寄 稿

経営学から見た官民連携（PPP／PFI）
まち だ

町田ひろひこ裕彦

株式会社日本経済研究所

１．はじめにPFI（民間資金を活用した社会資本整備）法が制定され、日本に PPP（Public-PrivatePartnership）

理事は、実施がなされていない２。
その一方で、データを子細に見ていくと、限られた公共団体等では、官民連携が繰り返し実施されている実態がみてとれる（表１）。

が本格導入されて20年余が過ぎた。内閣府の資料に

しかも、わずか98に過ぎない複数事業実施の公共よれば、同法に基づく PFI は2019年度末で事業数団体により、我が国の PFI 事業の65.5％が実施されが800を超え、契約金額は、８兆円近くになった。ている（図１）。我が国の PFI 事業の増加は、実はさまざまな課題はあるものの、インフラを整備・運PFI 事業のリピーターである地方公共団体によって営する手法として定着してきたといえよう。

もたらされたということも可能であろう。

官民連携（PPP／PFI）を行うためには、公共団

このような複数事業実施公共団体では、ひょっと体等の公的組織が官民連携を行う判断を行い、インすると官民連携を繰り返し実施していくメカニズム

フラや公的施設 を切り出してパイプラインとしてが組織内部に定着し、官民連携により行政課題を解提供することが、当然の所与となる。いわば、公共決していく慣行が根付いたことにより、結果としてがその気にならない限り、官民連携が実施されるこ

官民連携が繰り返し実施されているのではないだろとはありえない。

うか。そうだとすると、このようなメカニズムが定

１

しかしながら、筆者の知る限り、20年を経た今日に着するプロセスを解明することにより、公共団体に至っても、公共団体等の公的組織が官民連携を行うおける官民連携実施定着促進に寄与し、官民連携の判断に至るプロセス、過程に焦点を当てた分析、研普及に役立つことになるのではないだろうか。

究は見当たらないように感じられる。

このような問題意識が、本稿の分析の出発点である。

本稿では、このような、従来は余り取り上げられなかった視点から官民連携にアプローチすることを試みる。

２．データから見える真実
１．で触れたとおり、20年余で官民連携は事業数でも契約金額でも大きく増加したものの、大半の公共団体等では官民連携は実施されていないのが実情である。PFI を例にとると８割程度の公共団体等で

表１

PFI 事業を複数実施している公共団体の内訳

実施件数
２以上５未満５以上10未満
10以上20未満
20以上
計

地方公共団体数
7219
6
198

2019.4.1現在
注）実施件数総数は、617件
出所）特定非営利法人日本 PFI・PPP 協会 PFI 年鑑
2019年版をもとに筆者作成

本稿では、庁舎、学校、市民ホール、スタジアムといった公共建築物（いわゆる「ハコモノ」）を「公的施設」として、道路、上下水道、空港等のインフラと区別して呼ぶこととする。
２
2018年度現在。2019年12月17日開催日経地方創生フォーラムにおける DBJ 資料による。
１2

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【町田裕彦氏のプロフィール】
東京大学法学部卒。筑波大学大学院ビジネス科学研究科博士後期課程修了。博士（経営学）。
ハーバードケネディスクール Executive Education Program（the Infrastructure in a Market Economy）修了。
建設省（現国土交通省）入省、ケンブリッジ大学土地経済学部修士課程留学、内閣府 PFI 推進室参事官、内閣官房 PFI 法改正準備室参事官、国土交通省大臣官房審議官等を経て現職。
東洋大学大学院経済学研究科客員教授（公民連携専攻）。

図１

 数 PFI 事業を実施している公共団体
複による PFI 事業数

実施件数1の公共団体（213）による事業数

複数事業実施の公共団体（98）による事業数より構成されていることに着目し、その構成、行動のメカニズム、変革のプロセス等について科学的な方法論によって、理論化していく経営組織論を主体として発展したものである。経営組織論では、組織の34.5%

65.5%

形態、戦略、文化等の構成要素が全て変更されることを組織変革と位置付け、一定の理論的蓄積がある。
そこで、「官尊民卑」の組織３といえる公共団体等公共団体総数1788のうちわずか98の公共団体（全体の5.5%）により、我が国のPFI事業の65.5%が実施されている。

注）実施件数総数は、617件
（2019年４月１日現在）
出所）特定非営利法人日本 PFI・PPP 協会 PFI 年鑑
2019年版をもとに筆者作成の公的組織に、何が起こると官民連携が根付いた組織に変革されていくか、組織変革理論のアプローチを用いて解明を試みる。

５．公共団体等の公的組織に官民連携が定着していくプロセス

３．従来の官民連携へのアプローチ

5-1．横浜市の事例

官民連携の先行研究は、官民連携が実施されたこ

まず、官民連携により行政課題を解決していく慣とを前提としたうえで、その意義、行われた場合の行が定着していった代表的事例として横浜市の事例

効果、VFM 等の官民連携のツールとしての概念等分析を行うこととする４。

について論じているものがほとんどのように感じら

横浜市は、2009年に三菱総研が行った自治体 PPPれる。公共団体等の公的組織が官民連携を行う判断

ランキングで調査対象となった全国184の公共団体に至るプロセス、過程に焦点を当てた分析、研究はの中で１位となり、政府の PFI 推進委員会の専門委見当たらない。

員にも任命される等、官民連携に関わる先進的な公４．経営学（経営組織論）のアプローチとは共団体として評価されている。
代表的な手法である PFI 事業についても15事業

経営学は、もともと、ビジネス本を席巻しているよ（終了事業を含む：2021年６月28日現在）、指定管理

うな企業戦略について語るものではなく、組織が人に者制度についても944施設（2021年４月１日現在）

我が国では、「官尊民卑」という表現に代表されるように、国、地方公共団体等の公共は、民間を一段低いものとみなし、上下関係で捉える風潮がある。このような風潮があることは、2007年の内閣府 PFI 推進委員会報告、2009年の日本経団連の提言でも示されており、PFI の推進に当たっては官民の対等なパートナーシップの構築が必要と提言している。また、2014年になされた日本経団連の民間に対するアンケート調査でも、このような風潮が依然改善されていないとの結果が示されている。このような風潮は、地方公共団体等の公共に深く根付いたものであり、なかなか容易に変わるものではないと考えられる。本稿では、このような風潮を便宜的に「官尊民卑」と称することとする。
４
横浜市の事例分析の詳細については、町田（2017）を参照されたい。
３

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3図２ 「共創フロント」の実績の推移について実施している他、慣行が定着したことを示400

す成果の一つである共創フロント（民間提案窓口）

300の実績は、2014年度185件、2019年度397件と着実に250増加中である。このような成果を踏まえ、横浜市の200基本方針である中期計画にも「共創」という表現で10050て明定（官民連携自体は2014年）されている。

0

行が定着していた公的組織ではなかった。変革のプ

308

A副市長退職

250
202
146

136150

官民連携の理念が2018年に、行政の基軸の一つとし
しかしながら、横浜市は、もともとこのような慣364

350

119886160
624

2008年度 2009年度 2010年度 2011年度 2012年度 2013年度

提案件数

実現件数

出所）横浜市資料をもとに筆者作成

ロセスは、Ｙ市長（当時）の要請により、2007年、民間出身のＡ氏が４人目の副市長に就任することかれ、官民連携により行政課題を解決する慣行が定着ら始まる。そして、Ａ氏のリーダーシップで官民連する。

携を促進することを目的とした「共創本部」が３年

このように、わずか21名の組織の創設は、職員数間の設置期限のもと創設されるが、Ａ氏は、共創本約26000名の組織の形態変化のみならず、組織の戦部の時限である３年間の途中、１年半を経過した段略、組織の文化も含めた大幅な構成要素の変更、即階で市を退職する。

ち経営学上のラディカルな変革５を実現するに至っしかしながら、「官尊民卑」の組織から官民連携たのである。

により行政課題を解決していく組織に変革されていくプロセスは継続していく。

5-2．プロセスモデルの導出

変革の実績の一つが共創フロント（民間提案窓

それでは、このような変革プロセスは、横浜市と口）の実績であるが、Ａ氏の退職以降もこの実績はいう大都市でなければ実現しなかったのだろうか。

着実に増加していく（図２）。

また、民間出身者のＡ氏が副市長に就任することがやがて当初のアジェンダになかった海外展開事業なければ実現しなかったのだろうか。

（Y-PORT 事業）がＡ氏退職後の変革を誘導するこ

経営学の理論に基づき、既存の理論で未解明な部とになる。㈱日揮との連携協定を皮切りに、フィリ分については定量的に実証したうえで事例をもとにピンセブ市、ベトナムダナン市、日立㈱、ADB 等プロセスモデルを一般化した。これは、横浜市でみ３都市７企業との連携協定が締結され、2015年にられた変革プロセスが、一般化したモデルによっては、政令指定都市では類例をみない国際局の誕生に他の公共団体にも適用可能となることを意味してい至る。共創本部も共創推進室として常設の組織としる。以下、段階を踏んで説明することとしたい。まて存続することとなり、「共創」の理念に基づく取ず、横浜市の事例を、第一フェーズ（Ａ氏退職前）、り組みが各部局で行われるようになる。そして横浜第二フェーズ（Ａ氏退職後）に分けて分析を行うこ

市の基本方針である中期計画にも「共創」という表ととする。

現で、官民連携が行政の基軸の一つとして明定さ
５4

経営学では、既存の枠組み自体を新たな枠組みに変更する変革をラディカルな変革と称するのが一般である。本稿では、構成要素の大規模な変更と捉えることとする。
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図３

横浜市においてラディカルな変革が実現した８年間のプロセス

第一フェーズ（A氏退職前）2007.6

A氏副市長に就任

第二フェーズ（A氏退職後：5年半）
2010.122009.92008.4

共創本部
設置

2012.4

市中期計画にYPORT位置
づけ

A氏辞任

2014.7

水道局パート
ナーシッ
プデスク
設置

横濱まちづくりラボスター
ト2014.122015.2

2015.4

市中期計
画に共創の理念位
置づけ

Z市長、共創の理念について語る国際局設
置注）ラディカルな変革が実現したとみなされる事実（成果）については、黄色としている。
出所）筆者作成
図４

ラディカルな変革理論

断続的均衡モデル

継続的変革研究

組織組織リーダーシップ（市長、社長等職位上上位の者）

組織メンバーの相互作用による連続的創発プロセスにより変革が実現

事前の計画や意図のもと、経営者等のトップマネジメントが、人為的に変革を実現

職位上下位の構成員

ここでは、組織メンバーは、職位とは無関係な組織の部分として捉えられている

出所）筆者作成

5-2-1．横浜市事例の第二フェーズは不要としている。

横浜市の事例では、第二フェーズではじめて変革

この点で、トップマネジメントの上意下達を前提が起動し、積み重なり増幅していく。ここでは、共とした伝統的なラディカルな変革理論である断続的創本部のメンバー、民間企業が相互作用を繰り返す均衡モデルとは一線を画している（図４）。

ことにより創発プロセス が連続して起き（連続的６

創発プロセス）、当初は思ってもいなかった海外展

5-2-2．横浜市事例の第一フェーズ

開事業を官民連携の枠組みで行うという方向に踏み

継続的変革研究では、変革を起こすために変革を込んでいく。そして更に変化が誘発され組織全体に行おうという意図の存在は不要としている。つま広がり積み重なっていくという、ラディカルな変革り、変革は組織が不安定な状況に導かれることを契理論の一つである継続的変革研究が示すプロセスが機として起こるとし、リーダーシップの役割は、変観察され、その結果としてラディカルな変革が実現

革の引き金を引き、変革を創出することではなく、することとなる（図３）。

生じた変化に意味を与え変革を後押しすることであ

継続的変革研究は、ラディカルな変革が実現するるとしているのである。横浜市の事例では、共創本

プロセスは、組織（システム）内のメンバーすべて部のメンバーがこのような変革を後押しする役割をの相互作用により起きるもので、いわば組織（シス担っていると考えられる。

テム）全体により起きるものとしており、変革を行いずれにしても、このように継続的変革研究は、おうという意図をもったトップマネジメントの存在事前の意図等を欠いた状況でしか変革は実現しない

６

本稿では、創発プロセスについて、人やグループが相互にぶつかり合い、双方の行為が互いにフィードパックしていく結果として変化が生まれるプロセスと捉えている。
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としており、であれば変革が組織の有効性に寄与すに対し、官民連携により課題解決を行う必要性につる保証はないではないかとの批判がなされている。

いて明確なビジョンを示し、メンバーがこれを自己

横浜市の事例では、第一フェーズでＡ氏が官民連のものとして育くみ、職務遂行に対する自信を高携を促進する共創本部を創設し、変革の方向付けをめ、成果を上げるよう、誘導していくリーダーシッ意図的に行い、その結果、第二フェーズで変革のププが必要と考えられる。Ａ氏はまさにこのようなリーロセスが起動したようにみえる。

ダーシップを示し、これは、ラディカルな変革が起この一見矛盾する現象をどのようにしたら説明できなかったＸ市の事例ではみられないものであった。

きるのだろうか。横浜市と同様の官民連携の事例でこのような条件を充足するリーダーシップスタイあるもののラディカルな変革が起きなかったＸ市とル と し て、Bass（1985） 等 が 提 唱 す る ト ラ ン スの比較事例研究 の結果も踏まえ、変革の意図をフ ォ ー メ ー シ ョ ナ ル・ リ ー ダ ー シ ッ プ９（以 下

もって継続的変革研究が示すプロセスを起動するメ「TFL」という）が考えられる。Bass（1985）は、

カニズムについて仮説を構築した８。

TFL について、「カリスマ的リーダーシップ」、「個７別配慮」、「知的刺激」の３因子を導出している。
5-2-3．継続的変革研究が示すプロセスを起動するメカニズムについての仮説の構築と検証「カリスマ的リーダーシップ」とは、明確なビジョンを提示し、尊敬と信頼を得ることである。「知的横浜市事例では、Ａ氏により、官民連携を促進す刺激」とは、自力で課題に対する解決策等を考案でる組織として共創本部（横浜市という組織内のチーきるよう誘導していくことである。「個別配慮」とム。以下「チーム」という）が創設された。このは、自力で成長していけるように、メンターないしチームが Marrone（2010）による「バウンダリースはコーチとして部下と向き合っていくことである。

パナー機能」（以下「BS 機能」という）を発揮し、いわば、明確なビジョンを示したうえで部下と寄り官民の橋渡し役として機能していくことを意図した

添い部下を育てるリーダーシップといえよう。のである。バウンダリースパナーについての先行研

以上をまとめると、TFL がカリスマ的リーダー

究では、BS 機能が発揮されることにより、創発プシップにより明確なビジョンを掲げメンバーが外部ロセスが起きることを示唆している（松行・松行，価値が重要という価値感を共有していくよう導き、2002）。

さらに、知的刺激、個別配慮によりメンバーが自己

このチームが BS 機能を継続的に発揮するに至効力感を高め職務遂行に対する自信が備わるよう誘り、官民の相互作用が繰り返されることにより、創導することで、チームが BS 機能を発揮して、官民発プロセスが連続して起き、ラディカルな変革が実の相互作用を繰り返すことにより創発プロセスが連現（官民連携により行政課題を解決する慣行が定続して起きるようになる（連続的創発プロセスが起着）することになる。

動する）というメカニズムが推論できる。

しかしながら、チームが BS 機能を発揮するためには、「官尊民卑」の風潮に染まったチームメンバー

仮説は、以下のとおりとなる（図５）。
仮説１：TFL は、チームの BS 機能を通じて、連続的Ｘ市との比較事例研究については、町田（2019）を参照されたい。
メカニズムについての定量分析の詳細については、町田（2021）を参照されたい。
９
我が国では、「変革型リーダーシップ」と称されるのが一般である。
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創発プロセスの起動に正の影響を与える。
なお、TFL が連続的創発プロセスの起動に直接投入した。結果はすべて有意でなくパス係数も正であっても値は小さく、負のものもあった。

影響を与えているか（TFL の直接効果）も検討した う え で、 直 接 効 果 と 間 接 効 果 を 総 合 し た 効 果（TFL の総合効果）を検討することとする。

5-3．プロセスモデルの提示
仮説１が支持されたことにより、横浜市で観察さ仮説２－１：TFL は、連続的創発プロセスの起動れた継続的変革研究が示すプロセスを起動するメカに直接正の影響を与える。

ニズムが定量的にも実証されたということができよ

仮説２－２：TFL は、連続的創発プロセスの起動う。その結果、横浜市事例をもとに一般化したプロに総合的に正の影響を与える。
図５

概ね以下に示す。

本稿の仮説① 官民連携を促進することを目的として設置されたチームが、官民の相互作用による創発プロチームのバウンダリースパナ―機能(BS)の発揮
TFL（変革型リーダーシップ

仮説1
仮説2-1, 2-2

セスモデルは図６に示すとおりとなり、その要点をセスが繰り返し起こす枠組みとして持続的に機連続的創発プロ
セスの起動出所）筆者作成能することが必要。
② チームが機能するためには、チームリーダーが官民連携により課題解決を行う必要性について明確なビジョンを示し、チームメンバーがこ仮 説を 検 証 するために、特 定 非 営 利 法 人日本のビジョンを自己のものとして育み、職務遂行PFI・PPP 協会の協力を得て、同協会会員地方公共につき自信が備わるよう誘導することが必要。

団体のうちメールアドレスの登録のある753の官民連

有効なリーダーシップスタイルとして TFL が携担当部署に質問票を送付した。最終的に回答のあっある。

た137のデータを分析に使用し、共分散構造分析を行③ チームメンバーの意識が高まることにより、い仮説を検証した。その結果、仮説１は、支持された。

チームメンバーが創発プロセスにより起きた変仮説２－１については、パス係数は負であり、有意ではなかった。仮説２－２は正であったものの、有意ではなかった。仮説２－１、２－２の分析結果化を後押しし、変革が促進される。

６．終わりに―人を重視した経営組織論的は、TFL は、チームメンバーの意識が高まるとそアプローチ―の行動を抑制し、変革を妨げる方向に働くことを示

本稿は、従来余り取り上げられることがなかった唆していると捉えうるものとも考えられ、更なる検公的組織が官民連携に至るプロセス、過程に焦点を討が必要と考えられる10。

当てたアプローチを行った。

なお、公共団体の人口規模、三大都市圏に属する

それでは、本稿で提示されたプロセスモデルは、かどうかがこのメカニズムに何らか影響を与えてい実務的にはどのような示唆を与えることとなるだろるかを確認するために、この二つを統制変数としてうか。例えば、以下のような点が考えられる。

10

詳細については、町田（2021）を参照されたい。

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7

図６

公的組織に官民連携が定着していくプロセスモデル

継続的変革研究が示す変革プロセスを起動するメカニズム

チームのバウンダ
リースパナ―（BS）機
能の発揮
TFL(変革型リーダーシップ）

連続的創発プロ
セスの起動出所）筆者作成

継続的変革研究が示すプロセス（連続的創発プロセス）

継続的変革研究が示すリーダーシップ

第一に、公共団体等の公的組織が官民連携を促進携の事業件数も増加していくのではないだろうか。

するための組織（チーム）を設置する際には、チー官民連携はとかくハードウェア中心で捉えられてムリーダーとなる者に対して、研修等により TFLきた。しかしこのような慣行がより広く公共団体にとしてのリーダーシップを体得させることが考えら定着していくことが今後の課題であるとすると、れる。TFL はリーダーシップのスタイルであり、人、そして組織に焦点を置いた経営組織論的なアプ職位や個人的な資質が求められるものではない。

ローチも一考に値すると考える。

第二に、このような組織を設置する際には、官民連携のビジョンを明確に設定し、チームのメンバー参考文献に示していく必要性が考えられる。横浜市の場合、

Bass, B. M.（1985）. Leadership and performance

官民が相互に知恵を出し合うことによりイノベーティブな解決策を創造するというビジョンを「共創」という言葉を通じチームメンバーに浸透させていった。
第三に、首長等がここで示されたプロセスやチー

beyond expectations. New York: Free Press.
町田裕彦（2017）「ラディカルな組織変革の実証的検討―横浜市の官民連携の事例分析―」『日本経営学会誌』39，37-49．
町田裕彦（2019）「連続的な創発プロセスによりラディカルな組織変革を起こすリーダーシップ：官ムの役割を正確に理解し、これを後押しすることが民連携の比較事例分析」『赤門マネジメント・レ考えられる。5-2-3で示したように、TFL は、チービュー』18（2），45-68．

ムメンバーの意識が高まるとその行動を抑制する可能性もあり、人事のローテーションにも配慮する必要があるかもしれない。
5-2-3で触れた質問票の集計結果では、23の公共団

町田裕彦（2021）「官民連携により課題解決を行う慣行を定着させる公的組織変革実現メカニズムの研究」筑波大学大学院ビジネス科学研究科博士論文
町田裕彦（近刊）「連続的な創発プロセスにより実現するラディカルな変革とトランスフォメーショ体が、官民連携を担当する組織の業務として、（インナル・リーダーシップ：官民連携を促進する連続フラ、公的施設の整備事業の手法としての）官民連的創発プロセス起動のメカニズム」『組織科学』

携のみならずさまざまな分野についての民間企業からの提案、相談窓口と回答している。公的組織が官民連携により課題解決を行う慣行は、次第に多くの松行康夫・松行彬子（2002）．『組織間学習論：知識創発のマネジメント』白桃書房．
Marrone, J. A.（2010）.Team boundary spanning: amultilevel review of past research and proposals

公共団体に広がりつつある証左のようにもみえる。

for the future. Journal of Management, 36（4）,このような慣行が定着していけば、自ずから官民連

911-940.

8

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