研究報告論文

2012 年度研究報告論文

高文官僚の人事秩序の形成に関する試論―農商務系各省を例に

川手 摂［かわてしょう］
後藤・安田記念東京都市研究所研究員

戦前期の日本には、高文試験1）という高級官僚の制度、官制など）の制定・改定や、政治／社会状況

登竜門が存在した。筆者はかつて、戦後日本の「キの推移に影響を受けながら、徐々に形作られていっャリア」システムの形成と展開の過程を制度史的アたのだと考えられる。しかし、その過程を緻密かつプローチから解明し、「キャリア」システムとは、包括的に追いかけた研究は、管見の限りにおいてはその高文試験に合格して官吏となった「高文官僚」

存在しない。

に対する人事処遇を戦後も継続せしめるため、当の本稿は、農商務省とその後継組織である農林省、高文官僚が行った巧みな制度配置の結果として作り

商工省、農商省、軍需省について、内閣制度創設以出されたものだったと結論付けた2）。だがそこに降、昭和 20（1945）年4）8 月に至るまでの間におけは、彼らが残そうとした人事処遇はいつ、いかにしる幹部職員の人事を取り上げ、上述の「標準的モデて形成され、確立したのか、という新たな問いが残ル」の妥当性や人事運用における〈秩序〉の存否をされた。

検証することにより、その研究の端緒を開こうとす

戦後の「キャリア」に対するそれへと連なる「高るものである。

文官僚」の人事処遇とは、おおまかに言えば、「特定の試験を通過して採用された職員を幹部候補生とし、定期的間隔で採用年次横並びの異動を行い、課1 研究の対象と方法

長あるいは同等の職までの昇進を保障する」という（1）研究の対象ものである。昇進に関してもう少し具体的に言えすでに述べたように、本稿が対象とするのは、農ば、高文試験に合格すると判任官たる属として任用

商務省とその後継組織である。農商務省は、伊藤博

され、奏任官たる事務官に任官し、入省後 10 年で文・大隈重信両参議による明治 13（1880）年 11 月

本省課長、20 年足らずで局長に就任。次官に到達の建議を受け、内務省から駅逓局・山林局・博物するのが 42～43 歳（官等で見ると、通常判任官と局・勧農局（農務局に改称）、大蔵省から商務局をして 2 年、その後高等官 7 等から各等に 2 年ずつ在移管し、これに新設の官房・書記局・会計局・工務職して、高等官 2 等以上の勅任文官となる）という局を加えた 1 房 8 局の構成で、明治 14 年 4 月に設のが標準的モデルだったとされる 。

置された。その後、明治 18 年 12 月に内閣制度が創3）だが、このモデル通りの人事慣行が存在していた

設され、明治 19 年 2 月現在では、大臣官房・総務として（その存否を検討するのも本稿の目指すとこ

局・農務局・商務局・工務局・水産局・山林局・地ろである）、それは、明治政府創設期に突如として

質局・鉱山局・専売特許局・会計局の 1 房 10 局と打ち立てられ、敗戦まで変化することなく続いてきなった（のち、地質局と専売特許局は単独の官制をたわけではないだろう。それはおそらく、人事に関持つ外局である地質調査所および特許局に移行。たわる諸制度（任用制度、試験制度、給与制度、官等だし特許局は内局化と外局化を繰り返す）。明治 29高文官僚の人事秩序の形成に関する試論

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年 4 月には製鉄所（後の八幡製鉄所。操業開始は明『日本官僚制総合事典 1868-2000』（東京大学出版

治 34 年）が置かれる。

会、2001 年）に掲載された高文試験合格者名簿の大正 14（1925）年 4 月、帝国農会などの農業者

内容を突き合わせ、必要に応じて『職員録』その他団体による 10 年来の農務省新設の主張が容れられ、からの情報も収集して、データベースを作成した。

農商務省は農林省と商工省に分離された。農林省に

このデータベースにより、各省のおおむね課長級以は大臣官房・農務局・山林局・水産局・畜産局の 1

上のポストに就いた官吏の氏名、高文官僚かそうで

房 4 局が、商工省には大臣官房・商務局・工務局・ない（技師、軍人、政治任用など）か、高文官僚な

鉱山局の 1 房 3 局と製鉄所・特許局の 2 外局が置からば高文合格年・学卒年・入省年と入省先、ポストれた。その後、両省とも徐々に機構が拡充され、ごとの就任および退任年月日を一覧（し、必要に応「戦時体制」に突入せんとする昭和 12（1937）年 7

じてソート）することができる。本稿では以下、こ月末時点において、農林省では創設時の 1 房 4 局にのデータベースを利用して、高文官僚の人事運用の蚕糸局・米穀局と外局の経済更生部・馬政局が加わ実態を明らかにしていきたい。なお、利用した資料

り、商工省では創設時の 1 房 3 局に保険局・統制局の制約から、農商務省時代の商工系各局（商務局・と外局の燃料局・貿易局が加わっていた（製鉄所は工務局・商工局・鉱山局・戦時保険局・特許局）に

昭和 9 年に国策会社・日本製鉄に移管）。

ついては、課長級をフォローできなかった。

日米開戦からおよそ 2 年が経過し、戦局が悪化の途をたどっていた昭和 18（1943）年 11 月、農林省と商工省は、農商省と軍需省に再編される。商工省

2 農商務系各省の幹部人事の検証の所掌事務のうちの軍需部門と企画院の総動員部（1）高文官僚の幹部への進出

門、さらに陸海軍の航空機生産部門を受け持つこと

升味準之輔は、内務省の次官、警保局長、警視総になった軍需省には、大臣官房・総動員局・航空兵監、知事の人事を引き合いに出しながら、高文合格

器総局・機械局・鉄鋼局・軽金属局・非鉄金属局・者が「次第に数と勢力を増大して、官僚制の中枢に

化学局・燃料局・電力局という、部門別に細分化さ到達するのは一般的には日露戦争〔1904～05 年〕

れた 1 房 9 局が置かれ、一方、従前の農林省と商工後である」と述べている6）。また、根岸秀行は、農省の非軍需部門を統合した農商省には、大臣官房・商務／商工次官の前職を検討し、大正 11（1922）

総務局・農政局・山林局・水産局・繊維局・生活物

年以降は高文官僚、それも農商務／商工省のプロパ

資局・物価局の 1 房 7 局と食糧管理局・馬政局の 2ーがポストを独占していることを示し、これをもっ外局が置かれた。農商省と軍需省は、敗戦を経た昭て「農商務省末期に第二次大戦後のような自律的昇和 20 年 8 月 26 日、再び農林省・商工省に改組され進階梯が形成されつつあった」と結論づけた7）。こることになる。

の点について、まず検証していきたい。
根岸が述べているように、大正 11 年 6 月 14 日に（2）研究の方法
これまで、高文官僚の人事について取り上げる研省）が、高文組かつ農商務プロパーで初の農商務次究が対象にしてきたのは、主に「花形」官庁である官 で あ る。岡 本 の 前 任 の 田 中 隆 三 は、明 治 22

内務省や大蔵省であった。本稿が取り上げる農商務（1889）年に農商務省から官歴をスタートさせてい系各省については、堀越芳昭、根岸秀行の研究5）がるが、帝国大学卒業後に無試験で試補となった非高あるものの、人事秩序の形成という観点から、全省文組であった。プロパーという条件を外すと、大正的に長いタイムスパンをとって追いかける性質の研元（1912）年 12 月 21 日就任の下岡忠治（明治 28

究ではない。

年合格、同年内務省）が高文組初の次官である。ちそこで筆者は、『農林水産省百年史 別巻』（1981年）および『商工省・通商産業省 行政機構及び幹106就任した岡本英太郎（明治 31 年高文合格、同年入なみに明治 28 年は、高文試験の事実上の初回と言われる年であった8）。

部職員の変遷』（産業政策史研究所、1977 年）に掲

その後を追うと、大正 13 年 6 月 11 日就任の三土載された上記各省の幹部の歴代名簿と、秦郁彦編

忠造（衆議院議員。ただし就任後 2 ヶ月にして政務

2013年7月号

研究報告論文

次官職の設置によりそちらに異動）以外はすべて高は、農林系では農務局農産課長・農務局畜産課長・文組である。なお、農商務省分割後、農林／農商次

山林局業務課長など、商工系では鉱山局鉱業課長や官には 14 人中 4 人の内務省入省組がいるが、商工特許局の機械・化学・電気系各課長など、軍人が占／軍需次官は 14 人すべてが農商務プロパーであっ有しているのは、農林系では馬政局資源課長など、た。

商工系では燃料局企画課長・総動員局統制課長・航続 い て 局 長 級 へ の 高 文 組 の 就 任 は、明 治 39

空兵器総局のほとんどすべての課長などである。そ（1906）年 11 月 12 日の神山閏次（水産局長。明治して、高文組と技師・軍人の双方が就いているポス

28 年合格、同年内務省）を嚆矢とし、明治 40 年 8トでも、両者が頻繁に席を奪取し合うことはほぼ皆

月 3 日の中川友次郎（山林局長。明治 30 年合格、無と言ってよく、たとえば山林局林務課長では昭和

同年内務省）、明治 41 年 10 月 9 日の下岡忠治（農5（1930）年以降、特許局意匠課長では昭和 13 年以務局長。既述）が続く。3 人はいずれも内務省入省

降、技師が高文組からポストを奪い、技師ポストとであり、農商務プロパーが局長級に就任した最初のして固定化している。逆に、山林局の出先機関であ

例 は、大 正 元（1912）年 12 月 3 日 の 岡 本 英 太 郎

る 東 京 大 林 区 署 長 ・ 東 京 営 林 局 長 は、大 正 11

（山林局長）であった。岡本は既述のとおり、後に（1922）年までは 13 対 3 で技師が優勢のポストだっ高文組・農商務プロパーで初の次官となる。

たが、それ以降の 18 人はすべて高文組となってい

なお、大正期において局長に就いた非高文組は、
道家斉（大正元年 12 月 24 日に農務局長。山縣有朋に近い「山縣系官僚」で、枢密院書記官・法制局参る。このような事務・技術・軍の住み分けは、ある種の人事秩序であると言える。
以上まとめると、農商務系各省で高文官僚が幹部

事官などを歴任）と、鶴見佐吉雄（大正 9 年 6 月

層 に 到 達 す る の は、課 長 級 の 最 初 期 で 明 治 36

24 日に商務局長）の 2 名のみで、時期を昭和 20 年

（1903）年、局長級で明治 39 年、そして次官は大正8 月にまで拡張しても、わずか 7 名（9 例）にすぎ元（1912）年であった。したがって、冒頭に引いたない。農商務系各省における局長ポストは、ほぼ高升味の説は、農商務系各省にもおおむね妥当するも文組が占有していたと言ってよい。

のと言ってよい。

次に、課長級について、長期にわたって職名が変化しなかった「伝統」のポストを見てみると、文書（2）年次の順逆／庶務課長は明治 38（1905）年 3 月 16 日以降、会現在でも官僚の人事を語るときに必ず言及され、計課長は明治 36 年 4 月 13 日以降、農政課長は明治

人事の秩序性を測る一つのものさしとなっているの

39 年 6 月 1 日以降、すべてが高文組で占められてが、採用された年、すなわち年次である。戦前の高い る9）。秘 書 課 長 は、明 治 36 年 10 月 14 日 の 神 山

文官僚についても、すでに水谷三公が、大蔵省と内閏次（既述）が最初の高文組であるが、明治 41 年

務省の次官を比較して、前者では年次の逆転がほとから大正 14（1925）年まで断続的に（大正 7 年かんど見られないのに対し、後者では飛越や大幅な逆らの 6 人は連続して）、立憲政友会・革新倶楽部・

転も珍しくない「意外性」があることを示してい政友本党、そして、憲政・政友・革新の護憲三派にる11）。農商務系各省では、また、次官よりも下のポ

よる政治任用と思われる 8 人の非高文組が就任してストでは、どうなのだろうか。

いる10）。しかし、農商務省分割後の農林・商工両省

まず、「年次」に関して留意しておくべき点につの秘書課長は、高文組によって占められるようにないて述べたい。戦後においては、公務員の採用は、った。

基本的に〈採用試験合格→大学卒業→入省〉という

ただし課長級ポスト全体を眺めわたすと、銓衡に画一的な時系列になっている（「浪人」や、社会人

よって任用されうる技術官僚や、陸海軍の軍人が就経験を経ての受験による、〈大学卒業→採用試験合任している場合もあり、局長以上に比べれば、高文格→入省〉という流れはありうる）のに対して、戦組の占有度は圧倒的ではない。この点に付言する

前期には、〈高文合格→大学卒業→入省〉という流と、ポスト単位で明確な「住み分け」が観察される

れ以外に、〈大学卒業→（幹部候補としての）入省のが特徴的である。例えば、技師が占有しているの→高文合格〉という流れがあり得、また、高文試験

高文官僚の人事秩序の形成に関する試論

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表3

表1

ポスト類型別に見た年次逆転の比率

表2

省別に見た年次逆転の比率

時期別にみた年次逆転の比率には公務員採用試験のような「有効期限」（正確にまず、本省のポストを次官級、局長級、部長級、課は、試験に合格することによって登載される採用候

長級の 4 クラスに分け、これに出先機関のポストを補者名簿の有効期間）がないため、「年次」の概念加えた 5 類型別で順逆を見てみると、次官級が他のが一義的に定まりがたい。そのため本項では、入省類型に比べて圧倒的に逆転率が高いことが分かる

年の順逆と合わせて、高文合格年の順逆も見ること（表 1）。これは、次項で取り上げる次官人事の政治とする。なお、順逆を見るにあたって、所属や名称化傾向と関係しているとも言えそうである。

が変更された後継組織は前組織に統合している。ま次に、省別に見てみたのが表 2 である。軍需省

た、本来の「格」とは異なる職に就いていることをの逆転率が頭一つ抜けていることが分かるだろう。

示し、したがって年次の順逆を見るにあたってノイ戦時体制を象徴する特殊な官庁だけに、人事においズとなる心得・事務取扱は取り除く。さらに、直前ても「例外」が多く、秩序が崩されていたものと推の就任者が高文組でない場合には、直近の高文組就察される。

任者との順逆を見ている。

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最後に、逆転率を時期別に見てみる。時期区分でまず、データベース全体をマクロに眺めわたした

あるが、農商務省が分割された大正 14（1925）年 4場合、入省年次の順逆を見ることができる 1,353 デ

月 1 日、5.15 事件によって政党内閣が倒壊し、「挙ータ中、19.8％ にあたる 268 で「逆転」が起きてい国 一 致 内 閣」が 成 立 し た 昭 和 7（1932）年 5 月 26

る。合格年次では、1,387 データ中 307（22.1％）で

日、盧溝橋事件によって日中戦争が始まった昭和ある。現時点では比較対象がないため相対的な評価

12 年 7 月 7 日、農林省・商工省が再編された昭和はできないが、2 割程度の「逆転」があるというの

18 年 11 月 1 日、および、最後の 2 つの画期に挟まは、年次秩序が厳格に守られている、と言えるようれた間をおよそ半分に再分割する昭和 16 年 1 月 1

な水準ではないだろう。

日をそれぞれ起点とした。表 3 からは、戦争末期

これだけではやや視角が広すぎる感があるので、の昭和 18 年 11 月以降の逆転率が高く、挙国一致内

いくつかの方法でデータを細分化して見てみたい。

閣から日中開戦までの時期の逆転率が低くなってい2013年7月号

研究報告論文

ることが読み取れるであろう。

局長・水産局長・秘書課長の人事がそれぞれ連動し以上まとめると、農商務系各省では、全体で 2 割ている。大正元年 12 月の仲小路・下岡の人事にも、程度の年次逆転が生じており、厳格に年次の秩序が農務・山林・水産の三局長と秘書課長の人事が連動守られていたとは言い難い。クラス別に見ると、次しているが、下岡次官の前職が農務局長であり、こ官級での逆転が、それ以下のクラスにおいてよりもの時の人事で農務局長に就いた道家斉の前職が水産多かった。

局長のため、玉突きでない人事は山林局長と秘書課長だけである。

（3）人事の政治化

これ以降の政党政治期において、大臣・次官の人

清水唯一朗は、各省次官の人事と大臣の任期の重事に局長級以下の人事が連動する例はさほど見られなりを検証することで、戦前期における官僚人事のない。農商務省では大正 13（1924）年 1 月の前田

政 治 化 現 象 に つ い て、経 年 的 に 明 ら か に し て い大臣・鶴見次官の人事に畜産局長・食糧局長・秘書る 。また、既述の根岸は、商工系主要局課の幹部課長の人事が連動している（ただし食糧局長は畜産

人事の交代数とその起因を概観した上で、「次官の局長になった三浦實生の前職）。農林省では、昭和ような頂点人事を別にすると、農商務省・商工省の2（1927）年 4 月の山本悌二郎の農林相就任（田中

商工（系）高等官一般について、政党の介入を過大義一内閣。政友会が憲政会から政権を奪った）に伴に評価することは難しい」と結論付けている13）。こい、1 ヶ月ほど時間を開けて、農務・山林・水産・の点につき、農商務系各省全体の局長・課長級にま

畜産・蚕糸の各局長と文書・会計・農政・漁政・水で拡張して検討していきたい。

産などの主要課長を含む大異動が実施されている

12）

まず、農商務省であるが、すでに先行研究が示すが、内部での「入れ替え人事」の性格が強い。そのように、次官（明治 33 年から 36 年の間は総務長

後も、民政党政権（濱口内閣）になった昭和 4 年 7官）の人事が大臣の人事と連動しているケースが多月に農務・山林・蚕糸の各局長と秘書・文書・会

く 見 ら れ る。内 閣 制 度 導 入 初 期 で は、明 治 20

計・農政の各課長が異動、さらに政友会が政権を奪（1887）年 7 月の土方久元（大臣）と花房義質（次還 し た（犬 養 内 閣）昭 和 6 年 12 月 に は 農 林 ・ 山官）、27 年 1 月の榎本武揚と金子堅太郎、31 年 6～

林・水産・畜産・蚕糸の各局長と農政課長、東京営

7 月の大石正己と柴四朗、同 11 月の曾禰荒助と藤林局長の異動があるが、これらもやはり、次官の異田四郎がそれにあたる。さらに、いわゆる桂園時代

動に伴う玉突き人事の性格が濃厚である。

から大正・昭和の政党政治期・政権交代期に突入す

これに対して商工省では、内閣・大臣の交代によると、明治 34 年 6 月の平田東助・安廣伴一郎、41

る幹部人事の連動そのものがほとんど観察されな

年 7 月の大浦兼武・押川則吉、大正元（1912）年

い。既述した昭和 6（1931）年 12 月の前田大臣・12 月の仲小路廉・下岡忠治、2 年 2 月の山本達雄・吉野次官の人事には工務局長の人事が連動している

橋本圭三郎、3 年 4 月の大浦兼武・上山満之進、7が、これは吉野の前職が工務局長だったためであ

年 9～10 月の山本達雄・犬塚勝太郎、11 年 6 月のる。その 1 ヶ月後の翌 7 年 1 月には、秘書・文書・

荒井賢太郎・岡本英太郎、13 年 1 月の前田利定・会計・商政・工政・鉱政の各課長や東京鉱山監督局

鶴見佐吉雄と、両者の連動は頻度を増す。そして農長を含む異動が実施されているが、局長級の異動は商務省分割後、農林省では、政友会から民政党に政なく、おそらく政治性は薄いだろう。

権が移った昭和 4（1929）年 7 月の町田忠治・松村

昭和 7（1932）年 5 月の斎藤「挙国一致内閣」成眞一郎、政友会が政権を奪還した 6 年 12 月の山本

立以降には、少なくとも政党的な意味での「政治悌二郎・石黒忠篤、商工省では同年同月の前田米化」を言うことはできないわけだが、念のため大臣

蔵・吉野信次の人事が連動している。

の交代と幹部ポストの異動の連関を見ておく。農林

この間について、局長級や主要な課長級にも視野

省では、昭和 9 年の岡田内閣成立に伴い、山崎達之

を広げてみると、明治 25（1892）年 3 月の河野敏輔大臣の就任と次官、農務局長（文書課長からの昇

鎌の農商務相就任には秘書課長の人事が、31 年 11進のため、同ポストも異動）、畜産課長の人事が連月の曾禰大臣・藤田次官の人事には農務局長・山林動している。昭和 16 年の井野碩哉大臣と三浦一雄

高文官僚の人事秩序の形成に関する試論

109

表4

ポスト類型別に見た平均到達所要年（日）数

次官の人事は連動しているが、これは、井野の前職する。

が次官であったためである。最も大きな人事の連動

データベース作成にあたって使用した資料の限界

は、農商省への改組後の昭和 19 年 2 月、内田信也

により、各人の入省時期については、基本的に年の大臣の就任とともに実施された、次官、総務・農

みしか把握できない。したがってデータベースで政・山林・水産・繊維・生活物資の各局長の異動では、ポスト到達所要年（日）数の計算の起点を、入ある。さらに、同年 7 月の島田俊雄の大臣就任に

省年のデータをもとに、帝国大学が 9 月入学（7 月

は、農政・生活物資両局長の人事が連動している。

卒業）から 4 月入学（3 月卒業）に移行した大正 10

また、20 年 4 月の石黒忠篤大臣の就任には、次官、（1921）年の翌年、大正 11 年を境にして、それ以後

農政・山林・繊維・要員の各局長と、馬政局・食糧については入省年の 4 月 1 日、それより前について

管理局の長官の人事が連動しているが、これは入れは当年の 7 月 31 日14）とした。ただし、幹部候補と替え人事の性格が強い。

してではなく（判任官や雇などとして）入省した職商工省では、昭和 14（1939）年 10 月の伍堂卓雄

員が高文に合格したと思われる例については、高文と岸信介、昭和 16 年 10 月の岸信介と椎名悦三郎、

合格年の試験施行月の翌月 1 日を起点とし、そこか軍需省になって昭和 19 年 7 月の藤原銀次郎と竹内ら各ポストへの就任日までの期間を算出する。ま可吉、昭和 20 年 4 月の豊田貞次郎と椎名悦三郎のた、2 項で述べた戦前期の「年次」概念の曖昧さを大臣・次官人事がそれぞれ連動している。局長級以踏まえ、情報の補強のため、全てのポストについて

下での連動はほとんど見られず、わずかに昭和 16

高文合格年の試験施行月の翌月 1 日を起点とした日

年 10 月の人事は、特許局長の異動を伴っている数も算出し、合わせて参照する。なお、本項と次項（工務局長も異動になっているが、これは次官に就においては、明治 21（1888）～26 年に採用された

いた椎名の前職）。

試補も「高文組」に含めている。

以上、本項をまとめると、大臣の交代に伴う行政

まず、次官級、局長級、部長級、課長級の 4 クラ官の更迭は、多くの場合、次官にとどまり、局長・スごとの平均到達所要年（日）数を見たのが表 4

課長級に人事の連動が見られる場合でも、ほとんどである（日数から年・ヶ月・日への変換においては次官交代に伴う「玉突き」であり、そのポスト自は、1 年 を 365 日、1 ヶ 月 を 30 日 で 計 算。以 下 同体が更迭の対象になったとは言えない、ということ

じ）。表には〈全データ〉と〈初職のみ〉の二つのである。これらの事実は、根岸の説を、商工省以外

数値を示した。後者は、データベースに掲載されての農商務系各省にまで拡張しても追認するものと言いる官吏個人がそれぞれ初めて就いた当該クラスのえるだろう。

ポストのみをピックアップして算出した、「最初に課長／部長／局長／次官になるまでにかかった年（4）ポスト到達所要年（日）数

110（日）数」である。ただしこれは、あくまでもデー

本稿の冒頭で紹介した高文官僚の人事モデルでタベースにおける「初職」であり、各官吏がデータ

は、「入省後 10 年で本省課長、20 年足らずで局長

ベースの守備範囲外にある農商務系各省以外の省にに就任。次官に到達するのが 42～43 歳」とされておいてすでに当該クラスのポストに就任している可いた。本項では、これがいつの時代の典型的なモデ能性は排除できず、その意味で必ずしも厳密なデー

ルなのか、あるいはそもそもモデルとして妥当なもタではない。だがそれでも、一定の目安とはなるだのなのかといった点を、農商務系各省について検証ろう。

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研究報告論文表5

時期別にみた平均到達所要年（日）数（局長級・課長級、初職のみ）「初職のみ・入省から」の年（日）数を見ると、（5）ポスト在任期間

それぞれ平均で、課長になるまで 10 年 5 ヶ月弱、最後に、官吏が一つのポストにそれぞれどのくら

局長になるまで 16 年 11 ヶ月、次官になるまで 22い在任し（、異動していっ）たのかを明らかにした

年 1 ヶ月半といったところである。冒頭で示したい。なお、機構改革によって局部課の所属や名称に「モデル」と比べると、課長までの期間はおおむね変更があった場合でも、引き続き同一人物がその長一致し、局長まではやや短く、次官までは（最短経を務めている場合には、在任期間は通算した15）。ま路を進んで 22 歳で大学を卒業したと見ても）若干

た、同一人物が複数のポストを兼務している場合に長い。

は、主たるポストの任期のみをカウントし、心得・

それでは、到達所要期間に経年的な変化は見られ事務取扱についてはここでも除いている。

るだろうか。この点を明らかにするため、①内閣制

データベースから算出される 1 ポスト平均在任期

度創設から最初の 30 年間、②農商務省の分割まで、間は、633 日（1 年 8 ヶ月と 28 日）である。高文組③「挙国一致内閣」の成立まで、④農林省・商工省に限って算出すると、482 日（1 年 3 ヶ月と 27 日）

再編まで、⑤敗戦までの 5 期に分け、初職のみに限となる。すなわち、農商務系各省の高文官僚たちった局長級と課長級までの平均到達所要年（日）数は、平均して一つのポストに 1 年 4 ヶ月ほどしか在を見たのが、表 5 である。

職していなかったということになる。なお、技師だ

内閣制度創設後の最初の 30 年間における、局長

けで見ると 1,197 日（3 年 3 ヶ月と 12 日）となり、級への入省からの平均所要期間は 12 年 8 ヶ月弱と、技官の在任期間が事務官のそれより相当長くなって現代的な感覚からすれば驚くほど短い。これが、続いたことが分かる。

く 10 年間（～大正 14 年 3 月）では 16 年 5 ヶ月に続いて、在任期間が時代とともにどのように変遷延長し、「挙国一致内閣」成立以降には 17 年 8 ヶしたのかを見るため、高文組・技師の別で、明治月、そして敗戦までの最後の 2 年間では 18 年 9 ヶ25（1892）年から昭和 20（1945）年までの 53 年間

月と、第 1 期のおよそ 1.5 倍にまでなっている。

を、最初は 8 年、その後は 5 年ごとに区切り、それ

一方、課長級への入省からの平均所要期間は、第ぞれの時期に任期の起点（すなわち就任時点）が含

1 期では 6 年 6 ヶ月と、これもまた現在とは比べもまれるポストにおける平均在任期間を算出した結果のにならないほど短い。その後、第 2 期には 9 年 4を、表 6 に示した。

ヶ月に延長され、農商務省分割から「挙国一致内

高文組の 1 ポスト平均在任期間は、明治期から大閣」成立までの 7 年間（第 3 期）において、全体の正の最初の 5 年まではおおむね 900 日（2 年半ほど）

平均値とほぼ同じ 10 年 4 ヶ月となる。敗戦までのを超えており、昭和に入ってからの 5 年間もまだ最後の 2 年間では平均 12 年 1 ヶ月である。

2 年弱（表上「1 年 12 ヶ月」とあるのは、既述の通以上まとめると、農商務系各省における幹部ポス

り 1 ヶ月を 30 日として計算しているためである）

トへの到達所要期間は、全体の平均で見れば、とりである。しかし、昭和 6（1931）年からの 5 年間でわけ課長級についておおむね「モデル」に言われては 1 年台になり、昭和 11 年からの 5 年間ではほぼいる期間と重なっているが、時期別に見ると徐々に

1 年、そして敗戦前最後の 5 年間は、ほぼ 10 ヶ月に延長の傾向にあり、「課長まで 10 年」という数字まで短縮されている（ただし、敗戦によって必然的は、政党内閣終焉後における実態からすると、若干に任期が短くなっていると思われる昭和 20 年中の短いものだと言うことができるだろう。

人 事 を 除 き、19 年 ま で の 4 年 間 の 平 均 を 取ると、高文官僚の人事秩序の形成に関する試論

111

表6

時期別平均在任期間（高文組・技師）

林系各省（すなわち、商工系については除いた）についても全ポストを含めて標準偏差 を 算 出 し た と こ ろ、872.5 日 と な っ た（平均 728.7 日）。すなわち、戦後の方が在任期間のばらつきは小さくなっているものの、前述のとおり、戦前期の農商務系各省
における全高文組の 1 ポスト在任期間の標準偏差は 442.9 日であり、それよりはばらつきが大きい。
これも前述のごとく、戦前期においては
高文組よりも技師の方が 1 ポストの在任期間が長い傾向にあり、両者を混合させれ342 日となる。しかしこれでも 1 年に満たない）。

ば、ばらつきは大きくなる。技官の相対的な長期在技師の方は、明治 33（1900）年までの就任者で任傾向が戦後にも継続していたとすれば、やはり高は高文組とそれほど大きな差がないが、その後、大文組・「キャリア」組に限った数字を見ることが望正の最初の 5 年間においてその差は最大となる。こましいだろう。だが既述の通り、手持ちのデータでの期間に幹部に就任した技師の 1 ポスト平均在任期

はそれは叶わない。そこで、戦後農林省のデータの間は、実に 8 年を超えている。しかし、技師におい内から、非高文組・非「キャリア」組が就任する例ても高文組と同じように、昭和 6（1931）年ごろかが極めて稀か、ほぼ皆無であっただろうと推測され

ら在任期間が短期化しはじめ、昭和 16～20 年では、

る、①局長級以上のポスト、②大臣官房の各ポス

1 年半にまで短縮されている（ちなみにこちらも昭ト16）、③各局の筆頭課・部の長のポストのみをピッ

和 20 年中の人事を除くと、592 日となる）。

クアップして在任期間の標準偏差を算出すると、

なお、全高文組の 1 ポスト在任期間の標準偏差を292.2 日となった（平均 504 日）。全ポストを含めて

算 出 す る と 442.9 日（平 均 は 既 述 の 通 り 482 日）

算出した標準偏差と比べればかなり小さくなりはし

で、平均がちょうど 2 年に近い 728 日になっている

たが、ばらつきが見られなくなったとは言えない数

昭 和 元～6（1926～31）年 の 期 間 で は 472.8 日 と、字である。すなわち、農林省については、戦後の昭各人の在任期間にはかなりのばらつきがあることが

和 55（1980）年まで期間を広げてみても、おおむ分かる。したがって、多くの幹部ポストの在任期間

ね一定の期間で異動が繰り返されるという「秩序」

が一律になっている（すなわち、この平均在任期間が生まれていたとは言えない、と結論づけるほかなにおいて異動が行われる）といったような人事の秩さそうである。

序は存在しなかったと考えてよいだろう。
それでは、戦後になって、この「秩序」は形成されたのだろうか。昭和 20（1945）年 8 月 26 日に農112

3 総括と今後の課題

商省から改組された農林（水産）省を例に見ておき

以上、高文官僚の進出時期、年次の順逆、人事のたい（データは戦前期と同じ『農林水産省百年史

政治化の度合、ポスト到達所要年数、ポスト在任年別巻』に依っており、その内容現在が昭和 55 年 10数というそれぞれの観点から、農商務系各省の人事月なので、捕捉しているのはその時点までである）。

について検討してきた。それぞれの結論は、これま

戦後については、資料的制約により、高文組およで通説的に言及されてきた高文官僚の人事に関するび戦後の国家公務員試験（6 級職、上級甲種）を合内容とおおむね重なる、「常識的」なものであった

格して採用された「キャリア」組とそれ以外（技官と総括することができるだろう。

や「ノンキャリア」）を区別できない。そこでまず、

本稿では、使用した資料の制約から、ポストの異

全 ポ ス ト の 在 任 期 間 の 標 準 偏 差 を 算 出 す る と、動のみに焦点が絞られ、戦前期官吏制度の大きな特535.4 日となる（平均 682.6 日）。試みに戦前期の農徴とも言える「官等」の昇叙（および、それとポス

2013年7月号

研究報告論文

トの異動の関係）についての検討ができなかった。
すでに明らかにした通り、秩序だった間隔でのポストの異動というのは、少なくとも農商務系各省においては、いつの時代にも存在していなかったと見られる。これを踏まえて、憶測の域を出ないが、高文官僚の人事の秩序は、実は官等の昇叙によってこそ生み出されたのだ、と言えるのかもしれない。だが、これも本稿が示した通り、農林省について言え
ば、戦後になっても（その程度が小さくなったとはいえ）1 ポスト就任期間には相当のばらつきが観察されており、官等昇叙の秩序が単線的に戦後のポス
ト異動の秩序につながっていったというシナリオを書くことはできない。これらの論点については、さらなる検討が必要である。
また今回は、個人ベースではなくポストベースの情報を基礎にしてデータベースを作成したため、人事異動の把握の網羅性にも限界があったと言わざるを得ない。今後は、より詳細かつ精確な、個人ベースの情報に基づいたデータベースの作成が求められる。加えて本稿は、人事データの分析に終始し、冒頭で言及した「人事に関わる諸制度（任用制度、試
験制度、給与制度、官等制度、官制など）の制定・改定や、政治／社会状況の推移」と、それらと人事運用の間にある関係の解明という領域にはほとんど手を付けることができなかった。以上のように、今後の課題は数多く残されている。いずれも他日を期したい。

7）根岸秀行「商工省と商工官僚の形成」波形・堀越編、前掲、104-105 頁。
8）文官試験規則は明治 26 年に公布され、第 1 回の試験は翌 27 年に施行されたが、無試験で高等官資格を得る「特権」を剝奪されたことに反発した帝国大学卒業者が受験をボイコットし、合格者はわずか 6 名にとどまった（28 年は 37 名）。
9）それぞれ、最初に就任したのは、文書／庶務課長は赤星典太（明治 29 年合格、同年大蔵省）、会計課長は岡本英太郎（既述）、農政課長は三松武夫（明治 32 年合格、
同年農商務省）である。なお文書／庶務課長は、農商務省プロパーでは、明治 41 年 9 月 1 日に赤星の後を襲った片山義勝（明治 37 年合格、同年農商務省）が最初の就任である。
10）秘書課長には奏任官が充てられていたが、奏任官の任用資格は、明治 26 年に制定された文官任用令により、高文合格者にほぼ限られていた。しかるに秘書課長に非高文組の政治任用が可能であったのは、明治 28 年勅令124 号（およびその後継勅令である明治 43 年勅令 288号、さらにその後継である大正 2 年勅令 262 号）によって、秘書官が文官任用令の適用を除外されており、この秘書官が秘書課長に充てられていたためである。なお、周知のとおり、文官任用令（およびその関係勅令）は時代とともに累次の改正を見、その度に勅任官の自由任
用・銓衡任用の範囲の拡大と縮小が繰り返されたが、奏任官の任用資格を高文合格者にほぼ限定するしくみは揺るがなかった（ただし奏任官についても、個別の勅令によって特定の官に対する主に判任官からの特別任用が認められる場合があり、大正 9 年には、それら個別の勅令をひとまとめにしたと言える奏任文官特別任用令が制定された。しかし、これはあくまで特定の官への特別任用を認めるものにすぎず、それ以外の官に任用されるには高文試験を合格しなければならなかった）。
11）水 谷 三 公『官 僚 の 風 貌』中 央 公 論 新 社、1999 年、
135-136 頁。もっとも、大霞会編『内務省史 第四巻』
1971 年に収録された座談会で、辻清明（東京大学教授）に「人事の側面でみると、この〔何事にも慎重であると

注
1）明治 20 年の文官試験試補及見習規則では「高等試験」、明治 26 年の文官試験規則では「文官高等試験」、
大正 7 年の高等試験令では「高等試験」がそれぞれ正式な名称であるが、一般的に「高等文官試験」、略して「高文試験」あるいは「高文」と呼ばれる。本稿でもこの略称にならう。
2）川手摂『戦後日本の公務員制度史』岩波書店、2005
年、199-203 頁。
3）日本の官僚研究会編『お役人操縦法』日本経済新聞
社、1971 年、30 頁、人事院編『人事行政五十年の歩み』

いう内務省の〕特色が年功序列的な形ですすんでいたのじゃないか」と向けられた萱場軍蔵（大正 8 年入省、昭和 15 年内務次官）が「そうですね。年功序列が第一義ではないですが、重要視されましたね」と述べている（256 頁）。
12）清水唯一朗『政党と官僚の近代』藤原書店、2007 年、
34-36, 187-189, 243-244 頁。
13）根岸、前掲、105-108 頁。
14）1922 年以後と同じように（入学に合わせて）9 月 1 日としないのは、秦郁彦著・戦前期官僚制研究会編『戦前期日本官僚制の制度・組織・人事』東京大学出版会、
1981 年に掲載された官僚の履歴を見る限り、7 月卒業・7 月入省の例が一般的なためである。

1998 年、51 頁。
4）本稿では、研究対象の性質上、年の表記に元号を使用し、必要に応じてキリスト暦を併記する。ただし、参考
文献の出版年の表記についてはキリスト暦のみとする。
5）いずれも、波形昭一・堀越芳昭編『近代日本の経済官

15）一例を挙げると、農商務次官（大正 13 年 12 月 1 日～
大正 14 年 3 月 31 日）から、省の分割によって引き続き商工次官を務めた（大正 14 年 4 月 1 日～昭和 4 年 4 月
10 日）四條隆英の次官在任期間は、両者を合算して求僚』日本経済評論社、2000 年に収録。
6）升味準之輔『日本政党史論 4［新装版］』東京大学出版会、2011 年（初版は 1968 年）、202-204 頁。

める。
16）ただし、明確に技官ポストであることが推測され得る
技術審議官は除いた。

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