移行ガバナンスの課題
技術導入－技術プッシュと需要プル－コミュニケーション問題
 移行先の設定－グランドデザインと漸進的対応
 個別システムとシステム間関係－例：エネルギー、農業、健康－相互連関：バイオ燃料、食生活・居住形態、公衆衛生・分散型エネルギー供給
 技術と制度－技術導入と制度改革、「システム輸出」
 外部者、非公式な場の重要性
 移行プロセスにおける”tipping point”の存在 不確実性の存在への対応－科学的発見、技術開発、社会（利用形態等）－不確実故に意思決定できる面も 対応のためのガバナンスの観点からの視座としてのアセスメ
ント、合意形成、多層ガバナンス
移行ガバナンスへの視座－アセスメント、合意形成、多層ガバナンス

東京大学大学院法学政治学研究科
城山英明
1

アセスメント2フレーミングの重要性：事例－前提としてのフレーミング効果
問題が表現される方法を，判断や選択にとっての「フレーム」と呼び，フレームが異なることによって判断や選択が導かれることを「フレーミング効果」と呼ぶ．
 例：一定の技術・政策オプションがいかなる社会的価値に貢献するのかの認識の違い
 心理的側面政策における問題認識も，文脈に依存する


事例：岡山と高岡における路面電車の事例（事後的関係者
インタビュー方式）
 市長と議会の対立可能性 中央省庁との直結は場合によっては副作用（岡山） 総論賛成＝一般的社会的便益。
 各論反対＝赤字補填への危惧、他の公共交通・地域とのバランス

 例：スーパーの牛肉コーナーのプレートに，「赤身８０％」と書くのと、「脂身２０％」と書くのとでは，売上げが異なることが経験的に良く知られている．「赤身８０％」と書く方が，確実に売上げが上がる．しかし，「赤身８０％」と「脂身２０％」は，実は，同じことを言っている．



関係者のフレーム・問題認知構造を明確にすることは，社会的課題設定および社会的合意形成の前提

3

路面電車は、「総論賛成、各論反対」になりやすい。

各論反対を抑える必要－社会的便益の具体化・可視化重要
利害関係者の範囲が広がる幅広いフレーミングが重要－初期段階における交通ビジョン策定by生活環境部の重要性（高岡） 補論：NPO主導の場合の「政治化」の恐れ

4

ツールとしてのTA(Technology Assessment)－技術の社会影響評価

フレーミングの含意
フレーミングは問題間のつながり（or何のための政策か）を選択する
例：構造改革の本丸としての郵政改革（or行政サービスネット
ワークとしての郵便局の活用）
例：まちづくりの手段としてのＬＲＴ・路面電車（or環境にやさしい
交通手段としてのＬＲＴ）
 フレーミングは関係者の範囲を選択する
 関係者の態度に影響を及ぼす可能性もある
例：大分県守江湾の事例－環境保護から資源管理へのフレー
ミング転換で、漁業者、観光事業者等の態度が変わる
 技術革新はポジティムサムを演出（場合によっては事実）し、調整問題を回避し、科学技術者にもハッピーなフレーミング


5

合意形成
－「同床異夢」の可能性と限界
社会の様々な主体は多様な視角を持っており、各主体の課
題認知の枠組みであるフレーミングを理解することが重要である。
 意思決定においては全てのアクターが同一のビジョンに合意する必要は必ずしもない。「同床異夢」もありうる。各主体
は様々な視角と関心を有している。このような場合、様々な主体の評価が一致するということは稀である。たとえば、ある
主体は原子力技術やバイオマス・エネルギー技術に温暖化対策として関心を持ち、別の主体は同じ技術にエネルギー
安全保障の手段として関心を持つ。その場合、主体毎に関心の観点は異なるわけであるが、一定の技術選択を支持するという点では連合を形成して合意することができる。
 ビジョンにおいては、多様な関係者が相乗りできる曖昧さが重要？
 ただし、最終的には価値の問題（例：ライフスタイル再構築問題）が登場する可能性もある－ただし最初からではない。
 Technology assessment (TA) refers to institutions andpractices which 問題定義を支援support problemdefinition (agenda setting) or decision-making for thedevelopment of technology and society by anticipating
societal impacts of 既存のシステムでは対応できない先進技術emerging technologies that are difficult to be
governed by conventional research, innovation andlegal systems at an early stage of the technology
development.
 他にも様々な影響評価－環境影響評価、規制インパクト分析 社会的影響：多様なリスクだけではなく多様な便益を提示
 戦略策定からの「一定の距離」の必要

6

合意形成の４つの可能性
 Condition P: Ei  A  B  E j B  Bfor i  RAB; j  RBB「同床同夢」 （プラス「同床異夢」）+ Condition P1: V E A  B  V E B  B for i  R ; j  R
A

i

B

j

AB

BB

「同床異夢」
 Condition B:

E  A  B     E B  A   「取引」
 Condition V: V A Ei  A  B   VB E j B  A

for i  R AB ; j  RBB「学習」 value learning/ reframing8問題構造化への多元的アプローチ

利害関係者（stakeholders）－政策構造化

利害関係者とは？－見落とされがちな主体への配慮必要
例：河川敷利用者（自然保護、スポーツ）、パークアンドライド（区域内住民、土産物屋）、原子力発電（立地区域住民、需要地電力利用者）
 利害関係者の範囲をどこまで探索すべきか
手法としてのコンフリクトアセスメント
 利害関係者の範囲は最終的には問題のフレーミングに依存 アクセスの目的：現場知識、正当性確保 対応は？
重み付けの問題 cf. 投票：１人１票
顕在化しない利益への対応の問題
 実践的政策決定支援手法としての問題構造化
 関係者の異なった問題認識（フレーミング）を明らかにする
 問題認識の全体構造化（＝環境条件、社会的価値の包括的整理－各セルには政策オプションを置く）
を行う
 各関係者の問題認識の比較・相互期待の分析を行う 機能：①各関係者の同床異夢・取引・学習等を可能にする、②各関係者の問題認識の取捨選択（＝価値判断）の可視化

9

例：関東圏交通問題構造化
バス事業者の認識図

公的部門による
違法駐車
取締り

運行情報の
携帯電話
受信サービス
少子高齢化

公共交通
離れ

平均
単価

コスト

地域
活性化

子供
割引

将来の
利用者確保

アクター間比較表
ミッション

定時性

モニター制度

運行
頻度

時間的
不確実性
解消

高齢者
割引

10

接客
サービス

利用者数の
維持／増加

自治体との
協力

環境保全

収入増の
確保／増加
会社
存続

思考の
空間範囲

自社管轄鉄道ネッ
同業者間の競トワーク（都市はあ争と協同まり含まれない）

技術的

環境条件の変化
社会的規定要因

思考の時間単位
１年
数年 数十年 それ以上

民営化

○

○

△

○

○

△

○

○

△

○

○

○

○

○

○

○

○

△

○

○

△

○

○

△

○

△

○

○

地下鉄事業者

自立経営，安定運行

共通カード

都心回帰

鉄道事業者A

同業他社との企業存続とそのための競合・協調， 関東圏を超える広信頼性確保，利潤最大
ICカード技術航空会社との 域，海外も少々
化
タイアップ

少子高齢化

車体の質

ICカードでの鉄道会社との連携

客へのサービス向上関係他者との相互関係

鉄道事業者B

収益確保，駅や沿線の 自治体等との価値向上
協力

ICカード技術

需要減少

バス事業者

会社の長期存続，その 鉄道ダイヤ改 運行圏内（沿線地
ICカード技術ための地元密着
正に対応
域を含む）

高齢化

沿線地域

制度的
道路法，建築基準法による駅地上接続部の設置困難性

規制緩和，民 インフラ更新周営化
期
建設プロジェク
運賃規制
ト期間，インフ
ラ更新周期
次世代の会社
バス事業規制存続というミッ緩和ション

運輸事業者，
市民生活の質向上，議自治体管轄区域
地方自治体A
交通管理者と
ITS技術
都心回帰
地方分権 マスタープラン
会尊重
＋空港
の協力
市民生活の質向上，地 運輸事業者，
地方自治体B 域間公平性，民にできる 交通管理者と 自治体管轄区域
ITS技術
過疎化
地方分権 マスタープラン
ことは民に，議会尊重の協力
市民生活の質向上，地 運輸事業者，
一部地域の過 旧運輸系の予ITS技術
マスタープラン
地方自治体C 域間公平性，環境負荷 交通管理者と 自治体管轄区域
疎化
算の少なさ
の協力
軽減
道路混雑緩和，道路空交通管理者都
道路整備への 道路公団民営
中央省庁道路関
全国
ITS技術
長期投資計画間の効率活用，経済活
の協力
社会的批判
化
連担当部局
動活性化
ネットワーク整管轄道路（沿道地
道路整備への計画の遂行，苦情への 道路管理者，
備手続きの法国の計画
域はあまり含まれ 耐震補強技術
道路関連公団
社会的批判
トラック協会対応
律，民営化
ない）
持続的な自動車社会，
全世界の自動車
自動車社会の自動車会社
運輸規制主体
新燃料技術 京都議定書
技術規制
利潤最大化
市場
継続

過疎地域の
路線存続

地元地域への
貢献

11

○

○

○

12

アクター間相互期待表

全体構造化分析－環境条件×社会的価値－政策オプションの配置（追加的オプションの追加も）
移動の量
少子高齢化

産業構造の変化

国際競争力
都心回帰

新規需要創出環境
長期滞在型観光のバリアフリー化， 公共交通サービスのための交通，在宅医
過疎地交通の 改善，非定期交通対療のための交通サー
策
確保
ビス
交通不便地域・低所得者の対応，IT化時代の
交通サービス
物流効率化，空港ア国際観光交通クセス
コンパクト都市
交通渋滞・混雑対応
都市環境問題における交通女性の社会進出

非定期交通対策

環境意識の高まり
財政状況の悪化
外国人労働者の増加
国際協力の必要

移動の質

交通不便地域
の対応

安全安心

運輸局

道路局
警察
自治体
鉄道事業者
バス事業者
航空事業者
道路財源の運TDM実施に 許認可・助成 許認可によるコ 許認可によるコン
輸事業への転おける協力 の分担
ントロール
トロール
用
データの共
連続立体交差有，渋滞対
道路財源維持のた 地方整備局間
道路整備計 化事業・駅周辺
策・交通事めの方策発見の協力
画の遂行
開発等における
故対策の協
協力
力

運輸局

交通安全対策道路局

警察

公共交通サービスの地球環境問題，オフピーク需要創出
改善，物流効率化
都市環境問題既存施設の有効活用
外国人向け交通
交通サービスの治
サービス
安対策
公共交通指向公共交通指向型都型都市としての テロ対策
市としてのモデル
モデル
13

多層ガバナンス

鉄道事業者

バス事業者

航空事業者

自動車メーカー

市民

？？？

道路行政
に対する
理解・支
援

車体の安全性向上
駅周辺開発等における協力，許認可・助成の分TDM実施に 広域交通政バス停設置等に
アクセス交通施
担おける協力 策での協力
おける協力
設整備における
協力
鉄道への助
カード・観光等成，沿線都における連連続立体交差
競合路線の競市開発・観光携，都市間交まちづくり
化事業・駅周争とカード・相事業に対する助成
開発，アクセ通における競等におけ
辺開発等にお直・乗り継ぎ利ス交通施設
争，空港アクる支援
ける協力
便性等の連携整備におけセス需要の獲る協力
得
バス専用
鉄道駅における
PTPS導入事業に対する助成 道路の整備
レーン等の 乗り継ぎ利便の 過当競争回避
顧客開拓
等の協力
支援
向上
カード・観光等における連携，都市間交通に 空港アクセス改善
空港アクセス改善
おける競争，空港アクセス改善
違法駐車取
車社会の道路の整備， り締まり強
行政間連携
競争
行政間連携
持続
化，行政間
行政間連携
連携
公共交通サービス 道路インフラの 道路交通管 交通サービ 鉄道サービス バスサービスの
14
の改善
改善
理の改善
スの改善
の改善
改善
警察権限の強化

自治体

交通サービスの治
安対策，災害対応
交通サービスの治
安対策
交通サービスの治
安対策

自動車メーカー市民
政策への排ガス規制の
理解・協
遵守
力

道路の整備

ＴＭの多層構造・ダイナミクス－トランジション・マネジメントの視座

社会技術
ランドスケープ

オランダ等における議論
段階的視座：上流から再び下流へ－TAとの対比
 内容－トップダウンとボトムアップの間ニッチにおける社会実験
フレーミングと外部者の重要性
一定の段階での選択・判断
拡大（水平展開）Co-evolutionの重要性－システム間関係
Cf. 管理可能性に関する社会運動論的批判
 対象としての社会システム（システム化した技術）－エネル
ギー、農業、医療等々
 非公式ネットワーク（transition arena）の重要性


既存のレジームに圧力

市場・
ユーザー選好社会技術
レジーム

新しいレジームが
影響

産業
科学
政策

文化
技術

レジームは
ダイナミックに安定（期待やネットワークを通じた）ニッチへの外的影響

新しい配置が作り出されレジーム内で調整される
各要素が安定的に整列し内的な慣性が高まる

ニッチ
イノベーション
アクターの小さなネットワークが学習を繰り返しリンクし合っていく
15

Source: Geels (2002: 1263)16

参考：政策革新のメカニズム類型

事例:－自己変革、システム連携、累積的変化“Eco-cute” 家庭用ヒートポンプ（作成資料協力寿楽浩太氏）

変化の
タイプ

メカニズム

例

定常的
変化

従来の政策システムによる環境変化への対応

官僚制の裁量システ
ム変化

メタ政策システムの主体による政策システムの改革

政権交代

メタ政
策

メタ政策システムの主体によるメタ政策の提示

ECJ

自己変
革

政策システム内の主体によるメタ政策の提示

専門家による政策の再定義

システ
ム連携

複数の政策システム間の連携によるメタ政策の提示

累積的変化

各政策システムの自己変革の累積による変化の波及▫

World first CO2 heat pump based household water heater
開発開始：1998年


背景: 京都議定書 (1997)

Collaborative R&D by Tokyo Electric Power Corporation(TEPCO), Central Research Institute of Electric Industry(CRIEPI) and DENSO (a TOYOTA Motor group company)▫ 発売：2001年▫ 65% の CO2 排出削減可能▫ Price: about $6,000- (catalog price in 2001); $4,000(current street price)▫

技術導入過程、地方分権、地域統合
地方分権、地域統合

Rapid Diffusion of “Ecocute”(Million)▫

開発段階での重要要因•発売開始：2001年5月, about

6,000 shipments in the firstfiscal year
•200万台以上設置 by 2009
•政府目標: 5.2 million
shipments by 2010
•About 10 manufacturers
entered to the “Eco-cute”
market•性能は改善中 by open
competition among market

Fiscal Year

 有意な境界主体“relevant marginal actors”（＝外部者）の役割
 CRIEPI, TEPCO, DENSO are ‘outsider’ ofwater heater business.
 But, not completely outsider: They have expertise,knowledge and capacity
 It means they are relatively more free-minded

than main-stream actors
 They could find the “niche” in the householdwater heater market

普及段階での重要要因• 主要アクターの支援：Follow-up support measuresby main-stream actors

課題• 特定技術による経路依存性の強化：Diffusion of“Eco-cute: reinforce path-dependency?

▫ It is well-functioned under centralized power system:▫ 政府：Government (METI) considered “Eco-cute” aspromising energy-conservation appliance▫ They convinced MOF and provide effective financial
support scheme

expansion of nuclear utilization▫ 分散型システムへの移行への障害Potential obstacle fortransition to de-centralized power system: fuel cell,plug-in hybrid car, smart grid…

 “3 year payback” model▫ 電力会社：Power utilities also utilize “Eco-cute” as afeatured product in their オール電化推進“Allelectrification” promotionFor example: the case of “Eco will” (gas engine co-generation
household water heater)▫ 将来エネルギーインフラに関するグランドデザインの欠如

Lack of “grand-design” on the future of energy
infrastructure

They had to respond to global-warming issue and electricity
deregulation (under discussion at that period)

マイクログリッド－筑波2

事例：マイクログリッド－筑波１（元木悠子氏作成資料）

筑波のマイクログリッドの失敗
筑波のマイクログリッドの実験 with existing commercial line byestablishing “regional utility company”
 Tsukuba launched a plan for特区 “Special Zones for
Structural Reform” in 2002 including Decision-making was done under the highest level of the city

 地域会社の設置案establishment of “regional utility company”

where citizens themselves supply and consume renewableenergy, making use of TEPCO’s (Tokyo Electric Power Company)
existing commercial line to raise profitability in business.


instead of consulting with the committee(April 2004)





 TEPCO refused a discount of wheeling charge“microgrid” feasibility study funded by NEDO (New Energy
Development Organization)

It is possible for TEPCO to maintain the position as supplier anddistributor of renewable energy
23

地域会社案への固執Some citizens, members of thecommittee, tried to establish “regional utility company” and tocontinue “microgrid” project “Renewable Energy Workshop” (May-July 2004)

電力会社からの支援得られず
 NEDO活用代替案Instead, TEPCO prepared a proposal for特区を申請せず東電案採用Tsukuba decided to take up
TEPCO’s proposal and back away from the plan for "Special
Zones for Structural Reform”.



Opinions from the residents were such as citizen participation andinformation disclosure were crucial for success of city’s energy plan

結局導入されず“Microgrid” has never been introduced
 NEDO didn’t approve Tsukuba-TEPCO proposal (July 2004)
 Opinions from the residents were not reflected in the plan24

事例：マイクログリッド－八戸
八戸は国のプロジェクトの中で民間の電力網でマイクログリッドを実施

マイクログリッド－八戸２
八戸のマイクログリッド実験は社会に根付かず

青森県の特区申請案Aomori Pref. launched a plan for "Special zones
for structural reform” in 2002 describing Hachinohe “microgrid”
project

 A number of observers came to Hachinohe to see “microgrid”,

and it lead to local revitalization and huge publicity effect Hachinohe could introduce “microgrid” without expenditure 再生可能エネルギーへの関心Prefectural officials expected renewableenergy (hydrogen) to clear up people’s negative mind to Aomori“nuclear region”
 外部コンサルタントOutside consultants and ガス会社gas companies
helped Aomori to develop a plan for “Special zones for structuralreform”, and NEDO’s feasibility study was discovered in that situationDoes it infringe on the primary principal for “Special zones forstructural reform”?

NEDO’s feasibility study 終了後実施を継続できず
 Technology choice (private distribution line + new power pole)became constraints on business

実施 (in 2003-2008)

 NEDO 採用
 “Microgrid” consisted of 710kW renewable energy + 603kW



Problem of “Cost” (initial cost, O&M cost to keep “microgrid”)
Problem of “Overlapping investment with commercial grid”

 “Hachinohe energy company” plan proposed by Hachinohe

industry association, but it ended up as slogan

electricity user + private distribution line

フィージビリティー研究の成功Success in NEDO’s “microgrid”
feasibility study

To cut off the load to commercial grid, no intercommunication between
commercial grid and “microgrid” (i.e. surplus electricity from “microgrid” wasdischarged)
25

事例：農商工連携１（資料作成協力松尾真紀子氏）(1) 法的枠組み
農商工連携法－農業、商業、工業の連携促進－2008年7月成立- 法的枠組み (METIとMAFF共管) for networking
agriculture, commerce and industry to revitalize ruralcommunity地域活性化- 目的:パートナーシップ促進－中小企業SMEs (such as food
manufacturers, retailers) and 農林水産業the agriculture,
forestry and fisheries sectors (agricultural, forestry andfishery organizations)- 官僚制の縦割りの克服

26

農商工連携２
含意
①

②

③

④

政治的モーメンタム、政治的意思の重要性Political
momentum and strong political will is crucial in
overcoming the bureaucratic rivalry.
外部者の重要性the importance of the outside actor as
stimulator: for MAFF, Noushoukou-renkei is a rareframework that encompasses “agriculture”, “forest” and“fishery”
cf. Roles of METI and IT expert
地域活性化のための「強制的コミュニケーション」Forregional revitalization, the framework offers “coercive
communication” between agri-sector and commerce
and industry sector which have otherwise would nothave taken place.
実施体制重要The importance of securing themechanism for effective implementation that ensureslearning process←→METI企画部門

農商工連携３他の試み--

the 民主党DPJ’s “sixth sector industrialization ofagriculture forest and fishery” (農村漁村の6次産業化，acoined word for primary + secondary +service sector ofindustry)
Bottom up movement of アグリインフォーマティクスの専門家Agri-Informatics expert was put into MAFF’s policy:
Agri-Informatics expert - application of IT to 生産プロセスの可視化visualize the process value of agricultural
products, and to conserve and utilize Japanese TAKUMI(expert)’s tacit knowledge)→ 標準化のプラットフォームコン
ソーシアム設立agri-platform consortium (Keio Univ +MAFF +METI+private sector) – cross sectional platform
for standardization initiated by private actor

事例：医療連携（作成資料協力：畑中綾子氏）

農商工連携４課題
 個別の小規模な実験Individual small scaled local“experiments” are now available – 構造的レジー
ムへの接続も問題how to link it with structural
regime and with other component of agricultural
policy (large farmer especially rice)– 法制的金融的改革agricultural legal and financial reform?
 need to strategically contextualize, reframe forco-evolution but “who” will be managing thetransition with a strategic vision? (wasNoushoukou-renkei just another bureaucratic
rivalry?), In particular, who manage thedeveloping round and learning process?

医療連携施策療機関が機能を分担し、お互い連携しあいながら地域の医療を支えていく。
 背景：病院の機能未分化－民間病院の多い（病院の9割）日本では、機能は病院経営者の自由に委ねられていた

 地域の成功事例
尾道モデル
千葉わかしおネットワーク
神奈川市Wの会
兵庫県立柏原病院の小児科医を守る会
 成功要因リーダーシップ
非公式な地域的つながり
勉強会などによる地域レベルでの支援者や知の拡大
患者による動機付け
電子カルテの導入
 国レベルで施策
地域支援病院
クリティカルパス－疾病別であり地域レベルでの調整はない
紹介率加算
在院日数削減へのインセンティブ

31

32

 地域医療連携定義：地域における複数の医課題：目指すべき解は連携か？

参考：医師不足？病床数の多い日本

 今ある資源をつないでも、（費用対効果の面で）非効率な資源配分を持続化させる可能性がある
 地域の中で何が必要な資源かを検討する枠組みの必要 合意形成を確保する上で連携は不可欠であるが、結果として移行先の姿を不透明にする面も（＝同床異夢の限界問題）
33

漸進的変革プロセスとしての医療連携？
 病床数削減、病院廃止と医療資源の集中も一つの方向のはず ただし、政治的受容可能ではないので、機能分化を第一歩とする戦略
 執行プロセスの中で、整理統合も含めた実質的な地域計画が可能になるか？－ニッチにおける実験をいかにして構造転換につなげるのかという課題（＝多層ガバナンス問題）
35

平均在院日

病床数

医師数

医師数

看護職員数

数

人口千人あ

病床百床当

人口千人

病床百床当

看護職員
数

たり

り

当り

り

人口千人
当り

日本

36.4 日

14.3

13.7

2.0

54.0

7.8

アメリ

6.5 日

3.3

66.8

2.3

233.0

7.9

7.6 日

4.2

49.7

2.2

224.0

9.7

ドイツ

10.9 日

8.9

37.6

3.4

108.6

9.7

フラン

13.4 日

7.7

42.5

3.4

91.1

7.3

カ
イギリ
ス

ス

34