交通政策審議会港湾分科会防災部会「港湾における地震・津波対策のあり方」を答申

交通政策審議会（国土交通大臣の諮問機関）港湾分科会防災部会は、「港湾における地震・津波対策のあり方〜島国日本の生命線の維持に向けて」を答申した。昨年 3 月 11 日の東日本大震災での甚大な被害を踏まえ、被災港湾の復旧方針や災害時の緊急物資輸送や地域の経済活動を維持する港湾のあり方、今後発生が懸念される東海・東南海・南海地震などの津波からの防護の考え方などをまとめたものだ。今後、この方針に沿って各種施策が展開されることになる。
（日刊建設工業新聞社）

新たな津波防災対策の考え方を示す
東海・東南海・南海地震などの津波からの防護を●二つレベルの津波を想定した「中間とりまとめ」●

防災・減災目標を明確化するため、二つのレベルの津「港湾における地震・津波対策のあり方〜島国日本

波を想定し、各レベルでの対策の考え方を提示した。の生命線の維持に向けて」は、昨年 5 月 2 日に国土交

具体的には「発生頻度の高い津波（おおむね数十年か通大臣より諮問を受け、交通政策審議会港湾分科会防ら百数十年に 1 回程度の頻度で発生する津波）」に対災部会（部会長・黒田勝彦神戸大名誉教授）が作成をしては、人命、経済活動などを守る「防災」を目指し、進めていたもので、6 月 13 日に同部会が正式に国土背後地への浸水を防止するとし、「最大クラスの津波交通大臣に答申した。

（発生頻度は極めて低いが、影響が甚大な津波）」に対防災部会はこれまで、東日本大震災の発生から約 2しては、人命を守る「減災」を目指し、浸水は許容すカ月経過した昨年 5 月 16 日に第 1 回目の会合を開催。

るものの、土地利用や避難対策と一体となった総合的この会合では、甚大な被害を受けた各港湾施設を早急。
な対策を講じるとした（図 - 1）に復旧しなければならなかったため、まず今回の津波

また、産業活動やまちづくりと連携した港湾の防護の特徴や、港湾における津波防災施設の被災形態、被のあり方や避難対策の強化、最大クラスの津波にも倒災メカニズムの分析などを行った。6 月 3 日の第 2 回

壊しにくい「粘り強い構造」を目指した技術的検討など

会合では、2 段階（防災・減災）の総合的な津波対策や、も盛り込んだ。この中間とりまとめの考え方に沿って、港湾施設の復旧方針などを議論。7 月 6 日の第 3 回会

被災地の港湾施設の復旧・復興などが進められている。

合で、被災港湾の復旧方針などを盛り込んだ「港湾における総合的な津波対策のあり方（中間とりまとめ）」●東海・東南海・南海地震などの対応も盛り込む●を作成した。

「港湾における地震・津波対策のあり方」の答申は、中間とりまとめでは、主に津波対策の方向性を提示。
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この中間とりまとめの内容を踏まえた上で、総合的な地震・津波対策の方向性を提示するため、今年 2 月か告書や推計結果などを踏まえ、その対応が必要だと指ら防災部会が改めて検討を進めてきた。2 月以降 3 回摘。特に東海・東南海・南海地震などの影響を受けるの会合を開き、今後発生が懸念される東海・東南海・関東から九州にかけての太平洋側は、全国の国際海上南海地震などのへの対策も含めた総合的な対応策の考

コンテナ取扱貨物量の約 8 割、工業出荷額の約 5 割を。
え方が提示されている（表 - 1）

占め、さらに東京湾、伊勢湾、大阪湾などがわが国の具体的には、東日本大震災での港湾施設の被害状況

経済活動を支える地域の産業・物流活動の重要な拠点や破壊メカニズムなどを把握した上で、この大震災のとなっているため、被災地域のみならず、わが国の経教訓を踏まえた課題を整理している。課題としては①

済活動を持続させるためにも、切迫性が指摘される海防災・減災目標の明確化と避難対策の充実の必要性②

溝型地震への対応は急務だとしている。

防波堤による津波からの減災効果の発現③地域経済を支える物流基盤の耐震性・耐津波性確保の必要性④初●基本的な考え方を 3 つの柱で示す●

動から復興に至る時間軸に沿った対応の必要性⑤災害

では、こうした課題に対し、どのような考え方で、に強い物流ネットワーク構築の必要性⑥東海・東南海・どんな対策を打ち出しているのか。答申では基本的な南海地震などが連動して発生する巨大地震や首都直下考え方として三つの大きな柱を立てている。一つ目は地震に対する早急な対応などを挙げている。

中間とりまとめでも盛り込まれた「防災・減災目標のこのうち、東海・東南海・南海地震や首都直下地震明確化」だ。発生頻度の高い津波と、発生頻度は極めへの対応は、中央防災会議の「東北地方太平洋沖地震て低いが影響が甚大な最大クラスの津波の二つのレベを教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会」やルの津波を想定し、それぞれの対策を明記している。

内閣府の「南海トラフの巨大地震モデル検討会」の報発生頻度の高い津波に対しては「防災」を目指し、ハ表-1 港湾における地震・津波対策のあり方と中間とりまとめからの主な変更点
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7図 -1 2 段階（防災・減災）の総合的津波対策

ザードマップの整備などソフト面の施策を充実させる

港湾を応急復旧し、早期に港湾物流機能を回復させるとともに、ハードで浸水を防ぐことを基本とし、防潮ためには、事前に国・地域・港湾レベルの各主体が復堤の整備を着実に進める必要があると明記している。

旧期間や復旧方法等に関するシナリオを共有しておく

特に地形によっては、湾口部において防波堤と防潮ことが必要となる。答申では、港湾 BCP について、地震・堤を組み合わせた多重の防護方式を活用することが有津波の規模や生じる被害の程度を想定し、発災後の港効だと強調。一方、最大クラスの津波については、地湾の災害応急対策から地域の復興に至る行動計画を策域の実情に合わせて、ハードによる減災効果を見込み定するとともに、行動計画を効果的・効率的に実行すつつ、土地利用や避難対策と一体となった対応を進めるため、関係機関と連携した防災訓練の実施計画や、ることが必要だとしている。また、水門・陸閘などの災害予防の対策として、耐震性・耐津波性を高めるべき運用基準が一般に高潮を想定して設定されているた。
施設の計画を策定するとしている（図 - 2）

め、操作に要する時間に余裕がない津波を想定した運用の検討も求めている。

また、今回の震災による被害が広域に及んだことを踏まえ、広域的な視点から調整を図ることも重要であると指摘。このほか、国に地方公共団体、建設業界や●港湾 BCP の策定で災害対応力を強化●

港湾立地企業等の関係機関・企業等との災害協定の締

二つ目は、「港湾 BCP に基づく港湾の災害対応力の結や、港湾の各種施設に関する構造や整備・補修履歴強化」を挙げている。巨大地震・巨大津波で被災した等のデータベースの充実、ホームページを活用した被災港の岸壁の利用可否などの情報の共有化などの必要性も明記している。
さらに港湾施設の耐震性や耐津波性の確保についても触れ、被災後も地域の経済活動を維持する観点から、岸壁の耐震化に加え、背後の臨港道路や埠頭用地、荷役機械といった港湾施設の実態を把握した上で、必要に応じ耐震性を確保する対策を講じる必要があるとした。さらに、倒壊した場合に早期復旧が困難となる防波堤については、通常時の港内静穏度確保や二次災害

写真 -1 答申書を吉田副大臣（左）に手渡す黒田部会長（右）8marine voice 21 Summer 2012 vol.278

防止等の減災の観点からも粘り強い構造を目指す必要があるとしている（図 - 3）。
●港湾相互のバックアップ体制の構築●●避難施設として既存ビル等の利活用を●
答申では、港湾における地震・津波対策の具体的な三つ目の柱は「港湾間の連携による災害に強い海上施策方針も明記している。港湾における産業・物流施輸送ネットワークの構築」だ。災害発生時に、経済活設の大部分は背後の市街地を防護する防護ラインの外動への影響を最小限にとどめるためには、海上輸送の側（海側）に立地し、発生頻度の高い津波であっても拠点となる港湾の地震・津波対策を重点的に実施し、浸水することが想定される。このため、避難施設とし震災時においても我が国の海上輸送ネットワークを維て既存ビル等の利活用を検討するなどの対策が必要だ

持していくことが重要になる。また、被災時においてとしている。その際、どのレベルの津波がくるか直ちも企業の生産活動を継続するための港湾相互のバックに判断するのが困難なため、常に最悪のシナリオを想アップ体制をあらかじめ検討しておくことも必要だと定しておく必要があるという。個々の避難施設についしている。ては、港湾ごとの条件により必要となる高さを確保し特に東海・東南海・南海地震や首都直下地震等の被害が広域化することを踏まえると、国と地方公共団体つつ、船舶等の漂流物に破壊されない強度を有するものとなるよう留意するとしている。の協力・連携体制を構築し、物流機能、ひいては経このほかにも、港湾労働者や来訪者向けの避難ガイ

済活動を維持するためのネットワークを確保・強化すドラインの策定や、海抜表示の案内板、スピーカーのる必要があるとしている。その際、国が持っている防港内への設置を提案。一方、避難にかかる情報提供シ災に関するノウハウの活用や大規模災害において重要ステムを強化・多重化するため、GPS 波浪計による波となる統一的な指揮命令の確保に留意するとともに、浪観測について、気象庁をはじめとする関係機関とのバックアップ機能を有する港湾を港湾 BCP に位置づ連携、通信システムの多重化、情報提供ルートの多様ける必要があるとしている。

化等を進めることも必要だとしている。

こうした港湾相互のバックアップ体制の構築とともに、三大湾や瀬戸内海の船舶航行の安全性の確保も重●埠頭用地・臨港道路の耐震化・液状化対策も●要だと指摘。三大湾や瀬戸内海には、大規模な臨海工港湾の災害対応力の強化策としては、港湾 BCP に業地帯や物流ターミナルが存在し、多数の船舶が航行基づき災害協定の締結等による速やかな応急復旧体制しているため、地震・津波時の船舶の避難や航行安全の構築の必要性を提案している。事前の災害予防措置の確保、漂流物の効果的な回収体制の構築等について、

では、耐震強化岸壁と一体となって機能する港湾の防関係者が協力して検討を進める必要があるとしている。

災拠点の活用を提示。防災拠点は埠頭用地・防災緑地

図 -2 港湾 BCP（Business Cintinuity Plan：事業継続計画）の考え方
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9等から構成され、被災地の復旧・復興の拠点として活用するとしている。また、防災拠点を適切に設置、活用するために、港湾 BCP に規定するとともに、港湾計画にも位置付けるべきだとしている。
また、耐震強化岸壁の機能を十分に発揮するため、地震・津波による被災リスクや費用対効果を勘案しつつ、背後の埠頭用地・臨港道路の耐震化・液状化対策
及び前面の航路・泊地の安全性の確保を適切に講じる必要があるとしている。同時に岸壁背後の埠頭用地は、被災時に緊急物資の荷さばき地として利用される一

中間とりまとめと答申書

定のオープンスペースが速やかに確保できるよう、体制に必要となる防災拠点の確保について、国、地方平常時の維持管理や利用を適切に行うことが必要だ

公共団体等により検討を進める必要があると指摘。まとしている。

た、各企業の BCP と港湾 BCP との相互連携を推進することにより、非常時のサプライチェーンを確保すべ●被災時に取扱を可能とする港湾の決定を●きだとしている。

海上輸送ネットワークの構築に向けた対策として
は、幹線貨物輸送ネットワークの拠点となるコンテナターミナル、フェリー・RORO 船ターミナル等の耐震●国民生活と経済活動を守る津波防災対策●
答申書は 6 月 13 日に防災部会の黒田勝彦部会長（神戸大学名誉教授）から国土交通省の吉田治副大臣に手強化の検討を求めている。
特に全国的・国際的な観点から重要な幹線貨物輸送。会合後の記者会見で、吉田副大臣渡された（写真- 1）

ネットワークの拠点となるターミナルについては、地は「被災地の復興だけでなく、大規模地震発生の切迫震・津波から高い防護レベルを保つとともに、被災後性が高まる中で国民の安心・安全に万全を期することも直ちに復旧可能となるような対策を講じる必要があが急務となっている。答申の内容を踏まえ、対応策のるとしている。

具体化を速やかに進める」と述べ、今後、個別港湾ご広域的なバックアップ体制の構築にあたっては、当との対応策について、各地方整備局や港湾管理者の協該港湾の取扱貨物や岸壁、荷役機械等の港湾機能を勘議会を中心に検討して数カ月をめどにまとめる考えを案した上で、被災時に取り扱いを可能とする港湾を決示した。港湾施設の防災力の強化は、サブタイトルに定し、必要に応じて国、地方公共団体間で災害協定等もあるように島国である日本の「生命線」の強化とも言を締結するとともに、緊急物資に関する広域的な支援える。答申内容が着実に実行されることを期待したい。

図 -3 港湾施設の耐震性・耐津波性の向上
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Interview
交通政策審議会港湾分科会の黒田勝彦防災部会長（神戸大名誉教授）に聞く

黒田勝彦 部会長― 昨年の中間とりまとめ

波の侵入を防ぐのは経済的にも構造的にも難しい。と、今回の答申は内容が違そうなると、避難対策などのソフト的な対応が重要にうのか。

なる。ただ、ソフト的な対策は、地域の実情に合わせ昨年 7 月の中間とりまとた対策が必要で、全国一律という訳にはいかない。各めは、東日本大震災での港港湾ごとに、その地域の特徴を踏まえた上で、避難路湾の被害を受け、その被害をどう確保するのか、港湾労働者の避難場所をどこにするのか、あるいはどの岸壁を耐震バースにし、災津波対策の考え方を示した。発生頻度の高い津波と、害時でも使えるようにするのかなどを決めてもらう

1000 年 1 度発生する津波の二つのレベルに合った、ことになるだろう。

｢メカニズムなどを検証し、二つのレベルを想定した― 港湾同士の連携とは、どのようなイメージなのか。
各度発生するような津波に対しては、防波堤や防潮堤港湾は産業物流の拠点となる。特に幹線貨物輸送などのハードでの対応だけでは難しい。このため、 港 ネットワークの拠点となるターミナルは、高い防護避難方法などとのソフト対策とハード対策を組み合レベルを保つと同時に、被災後も直ちに復旧可能にわせで対応するとした。また、防波堤を粘り強い構 湾 なる対策を実施しておく必要がある。ただ、物流ター造にすることで、津波の高さや到達時間を遅らせる
ミナルがまったく使えなくなる最悪なシナリオも想がことなどを盛り込んだ。この方針に沿って、現在被定し、広域的なバックアップ体制を整えておかなけ災港湾の復旧・復興作業が進められている。今回のればならない。例えば阪神淡路大震災以降、大阪港
連
答申は、二つのレベルの津波を想定した対策などのや神戸港は耐震性の強化が図られ、地震動や津波な考え方は、中間とりまとめと変わっていない。その 携 どで簡単に港湾機能が損なわれるとは思えないが、基本方針を踏まえつつ、切迫性が指摘されている東万が一ということもある。その際、日本海側の敦賀し海・東南海・南海地震などが連動して発生する巨大港や舞鶴港が、どのようなバックアップ機能を果た地震に対して、どのような対策が必要なのか、あるせるのか、そうしたことを港湾 BCP を策定する際た
いはどのようにして早期復旧を行うのかなどの考えに是非考えてもらいたい。そうした港湾間の連携が方を示している。
Ｂ 災害に強い海上輸送ネットワークにつながる。
― 港湾の災害対応力の強化策として港湾 BCP の― 多重防御という考え方が示されているが。
Ｃ 巨大な津波を港湾施設だけで防ぐことは難しい。
策定が明記されているが。
これまでの港湾 BCP は、東京湾や伊勢湾、大阪昨年成立した「津波防災まちづくり法」では、津波Ｐ湾の 3 大港湾などで検討が進められていたが、いず避難ビルを建てやすくするため、容積率を緩和するれも直下型地震を想定していた。答申では直下型地措置や、知事が「津波災害警戒区域」や「津波災害の震だけでなく、海溝型の巨大地震も踏まえた港湾特別警戒区域」を指定し、必要に応じて建築規制なBCP の策定が必要だとした。さらに、大都市圏だ 策 どの措置もとれるようになった。答申では、港湾施けでなく、全国各地の港湾が、その湾内にある各港設の防災対策をこうしたまちづくりの分野と連携さ定湾と連携して BCP を策定するよう求めている。湾せ、多重防御を進める考えを示唆している。
内の港湾となると、港湾管理者が同一の都道府県と― 建設業界への期待は。
をは限らないため、港湾 BCP の策定時に国が一定の防災面の技術開発を一層強化してもらいたい。高
それぞれの防災対策の考え方を提示した。1000 年 1｣支援をすることも重要になる。また、災害対応力の潮や津波から湾内沿岸を守るために、湾口の開口分強化という面では、経済活動に大きな影響を与えるを閉鎖する技術が開発され、和歌山県沖で現在建設国際物流ターミナルやエネルギーの輸入基地などの施が進められているが、こうした技術をさらに進化させ設は、その重要度に応じて耐震性や耐津波性を向上さてほしい。こうした施設は東日本大震災のような巨大せる必要がある。

津波にも耐えられるのか、万が一壊れた場合にも容易― 港湾 BCP にはどのようなことが盛り込まれるのか。に補修できるのか、そうした視点も取り入れてほしい。

例えば 1000 年 1 度発生するような津波を想定してコスト面にも配慮しながら、津波防災に対し効果的な津波対策を考える場合、防波堤などの構造物だけで津技術を是非とも研究開発してもらいたい。

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