証券経済研究第106号（2019.6）

中央銀行の独立性：再々考―新日本銀行法施行後の20年―
春

要

井

久

志

旨

トランプ米大統領は，米連邦制度理事会（FRB）の空席の理事として，自らに近い元実業家と経済評論家の 2 人を指名すると表明した，と報じられている。また「個人的には FRB は利下げするべきである」と明言する一方，人事権を行使
して FRB に金融緩和への圧力を強化している。このような政治の介入が強まり中央銀行の独立性への信認が揺らげば，金融市場が動揺するリクスが高まる。
約20年前に独立性を確保した 2 つの中央銀行，日本銀行とイングランド銀行の金融政策運営は，世界金融危機などの危機を経て，どのような進歩・前進を遂げたのであろうか。以下では，主として，1998年 4 月に施行された新日本銀行法の制定の背景とその法改正の要点を明らかにする。中央銀行の独立性と金融政策の独立性を区別して，新日本銀行法の施行後の20年を評価する。

目次

Ⅰ．はじめにⅣ．新日本銀行法の公布・施行からの20年

Ⅱ．新日本銀行法制定の背景

Ⅴ．おわりにⅢ．中央銀行の独立性と金融政策の独立性た日本銀行法（以下，旧日銀法）では，「国家Ⅰ．はじめに経済総力ノ適切ナル発揮ヲ図ルタメ国家ノ政策ニ即シ通貨ノ調節，金融ノ調節及ビ信用制度ノ

現在の日本銀行を規定している現行の法律，保持育成ニ任ズル（第 1 条）」，「専ラ国家目的

日本銀行法（以下，新日銀法）は1997（平成ノ達成ヲ使命トシテ運営セラシムル（第 2 条）」

9 ）年 6 月18日に公布され，翌1998（平成10）機関とされていた規定が半世紀以上も変更・修

年 4 月 1 日から施行された。この法改正は，第正されずにきた経緯を抜本的に変化させた。新

二次世界大戦下の1942（昭和17）年に制定されしい日本銀行は，新日銀法に基づく財務省所管

19

中央銀行の独立性：再々考の認可法人（財務省設置法 4 条59号）であり，を発表した。そして翌1998年に新しいイングラ

日本国の中央銀行である。1980年代後半の「バンド銀行法が制定・施行された。ブレア労働党

ブル経済の発生」とその後のバブル崩壊という政権は総選挙の翌月に 2 つのイングランド銀行

未曾有の金融・経済変動を経験した日本経済の改革案を発表した。第 1 は，イングランド銀

は，日本銀行を含む日本の金融制度全般の見直

行 内 に 金 融 政 策 委 員 会（Monetary Policy

しが不可欠であることを明らかにした。同法

Committee: MPC）を新設してイングランド銀

は，日本銀行に中央銀行としての「独立性」を行に政策金利の決定権を付与する金融政策の付与した点が特筆される。

「手段独立性2）」を付与した。第 2 は，銀行監

また，1990年代には単一通貨「ユーロ」の創督権限をイングランド銀行から取り上げて，新設を目指していた欧州連合においても，欧州中設の新しい組織体である金融サービス庁（the央銀行を設立することを目指して加盟国中央銀

Financial Services Authority: FSA）に移譲し行の「独立性」を強化するための中央銀行制度た3）。

改革が進展するなどの動きが活発化していた。
他方，1992年のヨーロッパ通貨危機の際に，イ以下では，新しい日本銀行法と新しいイング

ギリス・ポンドが通貨投機にさらされ大混乱にランド銀行法が施行されてそれぞれちょうど20陥った。当時のイギリスの貨幣当局は，欧州通

年という節目を迎える偶然のタイミングにおい貨制度の「為替レート・メカニズム（ERM）」て，独立性を付与された日本銀行の20年の経緯に留まるために高金利政策をとるべきか，あるを振り返り，その金融政策運営との関係を考察

いは国内経済の不況対策のために低金利政策をすることにする。

取るべきかの選択に迫られていた。1992年 9 月
15日にイギリス政府はついに ERM からの離脱

Ⅱ．新日本銀行法制定の背景を表明した。同年10月にイギリス貨幣当局は物価安定を中心とした「金融政策の信頼性」を確保するために「インフレーション・ターゲティ

１．日本銀行法の歴史的経緯

ング」という新しい金融政策の制度的枠組みを

日本銀行は，日本国の中央銀行として1882構築した。これは小売物価指数（RPI）の上昇（明治15）年に「日本銀行条例」に基づいて設率を対前年比で 1 ～ 4 ％の目標値の範囲内に維立された。同行の営業年限は当初30年とされた持する政策で，一般に「新金融調節方式（“Newが，その後さらに30年延長された。その延長年

1）

Monetary Framework”）」 と呼ばれている。

限が満了した1942（昭和17）年に日本銀行法

しかし1997年 5 月のイギリス総選挙で労働党（旧日銀法）が公布された。上述のように，旧が大勝すると，イングランド銀行の独立性を強日銀法は第二次世界大戦中の戦時立法であった化する改革案を矢継ぎ早に発表した。新任のため戦時色の濃いものであった。しかし敗戦後

G・ブラウン大蔵大臣は公定歩合の決定権限をの1949年に同法が一部改正され，「政策委員会」

大蔵省からイングランド銀行に移譲し，近い将が設置されて同行の民主化が図られた。その後

来においてイングランド銀行法も改正する意向

も同法の改正がたびたび試みられ，特に1957～20

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1960年には大蔵大臣の諮問機関である「金融制1 週間後の19日には，大蔵大臣の諮問機関であ度調査会」で活発に議論されたが，政府と日本る金融制度調査会（座長は舘龍一郎）の総会が銀行との関係について見解が分かれ，法案化さ日本銀行法改正小委員会の設置を決めた。同委

れずに終わった。しかし前述のとおり1990年代

員会は，その 1 週間後の同月26日から中央銀行になり，海外では中央銀行法を改正する動きが研究会の報告書の大筋に沿って具体的立法に向活発化し，そのいずれもが中央銀行の「独立けて審議を開始した。その審議結果に基づい性」を強化することを目指すものであった。日て，1997年 2 月 6 日に金融制度調査会は「日本本では1980年代以降における「金融自由化」や銀行法の改正に関する答申」を提出した。大蔵

「バブル経済の発生・崩壊」などの経済・金融大臣はこの答申を受けて法案作成に着手し，国情勢の変化に対応し，日本銀行の「独立性」と会審議を経て新日本銀行法の改正を行った4）。

「透明性」を高める方向で日本銀行法（新日銀この間，わずか 1 年ほどの日本銀行法改正の法）が改正されて，1998年 4 月に施行された。

動きの結果，半世紀ぶりに新日銀法が立案，審

三木谷・石垣編著（1998）に基づき，今次の議されて法律として成立し，1998年 4 月に施行

日本銀行法の改正の経緯を詳しく考察しよう。
自由民主党，社会民主党，新党さきがけの 3 党
による「金融行政をはじめとする大蔵省改革プされた。

２．新日本銀行法の改正の要点

ロジェクト・チーム」が1996年 2 月に設置され（ １ ）目的および理念：①日本銀行は中央銀た。同年 6 月，同チームは「新しい金融行政・行として銀行券を発行するとともに，通貨およ

金融政策の構築に向けて（基本方針）」というび金融の調節（＝金融政策）を行うこと〔第 1中間報告書を公表し，「バブルの厳しい反省を条〕，②金融機関相互間の資金決済の円滑化をふまえて，金融政策と財政政策のあるべき関係

進めて信用秩序の維持（＝金融システムの安を含め，適切なマクロ金融政策の運営のため，定）に資すること〔第 1 条 2 〕が明記された。

古い日銀法を全面的に改正して，時代の変化に

また，日本銀行の金融政策における理念として対応した日本銀行のあり方について見直しを行

物価の安定を図ることを通じて国民経済の健全う必要がある」とした。また，同年 9 月には最な発展に資すること〔第 2 条〕を掲げた。

終報告書「大蔵省改革についての報告」を公表

すなわち，第 1 条は日本銀行の業務目的につし，金融機構の改革の 1 つとして，日本銀行のいて，①銀行券の発行と金融政策の運営，②

金融政策運営における独立性の強化を図るた「最後の貸し手」の 2 点を指摘している。まめ，日本銀行法の抜本的な改革に踏み切るべきた，第 2 条は，物価安定は金融政策固有の目的であるとの提案を行った。このような動きを受であること，および物価安定が経済発展の前提

けて，同年 7 月，当時の橋本龍太郎首相は私的条件であることを明記している。

な研究会として「中央銀行研究会」（座長は鳥（ ２ ）金融政策の自主性〔Autonomy〕：第 3居康彦）を立ち上げた。同研究会は約 3 ヵ月の条では，日本銀行の金融政策決定の自主性審議を経て，同年11月12日に「中央銀行制度の（独立性〔Independence〕と同義？）は尊重さ改革」と題する報告書を提出した。さらにそのれなければならない，そして政策決定の内容お21

中央銀行の独立性：再々考

よびその過程を国会・国民に明らかにするように努めなければならない，と明記した。
（ ３ ）政策委員会：金融政策の基本は日本銀

Ⅲ．中央銀行の独立性と金融政策の独立性

行の最高意思決定機関である「政策委員会（金融政策決定会合）」において決定される〔第15条〕。同委員会の構成メンバーは総裁，副総裁
2 名，外部の審議委員 6 名の合計 9 名〔第16１．「独立性」の定義
中央銀行の「独立性」を議論する場合には，条〕である。この審議委員は衆参両議院の同意

2 つの異なる側面に注意を払う必要がある。

を得て内閣によって任命され〔第23条〕，その1 つは，金融政策を専管的に管理する専門的政

任期は 5 年〔第24条〕で，委員会メンバーは在策運営主体としての側面である。たとえば，金任中の身分が保障され，政府と意見を異にする融政策の目的を決定し，その目的を達成するたことを理由に解任されることはない〔第25条〕。

めの手段の選択・決定に関する金融政策と業務

政策委員会に政府代表者の出席は認められ，意

運営上の独立性の側面である。もう 1 つは，中見の陳述や議案の提出，議決の延期を請求する

央銀行の役員や金融政策委員会のメンバーの身ことはできるが，同委員会における議決権は与分保障（任命・任期・罷免からの保護など），

えられていない〔第19条〕。

中央銀行という公的組織体の運営に係る予算・上述の1957～1960年の金融制度調査会の最終決算の自主性の保障，中央銀行による対政府信報告において，政府と日銀の関係について見解

用供与や「財政赤字のマネタイゼーション」のが分かれたが，新日銀法では上記のように日本禁止など，主として行政府の政治的影響からの銀行の独立性が確保された。日本銀行に対する独立性の側面である。

独立性の付与に伴い，反面で日本銀行はその金融政策決定の内容や過程を国民に説明すること

２．中央銀行の独立性が義務付けられ，政策決定会合の議事要旨およ中央銀行といえども，法治国家における 1 つび議事録を作成し，一定期間後に公表し〔第20の組織体であり，当然のことながら司法府の制条〕，また国会に対して業務報告書を提出し，約を受けざるを得ない。民主主義国家において説明することになった〔第54条〕。新日銀法で中央銀行に与えられる地位は，法律改正等によは，金融政策決定の「独立性」と政策決定のり影響を受けざるを得ないため，いかなる中央「透明性（Transparency）」および「説明責任銀行といえども，立法府（議会）から完全に独

あ る い は 説 明・ 償 責（Accountability）」 と は立した中央銀行を設立することは難しい。した

不可分の関係とみなされている。

がって，中央銀行の独立性を言う場合には，実以上のことから，政府からのインフレ的な金融政策運営への政治的影響から日本銀行を防御

質的には行政府からの独立性を指すと考えるのが妥当であろう。

するとともに，他方で日本銀行の独善的な行動

中央銀行の独立性をわが国の統治機構の中でを未然に防止することへの配慮がうかがえる。

どのように位置づけるかを考察した小栗（2017）
は，憲法第65条「行政権は内閣に属する」と同

22

証券経済研究第106号（2019.6）

第83条「国の財政を処理する権限は，国会の議に，「憲法第83条が通貨について規定している決に基づいて，これを行使しなければならなと読み込むことができるとすれば，憲法には通い」とを法的視点から検討し，以下のような結貨価値が念頭に置かれていることになる。そし5）論を導いている 。

て，通貨価値については，第83条が定めるとお1 ）中央銀行の独立性の基準として，①独立

り，国会の議決が要求されることになる。」佐性の明確な宣言，②組織と専門の独立性，③機藤の言葉を借りれば，「国会が法律によって銀能の独立性（中略），が法的に規定されなけれ行を設立し，それに通貨発行権を含めて中央銀ばならない。

行として担うにふさわしい権限・作用を付与す

2 ）中央銀行の独立性は，①世界的なデフレるとともに，その権限・作用を適切に遂行できの傾向，②政府財政の大幅悪化，③金融システ

るよう仕組みを整えることは，むしろ憲法が積ム安定化政策の重要性といった近年の中央銀行極的に想定していると解される」。

を巡る状況変化の中で，新しい挑戦を受けている。
3 ）日本銀行の対政府信用供与については財Ⅳ．新日本銀行法の公布・施行からの20年

政法第 5 条，第 7 条により規定されている，い
くつかの問題もある。
4 ）行政権は，国民に対して責任を負う体制

１．新しい日本銀行への期待にあれば，内閣の監督下になくともよい。権力日本銀行は広義での日本の統治機構（govern-

分立の理念に鑑みると，日本銀行に立法によっment）の一部であるが，政府（行政府）はもて内閣から独立性を与えることは，憲法第65条

ちろん，国民や国会（立法府）から絶対的に独に違反しない。

立した存在ではない。しかしながら，特に，行5 ）中央銀行の業務は，財産権や職業選択の政府と日本銀行との関係は明瞭ではない。

自由といった経済的自由権の観点から憲法的価旧日銀法では，日本銀行は政府，特に大蔵大値を成り立たせるための重要な役割を担ってい臣に従属した機関であった。新日銀法では，日る。

本銀行の「自主性」が尊重されているが，その6 ）憲法第83条は通貨価値の安定について規

実態をみれば，大蔵大臣の関与が多々見受けら定していると読み込むことが可能である。そうれる。たとえば，①日本銀行の政策委員会へのであれば，通貨価値を維持する権限は内閣では政府からの出席など，②日本銀行の役員及び職なく国会に帰属することになり，例え中央銀行

員の給与など，③信用秩序維持についての大蔵を内閣の統制から切り離した形で設置するとし大臣の要請権限，④資金決済業務における大蔵ても，それが通貨価値の安定の要請に適ってい大臣の認可権，⑤外国為替売買および国際金融

るかぎり憲法違反にならない。

業務における日本銀行の自主的権限への厳しい

小栗（2017）の以上の結論が依って立つ論拠

制限，⑥経費予算の届け出と認可を受ける義は佐藤（2011）の憲法第83条の解釈6）に基づい

務，⑦決算の大蔵大臣の承認権限などである。

ていると考えられる。小栗が指摘しているよう

新日銀法では，日本銀行が通貨・金融の調節

23

中央銀行の独立性：再々考の意思決定と内容および過程を国民に明らかに

このような批判を踏まえて，新日銀法の下でするように努めなければならない（第 3 条 2は，政策委員会が日本銀行の内部機関であるこ項），と規定されている。これは，旧日銀法かとが明示され，同時に定款上の役員集会は廃止

ら見れば，独立性の大幅な改善である。しかしされた。このような変更によって，政策委員会

日本銀行の金融政策運営上の独立性強化が広くが名実ともに日本銀行の最高意思決定機関とし国民の支持を得るためには，政策決定内容や決て明確に位置付けられた。

定過程の「透明性」を高める必要がある。

新日銀法の下では，公定歩合の変更や預金準そのためには，以下の仕組みが法制度として備率の変更の他，金融市場調節方針の決定や金採り入れられている。（ 1 ）金融政策を審議す

融・経済情勢の基本判断なども政策委員会の決る政策委員会の会合（金融政策決定会合）の議定事項とされた。また，信用秩序の維持（金融事要旨などの公開，（ 2 ）国会への報告などのシステムの安定性）に資する資金決済業務や国充実，である。このうちの（ 1 ）については，

際金融業務の実施などの業務運営上の重要事項

金融政策を審議する金融政策決定会合についなどについても，政策委員会の議決を経るべきて，議事要旨を作成し，これを速やかに公表す事項であることが明確化された。

ることになった。また，その議事録について

これらの業務に加えて，政策委員会は日本銀も，10年経過後に公表することになった。これ行役員による業務執行が政策委員会の定めた業らの変更によって，国民や金融市場関係者に対務執行の基本方針通りになされているか否かをして，政策決定の背後にある議論の内容やその監督する権限と責務を有することとされた。

過程を明らかして「説明責任，説明・償責」を確保することを意図している。さらに（ 2 ）に政策委員会の構成や審議委員の任命についても，以下のような改正が行われた。

ついても，金融政策に関する報告書を概ね 6 カ①旧日銀法下では，大都市銀行，地方銀行，

月に 1 回，国会に提出するとともに，それにつ商工業および農業の各分野について優れた経験

いて説明するよう努めることとされた。また国と見識を有する 4 名が「任命委員」として選考会から求められた場合には，日本銀行の業務やされていた。しかし新日銀法の下では，このよ

財産状況の説明のために総裁らが国会に出席す

うな産業分野にかかわらず，広く経済・金融にる義務が制度化された。

関して高い見識を有する者やその他の学識経験

1949年の旧日銀法の一部改正により，日本銀行の最高意思決定機関として政策委員会を導入者の中から 6 名の審議委員が選出されることになった。

した。しかし政策委員会が日本銀行の内部機関②旧日銀法の下での政策委員会は，総裁のか外部機関かが不明確であると指摘された。さ他， 4 名の任命委員と 2 名の政府代表委員の合らに旧日銀法の下では，政策委員会のほかに，

計 7 名で構成されていた。しかし新日銀法の下定款が定めている総裁，副総裁及び理事からな

では，執行部からは総裁に加えて， 2 名に増員

る「役員集会」が組織されており，この役員集された副総裁が政策委員会のメンバーとして加会において事実上重要な意思決定が行われていわることになった。

た，との批判があった。

24③さらに，政策委員会のメンバーとなる 9 名

証券経済研究第106号（2019.6）

は，総裁と副総裁を含め，全員が国会（衆参両（mandate）である「物価の安定」と「信用秩院）の同意を得て，内閣が任命することになっ序の維持」を最優先事項とし，その最優先任務

た。旧日銀法下では 4 名の任命委員は国会の同に抵触しないかぎり，政府の経済政策一般にも意を必要としていたが，総裁・副総裁について協力することが重要である。

は同意が必要とされていなかった。
そればかりか，旧日銀法第42条では「日本銀行ハ主務大臣之ヲ監督ス」となっていたため，

２．日本銀行運営の実績と評価（ 1 ） 対政府信用供与

総裁には大蔵事務次官経験者が日銀の生え抜き

1 ）財務省証券の日本銀行引受組と交互に就任（いわゆる「たすき掛け人事」）

財政法第 5 条は，「すべて，公債の発行につし，大蔵官僚が退官して日銀理事に就任するのいては，日本銀行にこれを引き受けさせ，又，が普通に見られていた。

借入金の借入については，日本銀行からこれを④旧日銀法の下では， 2 名の政府代表委員が借り入れてはならない。但し，特別の事由があ

政策委員会のメンバーであったが，新日銀法のる場合において，国会の議決を経た金額の範囲

下では政府からは必要に応じて金融政策を審議

内では，この限りでない。」と規定している。

する政策委員会にだけ出席することとなった。

これは，日本銀行による「財政ファイナンス」

それだけではなく，政府代表委員は金融政策決を禁止する規定である，と言える。

定における議決権は付与されないことになった。

しかしながら財政法第 7 条では，「国は，国⑤金融政策を審議する決定会合の開催を定例

庫金の出納上必要があるときは，財務省証券を化し，その開催日を事前に周知することによ発行し又は日本銀行から一時借入金をなすこと

り，政策決定のタイミングを巡る金融市場の無ができる。

用の憶測や混乱を防止することが意図されてい2 ）前項に規定する財務省証券及び一時借入る。金融政策決定会合は，原則として，年 8 回

金は，当該年度の歳入を以て，これを償還しな開催される。金融政策以外の事項（金融システければならない。

ム・決済システムに関する事項，業務・組織運3 ）財務省証券の発行及び一時借入金の借入

営など）について審議する会合は，原則としの最高額については，毎会計年度，国会の議決て，火曜日と金曜日の週 2 階開催されている。

を経なければならない。」として，国庫の資金⑥日本銀行は独立して金融政策を運営するに繰りのための財務省証券の発行と日本銀行によあたって，政府が実施する経済政策一般の基本

る引受および日本銀行からの一時借入金を認め方針との「整合性」を確保することが重要であている。

る。そのためには，新日銀法では，日本銀行がこの第 7 条は政府に対する日本銀行の短期信

政府との連絡を密にして十分な意思疎通を図る用の供与を許す規定である。しかし「主要先進こと（第 4 条）が規定されている。

国では〔中央銀行による〕短期信用についても

ただし，日本銀行の政府からの独立性を確保

禁止規定が設けられており，中央銀行の独立性

し，かつ金融政策運営上の独立性をも確保するの観点からは甘い規定といわざるをえない7）」。

た め に は， 日 本 銀 行 の も っ と も 重 要 な 任 務

政府が発行する短期の政府証券には大蔵省証

25

中央銀行の独立性：再々考

券，外国為替資金証券および食糧証券の 3 種類

は，市場から購入する国債の金額を設定し，かが存在していたが，1999年に統合されて「政府つ発行後 1 年以内の長期国債のうち発行年限別短期証券」とされた。さらに2009年 2 月からはの直近 2 銘柄を除く「国債購入ルール」を自ら「政府短期証券」と「割引短期国庫債券」につ設定していた。さらに，日本銀行は長期国債のいて，市場流通における名称を「国庫短期証

保有残高に上限を設け，日本銀行券の発行残高券」に統合した。

以下に制限する「銀行券ルール」も設定してい財政法第 7 条は財務省証券の発行限度についた。しかしながら，2013年 4 月の QQE の導入ては制限を設けているが，その日本銀行引受にと同時に，これら 2 つのルールを変更した。

ついては何ら規定していない。実際には，1998「国債購入ルール」については廃止することと年度までは日本銀行が財務省証券の大半を引きし，「銀行券ルール」については一時停止され受けてきた。しかし1999年度以降は，原則としることとなり，後者のルールは現在も一時停止て，財務省証券を市場における「公募入札」にされている。このような現状は市場を介した間よる発行方式に変更した。この変更の結果，政接的な引受であるとはいえ，年間70～80兆円に府短期証券の公募入札において募集残額等が生上る現在の大量購入は限りなく直接引き受けに

3

3

3

3

じた場合にかぎり，例外的に政府短期証券の日本銀行引受を認めることとなった。

近いと懸念される。
B・バーナンキ前連邦準備制度理事会議長
は，2016年 9 月の新しい金融政策運営の枠組み（ 2 ）「異次元金融緩和政策」の大量国債購入である「長短金利操作付き量的・質的金融緩和（いわゆる「イールドカーブ・コントロール：

2013年 4 月，日本銀行は金融政策決定会合で

YCC」）」に関して，「10年物国債利回りを無期「量的・質的金融緩和政策（QQE）」，いわゆる

限にゼロのまま維持する政策は，広義の『ヘリ「異次元緩和政策」の導入を決定し，これでコプター・マネー』を連想させる」との懸念をもって「 2 年で 2 ％の『物価安定目標』を達成

表明している8）。これは膨大な国債発行残高とするまで継続する」と発表した。金融市場調節

いう政府からの圧力が金融政策の運営を阻害すの目標は，無担保コール翌日物金利からマネタる恐れに対する深い憂慮の表明である。

リーベース（日本銀行券発行高＋貨幣（硬貨）

現在の日本経済は2012年の安倍政権の主要な

流通高＋日本銀行当座預金残高）に変更する

経済政策目標の「デフレ脱却」を達成するため「マネタリーベース・コントロール」を採用しに，GDP の 2 倍を超す大量の国債発行残高のた。

制約の下，2013年 4 月以降「異次元金融緩和政

従来，日本銀行は流通市場から国債を購入す策」が遂行されている。この結果，日本銀行のることは，国債の直接引き受けとは異なり，法マネタリーベースは約470兆円，国債保有額は的な制限はない。しかしながら財政法第 5 条が441兆円を超えている。日本銀行による対政府

禁止している「財政ファイナンス」を実施しな

信用の膨張が日本銀行の任務である「物価の安いという日本銀行の矜持を表明するために，日定」と「金融システムの安定性」を損なう事態

本銀行は長期国債の市場からの買入れについてが将来生じることがないように財政の健全化が

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証券経済研究

強く求められるところである。言い換えれば，第106号（2019.6）は確定していない。

日本銀行が中央銀行として 2 つの任務を達成す

さらに中央銀行としての機能を発揮する上でるためには，政府からの圧力から解放されて，の日本銀行の「独立性」や「自主性」を確保す

自由にその金融政策を運営することが肝要であるためには，日本銀行の「ガバナンス9）」が確り，そのためには日本銀行が政府から独立して立されていなければならない。たとえば，政策いることは必須の要件である。

委員会の構成員の人選・任命をはじめ，彼らの身分保障，日本銀行の財務（予算および決算）（ 3 ） 中央銀行の独立性と金融政策の独立性の独立性などが保障されなければならない。前

一般に「中央銀行の独立性」を議論する場合者については，アベノミクスに賛同する，いわには，物価の安定や金融システムの安定性を達ゆる「リフレ派」が政策委員会を構成している

成し維持することを可能にする金融政策運営上のが現状である。これでは，日本銀行が政府・の自由あるいは政府の影響からの独立性が想定

与党からの影響から独立的であるとは言えなされる。しかしながらその金融政策自体を審議い。しかし，後者の要件が満たされている場合

し決定する「金融政策委員会」，日本では「政には，中央銀行の「ガバナンス」や独立性が確策委員会（金融政策決定会合）」自体が政府の立されていると見なすことができよう。以上の影響から自由でなければならない。前述したよ考察から，中央銀行としての独立性（ガバナン

うに，新日本銀行法では，政府委員は政策委員

ス）とその金融政策運営の独立性という 2 つの会への意見の陳述や議案の提出，議決の延期を独立性は，現在の日本銀行に十分に備えられて請求することはできるが，議決権は付与されているとは言えない，と結論付けることができよ

おらず，この点では金融政策運営上の独立性をう。

向上させる点での改善が見られる。

小栗（2017）によれば，「中央銀行の独立性

また新日銀法では，政策委員会の構成や審議の基準として，①独立性の明確な宣言，②組織委員の任命についても，前述のような改正が行と専門の独立性，③機能の独立性，④財務の独われた。すなわち，日本銀行の総裁，副総裁

立性，⑤独自の規律権の確保，が法的に規定さ（ 2 名）および 6 名の審議委員の合計 9 名の政れなければならない」，と指摘している。この

策委員会構成員はその全員が国会（衆参両院）

指摘は，小論の結論と大部分で整合的である。

の同意を得て，内閣が任命することになり，ここれらの観点からしても，日本銀行の独立性にの点でも政府からの金融政策運営上の独立性ははいまだ不備があると言えよう。

高められた。しかしながら，現在の黒田東彦総裁の任命に見られるように，両院で絶対的な多Ⅴ．おわりに数を誇る自由民主党の影響下で，「アベノミクス」に賛同する総裁，副総裁および審議委員が選出・任命されるリスクは排除されているとは

１．家計の個人消費と将来不安言えない。この意味では，金融政策運営上のそもそも黒田総裁が開始した異次元金融緩和「独立性」や「自主性」が保障されるかどうか

政策は「人びとの期待に働きかけることによっ27

中央銀行の独立性：再々考て」 2 年で 2 ％の物価安定を実現し，「デフレ資を増加させる。他方，円安になれば日本製品脱却」を果たすことを目標としてきた。

は割安となり輸出が伸びる。こうして総需要がすなわち，2012年秋に成立した第 ２ 次安倍政拡大すれば，日本の産出高は増加し，雇用も増権の経済政策「アベノミクス」の第 １ の矢は，える，と想定された。

「異次元の金融緩和政策」であった。日本銀行

しかし下図（インフレ率の推移，1980-2018

は大規模な債券・株式の購入によって資金供給

年）からも明らかなように，異次元の金融緩和

量を拡大させて，「 ２ ％の物価安定目標」を ２

政策実施から約 6 年が経過した今日（2019年 1

年程度を目途に達成することを金融政策の目標

月）においても，実際の物価上昇率（インフレとした。

率）は消費者物価指数総合で0.2％，生鮮食品

その効果波及経路は，金融緩和政策により現を除く総合（「コア指数」）でも0.8％，生鮮食

実のインフレ率と予想インフレ率を押し上げて品及びエネルギーを除く総合（「コアコア指数」）

株価上昇と円安を誘発する。将来の物価上昇がでは0.4％と低迷し，日本銀行が期待する 2 ％見込まれれば家計は消費を増加させ，また実質の「物価安定」は達成からほど遠い状況にあ

金利が低下すれば企業は借り入れを増やして投

る10）。

図表

インフレ率の推移，1980-2018年（単位：％）

9
6
3
0

18

16

20

14

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12

20

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06

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02

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00

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96

19

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19

92

19

19

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19

88

86

19

84

19

82

19

19

19

80

−3
日本
年

1980
7.31

年

1990
3.08

年

年

1981
4.92
1991
3.25

1982
2.74
1992
1.76

1983
1.90
1993
1.24

1984

1985

2.26
1994

2.03
1995

0.70

－0.13

2000

2001

2002

2003

2004

2005

－0.68

－0.74

－0.92

－0.26

－0.01

－0.28

2010

2011

2012

2013

2014

2015

－0.72

－0.27

－0.06

0.34

2.75

（注） 数値は IMF による2018年10月時点の推計〔出典〕 IMF-World Economic Outlook Databases（2018年10月版）

28

0.79

1986
0.60
1996
0.14
2006
0.25
2016
－0.11

1987
0.13
1997
1.75
2007
0.06
2017
0.47

1988
0.68
1998
0.67
2008
1.38
2018
1.20

1989
2.27
1999
－0.34
2009
－1.35

証券経済研究第106号（2019.6）「インフレーション」という概念に対峙するの転換やボーナスのカット，ベースアップの凍概念としての「デフレーション」は，物価下落

結などがその原因と考えられる。このようなと不況という 2 つの異なる意味が混同されて使「賃金デフレ」がわが国のデフレーションの主用されてきた。現在，日本経済は戦後 2 番目の要な原因となり，さらにそれが家計所得の低迷長さとなる緩やかな景気回復過程にある。このをとおして個人消費の低下の原因となっている

インフレなき景気回復過程は「ぬるま湯的な好と考えられる。

況（Goldilocks Economy）」 で あ り，「 デ フ レ②賃金や所得の低迷に加えてわが国の個人消脱却」が真に何を意味しているのかが曖昧に

費を減退させているもう一つの主要な原因としなってしまっている。その結果として，現在のて考えられるのが「家計の将来不安」である。

日本経済にとって「 2 ％の物価上昇率」が本当内閣府による今年の「国民生活に関する世論調に必要なのかという根本的な経済問題をどのよ査」では，回答者の63％が「悩みや不安を感じ

うに理解するのかが不透明になっている。

ている」と回答した。その悩みや不安を感じる

日本銀行が2017年 9 月20日に発表した2017年

事柄としては，「老後の生活設計について」が4 - 6 月期の資金循環統計によると，わが国のもっとも多く（53.3％），以下「自分の健康に家計が保有する金融資産残高は ６ 月末時点で前

つ い て 」（52.1 ％），「 家 族 の 健 康 に つ い て 」

年比4.4％増の1832兆円となり，過去最高を更・・・・・・・・・・・・・・・・・
新した。このうち半部以上は金利がほぼゼロの・・・・・ ・・・・・・・・「現預金」で占められている。このような情況（42.1％），「今後の収入や資産の見とおしにつで， 2 ％の物価上昇が実現したと仮定すれば，障の整備」（65.1％）がもっとも多く，次に多約37兆円の金融資産の実質的な目減りが生じる

い「 景 気 対 策 」（51.1 ％） よ り も は る か に 多ことになる。家計にとって，決して軽視できるかった。

金額ではない。家計がこのような資産の目減りを真に望んでいるとは到底考えられない。

いて」（39.7％）であった。これに対して，「政府に対する要望」では「医療・年金等の社会保

この世論調査によって，わが国の国民の多くが，老後の生活や健康を損ねた時に医療や介護

わが国の国民所得（GDP）に占める消費のにどれだけの費用が掛かるのかについて，大き割合は約 6 割である。この消費が中長期的に低な不安を抱えていることが判明した。このよう迷すれば，GDP の成長率（経済成長率）も低な将来不安を抱えている国民は，いざというと下せざるを得なくなる。低迷する個人消費の主きに備えて「予備的な動機」で貯蓄を増大させ要な原因としては，①賃金の伸びが弱いこと，る行動をとる。家計の将来不安により「将来消②国民の将来不安の 2 つが考えられる。

費」を事前に補填するためには，「現在貯蓄」①主要先進国では名目賃金と実質賃金が生産を増大させて「現在消費」を抑制する必要があ

性の上昇とともに上がっている。これに対してる。わが国の消費性向は，日本経済全体でみれわが国では，1990年代後半，特に1997～98年のば高齢化の影響などのために，欧米諸国を上回「金融危機」以降，賃金が低下する傾向がみらるペースで上昇している。しかし勤労世帯（いれる。現在の雇用を維持することを最優先した

わゆる「現役世帯」）に限れば，消費性向は結果として生じた，正規雇用から非正規雇用へ

1990年代に70％台に低下し，その後おおむね横29

中央銀行の独立性：再々考

這い状態にある。さらに世帯主の年齢別でみれば，35～49歳の世帯や34歳以下の世帯では，消費性向は1990年代以降低下傾向にある。特に，

２．「生活意識調査に関するアンケート調
査」（第76回 <2018年12月調査＞）

34歳以下の「若年世帯」では，消費性向の落ち

2018年11月 9 日～12月 5 日に，全国の満20歳

込みはいっそう大きくなっている。将来の「可以上の個人4,000人を対照に実施された「生活処分所得」の増加が期待しにくいなかで，若年意識調査に関するアンケート調査」の＜日本銀

世帯においても年金など社会保障制度の持続可

行を信頼していない理由（ 2 つまでの複数回能性に対する疑念が高まっており，「予備的動答）＞によると，①「中立の立場で政策が行わ11）」に基づく「貯蓄性向」の上昇（「消費性機向」の低下）が生じているとみられる。

れているとは思われないから」という回答比率
が53.5％を占め，最大である。これは2013年 4

言い換えれば，国民所得に対する税負担と社月以来， 7 年目に入った日本銀行の「異次元金会保障負担の合計を意味する「国民負担率」が融緩和政策」もしくは「量的質的金融緩和政増加して「可処分所得」が減少し，その結果と策」が，政府の介入を受けて政府寄りの政策にして消費支出が伸び悩む一方，少子高齢化と偏りすぎているとの国民の意識あるいは世論をいった人口動態変化の進展で将来の公的年金な反映している，と読むことができる。さらにこどに不安を感じている家計は，その対応策としの 回 答 を 選 択 し た 比 率 は，2018年 6 月 に はて「現在消費」を抑制して，「現在貯蓄」（すな

50.7％であり，2017年12月は51.1％といずれも

わち，「将来消費」）を増加させており，これが最大の比率を占めている。

さらに日本全体の消費支出を抑制するという悪さらに＜日本銀行を信頼していない理由（ 2

循環に陥っている，と考えられる。他方，長いつまでの複数回答）＞によると，上位 2 番目の景気回復局面で未分配利潤を大幅に積み上げて選択肢である②「日本銀行の活動が物価や金融きている法人企業部門の剰余金は巨額に上るとシステムの安定に役立っていると思わないか

はいえ，人口動態の変化を考慮して，将来の生ら」が，2018年12月の調査では35.7％，2018年

産能力を増強する設備投資には二の足を踏んで6 月では42.1％，2017年12月では36.0％であっいるため，投資増加による生産性の向上や潜在た。これも日本銀行の金融政策に対する国民の成長率の引き上げに貢献していない12）。ここ

疑念や不信を反映していると考えられる。

に，好景気にもかかわらず，物価が上昇しない
13）

7 年目に入っても一向に達成されそうにない

謎の解が見出しうるのではないだろうか 。こ「ほぼ 2 年で 2 ％の物価安定」をいうインフレのような国民の将来不安を払拭するためには，

目標をいつまでも掲げ続けることの政策として

わが国政府が財政と社会保障に関する説得力のの意義をもっと国民にわかり易く説明できないある将来像を速やかに，かつ明確に提示するこのであれば，インフレ目標政策の存続に関しとが必須である。

て，もっと積極的に国民との対話（コミュニケーション）を図る「フォワードガイダンス」と言う政策手段に日本銀行はいっそう注力する
べきではないか，との見解も首肯できると言え

30

証券経済研究よう。

第106号（2019.6）

目標値 2 ％という「グローバル・スタンダード」は日本の場合と異なり，主要国の「コア消費者物価指数」は食3．日本銀行の独立性と国民との直接対話品（生鮮食品よりも対象品目が多い）とエネルギーを除
く総合のインフレ率であり，わが国の「コアコア指数」とは異なり，日本銀行のみが「グローバル・スタンダー
ド」から乖離している点はあまり指摘されていない。さ最後に，自らが日本銀行に勤務した経験を有する立脇和夫氏はその著書『改正日銀法―日本銀行は独立性を確保できるか』の第 5 章「日本銀行の今後の課題」の中で，今後日本銀行
は，一方で国民に直接話かけ，国民の理解と協らに，主要国の中央銀行がインフレ率はおおむね 2 ％を目標としているとは言え，その達成時期を 2 年間に限定しているのは日本銀行のみであり，多くは「中期的目標」としている。この点でも，日本銀行のインフレ目標はグ
ローバル・スタンダードから乖離している。結局，日本銀行はインフレ目標の達成時期を 5 度も先送りせざるを得ない状況に陥っている。もっとも，「脱デフレがほぼ達成された」とする肯定的な見解もある（北坂［2018］）。

力を求めるとともに，他方で国民の側でも，金11） J・M・ケインズは，『一般理論』の中で，人びとの貨融政策の運営を妨害することを糾弾し，日本銀「予備的動機」および③「投機的動機」である。このうち

行自体が誤りを犯すことがないようにウォッチ

意の支出を必要とする偶発事に備えたり，有利な購入を幣保有動機を 3 つに分類している。①「取引動機」，②「予備的動機（precautionary motives）」について，「不することの必要性を強調している。これを踏まする思いがけない好機にそなえたり，貨幣額で確定してえて，「その意味で〔日本〕金融学会のなかにている資産を保有することは，さらに現金保有の動機といる後日の債務を弁済するために価値が貨幣額で確定し中央銀行研究部会ができることは喜ばしいことなる」と指摘している。このうち，②の「貨幣額で確定である14）」として，日本銀行と国民との間の直むしろ「将来不安に備えるために」価値が貨幣額で確定

接対話の重要性を指摘している。新日銀法の施している後日の債務を弁済するために」というよりは，している資産（現預金）を保有することは，将来不安に対処する国民の合理的な防御行為であり，これも現代日・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・・ ・ ・ ・行 と ほ ぼ 同 時 期 に， こ の 中 央 銀 行 研 究 部 会

本経済における「予備的動機に基づく貨幣保有」の 1 形（Central Banking Study Group）が1998年春の196）.

日 本 金 融 学 会（Japan Society of Monetary
Economics）の会員総会において，同学会 3 番
目の「専門部会」として設置された。同研究部
会は，2018年度には，新日本銀行法施行および1998年イングランド銀行法制定とともに，それぞれ生誕20周年記念を迎えることになった。

１） Cf. Haldane［1995］.

注2） Cf. Debelle, G. and S. Fischer［1994］.

・態であるとみなすことができよう。Cf. Keynes（1936, p.
塩野谷（1983，194頁）を参照。

12） 企業による設備投資などの投資の低迷については，ケ
インズの「投資誘因」に関する『一般理論』第 ４ 篇の第11章「資本の限界効率」およびそれに言及している春井［2015c］を参照。
13） 最後になるが，小論の執筆に当たり，小栗誠治氏から「中央銀行の独立性」に関する貴重な示唆を得たことをここに表明し，感謝したい。言うまでもなく，有り得べき
過誤はすべて筆者に帰属する。
14） 立脇［1998］，175頁。

参

考

文

献

3） 春 井［1998］「 イ ン グ ラ ン ド 銀 行 」， 三 木 谷・ 石 垣［1998］，第11章。
4） 鐘ヶ江「第 1 章

新しい日本銀行法」，三木谷・石垣［1998］， 6 - 7 頁。
5） 小栗［2017］，81頁。
6） 佐藤［2011］，544頁。
7） 小栗［2017］70頁。
8） Bernanke［2016］.
9） ここでは，ガバナンス（Governance）は中央銀行という組織の「統治」のあらゆるプロセスをいう。
10） 黒田総裁が好んで使用する主要国中央銀行のインフレ

小栗誠治［1998］『現代日本のセントラル・バンキン
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31

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春井久志［2015b］「中央銀行の金融政策と国債管理」

32（中央銀行研究所代表・
当研究所客員研究員）