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首藤 由紀…‖‖＝‖‖‖‖＝‖‖‖‖＝‖‖＝‖‖‖＝‖＝＝‖‖‖＝＝‖‖‖‖‖‖＝‖‖＝＝‖‖‖＝＝‖＝‖‖＝‖＝‖‖＝‖‖‖＝＝‖‖＝＝＝＝‖＝‖＝‖＝＝‖‖＝‖＝＝＝＝＝‖＝‖＝‖＝＝＝＝‖‖＝‖＝‖‖‖＝＝‖＝‖‖＝‖＝＝＝＝＝‖州Illltl…ll‖＝‖＝‖‖＝‖＝‖＝＝＝‖＝‖＝‖‖＝‖＝‖‖＝＝‖‖削l

別措置法」により，原子力災害時の避難。屋内退避の・−：−−・∴、ご：・・

勧告の指示については，国の設置する現地災害対策本

すでに知られているように，我が国は地震，火山噴部長が意思決定することとなっている）。しかし，こ火や風水害など9 自然災害の非常に多い国である。このように定められてはいるものの，実際に事故。災害

れら自然災害は，その発生を完全に防止することはでが光年する中で，住民に対して避難勧告￠指示を発令きないことから9 いかに早く危険に気づき，その危険し，適切な避難を実施することは容易ではない。そしから避難するかということが非常に重要な対策のひとて，スムhズな避難の支障となる大きな要因として9つとなっている8 また近年では，昨年9月に発生した事故￠災害という異常事態に直面する人間の心理と行

東海村臨界事故などのように，大規模な住民の避難砂動の特性，いわゆるヒュ血マンファクターが存在する。

本稿では，このような観点から，事故。災害時の住退避を余儀なくさせる人為災害も起こっている。技術の発展に伴って，音替在的に大きな危険性を抱える施民避難に関わるヒューマンファクターについて紹介す設。設備は決して減っているわけではなく，むしろ増る。

えていると考えられ，これらの施設。設備で万が一の事故0災害時の住民避難の持つ課題については，従事故が発生した場合にも，その影響を最小限に抑える

来からミミとして災害情報の問題として取り上げられてためには9 周辺住民の避難などが必要となるケースがきた8 しかしこの分野の研究は，まだ歴史も浅く，体でてくるであろう。

系化された整理の手法や理論が存在しているわけでは我が国において9 さまざまな防災対策の骨格となるない。そこでここでは，これまでに発生した事故。災のは，昭和36年に制定された「災害対策基本法」で害で見られる住民避難の問題点について，人間の情報ある。これは，昭和34年に発生した伊勢湾台風によ処理モデル（入力→情報処理→出力）の考え方を用いる大被害を直接の契機として制定された法律で，従来て整理してみる。の各分野ごとにバラバラであった災害対策（たとえば，2。情報入力（危険察知）段階における消防法や河川法などによる対策）を体系化し，総合問題点的0かつ計画的な防災対策の推進を図ることを目的としている。同法第60条では，「災害が発生し，又は発事故∵災害時に危険を避け，適切に避難するために生するおそれがある場合において，人の生命又は身体は，まず災害の発生（あるいはそのおそれ）に関するを災害から保護し，その他災害の拡大を防1ヒするため情報を人手し，危険を察知することが必要であるら しとくに必要があると認めるときは，市町村長は，必要かし，事故ゆ災害時に危険が迫っていることは，必ずと認める地域の居住者，滞在者その他の者に対し，避しも最初から誰にでもわかる明確な情報として伝えら難のための立退きを勧告し，及び急を要すると認めるれるわけではない。

この段階であげられるヒューマンファクターとしてときは，これらの者に対し，避難のための立退きを指示することができる」と定め，災害時における住民へは，たとえば次のようなものがある。の避難勧告Q指示を地元市町村長の役割としている（且）警報が来ない（ただし，本年6月に施行された「原子力災害対策特たとえば，地震や津波の発生そのものについての情報は得られても，それが大きな被害をもたらす（可能しゅとう ゆき ㈱社会安全研究所〒162−0821新宿区津久戸町3れ125番殴（30）性がある）という「警報」となって届かない場合がある© 日本オペレーションズ・リサーチ学会. 無断複写・複製・転載を禁ず.

オペレーションズ喝リサーチ1995年7月30日午後（日本時間），チリ沖の海底

これは，それを受け取る人間がいかに危機意識を高くでマグニチュード7．8の地震が発生した．太平洋沿岸持っているかに左右される．実際，このチリ沖地震津域で発生した地震・津波については，1960年のチリ波の時にも，同じようにセンターからの情報配信を受

地震津波を教訓として，各国間の情報伝達を図る目的

けている大学の研究者の中には「情報が釆ないのはおで「太平洋津波警報センター（PTWC：Paci丘c Tsu−かしい」と考えて，直接センターに問い合わせをした

namiWarningCenter）」がハワイに設置されている．

人もいた．その意味で，この事例から得られる最大のこれは，沿岸国で津波を引き起こすおそれのある地震

教訓は警報を受ける側の意識の問題と言える．

（海底地震）の発生を覚知した場合，その国からセン（2）情報が埋もれる

ターへ津波危険に関する情報を伝え，センターからは危険に関する情報が，せっかく届いているにも関わ自垂加勺に関係各国・各機関へ流されるという仕組みでらず利用されない例も少なくない．たとえば，数多くある．センターからの配信はインターネット経由で，の自治体で導入されている防災行政無線は，災害時の日本では気象庁のほか関係研究機開などへ情報が配信

情報伝達を一般の電話回線とは別に専用の無線回線でされている．ところが，このチリ沖地震の際，ハワイ行うというシステムである．しかし，このシステムがのセンターからの情報が何らかの理由（回線障害など通常の執務室と離れた場所にあり，そこへ届いたシステムの問題だったのではないかとされている）にFAXに気づくのが遅れたという事例は，比較的よくより，日本に届かなかった．このため気象庁では，30耳にする．

日夕方「チリ地震による津波の来襲のおそれはない」

また，1999年9月30日，茨城県東海村の核燃料加と発表した．ところが実際には，翌31日の畳すぎよ工施設で発生した臨界事故では，本来であれば臨界危り日本の太平洋沿岸に数十センチ程度の高さの津波が険性がないとされていた事業所で臨界が起こり，当該来襲，特に被害は出なかったものの，気象庁では第一事業所に中性子モニターが備え付けられていなかった

波の来襲から2時間以上遅れた午後3時に前日発表をこともあって，事故が臨界事故であることやその後も覆して太平洋岸全域を対象に津波注意報を発令すると臨界が継続していることが判明して対応が図られるまいう混乱を生じた．

でにかなりの時間を要した．実際には，事故の発生しこの事例の根本原因は，先に述べたように機器の故た事業所からほど近くにあった日本原子力研究所那珂障というハードウェアの問題である．しかし，より重研究所では，中性子線量が測定されており，比較的早要な問題として，「警報」を受け取らなかった気象庁

い段階でその測定結果がFAXで科学技術庁宛に送らの対応があげられる．実は，太平洋津波警報センターれていた．しかしこの情報は，寄せられる大量の各種からの情報は，津波の危険がある場合だけに配信され情報の中に紛れてしまったとされる．

るわけではなく，地震の規模が小さかったり震源が非事故・災害時には，大量の情報が，時には日常の情常に深いなど津波危険がない場合にも「津波危険な報伝達とは全く異なる伝達手段で行き交うことになる．

し」という情報が配信されることとなっていた．このこれらを受領し，重要度に応じて取捨選択するのは，地震が発生した30日には，機器故障のためにこの人間の力に頼らざるを得ないと言えよう．

「危険なし」という情報も配信されていない．にもか（3）警報の意味が理解されない

かわらず，気象庁ではこれを「おかしい」と気づくこ

届いた警報が正しく意味を理解されないために，対となく，「津波なし」と判断して発表してしまった．

事故・災害は，決してすべての準備が万端に整って応が遅れる場合もある．
1983年5月26日に発生した日本海中部地震では，いる時にだけ発生するわけではなく，このように突然地震直後に津波の危険性が指摘され，仙台管区気象台の機器故障が同時に起こってしまう場合もある．阪から東北地方の日本海沿岸に対して「3m以上の津波神・淡路大震災においても，最も揺れの大きかった神が発生するおそれがある」との警報が発令された．こ戸市の震度は，当初は伝送機器の支障により大阪管区れを受けた秋田地方気象台は，あらかじめ定められて気象台・気象庁へ伝わらなかった．便りがか−のは，いる規定に基づき，津波予報区略号と予報略文を併記

決して無事な証拠ではないのである．こうした場合にした警報「ゴク オオツナミ（五区・大津波）」を防備えて，各種の警報システムでは異常がない場合にも災関係機関に通知した．しかし，この情報を受けた関「異常なし」を伝えるように設計されている．ただし係機関の中には，この警報の意味がわからずに気象台

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に問い合わせて初めて意味を知ったり，日本海沿岸をも関わらず災害が発生する問題を，どのようにバラン意味する「五区」を「憾めて」という意味に解釈しスしていくかを考える必要がある曲「極く大津波」と理解したところもあったとされている［1］。この災害では，津波の来襲が警報発令より守一3．情報処理（避難決定）段階の問題点

かったこともあり，秋脚麒沿岸を中心に100名が津波危険を的確に察知できた場合には，避難をするか否かという意思決意を行う必要が出る。この段階で見らの犠牲となった叩警報をはじめ災害時に伝達される情報は，田常的には使っていない用語が翔いられている場合も少なくなれるヒュ血マンファクターとしては，たとえば次のようなものがあげられる仙いぴ また，時間に余裕のない緊急情報伝達においては，（且）意思決定責任者がいなじ、いかに効率よぐ情報伝達を行うかも重要な課題であり，すでに述べたとおり，災害対策基本法では，住民にそこにはある程度の記号化①省略化が不可欠である。

対する避難勧告①指示は地元の首長から発令される。

いざというときにもこうした用語が理解されるためにしかし∴事故ゆ災害とは意地悪なもので，首長が不在は，情報の受け辛が相応の知識を持ち合わせていなけの時など思いがけないタイミングで発生することが少ればならない

なくない∞

1997年5月11凹，秋田損鹿角市澄川温泉で大規模（4）オオカミ少年効果

イソップ物語には，たびたび「オオカミが侶た」とな地すべりが発生，崩壊した土砂が折からの集中豪雨

嘘をついていた羊飼いの少年が9 本当にオオカミに襲で増水していた澄川を土石流となって流れ下った。こわれた時に村人に信じてもらえず助けてもらえなかっの災害によりたという請がある￠ これと同じように，何度も出され旅館の計16棟が全壊し，川にかけられていた橋が被た警報が空振りだったために，実際に災害が起こった災するなどの被害が任じている。しかし，この地すべ時には警報が信用されなかったという例もある。

りの発生は，約1週間前から道路の亀裂や温泉湯量の1982年7月23日夕刻から翌未明にかけて，長崎満，渡川温泉および一軒流の赤川温泉で温泉変化などに気づいていた住民によって非常に早いうちは1時間雨量115ミリ，3時間雨量315ミリという記に発見されており，これをイ云えられた鹿角市が前日午録的な集中豪雨に見舞われ，崖崩れおよび河川増水に後に避難勧蕾を発令していたため，宿泊客。従業員よる死者㊤行方不明者262人という大きな被害を受け53八はあらかじめ避難していたため無事だった。

た。いわゆる「長崎水害」である。地元の長崎海洋気

実は，この避難勧告が発令された5月10臣＝ま土曜

象台は，当日の午後3時25分には大柿巨1共水￠強㌻］で，市役所は休［1であった。しかも，本末，避艶勧風￠雷雨。波浪注意報を発令，同4時50分には大蕾0指示を発令する市長，その代行者である助役，総雨。洪水警報を発令した。

務部長がいずれも市外へ出かけており，不在だったけ

しかし，この発令時点では，一般市民はもちろんのそれにもかかわらず適切な避難勧告。指示が出された

こと防災関係機関の職員の問でさえヲ この警報を重大のは，第4順位の代行権限者としてあらかじめ総務課なものと受け取る八は多くなかったとされる仙 この最長が指名されていたためである。さらには「市長がいも大きな理由としてあげられているのが「オオカミ少なかったら防災関連職員が避難勧告を出してもよいと年効果」である。長崎市では，7月11日からこの前いう方針が，市職員内で徹底され，理解されていた」

田（22田）までの12田間に，すでに4度も人吉こか洪ことが，このような適一切な判断を可能とした［3］。

水警報が発令されており，しかもそのいずれも雨は降意地悪な災害に対応するためには，このように防災ったが被害らしい被害をもたらしていなかった巾 この計画が柔軟かつ実践的に整備されていることも重要でため，警報を受け取った人々の多くは「今度も大したある。

ことはあるまい」という意識を持っていたのではない（2）科学的⑳専門的判断と行政判断かと言われている［2］。

避難勧告。才旨示は，たとえば火山災害の場合に噴火どんなに科学技術が発展しても9 自然災害のようなの可敵性が非常に高いなど，人命に危険が及ぶと考え災害の発生危険を100％正確に予測することは難しいられる場合に発令される。しかしこの危険性は，必ずであろう。この時，警報が空振りになることで生じるしも科学的根拠をもって明確に判断できるものではな「オオカミ少年効果」問題と，警報を出さなかったにいく，一方で9 避難勧告。指示は，その対象となる地域

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オペレーションズ◎リサーチ

の社会生活や経済へ大きな影響を与えることになる．

困難である岬先端部の住民の中にも世帯全員が助かっこれを発令するか否かは，不確実な根拠に基づく重大た例が少なくない一方で，高台のすぐ近くの世帯でもな判断とならざるを得ないのである．

死者の出たところがかなりあるということが判明した．

1990年11月，198年ぶりに噴火を再開した雲仙・青苗地区の岬先端部にあたる地区は，ちょうど10年

普賢岳では，翌年5月下旬になって火山災害で最も恐前に発生した日本海中部地震でも津波による浸水を受ろしい現象と言われる火砕流が観測されるようになっけており，この記憶から津波の来襲を早く予測して避た．すでに島原市では，堆積している火山灰が雨で流難した人が多いのではないかと言われている．しかし，れ下る土石流の危険に対しては避難勧告を発令してい逆に10年前の津波は地震発生から来襲までに時間がたが，それはあくまでも降雨が予想される場合のみであったため，「まだ時間がある」と判断して避難が遅ある．また，市民からは，避難はできるだけ最小限にれた人もいたとされており，過去の体験から得た教訓して早く勧告を解除して欲しいという声も強く，いつは必ずしも良い効果をもたらすわけではない．

起こるかわからない火砕流を対象とした避難勧告の発また，先にあげた日本海中部地震では，人々が津波令は容易ではなかった．このため，長年普賢岳の観測に対する警戒心をあまり抱いていなかったことが，津を続けており，普賢岳のホームドクターとも呼ばれて波による犠牲者を多くする要因になったとされている．

行政や一般市民からの信望の厚かった火山学者は，市

悲惨な津波体験が数多く語り継がれている東北地方太長に対し「まず3日間だけ，避難勧告を出してほし平洋岸と異なり，日本海沿岸では記憶に新しい津波被い」と要請したという．これは，火砕流危険が3日後害がほとんどなかったため，「日本海側には津波は来には無くなるというわけではなく，まず市長として実ない」と考えている人も多かった．また地震による崖施しやすい期限付きの避難勧告という手段をとるとい崩れ危険があったために「地震があったら浜へ逃げう考え方だった［4］．

ろ」という言い伝えもあった．しかし，後に判明した

しかしそれでも，避難勧告には法的強制力はない．

ところでは，この言い伝えには続きがあり，本来はこのため，市民が自宅や畑，家畜の様子を見に行った「まず浜へ逃げて崖崩れ危険を避け，次いで山側に逃り，マスコミが取材に入ったりということを強制的にげて津波を避けろ」というものだったと言われる．長阻止することはできなかった．その結果，1991年6く津波被害がなかったために，この言い伝えの後半部

月3日夕方に発生した大規模火砕流によって，報道関分が忘れ去られてしまっていた．

係者などを中心に43人もの犠牲者が出る惨事となっ過去の経験から得られた教訓や知識を，誤解や抜けたのである．この犠牲を契機として，ようやく島原市落ちのないように伝えていくための，効果的な手法がでは法的強制力のある警戒区域の設定へと踏み切った．

求められている．

科学的根拠の不確実さと，避難勧告・指示などの対策のもたらす影響を，どのようにバランスをとって判断するのか．これが高度な行政判断であり，非常に重要な課題である．

4，行動（避難実行）段階の問題点
危険が察知され，避難勧告・指示が出されても，全ての住民がそれに従うわけではない．ここで問題とな（3）過去の経験・知識の影響るヒューマンファクターとしては，たとえば次のよう人間が判断し意思決定する上では，過去の経験や学なものがある．

習が大きな影響を及ぼす．一般に，災害に関する知識（1）正常化の偏見や経験を持ち合わせていることは，人々の避難行動を人間は，異常事態の発生を告げるさまざまな情報をスムーズに行わせる要因となる．しかし，経験・知識受け取っても，なかなかそれを信じようとせず，事態は必ずしも正しく記憶されるわけではなく，そのためを楽観視する傾向がある．これを災害心理学の分野でに逆効果をもたらすこともある．

は「正常化の偏見（normalcybias）」と呼ぶ．

1993年7月12日午後10時17分に発生した北海道

1980年10月1日，愛知照大府市の化学品倉庫で火

南西沖地震では，直後に10mを超える津波に襲われ災が発生，その消火の過程で猛毒の青酸ガスが発生すた奥尻島などで多くの犠牲者が出た．しかしながら，る危険性が生じたため，市災害対策本部から周辺住宅最も大きな被害を受けた奥尻島青苗五区の被害と住民2，000戸，約8，000人に避難命令が出されたことがあ行動に関する調査［5］の結果，高台から遠く最も避難った．しかし，後に行われた住民アンケート調査の結

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果によると，市の避難命令を聞いた八の約6割が「避近づいていったという事情もあったとされている［8］。

難をしなかった」と答えた。そして，その大きな理由一方で，消防団員の証言からは，報道関係者などが数のひとつとして「自分の家は大丈夫だろうと思った」多くいたために，まさに「みんなで渡れぼ怖くない」ということが挙げられている［6］。という心理状態となっていたと推察される［9］。

また，1995年3月20巨富，東京都内で発生した地下▲

1986年の伊豆大鶴噴火災害でも，全島民に対して鉄サリン事件では，有毒ガス散布現場の付近にいた乗避難が呼びかけられたにもかかわらず，農業を営む住客等の多くが，発生直後から鼻水や咳，息苦しさなど民の中には花。野菜や家畜の世話を理由に島に残ったを自覚し，さらには周囲の人々が咳き込む姿を見てい人がいた咄 今傑の有珠仙境火災害でも，最も危険とさたの しかし，そのほとんどは，自分の体調の悪さをれる地区の住民が自宅を離れることを拒み，後に救出「風邪をひいたかな」「今凋の貧血はひどいな」などとされている巾 最も近い例では，三宅島でも「島を離れ解釈し9 また周囲の人々の状態についても「ずいぶんて東京には行きたくない」と避難を拒否した八が，職風邪をひいている人が多いな」などと考えてサ なかな員の熱心な言見得によってようやく納得している。

か異常事態が発生しているということに気づかなかっ

避難勧告ゆ指扇や警戒区域の設定は，対象となる地

た［7］w 先にあげた長崎水害でも，長崎市内の繁華街域の生酒に多大な影響を及ぼすものである．この影響にいた人々は，膝の探さまで浸水してきても「そのうに何ら対応をしないままに危険性のみを重視しても，ちに引くだろう」と楽観視しており，水が腰から胸，とうてい受け入れられるものではない。避難によって胸から首まできてようやく事態の重大さに気づいて避集計の糧が失われるという経済的問題から，災害を報難を開始したと言われる［2］。

道する，地域を守るという職業の役割上の問題，さら人間は，周囲からの情報を受け止めて解釈するためには生まれ商ったユニ地に対する愛着というきわめて情に，その意味を理解するための理解の枠組み（スキー緒的な問題に至るまで，各方面にわたる影響をどのよマ）をあらかじめ持っている。異常や危険を認識するうに料酌し対応していくかも非常に難しい課題である。

ためには，田常生活の情報を理解するための枠組みから離れ，異常事態という枠組みに変えなければならな
い。正常化の偏見は9 この枠組みの変更が決して容易

・∴ ・

災害時における住民避難の問題については，たとえば避難場所の配置や収容人数，避難経路，避難開始時

ではか′−ことを示している。
（2）社会的⑬経済的理由による避難拒否

刻の最適化などという面で，すでにオペレーション

避難勧告。指示を受け，危険が認識されたとしても，ズ￠リサ仰チという観点での検討がなされ，その知見が活かされていると言えよう。しかし，その適用のほ簡単に避難できない事情がある場合も少なくない。

先にも述べたとおり，雲仙。普賢岳噴火災害では9

とんどは，避難の物理的パラメータ（たとえば広さや6月3田の大火砕流によって，取材にあたっていた報距離，時間など）の検討が中心となっており，ヒュー道関係者を中心に43人が犠牲となった。犠牲者の出

マンファクタ一に対する検討はあまり行われていないた地域には，行政からの避難勧告が出されており，火ようである叶 むしろ，人間の心理を反映しようとする山学省から何度も危険性が指摘されていた。それにもと複雑になりすぎるため，研究としては検討可能でもかかわらず，報道関係者は避難勧告地域に立ち入って実用に供することができず，検討が進められていないいた。また，一部の取材陣が避難勧告地域内の留守宅状況にあると思われる。に勝手に上がり込み電源を無断使用したことから，地

本稿で述べたようなさまざまな課題に対して，オペ元消防団員◎警察官らが地域の警備にあたるために避レーションズ0リサ血チがどこまで対応可能なのか，難勧告地域に入っていたw 取材にあたっていた記者やあるいはそもそも対応すべきなのかどうか，筆者は判カメラマンが避難勧告に従わなかった理由として第一A断する立場にない中 ただ，実際の事故。災害時の住民に挙げられるのは9 そもそも火砕流の危険性に対する避難には，ここであげた課題をはじめ数多くのヒュー認識が欠けていたことである。しかし9 さらにその背マンファクタ｝上の課題が存在する。これらを解決し後には，「他局の映像は迫力があるのに，うちの映像なければ，災害時の住民避難に対する十分な対応を図には迫力がない」などと有言①無言の圧力がかかり，ることはできないと思われる。したがって，何らかのより迫力のある火砕流の映像を撮影しようとして山へ形でオペレ仰ションズ①リサーチがこの間題にアブロ

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オペレーションズ0リサーチ

ーチし，困難な課題に対する解決の糸口を示してくれ［5］東京大学新聞研究所「災害と情報」研究班：『1993年
北海道南西沖地震における住民の対応と災害情報の伝達ることを期待したい．

一巨大津波と避難行新一』，1994年
参考文献［6］東京大学新聞研究所「災害と情報」研究班：『災害警報［1］東京大学新聞研究所「災害と情報」研究班：『1983年5月日本海中部地震における災害情報の伝達と住民の対と住民の対応一大府市の倉庫火災における住民の避難行動の研究−』，1981年［7］村上春樹：『アンダーグラウンド』，講談社文庫，2000

応一秋田園の場合−』，1985年［2］東京大学新聞研究所「災害と情報」研究班：『1982年
7月長崎水害における組織の対応一情報伝達を中心とし年［8］廣井情・吉井博明・山本康正。木村拓郎・中村功・桧
田美佐：『平成3年雲仙岳噴火における災害情報の伝達て−』，1983年［3］福田充・廣井傾：「避難行動と情報」『秋田児鹿角市八と住民の対応 平成3年度文部省科学研究費重点領域研

幡平地すべり・土石流災害に関する調査研究 平成9年

究（1）災害時の避難・予警報システムの向上に関する研

度科学研究費補助金基盤研究（C）研究成果報告書』，pp．

究』，1992年［9］『雲仙・普賢岳噴火災害を体験して一被災者からの報

198−214，1998年［4］吉田賢治：『太田一也聞書普賢岳鳴動す』，西日本新聞

告』，特定非営利活動法人島原普賢会，2000年

社，1999年

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