平成30年5月号

特集

豪雨災害から市民を守る
近年、極端な集中豪雨による水害が相次いでいます。内閣府では、2016年 2月に「避難勧告等に関するガイドライン」を改訂。また、国土交通省でも、水防法の改正や避難勧告等の発令に着目した

タイムラインの策定の促進などを進めています。さらに、総務省消防庁では、2016年 12月に地域防災計画やマニュアル等の見直しを行うよう、全国の地方自治体に依頼を行っています。
今回の特集では、近年の水害の特徴を紹介するとともに、政府が進める防災対策のポイントと防災体制、加えて、効果的な災害訓練などを進める都市自治体の事例もご紹介します。

寄稿 1

近年の風水害人的被害から考えること

寄稿 2

大規模水害から区民を守る

静岡大学防災総合センター教授

江戸川区長

牛山素行

多田正見

「地方公共団体の防災対策支援のための寄稿 3 気象予報士活用モデル事業」
成果の反映
龍ケ崎市長

中山一生

過去の災害を教訓に寄稿 4 “オールたじみ”
で取り組む浸水対策
多治見市長

33

市政 MAY 2018古川雅典

近年の風水害人的被害から考えること

うしやまもとゆき

屋内51.0％静岡大学防災総合センター教授 牛山素行

る な ど、 増 水 し た 川 に 近 づ い て 亡 く な っ た
ケースである。「洪水」と 河｢川 の｣ 犠牲者は、言い方を変えると基本的には「溺死者」であ

風水害による人的被害の調査から見えてくることる。 風 水 害 の 溺 死 者 と い う と、 川 か ら 水 がそ う だ が、 実 は そ う し た 形 態 は 溺 死 者 の 半

あふれてその水に流されたとイメージされ自然災害で最も痛ましい被害は人的被害の 発 生 だ ろ う。 筆 者 は 風 水 害 を 主 な 対 象 と
年（２００４年）以降、人的被100（％）

80

60

して、平成

数 に と ど ま る。 大 雨 で も 川 が あ ふ れ て い な
け れ ば 大 丈 夫、 と い う わ け で は な い こ と が害（死者および行方不明者、以下では 犠｢牲示唆される。

土 砂 災 害 で、 ほ か の 現 象 に つ い て は、 む し

86.1％

土砂（Ｎ＝360） 13.3％

者 と｣ 略記する）発生状況の調査を進めている が、 そ こ か ら は、 何 と な く イ メ ー ジ し て

犠牲者の遭難場所を建物の中（屋内）と建％、％でほぼ半々となる。原因となっ物の外（屋外）に大別すると、「屋内」約「屋外」約た現象別に見ると、「土砂災害」のみは「屋内」
外」が多数を占める。自宅などにいる人がほ「強風」約６％、「高波」約３％などとなる。

ろ激しい現象が発生している際に屋外で無97.9％河川（Ｎ＝145）

いる犠牲者像と実態が少し異なっているこ
年

年（２０１６年）の風と に 気 づ か さ れ る。 こ こ で は、 平 成（２００４年）〜平成

水害による全国の犠牲者７６１人の集計結％）だが、ほかの現象では「屋まず犠牲者が生じた原因となった現象（外かの場所に避難すること（水平避難）で犠牲が大多数（約％と最力・ハザード）は、「土砂災害」が約

ここで「洪水」とは川からあふれた水で犠牲

理な行動を取らないことが重要であること％、「河川」約者が生じたケースであり、「河川」とは、川が示唆される。

も多く、以下「洪水」約

沿 い の 道 を 通 行 し た り、 水 路 の 見 回 り を す％、

者を減少させることが期待できるのは主に果から紹介してみたい。

51

18.6％

79.4％

その他（Ｎ＝97）

35.8％

63.5％

洪水（Ｎ＝159）

40

20

0

47

屋外48.4％全体（Ｎ＝761）

48

16
19

86

28

21

原因外力別犠牲者発生場所
図1

16

1
寄稿

2.1％

34

MAY 2018 市政

特集 豪雨災害から市民を守るを行い、これまでの「避難準備情報」は「避難報の名称変更も含めたガイドラインの改訂

年（２０１７年）１月に情者 も 参 加 の 機 会 を 得 た。 内 閣 府 は こ の 報 告

情 報 に つ い て さ ま ざ ま な 議 論 が 行 わ れ、 筆検討会」を設置した。ここでは避難に関する伝達マニュアル作成ガイドラインに関する

き っ か け に、 内 閣 府 は「 避 難 勧 告 等 の 判 断・

手県の高齢者施設での人的被害発生などをは使用するが大雨時には使用しないと計画

あ っ て も、 例 え ば 土 地 が 低 い た め 地 震 時 に

重 要 で あ る。 ま た、 指 定 さ れ た 避 難 場 所 ででも安全が確保できる行動を起こすことがで あ ろ う と な か ろ う と か か わ り な く、 少 し所 へ の 移 動 も 避 難 の 一 つ と な る。 避 難 場 所

で は な い。 例 え ば、 近 隣 や 屋 内 の 安 全 な 場こと」であり、「避難場所へ行くこと」が目標の一つに過ぎない。目標は「危険から逃れるう意味である。「避難場所へ行くこと」は手段

な く、 何 ら か の 手 段 で 安 全 を 確 保 す る と いは「決められた避難場所に行くこと」だけでメ ー ジ が 持 た れ て い な い だ ろ う か。 避 難 と

そもそも「避難」という言葉に固定的なイでなかったとしても大津波警報や高台へのが 問 わ れ、 判 決 は ハ ザ ー ド マ ッ プ で 浸 水 域れた場所にバスを走らせたことなどの責任

水想定区域からは近いところでも数百ｍ離の ケ ー ス で は、 ハ ザ ー ド マ ッ プ で は 津 波 浸

訴 審 で 園 側 が 責 任 を 認 め 和 解 と な っ た。 こ

張 を 全 面 的 に 認 め る 判 決 を 出 し、 そ の 後 控被災（死亡）を招いた」などとして、原告の主側の低地帯に出発させて園児ら４名の津波

海が間近に見える高台にある幼稚園から海を怠った結果、（園児の乗る）バスを眼下に発生後に津波に関する情報収集義務の履行

稚園にかかわる訴訟では、仙台地裁が「地震か の 訴 訟 が あ る が、 宮 城 県 石 巻 市 の 私 立 幼

例えば東日本大震災に関連してはいくつ

れでよいのかという違和感を禁じ得ない。

準備・高齢者等避難開始」に、「避難指示」はさ れ て い る こ と も あ る。 常 に 同 一 の 避 難 場

避 難 の 呼 び 掛 け な ど か ら、 危 険 性 に つ い ていと思う。

「 避 難 準 備・ 高 齢 者 等 避 難 開 始 」 と は、 避所へ移動することが「正しい行動」ではないの予見可能性はあったと裁判所は判断した

避難とは

難に時間の掛かる人（お年寄り、障害のある

こ と、 ま た、 個 々 の 地 域 で ど の よ う な 災 害ようである。

年（２０１６年）台風「避難指示（緊急）」となった。

も踏まえ、平成平成号による岩｣だけではない方、乳幼児、外国人など）や危険な場所（土が起こり得るのかを日ごろから理解してお避｢難場所へ行くこと

砂災害特別警戒区域や堤防未整備河川の近得 る こ と、 巨 大 な 地 震 に 伴 っ て 大 き な 津 波があり、いわゆる「想定外」の現象が起こりハザードマップ記載の情報には不確実性
くことが重要である。

ある。「高齢者等」という文言から、「高齢者（要支援者）のためだけの情報」と誤解される

近年、自然災害に関する「予見可能性」を識」と言っていいかもしれない。しかし、東後 の 現 代 日 本 に 暮 ら す 人 々 に と っ て は「 常が 生 じ 得 る こ と な ど は、 東 日 本 大 震 災 経 験

険なところに起居している人はそろそろ行

比 較 的 広 く 認 め、 災 害 時 に お け る 管 理 者 側

強く問う流れへの違和感動を起こしてほしい、というのが「避難準備・

日本大震災を引き起こした平成年の責任を強く求める傾向があるように感じ

分の地震発生ら れ る。 自 然 災 害 に よ る 犠 牲 者 の 遭 難 状 況

時点の人々にとって、それが「常識」だった

時を 知 れ ば 知 る ほ ど、 あ ま り の 痛 ま し さ に 打と は 言 え な い と 筆 者 は 考 え る。 こ の 判 決 は、日
い い よ う な 状 況 が あ り 得 る。 そ の よ う な 場

ち の め さ れ る。 し か し な が ら、 災 害 時 の 管（２０１１年）３月
合に最初に警告的に出す情報として、「避難現時点の「常識」を持って、過去の人の行動告」を出すほどではないが、注意をした方が23
理 者 責 任 を 強 く 問 う 考 え 方 に つ い て は、 こ

14

高 齢 者 等 避 難 開 始 」 の 趣 旨 で あ る。「 避 難 勧

こ と を 心 配 し て い る。 高 齢 者 で な く て も 危

災害時の管理者責任をくなど）にいる人に避難を呼び掛ける情報で10

準備・高齢者等避難開始」が活用されるとよ市政 MAY 2018

35

29

28

11

46

に立つ人は非常に幅広い。さらに現在では、関係者である。企業や各種組織で管理的立場

ず、現に前述した訴訟の被告は民間の幼稚園「管理者」とは公的機関関係者には限られを裁いたものと筆者には思えてならない。

い に あ り 得 る。 こ の よ うに判断できないことも大断できそうなことが冷静な予期せぬ状況が生じ得る。平時であれば判がっている。また現実の災害時にはさまざま見可能性」は東日本大震災当時より大きく広ハザードマップが広く公表されており、「予「想定最大規模」の津波、洪水などについてのまった。筆者が勤務する静岡大学でも平成

ペシャリスト養成研修」などの研修制度も始摘されるようになり、内閣府による「防災ス

者などの実務者を支援することの必要性が指近年になって、こうした自治体の防災担当

なかろうか。

対する研修の充実は一つの方策となるのではか困難ではあるが、防災の実務に当たる人にじている。こうした状況への対応策はなかな

防災実務現場

ふじのくに防災フェロー (静岡県知事認証称号)

連携
静岡県危機管理部

民間企業
防災関係者
報道関係者
教育関係者
指定公共機関防災関係者
行政機関
防災関係職員

現地調査、文献収集、観測、
データ処理などの実習科目
防災関係の自然科学・人文社会科学系の講義科目の よ う な こ と に、 社 会 全「管理者 ｣は膨大な数に上る こ と が 懸 念 さ れ る。 それ ば、 責 任 を 取 ら さ れ るだ」といった考え方を強めは ず だ、 対 応 で き た は ず

最近では受講者から受講料徴収をしている

成講座」も文部科学省からの助成が終了し、る。われわれの「ふじのくに防災フェロー養

しかし、こうした研修を継続的に実施するたくに防災フェロー養成講座」を実施している。

年（２０１１年）から静岡県と連携し「ふじのめ の 人 員、 予 算 の 確 保 に も 課 題 が 生 じ て い

体 と し て 耐 え 得 る の か、が、まったく焼け石に水の状況である。内閣

府「防災スペシャリスト養成研修」も予算的には厳しい状況と聞いている。

害 に 対 し て、 管 理 者 側 のする判断の結果生じた被る。 一 方 で、「 避 難 」 に 関

な情報の整備も進んでい対応するためのさまざま

考 え 方 が 示 さ れ、 そ れ に「避難」に関する新たなすことにご理解をいただければ幸いである。

関係各位においては、こうした研修に人を出しい状況を少しでも改善するために、自治体

は十分理解しているが、防災対策をめぐる厳考えている。時間的、予算的制約があることいという問題意識があるからだろうと筆者はに当たる人を少しでも支援しなければならなを多くの関係者が支えているのは、防災実務

状況が厳しい中でも、こうした研修の継続

責任を強く問う流れも生

重要性

中核的防災人材育成の大いに心配している。

23

静岡大学防災総合センター関係学内外教員な 状 況 下 で、「 予 見 で き た

地域の災害特性を理解し、災害に関わる科学的情報を読み解ける、
実践的応用力を身につけた中核的防災実務者

連携

静岡大学「ふじのくに防災フェロー養成講座」の概要
図2

地域社会全体 の 防 災 力 向 上

行政機関・指定公共機関・報道機関・教育機関・民間企業等

静岡大学ふじのくに防災フェロー養成講座

講義・実習による基礎知識をもとにした、個別指導による修了研修

防災関係実務経験，内閣府防災スペシャリスト研修・ふじのくに防災士等の研修

自治体や企業等で防災に関わる業務に従事している現役実務者

36

MAY 2018 市政

大規模水害から区民を守る

放水路が守る「水と緑豊かなまち」江戸川区

年東京地方に甚

東京都の東部地域を悠然と流れる荒川は隅田川の放水路である。明治
大な被害をもたらした台風を契機に、翌明治

え ど が わ

た

だ

ま さ み

江戸川区長（東京都）多田正見

より創出した‌の広大な葛西臨海公園が整備され、海岸線に対する稜線は高潮対策護岸の役割を果たしているとともに、明るく開放的な空間を創出している。
このような河川と海に囲まれた江戸川区の市街地にはかつて４２０㎞に及ぶ中小
河川と農業用水が存 在していた。現 在では親水公園、親水緑道として総延長年にはいち早く荒川放水路が計画され、年間の歳月を経て昭和５年には完成した。まにわたり区内縦横に再生整備することが㎞た同時期には江戸川放水路（江戸川区の名称できた。区の面積

％

％、老
13

年人口比率 ・ ％）が暮らす「水と緑豊

月１日現在：年少人口比率 ・

27
20
30

㎢（内、水域がはこの河川名江戸川に由来している）も計画を占める）に 万５３６６人（平成 年１

年の洪水高潮被害を契機に中川放水路が開削された。江戸川区の治水安全
度はこの大小３本の放水路によって飛躍的に改善することができたのである。

13
かなまち」
となっている。

在ラムサール条約に登録されるべくさまざま

都内では貴重で広大な干潟が広がっている。現鳥が飛来し豊富な魚介類が生息するなど東京

メートル地帯を出現させることとなった。

て大規模な地盤沈下を招き、広範なゼロ

展は、地下水利用や天然ガスの採取によっ

わが国の高度成長を支えた工業化の進

地盤沈下と堤防の整備な準備に取り組んでいる。この干潟と市街地の一方、本区の南部は東京湾に面し、多くの野97

中央には昭和され大正８年に完成している。さらに本区の20

沈下量は多いところで４・５ｍ（江戸川区

市政 MAY 20183743

間には、埋め立て事業と土地区画整理事業に

防潮堤機能を持つ「葛西臨海公園」

44

80
ha

69

20

13

49

2
寄稿

特集 豪雨災害から市民を守る

内でも２・５ｍ）に達した。東京東部地区（江荒川の「想定し得る最大規模の洪水浸水想定」

都度、指摘され続けてきた。最近公表された

京都、鉄道事業者など

院教授）にお願いした。特筆すべきは国、東では、流域降雨量は３日間で６００㎜超を前

バ ー と し て 一 堂 に 会 し、 そ れ ぞ れ の 意 見 を関係機関がオブザー

東５区１９２㎢）のうち満潮面以下の面積は１２４㎢に及ぶ。地盤沈下は堤防の有効高さ

踏 ま え て 検 討 が 進 ん だ こ と で あ る。 各 機 関かさの積極的な参加に感謝し紙面をお借りして

勢湾台風級の高潮が発生することを想定しと し、 東 京 の 護 岸 整 備 は 東 京 湾 に お い て 伊方に甚大な高潮被害を及ぼしたことを契機な い。 継 続 し て 取 り 組 ん で い く こ と に し たのない抜本的な堤防整備は欠かすことができればならない。スーパー堤防など破堤の心配

陸し、浸水被害を拡大することを想定しなけ

害の被害想定は過酷なものとなる。こうした

１００万人以上全体の以上、２週間以上水のひかない区域の人口は月１日現在）、浸水想定区域内居住者は江東５区の区民は２６２万人（平成お礼申し上げる。

て 進 め ら れ て き た。 今 日 で は 高 潮 護 岸 は ほい。そしてもう一方では、被災してもその被状況下で犠牲者ゼロを実現するには江東５程度）が東京湾付近に最悪のコースで接近上

ぼ 完 成 し 現 在 は 阪 神 淡 路 大 震 災 級（ レ ベ ル

害の程度を最小限に低減できる区民自身が主

年１２）の耐震対策に取り組んでいるところであ区の浸水区域から区外の非浸水区域への広る。 東 京 湾 沿 岸 の％％に及び、大規模水年８ 月 に護岸の課題を解消し、堤防のさらなる機能改

こうした中にあって江戸川区では、嵩上げ取り組める規模では到底なく関連する自治体の広範囲に及ぶことである。江戸川区だけで区

しかし、ここで課題となるのは荒川流域の報の発信③垂直避難者の被害低減策の推進

施②５区としての広域避難のための避難情

た っ て 定 め た。 ① ５ 区 に よ る 共 同 検 討 の 実

模水害避難等対応方針」を次の４項目にわはこの広域避難を基本として「江東５区大規域避難こそが決め手になる。平成善、 安 全 度 向 上 に 向 け て 高 規 格 堤 防（ ス ーが連携協力する必要がある。そこで地勢的に④区民とのコミュニケーションの実施（課題連 盟 を 結 成 し、 東 京 都 と 連 携 の 上、 事 業 のパー堤防）の整備を市街地のまちづくり事業

も行政的にも関連性の深い江東５区（墨田区、浸水想定区域は下流域だけでも沿川３市と連携させて促進させることとしている。満認識、必要性の理解など）である。
％を占め、この方針を踏まえ、江東５区として「江東江東区、足立区、葛飾区、江戸川区）が連携

潮面以下の市街地がしてこの課題に取り組むこととした。

５区広域避難推進協議会」を立ち上げ、より定に取り組むこととした。またこれと並行し具体的な行動計画およびハザードマップの策
年 ９ 月 上 旬、 江 東 ５ 区 で 相 談 し 話て中央防災会議防災対策実行会議「洪水・高大規模水害からの避難計画をつくる
平成月には「江東５区大た。 ア ド バ イ ザ ー を 東 京 大 学 大 学 院 情 報 学規模水害対策協議会」が発足することとなっ５区の検討と連携し、広域避難の可能性およ

ググループ」（内閣府）が設置され、わが江東潮氾濫からの大規模・広域避難検討ワーキンは一気にまとまり、翌
近年、大規模水害が国内や世界各地で頻発

環の片田敏孝特任教授（当時：群馬大学大学

頻発する大規模水害：想定外をなくせ

でいかなければならない。

かっても成し遂げるべき事業として取り組ん

な護岸整備は治水安全度の確保のため何年かの区民が暮らすわが江戸川区にとって、安全69している。「想定外をなくせ」は大きな災害の

10

27

70

促進を図ってきた。

30

90

万人以上

28

40
13

にした。

体的行動を起こせる避難計画に取り組むこと

年に伊勢湾台風が名古屋地襲来した最大規模の台風（中心気圧９１０

提としている。また、高潮も過去にわが国になった。

も 減 少させ護 岸の嵩 上げ 整 備が度々必要 と18

区は東京高潮対策促進

ま た、 昭 和

hpa

13

34

38

MAY 2018 市政

特集 豪雨災害から市民を守る

今回の検討の大前提は「単独自治体内でのであった。ここに感謝申し上げる。

だき検討に参加させていただいたことは幸いを代表する委員として江戸川区長を指名いた

び実効性が具体的に検証されてきた。自治体

場所⑤避難手段⑥意識の共有・啓発等々であの発令③要配慮者対策④避難行動および避難②広域避難勧告・域内垂直避難指示（緊急）等な検討項目は①広域避難が必要とされる地域

水位情報に基づくこととした。行動計画の主庁による雨量予測、および河川管理者によるである。それぞれの段階での判断基準は気象

避難呼び掛け②広域避難勧告③垂直避難指示

すことである。

共 有 し、 早 い 段 階 で の 自 主 的 広 域 避 難 を 促る。 本 行 動 計 画 の 目 標 は こ の こ と を 区 民 と難環境は極めて過酷であることの３点であが困難であること③垂直避難したときの避であること②短い時間での広域避難の実行とは①犠牲者ゼロに向けて広域避難が有効

広域避難実現に向けて一貫していえるこ

自主的行動による広域避難で安全確保

完結避難型」から脱却し、広域避難を実行す

今後に向けて年）には行動計画およびハる。（詳細は省略）

この夏（平成の困難があっても区民の安全確保のため各機害対策はもっとも重要な要素の一つだ。幾多の根幹的責務であり、治水をはじめとする災

安全安心の地域社会を構築することは自治体の増強など）の推進を強く望むものである。

防ぐハード対策（堤防強化、排水ポンプ能力ととしたい。また、抜本的には被害の発生を関参加のもとさらなる検討を継続していくこ

体化、社会的気運の醸成などである。関係機ている。広域避難実行のオペレーションの具ためには乗り越え具体化すべき課題が山積しんでいくこととする。一方、広域避難実行のる。そして区民への周知と意識啓発に取り組

ザ ー ド マ ッ プ を ま と め、 公 表 す る 予 定 で あ30関が連携し、精力的に取り組んでいきたいと思う。

市政 MAY 201839

ることである。広域避難の段階手順は①自主

江東５区の 浸水・広域避難イメージ

年７

28

なかやま か ず お

象予報士活用モデル事業」において全国の６た「地方公共団体の防災対策支援のための気の情報の受け手となる市町村には、必ずしも

防災気象情報を発表している。ところが、そ必要な警報・注意報や土砂災害警戒情報等の龍ケ崎市長（茨城県）中山一生

つの市町村の中の一つに選ばれ、一般社団法

防災気象情報を熟知した担当者が配置されて台）から発表される防災気象情報が避難勧告

人日本気象予報士会前会長・酒井重典さんの気 象 予 報 士 が 市 町 村 に い る 場 合、 こ の 上

等の適時・適切な発令の判断等に十分活用さいるとは限らず、そのため気象庁（地方気象
な い 有 益 な 体 験 か ら 大 き な 成 果 を 得 て、 現

れていない実情がある。このような課題を解派遣を受けた。

在その成果を反映する取り組みを行ってい決するために、気象庁は、平成が日本列島を毎年のように襲っている。
私は、就任以来、利根川の逆流による小貝る。 こ こ で は 豪 雨 災 害 か ら 住 民 を 守 る 取 り
な 向 上 の 参 考 と し て、 市 町 村 長 や 担 当 者 職

組 み と し て、 市 町 村 防 災 対 応 レ ベ ル の 斉 一場となる６つの市に派遣して地方公共団体の予報士を出水期の間（６月〜９月）、防災の現して、気象防災に関する専門知識を持つ気象派 遣 さ れ た ６ 市 は、 龍 ケ 崎 市（ 茨 城 県 ）、

防災対策を支援するモデル事業を実施した。

員に紹介する。

「地方公共団体の防災対策支援のためのて、「 避 難 勧 告 等 は、 明 る い う ち に、 さ ら に

象予報士活用モデル事業」（以下、本「モデル「地方公共団体の防災対策支援のための気島県）であった。本「モデル事業」は、（市（広島県）、諫早市（長崎県）、出水市（鹿児三条市（新潟県）、伊豆市（静岡県）、廿日市

暴風雨が来る前に発令する。そのためには避事業」と表記する）について簡単に説明する。

気象予報士活用モデル事業」について

難勧告等は空振りでもよい」を基本的な方針

気象庁は、台風や低気圧などが接近する際に28）に詳しく掲載されてyohoushi_project.html
いるので確認をお願いしたい。

www.jma.go.jp/jma/press/1704/27a/

http://と し て 防 災 体 制 を 整 え て き た。 こ の よ う なは必要に応じて、地方公共団体の防災対応に中、龍ケ崎市は、平成年度気象庁が実施しも自然災害からの人的被害の絶無を目指し

年度事業と川水害の歴史の教訓から小貝川の氾濫は将来

年 月の台風第号による市必ず襲ってくるものと想定して、洪水に対す
また、平成

26

カ所で発生したがけ崩れを教訓に土砂災

10る防災体制の強化を図ってきた。
内

25

28

甚化する新たなステージに突入した豪雨災害

りゅうがさき「地方公共団体の防災対策支援のための気象予報士活用モデル事業」
成果の反映

号による大雨災害、平成年９月関東・東北豪雨災害、平成

はじめに
平成
年の台風第
29

月九州北部豪雨災害等、局地化・集中化・激1027

害の防災体制を強化してきた。そして何より

12

3
寄稿

40

MAY 2018 市政

特集 豪雨災害から市民を守る本「モデル事業」の成果を生かして龍ケ崎市が取り組んでいる事項
４カ月という短い期間ではあったが気象① 継続的に防災気象情報等の収集③空振りは許されるが、見逃しは許されない⑥いつ、どこへ避難勧告を発令するか判断・決心③対策の決定⑦避難勧告の発令⑧避難勧告の広報伝達⑨避難誘導・避難所運営④対策の実行⑤いつ、どこで、どんな災害が発生！
！
②災害発生予測①疑わしきは行動せよ

りも数段深い意味で気象情報を受け取れる

象台から発表される防災気象情報を以前よ

知 識 は 格 段 に ス キ ル ア ッ プ し、 水 戸 地 方 気

信されている。課内で解読できないローカランス）として分析され、庁内各部・課等へ発土壌を考慮した災害発生予想（インテリジェ

方気象台へ直接問合せするなどして解決をイズしなければならない気象情報は、水戸地

年は８月以降、台風が日本列

環境が整った。
また、平成

行っていたが、気象予報士の分かりやすい解なり迷いながら避難勧告等の発令の判断をイ ン ド を 能 動 的・ 主 体 的 な 取 り 組 み に し てスに変換する取り組みは、職員の災害対応マ

このインフォメーションをインテリジェン図っている。

説と助言により、避難勧告等を発令するタイ

お り、 平 時 か ら 意 識 づ け る 取 り 組 み と し て、島に６つも上陸した。私自身、これまではか

ミ ン グ と し て は、 こ こ し か な い と い う よ う

非 常 に 大 切 な 取 り 組 み で あ る と 思 っ て い る。
（図１）

先の本「モデル事業」の期間中に、私は避難早期からの情報共有

な、かなり確度の高い形で発令できたと強く感じた。
本市は、成果を更に拡張するため、平成

務委託事業を行った。以下、本モデル事業成準備情報３回と避難勧告１回を発令した。そ■大雨等の防災対応時への取り組み果を生かして現在、本市が取り組んでいる具るが、警報が発表される前からの早めの情報

れは、気象予報士の気象解説スキルの面もあ
対応時に区分して紹介する。

共有会議を継続的に行ったことが重要であると思っている。

を行い継続的にそのスキルは磨かれている。

報提供システムを活用した危機管理課勉強会

力は格段に能力向上し、現在も毎日、防災情

提供システム等を活用した職員の気象解説能

水戸地方気象台等から発出される防災情報

本 と す る 市 町 村 が、 災 害 対 応 を 的 確 に 行 っ

集 権 の 準 備 を 行 っ て い る。 平 常 時 体 制 を 基を オ ー プ ン ス ペ ー ス で 行 い、 分 権 の 促 進 と報発表が予想される段階から情報共有会議

気 圧 に よ る 降 雪 予 想 が あ る 場 合 等 に は、 警や 発 達 し た 低 気 圧 の 接 近、 あ る い は 南 岸 低

現 在 の 市 の 取 り 組 み と し て、 台 風 の 接 近その際、防災気象情報は情報資料（インフォて い く た め に は、 平 常 時 の マ イ ン ド を 災 害する取り組み■平時 防災気象情報（インフォメーション）
を災害発生予想（インテリジェンス）に変換

体的一例について、平時および大雨等の防災

年度は気象防災アドバイザー（気象予報士）業29

予 報 士 の 派 遣 を 受 け、 職 員 の 気 象 に 関 す る“プロアクティブの原則” ②最悪事態を想定して行動

これから降る雨量は…？
がけ崩れの可能性は…？
洪水の可能性は…？
田んぼを見回る住民の用水路への落下は…？

①情報収集努力の指向②情報資料の収集③情報資料の評価④情報の使用28

メーション）としてではなく、本市の地形・

市政 MAY 201841

防災気象情報を収集し防災気象情報を災害発生予測に変換
図1

避難
準備

おじいちゃんと一緒に早めの避難開始！

洪水
予報

避難
準備

避難所に避難完了•危険な場所をよけて逃げるには？
洪水
予報

広がる
•なにを持っていく？

・意見交換することで、知り合いになれる•いつ逃げる？ 誰と逃げる？

・ご近所とのつながりが強く、ふとくなる

川の水位をインターネットで確認。

！ コミュニケーションの輪が！ いつ、どうやって逃げるかがわかる

非常持出袋の準備足りない物を買い出し！

に行う集権機能の準備を強化する有効な手

情 報 共 有 会 議 は 分 権 機 能 を 促 進 し、 全 庁 的

有 会 議 開 催 の 取 り 組 み は 非 常 に 有 用 で あ る。

を 先 行 的 に 行 う 必 要 が あ る。 早 め の 情 報 共

対 応 の マ イ ン ド に 変 換 し、 物 心 両 面 の 準 備

た と こ ろ で あ る。 今 後 も 引 き 続 き、 地 域 の係 る 知 識・ 意 識 を 高 め る 活 動 を 推 進 し て き

き る 気 象 解 説 や、 地 域 の 気 象・ 災 害 な ど に行 い、 住 民 が 理 解 し や す く 危 険 度 を 把 握 でて、 住 民 が 住 ん で い る と こ ろ の 地 形 分 析 をを 図 っ た。 こ の 際、 気 象 予 報 士 の 協 力 を 得

結言

年度実施された「モデル事業」の成果（図２ 右図を参照）

が こ と 意 識 の 啓 発 に 努 め て い く 予 定 で あ る。

ラ イ ン 策 定 ワ ー ク シ ョ ッ プ を 行 い 自 助・ わ

共 助 活 動 の 中 で 順 次、 住 民 と マ イ・ タ イ ム

段と捉えている。（図２ 左写真を参照）

課題（わがこと意識が低調）
防 災 対 応 に あ た っ て は 公 助・ 共 助・ 自 助
が 求 め ら れ る が、 日 本 に お い て は 住 民 の 公
助 依 存 が 強 く、 わ が こ と 意 識 が 低 い と 言 わ
れ て い る。 住 民 が 防 災 気 象 情 報 を 理 解 し、平成の反映の取り組みを紹介した。本市は，気象

自らの防災行動判断に活用できる状況になっていないという課題がある。
年 ９ 月 関 東・ 東 北 豪 雨 に よることができた。今後、さらにその成果を伸

なお、気象庁では「地方公共団体の防災対り大規模な浸水被害が発生したことを踏まに備える「水防災意識社会」の再構築の取り策支援のための気象予報士活用モデル事業」

展させ、局地化・集中化・激甚化する豪雨災

組 み が 行 わ れ て い る。 こ の 中 で 本 市 は、 水の成果を踏まえ、気象予報士等気象の専門家

え、 河 川 管 理 者、 県、 市 町 村 等 が 連 携・ 協

害 タ イ ム ラ イ ン を 策 定 し て、 対 応 能 力 の 向を対象とした「気象防災アドバイザー育成研

害から住民を守る防災体制の強化を図ってい上 を 図 っ て い る が、 さ ら に 鬼 怒 川・ 小 貝 川

修 」 を 開 催 し、 育 成 し た 気 象 防 災 ア ド バ イ

力 し て、 減 災 の 目 標 を 共 有 し、 一 体 的、 計

減災対策協議会の取り組みの一つとして取ザーを地方公共団体に紹介する取り組みを平きたい。

り 組 ん で い る マ イ・ タ イ ム ラ イ ン に 基 づ き、成

年度より開始するとのことである。興味

住 民 一 人 一 人 が 策 定 す る マ イ・ タ イ ム ラ イ

画的に推進することにより社会全体で洪水

現 在、 平 成

予報士が自治体にいることの有益性を体験す28「水防災意識社会」の再構築を目指します。
鬼怒川・小貝川減災対策協議会

鬼怒川・小貝川減災対策協議会提供（オープンスペースで、密室では行わない）！ リスクを認識できる•自分の家が浸水してしまう

テレビの天気予報を注意。

3日前

住民等
市
国

マイ・タイムラインの検討の過程で…
一人ひとりのマイ・タイムライン（イメージ）

逃げ遅れゼロ！ 災害時の判断をサポート

警報発表前の段階での情報共有会議

27と 行 い、 自 助 意 識 の 高 揚、 対 応 能 力 の 向 上

ン策定ワークショップを浸水予想地域住民てみてはいかがだろうか。

のある市におかれては、是非気象庁に相談し30

早い段階からの継続的な情報共有活動
図2

みんなでタイムラインプロジェクト ～マイ・タイムラインとは～ハザードマップで避難所を確認！

•避難所まで遠い など

氾濫発生！ 災害時の防災行動チェックリストで対応の漏れを防止

マイ・タイムラインができると…

参考：下館河川事務所「みんなでタイムラインプロジェクト」http://www.ktr.mlit.go.jp/shimodate/shimodate00285.html

42

MAY 2018 市政

岐
土

た

じ

み

ふるかわまさのり改修事業等に着手し、市街地全体の洪水被害

多治見市長（岐阜県）古川雅典

多 治 見 市 は、 岐 阜 県 の 南 東 部 に 位 置 し、
万２０００人が住むまは減少したが、旧河道や低地など地形的な制㎢の面積に約

約は変わることなく、依然として、水が集ま・ち。古くから陶磁器やタイルなど美濃焼の産

ま た、 平 和 町 や 池 田 町、 前 畑 町 に お い て、

年の恵南豪雨発生後、国や県と連携し、治水１００戸を超える浸水被害が発生した平成
教 育 環 境、 地 域 医 療 の 充 実 な ど、『〜 次 世 代

対策調整会議を設置し対策を進めたものの、人を育てる文化を礎に、企業誘致や子育て・に引き継ぐ「多治見らしさ」〜まるごと元気！

年には恵南豪雨をはるかに上回る豪雨

平成
盆地の中に、市の中心部を東西に一級河川の時から号の接近に伴が発生したため、同地域において甚大な浸水被害が生じた。

年９月

日、台風第

平成 年９月豪雨被害
平成日

い、非常に激しい雨が降った。

日０時までの総雨量は４９５㎜。観降雨が続き（最大１時間降水量日‌が浸水。死者１名、負傷者１名、住家のこ の 豪 雨 で は、 内 水 氾 濫 に よ り 市 内 の 約

測史上最大の降雨を記録した。

時から

㎜）、

㎜を超える

67 50 20 15土岐川が流れ、南北から中小の支川が流入し年には当時の国内最高気温

23時の３時間にわたり時間雨量

20ている。盆地特有の気候で、夏季の日中は猛暑であり、平成・９℃を記録している。

た改修工事以降。昭和４年に甚大な被害をもたのは、昭和７年から岐阜県によって行われ土岐川が、現在の川筋に流れるようになっ土岐川の水防と災害の歴史

となる

19

23

12

24

40

23

21

19

15

地勢の特徴は、四方を小高い山に囲まれた多治見』を掲げて、まちづくりを進めている。

12輩出するなど、長い歴史の中ではぐくまれた

りやすい状況にあった。

25

地として発展し、美濃陶芸の人間国宝を４名91たらした洪水の災害復旧を契機として、河川

市政 MAY 2018

43

11

39
ha

前畑町
池田町

川

田代町

平和町

過去の災害を教訓に“オールたじみ”
で取り組む浸水対策

H23.9.20 台風15号豪雨における浸水区域

4
市内を流れる土岐川と平成23年９月豪雨における浸水区域
図1

寄稿

特集 豪雨災害から市民を守る

80

10

多治見市の平年の年間降雨量

400

200

水排水対策協議会」では、国土交通省や岐阜

治見市平和町、池田町、前畑町、田代町等雨ハード整備を中心とした計画を策定した。「多この状況を受け、浸水被害軽減に向けて、

同多治見砂防国道事務所、岐阜県（防災、道当部署）、中部地方整備局庄内川河川事務所、

路河川、下水道、福祉、教育、消防等の各担ある松尾一郎氏を迎え、多治見市（防災、道座長にわが国のタイムラインの第一人者で被災原因の検証を踏まえ、河川整備、排水対り、課題を抽出することから始め、課題を踏

年規模の豪雨がタイムラインの概要と運用状況

タイムラインステージは、５段階。１００

項目の「行動内容」と、その下にぶら下がる

１７２項目の「行動細目」で構成される。

時間後の台風のステージⅠ（立上げ）は、トリガー（移行基

時間〜

予報円に入る場合」とし、主な行動内容は、

準）を「多治見市がイムライン」という）を策定するためのタイム

時間雨量
路や河川の崩壊など多くの被害が生じた。ま

前提として、防災関係機関が災害対応の状況

タイムラインは、災害（特に台風）の発生を主な行動内容は、災対本部の設置や自主避難

２００㎜以上の降雨が予想される場合」とし、は、 ト リ ガ ー を「 岐 阜 県 内 にカ所の避難所に６０３名が避た、開設した者への対応を想定。ステージⅢ（早期警戒）
難を余儀なくされた。

1044

MAY 2018 市政が」「何をするか」について、防災行動と実施

県をはじめ、防災、気象、河川、道路、下水路、 河 川、 土 木 の 担 当 部 署 ）、 岐 阜 地 方 気 象

主体を時系列で整理した計画である。

道、 都 市 計 画、 開 発 指 導 の 関 係 部 署 や 機 関、台、岐阜県警察、消防団、市民代表など、本策、流出抑制、浸水被害軽減対策の４本を事

施策、計画事業費約理など、ワークショップを中心に議論され、け替え等、全体でこの計画は、ポンプ機能の増強、支川の付まえた各組織における防災行動の検討、防災

22

をあらかじめ情報共有した上で、「いつ」「誰げた。

情報収集や体制の確認。ステージⅡ（準備）年、浸水事前防災行動計画（以下「タ多治見市タイムラインの策定（ソフト対策）

結果を導き出している。

再来しても、床上浸水被害の発生を抑止する

ミュレーションでは、平成

安 心 プ ラ ン 」 に 登 録 さ れ、 計 画 完 了 後 の シ

円の一大事業。国土交通省の「１００㎜／ｈ

71

ライン検討会（以下「検討会」という）を立ち上

平成

に至った。

第５回検討会において、タイムラインの完成業の柱とした治水安全度向上のための具体策

9月19日

20
0

気象庁
岐阜県多治見土木
多治見アメダス 事務所脇之島観測所

億

行動のタイミングの整理および役割分担の整

年豪雨の対応を振り返

地区役員で構成する「協議会」と、実務者によ

多治見市浸水対策実行計画（ハード対策）

12
9月20日

をまとめた。

検討会では、平成

市の水防体制を担う機関が参加した。

18 時

る「幹事会」を組織。当時の浸水被害の実態や

16
10

14
8
6
4

23

24

70

床上浸水は１５７戸、床下浸水１８０戸、道

600

23

30

24時間
465mm
800

87

72

40

1000

2

27

20

台風
15号
豪雨

0

50

1200

0

24

降雨量(mm/h)

１年間
約1600mm
1600

60
1400

最大1時間降雨量67mm/h
降雨量(mm)1800

資料：岐阜県多治見土木事務所脇之島観測所実績

平成23年９月豪雨における降雨量
図2

特集 豪雨災害から市民を守る

り、検証し、さらなるバージョンアップを図

台風第９号

ステージⅠ
平成 28年９月 19日～ 20日

台風第 16号

ステージⅢ（避難指示）
平成 28年 10月３日～６日

台風第 18号

ステージⅠ

ステージⅡ

平成 29年 10月 21日～ 23日

台風第 21号

ステージⅢ（避難準備・高齢者等避難開始）

1629のない、早めの防災行動を着実に実行できた。
号対応においては、避難情報とし

土砂災害に備えたタイムラインの策定に取り組まなければならない。

“オールたじみ”で災害に立ち向かう

ず早期に対応できたことは、市民の命を守るり”に終わっている。しかし、空振りを恐れ発令する事態となったが、結果的には“空振て、内水氾濫を想定した「避難指示（緊急）」を関係機関が行う防災行動に「漏れ、遅れ」を生解消が期待され、また、タイムラインによりてきた。浸水対策実行計画により床上浸水のフト対策を総動員して防災・減災対策を講じ甚化する豪雨災害を踏まえ、ハード対策とソ

本市における過去の災害および局地化、激観点から、決して失敗と捉えるのでなく、タじない体制を整備した。

そ れ ら 防 災 対 策 に お い て、 特 に 重 要 視 して い る の は、 市 役 所 内 の 部 署 に 限 ら ず、 国、市 を 取 り 巻 く 多 様 な 関 係 機 関 が 連 携・ 協 力

県、 気 象 台、 警 察、 消 防 団、 市 民 な ど、 本
本市のタイムラインは、台風の襲来によるすることで、“顔の見える関係性”を構築す

土砂災害に起因するものが２件であり、土砂状況を見ると、浸水に起因するものが３件、ている。“想定外”への対応を考えたとき、最な体制を整えることは不可能であると言われ自然を相手とする災害対策において、完全ることである。

災害も浸水と同等のリスクをはらんでいる。

終的に力となるのは、市役所内の結束力、市

年度中の避難情報の発令

年

また、記録的な豪雨に見舞われた平成

九州北部豪雨のように、台風と前線の影響に
より、豪雨の発生地点や時間が予測しがたいという気象観測上の課題もある。

が一番の強みであると感じている。

て、“顔の見える関係”が構築されていること

本市においては、防災に関する施策を通じ民や関係機関との連携・協力体制である。

29る。しかし、平成

内水・外水氾濫を想定した浸水対策計画であ

課題と展望評価している。

イムラインの適正な運用による効果であると台風第対応するべく、地区版タイムラインの策定や備えた避難勧告や避難指示の発令を主な内容
年台風第５

は、
「 多 治 見 市 に 大 雨・ 洪 水 警 報 が 発 表 さ れ

平成 28年８月 20日～ 22日

号 で は、 タ イ ム ラ イ ン ス

号、 平 成るとともに、各地区の降雨状況や災害種別に

年台風第としている。
平成
28た場合」とし、主な行動内容は、避難所開設準備など。ステージⅣ（行動）およびⅤ（緊急

台風第 18号

号、 同 年 台 風 第平成 29年９月 15日～ 18日対応）は、本市の土岐川の水位をトリガーとステージⅢ（避難準備・高齢者等避難開始）

テージⅢまで進んだが、関係機関が相互に情

台風第５号

し、ステージⅣでは内水氾濫に備えた避難準

平成 29年８月３日～８日

報共有し、気象状況（時系列）に応じた、漏れ

振り返り～見直し作業 ⇒ ＴＬ
『平成 29年度運用版』に改訂

備情報の発令、ステージⅤでは、内水氾濫に

台風等

21
29

到達ＴＬステージ（避難情報）年月日

16

それらの事例を踏まえ、災害対応を振り返

市政 MAY 201845

タイムラインの運用状況（平成28年度～平成29年度）
図3