令和3年8月号

特集

災害対策基本法改正を踏まえた防災対策〜自然災害における避難確保の考え方〜
災害時における避難確保および災害対策の実施体制の強化が課題となる中、2021 年 5 月、改正

災害対策基本法が公布されました。これに伴い、避難情報の仕組みが見直されるとともに、個別避難計画の作成が市町村長に努力義務化される規定が設けられるなど、大きな改正が行われました。
特集では災害対策基本法改正の概要と、都市自治体の防災対策に関する留意事項について、内閣府にご寄稿いただきました。また、行政と地域が連携した個別避難計画の作成、防災組織と福祉関係者が連携を強化し、要支援者への支援の実行性向上に向けた事業や、行政・地域住民・福祉専門職が連携して取り組んだ要支援者対策事業など、都市自治体による効果の高い避難対策の取り組み事
例を紹介します。

寄稿 1

災害対策基本法改正の概要と都市自治体における留意事項
内閣府政策統括官（防災担当）付参事官

寄稿 2「選ばれるまち砺波」を目指して〜地域と共に歩む防災対策〜
砺波市長

寄稿 3

29

市政 AUGUST 2021

夏野修

避難行動要支援者の安全な避難の実現に向けて
品川区長

寄稿 4

島田勝則

濱野

健

災害時に地域のみんなで命をつなぐために
高知市長

岡﨑誠也

し ま だ かつのり

的な見直しが行われた。（図）

難指示へと一本化するなど、避難情報の包括

必ず避難すべきことについて十分に周知してつことなく、警戒レベル４の避難指示までに

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官 島田勝則

災害対策基本法改正の概要と都市自治体における留意事項

第２０４回国会において、災害対策基本法
等の一部を改正する法律が成立し、令和３年

なお、内閣府においては、報道機関やコンいただきたい。

関するガイドライン」を、名称も含めて改定

ビニエンスストア・スーパーマーケットなど

法改正に伴い、内閣府では「避難勧告等にし、「避難情報に関するガイドライン」としての協力を得て、新たな避難情報の周知・広報号として公布された。今回の災害対策基本法の改正は、東日公表した。この「ガイドライン」では、洪水、を徹底している。多言語対応のポスター・チ

日に令和３年法律第本大震災を契機とする二度の改正以来の大幅土砂災害、高潮、津波といった災害の種類ごラシのデザインや避難行動などのイラストも５月

な も の で あ る。 本 稿 で は 改 正 の 概 要 と 併 せとの避難情報の発令基準の考え方や設定手

ホームページ上で公開しているので、各市町日から施行さて、 特 に 都 市 自 治 体 に お け る 防 災 対 策 に 関順、さらには情報伝達例や要配慮者等の避難村においても、各地域の気候や地形などに応れ、一部の規定を除き、５月

し、ご留意いただきたい事項について説明しに関する留意事項などを示している。各市町

じ、 具 体 的 な リ ス ク を 考 慮 し た 効 果 的 な 周

たい。

村においては、都道府県の防災担当部局・河また、新型コロナウイルス感染症が収束した、避難勧告と避難指示の違いが理解されてしている人が多いことが明らかになった。まないが自主的に避難する段階」と誤って認識始める段階」「まだ避難を開始すべき段階ではところに行くなどの命を守る行動へと行動のる場合に、自宅や近隣の建物で少しでも高い場所等への避難が安全にできないと考えられ

害が既に発生・切迫した段階において、避難

特に、警戒レベル５の緊急安全確保は、災◦ホテルや旅館の活用などの検討・準備◦可能な限り多くの避難所の開設＆Ａを示し、

来、累次にわたり、地方公共団体に通知やＱ

大 き な 課 題 と な る。 内 閣 府 で は 昨 年 ４ 月 以

ない状況下では、避難所での感染拡大防止がおらず、避難指示が発令されるまで避難しな見直しを促す情報である一方、必ず発令される情報ではないことには留意する必要があ◦避難所における十分なスペースと発熱者ない、いわば「指示待ち」の人が依然として多い
ことも明らかになった。
これらを踏まえ、避難勧告と避難指示を避る。住民に対して、緊急安全確保の発令を待◦被災者への在宅避難や親戚・知人宅などへの避難を検討するよう周知らためて検討・確認をいただきたい。

果的な避難情報の発令の在り方について、あ知・広報をお願いしたい。

避難情報の見直し
令和元年東日本台風（台風第号）後の住民川担当部局や気象台などの協力も得つつ、効30

アンケートでは、避難勧告を「避難の準備を

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10

1
寄稿

30

AUGUST 2021 市政

の会場となっている場合の留意事項（安全なめ、公表した。この「基本的な考え方」では、域避難に関する基本的な考え方」をとりまとどの専用スペースの確保
親戚・知人宅への避難促進や可能な限り多く住民を市町村の区域外に避難させる広域避であり、特に、広域避難については、江東５避難行動を促す必要性が高まっているところ

発生前のより早い段階から多くの居住者等の近年の災害の激甚化・頻発化に伴い、災害どと連携した事前の備えに取り組んでいただにも、他の市町村や都道府県、交通事業者なれない。この判断を適切かつ迅速に行うためは安全の確保ができない場合には、避けて通が、大規模な河川の氾濫などにより区域内で

難 は、 市 町 村 長 に と っ て 重 大 な 判 断 と な る区（墨田区・江東区・足立区・葛飾区・江戸

きたい。

居住者等の運送は、事前に他の地方公共団体者 な ど が 被 災 し て い る。 災 害 に よ る 死 者 数

近年の災害において、多くの高齢者・障害

個別避難計画の作成や運送事業者と締結した協定などに基づいて

歳以上）（災害関連死を除く）のうち高齢者（％となってが占める割合は、令和元年東日本台風では約％、令和２年７月豪雨では約おり、自ら避難することが困難な避難行動要支援者の円滑かつ迅速な避難の必要性が広く認識されてきている。

るため、地方公共団体間の居住者等の受け入における広域避難などの円滑な実施を確保す

また、計画に記載された情報については、平画の作成が、市町村長の努力義務とされた。

援等を実施するための計画である個別避難計

このため、避難行動要支援者ごとの避難支

れや、地方公共団体と運送事業者間の居住者等実施者の同意を得た場合または条例に特別

常時には、避難行動要支援者および避難支援

りつつも、災害が発生するおそれのある段階

共団体と運送事業者間の協定締結の促進を図

これらを踏まえ、地方公共団体間や地方公能しない事態も想定される。

おそれが高い場合など、協定などが十分に機として予定していた地方公共団体も被災する実施されることが基本となるが、広域避難先

市町村の区域外への広域避難やそのための検討が進められている。

川区）をはじめとする地方公共団体において広域避難に関する措置の拡充

議会の取り組み事例や地方公共団体相互間・広域避難の検討手順や関係機関と調整すべき※1 市町村が災害の状況を確実に把握できるものではない等の理由から、警戒レベル５は必ず発令されるものではない※2 警戒レベル３は、高齢者等以外の人も必要に応じ、普段の行動を見合わせ始めたり危険を感じたら自主的に避難するタイミングである（注）避難指示は、現行の避難勧告のタイミングで発令する各市町村においては、防災担当部局と衛生の避難所の確保、冷凍庫用の電源確保などの

今後気象状況悪化
のおそれ

災害への心構えを高める
１

地方公共団体と交通事業者間の協定締結の事◦パー ティション、マスク、消毒液などの感染症対策用物資の備蓄

早期注意情報
（気象庁）

災害の
※2
おそれあり 危険な場所から高齢者等は避難担当部局が十分に連携し、平時からこれらの事項を整理するとともに、各地域における協早期注意情報（気象庁）

３

例を紹介している。

ワクチン保管対策など）を周知している。

大雨・洪水・高潮注意報
（気象庁）

災害の
おそれ高い

対策に取り組んでいただきたい。

などを促すとともに、避難所のレイアウト例
日には、消防庁おや具体的な取り組み事例などを紹介してきた。
さらに、令和３年６月
よび厚生労働省と連名で事務連絡を発出し、大雨・洪水・高潮注意報（気象庁）

避難所として開設予定の施設がワクチン接種

避難準備・高齢者等避難開始
気象状況悪化65

高齢者等避難自らの避難行動を確認

避難指示(緊急)
避難勧告

２

79

10

避難指示（注）危険な場所から全員避難
４

災害発生情報緊急安全確保５

命の危険

直ちに安全確保！

※1

災害発生
又は切迫

（発生を確認したときに発令）＜警戒レベル４までに必ず避難！＞

参考
（改正前）
行動を促す情報
状況

住民が取るべき行動
警戒
レベル

65
等の運送にかかる協議規定が整備された。
法改正に伴い、内閣府では「水害からの広市政 AUGUST 2021

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災害対策基本法改正を踏まえた防災対策 〜自然災害における避難確保の考え方〜
特集

図 新たな警戒レベルの一覧表

新たな警戒レベルの一覧表

せて、市町村の事務の負担軽減と効率化の観避難の実行性を高める措置が講じられた。併きることとされるなど、避難行動要支援者の委員などの避難支援等関係者に対して提供での定めがある場合において、消防機関、民生域とのつながりを構築している。このような定プロセスを通じて、避難行動要支援者と地係者が参加した防災訓練が行われ、計画の策

まえ、自治会や自主防災組織などの地域の関員などが関与して作成した個別避難計画を踏

大分県別府市では、障害者の相談支援専門

含まれている。

及び運用の改善に努めること」という事項がの視点を取り入れることができるよう、制度

は、女性、障がい者、高齢者など多様な主体

及び市町村の防災会議の委員の任命について

日 か ら、 国 の 中 央 防 災 会 議 の 委 員 の う

１人だった女性が３人に増加した。地方防災

公共機関の代表者を含む）９人のうち従来はち、有識者委員（国務大臣以外の委員。指定月

特に、女性の参画に関しては、令和３年５点から、避難行動要支援者名簿および個別避好事例も参考として、個別避難計画の作成・

国の防災体制の強化と運用に取り組んでいただきたい。

難計画の作成・更新事務について、マイナン
バーを利用できるようにするため、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用などに関する法律が改正された。

近年の気象予報の技術向上や発災時に備え

消 防 分 団 の 協 力 に よ り、 女 性 委 員 の 割 合 が男女共同参画部局の積極的な取り組みや女性会議の委員についても、例えば鈴鹿市では、援者の避難行動支援に関する取組指針」を改た迅速な体制整備の必要性を踏まえ、災害が防災分野における女性の参画促進

定・公表し、避難行動要支援者名簿や個別避

年３月現在）となり、訓練な

実施者とその連絡先や避難時の配慮事項などに、避難場所、緊急時の連絡先、避難支援等

個 別 避 難 計 画 は、 避 難 行 動 要 支 援 者 ご と所の供与）を実施できることとされた。また、

助実施市の長は、災害救助法による救助（避難が設置されたときは、都道府県知事および救設置できることとされた。併せて、当該本部機関との総合調整を行う国の災害対策本部を民に近い」からであると言える。その意味でに市町村の役割が重要であるが、それは「住果が上がっている。

どにおける関係機関との連携充実といった効・５％（平成発生するおそれがある段階においても、関係を 記 載 す る も の で あ り、 そ の 作 成・ 更 新 は、の災害対策に組み込むことが不可欠である。

日には、丸川珠代男女共同減災の推進について」（大臣メッセージ）を公

当 大 臣 が 連 名 で、「 女 性 の 視 点 か ら の 防 災・

令和３年６月も、住民の半数を占める女性の視点を市町村

災害対応に当たっては、地方公共団体、特市 町 村 に と っ て 多 大 な 労 力 を 要 す る。 し か◦非常災害対策本部の本部長の内閣総理大臣
への変更

どの避難行動要支援者や避難支援等関係者のし、災害時における要介護高齢者や障害者な参画・女性活躍担当大臣と小此木八郎防災担

犠牲を減らすためには、事前の準備を進め、迅速に避難支援等を行うことが必要である。
個別避難計画の作成に要する経費に関して表した。避難生活における女性の安全・安心の女性の参画など、女性の視点からの取り組◦内閣府特命担当大臣（防災）の必置化などの措置を講じ、国における災害対策の実
今回の法案の審議に際し、衆参両院の災害みが進められるよう、市町村長の一層のリーは、令和３年度に、新たに地方交付税措置を
全 交 付 金 な ど が 活 用 で き る 場 合 も あ る。 ま対策特別委員会において、附帯決議が行われダーシップの発揮をお願いしたい。

の確保、被災者支援などの災害対応の現場へた、優良事例を全国的に展開するためのモデた。全八項目の附帯決議には「国、都道府県

施体制の一層の強化が図られた。

ル事業も予算化されている。

講ずることとされているとともに、防災・安定災害対策本部の設置◦非常災害に至らない規模の災害における内閣府特命担当大臣（防災）を本部長とする特2811を示している。

難計画の作成などに当たっての留意事項など

内閣府では、法改正に伴い「避難行動要支

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AUGUST 2021 市政

「選ばれるまち砺波」を目指して〜地域と共に歩む防災対策〜
となみ

な つ の

夏野

おさむ

修

勧告」を発令し、残りの住民２世帯７人に再砺波市長（富山県）

たが、砺波市でも、昨年「避難指示」の一本化

住民からは「避難勧告」の強制力について問

度避難所へ避難するよう促した。

令和２年７月、市内では大雨警報（土砂災う質問もあったが、さらに地滑り区域が拡大の必要性を感じさせる災害があった。

災害対策基本法の一部を改正する法律が施害）が発せられ、土木課などは、山間部を中心肌で感じた避難行動の重要性

行され、大雨や地震など頻発する自然災害時する可能性があったため、翌日に住民の生に住民への注意喚起などパトロールを行って日から市町村長が発令する「避難に、円滑かつ迅速な避難の確保を図るため、
本年５月勧告」が廃止され、「避難指示」に一本化され

栴檀山（せんだんやま）地区地滑りもし、「地元を離れたくない」「避難勧告に命を最優先に考え「避難指示」を発令し、直ち割れ）が入っているとの連絡があり、現地を確は強制力がない」と住民が避難せず、災害にいた。それから約２週間後、ある山間部の集認した結果、今後、クラックが進行し地滑り巻き込まれていたら、人命に関わる大きな災に避難所などへ避難するよう指示した。

を起こす可能性が予見されたため、最悪の事害になっていたかもしれない。

今 回 の 災 害 対 策 基 本 法 の 一 部 改 正 に よ り、

「避難指示」に一本化されたことは、危険が差

どの対応が明確となり、また、行政側も迷う世帯８人に公民館などの避難所や親戚宅など
その後、県と共にボーリング調査や定期的ことなく避難を指示でき、迅速で適切な対応し迫ったときには、市民にとって避難行動ななパトロールなど対策を施しながら、経過を
月

日に「避難

総務省では行政とも協働しながら、小規模

顔の見える地域コミュニティ

くなったといえよう。

が可能となった反面、行政側の責任もより重へ自主避難してもらった。

観点から、当面の対応として、周辺の住民３態を想定しつつ様子を見る必要があるという落住民から、自宅の玄関などにクラック（ひび21日、 幅 約注 視 し て い た と こ ろ、 同 年

地滑り災害が発生した。一部の住民は既に市

１００ｍ、長さ約２００ｍにわたる大規模な19

営住宅に避難していたが、今後さらに被害が拡大する恐れがあったため、翌

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寄稿

災害対策基本法改正を踏まえた防災対策 〜自然災害における避難確保の考え方〜
特集

ある課題を自ら考え、決定、実行する「小規能や目的などを持った組織が集結し、地域にながらも、自治会や消防団などさまざまな機
土砂災害ハザードマップなどを活用して、地避難対応などに加え、洪水ハザードマップや者への見守り、避難経路の確認や要支援者の域防災力の向上を図っていく方針である。

も引き続き、地域コミュニティを生かした地

近所」付き合いを大切にしながら、これから援「公助」に加え、日頃から、顔が見える「ご本市の取り組み域の実情に応じた訓練を行うなど、今後起こと地域防災体制の充実を図っている。

りうる災害を想定しながら、防災知識の習得

模多機能自治」を推進している。
本市には、昭和の合併時の旧町村を単位とした「地区自治振興会（集落単位の「自治会」を

地域コミュニティが中心となって自治会運災害が発生または災害が発生する恐れがある

さらに、地区の状況を知り、防災の知識を治振興会に２人以上の女性防災士を含む防災

場合に、自ら避難することが困難な住民を対包括するもの）」と呼ばれる地区組織があり、年からいった自立的な自治会運営が確立されている。

士を５人以上養成してきており、人口１万人

象 に、 円 滑 で 適 切 な 支 援 が で き る よ う、
「避営が進められる中、本市では、平成

また、防災に関しては、この「地区自治振当たりの防災士数では県内１位であるととも

難行動要支援者名簿」および様式などを統一持った人材が必要という観点から、各地区自興会」と表裏一体の形で、全ての地区に自主に、各地区での防災訓練の際は、日頃から防化した「避難行動要支援者個別支援計画」の作

既 に 地 域 での 課 題 は 地 域 で 解 決 し てい く と防災会および避難所運営委員会が設置されて災意識を高める活動の担い手として活躍されの取り扱いに十分に配慮した上で、市、消防いることもあり、市総合防災訓練や各地区の本年１月には、短時間で断続的に強い雪が署や警察など公的機関に加え、地域で支援し成に取り組んでいる。名簿などは、個人情報
降り続き、急激に降雪量が増加したため、本ていただく地区自治振興会、自主防災会、消しかし、一方では、避難支援者の不足や高市に対して、降雪量を基準とする「顕著な大し高齢者の安否確認などを行う一方で、多く齢化および個人情報の開示拒否などから、個防団や民生委員児童委員などと共有し、年２の地区では、既に周辺住民の安否確認や玄関別支援計画の作成割合が伸び悩んでいる地区

雪に関する気象情報」が全国で初めて発出さ

先の除雪作業など、助け合いの精神（共助）のもあるため、今後も各地区自治会や民生委員

回のデータ更新を行うなど、行政と地域が連下、地域が主体となって自主的に行動してお児童委員などと協力し、地域一体となって計れた。本市では市道の除雪作業とともに、消り、行政を預かる者として、改めて地域と行画作成を推進していくとともに、未登録の対携した取り組みを進めている。

政との連携の重要性を認識することができた。

による土砂災害が多発しているため、平成

また、近年、局地的な集中豪雨や台風などていくこととしている。

象者にも避難行動要支援者への登録を促進しは、自分の身を守る「自助」、要支援者など周辺住民で助け合う「共助」、公的機関からの支30していることが課題となっているが、本市で近年では、若者を中心に人間関係が希薄化

防分団員や民生委員児童委員による一人暮ら

ている。

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防災訓練では、平常時からの一人暮らし高齢地区自治振興会長とのWebテレビ会議による砺波市総合防災訓練の様子

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AUGUST 2021 市政

や手段の確保と早めの避難の重要性に対するとした「住民避難誘導訓練」
を行い、移動経路を有する地区の自主防災会や要支援者を対象

年度および令和元年度に、土砂災害警戒区域

命を守れるのか、を確認した。

誰が・どのような行動をとることで住民の生連携した避難訓練により、災害時に、いつ・所に要配慮者などを避難させるなど、地域とする「避難バス」を運行し、指定された避難場であったが、平成 年に策定した本市の総合計

民の防災意識は必ずしも高いとは言えない状況

本市は、県 内でも比較的災害が少なく、市これからも地域と共に住民理解を深めるとともに、「避難行動要支年および令和

災害の危険性があったため、「警戒レベル３

元年に本市に台風が接近し、大雨による土砂（とお）の波…となみ﹀プロジェクト」と称して、に実施すべき施策を「 ＷＡＶＥ︿テンウェイブ、

画では、今後、５カ年で特に重点的かつ優先的

対 象 地 区 で は、 あ ら か じ め 作 成 し て い た

避難準備・高齢者等避難開始」を発令した際災力の向上や事業推進を図ったところであり、

折しも、訓練を行った平成「避難要配慮者緊急連絡網」
により、避難指示にも、訓練と同様の対応をとり迅速に避難で援者個別支援計画」の作成促進と支援体制のを促しながら、避難所開設に向けた準備を進近年では、市民の防災意識は高まってきている。

防災力の強化の一つの成果だと感じている。
年９月６日、マグニチュー

年度からは、地区内における東 部 地 震 に お い て、 本 市 の 姉 妹 都 市 で あ る

ド６・７、最大震度７を観測した北海道胆振

派遣し、地域情報の収集と行政情報発信を図振興会連携推進員（地域アンテナ隊）」として地区自治振興会の会議などに市職員を「自治「砺波市の将来」を考えていく姿勢が必要であむ か わ 町 が 大 き な 被 害 を 受 け、 本 市 か ら も日頃の訓練どおりにはいかないことが多り、これら地域と一体となった施策が、結果るなど、防災だけに限らず、日頃から地域とか っ た、 と の 報 告 が あ っ た。 本 市 も 防 災 対として、災害時のスムーズな避難誘導につな

応 援 職 員 を 派 遣 し た。 被 災 地 で の 活 動 経 験

策 に は 力 を 注 い で き た と こ ろ で あ る が、 こがっていくものと信じている。

の 教 訓 も 生 か し、 市 民 や 事 業 者 な ど か ら のし た と こ ろ で あ る。 今 後 も 全 国 の 被 災 地 でよさや幸せを実感し、いつまでも暮らし続けのまちづくりを進めるとともに、市民が住みどを共有しながら、協議・解決していく協働

これからも、本市は、地域と課題や情報な

意 見 も い た だ き な が ら、 本 市 の 防 災 に ふ さたい「選ばれるまち砺波」を目指していきたい。

改めて防災対策には限りがないものと認識の よ う な 全 国 各 地 の 被 災 状 況 を 知 る に つ け、行政が一体となった取り組みも行っている。

顔 の 見 え る 地 域 コ ミ ュ ニ テ ィ づ く り に 加 え、

また、平成の中心となるプロジェクトを設定し、地域防10か ら、 支 援 物 資 や 被 災 状 況 な ど の 確 認 の ほ

さらに、平成25

このように、日頃から市民と行政が一緒に

いぶり

10 10

確立を図った。

29

きたことは、日頃からの訓練などによる地域

土砂災害を想定した避難バスによる避難訓練

める一方で、市では保健師などの職員が同乗

30か、 要 配 慮 者 を 含 む 町 民 の 安 否 確 認 な ど、

30

わしい対策を講じていきたい。

市政 AUGUST 2021

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災害対策基本法改正を踏まえた防災対策 〜自然災害における避難確保の考え方〜
特集避難行動要支援者の安全な避難の実現に向けてたけし

れ、避難行動要支援者ごとの避難支援等を実健

いまち施するための計画である個別避難計画の作成は ま の営を進めている。その中の政策の柱の一つとが市町村に努力義務化され、これまで以上にしながわ

して「区民を災害から守る対策の推進」を掲

避難行動要支援者の避難行動支援を推進して品川区長（東京都）濱野げ、災害対策の実施体制の強化を図るとともいく必要がある。

しながわ」の実現に向けて、区政運

品 川 区 は、 東 京 湾 に 面 し た 臨 海 部 と 山 のに、災害時における避難行動要支援者の円滑

はじめに

手 に 連 な る 台 地 か ら な り、 古 く か ら 交 通・かつ迅速な避難の確保に向けた取り組みを推取り組みを行うに至った背景や状況について

交 易 の 拠 点 と し て 栄 え、 考 古 学 発 祥 の 地 と進している。

避難行動要支援者の避難支援についてし て 有 名 な 大 森 貝 塚 な ど、 歴 史 に 名 を 残 す

度から「災害時要援護者名簿」を作成、運用を

災区民組織

年度から令和２年度までの間に、防団体をモデルとして、避難行動

ため、新たな長期基本計画を策定した。新し発展・飛躍に向けた歩みを確かなものとする

本区では、令和２年４月に、区のさらなるを担おうとしている。

交 通、 産 業 の 拠 点 と し て さ ら に 重 要 な 役 割と よ り、 リ ニ ア 中 央 新 幹 線 の 乗 り 入 れ な ど、の 国 際 化 や、 品 川 駅 へ の 新 幹 線 の 停 車 は も関係機関との共有などを行い、避難行動要支については、防災区民組織（町会・自治会）や成、外部提供の同意が得られた要支援者名簿

同計画に基づき、避難行動要支援者名簿の作「品川区要配慮者支援全体計画」を策定した。

や 方 針、 具 体 的 な 支 援 内 容 な ど を ま と め たける避難行動要支援者の支援に関する考え方

成果が得られた。

さまざまな取り組みを行ったため、数多くの行 っ た。 そ の 結 果、 各 モ デ ル 団 体 に お い て、性を踏まえた避難誘導ワークショップなどを成や、各防災区民組織の抱える課題や地域特災区民組織が主体となった個別避難計画の作

り組みを行った。取り組み内容としては、防意見を交わす機会があり、各防災区民組織にモデル団体となった防災区民組織と多くの成果①
令和３年５月に災害対策基本法が改正さ援者を支援する体制の構築を進めてきたとこ
住み続けた

い長期基本計画に沿って、時代の潮流や区民
区基本構想に掲げる「輝く笑顔ろである。

要支援者に対する支援体制の構築に向けた取平成

これまでの５年間の成果

史 跡 も 数 多 く 存 在 し て い る。 江 戸 時 代 に は年の災害対策基年

東 海 道 第 一 の 宿 と し て に ぎ わ い、 明 治 時 代行ってきた。その後、平成これまでの取り組み内容として、平成に 入 っ て か ら は、 京 浜 工 業 地 帯 発 祥 の 地 と年２月、本区にお20の多様なニーズに応えていくとともに、品川

本法改正に基づき、平成

28

し て 発 展 し て き た。 そ し て 現 在、 羽 田 空 港

18
25

28

3
寄稿

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AUGUST 2021 市政

災害時における対応に関する不安の声が上

災区民組織では、役員の高齢化などにより、

今回、モデル団体として選定した多くの防ことができた。

する区民の声を聴き、地域の実態を把握するおける要支援者支援および地域防災活動に関

成果②（地域資源）があることも確認できた。

織と協力して地域防災力の向上を担う人材

住民」「中高生などの学生」など、防災区民組（ケアマネジャーやヘルパーなど）」「隣近所のう組織のほかにも、「民生委員」「福祉専門職

災区民組織という地域の防災対応の中心を担ルが作成できた。

今後の区全域への展開に活用可能な支援ツー

援体制づくりの手引き」として見える化し、事例などについて、「避難行動要支援者の支要支援者を支援する体制を構築する手順・

成果④向上させる取り組みとなった。

各モデル団体が取り組みを進める中で、各防災区民組織と福祉関係者との連携などがっていた。ただし、そのような状況下でも各防災区民組織が可能な対応を検討し、前向工程における取り組みの具体的な手順や留意

防災区民組織が主体となった個別避難計画の作成会

きに防災活動に取り組んでいた。さらに、防令和３年度からの事業について

本区はこれまで、前述のように、避難行動

すべき事項、防災区民組織の特長に応じて内容変更すべき事項、防災区民組織の実情に応要支援者を防災区民組織による「共助」で支援援が必要な方は、福祉関係者との連携が必要

じた負担の少ない取り組みの選択など、多く

災害時における個別避難計画の活用を視野不可欠であるが、その部分の連携が不足してするための体制づくりを推進してきた。しかに入れた訓練（避難誘導ワークショップ）を実いる点が課題となっていた。そこで、これまの教訓やノウハウを得ることができた。

施している。訓練時には、具体的な要支援者

での取り組みを拡充し、課題の解決を図るた

し、要介護者など避難の際に専門性が高い支支援の方法を含めて、議論、訓練を行っておめ、令和３年度より、防災区民組織と福祉関

成果③り、各防災区民組織において災害対応の検証

係者との連携体制を強化し、避難行動要支援者への支援の実効性を向上するためのモデルが行われた。
訓練の中心は、要支援者支援にかかる内容

更、防災区民組織の災害対応全般にかかるマ

した安否確認、防災区民組織の組織体制の変者だけではなく防災区民組織員全員を対象とが得られた。避難所運営などの関係、要支援があり、多くの防災区民組織から多様な意見には、その他の災害対応を含めて考える必要ができるか確認し、災害時に円滑に避難行動

課題、どのようなポイントで連携を行うこと

同検討会により、双方の支援に関する現状とするための連携に関する検討会を実施する。

員を参加者として、避難行動要支援者を支援

定し、防災区民組織、福祉関係者および区職事業内容としては、モデルとなる町会を選事業を実施する。

ニュアルの作成・見直しなど、要支援者支援

支援が行えるよう検討していく。

としていたが、要支援者支援を遂行するためだけにとどまらず、防災区民組織の防災力を

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災害対策基本法改正を踏まえた防災対策 〜自然災害における避難確保の考え方〜
特集

組織と福祉関係者が連携した要支援者支援を

避難誘導訓練を実施する。実際に、防災区民

その後、検討会で検討した内容に基づき、

中 心 で 行 っ て き た 取 り 組 み に 加 え、 区 の 福

ま た、 こ れ ま で 区 防 災 課 と 防 災 区 民 組 織民組織などとの関係づくりにつなげていく。

ことにより、避難支援等関係者である防災区る取組指針」の改定を受け、今後、本区とし「避難行動要支援者の避難行動支援に関すおわりに行うことにより、連携方法や問題点の確認をけに、平時からの留意点などをまとめたリーである。また、避難行動要支援者やご家族向を他の防災区民組織などへ拡充していく予定

とめ、防災区民組織と福祉関係者の連携要領

最終的には、これらの事業の成果をとりま

物 資 の 見 直 し に 加 え、 避 難 後 の 生 活 支 援 もま た、 福 祉 避 難 所 の 開 設・ 運 営 方 法 や 備 蓄

報 手 順 の 共 有 化 を 行 っ て い く 予 定 で あ る。

野 や 生 活 福 祉 分 野 へ の 展 開 を 図 る た め、 情て い る。 こ の 検 討 結 果 に つ い て は、 障 害 分

個別避難計画の作成手法などの検討を行っに よ る 要 介 護 者 な ど の 避 難 行 動 に か か る、

在宅介護支援センターなどのケアマネジャーて 検 討 を 始 め た と こ ろ で あ る。 具 体 的 に は、な が ら、 避 難 行 動 要 支 援 者 支 援 な ど に つ い会」を設置し、専門家のアドバイスをもらい

祉部門を主体とした「災害時対応等検討委員

防災区民組織・福祉関係者などの地域全体で会での検討の中で、避難行動要支援者を区・に取り組むとともに、災害時対応等検討委員

述の防災区民組織と福祉関係者との連携強化

り方について検討を進めていく。さらに、前携を強化し、要支援者に対する避難支援の在て、防災部門、福祉部門がこれまで以上に連

また、本区の組織内における実施体制としている。

実効性のある計画を策定していきたいと考えの取り組み成果や地域の声を反映させ、より行っていく予定である。その中で、これまでても「品川区要配慮者支援全体計画」の改定を

避難行動要支援者の支援体制づくりの手引き

行うことができる。

フレットを作成し、自助の促進を図っていく

視野に入れた取り組みについても検討を進支える仕組みづくりを構築していく。

しこれからも各取り組みを推進していく。

取り残されない避難支援体制の実現を目指

り、 地 域 の 防 災 力 を 高 め、 災 害 時 に 誰 一 人

支援者を支援する体制を強化することによづ き、 そ れ ぞ れ が 役 割 を 担 っ て 行 動 し、 要

重 要 で あ る。 自 助・ 共 助・ 公 助 の 理 念 に 基

か か る 全 て の 人 が 協 力 し、 対 応 す る こ と が被 害 を 最 小 限 に と ど め る た め に は、 支 援 に

災害発生時における避難行動要支援者のめていきたいと考えている。

避難誘導ワークショップ

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災害時に地域のみんなで命をつなぐために
こうち

おかざき せ い やする鏡川の下流域を中心に都市が形成されて北に急峻な四国山地を背負い、ここに源を発

高知市は、四国南部のほぼ中央に位置し、別避難計画作成については、それぞれの地域

どについて取りまとめた。このプランで、個した避難行動にかかる支援体制やその方法なを守るための、避難行動要支援者名簿を活用策定し、災害時に避難支援を要する方々の命動要支援者の避難支援プラン（全体計画）」をで、名簿情報の提供への同意を増加させるこて福祉専門職の方に説明していただくこと関係を築いているため、制度内容などについは、日頃から要支援者と関わることで良好な福祉事業所をはじめとする福祉専門職の方助言をしていただくこととした。介護・障害度の周知および同意確認書の提出についての

高知市長（高知県）岡﨑誠也

いる。南は浦戸湾を経て土佐湾に面し、東西において、要支援者本人、家族および避難支とが狙いであった。

はじめにに広がる海岸線から黒潮が流れる雄大な太平

援等関係者の具体的な話し合いを通じ、個々多く、特に夏から秋にかけては台風の進路に水害を経験してきた。年間を通じて降水量も地帯が広がっていることから、過去に幾多の付近には約７㎢にわたって海抜ゼロメートルて形成された沖積平野で、標高が低く、河川

中央の平野部は、鏡川や国分川などによっ聞かれるようになった。

大きく、対応が負担である」などの声が多くに不安がある」「要支援者の身体状況の変化がや疾病に関する知識がなく、要支援者の支援

難計画の作成に取り組む地域住民から「障害が、取り組みを進めていくにつれて、個別避に進めることを基本的な考え方としていた

平常時および災害時の支援体制を築き上げる

要支援者対策の取り組みを通じ、要支援者の握し日頃の見守りにつなげるなど、避難行動

祉事業所側は、要支援者と地域の関わりを把ら助言をいただくこととした。介護・障害福

介護・障害福祉事業所などに専門職の知見か

また、個別避難計画の作成に当たっても、

きゅうしゅん

洋を一望できる地理的条件にある。

当たることから、年によっては３０００㎜を超す世界的にも有数の降水量がある。また、に避難行動要支援者対策の推進などについて

これらの課題に対応するべく、令和元年度

さらに、令和２年度には、ハザードの状況ことを目指した。
％程度といから個別避難計画の作成の優先度が高いと想〜検討するプロジェクトチームを結成し、個別定される沿岸部５地区をモデル地区として選年以内の発生確率がわれる南海トラフ地震の被害想定も大きく、

避難計画作成に当たって、日頃から要支援者

定し、高知市社会福祉協議会や地域包括支援

今後

風水害・地震などの災害に対する備えが重要とつながりのある庁内関係各課および福祉専
な課題となっている。

要支援者に対して、避難行動要支援者対策制

事業に取り組んだ。

福祉専門職が連携して避難行動要支援者対策

センターなどの協力を得て、行政・地域住民・

12

具体的には、介護・障害福祉事業所などに、門職などの協力を得る仕組みを構築した。

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年 月に「高知市避難行
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これまでの背景について
本市では、平成市政 AUGUST 2021

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寄稿

災害対策基本法改正を踏まえた防災対策 〜自然災害における避難確保の考え方〜
特集

た。特に、避難行動要支援者名簿の情報を活方 に つ い て、 市 よ り 地 域 住 民 に 説 明 を 行 っ取り組むに当たって、取り組みの内容や進め

モデル地区で避難行動要支援者対策事業に

動要支援者の要件には該当しないが気になる

地域内の避難行動要支援者もしくは「避難行も力を入れた。「防災＆支え合いマップ」は、するため、「防災＆支え合いマップ」の作成にまた、要支援者と地域との関係性を可視化

がりを把握していない要支援者に対する最初

ターの職員が参加したため、地域住民でつな

高知市社会福祉協議会や地域包括支援セン

また、「防災＆支え合いマップ」づくりには同士で考えていくための良い材料となった。

どのように「助け合い」を作っていくか、住民意見が出され、それに防災・福祉それぞれの用した具体的な取り組みが進んでいないこと人」を、地域全体を印刷した地図上にシールのアプローチ方法や、実際に支援が必要だと性について懐疑的であった地区でも、最終的や、個別避難計画を作成する必要性と計画作などでマークし、それらの人と「関わる人」を感じた場合の福祉サービスとの連携方法につ視点を合わせることで、これから先の地域が成を契機として、地域全体で顔の見える関係

線で結ぶことで地域の状況を可視化し、住民いても話し合われ、地域住民が、防災の意識には理解が得られた。

づくりを進めていきたいことを重点的に説明のつながりや防災・福祉などの地域課題を参モデル地区事業した。結果、最初は個別避難計画作成の有用だけでなく、福祉の考え方についての理解を視化していたが、それに防災の視点を盛り込

え合いマップ」
を作成し、地域福祉の実態を可中心となって、地域福祉推進の視点から「支各要支援者に個別訪問を行い、個別避難計画

基に地域住民・福祉専門職・行政が協力してを取り巻く状況が明確になると、その情報を「防災＆支え合いマップ」づくりで要支援者深める契機となった。

み、災害時の支援と平常時の支援を同時に検

こうどの

せ

を作成した。５地区における令和３年４月時

み％）、三里種崎４区地％）、長浜御畳瀬

ま討できるようにした。災害時に要支援者の支

人（約

人（約

点の個別避難計画作成者数は、春野甲殿地区

人中

人中援を行うためには平常時の関係性が重要であ

地区で

で同意者数
地域の関係性を深めることが狙いであった。

％）、三里十津深浦地区％）、横浜安ヶ谷地区で

人（約

人（約

人中

人中

％）となっており、目に見える

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区で
で

人（約

98
所などが明確になると、地域住民からも課題

域資源として活用できる地域活動やサロン場ている方の存在や、避難路整備の必要性、地も、地域住民が主体となることが多かった。

避難計画作成のため要支援者を訪問した際地域住民のつながりがある地区が多く、個別

モデル地区に選定された地区は、日頃から個別訪問における工夫

形で取り組みの成果が現れている。

人中

59

91

97

いずれの地区でも、この「防災＆支え合い
マップ」づくりでは活発に地域の情報が出され、要支援者のつながりや、区画における若年齢層や高年齢層の集中度、住民による地域
資源や近隣の把握状況などが可視化された。

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60

84

31

78

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解決方法や地域資源の活用について積極的に要支援者の関係者の把握から始まり、孤立し

21

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34

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ることから、防災への取り組みを契機として

これまでも地域と高知市社会福祉協議会が加者全員で共有する手法である。

「防災＆支え合いマップ」
づくりの様子40

AUGUST 2021 市政

支援者側も抵抗が少なく、スムーズな個別避成のためさまざまな聞き取りを行うことに要

顔見知りであったからこそ、個別避難計画作

たという声もあった。

支援者の情報を効率的に収集することができれ違った視点で気付きを得ることができ、要ペアで訪問することとした地区では、それぞ作用した事例となった。

とができ、福祉と防災の連携が非常にうまくが一目で分かるようにした地区や、訪問前にした。例えば、名札を作成し、訪問者の立場げるために地区ごとにさまざまな工夫を実施

訪問に当たっては、要支援者の不安を和ら

関係づくりの重要性を実感した。

げられており、地域内における平常時からのあったからこそできたことだ」との意見も挙動に参加した住民からは「日頃からの交流がなげた事例もあった。地域住民からも、訪問知症の初期症状に気付き、今後の見守りにつ者の反応で地域包括支援センターの職員が認待したためである。実際に訪問の際、要支援て、福祉専門職からの気付きを得ることを期してしまう家の様子や住民の反応などについ民とペアで行うこととした。地域住民が見逃ンターや高知市社会福祉協議会の職員が、住ある地区では、個別訪問を地域包括支援セ

隣近所に誰が居住しているかも知らないとが出るかは懸念がある。

うに取り組みを進めたとして同じような結果

地域内のつながりがあるとは限らず、同じよし、高知市中心部などの都市部では同程度の計 画 策 定 率 が 高 い 一 因 と な っ て い る。 し かを把握している方が多かったことが個別避難のつながり（コミュニティ）があり、要支援者

今回のモデル地区５地区は以前から地域内

今後の課題

難計画作成につながったといえる。実際に活チラシを配布し、個別訪問が行われるといういう地域の場合、鍵になるのはやはり福祉専

なるにつれて関係性の比重は福祉専門職に傾を経験してどのようなところに気を配れば良また、ある要支援者は地域から孤立しておくと思われる。また、災害対策基本法の改正情報を周知した地区もあった。また、男女のり、住民による訪問は難しいとしてアプロー

により、市町村に個別避難計画の作成が努力門職である。モデル地区では、要支援者につチ方法に課題があったが、要支援者が利用し義務化されたため、作成の優先度などを考慮

いのか知っておきたいとの意見が挙げられ、ている介護・障害福祉事業所から助言を受け、した結果、福祉専門職や医療関係者などに関いて地域住民と福祉専門職のどちらも深い関地域包括支援センターの職員が地域住民と共与していただかなければならない場面がこれ地域での認知症対応講座の実施などが検討さに訪問した。結果として個別訪問の際に要支までより多くなることも想定される。今後のわりがあるということがあったが、都市部に要支援者防災訓練の様子れることとなった。

援者と地域住民の方に共通の趣味があること

これまでの取り組みで築いた防災と福祉の取り組みでは、モデル地区以上の連携体制がた。また、この要支援者は福祉サービスを利連携体制を礎に、災害時のみならず平常時かが判明し、今後も交流を深めることを約束す

用し近隣の散歩をしていたが、その散歩コー

ら、要支援者を誰一人取り残すことのない地求められる。

スを災害時の避難経路を含むルートに変更す

域づくりを行っていきたい。

るなど、地域住民との関係づくりにつながっるなど防災への意識を日常生活に組み込むこ市政 AUGUST 2021

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災害対策基本法改正を踏まえた防災対策 〜自然災害における避難確保の考え方〜
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