令和３年７月からの一連の豪雨災害を踏まえた避難のあり方について
内閣府政策統括官（防災担当）付 参事官（調査・企画担当）付

河川堤防等の施設能力を超える豪雨とな

１ はじめにり、避難が間に合わず、死者・行方不明者
令和３年７月からの一連の豪雨災害でが200名を超える極めて甚大な被害が生じは、洪水や土石流等により多くの方が亡くました。この未曾有の豪雨災害による課題なる被害が連続して発生しました。

を教訓とし、避難対策の強化を検討するた

今般の一連の豪雨災害を受けて、内閣府

め、平成30年８月に中央防災会議の防災対において「令和３年７月からの一連の豪雨策実行会議の下に「平成30年７月豪雨によ災害を踏まえた避難に関する検討会」（以る水害・土砂災害からの避難に関するワー下「本検討会」という。）を設置し、住民キンググループ」が設置されました。の避難行動や市町村による避難情報の適切

このワーキンググループの報告においてな発令に関して議論が行われました。その・ 防災行政の現状として、「突発的に発生後、令和４年２月４日に「令和３年７月かする激甚な災害に対し、既存の防災施設らの一連の豪雨災害を踏まえた避難のありや行政主導のソフト対策のみでは災害を方について（報告）」が公表されたため、防ぎきれない」こと、「行政を主とした概要を紹介します。

取組ではなく、国民全体で共通理解のも２と、住民主体の防災対策に転換していく

避難に対する基本姿勢とこれまでの取組必要がある」こと・ 目指す社会として、「住民が『自らの命我が国は、河川氾濫により形成された沖は自らが守る』意識を持って自らの判断積平野に多くの人口が居住しており、急峻で避難行動をとり、行政はそれを全力でな地形を有する国土であることに加え、地支援するという住民主体の取組強化によ質が脆弱な地域も多いという地形・地質条る防災意識の高い社会を構築する必要が件を有しています。更には、台風等によるある」こと

豪雨が高い頻度で発生するという気象条件といった基本姿勢が示されました。

もあることから、水害・土砂災害のリスクこうした基本姿勢のもとで、令和元年度が高いという地理的特徴を持っています。

出水期には、避難情報や防災気象情報等のそのため行政においては、これまでもこ防災情報を住民が直感的に理解できるよれらの災害を未然に防止するためのハード

う、５段階の警戒レベルを用いた情報提供対策を進めるとともに、避難情報の発令基が開始されました。

準の整備等のソフト対策の充実が図られてしかしながら、令和元年台風第19号では、避難をしなかった、あるいは避難が遅きました。

れたこと等により、多くの方が亡くなる結

しかしながら、平成30年７月豪雨では、112果となりました。こうした課題を踏まえ近年、毎年のように豪雨による水害・土砂て、令和２年６月に「令和元年台風第19号災害が発生しており、多くの方が犠牲となって等を踏まえた避難情報及び広域避難等に関いますが、これらの災害により命を失う人が一するサブワーキンググループ（以下「ＳＷ人でも少なくなるよう、平成30年７月豪雨からＧ」という。）」等において、避難情報にの教訓を踏まえた避難に対する基本姿勢のも関する制度面も含めた検討が進められましと、引き続き、避難対策の強化を図るための取た。その後、ＳＷＧからの提言を踏まえ組を推進していくことが重要です。て、令和３年５月に災害対策基本法が改正本検討会では、令和３年７月からの一連され、従前の警戒レベル４にあった「避難の豪雨災害を踏まえて、住民の避難行動や勧告」と「避難指示」について、避難すべ市町村における避難情報の発令が適切に行きタイミングを明確にするため「避難指われていたか、という観点から災害を振り示」へと一本化するなど、避難情報を分か返り、今後の避難対策の強化に向けて実施

りやすくするための見直しが図られまし

すべき対応について議論を行いました。

た。

（図１参照）。

( 図１）令和３年７月からの一連の豪雨災害を踏まえた避難のあり方について（概要）13民と市町村の連携を強化し、自助・共助・３ 住民の適切な避難行動の促進

公助のそれぞれの強みを活かすことで、実効性ある避難行動に結び付くことが期待さ(１）住民の適切な避難行動の促進に向けた対応の方向性れます。参加型・体験型の防災活動や実践

激甚化・頻発化する災害の中、一人一人的な防災教育など、地域防災力の向上に積の状況に即した避難情報の発令は困難であ極的に取り組んでいる地域では、更なる防り、避難の最終判断は個人に委ねられるこ

災意識の向上と定着を図るための手段としとから、住民は、「自らの命は自らが守て、地区防災計画の作成を推進することがる」意識を持ち、主体的に避難行動をとる重要です。

ことが必要となります。こうした住民主体②災害の切迫感・臨場感を住民に伝えるの防災対策への転換は、一朝一夕に成し得ことで避難行動を後押しるものではなく、災害文化を醸成する機運

災害から一人でも多くの命を救うためにを高めていくために、粘り強く持続的に、は、災害文化を根付かせるため、これらの地域において防災に関する教育と啓発活動継続的な取組と併せ、早期に避難の実効性を続けていくことが必要です。

を高められるよう、人の行動特性を踏まえ(２）実施すべき主な取組

た、避難を促す取組も重要です。また、災①住民一人一人の「自らの命は自らが害の切迫感・臨場感が住民に伝わり、住民守る」意識の向上が危機感を持つことができるようデジタル

過去の災害において、適切な避難により技術の活用を図ることも重要です（図２参照）。

命を救えた事例を見ると、平時から防災リーダーが中心となり地域で防災活動を行うことで、住民の防災意識が向上していることから、地域の防災リーダーを育成していくことが重要です。また、地域住民が、主体的に参加型・体験型の実践的な防災活動に参加することを通じて、地域防災力の向上を図っていくことが必要です。
子どもたちへの防災教育の場面では、学校安全の推進に関する計画や学習指導要領( 図２）ＶＲ技術を用いて浸水時の様子を画像化した例※の改訂を始め、防災教育の充実が逐次図られてきたものの、一部、形骸化等も見られ４たことから、子どもたちが「自らの命は自市町村による避難情報の適切な発令らが守る」意識を身につけ、将来の地域における防災の担い手として育ってくれるよ(１）避難情報の適切な発令に向けた方向性

うに、地域と学校が連携して、実践的な防行政は、平時からの防災教育と啓発を通災教育を着実に推進していくことが重要でじて、住民の「自らの命は自らが守る」意す。

識の徹底を図るとともに、災害時には、住民が主体的な避難行動をとれるよう全力でまた、地区防災計画制度により、地域住114

■令和３年７月からの一連の豪雨災害を踏まえた避難のあり方について■支援することが重要です。特に、避難情報

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おわりにの発令は、住民の生命を守るための災害時における市町村長の重大な使命となりま

近年、豪雨災害が激甚化・頻発化していす。

ます。行政は防災対策の充実に不断の努力

こうした住民主体の防災対策への転換がを続けていきますが、住民は、突発的に発必要であることを行政がしっかりと理解し生する激甚な災害に対して、既存の防災施た上で、避難情報が適切に発令できるよ

設や行政主導のソフト対策には限界がある

う、市町村の人材育成や専門家等から市町ことを認識する必要があります。国民の一村への支援の充実を図ることにより、災害人一人が主体的に行動し、災害をどこか遠対応力を向上することが重要です。

くで起きている「他人ごと」として捉える(２）実施すべき主な取組のではなく、「わたし達」の大事な命に関①市町村における災害対応に関するわることとして捉えなければ、自らの命を理解の向上守ることは難しく、大事な命を守るため被災経験の有無などにかかわらず、市町に、平時から「わたし達」が、災害はどこ村が円滑に災害対応を行えるよう、知見をでも起こりうる身の回りにあるものとして有する人材の育成や平時からの避難情報の捉えるとともに、防災を当たり前と感じて発令基準の整備により、災害対応に関する生活に取り込む防災の日常化を通じて、理解を深めることが重要です。

「災害文化」を醸成することが大事です。

②市町村に対する技術的な支援の充実

他方で行政は、「わたし達」が災害から命市町村における災害対応力の強化に併せを守るための行動に対する支援を惜しんでて、市町村が高度で専門的な情報も踏まえはなりません。

た判断を行えるよう、専門家からの技術的本検討会における取りまとめを受けて、な助言など、市町村に対する支援の充実を住民と行政が一丸となって取組を進め、災図ることが重要です（写真１参照）。

害による犠牲者が一人でも少なくなるよう、防災意識の高い社会が実現されることが強く期待されます。

( 写真１）気象防災アドバイザーの活動の様子※（出典）※：令和3年7月からの一連の豪雨災害を踏まえた避難のあり方について（報告）参考資料１（補足説明）より

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