自然災害科学 J. JSNDS 42 -1 53 -65（2023 ）

土砂災害に対する地域防災のステークホ
ルダーの関係性について－日本と台湾の比較を通じて－李旉昕1, 2・竹之内健介3・巫仲明4・許瓊文5・矢守克也6

A Comparative Study of the Relationship Among Stakeholders
in Community Disaster Reduction for Sediment
Disaster Between Japan and Taiwan
Fuhsing Lee1, 2, Kensuke Takenouchi3, ChungMing Wu4,
Chiung-wen Hsu5 and Katsuya Yamori6
Abstract
This study aimed to analyze the social factors responsible for community disaster prevention
activities in sediment disasters in Japan and Taiwan. It was found that in Japan, community
disaster prevention activities are continuing, centered on these historical and institutional systems
and plans. In Taiwan, ordinary citizens cooperate with the stakeholders as government andexperts to establish the community disaster prevention system. Therefore, both countries could
learn valuable lessons from each other. Japan could learn from Taiwan how to shrink the gap
between governments, experts and local residents, while Taiwan could learn from Japan how to
institutionalize community disaster prevention and planning activities for the unsustainable
activities problem.
キーワード：土砂災害，地域防災，日台比較，ステークホルダー，関係性Key words: sediment disaster, community based disaster prevention, comparative analysis between Japanand Taiwan, stakeholder, relationship

1

2

3

茨城大学地球・地域環境共創機構（GLEC）
Global and Local Environment Co-creation Institute(GLEC), Ibaraki University
日本学術振興会 特別研究員（RPD）
Restart Postdoctoral Fellow (RPD), Japan Society for the
Promotion of Sciences
香川大学創造工学部
Faculty of Engineering and Design, Kagawa University

4

5

6

台湾逢甲大学営建及防災研究センター
Construction and Disaster Prevention Research Center,
Feng Chia University
台湾国立政治大学傳播学院
College of Communication, National Chengchi University
京都大学防災研究所
Disaster Prevention Research Institute, Kyoto University

本稿に対する討議は 2023 年 11 月末日まで受け付ける。

53

54

李・竹之内・巫・許・矢守：土砂災害に対する地域防災のステークホルダーの関係性について

1 ．はじめに1. 1を構築するために，どのようなコミュニケーショ

研究背景

ンをとるべきなのかが課題である。

近年，日本では，気候変動により豪雨が多発し，日本と同様，土砂災害が頻繁に発生する台湾もそれに伴い発生する土砂災害が，毎年多くの命を同じく，行政や専門家の協力の下で，地域コミュ

奪い，建物の破壊，そして経済に損害を与えていニティを単位とし，地域内の早期避難，防災訓練，る。土石流，がけ崩れなどの土砂災害は，突発的計画づくりなどのソフト対策を強化している。そかつ短時間で現象が生じるため，地域コミュニの効果もあってか，2010年代に入ると，土砂災害

ティに瞬時に大きな被害をもたらす恐れがある。

による死者数は少なくなっている。

このような土砂災害にはハード対策が有効である

日本と台湾では，地域防災に関する制度，文化が，発生場所の特定の難しさや費用等を考慮するが異なり，土砂災害に対する防災対策の相違点がと，同時に地域コミュニティを主体とする防災の多い。これまでも，日本の土砂災害に対する地域

ソフト対策も求められる。

防災を推進するために，台湾の地域の土石流防災

しかし，地域コミュニティにおける防災のソフ
ト対策を実践するには，さまざまな課題がある。
土砂災害のリスクが高い地域の多くは，都市部かの制度や防災人材の育成の方法が研究されている1,5）。
一方，台湾においても，土砂災害防災において，ら離れており，少子高齢化，地域経済の衰退など

多くの課題が存在しており，日本の取り組みからの社会問題が他の地域と比較して進んでいる。こ学ぶ点も多い。例えば台湾人の研究者6）は，日本のように，地域コミュニティ活動の衰退が見られの土砂災害防止に関する法律や制度を整理し，そる中で，「住民やコミュニティの自発性による防こから日本の特徴は，従来のハード対策からソフ

災体制は構築され防災力の向上がなされるのかに

ト対策へ転換し，法律の改正や制度の構築を通じは疑問が残る」と指摘されている 。

て，社会全体が土砂災害を防止することにあると1）

そのため，地域住民は課題解決のために，外部指摘している。この特徴はハード対策のみに頼っとの連携を必要とする場合も多い。たとえば，てきた台湾にとって重大な参考になる点である。

Public Privacy Relationship（PPP）と 呼 ば れ る モ

しかしながら，日台の課題を解決する糸口として，デルが国際的に進められている。このモデルでは，両者の地域防災の特徴を比較する視点は重要であ

地域住民が地域防災の計画を実行する主体であり，るが，それについての研究はまだ少ない。

実践する側である。外部の組織はその計画を促す

本研究は，地域防災の主体である住民と行政，側であり，地域に新たな刺激を与え，そして地域研究者・専門家といった外部者との協力関係に注が必要とされる支援とリソースを提供する。同時

目し，日本と台湾の土砂災害の地域防災体制を比に，地域防災を推進するプロセスの中で多様なス較する。そして，相補的な議論を通じ，土砂災害

テークホルダー（stakeholder），たとえば行政，に対する地域防災のあり方を議論していく。

地域リーダー，住民，そして専門家の参画を取り入れる2,3）。日本では，専門家チームと地域住民

1. 2が地区防災計画を共同で作成するなど，すでにこ

本研究の目的は，日本と台湾における地域防災のような方法が導入され，議論されるようになっ

体制がどのように形成され，どのような違いがあている。しかし，専門家チームが参入していない

るのかを分析することによって，双方の特徴を明地域もまだ多数ある。また，行政と地域内のさまらかにすることである。これにより，災害時の災

ざまな階層や組織が連携し，専門家やアドバイ

害情報の伝達，コミュニティの役割，ステークホザーが協力をすることが提唱されている が，具ルダーの関係性など，土砂災害に対する防災行動

体的な連携と協力の方法に関する議論はまだ少なについてさまざまな知見を提供しうる。

4）い。各ステークホルダーの間ではより良い関係性

研究目的

また，以上の研究目的を踏まえ，台湾人の第 1

55

自然災害科学 J. JSNDS 42 -1（2023 ）表2

筆者，日本人の第 2 筆者，第 5 筆者が「日台の地域土砂災害制度の比較研究会」を立ち上げた。そして，長期的に専門家チームの立場で台湾の地域
防災の活動を行っている台湾人の第 3 筆者と第 4筆者を研究会に招待し，2020年 5 月から2021年10月まで，オンライン会議を 9 回開催した。本研究は，この場を通じて実施してきた議論を踏まえ，
日本と台湾の地域防災の制度を比較した上で，専門家と地域との連携の手法や課題について，以下

日本と台湾における土砂災害の関連制度
やその経緯

年

日本

1958 地すべり等防止法
1961 災害対策基本法
1969 急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律
1976

山坡地保育利用条例

1994

水土保持法

1999

集集大地震の発生により地域防災の重要性を意識し始めるのような流れで，まとめるものである。
まず，日本と台湾の土砂災害に関する法律，制度などの整備の経緯を確認し，地域防災の現状と課題を整理する（ 2 章）。次に，行政，専門家，
地域住民といったそれぞれのステークホルダーの立場や役割が形成された背景を整理する（ 3 章）。
さらに，日本と台湾の地域防災の特徴を抽出し，2000 土砂災害警戒区域等におけ 災害救助法
る土砂災害防止対策の推進に関する土砂災害防止法
2004

土石流防災疏散避難作
業規定，土石流警戒基
準値の制定発表

2013 災害対策基本法の改正により，地区防災計画の導入5 章）。

2014 土砂災害防止法の改正により，土砂災害警戒区域の避難体制の強化2 ．土砂災害の地域防災の制度と課題

2017 水防法・土砂災害防止法の改正により，要配慮者利用
施設の避難体制の強化

今後の課題解決に向けた示唆を探求する（ 4 章，

2. 1

日本

台湾

1897 砂防法

2020 警戒レベルの制定

日本は，土石流・地すべり・がけ崩れを合わせ2021 「避難勧告」が廃止て，近年では年間1,000件ほどの土砂災害が報告されている。近年では，毎年大規模な集中豪雨が年には，新たに土砂災害防止法（正式名称：土砂発生し，大きな被害が生じている（表 1 参照）。

災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進

日本の土砂災害に関する法律としては，表 2 のに関する法律）が制定されている。日本の都道府

ように，1897年の砂防法が成立されて以降，2000

県はこの土砂災害防止法に基づき，土砂災害のお表1
年

日本における近年の重大災害と被害状況7,8）

重大災害

死者・行方
不明（人）

建物被害状況（棟）2012 平成24年 7 月九州北部豪雨

33 全壊276，半壊2,306，一部損壊192

2013 台風26号

43 全壊86，半壊61，一部損壊947

2014

8 月豪雨

83 全壊179，半壊217，一部損壊190

20159 月関東・東北豪雨

8

全壊81，半壊7,044，一部損壊384

2016 台風第 7 号，第11号，第 9 号，第10号
及び前線による大雨・暴風

31 全壊524，半壊2,300，一部損壊1,751

2017

44 全壊325，半壊1,109，一部破損88

6 月30日からの梅雨前線に伴う大雨及び平成29年台風第 3 号

2018 平成30年 7 月豪雨

245 全壊6,767，半壊11,243，一部破損3,991

2019 令和元年東日本台風（台風第19号）

107 全壊3,308，半壊30,024，一部破損37,320

2020

7 月西日本から東日本，東北地方豪雨

86 住家全壊1,621，半壊4,504，一部破損3,503

2021

7 月 1 日から 3 日の東海地方・関東地
方南部を中心とした大雨

28 住家全壊59，半壊115，一部破損342

56

李・竹之内・巫・許・矢守：土砂災害に対する地域防災のステークホルダーの関係性についてそれのある区域を土砂災害警戒区域として指定する。そして，警戒区域を対象に「危険の周知，警戒避難体制の整備，住宅等の新規立地の抑制，既存住宅の移転促進等のソフト対策」を推進している 。土砂災害防止法に関しては2014年に改正さ
9）

都道府県

住

土砂災害
警戒情報

れ，「地域防災計画に土砂災害警戒区域に係る避難場所及び避難経路に関する事項，避難訓練の実

市町村

地方気象台等

テレビ・ラジオ
インターネット等

民

施に関する事項等を定める」ことが明記される10）。
また，2017年 6 月には，要配慮者利用施設の避難体制の強化を図るために，さらに土砂災害防止法が改正された。具体的な内容は「土砂災害警戒区
域内の要配慮者利用施設の所有者又は管理者に対

図1

日本の土砂災害の情報伝達（「都道府県と気象庁が共同して土砂災害警戒情報を作成・発表するための手引き」32）に基づ
き，筆者が作成）

し，避難確保計画の作成及び避難訓練の実施を義
務付け，施設利用者の円滑かつ迅速な避難の確保

ポータルサイトなど，個人に直接情報を伝達するを図ること」である。避難確保計画の作成には，もの，テレビ報道，ラジオ，市町村のホームペー「都道府県及び市町村の関係部局が連携して積極

ジ等マルチメディアの利用，また，京都市のよう的に支援を行うことが重要です」と明記されていに，区・支所災害対策本部が電話で自主防災組織

る11）。

に連絡するように明記されている場合もある12）。

避難情報についても，これまで「避難勧告」，

2018年 7 月豪雨の後，内閣府の「今後の水害・「避難指示（緊急）」といった言葉で表現していた

土砂災害からの避難対策への提言～避難に対するものが，2020年からは「 5 段階の警戒レベル」で基本姿勢～」13）では，「地球温暖化に伴う気象状発信されるようになっている。警戒レベルごとに況の激化や行政職員が限られていること等により，異なる色と言葉で危険の程度を示し，住民などが突発的に発生する激甚な災害への行政主導のハーとるべき行動を具体的に提示する。その後，2021

ド対策・ソフト対策に限界」が強調され，「防災年 5 月から，「避難勧告」が「避難指示」に一本化対策を今後も維持・向上するため，国民全体で共され，「避難勧告」が廃止された。これまでの「避通理解のもと，住民主体の防災対策に転換してい難勧告等に関するガイドライン」が「避難情報にく必要」と明記されている。これまでのハード面関するガイドライン」となった。現在の警戒レベが主であった土砂災害対策から，「自らの命は自ルは，警戒レベル 1（白色）早期注意情報，レベらが守る」の方針という地域防災のソフト対策へ

ル 2（黄色）大雨・洪水・高潮注意報，レベル 3の転換がみられる。

（赤色）高齢者等避難，レベル 4（紫色）避難指示，
レベル 5（黒色）緊急安全確保である。

国の防災基本計画や都道府県・市町村の地域防災計画に加え，住民・コミュニティ主体の体制の避難指示発令に対応する土砂災害警戒情報の情構築について，計画づくりから積極的に取り組む

報伝達体制（図 1 ）については，「都道府県と気象ことを目指し，2013年から，市町村の居住者・事庁が共同して土砂災害警戒情報を作成・発表する業者を中心に地域防災計画よりも小さい範囲内でための手引き」では，都道府県と気象庁が連携し，防災計画を作成する「地区防災計画」制度が導入

共同で発表するものとされる。

されている。これまでの行政主導の計画づくり体

市町村から住民への周知の方法については，自制から，自治体，消防関係者，地域住民とコンサ

治体によって異なっている。たとえば，防災行政

ルタントが主にワークショップの形で話し合いを

無線や広報車，消防車によるコミュニティ内の呼進め，地域の特徴を踏まえて共同で計画を作成さ

びかけ，IT 技術を用いた緊急速報メール，防災

れることが要点である。

57

自然災害科学 J. JSNDS 42 -1（2023 ）表3

日本と台湾における地域防災の課題

大地震以降，コミュニティ・まちづくりを意味す

日本

る「社区営造」ブームが始まった。それは，「社台湾

少子高齢化，人口減少

少子高齢化，人口減少

区」を単位にして，政府からの助成金を受け，専自治組織の弱体化

地域住民の理解不足

情報周知の徹底化の困難

事前防災に関する法律・制度の改正が少ない

門家チームが地域をサポートし，地域の文化・歴

他方で，近年，コミュニティ，そして自治会等の従来型の自治組織が弱体化しているという問題

史・産業・福祉・震災復興などを発展させることである。また，集集大地震以降，2000年代に連続した台風による土砂災害の被災地「社区」が防災を「社区営造」の一部として発展してきた3）。

があり，住民主体の活動が衰弱しつつあることが台湾の土砂災害については，その被害が初めて問題視されている14）（表 3 ）。このような状況にお全土的に認識されたのは，1996年の賀伯台風の時いて，住民の早期避難や情報伝達に関して多くのである。台湾で歴史的地震とされる集集大地震で課題がある。特に，土砂災害情報の精度と伝達のは地形の変化が多数見られ，これ以降，台湾中南

正確さは向上しているが，情報周知が徹底されて部では台風による土砂災害に見舞われることが多いるとは言い難く，住民の実際の避難行動に結びくなった。1961年から1999年までは年平均1.42回

15）

ついていないことがある 。

であった土砂災害が，1999年から2008年までは年

以上，日本の土砂災害に関する法令，制度や課平均10.22回となっている1）。2001年の桃芝台風，

題などの現状を整理した。次に，日本の社会体制

2004年の敏督利台風及び艾利台風では，土砂災害とは異なる台湾の背景を詳しく紹介した上で，日による死者が続出した。特に，2009年 8 月 7 日～

本と比較しながら土砂災害に関する台湾の防災の9 日にかけて台湾を襲ったモラコット台風による状況と課題を述べる。

被害は甚大で，死者は643人，行方不明者60人を

2. 2「台風災害の発生と建物の損壊はあるものの死数えた。モラコット台風の翌年，2010年以降，

台湾

台湾の人口は約2,354万人（2021年 1 月時点）で者・行方不明者は 1 ケタ以下に減少している」1）ある。面積は 3 万 6 千平方キロメートルであり，ことが示されている。表 4 は台風災害における被日本の九州よりやや小さい。台湾の行政区分は，害状況であり，近年では台風災害の回数が少ない

中央政府の行政院があり，次に地方政府として 6こともあるが，人的被害の状況が抑えられている

つの直轄市と13県がある。地方政府の下部には日ことがわかる。

本の市町村に相当する郷鎮市区がある。その下に台湾は，2000年代に土砂災害が繰り返し発生し同レベルの里と村がある。直轄市の下部に区，そたことから，ハード設備および情報伝達システムの次は里である。県の下部は郷鎮市であり，次にへの依存には限界があり，地域社会における早期村である。村と里は同レベルの行政単位である。

避難の体制整備の重要性を認識した。また，集集

村と里の下部には隣がある。村と里には民選の大地震以降は「自助・共助・公助」を意識し，地リーダーである村長と里長がいる（以下，里長と域コミュニティの自主防災体制の構築を推進しは統一）。

じめた3）。

また，行政的な区分ではなく，村と里の中で，台湾の土砂災害防災の法律や制度に関しては，住民の認識による「社区」といわれるコミュニ

1976年に制定された「山坡地保育利用条例」とティがある。一つの村・里はそのまま「社区」と1994年の「水土保持法」がある。また日本の災害認定されることもあり，一つの村・里の中で， 2対策基本法に相当する「災害救助法」（2000年制

つ以上の「社区」がある場合もある。中国語の「社定）がある。その後，災害時の避難に関しては

区」とは英語の community であり，日本語では

2004年から「土石流防災疏散避難作業規定」が施地域コミュニティに近い。1999年に発生した集集

行されている（表 2 参照）。

58

李・竹之内・巫・許・矢守：土砂災害に対する地域防災のステークホルダーの関係性について

表4

台湾における台風災害と人的・建物被害1,16）

年

死者・行方 建物被害不明（人） （棟）

台風回数（重大台風名）

中央災害
対策本部

土
石
流
警
戒
区
域
と
情
報

地方政府
災害対策
本部

マ
ス
メ
デ
ィ
ア
の
報
道

2000

6

110

2,159

2001

8（桃芝台風）

354

2,624

2002

3

6

0

2003

7

7

0

2004

9（敏督利台風，艾利台風）

49

386

2005

4

23

169

2006

5

3

15

2007

6

16

89

2008

6

42

83

2009

3（モラコット台風）

704

349

2010

5

2

79

2011

5

0

11

2012

7

8

144

2013

6

9

72

2014

3

1

68

2015

6（蘇迪勒台風，杜鵑台風）

17

169

2016

5（尼伯特台風，梅姬台風）

13

430

2017

4

1

7

住民ではなく，特定のステークホルダーである点

2018

2

0

0

2019

4

2

4

である。図 2 のように，水保局は中央対策本部，

2020

5

2

0

2021

5

1

0

域の里長，土石流防災専員（3. 2で詳述。以下，

土砂災害警戒区域の指定については，土砂災害

情報を受けた地域内の関係者が住民避難を誘導す

水保局
土石流
災害緊
急対応
チーム

図2

電話、

市町村の
災害対策
本部
ショート
メール、
アプリ、
緊急速報

村里長
土石流防
災専員

警戒
区域
の
住民

台湾の土砂災害の情報伝達（水保局のHP33）に基づき，筆者が作成）る。住民が避難しない場合，警察は罰金を科す。
赤色警報及び黄色警報のいずれにしても，日本との大きな違いは，情報の受信対象者はすべての地方政府の対策本部，自治体の対策本部および地
防災専員），緊急連絡者に情報を出す。そして，（主に土石流災害）担当の中央政府の行政院農業る。情報を提供する方法は FAX，メール，電話，委員会水土保持局（以下，水保局）が全国の土石水保局のアプリ，また LINE グループなどである。

流の影響を受ける地域と渓流を調査し，災害の発並行して，中央対策本部は地方政府に連絡し，地生リスクが高い地域を管理対象として設定する。

方政府は自治体に連絡し，自治体は地域内の里長

そして，これらの管理地域のハード対策やソフトに連絡するという流れもある。次に，中央政府，対策を実施する（3. 2にて詳しく述べる）。

地方政府及び自治体がマスメディア（テレビ，ラ次に，台湾の土砂災害における緊急時の情報伝
達の在り方を日本と比較しながら述べる（図 2 ）。

ジオなど）を通じて全国的に情報発信を行う。
台湾は土砂災害防災の推進において，以下のよ「土石流防災疏散避難作業規定」に基づく「土石流うな課題に直面している（表 3 参照）。まず，日警戒基準値」には赤色警報と黄色警報の二種類が本と同様に，少子高齢化，人口減少などの問題がある。台湾では，土砂災害発生の予測雨量を定めある。また，地域住民の土砂災害のリスクに対すており，黄色警報とは，その地域において予測雨る理解が不足している場合，防災の取り組みに対量が警戒値より大きい場合を指す。水保局から警する抵抗感が生じる。次に，災害前に体制を整え

戒情報を発令し，地方政府が避難勧告を地域に出ることではなく，災害後に制度を改正することがす。赤色警報は，実際の降雨量が警戒値を超過し多い。たとえば，1999年の集集大地震以降，自然た場合に発令される。地方政府は避難勧告に加え災害に関する法整備が進んでいるものの，「災害て住民を強制的に危険地域から移動させる 。こ発生からわずか数か月～一年以内に法改正される

こでいう強制とは，地域の里長と警察が避難しななど急な計画によるものが多い」ことがある17）。

い住民の自宅に直接出向き，避難させることであ台湾は日本と比べ，土砂災害における法律，制

5）

59

自然災害科学 J. JSNDS 42 -1（2023 ）度，そして地域防災，特にソフト対策を推進する

防災教育の推進などを行う。また，タイムライン

歴史が浅いといえる。そして，防災対策に関する（防災行動計画）により，国，地方公共団体，企業，

作業規定や計画が多いが，日本のようにソフト対住民等が連携する体制の事前構築も近年進められ策が十分に法律に規定されていないという特徴がている。

ある。また，台湾では，平常時に中央政府，地方専門家については，大学の研究者である専門家

政府，自治体，専門家チームが地域内の防災活動

が自治体の要請と委託を受け，単に研究・調査をを支援・参画している。災害時に，早期避難の目実施するだけではなく，地域の防災に実践的に協標を達成するために，台湾には強制避難のルール

力する場合がある。以前は専門家主導の形で，住がある。一方，日本では，平常時に，主に自治体

民に何をするべきか講義したり，マニュアルを提や専門家が地域の防災活動を支援している。そし示したりすることが多かったが，近年，住民主体て，災害時に，各住民自身が避難情報や行動を判の地域防災が提唱されてきたことで，地域住民を断することが特徴的である。以下，日台におけるサポートするスタンスに変わりつつある18）。

ステークホルダーの関係性とその課題について比較する。

緊急時における判断力や行動力を向上できるよ
うに，普段から相互連絡体制の確保を目的とし，
ステークホルダー間で直接的なコミュニケーショ

3 ．地域社会とステークホルダーの関係性
3. 1

ンを促す取り組みが進められている。たとえば，

日本

地域コミュニティ 災害対応

本節では，日本の地域社会におけるステークホ
ルダーの関係性に基づいて作成した図 3 と表 5 を自治会

参照しながら，各ステークホルダーの役割につい市町村が主体となって，災害後の対応，避難情

住民報の提供や発令，災害ボランティアへの要請，復旧・復興などを対応する。平常時においては，地図3

ハザードマップの作成・配布，避難訓練の実施，

日本

知見共有
活動支援
助言提供

域防災計画制度の実施，地区防災計画の策定推進，

自治体
専門的な知見協力要請 や技術提供

自主防災 消防団
組織て述べていく。

表5

計画実施

専門家

日本における平常時の地域防災関係図

日本と台湾の地域防災のステークホルダーの役割

行政

専門家

自治体

大学

地域
消防団

自主防災組織

一般住民

災害対応，計画 計画づくり，研 災害対応，専門 情報伝達，避難 避難訓練の参加，実施，問題解決 究調査，知見共 技術，住民指導 誘導，危険度の 避難行動の実施
役割有，地域と関係
認知づくり
中央政府
台湾 地方政府
自治体

大学
村・里長
コンサルタント
会社

災害対応，問題 自主防災体制の解決，自主防災 構築に関する支
プロジェクトと 援（災害リスク
地域防災人材育 分析・共有，名役割 成の支援，専門 簿作成，自主防家チームの派遣，災組織の役割配地域の協力支援 分，避難訓練，
避難計画づくりなど）

土石流防災専員 自主防災組織

地域問題対応， 雨量測量報告， 村・里長の指示
専門家，行政と 避難誘導に基づき行動，の連絡，避難対訓練の参加
応，名簿作成60

李・竹之内・巫・許・矢守：土砂災害に対する地域防災のステークホルダーの関係性について

緊急時に気象台長が市町村に直接電話連絡がとれ

会長が自主防災組織をリードする。自主防災組織

るような，ステークホルダー間の「顔の見える関は，1961年の災害対策基本法にすでに概念規定が係」の構築が始まっている 。他にも，大学専門

なされ，制度化されていたが，結成率は低かった。

家と地域が連携し，地域の避難タイミングを自ら自主防災組織の結成が強く推奨されるようになっ考える「防災スイッチ」のような取り組みがある 。

たのは1995年の阪神淡路大震災の後からである23）。

地域コミュニティについて，防災に取り組む際

土砂災害における自主防災組織の役割は，主に情の主役は，主に消防団，自主防災組織，自治会会

報伝達・呼びかけ，避難経路の点検，持ち出し物

長，一般住民である。

の用意，避難誘導，避難生活の助け合いなどであ

19）

20）

日本は，消防団だけではなく，水防団も存在しる。また，平常時には現地の危険度の認知，およている。しかし，現在ほとんどの地域では，水防び危険箇所の確認などの活動が求められる。この団と消防団のメンバーが重複しているため，本研

ような活動について，滋賀県の守山集落を事例と究では，消防団を中心に紹介する。消防団の歴史

した自主防災組織の研究24）では，①強力なリーは古く，発祥は江戸時代まで遡る。消防団は地域ダーがいること，②常に専門家が助言を行うこと，に関わるすべての災害，たとえば火災・土砂災③旧住民区と新住民区が分かれていても連携があ

害・水害・地震・津波などに対応する地域住民にることの 3 つが自主防災組織の強化条件となるこよる組織である。消防団は市町村の非常備消防組とが提示されている。

織であり，災害緊急時の市町村の実動部隊という

近年は，自主防災組織・消防団員以外の一般住立ち位置である21）。総務省消防庁の定義によると，民も，地域防災の担い手として重視されている。

「消防団員は，常備の消防職員とは異なり，平素

阪神淡路大震災以降，自助・共助・公助の概念がは生業を持ちながら「自らの地域は自らで守る」

強調され，「自らの命は自らで守る」という意識という崇高な郷土愛護の精神に基づき，消防活動が強まっている。災害時における情報の確認，避を行う権限と責任を有する非常勤特別職の地方公

難行動など以外に，平常時の避難訓練参加，備蓄，務員」とされている 。一方で，基本的に自主的

避難経路の確認，ハザードマップの理解と確認なな参加であることを考えると，地域を守るためのどが重要視されるようになった。また，気象庁か報酬制度のあるボランティアとも捉えられる。災ら発表される土砂災害警戒情報は防災無線，携帯害時の出動以外，平常時に操法訓練，巡回，防災

電話，テレビなどの手法で住民に伝達され，住民教育の推進，住民指導などの業務があり，地域に自身が避難行動を判断する仕組みになってもいる。

22）

とって欠かせない存在として評価されている。自治会やその他自主組織との連絡体制を整え，役割

3. 2

分担してコミュニティの運営に関わることが求め台湾のステークホルダーについて，図 4 と表 5

台湾られている。
近年，消防団は地域防災の中核的な役割を果たすとして再認識されている。たとえば，2018年の7 月豪雨では，消防団が住民の救助活動や避難誘
導，行方不明者の捜索等を行ったほか，土砂等の撤去作業や地域の巡回活動，土砂災害のおそれがある危険箇所の警戒活動等を長期間にわたり実施
した22）。
次に，自主防災組織とは，地域の住民が自発的

プロジェクト対象
地域コミュニティ
村・里長
防災専員

自主防災
組織

に防災活動を行う任意団体である。多くは町内会・自治会の下層組織であり，町内会や自治会の

図4

要請による
活動参加

中央

派遣
連携
要請による
活動参加
地方政府
連携
問題相談
活動参加 専門家
連携
知見共有 チーム
活動支援
連携
災害対応
活動支援

自治体

台湾における平常時の地域防災関係図

61

自然災害科学 J. JSNDS 42 -1（2023 ）を参照しながら，各ステークホルダーの役割を述

こうした専門家チームについて，日本は上述のとおり自治体が専門家の支援を要請するが，台湾

べる。
台湾では，土砂災害対応の担当機関は，国（中政府が「自主防災社区プロジェクト」を実施する央），地方（県，市）と自治体（市，郷，鎮）の 3

すべての地域に専門家チームを派遣しサポートをつに分けられる。国について，主に災害時に成立行っている。他方で，地域コミュニティはどこのされる国の対策本部（原文：中央応変中心）であ専門家チームにサポートされるのか，事前に把握る。また，災害時には地方政府や自治体にそれぞできず，派遣されたチームを受け入れる状況であれ対策本部が設置される。

る。台湾の専門家チームは大学の研究者およびコ

次に，ソフト対策については，2004年から「土ンサルタント会社などで構成される。また，台湾

石流自主防災社区」プロジェクト（以下「自主防では，大学教員が政府や民間基金の委託で地域コ

災社区プロジェクト」と略称）を実施してきた。

ミュニティをサポートするビジネス事業を行うこ

これは，里長がリーダーとして，地域内の住民のとも一般的である。たとえば第 4 筆者のチームで避難対策を考え，避難用の住民名簿を作成する等，は，土砂災害に詳しい地質とリスクコミュニケー

コミュニティベースの防災体制を構築するものでションの専門家，そしてハザードマップ，名簿作ある。「土石流自主防災コミュニティ」の対象地

り，避難訓練などの活動を支援するアシスタント

域になれば，水保局が水害等土石流以外の災害をと呼ばれるスタッフなどが 5 ～ 6 名いる。政府の含めて考慮し，コミュニティ全体の防災対策を練競争型委託プロジェクトの公募で選抜され，地域る。2005年から2022年まで，1,312村（里）が水保

コミュニティに入ることとなる。任期について，

局のプロジェクト対象となった 。2005年からは，専門家と政府の間での 1 年または 2 年契約である。

水保局が「土石流防災専員」と呼ばれる地域の土

予算に応じて継続ができなくなる可能性もあるが，

石流防災対策の防災リーダーを育成している 。

原則上継続的に実施されている。

25）

26）

このように中央政府の部局である水保局が地方専門家チームは，里長，地域住民へのインタ

政府を介入せず，直接地域コミュニティを支援・ビュー，ワークショップ，あるいは日常の会話に管理することが，地域コミュニティにとって効率

基づき，地域向けの自主防災体制を構築する。地的である体制となった。しかし，参入の地域コ

域の災害リスク分析・共有，地域ごとのハザード

ミュニティの増加により，水保局が対応しきれず，マップの作成，保全対象の名簿作成，自主防災組

人員不足が問題となっていた。2017年から，水保

織成員の役割配分，避難訓練の計画・実施などの局が地方政府を地域防災のステークホルダーとし取り組みに協力するほか，災害時には，災害情報て組み込む政策が導入された。地方政府が地域コの伝達と収集を補助する。一つの地域に一つの専

ミュニティを支援する役割とする目的にし，「土門家チームが割り当てられることで，各地域の特石流自主防災社区2.0」（原文：土石流自主防災社

徴にあわせて，住民のニーズに柔軟に対応するこ区2.0推動計画）と名づけられたプロジェクトが始とが可能になっている。その立ち位置は，行政とまった。水保局は，地方政府に補助金を提供し，地域コミュニティの間の連絡者と考えられる。他

地方政府向けの人材育成を行っている。地方政府

方で，専門家チームが一方的に地域防災の計画やには，日本のように防災専門の部署はなく，たと内容を推進しようとして，効果的ではない場合もえば民政課，福祉課など各地方政府によって異な示されている。たとえば，専門家チームのメンる部署が担当する。自治体は地方政府の行政命令

バーが住民にハザードマップや避難訓練のシナリを受け，地域の防災を支援する。また，地方政府

オを提供したが，住民が興味を示さなかったと述では補助金を提供し，大学等に専門家チームの派

べたケースがある27）。

遣を要請し，地域での避難訓練，資機材の購入などを行っている。

次に，台湾の地域コミュニティについて説明する。台湾の消防団は，日本と異なり，主に消火活

62李・竹之内・巫・許・矢守：土砂災害に対する地域防災のステークホルダーの関係性について

動や地震時の救助を担当し，土砂災害の場合は出業務を行う。防災専員の装備，保険，簡易雨量筒

動しない。土砂災害への対応は，主に里長や防災などが水保局から支給される。防災専員の任期は専員，自主防災組織がステークホルダーとして行

3 年であり，継続することもできる。しかし，上う。

記の業務を果たしていないと水保局に判断された

里長は，任期は 4 年で住民による選挙で選出さ場合は，継続不可となる26）。

れる。無給であるが，毎月事務費が支給される。

台湾では，水保局が主催する防災専員の育成プ

仕事の内容は地域に関するすべての行事に関わり，ログラムが主要な地域防災の取り組みとして位置

地域サービスを行うことである。具体的には，地付けられている。さらに，「土石流自主防災社区

域の問題，政令の広報，地域活動の開催などであ2.0」プロジェクトが推進されてからは，地方政府，る。里長の事務所には里幹事という公務員が自治

自治体と地域コミュニティが連携し，全住民が参体から派遣され，里長の仕事をサポートする。

加するトップダウンの地域防災を目指すように

里長は防災のハード面の工事，整備の点検などなった28）。

に関わる一方，ソフト面では主に行政・専門家とプロジェクトによって防災体制を構築したコの連絡，自主防災組織の主導，緊急時の避難の呼ミュニティでは，主に専門家チームと里長が中心

びかけ，強制的な避難，避難所の開設，食料の調になり，住民ボランティアを募集して自主防災組

達，災害後の状況確認などの業務がある。特に，織を設立し，土砂災害に関する知識を習得する学

避難に関しては，里長は①避難者の名簿作成，②

習活動や避難訓練が実施されている。また，こう

避難するべき住民への避難の呼びかけ，③避難中した組織が，防災だけではなく，現地の生業の活の住民への帰宅できることの告知等の行政命令権性化，地域振興を含めて活動を行う場合もある。

を持つ。防災の取り組みは，里長選挙のためにも他方で，「コミュニティリーダー」（里長・防災有効であり，住民との関係性の構築と信頼を得る

専員）が地域の避難情報や避難行動を把握してい機会でもある。

るため，一般の地域住民，特に高齢者の防災に対台湾における地域防災のもう一つの特徴は上記する理解や認識が薄まっていくという問題があるで取り上げた防災専員の存在にある。防災専員は，ことが指摘されている29）。また，防災専員自身の水保局と専門家チームが育成している土石流の防安全確保の問題も提起されている30）。

災リーダーであり，一つの地域には 1 ～ 2 人の防台湾では，コミュニティ（社区）を単位にする

災専員が配属されている。防災専員はボランティ

地域社会の自主防災の実現を目標にしている。しアであり，水保局が土石流危険渓流周辺地域の里

かし，専門家チームが地域をサポートする体制は長，一般住民，コミュニティの防災組織のメン

行政・専門家主導である。台湾の研究者は，トッバー，既存の土砂災害防災ボランティアに呼びか

プダウンの中でボトムアップを実現しようとする

けて募集する。防災専員の育成は，水保局，大学

地域防災制度の構築の現在の在り方に台湾の特殊研究機関所属の専門家チームが担当する。2005年

性があると指摘している31）。

から全国582の地域で募集が開始され，2021年 3月まで，1,078名の防災専員がいる。防災専員の主な仕事は，第 1 に，降雨時に簡易雨量筒を用い4 ．考察

以上，日本と台湾の土砂災害防災の制度，課題て雨量を観測し，水保局へ報告すること，第 2 におよび各ステークホルダーの形成背景と役割を整

赤色警戒が発表された（降雨量が警戒値を超える）理した。本章では，緊急時における土砂災害警戒

際に，危険地域在住の住民を避難先に誘導するこ

情報の伝達体制と平常時の防災の取り組みについとである。平常時には，防災専員は，研修の受講，て，日台の比較を行い，地域防災の課題への対応

地域住民を対象にした土石流避難に関する防災教について考察する。

育，防災訓練の協力，周囲環境の安全点検などのまず，日本の制度と法律の形成時期は，台湾よ63

自然災害科学 J. JSNDS 42 -1（2023 ）りはるかに早い。地域防災に関して，自治を目的

住民が主体的に避難しない危険性を招いてしまうとする取り組みの成果が蓄積されている。その中可能性がある。しかし，避難のサポートを必要とで，地区防災計画など，地域コミュニティが主体している災害弱者にとって大きな助けになると考となって長期的な災害対策を練ることで，被害のえられる。

軽減に役に立つことが期待される。また，「自分そこで，本研究では，日本で現在強化しようとの命は自分で守る」という「自助」の概念も，社しているステークホルダー間のコミュニケーショ

会で普及している。一方，台湾では，地域防災のンについて，台湾の取り組みを参考にすることが概念が普及しはじめたのは集集大地震（1999年）できるのではないかと提案する。台湾で，地域コ以降である。土砂災害に関する法律は災害救助法

ミュニティが災害時に積極的に行動できる背景にだけで，土地の管理や避難対策に関しては行政命

は，平常時に，中央政府の水保局，地方政府の防令が中心である。また，行政・専門家主導の形で，災担当，大学の専門家チームなど多様な立場のス

地域コミュニティにおける地域防災の活動を推進

テークホルダーが研修，避難訓練，防災ワークしてきた。2000年代以降，住民主体を目的とするショップ，普段のコミュニケーションを通じて，「自主防災社区プロジェクト」が推進されてきた。

地域内の特定の「人」（里長，防災専員）との交流

その中で，政府提供のプロジェクトの予算で地域を深化させ，緊密な連携関係が構築されているか

コミュニティの防災を主導するのは専門家チーム

らと考えられる。

である。言い換えれば，プロジェクトがない場合，

日本の場合，たとえば，地域に関する防災計画

地域コミュニティの防災活動も停滞してしまう。

を作成するには，計画書が唯一の成果だけではな

次に，ステークホルダー間の関係性について検い。計画を作成するプロセスでは，行政，専門家，討する。日本では，自治体および消防団，自主防そして当事者である住民が意見を述べ，議論を行災組織が中心となって地域防災の活動を行っていう。これらの対話の積み重ねは，お互いの関係性る。地域コミュニティ単位で自主的に避難訓練をを促す重要な機会である。

実施し，自治体は災害時に避難情報伝達等の対応

他方で，台湾では，防災組織の活動の継続力がを担当している。また，専門家が自治体の要請に不足する課題がある。この点について，日本の消よって，地域の特色を活かし，計画づくり，防災防団などの地域自治の取り組みが参考になる。消教育，啓発活動を展開している。災害の情報伝達

防団は，台湾の既存の防災専員のような土石流専

では，気象台や自治体から住民個人に伝わり，住門や消火ボランティアの火災専門ではなく，地震，

民自身が行動の判断をする。

水害など一般的な災害を救援できるような制度的日本と比べ，台湾では，地域防災の活動に関わな有償のボランティア組織である。本来ボラン

るステークホルダーは中央政府から，地方政府，

ティア活動が活発している台湾では，消防団の成自治体，専門家チームまで多様である。専門家

立は多くの人々に地域防災を関わることが可能とチームは地域に根差し，防災活動をリードする場

なり，制度化によって長期的に継続できると考え合が多い。また，日本のように，一般住民に避難られる。

や災害への行動や責任を持つことを求める傾向が

また，台湾では日本の2018年 7 月豪雨のような

弱く，地域コミュニティのリーダーである里長あ

大規模な災害が発生した場合，どのように対応す

るいは防災専員などの特定のステークホルダーのるのかは，まだ十分に検討されていない。この点役割が重視されている。特に災害時に，行政側がについては，日本のように，災害対策基本法に基一般住民に直接的に警戒の情報を伝達するだけでづいて地区防災計画を作成するような制度を導入

はなく，まず里長や防災専員に確実に伝達し，里することによって，方向性のある災害対応が可能

長と防災専員が住民の避難を促す。他方で，里長，になっていくと考える。

防災専員を通じて住民に避難させるという手法は，

64

李・竹之内・巫・許・矢守：土砂災害に対する地域防災のステークホルダーの関係性について

5 ．終わりに

本稿では，日本と台湾の地域における土砂災害に対する防災の相違および各ステークホルダー間の関係について比較・整理した。日本と台湾の間では，異なる点が多いが，気候変動による災害の激甚化，頻発化，そして地域社会の少子高齢化，都市部との格差の拡大などの今後の課題について共通している点もある。本研究では，地域防災に関する課題解決に向けて，互いに参考にできる対策を提案した。まず，日本の行政・専門家と地域住民の間のコミュニケーションの強化について，
特定の「人」を中心とした地域の防災体制を作ってきた台湾の手法は参考になる。他方で，防災活動の継続力が不足している台湾の問題については，
日本の地区防災計画のような地域防災を制度化する仕組みから学ぶ部分がある。
しかし，無論，両者の社会の体制や文化は異なり，対策の実施可能性については検証する必要がある。この点について，今後は，日本と台湾の土砂災害対策に悩まされる地域コミュニティ同士の連携を促し，交流活動を通じて，提案した対策について議論しながら，両者の課題解決へと展開していきたい。

謝辞

本研究の一部は京都大学防災研究所「令和 2 年度短期滞在型共同研究（課題番号：2020KS-02）及び科研費（課題番号：22J40116）」の助成を受けた
ものです。

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（投 稿 受 理：2022年 7 月25日
訂正稿受理：2022年11月15日）

旨

本研究では，ステークホルダーの役割や関係の視点から日本と台湾の土砂災害に対する地域
防災について分析した。日本では，地域防災活動の歴史が長く，組織と計画が中心に動いている。台湾では，地域住民が多様な行政担当，専門家と協働的に地域防災の活動を行っている。
両者の課題解決のために，相互的に参考にできることがある。日本の行政・専門家と地域住民の間のコミュニケーションの強化について，特定の「人」を中心とした地域の防災体制を作ってきた台湾の手法は参考になる。他方で，防災活動の継続力が不足している台湾の問題について
は，地区防災計画のような地域防災を制度化する日本の在り方から学ぶ部分がある。