No.002
2013/10トピックス

初の「特別警報」発表
気象庁は、日本列島を縦断した台風 18 号による大雨で、滋賀・京都・福井の 3 府県を対象に、8 月 30 日から運用を開始した「特別警報」を初めて発表しました（9 月 16 日午前 5 時 5 分発表）。
「特別警報」は、気象業法の一部改訂（2013 年 5 月公布）で新設された警報の一種で、「数十年に一度」規模の重大災害が発生する恐れのある場合に発表されます。
本 SENSOR は、この「特別警報」の概要についてご紹介します。

１．台風 18 号における「特別警報」発表の経緯
大型の台風 18 号は、9 月 16 日午前 8 時前に、愛知県豊橋市付近に上陸し、近畿・東海・関東・東北などを暴風域に巻き込みながら列島を縦断しました。国内の広い範囲で記録的豪雨となり、近畿地方を中心に河川の氾濫や土砂災害、関東での突風被害など大きな被害をもたらし、岩手・福島・三重・福井・滋賀・兵庫の 6 県で死者行方不明者 9 名の人的被害が発生しました。全国 21 府県で約 60 万世帯に避難指示・勧告が出されました。
気象庁は、16 日早朝、滋賀・京都・福井の 3 府県を対象に、「これまでに経験したことがないような大雨になっている」として、大雨に関する初の「特別警報」を発表しました。
発表の決め手は、48 時間の累積雨量と土壌雨量指数1が、地域ごとに定められた目安となる指標（京都市は約 340 ㎜）に達したことです。
これらの地域では台風を取巻く雨雲の影響により、接近前の 15 日午後から雨が降り続きましたが、同日深夜時点では、1 時間あたり 10～30 ミリ程度の降水量で、「特別警報」の発表が検討されるほどの水準ではありませんでした。しかし、日本海側に延びる秋雨前線が活発であることに加え台風の速度が遅いことから、極端に強い雨ではないものの長時間にわたり更に雨量が増加することが予想されたため、「特別警報」が発表されました。
その一方で、三重県や奈良県では降り始めからの降水量が 500 ミリ以上に達していましたが、過去の台風などの経験に照らして設定された特別警報発表の基準が 600～1000 ミリ程度に設定されていたため、発表には至りませんでした。

２．「特別警報」の概要(1) 特別警報とはこれまで気象庁が発表する防災気象情報には、「予報」「注意報（災害が起こるおそれがある旨を注意）」「警報（重大な災害の起こるおそれがある旨を警告）」がありました。今回新設された「特別警報」
は、「警報」の発表基準をはるかに超える大災害が起こると予想される場合に、気象庁が発表し、最大限の警戒を呼び掛ける警報です。
図表 1
1「特別警報」のイメージ（出典：気象庁）

土壌雨量指数：降った雨が土中にどれだけたまっているかを示す値。降水雨量から，流出量と深い土壌への浸水量を引いて求める地表層の含水量。大雨などにより土砂災害が発生する危険性を示す数値。
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「特別警報」が新設されたのは、東日本大震災での津波や 2011 年に紀伊半島を襲った台風 12 号による大雨などで、甚大な被害が生じたことがきっかけとなっています。当時、気象庁が警報をはじめとする防災情報で警戒を呼びかけたものの、住民の迅速な避難行動や自治体による的確な避難勧告・指示に結び付かず、多くの犠牲者を出したという経験を踏まえたものです。「特別警報」は命を守る最善の行動をとるように呼びかける、最終手段的な位置づけを持つ重要な警報だと言えます（図表 1）。
（2）特別警報の種類と発表基準「特別警報」には、「○○特別警報」として発表される気象系（大雨、暴風、高潮、波浪、暴風雪、大雪の 6 種類）のものと、津波・噴火・地震のように従来通り「大津波警報」・「噴火警報」・「緊急地震速報」として発表されるものがあります(図表 2)。
① 【気象等に関する特別警報】 （「○○特別警報」）
現象

大雨

暴風
高潮
波浪
暴風
雪
大雪

数十年に一度の現象の目安となる指標2

発表の基準

台風や集中豪雨により数十年に一度の降雨量となる大雨が予想され、若しくは、数十年に一度の強度の台風や同程度の温帯低気圧により大雨になると予想される場合
暴風が吹くと予想される場合
数十年に一度の強度の台風や高潮となると同程度の温帯低気予想される場合
圧により高波になると予想される場合
数十年に一度の強度の台風と同程度の温帯低気圧により雪を伴う暴風が吹くと予想される場合
数十年に一度の降雪量となる大雪が予想される場合以下①又は②を満たすと予想され、かつ、更に雨が降り続くと予想される場合① 4 時間降水量及び土壌雨量指数が、「50 年に一度」の値を超過して 5 ㎞格子が、府県程度の広がりの範囲内で 50 格子以上出現② 時間降水量及び土壌指数が、「50 年に一度」の値を超過した 5 ㎞格子が、府県程度の範囲の広がりの範囲内で 10 格子以上出現
伊 勢 湾 台 風 級 の 台 風 (注 )や 同 程 度 の 温 帯 低 気 圧 が来襲する場合（注）中心気圧 930hPa 以下または風速 50m 以上（ただし、沖縄、奄美、小笠原諸島では、中心気圧 910hPa以下、または風速 60m 以上）

積雪深が都道府県をまたぐ広範囲で「50 年に一度」のレベルになり、その後も丸１日以上雪が降り続くと予想される場合② 【津波・噴火・地震】（名称の変更なし） 3
現象
津波
火山噴火

発表の基準
高いところで３m を超える津波が予想される場合（大津波警報を特別警報に位置付け）
居住地域に重大な被害を及ぼす噴火が予想される場合（噴火警報（噴火警戒レベル４以上）及び噴火警報（居住地域）を特別警報に位置付け）

地震
震度６弱以上の大きさの地震動が予想される場合（地震動） （緊急地震速報（震度６弱以上）を特別警報に位置付け）
図表 2「特別警報」の種類と発表の基準（研究所で作成）

 対象区域は、各地域の状況に応じ市町村単位で発表されます。（当面は、府県予報区[原則都道府県]単位で発表予定）
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指標は、客観的な指標を設けることにより的確な判断につなげることを目的とした目安で、数値以下でもそれぞれの地域の状況に応じ発表されることがあります。
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津波、火山噴火、地震については、従来からの警報のうち、危険度が非常に高いレベルのものを特別警報に位置づけています。これらの特別警報は、名称に「特別警報」は用いず、従来どおりの名称で発表されます。例えば、大津波警報が発表された時は、それが津波に関する特別警報が発表されたという意味となります。
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Copyright 東京海上研究所 2013(発行)株式会社 東京海上研究所（http://www.tmresearch.co.jp/） 上記指標を参考にして、気象庁（含当該地域所管気象台）と当該地域の自治体などが調整のうえ発表の有無を決定します。
 従来の「注意報」「警報」に加え情報は 3 段階となりますが、必ずしも、注意報⇒警報⇒特別警報へと格上げされるとは限りません。注意報から特別警報になる場合もあります。
 洪水に関しては、気象事象以外の河川やダムの管理状況等が複雑に影響し、既に「指定河川洪水予報」を発表しているため特別警報の設定はありません。
 大雨に関しては、短時間・局所的な豪雨（ゲリラ豪雨）は特別警報の対象とはならず、長時間・広範囲・大量の豪雨が対象となります。大きな降水量を観測した場合は従来通り「記録的短時間大雨情報」が気象庁より発表されます。

特別警報に相当する過去の主な災害例は、(図表 3)の通りです。特に、「大雨特別警報」では、過去 20 年間で基準に該当する事例は 18 回発生していますが、そのうち 3 回は今夏に集中しています。
種類
気象等

津波火山

地震

名称等

被害概要

・2013 年 8 月：島根県（大雨）
死者行方不明者 1 名
・2013 年 8 月：岩手県・秋田県の豪雨(大雨)
死者行方不明者 8 名
・2013 年 7 月：山口島根豪雨（大雨）
死者行方不明者 4 名・2012 年 7 月：九州北部豪雨（大雨）
死者行方不明者 32 名・2011 年：平成 23 年台風第 12 号(大雨)
死者行方不明者 98 名・2011 年：平成 23 年台風第 15 号(大雨）
死者行方不明者 19 人
・1981 年：昭和 56 年豪雪（大雪）
死者行方不明者 152 人
・1963 年：昭和 38 年 1 月豪雪（大雪）
死者行方不明者 231 人
・1959 年：昭和 34 年伊勢湾台風
死者行方不明者 5,000 人以上（大雨・暴風・波浪・高潮）
・1934 年：昭和 9 年室戸台風（大雨・暴風・波浪・高潮） 死者行方不明者 3,000 人以上
・2011 年：東北地方太平洋沖地震（16.7m※痕跡高）
死者行方不明者 18,000 人以上(地震含)・1993 年：北海道南西沖地震（29m※遡上高）
死者行方不明者 230 人(地震含)・1983 年：日本海中部地震（6.6m※遡上高）死者 104 名(地震含)・2000 年：三宅島全島民避難・2000 年：有珠山
15,000 人以上避難・1991 年：雲仙岳
死者行方不明者 43 名・2011 年 3 月：東北地方太平洋沖地震
死者行方不明者 18,000 人以上（津波含）・2008 年 6 月：岩手・宮城内陸地震
死者行方不明者 23 人
・2007 年 7 月：新潟県中越沖地震
死者 15 人・2004 年 10 月：新潟県中越地震
死者 68 人・1995 年 1 月：兵庫県南部地震
死者行方不明者 6,437 人
図表 3「特別警報」に相当する主な過去の災害例（研究所で作成）(3)特別警報の「伝達の義務化」
従来の警報では、都道府県から市町村、市町村から住民への伝達は努力義務でした。「特別警報」では住民に迅速かつ確実に伝えるため次の 3 点が義務化されました。そのため、市町村は、広報車や防災無線、メール配信等のさまざまな方法で、地域住民への周知義務を負うことになりました（図表 4）。
① 気象庁から報道機関へ協力を求めることによる周知
図表４ 「特別情報」の伝達の流れ② 都道府県から市町村への通知（出典：気象庁）③ 市町村から住民等への周知伝達の義務化とは、公衆や官公署へ「直ちに周知させる措置」をとることで、住民一人一人すべてに周知徹底を義務化するものではありません。法律には罰則などは明記されていませんが、自治体などが周知の措置を直ちにとらなかった場合には、責任を問われる可能性もあります。
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(4)特別警報が発表された場合の対応「特別警報」が発表された場合、「経験したことのないような異常な現象が既に起きている状況」となっていますので、ただちに命を守る行動が必要となります。周囲の状況や自治体から発表される避難指示・避難勧告等の情報に留意し、冷静な判断に基づいた行動（住宅外避難の要否等）が求められます。
的確な状況判断のためにも平常時からの備えとともに、「特別警報」が出てから避難するのでは手遅れになる場合もあり危険であると専門家も指摘しており、「注意報」・「警報」の時点から対応を心掛けておくことが重要です。

３．「特別警報」の課題① 「特別警報」の周知徹底
今回、「特別警報」の他にも多種多様の防災気象情報が発表されました。住民を混乱させないためにも、本当に必要な情報をわかりやすく伝達することが必要になります。
2013 年の気象庁実施のアンケート調査によると、気象警報の意味を正しく理解しているのは約 4 割にとどまっており、「特別警報」の有効活用のためにも、制度の周知徹底が重要です。
② 「特別警報」の軽視や住民の慣れ・無関心「特別警報」発表に対し、住民が軽く捉える可能性も指摘されています。今回、京都市では特別警報発表後に「緊急速報メール」などで周知しましたが、実際に避難所にきた住民の割合は 1％未満でした。避難所が最善とはいえないのですが、「大げさと感じた」や「警報の意味が分からない」など、住民の意識向上に向けた取組みが必要です。
また、「特別警報」が新設されても、「警報」・「注意報」の危険度レベルが下がるわけではないのですが、「特別警報が出てから行動すれば良い」と「警報」「注意報」を軽視したりする可能性もあります。
「特別警報」は、「数十年に一度レベル」の災害を対象に発表されますが、過去の事例を踏まえると日本のどこかの地域で年 1 回程度は発表されると予想され、慣れや無関心への対策も必要です。
③ 「特別警報」の発表のタイミング
今回、「特別警報」の発表時点で既に浸水被害が出ていたり、住民への周知に時間がかかったりするところもありました。「特別警報」は、地域毎の基準に基づいて、気象庁と自治体など関係機関との調整のうえで発表されます。今後、警報発表の早期化など、発表のタイミングの最適化も必要になると思われます。
④ 各市町村の対応「特別警報」では、市町村に対し実効性のある住民への周知徹底が求められ、防災行政無線、携帯メール、既存メディアの活用等、複数の伝達手段を準備し、迅速かつ確実に情報伝達を実施する必要があります。
2013 年度末現在、全 1,742 市町村中、屋外スピーカーや戸別受信機に一斉放送できる同報系防災行政無線を整備済みなのは 1,330 市町村（76.3％）、広報宣伝車等を保有しているのは 1,416 市町村（81.3％）にとどまっています。停電発生時の対応や離れた場所でも鮮明な音声が聞こえる
高機能スピーカー、監視カメラ、バッテリー等が必要な場合もあります。また、防災メールは、伝達文字数に制限があるなどの制約があります。東日本大震災で警報や避難の呼びかけを見聞きした人は 40～50％程度にすぎなかったとの内閣府の調査結果もあり、各市町村では地域防災計画の拡充が一層重要となります。
併せて、「特別警報」の発令に伴い、緊急対応のための職員の招集方法や役割分担を整理するなど平常時から確認をしておく必要もあります。
上記のように「特別警報」運用に伴う課題はありますが、大切なのはそうした情報をどのように利用するかということです。私たち一人一人が日頃から情報収集に努め、気象情報について正確な知識と意識を持って行動することが重要です。

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