防災科学技術研究所主要災害調査

第 39 号

2006 年 1 月

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について― 2003 年 8 月台風 10 号による北海道日高地方被災状況から見る一考察―

鈴木

＊

＊＊

勇 ・申

＊＊＊

紅仙 ・中根和郎

Disaster Response and Decision Making for Disaster Prevention−The Hidaka (Hokkaido) Area Disaster, August 2003−
Isamu SUZUKI＊, SHIN HongSon＊＊, and Kazuro NAKANE＊＊

Disaster Prevention Research Group,

National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention, Japansuzuki@bosai.go.jp, nakane@bosai.go.jp＊＊

Tokiwa University, Japan
shin@tokiwa.ac.jp

Abstract
Problems with local government disaster responses after Typhoon Etau (August, 2003) were examined. Etau caused
serious damage in Hokkaido’s Hidaka area. Our study makes it clear that problems comprised not only delays in issuing
evacuation orders but also defects in the disaster preparedness system, including overcentralization of information, lackof communication among related agencies, and lack of essential equipment. It is of urgent importance to train persons tobe placed in charge of dealing with disasters, to set up of a system to share urgent information, and to investigate primaryfactors which have caused the damages.
Key words : Etau (August, 2003), Hidaka area, Hokkaido, Disaster prevention, Decision-making

1.

被害と対応の概要ている地方紙の記事などに基づき，被災地域の災害対応

1.1

はじめに

と防災担当者の意思決定について検討する．

2003 年 8 月 3 日にフィリピン沖で発生した台風 10 号

一級水系の鵡川と沙流川，および二級河川の厚別川はは，8 月 7 日から 10 日にかけて強い勢力を保ったまま

北海道南西部をほぼ平行に流れ，日高山脈を源流として日本列島を北上し，死者行方不明者 19 名を数える大き太平洋に注いでいる（図 1）．比較的流れが穏やかな鵡な被害をもたらした．中でも北海道では死者行方不明者

川は「母なる川」と呼ばれ，比較的流れが激しい沙流川が 11 名に達し，約 570 家屋が床上・床下浸水に見舞わは「男川」と呼ばれてきた．両河川は古くから氾濫を繰れた．防災科学技術研究所では，主に日高地方，胆振地

り返し，流域はこれまでに何度か大きな水害に見舞われ方の被害状況，被害対応の情報を収集するために 2003てきた（表 1）．例えば，昭和 30 年 7 月の水害では新冠

年 10 月 15 日から 17 日にかけて，日高地方新冠町，門町で 27 名の犠牲者を出し，昭和 37 年 8 月，昭和 50 年

別町，平取町，胆振地方鵡川町を調査した．本稿では，

8 月，昭和 56 年 8 月にも死者を伴う水害が発生していその際に収集した資料，および，行政職員，住民らへのる．鵡川，沙流川，そして，厚別川流域はいうなれば水聞き取り調査，日高地方の災害に関する情報が記載され害の多発地帯である．

＊

大阪大学大学院人間科学研究科（元独立行政法人＊＊

常磐大学人間科学部（元独立行政法人＊＊＊

独立行政法人

防災科学技術研究所

防災科学技術研究所

防災科学技術研究所

総合防災研究部門）

総合防災研究部門）

総合防災研究部門− 27 −

防災科学技術研究所主要災害調査
表1

第 39 号

2006 年 1 月

鵡川・沙流川流域の主な水害（北海道開発局室乱開発建設部より）Table 1 The Mukawa and Sarukawa flood disasters.

図1

日高地方地図（鵡川，沙流川，厚別川）

Fig. 1

Hidaka area (Mukawa, Sarukawa, Appetsukawa).

したがって，各河川流域の水害に対する関心は高かっのような大きな被害が出た原因のひとつに，日ごろの水たと考えられる．実際，鵡川町では平成 9 年に洪水ハ害に対するソフト的な備えが不十分であった，あるいは，

ザードマップを配布し，予想浸水深と避難所を示すとと備えが十分に機能しなかった点が挙げられる．例えば，

もに，鵡川の水害の歴史，水害への備え，避難時の注意

災害時に，一般電話，無線，携帯電話を使用することが点などにも言及している．また，新冠町や門別町では，できなかったため，被害を通報することができず孤立し生活館等に防災無線を配備し災害に備えていた（北海道

た地域があった．また，危険な道路の情報を示せなかっ開発局室蘭開発建設部の HP では鵡川・沙流川浸水想定たため被害を大きくしたケースもあった．さらに，地域区域図を見ることができる）．

外からボランティアの申し出があった際に，ボランティ

しかしながら，今回の水害では，北海道の死者行方不アの受け入れ体制を整えることができなかった．このよ

明者が 11 名にのぼり，129 棟の床上浸水，438 棟以上

うに，今回の水害に対する災害対応から，いくつかの課の床下浸水を出し，被害総額は約 819 億円に達した．こ

題を見つけることができる．

− 28 −

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほか

そこで，本稿では，災害時の災害対応と防災担当者の開催されている．

意思決定について検討する．第 1 章では，台風 10 号が北海道庁においては，9 日に市外対策連絡本部が，そ北海道にもたらした被害と行政による災害対応についてして，10 日には災害対策本部が設置された．被害の大述べる．第 2 章では，鵡川町，新冠町，門別町の地域防きかった平取町，門別町，新冠町，鵡川町では 9 日に災災計画から，情報の伝達，避難誘導と避難所，そして，害対策本部が設置されている．また，12 日には，行方自主防災組織・ボランティアに関する計画について整理

不明者の円滑な捜索活動の推進，情報の一元化を図るた

するとともに，それぞれの課題について検討する．そしめ，門別町厚賀町の厚賀コミュニティセンターに行方不て，第 3 章では，防災担当者の意思決定について考察し，明者捜索合同現地本部が設置された．構成機関は，日高第 4 章で本稿のまとめを述べる．

支庁，門別町，新冠町，日高町，平取町，日高西部消防

1.2

政府，北海道，各町による災害対策本部等の設置

本部，日高中部消防本部，北海道警察，陸上自衛隊，海と自衛隊派遣要請

上保安庁の 10 機関である．また，14 日には関係機関と政府，北海道，各町における災害対策本部等の設置日連携を図り，平取町，門別町，新冠町及び日高町に大量時は表 2 のとおりである．8 月 6 日に国土交通省が警戒に堆積している流木処理の対策を迅速に推進するため体制をしき，7 日には警察庁が連絡会議室を設置した．

に，流木処理対策推進本部が設置された．

続いて，8 日に内閣府と消防庁がそれぞれ情報対策室とまた，平取町，門別町，新冠町に対する道庁からの自災害対策室を設置し，9 日に防衛庁が災害対策連絡室を衛隊派遣要請は表 3 のとおりである．平取町では 9 日夜設置した．また，10 日には対策関係省庁の連絡会議がから 12 日にかけて，門別町および新冠町では 10 日に，

表2

災害対策本部等の設置

Table 2 Setting up an Emergency Task Force.

表3

自衛隊の派遣要請

Table 3 Dispatch of the Self-Defence Forces.

− 29 −

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第 39 号

2006 年 1 月

人命救助，行方不明者の捜索，救援物資や水の運搬を目は避難勧告は発令されなかった．

的として自衛隊への派遣要請がなされた．

1.4

1.3

主な被害の概要

災害救助法の適用および激甚災害の指定

北海道は，8 月 9 日，平取町，門別町および新冠町に

北海道では 11 名の死者行方不明者と 129 棟の床上浸対し災害救助法の適用を決定し，避難所の設置，炊き出

水，438 棟の床下浸水を出した（表 4）．この中で，今しその他による食品の給与等を実施した．また，政府は回の調査地域内で発生した，死者を伴った人的被害 3 事

9 月 30 日の閣議で，今回の災害を「平成 15 年 8 月 7 日

例の経緯をまとめる．

から同月 10 日までの間の暴風雨及び豪雨による災害」

8 月 10 日午前 0 時ごろ，新冠町美宇において，増水として激甚災害に指定し，農地等の災害復旧事業等に係により床上浸水が発生し 3 世帯 11 名が自宅に取り残さる補助の特例措置等を適用し，10 月 3 日に公布・施行れた．この中で 2 世帯 4 名が自力で脱出した．残る 1 世

した．さらに，16 年 3 月 9 日の閣議では，「平成 15 年

帯 7 名のうち 4 名が自力で脱出し，2 名が救助されたが，8 月 7 日から同月 10 日までの間の暴風雨及び豪雨によ1 名が行方不明となった．12 日 9 時 46 分，女性 1 名のる災害」として，北海道では，勇払郡穂別町，沙流郡日死亡が確認された．

高町及び平取町，新冠郡新冠町並びに中川郡本別町につ同じく 8 月 10 日，門別町厚賀地区の厚別川にかかる

いて，特定地域に係る激甚災害（局地激甚災害）に指定

赤無橋付近で，5 名が乗るワゴン車が取り残された．当し，公共土木施設災害復旧事業等に関する特別の財政援

初，地元の消防と携帯電話で連絡していたが午前 1 時助等を適用，また，北海道沙流郡門別町について，特定30 分ごろ連絡が途絶え，車が川に流された．男性 1 名

地域に係る激甚災害（局地激甚災害）に指定し，公共土と女性 1 名計 2 名はボートで救出されたが，残る 3 名が木施設災害復旧事業等に関する特別の財政援助，農林水

行方不明となった．行方不明者捜索のため門別町に捜索

産業共同利用施設災害復旧事業費の補助の特例等を適用

現場指揮本部が設置され，自衛隊，道警，消防，海保，し，12 日に公布・施行した．

新冠漁協，門別漁協，新冠町等による陸・海・空での捜

1.5

各町の災害対応索が行われた．19 日 15 時 50 分ごろに女性 1 名，20 日

鵡川町，新冠町，門別町の行政職員へのインタビュー

9 時ごろに女性 1 名，21 日 9 時 42 分ごろ女性 1 名を発及び収集資料から，各町の時間経過に伴う災害対応を表見し，死亡が確認された．

に整理する（表 6.1-6.3）．

9 日 23 時ごろ，日高町豊岡地区で工事現場に見回りに行った建設会社社員 2 名が 10 日 5 時になっても戻ら
男性 1 名を発見，死亡が確認された．

各町の地域防災計画と災害対応

2.

ないと通報があり，捜索の結果，26 日 14 時 55 分ごろ

本章では，情報，避難，そして，自主防災組織・ボラ
ンティアに焦点を当て，各町の地域防災計画で述べられまた，平取町，鵡川町，門別町における避難所の概要，ている計画と，今回の災害での実際の対応について検討

および避難勧告発令の日時は表 5 のとおりである．門別する．

町の避難世帯数 2,500，避難者数 5,848 という数字が厚2.1

別川流域の被害の大きさを示している．なお，新冠町で
表4

災害情報の伝達

災害時の情報や報告の通信には，以下のように，電話被害の概要（消防庁より抜粋，2003 年 10 月 15 日現在）

Table 4 Damage.

表5

避難の概要（消防庁より抜粋）

Table 5 Evacuations.

− 30 −

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほか
表 6.1

鵡川町役場に伝えられた災害情報及び取られた行動（鵡川町提供資料より抜粋）

Table 6.1 Disaster information obtained by Mukawa Town Offices and actions taken.

や防災無線を用いることが計画され，災害時の情報化の北海道防災行政無線，警察無線電話，消防無線，北海

必要性が意識されていた（続新冠町史）．例えば，新冠

道電力社内電話，NTT 孤立防止無線電話

町では，災害時には NTT の災害優先電話を用いて関係機関に通報し，一般加入電話が使用不可能な場合には，また，災害に関する情報は直ちに関係機関に報告し，北海道や警察，消防，NTT などの無線電話を用いるこ

必要な場合には自衛隊の派遣要請を行い，協力体制を築とが地域防災計画に記載されている．しかしながら，今くことが計画されている．例えば，新冠町では災害の通回の災害では，電話，防災無線，携帯電話のいずれも用報を受けた際には北海道庁日高支庁および警察署，消防いることができず，安否確認ができないため，ヘリコプ

組合に連絡することが明記されている．また，門別町でターの捜索によって初めて状況が明らかになるという地

は，自衛隊の派遣を要請する際には，原則的に，日高支域があった．特に山間の地域では，平常時より防災無線

庁を通じて，文書で行うことが明記されている．

の通信訓練などを行い，機器のメンテナンスと技術的な新冠町地域防災計画より使用方法の確認を十分行うことが求められる．

（3）町から各関係機関への通報
町長は，異常現象の発見又は被害発生の通報を受けた

新冠町地域防災計画より
第4節

ときは，直ちに情報を確認し，必要な応急措置を行い，災害通信計画

災害時における災害情報及び被害報告等の通信連絡のその必要に応じて次の機関に連絡するものとする．

方法は，本計画の定めるところによる．

ア

日高支庁地域政策室地域政策課企画係

イ

静内警察署及び各駐在所

ウ

日高中部消防組合新冠支署

1.

電話による通信（1）災害時優先電話による通信
災害の救護や復旧，公共の秩序維持等を目的とした通話をする場合，NTT の「災害時優先電話」により関係

門別町災害応急対策計画より機関に通報するものとする．

第5節

（中略）

第1

3.

相互協力・派遣要請

自衛隊派遣要請

災害により，人命・財産の保護を必要とする事態が発

公衆通信設備以外の通信NTT 一般加入電話等通常の通信手段に障害が発生した

生した場合，自衛隊法 83 条の規定に基づき部隊等の災場合には，次に掲げる機関の専用通信系統の活用によ

害派遣を要請する．

り通信の確保を図るものとする．

1− 31 −

派遣要請の方法

防災科学技術研究所主要災害調査
表 6.2

第 39 号

2006 年 1 月

新冠町役場に伝えられた災害情報及び取られた行動（新冠町提供資料より抜粋）

Table 6.2 Disaster information obtained by Niikappu Town Offices and actions taken.

総務班は災害派遣の手続きは，文書にて要請内容を明対策本部，災害対策支部，避難所での取材活動の自粛が確にして行う．ただし，緊急を要する場合は電話など明文化されている．しかし，実際には水害のような短期で直接要請し，後日文書を送付する．

的な災害時には，記者会見を開くことは難しい．その結

要請先：日高支庁，緊急の場合は第 7 師団

果，担当者は報道機関からの電話対応に追われることとなる．しかも，複数の報道機関に対応しなければならな

報道機関への対応は災害時の重要な課題のひとつであいため，担当者は同じことを何度も伝えなければならな

る．門別町では記者会見を開いて報道機関に対応するこくなり，対応に人員がさかれるという問題が発生したとが計画されている．以下にあるように，記者会見は企（平取町職員）．今後は，災害時に備えて報道機関との情画振興課長が役場において行うこととなっており，災害報共有のシステムを検討していく必要がある．

− 32 −

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほか
表 6.3

門別町役場に伝えられた災害情報及び取られた行動（門別町提供資料より抜粋）

Table 6.3 Disaster information obtained by Monbetsu Town Offices and actions taken.

門別災害応急対策計画より
第4節
第5
1

行う．

災害広報

発表者：企画振興課長（情報班長）

報道機関への対応（情報班）

場所：役場

記者会見の実施

2

情報班は，必要に応じて記者会見を行い情報の提供を− 33 −

取材活動の自粛

情報班長は，報道機関に対し，次の場所での取材活動

防災科学技術研究所主要災害調査

第 39 号

2006 年 1 月の自粛をお願いする．

避難誘導に努める．

・災害対策本部内

3

・災害対策支部内施設の責任者，管理者等：学校，幼稚園，保育所，事・避難所内

業所等その他多数の人が集まる場所における避難誘導

学校，事務所等の避難は，施設の管理者が行う．

2.2

避難誘導と避難所の開設・運営

表 5 にあるように，今回の災害では多数の住民が避難

さて，今回の災害で，新冠町では避難勧告が発令されした．避難に関する計画について各町の地域防災計画かなかった．しかし，美宇地区において床上浸水が発生し，らみてみる．まず，避難の指示は，概ね以下のように，3 世帯 11 名が自宅に取り残され 1 名が死亡する被害が避難信号（サイレン），広報車による巡回，戸別訪問，

出ているように，避難勧告の必要性はあったものと考え

電話，ラジオやテレビの放送により行われる．そして，られる．ただ，「避難勧告する時間はなかった．急な増その際の伝達内容は，避難先，避難経路，避難指示の理水で予測できなかった」とする美宇地区からの連絡があ由等である．

るように，深夜の急な増水を予測することは困難であった．
また，避難所の開設，運営については，門別町では以鵡川町地域防災計画より3下のように計画されていた．つまり，あらかじめ定めら

避難勧告の伝達方法（1）勧告指示事項れた担当者，施設の管理者，職員，町職員などが避難所伝達する内容はおおむね次のとおりとする．

を開設し，避難所に派遣された職員が避難所責任者とな

ア

避難先，その場所名

り，自治会長等の避難所代表と協力し，本部と連絡を取

イ

避難経路

りながら避難所を運営する．

ウ

避難指示の理由
門別町災害予防計画より（2）伝達方法
避難の勧告又は指示の伝達は，次に掲げる方法による第3ものとする．

1

ア

救護班は，開設する避難所を被害状況に応じて決定し，避難信号による伝達

避難所の開設（救護班，各支部，協力部）

開設の担当

消防署鵡川署，鵡川消防団各分団のサイレンを近火信所管する施設へ連絡する．ただし，災害の状況により号に準じ次による吹鳴して伝達する．（省略）

緊急に開設する必要がある時は，施設の管理者・勤務イ

職員，または最初に到着した町職員が実施する．

広報車による伝達

開設の手順

町，消防署鵡川支署，警察官派出所などの広報車を利2用し，関係地区を巡回して伝達する．

①電話，無線などにより避難所開設の旨を施設の管理ウ

者に報告する．

ラジオ，テレビ放送による伝達

報道機関のラジオ，テレビの放送を依頼して伝達する．

②施設の門を開け，入り口扉を開ける．
③すでに避難者がある時は，とりあえず広いスペース

また，避難の勧告・指示は責任者が必要と認めた場合に誘導する．

に行われ，警察，消防，自主防災組織等の協力により，④避難所内事務所を開設する．

避難誘導が行われる．例えば，門別町災害応急対策計画⑤災害弱者専用スペースを確保し，案内する．

では，警察官，消防団員，自主防災組織等が避難誘導に⑥避難者収容スペースの決定・誘導を行う．

努めることがうたわれており，学校，幼稚園，保育所等（中略）

多数の人が集まる場所での避難誘導は，施設の管理者が第5行うことが明示されている．

1

避難所の運営（救護班，協力部）

運営の担当者

各避難所に派遣された職員は，避難所責任者として避門別町災害応急対策計画より
第9節
第2
1

難所全体の総括，本部との連絡を行う．自治会長等は，

避難避難所代表として，避難者のとりまとめ，避難所責任

避難指示・誘導者との調整を行う．

避難の勧告指示

2

運営の手順

本部長：津波や延焼火災などにより緊急避難の必要を①避難者カード・名簿の作成認めた場合，避難の勧告・指示を発令する．

②居住区域の割り振り

2

危険地域の避難誘導③食料，生活必需品の請求，受け取り，配給

総務班：避難の勧告・指示の発令後，あらかじめ指定④運営状況の報告（毎日，その他適宜）する避難所にそれぞれ複数の町職員を派遣する．

⑤運営記録の作成

派遣された職員：警察官・消防職団員，自主防災組織等の協力により町民等の危険地域から安全な地域への− 34 −

今回の水害では避難が長期化することはなかったが，

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほか

数週間，数か月にわたる避難所での生活を余儀なくされ

鵡川町生活学校る際には，上記にある避難所の運営が重要となる．

その他，地区民生委員，町内会，自治会等の組織に要請することがある．

門別町の災害予防計画では避難体制について以下のよ
うに計画されている．平常時より，自主防災組織を中心（2）船舶の遭難，その他水害における人命救助とした救援体制の検討が指摘されている点，さらには，

日本水難救済会鵡川避難所

いわゆる災害弱者や，観光者，外国人等にも言及して相（3）災害時における情報通信の確保

互扶助の重要性を指摘している点には，阪神･淡路大震

鵡川無線赤十字奉仕団

災をはじめとする近年の災害の教訓がいかされている．

（4）復旧工事に必要な作業員と機器の確保
建設教会（5）山火事の場合における消防活動

門別町災害予防計画より
第5節
第2鵡川町林野火災予消防対策協会構成期間：鵡川営林署，

避難のための環境整備

鵡川駅，鵡川保線支区，胆振東部林業指導事務所，鵡

避難体制の整備

自主防災組織が中心となって，地域･施設の避難方法の

川町森林組合，三井物産林業株式会社，苫小牧森林組

検討を次の点に留意して進める．

合，いすゞ自動車北海道試験場，鵡川地区林産協同組①自主防災組織ごとに広報，防災訓練，地域の話し合

合，鵡川森林愛護組合

他

いを通じて，災害時の行動を理解してもらう．
②降雨時に避難指示が聞こえなかったり，避難に応じまた，門別町の災害予防計画，災害応急対策計画におない人があることも想定し，日高西部消防組織，自主いても，自主防災組織，ボランティアに関して以下の記

防災組織による個別巡回の検討を行う．

述が見られる．例えば，門別町の災害予防計画では，自③病弱者，心身障害者，高齢者，乳児等の災害弱者に治会・町内会を中心とする自主防災組織の整備について

対し，防災機関のみならず，地域の扶助ができるよう

ふれられ，また，平常時より災害救援活動をおこなうボ検討を行う．

ランティアの登録や活動拠点の確保，研修への協力につ④観光者，外国人等，地理不案内な人に対する避難誘

いて述べられている．

導の方法を検討する．
門別町災害予防計画より

2.3

第1節

自主防災組織・ボランティアの活用と活動

防災体制の整備1995 年の阪神・淡路大震災以来，大きな災害の際に第1

防災組織の整備は被災地外よりボランティアが駆けつけ災害救援に当た3る姿が多く見られるようになった．また，被災地内では，（1）根拠及び目的

被害の拡大を防ぐ上で，住民組織等からなる自主防災組

災害対策基本法第 5 条第 2 項の規定に基づき，地域住織の重要性が述べられている．これに伴い，地域防災計

民の助け合いの精神による自発的な防災活動の推進を画の中で自主防災組織やボランティアの役割に言及され図り，防災訓練や防災資機材を与えるなど，自主防災

ることが多くなっている．今回の調査地域の中でも，鵡組織の結束促進に努める．なお，自主防災組織の結成

川町の地域防災計画では，住民組織の活用について以下

促進にあたっては，自治会・町内会などを単位としての記述が見られる．ここでは，基本的には災害時の応急行う．

対策は町の職員があたるが，災害地域や避難所の炊き出（中略）

しには婦人会，水害の人命救助には日本水難救助会，復第3

旧には赤十字奉仕団，山火事の消火活動には営林署や森

1

林組合，林産協同組合等の地域組織が救援活動に当たる

町及び関係機関は，ボランティアが円滑に活動できることが計画されている．

よう，次のとおり平常時から環境づくりをおこなうも自主防災組織

防災環境の整備

ボランティアの育成，確保

のとする．
門別町

鵡川町地域防災計画より
第3節

・救援活動を行うボランティアの登録，把握

住民組織等の活用

災害時における応急対策活動には本部長指揮下の町の・災害救援ボランティアの活動拠点の確保

職員があたるものであるが，人員，資材等の不足その・消防機関のボランティアの研修への協力

他の理由により必要あるときは，本部長は本計画の定（中略）
ボランティアの果たすべき役割

めるところにより，鵡川建設協会，住民組織等の協力2を要請して，応急対策活動に万全を期するものとする．

ボランティアが行う活動内容は，主として次のとおり（1）災害現地又は避難所における炊き出し業務及び救

とする．

援活動

・災害，安否，生活情報の収集・伝達

鵡川町婦人団体連絡協議会：鵡川町地域婦人会，鵡川

・災害弱者（高齢者，障害者，乳幼児等）の介護及び町農業協同組合婦人部，鵡川町漁業協同組合婦人部，

看護補助− 35 −

防災科学技術研究所主要災害調査
・清掃

第 39 号

防災担当者および関係者の災害時の対応について

3.

・炊き出し

2006 年 1 月

自然災害発生時の減災及び防災対策において，防災担・救援物資の仕分け，配布当者の役割は非常に大きい．しかしながら，2003 年 8・消化・救助・救護活動

月台風 10 号により発生した日高地方の災害では，減災･・保険医療活動

防災のために防災担当者が迅速に行わなければならない・通訳などの外国人支援活動

対処が遅かったか，まったくなされなかった問題が目立った．例を挙げると，厚別川の東側に位置する新冠町

門別町災害応急対策計画より
第61

では，厚別川で被害者が出ているにも関わらず最後まで

ボランティアの受け入れ（保護班）

避難勧告を出さなかったし，厚別川の西南側に位置する

ボランティアセンターの設置

門別町では避難勧告を発令したが，すでに非難が困難な保護班は，社会福祉協議会にボランティアセンターの段階であり，避難勧告が意味をなしていなかった．また，設置を要請し，ボランティア活動の拠点とする．また，両町周辺の他の町でも死者こそ出なかったものの避難勧

個人ボランティアへの対応もボランティアセンターで告発令の時機が遅い傾向が見られた．

行う．
2

そこで本章では，防災担当者の災害発生時の行動（意ボランティアの受け入れ思決定）と防災担当者に伝達された情報・災害状況を整活動連絡：保護班の担当者は，ボランティアセンター

理し，防災担当者の持つ諸問題について考えてみる．

の代表者と，毎日，ボランティアの活動内容等につい

台風当時の行動を整理し考察する主な対象としては，て打ち合わせを行う．

門別町を対象とした．これは，厚別川で被害者が出ていボランティアセンターの役割：

る地域を新冠町と共に管轄していること，また，防災担・ボランティアの配置，活動内容の指揮当部署から台風当時の行動を比較的詳細に提供していた

・個人ボランティアの登録，配置

だいたことやその他災害調査の際に行ったインタビュー

・ボランティア活動に必要な資機材の準備

内容などにより，他の町よりも詳細に分析することが可

ボランティアの活動内容能であったためである．

・避難所運営の手助け，食料，生活必需品の配給，炊

3.1

き出し

厚別川で起きた災害・事故および問題点の整理

赤無橋で発生した事故はなぜ起こってしまったのか．

・救護所，救護病院での医療介助の手助け

その諸要因について，降水量・河川状況などの自然現象

・救援物資の受け入れ，仕分けの問題（3.1.1）と町役場に伝達された災害情報と防災担当者の意思決定，防災担当者と消防・国道・道道・河ここで，ボランティアの育成やボランティアの果たす

川管理などの防災のために重要な情報の連携と情報が断べき役割に加え，ボランティアセンターの設置やボラン絶された問題などを整理した（3.1.2 ：防災担当者の意

ティアセンターの役割にまで言及している点は注目に値

思決定と情報の断絶について）．

する．災害時には，ただでさえ職員の手が足りず，ボラ

3.1.1

自然現象の問題：厚別川上流で発生した記録的ンティアの受け入れや対応に人員をさくことができず，な豪雨が河川氾濫に及ぼした影響について

ボランティアを災害救援活動に活用できないことが多い

厚別川上流部である新和観測所では，2003 年 8 月 9からである．しかし，地域防災計画に記述されているか日― 10 日未明に時間雨量 47mm（最大 1 時間雨量

らといって，実際に効果的な救援活動が行われるとは限50mm）を記録し，豪雨の基準と言われる時間当たりのらない．平時より諸団体との連携を図り，災害ボラン

降水量 20mm を超えた時間は 8 月 9 日 20 時以降，5 時

ティアコーディネーターの養成やボランティアセンター

間にも及んだ（図 2）．また図 2 に示したように，2003の立ち上げ訓練などを実施し，災害時の役割分担を明確

年 8 月の降水量は 489mm（新和）となり過去 20 年平均にしておく必要がある．

の約 2.4 倍，8 月 9 日の 1 日の降水量（317mm）が過去

門別町では，避難所でなお炊き出しや，12 日間に及20 年の年間平均降水量 1,282.5mm（1979 年-2000 年）

ぶ行方不明者の捜索活動において，地域の婦人会を中心の 24.7% となり，一日で年間降水量の 4 分の 1 の降雨とする延べ 200 名から 300 名のボランティアが活動し量が記録されたことになる．

た（門別町職員）．しかしながら，被災地外からのボラ

さらに新和よりも上流部に位置し，沙流川支流である

ンティアに関しては，希望者がいたにもかかわらず町と貫気別川附近にある旭観測所（気象庁日高支庁）では，しての受け入れは行わなかった．被災地外からのボラン

これまでの最高降雨記録を塗り替える 75mm/h を記録しティアを受け入れることが必ずしも，救援活動を効果的た．新和と同様の時間帯にも 20-60mm/h に近い水準のにすることは限らないが，被災地にニーズがあるならば降雨が続き，一日の降雨量（8 月 9 日）が過去の年間平

受け入れ体制を築くことも今後検討する必要があるであ

均降水量の約 3 分の 1 に当る量が記録された（図 3.1）．

ろう．

河川の上流部に大量の降雨が集中的に続く場合，下流部の水位が急激に上昇し，外水氾濫に発展しやすくなるが，こういった状況にともなって破提・橋梁崩壊などの− 36 −

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほか

図2

新和 2003 年降水状況（日高支庁新和観測所）

Fig. 2

Rainfall status in 2003 (Shinwa, Hidaka area, Hokkaido).

構造物被害が発生する可能性が高くなる．しかし，厚別

当時の状況から考えると，災害情報が住民，防災関連機

川は道の管理する二級河川であったこともあり，厚別川

関などの多方向から防災担当者に集中し，防災担当者はの水位変動の情報が不足しているため，詳細に考察する

避難所確保や注意呼びかけ，各関係者への協力依頼などことは不可能である．そこで，ここでは厚別川の西側にの対応に追われていた．また情報や救助依頼のほかにマあり一級河川である沙流川の水位変動から，厚別川の当スコミからの災害状況の問い合わせも集中しており，防時の状態を推測する．沙流川の上流部（平取：図 3.2）

災担当者が対応に追われていた状況が理解できる．このと下流部（富川：図 3.3）の降雨量と沙流川の水位の変ように情報が集中･錯綜する中，8 月 10 日 00:57，赤無動を見ると，豪雨が集中した時間帯は同じであるが，水橋附近でワゴン車が流されそうになっているとの情報が位のピーク時間が 1-2 時間ずれて上昇していることが分入ってきた．その後，消防団や日高支庁との連携を取りかる．また，さらに上流部にある旭附近（最高時間雨量ながら救済方法を探っている最中の 01:30 頃，ワゴン車

75mm を記録）の影響を受け，沙流川流域の被害が拡大が流されてしまった．

したはずであった．しかし，沙流川は国が管理する一級【防災担当者の避難勧告発令のタイミングについて】河川であり，平取よりも上流にある二風谷ダムによって防災担当者が本来取るべき避難勧告発令の時期はいつ

流量が制御されており，最悪の事態が免れていた．一方，であったのか．図 4 に新和観測所で記録された時間降雨

厚別川は，沙流川と同様に上流部である旭付近の集中豪量を棒グラフにまとめ，発令された警報情報（背景色：

雨の影響から水位が上昇し，ダムによる洪水調節（放流）緑）と門別町の防災担当者の対応（背景色：黄色）およびがなかったことも影響し，甚大な被害をもたらしたこと

赤無橋で発生したワゴンの事故に関わる情報（背景色：が推測される．

赤）を降雨量の時間軸（横軸）に沿って記した（図 4 ：国

防災担当者の意思決定と情報の断絶について

土交通省（2003），北海道新聞（2003），門別町提供資【伝達された災害情報と防災担当者の対処の問題】

料（2003）より抜粋し作成）．まず，主な警報情報であ

3.1.2

門別町より提供された資料を基に，2003 年 8 月 9 日

るが，8 月 9 日 11:00 時点で発令，15:20 には日高地方

から 10 日にかけて日高地方門別町防災担当者が受けた

暴風・波浪警報が発令され，21:30 には室蘭地方気象台

災害情報及び対処内容を表 6.3 にまとめた．これらを見

より土砂災害への注意の呼びかけが発令されていた．まると，降雨量が激しくなった 8 月 9 日 20:00 以降，8 月

た降雨状況を見ると，図 3，図 4 とも 20:00 以降に 5 時

10 日午前 3:00 時までに情報が集中していることが分か間以上の集中豪雨が発生しており，事実上 20 時以降のる．伝達された情報の多くは，住民や防災関係者からの住民の避難は困難な状況にあった．しかしながら今回の浸水情報や自主避難に関する報告および協力依頼情報でように門別町が発令した避難勧告は，降雨がほぼ終わっあり，次いで二風谷ダムの放流情報や室蘭地方気象台かた頃の 8 月 10 日未明 1:50 であり，赤無橋で発生したワ

らの警報情報などが集中していた（8 月 9 日 21:30

日

ゴン車が流されたとの報告（1:30）の後であった．早い

高西部 3 町及び新冠町に「土砂災害への一層の警戒を呼段階で避難勧告が発令されていたら，防災に関わる警察，

びかける警報」発令）．防災担当者はこれらの情報に応

消防，道道，国道などの対応が変わっていた可能性もあじて避難所の確保と厚別川の水位警戒を依頼していた．

り，門別町の対応が遅かったといわざるを得ない．また，− 37 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 39 号

2006 年 1 月

図3

旭・平取・富川Fig. 3Rainfall status in Asahi, Biratori, Tomikawa and the water level of Sarukawa.

降雨状況と沙流川水位（国土交通省及び気象庁データベースより作成）

深夜 1:50 に避難勧告が発令されても避難しづらいことの情報から見て適切な避難勧告発令のタイミングとしては明らかである．

は，8 月 9 日 18:45 災害本部が設置された時点で警報情以上，これらの情報を見る限り，避難勧告発令を気象報や被害状況，時間雨量などの具体的情報を基に判断し，庁の最初の警報が出た 11:00 の時点で発令されるべきで早期からの段階的避難対応が必要だったことが示唆されあったとも考えられるが，気象庁で発令される警報の頻る．また，災害本部設置時点で一斉避難勧告を発令し住

度はこれまでにあまりにも多く，過去に大きな災害に至民を避難させても，災害が起こらず，【無駄足】だった

らなかったケースも多いこともあり，気象庁の警報を基場合には住民の反発を招きかねない．従って，今回のよ準に避難勧告の発令は難しい．この点を考慮すると，そうなケースでは段階的な避難誘導：車椅子，高齢者，乳の全ての警報・注意報に対応することは実際には躊躇さ

幼児，言葉が通じない外国人のような災害弱者を災害本れる点が多々あったことは理解できる．表 4 および図 4部設置の時点で先に避難誘導すべきであったと思われる．

− 38 −

− 39 −

日高支庁新和観測所降水量（気象庁）と門別町災害対策

Rainfall per hour (Shinwa, Hidaka area) and actions taken to prevent the disaster in Monbetsu, Hidaka area, Hokkaido.

図4

Fig. 4

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほか

防災科学技術研究所主要災害調査

第 39 号

2006 年 1 月【情報の断絶（1）：道道のパトロールがなかった問題】
事故のあった赤無橋がかかる道道比宇厚賀停車場線
は，室蘭土現門別出張所の管轄であり，当日は厚別川の水位状況を監視する必要があった．しかし，室蘭土現門別出張所は 9 日午後 9 時のパトロール後，明朝に備えるという理由で出張所が所有する 5 台のパトロール車のうち 4 台を自宅待機とした．残った 1 台も他の区域をパトロールしていたため，出張所にパトロール車は一台も無かったことになる．また，厚別川の事故のあった附近及び下流の水位観測メーターが警戒水位を示していた（9日午後 7 時 40 分）にもかかわらず，この情報について
も出張所は気づかなかったため，警戒態勢をとっていな
かった．土現門別出張所は厚別川の水位が上昇し始めたと推測される 9 日深夜から 10 日未明まで一切パトロールを行っていない．厚別川の水位観測設備が不足し，河川状況の確認を目視に頼らざるを得ない中で，道道閉鎖に対する重要な情報が欠落し，通行止めの判断が出来なかったことになる．その結果，赤無橋附近の水位がピー
クに近い時間とワゴン車の通過時間が重なっての惨事となってしまった．（北海道新聞 8 月 13 日記事参照）．なぜワゴン車に乗車していた被害者が乗用車を放棄せず避難しないまま救助を待っていたのか，増水した河川の危
険度を橋を渡る前に確認できなかったか，といった疑問

図5

沙流川の水位（平取観測所）と降水量（旭観測所）

Fig. 5

Water level of the Sarukawa and rainfall level in Asahi,もあるが，道路が通行止めになっていれば事故は防げた

Hidaka area.

可能性は高い。
【情報の断絶（2）：国道閉鎖区域拡大についての連絡の不作為】
8 月 9 日― 10 日，問題のワゴン車は国道 235 号閉鎖の影響で同地域を走る道道を迂回したことで事故にあった．国道 235 号の管理者である開発局富川道路維持事業
所は，9 日午後 4 時に厚賀付近（厚別川河口）を通行止
めにしており，9 時 20 分，その区間を拡大した．開発
局は，国道を通行止めにする際，その国道と交差する道
路管理者に事前連絡し，それを記録に残すことが内規で定められている．しかし，道に通行止め区域拡大の事前連絡をした記録が残っていないことから，事前連絡をしていなかった可能性が高いことが後日指摘された．先に記した，事故現場への道道のパトロールの不作為と，開発局の見落としとも言えるルール違反が重なり今回の惨事が発生したことがこれらの点から見ても明らかになった（北海道新聞 8 月 13 日記事参照）．
当日の管轄区間での土砂災害や道路の閉鎖区域の拡大，情報が錯綜する中，対応に追われ大変な状況だった
ことは想像できる．しかし，国道と道道管理者どちらか一方がしっかりした対応をとることが出来ていたら，赤無橋での事故は防げた可能性は否定できない．
【情報の断絶（3）：他町の対応の問題と連携の無かった問題について（図 5，6）】
図 5 および図 6 に沙流川と鵡川の水位変動と門別町･平取町・穂別町・鵡川町の避難勧告発令の時刻を記した
グラフを示した．各町とも河川水位のピーク時に避難勧告が発令されていることが分かる．旭での豪雨が集中し− 40 −

図6

鵡川の水位状況

Fig. 6

Water level of the Mukawa, Hidaka area.

自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほかた時間帯を考慮しても各町とも避難勧告発令のタイミン①

人間関係（Men）：職場における作業仲間，上司と部グは遅かったと言わざるを得ない．また，門別町と厚別下などの人間関係の状態．人間関係が良好であれば，川を管轄している新冠町では最後まで避難勧告は発令さ

命令，指示，合図など意志疎通がスムースにいく．

れなかった．新冠町と門別町は互いに連絡を取りながらこれに対し，人間関係に問題があると，コミュニの対応を取らなかったとしている（門別町より）．

ケーションの不足が生じ，エラーが生じやすくなる．

【設備不足について（北海道新聞より）】②

機械（Machine）：装置や機器類の状態．これらが人

今回の台風災害から，道が管理する河川 1,541 本のう間の能力や特性にあっていないと，エラーや不安全

ち 8 割は水位観測計が未設置であることが明らかとなった．これでは，災害時の監視は事実上困難である．残り行動が起こりやすくなる．
③

媒体（Media）：人間と機械の仲立ちをするもの．作の 2 割（286 か所：市街地に近いか流量の多い場所に重業方法や手順，情報の出し方，伝達の方法，物理的点的に設置）は，インターネットなどによって水位･流環境条件，休憩時間，作業時間のあり方などが含ま量を監視できる観測設備を備えているが，情報システム

れる．

の存在が周知されておらず，今回の台風でも活かされな④

管理（Management）：安全管理組織，安全法規類のかったといえる．
3.2

整備，指示事項の実施と取り締まり，監督や指示の今後どうすべきか：災害対策

方法，教育訓練などが不備であるとエラーが誘発さ

以上，台風 10 号当時の防災担当者とその周辺の状況

れる．

について整理した．記録的な豪雨が観測される中，災害を予測し適切に対処することは容易でなかったことは想3.2.2

像に難くない．また，様々な情報が一箇所に集中し，その対応に追われる中で適切な判断を下すことが困難な状

4M から見る自然災害の災害防止･減災のための対策について①-1

況であっただけでなく，来るべき情報が伝達されなかっMen-1：【防災担当者の担当サイクルと教育訓練について】た問題も明らかとなり，当時の大変な混乱と内規に反す

防災担当者は通常，総務などの実務を兼務しているこる行為（ルール違反）が重なった結果がもたらした惨事とが多く，災害がほとんど発生しない地域では防災に関であったことが明らかとなった．国道閉鎖と厚別川の水わる教育･訓練が不足しているか全くなされないことも位上昇に伴う道道閉鎖の問題に気づいたり注意を向けたある．また，その防災担当者も数年に一度のペースで変りすることは，普段の点検項目に加わっていない限り難わることが多い．このような状況下では，ある防災担当

しい．防災担当者は災害に備え，徴候が見えた段階で避者は担当した期間に全く災害を経験しなかったり，また難所の確保の連絡や注意すべき問題を少なくするべきである担当者は担当した直後に災害が頻繁に発生し，対策あった．これらの点から考えても，当日の切迫した状況

方法をほとんど理解できていないまま対応するといった

では赤無橋で発生した問題に対する迅速な対応を施すこ事態に陥ったりする．これでは教育訓練が不足する上に，とが難しかったといえよう．

防災担当経験者ごとに格差が生じることにつながってい

それでは，今後どのような対応が求められるのか．建る．これらの問題を解決するためにも，1）防災担当者

設・医療・製造・鉄道交通などの産業界では，事故発生の担当サイクルを長くする，2）防災担当者の基本的対結果の甚大性と社会的責任，生産性と経済的利益の確保

応マニュアルと注意事項を整理し，防災担当者が変わっなどの理由から，安全心理学やヒューマン・ファクター

たときにも対応の質が激しく変動するようなことが無い

ズ（人間特性を生かした人間―機械の適切なデザイン，

ようにすることも肝要である．また，3）防災担当者の作業環境づくりにかかわる研究領域）の視点を取り入れ教育･講習などを行うことが望まれる．また，4）過去にた事故防止対策が積極的にすすめられている．本論では起こった失敗事例集等を作成し，失敗から学ぶ姿勢を教これらの対策を整理し参照することで，防災担当者の教育することも必要と思われる．

育の問題とともに防災担当者の意思決定が適切かつ迅速①-2になされる環境，今後の自然災害対策について考えてみ

いて】

たい．
3.2.1

Men-2：【マスコミ･プレス関係者への対応につ

防災担当者は，災害当時の行動内容を見ても，災害対事故発生要因 4M と事故防止対策

応のほかにも終日，記者の取材やプレス対応に追われて

安全心理学やヒューマン・ファクターズでは人間がおいた．これでは防災担当者が物事を広い視野で捉えて判かしてしまう失敗（ヒューマンエラー）を発生させる背断するための隙がない．そこで，対策としてはプレス対後要因を大きく分けて 4 つの側面：人間関係（Men），機応者を一人に絞ることが必要となるだろう．できれば担械（Machine），媒体（Media），管理（Management）から

当記者たちも聞く担当者を一人に絞ってまとめて後に訊

捉え（英語の頭文字から 4M とよばれる），対策を講じくことにする．実際には困難であるだろうが，マスコミる際の参照基準としている．以下にその内容を記し，各対応時間を設定することも望まれる．

側面から自然災害における対策を考えてみる．

また，インターネット公開による情報公開も一つの手段である．これまでインターネット公開によるマスコミ対策の問題点は多くの防災担当者から指摘されている．
− 41 −

防災科学技術研究所主要災害調査

第 39 号

2006 年 1 月

なぜなら，情報を修正しても結局は記者たちに｢これでかの危険が及ぶかもしれないことを認識した上で取った

正しいのか｣などの確認電話が来てしまうのでかえって行動）として分類できる．

作業量が増えてしまうというのである．しかし，情報をルール違反をしてしまう理由としては，①ルールに同新しくする更新時間を予め決めて定期的に情報を付加し意できない，あるいは意味がないと感じる，②ルールをていけば，記者側も更新時間に確認をするのでマスコミ守るとデメリット（不快，遅くなる，手間がかかるなど）対応策としては一案となる．また携帯やコンピュータにが大きい，③みんなが平然と違反をしている，違反をしよるインターネットは，地域住民が一定のタイミングまても捕まったり罰せられたりしない，④何度も同じ違反

では公開情報を確認することが出来，情報が共有されるをしていて慣れてしまっているなどの場合は違反に対す

ベネフィットは無視できないし，情報を時系列的に残しる心理的バリアが低くなる．また，①危険がない，あるていくことで防災担当者たちの資料となることを考える

いは小さいと感じるときや，②危険をおかして目標を達と情報公開による長所もある．

成したときのメリット（効率，利益，早くできるなど）

災害発生時以外の対応としては，普段からプレス関係が大きい場合，③危険を避けるデメリットが大きい場合

者との防災に関わる意見交換および情報交換をし，「おには，不安全行動への心理的圧力（動機，欲求）が高く

互いの顔の見える関係」を築くことも，災害時の両者相なる（芳賀，2000）．

互の情報収集の効率化に役立つことにつながるだろう．
①-3

上記の内容から見ても，道道に国道閉鎖拡大の連絡を

Men-3：【防災担当者と防災関連機関との連携にしなかった内規違反は上記 4 項目の複数に該当するようついて】に考えられる．また災害・事故などの時間的に切迫した災害時，防災担当者と町役場などの関連部署のみで対緊急時には注意が一点に集中しやすいことが分かってお応することは無理であり，災害時には道路，気象，消防，り，ルール違反と「し忘れ」といったヒューマンエラー

各避難所，プレス，災害弱者に対する避難対応のためのが重なったものと考えることが妥当であろう．

協力者などとの迅速な連携が望まれる．これらの連携

これらの対策としては，【し忘れ】などのエラーにはが適正に行われるためには通常時のマニュアル作りやチェックリストの作成が求められる．チェックリストにチェックリスト作りなどの他に住民を交えた訓練が必要沿ってし忘れたことが無いかをチェックしていくことにとされる．連絡網の点検や計器類の使用方法の確認，緊よってし忘れたものがなくなるからである．また，重要急時の役割の確認などを定期的に行うことで緊急時の切な問題については二人以上で確認するなどのルールにつ迫した状況下でも適切な行動をとることができるようにいても当事者同士で相談しながら考えてみる必要があるなると考えられる．

だろう．しかし，これも【面倒くさい】【そんな必要な②

Machine：【災害に関わる情報機器類の整備】

い】【すでに覚えているからチェックする必要ない】な

今回の台風災害から，道が管理する河川 1,541 本のうどの気持ちが出てしまうと，チェックリストが使用され

ち 8 割は水位観測計が未設置であることが明らかとなっなくなってもとの意図した行動である不安全行動や不作た．これでは，災害時の監視は事実上困難である．また為に繋がってしまう．そのため，集団全体で確認をしあ

残りの 2 割（286 か所：市街地に近いか流量の多い場所

う気持ちを共有する雰囲気作りをすることが望まれるだに重点的に設置）は，インターネットなどによって水ろう.

位･流量を監視できる観測設備を備えているが，情報シ④

ステムの存在が周知されておらず，今回の台風でも活かM（management）：【災害情報の共有システムおよび災害後の要因分析システムの構築】

されなかったケースが目立った．また，ハザードマップ④-1の作成率および配布率も低かった．これらの問題を防止先に記した，防災担当者の教育は共通認識や基礎的なするためにも，機器類の整備の他にも携帯･無線，オン

教育に関しては個々の組織で独立して行うようなもので

ライン情報提供システムなどによる情報を共有するためはなく，全国規模で共通の教育が施されるべき問題であのシステムを構築し，防災・減災のための貴重な情報をり，各地域ごとの地形特性や災害特性にそった災害対策

活用できるようにするべきである．

の検討は各都道府県，各市町村で行うべきものである.

③

M（media）：【ルール･マニュアルの構築と再考】

このような認識に基づき，全国規模での共通のグローバ

今回の台風では，開発局の内規違反（道路閉鎖域拡大

ルな教育と各市町村の特性にあったローカルな教育が望

防災担当者の教育（全国規模）についての連絡をしなかった）や 4.2.2 で記したパトロールをしまれる．

なかった行為が指摘されたが，これらは内規に反するも④-2のであり，いわゆるルール違反（ルール通りにしない）

防災および減災のための災害事例検証・防災シ
ステム構築の提言である．また，内規違反でなくとも「うっかり忘れてし

今後，防災担当者の意志決定内容を判断･分析し，改まい連絡しなかった」，「大丈夫だと思ったので橋をわた

善すべき問題を抽出・対策を講じていくためには，災害ってしまった」などの行為は，安全心理学およびヒュー

当時の現状を詳細に分析する必要がある．しかしながら，

マン・ファクターズの見地から見てそれぞれ，ヒューマ

災害時の情報が決定的に不足しており，事後の分析が出

ン・エラー（失敗する意図がなかったのに失敗してし来ていないことが現状である．

まった），不安全行動（失敗する意図はないが，なんら− 42 −

これまで記してきた問題をふまえ今後の対策として医自然災害時における災害対応と防災担当者の意思決定について−鈴木ほか

療・建設・交通・鉄道・製造などの産業界で行っている災に関わる意志決定の問題について整理した．（1）既往

事故分析および対策構築手法を参考に，自然災害の防最高記録を塗り替える豪雨が河川上流で発生したこと，災･減災のための提言を，①災害発生時・②発生後・③（2）町役場において，災害時の情報の集中に対応可能な

次回の災害発生前，といった，いわゆる災害サイクルをシステムが構築されていなかった点などは、全国で発生

大まかに 3 つの段階に分けて段階ごとに必要と思われる

した過去の水害の原因・問題点として共通して記される対策をまとめた．

問題であり､今回のケースから整理された災害時講じら【現状保全（災害発生時）】

れるべき対策は日高地方に限定せず全国的な問題として

まず，災害発生時におこなった意志決定･判断が正捉えていくべきであろう．そのためにも、防災担当者のしかったかどうかを振り返り，分析しておくための資みに責任を追及するのではなく，組織の問題として災害料・情報を残し整理することが必要となる．可能であがおこった背景的な要因を分析し、次に来る災害に備え

れば災害当時の内容を詳細に書き記したり現状を保全ることに重点を置くように、認識を改める必要がある．

したりする担当者を決定し，時系列的に情報を残して
い く こ と が 望 ま れ る ． そ の 際 に は ，「 誰 が 」「 誰 に 」

謝辞「何をしたか」といった事実をホワイト・ボードなど

本論をまとめるに当り，北海道新冠町，平取町，鵡川

で時系列に書き込んでいく．またはメモを次々に書い町，門別町役場から資料をいただいた．また，図表作成て残しておいても良い（その際，時間，記入者，誰かでは防災科学技術研究所

らの情報，どのように言ったかなどの共通項目を設定いた（図 5，図 6 提供）．ここに感謝の意を表します．

竹内特別研究員に協力いただ

しておく）．また，可能であればコンピュータに入力
し電子情報化できると関係者と情報をリアルタイムに参考文献共有することが可能となる．

1）芳賀【背後要因分析（災害発生後）】繁（2000）：「失敗のメカニズム

忘れ物から巨大事故まで」，日本出版サービス．

災害発生後，災害の最中に一つ一つ書き記していっ

2）北海道開発局室蘭開発建設部．

た出来事に対し，当事者がそのときにどのようなこと

http://www.mr.hkd.mlit.go.jp/index.html

を感じたか，他の担当者がどうすると思ったかなどに

3）北海道新聞．http://www.hokkaido-np.co.jp/

ついて情報を付加していく．この作業によって防災担

4）気象庁観測データベース（電子閲覧室）．

当者とその周辺の関係者の行動と理由が明らかにな

http://www.data.kishou.go.jp/

り，今後の対策を講じるための貴重な情報となる．

5）国土交通省水文データベース．http://www1.river.go.jp/【対策を講じる（災害発生後〜通常時，

6）国土交通省「平成 15 年台風 10 号による被害状況

次の災害発生までの準備期間）】について」．

「背後要因分析」から得られた情報を元に，対策案

http://www.mlit.go.jp/bosai/disaster/saigaijyouhou/h15/typをまとめ，その担当者や情報伝達システムの構築など

hoon10_last_hokkaido.pdf

を進めて行く．しかし無理なルールを作ってしまった

7）門別町防災会議：門別町地域防災計画．

り，作業量を必要以上に増やしてしまったり，せっか8）鵡川町防災会議（1984）：鵡川町地域防災計画．

く構築したルールやシステムが地域住民や防災関連機

9）内閣府防災部門「平成 15 年台風第 10 号による被関などの防災担当者以外の人たちにとってあまり有益

害状況について」．

でなかったりすることもあり得る．このため，この段

http://www.bousai.go.jp/kinkyu/030808taifuu/030810tai

階では対策を絶対的なものとして固定するのではな

fuu2030.pdf

く，役場内で，または地域住民や防災関連担当者など

10）新冠町防災会議（1996）：新冠町地域防災計画．

と一緒に吟味し，何度もその実行可能性と有効性を確

11）新冠町史編さん委員会（1996）：続新冠町史．

認し，適宜修正していくことが望まれる．

12）申【全体の対策の要点】①

紅仙（2000）：社団法人全国土木施工管理技士

会 連 合 会 ，「 人 」 か ら 見 た 事 故 防 止 ― 建 設 現 場 の

Men ：教育・訓練・住民の意識向上・プレス対応

ヒューマンエラー―．

②

Machine ：機器類の整備・情報共有システムの構築

13）正田亘（2001）：｢ヒューマンエラーの心理学｣．

③

Media ：ルール違反に対する罰則・マニュアルの作

大山正，丸山康則編，麗澤大学出版会（第 6 章：

成ヒューマンエラーの原因と予防―組織心理学の立場④

Management ：全国規模の教育訓練の施行・プレス
対応・災害情報共有システムの構築・災害事例検証より）．
14）総務省消防庁「平成 15 年台風第 10 号による被害
状況」．

4.

結語

http://www.fdma.go.jp/html/infor/030808Taifuu.PDF

2003 年 8 月台風 10 号による北海道日高地方災害をケースに行政上の災害対応および防災担当者の防災･減− 43 −（原稿受理： 2005 年 9 月 5 日）

防災科学技術研究所主要災害調査

要第 39 号

2006 年 1 月

旨2003 年 8 月 9 日から 10 日に発生した台風 10 号による北海道日高地方への甚大な被害から，当時の行政の対応の諸問題について整理した．その結果，防災担当者の避難対応の遅さだけではなく、防災担当者の追うべき責任の範疇を超えた「防災システムの未整備」ともいえる問題：情報の過度の集中，防災に関わる機関との情報の断絶と不作為，機器類の不備と不使用などが明らかとなった．今後の対策としては，防災担当者の災害対応教育，災害情報の共有システムの構築，災害後の要因分析の徹底など，防災のための対策が必要と思われた．
また、産業界で行われている事故防止対策に基づき、今回の災害に対する防災に関わる対策を様々な側面から整理した．
キーワード： 2003 年 8 月台風 10 号，北海道日高地方，災害対応，防災担当者の意思決定＊

本論文は，主に 1-2 章の災害対応については鈴木が，3 章-結語の防災担当者の意思決定および今後の災害対策については申が担当し，後に著者 3 名で全体を整理した．

− 44 −