2005/9/29

日本の行政府によるNPM改革コンセ
プトの吸収過程とその課題

中央青山監査法人
事業開発本部公共セクター部 ODA室
公認会計士 代表社員 稲垣正人
公認会計士 ﾏﾈｰｼﾞｬｰ 猪鼻 聡

PwC

Agenda/Contents
1. NPMの世界的潮流と日本における導入状況
2. 日本の導入具体例とその課題
3. まとめ1

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NPMの世界的潮流と日本における導入状況
歴史1980年代半ば以降、英国・ニュージーランドなどのアングロサクソン系諸国を中心に行政実務の現場を通じて形成された革新的な行政運営理論

目的

民間企業における経営理念･手法、さらには成功事例などを可能な限り行政現場に導入することを通じて行政部門の効率化･活性化を図る

日本におけるNPM導入（小泉内閣の2001年骨太の方針）※イギリスのシティズンチャーター
行政はサービスの提供者
住民はサービスの利用者
行政は住民の望むサービスを提供する義務がある

１．NPMのような新しい行政手法の考え方を十分に活かし、政策プロセスの改革を図っていくことが重要である。
※
２．「行政サービスの権限を住民に近い場に」を基本原則とした行政の構造改革を進めること
３．民間に出来ることは､出来るだけ民間に委ねる。
４．業績・成果に関する評価を行い政策決定､予算､人事評価などにフィードバックしていく。
５．発生主義など企業会計的な考え方の適用範囲を検討し、行政コストや公的部門の財政状況を明らかにする。
その際発生主義予算の検討を行う。
６．国民に対する説明責任を高めるため、情報公開制度の定着を図る。

NPMとPFM• ＮＰＭ
民間企業における経営理念･手法、さらには成功事例などを可能な限り行政現場に導入することを通じて行政部門の効率化･活性化を図ることを目的→PDCAサイクルの行政への導入• ＰＦＭ
予算制度を通じて定められた国家目標を遂行するための政策実行及び管理をつかさどる総合マネジメント・システム→PDCAサイクルの行政への導入

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NPMとPFM• 国際会計士連盟（ IFAC ） 国際公会計基準審議会（ IPSASB ）Research Report Budget Reporting”• 予算編成、異なった予算モデルの下における報告、および、政府の行政施策、などにおける現在のベスト･プラクティス）を検討• PFMの取り組みをベスト・プラクティスとして紹介• 予算報告は、研究報告にとどまらず、国際公会計基準（IPSAS）として検討中
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NPMの２つの大きな流れ
パブリックの業務

企 画 業 務

5％

95％

イギリス
1979ー1990年 サッチャー保守党政権
1990−1997年 メージャー保守党政権
1997年ー
ブレア労働党政権

実 施 業 務この流れは政権政党にかかわらず一定して推進されてきている。

ニュージーランド
1984ー1989年 ロンギ労働党政権
1989−1999年 ボルジャー国民党政権
1999年ー
クラーク労働党政権

業績評価を組み込んだ管理システムの構築
業績管理（Output管理）
１．業務目標２．業務目標達成のための費用の予算化
３．業績評価民営化できるものは民営化※
または独立行政法人化（エージェンシー化）

企画業務

業務目標・
業績報告
／評価

業績に対する対価

独立行政法人化
エージェンシー化※
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エージェンシー：受託者
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独立行政法人（エージェンシー）基本的管理システム（イギリス等）
日本のシステム
独立行政法人（エージェンシー）
受託者主務官庁
委託者
委託条件

契約の成立

受託条件

主務官庁（大臣）
関連法令（通則法、個別法等）

中期目標
業績の評価

成果の報告

中期計画

認可

年度計画

届出

※民間企業とコスト比較できるように会計は民間の基準に準じる。
（発生主義会計、複式簿記）

年度予算

評価委員会
※
人件費

業務経費

独立行政法人・財務諸表（BS、PL、CF等）
・事業報告書
・決算報告書（予算区分に従って作成）

運営費交付金の内訳
P(y)=P(y-1)×αP(y) 当該年度における人件費
α 人件費調整係数
人件費の見積については1.0%の伸び
退職手当は13年度と同額※運営費交付金
前年度をベースとした積上げ計算

R(y)={R(y-1)-ε(y-1)}×β(係数)×ｒ(係数)+ε(y)β：消費者物価指数による変動
ｒ：業務政策係数 一律4%の伸び

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日本における検討状況
Ⅰ．NPMに関する審議会
地方行政NPM導入研究会
地方公共団体事務局 総務省自治行政局
座長 竹内佐和子東大助教授
大住壮四郎 等検討期間 H13年10月〜

審議会〜NPM〜

新たな行政マネジメント研究会
国事務局 総務省行政管理局
メンバー 石原俊彦関西学院大、上山信一、大住壮四郎
右田彰雄、宮脇淳、森田祐司（トーマツ）等
検討期間 H13年10月〜約1年

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政策評価に関する審議会（定義）総務省より行政評価等（政策評価を除く）

標準的ガイドラインの作成業務の実施状況について主として合規性等の観点から評価すること（H12年12月〇）

政策評価

政策評価法の成立

国審議会〜政策評価〜（H13年6月〇）

政策の効果を合理的に測定し客観的な判断情報を提供すること

政策評価・法の施行（H14年4月）
地方公共団体

所管 総務省行政評価局
各省庁 政策評価・独立行政法人評価委員会を中心に推進

導入済み・・・46都道府県・全政令市
1809市区町村で検討中（総務省2001年7月末現在）

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会計制度に関する審議会
財政事情の説明手法に関する勉強会

財政制度等審議会（主計局次長の諮問会）

座長 会田一雄慶大教授
検討事項 11年度末一般・特別会計のBS作成（H13年9月）
特殊法人
国・一般会計財政制度等審議会
国・特別会計
財政制度分科会 法制・公企業会計部会
公企業会計小委員会
所管 財務省座長 水口弘ー野村総研顧問
検討状況 14年秋を目途に企業会計的財務諸表の作成指針を策定

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財政制度分科会 法制・公企業会計部会
企業会計小委員会
公企業会計ワーキンググループ
主幹 財務省座長 会田一雄慶大教授
検討事項 企業会計に準拠したBS、PL、CF計算書に加え行政コスト計算書の作成指針を作成（H13年6月〇）
各特殊法人が作成（H13年9月）

公益法人
審議会
〜会計制度〜
地方公共団体

公益法人会計基準検討会

独立行政法人地方公共団体の総合的な財務分析に関する調査研究会

主幹 総務省管理室
座長 加古早大教授
検討事項 公益法人会計基準の見直しに関する論点の整理「中間報告」（H13年12月19日）

所管 総務省自治財政局財政調査課
座長 今井武蔵野大教授
検討事項
バランスシート作成マニュアル（H12年3月）
全体のバランスシート作成マニュアル（H13年4月）
行政コスト計算書作成マニュアル（H13年4月）

独立行政法人会計基準（H12年2月）
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日本の導入具体例とその課題① 中央省庁におけるNPM導入− 政策評価法 −② 独立行政法人制度、国大法人制度− 弊法人関与事例を中心に ―PricewaterhouseCoopers

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政策評価制度• 平成14年４月に「行政機関が行う政策の評価に関する法律」が施行され、「行政機関は、その所掌に係る政策について、（中略）自ら評価する」（第３条第１項）こと等の政策評価の枠組みが法定された。
• 「政策評価」は、国の行政機関が主体となり、政策の効果等に関し、測定又は分析し、一定の尺度に照らして客観的な判断を行うことにより、政策の企画立案やそれに基づく実施を的確に行うことに資する情報を提供するものであり、「企画（Plan）」、「実施（Do）」、「評価（See）」を主要な要素とする政策の大きなマネジメント・サイクルの中にあって制度化されたシステムとして組み込まれ実施されるものである。

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政策評価制度および関連する活動
予算執行調査（財務省）

企画（計画書）
査定
実施

予算要求

省庁別財務書類PricewaterhouseCoopers

評価（評価書）

総務省（客観性担保評価）13

政策評価制度導入の成果（１）• 省庁の評価結果を公表・・・アカウンタビリティに寄与① 全体- 平成16年度評価実施件数 9,428件（対前年度 1,749件減）② 事前評価- 平成16年度事前評価実施件数 5,147件（対前年度 98件減）③ 事後評価- 平成16年度事後評価実施件数 4,281件（対前年度 1,651件減）（総務省 行政評価局 「平成16年度 政策評価等の実施状況及びこれらの結果の政策への反映状況に関する報告」より）PricewaterhouseCoopers

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2005/9/29政策評価制度導入の成果（２）• 小さなマネジメントサイクルが回り始めた① 各行政機関における事前評価の結果の政策への反映状況• 評価結果（5,147件）について、平成17年度予算要求等（17年度予算要求、17年度補助事業実施地区の採択等）に反映されているものが大半• 反映されたもののうち、政策の改善・見直し等を行ったものが18件

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政策評価制度導入の成果（２）• 小さなマネジメントサイクルが回り始めた② 各行政機関における事後評価の結果の政策への反映状況• 事後評価結果（4,281件）のすべてについて、評価対象政策又は同種の政策に反映

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政策評価制度の課題（１）• 予算査定への活用が困難- 総務省行政評価局（政策評価担当部署）の評価および反映状況（平成16年度）

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政策評価制度の課題（２）• 客観性の限界- 総務省行政評価局による客観性担保評価・・・あくまでも自己評価手法の検証

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政策評価制度の課題（３）• 業務が増加。評価疲れが生じている。
•各種制度が並存、相互の連携なし・・・グランドデザインの整理が必要• 政策評価制度- 評価単位（施策等）と予算項目が一致していない- 各省の予算要求には反映している• 予算執行調査- 財務省主計局の予算査定の担当者が、次年度以降の予算編成に向けた問題意識等から選定した事業の現場に赴き、①事業の効果が実際に実現しているか、②事業の進捗状況、③事業のコストが効果に見合っているかといった観点から調査 ⇔ 各省の政策評価と重複- 予算査定に活用されるが、実施件数が少ない。（平成17年度53件）• 省庁別財務書類- 財務省 財政制度等審議会 財政制度分科会法制・公会計部会が主体となって、行政府のアカウンタビリティを高め、財政の効率化・適正化を促すため、「予算執行の単位であるとともに行政評価の主体である省庁に着目し、省庁別のフローとストックの財務書類を作成し、説明責任の履行及び行政効率化を進めること」 を目的とした省庁別財務書類が作成されている。

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独立行政法人制度の経緯と経過
平成 8年11月 橋本内閣の下「行政改革会議」が発足（〜平成10年2月）
英国のエージェンシー制度の導入を掲げた
平成 9年12月 「行政改革会議最終報告」「行政改革会議最終報告に関する対処方針」公表
平成10年 6月 「中央省庁等改革基本法」成立
中央省庁等改革推進本部設置 関係法律の整備など新体制への移行準備
平成11年 1月 「中央省庁等改革に係る大綱」公表
平成11年 7月 「独立行政法人通則法」成立
平成11年 4月 「中央省庁等改革の推進に関する方針」公表
平成13年 4月 先行独立行政法人（５７法人）が設立
平成13年12月 「特殊法人等整理合理化計画」
平成14年10月 「特殊法人等改革法案」(46法案)臨時国会に提出
平成15年 7月 「国立大学法人法」成立、「地方独立行政法人法」成立
平成15年10月 特殊法人等から独立行政法人へ移行（31法人）
平成16年 4月 国立大学等法人（９３法人）が設立
平成16年 9月 「独立行政法人に関する有識者会議」が発足

１０９独立行政法人、９３国立大学等法人、７地方独立行政法人＜平成1７年４月現在＞

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独立行政法人制度の骨格「国民生活及び社会経済の安定等の公共上の見地から確実に実施されることが必要な事務及び事業であって、国が自ら主体となって直接に実施する必要のないもののうち、民間の主体にゆだねた場合には必ずしも実施されないおそれがあるもの又は一の主体に独占して行わせることが必要であるものを効率的かつ効果的に行わせることを目的として、この法律及び個別法の定めるところにより設立される法人」
独立行政法人通則法（第２条第１項）

業務運営

組織管理

中期目標、中期計画
及び年度計画
自主的・自律的な業務運営「評価委員会」等による事後評価に重点を置いた評価システム

公務員型または非公務員型の選択任免権・内部組織の改廃権を法人の長に付与
法人・職員の業績が給与に反映

予算・会計
企業会計原則（財務諸表の作成等）
渡し切りの交付金である「運営費交付金」、「施設費」等の導入
資金繰越の導入による単年度主義の弊害除去

情報公開による運営の徹底的な透明化（業務方法書、中期目標・中期計画、財務諸表、給与基準等を広く公表）
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制度設計の特徴〜何が求められているか
1）機能の特質
・政策の企画立案 → 本省
・政策の実施主体 → 独法（効率的・効果的な実施）
民営化ではないが民間経営管理手法の導入を期待
自律性
自発性
透明性
（行革基本法第36条）

2）目標による管理・中期目標期間の設定
・ PDCAサイクルのビルトイン
3）事前統制から事後評価へ
・予算単年度主義 → 資金の繰越処理可・外部評価制度 ： 所管府省の評価委員会+総務省の評価委員会
・自由裁量の余地拡大、インセンティブ
4）財務・会計制度
・渡し切りの交付金である「運営費交付金」等の導入
・企業会計方式を導入「独法会計基準」による財務諸表の作成・公表
・経営努力認定制度、外部監査の導入

ＮＰＭ（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）の国際的潮流〜「経営の視点」
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制度運用の成果と課題（１）
運用当初で成果と課題は表裏〜第三者の視点から

成果課題

・財務面を中心とした透明性の向上
・非公務員型人事の導入
インセンティブ効果、公務員数削減
・マネジメントサイクルの導入進展
・特殊法人等の自己肥大化を抑制〜独法制度で一元化①制度趣旨が共有、徹底されているか〜多様な関係者、当事者②詳細設計が不十分〜当事者間の疑心暗鬼、試行錯誤③外部評価手法が未成熟〜そもそも公共サービスの成果測定困難④業績測定・評価（内部）が困難

・ミッションの再定義
・効率化係数等による財政負担軽減⑤意識改革の必要性⑥当事者側のマネジメント能力、スペシャリストの不存在：：
グランドデザイン通りの運用がなされているか・・・
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制度運用の成果と課題（２）
所管省庁側と法人側のそれぞれの課題
所管省庁側の課題①②③

財政的インセンティ
ブを付与していない
運用

詳細設計の不十分さ

外部評価手法（成果測定）

課題の所在、解決に向けたコンセンサスが・・・⑥

運用のフィードバック⑤

運用での対応④

意識改革が阻害（自律性・自発性）

業績測定･評価

マネジメント能力（法人内部）

スペシャリスト

コスト意識
重層的ＰＤＣＡ

モチベーション

（財務・人事等）

法人側（独法・国大）の課題
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まとめ（１）• 我が国におけるNPMは始まったばかりである。具体的な成果は今後見出されていくものと考えられる。
○ グランドデザインの構築が重要。
○ 強引なリーダーシップにより省庁間の権力争いの火種にならないようグリップが必要。
• 政策評価法：
予算や執行までを含めたグランドデザインを描かないまま（評価という）部分的なNPMを導入した結果、ひずみが生じ始めているのも事実。
• 予算要求に反映される政策評価⇔ 査定にあたっては、予算執行調査結果が活用• 有効性、経済性、効率性の数量的評価を目指している⇔ 業績の数量的把握に向けた省庁別財務書類の作成• 客観的かつ厳格な自己評価⇔ 総務省による政策評価と会計検査院による検査→ 評価疲れが生じている
PricewaterhouseCoopers25

まとめ（２）○ グランドデザインの構築が重要。
○ 強引なリーダーシップにより省庁間の権力争いの火種にならないようグリップが必要。
- 独立行政法人制度：
制度設計をしたものの、制度運用段階で設計者側が当初想定と異なる運用。
- 地方自治体においても、明確なグランドデザインはないが部分的にNPMを導入するような動向。一方で、首長が強力なリーダーシップを発揮しているケースもある。
• 日本におけるNPM改革を踏まえ、途上国におけるPFM改革実施に向けた示唆- 強力なリーダーシップ（窓口の一元化）- 我が国コンサルタントは、グランドデザイン構築よりも部分的な支援を得意とする。

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Thank youPricewaterhouseCoopers

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