子ども・子育て支援新制度施行から２年～過疎地における保育の現状～
研究員

福田 いずみ目 次
１．はじめに
２．統計データから抽出した認可保育所・幼稚園の無い市区町村
３．過疎地域の保育の実態－山梨県南巨摩郡早川町の保育所－
４．過疎地における保育のニーズと子ども・子育て新制度
５．おわりに１．はじめに学前の子どものための教育・保育施設が減少

2015年に子ども・子育て支援新制度（以下している。また、近隣に子どもがいないこと新制度）が施行され、我が国の保育制度は大による都市部の子育て問題とは異なる過疎地きな転換期を迎えている。新制度の目的のひ域ならではの課題を抱えているのである。

とつである、人口が集中する都市部の保育所

本稿では、過疎地域の子ども・子育ての実

待機児童の解消は、メディア等にしばしば取態を把握する手がかりとして、行政データかり上げられており、我が国の重要課題であるら幼稚園や認可保育所の設置が無いとされてことが周知されている。しかし、その一方でいる市区町村を抽出し、その中から山梨県南人口減少が著しい農村などの過疎地域の保育

巨摩郡早川町の保育の現状について報告す所の閉鎖等については、ほとんど取り上げらる。そして、過疎地域の保育のニーズと新制れることがない。

度との関係について考えていく。

１

総務省の報告 によると、全国の市区町村するとしている。これらの地域にも就学前児

２．統計データ３から抽出した認可保育所・幼稚園の無い市区町村

童のための幼稚園や保育所が設置されている

過疎地域の保育の状況を把握するため、が、かなり前から定員を満たすことができな『統計でみる市区町村のすがた2016』の「教い等の理由によって保育施設の統廃合や閉園育」、「福祉・社会保障」の項目から幼稚園、の46.4％（国土の58.7％）が過疎地域に該当２が進んでいる 。その結果、地域社会から就認可保育所の設置が無い市区町村を抽出した

１ 総務省地域力創造グループ過疎対策室「平成27年度版過疎対策の現況（概要版）」平成28年10月
２ 人口減少地域の保育所の統廃合等に関しては、福田いずみ「人口減少時代に見過ごしてはならない過疎地域の保育問題」『共済総研レポート№147』2016年10月pp２－pp７を参照されたい。
３ 総務省統計局『統計でみる市区町村のすがた2016』平成28年６月

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ところ、図表１の示すとおり41の町村が該当

図表１ 保育園・幼稚園の無い町村した（認可保育所は2013年度、幼稚園は2014

都道府県123456
北海道
78910111213 福島県
14 群馬県1516 東京都
1718 新潟県
1920 山梨県
212223 長野県
2425262728奈良県
29303132
33 和歌山県
34 鳥取県
35
高知県
3637
宮崎県
383940 鹿児島県
41

年度の数）
。なお、その一年前のデータ（『統計でみる市区町村のすがた2015』）と比較すると、10町村増えており、増加傾向にある。
しかし、ここで問題視したいのは、幼稚園と保育所の設置数が０件となっているにも関わらず、同地域に小学校児童が存在している点である。これらの町村に居住する児童への就学前教育や保育はどのようになされているのか。このような問題意識のもと、2017年４月～５月にかけて抽出した41町村について町役場のウェブサイトなどを通じて保育施設等の運営について調査したところ、多くの町村が都道府県の認可を受けず、町村独自の取組みとして町立保育所等を運営していた。
また、新制度により事実上廃止となったへき地保育所の運営を、町村の事業としてそのまま継続しているという実態も確認された。
これらの町村が保育所を認可外保育施設として運営を続ける理由としては、設備や運営内容が認可基準に達していないことや、認可基準そのものが地域の実態になじまないといった点があげられる。なお、過疎地域の保育の現状については、図表１にあげた町村の中から山梨県の早川町の事例を次の第３節において述べていく。

町村名
新篠津村
赤井川村
上砂川村
雨竜町
北竜町
占冠村
剣淵町
初山別村
中頓別町
西興部町
陸別町鶴居村
桧枝岐村
上野村
三宅村
御蔵島村
青ヶ島村
粟島浦村
早川町
小菅村
丹波山村
平谷村
下條村
栄村
山添村
曽爾村
御杖村
野迫川村
十津川村
下北山村
上北山村
川上村
北山村
江府町
奈半利町
大川村
西米良村
椎葉村
三島村
十島村
大和村

小学校児童数
155
60
121997446153
5076
4689160
2650861212938231217275
671303139161232872314115
127
1966143346383（出所）総務省統計局『統計でみる市区町村のすがた2016』より筆者作成＊ 幼稚園の数に関しては、学校教育法第１条に規定する幼稚園。保育所に関しては、都道府県知事の許可を受けた保育所の総数であり、企業等が従業者のために開設した託児所、数人の親が共同で人を雇って託児する場合などは含まれていない。

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３．過疎地域の保育の実態－山梨県南巨摩郡早川町の保育所－の南北25km、東西15km内に36の集落が点在し第２節で示した幼稚園、保育所の無い町村ている。町内にいわゆる街を持たない典型的の中から、山梨県南巨摩郡早川町の概要と保な山間の過疎地である。昭和の合併当時に育所の事例について報告する。

8,116人であった人口は、過疎化の進行により、96％を山林が占めており、川沿いと山の中腹

2017年７月１日現在1,116人と激減している。
 山梨県南巨摩郡早川町の概要

現在早川町では、若者世代のＵ・Ｉターン

早川町は、山梨県の西端に位置し、1956年と定住推進を図るための魅力ある地域づくりに早川流域の６つの村が合併して早川町とと、雇用の場の確保や安心して子育てできるして発足した。町の面積369.86km²のうち約環境づくりを推進し、次世代に続く若者の定着を図っている。
具体的施策としては、「子育て支援」、「義務教育費無償化の継続と高校進学奨学金制度の継続」、「山村留学制度による家族留学の充実・拡大と住環境の整備」、「若者の起業支援の充実」、「子育てにやさしい町づくり作戦」、「大学進学奨学金制度の創設」などに取り組んでいる。
町内の教育施設等に関しては、保育所（１カ所）、小学校（２校）、中学校（１校）があり、2017年４月１日現在の在所・在校生数は、保育所14名、小学校34名（２校合算）、中学校30名である。町の主な子育て支援事業は、図表２に示したとおりである。

図表２ 早川町の子育て支援事業
内容

早川町小中学校教材費等無償化事業（義務教育無償化）

早川町の児童生徒の安定した就学環境の充実を図り、未来を担う子どもたちの健全な育成と教育推進のため行う事業

学校給食費無償化事業・保育所給食費補助金交付事業全額負担（学校教育のみ）
保育所は支払った金額の半分を補助

出生から義務教育終了までの医療費補助金交付事業

通院・調剤 国、県の乳幼児医療費助成制度が終了する５歳以上から中学卒業までの児童生徒
入院 国、県の乳幼児医療費助成制度が終了する小学校就学後から中学卒業までの児童生徒「頑張る若人応援金」の交付事業

早川町の風土に育まれた子どもの未来を応援するため、居住年数等により５万円～20万円を支給する。

（出所）早川町役場ホームページより筆者作成
http://www.town.hayakawa.yamanashi.jp/town/grapple/child-care.html（2017.７.５）

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間ずっと15人前後をキープしており、近年は

 早川町立南保育所
かつて早川町では、２つの保育所を運営し町の政策による山村留学や移住者の家庭の子ていたが、子どもの数が減少し集団保育を実どもの割合が多くなっている。保育実践に関施することが困難になったため、１つの保育しては、子どもの数が少ないが故に行事など所を休所し、現在は早川町立南保育所（以下、の際に内容が制限されるなどのデメリットこ南保育所）が町内で唯一の保育施設となってそあるが、一人ひとりの成長を丁寧に見届けいる。なお、南保育所の概要は図表３に示しることができるというメリットもあるといたとおりである。

う。
現在、南保育所は、認可外保育所として早図表３ 早川町立南保育所の概要
設

川町が独自運営しており、給食施設やプール、体育館などの設備面での足りないところを近立

1987年４月１日
14名（０歳～２歳：３名、３歳：子どもの現員数１名、４歳：６名、５歳：４名）
４名（正規職員２名、臨時職員２
職 員 数名）＊早川町の職員
平常保育：８時30分～16時30分／
保 育 時 間
延長保育８時～18時
３歳児以上は完全給食、３歳未満給
食
児はお弁当
定員30名

くにある小学校と連携して補完している。このようにして、南保育所は、地域の資源を活用しながら町内唯一の保育施設としての役割を果たしており、表面的には何の問題も無いように見えるが、何故、小規模保育事業に移行しなかったのかという点に着目すると以下の問題点が挙げられる。

(出所)早川町保育所『保育所のしおり』等より筆者作成

新制度には、保育所に入所を希望する際の要件に親の就労の有無などの「保育の必要性

南保育所は、もともと「へき地保育所」との認定」があるが、その要件の中には「地域４して運営されていたが、新制度 施行によりに就学前の集団保育を受ける場が他に無い」

制度が廃止されてからは、小規模保育事業になどの社会的な理由は今のところ入っていな移行せず、地域のニーズに合った保育の供給い。よって、地域に保育施設が１つしかなくを行うために町が独自運営を続けている。南ても、親が就労していない（例えば、母親が保育所によると、保育所に入所する要件とし専業主婦など）場合は、就学前に重要な集団て親の就労以外にも、求職中などの他の入所保育を受ける機会を奪われるということにも要件を含め柔軟に対応しているため、今のとなりかねない。このような新制度と過疎地域

ころ地域の未就学児のほとんどが入所していの保育ニーズの乖離は、新制度施行後も従来る。保育所を利用せずに在宅で子育てをしての保育形態を継続させている理由のひとつといる家庭に対しては、育児学級などの機会をいえよう。

設けて保育所を通した地域子育て支援も行っているとのことである。
南保育所を利用する子どもの数はここ数年
４ へき地保育所の制度は、子ども・子育て支援法第30条１の４項において離島等に適用される特例地域型保育給付費の支給対象施設として規定され、へき地保育所自体は、地域型保育給付の枠内で実施する「小規模保育事業」に制度的に吸収された。

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４．過疎地における保育のニーズと子ども・子育て新制度た。そして2015年、新制度の施行に伴い制度が冒頭で述べたように、新制度は都市部の問廃止され、小規模保育所へ移行したが、へき地題の解消を中心に議論されたものであり、過保育所と小規模保育所は、図表４で示すとおり疎地の保育という視点に立つと多くの課題が目的や主たる対象児年齢、保育料等に大きな違あるといえる。本稿で報告した早川町の事例

いがあり、必ずしも順調に移行しているわけでからは、新制度が施行されて２年が経過したはないことが今回の調査からも推測できる。

現在も新制度の小規模保育所（認可）に移行

現在、人口が集中する都市部の待機児童問せず、制度が廃止となった「へき地保育所」

題ばかりが注目されている。しかし、我が国を町独自の保育施設として存続させている実は既に人口減少社会であり自治体の半数が消態が明らかになった。

滅可能性都市とされる中、将来の子ども・子んだ1970年代中期以降は量的に急減していっ

へき地保育所は、戦前からあった農繁期託育てという視点に立って考えると、過疎地域児所に代わって常設保育所の設置を求める地の子どもの問題は、都市部待機児童問題の次域の強い要望によって、特に農村部を中心にに来る大きな課題といえよう。その意味にお創設されたものである。1961年に制度が設立いて、今後、地域によって異なる保育ニーズされたへき地保育所は、保育料が均一かつ低に応じた、きめ細やかな制度を実現していく

廉なこともあり、簡便な保育施設として急速ためには、過疎という生活条件の不利な地域

５に普及が進み、1970年代前半に設置数 がピの実態に即し、54年もの間地域の子どもの就ークを迎えたが、３歳未満児や乳児保育への学前教育を担ってきたへき地保育所制度の意

対応ができないことや給食設備が無く、保育義について、今一度分析・評価し、過疎など士の有資格者の割合が低いなどの構造的な問の実態に有効と考えられる措置について検討題を抱えていたため、認可保育所の整備が進していく必要があるのではないかと考える。

図表４ へき地保育所と新制度での小規模保育所の比較
へき地保育所

小規模保育所（Ａ）型

設 置 根 拠 へき地保育所設置要綱

子ども・子育て支援法

定６人～19人

員 10人以上が補助対象

設 置 者 市町村が大半であるが、私営もある

社会福祉法人、企業、NPO等

対 象 年 齢 ３歳以上が原則３歳未満児が原則

保 育 料 均一で低廉（１万円未満が多い）

保護者の負担する市民税額による。最高10万円程度

給あり（搬入も可）

食 原則なし（調理室なし）

保 育 要 件 要件は不要（出所）櫻井慶一『文教大学生活研究第39集
３月より抜粋

要件は必要抜刷』「過疎地域の保育所の動向と課題に関する一考察」2017年

５ へき地保育所設置数1961年（340カ所）、1970年（2,439カ所）、1984年（1,839カ所）、2011年（545カ所）『社会福祉施設等調査報告』各年度より94

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５．おわりにじめとする過疎地域の子ども・子育てに関する調査研究をすすめていきたいと考える。

人口の少ない過疎地域では、保育問題に限らず生活や福祉、医療、教育、雇用全般にかかわる多くの問題が深刻であり、総合的な「地【謝辞】
本稿の執筆にあたり、早川町立南保育所の所長をはじ域福祉」の視点が不可欠である。既に厚生労め、保育士の方にはお忙しい中、お話を伺う機会を作っ働省を中心に多機能型福祉の構築に向けて、ていただき、大変お世話になりました。また、早川町の高齢者、障がい者、子どもの施設・事業や資地域づくりに携わっている上流文化圏研究所のみなさんには突然の訪問にも関わらず快くヒアリングに応じ６格の検討が始まっており 、全年齢に対応でていただきました。

きる多世代型の「地域包括支援センター」の末筆ながらこの場を借りてお礼申し上げます。

設置が推進されている。
保育所は、地域存続の重要な社会的インフ【参考文献】
・ 櫻井慶一『地域における保育制度の形成と展開－保育７

ラのひとつである（櫻井2017） 。そして、の多様化・権利との関連で－』（財）私学研修福祉会

子どもの少ない地域社会では、すべての児童1989の健全な発達のために集団保育の場を必要と・ 山縣文治編 別冊［発達］25『社会福祉法の成立と21している。保育所と高齢者福祉施設等との合世紀の社会福祉』櫻井慶一「過疎地域の社会福祉制度」
ミネルヴァ書房 pp.184－193 2001

築、複合化による小規模多機能型の福祉施設

・ 公益社団法人 全国私立保育園連盟『第60回全国私立などは、既に地域の必要に応じて全国各地で保育園研究大会京都府大会討議資料』櫻井慶一「第10取り組まれている。

分科会人口減少社会は限られた地域の課題なのか～
新たな制度、保育の取り組み」pp.112－116

過疎の問題は、高度経済成長との関連で生・ 櫻井慶一・城戸久夫編著『「保育」の大切さを考える

まれた社会・経済構造の根幹にかかわること新制度の問題点を問う』新読書社 2015

であり、当然ながら過疎地の人口問題・保育・ 全国保育問題研究協議会編集委員会『季刊保育問題研

問題の視点だけでは解決できない。しかし、

究271』櫻井慶一「子ども・子育て支援新制度の歴史的意味を考える」pp.18－28

人口減少、少子・高齢化が進む中、現在過疎

・ 西垣美穂子『へき地保育の展望』佛教大学研究叢書

地域で行われている地域福祉の実践は、いわ高菅出版 2012

ば将来の日本を映す先進事例であるといえよ・ 西垣美穂子

公益社団法人

全国私立保育園連盟第60回全国私立保育園研究大会京都府大会第10分科会う。そして、制度と実態の乖離などの過疎地発表資料（2017年６月８日）

域の福祉の実態を丁寧に調査していくこと

・ 柏女霊峰『これからの子ども・子育て支援を考える－

は、人口論的な統計データなどのマクロの視共生社会の創出をめざして－2017ミネルヴァ書房

点だけではこぼれ落ちてしまう、数値の裏に・ 上滝孝治郎・白井尚・千野陽一編著『過密・過疎、へある質的な情報を明らかにしていくという重き地の教育 続・地域における国民教育の創造』民衆社 1975

要な意味を持っている。マクロとミクロの視・ 一般社団法人北海道総合研究調査会『地域人口減少白

点は共に必要であり、福祉研究に重要なミク書

全国1800市区町村地域戦略策定の基礎データ

2014－2018』2014

ロの視点も持ちながら、これからも農村をは

６ 厚生労働省・新たな福祉サービスのシステム等のあり方検討プロジェクトチームにおいて、分野横断的・包括的支援のためのシステムづくりを提案しており、分野横断的な資格のあり方検討についても提言がなされている。2017年２月には、いわゆる新福祉ビジョンをさらに進める「「地域共生社会」の実現に向けて（当面の改革工程）」が公表されている。
７ 櫻井慶一『文教大学生活研究第39集 抜刷』「過疎地域の保育所の動向と課題に関する一考察」201795

共済総研レポート 2017.８

一般社団法人 JA共済総合研究所（http://www.jkri.or.jp/）