研究リポート

地方交付税の実態・問題点と改革案−早期実現可能な改革案−

2002 年 3 月

【要旨】
地方交付税は、地方自治体間の財源の均衡化と、計画的行政執行のための財
源 保 障 を 目 的 と す る 、 中 央 か ら 地 方 へ の 移 転 財 源 で あ る 。 総 額 19.5 兆 円 の94 ％ が 割 り 振 ら れ る 普 通 交 付 税 と 、 残 り の ６ ％ の 特 別 交 付 税 に 分 か れ る 。 本 稿
では、交付税がもたらす多くの問題点の指摘とともに、現行の地方財政の枠組
みを大きく変えず、その問題点を解消・縮小するための改革案を提示する。
地方財政計画で決まる地方交付税総額（臨時財政対策債を含む）は、膨張を続けている。その主たる原因は、長期的にみれば実態を伴わないものを含む 歳 出 の 増 大 に あ り 、 1990 年 代 終 盤 か ら は 地 方 税 な ど 歳 入 に あ る 。 根 本 的 に
地方交付税の規模膨張による問題点として、過剰調整・保障、交付税特会における借入金の累増、そして赤字地方債の発行がある。このほか、建設地方債の累増や恣意的配分の背景にも、交付税の規模膨張がある。
各地方自治体に交付される交付税は、実態として総額の配分にすぎない。
そして、その配分方法によって生じる問題として、普通交付税・特別交付税ともに恣意的な配分、普通交付税の一部の補助金化、地方自治体の財政資源配分の歪み、そして建設地方債累増に拍車をかけていること、がある。
地方交付税総額の膨張に起因する問題の解決・縮小には、規模縮小が必要である。それには、地方税の増税や国税からの税源移譲といった長期的取り組み
を要するもの以外に、地方財政計画の歳出に実態を反映させることがあげられる。それにより、建設地方債の減少と地方交付税総額（臨時財政対策債分を含む）の減少が、あわせて５兆円程度可能となる。
配分方法に起因する問題の解消・縮小には、配分の透明化と単純化が必要であ る 。 基 準 財 政 需 要 額 の 費 用 区 分 や 測 定 単 位 を 1985 年 度 頃 の も の に 戻 す 、 測
定単位には人口や面積などを採用、単位費用は伸び率を物価上昇率等で一律化、補正係数は総務省令による追加・変更の禁止、事業費補正対象地方債を増やさないこと、などが求められる。特別交付税については、総額を現在の半分にすることや、配分基準の一部の法制化が求められる。

調査研究部

浅羽
Tel
E‑Mail客員主事研究員隆史

０３−５２８１−７５６６
takashi̲asaba@fuji‑ric.co.jp

【目次】

序章

問題の所在

第１章

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・

地方交付税の概要

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・

１３(1)目 的 と 性 格(2)規 模第２章

交付税総額の決定と実態・・・・・・・・・・・・・・・・・

６

・・・・・・・・・・・・・・・・・

11(1)総 額 の 決 定 方 法(2)交 付 税 総 額 の 膨 張
第３章

算定の仕組みとその実態(1)普 通 交 付 税 の 算 定(2)普 通 交 付 税 算 定 の 実 態 と 問 題 点(3)特 別 交 付 税 の 問 題 点
第４章

会計処理と借入金の累増・・・・・・・・・・・・・・・・・

22

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・

25(1)交 付 税 の 会 計(2)交 付 税 特 会 借 入 金
第５章

改革案

(1)改 革 の 必 要 性(2)改 革 の 方 向 性(3)当 面 の 改 革 の 具 体 案
参考文献

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・

35

序章

問題の所在

シャウプ勧告を受け、すべての地方自治体に一定の行政運営を保障するため、
地 方 財 政 平 衡 交 付 金 を 創 設 し た の が 1950 年 度 で あ る 。 そ れ を 改 組 す る 形 で 、1954 年 度 に 現 在 の 地 方 交 付 税 制 度 が は じ ま っ た 。 そ の 後 、 日 本 経 済 の 急 速 な
発展や地方分権の進展など、地方交付税を取り巻く環境は大きく変化している。
しかし、制度発足以来、地方交付税に大きな改革は行なわれず、現在に至っている。
そのため、現行制度のもとでは、さまざまな歪みや問題点などがあったとしても不思議ではないだろう。実際、地方交付税をめぐっては、さまざまな問題点が指摘され、多くの議論がなされている。極端な例では、交付税廃止論まである。交錯する議論のなかで、ある程度の共通認識を探れば、現状のままでの維 持 が 困 難 で は な い か と い う 点 で あ る 。 た と え ば 、 2001 年 ９ 月 26 日 に 示 さ れた「改革工程表」でも、地方交付税のあり方を見直すと明言されている。ただし、改革の方向や具体的な内容は、まったく示されていない。
そこで、現行地方交付税制度全体を鳥瞰して、どのような問題が起きていて、制度のどこに問題があるか整理する必要がある。その際の視点としては、国全体としての利益を考慮することが肝要である。そして、どのような改革が求められるか考えなければならないだろう。
そこで本稿では、地方交付税に関する問題点をさまざまな観点から明示した
うえで、その問題解決のための具体策提言を目的とする。なお、地方交付税に関連する問題を解決するには、税源移譲や増税が不可欠と断じる議論をよくみかける。もちろん、こうしたことが問題の抜本的解決に資することは間違いないであろう。しかし、税源移譲や増税を行なわなければ問題がまったく解決しないというのは、必ずしも正しいとはいえない。たとえ国税と地方税の税源配分や地方税の規模が現状通りでも、問題の縮小を図ることは不可能ではないと考えられる。
地方交付税の問題を解決していく際に、中央政府からの税源移譲や増税が不可欠という議論はその遅れをもたらす結果を招きかねない。かえって、現行の地方交付税の問題を放置することにつながる恐れがある。なぜなら、税源移譲や増税は、議論が国民生活のさまざまな分野に拡大するため、合意形成に時間が必要である。また、改革の方向性について合意が形成されたとしても、現在の景気状況でそうした施策が実行可能か疑問である。こうしたことから、当面は現行の地方財政の枠組みを大きく変えず、地方交付税の問題点を解消あるい1

は縮小する改革案が求められる。中央と地方の関係や、地方財政のあるべき姿といった抜本改革は、同時に議論する形で進めるべきではなかろうか。
本稿では、地方交付税の問題点とその原因を探るとともに、あくまで地方交付税制度の枠内で解決できるような改革案を提示する。しかもそれは、具体的かつ現実性の高い政策提言とし、連邦制導入など憲法を超える問題や中央と地方の関係の理想像といったものにはふれないようにする。

2

第１章

地方交付税の概要(1)目 的 と 性 格

地方税が地方財源の根幹をなすべきであることは、いうまでもない。たとえば旧自治省の資料によれば、「地方税は、地方自治の基礎を支えるものであり、
地 方 公 共 団 体 の 経 費 は で き る 限 り 地 方 税 に よ り 賄 う の が 原 則 で あ る 」 (注 １ )と されている。しかし、地方自治体間における地方税収の違い、すなわち財政力の格差は如何ともしがたい。また、比較的財政力が強い地方自治体でも、支出を税収など独自財源だけで賄える例は稀である。そこで、そうした地方自治体間の税収の格差などを補正するのが財政調整制度であり、日本では地方交付税がその中心的な役割を担っている。
そもそも地方交付税の目的とは何だろうか。根拠となる地方交付税法をみてみよう。地方交付税法第１条では、「この法律は、地方団体が自主的にその財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能をそこなわずに、その財源の均衡化を図り、及び地方交付税の交付の基準の設定を通じて地方行政の計画的な運営を保障することによって、地方自治の本旨の実現に資するとともに、地方団体の独立性を強化することを目的とする」となっている。つまり、地方
自治体間の財源の均衡化と、計画的行政執行のための財源保障が地方交付税の目的である。
こうした地方交付税の目的から、おのずとその性格も決まってくる。まず、中央政府から地方自治体への移転財源である。そして、使途が特定されない一
般財源という性格をもつ。地方交付税法第１条において、地方自治体の独立性の強化を謳っていることから、使途の特定はなじまないだろう。

(2)規 模地 方 交 付 税 に は 、 総 額 の 94 ％ が 割 り 振 ら れ る 普 通 交 付 税 と 、 残 り の ６ ％ の特別交付税がある。このうち、一般的に注目度が高いのは普通交付税である。
地方交付税を交付されている地方自治体のことを「交付団体」、交付されていない地方自治体を「不交付団体」と呼ぶが、とくに断りがない場合、一般的には普通交付税のことを指している。

(注１)自治省税務局(1997)、序文

3

地 方 交 付 税 の 総 額 は 、 2002 年 度 地 方 財 政 計 画 で 19.5 兆 円 に な る 。 こ れ は 、地 方 財 政 全 体 の 歳 入 の 22.3 ％ を 占 め 、 地 方 税 に 次 ぐ 重 要 な 財 源 と な っ て い る（図表１）。ただし、地方交付税の占める割合については、注意が必要である。
それは、地方自治体によって、地方交付税に依存する度合に大きな格差が存在
す る こ と で あ る 。 2000 年 度 の 各 都 道 府 県 の 決 算 （ 市 町 村 分 は 含 ま な い ） を み
ると、地方交付税にまったく依存しない東京都から、もっとも地方交付税の占
め る 割 合 の 高 い 和 歌 山 県 の 36.4％ ま で 、 大 き な 違 い が あ る （ 図 表 ２ ） 。

図表１

地方歳入の内訳

その他
10%
地方債
14%

国庫支出
金
15%

地方財政計画歳入総額
87.6兆円(2002年度)

地方税
39%

地方交付
税
22%

(資料)総務省『平成 14 年度

4

地方財政計画』

図表２

歳 入 に 占 め る 交 付 税 の 比 率 (2000 年 度 決 算 ､都 道 府 県 )地方交付税／歳入数

都道府県名35.0％ 〜４

和 歌 山 ,高 知 ,佐 賀 ,鳥 取

14沖 縄 ,秋 田 ,宮 崎 ,山 形 ,奈 良 ,島 根 ,山 梨 ,30.0〜 34.9％
25.0〜 29.9％
20.0〜 24.9％

大 分 ,長 崎 ,鹿 児 島 ,岩 手 ,熊 本 ,富 山 ,徳 島
14

福 井 ,青 森 ,愛 媛 ,香 川 ,岡 山 ,福 島 ,滋 賀 ,長 野 ,宮 城 ,山 口 ,新 潟 ,北 海 道 ,石 川 ,岐 阜

８三 重 ,京 都 ,群 馬 ,広 島 ,福 岡 ,栃 木 ,茨 城 ,(平 均 ),兵 庫

10.0〜 19.9％

５

千 葉 ,埼 玉 ,静 岡 ,神 奈 川 ,大 阪

0.1〜 9.9％

１

愛知

０％

１

東京

(注)同じ区分のなかでは、上段・左ほど数値が高い(資料)総務省編『平成 12 年度 都道府県決算状況調』

5

第２章

地方交付税総額の決定と実態(1)総 額 の 決 定 方 法①地方財政計画における総額の決定
地方交付税の問題点を明らかにしていくために、まず地方交付税の総額の決定方法について検討してみよう。
地方交付税の総額は、国の予算とともに中央政府が策定する地方財政計画によって決定される。単純化すれば、地方財政計画において、歳出に対して地方交付税以外の歳入で不足する分が地方交付税の総額となる。地方財政計画とは、翌年度の地方財政全体の歳出歳入見通し額であり、各地方自治体の予算編成を集約したものでなく、逆に各地方自治体の予算に影響を与えるものであることはいうまでもない。
地方財政計画について、主な歳入項目をみてみよう（図表３）。まず地方税
は、法定税（法定外税は除かれる）が標準税率（必ずしも現実に課されている
税 率 と は 限 ら な い ） で 算 定 さ れ る 税 収 の 見 込 み 額 で あ る (注 ２ )。 地 方 譲 与 税 は 、対象税目の見込額の一定割合を計上する。国庫支出金は、国の施策によって支出されるものであり、当該年度の国家予算が決定した後に金額が計上される。
ただし、地方財政計画は普通会計が対象のため、国庫支出金でも公営企業会計
向けなどは地方財政計画に含まれない。臨時財政対策債を除く地方債は、すべて建設国債のため、歳出における投資的経費の金額や起債充当率などによって決まる。その他、使用料や手数料などが含まれる一方、各種基金からの繰入金や前年度からの繰越金などは含まない。
こうして、地方交付税と臨時財政対策債を除く歳入の金額が決まる。そして、歳出に対して不足する分を、地方交付税と臨時財政対策債によって賄う。ちな
み に 、 臨 時 財 政 対 策 債 と は 、 地 方 交 付 税 の 一 部 を 代 替 す る も の と し て 2001 年度から発行されるようになった公債で、地方財政法第５条に依拠しない特例とし て 発 行 さ れ る い わ ゆ る 赤 字 地 方 債 で あ る (注 ３ ) 。

(注２)地方財政計画に計上される地方税の見込額は、上記のほか、徴税率などを考慮して算定されている。他の歳入項目についても、本文はその本質部分を抜き出したものである。
(注３)臨時財政対策債による地方交付税の一部の代替方法は、基本的に基準財政需要額の操作で行なう。たとえば 2002 年度の道府県分では、経常経費については企画振興費とその他諸費、投資的経費についてはその他土木費とその他の諸費を、単位費用の削減などによってそれぞれ臨時財政対策債への振替分だけ減らしている。

6

図表３

項目

金額

歳出

87.5 兆 円

地方税34.2 兆 円

地方譲与税

0.6 兆 円地方特例交付金0.9 兆 円

地方交付税

19.5 兆 円

地方債（除く臨対債）

9.4 兆 円

臨時財政対策債

3.2 兆 円

国庫支出金

12.7 兆 円

雑収入等

6.9 兆 円歳
入2002 年 度 地 方 財 政 計 画 と そ の 作 成 順 序(資料)総務省『平成 14 年度

地方財政計画』②地方財政計画の性格
さて、地方交付税総額の決定でひとつポイントになるのは、地方財政計画の歳出額が、必ずしも実態を反映している訳ではないということである。それは、地方財政計画の性格をみれば理解できる。
改めて、地方財政計画の性格を確認してみよう。旧自治省の資料などをもとに、地方財政計画の目的を整理すると、おおむね次の５点にまとめることができ る (注 ４ )。 第 １ に 地 方 財 政 規 模 の 把 握 、 第 ２ に 国 家 財 政 と の 調 整 、 第 ３ に あ るべき地方財政の姿の提示、第４に地方交付税等の地方財源の保障、第５に地方債の計画的発行と財源確保、である。このなかで、地方財政計画の歳出額が実態と乖離している理由となるのは、主に「あるべき地方財政の姿の提示」の部分である。つまり、そもそも地方財政計画では、翌年度の地方財政の姿を予想するだけではなく、あるべき姿も現しているのだから、たとえ実態と乖離していても、何ら不思議はない。

(2)交 付 税 総 額 の 膨 張①総額の推移次に、地方交付税の総額の推移をみてみよう（図表４）。金額はもちろん、
名 目 Ｇ Ｄ Ｐ 比 で み て も 、 1980 年 代 後 半 以 降 、 継 続 的 に 上 昇 し て い る の が わ かる 。 1985 年 度 に 名 目 Ｇ Ｄ Ｐ 比 2.9％ （ 9.4 兆 円 、 決 算 ） だ っ た も の が 、 2002 年(注４)自治省財政局編(1996)pp.39‑427度 は 臨 時 財 政 対 策 債 を 含 め て 4.6％ （ 22.8 兆 円 、 地 方 財 政 計 画 ） ま で 上 昇 し て
い る 。 と く に 1997 年 度 以 降 の 上 昇 ペ ー ス は 急 激 で 、 ５ 年 間 で 1.3 ポ イ ン ト 上
昇している。

図表４

(％)
5.0

地 方 交 付 税 の 推 移 (GDP 比 )(臨時財政対策債含む)

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5
85

87

89

91

93

95

97

99

01 (年度)(注)1999 年度までは決算、2000 年度以降は地方財政計画(資料)総務省編『地方財政統計年報』(各年度版)地方財務協会
総務省『平成 14 年度 地方財政計画』②膨張の要因地方交付税の総額が膨張している原因を、地方財政計画から探ってみよう（ 図 表 ５ ） 。 ま ず 、 1985 年 度 か ら 2002 年 度 ま で の 長 期 的 に み た 地 方 交 付 税 の膨張の主たる要因は、歳出の増加にあることがわかる。地方税はじめ、地方交付 税 等 以 外 の 歳 入 は い ず れ も 、 1985 年 度 と 比 べ れ ば 増 加 し て い る 。 た だ し 、
歳 入 の う ち 国 庫 支 出 金 に つ い て は 、 1980 年 代 後 半 に お け る い わ ゆ る 高 率 補 助
金の補助率引き下げや国の一般会計の財政再建にともなう歳出抑制などから、
減 少 傾 向 に あ っ た 。 そ の た め 、 1980 年 代 後 半 か ら 1990 年 代 前 半 に か け て 、 国
庫支出金が地方交付税膨張の一因であった。一方、歳出はおおむねどの費目も地方交付税等を除く歳入の伸びを上回っている。その結果、地方交付税等の膨張につながっている。
た だ し 、 こ う し た 傾 向 は 、 1997 年 度 以 降 に は 該 当 し な い 。 1997 年 度 か ら の急激な地方交付税の膨張は、地方交付税と臨時財政対策債を除く歳入の減少にその主な要因がある。ただし、必ずしも地方税の減収だけではないことに注意が必要であろう。一方、歳出は費目によって傾向に違いはあるが、総額でみる8と比較的堅調に推移していることがわかる。
1997 年 度 以 降 の 地 方 交 付 税 膨 張 の 主 た る 要 因 は 歳 入 面 に あ る が 、 歳 出 面 にもその一因がある。それは、実態のない歳出の存在である。先にみたように、
地方財政計画は必ずしも実際の地方財政の見通しを算定している訳ではなく、あるべき姿を示すという性格をあわせてもっている。地方財政計画の歳出と実態が大きく乖離している費目に、投資的経費（うち単独事業）がある。地方財政計画に示された投資的経費（うち単独事業）の歳出額は、実際の歳出額よ
り も か な り 大 き い （ 図 表 ６ ） 。 そ し て 、 そ の 乖 離 は 1990 年 代 後 半 に 拡 大 し て
い る 。 た と え ば 、 2000 年 度 の 同 費 目 の 地 方 財 政 計 画 は 18.5 兆 円 だ が 、 実 際 には 11.8 兆 円 程 度 と 推 計 さ れ る 。 2002 年 度 に つ い て も 、 地 方 財 政 計 画 で 15.8
兆円計上されているものの、実際には５兆円以上実態より大きいのではないかと思われる。
こうした実態と大きく乖離した歳出額が計上されることにより、地方財政計画における歳入に大きな影響を及ぼしている。実態よりもかなり大きな金額が計上されているのは、投資的経費（うち単独事業）のため、影響はまず地方 債 に 現 れ る 。 地 方 債 の 充 当 率 な ど に よ っ て 額 は 変 わ る が 、 2000 年 度 で み ると３〜４兆円前後は地方財政計画における地方債発行額を抑制できたと思われる。そして、地方財政計画と実態の乖離の残った数兆円については、地方交付税が削減されていたはずである。逆の言い方をすれば、実態からみて必要とされる金額より多い地方交付税総額が計上されていることになる。

図表５

交付税増加の要因(単 位 ： 兆 円 )年 度 1985(a) 1997(b) 2002(c)

c− b

c− a

歳出計

50.5

87.1

87.6

0.5

37.1

うち投資単独

8.4

20.1

15.8

▲ 4.3

7.4

うち公債費

5.7

9.6

13.4

3.8

7.7

うち給与費

15.0

23.2

23.7

0.5

8.7

歳入(除く交付税･臨対債)

41.1

69.9

64.8

▲ 5.1

23.7

うち地方税

22.5

37.0

34.2

▲ 2.8

11.7

うち国庫支出金

10.2

13.3

12.7

▲ 0.4

2.5

うち地方債(除く臨対債)

4.0

12.1

9.4

▲ 2.7

5.4

(資料)総務省『地方財政計画』（各年度版）

9

図表６
(兆円)
20

投 資 的 経 費 (う ち 単 独 事 業 )の 計 画 と 実 績
地方財政計画
19.3

実績

18

15.8

16
12.9

14
12
10
8
6
4
2
0
90

92

94

96

98

2000

02(年度)(注)2000 年度決算は、都道府県と市町村の単純合計で 12.3 兆円。重複分が 0.5 兆円程度と予想されるため、純計額は 11.8 兆円程度と考えられる(資料)地方財政調査研究会『地方財政統計年報』(各年度版)地方財務協会
総務省『地方財政計画』（各年度版）

10

第３章

算定の仕組みとその実態(1)普 通 交 付 税 の 算 定①算定の基本
第 １ 章 で み た よ う に 、 地 方 交 付 税 に は 総 額 の 94 ％ が 割 り 振 ら れ る 普 通 交 付税と残りの６％の特別交付税がある。ここではまず、各地方自治体に交付される普通交付税について、どのような基準で算定されているかみてみよう。
各地方自治体に交付される普通交付税額の算定にあたり、各地方自治体について妥当な水準で標準的な行政を行なう経費と定義される基準財政需要額を算定する。同時に、各地方自治体の標準的な状態での見込み税収等からなる基準
財政収入額を算定する。そして、基準財政需要額に対して基準財政収入額が不足する場合、おおむねその財源不足分が普通交付税となる。すなわち、普通交付税額≒財源不足額（正の場合）＝基準財政需要額−基準財政収入額である。

②基準財政需要額
基準財政需要額について、詳しくみてみよう。基準財政需要額は、各地方自治体について、合理的かつ標準的な行政を行なった場合にかかる経費のことであり、詳細かつ複雑な方式で決まっている。そのねらいは、的確かつ客観的に
各地方自治体の一般財源所要額を算定することにある。
具体的には、まず行政内容をいくつかの費目、そして経常的経費と投資的経費に区分する。そして、各費目、経常・投資の別について、それぞれ次の算式により需要額を積算し、合計する。つまり、
測 定 単 位 ×単 位 費 用 ×補 正 係 数である。このうち、測定単位とは財政需要の量を測る尺度のことであり、人口や面積などを利用することが多い（図表７）。単位費用は、標準的な施策に必要とする一般財源額のことで、いわゆる単価を意味する。そして補正係数は、各地方自治体の立地などさまざまな条件の違いによる経費の差を補正するもの
で、気候や人口密度、特定の公債費などがある（図表８）。
た と え ば 、 2002 年 度 に お け る 道 府 県 の 警 察 費 を 例 に と っ て み よ う 。 警 察 費
では、経常的経費のみが算定され、測定単位は警察職員数、単位費用は
1,074.4 万 円 で あ る 。 標 準 と さ れ る 道 府 県 の 人 口 は 170 万 人 で 、 そ こ で の 標 準

11

的 な 警 察 職 員 数 は 2,821 人 で あ る (注 ５ ) 。 つ ま り 、 こ う し た 標 準 的 な 地 方 自 治 体の 場 合 、 警 察 費 と し て 303.1 億 円 が 基 準 財 政 需 要 額 に 算 定 さ れ る 。 そ し て 、 警
察費の場合、段階補正、態容補正、そして寒冷補正といった補正係数がかけら
れる。

図表７

測 定 単 位 ・ 単 位 費 用 (道 府 県 分 )

費目

測定単位

警察費

警察職員数
道路面積
道路延長

道路橋梁費

経投
単位費用(千円)
年度平均の別 2002 年度 1985 年度 伸率(％)

河川費

河川の延長

港湾費

港湾係留施設延長
港湾外郭施設延長
漁港係留施設延長
漁港外郭施設延長

その他の土木費

人口

小学校費
中学校費

教職員数
教職員数
教職員数

土木費

高等学校費
教育費
特殊教育諸学校費

生徒数
教職員数
児童及び生徒数
学級数

生活保護費

人口
公立大学等学生数
私立学校等生徒数
町村部人口

社会福祉費

人口

衛生費

人口

その他の教育費

厚生労働費

高齢者保健福祉費
労働費

産業経
農業行政費
済費
林野行政費

65 歳以上人口
70 歳以上人口
人口
失業者数
農家数
耕地面積
公有以外林野面積

経常
経常
投資
経常
投資
経常
投資
経常
投資
経常
投資
経常
経常
経常
経常
投資
経常
経常
経常
投資
経常
経常
経常
経常
経常
投資
経常
経常
投資
経常
経常
投資
経常
投資
経常

10,744
227
5,549
144
896
35.5
9.31
15
6.88
1.45
0.882
5,415
5,306
8,083
70.6
54.6
5,527
284
1,433
1,748
2.3
382
228.7
5.58
6.85
0.447
5.84
38
2.97
35.3
0.762
−
109
79.9
4.56

6,653
208
4,034
81.4
807
24.2
8.48
24.2
8.48
0.663
1.97
3,179
3,257
5,292
37.2
35.9
3,206
151
668
790
2.66
−
−
5.79
2.49
0.361
4.43
−
−
−
0.505
690
57.9
51.6
−

2.86
0.52
1.89
3.41
0.62
2.28
0.55
▲2.77
▲1.22
4.71
▲4.62
3.18
2.91
2.52
3.84
2.50
3.26
3.79
4.59
4.78
▲0.85
皆増
皆増
▲0.22
6.13
1.26
1.64
皆増
皆増
皆増
2.45
皆減
4.03
2.77
皆増

(注５)基準財政需要額算定の際に標準とされる道府県は、人口 170 万人（うち市部 90 万人、町村部 80 万人）、世帯数 63 万世帯、面積 6,500 ｋ㎡、市数 10、町村数 75 である。そして、警察については、警察本部１本部、警察学校１校、警察署 22 署、交番 60 所、駐在所
220 所、警察官 2,821 人である。測定単位や単位費用などについて詳しくは、地方交付税制度研究会(2001)を参照。2002 年度の概要は、総務省(2002)『平成 14 年度
別単位費用算定基礎』による。

12

各行政項目

公有林野面積
林野面積
林野面積
水産行政費

水産業者数

商工行政費

人口

企画振興費

人口

その他 徴税費の行政 恩給費
費
その他の諸費

世帯数
恩給受給権者数
人口
面積

経常
経常
投資
経常
投資
経常
経常
投資
経常
経常
経常
投資
投資

災害復旧費
H10 以前許可債
H11 以降許可債
地方税減収補填債償還費
地域財政特例対策債償還費
臨時財政特例債償還費
公共事業等臨時特例債償還費
財源対策債償還費
減税補填債償還費
公債費
臨時税収補填債償還費
臨時財政対策債償還費
地域改善対策特定事業債償還費
公害防止事業債償還費
石油ｺﾝﾋﾞﾅｰﾄ等債償還費
地震対策緊急整備事業債償還費
被災者生活再建債償還費
原子力発電施設等立地地域振興債償還費
災害復興等債利子支払費
補正予算債償還費

11.4
−
8.01
248
63.2
2.7
0.544
1.22
8.3
1,361
0.827
2.13
389
0.95
0.8
0.02
0.25
0.065
0.087
0.149
0.092
0.041
0.137
0.014
0.8
0.5
0.5
0.5
0.8
0.7
0.95

−
2.64
6.09
139
68.2
1.34
−
−
7.52
1,076
3.55
2.79
733
0.95
−
−
−
0.082
−
−
0.145
−
−
−
0.8
0.168
0.5
0.5
−
−
−

皆増
皆減
1.63
3.46
▲0.45
4.21
皆増
皆増
0.58
1.39
▲8.21
▲1.58
▲3.66
0.00
皆増
皆増
皆増
▲1.36
皆増
皆増
▲2.64
皆増
皆増
皆増
0.00
6.63
0.00
0.00
皆増
皆増
皆増

(資料)地方交付税制度研究会編『昭和 60 年度 地方交付税制度解説』地方財務協会
総務省『平成 14 年度 地方交付税関係参考資料』

図表８

主 な 補 正 係 数 と 増 加 金 額 (2001 年 度 )種類補正が適用される内容

適用例

増加金額

種別補正

測定単位に種類があり経費が異なる

高等学校費

−

段階補正

人口や面積に経費が比例しない

その他の諸費−

密度補正

人口密度の違いで経費に多寡

消防費

7,432 (億円)

寒冷補正

寒冷･積雪による経費の増加

小学校費

2,902 (億円)

人口急増補正

人口急増に伴う経費の増加

その他の諸費869 (億円)

数値急減補正

人口の急減

農業行政費

1,099 (億円)

事業費補正

実際の投資的経費の財政需要

河川費29,220 (億円)

(注)１．増加額の小さい財政力補正などは省略
２．種別補正等は測定単位の数値を補正するため、増加額は不明(資料)地方財政制度研究会編『地方財政要覧』地方財務協会

13

③基準財政収入額
基準財政収入額は、需要額に比べればわかりやすい。基準財政収入額の対象となるのは、地方税の大部分と地方譲与税、国有資産等所在都道府県交付金、国有資産等所在市町村交付金、交通安全対策特別交付金などである。一方、対象とならないものは、各地方自治体が条例で定めた法定外税や法定目的税の一部（入猟税や入湯税など）、交通安全対策特別交付金を除く予算上のすべての目的財源（地方債、繰入金、手数料など）などである。
地方税については、税率は標準税率で算定されるため、必ずしも現実に各地方自治体で適用されている税率とは一致しない。そして、標準税率で算定された 見 込 税 収 の 80 ％ （ 都 道 府 県 の 場 合 、 市 町 村 は 75％ ） に 税 目 ご と に 定 め ら れた 捕 捉 徴 収 率 を 乗 じ て 算 定 さ れ る 。 80 ％ や 75 ％ の 算 入 率 は 、 国 有 資 産 等 所 在
都道府県交付金や国有資産等所在市町村交付金にも適用される。地方譲与税などについては、収入見込額のすべてが基準財政収入額に算入される。

(2)普 通 交 付 税 算 定 の 実 態 と 問 題 点①算定は実質的に配分
これまで、各地方自治体に交付される普通交付税の算定方法をみてきた。
それによると、合理的かつ標準的な行政を実施するために必要な財政需要に対して、地方税などの財源の不足分が普通交付税として交付される。つまり、地方交付税の総額とは、無関係に算定されることになっている。しかし、実態はまったく異なっており、算定とは実質的に総額の配分にすぎなくなっている。
普通交付税について、地方財政計画によって決まる総額と、基準財政需要額と基準財政収入額の差（財源不足団体分）である財源不足額を比較してみよ う （ 図 表 ９ ） 。 た と え ば 2001 年 度 を み る と 、 普 通 交 付 税 の 総 額 と 財 源 不足 額 （ 当 初 算 定 ） で は 、 差 が 309 億 円 で あ り 、 基 準 財 政 需 要 額 と の 対 比 の 調
整 率 で み る と 0.07％ に す ぎ な い こ と が わ か る 。 こ れ は 、 2001 年 度 に 限 っ た
数値ではなく、従来から調整率は１％をはるかに下回っている。しかも、常に財源不足額より普通交付税総額がわずかに多くなっている。
普通交付税の総額は、地方交付税以外の要因で地方財政計画において決まる。一方、各地方自治体への配分については、主に基準財政需要額を使って財 源 不 足 額 を 変 化 さ せ る こ と が 可 能 で あ る 。 実 際 、 基 準 財 政 需 要 額 は 、 1991
年 度 の 29.0 兆 円 が 、 2001 年 度 に は 41.7 兆 円 ま で 増 加 し て い る （ 図 表 ９ ） 。

14しかし、先にみたように基準財政需要額とは合理的かつ標準的な行政運営を行なうための必要額であり、本来大きく増減する性格のものではない。それがこのように大きく増加しているのは、総額配分のためといっても過言ではない。
こうした点からも、各地方自治体への算定が、実質的には普通交付税総額の配分を行なっているにすぎないことがわかる。ちなみに、基準財政収入額も比較的堅調に増加傾向にあるものの、基準財政需要額の増加ペースには遠く
及ばない。

図表９

普 通 交 付 税 額 の 推 移 (財 源 不 足 団 体 分 )(単 位 ： 億 円 、 ％ )

総額
年度

算定

普通交付税 基準財政需 基準財政収 財源不足額

調整額

調整率

額(a)

要額(b)

入額(c)

(d=b‑c)(e=d‑a)(f=e/b)1991

139,499

289,764

149,632

140,132633

0.2186

92

147,383

311,421

163,441

147,980597

0.191793

145,089

333,036

187,336

145,700611

0.1835

94

145,718

344,838

198,561

146,277559

0.161995

151,829354,853

202,670

152,183354

0.0997

96

158,301

370,663

211,881

158,782481

0.129897

160,995

390,917229,571

161,346351

0.089898

168,433

403,966

234,277

168,689255

0.0631

99

196,124

418,653

222,310

196,343219

0.0525

2000

201,222426,090

224,661

201,429207

0.048701

191,288417,196

225,599

191,597309

0.0741(注)再算定のあった年度は当初のもの(資料)地方財政制度研究会編『地方財政要覧』地方財務協会②過剰調整・保障
実 際 に 、 普 通 交 付 税 の 配 分 実 績 を み て み よ う 。 2001 年 度 に つ い て 、 都 道 府
県で普通交付税の交付されない不交付団体は東京都のみである。都道府県のなか で 不 交 付 団 体 が 東 京 都 の み と い う 状 態 は 、 1993 年 度 以 来 続 い て い る 。 市 町
村 に つ い て は 、 不 交 付 団 体 が 95 市 町 村 で 全 市 町 村 の ３ ％ 、 交 付 団 体 は 3131 市
町 村 で 97％ を 占 め る 。
市町村の不交付団体をみると、北海道では泊村、青森県では六ヶ所村といっ15

た原子力発電所等で有名な地方自治体のみが不交付団体で、その他の都道府県でも武蔵野市や芦屋市のようないわゆる高級住宅街、軽井沢町や湯沢町といった高級リゾート地、そして豊田市のような超優良企業の工場がある地方自治体などに限られている。
つまり、全国的にみれば例外に属するほど財政力の強い地方自治体以外は、均衡・保障の対象になっている。都道府県でいえば、愛知県や神奈川県、大阪府ですら財政保障の対象となっており、他の道府県は愛知県に近い程度の行政
水 準 が 保 障 さ れ て い る (注 ６ )。 こ れ が 、 地 方 交 付 税 本 来 の 姿 と い え る で あ ろ う か 。
財源の均衡化が過剰ではないかと思われる例としては、人口一人あたり税収に 地 方 交 付 税 を 加 え た ケ ー ス で み る と よ り 明 確 に な る （ 図 表 10 ） 。 東 京 都 は 、一人あたり税収（都が徴収した市町村税分を除く）がもっとも大きいものの、
地方交付税を加えると、東京都を凌ぐ道府県が多くなる。また、こうした例は東京都に限った訳ではなく、多くの地方自治体で一人あたり税収の順位と一人あたり税収＋地方交付税での順位に逆転現象が生じている。
こうした過剰ともいえる財政調整の背景には、先にみた地方交付税総額の膨張があることは間違いない。そうしたなかには、地方財政計画において実態を伴わない歳出によって膨らんだ部分も含まれていることを忘れてはならない。
そして、実態を伴わない歳出によって一部膨らんだ地方交付税総額は、その配分において地方圏を中心とした交付団体に配分されている。

(注６)もちろん、法定地方税でも基準財政収入額に算入されない留保財源（税収の 20％、市町村は 25％）や、法定外地方税はじめ基準財政収入以外の収入などがあるので、地方自治体間の行政水準に格差は残る。

16

図 表 10

一 人 あ た り 税 収 と 交 付 税 (2000 年 度 決 算 )

(万円)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
沖縄
鹿児島
宮崎
大分
熊本
長崎
佐賀
福岡
高知
愛媛
香川
徳島
山口
広島
岡山
島根
鳥取
和歌山
奈良
兵庫
大阪
京都
滋賀
三重
愛知
静岡
岐阜
長野
山梨
福井
石川
富山
新潟
神奈川
東京
千葉
埼玉
群馬
栃木
茨城
福島
山形
秋田
宮城
岩手
青森
北海道

0

(注)都道府県ベースで市町村分は含まない。東京都は、都が徴収した市町村税分を含まない。
(資料)総務省編『平成 12 年度

都道府県決算状況調』③配分方法の問題点
普 通 交 付 税 は ､一 定 の 算 式 に も と づ い て 実 質 的 に 配 分 さ れ て い る 。 そ の た め 、
中央政府による恣意性の入り込む余地はないように思われる。しかし実際には、その配分において、中央政府による恣意性が指摘できる。
実際、普通交付税の総額が変化するなかで、その配分の変化には、主に基準
財政需要額算定の際の費目や単位費用の変更・追加と、補正係数の変更・追加
が 用 い ら れ て い る (注 ７ ) 。
まず、費目の追加について、地方交付税がさまざまな理由から膨張しはじめる 前 の 1985 年 度 と 2002 年 度 を 比 較 し て み よ う （ 図 表 ７ ） 。 道 府 県 分 の 測 定 費
目 数 を 比 べ る と 、 1985 年 度 の 46 か ら 、 2002 年 度 に は 64 と 1.4 倍 に な っ て い
る 。 内 訳 を み る と 、 20 の 測 定 費 目 が 追 加 さ れ 、 ２ の 測 定 費 目 が 削 減 さ れ て い
る 。 と く に 、 公 債 費 の 追 加 が 顕 著 で あ り 、 1985 年 度 の ７ が 2002 年 度 ま で に 11
追 加 さ れ て 18 と な っ て い る 。
補正係数について、とくに問題が大きいのは、事業費補正による地方債元利(注７)普通交付税の恣意性については、総務省『平成 14 年度

総務省予算の概要』などをみても確認できる。たとえば都市再生関連対策という項目には、都市再生関連ソフト事業として「500 億円程度」が事業費として計上されている。その中身は、中心市街地再活性化方策などの調査研究に要する経費を「普通交付税により措置」するものや、まちづくりを担う人材育成などの費用を「普通交付税により措置」するものなどである。

17

償還保障である。これは、総務省の認めた事業に対して起債される地方債について、将来発生する元利償還費の一定割合を基準財政需要額に加えるものである。普通交付税の交付団体であれば、将来その分の地方交付税額の上乗せが期待できる。このような措置によって、中央政府は地方自治体の行動を誘導することが可能になる。
こうした、将来の元利償還の一定割合が交付税によって措置される事業は多岐 に わ た る 。 た と え ば 、 2002 年 度 に お い て 地 域 活 性 化 の た め に 行 な う 事 業 に
つ い て は 、 地 域 活 性 化 事 業 債 が 起 債 充 当 率 75 ％ で 認 め ら れ 、 そ の 元 利 償 還 の30 ％ が 基 準 財 政 需 要 額 に 算 入 さ れ る こ と に な っ て い る 。 し か も 、 補 正 係 数 の 追加や変更ついては、必ずしも国会で定める地方交付税法を改正する必要はない。
総務省令によって補正係数の変更などを行なえることになっている点も、中央
政 府 に 恣 意 性 を も た ら す 要 因 と な っ て い る (注 ８ ) 。
実際、地方交付税による交付税措置の金額は、増加の一途をたどっている。
直接、公債費として基準財政需要額に算入されるものと、事業費補正によって
算 入 さ れ る 分 を あ わ せ て み る と 、 1993 年 度 に は 2.7 兆 円 で 基 準 財 政 需 要 額 の6.6 ％ に す ぎ な か っ た も の が 、 2001 年 度 に は 6.7 兆 円 で 、 基 準 財 政 需 要 額 の14.6％ を 占 め る に 至 っ て い る （ 図 表 11） 。
このような措置は、地方自治体間の財源の均衡化と一定の行政運営に対する財源保障という地方交付税の目的から外れている。確かに、一般財源であることには変わりはないが、特定の事業を行なうことによって結果的に財源が付与されるのであれば、形を変えた補助金といっても過言はなかろう。しかも、こうした措置の存在は、地方自治体の歳出の膨張や地方債の累増につながる。
さらに、財源措置があることから、各地方自治体が住民にとって本当に望まれるような事業を行なうとは限らず、資源配分に歪みをもたらしている可能性が大きい。実際、参考値ではあるが、普通交付税の交付団体は、交付税による地方債の元利償還措置（事業費補正分）が不交付団体に比べきわめて高い伸びを 示 し て い る （ 図 表 12 ） 。 こ れ は 、 将 来 の 元 利 償 還 保 障 の 存 在 が 、 交 付 団 体
にとって事業選択の重要な要因となっている傍証といえるのではないだろうか。
また、地方債の元利償還を交付税で措置するということは、現在の交付団体（地方圏が多い）に対して、将来の国税等（都市圏を含む）から財源が移転されることを意味する。地方交付税であれば現在の地方圏を中心とした交付団体(注８)たとえば地方交付税法第 13 条 11 項では、「前各項に定めるもののほか、補正係数の算定方法につき必要な事項は、総務省令で定める」としている。

18

に対して、現座の都市圏を含む国全体から財源が移転されるということであり、地方債としてすべて地方税で元利償還するというのであれば、現在の当該地方自治体の住民等に対して、将来の当該地方自治体の住民等から財源が移転されたと考えられる。地方交付税による地方債元利償還保障は、この二つが混在しているため、より問題が複雑である。

図 表 11

基準財政需要額の地方債元利償還金の推移
(％)

(兆円)
8

14.6

14

7
基準財政需要額に占める比率
(右目盛)

6

12
10

5
4

6.7

6.6

8
6

3
2
1

16

4

地方債元利償還金額(左目盛)

2.7

2
0
01 (年度)

0
93

94

95

96

97

98

99

2000

(注)基準財政需要額の公債費と事業費補正(元利償還分)の合計(資料)総務省編『地方交付税等関係計数資料』（各年度版）

図 表 12

事 業 費 補 正 額 (元 利 償 還 分 )の 違 い(単 位 ： 億 円 ､％ )1993 年 度 2001 年 度

都道府県

交付団体

2,766

9,331

19.0

不交付団体

251

555

12.0

交付団体

6,673

17,613

不交付団体

1,702

854

−

11,39228,352

市町村計

年平均伸び率(14.9)( 一団体当たり 1 4 .6)(▲ 9.4)( 一団体当たり ▲2.0)

13.9(注)市町村の年平均伸び率は、交付団体・不交付団体の数・内容が変化しているため、たとえ一団体あたりのものでも、参考値にすぎない(資料)総務省編『地方交付税等関係計数資料』（各年度版）

19

(3)特 別 交 付 税 の 問 題 点①特別交付税の算定方法
つぎに、地方交付税総額の６％を割り振られる特別交付税について検討してみよう。先にみたように、普通交付税は交付団体にとって重要な財源のひとつである。しかし、基準財政需要額や基準財政収入額が当該年度の開始前からわかる訳ではないので、各地方自治体に交付される金額は、年度のはじめには決まっていない。地方交付税法の規定では、当該年度の８月末までに各地方自治
体 に 交 付 す る 普 通 交 付 税 額 を 決 定 し な け れ ば な ら な い (注 ９ ) 。 た だ し そ れ で も 、
普通交付税額決定後、災害の発生をはじめ地方財政に影響を与えるさまざまなことが起きることは避けがたい。また、普通交付税の算定では、非常に微細で不必要と思われるような事柄まで斟酌されているが、それでも把握しきれない事柄は存在する。そこで特別交付税によって、普通交付税で把握不能な要因を拾いあげることになっている。
特別交付税の具体的な算定方法は、地方交付税法で定められていない。そこ
では、考慮すべき事柄が大まかに示されているだけである。それは、主に次の点である。まず、基準財政需要額の算定において捕捉されない需要である。また、普通交付税の算定後に生じた災害等による、特別な財政需要や税収の減少があげられている。さらに、予期せぬ税収の落ち込みをはじめ、特別の事情がある場合とされている。
そして特別交付税は、普通交付税で把握不能な要因をもとに配分するというそ の 性 格 か ら 、 年 度 終 盤 の 12 月 と ３ 月 に 各 地 方 自 治 体 に 交 付 す る こ と に な って い る 。 た だ し 12 月 交 付 分 は 、 災 害 な ど を 理 由 と す る も の を 中 心 と し て 、 特
別交付税総額の３分の１以内とされている。

②配分の実態
先に述べたように、特別交付税の具体的配分方法は、地方交付税法に定められていない。算定の基準は、すべて総務省令に任されている。そのため、中央
政府による恣意性という点では、普通交付税よりもはるかに強いものになって(注９)地方交付税法第 10 条３項。実際には、７月中に決定している。たとえば 2001 年度分
については、2001 年７月 31 日に閣議報告され、その後各地方自治体に通知されている。
そして、各地方自治体への交付は、４月、６月、９月、12 月である（４月と６月は前年度実績をもとに、それぞれ４分の１ずつ交付）。なお、第 10 条３項では、交付税の総額が増加した場合などには、９月以降に変更することを認めている。

20

いる。しかも、地方交付税総額の６％が自動的に特別交付税総額となるので、地方交付税の総額が増加すれば、おのずと普通交付税で把握できない要因で配分するという特別交付税まで増加することになる。
恣 意 性 を 象 徴 す る 例 を と し て 、 2002 年 度 の 都 市 再 生 関 連 ソ フ ト 事 業 を み てみよう。そこでは、注７にあげた二つの事業に加えて、中心市街地再活性化基
本計画に位置付けられた事業の具体化・事業化やイベント事業に要する額の50 ％ を 特 別 交 付 税 に よ り 措 置 す る と し て い る 。 し か し 、 こ れ が 、 特 別 交 付 税 の本来の目的と合致するのであろうか。そもそも、地方交付税の目的である、財源の均衡化と計画的行政運営の財源保障と乖離していないだろうか。さらに、
特 別 交 付 税 は 年 度 終 盤 の 12 月 や ３ 月 に 各 地 方 自 治 体 へ 交 付 す る こ と に な っ ているが、年度開始前に措置が決まっているものについて、年度終盤に交付する必要もなかろう。
2000 年 度 に つ い て 、 特 別 交 付 税 の 不 交 付 団 体 は 東 京 都 の み で あ る 。 こ れ は 、
何も都道府県に限らない。市町村を含めたものである。たとえば、普通交付税の 不 交 付 団 体 で あ る 武 蔵 野 市 で も 、 7,230 万 円 の 特 別 交 付 税 が 配 分 さ れ て い る 。
こうした実態が、地方交付税の本来の目的にふさわしい配分方法か改めて考え直す必要があるのではなかろうか。

21

第４章

会計処理と借入金の累増(1)交 付 税 の 会 計

これまで、地方交付税の総額および各地方自治体への配分について、実態をみてきた。そのなかで、多くの問題を抱えていることが明らかとなった。さらに、問題は会計処理においても顕在化している。
地方交付税の会計は、「交付税及び譲与税配布金特別会計」（以降、交付税
特 会 ） で 処 理 さ れ て い る （ 図 表 13 ） 。 交 付 税 特 会 の 歳 出 は 、 各 地 方 自 治 体 に交付される地方交付税である。一方、交付税特会の歳入は、原則として一般会
計 か ら 繰 り 入 れ ら れ る 国 税 ５ 税 の 一 定 比 率 で あ る (注 10) 。
し か し 、 2002 年 度 を 例 に と れ ば 、 各 地 方 自 治 体 に 交 付 さ れ る 交 付 税 の 総 額と 国 税 ５ 税 の 一 定 比 率 の 間 に は 10.3 兆 円 に の ぼ る 大 き な 乖 離 が あ る (注 11)。 こ う
した歳入不足分については、本来であれば国税５税の繰入率を変更するか、地方の歳出を見直さなければならない。しかし、現実には一般会計から特例加算（ 3.1 兆 円 ） や 法 定 加 算 （ 0.3 兆 円 ） 、 交 付 税 特 会 に お け る 借 入 金 （ 3.6 兆円 ） 、 赤 字 地 方 債 を 起 債 許 可 す る こ と に よ っ て 歳 出 を 一 部 代 替 （ 3.2 兆 円 ） 、などによりその乖離を埋めている。
このうち、赤字地方債（臨時財政対策債）は、地方交付税の借入金の代替とし て 2001 年 度 か ら 2003 年 度 ま で の 臨 時 措 置 と し て 発 行 さ れ る も の で あ る 。 臨
時財政対策債の元利償還金相当額については、その全額が後年度普通交付税の基準財政需要額に算入される。

(注 10)2002 年度において、所得税の 32％、法人税の 35.8％、酒税の 32％、消費税の29.5％、たばこ税の 25％である。
(注 11)財源対策債による補填分などは除いたもの。また、過去の借入金の償還は、2007 年
度以降に繰り延べされているので、乖離には含まれていない。

22

図 表 13(兆円)
25

地方交付税の内訳

出口21.4兆円

出口19.5兆円(＋3.2)
(3.2)

20
出口14.2兆円

3.6

8.1

15

3.5

(臨時財政対策債)

借入金
特例加算等

10
15.8

13.3

12.6

5

国税５税
一定割合

入
口

出
口

0

‑5

借入金利子

借入金償還
1990年度

2000年度

2002年度(注)剰余金の活用（2002 年度 0.5 兆円）などが省略されている(資料)地方交付税制度研究会編『地方交付税のあらまし』(各年度版)地方財務協会
総務省『平成 14 年度 地方財政計画の概要』(2)交 付 税 特 会 借 入 金

交付税特会における歳出と国税５税の乖離を埋める手段のなかで、もっとも問題が大きいのは、いわゆる隠れ債務に相当する交付税特会借入金であろう。
2002 年 度 の 新 規 借 入 金 は 3.6 兆 円 で あ り 、 2002 年 度 末 借 入 金 残 高 見 通 し は
46.1 兆 円 に の ぼ る （ 図 表 14） 。 こ の う ち 、 中 央 政 府 負 担 分 は 、 15.8 兆 円 で ある。これは、いずれ国の一般会計で負担して返済すべき性格のものである。
よ り 問 題 の 根 が 深 い の は 、 地 方 負 担 分 の 30.3 兆 円 で あ る 。 こ れ は 、 地 方 交
付税制度の枠内において、地方自治体の負担で返済すべき借入金である。しかし、各地方自治体に借金の意識はまったくない。各地方自治体にとっては、地方交付税として配分されるものは、あくまで中央政府からの移転財源であり、その原資が税であろうが借入金であろうが関係ない。とくに、地方債を発行してその元利償還保障として、基準財政需要に算入されるケースでは、各地方自治体の借金を交付税特会借入金によって事実上肩代わりしているだけだが、各地方自治体にそうした認識はない。また、あくまで地方交付税制度の枠内で返済すべきものなので、東京都など不交付団体はこの範疇に入らない。
地方負担分の借入金の総額は、交付税総額をはるかに凌ぐ規模である。その23ため、返済の目途はまったくたっていない。いずれ地方交付税の配分を減らす
ことなどによって返済することになろうが、とりあえずは新規借入金をなくさな け れ ば な ら な い 。 し か し 、 そ の た め の 措 置 と し て 2001 年 度 か ら は じ ま っ た
臨 時 財 政 対 策 債 に つ い て も 、 あ く ま で 2003 年 度 ま で の 措 置 で あ り 、 し か も その元利償還が全額交付税措置されるというのでは、解決策といえるようなものではない。

図 表 14

借入金残高の推移

(兆円)
50

46.1

45
40

中央負担分
15.8

35
30
25
20

地方負担分

15
30.3

10
5
0
1990

92

94

96

98

2000

02 (年度末)(資料)総務省編『地方財政白書』財務省印刷局
総務省編『平成 14 年度 地方財政計画の概要』

24

第５章

改革案

(1)改 革 の 必 要 性①問題点早期解消の必要性
存在する制度を改革する場合、さまざまな種類の動機がある。地方交付税については、前章までみてきたような数多くの問題の存在を指摘できる。つまり、問題解消のための改革である。しかも、その問題が拡大している場合には、早い時期の改革が求められる。その点についても、地方交付税は該当する。交付税特会の借入金や交付税に関連した地方債の累増は、その典型的な例としてあげられる。
地 方 交 付 税 の 改 革 が 急 が れ る 理 由 は ､そ れ だ け で は な い 。 借 入 金 等 の 累 増は、それ自体で大きな問題を含むが、順調に消化できているうちはそれでもまだ傷は浅いかもしれない。しかし、仮に景気が多少上向き、資金需給が逼迫する状況になった場合、借入金等の累増は長期金利の上昇要因などになる。
そして、特会借入金や地方債は、流通性や信用度などにおいて国債に劣後するため、消化についてより深刻な問題が生じる。その際、国の一般会計と比べ、特別会計や地方財政は、増税や資産売却など歳入確保手段が制限されているため、機動的な対応は困難である。ましてや、地方交付税が多くの地方
自治体にとって重要な財源となっている現状では、その交付を突然ストップ
するという訳にもいかない。

②都市圏と地方圏の対立構図
改革の必要性は、都市圏と地方圏の対立という側面からも指摘できる。こうした対立構図は、国全体としては避けなければならない有害なものだが、現行の地方交付税制度に対する都市圏住民の不満の高まりは無視できない。この背景には、多くの要因がある。
まず、都市圏の地方自治体の財政が悪化して行政サービスの低下がみられる
ことがあげられる。もともと税源が豊富で財政力の強い地方自治体が財政危機に な り 、 厳 し い 財 政 再 建 を 強 い ら れ て い る （ 図 表 15 ） 。 地 方 圏 か ら 都 市 圏 への人口移動が大幅に減少し、都市圏住民における地方圏出身者の比率が低下、あるいは地方圏出身でも都市圏居住期間が長くなっていることも指摘できる（ 図 表 16 ） 。 こ れ に よ り 、 地 方 圏 に 厚 い 財 源 配 分 に 対 し て 理 解 が 乏 し く な っている可能性が考えられる。さらに、地域間格差は存在するものの平均・最低25

所 得 水 準 は 上 昇 し て い る こ と や （ 図 表 17 ） 、 社 会 資 本 整 備 に つ い て ナ シ ョ ナ
ル・ミニマムはほぼ達成されつつあると考えられていることもあげられる。
こうした要因から、地方圏に厚く配分される現行の地方交付税制度に、都市圏住民の理解が得られなくなりつつある。投票行動などをみると、すでに都市圏と地方圏の利害対立が大きくなりつつある。地方交付税について、現行通りのまま維持することについて国民的な理解は得られなってきており、改革が求められている。
このような対立構図からみても、現行の地方交付税制度のサステナビリティ
はきわめて小さく、改革は必至であろう。

図 表 15財 政 力 指 数 と 経 常 収 支 比 率 の 相 関 (2000 年 度 )

経 (％)
110
常
収
105
支
比
100
率

不交付団体か交付と不交付を行き来する団体
大阪
愛知
東京
神奈川

95
90
85
80
75
恒常的な交付団体

70
65
60
0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

(注)財政力指数(基準財政収入額/標準財政需要額

1.0

1.2
財政力指数

３年間平均)は、数値が大きいほど税源など財政力が強いことを示す。経常収支比率(一般財源充
当経常経費/経常一般財源総額)は、財政構造の弾力性を示すもので、数値が高いほど硬直的である(資料)総務省編『平成 12 年度

都道府県決算状況調』

26

図 表 16(％)
1.4

人口移動の推移

非大都市圏→大都市圏

1.2
1
0.8
0.6
0.4
大都市圏→非大都市圏
0.2
0
1955

60

65

70

75

80

85

90

95
(年)

(注)１．一年間のうちに移動した人数の全人口に占める比率
２．大都市圏は、東京圏４都県､中京圏３県､阪神圏２府１県
３．1995 年の移動数は総数 305 万人、非大都市→大都市 65 万人、圏内 171 万人、大都市→非大都市 70 万人(資料)国立社会保障・人口問題研究所編『人口統計資料集』

図 表 17

一 人 あ た り 県 内 総 生 産 等 の 推 移 (都 道 府 県 別 )(単 位 ： 万 円 ､倍 ､％ )1969 年度

85 年 度

98 年 度最低県の実

一人あたり県内総生産

78.1

66.8

226.3

質額

同うち民間部門

54.3

109.5

154.1

人口密度

最高県／最低県

84.2

79.3

78.3

一人あたり県内総生産

26.4

20.7

20.1

同うち民間部門

31.7

27.6

26.9

変動係数

(注)１．実質額について、統計の制約上、ﾃﾞﾌﾚｰﾀｰは国民経済計算年報ﾍﾞｰｽ
で一律の数値(90 暦年基準)を用いている。
２．変動係数＝標準偏差／平均値(資料)内閣府経済社会総合研究所編『県民経済計算年報』財務省印刷局
国立社会保障・人口問題研究所編『人口統計資料集』(2)改 革 の 方 向 性①地方財政のあり方
地方交付税に関する当面の改革案を検討する前に、大筋としての地方財源の27

あり方を示す必要があろう。地方財源のあり方は、まずその政治体制によって異なる。大きな分岐点として、連邦制国家か単一制国家かがあげられる。連邦制国家では州にも憲法があり、一定程度、州に独自の課税権が認められている( 注 12)。そして、少なくとも州ベースでは、負担と受益がかなり一致しているケースが多い。
単一制国家でも、中央集権型と地方分権型に分けることができる。中央集権型では、地方政府が担ういわゆるナショナル・ミニマムを高いレベルで捉え、
国 庫 支 出 金 を 中 心 に 移 転 財 源 を 充 実 さ せ る こ と に な ろ う 。 1980 年 代 頃 ま で のフランスがこの例に該当するであろう。
地方分権型は、中央集権型よりも比較的地方政府が担うナショナル・ミニマ
ムを低く捉えることが特徴であり、財源の中身によってさらに二つのタイプに分けることができる。ひとつは、地方自治体の独自財源にこだわらず、たとえ中央政府からの移転財源でも、使途の自由度が高ければ良しとするものである。
1980 年 代 に 特 定 財 源 で あ る 国 庫 支 出 金 の ウ ェ イ ト を 低 め 、 代 わ り に 使 途 の 自
由な地方交付税を拡大したこれまでの日本がこれに該当する。もうひとつは、権限だけでなく財源も分権化することで、連邦制国家のように課税権まで大幅に任せることはないにせよ、地方税のウェイトを高めて各地方自治体の自己責
任を拡大するものである。これにより、ある程度の負担・受益の近接が得られる。
これらのうち、まず連邦制への移行は、憲法改正の必要もあるので、当面めざすべき姿とはいえないであろう。逆に、中央集権型についても、価値観が多様化するなか、地方分権がある程度コンセンサスを得ていると思われるので、望ましくないであろう。地方分権型について、使途の自由な移転財源を拡大する方向は、これまでみてきたように多くの問題を生じており、限界にきていると思われる。そのため、当面進むべき道としては、現状よりも各地方自治体の自己責任を拡大し、財源面でも地方分権を進めることであろう。
具体的には、各地方自治体の自主財源（主に地方税）を拡大することのほか、地方債依存の縮小や財政調整制度の規模縮小が求められる。ただし、あくまで単一制のもとでの改革であり、一極集中や地域間格差の拡大は望ましくないので、一定規模の財政調整制度は必要であろう。

(注 12)ただし、国によってその中身は異なる。たとえばアメリカでは連邦と州が独自に課税権を有する重複課税方式だが、ドイツは連邦と州が対等の立場で運営する共同税を中心とする分与課税方式が主である。また、オーストラリアのように連邦と州で課税ベースを分け合い、そのなかで独自に課税権を有する分離課税方式の国もある。

28

②当面の交付税改革に必要な考え方
序章で述べたように、本稿の目的はあくまで地方交付税の問題点を、地方交付税の枠組みのなかで解消・縮小することである。そのため、上述のような方向性はあくまで大きな流れに過ぎず、この方向性を前提としたうえで、地方交付税に直接関連する改革案を提示する。
そもそも、現行の地方交付税の問題が先にみたように拡大しているなか、その問題の解消・縮小に着手せずに、地方財政のあり方を問い直すだけの時間的余裕はないと思われる。もちろん、地方財政のあり方を具体的に議論することは大きな意味がある。本稿で提起する地方交付税の具体的な改革案の実施とともに、そうした今後の地方財政の具体的なあり方について、聖域を設けることなく検討すべきであろう。
この他、地方財政のあり方を検討する際には、財源だけではなく、都道府県
合併も論点のひとつとなろう。都道府県合併は、憲法の制約がないうえ、現状
はかなり非効率な行政運営になっており、市町村合併と同時に進めても良い課
題であろう。たとえば、一県全体でみても政令指定都市の人口要件を満たすことのできない規模の県などが、検討対象となるのではなかろうか。

(3)当 面 の 改 革 の 具 体 案①交付税の問題点の根本的原因
前章まで、地方交付税には、さまざまな問題が存在していることを明示してきた。それらの問題には、さまざまな原因があるものの、改めて整理してみると、多くの問題点は根本的に二つの原因に由来することがわかる。ひとつは、地方交付税総額の規模膨張に起因する問題であり、もうひとつは、各地方自治体への配分方法に起因する問題である。
まず、根本的に地方交付税の規模膨張に起因する問題点としては、交付税が過剰に財源を調整・保障している問題、交付税特会における借入金の累増、そして赤字地方債（臨時財政対策債）の発行があげられる。このほか、建設地方債の累増や恣意的配分についても、交付税の規模膨張がそうしたことを可能とする背景となっている。
根本的に各地方自治体への配分方法に由来する問題としては、普通交付税・特別交付税ともに恣意的な配分が行なわれていること、普通交付税の一部が補助金化していること、地方自治体の財政資源配分の歪みにつながっていること、29

そして建設地方債累増に拍車をかけていること、があげられる。それぞれ、問題の解消・縮小につながる当面の改革案を検討してみよう。

②規模膨張に起因する問題への対応策
自明のことだが、地方交付税総額の規模が膨張していることに起因する問題の解消・縮小法は、規模を縮小することである。
地方交付税の規模を縮小するための方策には、大きく二つ考えられる。ひとつは、地方財政計画において、地方交付税（臨時財政対策債を含む）以外の歳入を増加させることである。しかし、これには地方税の増税や国税から地方税への税源移譲が必要である。序章などでも述べたように、その方向性は間違っていないが、長期的課題として捉えるべきものである。また、税に手を付けないのであれば国庫支出金を増加させることも考えられる。単一制国家のもと、
特定の分野について、全国で一定以上の行政サービス水準を維持させるために、国庫支出金を用いることは、決しておかしな方策ではない（たとえば義務教育）。しかし、地方財源における国庫支出金のウェイトを大きく増やすことは、
これまでの地方分権をめぐる議論のなかで否定されてきたことである。
地方交付税の規模を縮小するためのもうひとつの方策は、地方財政計画における地方財政の歳出を抑制することである。歳出抑制策としてポイントになるのは、地方財政計画に実態を反映させることである。第２章でみたように、地方財政計画の投資的経費（うち単独事業）は、実績との間に大きな乖離がある（ 図 表 ６ ） 。 た と え ば 2002 年 度 で は 、 少 な く と も ５ 兆 円 程 度 の 乖 離 が 予 想 される。つまり、投資的経費（うち単独事業）について、地方財政計画のなかで実績を反映させることにすれば、歳出総額はそれだけで５兆円程度縮小されることになる。
地方財政計画において、投資的経費（うち単独事業）を実績に近い額計上するように変更した場合、歳入にはどのような影響が出るだろうか。まず、地方財政計画の歳入のうち、地方債（建設公債）が減少する。起債充当率など、地方 債 計 画 の 内 容 に も よ る が 、 ２ 〜 ３ 兆 円 前 後 減 少 す る と 考 え ら れ る (注 13) 。 そ して、残りの２〜３兆円前後について、地方交付税総額（臨時財政対策債分を含む）の減少につながる。それにより、地方交付税特会の新規借入金や臨時財政
対策債の圧縮が可能となる。

(注 13)ちなみに、2002 年度の地方財政計画では、投資的経費（うち単独事業を）を国の公共事業の伸びにあわせて前年度比▲10％とし、1.8 兆円減額している。一方、普通会計債（臨時財政対策債を除く）は、前年度比▲9.9％で、1.0 兆円減額されている。

30

2002 年 度 に つ い て 、 新 規 借 入 金 や 臨 時 財 政 対 策 債 の 発 行 は そ れ ぞ れ ３ 兆 円強ある。地方財政計画に実績を反映させるだけで、こうした問題点の大幅な圧縮が可能となる。また、地方交付税の過剰調整・保障についても、その背景にある交付税総額が削減されるので、問題はかなり縮小されるであろう。このよ
うな、地方財政計画に実績を反映するという改革案は、ただちに実施可能なものである。
一方、こうした改革案の実施による、反作用にもふれておく必要があろう。
それは、地方交付税の配分を受けている地方自治体にとって、歳入（地方交付税か臨時財政対策債、あるいはその両方）が減少することである。しかし、地方 財 政 計 画 で い え ば 、 地 方 交 付 税 に 臨 時 財 政 対 策 債 を 加 え た 水 準 を 、 2002 年
度 の も の か ら 2000 年 度 程 度 の も の に 戻 す だ け で あ る 。 し か も 、 そ も そ も 地 方
財政計画において実態を伴わない部分を解消するだけのことであり、本来大きな問題と考えるべきではないと思われる。

③配分方法に起因する問題への対応策
配分方法に起因する問題の解消。縮小には、地方交付税の配分を透明化、そして単純化することが重要である。
配分の透明化について、まず行なうべきことは、普通交付税算定の際の補正係数を総務省令によって追加・変更することの禁止である。現在、補正係数については、地方交付税法で定められているもの以外にも、総務省令において追加 ・ 変 更 が 可 能 で あ る （ 図 表 18 ） 。 こ れ が 、 配 分 の 透 明 化 を 妨 げ る 一 因 と なっている。補正係数については、あくまで法律で定める範囲内にとどめるべきである。それでは機動性や柔軟性に劣るという考えも成り立つが、特別交付税があるのでそれで対応すればよい。
ただし、その特別交付税についても、透明性に関して問題が多い。また、その配分実績をみても、地方交付税本来の目的に合致しているとは言い切れない。
特別交付税については、第一に地方交付税のなかで割り振られる比率を低下させることが必要である。そして、その分を普通交付税にまわすべきである。具体的には、現在の総額の６％を半分にして、３％で十分ではなかろうか。それ
で も 、 金 額 で い え ば 1980 年 代 半 ば 程 度 の 水 準 が 確 保 さ れ る 。 地 方 交 付 税 本 来の目的に照らせば、普通交付税の不交付団体のような、財政力のきわめて強い
地方自治体への特別交付税の配分は、災害発生時などは別としてゼロでもかまわないと思われる。
特別交付税については、総額を削減したうえで、さらに配分基準の一部を法31

制化すべきである。現在は、総務省令にもとづいて配分されている。もちろん、特別交付税の性格上、機動性確保が必要であり、すべて法制化する必要はない。
しかし、定例化している部分については、法制化しても良いのではなかろうか。
それにより、透明性が向上するであろう。
配分方法に起因する問題点の解消には、単純化も非常に重要である。まず基準財政需要額の費用区分について、さまざまな要因から地方交付税が膨張する
前 の 1985 年 度 頃 の も の に 戻 す こ と が 考 え ら れ る （ 図 表 ７ ） 。 具 体 的 に は 、 企
画振興費（道府県、市町村とも）の廃止や新たに公債費の項目を追加することを 禁 止 す べ き で あ る (注 14) 。
ま た 、 測 定 単 位 に つ い て も 単 純 化 が 求 め ら れ る 。 こ れ も 1985 年 度 頃 の も のに戻すことが考えられる。具体的には、その他教育費の測定単位を人口のみに戻すこと、林野行政費は林野面積のみに戻すことである。そして、高齢者保健福 祉 費 に つ い て は 、 年 齢 区 分 （ 65 歳 以 上 と 70 歳 以 上 ） ま で は 不 要 と 思 わ れ る 。
そして、測定単位にはできるだけ人口や面積といった変更が困難なものを採用すべきではなかろうか。たとえば警察費の測定単位は警察職員数だが、消防費のように人口に変更しても良いのではなかろうか。
単位費用については、原則として、前年度比伸び率を物価上昇率等で一律化・ルール化することが望ましい。そして、例外として個別の実情に応じた変更率とすべきではなかろうか。
補正係数についても、単純化は不可避であろう。先にあげた補正係数の透明化によって、かなり単純化も達せられることであろう。そのうえで、これ以上、事業費補正（元利償還分）の対象となる地方債を増やすことはやめるべきである。また、現在進められている段階補正の縮小についても、さらに縮小することが求められる。

(注 14)1985 年度の労働費には、失業者数を測定単位とする投資的経費があった（図表７）。
しかし、これを復活する必要はないと考えられる。

32

図 表 18

地 方 交 付 税 法 (一 部 )第 13 条 （ 測 定 単 位 の 数 値 の 補 正 ）（１項略）
２項「前項の測定単位の数値の補正は、（略）、その単位あたりの費用の割合を基礎として総務省令で定める率を乗じて行うものとする」（３項略）
４項「（略）補正係数は、経費の種類ごとに（略）総務省令で定めるところ
によって算定した率とする」（ ５ 〜 10 項 略 ）11 項 「 前 各 項 に 定 め る も の の ほ か 、 補 正 係 数 の 算 定 方 法 に つ き 必 要 な 事 項
は、総務省令で定める」(注)下線は筆者による。上記以外にも、総務省令によって補正係数を定めることを認めている項目がある。

④一歩進んだ改革
以上が、地方交付税の問題点を解消・縮小するために当面行なうべき改革案である。最後に、あくまで地方交付税の枠組みのなかで、一歩進んだ改革案も提示してみよう。
一歩進んだ改革として、まず地方交付税の目的の変更があげられる。第 1 章
でみたように、地方交付税法第１条では、地方交付税の目的を、地方自治体間の財源の均衡化と、計画的な行政運営（標準的・合理的な行政水準）の保障をあげている。このうち、とくに問題を含んでいるのが、標準的・合理的な行政水準を保障することである。これを、地方自治体として最低限の行政活動を保障することに変更すべきである。もちろん、そのためには、地方自治体が行なう べ き ナ シ ョ ナ ル ･ミ ニ マ ム と は 何 か の 議 論 が 必 要 と な る 。 し か し そ の 前 に も 、
地方交付税法第１条を改正しておいても良いであろう。
そ し て 、 ナ シ ョ ナ ル ･ミ ニ マ ム の 水 準 に つ い て 一 定 の 合 意 形 成 が 図 ら れ た 暁には、現在のような地方交付税総額を事実上配分するという方法から、必要な配分額から地方交付税総額を導き出し、それに見合う財源を措置するという形
へ の 変 更 が 可 能 に な る で あ ろ う 。 地 方 自 治 体 の 行 な う べ き ナ シ ョ ナ ル ･ミ ニ マ
ムは、基本的に変わることはないはずである。その後の水準の変更は、地方自治体の基本的役割を抜本的に変えない限り、物価変動などに限定されるべきであ る 。 そ う し な い と 、 た と え ナ シ ョ ナ ル ･ミ ニ マ ム を き ち ん と 定 量 的 に 定 義 したとしても、膨張する恐れがある。

33

また、事業費補正や災害以外の公債費の全廃も考えられる。すでに地方交付税による措置を約束してしまっているものについて、すべて反故にすることは好ましくない。そのため、新規分についての措置を廃止して、既保障分の満期到来とともに時間をかけて解消していくことが現実的であろう。
さらに、基準財政需要額算定の際の単位費用を、原則として人口・世帯数だ
けにして、例外として面積を用いる程度（たとえば林野行政費）とすべきではなかろうか。
いずれにせよ、地方交付税の問題については、その解消・縮小が急がれる。
た と え ば 交 付 税 特 会 の 新 規 借 入 金 に つ い て は 、 そ の 問 題 の 深 刻 さ か ら 、 2001
年 度 地 方 財 政 計 画 の 際 に 、 2002 ・ 03 年 度 は ゼ ロ と す る こ と を 決 め て い た 。 しか し 、 2002 年 度 の 新 規 国 債 発 行 額 を 30 兆 円 に 抑 え る と い う 目 標 が 優 先 さ れ た
た め 、 2002 年 度 は 新 規 借 入 金 が 発 生 し て い る 。 一 般 会 計 の 問 題 を 交 付 税 特 会でやりくりすることは、避けなければならない。
本稿で提起した問題の解消・縮小は、地方交付税の枠組みのなかで可能なものばかりである。できるだけ早い時期の改革の着手が望まれる。

34

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2002 年３月発行
調査研究部 客員主事研究員 浅羽隆史 研究リポート
電話

０３－５２８１－７５６６

C 富士総合研究所

2002

無断転載を禁ず