都市再生研究助成事業最終報告
安全なまちづくりを実現する市街化調整区域での開発許可制度の見直しに関する研究（概要）－開発規制緩和区域内に存在する浸水ハザードエリアの対応を通じて－
研究責任者

長岡技術科学大学

環境社会基盤系
准教授

１．はじめにとの関係を即地的に分析した既往研究とし令和２年に公布された改正都市再生特別措置法を受けて、防災指針に代表される立地適正化計画制度の見直しのみならず、都市計画法（以下、法）そのものも改正されており、災害リスクの高いエリアでの開発規制を意図した開発許可制度の見直しがされている。開発許可制度にかかわる重要な制度改正としては、市街化調整区域で特例
的に開発を認める法第 34 条 11 号及び 12
(1)

松川寿也

(2)

号の条例 の指定区域（以下、条例区域 ）からの災害ハザードエリアの除外であり、て、区域区分制度を扱った蕨ら 1)、都市計
画区域の指定区分別に網羅的に確認した中野ら 2)、立地適正化計画で定める居住誘導区域と災害ハザードエリアとの関係を評価した本村ら 3)、梨本ら 4)、松島ら 5)等がある。一方で開発許可制度を緩和する区域に関連した研究では、開発許可条例を扱ったものが複数ある 6)7)8)9)ものの、災害ハザー
ドエリアとの関係で論じた先行研究は少ない。ただ、松川ら 10)は開発許可条例運用時の災害ハザードエリアの扱いを調査分析し改正法全面施行を控えた令和３年には技術的助言(3)が国土交通省都市局より通知されている。本制度改正では、災害危険区域や土砂災害特別警戒区域に代表される災害レ
ッドゾーンに加えて、現行法で建築制限が適用されない土砂災害警戒区域や洪水浸水想定区域（以下、浸水想定区域）といった
災害イエローゾーンも含めた対応を求めており、浸水想定区域では想定浸水深 3.0m以上（想定最大規模降雨）を条例区域から除外することを求めている。しかし、浸水想定区域はその範囲が広範な都市も存在す
るため、技術的助言を受けた対応が困難となる場合も想定される。
災害ハザードエリアと各種規制誘導区域

図１：開発許可条例により浸水想定区域で許可された住宅地での浸水被害（松川らの参考文献
10 より引用）−1−

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ており、浸水想定区域内外、想定浸水深に施行時特例市を対象として、技術的助言を関係なく開発許可条例の基準で許可された受けた開発許可制度見直しの対応状況を、

開発許可地で、実際に浸水被害が生じた事

各市の公表資料やアンケート調査等により実も指摘されている（図１）。この先行研究確認する。 アンケート調査では、これら通では、現行法で直接建築制限措置を講じず、知先の自治体のうち、開発許可条例を自らかつ市街化調整区域内外で広範囲に指定さ制定している自治体に加えて、事務処理市

れる浸水想定区域を開発許可条例の運用時町村を有する都道府県（技術的助言を受けに考慮することの困難さも指摘されている。

た開発許可制度見直しの方針等を通知する

そのため、条例区域からの災害イエローゾ

立場にある都道府県）を抽出し、技術的助ーンも含めた即地的除外を求める技術的助言に記載されている事項の解釈や対応等の言に着目し、技術的助言を受けた各自治体

全国的状況を把握する。

での検討状況や具体的取組み方針を把握、

2-1. 開発許可条例の制定自治体

さらにはその取組みを評価する必要がある。

令和３年 12 月現在で都道府県、政令指そこで本研究では、浸水想定区域と開発

定都市、中核市、施行時特例市（計 152 自許可条例を緩和する条例区域との関係に着治体）の中から 3411 条例を制定している目する。まず、技術的助言の通知先である

自治体(6)は、28/44 都道府県（市街化調整

自治体に対するアンケート調査(4)により、区域での開発許可事務を一切行わない和歌

技術的助言で定められた浸水想定区域への山県、香川県、鹿児島県を除く(7)）、41/105

対応状況を把握する。次に、市街化調整区

市、3412 条例では 24/44 都道府県、55/105

域での潜在的な浸水リスクを想定浸水深と市ある。政令指定都市、中核市、施行時特人口分布から評価し、技術的助言を受けた

例市での 3412 条例の制定が 3411 条例を上対応状況とあわせて分析する。さらに、市回っているが、これは 3412 条例が開発区域

街化調整区域での潜在的な浸水リスクが高の周辺における市街化を促進するおそれがく、技術的助言を受けた対応方針が異なる

なく、かつ市街化区域では困難又は著しく都市を複数対象として、技術的助言を受け不適当な行為を許容する基準として、従来た開発許可条例見直しの実態を確認するこから法 34 条 14 号の基準で許可されていたとで、技術的助言を受けた浸水リスク対応

もののうち定型的なものを条例化した許可の取組みを評価する(5)。これら知見より、基準であることから、非属人、属地的行為

浸水リスクを考慮した開発許可条例見直しを許容する 3411 条例と比べて緩和対象がのあり方に示唆を与えることを目的とする。

限定的であり、市街化区域からの距離等の市街化区域と一体的な生活圏を構成する必２．浸水リスクに備えた各自治体での開発

要もないことから、3411 条例よりも制定自許可制度見直し方針

治体が多いものと推察される。また、開発

ここでは、国土交通省の技術的助言が通知された都道府県、政令指定都市、中核市、

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許可条例を制定する事務処理市町村を有する都道府県は 25/44 都道府県となる。
2-2. 技術的助言を受けた開発許可条例の−2−

見直し方針

10

65

7

13

前節で述べた開発許可条例の制定状況を踏まえて、3411 条例又は 3412 条例のいず
れか、もしくはその両方の条例を制定している 95 自治体での対応を把握する。
一部自

0%

20%

40%

既に見直し済み
改正法施行後に見直す予定

60%

80%

100%

改正法施行までに見直す予定
見直す予定なし

N＝95

図２：技術的助言を受けた開発許可条例の見直しの取組み状況
34 11 条例
N= 60

治体は技術的助言で除外を求めている災害
ハザードエリアが条例区域内に存在しない

見直し前

36

見直し後

等の理由で未対応であるが、82/95 自治体

40

34 12 条例
N＝530%

で開発許可条例の見直しが試みられている（図２）ため、これら自治体を対象に技術

24

見直し後

26
0%

40%

60%

6
10

40%

②文言指定

100%
10

13

14

60%

80%

①+②の並存

5

80%

21

20%

①図示指定

握する。

5

20%

見直し前

的助言で規定された事項に対する対応を把

18

2
100%

無回答

図３：技術的助言を受けた開発許可制度見直し前
後の条例区域の指定方式

2-2-1. 条例区域の明確化

技術的助言Ⅲ-2-(1)では、災害ハザード 3411条例 N=55
エリアの即地的除外を意図した条例区域の3412条例 N=49

51

31

46

30

画定を促している。これは条例区域から災
害ハザードエリアを除外しているかを客観

0%20%
例外なく3.0m以上を採用

40%

60%
80%
100%
一部例外の想定浸水深を採用

的かつ明確に判断できるようにすることを技術的助言に拠らない想定浸水深を採用

主目的とするものであるが、文言指定に起図４：条例区域から除外する想定浸水深の考え方因する条例区域の際限なき拡大の抑止とい

浸水想定区域を除外する方針としており、った副次的効果も期待できる。

条例区域の明確化を求める技術的助言に従3411 区域で見ると、24 自治体で文言指定

わすとも、本制度改正の目的自体は達成でが採用されている（図示指定と文言指定のきると判断していることが窺える。国土交区域が並存する自治体を含む）。うち、技術通省は技術的助言以外でも条例区域の明確的助言に従い図示する指定のみに改める対化を従来から促してはいるが(8)、本制度改

応は４自治体に止まり、一部区域を図示に正を契機としても条例区域の明確化の徹底

改める自治体があるものの、本制度改正後には至っていない。

も従来の文言指定を継続する対応も採られ

2-2-2.想定浸水深の考え方ており（図３）、3412 区域でも同様の傾向

技術的助言のⅢ.２.(2)③ロでは『ロ 規が見られる。文言指定を継続する理由とし

則第 27 条の６第２号の想定浸水深については、道路や排水等の基盤整備状況、傾斜ては、一般的な家屋の２階の床面に浸水す度等の指標を区域要件としたことで条例区るおそれがある水深 3.0ｍ（想定最大）を域の画定が困難等であり、技術的助言が求目安とすること。』と記載されており、同想める条例区域の明確化を避けている。ただ、

定浸水深以上の浸水想定区域を条例区域か

文言指定を継続する自治体はいずれも、技ら除外することを求めている。

術的助言を受けて想定浸水深 3.0ｍ以上の−3−

3411 条例を制定する自治体では 51/55
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自治体、3412 条例では 46/49 自治体が例外

3411条例 N=53

11

42

なく 3.0m 以上の想定浸水深を例外なく採3412条例 N=50

1040

存置箇所あり
存置箇所なし用するとしており、条例区域から除外対象

0%

20%

術的助言通りでの対応がされている（図４）。

3411条例 N=53

ただ、一部例外対応として、5.0m 以上とす

3412条例 N=50
10
存置箇所あり20%
存置箇所なし 0%

いて想定浸水深が 3.0m 以上でも、現地調査

60%

80%

100%

図５：避難を考慮した条例区域の存置とする浸水想定区域の想定浸水深は概ね技る自治体もあった他、「ハザードマップにお

40%

9

45
41
40%

60%

80%

100%

図６：安全上の対策を考慮した条例区域の存置によると 3.0ｍ未満の浸水想定区域と高低も幅があり、一般に高齢者、子供の歩行を差がない等、実態に合っていない」等とし考慮して避難所から 500m 圏と判断する自て、必ずしも技術的助言によらない対応を治体もあれば、2km 圏内としてかなり広範

検討する自治体もある。

囲に捉えている自治体もある。

2-2-3.確実な避難が可能と判断した存置

2-2-4.安全上の対策を講じることでの存置

技術的助言のⅢ.２.(2)③ハⅰ）では『ⅰ)技術的助言のⅢ.2.（2）③ハⅱ）では『ⅱ)

洪水等が発生した場合に水防法 15 条第１

開発許可等（開発許可又は法第 43 条第１項

項に基づき市町村地域防災計画に定められの許可をいう。以下同じ。）に際し法第 41

た同項第２号の避難場所への確実な避難が条第１項の制限又は第 79 条の条件として可能な土地の区域』と記載されており、想

安全上及び避難上の対策の実施を求めるこ

定浸水深 3.0ⅿ以上でも確実な避難が可能ととする旨を、法第 34 条 11 号、第 12 号又な区域であれば、例外的に条例区域内に存は令第 36 条第１項第３号の条例や審査基置することを認めている。

準等において明らかにした土地の区域』と3411 条例では 42/53 自治体、3412 条例で記載されており、開発許可区域内に建築すは 40/50 自治体とほとんどの自治体が避難る予定建築物の安全性確保を条件とした開場所への確実な避難が可能と判断して、条発許可、建築許可とすることで、例外的に

例区域内に存置した区域はないとする一方

想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を条で、3411 条例で 11 自治体、3412 条例で 10

例区域内に存置することを認めている。

自治体が避難が確実にできると判断して想3411 条例では 9/53 自治体、3412 条例で

定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を条例

は 10/50 自治体で、こうした開発許可、建区域内に存置している（図５）。避難が確実

築許可時の措置を講じてまで例外的に存置にできると判断する考え方として、兵庫県

する対応はしないとしている（図６）。一方や松本市等のように避難所からの距離やそで、建築物の安全性を担保することで想定

こへの避難に要する時間で考える自治体が浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を存置す

ある他、徳島県等では避難計画書の作成等る自治体もあり、3411 条例では６自治体がを条件として条例区域内に存置する対応が

法 41 条を適用することで存置するとし、例されている。また、前者で延べた避難場所

えば徳島県では、河川の浸水想定区域が広への確実な避難が可能と判断する考え方に域であり、法改正の影響が大きいことを考Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

−4−

3411条例

慮して、「想定浸水深から算出された水位よN=143412条例
浸水継続時間り高い位置に床面の高さがある居室を有す

N=8

家屋倒壊等
氾濫想定区域る建築物を建築すること」として、開発許可される予定建築物に安全上の対策を講じ

内水浸水
想定区域

ている。3412 条例でも６自治体が法 41 条

勘案し反映勘案したが未反映

浸水被害の
常襲地

を適用することで存置するとし、例えば福その他

山市では垂直避難が可能な居室で床面の高さが想定浸水深以上となるのであれば、住 8
6
4
2
0
0
2
4
6
8
図７：想定浸水深以外に考慮した浸水リスク領域
民等の生命または身体に著しい危害が生ずることはないと考え、「居室の床面の高さが長時間に及ぶ場合には、上記ロの想定浸水

災害時の想定水面の高さ以上となること」、

深未満となる土地の区域であっても条例区

和歌山市でも既存集落と社会経済活動を維域から除外することも考えられる。ホ 規則

持するための例外的対応として高さが想定

第 27 条の６第３号の過去の降雨により河浸水深以上となる居室を設けること等を求川が氾濫した際に浸水した地点、その水深める方針である。

その他の状況を勘案し、浸水被害の常襲地

また、3411 条例では６自治体、3412 条例

であると認められる場合には条例区域からでは７自治体が法第 79 条で安全上、避難上除外することも考えられる。』と記載されての対策を講じるとし、例えば 3411 条例の運おり、想定浸水深以外の複数の浸水リスク用において検討する鳥取県では、想定浸水領域を考慮した条例区域の見直しも想定し深 3.0ⅿ以上の浸水想定区域で既に地盤面ている。

の嵩上げ等により住宅等が建築されている

3411 条例では、想定浸水深以外にも垂直箇所があり、同様の安全対策を行えば住民避難に適さない家屋倒壊等氾濫想定区域を等の生命又は身体に著しい危害が生ずる恐検討した７自治体があり、うち４自治体がれはないと判断して、居室の高床化や敷地実際の条例区域の見直しに反映させているの地盤面の嵩上げ等を許可基準に定める又（図７）。その他、浸水継続時間や浸水被害は許可の条件とする旨を規定する方針であの常襲地や浸水継続時間を考慮した自治体

る。3412 条例の運用で検討する川越市では、もあり、後者については人命救助を目安と市街化調整区域が広く既存集落等での一定

して 72 時間を想定している。また、その他のコミュニティが形成されていること等をのリスク領域として、滋賀県は「流域治水踏まえて、開発許可等の申請地が想定浸水の推進に関する条例に基づく”地先の安全

深 3.0ⅿ以上である場合、法第 79 条を適用

度マップ” 」を考慮するとしており自主条

して安全上・避難上の対策を求めるとして例に基づき設定された領域を見直しの検討いる。

材料として用いている。しかし、これら想2-2-5.想定浸水深以外のリスク評価

定浸水深以外のリスク領域を検討したのは技術的助言のⅢ.２.(2)③ニ、ホでは『ニ全体で 14 自治体と限られる。3412 条例も規則第 27 条の６第２号の浸水継続時間がほぼ同様に検討したのは８自治体に限られ、−5−

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大半の自治体が技術的助言が求めていた想許可制度運用指針上で許容しても差し支え

定浸水深 3.0m 以上という最低限のリスクないとするもの、後者は従来運用してきた領域の除外のみにとどめており、多くの自定型的基準の一部要件の緩和を、開発審査

治体が条例区域の縮小を最低限にとどめる

会基準の見直しにより行なうものである。

傾向にあることが窺える。除外対象の検討

また、福山市は法 34 条１号の基準で許可すとしたものの本制度改正時に反映されなかる店舗等の要件を一部緩和しており、そのった水害ハザードエリアもあり、家屋倒壊

床面積の上限規模が引き上げられている。

等氾濫想定区域であれば土砂災害防止法の開発許可条例の基準自体を緩和するもの(9)ように建築制限を直接講じない区域であるもあり、久留米市は予定建築物用途を緩和

こと、水害の常襲地であればその範囲を画している。

定することが困難であること等が、その反2-2-7.事務処理市町村への通知方法

映に至らなかった理由として推察される。

技術的助言は、施行時特例市以上の自治

この他、日用品店舗を許容する地域拠点

体宛に通知された文書であり、開発許可事（3412 区域）を指定する宇都宮市では、「家務を都道府県から委譲されている事務処理

屋倒壊等氾濫想定区域は、条例区域から除

市町村に対しては、当該都道府県を経由し外しないが、開発許可の際に氾濫流区域にて通知されることになる。そのため、事務ついては建築物を非木造とすること、河岸処理市町村への通知に際しては、その解釈

浸食区域については建物の建築を制限すや対応等について当該都道府県の考え方をる」とし、災害リスクの種類別の区域ごと添えて通知されるものと推察される。
都道府県自らが開発許可条例を制定してで建築の制限を設けて条件付きで許容する対応も検討されている。

いなくても開発許可条例を制定する事務処

2-2-6.一部規制を緩和させた基準

理市町村を抱える７県を含めて、技術的助

技術的助言を受けた開発許可制度の見直言の通知方法を確認したところ、北海道をしは条例区域の縮小を前提としているため、除く全ての自治体で技術的助言をそのまま

基本的には市街化調整区域での規制を強化

通知しており、都府県の対応方針が示されする対応となる。そのため、技術的助言のないまま事務処理市町村に通知されていた見直しが一方的な規制強化として受け止めことも確認された。

られないよう、一部許可基準を緩和する対３．市街化調整区域での浸水リスク評価

応が同時にされることが想定される。
技術的助言を受けた見直しでは、７自治体が本見直しと合わせて一部許可基準を緩和している。例えば、盛岡市が「賃貸住宅への用途変更を可能とする既存建築物の用途変更」、太田市が「分家住宅の許可に関する血縁要件の撤廃」といった法 34 条 14 号の基準による許可対応であり、前者は開発
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前章では、アンケート調査等により技術的助言を受けた各自治体の対応状況を把握した。こうした対応の違いには、各都市の市街化調整区域での異なる浸水リスクが影響していることが想定される（例えば、市
街化調整区域内に想定浸水深 3.0m 以上の−6−

浸水想定区域が限られる場合は、例外なくいを反映した人口に推計する。そして、こ同区域を条例区域から除外することが比較のメッシュ人口データのうち 59 都市の市的容易である一方で、かなりの規模を抱え街化調整区域に属するメッシュを抽出し、ている都市では条例区域からの除外が困

市街化調整区域が８割以上（都市計画現況難）。従って、都市毎の浸水リスクポテンシ

調査上の数値に近い人口を示した閾値）をャルを合わせて確認することが重要となる。

占めるメッシュを市街化調整区域に属する

ここでは、技術的助言が通知された政令

メッシュとすることで、市街化調整区域内

指定都市、中核市、特例市のうち、3411 区の緻密な人口密度分布図を作成する。

域又は 3412 区域のいずれか、
もしくは両区（２）浸水想定区域内の人口域を指定する 59 都市の浸水リスクポテン（１）の人口密度分布図上に浸水想定区

シャルを地理情報システムによる分析で確域の空間情報（国土交通省及び都道府県管認する。

理河川の想定最大規模での想定浸水深）を

3-1.浸水リスクポテンシャルの確認方法付加する。浸水リスクは想定浸水深以外に市街化調整区域には浸水想定区域や条例も浸水継続時間等の様々な指標が存在する

区域の指定対象になり得ない区域（山間部が、技術的助言が最低限の対応として想定

や集団的な優良農地）が広く含まれること

浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を条例区が当然想定されるため、各都市の市街化調

域から除外することを求めているため、本整区域の浸水リスクポテンシャルを「市街研究では想定浸水深 3.0m 以上（もしくは未化調整区域面積に対する浸水想定区域面積満）でリスクを評価する。なお、想定浸水の割合」で判断することは適切でない。従深の属性判定は、リスクを危険側に捉えてって、本研究では市街化調整区域の浸水想

メッシュ内に含まれる最大の想定浸水深と定区域内人口より、浸水リスクポテンシャ

したため、一部のメッシュが当該浸水深でルを都市毎に確認する。具体的には以下のの実際の人口とは異なることに留意する必手法によりリスクポテンシャルを計る空間

要がある。

データを作成する。

3-2. 想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域（１）市街化調整区域の人口

人口分布で見た開発許可条例の見直し「平成 27 年国勢調査に関する地域メッシ

前節で述べた手法により、59 都市の市街

ュ統計（世界測地系）」の４次メッシュ（500m

化調整区域の想定浸水深 3.0m 以上の人口

メッシュ）単位に集計された統計データを、分布図を作成し集計することで各都市の浸100m メッシュに按分することによって作

水リスク評価する（図８）。その結果、多く成された推計データを用いる。推計按分は、の都市では想定浸水深 3.0m 以上の浸水想

ゼンリン住宅地図に含まれる住居系建物の定区域人口が１割あるいは１千人未満と限戸数（マンション、アパート等、集合住宅

られてはいるものの、それを上回る都市もの場合は部屋数）を 100m メッシュ毎に集計複数あり、中には市街化調整区域人口の約し、この集計値の比にしたがって統計値の半数もしくは１万人前後となる都市もある

配分を行うことで、実際の住宅の密集度合（図９）。前者の都市では技術的助言を受け−7−

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

た条例区域の見直しが比較的容易と思われる一方で、後者の都市ではその対応が困難であったと推察される。
次に、前章で把握した対応状況に加えて、各自治体の開発許可制度改正に関する情報（自治体が定める開発許可制度の運用方針
や制度改正を周知するホームページでの掲
載情報等）を収集し、技術的助言を受けた
対応を 59 都市でクロスして見る（図９）。
想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域に居住する人口が１割未満の都市では、例外なく条例区域から除外する都市（Ａ）が比較的見られる一方で、１割合を上回る、もしくは５千人以上が想定浸水深 3.0m 以上の 図８：市街化調整区域の想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域での人口分布（岡山市）
浸水想定区域に居住する都市では、安全上の対策や避難を考慮して例外的に想定浸水

35

深 3.0m 以上の浸水想定区域を条例区域内30る。これは条例区域から除外する箇所が限都市数に存置している都市（Ｂ）が比較的見られく除外することが比較的容易であった反面、

50

条例区域からの除外が求められた想定浸水
深 3.0m 以上の浸水想定区域に数多くの人

都市数

5する人口が限られる都市では、除外を求め

0

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

C

X

15

定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域に居住

る。

B

N=59

20
10

受けた対応に苦慮している都市と想定され

20 30 40 50 60 70 80 90 100
浸⽔深 3m以上の調整区域⼈⼝割合（〜 %）A

25

応策を示していない都市（Ｃ）もあり、想れる他、そうでない都市では技術的助言を

1030

由や方策を講じる等して可能な限り条例区する必要はないと捉えられていると考えら

X
N=59

35

口が集積する都市では、存置するための理られた区域が限定されるため特別な対応を

C

15
10

ものと推察される。また、特別具体的な対B

20

定的であれば、技術的助言に従って例外な域の縮小を避ける対応がされたことを示す

A

25

1

2
3
4
5 10 15 20 50 100
浸⽔深 3m以上の調整区域⼈⼝（〜千⼈）
Ａ：例外なく条例区域を除外
Ｂ：安全上の対策、安全な避難を考慮し条例区域内に存置
Ｃ：市の対応方針を示せず特段の対策をしていない
Ｘ：想定浸水深 3.0m 以上の居住人口ゼロ

図９：浸水想定区域（想定浸水深 3.0m 以上）の人口の頻度分布と対応パターン（上段：割合、下段：実数）−8−

４．浸水リスクに対する技術的助言を受け・長岡市（3411 区域+3412 区域とも条例区

た開発許可条例見直しの評価

域を見直すとともに確実な避難が可能な範前章で論じたように、技術的助言が条例区域からの除外を求めている想定浸水深3.0m 以上の浸水想定区域を一定程度抱える都市では、技術的助言を受けた開発許可制度見直しの検討において、条例区域からの同区域の除外が課題となった都市と推察される。
そこで本章では、前章で分析対象とした59 都市のうち、技術的助言が条例区域からの除外を求めている想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域人口が市街化調整区域人口の１割以上かつ１千以上に該当する 27 都市を抽出し、開発許可制度の見直し方針や見直し以前の開発許可条例の運用形態を考慮した以下７都市を分析対象都市して、技術的助言を受けた各都市での対応を評価する。本稿では誌面の都合上、対応パターン
Ａの水戸市と対応パターンＢの長岡市での知見について論じる。

想定区域を存置、3411 区域を広範囲に指定する一方で現況宅地に限定した条例を適用）
・和歌山市（3411 区域+3412 区域ともに条例区域を全く見直さない一方で確実な避難が可能な範囲の設定や安全上の対策を条件とした許可制度を構築、技術的助言を受けた制度改正以前に大幅な条例区域の見直しを実施）
・久留米市（広範囲に指定していた文言指定の 3411 区域を図示指定とし浸水リスクの高低に関係なく一律に縮小、確実な避難が可能な範囲の設定と安全上の対策を条件とした許可制度を構築して 3411 区域+3412
区域ともに想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を存置、技術的助言を受けた制度改
正に合わせて一部の基準を緩和）●対応パターンＣ
条例区域の見直しは行わず、安全上、避●対応パターンＡ
想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を3411 区域もしくは 3412 区域から例外なく除外した都市・水戸市（広範囲に渡り 3411 区域を指定、文言指定による一部区域を明確化）
・山形市（3411 区域より後発で指定された
3412 区域を広範囲に指定）・熊谷市（3411 区域+3412 区域ともに広範囲に指定、文言指定の 3412 区域を明確化）●対応パターンＢ
安全や避難を考慮して条例区域に想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を存置した都市囲を設定して想定浸水深 3.0m 以上の浸水

難上の対策も特段講じずに従来通りの行為を許容
・新潟市（3412 区域を市街化調整区域内に
広範囲に指定、市街化調整区域の一部は旧
非線引き都市計画区域又は都市計画区域外）
4-1.水戸市
市街地部が主に市中央から南部にかけての台地に広く形成されているが、北東部の市域境界線にもなっている那珂川沿いの低地でも一部が市街化している。市北部には那珂川の浸水想定区域が広く指定されており、また涸沼から那珂川に合流する涸沼川
の浸水想定区域も市東部に一部重複してい−9−Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

3.0m以上5.0m未満
5.0m以上10.0m未満
10.0m以上20.0m未満
20.0m以上

エリア指定区域（見直し前）
エリア指定区域（技術的助言を受けた見直し後）

2km

図 10：水戸市のエリア指定区域（3411 区域）の見直しと浸水想定区域

る。特に那珂川については家屋倒壊等氾濫の２区分で構成され、前者の区域は平成 16想定区域も市の北部に広く指定されている。

年の条例施行当初から運用していた文言指4-1-1.開発許可条例の見直し内容

定区域に変わる区域となる。前者の区域は、

同市は 3411 区域内にある土砂災害特別指定区間の図示に際して、「災害の防止・・・

警戒区域等の災害レッドゾーンに加えて、（中略）・・・を図る上で支障がなく」（条

土砂災害警戒区域および想定浸水深 3.0m例第４条）の基準に従って市長が指定する以上の浸水想定区域を全て条例区域から除ことになるため、市街化区域の北側を流れ外している（図 10）。

る那珂川沿岸等、指定区間沿道やそれに接同市の 3411 区域は、「指定区間道路境界

続する街区に想定浸水深 3.0m 以上の浸水

線から 50m の区域」と「エリア指定区域」

想定区域が沿道に含まれる道路は、指定区

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

− 10 −

間の対象から除外される。平成 17 年に追加占める割合より限られるが、想定浸水深が指定された後者の区域は、既に即地化してより深い 5.0m 以上で 3.2／4.6 千人と多く指定されていたため、エリア指定区域内にを占める。

一部でも想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定

技術的助言を受けた条例区域の見直しと区域が含まれる場合は例外なく除外する他、文言指定方式を廃止したことで、想定浸水

想定浸水深 3.0m 未満であっても除外され

深 3.0m 以上の浸水想定区域の全てが「指定た区域も散見される（図 10 拡大図）。

区間道路境界線から 50m の区域」の指定対

一方で、山形市等の一部自治体では、条象から除外された他、那珂川沿岸にある集例区域から除外された想定浸水深 3.0m 以

落を中心に存在したエリア指定区域内の想

上の浸水想定区域での許可申請に適用する

定浸水深 3.0m 以上の 244ha、さらには同浸開発審査審査会基準を同時に規定すること

水深未満も含めて除外したことで、エリア

で、ほぼ従来通りの行為を法第 34 条 14 号

指定区域は 1,911→1,591ha に縮小された。

の基準で許容する対応も確認されたが、水この条例区域の縮小により、想定浸水深

戸市はこうした対応はあくまで経過措置的

3.0m 以上の浸水想定区域に居住する前述な扱いとして捉えている。これにより、条の 4.6 千人がエリア指定区域外に居住する

例区域除外対象区域で適用する開発審査会ことになる。

基準は、浸水想定区域の指定日から１年以

4-1-3.想定浸水深 3.0m 以上を例外なく除内の許可申請にのみ適用する基準を追加す

外できた理由るにとどめている(11)。

文言指定で運用してきた一部の 3411 区

4-1-2.制度見直し前後のリスク変化

域を技術的助言を受けて「指定区間道路境

市街化調整区域人口の 24％にあたる

界線から 50m の区域」として明確に図示し17.7 千人が浸水想定区域内に居住し、そのた理由は、以前から文言指定による運用がうち 94％（市街化調整区域全体では 23％）

同市で問題視されていたことに加えて、の 16.7 千人が想定浸水深 3.0m 以上の箇所

3411 区域を文言指定で運用する自治体がで確認される。同市の浸水想定区域人口は

都市構造再編集中支援事業の支援対象からさほど多くはないが、浸水想定区域に住む

除外(8)されるためであり、技術的助言の通人の多くが想定浸水深 3.0m 以上を占めて知を契機として指定方式を改めている。

いる。一方で条例区域では、見直し前のエ

エリア指定区域からの災害イエローゾー

リア指定区域 1,911ha に市街化調整区域人ンの除外については、技術的助言では安全口の 46％にあたる 33.6／73.8 千人が居住上、避難上の対策を講じることを条件とししており、エリア指定区域が市街化調整区

た存置を例外的に許容してはいるが、同市

域人口の約半数を占めている（図 11）。そは本制度改正の趣旨が災害高リスクエリアのエリア指定区域で想定浸水深 3.0m 以上

での開発抑制であり、除外する区域も那珂の浸水想定区域に居住する人口は、4.6／

川沿いの集落に限定されるため社会経済活33.6 千人であり那珂川沿岸にある集落を動の継続が困難になるとまでは言えないと中心に 14％程度と市街化調整区域全体に判断して、国が示した指標通り一律に想定− 11 −

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

＞0
浸水想定区域
浸水深3.0m 未満
3.0m以上5.0m未満
5.0m以上10.0m未満
10.0m以上20.0m未満
20.0m以上

区域別

⼈⼝（⼈）

市街化区域

199125

洪⽔リスク区域

⼈⼝（⼈）

浸⽔想定区域外
市街化調整区域73763

浸⽔深ランク56053

浸⽔深想定区域3m未満

992

浸⽔深想定区域3m以上

16718

浸⽔深 ⼈⼝（⼈）

区域別

人口（人）

エリア指定区域（助言前）33619

エリア指定区域（助言前 浸水深3m以上）

4614

浸水深ラ ンク

33.0m以上5.0m未満

4807

3

4

5.0m以上10.0m未満

10751

5

10.0m以上20.0m未満

6

20.0m以上

浸水深

人口（人）

3.0m以上5.0m未満

1254

4

5.0m以上10.0m未満

3226

1160

5

10.0m以上20.0m未満

134

0

6

20.0m以上

0

図 11：水戸市の市街化調整区域、浸水想定区域、エリア指定区域（見直し前）の人口分布

浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を例外な除外」が技術的助言を受けた見直しの規定

く除外している。これは、本件に伴う都市事項とされていた。

計画法改正が技術基準上では想定浸水深

また、エリア指定区域から除外された区

3.0m 以上の浸水想定区域の開発規制の強域は、市街化区域南西部等で広範囲に存置

化とならなかったため、仮に条例区域からされた区域より相対的に開発ニーズが低い。

除外されたとしても他の立地基準により許実際に区域見直し以前における 3411 条例

可されるため、あえて条例区域に想定浸水による許可（エリア指定区域としての開発

深 3.0m 以上の浸水想定区域を存置して行許可）のうち、除外区域での許可実績は政が積極的に居住誘導することが適切でな

202/2704 件であり、エリア指定区域面積あいとの考え方によるものであり、「例外なきたりの許可では除外区域で 0.63 件／ha、存Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

− 12 −

置区域で 1.70 件／ha と３倍近い。さらに、難所（避難所が位置する場所の最大浸水深

令和元年の台風 19 号において那珂川沿い

以上の避難可能階を有する全ての避難所）の集落は大規模な浸水被害を受けたことで、から 500m 圏内とする一方で、浸水想定区域

市民の浸水想定区域に対するリスク認識やの場合は 2km 圏内としており後者の方でそ防災意識が高まっており、技術的助言を受の範囲がかなり広い。一方で，技術的助言

けた開発許可条例改正に関する市議会でのでは安全上、避難上の対策を条件とした存審議でも特段の反対意見は無かった。こう置も容認してはいるが、これら対策を開発した環境も「例外なき除外」を規定事項と許可の基準や条件として定める制度改正はした市の見直し方針が受け入れられた一背行なっておらず、技術的助言が想定する条景にあったと推察される。

例区域から除外された区域で適用する法第4-2.長岡市

34 条 14 号での対応（開発審査会基準の改

同市の線引き都市計画区域は、平成の合併以前の長岡市の一部と合併旧４町（中之訂）もされていない。
4-2-2.制度見直し前後のリスク変化

島、与板、三島、越路）の一部で指定され市街化調整区域人口の 70％にあたるている。市東部の東山連峰と市西部の西山

35.4 千人が浸水想定区域内に居住し、その丘陵地に挟まれた長岡都市計画区域内には

うち 50％（市街化調整区域全体では 35％）

信濃川とその支川が流れており、信濃川両の 17.7 千人が想定浸水深 3.0m 以上の浸水

岸の沖積平野に市街地が形成されている。

想定区域で確認される。一方で条例区域を浸水想定区域は丘陵部等の一部を除いて市見ると、見直し前の 3411 区域 2,328ha には街化区域のほぼ全域と重複しており、市街

市街化調整区域人口の 69％にあたる 34.8

化区域近郊の集落も多くが浸水リスクを抱／50.7 千人が居住しており、3411 区域が市える。また、家屋倒壊等氾濫想定区域が信街化調整区域人口の半数以上をカバーして濃川沿いに氾濫流の危険がある領域としている（図 12）。同様に 3412 区域 727ha には広く指定されている他、信濃川の支川であ市街化調整区域人口の 20％にあたる 10.4

る栖吉川、渋海川、太田川等の沿川も河岸／50.7 千人が居住していることから、市街浸食の危険がある領域として指定されてい化調整区域の９割程度の集落がいずれかのる。

条例区域に属している。

4-2-1.開発許可条例の見直し内容

3411 区域で想定浸水深 3.0m 以上の浸水

同市は 3411 区域、3412 区域とも災害レ

想定区域に居住する人口は、12.7／34.8 千ッドゾーンに加えて、土砂災害警戒区域及人と 36％を占め、条例区域内に占める割合

び想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域をでは調査対象７都市中最多で、信濃川右岸

条例区域から原則除外するとしながらも、では市北部の中之島地域、左岸側では市北避難が確実にできると判断する区域を例外

部の与板地域とその周辺や市南部の越路地的に存置している。

域の集落を中心に広く存在する。同じく避難が確実にできると判断する区域は、3412 区域では、2.7／10.4 千人で 26％とな

土砂災害警戒区域の場合は市が指定する避り、3411 区域の指定要件に該当しなかった− 13 −

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

洪⽔リスク区域

⼈⼝（⼈）

浸⽔想定区域外15279

浸⽔深想定区域3m未満

17763

浸⽔深想定区域3m以上

17655

人口(人)
浸⽔深⼈⼝（⼈）

3.0m以上5.0m未満

12266

5.0m以上10.0m未満

5060

10.0m以上20.0m未満

131

20.0m以上

199

浸水想定区域
浸水深3.0m 未満
3.0m以上5.0m未満
5.0m以上10.0m未満
10.0m以上20.0m未満
20.0m以上＞0

図 12：長岡市の市街化調整区域、浸水想定区域の人口分布

市北部の信濃川両岸の集落で見られる。

積の変化を見ると 3411 区域では 2,328→

例外的に想定浸水深 3.0m 以上の浸水想

2,271ha、3412 区域では 727→652ha と大き定区域を存置するにしても、あくまで例外

な区域縮小はされておらず、3411 区域に至的対応であり、災害イエローゾーンの条例っては－2.4％と殆ど面積変化を確認でき区域からの除外を原則として行なうのであない。両区域に含まれる災害ハザードエリ

れば、同市のように条例区域内に当該区域アの構成を見直し前後で比較すると、見直が多く含まれる場合は、一定程度の条例区

し後は土砂災害区域に該当する区域の縮小

域の縮小がされるはずである。しかし、技を確認できるが、想定浸水深 3.0m 以上の浸術的助言を受けた条例区域見直し前後の面

水想定区域は見直し後も広く抱えているこ

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

− 14 −

とが窺える（図 13）。そのため、条例区域
見直し前の見直し前後で想定浸水深 3.0m 以上に居住する人口はほぼ無変化となる。従前と同

見直し後
0

1000

2000

3000ha程度の浸水想定区域を存置しているが、前述のように安全上、避難上の対策を講じた 図 13：長岡市の条例区域見直し前後の災害ハザードエリアの面積構成
制度改正は行なっていないため、リスク軽減には至っていない。
4-2-3.想定浸水深 3.0m 以上を広範囲に存

3411 区域
3412 区域

置した理由

避難所 2km 圏

想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域が殆ど除外されなかったのは、確実な避難が2km可能と判断して例外的に存置する範囲を指定避難所から 2km 圏としたことによるもの
であり、都市計画区域の大半を占めるこの範囲によって条例区域内の想定浸水深3.0m 以上の箇所の多くがこの範囲の設定
より除外を免れている（図 14）。
2km 圏とした理由は、緊急安全確保の大雨警戒レベル５を想定した場合、通常であれば少なく見積もってもレベル４、３の情報を１時間以上前に発令することになり、その場合は徒歩による避難圏域を 2km（旧図 14：長岡市の条例区域と避難所 2km 圏

建設省が定めた広域避難地の設置基準）とまた同市の 3411 条例による許可は、10しても、高齢者の歩行速度でも避難が十分

年以上宅地状態の土地に限定して適用する

可能と判断したためである。つまり、避難旧既存宅地制度の運用をほぼ継承している。

情報が事前に周知できることを前提として、

想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を例

浸水リスクに対する一次避難先を二次避難外なく全て条例区域から除外したとしても、先となる広域避難所までの距離で差し支え

旧既存宅地制度の運用をほぼ継承した宅地ないと判断して条例区域内に存置している。

限定の基準を従来から運用してきたため、一方で，技術的助言が想定する法 41 条や法条例制定後も他都市の市街化調整区域で見79 条を適用するにしても、同条を適用した

られたような活発な市街化は見られず、条開発許可事務の蓄積が乏しいため、個々の例区域見直しによる大幅な開発抑制も想定

許可申請に対して安全性や確実な避難の可できないとしている。さらに、開発審査会

否を開発許可担当部局としては判断できな

基準で 10 年以上の宅地状態の土地で条例

いとし、こうした広範かつ一律の考え方で区域と同等の既存集落であれば、自己用住条例区域内に存置させている。

宅を従来から認めているため、想定浸水深− 15 −

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

に関係なく法 34 条 14 号の基準として許可によりリスクが低減（想定浸水深 3.0m 以上される。これら既存の開発許可制度の運用の浸水想定区域人口は 17.8→6.8 千人に減も、技術的助言が求める対策に影響した一少）しているが、それでも既存集落の拠点背景にあると考えられる。

等に限定した条例区域内に、想定浸水深3.0m 以上の浸水想定区域が一部存在して５．総括いる。条例区域の限定指定に改めたとして条例区域から想定浸水深 3.0m 以上の浸水想定区域を除外すること等を求めた技術的助言の通知を受けて、各自治体での開発
許可条例見直しでは、同区域を例外なく除外する対応もあれば、安全上や避難対策を考慮して例外的に条例区域内に存置する取組みもある。本研究で着目した制度改正は、
事前防災という観点での開発許可制度の見直しであるため、制度改正の趣旨に則って災害ハザードエリアを極力除外することが大前提となる。浸水想定区域を広範囲に抱えるとは言え、希望的観測や憶測で安全であると判断して条例区域内に広く災害リス
ク領域を存置することは適切ではなく、やむを得ず例外的に存置するにしても、安全上、避難上の対策は必要不可欠と言える。
ただし、対策を講じれさえすれば市街化調整区域でも開発を許容するという考え方
は、区域区分制度そのもの、さらには近年取組まれているコンパクト+ネットワークの都市政策の趣旨に反することにもなりかねない。本研究の分析対象都市とした和歌山市では、技術的助言を受けた対応として
条例区域の縮小を一切行っていないが、同も、やむを得ず存置された災害イエローゾーンでの許可申請に対しては、技術的助言が想定した法 41 条や法 79 条を適用して安全上の対策に法的な実効性を確保している。
立地適正化計画制度では、コンパクト+
ネットワーク実現のために居住誘導区域を市街化区域の中で厳選指定するとともに、同計画の防災指針では人口密度分布等も踏まえた多角的な視点で災害リスクを検証した上でリスク対策の方針を定めることにな
る。開発許可制度でも、市街化調整区域側の誘導区域に相当する条例区域を指定することになるため、「条例区域の防災指針」のようなことを検討する必要があるのかもしれない。ただし、リスク対策に実効性が確保されることは言うまでもないだろう。

（謝辞）
本研究では、アンケート調査及びヒアリ
ング調査等で関係自治体より多大なご協力をいただいた。記して謝意を表します。

（補注）(1) 本稿ではそれぞれ以下、「3411 条例」、
「3412 条例」
、両条例の総称を「開発許市は本制度改正を受ける以前に、立地適正化計画による集約型都市政策の導入に合わせる形で、条例区域を大幅に縮小、厳選す可条例」と称す。
(2) 3411 条例、3412 条例のそれぞれの区域を指す場合は以下、「3411 区域、3412

る区域指定に改めている。その結果として、条例区域内に含まれた浸水想定区域の減少

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

区域」と称す。
(3) 「都市再生特別措置法等の一部を改正− 16 −

する法律による都市計画法の一部改正ための見直しである。

に関する安全なまちづくりのための開(10) 包括承認基準９「浸水想定区域におけ

発許可制度の見直しについて」(令和３

る開発行為等の取扱いについて」

年４月１日国都計第 176 号)(4) 令和３年 12 月に技術的助言の通知先で（参考文献）

ある都道府県、政令指定都市、中核市、

1) 蕨 裕 美 ･ 松 川 寿 也 ･ 中 出 文 平 ･ 樋 口 秀

施行時特例市の計 102 自治体(市街化調(2019)｢市街化区域と災害リスク区域の関整区域での開発許可事務を一切担わな係に関する研究｣都市計画論文集

い自治体を除く)の開発許可担当部局

54-3,pp.931-937に対して令和３年 12 月 2 日～17 日に実

2)中野卓･木内望(2020)｢水害リスクを踏ま施（回収率 95/102）。

えた都市づくりにおける洪水浸水想定区域(5) 個別具体の都市を対象として、地理情の活用可能性と課題｣都市計画論文集

報システムによる即地分析に加えて、

55-3,pp.888-895

条例区域見直し前後のリスク変化や技

3)本村恵大･丸岡陽･松川寿也･中出文平

術的助言を受けた開発許可制度見直し(2020)｢居住誘導区域の指定の在り方に関の経緯を市議会議事録等による文献調

す る 研 究 ｣ 都 市 計 画 論 文 集

査や開発許可担当部局に対するヒアリ

55-3,pp.521-528

ング調査により確認。

4)梨本丈一郎･松川寿也･中出文平(2022)(6) 各自治体の例規集等より確認。

居住誘導浸水想定区域の市街地特性の評価(7) 和歌山県、鹿児島県の市街化調整区域と対応策に関する研究｣,都市計画論文集

は全て特例市以上の自治体に存在。香

No.57-3,pp.768-775

川県は県内全ての線引き都市計画区域

5)松島健･松川寿也･中出文平(2022)｢居住で線引き廃止。

誘導区域内にある家屋倒壊等氾濫想定区域(8) 例えば、都市構造再編集中支援事業（都の対策に関する研究｣,都市計画論文集

市再生整備計画に基づく事業のうち、

No.57-3,pp. 760-767

立地適正化計画の目標に適合する事業

6)松川寿也・丸岡陽・中出文平・樋口秀に対する集中的支援）の適用対象外と(2018)｢自己用限定型 3411 条例としながらして、国は「3411 区域を図面や住所等も著しい市街化を許容した宇都宮市での住で客観的に明示していない等不適切な宅開発の特徴と集約型都市政策への影響に運用を行っている市町村」と明言して関する一考察｣, 都市計画論文集 No.53-3,

いる。

pp.1130-1137(9) 長岡市も条例の適用地を条例制定時の7)齋藤勇貴・松川寿也・丸岡陽・中出文平・宅地から現況宅地状態の土地に拡大し

樋口秀(2018)｢立地適正化計画策定都市でているが、この見直しは一方的な規制の開発許可制度の方針と運用に関する研強化を避けるための対応ではなく、究 ｣ ,3412 条例との間に基準の齟齬が生じた

pp1123-1129− 17 −

都 市 計 画 論 文 集

No.53-3,

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

8)松川寿也・丸岡陽・中出文平・樋口秀(2017)｢行政間の土地利用規制格差に着目した開発許可条例による格差解消手法に関す る 一 考 察 ｣ , 都 市 計 画 論 文 集
No.52-3,pp.1108-1115
9)松川寿也・白戸将吾・佐藤雄哉・中出文
平・樋口秀(2012)｢開発許可制度を緩和する
区域の縮小に関する一考察｣, 日本都市計
画

学

会

都

市

計

画

論

文

集

No.47-3,pp.175-180
10)松川寿也･佐藤雄哉･中出文平･樋口秀(2014) 開発許可条例運用時における都市計画法施行令第八条第 1 項第 2 号ロの区域に関する一考察｣都市計画論文集
49-3,pp.459-464

Urban Study Vol.76 JUNE. 2023

− 18 −