ISSN 2186−411X

政策と調査
第１号
2011 年（平成 23 年）3 月

目
巻頭言
〔論

次

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ ・・松本

正生・・・

１

文〕

自治体行政と世論調査―自記式調査方法の効用―・・・・・・・・・・・・・・・・・・・松本 正生・・・ ３
協働システム構造と特質 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・齋藤友之・・・２３

地域づくりへの住民参加－長野県と池田市を事例に－・・・・・・・・・・・・・・・・・・・宮﨑 雅人・・・４９
三富地域における循環型都市農業の課題
・・・・・・・・・・・・・・・・・・・江口

埼玉大学社会調査研究センター

幸治・・・５９

巻頭言埼玉大学社会調査研究センターは、2009 年 4 月に埼玉大学総合研究機構内に設置された。
当研究センターの担う役割は、教育と研究の両面にわたる。教育機能とは、社会調査士要請のための講座を立ち上げ、これをコーディネイトすることにある。社会調査士資格講座
は、(財)日本社会調査協会の認定を受けた正規の養成コースとして 2009 年 4 月より開講され、すでに多くの社会調査士を輩出している。本年９月には、世論・選挙調査研究大会を主催し、調査の方法論研究における新たなステージを提示する予定である。
研究面では、さらに、２つの役割が加わる。第１は、社会の正確な把握に基づく政策形成に寄与するために、質の高い政策資源の提供を行なうことである。証拠に基づく、いわば evidence based approach による調査研究を通じて、地域社会へ成果を還元することに他ならない。とりわけ、県や市町村など自治体の政策形成に関しては、「官学共同研究の現状と可能性―大学は自治体の政策形成にどのように貢献すべきか―(2010.9)」と題したシンポジウムを主催し、論点の整理を行ってきた。現在は、埼玉県との共同による政策研究「共助社会の構築に係る社会的企業の可能性について」や、埼玉県下の全ＮＰＯ法人に対する実態調査研究などにも取り組んでいる。
第２は、埼玉大学における社会科学系の研究拠点としての役割である。今回、本誌『政策と調査（Policy & Research）』が刊行の運びとなったことも、その成果の一つに相当しよう。本誌の発行に際しては、編集ボードに外部の有識者の協力を得ることができた。感謝に堪えない次第である。創刊号は、当研究センターの内部スタッフによる論文の掲載となったが、今後は、レフェリー制による研究紀要として、内外の研究者からの投稿を心待ちにしている。併せて、①独自の集計や加工による統計データ、および、②オリジナル調査を通じた社会の実態や人々の意識に関するデータを、随時掲載していきたい。
「継続は力なり」。堅実な実績の積み上げにより、埼玉大学社会調査研究センター、ならびに、研究紀要『政策と調査』が、社会科学系の研究拠点として一定の評価を得られるよ
う努力していきたい。
2011 年 3 月

埼玉大学社会調査研究センター長
松本

1
－1－

正生

自治体行政と世論調査―自記式調査方法の効用―
Local Government and Public Opinion Research- Effectiveness of Postal Mail Surveys -

松本

はじめに

３．他記式から自記式へ政策形成と調査

郵送調査の再評価

１．世論調査とは何か

自記式調査の効用

世論調査の定義と条件実査の方式と類型

正生

社会の変容と調査手法
４．世論調査の新手法

２．世論調査の現状

インターネット調査の特性

調査環境の劣化

インターネット調査の利用法

他記式（面接･電話）調査の限界「熟慮の世論調査（討論型世論調査）」「日銀事件」と世論調査の信憑性

まとめにかえてテーラーメイドのすすめ〔要約〕
本稿は、自治体の実施する県民・市民意識調査を取り上げ、その方法論的課題を検討する。匿
名性の高い現代社会では、人々の意識を探る方法として世論調査の役割は大きい。ところが、ライフ・スタイルや居住環境の変化にともない、世論調査の回収率は顕著な低落傾向にある。本稿
では、従来の面接法に代表される他記式調査に代わり、調査員不介在型の自記式調査の有効性を提示する。郵送法などの自記式調査は、調査を実施する側ではなく、調査対象者の都合に合わせる対象者本位の手法であり、調査員も介在しないため回答者に与えるプレッシャーも比較的少ない。実際、自記式による調査においては、高回収率と質の高い回答が得られている。自治体の意
識調査は、また、職員による手作りの「テーラーメイド調査」であることが不可欠の条件である。

This paper is to discuss methodological issues on local public opinion surveys by the municipal
government. The role of public opinion surveys is more important in modern society with higher
anonymousness of the people. However, the response rate of public opinion surveys has beenfalling significantly, as life style and residential environment of the people change. In this paper,
instead of interviewer-administrative methods as in traditional face-to-face interviews, wesuggest effectiveness of self-administrative methods in which there is no intervention by the3－3－interviewer. The self-administrative surveys as postal mail surveys are respondent-oriented
method, since there is almost no need for considering circumstances of the survey respondents.
Because there is no intervention of the interviewer in the self-administrative survey, the method
puts relatively less pressure to the respondents. In fact, we could achieve higher response rateand higher quality of the responses to the questionnaire in such self-administrative surveys. For
local opinion surveys, it is also critically important to make the survey “tailor-made” by the staff ofmunicipal government.

はじめに
政策形成と調査
自治体が政策形成の参考として、県民・市民の意見を聴取する手続きには、以下のような方法が想定される。①意識調査・アンケート、②パブリックコメント、③シンポジウム・
公聴会、④審議会(研究会)・懇話会、⑤関係者の意見聴取・説明会、⑥社会実験など(1)。
これらは、その目的と対象から、「一般的な事柄に関するもの」と「特定の課題に関するもの」とに、さらに、「県民・市民全体を対象とするもの」と「特定の利害関係者を対象とするもの」とに類別することができよう。
この小論では、①意識調査・アンケートに焦点を置き、中でも、個別の政策課題に関する調査ではなく、一般的な内容に関する調査、言い換えれば、課題の発見や世論の時系列的変化を探索する調査の手法について検討したい。一般的な意識調査である以上、通常の世論調査と同様に、調査対象も県民・市民、すなわち、人口(有権者)全体を代表することが求められる。
自治体が実施する一般型の意識調査は、社会のニーズを的確に把握し、その結果をまたフィード・バックするという、コミュニケーション・ツールとしての役割をも担っている。
こうしたコミュニケーションを機能させることにより、自治体の行政が、頼りがいのある政府として社会からあてにされる存在となり、政策の円滑な遂行が可能になるという好循環過程の現出が期待される。

１．世論調査とは何か
世論調査の定義と条件
世論調査とは、「民意の動向を捉えるための、社会調査の方法に依拠した科学的手法による調査」（松本正生，2008，ｐ.2）と定義することができよう。
4－4－

「世論調査は、その結果をもって社会全体の動向を推定するために実施される。それには、調査の対象者が人口(有権者)全体のミニチュアとなる必要がある」（松本，2003，p.10）。
対象者を場当たり的に募るのではなく、一定の科学的な手続きにしたがって抽出するからこそ、全体の傾向を把握することが可能となる。一定の手続きとは、つまり、社会の誰もが等しい確率で調査の対象に選ばれることを意味し、無作為抽出(ランダム・サンプリング)と呼ばれる(2)。
定義に加えて、世論調査には、その社会的な役割に由来した条件が付随する。調査結果の公開性である。どのような調査手法でどういう聞き方をし、その結果どれだけの回収を得たのか。「世論調査によって明らかとなる世論とは、特定の調査手法と質問方式に対する反応にほかならない。当然ながら、手法や仕方に応じて回答には相違が生じうる」（松本，2009b，p.5）。たとえて言えば、魚獲りの投網のようなもので、どのような網目の、どれくらいの大きさの網を、いつ、どこに、そして誰が投げたのかによって、獲れる魚の種類や量が左右される。回答結果は、それが導き出されたプロセス、すなわち、質問票や回収率などの品質表示付きで公表されなければならない。マス・メディアの世論調査はもちろん、自治体などの公的機関が実施する意識調査についても、条件は同様である。
内閣支持率や政党支持率でおなじみの世論調査は、新聞・通信社を主な担い手として長い間実施されてきた。世論調査の結果は、民意の指標として広く定着し、社会の関心も高い。わけても、最近の調査数の多さには目を見張るものがある。世論調査は、新聞社やテレビにとどまらず、政府や自治体、大学や民間の調査機関など、様々な組織で日常的に実施され、総数は年間に千本をはるかにこえる。ライフ・スタイルや居住環境の変化によって、人と人との関わりは希薄になった。匿名性の高い世の中では、人々の意識を探る決め手として世論調査結果の役割は非常に大きい。
ところが、関心の高まりや実施頻度の増大に反するかのように、世論調査の回収率は、
近年、顕著な低落傾向にある。世論調査のみならず、市場調査、学術調査、さらに国勢調査に至るまで、実施環境の悪化は顕著である。たとえ母集団(例えば、有権者全体)から抽出した確率サンプルによる代表性の高い調査であっても、低い回収率とそれに付随する回答
者構成の偏りがあったのでは、調査結果をもって母集団全体を推計することの妥当性に疑義が生ずる。
実査の方法と類型
世論調査の方法は、実査、すなわち意見聴取の手法に応じて、①郵送法、②留置法、③
面接法、④電話法の４つに大別される。郵送法(mail survey)とは、調査対象者に調査票を郵送し、回答を記入してもらった後、ふたたび郵送で返してもらう方法である。留置法な
いし留置回収法(leaving method)は、調査員が対象者を訪問して調査票の回答を依頼し、後日、記入済みの回答を受け取りに行く方法に相当する。なお、対象者にあらかじめ調査票を郵送し、記入済みの調査票のみ受け取りに行く方法や、それとは逆に、最初は対象者を5－5－

訪問し回答を依頼するものの返信用封筒を託して送り返してもらうといった、郵送と留置の混合手法も存在する。面接法(interviewing method)は、個別面接聴取法ないし戸別訪問面接法とも呼ばれ、調査員が、調査対象者宅を訪れ、対象者本人と会い、口頭で質問して回答を記入するという方法である。そして、電話法(telephone survey)とは、調査票ないしはコンピュータ画面に表示された質問にもとづいて、調査員(オペレーター)が調査対象者との電話による問答を通じて意見聴取する方法である。
世論調査の対象者が社会全体の縮図として代表性を有するかどうかは、抽出台帳が何であるのかに大きく依存する。たとえば、有権者 2,000～3,000 人を対象とする通常の世論調査では、母集団(有権者全体)を網羅的に捕捉しうる有権者名簿（永久選挙人名簿）に基づいてサンプリングが行われるので、選ばれた標本（対象者）の代表性が確保される。面接法
や留置法、郵送法などは、対象者の抽出後の意見聴取、すなわち実査方法の類型に相当するがゆえに、代表性の問題に留意する必要は生じない。しかしながら、電話法やインター
ネット法、わけても、最近、新しい手法として広く採用されつつあるインターネット調査
については、仮に有権者名簿から対象者を抽出したとしても、この名簿に基づいてインタ
ーネットユーザーを捕捉するすべがない。それゆえ意見聴取を行ない得ないという問題が存在する。加えて、インターネットユーザー（ないしパソコンユーザー）自体が、人口全体を代表していないという本質的な限界も付随する。したがって、インターネット調査は、
今のところ世論調査のカテゴリーには含まれず、呼称も「アンケート」や「調査」が使用されている。
なお、実査の手法のうち、面接法と電話法については、対象者本人が回答を記入(ないし入力)するのではなく、調査員やオペレーターが回答を聞き取り、調査票に記入(入力)する
ため、「他記式」と定義される。一方、郵送法と留置法は、調査票への回答記入は対象者本人が行なうため、「自記式」と呼ばれる。したがって、インターネット法(Ｗｅｂ法)も、この点にかんしては自記式に該当する。

２．世論調査の現状
調査環境の劣化
日本の場合、各種の世論調査は、長い間、面接法によって実施され、世論調査とは面接によるものという前提が存在してきた。調査員が対象者と対面し、質問票と回答カードを用いて意見の聴取を行なう面接法は、他の方法に比べて、得られた結果の信憑性、すなわ
ち、回答データの質が最も高い方法として定着してきた。
たとえば、面接法は通例 70～80%程度の回収率が見込めるため、回収標本の回答結果をもって一般的な傾向を推定することの妥当性が確保される。一方、郵送法などの自記式は、
実施数こそ多いものの、30～40%の回収率が経験的な事実となっているため、回収標本の代表性に留保を付けざるを得なかった。
6－6－しかしながら、社会の環境条件の変化は、面接調査結〔表１〕
面接調査の回収率（年平均値）

果の代表性をいつまでも担保し続けてはくれなかった。
〔表１〕を参照されたい。これは、朝日、読売、毎日の各
新聞社の全国世論調査における回収率（年平均値：実施された調査ごとの回収率の総合計を、当該年の実数回数で割った単純平均値）を示している。面接世論調査の回収率はかつて、80%を上回るものだった。1970 年代、80
年代と比率は徐々に低下していくが、特に 90 年代の落
ち込み度合いは顕著で、60 パーセント台が日常化している。
2000 年代に入ると、朝日、毎日の定例調査が電話方式（ＲＤＤ方式）に変わったため、面接方式を続ける読売
新聞社の数値のみが該当する。同社世論調査部の寉田知久氏の作成による〔表２〕で確認してみよう。
「70%を割り込んだ後は、70%台に回復することはなく、2000 年に65.2%、2005 年に 60.8%と、次第に低下する。2006 年には 59.6%と初めて６割を切った。
2007 年も 59.6%で、低落傾向に歯止めがかかっていない」（寉田知久，2008，p.7）。さらに、ＮＨＫが 1973 年以降５年間隔で実施する継続調査（「日本人の意識調査」：面接方式、対象者数
5,400 人）の時系列結果も、1973＝78.1%，78＝78.5%，
83＝75.3%，88＝71.4%，93＝70.6%，98＝67.1%，2003＝61.5%，2008＝57.5%と、同様の軌跡を示している（ＮＨＫ放送文化研究所，2010ｂ）。
現在、「日本の住居環境におface to face で相対しないことを前提としている」（松本，2008，p.2）。調査回答の回収
不能理由の推移をみると、その大半を占める「留守・不在」と「拒否」のうち、近年は後者が大幅に増加し前者を凌駕するにいたった（寉田，同，p.11）。
個別(戸別)訪問方式の面接調

朝日
87.0
86.0
85.0
85.0
86.0
85.3
86.0
86.0
87.3
88.0
85.0
85.0
87.5
86.0
85.7
84.3
85.3
85.0
83.6
83.3
82.6
80.8
79.4
78.4
81.0
78.0
79.4
77.7
77.0
77.8
76.6
77.3
76.2
77.2
75.0
74.3
71.8
70.5
71.0

読売
85.0
84.3
85.0
85.0
77.3
78.0
77.0
80.0
79.0
80.0
80.0
79.0
77.7
74.0
72.8
72.0
71.2
70.8
72.2
75.4
75.0
74.0
74.8
74.1
73.1
71.9
71.2
71.3
71.2
68.8
67.7
68.0
66.3
65.9
65.6
65.2
64.3

毎日
80.5
82.0
80.0
79.5
79.0
74.0
75.0
72.0
74.0
75.7
74.5
75.0
74.0
74.5
75.3
71.0
75.7
77.3
77.7
76.0
77.2
75.0
74.0
75.7
75.3
74.0
75.3
72.5
72.8
71.7
68.5
73.3
72.3
67.0
66.7
64.0
67.0
-

松本正生（2003）より引用〔表２〕 読売新聞面接調査の回収率

けるオートロックやインター
フォンの標準化は、人と人とが

1963年
1964年
1965年
1966年
1967年
1968年
1969年
1970年
1971年
1972年
1973年
1974年
1975年
1976年
1977年
1978年
1979年
1980年
1981年
1982年
1983年
1984年
1985年
1986年
1987年
1988年
1989年
1990年
1991年
1992年
1993年
1994年
1995年
1996年
1997年
1998年
1999年
2000年
2001年

1978 年
1979 年
1980 年
1981 年
1982 年
1983 年
1984 年
1985 年
1986 年
1987 年
1988 年
1989 年
1990 年1991 年
1992 年

回収率（年平均）
74.0
72.8
72.1
71.2
71.2
72.0
75.6
74.9
74.1
74.9
74.0
73.3
71.8
71.1
71.1

1993 年
1994 年
1995 年
1996 年
1997 年
1998 年
1999 年
2000 年
2001 年
2002 年
2003 年
2004 年
2005 年
2006 年
2007 年（％）
回収率（年平均）
71.1
68.8
67.8
67.8
66.3
65.9
65.6
65.2
64.3
63.8
62.7
62.1
60.8
59.6
59.6

寉田知久（2008）より引用

7－7－

査に 60%を上回る回収率を期待するのは、もはや酷なことかもしれない。
他記式（面接・電話）調査の限界
回収率の低下がもたらす深刻な問題は、未回収者（調査不能層）の増加が非ランダム現象として生ずることにある。仮に、回収率の増減がランダム現象を伴うのであるならば、回収率が何パーセントかにかかわりなく母集団のミニチュアが確保される。しかしながら、未回収分が特定の層に集中することによって、回収標本の母集団に対する代表性に偏りが生じ、ひいては回答結果にも相応のバイアスがかかってしまうのである。
先の読売新聞社の回収率の推移を、デモグラフィック（人口統計的）属性にブレークダ
ウンした〔表３〕を参照していただきたい。年齢別回収率を見ると、各年代共通の低下傾向の中でも、特に 20,30 代の若年層の落ち込み方が顕著であることがわかる。1980 年代末とこ
こ 2,3 年とを比較すると、この 20 年間で、70 代の 10 ポイントに対し 20,30 代は 20 ポイ
ント以上も減少しており、回収率の絶対値もすでに 50%を下回っている。
〔表３〕 読売新聞面接調査：属性別の回収率（毎年 3 月調査の数値）

1987 年
1988 年
1989 年
1990 年1991 年
1992 年
1993 年
1994 年
1995 年
1996 年
1997 年
1998 年
1999 年
2000 年
2001 年
2002 年
2003 年
2004 年
2005 年
2006 年
2007 年

男性
70.1
69.4
70.7
67.6
66.6
67.4
65.3
67.3
61.3
65.0
62.5
60.1
62.7
61.4
60.2
61.9
59.4
59.1
57.2
58.9
55.7

女性
76.4
77.4
77.4
75.7
73.2
70.7
70.7
72.7
68.0
70.8
68.3
67.0
67.6
67.5
69.2
67.1
63.5
62.3
62.4
61.9
60.4

20 歳代
64.1
67.6
66.5
60.5
59.0
62.2
58.8
63.5
53.9
59.0
59.7
57.8
53.2
49.5
55.8
54.8
46.8
49.2
46.6
49.3
46.7

30 歳代
71.1
69.6
73.6
70.5
72.4
65.3
65.3
67.2
63.9
66.5
64.4
56.2
61.0
60.7
57.6
54.8
56.3
51.4
51.5
50.2
49.1

40 歳代
72.8
73.5
75.2
73.9
68.2
70.5
68.3
68.8
64.6
68.7
63.2
64.3
63.6
66.2
59.4
65.3
61.3
63.8
57.9
61.6
55.2

50 歳代
75.4
73.9
76.1
76.2
74.4
70.0
71.9
70.7
67.1
69.3
64.7
64.9
65.9
66.4
66.8
68.4
63.0
61.3
61.8
60.4
59.5

60 歳代
82.7
80.4
78.1
74.5
74.8
72.6
72.0
76.3
70.3
73.5
70.6
70.0
76.7
71.9
73.4
72.6
70.6
70.2
71.1
69.4
67.5

（％）
70 歳以上
81.9
84.8
77.3
81.6
73.8
81.9
77.2
79.6
73.1
72.5
75.4
73.6
77.0
75.9
79.3
72.2
70.4
70.9
68.5
71.1
71.4

寉田知久（2008）より引用

ＮＨＫの「日本人意識調査」結果を、同様に社会的属性単位に細分化すると、〔表４〕の通りで、やはり若年層における回収率の低落傾向を確認することができる。20,30 代は、ここのところ 50%を下回り、20 代前半の男性については 40%を切っている。ここで、読売新聞
社の 2007 年 3 月の全国調査結果にかんして、計画標本、回収標本、それぞれにおける性別、年代別の構成を国勢調査と比較した〔表５〕を参照されたい。回収標本の構成を国勢調査のそれとを見比べると、40 代以下と 50 代以上を境に、前者が過小に代表され、後者が過剰に代表されていることが判明する。
8－8－

〔表 4〕ＮＨＫ面接調査（「日本人の意識」調査）：属性別の回収率

男 性

全 体
20 代
30 代
40 代
50 代
60 代
70～
20 代
30 代
40 代
50 代
60 代
70～

女 性

第1回
(1973)
78.1
65.8
73.5
80.7
79.9
79.7
77.2
76.3
84.6
86.2
81.2
82.1
68.4

第2回
(1978)
78.5
62.9
75.8
78.2
79.8
78.7
72.8
75.1
85.7
85.0
87.4
80.0
75.6

第3回
(1983)
75.3
55.5
67.3
70.1
80.0
82.9
75.6
67.7
82.8
84.0
82.2
83.4
73.9

第4回
(1988)
71.4
55.4
61.8
68.1
70.7
83.8
70.2
62.8
80.4
78.0
74.2
84.2
68.7

第5回
(1993)
70.6
55.2
65.2
68.3
71.3
78.0
74.7
60.2
75.3
78.1
79.1
79.9
69.8

第6回
(1998)
67.1
46.0
57.9
63.3
67.8
75.8
74.9
53.9
71.7
74.0
79.7
76.9
74.9

第7回
(2003)
61.5
41.8
48.1
51.1
66.4
68.4
74.1
44.1
59.1
69.5
72.8
76.1
67.2

（％）
第8回
(2008)
57.5
39.1
44.2
49.5
57.6
65.7
67.8
40.9
55.3
63.8
68.0
72.7
60.6

ＮＨＫ放送文化研究所（2010）をもとに作成

今度は、同じく読売新聞社 〔表５〕読売新聞面接調査：性・年代別構成比（2007 年 3 月調査）（％）

の世論調査結果で、都市規模
別回収率の推移を見てみよう。
〔表６〕のように、「町村」→「小都市」→「中都市」→「大都市」の順できれいに比率が減少している。朝日新聞（2006
年 1 月 3 日付朝刊）の「面接

男性
女性
20 歳代
30 歳代
40 歳代
50 歳代
60 歳代
70 歳代

2005 年国勢調査
実数
構成比47,678,599 人
49.2
49,178,343 人
50.8
15,630,647 人
16.1
18,490,638 人
19.1
15,806,457 人
16.3
19,051,663 人
19.7
15,977,239 人
16.5
11,900,298 人
12.3〔表６〕読売新聞面接調査：都市規模別の回収率

調査結果の回収状況を都市規模別に比較すると、読売と同様の傾向が存在し、大都市の51%に対し町村の 68%と標本回収の偏りが大きいことがわかる。
面接調査の世論には、超高齢社会の現実をこえて、若年層よりも高年層の声が、都市部よりも地方の意見が必要以
上に大きな比重を占めていると言えよう。
調査不能による未回収分の

回収標本
実数
構成比
847
48.7
894
51.3
193
11.1
275
15.8
277
15.9
360
20.7
361
20.7
275
15.8

寉田知久（2008）をもとに作成

調査詳報」によれば、同社が2005 年 12 月に実施した全国

計画標本
実数
構成比
1550
51.7
1450
48.3
458
15.3
570
19.0
475
15.8
585
19.5
512
17.1
400
13.3

1987 年
1988 年
1989 年
1990 年1991 年
1992 年
1993 年
1994 年
1995 年
1996 年
1997 年
1998 年
1999 年
2000 年
2001 年
2002 年
2003 年
2004 年
2005 年
2006 年
2007 年

大都市
64.1
63.1
68.6
65.9
60.6
61.4
56.4
60.6
53.6
59.7
56.1
56.4
56.2
55.6
60.0
56.1
50.1
52.6
49.9
54.9
51.1

中核都市
―
―
―
―
―
―
―
―
―
―
―
―
―
―
65.4
65.9
64.3
60.1
58.5
62.1
55.3

（毎年 3 月調査の数値） （％）
中都市
小都市
町村
73.1
77.4
78.4
73.9
75.9
80.5
74.0
74.1
79.6
70.5
78.0
75.0
70.7
71.1
76.5
68.1
71.0
76.6
70.0
71.8
73.5
70.6
74.8
74.5
64.9
70.1
71.4
69.7
69.9
71.7
67.5
67.4
69.8
63.0
67.2
69.6
65.0
65.6
74.1
63.7
70.1
70.2
61.4
66.9
71.2
63.6
65.7
71.9
60.7
64.8
69.4
58.0
62.5
71.6
60.6
63.9
68.3
59.8
62.5
65.9
61.0
60.8
67.0

＜注＞大都市＝東京 23 区と政令指定都市，中核都市＝人口 30 万人以上の市，中都市＝人口 10 万人以上 30 万人未満の市，小都市＝人口 10 万人未満の市，町村＝町
村．2000 年までの中都市は，人口 10 万人以上の市．

増大が、回答者の構成比に偏寉田知久（2008）より引用

9－9－

りを生じさせている問題は、電話調査、とりわけ、現在、マスコミ世論調査において圧倒
的なシェアを占めるＲＤＤ方式の電話調査の場合、面接調査以上に深刻である。たとえば、
面接調査結果とＲＤＤ調査の性別、年齢別構成比を国勢調査と比較した寉田氏作成のデー
タを〔表７〕に引用すると、「若年層、とくに最も若い 20 歳代は、国勢調査では全体の 16%を占めているが、面接方式における回答者での 20 歳代の比率は 10～11%、ＲＤＤ方式ではさらに低下し 6～8%にとどまっている」（寉田，2008，p.11）。社会の実態に比べて 20 代の声は、半分はおろか 3 分の 1 近くにまで圧縮されている。
〔表７〕読売新聞：面接調査とＲＤＤ調査の性・年代別構成比

男性
女性
20 歳代
30 歳代
40 歳代
50 歳代
60 歳代
70 歳以上不明

2005 年
国勢調査
49.2
50.8
16.1
19.1
16.3
19.7
16.5
12.3

2004 年 5 月
面接
ＲＤＤ
48.0
49.0
52.0
51.0
11.1
8.4
14.7
18.8
18.4
18.9
21.6
20.0
20.3
17.4
13.9
16.5
0.1

2004 年 6 月
面接
ＲＤＤ
46.2
46.5
53.8
53.5
10.9
7.5
14.9
19.2
16.8
16.2
22.6
19.7
21.2
18.7
13.5
18.4
0.3

2005 年 8 月
面接
ＲＤＤ
47.9
41.4
52.1
58.6
10.0
6.5
13.8
16.0
15.9
17.6
21.9
19.3
22.6
22.2
15.8
18.4
0.1

（％）
2006 年 7 月
面接
ＲＤＤ
48.6
41.6
51.4
58.4
11.3
6.0
15.2
16.2
15.5
16.1
21.2
20.5
20.9
22.0
15.8
19.1
0.1

寉田知久（2008）より引用

このことは、さらに、もう一つの課題を想起させる。調査結果を補正することの是非である。通常、世論調査の結果にかんしては、性別、年齢などの構成を国勢調査の構成に合わせることが多い。ただ、これは「各人の意見や意識の相違を、性と年齢の相違にだけ還元させる方法に過ぎない」（松本，2003，p.159）。言い換えれば、補正には「『回答が得られた者』と『回答を得られなかった者』の意見分布はかなり異なる可能性が想定されるにもかかわらず、前者の意見分布を後者の分にまで拡大してしまう危険性すらある」（吉野諒三，2002，p.68）(3)。
しかしながら、これだけ回収率が低下し、若年層のように、調査に回答してくれない人たちの方が回答してくれる人たちよりも多いとなると、ナマの数値をそのまま使用することの妥当性が問われざるを得ない。だが、調査不能者の意識が把握できない以上、調査結果の客観性や信頼性を担保する方法は、回収率を向上させるという地道なこと以外には存在しない。
世論調査結果については、「誤差」という表現が日常的に用いられているが、「測定値としての世論調査結果が有するのは、検証し得ない『偏り』や『ゆがみ』であって、手続き的な『誤差』だけではない」（松本，同，同頁）。
「日銀事件」と世論調査結果の信憑性
マス・メディアによる世論調査を中心に、面接法の現状を確認してきたが、ここで、政府の実施する世論調査を取り上げてみよう。政府の面接世論調査については様相が若干異10－10－なる。〔図１〕は、同じく寉田知久氏がまとめたグラフで、読売新聞社の全国世論調査と内閣府が毎年実施する「外交に関する世論調査(面接方式、対象者数 3,000 人)」の回収率の推移を示している。読売新聞社の数値が、全体を通じて緩やかに低下し続けているのに対して、内閣府の比率は、「95 年から 2004 年にかけては 70%前後の水準を維持し続けている。ところが、2005 年の回収率 58.5%で、2004 年(68.9%)に比べて 10.4 ポイントも急落した。ちな
みに、読売新聞の 2004 年から 2005 年にかけて年平均回収率の低下幅は 1.3 ポイントである」（寉田，2008，p.7）。
〔図１〕読売新聞世論調査と政府世論調査の回収率（ともに面接調査）
90.0

読売新聞と政府世論調査の回収率の比較
80.0

70.0

60.0

読売新聞(年平均)
政府(外交に関する世論調査)

92
年
93
年
94
年
95
年
96
年
97
年
98
年
99
20 年
00
年
01
年
02
年
03
年
04
年
05
年
06
年
07
年

19
78

年
79
年
80
年
81
年
82
年
83
年
84
年
85
年
86
年
87
年
88
年
89
年
90
年
91
年

50.0

寉田知久（2008）より引用

2005 年と言えば、同年４月から個人情報保護法が全面施行されたため、回収率の急落については、同法の影響、すなわち、社会の世論調査に対する受け止め方の変化が原因であるとする説明や解釈が一般化している。しかしながら、この年は、政府の世論調査の信頼性を揺るがす問題、いわゆる「日銀事件」が発生した年でもある。日本銀行が実施した「生活意識に関するアンケート調査」において、回収回答の約３分の１が、対象者以外が答えるなどの不正データであることが発覚した事件である。加えて、内閣府による「地域再生」、「食育」をそれぞれテーマとする全国面接調査についても、回収数の４分の１程度で調査員によるメーキングなどの不正が行われていたことも判明する。原因はいずれも、委託先の調査会社の実査管理の問題であったが、重要な点は、この事件を契機に、政府の世論調査の入札条件から「回収率 70%の確保」という基準が外されたことである。
〔図１〕における読売新聞社の比率の推移からみて、05 年の「外交世論調査」回収率の急落は、このことの影響が大きいと思われる。
「70%」という入札条件がなくなったことが回収率の低落に直結しているのだとすれば、
11－11－

「外交世論調査」結果にみられるように、90 年代後半から 2000 年代半ばにかけての 10 年間余にわたり、政府の世論調査の回収率が常に 70%ラインを示していることは、あらためて調査結果の信憑性に疑義を生じさせる。かつて「80％」だった入札基準が、90 年代に「70%」へと引き下げられたことを考え合わせると、70 年代末から 80 年代にかけて回収率が 80%水準で安定しているという傾向も気にかかるところではあろう。
なお、「日銀事件」を契機に政府の世論調査の入札からは「回収率 70%」の用件が外されたが、政府系外郭団体や自治体の世論調査においては、依然として回収率基準が設定されていることが多いようである。マスコミ各社の世論調査における回収実績や、筆者の調査実感からして、現在の面接世論調査に 70%の回収率を求めることは、社会常識を逸脱していると言わざるを得ない。ややデリケートな話に立ち入るが、「日銀事件」以降、調査員によるメーキングのチェックをきちんと行ないながら回収率を維持するための方法として、
代替サンプルによる補充が一般化しているように思われる。つまり、たとえば対象者数
3,000 人を前提とする場合、あらかじめ 1.5 倍の 4,500 人あるいは 2 倍の 6,000 人を抽出しておき、代替サンプルの水増によって回収率を確保するという手法にほかならない。これでは、外見的には 70%という回収率であっても、回答を取りやすい人、答えてくれやすい
人を積み重ねているに過ぎず、かえって偏りを増幅させることにつながる可能性がある。

３．他記式から自記式へ郵送調査の再評価
先にもふれたように、郵送調査はこれまで、実施されることが多いにもかかわらず、重要な手法として認められてはこなかった。郵送調査の効用を提唱する朝日新聞社世論調査センターの松田映二氏によると、その理由として、「『回収率が低い』『代理回答が多い』という回収票の代表性の問題、さらに『調査期間が長い』ことによる回答への影響や運用の問題、そして、『無記入や多重回答が目立つ』という調査員がいない自記式調査ゆえの管理の難しさの問題が指摘されてきた」ことなどが考えられる（松田映二，2008，p.17）。
確かに、郵送調査に対する、回収率の低い「お手軽調査」という評価は、今でも根強い。
たとえば、内閣府（内閣府大臣官房政府広報室）の発行する『全国世論調査の現況』の平成 21 年版によると、2008(平成 20)年 4 月～2009(同 21)年 3 月の１年間に、都道府県や市町村を中心に全国で 1,218 本の世論調査が実施されているが、そのうち郵送調査は 881 本
で７割を上回る。一方、回収率については、50%未満が 460 本と全体の６割近くを占め、中には 30%を下回るものさえ存在する。実施数こそ 70 本と少ないものの、面接調査の 50%
未満がわずか 2 本に過ぎないのとは対照的な結果となっている(4)。
しかしながら、近年、従来の郵送調査の常識やイメージを一掃する実績と知見が相次いでいる。朝日新聞社では、すでに 2004 年から報道目的の郵送法による全国調査が実施されており、09 年までに 12 本を数える。注目すべきはその回収率で、平均で 70%台、とりわ
12－12－け最近の 08 年と 09 年の４本にかんしては、78%,77%,79%,74%と 70%台の後半を得ている。松田氏も強調するように、全国規模の世論調査で 8 割近くの回収率を維持しているという事実は、「世界的にも希有な」ことである。
朝日新聞社だけでなく他社でも郵送調査に取り組む事例が増加しており、いずれも高回収率が報告されている。たとえば、ＮＨＫでは、2008 年に面接、配付回収、郵送の三種類の全国調査を同時に実施するという実験を行ったが、その際の回収率は面接法が 54.1%にとどまるのに対して、自記式の郵送法は 68.5%、配付回収法が 70.6%と、いずれも高い回収率を得ている（ＮＨＫ放送文化研究所，2010ａ）。ＮＨＫは、さらに、2010 年にも「日本人とテレビ」と題した郵送法による実験調査を３本試みている。３本の調査の回収率は、それぞれ 67.5%,67.7%,67.3%で、郵送調査は非常に安定した方法であることを確認できる（村田ひろ子・小野寺典子，2010）。郵送調査結果を紙面化する動きは、全国紙だけでなく地方紙にも広がっており、調査の実務に関わるプロパーの間では、郵送調査の効用はもはや周知の事実となっている(5)。
高回収率は、回収標本の構成にも好影響となって反映する。先の朝日新聞社の郵送調査結果(05年,07年)を、性・年齢別に比較した松田氏による〔表８〕を参照されたい。国勢調査と比べ、面接、郵送双方とも偏りは確認されるものの、郵送調査の方が20代の比率が高い分、全体にバランスのとれた構成になっている。回収率の上昇した最近の調査(08年,09年)については、〔表９〕のように、20代の比率が上昇し全体の年齢構成がさらに国勢調査値に近似す〔表８〕朝日新聞 ： 性・年代別構成
全 体
男 性
女 性
無記入
20 代
30 代
40 代
50 代
60 代
70～
無記入

面接
1762
883
879

（’05.12）

郵送
2124
964
1143
17
236
330
371
437
383
351
16

50%
50%
0%
10%
16%
13%
22%
18%
20%
0%

178
289
228
393
315
359

（’05.12）

郵送
2166
954
1139
73
246
338
349
430
371
361
7

45%
54%
1%
11%
16%
17%
21%
18%
17%
1%

（’07.4）

国勢調査（’05 年）

44%
53%
3%
11%
16%
16%
20%
17%
17%
3%

48%
52%
15%
18%
15%
19%
16%
18%

松田映二（2010）をもとに作成〔表９〕朝日新聞郵送調査 ： 性・年代別構成
全 体
男 性
女 性
無記入
20 代
30 代
40 代
50 代
60 代
70～
無記入

郵送
2336
1019
1298
19
274
389
376
461
380
439
17

（‘08.3）
44%
56%
1%
12%
17%
16%
20%
16%
19%
1%

郵送
2300
1045
1234
21
272
367
362
434
399
450
16

（‘08.7）
45%
54%
1%
12%
16%
16%
19%
17%
20%
1%

郵送
2377
1066
1289
22
289
360
385
440
436
450
17

（‘09.3）
45%
54%
1%
12%
15%
16%
19%
18%
19%
1%

松田映二（2010）をもとに作成

13
－13－

る。都市規模別で検〔表10〕朝日新聞 ： 都市規模別回収状況

討した〔表10〕にお面接調査 （ 2005 年 12 月 ）いても、回収標本の政令指定都市と東京 23 区
有権者 10 万人以上の市
その他の市
町村
全体

偏りは、面接調査に比べ郵送調査の方が明らかに少ない
ことがわかる。
筆者は、 (財)明るい選挙推進協会が2009年1～2月に実施した「若い有権者の意識調査」にかんして、調査の企画・実施および調査結果の分析に参画した。当該研究では、各有効回収率
51%
57%
63%
68%
59%

有効回収構成21%（367）
35%（613）27%（477）
17%（305）1762

標本構成
24%（ 724）
36%（1072）
25%（ 753）
15%（ 451）
3000

郵送調査 （ 2005 年 12 月～2006 年 1 月 ）各有効回収率
政令指定都市と東京 23 区
67%
有権者 10 万人以上の市
70%
その他の市
73%
町村
74%
全体
71%

有効回収構成23%（488）
36%（755）
26%（547）
16%（334）2124

標本構成
24%（ 724）
36%（1072）
25%（ 753）
15%（ 451）
3000

郵送調査 （ 2007 年 4 月～5 月 ）各有効回収率
政令指定都市と東京 23 区
73%
有権者 10 万人以上の市
70%
その他の市
75%
町村
69%
全体
72%

有効回収構成25%（542）
37%（796）
28%（607）
10%（221）2166

標本構成
25%（ 740）
38%（1131）
27%（ 807）
11%（ 322）
3000

松田映二（2010）をもとに作成

全国の16歳～29歳の 男 女 3,000 人 ( 若〔表11〕明推協者調査)と同じく全性別

国の20歳以上の有年齢

男性

権 者 3,000 人 ( 有 権者調査)を対象に、２本の郵送調査を女性実施した。各調査の回収率と年齢別の回答者構成および

若者調査：対象者と回答者の構成
対象者数ある。有効回収率は、回収率（％）

16～19 歳

290

204

70.3

20～24

568

365

64.3

25～29

657

402

61.2

16～29

1,515

974

64.3

16～19

358

283

79.1

20～24

524

349

66.6

25～29

603

441

73.1

16～29

1,485

1,078

72.6

3,000

2,053

68.4

全体

回収比率は、〔表11〕と〔表12〕の通りで

回答者数

明るい選挙推進協会（2010）より引用〔表12〕明推協(構成比率)

回収率(％)

20～29 歳436

(14.5)

293(13.2)

67.2

有 権 者 調 査 が

30～39

505

(16.8)

339(15.2)

67.1

74.2% と な っ て お

40～49

491

(16.4)

364(16.4)

74.1

50～59

531

(17.7)

416(18.7)

78.3

60～69

537

(17.9)

444(19.9)

82.7

論調査の現況』で紹

70～

500

(16.7)

356(16.0)

71.2

介した同時期の政全3,000(100.0)2,226(100.0)74.2

若者調査が68.4%、

り(6)、先に『全国世年齢有権者調査：対象者と回答者の構成

体

対象者数

(構成比率） 回答者数

府系公共機関の郵明るい選挙推進協会（2010）より引用

14
－14－

送調査に比べ、極めて良好な成績であった。面接調査と比較した場合も、たとえば明るい
選挙推進協会が実施した過去２回の若者意識調査の回収率（1988年＝67.5%，1998年＝66.1%）を上回っている。とりわけ、若者調査結果における10代後半の未成年者の回収率の高さは注目に値しよう。さらに、有権者調査結果の年代別回収率を見ると、「特定の年代における偏りは存在せず、全年代にわたってバランス良く回収され、対象(計画)サンプルのラ
ンダム性のみならず、回答結果についても相応の代表性を担保しうることが示唆される」(明るい選挙推進協会，2010，p.9)。〔表７〕で確認したように、現在、マスコミの世論調査方法
として一般化している電話（ＲＤＤ）調査の場合、全回答者中の20代の割合が6%程度にとどまることを考慮すると、20代の回答者比率が13%強を占めるという結果は特筆すべきだ
ろう。
郵送法は、調査票を郵送することで、オートロックやインターフォンの壁を越えて、あるいは携帯電話や非通知表示といったハードルを越えて、直接本人にリーチすることができる。社会の変化や変質に対応するカバレッジの良い調査手法として、郵送調査が再評価される所以である(7)。
自記式調査の効用
郵送法は、高回収率が確保されるという量的な側面にとどまらず、調査回答の質にも好影響をもたらす可能性を秘めている。回収率の他に、回答条件や回答内容などをも加えて、郵送調査の特性を総合的に検討すると、これまで郵送法のマイナス面とされてきた点が、現在ではかえってプラスに反転していることに気付かされる。たとえば、調査員が介在しない自記式調査であるため、個々人の回答条件の均質性が確保できないこと、対象者本人が回答したかどうかを確認できないことなど、いわば「回答者任せ」の限界がそれに相当する。これらのデメリットは逆に、調査員が介在しないために対象者のプライバシーが確保されること、面接や電話と違ってこちらから押し掛けていかないので、回答者の都合で回答することができホンネを聞き取れること、さらには不在がちな人からも回収することができることなどのメリットに転化される。
郵送法と面接法とを比較検証した結果からは、調査員が介在しない自記式と介在する他
記式では「社会的望ましさ(social desirability)」や「微妙さ(sensitive)」にかかわる質問で回答に差異が生ずることが確認されている。朝日新聞社の松田氏によると、「生活満足度」
や「生活水準」の質問にかんして、「見知らぬ調査員に自分の生活の満足度合いを聞かれる
面接調査では、内情はともかく『まあ満足』と答える人が多かった」という（松田，2008，p.28）。これは「調査員がいれば、『自分の生活のことを突っ込まれたくない』とか『自分の生活に不満を持っていることは社会的に望ましくない』ため、つい満足と答えてしまうモード効果を端的にとらえた事例であ(り)」（松田，同，同頁）、「『社会的望ましさ』など調査員バイアスを避けたい質問は郵送調査がよい」（松田，同，p.35）ことを示している(8)。
ＮＨＫが実施した郵送法と面接法の比較研究においても、そのまとめとして、
「個人面接
15
－15－

法で『社会的に望ましい』選択肢が選ばれやすいことがある。調査主体にかかわる質問では、個人面接法で、調査主体が“期待しそうな”回答が選ばれやすいことがある」（村田・小野寺，2010，p.69）と指摘されている。このことは、郵送調査が調査テーマの影響を受けない安定した方法であることをも示唆している。
ＮＨＫの郵送－面接比較研究では、さらに、「無回答は、全体的に郵送法のほうが少ない」（同，同頁）という注目すべき傾向も指摘されている。従来、調査員が対象者と相対し、一問ずつ順番に読み上げ回答を求める他記式(面接)に比べ、回答環境がすべて対象者任せで一切コントロールのきかない自記式(郵送)は、無回答や不完全回答の多い調査方法であるとされ続けてきたが、それとは全く正反対の知見が確認されたことになる(9)。
先の松田氏は、「郵送調査の回答の質は高い」（松田，同，p.33）と結論付けた上で、次のように強調している。「調査員に訪問されること、調査員から電話がかかってくること、このいずれもが調査体験のない対象者にとって不安なことなのである。こうした見知らぬ人の訪問や電話を嫌うのは、振り込め詐欺や殺人など犯罪の多発や、近所づきあいの減少など人間関係の変化の影響が大きいと考えられる。こうした環境の中で、郵送調査は対象者に抵抗感を与えることなく調査票を見てもらえる重要な手法として再認識されるべきである」（松田，同，p.35）。自記式調査はプレッシャーが少なくて、対象者の側が優位に立つことができる方法だということが示唆されよう。調査員が介在しないことの利点はさらに、調査票に対象者のナマの回答が直接反映されるので、一つ一つの個票回答の情報的価値が高いということもあげられる。調査員やオペレーターが書き込んだ他記式の間接的回答からは読み取れない、やや大げさに言えば、回答者の息づかいのようなものが伝わってきて、非常に勉強になることが多い。作成した調査票や質問にかんする善し悪しの判断材料として、郵送調査の個票の検証は大事な作業である。
社会の変容と調査手法
朝日新聞社では、2005 年と 2007 年に実施した２回の世論調査において、面接、電話、郵送、インターネットの４つの調査方法を列挙し、それぞれについて、「答えやすい」・「答えにくい」・「どちらともいえない」のいずれかを選択してもらう質問を採用している。その結果、面接、電話の他記式を「答えやすい」とした比率が 5～7%に過ぎなかったのに比べて、郵送は 80%以上が「答えやすい」としており、インターネットを「答えやすい」とする割合は約 30%であった。
筆者が参画した埼玉県・埼玉大学政策研究会が、さいたま市民を対象に 2002 年に実施した世論調査でも、面接、電話、郵送、インターネットの４種類の調査のうち「一番答えやすい方法」を選択してもらう質問を試みている。結果は、やはり、朝日新聞社と同様、郵送をあげる人が 67.8%と圧倒的に多く、インターネット 15.4%、面接 5.4%、電話 3.7%の順であった（埼玉県･埼玉大学政策研究会，2003）(10)。
対象者との適度な距離を保ち、先方の都合にゆだねる相手本位の郵送調査は、その「答16－16－えやすさ」ゆえに、調査に対する比較的良好な反応を得て、高い回収率と本音ベースの回答を獲得できるのであろう。逆に言えば、face to face はおろか voice to voice の関わりさ
え希薄になりつつある昨今の社会の状況からして、調査を依頼する側が相手方に押し掛けて行き、先方の時間を切り取るかたちで回答を求める他記式調査が敬遠されるのは、至極自然なことと言えるだろう。
これまで、一般的な傾向として郵送調査の回収率が低位であり続けてきたのも、「低回収率」を定説ないし前提とした安易なやり方に終始してきたことが原因であるように思われる。調査(質問)票のボリュームひとつ取ってみても、聞きたいことを山盛りに詰め込んだ冊子スタイルの調査票が採用され続けてきたことを想起して欲しい。調査対象者のことは念頭に置かずに、ひたすら調査を行なう側の都合で実施していることは明らかであろう。
郵送調査には、残された最後の課題として、本人確認ができないという限界が存在する。
有効回答の基準をどのように設定するのかという問題は、確かに扱い方が難しい。ただ、実査の場面では毎回、少なくとも答えてくれる人、答えようとしている人については、該当する本人が不在であるとか、病弱で回答できないという問い合わせやことわりの連絡がある。この点を考慮に入れると、なりすましや本人以外の代理記入は、それほど多くはな
いのではないかとの推測が成り立つように思われる。
いずれにせよ、郵送調査においては、対象者への配慮や調査票の設計をはじめ、調査の企画から実施にいたる各プロセスでの工夫の、個々の効果はわずかではあれ、それらの積
み重ねによって結果的な高回収率がもたらされるのである。裏返せば、綿密な配慮を施した丁寧な調査と、通り一遍の形式的な調査との間で大きな相違が生ずるのが、郵送調査の特性と言えるだろう(11)。

４．世論調査の新手法
インターネット調査の特性
既存の調査に代わる新しい方法として注目を集めているのが、いわゆるインターネット
調査である。インターネットは、すでに、多くの人たちの生活に密着してきているが、今回の東日本大震災を通じて、不可欠なライフラインとしての地位を確保したと言って良い。
調査の世界においても、Ｗｅｂ調査や電子メール調査など、インターネット調査の社会的浸透はめざましいものがある。郵送調査と同様に、インターネット調査はまた、調査員の介在しない自記式調査に相当し、対象者本位の受け入れられやすい方式でもある。
インターネット調査の登場した当初、さかんに強調されたインターネットユーザーの偏
りも、過去のものになりつつある。若い年代、とりわけ 20,30 代の男性中心で、それゆえに職業も事務職や専門職などのホワイトカラーに偏るという傾向は、女性や中高年層への浸透によって、もはやかなりの程度相殺されている。ただ、皮肉なことに、インターネッ
トユーザーが広く一般化したことで、かえって個々のインターネット調査について、回答
17－17－

者の偏りが目立つようになってきた。わけても、インターネット調査にモニターとして登録する若年層は、ネットユーザーの若年層全体の絶対数と比較して圧倒的に少ないために、若年層を代表し得ないという固定電話方式の電話(ＲＤＤ)調査と同質の限界を有している。
インターネットにアクセスする人たちの半数、あるいはそれ以上が携帯電話などの携帯端末を利用している中で、現在のインターネット調査は、パソコンを媒介とした意見聴取を余儀なくされることも影響しているであろう。
もともとインターネット調査では、調査を実施する当事者側が対象者を特定することは難しく、Ｗｅｂ上で告知して調査への協力者を募集する方式を採用せざるを得ない。すな
わち、募集に応じた人たちを対象とする「自己参加型(self-selection)調査」ないし「公募型調査」と呼称されるように、インターネット調査の回答結果は、「回答したい人の意見」の集積に相当する。だが、「世論調査とは、煎じ詰めて言うならば、サイレント・マジョリ
ティを捕捉するための道具にほかならない。オピニオン・ギバーを捉えるのならば、わざ
わざ苦労して世論調査を実施することはない」（松本，2003，pp.11-12）。公募型のインターネット調査の限界は、母集団を定義できないことにある。そもそもインターネットユー
ザーという母集団自体があいまいであるのみならず、調査の回答者をもってインターネッ
トユーザーを一般化することは、ほとんど不可能に近い。
インターネット調査で用いられる回答者の捕捉方法には、大きく分けると「リソースタ
イプ」と「オープンタイプ」の二種類が存在する。リソースタイプとは、調査に協力してくれる人たちをあらかじめ登録しておく方法を、オープンタイプとは、登録者を確保することなく直接Ｗｅｂ上に質問票を掲載し調査への協力を呼びかける方式である。リソース
タイプはさらに、登録者全員に調査への回答を求める「リソース内オープン方式」と、登録者の中から事前に対象者を特定し調査への回答を依頼する「リソース内サンプリング方式」に分かれる（吉村宰，2002）。リソースタイプにせよ、オープンタイプにせよ、実際の調査で回答を寄せる人たちの属性は、調査実施主体となる会社や企業に応じて大きく異なることが確認されている。調査の方法やタイプよりも、調査の広告や告知を掲げている会
社のブランドイメージの影響が大きいことを示唆している。
ただ、現実社会は、インターネット調査の限界にはあまり頓着はしていない。世間の人たちが、「…調査」と名が付く調査は方法の如何に関わらず、すべて社会全体の傾向を示す
もの、示しているべきものと受け止めるのも無理はない(12)。問題はむしろ、調査を実施する側や調査結果を使用する側にある。「速くて、安くて、簡単にできる」インターネット調
査の利点は、何物にも代え難い。マーケティング関係のリサーチはもちろん、国、地方を問わず行政が実施する国民や県民・市民へのモニタリング調査では、業者丸投げのインターネット調査が一般化している。座って待っていれば回答が集まってくるのだから格別だ
ろう。
同一の内容について、インターネット調査と通常のサンプリング調査の結果とを比較した実験によると、やはり、相応の差異の存在が指摘されている。たとえば、朝日新聞では、
18－18－

選挙時の情勢調査にかんして、確率標本にもとづく電話(ＲＤＤ)調査、郵送調査に加えて、登録モニターに対するインターネット調査を並行して実施している。その結果によると、
ＲＤＤ調査と郵送調査が実際の選挙における勝敗を正確にとらえていたのに対して、インターネット調査は、実際と逆の結果になったことが報告されている（『朝日新聞』2006 年
10 月 5 日付朝刊、および、松田，2006）。
筆者も、同一の質問票を使用し、郵送調査とインターネット調査の比較実験を実施している。インターネット調査については、リソース内サンプリング方式を採用し、対象者の属性(性別と年齢)構成を郵送調査のサンプルと全く同一になるよう調整している。その結果
は、もちろん性別と年齢については両調査とも構成比が同一であるものの、他の属性、たとえば、学歴については大きな相違が存在した。また、質問に対する回答結果を比較すると、「おおむね類似した傾向を確認することができるが、いくつかの質問については、相違が見受けられる。相違は、感情や評価よりも、政治や社会に対する態度にかんして存在」
した（松本，2010ｂ，p.117）。
インターネット調査の利用法
インターネット調査は、政治意識などに関する回答結果の絶対値については正確さを欠くかもしれないが、時間経過による意識の変化やその方向性という点では充分な客観性を有することも確認されている（松田，2006）。とりわけ、集団的な傾向というよりも、同一
人の意識の変化を探る手法として、インターネット調査は大きな利点を持つ方法であると思われる。個人レベルの意識の推移を計測するパネル調査は、通常の面接方式の場合、無作為抽出した対象者を固定化し、同一人に対して継続的に調査を実施する。こうした「囲い込み型の調査では、対象者自身が今後継続して調査対象となることを知らされているがゆえに、自ずと調査の質問に関する認識を高め、次回調査にのぞむ。したがって、調査のたびに回答が変化する蓋然性が高くなること」が推測される（松本，2010ｂ，p.117）。一方、インターネット調査の場合は、前もって継続調査であることを知らせる必要はなく、事後的に回答結果をコントロールできるため、回答者に意識されずにパネルを形成することが可能となる。したがって、回答者の学習効果を低減させ、意識の推移の客観性を担保できると考えられる。
インターネット調査の偏りが、かえって、他の調査方法にはない効用に結びつく例は、パネル調査だけではない。インターネット調査は、世論の一部を切り取っているにすぎな
いかもしれないが、一部分にせよ、その動きを的確に捉えることができる。とくに、自ら回答を寄せる積極的な人たちは、政治や社会の変化にも敏感でありうる。インターネット
調査は、変動部分を先取りし、拡大させるからこそ、社会における変化の潮目の判断に有効となるであろう（萩原雅之，2011）。また、公募型の登録モニターであるがゆえに、個人のプロファイルを詳しく捕捉でき、データ分析の質的向上が期待できる。
さらに、インターネット調査は、パソコン上のデジタルデータとして質問票が作成され19－19－

るため、個々の回答者単位で、クエッションネアを変えたり回答選択肢をランダマイズさせたりすることも可能となる。写真やイラストなどのビジュアルデータを使用することにより、リアリティを確保することも可能となる。こうした特性は、調査のメソドロジー面での研究を深化させ、ひいては、回答結果の客観性を向上させることにつながっていくであろう(13)。
ところで、インターネット調査の最も大きな課題である、対象者の代表性にかんする限界を克服するためには、無作為抽出したサンプルに対するインターネット調査の可能性をさぐる必要がある。筆者が所属する埼玉大学社会調査研究センターでは、有権者名簿から抽出した代表サンプルに対して、葉書を郵送しインターネットでの回答を依頼するという実験を試みている(14)。その結果は、予想以上の回収を得たものの比率はやはり低く、イン
ターネットのみによる世論調査の実施は困難であることを確認するにとどまった（氏家豊，2010，pp.114-115）。ただ、インターネット調査の回答者の構成の特性を考慮すると、同じ自記式の郵送調査と併用することにより、郵送調査の回収率をさらに上昇させることが見込まれる。回答結果の取り扱い方、とりわけデータ・コンバインの課題は存在するものの、
インターネット調査を郵送調査の補則的方法として用いる、いわゆるミックスモード方式
は、今後の調査方法として有効であるように思われる。
なお、インターネット調査については、回答者、すなわち、「答えをとりやすい人たち」の性格や心理的特性を変数化し、回答結果に付随する「答えたい人バイアス」を矯正する技法が存在する。教育学や疫学の分野で使われてきた「プロペンシティ・スコア調整(propensity score adjustment)」を応用しようという考え方に基づいている。調査ビジネスの本場アメリカでは、すでに大統領選挙の予測などで使用され相応の評価を得ているが、ここまでくると、「世論調査の結果です」と「世論調査の結果をつくりました」との間の境目がやや判然としなくなることは避けられない（松本，2007）。
「熟慮の世論調査（討論型世論調査）」
小泉純一郎首相と時を同じくして登場した、乱数として発生させた電話番号にコールするＲＤＤ方式の電話調査は、急速に一般化し、わずか数年で支配的なシェアを占めるに至った。国民の意識を即座に聞く世論調査は、「結果をいち早く入手し、いち早く伝えたい」
当事者のみならず、「早く知りたい」社会のニーズにも適っている。「永田町の政治家のみ
ならず、社会全体が、何かことが起こると瞬時に世論調査が行われすぐに結果が出てひとまず納得するという、世論調査中心のサイクルで回る」ようになった（松本，2010ａ，p.48）。
それにともない、瞬時の調査で検出される速報世論をめぐっては、意見や評価というよりも反応や気分に過ぎないという批判がなされるようになった。世論調査は、世論の表面部
分や感情部分を掬い取っているだけなのではないのかという疑問である。
世論調査に対するこうした批判は、国会をはじめとする政治の世界において、「熟議の民主主義」が提唱され、じっくり腰を落ち着けた議論が求められるようになったことと関連
20－20－

する。すなわち、世論調査の領域でも、スピード重視の世論調査ではなく、丁寧な議論を積み重ねて調査する「熟慮の世論調査」や「討論型世論調査」が提案され、実験的な試みが始められている。
「熟慮の世論調査」は、アメリカのスタンフォード大学が開発したデリバラティブ・ポーリング(Deliberative Polling)を日本に導入しようとする試みにほかならない。デリバラティブ・ポーリングとは、世論調査の対象となる市民たちが、特定の問題について資料や専門家からの情報提供を経て、小集団と全体会議で討論し、最後に再度調査を実施し意見の変化を探るという方法である。日本におけるデリバラティブ・ポーリングの代表的な提唱者である曽根泰教氏は、「世論調査のスナップショット的側面が強くなりすぎると、…『ファストオピニオン』に対して『スローオピニオン』、（すなわち）もっと情報をしっかりし、
相互の討論を経た『ディープオピニオン』を聞きたいという希望が出て」くると述べている（曽根泰教，2011，p.36）。
デリバラティブ・ポーリングは、マス・メディアでも取り上げられ、これを広く社会に定着させることを活動目的とするＮＰＯも存在する(15)。ただ、この方法には２つの限界が付随するように思われる。先ず、討論に参加する対象者を募る際に、はたして代表性を確保しうるのかという点である。次は、対象者に提供する資料や専門家の情報、さらに、討論の進め方にかんして、どのように客観性を担保するのかという点である。
たとえば、神奈川県藤沢市が慶應義塾大学と共同で実施した「討論型世論調査」について、同市のウェブサイトを確認すると、以下のような説明がなされている。「〈討論型世論調査(Deliberative Poll)〉3,000 人のサンプリングに基づく世論調査を行い、その中から 300人程度の参加者による集中討論(１日討論)を行うことにより、意見・選好が意見交換や熟慮、討論によって変化し、成熟した意見に基づく世論調査を実施します」(16)。これだけではよ
くわからないが、実際の手順についての詳しい説明が曽根氏の論文に紹介されているので、こちらを引用したい。デリバラティブ・ポーリングは、2010 年 1 月と同年 8 月の 2 回実施されている。手法は、双方とも同じで、先ず、第一段階として、通常の世論調査のように無作為抽出のサンプル(3,000 人)に対し郵送による調査を実施している。回収状況は、1 月
が 1,217 人(40.6%)、8 月が 1,062(35.1%)と低い。第二段階は、「郵送調査に回答した人に対して、討論フォーラムを開くから参加しないかと働きかけ、参加を募る」（曽根，同，p.39）。
呼びかけに応じた参加希望者は、1 月が 258 人、8 月が 161 人と当初の代表サンプルとはかなり変質している。参加希望者には事前に討論資料を送付し、討論フォーラムを迎える。
当日は、「参加者を 15 人ずつの小集団に分け、それぞれにモデレーターを配置する。この小集団の討論(約 90 分)とその後の専門家への質疑の全体討論(約 70～90 分)でひとかたまりとなる。この組み合わせを、午前と午後の 2 回実施し」、最後に再度調査をする（曽根，同，同頁）。討論前の、当初の調査結果と討論後の結果とを同一質問で比較すると、ほとんど変化のないものもあるが、代表的な質問については、20 ポイント以上を最高に、平均して 10
ポイント前後変化しているようである。
21－21－

第一の代表性にかんしては、やはり、討論への参加者にかなりの偏りが類推されよう。
言い換えれば、インターネット調査の回答者の「答えたい人バイアス」と同様の「参加したい人バイアス」は避けられない。第二の、討論プロセスの客観性については、議論の道
筋や意見の変化を誘導する可能性を否定できない。とくに、小集団による討論のウェイトには留意が必要であろう。曽根氏の解説においても、小集団討論のモデレーター(ファシリテーター)の役割が大きいことが指摘されている。さらに、参加者への事後のアンケートでも「小集団による討論の影響が大きかった」との回答が寄せられている。
このように、デリバラティブ・ポーリングは、世論調査というよりも、特定の政策課題にかんする合意形成の手続きの一つと位置付けることが妥当であろう。実際、スタンフォ
ード大学の実施する本家のデリバラティブ・ポーリングには、いわゆる「リベラルバイア
ス」の存在が指摘されている（飯田健，2010）。藤沢市の実験の際も、同様の傾向、すなわ
ち、行政側のスタンスや提案に対する肯定的理解の高まりが確認されている。デリバラティブ・ポーリングについては、パブリックリレーションでいう「同意の工学」の技術として捉えた上で、その効用を論ずる必要があるのではないだろうか。

まとめにかえてテーラーメイドのすすめ
社会における人と人とのつながりが希薄化した現在、匿名性の高い無縁社会であるからこそ、何らかの証拠がなければ何も語ることができず、ともかく証拠をつかむための調査が求められ、なにがしかの結果が検出され、その結果が一人歩きを始める。ただ、これまでみてきたように、世論調査の結果は、それが導き出されたプロセスと一体で評価されなければならない。調査の方法、実査の手法、質問の方式などによって、結果は大きく変化する。仮に、特定の政策にかんして、複数の角度からの質問を試みた結果に相違が存在す
るとしたら、当該政策に対する人々の意見はあいまいで、いまだ定まっていないという推測が成り立つだろう。逆に、結果が同様であったならば、人々の態度はすでに明確である
ことを示唆しているだろう。こうした傾向を把握することこそが世論調査の社会的役割である。
郵送調査の高い回収率に示唆されるように、質の高いデータは、社会の実態にかんする
既存の前提や常識を転換させ、新しい指標や尺度を創るための貴重な資源ともなりうる。
世論調査のこうした効用を活かすためには、調査の実施主体が、企画、実査、分析の一連のプロセス全体にかかわる必要がある。自治体の調査を例に取れば、行政マンたちの手作りの「テーラーメイド調査」なしに、地域の事情に適合した政策の形成は想定し得ない。
特定の課題についての民意を、パッケージ化されたマニュアル質問で検証しようなどという安易な発想では、世論調査を実施する意味がない。
残念ながら、実態は往々にしてその逆で、行政の実施する意識調査は、業者委託の丸投22－22－

げ方式が多い。なるほど各地の自治体は、どこであれ、広聴・広報セクションを設置し、市民や県民の意識調査を実施している。しかしながら、住民ニーズの把握の有力な手段である意識調査には、何をどのように聞きたいのか、そもそも何のための調査なのかが不明
確な表面的な調査が数多く見受けられる。広報はといえば、広聴とは関わりなく、一方向のアリバイ的ＰＲが展開されているように思われる。
住民にあてにされる市役所や県庁であるための必須条件は、住民のニーズと生活実態を的確に捉える広聴（インテリジェンス）に基づき、必要とされる情報を適宜提供する広報（インフォメーション）を展開することにある。コスト・カット最重視の入札による「安かろう悪かろう」調査は、アリバイ作りのエクスキューズにすら成り得ない。

〈注〉
(1)

埼玉県・埼玉大学政策研究会が 2002 年に実施した埼玉県庁職員に対するアンケート調査に
おいては、「あなたの課では、日ごろ、県民の意思・意見を集約するにあたり、どのような手法を使っていますか」という質問を試みている。その結果、「使用している」とする比率は、「関係者の意見聴取」が 54%で最も多く、「審議会、研究会、懇話会」が 48%、「県民意識調査・
アンケート」が 47%でつづき、「シンポジウム、広聴集会」は 17%、「パブリックコメント」
は 16%、「社会実験」は 2%と低い比率になっている。埼玉県・埼玉大学政策研究会では、さらに、埼玉県民に対する意識調査も実施し、同様の質問を試みている。「あなたは、行政が住民の意思・意見を十分に聴き政策形成にいかすためには、どのような方法が一番よいと思いますか」と聞いた結果は、県庁職員とは対照的に、「住民意識調査やアンケート」が 61.3%と圧倒的な比率を占め、「住民が参加する社会実験」が 9.1%、「県民コメント(パブリックコメント)制度」が 7.6%、「シンポジウム、公聴集会」が 5.9%、「審議会、懇話会」が 4.6%といずれも非常に低い比率となっている。詳細は、埼玉県・埼玉大学政策研究会（2003）を参照されたい。

(2)

政府（総理府＝現内閣府）による世論調査の定義は以下の通りである。①個人を対象とする調査で、調査対象者＝母集団の範囲が明確に定義されていること、②意識に関する調査である
こと、③対象者数＝標本数が 500 以上であること、④調査項目の数＝質問数が 10 以上である
こと、⑤調査票＝質問紙を用いた調査であること。

(3)

なお、読売新聞社ではこうした考え方に依拠し、調査結果の補正は実施していない。ひとつの見識と言えるだろう。

(4)

面接調査の回収率は、大半が 70%前後に集中している。このことからも、代替サンプルによる補充の実態が類推されよう。

(5)

筆者の所属する埼玉大学社会調査研究センターでも、朝日新聞社の実績を参考に、07 年と09 年にさいたま市の有権者(2,000 人)を対象に郵送調査を実施し、いずれも 60%を上回る回収率をあげている。

(6)

この調査では、代替サンプルは一切使用していない。加えて、有効回答の定義についても、

23
－23－

より厳格な基準を採用している。詳しくは、明るい選挙推進協会（2010）を参照されたい。
(7)

アメリカにおいても、郵送調査(Mail Survey ないし PDSF=Postal Delivery Sequence File方式)は、有効な方法として再評価されている。

(8)

筆者の実施した、面接・電話・郵送の三種同時比較調査においても、同様に、自身の生活に対する満足度にかんして、郵送、電話、面接の順で「満足」とする比率が高くなる傾向が確認された（松本正生，1996）。

(9)

なお、ＮＨＫの定例調査においては、最近、同じ自記式でも「配付回収法」が採用されている。対象者の本人確認に留意しているからかもしれない。回収率は、「政治と社会に関する意識」調査を例に取ると、2009 年が 73.8%、2010 年が 74.3%といずれも高い値となっている。

(10)

当該調査は、さいたま市の有権者 900 人を対象として、郵送法により 2002 年 11～12 月に実施している。回収率は 51.1%であった。なお、郵送調査への好感度が高いことについては、
調査方法の影響に留意しなければならない。

(11)

郵送調査の運用上の様々な工夫については、林英夫氏の著書（林英夫，2006）と松田映二氏の２つ論文（松田映二，2008 および 2010）に詳細な解説と例示が掲載されている。

(12)

一般の人たちがこういう受け止め方をすることにかんしては、マス・メディアの報道の仕方が大きく影響しているであろう。たとえば、登録者数 1,288 人に過ぎない「県政サポーター」
を対象にインターネットで実施したアンケートの結果も、「県の意識調査」の表題が付されて、客観的な事実のように扱われ大きく報道されている（『埼玉新聞』2011 年 2 月 7 日、1 面）。
こうした傾向は、テレビ、新聞、あるいは全国紙と地方紙の別なく、日本のメディアに頻繁に見受けられる傾向である。

(13)

インターネット調査に関する質問設計などのメソドロジー研究、あるいは、データコントロ
ールやコンバインの効用については、住本隆（2002 および 2008）、佐藤寧（2010 および 2011）
が参考になる。

(14)

当該調査は、選挙人名簿から無作為抽出したさいたま市の有権者 1,200 人を対象として、2010 年 3 月に実施した。具体的な手法は以下の通りである。先ず、対象者全員に手順を説明した封書を郵送し、インターネットによる調査を依頼する。回答の方法は、ＵＲＬへのアクセスにより、埼玉大学社会調査研究センターのウェブサイト画面上の「さいたま市民の生活意識調査」をクリックしてログインし、ＩＤ・パスワードを入力したうえで調査票に回答してもらうというものである（氏家豊，2010，p.114）。アメリカのシリコンバレーにあるナレッジ・ネ
ットワーク社では、ＲＤＤ方式によりサンプリングしたプロバビリティ・サンプルに対し、イ
ンターネットによる回答を依頼するという調査手法で実績をあげている。同社の場合、インターネットを保有しない対象者にはパソコンやウェブ・テレビを貸与したり、サンプルの代表性を確保するためにモニターのメンテナンスを綿密に行なうなど、非常に時間と費用をかけた調査を実施しており、同じインターネット調査でも、「安くて早い」という日本のインターネッ
ト調査とは対極的な運用方法を採用している。クライアントの志向性の違いに依拠するのであろう（松本正生，2005）。

24
－24－

(15)

デリバラティブ・ポーリングの理念や効用については、林香里（2002）が詳しい。

(16)(http://www.city.fujisawa.kanagawa.jp/kikaku/page100162)〈引用文献〉
明るい選挙推進協会（2010）『若い有権者の意識調査(第３回) ―調査結果の概要―』，(財)明るい選挙推進協会，2010.1
飯田健（2010）「アメリカにおける大学と自治体との共同研究の実態」『日本行動計量学会第 38 回大会抄録集』，2010.9
豊（2010）「インターネットによる世論調査の可能性」『日本行動計量学会第 38 回大氏家会抄録集』，2010.9
埼玉県・埼玉大学政策研究会（2003）『研究成果報告書―サイレント・マジョリティの県政参加をめざして―』，2003.3
佐藤寧（2010）「市場調査における調査の品質とＷＥＢモニター調査での取り組み」『日本行動計量学会第 38 回大会抄録集』，2010.9────（2011）「ＷＥＢ調査を活用するにあたって

その特性と課題」『よろん(日本世論調査協会報)』第 107 号，2011.3
住本隆（2002）「インターネット調査に要求されるもの―ハリスインタラクティブのデータ･ウェイティング方法―」『ＥＳＴＲＥＬＡ』，2002.2
────（2008）「調査票の質問項目選択の表示方式が回答行動に及ぼす影響」『行動計量学』
第 35 巻第 2 号，2008.9

曽根泰教（2011）「『態度変化』がある討論型世論調査―神奈川県藤沢市からの報告―」『Journalism』No.248，2011.1

寉田知久（2008）「面接調査の現状と課題」『行動計量学』第 35 巻第 1 号，2008.1

萩原雅之（2011）「世論調査の弱点を補うネットによる世論『観測』の試み」『Journalism』
No.248，2011.1

林香里（2002）『マスメディアの周縁、ジャーナリズムの核心』,新曜社

林英夫（2006）『郵送調査法［増補版］』，関西大学出版部

福田昌史（2010）「携帯電話限定層が電話調査結果に及ぼす影響について」『日本行動計量学会第 38 回大会抄録集』，2010.9
松田

映二（2006）「郵送･インターネット比較調査で世論調査の可能性を探る」『朝日新聞社総研リポート』通巻 198 号
─────（2008）「郵送調査の効用と可能性」『行動計量学』第 35 巻第 1 号，2008.1
─────（2010）「郵送調査の回答特性―謝礼･調査テーマ･調査主体が調査に及ぼす影響―」『行動計量学』第 37 巻第 2 号，2010.
松本正生（1996）「世論調査方法の比較検討―面接･電話･郵送三種実験調査結果から―」25－25－

『社会科学論集』第 87 号，1996.2
─────（2003）『世論調査のゆくえ』，中央公論新社
─────（2005）「ＡＡＰＯＲ(アメリカ世論調査学会)大会に参加して―カバレッジ概念の重要性―」『新情報』Vol.93─────（2007）「世論調査民主主義は今」『市場調査』No.269
─────（2008）「世論調査方法の再検証－『総合調査学』へ向けて」『行動計量学』第35 巻第 1 号，2008.1
─────（2009）「『速報世論』に依存する政治動向と『内閣支持率』の意味するもの」『Journalism』No.231，2009.8
─────（2010ａ）「世論調査をめぐって」『読売クオータリー』No.12，2010.1
─────（2010ｂ）「Web モニター調査の課題と特性―事後的パネル形成の効用―」『日本行動計量学会第 38 回大会抄録集』，2010.9
村田ひろ子・小野寺典子（2010）「郵送調査の回答傾向の特性―個人面接法による調査との比較から―」『放送研究と調査』，2010.12
諒三（2002）「研究の意義と実験調査結果の考察」『平成 13 年度世論調査に関する調吉野

査研究』，内閣府大臣官房政府広報室，
吉村

宰（2001）「インターネット調査にみられる回答者像、その特性」『統計数理』第 49

巻第 1 号
ＮＨＫ放送文化研究所（2010ａ）「世論調査における調査方式の比較研究－個人面接法，配付回収法，郵送法の 2008 年比較実験調査から－」『ＮＨＫ放送文化研究所年報：2010』──────────（2010ｂ）『現代日本人の意識構造：第７版』，ＮＨＫブックス

26
－26－

協働システム構造と特質
斎藤

はじめに

友之

４．協働システムの構造(1)組織間関係と協働

１．地域の水平的統治(2)住民と自治体との関係(1)コミュニティの機能と政府の役割(3)協働システムの構造と意義(2)ガバメントからガバナンスへ(4)協働システムの条件(3)地方政府の役割とその実現方法

５．協働システムの特質

２．ガバナンスの理論と実際(1)ソーシャル・キャピタルとは(1)統治と政府(2)地域問題の分権的な解決手法(2)伝統論とガバナンス論(3)ＳＣの有効性(3)ガバナンスの類型(4)三者関係による地域類型(4)ガバナンスの実際

６．協働システムの限界

３．コミュニティ・マネジメント(1)協働システムの留意点(1)ＣＭとは(2)協働システムの限界(2)ＣＭの基本原則

おわりに(3)私・共・政の区分の意義

本稿は、地方政府とＮＰＯ等による協働システムの構造とその特質についてまとめたものである。協働システムは、今日の社会においては不可欠な行政手法である。しかし、このシステ
ムを有効に活用する場合には、協働システムの必要性やその構造と意義、そしてその限界を理解することが必要である。安易な協働システムの導入は早晩、コミュニティの連帯を阻害する
ことを忘れてはならないだろう。

The Purpose of this paper is to clarify the point at issue that is discussion of perspective on the
structure and characteristic of Coproduction System between local government and NPO andthe other actor in local community. Recently, it is necessary for Public Administration to cultivate
Coproduction System as a means of the improvements of administrative procedure andimplementation systems in the contemporary society. However, in order to promote effective
utilization of the Coproduction System, we need to understand the signification, function,
structure, role, and the limits of this system, as well. We must bear in mind that if we have an
easygoing way of thinking about the introduction of coproduction system, the solidarity of local
community will be fragmented sooner or later.

23
－27－

はじめに
コミュニティの価値に対する再照射と地方分権改革の進展に伴い、地域レベルの統治構
造＝自治体の社会管理の方法に変化が表れてきている。その具体的変化としては、社会管理主体の多元化とネットワーク、すなわち準公共機関の創設やＮＰＯ等の住民組織の増大、そしてそれら民間と自治体との協働の増加である。
本稿では、従来型の政府を中心とする垂直的統治から地域の構成主体の対等平等関係を前提とする水平的統治への変容と、それに伴い具体的な手法として浮上してきている協働システムの構造と特質について、理論的な側面も踏まえながら明らかにしてみたい。その際、統治、ガバナンス、コミュニティ・マネジメント、ネットワーク、パートナーシップ、
コプロダクション（協働生産）といった鍵概念について詳しく述べていく。

１．地域の水平的統治(1)コミュニティの機能と政府の役割
コミュニティには、さまざまな小集団による「集団的自力更生力」（恩田，2001，p.116）が存在している。一面においては、何らかのそうした地域の能力が有機的に作用することによって、人々の住むコミュニティの生活環境が維持されている。コミュニティという地
域社会はもともと問題を解決するための主体であり装置として生まれたものである（竹沢，2010，p.ⅸ，p.67）。しかし、生活環境の維持や快適環境の創出は、基本的には、行政の果たすべき役割である。社会には、市場による理想的な資源配分が存在するとしても、医療、教育、福祉など、個人や民間で対応しきれない分野も存在する。すなわち、現実社会
においては、当然のことながら、このような行政の果たすべき役割も多く、しかも行政に対する期待も大きい。
本来、私たちが住む社会の一定状態を維持し、社会をよりよくしていくために行政は存在する。社会の秩序を維持し、災害を防ぎ、生産力を向上させるために社会基盤を整備するといった活動は、その形態はもとより目的が異なるにせよ、古代から現代まで、つねに社会が存続していくために必要とされてきた。そして歴史上、このような社会管理の大半
は、その国の統治という領域の中で公権力を背景にしか存在し得なかった。
(2)ガバメントからガバナンスへ
これまでの社会における統治のあり方、つまり、社会を構成する諸要素を調整し、社会秩序を形成する仕組みは、「ガバメント」（政府）という強大な権力機構を頂点とするピラ
ミッド型の構造をなしている。しかし、そうした従来型のガバメントによる統治は、経済のグローバル化と情報技術の進展に伴う社会の複雑化・多様化、国際化等に対応しきれなくなってきている。この過程において、ガバメントは、その機構自体の肥大化、複雑化、

24
－28－

硬直化をもたらし、その運営に巨額のコストがかかると共に、実質的に社会システムを管理できない状態を生じさせてきている。
そこで、今日の政治社会の像とは、多数の自立的な主体が相互に協調し、多元的な調整を行うことによって安定した社会秩序を作り上げる社会が想定されている（森田，2000，
pp.165-166）。つまり、多様な主体が緩やかに結びついたネットワークによる秩序の形成
ないし調整の仕組みを創出する、いわゆる水平型の統治構造へと変えていくべきである、という考え方が生まれてきている。現実には、いまなお社会の頂点を中央政府が占め、その下位組織に自治体が位置づけられ、その中央政府によって住民や企業等は支配され統制されている。これに対して、これからは中央政府と自治体との関係、中央政府と住民・企業との関係は、並立した水平志向（平等）を基本に中央政府は管理組織の性格を薄め、自治体や住民・企業との間に協力関係を生み出す調整機関へと成長することが期待されている。むろん、自治体と住民・企業との関係においても同じことである。
近年、そのような傾向を端的に示しているのが、ＮＧＯ･ＮＰＯ等の自律的な市民団
体・民間団体の存在とその簇性傾向である。地域がそれら多数の自律的な主体で構成され、またネットワークによって自生的に秩序を形成する仕組みとその状態の中における「統治」を行っている場合、従来のそれとは根底から異なっている。そのため、いまではこうした新たしい統治を「ガバナンス」（governance）という言葉で表現している。これまで「協治」
や「共治」、さらにはカタカナのまま「ガバナンス」と称してきた経緯があるが、現在ではより中立的かつ広がりを求めて、そのままガバナンスとカタカナ表記されるのが通例となっている。
(3)地方政府の役割とその実現方法
ガバナンスには、それにふさわしい政府の役割も必要となる。異なる自律的な主体間の関係は、対等平等な関係になるため複雑化し、必ずしも協調がうまく図られるわけではない。むしろ、対等平等な故に紛争が絶えず、競合や対立が起こりやすくなる。それゆえ、中央と地方とを問わず、競合や対立、摩擦や衝突を緩和し調整する機能が求められる（中邨, 2001, p.18）。コーディネーター機能やファシリテーター機能のほか、サポーターとしての機能も重要となる。つまり、社会における構成主体の対等平等関係をもとに討議を通じて調和を目指し、社会問題の解決にあたる協調型政治システムの実現が期待されているのである。
ところで、このような発想や状態は、当然に、ガバメントの果たすべき役割を極力小さなものに限定し、できるかぎり政府以外の自立的な主体の活力とその自律的な調整機能に
社会システムの管理を委ねようとする「小さな政府」論に連なっている。これを思想的側面から支えているのが新保守主義ないし新自由主義であり、管理的側面からとらえものが
新公共管理論（New Public Management：ＮＰＭ)である。
1995 年からの一連の地方分権改革は、対等平等（水平的）な政府間関係に改め、中央政

25
－29－

府の権限を自治体に移譲し、自治体の自律性を高めることであった。これらの改革は、小さな政府論を背景に国と地方を通して国全体の「ガバナンス」を高めようとする動きということができる。地方分権改革に伴う対等な政府間関係と地方自治体の自己決定と自己責任の増大は、自治体と住民との間に対抗的相補関係（熱いハートとクールな頭での付き合い）をもたらすと共に、コミュニティにおける住民の参加と協働の余地をいっそう拡大している。すなわち、地域レベルの公共性の創造は、行政と住民の組織・団体と企業の三者に委ねられたのである。それと同時に、自治体と住民組織をはじめとする市民セクターおよび企業には、それぞれとのパートナーシップの多様性を促す「参加と協働」が欠かせない。地域レベルのガバナンスの在り様、すなわち自律的主体（組織）の良好な協調ないし協働が、コミュニティの盛衰、ひいては地域のＮＰＯや自治的住民組織の総体を指す市民社会（植村，2011，p.318）の内実を左右するといえるだろう。

２．ガバナンスの理論と実際(1)統治と政府
ガバナンスという言葉は、ガバメントと混同されやすいが、その意味するところとは、前述したとおり大いに異なる。もともと統治を意味するガバメントには、次のような経路と２つの意味が内包されている。
ギリシャ語の kybernan にはもともと船の舵取りの意味があり、アリストテレスやプラトンの著述のなかに政治のメタファーとしてしばしば登場する。このギリシャ語は、その後ラテン語の gubernare に、そしてフランス語の gouverner や英語の govern となって、統治する行為とプロセスを意味するようになり、その名詞 government は、統治と統治する組織である政府の２つを意味することになった。統治とは「法的拘束力のある決定を下す法的に基礎づけられた社会諸制度」（土山，2001，p.99）であり、その制度の中心をなす組織が政府である。それゆえ政府があるところにしか、正確な意味での統治はなく、統治なきところ真の政治の存在もまた不可能なのである
例えば、ローズノウは、国際社会を「政府なき統治」（governance without government）と位置づけた上で、政府（government）と統治（governance）とは、いずれも目標を達成する活動、ルールのシステムという点では同じだが、政府は公的権威や強制力を背景とした活動であるのに対して、統治は単に共有された目標に支えられた活動である点で異なるとしている（Rosenau，1992，pp.4-9）。ヤングも政府は集合的決定を作成し実施する組織、統治は共通関心事項に関する集合的選択の制度である（Young，1992，p.26）と、政府と統治を明確に分けてそれぞれ定義している。
統治とは、少数の人間が意思決定し、その決定を大多数の側に制度をもって遵守させる
ことによって機能するが、その遵守させる装置が政府にほかならない。自分が選んだ政治家に自分が支配されるという、いわば決定という支配とそれに従うという被支配を同一人

26
－30－

に帰属させる政治原理なのである。この決定を遵守させるために、政府の行うさまざまな統治の技法を指して、14 世紀には英語の governance となって用いられたのが、いつしか使
われなくなったといわれている。しかし、それが、1980 年ころを境に国際開発や政治行政、
企業経営の分野で注目を集めることとなった。
(2)伝統論とガバナンス論
政治・行政分野では、なかでも、国際政治の分野では 1980 年代当初からガバナンスが頻繁に用いられていた。しかし、それが脚光を浴びる契機となったのは、1988 年にアメリカのピッツバーグ大学において「Governance」と題する学術書が刊行されたことによる。ちょうどこの時期は、イギリスをはじめニュージーランドやアメリカなどでは新自由主義や新保守主義の考えに基づく行政改革が行われていた。こうした世界的な行政改革を、1990
年の「Governance」誌上で、クリストファー・フッド（Christopher Hood）は新公共管理論（ＮＰＭ）と表現し、ガバナンスの内実を示すキーワードとして注目を集めることとなった。
ガバナンスには新しい政治機構を求めると同時に、それにふさわしい行政機能を模索する表現としての意味が込められていた。新たな機構や機能という制度のあり方を重視する
点で、ガバナンスは「新制度論」とも呼ばれる。また、それはＮＰＯなどとの協働といったように「市民社会」とセットで語られる傾向にある。ガバナンスによる政治行政が、市民社会の充実という、いわゆる成熟した生活環境を究極の目標にしているためである。このように、ガバメントは公式的権限を基にした活動に関わり、一方のガバナンスは共有された目標を基にした活動に関わるものであって、その目標を達成するに際して権力に依存するものではないところに大きな相違点がある。つまり、ガバナンスは、政府による統治を含むものではあるが、それよりも広い範囲をカバーするものなのである（宮川，2002，p.11）。
ガバナンス概念は優れて多義的であるが、大別すると、政府の舵取り（steering）や制度・組織間の多元的構造に力点を置く「伝統的ガバナンス論」と、自己組織化や制度・組織間の相互作用やネットワークといった過程に着目する「ニューガバナンス論」に分けることができる（堀，2002，p.87）。前者は、政府と社会との相互関係が増大しているものの、関係者間にコンフクリクトが発生した場合には、政府に一定のコントロールが必要と考える。これに対して、後者は国家からの自立、自己組織化と組織間のネットワークというように、ネットワークが統治の中心を占めるようになったとみる考え方である。
(3)ガバナンスの類型
本稿では、ガバナンスの持つ意味が統治という観点よりもネットワークに力点が置かれている実態から後者のニューガバナンス論の考え方を採用する。その点で１つの示唆を与えるのがローズ（R. A. W. Rhodes）の整理である。彼は、ガバナンスを、「自己組織化す

27
－31－

る組織間ネットワーク」と位置づけ、次のような６つに類型化している（Rhodes，1997，
p.15，pp.47-52，新川，2001，pp.36-37）。
①最小国家としてのガバナンス……公共サービスの提供に市場や純市場を利用し、民営化や公務員の削減を行うなど、歳出削減を受容するものとされている。
②企業統治としてのガバナンス……組織の指揮と統制のシステムであって、公共サービスにも適用されるものであり、より良いガバナンスの条件には、公開性・廉直と無欠性、説明責任や個人責任の確保が推奨されている。
③新公共管理（ＮＰＭ）としてのガバナンス……専門的管理、明確な基準や業績測定、
成果主義や顧客志向などに代表される管理主義的側面と、新制度派経済学にみられるようなインセンティブ重視で市場メカニズムを公共部門に導入しようとするものである。
④グッド・ガバナンスとしてのガバナンス……自由民主主義とＮＰＭ理論とが結びついたものであり、効率的な公共サービス、司法の独立、法治主義、人権尊重、多元主義、
報道の自由などを含むものとされている。
⑤社会的自動制御システムとしてのガバナンス……政策やその結果が特定の者に管理されるのではなく、多数の関係する参加者による相互作用のパターンあるいは構造と考えるもので、従来型の権力や権限あるいは権威の限界が背景とされている。
⑥自己組織化したネットワークとしてのガバナンス……政府を超えた組織間のネットワ
ークの管理であり、そのネットワークはたいてい専門性や個人的親密性をもち、しかもそれが自律的で自治的であることを重視している。
このうち、イギリスの変化を最も説明できる類型が⑥であるとしている。また、これらに共通する特徴として挙げているのが、組織間の相互依存、ネットワーク構成員間の持続的な相互作用、ゲーム的な相互作用、国家からの相当程度の自律性の４つである（Rhodes，
1997，p.53）。
わが国においても、イギリスを範としたこともあって国レベルだけでなく、自治体レベルにおいても公共サービスを提供するエイジェンシー（独立行政法人）の創設、公民協働の増加などの増加現象が進み、ネットワークが地域レベルの統治において重要な位置を占めてきている。それゆえ、わが国においても上述の類型のうち⑥を適用する意義は高いだろう。この点を前提に、ローカル･ガバナンスを措定すれば、「地域における公共性を創出するための多数の自律的な主体が、緩やかに結びついたネットワークによる秩序の形成ないし調整の仕組み」といえるだろう。
(4)ガバナンスの実際
上述のとおり、ローズの⑥「自己組織化したネットワークとしてのガバナンス」が重要な手掛かりではあるが、その他の類型を特徴立てている鍵概念や手法が、地域レベルでは実際に導入されている。そこで、ローズの類型を地域レベル、なかでも自治体と民間レベ

28
－32－

ルの組織とのネットワークを中心に役割（ロール）、手段（ツール）、秩序（ルール）の３つからガバナンスを以下で再分類したい(1)。
第１が、「ロール（役割）としてのガバナンス」である。これはコミュニティの目指すべき価値の設定とそれを実現するために自治体が果たすべき役割を導出するものとしてガバナンスを捉える視点である。コミュニティにおける適切なガバナンスを生むための条件には、まず行政自体の役割や機能の変革が必要である。そのために変わるべきは、行政のあり方であって、その具体的な取り組みには、行政の答責性（説明責任）や公開性あるいは透明性（情報公開）、さらには住民の参加が挙げられる。この４つは市民社会の形成に必要な要件でもある。具体的な行政の役割と機能への再編は、単なる自治体の変革にとどまらず、民主主義を前提とした「市民社会」の実現を図ろうという変革でもある。この場
合、行政はコミュニティにおけるファシリテーターやリーダー、パートナーの役割が重視される（Kooiman，2003，p.3，Stoker，2004，p.223）。このようなロールを前提とすれば、自治体にはその再編と同時に、政策そのものと最適な政策ミックスに関心が払われることになる。これはローズのいう②と④に相当するだろう。
第２が、「ツール（手段）としてのガバナンス」である。これは公共的な価値の実現において、公共サービスの提供に市場や準市場を利用する場合や、地域問題の解決にあたってＮＧＯやＮＰＯといった住民組織等の中間組織とのパートナーシップの形成の手掛かりとしてガバナンスを捉える視点である。自治体であれ、中間組織であれ、程度の差こそあれ、組織に求められるものは、合理化や効率化、成果主義、市場メカニズムの活用といったＮＰＭの考え方である。もとより、行政がもっともこの考えの導入を要請されていることはいうまでもない。Public Administration ではなく、Public Management が、行政に求められるゆえんである。また、行政だけではなく中間組織においても、コミュニティの中に存在する多様な主体とのネットワークの形成が重要な手段に位置づけられている。これは①と③に該当するだろう。
第３が、「ルール（制度）としてのガバナンス」である。これはコミュニティにおいて、多数の自律的な主体のネットワークの形成とその運用のための制度化を図るものとしてガバナンスを捉える視点である。具体的には、ロールの中で指摘した点も含め、協調・協働・参加のルール化である。多様な主体間において、秩序の形成や調整が行われることを前提とすれば、そこには、多様な担い手が自治体と同列な形で実質的な統治作用を分担することになる。そしてそれは、異なるレベルの政府はもとより、ＮＰＯや住民組織、企業
がパートナーシップを構築し、公共政策を作成・実行することにつながる。その意味では、
政策はコミュニティにおいて、総合化されることになり、それぞれの主体の役割と分担を明らかにしたものが公共政策となる。これは⑤と⑥が当てはまるだろう。
ルールを秩序＝制度とみれば、ネットワークの形成とその運用に求められているものとしては、「交渉による秩序・制度」づくりが最も重要であり、「自生的な秩序」あるいは後述するソーシャル・キャピタルを有効に活用し、「強制的な秩序」の形成と適用は例外

29
－33－

を除いて極力排除されるべきであろう。フッド（Hood，森田訳，1986）に従えば、ルールとは、お互いが互いの棲家に土足で入らないようにするための「取り決め」である（田尾，2010，p.250）。異なる組織が共存共栄を図るためには相互依存せざるを得ない。そのため、組織は、「できることできないこと」、「すべきことすべきでないこと」などの範囲をお互いに了承することでしか、パートナーシップは成立し得ないのである。
地域レベルにおけるガバナンスは、実際には上記の３つに分類できる。そして、この分類が示すとおり、ロール、ツール、ルールの観点から、ローズが示した鍵概念や手法が総合的に導入されているのである。むろん、地域によってはこの３つのうちどれに力点が置かれているかの違いがある。

３．コミュニティ･マネジメント(1)コミュニティ・マネジメントとは以上のローカル・ガバナンスは、コミュニティ・マネジメント（以下、単に「ＣＭ」という。）のなかで具現化される。そこで、ローカル･ガバナンスをＣＭとの関わりにおいて整理しておきたい。具体的には、コミュニティ（地域）をマネジメント（経営）するとは、どのようなことを意味するのだろうかということである。この点をここでは、コミュニテ
ィを構成する各主体が共同して、将来にわたって安全で人間らしく豊かな生活を過ごす目的のために、環境や人間に働きかける諸活動として捉える。そのときこの一連の過程を確実にする上で重要なのが、ネットワーク、パートナーシップ（より具体的にはコプロダク
ション[co-production:協働]）、ソーシャル・キャピタルといった概念である。
マネジメントとは、一般的にはある目的を達成するために、企画を練り、それを実行し、その成果を評価する一連の行動をいう。また、外部環境の変化に対応できる内部環境、すなわち組織やシステムを確立することである。組織とは、ある目的を明確化して、その達成に向けて、人をはじめ、モノ、カネ、情報などの諸資源を活用する仕組みである。
マネジメントに似た言葉にコントロールがあるが、いずれも管理という言葉があてがわれているが、より厳密には、前者の経営に対して、後者は統御ないし制御ということが適切であろう。換言すれば、コントロールはある一定枠の幅の中に現象や人間を抑え込む仕
組みや活動である。人でいえば、従わせようとする規則であり、現象でいえば、ある一定
基準値の中に、変動を抑えることである。これに対して、マネジメントは、ある一定の枠や幅からはみ出した現象や人間を積極的に評価し、特定方向に誘導していく仕組みや活動である。そのためには、大局的なガイドラインを示した戦略をもって誘導することになる。
政治行政の分野では、政策に相当するものである。マネジメント、コントロール、戦略、
政策は、すべて現在ないし将来に向かっての人間と社会への働きかけである。
以上の整理をもとに、ＣＭを定義づければ、次のようなものとなろう。すなわち、コミュニティを構成する各主体が共同して、将来にわたって安全で人間らしく豊かな生活を過

30
－34－

ごす目的のために、コミュニティにある諸資源を評価し、活用し、保全し、必要ならば他の資源を導入して有効に組み合わせ活用し、コミュニティを整備し、公共サービスを提供して目的を達成することである。
この場合、マネジメントには、コミュニティの多様な主体を共同させていく外向きのマ
ネジメントと、各主体の内部組織を管理運営させていく内向きのマネジメントとの２つがある。このうち、後者には、自治体を重要な地域づくりの仕組み・装置として、その組織の管理運営に限定していう場合もある。そこで、本稿では前者の点に絞ることにする。なぜなら、ローカル・ガバナンス自体が地域の水平型の統治構造を意味しているからである。
このようにみると、ＣＭは、「まちづくり」、「地域おこし」「むらづくり」と同義に解することができる。そこで、改めてＣＭを、①範囲、②原則、③主体の３つから明らかにする（NIRA，1981，pp.17-19）。
(2)ＣＭの基本原則
まず、ＣＭの範囲とは、住民生活の円滑なる維持と向上にかかわるあらゆる活動領域を指す。したがって、都市計画や改造などまちの骨格構造の形成にかかわる事業から、教育・文化・福祉等の施設建設事業とその管理運営の仕組み、自治体の行政施策のみならず、
住民個々人・住民団体・ＮＰＯ･企業などが行う諸活動までも含む。要するに、ここでいう、ＣＭとは、まちの生活を支える人間と人間の関わりの形成の全側面を包含するものであり、究極的には、生活文化にかかわる問題がＣＭの範囲にほかならない。
次に、ＣＭの原則とは、①現実の環境を評価し、②良い環境を保全し、③悪しき環境を除去し、④現存するストックの管理運営方法を改善してこれを最大限に活用し、そしてそれでも足りないときには、⑤新たに必要な環境を付加し、⑥これらをつねにシステムとして相互に関係づけ、結びつけるといった手順で進められるべきものである。これがマネジ
メント・サイクルである。ＣＭの基本は、既存の環境をまず適切に評価し、再評価することが出発点であり、ものづくりであるよりも「仕組みづくり」である。したがって、ＣＭの諸方策の意義は、それがさらに新たなまちづくりのエネルギーを培養し噴出させる累積効果を持つか否かという観点から評価されなければならない。
最後に、ＣＭの主体は、前述のように、単に自治体だけでなく個々人、家庭、自主サー
クル、住民の任意団体、住民の自治団体（町内会・自治会、PTA など）、各種の民間公益法
人（学校法人、医療法人、福祉法人、その他の財団法人、社団法人など）、企業のすべてにわたる。このように、ＣＭは、住民の私的営為（私）と、住民・公益法人・企業等の公共的営為（公）と、自治体による行政的営為（政）という３つの営みから形成されている。
ここでいう公共的営為は、純然たる私的営為と純然たる行政的営為の中間に介在する活動である。例えば、第１に、私立の学校や病院という機能は、公営のそれとほとんど差はなく、いずれもが同じ公共的な機能を担当している。第２に、民間のカルチャー教室の類

31
－35－

は、営利事業として行われていても、自治体の社会教育プログラムの少なくとも一部について、これを代替し、これを補完する機能を果たしている。第３に、各種のボランティア
活動が輩出し、自治体の高齢者への給食サービスを行い、市民個人あるいはその団体が自治体と協働して公共的営為を行っている。第４に、清掃事業の民間委託が行われるとき、民間受託業者は営利目的でありながらも公共的営為を担当することになる。第５に、自治体が設置するコミュニティ・センターなどの住民の自主管理がある。
(3)私・共・政の区分の意義
上述のように「私・共・政」の３つに役割を区分する意義には、次の５つがあげられる（NIRA，1981，pp.19-20）。
第１に、行政はすべての公共的営為を独占しているのではなく、その多くは、行政以外の主体によって現に担われており、今後もそれはかわらないことを明らかにするためである。第２に、住民が個人・家庭で解決できなくなった公共的な課題・問題は、それがただちに行政需要として取り上げられるべきものではなく、他の主体による公共的営為によって解決されるにふさわしいものも多いことを明確にするためである。第３に、工業化と都市化が進めば進むほど住民生活の相互依存関係は高まり、公共的に解決すべき課題は増大
し続けるけれども、それがただちに行政の膨張に結びつくべきものではないという点を明確にするためである。第４に、自治体とその他の主体による公共的営為との分担と関連づ
けこそ、今後のＣＭの中心テーマになると考えるからである。第５に、公共的営為という中間領域を設定することによって、逆に、純然たる私的営為にも公共的な側面があるという視点を導き出すことができるからである。
ところで、公共施設をわれわれはふだん利用するが、果たして言葉の正しい意味での公共的（public）なものになっているだろうか。単に、その設置・管理運営主体が自治体というだけで公共的なものといえるか。それだけでは、ガバメンタルなもの、オフィシャル
なものといえても、公共的なものとはいえないであろう。真に、公共的なものと住民に観念されるためには、広く一般大衆に施設が開放されているというだけでなく、住民がその管理運営に何らかの形で参画することが必要であろう。つまり、住民が利用者、消費者、受益者としてだけでなく、管理者としての立場に立った時、はじめて真に公共的なものといえるだろう。こうしてみると、ＣＭの究極の課題は、その地域の「公共性」の復権ない
し創造において、主体の多元化を促すことにほかならない。これを「ＣＭのロール（役割）」と呼ぶことができる。

４．協働システムの構造(1)組織間関係と協働
ＣＭでは、自治体と住民・企業は、それぞれ対等平等を基本とし、その上で自治体は管

32
－36－

理組織の性格を薄め、住民・企業との間に協力関係を生み出す調整機関へと転換を図りな
がら、住民・企業とパートナーシップの関係を構築し、具体的に協働することが期待されているのである。この協働を形づくり実際に作動させることが「外向きのマネジメント」
である。
ここで、コミュニティのさまざまな主体である集団や組織に、着目してみると、コミュ
ニティは、そうした集団や組織のネットワークからなる大きな組織といえる。すなわち、
コミュニティは、自治体を含めて１つの大きな自助的な組織であって、さまざまなサービスを供給するサービス組織でもあるし、課題や問題の解決にあたる集団的自力更生力を備えた組織なのである。
このように、コミュニティを組織、すなわち経営体とすれば、その中身は、住民組織やＮＰＯ、企業といったサブ組織の集合体であり、その集合体こそがコミュニティなのである。しかも、それらのサブ組織は、一方では依存、他方で自律と、複雑に絡み合ったネッ
トワークとして存在する。とすれば、互いの利害が反するようなことはむしろ当然であって、通常の経営体として論ずることはできないことはいうまでもない。
サブ組織の集合体としてのコミュニティにおいて協働は、組織論的にみると、非公式でアドホックな関係のネットワークから、公式化されたネットワーク、さらには統合された一体的な組織のレベルまでを含む連続体として捉えることができる。この連続体の中間に位置し、公式化された形がパートナーシップといえる（Sullivan et al，2002，p.42）。
また、ネットワークは、原則的には、信頼と互恵主義を基にする非公式の関係である。
これが公式になれば、法的拘束を伴う契約ということになる。これに対して、パートナー
シップは、共通の目的の下に関係する機関の交渉と共同の意思決定を伴い、また単独の組織では達成できない利益や付加価値を確保することを目的に結ばれる。さらには、そうした目的を達成するために、予め協働することがより高い成果が確保されるという認識と共に、それを具体化するための公式な計画がパートナーシップには必要となる（Sullivan etal，2002，pp.5-6）。それゆえに、パートナーシップに自治体が加わり、公的資金が導入されると、説明責任が求められ、監査・評価が必然的に重視されることになる。
上述のとおり、サブ組織のネットワークが張り巡らされたものがコミュニティであり、サブ組織からなる集合体＝経営体とすれば、組織間関係論（なかでも資源依存モデル）を援用することができる（山倉，1993，pp.35-41）。このモデルは、組織同士の協働は、組織が他の組織に対して己の立場を高めるために、利害関係者がその力を維持したり、高めたりするために行われると考える。そして、この背景には、次の２つの前提がある。その第１が、組織存続のためには、外部環境から資源を獲得・処分しなければならない。第２が、組織は自らの自律性を確保し、他組織への依存を回避しようとし、また、できるだけ他組織を自らに依存させ、自らの支配の及ぶ範囲を拡大しようとする。この前提を基に、組織は、自らの存続を確保しようとし、資源の確保・処分を巡って組織間関係は形成・維持されることのなる（山倉，1993，pp.35-36）。他組織への依存度は、他組織の持つ資源

33
－37－

の重要性、資源に対する自由裁量、代替資源の数によって決まるものとされている（山倉，1993，p.68）。このような捉え方を資源依存モデルと呼ぶが、このモデルの特徴は組織の持つ力（パワー）に重点が置かれていることである。
このモデルを参考にすれば、コミュニティは、その生活文化を向上させたいという目的のために、自治体をはじめとするさまざまなサブ組織が自立性を保ちながら連携し、ネットワークが形成される。その場合、参加するサブ組織の保有する資源は、それぞれ人やモノなどまちまちで均等に存在しない。その多寡によっては、そのコミュニティの経営をゆがめることも起こりうる。自治体が、あまりにもコミュニティの経営に過剰に関与すれば住民の自律向上の意欲をそぐ、あるいは、地域の有力者などが特定の組織と結託して、利益の独占につながる可能性も生まれる。資源の乏しいサブ組織は、それが多いサブ組織に依存し従属する傾向が強いからである。
そのため、コミュニティを１つの組織とみなし管理し運営する場合には、資源を独占するようなサブ組織がなく、多様な形でコミュニティ内に資源が偏在して、互いに相互依存関係が張り巡らされたネットワーク構造として形成されることが望ましい。そして、それらのサブ組織の多様な協働関係の確立によって、課題解決や公共サービスの創出を図ることが次なる成長・発展のバネとなるのである。この文脈からすると、コミュニティにおける自力更生力や問題解決能力の内容・程度は、きわめて地域のネットワーク構造に依存していることになる。
(2)住民と自治体との関係
社会が多様化・複雑化すればするほど、コミュニティにはさまざまな問題が発生する。
それを解決・解消することを自治体に期待し、自治体もまたこれに応えようとすれば、おのずから自治体は肥大化する。その結果、財政などの資源は不足する。それゆえ、一般的に、自治体はその不足分を住民にコストとして転嫁させることが、自治体からみた住民の自治体行政への参加の論拠である。一方、住民は自分たちの声を自治体に反映させよう、あるいは質の高いサービスを得ようとすれば、自治体に参加することで実現せざるを得ない。それゆえ、住民は自治体行政に参加しようとする意欲も大きくなる。これが住民の側の参加に対する論拠である（田尾，2000，p.131）。
上述のように、住民と自治体との関係をとらえれば、必然的に両者は相互依存関係にならざるを得なくなる。しかも、この関係は行政活動のあらゆる分野にまで及んでいる。フ
ッドによれば、公共サービスの供給において、全面的なＤＩＹ（do-it-yourself）を主張することはあまりにも素朴でありユートピア的である(2)、という（フッド, 森田訳, 2000,
p.106）。相互依存関係を必要とする行政活動の領域では、その連携の主体として市民セク
ター（ボランタリー・セクター）の果たす機能が期待されると共に、その存在が不可欠とされる。市民セクターは、基本的に住民の自発的な意思と実質的な参加によって支えられている。市民セクターと自治体との連携する領域では、住民の行政過程への参加を促す一

34
－38－

方で、自治体と競合を生む可能性が大きいが、前向きな形でのパートナーシップと、それによる公共サービスの供給形態を構築することが重要となる。
こうした形での住民の参加で重要なことは、不足サービスの充填というよりは、住民生
活のいっそうの向上に重心を置く方が生産的である。つまり、参加を通じたサービスの望
ましい水準の確保、それに至るための方法の選択・決定への参加とみることが重要である。
要は、住民ないしは市民セクターと自治体との関係は、対抗的相補関係とするパートナー
シップによって、コミュニティの諸問題の解決や公共サービスの質のいっそうの向上が期待されているのである。企業間の関係に見立てれば、両者はそれぞれコンプリメンター（complimentar，補完者）（ネイルバフ他・嶋津他訳，1997，p.28）になることが望ましい姿といえるだろう。

図１

公共サービスの供給モデル

注:コプロダクション･モデルでは、公共サービスの供給とフィードバックが協働領域で完結する。
出所：田尾，2000，p.134 を加筆･作成(3)協働システムの構造と意義
市民セクターの行政への参加として、1980 年代はじめごろからコプロダクション（co-production）＝協働生産（以下、単に「協働」という）という概念が行政分野に導入され、わが国でも 80 年代中ごろから関心を集めてきている。協働生産とは、パートナーシ
ップの一形態であり、一般的には、サービスの生産者が消費者になることであるが、ここでは、公的機関と市民セクターが連携して、コミュニティに必要な財・サービスを産出することである（荒木，1985，pp. 30-41，荒木，1990，pp.239-241, フッド, 森田訳, 2000,
p.103）。このような協働生産の仕組みを、「ＣＭのツール（手法）」と呼ぶことができる。
協働は、そのシステムの改善、成果の向上、利他主義の共有といった建設的ないしは前向きの思考によって形成されるケースも現実には多い。その一方で、資源依存モデルのようにパワーを源泉として、組織の相互依存関係が組織の自立と存続を可能にするといった思考によって形成さるとする場合もある。つまり、協働は、前者の場合には何らかの社会

35
－39－

的生産のためにパワーを利用するのに対して、後者の場合には組織をコントロールするた
めにパワーを利用するところに大きな違いがある。本来的には、これら２つを融合する形でトータルに協働を捉え、現実の仕組みにしていくことが重要である。
この点から以下では、協働の意義や条件について述べて行くが、その前にまず伝統的な
公共サービスの提供について整理しておきたい。
伝統的な公共サービスの提供（公共政策）モデルでは、自治体がサービスの送り手であるのに対して、住民は受け手であって、その住民からフィードバックを受け、再度サービスが自治体によって住民に提供されるのが一般的な構図である。これに対して、コプロダクションでは、伝統的なモデルを残しながらも、新たに住民と自治体との協働領域が生まれ、そのシステムの中では、サービスの送り手と受け手が同一になる（フッド，森田訳，2000，p.103）（図１）。重要なことは、重複部分が大きいほど、コプロダクションが広がることであり、サービスの評価と、それのフィードバック過程が、内在的、つまり、サービスの受け手は送り手となって、自らを評価するという関係が成り立つということである。
この新しい考え方の意義は、次の３つに要約できる（田尾，2000，pp.134-135）。
①資源としての住民を活用することによるサービスの質の向上②行政そのものの機能の向上③規範的な価値の付与
これらに若干の説明が必要だろう。①は、サービスの生産者（行政）と消費者（住民）を直接、合体させることで、成果の質を向上させることが可能となる。②は、住民ないしその組織が参加することによって、行政活動への関心と監視機能が強化されることで、コストの節減や費用対効果の向上につながると同時に、フットワークのよい行政組織への転換が期待できる。③は、協働を通じて広くパートナーシップを規範的に支える価値意識の創出を促し、それが新しい行政と住民の役割・責任関係を考える手がかりとなる。
さらに、協働より広い意味でのパートナーシップという包括的な観点からは、次の４つを意義として加えることができる（田尾，2000，pp.141-142）。
④行政本体がサービスを提供するよりも時間的にスムーズになる。
⑤革新的なことを大胆に実行できる。
⑥地域の事情にあわせて手直しが容易である。
⑦行政では見つけられないクライアントに到達しやすくなる。
このうち、以下の３つが重要と思われる。すなわち、パートナーシップは、信頼関係を前提としているから⑤のようなことが可能なわけであり、地域本位でしかも地域の形成主体であるからこそ⑥のようなことを効率的に進められる。また、ある一定の価値実現を目指すボランタリー組織のような自律した組織であればこそ、⑦のようなシグナル機能が発揮されるのである。

36－40－

(4)協働システムの条件協働が成立するための条件には、次の５つがある（田尾，2000，pp. 135-136，田尾，2010，p.248）。
①住民の参加が前提であること②あくまでも前向きの、建設的な参加であること③応諾や慣習による参加ではないこと（ボランタリーな行為を前提としていること）④集合的な関係であること。やや補足すれば、個人的な協働であれば、それは住民の義務となり、特定の団体との協働であれば、利害関係が生じ癒着が形成されやすくなる
ので、多様で多くの主体の参加が必要となるのである。
⑤協働が制度的に保障されていること。これは、必ずしも必要としないが、安定的な参加の促進と関係性の維持のうえでは重要である。
ところで、これまで当然のこととしてとくに触れていなかったが、パートナーシップには、まずもって「価値の共有」が必要である。そのためには、行政と住民との相互学習と互いの期待を修正すること、両者が対等だといっても、最終的な責任は、行政が負わなければならないことに留意が必要であろう。また、協働関係には利害関係が付きまとうため、両者の利害を調停する媒介組織の設立も有効である。例えば、まちづくりセンター・公社・協議会・企業やタウン・マネジメント組織（ＴＯＭ）などの第三者機関である。

５．協働システムの特質(1)ソーシャル・キャピタルとは
これまでみてきたように、パートナーシップは、ＣＭにとって欠くべからざる有効な理念であり、実践的な手法である。ＣＭの果たすべきロール（役割）が、地域の公共性の創
造とその主体の多元化であって、その実現のためのツール（手段）がパートナーシップであるが、これを有効かつ安定的に機能させることができるか否かは、そのコミュニティの持つ「信頼」や「伝統的規則や習慣」の有無とその程度に規定される。いわゆる、ソーシャル・キャピタル（Social Capital：社会関係資本、以下、今日的な意味での用いる場合には、単に「ＳＣ」とする。）と呼ばれるものである。これを「ＣＭのルール（制度や秩序）」と呼ぶことができる。
宮川公男によれば、ＳＣは 20 世紀初頭にハニファンがその概念を紹介したとされる（宮川, 2004, p.19）。通常、社会資本といえば、道路や病院といった土木工学的な社会的基盤を指して用いられている。しかし、ここではさしあたって、現代的な概念を示したロバ
ート･パットナムの考えを採用する。彼は、社会学者のジェームズ・コールマンの枠組みを政治学に援用して定義化を図っている（鹿毛, 2002, p.106）。すなわち、「調整された諸活動を活発にすることによって社会の効率性を改善できる、信頼、規範、ネットワークのような社会的組織の特徴」である（パットナム, 河田訳 2001, pp.206-207）。信頼、規

37
－41－

範、ネットワーク、さらに慣習が社会で形成、蓄積される公共財と捉える概念であると、やや限定的に理解したい（パットナム, 河田訳，2001，p.211，坂田，2001，p.11）。金子
郁容は、これを「コミュニティの関係のメモリー」と呼んでいる(3)（金子, 2002, p.160）。
この新しい意味でのＳＣには、定訳だけでなく、その概念も定まっていないが、宇沢弘
文によれば、旧来の意味と新たな意味を包括する「社会的共通資本」と位置づけてみると、社会的共通資本には、自然環境、社会的インフラストラクチャー、制度資本の３つがある（宇沢，2000，p.5）。自然環境は、大気、水、森林、河川、湖沼、海洋、沿岸湿地帯、土壌などである。社会的インフラストラクチャーは、道路、交通機関、上下水道、電力・ガスなど、一般的には社会資本と呼ばれているものである。制度資本は、教育、医療、金融、司法、行政などの制度である。本稿で用いるＳＣは、上述したように、コミュニティで形成・蓄積される公共財としてのネットワーク、信頼、規範、慣習であり、制度資本に該当する。
コミュニティにおいてＳＣを重視するもっとも重要な点は、パートナーシップが、見せ掛けの信頼、借り物や押し付けの制度を前提としたのでは、本質的な意味において有効に機能しないため、安定した信頼関係や伝統的規則・慣習、ネットワークといったルールを前提にパートナーシップを構築することが望ましいことがあげられる。なぜなら、その地域のＳＣによって、協働の効果がコミュニティにおいて期待できるからである。なかでも、地域の事情にあわせて手法やルールの設計・修正ができるということは、それに基づく諸活動の実現性・実効性を手の届くところに留めることが可能となるからである。地域課
題・問題を解決するための「自前の技術」が確保できるわけである。
(2)地域問題の分権的な解決手法
かつて、ケネス・アロー（Kenneth Joseph Arrow）は、社会における何らかの問題に際しての選択には、①選挙によって選ばれた政治体制による政治的決定、②市場メカニズムによる経済的決定、③比較的小さな社会単位に適用される伝統的規則や習慣、の３つをあげている（アロー・長名訳，1977，加藤，2000，p.213）。このうち、政治的決定は、十分に機能していない場合も多く、経済的決定についても政治的決定から取り残された分野を補うというよりも、コミュニティを崩壊にさえ追い込んでしまう危険性を孕んでいる。伝統的規則や習慣は、近代化の過程で失われてきているものの、開放的なコミュニティの再生にとって有効な公共財として関心が集まっている。このような対立的な考えからばかりではなく、実際問題として、地球環境問題や介護にはじまる福祉の問題は、コミュニティ
での活動がなければ解決できないこと、さらにはＮＰＯなどの自発的な参加の増大が実証している（福士，2001，p.161）。
アローの考えを基に金子郁容は、政治的決定という権限と強制力を持つ第三者が統制することで解決を図る「ヒエラルキー・ソリューション」、経済的決定という問題を経済的に解決しようとする「マーケット・ソリューション」に加え、コミュニティにおける自由

38
－42－

で自発的な参加を前提に解決にあたる「コミュニティ・ソリューション」の３つに再整理している（金子，1999，p.160, 金子, 2002, pp.148-149）。このうちヒエラルキー・ソリューションは、権限を上層部に集中させることで、マーケット・ソリューションは、市場を成立させる需要が常に存在することを前提とすることで、どちらも、個人と問題を切り離して問題を解決しようとする点で共通している（金子, 1999, p.163, 金子, 2002, p.151）。
これに対して、コミュニティ・ソリューションは、個人と問題の存在するコミュニティの中で解決を図ろうとする、いわば分権的な解決手法である。その解決を効率的にするのが、信頼、さらには連帯に裏打ちされた伝統的規則や慣習と開放的なコミュニティである。
二人とも共通する点が、コミュニティとそこに付随する伝統的規則や習慣、連帯(ネットワーク)、信頼に着目し、それらが地域の再生に有効であると位置づけていることである。そこで、次に協働システムにおいてＳＣがどのような有効性を持つのかを一瞥する。
(3)ＳＣの有効性
ＳＣは地域の伝統的規則や習慣、連帯(ネットワーク)、信頼という制度資本であって、いわば地域の公共財である。したがって、ＳＣそれ自体の形成も大きな目的となるが、こ
こでは、すでに存在しているＳＣを前提に、協働システムにおいてどのような有効性があるかを述べることとする。その主な有効性として３点が指摘できるだろう(4)（大守,2004，
pp.92-107, ボルザガ／ドゥフルニ,2004,pp.427-437）。
第１が、協働する関係者間の取引費用を抑える役割を果たすことである。関係者同士の何らかの調整や動機付けの費用を抑える働きが期待できるのである。お互いに十分相手を知っている場合を別にすれば、通常は、不完全な情報の中で交渉や作業を始めることになる。こうしたリスクを解消し、両者の信頼を高める上で、ＳＣの存在が重要となるだろう。
信頼と十分な情報の存在を前提とすれば、自発的、能動的な協力の確保が容易となるわけである。
第２に、ＳＣの存在が協働システムに係る生産コストの低減をもたらす働きをすることである。例えば、協働する相手が、ＮＰＯであれば、サービス提供の対象者とボランティ
アを統合することや、寄付や贈与を活用することが可能となる。また、社会的支援のネッ
トワークの活用や形成にもつながる。さらには、多様な専門性を協働システムの中に導入することが可能となる。ボランティアのような非経済的誘因や互酬性、ネットワークの存在が結果として効率的な活動をもたらす可能性を秘めているのである。
第３に、民主主義の深化を促進することである。協働システムの基本的使命が、公共目的の実現であるとすれば、関係する相手同士には、必然的にそれぞれに公共空間をもたらす。むろん、この点は、個々の組織も、市民の日常生活に関わりの深い活動を通じて一般
市民やステークホルダーの参加を認めることで、公共空間となる。したがってＳＣは、このような組織を媒介に具体的な参加を通じながらコミュニティへの帰属意識を高めていく
と共に、相互理解を生むことで、公共問題を理解し、自律的な活動へとつながる蓋然性が

39
－43－

高い。協働システムを成立させると同時に民主主義を深化させる上で、ＳＣは重要な要素なのである。
(4)三者関係による地域類型
以下では、辻田裕子のモデルを参考に行政機能、ＳＣ、ネットワークの三者関係を整理することで、地域の状況と今後の方向性を概括するための視点を提示してみたい（辻田，2001，p.133）。
縦軸はＣＭのロール、ツール、ルールの３側面での

図２

行政機能、ＳＣ、ネットワークの関係

取り組みが行われ、それらの機能状態を表している。
具体的には、上にいくほど、行政機能の効率性・秩序の維持などの能力が高く、下にいくほど非効率性・汚職・社会の不安定が増えることを表す。横軸はＮＰＯなどの自治体以外のサブ組
織の数と組織力の状況、いわゆるＳＣとネットワークの程度を表している。具体

出所：筆者作成

的には左にいくほど、サブ組織の権力分布が不均衡な状態で、一部のサブ組織に権力が集中しているためコミュニティのネットワークが弱くなり、逆に、右にいくほど、サブ組織の権力がある程度均衡に分布した状態で、サブ組織間に権力が分散しているため
コミュニティのネットワークが強くなることを表す。
Ａは、一部のサブ組織に権力が集中するため疎外されるサブ組織が発生すると共に、コミュニティのネットワークが弱くなる分だけパートナーシップを構築するためのコストが大きい。この場合、行政機能が一通り備わっていることを前提とすれば、戦略の重心はネットワークの強化となる。
Ｂは、行政が有効に機能し、コミュニティ内のサブ組織も相互に依存関係が成立しているため、多様なパートナーシップを構築することが期待できるが、コミュニティのネットワークが強い分だけ行政とのコンフリクトが顕在化する。そのため、ここでの課題は、このコンフリクトを単なる対立から、対抗的相補関係にすることが重要な戦略となる。
Ｃは、コミュニティのネットワークが強いものの、行政機能が弱いため、その行政活動

40
－44－

の欠落した大部分をインフォーマルな市民セクターが代替することになる。それゆえ、ここでの戦略は、少ないながらも特定領域課題でのパートナーシップを構築しながら、その体験を通じて行政機能の向上につなげることである。
Ｄは、行政機能が弱く、サブ組織とは無関係に互いに独立している状況である。また、
一部のサブ組織に権力が集中するためにコミュニティが混乱するか、あるいは一部のサブ組織に支配されることにつながる可能性が強い状況に置かれている。それゆえ、自力更生が困難な状態であり、その程度が大きい場合には、外部からの支援が必要となる。この場
合Ａ･Ｂ･Ｃへの３つの移行戦略が考えられるが、もっとも現実的なのはＣである。Ｃへの移行戦略は、コミュニティの持つＳＣを自治体レベルのルールに組み込むことで、革新的なことを大胆に実現できること、地域の実情にあわせて設計・変更が容易であることなど、その一連の学習過程を通じて行政機能の向上につながる可能性が大きい。
なお、ＣとＤでは、媒介組織の設立によって行政機能を高め、そのうえで多様なパート
ナーシップの可能性を高めることが有効であろう。
コミュニティの自立・再生には、それが持つ知恵や技術、経験を持ち寄り、それを資源として活用すると同時に、パートナーシップに基づいた参加を促しながら、それぞれの責任で多様な戦略を構想し、将来ビジョンにつなげていく努力が必要なのである（福士，2001，p.172）。このとき重要な点は、コミュニティにある知恵や技術、経験、規範や慣習などを１つのシステムにうまくまとめあげることである。いわば、コミュニティの至る所で連結能力が問われているのでる。コミュニティの持つ信頼、知恵や技術、経験、さらには伝統的規則や慣習といった地域本位のＳＣを活用・創出したとき、生き生きとしたコミ
ュニティの姿が生まれるのである。
６．協働システムの限界（1）協働システムの留意点
一般に、協働は、２つの行為者の関係が基本となる。これをネットワークの視点でみると、関係者全体を１つのネットワーク構造として捉えることになる。公と民の協働のネッ
トワーク構造を作動させる要は、まず協働のネットワークを形成する公と民のいずれも主体として全体的に捉えることが必要となる。両者の関係は、「命令と統制」ではなく、「交渉と説明」でなければならない。この場合、ネットワーク全体を誰が、どのようにマネジメントするのかと、そのマネジメントのスキルの確保が大きな課題である。具体的には、関係者間のコンフリクトの調整、活動や組織の評価、情報や知識の共有が必要である。
協働のネットワークを目的の側面からみると、問題解決や学習という性格が浮かび上がる。何のための協働かといえば、何らかの問題を解決するためであり、問題の解決過程は
試行錯誤の連続である。この点に注目すると、協働において、その後の両者の関係性や問題解決能力の向上は、学習過程を生かすかどうかにかかっている。

41
－45－

協働を成立させ、有効に機能させるためには、行為者ないし組織の間に信頼、いわゆるＳＣが必要である。この信頼について、若林直樹は、契約履行の制度的保障に対する期待＝制度的信頼、組織の持つ能力に対する期待＝能力的信頼、組織の相互発展に向けた意図
に対する期待＝意図的信頼の３つをあげている（若林, 2006）。これらは発展過程でもあるという。
信頼に影響を及ぼす要因は、一般的にいえば、経済的動機があげられるが、それだけではなく社会的目標の追求などの非経済的動機もある（グラノベッター, 渡辺訳, 1998, 渡
辺, 2002）。若林によると、ネットワークが信頼に影響を及ぼす重要なものは「紐帯」であり、紐帯の強度が強く、直接結合の場合には、資源と情報が活発に交換され、互酬性は高くなる（若林, 2006, pp.96-97）。小さなネットワークの場合、行為者の直接結合が増え、凝縮性が高まるので、意図に対する信頼性も高くなりやすい（若林, 2006, p.100）。
逆に、大きなネットワークの場合、一体化や同質化へ向けた圧力は低下するものの、多元的に結びつく可能性が高くなるので、行為者の能力に対する評判、情報交換の頻度が高まり、能力的信頼が高まる（若林, 2006, p.100）。また、ある組織が、制度化を行う行政との紐帯を持つ場合、活動に対して正統性を得やすく、資源も得やすくなるので、能力的信
頼、意図的信頼が確保される（若林, 2006, p.102）。
（2）協働システムの限界
パートナーシップは、バラ色な世界だけではない。当然ながら協働システムにも限界がある。協働を前提とすれば、参加する主体に等しく責任が発生するし、公共問題の処理にかかるコストを行政以外の主体に転嫁することにもなる。対等な依存関係と、地域の公益・便益の向上につながるだけの正統性が明らかでないところに、パートナーシップは発生しない。対等な依存関係とは、相互に依存しながら自立を得るという関係である。
ここで改めて、協働システムの限界をみれば、次の諸点をあげることができる（荒木，1990，pp.248-253，田尾，2010，pp.268-269、ゴールドスミス他，城山他訳，2006，
pp.54-55）。
第１が、協働する分野の限界である。具体的には、プライバシーに関わる領域、権力作用を伴う領域などは、協働になじまない。むろん、権力作用を伴う事業であっても、権力行使の部分は行政だけに限定されるが、それに至る過程の活動は協働することが可能な領域である。
第２が、コミュニティ･レベルの事業やサービス供給はできても、それ以上のレベルになると協働が困難になることである。防犯や介護といった、スモールでローカルな活動が適しているといえる。そこに住む人たちやそこから恩恵を受ける人たちにとって可視化されやすい活動である。
第３が、既存の町内会や自治会は、自治体との関係や組織運営上からすると、そのまま
では協働の媒介とはなりえないことである。また、ＮＰＯやボランティアは、その組織の

42
－46－

特殊の利害を持つため、町内会や自治体のような包括的な活動を行う組織とは理念の本質が異なり、かならずしもその折り合いがつかない場合も多い。そこで協働を構築しようとすれば、不即不離の関係になりやすい。それゆえ、公正・公平な活動を行う場合には、コミュニティ･レベルに市民協議会や支援センターなどのような新たな組織、つまり媒介組織の構築が求められるということである。
第４が、行政サイドにおける職員の意識改革や組織改革が伴わないと、単なる相互のもたれあいに陥る危険性があることである。意識改革では、協働する相手をパートナーとして受け入れる知識と技術が求められ、そのための研修などによる、協働相手との相互学習によって互いの期待を修正し価値の共有化を図らなければならない。また、組織改革では、柔軟に対応できるような権限配分と支援可能な専門スタッフの配置がなければならないだろう。行政の支援や支持の範囲は、協働する内容に応じて確定していく姿勢が必要となるわけである。
第５が、コミュニティの状況によって協働形成の実現性やその効果が大きく異なることである。そのため、予めコミュニティ内でのネットワークの程度やＳＣの有無などに関わる情報を把握しておくことが必要である。例えば、ネットワークの程度が中程度ならば、比較的に協働関係が構築されやすい。反面、それが弱ければ協働関係を築くコストが大きくなる。もうひとつが地域にある知恵や技術、経験、規範や慣習などを１つのシステムに
うまくまとめあげることである。そのとき、システムや価値にまとめあげる力を、あるいは、新たな関係性の構築による付加価値形成を促進する能力が行政ないし市民組織をつなげる第三者組織にあるかどうかを見分ける必要性があろう。

おわりにコミュニティにおける統治は、ガバナンスという水平的統治に変容してきているが、それに伴いＣＭは外向きのマネジメント＝協働を必然的に要請する。その協働が機能するか否かのカギとなるのが、ルールとしてのＳＣである。それと同時に、自治体側の協働に対する姿勢とネットワーク化する能力、コミュニティそのものの住民組織の数とパワーにも依存する。地域における統治において、自治体はコミュニティと非政府セクターに対して無関心ではいられない。また、コミュニティにおけるネットワークがその地域の政治や制度のパフォーマンスに強く影響する可能性も否定できない。しかし、だからと言って、安
易な協働は早晩、コミュニティの連帯を阻害することを忘れてはならないだろう。

<注>(1) ロール、ツール、ルールの 3 分類の発想は、金子郁容（1999, 2002）に拠っている。
(2) フッド（2000）は、「第４章 公共サービスの供給形態の諸類型」の中で、まったくの共同

43
－47－

生産なしに供給されるサービスはごくわずかであることを明確に指摘している。そして、公共サービスの提供のあり方として、ＤＩＹは１つの選択肢ではある。しかし、イリイチのような新左翼的な論者は、教育や保健のような領域で専門家へ依存するよりも「自分でやる」（ＤＩＹ）という考え方を広めたが、これは専門家のマイナス面を誇張していると、共同生産の重要性を主張している。
(3) アルバート・ハーシュマンは、これを「道徳資本」と呼んでいる。例えば、信頼というソー
シャル・キャピタルは使われれば使われるほどに増大し、もし使われないと枯渇する資源であるという（パットナム。河田訳, 2001, p.210）。また、アクセル・ロッドも、二人がお互いの信頼を多く示せば示すほど、両者の相互信頼は大きくなると指摘している（『つきあい方の科学』p.75）。
(4) 大守の論文では、情報の不完全性、市民的成熟、インセンティブを通じた影響、その他の重要な経路の４分類の中に 18 にも及ぶ点が示されている。また、ボルザガ／ドゥフルニの論文
では、社会的企業とソーシャル・キャピタルの関係においての有効性が示されている。これらの２論文を協働システムのとの関わりからまとめている。

<参考文献>
荒木昭次郎（1985）「公的サービスの協働生産理論モデル

その実際的適用への批判的分析と評価」財団法人行政管理研究センター『季刊行政管理研究』（32 号）（1990）『参加と協働

新しい市民＝行政関係の創造』ぎょうせい

植村邦彦（2011）『市民社会とは何か―基本概念の系譜―』平凡社
宇沢弘文（2000）『社会的共通資本』岩波書店
大守 隆（2004）「ソーシャル・キャピタルの経済的影響」宮川公男、大守隆編『ソーシャル･キャピタル』東洋経済新報社
恩田守雄（2001）『開発社会学―理論と実践―』ミネルヴァ書房
金子郁容（1999）『コミュニティ・ソリューション』岩波書店（2002）『新版

コミュニティ・ソリューション』岩波書店

クリスファー・フッド著、森田朗訳（2000）『行政活動の理論』岩波書店
ケネス・アロー著、長名寛明訳（1977）『社会的選択と個人的評価』日本経済新聞社
坂田正三（2001）「社会関係資本と開発議論の系譜」佐藤宏編『援助と社会関係資本』日

本貿易振興会・アジア経済研究所
スティーブン・ゴールドスミス、ウィリアム・Ｄ・エッガース著、城山英明、奥村裕一、
高木聡一郎監訳（2006）『ネットワークによるガバナンス―公共セクターの新しいかたち―』学陽書房
総合研究開発機構（NIRA）（1981）『分散型社会における都市経営の方向』総合研究開発機
構
竹沢尚一（2010）『社会とは何か―システムからプロセスへ―』中央公論新社

44
－48－

田尾雅夫（2000）「市民と行政のパートナーシップ」水口憲人・北原鉄也・真渕勝『変化をどう説明するか：行政編』木鐸社（2010）『公共経営論』木鐸社
辻田裕子（2001）「政府と市民のシナジー」佐藤宏編『援助と社会関係資本』日本貿易振興会・アジア経済研究所
土山實男（2001）「第４章

アナーキー下のグローバル・ガヴァナンス」『グローバル・ガ

ヴァナンス』東京大学出版会
中邨章（2001）「・ガバナンス・の概念と市民社会」自治研中央推進委員会事務局『月刊自治研』（７月号）
新川達郎（2001）「ローカル・ガバナンスにおける地方議会の役割」自治研中央推進委員会
事務局『月刊自治研』（７月号）
福士正博（2001）『市民と新しい経済学』日本経済評論社
堀雅晴（2002）「ガバナンス論の新展開―学説・概念・類型・論点―」中谷義和、安本典夫
編『グローバル化と現代国家』お茶の水書房
ボルザガ／ドゥフルニ編、内山哲朗、石塚秀雄、柳沢敏勝訳（2004）『社会的企業―雇用・福祉のＥＵサードセクター』日本経済評論社
ネイルバアフ B･J･、ブランデンバーガー A･M･著、嶋津祐一・東田啓作訳（1997）『コーペ
ティション経営』日本経済新聞社
マーク・グラノベッター著、渡辺深訳（1998）「経済行為と社会構造」『転職―ネットワー
クとキャリアの分析』ミネルヴァ書房
宮川公男（2002）「ガバナンスとは」宮川公男、山本清編『パブリック・ガバナンス』日本
経済評論社（2004）「ソーシャル・キャピタル論」宮川公男、大守隆編『ソーシャル･キャピ
タル』東洋経済新報社
山倉健嗣（1993）『組織間関係』有斐閣
ロバート・D･パットナム著、河田潤一訳（2001）『哲学する民主主義』NTT 出版
若林直樹（2006）『日本企業のネットワークと信頼：企業間関係の新しい経済社会学的分析[京都大学経済学叢書 8]』有斐閣
Kooiman, Jan. (2003), Governing as Governance, Sage
Rhodes,R. A. W. (1997), Understanding Governance, Open University Press
Rosenau, James N.(1992), Governance, Order, and Change in World Politics, in James
N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel, eds., Governance without Government・ Orderand Change in World Politics, Cambridge University Press
Stoker, G. (2004), Transforming local governance: from Thatcherism to New Labour,
Palgrave, Macmillan
Sullivan H. & Skelcher, C. (2002), Working across boundaries: collaboration in public

45
－49－

services, Basingstoke, New York, Palgrave
Young, Oran R. (1994), International Governance, Protecting the Environment in aStateless Society, Cornell University Press,

46
－50－

地域づくりへの住民参加－長野県と池田市を事例に－∗
埼玉大学経済学部

目次

宮﨑雅人

３．池田市の「地域分権」

１．はじめに２．長野県の「地域発元気づくり支援金」

２－１

制度の概要

２－２

事業実施状況

２－３

課題

３－１

制度の概要

３－２

事業実施状況

３－３

課題

４．おわりに〔要約〕
長野県の「地域発 元気づくり支援金」と池田市の「地域分権」を事例に，地域づくりへの住
民参加に対する支援策の有効性と課題について検討を行った。長野県においては県が市町村と公共的団体等に対して地域づくりのための支援金を交付し，池田市においては住民が新たに協議会を設立して地域づくりのために市の予算編成過程に参加している。前者は既存のコミュニティを活用しているのに対し，後者は新たに協議会を設置したところに特徴がある。特に後者は 1970
年代に見られた「住民参加型」の性格をも併せ持っている事例であり，地域の結びつきがそれほど強くない地域であっても，新たに協議会を設置して地域の総意を行政に対して表明させることを通じて，地域づくりに住民を参加させることが可能であることを示す事例であると言えよう。

Abstract
In recent years,a lot of attention has been paid to local development efforts that arebased on
having the public collaborate with the government. Volunteer community development
organizations and residentor neighborhood associations arevital partners in this effort. This
paper studies “Grant for Local Community Revitalization”in Nagano Prefecture and participatory
budgeting in Ikeda City, Osaka Prefecture.We concluded that these measures allow local
communities to implement development in which their constituents can participate.

49
－51－

１．はじめに
近年，財政上の危機などを反映して，先進各国では政府の「統治能力（governability）」
に対する懸念が生じ，政府によって供給されるのが当然とされていた各種の「公的サービ
ス」が必ずしも政府によって供給されない事態が常態化した。このような政府の後退・縮小とともに，他方では政府に代わって公的サービスの供給主体たらんとする（民間の）諸アクターが登場してきた1。こうした現象は国レベルのみならず，地域社会全体にも波及しており，地方分権の進展も相まって，地域の課題に対して住民，企業，NPO などが関わることが多くなってきている。また，地域で必要だが行政によっては供給できないようなサービスの提供における NPO や地域住民組織の役割が改めて注目される中で，サービス供給
主体として衰退傾向にあった地縁団体への注目が再度集まっている2。
こうした中で地域づくりへの住民参加を支援するために，住民組織に対する支援金の交付や，地方自治体の予算編成過程への住民参加が一部の地方自治体において行われている。
そこで本稿においては，長野県の「地域発元気づくり支援金」と大阪府池田市の「地域分権」を事例に，地域づくり担い手としての住民組織に対する支援策の有効性と課題について検討を行う。

２．長野県の「地域発２－１

元気づくり支援金」

制度の概要

長野県の「地域発

元気づくり支援金」（以下，支援金と略す）は市町村や公共的団体が住民とともに，自らの知恵と工夫により自主的，主体的に取り組む地域の元気を生み出すモデル的で発展性のある事業に対して，県が必要な経費を支援するものである。基本的には，田中康夫元知事時代の「コモンズ支援金」の名称と目的が変更されたものであると言える3。
交付対象者は市町村，広域連合，一部事務組合，公共的団体等（長野県内に事務所を有し，公共的活動または地域の活性化に資する活動を営む団体）であり，市内の町内会も公共的団体に位置づけられる。交付対象事業としては，地域協働の推進，保健・医療・福祉の充実，教育・文化の振興，安心・安全な地域づくり，環境保全・景観形成，産業振興・雇用拡大，市町村合併に伴う地域の連携の推進，その他が示されている。支援金の交付額
は総額 10 億円（年度）であり，ハード事業は 3 分の 2 以内，ソフト事業は 10 分の 10 以内で支援される。
選定基準は，
x

地域の実情や住民ニーズに対応した事業計画であること。また，公益性の高い事業であること。

x

事業実施に向けて関係者の合意形成が図られていること。また，関係法令等に係る50－52－

諸手続きがなされていること。
x

事業の有効性が認められること（費用対効果，実施時期，計画の熟度，事業効果等）。

x（市町村の場合）地域住民の参画を得て実施する事業，あるいは地域住民の自主的，主体的な活動を促す事業であること（公共的団体の場合）事業の効果が組織内にとどまることなく，広く地域住民を巻き込む事業であること。

x

事業の継続性，発展性が認められること（将来計画，自立的な組織体制及び資金計画）。

x

その他，地方事務所長が必要と認める基準を満たしていること。

であり，これらの基準をもとに県内 10 の地域に設置する選定委員会（地方事務所長ならびに市町村長，現地機関の長および学識経験者で構成される）の審査を経て，採択事業が決定される。
２－２

事業実施状況

表 1 は支援金の実施団体数と交付（採択）額を示したものである。この表から読み取ることができるように，実施団体数では全体の 8 割強，件数および交付額では全体の 7 割程
度が公共的団体となっている。
表１

支援金の実施団体数と交付（採択）額

１．市町村（単位：万円）

年度

団体数

件数

交付（採択）額 備考

平成 21 年度

78

236

31,179平成 22 年度

74

190

25,609２．広域連合等
年度

団体数

件数

交付（採択）額 備考

平成 21 年度

4

6

1,101

平成 22 年度

8

10

1,918

３．公共的団体（地域づくり団体，NPO 等）
年度

団体数

件数

交付（採択）額 備考

平成 21 年度

500

525

61,787 新規団体：320 団体

平成 22 年度

521

585

72,336 新規団体：332 団体

注

平成 21 年度は交付実績額，平成 22 年度は採択額である。
出所

長野県提供資料より作成

51
－53－

表 2 は支援金の交付額を事業別に示したものである。この表から読み取ることができる
ように，事業のうち最もウエイトが高いのは「産業振興，雇用拡大」であり，次いで「環境保全・景観形成」，「教育，文化の振興」の順となっている。「産業振興，雇用拡大」の中でも最もウエイトが高いのは「特色ある観光地づくり」である。
表２

事業区分別事業選定結果（単位：万円）平成 19 年度

平成 20 年度

平成 21 年度

平成 22 年度

地域協働の推進

11,48813,997

14,13010,280

保健，医療、福祉の充実

4,883

4,955

3,379

5,433

教育，文化の振興

11,0189,359

13,33013,536

安全・安心な地域づくり

6,911

7,736

2,892

2,911

環境保全・景観形成

13,63914,557

16,56915,561

特色ある観光地づくり

16,406

11,654

13,78917,121

農業の振興と農山村づくり

9,723

11,211

9,463

9,472

産業振興

森林づくりと林業の振興

2,965

2,932

2,469

2,177

雇用拡大

商業の振興

1,809

3,206

1,858

3,023

その他

8,184

6,569

8,643

10,055

小計

39,08635,571

36,223

41,849

－

1,931

1,367

1,501

7,861

7,063

6,179

8,793

94,887

95,17094,06799,862

事業区分

市町村合併に伴う地域の連携の推進に関する事業
その他地域の元気を生み出す
地域づくり
合計
注

表１に同じ。

出所 長野県ホームページより作成

表３

ソフト・ハード別の状況（単位：万円）平成 19 年度 平成 20 年度 平成 21 年度 平成 22 年度
ソフト事業

45,38055,045

59,11864,294

ハード事業

33,631

22,928

16,844

13,260

ソフト・ハード事業

20,95821,95023,841

22,308

注
出所

表１に同じ。

長野県提供資料より作成
52－54－

さらに，表 3 は事業のソフトとハードの別を示したものである。平成 19 年度においてはソフト事業が全体の 4 割強を占めていたが，平成 22 年度においては全体の 6 割強を占めるようになっている。一方，ハード事業は平成 19 年度おいて全体の 3 割強を占めていたが，平成 22 年度においては全体の 1 割強を占める程度にまで減少した。したがって，支援金の中心はソフト事業であると言える。
２－３

課題

この支援金は「コモンズ支援金」の名称と目的が変更されたものであることは先述の通りであるが，森(2008)は「コモンズ支援金」の問題点として次の 3 点を挙げている。この支援金の問題点を検討する上で示唆に富む内容となっているので取り上げる。第 1 に，共同作業を担う能力をもったコミュニティが残されていなければ機能させるのが困難である。
第 2 に，このような事業に対して積極的に取り組む市町村が存在し，「補完性の原理」から言えば，県が市町村を飛び越えて地域のコミュニティに直接に補助する仕組みは望ましいとは言えない。第 3 に，このよう単独補助を一定の規模で展開するためには，県において負担できるだけの一般財源を捻出できることが財政的な制約条件となっている4。
また，太田(2008a)は「コモンズ支援金」をめぐって，県内市町村からこうした辺地集落等に対する支援は市町村が行ってきたにも関わらず，県による交付金は市町村によるこうした支援の取り組みを県が望む方向に誘導する側面があるのではないかという問題提起がなされたと指摘している5。
これらの指摘を踏まえれば，県が市町村を飛び越えて地域のコミュニティに対して直接支援を行うことが望ましいのかという制度の根幹に関わる点が課題として指摘することができるであろう。実際，市町村も地域づくり団体や自治体等に対する補助制度を有しており，似たような事業を広域自治体と基礎的自治体とで行っていることになる。ただし，支援金の方が市町村の補助制度よりも支援額は大きく，市町村にはできない支援を県が行っているという評価も可能である。
また，森(2008)が指摘するように，コミュニティが残っていない場合にはこの制度は機能しない。では，コミュニティが残っていない地域において地域づくりに住民を参加させる
方法はないのであろうか。このことについて検討するため，次に池田市の事例を取り上げる。

３．池田市の「地域分権」
３－１

制度の概要

池田市の「地域分権」は，全国初の地域分権推進条例に基づいて住民が「地域コミュニティ推進協議会」を設立し，納税額の一定額を地域の課題解決など地域のために活用できるように，同協議会に市に対する予算提案権を移譲する制度である6。予算提案権の限度額
53－55－

は，当面，個人市民税の 1％（総額約 7,000 万円）を上限とし，かつ地域ごとに人口割等も考慮して上限（600～700 万円など）を設定している。協議会は小学校区単位で設立され，11 の協議会からなる。協議会のメンバーは公募により決定された。こうした制度設計は日本における参加型予算と位置づけることもできよう7。池田市においては自治会・町内会の組織数は 123 団体，世帯にして 18,037 世帯であり，総世帯数で除した組織率は 39％となっており，地域の結びつきが制度設立以前から強かったとは言えない。このため，自治会・町内会とは別に協議会が設立された。
市は地域コミュニティ推進協議会から出された提案について，法令や条例など現行制度との整合性，公正・公平性の確保の観点から審査を行い，実施する必要があると認められる事務・事業について必要な措置を講じ，提案事業を盛り込んだ予算案を作成する。予算案が可決された後，事業を実施することになる。
事業実施後には各協議会が実施事業に対する評価を「事業の実施後の状況」，「事業による効果」，「今後の課題」という評価項目で行い，評価報告書を作成して提出する。市は意見を付けて評価報告書を公表することになっている。
Robinson(2004)はSongco(2001)，Heimans(2002)，Wagle and Shah(2001)から，予算過程における市民参加は，予算策定，予算分析，支出の追跡，実績の監視の４つの要素に区分されるとしているが，住民は「地域分権」においてこれらすべての段階に参加していると言えるであろう。
図１「地域分権」のイメージ図

出所 池田市ホームページより引用

54
－56－

３－２

事業実施状況

表 4 は協議会からの予算提案を事業種別ごとに示したものである。この表から読みとることができるように，安全・安心に関する予算提案のウエイトが最も高い。その中でも街路灯強化事業の予算額が最も多くなっている（平成 20 年度は 1,879 万円，平成 21 年度は844 万円，平成 22 年度は 676 万円）。これまで市管理以外の国管理，府管理，私道については街路灯の設置ができなかったが，住民からの提案として出されることによって，国・府・所有者に働きかけることができるようになり，設置が可能となった。また，平成 21 年度以降，コミュニティ振興に関する予算提案のウエイトが高くなっている。コミュニティ
振興の具体的な内容としては，地域イベント支援事業，地域活性化推進事業のほか，協議会事務所の設置事業といったコミュニティの核となる協議会の活動拠点を整備する事業が挙げられる。
さらに，市の説明によれば，協議会間の連携も見られるようになっており，親子ふれあい事業，交通看板の設置といった事業が複数の協議会によって提案されるようになっている。後者は幼稚園・保育園と小学校区は区域が異なるため，協議会の区域を越えて隣接する協議会で設置するという提案である。また，最近では市による事業費の形ではなく，協議会に対する補助金の形での予算提案が多くなっており，事業費縮減の効果が見られるとのことである。
表４協議会からの予算提案（単位：万円）

平成 20 年度 平成 21 年度 平成 22 年度
4,179

3,367

3,140

福祉

222

1,535

179

環境

139

139

152

広報

980

591

695

コミュニティ振興

630

1,091

1,691

その他

702

404

1,412

合計

6,852

7,126

7,269

安全・安心

出所

３－３

池田市提供資料より作成

課題

課題として指摘されているのは協議会委員の担い手の問題である。委員は 11 の協議会に計 500 人の公募委員がいる。新たな委員は協議会ごとに随時募るほか，市も毎年 4 月に広報誌で応募を呼び掛けているが，市の募集に対し，応募は 9 人だけであった。全委員の平均年齢は 60 歳を超えており，若い人々の参加はない。また，委員の固定化への懸念もある。
協議会の会長の任期は 2 期 4 年までと定められているが，委員に任期はない8。
ただし，こうした問題を市側が認識していないわけではなく，地域での担い手（地域コ
55－57－ミュニティリーダー）の養成講座も開催されており，その効果が期待されるところである。

４．おわりに本稿においては，長野県の「地域発元気づくり支援金」と池田市の「地域分権」を事例に，地域づくりへの住民参加に対する支援策の有効性と課題について検討を行った。長
野県においては県が市町村と公共的団体等に対して地域づくりのための支援金を交付し，池田市においては住民が新たに協議会を設立して地域づくりのために市の予算編成過程に参加している。前者は既存のコミュニティを活用しているのに対し，後者は新たに協議会を設置したところに特徴がある。
名和田(2007)によれば，日本の各地方自治体のコミュニティ政策によるコミュニティの制度化は公共的意思決定を民主的なものにするための装置（「住民参加型」）というよりは，
行政が提供しない公共サービスをコミュニティが補う（「協働型」）ということに重点があるとされる。1970 年代においては地域の総意を行政に対して表明し尊重することを要求す
ることに重点があったが，この傾向は 1990 年代以降の時期においてより顕著になってきて
おり，バブル崩壊後の不況と財政危機の時代に対応している。長野県の事例はこうした傾向の中に位置づけられる事例であると言えるが，池田市の事例は 1970 年代に見られた「住民参加型」の性格をも併せ持っている事例であると言える。後者は地域の結びつきがそれほど強くない地域であっても，新たに協議会を設置して地域の総意を行政に対して表明させることを通じて，地域づくりに住民を参加させることが可能であることを示す事例であると言えよう。
参考文献
x

太田隆之(2010a)「補助金改革を通じた地域づくり活動の一検証（上）―長野県コモンズ支援金・元気づくり支援金を事例に―」『静岡大学経済研究.』第 14 巻第 4 号,
37-61 ページ．

x

太田隆之(2010b)「補助金改革を通じた地域づくり活動の一検証（下）―長野県コモンズ支援金・元気づくり支援金を事例に―」『静岡大学経済研究.』第 15 巻第 1・2号, 31-60 ページ．

x

小池洋一(2006)「国家，市場を社会に埋め込む―ブラジルにおける多元的社会創造への挑戦」野村亨・山本純一『グローバル・ナショナル・ローカルの現在』慶応義塾
出版会．

x

新川達郎(2005)「ポスト分権・合併時代の地域住民組織と協働」今川晃・山口道昭・
新川達郎編著『地域力を高めるこれからの協働－ファシリテータ育成テキスト』第一法規．

x

名和田是彦(2007)「近隣政府・自治体内分権と住民自治」羽貝正美編著『自治と参加・
56
－58－

協働
x

ローカルガバナンスの再構築』学芸出版社．

松田真由美(2005)「自治体予算編成過程への市民参加」『TORC レポート』No.26，
155-165.

x

森裕之(2008)『公共事業改革論

x

Heimans, J. (2002), ‘Strengthening Participation in Public Expenditure

長野県モデルの検証』有斐閣．

Management:Policy Recommendations for Key Stakeholders’, Policy Brief No. 22,
Paris: OECDDevelopment Centre.
x

Robinson, M. (2004), ‘Resources, Citizen Engagementand Democratic Local
Governance : A BackgroundPaper’, mimeo, Brighton: Institute of Development
Studies.

x

Songco, D. (2001), ‘Accountability for the Poor: Experiences in Civic Engagement
in

Public Expenditure Management’, mimeo, Washington, D.C.: The World

Bank.
x

Wagle, S. and P. Shah (2001), ‘An Issue Paper on Participation in Public
Expenditure Systems’, Washington, D.C.: World Bank.

参考サイト
x

池田市ホームページ「地域主権」（ http://www.city.ikeda.osaka.jp/kakuka_annai/sougou_seisakubu/1219/1686/tiik
ibunken_kansurusiryou.html）

x

長野県ホームページ「地域発元気づくり支援金」（http://www.pref.nagano.jp/soumu/shichoson/genki/H22naitei.htm）
x

名古屋市ホームページ「地域委員会」（http://www.city.nagoya.jp/shisei/category/348-0-0-0-0-0-0-0-0-0.html）∗

本稿の作成にあたり，西川裕氏（長野県総務部市町村課）と岩城幸雄氏（池田市総合政策部政策推進課）には質問にお答えいただいた上，資料を提供していただいた。ここに記して謝意を表したい。なお，本稿に関するすべての責任は筆者のみに帰せられるべきことを付記しておく。
1藤井(2009), 3 ページ.
2新川(2005), 20-1 ページ.
3導入過程は太田 (2010b)において詳しく論じられている。
4森(2008), 230-1 ページ.
5太田(2010a), 57 ページ.
6名古屋市にも地域委員会が存在するが，条例に基づいているわけではない。現在はモデル地区で実施されている段階である。
7予算編成過程への住民参加はブラジルにおいて早くから見られ，1989 年にリオグランデドスル
州の州都であるポルトアレグレで参加型予算として導入された。ブラジルでは政治的なチャネルを持たない貧困層は政治から排除され，予算はほとんど配分されることがなかった。こうした中でポルトアレグレでは参加型予算が開始され，道路，上下水道，公共交通，保健，環境，教育，
託児施設などの公共サービスが，これまでそれらにアクセスできなかった低所得者層，スラム住

57
－59－

民などを中心に提供され，予算決定が透明になることによって汚職，非効率な支出が抑制されたと指摘されている。
8朝日新聞 2010 年 10 月 9 日朝刊

58
－60－

三富地域における持続的な循環型都市農業の課題
Problem of Material-Recycling Urban Agriculture in Santome Area
江口幸治

Koji Eguchi

はじめに

3．循環型農業の平地林保全(1)ふるさと埼玉の緑を守り育てる条例

1．都市農業の農地保全(1)都市農業の持つ多様な役割(2)利用制限と税の優遇(2)市街化調整区域内農地(3)平地林の管理(3)市街化区域内農地
2．三富地域の農業

4．森林施業計画制度
5．同一人所有の必要性(1)環境保全型農業

6．平地林の農地化(2)平地林活用型の循環型都市農業

おわりに

〔要約〕
埼玉県の三富地域では、300 年前から平地林を活用した循環型都市農業が営まれている。しかし、今日、三富地域に含まれる川越市、所沢市を中心に都市化が進み、農地や平地林の減少が著しい。農業基本法の下、農林水産省や埼玉県は都市農業の振興政策や平地林の保全に取り組
むが、三富地域の平地林活用型の循環型都市農業には特有の問題点が存在する。本稿ではそれら問題の中でも特に土地制度（税制含む）を中心に検討を行い、農地と平地林の一体型保全の可能性を考察する。

《Summary》
The cycloid type agriculture that used the plain woods for 300 years is engaged in in Santome
Area of Saitama Prefecture. However, a decrease in the farmland and the plain woods isremarkable in today's Santome Area advance by urbanization. Mainly included Kawagoe Cityand Tokorozawa City peculiar problem exists in the Material-Recycling type agriculture of theplain woods use type in the Santome Area though under Basic Law of Agriculture the Ministry ofAgriculture, Forestry and Fisheries and Saitama Prefecturework on the maintenance of thepromotion policy and the plain woods in the urban agriculture land. It especially examines inthose problems in this text around the land system (The tax system is contained), and thepossibility of the all-in-one design preservation of the farmland and the plain woods is
considered.

59
－61－

はじめに
三富地域は、今から 300 年前、川越藩主の柳沢吉保（1658~1714）によって開拓が進められ、1696 年（永禄 6 年）に約 1,000ha の三富新田として完成した農林地帯が中核となっている。その地割は、1 農家あたり 5 町歩前後の短冊形の耕地がほぼ均等に配分されている。
一戸分の間口は 40 間（約 72m）、奥行きは 375 間（約 675m）で、それぞれの間に幅 6 間（10.8m）の道路を通し、両側にそれぞれ屋敷・耕地・平地林が連続して配置されているのである。また、三富地域には、同じような地割が散在する川越市、所沢市、ふじみ野市、
狭山市、三芳町の地域（3,200ha）も含まれる。そして、この地域では、今日も、クヌギ、コナラなどの落ち葉を堆肥として利用する「循環」1型農業が維持されていることから、落ち葉を生む緑豊かな平地林（ヤマと呼ばれる）が、整然と維持され、生物多様性を維持できる里山として存在している。
土地利用の経年的変化（単位：千 ha）

農地
山林

1961年
1,853
1,262

1985年 1961年比
1,488 ▲19.7
872 ▲30.9

1997年 1961年比
1,386 ▲25.2
711 ▲43.7

2005年 1961年比
1,366.8 ▲26.2
696.3 ▲44.8

提供：埼玉県土地水政策課・川越農林振興センター

ところが、近年、この地域は都市化が進み、農地や山林の減少が進んでいる。2005 年の
農地面積でピーク時（1961 年）から 26.2％の減少、山林は 44.8％の減少となっている。したがって、平成 11 年 7 月に制定された食料・農業・農村基本法やその具体的な実施プログ
ラムである食料・農業・農村基本計画に基づき、生産緑地法の改正や農林水産省による都市農業の役割を重視した政策や耕作放棄地対策、および環境保全型農業を進めるための政策などを積極的に進めている。さらに環境省などが中心となって進める環境再生推進法に基づく里山保全も行われている。
しかし、循環型の都市農業が平地林の落ち葉堆肥を利用する形で行われている三富地域
においては、積極的に平地林活用型の循環型都市農業を進めようとする農家が接続する農地と平地林を所有し、一体的に管理せねばならないと考える。なぜなら、循環型都市農業を継続しようとする意思と農地や平地林を保全していこうとする意思の両方を持つことができるのは、両地に所有権を持つ者に限られるからである2。したがって、本稿では、三富地域で農家が農地と平地林を所有し、循環型都市農業経営を持続して行う上で現行制度上にどのような問題点があるのか、あるいは現行制度上、持続的な循環型都市農業を進める
方策はあるのかと検討してみたい。

60
－62－

１．都市農地の保全(1)都市農業の持つ多様な役割
都市農業とは農林水産省によれば、農業統計で用いられている「都市的地域」3をもって都市農業とみなしているようであり、また、農地税制面では、都市計画法の市街化区域内とそれ以外の区域とで取り扱いが大きく異なることから、市街化区域内で行われている農業を指して「都市農業」というと説明されている。しかし、本稿では、都市農業を農地の所有・利用（計画）の問題として考える立場から、石田頼房氏の定義と同様に「都市の市街地と密接な関係を持ちながら存在する農業、市街地と混在する農地を利用する農業、あるいは市街地に隣接する地域に存在する農地を利用する農業」と定義する4。したがって、
市街地区域内農地はもちろんのこと、市街化調整区域内農地・農業の多くも都市農業に該当することになるため、三富地域の農業は都市農業に位置づけられると考えて良いだろう。
さて、この都市農業には多様な役割があると、これまで良くいわれてきた5。たとえば、
農林水産省は「都市農業の役割」として、①新鮮で安全な農産物の供給、②身近な農業体
験の場の提供、③災害に備えたオープンスペースの確保、④潤いややすらぎをもたらす緑地空間の提供、⑤都市住民の農業への理解の醸成、などをあげている。また、1999 年（平成 11 年）の食料・農業・農村基本法第 36 条第２項において、「国は、都市及びその周辺における農業について、消費地に近い特性を生かし、都市住民の需要に即した農業生産の振興を図るために必要な施策を講ずるものとする」と規定している。さらに 2010 年（平成22 年）3 月に閣議決定された食料・農業・農村基本計画の中の「都市及びその周辺の地域
における農業の振興」においても、都市農業の役割（機能や効果）が十分発揮できるよう、
これらの機能・効果への都市住民の理解を促進しつつ、都市農業を守り、持続可能な振興を図るための取組を推進する」としている6。実際に農林水産省は、具体的な政策の実施のために、都市農業の振興に対する予算措置（平成 23 年度予算）を行い、現場のニーズに対応したハード・ソフト両面の事業を支援しようとしている7。
以上の点から、都市農業とは、「都市住民の理解を促進しつつ」、「都市住民の需要に即し」て、行わなければならないものであり、事業予算は都市住民が活用できる市民農園を整備し、そのノウハウの提供や具体的な取組に対して組まれるものであることが理解される。
これは農地所有者による持続的な農業経営を主として考えたものではなく、都市あるいは都市近郊地域の環境や都市住民の利益を中心に考えたものと言って良いだろう。しかし、
農地あるいは農業がもたらす様々な公益的機能は、農業が営まれる結果として農地が保全されることによって、はじめて都市地域あるいは都市住民にもたらされるものではないだ
ろうか。つまり、三富地域においては、循環型の都市農業が経営として成り立ち継続されることが、都市農業としての役割を果たせたことになるのではないだろうか8。
また、都市農業（というよりも、むしろ都市農地）の役割として、緑地やそれによる景観がもたらす効果をあげているため、農地が市民（都市住民）のための農園として利用されることも積極的に進められている。しかし、三富地域においては、平地林と農地が一体

61
－63－

となった循環型都市農業経営が存続することによってもたらされる効果を評価すべきであるとすれば、平地林との連続性を失う市民農園として農地が保全されても、それは単に緑地が保全されるという効果しか期待できないのではないだろうか。
(2)市街化調整区域内農地
三富地域の都市計画区域の農地の９０％以上は市街化調整区域内の農地である。そもそも市街化調整区域は市街化を抑制する区域であることから、農地についての固定資産税は農地として評価され、贈与税や相続税の納税猶予制度を利用することも可能である。しかし、相続税の納税猶予制度に関しては、これまで相続人が 20 年間営農を続けていれば、猶予税額が免除されたのだが、平成 21 年の租税特別措置法の改正で終身営農を続けなければ、免除がなされないこととなった。これは未線引き区域（いわゆる白地区域）や都市計画区
域外農地も同様である。
したがって、市街化調整区域であるといえども、これまで以上に永続的な農業が可能か否かという将来にむけての予測が充分になされないと猶予制度を利用することができなくなったのである。免除の要件が終身営農ということは、農業を行う相続人の後継者もある程度予定されていなければないことを意味するからである。
特に市街化調整区域の中で第三種農地9の場合、評価が高くなるため、特例を利用するか否かの決断はより慎重になるだろう。なぜなら、終身営農ができなかった場合、営農を中止した段階で猶予税額およびそれまでの利子税を併せて高額な支払いをせねばならないことになってしまうからである。
しかし、2009 年（平成 21 年）の農地法改正および租税特別措置法の改正は、これまで
農地所有者自らが耕作することにこだわる「自作農主義」であったが、農地の利用重視に変わったことから、農地法と同時に改正された農業経営基盤強化促進法に基づいて賃借権を設定した農地については、2009 年 12 月 15 日以後に相続が開始された場合、市街化区域を除いて、相続税納税猶予制度が適用されることとなった。したがって、農地所有者である相続人が自分の子供が農業を継続するか不安でも「農地を自らが耕作をせず、他人に賃貸する形をとってでも農地を保全したい」という強い意思があれば、納税猶予の特例の申請を迷わずに済むのではないだろうか。
(3)市街化区域内農地10
1989 年（平成元年）に、土地は国民にとって貴重な資源であるとともに不可欠な基盤であることから、公共の福祉を優先し、「適正な利用及び計画に従った利用」等がなされるべ
きことを理念とする土地基本法が成立した。この土地基本法成立を受けて、1992 年（平成4 年）に生産緑地法が改正され三大都市圏の特定市11に限られはするが、市街化区域内農地については、「保全すべき農地」と「宅地化すべき農地」の選択が迫られることになった。
その結果、実際に保全すべき農地として選択された市街化区域内農地は首都圏で全体の約３割であった12。三富地域における市街化区域内農地は必ずしも正確ではないが、中富南１

62
－64－

～４丁目付近の 59ha で、全体の約 1.8％に過ぎない。
市街化区域内農地を所有する農家が「保全すべき農地」を選択し、生産緑地とした場合、農業を継続して行く上でどのようなメリットがあったのか。これまではそのメリットは、
相続税納税猶予制度と買い取り制度であると言われてきた。しかし、農業を継続することを前提としてのメリットを考えた場合、後者の買い取り制度については、農地という財産を所有する者としてのメリットであり、買い取りによって農業が継続されない点を考えれば、メリットとは言えないと考える。
さて、前者の相続税納税猶予制度であるが、都市区域において農業を行うためには、この租税特別措置法の特例がなければ、とても農業を継続することはできないだろう。この点、旧生産緑地であろうと新生産緑地であろうとその適用がなされる。しかし、旧生産緑地の場合、適用から 20 年で税の免除を受けらたが、相続が 1992 年 1 月 1 日以降に開始した場合には、新生産緑地はもちろん、旧生産緑地であっても終身営農が条件とされる。
その他、明らかに「市街化区域内の宅地化をはじめ、有効活用可能な土地で、あえて農業を行って行こうと言うのだから、これだけの覚悟をしてくれ」と言わんばかりの制限が生産緑地には課されている。
第 1 に実質的に 30 年以上の肥培管理義務が課され、少なくとも毎年 1 回、農業委員会が行政区域内の生産緑地地区を巡回し、肥培管理状況をチェックし、指導することになっている。第 2 に上記でいう 30 年の期間とは、生産緑地法で買い取り請求が可能となる期間であるため、肥培管理が 30 年未満の時点で、農地を売却することができないということになる。第 3 に農地の全部または一部を他人に貸借することができない。生産緑地所有者は少なくとも 30 年間は自らが農業経営を行う意思があることを示したものと考えられるからである。
このような厳しい制約は、逆に考えると 30 年の間我慢すれば、農地の買い取りが認められる、すなわち、都市計画の決定による生産緑地地区指定の解除ができ、都市的利用が可能となる。したがって、生産緑地は、永続的な利用を期待される農地でなく緑地であり、生産緑地制度は「農地の安楽死制度」であるとも言われたのである13。
以上のように農地法の改正は少なくとも市街化区域内農地に関しては、農地利用の側面から考えると画期的な改正であったといえる。一方で、市街化区域内農地は、生産緑地のみが農地に近い形として扱われ、2009 年（平成 21 年）の農地法改正の影響を受けず、原則として自作農主義をとっていると言って良い。利用権設定が不可能ではないが、都市住民などによって利用される市民農園を開設するという都市住民の利益や都市地域の緑地保全を目的とする形に限られるのである。

２．三富地域の農業(1)環境保全型農業
三富地域の農業は３００年以上前から特徴的な循環型都市農業が営まれている。循環型

63
－65－

都市農業とは、農林水産省でいうところの環境保全型農業に含まれる概念である。同省によれば、環境保全型農業とは「農業の持つ物質循環機能を生かし、生産性との調和などに留意しつつ、土作りなどを通じて化学肥料、農薬の使用などによる環境負荷の軽減に配慮
した持続的な農業」14であるとする。
この環境保全型農業に関しては、1994 年（平成 6 年）に環境保全型農業推進に関する提言を行う全国環境保全型農業推進会議が設立され、同会議が 1997 年に「健康的で豊かな食生活の実現、国土保全・美しい景観の形成など豊かな環境の維持形成」を実現する基盤となる役割を果たすことなどを基本理念として、「環境保全型農業推進憲章」を制定した。さらに 1999 年（平成 11 年）には、堆肥による土作りと化学肥料・農薬の低減を一体的に行う「持続性の高い農業生産方式の導入の促進に関する法律」が施行され、環境保全型農業の推進の速度が増した。
このように循環型都市農業（環境保全型農業）とは、家庭などから出る生ゴミや家畜糞などから作った堆肥などを農地に入れ、作物の生育に適した土作りをすると同時に、化学
肥料や農薬を減らし、環境と調和させることを目的とした農業である。
(2)平地林活用型の循環型都市農業
三富地域の循環型都市農業の循環システムは、上記環境保全型農業として考えられる一
般的な循環システムと異なる三富地域特有のものということができる。それは、物質循環が、平地林から採取される落ち葉堆肥によって行われるからである。したがって、環境保全型農業が実現されるためには、堆肥の原料となる落ち葉が採取できる平地林の維持・管理上の問題が出てくることになろう。それは、第一に平地林に課せられる税金の問題として表れる。三富地域は都市化が進んでおり、平地林は宅地化を前提とした土地とみなされ、宅地として税額評価されてしまい、高額の固定資産税や相続税を所有者は負担せねばならないことになる。また平地林は農地とみなされないため、贈与税や相続税の納税猶予制度の対象にもならない。したがって、相続が開始された場合、高額の相続税の支払のため、平地林を売却する所有者は少なくない。農地を保全できたとしても、隣接する平地林を失えば、この地域特有の循環型都市農業は行えないばかりか、平地林売却後の利用のされ方
によっては農業そのものの維持が困難になる場合さえある。実際に、バブル経済が崩壊し、平地林の売却が容易に行かず、物納も難しかった時、霊園や倉庫業者、あるいは産廃業者などが積極的に平地林の購入をした時期があった。もし、廃棄物処理業者などが平地林を購入すると、そこに処理施設を建築し、廃棄物の焼却を行うことになるだろう。そうなると、焼却時の煙が隣接する農地の農作物に降り注ぎ、ダイオキシン問題を引き起こす原因になる可能性があった。今日、行政の努力によって、このような極端な例はなくなったが、単に平地林が宅地になったという場合でも、そこに済む住民から隣接する農地で利用される農業機械の騒音や農地に入れられる堆肥の臭いなどに対する苦情などが出る可能性も充分に考えられるだろう。第二に、平地林の管理の問題である。平地林は言うまでもなく、人工的な林地であり、下刈り、落ち葉掃き、除伐など、一定の管理が必要である。しかし、

64
－66－

これら作業の負担はかなり大きく、平地林を所有する農家が単独で総てを行うには負担が大きすぎる。さらに堆肥を作る原料の落ち葉採取（ヤマ掃きともいう）も重労働であり、農家の高齢化が進む中、何かしらの対応が必要となるだろう。このように、循環型都市農業を持続的に行うためには、平地林を活用した循環型都市農業を営む農家に大きな負担をかけることになってしまう。
以上のような問題に対応する方法として、法律や条例で定められた制度を利用した平地林の保全措置が考えられる。本稿では、都市緑地法、首都圏近郊緑地保全法、埼玉県の条例に基づく保全及び森林法に基づく森林施業計画を紹介したい。

３．循環型農業の平地林保全(1)ふるさと埼玉の緑を守り育てる条例15
埼玉県では、1979 年（昭和 54 年）に「ふるさと埼玉の緑を守る条例（昭和 54 年条例第10 号）」が制定されており、本条例に基づき、「ふるさと緑の景観地」として三富地域では10 カ所（全体では 28 カ所）を指定し、面積として 205.8ha（全体では 397ha）、都市緑地法に基づく「特別緑地保全地区」として 4 カ所を指定し、面積は１１ヘクタールを保全してきている（三富地域内には指定区域はなし）。
その後、県は、2005 年（平成 17 年）に「ふるさと埼玉の緑を守り育てる条例」に改正
し、埼玉県環境基本条例に基づく埼玉県環境基本計画の長期的な目標である「恵み豊かでうるおいのある環境の確保」の実現を目指し、「埼玉県広域緑地計画」を策定した（計画期間は 2006 年度〔平成 18 年度〕から 2015 年度〔平成 27 年度〕である）。県は、本計画に基づき、緑16の保全面積を増やし、県民が緑の恩恵を充分に享受する施策を積極的に展開している。
土地利用に関する主な規制
根拠法令
都市計画法

規制名

割合(%)

市街化調整区域(3,153ha)

98.2

市街化区域(59ha)(中富南1～4丁目）

1.8

農業振興地域の整備に関する法律

農振農用地区域(約1,380ha)

43.0

森林法

地域森林計画対象民有林（589ha）

18.3

保安林(7ha)0.2

ふるさとの緑の景観地（10ヶ所、205.8ha）

6.4

ふるさと埼玉の緑を守り育てる条例

埼玉県自然環境保全条例 多福寺自然環境保全地域(普通地域)（20.1ha)

0.6

埼玉県文化財保護条例

30.1

旧跡指定（967ha）

提供

65
－67－

埼玉県土地水政策課

(2)利用規制と税の優遇
平地林等が保全地区指定されると、多くの場合、税の優遇措置がなされる。しかしながら、それは、所有者に様々な規制が加えられる結果である、という言い方をしても良いかもしれない。
たとえば、三富地域に指定区域はないが、一番優遇税率が高い都市緑地法第 12 条および首都圏近郊緑地保全法第 5 条に基づく特別緑地保全地区の場合、山林や原野の所有者は、相続税については 80％の評価減となり、固定資産税についても、最大 50％まで減免される
メリットがある。また、所有者は一定の要件のもと、土地の買入れを申し出ることができ、その際の譲渡所得には 2,000 万円の控除が適用される。所有者にとって、このような優遇措置は、大きなメリットになるのであるが、建築物その他工作物の新築、改築又は増築、宅地の造成、土地の開墾、土石の採取、木竹の伐採などを行う場合には、都道府県知事（指定都市及び中核市においては当該都市の長）の許可が必要となる（同法第 7 条）。
くしびき

他方で、三富地域や深谷市櫛 挽 に集中して分布する埼玉県の「ふるさと埼玉の緑を守り育てる条例」に基づくふるさとの緑の景観地に関しては、平地林に対する規制が緩やかである反面、税制等の優遇はないため、平地林の減少を充分には食い止められていないといえる（別表「三富地域内のふるさとの緑の景観地一覧」参照）。
三富地域内のふるさとの緑の景観地一覧
名

称

指定年月日

面積(ｈａ)

川越市

中福ふるさとの緑の景観地

S55.3.25

１７．００

川越市

下赤坂ふるさとの緑の景観地

S56.3.20

１９．０４

川越市

上松原ふるさとの緑の景観地

S56.3.20

１０．５０

所沢市

駒ヶ原ふるさとの緑の景観地

H11.2.19

１１．３６

狭山市

堀兼・上赤坂ふるさとの緑の景観地

S56.3.20

７８．７７

狭山市

椚山ふるさとの緑の景観地

S62.3.31

１９．３２

ふじみ野市

八丁ふるさとの緑の景観地

S56.3.20

１２．９４

ふじみ野市

武蔵野ふるさとの緑の景観地

S59.3.31

６．５１

三芳町

上富ふるさとの緑の景観地

S55.3.25

１９．７４

三芳町

上富中西ふるさとの緑の景観地

S59.3.31

１０．６２

計

１０ヶ所

２０５．８０提供

埼玉県土地水政策課

所有者としては、利用の制限が強くとも税の優遇措置を受けるのか、固定資産税や相続税が高額であっても平地林の利用価値・資産価値を維持するのが良いのかについては難し
い問題である。結局は、所有権者が平地林の利用目的をどのように考えているかの問題になってくるだろう。

66－68－

(3)平地林の管理所有者にとって、もう一つの重要な問題は、平地林保全の指定制度を利用した場合、指定の要件でもある管理をどのように実施して行くかという点である。たとえば、都市緑地法に基づく特別緑地保全地区の場合、管理協定制度を併用することにより、管理の負担を軽減することができる。この制度は、特別緑地保全地区等の土地所有者と地方公共団体などが協定を結ぶことにより、土地所有者に代わって緑地の管理を行う制度であり、これによって土地所有者の特別緑地保全地区等の管理の負担を軽減することができる。さらに、特別緑地保全地区においては、相続税は、特別緑地保全地区としての評価減に加え、貸付期間 20 年以上等の要件に該当する場合、さらに２割評価減となり、土地の所有コストを軽減できるのである。
また、埼玉県には、条例に基づいた市民管理協定制度がある。市民管理協定は、土地所有者、市町村、市民団体等の３者が緑地保全のための管理協定を締結し、これを知事が認定するものである。したがって、この協定を結ぶことにより、土地所有者の管理負担が軽減されるばかりではなく、「市民緑地」として市町村に無償貸与すると固定資産税や都市計
画税が非課税になる。また、貸付期間が２０年以上であるなど一定の要件を満たす場合、相続税が２割評価減になるメリットもある17。
しかしながら、これら制度が適用されるためには、所有者の合意・理解が前提となる。
税制の優遇に関しては、利用規制等との兼ね合いになるが、所有者は基本的に将来までに及ぶ利用権の制限を好まない場合が多い。また、平地林の管理についても、所有者が積極的に保全しようとする意識を持ち、しかも地域の者の協力も得ながら実施していこうとす
る意思がなければ、他者との管理協定の設定件数は伸びないであろう。あるいは伸びたとしても、相続等の所有権承継をきっかけに解除される可能性が高いと思われる。

４．森林施業計画制度
そこで注目されるのが、2005 年（平成 13 年）7 月の森林法の一部改正によって設けられた森林施業計画制度である。
この制度は森林所有者などが森林づくりについて自主的に 40 年以上の長期の方針を定めた上で、造林、保育、間伐、伐採といった森林施業の 5 カ年の実行計画を立て、市町村長の認定を受ける制度である。そして、認定を受けた場合は、相続税の優遇措置を受けることができるというものである。
対象となる森林には、三富地域にあるような市街化区域外の平地林は総て含まれる（森林法 5 条）。そして、それら森林は 30ha 以上の団地的まとまりが必要とされるが、必ずしも隣接している必要はないようである。次に、これら森林への下刈り、落ち葉掃き、除伐などの施業計画を立てるわけであるが、計画の主体は原則的に平地林所有者である。しかし、もし、平地林所有者自らが計画を作成し、認定を受け、施業を行うといった一連の行為を行うことが難しいような場合、森林組合や素材生産者、あるいは農業協同組合等と 5

67
－69－

年以上の「森林の施業や経営の委託契約」を結ぶことにより、平地林所有者に代わって、これら団体が行為を行うことができるのである。
森林施業計画の概要
施業計画名

認定日

平成20年
3月11日

狭山市南部団地(上赤坂･堀兼地区等の森林)

対象山林
面積
(ha)
208.78おおい･みよし団地(大井町･三芳町内の森林)

(変更)
平成17年
3月31日

川越市高階・福原
団地（高階・福原地区の森林）

(ha)

(筆)

(人)

123.90 708

328

125.08 755

342

122.22 682

308

230.59115.26 798

306

230.59119.61 727

313

208.78118.99

H20.4.1～
25.3.31

H15.4.1～
20.3.31

H21.1.26～
26.1.25184.03(変更)
平成20年12月19日104.19 623

272

101.68 571

253

103.50 583

260

H22.6.1～
27.5.31

H17.6.1～
22.5.31184.03
平成17年
5月31日

総 計

計画期間

H16.1.26～
21.1.25

平成16年
1月27日
平成22年
5月20日

地権者

322

平成15年
3月26日
平成21年
1月20日

筆数

660

(変更)
平成19年
10月18日
(変更)
平成16年
9月27日

認定面積

104.36 582

623.40335.95(330.77)

263

2,029
(1,887)

881
(843)

提供

()内当初

埼玉県土地水政策課

計画が認定される基準は、森林法の一部改正に伴う森林計画制度の見直しにより、市町
村森林整備計画で、総ての森林について、重視すべき機能に応じ、「水土保全林」「森林と人との共生林」「資源の循環利用林」といった 3 タイプの森林に区分され、それぞれ異なっ
た定めがなされている。したがって、もしも森林施業計画の認定を受けようとする森林が複数の区分にまたがるような場合は、それぞれの区分ごとの基準を満たす必要が出てくる。
68－70－

認定後は、計画に従った森林施業を実施するわけであるが、伐採や造林をした場合は、認定者に対して届出書を提出する必要がある。そして、認定を受けた場合の具体的な優遇措置であるが、森林施業計画の認定を受けている平地林の所有者が死亡した場合、その相続人が森林施業計画を引き継ぐ申出を行い、森林施業計画に適合した施業を継続していると認められた場合は、最大で相続税の 40％が軽減されることになる。
現在、三富地域の平地林の約 800ha 以上の平地林が「森林と人との共生林」の区分で認定を受けている。そして、その認定面積の約半分は、いるま野農協が中心となって森林施業計画を実施している。
このように、比較的多くの平地林所有者が森林施業計画の実施を受け入れている理由として、40％という税の軽減は、三富・福原地区の平地林の課税評価額から考えれば、その割合は決して高いものとは言えないが、利用規制の度合いや、所有者の管理負担等がそれほど大きくないためであると考えられる。

５．同一人所有の必要性
持続的な循環型都市農業が営まれるために最も重要なことは、農地と平地林の双方を所有する農家が、循環型都市農業を持続的に行おうとする意思と連続する農地と平地林を保全していこうとする二つの強い意思を持っていることである18。特に平地林に関しては、その売却処分は農地と異なり所有者の自由であるし、緑地保全の指定を受けるか否かの判断
や施業計画の主体が原則として所有者であらねばならないことから、平地林に連続している農地所有者によって所有されねば、持続的な循環型都市農業が期待できない。しかし、連続する農地と平地林が同じ農家によって所有され、農地と平地林の利用や管理の計画及び実施が充分にできるとしても、所有権に変動が生じる場合に、循環型都市農業経営の維持が困難となる可能性がある。特に相続が原因の場合である。
市街化調整区域の農地や生産緑地の場合は農業後継者が農業経営を継続することを前提とした納税猶予制度が認められているが、平地林の場合は、相続の発生がひとつの節目になってしまう。平地林保全を次世代に承継することを前提とするシステムがないからである。たとえば、森林施業計画の場合、平地林の相続税の優遇を受ける場合には、施業計画を被相続人から相続人に受け継ぐことが示されることが必要であるとはなっている。なぜなら、優遇措置が図られる根拠は、施業計画に従って平地林の保育が行われることにより、平地林が永続的に守られるという点にあるからである。したがって、上記目的を達成することを妨げる行為が行われた場合、優遇措置が与えられないと考えるのが当然である。しかしながら、平地林の相続人が相続時に施業計画の引継ぎを申し出た後に、その平地林を売却してしまったとしても、納税猶予制度の場合の様な打ち切りはない。少なくとも被相続人が認定を受ける際に示した 40 年の長期計画期間中の売却は認めるべきではないと思うが、森林法上どこにもそれを制限する条項がないのである（逆にこの点が森林施業計画が受け入れられ易い理由なのかもしれないが）。これでは、相続税の重い負担を原因とする平

69
－71－

地林の減少を防止出来たとしても、平地林の売却を防止できない。したがって、平地林の保全制度としては充分ではない。厳しく言えば、結局、平地林に課せられる重い相続税を少しでも軽減しようとする緊急避難の策であると評価されても仕方がないだろう。
また、すでに述べたように、三富地域で実施されている施業計画の約 50％は、不在地主と委託契約を結んだ JA いるま野が行うことになっている。本来、このように平地林の施業に関する総てを託してしまうという状況は、この制度本来の趣旨に必ずしも副わないように思える。すなわち、平地林を緑の景観地として残せば良いというわけではなく、平地林を活用することによる循環型都市農業を行うといった積極的な意思の存在が必要なのではないだろうか。したがって、農業者が循環型都市農業を継続して行こうとする意欲や農地と平地林を保全していこうとする志向を強めるためには何をすれば良いか検討することが重要であると考えるが19、前者については、農業の公益的役割や社会的意義について農家自身が充分に認識されることが大切であるし、後者については、特に平地林の保全について
は、所有者によって主体的に保全されることが重要なのではないだろうか。たとえば、平地林保全を目的とした森林施業計画について、JA いるま野では、「地権者会」などを積極的に発足させるなどして、平地林所有者主体の施業を実施させようとしていることが、一つの試みであろう。
地権者会の概要
名

称

会員数

設立年月日

さやま緑と里の会

547世帯

平成15年８月12日

おおい・みよし緑と里の会

256名

平成16年11月15日

小江戸かわごえ緑と里の会

212世帯

平成20年３月26日

提供

埼玉県土地水政策課

６．平地林の農地化
農地と平地林が同じ農家によって所有され、それぞれが持続的な循環型都市農業が行えるような保全が図られたとしても、相続が発生してしまうことによって、それぞれの土地政策・税制の違いから、循環型の農業を継承することが著しく困難になってしまう。したがって、平地林が農業と一体的に活用されていることから、平地林も農地評価及び課税がなされれば理想的である。蔦谷氏も屋敷林（平地林）について農地課税とするのは、「これらは地域住民の共通財産であり、社会的共通資本として位置づけることによる」と述べ、「一方で社会的共通資本にふさわしい庭なり屋敷林のあり方についての工夫が必要」であるとしている20。
農地法が立法される前に、農地調整法という法律が存在した。その第 2 条 4 項に採草地の定義があり、「本法ニ於テ採草地トハ肥料若ハ飼料又ハ此等ノ原料ニ用フル草又ハ落葉ノ

70
－72－

採取ノ目的ニ供セラルル土地ヲ謂フ」とされていた。この規定では明確に「落葉ノ採取」という文言が使われており、平地林の役割が認知されていたと言えるのである。その点か
ら言えば、循環型都市農業が現実に行われている三富地域においては、まさに農地調整法が施行されていた時代と同様の状況が認められることから、平地林を採草地としてみることを否定できないように思える21。
平地林が循環型都市農業を支える基盤であるという一点で農地性を認めさせるのが難し
いのであれば、平地林を農地に転用するという方法がある。実際に埼玉県川越市の例に相続税対策のために平地林を売却せずに、雑木林を伐採・整地した上で、農地に転用した例がある。しかし、この方法では相続対策が行われ、農業経営それ自体が維持されたとしても、平地林を利用した循環型都市農業が営めなくなってしまう。ところが、2006 年（平成18 年）に茨城県北浦町や埼玉県の所沢市で林地にアシタバを植えて畑に地目変更した例が存在する22。地目変更については、法務局でその登記申請手続を行うが、法務局は申請がなされると申請地の現況調査を行い、調査結果が法律的に申請目的に合致していると認めると土地地目変更登記を行うことになっている。平地林の現状を変えずに地目を畑に変更するのであるから、現地調査やその検討が徹底して行われたようだが、最終的に認められたのである。平地林で採取される落ち葉堆肥が採取されるということで地目変更は難しいかもしれないが、平地林がその状況を変えないまま農地として認められたことの意義は大きい。

おわりに農地と平地林の所有にこだわりすぎると、農業経営者が高齢化したり、担い手が不足したりすることなどによる耕作放棄地が増えることが懸念されるだろう。平地林についても不在地主が多い中で施業計画は所有者以外に認めないということにすれば、雑木林は荒れてしまうことになるのではないかとの疑問もあるだろう。実際に 2009 年（平成 21 年）の
農地法改正は、自作農主義にこだわった結果、耕作放棄地が増加したため、農地利用を促進させることも大きな理由のひとつであった。したがって、高齢者の農作業負担を軽減するためにも、援農ボランティア等の活用が必要となってくるだろうし、平地林保全の負担を地域ボランティアや NPO などの諸団体の力を借りることも必要となってくるだろう。しかし、あくまでも農地及び平地林所有者が主体的に農業経営の計画や平地林施業の計画を立て、都市地域において持続可能な循環型都市農業を進めて行くことこそが歴史ある三富地域にとっても大変重要なことなのではないだろうか。

1波夛野豪氏は『循環型社会における「食」と「農」』（三重大学出版会、2003 年）の中で、「循環」の本来の意味は単なる資源リサイクルではなく、自然の物質（特に生物資源）の循環、であるという。
71－73－

2後藤光蔵『都市農地の市民的利用』（日本経済評論社、2003 年）199 頁。
3「都市的地域」は、総農家数の 25％、全耕地面積の 27％を占めている。
4石田頼房『都市農業と土地利用計画』（日本経済評論社、1990 年）340 頁。
5都市農業の役割や機能については、これまで多くの者が指摘している。たとえば、神戸賀壽朗『都市農業—展開と戦略』（明文書房、1975 年）、南他編著『現代都市農業論』（富民協会、1978 年）、重富健一『都市農業と食糧を考える』（芽ばえ社、1986 年）、蜂須賀裕子・
櫻井勇『いまこそ「都市農」！』（はる書房、2011 年）など。
6食料・農業・農村基本計画編集委員会「食料・農業・農村基本計画」（大成出版社、2010年）
7農林水産省「都市農業の振興に係る予算措置」(http://www.maff.go.jp/j/nousin/kouryu/tosi_nougyo/t_gaiyo.html)
8この点につき、蔦谷氏（都市農業を守る、2009 年）は、
「市民農園・学童農園等による「農」の営み体験などの教育機能、生ごみ堆肥活用による地域内循環機能、さらには農を通じてのコミュニケーション形成機能等は、市街化区域内農地が農地として活用されてこそ発揮
され、大きな意味がある」としている。
9ガス・上下水道の整備されている地区及び市街地の中に介在する農地（財産評価基本通達34）なお、第三種農地は、農地転用が原則として許可されることから 2009 年改正で該当基準が厳格化されている。
10都市農家税務対策研究会『都市農家が直面する課題とその対策（2000 年版）』（住宅新報社、2000 年）、今仲清『農地の納税猶予制度とこれからの農地承継』（ぎょうせい、2011年）、今仲清・下地盛栄『都市農地の新制度活用と相続対策』（清文社、2009 年）参照。
11三大都市圏の特定市とは、東京都の特別区を含む首都圏整備法第 2 条第１項に規定される
首都圏、中部圏開発整備法第 2 条第 1 項に規定される中部圏、及び近畿圏整備法第 2 条第 1項に規定する近畿圏内にある市等である。埼玉県の場合、川越市、所沢市、狭山市、ふじみ野市は総て特定市である（三芳町は含まれない）。
12ただし、1992 年の生産緑地法改正前の旧生産緑地法によって指定された旧生産緑地も存在している。
13第一次中曽根内閣の時に郵政大臣を務め、1981 年から全国農業会議所会長を 21 年間務めた桧垣徳太郎氏は、生産緑地制度は経過的に保全を認められているに過ぎず、持続的保全は不可能である。
「生産緑地制度は都市農地の安楽死制度である」と述べている（日本農林漁業振興協議会「都市計画制度の改正に関連した市街化区域農地制度(都市農地)・税制の改正についての提案―緑、景観、環境、食料政策に資する都市農業制度の再構築を目指してー」参照）。
14農林水産省環境保全型農業推進本部「環境保全型農業推進の基本的考え方」（1994 年 4 月
18 日）
15「埼玉県広域緑地計画〜ふるさと埼玉の緑を守り育てるために〜」（埼玉県環境部みどり自然課、2006 年）より
（http://www.pref.saitama.lg.jp/page/kouikikeikaku.html）
16埼玉県広域緑地計画において保全しようとする「緑」とは、植物一般が生育する基盤である土地や水面、オープンスペースを含むものとされている。
17このほか、様々な森林保全の努力がなされているが、すべてに共通する問題点はどの保全策も強制力を持たないということである（命令違反などには、50 万円程度の罰金が課せられる場合があるが）。また、公有地化ということも考えられるが、都市近郊の山林の価格は非常に高く、財政的には非常に厳しい状況である。
18後藤氏は、「農地は私有制度の下にあるから、所有者である農業者の農業継続の意志、農地保全の意志（自作農家の場合にはこの二つは一体のものであるが、自作することが不可能になった場合でも少なくとも農地は保全していきたいという意志）がなければ農地の保

72
－74－

全は不可能である」と述べる（前掲書 199 頁）。また、橋本卓爾氏は、農地・農業を積極的に位置づけた都市計画の実現が図られるために重要な事として、「農家が土地（農地）所有者としての社会的責務を自覚し、農業サイドからあるべき方策を積極的に提案し、実践していくことが」重要であると指摘する（橋本卓爾「都市農業の理論と政策−農業のあるまちづくり序説−」〔法律文化社、1995 年〕）。
19後藤・前掲書 199〜200 頁。
20蔦谷・前掲書 207 頁。
21ところが、平地林の農地性に関して、農林水産省は、「法の一般的解釈は採草は地面に生える草。
・・・地元農業委員会が農地性をどう判断するかということはあるが、相続税の納税猶予との絡みでは決定権は国税当局にある」と述べている。
22 朝日新聞茨城版（2006 年 3 月 28 日）、日本農業新聞（2006 年 3 月 29 日）。

73
－75－

■投

稿

規

定■

１．（ジャンルと枚数）投稿をお願いするのは、次のものです。
・論文
・研究ノート、判例研究、ケース・資料、翻訳
・海外事情
・書評
・その他
以上の投稿原稿の枚数は、論文より翻訳までは 400 字詰原稿用紙 80 枚を、海外事情よりその他までは同 50 枚を限度とします。投稿原稿には、投稿者名を記入せず、「拙稿」「拙著」など投稿者を特定出来るような表現は使用しないでください。
投稿の際はコピーと要約を各一部付けて下さい。
２．（投稿回数）原稿受付は年１回、原則として 12 月末日とします。
３．（レフリー制）投稿原稿は、編集委員会の審査を経て採用を決定します。
４．（投稿資格）投稿は原則として自由です。
５．（著作権）掲載された論文等の著作権（著作権法第 21 条—第 28 条）は埼玉大学社会調査研究センターに帰属し、投稿者はその電子化による学内外への公開を許諾するものとします。

編集委員会
◎松本

正生（埼玉大学社会調査研究センター長）○今川晃（同志社大学大学院総合政策科学研究科教授）

外山公美（日本大学法学部教授）

畠山真一（埼玉県総合調整幹）峰久

和哲（朝日新聞社編集委員）（◎は委員長、○は副委員長）

2011 年３月 25 日

印刷2011 年３月 31 日

発行

政策と調査
編集発行者

第１号
埼玉大学社会調査研究センター〒338−8570
埼玉県さいたま市桜区下大久保 255
電話048-858-3120

FAX

048-858-3120