港湾の防災力−求められる気象変動に対応した対策−
1995 年１月に発生した阪神・淡路大震災では神戸港が大きな被害を受け、港湾機能が一時的にマヒした。
震災後に復旧工事が行われ、港の機能は回復したものの、国際コンテナ取扱量は震災前の規模には戻っていない。海上輸送ネットワークの枠組みからいったん外れてしまえば、港勢を取り戻すのは容易ではない。それだけに防災に対する備えは決しておろそかにできない。日本の港湾施設の防災力はどの程度備わっているのだろうか。
国土交通省港湾局の小野憲司海岸・防災課長に「港湾の防災力の課題と展望」をテーマに寄稿してもらうとともに、岸壁の耐震化や堤防の整備状況などを表やグラフで紹介する。

港湾の防災力の課題と展望
国土交通省港湾局 海岸・防災課長
１．はじめに防災力の向上をめざして、2005 年 3 月に「地震に強い1995 年 1 月 17 日早朝に発生した兵庫県南部地震（阪港湾のあり方」を、また 2009 年 3 月には、「地球温暖神・淡路大震災）や 2004 年 12 月 26 日のインド洋津波、化に起因する気候変動に対する港湾政策のあり方」を

更には 2005 年 8 月末のニューオリンズの高潮災害は、とりまとめた。

我が国における地震・津波、高潮等の自然災害の脅威

本稿では、上記の検討データ等も参照しつつ、地震をあらためて国民に思い起こさせ、安全・安心への関や津波による災害リスクに加えて地球温暖化による海心を大きく高めることとなった。

面上昇や大型台風の発生などの中長期的なリスクに対この様なことを踏まえ国土交通省港湾局においては、災害に強い海上輸送ネットワークの構築と地域の6

小野 憲司

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するわが国港湾の防災力とその課題の概要を述べることとしたい。

２．地震・津波防災とその課題

先述のニューオリンズの高潮災害の事例では、市域

我が国近海で発生した大型地震はしばしば津波を伴の約半分が海抜 0m を下回るゼロメートル地帯である

い、特に、人口や産業活動が集中する港湾周辺の沿岸にもかかわらず十分な堤防の高さが確保されていな域において大きな被害をもたらす。近年の津波被害とかったため、ハリケーン ･ カトリーナによって６〜９して記憶に新しい日本海中部地震津波（1983 年 5 月）ｍの高潮が発生すると、市の周辺約 50 ヵ所で堤防がでは、海浜に遠足に来ていた小学生や魚つり客、港決壊し市街の約８割が水没した。その結果、約 30 万湾工事中の作業員を含む 100 人が犠牲となり、また死戸の家屋が全壊し犠牲者は 1,464 人、約 960 億ドル（約者 ･ 行方不明者 230 人を出した北海道南西沖地震津波

11 兆円）といわれる甚大な被害を出した。

（1993 年 7 月）では、津波によってフェリーターミナ

このように、大型台風等によって、人口・機能が集ルが破壊され、港内には瓦礫や車、漁船等が散乱した積する都市部のゼロメートル地帯の高潮防護ラインがためフェリーの運航が停止した。

破堤すると、大規模な浸水災害が発生することとなる。

兵庫県南部地震では、震災前には 270 万 TEU の国

一方、わが国の海岸堤防は、1949 年のキティ台風や際コンテナを取り扱う、我が国最大のコンテナ港湾で1951 年のルース台風、1959 年の伊勢湾台風等の被害あった神戸港が壊滅的な打撃を受けた結果、この年のを契機に本格的に整備され、また新潟地震を契機に耐神戸港のコンテナ取扱量は半減し、現在に至るまで当震性強化が進められてきた。このため、これらの堤防時の港勢を取り戻していない。
これまでもこの様な地震 ･ 津波による大きな被害を受けてきた我が国沿岸域は、今後も、三陸から日向灘に至る広い地域で 30 年以内にマグニチュード 7 を超える大型地震が 50％を超える確率で起こるものと予測されており、岩手県三陸沿岸には 20m を超える津波が押し寄せる可能性があるとされている。
一方、全国の海岸堤防は、その 6 割が予想される津波の高さに対応したものとなっているものの、十分な耐震性が確認されているのは 3 割弱にとどまる。4 割弱の市町村で津波防災訓練をまったく実施しておらず、津波に対する備えは必ずしも十分ではないと言えの約 3 分の 2 は、高潮に対応可能な高さを有するものよう。となっているものの、築造後 40 年〜 50 年を経て老朽化が著しい。

３．高潮防災とその課題

例えば、伊勢湾台風の復興に際して海岸堤防が築造

日本の沿岸域には、地表の標高が満潮時の平均海された伊勢湾地域では、築造後 40 年を経過した施設

水 面 よ り も 低 い、 い わ ゆ る ゼ ロ メ ー ト ル 地 帯 が 約が大半を占め、東京湾においても、築造年不明のもの

1,650km2 広がっており、540 万人が住んでいる。

を含めると、老朽化が進んでいるものと推定される海岸堤防は全体の３分の１に達する。
このように、わが国の高潮防護ラインでは、老朽化による防潮機能や地震に対する耐久性の低下が進展しており、今後の海面上昇や台風等の大型化への対応が次第に困難になりつつあると危惧される。
４．複合要因による巨大災害のリスク
国土交通省港湾局が 2009 年 4 月 2 日に公表した東京湾を対象とした大規模高潮浸水想定では、東京湾沿三重県の的矢港（提供：国土交通省）

岸域の高潮防護能力の検証及び長期的な海面上昇によmarine voice 21 Summer 2009 vol.266

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のゼロメートル地帯などでは浸水深が 5 メートルを超えることから、高齢者や病人を中心として多数の人的被害を引き起こす恐れがある。
５．今後の政策課題
本稿では港湾を取り巻く地震 ･ 津波及び高潮災害に関する防災の現状と課題について述べた。これらを踏まえると、港湾の防災力向上に向けた課題は以下の 3点に集約されよう。
る高潮災害リスクの把握を目的として、伊勢湾台風級①ハード、ソフトを組み合わせた総合的な防災の推進：

及び室戸台風級の大型台風が東京湾岸の首都圏に対し特に、海岸保全施設の緊急強化と老朽化対策や耐震てもっとも影響の大きいコースで上陸した場合に加え化が間に合わない場合にあっても、災害の規模を小て、今後地球温暖化の影響によって中長期的に東京湾さくするための様々な「減災策」の展開が必要。の平均海面が最大 60cm 上昇した場合のリスクについても評価を試みている。

②港湾に特有の「堤外地」対策の促進：津波・高潮防

現在の東京湾の高潮防護ラインは、堤防の 3 分の 1、護ラインの外側に位置する堤外地には港湾機能のみ水門の 3 分の 2 が耐震性に課題を有することから、首ならず鉄鋼や重化学等の我が国の基幹産業、電力、都直下型の大型地震が発生すると一部の区間で海岸堤エネルギー基地等が立地することから、これらから防等が破損し、復旧工事完了前に大型台風が襲来する流出する漂流物の発生を防止するとともに、これら危険性がある。の基幹産業の機能の継続性を強化する BCP（業務継図はこの様な複合災害が起こった場合の浸水被害の続計画）の策定を進めることが重要。

拡大率を示したもの。首都直下地震との複合災害が発生すると、現在東京湾において想定されている伊勢湾③海面上昇や台風等外力の巨大化への適応：地球温暖台風級の大型台風による高潮災害に比べて、浸水面積化に対処するための、オランダのデルタ計画やイタで 1.6 倍、市街地に流入する海水の量は 2.2 倍となる。

リアベニスのモーゼ計画のような、国家百年の視点

また、地球温暖化の影響による海面上昇と台風の大に立脚した戦略的な適応策の展開が求められる。

型化が生じると、高潮防護ラインの外側に位置する港湾ターミナルや企業の敷地から小型船舶や木材、コン

国土交通省港湾局においては、上記の 3 項目を今後テナ等の様々な物質が流出し、海岸堤防を破損したりの防災戦略の中心となる視座に据えて、着実な政策の水門の閉鎖を阻害する危険性がある。このような複合立案、実施に結び付けていくこととしたい。

災害が発生すると、図に示すとおり浸水面積は 3.2 倍、市街地に流入する海水の量は 9.1 倍に増加し、東京都

三重県の的矢港（提供：国土交通省）
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三重県の鳥羽港（提供：国土交通省）

港湾の防災力を検証
耐震強化岸壁整備の対象期間は 2006 年度から 2010 年度までの 52010 年度の整備目標率を 70％に設定
急ピッチで進む耐震岸壁整備年間。2010 年度の目標整備率（計画バース数に占める整備済み及び整備中バースの数の率）は概ね 70% に設定。これらの耐震強化岸壁は①耐震強化岸壁が整備さ日本は世界でも有数な地震国であり、耐震対策は欠かせない。港湾施設についても国土交通省港湾局が

図1

各地震切迫地域における耐震強化岸壁の整備状況

2006 年 3 月に「耐震強化岸壁緊急整備プログラム」を作成。このプログ
ラムに基づいて、耐震強化岸壁の整

耐震強化岸壁の未整備港湾
耐震強化岸壁の整備済・整備中港湾※耐震強化岸壁の計画がある重要港湾以上のみ表記

備が現在進められている。

北海道東部

プログラムは大規模地震が発生し日本海溝・千島海溝周辺海溝た場合でも震災直後の緊急物資、建秋田県西部・山形県西北部

設機械などの海上輸送機能を担う必新潟県南西部・長野県北部

要性の高い岸壁の耐震強化を図る目的で作成された。震災時に担う機能の面から、耐震強化岸壁を「耐震強島根県東部化岸壁（特定）」と「耐震強化岸壁（標東海準）」の 2 種類に分け、整備を進める
このうち、耐震強化岸壁（特定）は、困難となるような変形・変位を生じ南関東

東南海・南海としている。
大規模地震等による被災時に利用が宮城県東部・福島県東部

名古屋・京都・大阪・神戸地区

伊予灘及び日向灘周辺
地震予知連絡会選定（昭和53年）の特定観測地域及び観測強化地域
東海地震防災対策強化地域、東南海・南海地震防災対策推進地域、日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震防災対策推進地域の指定範囲を図示したもの

させない係留施設を指す。想定される最大規模の地震直後から緊急物資の輸送が可能で、れていない県②耐震強化岸壁が未整備である港湾など

例えば首都圏で想定される最大規模地震（震度 6 強〜に高い優先順位を与えつつ、既存老朽岸壁の改良を中7、300 年〜 500 年に 1 度に発生）でも震災直後から心に整備を進めることが盛り込まれている。

利用可能な状態を目指す。

現在プログラムに沿って耐震強化岸壁の整備が急一方、耐震強化岸壁（標準）は、大規模地震等によピッチで進められている。国土交通省がまとめた 2009

る被災時に応急復旧を行うことで、緊急物資を輸送で年 5 月末での整備状況によると、整備計画バース 336きる係留施設を指す。応急復旧の期間は被災から 7 日

カ所のうち、耐震強化岸壁整備完了が 170 バース、同間程度とし、首都圏で想定される震度 6 弱〜 6 強（100整備中が 46 バースで全国平均の整備率は 64% となっ年〜 150 年に 1 度発生）の地震では震災直後から利用ている。

ができるよう整備する。

図 1 は東海地震、東南海・南海、首都直下、日本海

耐震強化岸壁が必要とされる各港では耐震強化岸壁

溝・千島海溝周辺海溝型地震など大規模地震が切迫す（特定）を最低 1 バース確保する。それ以外は耐震強る地域の耐震強化岸壁（重要港湾以上）の整備状況を化岸壁（標準）を配置することを基本とし、被災直後示したものだ。これを見る限りではまだまだ未整備港から使用が可能な施設が近傍にある場合は耐震強化岸湾が多いことが分かる。国土交通省港湾局では整備目壁（特定）の代替施設として「耐震強化岸壁（標準）」標の達成に向け、今後耐震強化岸壁の整備をさらに加配置するとしている。

速させていく方針だ。

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9高潮・高波対策
三大湾のゼロメートル地帯の浸水を防げ

気候変動に関する政府間パネル（IPCC）第 4 次評
価報告書によると、地球温暖化に伴い、21 世紀末に後求められる。特に人口や資産が集積する東京、伊勢、大阪の三大湾は沿岸域にゼロメートル地帯が広がって最大 59cm の海面上昇や熱帯低気圧の強大化などが予測されている。こうした気候変動は災害規模を拡大さおり、大型台風などによる高潮・高波対策は急務と言える。三大湾の堤防整備などはどの程度進んでいるのせる可能性が高く、気候変動に対応した防災対策が今だろうか。

図 1 は三大湾の高潮堤防の整備状況を示したものだ。伊勢湾台風級の台風が満潮時に来襲した場合を想定した高潮堤防がどの程度整備されているかを示している。
三大湾の海岸堤防の整備状況（2005 年 9 月 現 在 ） は 東 京 湾 で89%、 伊 勢 湾 で 90%、 大 阪 湾 で100% が所要の高さで整備済みだ。
一方、全国平均でみると、所要の高さで整備され、堤防高が充足されているのが 65% で、暫定的には充足しているのが 21% となっている。
図 2 は堤防の耐震性を示したもの。海岸堤防の耐震性は東京湾
で 62%、伊勢湾で 65%、大阪湾で90% が対策を終えている。
図 3 は堤防の築造経過年数を色分けしたもの。東京湾で 20%、伊勢湾で 61%、大阪湾で 20% が建設後 40 年以上が経過している。一部で老朽化も確認されており、早急な対策が求められている。
図 4 は水門・陸閘などの海岸保全施設の操作訓練と耐震対策の実施状況を示している。海岸保全施設のほぼすべての水門・陸閘などは年 1 回以上開閉確認が実施されている。一方、水門・陸閘 などの耐震対策は東京湾で 32%、伊勢湾
で 5%、大阪湾で 100% が耐震対策を実施済みで、三大湾でばらつきがある。
国土交通省は 2008 年度から海岸保全施設の老朽化対策を本格的に着手。空洞化や沈下などで海岸堤防・護岸などの機能が著しく低下し、甚大な被害が発生するおそれがある海岸について、①老朽化調査②緊急的な老朽化対策を実施するための「老朽化対策計画」の策定③老朽化対策工事（海岸堤防・護岸などの改修・更新、消波機能新設による機能向上）の実施を進めている。
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所定高さの海岸堤防は東京湾で 89％

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図1

図2

図3

図4

港湾の防災力を検証

沖合波浪観測体制の強化
全国 11 カ所に GPS 波浪計を設置
波浪を観測し、地震時の津波情報に生かす
国土交通省は、港湾施設に必要な沖合の波浪情報を取得するため、GPS 波浪計を 2006
年度から設置している。GPS 波浪計は、GPS衛星を用いて、沖に浮かべたブイの上下変動を計測し、波浪や潮位を観測するシステム。
平時は波浪や潮位などの海面変動をリアルタイムで観測し、地震時にはその観測データを気象庁に提供し、津波の陸上への到達時間の計測などに活用する。リアルタイムキネマ
ティック GPS を採用しているため、高い精度の測位が可能で、誤差は数 cm 程度に納まるという。
すでに全国 11 カ所で設置を終えており、2007 年 8月から岩手釜石沖と宮城金華山沖の 2 カ所、2009 年 3月から宮城北部沖、岩手中部沖、青森東岸沖、三重尾鷲沖、和歌山南西沖、高知西部沖の 6 カ所が本格運用を開始し、その観測データをリアルタイムナウファスで公表している。残る岩手北部沖、静岡県沖、福島県沖の 3 カ所についても現在システムの設定中で、2009年度末を目途に公表を開始する予定。

リアルタイムナウファス

ナウファス（全国港湾海洋波浪情報網）は国土
交通省港湾局、各地方整備局、北海道開発局、沖縄総合事務局、国土技術政策総合研究所及び独立行政法人港湾空港技術研究所の相互協力のもとに構築・運営されているわが国沿岸及び沖合の波浪情報網。ナウファス波浪観測情報は、蓄積された長期間のデータの統計解析を通じて、港湾・海岸・空港事業の計画・調査・設計・施工をはじめとした沿岸域の開発・利用・防災に幅広く活用されるとともに、気象庁による波浪予報に活用され、海の安全に貢献している。リアルタイムナウファス
は、ナウファス波浪観測情報をリアルタイムで提供するウェブサイトで、台風時の高波等の波浪情報をだれでも閲覧することができる。
URL http://www.mlit.go.jp/kowan/nowphas/

基幹的広域防災拠点の整備
大阪湾の堺泉北港堺２区で整備が進む
基幹的広域防災拠点は大規模かつ広域的な災害が発生した際に、救援物資等の物流のコントロールセン
ターや海上輸送等の中継基地、広域支援部隊のベースキャンプなどの災害対策活動の核となる施設。首都圏
では川崎港の東扇島地区に第一号の基幹的広域防災拠点が 2007 年度に完成している。現在、東南海・南海地震や近畿圏の内陸直下型地震などの大規模災害に対応するため、大阪湾の堺泉北港堺 2 区で基幹的広域防災拠点の整備が進めてられいる。完成は 2010 年度を予定。

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