防災レポート

平成25年伊豆大島土砂災害の教訓（一財）消防防災科学センター研究開発部長兼統括研究員

はじめに黒田洋司

１．災害の概要

平成25年10月16日（水）、伊豆大島（東京都大大島町では、平成25年10月15日（火）から翌16島町）で大規模な土石流災害が発生した。平成27日（水）にかけ、台風第26号接近の影響により、

年度、町はこの災害への自らの対応について公正

24時間降水量824.0mm、１時間雨量最大122.5mm

中立かつ客観的な立場から調査・分析するため、といずれも観測史上１位を更新する大雨が降った。

第三者調査委員会に調査を委ねた（注１）。筆者は、記録的短時間大雨情報第１号が発表される少し前

この第三者調査委員会に参加する機会を得、本災の16日午前２時を過ぎる頃から、元町（もとまち）害についてより深く理解することができた。

地区の上流域にある大金沢（おおかなざわ）を中

本災害は数多くの教訓を遺したが、本稿では、心とした渓流で、大規模な土砂崩壊による土石流

その中から特に他の防災関係機関にとっても参考が発生した。大量の流木を含んだ土石流が流域界となる点を紹介するとともに、今後の取組みにつを乗り越えて神達（かんだち）地区を流下し、まいて私見を述べる。なお、災害対応の詳細な経緯

た、大金沢下流部において氾濫し、流木が橋で堰や教訓は、町ホームページに同委員会の報告書がき止められたことで被害が拡大した。これにより、掲載されている。

神達地区から元町３丁目、２丁目にかけて多くのhttp://www.town.oshima.tokyo.jp/soshiki/fukko/

家屋が土石流による被害を受け、死者36名、行方dai3sha.html

不明者３名という大惨事となった（表１）。

表１

人的被害の状況

死者・行方不明者

負傷者

年代別
死者

36

行方不明者

計

339～

性別

30～
50～
70代
20代
40代
60代
～
071319男
18

重傷

軽傷

1012女
21

（出典）『平成25年伊豆大島土砂災害第三者調査委員会報告書』平成28年３月－46－

消防防災の科学災害対応という観点からは、発災直後から特に開催された気象庁による台風説明会（注２） で示さ以下の２点が注目された。

れたもの（「波：16日０時から警戒」「風：16日３①

町長と副町長が島外に出張中で不在だったこと

時から警戒」「雨：注意」がバーチャート形式の意思決定の最高責任者とその代行者（第１順

カラー図表で示されていた（図１））、そしてもう位）が不在だったことは、体制の確立や避難勧一つは11時半に出された大雨・洪水注意報であり、告・指示等の判断に大きな影響を与えたのでは

この台風について「警戒すべきは風と波」「島しょないかと指摘された。

ではなく東京地方の警戒が必要」という認識の下警戒のための職員動員時刻は16日午前２時とで動員時刻は決定されたようである。その後、定され、退庁時刻から深夜まで職員が役場に不在時退庁時刻である17時15分から職員の退庁が始まだったこと

り、18時には宿直を委託しているシルバー人材セ②

刻々と変化する情報の監視体制が十分ではなンター職員が残るのみとなった。
17時25分、東京都気象情報第４号が発表され、く、災害対応の遅れなどにつながったのではな

大島町にとっての予報は大きく変化した。特に雨いかと指摘された。

についてはこれまで「注意」だったものが、「15日21時から16日06時まで１時間最大70mm を「警２．参考となる教訓戒」」に変わった。さらに、17時38分、大雨警報（土

本節では、第三者調査委員会の調査結果から、砂災害・浸水害）が発表され、18時05分には土砂他の防災関係機関にとっても参考となる教訓を４災害警戒情報も発表された。しかし、この時点で点挙げる。なお、意見に当たる部分は私見である。

既に役場は職員不在の状況となっていた。
言うまでもなく、台風接近という中で警戒要員⑴

大きく変更された台風情報→変更があり得るが不在となる事態は避けなければならない。あわことを常に念頭にせて、情報は変化する可能性があることを常に念

台風警戒のための職員動員時刻（第一非常配備：

頭に置くべきことも改めて認識させられる。この課長級等参集）を16日午前２時とすることを教育ことは常々言われていることではあるが、わかり長等が決定したのは、15日16時頃だった。その時やすい図表などで示されていることが、かえって点までに町が把握していた情報は、同日11時から思い込みにつながる可能性もある。警戒期間中、

図１№125 2016（夏季）

15日11時の台風説明会で説明の中心となったバーチャート 抜粋（気象庁資料）

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⑷

防災要員には細心の注意が求められる。

多かった朝まで寝ていた人→明るい内の予防的避難の確立を（直前避難は巻き添えを招く）⑵

中途半端だった都の対応→都道府県は一歩踏

町民を対象としたアンケート結果の中では、大み込んで雨警報や土砂災害警戒情報が出されていたことを19時25分、東京都大島支庁から町へ電話が入れ約３割が「どちらも知らなかった」と回答したこられた。この電話は、都総合防災部が、17時51分と、そして４割以上が「翌朝までずっと寝ていた」に町に対し FAX で依頼した「東京都災害情報シ（図２）と回答したことが注目された。

ステムへの態勢状況の入力」がないため、支庁に前者は、命を守る重要な情報をいかにしてすみ確認を依頼したものである。支庁は、この電話でずみまで伝えるのか、後者は、深夜に避難の勧告

宿直員から「職員不在、１時半に玄関を開けるよ又は指示を出した場合、就寝している人をどのよう言われている」との情報を得ると、都へこれをうに目覚めさせ、安全確保の行動を促すかが大き報告し、都はこれを了解した。そして、その後特な課題となる。後者については、消防職団員や自段の対応はとられなかった。

主防災組織などによる戸別の声かけも方策としてこの一連の都の対応はあらかじめ決められたと考えられるが、声かけを行う人を災害に巻き込んおりのものである。しかし、支庁から町に電話をでしまう可能性も十分ある。理想とすべきなのは、入れた時刻は、既に大雨警報や土砂災害警戒情報

一部の自治体で実施されている「予防的避難」（明が発表されていた時刻でもある。今回の災害の経（注３）であり、少しでも早く避難るいうちの避難）

緯や結果を踏まえると、都道府県には、必要な場所を開設する体制を整えるとともに、暑さ寒さな合は市町村に対する的確な体制確立等の助言や指どの面でも避難をためらわせない環境をあわせて示にまで一歩踏み込み、市町村と一体となった警整えていくことが望まれる。

戒体制を整えることも期待されるのではないだろうか。
その他
2.6%

⑶

不十分だった災害に対処する拠点→関係者が集まる機能的な本部室を大島町での災害対応は、拠点として災害対策本

無回答・複数回答
3.5%
ずっと起きていた
9.3%

翌朝までずっと寝ていた
42.1%

部室（本部室）を設けてのものではなく、通常の執務室付近に関係者が集まり必要な協議を行う形だったようである。

いったん寝たが、途中で起きた
42.4%

こうした構えでは、情報の集約が効率的に行えず、また、消防本部、消防団、警察署などとの情

図２

報共有も十分に行いにくいと考えられる。特に発前日（10月15日）夜からの就寝状況（町民アンケート結果）

災直後は情報の錯そう等の混乱が起きがちであるが、情報を一元化し、本部長をはじめとする幹部や関係機関が同席して情報を共有できる本部室を

３．悪魔は細部に宿る／神は細部に宿るいち早く設置することは、こうした混乱を最小限

今回の災害で、人的被害を大きく減らすためににくい止める手段として不可欠だと考えられる。

大島町がとるべきだった対応の一つは、15日18時05分に土砂災害警戒情報が発表された時点で、町－48－

消防防災の科学内の土砂災害危険箇所付近に住む人たちに対し避謙虚に耳を傾け、避難して何事もなかった場合難の勧告又は指示を発することだっただろう。現に「空振りで良かったね」と言える人を増やして在全国の市町村で作成されている「避難勧告等のいきたい。また、防災メール、ｄ - ボタンなどに判断・伝達マニュアル」で、そのような基準を設

よって自ら主体的に情報を取りに行く人が飛躍的けている団体も多いと推察される。もちろん、「空に増えることも期待したいところである。ハザー振り」も相当な確率で存在する。また、避難所はドマップなども活用しながら、さまざまな方法で足りるのか、自力での避難が難しい人の支援をど（注６）啓発活動に取り組む必要がある。

うするのかなどの問題も大きく立ちはだかっていさて、こうした取組みを重ねたとしても、土砂る。しかし、現時点で土砂災害から命を守るより災害による人的被害の発生はくい止めきれないだ

確実な方法は避難であり、市町村としては、基準ろうという思いもある。避難の勧告や指示があっに従って避難の勧告又は指示を出すことをためらたとき、「今日はちょっと身体の調子が悪くて避うべきではないだろう。

難することがつらい」「珍しく孫が遊びに来てい市町村が避難の勧告又は指示を出す場合、さらる」「見逃したくないテレビ番組がある」「明日はに大きな問題となるのは対象となる人たち全員が大事な試験」など個別の小さな事情で避難に至らそれに従って避難するのかという点である。住民ないこともありうる。そして、そこに突然災害がにとって、避難はストレスを伴い、正常化の偏見襲うこともありうる。こうした要素は公助ではほ等の心理も働き、なかなか重い腰を上げられないぼ対策がとれない。「悪魔は細部に宿る」（小さな人が多いのも現実であろう。長期的には危険な場ところに大きな落とし穴が潜む）とも言えるのか所に住む人を少しでも減らしていく土地利用施策もしれない。命を落とす危険はこうした細部にもが望まれるが、少しでも多くの人に避難を促すた

潜んでいることを、行政も住民も意識しておく必めの当面の取組みとしては、次のようなものが考要がある。同時に、ちょっとした注意と行動（一えられる。

見むだな（過剰な）注意と行動）が時には神とな①

避難対象者（世帯）の特定り命を守る結果となることも、「空振り」を考え②

避難対象者（世帯）に対するダイレクトメーる上で忘れてはならないと思う。

ルによる避難基準、避難場所などの事前の周（注１）

知（毎年出水期前）③「平成25年伊豆大島土砂災害第三者調査委員

自主防災組織との協働によるタイムライン会」（委員長：田中淳東京大学教授）は町からの作成（注４）④

業務の委託を受けた㈱社会安全研究所に設置さ避難バスなどの避難支援体制の確立（管内（注２）の国や都道府県の機関の協力を得る）⑤

れた。

避難所での滞在が苦痛とならないような快開催された。一般に、遠隔方式の会合は、対面適な避難所の備え⑥方式と異なり、お互いの表情やしぐさなどによ車で避難する人のための避難パークの指定

る非言語コミュニケーションが伴わず伝達の質（高速道路のサービスエリアなども候補）⑦が低下する。その結果、緊迫感などを十分共有

防災行政無線や防災メールなどによる発災時のきめ細かな情報発信できないこともある。遠隔方式を活用するにあ等

たっては、説明方法等をより工夫する必要があ

住民に対しては、「100回逃げて、100回来なく（注５）ても、101回目も必ず逃げて」という言葉に№125 2016（夏季）

台風説明会は電話会議システムを利用してるだろう。
（注３）

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平成24年７月の九州北部豪雨による被害を受けて、熊本県では平成25年度から「予防的避インの作成に関与することで、避難のタイミン難」に関する事業を進めている。大雨等が予想グなどについての理解が深まり、避難が促進さされる際、日没前の危険が差し迫っていない段れることが考えられる。松尾一郎・CeMI タイ

階で住民の避難を促し、避難所等に住民を避難

ムライン研究会編著『タイムラインさせる取組みで、事業費の1/2を実施市町村に防災対策が変わる』2016.4日刊建設工業新聞社

対し助成するものである。本年６月下旬の大雨
でも、熊本地震で大きな被害を受けた南阿蘇村

p112-114参照。
（注５）でこの予防的避難が実施されている。
（注４）

日本の岩手県釜石市唐丹地区の津波記憶石に刻まれた中学２年女子生徒の言葉

タイムラインとは、「いつ」、「誰が」
、「何を

（注６）

檜垣大助等編集『土砂災害と防災教育 命をするのか」を、あらかじめ時系列で整理し、災守る判断・行動・備え』2016.2朝倉書店には、害対応の当事者間で共有するものであり、近土砂災害を対象とした防災教育のさまざまな取年、各地で取り組まれている。住民がタイムラ組みが紹介されている。

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消防防災の科学