『東⽇本⼤震災 100 の教訓』出版記念研究交流集会「検証なしの復興フェードアウトに抗して」
第２⽇ 2024 年２⽉ 12 ⽇＠東北⼤学エクステンション教育研究棟６階講義室 A

⼤阪公⽴⼤学

菅野拓2024 年 1 ⽉ 1 ⽇という，帰省した⼈の数が多く，地⽅⾃治体職員や医療・福祉にかかわるワーカーなどが少ない最悪のタイミングで能登半島地震は起こった。そもそも⾼齢化率が極めて⾼い地域であり，交通や上下⽔道など各種ライフラインが⼨断され，厳寒期の避難所環境は決して良好とは⾔えず，多数の在宅避難者が存在する。今なお，⽣活再建どころか，今後，災害関連死が増⼤することが懸念されている。
災害時に地⽅⾃治体によって活⽤される災害救助法は，元来は⽣存権保障を⽬的に社会保障の⼀環として 1947 年に成⽴したが，抜本的な改正は⾏われておらず，福祉にかかわる規定は不⼗分なままである。また，「たまたま住んでいた家の壊れ具合」という罹災証明に主たる⽀援制度が紐づけられているため，いまだ災害関連死を防ぐ段階で⼤量の⼈的リ
ソースが家の壊れ具合の調査に投⼊されてしまっている。
なぜこんなことになるのか。どのような構想がこの現状を変えるのか。東⽇本⼤震災以降各地で取り組まれるようになった，⼀⼈ひとりに寄り添った被災者⽣活再建⽀援の⼿法である「災害ケースマネジメント」を主軸として議論したい。

1

内閣府は教えてくれない
好事例で確認
災害ケースマネジメントの可能性
令和６年２月12日
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東日本大震災グループ課題健康・心2

東日本大震災

グループ課題文化・ゆとり東日本大震災グループ課題衛生・交流

3

東日本大震災

グループ課題生活・地域

東日本大震災グループ課題

学習支援・健全育成

4

東日本大震災

グループ課題東日本大震災事例１

支援制度・情報提供

石巻市

半壊
高齢者７０代独居
津波床上１センチ
地震の影響で、屋根が損壊、雨漏りで天袋崩落

２０１１年
２０１６年

健康生活アセスメント調査にて把握
仙台弁護士会調査5東日本大震災

事例１

石巻市

半壊
高齢者７０代独居
津波床上１センチ
地震の影響で、屋根が損壊、雨漏りで天袋崩落
２０１７年

弁護士が行政職員に被災住宅を確認要請
住宅修繕制度が立替払いだったため、災害援護資金貸付けで修繕費を捻出。支払いを完了させ修繕制度申請。援護資金返済。

東日本大震災
全壊

事例２

石巻市

６０代夫婦

お父さんが持病のため避難所生活できず２階暮らし。
まもなく入院となる。
2011 年 応急修理制度や加算支援金を利用して１階修理をしようとしたが、地元の工務店から２年待ちだと告げられた。
2011 年年末にはお父さんが退院見込み。それまで何とかしたい。
チーム王冠で、信頼できる関東の工務店を手配。何とか退院時期に間に合う。
しかし、水周りと一階の一部屋の回復しかできず、寝室は二階のまま。
2013 年 石巻市の独自制度で住宅再建支援事業が立ち上がり最大１００万円の修繕費補助が受けられるようになったが、本人たちは理解していなかった。
6東日本大震災
全壊

事例２

石巻市

６０代夫婦

お父さんが持病のため避難所生活できず２階暮らし。
まもなく入院となる。

2015 年、こういった状況を地元新聞に取材してもらい記事になった。
この記事を見た地元の大工さんが予算以上の仕事をしていただき、4 年ぶりに１階に寝室を再建することができた。

東日本大震災

事例３

仙台市

大規模半壊
車椅子高齢者と４０代息子
地震、屋根の損壊・雨漏り
風呂が壊れて８年以上不自由2018 年
2019 年

ＮＨＫ在宅被災者実態調査の事前準備で発見
仙台弁護士会有志の支援を受け、福祉機関との調整生活保護、賃貸、津波被災地域ではない。
基礎支援金や義捐金などを使って最低限度の補修にとどまっていて、加算支援金の存在を知らずにいた。
制度の利用にあたってケースワーカーに制度利用したら保護を止めると言われたので、有志の弁護士に交渉依頼。制度の利用支援と建築士の手配をした。風呂を直そうとしたら天井から光が差し込むほどの穴を確認した。
7

東日本大震災

事例４

石巻市

大規模半壊
７０代・独居床が抜けたままの部屋
風呂もトイレも無い現実
2011 年
2012 年2013 年
2016 年
2019 年
2020 年

損壊判定不服申し立て
判定変更で支援制度活用
新支援制度適用されず
弁護士会調査
風呂、トイレない実態把握、生活保護申請
支援団体と弁護士の協働で新支援制度の申請完了、執行が保留
生活保護との調整、制度実行予定。三社見積もり要求、また足枷世間に申し訳ないととにかく我慢する。頼りにしていたご近所さんが亡くなったこと、支援団体との信頼関係、粘り強いヒアリングで救助要請。
旧知の市議会議員や民生委員などにも申し訳なくて話せなかった。

２０２１年１月、災害の制度を活用した支援完了
平時の福祉制度だけでは、この回復は見込めなかった。
災害ケースマネジメント制度があれば、５年前には完了できた。

8東日本大震災

事例５

女川町

一部損壊
高齢者６０代・独居
地震、風呂、トイレの損壊
８年以上不自由2011 年
2016 年

在宅被災者として支援開始
仙台弁護士会調査

識字障害だが何の支援の対象にもなっていなかった。
2018 年 心臓肥大症と診断され医療費に困って相談。自立支援の対象として福祉の見守り対象だったが、当方が通報するまで事態を把握せず。
生活保護につなぐ。災害リバモ活用を目指したが、対象から外され、県のケースワーカーは福祉の制度で再建は不可能と断じた。健康で文化的な最低限度の生活を目指し、石巻市の弁護士、地元議員の助力を得て、復興住宅に入居するに至った。しかし、あくまで空き部屋を埋める一般枠だった。

東日本大震災事例６

女川町

一部損壊 ?
高齢者 7０代・独居家が傾いたまま暮らす2011 年
2016 年
2018 年
2019 年
2020 年

在宅被災者として支援開始
雨漏り修復など緊急支援
仙台弁護士会調査
地元議員認識も放置
復興住宅入居希望も福祉・行政機能せず断念
弁護士に家屋権利整理依頼

一般枠での復興住宅入居申請。
家屋があるという理由で入居拒否。
弁護士、建築士、医師に、震災との因果関係を含む意見書作成依頼。
その意見書をもって行政に働きかけ入居承認に至る。
9

東日本大震災事例 7 山形県

石巻市でアパート暮らし全壊
５０代・夫婦漁師だった夫、失職しうつ病、知人を頼って山形に避難
みなし仮設制度利用、生活再建のため奥さん資格取得をするため山形県内で引越し。自己都合として仮設終了。
無事資格を取得し、仙台市で就職が決まり宮城県に戻ろうとして制度の壁に阻まれる。
被災者として復興住宅入居が認められない。山形の住人。
県の相談機関、仙台市の相談機関たらいまわし。
チーム王冠を紹介され相談。民間アパートでの再建は、加算支援金の対象になるも実質立替払い。お金は無い。
無利子で信用貸しできる先を紹介。アパート契約し、引越し、加算支援金と援護資金を申請。

東日本大震災事例８

石巻市

石巻市・全壊流出
６０代・独居支援制度や貯金など全財産を使って、中古の家を購入。
地震で床板が傾いた状態だったが、入居までに直す契約だったが、直されず放置された。
精神的に追い込まれて、体調を崩して入院生活となった。
これ以上のトラブルは精神的に苦痛だということで、チーム王冠として民間助成金をうけ、修繕費を捻出した。
現在は穏やかに暮らしている。

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⼤震災後も発⽣し続ける
取り残される被災者たち
第１セッション
「取り残される被災者とどう向き合うのか」
中関武志 NHKエンタープライズ東北⽀社コンテンツ制作部
2024年２⽉12⽇『東⽇本⼤震災100の教訓 復興検証編』出版記念
研究交流集会＠東北⼤学⽚平キャンパス

東日本大震災以降も、全国で発生し続ける「在宅被災者」
l 2015.9l 2016.4
l 2017.7/.8

l 2018.6

l 2019.10

l 2020.7
l 2021.2/.72

l 2022.3
l 2023.5

15,19,2110/.10/.9//l 2024.1 能登半島地震

11各地で聞かれた困難の声 …再建資金・行政に頼れず・周囲からの孤立・声を上げられない
熊本地震・２年後・５０代夫婦。地震で自宅が「一部損壊」。家の中がぐちゃぐちゃになり害虫も大量に発生。住めなくなり避難所へ。
しかし早く出てと急かされ、家の片付けで日中不在にしていると「荷物を撤去する」と警告。仕方ないので１か月車中泊に。不安で起き上がれなくなった時期もあり、片付けがなかなか終わらなかった。り災調査は外観目視のみで天井裏では柱が割れていたのに見てもらえなかったが、全壊の家も多く家が残ったので声を上げられず。支援金で屋根だけ直し資金が枯渇。柱や壁など壊れたままの箇所多い。

• 資金不足（り災判定？）• 避難所にいられず情報過疎→孤立化、体調悪化• 「自分より大変な人がいる」→自分から声を上げられない（申請主義の壁）
常総鬼怒川水害・６年後• ７０代独り暮らし女性。水害前は自宅の敷地内でスナック経営。１ｍ浸水し借家の自宅は「半壊」。応急修理では直せなかったが、大家は解体を望み修理せず。「離婚し行くあてがないので温情で住まわせてもらってる」家族・親戚とは疎遠。
自宅の風呂・台所が壊れ、床が直せないまま。その後生活していた２階でボヤ。元スナックの椅子を並べベッド代わりに。
住民票がなかったために地元自治体の支援が得られず。車を手放したくないので生活保護も望まず。唯一仲が良い妹による内緒の仕送りで生活。

• 資金不足（借家で大家が修繕しない・できない ）• 災害以前から孤立傾向• 行政から隔絶（申請主義の壁）→健康への懸念

各地で聞かれた困難の声 …再建資金・行政に頼れず・周囲からの孤立・声を上げられない
西日本豪雨・１０か月後・８０代夫婦。自宅２階まで水が上がり「全壊」。避難所も親戚の家も居心地が悪く壊れた家に戻った。支援金と自己資金でトイレと風呂と寝室だけ修理。業者は信用できないのでホームセンターで材料を買い自分で全てやった。他の部屋や廊下・天井には泥が付いたまま。台所は直せなかったのでカセットコンロで煮炊きしていたが、火が怖いのでコンビニの弁当で生活することにした。何度か行政の見回りは来たが被害の確認と支援は必要か？と聞かれただけ。
食べる物もなかった戦時中に比べれば、困ったことなどない！と思う。

• 資金不足（親戚・家族も被災）• 災害前から孤立しがち• 行政不信（申請主義の壁）→孤立、情報過疎、健康への懸念
令和元年台風１９号水害・３年後• ６０代独り暮らし男性。水害で自宅に土砂が流れ込み、外壁や風呂・トイレ・台所を破壊。ただ流入が一部だったた
め当初は「一部損壊」。その後、建築士らの支援で二次調査が行われ「半壊」に格上げされたが、土砂片付けの順番を待っているうちに応急修理の申請期限が切れてしまい、自己資金もないため修理出来ないままになってしまった。
３年後に福島県沖地震が発生し居間の床が抜けたが、り災判定は「準半壊」。応急修理では床の修理は不許可。自治体が示した理由は「地震ではなく水害の影響」。水害後に腰を悪くして失業。生活保護受給のため車を手放したので風呂へは腰痛をおして自転車で４キロの山道を通うことになった。

• 資金不足（親族も）• 災害以前から孤立しがち• 行政から隔絶（申請主義の壁）→情報過疎、健康への懸念

12令和元年台⾵19号，2021年，2022年地震で多重被災した男性の被災状況（前ページ最後の事例）
③

①

②

19
2021

2022

2022

2022

1930

進展する支援と、露呈する限界n⪒䢔鋼ゖ鐧削‫ס‬鍱‫ײ‬挪儖㏐꧟֐Ø)Ձ ㏇㱝逇愤縖˘髲⩝鹴ꦘ縖˙‫ס׫‬釱憠˟舅媩⛮ֿ ր⠕⮯‫⚡ت٭آ‬閱ց‫׵‬㲔产
限界 「安否確認・見守り」にとどまる…「従来の福祉」では対応できないք䥵䎎縖‫סהג‬㚜օüüüOKՁ ր磵㷀‫ֽע‬ꄋ‫ס‬ゖ갭‫ך‬յ鋼ゖֿ‫סל׮׿ל‬䙫⽏؅䧏‫˟־סח‬ց‫ج‬٤‫٭ذ‬ր‫ם‬؆‫ַֹכ־ַם׀ך־כ‬䓙ַ‫⯆ֿ׾ֵע‬䈱‫ס‬窜‫ֿ׽‬ն㚜ֵֿ‫׼ם׾‬洈‫׷‬㎁‫מ‬㷐ׄ‫ַג‬ց舅媩⛮13

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14

取材を通して感じていることnnØ㜊哅‫׾׌‬յ檪妳‫׾םמ‬յ愤㲹‫ة٭ْرך‬؅⹨ׄ‫׾‬倲‫׾םׂם׼םױױֿ׊׼‬愤㲹‫ס‬逇愤縖‫׵‬䇖侇‫ס‬焰炮㵚霄縖‫׵‬㚺‫ַם׽؂‬Ø⸉㍔‫׍׼؂־־מ‬յ‫סא‬侇չ‫מ☔סאס‬僃‫׵‬注䑴‫ַ׊‬榟孨‫ס‬䎬؅䫒‫״גׂ׹יֻ䶹׽‬յ⠕⮯‫ך‬禆禈氳‫⛂ם‬颦㑔‫䶹ס‬䭤ֿ䑒釐‫׾םמ‬նnØ☔‫ס‬倲‫ס׊׼‬䐝艄؅縒ֻ‫עכ׆׾‬յ☪‫ס‬㎁‫ס‬炘⚡⟊꤃⯆䈱⪒⛮‫ֹ׻׽ֵס‬؅縒ֻ泡‫חמכ׆׌‬‫׾ֿם‬

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15

2024/2/12『東日本大震災100の教訓 復興検証編』
出版記念研究交流集会【第1セッション】パネルディスカッション

取り残される被災者にどう向き合うのか〜災害ケースマネジメントの課題〜
一人ひとりが大事にされる災害復興法をつくる会共同代表
兵庫県震災復興研究センター 共同代表
津久井 進(弁護士)「被災」とは災害で一人ひとりの人権が損なわれること
一人ひとりの人権が危機にさらされること復旧・復興・生活再建とは一人ひとりの人権を回復すること16東日本大震災と弁護士相談
陸前高田市の仮設住宅巡回訪問

アウトリーチ

まちづくり個別相談（気仙沼）

しかし・・・制度や仕組みだけで被災者は救われるか？

個別相談

災害ケースマネジメントが⽣じた背景
取り残される⼀⼈ひとりの被災者

17

制度の限界を克服する
コミュニ
ティ喪失

住宅被害

家族離散

仕事喪失

トラウマ

健康被害

復興⽀援員の寄り添い

個別計画と実践

住宅再建
⽀援⾦

就労⽀

⽣活再建の⽀援

収⼊減

⼼のケ

少ア

援
災害保護・貸付⾦

医療⽀
援「り災証明一本主義」から「ありのままの被害」を注目へ

18

災害ケースマネジメント■私の定義■
被災者一人ひとりに必要な支援を行うため、被災者に寄り添い、その個別の被災状況・生活状況などを把握し、それに合わせて様々な支援策を組み合わせた計画を立てて、連携して、生活再建を支援するしく
み■内閣府定義■
被災者一人ひとりの被災状況や生活状況の課題等を個別の相談等により把握した上で、必要に応じ専門的な能力をもつ関係者と連携しながら、当該課題等の解消に向けて継続的に支援することにより、被災者の生活再建が進むようマネジメントする取組

19

一人ひとり（≠被災世帯）
ポイント１のリアルを把握する
被災者生活再建支援法
や福祉は「世帯」単位

子どもに二次被害20個人情報保護法の目的の誤解
第1条 この法律は、デジタル社会の進展に伴い個人情報の利用が著しく拡大していることに鑑み、個人情報の適正な取扱いに関し、基本理念及び政府による基本方針の作成その他の個人情報の保護に関する施策の基本となる事項を定め、国及び地方公共団体の責務等を明らかにし、個人情報を取り扱う事業者及び行政機関等についてこれらの特性に応じて遵守すべき義務等を定めるとともに、個人情報保護委員会を設置することにより、行政機関等の事務及び事業の適正かつ円滑な運営を図り、並びに個人情報の適正かつ効果的な活用が新たな産業の創出並びに活力ある経済社会及び豊かな国民生活の実現に資するものであることその他の個人情報の有用性に配慮しつつ、個人の権利利益を保護することを目的とする。

ポイント２

アウトリーチ
（申請主義を克服）
課題解決型
支援

伴走型
支援

21

「声なき声を聴く！」

我慢
沈黙

ポイント３

諦め
不知

真実
支援の総合化・計画化

一人ひとりの検証
22

［参考］支援会議（重層的支援体制整備事業による）

ポイント４

連携
（よってたかって／餅は餅屋）

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多くの社会資源で重層的に支援する
伴走型支援

被災者

近所
地域

⾏政

福祉関係者
⺠⽣委員

⽀え合
いセン
ター

ケア
マネ

医療
関係者

⺠間基⾦

専⾨家
弁護⼠

ＮＰＯ
建築⼠

技術⼠

餅は餅屋で、よってたかって連携し、一人ひとりを支える

誰一人取り残さないために「官」（国・都道府県・市町村、各部署、各機関）と「民」（市民、サードセクター、企業、専門家）が、共に信頼し、共に役割を果たし、共に連携する
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ポイント５

目的を見誤らない（生活再建を図るため）

神戸市：仮設住宅解消プロジェクト• 仮設住宅31,000世帯→4年半で543世帯
うち困難93世帯→20例でケース対応

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災害ケースマネジメントを広げるための今後の3つの課題「学び、広げる」
経験値の共有と垣根のない受援力

法は人を救うためにある人の確保（研修と連携）制度の改善（法の使い方）

お金を集める知恵
お金を使う工夫
お金に支配されない姿勢

金の確保（官･民の財源）

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