防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について
＊

＊

＊＊

＊

佐藤照子 ・中根和郎 ・池田三郎 ・長坂俊成

Characteristics of the Flood Risk of the 2004-Niigata Flood Disasters
＊

＊

＊＊

Teruko SATO , Kazurou NAKANE , Saburo IKEDA , and Toshinari NAGASAKA＊

Disaster Prevention Research Division,＊＊＊

Visiting Researcher

National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention, Japan

Abstract
On July 13, 2004, severe flood disasters occurred in the basins of the Ikarashi and Kariyata Rivers, both tributaries ofthe downstream segment of the Shinano River in the Chuetsu region of Niigata Prefecture. The flooding, which resulted
from heavy rainfall that exceeded the design scale, broke the embankments in downstream urban areas, causing
tremendous damages. Examining the flood damages from the perspectives of risk theories, we discovered the following
specific characteristics:
1. The flood was of the “Low Probability but High Consequences (LPHC)” type, that is, large scale of flooding occurs
rarely, but results in catastrophic damages.
2. The determinant factors in accordance with enlargement of flooding hazard were (1) embankment failure resulting
from overflow of flood waters far exceeding designed scales, which increased force and volume of flood waters, (2)developments of the narrow valley plain without consideration about LPHC type of flooding.
3. The value of economic losses to private property was very high, at 154 billion yen, representing 71.62% of the total
value of economic loss. This is the second highest percentage of private property damages in Japan’s history, exceeded
only by the 80% figure seen in the Tokai flood that hit urban areas of Nagoya in 2000.
4. In terms of human suffering, a large portion of the casualties were suffered by seniors. This could be seen as areflection of the aging of Japanese society.
5. Regional disaster prevention plans and flood prevention plans created by local government took the possibility that theembankment might break in the event of a major flood. However, the responsible persons involved in flood disastermanagement had no true sense that such an event might actually occur, so sufficient measures were not necessarily
taken in advance. And, regional residents also remained at low level of awareness with regard to the danger of LPHC
type of flooding, and most had not implemented appropriate measures in advance.
6. The flood brigade organized by the local community played a major role in activities requiring large numbers ofpeople, from rescue operations to recovery activities. It should be noted that from the time immediately following theinitial flooding until support was received from other regions, these local flood brigades accounted for 30% of the total
number of individuals acting on behalf of regional disaster prevention organizations.
And, it was reported that the activities of the flood brigades in piling sand bags on the levees prevented overflowing,
which was a key factor in the breaking of the levees, and so was a predominant factor in their protection.
Key words : Flood disaster risk, Low Probability but High Consequences (LPHC) type flood disasters, Disaster risk
management, and 2004 Niigata heavy rainfall disasters＊

独立行政法人

＊＊独立行政法人

防災科学技術研究所

総合防災研究部門

防災科学技術研究所

客員研究員− 33 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

はじめに

1.

平成 16（2004）年 7 月 13 日，新潟県中越地方に降った豪雨は総雨量，短時間雨量ともに大きく，山地では崖崩れ，地すべり，土石流などの土砂災害が発生し，沖積
低地では，信濃川右支川の五十嵐川や刈谷田川などの中小河川が破堤した．この大規模な洪水氾濫に襲われた結果，被害は三条市，見附市，中之島町の市街地を中心に，
死者 1 6 名，浸水面積 2 , 5 0 0 h a，家屋の全壊 2 9 棟，半壊・一部破損 158 棟，床上・床下浸水 13,289 棟，非住家被害 6,199 棟に及んだ．本報告では，この災害を「2004 年新潟水害」と呼ぶ．
防災科学技術研究所（以下，「防災科研」という）では，2004 年新潟水害の実態と特徴を明らかにし，その中から被害軽減のための教訓やさらに研究すべき課題を探

図2

水害リスクの構造図

ることを目的とし，現地調査や被災地で人々の水害危険

Fig. 2

Framework of the flood risk.

度の認識や災害対応に関するアンケート調査を行った．
本稿はこの災害調査報告の一部であり，2004 年新潟水害

エクスポージャの脆弱性軽減策，被害緩和策などがあり，の特徴を包括的に報告する役割を担っている．なお，災その様々な対応の主体は，それぞれの役割に応じて行政，

害事象に関する詳細な報告は他の章で扱う．

地域コミュニティ，住民であったりする．
なお，水害リスクの場合，社会の防災力があらたな種

2.

調査方法

類の被害を生み出すことがある．例えば，大規模治水施

2.1

対象地域

設の整備は，その破壊による大規模ハザードを発生させ2004 年新潟水害では，新潟県中越地方を流れる信濃る可能性を付加するし，河川環境を悪化させることもあ

川下流部の右支川である五十嵐川，刈谷田川流域に位置

る．

する三条市，栃尾市，見附市，中之島町などの市町村を

2.3

調査資料概要中心に大きな被害が発生した （図 1 . 1 ）．本報告では，

本稿で分析に用いた資料は，現地調査で収集した情報

これらの大規模な水害が発生した五十嵐川，刈谷田川流や資料，ヒアリングで得た情報，災害後に防災科研が域に焦点をあてて報告する．なお，中之島町は被災後，行ったアンケート調査結果（災害に強い社会システムに

長岡市と合併したが，本報告では被災当時の旧町名「中関する実証的プロジェクトチーム，2006），新聞報道，之島町」を用いる．

新潟県の「7.13 災害検討委員会報告書」，防災関連機関

調査方法のホームページ上で公開された資料・情報等である．こ2.2

本稿は，2004 年新潟水害の実態や特徴を災害リスク

れら資料の詳細については，参考文献に記す．

の軽減に総合的に対応するという視点，すなわち水害リ
スクのシナリオの明確化，洪水に出会う脆弱な地域の社

水害土地環境3.

会歴史的条件，社会的対応力という視点からできるだけ本章では，洪水氾濫の危険にさらされているエ ク ス

災害全体を概観するように努めた．これは，水害を社会

ポージャ（人口・資産等）がおかれている自然的・社会的リスク現象として把握し，そのリスクを社会と個人の的状況，すなわち被災地域の水害土地環境について，地双方で，適正にマネジメントする際に重要となる．

形条件，水害の歴史，被害ポテンシャル，地域の水害リ

ここで用いる，水害リスクの構造の枠組み（佐藤，2005）は，①ハザード（災害をもたらす自然の外力），

スクに対する認識に分けて報告する．
3.1

地形条件

②被害，③エクスポージャ（ハザードに曝される洪水氾

新潟平野は信濃川の洪水氾濫によって作られた．北か濫原の人口や資産），④社会の水害リスク軽減対応（社

ら南へと傾斜する平坦な細長い形をし（図 1.1），その会の防災力）の 4 要素からなる（図 2）．そして各要素

西側，すなわち日本海側を丘陵や砂丘に，東側を山地・は，自然環境はもとより，時代の社会・経済状況，社会

丘陵に挟まれている．平野の勾配は，標高 19m の長岡

基盤，文化，地域の資源等々の影響を強く受け，時代と市付近から 0.7 〜 0.8/1000 と緩くなり，この勾配変化点

ともに変化する．水害の場合，自然の外力であるハザーより南側を長岡低地，北側を信濃川低地と呼ぶ（土地条ドでさえ，人間活動の影響をうけ，時代とともに変化し件図）．信濃川低地は，かつては潟湖が散在した低湿な続けている．

地域であり，信濃川の洪水氾濫の常襲地帯であった．

被害は，ハザードがエクスポージャと出会ったところ

信濃川低地の最上流部で，東側の山地・丘陵から支川に発生する社会的現象であり，ハザードの規模と社会のの五十嵐川，刈谷田川が信濃川へと合流する．これらの防災力によって変わってくる．そして，水害リスクの軽中小河川と信濃川が作る沖積低地が，2004 年新潟水害

減対応には，図 2 に示すように，ハザード規模の制御，の被災地であり，そこに三条市，見附市，中之島町が展− 34 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

図 1.2

図 1.1

五十嵐川，刈谷田川流域位置図（国土地理院地勢図 1:200,000「長岡」）Fig. 1.1

Map of the surveyed area, the basins of the Ikarashi and Kariyata Rivers in Niigata Prefecture.

図 1.2

信濃川低地等高線図（国土地Fig. 1.2

Contour map of the alluvial plain

理院土地条件図「三条」）of the lower segment of the
Shinano River.

− 35 −

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第 40 号

2006 年 3 月開する．両河川下流部の低地は，河川沿いに発達する自様で，今回の破堤地点の近くで破堤が繰り返し発生して然堤防と西の信濃川沿いの自然堤防とに囲まれ，排水条いる．刈谷田川中之島地点でも破堤したことがある．最件が悪い．そのために，内水氾濫が生じやすく，排水ポ

近では，両河川とも昭和 39（1964）年の洪水で破堤し，ンプによる強制排水が必要な地域である．また，河道か昭和 53（1978）年には五十嵐川が破堤した．このようら低地へと溢れ出した氾濫流は，自然堤防や線状の人工に両河川下流部の沖積低地は，かつては水害の常襲地帯構造物で囲まれた後背湿地に湛水しながら，緩い勾配にであり，現在は洪水氾濫の発生頻度は減っているものの，沿ってゆっくりと流れ下ることになる．

潜在的な洪水氾濫の危険を抱えた地域である．
2

新潟県が管理する五十嵐川（流域面積 310.1km ，流3.3

土地利用・社会の変化と被害ポテンシャルの増大

路延長 38.7km）は，南蒲原郡下田村を水源とし，下田

2004 年新潟水害の被害額において，一般資産被害の丘陵と東山丘陵を開析して流れ下り，信濃川低地へと合割合が非常に高いことを後述するが，これは，洪水氾濫

流するその河床平均縦断勾配が 3.9/100 という急流中小原への人口や資産の集中が大きな要因となっている．

河川である．上流山地には，2 つのダム（笠地ダム，大図 3.1 〜 3.3 に，中之島町，三条市，見附市，市街地

谷ダム）がある．山間部では谷底低地を，山地・丘陵出の平成 13 年の地形図を，昭和 23 年修正，同年発行の旧口から信濃川合流部までの約 5km 区間では沖積低地

版地形図とともに示す．かつては，洪水氾濫の常襲地帯（扇状地と自然堤防帯）を発達させる．最下流右岸側のであり，現在でも強制排水が必要な地域が，治水工事の自然堤防上に，三条市の旧市街が発達している．

進展による外水氾濫の発生頻度の減少とともに開発さ五十嵐川流域の南側に隣接する刈谷田川（流域面積
2239.8km ，流路延長 50km）も新潟県が管理しており，れ，水害に対して脆弱な地域に人口や資産が集中した様子がわかる．

その河床平均縦断勾配は 3/100 と大きい．守門岳（標高

刈谷田川左岸側に位置する中之島町（図 3.1）では，

1,538m）を水源とし，栃尾市，見附市を経て，信濃川

現在，かつて水田として使われていた後背湿地へ，住宅へと合流する．上流山地には刈谷田ダムが作られている．

地や工場，流通団地が進出していることが分かる．また，上流山地・丘陵出口から，見附市が展開する扇状地を形

川沿いの地盤高が 15.4m 近い自然堤防上に立地してい成し，5km くらい西流し，標高 16m 付近で流れを北にたかつての役場も，埋め立てられた後背湿地へと移動し変え，両岸に自然堤防を作りながら，約 15km 信濃川低ている．三条市（図 3.2）の旧市街地は五十嵐川右岸側

地を流れ，信濃川に合流する．

の自然堤防上に発達したが，現在では五十嵐川左岸側の信濃川は，両河川合流点上流の大河津分水地先から日嵐南地区でも，市街地が水田地帯へと拡大した様子がわ

本海に注ぐ河口までの区間が，信濃川下流部と呼ばれる．

かる．また，図 3.3 に示す見附市では，刈谷田川の河道

低水時には，信濃川下流部は，大河川信濃川（流域面積

改修がすすみ，旧河道跡が市街地化され，左岸側の水田

211,900km ，流路延長 367km）の最下流部として機能す地帯が市街地化されている．

る．しかし，洪水時には，全洪水流量が大河津分水から

洪水氾濫原の開発に伴う被害ポテンシャルの増大につ日本海に流れ下るため，信濃川下流部は上流とは独立しいて，三条市地域防災計画では『防災をめぐる社会構造

2た集水域を形成する．そのときの流域面積は 1,420km ，の変化と対応』との項目を設け，時代とともに変化する

河川延長は 58.2km である．すなわち，洪水時には刈谷

被害への対応の必要性について言及するとともに，『旧田川や五十嵐川は信濃川下流部の最上流に位置する支川

市街地を中心とする人口集中地区は，本市総人口のとして機能し，信濃川下流部の洪水流出特性は本川上流

63% を占め，人口密度が高く，災害発生時の危険性

部の影響を受けず，両支川の影響を強く受けることにな（著者注：大規模被害の発生可能性や，土地利用の高密る．一方で，信濃川と両支川下流部は緩勾配であるため，度化による予想外の被害の発生可能性など）が高い状況

信濃川の増水時には，信濃川本川水位の影響は両支川に下にある』と述べている．

および，洪水が流れにくくなるので注意する必要があ

3.4

る．
3.2

水害リスクについての知識と認識

被災地域は，40 年前の破堤氾濫による大水害を契機
水害の歴史に上流山地へ笠堀ダムや刈谷田ダムの建設が進み，それ

五十嵐川，刈谷田川下流部沖積低地は，信濃川本川の以後の破堤による洪水氾濫は，今回の災害まで起らな

洪水氾濫危険地帯でもある．信濃川は，昭和 7 年の大河かった．ただし，大規模な洪水氾濫の可能性は無くなっ

津分水の完成により，信濃川下流部本川の洪水流量は激たわけではなく，むしろ洪水氾濫源の被害ポテンシャル

減し，本川の洪水氾濫の発生頻度は激減した．

が増大している状況下にあった．自治体や住民は水害に

五十嵐川，刈谷田川自体の氾濫による過去の主要な水害と破堤地点を表 1，2 に示す．両河川では，度々大水対する脆弱性についてどのように認識していたのだろう
か．

害が発生している．まず，五十嵐川であるが，昭和に五十嵐川の洪水氾濫に対して，三条市は「地域防災計

入ってからも 9 回の大水害に見舞われ，下流部の沖積低

画平成 15 年度修正版」で次のように述べている．『五十地では，破堤が繰り返し発生してきた．2004 年新潟水嵐川については安全性が低く，上流のダムによる洪水調

害で破堤した五十嵐川諏訪新田で，約 80 年前の大正 15

節を行っても，降雨の状況によっては，堤防の決壊や漏（1926）年にも破堤した．また，刈谷田川についても同水が発生することがある．さらに，信濃川の水位が上昇− 36 −

五十嵐川の水害と改修の歴史（新潟県土木部「7.13 新潟豪雨洪水災害調査委員会」資料）
Major flood disasters and river improvement works in the Ikarashi River.

表1

Table 1

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか− 37 −

刈谷田川の水害と改修の歴史（新潟県土木部，「7.13 新潟豪雨洪水災害調査委員会」資料）
Major flood disasters and river improvement works in the Kariyata River.

表2

Table 2

防災科学技術研究所主要災害調査− 38 −

第 40 号

2006 年 3 月

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
すると，五十嵐川下流部の水が信濃川に流出しにくくな

害： Low Probability but High Consequences（LPHC）タり，その影響で五十嵐川の水位も上昇し，氾濫するおそ

イプの水害発生過程やその特性（リスク・シナリオ）のれがある．』加えて，「三条市地域防災計画（資料編）平

把握と事前への備えを継続して行うこと（防災担当者は

成 15 年度修正版」に収録された「三条市水防計画」に

短期的に交替し，経験が蓄積されない行政組織の課題もおいても，五十嵐川において氾濫が発生する可能性がああり）への不足があったことが指摘できる．

る場所８か所が，河川関係重要水防箇所として整理され，また，住民も五十嵐川は氾濫しないという安心感を抱

さらに，予想される危険として「決壊」があげられていいていたことが，被災地域での住民からの聞き取りや，る．今回破堤した諏訪地区の左岸堤（700m）は最も重災害後に決まった河川改修に対する住民の対応について

要な水防区間（A）の一つとしてあげられている．このの三条市土木課長の談話に象徴的に現れている：『前市

ように，水防計画においては，具体的な場所をあげて，長時代の 1996 年，県と共同で市内全戸に（五十嵐川の五十嵐川破堤の可能性について言及している．

改修計画の）パンフレットを配布し，川幅が狭くて危険

このように，地域防災計画においては，水害リスクのなことを訴えたが，市民の反応は鈍かった…上流のダム

特徴についての記述がよくなされ，破堤という事態が発完成や，40 年ほど水害がなかったことが市民に安心感生することもあり得るという記述はあった．しかし，三を 生 ん で し ま っ た ．（ も し ， 今 回 の ） 災 害 が な け れ ば

条市，見附市，中之島町の聞き取り調査では，いずれの（河川改修への）関心は薄く，仮に改修目的で用地買収

自治体も担当者は，今回の破堤という事態を予想していを申し込んでも門前払いされるはず…（新潟日報 8 月なかった．例えば，防災訓練も最近では地震を想定した

13 日版）』．実際，2004 年新潟水害後の緊急治水対策事

ものに特化するなど，水害を想定した訓練はしばらく行

業「刈谷田川，五十嵐川災害復旧助成事業（新潟県）」

われていなかった．

で計画された同地域の河道改修のための用地買収は，住これらの事実については，破堤を伴う低頻度大規模災

図 3.1

民の協力が得られ，用地測量や家屋調査が速やかに進み，中之島町中心部の市街地の変化（国土地理院 1:25,000 地形図「見附」昭和 23 年修正，平成 13
年修正を一部抜粋）

Fig. 3.1

Change of the land use of the Nakanoshima Town along the Kariyata River.

− 39 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

図 3.2

三条市中心部の市
街地の変化（国土地理院 1:25,000 地形図「見附」昭和
23 年修正，平成 13
年修正）

Fig. 3.2

Change of the land
use of the Sanjo City
along the Ikarashi
River.

− 40 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

図 3.3

見附市の市街地の様子（国土地理院 1:25,000 地形図「見附」昭和 23 年修正，平成 13 年修正）

Fig. 3.3

Change of land use of the Mitsuke City along the Kariyata River.

移転対象 400 棟中，平成 17 年 10 月 4 日現在，90% 以団の活動が被害軽減に役立ったかという質問に対して，

上が進んでいる．

「ややそう思う」と「非常にそう思う」を合わせるとまた，災害前の住民の水害危険度認識の低さは，水防

42.2% が評価しているが，「あまりそう思わない」，「ど団への関心の低さにも表れている．消防団（水防団）は，

ちらとも言えない」を合わせると 49.7% と，半数の人

地域の防災力の重要な構成要素であり，2004 年新潟水は水防活動を評価していなかった．

害では，後述するように災害発生最中から直後の対応まで，人海戦術で特に重要な役割を担った．

以上のようなことからも，住民の水害リスクについての関心が，低下していたことが分かる．

防災科研が災害後に住民に対して行ったアンケート調査（災害に強い社会システムプロジェクト，2006）で，4.

水害リスク軽減対応

消防団がどのような活動を知っているかたずねたとこ

洪水氾濫危険地帯の人口・資産等の洪水氾濫に対するろ，「知っている」と答えた人は約 30%，「どちらとも脆弱性は，社会の水害リスクを軽減するための対応の仕言えない」を合わせても約 50% であった．また，水防方によって変化する．水害リスク軽減対応には，洪水氾− 41 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

濫の発生から水害の発生までの過程に対応して様々な対策がある．また，それぞれの過程に対応して，住民から地域，行政まで，様々な対応主体による様々な対策がある．しかし，現状では，行政による被害軽減策，特に大規模構造物による洪水氾濫のコントロールに重点がおかれている．本章では，被災地域における水害リスク軽減
対応を，行政による被害軽減対応と地域の対応とに分けて述べる．
2004 年新潟水害の行政機関等で行われた被害軽減対応については，第 7 章で報告する．
4.1

行政による被害軽減対応

4.1.1

行政による事前対応（1）治水工事
まず，連続する高い堤防やダムなどの大規模構造物で

写真 1

五十嵐川の現在の河道状況（新潟県撮影）

洪水氾濫をコントロールする治水工事についてみておPhoto 1

Present channel of the Ikarashi River.

く．五十嵐川，刈谷田川の治水工事は，水害発生→治水
規模の見直し（河川改修）→治水事業・災害復旧工事

洪水流下能力は，昭和はじめの 2.4 倍となり，さらに，（河川改修，ダム，調整地等）→水害発生という典型的ダム建設により基本高水流量は 1,700m /sec となった．

な図式で，100 年以上にわたり着実に進んできた．今回度重なる改修により治水の安全度は高くなり，五十嵐川，の水害後も，後述するが，緊急治水対策事業「刈谷田川，

刈谷田川とも洪水氾濫頻度は減り，日常的な水害から解

五十嵐川災害復旧助成事業」として，新潟県が，築堤，

放された．

3

地域を洪水氾濫から守るための治水事業が長年実施さ掘削，護岸，遊水池，橋梁架替を行うこととなった．
表 1 の右表は五十嵐川の改修履歴である．五十嵐川のれたことで，現在の河道は，100 年に 1 度の規模の降雨

築堤は，明治 5 年 8 月の大洪水を契機に，明治 8 年 8 月により発生する洪水を流せるようになった．しかし，河に着工し，明治 10 年に左岸堤が完成した．しかしその川の計画規模以上の大洪水が発生する可能性が無くなっ後も越水や破堤による水害が続き，大正 15 年には諏訪，

たわけではない．後述するように，破堤によりハザード

曲淵，西本成寺地内で 6 か所が破堤し，大災害となった．

が大規模化される新たな危険へのシナリオも生まれたのこの災害を契機に昭和 8 年 11 月に河川改修工事が始まである．

り，昭和 12 年にほぼ現在の河状となった．その後，大（2）行政の事前のソフト的な被害軽減対応

水害は免れていたが，昭和 36 年 8 月には集中豪雨によ自治体のヒアリングによると，被災地における事前のる大洪水は御蔵橋や渡瀬橋を流失させ，月岡，田川，新

災害対応は，連続した高い堤防やダムの建設による大規保，曲淵，田島地区の堤防を決壊させ大被害をもたらし

模治水工事による洪水氾濫流量の制御（ハザードコント

た．この災害を契機に昭和 39 年度には笠堀ダムが作らロール）に依存し，ソフト的な被害軽減対応には十分なれ，河川計画規模は 1,600m /sec に改訂された．さらに

3

関心が払われていなかったことが伺えた．詳細な調査は

昭和 44 年 8 月洪水では，笠堀ダムの水位が洪水時満水していないが，前述のように，自治体，住民ともに，水位（洪水時にダムに貯留することのできる最高水位）に害リスクへの認識が低い状況や，ヒアリングや新聞報道

近づいたことから，大谷ダムが建設（平成 5（1993）年

で得られた次のような事例からも，行政や住民間でも積3度竣工）され，河川計画規模は 2,400m /sec に改訂され極的な水害に対する事前の備えが十分に行われていたとた（新潟県，2005）．

は考えにくい．

このように，五十嵐川の河道は大水害を契機に改修が重3すなわち，防災訓練も最近では地震を想定したものにねられ，現在は，昭和 12 年当時の計画規模 1,120m /sec の特化するなど，水害を想定した訓練はしばらく行われて2.1 倍の量の洪水を処理できるようになった．さらにダいなかった．中之島町では『破堤 2 時間前に刈谷田川が3ム建設により，基本高水流量は 3,600m /sec となった．

警戒水位に達したことを承知していたが，巡視を強化し

写真 1 は現在の整備された五十嵐川の様子である．

ていたし，今までの経験から大丈夫と思い避難勧告が遅一方の刈谷田川でも，表 2 の右表に示すように，大正

れ破堤直前に発令した（新潟日報 7 月 15 日版）』．また，8 年から昭和 16 年にかけて改修工事が行われた．さら

役場庁舎が浸水し，機能がマヒしたのも，洪水氾濫へのに，昭和 19 年の水害を契機に河川が改修され，五十嵐

事前対応が十分で無いことを示している．

川と同じように昭和 39 年の大洪水を契機に，刈谷田川

4.1.2の大改修が行われるとともに刈谷田ダムが計画された．
3

行政の緊急対応

行政の水害リスク被害軽減対応に，災害発生直前から

大正 8 年当時の計画高水流量は 650m /sec であったが，災害発生直後の緊急対応がある．その様子を，最も被害

水害と改修が交互に繰り返された結果，河川の規模はが大きかった三条市の災害経過から見ておく．表 3 に示

3950，1,050，1,550m /sec と大規模化し，現在の河道のすように，三条市は 13 日未明から地元の防災関連組織− 42 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
や地元消防団の応援を求め，緊急の災害対応に当たった．

に示すが，自衛隊 938 人，警察 3,104 人，消防 1,740 人，

三条市の消防本部には住民からの救援要請の電話が，13

県内市町村 1,391 人，新潟県 366 人，国土交通省 32 人，

日，14 日の 2 日間で 1,568 本も寄せられた．

県外区市 632 人，ボランティア 23,785 人，各種団体ボ

13 日朝 6 時 29 分に大雨・洪水警報が発令され，三条

ランティア 5,355 人であった．このように，復旧活動に

市消防本部は 6 時 50 分に全職員に非常招集をかけ，消おいては，さらに多くの防災関係行政機関の職員が応援

防対策本部を設置した．山間部では土砂災害への対応が，に駆けつけているが，それを大きく上回る 29,000 人と市街地では内水氾濫への対応が行われる中，三条市は 9いうボランティアが土砂排除等（写真 3）の生活支援活時に災害対策本部を設置した．9 時 15 分には五十嵐川動を行った．ボランティア活動については鈴木（2006）の御蔵橋で警戒水位 9.2m を越えた．10 時 10 分には同で詳細に述べている．

河川各所で越水が始まり水防工法が実施されるなか，市

4.2

地域の対応：消防団活動

は避難勧告を 2,800 世帯に出した．11 時には，さらに地域住民の水害リスク認識が低い中で，組織化された

2,239 世帯に避難勧告を発令した．災害の広がりが懸念

地域の消防団の活動は被害軽減対応に大きな役割を果たされるなか，三条市は 11 時 18 分に，県に対して自衛隊した．災害当日の地元消防団の活動をみておく．図 5 に派遣を要請した．さらに，11 時 40 分になると，避難勧

三条市消防団の水防活動を示した．

告を嵐南地区の 6,019 世帯にも発令した．

この水害では，五十嵐川の破堤に焦点が当てられがち

12 時には笠堀，大谷ダムの放流が開始された．そしである．しかし，市内では，1 3 日早朝から土砂災害，て，13 時頃，五十嵐川が破堤した．13 時 55 分に，三内水氾濫，小河川氾濫，五十嵐川の越水など，様々な災

条市は新潟県内消防応援隊に救助活動の支援を要請し害現象が次々と発生し，市，消防本部，消防団などの関た．新潟県は 14 時 00 分に自衛隊に対して災害派遣要請

係者が対応に追われるなかで午後 1 時 15 分に五十嵐川を行った．14 時 20 分には県機動隊，広域消防が救助出の堤防は破堤したのである．

動，17 時 10 分には新潟市消防局，他県消防応援隊が三三条市では，7 月 13 日午前 5-6 時の 1 時間に 40.5mm，

条市に到着，防災ヘリによる救出活動が開始された．浸

6-7 時に 44mm という豪雨が記録され，市街地では内水水域が拡大する中，16 時 30 分には嵐南地域全域に避難

氾濫が発生した．6 時 50 分に，消防本部の全職員に非勧告が出された．写真 2 は屋根の上で救助を待つ住民の常召集がかけられた．市内の水防箇所は最終的に 16 か様子である．

所におよび，消防職員 38 人，消防団員 362 人が実施にさらに，三条市は，19 時 55 分には緊急消防援助隊のあたった．

派遣を県に要請した．一方，新潟県は，夕方 17 時 10 分

一方で，三条市東部の山間部では，6 時 14 分に消防

頃に，消防庁に対して，県内応援消防隊と自衛隊で対応

団が警戒出動した．7 時 30 分を過ぎた頃から小規模な可能なので，現在のところ応援要請なしとの連絡をした

土砂崩壊や地すべりが発生し始め，消防職員・団員合わが，その後，20 時 45 分に出動要請に切り替えた．消防

せて 140 人が警戒やシート張りなどを 8 か所で実施し庁では，13 日 11 時 56 分には緊急消防援助隊（指揮支た．一部の地域では住民が自主避難した．

援部隊）の待機を依頼して非常事態に備えており，要請

午前 7 時半頃には，氾濫の危険が生じた小河川で水防に応え速やかに近隣各県に新潟県への出動要請を行った活動が実施され，9 時 45 分には布施谷川が白山地内で，（消防庁，2004）．

12 時 10 分には田川が月岡地内で越水した．

水没した嵐南地域からの住民の救助活動は，地元組織

午前 8 時を過ぎた頃から，五十嵐川の水位が上昇を開と防災関係機関の連携により行われ，4,777 人の住民が始し，消防団全員（団員数 560 名）に召集がかけられた．

救出された．なお，救助にあたっては 5 か所の救出拠点

水位は上昇を続け，9 時 15 分には御蔵橋で警戒水位が設けられ，組織的に行われた．7 月 15 日になると救9.2m を越えた．消防本部では五十嵐川にかかる橋梁 6助を支援した防災関係機関から派遣された職員の引き上か所に職員を配置するとともに，住民への広報活動を開げが始まった．例えば，緊急消防援助隊の陸上部隊は始した．一部の住民は自主避難を開始した．この間，915 日 10 時 45 分，航空部隊は 14 時 30 分，17 時には全時に三條市役所に災害対策本部が設置された．

隊が新潟県から引き上げた．

午前 10 時 10 分頃になると，五十嵐川堤防からの漏水災害開始（7 月 13 日）から 15 日までの 3 日間に，三や越水が始まり 13 か所で消防団員・職員 1,318 人が水条市で救助活動に出動した防災関係機関とその人数は，防工法を実施した．10 時 20 分頃には堤外地に取り残さ

表 4.1（図 4.1）に示すように，自衛隊 215 人，海上保れた住民が救出されている．10 時を過ぎると消防本部

安本部 9 6 人，警察 6 2 0 人，消防本部 4 3 8 人，消防団

への 119 番への通報が増えた．三条市は，避難勧告を

1,029 人，新潟県隊 251 人，緊急消防援助隊 622 人で，10 時 10 分，11 時，11 時 40 分に発令するとともに，午

延べ 3,271 人に達した．しかし，救助活動においては，

前 11 時 18 分に県知事に自衛隊派遣を要請した．

出動人数の 6 割は地元の消防本部，警察，消防団であり，特に全体の 3 割は消防団員であった．

五十嵐川は 12 時 40 分頃から越水，12 時 50 分頃には堤防が裏法面から崩れ始め，13 時ころには堤防が 50m

救助活動に区切りがつき，復旧期に入ると，地域を支程欠けて，堤内地へと濁流が流れ込んだ．13 時 25 分頃

援する組織が変化した．組織と出動人数を表 4.2（図 4.2）には崩壊し，破堤口は 117m となり，曲淵方面へ濁流が− 43 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

表3

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害-三条市の災害経過と水防活動（三条市災害資料，三条市消防本部資料から作成）

Table 3

Process of 2004 Flood Disasters in the Sanjo City.

− 44 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか− 45 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

写真 2

三条市：救助を待つ住民（飯塚正行提供）

写真 3

ボランティアによる土砂排除（中之島役場提供）

Photo 2

Residents on the roof, waiting for rescue helicopter.

Photo 3

Volunteers cleaning the sediment after flooding.

図5

平成 16 年新潟豪雨による三条市浸水域と水防活動位置図（三条市，三条市消防本部資料から作成）

Fig. 5Flood-fighting operations by volunteer groups in the Sanjo City.

− 46 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
表 4.1

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害-三条市における救出

表 4.2

活動（三条市災害資料，三条市消防本部資料から作成）
Table 4.1

作成）

Rescue operations by Disaster Prevention related

Table 4.2

agencies in the Sanjo City.

図 4.1

Recovery operations by Disaster Prevention related
agencies in the Sanjo City.

三条市における防災関係組織の救助活動（三条市，

図 4.2

三条市における防災関係組織の復旧支援活動（三条市，三条市消防本部資料から作成）

三条市消防本部資料から作成）
Fig. 4.1

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害-三条市における復旧活動（三条市災害資料，三条市消防本部資料から

Rescue operations by Disaster Prevention related agencies

Fig. 4.2

in the Sanjo City.

Recovery operations by Disaster Prevention related
agencies in the Sanjo City.

流れた．破堤後も五十嵐川では警戒水位を超えた状態がは多数の人的資源を必要とすることがわかる．例えば，続き，消防職員・団員は警戒にあたった．

五十嵐川では，13 か所で越水，漏水，堤防裏法面崩壊

氾濫流は，夕方までに嵐南全域を浸水させた．浸水深が発生し，どこが破堤してもおかしくない状況であり，は深いところで 2m 以上に達した．破堤直後から救出活水防工法が実施された．その時，消防職員 152 人に加え，動が開始された．近隣の市町村の消防職員や消防団員，

その 7.7 倍の消防団員 1,166 人が動員された．多地点で要請された自衛隊，消防隊，自衛隊，海上保安本部，警同時に行う水防活動はまさに人海戦術で，災害初動時に察等々，延 4,500 人が救出活動にあたった．そのうちのは他地域からの応援を得る時間的余裕もなく，職員数も40%，約 1,800 人は地元三条と近隣市町村の消防団員で限られた行政による災害対応には限界があり，地域住民あった．15 日朝には氾濫した水が引き，夜までに消防で構成される消防団等の力が不可欠となる．自らの生命団員，消防本部職員の非常召集が解除された．そして，財産を守るためには，行政の努力とともに消防団をはじ

被災地には，延べ 2 万人のボランティアが入り，土砂排めとして地域や住民が自ら災害に備えることが重要であ除などの被災者支援活動が始まった．

ることを，この災害はあらためて示していた．

災害初動時には，行政は様々な災害現象への対応を，

表 4.3 に，13 日から 15 日までの消防団と消防本部職

同時にしかも市内全域で迫られるとともに，その対応に員の出動人数を示しているが，災害初期の 13,14 日には− 47 −

防災科学技術研究所主要災害調査

消防団が多く，13 日には，1,600 人の消防団員が出動し第 40 号

表 4.3

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害-救援活動に携わった組織と出動人員（三条市災害資料，三条市消防本

た．救助活動においては，全体の約 3 割にあたる 1,029

部資料から作成）

人が消防団員であった．写真 4，5 に水防活動の様子を示しておく．災害発生後は，行政の広域的な連携により2006 年 3 月

Table 4.3

Number of members of flood-fighting groups doing
rescue operations in the Sanjo City.

県内外から 1,311 人の消防団員がかけつけ，被災者の救援活動等が行われた．
5.

被害2004 年新潟水害では，新潟県中越地方で 6 つの中小河川が 11 か所で破堤し，また，中越地方を中心に県内全域で 340 件以上の土砂災害が発生した．この結果，五十嵐川流域では宅地 490ha，農地 830ha，刈谷田川流域
では宅地 250ha，農地 903ha が浸水し，両流域合わせて2,473ha が浸水した．なお，宅地浸水面積でみると，五十嵐川流域が刈谷田川流域の約 2 倍となっている．図 6に浸水域を示す．特に，五十嵐川が三条市内で，刈谷田川が中之島町や見附市の中心部で破堤し，多数の住居や地場産業の事業所等が浸水被害を受けたことが大きな被害発生につながった．
新潟県全体の被害を表 5.1 〜 5.4 に示した．死者 15名，家屋被害が全壊流失 70 棟，半壊 5,354 棟，一部損
壊 94 棟，床上浸水 2,178 棟，床下浸水 6,117 棟，非住家被害 6,974 棟に達した．住宅の全半壊，床上浸水被害が大きいのは，五十嵐川，刈谷田川流域の三条市，見附市，中之島町である．また，三条市や見附市は非住家被害が 2,914 棟，1,776 棟と飛び抜けて大きい．この三市町村に続いて被害が大きいのが，栃尾市，長岡市などである．死者の被災状況については表 6 に示すが，三条市

写真 4

越水状況（野崎雅實氏提供）

が 9 名と最も多く，また，死者のうち 12 名が 70 才以上

Photo 4

Overflow of flood water from the Ikarashi River.

の高齢者であった．
次に，被害額についてみると（表 5.3），総額は 2,125億円に及んだ（新潟県土木部河川管理課，2005）．この
うち，洪水災害による被害が 2,091 億円と，被害全体の98% を占め，土砂災害によるものは 2%，34.4 億円であった．被害の内訳は一般資産被害額が被害額全体の71.62% にあたる 1,545 億円，公益事業被害額が 0.44%にあたる 9 億円，公共土木施設被害額が 27.94% にあた
る 570 億円であった．新潟県管理の河川施設被害は，破堤地点 11 箇所に加え，堤防からの越水・溢水・漏水箇
所 56 地点，堤防決壊は 57 か所に達した．また，土砂流
出，路面冠水等による道路被害は，127 か所に達した．
（一般資産被害）
今回の一般資産被害について，新潟県において既往最大の水害被害額を記録した昭和 42（1967）年羽越水害と

写真 5

水防活動（野崎雅實氏提供）

比較すると 3 倍以上の値となり，2004 年新潟水害は飛び

Photo 5Flood-fighting activities to prevent water leakage of thelevee.

抜けて大きかったことが分かる．また，全被害額に対する一般資産被害の比率についてみると，平成 12（2000）
年の東海水害は大都市圏で発生し，その比率が 80% を越

7 月豪雨災害の一般資産および公益事業被害額は，平えたが，それ以前の水害で 50% を越えた年は平成 10 年

成 16 年度の被害額の 99.68% を占めているので，平成だけであった．このように，2004 年新潟水害は一般資産

16 年度被害額の値を用いて市町村別の一般資産額被害額が被害全体に占める割合がきわめて大きい水害であっについて述べる．一般資産被害額の約 80% は，三条市，

た．

中之島町，見附市の 3 市町村で発生した．中でも三条市− 48 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

図6

平成 16 年新潟豪雨災害による中越地方の浸水域（新潟県土木部 HP，「7.13 洪水調査委員会」資料を編集）

Fig. 6Inundated areas by the 2004 Niigata Flood Disasters.

の一般資産被害は，新潟県被害全体の 5 割以上を占め，襲った中之島町では，全半壊被害数が 369 棟と最も多く，823 億円に達した．そして，中之島町の 275 億円，見附

激しい被害が発生していた．中之島町では，市街地の家

市の 152 億円が続いた．

屋数が少ないため，家屋被災総数は 731 棟と三市のなか

三条市の水害密度，すなわち一般資産被害額（823 億

では最も少なかったが，後述するように，中之島地区の円）を宅地等の浸水面積（490ha）で割った 1ha 当たり

家屋のほとんどが被災した．家屋被害数が最も大きかっの被害額を計算すると 170,000 千円/ha となる．水害密たのは，市街地である嵐南地区が浸水した三条市で，全度は近年右肩上がりの傾向を示しており，東海水害が発

壊 1 棟，半壊 55 棟，床上浸水 5,437 棟，床下浸水 1,336

生した 2000 年には 43,742 千円/ha を記録した．その中棟，合計 6,829 棟に達した．また，非住家の被害も 2,914

でも，新川の破堤により被災した市街地の水害密度は棟に達した．見附市では，半壊 3 棟，床上浸水 906 棟，

121,583 千円/ha という大きな値となったが（佐藤，2002），

床下浸水 1,139 棟，合計 2,043 棟であった．

今回の三条市の水害密度被害はさらにそれを上回る値となり，被害の激しさを示した．

家屋が被災したことにより，使用できなくなった畳や家財などが多量の災害ゴミとなって排出された（写真 6）．

被害が大きかった三条市，見附市，中之島町の被害を新潟県によるゴミの推定量は被災家屋数の多い順に，三表 7.1 〜 7.3 にまとめた．まず，家屋の被害であるが，

条市 47,800 トン，見附市 8,000 トン，中之島町 5,200

町の中心部で刈谷田川が破堤し，氾濫流が町の中心部をトン，合計で 61,000 トンであった．この廃棄物の処理− 49 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

表 5.1

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害による被害状況（新潟県災害対策本部資料を編集）

Table 5.1

Damages caused by the 2004 Niigata Flood Disasters in the Niigata Prefecture.

− 50 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

は，三市町だけでなく周辺自治体や民間の施設で焼却な被災した事業所も多く，金属加工業や繊維業などの地

どにより行われ，処分が終わるまでに三条市で 4 か月，場産業が大きな被害を受け，県全体の被害は 333 億 2,603

見附市と中之島町で 2 〜 3 か月かかり，その処理費用は万円に達した（新潟県，2004）．産業被害も三条市が大約 33 億円と推定された（新潟日報 8 月 9 日版）．この多きく 1,415 事業所が被災し，被害額は 222 億 5,000 万円

量の災害ゴミは，被災地の復旧作業の障害となり，作業と突出し，県全体の被害額の 70% を占めた．中之島町を遅らせるという弊害も発生させた．

では 132 事業所 42 億 1,000 万円，見附市は 259 事業所

例えば，三条市では水害発生から 1 か月後の 8 月 12

39 億 7,000 万円であった．

日現在，推計で約 48,000 トンのごみを回収，三条競馬

なお，三条市の産業被害の大半は，製造業の被害で場跡地等市内 3 か所に仮置きしているが，処理費用は 26あった．また，見附市では繊維関係 11 社の織機や商品億円を上回る見込みとなった（新潟日報 8 月 17 日版）．

が水没する被害を受ける（新潟日報 7 月 28 日版）とと− 51 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

表 5.2

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害の被害額（新潟県土木部資料）

Table 5.2

Economic Loss caused by the 2004 Niigata Flood Disasters in the Niigata Prefecture.

− 52 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
表 5.3

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害による被害額（新潟県土木部河川管理課資料を編集）

Table 5.3

Economic Loss caused by the 2004 Niigata Flood Disasters in the Major Cities.

表 5.4

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害による農林水産関係被害状況（新潟県農林水産部・農地部）

Table 5.4

Agricultural economic loss caused by the 2004 Niigata Flood Disasters in the Niigata Prefecture.

− 53 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

表6

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害による死者の状況（新潟県災害対策本部資料から抜粋）

Table 6

Cause of the death in the 2004 Niigata Flood Disasters.

表 7.1

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害−市町村別家屋被害数（三条市，見附市，中之島町資料から作成）

Table 7.1

Number of damaged houses in the three Major damaged Cities.

表 7.2

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害−市町村別農林水産業，産業，土木施設被害額（新潟県資料を編集）

Table 7.2

Economic loss in the three Major damaged Cities.

表 7.3

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害−五十嵐川，刈谷田川流域の浸水面積（新潟県土木部資料）

Table 7.3

Inundated area in the three Major damaged Cities.

− 54 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほかでもある．河川水系網は上流から合流先の信濃川まで
ネットワーク化しており，上流部では，ダムへの貯留と放流により流下洪水流量が，河道区間では，河道と堤防の規模等により流下洪水流量がコントロールされ，最下流部では合流する信濃川水位がどうコントロールされているかにより，洪水流下流量は影響を受ける．また，内水の河道への排水量もコントロールされる．
ここでは，流域全体の洪水ハザードコントロールの結果としての五十嵐川，刈谷田川下流部沖積低地における洪水ハザードについて扱う．
6.1

降雨2004 年新潟水害の誘因となった豪雨は，停滞していた梅雨前線が活発化したために発生し，総雨量，短時間雨量ともに大きかった．図 7 に示すように，雨域は信濃川
写真 6Photo 6

災害ゴミ，三条市（7 月 24 日：新潟市東清掃セン

下流部全域に広がり，特に激しい豪雨域が中越地方の五ター撮影）

十嵐川，刈谷田川流域を覆った．両河川の上流山地では，

Garbage piling up along the road after flooding.

24 時間降水量が 200 〜 400mm に達し，笠堀ダムで473mm，大谷ダムで 450mm，栃尾で 422mm が観測された．図 8 に刈谷田川流域の時間雨量を示すが，上流山地
では 30mm/h 以上の豪雨が 6 時間集中するなど，短時間も大きかったことがわかる．最大時間雨量は，栃尾（気象庁）58mm/hr，見附（県）53mm/hr，笠堀ダム（県）73mm/hr，三条（気象庁）43mm/hr が観測された．
AMeDAS 栃尾観測所（データ期間： 1979-2002）で観測された豪雨の再現期間を，土木学会平成 16 年 7 月
北陸豪雨災害緊急調査団が GEV（一般化極地分布）法で求めたところ，24 時間雨量 422mm は 530 年，6 時間
雨量 267mm は 500 年，時間雨量 58mm は 208 年であっ写真 7

中之島町事業所の被害（井口隆氏撮影）

Photo 7

Manufactory damaged by flooding.

もに，ニット関係では 24 社が被災した（新潟日報 8 月
7 日版）．写真 7 には，中ノ島町における事業所の被害の様子を示す．
農林水産業関係被害額についてみると，合計で 366 億
4,900 万円の被害があったが，林地，林道，林業施設が145 億 400 万円，続いて農業用施設が 97 億 6,100 万円と，インフラの被害が 67% と大半を占めた（表 5.4）．また，
地域別にみると，刈谷田川や五十嵐川上流の山地・丘陵地帯に展開する栃尾市で 56 億円，下田村で 27 億円と大きかった．この中でも林地，林道被害が大半を占めた．
6.

ハザードの特徴
2004 年新潟水害において，下流部沖積低地で発生したハザードの特徴を，誘因である降雨，ハザードの時空間分布，大規模洪水氾濫，ハザードの大規模化という視図7点から述べる．

土木部「7.13 新潟豪雨洪水災害調査委員会」資料）

洪水ハザードでは，ある地点の河道を流れる洪水流量
は，治水整備事業等によるハザードコントロールの結果

五十嵐川，刈谷田川流域 24 時間雨量分布図（新潟県

Fig. 7− 55 −

24 hours rainfall amounts for July 13th, 2004.

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

図8

刈谷田川，信濃川水位と雨量（新潟県土木部 HP，国土交通省 HP 水文水質データベースから作成）

Fig. 8

Hydrographs of the Kariyata and Shinano Rivers and hourly amount of rainfall.

図9

五十嵐川，信濃川水位と雨量（新潟県土木部，三条市 HP，国土交通省 HP 水文水質データベースから作成）

Fig. 9Hydrographs of the Ikarashi and Shinano Rivers and hourly amount of rainfall.

た．すなわち，今回の降雨については中小河川の洪水となる．

ピーク流量に寄与する降雨継続時間に相当する，6 〜 20

なお，現在の両河川の計画規模は五十嵐川や刈谷田川

時間降雨の再現期間が，約 500 年と大きく稀な現象でとも 1/100 で，その流域雨量は五十嵐川が 2 日で 340mm，あった．

刈谷田川が 1 日で 360mm である．新潟県は，流域平均

中小河川の洪水ピーク流量に寄与する降雨継続時間を雨量の再現期間を推定したが，五十嵐川の 400.5mm/2

みるために，図 8 に刈谷田川見附地点，図 9 に五十嵐川

日が 300 年，刈谷田川 399.1mm/日が約 220 年で，いず三条市のハイドログラフを示しておく．刈谷田川では上れも計画規模を上回った．

流の栃尾で 8 〜 9 時に最大時間雨量 58mm/hr が，山間一方，両河川が合流する信濃川下流域の流域平均 2 日部出口の見附で洪水ピーク流量が 13 〜 14 時頃に観測さ雨量は約 270mm/2 日に達した．この雨量は 150 年に一れており，降雨と洪水ピーク流量出現時間との時間差は，度程度発生する降水量に相当し，帝釈橋において（関屋

約 4 時間（上流ダムでの貯留効果による遅れを含んでも）分水路通水後）最大流量 2,270m /sec を記録した．特に，である．五十嵐川下流部の沖積低地では，両者の遅れが豪雨が 1 日に集中したことから，多くの水位観測所で既約 8 時間であった．洪水到達時間を降雨と洪水ピーク流

往最大水位が記録された．

3

量出現時間との時間差の 2 倍とすると，8 〜 16 時間位− 56 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
6.2

ハザードの時空間分布

2004 年新潟水害においては，甚大な被害をもたらした五十嵐川や刈谷田川などの中小河川の破堤による氾濫が大きく報道されたが，豪雨域では，様々な災害現象が発生し，行政は 13 日未明から対応に追われていた．ハ
ザードの時空間分布についてみておく．
6.2.1

ハザードの時間分布

2004 年新潟水害のハザードは，集水面積の小さい地域の災害現象から，土砂災害そして内水氾濫の発生，続いて小河川の増水，中河川の増水・越水・破堤，堤内地への氾濫へと，時間を追って連続的に発生していった．
しかもハザード発生場所は，図 5 の水防活動状況に示す
ように市内各地に散在し空間的な拡がりをもっているた
め，災害対応には多くの人手を要した．
具体的な災害現象の時間分布を，五十嵐川下流域の三条市の水防活動を追いながら述べる．表 6 に災害の経過

写真 8

五十嵐川破堤地点（自衛隊提供）

Photo 8

Failure of embankment along the Ikarashi River.

が，前掲の図 9 に三条市の降雨と五十嵐川のハイドログ
ラフに示してある．市内では 13 日午前 2 時頃から時間
雨量 10mm 以上の雨が降り続き，明け方 6 時頃になると40mm を越える豪雨となり，山地縁辺部で崩壊が発生し始めた．山間部の水防団は危険地域の見回りやビニールシート工法などの対応を行った．同じ頃，市内では内水氾濫が発生し，水防団は土のう積みなどで対処した．
それが一段落する午前 10 時頃には，増水中の五十嵐川が警戒水位 9.7m を越え，堤防からの漏水や越水が始まり，水防工法が行われている．破堤地点でも，9 時半
頃から 10 時頃に越水したことが確認されている．その後一時的に水位が低下したが，再び上昇を始めた．
諏訪町の破堤地点では午後 0 時 40 分頃から越水が始まり，50 分頃には裏法面が欠けはじめ，13 時 15 分に崩壊し，破堤幅は約 120m に達した（写真 8）．破堤地
点近くの堤防からの越流と堤防決壊，写真 9，10 に裏法

写真 9

五十嵐川からの越水状況（野崎雅實氏提供）

Photo 9Overflow from the embankment along the Ikarashi River.

写真 10

五十嵐川破堤箇所下流部の法崩れ（新潟県撮影）

Photo 10

Collapse of the embankment along the Ikarashi River.

面崩壊の様子を示す．破堤地点の堤内地側は水田として使われていたが，その周囲には新興住宅地が迫っていた．
氾濫流は，破堤地点に深さ 4m の押堀を作り，家屋を破壊し，五十嵐川左岸低地（嵐南地区標高 12 〜 10m）を東から西へと流れ下り，夕方までに嵐南地区全域を浸水させた．浸水深は深いところでは 2m 以上に達し，氾濫
流は盛土された国道 8 号で止まった．氾濫流が西端に近い本成寺付近に到達し，嵐南地域が水没したのは，夕方
16 時過ぎであった．なお，氾濫の詳細については，東（2006）で述べている．
水没した左岸側の嵐南地域では，5 か所の救援拠点を設け，関係機関が連携して住居に取り残された住民の救援に当たった．本成寺付近で氾濫した水が引いたのは，
1 日半後の 15 日朝であった．
以上のように三条市においては，2004 年新潟水害の際には，7 月 13 日未明から 15 日の朝まで，市内全域で様々なハザードが連続的に発生していた．
6.2.2

ハザードの空間分布

ハザードの時間分布について述べたが，次に，ハザードの空間分布について述べる．2004 年水害時には，土− 57 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月
3砂災害から洪水氾濫まで，豪雨を誘因とする様々な水災では深さ 40cm となり，推定堆積土砂量は約 3,000m で害が発生していた．前述したように，刈谷田川や五十嵐あった（国土交通省）．中之島町の堆積土砂量は三条の川流域下流部の沖積低地では洪水氾濫が，上流山地や山約 13 倍もあった．堆積した土砂には破堤した堤防や，地縁辺部では，山腹斜面崩壊，地すべり，路肩崩壊，渓押堀からの土砂も含まれるであろうが，この量について

流における土石流などの土砂災害が多発した．そして河は両地点とも大きな差は無いであろうから，刈谷田川上

道では，洪水流が護岸や河床を侵食した．河川下流部低流域での土砂災害多発が，両地点での土砂堆積量の違い

地の洪水災害については後述するのでここでは，土砂災の主要因の一つであると考えられる．

害の概要を述べておく．

6.3

大規模氾濫の発生

表 8 は市町村別の土砂災害の発生件数であるが，刈谷

本節では，2004 年新潟水害において発生した様々な

田川上流の栃尾市では地すべり・崖崩れが 123 か所，法災害現象の中から，市街地に大被害をもたらした中小河面崩等による道路被害が 307 か所発生した．そのため栃川五十嵐川三条市諏訪地点，刈谷田川中之島地点の破堤

尾市は，市外へ通じるすべての幹線道路が寸断されて陸とその被害に焦点をあてて述べる．なお，ここで用いるの孤島状態となった（新潟日報 7 月 14 日版）．五十嵐川

洪水ピーク流量，河道流下能力，越水流量等の水文諸量

上流の下田村の土砂災害発生件数は，崖崩れ 23 か所，

推定値は，「7 . 1 3 新潟豪雨洪水災害調査委員会（以 下道路損壊 289 か所と多地点で発生しているが，栃尾市に7.13 委員会と記す）」の報告書に基づいている．

比較すると崖崩れか所は 1/5 と少ない．写真 11，12 に

6.3.1

洪水ピーク流量と越流

栃尾市内の土砂災害の様子を，写真 13 に長岡市の浦瀬

降雨継続時間が 6 〜 20 時間程度の再現期間が 500 年

川などの小渓流における土石流の様子を示しておく．まという希な豪雨により発生した推定ピーク洪水流量は五た，河川被害か所数が上流部の栃尾市や下田村で多いの

十嵐川 1,900 〜 2,000m /sec，刈谷田川 1,700m /sec であるは，激しい洪水流により護岸などが被害を受けたためと（表 9）．現況河道の推定流下能力は五十嵐川の場合計画考えられる．写真 14，15，16 は，五十嵐川中流部下田

高水位で 1,200m /sec，堤防満杯で 1,700m /sec 程度，刈

3

3

3

3

3

村の護岸洗掘の様子と堤外地における水田の洗掘と土砂谷田川の場合，堤防満杯で 1,600m /sec 程度であった．両堆積の様子である．なお，栃尾市においては，土砂災害

河川とも洪水ピーク流量が現況の河道流下能力を超え，で死者 1 名，住家全壊 3 棟，半壊 1 棟，一部損壊 17 棟，

五十嵐川では 200 〜 300m /sec，刈谷田川では 100m /sec

床上浸水 135 棟，床下浸水 379 棟の被害が発生してい程度が河道から越水したと推定されている．なお，このる．また，山間部での土砂災害は，前述したように林地

ピーク洪水流量は上流ダムによる調節や上流部での氾濫や林道に被害を発生させた．

により低減されたものである．新潟県の発表によると，

33

上流域や河道の浸食により生産された土砂は洪水にもしダムが無い場合の推定洪水ピーク流量は，五十嵐川

よって運ばれ，中之島町や三条市の浸水域に堆積した．

2,500 〜 2,600m /sec，刈谷田川中之島地点 1,900m /sec とこの土砂は，被害を大きくするとともに復旧の障害と低減された．

3

3

なった（写真 17，18）．土砂は中之島町では破堤地点か

このように高水位となった五十嵐川や刈谷田川等では，ら 850m 付近まで堆積し，深いところでは 60cm に達し，越水・漏水箇所は 56 地点に達し，堤防欠壊（写真 19）は

3

推定堆積土砂量は約 40,000m になった．三条市では土57 か所，ついには 11 か所で破堤した．特に，五十嵐川

砂は破堤地点から 1km 付近まで堆積し，破堤地点周辺の三条市諏訪地区，刈谷田川の中之島町中之島地区，刈表8

平成 16 年 7 月豪雨災害による土砂災害と洪水災害発生状況（新潟県災害対策本部資料を編集）

Table 8

Number of Damaged areas caused by Landslides and Flooding− 58 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

写真 11

栃尾市：土砂災害の様子（井口隆氏 撮影）

写真 12

栃尾市：土砂災害の様子（井口隆氏 撮影）

Photo 11Landslide in the Tochio City.

Photo 12Collapse of the shoulder of the road in the mountain area.

写真 14

五十嵐川：下田村の堤外地の水田侵食状況（筆者

写真 13

長岡市浦瀬川上流部の濁流状況（7 月 14 日：長岡市消防本部提供）

Photo 13

撮影）

Small stream in the base of the mountain, where the

Photo 14

Paddy field was eroded by the flood water.

debris flow occurred.

写真 15

五十嵐川：下田村の水田被害

写真 16

五十嵐川：下田村護岸の決壊状況（下田村撮影）

Photo 15

Sediment left in the Paddy field.

Photo 16

Banks along the rivers were eroded.

− 59 −

第 40 号

2006 年 3 月

中之島町：土砂堆積状況〜役場付近〜（筆者撮

写真 18

中之島町：土砂堆積状況（筆者撮影）

影）

Photo 18

Sediment left in a car at the Nakanoshima Town.

防災科学技術研究所主要災害調査

写真 17
Photo 17

Sediment left in the downtown of the Nakanoshima
Town.
表9

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害の洪水水文諸量

Table 9Hydrologic characteristics of the 2004 Flood Disasters and Planning scale of the river.

谷田川稚児清水川左岸の破堤は，市街地に大被害をもた破堤地点の河道は湾曲しているため，河川水位は破堤地

らした．

点対岸（右岸側）が五十嵐川では約 0.2m，刈谷田川で

6.3.2

越流と破堤

は約 0.4m といずれも高かった．同じように越水したに

災害後，新潟県では専門家による 7.13 委員会を設け，大被害となった五十嵐川の三条市諏訪地区，刈谷田川のもかかわらず他の地点が破堤しなかった原因について，報告書は次のように説明している．

中之島町中之島地区での破堤原因を調査した．7.13 委員

刈谷田川の場合，破堤地点以外でも越水が生じていた会は，破堤の主要な原因について，『現況の河道の流下が，今町大橋上流の右岸側にみられるように裏法部の堤

能力を超える洪水の発生により，周辺の堤防に比べ低い

防法面がコンクリートブロックで被覆されていたこと部分で越水（五十嵐川では約 50cm 程度，刈谷田川ではや，のり尻部にアスファルト舗装の道路があったことで，40cm 程度の越流水深）し，堤防の裏法面の堤脚部が洗破堤部の堤防に比べ，壊れにくい堤防構造となっていた．

掘され，拡大して破堤に到った』との見解を示した．

そして五十嵐川においては，水防活動が破堤を防ぐ方向

報告書から，破堤しなかった堤防の様子をみておく．

に優位に働いていた．すなわち，五十嵐川の破堤地点の− 60 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
天端上の越水位は約 50cm であり，破堤しなかったその他の箇所との相違点として，破堤地点対岸（右岸）でも越水していたが，水防活動が行われているとし，写真 20が示されている．この写真では，堤防上に 3 段の土のうが積まれ，洪水は土のうの上まで満杯になっており，土のうの低いところから数センチの深さで越水しているが，大規模な越水は免れていることがわかる．
また，刈谷田川破堤地点（中之島地区）でも，水防活動による積み土のうが，河道の洪水流下能力を増大させた．このことを報告書は第 2 章で，次のように述べている．「破堤時の水防活動を考慮した河道の満杯流量は，
3

おおむね 1,600m /sec であったと推定される．」このよ
うに，積み土のうが河川の流下能力を増加させることや，その結果として，破堤の主要因とされた越水量を少なく
写真 19

決壊した五十嵐川の堤防（筆者撮影）

Photo 19

Collapse of embankment along the Ikarashi River.

するように働いたことが示されている．すなわち，水防活動が，破堤というハザードを回避する方向に優位に働いていたことが評価されている．
堤防は越水に弱く破堤しやすいとされているが，7.13
委員会は 2004 年新潟水害においても想定外の豪雨による大洪水が堤防を越水したことが，破堤の主要な要因であると結論づけた．また，破堤地点の堤防が前後に比べて低かったことが報告されている．
なお，破堤地点下流にある一新橋（木製）は，洪水時には流木等が懸かり水位を堰きあげやすい構造となっており（写真 21），災害後の復旧事業では，阻害構造物として撤去され架け替えられることになった．
6.3.3

洪水ハザードの大規模化

五十嵐川，刈谷田川下流低地の洪水氾流は，本来なら緩勾配なので勾配に沿ってゆっくりと流れ下るが，2004
年新潟水害では，破堤が強大な流体力を持つ氾濫流を発生させるとともに，堤内地へと流れ込む氾濫量を増大さ

写真 20

五十嵐川水防活動〜三条付近〜（安達建設提供）

Photo 20

Sand bags pilling up along the river filled with flood

せるなど，洪水氾濫の規模や性質を変化させた．この洪水ハザードの大規模化の要因について整理しておく．

water.

（1）破堤による堤内地への氾濫量の増大
3

五十嵐川左岸の破堤地点からの氾濫量は 1,393 万 m ，
3

その周辺の越水による氾濫量は 34 万 m と，破堤によるものが全体の 98% を占めた．刈谷田川の中之島町の浸3水域へは，破堤による氾濫量が 880 万 m ，越水による
3

ものが 36 万 m と，越水によるものは僅か 4% であった．
両堤内地への氾濫水の流入量の大部分は破堤によるものであった．すなわち，破堤は氾濫量を急増させ，その結
果浸水面積の拡大，浸水深の増加を引き起こした．破堤地点周辺では氾濫流の流体力が増すことにより建物等の破壊力が増巾された．
写真 22 に刈谷田川中之島町の破堤地点を 18 時 11 分に撮影した写真を示す．高い堤防で囲まれた河道を流れ下る茶色の洪水の水位は，堤内地の住宅の屋根ほどまである．破堤発生からすでに 5 時間が過ぎているが，河道
写真 21
Photo 21

一新橋，三条市内の様子（7 月 13 日〜 14 日：三の水位はまだ高く，氾濫流はとうとうと住宅地へと流れ

条市役所撮影）込んでいる．破堤地点にあった妙栄寺はすでに無く，周Bridge during the flood downstream of the Ikarashi

辺の住宅は一階が水没している．堤防は堤内地を守ってRiver.

くれるが，破壊すると一転して激しい洪水氾濫を発生さ− 61 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

写真 22

刈谷田川中之島町の破堤状況（共同通信社撮影）

Photo 22

Flood water flowing into the housing area from the bank break site.

せる．

なお，中之島において流失を免れた家屋について触れ（2）破堤による氾濫流の流体力増大ておく．刈谷田川の中之島の破堤地点にできた押堀のす

破堤地点周辺の低地の勾配は 0.7 〜 0.8/10,000 と非常ぐ脇の氾濫流の流体力が強かった場所に流失を免れた 3に緩いため，この地域では氾濫流は緩やかに流れ下る．

階建ての家屋がある．その家屋は，写真 22 中の白いコ

しかし，破堤地点からの氾濫流の勢いは，破堤地点からンクリート屋根の家屋で，2 階の一部と 3 階が水面に出離れた場所にある家屋を破壊するほど大きかった．このている．この時，すでに妙栄寺の本堂は流失し見えない．

要因について，7.13 委員会では，河道の水位と堤内地

写真 26 はその建物の災害後の様子であるが，一階はコの水位の差が大きかったことや，短時間で堤防が崩れた

ンクリート造りで，二階は流水の衝撃で被害を受けたもこと等により大きな流体力が発生したなどの議論がなさのの，一部破損ですんでいた．

れている．

また三条市の被災域では，雪対策のため家屋の基礎を具体的に，刈谷田川の破堤（写真 22）により被害を受かさ上げし，一階を車庫等に利用している家屋が見られけた中之島町中之島地区の家屋の被災状況を図 10 に示た．この家屋構造が浸水被害を軽減していた例もあった．

した．刈谷田川では，破堤時の左岸側水位は 19.46m，（3）河川改修と洪水ピーク流量の増大

破堤地点近くの道路上の地盤高は 14.7m と両者の比高は前述したように，五十嵐川と刈谷田川では，重なる改4.76m と大きく，破堤幅も 50m に達した．また，堤防の修により，治水の安全度が向上したことから，五十嵐川，

決壊は約 5 分で 10m 進行するなど，崩壊時間が短かっ刈谷田川とも洪水氾濫頻度は減り，住民は日常的な水害

た．氾濫流の勢いの強さは中之島地区の家屋被害の大きから解放された．

さに表れている．破堤地点にあった妙栄寺の本堂が流失

一方で，図 11.1 〜 11.2 の河道変遷図に示されるようした（写真 23）のに続き，破堤地点から約 150m 先の家に，蛇行していた河道の直線化や，連続堤防による上流

屋まで全壊または流失している（写真 24）．また，一度側での氾濫が起きにくくなったことから，下流部ではよに多量の洪水が氾濫したために，破堤地点から 500 〜

り大きな洪水流量が発生しやすくなった．そして，改修

800m 付近までは床上 150cm 以上の浸水であるが，浸水により河道を流れくだる洪水流量は 2.1 〜 2.4 倍と増大

深は急激に低下する．写真 25 は，氾濫流が中之島地区

し，しかも洪水時には河川水位と地盤高との比高が下流を勢いよく流れる様子を示している．

部では 5m 近くとなったことで，破堤した時にはより大− 62 −

− 63 −
中之島町中之島地区浸水被害状況図（中之島町災害資料から作成）
Damaged map of the Nakanoshima Town caused by the bank break of the Kariyata River.

図 10Fig. 10

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

防災科学技術研究所主要災害調査

写真 23
Photo 23

第 40 号

2006 年 3 月

刈谷田川中之島町破堤地点〜妙栄寺の被災状況〜

写真 24

中ノ島町の全壊家屋（筆者撮影）（筆者撮影）

Photo 24

Residential houses were washed away by the flood

Myoshoji Temple was washed away by the flood water

water flow.

flow.

写真 25

中之島町：洪水氾濫の様子（中之島町役場提供）

Photo 25

Nakanoshima Town in flooding.

規模な洪水氾濫が起ることとなった．すなわち，河道の流下能力以上の洪水発生時には，越水→破堤→大洪水氾
濫の発生可能性が生まれ，河川改修は低頻度大規模災害

写真 26

中之島町：刈谷田川破堤付近の民家（筆者撮影）

Photo 26

Residential house near the bank break site was left.

の発生可能性を付加したという側面があることも理解する必要がある．
6.3.4の等高線の間の微高地上を南北に走る盛土された国道 8

氾濫と地形条件

号が氾濫流の流下を阻んでおり，氾濫流は標高 10m 以（1）五十嵐川

下の閉塞された凹地へと流れ込み湛水せざるを得ない．

五十嵐川は，丘陵出口では標高 16 〜 11m の扇状地を，しかも，湛水した氾濫水は自然に排水されないため人工

最下流部には自然堤防帯を形成する（図 1.2）．この右的な排水を必要とする．実際，浸水域では，国土交通省

岸に三条市の旧街地がある．図 11.1 にみられるように，から派遣された 15 台の排水ポンプ車による排水作業が扇状地区間では河川は網状流を呈し河原も広いが，諏訪

14 〜 16 日まで続いた．
3

破堤地点から 1,427 万 m の氾濫流が流れ込んだ嵐南新田付近から自然堤防帯へと移行し堀込河道へと変化
し，河道の幅が狭くなっている．今回の五十嵐川左岸側

地区では，盆状の地形に貯まるような形で 1,320ha が浸の破堤地点は，扇状地の末端付近にあたる．

水した．この五十嵐川の氾濫流量は刈谷田川の約 1.5 倍

この地域は，図 2 が示すように，東には山地・丘陵，と多く，浸水面積が地形的に限られ刈谷田川の約 6 割と北東には五十嵐川の自然堤防，そして西には標高 10m

狭かったことが大きな浸水深をもたらした要因となった− 64 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

図 11.1五十嵐川河道変遷図（新潟県土木部 HP，「7.13 洪水調査委員会」資料）

Fig. 11.1

Changes of the river channels of the Ikarashi River by river improvement.

図 11.2刈谷田川河道変遷図（新潟県土木部 HP，「7.13 洪水調査委員会」資料）

Fig. 11.2

Changes of the river channels of the Kariyata River by river improvement.

− 65 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月と考えられる．
（2）刈谷田川左岸：中之島地点
刈谷田川中之島地点の氾濫流は，信濃川沿いの地盤が高いため，低地を東西に横切り，最短距離で信濃川に流れ込むことができない．そのため低地の谷部に沿って北流し，信濃川と刈谷田川に挟まれた低地を浸水させた．
3917 万 m の氾濫量が 2,110ha を浸水させ，凹地状の後背湿地では 1.5m 以上の深い湛水深となった．
前述したように，破堤地点から勢いよく流れ出した氾濫流は，緩勾配の低地へ入ると急速に速度を落とし，水田地帯を流れ下った．図 12 は，国土交通省による破堤地点からの氾濫シミュレーション結果であるが，約10km を 11 時間で，すなわち 1 時間に 1km 程度の速度
写真 27

でゆっくりと北流した様子が分かる（写真 27）．

供）なお，浸水域では，国土交通省から派遣された 19 台の排水ポンプ車が排水に当たり，17 〜 19 日頃まで排水

中之島町：水田地帯の浸水状況（中之島町役場提Photo 27

Paddy field in flooding.

作業を続けた．
6.4
6.4.1

なりやすい地形となっている．また，谷底低地の勾配が見附市の洪水氾濫と土地条件

1.5/1,000 と最下流部の沖積低地の約 2 倍であり，氾濫

刈谷田川左岸見附市市街地での氾濫

破堤地点からの氾濫流の直撃をうけた上記 2 地点の被災状況とは異なるが，大被害となった刈谷田川左岸の見流の流速は前述の中之島町付近より早くなりやすいという条件がある．

附市市街地の被害について述べる．図 6 の浸水図による古い集落である明晶町と名木野町は水田より 1 〜 2mと，見附市では刈谷田川が 5 か所で破堤氾濫したが，右高い段丘低位面に位置し，一方，後背湿地との比高が岸は町屋大橋下流の１か所で，残りの 4 か所は左岸側で1m 位の自然堤防は桑畑として利用されていた．自然堤あった．

防上が集落用地として使われるのは，谷出口付近の熱田

特に，稚児清水川の刈谷田川への合流部左岸の破堤は，町やさらに下流にある下新町である．これは，幅の狭い

その氾濫流が谷底低地に沿って約 5km 流れ下り，見附

谷底低地では浸水深が大きくなるため，集落は自然堤防

市の谷底低地に位置する住宅地・工場・公共施設等に，上ではなく，より高い段丘低位面上に作られたと想像で大きな被害をもたらした．浸水深も 3m に達したところ

きる．自然堤防が集落用地として使われるのは，谷幅がもあり，浸水面積は 257ha となった．その結果，図 13

広くなるにつれて氾濫流が広がり水深が減少する谷底低に示すように床上浸水家屋も多く，明晶町で床上 1 1 0

地出口付近から下流である．

棟，名木野町で床上 65 棟，床下 66 棟，月見台 2 丁目で幅の狭い谷底低地は水深が大きくなりやすいが，さら

床上 117 棟，床下 10 棟，緑町で床上 114，床下 197 棟，に，河道改修や住宅地開発による地形改変がこの性質を双葉町で床上 88 棟，床下 64 棟，熱田町で床上 45 棟，より際だたせることになった．その一つに，激しく蛇行

床下 5 8 棟と，合わせて床上 3 5 7 棟，床下 3 9 5 棟，計していた刈谷田川の旧河道を直線化した新河道が作ら

752 棟が浸水した．

れ，結果として左岸側の谷底低地の幅がより狭められた

刈谷田川左岸側の被害が大きくなった要因として，ハことがある（図 11.2 参照）．また，図 13.3 に示すよう

ザードの大規模化と開発による被害ポテンシャルの増大に，かつて洪水が流れ下った水田として利用されていたが考えられる．ハザードの大規模化については，破堤，後背湿地は開発され，住宅が建設されたり，盛り土され地形条件，開発による地形改変と土地利用の変化があげたり，谷を横断する道路が建設されたりしたことがある．

られる．

その結果，流下断面積はより狭くなり，氾濫原の粗度は

まず氾濫量であるが，稚児清水川左岸破堤地点から
3

4,394,000m の氾濫流が流れ込んだと推定され，刈谷田川
3嶺崎橋下流左岸からの越水量や内水氾濫量（584,000m ）大きくなり，氾濫流の水深はより大きくなったと推定できる．これに加え，盛土や構造物が氾濫流の流下を妨げ，上流側の水深を大きくしたであろう．

と比べて非常に大きく，破堤がこの地域に多量の氾濫水

2004 年新潟水害では，水田面より 2m 以上も高い低をもたらしたといえる．この氾濫量は，前述した五十嵐位段丘面の住宅地が浸水するなど，大規模なハザードが川三条地点の 3 倍，刈谷田川中之島地点の 5 倍と圧倒的発生したが，これは，破堤による多量の洪水流の流入とに多かった．

ともに，河川改修や開発が谷底平野における浸水深を大次に被災地域の土地条件であるが，図 13.3 に示すよ

きくする要因として働いた結果であろう．

うに谷の出口に位置し，北は標高 24 〜 25m の刈谷田川

そして，洪水氾濫地帯への住宅や工場の進出が被害の堤防，南は山地に限られる谷底平野である．谷幅が 150大規模化をもたらしたといえる．例えば，月見台 1 丁目

〜 500m と狭く，多量の氾濫流が流れると水深が大きくの地場産業である繊維業の染物会社では，浸水深が 2m− 66 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

図 12

中之島破堤地点からの氾濫シミュレーション（国土交通省 HP 資料を編集）

Fig. 12

Simulations of the flood flow from the dyke break site along the Kariyata River.

− 67 −

− 68 −
刈谷田川見附市地点の浸水状況（見附市災害資料，土地条件図をもとに作成）
Damaged map of the Mitsuke City by the enbankment failure of the Kariyata River.

図 13

第 40 号

Fig. 13

防災科学技術研究所主要災害調査

2006 年 3 月

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほかに達し，織機 25 台，織物準備機械など 12 台全てが水没

報 8 月 12 日版）．

したほか，生産中の商品など 4 万 1,000 反の被害を含め

以上のように，2004 年新潟水害においては，自治体

ると，被害額は 2 億 8,000 万円にのぼると推定され，見による新たな被害支援策が実施された．

附市の繊維関係の会社でも最大の被害となった（新潟日（2）市町村の支援策

報 7 月 28 日版）．

国土交通省は，水害の現場に必要な排水ポンプ車や照見附市の内水氾濫

6.4.2

明車などの緊急水防機材や人員を派遣する費用を国が全

図 6 中で，床上浸水が多い地域の一つに，刈谷田川右額負担する方針を固め，2005 年概算要求に水害広域緊急

岸側の南本町一丁目付近の浸水域がある．ここでは，床援助制度の創設を盛り込むこととした．これは，自治体

上浸水 81 棟，床下浸水 36 棟の被害が発生した．

の負担となる燃料費やオペレーター費用などが発生し，

図 11.2 の河道変遷図と図 13 左下の土地条件図に示す

自治体が派遣要請をためらう恐れがあるためである．なように，かつての刈谷田川は見附市街南部で激しく蛇行

お，消防庁が派遣する緊急援助部隊などの費用は，国がしていたが，直線化され，南に新河道が開削された．廃全額出す仕組みとなっていた（新潟日報 8 月 22 日版）．

川となった旧河道跡地は現在では市街地となっている．

7.2

災害後の水害リスク軽減への取り組み

南本町一丁目付近はこの旧河道跡地で，標高 20m 以下

2004 年新潟水害では，想定規模を超える大洪水が発の凹地状の地域に周囲から雨水が集まりやすく，湛水し生し，五十嵐川，刈谷田川流域の最も人口，資産の集中やすい地形をしている．このため，2004 年新潟水害にする市街地で，破堤による大規模な水害が発生した．まよる内水氾濫では，この地域の浸水深は周辺より大きい

た，社会の変化に伴う高齢者の被害が顕在化した水害と1.5m に達した．

なった．災害は様々な問題を提起したが，これに対して，行政は速やかに課題の解決へ向けての取り組みを始め

災害後の被害軽減対応

7.

た．機関別に整理しておく．

本章では，災害後に行政機関でとられた被害軽減対応について整理しておく．まず，被害を緩和するための対

7.2.1

応，続いて災害後に検討されたリスク軽減策について述べる．

新潟県の対応（1）破堤のメカニズムの解明
新潟県では，破堤による水害の再発防止のため，学識経験者からなる「7.13 新潟豪雨洪水災害調査委員会」を被害緩和策設置し，洪水の検証と破堤のメカニズムの技術的な検討，（1）被災者の支援策

今後の堤防のあり方の検討をした．平成 16 年 9 月から

7.1

被災者を支援するための制度「被災者生活再建支援法」

翌年 2 月まで 3 回にわたり委員会を開催し，委員会の議では，全壊世帯に最高 300 万円，本格的な補修が必要な事録，資料等は HP で公開し，8 か月後の 5 月 26 日に報大規模半壊世帯には 100 万円を支給する．さらに，今回告書を公開した．この中で，五十嵐川と刈谷田川の破堤の水害の被害規模が大きかったことから，新潟県は独自の主要因は，洪水量が現況の流下能力を上回り発生したに家財道具などの購入費用を補助する生活再建補助制度

越水であることを結論づけた（新潟県土木部，2005）．

を創設した．この制度は「被災者生活再建支援法」によ

また，報告書は，堤防の現状把握や強化が必要である

る支援に加え，全壊や大規模半壊した世帯に最高で 100とともに，整備にあたっては，空間的整備や時間的整備，万円を補助するとともに，同法の適用範囲でない通常の他の事業等との調整という観点が必要であることを指摘

半壊，床上浸水についても支援対象とし，半壊は 50 万している（新潟県土木部，2005）．すなわち，堤防の整円，床上浸水は 30 万円を支給するというものである．

備は従来のように流域内で一様に進めるのではなく，流これにより，支給額は最高で全壊世帯が 400 万円，大規

域内の様々な条件を考慮して行うという新しい視点が主

模半壊世帯が 200 万円となる．県の制度は家財道具や電張されている．

化製品などの購入費用を補助する形で，支給額は世帯の（2）緊急治水対策事業

年収などによって異なる．なお，事業費の負担は県が三

新潟県は，緊急治水対策事業「刈谷田川，五十嵐川災

分の二，市町村が三分の一であり，その予算総額は 30

害復旧助成事業（新潟県）」として，築堤，掘削，護岸，

億円を超える見通しであった．

遊水池，橋梁架替を計画した．事業費は刈谷田川が 384

また，住宅再建の融資制度として，金融機関から一定

億円，五十嵐川が 363 億円である．この事業費のうち，額を借りた世帯に，さらに上乗せして貸し付ける制度を

河川の原状回復を目的とした災害復旧費は国が三分の創設した．これにより，金融機関より 1% 低い金利を適二，県が三分の一を負担，移転費や土地買収費を含めた用，新築・購入の場合は最高 800 万円まで借りることが

改修費は国，県が折半する．

できる．中小企業への融資制度も創設し，運転資金や機また，この事業により流量増となる刈谷田川下流部，

械設備買い換えの資金が必要な業者に 7,000 万円を限度

信濃川下流において「河川災害復旧等関連緊急事業（新に貸し付けることとした．さらに，農業の復旧事業を創潟県，北陸地方整備局）」が平成 16 年度から 20 年度ま設し，水害による追加の防除やコンバインなどの機械更での 5 年間で実施されることとなった．ここには，築堤，新を行う生産組織に費用の一部を助成するとともに，資掘削，護岸，樋門付け替え，道路付け替えなどが含まれ，金を借りる農家に利子の補助を行うこととした（新潟日

その事業費は刈谷田川が 97 億円，信濃川が 386 億円で− 69 −

防災科学技術研究所主要災害調査

ある．両事業全体で，1,230 億円である．

2006 年 3 月

整備手法の導入，風土や環境を活かした治水という視点

三条市では，五十嵐川最下流部の疎通能力を向上させるための拡幅工事に必要な河川沿いの住居の移転についが盛り込まれた（国土交通省，2004）．
（4）水防法の改正て取り組むことになる（新潟県，2004）．
7.2.2

第 40 号

新潟水害では，中小河川の破堤による氾濫，高齢者の国土交通省の対応

被災が問題となり，2005 年 7 月には改正「水防法」が国土交通省では，堤防の緊急点検をおこなうとともに，施行された．改正水防法の主な改正点は次の通りである．

新たな視点からの治水政策を打ち出し，水防法の改正を①浸水想定区域の指定対象を中小河川に拡大，②洪水予行った．

報が困難な中小河川で，避難等の目安となる水位（特別（1）堤防の緊急点検警戒水位）へ達したとの情報の提供，③大河川において，中小河川の破堤により市街地が被災し大災害となった破堤による氾濫が広範囲に及ぶ場合，浸水の範囲やそののを受け，国土交通省は，堤防等の河川管理施設の状態

水深を予報する．④公益法人等が消防機関，水防団と連を確認するための目視による緊急点検を 8 月中を目途に携し活動する水防協力員制度の創設，⑤浸水想定区域内行い，必要に応じ修繕工事その他の適切な措置を講ずるの地下施設においては，避難確保計画を作成する，⑥高こと等について，災害直後の平成 16 年 7 月 23 日付けで齢者が主に利用する施設への洪水予報等の伝達方法を，

各地方整備局に指示するとともに都道府県等に要請を市町村の地域防災計画に規定する（国土交通省，2004），

行った（国土交通省，2004）．

というものである．

この緊急点検は，9 月 24 日までに直轄管理区間で約

7.2.3

内閣府の対応13,000km，都道府県管理区間で約 39,000km について行

内閣府においては，「集中豪雨時等における情報伝達

なわれた．その結果，直轄管理区間では 70 か所，都道及び高齢者等の避難支援に関する検討会」において，避府県管理区間では 905 か所について修繕工事等その他適難勧告等の発令・伝達や高齢者の避難支援について検討

切な措置を講ずる必要があると判断され，そのうち，緊を進め，「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」（17

急的に対処する必要がある箇所から優先的に修繕工事等

年 3 月）を取りまとめた．さらに，平成 17 年 9 月にはの措置を講じた（国土交通省，2004）．

「災害時要援護者の避難対策検討会」を立ち上げ，災害

さらに，都道府県等管理河川（以下，「中小河川」という．）の堤防においては，その延長が長大なことや，時要援護者の支援体制の整備のガイドライン作成に取り組んでいる（内閣府，2004）．

既存調査が必ずしも十分でないこと等，堤防点検・対策を推進していく上で多くの課題を抱えていることから，

まとめ

8.

各都道府県等が中小河川の堤防点検・対策を推進する際

本章では，2004 年 7 月 13 日に，新潟県中越地方，信に参考として活用してもらうため，国土交通省は 11 月

濃川下流部右支川の五十嵐川，刈谷田川流域で発生した

2 日「中小河川における堤防点検・対策ガイドライン

大規模水害の特徴をまとめ，続いて，今後の被害軽減に（案）」を策定し，各都道府県等へ通知した（国土交通省，資する教訓や研究すべき課題等について整理する．

2004）．

8.1（2）「水災防止態勢のあり方に関する緊急提言」

2004 年新潟水害の特徴

2004 年新潟水害を，災害をもたらす自然現象（ハザー

平成 16 年 11 月 12 日「水災防止態勢のあり方に関すド），被害，エクスポージャ，社会の防災力という視点

る緊急提言」が，水災防止体制のあり方研究会から出さから総合的にとらえると，次のような特徴があった．

れた．この中では，地域の水災防止力を強化するための体制の確立や，水災防止に関わる情報の提供を，中小河（1）本水害は，低頻度ではあるが一旦発生すると大被害

川も含め検討する必要があることが指摘され，関係各機をもたらす LPHC タイプの水害であった．治水施設の関が協力し，制度改正も含めて早急に実現する努力が必

計画規模を越える大きな洪水流量が大規模洪水氾濫現象

要であるとした（国土交通省，2004）．

に変わり，さらに，この大規模化したハザードが被害ポ（3）「総合的な豪雨対策の推進についての提言」

テンシャルの大きい市街地を襲うことで大被害を発生さ

平成 11 年 11 月 15 日には社会資本整備審議会河川分せていた．

科会の下に，専門家からなる豪雨災害対策総合政策委員（2）ここには，2 つの洪水ハザード大規模化の要因がみ会を設置し，現状の豪雨災害対策の課題と，その対応のられた．一つは，河道の計画規模を大きく上回る大洪水

あり方等について検討した．委員会に先立ち，11 月 9によって引き起こされた破堤である.破堤は，氾濫流の日には検討会を開催した．

流体力の増加と堤内地への氾濫量の増大をもたらした．

12 月 2 日には，総合的な豪雨対策についての緊急提例えば，連続した高い堤防の整備が，河道を流れる洪言を，12 月 10 日には「豪雨災害対策緊急アクションプ

水流量を増加させて洪水時の水位と堤内地の地盤高の差ラン」を策定，平成 17 年 4 月 18 日には，最終提言「総を大きくし，破堤地点では破壊力の大きい氾濫流を発生

合的な豪雨対策の推進について」（提言）をとりまとめさせること，破堤が堤内地への氾濫量を急増させ，浸水た．ここでは，従来のような流域内の一様な治水対策で深や浸水域を拡大させることなどである．

はなく，土地利用によって異なる安全度の設定，多様な− 70 −

二つ目は，破堤による氾濫流の急増に加え，幅の狭い2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
谷底低地の住宅地開発である．これが，氾濫流の流下断

害密度 170,000 千円/ha という一般資産被害や，災害弱面の減少や粗度の増大など氾濫流の水深を増加させる要者の自宅での溺死というような大被害をもたらした．

因となった．

2000 年東海水害，そして 2004 年に各地で発生した

このように，一つ目の要因は，大規模治水構造物によLPHC タイプの水害は，従来型のハードな構造物だけにる河道の整備が，非常に低頻度ではあるが，大規模なハ

頼る被害軽減策の限界をどう乗り越えるかかが，緊急にザードが発生する可能性をもたらしたということを改め解決すべき重要な課題であることを提起している．

て示し，二つ目は，谷底低地の開発が被害ポテンシャル

今回の水害が残した教訓を整理しておく．

の増大だけでなく，場合によっては，氾濫というハザードの大規模化に結びつくことを示した事例となった．

（1）LPHC タイプの水害へ備える（3）大規模ハザードが被害ポテンシャルの高い市街地を堤防破堤というような LPHC タイプの水害への備え

襲ったため，被害額全体の 7 1 . 6 2 % は一般資産被害額を，地域防災計画や住民の暮らしの中で真剣に考えるこ

1,545 億円と，一般資産額の占める割合が飛び抜けて大とが必要である．

きいという特徴があった．特に，三条市の水害密度は（2）水害リスクを読み解く力の向上

170,000 千円/ha と，2000 年東海豪雨災害の破堤による浸水地域の値より大きいものとなった．

LPHC タイプの水害に備えるためには，まず，被災経
験のない行政，地域，住民などの関係者の防災行動の端

なお，人的被害については，社会の高齢化を映すように高齢者の被災が多かった．

緒となる水害リスクを読み解く力の向上が必要であろう．

（4）LPHC タイプの水害に対して，行政も住民も十分なLPHC タイプの水害発生の可能性については，地域防被害軽減対応策を持っていなかった．すなわち，行政は，災計画や水防計画の中にも記述され，水防計画では具体

大洪水発生時における破堤発生の可能性について，地域的な危険箇所まで指摘されていた．これらの情報を防災

防災計画や水防計画の中で記述していたが，関係者には行動に結びつけるためには，それが現実のものとして発現実に発生するという実感はなく，継続した十分な事前生する可能性，すなわち少なからずリスクが存在すると対応がとられていなかった．

いう理解がまず必要である．災害経験のない行政の担当

地域住民も同様で，水害危険度認識は低く，今回の水者，地域，住民に対して，地域の水害リスクの特徴を正

害は予想外の出来事であり，十分な事前対応はなされてしく理解し，それを読み解くことのできる力（水害リスいなかった．

クリテラシー）をつけることが重要となる．

（5）地域コミュニティが組織する水防団が，人海戦術がすなわち，河川の想定規模以上の洪水は何時発生する必要な救助から復旧活動において大きな役割を果たしか分からないという水害リスクの不確実性，大洪水の際た．特に，災害発生直前から直後の他地域からの支援がに，洪水氾濫量をコントロールする堤防やダムなどの大得られるまでは，地域の防災関係組織の活動人員総数の規模治水施設の限界，経験の無い LPHC タイプの水害

40% を占めていた．

が発生した時の具体的な災害経過や災害現象についての

また，水防団による堤防上の土のう積みが，破堤の主

知識，洪水ハザードの特徴についてなどである．

要因となった越水を防ぎ，破堤を防ぐために優位に働い

今回の災害では，新潟県「7.13 委員会」の議論の経たことが指摘された．

過や資料，検討結果が HP を通じて公開されたが，この（6）2004 年新潟水害では，LPHC タイプの水害リスク

資料は，想定規模以上の洪水と破堤との関係や水害リス

発生の様子が，新潟県が設置した 7.13 委員会によってクの性質を知るのに非常に良い事例である．

豊富なデータ，シミュレーション結果，そして専門家の（3）住民，地域コミュニティ，行政が協力して，統合的議論とともに客観的に伝えられたことは，水害リスクのに水害リスクの軽減を考える

性質を伝えることに重要な役割を果たしたといえる．例

水害リスクにおいては，大規模構造物によるハザード

えば，河道の流下能力を上回る洪水時には，堤防からのの制御効果が大きいので，早急に堤防が破堤しないよう越水が破堤に結びつく可能性があること．破堤地点では，な強化策をとることも考えられるが，長大な堤防を短期

大きいヘッド差（河道の水位と堤内地の水位差）や急激間で改修することは財源確保の視点からも難しい（国土な堤防破壊が破壊力のある氾濫流を生み出すこと，破堤

交通省，2005）．また，緊急時の避難対応だけでは，一地点から堤内地へ大量の洪水が流れ込むことなどであ般資産被害の軽減は難しい．このような現状では，LPHCる．

タイプの洪水氾濫には，行政だけでなく地域コミュニ
ティや住民も含めて，多様な主体が責任を分担，協力し8.2

被害軽減へ向けてて，流域という空間の中で多様な水害リスクの軽減策を，

行政により整備された河川構造物が機能し，洪水が堤

バランスよく組み合わせ，出来るだけ効率的，合理的に内地へあふれ出すのをコントロールできる規模の洪水はハザードと被害ポテンシャルを軽減し，被害を少なくす

発生頻度も高く経験しやすい．しかし，今回の L P H Cることを考える必要がある．

タイプの水害については，発生頻度が稀なために不十分（4）水害リスクコミュニケーション手法を開発する

な被害軽減対応にとどまり，結果として地方都市でも水− 71 −

上述のように，LPHC タイプの水害リスク軽減には，

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

行政，地域，住民などの関係者の協力と責任分担がキー害で得られた教訓を活かして水害が軽減されるよう，ワードとなる．また，LPHC タイプの水害リスク軽減を

我々災害関係者も努力する所存です．

流域全体で考えようとする時には，さらに，多様な利害関係者による議論が必要となる．

謝辞

今後は，関係者が客観的な水害リスクの情報に基づい三条市，見附市，中之島町，三条市消防本部，被災住て，地域，そして流域にとって，最適な水害リスク軽減

民の方々には，お忙しい中調査にご協力いただくととも策の代替案の組合せは何なのか等を議論するリスクコに，貴重な災害資料や情報のご提供をいただきましたこ

ミュニケーションにも積極的に取り組むことが必要となとに，深くお礼申し上げます．また，防災科学技術研究

る．そのためには，使い易いリスクコミュニケーション所が行ったアンケートにご協力いただいた多数の被災者手法の開発が急がれる．

の方々に，心より感謝致します．そして，川井麻子氏に（5）今回の水害で得られた教訓のうち，具体的な被害軽は，図表の作成にご協力をいただきました．ここに記し減策に関するものをまとめておく．

て感謝の意を表します．

その一つが，地域コミュニティにおける水防団活動の維持である．2004 年新潟水害においては，地域コミュ

参考文献

ニティの消防団（水防団）が緊急時に行ったハザード対

Ⅰ

応や救援対応が被害軽減に大きな役割を果たした．なお，

1）見附市（2004）： H16 年 7 月新潟豪雨災害関係資料．

水防法の改正により導入された水防協力団体制度は，よ・被害状況資料り広範な水防組織作りを可能にした．しかし，地域住民・浸水被害状況図に対しても，水防活動の意義や活動内容についての理解

・水害対策経過を深めてもらい，地域を守る防災活動への参加を促し続・災害写真けることが，地域の防災力の向上につながると考える．

・見附市地域防災計画（風水害等対策編）

二つめは，洪水氾濫から命や財産被害を守る家屋の技

地方自治体資料

・見附市地域防災計画（資料編）

術開発である．LPHC タイプの水害による一般資産の被・広報見附 8 月号「7.13 豪雨被害」No.528

害軽減を実現しようとすると，緊急時の避難だけでは実・見附市 7.13 水害廃棄物分別処理フロー案

現は難しい．特に大きな浸水深が予想される場所では，

・「災害見舞金支給のご案内」

洪水氾濫が発生しても，住居が人命を守り資産被害も軽・濁流が繊維産地を直撃（見附市）

減するという視点で，住居や外構施設の構造や生活方法

2）中之島町（2004）： H16 年 7 月新潟豪雨災害関係資料．

についての見直しや技術開発も必要ではないだろうか．

・浸水家屋被害状況図

三つ目は，谷底低地の開発には LPHC タイプの洪水

・地区別被害状況図

氾濫への考慮が必要ということである．刈谷田川左岸側

・災害写真

谷底低地の被災事例では，氾濫原の開発が，被害ポテン

・避難人数調べ

シャルの増大だけでなく，ハザードの大規模化までもた・中之島町地域防災計画

らしていた．谷底低地のような氾濫流の流下断面が限ら

・中之島町水防計画れる場所では，LPHC タイプの洪水氾濫のスムースな流・7.13 中之島町集中豪雨災害に関する報告とお知らせ，

下を意識した土地利用や建物の配置を考える必要があろう．

<http://www.town.nakanoshima.niigata.jp/>
・広報なかのしま 8 月号

四つ目は，LHPC タイプの災害軽減には，流域全体で・中之島町雨量計データ

被害を最小化するという流域管理の新しい考えかたの提・災害見舞金にかかる，全町床上浸水以上判定の一覧

唱である．例えば，500 年に一度というような計画規模

・「7.13 水害による被害家屋より廃棄される建築廃材

以上の洪水が発生した際には，市街地での破堤を防ぎ，の処分について」

水田地帯で氾濫させ，その補償をするなどして，流域全

3）三条市（2004）：平成 16 年 7 月新潟豪雨災害関係資料．

体で被害を最小化するという視点の導入が必要というこ

・平成 16 年 7.13 豪雨水害の概況とである．LPHC タイプの水害への対応には，このよう・浸水状況概要図

な手法の開発を真剣に行う必要があると考える．

・道路被害箇所図
・林業施設被害箇所図

おわりに・応急仮設住宅箇所図

被災地には，まだ避難所で暮らす被災者の方もいらっ

・被害者支援制度特集

しゃいますし，水害で被災した方々の生活や事業の再建

・災害写真への道のりもまだ長いことと思います．また，行政の・三条市地域防災計画

方々も，災害からの復興の努力や災害に対して安全・安・災害復興ニュース〈第 1 〜 8 号〉

心な地域づくりを日夜続けられていることと思います．

・被災者支援制度特集

一日も早い復興をお祈り申し上げます．また，今回の災・広報さんじょう 8 月 16 日号− 72 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか
6p.

・パンフレット：全国屈指の金属加工産地に大打撃

・平成 16 年度新潟県一般会計補正予算，第 174 号議案，

・降雨量及び五十嵐川水位等の状況

15pp.

4）三条市消防本部（2004）．
・「平成 16 年 7 月新潟・福島豪雨」消防の活動記録，

・県民だより特別編集号

ふるさと新潟 2004

・にいがた県議会だより（2005）：第 12 号

31pp.

・報道発表資料（2004），7 月 13 日からの大雨による被・災害写真
5）下田村（2 0 0 4 ）： 7 月 1 3 日の下田村の被害の様子

害状況について，6pp.

（下田村提供），2p，<http://www.pref.niigata.jp/>

・被害者台帳集計表，1p.
・新潟県を襲った 7.13 豪雨災害に関する要望書，29pp.

・ニュース，1p，<http://www.vill.shitada.niigata.jp>
6）新潟県（2004） 平成 16 年 7.13 新潟豪雨災害関係資Ⅱ料，<http://www.pref.niigata.jp/>①新潟県環境防災局（2004）：平成 16 年 7.13 新潟豪雨

災害関係資料，<http://www.mlit.go.jp/>

災害関係資料．
・報道資料

政府機関資料

1）国土交通省河川局（2004）：平成 16 年 7 月新潟豪雨
・堤防との河川管理施設の緊急点検の地方整備局等への被災者生活再建支援法の適用について，2p.

指示等に関する通知の発出について

・被害状況分布図（速報）（2004）：床上・床下浸水被・堤防等の河川管理施設の緊急点検結果について，3pp.

害状況．

・中小河川における堤防点検・対策ガイドライン（案）・ 7 月 20 日の三条市・中之島町の様子，4p.

の策定について，4pp.

②新潟県土木部（2004 〜 2005）：平成 16 年 7 月新潟豪
雨災害関係資料．

・豪雨災害対策緊急アクションプラン，5pp.

・「信濃川下流河川災害復旧等関連緊急事業」

・7.13 梅雨前線豪雨以降の出水によるダムの洪水調節状況（速報），14pp.

・五十嵐川災害復旧助成事業概要，7pp.

2）国土交通省北陸地方整備局（2004）：平成 16 年 7 月

・五十嵐川災害復旧助成事業の進捗状況（9 月末現在）

新潟豪雨災害関係資料，<http://www.hrr.nilit.go.jp/>

・平成 16 年新潟県水害発生状況，8pp.

・平成 16 年 7 月新潟豪雨災害関係資料

・7.13 新潟豪雨洪水災害調査委員会報告書，第 1 回〜

・信濃川・大河津分水路

第 3 回議事録

浸水想定区域図，1p.

・五十嵐川災害復旧助成事業の進捗状況（9 月末現在）

・信濃川下流氾濫シミュレーション，1p.

（2005），10pp.

・出水概要，3pp.

・7.10 〜 18 梅雨前線豪雨公共土木施設災（市町村工事）・所報

信濃川（2004）：第 158 号．

・平 成 1 6 年 7 月 新 潟 ・ 福 島 豪 雨 に よ る 被 害 状 況 （ 三各市町村別工種別決定額について，7pp.

条・見附・中之島地区），1p.

・ 7.13 新潟豪雨関連情報，2pp.
・ 7.13 新潟豪雨災害の被害状況について，4pp.

・平成 16 年 7 月新潟・福島豪雨

・平成 16 年 7 月新潟・福島豪雨災害

3）内閣府（2004）：平成 16 年 7 月新潟豪雨災害関係資道路施設被害状

土砂災害速報，4pp.

料．

況，3pp.
・平成 16 年 7 月新潟・福島豪雨災害 河川災害速報，7pp.

・「集中豪雨時等における情報伝達及び高齢者等の避難支援に関する検討会」関係資料

・土砂災害発生状況，1p.
・豪雨により寸断された交通網，1p.

・「災害時要援護者の避難対策検討会」関係資料

・ 7.13 新潟豪雨による被害と対応状況（2005），12pp.

4）消防庁：平成 16 年 7 月新潟豪雨災害関係資料．

・五十嵐川仮堤防での締切完了，1p.

・平成 16 年 7 月新潟・福井豪雨による被害状況（HP）

・災害による通行規制状況，10pp.

5）新潟地方気象台（2004）：平成 16 年 7 月新潟・福島
豪雨に関する気象速報（最終報），25pp.

③新潟県産業労働部（2005）： 7.13 水害における中小企
業の被害額．
④新潟県農地部（2004）： 7.13 梅雨前線豪雨被害関連情Ⅲ報．

1）新潟日報新聞記事

新聞記事
平成 16 年 7 月 14 日〜 9 月 30 日．

・梅雨前線豪雨（平成 16 年 7 月 13 日〜）に伴う被害状Ⅳ況について，2pp.
・平成 16 年 7 月 13 日からの梅雨前線豪雨による農林水

地図，空中写真等．

1）国土地理院発行地形図．
1:25,000

産関係被害状況（確定値），4pp.

見附

平成 1 3 年修正測量，昭和 2 3 年資料修正同年発行．

⑤新潟県税務課（2004）： 713 水害災害調査（税務課），
三條

4pp.

平成 13 年修正測量，昭和 6 年修正
同 23 年資料修正，同年発行．

⑥新潟県（2005）：

新潟，長岡

平成 8 年発行．

・平成 16 年度補正予算概要，17pp.

1:200,000

・新潟県民の皆さまへ〜平成 17 年度当初予算の特徴〜，

1:25,000，三条，土地条件図，11pp.

− 73 −

防災科学技術研究所主要災害調査

2）国土地理院発行（1990）： 1:25,000，三条，土地条

第 40 号

2006 年 3 月

4）北陸建設弘済会（2004）：ほっとほくりく

件図，11pp.

平成 16

年 7 月臨時増刊号 No.43.
5）佐藤照子（2005）：水害リスクの構造とその特徴につ

3）中之島町都市計画図

いて−統合的な水害リスクマネジメントの構築に向け

4）見附市都市計画図て．慶應義塾大学日吉紀要

5）三条市都市計画図

社会科学，15，25-38．

6）佐藤照子・中根和郎（2004）：三条市における災害
Ⅴ

その他

経過．地理 49-12，古今書院，28-31.

1）防災科学技術研究所「災害に強い社会システムに関7）佐藤照子・瀬尾佳美・池田三郎・長坂俊成（2005）：

す る 実 証 的 研 究 」 プ ロ ジ ェ ク ト チ ー ム （ 2 0 0 6 ）：2004 年中越地震における自治体と防災関連機関との2004 年水害に対する住民の防災意識と防災行動に関連携について．振興調整費緊急研究中越地震災害調する調査―三条市・福井市・豊岡市におけるアン
ケート調査の概要―．防災科学技術研究所主要災害

査報告書．
8）佐藤照子（2002）： 2000 年東海豪雨災害における都調査，No.40，93-102.

市型水害被害の特徴について．防災科学技術研究所

2）土木学会（2004）：平成 16 年 7 月北陸豪雨災害緊急調査速報会資料（平成 16 年 8 月 31 日）資料（HP）．
3）東主要災害調査，No.38，99-161.
9）鈴木博紀（2006）：平成 16 年 7 月新潟・福島および

福井豪雨災害における豪雨・洪水氾濫特性．防災科
学技術研究所主要災害調査，No.40，79-92.

勇（2006）：災害時のボランティアに関する調

査研究−新潟・福井豪雨および台風 23 号の事例−．
防災科学技術研究所主要災害調査，No.40，119-127.
（原稿受理： 2005 年 11 月 7 日）

− 74 −

2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか

要旨

防災科学技術研究所は，2004 年 7 月 13 日に新潟県中越地方を流れる信濃川下流部右支川の五十嵐川，刈谷
田川流域で発生した水害の実態と特徴を明らかにし，その中から被害軽減のための教訓やさらに研究すべき課
題を探るために，現地調査を行った．この 2004 年新潟水害の特徴をリスク論的な視点から包括的に整理すると次のような特徴がみられた．
（1）本水害は低頻度ではあるが，治水構造物の破壊によって大規模化したハザードが大被害をもたらす
LPHC（Low Probability but High Consequences）タイプの水害であった．
（2）ここには，2 つの洪水ハザード大規模化の要因がみられた．一つは，河道の計画規模を大きく上回る大洪水によって引き起こされた破堤である．破堤は氾濫流の流体力の増加と堤内地への氾濫量の増大をもたらした．二つ目は，破堤による氾濫流の急増に加え，幅の狭い谷底低地の住宅地開発である．これにより，流下断面が減少するとともに，粗度が大きくなり，氾濫流の水深を増加させていた．
（3）大規模ハザードが被害ポテンシャルの高い市街地を襲ったため，被害額全体の 72% は一般資産被害額
1,545 億円と，一般資産額の占める割合が大きいという特徴があった．特に，三条市の水害密度は 170,000
千円/ha と，2000 年東海豪雨災害の破堤による浸水地域の値より大きいものとなった．
（4）人的被害については，高齢者の被害が大きく，社会の高齢化を映す形となった．
（5）LPHC タイプの水害に対して，行政も住民も十分な被害軽減対応策を持っていなかった．すなわち，行政は，大洪水発生時における破堤発生の可能性について，地域防災計画や水防計画の中で記述していたが，関係者には現実に発生するという実感はうすく，継続した十分な事前対応がとられていなかった．
地域住民も同様で，水害危険度認識は低く，今回の水害は予想外の出来事であり，十分な事前対応はな
されていなかった．
（6）地域コミュニティが組織する水防団が，人海戦術が必要な救助から復旧活動において大きな役割を果たした．特に，災害発生直前から直後の他地域からの支援が得られるまでは，地域の防災関係組織の活動
人員総数の 40% を占めていた．
また，水防団による堤防上の土のう積みが，破堤の主要因となった越水を防ぎ，破堤を防ぐために優位に働いたことが新潟県が設置した委員会によって指摘された．
（7）2004 年新潟水害では，LPHC タイプの水害リスク発生の様子が，新潟県の委員会によって豊富なデー
タ，シミュレーション結果，そして専門家の議論とともに，客観的に伝えられたことは，水害リスクの性質を伝えることに重要な役割を果たしたといえる．例えば，河道の流下能力を上回る洪水時には，堤防からの越水が破堤に結びつく可能性があること．破堤地点では，大きいヘッド差（河道の水位と堤内地の水位差）や急激な堤防破壊が破壊力のある氾濫流を生み出すこと．破堤地点から堤内地へ大量の洪水が流れ込むことなどである．
キーワード：豪雨災害，水害リスク，低頻度大規模水害，災害リスクマネジメント，2004 年新潟豪雨災害− 75 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

付表 1

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害による三条市の被害（三条市災害資料を編集）

Appended Table 1

Damages of the Sanjo City by the 2004 Niigata Flood Disaster.

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2004 年 7 月新潟豪雨災害にみられる水害リスクの特徴について−佐藤ほか− 77 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 40 号

2006 年 3 月

付表 2

平成 16 年 7 月新潟豪雨災害による見附市の被害（見附市災害資料を編集）

Appended Table 2

Damages of the Mitsuke City by the 2004 Niigata Flood Disaster.

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