【2003.3.10 Version】

PRSP の多様化
ベトナムとタンザニアの事例に基づく一考察1
政策研究大学院大学（GRIPS 開発フォーラム）大野泉、二井矢由美子

1.

はじめに
貧困削減を基調とする近年の開発動向のなかで、国連ミレニアム開発目標（MDGs）や世界銀行が主導する貧困削減戦略ペーパー（PRSP）が、貧困国の開発戦略に大きな影響を及ぼしつつある。ただし貧困をめぐる様相は各国ごとに異なるから、それに対処するための政策手段や制度構築はそれぞれにオーダーメイドされなければならない。そのバリエーションと各途上国のマッチングについては十分議論が尽くされてきたとはいえない。貧困削減は本格的な実施過程に入りつつあるが、崇高な数値目標を現地の実情にあった現実的・具体的政策に翻訳するには、さらなる知的インプットが早急に要求されている。
以下、本稿では、貧困国を①国際金融システムとの関係、②既存の開発計画の有無･成熟度、③貧困の原因、の 3 つの観点から分類した上で、これらの相違が PRSP の策定・実施にどのように反映されるべきかを考察する。そして、各途上国における既存の開発計画との関係や貧困問題の様相も考慮して、PRSP の内容・形式や策定手続きをより柔軟にする必要性について問題提起を行う。
また、ベトナムの包括的貧困削減・成長戦略書（Comprehensive Poverty Reduction and Growth
Strategy: ベトナム版 PRSP）を紹介し、この実例が途上国側の強い自立性および成長志向という点で際立っており、PRSP の１つの模範となりうることを示唆する。ベトナムの PRSP はアジアダイナミズ
ムという同国が置かれた地理的・歴史的環境に強く影響されているが、成長関心をとりこんだ開発戦
略は、東アジアのみならず、他地域においても十分検討されるべきである。
そして、最後に、しばしば東アジアと対比されるサブサハラ・アフリカの PRSP 先行国であるタンザニ
アを例に、成長関心のメインストリーム化という観点から、ベトナムの経験の教訓をどう生かすかについて検討を行い、今後の取組みにあたっての留意点を考察する。

２．

世界的開発トレンドと PRSPPRSP とは？

1

本稿は、2002 年 8〜9 月にヨハネスブルグで開催された「持続可能な開発に関する世界首脳会議（WSSD）」サイドイベント・セミナー（JBIC 及び外務省主催セッション）で大野泉が発表したペーパーをもとに、その後タンザニアで実施した現地調査で得た情報も含めて拡充したものである。WSSD 向けに作成した英文資料（及び和文要旨）については、GRIPS 開発フォーラムのウェブサイト（情報モジュール”Diversifying PRSP”）と Izumi Ohno [2002]
を参照されたい（[http://grips.ac.jp/forum/]）。

1

貧困削減に向けた新アプローチの柱が「貧困削減戦略書（Poverty Reduction Strategy Paper:
PRSP）」である。世界銀行の提唱による「貧困削減戦略書（PRSP）」は、途上国の主体性（オーナーシップ）のもとで、多様な開発アクターが参画（パートナーシップ）して作成される、3 年にわたる経済社会開発計画である。1999 年に導入された当初の PRSP は、特定の重債務貧困国（HIPCs）に対し「拡大HIPC イニシャティブ」を適用する際、債務削減で浮いた資金が貧困削減に向かうことを担保するツールであった。しかし、その後すべての IDA 融資対象国にも作成が義務づけられることになった。
現在世銀は、PRSP に基づいて国別援助戦略を作成する方針を打ち出し、IDA 資金へのアクセスと途
上国の貧困削減努力のリンクを強めている。貧困国に対しては、PRSP に基づく開発予算配分、分野別・事業別プライオリティ、個別案件の選定、効果測定を提唱している。また他ドナーに対しても、PRSP に基づく援助協調への参加を推奨している。かくして PRSP は、すべての開発アクターを巻き込む協力枠
組みとして、貧困国の開発政策に大きな影響を及ぼしつつある。
現在、80 カ国が IDA 融資対象国であり、そのうち 76 カ国が IDA から何らかの形の支援を受けている（融資あるいは他の形態）。2002 年１2 月時点で、作業の初期段階の国も含め、70 カ国余が PRSP 策
定に取り組んでいる。そのうち、アフリカ 13 カ国、中南米 4 カ国を含む 21 カ国が最終版 PRSP を完成し、IMF・世銀理事会によるレビューを終えている［世銀 2002b］。暫定版 PRSP を作成済の国は 45 カ国にのぼり、その半数以上がアフリカである。また、2002 年 5 月下旬には、アジア初の例としてベトナムが最終版 PRSP を完成し、6 月末〜7 月初旬にかけて IMF・世銀理事会によるレビューが実施された2。
PRSP 導入が 2 年を経たことをうけて、IMF と世銀（IDA）は PRSP 中間レビューを実施し、2002 年 4 月の世銀・IMF 合同開発委員会に最終報告書を提出した。また、本レビューの一環として、2002 年 1 月には世銀イニシャティブでワシントン DC において途上国政府、援助国政府・機関、シンクタンク、NGO を含む
多様な開発パートナーを招いた包括的レビュー会合が開催された。報告書では、PRSP の有効性については開発パートナーの間で広い合意があり、今後とも PRSP を世銀・IMF の基本戦略とすることが謳われている。同時に、これまでの教訓や留意点を整理し、柔軟性をもって各国の個別事情を考慮したアプローチを採択すべきことも指摘している[IDA/IMF 2002a]。
PRSP と MDGs
2000 年のミレニアムサミットでの合意をうけて、2001 年 9 月の国連総会で貧困削減に対する国際的決意として、2015 年までの絶対貧困半減などを含む「国連ミレニアム開発目標」（UN Millennium
Development Goals: MDGs）が発表された。また、2001 年 9 月 11 日以降は「貧困削減はテロ対策」との認識が強まり、貧困削減のための国際援助熱が高まっている。この雰囲気の中で、2002 年 3 月にメキ
シコのモンテレイで開催された国連開発資金会議では、MDGs 達成のための援助増額、債務削減、途上国の貿易・投資の促進にむけた途上国と先進国間のパートナーシップ強化を謳った「モンテレイ合意」が採択された。
こうして、一方で MDGs という開発目標が採択され、他方で戦略策定の手続きとして PRSP が確立された。なお世銀エコノミストは、MDGs の達成には今後 15 年間に年あたり 400〜700 億ドルの追加的な

2

カンボジア政府も 2002 年 12 月に最終版 PRSP を策定し、2003 年 2 月に IMF・世銀理事会によるレビューが行われている（東アジアではベトナムに続く 2 番目の事例）。

2

資金援助が必要と試算している[Devarajan et al. 2002]。
日本と PRSP
PRSP の導入は、世銀・IMF が 80 年代以降、推進してきた構造調整政策の転換を示唆するものとして高い関心を集め、その意義・妥当性・改善点などについて活発に論議が展開されている3。日本の開発援助関係者の多くは、PRSP が重視する途上国のオーナーシップやパートナーシップの基本原則には同意しつつも、実施上の画一性、戦略的内容の不足、ドナー･途上国双方の予算・人材面での負担などについて問題を提起している。とりわけ PRSP が、理念レベルでは経済成長と貧困削減の密接な関係を謳いながら、具体的な支援内容や枠組作りにおいては教育、保健、環境、農村インフラなどの
pro-poor 施策に関心が集中し、経済成長のための充実した議論を欠いている点に懸念を表明している。
たとえば、わが国の開発経済学の権威である石川滋一橋大学名誉教授は、PRSP を「成長促進から貧困削減へのゴールシフトを伴う世銀の新しい途上国援助方式」と位置づけたうえで、それが「予算支出の裏づけをもつ action plan レベルでの体系をそなえる提案としてみるにはきわめて不十分」と指摘する。そして、現状の PRSP には pro-poor 支援を偏重する傾向があるが、貧困削減が効果をあげるためには、途上国ごとに貧困発生のメカニズムを深く分析したうえで、①貧困層を直接裨益する貧困ターゲット策（pro-poor targets）と、②国全体の経済成長を通じての成長促進策（broad-based
growth）の適切な組合わせを検討すべきであると述べている[石川 2002]4。

３．

貧困国のタイプと対策のバリエーション

貧困国はそれぞれに社会的、経済的、政治的条件が異なっている。PRSP を各国の個性に応じて現地化するにあたっては、①国際金融システムとの関係、②既存の開発計画の有無、③貧困の原因、の 3
つがとりわけ重要である。
国際金融システムとの関係
PRSP のありようを決める第 1 の要因は、途上国が国際金融システムの中でどのように位置づけられているかである。このいかんによって、対外ファイナンス上の制約要件、途上国の主体性とドナーの
3 援助機関・研究者・NGO の主な関心事項として、PRSP への参加プロセス、紛争当事国・紛争後の途上国の取り扱い、公的アクションのプライオリティ化の必要性、公共支出管理の問題、PRSP の他の政策決定プロセスへの統合（各国の予算サイクルへの適合や議会の関与を含む）、ドナー協調と援助手法の調和化、HIPC 国における PRSP策定の「速度」と「質」のバランス、モニタリング・評価の方法などが挙げられる。これらを含む PRSP 全般についての情報源として、世銀の PovertyNet[www.worldbank.org/poverty/strategies/ubdex,htm]、DFID・ODI の PRSP
Monitoring and Synthesis Project[www/prspsynthesis.org/]を参考にされたい。他方、PRSP 導入は構造調整政策の転換を意味するわけではなく、（基調にある経済政策は同じで）むしろ、それを社会セクターや参加型の重視を以って補完するものであるとの見解も根強い[Cling et.al.2002、UNCTAD2002b]。日本においても「PRSP と日本の貢献」勉強会（座長：柳原拓殖大学教授、事務局：JICA 国際協力総合研修所）を始めとして、様々な関係者による検討が行われている。
4 石川によれば、broad‑based growth への支出とは、まず GDP の拡大に貢献し、その結果として生ずる貯蓄の増加が財政・金融その他さまざまな経路を経て最終的に貧困削減につながるものである。

3

力関係、さらにはその国における PRSP の位置づけがかわってくる。これらは、開発戦略を実現するための政策オプションの幅、援助協調を通じて途上国が発揮できるオーナーシップの度合いなどに大きく影響を与える。具体的には次のような状況が想定される。
第 1 に、債務救済との直接的リンクの有無。アフリカや中南米の最貧国にとっては、PRSP 作成は「拡大 HIPC イニシャティブ」適用の条件であり、またドナーにとっても援助資金管理、成果確認の重要なツールである。他方、ベトナムを含む東アジア途上国の場合、「拡大 HIPC イニシャティブ」による債務削減は意図されておらず、PRSP 作成は IDA 融資へのアクセスという、より弱い動機にもとづくものである。また、HIPCs（重債務貧困国）の場合は民間資金の動員可能性が限られており、一定の対外ファイナンスが期待できる国に比べ、とり得る政策オプションが制約される。対外ファインス上の制約の有無は、
特に成長戦略を検討・実施する際に重要である。
第 2 に、援助依存度と主要ドナーの構成。たとえば、ベトナムの援助依存度はアフリカ・中南米地域の最貧国に比べ、相対的に低い。援助依存度が高いほど、ドナーからの圧力が高まるのは当然である5。
また貧困国からみた主要ドナーは、アフリカでは世銀（IDA）と欧州、中南米では世銀（IDA）と IDB の比率が高いのに対し、東アジアでは日本、世銀、ADB からの援助が多い。主たるドナーの個性が援助政策に反映されることになる。
第 3 に、主要ドナー構成の相違は援助形態にも影響を及ぼす。ベトナムの場合には譲許的融資がODA 資金の約 3 分の 2 を占めるのに対し、アフリカではグラントが大半（約 7 割）であり、中南米はその中間である。これらの相違は、前述の対外ファイナンス上の制約条件（特に、譲許的融資を通じた開発
金融へのアクセスの有無）に関係するほか、援助モダリティの調和化を議論する際にも重要となる。
既存の開発計画の有無･成熟度
既存の国家開発計画が存在するか否か、その内容がどれだけ成熟しており実質的に予算・公共投資などを支配しているかは、外来の PRSP がどのように受容されるかを左右する。これは、途上国のオー
ナーシップに深く関わる問題であり、また IMF・世銀の PRSP 中間レビューで指摘された「既存の政策決定プロセスとの整合性」とも関連する点である。途上国の開発計画と PRSP の関係は複雑であるが、ここでは議論の簡単のために以下の 2 パターンを提示しておく（図 1 参照）。
●補完型

PRSP as a supplementary document

ベトナムでは「社会経済開発 10 ヵ年戦略（2001〜2010 年）」と「第 7 次社会経済開発 5 ヵ年計画
（2001〜2005 年）」が国家開発計画の基本文書である。これらは関係省庁や共産党により検討・議論され、党大会での審議をへて採択された。ゆえにこの 2 文書は、法的位置づけや accountability の点
で他の文書より断然上位にあり、これらを踏まえて各種セクター計画が作られ、公共投資計画や毎年の予算配分が決定される。この枠組みのもとでは、PRSP は「他の文書」の一つにすぎず、PRSP が独占的に予算をしばることはありえない。PRSP は、貧困削減および参加型プロセスの促進という観点から、

5

援助依存度はアジア各国間でも異なる。例えば、一人当たり ODA は、モンゴル 79 ドル（対 GDP 比 20.6%）、ラオス
57 ドル（同 23%）、カンボジア 29 ドル（同 11.9%）であり、インドネシアの 6 ドル（同 1.5%）やベトナムの 15 ドル（同 4.3%）に比べ、その依存度は高い。こういった相違が各国の PRSP 対応に影響を及ぼす可能性はある[1998 年データ、世銀
2000]。

4

既存の国家開発計画を補完する有効なツールではあるが、その役割は国家政策の一部への貢献に限定されている。PRSP は開発ビジョンを総括するものとは意図されていない。
●優先型

PRSP as a primary document

これは、既存の国家開発計画と PRSP が並存するものの、新たに導入された PRSP が予算面や法的面で実質的に国家開発計画を吸収し、前者より大きな影響力をもつ場合である。たとえば、タンザニ
アの場合には、長期の国家開発ビジョン（Vision 2025）や貧困削減に関する個別戦略（National
Poverty Eradication Strategy 2010 (NPES)）は存在するが、これらの文書は象徴的役割をもつにす
ぎず、予算プロセスや政策面への実質的影響はない。ウガンダでは長期の国家開発ビジョン（Vision2025）が以前から存在し、PRSP はその中の貧困撲滅行動計画（Poverty Eradication Action Plan:
PEAP）が改訂されたものである。このような違いはあるものの、両国においては、PRSP がセクター計
画や中期支出枠組み（Medium-Term Expenditure Framework（MTEF））6にリンクされ、援助協調と計画策定のツールとして中心的役割を果たす。特に MTEF は 3 年間のローリングプランで、これを通じて全公共支出（投資・経常予算、ドナー資金）の配分が決定される7。加えて、ウガンダ PRSP には援助手続きへの言及もあり、タンザニアの場合には PRSP 本体ではないが、ドナーの援助手続きの原則を定めた
TAS（タンザニア援助戦略）が別途作成されている。開発資金の多くを援助に依存する国にとって、援助手続きは開発事業のデリバリーのあり方を決定的に規定するものである。これらの国では、PRSP を基本文書として、開発資金にかかる数々の実務手続きが構成されている。
図 1. PRSP の 2 類型比較
【補完型：PRSP as a supplementary document】【優先型：PRSP as a primary document】

既存の開発計画

既存の開発計画
規定

象徴的

PRSP

セクター計画

PRSP
規定

補完

予算

セクター計画
予算、MTEF、援助手続き

出所： 筆者作成

6

MTEF は、セクター計画が示す方向性をハード予算制約の中で中期の支出プライオリティとして具体化するものである。また、成果主義に基づく業績モニタリング指標も含んでいる。MTEF は予算枠組書（各年）とともに年間予算計画の指針となる。ウガンダやタンザニアでは 90 年代に MTEF やセクター計画（保健・教育分野を中心）が順次導入され、これらを土台に新たに PRSP が貧困削減のための政策全般を方向づけている。実際には、MTEF は導入後、十分な期間を経ていないこともあり、PRSP とプロセス面でのリンクづけが不十分な国もあるが、少なくとも理念的には PRSP が基本文書として MTEF や他のセクター政策・援助手続きを誘導することが想定されている。
7 Craig and Porter[2003]は、ウガンダでは PRSP を通じて、債務救済で「浮く」資金の使途、MTEF を通じた公共支出管理、地方分権化のもとで社会セクターを中心としたサービス・デリバリー拡充といった諸活動がリンクづけられ、枠組づくりが進んでいると述べている。

5

以上を比較すると、第１の「補完型」における PRSP の貢献は、貧困分析の充実、貧困への横断的対応の強化、多様なステークホールダーを含む参加型プロセスの浸透などを通じて、従来の国家開発計画
およびセクター計画を補強することに限定される。この場合、ドナーは既存のシステムを否定・代替しようとするのではなく、むしろそれを支持・尊重する形で支援することが現実的でありかつ望ましい。
また支援分野も PRSP の範囲に限定されることなく、開発ビジョン全体に関わる案件、プライオリティが高い事業への支援も積極的に実施すべきであろう。
他方、後者の場合には、PRSP を軸として予算・各種セクター計画・援助受入れに関する手続きが制度化されており、途上国に対する影響は決定的に大きい。この場合は、ドナーは PRSP を通じて計画づく
り・予算制度強化などへの支援を行うのがよい。実際にウガンダでは、（独自の努力で策定された
PEAP の改訂版である）PRSP を媒介として、MTEF との関係も念頭においたキャパシティビルディングが成功しつつある。
貧困の原因
貧困削減という目標は各国に共通でも、貧困国の様相はそれぞれ異なるから、当然ながらその達
成手段は各国ごとに異なってこなければならない。一国の中でも貧困の状況は年齢、性別、家族、職業、地域、社会階層などにより異なる。貧困削減が奏効するためには、個別国・個別ケースの貧困の原因に対する深い洞察が不可欠である[石川 2002]。
貧困発生の原因は、たとえば次のようなものがあげられよう。
① 経済本来の生産性の低さによる所得機会および国家予算の制約② 政策デザインにおける公正への配慮や再分配メカニズムの欠如・不備③ 行政における社会サービスデリバリーの非効率・腐敗④ 病気・災害などに対するコミュニティーレベルでの相互扶助メカニズムの不在・崩壊⑤ 社会構造に起因する経済機会の制限・差別（ジェンダー、人種・民族問題、カースト制度など）⑥ 経済統制・ビッグバン自由化などの政策の失敗による経済停滞⑦ 内外の経済危機、およびその対策としてのマクロ緊縮・構造改革による新たな貧困の発生⑧ 戦争、内戦、民族紛争、政治的迫害など。
これらは基層社会の失敗、政策の失敗、実施上の失敗などを含んでいる。またそれらは互いにオー
バーラップし関連しあっている。一国の貧困は通常、複数の原因から生じていることも容易に想像できる。
重要なことは、貧困の原因が異なれば対策も異なってくるということである。各国ごとにニーズと政策が正しくマッチングされなければ、いくら援助を積み増しても効果は期待しえないのであって、これこそが貧困削減の核心部分とさえいえる。またこれまでの PRSP において、十分な検討がなされてこなかったのもこの側面であった。
社会サービスのデリバリーが問題ならば、その改善に努力を集中するのが賢明である。予算配分上のバイアスや根深い民族格差が問題ならば、政治レベルでのイニシアティブが求められる。経済危機
や国際統合が新たな貧困を生み出しているならば、それに対する政策の改善が必要となる。基層社
会の根源的な低生産性に対処するには、産業・技術・インフラなどに資源を投下しなければならない。
この点については、UNCTAD も 2002 年 6 月に発表した報告書において、社会広範に存在する貧困6

問題への対応として生産性向上が有効であること、そのための貿易・投資のリンクの活性化が不可欠であることを指摘している[UNCTAD2002a]。
成長促進策 vs 貧困ターゲット策
一般論として貧困削減と経済成長が密接な関係にあることは、多くの公式文書で広く認知されているけれども、具体的にその関係がどういうものであるかの国別・ケース別分析はきわめて貧弱な状況にある。貧困削減と経済成長の関係についても、やはり各国の貧困の原因研究に関わる問題として検討されなければならない8。
たとえばある国で、社会公正を重視する政策体系がすでに存在し、各村に社会サービスのネットワ
ークがはりめぐらされているならば、外来の貧困削減政策を別途移植する必要はない。足りないのはシステムではなく購買力であるから、民間で所得が高まり、政府の歳入が増加すれば貧困はやがて克服されるであろう。この場合は成長戦略こそが鍵となる。
逆に、過去の経験から、経済成長だけでは取り残される階層が存在することがわかっている国もある。社会公正の原則をねづかせ、あるいは社会サービスを実施面で改善したい国にとっては、有効な貧困削減メカニズムの確立こそが重要である。国内にその基礎がなければ、国際機関が提供する枠
組をそのまま、あるいは修正を加えて、政策の根幹にすえることもよいであろう。この場合は、成長戦略に加えて pro-poor 政策の効率的な立案･実施が中心的課題となる。
上２つは、議論のために単純化された例である。現実の途上国の貧困の様相は、より複雑であることはいうまでもない。
PRSP の国際比較については表 1 を参照されたい。以下では、表が示すように、戦略面・制度面などで異なるコンテクストにあるベトナムとタンザニアの事例を中心に検討を進める。

8 成長・貧困削減・不平等にかかる既存文献レビューと政策手段の範囲については、Klasen[2001]に詳述されている。

経済成長と貧困削減との間の相関関係は多くの文献が示すとおりだが[Dollar and Kraay2000、Klasen2001]、他方、成長促進・貧困削減のために各国がとるべき施策を検討するには回帰分析だけでは不十分で、ミクロレベル・国別の実証研究の必要性が指摘されている。例えば、Ravallion[2001]は初期条件としての不平等の程度により、成長がもたらす貧困削減インパクトの大小が違う可能性を示唆し、Quibria は、成長政策の 1 つとされる経済グローバル化について、単に貿易自由化を唱えるのではなく、より踏み込んで、これを支える制度や種々の補完的政策を含む分析・提言をする必要性を述べている。

7

表１. PRSP の国際比較
国名ベトナム

国際金融システム

国家開発計画との関係との関係

・ 援助依存度が低い「補完型」「公正な成長」（1 人当たり ODA：15 ㌦、 ・国家開発計画を基本 ・全体枠組みは社会公

ODA 対 GNP 比：4.3%）

文書とし、その理念の正を伴う成長促進。

・ HIPC： サステナブル、債務救済を意図せずもとに予算化。

・・ 民間資金へのアクセス可能性が高い。
タンザニア

貧困削減戦略貧困ターゲット策を計画も予算化におい

CPRGS で具体的に明

て補完。

記。

「優先型」
・

その中で社会政策や

CPRGS や各種セクター

・ 援助依存度が比較的高い

・「社会公正」PRSP を軸とし、各種セ ・成長促進策の記述も（1 人当たり ODA：31 ㌦、クター計画をふまえてあるが、貧困ターゲッ

ODA 対 GNP 比：12.5%）予算化や MTEF 策定。

ト策が中心。

・ HIPC: 債務救済を意図
ウガンダ・ 援 助 依 存 度が 比 較 的
高い

「優先型」
・

PRSP を軸とし、各種セ「成長と社会公正」
・

成長促進策と貧困タ（1 人当たり ODA：23 ㌦、クター計画をふまえてーゲット策への包括

ODA 対 GNP 比：7.0%）

予算化や MTEF 策定。

的な取組みを PRSPPRSP は独自に策定しに明記。

・ HIPC： 債務救済を意図

・た貧困撲滅行動計画（PEAP）の改訂版。

ボリビア・ 援 助 依 存 度が 比 較 的
高い

「優先型」
・

「社会公正」

地方自治体を通じた貧 ・

貧困ターゲット策が中（1 人当たり ODA：79 ㌦、困削減事業を中心に心。

ODA 対 GNP 比：7.5%）

PRSP を軸として予算

・ HIPC: 債務救済を意図化。
・

PRSP に関する諸手続きを法令化（国民対話
法 2000）。

注：(1)

筆者作成。援助依存度データについては、World Bank, World Development Report 2000/2001。

(2)

ウガンダの PRSP は、1997 年に策定された PEAP が 3 年後に改訂されたものであるが、2000 年版の PEAP（＝PRSP）はより成長志向になっている。
(3)

ボリビアでは 1997 年に「国民対話」を通じて国家開発計画（National Action Plan 1997-2000）が策定されたが、その後、同文書を代替する形で PRSP が作られた。最終版 PRSP は 2001 年 6 月に完成したが、並行して制定された「国民対話法 2000」は PRSP の基本路線および地方自治体（市町村）を通じた貧困対策事業の実施を規定し、PRSP の手続きを法制度化している。他方、公共投資計画（5 ヵ年間）の大半を PRSP の優先事業に配分することも想定しているが、上述のアフリカの事例ほど MTEF は浸透しておらず、PRSP が予算配分全体に影響を与える仕組みは確立していない。

8

４． ベトナムの PRSP—高い自立性と成長志向
ベトナム PRSP の現状
ベトナムは 1999 年に東アジア唯一の「包括的な開発フレームワーク（CDF）」パイロット国となり、それをうけて多様な開発プレーヤーからなる 20 余のパートナーシップグループが設置された。ベトナ
ムは、東アジアで最も早く PRSP 最終版（Full-PRSP）を策定した国でもある。計画投資省（Ministry ofPlanning and Investment: MPI）が中心となり、関係省庁・機関と連携しつつ、2001 年 3 月には暫定 PRSPが作成された。その後、PRSP はベトナム側により、「包括」と「成長」の語を加えた「包括的貧困削減・成長戦略（Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy: CPRGS）ペーパー」と改名され、2001 年 12 月 CG 会合においてドラフト CPRGS 提示、2002 年 5 月に最終ドラフトが首相承認された（2002 年 6 月末〜7 月上旬にかけて IMF、世銀理事会でレビュー実施済）。
ベトナム政府は、CPRGS を 5 ヵ年計画や 10 ヵ年戦略を実行に移すためのアクションプランの１つと位置づけている（囲み 1 参照）。CPRGS はその名が示すように、①経済成長の達成（10 年間に国民所得倍
増、前半の 5 年間で年率 7.5％の GDP 成長目標など）、②貧困削減と社会公正の達成、の両者をともに掲げている。このうち成長目標や予算配分計画は 5 ヵ年計画や 10 ヵ年戦略をそのまま踏襲したものだが、これらが成長重視を強く打ち出した点を補完して、CPRGS は成長の「質」にも配慮し、成長過程
における格差是正や貧困削減の方法を具体的に提言している9。CPRGS の作成過程でベトナム政府が発揮したオーナーシップやパートナーシップ努力は、ドナーコミュニティーから高く評価され、CDF や
PRSP の模範例（good practice）とされている。
ベトナムのキャッチアップ志向
東アジアの際立った特徴は、発展段階の異なる国々が、民間活動によって同地域にはりめぐらされた、ダイナミックな生産ネットワークへの参加を通じて経済成長を遂げてきたことである。そこには貿易・投資を媒介とし、先進国市場をターゲットとする、明確な序列と構造をもった生産分業が存在している。東アジアの途上国にとって、経済発展とはその分業の 1 つの環に加わり、域内諸国との競争関係と補完関係の中で、改善への圧力を常に市場から受けながら、工業化を低次から高次へと実現していく過程にほかならない。途上国どうしがこうした相互依存関係を形成し、グループとして成長を遂げている地域は、東アジア以外にはみられない10。
ベトナムは、その志向（aspiration）と成長メカニズムにおいて、典型的な東アジア型の後発途上国といってよい。ベトナムの一人当たり GDP は 390 ドル（2000 年、世銀統計）であり、最貧国に属する。同国は地理的には東アジアの中心部に位置しながらも、過去の戦乱と計画経済により、近隣の ASEAN 諸
9

他方、オーナーシップの強さと成長戦略の質・内容のよさとは別次元の問題である点を指摘しておきたい。確かに、
CPRGS が基づく開発ビジョンは成長志向であるが、その具体策の検討・記述は CPRGS において必ずしも十分でない。
特に、国際統合を深化させながら工業化を進めることはベトナムにとって重要課題だが、AFTA 加盟や WTO 交渉を控えての、生産性向上や競争力強化のための具体策を早急に明確にしていく必要がある。
10 東アジアの開発経験を簡潔にまとめた文献として、Kenichi Ohno [2002]を参照。また、UNIDO や UNCTAD は最近発表した一連の報告書において、後発途上国が競争力強化に基づく成長戦略を採択する重要性を指摘し、工業化のための国家戦略づくり[UNIDO2002]や貿易・投資促進[UNCTAD2002a]への取組みを提唱している。こういった指摘は東アジアの開発経験と重なる部分がある。これら文献の概要は、FASID「開発援助の新しい潮流：文献紹介シリーズ」No.14、No.23 にて紹介されている（[http://www.efasid.org/Doko/STIDA.htm]）。

9

国に経済面で大きな遅れをとってしまった。国内企業の競争力は弱く、市場経済は未発達である。
囲み 1. 包括的貧困削減・成長戦略ペーパー（Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy: CPRGS）
包括的貧困削減・成長戦略（CPRGS）ペーパーはベトナム政府の 10 ヵ年戦略、第 7 次 5 ヵ年計画、および他のセクター開発計画を、実施に向けた明確なロードマップを伴う具体的な活動へと発展させた行動計画である。この行動計画は経済成長と貧困削減という 2 つの目標の実現を意図している。･･･［中略］･･･ CPRGS は経済成長と社会問題を解決する施策との調和をめざしている。持続可能な開発を確保する観点にたち、CPRGS が掲げる具体的活動と目的は、特定の貧困層をターゲットする措置のみならず、マクロ経済、構造改革、セクター開発政策、および社会的セーフティネットを含む
包括的な政策マトリックスとの重要な連関も指摘している。
国営企業の
改革

人材育成

経済構造の
改革

銀行改革

ベトナムの資源の有効利用
非国営・経済セク
ターの育成（民間企業、協同組合、農場等）

行政改革

公共支出管理持続可能な
経済成長および貧困削減

経済成長および貧困削
減のための
社会環境整備ソーシャル・セーフティ・ネットの整備

国際経済統合出所： ベトナム社会主義共和国、「包括的貧困削減・成長戦略ペーパー」2002 年 5 月。文章は導入(Introduction)部分
からの抜粋（p.3）、図は p.65、Figure 3.1（Enabling Environment for Growth and Poverty Reduction）をもとに筆者作成。

ベトナムは 1986 年よりドイモイと呼ばれる国内自由化を実施した。その後 1992 年頃から西側諸国・国際機関との積極的な国際統合を開始し、対米外交関係回復（1995）、ASEAN 加盟（1995）、APEC 加盟（1998）、米越通商協定（2001）などを経て、10 年程の比較的短期間に、貿易・投資・援助を通じて世界と深く結びつくようになった。この国内自由化と国際統合の相乗作用により、ベトナム経済は年 7〜8%程度の高成長を実現し、社会は大きな変容を遂げつつある（図 2 参照）。1990〜2015 年の 25 年間に絶対貧困率を半減するという MDGs の最重要目標を、ベトナムはすでに 1990 年代に達成してしまった。
10

図2. 過去10年間の推移
12.0％

実質GDP 成長率

70

10.0

60

8.0

50
40

6.0

%

貧困率
58

1993
1998
37

30

25

4.0
20

15

2.0
10

0.0
01

00

99

20

98

97

96

95

94

93

91
92

90

89

88

87

19

86

0
貧困ライン以下人口

食糧貧困ライン以下人口

出所： World Bank, “World Bank and Vietnam,”[http://www.worldbank.or.jp/06group/RC_flame.htm].

出所： Government Statistics Office (GSO), Government of Vietnam.

前述のように、ベトナム政府の中長期開発ビジョンを体現する基本文書は、2001 年 4 月の第 9 回共産党大会で採択された「10 ヵ年戦略」および「第 7 次 5 ヵ年計画」である。これらの文書が掲げる国家
目標は、2020 年までの「工業化・近代化」実現である。これは、東アジア先行国の経験に沿って直接投資の導入や産業育成を推進し、東アジアの生産ネットワークに参画しようという、ベトナムのキャッチア
ップ願望を如実に示している。
社会公正への強い配慮
ベトナム政府は、伝統的に社会公正への配慮を重視してきた。制度的にも、効率性や質･量の問題はあるものの、村落レベルまで社会サービスのネットワークが発達している。ベトナムの社会指標は、非識字率（国民 15 歳以上の女性の間で 9％）や乳幼児死亡率（1000 人当たり 34）が示すように、同じ発展段階にある途上国より格段に秀でている［2000 年データ、世銀 2002c］。初等教育予算の 26%が最貧層 20%に対し支出されているなど、政府の社会支出が所得再分配機能を果たしている[世銀等
2000]。また、山岳地少数民族や遠隔地の貧困層などを対象とした貧困対策事業も実施されている。
このような状況でさらに貧困削減を進めるためには、既存の政策･制度の改善に加え、あるいはそれ以上に、経済全体の生産性･競争力を向上させ人々に雇用と所得を与える必要がある。ベトナムにおいては、経済成長と貧困削減の関係は国民にも政府にも明瞭なのである。すでに 1990 年代を通して貧困層比率が半減したが、これは政策･制度の改善というよりも、経済自由化と国際統合に伴う農業生産性の向上、就業機会の増加、外国資金の流入、貿易の拡大などに多くを負うものであった。
ベトナムの位置づけ
以上の視点を念頭におくと、ベトナムは、①ドナーへの依存度が相対的に低く、②国家開発計画を基本文書として確立しており、③経済成長が不平等を悪化させないための関心と政策手段をすでに有する、という特徴をもつ。（ただし、多くのドナーが指摘するように、効率性など質面で貧困対策事
業を改善していく余地はある。）そしてこれがベトナムの PRSP のあり方を強く規定している。すなわ
11ち、政府が強いオーナーシップを発揮し、既存の開発ビジョンを変更することなく、成長の視点を前面に押し出した CPRGS が下位文書の一つとして作成されたのである11。
ベトナムのような性格をもつ貧困国は普遍的とはいえないが、かといって同国だけが例外というわけでもない。東アジアの最貧国の多くは債務救済を意図していないし、彼らの国家開発計画は予算に一定の影響力をもつ。アフリカにおいても、国家開発計画を有する国は少なくない。既存の計画シス
テムに基づき、計画や予算策定の補完的文書として PRSP を位置づけているベトナムの CPRGS 経験を
他国・他地域の PRSP への１つのモデルとして提示することは有意義と思われる。
さらに、ベトナムの事例は、「成熟した開発計画策定システムをもつ国において、定型文書としての
PRSP 作成を新たに義務づけるのが本当に必要か」という基本的な問題も提起している。このような国においては、仮に PRSP のもつ性格（の一部）が既存のシステム改善のために有用たりえても、（完全に新たな仕組みを導入するのか、プロセスの一部を変更するのかを含め）その導入方法については、
現行の制度を踏まえさまざまなオプションを考慮する余地があろう。12

５． タンザニアの PRSP――成長関心のメインストリーム化への展望
タンザニア PRSP の現状と将来展望
タンザニアは、ウガンダ、ブルキナファソに続き PRSP プロセスが最も早く始まった国の 1 つである。
タンザニア政府は２０００年 10 月に最終 PRSP を策定し、IMF・世銀理事会によるレビューが実施された。
タンザニアは「拡大 HIPC イニシャティブ」適用国で、その PRSP は初期の PRSP の典型例ともいえ、貧困削減を重視し社会セクター支出を優先した内容になっている。
図 3 は、現行 PRSP が示す課題、及び実際の MTEF における予算配分状況を示す。この図から明らかなのは、①PRSP が列挙する課題のうち、MTEF の枠組で予算配分されているのは一部にすぎず、PRSPが掲げる課題達成のための具体的手段の設定とその優先順位づけが不十分であること、そして②実際の予算配分は「人間の能力拡大」に偏重しており、成長戦略にかかる諸施策（農業セクターや「成長と開発の展望強化」関連）への関心が弱いことである。ただし、この背景として、タンザニアでは 80〜
90 年代にかけて社会指標の改善が停滞・悪化したことから、第 1 ラウンドの PRSP において社会サービ
スの建て直しが急務とみなされ、MTEF で手厚い予算配分がなされた事情も理解する必要がある。1311 しかしながら、計画策定や資金動員における CPRGS の役割について、ドナー間で必ずしも見解が一致している
わけではない。CPRGS は基本文書として位置づけられるべきで、公共投資計画やドナー支援を同文書に対応（align）
させることが望ましいとの立場をとるドナーも少なくない（世銀、英国、北欧ドナーなど）。こういった役割をめぐる問題を曖昧にしたまま、CPRGS の最終版が作成された。また、石川は、貧困削減を唯一の国家目標とすることに強い躊躇を示すベトナム政府高官の発言を報告している[石川 2002]。
12 ADB のベトナム事務所長は次のように述べている。
「ベトナムの課題は、10 ヵ年戦略や 5 ヵ年計画の策定プロ
セスをいかに計画経済的な発想から脱却させ、市場経済に適した戦略的な計画策定枠組へと変革するかである。
この文脈で考えると、もし開発戦略・計画の中で貧困削減に対する配慮が分析・政策・予算配分の面で適切になされるのであれば、あえて別個の貧困削減戦略を策定する必要はなかろう。重複するプロセスを押しつけて当該国に負担をかけるのは避けるべきである。むしろ次期の 10 ヵ年戦略や 5 ヵ年計画においては、CPRGS は包括的な開発戦略・計画の重要な一要素・セクションとなり得よう。
」（2002 年 9 月 1 日 WSSD サイドイベント・セミナー（外務省主催セッション）における筆者の発表に対して寄せられたコメント）[Izumi Ohno 2002]。
13 農業セクターは優先分野とされたものの、最終 PRSP までにセクター開発戦略やアクションプランづくりが間

12

成長関心のメインストリーム化？
現行 PRSP は、「拡大 HIPC イニシャティブ」のもとで債務削減の適格条件を満たす緊急性から、Interim PRSP の策定から 7 ヶ月という短期間で策定された。従って、その戦略的内容について検討が十分でなかった点はタンザニア政府関係者・研究者も認識している。タンザニア政府の 2002/03 年の予算教書は、援助依存からの脱却を強調しているが[United Republic of Tanzania 2002]、そのためには経済成長を着実に達成し、税収基盤の強化や国内貯蓄の増加を図ることが必須である。14
図 3． タンザニア： PRSP の優先課題と MTEF による予算配分の対応

低収入による貧困 人間の能力の削減の拡大

社会福祉の向
上

農業

教育

地方分権

道路

保健

ガバナン
ス

雇用

水

成長と開発の展
その他
望の強化
マクロ経済
の安定

ジェン
ダー

税制改革

環境

ビジネス環
境整備
司法制度

社会的
弱者

貧困モニタリング
と評価

HIV/
AIDS
MTEF優
先分野

出所： United Republic of Tanzania. 2001. Poverty Reduction Strategy Paper Progress Report 2000/2001. Dar-es-Salaam.
[http://poverty.worldbank.org/files/Tanzania̲PRSP̲ProgRep.pdf].
優先課題は Annex(pp.43-49)、MTEF による予算配分は本文(pp.18-38)をもとに筆者作成。

タンザニアでは、既に次ラウンドの PRSP（2003 年半ばに策定予定）を睨んだ動きが始まっているが、政府は、次の PRSP をより成長志向の強いものとする意向である。また、世銀タンザニア事務所も（次の PRSP と平行して）準備中の PRSC において、公共支出・社会サービスデリバリの効率化に加え 、 ”scaling up growth” を 目 標 と し て 打 ち 出 し て い る 。 さ ら に 、 大 統 領 府 （ 計 画 委 員 会 ） を 中 心に”Medium-Term Strategy for Growth and Poverty Alleviation: 2002-2005”を策定する動きもあり、（PRSP との関係は不明であるが）注目される。15に合わず、MTEF における予算配分が遅れたという事情がある。2002 年に農業セクター開発戦略やアクションプラ
ン策定が進捗したことをうけて、2002/03 年度の予算配分は前年度より増加する見込みである。
14

タンザニアは経常支出の 22%、開発支出の 83％を援助に依存している（政府は短期目標として、経常支出の 100%を国内資金で手当てすることをめざしている）。他方、オンバジェット化の進展は現行の援助の 50%程度で、MTEFが実際にカバーしているのは支出全体の約 3 割にすぎない（経常支出は債務返済や人件費などの必要経費を除いた「人件費を除く物品費」、開発資金は自己資金分）。
15 2002 年 9 月に筆者が実施した現地調査に基づく。

13

戦略策定プロセスの再構築に向けて
PRSP プロセスが実施面において、「大蔵省（PRSP 担当）vs.ライン省庁」、「PRSP に参加できる市民
社会 vs.枠外におかれる市民社会」の緊張関係を生みがちな点は、しばしば指摘されている [Cling et.
al. 2002]。タンザニアでは 1990 年代に公共支出管理においてローリングプラン策定が導入されたが、当初は大統領府傘下の計画委員会が公共投資の優先順位を決定する役割を担っていた。しかし、
PRSP・MTEF 導入後、担当官庁である財務省に権限が集中した結果、計画委員会の役割は弱体化している [Naschold and Fozzard 2002]。
PRSP「優先型」のタンザニアでは、PRSP が予算措置を伴った唯一の開発計画として、MTEF とリンクされている。MTEF は PRSP およびセクター計画に基づき、支出プライオリティを具体化する。この過程
において、（少なくとも同国の場合には）セクターをまたがって各政策手段の優先順位を付す機能は存在しない。これは、まさに PRSP に期待されている重要な機能のひとつであろうが、現実の PRSP 策
定プロセスが不十分な点は既述のとおりである。他方、MTEF は会計的枠組という性格が強い。従って、現行 PRSP と MTEF の間を埋める制度的仕組みをいかに作るかが、大きな課題である。
これに対し、PRSP「補完型」のベトナムでは、CPRGS とセクター計画が提示する優先プロジェクトやプログラムに対し、公共投資プログラム（PIP）の策定過程を通じて、投資計画省がセクター横断的にプライオリティ化・予算化を行う仕組みになっている。ただし、これはベトナム政府の既存の計画策定プロセスに戦略策定機能が埋め込まれていることを意味するにすぎず、現行制度に改善の余地がな
いわけではない。計画経済システムに特有の数量目標設定型から、市場経済に適した政策目標型へと経済計画策定のあり方を質的に改善し、プロジェクトの審査手法の強化や経常支出と投資支出の整合化を図っていくなどの課題はある。16（両国の比較については図 4 参照）

16

ベトナム政府の予算・投資計画策定プロセスの現状と課題については、最近の世銀・ADB 報告書に詳しい（Vietnam Development Report 2003、pp.82‑92）,なお、同報告書は計画投資省と財政省との連携強化により、将来的には MTEF の導入の可能性も示唆している。

14

図4．

PRSPと予算配分プロセス： ベトナムとタンザニアの比較

PRSP補完型：ベトナム
CPRGS

PRSP優先型：タンザニア

セクター計
画

セクターにまたがる調整機能

PIPによる個別プロジェ
クト/プログラムの優先
順位付け

PRSP
セクターにまたがる調
整機能の不在MTEF に よ る 優 先 セ
クターのシーリング（MTEFの目指す型）
全体予算の約３割
予算（人件費以外の経常予算＋国内資金による開発予算）

オンバジェット化
予 算化（ 開発予 算＋ 維持
管 理の 経常予 算）資 金源
は国家予算及び援助資金

PIP：公共投資プログラム

優先セクターのセクター計画
における個別プロジェクト/プ
ログラムの優先順位付け

援助資金(TAS)

MTEF：中期予算支出枠組

TAS：タンザニア援助戦略

出所： 筆者作成。

本来、成長戦略において鍵となる生産部門（農業、工業、資源開発など）やインフラ整備では、政府
のみならず民間セクターが重要な役割を果たすため、公共投資の優先順位づけや予算配分を決定する際には、官民の役割を含め、農業振興、貿易・投資誘致、技術導入、産業立地などの戦略・政策手段を十分に検討しておく必要がある。このように、生産部門への支出レベルや配分、そのチャネルを決めることは複雑な作業を伴う。よって、結果として、政府の役割が大きく公的支出を特定しやすい、（さらには PRSP や援助協調に積極的な世銀や欧州ドナーが重視する）教育や保健などの社会セクターへの予算手当てが優先されることになる。
石川が述べる、貧困ターゲット策（pro-poor targets）と成長促進策（broad-based growth）をタンザ
ニアのコンテクストでいかに組み合わせるか、そして、対外ファイナンス上の制約条件の中でどのように具体策を絞り込むか、難しい課題である。17しかし、タンザニア政府が、（程度の差はあれ）次の PRSPに成長促進策を盛り込む意向をもっているのであれば、現行制度では弱い、戦略策定プロセス（目標達成のための政策手段の検討・特定化、セクター横断的に予算編成の優先順位づけを行うメカニズムなど）を強化することは重要である。その際、同国のような PRSP「優先型」においては、PRSP・MTEF を軸としつつ、その中間を埋める制度的工夫をするアプローチが現実的かつ建設的であろう。
この観点から、前述した、大統領府による中期的な成長・貧困削減計画を策定する動きは興味深い。
これが、果たして現行の PRSP・MTEF で欠けている政策の優先順位づけを担うものとなるのか、成長戦略の具体化を意図したものなのか不明であるが、タンザニア政府のオーナーシップのもとでどのよ17

笹岡雄一[2002]は、2002 年 11 月の国際開発学会の報告で、アフリカ地域の PRSP においては、人間開発の遅れと社会関係資本の不十分さへの対応を主に打ち出す必要性を提起している。特に教育支出は、将来の経済成長の基礎を形成すると共に人口成長を抑制することから実効性があると指摘している。

15

うに展開していくのか、極めて注目される。

６． 最後に――PRSP の多様化に向けて
PRSP の第 1 ラウンドが各国で完成し、その過程で不十分な点や将来の課題が議論されるにつれ、世界的にもアフリカにおいても、次の関心は「成長」「貿易・投資」に移りつつある。WSSD 後（2002 年 8 月
末から 9 月初旬、於ヨハネスブルグ）の国際開発潮流は確実に変化しており、成長関心が復活しつつある。また、続く IMF・世銀総会（2002 年 9 月末、ワシントン）時に合同開発委員会に提出された「PRSP
実施プログレス・レポート」は、初期の PRSP はマクロ経済予測に楽観的で「成長の源泉」（sources ofgrowth）や成長を遂げるための政策措置について分析不足であった点を認め、今後、pro-poor
growth にかかる各種研究に取組むことを表明している。また、同プログレス・レポートによれば、2002
年 3 月以降に作成された 9 カ国の PRSP は、成長関心をより明示的に取りこんだ内容になっている[世銀 2002b]。
PRSP を多様化し各国ごとのオーダーメイドにするためには、①貧困の原因および貧困削減と経済成長の関係を各国のコンテクストで解明し、適切な開発戦略を策定するとともに、②その戦略を具体的な政策手段に翻訳し、予算化していく制度構築が不可欠である。この作業は、社会セクターでも重要だが、官民の役割の検討が必要な生産部門、成長戦略の現実化においては特に複雑な課題である
ため、今まで軽視される傾向にあった。
初期の PRSP は「拡大 HIPC イニシャティブ」適用国という特殊な条件下にある国に集中していたが、今後、他の IDA 融資適格国において PRSP 策定・実施が進むにつれ、各国の置かれた状況に応じて、開発戦略の中身や PRSP の果たす制度的役割を考えることが益々、重要になっている。政策オプション
を羅列しても開発戦略にはならない。当該国が直面する制約条件――ファイナンス上の制約、人的・制度的キャパシティの制約、貿易・投資環境の制約等――を考慮に入れて、優先順位に基づき政策を選択し、その実施順位を決定する必要がある。18そして、制度構築もかかる視点にたってなされるべきであろう。

18 この点については、緒方健太郎[2002]による分析視点の整理が参考になる。

16

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20