社会技術研究論文集

Vol.7, 171-181, Mar. 2010

政策形成技法としての政策移転ガイドライン：
既往研究からの知見
POLICY TRANSFER GUIDELINE AS A POLICY-MAKING TOOL: A REVIEW
松浦

正浩

1

1

Ph.D. (Urban and Regional Planning) 東京大学大学院特任准教授(E-mail:matsuura@pp.u-tokyo.ac.jp)

公共政策学連携研究部

政策形成において海外の先行事例は少なからず影響を与えている．特に 1990 年代以降，欧州連合の発足と経済のグローバル化により，政策形成において海外の先行事例が影響を与える現象，いわゆる政策移転に対する関心が高まり，事例研究が行われてきた．しかし，政策移転研究の大半は事例研究に基づく記述
説明で，政策形成の現場に関わる者に対する技術的アドバイスとして，政策移転の方法論を多面的に検討した研究は少ない．本稿は，政策移転研究を概観した上で，既往研究に基づき，政策形成技法としての政策移転の方法論を検討したうえで，政策移転に取り組む目的と対象に基づき，適切な政策移転の方法論の選択を促す政策移転ガイドラインを提示する．

キーワード：政策移転，学習導出，政策形成技法

1.

はじめに

通した上で，海外事例がどの程度の影響があるのか，どのように影響を及ぼしているのかについては，今後の実証研究が待たれるところである．

1.1. 日本の政策形成における海外事例の役割
政策提案がなされる場合，提案の根拠や背景として，海外の先行事例への参照が頻繁に行われている．たとえば，平成 20 年度中に開催された環境省の中央環境審議会
およびその部会では，提出された資料（参考資料含む）
383 点中 139 点，すなわち資料全体の約 36%において海外の動向への言及がみられる i)．また，日本の政策形成
における海外事例の重要性は以前から指摘されており，たとえば Campbell1)は「日本の政策的解決策の大半は，多かれ少なかれ海外に由来する」とまで述べている．
海外事例は，日本に適した政策を検討する際に参考として，行政機関や研究機関が自ら主体的に海外事例を参考とする場合のほかにも，「日米規制改革および競争政策
イニシアティブに基づく要望書（いわゆる年次改革要望書）」のように，海外からの圧力という形で影響を及ぼすこともある 2)．よって，海外事例は，参考情報という役
割のほかにも，外圧という役割も果たしている．また，個別の政策案件のみならず，国家の制度設計にも海外事例の影響は見られる．近年では，司法制度改革の一環としての裁判員制度の導入においても海外の陪参審制度が参考とされているほか 3)，明治政府による警察等の制度設計においても，海外事例が参考にされている 4)．
これらの事例に見られるように，日本の政策形成の多くの場面で，海外事例が一定の影響を及ぼしていることは確かである．しかし，日本における政策形成全体を見1.2. 日本の政策形成に関する政策移転研究
海外などにおける先行事例が政策形成において影響を与えるメカニズムについては，政策移転（policy transfer）という枠組みで，近年，特に欧州連合発足後の欧州において活発に議論されている．その枠組みなど，海外における政策移転研究については後ほど詳述するが，ここでは，日本における政策形成事例について，政策移転の観点から検討を加えた研究について概観しておく．
Nakano5)は，独立行政法人化において，英国のエージ
ェンシー化事例が利用された事例に着目し，英国では公共サービスの効率的な提供という目的で導入された政策が，日本では公務員削減という政治公約に一致させるために変容した過程を明らかにしている．Goldfinch6)は，
国立大学法人化を取り上げ，同様に英国のエージェンシ
ー化に影響を受けているにもかかわらず，文部科学省が「改革の儀式」を通過しつつも，大学への影響力を維持するために，外見だけのシンボル的な政策移転を行ったと分析している．秋吉 7)は，航空輸送産業における規制緩和において，米国のアイディアが参照されたものの，「学習の歪み」などが原因となり日本における規制緩和
はきわめて限定的なものとなり，政策効果が挙げられなかったとしている．Matsuura8)は，徳島における国道交差
点改良に関する合意形成の実践を米国の政策形成手法の171社会技術研究論文集

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移転ととらえ，政策形成手法の移転においては，適応化（adaptation）と同時に，組織変革（organizational change）
も必要であることを明らかにしている．
これらの研究は，日本の政策形成事例における海外事
例の影響について，その実態を詳細に明らかにしているが，今後の政策形成において，海外事例をいかに活用できるかという，社会技術としての実践的な知見の導出にまでは至っておらず，
今後，さらなる検討が必要である．
1.3. 研究の背景と方法論
これまで見てきたように，政策移転に関する検討はすでに始まっているが，政策形成システムのなかで海外事例を適切に活用する方法論についての検討は十分に行われていない．明治政府の「文明開化」政策のように，海外と同じ制度を導入することそのものが否定し得ない絶対的な規範だと措定すれば，海外事例活用の適切な方法論を検討する必要はないだろう．しかし，GDP で世界第2 位となり，マハティールのルックイースト政策のようにアジア諸国がその政策を参考とする現代の日本では，欧米諸国の政策に追随すること自体を政策形成における最高次の目標とすることは明らかに不適切で，むしろ国
内諸制度を考慮し，政策移転を必要とする個別の政策形
成過程に合った政策移転の方法論が必要である．
本研究では，政策の検討において海外事例を適切に活用するガイドラインについて検討する．
研究の方法論は，既往研究のレビューにより国内外の政策移転事例について整理したうえで，具体的な海外事例活用の方法論について，それらの事例をもとに検討を進める．

れらの政策研究は，移転過程よりも結果としての政府間の類似についての比較検討に主眼が置かれている．1990
年代に入り，Richard Rose10)が学習導出（lesson-drawing）の概念を提示したことで，移転過程に着目した検討枠組
みの形成が加速する．
1990年代半ばには，David Dolowitz9)をはじめとする欧州の研究者が，自主的な学習ではなく国際機関等から強制的に受け入れを要求される形の政策
形成を含めた，総合的な政策移転論を発表し，政策移転に関する関心が大きく高まる．また Martin de Jong11)は，組織体制や法といった制度の移転に着目し，臓器移植とのアナロジーで制度移植（institutional transplantation）という概念を提起しており，検討に値する．
本章では以下，
これらの分析枠組みついて，既存研究を概観する．

2.2. 政策波及論，政策収斂論
政策立案において，海外や国内の他の自治体や州政府の先行事例を参照することは決して最近の現象ではない．
たとえば，1931 年に米国カリフォルニア州が制定した
Fair Trade Law は，米国内の多くの州で模倣され，一部の州では誤植さえ残されたまま模倣されている 12)．
ある特定の国，自治体等で成功を収めた政策が，他の地域でも次々と導入されていく過程と，その原因についての分析は，
政策波及論研究として 1960 年代より存在した．たとえば，Walker12)は，米国州政府に着目し，政策
イノベーションを創出している州政府，早期に模倣する
州政府，追随が遅れる州政府を統計的に分析した論文を1969 年に発表している．また，Majone13)は，欧州の規制政策が，戦後継続して米国の影響を受けていることを明らかにしている．
また，複数の国，自治体等が類似する政策を導入していく過程に着目した研究は政策収斂論として，同様に
2. 研究としての政策移転
1990 年代以前から存在している．政策波及論と政策収斂論の違いは，前者が先行事例と後発事例の関係性に特に2.1. 政策移転に関する研究の概要注目するのに対し，後者は結果として同様の政策が導入
政策移転は，公共政策の研究対象として，1992 年のマされた原因に注目する点にあると考えられる．しかし，ーストリヒト条約締結による欧州連合発足以降，特に欧Bennett14)は政策収斂論のレビューで，先行事例の模倣過州において関心が高まっている研究領域である．政策移転は，Dolowitz と Marsh9)により研究の方法論が提示され程も重視しており，政策波及論と政策収斂論の峻別は困て以降，特定の分析枠組みとしてとらえることもあるが， 難で，また両者に大きな差はないと考えられる．
これら初期の政策移転に関する研究は，主に比較政治
また同時に，政策に関連する概念，目標，事業，制度な学の文脈で進められ，客観的な立場から政策の類似性をどが，行政単位（国際機関，国，自治体等）間，または
ii)
時間を越えて移転する現象全般を指示することもある ． 説明する研究として進められている．
後者の意味合いでの政策移転については，これまで多様
2.3. 学習導出論
な観点から事例研究と分析枠組みの構築が進められてきRichard Rose10),15)が提唱した政策移転のモデルのひとた．比較的歴史の長いものとしては，政策波及論（policy
diffusion）や政策収斂論（policy convergence）と呼ばれるつで，従来の政策波及論が，過去に起きた現象の説明に研究で，ある地域で実施された政策が他の地域で次々と傾倒していること，同じ社会問題には同じ解決策が有効模倣されていく過程，あるいは，多数の異なる地域で同としていることを問題視し，
より実践的な方法論として，様の政策が導入されていく過程に関する研究である．こ
国内の政策形成において，海外の先行事例を活用するプ

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政策波及論

政策収斂論

学習導出論

政策移転論

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制度移植論

超国家的組織Fig. 1 政策移転研究の概念整理

みられているが，いずれも多様性を強調した分析となっている．たとえば，移転の内容については７類型，アク
ターについては９類型を提示している．また，「失敗」につながる政策移転の３類型として，対象に関する情報が不十分な移転（uninformed transfer），先行事例の主要要素が移転されなかった不完全な移転（incomplete transfer），
そして２国間の経済，社会，政治，イデオロギーの違いに十分な配慮をしなかった不適切な移転（inappropriate
transfer）を挙げている 17)．
政策移転論では，移転事例そのものだけでなく，背後にある構造的要因への関心も高く，
Evans と Davies22)は，
Giddens の構造化理論 23)を参照し，構造とエージェントの関係に着目し，政策移転の促進・制約条件となる構造的要因（たとえばグローバリゼーション）への着目を促している．同様に，Bomberg と Petersen24)は，欧州化
2.4. 政策移転論
政策移転論は，「異なる政策・社会システムで発生した（Europeanization）と政策移転論の関係を模索している．
アイディア，制度，事業，政策に基づいて，事業，政策，
アクターについては，Evans ら 22, 25)が，アクターとプ制度などをある政治・社会システムにおいて設計するこロセスから成る政策移転ネットワーク（policy transferと，そしてその過程」16)を対象とした研究で，学習導出
network）の枠組みを提示し，政策移転の比較事例分析を試みている．Stone26)や Ladi 19)は，政策移転のエージェンの流れを汲みつつ，学習導出が想定する自主的な政策移転だけでなく，超国家的組織（supranational institutions）
トとして，シンクタンク，政策研究機関（policy researchなどによる強制的な政策移転も対象としている 9), 15), 17)．
institution）の役割に注目し，これらが政策移転で重要な役割を果たしていることを明らかにしているほか，シン
政策波及論から続く一連の政策移転研究を総括する試み
クタンクという組織そのものを米国からアジアへ移転しとして，1990 年代から関心が高まっているが，特に，1990
ようとする動きについても言及している．
年代以降，国際政治では国連や EU といった国際レジー
また，いわゆるグローバリゼーションにより，New
ムの台頭 18), 19)，東西冷戦の終結 20), 21)，経済ではいわゆるPublic Management などの新自由主義政策が，OECD 諸国
グローバル化による国際依存関係の強化などが要因となに限らず発展途上国にも影響を及ぼし始めたことも，政り，政策移転論への関心が高まった．
17)
策移転論への関心の高まりにつながっており，これらのDolowitz と Marsh は，
政策移転研究の枠組みとして，
以下の７つの質問から構成される研究の視点を提示した． 事例を検証した論文も多数発表されているが 27), 28)，本稿・なぜアクターは政策移転に関わるかの冒頭で紹介した日本の事例に関する論文もこの流れに・政策移転過程に関わる主要アクターは誰か位置づけることもできる．
・何が移転されるのか・どこから学習は導出されるのか
2.5. 制度移植論
・移転の度合いはどのように異なるのか
臓器移植のアナロジーから生まれた法移植論（legal
・政策移転を促進，抑止するのは何かtransplantation）の影響を受け，海外の制度が模倣された・政策移転過程は政策の「成功」「失敗」にどう際，人間の臓器と同じように，政府という体内で機能し関係するのか続けるのか，拒絶反応を示すのかという関心からデルフ
それぞれの視点について，事例研究に基づく類型化が試ト工科大のMartin de Jong11), 29)によって提唱された枠組み
ロセスの一般化を試みている．Rose は，現状への不満（dissatisfaction）から学習導出が始まると仮定しているが，これは，政治的圧力などに起因しない自主的，かつ合理的な政策形成プロセスを前提としており，政治的プ
ロセスを前提とする他の研究枠組みと比較して，学習導出論の特徴となっている．学習導出の方法としては，海外の政策をほぼそのまま導入する複写（copying），状況に合わせて一部修正して導入する適応化（adaptation），
２つの先行事例を組み合わせて導入するハイブリッド化（making a hybrid），３つ以上の先行事例の共通要因を組み合わせて導入する調合（synthesis），そして検討の契機として先行事例を活用するひらめき（inspiration）の５つが挙げられている 15)．

173

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いるかについて，一般化したモデルをつくる(6) そのモデルを，自分自身の国の文脈に合わせ，学習を導出する(7) 導出した学習を採用するか判断する(8) 導出した学習を適用できるか判断する(9) 導出した学習の手段と目標を単純化し，成功の可能性を高める(10) 期待される成果を評価するとともに，採用された
場合は継続的に評価する
しかし，10 段階から成るリニアモデルは，古典的な政策分析論のように合理的な意思決定を前提としており，「ご32)
み箱モデル」 などで表現される現実の政策形成過程と一致しないとして一部から批判を受けている 33)．

が制度移植論である．政策移転論と比較して，構造的要因への関心が高く，学習導出論に見られるエージェントの自発的行為だけでなく，社会構造への適合性（goodnessof fit）という観点から，国家の諸特性に関する「国家の家系（families of nations）」概念を用いて，移植の可能性を模索している．
2.6. 政策移転研究のまとめ
これまでに見てきた政策移転に関する議論は Fig. 1 のように整理することができる．政策波及論と政策収斂論
はマクロレベルでの研究であり，統計的手法を用いた研究も多い 30)．学習導出論以降は，個別の移転事例への注目が始まる．学習導出論では，先行事例から学ぶという受入側の自主的取り組みに着目していたが，政策移転論
では受入側の自主性に拘らず移転の現象全般を取り扱っている．また制度移植論は，制度に特化した検討を行っている．これらの社会科学研究は，その大半が現象の理解による記述，説明であり，次章で述べるように方法論を提示しているものは僅かである．

3.

3.3. 政策移転ネットワーク
Evans22), 25)や Ladi19)が提案している政策移転ネットワークの概念は，研究のための分析枠組みであるが，実践の方法論としてとらえることもできる．政策移転ネット
ワークは，Haas の認知共同体 34)や Sabatier35)の唱道連携
フレームワークの概念を参考した，政策移転の中心的役
割を果たすアクターのネットワークに関する概念であると同時に，(1) 認識，(2) 模索，(3) 接触，(4) 情報流通
ネットワークの発生，(5) 認知と受容，(6) 移転ネットワークの発生，(7) エリートと認識の動員，(8) 相互作用，(9) 評価，(10) 決定，(11) 実行，(12) 結果の１２段階から成る政策移転のモデル過程を提示している 25)．この１
２段階は，事例研究において移転過程を記述するための方法論として用いられており，政策家へのアドバイスでは決してない．しかし，政策移転を試みようとする者にとっては，移転過程の見取り図として活用することもできるだろう．

技術としての政策移転

3.1. 処方箋の欠如
学習導出論は，政策形成の方法論に着目しており，近年の政策移転に関する研究も，比較政治学を中心とした現象の説明から，より実践的な知見の導出へと移行しているはずであるが，実際には政策移転の過程や要因を説明する実証研究が大半である．Evans25)は，政策移転に関する分析の焦点として以下の３つを挙げている．
・記述 (description) 政策移転がどのように行われたか・説明 (explanation) 政策移転がなぜ行われたか・処方 (prescription) 政策移転をどのように行うべきか
そして，これらのうち，特に欧州では社会科学の中立性
維持を理由に，「処方」に該当する研究が意図的に避けられていることを指摘している 25)．このように，本稿が着目する社会技術としての政策移転に関する研究は少ない
ものの，関連する知見を以下概観する．

3.4. 予備的政策評価としての政策移転論
政策移転論が処方的知見を提供していない批判については既に述べたが，その批判に対応して，Mossberger とWolman30)は，政策移転を予備的政策評価（prospective
policy evaluation）と位置づけ，政策移転を実施する段階
における改善策として以下の６つを提言している．
・参考事例の選定は，幅広く全体を見通した調査をした後に，受入側の事情を考慮して重要な事例をいく
つか詳しく調査する混合走査法を活用するとともに，情報源を複数にする
・先行事例の問題や批判に注意を向ける
・受入側の既存の政策目標との齟齬に配慮する
・すべて模倣するのではなく，必要に応じて限定的な導入や先行事例の評価にとどめる・受け入れに必要な政策や制度の必要性を認識する
・不確実性を認識した上で，パイロット事業などを用

3.2. 学習導出論
Rose の学習導出論は，研究の方法論であるほか，政策移転の方法論としても提示されている．Rose31)は以下の10 段階からなる学習導出のモデルを示している．
(1) 主なコンセプトを学習する(2) 政策家の関心を集める(3) 複数案を走査し学習対象のねらいを定める(4) 海外に行って学習する(5) 観察をもとに，海外の事業がどのように機能して174

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いて漸進的に導入する

決定論に陥っているほか，政策移転を技術として活用しようとする政策家への実用的示唆に乏しい．また，学習導出論など，政策移転を合理的な情報収集手段と位置づける考え方では，日本の事例に多々見られる表面的な政策移転や，超国家的組織による改革圧力への対応としての政策移転などをカバーできていない．
本稿では以下，既往研究を参考に，政策形成技術としての政策移転について，具体的な方法論を提示し，既存研究で整理されている政策移転事例を参照しながら，ガイドラインを仮説として提示する．

3.5. 制度移植論
de Jong36)の制度移植論においても，具体的提案の重要性が指摘されており，制度移植の成功要因として以下の９つを挙げている．
・制度の存在について自覚する・微妙なものも含めて制度の相違を考慮する・コネを利用できる国内の庇護者を動員する
・学習と交渉のため多様な情報源から知見を得る
・不確実性，曖昧さに注意するとともに寛容になる
・法律ではなく実際の事業から知見を得る
・積極的に動き，緊迫感，停滞感，危機感を醸成する
・提案する海外制度を，一部の人がなぜどうして好むのか，他の人々が好まないのかを事前に予想する
・国際的な実務コミュニティの中で活動し，双方向学
習を通じて知見を体得する

4.2. 目的設定
実際の政策形成過程の観察では，政策導入の目的は多様なステークホルダー間で異なることが知られており，
客観的立場から政策移転の目的を一意に定めることは難しい．そこで，政策形成技法として政策移転の方法論を活用する政策家（policymaker）の視点に立脚して，政策移転の目的を考える必要がある．これまでに整理した既存文献によれば，目的は以下の３つに大別できる．
・社会改革
・課題解決
・生存・適合第一の目的は，政策家自身が理想とする社会を実現する
ために，海外の事例を説得材料として選択的に利用する
政策移転である．たとえば Bennett41)は，海外事例を参照
する理由として５類型を挙げているが，その中に「ある課題を政治的アジェンダにのせること」，「すでに存在す
る結論を正統化（legitimize）すること」を含めることで，海外事例を選択的に利用する実態も明らかにしている．
具体的には，米国による年次改革要望書などを活用した構造改革への圧力 2)，
環境 NGO による捕鯨反対運動など
37)の社会運動 などが挙げられる．このような政策移転では，すでに認識されている問題を解決することよりも，ある事象が解決すべき問題であるという認識を多くのス
テークホルダーに持たせることにその目標がある．
第二の目的は，現場で起きている課題を解決するために，海外の事例を参考にするという政策移転であり，その本質は，合理的な政策決定を前提とした学習導出論 15)とほぼ同一である．
第三の目的は，国際機関や連携合意の中で，正統性（legitimacy）を確保する手段として，先行事例に倣った政策を導入することを意味する．具体的には，EU への加盟条件を（実質的に）満足させるための導入 20)，官僚の影響力を弱めようとする国際的圧力への対応としての導入 6), 7)，国際金融機関による要求を一時的に満足させるための導入 27)，などが挙げられる．このような状況では，国内ではできるだけ現状を維持しつつ，対外的には他の政府と類似する政策を導入しているという印象を形

3.6. その他
政策移転研究の文脈とは少し離れるが，実質的に政策移転に関する技術的知見を与えている研究もある．第一に，国際 NGO 研究の分野が参考になる．Wapner37)は，
環境 NGO の国際戦略として，環境保全を推進させたい国において，国民の環境に関する認識，たとえば鯨や漢方薬の材料となる動物に対する認識を変容させるため，映画や音楽を用いて影響を与えようとしている実態を明らかにしている．また，Keck と Sikkink38)は，途上国等の NGO が，自国の政策を変えたくても政治体制等が理由で影響力がない場合，まず他国の NGO と連携し，連携先の NGO が他国の政府に圧力をかけ，そして他国政府から自国政府へと圧力がかかるようにするという，ブーメラン戦略の存在を示している．第二に，個別の政策分野において政策移転を推進するための資料も参考になる．たとえば，Connors39)は市民参加を海外に広めるための戦略として，対象国や地域のプロファイルを作成し，政治的リーダー等に市民参加の意義を説明することを勧
めている．

4.

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政策移転のガイドライン

4.1. 社会技術としての政策移転の方法論
これまで，政策移転に関連する多様な既往研究を概観してきたが，前章で述べたとおり，政策移転をこれから行おうとする者に具体的示唆を与える研究は数少ない．
制度分析によって，政策移転とそのアクターの行動を実証主義的に説明するだけでは，アクターたちの相互作用によって構造たる制度が変化する可能性 23)を考慮しない

175

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成するという，分断（decoupling）が起こりうる．実際，企業ではそのような組織変容は一般的である 40)．結果として，名称や体制だけが表面的に移転される．
目的の３類型は，政策移転により受入側の文脈（context）が受ける影響 8)の許容度を軸としても整理できる．生存・適合目的であれば，文脈の修正を最小限にとどめようとしているし，社会変革目的であれば文脈を大きく変えることが期待されている．

目 的
社会改革
課題解決
生存・適合

対 象
制度・文化
政策・事業
シンボル

方法論（の要素）
アクター･ネットワーク
活用する資源
文脈との調整モデル・プロセス

Fig. 2 政策移転ガイドラインの構成要素

4.3. 政策移転の対象
政策移転に関する既往研究では，政策移転の対象についてこれまでさまざまな類型化が試みられてきた．本稿
では単純化し，以下の３つに絞りこむこととする．
・制度・文化・政策・事業・シンボル
制度・文化は，政策や事業を制約する，上位（メタレベル）の概念を指し示す．日本の事例を挙げれば，制度としては裁判への国民参加，文化としては阪神淡路大震災
以降のボランティアへの関心の高まりなどが挙げられる．
特に，文化の移転については，移転の取り組みと，文化の変容との因果関係を事後的に立証することは極めて困難であるが，環境 NGO や行政効率化を訴える政策シン
クタンクのように，特定の思想を社会に導入しようとする者が，現実に存在し，文化の移転を試みていることも事実である．
政策・事業の移転は，学習導出論 15)や政策移転論 21)で中心的に取り上げられている研究の対象であり，詳し
い説明はここでは省略する．
シンボルの移転とは，名称の変更や，機能自体は変化
しない体制の修正といったものであり，いわば実質的にはほぼ何も移転されていない状態を意味する．しかし，現実の政策移転研究，特に日本の政策移転の研究事例では，シンボルの移転が多く取り上げられている．たとえば，Goldfinch6)による研究は，日本の国立大学法人化は，改革の儀式（ritual of reform）を通過するための儀礼であって，文科省による国立大学法人への影響力は衰えておらず，レトリックや表面的な法人形態が変化したに過ぎないと指摘している．カリブ海諸国における NPM の導入も，国際金融機関の指示でコンサルタントなどを導入するも，実態としては公務員のスキル不足が主な原因となり新制度は導入できない事態に至っている 27)．従来の政策移転論に基づけば，これらは「不十分な移転」17)事
例としてとらえることもできるが，政策移転を手段としてとらえれば，その目的によっては，あえてシンボルだ
け受容することも適切な対応策である可能性もある．
4.4. 目的，対象に合わせた政策移転技法

176

このように，政策移転の目的と対象の多様性がみられる中で，目的や対象を定めずに政策移転の方法論を定式化することは難しい．逆に，目的と対象が定まれば，適切な政策移転の方法論をある程度一般化できると考えられる．また，政策移転の目的と対象の間には関係性がある．生存・適合が目的であれば，シンボルを対象とするだけで十分に目的が果たせるだろうし，社会改革が目的であれば，制度・文化まで対象に含める必要があるだろう．目的，対象，そして適切な方法論という３つの要素
は Fig. 2 のように表現できる．本稿では，以下，政策移転の目的を軸に整理し，それぞれの目的に適した政策移転の方法論を提示することとする．
(1) 社会改革のための政策移転
海外の先行事例を，理想とする社会の実現のための説得材料として利用するのであれば，政策移転におけるア
クター・ネットワークは，唱道連携フレームワーク（advocacy coalition framework: ACF）とみなすことができる 35)．ACF は，アクターが多様な立場の人々で構成される点では政策移転ネットワークと同じだが，ACF のアクターが，共通の信念システム（belief system）に基づいて連携する点に大きな違いがある．政策移転の文脈で説明
すると，海外の先行事例に興味があるだけでなく，その背後にある価値観を共有する人々によってアクター・ネ
ットワークが構成されるということだ．
具体的には，政治家，NGO，シンクタンク，経済団体，
学識経験者など，社会改革を目指す価値観を共有する
人々が主要アクターとなると想定される．また，行政機関も，特に環境や福祉の分野で，国民の行動変容を促そうとする政策（温暖化ガス排出削減，労働時間縮減など）を推進する場合にはアクターとして参加することも考えられるし，官僚が個人としての立場でこのようなネット
ワークに参加することは一般的だと考えられる．
政策移転を促進する手段として，
人的資源，
メディア，
知的資源などを最大限活用する必要がある．
具体的には，
移転を推進するための組織機構が必要となり，ネットワ
ークの中核をなす NGO やシンクタンクがその役割を果たすことができるだろうし，もしなければ何らかの組織を立ち上げる必要がある．メディアとの連携も重要で，

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より多くの賛同を集めるための広報活動が必要である．
国際 NGO による意識変容を狙った戦略はまさにその先例である 37)．海外情報については，ベスト・プラクティ
スを中心に，説得力のある情報を幅広く収集する必要がある．そのような成功事例は従来の政策移転において活用されてきた情報 30)であり，失敗事例に比べれば収集は容易である．情報収集では，認知共同体 34)のような，学識経験者の国際ネットワークを活用することもできる．
社会改革を目的とした政策移転では，従来の制度・文化などの文脈と，移転しようとする制度・文化との間に見られる齟齬を調整する必要性は少ない．既存の制度やそれに基づく権益等との調整を図るのではなく，むしろ，できる限り多くの国民から新たな制度への賛同を得ることで，国の制度や仕組みといった文脈を抜本的に変えることが活動の目的である．ただし，政策や事業の詳細に至るまで，海外の仕組みを模倣することにも危険がある．
メタなレベルでの変革に悪影響がないのであれば，ミクロなレベルでの修正は受け入れ，Dolowitz のいう「不適切な移転」17)を防ぐほうが，目的達成の可能性が高まる．
一連のプロセスとして考えれば，(1) 理想の社会像を実現している海外事例を探索すること，(2) 同じ理想を抱く国内キーパーソンを少数特定し，求心力の強いネッ
トワークを構築すること，(3) 学識経験者，NGO，シン
クタンクなどを通じた海外ネットワークを構築すること，(4) メディアなどを通じて国内問題の存在と，海外事例の合理性について幅広い国民の理解を得ること，(5) ネットワーク内の政治家，官僚などを通じて政策の導入を試みること，として整理できるだろう．
(2) 問題解決のための政策移転
学習導出論以降の問題意識は，ある所与の社会問題を解決するための政策を立案する際，最も「合理的」に海外のアイディアを利用する方法にある．問題解決のための政策移転もまさにこの文脈に該当する．
アクターについては，政策移転ネットワーク 25)のような，移転そのものの実務に関わるグループに加えて，対象とする課題の解決に関心のあるステークホルダーも，政策移転の方法論においては，そのアクターとして位置づけるべきだろう．また，課題解決の対象となる課題そのものを，問題構造化手法 45)やステークホルダー分析手法 46)などを活用して整理する必要があるだろう．
問題解決のための政策移転に活用する資源は，メディ
アや社会運動ではなく，知的資源が中心となる．海外の先行事例について，できるだけ多くの制度および実施事
例に関する情報を収集しなければならない．また，
Mossberger ら 30)が言うように，政策移転では先行事例の「成功」ばかり強調される傾向があるが，否定的側面，「失敗」事例も含めた評価を入手する必要がある．
海外の先行事例に関する豊富な情報，そして解決しよ177

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うとする国内の政策課題の整理に基づき，国内の既存制
度，ステークホルダー等との調整を図る．その過程は，政策移転であるからといって特別なものではなく，従来の政策形成過程論で検討されてきた，政策形成の方法論（たとえばコンセンサス・ビルディング手法 47））に従うことになるだろう．
ここで，国内の文脈と齟齬がみられる政策のアイディ
アを自動的に除外するような検討を加えてしまっては，
生存・適合のための政策移転と同じになってしまう．課
題解決のためには，海外先行事例に基づく政策案を優先して制度を修正することが必要となる場合もあるし，逆に，国内制度を優先して，海外事例から知見を既存の制度に合わせて適応化することが必要な場合もある 8), 48)．
プロセスとしては，(1) 対応すべき課題についての事
前調査を行い，(2) 解決策の検討において，Rose31)の学習
導出論に見られる政策移転プロセスを用いて情報収集を行い，(3) 政策移転を行わないという選択肢を含めて，現場の問題解決に適した政策を検討する，と表現できるだろう．つまり，政策移転は，通常の政策形成過程のサブシステムとして機能することになる．
(3) 生存・適合のための政策移転
国連や EU をはじめとする超国家的組織への参画条件の満足や，２国間関係における政治的圧力への対応が必要であれば，国内政策や制度への影響を最低限に抑えつ
つ，政策を受け入れる「姿勢」をシンボルとして対外的に見せる，分断戦略が可能である．実際に，日本の政策移転事例では，改革などの看板を掲げつつ，実際には従前の組織や制度の保全が図られている 6), 7)．
国内への影響を最小限に抑えるためには，政策形成過程への参画を制限し，より実質的な政策移転を抑制する必要がある．たとえば，審議の場を設けるにしても，研究への関心が強く実践的な提言をしない学識経験者を集める，あるいは行政職員のみで集まるなど，国内アクターのネットワークを「閉じた空間」6)とする必要がある．
同時に，政策移転への圧力となる国際レジームについては，国際関係論でいう２レベルゲーム 42)として，国内の政策形成過程とは切り離して，自国への影響を最小化する交渉を必要となる．そのため国内とは逆に，海外ではアクター・ネットワークを幅広く展開し，必要に応じて連携戦略 43)を活用する必要がある．
海外からの政策移転圧力に対抗するための資源の動員としては，従来政策の合理性と海外事例の問題を強調した国内メディア戦略，カナダで見られるような海外メディアによる影響 44)の抑止，従来政策の受益者によるデモ
ンストレーション（たとえば農民による決起集会など）などが考えられる．ただし，最終的に国際社会における生存・適合のためにシンボルだけは移転することになるため，政策移転を完全に否定するようなフレームで動員社会技術研究論文集

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するべきではない．
文脈との調整については，政策移転を求められている
具体的な内容と，国内の組織体制，法制度，業界等の慣行等と照合し，適合性の低い要素については政策移転の対象から外す．これも，国内影響を最小化しつつ，国際的な正統性を調達するためのレトリックである．
しかし，
政策移転を行ったという事実を対外的に示せるよう，名称を残す，組織形態や法規制などの大枠だけは受容して実質的には影響がないように詳細を書き換えるといった対応が必要となる．
一連のプロセスとして生存・適合目的の政策移転を整理すれば，(1) 国際交渉の場において自国の利害に適う交渉努力を継続すること，(2) 生存・適合目的で何らかの政策を導入せざるを得ないと判断した場合には，閉じた議論の場を設けること，(3) 形式的な受容の方法論を模索すること，(4) 既存の制度・政策の妥当性と海外事例にみられる問題点を強調すること，(5) 移転の事実を対外的に強調すること，となるだろう．
4.5. 政策移転ガイドラインと現実の政策移転
本稿では，政策移転に中心的に関わるアクターが，政策移転に取り組む目的を特定した上で，目的達成のために活用できる方法論を政策移転ガイドラインとして検討した．しかし現実には，さまざまなアクターが政策形成過程に関与し，一部のアクターによる政策移転の試みを阻止することもある．実際，政策移転の事例研究では，
社会改革としての意味合いが強い政策移転の取り組み（たとえば日本の行政改革 6),7)，旧東欧諸国の制度改革20),21)）において，新たな制度・文化の導入が短期的には阻まれる事例も多く見られる．このような事例では，政策移転を推進しようとする中心的アクターは社会改革を目的に活動するものの，政策形成過程において，行政機関など政策移転を受け入れる側のアクターの利害が卓越し，最終的にシンボルしか移転されない事態に至っている．前者の立場から見ると，そのような事例は「失敗」と捉えられるのであろう．
本稿は，目的に対応する３つの政策移転の方法論をガ
イドラインとして提示したが，このガイドラインに従ったとしても，政策形成過程におけるさまざまなアクター間の相互作用や，既存の政治システムなどの構造的要因等が作用して，当初の目的に沿った形での政策移転が行われないこともありえよう．
たとえば，Immergut49)は政治過程における制度的に担保された拒否点（veto point）が理由となり，新たな政策の導入が阻まれる可能性を実証している．政策移転の文脈では，Radaelli50)は欧州化という一種の政策移転の試み
が，加盟諸国の政策形成過程において，多様なアクター
や制度的要因に影響を受ける可能性を整理おり，リーダ

178

ーシップが断片的で強力な拒否プレイヤー（veto player）
が存在する場合には欧州化は難しいことを挙げているほか，Haverland51)は，EU の包装および包装廃棄物指令という一種の政策移転が，文脈との適合性が一番高そうな
ドイツで受容されなかった原因として制度的拒否点（institutional veto points）の存在を示している．
Radaelli50)はさらに，通貨統合のようにコアエグゼキュ
ティブ（core executives）などのテクノクラートが支配しやすい政策であれば欧州化が実現しやすいが，交通自由化政策のように多数のアクターが関与する政策では一部の利害団体が欧州化を歪める可能性も指摘している．
このように，本稿の政策移転ガイドラインにしたがった取り組みを行ったとしても，既存の政治システムなどの制度構造の影響を受けることで，期待した目的を果た
せない可能性は十分にある．また，構造的制約でなくとも，政策移転の対象とする事項について十分な政治的関心が得られず，いわば Kingdon52)のいう政策の窓（policy
window）が開いていなければ，いかなる政策移転を試みたところで，新たな政策は導入されないかもしれない．
このように，ガイドラインに従った取り組みも，その成否は外生要因に影響を受ける．
特に，メタなレベルでの移転，すなわち新たな制度や文化を持ち込むことで社会変革を図ろうとする政策移転の場合に，構造的制約との調整が問題となる．逆に，生存や適合のためのシンボリックな政策移転の試みは，既存の国内政治システムなどの制度を逆に強化しうるものであるから，
構造的制約によって阻まれることは少ない．
結果として，本節の最初に述べた日本の行政改革などの事例のように，当初は社会変革を目的とした政策移転を試みた場合でも，構造的制約が強くはたらき，短期的にはシンボリックな政策移転へと変容してしまうことが起きる．よって，政策移転による社会変革を本当に狙う政策家には，政策の窓が開く，あるいは狙っている社会変革が可能となる政治的機会構造 53)が訪れるのを待てるだ
けの，長期的な戦略が必要となるだろう．また，国内での政治的機会を閉ざされた途上国の NGO が，先進国のNGO と連携して国際機関や先進国政府から途上国政府に外圧をかけてもらうブーメラン効果 54)のように，政治システムという構造的障害をも変容させる戦略も必要となるだろう．
このように，政策移転の試みは，政策形成過程における調整を通じて，当初の目的とは異なる結果へと至る可能性がある．本稿は，政策移転に主体的に関わる者が活用できる社会技術として政策移転ガイドラインを提示したが，政策形成過程における多様なアクターが，ある政策移転の取り組みに対して異なる利害関心を寄せている
状況で，社会として最適な政策移転に関する意思決定を行うための方法論についてまでは検討していない．政策社会技術研究論文集される．本稿のガイドラインでは，政策移転の方法論によって，制度・文化，政策・事業，シンボルという移転の対象を，それぞれ的確に操作できることを念頭に置いているが，実際には，4.5.で述べたように，政策形成過程
において，政治システムなどの構造的要因や他のアクターとの相互作用により，当初の思い通りに政策移転が実現しないこともある．そのような，予期せぬ結果についての実証研究も，政策形成過程の研究としては必要であろう．

形成過程において，異なるアクターが異なる政策移転の方法論を導入しようして対立している状況や，短期的には変化しない構造的要因が支配する状況において，それらの障壁を確実に乗り越えるための方法論についてまで言及できていないことは，本稿で提示した政策移転ガイ
ドラインの限界であるともいえる．

5.

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結論

本稿は，政策移転の既往研究を幅広く整理した上で，事例研究に基づく記述説明としての研究は活発に行われているものの，政策形成の現場で政策移転を活用する方法論の研究が少ないことを明らかにした．後半では，政策移転ガイドラインを提示することを目的に，政策移転の目的として，社会改革，課題解決，生存・適合の３類型を提示し，既往研究を参照しながらそれぞれの目的に適した政策移転の方法論を提示した．
今後の課題として，提示した政策移転ガイドラインは，事例研究をもとに構築した仮説でしかなく，今後，ガイドラインを適用した実証研究の必要性が第一に挙げられる．多数の事例研究に基づく仮説であり，再現性は高いと考えられるが，ガイドラインを意識的に活用した政策移転事例が出てくれば，その有効性を実証できる．第二に，政策移転と政策形成過程の関係性をより学術的に精査する必要がある．今回の検討は，政策移転に焦点を絞ったが，現実の政策移転の取り組みは政策形成過程の一部であり，政策分析など他の政策サブシステムと併せ，その位置づけを総合的に検討する必要がある．
たとえば，
国立大学法人化の事例も，政策移転を狭い意味でとらえれば，英国のエージェンシー化に学ぼうという意識的な政策移転の取り組みに加えて，国会や審議会等における利害調整，政策評価など，複数のサブシステムから構成される一連の政策形成過程とみなすことができるだろう．
第三に，日本の政策形成の言説（discourse）における海外事例の意味についても考えておく必要がある．海外の事例を好むことは必ずしも日本固有の現象ではない 55)が，冒頭で述べたように，海外事例への参照は極めて頻繁に行われており，海外事例イコール先進的であるという海
外志向が日本の政策形成において無意識に共有されている可能性がある．今回提示したガイドラインを十分に活用するためには，海外志向の存在を認識した上で，課題解決のために，意識的に海外での失敗事例を収集したり，逆に，社会変革のために，海外は先進的であるという認識に訴えかけたりする必要がある．政策移転について考える上で，日本の政策家が持つ海外に対する認識について，より一層の検討が必要である．第四に，政策移転がもたらす予期せぬ結果について，より一層の研究が期待

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49)

本研究は科研費（20730091）の助成を受けたものである．
また，中央環境審議会の資料確認は東京大学公共政策大
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いる資料を筆者が確認したもの．なお，同ホームページ

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ii)

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54)

環境省ホームページ（http://www.env.go.jp/）に掲載されて

以下，政策形成における国際的な学習・影響など全般を「政策移転」，Dolowitz らを中心とする政策移転に関する．
研究を「政策移転論」と呼ぶ．

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55)

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POLICY TRANSFER AS A POLICY-MAKING TOOL: A REVIEW
1

Masahiro Matsuura
1

Ph.D. (Urban and Regional Planning) Associate Professor, University of Tokyo, Graduate School of Public Policy(E-mail:matsuura@pp.u-tokyo.ac.jp)

Foreign cases influence domestic policy making to some extent. In particular, after the launch of the European
Union and the expansion of economic globalization in the 1990s, there is a growing interest in policy transfer—an
phenomena of foreign influence in policy making. Most policy transfer research has been descriptive andprescriptive approaches to policy transfer are lacking. This article explored a set of approaches to policy transfer bydrawing on a repertoire of case studies of policy transfer. The author argues that policy transfer processes, such as
the network of actors, should be tailored to their policy transfer goals, such as social reform, problem-solving, andsurvival and compliance.

Key Words: policy transfer, lesson drawing, policy-making tool181