社会技術研究論文集

Vol.8, 60-73, Apr. 2011

韓国における放射性廃棄物処分場立地過程の政治過程分析
POLITICAL PROCESS ANALYSIS OF RADIOACTIVE WASTE DISPOSAL SITE
SELECTION IN SOUTH KOREA
山口

1

陽央 ・小松崎2

俊作 ・堀井秀之

31

学士(工学) 東京大学大学院工学系研究科社会基盤学専攻修士課程(E-mail: yamaguchi-a@ip.civil.t.u-tokyo.ac.jp)
2
M.A.(政策科学) 東京大学大学院工学系研究科 特任研究員 (E-mail: komatsuzaki@civil.u-tokyo.ac.jp)
3
Ph.D(社会技術論) 東京大学大学院工学系研究科 教授 （E-mail: horii@civil.u-tokyo.ac.jp）

韓国では放射性廃棄物処分場の立地場所について 19 年に渡って 9 回もの選定を試みてきたが全て立地決定に至らなかった．その後 2005 年 3 月に中低レベル放射性廃棄物（LILW）処分施設のみをキョンジュ市に立地決定している．この 10 回目の選定では自主的に応募した 4 地域が誘致を同時住民投票で争うような形となり，それまでの失敗事例とは状況を異にした．本研究では長い失敗の時期を経て立地決定に至った
理由を明らかにするために，政治過程における因果関係の分析を行った．その結果．「LILW 処分場の立地決定」という結果に支配的な影響を与えた要因として HLW 中間貯蔵施設の切り離し，経済的便益の大きさ，誘致地域支援特別法の制定，住民投票の制度化，国家的アジェンダとしての取り組み，プアンの失敗の 6
つを導き出した．

キーワード：放射性廃棄物処分，政治過程，因果関係分析，韓国キョンジュ市

1.

研究の背景・先行研究，研究の目的

本事例に関する先行研究として，Chung and Kim(2008,2009)1) 2) はキョンジュ住民に対するアンケート調
査結果を共分散構造解析することにより，受け入れ態度形成に影響を与えた心理的な主要因として，他地域との競争心，経済的便益の認知，信頼，リスク認知の四つを導いている．
本研究では国の政策が住民の心理的要因に大きな影響を及ぼし最終的な立地の可否を左右しうるという仮説に基づき，その政策はどのように生み出され，立地決定という結果につながったかを明らかにすることを目的とした．そのために LILW 処分場の立地決定に至った韓国の事例について政治過程の全体像を把握し，政策及び事象の間にある因果関係を分析し，立地の可否を左右した要因を明らかにした．

主に原子力発電所から発生する放射性廃棄物の処分施設立地場所決定に際して，各国で住民紛争の問題が現在・過去において多数発生している．韓国では高レベル
放射性廃棄物（HLW）の中間貯蔵施設及び中・低レベル
放射性廃棄物（LILW）の最終処分施設の立地地域選定が1987 年から開始され，それから 19 年間に計 9 回の選定を行ったが住民の強い反対が主な原因となり全て失敗してきた．2005 年に HLW と LILW を切り離し，LILW 最終処分施設のみの立地地域選定が公募によって行われ，4
地域が応募した．2005 年 11 月の同時住民投票では 4 地
域すべてで賛成が過半数を大きく超える結果となり，もっとも賛成率の高いキョンジュ（慶州）市に立地が決定した．なお韓国では，現時点では再処理を行わず使用済
核燃料（SNF）を直接処分する方針をとっているため，
本稿での HLW とは SNF を指す．過去の失敗を経て立地地域を決定した本事例の支配的要因を明らかにすることは，日本を含めた放射性廃棄物処分場立地を目指す国々
にとって有益な示唆を与えるものと考えられる．また今後さらに増加する原子力新興国においても処分場問題はいずれ発生するものであり，原子力先進国の経験を伝えることが必要である．

2.

研究の方法

分析の方法としては西郷ら（2010）3)の，行為・事象・（それらの背景にある）意図の因果関係に基づく記述
的・解釈的な分析というスタンスを踏襲した．
本研究ではまず韓国における放射性廃棄物処分に関する政治過程について詳細な記述を行った．記述の対象としたのは 1987 年の処分場立地選定の開始から 2005 年の60

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れた．中低レベル放射性廃棄物処分施設を 1995 年末，使用済核燃料中間貯蔵施設を 1997 年末までに建設するという計画であった．
最初のサイト選定は 1987 年に行われた．
いずれも朝鮮半島東海岸側で，ウルジン（蔚珍）郡，ヨンドク（盈徳）郡，ヨンイル（迎日）郡の 3 地域が候補地として選ばれた．翌年の 1988 年には地質調査が開始されたが，住民の強い反対が発生し，1989 年には公式に調査が中止されることとなった．これが韓国の放射性廃棄物処分事業における最初のサイト選定失敗である．
続いてのサイト選定は 1990 年に行われた．
政府は忠清南道の協力の下，内密に地質調査を開始し，忠清南道テアン（泰安）郡アンミョン（安眠）島が候補地として選定された．しかし，アンミョン島が選定されたことを公に発表する前の 1990 年 9 月に，新聞によって計画が報道されてしまった．これによって反核団体や住民は激しい反対運動を開始した．その結果，政府は 1991 年 10 月の第 227 回原子力委員会において計画を正式に中止した．
1991 年には地方自治体から候補地を募る立地プロセ
スが導入され 44 ヶ所が受け入れを表明した．
専門家の意
見を踏まえた選定として，その中から 6 地域が候補地として選び出された．しかしそれ以上選定作業が進むことはなかった．
1994 年 1 月に「放射性廃棄物管理推進と施設周辺地域への支援に関する法」が発表された．この法律の中で 500
億 KRW（大韓民国ウォン）を立地サイトに交付することが約束される．これを受けてウルジンでは，有権者の57％の署名を集めて誘致しようとした．しかし周辺自治体からの反対運動が活発化し，政府はウルジンを処分場
立地に不適と判断した．
こうして自治体の自発的な誘致による立地選定が繰り
返し失敗に終わったことから，
政府は 10 ヶ所の潜在的な候補サイトにおいて詳細な調査を行い，7 つの候補地を選定し，さらに選定を進めた結果，インチョン（仁川）市クルオプ（掘業）島が最終候補地として選ばれた．1995
年 6 月にはクルオプ島の発展と福祉のための基金として500 億 KRW の基金が設立された．事業は順調に進んでいるように思われたが，1995 年 10 月の詳しい地質調査によって活断層が見つかり，政府は計画を断念せざるを得なくなった．
1996 年にはこれまでの失敗を省みて，第 245 回原子力委員会での政策改定で，監督省庁と実施主体の変更がなされた．監督省庁は科学技術部から商工部（後に省庁再編により 1998 年産業資源部（MOCIE），2008 年知識経済部（MKE）にそれぞれ変更）に，実施主体は KAERIから韓国電力公社（KEPCO）（後に分社化により韓国水力原子力会社（KHNP））にそれぞれ変更された．さらに1998 年 9 月に行われた第 249 回原子力委員会において放LILW 処分場の立地までの期間である．政治過程を記述するために新聞記事 4) 5) や記者発表 6) 7) 8)，報告書 9)，研究
論文 1) 2) 10) 11)といった文献調査に加えインタビュー調査を行った．インタビューは 2009 年 8 月，10 月に一回 1～2 時間で計 12 回，12 名に対し行われた．下表 Table 1にインタビュー対象者を一覧として示し，以降インタビ
ューに基づく記述は記号 a~l を上付き文字で付すことで表す．

Table 1 インタビュー対象者a

元産業資源部・原電支援団メンバーb

キョンジュ市民団体代表（推進派）

c

環境 NGO 代表（原子力反対派）

d

元 KHNP・放射性廃棄物担当者

eキョンジュ推進団体メンバー

f

キョンジュ地方紙社長

g

キョンジュ推進団体代表

h

キョンジュ大学教授・地盤工学

i

産業資源部（現知識経済部）原子力局

jサイト選定委員（大学教授・原子力工学）k

サイト選定委員（大学教授・国際政治学）

l

中央紙・研究員

こうして記述した詳細な政治過程に基づき，因果関係について分析を行った．因果関係は重要と考えられる政策決定といった観点ごとに分析を行った．因果関係分析
は主にインタビューデータに基づいて行った．まずイン
タビューデータから，政策決定が受けた影響または政策決定が与えた影響について言及しているか，各時点でのアクターの考えや行動の動機・きっかけについて言及しているかという点に着目し言説を抽出した．さらに抽出した言説を 6 つの観点に分け，それぞれに読み取れる因果関係を文章及び図によって記述した．因果関係分析に基づき，「2005 年の LILW 処分場立地決定」という結果に大きな影響を及ぼした要因の抽出を行った．本研究では政治過程の結果に影響を及ぼしうる住民心理，政策，
政治環境及びイベントの全てを要因と呼ぶこととする．

3.

Vol.8, 60-73, Apr. 2011

政治過程の記述（概要）韓国における放射性廃棄物処分事業は 1984 年，第 211回原子力委員会において科学技術部（MOST）が国家放射性廃棄物管理政策を策定したことによって始まった．
1986 年には原子力法の改正によって，韓国原子力研究所（KAERI）を実施主体とした具体的な処分計画が定めら

61

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射性廃棄物管理計画が変更された．主な変更点は選定方
法と建設の年限である．選定方法は誘致公募方式と実施
主体による選定の二つを並行して実施する方式を採用した．施設建設の年限は，中低レベル放射性廃棄物処分場
を 2008 年末までに，使用済核燃料中間貯蔵施設を 2016
年末までに建設することが計画された．
2000 年 6 月には，先の原子力委員会での決定に従って誘致公募が開始された．さらにこの時，支援基金をそれまでの 500 億 KRW から 3000 億 KRW へと引き上げた．
この公募に対し 7 つの地域で所属自治体に誘致請願がなされた．
しかし公募の締め切りである 2001 年 7 月までに正式に応募した自治体はなかった．これは申請の条件である地方議会での承認が得られなかったためであった．
2001 年に政府は再び候補地の事前選定を行った．この選定では立地に適した条件から候補地を選定し，その後自治体や地方議会との話し合いや詳細な調査を通して最終候補地を絞り込む方法をとった．定められた手続きにより 2002 年 12 月に，4 地域が候補地として選定された．
このことは第 252 回原子力委員会の報告を経て，2003 年
2 月 4 日に公式に発表された．
2003 年4 月には放射性廃棄物処分施設の立地について
さらなるインセンティブを付与することが発表された．
すなわち支援金3000 億KRW の使途について自治体に裁量権を与えること，実施主体 KHNP 本社の立地自治体への移転，及び国策事業である陽子加速器研究施設の立地である．
そして2003年5月には放射性廃棄物管理施設と陽子加速器事業という二つの国策事業についての誘致公募が開始された．この時，応募した地域は事前選定された 4 地
域よりも優先されることとなっており，もし期限の 2003
年7 月15 日までに応募がなかった場合は4 地域から最終候補地が選ばれることになっていた．
この公募に対して唯一名乗りを上げたのがプアン（扶安）郡ウィ（蝟）島であった．ウィ島の住民から請願を受けたプアン郡は，郡議会で誘致申請に関する決議を行うが反対多数で否決された．しかし今回の公募では地方議会での合意は条件に含まれていなかったため，プアン
郡の首長は2003年7月に誘致申請書の提出に踏み切った．
誘致に対する反対運動は郡内で激化し暴力事件が起こるまでに発展した．反対派団体が 2004 年 2 月 14 日に自主的に行った住民投票において，反対が 91.83％という圧倒的多数となったことから政府がプアンへの立地を断念せざるを得なくなり，この紛争は事実上決着した．
2004 年 2 月 4 日，プアンでの住民投票の実施を待たずに政府は新たな誘致公募を開始した．この公募がこれまでと異なる点は，1 月 29 日に公布され 7 月 29 日に施行される住民投票法に基づいた住民投票による選定プロセスが含まれていたことである．また誘致公募が始まった

62

直後の 2 月 14 日には，
産業資源部内に原電支援団という専門組織が作られており，政策推進の役割を担うようになった．
この公募に対し 10 地域が所属自治体に対して誘致請願を行ったが，正式に応募する自治体はまたしてもなかった．
正式に選定プロセスが終了すると，プアンの失敗や誘致公募に対する申請がなかったことを省みて，多くの政策転換が行われた．その中でも大きな政策転換が使用済
核燃料（高レベル放射性廃棄物）と中低レベル放射性廃棄物の切り離しである．
2005 年 3 月 2 日には中低レベル放射性廃棄物処分施設の誘致地域支援に関する特別法案が本会議において可決された．特別法の主な内容は以下のとおりである：1)特別支援金，搬入手数料，KHNP 本社の移転といった経済支援策の明文化，2)誘致地域に対する支援事業を目的とした特例制度の導入，3)使用済核燃料関連施設が，中低レベル放射性廃棄物処分施設の誘致地域に建設されることを禁止する規定の明文化，4)2004 年 7 月に施行された住民投票法に基づく住民投票の結果に従い立地の是非を決定すること，5)透明性・民主性のある選定プロセスを保証，6)サイト選定委員会の設置．
3 月 11 日にはサイト選定委員会が発足した．サイト選
定委員会は様々な分野の専門家による委員会で，選定基準や選定手順を決め，住民に対する事業の説明を行うための組織である．
2005 年 6 月 16 日，中低レベル放射性廃棄物処分場の誘致公募が開始された．2005 年 8 月の締め切りまでに応募したのはキョンジュ市，クンサン（群山）市，ポハン（浦項）市，ヨンドク郡の 4 自治体であった．応募が複数であったため規定通り同時住民投票が行われ，最大の賛成率の地域に立地決定することとなった．2005 年 11月2日に住民投票が行われ結果はTable 2の通りであった．
4 地域全てで賛成多数となり，その中でも最大の賛成率
89.5％を得たキョンジュ市に LILW 処分場の立地が決定した．
以上が韓国における放射性廃棄物処分事業の政治過程である．この過程を Table 3 に年表として示した．
Table 2 各候補地の投票結果 7)

候補地

キョンジュ

クンサン

ヨンドク

ポハン

選挙人数

208607

19698037536

374697

投票者数14763613819230107

178586

投票率

70.8

70.2

80.2

47.7

賛成率

89.5

84.4

79.3

67.5

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Table 3 放射性廃棄物処分場立地に関わるイベント・政策決定

時期

イベント

政策決定

1984

国家放射性廃棄物管理政策の策定

1986

放射性廃棄物処分計画の設定

1987-89

第一次サイト選定 中止

1990-91

第二次サイト選定 中止

1991

第三次サイト選定（公募） 中止

公募による選定の導入

1994.1 月「放射性廃棄物管理推進と施設周辺地域への支援に関する法」500 億 KRW の支援金

1994

第四次サイト選定（自主的な応募） 中止

1994-95

第五次サイト選定 技術的な原因によって中止

1996

事業実施体制の再編：監督省庁と実施主体の変更

1998

事業計画の変更
誘致公募と実施主体による選定の並行実施

2000-01

第六次サイト選定（公募）正式な応募なし

2001-02

第七次サイト選定 4 地域を選定

支援金 3000 億 KRW へ引き上げ

2003.4 月
2003-04

経済的支援策の拡充（支援金裁量権，KHNP 本社，
陽子加速器事業）
第八次サイト選定 公募開始
プアンにおける紛争

2004.1 月

住民投票法公布（7 月施行）

2004.2 月

第九次サイト選定 公募開始

2004.11 月

公募締め切り 応募なし

サイト選定プロセスにおける住民投票実施を必須
手続きに原電支援団の設置

2004.12 月

HLW 切り離しの意思決定

2005.3 月「誘致地域支援特別法」制定
サイト選定委員会発足

2005.6 月

第十次サイト選定 公募開始

2005.11 月

同時住民投票の結果キョンジュに LILW 処分場の立地が決定4.

政治過程の因果関係分析と支配的要因を選定した過程は以下の通りである．
KHNP や行政関係者へのインタビューa),d),i),j)によると，経済的便益の認知に影響を与えた最大の要因は，当然ながら制度上の「経済的便益の大きさ」である．またキョンジュでのインタビューb),e),g),h)の結果から，2004 年から2005 年にかけての「HLW 切り離し」「誘致地域支援特別法の制定」といった重要な政策転換がキョンジュ住民の心理的要因に影響を与えたことが分かり，これらをそれ
ぞれ一つの観点とした．また「（プアンでは）それまでの申し入れ方式での失敗を踏まえて民主的な選定方法になc)っていないことに対する反感が強かった」など住民投票法とは別に「立地決定プロセス」にも影響を受けている
ことや，「政府や国務総理室のリーダーシップが立法化等

4.1. 政治過程の因果関係分析
政治過程における LILW 処分場の立地決定という結果に至る，
政策決定やイベントからの因果関係を分析する．
既往研究 2)では経済的便益の認知，信頼，競争心，リス
ク認知の 4 つが住民の態度形成に影響を与えた心理的要因として示された．本研究ではこれらの心理的要因を含
め，結果に影響を与えた要因の因果関係を分析した．そこで文献，前章での政治過程の記述，インタビューデー
タを総合的に判断し，関連の強い事象同士の因果関係を出来るだけ詳細に記述するためには 6 つの観点に分けて因果関係を分析することが適切と判断した． 6 つの観点63

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Vol.8, 60-73, Apr. 2011への強い推進力となった」k)「（原電支援団が作られたことで）地域への金銭メリットを住民に十分説明するようになった」a)など，政策決定・実行には「実施体制・組織」
が重要な要因となっていたこともインタビューによって明らかになりこれらをそれぞれ一つの観点とした．以上
は主に実施者側が政策決定を通して地方自治体・住民に影響を与えたものである．一方で，政策決定者以外のア
クターとしてプアンや過去の事例では全国的な反対派
NGO が，
キョンジュでは誘致のきっかけとして推進派のNGO が，重要な役割を果たしたと考えられるため「推進・反対両派の NGO の活動」を観点に加えた．
そして観点ごとに，言説の内容と発言者であるインタ
ビュー対象者の立場等を含めて解釈できる因果関係を文章として書き下した．なお各言説はその内容から複数の観点に属するものが多いが，その観点に着目して記述することに留意して文章化した．
さらに文章の記述から読み取れる因果関係を観点ごとに一つの図としてまとめた．図中の各記号の意味は以下のとおりである．四角のノードは政策決定，角の丸い四角のノードは政策決定以外のイベント，楕円のノードは動機となった考えを表している．ノード間の関係は，矢印で因果関係を表し，線分で包含関係や並列関係を表している．各記号で実線のものは全体の過程に関する事柄であり，キョンジュのみにおいて起こったことで一般化できないと判断したものは点線で記している．また「各地域で誘致が開始されたこと」及び「高い賛成率が得られたこと」が立地決定に直接つながる「結果」とし，図中では太枠で記してある．
例えば，「プアンでは HLW の危険性に対する反対が強d)かった」 ，「住民の反対、環境団体の批判の主な対象がHLW だったため切り離しの必要性を感じていた」a)という二つの言説から，「プアンの失敗」によって「HLW 切
り離しの必要性」が認識されたという因果関係が解釈できる．全ての因果関係は，同様の作業によって解釈したものである．作成した因果関係図の例として，HLW 切
り離しに関する因果関係図を Fig. 1 に示す．また文末に補遺として全ての因果関係図を付録した．

HLW切 り 離 しに 関 わ る 因 果 関係

凡例

HLW・LILWの同地への立地方針

政策決定

HLWの危険性の主張

因果関係

強い反対運動

不安・嫌悪感政策以外のイベント

プアンの失敗包含・並列関係事業推進には何かきっかけが必要

HLW切り離しの必要性
情報収集時に必要性を指摘

動機となる考え

LILWで先に安全性を示す

イヘチャン総理による提案

KHNP・MOCIEからも切り離しの意見

HLWはリミットが2016年

HLW切り離しの決定
過去の失敗は便益の不十分が一因

HLWも一緒に来るのではという住民の不安

発表後の減額は反発を生む
HLW切り離し後も支援金据え置き特別法で切り離しの規定

政府はLILWの安全性・HLW切り離しを積極的に説明
LILWのみなら危険性は低い
慶州の原発にはＨＬＷが既存

誘致開始
市民団体が誘致開始

LILWを誘致すれば将来的にHLWは他地域に住民の賛成

Fig. 1 HLW 切り離しに関する因果関係

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Fig. 2 LILW 処分場立地決定に至る因果関係

こうして作成した 6 つの観点ごとの因果関係を統合し集約することにより一つの因果関係図（Fig. 2）とした．
これは「LILW 処分場の立地決定」に至るのにどのような政策・イベントが影響を与えたのかを示すものである．
ここで住民の態度形成に影響する心理的要因を態度形成
要因，態度形成要因に影響を与える政策・制度を政策要
因，政策要因の形成を導いた一連の環境・イベントを環境要因とそれぞれ定義し区分した．

また最終的に住民投票で決めるというプロセスの中で，積極的な反対運動を行わない住民の態度形成は危険性と経済的便益に影響を受けると考えられる．この時デメリットである危険性については，上述の通り HLW 切り離しによって低く認知されている．一方制度上の経済的便益が拡充されたこと，及び HLW 切り離しによって受け入れ施設に対して相対的に経済的便益が大きくなったことによって，住民は経済的便益を大きく認知していたと言える．このように危険性を低く，経済的便益を大きく認知したことによって，住民は賛成態度を形成した．よって「HLW 切り離し」とともに，実際の「経済的便益の大きさ」も支配的要因と言える．
以上は政策が態度形成要因に影響することを通して，「LILW 処分場の立地決定」という結果につながった過程である．ここで態度形成要因とした「政策に対する信頼」「公平・公正感」「安全性の認知」「経済的便益の認知」
2)
は，既往研究 による態度形成要因のうち「信頼」「リス
ク認知」「経済的便益の認知」に対応している．既往研究では，公平・公正感を信頼の構成要素の一つとして扱っていた．既往研究におけるもう一つの態度形成要因である「他地域との競争心」については．キョンジュでのイ
ンタビューb),f)の結果から，住民の賛成態度を強めたのは確かだが，態度形成に必ずしも不可欠な要因ではなかったことが分かった．そのため本研究における態度形成要
因とはしなかった．
ここまで政策によって住民の態度形成要因が影響を受けたことを論じてきたが，遡及してこれらの政策決定がなされるために必要だった要因を考える．まず本問題が「国家的アジェンダとして取り組まれたこと」が政策決

4.2. 支配的要因
以上の分析から本研究では，Fig. 2 の政策要因と環境要因である次の 6 つの要因 A～F を，
LILW 処分場の立地の可否を左右した支配的要因と定義した．
A.HLW 切り離し
B.経済的便益の大きさ
C.誘致地域支援特別法の制定
D.住民投票の制度化
E.国家的アジェンダとしての取り組み
F.プアンにおける失敗
まず過去の事例のように強い反対が生まれないためには，不信感，不公正感，恐怖，といった負の感情を住民の中に生まないことが必要であり，キョンジュにおいては「誘致地域支援特別法」「住民投票制度」「HLW 切り離し」によってこれらの感情は抑制されていたと考えられる．これらの態度形成要因全てが満たされていなければ強い反対の抑制は難しいと考えられる．例えばプロセスは公平で立地は安全だと認知されていても，政策自体に信頼が無ければ反対は抑制できていなかった可能性が高い．よって三つの政策全てを支配的要因とした．

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定の推進力となっていたことが分かる．これは 4 つの政策決定が短期間に進められたことからもその影響の強さが伺える．さらに遡り国家的アジェンダとしての取り組
みがなされた理由を考えると，「プアンにおける失敗」がきっかけとなっていたことが分かる．
「HLW 切り離しは国務総理室から提案されて決まったこと．当時国務総理室が主導権を握っていた．
」k)，「2003 年のプアンでの紛争はとても大きなものだったので，サイト選定委員会のメンバーは本問題についての特別な決定の仕組みが必要だとわかった．
」j)といった言説から，今回の事例ではこの二つのどちらが欠けても政策決定がなされることはな
かったと解釈し，支配的要因とした．

料，KHNP 本社の移転，陽子加速器事業の立地，その他の支援事業の計画の 5 つである．
これらの経済的便益を住民や地方行政はどのように感じていたのか．まずプアンの段階では搬入手数料を除いた経済的便益が示されていたが，それに対してウィ島住民の誘致請願と郡守の強硬な応募がなされたことを考えると，当時の経済的便益を魅力的に感じていたことは確かである．搬入手数料が加わることで経済的便益の認知は大きくなることはあっても小さくなることはないだろう．
経済的便益の認知に影響を与えるのは便益の大きさ自体だけではない．経済的支援が必ず得られるという信頼があること，また経済的便益の代わりに受け入れなければならないリスクが小さくなることによって，経済的便
以下では，6 つの支配的要因が結果に対してどのよう益の認知は高まると考えられる b),g)．
に影響を与えたのかについて再構築して書き下した．大「経済的便益への信
まかな過程は Fig. 2 及び上述の通りだが，各要因が結果頼を与えたのは誘致地域支援特別法によって経済的支援につながる過程を詳しく記述することで放射性廃棄物処策が法制化されたことである」g)という言説にある通り，
分場立地に関わる政策制度の設計に有用な知見を得られ信頼には経済的便益の認知を高める効果があった．
一方，ると考えたためである．
リスク認知は HLW 切り離しによって低くなったと言える b)．
「（HLW 切り離しに伴い経済的便益を減額するので
A. HLW 切り離し
はなく，）支援が据え置きにされたことによって相対的な
LILW 処分施設と HLW 中間貯蔵施設を切り離して立経済的便益の認知は高められる」a)こととなった．
地することは，2004 年12 月の原子力委員会で決定され，
こうして経済的便益が大きく認知されることは自治体
その後の誘致地域支援特別法の中でも明文化されている． や住民が処分施設を誘致する動機となり，立地決定といこれは抜本的な政策の転換であった．
う結果につながったと考えられる．
HLW 切り離しという政策決定は，住民らにリスクを低く認知させることによって立地決定という結果につな
C.誘致地域支援特別法の制定がったと言える．まず立地される対象から HLW 中間貯誘致地域支援特別法では，経済的支援策の内容，立地
蔵施設が外れることで，施設全体としての危険性の認知
選定のプロセス，HLW 切り離し，事業実施のための体は下がった．このことは，「LILW は危険性が低いため， 制が初めて法律という形で規定された．
態度を反対から賛成に変えた」b)といったように，放射性
このことは上で経済的便益について述べたように，住民の信頼を獲得する効果があった g)．事業全体が政策通廃棄物問題に少しでも知識・関心のある NGO や一部の住民に対して，直接的に認知するリスクを小さくする効り行われるという信頼が法制化によって得られた．またe)f)
果があったはずである ．さらに，それまでは主に HLW
国への不信感という悪感情も，法律を作ったことによって拭われたと考えられる．これにはそれまでの「国のやの危険性を用いて立地反対を主張してきた外部の NGO
り方は信用できない」という「反対派の主張が，法制化
が，「HLW が切り離されることによって効果的な宣伝活
c)によって抑えられた」c)ことも影響している d)．地方自治
動ができなくなった」 ．すると，放射性廃棄物問題にあまり関心がない住民がそれまでのように反対派によって体に対する信頼も法制化によって高まった．これは法律リスクを高く認知し，反対運動に加わることもなくなっという後ろ盾があることで，「堂々と自治体や首長が誘致た．
を住民に訴えることが可能になった」e)ためである．
このように住民全体としてリスクを低く認知すること
国・事業・自治体への信頼が高まり，事業者に対するは，単純に賛成する人数が増える効果だけでなく，冷静反感と言う反対の一因を抑えることができた．それによな議論を可能にして国側の主張が受けいれられる状態をり信頼の獲得は反対を抑制し，立地決定という結果につ作る効果を生んだと考えられる．
ながったと言える．
B.経済的便益の大きさ
立地地域にもたらされる経済的支援策の最終的な内容
は，3000 億 KRW の特別支援金，操業中毎年の搬入手数

D.住民投票の制度化
住民投票を LILW 処分場立地選定プロセスに用いることは二つの法律に基づいて決められた．一つは誘致地域

66

社会技術研究論文集

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地域住民の政策に対する信頼を高めるという効果もあった b),l)．

支援特別法であり，もう一つは住民投票法である．選定
プロセスにおいて住民投票を行わなければならない，その結果に従わなければならない，というのはどちらも法律に基づく強力な規定であった．したがって事業実施者側も従わなければならないルールによって，住民に最終的な決定権が保障されたことになる．
「過去の失敗では選定プロセスが民主的でないことに対する反感が常に存在した」c)が，「住民投票の制度化にj)
よってそれが抑えられた」 ．申し入れによる選定に対しては，国からの押し付けであるという意見や，選定に透明性・公平性がないという意見が見られた c)．そこで国は公募による選定を開始するが，自治体は住民の反対を恐れて応募に踏み切れなかったり，プアンでは首長の独断による応募への批判が起こったりした c),d)．住民に最終的な決定を委ねる住民投票を選定プロセスに導入することには，失敗要因となるこれらの反感を抑える効果があった．また住民が決定権を持つことによって当事者意識が高まり，自らの責任において冷静に施設受け入れの是非を判断することができた k)．その結果が高い賛成率であり立地決定につながったといえる．

F.プアンの失敗
プアンでの失敗も，重要な政策決定につながったという意味で結果に対して支配的な要因だった．プアン以前の過去の失敗の後にも政策変更は行われた．しかし 2005
年の選定が HLW 切り離しや特別法の制定，住民投票制
度といういわば万全の態勢で行われたのは，やはりプアンの失敗の影響が強かった．国家的アジェンダとして取り組まれたのは．プアンでの紛争が大きな問題になり，政府に危機感が生まれたことがきっかけとなった d)．また制度設計においても，事業実施者が「（プアン時，）HLW
中間貯蔵と一緒で3000 億KRW では少ないという批判があったので減額はされなかった」a)，「プアンで，郡首長が議会の同意を得ずに応募したことにより紛争が激化したことから，住民投票でより民主的に決定することになった」d)と証言するように，プアンの失敗を踏まえて効果的な政策が生み出されたことが分かっている．

これら二つの要因は先述の 4 つの政策が形成されるのこれらの政策決定による要因が支配的であった理由は， に必要な状況，イベントであったと考えられる．4 つそれぞれの政策によって住民の反対を緩和できるというこ
それぞれが住民の反対というそれまでの失敗の原因を解とは過去の失敗の時点でも容易に予想できたはずである
決する解決策となったためである．住民が反対態度をとが，これらの重要な政策決定を行うことは政府にとってる原因はリスクへの不安，不十分な経済的補償に対する負担も大きいものであった．また全ての反対原因を同時
不満，国・実施主体・選定プロセスに対する不信感といに抑制しなくても，ある程度の政策で立地出来るのではった複数の要因であった．住民からの強い反対を引き起ないかという考えもあったと思われる．そのため過去のこさない為にはこれらの原因を同時に解消する必要があ
選定では，直前の選定で特に問題となった点についてのる．第十回の選定においては 4 つの支配的な政策によっみ政策を変更するという対応しかなされてこなかった．
てこれらの反対原因全てが抑制され，住民が賛成態度を
しかしプアンにおける紛争がこれまでになく激しいもの
形成し立地決定に至ったと考えられる．
となったこと，それに伴い放射性廃棄物処分場問題が国家的アジェンダとして取り組まれたことが，抜本的な政E.国家的アジェンダとしての取り組み
策決定を行う推進力となったと言える．またこの時サイ立地決定は，国家的アジェンダ，すなわち国が全力をト選定委員会や原電支援団によって，過去の失敗やその挙げて解決しなければならない課題として，放射性廃棄原因，存在する問題の徹底的な分析が行われ，立地決定
物処分場立地問題に取り組んだ結果であると言える．本のために必要な要因が適切に見出されたと言える．
問題を明確に国家的アジェンダとしたのはノ・ムヒョンi),j),k)
大統領である ．さらに「原子力委員会において HLW
d)
切り離しを提案したのはイ・ヘチャン国務総理」
だった．
大統領と国務総理がリーダーシップをとったことが，抜5. 結論
本的で速やかな政策の転換を可能にした．二人のリーダ
ーシップの下，産業資源部や KHNP，原子力委員会，サ以上の分析結果より，韓国の放射性廃棄物処分場立地a),i)
イト選定委員会が政策形成の実務を行っていった ．国に関わる政治過程について以下に簡潔に記述する．
1987 年の事業開始から幾度も立地地域選定に失敗し家的アジェンダとして取り組まれなければ，HLW 切りてきた韓国では，ノ・ムヒョン政権発足までに経済的便
離しや特別法の制定といった立地決定につながる政策決益の拡充，プロセスの民主化といった対策を講じてきた．
定はなされなかったと考えられる．そしてそれらの政策
それらは最終的に「大きな経済的便益」と「住民投票の決定は，これまでに述べたように立地決定につながって制度化」という形になった．これらの政策によって住民いる．さらに国家的アジェンダとしての取り組みには，

67

社会技術研究論文集

Vol.8, 60-73, Apr. 2011の経済的便益の認知は上がり，公平性・公正性を感じさせることも出来たが，問題解決には至らなかった．さらに「プアンの失敗」をきっかけとして「国家的アジェン
ダとしての取り組み」が進められたことにより，「HLW切り離し」が決定され，それまでの政策決定が「誘致地域支援特別法の制定」によって法制化された．HLW 切
り離しはリスクを低く認知させるとともに経済的便益の認知を相対的に高める効果があった．特別法の制定によって，国・事業への信頼や政策の内容に対する信頼が獲得された．このように政策の影響によって住民の受け入れ態度が形成され「LILW 処分場の立地決定」という結果に至ったと言える．
本研究では，韓国の放射性廃棄物処分場立地に関わる
政治過程を次のように結論付ける． 4 つの政策要因が，住民の態度形成に影響を与えたことが，LILW 処分場立地決定という結果を実現した．政策は住民の態度形成要因に影響しており，それが立地決定という結果につながった．4 つの政策要因が生み出されるために，2 つの環境要因が重要な役割を果たしていた．以上より，放射性廃棄物処分場立地には受け入れ地域住民の態度形成に与える影響を考慮した政策立案が必要であり，その政策形成には政治的環境が影響を与えていることが示唆される．
このことは，放射性廃棄物処分場立地に関わる政策制度の設計に有用な知見だと考えられる．
さらに本研究では住民の態度形成要因が，政策によって影響を受けたこと及びその過程を明らかにした．キョ
ンジュにおいて形成された住民の態度は処分場の受け入れであったが，その態度は Fig. 2 に示されるように，「強い反対をしない」というものと「処分場の受け入れに賛成する」という二つの意思決定に分けられると考えられる．仮にこれらが「強い反対をしない」と意思決定した後に賛成か反対かを決定するという過程を辿るとすると，最初の意思決定はより感情的なものであり二度目の意思決定はより合理的なものだと言える．これは社会心理学の態度変容の理論である精緻化見込みモデル 12)における周辺ルート処理と中心ルート処理の関係に類似している．
初めに不安や怒りといった負の感情が高いと情報を詳細に吟味することなく，事業実施者や反対団体との関係
性・信頼といった周辺的な手掛かりに基づき態度形成する（周辺ルート処理）．この段階をクリアすると，受け入れによるコストと便益といった情報を理解して合理的な判断が行われる（中心ルート処理）．
このように考えると，プアンとキョンジュ，日本の東洋町 3)における住民の態
度形成は次のように説明できる．プアンでは独断申請をした首長への怒り・不信感や反対団体から与えられた情報による恐怖といった感情が先行したことで，情報を詳細に吟味することなく強固な反対態度が形成されてしまった．東洋町でも，町外反対派の恐怖を煽る情報提供や68

町長の秘密裏の応募の暴露によって恐怖・不信感が形成され，周辺ルート処理による反対態度形成が行われた．
一方キョンジュでは，住民投票による民主的な決定プロ
セス・特別法の制定により不信感が，HLW 切り離しにより恐怖が抑制されたことによって住民は中心ルート処理による態度形成を行った．ここでは受け入れによるコストと経済的便益といった情報を理解して，合理的に判断されたと考えられる
このような住民の態度形成過程が明らかにされること
は，政策・制度の設計において重要である．今後住民の個人レベルの態度形成についてのインタビュー・アンケ
ート調査や他事例との比較によって，よりミクロな意思決定・合意形成過程を分析することが望まれる．

6.

発展: 今後の研究支配的な 4 つの政策要因は本事例に特有の状況が可能にした部分が多く，態度形成要因に影響を与える具体的な政策として他国でこれらの政策がそのまま使えるわけではない．そこで本研究の分析から，今後の政策設計へ
有用な知見を与えうる研究について考察した．
6.1. HLW 処分問題への示唆
まず本研究による HLW 切り離し，経済的便益，誘致
地域支援特別法制定の三つの政策についての考察から，今後の研究に対して与えられる示唆について述べる．
韓国において，HLW の処分方法が決まっていないことや LILW の原子力発電内貯蔵容量の限界が迫っていたことといった当時の状況が，HLW 切り離しという政策決定を可能にした．これによりそれまでの HLW の危険性に対する認識が，かえって LILW 処分場のリスクを低く認知させることにつながった．しかし HLW 処分問題を先送りしたことに対する批判も存在する c)．本稿において本事例を「成功事例」としなかったのはそのためである．しかし「HLW 切り離しによって、LILW は危険性が低いこと、HLW を一緒には入れないことを政府のほうから説明し認識させるようになった」f)という言説にあるように，HLW 切り離しには事業者の住民に対する説明の姿勢に変化をもたらす影響もあったと考えられる．
誘致地域支援特別法の制定はその中に規定された政策に対する住民の信頼獲得につながった．
「経済的支援は法律になっていなければ，たとえ長官クラスが発言していても賛成はしていなかっただろう．法律という形だったから信頼できた」g)といった言説から分かるように，法制化されているかどうかが信頼を決定づけていた．これには，政権交代により政策が大きく転換される可能性がある韓国の政治的環境が関係していると推測される．

社会技術研究論文集

経済的便益についてはキョンジュでのインタビューで，「（誘致の）動機となったのは、文化財があり産業に制約があるという状況とそれまでにテコンドー公園，競馬場という国策事業誘致に失敗していたことから，地域発展を強く望んでいたこと」e)という言説が得られた．ここから経済的便益と地域振興の要請の強さには関係性があると解釈できる．
以上より次のような論点について本事例を踏まえたさらなる研究がなされるべきである．特別法の制定が信頼を高め，HLW 切り離しがリスクを低く認知させたことは，候補地住民の外部反対団体の主張に基づく早期の反対態度形成を抑制した．その後，情報を吟味した冷静な判断によって賛成態度は形成されたと考えられる．プア
ンや東洋町では実施主体が説明を行う前に候補地に入った反対団体のレトリカルな主張により，事業への不信感
やリスクに対する恐怖感情が先行して強固な反対態度を形成した住民が多くいたと考えられる 2),3)．一方キョンジ
ュでは外部の反対団体の事業の不公正性や危険性に対する主張は住民に浸透せず，経済的便益等の情報を吟味す
る冷静な議論が可能になったと言える b),c)．このように冷静な議論には極端な反対意見に住民が影響されないことが必要であり，そのための要因についての研究は制度設計に有用な知見をもたらすと考えられる．まず信頼については，政策によって住民の信頼が影響される過程や信頼が情報の認知に与える効果に関する研究が考えられる．
また HLW 切り離しがリスクを低く認知させたのは，切り離しの事実だけでなく事業者の積極的な説明にも由来すると考えられることから，住民の知識向上のための教育活動の効果についてさらなる研究が望まれる．一方経済的便益が地域振興と関係性をもっていることについて，「「国策事業誘致で今度こそ経済発展を」という意識があh)
り、原子力の危険性は二の次だった」 のように冷静な議論の妨げになる可能性も考えられる．すなわち不信感や恐怖といった感情により反対態度が形成されるのと同様に，地域振興を渇望しながら有効な手立てが見つからない自治体がリスクを深く考慮せず賛成する可能性もある．
東洋町の事例では，当時の高知県知事が「札束で頬を叩くようだ」と国の政策を批判した 3)．こうした批判があるからこそ，経済的便益に対する共通の理解を構築し冷静な議論をするための仕組みづくりについての研究がなされるべきである．

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棄物処分場などの所謂 NIMBY 施設の立地プロセスに組み込むことについては，今後も研究されなければならない点がある．
韓国においては住民投票法という法律が制定されたことにより，法的拘束力を持つ住民投票が可能となった．
日本では憲法第95条及び地方自治法第261条の規定による地方自治特別法の制定において法的拘束力を持つ住民
投票が認められているが，これが適用されたのは 1952
年までの 19 例のみで全て財政優遇措置に関する特別法であった．また地方自治体の住民投票条例において法的拘束力を持たせた例はない 13)．このような現状の日本の法令では，法的拘束力を持つ住民投票の実施自体が難しいと考えられる．この点については，法学・政治学的見
地からの研究が必要である．
また民意を反映させる手段として住民投票が要望されることも多いが，制度設計や運用によって住民投票の結果が大きく変わることを考慮しなければならない．
1995，
2002 年に行われたスイスにおけるLILW 処分場立地に関する住民投票では，立地予定地域は賛成多数にも関わらず，住民投票実施対象となった周辺地域では反対多数であったため立地決定には至らなかった 14)．韓国の住民投票においては，投票前の期間に賛成・反対両派が公職選挙であれば法律違反となる勧誘活動を行っていたとされる k)．住民投票の有効性を論じるためには，こうした論点について更に研究がなされなければならない．

参考文献
1)

Chung, J.B., Kim, H.K, and Rho, S.K.(2008). Analysis of Local
Acceptance of a Radioactive Waste Disposal Facility, Risk
Analysis, vol.28, No.4,1021-1032

2)

Chung, J.B., and Kim, H.K (2009). Competition, economic
benefits, trust, and risk perception in siting a potentiallyhazardous facility, Landscape and Urban Planning, 91,8-16

3)

西郷貴洋，小松崎俊作，堀井秀之（2010.03）「高知県東洋町における高レベル放射性廃棄物処分地決定に係る紛争の対立要因と解決策」『社会技術研究論文集』Vol.7, 87-98

4)

朝鮮日報日本語版 2003 年 2 月 3 日-2005 年 6 月 24 日
http://www.chosunonline.com/.

5)

中央日報日本語版

2005 年 5 月 12 日 付

http://japanese.joins.com/

6.2. 住民投票制度
本事例では民主的な立地決定プロセスを実現するための政策として，住民投票が制度として組み込まれた．これは 2004 年に制定された住民投票法を適用した最初の住民投票であり，2005 年の LILW 処分場の立地決定には必要な政策だったと言える．しかし住民投票を放射性廃6)

韓国水力原子力会社プレスリリース 2004 年 5 月 31 日
-2006 年 5 月 8 日 http://www.khnp.co.kr/

7)

韓国教育科学技術部プレスリリース 2003 年 2 月 5 日付
http://www.mest.go.kr/

8)

韓国知識経済部プレスリリース 2003 年2 月5 日-2006 年
1 月 2 日 http://www.mke.go.kr/

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9)

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分析』 東京大学大学院工学系研究科修士論文

イ・ボンウ（2006.12）「中・低レベル放射性廃棄物処分施設の敷地選定成功事例」,『INES-2 サテライトシンポジウ
ム：最終処分地 それはいったいどのように決まったの

謝辞

か ？ 報 告 書 』 (2007), 東 京 工 業 大学,77-85,ISBN978-4-903054-09-4
10)

韓国におけるインタビューにおいて多大なご協力を頂いたキョンヒ大学・Whang JoHoo 教授及び学生の皆さま，
先行研究者として助言をくださった韓国行政研究院・Chung JiBum 氏，また長い時間に渡ってインタビューにお答えいただいた皆様に心から感謝申し上げる．
本研究は科研費・基盤研究（B）（課題番号：21360465）の助成を受けたものである．

羅一慶（2008）「韓国における地域市民社会の変容過程―
扶安郡における住民投票運動の事例研究―」『社会科学研究 (中京大学社会科学研究所)』，28(2),61-9811)

鄭在吉（2003）「韓国の住民投票制度」, 一橋大学大学院
法学研究科附属総合法政策実務提携センター平成 15 年度
プロジェクトⅢ http://www.law.hit-u.ac.jp/ILPR/15_p3.html

12)Petty, R.E., and Cacioppo, J.T. (1986) , The Elaboration
Likelihood Model of Persuasion, Advances in Experimental
Social Psychology , Vol.19, Pp.123-205

13)

補遺

今井一（2000）『住民投票―観客民主主義を超えてー』岩
波新書

14)

HLW 切り離しに関する因果関係図以外の因果関係図
全てを以下に示す．

赤尾宣長（2009）『スイス・ヴェレンベルグにおける低・中レベル放射性廃棄物処分場における住民の態度形成の経済的便益に関わる因果関係
原発支援法

過去の住民の反対

3000億KRWの特別支援金
事前に経済的便益を認知させる

2003年応募自治体なし
KHNP本社移転

陽子加速器事業
うわさ先行のPR

KHNP労組の本社移転反対
プアンの応募支援策への信頼欠如

プアンの失敗過去の失敗は便益の不十分が一因
発表後の減額は反発を生む

HLW切り離し後も支援策据え置き

LILWに対して大きな支援総額

支援策の法制化支援策PRの効果

住民の信頼獲得

地域間競争心高い賛成率
反対意見を出しにくい雰囲気

地域発展の切望
厳しい財政状況

リスクよりも便益優先
人口密集地から離れた立地

4地域の誘致既存の原発

Fig. 3 経済的便益に関わる因果関係図

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誘致地域支援特別法に関わる因果関係
強い反対運動扶安郡支援特別法制定断念

プアンの失敗ノムヒョン・イヘチャンのリーダーシップ
特別法の必要性
原電支援団組織
特別法の制定サイト選定委員会組織

HLW切り離しの法制化

経済的支援策の法制化

誘致の開始

信頼の獲得
首長が前面に立って説明できる

高い賛成率
反対運動の活発化を抑える
Fig. 4 誘致地域支援特別法に関わる因果関係図

決定プロセスに関わる因果関係
国からの押し付けに対する反感
民主性を高める
申し入れと公募の並行実施

事業の進め方に透明性がない

プアンの応募段階を踏んで進めていない

プアンの失敗住民投票法公布
住民投票を盛り込んだ公募
住民投票法施行
特別法で決定プロセスを規定
討論会・説明会の義務づけ
Fig. 5 決定プロセスに関わる因果関係図

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実施体制・組織に関わる因果関係
ノムヒョン大統領優先的に本問題に取り組む
強いリーダーシップ
プアンの失敗住民が受け入れられる状態を作る政策

KHNP担当部署

イヘチャン国務総理の存在

特別な組織の必要性

サイト選定委員会組織

原電支援団組織

相互協力関係

HLW切り離し住民への経済的便益・安全性の説明

特別法制定に向けての仕事

特別法制定
信頼獲得

Fig. 6 実施体制・組織に関わる因果関係図

反 対 派 NGOの 活 動 に 関 わ る 因 果 関 係
政府・事業への批判

比喩表現

外部NGOの反対運動

過去の失敗
プアンの失敗地域自らの問題である4地域が応募

誘致地域支援特別法

外部NGOを排除

集中的活動ができない

政府や事業を批判しにくい

NGOによる活動の抑制

当初から賛成多数

反対運動激化せず
キ ョ ン ジ ュ に お け る 推 進 派 NGOの 活 動 に 関 わ る 因 果 関 係
原子力発電所の存在
市民連帯結成LILWのみならば経済発展のために誘致を誘致開始
国策事業誘致推進団結成
安全性と便益を周知する活動
住民が誘致・賛成

Fig. 7 NGO の活動に関わる因果関係図

72

HLW切り離しVol.8, 60-73, Apr. 2011

社会技術研究論文集

POLITICAL PROSCESS ANALYSIS OF RADIOACTIVE WASTE MANAGEMENT
IN SOUTH KOREA
1

2

Akio YAMAGUCHI , Shunsaku KOMATSUZAKI , and Hideyuki HORII

3

1

B.E. (Civil Engineering), Graduate School of Civil Engineering, The University of Tokyo(E-mail: yamaguchi-a@ip.civil.t.u-tokyo.ac.jp)
2
M.A. (Policy Science) Research Fellow, Graduate School of Civil Engineering, The University of Tokyo(E-mail: komatsuzaki@civil.u-tokyo.ac.jp)
3
Ph.D（Sociotechnology）Professor, Graduate School of Civil Engineering, The University of Tokyo(E-mail: horii@civil.u-tokyo.ac.jp）

In South Korea, there were nine attempts to determine the radioactive waste repository site for 19 years since 1984.
However, final repository site had been decided in none of these attempts. Finally, referenda regarding acceptance of
LILW (Low and intermediate level radioactive waste) were held in four candidate municipalities at the same time in2005, Gyeongju city accepted it. In contrast to past cases, four voluntary candidates competed for the project in thereferenda. In order to analyze the reason of siting, a causal analysis of the political process is carried out. As a result,six decisive factors in the political process have been found: namely, the separation of SNF (spent nuclear fuel)storage, the big economic benefit, the legislated referenda, the legislation of the special law, setting the problem onnational agenda, and the severe conflict in Buan.

Key Words: Radioactive waste repository, political process, causal analysis, Gyeongju

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