都市のスポンジ化とコンパクトシティの形成について
都市研究センター専任研究員
丹上

１．はじめに
この 8 月 10 日、国土交通省の都市計画基本問題小委員会の中間とりまとめ「「都市のスポンジ化」への対応」（以下「中間とりまとめ」という）が発表された。
本小委員会は、今日の都市計画基本問題（都市において現実に生じている、都市計
画に起因し、又は関連する基本的かつ構造的な諸課題）について、近年の社会経済情勢の変化により顕在化したもの、従来から構造的に生じているものを洗い出し、その解決に向けて講ずべき施策の方向性を幅広く検討するため、本年 2 月に社会資本整備
審議会都市計画・歴史的風土分科会に設置された小委員会である。本小委員会では、都市計画が対処すべき課題の全体像を射程にとらえ、優先順位をつけながらテーマごとに調査審議し、最終的に都市計画基本問
題の全体を一通りカバーした検討を行うこととしており、当面の検討テーマとしてまず取り上げられたのが「都市のスポンジ化」
である。
我が国は既に 2008 年をピークに人口減
少局面に入っているが、本小委員会では、「人口減少に伴い都市全体の人口密度や土地利用密度が低下する現象」を「都市の低密度化」と呼び、「都市の内部において、空き家、空き地等の低未利用の空間が、小さな敷地単位で、時間的・空間的にランダ
ム性をもって、相当程度の分量で発生する健現象」を「都市のスポンジ化」と称している。そして都市のスポンジ化は、人口減少
社会における典型的な都市空間の変化であり、低密度化という課題の空間的な現れ方であるとしている。
中間とりまとめは、今後の人口減少を踏まえた都市計画に関する政策の目標・方針
は、コンパクトシティ政策（人口減少社会において、利便性が確保された都市生活を維持するため、居住・都市機能をまちなかの拠点や公共交通沿線等に集約し、人口密度が適度に維持された市街地の形成を目指すこと）の推進であるとした上で、「都市のスポンジ化が進む市街地こそがコンパク
トシティ政策が対峙すべき客体であり、コンパクトシティ政策をより一層強力に推進していく上で、都市のスポンジ化の現象の傾向や原因を分析し正確に掴むことによって、有効な対処方策を精査することが可能となる」として、都市のスポンジ化の発生
状況、原因、構造的課題、都市計画の視点と対策等について検討し、現在までの検討結果を取りまとめたものである。
本稿では、この中間とりまとめについて適宜紹介するとともに、今後の人口動態や審議資料等を踏まえ、都市のスポンジ化とコンパクトシティの形成について検討する。
なお、７月 1 日現在で既に 112 市町村において立地適正化計画が策定されており、これらを踏まえたより具体的な検討は、いず

れ機会を改めて行うこととしたい。

域は面積 1.12 倍・人口 1.10 倍、非線引都２．都市をめぐる基礎的な状況

市計画区域は面積 1.14 倍・人口 1.10 倍、そして都市計画区域外は面積 0.96 倍・人口

都市のスポンジ化とコンパクトシティの形成について検討するに当たり、まず、都市をめぐる基礎的な状況を概観する。
(1) 都市計画区域等の現況

0.57 倍となっている。1976 年の都市計画区
域の面積は国土の 24％、人口は 87％・9 千
8 百万人、市街化区域の面積は国土の 3％、人口は 61％・6 千 8 百万人であった。また、（資料１）は、平成 27 年 3 月 31 日現在の都市計画区域等の状況である。我が国は、国 土 の 27 ％ の 都 市 計 画 区 域 に 人 口 の94％・1 億 2 千万人が、うち国土の 4％の市街化区域に人口の 69％・8 千 9 百万人が居住する世界的にも有数の都市型社会となっている。市街化区域外の人口は 4 千万人であり、うち市街化調整区域が 1 千 1 百万人、
非線引都市計画区域が 2 千 1 百万人、都市計画区域外が 8 百万人である。また、人口密度は、市街化区域が 6,109 人/㎢であり、市街化調整区域以下の地域とは（資料１）のとおり大きく異なっている。

人口密度は、市街化区域が 5,496 人/㎢から
6,109 人/㎢へと 1.11 倍となり、市街化調
整区域・非線引都市計画区域・都市計画区
域外はそれぞれ 0.95 倍・0.95 倍・0.60 倍となっている。
このように、この 40 年ほどの間に、市街化区域、次いで非線引都市計画区域を中心に都市計画区域は拡大し、人口も増加して都市化が進展しているが、人口密度は市街化区域が高まる一方、市街化調整区域・非線引都市計画区域でやや低下している。また、都市計画区域外の人口及び人口密度は6 割水準まで大きく低下している。

(資料２)は、1971 年（昭和 46 年 3 月 31日）から 2015 年（平成 27 年 3 月 31 日）までの都市計画区域等の面積・人口・人口密度の推移をみたものである。昭和 43 年に制定された現行都市計画法の運用が安定し、かつ、都市計画年報のデータが出揃う 1976年以降 39 年間の変化みると、市街化区域は

なお、人口集中地区の面積は 1.98 倍・
人口は 1.69 倍となり、人口密度は 8,721
人/㎢から 7,445 人/㎢へと低下している。
1976 年当時、市街化区域の面積は人口集中
地区の 1.8～1.9 倍であったが、最近は 1.1
倍ほどとなり、人口もほぼ同等の規模となっている。

面積 1.16 倍・人口 1.30 倍、市街化調整区（資料１）都市計画区域等の状況（平成２７年３月３１日現在）
全
面

積

国

都市計画区域

市街化区域

市街化調整

非線引都市

都市計画

人口集中

区域

計画区域

区域外

地区

377,972

101,911.19

14,488.50

38,162.21

49,260.48

276,060.81

12,702.78（100％）（27.0/100）（3.8/14.2）（10.1/37.4）（13.0/48.3）（73.0）（3.4）

口

128,226

120,103.2

88,515.5

10,946.620641.1

8,122.8

94,577.1（千人）（100％）（93.7/100）（69.0/73.7）（8.5/9.1）（16.1/17.2）（6.3）（73.8）

人口密度

339

(㎢)
人

（人/㎢） (100 指数)

1,179

6,109

287

419

29

7,445

（348）

（1802）

（85）

（124）

（9）

（2196）

出典：国土交通省「都市計画年報」

(資料 2-1) 都市計画区域等の面積の推移（単位：左図㎢、右図％）(資料 2-2) 都市計画区域等の人口の推移（単位：左図千人、右図％）(資料 2-3) 都市計画区域等の人口密度の推移

出典：建設省・国土交通省「都市計画年報」。年次は各年 3 月 31 日現在。

（単位：千人/㎢）

(2)人口動態

区分別人口は、年少人口(0～14 歳)と生産

我が国の人口は、2008 年の約 1 億 2 千 8

年齢人口（15～64 歳）が減少する一方、老百万人をピークとして、今後長期にわたり

年人口（65 歳以上）はなお 2042 年まで増

人口減少と少子高齢化が進むと見込まれて加し（約 3 千 9 百万人・2015 年の 16％増）、

いる。

その後減少に転ずる。その結果、年齢別の国立社会保障・人口問題研究所の将来推

人口構成は、2050 年に、年少人口が 10％台、計人口（平成 29 年推計）の中位推計及び長生産年齢人口が 51％台、老年人口がほぼ

期参考推計によると、人口総数は、2050 年

38％（2053 年に 38％台）に達し、それ以降に約 1 億 2 百万人（2015 年の 8 割水準）、

は、この構成割合で安定的に推移すると見2100 年には約 6 千万人（同 5 割水準）まで込まれている。

減少すると推計されている。また、年齢３（資料３）総人口の推移（単位：千人）

年齢３区分別人口の推移 （単位：千人）

人 口（千人）
年

総 数

2015

0～14 歳

15～64 歳割 合（％）
65 歳以上0～14 歳

15～64 歳

65 歳以上127,095（100） 15,945（100） 77,282（100） 33,868（100）

12.5

60.8

26.6

2035

115,216（91）12,457（78）64,942（84）37,817（112）

10.8

56.4

32.8

2050

101,923（80）10,767（68）52,750（68） 38,406（113）

10.6

51.8

37.7

2065

88,077（69）8,975（56）45,291（59）33,810（100）

10.2

51.4

38.4

2080

74,299（58）7,698（48）38,205（49）28,397（84）

10.4

51.4

38.2

2100

59,718（47）6,110（38）30,737（40） 22,870（68）

10.2

51.5

38.3

2115

50,555（40）5,200（33）

25,924（34）

10.3

51.3

38.4

19,432（57）

出典：国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成 29 年推計）
」中位推計。2066 年以降
は長期参考推計（生残率、出生率、出生性比、国際人口移動率を 2066 年以降一定として推計）。

(3)今後の人口動態を踏まえた都市計画区
域等の状況③④は、②に関連して、人口減少が一戸建住宅の敷地面積の拡大に反映されるとし今後の長期にわたる人口減少は、都市のた場合の影響度である。2050 年に持家 351

あり方にも多大の影響をもたらすと予想さ㎡、貸家 175 ㎡となるが、あながち実現性れる。
（資料４）は、大掴みにその目安を得のない数値ではないように思われる。

るため、総人口が 2050 年に 2015 年の 8以上のように人口が 8 割となる 2050 年

割、2100 年に 5 割となった場合の影響をまでは、両極として①②いずれのケースの機械的に試算したものである。

可能性もあり得、各都市の実情（圏域（大「①市街化区域面積」は、市街化区域の都市圏か地方圏か）、人口規模、中心市街地

人口密度は変わらずに、人口の減少に比例からの距離等）に応じ、人口減少への適合

して市街化区域面積が縮小するとしたケーが図られていくものと考えられる。

スである（2015 年の人口密度を前提に、コ

しかし、人口が 5 割となる 2100 年につンパクトシティが文字通りに実現した場合

いては、いずれのケースの数値（①市街化に対応する）。2050 年の 11，591 ㎢は、現区域面積 7,244 ㎢、又は②市街化区域人口

行の線引制度が開始された当時の市街化区

密度 3,055 人/㎢）についても具体的イメー

域面積にほぼ相当する（1971 年 10,277 ㎢、ジを持ちにくい。国土全体の人口規模とし1972 年 11,414 ㎢）。

ては、1925 年(大正 14 年)の 5,974 万人が一方、「②市街化区域人口密度」は、市街これに相当する。上記のとおり 2050 年ま

化区域面積は変わらずに、人口の減少に比では、現行都市計画法が施行された当時の例して低密度化が進むとしたケースである姿に戻ることが一つの目安となるが、2050（都市のスポンジ化が市街化区域の全域に年以降の都市の縮退はこれを大きく超え、

わたり均一に進展した場合に対応する）。

質的に異なるものになることが予想される。

2050 年には 4,887 人/㎢となり、1971 年の将来への展望を持ちまちづくりを進めるた

5,267 人/㎢、1972 年の 5,176 人/㎢を下回

めには、1925 年以降の都市化の進展や生活る。ただし、人口集中地区の密度基準 4,000水準の向上、今後の経済社会のあり方等を人/㎢はなお上回っている1。

踏まえ、2100 年についてもあるべき都市像を描き、これを念頭に都市政策を推進して

1

都市計画法施行令 8 条 1 項 1 号は、「既に市街地を形成している区域として市街化区域に定める土地の区域は、相当の人口及び人口密度を有する市街地その他の既成市街地として国土交通省令で定めるもの並びにこれに接続して現に市街化しつつある土地の区域とすること」と規定する。これを受け、都市計画法施行規則 8 条は、「令第 8 条第 1 項
第 1 号の既成市街地として国土交通省令で定める土地の区域は、次の各号に掲げる土地の区域で集団農地以外のものとする。一 50ha
以下の概ね整形の土地の区域ごとに算定した場合における人口密度が 1ha 当たり 40 人以上である土地の区域が連たんしている土

いくことが肝要と考えられる。
また、年齢 3 区分別の人口構成は、ほぼ2050 年に、年少人口 10％台・生産年齢人地の区域で当該区域内の人口が 3 千人以上であるもの ニ前号の土地の区域に接続する
土地の区域で、50ha 以下の概ね整形の土地の区域ごとに算定した場合における建築物の敷地その他これに類するものの面積の合計が当該区域の面積の 3 分の 1 以上であるもの」と規定している。

口 51％台・老年人口 38％台となり、それ昇することは史上初めての経験となるが、以降、この構成割合で安定すると見込まれ

既にこれをはるかに上回る高齢化が進んでている（ただし、人口総数は、その割合のいる地域もあり、そうした経験も活かし、下、引き続き長期にわたり減少する）。した

高齢者が健康で生きがいを持って暮らせるがって、2050 年までのここ 30 年ほどの間

まちづくりを進めていくことが必要である。

に、まちづくりをはじめあらゆる経済社会

また、生産年齢人口の減少を踏まえ、一人の仕組みや有様を、こうした少子高齢化社

当たり生産性の着実な向上を図るとともに、会の人口構成に適合したものに改変してい人口減少を緩和し、さらに歯止めをかける

くことが急務と考えられる。特に我が国のため、子供を産み育てやすい環境を整備す

現在の高齢化率 27％は、世界主要国の中でることが必要である。

最も高く、これが 38 パーセント台まで上（資料４）今後の人口減少の影響（試算）①市街化区域面積②市街化区域人口密度③一戸建持家平均敷地面積④一戸建貸家平均敷地面積

2015 年

14,489 ㎢（100）6,109 人/㎢（100）281 ㎡（100）140 ㎡（100）2050 年

11，591 ㎢（80）4,887 人/㎢（80）351 ㎡（100/80）

175 ㎡（100/80）

2100 年

7，244 ㎢（50）3,055 人/㎢（50）562 ㎡（100/50）

280 ㎡（100/50）

出典：国土交通省「都市計画年報」（2015 年の市街化区域面積・人口密度）、総務省「住宅・土地統計調」（2013 年の平均敷地面積）より算定。

３．コンパクトシティの形成
次に、コンパクトシティ形成の意義とこれを実現するための立地適正化計画制度について確認する。
(1)コンパクトシティ形成の意義
平成２７年８月に閣議決定された国土形成計画（全国計画）は、「コンパクトシティの形成」について、「経済成長や人口増加により市街地が拡大してきた地方都市では、既に多くの都市で人口が減少に転じ、今後は減少が加速することが見込まれる。これに伴い、市街地、郊外部ともに人口密度の低下が進行し、医療・介護・福祉、商業等の生活サービスを提供する都市機能の存続が危ぶまれる状況となっている。

都市機能を存続させるためには、その集積によってサービスの持続的な提供に必要な圏域人口を確保することが必要である。
また、高密度に集積することによって、新たな地域の魅力を創出するため、都市機能の集積等を進める都市のコンパクト化と、
公共交通網の再構築を始めとするネットワークの構築による「コンパクトシティ」の形成を目指す」としている。
（資料５）は、こうした都市のコンパク
ト化の意義を整理したものである。都市が抱える課題として、①人口減少・高齢者の増加、②拡散した市街地を出発点として、①生活利便性の維持・向上等、②地域経済の活性化、③行政コストの削減等、④地球環境への負荷の低減が掲げられている。

具体的には、①シャッター通りやデパー④税収の伸び悩みや社会資本の老朽化が進トの撤退にみられるような中心市街地の衰展する中で、行政サービスの効率化やイン退に対処し、まちを活性化すること、②人フラの維持管理の合理化を図ること、⑤居口減少の中で医療・介護・福祉、商業、公住等を誘導するに当たり、災害危険区域等

共交通等の生活サービス機能を維持・向上

を除外ことによって、災害に強いまちづくすること、③高齢者や子育て世代が安心・りを推進すること等の必要性が言われてい快適に生活できる都市環境を整備すること、る。

（資料５）都市のコンパクト化の意義

出典：国土交通省資料(2)立地適正化計画制度の適正化に関する基本的な方針、②居住誘立地適正化計画制度は、コンパクトシテ

導区域（都市の居住者の居住を誘導すべきィの形成を推進するため、平成 26 年 8 月に区域）と市町村の誘導施策、③都市機能誘

改正都市再生特別措置法が施行され、創設導区域（都市機能増進施設の立地を誘導すされた制度である。立地適正化計画は、同べき区域）と当該区域ごとに立地を誘導す法に基づき、市町村が作成することのできべき都市機能増進施設、市町村の誘導施策

る計画であり、「都市計画区域内の区域につ等である。このうち①の基本的な方針は、

いて、都市再生基本方針に基づき、住宅及都市計画法に基づく市町村の都市計画に関び都市機能増進施設（医療施設、福祉施設、する基本的な方針(市町村マスタープラン)

商業施設その他の都市の居住者の共同の福の一部とみなされる。本制度の概要は（資祉又は利便のため必要な施設であって、都

料６）のとおりであるが、国土交通省の都市機能の増進に著しく寄与するもの）の立

市計画運用指針等から、特にポイントとな地の適正化を図るための計画」である。計る事項を挙げれば、以下のとおりである。

画の記載内容は、その区域のほか、①立地

①居住の誘導は短期間で実現するものでは

非線引き都市計画区域のうち白地地域になく、計画的な時間軸の中で進めていくべ

おける特定用途制限地域の設定、居住調きである。このことから、一つの将来像と整地域の設定（⑥参照）、開発許可制度のして、概ね 20 年後の都市の姿を展望するこ

届出制度の趣旨を反映した運用とが考えられるが、あわせてその先の将来

さらに、これらの措置により居住等の誘も考慮することが必要である。

導がなされた際には、市街化区域を市街化②立地適正化計画の区域は、都市全体を見調整区域に編入するよう区域区分を見直す

渡す観点から、都市計画区域全体、一つのことも考えられる。

市町村内に複数の都市計画区域がある場合⑥また、居住誘導区域外・都市機能誘導区には、全ての都市計画区域とすることが基域外において講じられる届出制は、市町村本となる。立地適正化計画には、居住誘導がこれらの区域で行われる住宅開発等

区域と都市機能誘導区域の双方を定めると（1,000 ㎡以上の住宅建築目的の開発行為、ともに、原則として居住誘導区域の中に都3 戸以上の住宅・寄宿舎や有料老人ホーム

市機能誘導区域を定めることが必要である。

等の建築目的の開発行為、これら建築物の③立地適正化計画を策定する際は、当該市

新築・改築・用途変更等）や誘導施設の整

町村の現状把握・分析・課題の整理、まち備（誘導施設の建築目的の開発行為、誘導

づくりの理念や目標・目指すべき都市像の施設の新築・改築・用途変更）の動きを把設定が必要であり、あわせてその実現のた握するための制度であるが、居住誘導区域

めの主要課題の整理、施策を実現する上で等への誘導に何らかの支障が生じると判断の基本的方向性を記載することが考えられした場合には、規模の縮小、居住誘導区域

る。

内等への立地、開発行為等自体の中止等を④居住誘導区域は、人口減少の中にあって調整し、これが不調な場合には勧告し、居も一定のエリアにおいて人口密度を維持す

住誘導区域内の土地の取得のあっせん等にることにより、生活サービスやコミュニテ努める。

ィが持続的に確保されるよう、居住を誘導⑦さらに、立地適正化計画の区域（市街化すべき区域である。人口等の将来の見通し

調整区域を除く）のうち、居住誘導区域外

は、国立社会保障・人口問題研究所の将来の区域で、住宅地化を抑制すべき区域につ

推計人口の値を採用・参酌すべきである。

いては、都市計画に居住調整地域を定める⑤居住誘導区域・都市機能誘導区域についことができ、この地域内で行われる⑤の届ては、（資料６）のとおり種々の誘導的手法

出対象となる住宅開発等については、居住が講じられるが、これとあわせて、地域の調整地域を市街化調整区域とみなして、開実情に応じ、以下の手法により、居住誘導

発許可制度が適用される。

区域外・都市機能誘導区域外における住宅⑧居住誘導区域外の区域のうち、住宅が相等の立地を規制する措置を講じることも考当数存在し、跡地の面積が現に増加しつつえられる。

ある区域で、良好な生活環境の確保や美観

用途地域における特別用途地区の設定、風致の維持のために跡地・樹木の適正な管理が必要となる区域については、跡地等管再生推進法人等は、所有者等と管理協定を理区域と跡地等管理指針を定めることがで締結して当該跡地等の管理を行うことができ、市町村は、跡地等の所有者等に対し指きる。

導・助言・勧告等を行い、市町村又は都市（資料６）立地適正化計画制度

出典：国土交通省資料

国土交通省によると、本年 3 月末時点で348 都市が立地適正化計画について具体的な取組を行っており、7 月 1 日時点で 112
都市（都市機能誘導区域・居住誘導区域ともに設定した市町村 66 都市、都市機能誘導区域のみを設定した市町村 46 都市）が計画を作成・公表している（昨年 3 月末時点の具体的な取組を行っている市町村 276 都市、
うち計画公表済みの市町村 1 都市（箕面市））。改正法施行後ほぼ 3 年が経過し、計画作成が進んで、本制度はいよいよ実施の段階に入ったと言えるであろう。

４．都市のスポンジ化
都市のスポンジ化は、饗庭伸首都大学東京教授がその著書「都市をたたむ―人口減
少時代をデザインする都市計画」（2015 年
12 月・花伝社）で提唱され、広く世に知られるものとなった。
「人口が減少しても、都市の大きさはほとんど変化せず、その内部に空き家・空き地等の使われない空間が小さな敷地単位でランダムに発生し、都市空間が低密度化していくこと」と理解されるが、以下、同書及び饗庭教授も委員を務められる都市計画基本問題小委員会における

同氏のプレゼンテーション資料から、そのこのように都市の大きさが変わらず、そのポイントを挙げてみたい。

内部に小さな穴がランダムに空いていくこ(1)都市のスポンジ化とを「スポンジ化」と呼んでいる。

都市は、人口減少に伴い、(資料７)の左スポンジ化を都市拡大期のスプロールと図のように周辺部から徐々に縮小するとイ対比すれば、「ゆっくりと変わる、個人が変メージしがちだが、実際は右図のように都える、様々なものに変わる、あちこち（ラ市の大きさは変わらず、内部に小さな穴がンダムな場所）で変わる」がその特徴であ

空くように空間が低密度化する。土地の動り、やわらかくて（一人一人の意志に敏感

きは、所有者の固有の事情（いつ定年を迎に反応して小さな部分が変わる）しぶとい

えるか、子供達がいつ独立するか等）に左（多数の意志が変わらないことには構造が右され、中心部からの距離等とは関わりな

変わり得ない）都市空間であることが、ス

く、小さな敷地単位でランダムに発生する。

ポンジ化する都市の特徴である(資料８)。

(資料７)スポンジ化する都市（都市の縮小の実際）

出典：饗庭伸「都市をたたむ―人口減少時代をデザインする都市計画」2015 年 12 月・花伝社(資料８)スポンジの特徴

出典：饗庭伸・国土交通省都市計画基本問題小委員会プレゼンテーション資料（2017 年 2 月）

(2)都市のたたみ方

イプの都市計画（スポンジシティ）がある。

2

そして、これらの重ね合わせ方が大事では都市のたたみ方 には、対極的に、拠点に強く集約するタイプの都市計画（コンパク

ないかと認識している（資料９）。

トシティ）とスポンジの構造に合わせるタ2

饗庭教授は、人口減少時代の都市計画について、いずれ「開く」かも知れないというニュアンスを込めて（都市的な土地利用への再転換も想定し、その長期的な土地利用の変化も計画的な介入の対象とする）、「都市をたたむ」という言葉を使用する。

（資料 10）のとおり、①コンパクトシテ

それぞれ（資料 11）の「中心×ゾーニング

ィは、人々の住まいや働く場所を動かそう

モデル」、「全体×レイヤーモデル」に対応とすると、都市を拡大するときと同様にもする）。

う一度貨幣を使わなければならなくなる。

長期的にはコンパクトシティを実現すべ

スポンジシティでは、貨幣はなるべく介在

きだが、短期的な実現は不可能である。そさせず、人々の社会的なつながりによってのため、短期的にはスポンジ化の構造を活

資源を集め事業を進める。②コンパクトシ

かした形で都市空間をつくり、公共投資を

ティは、中期的な時限を定め、計画的にこ介在させない方法で長期間をかけてコンパれを実現する。スポンジシティは、ランダクトシティを実現すべきである。目標像は

ムに空く穴について短期で時限を定めた小同じだが、そこに至るプロセス、時間を丁さなプロジェクトを連続させながら、長い

寧にデザインすべきであり、目の前にある

時間をかけて実現する。③コンパクトシテ

生活空間を生活空間のサイクルに沿って丁ィは、中心性を持った分かりやすい都市空

寧にデザインしていくこと、それぞれの目間像を提起する。スポンジシティは、用途的に合わせてどうスポンジ化していく都市が混在した敷地がランダムに混在した乱雑を使っていくかを考えることが重要であるな都市空間像となる（こうした空間像は、（資料 12）。

（資料９）スポンジの構造に合わせた都市計画

出典：饗庭伸・国土交通省都市計画基本問題小委員会プレゼンテーション資料（2017 年 2 月）

(資料 10)スポンジ対コンパクト
コンパクトシティ
市場と貨幣

もう一度介在させる

スポンジシティ
なるべく介在させず、人々の社会的なつながりに
よって資源を調達する

時間の使い方

中期的な時限を定め、計画的に実現する

短期で時限を定めた小さなプロジェクトを連続させながら、長い時間をかけて実現する

空間像

中心性を持った分かりやすい都市空間像

用途が混在した敷地がランダムに混在した乱雑な都市空間像

出典：饗庭伸「都市をたたむ―人口減少時代をデザインする都市計画」2015 年 12 月・花伝社

(資料 11)空間モデルの違いと都市計画の違い
空間モデル

都

概 要

市

中心×ゾーニングモデル

全体×レイヤーモデル

都市拡大期には、都市には中心があり、外側に

都市縮小期には、広い範囲でスポンジ状に低密化が向けて大きくなっていく

進む。
「中心」や「ゾーン」がはっきりしない

都市の中心に近い所に商業地を、周辺に住宅地

住宅、工業、商業、農業、自然が機能別のレイヤーを、集合して工業地を配置し、その外側に農地の重なりとして存在していて、レイヤーはそれぞれが、さらにその外側に自然があるという、同心の独自のメカニズムで動くと捉える。空間は小さな円状にゾーンに区切られた空間を考え、それぞ

規模で変化し、変化する全ての空間に全てのレイヤ

れを大きな規模で配置していく

ーの可能性があり、全てのレイヤーから得られる
様々な可能性をつなぎ合わせることで、その空間の

計

計画を作る

画

土地利用

の

規制

方
法

中心を意識し、ゾーンに区切って考える

小さな規模で土地利用を混在させる

大ざっぱな計画に基づき、大規模なまとまった

小さくバラバラの土地の総和によって作られる都市

土地を使って作られる都市施設

施設

都市開発

空間の権利を大規模に調整して実現する大き都市の中に散在する空間の権利を調整して実現する

事業

な面や都市の中心の開発事業

小さい規模の開発事業

マスター

はっきりした都市の将来像を則地的に描く「この辺りにこういう機能が欲しい」という、大き

都市施設

プラン

な領域に対する「欲しいものリスト」のようなもの

出典：饗庭伸「都市をたたむ―人口減少時代をデザインする都市計画」2015 年 12 月・花伝社(資料 12)都市をたたむイメージ

出典：饗庭伸・国土交通省都市計画基本問題小委員会プレゼンテーション資料（2017 年 2 月）

５．中間とりまとめの概要と検討(1)都市のスポンジ化の検討の意義
人の移動や世代交代、経済環境の変化等
によって、それまで利用されていた住宅や店舗、事務所、工場等の不動産が使用されなくなることはいつの時代にも起こり得る。
しかし、人口増加・都市拡大期には、間を置かずして再利用され、そのまま放置されることは少なかった。また、市街地周辺部
ではそれ以上に新規の土地開発や宅地供給が行われていた。一方、人口減少・都市縮退期には、土地需要が全般的に低下することから、新規開発が減少するとともに、市街地の中の使用されなくなった住宅等は空き家・空き地として蓄積されることになる。
特に所有者が個人の場合、各個人の固有の事情によって空き家・空き地が発生するこられることを期待したい。

とから、都市の内部に利用されない小さな(2)中間とりまとめの概要

穴がランダムに空くことになる。これが都

中間とりまとめは、都市のスポンジ化が市のスポンジ化であり、市街地の低密度化もたらす課題として、をもたらす主要な形態として縮退期の都市①都市の低密度化：生活利便性の低下、行を特徴付けるものと考えられる。

政サービスやインフラの維持管理の非効率

人口減少・高齢化の進展に起因する様々化、環境負荷の増大等な課題の顕在化を踏まえ、我が国の都市政②空き家・空き地等の大量発生：都市の活策は、拡散した市街地をコンパクト化して気の喪失、治安・景観・居住環境の悪化、

都市の持続性を確保する「集約型都市構造

災害危険性の増大等化」の展開に大きく転換している。その端③中心市街地における土地の低未利用：都緒となったのが、平成 9 年の都市計画中央

市全体の社会経済活動上の機会損失、郊外審議会基本政策部会中間とりまとめ「今後への需要流失等、を掲げ、の都市政策のあり方について」（「都市化社

施策の具体的方向性を取りまとめている。

会」から「都市型社会」への移行、「都市の（資料 13）のとおり、その内容は、大きく拡張への対応」から都市の中へ目を向けた①現に発生したスポンジ化への対処方策と「都市の再構築」へ）と言われている。以

②スポンジ化の発生に備えた予防策から成後、数次にわたり社会資本審議会答申等がっている。

まとめられ、まちづくり 3 法の見直し（平ただし、対策を講じるエリアは、
まずは、

成 18 年）、都市の低炭素化の促進に関する

立地適正化計画の誘導区域（居住誘導区域

法律の制定（平成 24 年）、都市再生特別措と都市機能誘導区域）といった都市空間と置法の改正（平成 26 年）等の対策が講じらして活用することについて政策的な意義がれている。しかし、これらの答申等をみる認められる区域を念頭に検討し、次いで、と、もとより拡散した市街地が人口減少にそこで検討された手法が非集約エリア（誘より更に低密度化することは記述されてい導区域以外の区域）にも当てはめて活用でるが、低密度化の具体的態様やどのようなきるかといった手順で検討を進めるとし、過程を経て市街地をコンパクト化するのか

非集約エリアにおける施策の充実は今後の等については必ずしも十分に論述されてい更なる検討課題としている（なお、市街地ないように思われる。

内で農地等の非建付け地が一定程度残され都市のスポンジ化は、これらを明らかにている地域は、田園居住地域の指定等によする重要な視点となるものであり、中間取

り既に形成されている良好な環境を維持しりまとめがいうとおり、コンパクトシティていくべきと考えられることから、都市の政策が対峙すべき客体として、ここに焦点

スポンジ化として扱う必要がないとする）。

を当てて対処方策等を検討することは極め

しかし、都市のスポンジ化によって最もて意義が深いと考えられる。これを機に、影響を受けるのは、新規の宅地需要が大きコンパクトシティ政策の更なる具体化が図く減少する非集約エリアと考えられる。また、中間とりまとめにも「コンパクトシテ政策に対する批判の一因になっている」と

ィ政策においては、非集約化エリアにも相あるとおり、スポンジ化への対応を含め、当数の居住者がいるにもかかわらず、その非集約エリアのあるべき姿等を明らかにすあるべき姿が十分に描けていないこと、こることが、コンパクトシティ政策を充実し、のようなエリアに住み続ける人達に対して完成させるキーポイントになると考えられどのようなサービスを提供していくのかにる。今後の検討を期待するとともに、以下、対するケアなどの施策が不十分なことが、こうした観点から検討を進めてみたい。

（資料 13）中間とりまとめの概要（部分）出典：国土交通省資料（都市計画基本問題小委員会中間とりまとめ概要「「都市のスポンジ化」への対応」の一部）

(3)コンパクトシティ形成の過程

ある区域の住宅を取得することには慎重に

我が国の総人口は、2050 年に 2015 年の 8ならざるを得ないと考えられるためである。

割、2100 年に 5 割の水準まで減少すると見しかし、問題は③である。現居住者にとっ込まれている（資料３）。コンパクトシティて住宅は、既に取得してしまったものであ

政策は、こうした人口減少の中にあってもり将来の資産価値を論じても意味がなく、一定の人口密度を維持し、「密度の経済」の市場価格はともかく、本来の目的である快発揮を通じて住民の生活利便性の維持向上

適な生活を送るための資源として依然高い等を実現するため、都市をコンパクト化し使用価値を持っている。住宅ローンも返済ようとする政策である（資料５）。

が終わり、あるいは返済終了が見えている

宅地需要が総人口に比例するとすると、

のに、今更新たなローンなど組めない。気今後必要とされる住宅等の敷地は、個数ベ心の知れた住み慣れた土地で最後まで暮らースで 2050 年に 2015 年の 8 割、2100 年にしたいなどから、多くの住民にとって割高

は 5 割となり、それぞれ 2 割、5 割に相当な誘導区域内の住宅を取得して移転するこする敷地が空き地とならざるを得ない。宅とはほとんど考えにくいのではないだろう

地化された土地・建物に対しその需要が絶か(移転するとすれば、特別な個人的事情が対的に満たないという構造的な要因によるある場合であり、それはスポンジの穴が空ものである。

く場合であろう)。また、②の空き家・空きこれらの空き地がスポンジ化によってラ地の利用については、地域の立地条件、住ンダムに発生するとすれば、コンパクトシ

民意識やコミュニティ活動の強弱、行政のティを実現するためには、姿勢などによって、一方では空き家・空き【誘導区域】において、地が蓄積され、やがて市街地の形状を喪失①空き家・空き地の積極的な活用を図り、していく、他方では空き家・空き地が隣接住宅や都市機能増進施設を集積すること

宅地の規模拡大や居住環境の改善、利便施【非集約エリア】において、設の整備等に活用され、低密度で良質な市②空き家・空き地を外部不経済を防止しつ街地が形成されて、新たな居住者も出てく

つそのまま存続させるか、住宅や都市機能るといった両方向の可能性が考えられる。

増進施設以外の用途に利用転換すること①は正にこの中間とりまとめによって対策③現に存する住宅の居住者等に対し誘導区を講じようとするものであるが、コンパク域への移転を積極的に働き掛けること

トシティ政策が実効性を有する限り、基本④新規の住宅や都市機能増進施設の立地を的には市場メカニズムが機能することによ抑制すること、が必要になる。

って、空き家・空き地の活用が図られるもこのうち④は比較的実効可能性が高いののと考えられる。

ではないかと思われる。多くの住宅の新規

以上、非集約エリアを念頭にコンパクト

取得者にとって、住宅の購入は居住のため

シティ形成の過程を想定すれば、①非集約であると同時に新たな資産の取得であり、エリアへの住宅等の新規立地は大きく抑制

将来資産価値が大きく損なわれるおそれのされること、②非集約エリアから誘導区域

への現居住者の移動は多くを期待し得ない価格で取引が成立するか否かは、個々の空こと、③したがって、現居住者の個人的事

き地所有者の宅地価格の評価や意向に負う情（施設への入居や子供との同居、相続等）

ところが大きい。中間とりまとめの「市場によるスポンジ化を主因として、時間をか価値が正であるもの、市場価値はないが、けて非集約エリアの低密度化とコンパクト

コミュニティ・公共にとって利用価値があ

シティの形成が進むこと、④非集約エリア

るもの、市場価値・利用価値ともに失われは、空き家・空き地の活用如何によって、たもの」の空き家・空き地の 3 タイプの整市街地の喪失から持続可能性のある低密度

理や「正しい情報の提供を通じ人の行動をで良質な市街地の形成まで大きな違いが生変容させるナッジ型の政策アプローチ」のじ得ること、などが考えられるのではない

意は必ずしも明らかではないが、非集約エだろうか。

リアでは、人口減少やコンパクトシティ政(4) 非集約エリアにおける空き家・空き地策の採用によって、宅地市場の需要の内容の活用方策

が、住宅を建築するための宅地から、庭や人口減少によってランダムに発生する空駐車スペースのための宅地、地域住民のたき家・空き地をどう活用するかは、今後のめの共用空間、さらには農地や緑地等へと都市政策の最重要課題の一つと考えられる。

大きくシフトし、そこで成立し得る価格は

特に非集約エリアにおいては、誘導区域と大きく低減する。しかし、こうした市場構異なり、既存住宅の需要や新たに住宅を建造の変化は個々には分かりにくく、また、築するための宅地需要が大きく減少すると住宅敷地としての使用価値はそれほど低下見込まれることから、これまでのような通していないことから、ここに市場価格と空常の市場メカニズムによってこれらが流通

き地等所有者の期待価格に大きなギャップ

し、有効利用されることは期待しにくい。

が生ずる可能性がある。これが宅地市場の

しかし、空き家・空き地がどうなるかは、

動向を的確に周知し、空き地等の有効活用

その後の市街地の行方を左右する大きな問に繋げるナッジ型の政策アプローチが求め題である。

られる所以であろう。また、そもそも都市

非集約エリアにおいて空き地を引き続きのスポンジ化は個人的・家庭的事情で生じ、都市的土地利用に供しようとする場合、隣プライバシーに深く関わることから、空き地所有者が取得して利用することが有力な地等の利用処分について、近隣の関係者が活用形態の一つとなる。しかし、隣地所有

個人ベースで働き掛けを行うことは実際上者は家を建てるのではなく庭や駐車スペー

極めて困難と思われる。

スの拡張に使用することから、その効用にこうした状況を踏まえ、空き家・空き地

照らし相当に減額された価格でない限りこの相談窓口を設置し、宅地市場の動向や空れを取得することは困難である。地域住民

き地等をまちづくりに活かすことの重要性が共同して集会場や利便施設を設置したり、を日頃から周知して理解を醸成すること、

市民農園や果樹園を整備したりする場合も

空き家の管理や除却・空き地の処分等を一同様であろう。しかし、実際にそのような体として支援すること、市場価値の低下した土地を買い集め有効活用するランドバン

撤退政策が仮に必要となる場合、災害対策

クの仕組みを構築すること、空き地の活用など、当面は外部不経済の低減を目指すとや売り惜しみを防止する税制措置を講じる

いうアプローチから検討を始めることが適こと等の対策を総合的に検討し、実施する当である。これらにかかる費用を誰がどのことが必要である。

ように負担するのかが大きな論点となるが、また、狭小宅地が連坦する市街地においこの点、撤退する場合と存続させる場合でては、山形県鶴岡市の小規模連鎖型区画再どちらがよりコストがかかるのかなどの観編事業のように、空き家・空き地が発生す点も踏まえた総合的な判断が必要となる。

る都度、狭あいな道路の拡幅や狭小宅地の撤退を選択する場合の費用負担の在り方と再編に活用し、これを連鎖させることによしては、開発ニーズがありプラスの開発利って良好な市街地を整備する方策が有効で益が生じる集約化エリアから、非集約化エある。饗庭教授の言う短期で時限を定めた

リアに対して資金等が還流する仕組みを検小さなプロジェクトを連続させながら、長討する、負の利益として税制を通じて平等

い時間をかけて実現するスポンジシティでに負担する、といった考え方がある」、ある（4.（2））
。こうしたこれまでの都市計「宅地の自然的土地利用への転換について画とは異なる新たな事業手法の確立、特にも、相応の費用が生じるが、宅地化段階と市町村が果たすべき役割と取組方法を明確

異なり事業収益による回収が見込まれない化し、普及・定着させていくことが期待さケースが大半である。その一方、荒地化等れる。

による外部不経済の抑制につながるという

一方、都市的土地利用が行われない空き

正の効果も期待できる。このため、解体費

地その他の空閑地は、農業的土地利用や自用に対する支援など、積極的に減築（床の然的土地利用に戻すことが考えられる。し減少）や緑化を促すための公共的な投資のかし、農地、里山、自然林、防災空間等ど在り方を検討する段階に来ている」と記述のような土地利用を実現するのが相応しいしている。極めて大きな課題であるが、コか、空き地等をただ放置するとどうなるか、

ンパクトシティ政策の本質に関わるもので目標とする土地利用を実現するためどう関あり、今後の推移を見守りたい。

係者の合意形成を図り事業を進めるかなど

また、空き家・空き地対策については、検討すべき課題は多い。空き地等の土地利

まずもって土地の境界と権利関係の明確化

用転換を適切・円滑に実現するための計画が必要である。中間とりまとめは、土地の手法や事業手法、支援措置の早急な検討と放棄とその帰属関係等・空家特措法と同様確立が必要である。

の空き地に関する課税情報の共有を挙げてこの点に関し、中間とりまとめは、今後

いるが、所有者不明土地等の問題は、今後の更なる検討課題の中で、の長期にわたる人口減少の中ですべての土「極端な低密度化が進行し、「限界住宅地」

地に関わる重大な問題であり、政府を挙げの様相を呈し将来の存続が危ぶまれる住宅

た早急な取組が期待される。

地等からの移転を計画的に促す、いわゆる(5)コンパクトシティの形成と生活サービて、行政サービスの効率化やインフラの維ス提供機能の確保

持管理の合理化が言われることが多い。確饗庭教授が言うように、コンパクトシテ

かに都市を縮小して集約型都市構造を実現

ィの形成は、中心に商業地があり、周辺にすれば、こうした効果の発現が期待される住宅地や工業地、その外側に農地、さらにであろう。しかし、我が国は既に国土の 4％

その外側に自然が同心円状に広がる中心×の市街化区域に人口の約 7 割・8 千 9 百万ゾーニングモデルの空間像を念頭に、これ人が居住する世界でも有数の都市型社会でを逆行して、中心から遠い所から都市を縮ある(資料１)。また、市街化区域面積が変小し集約型都市構造を実現するものと考えわらずに人口密度が低下したとしても、られる。しかし、都市縮小期の都市空間は、

2050 年の全国平均の市街化区域人口密度

全体×レイヤーモデルが適合する、広い範は 4,887 人/㎢となお人口集中地区の密度

囲でスポンジ状に低密化が進み、ランダム

基準を上回る（資料 3）。これだけの人口密に変化して、中心やゾーンがはっきりしな

度を擁しながら行政サービスの効率化等のいのが特徴という（資料 11）。また、百貨必要性をことさら強調するのは、ややバラ店と専門店街が都市の中心を形成する伝統

ンスを欠くように思われる。むしろ問題は、的な商業ゾーンの形態は、スーパーマーケ

その外側の市街化調整区域や都市計画区域

ット、大規模量販店、モール、コンビニエ

外であり（2015 年の全国平均人口密度は、

ンスストア、さらにネット販売等の出現にそれぞれ 287 人/㎢、29 人/㎢）
、郊外部やよって大きく変容している。こうした状況

農村集落における高齢者等の生活環境を今を踏まえ、近代都市計画が伝統的に想定し後ともどう自立的に維持・確保していくかてきた都市像や用途純化の考え方を弾力的である。これらの地域を含めて、行政・医に捉えて、各都市の実情に即したコンパク

療・福祉・商業等の生活サービス提供機能

トシティの形成を進めることが肝要である。

の確保やインフラの維持管理のあり方を総

また、これまでの郊外部での住宅開発や合的に検討し、あるべき方向を明らかにす

大規模商業施設、市役所、総合病院、文化ることが期待される。

施設等の郊外立地の背景には、地価の安さ(6)成熟社会にふさわしいゆとりある居住や用地取得の容易さ、モータリゼーション

環境・都市空間の形成の発達と道路網の整備（中心部の交通渋コンパクトシティの形成が目指すべき都

滞・駐車難と郊外部の交通利便性の高さ）、

市像は、人口減少により増加する一人当た緑や日当たり・風通しなど環境の良好さがりの国土面積＝土地資源をどう活用するかある。こうした郊外立地のメカニズムに抗の議論と密接に関係する。（資料 14）は、して中心部への立地を誘導するためには、

世界の主要国の人口等を国際比較したもの

これらを上回る経済合理性やインセンティ

である。周知のとおり我が国は、国土面積ブが必要であり、有効な対策の構築と実効の割に人口が多く、主要国の中でも人口密性の検証が必要である。

度が高いが、2050 年には総人口 1 億 2 百万

なお、コンパクトシティ形成の目的とし人・人口密度 270 人/㎢、2100 年には総人

口 6 千万人・人口密度 158 人/㎢となり、一

いに参考になると考えられる（我が国以上

人当たり国土面積は、2050 年に 1.25 倍、に人口稠密な韓国・台湾や土地資源大国で2100 年に 2 倍になると見込まれる（資料 3）。

あるカナダ・米国・オーストラリア等は、

これを国土面積が比較的近いフランス・ド

比較対象として質的に異なるものがある。

イツ・イタリア・イギリスの現状と比較す

なお、人々の経済的豊かさに直接関わる一

ると、2050 年には、総人口はなおこれら諸

人当たりＧＤＰと人口規模や人口密度との国を大きく上回り、人口密度はほぼイギリ関係については、この国際比較をみる限り、

スと同等となる。また、2100 年には、総人

なお十分な検討が必要と考えられる）。

口はフランス・イギリスをやや下回ってイ

中間とりまとめは、「使い道が失われた土タリアと同等となり、人口密度はイタリア

地等の発生は、必ずしもマイナス面だけでとフランスの中間レベルとなる。以上は、なく、土地利用の転換過程で生じる暫定的

可住地面積、都市や集落の成り立ち、世帯な需要の受け皿や、中心部での将来の整備の状況や人口構成等を考慮せず単純に比較

事業のタネ地となるほか、成熟社会の市街したものであるが、今後 100 年にわたり人地にふさわしいゆとり空間を提供するなど、口減少が進む我が国の国土利用のあり方、

プラス面の要素もとらえられる」とし、一都市はもとより農業・林業・自然的土地利

人当たりの居住空間の拡大を図り、より豊用等の将来像を描く上で、これら４ヶ国、

かな居住環境の実現につなげることや空間

さらには類似のヨーロッパ諸国の現状は大の暫定利用の積極的な評価を記述している。

（資料 14）人口等の国際比較面

積（千 ha）人

口

人口密度

名目 GDP

１人当たり名目

（千人）

（人/㎢）

（百万 US＄）

GDP（US＄）

207-

3.99

10- 1,529,224

18- 42,210

カナダ

2- 998,467

38-

米国

3- 983,151

3- 323,128

166- 35.32

1-18,569,100

8- 57,436

中国

4- 956,291

1-1,378,665

76- 146.85

2-11,218,281

74-

オーストラリア

6- 774,122

53-

24,127213-

3.14

13- 1,258,97811- 51,850

フランス

46-

54,90921-

66,89688- 122.17

6- 2,463,222

24- 38,128

日本

61-

37,796

11- 126,995

34- 348.35

3- 4,938,644

22- 38,917

ドイツ

62-

35,73816-

82,66851- 236.94

4- 3,466,639

19- 41,902

イタリア

70-

30,13423-

60,601

63- 206.03

8- 1,850,735

27- 30,507

ニュージーランド73-

26,771

122-

4,693

187- 17.82

53-

181,991

23- 38,345

イギリス

78-

24,361

22-

65,63746- 271.31

5- 2,629,188

21- 40,096

韓国

107- 10,028

27-

51,24622- 525.70

11- 1,411,246

29- 27,539

台湾

136-

55-

23,51616- 649.01

22-

37- 22,453

3,596

36,286

528,550

8,113

出典：面積・FAO2014 年、人口・人口密度・世銀 2016 年、名目 GDP・１人当たり名目 GDP・IMF2016 年。
注：各欄の頭の数値は、世界の国別ランキングである。

我が国の住宅宅地は欧米諸国に比べればまだまだ狭小なものが多く、市街地環境の改善の必要性も高い。人口減少に伴う空き家・空き地等の空閑地の発生は、ゆとりある居住環境や都市の活性化、安全・安心な都市構造を実現する大きな契機となるものであり、これを積極的に活用していくことが必要である。
(7)コンパクトシティの形成が目指すべき都市像のトータルな提示
立地適正化計画の策定については、「当該市町村の現状把握・分析・課題の整理、まちづくりの理念や目標・目指すべき都市像の設定が必要であり、あわせてその実現のための主要課題の整理、施策を実現する上での基本的方向性を記載する」こととされている（3.（2）③）。その中で、都市のス
ポンジ化を踏まえ、以上みてきたような、
非集積エリアのあるべき将来像3、市街化調
整区域や都市計画区域外を含めた生活サー
ビス機能の確保とインフラの維持管理のあり方、各都市の実情に即したコンパクトシ
ティの推進方策、そして成熟社会にふさわ
しいゆとりある居住環境・都市空間の形成等についても明らかにされ、目指すべき都
市像をトータルに提示するものとなることが強く期待される。

3

現行の都市計画引用指針は、非集約エリアのあり方を積極的に示すものとはしていな
いが（3.（2）⑤～⑧）、中間とりまとめは、「都市計画マスタープランについては、非集約エリアにおいて目指すべき都市像をも描くようにし、縮退が必要となる場合に秩序立ったものとなるよう、施策展開していく上での道しるべの役割を果たすものへと充実していくことが重要である」としている