第７章

第７章
第１

法律扶助制度の活用

法律扶助制度の活用

アンケート調査の目的
生活困窮者は弁護士費用を一括して支払う資力に乏しいから、生活困窮者に対する法的支援を行う

ためには、経済的に余裕のない者を対象として、無料で法律相談を行い（「法律相談援助」）、事件受任時の弁護士費用等の立替え払いを行う（「代理援助」）民事法律扶助制度を利用することが不可欠である。
事件受任時の「代理援助」は弁護士費用等の立替払いなので、分割による償還が原則とされているが、生活困窮者にとって、例えば毎月 5000 円の償還が生活に与える影響は無視できるものではない。
この償還義務は、生活困窮者が弁護士に委任して法的課題を解決することを躊躇させる要因となるし、弁護士に委任した際にはその後の生活再建を阻害する要因になり得る。したがって、生活困窮者に対する法的支援を行う上では、立替金の償還猶予・免除制度を活用することが極めて重要である。
日本司法支援センター業務方法書第 59 条の３第１項には、「生活保護法による保護を受けているとき」（同項第１号）または「前号に該当する者に準ずる程度に生計が困難であり、かつ、将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められるとき」（同第２号）に該当すれば「立替金の全部又は一部の償還の免除を定めることができる」と規定されている。そして同第２号の資力の回復の見込みに乏しいと認められる具体的内容として、民事法律扶助業務運営細則第 32 条が定められている（いわゆる資力回復困難要件。）。
したがって、生活保護を利用していない生活困窮者については、日本司法支援センター業務方法書
第 59 条の３第１項第２号のいわゆる「準生活保護要件」を積極的に適用し、終結決定における償還の免除を受けられるようにすることが重要となる。
そこで、「準生活保護要件」について、利用件数・判断基準・周知状況を確認する目的で日本司法支援センターに対して、認知度・利用実態を把握する目的で近畿弁護士会連合会管内の弁護士に対して、それぞれアンケート調査を行った。

第２日本司法支援センターに対するアンケート

１

アンケートの内容⑴

日本司法支援センター本部に対するアンケート
2015 年度、2016 年度、2017 年度について、代理援助開始決定・終結決定件数、開始決定時の猶予決定件数、生活保護受給者の償還猶予・免除の利用件数、準生活保護要件の償還猶予・免除の利用件数、資力回復困難要件の包括的な規定である民事法律扶助業務運営細則第 32 条第５号

「前各号に準ずる事由により、今後１ないし２年で、現在よりも生計が改善される見込みに乏しい者」に該当・非該当の件数に関するアンケートを実施した。
⑵

日本司法支援センター各地方事務所に対するアンケート－ 87 －

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2015 年度、2016 年度、2017 年度について、資力回復困難要件の包括的な規定である民事法律扶助業務運営細則第 32 条第５号「前各号に準ずる事由により、今後１ないし２年で、現在よりも生計が改善される見込みに乏しい者」の該当・非該当の具体的事例、償還猶予・免除制度の周知書面の送付の有無、準生活保護要件の償還猶予・免除制度の周知書面の送付の有無に関するアンケートを実施した。
２

回答結果
上記アンケートに関しては、日本司法支援センター本部から、各地方事務所に対するアンケート結果も取りまとめた回答を得た。
なお、日本司法支援センターの回答には、速報値・参考値、参考事例として提供されたものも含まれている。そのため、以下の回答結果のうち、2015 年度及び 2016 年度の代理援助開始決定及び終結決定の件数を除いては、速報値・参考値、参考事例であることに留意する必要がある。
⑴

代理援助開始決定・終結決定件数等
各年度の代理援助開始決定・終結決定件数等は、以下の一覧表の通りである。1

１2015 年度

2016 年度

2017 年度

代理援助開始決定件数

107,358 件

108,583 件

114,763 件
（速報値）

代理援助
終結決定件数

104,975 件

104,947 件

115,274 件（速報値）

開始決定と同時に償還猶予決定がされた件数（参考値）

35,514 件

33,766 件

35,451 件

生活保護受給者の免除決定件数（参考値）

約 25,000 件

約 26,000 件

約 29,000 件

準生活保護要件による免除決定件数（参考値）

約 600 件

約 900 件

約 700 件

準生活保護要件による差戻決定件数 1（参考値）

約 200 件約 300 件

約 400 件

差戻決定件数には、準生活保護要件を満たさない案件だけでなく、提出書類に不備・不足があった案件が一定数含まれている。

－ 88 －

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また、各地方事務所（支部を含めて 61 事務所）の準生活保護要件による免除決定件数について、免除決定件数を０件から９件、10 件から 19 件、20 件以上に分類した地方事務所数は、以下の通りである。

⑵

2015 年度

2016 年度

2017 年度

０件から９件37 事務所

34 事務所

42 事務所

10 件から 19 件

19 事務所

14 事務所

13 事務所

20 件以上５事務所

13 事務所

６事務所

民事法律扶助業務運営細則第 32 条第５号の該当・非該当事例（参考事例）
以下に示す事例は、編集者において重要と考えられる要素を中心に簡略化したものである。実際の同号の該当・非該当の判断においては、以下に示す要素以外の様々な事情を考慮して最終的な決定が出されることに注意する必要がある。
①

認容事例
アひとり親でメニエール病に罹患している本人、長男（19 歳、知的障害、扶養外）、次男（15歳、知的障害、扶養）、長女（15 歳、扶養）の世帯において、病気や障害により安定した収入確保が困難。

イ

10 歳と８歳を扶養するひとり親であり、８歳の子はＡＤＨＤで付添登校が必要であり、勤務時間を増やせる状況にはない。

ウ

実母（84 歳）の介護を理由に就労困難となり、介護の具体的状況からすると就労時間を確保することが困難である。

エ

１歳の子を扶養するひとり親であり、本人はバセドウ病を患っている。母と同居しているものの母も病気を患い、継続した援助は期待できない。

オ

１歳の子を扶養するひとり親であり、母子生活支援施設で生活しているが、残り数ヶ月で退所しなければならず、家賃出費が増えるだけではなく、契約社員である。また、県内に親族はいない。

カ

11 歳の子を扶養するひとり親であり、元夫のＤＶによりうつ病に罹患し、子も非虐待児症候群と診断され登校できない日が多い。

②却下事例
ア18 歳、17 歳、14 歳の子を扶養するひとり親家庭で、病気や障がい者はいなかった事例。

イ

精神障害３級、知的障害Ｂ１の判定は受けているが、正社員として月収 20 万円があった事例。

⑶

準生活保護要件を含む償還猶予・免除制度の周知状況
アンケート対象の地方事務所・支部は 61 事務所であった。
①

償還猶予・免除制度について周知する書面の送付状況－ 89 －

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代理援助開始時に周知書面を送付しているのは 61 事務所、終結時に送付しているのは８事務所であった。
②

送付書面の内容「返済のご案内」（裏面に準生活保護制度について記載）と題する書面が 60 事務所、「民事法律扶助のしおり」（準生活保護制度について 17,18 ページに記載）という冊子も 60 事務所、事務所独自書面（準生活保護制度について記載なし）は９事務所であった。
まず、「返済のご案内」には、準生活保護制度について、「毎月の返済額を減らしてほしい、返済を待ってほしい、生活保護を受給したなどの場合には、ご利用の法テラスにご相談ください。援助案件の内容や生活状況によって、返済月額の減額、猶予、免除が受けられる場合があります。」と記載されている。
そして、「民事法律扶助のしおり」には、「①に準ずる程度に生計が困難であり、かつ、将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められるとき」と記載されている。

３

分析
⑴

準生活保護の要件
日本司法支援センター業務方法書第 59 条の３第１項第２号には「前号に該当する者に準ずる程度に生計が困難であり、かつ、将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められるとき」と規定されている。
「前号」とは「生活保護法による保護を受けているとき」（同１号）を意味するから、要件は以下の２つである。
①

生活保護法による保護を受けているときに準ずる程度に生計が困難②

将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められる
そして、各要件については、民事法律扶助業務運営細則で規定されている。

①

生活保護法による保護を受けているときに準ずる程度に生計が困難
民事法律扶助業務運営細則第 31 条（準生活保護要件）は、以下のア及びイをいずれも満たす場合に「前号に該当する者に準ずる程度に生計が困難」に該当すると規定している。
ア 「被援助者の収入（手取り月収額（賞与を含む）をいう。）にその配偶者の収入を加算した額が、代理援助及び書類作成援助資力基準第１の１の一で定める額を 70 パーセントへと減じた上で同基準第１により定められる額以下であること」（同条第１号）
つまり、手取り収入額が、日本司法支援センターが定める基準額以下であることが必要とされている。
イ 「被援助者及びその配偶者が保有する不動産、預貯金その他の資産について、当該資産を償還に充てることのできない合理的事情があること」（同条第２号）
つまり、資産がある場合に日本司法支援センターの立替金の支払いに当てることのできない事情があるか否かという問題である。そのため、資産がない場合には関係のない規定であ－ 90 －

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法律扶助制度の活用る。
②

将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められる
民事法律扶助業務運営細則第 32 条（資力回復困難要件）は、以下のいずれかの事由が認められる場合には、特段の事情がない限り、「将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められるとき」に含まれると規定している。
ア 「65 歳以上の高齢者」（同条第１号）
イ 「重度又は中度の障害のある者として以下のいずれかに該当する者」（同条第２号）「以下のいずれか」というのは、障害基礎年金、障害厚生年金、障害補償給付を受けた者のうち身体障害の障害等級が１級ないし７級に該当する者、身体障害者手帳に１級ないし４級と記載されている者、精神障害者福祉手帳に１級ないし２級と記載されている者のいずれかであると規定されている。
ウ 「前号の障害のある者を扶養している者」（同条第３号）
エ 「疾病により長期の療養を要するため、現に収入を得ておらず、かつ、今後１年程度の間に労務に服することが見込めない者」（同条第４号）
オ 「前各号に準ずる事由により、今後１ないし２年で、現在よりも生計が改善される見込みに乏しい者」（同条第５号）⑵周知が行われていないこと①

日本司法支援センターのアンケート結果によれば、準生活保護要件による免除決定件数は、過去３年度で年間 1000 件を超えたことはない。さらに、差戻件数を加えたとしても、多くて1200 件程度である。
各年度 10 万件以上の代理援助開始・終結決定がされており、そのうち約 25％から 30％が生活保護受給者の免除決定を受けている。ところが、準生活保護要件による免除決定件数（差戻件数を含む）は、代理援助開始・終結決定の件数のうち、わずか１％程度に過ぎない。
代理援助を利用している者の中で生活保護を利用していないが、準生活保護要件に該当する者は一定数存在すると考えられる。
というのも、各年度の代理援助の事件別内訳を見ると、自己破産事件が約 35％、離婚等事件が約 22％も含まれている。自己破産事件は、生活保護受給者以外の者も手続きを行っており、債務の弁済ができないからこそ自己破産を行っているのであるから、準生活保護の要件に該当する生活困窮者が多く存在する事件類型である。また、離婚等事件は、ひとり親家庭の相対的貧困率 50.8％（厚生労働省「平成 28 年国民生活基礎調査の概況」参照）と指摘されており、特に女性の場合であれば男性との賃金格差も存在し、準生活保護の要件に該当する生活困窮者が多く存在する事件類型である。
そうすると、代理援助を利用している者の中で、準生活保護要件などに該当する生活困窮者の事件が、年間 1000 件程度に留まることはないと考えられる。
－ 91 －

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法律扶助制度の活用

したがって、準生活保護要件による免除決定件数（差戻件数を含む）が約１％ということは、実際には準生活保護要件に該当すると考えられる生活困窮者が免除決定を得られていないと言わざるを得ない。しかも、免除決定・差戻件数からすると、そもそも、準生活保護の要件に該当するにも関わらず、申請にすら至っていないといえる。
その原因の一つとして、以下に述べるとおり、日本司法支援センターによる準生活保護要件による償還免除に関する周知が十分になされていないことが考えられる。
②

日本司法支援センターのアンケート結果によれば、全国の各地方事務所は「返済のご案内」及び「民事法律扶助のしおり」を送付しているものの、被援助者が準生活保護要件の制度を理解できるような内容になっていない。
準生活保護要件は、前記３⑴のとおり、日本司法支援センターの２つの規定で要件が定められており、さらにその要件も準生活保護要件と資力回復困難要件の２つ存在し、それぞれについてさらに細かい規定がされている。つまり、これらの規定の内容を理解して初めて準生活保護要件の利用の可否を検討することができるのである。
そうすると、「返済のご案内」及び「民事法律扶助のしおり」に記載されている内容では、どういう人がどういった場合に利用できる制度であるのか、理解することができない。被援助者自身が、これらの送付書面を見て、免除を受けられる可能性があると想起することは期待できず、その結果、各地方事務所・支部に直接問い合わせて具体的な説明を受けることも当然期待できない。

③以上のとおり、準生活保護による免除決定件数が約１％であることや被援助者が理解できるような送付書面になっていないことから、準生活保護基準による償還免除制度の周知は行われていないと言わざるを得ない。

⑶

要件が不明確であること
準生活保護による免除の要件は前記３⑴のとおりであるが、特に、「将来にわたってその資力を回復する見込みに乏しいと認められるとき」（日本司法支援センター業務方法書第 59 条の３第１項第２号）のうち「前各号に準ずる事由により、今後１ないし２年で、現在よりも生計が改善される見込みに乏しい者」（民事法律扶助業務運営細則第 32 条第５号）は、文言が抽象的であり、被援助者自身が当該要件に当たるか否かについて判断することができない。
特に、ひとり親家庭に関しては、子どもの年齢や障がいの有無によって就労可能時間が左右されるだけではなく、近隣に親族がいなければ子らの病気・事故等に対して一人で対応しなければならず、そのような事情を抱えながら就労可能な場所を見つけること自体が困難である。また、物理的に就労可能時間を増やせるとしても、それは増やした時間だけ子らと過ごす時間を減らすことになる。このような場合に、「生計の改善される見込み」がどう判断されるか不明である。
さらに、「重度又は中度の障害のある者として以下のいずれかに該当する者」（民事法律扶助業
務運営細則第 32 条第２号）には、身体障害者手帳及び精神障害者福祉手帳は記載されているが、－ 92 －

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法律扶助制度の活用療育手帳は含まれていない。「前各号に準ずる事由により」と規定されているものの、知的障害の子を持つ親の場合には、どのように判断されるか、規定上からは不明である。
以上のとおり、「前各号に準ずる事由により、今後１ないし２年で、現在よりも生計が改善される見込みに乏しい者」（民事法律扶助業務運営細則第 32 条第５号）は、具体例の公表がされているといった事情もないため、要件が不明確であるという問題点がある。
⑷

審査が厳格であること
準生活保護による免除の申請を行う場合、「免除に関する確認票」という書類に必要事項を記入するとともに必要書類を準備する必要がある。
例えば、本人及び配偶者の過去１年分の預金通帳の写し、有価証券がある場合には時価を証する書類、保険の解約返戻金証明書や過去１年以内に解約した保険の申告、自動車保有の場合には手放せない事情、今後１年から２年の間に生計が改善される見込みに乏しい具体的な事情などの申告が必要とされている。さらに、過去１年分の預貯金については、不定期の入金（少額のものも含まれる）と 10 万円以上の出金については用途・内容の申告も必要とされる。
このような申告内容・必要書類は、自己破産申立に必要な書類と同様のものである。さらに、預貯金の不定期の入金に至っては、必ずしも自己破産申立の際に必要とされるものではない。
つまり、準生活保護による免除の申請を行う場合には、自己破産申立と同様かそれ以上の準備を行う必要がある。
代理援助を利用して自己破産申立を行った者であれば、自己破産申立時に準備した書類を利用して免除申請を行うことが考えられるが、それ以外の事件の場合には、例えば、離婚事件と自己破産申立事件といったように２つの手続きを行うのと同等の労力を要する。そして、自己破産申立を弁護士に依頼して行っていることからすると、実際には免除申請を弁護士が手伝わざるを得ないとも考えられる。
また、前記第２、２⑸①に示すような事情がなければ、免除が認められない可能性があることも考慮すると、形式的にも実質的に審査が厳格にすぎるという問題点があるといえる。日本司法支援センターに対するアンケートにおいて、準生活保護要件に基づく償還免除申請について、免除決定件数（2017 年度の参考値で約 700 件）に対して、決定に至らず、差戻し決定されている事案が多数存在すること（2017 年度の参考値で約 400 件）も審査が厳格であることを示唆している。

第３１

弁護士に対するアンケート
アンケートの概要
弁護士に対しては、「民事法律扶助制度（償還猶予・免除）に関するアンケート」と題して、2018 年（平成 30 年）５月９日から５月 31 日までの間、Web 上で回答を求める方法で実施した。
回答者数は 241 件であった。
－ 93 －

第７章

２

法律扶助制度の活用

質問及び回答結果⑴

修習期を教えてください。
60 ～ 70 期：57.7％、50 ～ 59 期：23.7％、40 ～ 49 期：11.2％、１～ 39 期：7.4％⑵

日本司法支援センターと民事法律扶助契約を締結していますか。
締結している：95％、締結していない：５％⑶

償還金の償還猶予・免除制度の存在を知っていますか。
知っている：97.9％、知らない：2.1％⑷

生活保護受給者であれば償還猶予・免除が受けられることは知っていますか。
知っている：97.5％、知らない：2.5％⑸

生活保護受給中の依頼者に対して償還猶予・免除制度の利用を勧めていますか。
勧めている：91.2％、勧めていない・その他：8.8％⑹

生活保護受給者でなくても、準生活保護要件該当者として償還猶予・免除制度を利用できる場合があると聞いたことがありますか。
ある：74.7％、ない：25.3％⑺

準生活保護の要件を聞いたことがありますか。
ある：53.1％、ない：46.9％⑻

依頼者に対して準生活保護に関する制度を勧めたことはありますか。
ある：48.1％、ない：51.9％⑼

依頼者の準生活保護による償還猶予・免除申請を手伝ったことはありますか。
ある：36.1％、ない：63.9％⑽

準生活保護による償還猶予・免除制度についてご意見があればお聞かせください（複数選択可）。
免除の見通しがつかない：72％、要件が不明確：62.5％
提出書類が多い：48.8％、審査に時間がかかる：31％、その他：17.3％⑾

前項の質問でその他と答えた方、その具体的内容をお聞かせください。また準生活保護による償還猶予・免除制度についてご意見をお聞かせください。
36 件の回答があった。
内容は、「準生活保護による償還猶予・免除制度は、要件が厳しく使いにくい」「個別事情をもとに不服申し立てをしても却下されるのが常」「機械的で厳格すぎる審査は到底本人だけでは耐え切れないような過酷なものである」「弁護士が手伝わざるを得ず、弁護士の負担が非常に重い」
といった審査の厳格さや書類の量に対する意見が複数存在し、その他にも生活困窮化の危険、準生活保護要件の緩和、代理援助の給付制への移行を指摘する意見が存在した。

３

分析
⑴

回答者の属性（前記２⑴及び⑵）
弁護士経験 10 年未満の者が半数以上を占め、10 年以上 20 年未満の者も加えると約８割に達－ 94 －

第７章

法律扶助制度の活用する。
回答者のうち 95％が民事法律扶助契約を締結している。
本アンケートの回答者は、実際に民事法律扶助契約を締結している弁護士経験 20 年未満の者が大半を占めている。
⑵

生活保護受給者に対する償還猶予・免除制度について（前記２⑶ないし⑸）
代理援助の免除制度の存在及び生活保護受給者であれば償還猶予・免除が受けられることを97％以上の弁護士が認知している。また、約 91％の弁護士が生活保護受給者に対して償還猶予・免除を勧めている。
生活保護受給者に対する償還猶予・免除制度は、十分に認知されており、利用もされていることがわかる。

⑶

準生活保護要件の認知状況（前記２⑹及び⑺）
制度の存在については約 75％の弁護士が聞いたことがあったが、要件について知っていた弁護士は約半数である。
回答者の 95％が民事法律扶助契約を締結していることからすると、民事法律扶助契約を締結し、実際に代理援助を利用していても４人に１人は制度自体を聞いたことがないと判明した。
弁護士ですら４人に１人が制度を聞いたことがないことからすると、生活困窮者に限らず代理援助利用者本人が制度を知っている割合は非常に低いと考えられる。

⑷

準生活保護要件の利用状況（前記２⑻ないし⑾）
弁護士が依頼者に対して準生活保護要件の利用を勧めたことがある割合が 50％未満であり、手伝った割合が 40％に満たない。本アンケートの回答者が、民事法律扶助制度に関心がある者が多く回答している可能性を考慮すると、実際には、これらの割合がさらに下がると予想される。
免除の見通しがつかない（72％）、要件が不明確（62.5％）、提出書類が多い（48.8％）といった具体的意見を踏まえると、十分に認知されていないことに加えて、制度そのものの不明確さや厳格さが、弁護士が依頼者に勧める割合が 50％を下回っている原因になっていると考えられる。

４小括
本アンケートからは、弁護士ですら制度を知らない者が４人に１人存在することから、代理援助利用者本人が制度を知っている割合が非常に低いと考えられること、そして、実際に利用したとしても、弁護士ですら免除の見通しが立たないような不明確な制度となっており、提出書類の負担は弁護士が手伝わざるを得ないような負担が非常に重いものであることが判明した。
このように弁護士ですら不明確で厳格と考える制度であることから、代理援助利用者本人にとっては、ますます不明確で厳格な制度といえる。
本アンケート自体は代理援助の利用者本人に行ったものではないが、利用者本人と最も信頼関係を築いている弁護士の意見をもとに判明した事実であり、実際に利用する側の意見として、非常に重要である。
－ 95 －

第７章

第４

法律扶助制度の活用

提言
制度の運用側である日本司法支援センターと制度の利用者である弁護士に対してアンケートを実施したところ、制度の運用と利用という両方の側面から、準生活保護基準による償還免除制度の問題点として、周知が行われていないこと、同制度の利用要件が不明確であること、同制度の審査が形式的にも実質的にも厳格であることが明らかになった。
生活困窮者にとって、毎月 5000 円といった償還義務の負担が生活に与える影響は無視できるものではない。例えば、１日 1000 円を食費に当てれば５日分の食費になり、さらに少ない額にすれば１週間以上の食費に当てることができる。また、ひとり親家庭にとっては、5000 円を子供の学習や部活動に費やすことも可能となり、家庭の物質資源の欠如・つながりの欠如・教育経験の欠如を少しでも回避することに繋がる。それほど毎月 5000 円という金額は生活に与える影響が大きいといえる。
月 5000 円とはいえ、生活困窮者に弁済を行わせることは、法的支援を援助した機関が再び生活困窮状態に陥れることになりかねない。
そのため、生活困窮者が、準生活保護基準による償還免除制度を利用できるようにするためにも、生活困窮者本人が容易に理解できる方法による周知の徹底が是非とも必要である。
また、周知が行われても、審査手続が形式的にも実質的にも厳格に過ぎると、申請そのものに心理的抵抗を覚え、結果として申請に繋がらないことになる。
そこで、弁護士・弁護士会は、引き続き生活困窮者に対する法律相談事業の拡充に努めるとともに、日本司法支援センターと連携・協力して、法律扶助制度における準生活保護受給者に対する償還猶予・免除制度の周知・活用と、免除決定に際しての審査手続の緩和に努めることが必要である。

－ 96 －

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