特別号（55 号）
災害公営住宅の収入超過者問題

みやぎ県民センター
ニュースレター特別号（55 号）2018 年 12 月 15 日

発行：東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター〒980-0804 仙台市青葉区大町２丁目５-10-305℡022-399-6907 fax022-399-6925
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この号の内容県民センターは，災害公営住宅から退去を迫られる収入「収入超過者」問題で仙台市長に政策提言■県民センターが仙台市長へ提案したこと

超過者の居住継続を可能とす①住宅被災者（震災で住宅が滅失した人々）を「特に配慮が必要な」裁る政策提言をまとめ，2018 年

量階層に認定すること

11 月 16 日に、郡仙台市長に②裁量階層の収入上限を公営住宅法施行令で許された 25 万９千円に引提出するとともに，市長に直接面会して、提案の趣旨を説き上げること明し，懇談しました。本号で③それが可能となるように，仙台市営住宅条例第６条の一部を改正する

その内容について紹介しまことす。
なお提言本文、同概要説明版
は県民センターホームページに掲載しております。
http://www.miyagikenminfukkoushien.com/■「裁量階層」って？
上記のように、三つのことを提案しました。しかし、「裁量階層」という言葉は一般にはなじみのないもので、ピンとこない方が多いかも知れません。このことを理解するために、最初に現在の仙台市の市営住宅（公営住宅）の収入面からみた入居資格を整理して提言内容を見てみましょう。

収入分位階層仙台市は，市営住宅の入居資格として２段階の収入上限を定めていま階層収入分位す。通常は，世帯の総収入から日常生活に不可欠な経費等を差し引いた

本

Ⅰ

0～10％

「政令月収」で 15 万８千円以下です。収入の低い順に（収入分位）下位

来Ⅱ

10～15％25％（Ⅰ～Ⅳ階層）までが，市営住宅の本来の対象者という意味で，便宜階Ⅲ

15～20％

層的に「本来階層」と呼ばれています（左表参照）。ただし，高齢者世帯，

Ⅳ20～25％

裁

Ⅴ

25～32.5％

量Ⅵ32.5～40％

階Ⅶ40～50％

層

Ⅷ50％～

障害者が家族にいる世帯，子育て世代など，住宅確保の緊急性が高く「居住の安定に特に配慮が必要な」世帯では収入上限が 21 万４千円（収入分位 40％）に緩和されます。
どの世帯を「特に配慮が必要」とみなすのか，その収入基準をいくらに※収入分位：全世帯を収入のするのかは，自治体の裁量によるので「裁量階層」と言います。公営住宅

低い順に並べたとき、各世帯法施行令の 2011 年の改正で，本来階層，裁量階層とも 25 万９千円（収入の収入順位が下から何％に位分位 50％）まで収入基準を引き上げることが可能となりました。現在は本置しているかを示す数値。
なお東日本大震災では、Ⅰ階層に加え「特Ⅰ～Ⅳ」まで来階層として取り扱われている住宅被災者（震災で住宅が滅失した人々）を、仙台市営住宅条例を改正し、収入上限を２５万９千円に引き上げての階層を設け、特別低減措置「特に配慮が必要な」裁量階層対象者として取り扱うことによって、収入が取られました。

超過者問題を打開することができる、というのが提案の内容です。

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ではもう少し詳しく「収入超過者」問題が発生しているのか、見ていきましょう。
■公営住宅入居資格と「収入超過者」問題
現在の公営住宅入居資格を図で表すと以下のように整理できます。

No

番号

内容

１）住宅困窮住宅を探していること

２）居住安定特高齢者や障がい者が家族にいる場合、子育て世帯など、段要配慮住宅確保の緊急性が高く、居住の安定に特に配慮が必要（裁量階層）な世帯。条件や入居収入基準は自治体が条例で定める。

３）収入基準25 万９千円（収入分位

仙台市は２１万４千円（イ）裁量階層50％）以下（収入分位 40％）以下

裁量階層に該当しない低所
４）収入基準（ロ）本来階層得世帯について 15 万８千円

仙台市営住宅は国の示す（ 収 入 分 位 25 ％ ） を 目 安

参酌標準通り，15 万８千（参酌標準）として 25 万９円以下千円以下

公営住宅は、このように入居資格のルールを定め、運用されているのですが、東日本大震災では、特例として入居資格が緩和され、震災で住宅が滅失した世帯にも収入の多寡や世帯条件に限らず、災害公営住宅に入居できるようにしました。しかし、入居世帯が、入居３年後において，一般の公営住宅の入居収入基準を超える政令月＊ 近傍同種家賃収がある場合，住宅明け渡し努力義務が生じ，割増家賃が課せられ当該公営住宅の近傍においるのです。最終的（遅くとも５年後）には近傍同種家賃（＊）となりまて，当該公営住宅と同等の住す。つまり、入居後３年後から家賃が上がり、例えば昨年度は１宅を建設して賃貸住宅経営を９，３００円だった家賃が今年度は９９，４００円に上がる例（荒行う場合に，民間賃貸住宅と井東市営住宅）のような事例が発生しています。

して経営が成り立つ家賃。現

災害公営住宅に入居した住宅被災者の一部世帯が，市営住宅の入に存在する民間賃貸住宅の家居基準を超える収入があるという理由で，３年後から割増家賃を課賃を意味するわけではない。

され、結果的に退去を迫られていることが、「収入超過者」問題なのです。

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このままでは災害公営住宅を退去せざるを得ない
一般災害時に建設される災害公営住宅は，低所得者向けである通常の公
石巻市災害公営住宅（戸建て）営住宅と同じく，自治体が定めた入居収入基準以下の低所得者しか入居できません。東日本大震災で，震災特例として入居資格が緩和されたのは、被害が甚大で被災者が多数にのぼったこと，また沿岸部の津波被災地の多くが災害危険宅地となって，住宅の建築が制限されるなど，収入は高くても持ち家の自力再建を断念する世帯の発生が予想されたためです。（実際，仙台では，約 3000 戸の住宅のうち 300 世帯程度が通常の公営住宅の収入基準を上回る世帯でした。）

仙台市災害公営住宅（集合）「こうした事情を酌んで震災特例は所得の多寡に関係なく災害公営住宅への入居を認めたはずだ。特別法で迎え入れるが、その後は一般法に従ってもらうというのでは竜頭蛇尾と言うほかない」「何のため、誰のための災害公営住宅なのか」（１８年 6.29 河北新報社説）という主張は十分納得のいくものです。

■退去しても災害公営住宅並み賃貸住宅はほとんどない
仮に収入超過者が災害公営住宅を退去せざるを得なくなった場合、借家入居か持ち家再建ということになります。
しかし、県民センターが調べてみると，災害公営住宅並みの家賃や広さ，利便性を伴う賃貸住宅の空き家はほとんどありません。インターネッ
トで検索できる２万２千件を超える入居募集中の賃貸住宅（2018 年 3 月現在）のうち，災害公営住宅並みの家賃で入居できるファミリー向け住戸はわずか 0.8％未満，そのほとんどすべてが，市中心部から遠く交通不便な老朽住宅です。
従って、退去すると、いきおい持ち家取得に向かうことになります。しかし，そもそも収入が一定程度あるのに災害公営住宅に入居したのは，多重ローンの不安などから持ち家再建を断念したからと考えられます。既に金融公庫の復興住宅融資の申し込み期限も過ぎており，加算支援金を受け取れても、持ち家取得は過重な負担となる可能性が高いのです。災害公営住宅に入居したことが，生活再建を阻害するという結果を招くなら，これほど理不尽なことはありません。

■「収入超過者」問題の解決は住まいの復興の試金石
災害公営住宅をめぐる様々な問題は，住宅被災者の住まいの復興を担うべき災害公営住宅を，低所得者向けの公営住宅制度に押し込めてしまったことに起因します。国の制度設計に問題の根源があるのですが、それが端的に表れたのが収入超過者問題なのです。私たちは，この問題を解決できるかどうかが，住まいの復興の試金石だと考えます。

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公営住宅家賃制度と矛盾する割増家賃
今までみてきたように、市営住宅の入居基準を超える収入があるという理由で，割増家賃を課され退去を迫られているという収入超過者問題の根本問題として通常の公営住宅でも、一定以上の収入のある世帯に割増家賃が課せられるということがあります。しかしこのことに道理はありません。
公営住宅の家賃制度の根幹は，収入が高ければ家賃も高く，また広さや利便性が優れていれば，家賃も高くなるという枠組み，すなわち「応能応益家賃」制度にあります。所得税と同じように，収入に対して累進的に定められたもので，運用を誤らなければ社会通念上、妥当性があります。
ところが，収入超過者への割増家賃は，「応能応益家賃」とは正反対に逆進的です。
家賃は，上述のように，収入に応じる応能部分と，広さや利便性に応じる応益部分の二つで構成され，所得が最も低い方から並べて 10％が含まれる第Ⅰ階層から，50％以上の第Ⅷ階層までの８段階の所得区分別に定められます。このうち，応能部分の基準になるのが公営住宅法施行令に定められた家賃算定基礎額ですが，各所得区分別に世帯の総収入の平均に，家賃負担率を掛けて算出したものです。第Ⅰ階層なら 15.0％，そこから徐々に上がって第 8 階層では 18.0％の負担率が設定されている。収入が増えれば家賃負担率も上がるという仕組みです。（下表参照）
収入分位と家賃算定基礎額
収入分位階層

政令月収

家賃負担率

家賃算定基礎額
（円）

I

0～10％

104,000円以下の場合

15.0%

34,400Ⅱ

10～15％

104,000円を超え、123,000円以下の場合

15.5%

39,700Ⅲ

15～20％

123,000円を超え、139,000円以下の場合

16.0%

45,400Ⅳ

20～25％

139,000円を超え、158,000円以下の場合

16.5%

51,200Ⅴ

25～32.5％

158,000円を超え、186,000円以下の場合

17.0%

58,500Ⅵ

32.5～40％

186,000円を超え、214,000円以下の場合

17.5%

67,500Ⅶ

40～50％

214,000円を超え、259,000円以下の場合

Ⅷ

50％～

259,000円を超える場合

18.0%

79,00091,100※「家賃算定基礎額」とは家賃算定基礎額とは、家賃の算定式の中で、入居者の収入による負担能力に応じて設定されるもので、応能応益家賃のいわゆる応能部分にあたるもの。家賃算定基礎額は、８段階の収入区分ごと平均粗収入（所得控除前の総収入の、当該収入分位にある世帯における平均値）に家賃負担率をかけて算出した額をもとに、施行令であらかじめ額が決められている。
上記の表の通り、収入分位が上であるほど家賃負担率は大きくなる。すなわち、家賃の応能部分は累進的な制度設計がなされている。

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より収入の低い世帯に過酷な割増家賃
前頁表の 8 段階の所得区分のうち、どこから収入超過者となるかは，自治体が決めることになっていますが，仙台市では第Ⅴ階層以上が収入超過者となります。つまり，収入超過者にも第Ⅴ階層から第Ⅷ階層まで，４段階の収入区分があるのですが，その収入区分に関わらず，４区分全ての世帯が最終的に近傍同種家賃という同じ法外な金額の家賃になる，というのが割増家賃です。荒井西市営住宅の４K タイプ（68 ㎡）
では 18 万 2200 円（！）にもなります。
より詳しく「あすと長町市営住宅」の場合を示す表を見てみましょう。（下表参照）
例えば，第Ⅴ階層の家賃は，最終的に 2,28 倍になります。本来の家賃負担率は 17％なので，最終家賃では，17.0×2.28＝38.76％になるのです。税引き前，社会保険料控除前の総収入の約４割ですから，可処分所得に対しては６割以上になるかもしれません。
ところが最も収入の高い第Ⅷ階層では，最終家賃でも 1.47 倍。家賃負担率は 18％から 26.46％に増加するに止まります。可処分所得に対しても，多い場合でも４割未満でしょう。第Ⅴ階層は確実に退去しなければならなくなりますが，第Ⅷ階層では，住み続けることができる可能性もあります。収入超過者とはいえ，より収入の低い世帯に過酷な割増家賃は大問題です。

「あすと長町市営住宅」における収入超過者の割増家賃収入階層（円）

家賃負

本来

近傍同担率

家賃

種家賃差額

変化
倍率

Ⅴ~185,000

17.0

45,000102,600

57,6002.28Ⅵ~214,000

17.5

52,000102,600

50,6001.97

Ⅶ~259,000

60,800102,600

41,8001.68

70,100102,600

31,600

1.47

18.0
Ⅷ

259,000~■県民センターの提案は適法的で実現可能
このように収入超過者問題は，国の制度設計の問題なのですが，自治体の権限で問題を緩和することは可能なのです。公営住宅法は，その運用に自治体の裁量を幅広く認めており，収入超過者問題も，同法に則って概ね解決できるのです。
それを次頁で見ていきましょう。

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市町村の判断で収入超過者の「家賃減免可能」
復興庁は，17 年 11 月各県災害公営住宅担当課宛の事務連絡を発し，自治体の裁量権について喚起を促しました。郡市長は，災害公営住宅管理開始から６年目以降 10 年目まで，著しい低所得者に対する特別低減家賃の継続を決断しましたが，そのきっかけの一つとなったのがこの通知です。

復興庁１７年１１月事務連絡この通知において大事なことは，収入超過者への対応を最初に取り上げ，まず，応能応益家賃制度の意味を強調しています。つまり，入居収入基準は，従来収入分位 25％を上限としていたが，2011 年改正で 50％まで拡大することが可能となったこと，それにより，改正前は収入超過となる世帯でも，収入基準を引き上げて「収入に応じた家賃」で居住できるようになったと太文字下線付きで強調しています。それに付け加えて市町村の判断で収入超過者の「家賃減免も可能」と言うのが，事務連絡の論旨です。
収入超過者に対する規定が，応能応益家賃の本旨とは矛盾するという欠陥を国は自覚しており，収入基準を上げれば「応能応益家賃」で対応できると，自治体にその欠陥緩和を促したのです。

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これまでみてきたように、県民センターの提案で，収入超過者の大半をなくすことが可能です。最新の調べによれば，収入超過者となりうる世帯（第 5 階層以上，未申告層を除く）は 261 世帯。しかし，裁量階層としてその収入上限を 25 万９千円とすれば，収入超過世帯は最大でも33 世帯まで減らすことができます。33 世帯が残されることには忸怩たる思いが残りますが，近傍同種家賃でもその家賃負担率は 25％程度で，居住継続の可能性もあります。

■提案の具体化は，コミュニティ形成と維持に貢献
今，災害公営住宅のそれぞれにおいて，コミュニティ維持に極めて困難な状況が生じています。居住者の一番の心配は，高齢化が進み，孤独死も増加する兆しがある中で，急な体調悪化や災害時にどうやって要支援者を救護したらいいのかと言う切実な懸念・不安です。収入超過者の多くはは比較的若くて健康であり，これまでコミュニティ維持・形成で重要な役割を果たしてきた人たちです。その退去が続くことに懸念が高まっているのです。収入超過者の退去を抑止することはコミュニティ維持にとって極めて重要なことなのです。

■期待される仙台市のリーダーシップ
今夏以降，大阪北部地震，西日本豪雨，台風 21 号，北海道胆振東部地震と相次いで大規模な自然災害が発生し，かつてない規模の被災者を生んでいます。ところが，周辺の府県や隣接自治体が激甚災に指定されている地域にあっても指定から外れる自治体があるなど，同じ災害でも被災者が受け取ることのできる支援に違いが生まれることが大きな問題となっています。このような場合，住宅被災者を裁量階層とすることは，国の支援の枠内から漏れる被災者の救済に道を開くことになります。
仙台市にとって，公営住宅の空き家問題は最も深刻な課題の一つです
が，収入超過者問題の解決は空き家問題の緩和に貢献します。また，収入超過者が，裁量階層となり収入に応じて応分の負担をし続けることは，家賃収入維持に貢献し，財政的にはプラスになります。さらに，この提案の実行により空き家問題が緩和され，コミュニティ維持に貢献すれば，公営住宅の管理コストは低減されます。また、孤独死等の増加などの深刻な問題は，生き生きとしたコミュニティの維持を基礎に，居住者の自助，共助が機能すれば，行政の負担も緩和されるのです。
収入超過者問題の解決は，居住者と市の信頼関係を高め，市の負担を軽減し，住宅政策の前進に貢献することになるでしょう。
仙台市は，東日本大震災で甚大な被害を受けた唯一の大都市です。全国的な注目度も高く，影響力も大きい。ぜひ，収入超過者問題でもリーダーシップを発揮してほしいと期待しています。

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