研究報告論文

研究報告論文英国自治体再編（ユニタリー化）に関する司法的救済の課題
和田武士［わだたけし］
後藤・安田記念東京都市研究所研究員

1 はじめにの背景には、都道府県が市町村と比べて自治体としての法的地位が十分に保障されていないことがあ日本では基礎自治体のあり方をめぐり、その焦点る。それは、国会の一方的な意思に基づくならば、は合併から連携へと大きく転換している。市町村数

都道府県がどれほど反対するとしても、それを廃止

が 3,232（1999 年 3 月 31 日 現 在）か ら 1,727（2010

しうるということである。これには「都道府県が有

年 3 月 31 日）へ と 半 減 し た「平 成 の 大 合 併」後、する国の行政区画としての性格ないし半国家的性格

第 29 次地方制度調査会は、2009 年の答申で、市町3）が反映されており、都道府県による自の名残り」

村合併を推進してきた支援のあり方を見直すよう求主的合併手続の法制化（自治法 6 条の 2）に取り組めた。そこでは、「〔1999〕年以来の全国的な合併推んだ西尾勝が苦言を呈したように、「依然として都進運動については、現行合併特例法の期限である

道府県は市町村並みの完全自治体ではな〔い〕」4）と〔2010〕年 3 月 末 ま で で 一 区 切 り と」し、「〔2010〕いえる。

年 4 月以降は、自主的に合併を選択する市町村に対

そこで、自治体が廃止されないことは、どのようなして必要な支援措置を講ずることが適当」であると手続を通じて確保されるべきかが問われるべきであ

して、方針転換が必要であることを明確に示した1）。

ろう。ここでいう自治体とは、半国家的性格が見出

その後、新たな広域連携の仕組みとして、2014 年

されてきた都道府県に限られない。他律的な市町村の地方自治法改正により連携協約制度が導入された

合併が憲法上許容されるという見解をふまえると5）、

ことは、広域連携の発展を後押しし、その活用を推これには市町村も含まれることになる。自治体自身し進めるものといえる。

の立場からすると、国に対してどのような主張を行

このように自治体合併を推進する施策の方針が見うことができ、また実際に行うべきか、司法上の救直されてきた一方、自治体合併に関する制度自体に済がどの程度認められるべきかといった、より具体ついて検討すべき課題が残されている。例えば、法的な争点が問題となりうる。

律による市町村の強制合併は可能であるか、可能で

本稿では自治体合併に関する司法上の救済に関しあるならば憲法上どのようなことが要件として要請て、英国（本稿においては原則としてイングランド

されるか（どのような司法的救済の機会を設けるべを指す）の自治体再編（いわゆるユニタリー化）に

きか、聴聞その他の手続をどのように整備するかな

関する司法的救済のあり方を検討対象とする。英国

ど）、法律による都道府県制の廃止（地方自治法 6

自治体は、「中央政府の厳しい統制下にある大英帝

条 1 項）は、市町村の強制合併の場合とどのような国最後の植民地」と英国自治体関係者が揶揄するほ点で法理が異なるか、といったものである2）。

ど、その存続に対する法的保障が十分ではない6）。

このうち法律による都道府県の廃止という仕組み

そして、広域連携の発展に向けて取り組みがすすめ

英国自治体再編（ユニタリー化）に関する司法的救済の課題

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られると同時に、自治体合併を推進する施策が講じうえで（3 章）
、ユニタリー化の過程への司法的救られてきた 。合併推進策は誘導的な性格を示すに済の判例を整理し（4 章）、司法的救済の課題を整とどまらず、近年には自治体を強制的に再編する仕理する（5 章）
。なお、本稿の情報は 2019 年 3 月現組みが時限立法で導入されており、その強制的な性在のものである。

7）

格があらわになった。そうしたなか、自治体再編の過程で、自治体自身が裁判所に救済を求める例が見られる。そこで、自治体が強制的に再編される局面
で、裁判所が救済に関わることの意義と限界を提示

ユニタリー化の動向

英国憲法における地方自治の特徴

したい。
このように英国の自治体自身が司法的救済を求め

日英の地方自治法制で大きく異なる点は、自治体ていることから、日本よりも英国の方が、自治体との法的位置づけである。日本では憲法第 8 章におい

しての法的地位の保障を厚くする面があるようにみて、地方自治の基本原則や地方公共団体の機関、そえる。かつて昭和の大合併の際に、最高裁は、合併の権能、住民投票について定められている。そしに反対する住民は合併処分の取消しを求めることがて、日本国憲法とともに施行された地方自治法に、できないと判断した 。この判例の根底にある考え

地方自治制度の組織・運営の基本的枠組みが規定さは、合併の当否は政治的に解決されるべきであるこれている。英国の地方自治法においても、地方自治とと、裁判所としては、民衆訴訟として法律上特に制度の組織・運営の基本的枠組みが定められてい出訴が認められていない限り審査しないということる。しかし、英国には単一の憲法典が存在しないたである 。個別法に規定がない場合に、国・自治体

め、憲法典に地方自治に関する事項が明記されるこ間の争訟を提起することが認められるのか、議論はとは全くなかった。

8）

9）

続いており、判例と学説は未だに共通の理解に至っ

英国地方自治の法的保障が不十分である主な要因ていない10）。このため、自治体自身が合併を見直す

は、英国憲法の基本原理上、地方自治が十分に保障よう司法に救済を求められるかについても、具体的されていないことに求められる。19 世紀から 20 世に論じられることはなかった。これに対し、英国で紀にかけて、今なお議論の出発点となる、英国の代は自治体再編に反対する自治体自身が訴えを提起し表的な憲法学説であるダイシー説が確立した。ダイうることについて、異論をはさむものはいない。

シー説は、英国憲法の基本原理として「国会主権」

しかし、英国での司法的救済の内実に目を向けると「法の支配」を掲げている。国会主権の原理とと、新たな一面が浮かび上がってくる。自治体再編

は、国会は後の国会を拘束することができず、まに反対する自治体自身が訴えの提起を検討している

た、国会が法律を制定すれば、裁判所をはじめとし段階で、弁護士は興味深い助言をした。訴えの提起ていかなるものもその制定法の正当性に対する判決が認められるとしても、自治体再編が専門技術的なを下すことができないということを意味する。このものでありかつ必然的に政治性を帯びるものである

国会主権の原則が存在するため、英国では違憲立法ことから、自治体再編の局面では裁判所が行政の判審査制が採用されてこなかった12）。また、EU 法分断への介入に慎重であるため、実体的な違法性と手野では EU 法の優位性を受容したために、国会主権

続的な違法性がともに認められにくいというのであの原則が修正を余儀なくされている一方、地方自治る 。これは、自治体の存続が危ぶまれる状況で、の分野において国会主権の原則はそうした事態に直自治体が司法的な救済を得ることは実質的に極めて面していない。そして、英国における法の支配の原

難しいということだろうか。この点は、英国地方自理は、国会主権の原理に修正を加えるものではない

治法制に関する先行研究では深く掘り下げられてこため、地方自治の保障を厚くすることにはつながらなかった。

なかった。これらの憲法の基本原理に照らすと、英11）

以下では、まず英国自治体の法的位置づけと自治体再編（ユニタリー化）の動向を概観する（2 章）。
その後、現行のユニタリー化制度の概略を確認した

96

2 英国憲法における地方自治と2019年8月号

国では国会の立法を通じて地方自治のあり方がいかようにも変更されうるといえる。
こうして、自治体再編に異議を唱える英国自治体

研究報告論文

は、法律の違憲性を主張することができないことか2000 年代には労働党のブレア政権・ブラウン政ら、行政上の主体の活動について違法であるとの主権下で、ユニタリー自治体創設の要請が大臣から行張を展開することになる。

われたものの、その実施がいったんは見送られた。
しかし、2007 年から 2009 年にかけて、9 つのユニ

ユニタリー化の全国的普及の概略

タリー自治体が最終的に創設された。

本稿で注目する英国自治体再編とは、規模の大き2010 年代にも自治体再編に向けた動きが英国全な都市部を中心とする、二層制から一層制への再編体でみられる。2014 年から 2015 年にかけて、北アを主に指す13）。二層制とは、上層のカウンティ・カ

イルランドでは、26 のディストリクトが 11 のディウンシル（カウンティ）と下層のディストリクト・

ストリクトへと再編された（現在はカウンティが存

カウンシル（ディストリクト）からなるものであ

在せず、ディストリクトのみ存在する）。ウェール

る。二層制の自治体において、カウンティが担う職

ズでは、22 のユニタリー自治体を 10 から 12 のユ

務には児童サービス、教育、廃棄物処理などがあ

ニタリー自治体へと再編することが検討されていり、ディストリクトは埋葬・火葬や廃棄物回収などる。

を行う。一層制の自治体の場合、二層制の下でカウ2018 年 12 月現在、イングランド内自治体数 353

ンティとディストリクトが担っていた職務をすべてのうち一層制の自治体の数は 125 に達しており（ユ担う。

ニタリー自治体が 56、ロンドン・バラが 32、メト

二層制の自治体が一層制の自治体に移行すること

ロポリタン・バラが 36、シティ・オブ・ロンドン

はユニタリー化と呼ばれる。ユニタリー化が行われが 1 である）、カウンティの数は 27、ディストリク

る要因としては、自治体の役割が各行政領域で限定

トの数は 201 である。

されていることや、行政サービスの提供主体としての役割が狭められてきたことがある14）。そして、ユニタリー化によって自治体の規模が大きくなると、

3 ユニタリー化制度の概略

地域住民の声が届きにくくなると懸念されることか自治体が主体的に関与するユニタリー化

ら、自治体は自治体内の協議会や地域への予算配分などに取り組んできた 。
15）

ユニタリー自治体を創設する現行の手続は「2007年地方自治・保険サービスへの住民関与法」（Local

ユニタリー化は 30 年以上前から全国的に進めらGovernment and Public Involvement in Health Act

れてきた16）。1974 年の地方自治制度改革を通じ、2007、以下「2007 年法」と呼ぶ）の第 1 編「イングイングランド、ウェールズ、スコットランド（島嶼ランドにおける組織変更および境界変更」の第 1 章

部を除く）で二層制が全国的に整備された。続く「組織変更及び境界変更」に規定されている。

1980 年代のサッチャー政権下では、国・自治体間

従前は、自治体がユニタリー化を求めて計画を認に緊張関係が生じた 1986 年に、6 つの都市圏のカ可申請することは明文上定められておらず、イングラ

ウンティ・カウンシルとグレーター・ロンドン・カ

ンド地方自治委員会（Local Government Commission

ウンシルが廃止され、それらの権限や職務は、ディ

for England）の判断に基づいてユニタリー化が行

ストリクト・カウンシルに相当するバラ・カウンシ

われていた。この委員会は、高い独立性が求められ

ルへと移譲された。

ている組織であり、政府の省庁の一部ではなかっ1990 年代に入るとユニタリー自治体の創設が全た。また各委員に対しても独立性が要求されてお国的に進められた。1994 年には、スコットランド

り、政治活動や党派的な活動を取ることが認められとウェールズで二層制が全廃され、それぞれ 32 とていなかった。なお、この委員会の後身は、後に見22 のユニタリー自治体が新設された。イングラン

るイングランド地方自治選挙区画定委員会（Local

ドでは、1996 年から 1998 年にかけて保守党のメー

Government Boundary Commission for England）

ジャー政権下で、46 のユニタリー自治体が新設さである。

れた。ここでは、スコットランドとウェールズとは対照的に、二層制の全廃は見送られている。

2007 年法によって、自治体がユニタリー化の計画を認可申請することができるという制度が新たに

英国自治体再編（ユニタリー化）に関する司法的救済の課題

97設けられ、以後はこの制度に基づきユニタリー化が自治体単独または他の自治体と提携して、要請や指行われている。ユニタリー化に関する条文の順に沿示に従って認可申請をすることができる（6 項）。

って制度を概説すると、次のとおりである。

そして、大臣は要請や指示を無効にするなど変更す

1 条は、第 1 章で用いられる「主要自治体」と、ることができる（7 項）。

ユニタリー自治体を指す「地方自治の一層」につい4 条から 6 条までの 3 つの条文は、地方自治選挙て定めている。主要自治体はカウンティとディスト

区画定委員会の活動に関わるものである。地方自治

リクトの両方を指す（1 項）。地方自治の一層とは、

選挙区画定委員会は、独立性した権限を有する準公

カウンティは存在する一方でディストリクトが存在

的 独 立 事 業 団 体（quango）の 選 挙 区 画 定 委 員 会

しない場合と、ディストリクトは存在する一方でカ（Boundary Committee for England）の下に設置さウンティが存在しない場合の両方を意味する（2 項）。

れている。選挙区画定委員会の会長職は下院議長が2 条は、一層制自治体への移行に関する計画の類

形式的に務めるものの、委員会の実質的な主宰者は型を規定する。大臣は主要自治体に対して、A 型

副会長である。副会長職は高等法院の裁判官が担当

計画、B 型計画、C 型計画、複合計画の 4 類型の認することになっており、その選任および任命は大法

可申請を、要請または指示することができる。大臣

官によって行われる。地方自治選挙区画定委員会

は、計画の型を指定することもでき、また型の選択

は、政府から財政的支援を受けるとともに上級職員

を自治体に委ねることもできる。

の任命を受けている。その主な活動は、有権者間の⃝ A 型計画：

カウンティ全域を再編するもの「選挙に関する審査」である。この他の活動の一つであり、既存のカウンティの境界に基づく境界がが、ユニタリー化の手続に関わる「組織構造に関す設定される（2 項）る審査」である。

不平等を是正するために選挙区の見直し等を行う⃝ B 型計画：

単一または複数のディストリクト

大臣は、要請または指示に応じた自治体からの計を再編するものであり、既存のディストリクトの画書を受理した場合、選挙区画定委員会に意見を求

境界に基づく境界が設定される（3 項）

めることができる（4 条 2 項）
。その際、選挙区画⃝ C 型計画：

カウンティの全域またはカウンテ

定委員会の取りうる対応策は、計画の実施を大臣にィ内のディストリクトと、隣接するカウンティや勧告すること、計画の実施を見送るよう大臣に勧告

ディストリクトを組み合わせるものであり、既存すること、または計画の代替案を大臣に提出するこのカウンティの境界とは異なる新たな境界が設定とである（5 条 1 項）
。選挙区画定委員会は自治体される（4 項）に対して追加資料の提出を求めることができ、それ⃝ 複合計画：

B 型計画と C 型計画を組み合わを求められた自治体は提出する義務を負う（6 条 1

せたものである（一類型の計画を複数組み合わせ項）。そして、選挙区画定委員会は、勧告と代替案ても差し支えない）（5 項）の提出のいずれを行う場合であっても、大臣が発出した指針を考慮に入れなければならない（6 条 2

3 条は要請と指示に関する各種手続を定める。まず、一層制に移行するための計画を認可申請するよ

7 条は計画が命令によって実施されることを定め

うに大臣が自治体に指示できるのは、一層制の導入

る。要請や指示に基づく計画書を大臣が受理した場

が地方行政の効率性および便宜にかなうと大臣が認合、大臣は 3 つの対応を選択することができる。そめる場合である。この大臣の指示は 2008 年 1 月 25

れは、命令によって計画を実施すること（計画を修日以後にすることができない（1 項）。要請と指示

正しても差し支えない）、選挙区画定委員会が代替のいずれについても、自治体が考慮しなければなら案を提出した場合に命令によって当該代替案を実施ないのは、達成されるべき目標や計画の策定にあたすること（代替案を修正しても差し支えない）、そり考慮すべき事項に関する、大臣が発出したあらゆ

していかなる対応も講じないと決定することである

る指針である（5 項）。また、要請や指示が複数の

（1 項）
。

自治体に対して行われた場合、当該自治体は、当該

98

項）。

2019年8月号

ユニタリー化に関するこれらの規定の特徴は、大研究報告論文

臣の政治的・専門技術的判断を大いに尊重してお再編のあり方を大臣がドーセット地域の自治体ごと

り、ユニタリー化の各過程の判断を大臣の裁量に任に個別具体的に検討せずに、地域を一体的にかつ総せていることである。指示の要件として不確定概念

合的に検討したことである。そこで委員会は、複数が用いられていることや（要請の要件には不確定概の論点について大臣にさらなる説明を求めた。それ念が用いられておらず、大臣は要請を自由にするこは、計画を認可申請するよう要請しなかったいきさとができると考えられる）、大臣に様々な行為の選

つや、ユニタリー化に反対した自治体であるクライ択が認められていることが注目される。このこと

ストチャーチとその地域住民の多数が、計画に対しは、大臣の指針が各場面で考慮されねばならないこて反対しているにも拘わらず、再編手続を進めることにも表れている。認可申請をする自治体自身も指とを正当化する根拠などである。政府側はこれに対針を考慮しなければならず、専門技術的な知見を有して応答しており、その応答によって委員会によるしている選挙区画定委員会も、その活動にあたり大監査は終了した21）。

臣の指針が考慮されねばならないとされていることが目を引く。

このように委任立法監査委員会の活動は、大臣の専門的判断を尊重しつつも慎重な検討を求めるもの

2007 年から 2009 年にかけてユニタリー自治体がであり、その判断過程を透明化し、適正化するうえ

創設される前に、大臣は、ユニタリー化を進める自で一般的には有益であろう。しかし、自治体再編の治体が認可申請をする計画について、指針を公表し判断基準をなす指針は、委員会による審査の対象にている 。この指針には、ユニタリー化の計画書を含まれていない。また、当該自治体が委員会の審議受理する判断を基礎づける基準が明記されていた。

で積極的に主張することは認められていない。この17）

ちなみに、国会の委任立法監査委員会（Secondary

ように委員会の活動の範囲や自治体の手続参加につLegislation Scrutiny Committee）が、国 に 慎 重 な

いて課題があることを考えると、委員会が自治体再検討を求めるという手続がある。監査委員会は情報編の局面で、どの程度踏み込んで判断できるかにはの追加提供や勧告を行う諮問的機能を担うにとどま疑問が残る。

り、命令案の改正や命令制定手続の中止をすることは認められていない。委任立法監査委員会の前身は強制的ユニタリー化

2003 年に設立された「命令の実体的事項監査委員

2010 年代に入ると、一層制の導入が推進される会」（Merits of Statutory Instruments Committee）

べきだと判断されることになる。その背景には、再であり、2012 年に監査対象の命令が広げられた際

編対象地域の地理的条件や財政的な状況の考慮が見に、委員会の名称が変更された。委員会の監査対象られた。とりわけ財政的課題の認識が今なお重要には、行政が定立する法規範のうち各院に提出されるなっている。2010 年から 2015 年の連立政権下で、ものであり、法的・政治的に重要であるものから、歳出が大幅に削減され、国から自治体に対する交付政策目的を達成するのに不十分と考えられるものな金が削減された。自治体財政に対する強い圧力は未

どまで、様々な観点から監査を実施することができ

だに続いており、会計検査院によると、国から自治る。

体に対する財政的支援は、2010 年から 2018 年にか委任立法監査委員会の手続は自治体のユニタリー

けておよそ半減した。こうした状況を深刻にとらえ化の過程に密接に関わる。例えば、ドーセット地域て、支出の削減には限度があるとして収入の増加を（イングランド南西部）でユニタリー化を進める際に目論む自治体は、各種投資に乗り出しており、例え制定された「2018 年ドーセット（構造改革）（地方ば巨額の借入れをして、ショッピングセンターの購18）
自治・保険サービスへの住民関与法改正）規則」

入や事業所用ビルの開発を行う事態が生じている22）。

と「2018 年 ボ ー ン マ ス、ド ー セ ッ ト 及 び プ ー ル

こうしたなか、2010 年代にはユニタリー化をめ（構造改革）命令」19）の各草案は、上院の委任立法

ぐり方針の転換が生じる。転機はいわゆる 2012 年

監査委員会で、「当院が特別の関心を寄せる、公ののヘーゼルタイン報告『あらゆる手段を講じる―

政策について争いがある命令」であるとして、監査23）
発展を追求して』である。この報告書には経済発の対象となった20）。委員会が注目したのは、自治体展に資するとされる 89 の勧告が盛り込まれており、

英国自治体再編（ユニタリー化）に関する司法的救済の課題

99このうちの一つが、財政負担軽減などをふまえたイ

告書も併せて提出しなければならない（12、13 条）。

ングランド全域でのユニタリー化である（第 11 勧2016 年法制定時の法案の説明書では、2016 年法告）。地方自治を所管する環境省（当時）の大臣を

15 条の手続きによってユニタリー化が行いやすく

かつて務めたヘーゼルタイン卿の主張に対して、当なることが示されている。そこには「本条の権限に時のコミュニティ・地方自治担当大臣のエリック・

よって、大臣はこのような変革を簡易かつ効率的にピクルスは、自治体の組織構造の変革は在職中行わ実施に移すことができるようになる。本条に基づくないとして、当該勧告を明示的に退けた。

規則の制定については……自治体の組織構造や境界連立政権から保守党政権への政権交代が行われ、を変更する場合、一つの自治体の合意さえあればよ

コミュニティ・地方自治担当大臣が替わると、ユニ

い。」25）と明記されている。このように、ユニタリ

タリー化の実現に向けた動きが加速する。その表れ

ー化を推進する自治体が他自治体とともにユニタリが、2016 年都市・地方自治分権法（City and Local

ー化を進められるよう、大臣に権限を付与すること

Government Devolution Act 2016、以 下「2016 年

は、肯定的に理解されている。

法」と呼ぶ）である。2016 年法は、イングランドの広域連携組織に公選首長制度を導入することな
ど、これまでのイングランドの都市政策や都市分権

4 ユニタリー化過程と司法的救済の動向の一つの到達点として位置づけられている24）。

はじめに

ユニタリー化をより推し進める制度は、2016 年

冒頭でふれたとおり、自治体再編が政治的・専門

法 15 条によって導入された。大臣には、自治体内

技術的な性質のものであるために、自治体再編の局の組織編制などを定める規則制定権が付与されてお面で裁判所は行政の判断への介入に慎重であり、実り、この規則制定権の対象事項に、前述の 2007 年

体的な違法性と手続的な違法性がともに認められに法によるユニタリー化に関わる境界変更や配置分合

くいことが指摘されていた。

が含まれる（1 項 C 号）。また、この規則によって、

日本の行政訴訟に相当する英国の司法審査におい4 類型の計画について定める 2007 年法 2 条を個別て、行政上の主体の決定等に、権限の踰越・濫用やの事案に適用しないとすることもできる（3 項）。

法適用の誤りなどが認められる場合、私人は救済を

2016 年法で特に注目される条文が 5 条と 8 条で得ることが可能である26）。これが司法的救済と総称ある。これらを実施する命令（規則）の制定にあたされるものであり、決定等を破棄してその効力を遡り、ユニタリー化に関係する全自治体から必ずしも及的に無効とする「破棄命令」（quashing order）、

同意を得る必要はなく、一つ以上の関係自治体から行政上の主体が公的な義務を私人に対して負ってい同意を得ればよい（5 項）。これを別の観点から言る場合に、その義務履行を命じる「職務執行命令」

うと、ユニタリー化の対象とされた自治体は、どれ（mandatory order）、決定等が遡及的に無効である

ほど反対するとしても、結果としてユニタリーになことを宣言する「宣言判決」（declaration）、作為とらざるを得ないことになる。また、関係自治体から不作為のいずれも命じることができる「差止命令」の同意を得ずにユニタリー化を進めることができる（injunction）などがある27）。

のは 2019 年 3 月 31 日までであると定められた（8100

行政上の主体が司法審査による統制に服するのは、伝 統 的 に、当 該 行 為 に「違 法 性」
（illegality）

項）。
ほかに特筆すべきものとして、命令で法律を改廃や「不 合 理 性」
（irrationality）、「手 続 的 瑕 疵」

することを認めるいわゆる「ヘンリー 8 世条項」が（procedural impropriety）のいずれかが認められる

盛り込まれていることが挙げられる（9 項 d 号）。

場合である。ここでいう「違法性」には目的・動機

これに関連して、この本条文が定める規則を含む命違反や考慮不尽、裁量権の逸脱・濫用などが含まれ令（Statutory Instruments）が 制 定 さ れ る に は、る。「不合理性」の代表例は、良識のある者であれ

その草案が国会の上下院に提出され、両院から承認ば行わないであろうほど極めて理不尽な決定に適用の決議を得なければならない（11 項）。大臣が規則される「ウェンズベリの不合理基準（Wednesbury

案を両院に提出する際には、一定の様式に則った報

unreasonableness）」である。
「手続的瑕疵」には、2019年8月号

研究報告論文

決定内容の公平性を担保するために意思決定者の不編計画の審理は、大臣の権限の逸脱・濫用のため違

偏性や独立性を確保するためのものと、理由の提示法であり、無効であるとして司法審査で争うことがなど審理の適正性確保に関わるものがある。一般見られた。この事案においても自治体は敗訴していに、実体的な違法性とは「違法性」と「不合理性」

る30）。

を併せたものであり、手続的な違法性は「手続的瑕疵」に対応する。

地方自治選挙区画定委員会による組織構造に関する審査の手続の違法性が争われた事案も存在する。

英国の場合、自治体が私人と同様に司法審査の申サフォーク（イングランド東部）で 2009 年にユニタ立てを行いうることについて異論はないことから、リー化の検討が進められていたところ、自治体が再

ここではユニタリー化が進められる過程において、編に反対した。高等法院は、委員会が法律上実施すどのようなことが司法的救済に関して争われてきた

るよう求められている自治体との協議を十分に行っかを整理する。

ていなかったとして、自治体勝訴の判断を下した31）。
これに対して、控訴審の控訴院は、高等法院の判断大臣による地方自治委員会に対する指針の発出を退けて、地方自治選挙区画定委員会勝訴の判断を1990 年代にイングランドでユニタリー自治体が下した 32）。そこでは、制定法上のしくみをもとに、相次いで創設された当時、ユニタリー化に向けた手

ユニタリー化の代替案を策定する段階と諮問をする

続を主に担っていたのが、イングランド地方自治委段階を個別に検討して、いずれにおいても自治体は員会である。この委員会によって、再編作業の検討

不公正に取り扱われたとはいえないとしている。そを開始する旨の通知が自治体に発出され、ユニタリ

して、委員会は、諮問段階で、大臣に提出する代替ー化を要請する計画案が策定され、計画案に対する案に関してのみ説明する義務を負い、提出を見送っ協議が行われ、そして最終報告書が策定された。

たものについては説明する義務を負わないとした。

地方自治委員会がカウンティの再編に向けて作業

このように、ユニタリー化に向けた過程の各種手を進めていたなか、地方自治委員会に対する指針を

続の適法性が争われており、なかでも委員会による改訂した大臣の行為が違法であるかが、司法審査で手続に瑕疵があったとして、高等法院は自治体勝訴争われた。原告は、再編対象とされた 2 つのカウンの判決を下すことがあった。これらから、自治体がティであり、被告は当該大臣だった。高等法院は、司法的救済を求める今後の事案において、各種手続

二層制の存続ではなくユニタリー化を推進する旨をの適法性が引き続き問われることになるかどうかが明記する指針の当該箇所は、大臣の権限を逸脱した注目される。

ものだと認定して、違法であるとし、当該部分を破棄した28）。
ユニタリー化に関する大臣の行為が違法であるとしたのはこの判例のみであるが、しかし判決書の全文が公開されておらずその概略のみ公表されているため、その射程は明らかではない。

事務総長担当者を定める規則の制定
ユニタリー化を実現するために制定される規則の内容の違法性が争われることもある。
2016 年法によるユニタリー化が進められた最新の事案は、バッキンガムシャー（イングランド南東部）での自治体再編である。バッキンガムシャーで大臣や委員会によるユニタリー化の計画策定や審理は、1 つのカウンティと 4 つのディストリクトの再1990 年代には、地方自治委員会がユニタリー化

編によって 1 つのユニタリー自治体が創設されるよの計画を策定したことが違法であると、再編対象のう態勢が整えられていた。しかし、ユニタリー化にカウンティが訴えを提起したところ、法的な誤り

賛同するのはカウンティのみであり、ディストリク

（error of law）がないとして、カウンティは敗訴し

トはすべて反対の立場を表明していた。

た29）。この事件についても判決書の全文が公開されていないため、判決の射程は不明である。

そこで、3 つのディストリクトが、2019 年 1 月に、ユニタリー化が違法であるとして司法審査の申2000 年代の自治体のユニタリー化の過程では、立てをした。ディストリクトが問題視した点は、国再編の対象となる自治体が、大臣を相手取って、再がいわばカウンティ寄りの再編案を示したことであ

英国自治体再編（ユニタリー化）に関する司法的救済の課題

101

る。例えば、規則案には、既存のカウンティの事務

自治体再編の局面においても問題となる。

総長が、既存の自治体から新設されるユニタリー自2018 年の事案で裁判所は、大臣が以前公表した

治体へと移行する過程で引き続き事務総長を務める

内容を実現するために 2016 年法 15 条に基づく規則こととされていた。ディストリクト側は、移行時の制定が行われようとしており、かつその内容が違法

地方議員が事務総長を選出するよう求めていた。そである場合、当該規則が国会に提出される前に、裁の後、2 月 22 日に、2016 年法によるユニタリー化

判所によって是正されるべきことを強調している36）。

のために規則が制定されており、それは国が提示し本件においては、大臣が国会に規則案を提出する以た規則案のとおりであった。

前に、様々な時点で、大臣が規則を制定する意向を2019 年 3 月に入り、高等法院は、自治体敗訴の原告が把握していたことが指摘されている。

判決を下したと報じられている 。判決内容を記しこのように、2016 年法 15 条に基づく規則の違法た文書はまだ公開されていないため、裁判所がどの性を争うためには、当該規則が国会に提出される前

ような理由によって具体的な判断を下したかは明らに、司法審査の申立てをすることが求められる。

33）

かではない。
司法的救済の裁量的な拒否
遡及的効果を有する規則の制定

2018 年の事案で、裁判所は裁量的な判断としてユニタリー化実現のために制定される規則には遡救済を与えないことも述べている。原告の立場が結及的な効果があるとして、そうした規則が違法であ論として変化しないと考えられる場合、裁判所は救ると自治体が主張する場合もある。

済を与えてはならないことが、訴訟の手続について

2018 年の事案では、大臣が自治体に対してユニ定める法律に明記されている37）。このことから、規タリー化に関する正式な要請や指示を行っていない

則が仮に違法であり、かつ規則が制定されなかった

段階で、ユニタリー化を推進する自治体がユニタリとしても、自治体再編案が再度提出されるならば、ー化の計画の認可申請を行った。そこで、ユニタリ

原告はユニタリーとならざるを得ない、つまり原告

ー化に反対する自治体は、大臣によって制定されたはいずれにせよユニタリー化の動きを止めることが規則には遡及的な効果があり、そのような規則を制できない立場にあるとして、救済を認めなかった38）。

定することは法律による授権の範囲外であって違法

さらに、原告の自治体からの訴えに対して救済がであると主張したところ、裁判所は様々な理由を挙与えられると、ユニタリー化の対象となっている他

げてその主張を退けた34）。

自治体に再編の遅れと不都合が生じてしまうこと裁判所によれば、大臣には遡及的な効果を有すると、当該計画の実施のためにすでに費やされた時間

委任立法を制定する権限が付与されていること、遡や労力、公金を考慮すると、救済を認めてしまうと及的な効果を認めない原則は公正性に基づいてお良い行政（good administration）に不利益がもたらり、抽象的にもかつ本件事案に即しても、そうしたされることをも挙げて、救済を認めなかった39）。

公正性の欠如は認められないこと、2016 年法 15 条

原告以外の自治体に及ぶ影響やこれまで費やされは自治体再編を速やかにすすめるために導入されたてきた各種コストに着目するという裁判所の見解をものであるから、認可申請がなされた計画に規則のふまえると、ユニタリー化過程において司法的救済

効果を及ぼすことで、適法な計画とすることも差しを求めることが遅くなればなるほど、その救済は認

支えないことが認められるという。

められにくくなると考えられる。

また、実際には本件規則が手続的な性質を帯びているものであることから、実体的権利が侵害される
場合に問題となる遡及的な効果は本件では問題とな

5 司法的救済の課題
このようにユニタリー化過程と司法的救済に関すらないという見解も裁判所は示している。

る判例の動向を概観すると、英国での自治体再編を
司法審査の申立ての迅速性

めぐる国・自治体間の訴訟を通じ、自治体が国の動司法審査の訴訟要件である申立ての迅速性

35）

102

2019年8月号

は、きに歯止めをかけることは難しいと感じざるを得な

研究報告論文

い。ここでは、2018 年にユニタリー化に反対するとで生じる不利益）には、いずれも自治体の法的地

自治体が司法審査を通じた紛争解決を模索していた位を早期に確定させることへの要請を見出すことが局面で、当該自治体に対して弁護士が行った助言のできる。このことから、先述した紛争の成熟性と関内容に注目しながら 、司法的救済の課題をまとめわることであるが、自治体再編の文脈では、司法審る。

査の申立てを迅速に行うことが何よりも重要にな

40）

まず、司法権の発動を認める紛争の成熟性をどのる。

ように判断すればよいかが、不明であった。弁護士

このように、自治体が司法的救済を得る余地は認の考えでは、紛争の成熟性が認められるのは先述のめられているものの、様々な理由によりその余地が規則案が国会に提出される時点であった41）。裁判所

極めて限定されているのが実情である。ここには、の見解は、この弁護士の考えを否定するものであっ司法府が行政府と立法府双方に配慮する姿を見て取て、規則案が国会に提出される前にこそ、裁判所にることができる。2007 年法のみによるユニタリーよる大臣の活動に対する統制が行われるべきであ

化過程では行政府に対して、2016 年法による強制り、紛争の成熟性が認められるとする。

的ユニタリー化過程では立法府に対して、配慮がな

また、これまで言及してきたように、実体的な違されるといえる。前者については、現行法上、ユニ

法性と手続的な違法性がともに認められにくい。こタリー化について判断し、それを実施する一連の過の理由として弁護士が注意を促していたのは、自治程において、大臣の裁量に広く任されていることが体再編が政治的・専門技術的なものであることか

主な理由であろう。後者は、国会主権の法理の趣旨

ら、自治体再編の局面では裁判所が行政の判断へのに照らすと、国会が規則を承認する手続を進めてい介入に慎重であるというものだった。2018 年の事

る間に司法審査を行うならば、それは、国会の承認案で弁護士は、個別事情に照らすとそうした違法性過程への裁判所の介入に実質的には相当するおそれが認められる見込みはないであろうと結論づけていがある。国会と裁判所の間で緊張関係が生じることた。それは、再編過程で自治体が意見陳述をし、まを回避してきた英国においては44）、特にこの点が重た地域内で活動する諸団体なども意見陳述をしてい要だと考えられる。

たためである。こうしたことを背景に、弁護士は意

このように英国では自治体が司法審査を通じて実見書の末尾で、自治体側には勝訴の見込みがないと際に救済を得ることは難しいものの、英国法には日明言していた 。裁判では再編計画の内容に関わる本法の見地からすると示唆的な部分がある。それ実体的な違法性と手続的違法性については検討の対は、自治体再編について自治体が司法による救済を

42）

象から外されている 。これは、本件事案に照らせ求めること自体は否定されていないことである。地ば裁判所はそれらの違法性を認めることはないであ方自治が日本よりも手厚く保障されていないと見らろうと原告が考え、それを審判の対象に含めなかっれており、国による自治体への強制的な再編が一定たためだと思われる。

の条件下で許容されている英国であっても、自治体

43）

そして、実体的な違法性と手続的な違法性についが司法に救済を求める余地は残されている。このよて、自治体再編の局面で自治体に認められる保護のうに考えると、日本において自治体に司法的救済の水準は、一般の私人に認められる保護の水準と比較可能性が見出されることは、自治体の法的地位を安するとどの程度まで設定されなければならないかと定的なものとすることにつながり、特に重要であろいったことが、十分に議論されておらず、また判例う。

上も明確にされてこなかったことも、指摘することができる。

ただし、自治体自身による司法的救済の余地を認めることが、英国において自治体を強制的に再編す

これらの課題にくわえて、裁判所が裁量権を行使る仕組みを導入する前提であったとは必ずしもいえして救済を認めないことは、再編に反対する自治体

ない。2016 年法制定時の国会会議録を参照する限にとって極めて大きな課題である。裁判所がその理り、両者のつながりは意識されていたようにはみえ

由として掲げた二点（再編に賛同する自治体への悪ない。自治体自身による司法的救済の余地を認める

影響と、費やされてきた各種コストを無駄にするこという伝統的な司法観と、自治体を強制的に再編す英国自治体再編（ユニタリー化）に関する司法的救済の課題

103

る制度を整備するという近年の地方自治制度改革のに模索されていることから、地方自治法制の比較法動きが、同時に表れたように思われる。他方で、こ的研究を深めるために、今後は両制度の異同を分析うした司法観が広く定着していない日本に、仮に、し、自治体のあり方について生じている変容を検討

自治体を強制的に再編する仕組みが導入されるならしたい。例えば、2000 年代にユニタリーとなった

ば、その前提として英国のように司法的救済を認め自治体が、従前のユニタリー化の仕組み（ユニタリるよう制度が整備されることが望ましいことは言う

ー化の対象となる自治体が、すべてユニタリー化にまでもない。

同意するもの）によって別の自治体と再編し、さら

もっとも、英国において本案審理の結果として自に広域のユニタリーを創設する動きが見られる45）。

治体の司法的救済を認めない判例が今後も蓄積されまた、2019 年に新設される二つのユニタリー自治

るならば、本案前の争点として自治体が司法に救済

体は、国からの権限移譲を受けることができる広域を求められることにどれほどの意義があるのか疑問

連携機関（Combined Authority）をも発足させるを抱かざるを得ない。今後の判例の動向に注目したことが検討されている46）。両者を考察して英国地方い。

自治の実態を総合的に解明することも、残された課題である。

6 おわりに
本稿では、英国自治体のユニタリー化制度やユニタリー化にあたり司法的救済をめぐって争われた点を概観して、ユニタリー化に反対する自治体が司法による救済を求めることは可能であるものの、救済が認められにくい実態を明らかにした。
本稿は、ごく限られた期間の英国地方自治の実態のわずかな面を見るものにすぎない、といえるかもしれない。ユニタリー化に反対する自治体をもユニタリー化する仕組みを導入した 2016 年法 15 条は、
2019 年 3 月 31 日までの有効期間が付されている時限立法であった。
だが、検討対象の期間がごく限られたものであっても、そこにはユニタリー化に関する英国の特徴がよく表れている。大臣は自治体を再編する過程で様々な判断を自由にできること、裁判所は当該自治体を救済する判断を下しにくいと考えられており、実際にそのようにみえること、それでもなお自治体
自身は司法による救済を求めていることが分かる。
これらは、英国自治体再編の研究で十分に検討されてこなかったものであり、今後は特に注意が払われるべきものだと考えられる。
もっとも、司法的救済を得ることが極めて認められにくい傾向が一般的に存在するにも拘わらず、自治体が司法的救済を求め続けている理由を本稿では明らかにすることができなかった。この解明は今後の課題としたい。
また、英国では自治体再編と広域的な連携がとも

104

2019年8月号

注1）第 29 次地方制度調査会「今後の基礎自治体及び監査・議会制度のあり方に関する答申」（2009 年 6 月 16日）。
2）松塚晋輔「自治体合併の憲法的基礎（1）―ドイツ判例学説を参考に―」京女法学 1 号 99 頁（2011）99 頁、松塚晋輔「自治体合併の憲法的基礎（3・完）―ドイツ判例学説を参考に―」京女法学 4 号 51 頁（2013）54～59 頁。
3）村上順、白藤博行、人見剛編『新基本法コンメンター
ル 地方自治法』37 頁〔飯島淳子〕（日本評論社、2011）。
4）西尾勝『地方分権改革』（東京大学出版会、2007）147頁。
5）松塚・前掲注（2）「（3・完）」54 頁。
6）内貴滋「英国の地方構造改革政策が我が国に与える示
唆と課題（1）― その先進性と中央集権制」自治研究 92
巻 4 号（2016）19 頁、24 頁。
7）内貴による自治研究での一連の連載を参照のこと。内貴滋「英国の地方構造改革政策が我が国に与える示唆と課題（1）― その先進性と中央集権性」自治研究 92 巻
4 号（2016）19 頁、「（2）」自治 研 究 92 巻 5 号（2016）26
頁、「（3）」自治研究 92 巻 11 号（2016）97 頁、「（4）」自治研究 93 巻 3 号（2017）74 頁、「（5）」自治研究 93 巻 9号（2017）53 頁、「（6）」自治研究 94 巻 1 号（2018）70
頁、「（7）」自治研究 94 巻 3 号（2018）58 頁、「（8）」自治研究 94 巻 6 号（2018）25 頁、「（9・完）」自治研究 94
巻 9 号（2018）24 頁。ただし、内貴が主な考察対象としているのは広域的な連携であり、自治体再編を検討す
る部分は限られている。
8）最判昭和 30 年 12 月 2 日民集 9 巻 13 号 1928 頁。本件に関する近年の評釈として、興津征雄「判評」地方自治判例百選［第 4 版］22 頁（2013）がある。
9）髙 木 光「判 評」地 方 自 治 判 例 百 選［第 3 版］22 頁（2003）23 頁。
10）村上裕章「国・自治体間等争訟」岡田正則ほか編『現代行政法講座 IV ― 自治体争訟・情報公開争訟』11 頁（日本評論社、2014）、西上治『機関争訟の「法律上の争訟」性』（有斐閣、2018）3～8 頁。

研究報告論文

11）Nathalie Lieven QC, ‘In the matter of local
government reorganisation and the “Future Dorset”

explanatory notes,［48］.

proposals and in the matter of Christchurch Borough26）司法審査における行政上の主体が何であるべきかをめ
ぐる英国の判例と学説については、北島周作『行政上のCouncil’ <http://moderngovcbc.christchurchandeastdorset.
gov.uk/documents/s11746/Appendix％2520A％2520-％

27）Paul Craig, Administrative law（8th edn, Sweet &2520Counsels％2520Opinion.pdf>（Revised Opinion, 2March 2018）.

主体と行政法』（弘文堂、2018）第 2 章に概説がある。
Maxwell 2016）.
28）“Gummer out of order”.The Times. 29 January 1994.

12）もっとも、1998 年人権法第 4 条が規定する不適合宣29）“Judge opens way for abolition of counties”The

言の運用状況に着目して、実態としては英国に違憲審査制が導入されたと理解する見解がある。江島晶子「イギTimes. 29 June 1994. この事案では、地方自治委員会
によるユニタリー化の勧告を大臣が受け取ったことの適

リスにおける人権①」倉持孝司、小松浩編『憲法のいま― 日本・イギリス』72 頁（敬文堂、2015）78 頁。

法性も争点となった。
30）R（Shrewsbury & Atcham BC）v the Secretary of13）日本の市町村合併に相当するディストリクト間の合併

State for Communities and Local Government［2007］の手続は、ユニタリー化の手続と異なる。Mark Sanford,‘Local government in England: structures’（House of

EWHC 2279（Admin）, R（Shrewsbury & Atcham BC v
the Secretary of State for Communities and Local

Commons Library, Briefing Paper Number 07104, 21
December 2018）10. 本稿では、ディストリクト間の合Government［2008］EWCA Civ 148,［2008］3 All ER
548. この事案では、国が自治体再編に向けて態勢を整併に関する問題を取り扱わない。

備することの法的根拠が問われた。 H. W. R. Wade andC. F. Forsyth, Administrative Law（11th edn, OUP

14）田村秀「2009 年におけるイングランドの地方自治体
再編と日本への示唆」法政理論 45 巻 3 号（2013）228
頁、257～258 頁。
15）田村・前掲注（14）258 頁。
16）Sanford（n 13）.
17）Department for Communities and Local Government,
Invitation to councils in England to make proposals for
future unitary structures（2006）.
18）The Dorset（Structural Changes）（Modification of
the Local Government and Public Involvement in
Health Act 2007）Regulations 2018, SI 2018/636（24May 2018）.
19）Bournemouth, Dorset and Poole （Structural
Changes）Order 2018, SI 2018/648（25 May 2018）.
20）Secondary Legislation Scrutiny Committee, 26th
Report of Session 2017-19: Draft Dorset（Structural
Changes）（Modification of the Local Government andPublic Involvement in Health Act 2007）Regulations
2018, and one related instrument（HL Paper 125, 26
April 2018）.
21）Appendix 1 （Additional information from the
Ministry of Housing, Communities and Local
Government）.
22）The Economist, ‘Facing cuts, councils become more
entrepreneurial to plug the gaps’（Print Edition, 11
October 2018）, ‘British councils speculate to accumulate.
Are they out of their depth?’（Print edition, 02 March
2019）.
23）Lord Heseltine,“No stone unturned: in pursuit ofgrowth”（31 October 2012）.
24）山崎幹根「成長と連携を志向するイングランドの都市政策」『都市問題』107 巻 1 号（2016）80 頁。

2014）,fn 44.
31）Forest Heath District Council v The Electoral
Commission［2009］EWHC 1682（Admin）.
32）The Electoral Commission v Forest Heath District
Council［2009］EWCA Civ 1296.
33）Local Government Chronicle, “Districtsʼlegal
challenge to Bucks reorganisation process fails”（22
March 2019）.
34）R （Christchurch BC） v Secretary of State for
Housing, Communities and Local Government［2018］
EWHC 2126（Admin）,［2018］WLR（D）539［52］-［59］.
35）Civil Procedure Rules 54.5, s 1（a）.
36）R（Christchurch BC）（n 34）［60］-［65］.
37）Senior Courts Act 1981, s 31（2A）.
38）R（Christchurch BC）（n 34）［68］.
39）R（Christchurch BC）（n 34）［69］.
40）Lieven（n 11）.
41）Lieven（n 11）［17］.
42）Lieven（n 11）［30］.
43）R（Christchurch BC）（n 34）［3］.
44）Tom Bingham, The Rule of Law（Penguin Global2011）Ch 12. 英国貴族院長官を務め、現代における法の支配について論じたビンガム卿は、「国会主権と法の支配」と題する章で、法の支配が国会主権に優越するとの見解を退けたうえで、両者を調和的に理解することを唱えている。
45）Local Government Chronicle,ʻLancs councils launch
unitary callʼ（28 February 2019）.
46）BBC ʻNew Dorset unitary councils consider
combined authorityʼ<https://www.bbc.com/news/ukengland-dorset-46916749>（18 January 2019）.

25）Cities and local government devolution act 2016,

英国自治体再編（ユニタリー化）に関する司法的救済の課題

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