社会技術研究シンポジウム
東京電⼒福島原⼦⼒発電所における事故調査・検証委員会（政府事故調）
中間報告について：津波対策・シビアアクシデント対策
東京⼤学

堀井秀之

2012年1⽉28⽇
12.01.28 社会技術研究シンポジウム• 政府事故調の中間報告（2011.12.26）の津
波対策、シビアアクシデント対策に関する部
分• 適切な津波対策、シビアアクシデント対策がなされていれば、冷温停⽌できていた• 冷温停⽌できていれば、その後のトラブルは発⽣しなかった• 現在の知⾒に基づいて、何故対策が不⼗分であったのかを分析し、今後のために教訓を導き出す
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「原⼦⼒発電所の設計と評価における地震安全の論理」（2010年7⽉、社団法⼈原⼦⼒学会原⼦⼒発電所地震安全特別専⾨委員会）より
3「発電⽤軽⽔型原⼦炉施設に関する安全設計審査指針」

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• 安全評価– 原⼦炉施設の設計の妥当性を評価するために、いくつかの「設計基準事象」という事象の発⽣を想定して安全評価を⾏う。事象の発⽣を想定して安全評価を⾏うことから、「決定論的安全評価」と呼ばれる。

• シビアアクシデント（過酷事故、SA）– 安全評価において想定している設計基準事象を⼤幅に超える事象であって、炉⼼が重⼤な損傷を受けるような事象• アクシデントマネジメント（AM）– SAに⾄るおそれのある事態がSAに拡⼤するのを防⽌する
ため、⼜はSAに拡⼤した場合にその影響を緩和するために採られる措置– 社会的受容性を配慮し、「シビアアクシデント対策」を「アクシデントマネジメント」と呼ぶことが多い• 解説：地震以外の想定される⾃然現象としては、敷地の⾃然環境を基に、洪⽔、津波、⾵、凍結、積雪、地滑り等から適⽤されるものをいう
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安全評価とシビアアクシデント対策• 構築物、系統及び機器は、その安全機能の重要度
及び地震によって機能の喪失を起こした場合の影響を考慮して、耐震設計上の区分がなされるとともに、設計⽤地震⼒に⼗分耐えられる設計であること。
• 構築物、系統及び機器は、地震以外の想定される⾃然現象によって安全性が損なわれない設計であること。

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安全設計における安全確保の概念

本⽇の説明の⽅針

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東京⼤学• 残余のリスク– 策定地震動を上回る地震動の影響が施設に及ぶことによって⽣ずるさまざまなリスク

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津波耐⼒と必要な津波対策• SA対策は内的事象の運転時を対象に始められ、内的事象の停⽌時、外的事象の⽕災、内部溢⽔、地震と取り組んでいくつもりであったが、そのように展開されなかった。
• 津波は対象にすら挙がっていない。
• 薄墨部分のみがAMとして実施された。
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イベント

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津波評価部会

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保安院

安全委員会

東京電力

イベント

部会第１期

２０００年

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１９８５

NRC, SA政策声明書

１９８６

チェルノブイリ事故

２００３年 推本千島海溝

保安院

東京電力

原子炉安全基準部会共通問題懇談会

１９９０
１９９１

耐震設計審査指針の改定

沿い長期評価２００４年
スマトラ沖地震

１９８９

津波評価・対策実施

房総沖長期評価

美浜原発事故１９９３

北海道南西沖地震

１９９４
１９９５

兵庫県南部地震

１９９６

２００６年

１９９７

新潟県中越沖地震

部長通達、検討報告を要請
PSRを法令上の義務
SA対策検討会

SA 対策AM決定

１９９２

部会第２期

２００５年

１９９９

中間報告書提出
社内検討

佐竹論文
貞観津波の意見9

津波対策ワーキングⅦ

これまでの調査・検証から判明した問題点の考察と提⾔
７ なぜ津波・シビアアクシデント対策は⼗分なものではなかったのか

ＡＭ整備

２００１

中央省庁等改革２００２

自主点検記録の不正問題

安全目標
専門部会

２００４

耐震指針
改定

運転管理防災小委
員会AMWG
評価報告書

AM整備有効性評価報告PSRを法令上の義務評価報告書

整備後確率論的安全評価報告• 技術は現場である発電所で培われ、進歩。
安全確保の知識や課題も現場に存在。
• IAEAの基本安全原則：安全の第⼀義的責任が事業者に。
• ⾃主保安が機能した事例（２）規制関係機関の態勢の不⼗分さ– 津波評価技術2002、⾃主的津波対策– アクシデントマネジメント導⼊（３）専⾨分化・分業の弊害• 事業者は必要性を感じれば対応（４）リスク情報提⽰の難しさ
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AM検討小委員会

ＪＣＯ臨界事故（１）⾃主保安の限界（１）⾃主保安の限界

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課長通知

２０００

２００３

部会第４期

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ＡＭ検討
AM検討報告

検討報告書

原子炉安全
耐震総合検討会・ 了承
アクシデント
マネージメン
ト検討小委員会

１９９８

耐震バックチェックの指示・審査

部会第３期

２００９年
２０１０年

安全委員会

１９８８

２００２年 推本三陸沖から 津波評価技術刊行

２００８年

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１９８７

２００１年

２００７年

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• ⾃主保安には限界がある

⾃主保安の限界：津波評価技術2002– 安全対策に必要なリソース・能⼒には限りがある– 優先順位付け、個々の安全対策の適切性• 津波の波⾼を算定する優れた技術• 技術の適⽤範囲や留意事項の記載がない– 概ね信頼性があると判断される痕跡⾼記録が残されている津波を評価対象にして想定津波波⾼を算定：過去300〜400年間程度に起こった津波しか対象にすることができない– 想定津波の発⽣確率が読み取れない：10-4／
年より⼩さいのか– 「不確かな津波については（第2期以降の活動における）確率論的評価の中で対応しようと考えていた。」に対応する記載がない• ⾃主保安の限界の事例– 津波評価技術2002– 2008年東京電⼒社内検討– シビアアクシデント対策の展開

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• 審議過程：想定を超える津波に対するコメン
ト等が活かされなかった– 主査より「想定津波以上の規模の津波が来襲した場合、設計上クリティカルな課題があるのか否か検討しておくべき。」とのコメント– 「最終的なまとめ⽅のイメージをどのように考えているか。・・・①重要機器が浸⽔したり、取⽔に⽀障をきたすことはないという保証がこの検討から出てくるというイメージなのか、それとも②想定津波以上のものが全く来ないとは⾔えず、それが来た場合の対処の仕⽅も考えておくというイメージなのか。」という質問– 想定津波⽔位の補正係数を1.0 とする提案に対し、想定を上回る津波の可能性を考慮する必要はないのかという質問

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• 「推本」の「 2002年7⽉⻑期評価」への対応が問題、2008年2⽉有識者より波源として考慮すべきであるとの意⾒• 2008年5⽉、三陸沖の波源モデルを流⽤して試算• 2008年6⽉、副本部⻑、部⻑らに対する津波評価、防潮堤の波⾼低減効果等を説明• 副本部⻑より指⽰①津波ハザードの検討内容に関する詳細な説明② 1Fにおける4メートル盤への津波の遡上⾼さを低減するための対策の検討③沖に防潮堤を設置するのに必要な許認可の調査④機器の対策に関する検討
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• 何故、想定を超える津波に対するコメン
ト等が活かされなかったのか– リスクレベルとしては⼤きくないと認識した：算定される想定津波の波⾼は既往津波の2倍程度– 「津波評価技術を事業者に受け⼊れられるものとする必要があった。そのためには数値的な考え⽅を打ち出すことが必要だが、再来期間のより⻑い不確かな津波については困難。
不確かな津波については確率論的評価の中で対応しようと考えていた。」

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• 2008年7⽉検討結果の説明

⾃主保安の限界：2008年東電社内検討

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12.01.28 社会技術研究シンポジウム– 防潮堤の設置により津波の遡上⽔位を1ないし2メートル程度低減– 数百億円規模の費⽤と約4年の時間が必要• 副本部長より結論①推本の⻑期評価の取扱い、電⼒共通研究として⼟⽊学会に検討依頼②その結果に応じ対策⼯事③耐震バックチェック、津波評価技術で実施④有識者に理解を求める• 東電による有識者への説明– 佐⽵教授より「佐⽵論⽂」 の原稿– 同論⽂を基に1F及び2Fにおける波⾼を試算したところ、
1Fで8.6メートルないし9.2メートル、2Fで7.7メートルないし8.0メートルという結果• 貞観津波の取扱い及び堆積物調査の実施に関する決定17– 安全性評価を覆すものであるとされない限りは検討に値しないものと判断– 福島県沿岸において津波堆積物の調査を実施

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（２）規制関係機関の態勢の不⼗分さ

規制関係機関の態勢の不⼗分さの事例• ⾃主保安の限界を補うのは規制機関の役割• 指針等に明⽂化することの効果– 東電の推本⻑期評価に対する対応• 規制関係機関の態勢の不⼗分さの事例– 津波に対するリスク認知– 津波評価技術の評価– 耐震設計指針改定における津波の取扱・審議– 保安院の津波対策に関する対応– 保安院のシビアアクシデント対策に関する対応

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• 耐震設計指針改定における津波の取扱・審議– 津波は施設の周辺斜⾯の崩壊等とともに地震随伴事象– 津波・海岸⼯学の専⾨家は含まれず– ５年間で津波に関する実質的審議はWG２回のみ– 「施設の供⽤期間中に極めてまれではあるが発⽣する可能性があると想定することが適切な津波によっても、施設の安全機能が重⼤な影響を受けるおそれがないこと」を「⼗分考慮したうえで設計されなければならない」、津波に関して「極めてまれ」の意味するところについては具体的には書かれていない
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• 保安院のシビアアクシデント対策に関する対応

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– 事業者が津波リスクを認知、津波評価技術を策定、規制関係機関は調査・検討の形跡なし– 耐震設計審査指針に盛り込む必要性は認識、それ以上の問題意識はなかった• 津波評価技術の評価－ 2002年3⽉、東京電⼒は津波評価・対策を保安院に報告、特段の指導等は⾏われなかった

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20• 保安院の津波対策に関する対応– 2002〜6年の間、津波に関連する新知⾒、保安院において体系的な調査・検証作業は⾏われなかった– バックチェックルールの津波評価⽅法は津波評価技術の内容と酷似– 2009年6・7⽉、「耐震・構造設計⼩委員会合同WG、東電の中間報告書に対する評価、貞観地震・津波を考慮すべき旨の意⾒；原⼦⼒発電安全審査課⻑、知⾒が集積しつつある段階、最終報告書で審査すれば⾜り、特段の措置は必要ないと判断– 2009年9⽉、保安院に対する説明、室⻑ら、切迫性を感じず、説明を求められる程度には⾄っていないと考えた、担当官限りの対応として津波対策の検討やバックチェック最終報告書の提出を促したものの、対策⼯事等を要求したり、⽂書でバックチェック最終報告書の提出を求めることはなかった

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• 規制関係機関の態勢の不⼗分さの要因– 「津波という議論は無かったが、地震などの外的事象に対して、AM が検討されていないことについて疑問を持っていた。」– 「担当者に質問したところ、安全委員会の耐震設計審査指針で⼗分である旨の回答を受け、また、地質学者にも直接質問したが、彼の認識でも耐震設計審査指針で⼗分である旨の回答を得た。」– 「当時は、地震の知⾒も無く、このような当時の耐震設計審査指針に対する認識により、PSA からは、地震などの外的事象は全て省かれ、外的事象に対するAM は検討されなかった。」– 「安全審査官の中には、地震など外的事象に関して完全に理解している者はおらず、原⼦⼒発電技術顧問である地質や地震などの外部の専⾨家に頼っている状況であった。」

12.01.28 社会技術研究シンポジウム• 津波に対するリスク認知– 事務局の体制としては、耐震設計審査指針改定作業は安全調査官3⼈と技術参与2⼈が主に担当した。安全調査官は⽂部科学省施設部や経済産業省からの出向者であり、技術参与はゼネコンや電⼒中央研究所の出⾝者で、専⾨知識を有するが⾮常勤であった。このように四、五⼈の体制で指針作りを進めたが、マンパワーが⾜りないと感じていた旨述べる当時の安全委員会委員や事務局関係者もいる。

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専⾨分化・分業の弊害の事例（３）専⾨分化・分業の弊害• 科学技術が進歩し、社会が⾼度化すれば専⾨分化・分業が進むのは必然• 専⾨性を⾼めるためには分業は不可⽋。領域が細分化されることによって知識や技術は深化。結果、⼤学では学科・専攻の細分化。企業でも、領域ごとの技術者集団。
• 同じバックグラウンドを持つ技術者集団は、組織単位の中でそれぞれの⽂化を。そのことによって、その集団の技術⼒は強化。
• しかし、それぞれの専⾨分野を超えて疑問を投げ掛け合い、切磋琢磨して、安全を全体として⾼める⽬的を達成するた
めにはマイナス。
• 専⾨分化・分業の弊害の事例– 津波評価技術の策定– 耐震設計審査指針改定作業– 2008年東電社内検討– シビアアクシデント対策の進展過程
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• 耐震設計審査指針改定作業

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̶ 1995年兵庫県南部地震が発⽣、安全委員会は原⼦⼒施設
耐震安全検討会を設置、当時の耐震設計に関する関連指針類についての妥当性を確認、耐震安全性に対する信頼性を⼀層向上させるために引き続き努⼒していくことが重要と提⾔
̶ 1994年、安全委員会は、原⼦炉安全総合検討会を設置、通商産業省の報告書を受け、「アクシデントマネージメント検討⼩委員会」において、AMについて検討、1995年に安全委員会として、事業者からのAMについて了承̶ AM検討⼩委のメンバーはシステム安全に関する専⾨家ばかり、上位の原⼦炉安全総合検討会には、耐震⼯学の専⾨家も参画していた
̶ 「AMというのは原⼦炉の話だという思い込みだったのか、地震を議論した記憶はない。」
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（４）リスク情報提⽰の難しさ• 2008年東電社内検討• シビアアクシデント対策の進展過程

12.01.28 社会技術研究シンポジウム– 主査より「津波がどのように原⼦⼒発電所設備に影響を及ぼすかについて、プラント・機器の専⾨家に説明をしてもらう機会を設けてほしい。」旨の指⽰、電事連耐震検討
チームから資料– 「⼟⽊の⼈の知り得る知⾒以外のものを勉強しようということで彼らに資料を出してもらった。⼟⽊部⾨は津波⽔位を想定してプラント・建築屋に渡すところまでと堤防を造るところまではやるが、その先には踏み込めないのが業界の暗黙の分担関係。」– 「⼟⽊の専⾨家にとっても安全レベルをどこに置くのか、何のために津波対策をする必要があるのかということについての理解が曖昧だったので、原⼦⼒システムとは何かという知⾒を頭に⼊れるのは重要なことだった。」– 「巨⼤プラントでの専⾨分化は当時から課題になっていた。
分野ごとの交流は津波の専⾨家とそれ以外という場⾯に限らず、当時からあちこちで同様の状況であった。」– 「システム安全の専⾨家と耐震の専⾨家、安全委員会の審査部会も通商産業省の顧問会もそれぞれ別の委員会、接点がない。実際の安全審査、安全委員会、通商産業省ともに、システム安全、被ばく、耐震の三つのワーキンググループを作って審査。システム安全と被ばくのワーキンググループはよく合同会議、耐震については S2 の地震動まで考えればよく、他と合同で議論する必要はない。顧問会において合同でやることは⼀度もなかった。
また、安全委員会でも、実質的な議論はワーキンググループで⾏い、部会でまとめて議論したというのは聞いたことがない。」– 津波における議論は第6、7回の地震・地震動WG
のみ– ⺠間学協会が策定した⼿法を安全審査で採り⼊れるプロセス– 津波評価技術には津波の⾼さの評価は書かれているが、そのような津波に対して施設が安全かどうかの評価については書かれていない– 津波が本当に⼤切な問題と捉えるならば、この場で議論して安全委員会として安全審査指針を作ればよいし、そうでないなら、今のところは⾏政庁に任せ、詳細設計の中で⾒ていけばよいといった
発⾔– 基本WGのシステム安全の専⾨家、施設WGの施設の専⾨家が同席する分科会では議論なし： WGの本質的な議論は活かされなかった

12.01.28 社会技術研究シンポジウム• 津波評価技術の策定

29• シビアアクシデント対策として AM が規制対象とならずに、電⼒事業者の⾃主的取組となった背景– 確率論的安全評価（PSA）の試算値が 10-6 /炉・年であり、現⾏規制で⼗分安全が確保されていると考えられていたこと– PSA⼿法が規制要求できるほど成熟していなかったこと– 過去の原⼦炉設置許可処分取消訴訟等の⾏政訴訟、決定論的な設計基準事象とその根拠を説明、現⾏規制において安全は⼗分確保されていると説明、シビアアクシデント対策を規制要求としてしまうと、現⾏の規制には不備があり、現⾏施設に⽋陥があるとなってしまい、説明に⽭盾が⽣じてしまうことの懸念があった。

• より安全性を⾼めるための改良を加えようとすると、これまでやってきた過去を否定することと受け取られてしまうというパラドックスが⽣じる。
• 伝えることの難しいリスク情報を提⽰し、合理的な選択を⾏うことができるような社会に近づく努⼒が必要
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