DP2021-J12

2021 年 8 月 31 日

奴雁の中央銀⾏1―中央銀⾏の Culture と ⺠主主義―髙橋

亘

⼤阪経済⼤学教授2
神⼾⼤学経済経営研究所リサーチフェロー
要旨

⾦融危機以降、存在感を増した中央銀⾏は、従来にまして独⽴性を活かして政策に当たる
⼀⽅、国⺠の理解を得る説明責任を負ってきている。中央銀⾏の政策がより国⺠に理解されるためには、政策とあわせ中央銀⾏⾃⾝が国⺠にとってより⾝近なものになることが望まれる。しかし、中央銀⾏の政策、Culture が⺠主主義社会で理解を得るには難しい⾯もある。
本稿では、最近の⽂献も踏まえ、中央銀⾏と Culture、⺠主主義の問題を論じ、中央銀⾏が国⺠により理解される⽅策を探求する。
JEL Classifications: E58, E61,P16
キーワード：中央銀⾏の独⽴性、中央銀⾏の Culture、⽂化⼈類学、⺠主主義、⽴憲主義、説明責任（Accountability）、内部的検証、アーカイブ、第三者検証

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本研究は、学術振興会科研費（20H05633）の⽀援を受けている。

2wtaka@osaka-ue.ac.jp
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はじめに
中央銀 ⾏は 、独⽴ して ⾦融政 策を ⾏う⼀ ⽅で 、政策 につ いて国 ⺠に 説明す る 責 任(Accountability )を負っている。世界的には⾦融危機以降、中央銀⾏の役割が増⼤したことから、その施策には国⺠の理解が⼀層必要となっている。⺠主主義社会で中央銀⾏の施策が、国⺠の理解を得るためには世論を意識することが必要である。しかし中央銀⾏の政策や業
務は、技術的専⾨的でもあり容易には国⺠の理解を得難い⾯がある。また、政治的に独⽴して政策を決定すべき中央銀⾏が世論を意識しすぎれば、本来の政策決定のあり⽅と⽭盾も⽣じてしまう。
社会のなかで中央銀⾏の働きがより理解されるためには、中央銀⾏⾃⾝が理解されなじ
みのある存在になることが望ましいとも指摘される。中央銀⾏のあり⽅やその社⾵ともい
うべき Culture をどのように表現するかについては、中央銀⾏⾃⾝模索してきた⾯がある。
⽇本銀⾏の前川春雄総裁は、中央銀⾏のあり⽅を「奴雁（どがん）」に例えたが、これは⽇銀の伝統というべき Culture をよく表している。社会や経済の変化のなかで、伝統も時代の波に洗われていくべきものでもあるが、伝統は組織の identity にも通じるだけに、それをいかに維持し進化させていくべきかは、答えの定まらない難しい問題である。本稿では、こうした問題意識を念頭に「社会の中での中央銀⾏」との視点から、中央銀⾏を巡る環境変化3を⾒た後、Culture と中央銀⾏、⺠主主義と中央銀⾏の関係について試論的に論じていく。
最後に、国⺠の中央銀⾏への理解を得る⼿段としてはやはり Accountability の強化が重要だ
が、伝統を踏まえつつあるべき姿を探索していくうえには、第三者検証、歴史的検証を踏まえていくことが⼀つの⽅策ではないかと、これもまた試論的に提⾔している。
中央銀⾏を巡る環境変化4
中央銀⾏は、世界的に 1990 年代に⾦融政策の決定の独⽴性を与えられ、社会の注⽬を浴びるようになったが、その存在感が増したのは、2008 年の世界⾦融危機以降であろう。
かつての中央銀⾏は、今⽇ほど注⽬を浴びる存在ではなかった。
1990 年代に法制度的に独⽴性を与えられる以前の中央銀⾏は、多くの中央銀⾏が政府の

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本稿では、主に中央銀⾏に独⽴性が与えられた 1990 年代後半以降の環境変化を念頭においている。それ以前の中央銀⾏には、イングランド銀⾏の伝統とされた政策変更について説明しない「⾏動すれど弁明せず」とか「総裁が眉を動かす（governorʼs eyebrow）ことで政策を⽰唆」という秘密主義があった。後述のように、現在ではそのイングランド銀⾏が、総裁⾃⾝が市⺠との直接対話を⾏うなど国⺠との communication の強化に積極的に取り組んでおり姿勢を⼤転換させている。
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Haldene(2021)は過去 30 年の中央銀⾏を巡る環境変化を中央銀⾏員の⽴場から⾒ており興味深い。それを読むと、イングランド銀⾏も⽇本銀⾏も同じような環境変化に⾒舞われ
中央銀⾏員は類似した経験・感想を抱いていたことがわかる。
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影響下にあり⾦融政策等の問題で議会や社会に直接対峙するのは政府であり、中央銀⾏ではなかった。この背景には、経済、特に⾦融については様々な規制、介⼊があり、それらは主に政府による指令的な⾏政によってなされてきたということがある。
1990 年代に、中央銀⾏による⾦融政策が注⽬され、中央銀⾏に独⽴性を与えられた背景には、1980 年以降⾦融政策によってインフレがコントロールされたという実績がある。同時に、1990 年代以降、世界的に規制緩和が進み、規制や介⼊などの指令的な⾏政ではなく市場の⾃由な働きを尊重し、市場メカニズムを通じて政策を運営するという⾦融政策の役割が重要になってきたという事情があろう。
もっとも、そうした状況でも中央銀⾏の施策は、⾦融政策や他の業務についても以下のよ
うな事情から、それほど注⽬されるべきものではなかった。
まず⾦融政策については、中⻑期的な視点から予防的に⾏われるべきという性格がある。
実際、⾦融政策の効果が GDP などの実体経済や物価に効果が表れるには時間を要する。また、予防的な政策には、政策が成功してもその効果が実感されにくいという宿命がある。
⼀⽅中央銀⾏の業務の使命は、銀⾏券の発⾏や銀⾏間の決済を通じて経済全体に資⾦を円滑に流通させることだが、銀⾏券が滞りなく流通することは当然とされてきたし、銀⾏の資⾦決済も⼀般の国⺠に直接利⽤されるものではなく⽬に触れにくい。
そもそも中央銀⾏の政策・業務は経済社会インフラの整備・運営という側⾯があり平常時に注⽬を浴びるべきものではなかった5。中央銀⾏の存在が注⽬を浴びるようになったのは、わが国では 1990 年代からの⾦融危機と経済停滞の⻑期化、世界的には 2008 年の⾦融危機以降である。
まず⾦融政策以外では、銀⾏の経営破綻に伴い中央銀⾏が銀⾏救済に乗り出すことが求められ、その後⾦融安定が中央銀⾏の重要な使命となり中央銀⾏の政策の守備範囲が拡⼤した。
⼀⽅、⾦融政策⾯では、財政政策への注⽬度の後退により⾦融政策がマクロ政策として唯⼀のものとされるようになった。財政政策は、社会保障関連費の増⼤などによる財政の硬直化により景気政策としての弾⼒的な運営は制約され、さらに経済の成熟化から財政乗数が低下するなどマクロ政策としての役割が低下した。⼀⽅これとは対照的に、⾦融政策はイン
フレコントロールの成功により 1990 年代以降の安定的な景気拡⼤をもたらしたものと評価

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⾦融政策は「⾦融調節」を通じて実⾏されている。「⾦融調節」とは⾦融市場に資⾦を⾏き渡らせ資⾦決済に不都合を⽣じさせないために⾦融市場の資⾦の過不⾜を調整するもの
だが、経済社会インフラの運営的な側⾯があり、それ⾃体世間に注⽬されるものではない。また「⾦融調節」は技術的な側⾯も多い。こうした性質が理解されず、学界では⾦融政策について⾦融調節の延⻑で説明する⽇銀の説明を「⽇銀理論」として異端視する主張もある。これも、⽇銀への理解の妨げになってきた（「⽇銀理論」については髙橋（2013a）参照）。
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され、マクロ政策として唯⼀のもの（only game in town）とまでいわれるようになった6。
その後も⾦融危機以降の⻑期に亘る経済停滞（secular stagnation）によって⽣じた⾦利のゼロ⾦利制約（ZLB：zero lower bound）から⾮伝統的な⾦融政策（unconventional monetary
policy）が採⽤され、ルールに基づき⾦利を操作する従来の運営に⽐べ裁量的になり、外部からの⼲渉を招きやすくなった。また資産の⼤量購⼊と、⾦融政策を先⾏きまで約束するフォワードガイダンス（forward guidance）の採⽤は、株価等の資産価格への波及を早め影響を強めた。このため、為替や株価等を意識した政策への要求も⾼まり⾦融政策への注⽬度をあげた。
⾮伝統的な政策では、コミニュケーション（communication）によって⼈々に中央銀⾏の政策が理解されることが必要であり、中央銀⾏⾃⾝もその拡充に努めてきた。だがその際には政治的に中⽴的な⽴場から政策を⾏うという中央銀⾏の⽴場（あり⽅）が理解されることが重要である。しかし、実際には政治からの⼲渉を受けやすくなる⼀⽅、⾦融政策がもたらしたとされる資産価格の上昇と実体経済の不振が格差を⽣み、中央銀⾏の政策や、中央銀⾏
⾃⾝にも批判的な⾒⽅も強まっている。
⾦融政策の⾮⺠主主義的性格
⾦融政策や中央銀⾏に対して⼈々の理解が求められるようになる中で、⼈々の⾦融政策への理解に妨げになりかねないのが、⾦融政策のもつ⾮⺠主主義的性格である。FRB の六
代⽬の議⻑マーチン（William Martin）は中央銀⾏による⾦融政策の役割を「パーティの最中にパンチボールをとりあげること（”Order the punch bowl removed just when the party
was really warming up ”）」と述べている。これは、景気の絶頂期に、それに⽔を差すように⾦融引き締めを⾏わねばならない⾦融政策の宿命を表しているが、引き締め政策ばかりでなく緩和政策でも⾦融政策の効果がフルに表れるのには時間がかかることから、社会は短期的な景気浮揚のために過剰な緩和を求めがちになる。またインフレや資産価格のバブルといった副作⽤は不確実で時間を経て顕現化するため、中⻑期的な副作⽤への警戒が⼗分でなければ短期的な⾦融緩和への誘惑が⽣まれる。⺠主主義社会では確実な⽬先の効果とその先の不確実で⽬にみえない副作⽤の間では短期的な誘惑に傾きがちになる。
⾦融政策は国⺠の理解を得ようとすれば、世論を考慮することが必要となる。しかし世論は短期的な効果に傾きがちである。そうであると特にバブルの時期のように世論が⾼揚し時代の「空気」が作られている時期にはその対処は⼀段と難しく、マーチン議⻑のようにパンチボールを引き揚げるのには躊躇も⽣まれてしまう。無論、世論については、社会の「全6もっとも最近では、⾦融政策の効果に⾏き詰まりがみられる⼀⽅、ゼロ⾦利のもとでは、財政コストが低下したことから、財政⾚字の累増にもかかわらず財政政策が重要視されるようになってきている。
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体意思」であっても「⼀般意思」とは⾔えないのではないとの議論ができる7。また、「世論」
が、⼈々の好き・嫌いの「感情」や気分を表す「空気」のようなものであるのに対し、「輿論」こそが⼈々の個⼈としての責任が伴う「意⾒」や「考え」を表す「天下の公論」である
8として、これを重視すべきとの考えもあろう。しかし「世論」を「輿論」や「⼀般意思」でないとして排せば独善に陥る危険がある。中央銀⾏からの発信によって⼈々の期待に働きかけることが重視されるようになれば、世論や輿論、また意思の性格に関らず対峙しなくてはならない。この問題はマーチン議⻑の時代より政策が即座に⼈々の期待に働きかけなくてはならない現在のような状況では、重要だが⼀段と難しい問題となっている。
中央銀⾏と Culture
また、⽂化⼈類学的な視点から、中央銀⾏と社会の間には、Culture Gap がありこれが、中央銀⾏への理解の妨げになっているとの指摘もある。
⽇本銀⾏⾦融研究所に客員研究員として滞在した Annelise Riles 教授9は、その体験にも基づく著作（"Financial Citizenship: Experts, Publics, and the Politics of Central Banking "）のなかで、中央銀⾏の社⾵ともいうべき Culture を正⾯からとりあげている。どこの国でも中央銀⾏は独特の Culture を有し、閉鎖的な存在とされがちである。前述のように 1990 年
代後半まで中央銀⾏の多くは、政府のコントロールの下にあり、⼈々と直接対峙することは7

世論が重視されるのは、それが⺠主的な意思決定の反映と考えられるからであろう。⺠

主的な意思形成の⽅法については、憲法論の⽴場からも多数決が正当であるとの⾒⽅が有⼒である（清宮(2021)）。しかし坂井（2015）は経済学の⽴場から、多数決が必ずしも唯⼀の決定⽅法ではないことなどを論じている。
8「世論と輿論」の議論は、佐藤（2008）に負っている。なお佐藤は政治の輿論と世論に対する考え⽅として、第 19 代内閣総理⼤⾂の原敬の以下の⾔葉を紹介している。
輿論とは、政治にとっては背いてはならないもの、喚起すべきもの、賛成を促すべきものとして捉えている。
（中略）「世論」というものは「騒然」として「喧しき（やかましき）」ものであり、したがって時には「煽動」されたり、また逆に「鎮静」されるべきものとされていた。（住友陽⽂「近代⽇本の政治社会の展開」『⽇本史研究』）
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専⾨は法学・⽂化⼈類学（Legal anthropology）。現在、⽶国 Northwestern ⼤学 theRoberta Buffett Institute for Global Studies の Executive Director。本書は前職 Cornell
University、Jack G. Clarke ʼ52 Professor of Far East Legal Studies 時に執筆。” Changing
Politics of Central Banking” という Research Project を主宰し、中央銀⾏について経済学・法学・政治学・⽂化⼈類学等の学際的な研究を精⼒的に⾏ってきている。⽇本銀⾏⾦融研究所客員研究員として滞在し、著作では滞在時の⽇本銀⾏での体験にも⾔及している。
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なかった。このため Culture が問題になることもなかった。しかしその後、中央銀⾏は政府の⼲渉を排し政策を⾃主的に決めるように独⽴性を強めた。当初その独⽴性は、⾦融政策についてのみであったが、2008 年の世界⾦融危機を経て、⾦融安定についても責任をもつなど権限を強めてきている10。また⾦融政策⾃体も、従来のインフレのコントロールを超えて、いわゆる⾮伝統的な⾦融政策の実⾏によって、⾦融危機の後遺症の解消や、その後の景気回復に従来以上の⼤きな任務を担ってきている。それでは任務が広がり強⼒化した中央銀⾏を誰がどのようにコントロールするのか？この問題を巡って、⽶国では”Audit Fed”、英国では”Peopleʼs QE（Quantitative Easing”）というように、中央銀⾏への反発も強まり政策の⺠主的コントロール（Democratic Control）の要求が強まっている。こうした状況で中央銀⾏が孤⾼の存在であることは許されるのか。 Riles 教授は、現在中央銀⾏に注がれる厳しい⽬は、⼀種の Culture ギャップに起因していることを⽰唆する。独⽴した中央銀⾏は、Accountability（説明責任）を果たすものとして、政策等について積極的に情報提供を⾏っている。ただ Culture ギャップは、Accountability（説明責任）の達成を構造的に難しくする根深い問題であるとする。
経済学者にとって Riles 教授が投げかけた⾰新的な視点の⼀つは、経済学で通常軽視される Culture に焦点を当てたことであろう。歴史のある多くの会社がそうであるように、中央
銀⾏は独特の Culture を持つ。また多くの職業がそうであるように、中央銀⾏に働く中央銀
⾏員も社会的使命を⾃覚している。Culture はそうした社会的使命を反映、⾃らの仕事が何らかの公的な意義を持つと考え、それが Culture となっている。組織は社会的使命を共有する共同体でもある。そこには⾃ずと⾃らを律する規範（Norms）が⽣まれる11。
中央銀⾏である⽇本銀⾏のあり⽅を⽰すものとして、福沢諭吉が提唱した「奴雁」が引⽤される。これは、⽇銀のなかで最も敬愛される第 24 代前川春雄総裁が、⽇銀の 100 周年で紹介したものであるが、社会のなかで中央銀⾏の役割やあり⽅をよく表していると思われる。
「奴雁とは群雁野に在て餌を啄むとき、 其内に必ず⼀⽻は⾸を揚げて四⽅の様⼦を窺ひ、不意の難に番をする者あり、 之を奴雁と云ふ。
」（福沢諭吉「⺠間雑誌」1874 年）

10中央銀⾏への政治的⼲渉の増⼤から、中央銀⾏の独⽴性が弱まったとされるわが国とは対照的に海外では、機能的に強⼒になった中央銀⾏をいかにコントロールすべきかが問題
意識に上っている（例えば Tucker(2018)）11

孤⾼である中央銀⾏には貴族的な側⾯が必要であり、その規範は Noblesse Oblige に例

えられることもある（これは筆者と対⾯したときの Amartya Sen 教授の指摘である）。このような規範は、⼀⾒時代遅れのようではあるが、これまで中央銀⾏の組織の⾃律性を保ってきたという点で重要である。
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中央銀⾏の役割を雁のリーダーに例えたこの⾔葉が表しているのは、専⾨知によって中⻑期を⾒渡すことを期待される中央銀⾏の孤⾼の姿でもある。
組織の Culture は identity であり、組織としての governance の最重要部分も形成する。
Culture は⼀⽅で伝統⼀般がそうであるように時代による変化も必要とされるが norms として⾃⼰規律につながるだけに変化させることは難しくまた望ましくない⾯もある。それ
では、どの部分がどの程度、どのように変わるべきか、また変えるべきかについては模索していくしかない。答えの定まらない課題だけに、⾃⼰変⾰を進めるうえでも、後述の第三者
検証、歴史的検証などを活⽤し批判に向き合っていくことが望ましくまた現実的ではないだろうか。
憲法と中央銀⾏12
公的な組織の多くがそうであるように、「国のかたち」を表す憲法は、社会のなかでの中
央銀⾏の果たすべき役割、あり⽅を考えるうえで原点ともいうべきものである。憲法は中央銀⾏という存在を理解するうえで多くの⽰唆を与えてくれる13。
中央銀⾏が必ずしも⺠主主義と親和的でない⾯を持つのでれば、憲法とも相いれないのであろうか。現代の⺠主主義国家において憲法の原理には⺠主主義と並んで、権⼒の分⽴で象徴される⽴憲主義がある。中央銀⾏の独⽴性は、実はこの⽴憲主義と親和的である。中央
銀⾏が⽴憲的な存在であることが理解されれば、社会の中央銀⾏の理解も深まることになる。しかしそのためには中央銀⾏が⽴憲的な役割を積極的に果たすことも必要となる。
⽴憲主義は、その根源は、基本的⼈権の尊重のためにある。窮極的には⺠主主義による多数決によっても基本的⼈権は侵害されないこと、これが⽴憲主義の主⽬的である。⽴憲主義
による権⼒分⽴の典型が裁判所である。Goodhart 等(2002)は、それぞれの国において中央
銀⾏の独⽴性は最⾼裁判所の独⽴性と相似していること、しかし国際⽐較すれば、最⾼裁判
所の独⽴性が各国で異なるように、中央銀⾏の独⽴性も各国で異なることを論じている14。
それでは⽴憲制の下で、中央銀⾏の独⽴性はいかにあるべきであろうか。

12

本節は多くを佐藤（2002）に負っている。髙橋（2013b）は、中央銀⾏の独⽴性の観点から憲法に考察を加えている。また髙橋(2020)は、中央銀⾏の役割の増⼤など最近の環境
変化を踏まえて、⽴憲的なチェック・アンド・バランスの視点から、中央銀⾏の独⽴性の役割を論じている。
13

⽇本銀⾏法の改正は憲法上の問題とされるが、議論は憲法第 65 条（「⾏政権は、内閣に属する」）のなかで中央銀⾏に独⽴性が与えうるのかという点に集中しがちである。しかし憲法の原理である権⼒分⽴、チェック・アンド・バランスを踏まえることが、独⽴した
中央銀⾏のあり⽅を考えるうえで重要である。
14

Goodhart and Meade (2002)
7

⽴憲主義が⽰す権⼒間のかたちは、権⼒分⽴（separation of powers）である。その関係はチェック＆バランスとして表現されている。すなわち相互に牽制（チェック）して均衡（バランス）が保たれるという⼒学的な関係が⽰されている。
しかしこうした理想に反して、中央銀⾏は、多くの国で政府との対⽴を避ける傾向にある。
⽴憲制の下でも、政府は⺠主的なコントロールとして、中央銀⾏の役員の任命権を持つ15。
また議会は中央銀⾏法を変える権限を持つ。こうした状況では、中央銀⾏は、政府や議会との対⽴を極⼒避けたいと思うのは⾃然である16。
こうした状況でも、チェック・アンド・バランス（checks and balances）の⽴場からは中央銀⾏がより積極的に独⽴性を発揮し、政府とは異なる⾮政治的な⽴場、中⻑期的な視点か
ら財政政策をはじめ経済政策に積極的に発⾔していくことが望まれる17（「積極的な独⽴性」の発揮18）。これはまた、前川総裁が⽰した「奴雁」の姿勢を具現化するものでもあろう。積
極的な⾏動は批判にもさらされようが、批判にも積極的に対峙していくことこそが、⽴憲制のなかでの中央銀⾏という存在が社会に理解される途でもあろう。
英国では、⾦融政策について、財務⼤⾂と中央銀⾏総裁の間で公開書簡を送る制度がある
19

が、現在のゼロ⾦利制約のもとでは、財政政策と⾦融政策が協調する必要があるという現実を踏まえて、財政政策について、中央銀⾏側から財務⼤⾂に公開書簡を送る提案がされて15

1997 年の⽇銀法改正の議論では、⽇銀の独⽴性を公正取引員会のなどの独⽴⾏政員会

での議論に準えて、⼈事任命権を合憲性の要件とした。しかし憲法上想定されているのは⼈格上の理由等⼀定の場合に限定された解任権であって、政府による任命権の掌握を合憲性確保の条件にしないとの⾒解もある(⽇本銀⾏⾦融研究所（2001）)。
16

わが国において、全般的に⽴憲的な枠組みが活かされてこなくなっている現状について

は樋⼝（2019）など参照。
17

⽇銀はかつて、デフレの背景としては⽇本経済の成⻑⼒(潜在成⻑⼒)の低下が重要であることを主張したが、この指摘は政府との間でももっと真剣に議論されるべきであった。
⽇銀の指摘は、当時⾦融緩和に積極的でないことの⾃⼰弁護と受け取られたともいわれているが、後述の第三者検証等ではこうした点も検討の対象とされることが望まれる。
18

髙橋（2020）は、独⽴性の保持のために政府との摩擦を避ける独⽴性の運⽤を「消極的な独⽴性」と呼び、これと対⽐して、中央銀⾏がチェック・アンド・バランスを発揮し。
政府を牽制する「積極的な独⽴性」を発揮することが望ましいと論じている。
19

イングランド銀⾏総裁と英財務⼤⾂との公開書簡は、⾦融政策についてはインフレ⽬標

を未達成の時に、総裁から⼤⾂に公開書簡が送付され、返信される（Exchange ofletters）。⼀⽅、財務⼤⾂は⾦融政策運営や⾦融安定化政策についても定期的にイングラン
ド銀⾏向けに、公開書簡として付託事項（remit）を送り、イングランド銀⾏が返信している。最近（2021 年 3 ⽉）では、⾦融政策及び⾦融安定化政策の双⽅に気候変動対策を政策の使命とすることを要望し合意している。
8

いる20。これにより、財務省と中央銀⾏は相互に牽制することになる。
もっとも強い政治的なプレッシャーのもとでは、⼈事、法律の改正などで中央銀⾏に⺠主
的コントロールの⼿段を持つ政府に対して牽制を⾏うことは難しい。こうした状況を打開するためには、社会全体でチェック・アンド・バランスという⽴憲的な枠組みの重要性が認識され、政府も中央銀⾏の独⽴性を尊重するようになることが望ましい。
政府からのコントロールが強い旧⽇銀法の時代においても、前川総裁時代に⽇銀は、国会審議中に予算書の書き換えを嫌う⼤蔵省の反対に抗して公定歩合の引き上げに踏み切った（1980 年 2 ⽉）。これには前川総裁が⼤平⾸相を訪ね、⼤平⾸相が⽇銀の決定を尊重し、公定歩合変更を了解したとの事情がある。
説明責任（Accountability）
独⽴した中央銀⾏にとって、政府や議会による⺠主的コントロールに代替的なものとして重視されてきているのが Accountability である。Accountability が発揮され、中央銀⾏が広く⼀般国⺠に理解されることが望ましいことは⾔うまでもない。⾦融政策の性格や独特のCulture に加え、中央銀⾏の多くの業務が国⺠と距離のある場で営まれていることを考えるとより⼀層の努⼒が必要とされる。このため中央銀⾏はホームページの充実や博物館の充実などにより、マスコミ向けなどばかりでなく国⺠への直接の広報などを強化している。例
えば国⺠との直接の communication として、イングランド銀⾏では、市⺠との直接対話を始めるなどの積極的な動きがみられている21。
⾦融政策にはそもそも⾮⺠主主義的な側⾯があり、国⺠から理解を得るのには難しい側⾯もある。政治や世論におもねれば、本来の役割を果たせなくなってしまう⼀⽅、政治や世論を軽視すれば、独善に陥る可能性がある。
⽇本銀⾏法改正では、「開かれた独⽴性」として「独⽴性」と「透明性」が⼀体となって謡われた。この透明性を確保し、独⽴性を発揮しつつも独善に陥らないようにする最善の⼿段として考えられているのが、Accountability である。
ただ、現在 Accountability には誤解もあるように思える。
Accountability の本来の意味は、「事後的に説明する（申し開きをする）責任」である。事前の情報開⽰だけでは Accountability とは⾔えない。むしろ事前の情報開⽰は、事前に⾏動を制約するために問題が⽣じることもある。

20

これは、労働党 Blair 政権のなかで、1998 年のイングランド銀⾏の独⽴性を起案した

Ed Balls などのよって提案されている（Balls, Howat and Stansbury (2018)）。
21

⽇本銀⾏は、従来から全国 32 の⽀店、12 の国内事務所を通じて、地⽅経済の現状把

握、地域との対話に努めてきている。またイングランド銀⾏は、地⽅の 12 の agent を通じて、地域経済の把握、地域住⺠との対話を強めているほか、2018 年からは、CitizensʼForum として総裁以下幹部と市⺠との直接対話の機会を設けている。
9例えば、現在 Accountability としては、あらかじめ政策⽬標を明⽰して達成されることが望ましいとされる。これは前述のように、政策の裁量性をなくし透明性（transparency）向上のためには重要である。しかし⼀⽅では、⽬標達成におわれ、⾦融政策の柔軟性が失われる「Accountability の罠」ともいわれる弊害も⽣じかねない。⾦融政策はなるべく⾃ら提⽰
したルールに則して運営されることが望ましいが、⼀⽅では状況の変化に即応する柔軟性も必要とされる。⽬標を外したとしても、その理由を説明するのが Accountability の真意であり、Accountability が政策の制約になるのは本来の姿でない。このため Accountability の発揮のためには、事後的な検証が重要となる。
内部的検証の充実
事後的な検証として重要なのはまず内部的な検証であろう。⽇本銀⾏は、2013 年 4 ⽉に始まった量的・質的緩和において総括的な検証(2016 年 9 ⽉)や点検(2021 年 3 ⽉)を実施、公表している。⼀⽅、イングランド銀⾏は⾦融政策に限らず、⾦融安定化政策など様々な政策について内部に独⽴的な部署を新設し、検証の内容等も公表している。イングランド銀⾏
は 2014 年に独⽴評価部署（IEO:

Independent Evaluation Office）を設置したが、本稿との関連で注⽬されるのは、その設置の⽬的として、透明性、Accountability の強化と並んで“Learning Culture”をあげ国⺠からの信頼（trust）を⾼めることを謡っていることである。
また公開された報告書の内容を⾒ると、⾦融政策全般に対する定期的なレビューといった定型化されたものではなく、例えば⾦融政策では「量的緩和政策」、⾦融安定化政策では決済システムなどの「⾦融インフラ（FMIs: Financial market infrastructures）の監視」、また「⾦融安定に属する各機関の利益相反の問題」をテーマとし提⾔に対するイングランド銀⾏としての回答も合わせて公表している。
歴史的検証と第三者検証の必要性
Accountability を実現するさらに重要な⼿段が、内部検証に加えて歴史的な検証や第三者検証である。政策の範囲が広がり役割が増加した中央銀⾏にとって、⺠主的なコントロールの上でも国⺠の理解に資するためにもこうした検証がより重要になる。歴史的検証については、イングランド銀⾏などは、政府とは独⽴して政策業務⽂書を保存するアーカイブ（Archive）を整備しているほか、定期的に⾦融史の専⾨家を招いた「政策史」を編纂している22。⽇本銀⾏でも、アーカイブが整備され(1999 年)、外部への公開に応えている。⼀⽅
第三者機関による検証については、スエーデン中央銀⾏であるリクスバンクなども、最近の政策運営等について海外からの有⼒学者を招き報告を作成、そこであげられた疑問、論点に

22

最新の出版は英国⾦融史の⼤家である City University の Capie 教授によって著された（キャピー(2015)）。
10

ついてのリクスバンク側の返答なども公開している23。
こうした歴史的な検証、第三者検証では、情報公開等では秘匿されがちな情報も含めて検証されることが望ましい。例えば⽇本銀⾏の⾦融政策の場合、２％のインフレ⽬標を設定した 2013 年 1 ⽉の政府との共同声明の政府との交渉過程などについては、ジャーナリストの論稿等では報じられている24ものの、公式⽂書等では明らかにされていない。歴史的検証、
第三者検証では、証⾔等も含めて政府との交渉なども検証されることが望まれる。
またこれまで公表されている歴史的検証や、第三者検証は「公式」なものになれば、批判的な姿勢が弱まるようにみえるのも問題であろう。こうした傾向を是正するためには、わが国の場合には報告書の作成には、ジャーナリストや学界等で批判的な⾒解を持つメンバー
を⼊れ、意⾒が⼀致しないときには、それぞれの⾒解を披露するなどの⼯夫が必要であろう。
最近のわが国のように、⾦融政策と政府の経済政策の整合性が強調されるときには、狭い意
味での⾦融政策の範囲を超え他の政府の政策等との関連での評価も必要となろう。そして現在イングランド銀⾏やリクスバンクの事例にみられるように中央銀⾏側の返答の公表も望まれる。
結語
中央銀⾏は、政策や業務の性格上、外部からの理解は難しい側⾯もある。中央銀⾏の伝統にも通じる Culture もまた理解を妨げている⾯もある。世論等を意識し理解を得る努⼒は必要であるが、⼀⽅それを意識しすぎれば、⽴憲上期待される独⽴性を発揮できないおそれも⽣じる。このバランスに正解はないが、独⽴を付託された中央銀⾏が様々な範囲でも独⽴性を積極的に発揮することが望まれる。⼀⽅それをチェックするためには歴史的検証や第三者検証を活⽤し、時として社会の批判にも対峙していくことが必要だ。そして独善性を排していくうえでも Accountability の強化によって、時代の変化に応じ社会の理解を得ていくことが⼀つの⽅向性であるように思える。
参考⽂献
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第三者検証については、髙橋（2018）参照。Riksbank への第三者検証は、King 元イン

グランド銀⾏総裁と、⾦融論の⼤家であった Goodfriend 教授による報告書が公表されている（King and Goodfriend(2014)。
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軽部（2018）
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コノミスト』第 96 号、毎⽇新聞社、2018 年、pp70-71―――、「中央銀⾏の独⽴性再考―新たな環境のもとでー」、⻫藤美彦、⾼橋亘著『危機対応と出⼝への模索』、晃洋書房、2020 年、pp163-193
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