研究報告論文

2015 年度研究報告論文

公私協働における公的規律排除の実態と理論―自治体活動の統制と英国チャリティ法

和田武士［わだたけし］
後藤・安田記念東京都市研究所研究員

1 はじめにシル（Council）が、チャリティとの提携を通じて行
政サービスを提供している事例も多い。アカウンタ

イギリスでは行政サービスの提供主体が多様化しビリティの観点から考えれば、カウンシルがチャリている。提供主体のうち、サードセクター、中でもティに何かしらの公的な責任を負わせたいと考えチャリティ（charity）は、特に重要な役割を果たる。この時、チャリティを統制する主体としての責す位置づけを与えられている1）。

任を担うチャリティ委員会が、カウンシル・チャリ

チャリティ制度は信託法を由来として発展してきティ両者の関係をどのように扱うのかという疑問がた2）。現在では、特定の組織がチャリティとして登直ちに生じる。そこで、本研究ではチャリティ委員

録されるためには、一定のチャリティ目的（charitable

会によるチャリティに対する監督が実施された 2014

purpose）で活動することと、公益増進（public benefit）

年の事例を取り上げて、チャリティの独立性をとりに資することが必要とされ、その登録はチャリティ

まく諸問題を検討する。

委員会（Charity Commission）によって行われている3）。
信託法のある概説書は次のように説明している4）。
チャリティは、私的セクターのように特定個人の利

2 チャリティ委員会による監督
2．
1 監督の仕組み

益のために活動することはなく、公的セクターと同まず、チャリティ委員会がいかなる機関であり、チ様に公的事業に従事する。一方で、公的セクターとャリティをどのように監督し規制するかを整理する。

は対照的に公的な説明責任を負わない。このようなチャリティ委員会とは、「チャリティ法（Charities

特徴を有するチャリティが、公的サービスの提供主Act）に基づき、様々な類型のチャリティ（公益 / 慈

体になる場合、チャリティに対する公的セクターか善活動をしている団体）に登録（register）を求め、らの統制のあり方が公法上（行政法上）問題となる。

監督や処分等規制権限を行使する公的政策執行機関」

しかし、統制の手法は不明確なままである。さらに、

である5）。チャリティ委員会は職務遂行の面で強力な同概説書によれば、中央政府により設置された独立

独立性を維持している。設置法である 2011 年チャ

性の高い執行機関であるチャリティ委員会が、チャ

リティ法（Charities Act 2011）の「チャリティ委員

リティを統制する主体として責任を負うことになっ会」（13 条）によれば、「委員会の職務は国王の名のている。

下に行使される」（3 項）ことと「委員会の職務遂行

冒頭に述べたように、イギリスにおいては公共サにあたり、委員会はいかなる国務大臣その他の省かービスの提供主体は多様化している。イギリスにおらも指示又は監督を受けない」（4 項）としている。

ける地方自治体（Local Authority）であるカウン

またチャリティ委員会の職員の人事権はチャリティ

公私協働における公的規律排除の実態と理論

87

委員会の理事会（board）に付与されており、人事ンのクロイドン・バラに居住する者の利益となるよ

面での独立性も高い 。このようにチャリティ委員

う、リクリエーションおよび余暇の施設を提供する会に強い独立性が保障されていることを前提としことである。チャリティの別名である「フェアフィて、チャリティ委員会の管理運営を公正にするためールド・ホール」とは、音楽、劇、映画、ダンスがに、チャリティ委員会には議会と一般大衆に対する上演される施設名でもあり、当該チャリティはこの説明責任を果たすことが求められ、年次報告書の作

ホールの維持・管理を担っている。施設を実際に所

成および公表や公聴会の開催などが行われる7）。

有しているのは Greater London 内の地方自治体で6）

チャリティ委員会がチャリティの活動を調査する

ある Croydon London Borough Council（以下、クのは、チャリティの理事（trustees）として果たされロイドン・カウンシル）である。クロイドン・カウ

るべき義務の違反が生じると思慮される場面であり、ンシルはフェアフィールド・ホールに維持・管理をチャリティの財産、名声、サービス又は受益者が危委ね、そして賃料（rent）相当分を助成（grant）し害の対象となる場合や、重大な濫用の危険が生じてていた。

いる場合には、制定法上の調査（statutory inquiry）
が実施される 。

チャリティ委員会は、クロイドン・カウンシルがフェアフィールド・ホールの運営に介入する姿勢を

8）

チャリティ委員会が調査に関連して利用する権限示しているとの情報を入手し、調査に着手した。そには、第一に、書類の提出を要求することをはじめの情報によれば、クロイドン・カウンシルがフェアとする「情報収集の権限」（information gathering

フィールド・ホールの理事に求めたのは、多くの地

powers）、第二に、チャリティ理事の職務停止や職方自治体が行っているような、一理事としてチャリ員の停職、既存のチャリティの理事の代替となる暫

ティへ関与することに加え、運営メンバーとしてカ定的マネージャー（interim manager）の任命といったウンシルを迎え入れることと、運営メンバーの会合「一時的保護権限」（temporary protective powers）、

における投票権の割合として 75％ 分を付与するこ

第三にチャリティの経営上の失敗について一定の責とであった。こうした措置を通じ、クロイドン・カ

任を負うチャリティの理事を排除し、またはチャリ

ウンシルは、フェアフィールド・ホールに対する強ティの運営について特定の活動を指示することによ

力な監督権限を得ようとしたのである。

り、問題を長期的に解決する「矯正権限（永久的保護

地方自治体がチャリティの一理事にとどまった場

権限）」（remedial powers, or permanent protective

合、当該理事はチャリティの最善の利益のために判

powers）がある9）。

断する法的義務を負う。このため、地方自治体は、チャリティ委員会は当該チャリティにおける運営

地方自治体とチャリティ間の最善の利益を等しく扱

実態を調査した後、世の耳目を引いている争点や、

うのではなく、チャリティの最善の利益を優先しなチャリティの理事一般にとり重要な教訓を含んでいければならない。しかし、クロイドン・カウンシルる事例を「運営事例報告書」（operational case re-がフェアフィールド・ホールの運営メンバーとして

ports）として公表する。それでは、カウンシルとフェアフィールド・ホールに関わる場合、クロイド

チャリティの提携によってチャリティ法上生じる問

ン・カウンシルはフェアフィールド・ホールの最善

題を理解するために、2014 年の「運営事例報告書の利益に適うよう判断する法的義務を負わないため、―Fairfield（Croydon）Limited」に示されている、

フェアフィールド・ホールではなくクロイドン・カ

事件の経緯、チャリティ委員会の対応および判断、

ウンシルの最善の利益に適うよう活動してもかまわ事件の教訓を詳しく見てみよう 。

ない。チャリティ委員会は、クロイドン・カウンシ

10）ルの提案が実現すれば、チャリティはクロイドン・

88

2．
2 Fairfield（Croydon）Limited 事件

カウンシルが統制する会社へと実質的に変容するの

1． 事件の経緯だ、と述べている。

チャリティ委員会による調査の対象となったチャ

そこでチャリティ委員会は、カウンシルがカウン

リティは Fairfield（Croydon）Limited（別名 Fairfield

シル自身の利益に適うようチャリティの判断に影響

Halls11））であり、このチャリティの目的は、ロンドを及ぼすならば、実質的には地方自治体によるチャ

2016年8月号

研究報告論文

リティのいわば接収に相当するとして、本件を将来は、チャリティとカウンシル間の関係が賃貸借と助のチャリティ上の地位に関わる問題として取り扱う

成協定によって取り扱われることが報告された。

こととした。

チャリティ委員会はこれらの報告をもとに、理事に対し、賃貸借の契約期間が徒過する前にその合意

2． チャリティ委員会の対応および判断を放棄することは、チャリティ上の土地の処分に相チャリティ委員会はフェアフィールド・ホールの当するとして、そうした提案に同意する権限をチャ

理事に対し、第一にクロイドン・カウンシル側の提リティ委員会は理事に付与する必要がある、との意

案がフェアフィールド・ホールの理事によって承認

見を付している。

されたか、第二に提案が承認されたならばフェアフィールド・ホールの定款は変更されたか、第三にフ

3． チャリティ委員会による事件の「教訓」

ェアフィールド・ホールに対するクロイドン・カウチャリティ委員会は他のチャリティへの教訓としンシルの監督権限の程度はどうか、第四にフェアフて、チャリティ運営にあたる関係者のあるべき活動ィールド・ホールの理事が法的助言を得たか、とりを次のように示す。

わけチャリティ法の専門家から助言を得たか、について確認を求めた。

まず、チャリティはチャリティの受益者の利益に適うよう理事によって運営されるものであり、ある

フェアフィールド・ホール側は、第一に提案が未組織がチャリティになりえないのは、地方自治体を承認のままであること、第二にフェアフィールド・

はじめとする公的団体や私人といった、チャリティ

ホールの定款は変更されていないこと、そして第四以外の何者かの利益に適うよう運営される場合であの点については専門家に法的助言を求めたと回答しる、と指摘する。

た。そして、第三の点について、カウンシル側の提その上で、本件から得られる教訓として、理事が案は、施設刷新のために多額の基金を投入するカウチャリティ法を遵守する重要性を示す。チャリティ

ンシルの計画と関連しており、そしてカウンシルががチャリティ法の要件に注意することによって、他強く望んでいるのは当該基金が最善の効果をもたら組織との交渉中に、理事が合意締結の権限を有さなすよう使用されることだと説明したうえで、フェア

い場合、理事による当該締結を阻止することに役立フィールド・ホールの理事がカウンシル側の提案をつという。

十分に検討したと回答した。

また、チャリティの地位が誤って管理または濫用

チャリティ委員会はフェアフィールド・ホール側

される前に、チャリティ委員会が積極的に関与するからの回答を受けて、第一に、基金の使用に関する

ことは、そうした事態の防止にしばしば役立ちうる

統制が、カウンシルとチャリティ間の助成協定（grantともいう。

agreement）ではなく、カウンシルによるチャリテ
ィの実質的な監督を通じて実現されねばならない理

2．
3 事件の特徴

由、第二に、カウンシルがメンバーの議決権の大部

当該事件に関する報告書の全文はほぼ上述の通り分を占めることが、理事による制定法上の義務の遵である。この報告書から分かるのは、カウンシルと守を妨げないと確信した理由について、さらに調査

チャリティ間でなされた公的サービス提供関連の問を行うと判断した。

題について、チャリティのみを調査対象とし判断がそこで、チャリティ委員会は、当該提案について下されるという、チャリティ委員会による監督の仕カウンシルとの交渉を開始した理事の判断過程を理組みである。チャリティ委員会は調査にあたり、事解するために、理事が受けた法的助言を調査し、ま件の利害関係者といえるクロイドン・カウンシルにた上述の争点が検討された理事会の議事録謄本の閲直接接触を試みていない。カウンシルの立場に立て覧を求めた。

ば、チャリティと提携する局面でチャリティ法上の

その後、チャリティ委員会に対し、フェアフィー

問題が生じる場合、チャリティを通して間接的に意

ルド・ホールからはカウンシルによる提案の取り下見を表明することしかできないことを意味する。

げが、そしてフェアフィールド・ホールの理事からそして、チャリティの受益者の利益が第一に考え

公私協働における公的規律排除の実態と理論89

られるべきであり、公的セクターが求める利益も私

20 世紀末の保守党政権は公的サービスの提供のあ人が追求する利益のどちらもチャリティ法上優先さり方に変革をもたらした13）。1980 年代には、政府にれるべきでないことが明確にされている。本件におよる公的サービスを補完する存在としてチャリティ

いて、公金の適切な利用を確保しようとするカウンを位置づけ、そのチャリティに対する助成のあり方

シル側の意見に賛同しチャリティの運営への介入をを費用対効果の観点から見直した。1990 年代に入許容することは、チャリティ委員会から強く警戒さると、保守党政権はニュー・パブリック・マネジメれた。チャリティ活動の「公益」性と政府が追求すント（New Public Management）への取り組みの一る「公益」は必ずしも同一のものではなく、場合に環として、医療・福祉分野におけるサービス提供の

よっては緊張関係が必然的に生じることになる。

担い手を多様化させて準市場を採用し14）、また公的

他方、この報告書だけでは分からないこともあ

サービスを提供する主体を決定するために、強制競る。まず、チャリティとカウンシル間の法的関係を争入札制度（Compulsory Competitive Tendering）

説明する際に用いられた「助成協定」の意味を明らを導入した。これによって、政府の役割はサービス

かにしなければならない。
「契約」と「助成協定」に提供主体からサービスの購入者（purchaser）や支援はどのような違いがあるのか。とりわけ、イギリス者（enabler）へと変化せざるを得ず、こうしたサーの公的サービス提供の文脈で論じられてきた「契約ビスの提供に関する取り決めとして契約が利用され文化」（contract culture）と「助成協定」はどのようた。

な関係にあるのだろうか。

こうした保守党時代の政策は、1990 年代に入ると、チャリティ委員会による本件の位置づけも解明し「契約文化」として問題視される。すなわち、ボラン

なければならない。すでに述べたように、本件がタリー・セクターが公的サービス提供の主たる担い「運営事例報告書」において取り上げられているこ手となり、国や自治体が契約によってボランタリー・とから、チャリティ委員会が本件から導き出されるセクターへ活動資金を提供したことで、ボランタリー・

教訓を重視したことは分かる。そこで、本件と類似セクターが自律性を喪失したことや、公的資金への事例の異同を検討し、本件を評価することが求めら

過度の依存によってボランタリー・セクターの財政れる。

が不安定化したことなど、様々な弊害が指摘される

さらに、チャリティ委員会の役割は、チャリティに至った15）。

の利益を擁護するようチャリティの活動に規制を及

その後、労働党のブレア政権は、「契約文化」からぼすものだと理解するとしても、チャリティ委員会

協働（partnership）の文化への移行を推し進める16）。

の権限行使がチャリティに何かしら悪影響を及ぼさそこでは、市民社会の再生が重要な課題として認識ないのか疑問を抱かざるを得ない。

され、地域内のニーズを把握し対処すること、換言

そこで、3 章では「助成協定」の性質をめぐる分

すれば公的サービスの提供や改革の担い手となるこ析を行い、4 章ではチャリティの独立性について論とが、ボランタリー・セクターに求められた17）。
政権交代後の保守党・自由民主党連立政権は、労じる。

働党政権が築いてきた政府とボランタリー・セクタ

3 助成と契約に基づき構築されたものであったと否定的な評価をチャリティを含むボランタリー・セクター（サー下した18）。また、詳細な条件が付けられた「契約」

ド・セクター等の名称で呼ばれることもある）と公によって、政府からボランタリー・セクターへと資的機関の関係を表すキーワードとして「契約文化」

金が提供されるため、ボランタリー・セクターが自（contract culture）がある。まず、1980 年代から今

律的に公共サービスを提供することが難しくなった

日に至るイギリスにおける公的セクターとボランタとも論じた19）。換言すれば、労働党が批判したはず

リー・セクターの関係を概観しながら「契約文化」の「契約文化」に堕したと保守党は批判したのであの内容と問題点を整理し12）、そのうえで「助成協る。

定」の性質を検討する。

90

ー間の関係について、信頼ではなく政府からの指導

2016年8月号

そこで連立政権は、個人やコミュニティに権限を研究報告論文

付与するとともに、互助の責任を担うよう求める

ることが大切である。この区別は非常に重要であ「ビッグ・ソサエティ」（Big Society）政策を打ち出る。例えば、付加価値税が課されるのは契約に基した20）。この政策を実施するにあたり中心となってづくサービス提供についてであり、助成のもとで活動するのはボランタリー・セクターである。例えは課税対象となるサービス提供は存在しない。
」

ば、2011 年地域主義法（Localism Act 2011）の第 5
部は「コ ミ ュ ニ テ ィ へ の 権 限 付 与」（Community

ここでは、助成と契約を区別する点として付加価

empowerment）を定めており、その第 2 章「コミュ値税の課税の対象となりうるかどうかという点が示ニティの挑戦権」（Community right to challenge）

されている。たしかにこの点は理論上のみならず実

は、自治体が直接的または間接的に提供するサービ

務上も重要であり、例えば、公的サービスを提供す

スを、ボランタリー・セクターが一定の場合に提供

るチャリティへのカウンシルによる資金提供が、助できるとする21）。

成と契約のいずれの性質を有するかが審判所で争わこのように政府のボランタリー・セクター政策が変容する過程で、政府とボランタリー・セクター間
ではコンパクト（Compact）と称される覚書が作成れた事例がある24）。
続けて、助成、協定、契約のそれぞれに関する説
明を見てみよう。

されてきた。コンパクトの改定の過程では、両者によって達成されるべきものとされていた共有の原理「助成（grants）とは、ある目的および目標に応ずや活動は規定から除外され、最新のコンパクトではるよう組織が実施するための助成（subsidies）で両者によって達成されるべき成果のみが列挙されてあり、ヨーロッパ国家補助体制（European Stateいる 。

Aid regime）と競争法の規制に服するものである25）。

22）

では、Fairfield（Croydon）Limited 事件でクロ

サービス水準協定（Service level agreements）とイドン・カウンシルからチャリティに資金を提供すは、標準（standards）を設定し、サービスの水準

るとの「助成協定」（grant agreement）とは何であ（levels）を明示するものであり、この協定を用いり、「契約文化」とどのような関係にあるのか。これる責任は存在しない。

に答えるために、「契約」「助成」「協定」といった文契約（contract）とはサービスの要件を明示し、言が表す意味を理解する必要がある。

提供されるサービスの内容、手法、および支払い

英 国 ボ ラ ン タ リ ー 組 織 評 議 会（NCVO：Theを明確にするものである。
」26）

National Council for Voluntary Organisations）が運営するウェブサイト“funding central”によれば、協この説明を踏まえると、本件でチャリティによっ定（agreement）とは、「契約文化」が興隆する以前て示された「助成協定」は、助成とサービス水準協の、政府とボランタリー・セクター間の関係を規定

定を併用したものである、言い換えると、利用されする手段であった23）。

た手法は協定であり、その法的性質は助成である、とチャリティは考えたことになる。
「助成協定」は、「……多くの組織は公的団体とすでに協働してお伝統的に用いられてきた協定が、「契約文化」としり、その業務は協定によって講じられている。そて広まってきた契約としてではなく、助成として利うした協定はしばしば資金を提供する助成であ用されることを明示する表現であるように思われる。

り、次第に契約へと替えられている。」

ただし、サービス水準協定が助成ではなく契約の一つとして解釈できる場合もありうる。政府とチャ

ただし、法的には協定自体に特定の性質はなく、助成と契約の二つの性質しか存在しないという。

リティとの間で資金提供の際に取り交わされた文書の内容を調査した、チャリティ法の専門家であるモ
リ ス 氏 に よ れ ば、そ う し た 文 書 に は「協 定 覚 書「法的には、これは重きがおかれる正式の記述では（memorandum of agreement）」、「サービス水準協

なく、協定の内容である。そういうものであるか

定（service level agreement）」、「サービスの声明

ら、組織は助成と契約間の違いを認識し、理解す（service statement）」、「契約」といった様々な文言

公私協働における公的規律排除の実態と理論91

が盛り込まれており27）、資金提供の関係が助成と契ィの独立性を侵害しない内容であったと考えられ約のいずれの性質であるかは、これらの文言から直る。

接的に導かれない。モリス氏の指摘を考慮すれば、注目すべきことは、チャリティ委員会によれば、助「助成協定」が助成ではなく契約の性質を持つ場合

成と契約の性質を問わず、公的サービスの提供を行もありうる。

うチャリティのうち、資金提供者の意向に拘束され

NCVO ウェブサイトの説明を引き続き確認しよう。

ず自由に判断していると回答したのは、2006 年時点

助成の例としては、公的セクターに属する組織が、で 26％ にとどまったことである29）。チャリティ法上

ボランタリー組織に対しその業務のために資金を提重要であるチャリティの独立性が実際のところ広く供することが挙げられ、契約は、公的セクターの組問題となっていることを考えると、次に検討しなけ

織からボランタリー組織に対して行われる特定の支ればならないのは、チャリティを監督し規制するチ払いと、ボランタリー組織から公的セクターの組織

ャリティ委員会によるチャリティの独立性確保のあに提供される特定のサービスとの交換として説明さり方である。

れる。また、イギリス法上、契約の成立には、申込
みと承諾、約因、そして法関係創設の意図が必要であるから、ある主体に対する金銭の交付について、

4 チャリティの独立性

契約の成立条件をすべて満たすならばその性質は契4．
1 チャリティ委員会による保護約であり、それ以外の行為の性質は助成として整理されることになる。

先にも述べたように、チャリティは受益者の利益に適うよう理事が運営されねばならず、カウンシル

資金提供の法的性質が明確になれば、両者の法的のような公的団体の利益に適うよう運営されること帰結の違いが解明される。助成の場合には信託法は認められない。本件においてチャリティ委員会がが、契約の場合には契約法が適用されることになる見出したのはチャリティの独立性が脅かされているという。

ことであり、これはクロイドン・カウンシルが、自身の利益に適うようチャリティのメンバーを介して「助成形式によって単純に資金が移転されれば、チャリティの理事の判断に間接的に影響を及ぼそう

資金の受領者は信託法の下に置かれ、他方で支払としたことから生じたものである30）。

い条件に合意する契約の場合、当該関係はイングチャリティ委員会がチャリティの独立性を重視しランド法上契約法に服するものとして描写される。
」ていることは、チャリティ委員会が公表した 2013 年度の年次報告書『濫用および経営上の失敗への取り

NCVO ウェブサイトの説明は以上のとおりである。前者の助成形式の資金の移転については、不特び経営上の失敗の類型」（第 3 部）として、「財務管

定かつ多数の受益者が存在する裁量的な信託が想定

理の失敗および金融犯罪」（financial mismanagement

されているように見えるものの、資金の受領者が信and financial crime）、児童虐待からの保護をはじめ

託法上具体的に負う権利や義務の内容が明示されてとする「保護に関する懸念」（concerns about safe-

おらず、また実務上の取り扱いも不明である。

guarding）、「テロリスト関連目的での濫用のおそれ」

もっとも、資金の移転が助成と契約のいずれの性（the risk of abuse for terrorist related purposes）、

質をもつとしても、チャリティ目的の範囲内で資金利益相反や理事による不適切な利益享受等「重大なを利用した活動が法的に可能か、その際にチャリテ

ガバナンス上の怠慢」（serious governance failures）、

ィ財産を不適切に利用することにならないか、他者「チャリティの独立性に関する懸念」（concerns aboutと提携することによってチャリティの独立性が害さcharities’ independence）、「チャリティの地位を濫れないか、といったチャリティ法特有の論点は常に用するチャリティに関する懸念」（concerns about

問題となる 。このことを踏まえると、チャリティ

charities abusing their charitable status）、「資金調

が「助成協定」と呼ぶものは、チャリティ委員会に達に関する懸念」（concerns about fundraising）の 7

よって懸念が示されたものではないから、チャリテ

項目が示されている。本件はこのうち「チャリティの

28）

92

組み』に表れている31）。当該報告書では「濫用およ2016年8月号

研究報告論文

独 立 性 に 関 す る 懸 念」の「業 務 運 営 遵 守 事 案」

対する場合に、現行法の一部を保持しようとする活（operational compliance cases）の一事例として取動を含む」39）。2012 年度の年次報告書では、「キャり扱われている 。

ンペーンと政治活動に関する懸念」（concerns about

32）

このチャリティの独立性は、本件のようにチャリ

campaigning and political activity）という項目が立ティの受益者以外の利益が考慮される局面にくわえてられたにすぎず、チャリティの独立性に関する項て、「政党政治活動」（party political activity）から目は設けられていなかった40）。2014 年度の年次報の中立性が争われる局面についても論じられる。政告書は、「チャリティの独立性に関する懸念」とい党政治活動とは、チャリティ委員会の指針によれ

う項目が設けられている点は 2013 年度の年次報告

ば、政党の利益を推進したり、政党、選挙候補者ま書と共通しているものの41）、取り上げられているのたは政治家に対する支持または資金支援を行うことはチャリティの活動がキャンペーン活動や政治活動である33）。上述の年次報告書は「チャリティの独立にあたるかが問題とされた事例ばかりであり、チャ

性に関する懸念」について、「独立がチャリティのリティ以外の他の「公益」や「私益」の考慮が問題

もっとも基礎的な特徴の一つである」と明言し、そとなった事例は挙げられていない42）。

して「理事がチャリティ以外の利益や忠誠を脇に置

これらを総合的に考えると、カウンシルによるチ

いてチャリティの利益のみに適うよう判断を下し、

ャリティ運営への介入はたしかにチャリティの独立

そしてチャリティの助力がすべてチャリティ目的を性に関わる重要な問題ではあるものの、チャリティ

促進することを確実にする場合に、チャリティの独の独立性に関する問題全体の中では取り上げられる

立性が維持される」という34）。そのうえで、チャリことが稀である問題のようにみえる。

ティの独立性には「政党政治の中立保持」の意味もところで、公的サービス提供をチャリティに委ね含まれるのであり、チャリティには政党や候補者へるカウンシルの立場に立つと、カウンシルが本来及の支持や資金提供を通じた「政党政治活動」への関

ぼそうとしたチャリティへの規律が、チャリティ委

与は認められないと明確に述べている35）。そして当員会によるチャリティの規制によって代替されるか

該報告書は「チャリティの独立性に関する懸念」のが関心事となりうる。チャリティ委員会はあくまで「研究事例」（case study）として、クロイドン・カウン

もチャリティ法の観点からチャリティに規制を及ぼ

シルの関与に関わる本件と、チャリティがいわゆるすにとどまり、先に見たとおり、カウンシルのようソーシャル・メディアを利用して行った活動と「政党に公的セクターの利益を追求するために規制を及ぼ政治活動」の関係が問題となった事例を掲げている36）。

すことはない。このことから、チャリティ法上の規

もっとも、他の年次報告書も参照すると、チャリ制はカウンシルによる規律を代替するものではな

ティの独立性は、キャンペーンと政治活動からの中

く、そしてその規制が間接的に公的セクターにも利立性の問題として論じられる傾向にあることが明ら益をもたらすとは断言できない。そのため、カウン

かとなる37）。キャンペーンと政治活動の定義についシルはチャリティと提携する際にチャリティ制度のてもチャリティ委員会は指針の中で示しており、影響を入念に検討する必要がある。

「政党政治活動」とは異なる定義づけがなされている。キャンペーンとは、「意識の向上（啓発）、及び

4．
2 「公式の警告」

特定の問題に関する支持を集めて公衆を教育し若し

これまで見てきたように、チャリティ法上、チャ

くは巻き込むこと、又は公衆の態度に影響を及ぼしリティの理事はチャリティの利益に適うよう活動し若しくは変化させようとする試み」を指し、これになければならない。そしてその理事の活動を監督しは現行法の遵守を確保しようとするキャンペーン活規制するのはチャリティ委員会であるが、その権限動も含まれる 。政治活動とは、「国内外を問わず、行使のあり方をめぐって社会的な論議が巻き起こっ法の変更、又は中央政府、地方政府その他の公的機た43）。例えば、脱税スキームにチャリティが利用さ

38）

関による政策若しくは決定の変更について、確実にれたカップ・トラスト（CUP Trust）事件において、し又は反対することを目的とするチャリティの活動」

税務当局からチャリティ委員会に対し法的権限を積を指し、「チャリティが現行法の廃止又は修正に反極的に行使することが求められていたが、チャリテ

公私協働における公的規律排除の実態と理論

93

ィ委員会は監督責任を十分に果たさず、本格的な調ャリティ法によってチャリティ委員会に付与される査を実施しなかった 。カップ・トラスト事件につ権限について、その権限行使に対しては上訴の権利

いては庶民院の委員会が報告書を公表しており、そが認められるとし、それは多くの場合には「チャリ45）

こではチャリティ委員会の対応を批判している 。

ティ審判所」（Charity Tribunal）への上訴であるとまた、チャリティがテロ関連組織への資金の流通経

いう52）。2006 年チャリティ法によって設置されたチ路となっていることや、チャリティがテロリストのャリティ審判所の管轄権は、審判所制度改革を経て、いわば温床となっているとも批判されてきた46）。

2009 年 9 月に第一次不服審判所（First-tier Tribunal）

44）

そこで、チャリティ委員会の規制権限を強化するの一般規制部（General Regulatory Chamber）へ移

制度改革が検討され47）、「2016 年チャリティ（保護管されたことから、市民社会担当大臣が言及していおよび社会的投資）法」（Charities（Protection andるチャリティ審判所とは正確にはこの一般規制部をSocial Investment）Act 2016）として立法化された48）。

指す53）。そのうえで、チャリティ委員会による「公式

同法によってチャリティ委員会に付与された権限との警告」に対して上訴を行うことは可能であると指して、信託違反または義務違反、不適切な活動や経摘する。また、「公式の警告」に対する意見表明の営上の失敗が存在すると思慮される場合に、理事にために一定期間が設けられるという54）。市民社会担

対して「公式の警告」（official warnings）を発する

当大臣はこのようにチャリティ委員会が一定の手続権限（1 条）などがあり、また、理事が資金洗浄やに従うことと、第一次不服審判所によって事後的な反テロリズム犯罪、贈収賄を犯した場合、理事の資救済が可能であることを挙げて、「公式の警告」はチ格が自動的に剝奪されることが規定された（8 条）。

ャリティの独立性を脅かすものではないと説明した55）。

議案の審議過程において、「公式の警告」は、チだが、最終的には、「公式の警告」に不服であるこャリティの独立性の脅威になりうるとして問題となとのみを理由として第一次不服審判所で争うことはった 。ここでいうチャリティの独立性とは、チャ認められなかった56）。

49）

リティ委員会によるチャリティへの規制の不存在に

市民社会担当大臣は、このように、審判所がチャよって実現するものである。影の市民社会担当大臣

リティ委員会の活動を統制することでチャリティの（shadow Civil Society Minister）はチャリティ支援

利益を保護し、チャリティの独立性維持に対して重の重要性を論じ、チャリティの不適切な運営を是正

要な役割を担う、との見解を明確に示している。

するためにチャリティ委員会に一定の権限が付与さチャリティに対する公衆の信頼を確保するためれるべきことを認める50）。そして、チャリティに警に、チャリティ委員会はチャリティの利益をいかに告を発する権限をチャリティ委員会に付与すること

保障し、そしてチャリティの運営のあり方をいかなにも一般論として賛同する。そのうえで、重要でなる手段で規律すべきか。そして、審判所は強い独立い問題にも警告が発せられるのではないか、また警性を有するチャリティ委員会をどのように統制し、告の妥当性について理事とチャリティ委員会の間で最終的にチャリティの独立性を確保するのか。チャ

意見の食い違いが生じるのではないか、とチャリテリティ委員会の権限強化が進むなかで、チャリティ

ィの活動が過度に制約されるのではないかと懸念をへの統制とチャリティの独立性確保の双方がより一示し、警告を発するにあたりチャリティのために保層重要な問題となっている。

護手段が講じられるべきことと、チャリティが警告に従わないとしても、チャリティに破滅的な影響をもたらす制裁が講じられるべきではないことを主張

94

5 おわりにした51）。前者の保護手段とは、とりわけ、チャリテ

サードセクターによる公共サービス提供が進めらィが「公式の警告」を事前に差止めることを指すとれてきたイギリスにおいて57）、チャリティがその担考えられる。

い手となる場合に、チャリティ委員会がチャリティ

政府は影の市民社会担当大臣によってなされた問を監督および規制することで、その公共サービス提題提起を退け、「公式の警告」に関する保護制度の供のあり方に影響を及ぼすことが考えられる。本研導入を見送った。市民社会担当大臣は、2016 年チ

究では、カウンシルとチャリティ間の提携から生じ2016年8月号

研究報告論文た事件をもとに、チャリティ委員会の監督のあり方
や「助成協定」の性質、チャリティの独立性をめぐる動向を検討した。
本研究からは、イギリスにおけるいわゆる公私協働の取り組みにチャリティ法が一定の制約を及ぼすことが明らかとなった。そして、チャリティが公的セクターの利益も私的セクターの利益のいずれも追求しない、まさに第三のセクター（サードセクター）

制度」榊原秀訓編『行政サービス提供主体の多様化と行政法 ― イギリスモデルの構造と展開』53 頁（日本評論社、2012）53-54 頁。
2）海原文雄『英米信託法概論』（有信堂、1998）48-55
頁参照。
3）Charities Act 2011, ss 2-4.

なお、個人の自由を促進する観点から現代チャリティ法を捉えなおすものとして、Matthew Harding, Charity Law and the LiberalState（CUP 2014）がある。
4）Alastair Hudson, Equity and Trusts（8 th edn,
Routledge 2014）1101.

として法的に位置づけられていることを確認した。

5）石村耕治「チャリティと非営利団体制度の改革法制」

本研究では、公的サービスを提供する主体に、ど（公財）公益法人協会編『英国チャリティ ― その変容とのような公的責任を負わせることがどの程度可能か、
それはいかにして行われるべきかを検討しなかった。
欧州人権条約を国内法化した 1998 年人権法の施行以後、公的セクター以外の組織に対する公的規制の議論が活発になっていることから、今後はチャリテ
ィのみならず公的サービス提供者全般が負う公的責
任のあり方について議論を深めたい。
以上のイギリスの制度研究から得られる日本への示唆を述べて、本研究を閉じることにする。まず、公的セクターと私的セクターのいずれにも属さない主体の利益を確保することが重要である。2006 年に行われたイギリスのチャリティ制度改革は、同時期に行われた日本の公益法人制度改革に少なからず影響を与えており58）、そしてチャリティ委員会が「日本の公益認定等委員会のモデル」とされた59）。これを踏まえると、公益法人制度において、公的セクターが追求する「公益」と異なる「公益」が確保されるか、とくに両者が抵触する場合に後者を優先するよう制度が十分に機能しているのかが問われなければならない。これに関し、Fairfield（Croydon）Limited
事件のように、提携相手が正式な判断を下す前に、チャリティに生じるリスクが把握され対応されうることは、実効的な監督のあり方として参考になる。
また、公的セクターの組織が公的サービス提供を
他の組織に委ねる場合、どの程度の関与ないし介入が妥当であるのか慎重に検討されねばならない。サードセクターに対する社会的な理解が高まるなか、
公的セクターには、チャリティ法の下でのチャリテ
ィの独立性のあり方を参考にしつつ、サードセクタ
ーの自律性を尊重することが望まれる。
注1）岡田章宏「2006 年チャリティ法の歴史的位相とその日本への示唆』32 頁（弘文堂、2015）48 頁。
6）岡本仁宏「チャリティコミッション改革」（公財）公益法人協会編『英国チャリティ ― その変容と日本への示唆』157 頁（弘文堂、2015）160 頁。
7）石村・前掲注（5）52 頁。
8）Charity Commission, Tackling abuse and mismanagement: 2013-14（12 August 2015）〈https://www.gov.uk/
government/uploads/system/uploads/attachment_
data/file/455047/Tackling_abuse_and_mismanagement_2013_14.pdf〉accessed 25 March 2016,
6.
9）Charity Commission（n 8）8. Charities Act 2011,
Part 5-6.
10）Charity Commission, ‘Fairfield（Croydon）Limited:case report’（25 February 2014）.
11）Charity Commission, ‘Fairfield（Croydon）Limited’〈http://beta.charitycommission.gov.uk/charitydetails/?regid＝1026483&subid＝0〉accessed 24 March
2016.
12）中島智人「英国における市民社会政策の変化」（公財）
公益法人協会編『英国チャリティ ― その変容と日本への示唆』1 頁（弘文堂、2015）参照。
13）中島・前掲注（12）3-4 頁。
14）高橋万由美「1990 年代のイギリスにおける契約文化とボランタリー組織への影響」日本の地域福祉 15 号
（2001）17 頁参照。
15）中島・前掲注（12）4 頁。
16）中島・前掲注（12）7-13 頁。
17）ボランタリー・セクターが担う役割として公的サービ
ス提供の側面が重視されてきたことを批判する者は、ボランタリー・セクターは公的サービスのあり方をも改善しうると主張した。中島・前掲注（12）13 頁参照。
18）中島・前掲注（12）15 頁。
19）中島・前掲注（12）16 頁。
20）中島・前掲注（12）16-19 頁。
21）Department for Communities and Local Government,
Community Right to Challenge: Statutory Guidance（2012）.
22）中島・前掲注（12）23-26 頁。
23）Funding Central,“Why move from grants tocontracts?”〈http://www.fundingcentral.org.uk/Page.
aspx?SP＝6155〉accessed 25 March 2016.
24）Woking Museum and Arts and Crafts Centre v
HMRC［2014］UKFTT 176（TC）.

公私協働における公的規律排除の実態と理論

9525）国家補助体制とは、国家補助に対する EU の規制政策

attachment_data/file/486755/Tackling_abuse_and_体系（EU 加盟国が供与する補助又は公的当局が提供すmismanagement_PDF_master_web.pdf〉accessed 25
March 2016.

る補助のうち、特定の事業者又は商品の生産に便益を与えることにより、競争を歪曲するか歪曲のおそれがあるものを、一定の例外を除き禁じることを指す、EU 機能42）Charity Commission, ‘Case Report: The Badger Trust’

条約 107 条以下）を指すと考えられる。国家補助に対す

The Global Warming Policy Foundation’（30 September

る規制については、公正取引委員会・競争政策研究セン

2014）, Charity Commission, ‘Case Report: Oxfam’（19December 2014）, Charity Commission, ‘Case Report:

ター（多田英明ほか執筆）「競争法の観点からみた国家
補助規制 ― EU 競争法の議論を参考に」（共同研究報
告書 CR 01-12、平成 24 年度）〈http://www.jftc.go.jp/
cprc/reports/〉参照。

Institute for Public Policy Research（IPPR）’（16
December 2014）.
43）ほかには、チャリティ委員会がチャリティ登録判断の26）強調している部分は原文のとおりである。
27）Debra Morris, ‘Charities in the contract culture:

際に実施する公益増進テスト（public benefit test）の判断のあり方も社会的な議論の的となった。岡本・前掲注

survival of the largest?’ Legal Studies（2000）20（3）（6）173 頁。チャリティ委員会の公益増進テストをめぐる事件や改革案については、溜箭将之「新制度の実施と409, 413.
28）Andy Cartwright and Debra Morris, ‘Charities andthe“New Deal”: Compact relations?’（2000）23 Journal

その実態」（公財）公益法人協会編『英国チャリティ― その変容と日本への示唆』113 頁（弘文堂、2015）of Social Welfare and Family Law（1）65, 70-75, Debra
Morris, ‘Charities and the Big Society: a doomed
coalition?’（2012）Legal Studies（1）132, 144-148.
29）Charity Commission, Stand and deliver: The future
for charities providing public services（RS15, 2007）15.
30）カウンシルが自身の利益を追求するようチャリティの判断に影響を及ぼす場合、カウンシルが理事ではない運営メンバーとして携わる局面と、理事となり判断を下す
局面では、理事の判断が不適当になる点は共通するものの、前者はチャリティの独立性が問われ、後者は理事が遵守すべきチャリティ法上の義務違反も併せて問題になると考えられる。
31）Charity Commission（n 8）.“abuse and mismanagement”の訳語については、岡本・前掲注（6）168 頁を参考にした。
32）Charity Commission（n 8）31-32.
33）Charity Commission, Speaking out: guidance on campaigning and political activity by charities（CC9, 1 March
2008）5. 岡本仁宏「チャリティの政治活動の規制」（公財）公益法人協会編『英国チャリティ ― その変容と日116-123 頁参照。
44）チャリティ委員会によるカップ・トラストへの調査過程については、National Audit Office, Report by theComptroller and Auditor General: The Cup Trust（201314, HC 814）15-20.
45）Committee of Public Accounts, Charity Commission:
the Cup Trust and tax avoidance（2013-14, HC 138）.
46）岡本・前掲注（6）178-181 頁。
47）Cabinet Office, Government Responses to 1）The
Public Administration Select Committee’s Third Reportof 2013-14 and 2）Lord Hodgson’s statutory review of
the Charities Act 2006: Trusted and Independent, Giving
charity back to charities（Cm 8700, 2013）, Public Administration Select Committee of House of Commons, Therole of the Charity Commission and “public benefit”:
Post-legislative scrutiny of the Charities Act 2006（201314, HC 76）, Cabinet Office, Trusted and Independent:
Giving charity back to charities（Review of theCharities Act 2006）（2012）.
48）本法に社会的投資が規定されているのは、法律委員会（Law Commission）によって検討されていた社会的投資の勧告が取り込まれたためである。Law Commission,
Social Investment by charities（recommendations）（2014）. 社会的投資について、小林立明「社会的投資政策の展開」（公財）公益法人協会編『英国チャリティ

本への示唆』239 頁（弘文堂、2015）242 頁。
34）Charity Commission（n 8）30.
35）Charity Commission（n 8）30.
36）Charity Commission, ‘Family and Childcare Trust:case report’（5 March 2014）. 本件ではチャリティ委員
会の指針違反は認定されていない。
37）政治活動に関するチャリティ法上の規制およびその議論については、岡本・前掲注（33）参照。
38）Charity Commission（n 33）4. 岡本・前掲注（33）242
頁の翻訳を参考にした。
39）Charity Commission（n 33）5. 岡本・前掲注（33）242
頁の翻訳を参考にした。
40）Charity Commission, Tackling abuse and mismanagement: 2012-13（11 December 2013）〈https://www.gov.
uk/government/uploads/system/uploads/attachment_
data/file/455050/Tackling_abuse_and_mismanagement_2012_13.pdf〉accessed 25 March 2016.
41）Charity Commission, Tackling abuse and mismanagement: 2014-15（17 December 2015）〈https://www.
gov.uk/government/uploads/system/uploads/

96（17 December 2015）, Charity Commission, ‘Case Report:

2016年8月号―その変容と日本への示唆』219 頁（弘文堂、2015）
参照。
49）Kirsty Weakley, ‘How the Charities Act 2016 willaffect the sector’（Civil Society, 17 March 2016）〈http://
www.civilsociety.co.uk/governance/compliance/
analysis/content/21480/what_does_the_charities_
act_2016_entail〉accessed 25 March 2016.
50）HC Deb 3 Dec 2015, vol 603, cols 565（Anna Turley）.
51）HC Deb 3 Dec 2015, vol 603, cols 566（Anna Turley）.
52）HC Deb 3 Dec 2015, vol 603, cols 586（Rob Wilson）.
53）チャリティ法関連の審判所制度について、溜箭・前掲注（43）123-129 頁参照。審判所制度改革全般は、伊藤治彦「2007 年審判所、裁判所及び執行法における審判所改革」榊原秀訓編『行政法システムの構造転換 ― イ
ギ リ ス に お け る「行 政 的 正 義」』70 頁（日 本 評 論 社、

研究報告論文

2015）参照。
54）Charities（Protection and Social Investment）Act
2016, s 1, Charities Act 2011, s 75A（6）（a）. 「公式のる。2016 年チャリティ（保護および社会的投資）法によってチャリティ委員会に付与された権限のうち「公式の警告」について、〈付則〉は修正されなかった。

警告」に記載すべき事項は警告の根拠をはじめ明示的に列挙されている。Charities Act 2011, s 75A（5）.

57）榊原秀訓「イギリスにおける公私協働 ― サードセク

55）HC Deb 3 Dec 2015, vol 603, cols 586（Rob Wilson）.

『世界の公私協働 ― 制度と理論』18 頁（日本評論社、

56）審判所の手続きには上訴（appeal）、審査（review）、照会（reference）の三種類がある。溜箭・前掲注（43）124-126 頁参照。この手続きは、2011 年チャリティ法の〈付則〉6（schedule 6）「審判所への上訴および申請」（appeals and applications to tribunal）で定められていターによる公共サービスの提供」岡村周一、人見剛編
2012）。
58）太田達男「はじめに」（公財）公益法人協会編『英国チャリティ ― その変容と日本への示唆』i 頁（弘文堂、2015）iv 頁。
59）岡本・前掲注（6）157 頁。

公私協働における公的規律排除の実態と理論97