歪められた減災概念

際限なく拡⼤する⼟⽊事業
第2セッション
「復興まちづくり再考 『職住分離』『⾼台移転』がもたらした復興の姿」
遠州尋美 みやぎ震災復興研究センター
2024年２⽉12⽇『東⽇本⼤震災100の教訓 復興検証編』出版記念
研究交流集会＠東北⼤学⽚平キャンパス「減災」の現実は究極の「防災」
⼤震災復興のキーワードとなった「減災」
復興構想会議提⾔，中央防災会議「東北地⽅太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専⾨調査会」（以下，中央防災会議専⾨調査会）報告

n「減災」という⾔葉の響き＝⾃然の猛威を⼒で制圧するのではなく，しなやかに受け流して被害を軽減し，命を守って，再出発。

【減災の現実】Ø巨⼤事業のオンパレード（➡第⼀報告）
u防潮堤は震災前をうわまわる規模で再建。
u幹線道路や鉄道敷を嵩上げして⼆線堤に。
u最⼤級の津波で⼀定以上（例えば２m）浸⽔すると想定される範囲を⾮可住地➡⾼所移転。

浸⽔想定区域での居住を禁⽌して移転を強いる➡津波を逃れる新住宅市街地の建設＝減災ではなく，究極の防災ではないか（＋⼟砂災害や孤⽴化の懸念）

「減災」議論を牽引した防潮堤復旧審議
̶̶ 復興構想会議，中央防災会議専⾨調査会主導ではない

急がれた防潮堤復旧＝⾃治体復興計画の枠外で
先⾏
Ø 防潮堤復旧の計画は，復興事業の主体と位置付けられた被災⾃治体の復興計画の俎上に載ることなく進⾏（（）内公表⽇）➡巨⼤⼟⽊事業を先導
岩⼿県10海岸（９／26），14海岸（10／20）

宮城県

22海岸（９／９）

福島県

14海岸（10／８）（出所）海岸における津波対策検討委員会・第３回・資料２−２，2011年11⽉15⽇

ほとんど全てが破壊された防潮堤＝無防備なまま台⾵シーズンを迎えることへの危機感

議論を先導した交通政策審
議会港湾分科会防災部会＝２段階津波リスク設定を前提（出所）交通政策審議会港湾分科会 第１回防災部会（2011年5⽉16⽇）配布資料を加筆修正

交通政策審議会港湾分科会防災部会が津波防災対策の総合的⽅針の策定＝L1（防災レベル）津波の侵⼊を阻⽌する➡防潮堤の⾼さ↓
海岸における津波対策検討委員会（津波対策検討委員会）で具体化(出所）上記審議会等の議事録，配布資料等をもとに筆者作成

L1津波は，東北地⽅太平洋沖地震を除く，江⼾期以降に記録されたほぼ全ての地震(出所）交通政策審議会港湾分科会防災部会第１回2011年５⽉16⽇ 資料３「既往の地震と今後の地震の発⽣確⽴」２⾴

防潮堤復旧指針をめぐる
津波対策検討員会，交通政策審防災部会の議論の特徴
n「減災」と⾔いつつ，どの規模の津波までは防潮堤で阻⽌するのかという視点での議論に終始➡ 施設防御の発想をそのまま引きずった２段階対策➡ 結局，既往最⼤の津波の浸⽔を阻⽌するという発想を踏襲
L1津波には，東北地⽅太平洋沖地震（東⽇本⼤震災）を除く
江⼾期以降のすべての地震津波が含まれる。

n最⼤級の津波が復旧後の防潮堤を越流しても破壊されない粘り強い構造に
n⼟⽊⼯学専⾨家と官僚の「善意」の暴⾛
Ø台⾵シーズン前に防潮堤の復旧指針の確⽴を
Ø防潮堤の復旧計画が未定では，被災⾃治体も復旧計画を検討できない（はず）（出所）交通政策審議会港湾分科会防災部会 2011年６⽉３⽇ 資料２「総合的な津波対策の考え⽅」２⾴，８⾴を抜粋➡

復興まちづくりを制約した
最⼤級津波シミュレーションの強要
2011/7/6 社会資本整備審議会・交通政策審
議会交通体系分科会 計画部会緊急提⾔「津波防災まちづくりの考え⽅」＝ ⼀定頻度の津波レベルを想定した海岸堤防などのハード中⼼の対策に加え，低頻度ではあるが⼤規模な津波被害に対する減災の考え⽅を明確にし，国の役割，ハード・ソフトの連携，限られた財源の中での効果的な施策展開を進める➡ 災害危険区域の活⽤，⼆線堤，嵩上げ区画整理，津波復興拠点整備等につながる提⾔

2011/7/22 東⽇本⼤震災復興対策本部事務局・農⽔省・国交省「津波被災地における⺠間復興活動の円滑な誘導・促進のための⼟地利⽤調整のガイドライン」
Ø「誘導促進エリア」の集約的設定 ➡ ⼟地利⽤計画策定の前段階から関係団体等で実質的調整が可能となるように，地形図に図⽰

津波防災地域づくり法Ø

居住系と業務系に⼤別uuu

業務系は安全ばかりでなく利便性・業務内容にも配慮。＜ex)⽔産加⼯は海岸エリアに集約＋
津波リスク対策＞
居住系（病院，福祉施設等を含む）は内陸エリアから誘導・調整。要援護者のいる福祉施設，病院等は津波浸⽔シミュレーション等で検証し，最⼤級の津波でも浸⽔しないエリアに誘導・調整
居住不適地に対応する規制誘導⼿段

Ø

国交省直轄調査（復興パターン調査）を通じた「⽀援」
Ø 「誘導促進エリア」が既存の⼟地利⽤計画に適合しない場合 ➡ 当⾯は既存の枠組みを前提に弾⼒的運⽤で調整＋新たな総合的調整の枠組みを築き円滑に移⾏➡ 国交省復興パターン調査を通じて，居住可否の判断基準（浸⽔深２m以上）と最⼤級津波を対象とする浸⽔シミュレーションの活⽤した⼟地利⽤調整を徹底

津波防災地域づくり法の浸⽔想定規定

最⼤級津波シミュレーションと浸⽔想定の義務化
2011/12/27 津波防災地域づくり法
施⾏＋同基本⽅針策定 ➡ 最⼤級津波を対象とする浸⽔シミュレーショ
ンと浸⽔想定は法的義務に➡ 最⼤級の津波が越流しても破壊されないように粘り強い構造で復旧した場合であっても，基本⽅針が⽰す浸⽔シミュ
レーションは，防潮堤が破壊された最悪の条件設定で⾏うように義務付け➡

被災３県では⽇本海溝・千島海溝周辺海溝型地震の断層モデルや被害想定が改定されたことに伴い，津波浸⽔想定の更新を迫られ，2022年に相次いで公表＝ 浸⽔区域が⼤幅に拡⼤したことにより，避難対策の⾒直しを迫られる事態に

⽇本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に対する検討会等の成果物

津波浸⽔想定に対する基本指針の要点

防潮堤計画の変更を実現した住⺠の⼒【気仙沼内湾地区】
県が⽰した防潮堤計画により海への眺望とつながりが絶たれることに反対した地元住⺠，商業者らが，内湾地区復興まちづくり協議会のもとで検討を重ね，まちづくりプランナーの阿部俊彦さんの⽀援を得て，防潮堤と商業施設の⼀体化，津波襲来時に⾶び出るフラップゲートの採⽤で，海への眺望を確保した。

防潮堤と⼀体化した商業施設。2019年度グッドデザイン賞受賞作品ギャラリーに掲載の写真。

防潮堤計画の変更を実現した住⺠の⼒【気仙沼⼤⾕海岸】
防潮堤計画で砂浜の消失を懸念した住⺠たちが学習を重ね，若い世代を中⼼に「⼤⾕⾥海（まち）づくり検討委員会を結成。主体的に当初位置からの後退と国道と背後地の嵩上げによる，国道・防潮堤⼀体化案を作成。市，県，国の同意をえて，砂浜の保全・再⽣を実現

住⺠たちが協議を重ねて実現した⼤⾕海岸復興計画のイラストマップ

結論に変えてn「減災」概念に基づく津波被災地の復興のあり⽅の基礎とされた２段階津波対策
は，どの規模の津波まで施設防御で対応するのかという問題意識に根ざしていたØ東⽇本⼤震災以外の既往最⼤の津波の浸⽔を防ぐという従来のあり⽅を踏襲。加えて，
Ø施設防御で対応できない最⼤級の津波への総合的対策という課題を提起

nその検討結果は，復興構想会議や中央防災会議専⾨調査会の提⾔に反映➡ 国交官僚の⽴ち回り
Ø被災⾃治体の復興計画の策定作業に先⽴ち，技術的助⾔と復興パターン調査を通じて，「誘導促進エリア」への集約化と居住不適地の分別を「⽀援」
Ø従来の防潮堤整備に加え，最⼤級津波対策として，⼆線堤，嵩上げ市街地の整備，⾼台住宅地への移転など，巨⼤⼟⽊⼯事の際限のない膨張に道を開いた

nその影響が，南海トラフ地震や⾸都直下地震への事前防災，さらには国⼟強靭化などに及ぼす影響を⾒極める検証の継続を強く望みたい