阪神・淡路大震災及び東日本大震災を踏まえた災害復興制度の概要について上席参事兼都市研究センター副所長
佐々木

１．はじめに
本年は阪神・淡路大震災から 21 年目、東日本大震災から５年目である。日本の国土が大動乱期に入ったとの言説もちまたに聞くことが多い。筆者は、阪神・淡路大震
災では都市局都市計画課で法令策定に従事し、東日本大震災の際には、都市総務課で関係する予算要求を行った。さらに、その後、内閣府防災で「大規模災害からの復興に関する法律」など復興法制の恒久化の作業を行った。
このような経験を前提にして、今後来るであろう、首都直下地震や南海トラフ巨大地震に備えて、本稿において、これまで講じられた復興制度の内容と論点を整理する。
なお、東日本大震災の復興制度の具体的な評価については、個々の事業の進捗状況を一つ一つ分析する必要がある。しかし、いつ、巨大災害に襲われるかわからない日
本の現状を踏まえれば、二つの大震災の結果、どのような復興制度がとられ、今どんな課題が認識されているかを整理すること
は、途中段階ではあれ、意味があるものと考える。

２．今後の復興制度を考える上でのポイン
ト（１）過去の制度をきちんと踏まえること

晶二の積み上げと反省のもとにできあがっていている。今後の首都直下地震や南海トラフ地震の復興にあたっても、既に恒久化されているものは、すぐに活用の準備を始め、予算制度などこれから制度化しなければい
けないものについても、過去の制度内容と課題を前提に、関係省庁や立法府への説明が必要となる。
その意味で、阪神・淡路大震災、東日本大震災及びその後の復興に係る制度について、事実関係と現在までに指摘されている課題を別表のとおり整理する。
これに基づき、巨大災害の際には、過去の制度を正確に踏まえた上で、国及び地方公共団体の職員並びに防災・復興関係者が必要な対応措置を講じるための行動を起こすことを期待する。

（２）二つの大災害を踏まえて重視すべき、３つのシームレス化

今後、巨大災害に直面した場合には、以下の３つのシームレス化を実現することが重要と考えている。

ア

応急対策から復旧、復興対策へのシームレス化

巨大災害においては、応急仮設住宅の建設など応急対策が長期にわたる一方で、復興に係る予算や法制度は、過去の制度できるだけ、被災者の生活再建や地域経済の再建のために復旧・復興対策を早期場合には、先の災害対策基本法の一部改に立ち上げる必要がある。このためには、正で創設された、地区住民等が自主的に防災計画から事前復興計画の策定などの定める「地区防災計画」などのソフトな事前の訓練を踏まえ、応急対策から復取組と一体となって、防潮堤などのハー旧・復興対策へシームレスに移行していドの事業計画、さらにまちづくり計画なくことが重要である。

どを総合的に調整していく必要がある。
この際、特に、被災者の生活と産業をイ市町村内の地区から市町村、県、さ再生するという復興の理念に立ち戻って、らには国のレベルまでの計画・事業の被災者の意向を一番ダイレクトに受け止シームレス化

めている市町村長の主体的な調整によって、ハードの事業とソフトの事業がバラ巨大災害においては、個々の地区が甚大な被害を受けるととともに、同様の被ンスよく調整され、円滑に事業が実施されることが重要と考える。

害が市町村を越え、さらには都道府県の区域を越えて広がるという悲惨な状況になる。この場合の復旧・復興計画の策定や復興事業の実施にあたっては、地区住民という被災者のミクロの視点から、市町村長、知事、さらには国全体の立場からの視点までの連続してシームレスで均衡のとれた計画策定、事業実施が必要となる。この視点は、必ずしも東日本大震災で十分に活かされなかったきらいがある。この反省に立って、広域的な枠組みとミクロな地区の枠組みとのシームレス化を目指すべきと考える。

ウ

ハードの事業とソフトの事業のシームレス化

巨大災害にあった被災者の生活と産業をいち早く再生するためには、再度災害の防止のためのハードの事業は、当然必要となる。その一方で、観光や漁業などの再生のためには大規模なハードの施設が問題になる可能性もある。このような

３．おわりに二つの大震災を踏まえた復興制度について、実態に即した検証が引き続き行われることを期待したい。
同時にその検証前に次の巨大災害が発生することに備えて、今からでもすぐに始められる、以下の３つの機動的な取組みを、上記のシームレス化に即して提案したい。

（１）まず、「応急・復旧・復興対策のシームレス化」のためには、次の巨大震災が予測されている地域において、地区の住民たちを中心として、避難計画などの地区防災計画づくりを、市町村の防災部局と都市・建築部局の協力を得つつ進める。明治大学の山本俊哉先生や日建設計の羽鳥氏の取組みが参考になる（注１）。地域の住民の防災意識が高まってきたのに併せて、地域住民の意見を踏まえた事前復興計画の策定を市町村が中心となって進める。

（２）「地区から市町村、国レベルまでのシ町村が都市計画決定する。この決定を行っームレスな復興対策」のためには、巨大災た場合には、防潮堤や道路などの公共施設害が起きた場合には、内閣防災は躊躇なく、の整備や改良にあたっては都市施設としてまず、災害対策本部を設置し、応急復旧工都市計画決定を行うことが必要となること

事や都市計画の県及び国の代行制度が発動から、事実上、市町村長が、応急復旧事業できるようにする。さらに、国がより積極とまちづくり、防災計画との調整を主体的的に復興のイニシアティブをとる必要があに行うことが可能となる。この権限は、巨る場合には、応急段階で緊急災害対策本部

大災害に対応して是非、市町村長に活用しを設置し、そののちできるだけ速やかに復てもらいたい。

興対策本部も立ち上げる。また、国が法令に基づき、人口フレームや土地利用方針を首都直下地震、南海トラフ地震など巨大示した復興基本方針を定める。このシステ

災害が発生した場合には、別表の過去に講ムを機動的に内閣防災で発動する（注２）。

じた制度設計をベースにしつつ見直しをかけることが当然であるが、現時点で、国や（３）「ソフトとハード、まちづくりと災害地方公共団体の防災・復興関係者が上記３復旧事業とのシームレスな調整」を市町村

点の機動的な取り組みの重要性を正確に理が住民の意向を踏まえて的確に行うために解し、常時、継承し続けることを強く期待

は、被災した地域を含む都市計画区域全域する。に「被災市街地復興推進地域」（注３）を市阪神・淡路
大震災以前

災害の全体
像と対応の基
本
方針

復興の理念

国の組
織

阪神・淡路大震災対応

東日本大震災 東日本大震災
対応
以降今後の課題

・今後の日本の経済規模、財政状況を踏まえ、ハード中心ではな
く、ソフトを重視して、復興の本来目的である生活再建と経済の復興を実現する仕組みを構築する必要あり
・全災害に共通したわ
・戦後最大のト
かりやすい復興法体系
ラフ地震、津波の整備が重要
・戦後最大の都 災害
・特に首都直下
・地域共同体組織を元・都市局、住宅市直下地震
地震と南海トラにした避難計画などの・都市局、住宅 局だけでなく、フ地震の対策が地区防災計画の策定、局対応で対応可 河川、港湾、農重要これに併せて、土地利水など多省庁に能用規制やハード整備もわたる対策が必
ボトムアップ型の制度
要となった
体系に修正
・仮設住宅など応急対策と復旧・復興対策、災害予防対策のシーム
レスな制度体系の構築
・住民主体、市町村第一主義の復興計画策定、計画調整の実現

・生活の再建・経済の復興・被災地の再生に加え、活力ある日本の再生を ・生活の再建
視野に入れた抜 ・地域経済の復本的な対策が復 興
興の理念に盛り込まれた・巨大災害を契機に被災地以外の地域までハード事業を実施しようとすることを抑制できる、政治的な判断を期待

・復興庁の総合調整機
能よりも強い権能、例
えば、応急時の緊急対
東日本大震災復策本部長のような各大興対策本部、東臣、都道府県知事等へ
阪神・淡路大震 日本大震災復興の指示権の検討構想会議（東日災復興対策本復興対策本部、 ・常設の「防災・復興部、阪神・淡路 本大震災復興基復興対策委員会 庁」のような国の機関
大震災復興推進 本法）、復興の検討（原子力防災を庁、復興推進会委員会
一体の組織とすべきか
議（復興庁設置検討の余地あり、戦争法）に係わる国民保護などの課題は別組織にすべき）

阪神・淡路
大震災以前

阪神・淡路
大震災対応

東日本大震災 東日本大震災対応
以降

今後の課題

仮設
住宅

・災害救助法の中で仮設住宅の扱いは建築基・プレハブに加準法など規制の問題、えて、木造仮設木造仮設、本設への移を供給行といった技術的課題
・コミュニティあり、災害救助法から・プレハブ建築 施設の併置切り出して特別立法が協会の緊急対応 ・みなし仮設の・今後の巨大災 必要。
して大量の戸数 多用
害への事前明示 ・空き家が多い現状で確保
・災害救助法に的なルールがで は、みなし仮設を積極・現地仮設住宅 関する通知に基きていない的に活用するための、を原則認めずづき、単価の特手続き簡素化も含めた例が講じられ多方策を検討すべき額の費用がか・本設の公営住宅などかっているとのとの土地の取り合いが指摘ありおきないような事前復興計画も重要

応
急
復
旧
対策

・防潮堤などの応急復旧事業についても、市町村の行う復興計画に先行するものではな
く、一体的に計画し、市民や市町村の意向によっては、防潮堤など災害復旧事業の計画を修正する柔軟性のある
計画立案の姿勢が重要･地方負担分は震・特に、L１，L2の議
財政状況に応じ 災復興特別交付 国、都道府県の論についても、本当にて若干の地方負 税で全額補填
代行規定の恒久L１対応はハードが必
担・国、都道府県 化
須なのか、防災集団移の代行規定
転促進事業で高台に移転したら、高潮堤ぐらいでいいのではないか、さらに、完全に移転しなくても、地区防災計画で避難計画をきちんと市民が建てていれば、防潮堤の高さを下げるといった、柔軟な計画論の検討が必要阪神・淡路
大震災以前

復興計
画

阪神・淡路
大震災対応

東日本大震災対応

今後の課題・復興推進計画（規制緩和）、復興整備計画（事業計画）、復興交付金計画の三層構造
・「特区」という名称が復興基本法段階で先行したため、特区に三つの計画は入っている複雑な体系
・第3次補正で都市法令上の位置
市町村の復興計局が直轄調査を実づけなし（兵施、これにより整備 画、国及び県の庫県と県内各手法が固定化したき 復興方針市町作成）
らいあり
・人口フレームについての国からの指示がなかったため、各市町村が楽観的で過大なフレームを設定
・事業進捗に併せて事業地地区外での自主再建が増えている
のに、円滑に事業規模の縮小ができていない・市町村が主体性をもって、国、県の実施する公共土木施設（防潮堤等）の計画調整を行う仕組みが必要（被災市街地復興推進地域を指定すれば事実上、市長が調整できる）
・国が直轄調査を行う場合には、都市局、住宅局、農村、漁港を一体的に計画する調査内容とすべき・人口フレームについて
は、原則、社会保障・人口問題研究所の市町村別人口フレームを用いるよう、国が基本方針に明記すべき・頻繁に市町村民の意向調査を実施して、随時復興計画の内容を変更（事業区域の縮小など）を行うことを被災市町村に義務づける仕組みも必要

・市町村の都市計画決定権限の県、国による代行・市町村の都市計画決定手
続きへのUR都市機構の代行
・市町村の都市計画事業に対する県の都市計画事業認
可の国による代行制度

・都市計画等の土地利用計画の変更、開発許可等の許認可の復興協議会手続きでの一元化

・被災市街地における建築制限を7ヶ月伸ばすのは憲法違反の可能性あり、しかし、2ヶ月を3ヶ月に伸ばして、そののち、被災市街地復興推進地域に移行する仕組みが必要
・災害危険区域は、権利制限が強力にもかかわらず、法令上の規定があいまい、住民手続きがない、など課題がある
・災害危険区域については、防災地区計画などの都市計画、準地区計画（都市計画区域外を想定）の仕組みとし、明確な都市計画基準を同時に策定すべき

都市計画
主体

土地
利用
規
制

東日本大震災以降・7ヶ月の被災市街･都市計画法、地の建築制限
建築基準法に・都市計画等の土地基づく土地利利用計画の変更、開・同左
用規制
発許可等の許認可の・災害危険区 ・被災市街地
復興協議会手続きで域（建築基準 復興推進地域の一元化（2年限定の権法第38条）
・復興推進計画での・被災市街地 利制限）
用途制限の緩和特例における建築・災害危険区域の指制限（１＋定を土地境界単位で１ヶ月）実施するなど不適切な事例あり

阪神・淡路大震災以前

被災
市街地
復興推進
地域

市街地
整備

阪神・淡路
大震災対応

・土地区画整理事業の区域と同じ区域を同時決
定・神戸市は自主条例で土地区画整理事業、市街地再開発事業の区域より広い地域を届けて勧告制度でおさえる自主条例を制定

・土地区画整理法の特例（復興共同住宅区、清算金に代わる住宅等の給付、施行地区外における住宅の建設等、公営住宅等･土地区画整理 の用地の確保、事業
現実には使われ・市街地再開発 ず）
事業
・いわゆる土地・住宅地区改良 区画整理事業に事業対する一般会計補助の創設
・都市再開発法の特例（第二種事業の施行地区要件の緩和）
・市街地再開発事業に対する補助率に引き上げ

東日本大震災 東日本大震災
対応
以降

・本来、法定事業を実施するかどうかを判断する期間として２年間の猶予を与える制度であり本来の仕組みとして利用されることが重要・法定事業をするかどうかを決めていない地域を広くかけて２年間で検討する・結果として、法定事業でなく任意事業、個別の建て替え対応になっても地区計画を定めれば良い・いわゆる法定事業を予定する区域に限定する制度として運用する意識を持つ断つことが重要・都市計画区域外での活用できる制度設計を準備（準被災集落復興推進地域？）

・土地区画整理事業の施行区域と同じ区域を指定した事例が多い

・土地区画整理組合の施行区域を市街化調整区域に拡大
・住宅地区改良
事業の改良地区に建築物滅失地区を対象に追加
・国直轄の地積調査の実施権能
・復興一体事業（津波復興住宅等建設区）
・土地区画整理事業、鉄道事業の環境影響評価
法適用除外
・土地区画整理事業の盛り土費用を補助対象化・一団地の津波
防災拠点市街地形成施設（津波復興拠点整備事
業、用地費、造成費、建築費の補助）

今後の課題

・土地区画整理組合の施行区域を市街化調整区域に拡大
・国直轄の地籍調査の実施権能
・復興一体事業（津波復興住宅等建設区等）
・一団地の復興拠点市街地形成
施設(予算制度は未定）

・人口減少社会、超高齢社会に適応した、新しい市街地整備手法の制度設計（最初、小さな地区で初めて、状況に応じて区域を拡大する手法として、「一団地の復興拠点施設」の事業を中心に考えるべき。
・そのためには、抵当権や地権者の不明な場合の、収用委員会手続きの迅速な実施の仕組みが必要
・土地区画整理事業を実施するにしても、現道を尊重して権利調整を素早く実施できるような換地設計が必要、このためには、道路をたくさん新設するのではな
く、現道を尊重した道路計画が必要。
・現道を尊重した道路設計を行えば、抵当権をそのまま換地に移転する土地区画整理事業手法は使い道がまだある
・市街地再開発事業は東京都心、ブロック中心都市以外では平時でも事業継続性がないので、適用に慎重であるべき阪神・淡路
大震災以前

高台
移転

阪神・淡路
大震災対応

・制度的手当なし
・壊れた擁壁を道路区域に含めて災害復旧事業として実施

液状化
対策

住宅対策

・災害公営住宅の補助率のかさ上げ

東日本大震災以降

今後の課題

・生活関連施設も住宅団地の移転対象
・県の移転計画作成権・住宅団地の用地取得の円・運用上の差し込み型
滑化のための一団地の住宅（インフィル型）の住施設みなしは、戸数でなく宅団地を認容て防災集団移転促進事業の・住宅団地の収用施設
移転先の住宅団地一般とす
対象化、事業認定の迅べき（戸数はもともと防災速化
・県の移転計画
集団移転促進事業の予算上・補助対象限度額の撤作成権の要件のため）
廃・住宅団地の収・土地収用委員会の手続き
・住宅団地の造成と災用施設対象化、の簡素化（不明裁決等の先害公営住宅の計画の連事業認定の迅速行的な実施）を行うべき携の不十分な箇所あり化・住宅団地の計画にあたっ
・防災集団移転での移ては、生活関連施設の計
転促進区域での災害危画、災害公営住宅の計画、険区域について、敷地コミュニティバスなど公共単位で指定した市町村交通機関の計画を一体的にがあり不適切行うことが必要
・補助対象限度額を撤廃したため、高額の造成費をかけた住宅団地が生じたとの指摘あり

防災のための集団移転促進事業に関する国の財政上の特別措置等に関する法律

造成宅地

東日本大震災対応

・住宅金融公庫の低利融資
・災害公営住宅の建設補助
かさ上げ
・災害公営住宅の家賃補助・復興交付金の中に任意事業として、造成宅地滑動緊急対策事業を位置づけ

・使い勝手の改善
・宅地の基準が住宅保証制
度と宅造法で異なることの調整

市街地液状化対策事業

公共空間を中心として行う技術的に可能な手法の開発が重要。

・人口減少社会では、空き家を借り上げた災害公営住宅、被災した住宅の修繕費の補助など、より既存住宅を活かした対策に転換すべき・災害公営住宅もできるだ
け見守りがしやすいよう、・住宅金融支援機構の ・住宅金融支援
中低層、地方部では木造戸低利融資
機構の低利融資
建て連棟建てなど設計上の・災害公営住宅の建設 ・災害公営住宅
工夫も必要
補助のかさ上げの建設補助のか・災害公営住宅も将来管理・災害公営住宅の用地さ上げが難しくなるので、払い下費補助対象化、災害公 ・災害救助法のげ期間の短縮の恒久化の検営住宅の家賃補助 住宅修繕の現金討
・災害公営住宅の払い 給付は金額が少・自力再建に伴い課題となない下げ期間の短縮
る二重ローン対策についての制度的な対応策の検討、事業者ローンについては法律上の機構が設置されたのとのバランスも要検証
・災害救助法の住宅修繕の現金給付は財政的にも効率的なので、適用拡大の検討

阪神・淡路
大震災以前

被災マン
ション

阪神・淡路
大震災対応

東日本大震災対応

東日本大震災
以降

今後の課題

・同左
･滅失でなくて・全部滅失の際・大規模一部滅失も、耐震性が不十に、敷地所有者の際に5分の４決分と判断される場等の5分の４の決議で、建物取り壊合の敷地売却等決議で再建又は敷し、敷地売却等決議
地売却
議

用地取得

・5戸以上50戸未 ・5戸以上50戸未満の住宅団地を都 満の住宅団地を都・不明裁決の手続きの先
市施設に追加
市施設に追加・事業認定の努力 ・事業認定の努力 行可能に（緊急裁決）、期間を2ヶ月に短 期間を2ヶ月に短 国土交通大臣の裁決の代縮、緊急使用の要 縮、緊急使用の要 行制度を検討すべき
件緩和、裁決申請 件緩和、裁決申請
書類の簡素化
書類の簡素化

ＵＲの業務特例

・住宅供給等のための本来業務（定員化が可能）としての受託可能

・復興計画に定められた業務の本来業務化（定員化が 同左
制度上可能だが、実際は行わず）・ＵＲが積極的に計画調整ができるよう、受託だ
けでなく、自ら施行権限も付与すべき・ＵＲの大規模災害時には臨時の追加定員の確保
・ＵＲの業務規定に復興業務を明確化

復興基金

・兵庫県と神戸市に復興基金、柔軟な被災者支援・基金の運用利回りが低いため基金は設けず、補助金として、取り崩し型の基金設置

・金融状況に応じ、基金型と取り崩し型の運用を判断

・都市計画手続きによる住民参加・神戸市などまちづくり協議会の伝統を活かした対応

・平時から防災や事前復興計画の策定のためにまちづくり協議会を立ち上げておくことが重要
・それを前提にして、住民参加手続きを実施し、復興計画を定めることが・復興推進計画等重要について住民手続
・仮に、まちづくり協議
きの規定なし会が設立されていない被・まちづくり協議 ・復興計画に住民 災地であっても、拙速に会など地元発意型 参加手続きの規定 ならず、住民の理解をえの組織が地元に存 を明記
る、地元協議会の立ち上在しなかったたげ支援が重要め、地元調整が円・平時から地域共同体組
滑に進まず
織を立ち上げて、防災や地域高齢者の見守り、福祉サービスの提供などの総合的な地域サービスを提供する仕組みの構築
を、単なる復興政策、防災政策の枠を越えて、総合的に実施すべき

住民参加
手続き・
住民の主体的な活動

阪神・淡路 阪神・淡路
大震災以前 大震災対応

弔慰金（死亡の場合500万弔慰金（同生活支援 円未満、障害 左）者250万円未満）

東日本大震災対応

弔慰金（同左）、被災者支援金（全壊300万円）

東日本大震災
以降

同左

今後の課題
・巨大災害の場合の国と都道府県の財政負担と被災者支援とのバランスをどう考えるかの検討
・住宅共済、地震保険などの互助の仕組みを制度的にきちんと導入することを検討

市町村の職員体制

・総務省、国土交・神戸市など通省などが、市町職員が充実し村を支援する事務た地域での被職員、技術系職員災したため比の他県、市町村か較的問題が顕らの調整、斡旋を在化せず実施

内閣総理大臣が必要があれ・内閣総理大臣
ば、総務大臣、国土交通大臣の職員斡旋の規などの指示して、復興人材の定を明記
派遣、調整を行うべき、専門
家の役割

・個別の派遣費用の国全額補助（地域活性化本部事務復興基金を活 局所管）
用した専門家 ・ただし、市町村の推薦がネックと派遣なり地元の要望に十分応えきれないとの批判あり

・復興計画策定にあたって、市町村が地元の反対意見にも耳を傾ける姿勢と反対意見との通訳の役割としての専門家の派遣に理解を求めることが重要・国も例えば、市町村の推薦がなくとも、学会などの公的団体の推薦で派遣することも検討すべき・中小基盤整備機
構による無償での仮設店舗の建設
・中小企業のグ貸工場の整備
ループ補助（4分のなど３補助）・仮設住宅と仮設商店街の計画の連携不十分

・復興計画作成段階で、市町村が市街地整備部局と商工業部局など他部局と十分に調整をすべき
・商業、工業など、復興段階
では私有財産に対して全額補助的な支援が行われるが、平時への経営移行という観点では、初期投資が大きくなりすぎ問題が生じるおそれがある、復興段階でも全額補助ではなく、建物や設備については無利子・低利融資など、事業採算性を意識した支援措置を講じるべき産業支援（備考）下線なし(予算措置を除く）は、恒久制度、一重下線は、その災害に特化した制度、二重下線はその災害に特化した制度であるものの事後に恒久化されたもの。赤字は現時点で課題があると指摘されているもの。

（脚注）１）参考文献１）ｐ62 以降参照。
２）参考文献１）ｐ37 以降の「参考 災害の規模別の防災都市計画・事業の適用内容」参照。
３）拙稿「２つの大震災を踏まえた復興法制の整理状況と今後の課題」（「自治実務セミナー」2016.3）参照。

（参考文献）
１）佐々木晶二『政策課題別都市計画制度徹底活用法』（ぎょうせい、2015）２）岡本正『災害復興法学』（慶應義塾大学出版会、2014）３）津久井進『大震災と法』（岩波書店、2012）４）塩崎賢明『復興＜災害＞』（岩波書店）
５）『士業・専門家の災害復興支援』（クリエイツ
かもがわ、2014）