南海トラフ巨大地震による津波災害を想定した復興まちづくりに係る事前準備等の現状と課題
都市研究センター
主任研究員

裕

巨大地震が惹起する津波による甚大な被害

1.はじめに
平成 23（2011）年 3 月 11 日に三陸沖を震源に発生した巨大地震は東日本の東北地方を中心とした太平洋沿岸地域に巨大な津波を襲来させ、これにより市街地が壊滅的な被害を受け、我々は津波が持つ力の脅威を目の当たりにしたところである。
わが国では、この東日本大震災の後も熊
本地震、大阪北部地震、北海道胆振東部地震
等をはじめとして各地で地震による甚大な被害が発生しているが、今後最も懸念されているのは、駿河湾から遠州灘、熊野灘、紀伊半島の南側海域及び土佐湾を経て日向灘沖までのフィリピン海プレート及びユーラ
シアプレートが接する海底部を形成する南海トラフを震源とする巨大地震（南海トラフ地震）である。
南海トラフ地震は政府の地震調査研究推進本部によると、過去に発生した南海トラ
フ沿いでの大規模地震を踏まえるとマグニ
チュード 8 から 9 クラスの東日本大震災に匹敵する地震が今後 30 年以内に 60～70%程度の確率で発生すると予測されている(注1)。
東日本大震災は我々に「災害には上限がない」ということを再認識させることとな
り、それ以前まで進められていた数々の想定等の再検討が迫られることとなった。
特に東日本大震災では津波による被害が甚大であったことから、これを契機として

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渡邊

への対応の重要性の認識が高まり、平成 15
年に中央防災会議から発表されたものに代わり、平成 23 年 8 月に内閣府に設置された「南海トラフの巨大地震モデル検討会」において、特に津波について「頻度は極めて低
いものの発生すれば甚大な被害をもたらす
最大規模の津波」（レベル 2 津波）を想定することとされた。
南海トラフ巨大地震が仮に発生すれば、西日本を中心に甚大な人的・物的被害が出ることが想定されており、建物の全壊・焼失は最大で 210 万棟弱、死者は最大で 23 万人
強と、東日本大震災時の建物全壊 13 万棟強、死者 1 万 8 千人強を大幅に上回る推計が出されており（注 2）、さらに国内生産・消費活動の低迷、日本経済のリスクの増加を通じて、影響はわが国全体に及ぶことが懸念されている。
このような甚大な被害の発生が予測されている南海トラフ地震による津波災害に十全に対処していくためには、都市計画等まちづくりの分野においても東日本大震災で得られた経験や教訓を踏まえ、被災が想定される地域において今のうちから将来の地
域社会の動向等も視野に入れた今後のまちづくりの将来像について、津波被害の極小化や災害からの早期の復旧・復興の観点か
ら事前に十分な準備を行っておくことが極めて重要となっている。

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本稿では、南海トラフ地震による津波災

害が想定されている地域においては、次に害に対処するための都市計画等まちづくり

述べるように、災害規模の大きさや当該地分野に関し、国等関係する機関における取域の抱える課題等を勘案すると、他の地域組をはじめ津波による被害を受ける地域がと比べて事前の準備がより一層重要な取組

広範囲にわたると想定されている駿河湾かとして位置づけられる必要がある

ら日向灘に至る沿岸（主として静岡県、愛知

そこで本稿のテーマである南海トラフ巨県、三重県、和歌山県、徳島県、愛媛県、高大地震を想定した復興まちづくりに係る事

知県、宮崎県）の各県（以下「南海トラフ地

前準備がいかに重要なものなのかについて、

震津波被災想定各県」と総称する。
）や市町

いくつかの事象、課題等を抽出して浮かび村等における復興まちづくりに関する事前上がらせたい。

準備に向けた取組の現状と課題等について（1）南海トラフ地震の被害想定等報告する。
なお復興まちづくりに係る事前準備につ①想定される最大クラスの津波について

いては、中林一樹首都大学東京（現東京都立

南海トラフ巨大地震については、内閣府大学）名誉教授が下図に示す概念整理をさの「南海トラフの巨大地震モデル検討会」

れており、本稿においてもそれを参考にす（モデル検討会）が、想定する最大クラスることとしたい。

（マグニチュード 9 クラス）の地震・津波の検討を進め、平成 24 年 3 月に第一次報告

図1として、同年 8 月には第二次報告として推事前復興等の概念図

計結果をとりまとめた。
第二次報告によると、被害が最大となるケースとして推計した結果では、5 つのケー
スの震度分布を重ね合わせた震度の最大値
として静岡県伊豆半島西岸部から宮崎県沿岸部を中心に合計約 3.3 万㎢の地域で震度（出典）国土交通省「復興まちづくりイメージトレーニングの手引き」から

6 強から震度 7 の揺れが想定され（震度 7 が想定されている地域だけでも 10 県 151 市町

2. 想 定 さ れ る 津 波 災 害 の 被 害 状 況 と 被 災 想村に及ぶ）、また満潮時における津波高は最定 地 域 にお け る 課 題

大で 34ｍの地域が想定されるなど、内閣府の中央防災会議が東日本大震災前の平成 15

南海トラフ地震による災害だけでなく、（2003）年 9 月に発表した「東南海・南海

近年の激甚化している種々の災害に的確に

地震の被害想定」における想定を大幅に上対応していくためには、ハード対策だけで回る結果となった。

なく、ソフト対策も含めた事前の準備が従

特に津波浸水の想定においては、平成 15

来以上に重要なものとなってきている。

年の中央防災会議の想定では浸水面積等の中でも南海トラフ巨大地震による津波被推計は行っていないが、津波高については− 37 −

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平成 24 年のモデル検討会による推計結果

震対策検討ワーキンググループ（検討 WG）の方がほとんどの地域において 2 倍から 4

が平成 24 年 8 月に発表した「南海トラフ巨倍程度高い津波高の数値となっており、東大地震の被害想定について（第一次報告）」

日本大震災の津波被害を踏まえた科学的なを最新のデータ等に基づき再計算したもの

検証がその推計結果にも如実に反映されてが令和元年 6 月に内閣府から発表されておいる。

り、それによれば、被害想定は発生時刻や風以上の想定等も踏まえ、政府は「南海トラ速等想定に当たっての前提条件により異な

フ地震に係る地震防災対策の推進に関するるが、東海地方、近畿地方、四国地方、九州

特別措置法（平成 14 年法律第 92 号）」第 10

地方が最大クラスの地震・津波によりそれ条に基づき、南海トラフ地震に伴い津波がぞれ大きく被災するケースを想定した場合、発生した場合に特に著しい津波災害が生ず

・建物が全壊及び焼失する数は最大でるおそれがあるため、津波避難対策を特別

210 万棟弱、最小でも 80 万棟前後に強化すべき地域として、千葉県から鹿児・死者は最大で 23 万人強、最小でも 6 万人前後

島県の太平洋沿岸の 1 都 13 県 139 市町村を
「南海トラフ地震津波避難対策特別強化地と推計されている。
またこのうち特に津波による建物被害及域（以下「南トラ津波強化地域」という。）に平成 26 年 3 月に指定したところである

び人的被害だけで見ても、・津波による建物全壊が最大で 18 万棟強、

（下図参照）。

最小でも 14 万棟強
・津波による死者は最大で 16 万人、最小

図 2 南海トラフ地震津波避難対策特別強化でも 5 万人弱

地域と推計されている。
➂施設等の被害及び経済的被害について
モデル検討会で想定された南海トラフ巨
大地震は、最新の科学的知見に基づく最大クラスの地震であり、このような大規模な地震が発生すれば、建物・人的被害のみならず、ライフラインや交通施設の被災、物資や医療機能等の不足などによる国民生活へ甚大な影響が生じるとともに、生産やサービ（出典）内閣府 HPスの低下に起因して我が国の経済活動への影響も全国に波及するものと見込まれてお➁想定される人的・建物被害について
南海トラフ巨大地震で想定される人的被り、この点に関しても対策検討 WG は平成 25

害及び建物被害については、中央防災会議

年 3 月に「南海トラフ巨大地震の被害想定

防災対策推進検討会議の南海トラフ巨大地（第二次報告）」において、施設等の被害及Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

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び経済的な被害の推計結果を取りまとめて

建物全壊棟数は約 9.6 倍にのぼるとの推計いる。

結果が出されている。(下表参照)

・電力については、被災直後に最大で2,710 万軒が停電し、東海三県、近畿三表1

東日本大震災等の被害との比較

府県、四国、九州二県の 9 割が停電・避難者については、断水の影響等により1 週間後に最大で 950 万人発生
・被災地における地震により損壊する資産は最大で 169.5 兆円と推計
・生産・サービス低下に起因する生産活動への影響は全国に波及し、最大で 45兆円近くに上ると推計
このように、南海トラフ巨大地震による➃南海トラフ巨大地震による津波到達時間

被害は被災地域が東海地方から西日本一帯

についてに及び、東日本大震災と比べてもその被害

この地震の震源域は東日本大震災のそれ

規模ははるかに甚大なものとなることが予と比べても陸地に比較的近く、津波が沿岸想されている。

部に到達する時間は東日本大震災時よりも一方で、このような甚大な被害を少しではるかに早いと予測されている。

も減らしていくためには、国、地方公共団

平成 24 年 8 月の内閣府モデル検討会の第体、地域住民等様々な主体が連携して計画二次報告によると、駿河湾沿岸地域のよう的かつ迅速に事前に防災対策を推進していにトラフ軸のすぐ傍にある地域では、地震くことが極めて重要であることから、中央発生から数分後に 5m を超える大きな津波

防災会議は平成 26 年 3 月に決定した「南海が襲来し、高知県等のトラフ軸から少し離

トラフ地震防災対策推進基本計画」においれた所でも 5m から 10m を超える大きな津波て平成 26 年度からの 10 年間で達成すべきが地震発生から 20 分から 30 分後に襲来す施策・対策の目標を定めたところである。令るとされている。また津波からの避難が困

和元年 5 月に発表された同計画のフォロー難になってくるとされる 1m を超える津波

アップ結果によると、建物の建て替え・耐震が地震発生から襲来してくる時間は、最短化や津波避難対策等を強力に推進することで静岡県では 2 分、和歌山県では 3 分、徳により、死者数は平成 30 年度で約 27%減少、島県では 7 分、高知県では 5 分の地域があ

令和 5 年度には概ね 8 割減少するとされ、り、極めて短時間での津波襲来が予測されまた建物の全壊棟数も平成 30 年度で約 13%ている。

減少、令和 5 年度には概ね 5 割減少するとの目標が示されている。ただしこのような以上述べてきたように、南海トラフ巨大防災対策が達成されたとしても、東日本大地震による津波の外力及びそれに伴う被害

震災と比べて死者・行方不明者は約 3.5 倍、は東日本大震災よりも大規模なものとなる− 39 −

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治体も多い。日本経済新聞社が国勢調査にことが想定されている。

基づき集計した、全国の各市町村ごとの人（2）南海トラフ地震津波被災想定地域にお口集中地区（DID 地区 1 ㎢当たり 4,000 人ける地域社会が抱える課題

以上等要件を満たす地区）における人口の津波浸水想定区域内に居住する人口につ割合（集住率）とその増減のデータをみるといて、国土交通省国土政策局が令和 2 年に

(注 4)、南トラ津波強化地域の市町村では人行った推計によると（注 3）、2015 年時点で

口集中地区がそもそも存しないか、存しな

全国で約 754 万人、全人口の 5.9%であり、くなった市町村も多く、またこの 10 年間で特に南トラ津波強化地域に指定されている

集住率を大きく減らすか又は微増にとどま

市町村のある県（推計データのない東京都

るところが多いのが実態である。このようは除く）だけでみてみると約 437 万人で地な中で各自治体は立地適正化計画を策定す

域内人口約 4,144 万人のうちの 10.5%ものるなどしてまちのコンパクトシティ化を進

人が津波浸水想定区域内に居住している。

めようとしているが、その取組については（1）では南海トラフ巨大地震による被害後ほど詳述する。

が東日本大震災のそれと比べても、はるか

人口減少や高齢化の進展が災害からの復に大きなものとなることをみてきたが、加旧・復興等に必ずしもマイナスに働くとはえて津波被害が沿岸部の広範囲に及ぶと想言い切れないが、当該地域の所得や税収の定されている太平洋沿岸の南海トラフ地震

減少等を通じて地域の経済的な活力が失わ

津波被災想定各県においては全国の他の地

れていくことにより、復旧・復興に向けたま域と比較して、災害からの復旧・復興や事前

ちづくりにも少なからぬ影響が出てくるものまちづくりへの阻害要因となると考えらのと考えられる。

れる課題をいくつか抱えており、次にその②空き家、所有者不明土地等の増加点について考察する。

将来のまちづくりに大きな支障を来すも①人口減少、高齢化の急激な進展
わが国は 2008 年をピークに人口が減少のとして、住宅の空き家の急激な増加が大していく人口減少社会に突入したが、南海

きな問題となっている。総務省の平成 30 年

トラフ地震津波被災想定各県の地域も人口

住宅・土地統計調査によると、全国で 848 万減少が著しく、国勢調査によれば愛知県を9 千戸の空き家があり、5 年前の同調査から除き人口減少幅が 2015 年から 20 年の 5 年

29 万 3 千戸増加し、空き家率は 13.6%に上間でますます拡大している。また 65 歳以上っている。

の老年人口の割合（高齢化率）も 2020 年時

空き家は親の死亡等により発生する場合

点で愛知県を除く南海トラフ地震津波被災が多く、高齢化が早くから進んでいる南海

想定各県は全国平均を上回っている。

トラフ地震津波被災想定各県全体の空き家

また人口減少や高齢化の進展とともに、率は 17.1%と全国平均を 3.5 ポイント上回

地域の中心が寂れ、コンパクトなまちを維っており、特に和歌山県（20.3%）、徳島県

持していくことが難しくなってきている自（19.5%）、高知県（19.1%）が全国でも上位

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当該地域における所有者不明土地の増加は、を占める高い空き家率となっている。

所有者探索のコスト増や事業の遅延等を招
図 3 南トラ津波想定各県の空き家率（単位%）

くことによりまちづくりや災害からの復旧・復興にとって支障となることが懸念される。
なお所有者不明土地に係る対策について
は、ここ数年で様々な立法措置等が講じられてきているが、その効果が地域全体に浸透してくるのはまだ先のことと思われる。
➂復旧・復興のインフラである地籍調査等
の進捗状況

(出典)

東日本大震災の被災地の東北地方太平洋

総務省「平成 30 年住宅・土地統計調査」

沿岸部は比較的地籍調査が進んでいたことまた登記簿等の記録から所有者の所在がから、速やかな事業着手が可能となり復旧・分からない土地（所有者不明土地）が近年増復興を迅速に実施することができた事例が加してきており、これも空き家の増加と同数多く存在する。

様に主として相続等を契機として所有者の令和 2 年 5 月 26 日に閣議決定された「第変更登記が長期間放置されたことにより生七次国土調査事業十箇年計画」においても、じている現象である「防災に関する計画、社会資本整備に関す

最後の登記からの経過年数が長くなればる計画、（中略）その他の国の基本的な計画

なるほど所有者不明の割合が高くなる傾向の趣旨を踏まえつつ、防災対策、社会資本整があることから、法務省が実施した不動産

備、まちづくり（中略）等の施策と連携した

登記簿における相続登記未了土地について地籍調査を戦略的に推進する。」とされ、東のサンプル調査をみてみると、最後の登記

日本大震災の経験を踏まえた地籍調査の復から 50 年以上経過しているものが、大都市

旧・復興のインフラとしての重要性が再確では 6.6%であるのに対して、中小都市では認されている。
南海トラフ地震津波被災想定各県におけ26.6%と約 20 ポイントも高いことが判明しる地籍調査の進捗状況をみると（注 6)、令た（注 5)。
この調査結果からも分かるように、特に

和 2 年度末の進捗率の全国平均が 52%であ中小都市等地方部においては人口減少、高る中、低位にとどまっている県が多い（三重

齢化の急速な進展による土地需要、資産価

県 10%、静岡県 25%等南海トラフ地震津波被値の低下を原因とした所有者不明土地の増災想定各県 7 県中全国平均より低位は 4 県）。

加に拍車がかかっており、南海トラフ巨大

このうち、市町村別に地籍調査対象面積

地震による甚大な津波浸水が想定されてい及び実施面積を発表している和歌山県、徳る地域は中小都市が大部分であることから、

島県及び愛媛県について、南トラ津波強化− 41 −

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地域に指定されている市町村と県全体の数➃災害対応に当たる地方自治体の体制等の状況

字を比較してみると、和歌山県は県全体で50%、津波強化地域市町村では 35%、徳島県

ⅰ南トラ津波強化地域市町村の組織体制

は県全体で 41%、津波強化地域市町村では

大規模な災害が発生すると、緊急対応の19%と津波浸水が想定される市町村におけほか、復興に向けて様々な行政上の手続やる進捗が遅れていることが分かる。一方愛事業を行う必要が出てくる。東日本大震災

媛県は県全体でも 81%と高い進捗率のなか、の復興に当たっては、例えば宮城県石巻市

南トラ津波強化地域市町村では 91%と県全では震災後の約 2 年間で 60 名以上が全国の体より 10 ポイント高い進捗率となってお自治体から応援で派遣されており（注 7) 、り、地籍調査の進んでいる愛媛県では、災害

これは甚大な災害が生じた被災自治体では等を意識してインフラとしての地籍調査を多くの人的な支援が必要なことを物語って

災害の危険性の高い地域を優先して進めらいる。
しかしながら、南海トラフ巨大地震によれてきたことが推察される。
このように、南海トラフ地震津波被災想る災害は、関東・東海から西日本一帯の大都

定各県における地籍調査の進捗率は全国の市部も含めて広範囲に被害が出ることが想他の地域と比べ相対的に低い中で地域によ定され、南海トラフ地震防災対策推進地域

り差があるが、いずれも上に述べたようにとして指定されている市町村は南トラ津波

地籍調査のインフラとしての重要性を意識

強化地域よりもさらに広範囲に横浜市、名して、遅れている地域においても津波等の

古屋市、京都市、大阪市、堺市、神戸市、岡

災害の危険性の高い場所を優先して進めら

山市、広島市及び北九州市の 9 つの政令市れつつある。和歌山県及び三重県津市におを含めて 707 もの市町村が指定されている。

ける取組については

これらの都市でも甚大な被害が想定されて後ほど詳述する。

いることから、東日本大震災時のような他
表 2 南トラ津波被災想定地域の地籍調査の進捗率（令和 3 年 3 月末現在）の地域からの人的支援を十分に受けられな
いおそれがあり、被災自治体は自前の組織・体制で被災直後は乗り切らざるを得ないことが想定される。
南トラ津波強化地域市町村における人員や組織体制はその規模も小さいところがほとんどあり、復興まちづくりに関与すると考えられる土木部門や都市計画部門の職員数をみると、大都市圏や県庁所在市クラスの自治体とは歴然とした差がある。
政令指定市のような人口の多い大規模自治体と人口数万人程度が多い特別強化地域
市町村とを単純に比較することはできない

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が、ちなみに土木及び都市計画の部門の令以上述べてきたように、南海トラフ巨大

和 2 年 4 月 1 日における職員数をみてみる

地震による津波被害が想定されている地域と（注 8)、
・土木担当職員は、20 政令市平均で 1 市

では、想定される災害の規模、被害の甚大さ

当たり 543 名いるのに対し、139 津波に加え、復旧・復興を妨げる様々な課題が山

強化地域市町村では平均 24 名で、一般積しており、事前に被害を想定し、速やかな行政職員に占める割合も政令市 8.7%に復旧・復興を行うことが可能となるよう、ま対して津波強化地域市町村は 6.5%

ちづくりの分野においてもこのような課題

・都市計画担当職員は、政令市平均で 1 市

を克服しつつ事前の準備を進めておくこと

当たり 288 名いるのに対して、津波強は極めて重要になっていると言える。

化地域市町村は平均で 13 名、割合は政令市 4.6%、津波強化地域市町村 3.6%

3. 事 前 準 備 等 に 係 る 取 組 に 対 す る 国 交 省 等となっており、南トラ津波強化地域市町村による支援の状況においては、復興まちづくり等を担当する
職員の数が相対的に少ないことが分かる。
ⅱ自治体庁舎の津波浸水リスク
このように、南海トラフ地震による津波災害が想定されている市町村は、その組織体制が大規模災害に対して十分とは言えないところ、加えて災害時に危機管理対応の最前線となるべき自治体の庁舎が津波の浸水する危険性があるところがあり、そのよ
うなところでは組織体制を充実させたとしても、職員自身の生命が危険にさらされるとともに、満足な危機管理対応ができない
おそれがあることも大きな懸念材料である。
地方自治体の本庁舎で津波浸水のリスクのあるのは NHK の調査によると（注 9)、全国で 184 庁舎にのぼり、このうち南トラ津
波強化地域市町村の存する県では神奈川県庁、徳島県庁及び大分県庁の県庁舎を含めて 53 庁舎と全国の 4 割弱が津波浸水の可能性があるとされている。このような中にあって、津波浸水想定区域から区域外の高台に移転したところもあり、高知県黒潮町における取組を後ほど紹介する。

2.（2）では南トラ津波強化地域市町村を中心に地域における課題を抽出・考察し、これら課題に的確に対応するためには事前準備がいかに重要であるかを述べてきたが、このような課題を踏まえた被災を想定した
事前の準備は、災害が激甚化している近年においては、本報告の対象としている地域に限らず全国的にも課題となっている。そこで事前準備等に対応することとなる地方
自治体等による取組を促進していくため、
国土交通省をはじめとした国の機関等がまちづくりの分野においても、特に東日本大震災以降、その被害の甚大さを踏まえて様々な支援（財政面での支援も数多く創設されたが、紙幅の関係上割愛する。
）のスキームを構築してきている。ここではその現状について概観する。
（1）取組を促進するための支援・助言等の体制について①国土交通省都市局における取組
国土交通省都市局は、復興まちづくりに関して、被災が想定される地方公共団体等− 43 −

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を支援し、また情報交換・情報提供等を通じりを行った自治体や復興事前準備の取組

た各取組についての全国的な横展開を図っ

を先進的に行っている自治体等全国 20ていく観点から、次のような会議や体制を自治体の 29 名が登録され、このうち南ト構築してきている。

ラ津波強化地域からは静岡県富士市ほか

・円滑な復興まちづくり推進会議（復興ま

下記の表の自治体から計 6 名が登録されちづくり事前準備担当者会議）ている。また復興まちづくり事前準備に

平成 30 年 7 月に都市局は「復興まちづ

係るパートナー都市は全国で 94 自治体

くりのための事前準備ガイドライン」をが登録され、このうち南トラ津波強化地とりまとめ、全国展開を図ってきている域からは神奈川県茅ケ崎市のほか下記のが、本ガイドラインをもとにした取組を表の計 25 市町が登録されている。

さらに加速化することを目的に令和 2 年

本制度は事前復興に向けた準備を検討

1 月に本会議を設置し、復興まちづくりのしている全国のパートナー都市等からの事例や全国における先進的な取組状況等

相談をその内容を踏まえ適切なサポータ

についての情報交換や全国的な展開を図ーへ国土交通省がつなぎ、必要な助言等っている。本ガイドライン及びそれに基をサポーターから受けることによりパー

づく取組については後に詳述する。

トナー都市における取組が促進されるよ・復興まちづくりサポーター制度及びパう支援するという仕組みである。国土交

ートナー都市による「都市安全ネットワ

通省の担当者によると、現在までのとこーク」の構築ろ具体的な取組に結びついた事例はない

国土交通省は復興まちづくりのためのとのことであるが、今後の展開を期待したい。

事前準備についてノウハウを伝授できる
地方公共団体の職員や OB を「復旧・復興

表 3 都市安全ネットワーク登録の南トラ

まちづくりサポーター」として登録し、地

津波強化地域の自治体

方公共団体を支援する「復旧・復興まちづ
くりサポーター制度」を令和 2 年 3 月に

復旧・復興
まちづくり
サポーター

創設するとともに、本制度を活用し自らの対応力を高めるとともに、相互の情報

静岡県富士市、和歌山県、同県美浜町、同県みなべ町、
徳島県、愛媛県西予市

神奈川県茅ケ崎市、同県藤沢市、静岡県沼津市、同県富士市、同県静岡市、同県浜松市、三重県伊勢市、同県鈴鹿市、和歌山県、和歌山県田辺市、同県みなべ町、徳島
パートナー都市 県、徳島県徳島市、同県鳴門市、同県美波町、同県海陽町、愛媛県、愛媛県西予市、高知県室戸市、宮崎県延岡市、大分県、大分県大分市、同県佐伯市、同県臼杵市、同県津久見市

交換等を通じて全国的に取組を波及させる一助としていくことを考えている地方公共団体を「パートナー都市」として全国から公募し、「都市安全ネットワーク」と・防災移転まちづくりワーキンググルー

して構築している。
令和 3 年 6 月 9 日時点で本制度に基づプ

き「復興まちづくりのための事前準備」に

津波災害を想定した事前復興まちづく

係るサポーターとして、東日本大震災やりに関しては、津波災害リスクのより低

熊本地震、糸魚川大火等で復興まちづく

いエリアへの市街地の移転が最も有効な

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方策として考えられるが、財源の問題や化を推進するため、防災関連部局をメン

地元の合意形成の困難さはじめ様々な解バーとする「防災タスクフォース」が令和決すべき課題があるところである。

2 年 7 月に国土交通省都市局を事務局にそこで国土交通省都市局は、津波災害設置された。

に限らず近年頻発している大規模災害に本タスクフォースにおいては、都市再的確に対応していくためのツールの一つ

生法第 81 条第 2 項第 5 号に基づいて立地として、特に「防災移転」に関心のある自適正化計画に位置づけられた「防災指針」

治体からメンバーを募り、関連する制度の作成や指針に位置づけた施策に関するの周知や情報交換、課題の共有等を行う

市町村の取組への支援を関係部局横断的勉強会として「復旧・復興まちづくりサポにワンストップで対応するほか、防災指ーター制度」のワーキンググループとし針の作成の手引き等を取りまとめるととて「防災移転まちづくりワーキンググル

もに、市町村による防災対策の検討・実施

ープ」を設置し、令和 2 年 9 月と令和 3を各省庁の関係部局が連携して支援して

年 1 月に会議を開催している。

いくこととしている。また市町村が防災

本 WG では、防災集団移転促進事業や令指針を作成するに当たり参考となる「防和 2 年の都市再生特別措置法（平成 14 年

災コンパクト先行モデル都市」を選定し、法律第 22 号）（以下「都市再生法」といその取組を全国に横展開することにより、う。）改正により創設された居住誘導区域

防災指針の作成支援を行っている。

等権利設定等促進事業等について情報提現在まで会議は 4 回開催され、令和 3供を行ったり、参加メンバーによる課題

年 7 月時点でモデル都市として選定されの共有や防災移転に関する新たな仕組み

た 17 都市のうち、12 都市において防災の検討等が行われている。

指針を定めた立地適正化計画が策定・公本 WG には、令和 2 年 10 月時点で全国表されている。このうち南トラ津波強化から 35 自治体が参加しており、このうち地域に指定されている都市では宮崎県日南トラ津波強化地域からは 8 自治体が参向市が南海トラフ地震による津波被害を加している（千葉県、静岡県沼津市、和歌はじめとした災害リスクに対応した防災

山県、同県田辺市、徳島県、愛媛県、高知

指針を含めた立地適正化計画を平成 3 年

県室戸市、宮崎県延岡市）。

6 月公表している（詳細は後ほど紹介する）。

・コンパクトシティ形成支援チーム防災タ

またその他のモデル都市で防災指針を定め、津波防災まちづくりに取り組んで

スクフォース
平成 27 年 3 月に設置された各省庁を横いるのは、茨城県ひたちなか市、大阪府忠断した組織である「コンパクトシティ形

岡町、岡山県倉敷市、熊本市の 4 市町で成支援チーム」の中に、頻発化・激甚化すある。詳しくは国土交通省のホームペー

る災害に対して、居住等の誘導を図る地ジを参照されたい。

域の安全を確保しつつ都市のコンパクト− 45 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022➁国土交通省地方整備局による支援

まちづくり検討会」を設置し、その後東日国土交通省地方整備局は各地方ブロック

本大震災での被災の知見等も踏まえ毎年ごとに管内の自治体におけるまちづくりや度四国各地で検討会を開催し、「災害に強防災対策に関して企画部や建政部を中心にいまちづくりガイドライン」や対象とな支援しているが、南海トラフ地震に係る復った市町の「災害に強いまちづくり計画」

興まちづくりに関連したものとして、以下を策定している。また令和 3 年 12 月にはの取組を進めてきている。

シンポジウムも開催している。
平成 28 年 3 月には、南海トラフ巨大地

・中部地方整備局「災害に強いまちづくり

震による津波災害が想定される四国管内

意見交換会」による取組
中部地方整備局建政部は、災害に強いの市町村等に向けた「四国における津波

まちづくりを推進するため、中部地整管

災害からの復興まちづくりに向けた事前内の自治体と意見交換する場として平成対応の手引き」を策定・公表し、その周26 年 8 月に「地震・津波災害に強いまち

知・普及を図っている。本ガイドラインにづくり意見交換会」を設置し、各県ごとについては後ほど詳述する。

意見交換会を実施し、平成 29 年以降は、「災害に強いまちづくり意見交換会」と・九州地方整備局「宮崎県沿岸津波防災地

して意見交換を行っているほか、津波防域づくりに関する推進計画策定連絡会」

災まちづくりや復興事前準備等に関する

九州地方整備局企画部は、津波防災地

シンポジウムやフォーラムを開催してい域づくりに関する法律（平成 23 年法律第る。

123 号）（以下「津波防災地域づくり法」

またこれらの取組に関連して、南海トという。）に基づく「推進計画」の策定がラフ巨大地震等に備え市町村向けに「地促進され、地域における津波防災地域づ

震・津波に強いまちづくりガイドライン」

くりの一助となることを目的に宮崎県とを平成 26 年 2 月に策定し、その周知・普連携して、九州地整、宮崎県及び県内沿岸及を図っている。本ガイドラインについ市町を構成員とする「宮崎県沿岸津波防ては後ほど紹介する。

災地域づくりに関する推進計画策定連絡会」を平成 25 年 2 月に設置し、計 4 回に・四国地方整備局「災害に強いまちづくり

わたる連絡会を開催している。
本連絡会は、宮崎県からの要望もあり検討会」による取組
四国地方整備局建政部は、東日本大震

設置・開催されたものであるが、その成果

災前の平成 23 年 1 月に四国地整管内の地として「検討報告書」が平成 26 年 3 月に域条件の異なる自治体をいくつか選び、とりまとめられ、県を通じ県内市町村にそれぞれの自治体における災害に強いま

周知・普及が図られている。本報告書を踏ちづくりに向けた課題や対策を検討し、まえて、宮崎市が平成 27 年 3 月に、日向意見交換する場として学識経験者や自治

市が平成 28 年 6 月にそれぞれ「推進計体の長等をメンバーとする「災害に強い画」を策定している。

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

− 46 −

知見等を活かして作成した「津波に強いま➂（独）都市再生機構による自治体に対するちづくりの検討に係る手引き（平成 25 年 9

支援月）」のほか、

独立行政法人都市再生機構（UR 都市機構）

・徳島県美波町との間で、津波防災まちづ

は、平成 7 年に起きた阪神・淡路大震災やくりの推進に向けた協定を締結し（平成東日本大震災における復興まちづくりに係

30 年 3 月）、令和 3 年 11 月には西日本支る事業を受託等した経験・知見を活かし（東社が美波町日和佐地区にサテライトオフ

日本大震災における UR の復旧・復興支援にィスを開設して、地域に根差した取組がついては下図参照）、全国各地の平時及び発一層進むよう強化している。美波町にお災時の災害対応支援を行う体制を整えていける取組については、後ほど詳述する。
・高知県黒潮町との間でも、令和 3 年 5 月

る。

に津波防災まちづくりの推進に向けた協図4定を締結し、事前復興まちづくりの方針

東日本大震災における UR の復旧・の検討や津波浸水想定区域にある宅地等

復興支援の移転の受け皿となる高台造成に関して技術的な支援を行うこととしている。
黒潮町は、内閣府の検討会が発表した
南海トラフ巨大地震で想定される最大クラスの地震・津波において全国最大の34.4m の津波高が想定されている地区があり、南海トラフ巨大地震を想定した取組を積極的に進めてきている。詳細については後ほど紹介する。
(出典)UR 都市機構提供資料

・和歌山県が平成 30 年 2 月に策定した「復興計画事前策定の手引き」の策定・検討に全国の地方公共団体によるまちづくりを当たって、「南海トラフ地震からの復興計支援している「全国まちづくり支援室」では画の事前策定に向けた統一手法研究会」

災害からの復興を想定したまちづくりの支のメンバーとして復興担当統括役が参加

援をいくつかの自治体に対して行っている
ところである。また平成 30 年 4 月には南海

し、策定検討に対する支援を行った。
・和歌山県美浜町が上記の県の手引きを踏トラフ巨大地震や首都直下地震、豪雨災害などの大規模災害の発生が懸念されているとして、地方公共団体への支援を強化する
べく本社及び支社に「災害対応支援室」を設置している。

まえ策定した「事前復興計画」の検討に際し、町の防災会議専門委員会の委員として参加し、計画策定を支援した。また和歌山県内の他の自治体が検討している事前
復興計画に関しても支援を行っていると

南海トラフ地震に関連した取組としては、のことである。

後ほど紹介する東日本大震災の復興事業の− 47 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

・UR 都市機構は従来から全国各地の自治体

平成 24 年度に東日本大震災による被害が実施する防災公園の整備を受託してきの教訓等を踏まえ、従来の都市防災の中ているが、南トラ津波強化地域における心である震災対策に加え、津波・水害対策

事前防災の取組として和歌山県海南市の等の自然災害も対象とし、主に短期的な公園整備についても支援を行っている。

施策を位置づけた「地域防災計画」と主に長期的な都市の将来像を示す「都市計画また、このほかにも全国の自治体におけマスタープラン」をつなぐものとして「防る津波防災まちづくりに関する検討会への

災都市づくり計画」を位置づけ、モデル計

参加や策定に向けての取組が進められてい画とその解説を併せて示すことにより、る立地適正化計画についての自治体に対す

東日本大震災以後に作成される指針類のる技術的な助言、UR リーケージ等を通じた先駆けとなったものである。

支援も行われているとのことである。
・津波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第 1 版）
（平成 25 年 6 月）

（2）事前準備等に係る指針・手引き等によ国土交通省都市局では、東日本大震災

る支援国土交通省都市局をはじめとした各機関

における津波被災市街地の復興のあり方

は、（1）で述べたように、地方自治体等の取について検討するため、調査を直轄で進組を支援するための体制を整えているが、め、そこで得られた被害状況や避難行動

ここでは国土交通省をはじめとした機関が、の実態等の調査結果や制定されたばかり自治体の津波災害に係る復興まちづくりにの津波防災地域づくり法を踏まえ、南海

関して作成した指針や手引き等について紹

トラフ地震をはじめとした巨大地震に伴介したい。

う津波により浸水被害を受けることが予①国土交通省都市局策定のもの

想される地域を想定して、自治体の防災、

国土交通省都市局は、災害からの復興ま

都市計画部局の担当者を念頭に津波に強ちづくりに関して、数々のマニュアル、指針

いまちづくりを検討するための方策とし等を策定し、その普及を図ってきているが、て「津波防災まちづくりの計画策定に係

特に東日本大震災以降、地震・津波災害を想る指針」を平成 25 年 6 月にとりまとめ定したものをいくつか策定している。

た。

・防災都市づくり計画策定指針、防災都市

ひとつ前に紹介した「防災都市づくり

づくり計画のモデル計画及び同解説

計画策定指針」が都市防災全般を対象と国土交通省は平成 9 年に、災害に強いしているのに対し、本指針は巨大地震に空間づくりと災害時の避難や応急活動を

よる津波災害に焦点を当てたもので、そ支える空間づくりを目的とした防災都市の後の津波防災まちづくりに関する指針

づくりの基本方針及び具体的施策を定め等のはしりとなったものである。

た防災都市づくり計画について都市局長
通知を自治体に対して発出した。その後

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

・津波被害からの復興まちづくりガイダン− 48 −

めのイメージトレーニングを５つの自ス（平成 28 年 5 月）

治体で試行した。

国土交通省は、平成 26 年度に学識経験者等をメンバーとする「東日本大震災に本手引きは、その試行自治体と先進よる津波被害からの復興まちづくり検証

的にイメージトレーニングに取り組ん委員会」を設置し、そこで得られた知見やでいる自治体の事例を踏まえ、復興ま

教訓に基づき、主に南海トラフ地震によ

ちづくりに係るイメージトレーニング

る大規模な津波被害が想定される自治体についての内容、留意点等を都道府県向けに、復興まちづくりの各段階においや市町村の職員を想定して平成 29 年 5て想定される課題と事前準備を含めた対月に策定されたものである。
本手引きでは、「復興事前準備（注

応方法等のガイダンスを平成 28 年 5 月に平時から災害が発生した際のことを想策定・公表した。
本ガイダンスでは、円滑な復興まちづ

定し、どのような災害が発生しても対くりに向けた事前対策の重要性が多くの応できるよう復興に資するソフト的対

紙幅を割いて記述されており、この後策策を事前に準備しておくこと）」と「事定される「復興まちづくりのための事前前復興（注準備ガイドライン」を準備するものとな

災後の復興事業の困難さを考え、事前った。また第 4 部、第 5 部では東日本大に復興まちづくりを実現し、災害に強震災での復興まちづくりの取組事例や、

いまちにしておくこと）」という言葉の資料編では東日本大震災の記録として、概念について定義づけを行っている。

東日本大震災からの復興まちづくりの進

従来やや混乱がみられた事前復興等の捗状況や復興まちづくりに当たって国が概念が国の手引きの中で整理され、示実施した取組が整理されており、今後同された点でも意義があると考えている。

種の対応を考えている自治体にとって貴本手引きに紹介されたイメージトレ

復興事前準備に加えて、被ーニング試行実施自治体のうち南トラ

重な情報が盛り込まれている。

津波強化地域では徳島県における取組（小松島市におけるもの）が紹介され・復興まちづくりイメージトレーニングのているが、同県では住民参加型の復興手引き（平成 29 年 5 月）
国土交通省都市局が実施した「平成事前準備のワークショップに係る「事28 年度市街地復興計画の策定円滑化の

前復興まちづくり実装事業」として令ための事前準備方策検討調査」におい

和 3 年度には 1,200 万円の予算を確保て、切迫性の高い大規模災害に対するし、阿南市と海陽町で実施するとして早期復興に資する市街地復興計画の策いる。

定を円滑に行うことが可能となるよう、「生活再建」「市街地復興」の両方の視・復興まちづくりのための事前準備ガイド

点から、地区に応じたバランスの良い
市街地復興計画のあり方を見つけるた− 49 −

ライン（平成 30 年 7 月）
東日本大震災以降に国土交通省から示Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

された指針、手引き等を踏まえ、それらをただし本ガイドラインが求めている復その時点で集大成する形で平成 30 年 7 月

興体制・手順や復興における目標等を都に出されたのが「復興まちづくりのため

市計画マスタープランへ位置づけているの事前準備ガイドライン」である。

自治体の割合は 4.6%に過ぎず、取組は検本ガイドラインは、事前復興準備が重討段階の緒についたところが多いのが実要であるとの認識のもと、市町村が早期態である。また南トラ津波強化地域市町

かつ的確な市街地復興のための事前準備

村で事前準備をマスタープランに位置づに取り組むための内容、留意点を明らかけているのは都市局への聞き取りによるにするとともに、地域防災計画と市町村と、令和 2 年 7 月末時点では 9 市とのこ都市計画マスタープランへの位置づけやとである。

復興まちづくりのための事前準備に関す

和歌山県太地町は、都市計画マスター

る計画策定に係る留意点を取りまとめたプランに、将来の都市構造も見据えて復ものである。

興まちづくりについて具体的に整備方針を掲げている。太地町の事例は後ほど紹

令和 3 年 5 月に閣議決定された「第 5介する。

次社会資本整備重点計画」では、「防災・減災が主流となる社会の実現」を６つの重点目標の１番目に掲げ、その中で復興➁国土交通省地方整備局策定のもの

まちづくりのための事前準備の着手率を（1）で紹介した中部地方整備局及び四国

令和 2 年度の 55%から令和 7 年度には 75%

地方整備局では、管内市町村等に向けた津に引き上げる目標を掲げている。国土交

波災害を想定した復興まちづくりに関する

通省都市局では令和元年度以降、本ガイ

ガイドライン、手引きをそれぞれ作成し、そドラインに基づく取組状況について、全の周知、普及に努めている。

国の都道府県及び市区町村を対象に調査

・地震・津波災害に強いまちづくりガイド

し、毎年度その進捗状況を公表している

ライン（平成 26 年 2 月中部地方整備局）

が、それによると令和元年 6 月末時点で

中部地方整備局は平成 24 年 4 月に学識

797 自治体の 47%であったものが、令和 2

経験者や関係自治体等で構成する「地震・年 7 月末に 986 自治体の 55%、令和 3 年 7津波災害に強いまちづくり検討委員会」

月末時点では 1,103 自治体 62%となってを設置し、南海トラフ巨大地震による甚おり（注 10）、本ガイドラインに基づく取大な被害を想定し、中部圏の各市町村の組が着実に進んでいる。このうち南トラ

地震・津波災害に強いまちづくりの参考

津波強化地域の 139 市町村の着手率はとなるガイドラインの検討を進め、平成

86%であり、その他大規模な災害が想定さ

26 年 2 月に公表し、その周知・普及に取れている南海トラフ地震防災対策推進地

り組んでいる。

域及び首都直下地震緊急対策区域に指定されている地域でも高い着手率となって・四国における津波災害からの復興まちづくりに向けた事前対応の手引き（平成 28

いる。

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

− 50 −

4. 各 県 に よ る 県 内 市 町 村 等 に 対 す る 支 援 の

年 3 月四国地方整備局）
四国地方整備局は、平成 23 年 1 月から

状況設置されていた「災害に強いまちづくり検討会」において、平成 27 年度から南海
トラフ巨大地震を想定したまちづくりに係る事前復興について検討を始め、平成
28 年 3 月に「四国における津波災害からの復興まちづくりに向けた事前対応の手引き」を策定・公表し、管内市町村等に対してその周知・普及を行っている。
四国地整における本ガイドライン策定の取組は、従前から策定し、毎年度継続して改訂している「災害に強いまちづくり
ガイドライン」と車の両輪となるべく進3.では国土交通省をはじめとした国の機関等による主として南海トラフ巨大地震による津波災害を想定したまちづくり分野における事前準備の取組に対する支援の現状についてみてきたが、南トラ津波被災想定
各県においても、管内市町村を県全体で支援していくという視点から様々な取組が実施されてきている。ここでは、いくつかの事
例を概観していきたい。
（1）指針・手引き等による支援
・津波災害警戒区域及び津波災害特別警戒められたものである。本ガイドラインには、四国の自治体を中心に各地における
防災まちづくりに参考となる事例が多数掲載されている。

区域の指定の手引き（平成 27 年 12 月静岡県）
静岡県では、平成 25 年 11 月に南海ト
ラフ巨大地震による津波浸水想定を設定したが、県全域の浸水面積が広範囲に及び、津波防災地域づくり法に基づく津波➂（独）都市再生機構策定のもの
・津波に強いまちづくりの検討に係る手引き（平成 25 年 9 月）
UR 都市機構は東日本大震災の復興において数多くの自治体に対して支援を行ってきていることから、そこでの経験等を踏まえた支援策のとりまとめを期待する声が多く寄せられたことを受けて、平成25 年 4 月に学識経験者等をメンバーとする「津波防災まちづくりの支援方策に関する検討会」を設置して、津波防災まちづくりに必要となる対策のうち、主にハード対策を中心に地方自治体が今後計画策定を行うに当たって参考となる手引きとして「津波に強いまちづくりの検討に係る手引き」を平成 25 年 9 月に策定・公表した。

災害警戒区域の設定による津波防災地域づくりの必要性が強く認識されたことか
ら、津波災害警戒区域及び津波災害特別警戒区域の指定が円滑に進むよう、有識者や市町の代表者で構成する「静岡県津波災害警戒区域指定検討委員会」を設置し、そこでの検討を踏まえ、平成 27 年 12月に「津波災害警戒区域及び津波災害特別警戒区域の指定の手引き」を策定・公表した。
本手引きは知事による津波災害（特別）警戒区域の指定を円滑に行うための指定基準を取りまとめたものであるが、警戒区域等の指定は知事の権限に属するものの、指定された地域における指定に伴う警戒避難体制の整備や地域づくり、まちづくりの実施には該当する市町村に多大− 51 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

な影響があることから、関係する沿岸市復興計画を定めるための基準や考え方、町を意識して作成されているものと捉え

被災前から地域住民との間で地区の課題

ることができる。

の改善等について検討する事前準備の取本手引きの内容を踏まえて、静岡県は組等を示しており、計画編の策定に当た

平成 28 年 3 月 15 日を皮切りに、主としっては県及び県内 30 市町の計 40 名が参て伊豆地区の沿岸 6 市町において津波災

加し、本手引きを活用することとなる市

害警戒区域の指定を行っており、中でも町村等の声も考慮したものとなっている

伊豆市土肥地域を全国で唯一津波災害特と言える。

別警戒区域に指定している。伊豆市におまた手続編、計画編の手引きは適宜追ける取組については後ほど紹介する。

加・改訂されることを想定して、表紙のすぐ直後に「追録加除整理一覧表」の欄が設

静岡県の担当者への聞き取りによると、県内でも伊豆地域、駿河湾地域、遠州灘地

けられ、それがいつ行われたかが分かる

域の三つの地域により津波防災に対するようになっている。

考え方が大きく異なっており、伊豆地域
では防潮堤による津波対策ではなく、警・事前復興の取組に関するガイドライン

戒区域を指定することによる対策の充実を選択する傾向があるとのことである。

（平成 26 年 3 月愛知県）
愛知県は、上に述べた手引きを受けて、平成 26 年 3 月には、「あらかじめ被害を

・愛知県震災復興都市計画の手引き（平成

減らし、復興をスムーズにするまちづくり」をキャッチフレーズにした「事前復興25 年 3 月愛知県）
愛知県では、南海トラフ地震による津波災害を想定して、被災発生後におけるの取組に関するガイドライン」を策定・公表している。

迅速な復興に向け、東日本大震災の都市本ガイドラインは、被災後の速やかな復興の状況や課題を踏まえ、その１年後

事前復興計画の作成と住民との十分な合の平成 24 年 4 月に「愛知県震災復興都市

意形成という相反するおそれのある実務

計画の手引き（手続き編）」を策定・公表

上の課題への対応として、事前復興計画した。これは県や市町村職員による的確の取組を前もって進めておくことが重要

かつ速やかな手続の実施を図るための詳であるとの認識に基づき策定されたもの

細マニュアルである。被災直後には都市と言える。本ガイドラインに基づき平成

計画やまちづくりの分野でも短期間に集28 年 3 月には「事前復興まちづくり模擬中して行わなければならない様々な行政

訓練プログラム」が、平成 30 年 3 月には上の手続があり、それらを手引きに示し「簡略版事前復興まちづくり模擬訓練プたものとして意義あるものである。

ログラム」がそれぞれ作成され、これらにまた、翌平成 25 年 3 月には、「愛知県基づき、県市職員及び地域住民による「事震災復興都市計画の手引き（計画編）」が前復興まちづくり体験（模擬訓練）」が実

策定・公表された。これは迅速かつ的確に施されている。

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− 52 −

・三重県地震・津波被害の低減に向けた都・復興計画事前策定の手引き（平成 30 年 2月和歌山県）

市計画指針（平成 28 年 8 月三重県）
三重県は、南海トラフ巨大地震からの和歌山県は、3（1）➂でも述べたように速やかな復興が円滑に進められるよう対UR 都市機構からの支援も受け、南海トラ策の手順等を示した「三重県復興方針」を

フ地震の被害を想定した県内各市町によ平成 28 年 3 月に策定・公表している。

る被災前における事前の復興計画の策定

その中では、被災した市町の復興まちが促進されていく重要性を強く認識し、づくり計画の策定支援等がうたわれてお平成 29 年 1 月に「南海トラフ地震からのり、これと並行して県の都市計画部局に

復興計画の事前策定に向けた統一手法研

おいても検討が進められ、同年 8 月に「三究会」を設置し、検討を進め、平成 30 年

重県地震・津波被害の低減に向けた都市

2 月に「復興計画事前策定の手引き」を策計画指針」が策定・公表された。

定・公表したところである。

本指針は、県内全域が南海トラフ地震

本手引きでは、復興計画事前策定の必防災対策推進地域に、また沿岸市町のほ要性に始まり、東日本大震災の復興から

とんどが南トラ津波強化地域に指定され学ぶべき点や課題を掲げ、これらを受けているとの危機感のもと、南海トラフ地

る形で和歌山県における復興計画の事前

震や直下型地震を想定し、県内市町が策策定に向けた考え方や進め方・手順が示

定することとなる立地適正化計画や都市されている。

計画マスタープランの検討に活用される

本手引きを踏まえて、美浜町が UR 都市

ことを目的としたものである。その中で機構の支援を受けて平成 31 年 3 月に地域

津波リスクに対する土地利用検討区域に防災計画に復旧期編と復興期編を追加す

おける津波浸水深と建築物被害の関係とる形で「復興に関する事前準備計画」を策して、木造建築物では浸水深 2.0m 以上で定しており、また太地町が令和 3 年 3 月

再生不可能な全壊となる割合が飛躍的にに都市計画マスタープランと併せて事前増加する傾向がある旨が示されており、復興計画案を策定し、復興まちづくりに

6（1）①でも述べるように、津市をはじめ

ついて具体的に提示している。太地町のとした県内 4 市で策定された立地適正化

事例は後ほど紹介する。

計画では居住誘導区域の設定に当たって県では本手引きに基づく事前復興計画

県の本指針の考え方に基づき原則 2m 未の策定が進むよう、毎年度県内の沿岸市

満の区域のみ設定したことが明記されて町に対して働きかけを行っているとのこいる。今後策定される県内の他の市町のとであり、現在数市町で検討が進められ

立地適正化計画においても県指針の考えているとのことである。

方に基づき設定が行われることが考えられ、本指針の県内各市町村の検討に与え・徳島県震災復興都市計画指針（平成 30 年
3 月徳島県）る影響は大きいと言える。

− 53 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

徳島県は、南海トラフ巨大地震に加え、針」として手続き編と計画編の 2 分冊の

中央構造線活断層地震に対する備えの必手引書を策定し、県内市町村に対して周要があるとの認識に基づき、平成 29 年 10

知・普及を図るとともに、県内市町村を対月の徳島県地域防災計画に位置づけられ象に本指針に基づく全体訓練及び地区別

た「復興事前準備の取組」としての都市の訓練を実施している。

復興を迅速・円滑に進める観点から平成
30 年 3 月に「徳島県震災復興都市計画指・南海トラフ地震えひめ事前復興推進指針（令和 3 年 3 月愛媛県等による共同研究）針」を策定・公表している。
本指針は、都市計画区域内における都

愛媛県でも宇和海沿岸の南西部沿岸地

市の迅速な復興のため、「復興に資する事

域が南海トラフ巨大地震による甚大な津前準備」として、平時より取り組んでおく

波被害を受けることが想定されており、べき事項をとりまとめるとともに、被災

平成 30 年度から令和 2 年度にかけ愛媛

直後から復興都市計画策定までの流れや

県、宇和海沿岸市町（宇和島市、八幡浜市、

留意点を整理したものである。この中で西予市、伊方町、愛南町）及び大学機関

は県が定める圏域の都市計画区域マスタ（愛媛大学防災情報研究センター、東京ープランに都市防災に関する方針を追加

大学復興デザイン研究体）による「宇和海するとしており、順次改訂が行われてい沿岸地域南海トラフ地震事前復興共同研

るとのことである。

究」を行い、その成果として令和 3 年 3

また令和元年 12 月には「徳島県復興指月に「南海トラフ地震えひめ事前復興推針」が定められ、この指針を踏まえ、海陽

進指針」が発表されたところである。

町では県の「事前復興」推進事業補助金を

本指針は、愛媛県及び各市町における受け、令和 2 年度から 3 年度にかけて事

事前復興の取組を推進するために活用す

前復興計画の検討が進められているとのる目的で、主に復興の中心となる「住まことである。

い」と「まちづくり（計画と事業）」に着目して作成されたものである。
県担当者によると、本研究の成果とし・高知県震災復興都市計画指針（平成 28 年て、八幡浜市が津波からの避難広場の開3 月高知県）設を行ったほか、西予市が事前復興計画

高知県では津波による死者だけでも四の検討を始めたとのことである。

国四県の中で最大で 19,000 人あまりに上る可能性があることが想定されており、県も南海トラフ巨大地震に対する防災対

また南トラ津波強化地域指定市町村の存策を万全なものとしていくための取組をする九州地方の大分県、宮崎県及び鹿児島推進している。

県では、県独自で津波災害等を想定した事

都市計画、まちづくりの分野では、発災

前復興まちづくりに関する指針や手引き等

後に活用する行動マニュアルとして平成は策定していないが、国土交通省が策定し28 年 3 月に「高知県震災復興都市計画指たもの等を中心に随時管内市町村に対して

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

− 54 −

たが、これらは各機関のホームページに掲

周知しているとのことである。

載されているので、詳細を知りたい方はそ
以上、国土交通省をはじめとした関係機

ちらをご覧いただきたい。

関が策定した指針、手引き等を紹介してき
表4

復興まちづくりに関する事前準備等の指針等の作成状況（2）各県における事前準備等に係るその他でいるのは浜松市等の遠州灘地域であり、の取組状況

また牧之原市や吉田町等の駿河湾地域で（1）では、各県における指針、手引き等

もレベル 2 津波を防ぐ防潮堤と一体となの策定・活用の状況を紹介したが、ここではった盛土等の整備を実施又は検討中であ

津波防災まちづくりに関して、各県の県レる。

ベルでのその他の取組や事例で参考となる

このうち、浜松市沿岸域における防潮思われるものをいくつか紹介することとし堤整備事業では、「オール浜松でやらまいたい。

か」とのキャッチフレーズのもと進めら①静岡県の取組れており、この取組については後ほど紹・静岡モデルによる施設整備の推進介する。またこの他の市町においても遠静岡県では、震源域に近く津波到達が

州灘地域から駿河湾地域にかけてレベル

早い沿岸部に人口・資産が集中する地域

2 津波に対応する整備が進められているがほとんどであることから、防潮堤・海岸とのことであり、これら地域では伊豆半堤防の整備に当たって、レベル 1 津波を島地域で行われた津波災害警戒区域の指を超える津波に対しても施設被害の最小定によらない取組を進めようとしている化を図るため、地域住民の合意が整った市町が多いとのことである（袋井市、掛川地域で既存の防災林の嵩上げ・補強等に市、吉田町及び松崎町は平成 29 年 11 月

よる施設整備を行うこととし、これを「静時点で警戒区域の指定はしないと県に回岡モデル」と命名している。

答している）(注 11)。

静岡モデルによる施設整備が最も進ん− 55 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

金を津波防災対策に充てるために基金を図 5 静岡モデルの防潮堤整備のイメージ設けて対応していこうとしているところがある。
静岡県では、個人からのふるさと納税制度による寄付及び法人からの寄付により、津波対策を進めるための基金として「静岡県津波対策施設等整備基金」を平成 26 年度から造成・運営しており、この基金を原資にして浜松沿岸域の防潮堤整備その他の津波対策が行われているとこ(出典) 静岡県交通基盤部河川砂防局作成資料よりろである。
ちなみにふるさと納税による寄附金の・静岡方式による地域の特性を踏まえた津使途として「津波」と特記して寄付を募っ

波対策ている市町をふるさと納税のサイトであ上記に関連する取組として、静岡県はる「さとふる」で確認すると、静岡県磐田

地域の特性を踏まえた最もふさわしい津市、同県掛川市,同県袋井市、同県西伊豆

波対策を展開していくため、ハード・ソフ

町、愛知県田原市、徳島市、徳島県美波町、

ト対策について津波防災に係る地域の合

高知県四万十市、同県芸西村が該当した。

意形成を図っていくための体制として地区の代表者、漁業・観光業者、防災担当者
や県や市町の担当者との間で津波防護の➁三重県の取組・3D 都市モデルによる地域住民への津波災

あり方を意見交換する津波対策地区協議会を設置している。特に伊豆半島沿岸地
域では主に漁港単位で 50 地区の地区協議会を設け、地域住民との協働による検討を進めてきており、下田市を中心とした南伊豆の賀茂地区の 1 市 5 町は県の下田土木事務所が音頭をとり、各地区において津波対策の基本方針をとりまとめつつある（令和 2 年 3 月 25 日時点で 25 地
区協議会のうち 21 地区が方針を公表している。）。

害の視覚化の試み
国土交通省では、デジタル技術・データを活用したまちづくりを今後進めていく
中で 3D モデル都市の整備・活用・オープ
ンデータ化を推進し（PLATEAU プロジェクト）、建物の 3 次元形状や面積、用途、構造等の属性情報をデータ化した 3D 都市
モデルの整備を行う自治体を支援することとしており、令和 2 年度時点で約 60 都市において整備されている（注 12)。
三重県担当者によると、津波災害が想定されている熊野市において、今後策定

・静岡県津波対策施設等整備基金を予定している都市計画マスタープラン

静岡県に限らず、津波災害が想定される地域では財政が近年悪化している状況
であることから、個人や法人からの寄付

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− 56 −

や立地適正化計画の検討に向け、地域の合意形成を図る場である地域懇談会において、津波被害等の状況を住民に視覚的和歌山県では東日本大震災以降の平成に示せるよう 3D 都市モデルを試行する

23 年度以降、津波浸水想定区域で重点的ことを考えているとのことである。このに地籍調査が実施されてきていたが（県ようなデジタル技術・データを活用した

内の津波浸水想定区域における平成 30

災害リスク情報の可視化の試みが今後拡

年度末の進捗率は 52.7%）、今後は南海トがることを期待したい。

ラフ巨大地震による津波災害の甚大さにかんがみ、より加速化させていく方針であり、令和 5 年度末には 10 ポイント程度

図 6 3D 都市モデルのイメージ引き上げ、62.1%とする目標を掲げている。
これにより、津波浸水想定区域の存する
県内 20 市町のうち、13 市町の津波浸水想定区域における地籍調査が完了することとなる（注 13)。
南海トラフ巨大地震による津波災害を想定した地籍調査に関しては、三重県津市における取組も参考となると思われる
ので、後ほど紹介する➃高知県の取組・南海トラフ地震の対策を専門に所掌する（出典）「国土交通省都市局 令和 4 年度都市局
関係予算概算要求概要」より

部署の設置
高知県庁においても他県同様、災害対➂和歌山県の取組応に当たる危機管理部門が設置されてい・津波浸水想定区域における地籍調査の推るが、高知県における南海トラフ巨大地
震による被害が甚大となる予測が出され進
和歌山県は 2（2）➂でも述べたように、

たことも踏まえ、南海トラフ地震対策に

南トラ津波強化地域市町村における地籍特化した組織縦断的な専門部署として、調査の進捗率が令和 2 年度末で県全体よ

危機管理部の中に「南海トラフ地震対策

り 15 ポイントも低く、当該地域の地籍整課」という名称の課を設置し（従前の東南備の推進が重要課題のひとつである。そ

海地震対策課を拡充・改組したとのこと）、

こで県は南海トラフ巨大地震による津波取組を強化していく体制を整えている。

浸水想定区域における地籍調査を推進す「南海トラフ」という名称の担当課がるため、令和元年度から 5 年度の地籍調設置されているのは他では例がないと思査の実施目標を定め、津波浸水想定区域

われ、高知県の南海トラフ地震対策に対における地籍調査を優先して進めることする意気込みが感じられる。
このような中で、高知県では、南海トラとしている。

− 57 −

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フ地震対策課を事務局として「高知県事数あるが、ご容赦いただきたい。

前復興まちづくり計画策定指針」を作成する検討を始めている。これについては

・静岡県浜松市の取組
4（2）でも述べたように、静岡県では

この後改めて紹介する。

「静岡モデル」と称して沿岸部の防潮堤・高知県事前復興まちづくり計画策定指針

整備と一体となった施設整備を遠州灘地域を中心に実施し、レベル 2 クラスの津（令和 3 年度中策定予定）の検討
高知県は、令和 2 年度より「高知県事前復興まちづくり計画策定指針検討会」

波に対しても市街地への浸水が防御されるとしている。

を設置して、県内市町村が南海トラフ地

このような中で、浜松市沿岸部の施設

震発災後に速やかに復興まちづくりに着

整備について、防潮堤の事業主体である

手するための事前復興まちづくり計画の静岡県に加えて、地元の浜松市も含めた策定を支援するための指針の検討を始め地元一丸となった整備の体制を構築し、ている。本検討会は海岸、建築、防災に係

レベル 2 クラスの津波を想定した施設整る学識経験者や県内の津波被害が想定さ備が進められた。

れている高知市をはじめとした市町の長

浜松市は、平成 24 年 6 月に静岡県と地や UR 都市機構西日本支社長を委員とし、元企業の一条工務店グループとの三者間関係する市町担当者や県庁内の関係部局

で「浜松市沿岸域の防潮堤等の整備に関も含めて構成されており、まちづくりにする三者基本合意」を締結し、平成 25 年

関する指針にもかかわらず危機管理部南度から静岡県により始められた浜松沿岸

海トラフ地震対策課が事務局となっていの 17.5km の防潮堤整備に合わせて、市がるのが特徴的である。

土砂確保を行い、また一条工務店が 300

本検討会は令和 3 年度中にとりまとめ億円の寄付を行う等を合意した。

を行う予定とのことで、指針の策定を受

平成 26 年 4 月には、市や市が組織した

け令和 4 年度以降沿岸 19 市町村との勉強

沿岸域防潮堤整備推進協議会、浜松商工会を開催して具体的な計画づくりの検討会議所等市内の 40 団体をメンバーとすを始めるとしている。

る「みんなでつくろう防潮堤市民の会」が発足し、ロゴやキャッチコピーののぼり等を定め、市民一丸となった整備の推進

5.市町村における主な取組事例
3 及び 4 においては、南海トラフ地震津
波被災想定各県における県庁を中心とした取組を紹介したが、ここでは市町村における取組について、今後津波防災まちづくりを考えていくに当たって参考になると考えられる事例を紹介していきたい。紙幅の制限もあり、この他にも紹介すべきものが多Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

− 58 −が図られた。また「オール浜松でやらまいか！」とのキャッチフレーズも定められ、浜松市は土砂確保に約 47 億円、防潮堤整備の負担として約 25 億円を負担し、また一条工務店は地元貢献という観点から、期限を区切った速やかな整備を希望して300 億円の寄付を行い、令和 2 年 3 月に

このような甚大な被害が想定される中、本体工事が竣工した。
本施設整備が完了したことにより、浸伊豆市は津波防災地域づくり法により、

水想定面積が静岡県によるレベル 2 津波

津波防災地域づくりを総合的に推進するで東海道新幹線を越える区域も含めたため、同法に基づく「推進計画」を策定し、4,190ha であったものが、おおむね国道 1

その課題を解決していくこととした。市号より沿岸部の 1,361ha に大幅に減少すは推進計画策定に向け、「伊豆市津波防災

るとしている。特に宅地については、馬込地域づくり推進協議会」を組織するとと川河口津波対策と併せることにより浸水

もに、地域住民との間で「地域の将来を考

面積を約 8 割低減するとともに、宅地のえる」ワークショップを何度も開催し、そ浸水深 2m 以上は 98%低減する効果が見込の中で津波災害警戒区域や特別警戒区域

まれている。

の指定についても議論が交わされた。

本事業は、浜松市等により地元が一体

特に土肥地区は土肥温泉を抱え、風光となって実施する中で、一条工務店から明媚な観光地でもあり、区域指定によるの寄付や商工会議所のバックアップもあ

風評被害も懸念されたが、市や地域住民

り、行政だけに頼らない津波防災の取組

による粘り強い意見交換や数々のアイデとして評価できるものである。

アを出し合うことにより、指定の機運を

なお、浜松市は立地適正化計画の居住盛り上げていった。地域主体の取組とし誘導区域の設定に当たって、本事業の事て、自主防災会、観光団体、漁協、中学校

業効果も勘案して、施設整備後においての 19 団体による「地震・津波がんばる地

もなおレベル 2 津波の浸水想定区域は居域宣言」をしたり、推進協議会が作成した住誘導区域からは除外しており、県の海「みんなで取り組む観光防災まちづくり」

岸部局と市の都市計画部局が連携した取ののぼり旗を各所に掲示している。
このような土肥地域の地元における取組としても評価できる。

組を地道に続けることにより策定された推進計画は、その名称を「伊豆市”海と共・静岡県伊豆市の取組
伊豆市は、4（1）でも紹介したように津に生きる”観光防災まちづくり推進計画」

波防災地域づくり法に基づく津波災害特と命名し、防災だけでなく「観光」も計画

別警戒区域が全国で唯一指定されている名に含めており、伊豆市は、環境・観光・

市町村である。同市の駿河湾に面した土

防災のバランスがとれたまちづくりの考

肥地域（土肥・小土肥・八木沢・小下田のえ方に基づき、「伊豆市・観光防災 TOI プ

各地区）は南海トラフ巨大地震のレベル 2

ロジェクト」と銘打って各種取組を進め

津波が最短 4 分で押し寄せ、津波高は平ている。

均で 8m、最大で約 10m になり、津波による死者は最大で 1,400 人になると想定されている（平成 25 年 11 月静岡県津波浸水想定）。

− 59 −

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図7

災地域づくりの先進地として伊豆市土肥土肥地区の津波災害（特別）警戒区

地区を事前復興計画のモデルとして現在

及び小学校移転の状況検討を進めているとのことである。
市の担当者によると、津波防災地域づくり法による土肥地域の地域づくりは市長の強いリーダーシップによるとのことであり、全国で唯一の特別警戒区域の指定も市長のリーダーシップや、地域住民の粘り強い活動なしには実現できなかったと考えられる。また地域の活動として、土肥地域を訪れようと考えている観光客（出典）国土交通省資料 H30.5.18.「津波浸水リスクに対して講じる措置の例」より

等に向けて適切なネーミングやキャッチ
フレーズを数々打ち出したことも特徴的であり、他の自治体の参考となろう。

また津波災害警戒区域及び津波災害特別警戒区域という名称のもつ危ないイメージを払拭するため、全国から区域の愛・三重県津市の取組称を募集し、
140 超のアイデアが寄せられ、津市は、県が公表した津波浸水想定に

このうちから津波災害特別警戒区域は

おいて、最大で市内の 3,651ha が南海ト

「海のまち安全創出エリア」、津波災害警

ラフ巨大地震による津波で浸水すると想戒区域は「海のまち安全避難エリア」との定されており、市役所本庁舎も津波によ名称を付け、その PR に努めている。区域る浸水が予測されている。

指定に伴い津波災害特別警戒区域に存す

このような中、市担当者への聞き取りることとなった小学校は廃校とし、区域によると、津市長が東日本大震災後に宮外の中学校に統合する措置も採られてい

城県山元町長と行った対談がきっかけとる（図 7 参照）。その効果もあり、市によ

なって、災害復旧対策としての地籍調査

ると指定により観光客の入れ込み数や宿の重要性が認識され、同市の特に津波浸泊客数には変化はなく（コロナ禍による水想定区域における地籍調査を強化して影響は除く）、また新聞報道（注 14)においくこととなった。その対応として以下

いても土肥温泉旅館協同組合理事長の話の四つの施策が掲げられた（注 15)。

として「指定による風評被害はなかった」

・重点整備区域の設定とのことである。なお沿岸部の防潮堤整・地籍調査推進協議会の設立

備については海に対する眺望が遮られる・地籍調査事業計画の策定として否定的な意見も多く、市では整備

・国土交通省、津地方法務局、三重県公共を求めるか否かについては検討中とのこ

嘱託登記土地家屋調査士協会等関係機とである。

関との連携強化

このよう取組を受け、静岡県は、津波防Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

− 60 −

このような方針を受けて、津市地籍調

査推進協議会による検討・提言を踏まえ、

図8

津市の地籍調査重点整備区域

平成 27 年度から令和 4 年度の 8 か年間（当初の計画は 10 か年計画）に、最大津波浸水深がおおむね 2m 以上と想定される区域のうち、主として都市的土地利用がされている国道 23 号以東の区域を地籍調査の「重点整備区域」として調査を推進するとした「津市地籍調査事業計画」が策定された。各県では予算執行の観点か
ら毎年度地籍調査の計画を定めているが、市独自に地籍調査に目標を定めた中期的な計画を定めている例は珍しいと言える。
また調査体制を強化するため、平成 29
年度から建設部の中に用地・地籍調査推進室が設けられたが（平成 31 年度からは（出典）津市ホームページより課に昇格）、市町村で地籍調査の名称を持つ担当課があるのは極めて珍しいと言え・和歌山県太地町の取組る。

太地町は熊野灘に面し、古くから捕鯨

市担当者への聞き取りによると、令和 3のまちとして有名である。太地町は南海

年 3 月末における市全体の地籍調査進捗

トラフ巨大地震による最大クラスの津波率は 4.81%のところ、重点整備区域の達成想定では、2 分で津波が到達するという全率は 65.8%とのことである。本件取組も市国で最短での津波到達が予測されており、長による強いリーダーシップによるもの

また町の面積の約 2 割が浸水し、役場庁であり、地籍整備が防災まちづくりに係舎も浸水するとされている。

る事業の前提となる重要なインフラであ

このような中にあって、町では、浸水想ることを考えると、評価できる取組と言定区域内の住民に対して浸水区域外へのえる。

住宅等の移転についてアンケート調査を実施し、町の担当者によると、調査の結果、若い世代では高台への移転を肯定する意見が比較的多かったとのことである。
太地町では、南海トラフ巨大地震の影
響を大きく受けるとして、事前復興のまちづくりの取組を進めていくこととし、従来からの取組に加え、令和元年 11 月から都市計画マスタープランの策定の検討
を始め、4 回の有識者や地元代表等による− 61 −

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策定委員会での検討や住民参加型のワー

図 9 太地町都市計画マスタープラン記載の復興まちづくりイメージ

クショップを開催し、パブリックコメン
トを実施した上で、令和 3 年 3 月に「太地町都市計画マスタープラン」を策定・公表した。
その中で、若い世代を中心にして平見地区等高台への移転が進んでいるとして、将来の都市の姿として、高台への都市機
能の緩やかな誘導をうたい、太地町事前
復興計画のたたき台となるものを位置づけ(太地町都市計画マスタープランにお（出典）「太地町都市計画マスタープラン」より

ける記述は事前復興計画が併せて策定されたように読めるが、町担当者への聞き・徳島県美波町の取組取りによると、事前復興計画のたたき台

美波町は徳島県南西部の太平洋岸に位の位置づけとのことである。)、土地利用置し、内閣府による南海トラフ巨大地震の基本方針の中で津波浸水のおそれがあによる最大クラスの津波想定では徳島県

る役場本庁舎の移転先を中心に、被災の内最大の最大 24m の津波の襲来が予測さ程度が著しく低い平見台を「居住エリア」

れており、町は国や徳島県等とも連携しとして緩やかに居住を誘導するとしていて、南海トラフ巨大地震を意識した防災る。

まちづくりに係る取組を推進している。

また同マスタープランには、復興まち

平成 28 年 8 月には、国土強靭化基本法

づくり整備方針がイメージ図とともに具（平成 25 年法律第 95 号）に基づく「美体的に図示されており、町担当者による

波町国土強靭化地域計画」を策定・公表と今後はたたき台としての事前復興計画

し、次の 3 つをリーディングプロジェク

をさらに具体的に図面に落として地元とトとして位置づけ、防災・減災のまちづくの間で調整を進めていくとのことである。

りを推進しようとしている。

太地町のように、市町の策定する計画
において具体的な地区名まで掲げて、津
波防災まちづくりを宣言している自治体
は珍しく、平見台への若い世代の移転が増えているという事情があるにせよ、太ⅰ高台整備構想を主とする事前防災・減災対策
ⅱサテライトオフィス等の ICT を活用した防災・減災対策ⅲ住民の自主的な活動による防災・減災

地町の南海トラフ巨大地震による被災に対策

対する危機感の表れが結実したものと言このような方針の中で、上記ⅰに係るえるのではないか。

取組として、津波浸水のおそれのない高台整備によるまちづくりを推進していく
ため、3（1）➂で簡単に触れたが、平成 30

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− 62 −

年 3 月に UR 都市機構との間で南海トラフ

図 10 日和佐地区の浸水被害想定

巨大地震に備えた津波防災まちづくりを推進するための協定を締結した。町への聞き取りによると、この協定締結は、四国
地方整備局の災害に強いまちづくり検討
会のメンバーであった美波町が、同検討会にオブザーバー参加していた UR 都市
機構西日本支社に対して、UR の東日本大
震災の復興事業における復興支援の知見等を踏まえたまちづくりについて協力を（出典）美波町ホームページより依頼したことがきっかけとなり実現したものとのことである。

図 11 高台整備事業の全体イメージ

本協定により、町が検討していた認定こども園の高台移転や大規模災害時に必要となる避難場所、防災拠点、応急仮設住宅の利用を想定した防災公園の整備に関して、UR 都市機構が技術的な支援を行うとともに、それを通じて津波防災まちづくりを進めるための具体的な方策を探っていくこととしている。高台整備はかなりの技術力を伴うため、旧宅地開発公団の時代からのニュータウンにおける宅地（出典）美波町ホームページより

造成や東日本大震災の復興支援事業における高台整備の豊富な知見・経験をもつ

そして UR による支援を強力に進める

UR 都市機構は適任であると言える。またため、UR は町役場近くの日和佐地区の築高台整備への技術的助言以外にも、津波

約 100 年の古民家を改修し、UR のサテラ

防災に関する復興の方針や計画策定等もイトオフィス（美波町の海岸が海亀の産支援するとともに、令和 3 年 4 月には新卵地として有名なことから「うみがめラ

たに協定を締結し直して、広く地方都市

ボ」と命名）を令和 3 年 11 月に開設し、再生についても支援対象を広げている。

町と UR の職員の定期的な打合せに使用するほか、町や地元住民と連携し、地域活性化を目指した取組の試行等地方都市再生の取組の場として活用することとしている。これに関連して美波町では、リーディングプロジェクトⅱに係る取組として、地域活性化に向け、止まらない通信網を− 63 −

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IoT 基盤インフラとして防災分野等の分

役場本庁舎は老朽化し、耐震性が不足し野に新技術を導入するスマートシティモていたことから、当初旧庁舎近くへの移デルの実装を目指す「美波町スマートシ

転の検討が平成 21 年度から始められてティ事業」を展開し、サテライトオフィス

いたが、東日本大震災において被災地の関連での移住者が 30 名にのぼり、空き家

庁舎の機能が麻痺した例が続出したことが 25 軒活用されたという。このような現にかんがみ、津波浸水想定区域外となる地に根差した取組が今後各地でも進むこ

高台への移転に向け大きく舵を切ったととを期待したい。

のことである。庁舎移転事業は近くで行われていた国道 56 号大方改良事業の進図 12捗に合わせて行うこととなり、買収予定

うみがめラボのイメージパース

地の地権者の了解をスムーズに得るため、収用適格事業として所得税等の 5,000 万円控除の特例が適用される津波防災地域づくり法で新たに位置づけられた「一団地の津波防災拠点市街地形成施設」として都市計画に位置づけ、都市計画事業として実施したとのことである（このあたりの経過については、土木学会発行「土木（出典）UR 都市機構ホームページより

学会誌」2021 年 3 月号 50 頁から 51 頁に
またリーディングプロジェクトⅲに係詳しい）。新庁舎では平成 30 年 1 月からる取組としては、同町の由岐地区で住民執務を開始しており、その後高台整備さ主体の事前復興まちづくりの取組として、れた地区には公営住宅、消防団の屯所、駐徳島県建築士会、徳島大学の協力に基づ在所が建設され、令和 3 年から供用されき「住宅・住宅地計画コンペティション」ているとのことである。

を開催し（平成 28 年 1 月）、現在高台移以上の取組と並行して町は、美波町と転候補地の可能性調査を行っているとの同様に UR 都市機構との間で津波防災まことである。

ちづくりの推進に向けた協定を令和 3 年
5 月に締結し、協定に基づき以下の点で連携することとしている。

・高知県黒潮町の取組
黒潮町は、前にも述べたが、全国で最大・事前復興まちづくりに関することの津波高が想定されている地域があり、・浸水想定区域にある宅地等の移転の受

旧役場庁舎も津波浸水が想定されるなどけ皿となる高台造成に関すること

南海トラフ巨大地震に対する津波防災ま・災害に強い安全・安心なまちづくりのちづくりを喫緊の課題として取り組んで推進に関することきている。

令和 3 年 3 月に公表された「第 5 次黒災害時の防災拠点の最前線となる旧町

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− 64 −

潮町南海トラフ地震・津波防災計画の基

本的な考え方」では、「安全な住宅地の創る。

生（高台移転等）」がうたわれており、そ市内の各所で津波避難タワーの建設、の中で「高台等への安全な住宅地の形成

避難路、避難広場等の整備が進められてについては、高規格道路事業において発いるが、特に室戸岬の南東部にある佐喜生する土砂を活用出来るよう国土交通省

浜町津呂地区は海岸から約 50m しかないと調整を図る。」としており、本協定は町

急峻な崖を背にして集落が帯状に密集し、が今後検討を進めるとしている住宅地の高齢化率も 4 割を超えていること、地形

高台移転について、高台整備の知見・経験

的に避難タワーや広場の整備が難しかっの豊富な UR への支援を求めたものであたこと等から、世界でも例を見ない「津波る。また南海トラフ巨大地震を想定した

避難シェルター」が高知県により建設さ事前復興まちづくり方針の検討も項目のれ、平成 28 年 8 月落成した(注 16)。

一つになっており、今後の町と UR との連市によると、この事業は、海岸に近い崖に止水扉を設けたシェルターを設置する携に注目したい。

もので、住民が逃げ込むための横坑、さら図 13周辺の道路整備と併せて整備されたに上部へ登るための立坑を掘削し、避難場所として整備されたものである。横坑

町役場の移転等を含む高台整備の中には畳型ベンチが設置され、休息できるようになっており、また簡易トイレが設置され、飲食等の備蓄もしており、最大 71 名が 24 時間避難できるようになっている。
本地区のように高齢化が進み、高台等に避難場所の適地がないところは全国でも多数存在することから、高齢者等の登出典 第 5 次黒潮町南海トラフ地震・津波防災計
画の基本的な考え方)より)り降りの負担を軽減するシェルター整備による取組は他の自治体の参考になるのではないか。

・高知県室戸市の取組
室戸市は、室戸岬が太平洋に突き出し
東西で 53km 超の海岸線を有しており、南海トラフによる津波が極めて短い時間で到達することが想定されている。また高齢化が急速に進んでおり、特に室戸付近の地殻変動の影響から平野部は少なく、海岸沿いに崖が続いている地区があり、高齢避難者を想定した津波襲来に対する避難体制の整備が喫緊の課題となってい− 65 −

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図 14コンパクトモデル都市に選ばれたことか

津波避難シェルターのイメージ

ら国土交通省の防災タスクフォース事務局との協議や、令和 3 年 5 月の住民説明会、関係団体説明会を経て、同年 6 月に
「日向市立地適正化計画」が公表された。
同市の立地適正化計画では、居住誘導
区域は「居住推進区域」という名称で位置づけられており、居住推進区域の設定に当たっての津波浸水想定区域に関する検(出典)

討の部分では、「市街化区域の 76%の面積

高知県提供資料が津波により浸水すると想定されていますが、本市の市街化区域は土地区画整理

・宮崎県日向市の取組
日向市は南海トラフの南西端の日向灘事業等により（中略）良好な住環境が整備に面し、最大クラスの津波で最大 15m のされ、総人口の約 8 割が居住している状

津波高が想定され、また市街化区域の 76%

況にあることから、津波浸水想定区域をが津波で浸水し、死者は約 1 万 5 千人に居住推進区域から除外することは、今後なるとされた。

のまちづくりに大きな支障を生じ」るとこのような甚大な津波被害が想定されし、津波避難区域地域の解消も図られてる日向市は、都市の防災・減災対策に意欲いるとして、「防災指針等に基づき、住宅

的に取り組む都市で、立地適正化計画に等の耐震化や早期避難率の向上等を図る

位置づける防災指針について他の自治体ことを条件に居住推進区域に含めること」

が検討・作成するに当たり先行事例としとされた（同市立地適正化計画 99 頁からて模範・参考となる、国土交通省の防災コ

引用）。このほか、土砂災害警戒区域、洪ンパクト先行モデル都市の一つに選ばれ、水浸水想定区域の居住推進区域指定にあ

立地適正化計画の防災指針における記載たり検討が必要とされた、いわゆるイエ

内容等について検討を行ってきた。

ローゾーンは防災対策の充実を図ること

市は津波防災地域づくり法に基づく推進計画を平成 28 年 6 月に策定・公表し、を条件に居住推進区域に含めることとされた。

同計画に基づき避難施設の整備等に取りそして防災指針における地震・津波災組んだ結果、令和 2 年度までに津波避難害対策に係る部分では、地震・津波災害リ困難地域の解消が図られ、津波による犠スク分析を行った上で、市街化区域内、細牲者は 5,900 人に減少するとしている。

島地区、堀一方地区及び津波浸水 30 分以

令和元年 10 月に日向市立地適正化計

内 30cm 以上区域と市内を 4 つに区域分け

画策定委員会が設置され、計画の検討がを行い、区域ごとの課題の抽出、課題への本格的に始まり、庁内会議、地元との意見取組方針を定めた後、具体的な対策を対交換やパブリックコメントの実施、防災象となる区域ごとに位置づけている。例

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− 66 −

えば高齢者宅や福祉施設のある高齢者事

都市再生法に基づき、平成 26 年 8 月に創前避難対象地域では早期の情報伝達や避設された立地適正化計画制度は、都市全体

難体制の整備を掲げ、老朽化した空き家の構造を見渡しながら、居住機能や医療・福が多い特に細島地区では住宅の耐震化の祉・商業等の都市機能の誘導と、それと連携促進や空き家の利活用促進、危険空き家

した持続可能な地域公共交通ネットワークの抑制を対策の内容として掲げている。

を形成することにより、今後限られた財源・また各取組ごとに短期（5 年以内）
、中期

資源を活かしたコンパクトなまちづくりを（10 年以内）及び長期（20 年以内）の実

推進していくため、市町村が立地適正化計

施スケジュールを掲げている。

画（以下この項においては「立適計画」とい

このように居住誘導区域に指定されたう。）の中に生活サービスを誘導するエリア

災害リスクのある地区でも、地区ごとにとして「都市機能誘導区域」と、居住を誘導抱えている課題や状況はまちまちである

し人口密度を維持するエリアとして「居住ことから、これらを客観的なデータ等に誘導区域」を設定することとしている。

基づいて分析して地区ごとに適切な防立適計画は令和 3 年 7 月 31 日時点で全国

災・減災対策を実施していくことを防災

398 都市が策定・公表を行っており（国土交

指針に明記している日向市の取組は他の通省都市局調べ）、このうち南トラ津波強化

自治体にとっても非常に参考となろう。

地域の市町村では 35 都市とおおむね 4 分の
1 の都市が策定・公表している（この割合は

6. 南 海 ト ラ フ 地 震 に 係 る 津 波 防 災 ま ち づ く

全国平均と比べても変わらない。）。
都市機能誘導区域と居住誘導区域の設定

りの事前準備等に係る課題と展望
ここまでは南海トラフ地震に係る津波防
災まちづくりについての事前準備に関する国、UR、関係各県、関係市町村の各機関における取組をみてきたが、ここでは、そのような現状から見えてきた課題や展望等について、今後の津波防災まちづくりにとって大きな意味を持つことになるであろう、立地
適正化計画における居住誘導区域の位置づけ、津波防災地域づくり法による取組及び防災集団移転促進事業の活用の三つに絞って述べることとしたい。

われるものであり、多くのまちが古くから海沿いの沖積平野を中心にして市街地が形成されてきたわが国のまちの構造を考える
とき、南海トラフ地震による津波浸水被害
は市街地の奥深くまで達する場所が多いことから、南トラ津波強化地域の市町村は立適計画の策定に当たって、特に居住誘導区
域の範囲の設定に苦慮しているところが多いと聞いている。
もっとも居住誘導区域の範囲の設定は、各都市における人口動態、土地利用、災害リ（1）立地適正化計画における居住誘導区域の位置づけ①南トラ津波強化地域及び津波災害警戒区域における設定状況

は、そのまちの構造の将来像を見据えて行

スク、公共交通の利便性等を総合的に勘案して行われるものである。市街化調整区域
等法令で居住誘導区域に含めないとされている区域や国土交通省が定めた「都市計画− 67 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022㐠⏝ᣦ㔪࡛ࠖཎ๎ྵࡵ࡞࠸࡜ࡉࢀ࡚࠸ࡿὠ

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Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

− 68 −

・その他の津波浸水深等をはじめとして基環境づくりを行う区域として「防災対策準を設けて居住誘導区域の設定範囲を決先導区域」という位置づけを行った。防災

定している都市の考え方についてみると、対策先導区域は津波浸水想定区域以外に

公共交通機関との近接性を考慮して駅周も洪水浸水想定区域等ハザードエリアで辺の浸水深 0.5m 未満だけを設定してい居住密度のある区域に設定されている。

る都市、浸水深 5m や 4m を基準としていこの措置により都市再生法に基づく届

る都市、また浸水深 4m 未満を居住誘導区

出制度（居住誘導区域外に 3 戸以上又は域としつつも 2m 以上の区域を別途「注意1,000 ㎡以上の開発をする場合市に届出区域」としている都市、最大クラスのレベを義務付け）を活用して開発段階から災ル 2 津波ではなく比較的頻度の高いレベ

害に対する意識啓発を図ることとしていル 1 津波による浸水深を基準としているる。津波浸水想定区域内で地下階に居室

都市、浸水深に加えて津波到達時間を考設置しようとした届出に対して市が是正慮している都市、施設整備後のレベル 2の勧告を行った事例があり、市担当者に

津波浸水想定区域だけ除外している都市、

よると、これ以外に勧告事例はないとの

津波避難施設等の整備状況を勘案し津波ことであり、防災対策先導区域を設定し避難困難区域を除いて設定している都市

た効果が今後も発揮されることを期待したい。

等、その設定に当たって各都市が都市構造
全体とのバランス等を考慮しながら様々な基準を設け苦心している姿が浮き彫りとな

図 16 藤沢市の津波浸水想定区域における防災対策先導区域

った（各都市の状況は次ページの表 5 参照）。

➁独自の取組事例
津波浸水区域における居住誘導区域の設定に関して、参考となる独自の取組を行っている都市のうち、次の二つの取組を紹介する。
・神奈川県藤沢市の片瀬・鵠沼・辻堂の各地
区沿岸部及び境川・引地川の河口部の各地区の津波浸水想定区域には約 25,000（出典）国土交通省「立地適正化計画作成の手引き」

世帯が居住し、都市基盤が整備されていよりるが、ハザードエリアであることから、同市の立適計画においては居住誘導区域として積極的に居住の誘導を図るという位置づけではなく、行政が先導して減災・防災対策を重点的に行い、安全・安心な居住− 69 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

表5

津波浸水想定区域等の居住誘導区域の設定状況

北海道
北海道

山形県

古平町
石狩市
八雲町
（日本海側)
八雲町（太平洋側）
鶴岡市

山形県

南トラ

警戒区域

居住誘導区域××

H30.5.8
H30.6.19

×(除外)
×(除外)

×

R1.7.12〇×

R3.11.16〇

×R2.3.24

×(除外)

酒田市

×

R2.3.24△
浸水深1.5m以上除外

神奈川県

小田原市

〇

R1.12.24

×(除外)

神奈川県

藤沢市

〇

R3.3.22×
防災対策先導区域として設定

神奈川県

横須賀市

〇

富山県
富山県

富山市
高岡市

×

H30.3.19〇

×H30.3.19

富山県

魚津市

×

H30.3.19

×(除外)△
駅周辺の浸水深0.5m未満のみ設定

富山県

氷見市

×

H30.3.19

〇

富山県

黒部市

×

H30.3.19

×(除外)

富山県

入善町

×

H30.3.19

×(用途地域外)

静岡県

静岡市

〇

静岡県

浜松市

〇

静岡県

沼津市

〇

静岡県

富士市

〇

静岡県

磐田市

〇

静岡県

掛川市

〇

静岡県

袋井市

〇

×(用途地域外)

静岡県

湖西市

〇

△
鷲津地区の一部のみ設定

愛知県（中村区、瑞穂区、熱田区、中川区、港区、南区、緑区）△

R1.7.30

愛知県

刈谷市

△

R1.7.30

〇

愛知県

安城市

△

R1.7.30

×(調整区域)

愛知県

蒲郡市

△

R1.7.30△
浸水深2m以上除外

愛知県

東海市

△

R1.7.30

〇

愛知県

弥富市

△

R1.7.30

〇

愛知県

豊橋市

〇

R1.7.30△
浸水深1m以上除外

愛知県

半田市

△

R1.7.30

〇

愛知県

豊川市

△

R1.7.30△
浸水深2m以上除外

愛知県

知多市

△

R1.7.30〇

防災指針も策定

愛知県

田原市

〇

R1.7.30〇推進計画（H28.5）

三重県

津市

〇

三重県

四日市市

〇

三重県

伊勢市

〇

三重県

松阪市

〇

京都府

舞鶴市

×

H29.3.31

〇

和歌山県

海南市

〇

H28.4.19

〇

和歌山県

有田市

〇

H28.4.19

〇

和歌山県

湯浅町

〇

H28.4.19

〇

和歌山県

新宮市

〇

H28.4.19

〇

和歌山県

和歌山市

〇

北海道
北海道

推進計画（R3.7）〇△(利便性の高い市街地形成区域)
リスク低減が困難な地域は除外△
防潮堤整備後のL2津波浸水想定区域は除外△
津波避難困難地区は除外

推進計画（H29.3）推進計画（H26.4）〇〇
警戒区域指定されれば随時除外△
浸水深2m以上除外

名古屋市

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

備考△
浸水深2m以上除外△
浸水深2m以上除外
概ね5年毎見直し△
浸水深2m以上除外
安全対策対応状況を注記△
浸水深2m以上除外
二見浦駅周辺除外△
浸水深2m以上原則除外
松阪駅海側は一部設定〇− 70 −

推進計画（H27.11）

備考

南トラ

警戒区域

居住誘導区域

広島県

広島市

△

H31.3.4

〇

広島県

呉市

△

H31.3.4△
浸水深2m以上原則除外
阿賀・安浦地区は設定

広島県

竹原市

△

H31.3.4

〇

広島県

三原市

△

H31.3.4

〇

広島県

福山市

△

H31.3.4

〇

広島県

東広島市

△

H31.3.4

広島県

廿日市市

△

H31.3.4

山口県

下関市

△

H27.3.24

山口県

宇部市

△

H27.3.24

〇

山口県

山口市

△

H27.3.24

×(用途地域外)

山口県

防府市

△

H27.3.24

山口県

周南市

△

H27.3.24

山口県

岩国市

△

H27.3.24

徳島県

徳島市

〇

H26.3.11

徳島県

阿南市

〇

H26.3.11

愛媛県

宇和島市

〇

R2.3.27

愛媛県

八幡浜市

〇

R2.3.27

愛媛県

西予市

〇

R2.7.31

愛媛県

大洲市

△

R3.3.5〇〇(都市的居住区域)△
浸水深2m以上除外△
浸水深2m以上除外△(居住促進区域)
浸水深2m以上除外〇〇△
津波避難困難区域除外△
浸水深5m以上除外〇
防災指針で検討〇〇〇
防災指針で検討〇
防災対策推進区域を設定△
浸水深2m以上、浸水開始1時間未満は除外

愛媛県

松山市

△

R3.3.26

愛媛県

伊予市

△

R3.3.26

愛媛県

新居浜市

△

R3.3.26

愛媛県

四国中央市

△

R3.3.26

高知県

高知市

〇

高知県

南国市

〇

高知県

土佐市

〇

高知県

須崎市

〇

高知県
福岡県

四万十市
宗像市

〇
×

H30.3.30

×(調整区域)

福岡県

遠賀町

×

H30.3.30

×(調整区域)

福岡県

北九州市

△

H30.3.30

〇

福岡県

行橋市

△

H30.3.30

〇

福岡県

大牟田市

×

H30.3.30

×(市街化区域外)

長崎県

長崎市

×

H29.3.31

〇

長崎県

大村市

×

H29.3.31

〇

長崎県

時津町

×

H29.3.31

大分県

大分市

〇

宮崎県

宮崎市

〇

宮崎県

日向市

〇

沖縄県

那覇市

×
〇
△
✕

〇
〇
〇
×(除外)
浸水想定区域からの住替え誘導を記述△
L1津波浸水深2m以上除外（都市機能誘導区域2m以上は設定）〇〇〇(居住推奨区域)△
浸水深2m以上除外
青島・東部第二区画整理地区は設定〇(居住推進区域)
防災指針で対応

指定
未指定

推進計画（H27.3）
防災指針も策定
推進計画（H28.6）△(居住環境形成区域)
浸水深4m以上除外
2m以上の区域を注意区域として設定

H30.3.273529
20

推進計画（H31.3）

62
22

〇
△
✕

44
25
15

防災指針
推進計画

2
8

(注)
1.「南トラ」の欄は、〇は南海トラフ地震津波避難対策特別強化地域指定市町村、△は南海トラフ地震防災対策推進地域指定市町村、✕はその他の非指定市町村
2.「警戒区域」の欄は、年月日は津波災害警戒区域の指定日、空欄は未指定
3.「居住誘導地域」の欄は、設定された居住誘導区域に津波災害警戒区域又は津波浸水想定区域が含まれているか否かを示し、〇は含まれているもの、△は区域の一部を除外して含めているもの(除外の範囲を注記)、✕は含まれていないもの(居住誘導区域として原則設定できないものも含む)〇✕△の下の括弧内の区域名は、居住誘導区域の名称について市町村が独自に付けた名称− 71 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

・高知県土佐市は、南海トラフ巨大地震に

表 6 高知県の南トラ津波強化地域市町村
集住化の状況

よる最大津波高として 24m が想定されている。特に宇佐漁港付近には 30cm の津波が 15 分で到達するものと予測されている。
同市においても人口減少、急速な高齢化が進んでおり、コンパクトなまちづく
りは喫緊の課題となっている。このような中、同市の立適計画では、内陸部の比較的災害リスクの低い高岡第一地区、蓮池地区を中心拠点とし、都市機能誘導区域
及びそれと連動する居住誘導区域の設定が行われ、災害リスク等の基準により津波避難対象となる津波浸水区域は除外された。
市は居住誘導の基本方針の中で、津波浸水想定区域等他地域からの住替え希望者等の居住の誘導を目指すとして、高岡第一地区、蓮池地区に医療施設、商業施設

なお南トラ津波強化地域ではないが、同等の集約を図り、集住を促進することとじく津波浸水被害が想定されている青森県

している。

むつ市の立適計画では、都市再生法第 89 条

日本経済新聞社による集住率（全人口に規定されている「居住調整区域」が全国でに占める DID 地区人口の割合）とその増唯一設定されており、藤沢市の取組ととも減のデータをみても(注 4)、高知県沿岸部に今後の参考となろう。

の津波強化地域市町村が軒並み低迷している中で土佐市は 2010 年からの 10 年間➂立適計画における今後の課題

で 4.1 ポイント集住率を増加させており

以上みてきたように、南トラ津波強化地（表 6 参照）、立適計画により更にまちの域市町村をはじめとした津波浸水区域を抱集約化が図っていこうとする意欲が感じえる市町村では、まちの将来像をどのようられる。

に描いていくかについていろいろと苦心している。沿岸部の狭い平野部を中心にまちが形成されたところでは居住誘導区域を浸水区域に設定せざるを得ず、災害リスクのある地域でも既に市街地として形成されている地区を居住誘導区域から外すとなると、その地区に対する風評被害等を恐れて、たUrban Study Vol.73 JANUARY. 2022

− 72 −

持管理コストの増加抑制等が主眼であった

めらう例もあるとの声を聞く
このような課題に今後対応していくためようであるが、例えば災害の甚大化に伴うには、今般位置づけられた防災指針を活用

圏域や流域全体での災害リスクの分担によ

して防災まちづくりを進め、その策定を促る連携も視野に入ってくるだろう。

進していくのはもちろんのこと（第 5 次社

一つの市町村だと狭い区域での検討とな

会資本整備重点計画では防災指針を令和 7り、災害リスクの点から居住誘導区域をハ

年度には 600 市町村で策定する目標を掲げ

ザードエリアにも設定せざるを得ない場合ている）、居住誘導区域の「誘導」という言であっても、複数の市町村が広域的に検討

葉のニュアンスから危険のある地域であっすればそのような災害リスクエリアを極力ても住まいを行政が誘導しているかのよう外すことも可能となってくるのではないか。

な印象を与えかねないことから、ハザード

特に南トラ津波強化地域市町村の中には小エリアを居住誘導区域に設定する場合には規模な市町村が多数あり、地域ごとの歴史

防災指針だけでなく、別途届出制度のよう的なつながり又は政治的な思惑からなかなな規制を法的に位置づけること等により行か難しい面もあると思うが、長期的な視点

政による対策を図ることができるような措に立って、このような取組が進められるこ置を講じておくことが考えられるのではなとを期待したい。そのためには都道府県のいか。

イニシアチブも重要になってくると考えてむつ市が設定した居住調整区域の設定がいる（国土交通省のホームページには姫路

もっと活用されるようその周知を行うとと市を中心とした中播磨圏域の取組が紹介さもに、防災指針の策定推進と併せて、災害リれているので参照されたい。）。

スクのある地区を想定した居住誘導区域と災害は市町村という行政区域単位でやっは別のカテゴリーの居住エリアを法定化すてくるわけではないので、治水にある流域

るということも考えられる。

治水のような概念が津波防災まちづくりに

また立適計画は現在までのところ各市町もあっていいのではないか。将来的には災村単位で策定されたものしかないが、生活害リスク等に関わる一定の事項は複数市町

圏域の広域化に伴い市町村の行政上の境界

村での共同策定を義務付けるということもを越えた視野でのまちづくりを進めていく

考えられ、浸水のおそれがある沿岸市町村

ことが必要なところも多く、複数の市町村でまとまって、それぞれの弱点を補い合っが共同で立適計画を策定することを今後推ていく取組として立適計画の策定の共同化

進していく必要があろう。政府も立適計画

は一つのツールになると考えられる。

の広域的策定を推進する取組を始めており、財政的な支援に加えて、令和 2 年度の都市（2）津波防災地域づくり法に係る取組の推
進

再生法の改正により立適計画を複数の市町村が共同して作成することができるよう措

津波防災地域づくり法は平成 24 年 6 月か置している（同法第 81 条第 1 項）。広域連

ら全面施行され、間もなく 10 年目を迎えよ

携の取組は人口減少下におけるインフラ維

うとしているが、推進計画は全国で 17 市町− 73 −

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が策定したのみで（令和 3 年 8 月末時点）、

けでなく、被災後の迅速な事業実施のメリ

津波災害警戒区域の指定も都道府県や同一ットもあること等を周知することにより津

県内の市町村でもばらつきがみられる。第 5

波災害警戒区域の指定が少しでも促進され

次社会資本整備計画における区域の指定やるよう取り組むことが考えられる。
また津波災害警戒区域等の指定を促進し計画の策定に係る目標も他の指標と比べてていくため、地元の懸念を払拭していく取控え目であると感じる。
このような中、国土交通省では、関連部局組を強化していくことも必要である。

がチームとなり、自治体との間でワンスト

特に警戒区域指定による風評被害を懸念

ップで対応する体制として「津波防災地域する声が多いことから、先ほど伊豆市の事づくりチーム」を設置しているが、筆者の印例でも紹介したように、区域指定に当たっ

象では、海岸事業を中心としたハード事業て様々な取組を組み合わせることにより、に偏っているという感じがあり、各県にお風評被害が生まれなかった事例を周知してける体制も防災部局や海岸部局が中心でいくことが有効である(津波災害特別警戒（県庁内の窓口もほとんどが海岸又は防災区域に指定された伊豆市土肥地区の地価動の部局である。）、まちづくり部局等との連向について、筆者が地価公示のデータを分携が必ずしも十分ではないと言える。

析したところ、区域指定直後は同じ市内の浜松市が沿岸部の施設整備に合わせて立他地区(修善寺地区)と比べて下落率が高か

地適正化計画の居住誘導区域の設定を行っったものの、10 年単位の期間でみると有意たように、部局間の連携の強化を進めるこな差はなかった。国交省の分析でも徳島県、とはもちろんのこと、まちづくりや都市計

山口県、和歌山県及び静岡県の地価動向に画部局がもう少し前面に出てもいいのでは

ついて「指定等による地価への大きな影響ないか。そのためには、海岸事業が県の事業は見られない」としている。注 17）

であることから、県庁レベルでの海岸部局と都市計画部局の連携強化が鍵を握ってい（3）防災集団移転促進事業等の活用の促進
東日本大震災では、三陸沿岸地域を中心ると言える。
また地域の関係者が集まって津波防災地に甚大な津波被害を受けた地区では、防災

域づくりを検討する場である津波防災地域

集団移転促進事業（以下この項においてはづくり協議会（法定協議会）の積極的な活用「防集事業」という。）による住宅地の高台も考えられよう。地域づくり、まちづくりはへの移転事業が多数実施され、同事業によ行政の一部局だけでできるものではないこる地区の再生が図られた（令和 2 年 12 月末とから、地域住民代表も交えた場がさらに時点で 324 地区を整備）。このように津波浸活性化することが望まれる。

水被害が想定される地区での防集事業によ

さらにこの後（3）で述べるように、津波る安全な地域への集団での移転は、今後の災害警戒区域でも一定の要件を満たせば防防災まちづくりにおいても効果的なものと

災集団移転促進事業を利用することが可能

言えよう。

となり、区域指定により被災前の事業化だ

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防集事業は、従来は移転元地の要件として「自然災害が発生した地域又は災害のお移転促進事業に係る国の財政上の特別措置

それがあるとして指定された災害危険区域」等に関する法律（昭和 47 年法律第 132 号）に限定されていて、発災前に事業化された（以下「防集法」という。）」第 1 条を改正ものは皆無である。また東日本大震災によし、地すべり防止区域、急傾斜地崩壊危険区

るもの以外で津波による被災を受けて実施

域、土砂災害特別警戒区域及び浸水被害防されたものは平成 5 年 7 月に発生した北海

止区域のいわゆるレッドゾーンも移転元地

道南西沖地震で津波被害を受けた奥尻町にの区域要件として認めることとした。
また東日本大震災後の防集事業で UR 都

おける事例だけである。
このように従来防集事業は災害後に実施

市機構が多くの事業を市町村から受託した

されてきていたが、近年の度重なる災害発こともあり、独立行政法人都市再生機構法生、災害リスクの高まりを受けて徐々にで（平成 15 年法律第 100 号）を改正して、防はあるが、災害リスクのある地区を被災前集事業を UR が市町村から受託することがに移転させることができるよう制度改正ができる旨措置したところである。
このように、災害リスクのある地域が事されてきている。いわゆる「事前防集」とい

前防災の観点から防集事業を利用しやすくう考え方である。
令和 2 年度からは、津波災害警戒区域等する措置が矢継ぎ早に行われてきたが、例のハザードエリアに指定され、地域を守る

えば事業計画策定の経費の補助については、施設整備が十分でなく、又は整備の見込み

国土交通省担当者によると、全国で 7～8 自がなく災害のおそれがある場合は、地域の治体に補助されているが、いずれも河川の合意に基づき移転元地が災害危険区域に指浸水被害のおそれのある地域で、津波浸水

定されれば、防集事業を利用することが可のおそれのある地域はないとのことである。

能となった（図 18 参照）。同年 4 月に国土また 2021 年 2 月 28 日の時事通信社による交通省から都道府県に出された通知におい

ネット配信記事によると、津波浸水のおそても「災害前の事前の防災・減災対策としれがある地域で防集事業を断念した例が 2て、住宅の集団移転を行うことは有効な手例紹介されている（注 18）。

段です。」
「令和 2 年度から、昭和 47 年の制

津波災害警戒区域等のハザードエリアで度創設以来初めてとなる抜本的な制度改正も一定の要件を満たせば防集事業を使うこを行い、防集事業をより使いやすくしたととができるよう措置されたことは前進であころです。」との記載があり、国土交通省はるが、事業計画の策定補助も含め津波浸水激甚化する災害に対応するための「事前防区域での活用がないことから、まずは同制集」の対策をその他にも打ち出している。

度の周知を津波浸水が想定されている地域

例えば令和 2 年度から、市町村が策定すに対して積極的に行っていく必要があろう。

る事業計画策定等への補助を開始し、堤防また当該補助は当面事業化の見通しのない整備が行われていない河川沿いの集落等防ものであっても補助対象としていることか

災上課題のある集落の集団移転の事業化をら、地元への説明や地域の合意形成を促進支援することとし、また防災のための集団していくための一つのツールとして活用さ− 75 −

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れることも期待できる（国土交通省担当者

業の芽を育てていくことも考えておくべきによると、仮に事業化されなかったとしてであろう。
また先ほど紹介した国土交通省の防災まも補助金返還は不要とのこと）。
さらには、令和 3 年の法改正で土砂災害

ちづくり移転ワーキンググループでも防集特別警戒区域等のレッドゾーンが移転元地事業等により災害リスクのない地区への移の区域要件として追加されたが、津波災害

転が進むよう自治体も交えて議論・検討を特別警戒区域が入らなかったことから、同進めているが、このような場を通じて、少し区域の追加も検討されるべきではないか。

でも津波浸水想定区域や津波災害警戒区域

国土交通省担当者によると、津波災害特別において防集事業の活用が進むよう、先行警戒区域は原則住宅が禁止される区域ではするモデル事業が出ることを期待したい。

ないことから追加は難しいとのことであるが、津波防災地域づくり法第 73 条第 2 項第図 17 防集事業の活用イメージ

2 号により市町村条例で住宅等も禁止できるのであるから、津波防災地域づくり法と防集法をセットで見直すということも考えられる。津波災害警戒区域や同特別警戒区
域の指定は地元との調整等に時間と手間のかかる手続であり、あらかじめ早めに区域の指定を行っておけば、被災後早期に事業を進めることが可能となる。
また防集事業は、過去の事例から数年程度で完了しないといけないように誤解され年かけた移転も可能である（国土交通省都（出典）国土交通省都市局都市安全課 令和 3 年 7月「防災集団移転促進事業の活用に向けた説明資料集」より

市局作成の資料でも明記されている。図 17

図 18 災害前の防集事業の実施に向けた活がちであるが、計画期間に制限はなく数十用ステップの下段記載参照）。津波浸水想定区域等は高齢化が進んでおり、住宅の移転を嫌がる方が多いが、数十年単位での世代交代を視野にして事業を組み立てることができれば、有効な手段となるのではないか。もちろん若い世代であっても、移転対象となる住宅に居住していることが要件ではあるが、和歌山県太地町の事例でも分かるように若い世代は比較的居住環境の整った高台を好む傾向があることから、UIJ ターンや移住促進策を併せて推し進めることにより、防集事（出典）同上Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

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で取組が始まっているが、自治体庁舎等の以上、津波防災まちづくりに関する課題

行政機能の高台への移転を起爆剤にして、と展望を述べてきたが、これ以外にも課題

長期的にまちの構造を変えていく取組を地は山積している。

道に進めていくことも必要であろう。行政

わが国は津波災害以外にも台風等による庁舎等の高台への移転は、住民からの不便

豪雨災害やさまざまな災害に見舞われるになるとの声が多く、実施が難航している「災害大国」である。近年特に多くなってい

ところが多いと聞くが、行政上の手続を庁るのが豪雨による河川氾濫や内水被害によ

舎に行かなくても済ませられるよう取組をる都市災害であり、これらは毎年のように進めることはもちろん、コロナ禍で広まっ

各地で発生している。このように頻発するたテレワークの浸透を奇貨として対面型で災害と比べて、南海トラフ巨大地震によるない行政の取組も進めること等により住民

津波災害は数百年に一度の頻度で発生が予のアレルギーを少しでも減らしていくこと測されているもので、対策がどうしても後も必要であろう。
またそれと並行して高齢者施設や病院等

手に回りかねないものである。
東日本大震災での津波被害の深刻さが映像等を通して認識され、対策の必要性が高の要配慮者施設を移転していくことも重要な課題である。

まったとされるが、本稿でも紹介したよう

個人の住宅については、高台への移転やに取組、対策の本格化はこれからというの

津波浸水区域からの移転を進めるとともに、が実態である。

現地に残る場合であっても耐震化を進めてまた昨年末の令和 3 年 12 月 21 日には、おくことも喫緊の課題である。各自治体で内閣府から日本海溝・千島海溝沿いの巨大は耐震改修・補強を強化すべく助成制度が地震の被害想定等が発表され、それによる設けられているが、特に高齢者が住む住宅と被害の規模は南海トラフ巨大地震によるは古く建てられたものが多く、地震によるものと遜色ないものとなっており、その他

倒壊により道路が塞がれ、避難できなくな

首都直下型地震による被害等わが国は今後るおそれもある。
また IT 等の新技術も取り入れたまちづ

国の活力を失わせるような巨大地震の発生

くりの取組を始まりつつあり、防災まちづが懸念されている。
わが国は今後少子高齢化が進み、経済成

くりの分野でも無縁ではなくなろう。今後長も鈍化していくことが予測されており、は社会動向の変化をすばやくキャッチした

他の種類の災害も頻発する中で、南海トラ

視点をまちづくりにも取り入れていくこと

フ巨大地震による津波災害等だけ優先的にが重要であると考えており、まちづくり分

防災対策を実施していく余力はない。この野もますます進化が求められていくのではような現状にかんがみれば、想定されるいないだろうか。
この他にも数え上げれば切りがないほど

くつもの災害に対してメリハリのある対策の対策が考えられるが、限られた財源の中が必要となってくる。
現実的な案としては、いくつかの自治体

で、他の災害にも目配りしながら対策を実− 77 −

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

行しなければならない中にあって、一朝一なものとしていく使命を負っているのでは夕に解決できるものはなく、今後はますまないだろうか。

すメリハリのある災害対策が求められるこ

筆者は、東日本大震災前に国土交通省東とになる。先ほどの防集事業の課題でも説

北地方整備局に勤務し、震災時には UR 都市

明したが、事業等のハード整備に頼ったま機構に勤務し、震災復興の初動期に UR とし

ちづくりを進めるだけでなく、長期的な視てお手伝いできる役割の検討に参加した。

野に立って移住の促進等他の施策との適切

またその後南海トラフ地震による甚大な被な組み合わせにより効果が出てくるものも害が想定されている四国地方を管轄する四あることを考慮して、取り組んでいくこと

国地方整備局に勤務し、本稿でも紹介したが必要な時代になっていると言える。

「災害に強いまちづくり検討会」の事務局の責任者として、四国内の学識経験者や市町の長の方々とも親しく意見交換させてい7.おわりに「TSUNAMI」は今や国際的に通用する防災関連の用語である（先日のトンガの火山爆
発でも海外のニュースで「TSUNAMI」が連呼されていた。
）。 日本語の津波が海外でも使用されているということは、それだけ日本
が他国と比べても津波災害を過去から数多く受け、また津波に関する防災上の知見・経験が多いという歴史をもっていることを物語っている。
先日のトンガ沖の海底火山の爆発により、日本の太平洋沿岸部に津波が押し寄せたことは記憶に新しいが、この時にはアメリカ
大陸やその他の太平洋沿岸にも津波が襲来
し、海でつながっている地球上のどこでも津波による災害が発生する可能性のあることを我々に再認識させている。
そういう意味で、津波災害を数多く受けてきたわが国は世界の津波研究をリードしてきたし、これからも先頭に立っていかな
ければならないと言える。また津波防災のまちづくり分野においても、東日本大震災
による被災後の復興まちづくりだけでなく、今後の南海トラフ巨大地震による津波を想定したまちづくりも世界の参考となるよう

Urban Study Vol.73 JANUARY. 2022

ただいた。それらの経験も踏まえて、本稿は、南海トラフ巨大地震による津波被害を対象に、都市計画、まちづくり分野に係る取組等のほんの一端を紹介したものであるが、本来であれば各地における取組を現地で調査し、また生の声を集めたいところであったが、新型コロナウィルスのまん延等により断念せざるを得ないこととなり、内容が不十分となったのではないかと危惧している。
ここに紹介した取組等については、国土交通省、UR 都市機構、自治体等のホームページ等で確認するとともに、担当者の方に電話、メール等により収集したところであり、忙しい中で対応していただいた担当者の皆様には、この場をお借りして厚く御礼を申し上げる。特に直接お会いして話を聞かせていただいた国土交通省都市局都市計画課・都市安全課及び UR 都市機構全国まちづくり支援室、災害対応支援室の担当者の皆様、地籍整備のデータを提供していただ
いた国土交通省不動産・建設経済局地籍整備課の皆様、並びにコロナ感染の一時収束
時に現地を案内いただいた静岡県伊豆市役− 78 −

所の防災担当、土肥支所の皆様には深く感

参考文献

謝申し上げたい。

・津波防災地域づくりに関する法律研究会編著「津波防災地域づくりに関する法律の解説」2014 年
4 月大成出版社
・大成出版社編集「津波防災地域づくり法ハンドブック」2012 年 2 月大成出版社
・山岡耕春「南海トラフ地震」2016 年 1 月岩波書店
・河田恵昭「津波災害 増補版―減災社会を築く」
2018 年 2 月岩波書店

本稿が南海トラフ地震に限らず、防災まちづくりについて取組を進める関係者の方々の今後の検討に少しでもヒントを与えることができればと願っている。
なお本稿中、意見等に係る部分は、筆者の個人的見解であることをお断りしておく。

注(1)平成 25 年 2 月文部科学省地震調査研究推進本部地震調査委員会による長期評価(第二版)(2)平成 24 年 8 月中央防災会議防災対策推進検討会議南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググ
ループ「南海トラフ巨大地震の被害想定について(第一次報告)」(3)令和 2 年 12 月 3 日発表 国土交通省国土政策局「都道府県別の災害リスクエリアに居住する
人口について」(4)2022 年 1 月 8 日付け日本経済新聞及び同年 1 月
7 日公開「ふるさとクリック 地図で見るコンパ
クトシティー化」(5)平成 29 年 12 月「所有者不明土地問題研究会最終報告」10 頁）(6)国土交通省 HP 地籍調査 Web サイト「地籍調査の実施状況」(7)宮城県「平成 25 年度沿岸 15 市町職員別必要・充足・不足人数調べ」(8)総務省自治行政局「令和 2 年地方公共団体定員
管理調査結果」(9)令和 3 年 1 月 7 日 NHK 報道「津波浸水リスク
全国自治体 184 庁舎で」(10)令和 3 年 12 月 28 日国土交通省都市局都市安
全課記者発表資料「「復興まちづくりのための事
前準備」の着手率約 62%」(11)静岡県交通基盤部河川砂防局作成資料平成 29
年 12 月 11 日「静岡県の津波防災地域づくりに対する課題」(12)令和 3 年 8 月国土交通省都市局「令和 4 年度
都市局関係予算概算要求概要」より(13)和歌山県庁ホームページ「津波浸水想定区域
における地籍調査事業」(14)令和 2 年 12 月 11 日付け朝日新聞(15)平成 26 年 12 月 17 日津市資料「重点整備区域の設定・地籍調査推進協議会の設立へ」）(16)高知県室戸市提供資料「津波避難シェルターの概要」(17)令和 2 年 4 月国土交通省水管理・国土保全局「警戒区域指定の事例集」(18)2021 年 2 月 28 日時事通信社 JIJI.COM「進まぬ集落事前移転 住民合意難航、断念も 国庫
補助利用はゼロ・南海トラフ」− 79 −

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