令和６年６月１３日 特別区長会事務局講演会参考資料

特別区制度改革の歩みとこれから
＜

目

次

＞

◇改めて特別区制度改革を考える意味 ～平成１２年改革から間もなく四半世紀（P2）１

都区制度（特別区制度）の概要 （P2）
◇ 都区制度（特別区制度）とは （P2）
◇ 都区の役割分担と財源の調整（都区財政調整制度） （P5）
（都区間財源配分、特別区間の財政調整）◇ 特別区制度の歴史 （P11）２

平成 12 年改革の意義 （P14）〇平成 12 年度改革の概要 （P14）○都区の思惑を超えた法改正内容 （P15）○大都市地域に広域自治体と複数の基礎自治体による二層制の自治制度を確立 （P17）○積み残しの課題（新制度施行時） （P18）３平成 12 年改革以降の動き （P18）(1) 都区間の財源配分（主要 5 課題協議、児童相談所をめぐる協議） （P18）(2) 都区のあり方検討（都区のあり方検討委員会、東京の自治のあり方研究会） （P24）(3) 児童相談所設置自治体の拡大 （P30）(4) 特別区制度調査会 （P32）(5) 地方分権改革の流れの中で （P33）４

都区制度（特別区制度）のこれから （P39）（特別区制度をめぐる議論、今後の特別区の制度的課題）（参考）特別区長会が東京都に求めている重点事項 （P45）(1) 都区のあり方検討の再開(2) 都市計画事業のあり方に関する協議の実施(3) 固定資産税の減免等についての事前協議(4) 児童相談所設置の促進(5) 都区双方の事業実績に見合う都市計画交付金の増額(6) 特別交付金のあり方の見直し（参考）区立児童相談所に係る都区財政調整配分割合を巡るいくつかの論点 （P46）
特別区の児童相談所に係る配分割合協議の主な争点（P51）
都区財政調整の配分割合に関する地方自治法、施行令の関連規定（P53）
都区財政調整制度の全体像（P54）◇まとめ （P55）（参考）特別区制度をめぐる動き （P56）-1-※青字は注釈メモ◇改めて特別区制度改革を考える意味 ～平成１２年改革から間もなく四半世紀
・都区制度（特別区制度）は、特別区の活動の基盤
・都道府県と市町村の一般的な制度では説明しきれない・“負い目”からの解放（半人前の制限自治体？）
・市に比べ権限が制約されている？

形式的な比較
他と違う≠制約・財政面で都に依存している？

役割分担の違い

・住民の自治意識が薄い？
・区や区議会に無駄が多い？
（参考）大阪市会 定数 81 人（人口 2,752,412 人）*1/33,980
特別区議会 23 区計 定数 902 人（人口 9,733,276 人）*1/10,790
堺市議会 定数 48 人（人口 826,161 人）*1/17,211
世田谷区議会 定数 50 人（人口 943,664 人）*1/18,873
・実態上都が差配できる外形があり（税、条例、都議会）、制度論抜きに対抗できない
・自分たちで守らなければならない（都の主張は法の趣旨からは疑問：主要５課題協議ほか）
・都区間財源配分の課題がいまだ解決しておらず、制度改革が運用面で未完のままとなって
いる

１

etc.

都区制度（特別区制度）の概要◇ 都区制度（特別区制度）とは東京都内には 62 の区市町村がありますが、その中で、23 区は「特別区」と呼ばれています。特別区は、それぞれ公選の区長、議会や条例制定権、課税権を持ち、一般の市町村と同じ基礎自治体です（大阪市や横浜市などの政令指定都市にある「区」は、行政区と言い、市の内部機構であり、自治体である特別区とは性格も仕組みも異なります）。
一方、東京 23 区の区域は、970 万人を超える人びとが暮し、1 千 3 百万人近い人びとが活動する巨大な大都市地域です。人口や産業が高度に集積するこの地域の行政は、全体として滞りなく円滑に行われる必要があります。
このため、それぞれの特別区が身近な自治体として基本的な役割を担いつつ、広域自治体
である東京都との特別な役割分担のもとに、相互に連携して東京大都市地域の行政に責任を持つ大都市制度が設けられています。この仕組みを都区制度あるいは特別区制度と呼んでいます。
都区制度は、人口が高度に集中する大都市地域において、広域自治体と複数の基礎自治体の特別な役割分担により、大都市行政の一体性確保と身近な自治の両立を図る大都市制度であり、現在のところ、東京の特別区の存する区域にのみ適用されているものです。
通常は市が行う上下水道や消防などを都が実施することや、都と 23 区間の財政調整の仕組みがあること、また、都区間及び特別区間の連絡調整を行うための法定の協議組織が設けられていることなどが特徴です。
政令で指定される大都市制度である指定都市においては、大都市としての一体性・統一性-2-

確保のため、単一の基礎自治体が都道府県の事務を含め大半の事務を処理するのに対し、都区制度では、指定都市という１つの基礎自治体では対応しきれない高度に集中する大都市地
域において、複数の基礎自治体（特別区）が基本的に事務を処理する一方、広域自治体である都が、府県事務のほか、通常市町村事務とされるもののうち、大都市としての一体性・統一性確保のため単一の意思により一体的に処理すべき事務を処理するものとされています。
23 区の区域を一つの大都市地域として制度を組み立て○都区制度は、政令指定都市制度では対応できない、人口が高度に集中する大都市地域において、広域自治体と複数の基礎自治体の特別な役割分担により、大都市行政の一体性確保と身近な自治の両立を図る大都市制度

都が市の領域の事務の一部を処理※そのための特例：事務分担・税配分、都区財政調整制度、都区協議

都と区市町村との分担関係（イメージ）
市町村の区域

特別区の区域（大都市地域）（基礎と広域の一般的関係）（基礎と広域の特例的関係）

・広域にわたる事務
・市町村に関する連絡調整事務・一般の市町村による処理が不適当
な事務

2

項

3

市町村

都の大都市事務人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から特別区の区域
を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務（法令による留保事務等）

都への委託事務（消防等）

都 制（特別区制度）

都の府県事務

事務処理特例、保健所設置市の事
務等

事務処理特例、
特定市の事務等条

一般的に市町村事務5項

一般的に府県事務

市町村財源 で対応

条

府県財源 で対応

東京都
2

特別区

※図中、太線が府県財源と市町村財源の境界線※図中、条文は地方自治法

東京都は二つの制度が併存（参考）「逐条地方自治法」（松本英昭著）の第 281 条の 2 に関する記述抜粋「特別区の存する区域の有する様々な地域特性のうち、当該区域を他の地域と区別し、行
政上特別な対応を迫る決定的な要素は、人口規模及びそれに関連する諸機能の集中度である。現行の地方自治制度においては、大都市の制度としては指定都市制度も存することから、特別区の存する区域は、指定都市制度では対応しきれない規模として既存の指定都市を相当上回る人口数百万程度で一体となった社会的実態がある区域であると同時に、当該区域の行-3-

政について一つの普通地方公共団体である指定都市で対応することには問題があると思われるものであると言える。これらを端的に「人口が高度に集中する大都市地域」としているのである。
」

東京都区部の人口集中度と歳出の大都市比較

東 京 都 区 部

9,733,276

面 積（㎢）
627.53

札

幌市

1,973,395

1,121.26

1,760

99.7

1,215,839

616

仙

台

市

1,096,704

786.35

1,395

105.3

626,497571

さ い た ま 市

1,324,025

217.43

6,089

90.9

657,349496人

口

人口密度 昼夜間人口（人／㎢）
比率
15,510
132.2

歳出
（百万円）
4,529,469

一人当歳出
（千円）
465

千

葉

市

974,951271.76

3,588

97.1

527,564

541

川

崎

市

1,538,262

142.96

10,76083.6

797,469

518

横

浜

市

3,777,491

437.71

8,630

91.1

2,072,932

549

相 模 原 市

725,489328.91

2,206

86.2

336,510

464

新

潟

市

789,275

726.27

1,087

101.2

427,945

542

静

岡

市

693,389

1,411.83

491

102.9

349,545

504

浜

松

市

790,718

1,558.06

508

99.3

381,205482

名 古 屋 市2,332,176

326.50

7,143

111.9

1,419,456

609

京

都

市

1,463,723

827.83

1,768

109.0

946,555

647

大

阪

市

2,752,412

225.33

12,215132.5

1,906,783

693

市

826,161149.83

5,514

93.3

454,092

550

堺
神

戸

市

1,525,152

557.03

2,738

102.5

963,856

632

岡

山

市

724,691789.95917

103.1

375,818

519

広

島

市

1,200,754

906.69

1,324

101.0

705,188587

北 九 州 市

939,029491.71

1,910

102.1

601,495

641

福

岡

市

1,612,392

343.46

4,695

110.8

1,142,879

709

熊

本

市

738,865

390.32

1,893

102.2

403,175546※「歳出」は令和4年度普通会計決算、その他の項目は令和2年国勢調査※23 区の人口規模（令和 2 年国勢調査）

もし「東京市」だったら？

・特別区部の人口（9,733,276 人）は、東京都以外の道府県の規模を上回る。
・各区それぞれが大都市、中核都市並み
指定都市並み 5 区（世田谷区（943,664 人:13 位）、練馬区（752,608 人:18 位）、
大田区（748,081 人:19 位）、江戸川区（697,932 人:23 位）、足立区（695,043 人:24 位））※いずれも３つの県より多い。世田谷区は８つの県より多い。
中核市並み

16 区

中央区（169,179 人）158 位、千代田区（66,680 人）415 位／1,747 市区町村中・人口密度：特別区は、１位（豊島区）～16 位、18 位、22 位～24 位、26 位、27 位、84 位（千代田区）
-4-

（参考）
「逐条地方自治法」（松本英昭著）の第 281 条の 2 に関する記述抜粋（続き）「現行制度は、都の広域的地方公共団体としての役割の純化が図られたものであり、特別区の基礎的な地方公共団体としての地位をできる限り充実・強化したものである。しかし、かかるシステムが真に効果的かつ民主的な大都市行政をもたらすかどうかは、その実際の運用にかかっている。とりわけ重要なことは、一方では特別区の自主性・自立性を強めながら、他方では大都市行政の一体性・統一性を実現することである。この課題は、二律背反の要素を含むものであって、その成就のためには、賢明な行政運営が要請されるところである。
」「（都の性格に対比しての特別区の位置付けは）都道府県の性格に対比して市町村が基礎的な地方公共団体とされるのと同等の位置づけであり、大都市地域で展開される地方自治における特別区優先の原則が明確にされている。
」「都が特別区に係る市町村事務を処理するのは、特別区における全体としての一体性及び統一性の確保が要請されるためである。・・・しかしながら、当該事務について、一体性及び統一性の確保の要請があれば、即、都による直接の処理が認められるものではない。まずは、特別区相互間で連携し、また、都が特別区に対して許容される限りで調整権能を行使することにより対応すべきである。こうした対応では足りず、一の統一的な意思決定の下、事務を処理しなくてはならない必要性がある場合に、はじめて都がとりこむ形で一体的に事務を処理することとなるものである。単に、「行政の一体性及び統一性の確保」の必要のある事務とはせず、「行政の一体性及び統一性の確保の観点から当該区域を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務」と規定しているのは、この意味に他ならない。
」①特別区優先の原則 ⇒都が担う市の領域の事務は限定的②特別区は、自地域だけでなく、東京大都市地域全体にも責任◇ 都区の役割分担と財源の調整（都区財政調整制度）
特別区は、東京大都市地域の基礎自治体として、区民に身近な行政を担っています。しかし、この大都市地域全体を一体として処理する必要がある事務もあり、通常は市が行う事務のうち例外的に東京都が処理しているものがあります。たとえば、水道、下水道、消防、大規模な都市計画などです。
一方、特別区の区域は 23 の基礎自治体でひとつの大都市地域を構成していますが、区ごとに見ると、その税源は大きく偏在しています。
このため、東京都と特別区が役割分担に応じて財源を分け、また 23 区の税源の偏在を調整して、それぞれが均衡ある行政を行えるようにするための制度として、都区間と特別区相互間の財政調整を行うしくみが設けられています。これを都区財政調整制度と言います。
この財政調整を行うための財源として、通常は市町村税であるもののうち、固定資産税や法人住民税等が都税とされています。東京都と特別区は、毎年財政調整のための協議を行っています。
なお、地方公共団体間の財政調整の仕組みとしては、地方交付税制度がありますが、この制度の中では、東京都と特別区は合算して算定され（ただし、収入超過と計算され不交付）、
都と個々の 23 区の調整については、都区財政調整制度を通じて行うこととされています。
-5-

○都区財政調整制度は、都区制度に対応した地方交付税制度と並ぶ法律上の財源保障制度①

通常基礎自治体が行っている事務のうち特別区の区域を通じて一体的に処理する必要のある事務（上下水道、消防等）を都が処理する特例に対応して、それに見合う基礎自治体の財源を都にも配分することが必要②

個々の特別区の間には著しい税源の偏在があり、特別区の区域の行政が大都市地域
としての均衡を保つためには、特別区間の財源調整を行って、必要な財源を担保することが必要③

このため、通常基礎自治体の財源とされる税の一部を都が都税として徴収し、都区の協議により、都区間及び特別区間の財政調整を実施※地方交付税は都区合算で都に適用し、都と 23 区は都区財政調整で保障
・全国の普遍的・標準的な行政水準を確保する交付税制度の中で、都区間の事務や財源区分等の特例に応じた個別算定は技術的に極めて困難
・交付税制度と都区財政調整制度が相まって都区双方の財源を保障※都区間の財源配分と特別区間の財政調整は、都区協議で定めることとされており、「都区財政調整協議会」での協議をもとに、「都区協議会」において合意する手順※R6 フレーム：基準財政収入額 1 兆 3,822 億円 基準財政需要額 2 兆 5374 億円
普通交付金 11,552 億円 特別交付金 608 億円※23 区間の税源偏在の状況

一つの大都市地域内での社会経済的分担関係-6-

都区間の財源配分の状況（令和４年度決算）
都税等

市町村財源 約４.０兆円

府県財源
約３.４兆円

特別区税等 約１.５兆円

約５.９ 兆円

都市計画税
事業所税等
約0.4兆円

調整税

特別区民税等（固定資産税、市町村民税法人分、特別土地保有税、
法人事業税交付対象額他）

約１.５兆円

約２.１兆円

都区財政調整都 ４４.9％
約０.９兆円

都が行う
府県事務
約３.４兆円都が行う「市」の事務（都が行う大都市事務）

区 ５５.1％
約１.２兆円特別区が行う事務

消防・上下水道など

都が例外的・限定的に行う市町村事務以外の市町村事務一般

約１.３兆円

約２.７兆円（参考）区税と財調交付金の割合（令和４年度決算）
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

特別区計
江戸川
葛飾
足立
練馬
板橋
荒川
北
豊島
杉並
中野
渋谷
世田谷
大田
目黒
品川
江東
墨田
台東
文京
新宿
港
中央
千代田

0%

特別区税

特別区財政調整交付金-7-

都区間財源配分※配分割合＝都区間の事務配分に応じた特別区財政調整交付金の原資となる、調整３税（固定資産税、市町村民税法人分、特別土地保有税）、法人事業税交付対象額、固定資産税減収補填特別交付金の一定割合※調整 3 税が都区財政調整の財源とされた理由
・特別区相互間において特に税源の偏在が見られる税であること
・都と特別区の財源調整を賄うに足りる規模を有すること・税の使途が制限されていないこと○都区の役割分担に応じた配分割合の合意は未決着（P18 3(1)「都区間の財源配分」参照）○配分割合の変更については、一定の変更事由がある場合に限定することで合意
平成 12 年改革時に、「配分割合は中期的に安定的なものとし、大規模な税財政制度の改正があった場合、都と特別区の事務配分または役割分担に大幅な変更があった場合、その他必要があると認められる場合に変更する」との合意（H12.3.28 都区協議会「都区制度改革実施大綱」）を行い、以後、区側は、変更事由に該当する状況の有無を確認しながら毎年の協議を実施

できるだけ争いごとを避ける知恵だったはず

・平成 12 年度 44→52％（清掃事業の移管ほか）
・平成 19 年度

52→55％（三位一体改革の影響 2％、都補助事業の区自主事業化 1％）

・令和 2 年度

55→55.1％（特別区が設置する児童相談所に係る特例的対応 ※令和 4 年
度に改めて協議）⇒協議継続中

特別区間の財政調整※特別区財政調整交付金
普通交付金（95％）＝基準財政需要額－基準財政収入額（財源超過の場合は不交付）＊「基準財政需要額」は、各特別区が標準的水準で行政を行う場合に必要な経費のうち一般財源で賄うべき額を一定の基準により算定したもの
特別交付金（5％）＝災害等特別の財政需要が生じた場合に交付○特別区間の財政調整については、昭和 50 年制度改革時に、地方交付税の算定方法に準じた客観的・自動的算定を旨とする単位費用方式を基本とした改正を行って以降、毎年の協議の中で、時々の課題の整理と合わせて、基準財政需要額の算定方法の改善合理化を進めてきている状況○都区間の財源配分を行った後の区側の財源の配分については、特別区間の自主的な調整を基本に整理すべきとするのが特別区の主張であり、23 区間の意見調整を行いながら都との協議に対応
区側提案まとめ ⇒ 都区財政調整協議会・同幹事会 ⇒ 都区協議会 ⇒ 都条例・予算等-8-

（参考）基準財政需要額について
特別区財政調整交付金は、各特別区がひとしくその行うべき事務を遂行できる財源を保障すべく交付されるものであり、基本的には普通交付金における基準財政需要額をもとに積算される。その総額及び水準は、都区の役割分担に応じて定められる配分割合及び税収等の状況に即して決定される。
基準財政需要額は、各特別区の個々の具体的な財政支出の実態をそのまま捕捉するのではなく、特別区に共通する普遍性のある行政を合理的かつ妥当な水準において行うのに必要な経費等を基準に、いわば「あるべき需要」として算定されるものであるが、それは特別区の実態からかけ離れた算定内容であって良いという趣旨ではなく、あくまでもその時々の状況に応じて特別区の現実的な財政需要を合理的に捕捉する観点から組み立てられるべきものである。
その範囲は、特別区が法令により処理することを義務付けられている事務はもちろん、法令上の義務は無くとも全国的あるいは特別区の区域を通じて行われている事務で特別区が処理するのが適当と考えられるものの全てにわたる。
都区財政調整は、地方交付税において、都と特別区が合算で算定されることに対応して、都と特別区の間の財源配分及び個々の特別区の財源保障を行う制度であり、地方交付税制度との整合が求められる。
それは、地方交付税に概ね準じた算定方法によって、少なくとも地方交付税において保障されるべき水準が確保されなければならないことを意味する。しかし、都区財政調整制
度は、都と特別区の間にのみ適用される制度であり、地方交付税制度の理念と具体的な算定内容を踏まえつつも、特別区の置かれた実態に適合した内容とする必要がある。
制度的にも、地方交付税が算定対象とする需要の範囲に比して、構造上都区財政調整で算定対象とすべき需要の範囲は広く、地方交付税上は「自主財源事業」の範囲となる、基準財政収入額や調整税に係る自主財源比率の交付税との差分及び交付税算定上の財源超過分に係る需要も捕捉する必要がある。

-9-

普通交付金区別算定額（令和５年度再調整後）
単位：百万円
基準財政需要 基準財政収入額
額
千代田31,61327,928
中

央
港

普通交付金

0

3,685

千代田
中央

66,04039,323

26,71674,70788,6480

港

新宿

85,71258,55627,156

新宿

文

京60,61839,477

21,141文京台

東56,49628,706

27,790台東

墨田

74,27532,36941,906

墨田江

東130,571

66,09864,473

江東品

川100,944

61,20939,735品川目

黒67,01349,442

17,571

目黒大田

166,791

92,17874,613大田

世田谷

197,537

138,047

59,491世田谷

渋谷

59,81659,201

615

渋谷

中

野

83,643

41,957

41,685中野杉並123,41675,80447,613杉並

豊

島

74,67940,02734,652

豊島

94,14938,13856,011

北北
荒川

65,66622,85042,817

荒川

板橋

136,442

59,826

76,616

板橋

練馬176,771

82,385

94,386練馬足立173,172

66,343

106,829足立葛飾126,334

44,703

81,631

葛飾

江戸川

178,982

70,299108,683

江戸川

計2,405,387

1,323,513

1,095,814

50,000100,000

150,000

200,000

単位：百万円

基準財政需要額

基準財政収入額

都区財政調整基準財政需要額の推移
（億円）

※再調整後

児童相談所関連特例的対応
配分割合 55％⇒５５.１％

25,000
三位一体改革等配分割合 52％⇒５５％

20,00015,000△２,０９９億円

H12都区制度改革
配分割合 44％⇒５２％
S50都区制度改革
配分割合 40％⇒４３％

配分割合４４％10,0005,000

050 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 元 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 元 2 3 4 5基準財政需要額＝財源保障額- 10 -

（参考）都区制度に関する都の特徴的な説明（行政部資料から） ※東京都中心の見方〇都区制度の目的のところで「広域自治体である都が、大都市地域の一体性確保の役割を担う点がこの制度の大きな特色である」〇都に留保されている市町村税について「これらの税は、都が大都市の一体性を確保する観点で事業を展開していくための財源として位置付けられたものである」
都区制度は都のためにある？

◇ 特別区制度の歴史
東京に自治制度としての区が誕生したのは、明治 11 年に制定された郡区町村編制法により、東京府に 15 区と 6 郡が置かれたのが始まりです。当時の東京府は、概ね今の特別区の区域であり、その中の 15 区は「江戸」の御府内とされた地域です（多摩地域が加わり、東京府が現在の東京都と同様の姿になったのは明治 26 年です）。
その後、明治 22 年には市制町村制の法律が施行され、この 15 区の区域は、区を存続させたまま、東京市となりました。大正 11 年に定められた東京都市計画区域を基本に、昭和７年、東京市は周辺５郡の 82 町村を再編した 20 区を併合し、35 区となりました。この区域が、ほぼ現在の特別区の区域です。
昭和 18 年、戦時体制下において、東京にのみ適用される制度として「東京都制」が敷かれました。それまでの東京府、東京市は廃止され、東京都が誕生しました。
終戦後、民主化政策により改正された「東京都制」のもとで、区の自治基盤を強化するた
め 35 区の再編が行われ、昭和 22 年 3 月に 22 区が発足しました。同年 5 月 3 日に施行された地方自治法により、区は「特別区」と位置づけられ、同年 8 月には、板橋区から練馬区が分離独立し、現在の 23 特別区となりました。
昭和 22 年 5 月 3 日、日本国憲法とともに施行された地方自治法では、特別区は一般市と同格の自治体として出発しました。ところが、実際には多くの事務権限が東京都に残されていたため、自治権拡充をめぐる都区間の紛争が生じました。
昭和 27 年の地方自治法改正では、特別区は基礎的な自治体としての位置づけが失われ、東京都の内部的な団体とされました。広域自治体である東京都が特別区の区域の基礎的な自治体としての性格を兼ねることとなり、区長の公選制も廃止され、事務や財政に関する権限も限定的なものとされてしまったのです。このときから、特別区は、基礎的な自治体の地位を取り戻すべく、半世紀に及ぶ自治権拡充のための運動を展開し続けることになります。
その後、東京の巨大都市化に伴う都の行政の行詰まりや特別区の自治権拡充運動を背景に、順次東京都から特別区への権限移譲が行われることとなります。
昭和 40 年には、福祉事務所等の移管が行われました。さらに、昭和 50 年には、特別区を原則市並みとする改革が行われ、区長公選制が復活し、東京都の職員を特別区に配属する制
度が廃止されて人事権が確立されたほか、従来限定されていた事務権能についても、都が処理するものを除き一般市の規定を適用することとされ、保健所の移管も含め、大幅に拡大さ- 11 -

れました。
しかしながら、この改正によって実質的に基礎的な自治体としての内実を備えたにもかかわらず、法的な位置付けは従前どおり都の内部的な団体のままとされました。
このため、特別区はさらなる自治権拡充運動を展開し、東京都とも制度改革の方向を合意
して国に働きかけました。多くの区民や東京都と特別区の関係者の粘り強い自治権拡充運動が実を結び、平成 12 年 4 月 1 日から、特別区は東京都の内部的な団体から脱却して法律上の「基礎的な地方公共団体」として位置付けられ、今日に至っています。

○東京の「区」は、明治時代の自治制度発足時から、法人格を持った自治の単位として存続◇「市」よりも先に「区」が誕生（明治 11 年郡区町村編制法）＊当時の東京府は 15 区 6 郡で、ほぼ現在の特別区の区域※明治 11 郡区町村編制法による「区」
東京府 15 区（麹町区・神田区・日本橋区・京橋区・芝区・麻布区・赤坂区・四谷区・牛込区・小石川区・本郷区・下谷区・浅草区・本所区・深川区）
京都府 2 区（上京区・下京区）、大阪府 4 区（東区・南区・西区・北区）
札幌区、函館区、仙台区、横浜区、新潟区、金沢区、名古屋区、伏見区、神戸区、堺区、和歌山区、岡山区、広島区、赤間関区、福岡区、長崎区、熊本区※明治 22

市制町村制施行 15 区の区域に東京市(15 区は存続)※明治 26

三多摩東京府編入

区 ⇒ 市（参考）昭和 15 年当時◇現在の特別区の区域で都市計画（大正 11 年） 一体の地域

東京府人口7,354,971 人⇒※昭和 7 東京市市域拡張 「大東京市」(35 区に)

うち区部

6,778,804 人（92.2%）◇戦時体制下に東京府と東京市を同時に廃止して都制発足（昭和 18 年）※35 区は存続
○戦後の都区制度改革は、東京大都市地域の一体性確保と身近な自治の調和を模索しながら、身近な自治を順次強化してきた歩み◇戦後新都制の下で特別区として、「市」と同一権能で発足（昭和 22 年）＊区長公選、実態的権限無し（当初 22 区 ← 35 区、8 月から 23 区）◇すぐに都の内部的な団体に転落（昭和 27 年）

都が基礎自治体を兼ねる＊区長公選廃止（区議会が都知事の同意を得て選任）、事務の限定列挙◇自治権拡充運動を背景に順次特別区の権限を拡大※昭和 40 年施行（福祉事務所の移管等）「市」の事務の重圧で都の行政が麻痺≪単一自治体での対応限界≫※昭和 50 年施行（区長公選復活、人事権移譲、保健所の移管等）
原則「市並み」＝ 事実上の基礎自治体 ⇒ 制度上は都の内部的な団体のまま◇都区合意のもとに国に制度改正を求め、ようやく特別区が法的に基礎自治体に※平成 12 年施行⇒都制のもとでの到達点 ≪二層制の実現≫- 12 -

（参考）特別区が求めた制度構想◇「二十三首都市」の方式（S25.12）○二十三特別区の名称を「首都市（仮称）」と改める。
○二十三首都市の行財政については、一般市と同様にその自主自律性を確立する。
○二十三首都市の区域は都の区域外とする。
○二十三首都市は、その連合体（事務組合）を組織し、以下の事務を執行する。
①二十三首都市の区域における警察、消防、交通、水道その他大都市的事務②二十三首都市の連絡調整に関する事務③二十三首都市の区域における府県の事務◇首都行政制度の構想（S36.5）○機能を異にする二種の地方公共団体を置く。
①特別区は、名称を特別市と改め、その性格を基礎的地方公共団体とし、権能は大都市の一体性保持に必要な事務を除く一般市の事務とする。
②都は、包括的地方公共団体とし、特別市を包括し、概ね府県と同様の性格を与え、府県本来の事務のほか、「大都市としての特殊性により特別市の処理できない事務または処理することが適当でない事務」及び連絡調整の事務を併せ行う。
○都と特別市及び特別市相互間の調整と協力が必要である。

○平成 12 年改革は、都区間の役割分担、財源配分の原則を法定し、東京大都市地域に広域自治体と複数の基礎自治体の二層制を確立※昭和 50 年以降の主な動き
S56. 8「『特例』市の構想」（特別区政調査会）

S59. 6「新しい都制度のあり方」（都制度調査会）

S61. 2 「都区制度改革の基本的方向」を都区合意
S61.11「特別区制度の改革をめざす１万人の集い」開催

H 2. 9 「都区制度の改革に関する答申」（第 22 次地方制度調査会）
H 4.10「都区制度改革に関する中間のまとめ」を都区間で確認

H 6. 1 「新しい 23 区実現大会」開催
H 6. 5 「特別区における清掃事業の実施案」を都が提示（処理・処分も責任）H 6. 9 「都区制度改革に関するまとめ（協議案）」を都区合意H 6.12

都区で自治大臣に法改正を要請

H10. 5

地方自治法等の一部を改正する法律公布（H12.4.1 施行）

H12. 3「都区制度改革実施大綱」決定（都区協議会）

H12. 4

都区制度改革施行○都区制度は、都区間の認識次第で諸刃の制度※法の原則を踏まえて都区間の協議により運用（認識が一致しないと協議に限界）○都区間の協議は、法定の都区協議会をはじめ、様々な態様で実施- 13 -

２

平成 12 年改革の意義

平成 10 年 5 月に公布され、平成 12 年 4 月に施行された地方自治法改正では、政令指定都市
制度では対応できない人口が高度に集中する大都市地域における自治制度の枠組みとして都区制度を位置付け、自治体としての都と特別区の法的性格を初めて明確に規定しました。
東京大都市地域において、都は府県と市の両方の性格を併せ持つという二重の性格が払拭され、特別区を包括する「広域の地方公共団体」として位置付けられる一方、都の内部的な団体とされてきた特別区は、第一義的に直接住民に責任を有する「基礎的な地方公共団体」
であることが明文化されたのです。
この改革により、都は、府県事務のほかに、一般的には市が処理する事務のうち、特別区の存する区域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から都が一体的に処理することが必要であると認められる事務を限定的に行うこととされました。この都が処理する事務
以外は、特別区が一般市町村と同様に優先的に処理することとなりました。
この役割分担の原則に基づき、清掃事業をはじめとする大幅な事務移管が行われました。
財政面でも、市相当の財源のうち、都が処理する市相当の事務の財源及び特別区間の財源の均衡化を図るための財源を都に帰属させ、それ以外の市相当の財源は特別区に帰属させる観点から、税配分等の見直しが行われました。また、都区間及び特別区相互間の財政調整の仕組みを法律上の財源保障制度として位置付け、都と特別区の役割分担に応じて財源配分を行う原則が定められました。
さらに、大都市制度としてのその他の特例についても、法定の協議組織である都区協議会の運用改善をはじめ、都の内部団体的性格を払拭するための見直しが行われ、特別区は、名
実ともに東京大都市地域における基礎自治体としての地位を得ることとなりました。
都区制度改革が施行された平成 12 年 4 月は、国と地方の関係を大幅に見直す地方分権一括法が同時に施行されたときでもありました。特別区は、長年にわたる自治権拡充運動の成果として、自治法上の「基礎的な地方公共団体」に位置付けられたと同時に、地方分権改革によって強化された「基礎的な地方公共団体」の権限も獲得したのです。

〇平成 12 年都区制度改革の概要◇特別区を東京大都市地域の基礎的な地方公共団体として法定・都は広域の地方公共団体、特別区は基礎的な地方公共団体として性格付け
・都の内部団体性を問われる特例措置を廃止（事務調整条例制定権の廃止等）
・二層制による大都市制度としての都区制度と身近な自治の確立◇都区の役割分担原則の法定・特別区優先の原則の明確化
・都が大都市地域の行政の一体性確保の観点から行う「市」の領域の事務を限定
・清掃事業、都に留保されていた教育委員会の事務等都から区への大幅な事務移管◇財政自主権の法的確立
・可能な限りの税源移譲（入湯税等）
・都区財政調整制度を法律上の財源保障制度として確立- 14 -

（目的・調整財源・交付の基準等を法定化、総額補填・納付金制度廃止、役割分担に応じた都区間財源配分原則の明確化等）
・都の内部団体性を問われる制度を廃止（起債制度等）◇都区協議会の存置・都区間の独立対等性担保のもとでの法定の協議システムとして存置○政令指定都市制度では対応できない大都市地域に適用○大都市地域における身近な自治と行政の一体性を共に確保
・複数の基礎自治体と広域自治体の特別な役割分担で対応
・大都市制度としての特例（事務分担、税配分、財調制度）○役割分担、財源配分は、法定の原則の下に、都区協議で調整（参考）改革後も都区財政調整制度を存置する理由
１

今回の都区制度改革により、原則的には、特別区が基礎的な地方公共団体と位置付けられる以上、都の内部団体的性格を表す規定は廃止し、一般の道府県及び市町村と同様の規定を適用することとなるが、なお、大都市としての一体性・統一性を確保する必要がある
ことから、消防、上下水道等の事務が法令で都に留保される等の事務配分の特例や課税権の特例（調整３税、都市計画税、事業所税等が都税）が存続することとなる。

２

この場合、大都市としての一体性・均質性の確保の観点から都に留保される事務については本来的には市町村税をもって充てられるべき性格のものであるため、そのための都と区間の財源配分を適切に行う必要がある。(都と特別区の財源配分機能）

３

また、特別区の存する区域にあっては、特別区相互間に著しい税源の偏在がある中で大都市の一体性及び統一性を確保するためその行政水準の均衡を図る必要がある（特別区の財源保障機能。財源調整機能）

４

これらの要請を満たすためには、今回の改革後においても、都の内部団体としての性格を払拭する観点から見直しを行った上で、都区財政調整制度により都区間の事務処理の特例等に応じた財源保障を講じることが適当と考えられる。
＜平成 12 年都区制度改革に関する自治法等改正案想定問答から抜粋＞○都区の思惑を超えた法改正内容
H6.9 都区制度改革に関するまとめ（協議案） ※改良型

特例を出来るだけ減らす

・特別区を「基礎的な地方公共団体」に位置づけ
・清掃事業等事務移管
・税財政制度の改善（固有財源拡充、都区財政調整制度の改善、等）
・特別区に関する特例措置の見直し⇒ H10.5 改正自治法※抜本改革

協議案だけでは区を「基礎」にはできなかった・都と特別区の役割分担原則の法定（都区二層制の確立、清掃事業等事務移管）
・都区財政調整制度の法定等財政自主権の確立
・内部団体性の払拭と必要な調整措置の存置- 15 -（特例≠自治の制約）

（参考）都と特別区との役割分担と財源配分について－平成 10 年自治法改正時の国会答弁にみる都区制度改革の趣旨－【都区の役割分担の原則】＜地方自治法＞（都と特別区との役割分担の原則）
第 281 条の 2 都は、特別区の存する区域において、特別区を包括する広域の地方公共団体として、第 2条第 5 項において都道府県が処理するものとされている事務及び特別区に関する連絡調整に関する事務のほか、同条第 3 項において市町村が処理するものとされている事務のうち、人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から当該区城を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務を処理するものとする。
２

特別区は、基礎的な地方公共団体として、前項において特別区の存する区域を通じて都が一体的に処理するものとされているものを除き、一般的に、第 2 条第 3 項において市町村が処理するものとされている事務を処理するものとする。
３

都及び特別区は、その事務を処理するに当たっては、相互に競合しないようにしなければならない。

（都区協議会）
第 282 条の 2 都及び特別区の事務の処理について、都と特別区及び特別区相互の間の連絡調整を図るた
め、都及び特別区をもつて都区協議会を設ける。
２、３

(略)

① 特別区は身近な行政を都に優先して行う「特別区は、一般の市町村と同様に、・・・住民に身近な行政を、・・・広域団体である都に優先して行うという役割分担の原則が明確にされる」［鈴木行政局長（衆４／２、下村博文）］② 都の｢市町村事務｣は限定される「特別区の存する区域を通じて一体的に処理することが・・・必要であると認められる事務に限って都が限定的に事務を担当する、特別区はそれ以外のものを一般的に担う」鈴木行政局長（衆４／７、太田昭宏）③ 法令に根拠のない事務の分担は、法の原則に沿って、都区の協議によって決まる「法令に根拠のない一般公共事務・・・につきましては、・・・二百八十一条の二の役割分担の原則に沿って客観的に判断されるべきものでありますが、具体的には、都と特別区の間の協議によって決まってくる」［鈴木行政局長（衆４／７、中島武敏）］【都区の財源配分の原則】＜地方自治法＞（特別区財政調整交付金）
第 282 条都は、都及び特別区並びに特別区相互間の財源の均衡化を図り、並びに特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を確保するため、政令の定めるところにより、条例で、特別区財政調整交付金を交付す
るものとする。

- 16 -

２

前項の特別区財政調整交付金とは、地方税法第 5 条第 2 項に掲げる税のうち同法第 734 条第 1 項及び第 2 項（第 2 号に係る部分に限る。
）の規定により都が課するもの（※固定資産税、特別土地保有税、市
町村民税法人分）の収入額と（※中略：法人事業税交付対象額と固定資産税減収補填交付金の額）との合算額に条例で定める割合を乗じて得た額で 特別区がひとしくその行うべき事務を遂行することができるように都が交付する交付金をいう。
３

都は、政令の定めるところにより、第 1 項の特別区財政調整交付金に関する事項について総務大臣に報告しなければならない。
４

総務大臣は、必要があると認めるときは、第 1 項の特別区財政調整交付金に関する事項について必要な助言又は勧告をすることができる。
（都区協議会）
第 282 条の 2 （略）２

前条第 1 項又は第 2 項の規定により条例を制定する場合においては、都知事は、あらかじめ都区協議会の意見を聴かなければならない。

①

３（略）

特別区がひとしくその行うべき事務を遂行することができるように調整税の一定割合を配分する「都区財政調整制度は、特別区がひとしくその行うべき事務を遂行することができるように都が交付するのだという・・・規定を置くことによりまして、・・・財源保障がされる」「具体的には、この特別区に配分される割合が、もちろん事務事業の移管とかあるいは将来の財政需要の変化に対応して変更される」［二橋財政局長（衆４／２、畠山健治郎）］②

都に留保される事務の財源を都に留保する「都に留保される事務につきましては、本来的には市町村税をもって充てられるべき性格のもので・・・そのために都と区の間で財源配分を適切に行う必要がございます。
」［二橋財政局長（衆４／７、中島武敏）］③

配分割合は、都と特別区の｢市町村事務｣の分担に応じて、都区の協議に基づいて定める「調整三税を最終的に都と特別区で、分担する市町村の仕事に応じてどういうように分けるかという調整割合、これは都区間の協議に基づいて条例で定める」「今後の事務の変動あるいは移管ということが行われます場合には、それに応じて都区間で適正に協議がされて、必要な財源が調整割合の変更という形で担保されていく」［二橋財政局長（衆４／７、石井紘基）］○大都市地域に広域自治体と複数の基礎自治体による二層制の自治制度を確立⇒「基礎的な地方公共団体の要件」をクリア

特殊性はあっても市町村と同じ①地方公共団体としての独立性～内部団体性の払拭
廃置分合・境界変更や調整条例等の特例見直し、都区財政調整制度の法定②法制度上、住民に身近な事務を包括的に処理する位置づけ
役割分担原則の法定、一般廃棄物の処理等事務移管- 17 -

※憲法上の自治体？ ⇒市と同じ「基礎的な地方公共団体」※制限自治体？

S38 最高裁判決では否定
当時は「基礎」ではなかった⇒制度上独立対等性を担保、一つの大都市制度の中での役割分担※他都市でも、水道、下水道、消防は府県処理や広域処理の流れ※中核市権限の中枢は保健所※一体性？ ⇒自治制度の単位＝東京大都市地域＝特別区の存する区域「都区一体性」ではなく、大都市地域の行政の一体性○積み残しの課題（新制度施行時）①法定原則に基づく役割分担の明確化と安定的な財源配分の確立⇒「主要５課題」協議を経て「都区のあり方検討」へ②清掃事業従事職員身分切替えと可燃ごみの中間処理のあり方⇒平成 18 年 4 月身分切替え、中間処理は「当分の間」一部事務組合で３

平成 12 年改革以降の動き(1) 都区間の財源配分
平成 12 年改革の出発時点においては、法改正の趣旨に即した都区の役割分担に応じた財源配分の整理についての都区間の合意が得られず、配分割合は、従前の 44％を基本に事務移管その他の変動を加味して 52％とする決着が図られ、都区間の財源配分のあり方については、改革後に引き続き協議する課題として残されました。
しかし、その後の協議においても、都区間の協議が難航したことから、平成 18 年 2 月の都区協議会において、財源問題についての当面の対応を整理した上で、今後の都区のあり方について、事務配分、特別区の区域のあり方、税財政制度などを根本的かつ発展的に検討することとなり、都区間の財源配分問題の解決は、その検討の結果に委ねることとなりました。
その上で、平成 19 年度以降の配分割合は、三位一体改革の影響と都の補助事業の区事業への振替えを反映した 55％とし、都区のあり方に関する検討の結論が出るまでの間は、大規模な制度改正や役割分担の変更等が無い限り、安定化させることとなりました。
その後、特別区の児童相談所の開設に伴う配分割合の見直しの協議の中で、令和 2 年度に開設する 3 区の所要額を算定することと合わせて、
令和 2 年度から特例的に配分割合を 0.1％
引き上げ 55.1％としたうえで、令和 4 年度に改めて配分割合のあり方を協議することとなりました。しかし、現在も協議は継続中で、解決に至っていません。
この財源配分の課題は、通常市が処理する事務のうち都が一体的に処理するものを明確にしつつ、法に定められた原則に則った役割分担の明確化と役割分担に基づいた安定的な財源配分の確立を目指すものです。そのことを通じて、住民に対する都区の行政責任の明確化を図り、基礎自治体である特別区の行財政基盤の強化と都が広域的課題に専念できる体制を確保し、都区の真のパートナーシップ確立による住民福祉の向上と大都市東京の発展を期するものです。
- 18 -

この課題は現行制度下で未解決の最大の懸案となっており、平成 12 年都区制度改革は運用面で未完の状態にあります。

○平成 12 年改革における法改正の趣旨に則った財源配分は未完

都区制度改革は未完状態

・平成 12 年改革（平成 10 年自治法改正）により、都区の二層制と特別区優先の役割分担・財源配分原則が確立
・都区の見解の相違で改革時に解決できず、改革後の課題に残した財源問題の協議でも、都が一体的に処理する「市町村事務」の範囲をめぐる都区の見解が大幅にかい離
・制度改革で目指した役割分担の明確化と住民に対する行政責任の明確化が達成できないままの状態○都区の役割分担に応じた配分割合の合意はかねてよりの懸案事項
・都区の役割分担に基づく財源配分の整理は、昭和 50 年改革以来の懸案
・平成 10 年自治法改正時に整理された考え方（注）に基づいて、都が、府県事務以外の、一体的に処理する「市町村事務」の範囲を明示し、それをもとに都区の協議により財源配分の整理を行うべきとするのが特別区の主張
・現在は、都区協議会の下に設置した「都区のあり方検討委員会」において、今後の都区のあり方について、事務配分、特別区の区域のあり方、税財政制度などを根本的かつ発展的に検討する途上にあり、都区の「大都市事務」（特別区の区域において市町村財源を充当して処理する事務）の役割分担を踏まえた財源配分のあり方については、この検討を行う中で、その結論に従い整理を図る扱い（ただし、検討は凍結状態）（注）平成 10 年自治法改正時に整理された考え方
都が特別区の区域において一体的に処理する「市町村事務」は、特別区（基礎自治体）
優先の原則により限定され、法定の事務のほか、都区の協議で決められるべきものであり、その事務の処理に必要な限りにおいて都が特別区の区域の「市町村財源」を留保するという考え方
都は、都区制度改革で定まった法の原則を否定（参考）平成 11 年当時の都の考え方（H11.9.17 第 21 回税財政検討会）「財調の仕組みは、改革後においても、区の側の需要と収入を計って必要額を都が交付するものであり、財調制度における都区間配分は、区の財源が足りていれば良く、残る財源は都に留保されてしかるべきものである。都に留保されている大都市事務やその経費を区側に示してその当否を特別区側と議論するようなことは、都として全く考えていない。都に留保された財源は都の一般財源であって、知事の予算編成権や都議会の議決権の範囲を越えるもの
ではなく、区のチェックを受ける考え方は持っていない。」○平成 12 年改革後の財源配分問題の協議が難航し、事務配分をはじめ、都区のあり方を再度根本的かつ発展的に検討した上での解決を目指すことに- 19 -

財源配分問題（主要 5 課題）協議
改革時に解決できず◇平成 12 年度の財源配分は、S51～H11 の配分割合（44%）＋清掃移管等変動経費（8%）＝52％
で仮決着※＜44%＞の妥当性（都区の役割分担に見合っているか）の検証は未決着⇒「主要５課題」協議へ◇財源配分に係る５つの課題を都区で確認し、平成 17 年度までに協議することに＜主要５課題＞①今回財源配分に反映させない清掃関連経費については、区の財源配分に反映させる課題として整理し、都の実施経費を踏まえて平成 17 年度までに協議する。
＊都に留保した清掃関連経費＝清掃工場建設の償還費等（745 億円、配分割合５％相当）②今後の小中学校の改築需要急増への対応について、実施状況等を踏まえて協議する。
＊H10 財調協議：繰り延べ問題決着時の懸案＊H18 以降 20 年間で 2 兆７千億円の規模③今回の配分割合は、清掃事業について一定期間特例的な対応を図ること等をふまえたものであり、都区双方の大都市事務の役割分担を踏まえた財源配分のあり方については、
今後協議する。
＊「都区制度改革に関するまとめ（協議案）」の懸案＊最大の課題＊改正自治法の規定に則った配分（都の「市」の事務は限定、その限りで財源を都に留保）④都市計画交付金について、都区双方の都市計画事業の実施状況に見合った配分が行われるよう検討する課題とする。
＊「都区制度改革に関するまとめ（協議案）」の懸案＊都市計画税１千９百億円の 8％のみ（都区の実施状況では区が 2 割）
（当時）

⑤清掃事業の特例的な対応が終了する平成 17 年度の時点で配分割合の見直しを行うことは当然として、それまでの間、大きな制度改正やどうしても対応できない事態が発生した場合には、配分割合の変更について協議を行う。
＊結果として三位一体改革への対応◇三つの都区検討会での検討（H15.3～H17.7）の後、都区財政調整協議会の集中検討（H17.7～
H17.10）を経て、平成 18 年度都区財政調整協議へ◇都の事務のうち「市」の財源を充てるべき範囲をめぐって、都区の見解は大幅にかい離し、他の課題も協議は難航

金額にして５千億円規模のかい離（都案は府県事務混入）

都案：236 事業、1 兆 2 千億円 区案：33 事業、6 千 8 百億円（平成 15 年度決算）※都は、「都が行う大都市事務」の範囲を拡大解釈（政令指定都市の事務ほか）
都の主張の要点
自治法は、大都市事務の範囲や財源の使途を具体的に規定していない。特別区の区域の膨
大な行政需要や税収の大きさ等を考えると、都が行う大都市事務の範囲は、「一般的に市町- 20 -

村が処理する事務」に限定されず、少なくとも政令指定都市の事務を含む。政令指定都市は、市の財源で賄っている。
区の主張の要点
自治法は、都の事務を「府県事務」と「一般的に市町村が処理する事務のうち、都が一体的に処理する必要がある事務」に区分して規定している。
「一般的に市町村が処理する事務」の一部を都が行うために市町村財源を留保するというのが法の趣旨であり、都が行う大都市
事務の範囲は限定される。政令指定都市の事務は、指定がない限り「府県事務」であり、府県財源を充てるべきである。都の府県財源は、それを賄う規模を持っている。
◇主要５課題協議の決着を目指し、都議会、区議会を巻き込みつつ、区長会正副会長と都副知事の直接交渉等を重ねた結果、都区のあり方検討で仕切り直しをすることに・新たな検討組織を設け、事務配分、特別区の区域のあり方（再編等）、税財政制度等、今後の都区のあり方について根本的、発展的に検討
・その結論に従い、役割分担を踏まえた財源配分を整理
・配分割合は、暫定的に決着（H19～ 三位一体改革の影響（2%）及び都補助振替（1%）を反映させ 52%⇒ 55%に）（参考）H18.1.31 都区協議会でのとりまとめ
１

今後の都区のあり方について、事務配分、特別区の区域のあり方（再編等）、税財政制度などを根本的かつ発展的に検討することとし、協議が整い次第、このための検討組織を都区共同で設置する。
都区の大都市事務の役割分担を踏まえた財源配分のあり方については、この検討を行う
中で、その結論にしたがい整理を図る。

２

平成 18 年度都区財政調整協議において、清掃関連経費及び小中学校改築に係る課題を整理することとし、都は財政調整交付金とは別に 200 億円（注：小中学校改築に係る過去（H12-17）の需要分）の特別交付金を平成 18 年度に限り設ける。
特別区都市計画交付金については、対象事業に市街地再開発事業（再開発組合等への助成）を追加する。

３ 「三位一体改革の影響」への対応として都から提案された調整率の 2％アップ（19 年度以降）については、影響の全体像を見極め、平成 19 年度財調協議において合意できるよ
う努力する。
（参考）平成 19 年都区財政調整方針
１

H19.1.31 都区協議会

三位一体改革による特別区民税の減収及び国庫補助負担金削減の影響に係る都区財政調整上の対応については、配分率を２％アップすることとする。

２

都区のあり方検討が開始され、東京都から特別区への更なる事務移管等の方向が出されたことを踏まえ、先行的に東京都の補助事業の一部を特別区の自主事業とし、配分率を１％アップすることにより、特別区の自治の拡充に資する。
※このほか、交付金総額に対する特別交付金の割合を 2％から 5％に変更- 21 -

都区財政調整「主要5課題」協議決着の構図
主要５課題

平成１２年
改革の
積み残し

大都市事務

H１８年度財調協議での整理◎ 都区のあり方検討委員会設置◎新たな検討組織の設置（H19.1～検討開始）◇都区の事務配分、特別区の区域のあり方（再編等）、
税財政制度 などを根本的かつ発展的に検討◇財源配分のあり方はその結論に従い整理（都区の役割分担を踏まえた財源配分のあり方）【今後の課題】

過去の清算分

清掃関連経費（財源配分に反映されていない経費の取扱い）◎特別交付金２００億円⇒H18年度限り
財調外で別途措置

小中学校改築等経費※小中学校改築に係る過去（Ｈ12－17）の需要分（今後の小中学校の改築需要急増への対応）

都市計画交付金◎交付対象事業の追加（実施状況に見合った
都市計画税の配分）

市街地再開発事業（再開発組合等への助成）

三位一体改革の影響◎H１９年度財調で継続協議⇒配分割合変更による対応「合意できるよう努力する」ことを確認○平成26年度に清掃工場等整備に係る都債償還が終了することを踏まえた、当該財源の取扱
い等○小中学校改築等経費に係る改築単価、改築規模等の改善、改築ピー
ク期への対応 等○都市計画事業の実績に見合った交付金総額の拡大、交付率弾力化等◎Ｈ１９年度協議結果＜当面の配分割合＞

52％ ⇒ 55％
（１％は都補助振替）※別途、２３区間の配分を区側が主体的に調整する仕組みを協議

いずれの課題も未解決 ⇒議論のステージを転換
H19.1～〇都区のあり方検討委員会・同幹事会が検討を開始（次項「都区のあり方検討」参照）

児童相談所をめぐる協議〇特別区が児童相談所を設置することに伴う配分割合の見直しについて、特例的な対応として0.1％増加させたうえで、令和 4 年度に改めて協議することに再び配分割合が争点（参考）令和 2 年度都区財政調整方針 R2.1.28 都区協議会
都区財政調整は、基準となる財政上の需要と収入の差を普通交付金とする仕組みであり、都区間の配分割合は、中期的には安定的なものを定める必要がある。
しかしながら、配分割合に関しては、児童相談所の運営に関する都区の連携・協力を一層円滑に進めていく観点から、今回、特例的な対応として、特別区の配分割合を令和 2 年度から 0.1％増やし、55.1％とする。
今回の特例的な対応により変更した分も含め、令和 4 年度に、配分割合のあり方について、改めて協議することとする。
〇令和４年度に行われた配分割合見直しの協議は、翌年度に持ち越された令和 5 年度都区財政調整に関する協議結果として、検討組織を設けて継続することに◇児童相談所の事務の都区財政調整上の位置付けの整理 ⇒検討組織（PT）を設けて検討（①児童福祉法上の確認、地方自治法上の事務の整理 ②平成 12 年都区制度改革実施大綱に定める「役割分担の大幅な変更」の検証 ③児童相談所の事務における「役割分担の大幅な変更」についての整理） ⇒ＰＴ終了後、児童相談所に関する都区財調整上の議論に移行- 22 -

◇児童相談所に関する都区連携 ⇒既存の「東京都児童相談体制等検討会」で検討（人材育成の共同推進、専門的見地からのバックアップ機能強化、連携の拠点作り（サテライトオフィス、子ども家庭支援センター分室）、相談体制の強化（子ども家庭支援センタ
ー機能の強化）（参考）令和 5 年度都区財政調整方針 R5.9.6 都区協議会
都区間の配分割合に関する事項については、当面の間、令和２年度都区財政調整方針を維持することとし、配分割合の協議については、令和４年度の協議を継続するものとする。

（参考）特別区の児童相談所設置に伴う財源配分協議について
・特別区の児童相談所設置に伴う配分割合変更をめぐる協議が整わず、令和5年度都区財政調整に関する都区合意がなされないまま、条例改正なしに令和5年8月に区別当初算定が行われ、2,152億円余の交付残額が生じることに。
・令和5年1月27日に都の予算原案が発表されたが、都区財政調整に関する協議の都区合意がなされないまま発表されたのは、平成18年以来17年ぶりのことであり、新年度に入る前に
都区財政調整条例の改正が行われなかったのは、昭和54年以来44年ぶりという異常事態。
条例改正なしに当初算定が行われたのは、かつて経験したことがない事態。
・その後、都と区長会の間で調整が行われ、令和5年8月29日の臨時区長会で、配分割合をめ
ぐる協議は検討組織を設けて継続する扱いとしたうえで、児童相談所を含め基準財政需要額の算定について合意することを確認（令和5年9月6日の都区協議会で合意し、同年11月
16日の都区協議会で区別再算定結果を合意）。
・都区財政調整の配分割合は、都が市町村事務とされるものの一部を担っていることを踏まえて、都区の役割分担に応じて市町村税源を分け合うためのものであり、特別区の所要額の積み上げによって定めるものではなく、都区間の役割分担に応じて定め、役割分担等の変更に応じて変更されるべきもの。
・その際、配分割合については、税財政制度の変更や役割分担の変更等の事由が生じた場合に変更を行うこととし、税の自然増減等による変動については、都区双方がそれぞれの財政運営に責任を持つとすることで、中期的に安定的なものとすることを平成12年都区制度改革時に都区が合意。
・役割分担に応じた財源配分によって特別区総体の財源保障を行ったうえで、その財源をもとに、特別区間の財源の均衡化が図られるよう、区ごとの基準財政需要額と基準財政収入額を測定して特別区財政調整交付金を交付し、各特別区の財源保障を行うのが、都区財政調整の基本的仕組み。
・これは、平成12年都区制度改革において、自治法上に都区の役割分担の原則と都区財政調
整制度が法定された際に定められた法の原則であり、都が認める範囲で特別区の財源を保障すれば足りるとする従来の考え方を否定し、特別区が都の内部団体的位置付けから脱却
し、基礎的な地方公共団体となるための要件となったもの。
・こうした法の原則と都区の合意事項を踏まえ、特別区の児童相談所設置により都区間の役
割分担が大幅に変更されることに伴い、都区制度改革時の都区合意に従って配分割合を変- 23 -

更し、設置区の所要額に見合う財源を確保すべきであるというのが特別区の主張。
・これに対し、都は、特別区の児童相談所設置は大幅な役割分担の変更には当たらず、また、配分割合を変更しなくても財源は足りていると主張。
・しかし、児童相談所は、深刻化する児童虐待問題等に対処する児童相談行政の中核となる機関であり、設置区において法令に基づき都からその権限が移譲されることは、それ自体大幅な役割分担の変更となるもの。しかも、設置区は令和５年度に８区となり、令和８年度には半数を超える１２区となることが計画されており、その後も順次増えていく予定。
・また、配分割合を変更しなくとも財源は足りていると主張することは、都から特別区への役割分担の変更によって生ずる所要経費を、都から移すことなく、都の采配で特別区の固有財源である既定の財源配分枠の中に押し込むということであり、特別区を都の内部団体として扱うのと同義。長年の都区の取組みによって、内部団体性を脱却し、独立対等の二層制の関係を実現した都区制度改革の成果を無にするもの。
・このまま合意できない状態が続けば、特別区の行政運営に深刻な影響を及ぼす事態となるだけでなく、将来にわたって都区制度の運用にも支障が出ることが懸念。さらに、児童相
談行政に関する都区の連携にも影響。
・そもそも、令和2年度に配分割合を0.1％増やしたのは、特別区の児童相談所の実績が検証できない中でも、配分割合を動かすことによって解決の方向を示し、令和4年度に改めて設置区の実績を踏まえた協議を行うことで合意点を見出すという都区双方の意思表示であったはず。
・当時、都区の合意を受けて、都が条例改正案を上程し、都議会が議決したことは極めて重い意味を持っていることも斟酌すべき。
・一刻も早く、平成12年都区制度改革で確立された法の原則と都区の合意事項に沿った解決が図られるべき。

(2) 都区のあり方検討
平成18年2月の都区の合意を受けて、都区のあり方検討委員会及び幹事会が設置され、平
成19年1月から検討が進められました。
事務配分の検討では、府県事務を含めた都の事務のうち、内部管理事務等を除く検討対象
事務444項目について、都区いずれが担うべきかの検討が行われ、平成23年1月までに、53項目の事務が「区に移管する方向で検討する事務」として整理されました（今後の取扱いについては、都が、特別区の区域の再編議論抜きに進められないとして、未定となっています）。
また、特別区の区域のあり方の検討では、都から資料や論点等が示され、区からも資料や参考論点等を示したものの、都が、事務配分の検討とセットで検討すべきであり、再編を含
む区域のあり方について議論が必要としたのに対し、特別区は、区域の再編の問題はそれぞれの区が主体的に判断すべきものであり、事務配分の議論の前提となるものではないとして都区双方の議論がかみ合わず、特別区の区域の議論の前に、都区のあり方検討とは別に、将来の都制度や東京の自治のあり方について、学識経験者を交えた、都と区市町村の調査研究- 24 -

の場を設けることとし、その結果を待って、必要に応じて議論することとなりました。
これを受けて、「東京の自治のあり方研究会」が設置され、平成21年11月から検討が進められ、平成27年3月に、地域別の将来人口推計（500m メッシュ）等のデータに基づき、地域ごとの課題を踏まえた最終報告がとりまとめられました（この報告を受けた後の都区のあり方検討の取扱いについても、未定となっています）。
税財政制度の検討については、区から論点を提示したものの、具体的な議論を行う状況に至っていません。

○区長会正副会長と都副知事全員による「都区のあり方に関する検討会」（H18.5～H18.10）での検討の方向の整理を踏まえ、「都区のあり方検討委員会・幹事会」を設置し、平成 19 年 1月から検討を開始＜都区のあり方に関する検討会のまとめ内容＞○大都市の一体性確保のために都が行う必要があるとされた事務を除き、都から特別区への事務移管を更に進めるべきである。
○再編を含む区域のあり方について、議論が必要である。
○税財政制度のあり方については、今後の検討課題の議論の推移を踏まえて最終的に整理する。

○平成 23 年度までに、都の事務の「仕分け」（都区いずれが担うべきかの検討の方向付けの整理）が終了 ＜444 項目＞※区に移管：53
都に残す：184

府県事務を含めてほぼ全ての事務を対象

都区の役割見直し：30
検討対象外：75

引き続き検討：101

税財政制度の課題：1

・今後の対応は、都が区域の再編議論抜きに進められないとして、保留状態
・当面、都区のあり方検討とは別に児童相談所のあり方等を検討することに- 25 -

※移管すべき事務の選定基準＜基本的方向＞〇都は、広域自治体として、大都市東京のさらなる発展を支えるための施策の展開にできる限り特化〇特別区は、基礎自治体として、より幅広く地域の事務を担う(１)各特別区の区域を超える事務のうち、都が広域的な立場から処理することが必要な事務かどうか(２)都から特別区に移管することにより、事務効果や事業効率に著しい支障が生じると考えられる事
務かどうか(３)人材や施設など専門性の確保の観点から、特別区が処理することが困難な事務かどうか(４)事業規模や施設の規模・配置などの観点から、特別区が処理することが困難な事務かどうか(５)大都市東京の安全性、機能性及び快適性の維持向上を図るため、都が一体的に処理することが必要な事務かどうか(６)法令の趣旨目的その他法令上の制約等により、移管することができない事務かどうか(７)その他特段の事情があるかどうか

事務配分の検討状況（例）事

一般的に市が実施

特定の市が実施

政令指定都市等が実施

任意共管事務

務

評

名

価

都評価

区評価

結果

都市計画決定に関する事務（特定街区で面積が１ｈａを超えるものなど）

都区

継

上水道の設置・管理に関する事務

都

都区

継

公共下水道の設置・管理に関する事務

都

区

継

消防に関する事務

都区

継

延床１万㎡超の建築物にかかる建築確認等の事務

都

区

継

児童相談所設置など児童福祉に関する事務

区

区

区

指定区間外国道管理などに関する事務（特例都道含む）

都区

都区

継

県費負担教職員の任免、給与決定などに関する事務

区

区

区

一級河川の管理などに関する事務

都区

都区

継

都市高速鉄道の建設助成に関する事務

都

都

都

都営住宅の供給に関する事務

都

都区

継

医療費助成に関する事務

都

区

継

（注）「評価」欄の「都」「区」は役割分担の方向。「都区」は、当該事務を分担して担う方向。「結果」欄の「継」は、都区の見解の相違又は役割分担の考え方を調整する必要から、引続き検討するものとして整理したもの。

- 26 -

○特別区の区域のあり方をめぐっては、都が、事務配分の検討とセットで検討すべきであり、再編を含む区域のあり方について議論が必要としたのに対し、特別区は、区域の再編の問題
はそれぞれの区が主体的に判断すべきものであり、事務配分の議論の前提となるものではないとして噛み合わず
都の説明は、都区制度の特質から見て説得力無い＜都が示した「検討の視点」＞〇生活圏拡大の視点⇒生活圏に比べ区域が狭いため行政サービスの受益と負担が不一致〇行財政基盤強化の視点⇒事務の効率的な執行の必要性から規模拡大の要請が働く〇行政改革推進の視点⇒人口規模が小さい場合や区域が狭い場合、行政運営が非効率〇税源偏在是正の視点⇒特別区の行財政基盤を強化するためには税源偏在の是正が必要＜区が示した参考論点（抜粋）＞○生活圏に比べて区域が狭いと言っても、特別区だけの問題ではなく、東京圏全体の問題であり、生活圏と行政区域を一致させるとすれば、基礎自治体の再編よりも広域自治体のあり方を議論すべきではないか。
○特別区は、一定の規模や行財政能力を有しており、都区財政調整制度による財源の均衡化も含めて考えれば、今後の分権改革の中で基礎自治体に期待される役割を担えるだけの受け皿を持っており、通常言われている合併のメリットは働きにくいのではないか。
○特別区の区域はひとつの大都市地域として形作られてきた沿革から、個々の区域ごとに見れば財源が偏在しているのは当然のことであり、再編によって偏在を是正することはできないのではないか。
○財源偏在を是正する手段として都区財政調整制度があり、特別区の区域全体で受益と負担のバランスを保ちつつ、行政水準の均衡化が図れているのではないか。
○基礎自治体の行政は、住民の身近なところでより多くのサービスを効率的に提供することが基本であり、行財政運営の創意工夫や自治体間の相互補完、民間活動との連携等の方策も含めれば、区域の再編が不可欠とは言えないのではないか。
≪都の考え≫ 事務配分の検討の途中から
都区の事務配分の検討と特別区の区域のあり方の検討はセットで検討すべきである。
都の事務配分の評価は、特別区が人口 50 万人以上の規模となった場合を想定した評価である。区側が区域の再編の議論に応じないため、都区のあり方検討は中断。
≪区の考え≫
区域の再編の問題は、それぞれの区や地域のあり方に係わるものであり、23 区が統一的な見解を持ちうる性格の問題ではなく、今回の都区のあり方検討を通じて、都区の役割分担のあり方を整理した上で、それぞれの区が基礎自治体としての自らのあり方を構築する中で主体的に判断するものである。
※区域再編が事務配分の前提となる理由は無い。
※都から様々な資料、論点の提供や説明を受け、区からも資料、参考論点を示し、都からの質問に回答しており、論点は出尽くされている。
- 27 -

これ以上何を？ ブレーキ？

○現在は、特別区の区域の議論の前に、将来の都制度や東京の自治のあり方の議論が必要であるとして、都と区市町村による調査研究を行い、最終報告をまとめたところで止まっている状態（参考）都区のあり方検討委員会から幹事会への下命事項（H21.2.2）
特別区の区域のあり方については、引き続きの課題とするが、当面、都区のあり方検討とは別に、将来の都制度や東京の自治のあり方について、学識経験者を交えた、都と区市町村共同の調査研究の場を設けることとし、その結果を待って、必要に応じ議論する。

※H21.11～H27.3「東京の自治のあり方研究会」
都区市町村実務者＋学識経験者で構成、H27.3 に最終報告（参考）東京の自治のあり方研究会「最終報告」（H27.3）の概要＜人口動向を踏まえた地域ごとの将来の姿と課題＞※2050 年までの変化を想定

高齢者の急激な増加と高齢化の進展
・今後高齢者、特に 75 歳以上人口が著しく増加。生産年齢人口の減少もあり、人口構成や財政環境の変化に伴い、今後、現在の行政サービス水準の維持・存続が困難となる地域が発生する
ことが予想
高齢者単身世帯と空き家の急増
・全世帯のうち高齢単身世帯が約２割、高齢者のみ世帯も含めると約３割を占める予想
・空き家数が倍増し、空き家率は多くの地域で 2 割を超えると予想され、地域コミュニティの維持・存続が困難となるおそれ
東京における少子化の更なる進展
・東京はもとより、全国の大都市で人口集中・低出生傾向。大都市における低出生傾向の改善が図られなければ、人口減少の根本解決にならず、東京と地方はともに「消滅」しかねない＜今後の東京の自治のあり方の方向性＞○ 2030 年頃まで、東京の人口構造は比較的穏やかに変化、危機的な状況への認識の遅れを懸念○ 都内には、都市部を中心に小規模面積の自治体が数多く存在。人口規模・地域特性は多様。こうした特性を踏まえ、東京の自治のあり方を検討する必要
都と区市町村の役割分担のあり方
・人口減少社会の到来等、東京を取り巻く実態を踏まえ、役割の担い方について十分な議論が必要
・事業の性質や各地域が抱える課題を考慮した都と区市町村の役割分担の検討が必要
・基礎自治体間の連携、広域自治体による事務の補完等も含めた検討が必要
・地域特性を踏まえ、互いの強みを生かした自治体間連携も有効- 28 -

住民自治（自治の担い手）のあり方
・地域の担い手の減少に対し、担い手を育成しつつ、コミュニティの再構築や、地域の様々な活動主体との協力による新しいコミュニティの形成を支援していくことが必要・増加する空き家を新たな行政需要への対応等に積極的に活用していく視点が必要
効率的・効果的な行財政運営のあり方
・大都市の膨大な行政需要を踏まえた国による地方財源の確保が不可欠であるが、まずは、
都と区市町村による主体的な対応検討が必要
・変化増大する行政需要に対し、既存の行政体制の維持存続にとらわれず早急な見直しの検討が必要
・各区市町村は、危機的な状況に陥る前から、合併、共同処理、相互補完、機能分担等、多様な選択肢について、主体的に検討、判断していく必要
・地理的状況、人口規模、人口・産業の集積状況、地域の連坦、面積等地域特有の状況を踏
まえ、合併・連携等の多様な選択肢の中で、より有効な手段について、関係自治体間の議論が重要（参考）東京の自治のあり方研究会最終報告に対する区長会の考え方「研究会報告は、各区で今後議論する際の参考として受け止める。
特別区の区域のあり方については、都区間で直ちに検討が必要との提言にはなっていないという理解である。従来どおり、各区が主体的に判断する課題として、都から具体的に提案があった場合に対応する。」（H27.10.16 第 34 回大都市制度部会・政策課題部会合同会議での部会長まとめ）○税財政制度の検討は、区から論点を示したが、事務配分等の議論の推移を踏まえて議論する
扱い＜税財政制度について区が示した論点＞○財源の移譲に関する指針の整理(１)事務移譲に応じた財源の移譲（当該事務の執行に充てられていた金額と等しい財源の移譲）(２)事務の性格に応じた財源移譲の方法（財調交付金配分率、事務処理特例交付金、都市計画交付金）○財源移譲後に想定される課題の整理(１)特別区の主体性の強化（協議のあり方、政策税制協議、調整税の会計上の取扱い）(２)法令改正を伴う事項の検討（税源移譲、税制改正等を踏まえた財調制度の見直し等）〇都区のあり方検討の今後の対応は、都が、区域の再編議論抜きに進められないとして、保留状態が続いているが、区長会は、区域再編の問題は事務配分の議論の前提となるものではないとして、協議の再開を繰返し要求- 29 -

(3) 児童相談所設置自治体の拡大
都区のあり方検討委員会で事務配分の検討を行う中で、都内における児童虐待死事件等の発生や児童虐待相談件数の増加を背景に、児童相談行政のあり方について、都区間の連携や体制等について、幅広く検討すべき課題として、都区のあり方検討委員会とは切り離して、都区間で協議をしていくことが、平成23年12月に確認されました。
これを受けて、都区の実務者で構成する「児童相談所のあり方等児童相談行政に関する検討会」が設置され、平成 24 年 2 月から検討が進められましたが、特別区が求める児童相談所の移管については大きな進捗が見られない中で、平成 28 年 5 月、児童虐待について発生予防から自立支援まで一連の対策の更なる強化等を図るための「児童福祉法等の一部を改正する法律」が成立し、同年 6 月に公布されました。
この改正により、平成29年4月以降、政令で定める特別区は児童相談所を設置することとなり、併せて、政府が、法施行後5年を目途として、中核市・特別区が児童相談所を設置できるよう必要な支援を実施することとされました。
法改正を受けて、22の区が児童相談所の設置に向けて検討を進めることを表明し、準備の整った区から順次開設していくこととして、平成29年6月から、設置予定時期が早い3区（荒川区、世田谷区、江戸川区）の児童相談所設置計画案について、都によるモデル的な確認作業が行われ、その経過を設置希望区にフィードバックしながら設置準備が進められてきました。また、平成30年5月から、都区間で、児童養護施設等の入所や一時保護に関する広域調整に係る検討が行われました。
一方、令和元年度から、特別区に児童相談所が設置されることも視野に入れつつ、東京全体の児童相談体制のあり方に関する都と区市町村合同の検討会が設置され、検討が行われています。
現在、世田谷区と江戸川区（令和2年4月）、荒川区（同年7月）、港区（令和3年4月）、中野区（令和4年4月）、板橋区（同年7月）、豊島区（令和5年2月）及び葛飾区（同年10月）が児
童相談所設置市となっています。令和6年度中の設置を予定している品川区（10月）のほか、後続の区においても、円滑な移行に万全を期するため、都との調整をはじめ検討が進められています。

○児童相談行政のあり方について都区間で検討会を設置して検討中に、児童福祉法の改正で、特別区が政令指定により児童相談所の設置が可能となり、準備が整った区から設置すること
で取組み中※児童相談所設置区と設置予定区（令和 8 年度予定まで）

令８で半数を超える◇令和 2 年度 世田谷区、江戸川区（4 月）、荒川区（7 月）◇令和 3 年度

港区（4 月）◇令和 4 年度 中野区（4 月）、板橋区（7 月）、豊島区（2 月）◇令和 5 年度 葛飾区（10 月）◇令和 6 年度

品川区（10 月）◇令和 7 年度

文京区（4 月）

◇令和 8 年度

杉並区（11 月）、北区（2 月）- 30 -

※特別区の児童相談所設置に係る主な経緯
・昭和 61 年 2 月の「都区制度改革の基本的方向」の中で、児童相談所に関する事務の移譲
を都区で合意したものの、その後の国との調整の過程で、政令指定都市の事務の移譲は困難との見解が示され、断念
・平成 20 年 6 月、都区のあり方検討委員会幹事会において、区に移管する方向で検討する事務とすることで一致
・平成 22 年 6 月、都区のあり方検討委員会幹事会において、児童相談所のあり方について、他に先行して実務的な検討の場を設けて議論を進めることを区側から申し入れ
・平成 23 年 12 月の都区のあり方検討委員会において、児童相談行政のあり方について、都区のあり方検討委員会とは切り離して別途整理していくことを確認
・都区間の連携や体制等について幅広く検討する趣旨で、平成 24 年 2 月から「児童相談所のあり方等児童相談行政に関する検討会」で検討開始（平成 25 年 1 月 18 日の検討会で、「現行の役割分担の下での課題と対応策」の検討結果を確認した後、体制のあり方の検討に向けて、特別区が「児童相談所移管モデル」を策定し（H25.11）、これをもとに検討を続けた（～H27.11）ものの大きな進捗がな
い中で、国の専門委員会で特別区に児童相談所設置の方向が浮上）
・第 30 次地方制度調査会答申（H25.6.25）「都から特別区に移譲すべき事務としては、例えば児童相談所の事務などが考えられる
が、専門職を適切に確保する等の観点から小規模な区の間では連携するといった工夫を講じつつ、移譲を検討すべきである。
」
・児童福祉法改正（H28.6.3 公布）

必置を都と中核市が反対

・政令で定める特別区は、児童相談所を設置するものとする。
（H29.4 施行）
・法施行後５年を目途として、中核市・特別区が児童相談所を設置することができるよう、支援等の必要な措置を講ずる。
ステージが変わった

設置自治体拡大の方針

22 区が設置に向けた検討を表明（当時）

都もしぶしぶ協力※平成 28 年児童福祉法改正後の主な取組み
・特別区児童相談所移管準備連絡調整会議の設置
・児童相談所の設置に係る国、都への支援・協力要請
・社会的養護（里親、入所施設等）の関係者等との協議
・児童相談所移管に係る諸課題の検討
・児童相談所開設に向けたロードマップの作成
・児童相談関連共同研修の実施（法定研修、関連研修）
・児童相談所職員の確保に向けた採用制度の見直し〇都児相のサテライトオフィス（R2 練馬、R3 台東・中央、
R4 渋谷）〇都児相に区子家セン分室（R5 新宿）〇練馬区に都児相新設（R6.6）※サテライトオフィスは廃止

・児童相談所等への職員派遣（東京都、近隣自治体等）
・都による設置予定区の児童相談所設置計画案のモデル的確認作業の実施
・特別区児童相談所の設置に向けた広域調整に係る都区検討会での協議
・児童相談所設置市の政令指定に向けた厚生労働省との協議
・都と区市町村による東京都における児童相談体制等検討会での検討
・児童虐待防止対策に係る体制強化のあり方に関する国と地方の協議の場での検討
・児童相談所関連経費に係る都区財政調整協議- 31 -

(4) 特別区制度調査会
特別区長会は、（財）特別区協議会に設置された特別区制度調査会（会長：故大森彌東京大学名誉教授）に、都区制度改革後の特別区のあり方についての調査研究を依頼しました。調
査会は、平成15年10月から検討を開始し、平成17年10月の第１次報告を経て、平成19年12月に「『都の区』の制度廃止と『基礎自治体連合』の構想」という第２次報告をまとめました。
この報告は、特別区が名実ともに住民に身近な政府として自らを確立するためには、「大
東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱し、特別区の区域における「行政の一体性」の観念から脱却して、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築する必要があるとしています。
このため、都が、通常基礎自治体が行う事務の一部を処理することや、都区間の財政調整を行う特例を廃止して、特別区（名称を「東京○○市」に変更）が、対等・協力の相互補完関係で事務の共同処理や財政調整等を行う「基礎自治体連合」の仕組みを活用しながら、東京大都市地域における全ての基礎自治体の仕事と財源に責任を持つ仕組みに改めることを提言しています。
特別区長会は、特別区（基礎自治体）優先の原則に則った東京大都市地域の自治の確立に向けて、現行制度の下での運用改善を優先しつつ、地方分権改革や都区のあり方検討の動向等を踏まえながら、さらに検討を深めることとしています。
○特別区優先の原則の下での東京大都市地域の自治の確立が課題
区長会が学識経験者に調査研究を依頼○調査会は、都区の協議に解決を委ねる現行制度の限界を乗り越える制度を提案⇒都は府県に純化、基礎自治体の領域は共同処理や財政調整を基礎自治体連合で行うことも含め全て特別区（東京○○市）が担う⇒「基礎自治体連合」は、基礎自治体間で協議し、住民投票により承認された憲章の下、地域の実情に合わせた多様な自治の選択を可能にする制度○選択肢は現行都区制度の下での改革か「基礎自治体連合構想」のいずれか⇒当面は、現行都区制度の下での改革を優先（参考）第二次特別区制度調査会報告（H19.12.11）のポイント～「『都の区』の制度廃止と『基礎自治体連合』の構想」～◇改革の基本的な考え方
・東京大都市地域において、基礎自治体優先の原則に立った分権改革をさらに進めることが必要
・特別区が名実共に住民に身近な政府として自らを確立していくためには、「大東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱することが必要⇒東京大都市地域における広域自治体と基礎自治体の役割をさらに明確に区分し、都が法的に留保している市の事務と現在都が課している市の税等のすべてを特別区（「東京○○市」）が引き継ぎ、都区間で行っている財政調整の制度を廃止- 32 -

・「行政の一体性」の観念から脱却し、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築することが必要◇「基礎自治体連合」の構想
・「都の区」の制度廃止後の東京大都市地域の基礎自治体は、「東京○○市」として実現
・基礎自治体横断的な関係は、新しい「対等・協力」の形であり、法的根拠を有する「基礎自治体連合」として設計
・「基礎自治体連合」は、基礎自治体間で協議し、各議会の議決を経て、住民投票により承認された憲章の下に、地域の実情に合わせた多様な自治の選択を可能とする新たな制度※憲章⇒事務配分（都から引継ぐ事務のうち「対等・協力」関係で処理する必要がある事務）、徴税、財政調整などの具体的な「対等・協力」関係の内容を定める
・「東京○○市」間の財源の均衡化をはかるため、「対等・協力」の関係のもとでの自主的な財政調整を行う税財政制度を設置
・「基礎自治体連合」は、それぞれの地域の実情に合わせた多様な自治システムの選択を拓いていくという意味で、他の地域にも適用可能◇第二次報告のおわりに・まず平成 12 年改革による都区の役割分担、財源配分の原則を実現し、その上で各特別区が区域問題に自主的に取組むことが順当な道筋
・都が市の機能を内包したまま「州」になることは考えにくく、「基礎自治体連合」は、道
州制が導入される場合であっても対応できる制度
・「都の区」の制度が廃止されれば、都の首都としての役割は消失するため、東京○○市の連合又はいずれかの東京○○市が担うことも可能
・当面、特別区優先の原則を徹底し、都区の役割分担を整理することは、平成 12 年改革の趣旨の実現及び今後の改革の方向にも合致
・行政需要の違いと著しい財源の偏在を自らの手で調整するには、これまで培ってきた「互譲・協調」精神と、自主・自立への確固たる決意が必要(5) 地方分権改革の流れの中で
平成 5 年の衆参両院決議を受けて進められてきた地方分権改革は、平成 12 年 4 月に施行された第一期改革とその後の三位一体改革に引続き、平成 19 年以降進められた第二期改革
で順次義務付け・枠付けの見直しと自治体への権限移譲等が行われ、平成 26 年以降は、自治体からの提案に基づく改革に移行しています。
平成 12 年に基礎的な地方公共団体に位置づけられた特別区も、この改革の中に身を置いています。
大都市制度のあり方等について調査審議を行った第30次地方制度調査会は、平成25年6月、
都区制度は概ね円滑に運営されていると評価し、東京都から特別区への更なる事務移譲と区- 33 -

域の再編を関連づける議論について、一般的に人口規模のみを捉えて基準にする必要はないとしたうえで、児童相談所の事務を例に挙げて、都から特別区への更なる事務移譲を検討すべきとする一方、今後の社会経済情勢の変化を踏まえると、区域の見直しについても検討が必要とする内容を盛り込んだ答申を行いました。
一方、少子高齢化が進行し、全国的な地域の衰退が懸念される中で、人口の減少に歯止めをかけるとともに、東京圏への過度の集中を是正し、それぞれの地域で住みよい環境を確保
して、将来にわたって活力ある日本社会を維持していくことを目的に、「まち・ひと・しごと創生法」が平成 26 年 11 月に施行され、国と全国の都道府県・市区町村において、それぞれ人口ビジョンや総合戦略を策定して様々な取組みが進められています。
特別区長会は、この取組みと並行して、東京・特別区が、人材の交流はもちろん、経済、
生活全般にわたり、全国各地に支えられて成り立っていることを踏まえ、東京を含む全国各地域が連携して活き活きとしたまちづくりを進め、ともに発展・成長し、共存共栄の関係を作っていくことが必要であるとの考え方のもとに、平成 26 年 9 月に趣意書を採択し、全国の自治体に呼びかけて、特別区全国連携プロジェクトを展開しています。
これまでに、各区の取組みと合わせ、専用ホームページの開設、13 の市長会、町村会（372
自治体）との連携協定締結、東北六魂祭・東北絆まつりへの協賛、魅力発信イベントの実施、シンポジウム・講演会の開催、被災地支援等の取組みを展開し、現在 1,100 を超える自治体と様々な形で連携・交流を行っています。民間企業とも 4 社と連携協定を結んでいます。

○地方分権の推進に関する衆参両院決議（平成 5 年 6 月）
・東京一極集中の排除
・中央集権的行政のあり方の問い直し
・国と地方の役割の見直し
・地方公共団体の自主性、自律性の強化
・21 世紀にふさわしい地方自治の確立（参考）地方分権の推進に関する決議（平成 5 年 衆議院 6/3、参議院 6/4）
今日、さまざまな問題を発生させている東京への一極集中を排除して、国土の均衡ある発展を図るとともに、国民が待望するゆとりと豊かさを実感できる社会をつくり上げていくた
めに、地方公共団体の果たすべき役割に国民の強い期待が寄せられており、中央集権的行政のあり方を問い直し、地方分権のより一層の推進を望む声は大きな流れとなっている。
このような国民の期待に応え、国と地方との役割を見直し、国から地方への権限移譲、地方税財源の充実強化等地方公共団体の自主性、自律性の強化を図り、二十一世紀に向けた時代にふさわしい地方自治を確立することが現下の急務である。
したがって、地方分権を積極的に推進するための法制定をはじめ、抜本的な施策を総力をあげて断行していくべきである。
右決議する。

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（参考）地方分権改革推進委員会第１次勧告（平成 20 年 5 月 28 日）抜粋
「国と地方、広域自治体と基礎自治体の役割分担において、基礎自治体に事務事業を優先的に配分し、地域における総合的な行政の実施の役割を担わせることは、地方自治の基本原則である。規模や能力の異なる基礎自治体が総合的な行政を担うことができるよう、広域連合の形成や周辺自治体又は広域自治体による補完など、総合性を担保するための制度の充実をはかる。
」○第 1 期地方分権改革 ～上下関係から対等・協力関係へ～（H7～H12.4.1 施行）
都区制度改革と同時＜第 1 期分権改革の成果＞
・国と地方、都道府県と市町村の役割分担原則の法定

市区町村優先の原則

・機関委任事務の廃止 ⇒ 自治事務と法定受託事務に再編成・関与等の基本原則（法定主義等）、基本類型、紛争処理手続き等を法定・権限移譲（事務移譲、特例市制度創設、条例による事務処理特例制度創設）
・付属機関・職員等に係る必置規制等の廃止、緩和・自主的な市町村合併の推進 ＜平成の大合併＞
平成 11 年 3,229 市町村 → 平成 22 年 1,727 市町村
・地方議会の活性化、定数見直し（参考）国、地方公共団体間の役割分担に関する地方自治法の規定（抜粋）
第 1 条の 2 地方公共団体は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとする。
２ 国は、前項の規定の趣旨を達成するため、国においては○国際社会における国家としての存立にかかわる事務、○全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務又は○全国的な規模で若しくは全国的な視点に立つて行わなければならない施策及び事業の実施○その他の国が本来果たすべき役割を重点的に担い、住民に身近な行政はできる限り地方公共団体にゆだねることを基本として、地方公共団体との間で適切に役割を分担するとともに、地方公共団体に関する制度の策定及び施策の実施に当たつて、地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならない。
第 2 条 地方公共団体は、法人とする。
２ 普通地方公共団体は、地域における事務及びその他の事務で法律又はこれに基づく政令により処理することとされるものを処理する。
３ 市町村は、基礎的な地方公共団体として、第 5 項において都道府県が処理するものとされているものを除き、一般的に、前項の事務を処理するものとする。
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４ 市町村は、前項の規定にかかわらず、次項に規定する事務のうち、その規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものについては、当該市町村の規模及び能力に応じて、これを処理することができる。
５ 都道府県は、市町村を包括する広域の地方公共団体として、第 2 項の事務で、○広域にわたるもの、○市町村に関する連絡調整に関するもの及び○その規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものを処理するものとする。

＜残された課題＞（地方分権推進委員会最終報告）
・地方税財源の充実確保と地方財政秩序の再構築（税源移譲、国庫補助負担金の見直し等）
・法令による義務付け・枠付けの緩和
・分権や合併の推進を踏まえた新たな地方自治の仕組みの検討
・事務事業の移譲
・制度規制の緩和と住民自治の拡充方策
・「地方自治の本旨」の具体化○三位一体改革 （H13～H17）・国庫補助負担金改革 約 4.7 兆円
・税源移譲 約 3 兆円
・地方交付税改革 約△5.1 兆円○第２期地方分権改革 （H18～ ）・地方に対する規制緩和（義務付け・枠づけの見直し）
・基礎自治体への事務・権限移譲
・国と地方の協議の場設置※H26～自治体からの提案方式に移行

国主導の改革は一段落○第 30 次地方制度調査会答申（H25.6.25）「大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申」①大都市制度の改革
・指定都市制度：二重行政の解消（権限移譲、協議会設置等）、「都市内分権」による住民自治の強化（行政区の役割強化等）
・特別区制度の他地域への適用：事務分担・税財源配分は東京の仕組みを基本、等- 36 -

・中核市、特例市制度：人口 20 万人以上であれば保健所設置により中核市となる形で両制度を統合
・特別市：二重行政の完全解消等大きな意義があるが、住民代表機能のある区の必要性等
さらに検討が必要
・都区制度：児童相談所など更なる事務移譲、今後の社会経済情勢の変化を踏まえた区域の見直しが検討課題②基礎自治体の行政サービス提供体制
・自主的な合併や市町村間の広域連携、都道府県による補完など多様な手法の中から各市町村が最も適したものを自ら選択＜答申の意義＞
・都区制度はおおむね円滑に運営されていると評価し、仕組み自体の改革の方向は出されなかったが、現行制度のもとにおいても更なる権限移譲を進める方向を示した。
・都がセットだと主張している事務移譲と区域再編を切り離し、児童相談所を典型的な移譲対象として明記して、大幅な事務移譲の方向、さらに全区一斉の移譲のほかに、事務処理特例を活用した個別移譲にも付言、将来の更なる事務移譲につながる方向を示した。
・事務移譲と切り離した中で、今後の大変革に備えた区域再編の検討を提起する内容で、これ自体は、各区がどう受け止めるかの話であるが、特別区のみ指摘があったことの意味は理解しがたい（都の主張に配慮か）。
・裁定の仕組みの提起は、権限移譲の方向を前提に考えると、都が権限移譲を拒んだ時のための救済策ととれる。
・特別区制度の他地域への適用についての留意点の中で、税源配分及び財政調整について、道府県と特別区が分担する事務の規模に応じて、税財源が適切に配分されることが必要との認識を示し、都区制度の財源配分原則を改めて確認（特別区の財源を保障すれば足りるとする都の主張と対照的）。
・全体として、基礎自治体強化、住民自治強化の方向でのとりまとめとなっており、保健所設置を条件に、20 万人以上の特例市の中核市への統合の方向が出されたことで、20 区（当時：現在 21 区）が 20 万人を超える特別区も、少なくとも中核市並みの権限の移譲が展望できる。

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役割分担をどこで線引きするか○特別区全国連携プロジェクト

地方優先、基礎自治体優先

地域の実情

自治体同士の連携（参考）特別区全国連携プロジェクト －趣意書－（H26.9.16 特別区長会）
我が国は、人口減少社会を迎えるなかで、地域の崩壊や経済の衰退などが懸念されており、今まさに地域の活性化が求められています。国もこれを課題として位置づけ、「地方創生」に力を向けようとしています。
一方で、全国各地域の疲弊は地方税の偏在にも一因があるとして、国は、本来国が保障すべき地方財源を、地方税の一部を国税化し再配分することで財政調整を行い、さらに拡大しようとしています。自治体間が対立し財源を奪い合う構図は、本来の地方自治の姿ではなく、結果的に共倒れになりうる、大変危険なことだと憂慮しています。
翻って東京・特別区は、人材の交流はもちろん、経済、生活全般にわたり、全国各地域に支えられ成り立っています。全国各地域あっての東京であり、互いの良いところを活かし、学び、そして足りないところを補完しあって、東京、全国各地域が抱える課題を共に克服していかなければなりません。東京を含む全国各地域が、活き活きとしたまちづくりを進め、ともに発展・成長し、共存共栄を図っていくことこそが今必要で、それが日本の元気につながると確信しています。
このような趣旨から特別区長会では、全国各地域との信頼関係・絆をさらに強化し双方が発展していくために、連携を深め、東京を含めた全国各地域の経済の活性化、そしてまちの元気につながるような取り組みとして、「特別区全国連携プロジェクト」を展開してまいります。
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それぞれの地域が、自らの特長を活かし、活力あるまちづくりを展開していけるようホームページを立ち上げるなど、特別区は微力ながら努力してまいります。
◇特別区全国連携プロジェクトの取組み状況（令和５年度時点）
・専用ホームページの運用
・各区の取組みも含め、全国 1,117 の自治体と連携
・広域的な連携協定（13 市長会・町村会、372 自治体）
・イベント、シンポジウム、展示等の実施
・民間企業との包括連携協定（4 社）
・広域共同計画による事業の実施（2 地域:令和 2～4 年度）
・被災地支援（復興支援金、職員派遣、救援物資）
H23 東日本大震災、H28 熊本地震、H30.７月豪雨、R 元東日本台風、R6 能登半島地震、他

４

都区制度（特別区制度）のこれから大都市としての特性が顕著で首都機能を有する東京については、これまでの国における大都市制度や道州制の検討でも、現在の都の区域、特別区の存する区域、あるいはその一部の区域に、事務配分や税財政制度等の特例や区域についての特例を設ける必要があると指摘されています。
東京都や特別区における検討、あるいは経済団体や民間の研究機関の検討においても、都区制度（特別区制度）の将来をめぐっては様々な議論があります。
大阪府・大阪市では、特別区制度（いわゆる「大阪都構想」）の実現に向けて大都市制
度改革の検討が進められ、平成27年5月と令和2年11月の２度にわたって、大都市地域における特別区の設置に関する法律に基づく、特別区設置協定書の住民投票が行われました。いずれも僅差で否決されましたが、大きな議論を呼びました。大阪では、今後に向けて、現行制度のもとでの府と大阪市の一体的な行政運営を推進する取組みが進められています。
今後の特別区のあり方については、以上のような、分権改革の動向、都区制度（特別区制度）に関する提言、都区間の検討状況や国の動向等を踏まえながら、引続き検討していく必要があります。
人口減少社会における行政のあり方の見直し（行政の役割の見直し、ICT 活用・自治体間連携等による効率化、等）、急速に進む高齢化・少子化への対応、感染症等への対応、切迫性が叫ばれている首都直下地震や大規模水害等巨大災害への備え、全国各地域の活性化に寄与する取組み、等々課題は山積しています。
一方、厳しい経済状況をはじめ、法人住民税の一部国税化、地方消費税清算基準見直し、ふるさと納税制度など、東京の地方財源を狙い撃ちにした不合理な税制改革等の影響を受けて、特別区の財政は厳しい環境に置かれています。
東京都と特別区は、多くの課題を抱えながら、東京大都市地域の行政を担うパートナーとして、連携・協力して取組んでいかなければなりません。
こうした動きの中で、都区制度（特別区制度）のあり方が問われていくことになります。
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