいた防集事業は、最終的には１９５団地になった。『反発は想定していなかった。浜の意識が強い漁民の考えとのギャップが大きすぎた』」と遠藤信哉副知事（当時土木部次長）が語っています（２０２０年９月１３日河北新報）。
防集は被災者にとっては移転先での生活や生業の確保、住宅再建資金の確保をどうするかという問題を、自治体は移転者の合意形成、意向確認、整備戸数の確定や移転先の用地確保という問題を解決しなければなりません。事業規模が大きければ大きいほど事業の困難性が増し、結局当初事業計画で設定した計画期間がのびのびになったため、多くの防集事業で移転希望者が待ちきれずに離脱するという状況になってしまいました。
本号で紹介する岩手県大船渡市も、当初高台移転の希望者が多く、山を削って宅地造成する大規模な移転計画を想定していました。しかし、そこから「差込型（インフル型）移転」を多用する方針に切り替え、工期も早め、事業費も縮減し、結果的に地域コミュニティを守る防集事業が取り組まれました。

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大船渡市の防災集団移転

ヘリから見たら、『土地はあった！』
岩手県大船渡市
人口3.5 万人

震災被害

死者 340 人
行方不明 79 人

大船渡市での防災集団移転事業は２１地区（25 工区）で整備戸数は３６６戸、総事業費 163 億円の規模でした。他自治体同様、山を削り造成した団地もありますが、大船渡市の最大の特徴は２１地区中３地区が完全に「差込型」防集、１０地区が「一部差込」防集だったことです。震災半年過ぎから、移転希望者が大幅

建物被害

5534 棟

被災世帯

約 2500 世帯に減少する地区もでてきて、山間部斜面造成から集落近くの空き地や遊休農地な全世帯比約 17％どに移転住宅を差し込んでいく方法に切り替えた結果です。
具体的な差込型防集の典型事例は梅神地区が最もその特徴を表しています。下
写真を見ると極めて自然に津波被害を受けなかった既存の宅地に防集で移転した宅地が溶け込んでいることがわかります。３ページ写真の石巻市雄勝の集落と大きく異なるものとなっています。
大船渡市末崎梅神地区の差込型防災集団移転（13 戸）〇印住宅が既存宅地に差し込まれるように建設された住宅（写真外にも４戸建設）

出典：コトバンク

大船渡市

差込型防集を紹介する河北新報

大船渡市提供航空写真を一部加工

戸田公明市長は、昨年１２月、県民センターとの懇談の際、「それまで狭隘な市街地に土地がないので防集をどう進めるか悩んでいた時、ヘリコプターで市街を上空から見て、（遊休地や空き地があることを確認して）『土地はある』と、胸がスーっとした（安堵した）んです。
」と語っていましたが、文字通り視点を変えることで新たな防集の形への行政トップの気づきはその後の施策を大きく転換することになりました。大船渡市では地区毎公民館単位での自治活動が盛んな自治体だったことも幸いし、小規模な防集では、地元の市民が自分達で空地を見つけ、防集に結び付けた例もあったといいます。こうしたトップの（２０２１年１月１３日）

気づき、それに呼応した復興計画策定委員の自立的な役割発揮、それまでの住民自治力がそれぞれ相乗され、こうした防集が実現したものと考えられます。

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差込型防集が示した教訓
工期短縮・合意形成・事業費・集落持続可能性に利点
宮城県三陸沿岸・半島部では、「山を削り、今までの集落をそっくり高台に移転する」という国や県の大方針のもと、各自治体は地元負担がないという県民センター視察チームに現地説明する戸田公明大船渡市長

ある種の“身軽さ”も推進力となり、小規模防集が多数造成されました（＝通常防集）。それと対極にあるのが差込型防集です。では通常防集と差込型防集の事業の違いはどのようなものだったか大船渡市を例に見てみましょう。
工期短縮・合意形成期間の短縮【大船渡防集 工事・造成完了日数】
大船渡市防集パターン 地区数 平均工期日数 発災後完了までの日数

左表のように差込型

13333

1,448の工期日数は２０９日

差込

7209

1,234と短期間で完成してい

非差込

12424

1,646580

1,550

一部差込

参考

全国平均＊ます。一般的に東日本注）防集パターンは大船渡市の定義による大震災で行われた防集＊国交省都市局「市街地復興事業検証委員会」資料より

事業は完成まで５８０「この高台移転は、復興としては日（１年７か月）の工期が平均でしたからその半分以下で完成したというこあまりパッとしない景色ですとです。また、発災後から造成完了までの期間も差込型が１２３４日（約３年４か月）でした。

（注：派手さはないとの意） 。大船

渡市としては、まとまった土地はありません。地区関係者との話し

差込型防集が小規模であったことと、高台移転に伴う造成工事が最小限に合いで高台移転地を決めつつ、参とどめられたことが短縮の大きな要因です。また近場のすでに住宅がある地

加者を 募り、 箇所数 を増 や して区への移転のため、合意形成もしやすかったことも短縮に貢献しました。

いっただけなのです」「中南海地震・津波が危惧されています。このような方法で事前復興・高台移事業費の縮減
大船渡市の防集事業費は１６３億の事業規模ですが、防集一戸当のコストがどうだったか？他自治体と比較してみることでそれぞれの防集の特徴がわかります。
市町地区

大船渡市
非差込型

整備戸数

１戸当整備費
（万円）

366

3,892

180

4,568

中赤崎

左表は大船渡市と宮城県女川町を比較したものです。大船渡市の差込型防集の一戸当平均整備費用は 3，237 万円でした。そ598,275

186

3,237

浦浜南

113,196

梅神

132,697円と比べ約 30％低額、非差込型の女川町の 7，269 万円と比べる

差込型

女川町（非差込型）

れは同市の非差込型の 4，568 万220

7,269

飯子浜

15

１億317

御前浜

13

１億413と約 56％も低額で済んでいま

尾浦

42１億733

す。差込型を組込んだことで大注）差込型は造成地を一部組み合わせたエリアを含む
女川町は防集事業を実施他漁村の１３地区をまとめた

船渡市の防集事業費が圧縮されたことがわかります。

転が、比較的容易にできることの参考に してい ただけ れば 幸 いです。」と語っていました。

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県民センターニュースレター
集落の持続可能性

河北新報「復興再考」企画で本年１月１１日から「高台移転」が取り上げられました。
その第１回目で牡鹿半島部の小規模防石巻市分浜団地集での「空き宅地」の実態が紹介されました。「災害公営住宅は少なくとも１６戸がすでに空き家となり、雄勝、北上、河北の各地区を含めた半島沿岸全体で３０戸以上、空き宅地は少なくとも８２戸分ある」というものです。半島部では６１２区画の防集事業が行われましたが、13％は空地のままです。右上写真は半島部防集の一つ「分浜団地」ですが、全６区画のうち住宅が建てられているのは写真左の２戸分だけです。こうした小規模防集団地の持続可能性問題に強い懸念を同紙は示しています。
一方、大船渡市の差込型防集の場合、既存集落の中や、近隣に住宅が建てられたのでインフラが整っており、周辺住民とコミュニティも維持しやすいというメリットがあります。さらに将来、それら防集で建設された住宅が空き家、空地になったとしても集落全体で利活用される可能性も、県内半島部小規模防集より高いと言えます。
震災から１０年。大船渡市の防集事業を見た時、半島部の“あの”防集でよかったのか？

新たな限界集落をつくったことになってしまったのではないか？ 違う防集のかたちがあったのではないか？」ということを考えさせられます。県民センターでは住まいの再建１０年検証をすすめていきます。

宮城県は被災者健康調査を打ち切るな
宮城県は２０１１年からみなし仮設住宅、１２年からプレハブ仮設住宅、そして１５年から災害公営住宅の被災者健康調査を行ってきました。
しかし、宮城県は今年度限りでこの調査を打ち切るとしています。１９年
度は沿岸７市町の５７６９世帯が調査に回答し、過去データが積み上げられて被災者の健康面での課題がどこにあるか、行政の対応方針を検討する
うえで貴重なデータとなっています。「東日本大震災被災地と健康」を巡る問題はまだ殆ど研究が進んでいません。その意味でも行政の調査は、特にこれからの状況把握が重要で、「震災から１０年経ったから」打ち切るような問題ではありません。むしろ現在の調査内容を拡充して、災害公営住宅入居者だけでなく、在宅被災者にも範囲を拡大した調査が必要なのです。
県民センターは昨年１１月２７日に宮城県に調査継続を求める要望書を提出しましたが、さらに新年度での継続を求める取り組みを進めます。

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県民センターニュースレター

総務省の「提言」を踏まえ災害ケースマネジメントの制度化を昨年３月、総務省行政評価局がある報告書を発表しました。
「災害時の『住まいの確保』等に関する行政評価・監視結果報告書」です。総務省として全国の被災自治体を調査し、被災者（特に在宅被災者）支援を「関係機関一体で」と提言しています。

同報告書は、東日本大震災や熊本地震（2016 年）等近年発生した災害被災地における被災者支援の実施状況、支援を行う上での課題等を把握し、今後の被災者の生活再建や住まいの再建に向けた国や地方公共団体等の支援のあり方を検討したものです。注目されるのは、報告書が「避難所外避難者」や「在宅被災者」の状況把握に焦点を当てていることです。これら被災者についてはいままで調査が各自治体で断片的にしか行われておらず、国がそれを行った意義は大きいものがあります。
報告書によれば「自宅が全壊した場合でも約３割程度の世帯が当該自宅に住み続け、又は応急修理制度を利用して住まいの再建を図ろうとして」いると分析している点が注目されます。
「在宅被災者」の存在をその数も含めて把握した調査は県民センターが確認した範囲ではありませんでした。東日本大震災の「在宅被災者」に対する支援は、「各市町村において、どのような者を在宅被災者と考えているのかが異なり、統一的にその数を把握できて」おらず、「在宅被災者に特化した把握・支援は少ない」と言います。その結果、「補助制度を知らずに自宅修理ができていない」、「応急修理制度を利用したが、支援額が少なく、修理が十分にできていない」等の困難を抱えた被災者が少なくないと分析しています。
自治体へ「４つの提案」
報告書では、地方自治体において以下４つの「課題」を進めることが重要と今後の取組を促しています。
１）発災直後の避難所外避難者のニーズを的確かつ迅速に把握するための方策の検討
２）物資や情報の提供についての、具体の手順の検討や訓練の実施
３）支援情報を適切、的確に提供するとともに、制度の未利用者へのアウトリーチを早期の段階で実施
４）被災者のニーズが多岐にわたることを想定し、関係機関が一体となった支
援の実施
各自治体はこの具体化を進めなければなりません。県民センターは１１月に宮城県に「全ての被災者を対象にして住宅再建、生活再建についての状況調査を行い、個別支援が必要な被災者に伴走型で支援する仕組み、災害ケースマネジメントを検討」するよう要請しました。大規模自然災害が多発するなかで、被災者生活再建支援法改正と災害ケースマネジメントの制度化を求める運動は切実さを増しています。より一層運動強化が求められています。