21 世紀の国土政策は何を目指すか――｢国土の均衡ある発展」に代わる国土政策の理念を模索する――
都市研究センター 研究理事
大木 健一
はじめに

かしながら、その具体的な姿やそれを実現するための政策手段は、必ずしも明確に示｢国土の均衡ある発展」は、高度経済成長されているとは言えない。

期以来、長らく我が国の国土政策の基本理

一方、過去の全総計画を踏まえ「国土の念とされてきた。しかし、最近では総理演説

均衡ある発展」を目指して実施されてきた様などで語られることも稀になり、一般には小な施策は、90 年代末以降その役割を低下さ

泉内閣が 2001 年６月に決定した「骨太方針」せており、既に廃止されたり、方向転換したを境に「終わった」ものとして理解されているりしたものも多い。なお、その後、いわゆるようにも思われる。

｢格差社会」の一つとして地域格差が再び話

確かに、政策手法・手段面における過去の題になり、福田内閣以降、地方再生戦略や「国主導の中央集権型」、「量的拡大を目指

定住自立圏構想が打ち出されている。

す開発中心主義」の国土均衡発展政策から

本稿では、過去の全国総合開発計画のの転換については、2005 年に国土総合開歩みを振り返りつつ｢国土の均衡ある発展」

発法の改正によって誕生した国土形成計画の意味を改めて考え直すとともに、21 世紀

法にも反映されており、多くの人々に支持さにおける国土政策は何を理念とし、何を求れるものと考えてよいだろう。

めるべきかについて模索してみることとした

しかし、将来に向けてどのような国土構造

い。

を目指すべきかについては、地方分権の推

本稿の結論は次のとおりである。

進や地域の個性、自立を重視しつつ分散型「国土の均衡ある発展」は、人口や経済国土構造を目指す考え方から、市場経済重の規模が拡大し、地域格差や過密･過疎問視で東京集中を是認する考え方まで、様々題が深刻であった時代には、国土政策の理な議論があり、必ずしも合意は得られていな念として一定の正当性を持っていた。しかし

いのではないだろうか。

過密問題が緩和し、総人口が減少する 21

この点に関し、昨年 7 月策定された国土形

世紀には、大都市集中を抑制し分散型国土

成計画全国計画は、「一極一軸型の国土構を目指すことの合理性を主張することが困難造を是正していくことが必要」であり、「多様になっている。このような時代には、人口やな広域ブロックが自立的に発展する国土」を

産業の配置は基本的には自然体とし、人々目指すとしている。これは引き続き「国土のの自由な選択に沿った形で効率的かつ競均衡ある発展」、あるいは分散型国土構造

争力の高い国土をつくることをめざすべきでの構築を念頭においているように読める。しはないだろうか。人口が大きく減少する地域

1

において国土管理に支障が生じたり、住民

全国総合開発計画（一全総）が策定された。

の生活サービスを維持することが困難になっ一全総は、「地域間の均衡ある発展」を基本たりすることがないように広域的視点から十目標に掲げ、これを実現するために「拠点開分配慮した上で、地域活性化は地域の責任発方式」を提示した。その具体化として新産と選択を基本として進めるべきである。

業都市建設促進法、工業整備特別地域整備促進法（新産･工特）が制定され、主に地1.

全総計画と「国土の均衡ある発展」

方圏において臨海工業地帯などの工業開「国土の均衡ある発展」は、高度経済成長

発拠点の整備が推進されることとなった。

以来の我が国の国土政策、すなわち 5 つの全国総合開発計画（全総計画）及びこれと○ 新全総――開発可能性の全国土への関連する地域開発政策や社会資本整備政

拡大、均衡化策を貫いてきた基本理念であったとされる。

1960 年代には、予想を上回る高度成長

そこで、まず、これまでの全国総合開発計の下、大都市への人口、産業の集中が続き、画を中心とする我が国の国土政策の歩みを一方、地方の農山村では過疎問題が生じた。

振り返り、「国土の均衡ある発展」の理念が、1969 年に策定された新全国総合開発計画

何を背景とし、どのような国土構造を目指し（新全総）の基本目標は「豊かな環境の創造て語られていたかを考えてみることとする。

であったが、この計画をより端的に表現するフレーズは「開発可能性の全国土への拡大･○ 国土総合開発法には「均衡」の思想なし均衡化」であろう。新全総の開発方式は「大全総計画の根拠法は 1950 年に策定され規模プロジェクト方式」であり、開発の基礎条

た国土総合開発法であるが、この法律自体件として高速交通と通信の全国的ネットワーには「均衡」またはそれに類する語句はなかクを整備し、遠隔地に大規模工業基地等のった。同法には「産業の適正な立地」、「都生産基地を配置することにより、全国土の利市及び農村の規模及び配置」といった空間

用が均衡のとれたものになるとした。

計画らしい文言はあるものの、当時はまだ第

その後、1972 年に「日本列島改造論」を

二次世界大戦による戦災からの復興期であ掲げて田中内閣が発足した。日本列島改造

り、地域格差や過疎問題など、後に経済成論はその前文で、「国民が今何より求めてい長のひずみと呼ばれた地域間の不均衡のるのは、過密と過疎の弊害の同時解消であ問題はまだ発生していなかったのである。

り、美しく、住みよい国土で将来に不安なく、豊かに暮らしていけること」であり、そのため○ 一全総――地域間格差の是正に「都市集中の奔流を大胆に転換して、民日本経済の高度成長が始まると、産業の族の活力と日本経済のたくましい余力を日集中する太平洋ベルト地帯とそれ以外の地

本列島の全域に展開すること」と述べている

域との所得格差が拡大し、国民所得倍増計

日本列島改造論は、新全総の国土像をより画（1960 年）策定時における後進地域から具体的に表現し、田中の個性を加味したもの強い批判に応える形で 1962 年に最初ののと言えよう。

2しかし、新全総や日本列島改造論が掲げが一体として整備されるべき圏域であった。

たプロジェクトの多くは、70 年代前半の公害三全総は、地方公共団体の主体性や地域問題の深刻化や石油危機により、建設着工

住民の自発的･自主的な活動を重視しておの遅延、計画の見直し等を余儀なくされた。

り、その推進過程では各県 1 つずつのモデル定住圏の選定などが行われたが、一全総○ 国土利用計画法――国土の均衡あるや新全総とは異なり、新たな国家プロジェク

発展トの提示や、国による新たな地域開発立法

1973 年、田中内閣において国土総合開や地域指定はほとんどなされなかった（三全発法に代わる新･国土総合開発法案が国会総に対応する産業立地政策としてテクノポリ

提出された。この法案は基本理念として「健ス構想が提唱されたのは 1980 年、立法化

康で文化的な生活環境の確保と国土の均は 1983 年であった。）。このため、国が何を衡ある発展をはかること」を謳っていた。しかしてくれるのかわからないといった批判も受し、既に日本列島改造論は土地投機や環けた。

境破壊を進行させるという批判を浴びておりしかし、70 年代後半から 80 年代初めは、

この法案はその関係法案であるとして野党

同時に「地方の時代」が提唱され、大分県の側の強い反対にあって継続審査となった。

「一村一品」をはじめ、地方自治体と住民に1974 年、新･国総法案は廃案となったが、よる自主的な地域づくりが活発化した時代で代わって成立した国土利用計画法及び国あった。1975 年～80 年の 5 年間には東京

土庁設置法の中に「国土の均衡ある発展」

都を除く 46 道府県が全て人口増加を記録が謳われることとなった。

するなど、人口の地方定住とあいまって三全総が掲げた定住構想は一定の進展を見た。

○ 三全総――定住構想と地方の時代○ 「東京一極集中の是正」を目指した四全

石油危機後、安定成長経済への移行や人口、産業の地方分散の兆しを背景として、第総

三次全国総合開発計画（三全総）は 1977

ところが、1980 年代半ばになると、再び大年に策定された。三全総は「人間居住の総都市圏の中でも特に東京圏のみに高次機合的環境の整備」を基本目標に掲げ、計画

能の一極集中や人口の再集中現象がみら方式として「大都市への人口と産業の集中をれるようになり、東京圏を中心に地価が高騰抑制し、一方、地方を振興し、過密過疎問し、一方、地方圏では円高不況や産業構造題に対処しながら、全国土の利用の均衡を調整が雇用問題に深刻な影響を与えるよう図りつつ、人間居住の総合的環境の形成をになった。このため、1987 年策定の第四次図る」という「定住構想」を選択した。定住構

全国総合開発計画(四全総)は「東京一極集

想推進の仕組みとして示された「定住圏」と中の是正」と表裏一体となる「多極分散型国は、全国におよそ 200～300 想定され、広土の構築」を基本目標とし、開発方式として

域生活圏や通勤通学圏に流域圏の考え方

は「交流ネットワーク構想」を提示した。交流が加わった自然環境、生活環境、生産環境

ネットワーク構想の 3 つの手法の第 1 は、基3

幹的交通･情報通信体系を国の先導的な指地域の積極的な価値を見出す「多自然居住

針に基づき整備することであった。また、い地域」を提示したことは新しい特徴であった

わゆる遷都問題について「東京一極集中へ

しかし、東京を中心とする一極一軸型国土の基本的対応として重要」とした。

構造が諸問題の原因であるとし、21 世紀の四全総の時期には、総合保養地域整備法

文明にふさわしい国土づくりを進めるために（1987 年）、多極分散型国土形成促進法

は国土構造形成の流れを明確に転換するこ(1988 年)、頭脳立地法(1988 年)、地方拠とが必要とし、「４つの国土軸」という概念を点法（1992 年）など新たに様々な地域開発

提示したことから、目指すべき国土構造につ法が制定された。バブル景気も作用し、民いては従前の「国土の均衡ある発展」路線を間活力も導入しつつ、大都市圏、地方圏を踏襲していたと言える。

問わず都市開発、リゾート整備、研究開発拠
2.

点整備など様々なプロジェクトが企画され具「国土の均衡ある発展」とは何か体化していったが、その後、バブルが崩壊○ ｢国土の均衡ある発展」に対する様々なすると、その多くは軌道修正を余儀なくされた。

見方

90 年代には、景気対策、内需拡大を目的

さて、そもそも「国土の均衡ある発展」とはとして、公共投資基本計画（1990 年、1994

一体何を意味するものであろうか。

年）に基づく公共事業の拡大がなされ、その一方に、「国民が国土のいずれの地域に効果もあって地域間の所得格差は縮小し、おいても幸福に生活することを追及できるた

人口の東京一極集中も緩和した。しかし、同めの条件整備を行う旨の理念」 1とし、普遍的時に地方経済は公共事業依存傾向を一層な理念とする見解もあれば、他方には「人口強め、また我が国の国債発行残高は増加のの居住密度及びそれに伴う経済活動の密一途を辿ることとなった。

度を、あたう限り地域間で均等化すること」 2として経済合理性からは理解し得ない政治的○ 最後の全総計画――21 世紀の国土のスローガンとみる見方もある。

グランドデザイン

過去の全総計画に度々登場するが、その1998 年、第 5 次の全国総合開発計画と意味を具体的に定義されたことがなく、「漠して「21 世紀の国土のグランドデザイン」（21

然とした期待を抱きながらも、具体的内容をＧＤ）が策定された。この計画の基本目標は深く吟味しないまま当然視してきた」 3 という「多軸型国土構造の基礎づくり」であり、その指摘にもうなずけるものがあろう。

実現に向けて、多様な主体の「参加と連携」とはいえ、一全総の目標として「地域間のによる国土づくりを提示した。21 ＧＤはあえ

均衡ある発展」が登場してから 50 年近くもて「五全総」とは名乗らないこととし、また 4の間、多くの計画や法律に登場し、国や地つの戦略の一つとして大都市の修復･更新･方公共団体の関係者をはじめ多くの人々に有効利用を意味する「大都市のリノベーショ

語られてきたこの言葉には、曖昧さや各人にン」を打ち出したことや、農山漁村や中山間よる認識の相違はあるにせよ、最大公約数

4

的な共通理解は成立し得るのではないか。

中央政府が継続的に全総計画を策定するとまた、「国土の均衡ある発展」の理念は、いう先進諸国にあまり例のない仕組みや、政少なくとも 1990 年代前半までは、多くの人策実施のための多数の地域開発法の存在の間で支持されていたと思われる。もちろんは、国の責任や国が果たす役割が大きいこ

具体の政策や事業のあり方については、以とを意味している。
5 つの全総計画を振り返ってみると、前者

前から様々な意見や異論があったが。

のあるべき国土像に関する側面、特に地域○ 「国土の均衡ある発展」の定義

間の人口や経済活動の密度の相違を縮小

ここでは、「国土の均衡ある発展」を次のよ（国土利用の偏在を是正）すべきであるという点は、一全総から 21 ＧＤまで基本的にはうに定義してみたい。
「国土の均衡ある発展」とは、我が国経済変わっていない。また、所得や生活環境の発展の過程で生じた国土利用の偏在に伴う水準の格差問題に関しては、一全総ではも諸問題、具体的には高度成長期に発生したっぱら所得水準が議論されていたが、新全「地域格差」、「過密」、「過疎」といった諸問

総では生活環境が加わり、三全総では高次題や、その発展型としてバブル経済期に顕の教育、文化、医療などへ、さらには四全総在化した「東京一極集中」と「地方の疲弊」のでは高速交通インフラへのアクセスなどへと解決を目的とし、地域間の人口や経済活動重点が移っており、基礎的ニーズが充足すの密度及び 1 人当たり所得や生活環境のるにつれて焦点が変化してきたことを示唆し水準の相違（格差）を現状やトレンドよりも縮ている。

小し、分散型の国土構造をつくることによっ

他方、後者の政策手段･手法面についてて、国土の適正な利用と国民全体の福祉のは、三全総以来、ハードからソフトへ、国主向上が図られるという考え方である。以上が導から地方の主体性重視へという方向に明定義であり、国土政策の理念、あるいは目指

確に転じている（ただし、四全総で一旦国のすべき国土像、国土の空間構造といった目

責務を再確認する方向に回帰した。）。

的、目標に焦点を当てたものである。
○ 「国土の均衡ある発展」は実現したか

また、「国土の均衡ある発展」という理念はそれを実現するための政策手段や手法と不では、現実に「国土の均衡ある発展」は実可分な関係にあった。多くの人々にとって、現されたのだろうか。

「国土の均衡ある発展」は 14,000km の高この問いに対しては、地域間の所得格差

規格幹線道路網や新産･工特、テクノポリス

及び地域人口の動向という２つの観点からなど産業の地方分散政策を連想させる言葉

検証するのが一般的である。

であろう。高速交通ネットワーク等の社会資

前者についてみると、県民所得の地域格本整備や、工業生産機能や都市機能等の差は 1970 年代前半に急速に縮小し、その諸機能の大都市圏から地方への誘導･再配

後は好況期には拡大、不況期には縮小とい置政策は、「国土の均衡ある発展」を実現すった変動はあるもののおおむね横ばいで推るための典型的な政策手段であった。また、移している。OECD のレポート 4においても、

5日本は加盟国（先進諸国）の中でも最も地

三全総は、高度成長の結果もたらされた域間の所得（1 人当たり GDP）格差の小さい

過疎問題や巨大都市の限界性の問題を踏国の一つとされている。

まえ、さらには総人口が将来 1 億 4000 万人

一方、地域人口の動向をみると、東京圏まで増加するという認識の下に分散論を展の人口は全総計画や首都圏整備計画の想開し、特に国土資源に余裕のある北海道、定を超えて増加を続け、近年も流入超過が東北への定住促進を謳っていた。

続いている。他方、過疎地域の人口減少は

三全総後の安定成長の時代には、各地止まらず、これまで人口が安定していた地方

域の主体的な地域づくりに関心が置かれ、都市においても最近では人口減少や中心国に対する期待や要求が薄れたことから「国市街地の衰退が問題となっている。一極一土の均衡ある発展」は、それほど話題になら軸型の国土構造は続いており、目標を達成なくなった。

したとはいえないだろう。しかし、公害問題やところが、四全総の前後には、東京一極

住宅難、交通混雑などの大都市の過密問題

集中の進行に対する危機感から、再び「国は相当程度改善された。また、地方圏でも土の均衡ある発展」を求める声が高まった。

中枢･中核都市が成長し、生活環境はかなり

この時代には、地域（具体的には主に都道改善されている。

府県）があたかも独立した人格を持って基本的人権を主張するかのように、「国土の均衡○ 「国土の均衡ある発展」と経済合理性、ある発展」や「地域間競争の前提条件」を大効率性義名分に、高速交通の三種の神器（高速道

高度成長前期の一全総の目標である「地路、新幹線、ジェット空港）を要求していた感域間の均衡ある発展」は、当時誰の目にもがあった。また、リゾート構想などの地域開明らかであった地域格差の是正、換言すれ発計画については、国が裁量的に地域指定

ば地域間の公平性の確保を主眼としていたするのではなく、地方自治体が作成した計が、拠点開発という開発方式を提示したこと

画が一定の要件をクリアしていれば全て承は経済合理性あるいは効率性にも一定の配認する姿勢となったため、従来にも増して乱慮をしたものであった。

立する結果となった。

高度成長後期の新全総は、日本の国土

国土全体としての経済合理性や効率性は全体を一つの有機体として捉え、拡大する

あまり省みられなくなり、「国土の均衡ある発経済活動を国土全体で受け止め、地域間分展」は、非大都市圏における経済合理性や業により最大限に効率性を発揮させるため、効率性だけでは説明が困難な施策やプロジ「開発可能性の全国土への拡大、均衡化」

ェクトに正当性を付与するための枕詞としてを主張した。ここでは、少なくとも計画の文言使用されるようになった。

としては、経済合理性を発揮するために、換その結果、1990 年代後半になると、財政言すれば地域間の公平性よりはむしろ全国悪化の原因、画一的で個性のない地域づく的視点に立った効率性の観点から「全国土りをもたらしたものとして、批判が集中するよの利用の均衡」を主張していたと読める。

うになった。

6

ず、効果が不十分であった。
3.

「国土の均衡ある発展」に対する批判と○ 総理演説から消えた「国土の均衡ある「骨太方針」

発展」○ 様々な批判の視点

国会議事録や内閣総理大臣演説で「国「国土の均衡ある発展」に対して寄せられ土の均衡ある発展」が登場する出現率を検た批判は、様々な立場、視点によるものがあ索すると、1970 年代初頭と 1980 年代半ば

るが、概ね次のようにいくつかの種類に分類の 2 つのピークがあったが、その後は出現できる。これらは相互に矛盾するものもあり、率が下がり、総理演説では 1998 年の小渕

誇張や誤解を含むものもあるが、しかしそれ総理を最後に最近 10 年は全く登場しなくな

ぞれが一面の真理を突いていると思われる。

ったという 5 。「国土の均衡ある発展」に対す

1「国土の均衡ある発展」の大義名分のる最近の関心の低下と、批判の集中によるイ下に、必要性の乏しい地方の公共事業

メージ悪化を物語るものと言えよう。

に膨大な予算が投じられ、財政悪化の○ 骨太方針要因となった。
2345

経済成長とともに産業・就業構造が変1990 年後半からの「国土の均衡ある発展」

化し都市化が進展するという自然の流に対する様々な批判の帰着は、2001 年 6れに反し、地方に偏った政策を行う根

月、小泉内閣の下で最初にとりまとめられた

拠となり、我が国の経済成長率や（特に「今後の経済財政運営及び経済社会の構

東京など大都市の）国際競争力を低下

造改革に関する基本方針」、いわゆる「骨太させた。

方針」であった6。

住宅や生活環境、自然環境などを含め骨太方針では、「第２章 新世紀の社会資た総合的な生活水準でみれば大都市と本整備に向けて」と「第４章 個性ある地方

地方の格差は既に解消しているのにもの競争」の２箇所において、「均衡ある発展」

かかわらず、「国土の均衡ある発展」のからの転換が示された。第２章では、「国土名の下に公共事業費の配分などで地の均衡ある発展」について「本来、地域の個方を重視するのは、大都市住民に対す性を活かした考え方であったが、現実には、る逆差別である。

これまでややもすれば、全国どこへ行っても画一的な地域整備手法や、自治体ごと同じような特徴のない地域が形成されがちにフルセット式に同じような施設を整備であった」とし、「個性と活力ある『地方』の構してきた結果、全国どこへ行っても同じ築を目指して、国の関与する事業は限定し、ような個性に乏しく魅力のない地域、街

地方の主体性を生かした社会資本整備に並み、景観をつくってしまった。

転換していく」とした。第４章では「これまで「国土の均衡ある発展」は掛け声だけで、『均衡ある発展』が重視されてきた」が、今後実際には地方の農山村の過疎化の進はその「本来の考え方を活かすためにも『個行や地方都市の衰退の流れを止められ性ある地域の発展』『知恵と工夫の競争によ

7

る活性化』を重視する方向に転換してくこと

年代末から 2000 年代初頭にかけて、そのが求められる」としている。

役割を終えたとして廃止された（テクノポリス

最終的に閣議決定された文章はマイルド法及び頭脳立地法 1999 年、新産･工特法

な表現になっているが、原案はより厳しい表2001 年、工業等制限法 2002 年、工業再現であり、一般には骨太方針は「国土の均配置法 2006 年）。テクノポリス法及び頭脳衡ある発展」からの方向転換を明確に示した

立地法に代わるものとして 1998 年に成立しものと受け取られた。

た新産業創出促進法（2005 年に中小企業
新事業活動促進法に統合）は、三大都市圏

4.

「国土の均衡ある発展」を具体化するたも含めた新事業の支援体制を整備するもの

めの施策の終焉であり、「国土の均衡ある発展」の視点は含
まれていない。また、2001 年に始まった産骨太方針と相前後し、過去において「国業クラスター政策や、2007 年制定の企業立

土の均衡ある発展」を具体化するために実地促進法は、地理的結びつきを重視した政施されてきた施策の多くは、その使命を終え策であるが、大都市圏をも対象としている。

たとして終止符が打たれた。また、最大の政このように、産業立地政策においては、既策手段となっていた社会資本整備についてに、大都市集中抑制、再配置という意味でも、最近は公共事業費の規模が一貫して減の「国土の均衡ある発展」の観点は希薄にな

少傾向にあるなど、従来のように大きな役割っている。企業が国境を越えて最適な立地を果たすことは難しくなってきている。

場所を求める時代に日本国内のみで再配
置政策を講じても意味がなく、また、企業立○ 産業立地政策の転換地に際し「集積」が重視される時代に大都市

前述のように、一全総から四全総までの 4

圏を支援対象から排除しては効果が大きくつの全総計画は、産業立地政策と深く関わ減じられるから、当然のことかも知れない。

っていた。一全総に対する産業立地政策は、○ 都市再生の推進

三大都市圏以外に工業開発の拠点を整備する新産･工特法と、首都圏及び近畿圏の従来、国土政策の観点からは東京は集中

既成市街地等での工場の新増設を規制す

抑制策の対象とされており、積極的に東京る工業等制限法であった。新全総には工業

都区部への人口や産業の集中を促進するよ再配置法（1973 年）とむつ小川原及び苫小うな政策を政府自らが行うことは、ある意味タ

牧東部プロジェクトが対応する。三全総にはブー視されていた。しかし、西暦 2000 年をやや遅れてハイテク製造業の地方立地を促境に、その姿勢も大きく変わった。

進するテクノポリス法（1983 年）が、四全総

2001 年 4 月の政府の緊急経済対策に基にはソフトウェア業等の地方立地を促進する

づき内閣に都市再生本部が設置され、2002

頭脳立地法（1988 年）と地方拠点法（産業

年には都市再生特別措置法が施行された。

業務施設の再配置）（1992 年）が対応した。

都市再生は、①都市の魅力と国際競争力をしかし、これらの法律や施策の多くは、90

高めることを基本的な意義とし、②民間の資8

金やノウハウを都市に振り向け、経済再生のなわちまず農業政策が経済に占める農業の実現につなげること、③土地の流動化を通じシェア低下により影響力を低下させ、さらにて不良債権問題の解消に寄与することという産業立地政策が経済のサービス化や企業

3 つの意義があるとされる 。

の海外立地の進展により効果をしだいに低72002 年、都市再生緊急整備地域 17 地

下させた中で、90 年代には突出して重要な域が指定されたが、うち 7 地域、面積では 7役割を果たすようになったように思われる。

割近くは東京駅･有楽町駅周辺地域、東京

その成果として四全総のころ地方圏の自治

臨海地域など東京都区部であった。もちろ

体が切望していた高速道路や空港などの多ん都市再生は地方都市をも対象としており、くが完成する一方、社会資本に対する充足第 2 次以降指定された緊急整備地域は東感や、地方圏の社会資本は相対的に過大

京都区部以外が多くなったほか、都市再生であるという指摘を受けるようになった。

とは別に地方都市を主たる対象とした中心

90 年代後半以降は公共事業予算の規模

市街地活性化など地域活性化対策は他には一貫して縮小傾向にあり、ＧＤＰに占めるも実施されている。とはいえ、国が強いイニ

公的固定資本形成のシェアも低下しつつあシアチブをとって、規制緩和を通じ、東京都る。

心部の容積率を大幅に引き上げ、就業人口

今後は、一層厳しさを増す財政制約に加を増加させるインパクトをもつ政策を講じたこえ、先行的に整備された大都市を中心に更とは、その是非は別として、それまでの国土

新投資のニーズが高まること、個々の事業ご政策や、都心部一極依存構造の是正を目との厳格な費用効果分析やアカウンタビリテ

指してきた首都圏整備政策の流れからみれ

ィの必要性が高まることなどから、社会資本

ば、大きな方向転換であった。

整備が、分散型国土構造をつくるという意味
での「国土の均衡ある発展」のために、これ○ 首都機能移転論の沈静化

までのように大きな役割を果たすことは困難

首都機能移転については、四全総を契機になっていくものと思われる。

に検討が始まり、1990年には国会の衆参両

ただし、以上は社会資本整備というフロー院において国会等の移転決議が議決された。

効果に着目した見方であり、整備された社

その後国会等移転調査会及び国会等移転

会資本ストックが果たす役割は今後とも大き審議会で検討がなされ、1999年には複数のなものがあろう。

移転先候補地を含む答申がとりまとめられた。
5.

しかしながら、それ以降は議論が下火になり、2006年には担当大臣も廃止された。

国土総合開発法の見直しと国土形成計画法の制定○ 国土総合開発法の見直し○ 社会資本整備を取り巻く状況

社会資本整備は以前から国土政策、ある第 5 次の全国総合開発計画である

いは地域間の経済格差を縮小するための主21GD が自ら国土計画体系の抜本的な見要政策手段であったが、他の政策手段、す直しを宣言した後、2001 年 1 月の中央省庁

9

の再編をはさみながら、国土審議会においのの、国土構造や過密・過疎、地域間格差て検討が重ねられた。主な報告は次のとおり

といった国土の、あるいは地域間の「均衡」でる。

に直接関わる表現は一切含まれていない。

・ 国土審議会政策部会･土地政策審議会○ 消えた「均衡のとれた国土」

計画部会審議総括報告「21 世紀の国
土計画のあり方」2000 年 12 月

実は、国土交通省が当初用意した法案に・ 国土審議会基本政策部会報告「国土のは、基本理念に「均衡のとれた国土」という将来展望と新しい国土計画制度のあり

文言が盛り込まれていたと言われる。しかし方」2002 年 11 月

ながら、関係府省との調整を経て政府案とし・ 国土審議会調査改革部会報告「国土のてまとまった段階では削除されていた。結局

総点検－新しい“国のかたち”へ向けて「均衡」の文字は、改正前の国土総合開発－」 2004 年 5 月

法と同じく、改正後の国土形成計画法にもこの間、「国土の均衡ある発展」の意義に記載されないことになった。この結果、国土8ついての審議もなされた 。

形成計画法自体は「国土の均衡ある発展」というこれまでの国土政策の理念について、○ 国土形成計画法の誕生

積極的に肯定も否定もしない中立的なもの

長い懐妊期間を経て、ようやく 2005 年 7になったと考えられる。

月に国土総合開発法は全面的に改正され、

ただし、同法案の国会審議において、当名称も国土形成計画法と生まれ変わった。

時の北側国土交通大臣は、「国土の均衡あ

この法改正には 2 つのポイントがあるとさる発展」について「地域の特性を生かしつつれる。第 1 は「国と地方の協働による地域づ

国土利用の過度の偏在を是正していくというくり」であり、国がつくる全国計画に加え、新ところに本来の趣旨」があり、「本来の趣旨でたに地域ブロックごとの広域地方計画を、国はやはりこれからも維持をされていかなきゃ

地方公共団体及び地元経済界等が対等なならないのではないか」と、肯定的な答弁を立場で協議する協議会での審議を経て策している9。

定することとした。第 2 は、「開発主義からのまた、国土利用計画法は国土総合開発

転換」であり、量的拡大や「開発」基調では法の改正と切り離されて存続しており、国土なく、環境、景観等を重視した成熟社会型の利用に関しては上位計画とされる国土利の計画としたことである。

用計画を定めている国土利用計画法の基

国土形成計画法第 3 条は、新たに「国土本理念に「国土の均衡ある発展」が規定され形成計画の基本理念」を定めたが、そこでていることから、間接的に国土形成計画法

は「国土の均衡ある発展」については何も語の基本理念にもなるという見方もある。

られていない。「その特性に応じて自立的に6.

発展する地域社会」、「我が国の自然的、経国土形成計画全国計画の策定

済的、社会的及び文化的諸条件を維持向○ 「一極集中の是正」は従来路線を継承上させる国土の形成」といった文言はあるも10国土形成計画法制定から 3 年後の 2008の「国土の均衡ある発展」を目指していると

年 7 月に、国土形成計画全国計画が策定さ解釈できる。

れた。

この計画は、新しい国土像実現のためのこの計画は、「国土の均衡ある発展」に対し戦略的目標として、①東アジアとの円滑な交てどのようなスタンスを示しているのだろうか。

流･連携、②持続可能な地域の形成、③災

この計画では、｢数次にわたる全国総合開害に強いしなやかな国土の形成、④美しい発計画が策定され、国土の均衡ある発展の国土の管理と継承、⑤｢新たな公｣を基軸と考え方の下、高速交通体系の整備や工場･する国土づくり、の５項目を提示した。ここで教育機関等の地方分散が進められた結果、

新しく示されたコンセプトとしては「シームレ

東京圏への転入超過数や地域間の所得格

スアジア」、「新たな公」、「国土の国民的経差が縮小するなど一定の成果を上げてきた」

営」、「二地域居住」などがあり、シームレスアと評価しつつ、「一方で、この言葉が画一的ジアを除けばどちらかといえば地方の農山な資源配分や地域の個性の喪失を招いた村にふさわしいアイデアではある。

面もある」とその副作用についても言及して○ 各地域ブロックの自助努力に期待？

いる。
国土構造については、現状を「東京を頂点

しかし、前述のように｢国土の均衡ある発とする太平洋ベルト地帯に人口や諸機能が展｣の実現手段であった各種の政策が既に集中する一極一軸構造」と認識し、「一極一終了または役割低下した今日、これらの新し軸型の国土構造を是正していくことが必要」

いコンセプトが「一極一軸型国土構造の是としている。これは２ 1GD とほぼ同一であり、正」に結びつくほどの大きなインパクトを持つ

従来からの全総計画の路線を継承しているとは考えにくい。一方、「東京一極集中の是と理解できる。

正」と言いつつ、東京をどうするかについて
この計画は何も語っていない。また、将来の○ 多様な広域ブロックが自立的に発展す

人口や諸機能の地域配置に関し、数量フレ

る国土

ームは提示されていない。

この計画が示す新しい国土像は「多様なこうしてみると、国土形成計画全国計画の広域ブロックが自立的に発展する国土」であ「国土の均衡ある発展」に対するスタンスは、り、広域ブロックが独自の発展を遂げそれが地方を元気づけることが全総計画以来の国

我が国全体の発展にも寄与することが「これ土計画の使命であったことを踏まえ、タテマ

からの時代にふさわしい国土の均衡ある発エとしては従来路線を維持しているものの、展を実現することにもつながっていく」としてそれを実現するための姿勢は弱く、政策手いる。21GD の「国土軸」の考え方を事実上段は限定的であり、実質的には各地域ブロ撤回し、広域ブロックという地域の単位を広ックの自助努力に委ねる方向、国としての具域地方計画という新しい制度とあわせて提体的な目標や政策意思は示さない姿勢をと示したことは大きな特徴であるが、これを国っているとみることもできると思われる。

土構造の点から見ると、広域ブロック単位でもちろん、国土形成計画は、新たに二層の11

計画制度を採用し、具体の事業などはブロ高く、また工業が成長産業で地域経済や雇ックごとの広域地方計画で提示することにな用に与える効果が大きい時代であったから、ったことから、国土形成計画全国計画を過有効に機能した。

去の全総計画と単純に比較することは禁物

1990 年代後半以降、「国土の均衡ある発である。しかし、ブロックを超えたレベルの不展」のための政策は効力を低下させ、様々均衡を各ブロック計画で解決することは困難な批判を浴びるようになったものの、分散型ではないだろうか。

国土の形成を目指すという意味においては「国土の均衡ある発展」には現在なおかなり

7.

21 世紀の国土政策の理念を模索するの支持があると思われる。

○ 「国土の均衡ある発展」は人口増加時代○ 大都市集中抑制の根拠が希薄になったの政策理念

しかしながら、我が国の現状をみると、東地域格差の拡大や過密・過疎問題に対処

京圏をはじめ大都市圏の過密問題は、これし分散型国土構造の形成を目指すこと、すまで積み重ねてきた社会資本整備や環境

なわち「国土の均衡ある発展」を図ることは、対策などの効果によって相当程度緩和され20 世紀後半の人口増加・経済成長時代にている。しかも我が国全体として少子高齢化

つくられた国土政策の理念であり、その時代が進み総人口は既に減少に転じていることにおいては一定の正当性を持ち、その理念から、今後、大都市圏に人口が大量に流入に基づいて行われてきた政策は、副作用やすることも、人口増加により過密問題が悪化

不十分さを伴っていたにせよ、かなりの有効することも、可能性は極めて低いだろう。した性を持っていたと考えられる。

がって、大都市圏の側から見れば、集中をすなわち、高度経済成長は、地方の農山抑制し分散型国土を目指す積極的な理由

漁村あるいは低密度地域から大都市圏へのは、大規模災害対策を除き、あまりなくなっ

大量の人口移動を伴ったが、それは同時にている。

大都市圏の過密問題を一層悪化させ、低密東京などの大都市圏だけが日本を牽引し度地域では過疎問題を発生させた。このようているわけではないが、我が国全体として国な時代には、経済成長を阻害することなく

際社会の中での競争力と魅力を維持、増進｢国土の均衡ある発展｣を図ること、すなわちするため、ボトルネックとなっている大都市圏

市場経済システムの下で、地方の開発を促のインフラや居住環境の整備に対しては、進し、大都市集中の流れを緩和することによ高い優先順位を与えられるべきであろう。

って分散型国土の形成を図ることは、大都○ 分散のための強力な政策手段がなくな

市圏と地方の双方に住む人々の効用を増大させることにつながるものであった。

った

また、そのための主要な政策手段である交

一方、地方圏では農山漁村や中小都市の通ネットワーク等の整備や産業分散政策は、

みならず、最近では県庁所在都市クラスの社会資本全般の整備水準が低くてニーズが中核都市でも人口が減少し始めており、将12

来に対する危機感は強い。しかし、かつての口シェアが増大するのであればそれを認め

交通インフラ整備や工業分散政策のようなてもよいのではないか。ただし、人口の流出

強力な効果を持つ政策手段はもはや見当減少によって地方の生活が悪化したり、国たらない。また、過去において地方の強みで土の管理がおろそかになったり、またその地あった豊富な労働力はもはや存在しない。

方を管轄する自治体に過大な負担がかかっ最近の地域活性化策は、構造改革特区やたりすることがないよう、大都市圏住民を含

地域再生計画、地方再生戦略などにみられむ国民全体が負担するようにすべきだろう。

るように、地域の創意、地域の発想をそのま一般的に、都市に人口が集中することに

まに国が支援する形のものが主流になってよって効率性が向上し、経済の水準が高まいる。これは政策の方向として正しいと思わるのであるから、それを抑制するのではなく、れるが、地方圏の自治体で成功事例があれそれを認めた上で、それによって得られる果ばその手法を大都市圏の自治体が参考に

実を、人口が減少し高齢者比率が高く、広することもできるから、地方分権や地域活性

大な国土面積を有する地方に再分配するの化に寄与するものであっても、分散型国土である。

の形成に寄与するとは限らない。

もちろん、これまでも、国の責務として、地地方圏、特に様々な不利な条件を抱えた

方交付税や様々な補助金、国の直轄事業

地域を活性化することが極めて困難であるこなどを通じ、地方圏に対してはその地域内とは、その地域の人々自身がよく知っているから得られる税収を大きく上回る再分配がな

従来、地方自治体の総合計画を作る際、将されてきた。しかし、「国土の均衡ある発展」

来の人口減少を前提とすることはタブー視さや「地域活性化」という漠然としたスローガンれていたが、最近ではトレンドを冷静に見つのもと、真の目的と政策手段との整合性の確め、人口減少を前提に計画をつくる例も多く

保や、冷静な費用対効果分析などの検討がなっている。多くの地域にとって、人口減少ともすればおろそかになり、結果的に、地方自体のリスクより、むしろ人口増加のシナリオになるべく多くのお金を流し、そのフロー効を描いて過大な投資を行い現実には人口が果で一時的に地方の人口や雇用を下支え減少することの方が最大のリスクなのである。

することが自己目的化してしまった感がある。
「医療や福祉に関し一定のサービス水準を○ 人口や産業の配置は自然体に委ね、国維持する」、「マイカーを使えない住民のた

土管理と生活サービス維持に責任をめの交通手段を確保する」、「自然災害によ

このような時代には、全国スケールの国土

る人的被害を最小限にとどめる」、「人間が政策としては、これまでのように「国土の均衡

利用・管理できなくなった土地は自然に還ある発展」の理念を掲げて分散型国土構造

す」など、目的を明確にし、地域の創意工夫を目指すことの理由が希薄になった。むしろをも活かしながら効率的な手段を選択･実行

人口や産業の空間配置は基本的には個人

すれば、費用はかなり軽減できるのではないや企業それぞれの自由な選択、いわば自然か。もちろん「新たな公」や「国土の国民的経体に委ねることとし、その結果大都市圏の人営」など行政以外の主体の参加や貢献も大13

いに期待できるだろう。

支える人たちが安心して暮らしていける仕組
みを作ることが優先されるべきだろう。また、○ 地域の責任と選択･･･活性化しないとい

将来的には撤退し（村をたたむ）自然に還す

う選択肢もことも視野に置かなければならないだろう。

地域振興、地域活性化といった政策は、これに対し、地域は永続的であり、寿命のどの時代にも求められてきた。現在であればある人間に例えるのは不適切だと指摘され福田内閣の下、地域活性化統合本部がとりるかもしれない。確かにそのとおりである。どまとめた「地方再生戦略」（2007 年 11 月策

んな地域にも固有の資源があるし、過疎の定、その後 2008 年 12 月改定）に、政府全村でも意欲ある若者やセンスのよい外部の体の取組みの方針が示されている。

企業家が新しい事業を起こし、成功する可それぞれの地域が自ら地域活性化を図る

能性はあるだろう。だが、そうした意欲ある人々

ことは自然なことであり、多様な地域が維持に過度の負担をかけないためにも、上記のされることは国民全体としても望ましいことでことがまず必要ではないだろうか。

ある。したがって、国がそれに対し様々な支

国土管理と住民の生活サービス維持に関援をすることは当然のことではある。

し地方自治体と住民が安心できる仕組みをしかし、国土構造の現状やトレンドを大き構築し、その上で、地域活性化は、地域自らく変えるような有効な戦略や政策はあまり見の責任と選択を基本に、民間の力も活用し当たらないように思われる。

つつ選択的に行うシステムが必要ではない

高齢化がかなりの程度まで進み、人口減だろうか。

少率の高い過疎地域などの地方は、人間に○ 新しい国土政策の理念とは

例えれば高齢者のようなものである。高齢者にとってローンで新居を取得したり、ハイリス「国土の均衡ある発展」に代わる新しい国

クの金融商品を購入したりすることが賢明な土政策の理念を一言で表現することは難し選択でないように、そのような地域の自治体

いが、以上述べたことをまとめると、次のようが地域活性化のために後年度負担の大きになるのではないか。
1い投資をしたり、リスクの大きい新事業を始めることは危険が大きい。特に、地域外から国土全体としての競争力を維持向上
させること。

2の新たな需要を期待する新事業は、一見華
やかではあるが一般に不確実性が高く、行

国土のどこに居住しても一定の生活サービスを享受できるようにすること。

政の得意分野でもないから、慎重に行うべき

3

国土を適切に管理すること。

であろう。

4

地域活性化は地域の責任と選択を基そのような地域では、むしろ地域内の人々

本とすること。

の現に存在するニーズに対処することを最（本稿は筆者個人の見解としてとりまとめたものです。）

優先し、それにきめ細かに対応することにより、そこで天寿を全うしたい高齢者とそれを

14

15

川上征雄 2008『国土計画の変遷』鹿島出版会
坂下昇 1983「人口分散と地域経済政策『公共経済学の展開』東洋経済新報社
3伊藤敏安 2003「地方にとって『国土の均衡ある発展』とは何であったか」『地域経済研究』14 号
大学大学院社会科学研究科附属地域経済システム研究センター
4
OECD 2005『Territorial Reviews Japan』
5
橋本武 2008「歴代総理大臣は『国土』をどう演説したか その 5」日本開発構想研究所 HP
6｢今後の経済財政運営及び経済社会の構造改革に関する基本方針｣（2001.6.26）官邸 HP
7
都市再生本部「都市再生基本方針」（2002．7.19）官邸 HP
8
国土審議会調査改革部会第 2 回企画運営委員会議事概要（2003．9.26）国土交通省 HP
9衆議院会議録情報 第 162 国会国土交通委員会第 18 号（2005.5.18）衆議院 HP12（その他参考文献）
国土庁 2000『国土庁史』ぎょうせい
奥野信宏 2008『地域は「自立」できるか』岩波書店
井堀利宏 2005『ゼミナール公共経済学入門』日本経済新聞社
橋本武 2008｢『五全総』以降の国土計画に対する批判論の検討｣ 計画行政 31-4 計画行政学会
瀬田史彦 2009「現代と地域間格差と新しい国土･地域政策」都市問題研究 第 61 巻 3 号
原田昌彦 2003「ポスト『国土の均衡ある発展』の国土計画」UFJ MOOK LRP number006

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