連 合 総 研JAPANESE TRADE UNION CONFEDERATIONRESEARCH INSTITUTE FOR
ADVANCEMENT OF LIVING STANDARDS

地域福祉サービスのあり方に関する調査研究報告書

公益財団法人

連合総合生活開発研究所

はじめに
人口の減少と高齢化が進むなかで、社会保障制度の見直しが大きな懸案といわれ続けてきました。
2012年８月にようやく社会保障・税一体改革関連法案が成立し、改革への一歩が踏み出されました。
今後、法定された社会保障制度改革国民会議や、関係審議会等においてさらに詳細な検討が進められることとなっています。
一体改革の議論の過程では、国と地方の間での消費税収の配分といった財源論には大きく焦点が当たりましたが、地域住民に身近なところでサービスを設計し、実行する地方自治体の役割、またサービスの実施体制や担い手の将来像については具体的に論議されてはいません。人々が、将来にわたって地域で安心して暮らしていくためには、医療・介護・福祉の現物給付を支えていく地域福祉のあり方に関する丁寧な議論が不可欠です。
地域福祉をめぐる環境は、マクロの視点からは高齢化による日本社会の変容、地方分権や財政再建
といった政策動向、ミクロの視点からは、新しい公共や互助のシステムにおける担い手への期待など、
大きな変化のなかにあります。

連合総研では2011年10月、地域福祉の今後のあり方を検討するために「地域福祉サービスのあり方に関する調査研究委員会」を設置しました。
研究委員会では、社会保障の地方分権とナショナルミニマムをめぐる課題、また地域福祉の現場の課題について有識者からご報告をいただき、さらに、先進的な取り組みをしている行政や事業者、ＮＰＯ等を対象にヒアリング調査を行いました。本報告書は、これらの報告やヒアリング調査の結果を踏まえた研究委員会での議論を通じて、新しい地域福祉の推進を支える様々な担い手（行政、ＮＰＯ､事業者、労働組合）と地域社会の関係、住民参加や地域再生といった課題に対する新しい担い手の役割について検討した成果をとりまとめたものです。
本報告書が各地で地域福祉を支える様々な担い手の方々の参考となれば幸いです。

最後になりますが、ご多忙な中、本研究委員会で貴重なご報告を賜りました講師の方々、ヒアリン
グ調査に快くご協力いただいた各方面の皆さま、そして熱心な討議を重ねるとともに、各章のご執筆をいただきました駒村主査をはじめとする各委員の方々に心より御礼申し上げます。

2013年１月
公益財団法人

連合総合生活開発研究所
所長

薦田

隆成

地域福祉サービスのあり方に関する調査・研究委員会
１．委員会の構成と執筆分担
主

査

駒村

康平

慶應義塾大学経済学部教授 (１部１章､２章３節､２部３章､ケース③）

委

員

沼尾

波子

日本大学経済学部教授 (１部２章２節､２部１章､ケース①）

オブザーバー

事務局

田中聡一郎

立教大学経済学部助教 (１部２章１節､４節､２部２章､ケース②)

竹内敬和

連合生活福祉局部長佐藤一光

慶應義塾大学経済学研究科後期博士課程

龍井

葉二

連合総研副所長

小島茂

連合総研主幹研究員

麻生裕子

連合総研主任研究員

高原正之

連合総研主任研究員

高山尚子

連合総研研究員 (２部４章)

２．委員会の経過
2011年
12月５日

第１回

研究委員会の趣旨と進め方について

第２回「分権の可能性と限界」

2012年
１月13日

講師：金井利之
１月26日

第３回「地域包括ケアにおける担い手の問題について」
講師：井上信宏

４月５日

第４回

東京大学大学院法学政治学研究科教授

信州大学経済学部教授

今後の進め方について「地方自治体における社会保障の実施とその財源」
講師：堤

４月23日

第５回

修三

大阪大学教授ヒアリング先の選定について「地域における子育て支援の状況と課題」
講師：吉田正幸

５月11日

第６回

保育システム研究所代表

ヒアリング調査について

７月５～６日大分ヒアリング調査

７月18日

滋賀ヒアリング調査

７月23日

和光市ヒアリング調査

８月29日

第７回

10月11日ヒアリング報告と論文骨子、報告書の執筆について
和光市コミュニティケア会議見学

10月22日

第８回

報告書内容の検討

11月12日

第９回

報告書内容の検討

目

第１部

次

総論

第１章

研究調査の目的と報告書の概要

１．研究の背景……………………………………………………

３………………………………………………………………………………

３

２．研究委員会の趣旨………………………………………………………………………

６

３．本報告書の概要…………………………………………………………………………

６

第２章

社会保障の分権の中での新しい地域福祉と住民参加……………………………

11

１．「地域福祉」とは …………………………………………………………………………

11

２．地域福祉のシステム構築と行政………………………………………………………

14………………………………………………………………

17

３．住民参加と互助システム

４．近年の地域福祉のあり方をめぐる論議と本研究報告書の視点

第２部……………………

20……………………………………

25

１．地域のトータルケアと行政……………………………………………………………

25

２．ニーズの把握とマッチング……………………………………………………………

25……………………………………………………………………

27…………………………………………………………………………

29

各論

第１章

地域福祉の様々な担い手とその役割
地域福祉のシステム構築における行政の役割

３．サービス供給の確保
４．費用負担の方法

５．地域福祉の担い手連携と行政の役割…………………………………………………

30

６．地域福祉のシステム構築とその財源…………………………………………………

31

７．行政職員に求められる資質……………………………………………………………

32

８．国および都道府県の役割………………………………………………………………

32

第２章

地域福祉を推進するための基盤・環境整備

１．はじめに………………………………………

35…………………………………………………………………………………

35

２．地域福祉の基盤についての考え方……………………………………………………

３．あったかほーむ事業－滋賀県の取り組み……………………………………………

37…………………………………………………

38…………………………………………………………………………………

39

４．安心生活創造事業－国のモデル事業
５．むすびに
第３章

35

地域福祉におけるＮＰＯ法人の役割………………………………………………

１．地域福祉の担い手としての多様な非営利団体
２．ＮＰＯ法人の変質と課題

41………………………………………

41………………………………………………………………

42

３．互助システムとしてのＮＰＯ普及……………………………………………………

44

第４章

地域福祉における労働組合の役割

１．はじめに…………………………………………………

47…………………………………………………………………………………

47

２．地域福祉の担い手の多様化と協働……………………………………………………

３．地域福祉サービスの担い手としての労働組合の取り組み…………………………

50………………………………………………

53………………………………………………………………………………………

54

４．地域福祉政策の意思決定過程への参画
５．提案

６．おわりに資料編

47…………………………………………………………………………………

56

ケースレポート①

和光市の地域包括ケア……………………………………………………………………

②

滋賀県「あったかほーむ」事業③

大分県における子育て支援61…………………………………………………………

69………………………………………………………………

79

第 １ 部
総論

第１章

研究調査の目的と報告書の概要
慶應義塾大学教授

駒

村

康

平

１．研究の背景（１）大きく変容する日本社会
日本社会は人口減少・高齢化・単身世帯の増加という大きな人口構造の転換期に直面している。最初に2030年前後の日本社会の状況がどのようになると予測されているかいくつか紹介しよう。まず総人口は、2012年は１億2,750万人であるが、2030年には１億1,662万人と９％弱減少すると推計されている。人口の年齢構成は、15－64歳の現役世代は2012年の8,017万人から2030年には6,773万人と15％程度減少する。一方、65歳以上高齢者は2012年の3,083万人から2030年には3,685万人と20％増加し、75歳以上に限定すると2012年の1,523万人から2030年には2,278万人と50％増加する。このため65歳以
上人口比は2030年で約32％となるが、75歳以上人口比だけで約20％となり、65歳以上高齢者の約62％が75歳以上で占められる。（国立社会保障・人口問題研究所（2012）『日本の将来推計人口』）
世帯類型の変化も著しく単独世帯数は2010年から2030年の間に16％増加し、1,824万世帯となり、全世帯のうち37％が単独世帯となる。特に65歳以上高齢者単独世帯は同期間に54％増加し、高齢者世帯の38％が単独世帯となり、夫婦のみ世帯約30％、夫婦と子ども世帯 11.7％を凌駕する。単独世帯は、夫と死別した高齢女性と未婚化が進み2030年には60歳に接近する団塊ジュニア世代によって増加する。
今後の人口減少・高齢化は都市部と地方部、そして過疎地・小規模市区町村ではそれぞれ特徴がある。国土審議会政策部会「国土の長期展望」（2011）によると、図１のように2005年を100にした場合の総人口は全体的に減少するが、図２でみるように高齢者人口数は東京他大都市部では急増する。この地域における高齢者向けの施設の整備が急がれる。

図１

総人口の動向出典：国土交通省国土審議会第二回長期展望委員会
http://www.mlit.go.jp/common/000134593.pdf

－3－

図２

高齢者人口数の推移

出典：国土交通省国土審議会第二回長期展望委員会
http://www.mlit.go.jp/common/000134593.pdf

一方、過疎地の人口は2010年から2030年の間に30％減少すると予測される。都道府県別で最も厳しい秋田県では同期間に人口は23％減少し、65歳以上人口比は29％から40％まで上昇する（国立社会保障・人口問題研究所(2007)『日本の都道府県別将来推計人口』）。このほか、国土交通省の予測では、人が住まない無居住地域が急速に増加し、また徒歩圏内に生鮮食料品店がない高齢単独世帯数は2005
年の46万世帯から99万世帯に増加するとされる。

（２）社会保険中心型社会保障制度によるナショナルミニマムと地方分権のバランス
日本の社会保障制度は社会保険を中心に整備されてきた。社会保険制度は、正規労働者とその扶養家族を標準世帯とした被用者と自営業者等を想定し、主に年金は、厚生年金と国民年金を、医療保険
は健康保険と国民健康保険という二元制度が構築された。1961年に国民皆年金・皆保険がスタートすると社会保険方式によって、負担と給付はある程度の全国標準化が進められた。
特に医療保険では、その受給条件である保険事故の判断と医療サービスの内容については、専門的、医学的な判断と措置内容を定めた診療報酬点数によりサービスの客観化、標準化が行われ、中医協で１）の報酬単価決定という中央で給付をコントロールする仕組みがある 。このため、医療機関の分布の影響を受けるものの、ある程度は全国標準化が進んだ。このように社会保険は、全国にある程度標準化されたサービスを提供できるという点でナショナルミニマムの確保に優れている。社会保険方式は、単一国家である日本にふさわしい仕組みであり、高度経済成長期には、都市部から地方への再分配を支え、国土の均衡発展に寄与した。また高齢化社会において社会保障は、若い人口の多い都市部から高齢者の多い地方部への再分配機能を実質的に有している。その一方で、社会保険制度は、その特性から画一的な給付となり、ナショナルミニマムを保障するという利点があるにせよ、分権化・多様化を抑制しているという批判もある。
他方、医療・介護・福祉といった現物給付の実際の給付や給付体制の整備は、比較的人員の少ない
国家公務員では不可能であり、地方自治体、地方公務員が重要な役割を果たしている。さらに、この

－4－

第１章

研究調査の目的と報告書の概要

現物サービスの財源保障の仕組みとして、国庫支出金、地方交付税がある。
90年代に入ると、地方分権の議論が進み、2000年には「地方分権一括法」が成立し、機関委任事務の廃止、法定外目的税の創設など地方自治、地方財政に関係する改正があった。この動きに並行して、医療・介護・福祉といった現物給付は、住民に近い地方自治体が担った方が、きめ細かく、効率的であるという見方から、1990年代後半から社会保障・福祉分野での地方分権化が進み、福祉八法改正、社会福祉基礎構造改革が行われた。2000年にスタートした介護保険は、このナショナルミニマムの確
保と分権のバランスを微妙にとったものと評価できる。
その後、2000年代以降は、進展する高齢化に対応し、社会保障給付費を抑える方向が取られた。小泉政権下の2004年年金改革では、マクロ経済スライドにより年金給付額を抑制することを決めた。その一方で、2003年から地方税、国庫補助負担金、地方交付税の３つを一体的に見直す三位一体改革が進められ、その過程では国と地方の間で大きな論議があった。税源移譲は実現したが、それ以上に地方交付税の削減額が大きかったため、地方の評価は低かった。
今後、2025年には団塊の世代が75歳以上に到達し、医療・介護・福祉の給付額が増加することが見込まれ、国・地方とともに社会保障財源の確保はますます大きな課題となる。国と地方の社会保障財源を巡る対立は社会保障・税一体改革でも再現した。

（３）社会保障・税一体改革と地方分権すでにみたように、現物給付重視の社会保障制度への移行は、分権型福祉国家への道であり、そこ
では、財源の確保とナショナルミニマムに関する議論を避けて通れない。
2012年８月に社会保障・税一体改革に関する主要法案は成立したが、その成立過程のなかで、国と地方の消費税の配分と社会保障を巡る国と地方の役割分担を巡り重要な議論があった。
地方側の主張は「社会保障改革に関する集中検討会議」で提出された片山総務大臣の「『社会保障改革案』に対する意見」と地方六団体の意見「社会保障と税の一体改革について」に集約されている。
論点をまとめると１）社会保障４経費分野に充当する消費税収の範囲に地方分を含むのかと、２）社
会保障サービスは、現実には地方公共団体が補助事業と地方単独事業を区別なく提供しているにも関わらず、一体改革では、国庫補助事業、国費関連事業だけしか対象にせず、地方単独事業の財源確保が配慮されていない、ということになる。
最終的には、社会保障給付の一部を担う地方に対して増税分が配分されることになり、現在の消費税５％分については、国2.82％、地方2.18％のままで、増税分５％は国3.46％、地方分1.54％とされた。したがって、消費税10％のうち国分の6.28％が社会保障目的税となる。他方、地方分の3.72％のうち、2.2％分は地方消費税となり、現在の１％から1.2％ほど増加する。地方交付税として地方に配分されるのは残りの1.52％で現在の1.18％から0.34％ほど増加する。地方分のうち、地方消費税の増税分1.2％と交付税1.52％の合計の、2.72％が社会保障給付に充てられることになる。これは、国と地方の社会保障負担を国分23兆円、地方分10兆円と評価した結果であった。

－5－

２．研究委員会の趣旨
１．で見てきたように、人口構造の変化のなかで、2025年以降の社会保障制度は明確に現物給付中
心・地方分権の性格が高まることになる。人口減少が急激に進む地方も、これから急速に高齢化が進む都市部にとっても、この10年間は非常に重要な時期になる。この10年の準備期間のうちに国と地方の財政問題、ナショナルミニマムと地方分権のきわどいバランス、高齢社会にあった福祉計画とまちづくり、地域における福祉サービスの担い手としてますます重要になる多様な住民組織・非営利組織など、多くの課題を解消する必要がある。
そこで本研究会では地域福祉の今後のあり方を検討するために、以下のような調査の課題を設けて取り組んできた。第１の課題として、マクロの視点から、地方分権が進む社会保障分野において、地方分権とナショナルミニマムのバランスに着目し、今後の地域福祉のあり方について考察するというものである。第２の課題として、ミクロの視点から、各地域でみられる地域福祉の新しい取り組みについて、その成果と課題を検討するというものである。第３の課題として、上の課題に関連して、新しい地域福祉の推進を支える様々な担い手（行政、ＮＰＯ、事業者、労働組合）と地域社会の関係の検討を通じて、住民参加や地域再生といった課題に対する新しい担い手の役割を明らかにすることである。第１の課題については、本研究会での委員による討議や研究会にお招きした有識者による報告
を中心に検討をおこなってきた。第２・３の課題については、先進的な取り組みをしている行政や事業者、ＮＰＯ等にヒアリング調査を行い、より具体的に検討してきた。本報告書では、第１部で本報告書の地域福祉に対する大きな視点をまとめ、第２部では、地域福祉の考え方や行政・住民との関係といった論点について各委員の研究成果を記載している。また資料編として、第１部・第２部の基礎となるケースレポートをまとめているので関心のあるかたは参照していただきたい。

３．本報告書の概要
第１部

総論

社会保障の分権のなかでの新しい地域福祉と住民参加（地域福祉の主流化）「地域福祉」は、2000年の社会福祉法の制定により新たな時代に入ったとされる。すなわち、社会福祉の分野を地域福祉の考え方で展開していくことが法的に明記されたことによる。もっともこうした「地域福祉」の主流化については、立法化されたという意味をこえて、地域社会のなかで大きな展開を遂げている。また近年は、現在の社会保障制度では対応しきれない福祉課題についての取り組み
を地域福祉として位置づけている点に特徴があり、地域福祉を通じた地域社会の再生や住民自治の推進という点が議論される。

－6－

第１章

研究調査の目的と報告書の概要（地域福祉のシステム構築と行政）「地域福祉」を地域における保健・医療・福祉を様々な担い手の連携・統合を通じて担うというト
ータルなケアシステムとして位置づけるようになったのは近年のことである。自治体においては、多数の担い手の連携・協力を進めるに当たり、予算編成や政策形成プロセス、職員採用や研修について、改革が必要な領域も生まれる。またきめ細かい地域ケアを担うには、マンパワーの確保が必要であり、人件費負担との見合いで、サービスの質・量の水準をどうするかが課題である。
さらに、自治体職員が、地域福祉に関わる多様な担い手の連携体制を構築するのであれば、そのための知識や技能、ノウハウが必要となる。

（住民参加と互助システム）
地方分権の時代にあって、住民の積極的な地域福祉への参加、すなわち自治が重要になっている。
住民参加が不十分であると、実情とかけ離れた地域福祉が構築されかねない。
社会保障改革推進法では自助・共助・公助の役割分担が謳われているが、ここには地域コミュニテ
ィの助け合いである互助の視点が欠落している。分権型福祉をめざすには地域の互助の仕組みの活性化が重要である。

第２部

各論

地域福祉の様々な担い手とその役割（行政）
地域のなかで、保健・医療・福祉を様々な担い手の連携・協力を通じてトータルなケアをおこなう「地域福祉」システムの構築が期待されている。行政には、住民ニーズを把握し、必要とされるサービスを必要なところに適切な形で供給するように体制を整備し、運営を支えることが求められている。
より具体的にいえば、自治体に期待されるのは、(1)サービスの需要をどのように把握するか、(2)必要なサービスをどのように供給（確保）し、ニーズにマッチングさせるか、(3)地域福祉に要する費用負担の方法、(4)担い手の育成と確保、(5)担い手の連携・統合の仕組みづくりに応えることである。
サービスの需給把握については、現状分析とともに、今後の需要見通しや供給体制の構築について計画を策定することが求められている。その際には地域住民や事業者との対話や調査が必要であり、費用負担や保険料の見通しとあわせて、対応を考え、合意を創り上げることが必要である。
一方、自治体財政は厳しい状況にあり、多くの自治体では人員削減と民間活力の活用が進められている。地域における包括的なケアを限られた財源で行うには、行政と地域住民との連携・役割分担の方法について考え、総合的な見地から対応することは、極めて重要な課題となる。
さらに、こうした課題に対応するには、自治体職員が法制度を知り、業務を忠実かつ正確に処理する能力だけでなく、不測の事態に柔軟に対応し、多様な担い手の連携・調整を図るという、総合的な調整力を育むことも必要である。こうしたコーディネート能力のある職員を採用し、育成するための職員人事・研修制度の構築もまた課題となる。

－7－

（基盤・環境整備）
地域福祉が機能するためには、行政のみならず、事業者やＮＰＯ、住民との連携や参加が不可欠である。しかしながら、高齢化が進むなかで社会保障費の増大や国・地方財政の悪化は今後も避けられず、地域福祉をめぐる環境は苦しいままであることが予想される。
そうしたなかでも地域福祉の担い手が役割を担うための基盤や環境整備については、「情報の共有」「活動の拠点」「地域福祉のコーディネーター」「活動資金」といった環境整備と核になる人材の確保が必要である。地域福祉に求められているのは、住民・事業者・行政のネットワークの構築である。
地域社会に開かれた場所であるためにはこれらの諸条件の整備とともに核になる人材の活躍が重要な鍵を握っていた。
滋賀県の「あったかほーむ」ヒアリング結果からは、既存の制度を超えた地域福祉のネットワーク
づくりという観点からの先進事例であることが見て取れた。その一方で、地域に開かれた場所であるからこその難しさについても観察された。具体的には、高齢者や子どもなど様々なニーズをもった利用者が訪れるため、それぞれ個別・多様なニーズを把握することの難しさ、利用者の増加や季節変動による人材確保があげられる。また活動資金も法定事業を併せて実施することにより安定的に確保するという方法が取られ、事業としての工夫も観察された。

（ＮＰＯ）
地域福祉の重要性は益々高まり、同時に住民参加がこれまで以上に大きな役割を果たすことになる。
地域住民一人ひとりの地域福祉への参加は言うまでもないが、地域の様々な非営利団体の活動も重要になる。地域の社会関係資本としてこれら住民組織を位置づけた場合、それは異質な人々の接点になるブリッジング型と同質の人々で集まるボンティング型に分けることができる。ブリッジング型は開放的であるのと引き替えに互酬性規範が緩くなる。かつてあった農村の共同体における互助の仕組み
は、ボンディング型であり、閉鎖的な側面があったが、新しい地域互助の仕組みは、異質性・開放性という点でブリッジング型の普及が期待される。
地域福祉において、計画立案、実際のサービス提供者としての住民参加、多様な非営利組織の参加はますます重要になる。しかし、こうした非営利組織の役割については行政側の認識がまだ不十分であり、非営利組織を今後の地域福祉に欠かせない存在であるという行政サイドの認識が必要になっている。
しかし、ＮＰＯ法人にも課題がある。従来のボンディング型の地域組織から新しいブリッジング型の地域組織が地域福祉の担い手として期待される。ブリッジング型の組織は、開放性、新しい価値の創造など魅力が多い一方で、地域文化の育成目標の共有、互酬性規範、事業の持続可能性の弱さなどが課題になり、特に子育て支援サークルの多くがそうした課題に悩んでいることも確認できた。

（労働組合）
地域福祉のあり方が変化する中で、労働組合も賃金・労働条件改善の取り組みだけでなく、さまざ

－8－

第１章

研究調査の目的と報告書の概要

まな観点から対応を図っている。
自治体職員組合は地域福祉の担い手の多様化に対応して、組織化の対象範囲を広げてきたが、全体
としてはまだ十分とは言えない。また増加する非正規職員や、市民協働を担う自治体職員のあり方など新しい課題も出てきており、さらなる対応が求められる。
労働組合が地域の一員として地域福祉サービスの主体となって活動している事例もある。事業団体
やＮＰＯ、市民とともに、組合員だけでなく広く地域の労働者、住民のための福祉事業を展開している。地域によって取り組みに濃淡があり、人材や財政的な課題は残るが、地域を形成する主体の一員として果たす役割は大きい。
労働組合のもう一つの役割として、地域福祉政策の意思決定過程への参画がある。介護保険創設時、労働組合は市民団体と連携し、情報公開と市民参画の規定等を求めて大きな役割を果たした。今後も地域のステークホルダーの一員として、計画策定、意思決定過程への参画をさらに進めていく必要がある。

注
１）介護保険では、医療に比較して、介護の専門性、科学性の確立が不十分で医療よりも低く評価されているため、保険事故とサービス必要量の判定については要介護認定の手法が取られている。医療と異なり科学性の「装い」
を十分にまとえない、障害などの福祉の分野では、全国標準化の確立は困難になる。

－9－

第２章

社会保障の分権の中での新しい地域福祉と住民参加

１．「地域福祉」とは立教大学助教田中聡一郎

本節では地域福祉をめぐる議論の展開を確認し、報告書全体を支える理論的背景についての考察を行う。地域福祉の推進は、近年の社会保障改革において言及されるようになっている。

（１）地域福祉の主流化
地域福祉は、2000年の社会福祉法の制定により新たな時代に入ったとされる。このことは、社会福祉法の第１条（目的）において、「福祉サービスの利用者の利益の保護及び地域における社会福祉（以下「地域福祉」という。）の推進を図る」という今後の社会福祉の方向性が示されており、社会福祉の分野を地域福祉の考え方で展開していくことが法的に明記されたことによる。
もっとも、こうした地域福祉の主流化については、立法化されたという意味をこえて、大きな展開を遂げている。武川（2008）は、地域福祉の主流化は、次のような様々な面で展開していると議論している。①法律の世界における地域福祉の主流化：社会福祉法の制定と地域福祉を重視した規定内容、②地域社会における地域福祉の主流化：地域に基盤を置いた保健・医療・福祉が当該の地域存続のための不可欠な条件となっていること、③地域住民のあいだでの地域福祉の主流化：住民における地域福祉への関心、担い手の増加、④社協活動における地域福祉の主流化：各地の社会福祉協議会が中心になって地域を基盤にした地域福祉活動が拡充、⑤地方行政における地域福祉の主流化：人口高齢化のなかで保健・医療・福祉が地方行政のなかでの重要な関心ごととなっていること等を取り上げている。
そのうえで、地域福祉はローカル・ガバナンス（行政と市民が対等な立場に立ったうえで協力しあいながら地域課題を解決すること）の学校であるとして、地域福祉とローカル・ガバナンスの結びつきを指摘している。
しかしながら、こうした地域福祉の主流化の理念はどこまで現実のものとなったのであろうか。社
会保障制度のたび重なる改正、地方分権の進展や財政再建への動きのなかで、地域福祉をめぐる環境
はめまぐるしく変化した。以下では、地域福祉の主流化の考え方が明確に示された2000年代の地域福祉をめぐる政策動向について確認を行う。

（２）2000年代の地域福祉の展開
2000年代は、社会福祉の制度改革が急速に進んだ時代である。2000年の社会福祉基礎構造改革により、社会福祉は措置制度から利用者と事業者の契約に基づく利用契約制度への転換がなされた。高齢－11－

者福祉の分野では2000年に介護保険制度が導入され、障害者福祉の分野では2003年に支援費制度が導入され、2005年に障害者自立支援法が制定された。児童福祉の分野では、1998年から保育所の入所については利用者選択方式に変更されることとなった。
その一方で2000年代は地方分権と財政再建に関する議論も展開している。2004年度～2006年度にかけては三位一体改革が実施され、社会保障をめぐる財源保障について、国と自治体の間で激しい議論
となった。

①

社会福祉の展開
・高齢者福祉（2000年：介護保険制度）
2000年に介護保険法が施行された。2000年から2005年で要介護・要支援認定者数が約218万人から約411万人へと急激に増加し、高齢化や家族扶養の限界のなかで高齢者介護ニーズの大きさが改めて明らかになった。５年後に見直しを行うことになっていたため、2005年に介護保険法の改正が行われ、予防重視型システムへの転換、施設給付の見直し（食費や居住費の見直し）、新たなサービス体系の確立（地域包括支援センターの創設）等が実施されることとなった。
介護保険の導入により大きく進んだこととしては、医療・介護・福祉一体となり、高齢者のニーズにあったサービスを地域で提供するという地域包括ケアの考え方が打ち出された点にある。

・障害者福祉（2003年：支援費制度、2005年：障害者自立支援法）
2003年には支援費制度が導入された。これにより、障害者が事業者と契約しサービスの利用を行い、その費用については支援費が支給されることとなった。
しかし、財源問題や利用状況の地域差等の問題により、支援費制度は廃止され、2005年に制定された障害者自立支援法により、市町村審査会による障害程度区分の認定に基づきサービス支給が行われるようになった。また財源確保として、国の費用負担の責任を強化する一方、サービス利用に際し、１割の定率負担（所得に応じた負担上限月額有り）を求めることとなった。障害者福祉サー
ビスの３障害一元化、障害者の就労支援、サービス利用のための手続きや基準の透明化等が実施されるようになった。

・児童福祉（1998年：利用者選択方式、2000年代の子育て支援）
1998年には利用者選択方式が導入された。利用者選択方式はそれまでの措置制度とは異なり、利用者が希望する保育所を選択し、市町村に申し込みを行う方法である。一方で、都市部を中心に待機児童の問題が深刻であった。そこで2004年には「子ども・子育て応援プラン」、2010年には「子ども・子育てビジョン」が策定され、その解消が目指された。これらの計画においては、保育サービ
スの量的拡大のみならず、社会全体で子育てを支えるという視点が打ち出され、また地域子育て支
援拠点の整備等が推進されている。

－12－

第２章

②

社会保障の分権の中での新しい地域福祉と住民参加

地方行財政との関係
・地方分権一括法（2000年）、市町村合併の推進
2000年地方分権一括法の成立により、第１次地方分権改革として、国と地方の役割分担の明確化
や機関委任事務制度の廃止、国の自治体への関与の見直し等が行われた。地方分権推進委員会はこの第１次地方分権改革を「未完の分権改革」として、第２次分権改革では、地方税財源の充実を内容とするものになるとしていた。その一方で、地方財政悪化等を背景に「平成の大合併」が進められており、1999年に市町村数は3232自治体あったが、2008年には1799自治体へと減少した。したがって、基礎自治体はこの10年間弱で6割弱まで減少したということになる。

・三位一体改革（2004年～2006年）
2004年度から2006年度にかけて三位一体改革が行われた。これは国庫補助負担金改革と税源移譲、地方交付税改革を一体に行う改革であり地方分権改革と財政再建を目的として実施された。国庫補
助負担金改革は約4.7兆円、地方交付税は約5.1兆円の削減を行い、一方で、地方への3兆円の税源移譲がなされた。そのうち社会保障関連のものとしては、国民健康保険における都道府県負担の導入や児童手当国庫負担金の補助率の引き下げ（２／３→１／３）、児童扶養手当国庫負担金の補助率の引き下げ（３／４→１／３）がある。こうした三位一体改革の全体的な評価として、財政の観点か
ら税源移譲により地方自治体の自主財源を与えたという評価がある一方で、国庫補助負担金削減額がすべて税源移譲には結びつかなかったため、国の財政再建に用いられたという評価がある。また分権の観点から、国庫補助負担金改革は、公共事業関連の分野で一部交付金化が進められたことにより自治体の自由度が高まったという評価がある一方で、単なる補助率の引き下げが多いため国の関与については残されたままであるという評価がある。

（３）近年の地域福祉の考え方―2008年「これからの地域福祉のあり方に関する研究会」
このように2000年代には社会保障改革と地方分権改革が進んでいるが、国の研究会においても地域福祉をめぐる新たなビジョンが示されている。2008年のこれからの地域福祉のあり方に関する研究会の報告書『地域福祉における「新たな支え合い」を求めて』（あり方報告）がそれである。その後、2009年度から2011年度にかけて「安心生活創造事業」が実施され、全国的にモデル事業が展開した。これ
らの検討については、各論の第２章「地域福祉を推進するための基盤・環境整備」で議論することとして、ここでは『あり方報告』の概要についてみてみたい。
『あり方報告』では、福祉施策における地域福祉の位置づけを現行の仕組みでは対応しきれていな
い多様な福祉課題に対応するため、地域福祉をこれからの福祉施策に位置付けることが必要であり、これは住民の自己実現意欲を生かすことにもなるとしている。
地域における多様な福祉課題とは、「公的な福祉サービスだけでは対応できない生活課題」（例：「制度の谷間」にある者等）、「公的な福祉サービスによる総合的な対応が不十分であることから生じる問
題」（例：複合的な問題のある事例など）、「社会的排除の対象となりやすい者や少数者、低所得の問題」－13－

（例：ニート、ホームレス、外国人、刑務所出所者など）、「「地域移行」という要請」（地域生活に移行する精神障害者を支える仕組みが必要）等としている。そしてこうした問題へのひとつの解決策として地域福祉を打ち出したものとして考えられる。
これらの視点は地域福祉を考える上で有益なものであるが、その一方で地域福祉の理念が地域社会の現場においてどのように機能しているのかについては、改めて考察してみなくてはならないだろう。
例えば、住民、事業者、ＮＰＯ、行政の連携の強化や既存の社会保障制度（特に、社会保険制度のよ
うに全国統一の基準で運営されている制度）と地域特性に応じた福祉ニーズの調整等は容易なものではない。さらには地域福祉を通じた住民参加や地域再生といった大きな目標はさらに難しい点もあろう。こうした課題については、それぞれの研究成果において考察を行いたい。

２．地域福祉のシステム構築と行政
日本大学教授沼尾波子

本節では、地域福祉のシステム構築に関わる課題について、特に重要な役割を担う自治体（とりわけ市区町村）に着目し、行政の置かれた状況、行政の役割、および今後の課題について整理する。

（１）地域におけるトータルなケアとそれを支えるシステム構築「地域福祉」を地域における保健・医療・福祉を様々な担い手の連携・統合を通じて担うというト
ータルなケアシステムとして位置づけるようになったのは近年のことである。それ以前の狭義での「地域福祉」とは、地域社会における生活関連施策と住民の関係改善や発展に関わるものとして、社会福祉協議会や民生委員・児童委員、共同募金会などの活動を中心とするものであった。
家族や地域コミュニティ、職域による支え合いを前提とし、行政が対応するのはそこから外れてしまう人々（＝社会的弱者）に対する措置であった。また、家族や地域での支え合いを補完する仕組み
として、社会福祉協議会や民生委員・児童委員などが、その役割を担ってきたといえる。
こうした従前からの地域の事業体による見守りや連携などの活動に留まることなく、保健・医療・福祉等の分野を含めたトータルなケアを考えるとき、行政には、その中心的役割を担うことが期待される。そのうえで、地域福祉の体系を構築するに当たり、(1)担い手の連携・統合をどのように図るか、
とりわけ行政と地域住民との連携・役割分担の方法、(2)サービスの需要をどのように把握するか、(3)必要なサービスをどのように供給（確保）し、ニーズにマッチングさせるか、(4)様々な活動に要する費用負担の方法、について考え、総合的な見地から対応することが課題となる。

（２）地域福祉の担い手連携と行政の役割
身体的機能と個人の日常生活や社会参加を含めたトータルな対応を地域で担うことが求められるとすれば、地域社会に大きな負担がかかることとなる。

－14－

第２章

社会保障の分権の中での新しい地域福祉と住民参加

すでに高齢者ケアについては、介護保険制度において、地域包括支援センターによる包括的なケアが求められている。従前のように、家族によるトータルなケアに期待することは、家族構造の変容、
女性の社会進出などを背景に、困難になりつつある。家族では担い切れない領域を、介護保険制度等を通じて社会化するとき、要介護者の暮らしは、家族によるものと、一部の専門家によるものとに分断されることとなる。時には、家族も保険制度も対応できない空白領域が生じることにもなりかねない。トータルなケアを行うには、必要なサービスが必要に応じて必要な形で提供されるよう、柔軟できめ細かい対応が求められる。
対人社会サービスは個別的なものであり、個々のケースによって、求められるサービスは異なる。
したがって、ケースごとに必要なサービスを確認するには、ケースに関係する複数の担い手の間で情報共有や連携を行い、総合的に対応することが必要となる。
こうした連携の仕組みは地域によってさまざまである。地域包括支援センターが全体の調整を行っているところもあれば、基幹となる拠点病院、社会福祉協議会、ＮＰＯなどが中心となって調整を図るタイプもある。医療と介護の連携の仕方も様々である。
総じて異なる専門知識を持った人たちが一堂に会し、個人のケアの方向性を協議することについては、容易なものではなく、多くの地域で様々な課題を抱えている。これについては、資料編のケースレポートで取り上げる。
自治体においては、多数の担い手の連携・協力を進めるに当たり、予算編成や政策形成プロセス、
職員採用や研修について、改革が必要な領域も生まれる。

（３）地域福祉計画の策定とその費用負担
一方、行政には、地域福祉計画、介護保険事業計画、次世代育成支援行動計画などの策定が義務付けられてきた。これらの計画策定を通じて、住民のニーズをくみ取り、事業計画を策定するとともに、財政需要の見通しを立てるという重要な役割が求められている。
地域において保健・医療・福祉を含めたトータルなケアを手厚く行おうとすれば、その費用は膨大なものとなる。現行の社会保障制度のもとでは、国民健康保険や介護保険制度などの地域保険の仕組
みにより、それらの費用負担は、住民の保険料にはねかえる。
すでに高齢者が負担する（第１号）介護保険料をみても、2000年度当時の全国平均月額保険料は2,911円であったが、2012年度からの第５期では4,972円まで跳ね上がっている。多くの自治体では、低所得高齢者の保険料負担増を抑制するために、標準では第１～６段階の保険料が設定されているのに対し、高額所得者の保険料について第７段階以上の区分を設けるといった対応を図っている。
国の財政負担も厳しい状況となっている。そもそも、日本の福祉行政分野において、国から地方への事務権限の委譲が進んできた背景には、国の財政難がある。1970年代には、低成長時代に入り、対象者を施設に収容する方法は、高い費用がかかることなどを理由に、在宅サービス充実へと転換が図られた。また1980年代には、福祉施設等への入所措置事務について、具体的要件を地方が定めるよう制度改定がなされ、同時に措置費についての国庫補助率が10分の８から10分の５へと引き下げられた－15－

経緯がある。1990年代には福祉八法が改定され、在宅福祉の法定化、市町村を中心とした総合的福祉の推進、計画的福祉行政の展開が明記された。2000年以降の状況については前述の通りである。
制度改革を通じて、地域福祉が取り扱う範囲も大きく拡大している。だが、それに見合う十分な財源が手当てされているかというと、必ずしもそうとは言えない。
費用負担のあり方について、住民への説明責任を果たすことと併せて、一定の負担を通じて必要なケアが受けられる仕組みを地域で構築することが求められている。

（４）行政体制の構築と必要財源の確保
地域福祉のシステムを支えるには、多様な担い手の間で連絡・調整を行い、個々のサービスを普遍的に提供していくための対応が必要となる。その調整役として自治体の役割は大きい。しかしながら、自治体では集中改革プラン等により計画的な人員削減が進められており、マンパワーを必要とする福祉分野への人員配置を強化することが難しい状況となっている。
多くの自治体では、介護保険や国民健康保険のレセプト点検業務などを非常勤職員や嘱託職員に委ねることとし、計画策定などの業務を正規職員が担う形で人件費の削減を行っている。また、地域包括支援センターの運営についても、民間事業者に委託をするケースが増えており、こうした点でも、民間事業者やＮＰＯなどの担い手との連携・協力が求められている。
地域福祉増進事業等、地域における担い手確保や連携のための補助事業をみると、個別の補助金は2000年の地方分権一括法施行後にはセーフティネット支援対策等事業費補助金として統合されており、自治体では国からの補助を活用しながら、臨時職員の人件費の確保による対応を図っている。だが、きめ細かい地域ケアを担うには、マンパワーの確保が必要であり、人件費負担との見合いで、サービスの質・量の水準をどうするかが課題である。
さらに、自治体職員が、地域福祉に関わる多様な担い手の連携体制を構築するのであれば、そのための知識や技能、ノウハウが必要となる。しかしながら自治体職員の採用や研修では、こうした知識や技能の習得の必要性を踏まえた体制に改められているとはいえない。人事制度においても様々な課題が見受けられる。

（５）福祉サービスの費用負担の検討
戦後日本の国民負担率の推移をみると、租税負担率はバブル期に一時的に27％程度にまで上昇したことを除けば、ほぼ一貫して20％前後で推移している。ところが社会保障負担率は1955年度の3.3％から2010年度の17.5％まで、ほぼ一貫して上昇を続けている。
社会保障・税一体改革を通じて、消費税の税率引上げを通じた純粋増税が戦後初めて決定されたが、周知のとおり、約12.5兆円程度の増収では、今後増大する社会保障給付費をまかなうのに決して十分な額とは言えない。
地方自治体の民生費の推移と、その財源構成をみると、1980年代半ばの国庫補助負担率引き下げにより、民生費財源のうち国庫支出金の割合が大幅に下がり、一般財源（地方税＋地方交付税等）の割

－16－

第２章

社会保障の分権の中での新しい地域福祉と住民参加

合が上昇する。国庫支出金の削減は、その後、三位一体改革が進んだ2000年代半ばにさらに進行する。
しかしながら、地方税収は税源移譲を通じていったん３兆円程度増加するが、その後はリーマンショ
ック等の影響により再び減少し、以後横ばい状態が続いている。さらに地方交付税は、国税収入の減
少と共に、総額確保が難しい状況にある。すでに700兆円を超える政府一般会計の累積債務を考えると、今後も国からの更なる移転財源の確保を求めることは難しい。
社会保障・税一体改革の議論の過程においても、国と地方の消費税配分額について、社会保障四経費として国・地方の財源所要額を積上げた議論が行われたが、当時、国と地方の協議の場では、地方の経費について、「保健師や児童福祉司等のマンパワーは官の肥大化にあたるので必要財源に該当しな
い」「予防接種・各種検診・健診は公衆衛生であり医療ではないので必要財源に当たらない」「高齢者措置費・日常生活支援等は介護保険制度における介護ではないので必要経費に当たらない」といった見解が国から示され、地方との間で大きな対立を生んだ。
このように、消費税率５％程度の引き上げでは、必要財源を確保するのに十分とは言えず、さらなる負担増を国民に求めるか、あるいは給付の抑制を含めたサービス供給の在り方を、地域で模索することが要請されている。自治体による需給のマネジメントが求められている。
近年、地域の多様な担い手による地域福祉の推進への期待が、こうした財政支出抑制策の一環で掲げられているとするならば、行政が住民に対して説明責任を果たすことはいうまでもなく、給付と負担のあり方について、地域で、あるいは国民レベルで考えることが必要である。
こうした議論を抜きにして、財政支出抑制のために、福祉を地域コミュニティに丸投げしても、必要なサービスが必要なところに届く体制を構築することは難しい。

以上、地域福祉をとりまく行財政課題について取り上げた。これらの課題に対する対応については、第２部で検討していくこととする。

３．住民参加と互助システム
慶應義塾大学教授

駒

村

康

平

（１）はじめに
地域主権一括法に基づき、社会福祉諸施設の設置基準などが、従うべき基準、標準、参酌基準、定めなしの４段階となり、各自治体は国の示す参酌基準を目安に独自基準の条例設置の作業を行っている。こうした動きは、地方の実情に合わせた福祉サービスの提供とナショナルミニマムで定める福祉サービスの最低基準のバランスをどのように取るかという問題に言い換えることができる。国が定める参酌基準と異なる内容を定めるのか、たとえば特別養護老人ホームのユニット室の定員数、廊下面積、保育所の面積基準など参酌基準に従うか、あるいは地域の実情に併せてより緩い基準によって量の確保をめざすかといった難しい問題が各地で議論されている。

－17－

また2012年８月に成立した子ども・子育て関連法は、制度施行の準備に入っている。潜在的な待機児童の解消を目指している新制度では、市町村によるサービス需給計画が重要な役割を果たすが、そ１）の推進機関として自治体ごとに地方版子ども・子育て会議の設置が努力義務とされている 。
医療・介護の分野でも地域医療、在宅介護が重視されることになり、図で説明されるように、市町村よりもさらに小さい「中学校区」単位で地域福祉が構築されることになる。しかし、この中に自治の仕組みが欠けている。こうした地域福祉をどのように具体的に設計、維持、運営するのかという視２）点である 。
分権の時代に住民の積極的な地域福祉への参加、すなわち自治が重要になっている。参加が不十分であると、実情とかけ離れた地域福祉が構築されかねない。また、地域の福祉計画、参酌基準が、社会的規制を装った実際には経済的規制の温床になり利害関係者のレントシーキングの場になる。あるいは、地方の財政事情のみを留意した住民不在の計画作りになる恐れもある。
加えて、民主党政権の「新しい公共」のもとで地域の様々な組織が地域の課題に積極的に取り組む
動きも広がっているが、こうした地域互助の拡大を一過性の流行り物で終わらせるべきではない。

図

中学校区の単位で充実した福祉サービスが受けられる社会のイメージ（厚生労働省（2010））

－18－

第２章

社会保障の分権の中での新しい地域福祉と住民参加（２）自助・共助・公助に加えて互助の重要性
１．のような地域福祉の新しい展開に加えて、社会保障制度改革に関連して自助・共助・公助に着目し、その役割分担を見直す社会保障改革推進法が８月に成立している。ここでの自助は個人・家族などによる自助努力であり、共助は社会保険、公助は生活保護制度を想定している。しかし、この３
３）者の役割分担には、地域コミュニティの助け合いの互助が欠落している 。分権型福祉を目指すには地域の互助の仕組みの活性化という視点が重要である。加えて、市場メカニズムの地域社会への侵入に対して地域コミュニティにおける住民同士の互酬の仕組み、互助システムの独自の価値、重要性を４）強調する必要がある 。
コミュニティにおける住民が地域独自の価値を形成することに重点を置いているのはコミュニタリ
アンのサンデルである。サンデル（2012）は市場・金銭で同じサービスを提供できるとしても、利他心、道徳によって支えられる互助の優位性を主張し、金銭インセンティブの広がりが利他心や道徳心
５）といった内因的動機をクラウディングアウトすると評価している 。利他心を含めた効用関数については、経済学ではベッカ－などが扱っているが、それは自分の効用が他人の効用に依存しているからという効用最大化モデルの修正にすぎない。しかし、経済学の想定した合理的な経済人がかなり現実からかけ離れた想定であり、実際の人々の行動は、本質的に利他的であることを最近の行動経済学は
６）

明らかにしている 。

（３）地域共同体における互助の盛衰
人間が本質的に利他的であれば、地域の互助の仕組みが安定的に機能する可能性は広がる。しかし、利他心・寛容といった「地域の道徳資源」が活用されない場合、消滅するという性格のものであれば、市場による福祉サービスの提供や大きなパブリックセクターの存在が互助の仕組みをかえって弱体化
７）

する可能性もある 。今日でこそ、ＮＰＯ、ボランティアなどが注目されているが、地域における互助の仕組みはもともと日本には広く存在した。かつて日本社会には、各地域において様々な助け合いの仕組み、互助組織があった。明治維新前後でも、地域の公共サービスの多くは地域住民が担い、橋や小学校の建設という公共事業から様々な地域の助け合いの仕組みなどその内容は多様であった。各地に存在した様々な相互扶助の仕組みは、明治維新後の中央集権化、そして画一的な社会保障制度の８）

普及のなかで弱体化し、消滅した。たとえば、国民健康保険の前身とも考えられる「常礼 」は無医村における自発的で自治による地域住民の助け合いの一類型であったが、現在の国民健康保険のなかには、地域の互助の精神は継承されていない。
内山（2010）によると、日本の地域共同体における互助の仕組みは江戸時代から強い自治をもった農村集落で定着していた。また西洋との違いは自然とのつながりを強く意識した祭りや年中行事が共９）

同体のなかで重要な位置を占めたことと指摘している 。その中心になったのが鎮守の森である。か
つての日本各地には、地域の守り神をまつる鎮守の森が多く存在した。鎮守の森は、老若男女が集まる祭りの場、寄り合いの場、自治の場、村の掟、盟約の場、芸能の場として機能し、まさに愛郷心を培ってきた。しかし、明治維新後、明治政府は、中央集権をより強固にするために、国家神道、神社－19－

統廃合、神社祭祀令を掲げ、鎮守の森を削減・統合する政策を行ってきた。特に、神社合祀（明治39年）は明治の市町村合併と表裏一体となり、行政村毎に一つの社を定めて、他は合併、あるいは廃止する政策を打ち出した。このため、市町村数が減少するとともに19万あった神社が11万に減少したと
10）

される 。
南方熊楠は、以下のような根拠をあげて神社合併に反対意見した。すなわち、神社合併は、「自治機関の運用を阻害する」、「地方を衰微せしむ」、「庶民の慰安を奪い、人情を薄くし、風俗を乱す」、「愛郷心を損ず」、「土地の治安と利益に大害」、「勝景史蹟と古伝を湮滅」というものであり、南方熊楠は、鎮守の森こそが地方自治の精神、地域互助のインキュベータ－の場であり、自治の後退が地域互助の衰退につながったと見抜いていた。分権、自治と地域互助は表裏一体である。
今日、画一的な中央政府の規制は弱まり再び地域の互助システムの復興が必要になっており、地域
11）の道徳資源の活用が益々重要になっている 。たとえばかつて多くの地方で見られた無尽や講といっ12）た仕組みは、地域内の少額金融の役割を果たしていた 。また「ユイ」は村落における互助的交換・賃貸の労働形態であり、今日、注目されている「地域通貨」の性格と類似した部分もあると考えられ
13）る 。これらを現代化し、ネットワーク化することにより、互助の仕組みを一対一の関係や少人数対
14）

少人数の関係からより大きな互助関係、善意の交換に広げることができる 。

４．近年の地域福祉のあり方をめぐる論議と本研究報告書の視点
前節まで議論してきたように、マクロの視点からは、高齢化による日本社会の変容、地方分権や財政再建といった政策動向、ミクロの視点からは、新しい公共や互助システムにおける担い手（行政、事業者、ＮＰＯ、労働組合）への期待など、地域福祉をめぐる環境は、マクロの変化とミクロの変化のなかにある。
そこで本報告書では、以下のような視点をもって、地域福祉サービスのあり方について考察を加えたい。マクロの課題としては、地方分権が進む社会保障分野において、地方分権とナショナルミニマ
ムのバランスに着目し、今後の地域福祉のあり方について考察するというものである。またミクロの課題としては、各地域でみられる地域福祉の新しい取り組みの成果と課題について検討、新しい地域福祉の推進を支える様々な担い手（行政、ＮＰＯ、事業者、労働組合）と地域社会の関係の検討、住民参加や地域再生といった課題に対する新しい担い手の役割を明らかにすることである。
以上のような視点をもって本報告書は執筆されるが、第２部の各章において、特に検証したいポイ
ントを以下の通りとなる。

（１）地域福祉のシステム構築における行政の役割の検討―第１章（行政）（２）地域福祉を推進するための基盤・環境整備の検討―第２章（基盤・環境整備）（３）地域福祉における互助システムとＮＰＯの役割の検討―第３章（ＮＰＯ）（４）地域福祉における労働組合の役割の検討―第４章（労働組合）

－20－

第２章

社会保障の分権の中での新しい地域福祉と住民参加（１）は、地域福祉のシステム構築に関わる課題について、特に重要な役割を担う自治体（とりわけ市区町村）に着目し、行政の置かれた状況、行政の役割、および今後の課題について検討を行う。
（２）既存の制度では対応しきれない地域の福祉課題に取り組む際の、事業者やＮＰＯを支えるための基盤整備のあり方の考察を行っている。情報の共有、活動の拠点、地域福祉のコーディネーター、
活動資金、核となる人材といった視点から検討を行う。
（３）今後の高齢化社会では、地域福祉の重要性は益々高まり、同時に住民参加がこれまで以上に大きな役割を果たすことになる。地域住民ひとりひとりの地域福祉への参加は言うまでもないが、地域の様々な非営利団体の活動も重要になる。地域福祉における住民参加の意義やＮＰＯの役割の検討を行っている。
（４）地域福祉のあり方の変化に応じて、労働組合がどのように対応してきたのか、またどのような役割を果たすべきなのかについて検討を行う。

注
１）国に設置する子ども・子育て会議は、当事者、支援者、有識者、事業主、労働団体などによって構成されることが決定されている。地方版についても、国を参考に当事者を含めた関係者を集めることとされている。
２）医療・福祉ではなく防災、防犯などに関心をもった動きであるが、大阪狭山市は、「まちづくり円卓会議」を設置
し、中学校区を単位として地域の様々なテーマに基づき活動する団体が自主的に集まり、地域内における課題やまちづくりに関する議論と合意により市に500万円の限度にする予算措置を提案している。
大阪狭山市ホームページ参照http://www.city.osakasayama.osaka.jp/10,0,33,273.html
３）互助的福祉供給については、ティトマスも福祉供給の４つの形態として社会的、財政的、職業的に並んで自発的（慈善・互助）の重要性を主張している。
４）日本におけるコミュニティ政策における詳細な検討は広原（2011）がある。広原は1970年代の経済成長期における先駆的住民運動とそれに対する中央政府の規範的政策論によるコミュニティブームと2000年以降の衰退期、再編期における平成の市町村合併を背景にした分権協働型政策論による現在のコミュニティブームについて社会学、政治学、行政学の視点から詳細に検証している。新自由主義的力学で進む2000年以降のコミュニティブームに対する警鐘を意図した広原の指摘は非常に重要な部分も含む一方で、人口構造の急激な変化や先進国で広がる福祉の分権化に対する動向には十分な考察は行われていないという課題がある。
５）市場における提供や貨幣による経済インセンティブは利他心・道徳といった他の大事な動機を閉め出すと見ている（サンデル（2012）p.88）。日本においても、地域コミュニティへの市場の侵入の事例として、大阪府泉佐野市が検討した市名のネーミングライツ（命名権）売却がある。
６）行動ゲーム論における「最後通牒実験」である。
７）アローは利他心・寛容は有限な資源と評価している。サンデル（2012）p.177参照。
８）江戸時代後期に現在の福岡県宗像市にあった医療相互扶助の仕組み。農民たちが収入に応じた米を医師に渡しておき、いつでも気兼ねなく治療を受けられるようにした。
９）「中世後期以降のヨーロッパの農村のように、死後のことはキリスト教の神が受け持ち、共同体も人間だけの共同体として作られれば、共同体の管理、維持の仕方はわかりやすい形で可能になる。ところが自然や死後の世界を含めて共同体をもとうとすれば、人間同士の取り決めだけでは十分ではなく、自治の方法のなかに祭りや年中行
事が大きな意味をもつものとして入ってくる。いま私たちが伝統的な地域文化と呼んでいるものは、文化であるとともに、自治の仕組みでもあったのである」内山（2010）p.94
10）上田（2003）p.102参照。
11）コミュニティの役割については、土地・施設の計画的整備とその管理に重点をおいたクラレンス・ペリーの近隣住区理論があるが、本論では、価値の創造の場としての地域コミュニティの役割を強調したい。広原（2011）p.455－21－

は、コミュニティの役割について、近隣住区理論につながる地域共同管理的な発想からの離脱を指摘している。
12）「講」による小口金融の仕組みは、内山（2010）pp.128-131を参照せよ。
13）恩田（2006）はユイ、モアイ、テツダイという互助行為について、ユイを互酬的行為、モヤイを再分配行為、テツダイを援助的行為と定義している。恩田（2006）p.106参照。
14）欲望の二重一致の偶然性を克服するために発明された「貨幣」は無限対無限の取引関係を可能にする一方で、通貨の価値は個人間の信頼や利他性といったものに依存しない。一方、地域通貨は善意の二重一致の偶然性を克服することはできるものの、本質的には善意の交換であり、そこには信頼性や利他性が不可欠である。また誰が何をできるのか、当事者間の相性などまで考慮する必要があり、そうした情報は地域通貨ではサービスをマッチングするコーディネーターが処理する。しかし、誰がどのようなサービスができ、過去にどのような関係にあるのかという属人的な情報の処理には数的限界がある。したがって、地域通貨はあまり大きな規模には成長できない。
実際に多くの地域通貨には参加人数の限界があるようである。クリスタキス ・ファウラー（2010）p.308は、人間の脳に見合う社会組織は150人（ダンバ－数）と指摘している。

参考文献
厚生労働省（2010）『平成22年版

厚生労働白書』

これからの地域福祉のあり方に関する研究会（2008）『地域福祉における「新たな支え合い」を求めて－住民と行政の協働による新しい福祉－』武川正吾（2008）「地域福祉の主流化とローカル・ガバナンス」『地域福祉研究』第36号、pp.5－15
上田正昭（2003）『日本文化の基層研究』学生社
内山節（2010）『共同体の基礎理論』農文協
恩田守雄（2006）『互助社会論』世界思想社
広原盛明（2011）『日本型コミュニティ政策』晃洋書房
マイケル・サンデル（2012）『それをお金で買いますか？』早川書房
ニコラス・Ａ・クリスタキス，ジェイムズ・Ｈ・ファウラー（2010）『つながり（鬼澤忍訳）講談社－22－

社会的ネットワークの驚くべき力』

第 ２ 部
各論

地域福祉の様々な担い手とその役割

第１章

地域福祉のシステム構築における行政の役割
日本大学教授沼尾波子

１．地域のトータルケアと行政
本章では、地域福祉のシステム構築とその維持・存続において重要な担い手となる行政

１）

の機能と

役割について考察する。
医療、介護、保育等の対人社会サービスは、人々の暮らしの安心・安全を維持・確保するうえで欠くことのできないものであり、必要なところに確実に届けられることが求められる。かつては、家族によるケアを前提としつつ、それを受けることが難しい人々（＝社会的弱者）に対する「福祉」を担うのが行政の役割とされてきた。しかしながら、家族機能の変容、コミュニティ機能の弱体化により、家族に代わる普遍的なケアサービス供給の仕組みが求められるようになった。それに伴い、「地域福祉」
は、地域における保健・医療・福祉を様々な担い手の連携・統合を通じて担うというトータルなケアシステムとして機能することが期待されるようになり、その担い手として、コミュニティのみならず、ＮＰＯなどの新たな担い手の役割も大きくなっている。
しかしながら、現代社会において、ケアの領域を地域コミュニティやＮＰＯなどに委ねてしまうことは、サービス供給が不確実なものとなる可能性をはらむ。地域や環境を問わず、必要なところに必要なケアが行きわたるためには、公共部門が、最終的に適切な役割を果たすことが必要である。とりわけ、基礎自治体としての市町村が、住民ニーズを把握し、必要とされるサービスを必要なところに適切な形で供給するために、多様な担い手と連携・協力を図りながらトータルな仕組みを構築し、そ２）

れをコーディネートしながら維持するための体制を創出することが必要となる 。
自治体には、(1)サービスの需要をどのように把握するか、(2)必要なサービスをどのように供給（確保）し、ニーズにマッチングさせるか、(3)様々な活動に要する費用負担をどう賄うか、(4)担い手の連携・統合をどのように図るか、とりわけ行政と地域住民との連携・役割分担の方法について考え、総合的な見地から対応することが課題となる。
以下では、それぞれの課題について見ていくこととする。

２．ニーズの把握とマッチング
1990年代以降、福祉行政の分権化が本格的に進行してきた。自治体には、地域福祉計画、介護保険事業計画、次世代育成支援行動計画など、各種のケアに関わるサービスについて、３か年～５か年単位での計画策定が義務付けられてきた。これらの計画策定を通じて、住民のニーズをくみ取り、事業計画を策定するとともに、財政需要の見通しを立てるという重要な機能が求められてきた。また、そ－25－

の際には、関係する諸機関で情報共有を図りつつ、計画を策定することも期待されてきた。
例えば2003年に施行された次世代育成支援対策推進法では、市町村が行動計画を策定することとされ、計画策定もしくは変更する際に、あらかじめ、住民の意見を反映させるために必要な措置を講ずることとされた。厚生労働省では、「計画の策定段階において、サービス利用者等としての地域住民の意見を反映させるため、公聴会、懇談会又は説明会の開催等を通じて計画策定に係る情報を提供するとともに、住民の意見を幅広く聴取し、市町村行動計画等に反映させることが求められる」としてきた。その後、2012年に決定された「子ども・子育て新システム」においても、市町村は「市町村子ども・子育て支援事業計画」を策定し、その計画をもとに給付・事業を実施することとされている。また、計画策定に当たっては、関係当事者の参画の仕組みとして、合議体の設置など子ども・子育て支援の当事者等の意見を反映させることが要請されている。
このように、基礎自治体が、個々のサービスの需要を把握し、事業者等を含め、供給体制について協議しながら数年先までの計画を策定するしくみは、地域福祉に関する様々な領域において制度化されており、いずれの場合にも、類似した手続きが求められることとなっている。
しかしながら、計画策定段階において、住民のニーズをきめ細かく把握することは容易ではない。
一人ひとりのニーズをきめ細かく把握し、それをもとに今後のサービス需要を算定するには、マンパ
ワーの確保が必要である。また、ケアの担い手となる事業者、民生委員、児童委員、学校・保育所などが情報を共有し、対応を図るにも、その調整や対応を含め、膨大なコストがかかる。
ところが、実際に一連の事業計画を策定するための経費として確保できる財源はわずかにすぎな
３）い 。そのため、多くの自治体では、計画策定に当たり、前期の実績や、利用希望待ちの状況などから、ニーズを推計することとなる。たとえば子育て支援のための保育所整備であれば、待機児童数の増減から保育所のニーズを数値化し、また高齢者介護であれば、高齢者数の推移をみながら、要介護度別出現率を掛け合わせて、そこから必要なサービスを推計する方法等がとられることが多い。
だが、こうした需要予測の方法は、住民の状態を把握し、必要なサービスを確認しながら積み上げたものではなく、既存のサービスメニューを前提として、その需要を、現状を前提に測定しているに過ぎない。多くの調査は、既存のサービスの必要性や利用状況を把握するもので、必ずしも、住民のニーズに合ったサービス供給の在り方を一から考えるためにニーズ把握が行われているわけではない
４）のである 。
住民一人ひとりの置かれた状況に対して、どのようなサービスが妥当なのかを考え、それに合ったサービスを効率的に供給する体制を構築することが必要となる。
限られた人員と財源で、どのように対応すればよいのか。それを考えるに当たり、参考となる２つの事例を紹介する。

事例１：神奈川県横浜市の保育コンシェルジュ
横浜市では、2011年より各区に保育コンシェルジュを設置している。これは、窓口に相談に来た人に、市が用意する多様なサービスを全て紹介しながら、本人に合ったサービスを提案するものである。

－26－

第１章

地域福祉のシステム構築における行政の役割

多くの母親が、早期の認可保育所入所を考えて区役所に相談に来るが、実際に話を聞いてみると、必ずしもフルタイムでの勤務と週５日の保育サービスを求めている訳ではないという。一人ひとりのニーズをくみ取りつつ、一時預かりサービスを組み合わせることで、パートタイム就労に対する保育サービスを確保するなど、柔軟な対応が可能であることを伝えることで、認可保育所の申請に至らない例もあるという。
この事例から見えてくるものは、利用者が地域の子育てサービスの全体像を把握できないまま、働くために認可保育所へ申請を行うことで、待機児童数が上昇している可能性があることである。反対に、横浜市では保育コンシェルジュを通じて市民の潜在的ニーズを把握することで、地域に必要な子育て支援サービスの在り方を検討し、今後のサービス供給に生かしていくことを考えている。
なお保育コンシェルジュは、市が新たに雇用した嘱託職員であり、初年度は、国の「安心こども基金」の中の子育て支援の充実について10割補助を使ってスタートさせている。市では、今後も国費による補助対象となるよう、国への働きかけを行っているとのことである。

事例２：埼玉県和光市の介護保険事業計画（詳細は資料編を参照）
和光市では、介護保険事業計画策定に当たり、市内の高齢者一人ひとりの身体や生活状況を把握するためのきめ細かい調査を実施した。実施に当たっては、市民の公募による介護サポーターが対応した。これにより、一人ひとりの事情をくみ上げ、そこに必要なニーズを把握したうえで、必要なサービス量の算定を行っている。サポーターにかかる当初の人件費は、埼玉県単独補助制度

５）

を活用した

とのことである。

これらの事例にみられるように、市町村の中には、地域住民の声をくみ上げ、ニーズを把握し、そこから必要なサービスの需要を把握する事例も見られる。その際に必要なのは、第１に、住民の声をしっかりと聞くための窓口整備と、そこできめ細かな対応を図ることができる一定数の人員確保、そしてそれに要する財源である。そして第２に、現場から挙げられた声を具体的な施策に移すための体制構築である。

３．サービス供給の確保
地域内での安心・安全な暮らしを支えるには、住民ニーズの把握とともに、必要なサービスを確保しなければならない。また、住民のリクエストに応えてサービスを増やした場合、それは、中長期的な財政支出の肥大化を生む恐れもある。したがって負担についても配慮する必要がある。とりわけ施設サービスの場合、ひとたび施設整備を行うと、そこでのサービスにかかる支出は、将来にわたって
自治体財政を圧迫する恐れがある。
しかしながら、医療サービスについてみると、市町村は保険者であっても、サービス需給のコント
ロールを行うことはほぼ不可能である。地域に多数の医療機関があり、住民が多くのサービスを利用－27－

すれば、保険支出は増大し、保険料負担も上昇することとなる。
一方、介護保険事業所の場合、市町村は事業所と協議を行いながら、多少の供給コントロールを図ることが可能となる。
必要なサービス水準の確保と、供給コントロールを行うには、以下の２つが必要である。
第１に、行政が住民ニーズを把握するとともに、それに応えるために必要なサービス水準と、それに要する費用負担について、住民に説明責任を果たすことが求められる。その際には、地域の住民サービスについて、必要なところに必要なサービスが届く仕組みづくりとともに、その水準や方法について、費用負担との見合いで考えるための仕組みを構築することが求められる。
家族や地域でのケアの機能が衰えている状況下で、租税や保険料負担を通じたケアの仕組みを導入するのか、それとも地域の多様な担い手の連携・協力により、少しでも少ない費用で必要なサービス
が届く方法を考えるのか。各種の事業計画を策定する際に、地域のなかのサービス利用者や提供者の声を幅広く聞きながら、検討を行う必要がある。
次に求められるのは、それらのサービスの安定的確保である。医療や介護、子育て支援等のサービスについて、行政は許認可権をもつが、ひとたびサービス供給がスタートすれば、その水準が財政支出の規模を決めるという側面を持っている。利用者が直面する価格、すなわち利用料負担額は、サービス供給にかかった費用の一部にすぎないことから、利用希望は増大する一方であり、その財源確保が課題となる。行政には、財政見通しを踏まえつつ、事業計画を策定することとあわせて、事業者との間で、地域の医療やケアサービスの安定的確保の仕組みを構築するよう、合意形成を図ることが求められる。
第３に、行政サービスだけでなく、地域の様々な担い手の連携を通じたケアの仕組みを構築するに当たり、その担い手の確保・育成や、それらの組織に対する行政の支援が必要となる。旧来からの町
内会・自治会の機能が残っている地域では、こうした既存の組織を通じた見守りや支え合いの仕組みを補完するような行政支援が求められる。
他方で、既存の組織に依存することが難しい地域、もしくは子育て支援のように、地域にいる子供の数が限られているために、コミュニティ単位でのケアが難しくなっているサービス領域については、
ＮＰＯや任意団体によるケアの仕組みを構築することが考えられる。
こうした組織は、財政基盤が脆弱であったり、人員の確保が難しい場合もあることから、団体運営
に対する支援が併せて求められる。例えば、子育て支援のための施設や地域の集会所の運営などを、行政がこれらの団体に指定管理者として任せることにより、安定した財政基盤と人件費の捻出が可能となる場合もある。
また、国や都道府県が実施している各種の補助事業や助成制度について、情報提供を行うことにより、団体運営をサポートすることも考えられよう。こうした「新たな公」としての担い手を育成する
ための支援が必要である。

－28－

第１章

地域福祉のシステム構築における行政の役割

４．費用負担の方法
先述の通り、高齢化の進展により、社会保障給付費は年々増大しており、その費用負担のあり方が問われている。とりわけ市町村は、国民健康保険や介護保険の保険者でもあり、今後のサービス給付の見通しと併せて、住民の保険料負担についても考えなくてはならない。すでに、年々、保険料負担は上昇する傾向にあるが、保険料の引き上げは、徴収率にも関わるものであり、その対応が求められている。
増大する社会保障給付を賄う上で、現在の社会保険料による負担方式は限界に達しつつある。とりわけ、市町村による国民健康保険や介護保険では、保険料負担ができない住民の増大等により、財源
調達や保険料負担抑制に苦慮する自治体が増えている。国民健康保険の場合、一般会計からの基準外
繰入は容認されている。これに対し介護保険の場合、地域内の共助の仕組みであることを理由に、一般会計からの基準外繰入は認められていない。その結果、サービス利用が増大すれば、65歳以上が負担する第１号保険料に跳ね返ることとなる。近年、第１号保険料の負担方式を７段階以上に設定し、高所得者層からより多くの負担を求めることで、標準月額保険料を抑制する自治体が増えている。
しかしながら、すでに全国の標準月額保険料が5,000円に接近する状況下では、この方式も限界に近づきつつある。今後の負担の在り方について、国レベルでも、地域レベルでも検討が必要である。
社会保障・税一体改革では、消費税率の引き上げを通じて、増大する社会保障負担を賄うことが期待されたが、消費税率５％（＝約13.5兆円程度）では、財政難と増大する社会保障給付費に対応することは難しい。地域のなかで、医療や介護における給付と負担の関係をわかりやすく説明しながら理解を求めることや、サービス利用の方法などについて、一人ひとりの住民に問うことが求められるよ
うになっている。以下では、こうした点で工夫を行っている事例を紹介する。

事例３：香川県まんのう町の事例

６）

2008年当時、町では上昇する町民医療費の負担が課題の一つであり、県内トップの医療費の水準を引き下げるための対応を検討していた。そこで、住民に対して国民健康保険制度について説明を行うとともに、医療費削減に向けたＰＲを行った。
まず、町の一人当たり医療費が全国平均と比べて25％程度高いことを町民に説明し、それにより、国民健康保険料の負担も高くなってしまうこと、医療費削減に向けた対応を町民一人ひとりが行うことで、自分たちの保険料負担も引き下げられることを説明して回ったという。さらに、町の医療費を引き上げている要因として、調剤費と入院費が他の地域に比べて高く、この２つを引き下げる取り組みが必要であるとの説明を行った。
そのような説明会を一方的に企画したところで、住民が集まるものでもない。そこで、自治会や商工会等の集まりをはじめ、数名でも何かの会合が行われる機会があれば、夜間休日を問わず、会場に役場職員が出向き、15分程度の時間をもらって、町の医療費の実態やその削減に向けた工夫について、
一目でわかるグラフや表を用いて話をしたという。

－29－

住民がすぐにやれそうな取り組みとして、まず、かかりつけ医に診てもらうこと、重複受診をやめること、ジェネリック医薬品への変更を医師にお願いすること、予防のための特定健診を受診すること、の４つを掲げ、それにより、一人当たり医療費を県平均まで引き下げることを目指そうという話をしたという。また「上手な通院法」「上手な薬の使い方」といった講習メニューを用意し、要望があれば出かけていくという出前講座の取り組みも実施している。
「ジェネリックください」と書かれたカードを用意し、病院で提示できる仕組みもつくった。
保険者として地道に積極的な取り組みを図ったことにより、国民健康保険料の引き下げに成功し、県内でトップだった医療費は、2011年度には県内第４位まで下がったという。

むろん、小規模自治体では、人工透析患者が数名増えるだけで、保険料が一気に跳ね上がるという話もあり、こうした地道な取り組みにも限界があることは間違いない。しかしながら、地域住民が対人サービスを利用する際に直面する「価格」としての一部利用料負担だけをシグナルとして、必要以上のサービスを利用してしまうことで、社会保障給付費が増大しているとすれば、一定の対応を図る
ことで、支出の抑制を図ることができる機会が生まれる。
また、地域住民のサービスに対するニーズと費用負担について把握することにより、行政は、事業者との協議においても、住民の声を踏まえて議論や調整を行うことが可能となる。

５．地域福祉の担い手連携と行政の役割
地域福祉に期待される役割が、従前の社会福祉協議会や民生委員による家族機能の補完であった時代から、地域での包括的なケアへと変容を遂げているとすれば、その体制を構築するうえで、住民の視点に立った調整役が必要となる。そこで、行政の役割は極めて重要なものとなる。
長寿社会開発センター（2011）によれば、地域包括ケアとは「地域住民が住み慣れた地域で安心して尊厳あるその人らしい生活を継続することができるように、介護保険制度による公的サービスのみ
ならず、その他のフォーマルやインフォーマルな多様な社会資源を本人が活用できるように、包括的および継続的に支援すること」と規定されている。この場合、対象は主に高齢者であるが、介護保険制度を念頭に置き、周辺領域との連携を通じて途切れることのないケアを目指すことが打ち出されている。そこでは個々のケースについて、総合的な視点から、必要なサービスを必要な形で提供することを確認するには、関係する担い手による情報共有や連携が必要となる。
各地の事例をみると、サービス供給体制の構築において、調整や連携を図るのは必ずしも行政ではなく、地域の拠点病院、地域包括支援センター、社会福祉協議会など様々である。また、行政の役割
も、連携や調整のための場を提供するケースや、保健師を通じて医療・介護現場と地域コミュニティとをつなぐ役割を果たすなど、地域によって対応は様々である。
だが、地域の包括的なケアに向けて一定の成果を上げている地域には、ある特徴や傾向がみられる。
第１に、多様な担い手の間で生じる認識の違いや、価値観の相違を調整する「翻訳家」の存在であ

－30－

第１章

地域福祉のシステム構築における行政の役割る。例えば、医療や介護の分野における専門家をとっても、身体機能の回復を考える医師と、ＱＯＬ（生活の質の向上）を考える介護福祉士とでは認識に大きな隔たりが生じる。そこに介在しつつ、相互の意見の食い違いを互いに理解できる関係性が構築できている地域は、包括ケア構築に向けた体制の強化に一定の成果を上げている。
また、専門家と地域コミュニティとの間を取り結ぶことにより、日々の生活から精神・身体までの包括的なケアが可能となる。これについても、住民の個人情報にアクセス可能な自治体職員が保健師
やケアマネジャーとして「地域ケア会議」で調整役を担うことにより、支え手による情報の共有や連携が可能となるケースが少なくない。福祉の領域では、家庭内に課題を埋没させてしまい、ケアが必要なケースが埋もれてしまうことがしばしば生じる。行政職員がケアの輪の中に入り、家庭訪問を行うことで、早期の対応が可能となる場合も多い。
第２に、在宅を支える仕組みとしての「のりしろ」の確保である。医療、介護、子育てサービスのいずれをとっても、施設不足が指摘されており、施設サービスへのニーズは高い。その理由の一つとして、在宅の場合、いざという時に、施設を利用できる保証がないことが指摘される。
これに対し、在宅サービスで一定の成果を上げている地域では、いざという時に困ることのないよ
うに対応する工夫が図られている。不測の事態が生じた場合には、すぐに施設に入れることが保証されていたり、医師、看護師、ヘルパー、保育士などが24時間対応するシステム等があれば、自宅での生活を考える人も少なくない。
その際に求められるのは、施設に何らかの形で、一定の空きを「のりしろ」として確保することである。施設を効率的に運営しようとすれば、常に100％に近い水準で施設をフル稼働することが求められる。しかし、施設が常にいっぱいという状況は、利用者を不安に駆りたてることにつながる。必要性はそれほど高くなくても、空きの出た時点でとりあえず施設サービスを確保する利用者が増えれば、地域で暮らすという「地域福祉」の理念にも反することになりかねない。
いざという時に施設で対応できる状況が常に保証されていることによって、人々は在宅での日常を過ごすことができる。こうした点で、施設サービスの在り方については、慎重な検討が必要である。
地域内のどこかに絶えず空きベッドを確保する仕組みを作る方法や、24時間一時預かりを可能とする
一時保育施設を確保するなど、一人ひとりのニーズに柔軟に対応できる「のりしろ」の確保が必要である。

６．地域福祉のシステム構築とその財源
社会的弱者に対する福祉から、だれもが必要なときに必要なサービスを必要に応じて利用できるようなケアサービスへと、行政に期待される役割が変わるなかで、社会保障分野における財源保障の在り方も、転換が求められている。従来型のナショナルミニマム水準の設定と、そのための財政需要を保障する考え方にとどまらず、生活の中で欠如した部分を補うケアに対応した財源保障の仕組みが考えられなくてはならない。

－31－

これは、個人によってその内容や水準を異にするものであるだけに、きめ細かな需要額の積み上げによって算定することが難しい領域である。他方で、上記のように、「のりしろ」の確保が安心・安全を生むことを考えるなら、そのための追加的な財政需要についても考えなくてはならない。こうした点で、これからの対人社会サービスにおける財源保障の在り方について、「ナショナルミニマムの保障」という考え方にとどまらない、新たな対応が考えられてよい。
他方で、多くの自治体では、マンパワーの確保、体制整備が喫緊の課題であり、そのための財源確保が必要となっている。福祉事務所運営経費や介護保険事業計画の策定、当事者相互の意見調整に必要な人員の確保を考えなくてはならない。すでに自治体財政は厳しい状況に置かれており、多くの自治体では扶助費の増大に伴って上昇する義務的経費の伸びを抑制するために、人件費の抑制を行っている。そのため、ケアサービスへの需要が増大する状況下であっても、行政が単独でその役割を担うこともまた難しい。多くの市町村では、マンパワーの確保が必要な福祉の現場であっても、職員数の７）削減が進められている。限られた職員数で、増大する福祉ニーズに応えることが要請されている 。
こうした財政需要に対応した国から地方への保障制度が求められている。

７．行政職員に求められる資質
福祉が措置であり、行政処分であった時代には、行政職員は住民からの申請に基づいて要件の適格性を判断し、手続きを正確に行うことが求められていた。しかし、今日のように、地域住民の安心・
安全な暮らしを確保するためのサービスを総合的に運営するには、行政職員には、住民の声を聞き、それらを整理し、施策として形にする技術、あるいは多様な立場の人々の意見を聞き、それを誰もが分かる言葉に翻訳したり、意見調整を行う技術、不測の事態に対して柔軟に対応する技術などが求められるようになっている。しかしながら、行政に期待される役割が大きく転換する中で、自治体の職員採用や研修プログラムはこうした現場のニーズに、必ずしも対応したものとなっていない。
また、職員数削減のなかで、限られた人員でこれらの業務に対応しようとすれば、若手職員であっても、すぐに現場で実践を求められることとなる。現在の業務に見合った職員配置や研修のあり方について検討が必要である。むろん、それらの研修等に必要な財源についても、その保障が考えられな
くてはならない。

８．国および都道府県の役割
地域福祉の推進には多様な担い手の確保が必要だが、地域によって事情も異なり、また担い手相互の連携・協力が必要な領域もある。市町村にはその調整を図りつつ、対応することが期待される。
国や都道府県は、市町村がこれらの機能を果たすための人的支援、財政支援を行うことに加えて、市町村間の調整や情報共有の場を創ることも期待される。具体的には人員確保や職員研修プログラムの提供、そのための補助制度などが考えられる。他方で、生活保護制度のように、町村部については

－32－

第１章

地域福祉のシステム構築における行政の役割

都道府県福祉事務所が担当するケースもあることから、都道府県と市町村との間での情報共有も課題となる。
都道府県職員が市町村に対してきめ細かな対応を行っている地域では、地域の現場で法制度改定や補助制度などの情報がスムーズに伝達されることも多く、また事業者も、県と市町村という2つのチャネルを持つことができるため、市町村に対応できる余力がない場合でも、県職員の対応に期待できるというメリットも生まれる。高知県の地域支援企画員制度をはじめ、県職員が市町村の現場で関わることも必要である。

注
１）ここでは基礎自治体としての市町村を念頭に考察を行う。実際には、必ずしも市町村がこうした機能を直接担うのではなく、自治体病院などの中核的医療機関が対応する例、社会福祉協議会が対応する例など、地域によって、様々なバリエーションがある。
２）市町村の関わり方は一様ではない。多種多様なケアの担い手が存在する都市部などの場合、市町村はそれらの担い手を支援しつつ、それらのサービスを何らかの理由により享受しない（できない）人々への支援を考えることが課題となる。他方で、人口減少と超高齢化が進む中山間地域などでは、ケアの担い手が不足することも多い。
これらの地域では、行政主導により、サービス事業者の誘致のみならず、自らが供給主体となることを含めて対応することが求められる。
３）たとえば次世代育成支援行動計画の策定にあたって、地方交付税の基準財政需要額に算定されている計画策定経費をみると、標準的な市町村で34万円程度であった。
（『地方交付税関係係数資料』（各年度版）より。）そのため、積極的な調査を行おうとする自治体では、例えば緊急雇用対策事業等の補助金を活用するなどの対応が図られた。
４）住民ニーズに合ったサービスを一から考える場合、市町村単独事業となることが多いことから、国からの補助が得られる事業を前提としたニーズ把握にならざるを得ないという財政上の制約も無視することはできない。
５）介護保険制度導入時に埼玉県が市町村に対してマンパワーの確保のための人件費補助を県単独事業として実施したものである。県から市町村へのこうした財政支援が、マンパワーの確保につながるという例である。
６）『自治日報』2012年４月27日１面より。
７）一般に、行政職の職員削減は、各部局でほぼ同程度の割合となるよう、バランスをとりながら実施されることが多い。ところが、都市自治体では、生活保護受給者の増大等からケースワーカーを削減することが難しい状況に置かれている。そのため、こうした自治体の福祉関連部局では、福祉事務所の職員数を確保するために、国民健康保険や介護保険の運営等を担当する課や係の正規職員を削減し、非常勤職員や嘱託職員を配置するという対応がとられている。むろん、高齢化の進展に伴い、介護に対するニーズも増大している。その結果、介護保険の部
署では、保険給付や申請等の事務処理だけで手いっぱいとなり、住民ニーズの把握や、事業所との連携強化など、需給のコントロールにかかわる人員の確保・配置にまで手が回らない状況となっている自治体も見られる。

参考文献
猪飼周平（2011）「地域包括ケアの社会理論への課題－健康概念の転換期におけるヘルスケア政策」『社会政策』第２巻４号,pp.21-38
川越雅弘（2008）「わが国における地域包括ケアシステムの現状と課題」『海外社会保障研究』162号,pp.4-15国立社会保障人口問題研究所
社会福祉法人全国社会福祉協議会・全国地域包括・在宅介護支援センター協議会編（2011）『地域包括支援センター等
による地域包括ケアを実践するネットワークの構築の進め方に関する調査研究事業報告書』
長寿社会開発センター編（2011）『地域包括支援センター業務マニュアル（改訂版）』長寿社会開発センター

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第２章

地域福祉を推進するための基盤・環境整備
立教大学助教田中聡一郎

１．はじめに地域福祉が機能するためには行政のみならず、事業者やＮＰＯ、住民との連携や参加が不可欠である。しかしながら、高齢化が進むなかで、社会保障費の増大や国・地方財政の悪化は避けられず、地域福祉をめぐる環境は今後も苦しいままであることが予想される。
本章では、そうしたなかでも地域福祉の担い手が安定・持続した福祉活動を行い、地域福祉を推進する役割を担うためには、どのような基盤や環境整備が必要か考察してみたい。
地域福祉の主な対象を既存の制度では対応しきれていない地域の福祉課題とした場合、その発見においては住民・事業者・ＮＰＯ・行政のネットワークが重要となってくる。また、そのネットワーク
づくりには活動の拠点やコーディネーターが必要であり、住民の地域福祉活動が積極的に活動を続けていくためには、活動資金が不可欠である。
こうした地域福祉の基盤や環境整備を考える視点としては、2008年のこれからの地域福祉のあり方に関する研究会の報告書『地域福祉における「新たな支え合い」を求めて』（以下、『あり方報告』）での議論が参考になる。
『あり方報告』では、地域福祉を推進するために必要な条件とその整備方策として、以下のような論点を挙げている。１．住民主体を確保する条件があること、２．地域の生活課題発見のための方策があること、３．適切な圏域を単位としていること、４．地域福祉を推進するための環境、５．核となる人材、６．市町村の役割である。これらは、地域福祉を考えるうえでどれも重要な論点ではあるが、本章の問題意識からは、４．地域福祉を推進するための環境、５．核となる人材を中心に取り上げることになる。
本章では地域福祉の基盤・環境整備の考え方をまとめたうえで、事例として、滋賀県のあったかほーむ事業、国の地域福祉のモデル事業である安心生活創造事業を取り上げ、地域福祉の実践における基盤・環境整備について考察を加えたい。また具体的には、「情報の共有」、「活動の拠点」、「地域福祉のコーディネーター」、「活動資金」、「核となる人材」について取り上げてみたい。

２．地域福祉の基盤についての考え方
表１は『あり方報告』に挙げられた、地域福祉の基盤・環境整備の考え方について整理したものである。『あり方報告』では、「地域福祉を推進するための環境」として、「情報の共有」「活動の拠点」「地域福祉のコーディネーター」「活動資金」の４つの点を列挙している。また、さらに地域福祉活動－35－

が安定し、継続的であるための必要な条件として、「核となる人材」を取り上げている。

表１
項目
地域福祉を推進するための環境

地域福祉における基盤・環境整備

内容（意義や役割・機能等）

例示等

地域で発見された生活課題を解決につなげるた
めには、関係者間での情報共有が重要。

・身近なレベルの圏域の情報共有（隣人・友人やボランティア、民生委員）。
・専門的対応が必要な事例については、公的な福祉サービスにつなぐ。

情報の共有
地域福祉に圏域の各段階で、関係者のネットワー
クを形成し、地域の生活課題を共有。
住民が積極的に地域福祉活動を続けるためには、拠点となる場所が不可欠。

活動の拠点

地域福祉のコーディネーター

活動資金
核となる人材

・公民館、自治会館、空き店舗、空き家、廃校となった建物や余裕教室等の学校施設、個人宅。
・福祉施設には空間があり、職員がおり専門性もある。

住民の地域福祉活動を支援するため、市町村が、 ・ 専門的な対応が必要な事例への対応。
一定の圏域に地域福祉のコーディネーターを整 ・ ネットワーク形成を図る。
備。
住民の地域福祉活動の資金は住民自ら負担する 現在の地域福祉活動は、共同募金の配分金か、自ら集めることが原則。
や、社会福祉協議会の会費からの交付金・補必要な資金を継続的に確保するためには、資金を 助金、寄付金などが当てられている。
地域で集めることができる仕組みが必要。
安定的かつ継続的な地域福祉活動には、活動の 子どもたちや中・高校生、大学生、福祉委員
核となる人材が必要。
の経験者、団塊の世代の地域活動の支援、PTAや青少年団体など、福祉に限らず他の様々な コミュニティビジネス。
分野に見いだしていくことも必要。
働き盛り世帯や団塊の世代への働きかけも重要。

出所：これからの地域福祉のあり方に関する研究会『地域における「新たな支え合い」を求めて一住民と行政の協働による新しい福祉一』に基づき筆者作成。

「情報の共有」においては、まず地域で発見された生活課題を解決につなぐためには関係者間の情報共有が重要であるという点を強調している。特に、身近なレベルのネットワークとしては、隣人・友人やボランティア、民生委員等があげられるが、そうした領域では対応しきれない事例に対しては、より広域な圏域でのネットワークで共有され、公的な福祉サービスにつないでいることが述べられている。確かに近年、社会的孤立（例：若年層の引きこもりや高齢者の孤立）などが社会問題として取り上げられることが多い。その解消においてはネットワークの形成が重要であるが、特に近隣のネットワークでは対応しきれないケースについては、行政・事業者等の支援が必要である。
こうしたネットワークの形成において役割を果たすのが、地域福祉の活動の拠点であり、またコー
ディネーターの存在である。
まず活動の拠点が必要な理由としては、情報共有や協議が進むという利点や具体的な活動が着手しやすくなる点、相談が受けやすくなることで関係機関へのつながりが確保できるという点をあげている。
その例として具体的には、公民館、自治会館、空き店舗、空き家、廃校・学校施設、個人宅などが挙げられているが、拠点としての重要な要件は「いつでも立ち寄れて連絡がとれること」をあげている。そのために、常設の場所であり、いつも誰かがいることを求めている。その一方で、既存の福祉施設に対しては専門性（職員）も空間もあることを述べたうえで、地域の拠点として住民に活用され

－36－

第２章

地域福祉を推進するための基盤・環境整備ていくことを、開かれた施設づくりの観点からも求めている点が興味深い。こうした福祉施設の専門
性が地域福祉で果たす役割については事例においても改めて確認したい。
さてもう一方で、情報の共有において役割が求められているのは、地域福祉のコーディネーターである。住民の地域福祉活動では、住民の能力では対応しきれない事例については行政や事業者へとつなぐ必要がある。そうした機能を発揮するコーディネーターについては、市町村がその確保を支援することへの期待が述べられている。なお、地域コーディネーターの存在は、情報の共有のためのネッ
トワークづくりにおいて欠かせない存在であることが事例からも確認された。
そのほかの論点として活動資金については、これまでの地域福祉の活動資金が共同募金の配分金や社会福祉協議会の会費からの交付金・補助金、個人や企業からの寄付金であったことを指摘し、そのうえでその資金は住民自ら負担するか、自ら集めることが原則であるとしている。また必要な資金を継続的に確保するための仕組みの必要性を述べているが、こうした地域の自主財源の確保という課題は後述するように「安心生活創造事業」においても積み残された課題であり、現実的には大変難しい課題である。また滋賀県の事例においても、法定事業（介護保険や障害福祉）を行うことにより全体の収入の確保を図っていた。自主財源の充実は重要であるが、多くを期待することは難しいように思われる。
さて最後に重要な論点としては、核となる人材の確保がある。この点も後述するが、多くの先進事
例がそうであるように、地域福祉の推進においては中心となる人材が必要不可欠である。
『あり方報告』においては、核となる人材について、様々な可能性を探っている。ＰＴＡや青少年団体など、福祉に限らず他の様々な活動を通してノウハウを身に付け、社会貢献に意欲をもつ人々、将来的に活動を担う人材として子どもたちや中・高校生、大学生、また地域の見守り活動への参加等に取り組む福祉委員を委嘱された住民の中から資質がある人、働き盛り世代や団塊の世代の参加の支援やコミュニティ
ビジネスを通じた地域活動への参加などが挙げられている。
しかし今回検討した事例では、こうした新たに発掘された人材というよりは、これまでの地域福祉での実績がある方々が中心となっていた。
以下では、事例の検討から、こうした地域福祉を推進するための基盤・環境整備は実際にどのように機能しているのか、検討してみたい。

３．あったかほーむ事業－滋賀県の取り組み
滋賀県の「あったかほーむ」事業とは、高齢者福祉・児童福祉・障害者福祉といった、幅広い領域
での共生ケアのための拠点づくり事業である。事業では、「あったかほーむ」を地域福祉とまちづくりの拠点とするために、拠点機能整備のための補助（300万円）、地域をつなぐ「コーディネーター」に対する人件費への補助（最長３年間）を行った。主な事業者はＮＰＯ法人・社会福祉法人であるが、特に基本的なモデルとしては介護保険事業の「小規模型通所介護」を実施していることがある。具体的な事業内容や実施主体の取り組みの詳細については、資料編のケースレポートを参照していただき

－37－

たい。
訪問したあったかほーむは、地域社会において定着しており、年々利用者を増やしていた。また訪問した２つのあったかほーむについては、子育てがある程度落ち着いた母親が再就職してコーディネーターをされていた。幼稚園教諭や保育士等の資格を有していたが、地域福祉の現場での職歴があったわけでない。それでも、子育てや学校等のネットワークから近隣のつながりを広げ、多くの利用者を引き付けていた。
このようにあったかほーむが、身近なレベルのネットワーク（隣人やボランティア）のなかで機能していることが観察されたが、訪問したあったかほーむの事業者は、介護保険や障害福祉等の事業者でもあり、福祉の専門家が近くにいる環境にあることが重要な特徴と思われる。そのため身近なレベ
ルのネットワークから公的なネットワークにつなぐことがスムーズとなっていると考えられる。
また、あったかほーむでは古民家や集会所の改装を行い、お風呂や台所の整備等をし、日常的に利用しやすい環境を整えている。拠点の確保は当然必要であるが、訪問しやすい、さらには再び訪れた
いという施設整備は必須である。
活動資金については、コーディネーターへの補助については３年を限度とすることが当初から定められている。すなわち、あったかほーむ事業としては当初から各事業者に対して３年後の自立を求めていることが特徴である。一方で、それぞれの事業者はなんらかの法定事業（介護保険の通所介護や障がい児の日中一時支援等）を行うことで安定的な収益の確保に取り組んでいた。近年、公費や保険料、利用料だけでなく、寄付金・賛助会費等の資金確保に期待する考え方がある。確かに寄付金等による活動資金の調達は、住民からの支援を直接反映したものであるから考え方として理解しやすいが、その一方で、収入の確保においては安定性を欠いてしまう恐れがある。
また訪問したあったかほーむの核になる人材は、長年その地域の福祉にかかわってきた経験と実績により中心人物となっている方々であった。
『あり方報告』においては、核となる人材について様々な可能性を探っているが、これまで地域福祉との関わりが少なかった住民が、どこまでその役割を担えるかについては未知数である。

４．安心生活創造事業－国のモデル事業
安心生活創造事業とは、厚生労働省が選定する地域福祉推進市町村において、一人暮らし世帯等への基盤支援（見守り・買物支援）を行うことにより、一人暮らし世帯等が地域で安心・継続して暮らせる地域づくりを行うというものである。原則として、①基盤支援を必要とする人々とそのニーズを把握すること、②基盤支援を必要とする人がもれなくカバーされる体制をつくること、③それを支える安定的な地域の自主財源確保に取り組むこととなっている。このモデル事業は2009年度から2011年度にかけて実施され、2011年４月時点で58市町村で取り組まれた。
その成果報告書である『安心生活創造事業成果報告書』によれば、事業の成果として、新たに顕在化した対象者、もれない把握システムの確立と個人情報の共有化、新たな公共の観点（見守り協定や

－38－

第２章

地域福祉を推進するための基盤・環境整備連携）、総合相談窓口開始自治体の増加、地域の自主財源づくりに取り組む自治体の増加、過疎・小規
模高齢化地域での取り組み、都市コミュニティ再生・集合住宅型地域の取り組み、福祉以外の分野との連携が挙げられている。しかしその一方で、課題としても同様に、新しい支援体制の構築と担い手の確保や安定的な地域の自主財源の確保、サービスの有償・無償とその線引き、基盤支援、見守り、買い物支援等、個人情報の共有の問題、地域福祉計画の策定が挙げられている。
このように地域福祉を既存の制度の狭間をフォローするような仕組みとして考えたとき、必然的に既存の制度によって対象者を見出すことは難しい。そのため、情報共有のためのネットワーク化・システム化が求められ、また具体的支援である見守り等が実施される。
しかし、ネットワーク化・システム化において課題として考えられることとして、個人情報の共有がある。近年、個人情報を保護する側面が強調され有益な活用が行われない、いわゆる「過剰反応」の現象が報告されており（例えば、内閣府（2008）を参照）、ネットワーク化等が困難になる可能性がある。
個人情報の共有については、『安心生活創造事業成果報告書』においても、手上げ方式（自ら名簿等への登録を希望したものの情報を収集する。括弧内は筆者補筆。以下同様）、同意方式（福祉部局から対象者に直接働きかけ、必要な情報を収集する）、関係機関共有方式（本人の同意がなくとも、地方公共団体の個人情報保護条例に認められるという規定がある場合、共有が可能となる）等によって、個
人情報の適切な運用を図ることが必要となっている現状と課題について述べている。
またもうひとつの課題である自主財源の確保についても、『安心生活創造事業成果報告書』において、様々な取り組みが行われているが十分な財源確保には至っていないという報告もあり、積み残された課題として挙げられている。

５．むすびに本章では、地域福祉を既存の制度では対応しきれていない地域の福祉課題に取り組むとしたものとし、その推進のための基盤や環境整備として「情報の共有」、「活動の拠点」、「地域福祉のコーディネーター」、「活動資金」、「核となる人材」を取り上げた。また、具体的な事例の検討からは、地域福祉を推進するためには、こうした基盤・環境整備が必要不可欠であることが確認された。
その一方で、地域福祉の拠点として機能し利用者が増大することによる課題もある。例えば、地域福祉の拠点として機能すればするほど、高齢者や子どもなど様々なニーズをもった利用者が訪れるた
め、それぞれ個別のニーズを把握することが難しくなる。また児童等については、夏季休暇等の一時的な利用者の増加の際の子どもの安全性のためのスタッフの配置・確保に苦慮している。また、費用面としては、既存の制度の収入をベースに運営せざるを得ないという課題も残っている。
もっともこうした地域福祉の成果と課題は、既存制度の「狭間」に向けた細やかなサービスの必要性と潜在的な利用者の存在を改めて気付かせるものである。
地域福祉の拠点の事例として取り上げた「あったかほーむ」では、近隣住民にとって立ち寄りやす－39－

い雰囲気があったが、その一方で専門性や経験がある福祉施設の職員等との連携が図りやすい環境にあった。地域福祉の拠点として機能するためには、それぞれに拠点において専門性と日常性のバランスが必要であるように思われる。

参考文献
安心生活創造事業推進検討委員会（2012）『見直しませんか、支援のあり方・あなたのまち－安心生活を創造するための孤立防止と基盤支援』（安心生活創造事業成果報告書）
これからの地域福祉のあり方に関する研究会（2008）『地域福祉における「新たな支え合い」を求めて－住民と行政の協働による新しい福祉－』内閣府（2008）『個人情報保護に関するいわゆる「過剰反応」への対応に係る調査報告書』

－40－

第３章

地域福祉におけるＮＰＯ法人の役割
慶應義塾大学教授

駒

村

康

平

１．地域福祉の担い手としての多様な非営利団体（１）地域福祉と新しい公共人口構造の急激な変化と分権化の進展の中で、地域福祉の重要性は益々高まり、同時に住民参加がこれまで以上に大きな役割を果たすことになる。地域住民ひとりひとりの地域福祉への参加は言うまでもないが、地域の様々な非営利団体、住民組織すなわち地域コミュニティの活動・役割はますます重要になる。しかし、都市部では非正規労働者の増加に伴う未婚者の増加、地域コミュニティの担い手であった自営業者の減少、地方部では、過疎化にともなう人口減少などにより、地域福祉を支える
地域コミュニティの基礎体力は低下傾向にある。
さらに社会状況の変化に伴い地域コミュニティへの期待は高まっている。具体的には、防犯、防災・減災、子どもの見守り、孤独死防止などである。たとえば、都市部においては、近隣関係の希薄化、
１）所得階層による居住地の分化が進んでいる 。この現象は地域の犯罪抑止力の低下につながり、高所得階層のなかでは防犯会社などによって管理された街作りとして「ゲーテッド・

コミュニティ」の評価が高まる。しかし、その結果、異なる所得階層の人々とのコミュニケーションの遮断が起きる。
これが「レジデンシャル・セグレゲーション」とも呼ばれる経済格差による住み分けである。すでに東京・大都市圏でも所得階層によって居住地が分化している。加えて、「防犯」「安全」を市場から購入し、高所得層が地域コミュニティから自らを隔離することになる。またマンション内の住民の関係
２）

性もきわめて薄い傾向があり、ますますコミュニティは衰退することになる 。地方においては、高齢化、過疎化によって地域社会の持続性自体が危ぶまれている。地域コミュニティ再生を軸とした地
３）

域社会の再生を急ぐ必要がある 。
政府は「新しい公共」の理念のもと「社会的責任に関する円卓会議の地域版」として各地に地域円
４）卓会議を推進している 。各地の円卓会議でも、住民のみならずＮＰＯ法人が計画作りの役割を果た
す。

（２）多様な地域の非営利組織
ここでの広義の非営利団体は、ボランティア任意団体、ＮＰＯ法人、公益社団法人、公益財団法人、社会福祉法人、学校法人、医療法人、自治会、町内会、消防団、協同組合、労働組合などである。
このうち公益社団法人、公益財団法人、社会福祉法人、学校法人、医療法人は非営利性に重点が置かれた組織であり、「互助性」、「地域性」、「自発性・任意性」、「同質性・異質性」、「開放性」という点
からは、ボランティア任意団体、ＮＰＯ法人、自治会、町内会、消防団とは異なる。ここでは、コミ－41－ュニティにある様々な地域・互助システムであるボランティア任意団体、ＮＰＯ法人、自治会、町内会、消防団に注目する。これらの互助組織は、信頼・互酬・ネットワークという特徴で地域の社会関係資本として重要な役割を果たす。
地域の社会関係資本としてこれら住民組織を位置づけた場合、それは異質な人々の接点になるブリ
５）ッジング型と同質の人々で集まるボンディング型に分けることができる 。
自治会、町内会、消防団とボランティア任意団体、ＮＰＯ法人は地域性という点では共通するが、同質性・異質性、自発性・任意性、開放性という点で異なる。町内会、消防団は閉鎖的で同質な構成
６）員のなかで互酬性規範が機能するという特徴からボンディング型社会関係資本に分類される 。これに対し、ボランティア任意団体、ＮＰＯ法人は異質性・開放性という点でブリッジング型社会関係資７）本に分類できる。ブリッジング型は開放的であるのと引き替えに互酬性規範が緩くなる 。かつてあった農村の共同体における互助の仕組みは、ボンディング型であり、閉鎖的な側面があったが、新しい地域互助の仕組みは、異質性・開放性という点でブリッジング型の普及が期待される。

２．ＮＰＯ法人の変質と課題（１）ＮＰＯ法人の変質
ボランティアからＮＰＯ法人に発展した場合、地域の課題を解決するためにやりたいことをやりた
いようにやりたいところでやるボランティア、ＮＰＯという考え方が支配的であり、サービスの質、事業性、継続性を軽視する傾向もある。
認定ＮＰＯ制度ができた後、ボランティアにとどまるのか、認定ＮＰＯ法人を取得するのかで分化した。ヒアリングした各ＮＰＯ法人、ボランティア団体も難しい選択であり、組織内での意見の違いがあらわになり、分裂、組織の再編などにつながった団体もある。ＮＰＯ法人格を取得したもの、任意団体に留まったもの、ＮＰＯ法人と任意団体の二組織に再編したものなど様々である。その際には、事業性とボランティア性のあり方、法人格取得への不安、メンバー間の報酬の差異などが大きな検討
課題になったようである。多くのＮＰＯ法人、ボランティア団体にとっても大きな分水嶺になったと振り返っている。
さらに民主党政権下で進められた「新しい公共」のなかで、認定ＮＰＯ法人に公共の担い手としての期待が集まっている。公の担い手という自覚から、意思決定・資金の管理・分配においてより透明
８）なガバナンスの確保と事業の継続性の確保が重要になっている 。
事業の継続性は事業収入の確保によるところが大きい。収入には助成金、行政からの委託、寄付金、利用者負担などがあるが、その大半は行政からの助成・委託に依存している。特に介護保険法、障害９）者自立支援法、指定管理者制度といった制度内サービスへのＮＰＯ法人の事業参入は拡大している 。
特に介護事業を担うことで事業を安定化しているのは行政連携型のＮＰＯといえる。一方で、コミュ
ニティビジネス、ソーシャルビジネス、社会企業型のＮＰＯは地域に必要だが、行政も民間も行ってこなかったサービス領域、制度外のニーズへの対応が必要となっており、雪下ろし、ゴミ屋敷の掃除、

－42－

第３章

地域福祉におけるＮＰＯ法人の役割

遺品整理などもふくめ「何でも屋」的な業務となり収益が安定していない。
寄付金については、資金としてはまだまだ不十分であり、中心的な資金源として期待できる状態ではないが、寄付する市民側の評価としては、「使途が明確であり情報公開されること」という条件を満10）たせればという意見も多く寄付への関心はかなり高い 。

（２）課題
今後の課題は、行政とＮＰＯ法人との連携強化である。行政側からＮＰＯ法人を積極的に育てるという事例もある。長野県では、ＮＰＯの財源基盤強化、人的基盤強化、協働推進事業という形でＮＰＯとの連携・支援が進められている。ＮＰＯと行政をつなげるＮＰＯ「中間支援」組織

11）なども使って支援を行っている。一方で、地域によっては行政とＮＰＯ法人の連携があまり進んでいないところも多くＮＰＯと行政の相互不信が依然として残っているという話も多く耳にする。行政側が、ＮＰＯ法
人を地域作りの不可欠なパートナーと見なさずに、依然として「好きにやっているのだから支援・報酬は必要ない」、「行政の「安い下請け」」という見方を持っている場合も多いという。また、行政が組織としてＮＰＯに対応しておらず、属人的な人間関係のなかでの協力関係があることから、担当者が交代すると事業、計画、契約が継続しないこともある。行政の突然の方針変更などもＮＰＯ法人にとっては事業継続を困難にさせるリスクである。このため、ＮＰＯと行政の対等な立場に立った関係を12）確立するために「日本版コンパクト 」の議論も進められている。
このような地域福祉への住民参加、ＮＰＯ法人との連携に関わる課題について、労働組合の取り組
みがあまり表にならず、ヒアリングではむしろ組織防衛的な自治体職員組合に対する不信の声もあっ
13）

た 。

（３）事例

広場・子育て支援ＮＰＯの取り組み

ここでは、ブリッジング型社会関係資本に分類できる子育て支援のＮＰＯ、ボランティア団体に注目する。このために今回の調査ではいくつかの市町村のヒアリングを行った。
地域における子育て支援施設・施策は今日様々あり、保育所、児童館などで行われる地域子育て支
14）

15）

援センター 、つどいのひろば 、子ども家庭支援センター、預かり保育、ファミリーサポートセンタ
ー16）などの運営をＮＰＯ法人が委託することが増えている。そこでは、一時保育、子育て相談、親子の遊び場提供、子育て講座、親サークルが提供されている。
こうした子育てＮＰＯ設立のきっかけは、ＮＰＯ主要構成メンバーが子育て不安、孤立の問題を経験したことなどがある。地方においては自治体の働きかけでＮＰＯ法人がスタートした豊後高田市の例もある。
ＮＰＯ活動のキーパーソンは世話焼きなリーダーの存在であり、少人数の中核メンバーによりボランティア組織がＮＰＯ法人に発展している。
子ども支援のＮＰＯ法人の発足・継続には独自の障害もある。たとえば、障害者関係のＮＰＯは当事者が課題に持続的に課題に向き合う必要があり芯の硬い組織になるが、子育て支援の場合、当事者－43－

が子どもの成長とともに関心が低下する傾向がある。すなわち、子どもの成長とともに子どもの手がかからなくなると、パート労働などが可能になりＮＰＯやサークル参加の機会費用が大きくなる。そのため家族の理解・協力、強い意志がないと参加の継続が不可能になる。子育て支援ＮＰＯ、子育て
17）

サークルはこうした通過点の性格から、「遠心力」にさらされる 。これは開放性のあるブリッジング型組織の一つの課題である。
また利用者、参加者自体にも課題がある。子育て「ひろば」では、そのサービスの「消費者」に留
18）まる利用者も多く、地域の子育て支援に貢献しようという利用者が育たないという不安を抱えている 。
「ひろば事業」は利用者が地域の子育てに参加することが本質であり、母親のリフレッシュは二次的なものにもかかわらず、都市部においては楽なサービスを目指して「ひろば」を転々とする利用者やネット上での利用者の一方的な評価、批判など「ひろば」についての利用者の無理解に対する不安の19）

意見もあった 。地域との継続的な関わりを拒否し、より便利で快適な支援をもとめる利己的な利用
者像は地域福祉の想定するそれとは異なっている。また情報社会のなかで取引コストが下がり、地域の関係性からの退出が容易になっている。ブリッジング型の組織の互酬性規範の弱さの表れである。
ペストフは、社会サービスの質の向上には、利用者とサービス提供者の「対話」が重要であるとし20）ている 。また地域福祉の担い手としての住民が「発言」（参加）せず「退出」（消費）することについて、コミットメントの度合いが低いほど安易に退出するので、これを防ぐ方法として、価値観の共21）

有・仲間意識の拡充や「発言」コストを小さくする工夫が必要としている 。したがって、ＮＰＯ法人側も発言しやすい環境の整備が必要である。ヒアリングでも「発言」する利用者が、その後子育て
サークルの中核メンバーになったケースなどもあった。

３．互助システムとしてのＮＰＯ普及
地域福祉において、計画立案、実際のサービス提供者としての住民参加、多様な非営利組織の参加はますます重要になる。しかし、こうした非営利組織の役割については行政側の認識がまだ不十分であり、非営利組織を今後の地域福祉に欠かせない存在であるという行政サイドの認識が必要になっている。
しかし、ＮＰＯ法人にも課題がある。従来のボンディング型の地域組織から新しいブリッジング型の地域組織が地域福祉の担い手として期待される。ブリッジング型の組織は、開放性、新しい価値の創造など魅力が多い一方で、互酬性規範、事業の持続可能性の弱さなどが課題になり、特に子育て支援サークルの多くがそうした課題に悩んでいることも確認できた。

注１）内閣府（2007）は、自治会、町内会への参加率はあまり変化していない一方で、活動が低下していると指摘している。
２）マンションの増加による地域コミュニティの衰退に対応するために、京都市では、京都市地域コミュニティ活性化推進条例を成立させ、地域コミュニティ活性化推進計画を定め、地域コミュニティ活性化に向けた地域活動支

－44－

第３章

地域福祉におけるＮＰＯ法人の役割

援制度を創設している。この制度は、「地域活動にかかわるホームページ等情報発信機能の整備，マンション住民
への地域活動参加を促す取組等，地域コミュニティの活性化に向けた市民による自主的な取組に対し，必要な経費の一部を助成する制度を創設する」とされる。京都市ホームページ参照。
http://www.city.kyoto.lg.jp/sogo/page/0000121112.html
同様な条例は金沢市で「集合住宅コミュニティ条例」として成立している。
http://www4.city.kanazawa.lg.jp/22050/tyoukai/community/index.html
３）各自治体でも、「まちづくり条例」、「まちづくり協議会」、「まちづくり憲章」といった地域コミュニティ再生の後押しは行っている。また、2004年から「地域の歴史・文化・自然環境等の特性を活かした個性あふれるまちづくりを実施し、全国の都市の再生を効率的に推進することにより、地域住民の生活の質の向上と地域経済・社会の活性化を図るため」の「まちづくり交付金」が創設されたが、2010年度より社会資本整備総合交付金に統合され、同交付金の基幹事業である「都市再生整備計画事業」として位置づけられ、さらに2012年度より、政令指定都市の一部事業が地域自主戦略交付金へ移行した。
４）http://sustainability.go.jp/forum/projects/files/chiikienntakukaigi.pdf
５）稲葉（2011）p.31
６）古代の五保制、江戸期の五人組、第二次大戦中の町内会などは、住民管理の性格が強かった。こうした地域組織
は不寛容、自由の制約という社会関係資本のマイナス面もある。広原(2011)は、自治会、町会の保守的性格とその地方政治における役割についても注意を促している。
７）閉鎖的な性格のボンディング型の機能は既存の資源の配分・維持に適している。一方、開放的なブリッジング型
は新しい価値の創造という点で資源の拡大機能を持っている。
８）たとえば、武蔵野市コミュニティ条例（9条２項）では、指定管理者の条件としての非営利団体、住民組織に対し、①自由な参加、②民主的運営、③住民総会、④公開性を求めている。早川(2012)参照。
９）このことは、同時にその委託が常に民間営利企業との競争関係にあることも意味する。その際に、サービスの質の評価が不十分で価格競争だけで民間営利企業が優位に立つ場合もある。（佐賀市、徳島市ヒアリング）
10）社会政策学会報告長野県企業部県民協働・ＮＰＯ課

轟寛逸氏「長野県における新しい公共支援・推進事業」の取り組み。
11）長野県では特定非営利活動法人「くらりＮＥＴ」が、ＮＰＯ活動支援、ネットワーク構築、ＮＰＯ法人設立支援といった中間支援の役割を担っている。http://www.clari-net.org/
12）政府と市民セクターとの連携の基本的枠組みについての協定。イギリスにおける同様の協定「コンパクト」をモデルにしている。
13）労働組合がどのように地域福祉の担い手になるのか計画に参画するのかという点は今後の検討課題である。たとえばイタリアでは地域の社会計画策定のワーキングチームには多様なアソシエーションが参加しているがそこには労働組合も含まれている。田中（2012）14）地域子育て支援事業として、ひろば型、センター型、児童館型がある。
http://www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/dl/kosodate_sien.pdf
15）http://www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/pdf/gaido.pdf
16）http://www.mhlw.go.jp/bunya/koyoukintou/ikuji-kaigo01/
17）デフレが続く中で世帯収入の減少も活動の足を引っ張ることになる。所得に余裕のない世帯の母親が就労し、活動ができなくなるという意見もあった。
18）ひろば事業・地域子育て支援拠点事業の課題について、奥山（2007）は、事業の法的位置づけのあいまいさ、数の確保、事業の意味・機能、親理解、当事者性と専門性、スタッフの役割と研修、ＮＰＯなどの市民団体と行政との協働、といった点を指摘している。
19）地域子育て支援の目的は、親子の居心地の良い場づくり、親同士の支え合い、利用者支援、地域との交流、親としての成長などである。また子育てひろばの位置づけは、子育て家庭が気兼ねなく交流できる場、子どもたちが遊べる場、情報交換できる場、親子が仲間と出会える場、親同士が学び合える場、親自身が主体となれる場、人との関係性を育める場、子育ての悩みに寄り添って聞いてくれるスタッフがいる場、地域社会全体で子育てを応援する場とされている。奥山（2007），こども未来財団（2010）－45－20）ペストフ（2000）p.117
21）ペストフ（2000）p.107、p.111

参考文献
稲葉陽二（2011）『ソーシャルキャピタル入門－孤立から絆へ－』中公新書
奥山千鶴子（2007）『地域子育て支援拠点の活動と地域子育て支援のあり方』
http://www8.cao.go.jp/shoushi/kaigi/ouen/kihon/k_5/pdf/hs3.pdf
こども未来財団（2010）『地域子育て支援拠点事業における活動の指標「ガイドライン」』
http://kosodatehiroba.com/new_files/kenkyu/guideh21fukyuu.pdf
田中夏子（2012）「イタリアにおける「補完性原理」受容のプロセス」『第125回社会政策学会共通論題報告』
内閣府（2007）『平成19年版国民生活白書－つながりが築く豊かな国民生活』
http://www5.cao.go.jp/seikatsu/whitepaper/h19/01_honpen/index.html
早川淳（2012）「コミュニティ形成の支援条例」『地方自治職員研修2012年10月号』
ビクター・ペストフ（2000）『福祉社会と市民民主主義』（川口他訳）日本経済評論社
広原盛明（2011）『日本型コミュニティ政策』晃洋書房

－46－

第４章

地域福祉における労働組合の役割
連合総研研究員

高

山

尚

子

１．はじめに本章では、労働組合が地域福祉の課題にどう取り組んできたのか、またどのような役割を果たすべ
きなのかを考える。労働組合の役割は一義的には労働者の雇用と賃金・労働条件の改善にある。しかし、ここまで見てきたように地域福祉のあり方が変化する中では、福祉労働者の雇用・労働条件に取り組むだけでは課題に対応しきれなくなっている。そこで３点にわたって労働組合が地域福祉に果た
す役割について考えていきたい。
１点目は、地域福祉の担い手の多様化に対する対応である。労働組合は、担い手の多様化をどのようにとらえ、対応してきたのか。また担い手の多様化が自治体職員の意識・働き方の見直しを迫る中
で労働組合はどのように対応したのかを明らかにする。
２点目に、地域福祉サービスの担い手としての労働組合である。労働組合自らが地域の一員としてサービス供給主体を立ち上げている活動を紹介し、その意義と課題を明らかにする。
３点目は、地域福祉政策の意思決定過程への参画である。地域福祉に市民参画が求められる中で、ステークホルダーの一員として労働組合が果たす役割と今後の課題について考える。

２．地域福祉の担い手の多様化と協働（１）担い手の多様化に伴う方針の変化
ここでは、1954年に地方公務員を中心として結成された自治労（全日本自治団体労働組合）が担い手の多様化に応じて方針をどう変化させてきたのかを振り返る。
上林（2002）によれば、自治労の中で公共サービスの担い手の多様化についてはじめて言及されたのは、1989年に出された自治研作業委員会「行政サービスと公務労働」の中間報告であった。報告書
はこの時期急増しつつあった第三セクターや民間委託に鋭くメスを入れ、現実の行政サービスが多様な形態で提供されていることを明らかにしたうえで、それへの対応を提言したものであった。この報告書は、それまで公務員労働者が担っていた仕事だけが公共サービスだと認識していた人々にとって「極めてショッキング」に受け止められ、激論が交わされたという。しかし報告書は、現実に起きている実態を冷静に分析し、「地域共同社会の資源を地域住民のために、どう有効に使うべきかという『地１）域経営』という視点」が必要だと提案した 。
この報告書はその後、組織化方針という形で運動に反映されていく。それまでも自治体の臨時職員、公社や事業団などの外郭団体職員、社会福祉法人などの組織化は行われていたが、1991年の定期大会－47－

で初めて組織方針に「地域公共サービス産別」という言葉が使われた。これは地方公務員中心の組合から自治体の委託先企業の労働者をはじめ、地域の公共サービスを担うすべての労働者を結集するという方針の転換だった。そしてその理念は、地域公共サービス労働者の公正な労働基準の確立を求め、質の高い公共サービスの実現をはかることにあった。1999年からは臨時オルガナイザーを配置し、社会福祉協議会、福祉公社、特別養護老人ホームなど介護関係労働者の組織化に重点的に取り組んだ。

（２）担い手の多様化に伴う課題①組織化の実際
先進的な単組では、臨時・非常勤等職員や地域公共サービス労働者を幅広く組織し、労連を形成するなど連携した取り組みが行われている。
八王子市職員組合では、1980年代後半から90年代初頭にかけて臨時・非常勤職員と公共サービスに従事する労働者の組織化の議論が始まった。現在、臨時・非常勤職員組合と公共サービス労働組
合が市職労とは独立した組織として活動している。公共サービス労働組合（公共労）の始まりは1991
年に結成された「自治労八王子市児童館・学童保育所関連労働組合」だった。発足１年後にはより幅広い関連労働者の結集のため「自治労八王子市関連職員労働組合」に改組し、2002年に現在の公共サービス労働組合に名称変更されている。現在では児童館・学童保育所のほか、職員互助会、ふれあい財団、社会福祉協議会、由木あすなろ保育園、由木保育園、情報センターなどが加入してい２）る 。
調布市職員労働組合では2004年、関連５団体（調布市職労、財団労組、福祉教育ユニオン、社協
ユニオン、非常勤労組）による調布市労連を結成した。同年、指定管理者制度導入に向けた検討が進められる中、市労連は未組織の関連団体に対しても「指定管理者導入」対策を呼び掛けて学習会を重ね、各団体内での労働組合の結成を支援した。翌年には、社会福祉法人であるかたばみ会が職
３）員組合を結成するという成果を残した 。
自治労全体でみると、2000年代初頭から、自治体正規職員以外の組合員は、約７万人から約11万８千人、比率では7.0％から13.9％とほぼ倍増し、地域公共サービス産別への質的転換が少しずつ進んでいる。しかし全体としてはまだ十分であるとは言えない。
②非正規職員の実態
４）

自治労は、2008年に全自治体を対象に臨時・非常勤等職員の実態調査アンケートを実施した 。
職種別にみると各種相談員（非正規率92.6％）、学童指導員（同90.4％）、保育士（同51.3％）など
福祉職場が多くを占める。調査をまとめた報告書によると、新規業務に正規職員の配置が想定されず、あらかじめ非正規職員による対応を前提としていることが多いという。
アンケート後の聞き取り調査では数字に表れない実態が明らかになった。介護認定調査員の多くは歩合制の非正規職員であるという。聞き取り調査で話を聞いた正規職員は、家庭を訪問し、住民との重要な窓口となる職員が不安定な雇用であることを疑問に感じていると話した。また、別の自治体の福祉担当課では、非常勤職員が10年以上も同じ課で働いており、職員より仕事も市民の顔も

－48－

第４章

地域福祉における労働組合の役割知っているという。特定の資格を持ち、正規職員のできない専門的な仕事を担っている非常勤職員もいる。
集中改革プランにより自治体職員数が減らされ続けた結果、現場のノウハウを熟知した職員が激減している。労働組合として適切な人員配置を求めるとともに、いまや基幹的に仕事を担っている
非正規職員の正規化や処遇の改善が課題となっている。
③行政責任の徹底とサービスの拡充
民間委託、「新しい公共」はともすると安上がり行政に使われかねない。とりわけ2004年の公立保育所一般財源化や2006年の公立保育所施設改善費の一般財源化以降、保育所の民営化が進んでいる。
民営化が財政難解消の手段としてのみ使われることのないよう、子育て支援サービスを拡充させる運動が各地で展開されている。
神戸市職員労働組合では保育所民間移管の提案を受けて、公立地域子育てセンターの開設を逆提案し交渉を重ねた。この要求は公立保育士の経験と専門性をすべての子育て世帯のために役立てていくことが重要であるとの認識に基づいている。現在10ヶ所に地域子育てセンターが開設され（そのうち８ヶ所は区役所内に設置）、こども家庭支援課の保健師、児童ワーカー、社会福祉協議会、民生・児童委員、児童館、地域の子育てサークル、大学、公民の保育所と連携して、多様な子育て事業を展開している。当初、業務は手探りであったが、上記の連携のもと、子育てワンストップサー
ビスの中心になっている。また、事業の展開とともに、センターに対する市民の認知度も高まっている。今後は、既存の施設（民間保育園、児童館、学校など）と組織（婦人会、老人会、ＮＰＯなど）、個人（ボランティアなど）をつなげて「子育てコミュニティ」を作るため、地域子育てセンタ
５）ーがそのコーディネートやネットワーク作りを行うべきだと考えているという 。
６）

また、地域包括支援センターの運営は、直営３割、委託７割となっている 。委託先が適切にセンターを運営できるよう工夫している自治体もあるが、運営について「方針を提示・指導していない」と答えた自治体は６割弱にのぼった。委託そのものが悪いわけではないが、委託を行う場合でも、市町村がしっかりと運営方針を明示し、責任を担うことが重要だ。労働組合も、委託の状況と行政責任が果されているか点検をする必要があろう。

（３）協働を担う自治体職員の課題
第２部第２章において、自治体職員に求められる資質が変化していることが指摘された。職員自身に「市民参加」や「協働」はどの程度浸透しているのだろうか。ここでは「現場主導の協働」を実践
７）

している西東京市の事例を取り上げる 。西東京市職員労働組合では、環境分野での市民団体との連携を契機に、労働組合としての協働の取り組みを開始した。今では協働の分野を環境からワークライ
フバランス、福祉へと広げて活動を継続している。
福祉分野で実現した取り組みが、西東京市介護保険連絡協議会グループホーム分科会と分科会の事
務局を務める自治体職員、そして地域の人々との協働によって行われた徘徊模擬訓練と地域づくりワ
ークショップである。この事業は事業者からの発案とリーダーシップによって行われ、行政は裏方と－49－

しての参加だったが、訓練には約60人もの地域の人々が集まり熱心に参加した。地域づくりワークシ
ョップは、事業者も行政も市民も肩書きをはずしてテーブルにつき、安心して暮らし続けられる地域づくりのために何ができるかを出し合うものだった。ワークショップの結果、児童館とグループホームによるコラボイベントが実現し、地域の多くの団体の参加を得て異世代間交流、認知症の方々と地域との関係づくりが行われた。
これらの取り組みを通じて職員自身もあらためて地域の力を感じたという。行政は「地域づくり」
が重要であるとの方針を立てながらも、実際には「市民との協働」にまだ慣れていない現状がある。
担当者は事業を進める上で、市民と行政の関係が常に市民から要望を受ける関係と思ってしまうこと、市民を集めることに必要以上に慎重になってしまうこと、前例のない取り組みにはなかなか一歩が出ないことなど、行政特有の感覚が障害になっているとも感じたという。頭で考えずに、まずは実践し、体感することから慣れていくことも必要なのではないだろうか。
上記の活動は必ずしも組合が前面に出た取り組みではないが、組合員が事業者と行政のつなぎ役として活躍している形だ。そして自治研集会でのレポート発表という形で、組合が後方支援を行っている。西東京市職労は活動方針に「市民との協働を通じて質の高い公共サービスを実現する」ことを掲げている。協働の実践が市民ニーズの理解、ひいては職員の育成につながると考えているからだ。組合がその実践を行うことで、市民の理解者・協力者を増やしていくことにもつながるという。
大分県地方自治研究センター社会保障専門部会では、地域福祉における市民との協働・ネットワー
クをテーマに活動し、協働マニュアルの作成をめざしている。2012年７月に行われた地方自治研究大
分県集会の分科会では、市民協働は必要としながらも、住民の要望と行政の考えにギャップがあるな
ど「自治体職員の意識」「住民の意識」双方に課題があるとの声が聞かれた。
自治労・自治研作業委員会は2011年に「分権時代における職員の働き方」報告書を出した。委員会が行った意識調査によると、仕事上のストレス要因を選ぶ設問で「市民」が３番目に多く挙げられた。
報告書はこれについて、残念ながら「市民参加はネガティブ・ワードと認識されている」とし、その要因を考察している。
地域福祉は行政だけで担えるものではなく、市民・ＮＰＯの力が不可欠だ。西東京市職労によれば、協働のポイントは「まずお互いのことをよく知ること」だという。そして、市民・市民団体を顧客・要求団体と捉えるのではなく、対等なパートナーとして位置付け、お互いの役割を発揮していくことが重要である。

３．地域福祉サービスの担い手としての労働組合の取り組み（１）まちづくりＮＰＯの設立と地域福祉の実践（奈良県東吉野村職労）８）奈良県東吉野村は、奈良県の南東部に位置し、人口約2,400人、山間僻地で高齢化率46.4％に達する
過疎の村である。東吉野村職員労働組合は2004年、市町村合併に反対する運動をきっかけとして地域住民の声を聞き、地域づくりを考える取り組みを開始した。結果的に合併は成立しなかったが、高齢

－50－

第４章

地域福祉における労働組合の役割化や過疎の課題、保健と福祉の課題は解決するわけではない。そこで話し合いの結果、ＮＰＯを設立
し、村に自分たちが必要だと考える事業を具体的に起こしていこうとの結論に至ったのだという。2005
年には東吉野村職労組合員と地域住民が連携して「東吉野村まちづくりＮＰＯ」を結成し、現在ではＮＰＯが運営主体となって過疎地移送サービスとデイサービス事業所を運営している。さらに隣近所の歩いてこられる範囲で会場を設定し、「お出かけおしゃべり介護予防事業」を実施している。こうした居場所づくりを通じて介護の支援が必要な方々を正確に把握し、孤立を防ぐことに役立っているという。

（２）ライフサポートセンターの取り組み（連合、中央労福協、労金、全労済）

９）

組織人員の減少に歯止めがかからないという危機感の中、連合は2003年から地域に開かれた拠点としての地域協議会強化の議論を始めた。方針では地域協議会がプラットフォームとなり、地域の様々な課題が持ち込まれるワンストップサービスの立ち上げが目指された。一方で、中央労福協（労働者
福祉中央協議会）

10）

では、組織労働者を対象とする労働者福祉から、中小・未組織労働者、退職者など地域へとその対象を広げていく取り組みが進んでいた。2003年には地方労福協を中心に、①中小企業勤労者福祉、②介護サポート、③子育て支援、④高齢者との連携、⑤ライフセミナーをテーマに５つの重点課題プロジェクトが立ち上げられ、地域社会のサービス供給主体となる実践が始まった。こうした連合、労福協２つの動きがベースとなり、2005年に、連合、中央労福協、労働金庫協会、全労済の４団体が勤労者の暮らしにかかるサポート事業（ライフサポート事業）を推進する合意が成立した。現在、46道府県219カ所でライフサポートセンターの活動が行われている。
沖縄県労福協ではライフサポートセンターの活動を発展させ、国（内閣府・厚労省）からパーソナ
ルサポートセンターのモデル事業を受託し、運営している。
「パーソナルサポート」とは、2010年に政府の緊急雇用対策本部のプロジェクトとして始まった寄り添い型の生活・就職支援制度である。セン
ターを訪れる方は、さまざまな問題を抱えており、就職以前にまず生活基盤を整える必要性のある人々がほとんどだという。そうした多様で複合的な問題を抱えた人々には、個々人の必要とする支援を見
極め、適切なサービスにつなげるコーディネート機能が重要となる。センターでは、広報及び連携協力の促進のために自治体の保護課、福祉政策課、児童支援課、ハローワーク、社協、民生・児童委員、弁護士会、病院、医療ソーシャルワーカー協会、いのちの電話事務局、クレサラ被害をなくす会等に対し説明会、意見交換会を実施している。また関係機関を交えたケース会議も開催している。相談・支援員は丁寧なヒアリングを行い、情報提供だけでなく同行支援を含め、必要な支援先につなげている。まさに制度・行政サービスからこぼれおちてしまった人を受け止める最後の砦となっているのだ。
沖縄でこの事業が可能だったのは、これまでの活動と地域との連携の実績があったからだった。沖縄では、連合地協事業としての生活相談事業から始まり、ファミリーサポートセンター、就職支援センター、求職者総合支援センターと県・市の委託を受けながら徐々に活動の領域を広げてきた。行政、
社会福祉協議会、また他のＮＰＯとも連携を広げ、ひとり親世帯や要介護世帯等の就職困難者に対する育児・介護のサポートや就職活動支援を行ってきたことで、地域における就職困難者・生活困窮者－51－

支援ネットワークの中心となっていったことがモデル事業受託につながったのだという。現在、パー
ソナルサポートセンターは全国29カ所で運営されており、沖縄の他にも新潟・長野・山口・徳島の労福協が同様に受託し、事業を担っている。

（３）意義と課題
東吉野村職労の実践は、自治労批判のまっただ中から始まったという。市町村合併反対を掲げて活動していた中、当局からは賃金引き下げ、人員削減提案が続き、住民からも公務員に対する非難の声が出始めていた。ここで村職労は、既得権や自分たちがよければよいという発想ではないことを、自らの行動で市民に対して立証しなければならないと考えた。まちづくりＮＰＯのスタッフは、元役場福祉課長、元保健師で現民間介護保険事業者勤務のケアマネジャー、介護福祉士、自治労書記でもある社会福祉士、元小学校の先生や税務事務経験者など、様々な専門的知識を持つ人によって成り立っている。まさに労働組合が「地域から求められる人材」の集まりだということを地域に出て行くことで示したのである。
こうした地域を巻き込んだ先進的な取り組みがある一方で、自治体組合は全体として規制緩和・民営化、公務員バッシングの流れの中で守りに入っているように思われる。地域に出て、住民との対話を重ねることでしか自らに対する理解は得られないのではないだろうか。
「守り」の姿勢からどう外へ打って出るかが課題となっている。
また、沖縄の事例で特徴的だと思われるのは、連合の政策提言と実動部隊としての労福協が連携して相乗効果を発揮していることである。連合沖縄が県政に要求した就職困難世帯・生活困窮世帯に対する就職・生活支援の充実、放課後児童クラブ、ファミリーサポートセンターの設置促進などは、労働者福祉事業として労福協が実践することにより実現している。これにより、労働者福祉の充実、県民益の向上に貢献し、連合沖縄の政策提言や労組の活動への県民理解につながっているのだという。
また、社会貢献としての労福協事業の実践が、連合沖縄の政策提言に重みをもたらし、県政との良好な連携にも貢献している。
一方で、地域によっては連合と労福協という看板があっても中で担っている人は結局同じというところもあるという。まず両者の役割分担の相互理解が重要だろう。連合という労働組合の看板で地域に入ることは難しく、ましてや行政から委託を受けることはできない。幅広い地域の課題を解決するには、中間的な組織でありウィングの広い労福協がコーディネーターとなり、労金、全労済、生協、ＮＰＯなどをつなぐ役割を果たすことが必要である。さらには、ヒト・モノ・カネの限界という課題もある。確かに有用な資源をどう優先順位をつけて使っていくかという議論はあろう。しかし、全てを内部で抱えるのではなく、先述したようにさまざまな地域の団体とつながることで解決できる課題もあるのではないだろうか。また、知識と経験を持った退職者の積極的活用もこれからは重要だ。企
業福祉の傘から漏れる人々が多くなる中で、地域の連合・労福協が果たす役割は大きいと思われる。

－52－

第４章

地域福祉における労働組合の役割

４．地域福祉政策の意思決定過程への参画（１）介護保険制度創設時の取り組み
地域福祉政策に対する意見反映の具体例として、労働組合が市民団体と連携し大きな役割を果たしたとされる公的介護保険創設の取り組みを振り返る。
1996年に設立された市民団体「介護の社会化を求める一万人市民委員会」は、介護保険法案作成段
階から運動を開始し、法案の内容にまで影響力を行使することに成功した。その成果のひとつが、介護保険法の審議過程において「三つの修正と五つの提案」を求め、情報公開・市民参画等を盛り込む
修正を実現したことである。反対・批判型の運動ではなく、研究会やシンポジウムを重ね、具体的な政策提言を行ったのがこの運動の特長だった。
「一万人委員会」には元々介護問題を扱ってきた市民運動団体に加え、労働組合・生協・研究者・
地方議員・行政職員（国・地方）・市民事業・医療関係者などが数多く結集した。自治労は「一万人委員会」に創設時から参画し、運営を支え、同時に自治労内での議論を推進した。当時の自治労の地方組織には、「福祉は措置で、税を元に国が責任を持って行うべし」という意見もあったという。しかし、介護の社会化というコンセプトのもと、介護保険制度によってこそ福祉サービスの充実が図られるのだという考えを浸透させていくことで、方針の確立を図った。（以上、牛山（1999））
中央段階での法案制定運動と同時に、各自治体労働組合では介護サービスの基盤整備と保険者としての自治体の介護保険の実施・運営体制の確立を求める交渉が行われた。また、連合と連携し、市区町村に設置される「介護保険事業計画策定委員会」などへの参画、意見反映に取り組んだ。各地の地方連合会・地域協議会から選出された委員を集めた学習会も行われたという。
（介護保険制度開始直前の1999年２月時点で、８府県61市町1広域連合への参画）
福井県鯖江市職では武生市職と連携し、1999年11月に介護保険条例の市民案策定のワークショップ
講座を広く市民に呼び掛けた。25人の市民の参加により全５回のワークショップを開催し、市長に条例市民案を提出した。これにより両市の介護保険条例に市民参画および権利擁護に関する諸制度が盛11）り込まれるなど、取り組みは大きな成果を上げた 。

（２）計画策定への参加
連合は、2011年に策定した新21世紀社会保障ビジョンの中で、社会保障制度の一受給者・一拠出者という受け身の立場から、社会連帯をベースとした決定プロセスへの参加・参画をめざした「参加型社会保障」を掲げている。地方連合会・地域協議会・地方労福協は、自治体の医療審議会、次世代育成推進協議会、介護保険運営協議会や地域包括支援センター運営協議会などに委員を選出し、意見反映を行っている。
埼玉県越谷市では、介護保険創設当初から労働団体の代表者が介護保険運営協議会に委員として参画している。これは、介護保険創設前から市当局と自治労が交渉を重ね、介護保険の意義や市民参加を訴えてきた結果だという。協議会では一貫して労働者の立場から発言をしており、介護労働者の実－53－

態を訴える役目も果たしている。この間の成果は、第５期計画の中に介護労働者の量と質の確保についての項目を入れさせたことである。現在協議会では、地域主権改革に伴う基準条例制定について議論中である。労働代表としては参酌すべき基準の検討のほか、介護事業者の質の担保のための認証制
12）度、介護労働者のための相談窓口の創設などを提案している 。

（３）今後の課題
このように、労働組合が市民とともに、または労働者を代表して政策や計画に意見を反映した事例がある。しかし、このような取り組みは全国的に行われているとはいえない。
連合は厚生労働省を中心に実に307の各種審議会・分科会に参画している（2012年９月現在）が、地方段階では労働分野以外の審議会等への参画は一般的になっていない。政治的な背景もあるだろうが、労働組合も地域のステークホルダーの一員として、さらに参画を進めていく必要がある。
また、今後大きな課題となるのが子ども・子育て支援法によって努力義務が規定された地方版子ども・子育て会議への参画である。連合は、子ども・子育て新システム検討会議ワーキングチームに参画し、自治体における当事者参画の仕組みを入れるよう主張してきた。結果的に地方版子ども・子育て会議の設置は努力義務とされたが、それぞれの地域で参画の取り組みを進める必要がある。

５．提案
ここまで見てきた３つの視点に立って、具体的に何ができるか、何をやるべきかについて提案してみたい。

（１）地域福祉の担い手の多様化と協働労働組合は労働条件の改善、組織化に取り組むとともに、求められる働き方の変化に対応していくことが必要だ。
①地域福祉サービスを担う労働者の労働条件の改善・人材確保と組織化
多様化した担い手とサービスの質を担保するためにも、地域福祉サービスを担う労働者の労働条件の改善・人材確保と組織化は労働組合として必須の取り組みである。
②協働のための研修・組織体制の整備
協働は実践の積み重ねの中からその方法を学んでいくものであり、座学のみで学べるものではない。また、現場の声が反映されにくい上意下達型の組織では、協働の実践は難しい。組合が効果的な研修や組織体制の整備を当局に要求していくことも必要ではないか。
③労働組合による協働の推進
西東京市では労働組合が協働の仕掛け人になることで、組合活動も活性化し、職員の育成にもつ
ながっている。市民の理解者・協力者を増やすこともできるこの取り組みは各地で推進されるべき
だろう。

－54－

第４章

地域福祉における労働組合の役割④労働環境の整備
市民参加・協働型の行政は、時間外・休日の会議・説明会を重ねる必要があるなど職員にとって時間と負担のかかるものになる場合もある。過重労働・メンタルヘルス対策を含め、意欲を持って仕事に取り組める環境整備をするのも組合の重要な役割の一つだ。

（２）地域福祉サービスの担い手としての労働組合労働組合が自らサービス主体になるには、どれだけ広がりを持って取り組めるかが課題となるだろう。
①組織内の理解
まずは組織内の理解が必要だ。ヒト・モノ・カネを地域のために配分することに理解を得られるかどうかが第一段階といえる。
②他の機関との連携
限られた資源の中で活動するには、他の様々な機関との連携が必要だ。連携を通じて労働組合への理解が深まれば、頼りになる組織として地域での連帯の要となっていくことができる。
③退職者の活躍の場
知識と経験を持った退職者が今後さらに地域に出て行くことになる。労働組合はその知識と経験を生かして地域福祉サービスを展開し、活躍の場を提供するべきだ。
④福祉からまちづくりへ
東吉野村の例では福祉からまちづくりへと取り組みが広がっている。活動領域を広げ、さまざまな団体との連携を広げていけば、労働組合が地域コミュニティの再生の核にもなれるのではないだ
ろうか。

（３）地域福祉政策の意思決定過程への参画
労働組合が地域福祉政策に参画していくためには、連合地協を中心に地協を構成する各構成組織がどれだけ自分たちの課題だと認識して取り組めるかが課題であろう。
①政策要求の方針化
まず労働組合として地域の政策に積極的に関与し、発言することを活動方針に据えなければならない。地域福祉を自治体組合だけの問題とせず、地協内での議論を促進し共有することが必要だろう。
②地域福祉に関する学習会・シンポジウムの取り組み
地域福祉に対する理解を深めともに議論をするために、労働組合が学習会やシンポジウムを開くことも有効だ。また地方版子ども・子育て会議の創設にあたっては、介護保険制度創設時にならい各地の委員を集めた学習会も検討されるべきだろう。
③意思決定過程への参画
まずは各地域福祉関係の会議・計画策定の場に労働者代表委員の参画を求めて行くこと、そして－55－

サービス利用者の立場からの意見と同時に、福祉労働者の質と量の確保について意見反映していくことが期待される。
④地域での存在感を示す
地域の一員として発言するからには、地域での存在感がなければならない。行動として示すための地域に顔の見える活動、数として示すための組織拡大は必須の活動といえる。

６．おわりに
以上、①地域福祉の担い手の多様化と協働、②地域福祉サービスの担い手としての労働組合、③地
域福祉政策の意思決定過程への参画の３点にわたって、現状を整理し課題を述べるとともにいくつかの提案を行った。全体を通して、地域福祉のあり方の変化に労働組合が対応できたのかという問いには、「いくつかの先進的な取り組みは見られるが、全体としてまだ十分ではない」と答えざるをえない。
しかし、分権と協働の時代に、労働組合が地域福祉に果たす役割はますます大きくなることは間違いない。最後に３つのキーワードをあげてまとめとしたい。
①福祉は「人」なり
質の高い地域福祉サービスを作るのはやはり「人」の力。そしてサービスの質を担保するためにも、人材の確保・育成と労働条件の向上は必須だ。また、地域福祉サービスは地域のセーフティネットであるとともに雇用を生み出すことにもなる。人への投資による地域福祉サービスの向上と地域の活性化に期待する。
②「共助」の拡大へ
地域福祉の担い手としての労働組合は、企業福祉や行政サービスの足りない・届かない部分を補う役割を果たしている。これまでの組合員のための活動から未組織労働者にまでウィングを広げ、共助の傘をさらに広げていくチャレンジを続けてほしい。
③「労働者＝市民」である
労働者もまた、地域で暮らす一市民である。地域福祉サービスの課題は「働き続けられる」「暮らし続けられる」地域社会をどう作っていくかということにつながる課題だ。組合員一人ひとりが地
域福祉の課題を「当事者」として受け止め、地域の人々とともに考えていくことができれば、本当の意味での「市民参加」「分権」が実現するだろう。

注１）上林（2002）pp.50－52
２）連合総合生活開発研究所（2009）３）横川（2006）４）なお、最新の調査として「2012年度自治体臨時・非常勤等職員の賃金・労働条件制度調査結果」も出されているが、こちらの調査対象は自治労加盟単組のある自治体に限られている。
５）久野・加藤（2012）

－56－

第４章

地域福祉における労働組合の役割

６）三菱総合研究所（2012）p.7
７）安岡・後藤・ザーリッチ（2012）に加え、2012年11月9日に西東京市職員労働組合にヒアリングを行った。
８）辻本（2006）
９）ライフサポートセンターの事例については、2012年10月31日に連合組織局、2012年11月7日に中央労福協にヒアリングを行った。
10）労働者福祉中央協議会は、労働団体や労働者福祉に関わる事業団体、生活協同組合の全国団体、ならびに全国に組織されている地方労福協（都道府県ごとの労働者福祉協議会）で構成する勤労者福祉活動のための中央組織である。
11）橋本（2003）
12）2012年10月29日に自治労埼玉県本部にヒアリングを行った。

参考文献
牛山久仁彦（1999）「社会運動の新しい展開と政策過程―分護保険の制度化と『介護の社会化を求める一万人市民委員会』」社会運動論研究会編『社会運動研究の新動向』成文堂
岡澤 憲芙・連合総合生活開発研究所編（2007）『福祉ガバナンス宣言』日本経済評論社
介護の社会化を進める1万人市民委員会（1999）『市民が創る介護保険事業計画』1万人ブックレットNo.3
上林得郎（2002）「自治労の公共サービス論を検証する」『月刊自治研』2002年10月号，pp.44－54
久野みち子・加藤和彦（2012）「公立保育士の経験と専門性をすべての子どもたちのために―民間移管反対運動の中から地域子育て支援センターを立ち上げる」（第34回地方自治研究全国集会・第6分科会「地域での子育ち支援」）
全日本自治団体労働組合自治研作業委員会（2011）『分権時代における自治体職員の働き方』
http://www.jichiro.gr.jp/jichiken/sagyouiinnkai/bunkennzidai/contents.htm
全日本自治団体労働組合自治研作業委員会（2009）『「臨時・非常勤等職員の実態調査」報告』
http://www.jichiro.gr.jp/jichiken/sagyouiinnkai/32-rinsyoku.hijyokin/contents.htm
高橋秀行（2002）「分権時代の自治研活動」『月刊自治研』2002年10月号，pp.60－71
辻本恵則（2006）「東吉野村にまちづくりＮＰＯができた!」『月刊自治研』2006年1月号，pp.75－80
橋本和久（2003）「自治のステージへ」『月刊自治研』2003年1月号，pp.72－80
牧坂秀敏（2006）「職場から市民との協働の場づくりを」『月刊自治研』2006年11月号，pp.43－49
三菱総合研究所（2012）『地域包括支援センターにおける業務実態に関する調査研究事業報告書』
http://www.mri.co.jp/SERVICE/project/chuou/rouken/h23_03.pdf
武藤博己・辻山幸宣編（2001）『分権社会と協働』ぎょうせい
安岡厚子・後藤紀行・ザーリッチ陽子（2012）「地域で最後まで暮らしたい―西東京市における地域包括ケアの実践」（第34回地方自治研究全国集会・第5分科会「医療と介護の連携による地域づくり」）
横川武志（2006）「すべての関連団体に労働組合の旗を！―「指定管理者制度導入」対策と福祉関連職場の組織化の取り組み 」（第31回地方自治研究全国集会・Ⅲ－③「雇用創出・公正労働と自治体の役割」）
連合総合生活開発研究所（2009）『「非正規労働者の組織化」調査報告書－21世紀の日本の労働組合活動に関する調査
研究Ⅰ－』

－57－

＜資料編＞ケ ー ス レ ポ ー トケースレポート①

和光市の地域包括ケア

和光市長寿あんしん課ヒアリング
日時：2012年７月23日（月）10：00～12：00
場所：和光市役所
対応者：東内京一氏（保健福祉部次長（当時））、阿部剛氏（長寿あんしん課課長補佐（当時））

コミュニティケア会議見学
日時：2012年10月11日（木）９時20分～11時40分
場所：和光市役所

問題意識とヒアリングのポイント①「地域包括ケア」の推進体制を知る・ケアに関わる多様な主体の連携、協力、情報共有のしくみ
・行政と地域コミュニティとの連携・役割分担②「地域包括ケア」推進にあたっての行政の役割について考える

１．和光市の概要と行政体制（１）和光市の概要
和光市は埼玉県の南部、東京のベッドタウンに位置し、面積11.04㎢、人口約78,000人。高齢化率は14.0％（平成２年国勢調査）と低い値をとるが、団塊世代に一定の人口のピークが形成されており、その対応が必要であるとの認識を持っている。比較的低所得者世帯が少なく、安定的な年金収入等に支えられた高齢者が多い。
市内は北エリア・中央エリア・南エリアの３つに大きく区分され、その中はさらに細かい地区（町・丁目・大型団地等）単位で把握されている。高齢化の進展は地区によって異なり、最も高い地区では人口の約８割が高齢者となっているところも存在する。

（２）高齢者福祉を取り巻く行政体制
保健福祉部内に長寿あんしん課を設置。職員は17人が配置され、４つの担当に分かれる。
①地域包括担当：介護保険サービス提供事業者の指定や監督、老人福祉法における措置、地域支援事
業運営、地域包括支援センター関連の業務などを担う。
②介護福祉担当：介護保険給付、介護保険計画等の策定、要介護認定、高齢者福祉サービス等を担当。
③介護保険料担当：被保険者の資格、保険料の賦課徴収等を担当。

－61－

④後期高齢者医療：後期高齢者医療保険料徴収、資格管理の申請や届け出等を担当。
地域包括支援センター（４か所）の運営は、民間事業者（株式会社２社と社会福祉法人１社）に委託をしている。
福祉保健関連の部署は細分化されていたが、縦割り解消と包括的なケアシステム構築のため、長寿
あんしん課として、高齢者福祉と介護保険を一体的に所管する仕組みをつくった。

２．介護保険制度を通じて和光市が目指すもの（１）介護保険の導入と和光市の対応
東内氏によれば、「介護保険は地方分権の試金石と言われたが、ほとんどの公務員は事務権限の移譲にしか目が向かない。わが町わが地域の高齢者のことを見て、対応を考える必要があると考えた。」とのことである。
介護保険だけでは、高齢者の支援はできない。医療、住まい、介護予防などと一体的な対応を考えていく必要があると考え、地域包括ケアの仕組みを構築してきた経緯がある。

①保険者機能とは何か～国民健康保険制度との相違
介護保険制度導入以前より、市町村は国民健康保険の保険者として、その運営を担っている。しかしながら、介護保険制度は国民健康保険とは、その理念や運営の考え方が根本的に異なるとの考え方にたち、保険者として市民ニーズの把握と必要なサービスの確保を行う体制を構築している。

１）個別の高齢者状態像把握から地域課題を見つける
和光市では、市内すべての高齢者について調査を実施し、課題を持った人の状態像を把握している。
「状態像の積上げが地域の課題になる」という考え方で、必要な機能と役割を検討した。浮かび上がった課題のなかには、介護によって解決できる課題と、地域コミュニティで解決できる課題とが混在しており、その両者に対応することが必要であるとの判断をおこなっている。
介護保険のニーズを図るために実施されるサービス意向調査では、知っているサービスに○をつける回答が出てくるだけで、専門的見地から、状態像を把握し、必要なサービスを把握することは難しい面がある。
地域別に個人個人の状態像を把握し、その積上げにより、わが町の課題は何かを把握し、課題解決のための事業計画を策定することが必要であるとの判断をしている。
ケアを取り巻く一人一人の状況把握に始まり、そのための対応を考えるのが地域包括ケアであるとの認識に立つ。そこに、介護予防や保健福祉事業を組み合わせながら、市の長寿あんしんプ
ランを策定し、専門的な知見から、真に必要なサービスの把握を実施している。プランに示された個々のサービスの必要量や水準は、財政見通しやサービス供給確保を検討する際に、説得力のある数字として活用されている。

－62－

ケースレポート①

和光市の地域包括ケア

２）市場原理の限界
介護保険制度は、創設当初、事業者を増やすべく、民間事業所の市場参入を可能とし、競争原理に基づく介護サービスの効率的な供給を考えようとした経緯がある。しかしながら、事業所所
属のケアマネジャーによるケアプランの策定は、利用量の増加や掘り起こしを招く可能性がある。
また保険料負担や利用料負担は、利用の抑制になる場合もあるが、必要なサービスが必要な形で提供されるよう、確認を行う必要がある。
保険制度導入から３年間で、市内のサービス必要量と供給量を定め、2003年度より、地域包括ケアを念頭に置いた長寿あんしんプランに基づいてサービスを行う体制を構築した。
報酬基準で動く介護保険制度では、価格調整機能は働かず、市場原理によるサービスの質の向上を図ることは難しい。

②地域包括ケアの体制整備
介護保険導入後、第１期に徹底したニーズ把握を実施し、その結果をうけて、2003年度より、在宅介護支援センターを核とした、地域包括ケアの運営体制構築をはじめた。
市は、保険者機能のなかに、ケアマネ支援や虐待対応などへのコーディネートなどを含む必要があると判断し、一人一人のケースに寄り添ったケアを行うために、コミュニティケア会議の体制を構築した。これは原則として毎週１回（木曜日午前）に開催されており、１事例あたり約20分、各回10ケース前後の検討を行っている。市内４か所の地域包括支援センター全てが参加する中央会議と、日常生活圏域ごとに実施する包括別会議の２つがある。
中央会議では、要支援者の新規の介護予防プランの全てのケース、サービス利用後に評価結果が悪化した要支援者・２次予防事業対象者のケース、困難事例や権利擁護の対象者、地域密着型サービスを新規に利用するケース等を中心に取扱い、それ以外は包括別会議で検討をすることとしている。
コミュニティケア会議には、次のような機能が期待されてきた。

１）すべてのケースの状況を確認・把握
まず、要介護者・要支援者・２次予防事業対象者のケアプランや事業内容について、個別のケースごとに支援方法や方向性を検討し、また事後評価する機能である。
個々のケースについて、適切なサービスが給付されているかどうかを確認するために、地域包括担当がすべてのケースについて一定期間内に目を通す仕組みを構築している。
給付実態を分析するために、要支援１、２には全件調査をかける。要介護１～５については、
要介護認定時期、更新時期、また、認定後、３か月、６か月、１年、２年と定期的にチェックをかけている。

－63－

２）保険者としての行政の介護保険運営理念の共有化
介護保険制度では、高齢者に対する自立支援の推進により、事業者は収入減となる可能性がある。そこで、保険者が事業者に対して、保険制度の運営理念を説明し、自立支援を推進することの必要性について、認識を共有することが求められる。コミュニティケア会議を通じて、市がその機能を説明することで、自立に向けた対応を促すことが期待される。

３）チームでの連携による困難ケース等への対応
ケアプラン作成に当たっては、更新申請時の調査88項目と医師の意見、最近１か月のサービスの実態について、全ケース確認し、不具合があると思われるものについては、担当ケアマネに声をかけて、コミュニティケア会議に挙げることとしている。
コミュニティケア会議では、多職種多制度をフルに活用しながら、より良いケアの仕組みを検討することが目指され、関係する専門家による議論を通じて、ケアプランの質の向上や、ケアマ
ネジャーの資質向上を果たすことが期待されている。例えば、ケアマネから医療系との連動について提案されれば、市役所（包括支援センター）がアセスメントを行い、チームが作られる。様々な専門家によるチームアセスメントを通じて、個々のケースに対応するための体制を構築している。
市によれば、コミュニティケア会議での報告と検討を通じて、異なる事業所のケアマネジャー
や担当ヘルパー、行政担当者や、看護師、介護福祉士等が集い、議論をする場が設けられており、こうした場に参加することで、地域包括支援センターで業務を担当する個々の職員の経験値をあげることができているとのことである。
また、困った時に担当者が孤立することなく、行政がコーディネート役となって、多職種多制度を活用した専門チームの構築が図られるなど、ケア会議システムは、職員にとってのサポート体制になっている側面もあり、安心して業務にあたることができる職場環境に貢献しているという効果もあるとのことである。

４）地域に必要なサービスの把握と体制整備
コミュニティケア会議で個々のケースへの対応や、高齢者の自立支援について検討することを通じて、地域内に不足するサービスを把握することも可能となる。会議を通じて、不足するサー
ビスが浮かび上がることで、今後の高齢者ケアにかかる施策について考える整理することができ、対応を考えることにもつながる。

③早期発見、予防介護
和光市では、地域包括ケアのシステムを通じて、早期発見と介護予防の取り組みを強化し、自立支援を目指す体制がとられている。介護予防を行い、要介護状態への悪化を防ぐことや、要介護状
態を軽度に向かわせる自立支援型のマネジメントを実施している。

－64－

ケースレポート①

和光市の地域包括ケア

そこでは、必要な専門的ケアと、自立に向けた機能回復訓練、日常生活における見守り等を組み合わせた対応を行えるよう、地域包括支援センターが核となって運営を行う。必要なサービスを洗
い出し、それを提供する体制を、市がコーディネート役となって構築している。
個々のケースについて、現状認識と課題、当面の目標と１年後の目標を立て、それに向けた取組みについて、要介護者と支援者の両方が認識を共有し、成果が目に見えるような工夫が図られている。コミュニティケア会議では、これらの情報が一目で分かるフェイスシート（アセスメントシー
ト）を作成している。

３．保険財政（１）介護保険料
第５期の標準月額保険料は4,150円となっている。高所得の高齢者が比較的多いことから、保険料を12段階としており、基準額の0.3～2.15まで幅を持たせている。高所得者に1.5倍を超える保険料負担を求めることにより、低所得者の保険料負担を引き下げることが可能となり、収納率の向上を図ることが期待されている。

（２）居宅サービスの充実と予防給付による支出抑制
多くの高齢者ができるだけ自宅で暮らしたいという希望を持っていることを踏まえ、和光市では、居宅介護によるケアのしくみを構築することを目指している。また、先述の通り、介護予防に力を入れ、目標の設定と認識の共有による対応を図ることで、要介護度の上昇を出来る限り食い止めるための対応を図っている。その結果、１人当たり給付費の水準は、周辺自治体と比べて低くなる傾向にあり、保険料率の引き下げに貢献しているとの指摘もある。

４．評価と課題（１）需給のマッチングと財政運営見通しを踏まえた保険者機能強化
和光市の特徴は、市内における介護サービスのニーズを住民一人ひとりの調査の積み上げによって把握するとともに、サービス給付について事業者任せにせず、行政によるコントロールが可能となる制度運営を実施している点である。サービス給付の内容や水準について、行政と事業者の両方が介するコミュニティケア会議等の場で協議することにより、市が示した運営方針を踏まえて専門家が協議する体制が構築されている。
これにより、事業者主導で給付増大を招くこともなく、保険財政についてある程度の見通しを立てながら運営が可能となる仕組みが構築されている。

－65－

（２）高齢者介護予防の推進の課題
他方で、いくつか課題も残されている。第１に、介護保険制度とは、専門的なケアのしくみである
ことから、高齢者以外のケアについて対応することが難しい点である。処遇困難事例の中には、家族全体が貧困状態にあるケースや、障害者の家族を抱えているケースなどもあり、他の福祉施策と組み合わせた対応を求められることもある。こうした複合的な課題について、コミュニティケア会議を通じて課題を共有し、関係する専門家によって対応できる領域もあるとのことだが、介護保険制度の枠外の対応を含む場合、行政内部で複数のセクションとの連携が必要となるケースもある。こうした課題に対する対応については今後の課題とされる。
また、首都圏のベッドタウンである和光市では、町内会・自治会といった地域コミュニティの繋がりが必ずしも強くはない。多くの勤労世代は、日中、都心部へ通勤しており、高齢者の見守り等に参加することは難しい状況にある。2012年度より、介護保険制度の中に24時間定期巡回・随時対応型訪
問介護看護が導入され、和光市でもこれによって見守りの体制を構築するとしている。だが、こうした体制の構築が比較的可能なのは、事業者や担い手の確保が容易で、人口密度の高い都市部に限られ、地方圏ではこうした形でのサービス給付には限界もある。また、保険料の上昇に伴い、利用料負担が困難であることを理由に、サービス利用を諦めるケースもある。

地域ケア会議と地域のネットワークの概念図

出典：長寿社会開発センター（2012）－66－

ケースレポート①

和光市の地域包括ケア

和光市では、行政による強力なマネジメントに裏付けられた居宅サービス中心の地域包括ケアシス
テムの構築が図られているが、低所得者対策や、地域コミュニティとの関係構築などへの対応といった課題が残されている。

参考：和光市における生活機能評価シートの記入例

出典：長寿社会開発センター(2012)

参考文献
財団法人長寿社会開発センター（2010）『地域包括ケア推進のための地域診断に関する調査等事業報告書』
財団法人長寿社会開発センター（2012）『地域包括支援センター運営マニュアル2012』
和光市（2011）「効果的な『地域ケア会議の進め方とは－埼玉県和光市での取り組み－』」『月刊介護保険』181号、
pp.52－57－67－

ケースレポート②

滋賀県「あったかほーむ」事業

１．滋賀県「あったかほーむ」事業―行政からの関わり
ヒアリング①：滋賀県

健康福祉部健康福祉政策課（長家正之課長補佐、四谷涼主任主事）

日時：2012年７月18日（水）10：30～12：00

場

所：滋賀県庁会議室

問題意識：① 行政とＮＰＯや事業者との連携についての考察②「あったかほーむ」事業終了後の現状と課題
事業概要：・拠点機能整備のための補助と地域をつなぐ「コーディネーター」に対する人件費への補助・研修会の委託による経営・施設運営の改善
・フォーラム等開催による事業の広報活動

（１）経緯
１）

「あったかほーむ」事業は、2003年に地域共生のための新たな取り組みとして実施された 。もと
もと滋賀県は近江学園に代表されるように福祉の先進的な取り組みがみられる地域であるが、「あった
かほーむ」事業は行政と地域との協働により進められたという点で地域福祉の先進的事業と評価される。
その際、大きな役割を果たしたのが、2001年３月に結成された「街かどケア滋賀ネット」であった。
「街かどケア滋賀ネット」は、介護保険の小規模通所介護事業所や宅老所のメンバーによって構成されるネットワークである。また2001年からは滋賀県と市町村による「ふれあいデイサービス・グルー
プホーム」事業が始まり、さらに連携が進んだ。
このようにネットワークとの連携を強めるなかで、当時の國松善次県知事などの共生ケアの推進に対する後押しがあり、事業設立のための会議体に「街かどケア滋賀ネット」のメンバーだけではなく県職員や市職員が加わり、「あったかほーむ」事業を共に立ち上げたという経緯がある。

（２）事業概要①「あったかほーむ」事業

２）

事業としての内容は、拠点機能整備のための補助（単年度限り）と地域をつなぐ「コーディネー
ター」に対する人件費への補助であった。またコーディネーターへの補助については３年を限度とすることが当初から定められている。
その要件としては、「高齢者、子ども、障害者等、複数の対象に向けた介護や子育てなどのサービ
ス、生活支援など、多様な地域サポート事業を実施することとし、また、地域の交流、コミュニケ－69－

ーションを形成するための環境、文化など、まちづくりに関わる事業もこれに加えることができる
ものとする。」となっている。この事業要件は、緩やかなものであるが、共生ケアとして高齢者福祉・児童福祉・障害者福祉と幅広い事業を対象としつつも、まちづくりの拠点となるということを謳っており、地域での役割を期待したものとして考えることができる。

②

事業実施者
事業実施者は2003年から2005年で14団体が、あったかほーむの事業を開始している。そのうちＮＰＯ法人が10か所、社会福祉法人が３か所、その他が１か所という構成となっている。滋賀県は７つの福祉圏域に区分されるが、その１圏域に２か所ずつ配置することを目指して実施された。

③

あったかほーむの事業内容と運営
事業内容は、それぞれの事業者によって異なるが、高齢者の宅老所としての機能や学童保育等を中心として、育児相談や世代間交流といった地域住民の交流の基点となることを目指している。ただ、基本的にモデルとしては、介護保険事業の「小規模型通所介護」をベースとすることとなっている。すなわち、法定事業で収益をあげ、公費以外の事業についてはそれ自体では赤字になることもあるが、全体として運営可能な状況にすることがその狙いである。

④

補助金
先述のとおり、補助金としての内容は、開設準備のための補助と「コーディネーター」に対する人件費への補助であった。
具体的には、拠点整備（民家等の改修費用）は基準額が300万円であり、補助率は市町が補助を行った場合は、県１/２、市町１/４の負担を基本とし、市町実施の場合は県と市町が１/２ずつ負担す
ることを基本としていた。コーディネーター配置（人件費のみ）は、２年目基準額300万円、３年目
基準額で150万円であり、補助率は県と市町が１/３ずつ負担することを基本としていた。

（３）評価と残された課題・事業としての先進性
第２部第２章でみたように『あり方研報告書』（2008年）において、「地域福祉を推進するための環境」として「活動の拠点」と「地域福祉のコーディネーター」があげられている。
「あったか
ほーむ」事業で実施された施設整備のための補助とコーディネーターへの人件費補助は、地域福祉推進のための必要条件を把握したものであり、事業としての先進性があったと評価できるであろう。

・地域資源との連携
県庁としても「あったかほーむ」事業が進められたのは、街かどケア滋賀ネットといった実施－70－

ケースレポート②

滋賀県「あったかほーむ」事業

主体のネットワークと県職員との良好な関係性があったことと認識している。そのことはまた、
今後、若手の県職員が地域資源との関わりを維持していくことを課題としている。

・質の担保や広がりの支援
経営や施設運営の改善については、街かどケア滋賀ネットに委託し研修会を行ってきた。またフォーラム等で先進事例の紹介を行っている。質の担保については、ネットワーク内での研鑽による部分が大きく、その点においても街かどケア滋賀ネットの尽力が大きいという認識を持っている。

・県庁の今後の役割「あったかほーむ」事業に対する県庁の関わりとしては、補助事業以外には、研修会やフォーラム開催等のモデル整備のための事業を実施している。
補助事業としては３年の区切りを当初より示しており、各事業者に対しては事業が継続できる
ように自立を求めている。そのため人件費等の支援は困難であるが、事業が終了した現在も、ネットワークに関する支援は実施している。
介護保険制度の導入や障害者自立支援法の制定が行われるなかで、地域福祉の実施主体が市町村であることが明確になってきたこともあり、今後の県庁としての関わり方については、もう少し広域での地域福祉に関する展開

３）について力を入れている。

２．あったかほーむの運営－事業者からの関わり
第２節では、あったかほーむの事業者として積極的に取り組んできた、地域交流センター「老いも若きも」とあったかほーむ「いしべ宿」のヒアリング結果を通じて、事業の意義と、現在まで続く地
域福祉の活動状況について報告を行う。

ヒアリング②：地域交流センター「老いも若きも」ヒアリング（常務理事兼園長：前阪良憲氏）
日

時：2012年７月18日（水）13：10～14：20

場

所：老いも若きも問題意識：①

地域福祉が機能するための基盤と役割の考察②「あったかほーむ」事業終了後の現状と課題

事業概要：・地域に住む高齢者や子どもとの世代間交流
・介護や子育てのサポート
・各種のサークル活動、行事の開催
・ランチ・軽食・喫茶－71－

（１）経緯と事業概要①

実施主体
社会福祉法人真盛園（常務理事兼園長：前阪良憲氏）
による運営がなされている。真盛園は特別養護老人ホー
ムや養護老人ホーム、デイサービスセンター等を運営しており、「老いも若きも」でも逆デイサービスを実施する
ことにより、特別養護老人ホーム、養護老人ホームの施設職員を「老いも若きも」へ派遣を行うことで、介護報
酬の一部を運営資金として利用することが可能となっている。

②

場所と地域性「老いも若きも」がある大津市坂本は古くは延暦寺や日吉大社の門前町であり、またその街並みは歴史的風土保存区域に指定されている。

③（写真１：古民家を利用した「老いも若きも」外観）経緯
介護保険事業を開始するにあたり、社会福祉法人として地域への還元・貢献についての模索をしていた。そうしたなか、2003年に民家の家主（檀家）から築85年の古民家の処分についての相談があり、門前町である坂本の古い街並みを残す観点からも、この民家を借用して地域福祉への貢献を行いたいということがあった。また県でも「あったかほーむ」事業を始めた時期でありその方向性が一致したため、2005年１月に開設した。

④

事業概要
・事業概要：地域に住む高齢者や子どもとの世代間交流
介護や子育てのサポート
情報交換・ネットワークづくり
子ども、老人会、趣味の会、サークル活動等の活動支援
ふれあいサロン逆デイサービス
年間行事、恒例行事、趣味の会
図書、施設貸出
ランチ、軽食、喫茶・開所時間：10：00～16：00（平日）（写真２：やさしいデザインの利用案内）－72－ケースレポート②

・休日：土日、祝日・料金：無料⑤４）滋賀県「あったかほーむ」事業であるが地域住民に開放している。

５）

職員数および資格の有無
・専属スタッフ２名（真盛園からの出向の形式をとっている）
・２名とも幼稚園教諭の資格有り⑥

建物・築85年の古民家（部屋数６～８畳×５部屋）⑦

運営費
運営費（2011年度）は約340万円。収入は140万円ほど（喫茶等売上収入が主である）であり、これに法人から200万円を繰り入れることにより、運営が可能となっている。また専門スタッフの人件費についても、真盛園の老人ホームの利用者がデイサービスに訪れる場所として「老いも若きも」を利用しているため、法人から支出している。

⑧

利用者数
2005年１月から2012年６月（期間では７年５カ月）の利用者は、月平均で447名、１日平均で21名となっている。また利用者の内訳としては、高齢者：大人：子ども＝５：３：２という内訳とな
っている。

⑨

他の地域資源との連携
小学校の先生や児童館との連絡もとり、情報共有をはかっている。また、「おむすびネット比叡」「地域ケア会議」という近隣の福祉関係者との連携も行っている。

（２）評価と残された課題
・地域交流の場としての機能
１日平均で20名程度とその利用者が多く、またヒアリングに訪れた際も利用者がひっきりなしに訪問されていた。利用者は高齢者も多いが、専門スタッフが地域の小学生の母親だったこともあり、利用者が口コミで広がっていったことも大きな特徴である。

・「誰でも・いつでも」の意義とその実践の難しさ
地域社会に開かれた場所であるからこその難しさもある。具体的には、高齢者や子どもなど様々なニーズをもった利用者が訪れるため、それぞれ個別のニーズを把握することの難しさもある。
もっとも、近くに法人があるため、その支援（専門性のあるスタッフ等）も得ることができるこ－73－

とが利点といえる。

・行政の「狭間」という細やかなサービスの重要性とその費用
介護保険外の事業でありそのために比較的自由な運用が可能となるが、その分、経費（家賃や人件費、光熱費）のうち多くを法人からの繰入金によって運営せざるを得ないという課題が残る。
（行政からのコーディネーターの補助事業は３年間として区切っているため）。

ヒアリング③：あったかほーむ「いしべ宿」ヒアリング
日時：2012年７月18日（水）15：30～18：00

場

所：いしべ宿問題意識：①（代表：溝口弘氏）「あったかほーむ」事業の立ち上げにおける街かどケア滋賀ネットの役割②

地域福祉が機能するための基盤と役割の考察③「あったかほーむ」事業終了後の現状と課題

事業概要：・世代交流の拠点となるような地域拠点
・地域で生活する知的障がい児・者の日中一時支援事業
・乳幼児・学童児の一時預かり・保育・在宅要支援高齢者等を中心とした余暇支援（１）経緯と事業概要①

実施主体
特定非営利活動法人

ＮＰＯワイワイあぼしクラブによる運営がなされている。代表者は溝口弘氏であり、「あった
かほーむ」事業の立ち上げに際して大きな役割を果たした「街かどケア滋賀ネット」の代表でもある。また同氏は、（株）なんてん共働サービスの代表でもあり障がい者雇用を行いながらクリーンメンテナンスやビルメンテナンスの事業を手がけ、また知的障がい者がスタッフとして働く「共生舎なんてん」や小規模多機能型居宅介護事業所「秋桜舎」の運営を行っている。（株）なんてん共働サービスは1981年設立でおよそ30年間、ワイワイあぼしクラブは2001年設
立でおよそ10年間にわたり、旧・石部町を中心に地域福祉に貢献してきた。
（写真３：旧町営住宅・自治集会所を改装した「いしべ宿」外観）－74－

ケースレポート②②

滋賀県「あったかほーむ」事業

場所と地域性旧・石部町（現・湖南市）は1971年に知的障がい児等の施設である近江学園が大津市から移転してきた町である。したがって、40年もの間、障がい者と共に歩んできた町という地域特性がある（近江学園があることにより近隣には職員や支援者も多く、そのため自宅で暮らす障がい者も多い町で
ある）。

③

経緯
滋賀県内には老人保健施設協会等の大規模施設のネットワークはあったが、地域密着型・小規模の事業所（宅老所）のネットワークはなかったため、2001年３月31日に街かどケア滋賀ネットを立ち上げた。滋賀県や県内の市町村と協働して「小規模・地域密着・多機能・双方向」といったことをキーワードに共生ケアの取り組みのネットワークを広げて行った。また特に当時は介護保険が始まったこともあり、行政の職員もその意義を理解し、街かどケア滋賀ネットの活動に自然に参加した。そうした取り組みのなかから、介護保険事業で収益をあげその部分で市民活動を実施していこうという考え方（＝介護保険は市民活動のエンジンである）を参考にしてみようということになった。また環境活動を中心とした地域ステーションの実践（例：グループホームの屋上に設置した自然エネルギー利用の市民共同発電所や小規模デイサービスで廃食油利用の送迎車の利用）もあり、
共生ケアと地域ステーションを合わせたような取り組みができないかという考えのもと、2003年か
らの「あったかほーむ」事業（当時「あったかファミリーステーション」事業という名称）の実施につながった。

④

事業概要
・事業概要：乳幼児の預かり
学童保育
日中一時支援事業（障がい児）
子育て支援事業（イベント）
子育てサロン（場所提供）
グループホームの倶楽部会員の余暇支援
・開所時間：月曜～土曜、祝日（９:00～18：00）前後１時間延長有り
・休

日：日曜日

・料

金

２歳以上の未就学児：預かり１時間500円（月極の割引、時間外・土日祝の割増有り）

１～３年生：４時間まで1,000円、８時間まで1,500円

４～６年生：４時間まで800円、８時間まで1,200円

ケアの必要なお年寄り：１時間500円
グループホーム利用者：クラブ会費月額5000円－75－

<登録料> 年間500円（保険料等として）⑤

職員数および資格の有無
・職員

コーディネーター１名（常勤）：資格（保育士、幼稚園教諭）
スタッフ10名（非常勤）⑥：資格（ヘルパー２級、教諭、保育士）

施設
旧町営住宅の集会所を改装したものである。

⑦

運営費
総額（2011年度決算）は、収入総額：1,821万円、支出総額：1,669万円であった。その内訳として、主な収入については、利用料収入319万円、補助金（日中一時支援）1,382万円がある。一方で主な支出については、人件費1,317万円、事務費支出100万円、事業費支出62万円となっている。
なお利用者の拡大に伴い、事業開始当初との比較では事業規模は大きくなってきている。これまで「いしべ宿」単体でみれば赤字の年が多く、法人全体で運営できればという考えだったが、2011年度
は黒字となっている。

⑧

利用者（2011年度実績）
・乳幼児・学童児の一時預かりおよび保育については、平日は１日あたり９～10名（学童児が中心）の利用があり、土曜は学童児、乳児、あったか倶楽部会員など７～８名の利用があった。

・日中一時支援については34名の登録（甲賀市、湖南市、野洲市３市）があった。

・あったか倶楽部（高齢者向けのサロン事業）については７名の会員登録があった。ただし、高齢者の利用者が少ないことは検討が求められている。
（写真４：遊具や絵本、児童が描いた絵など「いしべ宿」のあかるい様子）⑨

他の地域資源との連携
子どもとのふれあいボランティア「いしべっこ」が昔遊びなどを子どもたちに教えてくれる。また日赤奉仕団（日赤ボランティア）の協力を得て近隣の農園でとれた食材を利用した食事会を開催した
りしている。こうしたボランティアの関わりばかりではなく、町全体で地域で暮らす障がい者に対す－76－ケースレポート②

滋賀県「あったかほーむ」事業

る理解があることが大きい。

（２）評価と残された課題
・夏季休暇等の一時的な利用者の増加
利用者の増加は事業としての収益にもつながる。その一方で、夏休み等の長期休暇の時期は、20～25人もの利用者があることもあり、子どもの安全性のためのスタッフの配置・確保に苦慮している。また多数の利用者がいるときは、特に自閉症の児童に対する配慮も必要となり、こうした一時的な利用者の増加については苦労がある。

・専門性と日常性のバランス
コーディネーターを担当されている方は保育士の資格等を有しているが、もともと育児に専念されており福祉関係の職歴があったわけではない。専門性は大事であるが、「街かど」という日常性も大事でありその両方がないといけないという見解もあった。専門性に凝り固まってしまうと、こうした事業については理解すること自体が難しくなってしまうという意見もあわせてあった。

・地域の中での実践と新たな展開「いしべ宿」の成果は地域密着の実践による人的ネットワークによるものが大きい。こうした人的ネットワークは新しい展開にもつながる。2011年には同じく滋賀県の「しが地域支え合い体制づくり」事業の補助金を活用して「くらしカフェ」（高齢者世帯への配食サービス、子育てサロ
ン・カフェ）という新たな拠点を運営することとなった。こうした新たな展開はこれまでの成果
によって、地域からの期待と信頼が生まれたものによると考えられる。

注１）2003年時点では「あったかファミリーステーション」という名称であった。
２）2006年から2008年にかけて後継の事業として「あったかたうん」事業が開始され、あったかほーむの拠点として３か所整備された。事業内容としては重なる部分が多いため、本章では「あったかほーむ」事業を中心に議論する。
３）現在滋賀県では、医療と福祉が一体として生活を支える「医療福祉」という考えのもと、在宅医療や在宅看取り等に力を入れている。
４）子育て講座等については休日であっても地域住民に開放しており、いわば町内会館の機能も果たしている。
５）利用料はかからないが、昼食代等は実費程度の費用がかかる。また寄付をする住民もいる。

－77－

ケースレポート③

大分県における子育て支援

１．調査のポイントについて（１）調査目的本ヒアリングの目的は、地域における子育て支援に関し、公私の連携がどのように進んでいるのか、大分県を事例に現状と課題を把握することを目的とした。
（２）要約
大分県では、幼保連携型認定こども園が増加せず、幼保一体が進んでいない。幼稚園から幼保連
携型認定こども園に移行する場合、保育所の供給・整備という点では、幼保それぞれの団体の既得権維持がその背景にある。また、公立幼稚園、公立保育所間では公務員内での職域問題がある。
子育て支援におけるＮＰＯの役割については、地域差が大きい。通常、ＮＰＯの集積がある都市部が活発と考えられるが、調査した大分県の場合、都市部の別府市より地方部の豊後高田市において、ＮＰＯが子育て支援に大きな貢献をしている。ただし、豊後高田市のＮＰＯは市側の主導・支援も大きい点は留意する必要がある。
地域子育て支援拠点事業については、市町村の直営、社会福祉法人、ＮＰＯといった運営主体の違いによって大きな質的、運営方針の差を感じた。
新システムへの対応も質問したが、国会審議中ということであまり意識していない自治体が多かった。ニーズ把握、待機児童という点からも、行政目線で、保育ニーズの掘り起こしを恐れている
自治体の姿を感じた。
（３）地域の特殊性
大分県下においては、幼保連携型認定こども園の普及が遅れている。行政ヒアリングの中では、特段ニーズを聞かないという意見もあったが、ニーズというのは施設側、サービス提供側のニーズではないかという印象を持った。利用者側のニーズをどの程度調査しているのか不明である。
他方、各地域とも、少子化によって公立幼稚園統廃合を進めている。専業主婦の場合、周りに保育所があっても幼稚園がなければ遠距離の幼稚園に通わなければならない。あるいは、母親が解雇された場合は、保育所から幼稚園に子どもを転園させないといけないのだが、認定こども園ならばそのような必要はないがその点をどのように考えるかという質問をしたが、そのような発想自体がないことが明らかになった。
なお、就学前教育における大分県の特殊性として、公立幼稚園が公立小学校に併設する形で設置されているケースが多い。多くの児童が入学１年前から小学校隣接の幼稚園に通園し、また幼稚園
児を放課後児童クラブに単独事業として受け入れている自治体もある。

－79－

２．調査結果
認定こども園むさしこども園、豊後高田市、別府市、大分県にヒアリング調査を行った。以下概要である。

（１）認定こども園への歩み（むさしこども園）
ヒアリング①：認定こども園むさしこども園ヒアリング
日時：2012年７月５日（木）10：00～11：30

場

所：むさしこども園

対 応 者：正本秀崇園長
問題意識：認定こども園の現状と課題

大分県の就学前の教育保育の現状は、公立幼稚園が多く、小学校に併設されているケースが多いのが特徴である。県内の認定こども園は23園で、ほとんどが私立の幼稚園型であり、幼保連携型は２園のみと幼保連携型認定こども園は拡大していない。しかし、地域においてもデフレ、不況の影響で母親の就業率は上昇傾向にあり、加えて少子化の中では、私立幼稚園は機能を広げないと生き残る道がない。
むさしこども園が幼保連携型認定こども園になることができたのは、もともと寺院の境内のなかで親の働き方とは関係なく地域で子どもを育てるという歴史があり、加えて早くから保育所と幼稚園の双方を経営していたためである。
しかし、他には幼保連携型認定こども園は普及していない。大分県は理解があるが、市町村が認定こども園に消極的なことが大きな理由である。認定こども園としたことで、創設の理念である「地域のすべての子どもを保育する」という原点に立ち返ることとなった。
近年、核家族化、共働き家庭の増加、少子高齢化等により保育ニーズが多様化し、従来通りの「保育に欠ける・欠けない」とわけた子育てシステムでは十分な対応が難しくなってきた。
むさしこども園も、平成15年に保育所と幼稚園の統合を検討し始め、平成18年には職員の人事交流を始めた。職員のアンケートも当初はほとんど反対であった。しかし、幼稚園と保育所の人事交流を進める中でお互いの理解も深まっていった。
年々、児童数が減少を続ける中、認定こども園により子どもの集団が大きくなったのは良かった。
経営的にも３歳未満児の部分が経営安定に貢献した。
地域への貢献もあると自負している。実際に周辺には大手機械メーカーの工場があるが、リーマン
ショック後に派遣切りに合った保護者もいる。幼稚園と保育所が分立していると、親のこうした働き方の変化に応じて子どもも保育所から幼稚園へと施設を変更する必要があったが、認定こども園であれば、同じ施設のなかで保育所から幼稚園籍に切り替えることができた。また仕事が見つかると保育園にという対応ができた。親の就労により子どもが環境を変えずに済んだのはメリットである。

－80－

ケースレポート③

大分県における子育て支援（２）ＮＰＯによる子育て支援（豊後高田市）
ヒアリング②：豊後高田市子育て・健康推進課、ＮＰＯ法人アンジュ・ママンヒアリング
日時：2012年７月５日（木）14：30～17：00

場

所：地域子育て支援拠点「花っこルーム」・おひさまひろば

対 応 者：豊後高田市役所子育て・健康推進課

植田克己課長齋藤恭子主任

ＮＰＯ法人アンジュ・ママン吉原安彦理事長、小川由美施設長
問題意識：子育て支援におけるＮＰＯの役割①

豊後高田における公私の連携
豊後高田市は、大分県でも民間ＮＰＯとの連携により地域の子育て支援に成功している地域として知られている。
豊後高田市における子育て支援事業「おひさまひろば・花っこルーム」の経緯は以下の通りである。過疎化・少子化が進む中、市長が子育て支援を主導した。特に平成15年10月に市の子育て中あるいは子育て経験のある女性職員を集めて子育て支援総合推進モデル事業プロジェクトチームを結成し、子育て支援に関する調査、研究、アンケートによるニーズ調査と分析を行った。
その後、平成16年４月に「子育て支援総合推進モデル市町村」の指定を受け、「子育て支援係」を新設し（福祉事務所の管轄）、「地域子育てサポート事業」（市直営）、「子育て支援総合コーディネー
ト事業」、「乳幼児健康支援一時預かり事業」の３つの事業を立ち上げた。
また平成16年６月につどいの広場「花っこルーム」を開所（市直営）した。
（平成19年度から地域
子育て支援拠点事業）
平成17年３月に市町村合併（旧豊後高田市、旧真玉町、旧香々地町）をし、同年４月に「子育て・健康推進課」を新設。子育て支援事業と母子保健事業を同一課で実施する体制にし、加えてにこに
こあかちゃんブックスタート事業を開始した。
平成17年７月には合併した真玉地区、香々地地区で月１回の「出張花っこルーム」を開始し、平成19年４月に「花っこルーム」の運営を民間委託した。平成20年４月「出張花っこルーム」を各地
区月２回ずつ開催し、さらに平成22年４月からは「出張花っこルーム」を各地区週１回ずつ開催、ファミリー・サポート・センター事業「ひだまりのおうち」運営を民間委託した。平成22年６月からは病後児保育事業「天使のゆりかご」を開始している。

②

ＮＰＯアンジュ・ママン設立経緯について
子育て支援団体「アンジュ・ママン」は平成19年４月に結成された。当初は10人弱のメンバーで豊後高田市より地域子育て支援事業「花っこルーム」の運営を委託し、平成22年３月にＮＰＯ法人「アンジュ・ママン」を設立した。同年４月に「花っこルーム」の運営とファミリー・サポート・センター事業「ひだまりのおうち」の運営を受託、６月には病後児保育事業「天使のゆりかご」の運営を受託した。現在は24人のスタッフが在籍。理事を含めて30人の団体となっている。

－81－

発足の経緯は、子育て中で孤立しがちな母親が集まって自分にできることをやっていく中で、サークルができた。活動のなかで役割が与えられ、メンバーの責任も高まり、定着も進んだ。しかし
子育てサークルのままでは内輪で終わってしまい、継続性もない。行政に知恵を借り、信頼を得て、いろいろな人に関わってもらうためにＮＰＯ法人を設立した。仕事を掛け持ちしているスタッフもいるが、自分の居場所・帰ってくる場所としてアンジュ・ママンがある。子育てを通じて元気な地
域になればという思いで活動している。
行政側からすれば、サービス利用者だったアンジュ・ママンはきめ細やかなサービスが提供できるのが利点であり、委託に迷いはなく、庁内の軋轢もなかった。

③

各事業の概要について
地域子育て支援拠点事業として「花っこルーム」を開設している。もともと平成16年から健康交流センター「花いろ」内の和室で実施していたものを、平成22年から同施設内でより広い旧デイサービスルームを改修して実施している。運営は平成19年度から子育て支援スタッフ「アンジュ・マ
マン」に委託し、さらに平成22年３月のＮＰＯ法人「アンジュ・ママン」設立を経て、４月より同法人へ運営を委託した。現在のスタッフは23名、ママさんスタッフ１名である。ママさんスタッフ
は利用者で、自分の子も遊ばせながら、周りにも声をかけるなどの役目を果たしている。基本的にはママさんスタッフを経験し、「花っこルーム」をはじめとした「アンジュ・ママン」の活動を理解してくれる人にスタッフになってもらう仕組みとなっている。
スタッフは「花っこルーム」の他、「出張花っこルーム」、「おひさまひろば」等とやりくりしながらシフトを作って対応している。視察当日も数組の親子が利用しており、遊具や絵本（貸出可能）、リサイクルコーナーもあった。一角をアンジュ・ママンの事務スペースとしている。利用者は年間12,000人程度である。
ファミリー・サポート・センター事業「ひだまりのおうち」はもともと平成14年に旧豊後高田市
社会福祉協議会に委託する形で開始したが、平成16年に市直営となり、平成22年からアンジュ・マ
マンに委託された。平成22年度280件、平成23年度591件の利用があり、地域にとってなくてはならない事業となっている。利用方法は幼稚園の送迎、年長子の行事参加の際に年少子の面倒を見るなどであり、「まかせて会員」は47人、「よろしく会員」は209人、兼ねた会員が27人である。
前日までの利用申し込みが基本であるが、当日突発もあり、スタッフを探すのに苦労する場合もある。年一度まかせて会員の総会を開催し、活動報告や研修、意見交換を行っている。また、遊ばせ方や事故予防、読み聞かせなどの研修会も開催している。
家庭訪問型子育て支援「ホームスタート」は平成23年12月から実施している。市内には大きな工業団地を抱えており、転勤などで市外からの転入も多い。知人がいないため、家から出て来られず、社会から孤立し相談相手もいないような母親に、どのような支援ができるかという視点で始まった
アウトリーチ型の事業である。なお、既存事業では乳児家庭全戸訪問事業、主任児童委員・民生委
員の訪問事業もある。

－82－

ケースレポート③

大分県における子育て支援

ホームスタートの運営のために豊後大野市の地域子育て支援拠点「やしの実ひろば」（社会福祉法人運営）に勉強に行き、平成23年12月から事業をスタートした。ボランティア９人の登録があり、うち５人はアンジュスタッフである。実際に訪問するボランティアになるには８日間の研修（ホームスタート・ジャパンのプログラムに沿ったもの）と面談を経る必要がある。今年もさらに４人増える予定であり、スタッフの年代は30～70代と多様である。オーガナイザーが利用者とビジターのマッチングを行ったうえで派遣する。終了後は報告を出してもらい、気になることがあればすぐに専門的支援につなぐなど対応できるようになっている。
「子育て支援総合コーディネーター」は一部アンジュ・ママンに委託している。相談業務や子育て事業の情報収集、情報提供などを行う。情報誌については健診時に配布するほかスーパーや病院にも設置している。
病後児保育事業「天使のゆりかご」は健康交流センター「花いろ」内に設置しているが、出入り口を一般の利用者と完全に分けている。受け入れ人数は最大３人であり、看護師・保育士資格をもったアンジュスタッフが中心となって保育を行っている。また、アンジュスタッフだけでなく、地域の有資格者の協力が、心強い存在となっている。
子育て応援団「おひさまひろば」は「新しい公共」支援事業（内閣府）による助成を受けて平成23年に開設した。中央公園・商店街に降接し、子育て中の方が授乳やオムツ替えなどに気軽に利用できる施設である。助成には５団体の連携が必要で、事業の内容は問わない。そのため、商店街連
合会、観光まちづくり会社、商工会議所等と運営委員会を構成している。
利用者は平日４～５組、週末50人ほどである。週末やイベント時は利用者が多い。市の事業の周知の場でもある。隣接するハローワークとも連携しており、求人情報も見られるようになっている。

④

行政とＮＰＯの関係について
大分県の他市から見れば豊後高田市の形は普通ではないと思われている。ＮＰＯの思いを行政が形にしてくれる。ＮＰＯ側の意見を取り入れてくれるので、ＮＰＯ側もますます頑張ろうという気持になる。市長もアンジュ・ママンへの紹介・支援について各所でＰＲしている。

⑤

質疑
問１

他市も視察に来るということだが、質疑などでなにか違いを感じるか。

答え

行政とＮＰＯのやり取りは豊後高田市では普通のことだが、他市では違うようだ。やはり地域のキーパーソンが重要であり、視察にきた行政担当者は、うちだったらあの人かな…とイメー
ジをもって帰られるようだ。
問２

子ども・子育て新システムでは当事者による会議体の役割が重要であるが、対応できそうか。

答え 「次世代育成支援後期行動計画の委員会」は作成後に解散したが、「おひさまひろばの協議会」、「子育て応援イベントの実行委員会」（市保育協議会、商店街連合会、アンジュ・ママン、商工会
議所青年部、観光まちづくり会社、市幼稚園部会、香々地保育所、子育て・健康推進課）があり、－83－

対応できる。

（３）公立・社会福祉法人を中心とした子育て支援（別府市）
ヒアリング③：別府市福祉保健部児童家庭課、子育て支援センターヒアリング
日時：2012年７月６日（金）11：00～15：15

場

所：別府市役所内会議室、別府市西部子育て支援センター「べるね」、地域子育て支援センター「風のまち」

対 応 者：別府市福祉保健部児童家庭課

安達勤彦課長、高橋敬三課長補佐、子育て支援センター

スタッフ
問題意識：子育て支援センター（地域子育て支援拠点）の役割と運営①

子育て支援施策全般について
別府市の子育て支援施策の特徴としては、小学校に幼稚園が併設されている「１校１園制度」がある。現在の幼稚園、保育所の状況については以下の通りである。
公立幼稚園は15園あり、５歳児を対象にしている。小学校に併設し、市内の５歳児の約半数が就
学前１年をこの幼稚園で過ごす。５歳になると保育所から移ってくる児童もいる。他方、私立幼稚園は７園、対象は３～５歳である。地域独自で特徴的なのは、５歳児を小学生と一緒に「放課後児童クラブ」で対応していることである。就学前の児童に対応しているため、放課後クラブの充足率
は98.4％となっている。
認定こども園は１園、私立で幼稚園型である。このほか認可外保育所は12園であり利用児童は約500人である。
この２～３年で急激に保育需要が増えており、定員数を増やしている。また保育士の確保が難し
く、養成校が２校あるが、卒業生はなかなか別府に残ってくれない。また資格を取っても別の道に進むものが多い。保育士の定着も芳しくなく、入れ替わりが激しい。
認定こども園の推進、幼保の統合については、職員配置の制約、すなわち幼稚園教諭職と保育士の関係が難しい。特に、教育の場（幼稚園）と生活の場（保育所）で対立してしまう。

②

保育所・幼稚園・小学校との連携
公立保育所・幼稚園と小学校の連携が進んでいる。幼児児童及び教職員の交流活動を行っている。

③

子育て支援センター２カ所の視察
１）西部子育て支援センター「べるね」
市直営の子育て支援センターであり、比較的新しい建物の中にある。子育て交流の場を中心にした活動を行っていたが、子育て不安や悩みを持っている親子も多く、相談や援助にも力を入れるようになった。また子育てだけではなく、パートナー、姑等悩みの幅が広がっている。また近－84－

ケースレポート③

大分県における子育て支援

年は、母親自身が虐待という言葉に非常に過敏になっているように感じている。
地域とのかかわりとしては、乳幼児の健康診査を受診していない家庭に対して主任児童委員と家庭訪問を実施している。
「べるね」では自主サークル同士のつながりを支援している。たとえば
パパサークル（７～８人）と多胎児サークル（３～４組）がある。
パパサークルについては平成20年にパパがスタッフに相談したのがきっかけで設立された。パ
パ同士で輪を広げており、別府溝部学園短期大学の先生が協力し講演会、料理教室などが開催されている。こうした動きは、県の男性の子育て参画推進事業とも連携しており、平成23年度は県の事業のパパ講座「おおいたパパくらぶ」も実施されている。
ボランティアはファミリー・サポート・センターの会員である「まかせて会員」121人のうち、数人が稼働していたが、現在は１人である。このほか、来館している母親や父親による読み聞かせをサークルの時や、日常べるねホールで昨年より行っている。
以上が、ヒアリングの要旨であるが、調査の評価としては、施設は充実しているが、地域への活動周知が不十分な点と、機能が十分生かされていないという感想を持った。
２）地域子育て支援センター「風のまち」
平成15年子育て支援センターを備えた多機能保育所として「ナーサリーみにふう」が設立認可を受けた。一時預かりもあり定員６～７人である。
地域子育て支援センター「風のまち」は平成17年より社会福祉法人別府永生会が受託して開始した。保育所併設であり、保育園と同じ行事に参加したり、地域との交流も多い。給食試食会や離乳食の講習など食育にも力を入れている。
年々子育てのサークルができてきたことは望ましいが、なかには特定のサークルメンバーだけで施設を貸し切りたいという要望もあるが、それは趣旨にあわないので受けていない。特定のメンバーだけのサークルができ、施設を独占してしまうと、メンバー以外の親子が使いにくくなるという弊害がある。
地域とのかかわりは町内会とのかかわりが深い。夕涼み会、敬老の日、だんご汁つくり、読み聞かせなど地域住民がボランティアで参加している。
今後の課題として、アウトリーチは大事だが、スタッフの数、予算ともに厳しい。また一部の利用者のなかには行事を見て各センターを渡り歩いている人がいる。ネットでの利用者間の情報交換も一部にはセンターの役割を理解していない方もいるのは気になるということが挙げられた。
以上がヒアリングの結果であるが、サービス供給者・専門職としての立場から利用者評価がさ
れていた。

（４）

大分県の幼保一体への準備と独自の取り組み

ヒアリング④：大分県福祉保健部こども子育て支援課ヒアリング
日時：2012年７月６日（金）16：00～17：30

場

所：大分県庁舎内会議室－85－

対 応 者：大分県福祉保健部こども子育て支援課

伊勢強志課長、山口正行参事、

佐藤美穂少子化対策班主幹、隅田妙子幼保連携推進班主幹、
大分県商工労働部労政福祉課労政福祉班

井上桂太郎課長補佐

問題意識：大分県の子育て支援施策の特徴と幼保一体化への準備①

福祉保健・子育て支援分野の行政体制
今年度より幼保連携推進班を設置し、就学前児童の教育・保育分野の企画・立案に関する窓口を一本化した。大分県の特徴ある取り組みの一つは、「ペリネイタル・ビジット」事業である。これは、産科医、小児科医、地域が連携し、妊娠中から出産後の子育て支援に取り組む仕組みである。月１回のケース会議には産科医、小児科医、精神科医、市町村及び県の保健師、児童相談所などが参加しており、特別な対応が必要なケースがあれば、市町村保健師などが訪問支援を行う。元は厚生労働省の事業だったがあまりうまくいかず、現在は大分県独自の取り組みとして行っている。月60～70件の紹介と指導があり、県内の11市町が事業化し、県内全域を対象としている。
また里親等の家庭養護の充実に力点をおいており、数年で急増した。全国でかなり格差の大きい
里親委託率であるが、大分県は上位に位置している。
充実のポイントは児童相談所の体制強化を図り、里親登録の推進や里親支援の部署に正規職員２名、非常勤職員３名を配置した点などである。施設と里親の関係が非常にうまくいっているのが大分の特徴であり、養護施設の職員が里親を支援している。
他方、病児・病後児保育事業は足りていない状況である。県下８自治体で実施しているが、ニーズがある一方、受け皿がない。運営は社会福祉法人が２ヶ所、ＮＰＯ法人が１ヶ所、残りは医療法
人である。
地域子育て支援拠点については、スタッフネットワーク研修を実施している。現在、拠点は都市部（大分市、別府市）は公立、それ以外は社会福祉法人、ＮＰＯによる運営が多い。ＮＰＯとの連携については豊後高田市の他に、杵築市の「こどもサポートにっこ・にこ」も地域のボランティアを巻き込んだ公民館との協働による子どもの居場所づくりなど特徴的な活動をしている。

②

認定こども園の普及に向けた取り組み
子どもが少なくなって経営的に厳しいが、しかし保育需要はあるという場合に一体化して運営するのは過疎地でも有効だと考えている。幼保一体化にむけて、県の行政体制を整備したところであり、幼保一体化について幼稚園教諭や保育士の意識を高めていく必要がある。
まず両者の共同研修を企画しており、若手主体で、保育士と幼稚園教諭、認可外の保育士を集めて研修を３回シリーズ（第１回は9/22）で行い、グループワークを行う予定である。

③

質疑
質問１

保育関係者からは、保育所の認可について、市町村の合意を取りにくいと聞く。子ども・－86－ケースレポート③

大分県における子育て支援

子育て新システム法案は「透明な認可」をうたっているが実効性はどのように考えるか。
答え

我々も期待している。幼稚園型認定子ども園でも保育所並みの基準を満たしているところはあるが、「保育所の需要がない」などの理由で市町村の合意が得られず、幼保連携型になれないケースもあるときいている。認可要件が明確化され、需要に応じて認可する方向性が示されれば、運用が少し変わっていくのではと期待している。
質問２
答え

幼保一体施設への保育所側のニーズは本当にあるのか。
いま認可を受けている保育所に認定子ども園のニーズがあるかどうかはわからない。

プロセス・仕組みを作ることが大事。計画を作って保育の必要性を認定していくという仕組みに期待している。今後、判断基準や給付の内容が明らかにされるが、保育ニーズをきちんと把握
して市町村にそれにこたえる義務付けをしていくことが重要である。

資料１

大分県の「ペリネイタル・ビジット」事業

産科医と小児科医が連携をとって、出産前から妊婦が小児科で保健指導を受けることができるという「出産前小児保健指導事業（プレネイタル・ビジット）」を実施していたが、現在、大分県
では、これを発展させて産婦人科医会・小児科医会・県医師会と県内11市町による「周産期小児保健指導（ペリネイタル・ビジット）」として事業に取り組んでいる。事業進展の経緯として、2003（平成15）年度に大分市と別府市において「育児等保健指導（ペリネイタル・ビジット）」として事業化され、2004（平成16）年度は、杵築市、2010（平成22）年度は日田市、由布市、日出町、2011（平成23）年度は豊後高田市、2012（平成24）年度には臼杵市・津久見市・玖珠町、九重町が事業化し、現在11市町で実施している。その他市町村については産婦人科医会・小児科医会・県医師会が費用負担し、継続実施されている。
大分県の「ペリネイタル・ビジット」制度は、医療・保健・福祉の連携により、出産前後の妊産婦の不安・解消や専門的な見地からの指導により大きな効果を発揮している。この事業が他地域で進展しない理由としては、自治体の財政難、限られた産科医と小児科医の連携しかとれないということが問題と考えられる。

資料２：大分県における１校１園制度については以下のような資料がある。
①「（前略）校区に一園ずつの幼稚園が欲しいという要望がおこり、（中略）各地でも小学校の空き教室の改造や（後略）」
出典：大分県教育百年史編集事務局／編

大分県教育委員会（1976）『大分県教育百年史

第２巻』

pp.721～723②「１小学校区１幼稚園の実現は一挙にはいかない」とあり、また「大分市における研究の取組について」（p.44）で「（前略）市教育行政の強力な推進施策の一貫として１校区１園」の増設がみこまれている（後略）」とある。
出典：大分県国公立幼稚園会／〔編〕

大分県国公立幼稚園会（1974）『幼稚園教育の実際第11集』－87－

「大分県の幼稚園教育の現状と問題点」p.１③「（幼稚園教育変遷の改善）配置の適正化（前略）昭和50年において６学級以上の規模を持つと想定される小学校教育区については、原則として１以上の幼稚園を設置するものとし（後略）」、「（幼
稚園教育変遷の改善）

既存施設の利用（前略）公立幼稚園の新設にあたっては学校再編による空き教室など既存施設の活用をはかるものとし（後略）」
出典：大分県教育委員会／編
和42年～昭和50年）』

大分県教育委員会（1970）『大分県長期総合教育計画

基本計画（昭p.109④戦前の幼稚園の状況について、「大分幼稚園規則

第１条

大分幼稚園は大分尋常高等小学校内に之を設け諸学校の附属とす」とあり（p.702）、「南大分幼稚園

第１背烏

沿革

本園は大分市南

大分尋常高等小学校附設のものである」とある。（p.687）
出典：大分市，大分市教育会／共編

大分市（1929）『大分市教育史』⑤「（前略）昭和18年３月には高等女学校に幼稚園又は託児所を附設できるようにしたが、これは教育よりも幼児を保護する見地からの施策であった。（後略）」
出典：大分県総務部総務課／編

大分県（1988）『大分県史－88－近代篇４』pp.486～487

地域福祉サービスのあり方に関する調査研究報告書
2013年１月

初版発行

編集

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