報告『民主党政権３年３ヵ月の検証−政策と政権運営を中心に−』（概要）
国の政策の企画・立案・決定に関する研究委員会報告

2009年９月の劇的な政権交代から丸4年がたは、旧来の自民党政権と民主党を中心とする新たった。民主党を中心とする政権は3年3 ヵ月で幕な政権とを比較して、政策の理念、内容および政を閉じ、再び自民党政権に戻った。民主党政権は策形成プロセスがどのように変化したのかを、労何に成功し、何に失敗したのか。政権交代によっ働、社会保障、予算・税制、地方分権の4分野にて、何が変わり、何が変わらなかったのか。今後ついて検討してきた。検討にあたっては、この間の政治を展望するうえで、この3年3 ヵ月をふりの政策決定プロセスに深く関わられた当事者のかえり検証する意義は大きい。

方々へのインタビューを行った。本報告書はその連合総研では、2009年10月、「国の政策の企画・立案・決定に関する研究委員会」（主査：伊研究結果をまとめたものである。ここでは本報告書の各章の要旨を紹介する。

藤光利・関西大学教授）を設置した。同委員会で「リベラルな政権の維持」への挑戦に内在する問題を第1 章 民主党政権の挑戦と挫折
伊藤 光利（関西大学教授）

検証するには、民主党政権が後退する以前の鳩山政権が第１章は、民主党政権が何に挑戦し、なぜ失敗したの置けば、適切な政官関係の構築の失敗と、普天間基地移かを、「リベラルな政権の維持」の基準に照らして検証

設問題に対する首相・官邸の失敗が重要である。民主党

する。とりわけ、民主党には「官僚主導から政治主導へ」

は、官僚を排除した空間を埋めるべき実質を持っておらという統治システムの変化を実現するのに不可欠な制度ず、混乱を招いた。

最も適している。マニフェストの実現という目標を脇に変化についての深い理解が欠如していたこと、また自民さらに民主党に大きく欠如していたのは、制度とは何党の一党優位制の下では、結果として党の凝集性を損ねか、制度転換とは何かについての深い理解であった。こるような野党間の合併への誘因が常に存在したことなの理解が不足していたために、鳩山政権は、戦略があいど、民主党による「リベラルな政権の維持」の失敗の背まいなまま一挙に戦線を広げ混迷した。鳩山政権は慎重後にあるとくに制度的および構造的メカニズムに焦点をにかつ着実に「漸進的変容」を目指すべきだった。

あてて分析する。

もう一つの大きな失敗は、普天間基地移設問題に対す政権交代後の政権運営だけに失敗の原因があるわけでる鳩山首相と官邸の対応である。首相の「暴走」を制御はない。マスメディアなどによる「マニフェスト検証」

するには、少なくとも信頼できる指導者を選ぶとともに、のような「日本型の硬直的マニフェスト政治」という枠首相本人の深い思慮と、首相の信任の厚い献身的で有能をはめる限り、民主党政権の失敗は運命づけられていた。

な少数からなる補佐態勢を組むことが求められる。

もっとも戦略的に対応すれば、こうした「硬直的マニフ菅政権では、衆参ねじれ国会状態となり、民主党政権ェスト政治」を乗り切る道がきわめて狭いとはいえ見出

は野党から大きな譲歩を迫られ、他方で党内反対派は「マせたかもしれない。しかし、民主党は全く逆の道を進み、ニフェスト遵守」「消費増税反対」で首相・執行部に対2007年以降、小沢代表はそれまでの比較的慎重なマニする批判を続ける構図が常態となった。これを打開するフェスト作りを一変させ、マニフェストを「過大」にし、一つの方法として「三党合意」が一定程度評価され、合財源についての懸念を論理として排除した。
「小沢」と意型民主政治に活路を求める議論も盛んになった。自いう問題は、政権交代後も「政治とカネ」問題で民主党民・公明政権が登場して、しばらくは下火になっても、政権の重い負担となり、また党内の恒常的反対派として、合意型モデルの模索は続けるべきであろう。

党組織のガバナンスの欠如を印象づけ、民主党政権の信用を失墜させる一つの大きな要因となった。

DIO 2013, 11

菅政権、とくに野田政権で顕著になったのは、権威的決定のための党内手続きの問題である。民主党政権では― 28 ―

「国の政策の企画・立案・決定に関する研究委員会」の最終とりまとめとして刊行した報告書『民主党政権3年3 ヵ月の検証−政策と政権運営を中心に−』の概要を紹介する。
【文責：連合総研事務局】

内閣ごとに意思決定システムを改変したが、安定せずに所属議員は従うという当たり前のルールを定着させるた

試行錯誤を続けた。自民党の意思決定システムは、たんめの党内ガバナンスのあり方について、もう一度、検討に決定手続きの問題だけではなく、役職への昇進のためし直す必要がある。の人事制度に結びつけられている。民主党も、いかなる民主党の「与党化」・「自民党化」は首相の個性による条件を満たせばいかなるポストに昇進できるのか、どこところが大きいようにも見えるが、根本原因として、民でいかなる「業績」を示せば昇進のチャンスが広がるか

主党に政権運営の能力や経験が不足していたことが挙げについて、ある程度の予測可能な人事制度を作り上げてられる。

いく必要がある。鳩山内閣のように、一般議員が政策形

民主党の議員の大半は政権運営の経験がなかったた

成に参加できず、国会における完全な「採決要員」としめ、マニフェストで非現実的な政策を掲げ、しかも官僚て取り扱われたり、昇進の基準が不明確であったりすれを排除して政務三役だけで政策決定を行うという非現実

ば、党に貢献する意欲も誘因も下がり、党の求心力は低的な方針を掲げてしまった。このため、公約した政策を下するであろう。

実現できず、政権運営もうまくいかなかった。そこで政とはいえ、国民の雇用や生活の保障が益々不安なものになっている今日、リベラルな政党の存在理由は高まっている。今回の挫折の意味を噛み締め、じっくり腰を落として、次の機会に備えることを期待したい。

策内容も政策決定方式も「与党化」せざるを得なかったのであり、この変化は必然であった。
マニフェスト違反と党内紛争によって、民主党政権は世論の支持を失うことになった。再選が危うくなった議員たちは、執行部批判を繰り返し、さらに「族議員化」

第 2 章 民主党政権における予算編成・税制改正−民主党の「与党化」と「自民党化」
上川 龍之進（大阪大学准教授）

して業界団体への利益誘導に活路を見出すようになり、第２章は、民主党政権の予算編成・税制改正における任する部分が増えていった。さらに、与党としての国会政策決定方式・政策内容両面での変化を概観する。

ますます世論の支持を失うことになった。経験不足のため政権運営もうまくいかなかったため、民主党政権は政権運営に長けた財務省への依存を強めるなど、官僚に委対策の経験も不足していたため、「ねじれ国会」の運営

民主党は政権奪取のために理想主義的なマニフェストは困難を極め、自民党・公明党との政策協議で、民主党を掲げたものの、現実の壁に阻まれ、徐々に「与党化」は妥協を余儀なくされ続けた。そうした結果、政策内容していった。さらに、稚拙な政権運営や「ねじれ国会」の「与党化」・「自民党化」が進んでいった。のため政策決定が停滞し、世論の支持を失っていくと、当初の理念をも失い「自民党化」していった。
党と有権者・業界団体との関係でいえば、民主党は、2009年総選挙で民主党を支持した層からの支持を繋ぎ止めるため、地道な努力を続けるべきだった。連立与党・野党との関係では、民主党には、「ねじれ国会」がいか第 3章 民主党政権下における社会保障・雇用レジーム転換の模索
三浦 まり（上智大学教授）
宮本 太郎（中央大学教授）に厳しいものであるかの認識、さらには権力への飽くな

第３章は、民主党政権における生活保障、すなわち社き執念が不足していたという指摘ができる。政官関係で会保障と雇用をめぐる政策の展開を検証する。
ここでは、みると、政権の維持ではなく、民主党の理念に基づいた民主党政権には目指すべき社会保障・雇用のかたちにつ政策の実現を最優先の目的とし、そのための手段としていて、おおまかな方向性についてはビジョンがあり、こ官僚の能力をどのように活用すればよかったのかを、今れを掘り下げるならば「レジーム転換」の入り口にはた一度、省みる必要がある。さらに、内閣と党の関係では、どり着いたであろうという見方を示す。しかし、そのよ党の意思決定システムを確立し、党として決めたことにうなビジョンは体系性を欠き、それを実現するための戦― 29 ―DIO 2013, 11

略的なロードマップを持ち合わせていなかったため、場討議を行う空間」を作り出し、市民社会との対話を通じ当たり的な政策対応に終始し、レジーム転換に失敗したて、政党として代弁すべき声に自覚的になり、政策を陶ことを検証する。

冶していくことである。民主党の再生はこの課題に自覚民主党は「コンクリートから人へ」のスローガンの下、的になることで初めて可能になるだろう。

「レジーム転換」の入り口には辿り着いていたが、それが本格的なレジーム転換へとつながらなかったのは、一つには「人」にこめられた内容を十分に膨らますことができなかったことがある。旧来のレジームは男性雇用の第4 章 「地域主権」改革
北村 亘（大阪大学教授）

分配を通じた生活保障を実現してきたものであったが、第４章は、3年3 ヵ月の間、政権を担った民主党が改それとは異なる新しい形とは、男女が安心して働くこと革の方向性を変えながらも、地方分権の領域では2009のできる条件を整備することであるはずである。
しかし、

年総選挙のマニフェストを相当程度達成した原因を探究

民主党の雇用政策や労働条件に関する関心は弱く、新しする。

い働き方を公共政策によって支えることがアジェンダと結論的には、自民党ではなく民主党だから地方分権改して認識されることはなかった。結果的に、個人への支革を達成できたという党派的な説明も、衆議院で過半数

援は静態的な給付に偏り、再分配政策としては多少の改の議席をもつ与党が参議院では過半数の議席を有してい善が見られたものの、「レジーム転換」までには至らなないため地方分権改革が停滞したという「ねじれ国会」かった。

的な説明も、いずれもそれだけでは十分な説得力をもたもう一つの理由は、「官僚主導から政治主導へ」といない。むしろ、政策決定者の行動を規定する議会の諸制う目標が利益媒介のシステムの構築とリンクしていなか度と国政選挙のタイミングという統治制度的な要因によったことである。政治主導を狭く政官関係の中で捉えたって、地方分権改革も大きく方向性と達成度が変わると時、マクロ・レベルでの政策リンケージを可能にする戦考えられる。

略部署を作り得なかったことは痛手であったが、それ以もともと地方分権改革は、再分配などの個別的な政策上に深刻な問題は、民主党という政党がどのように利益領域とは異なり、その根底となる政治制度のあり方に関集約を担うのかに関する見通しもまた実践も伴っていなする領域であるため、党派性が出にくいだけでなく、同かったことである。政治主導という概念は、政官関係だじ党派の内閣でも異なる対応がありうる。政策決定者でけではなく、政官民関係として捉える必要があるが、民ある政府与党幹部が地方自治制度を再設計する際に、ど主党の政治主導には多様な「民」の利益や意見をどのよのような制度的要因が彼らの行動を左右するのかといううに集約し代表していくのかに関する構想は含まれていことが重要となる。

なかった。

現行制度の下では、どの政党であっても与党として自このように考えると、民主党が政策空間に持ち込んだらの政策を自由に追求できる時期は限られている。それ新しい政策アイディアが必ずしも社会的支持を得られなゆえ、どの政党も政権を担った時のために野党時代にしかったのは、民主党が政官関係ばかりに照準を合わせ、っかりと政策の方向性や対象を明確にしておかなければ政官民関係として政治主導を捉えようとしなかったことならない。地方分権改革の場合、行政サーヴィスの供給が原因である。民主党の場合、政策立案に関する党内プの仕方を変えることに主眼があるので、比較的党派的対ロセスに問題があったことがしばしば指摘されるが、党立に巻き込まれにくい。つまり、説得的な改革パッケー

内議論が不十分だったというだけではなく、政党と有権ジであれば国会内での政争の影響を受けにくいというこ者の関係を構築する視点が欠落していた点が致命的だっとを意味している。

た。政党と有権者の新たな利益媒介関係を築くことがで2009年9月からの民主党内閣の地域主権改革を振り返きなければ、政党と官僚の関係も慣性が強く働き、新たったとき、確かに改革は進展したといえる。とくに、初な政治主導モデルを貫徹することは叶わない。

めての政権運営での困惑、東日本大震災への対応での苦民主党がすべきことは、「自らの利益について反省的DIO 2013, 11

悩を考えると、民主党の地域主権改革には及第点が与え― 30 ―

民主党政権３年３ヵ月の検証−政策と政権運営を中心に−られてしかるべきであろう。しかし、何をどの方向で改に成功していない。社会的関心の高い問題に関するキャ革するのかということが党内でどこまで詰めた議論があンペーン活動の取り組みも、民主党政権下におけるアウった結果としての改革であったのかどうかというと甚だトサイダー戦略の抑制によって、それまでの流れを止め心もとない。てしまったようである。連合のインサイダー戦略純化路

民主党にとって、野党時代に専門的な議論にも耐えう

線は、短期的にはいくつかの政策実現をもたらしたが、る改革の方向性をどこまで党内で議論し、明確に打ち出政策実現での連合の実績が社会的に認知されないというす準備ができるのかが重要である。改革を追求できるタ結果ももたらした。連合が非正規雇用問題に取り組んでイミングが回ってきたとき、自ら主体的に改革に関与でいるという事実は一般にはほとんど知られていない。

きるようにしておかなければならない。

連合の社会的な認知の低さは、決して軽んじるべきではない深刻な問題である。なぜなら、連合が「より弱い第 5 章 民主党政権下における連合：政策活動と社会的労働運動の分断を乗り越えて三浦 まり（上智大学教授）立場にある人々とともに闘うという運動の原点に立ち」、「働くことを軸とする安心社会」をめざすのであれば、連合にとっての交渉力の源泉は社会からの支持にあるからである。

第５章は、民主党政権下における連合の政策活動とそ連合が社会運動ユニオニズムの要素を取り入れ、組合の成果を概観したうえで、連合が政策活動と大衆行動を員のためだけではなく、働く者すべてのよりどころになトレード・オフと捉えたために、政策実現力の限界をもる運動を展開するのであれば、短期的な政策実現だけでたらしただけではなく、長期的に政策を実現させるためはなく、社会的な連帯基盤の構築も同時に追求する必要に不可欠である社会的な連帯基盤の構築の点で見るべきがある。より大きな政策変更やパラダイム・シフトを実成果が出せなかった点について社会運動ユニオニズム論現させるためにはそれを支持する社会的連帯基盤の存在を手がかりに論じる。

が不可欠であるからだ。求めている政策が実現した結果

民主党政権下において、連合は政策過程により深くまとして社会の連帯基盤が築かれるのではなく、社会の連た重層的に入り組むことが可能となり、その結果政策実帯基盤があってこそ、それを強固にする政策を求める声現力を向上させたと言えるが、他方で連合の運動が民主が高まり政策が実現される。

党の政権運営上の支障とならないよう配慮し、政権批判メッセージの発信能力の低さは民主党だけでなく、連や大衆運動を意識的に抑制した。インサイダー戦略とア合にも当てはまる。発信能力の低さは技術的な問題ではウトサイダー戦略を組み合わせるのではなく、前者に特なく、より根源的な活動姿勢に由来するものである。現化したのである。政権批判を強めて政権の権力基盤を弱実的な政策活動と、その政策活動を担う連合の社会的支め政権交代を早めてしまうようでは元も子もないからで持調達活動とが有機的に結合することで、発信能力は高ある。

まる。つまり、政策実現力の向上のためにも、一見遠回その意味で、連合がインサイダー戦略に特化するといりに見える社会的連帯基盤の形成に運動の比重を置き、う選択をとったことは不思議なことではないが、別の評組織化やネットワーク形成と政策活動のあいだの回路を価も可能である。連合は2001年より企業別組合主義かつないで、それを可視化することが課題である。

ら脱する方策を模索し、社会運動ユニオニズムの要素を取り入れてきた。また、民主党が政権交代を果たした前段階として、連合は社会的関心の極めて高い案件に関してキャンペーン活動を行ってきた実績がある。こうした社会運動的労働運動は連合の存在意義を社会的にアピールする重要な取り組みであり、アジェンダ設定に一定程度の影響を与える活動であったといえる。

第 6 章 政治的対立軸の変容とリベラル政治の可能性
宮本 太郎（中央大学教授）
第６章は、民主党政権の分析をふまえつつ、リベラリズムの行方という観点から、一極化が進む日本政治におしかし、その後の連合はこうした動きを取り込むこと― 31 ―ける新たな対抗軸の可能性を検討する。

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図 今日の政治的対立軸とリベラリズムナンスの転換という課題が、自覚的に追求されたとはいえない。地域で雇用と社会保障が連携しさらにこれを経済政策が下支えするという仕組みをつくりだすことは、現代リベラリズムにとって不可欠の事柄である。なぜな
らば、こうしたガバナンス転換がなければ、投入されたリソースはなかなか政策課題の達成にむすびつかず、結局は投入する資源そのものを限定しようとしたり、就労を強制したりする方法を浮上させる。
そして結果的には、新自由主義的、あるいは新保守主義的なアプローチを促進することになる。
他方で、グローバル化による「北西からの風」は第四日本の政党政治の特徴は、とくに有力政党の内部に複象限に政治アクターを吹き寄せつつあるが、ここでは市数の政治的潮流が同居し、図の四象限で言えば複数の象場原理の打ち出しと権威的なナショナリズムや家族主義

限にまたがる幅広で曖昧な布陣を続けながら、そのリーの打ち出しが、マッチポンプ式につながる一方で、常にダーシップに関しては、四象限を大きく移動してきた、相互に矛盾し分裂していく傾向がある。現代リベラリズという点にある。

ムが政治勢力として第二象限に安定した位置を築くため自民党はかつて第三象限の権威的な再分配による利益には、この第四象限との対峙のなかで、そのような矛盾誘導で政権基盤の培養を図ってきた。しかし財政的制約をつきながら、経済戦略とコミュニティ形成の双方で、からその財源が確保できなくなり、また既得権批判も高新しい構想を示す必要がある。

まるなかで、第一象限の新自由主義的なアプローチに転じた。そして今日にあっては、第一、第三、第四象限を「国の政策の企画・立案・決定に関する研究委員会」の構成（研究期間：2009年10月〜2013年9月）

横断するような広い布陣を半ば意図的にしいているが、今後はナショナリズムや秩序原理を前面に出した政策展開が際立ってくることも予想される。

主査 伊藤委員 上川龍之進

光利 関西大学総合情報学部教授
大阪大学大学院法学研究科准教授

こうした自民党の動向にも対応して、民主党のリーダ

三浦まり 上智大学法学部教授

ーシップも四象限にまたがる不規則な動きを示してき

宮本太郎 中央大学法学部教授

た。2005年の郵政改革選挙までは、そのリーダーシッ北村

亘 大阪大学大学院法学研究科教授

西原浩一郎 金属労協議長、前自動車総連会長（〜 2011 年 9 月）

プには市場原理に基づく構造改革を自民党と争うような逢見傾向も見られた。その後、構造改革の負の遺産として格菅家

直人 ＵＡゼンセン会長、前連合副事務局長（〜2011年9月）
功 連合副事務局長（2011 年 10 月〜）

差や貧困の問題が取り上げられるようになると、小沢執花井圭子 連合総合政策局長

行部のもとでは部分的には公共事業政治で自民党のお株

新谷信幸 連合総合労働局長（2011 年 10 月〜）

薦田隆成 連合総研所長を奪うような動きも見せつつ、個別の政策では基本的に第二象限に属すると思われる提起を増やしていった。
しかしながら、一連の政策提起は構造的な連携を欠い

アドバイザー 玄葉光一郎 民主党衆議院議員（〜 2010 年 5 月）

橘事 務 局 龍井幸信 衆議院法制局次長
葉二 連合総研副所長ていた。
現金給付による再分配が単純に打ち出されたり、

小島茂 連合総研主幹研究員

公共事業による権威主義的な再分配から個人支援への転麻生裕子 連合総研主任研究員

換が主張されたりしたが、今日のリベラリズムが直面す高山尚子 連合総研研究員

南雲智映 連合総研研究員

宮崎由佳 元連合総研研究員

るディレンマをふまえ、再分配をとおしての経済強化や個人の家族やコミュニティ形成を支援するといった課題

落合耕太郎 元連合総研研究員

への取り組みは十分であったとはいえない。

＊ 2013 年 9 月現在の役職名

またそれ以上に、こうした課題を達成するためのガバ

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