自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号 17 -32（2018 ）国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究
曽篠 恭裕1・黒田 彰紀1・宮田 昭1

Study on the planning method for the reception of
the International Red Cross Medical Teams
Yasuhiro SOSHINO1, Akinori KURODA1 and Akira MIYATA1
Abstract
To prepare for the future catastrophic disasters in Japan, the reception of the foreign
medical teams should be considered. However, in Japan, little study covered the planning
method for the reception of the foreign medical teams. Therefore, this study aims to examine
the application of the Project Cycle Management methods for planning the reception of theforeign medical teams. The PCM method successfully identiﬁed the necessary actions in thereception of the International Red Cross medical teams. In addition, this case study in thePhilippines Red Cross presented the application of the PCM method for the planning. Given
the PCM method is the standardized planning tool for the International Red Cross and otherorganization, the PCM method can be a proper tool in the preparation for the reception of theforeign medical teams.
キーワード：海外からの受援，復興，国際医療チーム，PCM 手法
Key words： reception of the foreign aid, recovery, foreign medical teams, PCM Method

1 ．はじめにている1, 2）。しかし，世界に先駆けて超高齢化社

東日本大震災は災害頻発国の日本に歴史的な被会，人口減少社会が進行しつつある日本では，平

害をもたらした。そして，現在，南海トラフ地震

時の社会サービス，社会インフラの維持が困難にや首都直下地震のような新たな大規模災害の発生

なりつつある3）。つまり，日本は，人口減少，社が懸念されている。これらの災害に備えるため，

会インフラの老朽化という静かなる災害（Silent

国，地方自治体，公的救助機関，NGO，民間企

Disasters）が進行する中で，南海トラフ地震・津業，地域コミュニティ等による対策が進められ

波災害，首都直下地震を迎え，これらの災害を乗

1

熊本赤十字病院 国際医療救援部
International Medical Relief Department, Japanese Red
Cross Kumamoto Hospital

17

18

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究

り越える必要がある4, 5）。このため，日本における今後の大規模災害に備えるうえでは，国際的な2. 1 日本における災害時の国際支援受入に関する既存研究支援の受入についても検討する必要がある。事

日本における大規模災害時の国際支援の受入

実，東日本大震災では，海外からの救援チーム，

は，主に阪神大震災，東日本大震災で注目され救援物資や義援金の受入が発災直後から復旧・復た。これらの災害対応では，来日した救援チーム

興期に渡って実施された。東日本大震災におけるの専門性と被災地側の支援ニーズとのマッチング

海外からの受援経験を踏まえ，海外からの支援受に関する調整の必要性，ミスマッチに加え，言語入に向けた体制の整備に関する多くの提言がなさによるコミュニケーションに関する課題が指摘されている。特に，国際救援チームの受入に際してれている6-8）。このため，海外からの受援に際しの，日本側のカウンターパートとして，国際協力て，支援チームと日本側との連絡調整役として，機構（JICA），日本赤十字社が有する人材や，日海外での災害対応経験を有する国際協力人材の活本に拠点を有する国際 NGO の活用が提言されて用が提案されている9, 10）。東日本大震災では，海いる。

外からの支援チームの移動手段確保，被災地でのしかし，国際救援チームの受入に向けて，多く

燃料確保等，その自己完結性に関する課題が報告の研究が日本の国際協力団体のリソースの活用をされており11），それを支援するうえでも海外での提言する一方，その受入に向けた，受入計画の策

支援経験を有する人材や国際協力機関の活用が期定手法に関する研究は筆者が知る限り乏しい。そ待される。一方，海外での災害対応経験を有する

こで，本研究では，国際赤十字や国際協力機構

日本の NGO が，東日本大震災での救援活動を通（JICA）等における，事業計画立案，モニタリング，

じて得た教訓として，海外での支援における国際評価の標準的ツールである，プロジェクト・サイ

標準の支援基準，支援機関の調整メカニズムに順

クル・マネジメント（PCM）手法を用いた国際医応した NGO スタッフが，日本の災害対応におけ

療救援チームの受入計画の策定を試みる。本研究る調整メカニズム，災害対応に関する法令についの構成は以下のとおりである。まず， 2 では，大て不慣れであったことが報告されている12）。また，

規模災害時の国際支援の受入に関する日本と米国

桑名（2012）は東日本大震災での海外からの支援の既存研究を整理し，本研究の学術的な位置付け

受入れにおける調整の実態と課題を検証したうえを明らかにする。 3 では，本研究の対象である国

で，国境や組織を超えた連携の鍵が，海外からの際赤十字の災害対応システムについて概説する。

支援をいかに受け入れ，被災地につなげるかとい

4 では，国際赤十字の救援チームの日本への受入

う調整の仕組みであることを指摘した。そのうえを想定し，PCM 手法を用いた救援チームの受入で，海外の人道支援における国連のクラスター制

計画策定を試みる。 5 では，策定した受入計画の度，スフィア基準のような標準的な調整メカニズ

構成要素と，フィリピン赤十字社の海外救援チームの構築と，それに関わる人材育成の仕組みの構

ムの受入事例とを比較することで，受入計画の妥

築の必要性を提言している13）。

当性を検証する。 6 で本研究について考察し， 7
はまとめである。

このように，大規模災害時の海外からの支援受入れに際しては，日本側のカウンターパートとしての，海外での災害対応経験を有する日本の国際

2 ．既存研究と本研究の位置付け

NGO，国際救援経験者の活用に向けた仕組みの本章では，国内外における大規模災害時の国際構築や人材育成が求められている。そして，この支援の受入に関する既存研究を概観し，本研究のような国際救援の知見を有する NGO や人材の活

学術的位置付けを明確化する。

用に向けた課題として，東浦ら（2014）は，国際支援受入れに向けた人材を育成するうえで，被災
地調査・調整やロジスティクス等の育成が優先さ

19

自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号（2018 ）れる分野の特定，職責の明確化，標準化された人

ランティアという形で派遣され，うち半数が救材養成プログラムとその実施体制の構築，養成し援物資の輸送等のロジスティクス業務に従事した人材の登録と派遣体制の整備，国内の災害対応たと報告されている19）。一方，この災害対応にお従事者と海外の災害対応従事者との交流および知いては，海外からの支援受入や米国に拠点を有す

見の国際発信の重要性を指摘している 。

る国際 NGO の活用や調整に際して，米国の公的14）

また，日本に拠点を有する海外のリソースの活機関の対応や準備に関する課題が報告されてい用という点で，Eldridge（2006）は大規模災害時る20）。国際協力 NGO が海外での人道支援においにおける在日米軍が保有するリソースの活用を提て指針とするスフィア・スタンダードや人道支援

案する一方，日本人が自身の災害対応能力を過信の調整メカニズムに相当するものが存在しなかっ

し，国際社会からの支援を不要と暗黙裡に認識たことで，海外での豊富な人道支援経験を有する

していることを批判したうえで，国際社会の真国際 NGO にとっても困難な活動になったことがの一員になるためには，海外の災害への支援だ

指摘されている21）。Carafano（2011）は，ハリケー

けではなく，海外からの支援を受入れることもン・カトリーナ災害と東日本大震災における国際重要と指摘している15）。この他，災害対応に関す支援の受入を検証し，先進国としての両国においる法的な研究では，平時における国際災害対応て確固とした災害対応体制が構築されていること

法（International Disaster Response Laws）の普及から，海外からの支援の受入に不慣れであること，の重要性に加え ，来日した医療チームの外国人

また，支援受入に際しての関係機関の情報共有の

医師，看護師等医療スタッフの免許に関する課題

困難さを指摘したうえで，海外からの支援受入にが指摘されている 。このような医療チームの受関する体制の構築，米国の友好国との相互支援受

入に加えて，東日本大震災では海外から多くの救入訓練の実施を提案している22）。

16）

8）

援物資の受入が実施された。同災害では，海外から日本の空港に到着した救援物資の輸送手配やそ2. 3 日本での国際医療支援受入ニーズと課題の経費負担の調整不足に関する課題，到着した物

日本における大規模災害時の医療機関の被災資の品質や日本への適合性に関する課題，望まれ予測に関する研究としては，岡垣ら（2015）によない救援物資の到着という課題が報告されている GIS を用いた南海トラフ巨大地震時の医療機る17）。このような救援物資のロジスティクスに関関の被害想定作成と災害派遣医療チーム（DMAT）

する課題に加え，救援チームが使用する資機材等

による急性期医療対応計画に関する研究がある。

に関する課題として，医療チームが携行した海外本研究では，平成26年 4 月時点における全国のの医薬品による医療事故発生時の補償に関する課

DMAT 数が1,249であり，同災害の24時間以内の題が指摘されている10）。また，海外からの救援チー

初動対応に必要とされる1,392にも満たず，24時

ムの救援手法，使用する資機材の標準化の必要性

間でチームを交代することを考慮すれば，発災が指摘されている18）。

後72時間の活動期は圧倒的に少なく，現状ではDMAT が最も必要とされる場所に重点的に派遣

2. 2 米国における災害時の国際支援受入に関する既存研究せざるを得ないことが報告されている。そして，この研究では，内閣府による同災害の最大被災予

海外での高所得国における大規模災害時の国際測に基づくと，災害拠点病院を含めた 1 床以上支援の受入事例としては，米国における2005年のの入院設備を有する医療機関13,461施設のうち，ハリケーン・カトリーナによる災害対応の事例が25％の3,387施設が診療機能を喪失し，その全病ある。この災害対応では，国際赤十字・赤新月社

床数124万4,023床の21％となる約257,000床が使用

連盟，赤十字国際委員会（ICRC），各国赤十字社不能となることが予想されている23）。つまり，南から約150名の要員がアメリカ赤十字社の国際ボ

海トラフ巨大地震では，多くの医療機関が長期的20

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究に機能を停止する一方，初動時の医療救援も圧倒を踏まえ，海外からの医療チームの受入に際して，的に不足することになる。Nagata（2016）は，将国際緊急援助隊や国際 NGO による海外での医療

来の大規模災害時における海外からの医療チーム

救援活動に従事した経験を有する人材の活用を提受入に向けた日本医師会による取組を紹介したう案している。ただし，同時に，同研究は，外国のえで，南海トラフ巨大地震等の災害時，日本への医療チームの受入に際して，国際緊急援助隊や国際医療チームを受け入れないという選択肢は無DMAT を運用するうえでの法的根拠が無いといいと述べている 。また，甲斐ら（2012）は東日

う課題を指摘している10）。このような，海外から本大震災におけるイスラエル野外病院チームの受の救援チームの受入れに際しての日本側のカウン入を通じて，被災医療機関の再開までの期間，検ターパートとして機能する組織の整備として，日査を含めた専門的な医療の提供が可能な，大型医本医師会は「災害時の医療・救護支援における医療チームのニーズが日本にも存在することが明ら師の派遣と支援体制における相互承認に関する日かになったことを指摘している10）。この大型医療

本医師会と各国医師会との間の協定」を策定した。

チームの必要性については，高知県（2014）の南本協定に基づき派遣された海外からの医療チーム

海トラフ地震における応急期対策のあり方に関すは，日本医師会災害医療チーム（JMAT）の一員

る懇談会報告書の中でも，「医療機関が全て津波

として，日本人医療者，通訳が加わり JMAT 国

浸水地域にあるなど，医療機能の喪失が懸念され

際医療チーム（iJMAT）として活動することが想る地域には，医療モジュールなど臨時的な医療設定されている。また，本協定では，災害時に派遣備の配置を行い，前方展開の場所とする。」といされる医師に対する災害訓練プログラムの一貫性

25）

う形で報告されている 。ただし，DMAT の数の確保に加え，人道援助サービスの最低基準を定すら満たされない状況下，野外病院を運営する大めたスフィア・プロジェクトに対する深い理解，型医療チームの創設に際して，要員の訓練，確保，派遣される医療チームの自己完結性の確保につい

仮設病院資機材の整備に要する労力や経費を，どても規定されている27）。このように，東日本大震の国内機関が担うのかという点で課題が残されて災を契機として，日本では将来の大規模災害対応いる。

に向けた国際医療チームの受入に向けた取り組み

24）

このため，イスラエル野外病院チームのような，も進みつつあるが，一方で，（ 1 ）支援受入に際海外からの大型医療チームの受入も引き続き選択

しての日本側のカウンターパートの整備，（ 2 ）肢の一つとして考えられるが，東日本大震災時の国際医療チームの技術，装備の標準化，（ 3 ）到国際医療チームの受入については，幾つかの課題

着する医療チームの自己完結性の確保について課が指摘されている。萬歳（2012）は到着した医療

題を残している。また，本項で列挙した東日本大

チームの専門性と被災地の医療ニーズとのマッチ

震災に関する既存研究は，発災後から被災地におングに関する課題を報告している 。また，阪本

ける医療活動を対象としたものである。しかし，（2012）は，東日本大震災における国際医療チー

海外での人道支援においては国際医療チームの撤ムの受入を通じて明らかになった課題として，海収時，被災地の医療機関に引き渡された医療機器

外からの支援受入を調整するシステムが医療分野の維持管理の課題が報告されている28）。東日本大に存在しないこと，国際医療チームの医療技術，

震災においても，海外から寄せられた救援金によ装備の国際標準化が未熟で受入れに際してその内り，被災医療施設の再建，医療機器の整備が復興

容が不明確であること，国際医療チームの外国人支援事業として実施されている29）。しかし，このスタッフによる医療行為の承認にかかる日本側のような，医療チームの受入を含め，海外からの支26）

意思決定を指摘している 。このうち，海外から援による被災地の医療システムの復興支援や災害の受入調整について，甲斐ら（2012）は，東日本

対応能力の強化については日本でも事例が少な

大震災時のイスラエル野外病院チームの受入経験

く，研究の余地が残されている。

18）

21

自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号（2018 ）2. 4 本研究の学術的位置付け

療チームが使用した資機材がカウンターパートで本章では日本，米国における大規模災害時の国ある日赤，被災地の関係機関に引き渡される可能

際支援の受入に関する既存研究を概観した。日米性が高いことから，受入に際して，復興段階においずれの研究においても，海外での支援経験を有ける機器の維持管理，有効活用を検討する必要がする人材や援助組織の活用を含め，国際支援の受あることが挙げられる。

入に向けた準備の必要性が指摘されていた。しかもう一つの理由として，国際赤十字の救援チーし，多くの研究が日本への国際支援の受入に際し，ムの受入を契機として，支援国側の赤十字・赤新

海外での災害対応経験者が有する知見の活用を提月社が日本側の災害対応能力の強化に関する事業案する一方，彼等の知識の活用に向けた具体的なを復興支援の一環として実施する可能性が高いこ方法に関する研究は乏しい。また，日本国内におとがある。実際，東日本大震災において，国際赤ける受援の研究には，大規模災害時の被災自治

十字救援チームの受入は実施されなかったもの

体，医療機関における受援計画に関する研究があの，国際赤十字として約1,002億円規模の海外救るものの，その大部分は国内からの支援受入を想援金が日赤に寄せられ，救援・復興支援活動に充定するに留まっている30-33）。また，海外からの支てられた34）。

援受入れに関する日本の研究においては，国際救今後，日本では，東海・東南海・南海地震が時援チームによる救援活動で得られた教訓や反省を間差で発生した場合，または，首都直下地震と南まとめたものであるが，前項で述べたとおり，医海トラフ地震が比較的近い間隔で発生した場合，療救援チームの受入に関しては，救援活動後の復日本は，最初に発生した災害による被害が十分に

旧・復興期に関する研究が乏しい。

回復しきれない状態で次の災害を迎えることにな

そこで，本研究では，国際赤十字の医療チーム

る。前掲の岡垣ら（2015）による研究では，南海の日本への受入を想定し，一連の支援活動を，（a）

トラフ巨大地震災害時に3,387の医療施設が使用

発災前の災害対策（計画）フェーズ，（b）発災後不能になることが指摘されているが，これらの施の動員フェーズ，（c）被災地到着後の救援フェー設が復旧できたとしても，数年単位の時間を要す

ズ，（d）救援活動終了段階の撤収フェーズ，（e）

ると考えらえる。このため，国際的な支援の受入

復興フェーズの 5 つのフェーズに分類したうえに際しては，最初の大規模災害における受入を契で，復興フェーズを対象とした受入計画の策定を機として，復興期においても海外からの支援を受試みる。

けつつ，日本側の災害対応能力を少しでも高め，

本研究において，国際赤十字の医療チームを研

次の大規模災害に備える必要がある。

究対象とするのは，過去，日本における国際医療以上のことから，本研究では，国際赤十字の医支援の受入において課題とされてきた，日本側の療救援チームを受入れるうえで，復興期を対象とカウンターパートとしての日本赤十字社の国際医した受入計画の策定を試みる。

療救援チームと支援対象としての赤十字医療施設の存在，日本赤十字社国際医療チームを含む国際

3 ．国際赤十字の医療チーム

赤十字として訓練，資機材整備，救援活動が標準

3. 1 国際赤十字の救援システム

化されていることに加え，自己完結性が保たれて国際赤十字・赤新月社連盟（以下，連盟）は，地震，いることがその理由である。また，国際赤十字に

津波等の突発性災害に加え，感染症対応や難民おける緊急救援，開発協力事業の企画立案におい等の大規模人口移動への対応のため，Emergencyて，本研究が取り扱う PCM 手法が用いられていResponse Unit（以下，ERU）と呼ばれるグローバ

ることも理由の一つである。

ル災害対応ツールを整備している。ERU は，標そして，復興フェーズを対象とする理由とし準化された研修を修了した専門家と緊急輸送が可て，受入れた国際医療チームの撤収に際して，医能な救援資機材により構成された災害救援チーム

22

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究である。ERU 資機材の整備，要員の研修，実際

置，巡回診療，予防接種，母子保健，地域保健，の出動時の経費は ERU を保有する赤十字社が負

心的支援等を担当する基礎保健 ERU を保有して担する。ERU には複数の種類があり，医療系のいる。日赤は，基礎保健 ERU 資機材を 2 基保有

ERU としては基幹病院（Referral Hospital），基礎

し， 1 基をアラブ首長国連邦のドバイに， 1 基を

保健 ERU（Basic Health Care）がある。これらの熊本赤十字病院に保管している。これらの資機材

医療系の ERU に加え，給水・衛生，ロジスティ

は，機能ごとにモジュールとして分類され，所定

クス，物資配給，通信，ベースキャンプのようなのサイズの箱，ロールボックスに収納されてい非医療系の ERU が連携して救援活動を展開する。

る。日赤は，基礎保健 ERU 要員の人的確保のため，毎年，基礎保健 ERU 研修を熊本県で開催し

3. 2 国際赤十字の医療系 ERUている。本研修には，日赤，連盟の災害対応担当

国際赤十字の医療系の ERU は野外病院 ERU（写者が講師を務め，日赤を含めたアジア各国の赤十真 1 ）と基礎保健 ERU（写真 2 ）に大別される。

字・赤新月社が参加する。この外国赤十字・赤新

このうち，日本赤十字社（以下，日赤）は最大20月社からの参加者の受入は，将来の当該国におけ床規模の仮設診療所を拠点とした小規模外科処る災害時，日赤 ERU の受け入れの円滑化に向けたネットワークの構築を目指したものでもある。
実際，同研修を修了したフィリピン赤十字社のスタッフが，2013年のフィリピン台風災害における日赤 ERU の受入において主要な役割を果たしている。
基礎保健 ERU の他，医療系の ERU として病院
ERU がある。病院 ERU には，基幹病院型（Referral
Hospital） と 迅 速 展 開 型（Rapid Deployment
Hospital）に分類されている。基幹病院型 ERU は，
75-150床の入院機能と手術室，レントゲン室，検査室等を有する野外病院で，外科，産科，内科，
小児科等の医療サービスを提供する。資機材の重

写真 1

病院 ERU

量は約60トン，総体積は350 m3である。現在，フィンランド，ドイツ，ノルウェーが病院 ERU を保有している。カナダ赤十字社，ノルウェー赤十字社が保有する迅速展開型病院 ERU は，10床規模の入院機能を有する野外病院であり，突発災害における外傷治療，医療搬出等の機能を有する。資機材の総重量は10トン，総体積は90 m3である。
3. 3 ERU の活動プロセス
災害発生時，ERU は被災国赤十字・赤新月社からの要請に基づき，連盟の要請後48-72時間以内 に 動 員 さ れ る。 被 災 国 到 着 後， 各 ERU は 連
盟の被災地調査・調整チーム（Field Assessment
and Coordination Team, FACT）による調整下，相写真 2

基礎保健 ERU

互に連携しつつ，被災国の赤十字社による救援活23

自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号（2018 ）動を最長 4 ヶ月間支援する。救援活動終了後，使運営する。PCM 手法では，関係者分析，問題分用した資機材は主に被災国赤十字・赤新月社に引析，目的分析，プロジェクト選択という 4 つの分き渡される。この引渡しに際しては，それを受領

析段階と，PDM，活動計画表の作成という計 6する赤十字社のスタッフやボランティアに対するつのステップから構成される。本研究では，受入操作訓練が実施される。また，復興支援の一環とれた病院 ERU を被災赤十字医療施設に隣接してして，被災国赤十字社における，引き渡された資設置する形態を想定した。その理由としては，外機材を核とした災害対応チームの組織化が実施さ

国人医師，看護師による直接的医療行為を日本人れる。当該国において再び災害が発生した場合は，医師の監督下で実施する必要性に加え，日本で承復興期において訓練された被災国スタッフ，ボラ

認済の医薬品等の補給を想定したものである。まンティアが，引き渡された ERU 資機材を用いてた，既存の医療施設を支援することで，現地の医救援活動を実施する。これらの ERU の一連の活療システムへの生業面での悪影響を避ける意味が動プロセスについてまとめたものを表 1 に示す。

ある。この運用想定を踏まえ，関係者分析では，受益者として被災地の傷病者，被災医療施設の職

4 ．PCM 手法を用いた病院 ERU 受入計
画策定員を対象とした。そして，決定者としては日本赤本研究では，日本における大規模災害時の病想定した。費用負担者については，国際赤十字院 ERU の受入に向けた準備事項を抽出するうえの ERU 標 準 業 務 手 続（ERU Standard Operating

で，PCM 手法を用いて復興フェーズの分析を行っ

Procedures）に，病院 ERU を派遣する赤十字社

た。PCM 手法は，FASID（現，一般財団法人国が負担することが規定されていることからそれに際開発機構）により，米国国際開発庁（USAID），

準じた36）。そのうえで，本研究では，国際医療救

ドイツ技術協力公社（ZOPP）のプロジェクト立援チームの受入計画を策定するうえでの準備事項

案手法を参考として1990年代に開発された開発援の抽出を目的とすることから，PCM 手法のうち，

35）

助プロジェクトの立案，管理運営手法である 。

問題分析，目的分析，プロジェクト選択，プロジェ

PCM 手法では，プロジェクトの計画，実施，評クト概要表（PDM）作成の 4 段階を用いた分析を価という一連のサイクルを PDM（Project Design

試みた（表 2 ）。このうち，問題分析においては，

Matrix）というプロジェクト概要表を用いて管理

国際赤十字の ERU による救援活動や東日本大震

表1
対策期

十字社の災害対策本部，被災赤十字医療施設長をERU の一連の活動
災害-1

（a）準備

（b）動員

研修
資機材整備

要員，機材の輸送

（c）救援

（d）撤収

救援活動の実施

機材の引渡し

表2（e）復興
・被災国での研修
・資機材の維持管理

災害-2
引渡された資機材を用いた災害対応

本研究における分析プロセス

段階

手順

問題分析

各フェーズで，「病院 ERU による支援が機能しない」最悪の事象を中心問題として，課題を「原因 - 結果」の関係に整理し，問題系図を作成する。

目的分析

問題系図における「原因 - 結果」の内容を，「手段 - 目的」の内容に書き換え，目的系図を作成する。

プロジェクト選択

目的系図における連続するグループを線で囲み，アプローチを抽出したうえで，選択したアプローチが達成を目指す目的の名称を付ける。

PDM の作成

プロジェクト選択で選ばれたアプローチの部分から目標およびその指標，活動，投入，事業実施の前提
条件等を記したプロジェクト概要表を作成する。

24

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究

災において報告された復興段階における諸課題をされない」，「引渡された資機材が次の災害対応で分析対象とした。

活用されない」が挙げられた。そして，これらの直接課題の原因となっている課題を下位に整理し4. 1 問題分析

た。

PCM 手法における問題分析のステップでは，
4. 2 目的分析

現状の課題が「原因 - 結果」の関係で整理され，問題系図としてまとめられる。これまでの ERU

目的分析のステップでは，作成した問題系図にによる救援活動，東日本大震災における国際赤十おける「原因 - 結果」の否定的な表現を，問題が字の対応では，本研究が対象とする復興段階にお解決された望ましい状態に書き換えて目的系図をいて，表 3 の課題が報告されている。特に，2010作成する。このため，中心問題は，「国際医療チー

年のハイチ地震，チリ地震対応では，日赤基礎保ムの受入が復興に貢献しない」から，「国際医療

健 ERU が動員されたものの，当該赤十字社が平チームの受入が復興に役立つ」という中心目的に時は医療施設を運営していないことに加え，日赤変換される。問題系図における下位レベルの諸問

ERU を含めた他の ERU 資機材を受領したとして題についても同様に変換を行い，目的系図（図 2 ）も，それを維持管理し，次の災害に活用するためを作成した。本作業により，この中心目的の達成の組織的な能力が不十分だった。このため，ハイするための手段として，「病院 ERU の受援で得らチ地震においては，ERU 資機材は現地の連盟代れた知見が国内外の関係者に共有される」，「日本

表部や現地医療施設へ，チリ地震においては日赤に寄贈された病院 ERU 資機材が次の災害対応でERU が支援した現地の病院へ資機材が寄贈され活用される」という 2 つの直接手段が抽出された。

た。このように，両地震対応では，受領した資機材を核とした，同国赤十字社の災害対応能力の強

4. 3 アプローチの選択化に関する事業は，復興支援事業としては実施さ

前項で作成した目的系図では，「手段 - 目的」の。本研究では，「ERU の受入が復関係で構成された各項目は，一つの目的を持っ興に貢献しない」という課題を中心問題として，た手段のグループを構成し，既にプロジェクト

その発生の原因を上位から下位のレベルに「原因の原型として整理されている。PCM 手法におい- 結果」の関係で展開した問題系図を作成した。

て，これらのグループはプロジェクトの候補とし

図 1 にその結果を示す．中心問題の直接原因として「アプローチ」と呼ばれている。アプローチのて「救援活動で得た知見が国内外の関係者に共有

選択は，目的系図における目的カードのグループ

れなかった

38, 39）表3

問題分析の対象とした諸課題
諸課題

災害対応事例

救援活動で得た知見が国内外の関係者に共有されない
国際赤十字の災害関連研修での経験共有の場がない

東日本大震災14）

救援活動の経験が学術的に共有されない引渡された資機材が次の災害対応で活用されない

ハイチ・チリ地震

引渡された資機材を備える病院 ERU チームが組織されない

ハイチ・チリ地震

病院 ERU の受入が被災国の復興（被災国赤十字の組織強化）に貢献しない

ハイチ地震

病院 ERU チームの要員が確保できない

ハイチ地震

国際赤十字の復興支援計画に病院 ERU 要員の訓練が事業化されない

ハイチ地震

スペアパーツ調達が困難な資機材が引渡される
スペアパーツ調達が容易な資機材が選定されない
メンテナンスが困難な資機材が引渡される
メンテナンスが容易な資機材が選定されない

ハイチ地震37）

25

自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号（2018 ）

図1

問題分析

図2

目的分析

26

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究を線で囲み選択したうえで，選択したアプローチ

4. 4 PDM の作成

が達成しようとする事項に名称を与える。本研究抽出したアプローチを，「病院 ERU 資機材活用

では，病院 ERU の受入を通じて得られた経験のプロジェクト」として，表 5 に示す PDM として共有に向けた「経験共有アプローチ」，日赤に引まとめた。PDM は事業の目標，活動，投入等にき渡される病院 ERU 資機材を運用する人材の確

ついて，その論理的な関係を一覧表としてまとめ保に向けた「人材確保アプローチ」，引き渡されたものであり，事業の管理運営に用いられる。

る病院 ERU 資機材の適切な維持管理に向けた「維持管理アプローチ」という 3 つのアプローチが抽出された（図 3 ）。これらのアプローチをまとめたものを表 4 に示す。

アプローチの名称

5 ．実際の受入れ事例との比較検証
前章では，PCM 手法を用いて，日本におけるERU の受入計画策定を試みた。しかし，前章の図3アプローチの選択表4抽出したアプローチ
提案する実施項目

維持管理アプローチ

・日本でのスペアパーツの調達が容易な資機材が引き渡される・日本でのスペアパーツの調達が容易な資機材が出動前に選定される
・日本でのメンテナンスが容易な資機材が引き渡される・日本でのメンテナンスが可能な資機材が出動前に選定される・資機材のメンテナンス経費が確保される・国際赤十字の復興支援計画に資機材の維持管理が組み込まれる

人材確保アプローチ

・病院 ERU の要員が確保される・病院 ERU による支援に参加した日赤スタッフが病院 ERU チームに投入される
・国際赤十字の復興支援計画に病院 ERU 運営訓練が組み込まれる

経験共有アプローチ

・病院 ERU の受入で得られた知見が国内外の関係者に共有される。
・国際赤十字の災害関連研修での経験共有の場がある
・救援活動の経験が学術的に共有される

27

自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号（2018 ）作業で抽出された受入計画のアプローチが，国際2 章でも述べたとおり，固有かつ確固とした災害支援の実際の受入事例と大きく異なる可能性も否

対応システムを構築している先進国側が国際支援

定できない。このため，本章では，フィリピンにの受入に不慣れである一方，災害が頻発する開発

おける基礎保健 ERU 受入事例と，表 4 のアプロー

途上国側は，国際的な人道支援のスタンダード，

チを比較することで，本研究で抽出されたアプ

支援システムに触れる機会が多い点は考慮する必ローチの妥当性を確認する。

要がある。そして，日赤と異なり，フィリピン赤

本事例を取り上げる理由として，同国赤十字社

十字社は，平時において病院を運営していない点

は，2013年の大型台風災害時の国際支援受入を契も相違点として指摘される。また，一般的な状況機として，復興期において，その災害対応能力をとしては，現地の医療関係者，コミュニティのリー向上させた。そして，その取り組みが翌2014年にダーとの英語によるコミュニケーションが円滑に発生した台風災害対応に役立ったという点で，日進められた点は，日本と大きく異なる点として考赤が学ぶべき点が多いと考えられる。また，過去慮する必要があろう。

の国際赤十字の災害対応において，本研究が想定
5. 1 ERU 受入れと復興期の研修

した，先進国への基礎保健 ERU，病院 ERU の派
遣事例が無いためである。一方，比較検証の対象

日赤は，2013年11月に発生したフィリピンでのとしての相違点として，日赤と異なり，同国赤十台風30号（Haiyan）災害救援のため基礎保健 ERU

字社は災害救援，開発協力として，国際赤十字かを派遣した。日赤 ERU チームは，同国セブ島北ら継続的に支援されてきた点は大きく異なる。第部に仮設診療所を開設し，2014年 2 月上旬まで医表5

プロジェクト・デザイン・マトリックス

プロジェクト名：病院 ERU 資機材活用プロジェクト 期間：20XX 年 X 月 X 日（ 3 年間）
対象国：日本
ターゲットグループ：日本赤十字社

Ver. No: 案 1
作成日：20XX 年 X 月 X 日

プロジェクト要約

指標

指標データ
入手手段

外部要因

上位目標
病院 ERU の受入が復興に貢献
する

−

−

−

プロジェクト目標
1
引渡された資機材を備える病院 ERU チームが日赤に組織される
2

資機材引き渡し後 3 年以 1-1 日赤の事業計画
内に日赤が病院 ERU チー 1-2 要員・資機材リスト
ムを保有する2 実際の出動時の資機材リ引渡された資機材が国内
スト
外の災害対応に使用される

成果
1
1 ．病院 ERU チームの要員が確保される
2 ．資機材が適切に維持管理 2
される
3 ．救援活動の知見が共有さ 3れる

資機材引き渡し後 3 年以 1
内に病院 ERU 要員が研修 2を修了する
消耗品の交換，機器点検 3が定期的に実施される国内外の ERU 関連研修や学会で日本での受援経験が共有される

1-1
2-1
3-1

活動
経験者が病院 ERU 要員として登録される（日赤）
復興支援計画に資機材の ・ERU での活動経験者
維持管理経費が盛り込ま ・ERU の保管場所
れる・経験共有に関する研究費
国際赤十字の災害関連研修で経験共有の場が設けられる−

研修修了者のリスト
・日本で海外からの支援を必消耗品交換，機器点検記
要とする災害が発生しない録
研 修 プ ロ グ ラ ム， 論 文，
学会抄録

投入
（国際赤十字）・病院 ERU 資機材
・訓練の経費・訓練の講師・資機材の維持管理コスト

・訓練受講者が日赤での勤務
を続ける
前提条件
・日赤が病院 ERU を保有する方針を固める・支援国赤十字社が資機材の引き渡しに同意する

28

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究

療活動を行った。医療チームの撤収に際し，仮設からフィリピン赤十字社に引渡された資機材が使

診療所の主な資機材はフィリピン赤十字社に，医用され，仮設診療所の設営，運営は研修を修了し薬品等については現地医療機関に，事務用品は仮たフィリピン赤十字社のスタッフ，ボランティア

設診療所を設置した集落に引き渡された。

により実施された。

このうち，同国赤十字社に寄贈された救援資機

この仮設診療所の設営作業（写真 5 ，6 ）を支援

材の操作方法を研修するために，2014年 5 月にするため，先の研修に講師として派遣された日赤フィリピン赤十字社は研修会（写真 3 ，4 ）を開催

技術要員が派遣された。

し，日赤，カナダ赤十字社が講師を派遣した。
本研修は国際赤十字の復興支援事業として，

5. 3 抽出したアプローチとの対比

フィリピン赤十字社の災害対応能力強化を支援す

前章で抽出したアプローチと，フィリピン赤十る事業の一環として実施され，同国赤十字社本社

字社による復興支援段階の活動とを対比させたも

及び同社16支部から27人が参加した。

のを表 6 に示す。まず，ERU 導入アプローチにおいては，2013年の ERU 受入後に，日本赤十字

5. 2 引き渡された ERU 資機材による救援活動

社，カナダ赤十字社の支援により ERU 研修を開2014年12月，フィリピンで発生した台風22号

催し，2014年の台風災害では実際に同国赤十字社（Ruby）災害に対し，フィリピン赤十字社はサマール島で仮設診療所による医療救援活動を実施しの医療チームが組織されている。
次に，復興計画アプローチとしては，フィリピ

た。この活動では，前年の台風30号災害後に日赤

写真 3

写真 4

写真 5

医療チームの研修会

日赤要員による資機材の操作説明

写真 6

診療所の設営作業

フィリピン赤十字の仮設診療所

29

自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号（2018 ）ン赤十字社の災害対応能力強化のため，日本赤十た受入計画の策定が有効であると考えられる。ま字社，カナダ赤十字社は資金面でも協力し，フィた，日本における大規模災害に備えるうえで，国リピン赤十字社による運用を資金面で長期的に支際協力の共通ツールである PCM 手法の活用は，援している。また，人材養成アプローチとして，支援団体としての連盟，病院 ERU 派遣赤十字社

国内外で開催される ERU 関連研修に，フィリピに加え，被支援団体としての日本赤十字社の説明

ン赤十字社の職員やボランティアが参加してい責任を果たすうえでも有効であると考えられる。

る。
そして，これらの研修への参加機会を通じて，

6. 2 海外での災害対応経験の活用と課題

フィリピン赤十字社が ERU 受援で得た知見は国

東日本大震災における国際支援の受入を踏ま内外の赤十字関係者に共有（経験共有アプローチ）

え，多くの研究が海外からの支援受入に際して，されている。このように，前章で抽出した復興

日本側カウンターパートとしての，海外での災害フェーズのアプローチは，フィリピン赤十字社を対応経験者の活用を提案している。本研究が海外中心とした国際赤十字により実施されている復興

での ERU 展開における経験課題の問題分析を試にかかる諸活動と共通点が多い。以上のことから，みたように，赤十字以外の国際協力機関，団体に本研究が試みた PCM 手法を用いて，実際の活動

おいても，海外での災害対応経験者が経験した課と類似したアプローチが抽出可能であると考えら

題をベースとした，PCM 手法による海外からのれる。

受援計画の策定が有効であると考えられる。ただし，その課題として，国際協力において PCM 手

6 ．考察

法が一般的に活用されている一方，国内災害の関

6. 1 国際赤十字における標準ツールとしての
PCM の活用係者に対する本手法の普及が進んでいないことが挙げられる。日本赤十字社においても，PCM 手連盟が作成した「Project/Programme planning法の習得は中長期の国際派遣要員の資格要件としGuidance manual」は，PCM 手法の関係者分析のて位置付けられているものの，国内災害対応の関ステップに SWOT 分析が加わっていることを除係者にとって一般的に活用されてはいない。海外

けば，関係者分析，問題分析，目的分析，プロからの支援受入において，日本側のカウンター

ジェクト選択，PDM 作成，活動計画表作成といパートとしての役割を，海外での災害対応経験者

う，PCM 手法と同様のステップから構成させるが担当し，その共通のツールとして PCM 手法を

事業計画立案手法である40）。このため，実際の病用いるうえで，日本の災害対応関係者への同手法

院 ERU 受入計画の策定に際しては，日本赤十字の普及，理解促進が求められると考えられる。ま社に加え，ERU を派遣する側の赤十字社のスタッ

た，発災後の混乱した状況下において，PCM 手フが参加し，共通ツールである PCM 手法を用い法を用いた受入れ計画を策定することは非現実的

表6

アプローチとフィリピン赤十字社の災害対応能力強化の事例との比較抽出したアプローチ

フィリピン赤十字社における実施項目

維持管理アプローチ

・引渡された医療 ERU 資機材を核とした医療チームがフィリピン赤十字社に創設された
・台風30号（Haiyen）災害における基礎保健 ERU による受援後に引渡された資機材が，翌年の台風22号災害（Ruby）においてフィリピン赤十字社により設置された人材確保アプローチ

・引渡された医療 ERU 資機材の活用に関する研修が実施された・ERU 保有社が開催する ERU 研修にフィリピン赤十字社スタッフが参加した

経験共有アプローチ

・台風30号災害における ERU 受援，その後の研修を通じて養成されたフィリピン
赤十字社スタッフが2015年のネパール地震対応において，カナダ赤十字社の野外病院 ERU チームに加わった

30

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究である。このため，本手法による受入計画策定は，行った。分析に際して，復興段階において国際赤あくまでも発災前の事前準備として実施される必十字の医療チームの受入が復興に貢献しないとい要がある。

う事態を中心問題として設定し，支援受入に向けて対応すべき課題をアプローチとして抽出した。

6. 3 ERU 受入を通じた災害対応能力向上

そして，抽出したアプローチと，フィリピン台風

本 研 究 で は， フ ィ リ ピ ン 赤 十 字 社 に お け る

30号災害後の同国赤十字社の災害対応能力強化のERU 受入を契機とした，同国赤十字社の災害対事例を比較検証し，アプローチの妥当性を確認し応能力の強化の事例を取り上げた。台風30号災害た。このことから，災害時の国際赤十字の医療チーという，フィリピンにとって未曾有の大規模災害

ムの受入計画を策定するうえで，PCM 手法の応対応を通じて，同国赤十字社は国際的な災害対応用は有効であると考えられる。今後は，復興段階

ツールとの協働により，台風30号災害から 1 年以以外の受入フェーズにおいても検証を行い，かつ，

内に発生した次の大規模災害への対応能力を構築

他の国々での受入事例を確認して手法の有効性をしてきた。このような，日本における短期間での検証する必要があると考えられる。また，本手法

複数回の大規模災害に対応するニーズ，課題の存を用いる場合，海外での災害対応経験者に加え，在が，照本（2007）らによる東海・東南海・南海

日本での災害対応経験者，海外の救援関係者を交

地震の時間差発生により生じる問題の構造的な把えたワークショップを実施することは，より具体

握に関する研究で指摘されている 。日本におけ的，現実的な受入計画の策定に有効であると思わる複数回の大規模災害に備えるうえで，本研究がれる。ただし，PCM 手法では，前提条件や外部考察した，国際的な支援受入を通じた災害対応能条件と呼ばれる，プロジェクトでコントロールで力の向上が有効であると考えられる。

きない課題が存在する。本研究が対象とした国際

41）

ただし，病院 ERU による救援活動終了後，そ医療チームの受入であれば，外国人医療スタッフの資機材を受領し，それを運営する人員を養成，による直接的医療行為の実施，海外から送付され確保するためには，支援を受ける赤十字社側にもる医薬品，医療機器の承認や医療事故発生時の補

多くの労力が発生する。日本赤十字社の場合は，償体制等，到着した医療チームを機能させるうえ

日常的に病院を運営していることから，国際支援で前提となる重要な課題が残されている。このよの受け皿としての能力を備えていると考えられうな，国際医療チームの受入にかかる法的な課題る。ただし，第 5 章で例示した，ハイチ，チリのは，本研究が対象とした国際赤十字の医療チーム

ような発展途上国の赤十字・赤新月社や，日常的の受入計画の策定関係者だけではコントロールしに医療施設を運営していない赤十字社の場合，寄得ない部分である点を注意する必要がある。これ

贈された病院 ERU 資機材を維持管理し，災害時

らの点については，今後の研究課題としたい。

に動員することは困難である。このように，海外からの支援受入に際しては，カウンターパートと参考文献

なる日本側の団体の，日常的な事業との関連につ1 ）中央防災会議：南海トラフ地震防災対策推進基
本計画，http://www.bousai.go.jp/jishin/nankai/
pdf/nankaitrough_keikaku.pdf，2018年 4 月 2 日2 ）閣議決定：首都直下地震緊急対策推進基本計
画，http://www.bousai.go.jp/jishin/syuto/pdf/
syuto_keikaku_20150331.pdf，2018年 4 月 2 日
3 ）国土交通省：新たな「国土のグランドデザイン」，
http://www.mlit.go.jp/common/001033676.pdf，
2018年 4 月 2 日
4 ）社会資本整備審議会 道路分科会：道路の老朽化

いても検討が必要であろう。

7 ．まとめ
本研究は，国際協力で広く活用される PCM 手法を応用し，日本における国際赤十字の医療チームの受入計画の策定を試みた。本研究では，国際救援チームの受入に関する準備，動員，救援，撤収，復興の 5 つのフェーズのうち，復興段階の分析を自然災害科学 J. JSNDS 37 特別号（2018 ）対策の本格実施に関する提言，http://www.mlit.
go.jp/common/001036085.pdf，2018年 4 月 2 日
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い連帯と共感 Solidarity and Sympathy across theborders：東日本大震災における海外からの支援に関する調査事業報告書，pp:20-29，2012．
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201528）WHO: Medical device donations: considerations
for solicitation and provision, WHO Medical
device technical series, 201129）日本赤十字社：東日本大震災復興支援レポート，
201430）舩木伸江・河田惠昭・矢守克也：大規模災害時における都道府 県の広域支援に関する研究

32

曽篠・黒田・宮田：国際赤十字医療救援チームの受入計画策定手法に関する研究−新潟県中越地震の事例から−，自然災害科学，
vol.25，No.3，pp.329-349，2006．
31）阪本真由美・矢守克也：広域災害における自治体間の応援調整に関する研究−東日本大震災の経験より−，地域安全学会論文集 No.18，2012．
32）河本尋子・重川希志依・田中 聡：ヒアリング調査による災害応援・受援業務に関する考察−東日本大震災の事例−，地域安全学会論文集，
No.20，2013．
33）佐々木宏之・山内 聡・江川新一：東日本大
震災被災地医療機関における「受援計画」に関するアンケート調査報告，Japanese Journal ofdisaster medicine 20（1），pp.40-50，2015．
34）日本赤十字社：赤十字国際ニュース 東日本大震災発生から 7 年，通巻第1261号，201835）財団法人 国際開発高等教育機構：開発援助のためのプロジェクト・サイクル・マネジメント
参加型計画編，2004．
36）IFRC: ERU Standard Operating Procedures, 2012

要37）Kay M.: Technical Review of Water, Sanitationand Hygiene Promotion Activities for T-Shelter
Beneficiaries, International Federation of Red
Cross and Red Crescent Societies, 201338）IFRC: Haiti ear thquake, Five-year progress
report, 201539）日本赤十字社：チリ大地震に対する日本赤十字社の対応，201440）IFRC: Project/programme planning Guidance
manual，2010．
41）照本清峰・鈴木進吾・須原 寛・田畑博史・中嶋宏行・紅谷昇平・吉川忠寛・稲垣景子・牧紀男・林 能成・木村玲欧・大野 淳・林 春男・
河田惠昭：来たる東海・東南海・南海地震の時間差発生における問題の構造，地域安全学会論文集，No.9，pp.137-146，2007（投 稿 受 理：平成30年 4 月 3 日
訂正稿受理：平成30年 7 月 4 日）

旨日本において将来発生する大規模災害に備えるうえで，国際医療チームの受入も検討が求められる。しかし，日本では，国際医療チームの受入計画策定に関する研究が乏しい。このため，
本研究は，PCM 手法の応用による国際医療チームの受入計画策定を試みた。PCM 手法の活用により，国際赤十字医療チームの受入に向けて求められる準備事項が抽出された。そして，抽出した準備事項とフィリピンでの国際医療チームの受入事例とを比較検証し，抽出した準備事
項の妥当性を検証した。PCM 手法は国際赤十字を含む国際協力団体において標準的に使用されている手法であることから，国際医療チームの受入計画を策定するうえで，同手法の応用は有効であると考えられる。