ま え が き
本格的な少子高齢社会の到来により、地域における社会福祉のニーズは拡大を続けています。この間、その受け皿として地方自治体への権限委譲が地方分権改革として進められてきました。画一的な基準により社会的弱者を特定した従来の選別型福祉から、地域の自主性や裁量性を基盤としたきめ細かい地域福祉へと転換が求められており、その実現のためには地域住民の関与が欠かせません。
一方で、地方財政の危機により、公共セクターのみで多様化する地域福祉のニーズをまかなうことは困難な状況に陥っています。また、急速に進行した人口減少や世帯構造の変化により、住民参加の土台となるコミュニティの維持に苦慮する地域が増えてきています。このような社会環境下において、担い手の押し付け合いではなく、協働の上に成り立つ住民参加・住民自治による地域福祉を可能とす
る条件整備が問われています。
連合総研ではこうした問題意識のもと、2013年度に「住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委
員会」を設置しました。2015年５月には、社会保障分野の地方分権の課題や介護保険の変遷と住民自治のあり方について有識者からの報告、および先進事例としての収集したヒアリングをもとに「住民・事業者・行政の連携による高齢者を支えるまちづくり」を中間報告としてまとめました。2014年度からはこの中間報告を踏まえ、高齢者以外の福祉分野にも幅を広げ、住民自治と社会福祉のあり方についてのさらにヒアリングを重ねながら、住民自治が機能しうる背景を調査・研究してまいりました。
本報告書はそれらのヒアリング調査をふまえ、研究委員会における議論を整理したものです。本報告書が各地で地域の将来を真摯に考え、実践されている方々へ光をあてる契機となり、きめ細かい地域福祉の実現に向けた一助となれば幸甚です。
最後に、ご多忙な中、本研究会で貴重なご報告を賜りました講師の方々、ならびにヒアリング調査に快くご協力いただきました皆様、そして熱心な討議を重ねるとともに、各章のご執筆をいただきました沼尾波子主査をはじめとする各委員の皆様に心よりお礼申し上げます。

2016年５月
公益財団法人

連合総合生活開発研究所
所

長

中

城

吉

郎

「住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会」
構成と経過

本報告書は、連合総合生活開発研究所の「住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会」における研究成果を取りまとめたものである。
この研究委員会は、中間報告「住民・事業者・行政の連携による高齢者を支えるまちづくり」（連合総研ブックレットNo.12）を受け、2014年12月に日本大学経済学部の沼尾波子教授を主査に委員会を発足させた。2015年９月までの間に計６回の委員会を開催し、並行してヒアリング調査を行った。

１．委員会の構成
主

査

沼尾

波子

日本大学経済学部教授（序章、第１章、第５章）

委

員

金井

利之

東京大学法学部・大学院法学政治学研究科教授（第２章）

〃

原田

晃樹

立教大学コミュニティ福祉学部教授（第３章）

〃

川本

淳

自治労書記長〃森永

栄

国公連合書記長〃

春木幸裕

情報労連書記長

アドバイザー

宮本太郎

中央大学法学部教授

事務局

小島

茂

市川

佳子

連合総研主任研究員（第４章）

柳宏志

連合総研研究員（資料編１．(3)）

前田

藍連合総研副所長

連合総研研究員（資料編１．(1)、(2)、(4)、２．）※2015年７月末日現在の役職名。カッコ内は執筆箇所。

２．委員会の経過
2014年
12月22日

第１回研究委員会

研究の趣旨と進め方について

2015年
１月19日～20日
１月29日

藤里町ヒアリング調査

第２回研究委員会
報告「アカウント３を通して見る英国社会的企業が紡ぎだす『連帯経済』－英国社会的企業のコミュニティ開発－」
立教大学

教授

藤井

敦史氏

３月27日ヒアリング「生活困窮者自立支援制度について」
厚生労働省社会・援護局地域福祉課

４月22日

生活困窮者自立支援室室長

熊木

第３回研究委員会
ヒアリング「新たな地域支援事業とインフォーマルサービスについて」
厚生労働省老健局振興課

５月25日

課長補佐

川部

勝一氏

第４回研究委員会
報告「≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望」
東京大学大学院法学政治学研究科

５月27日

金井利之氏

ヒアリング「成熟社会とアベノミクス」
大阪大学社会経済研究所

６月29日

第５回研究委員会

７月27日

北九州市ヒアリング調査

７月28～29日
９月14日

教授

教授

小野

善康氏

報告書の骨子（案）について議論

大牟田市ヒアリング調査

第６回研究委員会

報告書（案）について議論

正人氏

目

次

まえがき
序

章

調査研究の意義と目的、ならびに報告書の概要……………………………………………

１

第１節

研究のねらい…………………………………………………………………………………

１

第２節

研究の背景

……………………………………………………………………………………

１

第１章

福祉分野における自治体行財政課題…………………………………………………………

８

第１節

社会保障給付費の増大と国民負担…………………………………………………………

８

第２節

自治体職員数の削減…………………………………………………………………………

11

第３節

基礎自治体に求められる福祉分野での対応

第４節

地域包括ケアシステムの事例にみる福祉分野における行政対応

第２章………………………………………………

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望12………………………

14……………………………………

18

第１節

≪住民による地域福祉≫の経済学…………………………………………………………

19

第２節

≪住民による地域福祉≫の政治学…………………………………………………………

29

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治……………………………………………………

42……………………………………………………………………………………

42

第１節

問題の背景

第２節

住民主体の福祉活動をめぐる論点

第３節

活動の展開プロセス

第４節

事例からの示唆

第４章

労働組合の役割…………………………………………………………

47…………………………………………………………………………

49………………………………………………………………………………

53…………………………………………………………………………………

58

第１節

労働組合にとっての「住民自治と社会福祉」

第２節

労働組合による地域活動の活動実態

第３節

労働組合に求められる役割

第４節

今後に向けた課題提起

第５章……………………………………………

58………………………………………………………

58…………………………………………………………………

61………………………………………………………………………

63

まとめ～住民自治と社会福祉の今後に向けて………………………………………………

65

第１節

社会福祉と公共部門…………………………………………………………………………

65

第２節

社会保障給付と自治体………………………………………………………………………

65

第３節

「ナショナル・ミニマム」と「ローカル・オプティマム」……………………………

66

第４節

「住民自治」からみた社会福祉

第５節

労働組合の役割と可能性

資料編……………………………………………………………

68……………………………………………………………………

69………………………………………………………………………………………………………

71

１．ヒアリングレポート………………………………………………………………………………

73（１）藤里町社会福祉協議会における「ひきこもり者及び長期不就労者及び在宅障害者等支援事業」について

…………

73

（２）藤里町における「福祉でまちづくり」について…………………………………………

82（３）北九州市における地域福祉の取り組みについて…………………………………………

86………………………………………………………………………………………

91（４）大牟田市①

生活者困窮者自立支援事業の取り組みについて………………………………………

91②

地域認知症ケアコミュニティ推進事業について………………………………………

96③

居住支援協議会の取り組みについて④

白川病院における地域支援の取り組みについて

２．講演録…………………………………………………… 102……………………………………… 107……………………………………………………………………………………………… 111

アカウント３を通して見える英国社会的企業が紡ぎ出す「連帯経済」－英国社会的企業のコミュニティ開発－

立教大学

教授

藤井

敦史氏

序章

調査研究の意義と目的、ならびに報告書の概要

序章 調査研究の意義と目的、ならびに報告書の概要
日本大学経済学部教授

第１節

沼

尾

波

子

研究のねらい

本研究会は、「住民自治と社会福祉のあり方に関する研究会」（2013年10月～2014年９月）の成果を受け、その後続となる研究会として2014年10月より１年間にわたって行われたものである。
初年度の「住民自治と社会福祉のあり方に関する研究会」は、地方分権改革以降の地域福祉のあり方について、検討することを狙いとしたものであった。地方分権改革を通じて、福祉の領域でも国から地方への権限移譲が進むとともに、介護保険の導入を始め、様々な対人社会サービスについて、地方自治体が自らの権限と責任で提供することが求められることとなった。社会保障制度改革を通じて、住民参加による地域福祉の推進が謳われており、実際に、各地で多様な担い手が福祉の領域に関わりながら、まちづくりを進めているが、研究会では、複数の地域で事例調査を行い、その状況について取りまとめが行われた。
その成果を受けて、２年目となる今回の研究会では、福祉における公共部門の役割、ならびに地域での住民参加・協働の仕組みに着目した検討を行った。社会保障を取り巻く自治体の機能と役割の多様化・複雑化について、国の制度改革の動向を把握するとともに、とりわけ市町村の現場で生じている課題について、現地調査を行い、検討・考察を行った。また、検討に当たっては、福祉を取り巻く多様な担い手の参加と協働の状況についても把握することに務めた。さらに地域福祉の実践において、労働組合の果たすべき役割についても議論を重ねた。

第２節

研究の背景

あらかじめ、地域福祉を取り巻く状況について整理しておくこととする。

（１）家族機能の変容と「ケア」の社会化
子育てや介護などの「ケア」は、家族や近隣の助け合いを前提としてきた。だが、家族や地域社会の変容により、単身世帯、夫婦のみ世帯等が増加したことや、女性の社会進出などを理由として、家庭によるケアの限界が指摘されるとともに、これを支える公的な体制の構築が求められるようになっている。
高齢者介護を例にとれば、2013年に実施された「国民生活基礎調査」によると、65歳以上の要介護者を主に介護する人もまた65歳以上の高齢者という「老老介護」世帯の割合が51.2％に達している。
また、子どもや家族が仕事を辞めて介護に専念する介護離職も増えており、「平成24年就業構造基本調査」によれば2011年10月からの１年間で介護・看護を理由に離職した人は10.1万人に達している。高齢単身者も増大しており、高齢者全体に占める単身者の割合は13.8％（国勢調査（2010））である。買－1－

い物やごみ出しなど、日常生活で支援が必要な場面もある。
家族の変容は、子育てに対する社会的な支援を求める動きにもつながっている。
「平成18年度子育てに関する意識調査報告書」（厚生労働省）によれば、子育ての孤立感を感じることが「よくある」「ときどきある」と回答した母親が、全体の半数近くに達している。また、2004年に財団法人こども未来財団が行った「子育て中の母親の外出時等に関するアンケート調査結果」では、「社会から隔絶され、自分が孤立しているように感じる」と回答した母親は５割近くに達しており、子育てに孤立感と負担感を感じている人が多いことが窺える。核家族化に加えて、共働きの増加、さらに近隣に子どもの数が減ったことなどを理由に、子育ち・子育てを支える社会的な支援が求められている。

（２）福祉の分権化とナショナル・ミニマム
家族機能の変容に加えて、地域における生活課題が複雑化・多様化しており、社会的弱者に限定された選別型福祉として運営されてきた従来型の福祉政策では、支援が必要な人がその対象からこぼれ落ちてしまったり、必要な支援サービスがメニューにないことなどが課題とされた。そもそも、日本の福祉政策は、家族の存在を大前提とし、その上に立脚したものであったといってよい。家族や地域での支えあいを前提としつつ、それが難しいときには、必要なケア・サービスを、ヘルパーやベビー
シッターを依頼し、自己負担でサービスを調達することが前提で、身寄りもなく、所得もない「社会的弱者」への対応が、従前の公共部門による福祉として、位置付けられてきた。さらに福祉行政の領域では、高齢者福祉・障害者福祉・児童福祉など対象者ごとに分かれた政策対応が行われており、対象者別に、法制度が整備され、必要な福祉サービスが提供されてきた。
しかしながら、選別型福祉は、選別の基準が社会実態に合わなくなっていることや、費用負担に対する国民の理解が得られにくいことなど、その限界が指摘されている。ユニバーサル・サービスとしてのケアを確保すべく、公共部門には福祉政策の転換が求められている。とりわけ、住民に身近な基礎自治体には、生活支援を含めた多様な機能を担うことが期待されるようになった。
地域の実情に応じたきめ細かな対応を図るための対応の一つとして進められてきたのが、福祉の分権化であった。1970年代以降、財政難などを理由として、施設サービスから在宅サービスへと福祉政策の方向転換が図られるとともに、地域の特性に応じたサービスを提供するために、その権限が次第に基礎自治体に移譲されていった。
2000年４月には地方分権一括法が施行され、「地方が自主性及び自立性を高め、個性豊かで活力に満ちた地域社会の実現」に取り組むことが期待された。また、同時に介護保険法も施行され、生活と密接にかかわる福祉サービスは、住民に身近な市町村が担うことが期待されるとともに、保険制度の導入により、それぞれの地域で必要なケア・サービスを、保険原理によって担うこととなった。
2000年６月には「社会福祉法」が成立し、第４条で「地域福祉の推進」が基本理念の一つとして規定された。そこでは、福祉サービスを必要とする人々が自立した生活や社会参加ができるように、地域住民、社会福祉事業者、地域で福祉にかかわる人々が相互に協力し、地域福祉を推進していくことが求められている。そして、地域福祉を計画的に推進していくため、自治体は「地域福祉計画」を策

－2－

序章

調査研究の意義と目的、ならびに報告書の概要

定することとされた。
従前の、国が定めた基準に従って「社会的弱者」に対する措置を行うという措置型福祉の場合、国が基準を定めて、それに従って自治体が対応を図る方法は、全国どこの地域であっても、ナショナル・
ミニマムを保障するという点で、一定の合理性を持っていた。しかしながら、住民一人ひとりが暮らしの困りごとに対して課題解決を図るという場合、その課題は個別性を持ち、また多様なものとなる。
身体機能の衰えに対して、画一的な支援を図るのではなく、日常生活の中での洗濯や掃除、買い物な
どをどのように支援するかが問われることとなるが、何をどこまで支援するかについて、全国統一の基準を定めることは難しい。
他方で、福祉サービスとして公共部門が担う範囲はどこまでかということが、議論されるようになった。公的なサービスに委ねるのではなく、「住民参加」による相互扶助での助け合いが謳われるようになっている。その根拠とされるのは、社会福祉法第４条に規定された「地域福祉の推進」である。
そこでは、「地域住民、社会福祉を目的とする事業を経営する者及び社会福祉に関する活動を行う者は、相互に協力し、福祉サービスを必要とする地域住民が地域社会を構成する一員として日常生活を営み、社会、経済、文化その他あらゆる分野の活動に参加する機会が与えられるように、地域福祉の推進に努めなければならない。」と謳われている。
また、地域福祉の推進にあたり、同法第107条では「市町村地域福祉計画」について規定している。
「市町村は、地方自治法第２条第４項の基本構想に即し、地域福祉の推進に関する事項として次に掲げる事項を一体的に定める計画（以下「市町村地域福祉計画」という。）を策定し、または変更しようとするときは、あらかじめ、住民、社会福祉を目的とする事業を経営する者その他社会福祉に関する活動を行う者の意見を反映させるために必要な措置を講ずるとともに、その内容を公表するものとする」と謳われている。その具体的な内容として「地域における福祉サービスの適切な利用の推進に関する事項」「地域における社会福祉を目的とする事業の健全な発達に関する事項」「地域福祉に関する活動への住民の参加の促進に関する事項」の３つが掲げられている。
このように行政が一定の基準を設け、その基準に達しない「社会的弱者」に対して措置を行うという従来型の福祉から、住民が必要な支援（サービス）について議論を行いながら、必要な人のところの必要なサービスが提供される仕組みを構築する形へと、福祉のあり方は、時代の要請に応える形で変化を遂げつつある。

（３）行政の役割
社会福祉法では、行政には、市民の福祉の向上を目指して福祉施策を総合的に推進する責務があると規定されている。行政は、地域福祉を推進する関係機関・団体等の役割を踏まえながら、相互に連携・協力を図るとともに、行政内部においては、福祉・保健・医療分野をはじめ、住宅、交通、商業、教育、文化、雇用など、生活関連分野を担当する関係各課と連携し、さまざまな分野において地域福祉の視点から施策を見直し、あるいは横断的な施策が推進されるよう取り組むことが求められている。
また、住民参加の機会の拡充や、総合相談体制の構築、地域福祉活動拠点の整備を支援し、情報提供－3－

の充実に努めることも必要とされている。
しかしながら、生活支援を含めた多様な機能について、何をどこまで公共部門が担うのか。この問いに対する明確な答えはない。言うまでもなく、公助への依存割合が高まるほど、政府支出は肥大化する。しかしながら、財政膨張に対し、国民の合意が図られているかといえば、必ずしもそうではない。社会保障給付費は年間116兆円（2015年度）の水準に達しており、毎年１兆円規模で増大している。
その費用の約５割を賄うのが社会保険料であるが、バブル経済の崩壊以降、景気低迷が続き、社会保
険料収入は横ばいとなっている。保険料以外の収入として公費があるが、税収が伸びない状況下では、公債発行に依存した運営が続けられてきた。社会保障制度改革国民会議報告書（2013年８月）では、「将来世代への負担先送りを速やかに解消して、将来の世代負担ができるだけ少なくようにすることが必要」と述べられているが、租税や社会保険料負担の引上げは進まない。
同報告書ではまた、「子育て中の若い人々などが納得して制度に積極的に参加できるように、すべての世代に安心感と納得感の得られる全世代型の社会保障に転換することを目指す」としている。高齢者偏重の社会保障から、全世代型への転換を通じて、多世代にその受益が享受される環境を整えることは、公的負担に対する国民の理解を求める上で必要である。しかしながら、保育所整備を始め、公共部門が担う領域を拡大すれば、将来にわたって巨額の公費負担が生じる。
日本の国民負担率は約38％（2010年度）であり、ＯＥＣＤ加盟国33か国のうち、低いほうから数えて７番目である。今後ますます社会保障給付費が増大することを鑑みれば、負担増に対する国民の合意は欠かせない。井手(2010)はISSP（International Social Survey Program）の調査結果を踏まえ、
日本は、調査を実施した他の国々と比較して、「政府を信頼できる」と回答した人の割合が極めて低く、多くの中間層が租税負担を重すぎると感じていることを紹介する。そのうえで、租税負担を通じて提供される公的なサービスを享受している実感が持てないことが、負担感に結びついていると論じている。
このまま公費負担の引上げが難しいとすれば、自らの責任で対応するか、あるいは近隣での助け合
い等による対応を図ることが考えられる。社会保障制度改革国民会議報告書では、「自助・共助・公助の最適な組合せ」を謳い、「自助の共同化としての共助（＝社会保険制度）が自助を支え、自助・共助で対応できない場合に公的扶助等の公助が補完する仕組みが基本」と整理している。だが、宮本（2014）
が指摘するように、自助・共助・公助が具体的に意味するものについて、はっきりした合意があるわけではない。
生活支援のうち、行政が何をどこまで担うのかについて、負担を含めた国民の合意がないままに、
サービス利用の増大が進む。限られた財源だけで賄うことのできない社会保障分野への支出に対して、政府や自治体が、「自助・互助・共助」を掲げ、財政支出を伴わずに地域の支え合いで助けあう「安上がりの地域福祉」を模索しているとすれば、それは本来の地域福祉に期待された機能とはかけ離れたものとなる。公費で担うべきケアと、地域の支え合いで対応するケアとをどのように整理するか。国の制度設計と自治体の対応を含め、地域で支え合いの仕組みを構築するための要件について考えておく必要がある。

－4－

序章

調査研究の意義と目的、ならびに報告書の概要（４）ナショナル・ミニマム論と福祉こうした地域福祉における住民参加の議論と、行政の役割について検討するにあたり、西尾（2005）
を一つの手がかりとして考えてみたい。
西尾（2005）では、英国で1941年に出されたベヴァリッジ報告を取り上げ、ベヴァレッジ報告におけるナショナル・ミニマム論には「公私分離」と「公私協働」という２つの側面があると指摘している。「公私分離」とは、「生活困窮者に対する最低生活費の保障は政府が全責任を持って自ら行うべき領域であって、それを私的責任に押しつけたり、慈善団体などに肩代わりさせてはならない」として、政府が責任をもって対応するものであり、その意味で「公私分離」の領域と整理される。一方で、「ナ
ショナル･ミニマムの水準を超える救済や支援などは、公私両セクターの協働で対処されることが望まれる領域である」として、ミニマムの水準を超えたところについては、自治体やＮＰＯ、コミュニテ
ィが協働で対処する「公私協働」の領域と整理を行っている。この整理を踏まえれば、社会保険制度と公的扶助制度の両方が確立することで、民間福祉団体のボランティア活動等はナショナル・ミニマ
ムの領域からは解放されると共に、それを超えたところで高レベルの福祉を追求することが可能となる。ところが「日本では、ナショナル･ミニマムの概念が戦後導入され普及するも、公私分離原則のみが強調され､公私協働原則に言及されなかった。これにより、その概念は最低生活費保障の領域からそれ以外の非貨幣的福祉ニーズの領域まで次々に拡大するとともに」――つまり、ナショナル・ミニマ
ムとは何かという範囲を膨らませていくことによって、政府のサービスの質や量を現金給付やそれ以外の対人サービス給付まで拡大させていって、「そのミニマム水準の漸進的な嵩上げを要求し、ひいては社会福祉の充実は上げて自治体を含む公的セクターの責任、なかんずく国の責任に属するかのような論調が一世を風靡している」と論じている。
所得保障を通じたミニマム水準を規定して、それを超えたところの公私協働あるいは自治体の役割が整理されれば、地域ごとに必要なケア等のサービスと、それを担保する地方の行財政体制が整理できることになる。しかしながら、所得や資産格差の拡大が進み、生活困窮者に対する所得保障が十分とは言えないこと、そして、現物給付においても、利用者の費用負担問題に加えて、必要な支援を行う体制が十分とは言えない状況もあり、最低生活保障と、非貨幣的福祉の両面で、課題が残る。

（５）本報告書の構成
以上のような問題意識にもとづき研究会で行なわれた議論を踏まえつつ、本報告書は次のような構成でまとめられている。
「第１章

福祉分野における自治体行財政課題」(沼尾波子)では、地域福祉を取り巻くニーズの多様化・複雑化のなかで、自治体がどのように地域の担い手と連携を図りながら、地域のなかで必要とされるケアに対応することが求められるのかを、財政支出との関係から整理している。具体的には、
地域包括ケアシステムを事例にとり、介護保険給付費が増大するなかでの介護サービス等の供給体制の構築について検討を行っている。財政難のなかで、行政と地域住民、事業者等が情報共有を図ることで、給付と負担のあり方について共通理解を図る合意形成の仕組みが必要であると提起している。

－5－

また、地域福祉が存立するには、地域間の財政力格差と財源保障を通じた自治体の財政基盤が確保されていることが必要であり、そのためには、公的負担に対する理解の醸成が必要であると論じる。
「第２章≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望」（金井利之）では、≪住民による地域福祉≫の実現は、「福祉指向の団体の組織化による福祉サービスの供給」の問題であるとして、「そのような福祉サービスの供給実践の成果」が「政治経済学的な好循環として成立する」ための要件について、考察を行っている。まず経済学的視点から、福祉サービスの需給ギャップの解消に向けた様々な議論を整理したうえで、その展望として、「公的負担に頼らずに再生産・持続できるためのマクロ資金循環の条件を明示することが必要」と整理する。また、財政難の折、住民の良心に頼った地域福祉論は、家族（ないし「妻」）にその供給を期待するというタダ乗りの継承であり、「日本型福祉社会論の轍を踏んでいる」と指摘している。次に政治学的視点から、改めて〝住民自治″概念を整理したう
えで、住民にも「需要側住民」「供給側住民」がおり、それらを区分して考える必要があること、その関係のなかで、集合利益の獲得は可能であるが、それを認識できるかどうかという点や、それぞれが利害を考えたとき、地域福祉サービスの提供が可能かどうかについて、考察を加えている。一連の議論を踏まえて、≪住民による地域福祉≫が成立する諸条件として、マクロ的資金循環の条件が満たされることに加え、ナショナル・ミニマムが保障されたうえで、そこからの底上げとして地域福祉が位置付けられていることが必要であることを掲げる。
「第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治」（原田晃樹）では、地方分権改革のなかで地域福祉の動向を踏まえ、「公的セクターや企業セクターに一方的に依存することを前提とした福祉サービ
スでは、制度の谷間に落ちてしまう人は増えるばかり」という問題意識にたって、「住民の主体的な協力が不可欠である」とする。それによって「公的機関が把握・網羅しきれない」ニーズをキャッチしやすくなることや、柔軟な対応が可能となること、また、「住民相互の互酬関係に依拠することにより」支援する側とされる側という区分がなくなること、そして、「相互扶助の関係構築が、豊かなコミュニ
ティ（ソーシャル・キャピタル）の形成につながる」と論じる。そのうえで、福祉サービスの市場化
により、非営利組織が厳しい競争環境に置かれる中で「営利企業と同型化」する実態を踏まえつつ、「住民の主体的な活動」としての自立性をもちつつ、「公的資源や市場へのチャネルを一定程度確保するような運営」が必要であると論じる。そして、複数の調査事例から、地域のインフォーマルなネッ
トワーク形成の意義、そしてその仕組みが持続的であるにはフォーマルなネットワークとの結びつきが不可欠であるとして、地域における中間支援組織が、その役割を果たしうる存在となりうることを示唆している。
「第４章

労働組合の役割」（市川佳子）では、「地域の福祉を支えるために、労働組合がどのように関与し、役割を果たすことができるのか」という問題提起から出発する。
「組合の要求と交渉力」を背景として「企業が従業員に提供してきた福利厚生の確保」が難しい今日的状況を踏まえ、地域福祉という側面からどのような支援ができるのかを考察している。はじめに、労働組合による地域活動への参加について、労働相談のみならず生活相談を行っている国内の事例や、米国の労働組合におけるコミュニティ・オーガナイジングの取組みなど、仕事と暮らしの両面から、労働者の生活を守る活動

－6－

序章

調査研究の意義と目的、ならびに報告書の概要を紹介している。これらの事例を踏まえて、労働組合もまた、地域のなかで様々な担い手と連携することや、職域と地域をつなぐ取組みを行うことが必要であると提起する。むろん、生活の安定には雇用環境の安定が欠かせないことから、安定した雇用の場を守るとともに、労働条件の向上を図るという労働組合本来の役割をしっかり果たすことが大前提であると整理をしている。さらに今後の課題として、人材育成、労働組合における資源の確保、そして企業別労働組合の枠組みを超えた対応が求められると結んでいる。
「第５章

まとめ～住民自治と社会福祉の今後に向けて」（沼尾波子）では、少子・高齢化の進む日

本社会におけるこれからの福祉のあり方について、一連の議論を踏まえて、明らかになったことを整理している。行政主導による措置型福祉の限界が指摘されながらも、それに代わる参加型のケアシス
テムの構築には、多くの課題があり、住民の自発的な関係性を通じた共助の仕組みを維持するには、
公共部門を通じた最低生活保障等の仕組みを前提とし、その上に立って、互いに助け合う関係性を構築する必要があると考えられる。そのためには、政府は、地域におけるケアのネットワークを支援するとともに、自治体が地域の中で福祉サービスを担うために必要とされる社会基盤の構築を行う政策が求められていると指摘する。

参考文献
井手英策(2010)『財政赤字の深淵―寛容な社会の条件を考える』有斐閣
西尾勝(2005)「分権改革は「ナショナル・ミニマム」の全面的な見直しを要求する」『都市問題』96巻５号，pp.25-29.
宮本太郎(2014)『地域包括ケアと生活保障の再編:新しい「支え合い」システムを創る』，明石書店－7－

第１章 福祉分野における自治体行財政課題
日本大学経済学部教授

沼

尾

波

子

はじめに
人口減少・少子高齢化に加えて、家族や地域社会の変容が進み、公共部門には、高齢者、子どもや子育て世代、生活困窮者などに対する総合的かつ多様なニーズに対応した支援が求められている。2015
年４月に改正介護保険法が施行され、医療・介護・予防・住まい・生活支援サービスが連携した「地域包括ケア」を一層推進することが目指されることとなった。また、生活困窮者自立支援法、子ども・子育て支援新制度も施行され、「ゆりかごから墓場まで」の様々な「ケア」について、自治体の責任は
これまで以上に大きくなっている。市区町村には、住民のニーズを踏まえた計画策定、サービスの確保、「持続可能」な制度のための行財政運営、そして地域における様々な担い手との連携とその仕組みづくりが期待されている。しかしながら、サービスニーズの増大に対し、保険料引き上げには限界もあり、他方で租税負担の引上げも進まない状況にある。
地域で必要な福祉サービスを確保するには、サービスニーズの把握とともに、必要なサービスを提供する担い手の確保、そして必要なところに必要な支援が行き届くようなサービス給付と負担の仕組
みが成り立たなくてはならない。しかしながら、介護保険を例にとれば、2015年４月からの第６期（第１号）保険料は、全国平均で月額5,514円と、すでに５千円台にのぼっている。厚生労働省の推計では、2025年にはこれが8,165円に上がると試算されており、基礎年金で生活する高齢者にとって、厳しい負担水準となることが見込まれている。
こうした状況を踏まえ、本章では、現在、基礎自治体を念頭におきながら、行政が直面している課
題について考察する。計画策定や財政運営に関して、自治体が抱える課題を整理するとともに、地域における「ケア」の担い手確保や、連携の仕組みを構築するうえでの諸課題について取り上げる。地域における多様な「ケア」の仕組みを構築するにあたっての自治体行財政の課題を踏まえつつ、地域
福祉のあり方について考察する。

第１節

社会保障給付費の増大と国民負担

社会保障給付費は116兆円（2015年度）に達し、いまなお年間１兆円規模で増大している。ところが、それを賄うための財源確保が難しい。社会保障を賄う財源は、社会保険料と租税を基本とするが、社会保険料収入は、日本経済の成長がとどまった1990年代前半以降、ほぼ横ばいとなっている。給付費が年々増大する一方で、保険料収入が見込めない中で、租税等の公費負担割合が増えている。
しかしながら、税収が増えている訳ではない。周知の通り、政府一般会計の状況をみると、2015年度当初予算では、歳出規模は96兆円の水準に達している一方で、税収は54.5兆円に留まっており、36.8
兆円は公債発行によって財源調達を行うとされた。

－8－

第１章

福祉分野における自治体行財政課題

社会保障・税一体改革を通じて、消費税率の引き上げを通じた社会保障4経費のための追加財源の確保が決まったが、そこから最終的に見込める税収額は13.5兆円程度に過ぎない、加えて、税率引上げの延期や、軽減税率導入など、負担増が先送りされる状況が続いている。
その結果、地方財政も厳しい状況に置かれている。国の財政難を背景に、国から地方への移転財源の削減が進められてきた。地方財政の歳入構造をみると、税収等はおよそ35％程度であり、収入の半分を地方交付税や国庫支出金などの移転財源に依存している。日本では、国と地方が一体的に事務事業を担う体制が多くの政策分野で採られていることから、地方自治体が標準的な行政サービスを提供するための財源を確保できるよう、国では地方財政計画を策定し、必要財源を保障する仕組みが採られてきた。ところが、国家財政は厳しい状況にあり、地方財政計画のなかで算定された地方の必要財源のうち、マクロベースで法定化された国税収入の投入額だけでは、必要財源の5割程度しか調達できない状況が続いている。

【図１】地方における財源不足額の推移(地方財政計画の総額に占める財源不足額）（注）財源不足額及び補塡措置は、補正後の額である（平成28年度は当初）
注：「地方交付税の増額等」とは、国が国債発行等で財源を調達するもので、「地方債の増発」とは各自治体が地方債発行等で調達するものである。
資料：総務省（2016）「地方財政関係資料」（http://www.soumu.go.jp/main_content/000399804.pdf）【図１】は、地方財政計画策定にあたって算定された地方財源不足額の推移を示している。近年では、毎年10兆円以上の財源不足が生じており、それを国と地方とで借入を行い、補てんしてきたことが分かる。2015年度末の普通国債残高は807兆円に達する見込みであり、財政再建は大きな課題とされている。そのため、地方交付税の削減を含めた地方財政計画額の縮減も一つの課題とされてきた。2000
年代前半には、毎年１兆円規模での地方交付税総額削減が進められ、2000年度に21.4兆円だった地方
交付税は2007年度には15.2兆円にまで縮減されている。2008年の民主党政権時に、交付税総額はいったん回復基調に入り、その後も、当時の公約により、2015年度までは安定的な水準の確保が約束され、－9－

交付税総額は17兆円程度で推移してきた。しかしながら、少子高齢化への対応により、ますます増大する社会保障給付費を賄う財源を確保することを考えると、その水準を維持するには、負担増を見込
まなくてはならない状況にある。
福祉をめぐる自治体の歳出をみてみることとする。
【図２】は地方自治体の目的支出における民生費の推移をみたものである。福祉支出にあたる民生費の水準が年々増大しており、歳出総額に占める民生費の割合は、1975年度に11.1％だったものが2013年度には24.1％と歳出全体の４分の１を占める水
準にまで増大している。

【図２】自治体の目的別歳出決算額の推移

注：介護保険事業費は「民生費」には含まれないが、高齢者福祉関係の費用が増大していることを示すために、加えることとした。介護保険事業費は、都道府県支出金、他会計繰入金、繰出金を除いている。
資料：総務省『地方財政統計年報』（各年度）をもとに作成。

【図３】は、自治体の歳出を性質別に見たものである。グラフから、最近では扶助費の水準が年々増大していることが見てとれる。人件費・扶助費・公債費を合わせた義務的経費の増大は財政硬直化をもたらすとして、その抑制が目指されてきた。ところが、これらの費用のうち扶助費ならびに公債
費は、行政の経営努力で短期的に抑制することは難しく、またその規模は年々増大する傾向にある。
そこで、自治体には人件費の抑制が求められてきたのである。

－10－

第１章

福祉分野における自治体行財政課題【図３】自治体の性質別歳出決算額の推移（百万円）

地方自治体の性質別歳出決算額の推移
60.0%

120,000,000

48.7%

その他
50.0%

100,000,000

補助費等（＝100兆円）

維持補修費
40.0%

80,000,000

物件費
投資的経費

30.0%

60,000,000

公債費
扶助費
人件費

20.0%

40,000,000

15.5%
20,000,000

10.0%

0

0.0%

歳出に占める投資的経費の割合歳出に占める義務的経費の割合（右目盛）

資料：総務省（自治省）（各年度）「地方財政統計年報」をもとに作成。

第２節

自治体職員数の削減（１）行政改革を通じた職員削減と民営化
財政難を背景に、1990年代に入り、国は自治体に対し「集中改革プラン」の策定を求め、公務員の定数削減や、人件費抑制を含めた行政改革への努力を要請した結果、自治体では職員数削減が進められた。改革当初は、現業部門を民営化することで職員削減目標を達成した自治体も多かったが、行政改革に向けた取組みが長期化する中で、次第に一般行政部門でも大幅な職員削減が進められ、限られた正規職員で業務を賄えない場合には、非常勤職員・嘱託職員等で対応を図っている。
市町村の公務員数は1996年度をピークに削減が進み、1996年に155.5万人だった市町村公務員数は、
2014年には124.3万人へと、30万人近くの削減が進んでいる。これは福祉分野についても同様である。
福祉専門職員は、1970年代後半にいったん増加するが、その後、介護保険制度が導入された2000年までは一定規模で推移し、それ以降は一般行政職員と同様、一気に削減が進んだ。
職員数削減により、市区町村の保健福祉部門は以下のような課題を抱えている。（沼尾（2016））
第１に職員配置の問題である。限られた職員数で、めまぐるしく変化する法制度についてフォロー
し、制度を回していく体制を維持しつつ、計画策定を行わなくてはならない。その結果、介護保険や国民健康保険などの業務であれば、レセプト点検などのチェック業務を非常勤職員・嘱託職員等に委
ね、計画調整に関わる業務を正規職員が担うという形で役割分担を行って対応するところもある。対
人社会サービスに求められる役割は増大し、かつ多様化しているが、保健福祉部門だけ例外的に職員数を増員できるわけではない。その結果、例えば福祉事務所における生活保護のケースワーカーなど、標準的な職員数が決められている部署で正規職員を確保し、国民健康保険や介護保険等の事務等で非正規職員を増やすことで調整を図るといった対応がとられている（沼尾（2009））。
第２に、地域福祉に関わる多様な担い手との連携が難しいことである。介護保険制度では、2015年－11－度より地域包括ケアシステムの強化、とりわけ地域支援事業を強化し、介護予防から要支援、要介護状態への対応までを切れ目なく担うための対応が掲げられている。ケアを地域づくりと捉え、政策対応を図るには、行政の保健福祉部門が、他部局と連携することや、地域内の多様な担い手と連携することも必要となる。だが、実際に、保健福祉部門が、住宅政策、商業政策、農業政策等の部門や教育委員会等と連携して、高齢者等の暮らしをトータルに考える取組みを行うことは容易ではない。職員はこれまで担ってきた業務を担うだけで手いっぱいであり、新たに他の部局との連携や調整を図るな
どの追加的な業務を担う余裕がないとの指摘もある。
また、地域福祉の仕組みを住民参加によって担うためには、介護事業所に加えて、町内会・自治会、商工会、学校、民生児童委員等との連携が求められるが、実際には、高齢者介護の領域であれば、地域包括支援センターやケアマネジャーが必要に応じて調整を図っており、多様な担い手が集まって、開かれた地域ケア会議の運営を行っている自治体は多いとはいえない。
このほかにも、地域の課題を見極め、現場の課題にきめ細かく対応することに行政は慣れておらず、またそれが得意ではないという問題がある。行政には制度に従って「公平」な対応をすることが求められるが、それは「画一的」な対応と言いかえることもできる。しかし、個々の住民ニーズが異なる
状況下で、画一的な対応を図ることは、必ずしも望ましいとは言えない。こうした点で、民間事業者等に委ねるほうが、柔軟な対応を図ることが可能となり、行政はその調整役を担うほうが効率的な場合もある。
実際に多くの自治体では、介護保険にかかる業務について民営化推進を図り、人員確保を図っている。三菱総合研究所（2013）の調査によれば、地域包括支援センターの７割以上が民間委託によって運営されている。
職員数の削減が進められた結果、地方交付税を通じた、自治体への財源保障の水準もまた縮小している。地方交付税の基準財政需要額算定では、人件費の場合、総務省が行っている「地方公共団体定員管理調査結果」などをもとに計算を行っている。したがって、自治体が職員数の削減を進めること
によって、実際に就労する職員数が減少すれば、基準財政需要額も縮小する。さらに、需要額算定にあたり、個々の事務を担うのに必要とされる職員数は維持しつつも、相対的に人件費単価の低い職員
割合を増やした計算を行うことにより、必要な人件費の水準が引き下げられているという傾向も見られる。（沼尾（2016））
地域福祉の推進には、地域住民の生活実態や、サービス・ニーズを把握するとともに、必要なケアを賄うための体制構築に向けて、地域の様々な担い手が連携を図る必要がある。そのための調整役として、行政職員は欠かせない。しかしながら、現実には、財政難のなかで人員削減が進められており、自治体では限られた職員数で、これらの対応を図っていくことが求められているのである。

第３節

基礎自治体に求められる福祉分野での対応

財政難と人員削減のなかで、近年、自治体の福祉行政にはどのような対応がもとめられているのだ
ろうか。以下では引き続き、沼尾（2016）をもとに整理する。

－12－

第１章

福祉分野における自治体行財政課題（１）切れ目ないサービス
第１に「切れ目のない」ユニバーサル・サービスの提供である。例えば、入院から退院後の療養、そしてその後のケアに至るまで、切れ目なく必要なサービスを提供できる体制の構築が課題とされている。子育て支援においても、子どもが成長する過程を通じてサービスが途切れることのないよう、
育児休業時の支援、保育所による保育サービス、小学校入学後の放課後対策へと、切れ目なく必要なサービスを提供することが求められている。さらに、生活困窮者への支援についても、日常生活や社会参加に対する支援から就労支援、そして就労へという切れ目ない就労・自立支援が期待されている。
行政の現場では、機能別に予算と事業が構築されているが、分断が生じないよう、切れ目のない支援を行う体制構築が課題とされている。そのためには、行政内部での情報共有に加えて、担当課の業務に囚われない視野で、支援を必要とする人の状況を把握し、対応することが必要である。

（２）「生活支援」のための現物給付
第２に、地域の実情に合った現物（サービス）給付である。現金だけを支給しても必要なサービス・
支援がなければ暮らしは成り立たない。公的年金や児童手当、生活保護などの現金給付とともに、生活の様々な局面で必要とされる支援があって、暮らしの安心・安全が確保される。地域の実情に応じたサービスの確保が求められている。しかしながら、こうした対人社会サービスを普遍的に提供する仕組みを行政が担うには、大きな課題がある。従前の措置制度のもとでは、いわゆるナショナル・ミ
ニマムの水準を定め、その基準を満たしていない人々を対象に、選別的な給付を行えばよかった。したがって、行政は、住民の所得や生活がその基準を満たしているかどうかを調査し、その結果に従って「措置」すればよかった。ところが、人々の生活場面で不足する機能を支援しようとすれば、その方法や内容は実に多様なものとなりうる。高齢者の外出を例にとっても、一人一人に必要とされる送迎等の支援方法や内容は異なるものとなる。それらのうち、何をどこまで公的に担うかについて、画一的な基準を設けて対応することは容易ではない。もし、行政が一人一人の状況に応じて柔軟な対応を図ろうとすれば、「公平」ではないとして、住民の不信を招くことも考えられる。猪飼（2011）は、「生活モデルによって問題を把握して生活支援を行う場合、ナショナル・ミニマムという戦後の社会保障政策が生存権保障を実行する上で主要な役割を果たしてきた水準概念を放棄しなければならない」と論じる。必要な支援のうち、どの部分を公的に支援するか、また各人に何をどこまで提供するかについて、社会的合意を創り上げる必要がある。新たに導入が義務付けられた地域ケア会議の設置は、こうした点で、当事者を取り巻く専門家や地域の担い手が集い、話し合いによって、個別の対応を開かれた場で決めていくことで、個別に異なる対応を行うことの正当性を担保しようとする制度と見ることもできる。しかし、そうであればこそ、ケア会議の運営方法や参加者については、開かれた仕組みを構築することが求められているといえる。

（３）計画策定
第３に、計画策定である。地域福祉計画、介護保険事業計画、子ども・子育て支援推進計画など、－13－

自治体には、個々の行政分野について、計画を策定することが義務づけられている。住民ニーズを把握するとともに、既存のサービスについて状況把握を行い、今後のサービス需要動向、サービス確保の見通しなどを算出する。その際には、今後の財政需要や保険料の見通しについても併せて算定することが求められている。したがって、計画を策定する際には、利用者の日常生活に関する状況調査や、事業者、地域住民等との調整も求められる。自治体には、住民のニーズを把握し、ニーズに即したサービス確保を図りつつ、計画的な財政運営を通じた持続可能なサービス供給体制の構築が求められているのである。
計画策定のなかで、住民の日常生活や、そこでの困りごとを把握するとともに、事業者との関係構築を通じて、サービス供給地域の水準や内容について調整を図り、需給のマッチングを図る。同時に財政見通しとの関係から、費用負担水準や、事業所の収入についても、調整を図ることが、持続可能なケアについて考えるうえで必要となるが、ニーズ把握とともに、将来需要を試算し、財政見通しを策定しながら、地域福祉のあり方について、福祉に関わる様々な当事者の参加により検討を行っている自治体は限られている。

（４）担い手の連携と地域づくり
行政単独で実施することが難しい諸課題への対応については、地域ケア会議をはじめとした連携の場を構築し、包括的な支援に対応することが求められる。その際には、行政のみならず、事業者、町
内会・自治会、学校、警察、民生児童委員等が、状況に応じて一堂に会し、現状と課題、対応について協議する場が必要とされる。このような担い手連携を図るには時間と手間がかかるが、地域のなかで浮きぼりになった課題を政策に反映させようとすれば、そこに行政が関わることは避けて通ることはできない。

第４節

地域包括ケアシステムの事例にみる福祉分野における行政対応（１）大牟田市の事例
地域で安心して暮らしを営むことができるよう、自治体には日常生活支援が期待されているが、それを限られた人員と財源で担わなくてはならない。こうした状況下で、事業者や地域の多様な担い手との関係を構築しつつ、切れ目のない生活支援を行うための体制を構築している福岡県大牟田市の事
例を手掛かりに、求められる行財政課題について考察する。
福岡県大牟田市は福岡県西南部に位置し、2013年の人口は約12万３千人、高齢化率は31.6％、面積は81.45㎢で熊本県と隣接する自治体である。市では、介護保険制度の導入を機に、介護サービス事業者協議会と介護支援専門員連絡協議会を設立している。協議会は、事業者やケアマネジャーが情報共有や連携を図る仕組みとして機能しているほか、行政も参加することで、行政と事業者との連携の窓口として、制度創設当初から重要な役割を担っている。行政と事業者とが地域課題を共有し、対応を協議する場を構築しているところに特徴がある。
大牟田市の場合、協議会での話し合いを通じて、認知症への取組みが大きく展開した。2001年、事

－14－

第１章

福祉分野における自治体行財政課題

業者協議会は認知症ケアを体系的に学ぶための勉強会が必要であるとして、認知症ケア研究会を発足させた。さらに2003年には認知症コーディネーター養成講座が始まり、事業者のなかで認知症に対する理解が深まっていった。その後、この取組みを各地区（校区）に広げるべく、認知症サポーター養成講座が開催されると、この動きは地域に広まっていった。翌2004年には、はやめ南地区で初の徘徊
模擬訓練が開催され、認知症に対する理解と対応について次第に地域で認識が共有されるようになるとともに、この模擬訓練は市内他地域にも広がりを見せた。
市では並行して、小規模多機能施設の整備を推進していった。また、小規模多機能施設を整備する
際には、介護予防・地域交流施設の併設を要件とした。徒歩圏内に地域の交流拠点を設けることをルール化したのである。その費用については、国のセーフティネット支援対策等事業費補助金を活用し、事業所の負担を減らすよう配慮している。
行政が事業者協議会を通じて認知症ケアの重要性を認識するとともに、事業者と一体となって、認知症コーディネーターや認知症サポーターの制度を設けた結果、それが次第に各地区（校区）で広がりをみせている。また、市内各地に地域の活動拠点となる交流施設を設けたことから、その空間を活用した様々な取組みも広がっている。認知症高齢者への対応としては、認知症コーディネーター養成
講座、地域認知症サポートチーム、徘徊模擬訓練が市の地域支援事業とされており、地域包括支援センターと各地区（校区）が中心となって、独自の活動が展開されている。
これらのシステムが制度化されるとともに、行政や事業所の現場職員が、地域に出て、協議しながら物事を進めることが当たり前とされる職場環境が構築されているという。市では、事業のPDCA サイ
クルの実行にあわせて、自治体内部での職員の役割を明確化し、柔軟に動けるような業務体制を構築している。
活動の深化を通じて、地域ケア会議のあり方も変化している。大牟田市では当初、個別ケースの検討会議を「地域ケア会議」と呼んでいたが、現在では、現場のニーズに合わせて多様な会議が行われている。具体的には、介護予防カンファレンス、地域認知症サポート定例カンファレンス、大牟田市
高齢者・障害者権利擁護連絡会、地域住民ネットワーク会議（徘徊模擬訓練実行委員会など）、介護サービス事業者協議会（認知症ケア研究会、介護予防事業研究会など）、介護支援専門員連絡協議会などが進められており、「地域ケア会議」はその総称とされている。

（２）地域福祉を支える行政体制
この事例から以下の事柄が見えてくる。第1に、行政がケアに関する需要（ニーズ）と、事業所の供給体制の両方を踏まえ、両者を調整しながら、必要なサービスを提供できる体制を構築している点である。
第２に、こうした体制を構築するにあたり、行政が事業所との顔の見える関係を構築している点である。大牟田市では、地域包括支援センターを複数の事業所に委託しているが、事業者協議会を構築
し、地域包括支援センターを担う事業所にとどまらず、医療法人などを含めた多様な担い手が集い、利用者の状況や事業者の課題について、情報共有を図っている。この仕組みにより、在宅で退院後の－15－

暮らしを確立するための支援策を、介護事業所、医療機関、地区（校区）、行政が一体となって構築する取り組みも進められているのである。

むすびにかえてこれまで見てきたように、自治体では、限られた人員・財源のなかで、多様なニーズに対応した福祉サービスの提供を行うことが求められている。また、介護保険制度のように、住民のニーズが増大し、事業者からのサービス提供が増大する分野では、給付費の膨張が進み、高齢者が負担する保険料率の引上げや、財政支出の増大を招くこととなる。行政が計画策定を通じて必要なサービスニーズを把握するとともに、その供給体制についても、事業者任せの過剰供給とならないよう、調整を行う必要がある。
そのためには、ニーズを把握し、支援の有り方について検討することとあわせて、大牟田市のように、サービス供給体制について、事業者と協議し、情報共有を図りながら、必要な支援の内容・水準と役割分担について認識を共有する「場」づくりが求められる。本章では扱っていないが、本研究会で調査を行った秋田県藤里町のように、社会福祉協議会がその調整役を担う場合もありうるだろう（資料編Ｐ73参照）。地域福祉のあり方について協議を行う「場」と、自治会などの住民組織による主体的な参加を通じて、公的サービスでは対応できない日々の見守りや声かけについて、対応を考えることが考えられる。
そのためには、自治体が「措置」時代の仕事の仕方にとどまらず、多様な地域の担い手を知り、住民のニーズをくみ取るための運営体制を構築する必要がある。
「地域ケア会議」など、関係する事業者
や地域の団体などが集い、地域課題を共有するとともに、地域に必要な支援を確実に届けるための仕組みについて議論し、体制作りについて検討を行う「場」も必要となる。
しかしながら、こうした「場」を構築し、運営を図るには、マンパワーの確保、ならびに、そのための財源確保も必要となる。地域によって、福祉分野における自治体の立場や役割は多様な面がある
が、国民負担への理解とともに、それらの財源が、地域のなかで持続可能なくらしの安心・安全の確保に結びついているという実感を持てるよう、行政もまた、その「場」のなかで役割を果たすことが必要である。そのためには、人員と財源の確保が必要となることはいうまでもない。

参考文献
猪飼周平（2011）「地域包括ケアの社会理論への課題－健康概念の転換期におけるヘルスケア政策」『社会政策』第２巻４号
総務省自治行政局公務員部給与能率推進室(2015)「（平成26年）地方公共団体定員管理調査結果」
地方交付税制度研究会（各年度）『地方交付税制度解説（単位費用編）』地方財務協会
沼尾波子（2009）「大都市自治体における生活保護の実施体制」『格差と社会保障のあり方に関する研
究（厚生労働省科学研究成果報告書）』第９章,pp.185-194

－16－

第１章

福祉分野における自治体行財政課題

沼尾波子(2016)「社会保障制度改革と自治体行財政の課題」『社会政策』第７巻３号
三菱総合研究所（2013）『地域包括支援センターにおける業務実態や機能のあり方に関する調査研究事
業報告書』三菱総合研究所－17－

第２章 ≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望
東京大学法学部・大学院法学政治学研究科教授

金

井

利

之

はじめに
自治制度に関わる分権改革だけでは、自治体は作動しない。自治体が作動するのは、住民の組織化された利益集団・圧力団体活動があるときである。個々のバラバラの有権者や住民が存在して投票をしても、ほとんど政治過程においては無意味である。そもそも、当選ラインの票数から見て、個々人の一票はほとんど選挙結果に影響を与え得ないのであるから、投票行動に向かう住民の動機は乏しい。
その意味で、自治体の政策決定は、利益集団から構成される治政過程(governmental process)に左右される(伊藤・真渕・田中2000)。
もっとも、利益集団が政治的に有意味であったとしても、集団への組織化は、いわゆる集合行為問
題を孕み、決して容易ではない。集団があることによって個々人は利益を得るとしても、そのような集団を組織する費用は決して小さくないからである。そこで、実際の自治体の治政過程は、何らかの契機で構成された既存の集団に依存することになる。つまり、潜在的に組織化は可能ではあるが、現在においては組織化が顕在されていない未集団より、既に存在する集団は、治政過程で有利になる。
ここに、既存団体の既得権という経路依存性が発生する。例えば、自治体では、組織率の低下や担い手不足は指摘されるものの、依然として町内会・自治体が有力である(辻中2009)。他の住民団体の組織化は容易ではないからである。また、政治的メカニズムとは別の経済的メカニズムで組織化される各種の財・サービス供給者団体、すなわち、個別の企業・事業者・自営業者や、それらの組織である商工業団体、農林漁業団体、文教団体、福祉団体が派生する(辻中・伊藤2010)。
≪住民による地域福祉≫は、砂のような住民による福祉サービスの提供ではなく、何らかのかたち
での福祉指向の団体の組織化による福祉サービスの供給の問題である。しばしば、「ネットワーク」や「コーディネート」などと呼ばれるが、要は、死語となった感のある「オルグ」と同じである(村田2011)。
そして、このような地域福祉の組織化は新しい発想ではなく、元々、戦後社会保障改革においても見られた、基本的な方針に過ぎない。それが、「コミュニティ・オーガニゼーション」であり、それを目指した組織が「社会福祉協議会」であった。その意味では、社会福祉協議会が、本来の≪住民による地域福祉≫を実現していれば、今日的問題は生じなかったともいえるし、逆に言えば、それゆえに、地域福祉の組織化は法則的に困難であることを示している。
≪住民による地域福祉≫に欠けているのは、指向性やビジョンそのものではない(金井2010)。ある
いは、先進事例・成功事例と称する「ショーウィンドウ」という「美しいモデル」ではない。むしろ、そうした組織化を可能とする経済的・政治的な要素資源の賦存などの制約条件の問題なのである。本章では、≪住民による地域福祉≫を可能とするような、経済的政治的諸条件を検討していきたい。
≪住民による地域福祉≫が組織化されれば、行政からの支援を要求する圧力団体として機能する。

－18－

第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望

そのような利益集団政治が、福祉団体に対する租税・社会保険料による財源調達という官公需・官製準市場を形成する。こうした官公需・官製準市場に支えられて、福祉団体は持続的活動が可能となり、≪住民による地域福祉≫を実現する。そのような福祉サービスの供給実践の成果が、さらに圧力団体としての要求を正当化する。このような政治経済的な好循環（自己増殖メカニズム）が成立するときにのみ、≪住民による地域福祉≫は現実的な根拠を持つのである。特殊な条件に支えられた「成功事例」の喧伝は、むしろ、「平均的地域」「平均的住民」にとっては、自分の地域ではできないという「失敗」を顕現化することにより、憧憬、嫉妬、諦観、自虐を生むだけである。

第１節≪住民による地域福祉≫の経済学（１）行政需給ギャップ論①概要≪住民による地域福祉≫を要請する経済財政上の論理は、行政需給ギャップ論とでも呼ぶべき言説である。端的に言って、行政需要は拡大するが、行政供給は停滞または縮小し、その間のギャップを埋める方策が必要であるというものである。
一方で、行政需要は、高齢化の進行や世帯構成の多様化などにより社会保障ニーズは増大することから、今後とも急増することが見込まれる。特に、団塊世代が後期高齢者に入る2025年以降の大都市
圏は危機的と言われる。他方、行政供給あるいはその能力は、人口減少や経済停滞により、現状維持が精々のところであり、伸びる見込みはない。少なくとも、一部の楽観的な成長論者を除けば、経済状況は好転する見込みはなく、従って、財政状況も好転する見込みもない。
勿論、増税によって、経済状況が好転しないでも財政状況を好転させることはできるが、増税の分
だけ消費者の市場的個人的サービス購入が減少するのであるから、反射的に政府的集合的サービスへの期待として行政需要を増やすだけである。場合によっては、増税による民間可処分所得の減少が民間消費を抑えることになり、経済状況を悪化させ、引き続いて財政状況を悪化させる恐れもある。さらに、すでに公債残高は多額に上っており、財政規律上、公債依存の拡大も困難である。つまり、消費税などの増税も、支出可能財源を増やすというよりは、公的債務返済に充てざるを得ず、行政供給の能力は増えないのである。
端的に言って、増えるニーズ(必要性)に対して減るリソース(資源)では、社会保障制度は破綻する。
ひいては、国・自治体を通じて行財政は成り立たない。福祉サービスの「絶対的窮乏化」とでも呼べる現象が、予見されている。

②需要抑制論
行政需要と行政供給の関係は、広く捉えれば【表１】のようになる(大杉2015:134、表の表記に関しては一部改変)。

－19－

【表１】
行政供給
拡充戦略

縮減戦略

行政需要

増大

充足化

沈静化

の趨勢

減少

活性化

適正化

需給ギャップが発生するのは、行政需要の趨勢が増大することによるから、【表１】で言えば、上段の事態である。このような需給ギャップへの対策は論理的には２つである。需要抑制と供給拡大である。勿論、両者を同時に行ってもよい。
行政需要の増大圧力に対して、行政供給を拡充することなく、行政供給を現状維持または縮減していくには、行政需要を抑制するしかない。例えば、社会保障サービスに即して言えば、需要の抑制とは、保健・予防によって社会保障サービスの行政需要を発生させず、健康寿命＝寿命という、いわゆ
る「PPK(ピンピンコロリ)」を目指すことである(星2010)。
これは、ある意味では絶対的に正しいのであるが、社会保障ニーズが生じなければ社会保障サービスは必要ない、というような同義反復(トートロジー)でもある。「生まれなければ死なない」「人間がいなければ行政需要は生じない」と言っているようなものである。この発想の帰結が日本社会の少子化である。「たくさん生まれたから社会保障負担が大変だ」というような「医療費亡国論」(1983年)に対して、多くの日本人は少子化で対応し、さらに、問題を深刻化させたのである(村上2009)。
また行政需要の抑制は、しばしば、需要者側の金銭的・時間的・体力的・心理的等費用を増大させることにより、行政需要の敷居を高くし、結果的に需要として顕在化をさせないようにする方策も多い。例えば、病気自体を保健・予防によって減らすのではなく、医療サービスを受ける際の自己負担額を高めることにより、病気になっても医者にかかることを躊躇させる方策である。あるいは、例えば、生活保護を受けることに社会的にスティグマを付したり、窓口で圧迫面談をしたり、親族への扶養意志調査を行うという「嫌がらせ」をしたり、不正受給キャンペーンやパチンコ浪費キャンペーン
を行ったりして、困窮状態になっても生活保護申請をさせにくくする方策である。こうした方策は、
潜在的な行政ニーズを抑制することなく、顕在化された行政需要のみを抑制するため、問題は消滅しないで、闇に潜るだけとなり、中長期的に解決されない場合には社会不安を招くこともある。
論理的には、行政供給を縮減すること自体が、行政需要の増大を沈静化させる戦略になることもありうる。簡単にいえば、例えば、夜間休日診療が供給されなければ、夜間休日に診療サービスを需要しても仕方がないのであって、平日の日中まで待つしかなく、結果的には行政需要として顕在化しな
いというわけである。もっとも、このような縮減戦略が可能になるかどうかは、サービスの性質次第である。医療・介護サービスが供給されなければ、病人や要介護者が放置されるだけであり、実質的なネグレクト型虐待状態になるだけである。従って、治政は沈静化するどころか、社会不安を招いて騒擾化することもあろう。

－20－

第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望③供給拡大論
そこで、需給ギャップの解消のための供給拡大の側面が期待される。しかし、財源などの限界があるために、上記の拡充戦略が採ることができないことが需給ギャップを生じさせている構造を前提にするならば、これも同義反復にすぎず、解決策とはならない。というのは、供給を拡充できれば需給ギャップは生じないのであって、需給ギャップが生じていると言うことは供給を拡充できないことを意味しているからである。
こうして、租税・社会保険料という公的財政負担に頼らず、民間・住民サービス供給で、この需給ギャップを埋めるという期待が生じるのは“自然”ではある。貧乏人が「宝くじやギャンブル・賭博
で大金を当てたい」と願い、夫が「嫁が老親の介護をすればよい」と期待または転嫁するのと、行政が「地域住民や地域社会が相互扶助でお互いに面倒を見れば良い」と唱道するのとは、同じ意味で“自然”なことである。本章の関心から重要なことは、そのような期待が、経済的基盤を持っているか否かの吟味である。

（２）資源動員論①「ジリ貧」論
ＡＢＣＤ包囲網によって資源の供給を絶たれた「大日本帝国」という極東の小国が、国策＝戦争遂行のために「国家総動員」(1938年)を企画院(1937年)や軍需省(1943年)が企てても、日本国内に動員できるような「遊休」資源がなかったため、最後は「ジリ貧＝竹槍」精神での「本土」決戦論に転落した。それどころか、「ジリ貧」を恐れるあまりに、実現性のない資源獲得のための南進論を展開して、ついには大敗・軍事占領・従属国化という「ドカ貧」に至ったことは、歴史の先例である。
同様に、行政需給ギャップの解消のために、≪住民による地域福祉≫を企画しても、地域資源がなければ「ジリ貧」になるだけである。
「竹槍」精神での「郷土」決戦を唱道する≪住民による地域福祉≫論が、厚労省の現在の政策であるといえよう。そもそも、厚生労働省の一方の起源である厚生省は、
国家総動員に向かう1938年１月に発足した官庁である。当時の陸軍の提唱に基づき、兵士として役立
つような国民の体力向上や結核等伝染病への罹患防止、傷痍軍人や戦死者遺族対策などを目的としたものである。戦後改革で設置された労働省とは、根本的に出自が異なる。

②対外収奪論「大日本帝国」が資源動員を企画しても、国内に資源がない以上、「大東亜共栄圏」から資源を略奪・徴用するという対外侵略論になったことは、ある意味では必然である。当然ながら、対外紛争を惹起し、平和裏に経済的に交換入手できた資源さえなくなり、さらに窮乏を加速する「ドカ貧」に至ったことは
上記の通りである。
同様に、地域資源の最大動員を目指しても、そもそも疲弊した地域社会に資源がなければ、合理的には成り立たない。その場合には、域外から資源を収奪するという「地域重商主義」「域内経常収支黒－21－

ゼロ・サム字論」に帰着しがちである。国内での資源総量が一定であるならば、全体としては 零 和 競争となる1。
地域資源の域外収奪は、地域間競争・都市間競争論という水平的競争に回収されることになる。もっとも、ある地域が域外収奪によって需給ギャップを埋めることができても、収奪された地域の需給ギャップはますます大きくなるから、日本全体での需給ギャップを埋めることには全く寄与しない。
国内の零和競争は、「地域均衡発展」対「一極集中」対「地方創生」対「農村回帰論」という形で、どこからどこに資源を収奪するかという争奪論に帰着する。
「地域均衡発展」とは、20世紀第４四半期に見られた、東京圏から地方圏への公共事業などによる、公共事業・土建国家型・田中角栄＝竹下登型の地域間再分配論である(金井2006)。
「一極集中」とは、東京圏などに資源配分を集中させることであり、大都市圏を重視した見解である。通常の「一極集中」は、経済原理に則って「自然」に発生しているので、敢えて政策的に誘導する必要はないかもしれない。「農村回帰」は、「向都離村」のベク
トルを反転させ、地方のスローライフを重視する見解である。
「地方創生」は、「すべてのまちは救えない」と「東京ブラックホール」批判ということで、地方圏の限界集落を撤退させつつ、東京からは地方中核都市という「ミニ東京」への「移住促進」によって「選択と集中」を目指す。もっとも、「地方創生」は、東京圏からの「田園回帰」の流れになるのか、限界集落から「山から町に降りる」の流れになるのかで、「勝敗」の意味が全く異なってくる。しかも、「ミニ東京」の地方中核都市では、自然豊かなスローライフは望めないうえに、東京ほどは便利でも豊かでもない生活しか送れないので、「地方創生」は中途半端で魅力のない戦略になるかもしれない。
論理的には、資源の地域間分配の在り方が、全体の資源総量の拡大に繋がるという成長論によって、正当化されることもある。日本全体での資源の効率的利用のためには、最も生産性の高い地域に資源を「選択と集中」し、効率の悪い地域には配分を抑制しようという発想である。ただ、こうした産業連関論的な「ターンパイク・モデル」は、机上論としては成り立つが、現実には、資源の地域配分を変化させれば、各地域での資源の利用効率性も変化するので、計算通りにはならない。結局、重要なのは、どの地域が得をして、どの地域が損をするかという、零和的な争奪論に帰着する。
零和的な損得問題でしかない域外略奪が日本全体で社会的に成立するには、よほどの余剰資源を抱えた地域があることが必要である。大都市圏・東京圏には過剰(人的)資源があるのであれば、「地方移住」によって地域中枢都市に域外収奪をすることが可能になる。また、「絶対国防圏論」(1943年９月30日)と同じく、資源の広域拡散に無理がある、すなわち、遠隔地に拡散配分されている資源自体が余剰の源泉と考える限り、「地方圏」の全てを維持できないので、「大都市圏」を守るために、「地方中核都市圏」決戦に撤退するという話になる。つまり、限界集落その他の周辺地放棄によって、「小さな拠点」を形成したり、あるいは、地域中枢都市に「人口のダム」という「本土決戦」のための「要塞」「捨て石」を作ったりするという発想になる。地方の周辺地・奥地から地方中核都市に向けて地域資源収奪を行うのである。

1

水平的競争の結果、資源総量が減少する場合が、「底辺への競争」と呼ばれる現象である。例えば、自治体間で企業誘致のために減税競争を激化させると、結局、全ての自治体の企業課税は不可能になり、自治体全体での総企業課税
マイナス・サム
収が出来なくなる。その意味で、こうした「課税競争」は 負 和 競争となる。

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望

もっとも、このような域外略奪では、略奪後の地域資源再生産メカニズムが全く明らかではない。
略奪される側の地域が、継続的に資源を産出できなければ、収奪に持続可能性はない。略奪する側の地域は、永遠に資源を略奪し続けるしか、方策がない。そもそも、日本社会の人口減少が生じたのは、地方圏が産出した人員を、東京圏が一方的に域外略奪し続けたために、ついに、地方圏の人員産出が量的に不足するようになり、日本全体での人的資源が枯渇しつつあることによる。
20世紀第４四半期の「地域均衡発展」(国土の均衡ある発展)論の還流・再生産メカニズムは、(1)地方圏から人的資源を大都市圏に収奪して経済的生産に従事させ、(2)大都市圏で生産(付加)した経済
資源(価値)の一部を財源として地方圏に還流させ、地方圏の人的資源の再生産に充てる、という企てであった。民間市場経済の自律性では人口再生産メカニズムが機能しないので、財政を不可欠に組み込んだ資源再生産ということになる。ただ、この再生産メカニズムが順調に機能すれば問題はなかったのであろうが、現実には、人的資源面でも経済財政資源面でも機能せず、人口減少と経済停滞をもたらすことになった。というのは、(3)地方圏の官公需の一部は大都市圏の企業が受注したため、経済活動により大都市圏に経済資源が還流してしまったうえに、(4)地方圏の人的資源の過剰再生産力は大都市圏を賄えるほどは高くなかった、からである。地方圏で過剰人口を生み出しつづければ、地方圏
は永遠の貧困に喘ぐことは不可避な以上、そのような無謀なことは続かなかったからである。

③地域経済成長論
戦後日本の「最大動員」(村松1994)が成立した条件は、貿易と生産と人口増加による成長社会であったことが要因である。資源の絶対量が拡大した時代の歴史的産物が、バブル崩壊直後の「坂の上」の時代には、「最大動員」に見えただけである。資源を最大動員したのではなく、資源が実際にも増えていたのである。
貿易は、相対的に遊休資源を輸出し、相対的に希少資源を輸入する営為である。生産性向上は、同一資源によっても、財・サービスの供給が増大することであり、それは「最大動員」と言えば動員ではあるが、実際には、資源の動員量は変わらずに、有効活用によって産出が増えただけでもある。人口増加は、いわゆる「人口ボーナス期」には、生産資源及び有効需要を同時に拡大した。人口＝労働力という生産資源が増大しても、有効需要によって消費されなければ、単なる遊休資源になるだけであり、「人口圧力」と呼ばれるだけであるので、需要面も大事である。
このような資源の絶対的成長の先例は、資源動員ではなく、成長戦略が必要だという、それなりに論理的な帰結に至る。この観点からは、需給ギャップを埋めることが出来るのは、経済成長による供給拡充だけである。経済成長をすれば、その果実を資源動員する限り、無謀で根拠のない資源動員ではないとなる。問題は、どのようにしたら成長できるのかという成長戦略が、実はアベノミクスが功を奏していない現時点でも不明なことである。

④域内調達論～収奪枯渇か持続的再生産か～
税金等公的負担に依存せずに、≪住民による地域福祉≫のサービス供給が可能となる地域資源が存－23－在すれば、対外収奪することなく、域内調達で充分である。そのためには、地域資源の持続的再生産のメカニズムが必要である。地域資源の再生産メカニズムがなければ、域内の一方的収奪により、地域資源が枯渇するからである。

(ｱ)市場経済的再生産
第１に、市場経済的再生産が資本主義社会では基本である。しかし、営利企業による福祉サービス
供給で、公平妥当な社会保障ニーズが充足できるならば、そもそも、需給ギャップのような政策課題
は登場しない。いわば、世の中が「金持ち老人」ばかりであるならば、市場経済ですべてが解決するのである。世の中に現状程度の「金持ち老人」がいるからこそ、現状程度の需給ギャップで収まっているともいえる。しかし、「下流老人」という用語もあるように、高齢者層は経済格差も大きく、「金持ち老人」ばかりではない。アメリカ型ＣＣＲＣ(継続ケア付隠居団地、老人移住村)が成立するのは、あくまで、富裕層のみを対象とするクリーム・スキミング（いいとこどり）だからである。
福祉サービスを、必要とする人に行き渡るユニバーサル・サービスにするには、福祉の価格破壊が必要になる。いわば、「ファースト・ウェルフェア(fast welfare)」である。塩分・脂質など健康面では大いに問題があるが、ともかくは低価格でカロリーを提供する「ファースト・フード」は、貧困層の中期的な肥満や不健康をもたらすとしても、短期的な生存は確保する。同様に、「ファースト・ウェ
ルフェア」が、望ましい福祉サービスになるとは思えないが、それでも、無いよりは良いというもの
かも知れない。
しかし、貧困層もサービス購入可能な「ファースト・ウェルフェア」は、「貧困ビジネス」となることは必定である。また、福祉サービス従事者にとっても、低賃金・重労働の「ブラック企業」になるであろう。需給両面での「ブラック福祉」になることは不可避である。もっとも、消費者・労働者から資源収奪する「ブラック企業」で利得を得る経営者・出資者や、福祉サービスを回避できる介護・監護・措置等義務者(家族・親族や行政)にとってみれば、救世主のように映じる可能性もある。
「ファウスト(Faust)」的ウェルフェアかもしれない。
(ｲ)贈与非営利経済再生産
第２に、政府部門でも市場経済部門でもなければ、サード・セクターである非営利的部門が考えられるため、非営利的な再生産も検討する必要があろう。サード・セクターも多様であり、ＮＰＯ・協
同組合のような非営利事業体、家族・親族などの血縁的家族紐帯、地域社会という地縁的関係などもある。
ただ、ここで重要なことは、「福祉の担い手」として非営利のサード・セクターがサービス供給に当たるという表面的な意味ではなく、そのようなサード・セクターの資源再生産を、いかなるメカニズ
ムで確保するのかということである。サード・セクターが、行政からの補助・助成・委託などで資源再生産を図っているのであれば、公的負担の変形に過ぎず、需給ギャップの解消には資することはない。サード・セクターが、企業による寄付・助成や、家族内の誰かの市場的稼得によって資源再生産を図っているのであれば、市場原理の変形に過ぎず、結局、市場経済でどのような資源再生産・配分

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望がされるのかに依存する。
「有閑有産住民」がいれば、この遊休している地域資源を福祉サービスに動員することは考えられる。しかし、この「有閑有産住民」は、いかにして時間と資産を持っているのか、ということである。
親の遺産なのか、企業年金・退職金などの蓄えなのか、子育て・老人介護負担の回避なのか、誰かの脛齧り(パラサイト)なのか、などである。「有閑有産住民」の資源動員はそれ自体では、「有閑有産」の再生産は図られない。そもそも、財政が好転できないような経済情勢のなかでは、住民にも基本的には余裕はない。また、右肩下がりであっても格差社会であれば、経済資源に余裕がある富裕層がいることが想定されるが、それは、財政面の再分配問題として課税するのが原則である。親の遺産で「有閑有産住民」となって、その一部を福祉サービス提供に充てるくらいならば、最初から相続税を課せばよいだけである。そもそも、地域社会に、「有閑有産」の富裕層・中間層が必ずしも存在するわけではない。
ＮＰＯで活動する人も、「霞を喰っている」わけではないので、何らかのＮＰＯ活動に伴う事業収益が必要である。委託・補助・助成であるならば、税金等の公的負担に依存することになる。非営利のためサービス対価として実費償還をするならば、実質的には市場原理と同じであり、利用者からの代金・料金に依存するだけである。あるいは、「ボランティア」と称する無償・低賃金労働に支えられた「ブラックＮＰＯ」かもしれない。
寄付文化が充実すればサード・セクターも拡大すると言われることがある。しかし、寄付できるよ
うな経済的余裕を持っている人が地域社会に居るのか、さらには、そのような蓄財はそもそもいかにしてなされたのか、という問題がある。法人税・相続税を払う代わりに寄付促進するという寄付税制という議論もあるが、それでは資源総量は増えない。それならば、最初から課税して、行政がサード・セクターに補助・助成をすればよいだけである。
贈与によって非営利活動を可能とする地域資源が、どのように生み出されるのか、と言う再生産メ
カニズムがなければ、地域資源は収奪によって枯渇する。そして、もし、地域資源の再生産メカニズ
ムがあれば、そこに経済力・担税力が発生する以上、租税調達すればよいだけである。贈与非営利経済の再生産メカニズムは、独自にはほとんど存在しない。
限定的に有り得るのは、例えば、家族内で稼得者が病気になったときに、家族が看護し、稼得者が再び元気になって稼げるようになり、家族の生活も再生産される、というような限られた条件のみである。あるいは、雪かきのできない高齢者を近所の中年が代わりに行い、仕事をしている中年の子育てを高齢者が助けることで、互いの生活の持続可能性を担保する場合である。勿論、雪かきと子育て
それ自体で稼得は増えないので再生産メカニズムはないともいえるが、もし、雪かきがなければ家屋生活が圧殺され、子育てがなければ家庭生活が崩壊する以上、生活の再生産には寄与するのである。
(ｳ)地域資源枯渇
端的に言って、経済右肩下りなのであるから、≪住民による地域福祉≫を担える地域資源は、全体
としてはない。仮にあるとすれば、高度成長期の蓄積の食い潰しに過ぎない。行政に供給力がなくなっているときには、住民・民間（営利・非営利）にも供給力が並行的になくなっているのである。両－25－

者は、相互補完・反比例関係ではなく、相互連動・比例関係である。このような経済条件のなかで、≪住民による地域福祉≫を目指せば、地域資源は収奪され枯渇に向かうであろう。≪住民による地域
福祉≫は、地域社会の早期崩壊を加速化する「地方早逝」への道である。
このような地域資源枯渇は、実は日本の地方圏ではすでに進行してきた。地方圏の衰退は、単に東京圏に対する資源流出による域外収奪の結果だけでなく、域内収奪の帰結でもある。すなわち、地方圏の地域社会では、市場経済は活発ではなく、また、行政サービスにも限界があるため、以前から、町内会・部落会などの地域住民組織を通じた公共サービスの供給が行われ、そのために、地域の人的・経済的資源が動員されてきた。このような地域活動のため、大都市圏民では想像もつかないくらい多忙であり、相互拘束が強い。こうした柵から自由になることも、「向都離村」のベクトルを支えてきた。
つまり、東京圏が地方圏から域外収奪をした面だけでなく、地方圏での域内収奪なる「苛政」を逃れるための「難民」として、大都市圏に人口が流出してきたのである。
地方圏は大都市圏に比べ、地域社会や地域コミュニティが強いと言われ、それゆえに≪住民による地域福祉≫の実行可能性も高いと期待される。しかし、そのような地域社会は、柵と域内収奪を嫌う人の東京圏への退出(exit)による「難民」化の結果であり、残留物として成立しているに過ぎない。
《住民による地域福祉》と称して、地域社会への域内収奪が強まれば、さらに大都市圏へ逃亡する「難民」が増えるだけであろう。

（３）≪住民による地域福祉≫への経済合理的展望①調査分析とマクロ循環モデルの必要
住民活動による地域福祉で、福祉サービスの需給ギャップを埋めることを期待するならば、住民・民間が税金等公的負担に頼らずに、再生産・持続できるためのマクロ資源循環の条件を明示する必要がある。しかし、上記の通り、戦後日本の地域社会はむしろ、過剰収奪による縮小再生産が起きているとも考えられる。
≪住民による地域福祉≫のためには、現在の地域社会・住民生活のなかに、自然に再生される大量の遊休資源が眠っていると仮定するしかない。第１の問題は、そのような資源はどこにあるのかということの解明であり、地域資源賦存量調査が必要である。石油の埋蔵に限りがあっても、新たにシェールガスやハイドロメタンが「発見」されれば、急速に資源が増えたように見えるのと同じである。
加えての第２の問題は、そのような遊休資源が再生可能なのかである。地域に賦存していることが明らかになった地域資源を、一方的に略取しては持続可能性がない。地域資源の再生産・循環のメカ
ニズムを解明する必要があるのである。これは、経済循環(一般均衡)、炭素循環、に次ぐ「第三の循環」の解明ともいえよう。公共経済学の発展が求められるところである。
例えば、当面、注目されているのは、団塊世代などの退職者が地域に多く還流することである。企
業年金などもあり当面の生活はでき、かつ、肉体的には前期高齢者のためまだ健康で、しかも、現役時代にはそれなりの技能を蓄積してきたと考えられるので、膨大な地域の人的資源になり得るというわけである。しかし、企業などの職場にいたため、地域活動の経験とノウハウは乏しく、このままい

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望

けば、「宝の持ち腐れ」となって「引き籠る」ことが懸念される。
さらに、そうした生甲斐・遣り甲斐の喪失は健康寿命も害し、行政需要を押し上げることもある。
しかし、無理に地域活動をさせれば、尊大でプライドが高く、口は動かしても体は動かさないなどと、かえって「地域のお荷物」でマイナスの活動をしかねない人的集団である。そこで、「地域デビュー」に向けた教育・訓練が必要になるが、過去の履歴が邪魔をしてうまくいかない、などというような状態である。しかし、以上の想定は非数量的な物語に過ぎない。こうした人的資源がどの程度、≪住民による地域福祉≫を供給できるのか、調査分析をすることが求められているのである。

②日本型福祉社会論の失敗の轍～≪住民による地域福祉≫論という破綻～
格言に「地獄への道は善意で舗装されている」というのがある。地域社会の助け合いを唱道し、住民によって地域福祉サービスを実現し、福祉サービスの需給ギャップを解消するということは、多くの人々の生活を確保しようという善意に基づいているのであろうから、良心的な為政者・研究者・実践者にとって訴求しやすいであろう。需給ギャップのなかで「何かしなければいけない」と感じる実践者は、≪住民による地域福祉≫論のような「蜘蛛の糸」に期待を賭けがちである。
しかし、20世紀末の日本社会は、そうした社会の「遊休」資源の略取によって、持続可能性を喪失させてきたのである。その典型的帰結が少子化である。労働力再生産費用を下回る賃金・公的サービ
ス(現物給付・現金給付)によって、人口の再生産ができなくなったのである。
1980年代の略取言説の先例が、日本型福祉社会論である(村上泰亮・蠟山昌一1975)。これは、「福祉国家の見直し」という新自由主義的スタンスに基づく見解でもあるが、公的負担の源泉である経済資源を再生産させる負担をしている民間大企業労使連合の言説でもある。その要旨は、①行政・企業は福祉の過大な負担を回避する、②「含み資産」としての家族を活用する、すなわち、「妻」(多くの場
合は「専業主婦」を想定)による家事・育児・介護サービス供給に期待する、というものである。
「妻」または「専業主婦」に対して、企業が男性稼得者への賃金を通じてキチンと経済補償を行え
ば、この戦術は、ジェンダーバイアスという重大問題を孕みながらも、それなり持続可能である。しかし、企業負担を嫌うことが日本型福祉社会論の基底にある以上、「妻」または「専業主婦」によるサービス供給負担に対する補償を、企業が提供する気はないのであり、結局、「妻」「専業主婦」に対す
フリー・ ラ イ ド

る収奪に帰結した。企業経営者による従業員の「妻」へのタダ乗りであった。
さらに、企業は、1980年代に、これまでの「専業主婦モデル」を放棄し、女性労働力を安直に生産に動員するようになった。男女雇用均等とパート・非正規労働である。前者は女性も男性稼得者並みに激務をすることを期待するものであり、後者は男性稼得者の人員抑制をパート女性の拡大で補填しようというものであるが、いずれも、日本型福祉社会論が想定した社会保障サービスの担い手を空洞化させるものであった。しかも、パート・非正規労働のみで生活する女性稼得世帯の貧困を助長した。
このように、「妻」「専業主婦」という資源(「含み資産」)を収奪した結果、人的資源の枯渇を招くことになったのである。そもそも、日本型福祉社会論のもとでは、子供を作らず、子育て負担を回避するのが、最も合利的なのである。賃金が各家庭・家計での労働力再生産費用を下回るため、日本社－27－

会全体としては、人口＝次世代＝労働力再生産に失敗した。日本資本主義は、労使連合の私利私欲の帰結として、すでに崩壊が必至なのである。≪住民による地域福祉≫への期待は、こうした日本型福祉社会の帰結として少子化・高齢化の結果、唱道されるようになった病理現象であるとともに、資源収奪という日本型福祉社会論と同じ轍を踏んでいる。

③労働組合の任務
労働組合が≪住民による地域福祉≫に貢献する可能性があるかどうかは、難しい問題である。少なくとも、労働組合の本務は労働現場での経済条件の改善であり、それに密接にかかわる福祉サービス
による生活条件の改善であろう。その意味では､≪住民による地域福祉≫に関心を持つことは自然ではある。しかし、何ができるかは、冷静な検討が必要である。
≪住民による地域福祉≫は、日本型福祉社会論の轍を踏むような言説である。まずは、日本型福祉社会論による「家庭(＝妻、専業主婦)」への負担転嫁を真摯に反省することが、労働組合のなすべきことである。日本型福祉社会論は、女性・非正規へのしわ寄せの起点であった。それでも、この段階では男性稼得者モデルを捨てきっていないので、家庭の再生産費用を賃金で賄う可能性はないわけではなかった。しかし、こうした転嫁の構造の上に、1990年代からの新自由主義的な雇用破壊が、「雇用柔軟型」の看板のもと、生み出されたのである(日経連1995、連合総研2014)。そこでは、若者への負
担転嫁がなされるようになり、ますます、日本社会の「含み資産」は枯渇していった。
従って、表面的な「男女雇用機会均等」「男女共同参画」「女性の活躍」を標榜した、経営者・政府によるフリーライド行為の蔓延を、真摯に反省することが重要である。ジェンダーバイアスの解消や男女平等は、その理念自体は大事であるし、労働組合がしばしば「男社会」の残滓を引きずっている
以上、この価値は大事である。しかし、男女平等の看板のもとで、経営者・政府が実際に行ってきたのは、残念ながら、家庭・家族生活や地域社会の各種資源へのフリーライドと収奪であったのである。
勿論、資本主義社会の基軸は経営側であるから、これらの責任は主として企業経営側が負うべきものであり、労働側には一義的責任はない。しかし、労使関係における労働側の弱体性が、日本社会の経営側による家族資源の破壊活動を抑止できなかったという意味で、労働側にも責任がある。少なく
とも、中高年男性稼得者が中心となって労働組合が構成されている場合、家族(＝妻・専業主婦・パー
ト主婦・若者)への負担転嫁によって利益を得るという意味では、経営側と利害が共通していた可能性があるからである。しかし、そのような近視眼的対応が、中長期的な家庭崩壊を促進させたのである。
このような経緯を真摯に反省するならば、「地域」への負担転嫁である≪住民による地域福祉≫の推進には与しないことが、まず、重要な任務となる。仮に、≪住民による地域福祉≫を了解するのであれば、地域資源の再生産メカニズムの条件整備を実現することが必要である。すでに述べたように、
地域資源として期待される人的・経済的資源は、基本的には、民間市場経済部門から生み出されるものであり、市場部門から資源が注入され続ける限りにおいて、≪住民による地域福祉≫は持続可能になるのである。≪住民による地域福祉≫は、それ自体では地域資源の再生産がほとんどできないから
である。

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望そのため、例えば、以下の任務が考えられる。①労働現場できちんと安定した雇用と稼得を確保す
ること、または、福祉サービスとの補完も含めて所得保障を確保することである。家庭の誰かがきちんと収入を稼ぐことが、≪住民による地域福祉≫を可能とする経済条件である。②地域現場に人々が参画できるように、労働時間を短縮するとともに、定時化・予見可能化を確保することである。時間が短くなっても、携帯電話一本でスポット的にいつ呼び出されるかわからず、しかも、短時間でまた仕事がないとして追い帰されるのでは、≪住民による地域福祉≫は不可能である。③退職金・年金など老後の生活の安定の確保が、元気老人の地域活動には不可欠である。④さらにいえば、格差是正・貧困対策への政策取組を進めることが、結果的には地域福祉への負荷を下げるのである。
経済条件も整備せずに、労働組合が地域活動に関わるなどは、有害無益な心理的自己満足にしかならない。そもそも、正規労働をしながら労働組合運動をしていれば多忙であるし、短時間・非正規な
らばそもそも経済状態が安定していないのであって、地域福祉などに関わる余裕はないのである。

第２節≪住民による地域福祉≫の政治学（１）「住民自治」言説～アイデアの政治学～①「住民自治」の唱道
カッコ つ き の じゅうみん じち「 住民 自 治 」として近年理解されている内容は、＜住民が自分たちで自分たちの地域課題を解決する＞というような内容である。そのために、住民自身が、考え、課題を共有し、連携し、活動し、解決する、というものである。一見するともっともらしい内容である。住民が自分で自分のことを決めるのが自治だからである。
しかし、「住民自治」言説を額面通りに受け取れば、自治体行政の為政者にとっては、非常に都合の良い言説である。なぜならば、住民が自分たちで地域課題を解決してくれれば、行政に対して要求・要望・需要することはなくなるからである。自治体としては、行政需要を抑制することによって、需給ギャップを解消できるといえる。あるいは、住民自らがサービス供給を拡充することによって、需給ギャップを解消することができるともいえる。
もっとも、短期的には自治体為政者にとって都合のよさそうな「住民自治」であるが、原理的には危険を孕む。なぜならば、需要のない企業は倒産するように、行政需要のない自治体は存在価値がないからである。
「住民自治」言説を行政が唱道するときには、最終的には行政が、少なくとも政治家または行政職員という為政者である「有能」な自分は、必要とされなくなるような事態はあり得ない、という楽観論が根底にある。
しかし、論理的には、「住民自治」言説に住民が染まれば、住民には自治体行政は不要に感じられる。
こうして、自治体行政は、住民に対して、その存在価値を立証できなくなっており、非常に脆弱な存在となっていた。こうして、2000年代の「平成の大合併」では、ドミノ倒し的に周辺町村が廃止されていったのである。住民は、自分自身に近い町村役場を持つことの意味を理解できず、簡単に廃止に応じていったのである。「住民自治」は、自治体にとっては自己破壊的・自己否定的な言説でもある。

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②供給側軽視・需要側偏重「住民自治」が登場するまでの経過過程は、労働組合の敗北と並行していた。本来ならば、福祉サービス拡大のためには行政職員の増員を図る必要がある。これを「直営主義」と呼ぶ。しかし、1980
年代の行政改革のなかで、抑制するのは職員人件費か直接事業費かの二律選択になり、住民は前者を抑制することを選択したのである。つまり、公共部門の労働組合は、福祉などの行政サービスを維持するために住民と協働することができず、むしろ、住民と利害対立をすることになった。そして、民主主義の当然の帰結ではあるが、自治体執政幹部は住民の意向を優先し、いわば、人件費抑制という点で執政幹部と住民の連合形成を許してしまったのである。
職員人件費を抑制して、行政サービスの質量が維持できるのは、ある意味で魔術である。しかし、話は簡単であり、民間委託にすれば、行政職員が直接に行うより費用が安価だったからである。これが議論されたのが「公民コスト比較論争」であるが、結論的には民間企業の方が安価である。なぜな
らば、民間労働組合が労働現場で敗北していたため、民間企業での労働条件切下が先行していたからである。このように、公共・民間の双方の労働組合の弱体性が、（とくに民間）供給側の労働条件にしわ寄せすることで、需要側の行政サービスを維持しようという便法を生み出したのである。
1990年代後半以降の長期不況のなかで、自治体はさらに行政改革を迫られるようになる。人件費の抑制・削減は並行していたが、それに加えて、直接事業費の抑制が必要となったのである。このときも、直接事業費の切下げによる行政サービスの切下げか、直接事業費を切下げてでも住民ボランティ
ア・ＮＰＯなどで公共サービスは維持するか、の二者択一を迫り、サービス維持を希求する需要側の住民は後者を選択したのである。以前の段階では、＜執政幹部＝住民連合＞対＜行政職員＞の利害対立構造になったが、今回は、＜執政幹部＝需要側住民連合＞対＜供給側住民＞の対立構造になったのである。そして、すでに敗北していた公共労働組合は、執政幹部の陰に寄り、＜執政幹部＝需要側住民連合＞の側としてこの隊列に参加した。
ゼロ・サム

但し、このようになると、住民の内部で、需要側に立つのか、供給側に立つのかで、零 和 ゲーム的な利害対立が顕在化する可能性がある。そこで、この対立の顕在化を避けるのが、「住民自治」言説である。つまり、自分たち住民が供給者として、自分たち住民である需要者に公共サービスを提供するのであって、そこに利害対立を生まないという「自治」のイデオロギーが持ち込まれるのである。
さらに言えば、事業の委託・補助範囲が拡大するかもしれないと期待するＮＰＯなどの住民団体は、＜供給側住民＞であるにもかかわらず、＜執政幹部＝住民連合＞に便乗し、こうした「改革」を要望することもあった。というのは、＜供給側住民＞といっても、＜経営幹部側住民＞とボランティアなど劣悪な実動をする＜奉仕住民＞とでは利害が異なるのであり、＜経営幹部側住民＞は＜執政幹部＝需要側住民連合＞に加わればよいのである。
ただ、朝三暮四の住民は、あくまで基本は需要側に立って、目前の公共サービスの低下を忌避したに過ぎない。そのような公共サービスを、中長期的に住民が供給できる資源を誰が負っているのか、
あるいは、資源を再生産できるのかは、考慮していない。結果的には、住民の供給力が涵養されなけ
れば、住民は公共サービスを享受できないことになる。そのときに行政にサービスを求めても、
「住民

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望

自治」言説によって、「自分たちのことは自分たちでしなさい」と追い返されて、墓穴を掘ったことに後で気付くこともあろう。

③混声合唱「住民自治」
こうした「住民自治」言説は、いわゆる「行政の守備範囲論」「公共私三分論」「新しい公共性論」と同根である。これらは、革新系・市民派系の為政者・研究者などが好む言説であり、1970年代から80年代にかけては、「革新自治体から自治体革新へ」「直営論の敗北」などとして提唱されたものである。革新系・市民派系は、労働組合の利害代弁者であるというレッテル貼りを恐れ、自らの「純潔性」
を守るために、このような言説を好むのである。
しかし、「住民自治」言説が広く受容されるのは、旧来型の保守系・事大派系の為政者・研究者の世界観と共通する面があるからである。保守系の自治イメージは、
「自助論」
「奉仕論」
「草の根保守」などという形で表れており、それと同根の部分があるからである。例えば、民生委員などの地域名望家を行政委嘱員として動員し、地域で困っている人を監視させ、生活保護を申請させないで、叱咤・鞭
撻することで問題解消をするという作戦が取られてきた。また、後藤新平の著明な「自治三訣」は、「人のお世話にならぬよう、人のお世話をするよう、そしてむくいを求めぬよう」であり、ボーイ・スカウト運動の原則でもある。しかし、実態は地域社会の柵による重苦しい動員であり、大量の「難民」を生んだ「自治酸欠」でもあることは、第１節で述べたとおりである。
市民派系・保守系の「混声合唱」としての「住民自治」は、広い意味、つまり、国レベルの行政／
公共サービスに係る「公共性」の分類と同じ構造を持っている。サービス供給側の公共性を、決定と実施の側面に分けたのが【表２】の分類である。

【表２】
実施

決定

為政者

住民

為政者

国家的公共性＝古い公共

奉仕的公共性＝古すぎる公共

住民

市民的公共性

協働的公共性＝新しい公共「住民自治」という意味が、住民自らサービス提供などの実施を担うということにあるならば、奉仕的公共性と協働的公共性は共存する。但し、保守派のイメージする「住民自治」は、為政者が決定したことに従って、積極的・自発的に住民が奉公・奉仕・貢献する奉仕的公共性を期待するものである。市民派のイメージする「住民自治」は、決定も実施も主体的に住民がする協働的公共性であって、為政者が決定したことの下請け作業をする者ではない。しかし、このように内部に深刻な対立を秘めたまま、「住民自治」言説が作動するのである。
「住民自治」言説が対立するのは、1970年代の市民参加の時代に目指された市民的公共性である。
市民的公共性は、意思決定を住民参加で行い、住民の公僕として為政者(主として行政職員)がサービ－31－

ス供給を実施するというものである。市民は、まずもって、体を動かすのではなく、頭を動かすのである。しかし、こうした市民的公共性を目指す住民を、「我儘な要望」「住民エゴ」「口ばかりで何もしない」として中傷するのが、「住民自治」言説である。簡単に言えば、行政需要を提起はするが、行政供給には無頓着な、より正確には、行政供給の実施に無頓着でありながら行政供給自体を決定してしまうような、住民を忌避するのである。住民の我儘を責める「住民自治」言説こそは、実は為政者の我儘の側面も持つのであるが、一定の影響力を持ったのである。

④「住民自治」への解釈改憲
現行憲法の地方自治制度保障条項(第92条)には、「地方自治の本旨」が置かれているが、その内容は、住民自治と団体自治からなると言われる。住民自治とは、住民が地方公共団体(自治体)の意思決定を行うことである。団体自治とは、国が自治体の意思決定を代行・統制しないことであり、地方分権を実現することである。自治体が国に対して団体として独立性をもっても、その自治体が住民の意向と無関係に意思決定しているのであれば、「地方自治の本旨」には悖るだろう。逆に、自治体が住民の意
向に基づいて意思決定できても、国の威光のもとには自治体の意思が実現しないのであれば、「地方自治の本旨」は満たされているとは言えない。
カッコのつかないじゅうみんじち

いずれにせよ、 住 民 自 治 とは、まずもって、自治体に対する住民による民主的統制の問題である。法制的に表現すれば、選挙権、被選挙権、直接請求権、直接参加権、請願＝提案権などである。
代表民主制を基本とすれば、首長・議員という公選職為政者の選挙が重要になる。このほかに、直接民主制的な要素として、解職請求や解職投票などがある。また、政治学的に言えば地域権力構造(ＣＰＳ)における権力所在の問題である。法制の建前はともかくとして、実態として誰の権力が意思決定を左右しているのかという問いである。
従って、住民が自治体やその為政者(政治家・行政職員)と無関係に活動する「住民自治」の領域は、憲法上の住民自治ではない。これは、住民自主活動である。住民は、自治体に働きかけることなく、自主的に課題を解決することは有り得る。しかし、自治体への働きかけがなければ、憲法で言うところの住民自治ではない。
また、こうした「住民自治」活動が自治体と関係を結んでも、それがたとい対等・協働であっても、住民自治ではない。単なる、住民と行政の相互作用関係である。なぜならば、住民が行政を民主的統制する関係ではないからである。
「住民自治」では、行政が住民によって民主的に統制されているか否かは不明である。また、こうした「住民自治」は、行政への民主的統制を目指す住民対抗運動を、行政との交渉・協働・取引に転進させる効果も持つのであって、むしろ、反住民自治的に機能することもある。しかし、こうした反住民自治的な住民活動が、「住民自治」という用語を用いて、唱道されているのである。一種の解釈改憲の横行と言えよう。
民主党政権時代に策定された「地域主権戦略大綱」(2010年６月22日閣議決定)によれば、「地域主権改革」とは、「日本国憲法の理念の下に、住民に身近な行政は、地方公共団体が自主的かつ総合的に広く担うようにするとともに、地域住民が自らの判断と責任において地域の諸課題に取り組むことがで

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望

きるようにするための改革」とされている(下線部筆者)。下線部は、ギリギリで従来の住民自治の枠に収めつつ、読み方によっては「住民自治」による解釈も可能になっている。すなわち、住民自治として解釈すれば、「地域住民が自らの判断と責任において[、地方公共団体の決定を民主的に統制することを通じて、]地域の諸課題に取り組む」というように、二重下線括弧内を補うことになる。他方、「住民自治」として解釈すれば、「地域住民が自らの判断と責任において[、地方公共団体の決定や実施を民主的に統制することを通じないで、住民が直接に、あるいは、地方公共団体と協働して、]地域の諸課題に取り組む」と括弧内を補うことになる。内閣法制局による護憲的解釈改憲／解釈改憲的護憲が、住民自治に関してもなされていたのである。

⑤≪住民による地域福祉≫への政治合理的展望（１）～公務住民への民主的統制～「住民自治」への解釈改憲は、住民が自治体を民主的統制するのではない、という非民主的な「自治のかたち」を前提にしている。なお、後述する(3)で述べるように、さらに、自治体が住民を統制する統制的専制的な「自治のかたち」も想定されている。住民の自由の抑圧される閉塞的な地域社会
かんしゅであり、一種の「看守(みまもり)」社会となろう。
仮に、自由より安心・生活・福祉という価値判断に立つのであれば、やむを得ないトレードオフということになるかもしれない。しかし、依然として、住民が自治体を民主的統制するという住民自治のある「自治のかたち」を維持するのであれば、受益者・統制者たる住民(＜需要側住民＞＜統制側住民＞)と、≪住民による地域福祉≫の担い手たる住民(＜供給側住民＞)とを分離する必要がある。住民
自身が自分で行う、という自治イメージは限界を持つ。より正確に言えば、決定者・統制者と実施者・被統制者の役割分離関係を曖昧にするのが、「住民自治」言説なのである。これに対して、住民自治では、統制者と実施者を分離させ、住民は第一義的には統制者(市民住民)であり、その統制関係を重視する。したがって、あくまで、「住民自治」言説で言うところの「自分たちの問題を自分たちで解決する住民」は、機能的には行政職員と等価である公務住民として位置づけなければならない(礒崎・金井・
伊藤2014)。
「住民自治」言説が、≪住民による地域福祉≫を≪公務住民による地域福祉≫であるとして、明確に限定づけて認識することが、アイデアの政治学としては、必要である。≪公務住民による地域福祉≫は、市民住民によって民主的統制・問責される必要がある。勿論、そのようなメカニズムは設計できるか、という問いはある。市民住民から民主的統制を受けるくらいならば、公務住民は地域福祉を担いたくない、という面子・威信・やる気・インセンティブの問題もあるからである。

（２）≪住民による地域福祉≫の力学～利益の政治学～①だれの利益か
利益の政治学の観点からすれば、関係当事者の利益になることは促進され、利益にならないことは促進されない。≪住民による地域福祉≫がなされる地域に住むのと、なされない地域に住むのでは、前者の方が個々人にとっては有利である。例えば、≪住民による地域福祉≫によって、安心して徘徊

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できるまちに住めるのであれば、安心して徘徊できないまちに住むよりは、徘徊する個々人にとっても、徘徊する個々人を見守る個々人にとっても、望ましい(金井2014)。その意味では、≪住民による地域福祉≫は、福祉サービスを受ける対象住民にとっては、集合的利益ではある。
≪住民による地域福祉≫は、すでに第１節でも触れたように、基本的には、為政者の利益にもかなう。例えば、行政サービスに対する行政需要を抑えつつ、治政への不満を抑えることができ、政情・政権安定が達成される。通常は、行政需要を満たす行政サービス供給を行うことで住民満足を獲得するわけあるが、ここでは、行政サービスをしないのに行政への不満が生じないという「鎮撫」が可能になる。そして、よい治政を行った実績は、為政者の政治的な承認欲求や立身出世への欲望を満たす。
選挙地盤・後援会の組織化を目指す議員にとっても魅力はある。そして、行政職員としても、住民から求められかねない無定量・忠勤的な過剰労働を回避できる。こうしてみると、≪住民による地域福祉≫を為政者が推進するのは、為政者利益に叶うので合利的である。

②住民にとっての利害≪住民による地域福祉≫という負担をする個々の公務住民には、どのような利益があるのであろうか。一つ考えられるのは、相互扶助・支え合い(互酬性)である。支える住民(公務住民)と支えられる
住民(対象住民)が分かれていなければ、公務＝対象住民の全体の集合利益になる。ある時点でのある
福祉サービスについて互酬性はなくても、長期多角決済により「お互い様」「相身互い」という相互利益になる限りにおいて、個々の住民は≪地域福祉≫を担うことが合利的である。
このためには、先行して担った負担に対して、将来的に適正な見返りがあるという予見の信頼性が必要である。また、支え合いに参加しない人間(フリーライダー)に対しては、福祉サービスを与えないという排除性が必要である。つまり≪住民による地域福祉≫は、一種の保険原理によって利害が根拠づけ得る。
しかし、逆にいえば、「情けは人のためならず」で自分に返ってくるという予見可能性・信頼性がな
ければ、支え合いには加わらないだろう。また、地域の善意に期待して、何とかしてくれるだろうと思う場合にも、支え合いに加わらないだろう。この予期が正しければ、フリーライダーになる。タダ乗りが多くなれば、集合行為問題が発生し、≪住民により地域福祉≫は過少供給されざるを得ない。
この予見が間違っていて、結局、支え合いに加わらない人は助けてもらえないならば、「孤独死」「野
垂れ死に」になっていく。勿論、支えない人が排除されることは、保険原理にも叶い、むしろ、支え合いに加わる誘因になると言えるのであるが、しかし、「野垂れ死に」の発生は、地域社会に負の外部性を持つ負の公共財の提供であって、地域社会の他人にとってみれば排除できない悪影響をもたらす。
要は、人道的・利他的観点からだけでなく、利己的観点からも、「孤独死ゼロ」を目指したいのである。
そうなると、支え合いに参加していようといまいと、≪住民による地域福祉≫は提供されざるを得ない。これは結局、フリーライドによる過少供給に繋がる。
つまり、≪住民による地域福祉≫は、利益の政治学の観点からは、極めて脆弱な根拠しかないので
ある。

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望③≪住民による地域福祉≫の推進利益≪住民による地域福祉≫を可能とする条件は必ずしも多くはない。以下では、その数少ない条件を検討してみたい。
第１に、地域社会における「別の利害」を持つ公共サービス起業家によって、組織化・ネットワー
ク化がされることが必要である。いわば、副産物としての≪住民による地域福祉≫である。こうしたサービス起業家・組織者の「別の利害」は、何でもよい。
例えば、名誉、政治的野心、義侠心、愛郷心、権力欲、創業者利益、超過利潤、役得など、いろいろ有り得るだろう。政治家志望者や政党が、選挙での当選を目指して、後援会組織化の一環として、≪住民による地域福祉≫を達成するのが、いわゆる、「票と便益の交換」としての利益誘導政治・クライエンテリズム・マシーン政治である(斉藤2010)。労働組合が、オルグの一環として、住民に福祉サービスを提供することで、組織拡大を図ることも有り得るし、組織拡大をすれば組合員への福利厚生を提供しやすくなる。右翼や暴力団やカルト教団の組織化も同様である。
企業が地域での評判を高めて顧客を組織化する過程において、こうした福祉サービスを提供することも可能である。例えば、買い物難民への配達サービスによって、顧客を獲得することもできる。なお、公選職政治家・行政職員など為政者も、治政の安定という「別の利害」を持つのである。
第２に、小人数コミュニティによる住民相互監視は、集合行為問題への対策の基本である(オルソン
1996)。≪住民による地域福祉≫に協力しない人に対する社会的制裁を、どのように行うのかである。
元来は、農村型共同体や家制度という、地域社会の桎梏と柵という負担感によって、抜け駆けを防止してきた。しかし、すでに、地域コミュニティが希薄化しているという事実のもとで、こうしたことが可能であるかは疑問である。そもそも、こうした社会的制裁が強ければ、人々は「難民」として流出することは、既に触れた通りである。第一セクター・第二セクターの後退は、サード・セクターの後退と並行している。国民個々人は、負担感が嫌だから、納税もしなければ(財政赤字)、消費活動もしなければ(デフレ社会・消費不況)、地域活動・家庭活動にも関わらない(無縁社会、地域・家庭崩壊)のである(佐藤・古市2014、小野2012、ＮＨＫ2010)。

④≪住民による地域福祉≫への政治合理的展望（２）～行政による介入の必然性～
上述の通り、為政者には≪住民による地域福祉≫を推進する利害・動機はある。しかし、そのような利害関心があるならば、行政サービスとして自ら供給すればよいだけである。行政という公権力を背景とした行政サービスであれば、理屈上はタダ乗りを防ぐことはできるからである。そうでないときに、≪住民による地域福祉≫として、地域住民によって福祉サービスを供給することを委ねるとともに、その内容を背後からチェックして、信頼性を構築する「保障国家(Gewährleistungsstaat）」になれるかが問われる(板垣2013、三宅2013)。
第１は、説得・指導である。但し、自らの負担を転嫁したいという魂胆を持つ行政が、そのような疚しい心情を隠して、住民に信頼をもって説けるかは難問である。仮に、隠して説得するならば、「詐欺」的所業となって、後になってかえって大きな不信を受けかねない。したがって、端的に言って、－35－

需給ギャップがある以上、≪住民による地域福祉≫に頼らざるを得ないという状況を、真摯に説得するしかないであろう。もっとも、仮にそのような状況の説得に成功したとしても、タダ乗りを防げる
わけではない。タダ乗りした人によほどの心理的圧迫を与えるような「正義」「人道」を振りかざすしかない。
第２は、助成である。≪住民による地域福祉≫を行う住民には、行政が資金助成をすることで、タダ乗りへの誘因を減らすことができる。但し、≪住民による地域福祉≫の供給は相当な負担があるから、相当の助成がなければタダ乗りの誘因は減らしきれない。しかし、充分な財源を行政が提供できるのであれば、そもそも、直営や委託の福祉サービス提供で充分でもある。例えば、準市場としての介護サービス給付など整備すれば、≪住民による地域福祉≫への期待を軽減できる。逆に、ボランテ
ィア価格を前提とする≪住民による地域福祉≫への助成ならば、官製ワーキングプアを作る「ブラック自治体」でしかない。
第３は、調査・比較である。行政は、≪住民による地域福祉≫を業績評価して、問責・糾弾・叱咤・
激励・信賞必罰する存在になることで、住民による活動を促進することになる。例えば、学校間競争を煽ることで、国が品質を保証しようという試みが、近年のイギリスの教育政策である(太田2010)。
しかし、評価主体である行政に対するサービス提供主体の従属化である。したがって、≪住民による地域福祉≫として、調査・比較でサービス保証をすれば、行政の下請けとなる。
しかも、そのように従属するのは、≪住民による地域福祉≫に携わる「良心」的な公務住民であって、タダ乗りを防ぐことはできない。こうした事態になれば、抑圧移譲が発生し、≪住民による地域福祉≫の担い手は、その他の住民への圧迫を行うことは必定である。あるいは、対して見返りもないのに≪住民による地域福祉≫を一生懸命に担った挙句に、行政から調査・比較されて叱責をされるのであれば、住民はやる気を失い、「立ち去り型サボタージュ」によって「地域崩壊」をするであろう(小松2006)。
第４は、規制・統制である。個々の住民にタダ乗りをさせないためには、端的には、≪住民による地域福祉≫という「徴用」を住民に義務付けることになる(金井2015)。いわば、「総動員体制」の「国民徴用令」(1939年)のような形態となる。しかし、この治政は、個々の住民が≪住民による地域福祉≫にタダ乗りすることはないものの、行政が住民全員の勤労奉仕にタダ乗りしているだけである。このように、住民に「体で払え」と「庸」を強要するくらいであれば、最初から「租」「調」として財物で納税させた方が良いだろう。そもそも、租税を充分に調達できないから需給ギャップが発生するのであり、租税を取れないような行政に、肉体労働を「徴用」できるとは考えられない。
もっとも、現在でも、公務住民への「徴用」的なことがないというわけではない。例えば、保護者に子供の監護を義務付け、教育を受けさせることを義務付けている(民法第820条、教育基本法第４条、
憲法第26条)。また、直系血族・兄弟姉妹に順位・程度・方法を協議して扶養義務を課している(民法第877～879条)。親あるいは保護者には子供へのサービス提供を義務づけており、親族には相互扶助サービスの協議・実行を義務付けているのである。もっとも、法的に利害関係を操作して義務づけても、経済的基盤がなければ画餅である。教育を受けさせる義務を課した以上、義務教育は無償とせざるを

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望得ないのは当然である。同様に、≪住民による地域福祉≫に「徴用」するということは、経済的補償をすることと同義になる。
行政という公権力の介入を合利的なものにするのは難しい。サービス停止という制裁がとれない福祉サービスの持つ難しさが、それに輪をかけているのである。

（３）≪住民による地域福祉≫の「成功事例」論～制度の政治学～①「分権」時代の統制手法
集権統制モデルでは、国が≪住民による地域福祉≫を設計し、自治体・住民に義務付けることになる。しかし、上記の通り、単なる義務付けでは住民活動の「自発」的奉仕意欲を≪住民による地域福祉≫へ動員することはできない。そのためには、内面指導・精神動員という「マインド・コントロー
ル」までが必要になる。また、仮に義務付けるならば、市区町村より小さい単位を、≪住民による地
域福祉≫の受け皿主体として、位置付けることも必要になる。しかし、こうした住民プラットフォー
ムは、義務の受け皿となった段階で、すでに自治体行政組織となったといえ、≪住民による地域福祉≫ではなく、近隣・住区政府による行政サービスにしかならない。
そこで登場するのが、水平競争モデルである(村松1988)。国が≪住民による地域福祉≫を設計できないので、自治体や住民の競争心を煽ることで、それを、国にとって都合のよい方向に誘導する方策である。勿論、これも上述の調査・比較方式であり、様々な弱点を抱えている。これは、表面的には分権的ではあるが、実態は、集権的な動機づけのもとに置かれる。それゆえ、「分権」時代の統制手法の基本形態となる。国は、自治体や地域・地区から「成功事例」を抽出し、それによって業績評価し、「成功事例」を精神的・経済的に支援(賞賛・顕彰・補助など)し、「成功事例」を紹介・宣伝する。また、ときには、「失敗事例」に対して精神的・財政的に制裁を加える。

②水平競争の成立条件
自治体や地域社会において、≪住民による地域福祉≫の競争に、地域住民を動機付けるものは何であるかが、こうした統制手法の成否を決める。
第１は必要性である。先に課題に気付いた先駆的・先進的地域は、他から言われずとも、他に先駆
けて実践をする(松下1999)。内在的課題認識に基づくもので、水平競争によって促されるものではない。しかし、このような先駆地域がないことには、他の地域に対して煽動できる要因がないので、水平競争の成立のためには欠かせない。もっとも、国や外部主体が必要性を先駆的に認識してもよい。
第２は先発者利益である。モデル事業などで、国は先発自治体・地域に、自治体は先発地域に、財政支援をすることがあるので、先発者に利得がある。仮に先発者利益を目論んでいなかった自治体・地域も、「モデル自治体・地域」として紹介されることで、結果的に創業者利益を享受するので、モデル事例として紹介・宣伝されることに協力するものである。先発者利益という「にんじん」をぶら下げれば、一定数の地域住民はそれに釣られるだろう。
第３は横並び意識である。他自治体や他の地域で行っていることをしないと問責・批判されやすい－37－

ので、リスク回避をするのである。特に後発・後進の自治体・地域への危機感を煽るのである。つまり、ある程度の地域で≪住民による地域福祉≫が広まってしまえば、残りの地域もやらざるを得ない状態に追い込まれる。普及は、ある閾値を超えれば、加速度的に進むのである(伊藤2002)。
自治体の場合には、住民から問責される答責主体であることは明確なので、横並びの普及が有り得る。市場での財サービスの場合、通貨・クレジット・インターネット・電子メール・携帯電話などがそうであるが、みなが使っているものを使わない生活は不便なので、使わざるを得なくなる。自動車なども、個人として使った方がそれ自体で便利であるが、それ以上に、社会は自動車移動を前提に作られるので、加速度的に使わないことは不便なのである。逆に、自動車は便利でも、行政が道路を整備しなければ、使いようがないのであって、みなが使うようになったという状況が、使った方がよいという状況を作る。
≪住民による地域福祉≫は、前者の場合であれば、「我が地域は遅れている」という批判を回避しようというメカニズムが働くかである。確かに、地域を愛している心ある住民は気にするだろうが、そうでない住民には訴求しない。仮に焦燥感に駆られれば、自分に対して問責するだけであり、自分の負担を増やすだけで、疲弊するだけである。後者の場合には、日本社会全体が≪住民による地域福祉≫を前提として社会保障制度を構築していれば、ある地域だけ≪住民による地域福祉≫をしないわけにはいかなくなる。しかし、それは皆がするからする、と言うだけであり、皆がするようになる段階まで持っていくメカニズムにはならない。むしろ実態は、≪住民による地域福祉≫≪家族による家庭
内福祉≫を前提に社会保障制度を構築してきたのが、それらが崩壊してしまい、需給ギャップが発生しているのである。
但し、これらの動機付けは、他の利害関係との衡量に置かれるので、実際の行動に繋がるかどうかは不明である。とはいえ、一つ重要なことは、どのような事態になろうと、国は責任回避が可能になることである。国は、「成功事例」を称賛し、「失敗事例」を糾弾し、国は「成功事例」と連合を組むのである。例えば、「国はやる気のある自治体・地域を積極的に応援しました」とか、「無駄なバラマ
キにならないように、業績を数値目標(ＫＰＩ：重要業績指標)きっちり検証しました」などというのである。≪住民による地域福祉≫も、一部の賞賛される「成功事例」と、そうでない多数の地域とに、分断されるのである(山下・金井2015)。

③≪住民による地域福祉≫への政治合理的展望（３）～水平競争を支える条件～
国や自治体は、自治体や地域の水平競争を煽ることで、現象としては≪住民による地域福祉≫への動機づけをすることはできる。しかし、このように駆動された≪住民による地域福祉≫を巡る水平競争が、住民福祉に役立つ保証はない。役立つためには、以下のような諸条件が満たされる必要がある。
第１に、≪住民による地域福祉≫という福祉サービス供給の政策ビジョンが、社会・政策構想として妥当であることである。第１節で述べたように、マクロ的経済的合理性があることが、最低限は必要である。地域資源が賦存せず、あるいは、現時点では賦存していても再生産メカニズムがないとこ
ろでは、≪住民による地域福祉≫への駆り立てに成功すればするほど、地域社会は疲弊して逆効果に

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第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望なる。
第２に、水平競争の帰結によって、日本社会全体としてのミニマムを確保した底上げになるメカニズムが存在することである。例えば、「成功事例」から成功のための一般技法が抽出でき、それが他地域にも移植できることである。しかし、これは、かなり怪しい理論的前提あるいは予断に基づく。実際には、地域課題は地域固有であるし、≪住民による地域福祉≫のサービスの組織化も地域固有であり、万能薬はない。結局は、「最後は人だ」という話になるのが、常識的な調査研究結果である。そうなると、一般技法としては「人づくりが大事だ」という話になるが、これは全くのトートロジーである。多くの場合、「成功事例」での「人づくり」は、地域固有の文脈で偶然になされたことに近いから
である。
第３に、
「失敗事例」にこそ、後続する支援・資源を集中投下して、底上げをすることができることである。しかし、現実の水平競争の煽動においては、「成功事例」だけを眺めて賞賛・報奨して、自己満足するという較差助長のことが多い。たしかに、まちづくりや町並・観光のような、地域住民にとってのプラスアルファ的なサービスであれば、それでもよい。しかし、福祉サービスのような不可欠
サービスの場合には、そうはいかない。むしろ、失敗した地域をどうするのかこそ、問題なのである。
逆に、水平競争で済むということは、地域福祉がプラスアルファ・レベルの付加的サービスに過ぎないということであるが、それならば、そもそも推進する必要はない。
第４に、住民疲弊競争という「底辺への競争」の可能性を回避できるかである。地域住民は、≪住
民による地域福祉≫への頑張りを先導され、それに邁進すればするほど、それについていけない住民
は、当該地域から大都市圏へ流出する。残された住民は、疲弊しながら≪住民による地域福祉≫を続け、一人また一人と、活動の意欲または肉体そのものが疲弊・焼尽する。残された住民は、少ない人数で重い負担を背負い、さらに加速度的に沈滞する。こうしてあるときに、雪崩のように、地域住民による負担感・閉塞感が大きくなり、地域・集落は瓦解・空洞化する(小田切2014)。
第５に、国の政策・方針転換がないことである。国がときの政権によって政策を転換するのは当然である。しかし、≪住民による地域福祉≫は、そうした流行を超えて不易の政策方針でないならば、地域住民はいつ梯を外されるか判らない状況であり、安心して≪住民による地域福祉≫に関わろうとはしないだろう。例えば、近年俄かに、日本版ＣＣＲＣ(継続ケア付引退者団地、「生涯活躍のまち」)
なるものがにわかに喧伝されている。しかし、これまでは、施設から在宅・地域へという「地域包括ケア」を目指してきたのであり、そのために、介護予防や日常生活支援サービスを整備してきた。≪
住民による地域福祉≫と、ＣＣＲＣという「老人入居施設」とは相反する方向の政策である。つまり、その時々で舶来品を有難がる流行に左右され、国には不易の方針はないのである。

おわりに≪住民による地域福祉≫を可能とするには、住民の行動を左右する諸条件と法則性に従う必要がある。そうでない政策・制度設計は机上の空論である。その意味で、経済学的および政治学的側面の実現可能性を慎重に検討する必要がある。また、仮に法則性としての実現可能性があっても、それが他－39－

の価値を大きく阻害することが法則的に不可避な場合には、トレードオフ状態になる。
さらに、住民の行動は、経済と政治だけではない。本章では、≪住民による地域福祉≫の法律学・社会学・民俗学・心理学などは充分に検討しきれていない。また、福祉サービス提供技法としての社
会福祉学の観点での分析もしていない。これらは筆者の手に余るものであるが、多くの学際的研究による実現可能性分析(フィージビリティ・スタディ)が待たれるところである。

参考文献
礒崎初仁・金井利之・伊藤正次2014『ホーンブック地方自治[第３版]』北樹出版
板垣勝彦2013『保障行政の法理論』弘文堂
伊藤修一郎2002『自治体政策過程の動態』慶應義塾大学出版会
伊藤光利・真渕勝・田中愛治2000『政治過程論』有斐閣
ＮＨＫ「無縁社会プロジェクト」取材班2010『無縁社会』文藝春秋
大杉覚2015「自治体政策マネジメントと地域発自治創造」
大森彌他『人口減少時代の地域づくり読本』公職研
太田直子2010『現代イギリス「品質保証国家」の教育改革』世識書房
小田切徳美2014『農山村は消滅しない』岩波新書
小野善康2012『成熟社会の経済学』岩波新書
オルソン、マンサー1996『集合行為論』ミネルヴァ書房
金井利之2006「地域間平等の行政学」
日本政治学会(編)『年報政治学2006-Ⅰ

平等と政治』木鐸社

金井利之2010「自治体行政における地域福祉サービス」
宮島洋・西村周三・京極高宣(編)『社会サービスと地域』東京大学出版会
金井利之2014「徘徊できるミライ」『ガバナンス』2014年９月号
金井利之2015「公務住民側面から見た自治体・空間の関係」『自治総研』2015年４月号
小松秀樹2006『医療崩壊－「立ち去り型サボタージュ」とは何か』朝日新聞社
斉藤淳2010『自民党長期政権の政治経済学

利益誘導政治の自己矛盾』勁草書房

佐藤滋・古市将人2014『租税抵抗の財政学』岩波書店
辻中豊2009『日本の自治会・町内会』木鐸社
辻中豊・伊藤修一郎2010『ローカル・ガバナンス』木鐸社
日経連1995『新時代の「日本的経営」』
星旦二2010『ピンピンコロリの法則』ワニブックスＰＬＵＳ新書
松下圭一1999『自治体は変われるか』岩波新書
村田宏雄2011『オルグ学入門[新版]』勁草書房
村上正康2009『医療崩壊の真犯人』ＰＨＰ新書

－40－

第２章

≪住民による地域福祉≫の合理的構築に向けての展望

村上泰亮・蠟山昌一1975『生涯設計計画――日本型福祉社会のビジョン』日本経済新聞社
村松岐夫1988『地方自治』東京大学出版会
村松岐夫1994『日本の行政』中公新書
三宅雄彦2013『保障国家論と憲法学』尚学社
山下祐介・金井利之2015『地方創生の正体』ちくま新書
連合総研2014『ＤＩＯ』295号(2014年７・８月月合併号)

－41－

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治
立教大学

第１節

コミュニティ福祉学部教授 原

田

晃

樹

問題の背景

（１）地方分権改革と福祉
今日、日本の自治体は、財政上の制約の中、社会保障給付の急増への対応と同時に住民個々の実情に合ったサービス供給の必要というジレンマに直面している。そのジレンマを解消する対応の一つと捉えられてきたのが地方分権改革である。福祉領域では、1986年の整理合理化法による保育所・老人ホームへの入所措置事務等の団体事務化、1990年の福祉八法改正による都道府県から市町村への権限移譲及び高齢者保健福祉サービス整備計画（ゴールドプラン）の市町村策定などの一連の制度改正がなされ、機関委任事務全廃などを骨子とする地方分権一括法の制定、さらにはその後いくつかの改正法を経て、2015年６月に成立・施行された第４次一括法（地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律）へと続いている。政府は、地方分権改革推進委
員会の勧告事項については一通り検討・対処したとして、今後は地方の発意と多様性を重視した改革へとシフトするとしている（地方分権改革有識者会議2014）。
他方で、1990年代の地方分権改革は、国から地方への権限の移譲や政府・自治体への住民参加という伝統的な分権のみならず、規制緩和や市場化の文脈で捉えられるべき改革も、広く地方分権改革として位置づけてきた（金井2007）。たとえば、地方分権一括法の制定に向けて一つの画期をなした地方分権推進委員会「中間報告」（1996年３月）では、地方分権の必要性を次のように言及している。

「地方分権の推進は、〈国から地方へ〉の権限委譲であり関与の縮小である。その限りにおいてそれは、〈官から民へ〉の関与の縮小を求め〈官主導から民自律へ〉の転換を追求している規制緩和の推進と、軌を一にしている。
規制緩和と地方分権は、中央集権型行政システムの変革を推進する車の両輪なのであって、この双方が並行して徹底して推進されたとき初めて、〈第三の改革〉が成就するのである。」

実際、福祉領域では、1990年代後半の社会福祉基礎構造改革によって、福祉サービスの分権化と同時に、福祉サービス事業への参入要件が緩和され、障害、高齢（介護保険）、保育等の分野において社会福祉法人以外に営利法人、ＮＰＯ法人、協同組合等の参入が幅広く認められるようになった。また、介護保険事業（2000年施行）や障害者自立支援事業（2006年施行）などにおいて、事業者と利用者の利用契約に基づき福祉サービスが供給され、国・自治体から出来高払いの報酬あるいは利用者負担金を受け取る仕組みとしての準市場メカニズムが導入されている。
介護保険制度を例に挙げると、介護保険は次の２点で「分権的」な制度と位置づけることが可能である。一つは、サービスの需給関係やその管理を市町村の権限としていることである。介護保険制度

－42－

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治

は、市町村等が策定する介護保険事業計画においてあらかじめ給付と負担の関係を明確にした上で、必要な事業量が設定される。保険者が市町村になったという点では団体自治的な分権といえるし、市町村が介護保険事業計画を住民参加の手法を用いて策定するならば、住民自治的な分権ということもできよう。しかも、住民自らが負担する保険料の多寡とサービス水準は連動するから、住民の側も安易な要求型の参加では済まされなくなる。
もう一つは、サービスの提供は、「利用者による選択」を前提としていることである。利用者はケアプランに基づき事業者を任意に選択できる。利用者の自己決定権が尊重されているという点で分権的ということができよう。
このように、サービス水準のあり方までも民意に委ねられる計画は、従来の市町村計画ではみられなかったものであり、同様に、利用者が事業者を選択できる仕組みは、措置制度の下では想定され得なかったものである。
もっとも、本研究会前年度報告「住民・事業者・行政の連携による高齢者を支えるまちづくり」（連
合総研ブックレット№12）で言及されているように、市町村介護保険計画策定にあたっては、高齢者数と要介護の認定率の推移を見ながらサービス利用量を推計する方法が取られることが多いが、こうした需要予測の方法は、既存のサービスを前提として、その利用の見込みを推計しているに過ぎない
ため、住民が必要とするサービスの個別性や多様性は計画には反映されにくい。加えて、費用抑制の観点からサービス量は需要に対して常に不足気味である。地域支援事業の介護予防・日常生活支援総合事業についても、地域福祉の促進というよりは、公費圧縮をねらいとしている面があることも否めないであろう。
また、利用者の選択に委ねる仕組みでは、往々にして、意思能力のない（脆弱な）人や支払い能力のない人などは、利用者（顧客）から排除されてしまいがちである。介護保険の給付申請は、専門家による認定を受け、ついで介護支援専門員（ケアマネージャー）によるケアプランの策定によってサービス内容が決まるから、そもそも当事者が抱える個別の困難に応じたきめ細かなプランニングは望みにくい。加えて、ケアマネージャーが所属する居宅介護支援事業所、介護予防支援事業所、介護保険施設などは、系列化されていることが多く、利用者は往々にして同一法人が運営するサービスの利用頻度が高くなる傾向にある1。認知症、自閉症、精神疾患者あるいは生活保護受給者など複数の制度を利用している人たちのニーズは、複合的な要素が絡むことが多く、本人のニーズをきめ細かく把握することから始める必要があるが、以上の理由から、介護保険制度では、こうした人たちへの対応は一番後回しにされがちになってしまうのである。

（２）住民の主体的な参加の必要とその問題
公的セクターや企業セクターに一方的に依存することを前提とした福祉サービスでは、制度の谷間

1

厚生労働省は、2015年度から、介護事業者が利益獲得のために高齢者の意に反してサービスを利用させる「囲い込み」の是正に乗り出し、ケアマネージャーの紹介サービスのうち80％超を同一事業所が占める場合、利用１人当たりのケアマネの報酬を月２千円減らすという（2015年３月29日付『中日新聞』）。

－43－

に落ちてしまう人は増えるばかりであろう。そもそも自ら声を発しにくい・発せられない人たちのニーズを公的セクターや企業セクターだけできめ細かくくみとるのは不可能である。また、電球の取り替えや墓参りの支援などのいわゆる介護保険の枠外サービス、独居高齢者等の安否確認、外出支援、食事の提供といった日常生活におけるちょっとした困りごとへの対応をすべて公的サービスで対応することも現実的ではないであろう。
制度の狭間におかれがちな人たちのニーズを発見したり、日常生活に密着した困りごとや生活課題への対処については、そこに住む住民の主体的な協力が不可欠である。
住民の主体的な協力関係をベースとする問題解決の意義としては、次の点を指摘することができよう（これからの地域福祉のあり方に関する研究会2010、総務省2015）。第一に、公的機関では網羅・把握しきれない地域で埋もれがちな困難やニーズをキャッチしやすく、また柔軟、迅速な対応が可能であることである。第二に、住民相互の互酬関係に依拠することにより、従来の福祉政策でありがちな、
支援（措置）する者とされる者というように住民を支援ニーズの有無や程度で区分しないということである。住民の助け合い・支え合いの場合は、持ちつ持たれつの関係を基本とするため、たとえば、
高齢で日常生活のサポートを必要とする人であっても、子どもに読み聞かせをしたり、他の独居高齢者の話し相手になったりすることで、一面において支援する側に回ることが期待される。あるいは、現役世代がリタイア世代を支えるという世代間の互酬として捉えることもできよう。第三に、相互扶助の関係構築が、豊かなコミュニティ（ソーシャル・キャピタル）の形成につながることである。これからの地域福祉のあり方研究会（2010）によれば、支援を要する者が地域においてその人らしい生き方を全うすることで自己実現を可能にすると同時に、支援する者も地域における活動を通じて自己を実現する機会が生まれるという。
しかしながら、このアプローチにはさまざまな弊害もともなう。これに対する有力な指摘は、ボラ
ンタリー・グループが内包する欠陥（ボランタリーの失敗）としてＬ.サラモンによってなされている。
「特殊主義」3、「パターナリズム」4
すなわち、ボランティアや地縁による活動は、「資源の不十分さ」2、といった固有の限界性を有していることである（藤井・原田2010）。そして、サラモンはこのボランタ
リー・グループが抱える欠陥を補完するのが政府の役割だと主張している。実際、地方分権改革有識者会議では、地方分権改革の理念として、①行政の質と効率を上げる、②まちの特色・独自性を生かす、③地域ぐるみで協働することを掲げており、地域住民の主体的な活動を協働の推進を含む政府機構の改革とセットで論じている。
確かに、住民の相互扶助をベースとする福祉活動にともなう以上の問題に対しては、政府との協働を通じてその不足を補うことが有効であろうし、そうしなければ「ボランタリーの欠陥」はかえって増幅され、必要なサービスが行き届かなくなったり、問題を抱える人たちへのスティグマを強固なも2

ボランタリー組織が民間の自発的な寄付だけで十分な量の資金を調達することはそもそも困難であること、資源のある場所（ボランティアや寄付の豊富な富裕地区）と問題を抱えた場所は、往々にして一致しないこと
3
組織の自発性故に、サービス供給に偏りが生じ、結果として不平等を拡大させてしまうこと4

ボランタリー組織によるサービス供給が、活動提供者の意向に左右された慈善としての支援に陥りやすく、援助す
る側と援助される側の間に従属関係を持ち込む危険性があること

－44－

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治のにしてしまったりする可能性もあろう。しかしながら、この場合においてより留意が必要なのは、政府が住民の主体的な活動を推奨する背景には、財政難の折、地域の支え合い・助け合いという美名の下、政府セクターが撤退した空隙を埋める役割が期待されていることである。

（３）もうひとつの問題：市場化による営利企業への制度的同型化
他方で、住民の主体的な活動は、昨今の地方分権改革が規制緩和の文脈で捉えられていることに象徴的に示されているように、市場との関係で論じられるようにもなっている。たとえば、介護保険のサービス事業では、営利企業のみならずＮＰＯ（協同組合等を含む。）もまた大きな役割が期待されている。在宅福祉サービスにおいては、元々地域助け合いの中から生まれてきた多くのボランタリー組
織が、無償又は低額で活動を行っていた。それが、ＮＰＯ法・公的介護保険法の制定によって居宅サービス事業者として介護保険市場に参入を果たした結果、組織経営の安定につながっただけでなく、非営利セクターの地位向上にも寄与したとの向きもある（後2009）。
一般に、福祉サービスの多くは労働集約産業であるため、資本を持たないＮＰＯの参入も比較的容易である。加えて、2005年の介護保険法改正により、日常生活圏で完結する地域密着型サービスが基本となったこともあり、現在、１箇所あたりの事業所の従業員数は50人未満が過半を占めている。このため、地域の課題に直面する当事者や住民がその問題解決のために自ら組織化して必要なサービス
を地域で供給することに対するハードルも低くなっている。
非営利組織が準市場や公共セクターの調達契約に参入する動きは世界的な流れであり、「政府の委託がもはや非営利組織にとって業務や収入のかなりの割合を占める一方で、企業組織は非営利組織の牙城であった領域への参入」（Cohen and Eimicke, 2008, 113）が進み、営利と非営利の活動領域における垣根は次第になくなりつつある。このことは、一面においてＮＰＯの事業の安定化に寄与するものであるが、同時に、顧客以外の地域における多様なステークホルダー（支払い能力のない潜在的顧客や制度の対象外とされる人々）に対して等しく応答的であり続けることを難しくしている。
一例を挙げると、介護保険制度が導入される以前の1990年代初頭から在宅福祉事業を手がけている
神奈川県のワーカーズ・コレクティブの場合、介護保険事業に参入するに当たり、時間換算で介護保険事業を30％にとどめ、自主事業70％を確保するという自主基準を設定するとともに、自主事業の単価を時間当たり1,050円と定めた（中村2005, 84）。ワーカーズ・コレクティブとは、生活クラブの組合員達（当時は主に専業主婦）が立ち上げた労働者協同組合の一種で、経営計画から人事・給与に至るまで全員参加による意思決定を志向している。しかしながら、筆者達の調べでは、現在の比率は30：70に逆転している（藤井・原田2013）。徹底した参加デモクラシーに基づく組織ですら、準市場事業と自主事業の両立は難しいと言わざるを得ない。非営利組織は委託事業や準市場に参入するほど、同業他社との厳しい競争の中で、本来の社会的目標（ミッション）が等閑になってしまいかねないのである。また、介護保険事業に参入している公益法人（主に社会福祉法人）と営利企業のサービスの質について比較した調査によれば、有意な差は見られないという（鈴木2002）。加えて、保育市場における営利企業と公益法人のパフォーマンスを比較した調査においても、両者の間に有意な差は見られなか－45－

ったと結論づけられている（清水谷・野口2004）。
ＮＰＯやコミュニティ組織を含む非営利組織には、当該組織の社会的目標に照らして、当事者、利用者、ボランティア、寄附者など多様なステークホルダーに応答的であることが期待されている。そのためには、いかにコアとなる活動・事業に経営資源を投資するかというマネジメントのあり方も問われている（村田2011）。「周辺部分」に押し出されてしまった人達のニーズに応えるには、多様な資源にアクセスし、収益を確保しなければ持続可能とはいえない。つまり、組織の社会的目標を達成するために、多様な財源調達を通じて生産コストを下げ、コアとなる事業にいかに内部補助するか、そのあり方が問題になるのである。こうした考え方に基づくならば、公的資金や事業収入のみに依存するビジネス・モデルは組織の社会的目標を達成するという点において持続可能ではないのである。同様に、住民の主体的な活動についても、それが相互扶助のみに依拠している限り持続可能ではない。
相互扶助の関係性を基盤におきつつ、公的資源や市場へのチャンネルを一定程度確保するような運営が志向されること、すなわち、フォーマルなネットワークとの接合をいかに図っていくかが問われてくるのである。

（４）本稿におけるいくつかの問い
では、住民の主体的な地域活動を促し、それが地域におけるある種のセーフティ・ネットとして機能しながらも、公的セクターとの相乗効果をもたらすような関係をつくりだしていくには、どのようなアプローチが考えられるだろうか。
本稿は、このような問題意識に立ち、以下、事例調査（インタビュー及びそれに関連した文献調査）を通じて、仮説的な問題提起を行うものである。すなわち、第一に、インフォーマルな相互扶助のネットワーク形成が、地域の福祉的なニーズへの対応にとってきわめて重要であること、第二に、インフォーマルなネットワークを起点として、それを補完する役割としてのフォーマルなネットワークが持続的なサービス供給において不可欠であること、第三に、インフォーマルなネットワーク形成を促したり、それとフォーマルなネットワークとを結びつける主体として、中間支援機能が重要な役割を果たすことである。
なお、文中で取り上げた事例は、筆者達によるインタビュー及び関連文献に基づいているが、文中の内容はすべて筆者の責任に帰する。

－46－

第３章

第２節

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治

住民主体の福祉活動をめぐる論点（１）事例対象
本稿の記述は、主として下記の団体・グループへのインタビュー及び関連する文献調査に基づいている。

【本稿で取り上げる主な事例及び引用根拠】〇「はやめ南人情ネットワーク」
・引用資料：住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会『中間報告』（連合総合研究所、2014
年８月）〇「大牟田市生活困窮者自立支援事業」（ヒアリングレポートＰ91）
・インタビュー日時：2015年７月28日９時～10時30分
・インタビュー先：地域福祉推進室
・インタビュア：沼尾波子（日本大学経済学部教授）、金井利之（東京大学法学部教授）、原田晃樹（立教大学コミュニティ福祉学部教授）、黒岩正治（自治労福岡県本部）、前田藍（連合総研研究員）〇「大牟田市認知症ケアコミュニティ推進事業」（ヒアリングレポートＰ96）
・インタビュー日時：2015年７月28日10時30分～12時30分
・インタビュー先：長寿高齢推進課
・インタビュア：沼尾波子（日本大学経済学部教授）、金井利之（東京大学法学部教授）、原田晃樹（立教大学コミュニティ福祉学部教授）、黒岩正治（自治労福岡県本部）、前田藍（連合総研研究員）〇「大牟田市居住支援協議会の取り組み」（ヒアリングレポートＰ102、107）
・インタビュー日時：2015年７月28日13時～16時・インタビュー先：建築住宅課、地域交流拠点「サロン田崎」・インタビュア：沼尾波子（日本大学経済学部教授）、金井利之（東京大学法学部教授）、原田晃樹（立教大学コミュニティ福祉学部教授）、黒岩正治（自治労福岡県本部）、前田藍（連合総研研究員）〇「大牟田市地域交流施設の活動について」・インタビュー日時：2015年７月28日16時～17時・インタビュー先：社会福祉法人天光会
・インタビュア：沼尾波子（日本大学経済学部教授）、金井利之（東京大学法学部教授）、原田晃樹（立教大学コミュニティ福祉学部教授）、黒岩正治（自治労福岡県本部）、前田藍（連合総研研究員）〇「地域福祉館 藤井さん家の取り組み」（認知症対応型デイサービス）・引用資料：牧坂秀敏（2010）『認知症ケアは地域革命！－「地域福祉館 藤井さん家」の取り組み－』現代書館。
〇藤里町社会福祉協議会「ひきこもり者及び長期不就労者及び在宅障害者等支援事業の取り組み」（ヒアリングレポートＰ73）
・インタビュー日時：2015年１月19日11時～15時30分
・インタビュー先：藤里町社会福祉協議会
・インタビュア：沼尾波子（日本大学経済学部教授）、原田晃樹（立教大学コミュニティ福祉学部教授）、市川佳子（連合総研主任研究員）、前田藍（連合総研研究員）、・引用資料：菊池まゆみ（2015）『「藤里方式」が止まらない－弱小社協が始めたひきこもり支援が日本を変える可能性？－』萌書房。
〇アカウント３（Account ３）の取り組み
・インタビュー日時：2015年９月11日13時～14時及び９月14日13時～15時・インタビュー先：アカウント３
・インタビュア：原田晃樹（立教大学コミュニティ福祉学部教授）
・引用資料：2014年度第２回住民自治と社会福祉に関する研究委員会（2015年１月29日10時～12時）
における藤井敦史立教大学コミュニティ福祉学部教授報告資料及び藤井敦史（2015）「アカウント３を通して見る英国社会的企業が紡ぎ出す「連帯経済」－参加の基盤にあるもの－」『にじ・協同組合経営研究誌』649号、23～31頁。

－47－

（２）活動の背景
まず、それぞれの事例において、活動に取り組むようになった経緯をみてみる。
はや め

大牟田市駛馬地区では、高齢化比率が36％を超える中で介護が地域において一番の困りごとになり、認知症を発症した高齢者の徘徊や介護で家族が疲弊する現状があった。こうした現状を憂慮した地元住民が、2003年10月に民生委員、社会福祉協議会、公民館連絡協議会、老人会のメンバーに働きかけ、茶話会を開いた。このときの話し合いがきっかけとなり、介護者のたまり場づくりと認知症の人や家族を地域で支えるための「ほっと・安心（徘徊）ネットワーク」を柱とするはやめ南人情ネットワー
クが発足した。
藤里町社会福祉協議会では、社会福祉協議会（以下「社協」）職員が高齢者世帯を訪問したり、受託している地域包括支援センター業務を通じてデイサービス、ヘルパーサービス事業者、民生委員な
どから情報収集する中で、無業の若者が数多く存在する実態を把握した。しかし、彼らの大半は既存の労働・福祉法制では支援対象にならないため、厚生労働省のモデル補助金を活用し、引きこもり状
態にある若者の居場所と就労支援を目的とする「ひきこもり者及び長期不就労者及び在宅障害者等支援事業」を開始し、2010年４月に拠点施設「こみっと」を開設した。
藤井さん家は、1990年代から介護ヘルパーの実態を取材してきたルポ・ライターが、認知症の当事者やその家族の厳しい現状を目の当たりにし、地元関係者の支援を受け、個人の空き家を改修して認知症デイサービスと地域住民が自由に使えるサロンを開いたものである（その名称は所有者の名前にちなんでいる）5。
また、海外事例のアカウント３ （Account３）6については、生活困難な女性の社会参加や就労を通じた経済的自立支援を目的として活動を開始したのが始まりである。彼女たちの多くはバングラデシ
ュやソマリアなどからの移民である。それらの国の多くはイスラム文化圏であるが、そこでは伝統的な女性観として、家庭を守ることが重視され、男尊女卑の風潮が根強い。そのため、移民として新たな生活を立ち上げる際、どうしても家庭にこもりがちになってしまう。結果として、社会との接点を持てず、そのため英語を話す機会にも恵まれず、経済的にも厳しい状況におかれているのである。
これらの事例における取組経緯を見ると、いずれも制度の狭間に放置されてきた人たちが抱える困難への対応だということができる。これらは従来個人的な問題として捉えられ、その解決においては、
主に家族や親類・知人などの限られた人間関係に委ねられてきたため、社会一般の関心事として広く共有されてこなかった。それが、高齢化、ライフスタイル・生活環境の変化などによって、社会的な課題として顕在化するようになったのである。同時に、これらはいずれも社会から埋もれがちで争点化されにくいという性質を有している。はやめ南人情ネットワークや藤井さん家の場合、そもそも認知症に対する予断や偏見が強く、近所の目が気になる人にとっては本人やその家族のニーズを積極的に表明しにくいうらみがあった。藤里町社協のひきこもりの若者支援も同様である。事業の実施にお
5

ただし、2008年にルポ・ライターの牧坂氏が運営するＮＰＯ法人は解散し、認知症デイサービス事業は地元の社会福祉法人に運営に移管された。
6
アカウント３の活動については、藤井（2015）のほか、中川（2007）にも詳しい。また、事務局長のトニー・メレ
デュー氏の活躍については、ＮＨＫが社会的起業家の特集番組において紹介している。

－48－

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治いて最初の壁になったのは、「地域の閉鎖性」（菊池2015）であった。また、アカウント３が支援対象とする移民女性の貧困問題も、女性の積極的な社会参加をよしとしないイスラムの伝統的な家族観や英国におけるイスラム圏の人びとに対する差別意識がその根底にある。

（３）分析視角
このように、制度の狭間に放置されている人々の困難は、所得や財産の多寡といった貧困概念で捉えられるものというよりは、社会生活への参加機会の欠如や国民・住民として当然享受されるべき諸権利・制度へのアクセスの困難さに起因する。それ故、多様な問題が複合的に結びつきながら彼ら・
彼女らを社会的に孤立させていくと考えられる（藤井2010）。近年のグローバリゼーション下での積極的労働市場への移行とそれに伴う企業行動の変化、さらにはそれらと連動した「小さな政府論」（政府の失敗論）に依拠する政府部門の民間化・民営化などによって、男性（世帯主）稼ぎ手の安定した雇用（正規雇用）を前提に制度設計されてきた日本の社会保障制度や経済的貧困層に対する事後的救済を基本とする社会福祉制度では、このような社会的に排除された人びとのニーズへの対応は一層困難になりつつある。むしろ、こうした社会・制度環境の変化は、社会的に排除されがちな人びとが抱える困難の要因を、個人の病理に求める傾向を強めつつあるといえるだろう（岩田2009）。
したがって、社会的に排除されがちな人びとのニーズに対応しようとするならば、単に制度・政策
を地域や当事者に適用するというアプローチだけでは限界がある。これら事例が先駆的と評されるとしたら、それは、当事者の目線から地域でボトムアップのサポート・ネットワークを形成し、その上でフォーマルなネットワークと結びつけていることである。以下、この点についてみてみよう。

第３節

活動の展開プロセス（１）当事者が安心できる空間としてのコミュニティ
これら事例において最初に取り組まれたことは、当事者が安心して自らのニーズを発することのできる空間を確保することであった。はやめ南人情ネットワークの場合、最初に取り組んだのが、介護者が気軽に立ち寄れる茶話会であり、その事務局を担う高齢者総合支援センターのフレンズが運営する地域交流施設7「きてみてテラス」であった。そうした拠点における関係者の関わりが契機となり、認知症に対する正しい理解と対処法を学ぶためにさまざまな学習会・講習会の企画や、徘徊模擬訓練の実施につながっている。藤井さん家では、認知症デイサービスの実施日以外の日を地域の寄り合いとして自由に利用可能な「大黒茶処」として開放し、食事会、餅つき大会、子どもの遊び場などに活用していた。藤里町社協では、地域福祉の拠点として「こみっと」を建設し、引きこもりがちな若者のたまり場としても活用している。
7

地域交流施設とは、大牟田市が小規模多機能型居宅介護事業所に対し、介護予防拠点として設置を義務づけているもので、厚生労働省「地域介護・福祉空間整備等交付金」により、2007年から整備が始まり、現在市内40箇所に開設されている。施設整備については10分の10の補助（上限750万円）があるが、使用にともなう水光熱費は事業所負担となっている。多くの施設において、常駐職員はいないものの、兼務職員が地域活動のコーディネーター役を果たして
いる。

－49－

これらは、いずれも当事者の居場所づくりから活動が始まっており、かつ当事者が必ずしも客扱い
されていないという点で共通している。たとえば、藤井さん家では、もともとスタッフが「大黒茶処」の食事会やイベントの担い手だったが、スタッフに欠員がでたとき、参加者に食事作りの手伝いを依頼したことが、参加者が主体的に活動に関わるきっかけになった。食事会や漬け物教室などの趣味の会は、参加する住民が調理し、講師となり、新規の参加者をもてなすが、やがて彼ら・彼女らはさらに後から入ってくるメンバーをもてなす役割を演じるという循環が生まれたという。また、藤里町社
協では、従来の福祉は、常に弱者を定め、弱者を支援するという発想に立っていたとの反省から、支援する者とされる者という関係を否定することを活動の前提においている。実際においても、「こみっと」に参加する若者のうち、単にレクリエーションなどのサービスを求めて来る者は皆無であり、併設する食事処の手伝いなど、自らが何らかの役割を果たせる実感が持てて、初めて継続参加につながっているという。
アカウント３では、当事者をスタッフに雇い入れたり、彼女らの人材育成に力を注いだりしている。
勉学意欲の高い当事者やスタッフには積極的に大学進学や資格取得の支援を行っており、実際、数年の期間を経て、修士・博士の学位を取得したり、教師、弁護士、会計士などの専門職に就いたりしている。そして、そうして育った人たちが、次の世代の当事者をメンターとして支援したり、アカウン
ト３のパートナーとして起業し、仕事を融通し合う関係をつくりだしている。
このように、当事者の居場所のような身近な交流の空間においては、支援する者とされる者との明確な線引きはなされない。そこでは、参加者であっても受け入れ側であっても、新たな出会いを通じて生きがい・やりがいを感じることで自己肯定感を高めるなど、互いが何らかのメリットを享受する互酬の関係が形成されている（少なくともそうした関係性が志向される。）。この点、はやめ南人情ネットワークが最初に取り組み、その後市によって全市に広げられていった徘徊模擬訓練8は、互酬の関係を形成しにくいうらみがある。これについて、同ネットワークは、多世代が集まり参加者全員で一本の長い巻きずしを作る行事（人情巻きずしの会）、絵本の読み聞かせ、茶話会など「顔の見える関係」
を意識的に作り出す工夫をしている。

（２）フォーマルなネットワークとの接合
当事者を中心としたこうした関係性は、同質性の強い「結束型」のコミュニティということができる。当事者を起点においた相互扶助型のコミュニティは、当事者のエンパワーメントにおいてきわめて重要である。もっとも、それだけでは当事者を取り巻く問題の解決に向けて持続的に取り組む主体にはなりにくい。なぜなら、当事者自身に主体的に問題解決に取り組めるだけの資源（経済力、コミュニケーション能力、移動手段、労働スキル等）が圧倒的に不足しているからである。そのため、必要な資源の充足が可能となるよう外部資源へのアクセスが不可欠となる。また、当事者を中心とする「結束型」のコミュニティは、同質的で強い紐帯としての性格を持つだけに、ともすれば当該コミュ8

2015年度から「徘徊」の用語は使用されていないが、活動を適切に言い換える用語がないため、本稿ではそのまま用いている。

－50－

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治ニティを超えた社会との関わりが限られるきらいがあり、かえって社会的な分離を強めてしまうおそれもある。したがって、結束型のコミュニティの基盤の上に、それを支える関係性をつくりだしてい
くこと、すなわち、当事者を中心としたインフォーマルなコミュニティを超えて、外部との関係性をつくりだしていくことも必要になってくる。
はやめ南人情ネットワークの場合は、地元小学校区の社会福祉協議会、町内公民館連絡協議会（校区内の公民館長によって構成）、民生委員児童委員連絡協議会、老人クラブの各長との関係を早くから築き、世話人会の組織化を果たした。また、介護保険の介護予防事業と連携する形で地域交流施設を活動拠点にすることができた。これらにより、地域において活動の輪が広がっただけでなく、福祉専
門職や行政職員などとの関係構築につながっている。
こうした関係者との連携が比較的スムーズに進んだ背景には、大牟田市職員側からの地域への地道な働きかけによるところも大きい。すでに、2000年の段階で、初代介護保険課長が音頭をとり、事業者間で介護にまつわる課題や情報を共有する連絡組織として介護サービス事業者協議会が立ち上がり、それが契機となり同協議会の部会として2000年に痴呆ケア研究会（現認知症ライフサポート研究会）も発足している。この協議会は、現在の小規模多機能型サービスの展開において、事業所間の横断的な連携関係を生み出す効果をもたらしているという。また、市は、はやめ南人情ネットワークの取組を全市に広げるため、徘徊模擬訓練の全市単位での実施、認知症コーディネーター養成研修、介護予防教室、小中学校での認知症サポーター養成講座等をあわせて実施し、これらを認知症コミュニティ
ケア推進事業として展開している。これらは、行政職員が、日ごろから地域住民の自主的な取組や介護サービス事業者の地域活動支援の取組などに目を向け、活動をサポートする中で生まれてきたものである。
藤里町社協では、引きこもりがちな若者の居場所としての「こみっと」の事務所は、こみっとの登録生だけでなく、老人クラブ、各種ボランティア団体、身体障害者協会等との共同事務所になっている。ともすれば地域の目にさらされることを嫌う当事者をあえて地域住民と同居させ、共同事務所の役員会を通じて高齢者が不得手と感じる事務作業やＯＡ機器の操作を若者が手伝ったり、若者が働く
食事処で皆が食事したりというように、建物の中に居ながらにして若者以外の他者との関わりを持たせる工夫がなされている。また、地元商店主が講師になって就業体験・仕事体験する場も用意されている。こうした関係づくりが奏功し、シルバーバンクと協働した「こみっとバンク」9には若者当事者への依頼が急増し、さらに一般就労の実績にもつながっている10。就労領域には実績のない社協も、地域のサポート・ネットワークをつくりだすノウハウを生かすことで、就労支援の新たな連携関係を生み出すことに成功しているということができよう。
9

藤里町社協は、シルバー人材センターの事務局を担ってきたが、高齢者の生きがいづくり・職業斡旋としての事業を改め、地域貢献・有償ボランティアの活動の場としてのシルバーバンク事業に改組するとともに、引きこもりがちな若者の有償ボランティア活動の場としての「こみっとバンク」と一体的に運営している。当初年間200万円の予算で始めたものが、最近では1,000万円を超える規模に拡大したという。
10
藤里町社協は、求職者支援事業実施事業所の指定を受けている。開始初年度の2010年からの実績は、受講者数66人のうち就職者は60人に及ぶ。就職に至らなかった者は「こみっと」に登録し、こみっと内の食事処で働いたり、こみっとバンクでの依頼仕事に従事しているという。

－51－

（３）リーダーシップを重視するアントレプレナー論との関係
本稿で取り上げたいずれの事例においても、強力なリーダーシップを発揮するキー・パーソンが存在している。はやめ南人情ネットワークでは、世話人会の代表であり、校区社会福祉協議会会長である汐待律子氏が中心的な役割を果たしている。藤井さん家は、牧坂秀敏氏がたまたまジャーナリスト
として取材した縁で大牟田に移住し、立ち上げ、事業展開したものである。藤里町社協では、事務局長（当時）だった菊池まゆみ氏の力量によるところが大きい。同じく、イギリスのアカウント3も、事務局長のトニー・メレデュー（Toni Meredew）氏の辣腕によって組織の舵取りがなされている。
これらの事例は、いずれもキー・パーソンの活躍を抜きにして語ることはできない。彼らは必ずしも当該地域の住民や当事者の直接的な支援者というわけではない。行政職員、社協のような半民間組
織のスタッフ、専門職など、その属性は多様である。とりわけ、藤井さん家の場合は、大牟田とは縁もゆかりもない地へのIターン者によって事業化されている。そのため、ともすれば、カリスマ的なリーダーの力量がベスト・プラクティスを生むかのような理解がされがちである。
しかし、個人に焦点を当てる分析視角では、活動を支える肝心のインフォーマル・フォーマルのネットワークの形成プロセスが十分考慮されないきらいがある。むしろ、事例におけるキー・パーソン
は、いずれも一人のリーダーが多くの経営上の責任を抱えるのではなく、それを分散し、個々の活動において中心的な役割を担う人たちとの連携関係を深めたり、場合によってそうした人材を育成した
りする役割を積極的に果たしている。はやめ南人情ネットワークでは、地域の関係者による世話人会
を通じて活動を継続させるためのインフォーマルなネットワークをつくりだしただけでなく、医療ソーシャル・ワーカー、行政職員、介護事業所職員などが要所で主体的に関与しながら活動を支える体制がつくりだされている。藤里町社協の取組は、菊池まゆみ氏の手腕によるところが大きいとはいえ、実際に当事者である若者やその家族を支えているのは、係長の加藤静氏をはじめとする現場スタッフ
であり、彼女たちが前例にとらわれない柔軟な対応ができているからこそ、地域との連携も進んでいるといえる。同様に、アカウント３の場合も、トニー・メレデュー氏が中心的な役割を果たしている
ものの、協同組合としての組織形態に基づき、スタッフの参加に基づく民主的な運営がなされており、「プロジェクトを企画するの彼女の意向のみが事業計画に反映されているわけではない11。彼女自身、は私ではない。プロジェクトに関わる人々やサービス利用者自体も関与し、彼ら自身が、プロジェク
トをどのように進めるのか意思決定する」と述べている。
このように、分析の視座をカリスマ的なリーダーシップのあり方のみに向けるというよりは、インフォーマル・フォーマルのネットワーク形成プロセスや、その結節点ごとに浮かび上がる他のキー・パーソンの働きにも射程を広げて捉えることが、活動の背景やその持続可能性を考察する上で重要だといえよう。

11

たとえば、アカウント３の創設以来のミッションは、「女性と共に働くこと」であり、そのための支援をすることが活動の中心であった。これは、トニー・メレデュー氏の強い意向によるものであったが、一昨年の理事会において、女性のみにフォーカスを当てるのではなく、すべての人々、家族全体を対象にするという決定がなされたという。

－52－

第３章

第４節

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治事例からの示唆（１）連帯的なネットワークの基盤となる中間支援の重要性
事例における取組のプロセスをみると、いずれも、まず居場所に代表されるインフォーマルなネッ
トワークの形成があり、その上で、その持続可能性を支え、問題解決能力を高めるためのフォーマル
なネットワークの構築につなげている。このようなボトムアップのプロセスを経ることを通じて、当事者の感情や経験が共有され、当事者本人の自信の回復につながっている。そして、すべての事例にみられるように、当事者は一方的に支援されるべき存在としての庇護の対象ではなく、互いが互いを支え合う相互扶助の関係が貫かれている。相互扶助的な関係を軸に社会との接点を持つことによって、当事者の潜在的な能力が伸ばされているのである。この点から捉えると、当事者を支えるボトムアッ
プのネットワークは、当事者のエンパワーメントにとってきわめて重要であることがわかるだろう。
加えて、当事者のインフォーマルなネットワークを基盤におくことで、当事者は自らニーズを発することができるようになり、可視化されにくかった困難が明確なニーズとして浮かび上がりやすくなる。これがフォーマルなネットワークと結びつくことによって、集合的な利益になっていく。
このように、本人のエンパワーメントのプロセスを重視すれば、自治体による行政主導の取組だけでは明らかに限界がある。また、個々の組織・グループ単体では、自治体等の公的機関との力関係のギャップは大きく、どうしても水平的な関係にはなりにくい。したがって、当事者を取り巻くネット
ワーク形成に対する支援は、第一義的には、ネットワークに関わる多様なアクターをつなぐ役割を果たす民間レベルの組織が担うことが望ましいといえる。
それは、非営利セクターにとっての中間支援組織12ということになろう。藤井（2010）によれば、
中間支援組織とは、社会問題の前線で活躍する組織に対して、支援・開発・調整・代表・振興といった役割を果たす「基盤」（infrastructure）組織であるという。イギリスでは広く非営利組織一般を対象とするゼネラル型の組織から特定の機能に特化したものまで多様な形態の中間支援組織が、地域に密着したレベルだけでなく、カウンティ（県）、リージョン（地方）、全国レベルと系列化されて存在する。その支援内容も、社会問題に対応した事業の企画、ボランティアやスタッフの研修などから、補助金・助成金の申請書作成支援、融資、さらには組織間のネットワーク形成、政策提言（アドボカ
シー）など多岐にわたっている。
特に、中間支援組織は、組織間のネットワーク形成や政策提言の役割を積極的に果たすことが期待されているという点で、民間のコンサルタントやシンクタンクとは異なる。中間支援組織が単なるコンサルティング業務にとどまらず、いわば部分利益の集合化を図る役割を果たすことによって、個々の支援グループ単体や当事者では難しい政府セクターや営利セクターへの働きかけが可能になり、当事者のニーズを公共的な課題として提起することができるようになるのである。日本では、福祉領域
における中間支援組織としてもっとも期待されるのは社会福祉協議会であろう。しかし、残念ながら
12

英国では、インフラストラクチャー組織と呼ばれることが多いが、日本では一般的に中間支援組織の用語が用いられるため、本稿では便宜上中間支援組織の用語に統一している。なお、福祉領域では、プラットフォームの用語が用いられることがあるが、中間支援組織のような支援機能を含まない用例もあり、定義が明確でないため、本稿では用いていない。

－53－こうした中間支援組織としての役割を十分に発揮できているところは少数である。それは、自治体の厳しい財政事情や共同募金を支える地縁組織の衰退等を背景に、地域の困りごとにきめ細かく対応できるだけのマンパワーを有することができなくなっているという事情もある。だが、それ以上に、そもそも社協の半公的性格が、非営利組織というより準政府組織や民間事業者として行動せざるを得ない組織環境上の問題に起因しているのかもしれない13。
事例で取り上げた藤里町社協の場合、地域包括支援センター業務や介護事業等の介護保険業務などを受託し、準政府組織としての性格だけでなく民間事業者としての性格を一層強めつつある。しかし、その一方で、財政的に厳しい中でも、独自の研修や自主事業の拡充などを通じて、組織のミッションを主体的に掲げ、ミッションに沿った運営を貫こうとしている。そうすることで、自治体からの受託事業（たとえば地域包括支援センターやシルバー人材センター業務）であっても、当該社協のミッシ
ョンに照らしてどう組織の自主活動に結びつけられるかという視点を持ち続けられている。
社協は、民営化・民間化の流れの中で、公的サービス（特に民間に委託できないような不採算事業）の引き受け手としての性格をより強めつつあるが、そうした状況にあるからこそ、政府セクターからの一定の自律性をいかに担保できるかが重要である。藤里町社協の取組をみる限り、その鍵は、組織の開かれたガバナンス構造と、ミッションを常に振り返る研修等の機会確保であるように思われる。
そして、当初組織内外から反対の多かった引きこもりがちな若者支援の取組が、次第に地域で認知・支持されていったように、地域とのインフォーマルなネットワーク形成が、社協の自主活動に対して地域からの支持を調達するチャンネルにもなっていると理解できよう。

（２）地域における自治の基盤形成の可能性
各事例の取組で興味深いのは、当事者を取り巻くインフォーマルなネットワークを主体的に形成する際に、当事者が安心できる空間としての居場所が、その一つの重要な基盤となっていることである。
大牟田市では、増え続ける空き家対策の一環として、医療機関・不動産業者・介護サービス事業者等と連携して「大牟田市居住支援協議会」を設立している。これは、市内の入居可能な空き家を集め、高齢者や低所得者などの住居に転用しようというものである。その第一弾の住居が、2015年1月にオープンしたサロン田崎である。これは、地域の役に立つ活用をしてほしいという亡くなった元所有者の遺言により、地域の寄り合いや趣味活動の場として開放されたもので、地域住民の自主運営に委ねられることになった。そのため、市や上記居住支援協議会の支援により、地域住民が住居の管理運営を主たる目的とする「ＮＰＯ法人しらかわの会」を組織化している14。
藤井さん家も空き家を改修したものであり、認知症デイサービスの利用時間を除き、地域の住民に開放していた。藤里町社協の「こみっと」も、各種団体の事務局スペースや訓練生の食堂・厨房など
13

訪問型の介護サービスは、総じて利益率が低く、介護職員の巡回移動にコストのかかる中山間地域では採算がとれないために民間事業者の参入は見込めないところが多い。そうした中で、社会福祉協議会は、準政府組織としての性格を有するが故に、積極的に介護市場に参入せざるを得なくなっている面がある。
14
しらかわの会は、立ち上げから施設の運営に至るまで近くの病院の専門職（医療ソーシャルワーカー）が全面的にサポートしている。

－54－

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治において、当事者による自主管理を志向している。
また、大牟田市では、2005年の介護保険法改正による小規模多機能サービスの実施に伴い、前述のように、各地区の小規模多機能施設に介護予防拠点としての「地域交流施設」を併設させている。これは、高齢者の外出機会と健康づくりの取組を促すことが直接の目的だが、地域活動や寄り合い、地域ボランティアの活動拠点、あるいは利用者の家族会などの交流拠点として活用することも期待されている。介護サービス事業者が運営主体であるので事業者によって運営方法に差があるが、活用の仕方によっては、運営に地域住民を含めることもできる。
このように、公の施設に属さない民レベルの資産を地域住民が共に管理し、支え合う関係は、地域において共同性を育む礎になり得るといえるだろう。かつての農村社会で一般的だった、地域で生業を続けていくために不可欠の活動（道普請、里山管理）や冠婚葬祭などの生活に関する共同活動の多くは、今日では行政や市場で提供されるサービスへの変化している（保井2014）。町会・自治会のような地縁組織は、今日ではその多くが親睦的機能や行政の末端機能を果たしているに過ぎない。コミュ
ニティや非営利組織による地域の支え合いや地域のニーズに対応したインフォーマルなネットワーク
形成といった住民の主体的な活動は、一面にいて、これまで公的セクターが独占してきた公共的な役割を地域レベルに再び委ねようとする文脈で評価することができるかもしれない。また、コミュニテ
ィやＮＰＯ等が一定の資産を所有したり共同管理したりする動きは、当該コミュニティ・ＮＰＯにとって一定の経営基盤になるだけでなく、そうした資産を共同で管理する行為自体が、地域や集団の凝集性を高めることにつながると考えられるのである（泉・齋藤・浅井・山下2011）。

結語
各事例において、地域のインフォーマルなネットワーク形成が、社会的に排除されがちな人たちへのサポートにとって重要な意味を持ち、また、その持続可能性のためには、フォーマルなネットワー
クとの結びつきが不可欠であることをみてきた。ただし、住民と公的主体との協働関係をめぐっては、ともすれば住民の活動は行政サービスに取り込まれ、下請け的な役割か、行政サービスの縮小を穴埋めする役割を担わされたりする危険がつきまとう。そうした関係を回避するには、何よりも増して、取組主体となる組織に、地域住民の幅広い参加を促す開かれたガバナンス構造と、自分たちの意思決定に基づいて行動するという自治の内実が求められよう。
こうした活動を下支えする存在として期待されるのは、地域における中間支援組織である。日本では、市町村社会福祉協議会や地域レベルでの市民活動センター（あるいはＮＰＯ支援センター）がこれに当たる。もっとも、これらの多くは非営利組織やコミュニティ組織の活動面（サービス供給面）
でのサポートは行っても、インフォーマルなネットワークや地域における自律的な意思決定の基盤、さらには公的主体に対するさまざまな少数利益の代弁（アドボカシー活動）など、自治の内実づくりのサポートを行っているところは数少ない。
住民の主体的な活動が地域福祉を支える力となるには、こうした活動を行う地域レベルでの中間支援組織と、これに理解を示し、住民とともに考え、行動できるフロントラインの行政職員の存在が不－55－

可欠である。こうした草の根レベルでの自治の基盤づくりが、真の意味での分権改革といえるだろう。

【謝辞】
本稿の執筆に当たっては、文中で言及した方以外にも多くの方々にインタビューや資料提供等のご協力をいただいた。この場を借りて御礼申し上げる。

参考文献
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－56－

第３章

住民の主体的な福祉活動の可能性と自治

牧坂秀敏（2010）『認知症ケアは地域革命！－「地域福祉館 藤井さん家」の取り組み－』現代書館。
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Cohen, S and Eimicke, W (2008) The Responsive Contract Manager: Prospecting the Public

Interest in an Outsourcing World, Georgetown University.

－57－

第４章

労働組合の役割
連合総研主任研究員

市

川

佳

子

はじめに
本研究会では、地域を支える福祉のあり方を考える上で、地域のニーズに応じたサービスと、それに見合う負担を地域で主体的に決定するためには、住民参加・住民自治の土壌が不可欠であるとの認識から、住民自治を切り口に、地域福祉の現状と問題点、行政の役割、住民参加を可能とするプラットフォームをいかに構築するかなどについて検討した。本章では、地域の福祉を支えるために、労働組合がどのように関与し、役割を果たすことができるのかについて考察する。

第１節

労働組合にとっての「住民自治と社会福祉」

現在の日本の労働組合は、一般的に企業（職場）単位で組織されており、当該企業（職場）に雇用され、働いている従業員を組合員としている。したがって、これまでの活動の中心は、特に民間労働組合においては、企業との交渉を通じた、組合員の生活を支える労働条件をはじめ福利厚生の向上にあった。さらに、労働法制、社会保障制度や税制、近年では環境・エネルギー問題など、組合員の仕事と暮らしに直接的に関わる政策課題についての取り組みも積極的に展開している。
一方、本研究のテーマに関わる地域における福祉のあり方は、労働組合にとっても重要な課題であり、政策課題として議論されてきてもいるが、「住民自治」という切り口での議論は多くなかったといえる。住民や福祉と直接関わっている公務部門の労働組合にとって「住民自治と社会福祉」は、日常的な活動と密接に関わるテーマであり、議論や研究も行われているが、民間労働組合にとっては必ずしもそうではない。労働組合員は当然に地域の住民であり、組合員とその家族の生活をトータルに考えるならば、これまでの「職場における組合員」という視点だけでなく、「地域住民としての組合員」という視点での取り組みも必要ではないだろうか。
また、本研究会の問題意識の一つとして、日本型福祉を支えてきた企業と家庭の機能が弱まっていることを指摘した。これまで企業が従業員に提供してきた様々な福利厚生も、その背景には労働組合による要求と交渉力があったが、今日では現実問題として、もはや企業による生活保障機能に依存することが極めて困難な状況になっている。こうした中で、従来の対企業要求を中心とした取り組みに加えて、労働組合が組織力とリソースを生かして、地域の中で、とりわけ地域の福祉という側面から
どのような貢献ができるのかについての具体的検討が求められている。

第２節

労働組合による地域活動の活動実態（１）地域活動に関する連合の考え方
過去には労働組合が地域を軸としてベースに組織され、活動が展開されていた歴史もあるが、戦後

－58－

第４章

労働組合の役割

は企業単位での組織化が進み、経済成長とともに、労使交渉によって賃金をはじめとした労働条件が飛躍的に向上していく中で、地域における活動は当然続いてはいたが、企業・職場での取り組みが、労働組合活動のメインとなった。
しかし、バブル崩壊以降の経済の低迷で、労働条件の向上も進まず、雇用不安が起こる中で、組織率の低下も止まらず、労働組合の求心力の弱まりも懸念されるようになった。こうした中、連合はこれまでの取り組みを客観的に評価し、これからの運動を強化・発展させるために、外部の有識者による評価委員会を設置した。
その「連合評価委員会最終報告（2003年）」では企業別組合主義からの脱却が提言され、「企業別組合中心から産業別組織、ナショナルセンター、地域組織の強化に向けて、人の配置や財政の配分を見直し、それぞれの組織の役割分担を再度明確化する必要がある」との指摘を受けた。これを受けて連合は、地方連合会・地域協議会の改革を行い、「地域に根ざした顔の見える労働運動」をめざし、地域協議会に専従役員を配置した体制を確立し、構成組織の参画を得ながら、地域での運動を推進し、社会的影響力のある労働運動の強化に取り組んだ。
新しい地域協議会には、政策提言、組織拡大、交渉機能などの従来の労働組合的な機能に加え、専門家やＮＰＯ・ボランティアとのネットワーク機能や、働く人の街づくり、就労支援といった機能を持たせた。

（２）連合「地域協議会の果たす具体的機能についての調査」から見る実態と課題
しかし、地域協議会の活動の実態を見ると、期待され、求められる機能は多いが、これに対応できる体制は十分とはいえない。地域協議会を対象に連合が実施した調査1の結果を見ても、組織拡大、中小労組支援、政策提言などは、ほぼ実践できているとの回答が約半数を占めるが、専門家・ＮＰＯな
どとのネットワークや街づくりなどは、半数以上が「できていない」と回答している。
この要因について、同調査の自由記入意見では、地域協議会に課せられた多くの役割に対応するには、人材・資源(資金)が不足しているとの意見が多くみられる。また、構成組織の理解が得にくいことや、労福協などの関連団体との役割分担の問題なども挙げられている。地域での活動を強化していくためには、こうした課題を克服するための具体的な方策を探る必要がある。

（３）地域に関わる取り組み事例①連合山形米沢地協の事例
地方連合・地協の地域における具体的な活動で、本研究会のテーマに直接的に関わるような事例は残念ながら多くない。この中で、連合山形米沢地協による、米沢ビジネスネットワークオフィス(米沢ＢＮＰ)への参加は、好事例の一つとしてあげられる。製造業の空洞化、高齢化などによって、雇用問
題や産業の衰退、コミュニティ機能の崩壊が問題になる中、地域と産業の活性化を図るプラットフォ

1「地域協議会の果たす具体的な機能についての調査（2）結果」連合総合組織局、2015 年 1 月－59－

ームとして、産業界、行政、大学などが中心となって立ち上げた組織に、労働組合として参加し、成果を上げた事例である。このような産官学連携の事例は全国で多くみられるが、米沢ＢＮＰは、労働組合、金融機関、医療機関も含む幅広い連携(産官学金労医連携)を行っている点が特徴で、この種の連携に労働組合が参加したほぼ唯一の事例といえる。
連合総研の「山形県内の地域活動に関する共同調査研究プロジェクト報告書」によると、これまでの米沢ＢＮＰによる主な成果として以下のような取り組みを紹介している。
・在宅介護の現場と病院の医師をインターネットで接続し、遠隔ケアを行うシステムの開発・販売
・保育園の状況を遠隔カメラでインターネットや携帯電話から確認できる「いつでも参観日」シス
テムの構築
・健康をテーマに社会福祉コストの増加抑制、健康で安心して暮らせるまちづくりなどを目的とした、米沢医師会との共同による「好生サポートセンター」によるワンストップケアサービス

同報告書では、当時の関係者への聞き取りから、米沢ＢＮＰに参加することでみえてきた労働組合の役割として、①生活者視点での社会的課題の分析と提言、②生活者（労働者）と社会とのパイプ役、であるとまとめている。

②ライフサポート事業
連合は、2006～07年度運動方針の中で、地域に根差した顔の見える運動を推進するため、上述した
地協改革に加えて、労福協、労働金庫、全労済などの関係諸団体やＮＰＯ等と協同して生活相談活動の充実などに取り組むことを決定し、地協をネットワークの中心に据えた「ライフサポートセンター」の設置を提起した。この背景には、「家族・企業福祉等に依存した日本型システムはすでに限界にきている」中で、「われわれ自身が、開かれた支えあい＝連帯活動の担い手としての役割を果たしていくことが問われている」2という認識があった。
これを受けて、2005年８月に連合、中央労福協、労金協会、全労済の４団体は、合意文書を取りまとめ、全都道府県に拠点をおく、総合生活支援のためのワンストップサービス事業の実施に向けて協同の体制づくりを進めることを決めた。この事業は、従来地方連合会や地協が行ってきた労働相談から、トータルな生活相談へと一歩踏み出し、「地域における支えあいの基盤づくり」に労働組合として積極的に役割を果たしていこうという試みである。
その活動領域は、まずは生活相談から着手し、諸団体とのネットワークをつくりながら、職業紹介・
能力開発などの失業・離職者支援、育児・介護などの福祉事業、金融・共済事業、まちづくり機能な
どに、広げていくこととした。
2015年５月現在、46道府県127ヵ所でライフサポートセンターが設置され、労働と生活に係るさまざ
まな相談を受け付けている。また、生活困窮者自立支援事業を受託している地方労福協もある。山口2「社会保障ビジョン（改訂版）」連合、2005 年９月

－60－

第４章

労働組合の役割

県労働者福祉協議会は、では、平成23年度から山口県からの委託でモデル事業を実施し、平成25年３月までの３年間で、トータル２万件、月当たりの平均で648件の相談を受け付けている。また、支援対象となる登録者は700人近くとなり、そのうち、14.2％が正社員、20.2％がパート等として就職している 3。

③海外の事例
海外の労働組合による地域活動として、アメリカの労働組合によるコミュニティ・オーガナイジン
グの取り組みが、日本の労働組合にとっても非常に参考になる事例である。日本以上に組織率低下が深刻になっているアメリカで、「ワーカーセンター」という、伝統的な労働組合とは違うコミュニティから生まれた労働者の組織と、ナショナルセンターであるＡＦＬ－ＣＩＯとの連携である。
アメリカの労働法では、従業員の投票で過半数の支持を得なければ、労働組合として企業と交渉できず、労働組合の設立は日本以上に難しい環境にあったところ、特に80年代以降の経済・産業構造の変化や新自由主義的な政策運営、反組合的な立法などとあいまって、組織率は低下し続けていた。また、厳しい経済環境と格差拡大、貧困問題が深刻化し、既存の組合による職場内だけの活動だけでは、こうした問題に十分対応できなくなっていた。
一方、ワーカーセンターは、労働法上の労働組合ではなく、企業との交渉権もスト権もないが、労働者を会員として低賃金労働者や相互扶助や教育活動などを行っている労働者組織である。とりわけ注目されたのは、労働者を不当に扱う悪質な企業に対して、地域住民も巻き込んで不買運動などのキャンペーンを展開したり、企業と交渉して待遇改善を実現したりするなどの成果をあげるまでになっている。
2000年代に入ってから、組織率と労組の影響力低下に危機感を感じたＡＦＬ－ＣＩＯをはじめとする既存の労働組合は、組織戦略を大きく転換し、こうしたコミュニティーベースの労働者組織と連携した取り組みを進めるようになった。ワーカーセンターに資金面・技術面でサポートするだけでなく、共同の対企業キャンペーンなどにより、労働者の雇用確保や、労働条件の引き上げに取り組んでいる。
また、ＡＦＬ－ＣＩＯ自らが、コミュニティをベースとした「ワーキング・アメリカ」という組織を立ち上げ、地域の住民団体とも連携しながら、賃金引上げ、政治活動、医療保険の提供などの活動を行っており、現在300万人以上の会員を集めている。

第３節

労働組合に求められる役割

労働組合はその発祥から、弱い立場の労働者が団結し、共に助け合いながら、不当な弾圧と戦い、労働者の基本的権利を守り、労働・生活条件を向上させていくことを目的としている。暮らしの支え
あいは労働組合の基本的な役割・機能であり、その対象は組合員とその家族に限られるものでもなく、活動領域は職場(企業)内に留まるものではないはずである。組合員であれ誰であれ、人々の暮らしは3「平成 25 年度活動報告書」パーソナル・サポートセンターやまぐち、山口県労働者福祉協議会、2014 年３月－61－

地域社会から切り離して考えることはできないからである。労働組合が地域社会で暮らしの支えあいの一翼を担うという役割を果たす必要がある。本研究会での聞き取り調査と議論をもとに、労働組合が具体的にどのような活動ができるのかについて考察する。

（１）地域での政策立案と諸施策の効果的な実施のために都道府県の地域創生会議、生活困窮者支援事業の協議会など、行政の諸施策を推進する際に、多くの場合、学識者、労使団体、市民団体などの代表が参加し、意見反映ができる会議体が設置される。
こうした会議等に労働組合として、積極的に参画し、勤労者・生活者の視点から積極的に意見を述べ、より効果的なものにしていくことが、非常に重要である。また、先に述べた山形における産官学金労医の事例のように、こうした会議に参加することで、労働組合が地域においてどのような貢献ができるか気づくことができ、活動分野を広げることにもつながる。
労働組合は、日常的に行政、企業、諸団体とのつながりを持っているが、この関係をさらに発展させ、住民組織やＮＰＯなども含めたネットワークを形成し、地域の「結び目」としての役割を果たすこともできる。さらに、労働組合の持つ組織的、人的、財政的資源を活用して、住民組織等の活動を支援することも十分に可能である。

（２）職場と地域をつなぐ取り組み
地域の住民である組合員と地域の地域活動への参画を促すなど、組合員と地域との「結び目」としての役割も重要である。行政の諸施策、地域の課題、地域で行われている様々な活動、住民団体等に関する情報を、日常的に組合員に提供し、参加を呼び掛けることもできる。
組合員からの要望や意見、苦情に対応するのは、労働組合の日常活動の一つであるが、職場の問題だけでなく、地域の問題についても対応することをアピールし、要望や意見を出してもらうことも重要である。組合員からの相談事を政策課題として、前項で述べた行政などの諸会議にあげていき、その結果をまた組合員にフィードバックする、というサイクルをつくるとより効果的である。
また、機関紙やウェブサイトなどを使って、地域活動に参加している組合員相互の情報交換の場をつくり、参加する組合員を広げていくことなども考えられる。

（３）安定した雇用の場と労働条件の向上
本研究会で検討した、地域で起きている様々な問題の根源を考えると、職場の問題にいきつくものが少なくない。例えば、生活困窮者の問題についても、自立支援モデル事業に関する調査4を見ると、新規相談者の相談内容（複数回答）で最も多いのが、「仕事探し、就職」で57.2％を占め、「仕事上の不安やトラブル」も10.6％となっている。生活困難に陥ったきっかけが失業であることは想像に難くなく、安定した雇用、働きやすい職場を確保することが、生活困窮者を少なくするための根本的な対

4「自立相談支援機関モデル事業における支援実績に関する調査分析結果報告書」みずほ総研、平成 26 年３月

－62－

第４章

労働組合の役割策であるといえる。また、増加し続ける非正規労働者の賃金引上げをはじめとする待遇改善も重要な課題である。高齢者介護の問題についても、介護休業・短時間勤務制度など、介護しながら働き続けられるような条件整備にもさらに取り組みを強化する必要がある。
特にカギとなるのは労働時間の短縮である。育児や介護を抱えている場合のみならず、すべての働
く人が仕事以外の場で様々な活動に参画する時間を確保できるような労働時間を実現しなければならない。労働組合の本来の活動である、労働条件の向上、仕事と生活の両立を可能とする職場づくりに、より一層取り組む必要がある。
また、労働組合による地域への貢献という意味で、企業別労使の交渉の結果による労働条件を、地域に波及させていくことも重要である。春闘による相場形成、最低賃金の引き上げなどは、これまでも取り組まれているが、さらに一歩進めて、地域における複数の事業所と労働組合による統一的な労働協約の締結と地域での拡張適用なども視野に入れた取り組みも検討に値する。複数の事業所と地域の産業別労働組合による統一労働協約の締結や地域的拡張適用の事例は極めて少ないのが現状である。
しかし、地域的な労働条件の底上げをはかるためには、今後こうした取り組みも視野に入れる必要が
ある。

第４節

今後に向けた課題提起

地域において労働組合に求められる役割を果たしていくためには、これまでの活動や組織のあり方などの見直しも必要となってくる。そのための素材として、いくつかの課題を提起する。

（１）人材育成
組織と活動の基本は「人」にある。労働組合のリーダーは、組合員の意見を聞き、人を取りまとめ、
様々な利害関係者との渉外・交渉といった役割を担っており、このノウハウは地域活動で求められるスキルと共通点が多い。労働組合が地域活動を担う人材の供給源となることも期待できる。労働組合の様々な教育活動の中で、従来の職場活動にとどまらず、地域活動で活躍しうる人材の育成できるはずだ。アメリカの事例にもあったコミュニティ・オーガナイジングの手法も参考になる。
また地域活動を行っている諸団体との人材交流も考えられる。アメリカのＡＦＬ－ＣＩＯでは、コミュニティ団体の活動家や学生に、一定期間、インターンとして労働組合で働いてもらい、逆に労働組合リーダーがコミュニティ団体で働く、といった人材の相互交流を行っている。日本でも、例えば地方連合会などで同様の交流が可能ではないだろうか。

（２）労働組合資源（人、もの、金）の配分のあり方
あるべき活動の姿を語ってみても、それを可能とする資源がなければ、絵に描いた餅に過ぎない。
日本の労働組合の資源は、職場レベルに最も多く配分されている。組合員にとって最も重要な職場での活動に多くが配分されるのは当然のことであり、この配分を変えるのは容易なことではない。実際、数年前に連合が地協強化のために会費を引き上げた時も、構成組織の賛同を得るためにかなりの時間－63－

と努力を要した。
第２節（２）で述べたように、連合の地域協議会の果たす具体的機能についての調査でも、求められる地協活動が進まない原因として「人材・資源(資金)不足」が最も多くあげられていた。また、「構
成組織の理解が足りない」との声も多かった。会費の源泉は言うまでもなく組合員が支払う組合費で、それがどのように配分されるかについては、組合員の納得が必要である。地域活動の重要性が共通認識とならなければ、資源配分も難しい。このコンセンサスをつくる努力が求められている。

（３）企業別労働組合主義を超えて前述したように、そもそも連合の地協強化は、2003年の連合評価委員会報告を受けてのものだった。
この報告が強く主張したのは、企業別組合中心の活動からの脱却であり、産業別組織や地域組織の強化であった。そして、新しい地協の体制ができ、資源も少ない中、多くの困難を抱えながら、地協の役職員が日々努力を重ね、活動を行っている。しかしこれで終わりではない。地域に根差した活動を発展させるためには、さらなる組織改革と運動の見直しが必要であり、まずはそれを実行するという組織の意志決定が不可欠である。労働組合とは何のためにあるのかという根源的な議論もしなければならない。その際に問われるのは、突き詰めれば、企業別労働組合中心主義からの脱却が本当にできるのかという点につきるのではないだろうか。

－64－

第５章

まとめ

～住民自治と社会福祉の今後に向けて

第５章 まとめ ～住民自治と社会福祉の今後に向けて
この章では、本研究会での検討を通じて明らかになった「住民自治」と社会福祉を取り巻く状況と課題についてまとめる。

第１節

社会福祉と公共部門

社会福祉（Social Welfare）とは、個人や家族の所得を一定の水準まで上げ、医療、住宅、教育、レクリエーションなどの福祉を増大させようとする活動や制度であり、最低生活保障としての公的扶助に加えて、心理的・社会的援助を含む包括的な対人サービスを指すものと整理できる。
憲法第25条では「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する」こと、そして「国は、すべての生活部面について、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上及び増進に努めなければならない」と規定され、社会福祉に対する国の責任が謳われている。しかしながら、第１章で紹介した西尾(2005)の議論を改めて取り上げれば、ベバリッジ報告では、政府が全責任を持って行う最
低生活費の保障という公私分離の領域と、それを超える救済や支援など、公私両セクターの協働で対処されることが望まれる領域とがあったが、日本では、社会保障の領域において公私分離原則のみが強調された結果、公共部門に最低生活保障の領域から福祉ニーズの領域までの多くが求められることとなり、公私協働による社会福祉の確保についての仕組みづくりは、必ずしも十分に行われてこなかった。
家族のあり方の変化や、地域の繋がりの希薄化などを背景に、これまで地域の中の相互扶助で支え合ってきた関係が変化するとともに、少子高齢化の進展、所得・資産格差の拡大などを理由に、公共部門には、福祉分野において、これまで以上に多様で複雑な役割が求められるようになっている。しかしながら、第１章で示したように、財政難と公務員数削減等により、行政がこれらの課題にきめ細かな対応を図ることが難しくなっている。
今後、団塊世代が後期高齢者となる2025年には、医療・介護のニーズがますます増大すると見込まれており、国では地域包括ケアシステムの導入を通じて、地域の中で支え合う仕組みを構築することを目指した取組みを推進している。そこでは、「住民参加」が謳われているが、第２章で指摘されているとおり、すべての地域でこうした住民の参加が期待できる保証はなく、公的なシステムのなかで住民参加を前提とした「安上がりな福祉」を一律に考えた場合、サービスの確保が危ぶまれる地域が出てくることが考えられる。

第２節

社会保障給付と自治体

ここであらためて、社会福祉の分野における地方自治体の責任や役割について整理しておく。
憲法25条では、社会保障分野における国の責務が謳われているが、そこでの地方自治体の責務につ－65－

いて、台（2003）では、堀勝洋氏、木佐茂男氏、小川政亮氏の見解を紹介している 1。三氏の主張は異なる点もあるが、自治体もまた生存権保障にかかる一定の役割を担い、責務を負うという点では一致している。さらに台（2003）では、憲法92条における「地方自治の本旨」の規定について考察を加えたうえで、「地方公共団体が負う生存権保障責務は、国の立法政策によって改廃されえないこと」「社会保障に関する権限および事務の配分については、住民の実情と要求を容易かつ的確に把握し、敏感に即応し得る主体であり、かつ住民の直接の信託によって構成された地方公共団体、とりわけ市町村への配分が優先されること」「地方公共団体への生存権保障責務を実質あるものとするための財源保障が行なわれるべきこと」を指摘している。
一方、全国市長会（2011）では、社会保障給付の多くを基礎自治体が供給しているという認識のもと、「国と地方の有機的連携」の必要性を謳っている。具体的には、「国と地方自治体がそれぞれ有する機能の特徴を生かしながら、役割分担と責任を明確にしたうえで、有機的に連携を図り、効果的かつ効率的な制度となるように設計すべきである。例えば、国は全国共通の基盤となる仕組みの構築と運営に責任を持ち、地方公共団体は地域の実情に応じた対応が求められる部分について責任を持てるような制度にすべきである」と述べている。また、地域で多様な担い手の協働により社会保障関係のサービスを提供するに当たり、地域や社会福祉法人、ＮＰＯ、企業などの「多様な供給主体のコーディネートやサービス水準の確保は基礎自治体が行うべき」としているほか、社会保障を支える制度イ
ンフラとして、人材の養成・確保や、レセプトのＩＣＴ化、共通番号制度などの整備が必要であり、こうした制度を維持するためには国・地方を通じて安定的な財源を確保する必要があると述べている。
しかしながら、自治体が提供するサービス水準について、国が保障すべきナショナル・ミニマムの水準をどう評価するかという点を踏まえた言及はなされていない。

第３節「ナショナル・ミニマム」と「ローカル・オプティマム」

1990年代からの地方分権に関する議論のなかで、社会保障を取り巻く国と地方の役割分担の議論を通じて、公共部門が保障する水準について、「ナショナル・ミニマム」「ナショナル・スタンダード」「ローカル・オプティマム」という概念を用いた議論が行われた。例えば1990年代の地方分権改革の議論では「ナショナル・ミニマムが概ね達成されたことによって、行政サービスに対する国民のニー
ズは多種多様になってきた」（地方分権推進委員会第１次勧告）という認識のもと、多様な行政サービ
ス・ニーズに応えるためには地方分権を推進することが必要と提起された。そこでは、ナショナル・
ミニマムの達成や維持は引き続き国の責任であると指摘され、それを上回る水準でのサービス提供が1

堀説では、憲法25条が規定する生存権保障の責務に地方公共団体が含まれるとし、その理由として、1999年度まで
固有事務として社会福祉等の事務を行ってきたこと、機関委任事務についても地方が一定の費用を分担していること、国に属する事務についても実施事務を分担していることなどを挙げている。木佐説では、憲法25条で規定する保障を「人間としての『最低限度の生活』の保障」ないし「緊急的生存権」
・・農地の最後の、最低の一線をなす保障」とそれ以外の保障とに分け、前者については国が負うもので、後者については、国と地方公共団体が競合的な責務と権限を持つと整理している。小川説では、地方自治体が社会事業サービスそれ自体を行うことをその事務とし、国は地方
自治体が適切に生存権保障のための仕事が出来るように財政的裏付けを行うことをもってその事務とすることが憲法
25条が含意するところとされる、と整理している。

－66－

第５章

まとめ

～住民自治と社会福祉の今後に向けて国によってなされていることを問題であると指摘し、ミニマムを超える水準については個性差として地域の選択によるべきであるとしている。
2000年以降には、財政難の中で社会保障給付費の増大圧力を前に、行政改革を通じた歳出削減と小さな政府を目指す動きが出てくる。例えば、地方分権推進改革会議では、ナショナル・ミニマムはほぼ達成されたという認識のもと、地方自治体がローカル・オプティマムに向けた対応が求められるとの指摘がなされた2。
その後、2007年からの地方分権改革推進委員会報告では、ナショナル・ミニマムの水準やその確保に向けた国と地方の役割分担に関する特段の記述はない。ただ、国として「全国ベースで統一性を確保すべき事務」という考え方について、以下のような整理を行っている。
「地方自治体が行う事務については、国において事務処理の適正性を特に確保する必要があるものでも、法律などで明確な基準を定めていれば、国が個別に関与するまでもなく統一性が充分担保できるものと考える。また、国が基準を定める場合であっても、全国ベースで統一性を確保しようとする範囲は極力限定的にすべきであり、あくまで基準は『標準を定めるもの』とし、地方自治体の創意工夫の余地を認める方式とすることが住民サービスの向上にもつながる。地域的特性により事情が異なるなかで、形式的・画一的に措置することは、地方自治体による創意工夫の余地を狭め地方の活力を制約するとともに、住民との関係でも不公平を生む側面があることも否定できない。」
一連の議論を見る限り、国が定める基準としての「ナショナル・ミニマム」、地方ごとにその水準を定める「ローカル・オプティマム」には、二つの考え方が見てとれる。第１に国が定めた最低生活保障水準としての「ナショナル・ミニマム」に加えて、「ミニマム」を超えてはいるが、全国的に標準的な水準として保障を行うという意味での「ナショナル・スタンダード」、そしてそれを上回る水準として、地方自治体がそれぞれの判断で保障する「ローカル・オプティマム」という三段階での整理である 3。
第２に、国が定めた最低生活保障水準としてのナショナル・ミニマムがあり、それとは関係なく、
地方自治体が、地域の実情を踏まえたサービス水準として「ローカル・オプティマム」を独自に定めるという考え方である。財政難を背景に、それぞれの自治体で受益と負担の関係が目に見える形で福祉サービスについても対応することが必要とする議論が行われたが、その議論のなかで、地域独自の

2

当時の議論を紐解くと、「ナショナル・ミニマムを達成・維持するための国の責任」についての言及を各省庁の指摘として紹介した上で、｢その考え方は見直されるべき｣とした上で、「これからの時代に、我が国が追求すべき行政上の目標は、ナショナル・ミニマムの達成からローカル・オプティマムの実現へと転換されるべきである。」と整理している。さらに「地域における行政の総合化の必要性については、これまで当会議の報告等でも繰り返し強調してきている。総合行政化は、何でもまとめればよいという意味ではなく、地域住民のニーズに応じた最適の組合せを地域ごとの判断で実現すべしということであって、いわば行政執行に当たってのローカル・オプティマムの追求というべきものである。行政サービスの水準に関するナショナル・ミニマム、ローカル・オプティマムについては、種々の議論があるにせよ、中央官庁の縦割りに捕われない、地方独自の選択による最適な行政の組合せを追求するとの側面での地域ごとの最適化については、異論はないと思われる。国と地方の関係においては、国として維持すべき水準を見直し、多くの部分を地域の自主性・主体性に委ねることにより、受益と負担の関係をより明確化しつつ地域の実情に即した望ましい水準（ローカル・オプティマム）を各々が具体化していくというアプローチが今後採られていくべきものと考えられる。」と論じられている。
3
井川（2005）、井川（2006）を参照。

－67－

サービスを地域の負担で賄うことこそが、分権型社会における自己決定・自己責任であるという議論がなされた。
このように、地方自治体の社会福祉サービスをめぐる国の保障のあり方については、地方分権改革のなかでも、異なる考え方がみられた。
現実的には、国が定めた基準とは無関係に、地域ごとにサービス給付の量や質を決めていくという形での社会福祉の「分権化」は、財政力格差を通じたサービス給付格差を生むことになる。こうした「福祉の分権化」は、ピーターソンらの「福祉の磁石」論によれば、race to the bottomの競争を生むことになり、安心・安全な暮らしを保障する制度にはならないとの指摘もある4。
実際に、地方自治体が実施している福祉サービスのうち、給付内容や水準（＝ローカル・オプティマム）については、国が定めた保障水準（＝ナショナル・ミニマムないしナショナル・スタンダード）との見合いで、上乗せや横出しの支援策として自治体ごとに決められているものが多く、ナショナル・
ミニマム水準と独立に、自治体が判断しているというわけではない。例えば、生活困窮者自立支援制
度における支援事業には、必須事業としての「自立支援相談事業」のほか、任意事業として「就労準備支援事業」「一次生活支援事業」「家計相談支援事業」「学習支援事業」などがあり、任意事業の実施については、自治体の判断となっている。こうした支援メニューを実施するかどうかの判断が自治体によって分かれることで、結果的にサービスの内容や水準に格差が生じるが、どこまでをナショナル・
スタンダードと捉え、どこからをローカル・オプティマムとするかについて、問われることになる。

第４節「住民自治」からみた社会福祉

他方で、地域には、家族や近隣、ＮＰＯや企業などの様々な人々や組織があり、住民による主体的な相互扶助関係が構築されているところもある。こうした地域のなかには、第３章で示されたように、支える人と支えられる人との関係が固定化せず、それぞれの状況に応じて柔軟に対応できる見守りの関係が構築でき、安心な暮らしを支えあう関係が築かれているところもある。このような関係が構築された空間の形成には、こうした関係を育み、維持するきっかけと「場」が必要であり、また、住民が相互に支援し合える関係を維持できることが必要である。
また、多様な専門性を持った組織や団体が連携・協力を図ることで、必要な支援を行うための公共
的な「場」（＝プラットホーム）が形成され、それが住民に認識されていることは、いざという時の安心にもつながるものである。第３章で述べられているように、そのようなプラットホームを支える体
制をどのように構築するかが問われている。こうした仕組みが機能するには、そこで働く専門職員の確保、それらの人々に対する所得の保障、そして「場」を運営するシステム構築が必要である。
本研究会では、秋田県藤里町、福岡県大牟田市、北九州市の事例調査に加えて、内外の状況についてヒアリングを行ったが、その結果を示した参考資料からも明らかなように、プラットホームを運営する主体も、多様な担い手との連携のあり方も地域によって様々であった。だが、いずれの事例から

4

嶋田・木佐編（2015）を参照。

－68－

第５章

まとめ

～住民自治と社会福祉の今後に向けても見えてきたのは、住民による相互扶助により支え合う取組みもあるが、それだけでは対応できない暮らしの安心・安全に関わる支援について、公的な仕組みとして、関係者の間で情報共有や意見交換を行うための協議会等の場を構築したり、必要なサービスを供給する体制を創り上げていることである。
しかしながら、社会保障・税一体改革の議論でも、消費税増税による税収増分は、直接的な給付費に充当することはあっても、このような地域福祉の仕組みづくりに係る人員確保や合意形成の場づくりのための財源として利用することは認められていない。直接的な給付費にとどまらず、こうしたソフトの基盤整備にかかる財源確保が求められている。

第５節

労働組合の役割と可能性

最後に、第４章で取り上げられた労働組合について補足しておきたい。多くの労働組合で組織率が低下するとともに、雇用の流動化の影響により、職域内で立場の異なる働き方をする人々が、職場で席を並べる状況に置かれている。日本の社会保障制度は、非正規雇用に厳しい仕組みとなっていることに加え、今後、賃上げなどを巡って限られた利潤を分配するという場合、正規労働者と非正規労働者の間で利害対立が起こることもありうるだろう。他方で、社会福祉に関わるサービス供給の担い手として期待される保育や介護等の民間事業所では、責任の重い専門的な仕事にもかかわらず、低い報酬での不安定な雇用を余儀なくされることも多く、サービスを支える労働力の確保が難しい地域も増えている。
こうした状況の中で、地域の中で社会福祉を支えるためには、一人ひとりの住民が、地域での安心・
安全な暮らしの維持に関わるような時間を創ることができるよう、ワーク・ライフバランスのとれた
雇用環境の構築が求められる。また、福祉サービスと直接かかわりのある保育や介護の事業所などにおける雇用環境の改善に向けた対応を図ることも急務であり、労働組合には、こうした雇用環境の改善を推進する取組みが求められているといえるだろう。人口減少と経済の低迷が続く中で、地域の社
会経済の持続可能性を考える上で、安定した雇用機会の獲得を通じた移住政策を推進する動きも活発化している。労働組合として、人材確保に向けて求められる仕事と暮らしのあり方について、ともに考えながら、地域社会を構成する一員として、福祉等の支援を含めた地域づくりに関わることも期待される。労働組合のもつ強みを生かしながら、地域のなかの様々な活動に参加をしていくことが必要
である。

おわりに
地域を構成する多様な担い手の連携・協働を通じて、社会福祉の充実を図るには、国による最低生
活保障水準の確保に加えて、地方自治体や関連団体等が、地域の中で様々な担い手と連携・協働を図りながら、必要な福祉サービスを把握し、それを確保・提供する方法について合意を創り上げていくことが必要である。それに要する人員と財源が確保出来るような財源保障の仕組みに加えて、自治体には、地域の中で情報共有と意見調整を行なうことの出来る人材力の強化が求められている。

－69－

地域では、開かれたサービス給付や支え合いの仕組みを構築し、増大する対人社会サービス・ニー
ズを知り、その対応を図っていくことが必要だが、それを地域の力だけで行なうことは難しい。暮らしを支える社会基盤の維持に向けた公的な保障をベースに、地域の中で、必要な支援策を協働して考えていく仕組みが、これからの社会福祉には求められている。ソフトの社会基盤を維持するために必要な財源保障があって初めて、地域のなかで、住民もまた、暮らしの安心・安全について考え、対応していくことができるのである。

参考文献
井川博(2006)「自治体施策に対する国の責任と財源保障―ナショナルミニマム「通常の生活水準の確保と地方交付税」（上）（下）」『自治研究』82巻10～11号，第一法規.
井川博（2005）「ナショナルミニマム、国の関与（統制）と自治体の財源保障―「住民が必要とする事務」の保障」『地方自治』 (697),pp. 2-25,
嶋田暁文・木佐茂男（2015）『分権危惧論の検証

教育・都市計画・福祉を題材にして』公人の友社.

全国市長会（2011）「社会保障の課題と改革の方向」（平成23年４月６日）
台豊（2003）「社会保障に関する地方公共団体の憲法上の責務について」『季刊・社会保障研究』第39巻４号,pp.437-445．

－70－