地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割【論文】

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割―住民監査請求の可否および監査委員監査の充実の必要性を通じて―

The Role of Audit Function against Illegal Spending by Discretionary
Disposition of the Head and Local Assembly Resolution in a local government―From Perspective Whether Resident Can Claim Audit Request andthe Needs of Corresponding Audit to be Fulfilled

紺

野

卓

KONNO Taku

目次
１

はじめに

２

長の専決処分および裁判例の検討
２－１

長の専決処分の解釈

２－２

裁判例の検討⑴

福島地判昭和43・3・18（行集19巻3号399頁）⑵

奈良地判昭和57・3・31（行集33巻4号785頁）

ⅰ

概要

ⅱ

地裁判決

⑶

３

東京高判平成13・8・27（平成13（行コ）74号：裁判所ウェブサイト）

ⅰ

概要

ⅱ

高裁判決

長の専決処分と住民監査請求
長の専決処分および住民監査請求の可否

３－２

裁判例の検討４３－１⑴

名古屋高判昭和44・3・31（行集20巻2・3号317頁）⑵

青森地判昭和52・10・18（判時895号65頁）⑶

東京高判平成25・8・29（平成25（行コ）189号：裁判所ウェブサイト）

長の専決処分と議会の議決の関係および住民訴訟の提起可能性⑴

仙台高判昭和49・3・13（行集25巻3号117頁）⑵

最大判昭和37・3・7（民集16巻3号445頁）

５

長の専決処分と議会の議決に基づく支出に対する住民の監視機能の検討

６

おわりに
—1—

『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割（要旨）
地方自治法179条1項では，普通地方公共団体の長は，「議会が議決すべき事件」を処分することができることを定めている。法律上，長の専決処分が許容されていることを所与としつつも，住民に選挙で選出された「首長」と「議会」の二元代表制を中核とする地方公共団体の行
政運営においては，議会の議決を経ない専決処分を長が頻繁に行うことは原則的に避けるべきと考える。本稿では法律上の議論もあまり活発ではなかったといえる長の専決処分と議会の議決の関係性やその解釈について，またこれらに対する制御機能について，主に住民訴訟の裁判
例を使って検討を加える。例えば長の専決処分で違法とも推量できる支出が行われるようなケースでは，同支出に対する何らかのコントロールが必要となる。議会がその機能を果たすことが最も重要と考えるが，もしも議会が同機能を適切に果たさない場合には，住民監査請求が一定の制御機能を持つべきであり，このような法解釈は十分に可能であることを明らかにした。

１

はじめに

該当するケースと推量できる2）。確かにわが国だけでなく世界的なパンデミックとなった

地方公共団体の長の専決処分について，地今般の未曾有の災厄は，極めて異例のことで

方自治法（以下，自治法）は，普通地方公共あり，自治体トップの迅速な判断による機動団体の議会が成立しないとき，…普通地方公的かつ有効な対応が求められる特殊ケースで共団体の長において議会の議決すべき事件にあるため，当該支出金額の多寡や配布方法のついて特に緊急を要するため議会を招集する

妥当性等については別途検証も必要と思われ

時間的余裕がないことが明らかであると認めるが，緊急性を伴う同支出の必要性は十分にるとき，又は議会において議決すべき事件を理解ができる。

議決しないときは，当該普通地方公共団体の他方で，今般のように国（政府）が緊急事

長は，その議決すべき事件を処分することが態宣言を発出するような極めて異常なケースできることを定めている（179条1項）。次に，は別として，
住民に選挙で選出された「首長」

普通地方公共団体の長は，次の会議においてと，同じく住民に選ばれた議員で構成される

これを議会に報告し，その承認を求めなけれ「議会」の二元代表制を中核とする地方公共ばならない（同条3項），前項の場合におい団体の行政運営においては，その一方にあるて，条例の制定若しくは改廃又は予算に関す

首長が議会の議決を経ない専決処分を頻繁にる処置について承認を求める議案が否決され行うことは原則的に避けるべきと考える（極たときは，普通地方公共団体の長は，速やか論すれば，専決処分が中心でよいとするならに，当該処置に関して必要と認める措置を講

議会は不要ということになろう）。ここは原ずるとともに，その旨を議会に報告しなけれ則に立ち返り，法律上，長の専決処分をどの1）ばならない（同条4項）ことを規定している 。

ように解釈すべきか，あるいは同処分に対し

上記179条1項下線部で規定する「特に緊て如何なるコントロールが可能かについての急を要するため議会を招集する時間的余裕が検討が必要と考える。すなわち専決処分が常ない」ケースとしては，例えば今般の新型コ態化することは健全な行政運営とはいえない

ロナウイルス感染症に対応する形で各自治体

ため，改めて専決処分の法的な観点からの解が決定した給付金や協力金の支給等がこれに釈が必要と考える3）。

『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）—2—地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

次に，自治法は，長が専決処分を行った場

対して，ステークホルダーである住民が一定合であっても「次の会議においてこれを議会の牽制機能を果たすべきであり，同機能は住に報告し，その承認を求めなければならない

民監査請求を通じて達成することが可能と考（179条3項）」としているため，専決処分をえるためである4）。合わせて住民監査請求に所与としつつも議会の審議を完全に避けて通対応する監査委員の果たすべき役割が大きくることはできない。他方，例えば専決処分でなると予想できるため，上記に対応する監査行った補正予算に関する議案について議会に委員監査の役割についても検討を加える。

「否決」された場合には「速やかに，当該処置に関して必要と認める措置を講ずる」（同２

長の専決処分および裁判例の検討

4項）ことを定めているため，自治法は，専決処分について議会の承認が得られないケー

２－１

スは十分に射程にいれた規定を設けているこ

自治法179条所定の専決処分について，松とがわかる。

長の専決処分の解釈

本は「本条は，議会において議決すべき事件

ところで「長の専決処分に基づく支出」お又は決定すべき事件に関して，必要な議決又よび「議会の議決を経た予算支出」を個別には決定が得られない場合において補充的手段

観察するに，もしも夫々に違法な財務会計行として，当該普通地方公共団体の長に専決処為と見做される内容がある場合には当該行為分の権限を認めたものである。…特別の場合に対する何らかの法的対応が必要と考える。

に，議会の議決を経ずに，長が，議会におい

本稿では特に「財務会計行為としての支出て議決又は決定したものと同様の法的効果を面」に着目して，「長の専決処分による支出」

持つ処分又は決定を行うことである」5）としおよび「議会の議決を経た予算支出」の夫々ている。

について，もしも違法な財務会計行為に該当加えて，専決処分の実施がありうるケース

する支出があった場合の法的対応としての住として，⑴議会が成立しないとき，⑵自治法

民監査請求の有効性を検討する（本来，住民113条ただし書の場合においてなお会議を開

監査請求は「不当な財務会計行為」も含む

くことができないとき，⑶普通地方公共団体

が，本稿では裁判例を利用して論を進めるたの長において議会の議決すべき事件について

め「違法」な財務会計行為を中心に検討を加

特に緊急を要するため議会を招集する時間的える）。また長の専決処分による違法支出が余裕がないことが明らかであると認めるとき，あったと仮定して，その後179条3項所定の⑷議会において議決すべき事件を議決しない

議会の議決を経ることで同支出は適法になるときをあげている6）。

のか，すなわち違法性が治癒するのかという問題も別途検討する。

上記4つのケースで行う専決処分について，「…その処分は本来議会の議決を経て行われ改めて本稿では法律上の議論もあまり活発たものと同様に適法かつ有効であることはもではなかったといえる長の専決処分についちろんである。ただし，右の4つの場合のいて，裁判例を利用しつつ，自治法はどの範囲

ずれかに該当するものとする長の認定が客観までの専決処分を許容しているか，また専決的に誤っていた場合は，その処分が違法とな処分による支出および議会の承認を得た支出

る」7）としている。

は夫々住民監査請求および住民訴訟の対象と前述の通り，今般の新型コロナウイルス感なるのかを中心に検討する。本稿の意義だが，染症にかかる各自治体が実施した給付金及び長の専決処分および議会の承認を経た支出に協力金等については，上記⑶で示す「特に緊—3—『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

急を要するため議会を招集する時間的余裕が２－２ない」ケースに該当するものと推量できる。

⑴

裁判例の検討福島地判昭和43・3・18（行集19巻3号399頁）

他方，前記のとおり自治法は，議会に諮る
時間がない緊急の事態であっても「普通地方

本件は，福島県旧飯坂町（その後，被告Y

公共団体の長は，次の会議においてこれを議（福島市）に吸収合併される）に住む住民Xが，会に報告し，その承認を求めなければならな

旧飯坂町町長Aが専決処分で行った町道の路い」（179条3項）ことを規定している。また線の認定について，道路法8条2項で定める

同4項では「条例の制定若しくは改廃又は予ようにあらかじめ議会の議決が必要と規定し算に関する処置について承認を求める議案がているのにも関わらず行われた違法な処分で否決されたときは，普通地方公共団体の長は，あったとしてYに対して損害賠償請求を求め速やかに，当該処置に関して必要と認める措た事案である（なお本件では，Xが所有権を置を講ずるとともに，その旨を議会に報告し有する土地が町道の認定対象となっているとなければならない」としている。

いう「私権の制限」という争点もあるがここ

これと関連して同専決処分がその後の議会では扱わない）。

で承認が得られないケースについて，松本は，地裁は，長の専決処分の性格について「…

「議会の承認が得られなかった場合といえどＡのした右専決処分の効力について考えるに，も当該処分の効力そのものには影響がない。

道路法8条2項は，市町村長が路線を認定し何故ならば，本条の専決処分は，議決機関たようとする場合においては，あらかじめ当該る議会がその本来の職責を果たしえない場合

市町村の議会の議決を経なければならない旨又は果たさない場合に長が補完的に議会に代を規定しているが，これは路線の認定すなわ

わってその機能を行うものであり，また時間

ち路線の特定は，その後これに続いてなされ的に余裕がないために処分するものであるかることが予定される道路の区域の決定，道路ら，議会の承認が得られないためその処分が敷地に対する権原の取得，道路造成工事，供無効になるとすれば，すでに行われた処分に用の開始と相まつて，政治・経済・文化に影関係する者の利益を害し，行政の安定をそこ

響を及ぼすことが甚だ大きいために，あらかない，当該処分の目的を達成することも不可じめ当該議会の議決を経由すべきものと規定

能となる場合も考えられ，本条制定の趣旨がしたものと思料される。しかし，道路法なら

8）

全く没却される虞れがあるからである」 とびに地方自治法は，市町村長の道路認定につし当該法的効力の有効性を説明している。

き専決処分により行うことを制限する規定をそうなると専決処分の法的有効性ゆえに，おいていないし，市町村長の専決処分を許さ

入り口部分での専決処分の適正な運用が強くれないと解すべき特段の事情は見当らないか求められることとなる。その場合，専決処分

ら，市町村長は路線の認定についても当該議できる範囲の解釈について，また専決処分と会を代行して専決処分をなし得るものと解す

議会の議決との関係，加えて議会とは別に長べきである」と判示した。

の専決処分に対して適正な牽制機能を持つべ

上記判決は，あくまでも本事案に即した内きと考える住民の監視機能と監査委員監査の容の判決であることはその通りだが，ここで有効性について検討を加えることは重要性を

は法律上も「専決処分により行うことを制限持つと考える。以下では上記問題の夫々につする規定」がない場合，あるいは「専決処分いて裁判例を使って検討していく。

を許されないと解すべき特段の事情」が存在しない場合には，広く専決処分は可能である『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）—4—地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割て同差額の金員を各議員の席上に配らしめ，との判断を示している。

全議員がこれを受領した。
⑵

翌23日，Ｙ1は，職員の給与を改定する条

奈良地判昭和57・3・31（行集33巻4

例等について本件専決処分をなしたため条例号785頁）
ⅰ

は同日に公布された。同26日には補正予算お概要

本件は，奈良県東吉野村の住民であったX

よび改正された条例に基づき，一般職職員にらが，本件各公金の支出当時に村長であった対する差額給与支給が行われ，Ｙ１とＹ2を

Ｙ１，同じく同村の収入役であったＹ2およ含む常勤の特別職4名に対しても夫々給与差び本件各公金の支出にかかる給与又は報酬を額が支払われた。

受領した同村特別職職員Ｙ3らを被告として，
Ｙ１とＹ2には損害賠償を求める，またＹ3

ⅱ

らには不当利得返還を求める住民訴訟である。

Ｙ1は，12月議会会期中であり直接に議会

地裁判決

本件各公金の支出の具体的な内容だが，昭の審議・承認が可能であった補正予算案およ

和52年12月当時，国会において国家公務員のび条例改正案を専決処分していること，およ

給与の一部を改正する法律案が係属・審議さび給与改正の対象者に専決処分を行うＹ1自れており，自治法施行規程55条に基づき，国身が含まれていることも勘案するに，本件固の官吏の給与にならうべきものとされている

有の問題点をいくつか指摘できるが，以下で普通地方公共団体の一般職員の給与の改定がは，本稿に関わる専決処分の範囲に絞って判

奈良県及び県下市町村においても要急の問題

決文を検討する。
地裁は，「Ｘらは，自らに関係する給与等とされていた。
同村においては，国会での法案可決を待っの改定を内容とする条例改正は専決処分にて一般職職員の給与を改定すべきものとされ，よってなしうる事項に該当せず，これを行っ

Ｙ1は「一般職の職員の給与に関する条例のた点で本件専決処分には重大・明白な瑕疵が一部を改正する条例（案）」を作成するととある旨主張する。…しかしながら法179条のもに「昭和52年度東吉野村一般会計補正予算

文言上，専決処分は本来議会が議決しなけれ（案）」を調整し，右給与改定に必要な財政措ば意味をなさないような事項を除き，その議置をこれに計上したほか，従前からの同村の決事項のすべてに及びうるものであつてひと慣行により，一般職の給与改定に合わせて特り給与改定を内容とする条例改正についての別職職員の給与・報酬も改定すべきものとしみ専決事項外とは解されないこと，…本件にて，そのための条例改正案を作成してこれもついては（Ｘらの評価はともかく）特別職の補正予算（案）に計上した。

給与・報酬の値上げの概略が議会で事実上説

昭和52年度第6回東吉野村村議会は，12月

明されているのに，右値上げ巾が過大である

12日～22日の日程で開催されたが，ここではとか，お手盛にあたるとかの指摘が議員から条例改正案は当初から議題として提案されな全くなされておらず，…正式に追加提案によかった。条例改正案と補正予算（案）は議会

る議決が行なわれたとしても右改正案の修正

総務委員会に付託されたが，ここでは長の専又は否決が行なわれたであろう蓋然性はほと決処分が望ましい旨の意見集約がなされた。

んどないことなどの事実に照せば，本件専決

同年12月22日の村議会最終日には，Ｙ2は，処分は当不当はともかく法令に違反する違法

会期終了によって特別職たる議員の報酬差額なものと評価することはできない」と判示し支給が遅れることを懸念して，担当職員をしＸらの訴えを棄却した。

—5—『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

同判決は179条の条文解釈に触れつつ「専することはできないため，応訴事件の和解を決処分は本来議会が議決しなければ意味をな

都知事の専決処分とした本件議決は無効であさないような事項を除き，その議決事項のする等を主張し，Ｙの専決処分の違法性を主張

べてに及びうる」としており，長の専決処分した。
第1審東京地裁は，本件議決は自治法180が可能な守備範囲は相当広範であるとする解条1項に違反するものであり，結果，違法な釈を示した。

本件議決に基づく都知事の専決処分は違法で⑶

東京高判平成13・8・27（平成13（行コ）74号：裁判所ウェブサイト）

9）ⅰ

あった旨を判示したが，他方で都には損害が発生していないとしてXらの請求を棄却し概要た12）。これを不服として控訴したのが本件で本件は，東京都が株式会社Ａとの土地売買ある。

および土地交換契約にあたり，Ａから損害賠償請求訴訟が提起されたことに対して東京都ⅱが応訴したが，その後，東京都知事Ｙの専決

本件での主要な争点は，自治法180条1項

高裁判決

処分により和解金85億円を支払うことでＡとの解釈，および同解釈に関連した知事の専決

和解したことに対して，東京都の住民Ｘらが，処分に対する都議会の議決が妥当であったか

本件和解は都議会の議決を経ていない違法な否かといえる。

ものであるため，同支出85億円は違法な公金

上記のとおり180条1項は「軽易な事項」の支出にあたり，これにより東京都に約56億について長の専決処分は可能である旨を規定円の損害が生じたとして東京都に代位して，しており，都議会はこの条文を根拠として知支出当時に都知事であったＹに対して損害賠事が専決処分できる事項として「都が応訴し償を請求した住民訴訟である。

た事件の和解」を議決した（昭和39年4月1

ところで自治法では，普通地方公共団体の議会の権限に属する軽易な事項

10）日以降適用）。他方，都議会が議決した内容

で，そのの是非は別として，本件における「和解金85

議決により特に指定したものは，普通地方公億円」を支払って和解することが「軽易な事共団体の長において，これを専決処分にする項」であることについて広く一般の理解は得ことができることを定めている（180条1項）。

にくいとも思われる。

同規定に対応する形で，東京都においては，高裁は，「…自治法96条1項12号は，普通

昭和39年3月23日，上記の軽易な事項に該当

地方公共団体が行う訴訟上の和解についてはするものとして，⑴都が提訴する訴えであっ議会の議決を要するものと規定している。こてその訴訟の目的の価額が1,000万円以下のれは，普通地方公共団体が，紛争の一方当事もの，⑵都が応訴した事件および⑴の事件に者として，民事上の紛争を解決するについてついてする和解，の左記2つを定めたうえでは，その紛争解決手段及び内容が地方公共団

都知事の専決処分ができることを議決した11）。

体の利害及び権利義務関係に重大な影響を及Ｘは，本件議決は「軽易な事件」でなけれぼす場合があることにかんがみ，当該和解のば知事の専決処分とすることができない旨を可否自体を議会が決するよう定めているもの

規定する同180条1項に違反する無効なものと解される。…他方，180条1項は，普通地である，また，東京都が応訴することは，そ方公共団体の議会は，議会の権限に属するこもそも都議会の議決事項ではなく都議会がことであっても，軽易な事項については，議会

れに関する事項を知事の専決処分として委任の議決により特に指定して，普通地方公共団『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）—6—

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

体の長の専決処分にゆだねることができるもないであろう。例えば，松本が指摘する通りのと規定している」として，基本的な議会の専決処分にいたる過程で「長の認定が客観的議決と和解について，また180条1項との関に誤っていた場合は，その処分が違法となる」

係性を整理している。

のが通常の法解釈と考えるべきであろう13）。

次に高裁は「…およそ都が応訴した訴訟事

その場合どのように長の専決処分の違法を追件に係る和解のすべてを知事の専決処分とす求できるかだが，特に長の違法行為を制御することは，あまりに広範囲の和解を知事の専べき議会がその役割を果たさない場合は，行決処分にゆだねるものといわざるを得ない。

政への牽制機能ないしコントロールとして期応訴事件に係る和解のすべてが軽易な事項で待できるのが住民による監視機能であり，そあるとすることは，「和解」を原則として議の中でも住民1人からでも行使できる住民監

会の議決事項とした96条1項12号及び議会の査請求制度は有効性が高い規定と考える。

権限のうち特に「軽易な事項」に限って長の自治法は，普通地方公共団体の住民は，当専決処分にゆだねることができる旨を規定し該普通地方公共団体の長若しくは委員会若している180条1項の趣旨に反するものであっ

くは委員又は当該普通地方公共団体の職員にて，本件議決は，都議会にゆだねられた上記

ついて，違法若しくは不当な公金の支出，財裁量権の範囲を逸脱するものというべきであ

産の取得，管理若しくは処分，契約の締結若る。したがって，都が応訴した訴訟事件に係

しくは履行若しくは債務その他の義務の負担

る和解のすべてを知事の専決処分とした本件があると認めるとき等（以下，違法な財務

議決は，180条1項に違反する無効なものと会計行為），…監査委員に対し，監査を求め，いうほかない」と判示した。

当該行為を防止し，若しくは是正し，若しく

他方で，都議会が議決した上記内容は無効

は当該怠る事実を改め，又は当該行為若しくであるものの，実際に運用されてきた約34年は怠る事実によって当該普通地方公共団体の間の間に住民から疑義が出たことはなく，ま被った損害を補塡するために必要な措置を講た住民に不利益が生じた事実は認められない

ずべきことを請求することができることを定こと，そしてＹには，その専決処分をゆだねめている（242条1項）。

た本件議決が違法であることを理由として，

住民監査請求制度の趣旨について，最高裁

東京都に対して損害賠償義務を負担すべき責は，「普通地方公共団体の財政の腐敗防止を任は生じないとしてＸらの控訴を棄却した。

図り，住民全体の利益を確保する見地から，当該普通地方公共団体の長その他の財務会計

３

長の専決処分と住民監査請求

職員の違法若しくは不当な財務会計上の行為
又は怠る事実について，その監査と予防，是３－１

長の専決処分および住民監査請求の可否正等の措置とを監査委員に請求する権能を住民に与えたものであって，…住民訴訟の前置

長の専決処分の範囲を規定した法令等はな手続として，まず当該普通地方公共団体の監

いものの，前記裁判例も概観すると，長が専査委員に住民の請求に係る行為又は怠る事実決処分できる範囲をかなり広範に捉えているについて監査の機会を与え，当該行為又は当ことが分かる。

該怠る事実の違法，不当を当該普通地方公共

他方，長が専決処分できる範囲が広範に認団体の自治的，内部的処理によって予防，是

められるという解釈が，そのまますなわち長14）
正させることを目的とするものである」とが極めて強い権限を持つという解釈とはなら判示している。

—7—『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

上記の条文解釈および上記判例が判示する

め，住民訴訟の対象となる行為には該当しな

内容によるなら，まずは長の違法な財務会計

い，⑵土地の取得に係る手付金2,000万円支

行為が住民監査請求の対象となることは明ら出については，私法上の売買契約およびそのかなため，当然ながら長の専決処分もその対履行のため行政庁の公権力の行使としてなさ

象になると推量できる。

れた行政処分とはいえない，⑶Ｘが主張する

他方，ここで大きな問題となるのが，例え条例の取消しを求める部分については，控訴ば前記した東京高判平成13・8・27の事案で審で追加主張がされたこともあり，適法に住あったように，都知事の専決処分が違法な財

民監査請求が前置されているとは認められな

務会計行為の「先行行為」となり，実際の和

いとし，Ｘの訴訟の提起は不適法であるとし解金85億円の支出が「後行行為」と見做されてＸの控訴を棄却した。

る場合において，住民監査請求の対象を「実本件で争点となった市庁舎の位置に関連し際の支出行為」に限定する立場をとるなら，て，自治法は，地方公共団体は，その事務所「実際の支出行為」を実行するのは長ではなの位置を定め又はこれを変更しようとするとくその委任を受けた財務会計職員となる点できは，
条例でこれを定めなければならない（4ある。すなわち，実際の支出行為を行う同職

条1項），…これを変更するに当つては，住員は誠実に当該職務を全うしているだけとい

民の利用に最も便利であるように，交通の事えるため，同職員の行為について法的責任が情，他の官公署との関係等について適当な考発生することは妥当とはいえず，何よりも自慮を払わなければならないこと（同2項）を治法が予定した対応ということはできないと定めている。
Ｘは，上記の自治法規定を引用する形で，考える。
したがって，以下では「先行行為」として新庁舎が建設される場所が市民生活の中心地の長の専決処分そのものが住民監査請求の対から大きく離れている等の問題点を指摘する

象となりうるのかについて裁判例を使って検とともに，この問題を含む条例改正は違法で討する 。

あると主張した。

15）

ところで本件について概観するに，Ｙの土
３－２⑴

地取得の契約にかかる専決処分が，市庁舎の裁判例の検討名古屋高判昭和44・3・31（行集20巻

位置を変更する条例改正がされる前の処分であったということもあり，仮に「違法な処2・3号317頁）
本件は，愛知県稲沢市の住民Xが，稲沢市分」でないとしても，少なくとも「不当な処長Yが昭和43年4月1日付で行った市庁舎建分」であったということはできよう。つまり設用地取得に関する専決処分により，同年5

住民の民意を酌んで市庁舎の位置の変更を行

月11日に土地売買契約を締結して手付金としうべきところ，そのような決定プロセスは一て2,000万円を支出した措置について，さら切見られなかったことにも鑑みるに，この点に翌昭和44年2月7日付で改正された「稲沢で，本件住民訴訟に前置する住民監査請求段

市役所の位置に関する条例の一部を改正する

階の監査委員監査においては，Ｘの主張を汲条例」の交付処分について，夫々取り消しをみ取る余地はあったと考えることができる。

求めた住民訴訟である。
高裁は，以下の3点をあげて本件訴訟は不適法であるとしている。ここでは⑴Ｙの専決処分は市議会に代わってなした意思表示のた『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）—8—⑵青森地判昭和52・10・18（判時895号
65頁）

本件は青森県碇ヶ関村の住民Ｘらが，同村

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割の村長Ｙに対して，Ｙが昭和49年12月28日にた16）。

行った同村特別職の給与等を引き上げる条例

また本件では，Ｙ自らの給与の増額を含む改正をする各専決処分についてその無効等を条例改正を専決処分したことになるが，この提起した住民訴訟である。

ことについて裁判所は「…結局，Ｙとしては，

上記専決処分の内容だが，専決処分の前日

年が明けてのちに村議会を招集しその議決に12月27日，Ｙは，同村議会に対して村長Ｙ・

よって本件各改正条例が制定されるのを待っ

助役・収入役の各特別職職員の給料，村議会て，これに基づいて給料，報酬の差額分を支

議長・副議長・議員の報酬並びに教育委員会給したとしても事件の処理としては何ら遅き

委員長の給料の額を夫々同年4月1日に遡っに失する事情にはなかったものであるから，て引き上げることを内容とする各改正条例案

Ｙが当時の状況下で「議会を招集する暇がなを提出したが，村議会は同改正案をいずれもい」とした判断は著しく誤っており，専決処

反対多数で否決した。これに対して翌28日に，分権を行使しうる要件の認定につき村長に許Ｙは，専決処分をもって議会に否決された上された裁量の範囲を逸脱したものといわざる

記改正条例案と同様の内容を含む改正条例をを得ない。…また，Ｙは，村議会が先に特別制定公布した。

職職員等の給与，報酬の各改正条例案を否決

Ｘらは，同専決処分によりＹが同村の公金したことは，前記条項が規定する，長が専決が違法・不当に支出し，また，将来支出する処分をなしうる別の場合である「議会が議決

おそれがあるので，これを防止する措置を講すべき事件を議決しないとき」に該当するとずることを求めて監査委員に監査請求を行っして本件専決処分の適法であることを主張す

たが，監査委員は，請求事実は違法・不当なる。しかし，否決も議決の一種であるから，公金の支出とは認められないとして住民監査

議会が否決の議決をしている以上，村長にお請求を棄却したためＸらが提起した住民訴訟

いて専決処分権を行使しうる一つの場合であが本件となる。

る議会が何らの議決をせずまたはできない場

地裁判決では「…自治法242条の2による合には該当しないことは明らかであり，Ｙの住民訴訟の対象となる行為は同法242条1項

右主張はもとより失当である」と判示しＹにに監査請求の対象として掲げられている行為

対する不当利得返還請求を認容した。

に限られ，したがって議会の行為自体を右訴⑶

訟の対象とすることはできないが，しかし，東京高判平成25・8・29（平成25（行コ）189号：裁判所ウェブサイト）

専決処分はあくまでも執行機関である長が法によって特に認められたその独自の権限に基本件は，千葉県白井市の住民Xらが，白井づきその名においてなす行為であって，た市がその沿線となる鉄道会社に補助金を支払だその効果において議会の議決と同一である

うことを決定した元市長Ａが行った専決処分というものであるから，この法的効果の面のは自治法179条1項の要件を欠く違法があるみを捉えてこれを議会の議決と同視し，一般ため，公金の支出も違法・無効であるとして，的に住民訴訟の対象から除外することはでき

現市長Yに対して鉄道会社に対する支出相当ない。若し専決処分の内容となった案件が義額および振込手数料の損害賠償をＡに請求す

務負担を内容とする行政処分としての性質をることを求める，また鉄道会社に同額の不当もつものであれば，住民訴訟の対象となりう

利得の返還等を請求するよう求めた住民訴訟

る適格性を備えているものと解する」とし長である。原判決はＸらの請求趣旨を認めＹにの専決処分は住民訴訟の対象になると判示し対する損害賠償請求を認容したため，これを—9—『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

不服としてＹが控訴したのが本件となる17）。

決を回避したとみることはできない。…さら本件の主要な争点は，本件専決処分が自治に，閉会直後，Ａは一部の議員から臨時議会

法179条1項の「議会において議決すべき事の招集を求められているところ，本件専決処件を議決しないとき」に該当するか否か（争分が行われた同年10月13日までに臨時議会を

点1），次に，Ａが損害賠償責任を負うか否

招集するなどすることも十分可能であったとか（争点2）である。

認められること等に照らせば，当日中に議決

争点1に関連して，まず179条1項の解釈にまで至らなかったという一事をもって議会について高裁は「…179条1項の定める専決の議決が得られないと即断し，本件専決処分処分をすることができる事由のうち，本件でを選択したことは，著しく相当性を欠く判断問題となる「議会において議決すべき事件をであったとみるべきである。…以上によれば，議決しないとき」以外の事由が，いずれも普本件補正予算案については，白井市市議会の通地方公共団体の執行機関である長にとって内的事情によりＡにとって同議会の議決を得

議会の議決を得ることが不可能ないし著しくることが社会通念上不可能であったとか，こ

困難な場合に当たることをも考慮すれば，「議れに準ずる程度に困難であったとすることは会において議決すべき事件を議決しないとできず，179条1項の「議会が議決すべき事き」の意味するところについても，議決を欠件を議決しない」との事由に当たらないので，

く事態が出現すれば直ちにこれに当たるので本件専決処分は要件を欠き違法であるというはなく，外的又は内的な何らかの事情によりべきである」と判示した。

長にとって議会の議決を得ることが社会通念

次に争点2について，「Ａは，本件補正予上不可能ないしこれに準ずる程度に困難と認算案を提出した市長として，それが議決に至められる場合，例えば，天災地変等の議決をらないまま閉会になるまでの事実経過を知悉

不可能ならしめる外的事情がある場合，議会していたのであるから，上記説示の基礎となが議決しないとの意思を有し，実際にも議事る事情を認識し又は認識し得たと認められが進行せずに議決にまで至らない場合などでるのであり，本件専決処分が179条1項の要なければならないと解される」としている。

件を欠き違法であることを認識し，本件専決

上記解釈を前提としながら，本件では認定処分を行うべきではなかったにもかかわらず，

事実から次のような状況が明らかになった。

市長としての注意義務に反して違法な本件専鉄道会社への補助金支出の議案は平成22年9決処分を行い，これにより白井市に鉄道会社

月議会で審議されていたが，議長自身が討論に対する補助金2,363万2,000円を支出させてを希望したことから，仮議長の選出をめぐっ損害を与えたのであるから，不法行為によるて議会が混乱するとともに，議会は賛成派10

損害金2,363万2,000円…につき賠償義務を負名に反対派10名で膠着状態となるなど，最終う」としてＹの控訴を棄却した。

的に意見がまとまらないまま議会最終日29日
４

午前0時を迎えて議会は閉会になった。

長の専決処分と議会の議決の関係および住民訴訟の提起可能性

上記経過も含め高裁は「このような閉会に至るまでの経緯に鑑みれば，議会は，議長の⑴役割を果たす者を欠き，議事が混乱したま仙台高判昭和49・3・13（行集25巻3号117頁）

ま，時間切れで会期の終了時刻を迎えたと考えられるのであり，議会が議決をしないとの本件は，福島県小野町の住民Ｘが，町長Ｙ意思を形成し，議事を進行させず，あえて議がなした町有財産（土地）を民間会社に売却『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）— 10 —

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

する専決処分について，時価よりも著しく低

集16巻3号445頁）を援用するが，同判決のい価格での売却で町に損害が発生したとして，事例は，地方自治体の長がなした違法な公金Ｙに対して損害賠償請求を行った事件である。

の支出に関するもので，その支出行為自体議

地裁は，Ｘの主張を認容して，土地の適正価会の議決の有無にかかわらず，本来違法（し格と実際の売却価格の差額を同町に支払うこ

たがつて，議決自体も，違法支出という違法とをＹに命じた 。これを不服としてＹが控事項を目的としているため違法であると解さ訴したのが本件である。

れる）であるに対し，本件は地方自治法96条

高裁は「…当裁判所も，本件売買契約にお1項6号，237条2項の規定からみて，議会

ける売価が不適正であり，かつ，同契約の締の議決（その事前，事後を問わない）があれ

結行為が，Ｙの町としての，いわゆる専決権ば当然に適法行為とされる場合であるから，の濫用にあたり…」と判示しており，Ｘが主

右判例は本件とはその事例を異にするので参張する通り，売却価格が適正ではなかったと考に供することができない」と説示している。

している。

以下では，ここで言及する最大判昭和37・3・

他方，確かに価格は不適正であったものの，7の判決について検討する。

その後に開催された議会の議決で同売却契約⑵

が承認されたため，売却に係る瑕疵は治癒さ

最大判昭和37・3・7（民集16巻3号
445頁）

19）

れたとしている 。上記部分について，高裁
は「ところで，本件の如く，その売価が不適

本件は大阪府の住民Ｘらが，昭和29年6月

正で，かつ，本件売買契約の締結が，Ｙの，30日，大阪府知事Ｙが提出した昭和29年度追いわゆる，専決権の濫用である場合でも，こ加予算を大阪府議会が可決承認したことに違れにつき，議会の議決を経たときは，右の各法があるため，これに基づく支出も違法であ瑕疵はいずれも治癒されるものと解するのがるとして同支出の差止め等を求めて住民監査相当である。…Ｙは，町長として，昭和47年

請求を提起したが棄却されたためこれを不服

6月23日開会の同町議会に対し，本件売買契としてＸらが提起した住民訴訟である。

約による本件物件の処分について，地方自治

Ｘらの請求趣旨は，昭和29年度追加予算の法96条1項6号による，同議会の承認の議決

中には警察費（公安委員会費）として約9億を求める旨の議案を提出したところ，同議会

6,000万円が計上されているが，これは同年は同日，右議案につき討論の後，出席議員数

6月8日に公布された警察法を原因とするも20名（議長を含む）のうち賛成18名反対1名のだが，同法を審議した国会の議事進行にはの評決をもつて右議案を承認する議決をした

違法があったため警察法自体が無効であり，ことが認められ，これに反する証拠はない。

警察費の支出も違法であるとして当該支出の右認定の事実によると，本件売買契約におけ差止め等を求めた事件となる。なお本稿では，る，売価の不適正性，及び同契約締結につい警察費の支出の違法性の有無に注目するのでてのＹの専決権濫用の瑕疵はいずれも治癒さはなく，議会の議決に基づく支出が住民監査れたものというべきである」と判示し原審判

請求および住民訴訟の対象となりうるのかに決を取り消してＸの請求を棄却した20）。

ついて検討する。

ところで本判決では以上の結論に加えて

大阪地裁は「…監査委員に関する地方自治「Ｘは，地方自治体の長がなした違法な財産法の諸規定を通覧して，監査委員が議会の議処分と議会の議決との関係に関する判例とし決を批判し監査委員の判断を，議会の議決にて，最高裁大法廷昭和37年3月7日判決（民示された議会の判断に優越せしめる趣旨は，— 11 —『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

見出すことができない。住民の請求があると，わなければならないのは勿論であり，議会のこれに支えられて，監査委員の権限が急に強議決があつたからというて，法令上違法な支

くなるとも考えられない。議会の議決は住民出が適法な支出となる理由はない。原判決は，によつて批判さるべきであるが，それは，議かかる場合には，同法5 章に定める議会の員の選挙，ないし直接，議会または議員に対解散請求によつて解決すべきものと考えるがする直接請求の方法によつて行われるべきこ如くであるが，同法が243 条の2を5章とはとを地方自治法は予定していると解すべきで別に規定した趣旨は，かかる直接請求の方法

あつて，その間に，とくに監査委員の判断にでは足らず，個々の住民に，違法支出等の制

まつべき技術的な必要もないし，監査委員に限，禁止を求める手段を与え，もつて，公金その関係で特に高度の法律的政治的ないし行の支出，公財産の管理等を適正たらしめるも政的な見識が期待されているとも考えることのと解するのが相当である。かく解するならができない。つまり，監査委員は，執行機関

ば，監査委員は，議会の議決があつた場合にに対する監督機関ではあるが，議会に対するも，長に対し，その執行につき妥当な措置を牽制の機能をもつものではない。従つて，監要求することができないわけではないし，こ査委員は，議会が議決した予算を違法またはとに訴訟においては，議決に基くものでも執不当と批判することはその権限に属せず，か行の禁止，制限等を求めることができるもの

かる批判をもととして，長以下の執行機関のとしなければならない。原判決が本件支出に行為を非難することはできない…」と判示しついて大阪府議会の議決があつた一事をもつＸの請求を棄却，控訴審も原審判決を支持して直ちに上告人の請求を棄却すべきものとしＸの控訴を棄却した。

たのは法令の解釈を誤つた違法があるといわ最大審判決は，国会で成立した警察法が無なければならない。以上の点について，論旨

効であるとのXの請求趣旨について，警察法

21）
は理由があるものということができる」とは無効ではなく請求自体理由がないと判示し判示し議会の議決に基づく支出についても，た。加えて「…自治法243条の2についての

特にその執行の時点においては，住民監査請

原判決の解釈には誤りがあるものということ

求は十分に可能とする解釈を示した。

ができるけれども，原判決が結論においてXの請求を容れなかったのは正当であり，結局，５

長の専決処分と議会の議決に基づく支出に対する住民の監視機能の検討

本件上告は理由がないことに帰する」としてＸの上告を棄却した。
他方，最大判の判決文では住民監査請求に自治法が許容する長の専決処分はどの範囲

ついて次のように説示している。とりわけ本までか，また長の専決処分に違法があった場

稿との関係で，特に議会の議決のある支出に合にその後の議会の承認で瑕疵は治癒される

ついて「…自治法243条の2による住民の監のか，またそもそも長の専決処分および議会

査請求及び訴訟は，地方公共団体の公金またの議決は住民監査請求・住民訴訟の対象になは財産に関する長その他の職員の行為を対象るのかについて検討を行った。

とするものであつて，議会の議決の是正を目

自治法179条1項で規定する長の専決処分的とするものでないことは原判示のとおりでについては，自治法上も特別な範囲を規定しある。しかしながら，長その他の職員の公金ているわけではないため，下級審のみとなるの支出等は，一方において議会の議決に基くが裁判例の検討を通じて専決処分の範囲につことを要するとともに，他面法令の規定に従いて検討を加えたが，これによるなら長の専『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）— 12 —

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

決処分は相当程度広い範囲で許容されているの財産の譲渡等を行うことを無制限に許すとことが確認できた。そのため長の専決処分にすると，当該普通地方公共団体に多大の損失対する何らかのコントロールが必要であり，が生ずるおそれがあるのみならず，特定の者

同機能は自治法2条14項で「住民主権」を規の利益のために財政の運営がゆがめられるお定していることを根拠として，住民が主体とそれもあるため，条例による場合のほかは，なった形で発揮されるべきと考える。その場

適正な対価によらずに財産の譲渡等を行う必合に住民1人からの提起も可能であり利用可

要性と妥当性を議会において審議させ，当該能性が高いと考えるのが住民監査請求制度と譲渡等を行うかどうかを議会の判断にゆだねいえる。

ることとしたものである。…原審は，町議会

前記検討の結果，長の専決処分自体を住民が本件補正予算を可決するに当たり本件譲渡監査請求の対象とすることは十分に可能であが適正な対価によらないものであることを前ることが判明した。次に，長の専決処分に違提として審議がされた上その議決がされた事法があった場合に，その後の議会の承認で当実を確定しておらず，原審が確定した事実関該瑕疵が治癒されるかだが，例えば仙台高係の下においては，本件補正予算の可決を

判昭和49・3・13（行集25巻3号117頁）は，もって本件譲渡につき自治法237条2項の議

仮に長の専決処分に違法があった場合でも，会の議決があったということはできない」とその後の議会の承認により当該瑕疵は治癒さ判示した23）。

れると判示した。他方，その後に出てきた，

同判決によれば，もしも長の専決処分で違最判平成17・11・17（集民218号459頁）では，法な支出がなされ，これがその後，議会の議

上記仙台高判の判決理由とは異なる判断基準

決で承認されたとしても，ケースによってはを示している。

「違法支出の瑕疵は治癒されない」と判示し最判平成17・11・17は，山形県小国町の住たとも解釈できる。そうなると長の専決処分

民Ｘらが，元町長Ｙが町の財産である砂利をはもとよりその後に議会の議決があったとし

低廉な価格で第三者に譲渡したことで町が損ても違法な支出は是正等されることなく瑕疵害を被ったとして，町に代位してＹに損害賠は治癒されないままおかれることとなるため，償を求めた事案だが，地裁判決，原判決とも

同違法支出を是正等する法的対応の必要性がにＸの請求を棄却したため，Ｘが上告したの強く認識できると考える。

が本件である。最高裁は以下の理由を示した上で原判決を取消し高裁に差し戻した。

前述の最大判昭和37・3・7が「議会の議決があつたからというて，法令上違法な支出

ここでは特に長の専決処分の違法性が，議が適法な支出となる理由はない」と判示した

会の議決で治癒されるのかについて検討を加ことと合わせて，長の専決処分について，仮えるが，裁判所は「…自治法237条2項22）は，にその後の議会の承認があったとしても，も条例又は議会の議決による場合でなければ，しも当該支出が違法支出と見做される場合に普通地方公共団体の財産を適正な対価なくしは，住民監査請求及び住民訴訟の対象になるて譲渡し，又は貸し付けてはならない旨規定

可能性があることを判示したと解釈できる。

している。一方，同法96条1項6号は，条例で定める場合を除くほか，財産を適正な対価

６

おわりに

なくして譲渡し，又は貸し付けることを議会の議決事項として定めている。これらの規定

自治法は，総計予算主義の原則を定めておは，適正な対価によらずに普通地方公共団体

り，一会計年度における一切の収入及び支出— 13 —『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割

は，すべてこれを歳入歳出予算に編入しなけとしつつも「…第一審判決これをそのまま引ればならない（210条）ことを規定している。

用している第二審判決は，藤田裁判官のすで今般の新型コロナウイルス感染症にかかるに指摘されているように本案についてはなん

自治体の緊急性の高い財政支出は当初の予算ら審理判断をしていない所謂門前払い（訴訟にはないため，各自治体の判断により，臨時要件を欠くとして）で請求を却けているので議会で補正予算を承認するか，あるいは長のあるから，その主文は「請求棄却」になつて専決処分で同支出が決定されている。今般のいるが実質は「訴を却下」しているのであつような極めて異例のケースは別として，専決て，二審判決は「控訴を棄却す」としている処分が常態化することは財政民主主義の観点が一審の判決理由をそのまま認めているのでからも望ましいとは言えず，また同処分自体あつて，要するに一，二審とも本案についてに違法性が認められる場合には同処分は何らは何等審理判断していないのである。…」とかの法的対応の対象となるべきである。加えしており，地裁および原判決とも実質的にはて，議会の議決についても同様で，当該審議「却下」であったとしている。

内容に決して適正とはいえない瑕疵がある場

上記の反対意見で指摘する内容をそのまま合には，議会の議決に基づく支出についても受け入れるなら，住民訴訟に先立つ住民監査

法的対応を通じて何らかの制限が加えられる請求の際においても，住民から提起された監べきであろう。

査請求について，特に詳細な検討がされるこ

本稿では，長の行う専決処分について，自となく「却下」された可能性もあったのでは

治法上，特にその範囲が規定されていないこ

ないかとの合理的な疑念も生じてくる。すなとを理由として権利の濫用があってはならな

わち当初から監査委員が監査請求に適正に応いとの問題意識に端を発する形で，同専決処じることで，請求を棄却するにしても合法分の範囲について検討を行った。さらに長の的かつ合理的な説明を請求者に尽くすこと

専決処分に対する住民の監視機能としての住で，その後の住民訴訟は避けられた公算は高民監査請求および住民訴訟の提起可能性を検い。自治法の立法趣旨も勘案するに，本来は討した。上記検討の結果，長の専決処分ある

住民訴訟の前段階である住民監査請求の時点

いはその後の議会の議決について，自治体ので，住民の疑問の大部分は解消できる制度設

違法支出につながる行為が見られる場合には，計になっているため，監査請求に対応する際

同違法支出は，住民監査請求および住民訴訟にあたっての監査委員の適正な監査の実施おの対象となる可能性が高いことを明らかにしよび対応は制度上欠かせない。
最後になるが長の専決処分および議会の議た。
さらに付け加えるなら，もしも実際に違法決に基づく支出であっても，それだけで正当な支出があった，あるいは違法支出が相当の性を持つということはないといえるため，同確率でなされる可能性が高い場合には，そも支出に対するガバナンスが必要である。これ

そも住民訴訟という裁判の場に至る前段階にら支出に対しては主たるステークホルダーである住民監査請求の時点で監査委員が適正なある「住民」が十分な監視機能を果たすべき対応をとることが重要性を持つと考える。

であり，同機能は住民監査請求および住民訴

これと関連して本稿で扱った最大判昭和

訟を通じて発揮することが可能と考える。ま37・3・7では，次のような山田作之助裁判

た同機能が有効な機能を発揮するためには，官による反対意見が述べられている。山田に住民監査請求に対応する監査委員による適正

よると，裁判の結論は多数意見と同じである

かつ有効な監査が不可欠と考える。

『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）— 14 —

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割（注）1）法律の規定による専決処分は地方公共団体で広いては石崎誠也「住民訴訟における長の賠償責く行われており，特に「補正予算」
「税条例」
「契

任の根拠」磯部力・小幡純子・斎藤誠編『地方約（損害賠償を含む）」の3項目に関するもの

自治判例百選：第4版』有斐閣，2013年，179が大部分とされている（加藤幸雄『新しい議会』

頁が参考になる。

学陽書房，2005年，142頁）。

5）松本英昭『逐条地方自治法第9次改訂版』学陽2）例えば小池百合子東京都知事は，コロナ禍で書房，626頁，2017年。なお同書は，長野士朗

休業を余儀なくされた飲食店への協力金の支『逐条地方自治法』学陽書房，昭和28年（初版）

払いに関連して合計1528億円の補正予算を編の後継書となる。同書の位置づけについて，松成する専決処分を行うことを公表した。東京

本は「もっとも，50年にわたり地方自治法の解

都ウェブサイト「知事の部屋」（2021年1月7

釈・運用に当たつての“バイブル”ともされてき日 公 表 ）https://www.metro.tokyo.lg.jp/tosei/

た「旧版逐条地方自治法」の記述が今日においgovernor/governor/kishakaiken/2021/01/07.

ても妥当する部分については，「旧版」との連

html（2021年3月9日アクセス）。東京都のよ続性も考慮して，できるだけ踏襲することとし

うに専決処分で同支給を決定した自治体もあるた」と述べている。左記の通り，長野（旧版）

一方で，自治体によっては臨時議会を招集してと松本（新版）では使用する文言等が完全に一新型コロナウイルス感染症にかかる給付金及び致はしていないため，本稿では，松本〔2017〕

協力金等の支給を審議し承認するケースもあの文言を引用している。

る。例えば，埼玉県では2021年1月7日の臨時

6）松本（2017）626－628頁。

議会にて，知事提出の「営業時間短縮要請に伴7）松本（2017）628頁。なお「長の認定が客観的う協力金の支給に要する経費」に係る一般会計に誤っていた場合は，その処分が違法となる」

補正予算を（第12号）を承認し約582億円の支ことについて，松本（2017）は，行実昭和26・5・出を決定した。以下，埼玉県議会ウェブサイト

31（地自行発217号）を引用している。

https://www.pref.saitama.lg.jp/e1601/dayori-8）松本（2017）629－630頁

vol164/top.html（2021年3月18日アクセス）

9）議会の議決と和解の関係に関する裁判例とし

3）渡名喜は「一般に，専決処分の対象範囲の広さて，ほかに福島地判平成7・9・4判タ906号と重要性に鑑み，…長の違法・不当な専決処分

243頁，和歌山地判昭和59・10・31判自9号73頁，の濫用を防止する観点から，具体的事情の下に

東京高判昭和56・1・19判タ442号127頁，広島

客観的根拠に基づいてなされなければならな

地判昭和53・3・7判タ369号311頁などがある。

い」と指摘している（渡名喜庸安「長の専決10）軽易な事項であるか否かの判断は「客観的に明処分」，村上順・白藤博行・人見剛編『新基本白」であるべきとする解釈がみられる（綿貫法コンメンタール・地方自治法』日本評論社，

芳源『注解地方自治法Ⅱ』公務職員研修協会，

2011年，201頁。なお同内容は行実昭和26・8・

1979年，177頁など）。また佐久間は「長の専決15地自行発217号を参考とした旨の記載があ処分に委ね得る「軽易な事項」たる和解とはどる）。

の程度のものか」との問いに対して「上記の問

4）長に対する住民訴訟の提起については最判昭和

題点に関して参考となる裁判例はあまりない」

61・2・27（民集40巻1号88頁）にて当該可能としている（佐久間健吉「応訴事件に係る和解性は確定したものと解釈できる。従って，本稿のすべてを軽易な事項として知事の専決処分にでは長に対する責任追及は住民訴訟が利用可能

ゆだねた議会の議決は違法・無効だが，その違との前提で論を進める。なお左記の裁判例につ

法性は一義的明白でないとして，専決処分とし— 15 —『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割て和解を成立させた元知事個人に対する住民訴

なお本件同様に長の専決処分への住民訴訟の提訟（4号請求）を棄却した事例」判例タイムズ

起可能性を判示したものとして甲府地判平成1125号，2003年，256－257頁。

24・9・18（平成22（行ウ）6号・平成22（行ウ）11）長においては専決処分事項の指定の提案権は有8号・平成22（行ウ）10号・平成23（行ウ）3号：

しないとされている（行実昭和30・12・17電信裁判所ウェブサイト）がある。なお甲府地判の回答）。

判決では「…専決処分は，本来議会に属する権

12）東京地判平成13・2・28（平成11（行ウ）59号）

限を長が代わって行使することを例外的に許容

13）松本（2017）628頁。また合わせて専決処分のした制度であり，その対象範囲が広範であるこ

後での議会の承認があった場合についても，もとや事後的な抑制手段が欠如していること（専

しも長の専決処分と議会の承認の内容のいずれ

決処分が行われた後に議会の承認が得られないもが違法な内容と解釈できるのであれば，後者場合でも専決処分の効力に影響はないものとさの議会の議決の妥当性の責任追及についても検れている），さらには議会制民主主義をできる

討されるべきであろう。

限り尊重すべきであることなどにかんがみると

14）最判昭和62・2・20民集41 巻1号122頁。最判

きは，あくまで補充的・抑制的な制度として運平成10・12・18 民集52巻 9号2039頁なども同用すべきであって，地方公共団体の長が，専決旨。

処分権が与えられた趣旨を殊更潜脱する目的で

15）住民監査請求における請求範囲について，特にこれを行使した場合には，当該専決処分は違法

先行行為を原因とした住民監査請求の可否につとなると解するのが相当である」と判示し，専いては以下を参照されたい。拙稿「住民監査請

決処分については謙抑的であるべきとの見解を求の請求範囲についての一考察－財務会計行為示している。また関連する裁判例として，千葉

該当性の検討を通じて－」専修マネジメント

地判平成19・3・9（平成17（行ウ）21号・平ジャーナル，8巻2号，2018年，1－12頁

成17（行ウ）53号，最判平成17・10・28（平成16）他方で，長の専決処分に対する住民訴訟の提起

14（行ヒ）144号），広島高判平成13・5・29（平可能性について消極に解するものとして次のも成10（行コ）11号）などがある。

のがある。濱崎は「本件についていえば，長の18）福島地判昭和47・3・15（判時669号54頁）

専決処分により条例改正がなされたのであり，

19）前記東京高判13・8・27（平成13（行コ）74

一部改正条例が公布施行されているのである。

号）は本稿で検討する「議会の承認と瑕疵の治したがって，条例の効力そのものが争われるべ癒」についての論点も一部含んでいる。東京高きであって，もし専決処分自体が違法なもので判13・8・27判決について佐久間（2003）は「瑕

あれば，専決処分によって改正された条例が違

疵の治癒について，本判決は，議会の承認によ

法な条例となり，重大かつ明白な瑕疵があるとり「本件和解についてあらかじめ承認の議決をすれば条例自体が無効な条例となるものであしたのと同視し得る」から瑕疵があったとしてる。専決処分によって，条例の一部改正がなさ

も瑕疵は治癒された，として，前記瑕疵の治癒れれば，一部改正条項は元の条例にとけこんでを認める裁判例群に一事例を加えた」と評して一体となっているものである。したがって，専いる（257頁）。

決処分は，議会の議決と同一なものとして，住20）本件同様に専決処分の前後に関わらず，議会の民訴訟にいう行政処分に該当しないと考える」

議決があった場合には専決処分の違法性が治癒と述べている（濱崎孝「専決処分無効確認等請されるとしたものとして，津地判昭和54・2・

求訴訟判決」地方自治373巻12号，1978年，61頁）。

22（行集31巻9号1829頁），およびその控訴審

17）千葉地判平成25・3・22（平成22（行ウ）42号）。

名古屋高判昭和55・9・16（行集31巻9号），『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）— 16 —

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割
大阪地判昭和56・11・24（行集32巻11号2070頁）とするものなどが見られる。なお本件におけるなどがある。また長が行った給料増額について，ような議会の議決を先行行為，警察費支出に該

その後，町議会で改正条例を承認し条例改正前

当するものを後行行為として，先行行為の違法まで遡って差額支給を行ったことについて「…

を根拠に後行行為を住民訴訟の対象とできるか

改正前の条例の規定に基づいて支給された給与については関哲夫『住民訴訟論（新版）』勁草

を改正後の条例の規定による給与の内払いとみ書房，1997年，70－73頁に詳しい。

なすことからすれば，町議会は，改正条例の制

22）同条の意義について荻澤は「…これは，財産の定によって，上告人のした本件特別調整及びこ交換等が無制限に許されるとものとすれば，一れに基づく増額給料分の支給の各行為自体を是

切の収入及び支出はすべて歳入歳出予算に編入

認し，これをさかのぼって適法なものと解する

しなければならないとする総計予算主義の原則のが相当である」と判示したものがみられる（自治法210条）は没却され，ひいては健全な財（最判平成5・5・27判時1460号57頁）。他方で，政運営が損なわれるためである。また，無償，

本件判決について消極的な解釈を示した裁判例

低廉な価格での貸付けは，特定の者の利益のたとして最判平成17・11・17（集民218号459頁）

めに恣意的な運用がなされれば，公正かつ健全がある。同裁判例については本稿結論部で若干な財政運営を阻害することにもなる」としていの検討を加える。

る（荻澤滋「財政収入等をめぐる諸問題」瀧野

21）本件で判示した内容については学説でも積極論

欣彌『最新地方自治法講座7・財務（1）』ぎょが多い。例えば積極説として「住民訴訟の制度

う せ い，2003年，290頁。 松 本 は「 … こ れ は，にまで踏み込んだ適切な判断を行っている」（佐

財産を無償又は特に低廉な価格で譲渡し，又は

藤英善「住民訴訟の請求」園部逸夫編『住民貸し付けるときは，財政の運営上多大な損失を訴訟』ぎょうせい，2012年，247頁）とするも蒙りかねないのみならず，特定の者の利益のたの，「確かに，公金の支出行為はそれ自体が違めに運営が歪められることともなり，ひいては法になる場合はほとんどなく，したがって，で住民の負担を増嵩させ，また，地方自治を阻害

きるだけ地方公共団体の機関の行為を一体的なする結果となる虞があるためである」と説明しものとして争うことができなければ，住民訴訟ている（松本（2017）986頁）。薄井光明『要説の意義が失われてしまう。その意味で積極説の住民訴訟と自治体財務（改訂版）』2002年，284

方が正当であり，今日では議会の議決に基づく頁なども同旨。

公金の支出が住民訴訟の対象になることについ23）この後，差戻後控訴審判決（仙台高判平成18・ては学説もほぼ一致しているといえる」（三木

9・29判自289号97頁）において高裁は「本件義一「議会と住民訴訟」別冊ジュリスト168号，売却の単価が低く適正なものでないということ

2003年，183頁）とするもの，また住民訴訟のはできない」としてＸの控訴を棄却した。

対象について「…訴訟の対象となる違法な行為
は監査委員の監査権限の及ぶ執行機関の財務会
計上の行為のみに限られ，地方議会の議決自体が違法な場合は含まれないと解するものが少なくなかった。このような解釈が正しくないこと
は，私も当時しばしば指摘してきたところであるが，この判決によって，こうした誤った解釈がやぶられたのである」（成田頼明「司法権と立法権」別冊ジュリスト69号，1980年，300頁）— 17 —『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）

地方公共団体における長の専決処分および議会承認に基づく違法支出に対して監査機能が果たすべき役割（Abstract）
Discretionary disposition of the head is allowed by municipal corporation law, Article
179, Paragraph（1）. We understand the provision exists, but we donʼt know how much isallowed in Article 179. As a matter of fact, discretionary disposition of the head is often
seen in practice. However, its validity has hardly been examined. In this paper, I attempt toanalyze Article 179, and I consider possible restrictions against discretionary disposition of
the head. In second, I examine the relationship between discretionary disposition of the head
and local assembly resolution. Through these examination, I found that if there is illegality,
it is possible to pursue these liability enough. Finally I insist that resident and supervisory
auditors should play a sufficient role in pursuing that responsibility.

『商学集志』第 91 巻第 1 号（’21. 6）— 18 —