SEP. 2012NO.
2012年９月発行

27「日本政治における民主主義とリーダーシップのあり方」プロジェクト

時代の転換点は近い─集権から分権へ
早稲田大学政治経済学術院教授

北川正恭氏

日本政治の課題について幅広く検証した前年度の研究成果を踏まえ、「決められない政治」を克服するための具体的諸条件を探るべく、「民主主義」と「リーダー分権への法整備は整ったが、過渡期の混乱は継続

シップ」の２軸を中心に検討するプロジェクトが進んで――このところ、地方自治体の首長が地方の要求を掲げいます。現実の政治の動きを意識しながら、北川正恭研て、それを阻む中央政界にものを申す動きが顕著です。

究主幹にお話を聞きました（ 9 月 ３ 日）。

分権のウェーブは過去何回もありました。最初は自由民権運動。福沢諭吉は、「この国を治めるに二様あり。

政治改革より、体制の変換が求められている一つは政権（ガバメント）、もう一つは治権（アドミニストレーション）」と言いました。それから大正デモク――北川研究主幹は県議３期、国会議員４期、三重県知ラシー。昭和２年、普通選挙時のポスターに、「中央集事を２期務められました。政治家OBとして、どうして権不自由なものよ、足を痩せさせ杖もらう。地方分権丈今日のような政治不信が生まれたとお考えですか。

夫なものよ、独り歩きで発展す」とあります。これら地「時代がそうさせている」という認識が、私にはあり

方分権の動きをつぶしたのは、戦争遂行のための殖産興ます。政治の営みは日々、日常の改革を続けていくこと業、富国強兵策です。３回目は戦後のシャウプ勧告のとであり、それがうまくいったから、日本は高度経済と長き。税制を完成させるために分権改革が行われたのです

寿社会をみごとにつくりあげることができました。しかが、それも朝鮮動乱でつぶれました。次に高度成長期、し、これまでは皆貧しかったから一律でがんばってこら

長洲知事、飛鳥田市長らの動きがあり、80年代には細川れましたが、頂上まで来て下り坂になるところで、弥縫知事、武村知事らの“鄙の時代”があった。その次に私策ではうまくいかなくなった。日本を根本からつくりなたちが出てきて、改革派の知事連合をつくりました。

おさないといけなくなったのです。同時に成長社会の政1995年に地方分権推進法という法律が通り、その理念治は単線でよかったが、これからは複線にしなければいを、個別具体の法律に書き換え、2000年に地方分権一括けない。成熟社会になったら、「画一」から「多様」へ法が施行されたわけで、このとき475本もの法律改正をの移行が求められるのです。

行いました。

いま政治に求められているのは、集権から分権へ、国内政治からグローバル政治へと、体制そのものを変える――95年の地方分権一括法に先立っては、選挙制度改ことです。人口減少社会に転ずる中で、価値観が転換し革（小選挙区制導入）がありました。てきたのです。

小選挙区制度導入の前提条件として分権の法整備が進振り返るとわれわれの先祖は、明治維新後22年かかんだのです。ただ小選挙区制も、本当は小選挙区制単独り、やっと憲法をつくった。戦後も1960年に安保改定

か、比例制だけで統治形態を変えなければいけなかった

し、15年かかって戦後体制をつくりあげた。今回も1990が、二つに分けて中小政党にも配慮した結果、機能しな年ごろから新しい体制をつくってこなければならなかっくなっています。同様に分権も、本当は廃藩置県のようたのが、外圧がなかったこともあって、行き詰っているに一気に国家公務員を大幅削減をしたらよかったのですのです。

が、それができていない。混乱を引きずっているのが、今日の状況だと思います。
（次頁に続く）1

マニフェスト政治における情報公開の重要性

分権国家への大転換はもはや時間の問題――民主党政権では、マニフェストに対する考え方の違――情報公開が体制転換の鍵を握っているのですね。

いが、党の分裂の一因に繋がったように思えます。マニ

情報をだんだんオープンにし始めると、マネジメントフェストの生みの親として、どのように見られておられの形が変わってきます。そうした背景があって今、橋下ますか。

大阪市長や河村名古屋市長らが出てきて、大暴れしてい代議制の民主主義において、マニフェストは必需品でるわけです。遅かれ早かれ制度変化に実体が伴ってきます。今まではお金があったから、富の分配が政治行政のす。すでに法律は変わっていますし、９割の政党は地方仕事だったけれど、今やお金がなくなり、負担や不利益分権に賛成している。ここで一気に大きく変えたほうがの分配が仕事になってきた。だからこそ本当は、選挙の本当はいいけれど、そこは話し合いで時間をかけ、「一前にその点を国民に開示すべきなのです。マニフェスト

票の革命」を進めているわけです。の作成には1年から1年半かけ、徹底的に党内議論をす

地方分権は、やがてどこかでティッピングポイントる。十分にフィージビリティ（実現可能性）を議論し尽（転換点）を超えて、一気に進むでしょう。戦後、軍事くし、国民にも情報公開する。民主党であれば連合との大国から経済大国に変わった大改革のように、集権国家議論や、自治労や日教組との話し合いも全部オープンにから分権国家への変革も起こる。もはや時間の問題です。

したうえで初めて、実行体制ができると考えます。
ところが今まで日本のマニフェストは、相手にまねさ――具体的には今回大阪維新の会が出てきました。民主れないよう選挙直前まで隠しておいて、突然出してくる党も自民党も、党内を大改革する機運が生じてきました。

から、党内意見がバラバラになってしまった。ガバナン

大改革しなければいけないのです。既存の政党はなくスの形が変わったのだから、その気づきの道具としてマなるという怖さで、自ら立ち位置変えないといけない。

ニフェストは必要なのですが、そこをいい加減に扱った

私は東日本大震災が、この国の形をだいぶ変えたと思ために、民主党が大批判を浴びている。民主党も、白紙います。実は仙台で被災して、２泊３日の避難生活を送委任でお任せ政治をやってきた自民党も、大反省して国りました。その時痛感したことは、教育の大切さです。

民の信頼を得る政策をオープンに議論することが、ガバ

あのような大惨事が起きても、避難所では誰一人騒がナンスを取り戻す大前提でしょう。

ず、礼儀正しく、秩序だって動いていました。この民度の高さは大きな財産です。もう一つ、最終的には市役所――しかし、どうも今のマニフェストは、旧来の「富のか、警察か、県庁か、自衛隊か、消防かが、必ず助けて分配」の延長上のものでしかない気がするのですが。

くれるという、政治行政への信頼感がある。これがある今は過渡期です。今までは富の分配だったから、補助金をよこせで成り立った政治と経済の関係でしたけれどから暴動も略奪も起こらない。ここは本当に残していかないといけません。

も、これからの政治のあり方は、タックス・ペイヤーにそのうえで、多様な国家をつくるために、分権社会にアカウンタビリティ（説明責任）を果たすように変わっしていく。そのためにガバナンスが決められる体制をつてきています。

くることをまじめに考えなければいけない。国と地方の住民の意思を吸い上げるツールも出てきました。フェ

役割分担を変えれば、現在30万人ぐらいいる国家公務員

イスブックやツイッターにより、独裁政治を続けてきたは、５万人ぐらいですむでしょう。スリムにして、国のエジプトのムバラクやリビアのカダフィーが、１カ月内役割分担を外交、安保、通貨、マクロ経済等に特化す外で倒れました。ウォール街でも「１％対99％」のデモる。地方の出先機関は、全部地方に移管する。国内政治が起きました。そういうことを考えたとき、私は迂遠なは地域でやるという哲学の実践に向けた制度改革も必要方法かもしれませんが、全部情報公開して、国民に信をです。時代の転換期だからこそ、この国がどういう方向問うというガバナンスへと舵を切るべきだと思います。

を目指すかを確立して、その方向に行くように、システ

日本は「一票の革命」により、54年間続いた自民党の一ムや法律を全部変えていくという気構えが重要なのです。

党支配に対し、無血革命をやり遂げたのですから、その中で革命を継続していかなければなりません。矩を超えると独裁者が出てきます。その怖さもわきまえつつ、慎重なデモクラシーをつくっていく必要があります。

インタビューを終えて政治・経済・社会すべてにおいて閉塞感が強まる中、民主主義が衆愚政治に陥らず、リーダーシップの強化が独裁政治を生まないように、大変革をなしとげなくてはなりません。来年３月21日に予定されているシンポジウ
ムでは、そのきっかけとなる具体策を提示できればと考えています。ご期待ください。
（客員研究員2

21PPI NEWS LETTER SEP. 2012黒田達也）

「持続可能な社会保障制度に向けて
─合理化・効率化の視点も踏まえて」プロジェクト

キーワードは「実現可能性」
東京医科歯科大学大学院教授

川渕孝一氏

2012年度の研究プロジェクト「持続可能な社会保障るか、です。従来はこれら３つがうまくかみあってこな制度に向けて」のとりまとめをされている川渕孝一研究かった感があります。また、本来ならば、医療・介護の主幹に、医療・介護分野を中心に、これまでの政策の問理想の姿があって、そのためにコストがどれくらい必要題点や研究プロジェクトの狙いについて聞きました。

か、診療・介護報酬がいくら必要かを考え、その財源をどう確保していくかという順序で考えるべきなのに、順――ようやく社会保障・税一体改革の関連法案が成立し序が逆でした。財源がまず決まって、それを診療・介護ましたが、どのように評価されていますか。

報酬にどう分配するかというのがこれまでの姿だったの景気弾力条項がついていますが、増税が予定どおり実です。グランドデザインなどあったとしても、夢物語・施されると消費税率が2014年４月に５%から８%へ、願望で、現実からは程遠いものでした。というのは具体2015年10月には10%へ引き上げられます。金額にすると的な施策を見ると、局あって省なし、課あって省なし、約13.5兆円にもなりますが、この財源はどこに使われると言われるように縦割りだったからです。幸い、財源はのでしょうか。国の資料によれば、社会保障の安定化、右肩上がりでしたからなんとかこれでもやってこれましつまり現行制度の維持のために４%を割き、充実には１たが、日本経済自体がおかしくなってもう通用しませ％＝約2.7兆円しか使われません。そのうち、医療・介護ん。提供体制については医師会の政治力が強く、基本的分野の充実にまわるのは1.6兆円程度です。そのメニューに自由放任でやってきました。そこで報酬施策頼みとなたるや実にわかりにくい、というのが率直な感想です。

るのですが、それもコストに立脚した、あるいは根拠に具体的には、2025年度を目途に、入院医療の診療密度を基づくプライシングではありませんでした。最近になっ高めるとともに、在宅医療・介護を充実させる、としててようやくValue for Money（効果のあるもののみ支出います。病院・施設から地域・自宅へのシフトで、地域する）とか費用対効果分析といったことが注目されるよ包括システムと呼ばれるものです。しかし、これが国民うになってきましたが、不祥事や政権交代もあって国やにとってどのようなメリットがあるのかがよくわかりませ

中医協に対する信用・信頼が低下してきています。

ん。これまで「改革」というとコストを減らす話が多かったのですが、今回はコストを増やす話になっています。し――社会保障の分野別の給付額でみると今は年金が最大かし、これで国民の安心が増すのかと言えばそうでもな項目ですが、今後は医療・介護分野が年金を上回って最く、基本は在宅シフトという話で、コスト増に対する見大項目になることが見込まれています。その意味でも医返りが何なのかがわかりにくいものになっています。

療・介護分野の合理化・効率化を進めていかねばなりませんね。

――これまでの国の医療・介護保険政策について、どこに問題があったのでしょうか。

合理化はこれ以上不可能であるという人もいますが、ムラ・ムダはまだまだ排除する必要があります。特に製医療・介護保険の政策には３つの段階があります。１

造業に学ぶべき点は多いのではないでしょうか。今回のつは、財源をどう工面するかということ、２つ目は、財研究プロジェクトではトヨタ生産方式を病院経営に取り源を確保したあかつきに、診療・介護報酬でどう手当て入れることなども検討していますが、この点は諸外国のするか、３つ目は、医療・介護の提供体制をどう構築す方が進んでいます。病院の在庫圧縮化の余地はまだまだ3あり、どの医療機関も適正在庫を目指せば金利負担分だ

地域によって事情が違うので、47都道府県毎にミクロけでも経費削減が可能になります。トヨタのカンバン方

データを積み上げるべきです。国がどんなに超ラフなグ式は生産工程の見直しですが、病院経営の場合だとプロランドデザインを示しても地方や自分たち事業者は何をセスの見直しに相当し、労働生産性を上げる余地は多々すればよいのかわからないという声をよく聞きます。例あるのではないかと思います。また特許期限が切れた薬

えば、介護報酬を上げても肝心の介護師が足りない。外を後発医薬品へシフトすることによって、１兆円程度節国からもってこようとしてもそれもだめ。その結果が、約可能という試算もあります。あるいは、欧米で普及し「制度はあってもサービスなし」という現状になっていて い るセルフ・メ デ ィ ケ ー シ ョ ン も 重 要 で す。OTCるのです。

（一般用医薬品）は6000億円規模の市場ですが、景気が悪くなると保険薬へシフトするせいもあってか、最近は――今回の研究プロジェクトの目的や方針についてお話

いっこうに市場が拡大していません。カゼに関するあるしいただけますか。

調査では、合理的な判断をした（本来病院にいくべき人

これまでの議論を整理すると、ヘルスケアリフォームがが病院にかかり、売薬で済ませるべき人が売薬で済ませ進まない最大の理由は利害関係者が多いことに加えて、る）が６割いました。残りの４割の人が合理的な行動を命に関わるテーマなのでコストの自然増はやむなしと政すれば最大で1800億円の節約が可能という結果がでてい治家も聖域化しがちであるためです。しかし、最近のます。また、医師と歯科医が連携して、胃ろうや鼻腔かヨーロッパの事情を見ると、財政危機によって医療・介らの食事摂取を経口に切り替えれば最大で1340億円が節護の分野もとばっちりを受けるという指摘がなされてい約可能になるという試算結果もあります。チーム医療のます。経済がおかしくなると手厚い医療・介護制度も瓦重要性が言われますが、いかに連携がとれていないかと解してしまうのです。1000兆円もの借金を抱える日本もいう証左でもあります。やみくもに効率化を進めるので同様です。利害関係者が多い中で実現可能性の高い改革はなく、医療の質の向上と効率化の同時達成が望ましいを実施しながらサステナビリティを担保していく必要が姿ではないでしょうか。医療・介護界は利害関係者が多あります。
「喧嘩を売る」のではなくエビデンスを示しないため、厳しい改革案を唱えてみても摩擦だけが生じ、がら淡々と改革案を提示していくという姿勢が重要です。

結果何も進まないということになりがちですが、もはや私自身、医療の質の向上と効率化の同時達成をライフそんなことをしている時間的余裕はありません。

ワークとして考えています。そこで今回のプロジェクトの報告書では「医療の見える化」を目的とした病院可視――政府案では在宅（医療・介護）の推進と在院日数の化ネットワークで得た知見をベースに政策提言する予定

削減が大きな柱になっていますが、机上の作文のようなです。

印象を受けます。

報告書は読みやすさということを重視し、構成としかつて社会保障国民会議にヒアリングを受けた時、私て、シミュレーション（合理化・効率化策の効果の試は次のような意見を述べました。在宅シフトという方向算）が半分、それを補足する事例が半分というイメージ性は正しいが、問題はそれが実現可能かどうか。また、をもっています。また、自由診療の世界であれば増収増

一般病床の在院日数の削減もよいが、問題は、地域の特益モデルを追求すればよいと思いますが、公的保険の世性が考慮されていない、と。長野県の在院日数が短いの界では、減収増益モデル、つまり事業者がコストを削減も福祉施設が充実しているから可能なのであって、そこすることで国全体は医療費・介護費用が抑制されるといには相当お金がかかっています。医療と介護は一体で考う「Win-Win」モデルが提示できればと思っています。

えなくてはなりません。上から一律に押し付けるのではなく、地域の特性に応じた積み上げが望ましい。当時
は、地域主権といってもデータがないと反論されましたが、 最 近 で は、DPC（ 診 断 群 分 類 包 括 評 価 制 度 ） のデータ、電子化されたレセプトデータ、メタボデータとかなり充実してきており、こうしたデータをなぜ有効活用しないのか非常に残念です。繰り返しになりますが、
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21PPI NEWS LETTER SEP. 2012

インタビューを終えて2010年度は社会保障の理念について、2011年度は社会保障制度の分野毎の改革の方向性について研究プロジェ
クトを行いましたが、2012年度は医療・介護分野の合理化・効率化策について実現可能性を念頭に置いた提言を行う予定です。ご期待ください。
（主任研究員穐宗一郎）報告書＆パンフレット「政権交代時代の政府と政党のガバナンス
─短命政権と決められない政治を打破するために─」
21世紀政策研究所では、2011年度、慶應義塾大学大学院政策・メディア研究科の曽根泰教教授に研究主幹をお願いし、研究プロジェクト「政党政治の課題─政策機能の強化に向けて─」を立ち上げました。短命政権が続く不安定な政治情勢の一方、税・財政・社会保障の一体改革などの重要政策課題が山積する中、政治の政策立案・実現機能を強化するための具体的な改革提言を行なうべく、検討を重ねてまいりました。このたびその成果を、報告書『政権交代時代の政府と政党のガバナンス─短命政権と決められないなく、古くは80年代から未解決の問題として残されてきた政治を打破するために─』にまとめましたので、ご紹介しものも多く、これ以上の先送りを許さない意味から、各提たいと思います。

言実行の時間軸まで提示することにしました。

まず、第１部では、ここ20年余の日本の短命政権の様子

第２部では、提言のベースである本研究プロジェクトのを、G8各国の政権の変遷と比較し浮き彫りにしました。

各会合における講演の要旨ならびに質疑の抄録を、カテゴ次に、「決められない政治」の一例として、同期間の内閣リ別に整理して収録しました。研究会での熱のこもった議提出法案（閣法）の成立率を示しました。

論の様子もうかがえると思います。

その上で、こうした状況を打破すべく、８つのカテゴリ

また今回は、本報告書の提言内容を、出来るだけ多くのに分類される26の提言を提示しました。これらは、政府、方に理解していただきたいという思いから、イラストを入国会（政党）のガバナンスの問題と、国民を含めた各主体れてわかりやすくまとめたパンフレットも別途作成いたしの相互関係に関する問題に対する提言となっています。まました。併せてご覧いただければと存じます。
（客員研究員た、これらの課題は、政権交代後に突如出現した問題では黒田達也）

21世紀政策研究所叢書『変貌する中国経済と日系企業の役割』
中国経済は、やや減速傾向を見せ始めているものの、他

本書は、21世紀研中国研究プ国に比べてなお格段に高い成長を遂げています。一方、中ロジェクトの４年度目の研究成

国の高成長はその経済構造にさまざまな変化をもたらしつ果 で す。 こ れ ま で の 成 果 は、つあります。

『中国の外資政策と日系企業』

労働市場における需給の逼迫は顕著で、農民工に代表さ（2009年）、『国際金融危機後のれる未熟練労働力の賃金上昇も生じています。賃金上昇は中国経済』（2010年）、『中国経「世界の工場」中国の地位を揺るがし、付加価値の高い産済の成長持続性』（2011年）と業へのシフトや貿易構造の変化を求めつつあります。さら題して勁草書房より刊行されてに、「ボリュームゾーン」と呼ばれる中間消費市場の拡大います。

といった消費市場の変化も注目されています。

渡辺利夫＋21世紀政策研究
所監修、大橋英夫編、勁草
書房（2012年7月25日刊行）

５年目（最終年度）に当たる本年度の中国研究プロジェ

本書は、そうした問題意識のもと、中国経済に生じていクトは、「市場か政府か」を中心テーマとして、中国経済る労働市場・消費市場・企業構造の変化について多角的に体制（いわゆる「中国モデル」）の有効性・持続可能性と分析すると同時に、「転換点」に入ろうとする中国経済にその影響について、総合的見地から分析検討を行い将来へ対して日系企業がどのように対処し戦略を構築すべきかにの展望を提示することを目的に研究を進行中です。

ついても検討し提示したものです。

（客員研究員佐々木孝明）

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SEP. 2012

所長雑感

領土問題の続発に思う

21世紀政策研究所

所長

森田富治郎

ここのところ領土をめぐる問題が続発しています。
2010年11月のロシアのメドベージェフ大統領（当時）弊とも言える問題なのですから。に続く、今年７月の同首相による北方領土訪問、８月第二に、日米関係の揺らぎという問題もあると思いの李明博韓国大統領の竹島上陸、そして中国活動家にます。民主党政権の立ち上がり時に、沖縄問題を中心よる尖閣諸島への上陸と、日本の国有化決定に続く反に日米の間に隙間風が吹いたのは否定できず、今回の日デモの多発。これらには、それぞれ国内の政治情勢当事国の状況判断の中で、アメリカの意向、さらにはも絡むようですが、それにしても、短期間にこういうその他諸国を含む国際世論への配慮の必要性が後退し動きが続くのは単なる偶然でしょうか。

た面もあったのではないかと思います。

これらの動きは取り敢えず日本に新たな負担を生じ第三に、日本の経済面を中心とする国際的な影響力させるというよりも、国内向けの示威行動の意味が強の低下も無関係ではないと思います。日本のGDPはいと思いますが、その行動のタイミングの判断に、日1991年レベルまで後退、つまり成長しない国に転落し本の国内事情が反映したのではないかという思いをぬており、世界経済における地位を急速に低下させていぐえません。

ます。これでは当事国にとって、日本に不快感を与えその事情とは第一に、足元の政治の低迷です。野田ても反面で失うものは少なく、また、日本が味方を増政権では、消費税問題は何とか山を越えたものの、そやすこともままならないだろうと判断しやすくなるでの他の外交、内政とも山積する課題の解決ははかばかしょう。

しく進まず、与党内外の不協和音に悩まされて、首相今回の諸問題は、いずれも根深い背景を背負っていのリーダーシップに大きく影が差している状況です。

るものであって、短期間の交渉や、いわんや何らかのこういう状況であれば、何を仕掛けても有効な反撃は実力行使で解決できるものではないでしょう。忍耐の受けないであろうと相手が考えるのは、当然とも言えいる膠着状態を覚悟しつつ、しかし、日本にとってのるのではないでしょうか。

状況悪化は何としても防ぐという姿勢が基本になるだ

もっとも、こうした状況は野田政権に始まったこと6期政権と、いわゆる「決められない政治」は日本の宿ろうと思います。

ではなく、過去の自民党政権も含め、基本的にはあまそれには、上述した日本の弱点を真剣に克服しなけり変わっていないと思います。過去20年余りで首相がればならないということを、改めて申し上げたいと思15人、小泉総理を除いて計算すると平均１年余りの短います。

６月 ６日▶

韓国経済研究院と2050年の経済予測について意見交換しました。

７月

▶

【提言】
「政権交代時代の政府と政党のガバナンス―短命政権と決められない政治を打破するために―」（報告書、パンフレット）を公表しました。

７月▶

21世紀政策研究所叢書「変貌する中国経済と日系企業の役割」を勁草書房より発刊しました。

８月10日▶

新潮新書より澤昭裕研究主幹著「精神論ぬきの電力入門」が出版されました。

９月▶

【報告書】「グローバルJAPAN－2050年 シミュレーションと総合戦略－」の英訳版および概要パンフレットを公表しました。

９月20日▶

関西講演会「グローバルJAPAN－2050年 シミュレーションと総合戦略－」を開催しました。