北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題

5【調査報告】

北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題
─ 水田地帯を対象として ─

Ⅰ．問題意識と課題

北海道大学教授

東山

酪農学園大学准教授

糸

山

寛
健

介

を目指している北海道水田地帯の町村を取り上げ、地域計画の策定を通じて明らか

2022 年に農業経営基盤強化促進法（以になってきた事実関係を把握することに下、基盤法）が改正され、農地流動化政策

まずは重点を置きたい。事例地域として取は大きく変わることになった。要点のひとり上げるのは、上川中央部に位置する鷹栖

つ目は、従来の「人・農地プラン」が「地（たかす）町である。

域計画」に名称を改め、法定化されたこと

2022 年の法改正をめぐる要点のふたつである（改正法第 19 条）。この地域計画の目は、市町村が定める農用地利用集積計画

柱は「目標地図」であり、農地１筆ごとに（以下、集積計画）と、農地中間管理機構

将来の利用者を特定することが求められ（以下、機構）が定める農用地利用配分計

るようになった（稲垣，2022）。目標地図

画を統合し、機構が農用地利用集積等促進を含む地域計画は、改正法が施行されて２計画を定めることになった点である。実質年以内に作成することとなっており、その的には、1975 年の農振法改正とその後の農期限は 2024 年度末である。仮に各市町村

用地利用増進法の制定（1980 年）以来、長（協議会）が期限ぎりぎりの 2025 年３月の

らく農地流動化政策の中心に位置づけら時点で地域計画を作成するとすれば、目標

れてきた仕組み（集積計画）を廃止し、機地図はそこから 10 年後の姿を描くことが構による農地中間管理事業に一本化する求められる。これまでの農地流動化政策のことを意味する。このことは、農地流動化

中で、10 年後の利用者（改正法では「農における機構の存在を否応なしに大きな業を担う者」）を１筆ごとに特定するようものとするだろう。

な作業を求めたことはなく、地域計画を策

北海道における農地流動化の状況を概定するプロセスで現実にどのような問題観しておくと、表Ⅰ－１のようである。北が浮かび上がってくるのかという点は、興海道農政部が公表している「農地の移動と味深い実態分析の対象である。本稿では期転用」の直近年（2020 年）の数値であるが、限を１年前倒しして、2023 年度内の策定

売買は農地法に基づくものと基盤法のも

6のを合わせて１年間で 4, 653 件、25, 512ha

機構法による１年間の賃借権設定は合計の権利移動実績がある。ただし、機構と円10, 410 件、51, 175ha の実績がある。同様

滑化団体は中間保有を行っており、基盤法に、基盤法で機構と円滑化団体が出し手でそれらが出し手（売り手）となっている（貸し手）となっている面積は計 7, 221ha

面積は計 6, 561ha ある。これを除くと、１あり、これを除くと 43, 954ha である。機年間に新たに発生した売買面積は差し引

構が基盤法で受けている面積と機構法にき 18, 951ha であり、このうち機構の買入基づくものを足すと 2, 077ha であり、１年

面積（5, 698ha）は３割のシェアを占めて間で新たに発生した賃借権設定面積のいる。新たな仕組みの下では、農地法（３５％程度を占めるに過ぎない。この数値の条）によるものを除き、機構がすべてを扱

限りではあるが、賃貸借では今の 20 倍のうことになる。そのボリューム感は相当にボリュームを機構が扱うことになる。その大きい。

ボリューム感は、売買以上に大きなものと貸借について見ても、農地法・基盤法・
表Ⅰ－１なるだろう。

北海道における農地権利移動の概観（2020 年）

売買（有償所有権移転）
件数（件）
農地法

合計

基盤法（出し手別）
うち個人

面積（ha）

856

3,376.7949

5,886.9

3,797

22,135.2

9,339

44,036.4

2,818

13,697.9

7,719

31,929.1

48

396.1

90

967.1

機構

780

6,386.9654

5,691.9

円滑化団体

9

174.3

479

1,529.0

その他法人

142

1,480.0397

3,919.4

3,797

22,135.2

9,339

44,036.4

2,524

11,702.7

6,956

29,304.7

適格法人

721

4,526.4

1,935

12,698.6

機構536

5,697.8

98

825.8

8

89.2

329

1,044.4

うち個人

円滑化団体
その他法人
合計

件数（件）

適格法人

基盤法（受け手別）

機構法

面積（ha）

賃借権設定

8
－

119.1

21

162.9

－

122

1,251.5

資料：北海道農政部「令和２年 農地の移動と転用（詳細）」（2023 年 10 月）
注：採草放牧地を含まない権利移動実績である。

このことを踏まえると、ふたつ目の論点を向けることが必要である。そもそも、地として、存在感が否応なしに大きくなる農域計画＝目標地図を実現するためにこの地中間管理事業のより良い活用方策に眼ような法改正が行われたのであり、このふ北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題

たつはセットである。

7

これ以外が転作のカウントとなるが、ま本稿では以上のような問題意識を念頭ず「新規需要米」として括られるカテゴに置いて、北海道水田地帯を対象とした実リーがある。同じく 2022 年の内訳は、飼態分析を行う。メインは事例分析である

料用米が 7, 094ha、ＷＣＳ用稲が 900ha、が、その前段で水田利用の状況について触

米粉用米が 92ha に加えて、「新市場開拓

れておきたい。地域計画の課題は、地域に用米（輸出用米等）」が 1, 359ha である。合

おける農地の適正利用の姿をどう描いて計すると 9, 445ha となり、北海道においていくかということであるが、そのことを考も「コメの転作」が１万 ha に迫る状況にえる上で、水田政策の変更をどう受け止めある。 先ほどの主食用米等と合わせるとるかという現下の問題を避けて通ること

10 万 1, 456ha となり、これが「水張り」面はできない。以下では、北海道における水積の合計となる。2022 年においても、か田利用の動向を事例地域も含めて概観しろうじて 10 万 haを超えている状況にある。

（Ⅱ節）、地域計画の策定に取り組む事例のこれ以外は畑作物になるが、農水省資料

分析を踏まえて（Ⅲ節）、実態分析を通じはすべてを公表しているわけではない。公て明らかになったことを整理し、農地中間表されているのは麦、大豆、飼料作物、そ管理事業の課題に触れておきたい（Ⅳ節）。

ば、なたねの５品目であり、水活交付金では「戦略作物」というカテゴリーで括られⅡ．北海道における水田利用の動向ている。同じく 2022 年では、麦が 37, 248ha、大豆が 19, 246ha、飼料作物が 24, 156ha、そ１．水田利用の全体像

ばが 8, 088ha、なたねが 495ha である。こ

いわゆる「減反廃止」が行われた 2018の５品目を合計すると 89, 233ha となる。

年以降、農林水産省は「水田における作付

2022 年の北海道の水田本地面積は 21

状況」を公表するようになっている。直近

万 ha であり（農水省「耕地面積調査」）、この 2023 年の結果は 10 月 11 日に公表されこから上記の水張面積を差し引くと 10 万ているが、ここでは 2022 年の数値を用い

8, 544ha、転作率は 52％となる。北海道のて北海道における水田利用の全体状況を

水田利用の平均像は、半分が水張り、残る

整理しておきたい。

半分がコメ以外の転作である。しかし、こ北海道における主食用米の作付面積はの平均像は 2022 年以降の水田政策の変更

82, 500ha、備蓄米は 2, 707ha、加工用米はによって、大きく崩れていくことになるだ

6, 804ha で、３者を合計すると 92, 011ha とろう。

なる。何をどこまで「主食用米」のカテゴリーとするかは悩ましい面もあるが、以下ではこの３者を合計して「主食用米等」と捉えておく。

２．畑地化と水活見直しの影響
周知のように、2023 年度から予算措置を伴う「畑地化」の申請が本格化している。

8

その前段で水田活用の直接支払交付金の日）、もしこの数字の通りに畑地化が進む

見直し（以下、水活見直し）があった。いのであれば、上述した水張りを除く転作面

わゆる「５年水張りルール」が 2022 年か

積の 26％にあたる。転作の４分の１が畑らスタートし、26 年を最後に水活交付金

地化するインパクトはきわめて大きいとが打ち切られる水田が生まれる。このこと言えるだろう。

が「畑地化」の申請に踏み切らせているが、その影響は 2023 年の「水田における作

北海道における申請がどのくらいあり、ど付状況」にも早速、現れている。上記で述の程度が採択される見込みなのかは公表

べた数値も含めて、あらためて表にまとめされていないため不明である。 断片的なておくと表Ⅱ－１のようになる。

情報をつなぎ合わせると、道内の要望は計

ここで注目しておきたいのは、2022 年か

28, 600ha で、昨年６月に 7, 816ha が「１次ら 23 年にかけての「戦略作物」の大幅減採択」になり、残る「保留」分も予算確保少である。５品目の計では実に２万 ha を超のめどがついたため（昨年 11 月）、2023 年え（減少率 24％）
、品目別でも麦が 4, 000ha

度のうちにすべての申請をカバーするこ減（同 11％）、大豆が 1, 600ha 減（同９％）とができるだろう、ということになる。

とほぼ１割程度の減少となっている。減り

28, 600ha という数字は日本農業新聞北方が極めて大きいのが飼料作物とそばで海道支所の報道によるもので（昨年７月１ある。前者は 14, 000ha 近く減少し、前年



表Ⅱ－１

北海道における水田利用の動向（単位：ｈａ）

2018

2019

2020

2021

2022

2023

水張面積（計）106,422

105,591

104,672

103,236

101,456

101,708252

主食用米等（計）103,447

102,403

101,547

94,96592,011

91,209△ 802

うち主食用米98,90097,00095,30088,40082,50082,200

△ 300

0

381

389

387

2,707

2,089

△ 618

加工用米

4,547

5,022

5,858

6,178

6,804

6,920

116

新規需要米（計）

2,975

3,188

3,125

8,271

9,445

10,4991,054

うち飼料用米

1,841

1,974

1,865

6,513

7,094

6,788

△ 306

ＷＣＳ稲

540

573

574

620

900

1,594

694

米粉用米

57

50

51

72

92

143

51

新市場開拓用米

537

591

635

1,066

1,359

1,974

615

戦略作物（計）86,75587,292

87,762

88,827

89,23367,727△ 21,506

うち麦△ 4,012備蓄米

増減

32,50133,132

33,61635,21537,24833,236

大豆

19,134

18,81018,50018,59919,246

17,609△ 1,637

飼料作物

25,40925,517

25,66525,86724,156

10,436△ 13,720

そば

9,178

9,205

9,336

8,603

8,088

6,038

△ 2,050

なたね

533

628

645

543

495

408

△ 87

資料：農林水産省「水田における作付状況」（各年版）によって作成。
注１：水張面積は主食用米等と新規需要米の合計面積。
注２：増減は 2022 年から 2023 年にかけての増減面積。

北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題の半分以下となった。後者も４分の１にあ9

３．事例地域における水田利用の動向

たる 2, 000ha の減少である。１年で生じる

北海道における転作対応には地域間の変化とは到底思えず、表示した 2018 年以差があるが（小池，2019）、ここでは上述

降のトレンドとも一致しない。これが 2023

した「飼料作物」と「そば」の転作対応が年の「畑地化」のインパクトであり、２万 ha

多い地域をマークしておきたい。事例地域

を超える転作がこの世界から消えたことである鷹栖町が、まさに前者にあたる。次を意味する。戦略作物の合計 21, 500ha の節で述べるように、転作の主流が「牧草」

減少は、前述の 28, 600ha にやや届かないであることを確認しているため、鷹栖町にが、北海道における畑地化は飼料作物とそついて述べる際には「飼料作物（牧草）」とばの転作を中心として、この１年間で急速記述しておく。もうひとつの「そば」型の転に進んだとみることができる。

作については、北空知管内の深川市を取り逆に、水張面積はわずかながら増加して上げる。前出の「水田における作付状況」にいる。この点も、これまでのトレンドとはよれば、 深川市の転作そばの面積は 2022

一致しない。水田地帯において、水張りを年で 1, 176ha であり、道内市町村（協議会）

増やすのは意識的な対応であり、背景にはの中ではトップの大きさである。

先ほどの水活見直し（５年水張りルール）

表Ⅱ－２は、両町村の 2022 年及び 23 年がある（坂下ら，2023）。その伸びを牽引の水田利用状況を示したものである。まず、しているのは新規需要米であり、なかでも耕地面積調査による水田本地面積（2022

ＷＣＳ稲と新市場開拓用米（輸出用米等）

年）は、鷹栖町が 3, 400ha、深川市が 8, 130haである。面積的にはまだ飼料用米が多いであり、表示した水張面積をベースに計算が、2022 年から 23 年にかけて初めて減少

すると、鷹栖町の転作率は 32％、深川市はに転じている。2024 年産からは交付単価36％となる。上川中央部（鷹栖町）と北空（一般品種）の引き下げも予定されている

知（深川市）は北海道を代表する「米どこため、当面は増産を期待できる状況ではなろ」であり、転作率も相対的に低くなっていかもしれない。

いる。

ただし、ＷＣＳ稲や新市場開拓用米も安2022 年の時点で、鷹栖町では転作（戦略

易に取り組めるようなものではなく、前者

作物）に占める飼料作物（牧草）の割合がでは専用機の導入に伴う投資負担や耕畜７割近くになっており、牧草転作への依存

連携体制の構築、後者では輸出の取り組み度が高い。他方、深川市では転作そばの割を本格化させる必要がある。こうした新た

合が５割弱になっているものの、麦・大豆

なチャレンジを支える仕組みづくりが必を合わせると半分超を占める転作対応が要である。

行われており、転作対応はそばオンリーではない。こうした違いを含みつつ、2022 年
から 23 年にかけての変化を簡単に見てお

10

きたい。

少しているが、前出の全道平均よりも減少

まず、鷹栖町について見ておくと、最大率は抑えられている（全道平均は 25％減）。

の特徴は飼料作物（牧草）の面積が 2022

深川市に本所を置く広域合併農協の「ＪＡ年から 23 年にかけて大幅に減少している

きたそらち」は、かつての「そば過作」状ことである。実数は 345ha 減であるが、も態を是正すべく、乾燥調製施設を計画的にしこの面積がすべて畑地化に向かうとす

整備して麦・大豆転作の拡大を図ってきた

れば、水田本地面積のおよそ１割に相当す経過がある。表に見るように麦・大豆転作る。畑地化しても５年間は耕作が継続するはある程度定着しており、2022 年から 23

が（定着促進支援）、将来的に受け手のい年にかけても 90ha ほど拡大している。深

ない農地とならないような工夫が必要で川市の場合は、転作そばの減少が直ちに畑ある。

地化には向かわず、麦・大豆転作の拡大に

次に深川市について見ておくと、2022 年

向かう余地がある。そのような方向に誘導から 23 年にかけて転作そばは 15％程度減
表Ⅱ－２

すべきであろう。

事例地域等における水田利用の動向（単位：ｈａ）

鷹栖町

深川市

2022

2023

水張面積（計）

2,325

2,321

主食用米等（計）2,182

うち主食用米

増減

2022

2023

増減

△ 4

5,174

5,092

△ 82

2,132

△ 50

4,659

4,566

△ 93

1,921

1,907

△ 14

4,379

4,450

71

備蓄米

102

0

△ 102

154

14

△ 140

加工用米

159

225

66

126

102

△ 24

新規需要米（計）

143

189

46

515

526

11

うち飼料用米

99

131

32

189

111

△ 78

ＷＣＳ稲

0

0

0

90

154

64

米粉用米

0

0

0

2

2

0

新市場開拓用米

44

58

14

234

259

25

戦略作物（計）

768

424

△ 344

2,541

2,430

△ 111

うち麦

88

96

8

795

862

67

大豆

74

68

△ 6

541

563

22

飼料作物

520

175

△ 345

29

16

△ 13

そば

86

85

△ 1

1,176

989

△ 187

資料：農林水産省「水田における作付状況」（各年版）によって作成。
注１：水張面積は主食用米等と新規需要米の合計面積。
注２：なたねは両町村共に作付実績がないため表示していない。

北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題

11

コメについて見ておくと、鷹栖町では水しながら地域計画に至ることになったた

張面積はほぼ変わっておらず、加工用米とめ、そのことについても触れておく必要が

飼料用米は若干の伸びを見せている。深川ある。

市ではトータルの水張面積は若干減少し人・農地プランは 2012 年度に国が開始ているが、主食用米は増加しており、ＷＣした事業である。任意に設定した地区で農Ｓ稲も伸びている。総じて見ると、鷹栖町業者が話し合い、５～ 10 年後に中心的なの水田利用は水稲単作的な方向に、深川市役割を果たすと見込まれる農業者を「中心では田畑輪換を組み込んだ水田輪作体系

経営体」としてリストアップし、地域農業の構築に向かいつつあるように思われる。

の将来のあり方を定めるというものであっ

次節では鷹栖町における地域計画の策た。そして、その実現のために青年就農給

定状況に焦点を当てるが、その際の着眼点付金（現：農業次世代人材投資資金）や機を以上から示唆される限りで述べておく

構集積協力金、スーパーＬ資金の金利負担と、①牧草転作の受け手の状況、②同じく軽減措置などが次々と登場すると共に、既畑地化申請の状況と将来的な利用見通し、存の基盤整備事業なども関連付けられた。

③水田として残すべきところの線引きと

しかし、この時点で人・農地プランは法的

その集約状況、といった諸点である。いず

根拠をもたず、規範力を欠いていたため、れも地域計画・目標地図の策定と関わりが単に事業利用を目的とした人・農地プラン

あるが、調査時点ではまだ現在進行形の状の策定が散見されるようになった。その流況であるため、今後の継続的な観察を通じれを変えようとしたのが、2019 年度からてフォローしていく部分があることを予開始された「人・農地プランの実質化」でめお断りしておきたい。

ある。
人・農地プランの実質化では、まず市町

Ⅲ．地域計画の内容と策定に向けた取組み

村が「実質化されているか否か」を見極めることが求められた。実質化の判断基準

１．人・農地プランと地域計画の相違

は、対象地区内の過半の農地について、近2022 年の法改正により、人・農地プラン

い将来の農地の出し手と受け手が 特定さは基盤法に組み込まれて法定化されるとれていることとされた。具体的には、中心

共に、その名称も地域計画に変更された。

経営体の経営面積と貸付け予定面積の合

ここでは、基盤法改正に伴う人・農地プラ計が対象地区の農地面積の 50％を上回っ

ンから地域計画への変化の内容を整理していることであった。この基準を満たしたておくが、その前段として人・農地プラン

人・農地プランは、「既に実質化している」の変遷についても言及しておく。それは現人・農地プランとされたのである。

在の人・農地プランが「実質化された」人・

一方、実質化していないと判断された農地プランであり、人・農地プランも変遷

人・農地プランでは、①対象地区内の耕地

12

面積の少なくとも過半について、耕作者まりにくいが、地域計画の策定の前史としてたは地権者の年齢と後継者の有無等を確押さえておく必要がある。

認するアンケートの実施、②そのアンケー

このような「人・農地プランの実質化」

トを基に５～ 10 年後に後継者がいない農の流れの後に登場したのが、2022 年の法地を判別できる地図（「現況地図」）の作成、改正による人・農地プランの法定化（地域③現況地図を基に中心経営体への農地の計画）である。地域計画の作成の期限は集約化に関する将来方針を、2021 年度ま2024 年度（2025 年３月）とされており、上でに策定することが求められた。このようで述べたように白紙の状態からスタート

な手続きを経て作成された人・農地プラン

す る わ け で は な い。 改 正 法 が 施 行 さ れは、「実質化が完了した」人・農地プランと（2023 年４月）、 新たな地域計画の作成作されたのである。

業がスタートする 2023 年度の時点で、先したがって、2019 年度から着手された

述の「実質化された人・農地プラン」を「人・農地プランの実質化」をうけて、各持っている市町村（再生協）も多い。既存

地域の人・農地プランは、①既に実質化しのプランと新たな地域計画との関連をどている人・農地プラン、②実質化が完了しのように考えるのかもひとつの論点であた人・農地プラン、③それ以外の実質化にり、現地調査で確認すべき点である。

向けて取組中のプランに大別され、①②を人・農地プランと地域計画の相違を記載

合わせて「実質化された人・農地プラン」

例に基づいて確認しておくと、表Ⅲ－１のと呼称されるようになった。いささかわかようになる。一見してわかるように、地域

表Ⅲ－１

実質化された人・農地プランと地域計画の記載例の比較

実質化された人・農地プラン
１

対象地区の現状①地区内の耕地面積②アンケート回答者の面積合計③地区内における〇才以上の農業者の耕作面積の合計
i うち後継者未定の農業者の耕作面積の合計
ii うち後継者について不明の農業者の耕作面積の合計④地区内において今後中心経営体が引き受ける意向のある耕作面積の合計

２

対象地区の課題
農地需給バランス

３

４

対象地区内における中心経営体への農地の集約化に関する方針

３の方針を実現するために必要な取組に関する方針（任意事項）
・農地の貸付け等の意向
・農地中間管理機構の活用方針
・基盤整備への取組方針
・作物生産に関する取組方針
・鳥獣被害防止対策への取組方針
・災害対策への取組方針

地域計画
１

地域における農業の将来の在り方（1）地域計画の区域の状況
地域内の農用地等面積①農業振興地域のうち農用地区域内の農地面積
②田の面積
③畑の面積
④区域内において規模縮小などの意向のある農地面積の合計⑤区域内において今後農業を担う者が引き受ける意向のある農地面積の合計（参考）区域内における〇才以上の農業者の農地面積の合計
うち後継者不在の農業者の農地面積の合計（備考）遊休農地○○ha（2）地域農業の現状と課題
農地需給バランス、団地数、対策（3）地域における農業の将来の在り方
作物・栽培方法（必須）
２ 農業の将来の在り方に向けた農用地の効率的かつ総合的な利用に関する目標（1）農用地の効率的かつ総合的な利用に関する方針（2）「担い手」に対する農用地の集積に関する目標（3）農用地の集団化に関する目標
３ 農業者及び区域内の関係者が２の目標を達成するためとるべき必要な措置（必須項目）（1）農用地の集積、集団化の取組（2）農地中間管理機構の活用方法（3）基盤整備への取組（4）多様な経営体の確保・育成の取組（5）農業支援サービス事業者等への農作業委託の取組
以下、任意記載事項①鳥獣被害防止対策、②有機・減農薬・減肥料、③スマート農業、④輸出、⑤果樹等⑥燃料・資源作物等、⑦保全・管理等、⑧農業用施設、⑨耕畜連携、⑩その他

資料：農林水産省「人・農地プランの実質化について」2022. 4 及び同「地域計画策定マニュアル」
2023. 6 より作成。

北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題

13計画の方が記載項目は多く、新たに協議を

都道府県別に実質化された人・農地プラン

必要とするものも存在する。特に、「３．

の策定状況をみたのが 図Ⅲ－１である。

地域計画の目標を達成するためとるべき用いている数値は 2021 年度末時点のも必要な措置」については、人・農地プランのであるが、ここで言う「実質化されたでは任意事項であったものが、農用地の集人・農地プラン」とは、上述したように

積・集団化、農地中間管理機構の活用、基「実質化」が着手された 2019 年度以前に盤整備への取組などの５項目が必須項目「既に実質化している人・農地プラン」にとなった上に、任意記載事項も 10 項目に加えて、2019 年度から 21 年度までの間に増加している。任意記載事項は、関連事業「実質化が完了した人・農地プラン」を合を導入する際には重要な根拠となるため、わせたものを指す。そのプラン数の策定割実質化された人・農地プランを持つ地区で合を横軸に、そして「既に実質化」していあっても、再度協議して検討する必要があ

る割合を縦軸として都道府県にプロットるだろう。

したものである。読み取ることができるの

なお、人・農地プランにおける中心経営

は、都道府県単位の「実質化された人・農体は、地域計画に移行した際に「効率的か地プラン」の策定状況に加えて、その策定

つ安定的な農業経営を営む者」（担い手）との時期が「実質化」が始まる 2019 年度以いう表現に変更されている。ここでは、中前のものであったかどうか、といった点で

心経営体が持っていた「農地の受け手」とある。

いうニュアンスが消失している。この点はまず全国の状況から確認すると、全国に地域計画が基盤法に根拠を持つことには 2021 年度末時点で 21, 884 プランがあり、なったことと関係していると思われる。た

実質化された人・農地プランは 18, 287、全だし、この「担い手」は相変わらず認定農体の 83.6％を占めている。実質化された業者及び認定新規就農者とイコールでは人・農地プランの内訳は、「既に実質化」がなく、その点は従来から変わっていない。

5, 616 で全体の 25.7％、「実質化が完了」が12, 671 で同 57.9％である。後者の方が多２．北海道における人・農地プランの策定

く、2019 年度からのテコ入れによって急状況

速に「実質化」が進められた状況が読み取

人・農地プランが法定化されることで、れる。

全国の市町村は農業振興地域全域の保全

図では、全国平均値よりいずれの割合もを農業者ならびに関係団体と共に検討す上回っているグループ（Ａ）と、実質化のる必要に迫られている。しかし、地域計画

割合は上回っているが「既に実質化」が下

は人・農地プランから連続したものであ回っているグループ（Ｂ）、いずれの割合

り、その作成は人・農地プランの策定度合も下回っているグループ（Ｃ）の３つに区いと関係していると考えられる。そこで、分して示している。各グループに含まれる

14

図Ⅲ－１

都道府県別の実質化された人・農地プランの策定状況（2021 年度末時点）

70%
60%

既
に 50%
実
質
化 40%
し
て 30%
い
る
割 20%
合

北海道

A

C

B

10%
0%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

実質化された人・農地プランの割合
資料：農林水産省「人・農地プラン実質化の取組状況」2022. ３より作成。
注：実線は全国平均値をあらわす。

都道府県数はそれぞれ 13、12、16 と大差いる。次いで檜山、後志であり、総じて畑なく、地域的な偏りも確認できなかった。

作地帯ほど「既に実質化」の割合が高い傾

ただし、グループ（Ｃ）には東京都、大阪

向がある。他方、「実質化が完了」の割合

府、京都府などが含まれており、大都市圏が高いのは渡島（83. 3％）、胆振（65. 4％）、

ほど実質化された人・農地プランの策定が宗谷（56. 3％）などであり、このふたつを難しい傾向にあるとみられる。

合わせてほとんどの振興局では９割以上

そのなかで北海道はグループ（Ａ）に属が「実質化」されている。2019 年度からのしており、「既に実質化」の割合が滋賀県

テコ入れもあり、北海道の人・農地プランに次いで高い。北海道は、早期に実質化さは概ね実質化されている段階にあるといれた人・農地プランが策定されてきた地域

うことができる。

ということができる。

しかし、人・農地プランの実質化＝地域

そこで 表Ⅲ－２は、 北海道の振興局別

農業構造の安定という訳では必ずしもなに人・農地プランの策定状況をみたものでい。図Ⅲ－２は、振興局別に 2021 年７月ある。数値は 2022 年度末時点のものであから 2022 年７月にかけての耕地面積およるが、ここでも「既に実質化」の割合がび担い手（認定農業者や認定新規就農者

69. 6％と高いことを確認できる。振興局別等）への集積面積の変動を示したものでには釧路が 100％でもっとも高く、十勝ある。図示したように、耕地面積は十勝を（95. 3％）、オホーツク（92.1％）と続いて除いて多かれ少なかれ減少している。なか北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題

表Ⅲ－２

計
渡 島
檜 山
胆 振
日 高
後 志
石 狩
空 知
上 川
留 萌
宗 谷
オホーツク
十 勝
釧 路
根 室
計

15

北海道振興局別の実質化された人・農地プランの策定状況（2022 年度末時点）

既に
実質化
30
23
26
45
35
56
102
90
46
16
38
129
10
25
671

実質化
完了

1
20
9
19
30
28
76
60
35
5
35
123
10
16
467

取組み中

25
2
17
25
3
28
26
12
6
9
3
6
0
9
171

4
1
0
1
2
0
0
18
5
2
0
0
0
0
33

計
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%

既に
実質化
3.3%
87.0%
34.6%
42.2%
85.7%
50.0%
74.5%
66.7%
76.1%
31.3%
92.1%
95.3%
100.0%
64.0%
69.6%

実質化
取組み中
完了
83.3%
13.3%
8.7%
4.3%
65.4%
0.0%
55.6%
2.2%
8.6%
5.7%
50.0%
0.0%
25.5%
0.0%
13.3%
20.0%
13.0%
10.9%
56.3%
12.5%
7.9%
0.0%
4.7%
0.0%
0.0%
0.0%
36.0%
0.0%
25.5%
4.9%

資料：北海道農政部農業経営局農業経営課「令和４年度人と農地の状況に関する市町村別データ」
2023.8 より作成。

図Ⅲ－２
ha

振興局別の耕地面積および担い手への集積面積の変動

耕地変動面積担い手への集積変動面積

2000

1500

1000

500

釧
路

0

-500

空
知

石
狩

後
志

胆
振

日
高

渡
島

檜
山

上
川

留
萌

宗
谷

根
室

-1000

オ
ホ

-1500

ツ
ク

十
勝

資料：北海道農政部農業経営局農業経営課「令和４年度人と農地の状況に関する市町村別デー
タ」2023.8 より作成。
注：2021 年７月から 2022 年７月の変動を示している。

16

でも胆振（-250ha）、上川（-250ha）、オ（本稿執筆時点）、ほとんどは準備段階の状

ホーツク（-210ha）の減少幅が大きいが、況にある。以下では、１年前倒しの 2024 年

受け手が確保されていれば減少は生じな

３月までの策定を目指している鷹栖（たかいはずであり、地域計画ではこうした「受す）町を取り上げ、その実態を整理するとけ手のいない」農地の問題にも対処する必共に、策定上の課題についても触れておき要がある。したがって、実質化された人・たい。なお、本稿執筆時点でも現在進行形

農地プランを持っている地域であってもの取り組みであるが、以下の実態認識は再度地域で話し合い、地域計画の策定作業

2024 年１月の調査時点のものである。

を進めることが必要である。

（１）鷹栖町の概要と農業ビジョン

また、表示等は省略するが、北海道にお鷹栖町は、北海道のほぼ中央、上川総合

ける担い手への農地集積は 2022 年７月時

振興局の中心部に位置し、旭川市に隣接し点で 91.6％と高く、担い手は十分に確保さている。全体的には盆地状の地形であるがれている。しかし、その１年前と比較する

平坦地も多く、総面積 13, 942ha のうち約と、日高（+380ha）、上川（+279ha）、檜３割が耕地である。水稲が基幹作物であ山（+180ha）などで集積面積が増加してり、夏秋キュウリやトマトジュース用の原いる一方、釧路（-1,137ha）、十勝（-616ha）、

料トマトに加え、シイタケや寒締めホウレ

オホーツク（-518ha）などでは減少していンソウも生産されている。

る。これらの振興局は前掲の表Ⅲ－２に示行政が策定した直近の農業ビジョンしたように、早期に実質化された人・農地（2020 ～ 2022 年度）によれば、2019 年のプランを持つ地域であるが、北海道で主流

農家戸数は 288 戸であるが、それに先立つの「担い手から担い手へ」の農地移動が、10 年間で 138 戸が離農しており、約３割の必ずしも農地集積をもたらす訳ではない

減少となっている（経営所得安定対策交付ことも示唆される。したがって、実質化さ金の対象農家戸数の数値）。農業従事者年れた人・農地プランを保有する市町村（協齢では 60 歳以上が 61. 8％を占め、農家戸議会）でも、地域計画の策定に臨む必要が数の減少と共に高齢化も進行している。こあると考えられる。

れに伴い、経営耕地面積 20ha 以上の経営体が 2009 年には全体の 8. 9％であったもの

３．地域計画策定に向けた先進的取組

が、2019 年には 17. 0％に増加している。そ－北海道鷹栖町－の反面、鷹栖町における水田作複合経営の地域計画は 2024 年度（2025 年３月）ま

基幹部門である施設野菜（キュウリ）の生でに策定する必要があるが、北海道では１産農家が減少している状況にある。

年前倒しで 2023 年度に策定する市町村

こうした事態に対応して、鷹栖町では農（協議会）もいくつか存在している。ただ業人材の育成・確保が重要であると考えらし、そうした市町村は３つ程度しかなくれている。農業人材とは、農家後継者や新北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題

17

規参入者、法人就農者などのことを指し、という柱立てで重点施策の中に組み込ま地域を単位とした複数戸による法人化もれている。その上で、鷹栖町の農業ビジョ

広義の農業人材に含めて考えられている。

ンの最大の特徴は「人・農地プランの実質

また、人材の育成・確保だけでなく、農業化」が最重要事項として位置づけられてい経営の安定化も重要な課題として位置づることである。

けられている。その方策として、生産性を農業ビジョンの作成は 2019 年度であり、向上させるための農地の集積・団地化（農上述したように人・農地プランの実質化に地集約）、基盤整備（効果的な基盤整備とドライブがかかったタイミングと一致す

農地集約）、スマート農業の推進が検討さる。しかし、鷹栖町のビジョンに書き込まれている。さらに、複合経営の確立も地域れたこの目標は、政策要求に応えることがにとっては重要な課題であり、施設野菜や主たる目的ではなかったと考えられる。図

高収益作物の生産振興、施設園芸のスマー示したビジョンの前段には、「農業・農村ト化も検討項目に挙がっている。

の振興を図るためには、農業者自らが主体

以上の構想は農業ビジョンに反映され的・自主的に地域の課題などを分析し、そており、図Ⅲ－３に示すように「人材確のために自分たちで何が取り組めるかを

保・雇用対策」「農地の保全」「生産振興」

議論し、その上で必要な振興策や解決策を

図Ⅲ－３

北海道鷹栖町の農業ビジョン

資料：鷹栖町『鷹栖町農業ビジョン 令和２年度～４年度（第３期）』2020. 3，P6

18

関係機関や団体も交えて検討し、実行してであることに理解が得られた。加えて、いく必要」があると記載されている。農業

マップの作成は大規模基盤整備事業の実

ビジョンの実現性を高めるために、むしろ施やスマート農業の推進など、事業導入や人・農地プランの実質化を活用したという取組みの前提であるという位置づけにもことができる。

理解が得られている。

そのため、人・農地プランの実質化の理

鷹栖町における未来マップ作成のため

解も鷹栖町なりにアレンジされており、10の話し合いは、15 年後の姿を想定しつつ、～ 15 年後に「守るべき農地を中心経営体

75 歳をリタイア年齢と仮定して参加者をに集積・集約していく未来を描くマップ」

60 歳（当時）で区切り、それ以上の年齢層を作成すると説明されていた。現在の地域（出し手）とそれ以下の年齢層（受け手）の計画で求められている「目標地図」の作成

グループに分けて協議を行った。年配の農を、実質化の段階で行おうとしていたので業者がいる場では、受け手となる若手層がある。鷹栖町からすると、地域計画の方が発言しにくいだろうという配慮も働いて自分たちの取組みに近づいてきたといういる。鷹栖町の人・農地プランは町内を５状況にある。こうしたベースを持っている地区に分けて策定しており、１グループにことにより、１年前倒しで 2023 年度に地つき２～３日をかけた話し合いを全地区

域計画の策定に向かうことが可能になっで実施した。その結果、2020 年８月に第ている。

１弾の未来マップの作成に至った。その上（２）人・農地プランの実質化への対応

で、2023 年度に第２弾の地域計画が策定

上述したように、地域計画と人・農地プ
ランの内容には相違がある。作成が求めらされる予定である。
（３）地域計画の策定と課題れている地図との関係で言えば、人・農地

今回の地域計画と目標地図の作成は、前

プランは後継者不在農家の農地をマーク

回の実質化の時と同様に地区を単位としする「現況地図」を作成する一方、地域計

た協議の場を設けて進められている。そこ

画は受け手を確定する「目標地図」の作成

では、農地１筆ごとに現在の経営者が 10を求める踏み込んだ内容を持っている。

年後も耕作するところは青色に、基盤整備

鷹栖町では、実質化の段階で「目標地図」の導入など条件整備が耕作継続の前提での原型となる上述の「未来マップ」を作成

あるところはグレーに、現在の耕作者が継することとした。それに対して現場からの続することを見込めないところをピンク

反発がなかった訳ではないが、未来マップ

色とし、３色に色分けするやり方がとられを作成することが、北海道特有の農業委員ている。また、受け手にかかわる情報を地による「あっせん」活動（農地の売買・賃図上で集約することとは別に、図Ⅲ－４に貸のマッチング）をしやすくなることにつ示したような作付け地図とも重ね合わせ

ながり、農業委員の負担を軽減する取組みて、圃場の位置、大きさ、形状、作付け履

北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題

19

歴などの多様な観点から、将来に向けた適付期限が 2026 年度までに区切られたこと

正利用の判断をすることができるようににより、転作地の作業受託や借り入れを断している。

念する意向を持つ農業者が現れている。

その結果、受け手が直ちに見つからない

2023 年度から本格化した畑地化の申請を農地が一程度存在する見込みとなっていしたとしても、定着促進支援は５年で打ちる。その背景として、地域条件に合わせた切られる見込みであり（2027 年度まで）、

土地利用が選択されてきたことがある。鷹状況がそう大きく変わるわけではない。

栖町の基幹作物は稲作であり、平坦部に位こうした政策環境の変化は、未来プラン

置して条件も整備されている水田は今後を作成していた当時とは大きく異なる。図

も稲作が継続し、受け手の拡大意欲も旺盛示した地区では牧草転作を一手に引き受である。他方、町の外延部に位置し、小河けていた農家から耕作を打ち切る意向も川沿いに展開する条件不利の水田は、転作出され、地区内の約８％に相当する 40ha対応で飼料作物（牧草）が作付けられてき分の受け手が未定となっている（調査時た。その利用は主に町内の酪農・畜産経営点）。地区内に受け手がいなければ、地区と結びついていたが、「水活見直し」で交外の受け手を探求するか、新規参入者向け

図Ⅲ－４

地域計画策定に使用された作付け状況図

資料：鷹栖町役場提供資料

20の農地として確保するなど、それ以外の方利用されてきた転作田がそれに当たるが、法で地域計画をまとめることもできる。し

自給飼料増産の枠組みで新たな支援を引かし現時点では、地区内の農地は地区内のき出すか、あるいは、施設園芸（きゅうり）担い手でカバーしたい意向が地区の協議の新規参入用地として再整備するなど、こで出されている。地域の意向を無視して地の機会に関係諸機関で知恵を出し合い、現域計画を作成することはできず、より良い

実的な対応策を練り上げていく必要があ

解決策を地域内で模索する必要がある。

るだろう。

このように地域の将来を農業者が話し次に、農地中間管理事業の課題として、合って見通すことは重要な取組みである

２点指摘しておきたい。第１に、「受け手が、地域を揺るがす政策変更のなかでの地のいない農地」に機構がどのように関わる

域計画の策定は、地域に無理を強いているかという問題がある。2024 年度予算の概感が否めない。ソフトランディングのため算決定資料によれば、 機構集積協力金交の政策メニューの充実が必要であるとも付事業と関連して「地域のまとまった農地

考えられる。

（地域計画において受け手が位置付けられていない農地を含む。）の農地バンクへのⅣ．考察と展望

貸借・農作業受委託により、農地の集積・集約化に取り組む地域に対し、協力金を交

本稿の分析を通じて明らかになった点付」という表現が盛り込まれた。そして、をまとめると、次の３点である。第１に、「受け手が位置付けられていない農地」の農地の適正利用の将来像を展望する地域

場合、その交付単価が 10a 当たり 0. 5 万円

計画を策定する機運は地域の中に存在す～ 1. 5 万円であることも書き込まれているものの、水田政策の変更（水活見直し及る。現時点でこれ以上の詳細は不明である

び畑地化促進）が、問題状況を複雑にしてが、事例地域の上述のようなケースでも活いることである。そのことと関連して第２用可能であるのか、今後検討の余地があに、地域計画の策定を通じて、北海道の水る。第２に、中間管理事業と基盤整備事業

田中核地帯といえども「受け手のいない農とのリンクをもっと強めた方が良いと思地」の存在が明らかとなり、避けては通れ

われることである。かねてより中間管理事ない課題が浮き彫りになっていることで業と関連して「機構関連整備事業」が措置ある。第３に、政策変更が「受け手のいなされているが、事業要件のハードルが高くい農地」をつくり出していると言わざるを（15 年以上の借受期間の設定や収益性要件

得ない状況があるが、それをカバーするよなど）、道内でも数ヶ所でしか利用されてうな政策的な手当てがあれば、状況は改善いない。とりわけ水田地帯においては、実する可能性があることである。事例地域で際の農地集積・集団化（＝集約）は基盤整

は、酪農・畜産経営の自給飼料基盤として備事業を通じて実現するという理解が先北海道における地域計画の策定と農地中間管理事業の課題にある。それは個別経営の規模拡大やス
マート農業技術を導入する前提条件でもある（東山，2019）。新しい仕組みの下で、機構はほぼすべての農地流動化に関与することになるが、中間管理事業を利用する
メリットとして基盤整備事業とのリンクを強めることは現場も期待しており、有効であると考えられる。

引用文献
東山 寛（2019）「拡大条件の模索を続ける
水田農業：北海道」『農業と経済』85（11）：37-43．
稲垣照哉（2022）「｢人・農地関連法｣ の見直しの経過と施行に向けた課題（上）」『農政調査時報』588：13-27．
小池（相原）晴伴（2019）「北海道における転作対応の展開と新体制の整備」安藤光義（編）『米生産調整の大展開（日本
農業年報 64）』農林統計協会：99-113．
坂下明彦・正木 卓（2023）「北海道における水田土地利用の地域差と水田活用直接支払交付金見直しの影響」『土地と農業』53：46-85．

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