報生活困窮者・就労困難者の現状と各種支援策の効果に関する調査研究報告

告−厚生労働省 平成 24年度 社会福祉推進事業−

連合総研は社会的困窮者や就労困難者たちに対か、実際に現場で実務に携わっている委員の報告する支援策を強化していくために、これまで実施等を踏まえて検証を行った。そして全国28か所のされてきた各種の施策についての検証が必要との

社会的困窮者、就労困難者支援に取り組んでいる問題意識から、2011年に「日本の職業訓練およ支援団体・NPOや行政窓口に対するヒアリング調

び職業教育事業のあり方に関する調査研究報告書」

査を実施した。そのうえで、今後の施策のあり方や「第二のセーフティーネットの活用実態と利用についての具体的な議論を行った。

者の声」を取りまとめた。そして、今回「社会的研究調査の過程では、既存の国や自治体の制度困窮者・就労困難者の現状と各種支援策の効果にを最大限活用し、懸命に社会的困窮者や就労困難関する調査研究」（主査：福原宏幸 大阪市立大学者の支援にあたっている方々の熱意と御苦労を感教授）に取り組むこととし、厚生労働省の平成24じ取るとともに、各種支援策の活用状況、相談の年度社会福祉推進事業に取り上げられたことから、傾向、支援対象者の特徴、就職実績、制度の使い本研究調査を立ち上げた。

勝手についての評価や今後に向けての要望と期待6回にわたる委員会では、これまでに実施されてきた各種の施策が、当事者たちにとって効果的を把握することができた。
ここでは、その概要を紹介する。

なものであったか、使い勝手の良いものであった

１．ワーキングプア問題と求職者支援制度

今回の調査で、厚生労働省の担当者は、これに関連（執筆：福原宏幸主査）して次のように語っている。「（生活困窮者支援制度といリーマンショック後の緊急人材育成支援事業から、恒の雇用施策の活用が可能となり、生活困窮者の社会経久法としての求職者支援制度ができる過程で、職業訓済的自立につながるのではないか。求職者支援制度に練としての位置づけが強まり、生活保障という性格が弱ついても、雇用施策のひとつとして活用されうるものであめられた。就職困難者の中でも比較的就職に近い人をる」。これは、生活困窮者支援制度における就職準備選抜して訓練に誘導する傾向が強まり、その結果就職事業と中間的就労を組み合わせた支援から、さらに求に遠い人を排除することとなってしまったことは、問題を職者支援制度の活用へとつなぐルートが切り拓かれる可含んでいる。しかし、就職困難者向けの職業訓練が十能性を示唆したものとうかがえる。今後、この点につい分でなかった日本社会においてこうした制度が誕生したての検討が進むことを期待したい。

ことの意義は大きい。また、就職率等において、成果があがっていることも評価すべきだろう。

う）支援によって一般就労の可能性が高まれば、各種他方、就職に遠い就職困難者に対する職業訓練や就労体験機会の提供を重視しようとする事業者や自治

残された問題は、就職から遠い困難者たちへの支援体においては、さまざまな対応策を模索していることもわである。これらの人びとにとっては専門的な職業訓練はかった。ＮＰＯ法人文化学習協同ネットワークでは、特例ハードルが高く、それに先立って就労体験によって就労措置を活用して求職者支援制度でのひきこもりの若者就と生活のリズムを回復するなどの課題を解決することが労支援に取り組んでいた。A´ワーク創造館でのヒアリン求められる。この問題に、政府はどう応えるのかというグによれば、大阪市は独自の「ジョブアタック事業」を課題が残ることになった。この課題への回答は、その後実施し、生活保護受給者向けの職場チャレンジ学習コ

新たに導入が予定されることになった生活困窮者支援ースを設け、そのあともう一つ上のコースへと移行できる制度にゆだねられることになったとみてよいだろう。

ラダーをつくることで就職につなげていく制度を構築した。

DIO 2013, 11―  24  ―こうした、地方自治体での取り組みにも期待したいところ

手当を利用するには敷金等の確保のために社会福祉協である。

議会の貸付を利用せざるを得ないが、この貸付においまた、この制度を利用する生活困窮者に対して、キャて不可となることが多いために住宅手当もまた利用できリアラダーを保証する仕組みの構築とあわせて、生活問ないことが多いことがわかった。その意味で、すでに住題をはじめとするさまざまな相談を受ける体制をどう確保

宅をなくした人にとっては、「制度の使い勝手が悪い」

するかが重要な課題である。もちろん、パーソナル・サものとなっている。

ポート・モデル事業の延長上に再設計がめざされている

第３に、住宅手当の支給だけでは、当事者を支援す総合相談センターがそうした機能をもつことが期待されるることに限界があることがわかった。利用者の実態は社が、ハローワークや求職者支援制度による訓練実施者

会経済状況の大きな変化に伴って複雑化、困難化し、においても、充実した相談体制を構築することが望まれ様々な問題を複合的に抱えるケースが多い。様々な生ている。こうすることで、就労支援体制と相談体制がよ

活上のリスクが重なって、自立することの困難性を抱えり包括的で重層的なものとなることが期待されている。ているのである。しかし、住宅手当の窓口だけでは本人の抱える諸問題を解決することができない状況があり、

２．居住権保障の貧困と住宅手当制度（執筆：山田育男委員）

これでは、なかなか就労に結びつくことが難しい。したがって、練馬区、葛飾区、野洲市の事例が示している
ように、窓口が多様な支援機関や庁内の関係部署と連住宅手当緊急特別措置事業もまた、リーマン・ショッ

携をとった活動が求められるだろう。

ク後の多くの失業者、住居喪失者が出たことへの対応

第４に、住宅手当制度利用者に対する就労支援のあであった。これは、厚生労働省が緊急的な対策としてり方が問われている。ヒアリング調査から、生活支援を2009年10月より開始した第二のセーフティーネット（住宅含めた就労支援が必要であり、本人をエンパワーしてい手当制度）であり、住居を失った離職者または失うおそく就労支援が必要であることがわかった。

れのある離職者を対象に、6ヶ月間の家賃を支給して住とはいえ、住宅手当制度それ自体は、画期的な制度

居を確保し、その間に安定した仕事に就くようハローワである。それは、「離職したらすぐに生活保護へ」の流ークや自治体が支援する事業である。この制度の第1のれを阻み、住宅を確保した安心できる状態で再就職（人問題は、「制度の認知度が低い」ことにある。住居を生のやり直し）の機会が与えられるからである。しかし、喪失するおそれのある人も住居を喪失している人も、制制度そのものが「住宅」と「就労支援」を生活全般度を早めに知っていれば生活困窮（預貯金なし・家賃の中で捉え直す内容になっておらず、「住宅」と「就労」滞納等）に至らなかったのではないかと思われる。制度を個別に捉えている印象を与える。もともと、生活困窮の認知度を高めることができれば、離職しただけで生活者に対する支援のすべてを住宅手当制度に負わせるこ困窮に至る状況を回避でき、早期に生活再建・自立のとに無理がある。むしろ、公的機関と民間団体（NPO道筋が立てられ、生活保護を受給しなくても済むだろう。

や社会福祉法人、不動産関係団体、家主等）とが多第2の問題は、「制度の使い勝手が悪い」点である。

様なネットワークを通して連携し、生活困窮者の支援策

一般には、住宅手当制度の対象要件はシンプルであり、を複合的に機能させる仕組みが必要であろう。

提出書類も複雑ではない（退職証明書・身分証明書・収入証明・通帳確認等）。その意味では、「制度の使い勝手は良い」という結果が出た（練馬区、葛飾区、野洲市のヒアリングから）。しかし、住居喪失者が住宅―  25  ―DIO 2013, 11

3．パーソナル・サポート・サービスモデル   事業の射程  （執筆：鈴木晶子委員）な取り組みが可能となるスキームが望ましいとする要望があった。各地域の事情を踏まえて柔軟に実施できるようにする必要があるともに、その人によりそった効果的なパーソナル・サポート・サービスは様々な生活上の困支援メニューの提供が行われるよう、縦割りとならない事難に直面し社会的に排除されている、あるいは排除リス業スキームが求められる。そのためには、各地の状況クの高い人に対し、個別的・継続的・包括的に支援をを把握し、地域のニーズに合った事業を作り上げていく実施するもので、2010年度から内閣府の３年間のモデプロセスが不可欠である。

ル事業として実施され、2012年度で３年度目となり終了と４）「人材配置」については、各地特色があった。まなった。現在、厚生労働省において新たな困窮者支援

ず専門性で言うと、対人援助ということでは特定の専門制度の法制化が検討されているが、その中で包括的で性を持たないスタッフを採用している地域も多かった。こ

継続的な相談支援機能の構築が挙げられており、PS事れまでの経歴としても一般企業出身者、市民活動への業の取り組みと密接に関わるものとなっている。そのた参加等さまざまである。また、専門性を有しているといっ

め、PS事業はモデル事業として終了するものの、本調ても、そこには、特定の資格を持つ専門職という意味合査は、今後生活困窮者の相談支援機能を中心的に担う

いと、資格を有しているわけではないがこれまで特定のこととなる新制度への提言として、意義深いものと考えら分野の支援経験を持ちノウハウと知識を持つという意味れる。の２つがみられた。

この支援の基本的な考え方は、当事者の抱える問題

５）「事務局機能」では、さまざまな機能が展開されの全体を構造的に把握した上で、支援策を当事者の支ていることがわかった。まず、相談支援をどのように行っ援ニーズに合わせてオーダーメイドで調整、調達、開拓ていくか各地さまざまなありかたをしており、とくに事務局する継続的なコーディネートを実施しようというものであり、のマネジメント機能が重要となっていた。また、地域とつ

こうした支援を「パーソナル・サポート・サービス」と呼び、ながるさまざまな企画や努力をして、対象者の把握やネモデル事業が実施されてきた。

ットワークづくりや地域の支援力の底上げを図っている。

報告書では、全国各地で実施されてきたパーソナル・さらに、就労支援のセミナーを企画するなど中間的就労サポート・モデル事業に共通してみられた特徴や課題にや雇用開拓を行う等出口戦略を考え、地域と連携してい

ついて、１）
縦割りにならない行政・民間の体制、２）
対象

くなど就労支援の企画や運営、生活支援の具体的メニ者の把握と特徴、３）予算の使用用途、４）
人材配置、５）

ューも検討し、提供していた。

事務局機能、６）
地域づくり、７）
事業評価の７項目で整理している。
１）「縦割りにならない行政・民間の体制」では、自

６）「地域づくり」では、事業運営を通じて地域のネットワークをつくり、不足する資源を生み出しながら地域づくりに貢献している事例が、多くみられた。

治体内関係部署の連携、基礎自治体と広域自治体の最後に、「事業評価」である。これについては、各役割分担と連携、そして民間団体との協働の視点の必地のさまざまな観点から難しさが語られた。利用者数、要性が論じられた。

就労率、支援成果についての評価が求められているが、

２）「対象者の把握と特徴」では、地域によって特徴数値だけでは言い表せない質的な成果についての評価があり、多くの機関では地域住民に開かれた窓口を設をどのように行うのかなど、まだまだ検討すべき余地があけているが、「リファー方式」をとっているところ（豊中市）ることがわかった。

もみられた。また、社会的居場所事業と組み合わせるこ

今後、この事業は、生活困窮者自立促進支援モデルとで、相談対象者をキャッチしやすい取り組みなどが行事業において、新たな相談支援事業として生かされるこわれていることもわかった。とになるだろう。しかし、これまでの事業では全額国庫

３）「予算」については、各地の特色を生かした柔軟DIO 2013, 11

負担で各地域の創意工夫が生かされた仕組みであった―  26  ―

生活困窮者・就労困難者の現状と各種支援策の効果に関する調査研究報告−厚生労働省

平成24年度

社会福祉推進事業−

が、今後は、限定された予算規模のなかで制度にそくいることにある。そうした現状を変革するにあたって、当した実施が求められることになる。それは全国での展開事者の顕在化と支援団体の誕生が必要であるとともに、を前提とした場合やむを得ないことではあるが、とはいえ、この顕在化に向けて当事者によりそう支援が求められる。

この相談事業がうまく機能するためには、以上で明らか

本報告では、ホームレス、DV 被害者、セクシャル・にしてきたように、パーソナル・サポート・モデル事業のマイノリティ、外国籍住民、自死遺族の5つの領域が取成果をどのように生かし、また課題についてどのような新り上げられたが、それぞれ固有の問題をもちながら、他たな挑戦をしていくかが問われている。

方で共通した課題があることが明らかにされた。その共

さらに、上記で論じた求職者支援制度や住宅手当制通した課題は、なによりも法的な支援制度の整備であり、度とのリンクをどのように進めるかも課題の一つである。

あわせて、民間支援団体による当事者への寄りそう支援の拡充もまた不可欠である。また、支援団体においては、財政問題やスタッフ育成が課題である。また、各４．よりそい支援と今後の法的整備（執筆：遠藤智子委員）

団体によれば、新たな支援領域の当事者は就労困難であることが多いことから、支援の出口問題として就労の本調査研究では、新たにできあがった支援制度の検場の必要性が強調された。政府は、現在、生活困窮討を行ってきたが、あわせてまだ支援制度が確立してい者自立支援制度を構想しているが、このなかに「特別ない、あるいは確立途上にある課題をとりあげた。すなな配慮」の必要な当事者を組み込むことが求められてわち、問題それ自体は深刻度を増しているにもかかわらいる。あわせて、個々のマイノリティ・グループに対するず、いまだ支援策が実施されずにいるいくつかの社会よりそい支援を基本においた法制度の整備もまた求めら的課題については、民間支援機関を中心とした「よりそれている。さらに、こうしたよりそい支援は、地域社会のい支援」が実施されている。こうした支援の実態を明らなかで取り組まれていることから、当該自治体との連携

かにすることを通じて、今後の支援の法的整備に向けや協働といった視点もまた重要であろう。

た課題を明らかにすることをめざした。
こうした課題を受けて、報告書では、ホームレス、（研究委員会構成）

DV被害者、セクシャル・マイノリティ、自死遺族、外国籍住民を対象とし、これらの人びとの支援に対応する５つの団体を調査した。また、５団体の選択は、①実際に「よりそい支援」に取り組んでいること、②法制度が整備されていない支援領域であること、③活動期間が長期間であることであった。調査のポイントは、①支援システムの不十分さを知る、②代表的な事例から、相談者の状況を知る、③求められるシステムについての展望を知ることにおいた。これらを重視した理由は、よりそい支援は、「発展途上」の支援領域、「新しい」支援領域であり、相談する当事者のニーズを知り、新たな支援システムの構築が求められる状況にあるからである。
これら5つのマイノリティ・グループの抱える課題が明らかにされた。日本社会ではさまざまなマイノリティの生きる権利が剥奪されているが、それは、日本社会が人権に※肩書きは研究委員会が終了した2013年3月時点

福原

主査

委員 山田宏幸 大阪市立大学経済学部教授
育男 生活困窮者連絡協議会 世話人

稲葉剛 NPO 法人自立生活サポートセンター・

遠藤智子 一般社団法人 社会的包摂サポート

藤田孝典 NPO 法人ほっとプラス 代表理事

安江鈴子 ホームレス資料センター 理事長

鈴木晶子 横浜パーソナル・サポート・サービス

オブザーバー 伊藤

北村

彰久 連合 生活福祉局長
祐司 労働者福祉中央協議会 事務局次長

岡本祥浩 中京大学総合政策学部教授

事 務 局 龍井小島

もやい 理事長センター 事務局長

PS 事業統括

葉二 連合総研副所長

麻生茂 連合総研主幹研究員
裕子 連合総研主任研究員

高原

正之 連合総研主任研究員

城野

博 連合総研研究員

対して鈍感であり、人びとの多様な生き方を認めないで―  27  ―DIO 2013, 11