ドイツにおける自治体区域改革－メクレンブルク・フォアポンメルン州を中心として－
ポツダム大学地方自治学研究所研究員
イェンス・テスマン1
早稲田大学公共経営研究科教授・元同上客員研究員 片木 淳
（目次）

１ ドイツにおける自治体区域改革の概要 ............................................................... 107
２ ドイツにおける自治体区域改革の法的根拠、評価基準及び論争 ........................ 110
３ メクレンブルク・フォアポンメルン州における自治体創設の歴史 .................... 113
４ メクレンブルク・フォアポンメルン州における自治体区域改革の経緯 ............. 114
4.1 第１期改革（2007 年７月まで） .................................................................... 114
4.2 第２期改革（2011 年９月まで） .................................................................... 116
５ 「現代化」政策の総括と評価 .............................................................................. 121（参考文献） .............................................................................................................. 124

１

ドイツにおける自治体区域改革の概要

近年、ドイツにおいては、財政赤字と人口減少が今後も続くと予想されることから、地方自治体2の区域改革があらためて重要な課題となっている。それは、特に、旧東ドイツ諸州内の構造的に弱いとされる地域が直面している課題であるが、旧西ドイツ諸州においても例外ではない。そして、郡については、これまで合併が進められてきた諸州においてその数が半減した。１郡あたりの住民数と面積が２倍になったのである。同様に、市町村と3 についてもこれまで合併等の改革が進められてその行政連合体（Verwaltungsverbünde）

きたが、今後も、さらにこれを推進すべきとされている4。

Jens Tessmann, Universität Potsdam, Kommunalwissenschaftliches Institut
ドイツにおける地方自治体（Kommune）は、郡（Kleis または Landkreis）と市町村（Gemeinde。Stadt を含む。）からなる（図１参照）。本稿では、以下、「自治体」という。
3 アムト（Amt）、行政共同体（Verwaltungsgemeinschaft）等の市町村間広域行政組織。
Verwaltungsverbände ともいう。
4 テスマン『事務協力か、区域改革か、ドイツの郡の将来 Die Zukunft der Kreise in
Deutschland zwischen Aufgabenkooperation und Territorialreform』（ Potsdam、2009年）P.146 以下参照。
1
2－ 107 －

図１

ドイツの政府機構とその数連邦
広域 州 (13)

都市州
郡 (295)(３)（州憲法）（州の郡法）

特別市(107)
郡所属市町村（州の市町村法）(11,442)（注）自治体の数は、連邦統計局『2011 年統計年報』による（表 1 参照）。
ドイツにおけるこのような自治体の区域改革（以下、「自治体区域改革」という。）は、州の行政構造の簡素化及び自治体への包括的な事務移譲と一体的に実施されている。州は、今後自らの事務を立法と監督の２つの「中核事務（Kerngeschäft）」に限定し、その他の事
務はできるだけ自治体とそのパートナーによって自主、自立的に処理させようとしている。
そのため、自治体を合併し、その数を減らすことによって人的、物的資源を集中し、不必要な支出を削減すべきであるとされているのである。そして、その重点は、自治体行政に対する政治的制御の強化とその有効性の向上におかれている。
自治体区域改革の内容、規模、期間、プロセスは自治体によって異なるが、その戦略方
針は共通したものとなっている。改革の第一の目的は、中心地とその周辺地域の空間分割の適正化であり、すなわち、現実とかい離してしまった政治および行政の及ぶ範囲を社会的、経済的構造に適合させることにある。これによって、利害調整の必要性を最小限にし、地域形成能力を向上させ、構造の持続性を確実にすべきだとされているのである（空間整備・効率化目的）5。
ところがその際、このような空間整備・効率化目的は、市民参加、地域のきずな（アイデンティティ)あるいは地理的境界など、それ以外の要請と競合するのが常である。その結果、州レベルにおいて、様々な改革案の目的およびその評価をめぐって政治上の論争が行
5

同上参照。

－ 108 －われ、基本的にはこれらの目的間の妥協が図られることとなる。したがって、当初の空間
整備と効率性確保の目的がそのまま無傷であるというような改革モデルは滅多にない（例外は、ハノーファー大都市圏の設立）。妥協の結果、改革アクターたちは、当初の改革案に代えて、効率性の観点からは微温的な改革案あるいはいろいろな改革案をミックスした改革モデルを目指すということになる。
現在までに推進されてきた郡の区域改革や市町村の多くの区域改革・行政改革においては、２つの弱い自治体がお互いを補い合うような「ペアー合併（Paarbildung）6」が望ましいとされてきた7。したがって、郡レベルにおいては、後述するように、３以上の郡の合併となるリージョン郡・モデル（Regionalkreismodell）は、実現性を持たない。しかし、もっかの郡の区域改革案においても、合併後の郡の面積が大きいため、一部、リージョン
郡・モデルに近いものもある（例えば、ザクセン州）。また、州の全域を対象とする郡の区域改革に伴って常に生じる問題は、特に中都市（kleine Großstädten）が郡から独立した地位を保持できるかどうかという点についてである8。郡所属市町村の合併による新しい郡への編入に際して、まずその問題が生じてくる。しかし、このような中都市には、引き続き「大きな郡所属市（große kreisangehörige Stadt）」としての事務配分の特例が認められ、ひとまず、この問題は解決された。
次に、市町村レベルにおいても、同様に、行政能力、インフラ整備能力及び政策能力の不足を理由として、より大きな組織単位への改革の動きが出ている。すなわち、過去においても、各州における自治法の伝統と自治体構造に関する政治的利害の状況に対応して、
市町村、アムト、統合市町村（Samtgemeinde）あるいは連合市町村（Verbandsgemeinde）の規模の拡大が推進されてきたが、現在においてもそれが続いているのである9。旧西ドイツの諸州においては、その際、原則として、憲法で保障された自治組織（郡と市町村）がそのまま保持されている（例：シュレスヴィヒ・ホルシュタイン州、ラインラント・プフ
ァルツ州およびニーダ―ザクセン州）のに対して、旧東ドイツの諸州においては、市町村内の地区の新設（Ortsteilbildung）を伴いつつ、単一自治体モデルへ構造を改革していくという傾向が強い。総じて言えば、旧東ドイツの諸州の方が、旧西ドイツの諸州よりも、徹底した自治体改革に向かう傾向が強いといえる。というのも、旧東ドイツの諸州においては、人口の減少・高齢化と財政難の圧力をより強く受けていることにより、さらなる対
6

州全域を対象として、リージョン内において互いに補完し合うような２つの弱小郡を合併させるモデル。個別に、いくつかの弱小郡による新設合併あるいは市の郡への統合による編入合併を行う「個別モデル（Punktmodell）」（2011 年のハノーファー・リージョン郡、
2008 年のザールブリュッケン圏域連合および 2009 年のアーヘン都市圏連合等）および州全域を対象として、リージョン内のすべての郡を１つの郡に合併し、州の計画区域に一致させる「リージョンモデル（Regionalmodell）」と対比される（前掲テスマン、P.146 以下）。
7 テスマン前掲書、P.190 以下参照。
8 同上書、P.140 以下参照。
9 メクレンブルク・フォアポンメルン州議会「調査委員会最終報告書」（シュヴェリーン、
2011）P.７、P.112 以下参照。

－ 109 －

応に迫られているからである。
表１

ドイツにおける自治体等の構造（2010 年 12 月 31 日現在）

州名

州行政区

特別市

郡

市町村

１郡あたり
市町村数

バーデン・ヴュルテムベルク州

4

9

35

1,102

31

バイエルン州

7

25

71

2,056

29

ベルリン州

1

ブランデンブルク州

4

ブレーメン州2

2

ハンブルク州

1

1

14

419

30

5

21

426

20

ルン州

2

6

814

136

ニーダー・ザクセン州

8

38

1,024

27

22

31

396

13

12

24

2,306

96

6

52

9

3

10

485

49

3

11

300

27

ン州

4

11

1,116

101

チューリンゲン州

6

17

942

55

107

295

11,442

39

ヘッセン州

3

1

メクレンブルク・フォアポンメ

ノルドライン・ヴェストファー
レン州

5

ラインラント・プファルツ州
ザールラント州
ザクセン州

3

ザクセン・アンハルト州
シュレスヴィヒ・ホルシュタイ

合計

22

出典：連邦統計局『2011 年統計年報』、URL: http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/
および「Ergänzung Reformergebnis in Mecklenburg-Vorpommern」

２

ドイツにおける自治体区域改革の法的根拠、評価基準及び論争

管轄区域（räumlicher Wirkungsbereich）は、所管権限（Zuständigkeiten）及び財源措
置（Finanzausstattung）とともに地方自治行政10の基礎的要素をなしている。地方自治行

10

ドイツにおいては、自治体は州行政の一部とされ、したがって、自治体議会（Kreisrat、Gemeinderat）も、連 邦議会（Bundestag）およ び州議 会（Landestag） とは異なり 、－ 110 －

政の区域（Räume）は、同時に下級の州行政庁の区域（Distrikte）でもあることから、政治の「多レベルシステム（Mehrebenensystem）」における結節点（Bezugspunkte）をなしている。このような区域の在り方は、自治体および州行政の地域形成能力（Gestaltungsmöglichkeiten）に本質的な影響を及ぼす。それゆえ、常に、改革の対象となる。
次に、区域改革の目的は、自治体と州の行政すべてにわたる活動能力の強化である。すなわち、それらの行政能力、経済性、計画可能性、管理可能性、および市民デモクラシー
的観点からの制御可能性の強化である11。これを目指して、州のイニシアティブにより、常に、自治体の区域の拡大に向け圧力がかけられることとなる。
ドイツ基本法第 28 条および各州の憲法は、地方自治を制度的に保障しているにすぎず、個々の自治体の存在そのものを保障しているわけではない12。しかし、地方自治の保障の核をなす区域高権（Gebietshoheit）は充分尊重されなければならないから、州の関与が大きければ大きいほど、それが公正なものであることが特に求められる。故に、法律に基づく強制的な区域改革は、包括的な手続きに従い、かつ、公共の福祉（öffentliches Wohl）のた、、めの特別の理由がある場合にのみ許される13。この場合、具体的な手続きのあり方について、、
は、州憲法裁判所によって確定されているが、公共の福祉の具体的な内容と区域にどのよ、、うな組織を設置するかについては、州に政策的な自由裁量が認められている。
「自治体区域改革」には、市町村のそれと郡のそれとがある。さらに、広義の「自治体区域改革」には、自治体間協力（kommunale Kooperationen）の改革も含まれる。例えば、アムト、連合市町村や統合市町村あるいは目的組合（Zweckverbände）の改革であるが、これらの制度の改革の手続きと根拠に関する憲法上の要件は比較的少ない。「自治体区域改革」の内容としては、廃止（Auflösung）、設置（Neubildung）、新設合併（Zusammenschluss）
及び編入合併（Eingemeindung）が区別される。そのほか、自治体間の区域改革協定（Gebietsänderungsvertrag）による自主的な区域改革と法律による強制的な区域改革という区別もできる。一般的に、区域改革の進展は、四つの段階に分類されている14。
１、改革の必要性の認定
２、改革方針の決定
３、費用効果分析による改革モデルの選定
４、改革の実施及びそれをめぐる争訟
ドイツの行政学は、すでに 1970 年代において、区域改革の内容評価のための基本的な審査基準を開発している。審査基準は、有効性（Effektivität）と統合性（Integrationsfähigkeit）「Parlament（ドイツ語、「議会」）」ではないとされるのがこれまでの通説である（後述）。
テスマン前掲書、P.140 以下参照。
12 同上書、P.135 以下参照。
13 同上
14 同上書、P.137 以下参照。
11－ 111 －

の２本の柱に分かれる15。当該団体の能力の程度を示す前者の有効性基準は、さらに、行政
能 力 （ Leistungsfähigkeit ）、 コ ス ト 効 率 性 （ Kosteneffizienz ） お よ び 調 整 能 力（administratives Koordinierungspotential）の３つの下位基準に分かれる。統合性基準は、
自治体の、あるいは自治体間組織の社会的な結合力（凝集 Kohäsion）をあらわす。この統合性基準も、さらに、市民近接性（Bürgernähe。住所近接性）、市民（デモクラシー）参加（bürgerschaftlich-demokratische Teilhabe。自治体政治）およびアイデンティティ（地域的絆 Verbundenheit）の３つの下位基準に分かれる16。
これらの有効性と統合性、すなわち、効率とデモクラシー等の両基準の関係は、学問上、とりわけ政治学上の論議において、争点となっている。つまり、自治体の活動の有効性を高める改革は、自治体の社会的な結合力の弱化につながるということである17。
もちろん、人的、物的資源の集中により規模のメリットとシナジー効果が生じ、それによって生産性が向上するということについては、一般に争いがない。また、二重構造の回避によって、行政システムの簡素化および迅速化がもたらされるということも一般に承認されている。
しかしながら、合併に反対する意見は、住所地と行政の所在地との距離が遠くなることを問題視する。すなわち、議員等が意思決定の中心地に集まることが困難になり、地域を見渡せる可能性も少なくなるとの批判である。さらに、地域がさびれてしまうという危険も 指 摘 さ れ て い る 。 自 治 体 議 会 の 専 門 職 化 （ Professionalisierung ） 及 び 高 度 化（Spezialisierung）が市民的・近隣的性格を有すべき自治体行政を危うくするのではない
か、また、区域が広がった自治体では、地域のきずなが失われるのではないかという批判の声もある18（ここでは、以上のいくつかの審査基準の間における相互作用（例えば、自治体の能力が向上すれば、市民近接性も向上する等）は、ほとんど論証されていない。同様に、社会的・技術的変化も重要視されていない。）小規模自治体こそ行政能力が高いという立証もなされている。資源を集中しただけでは、財政難は克服できない19。州レベルにおいて、もっとニーズに応じることのできる財政制度を構築すべきである、等々の批判もある。
これらに対して、合併に賛成する意見は、自治体政治の現状と社会情勢の変化全般を指摘する。自治体議会の審議方法および手続は、この 10 年来、州議会および連邦議会のよう

Frido Wagener『Neubau der Verwaltung』（1969 年、ベルリン）P. 270 参照。
同上
17 Bernhard Stüer「Kommunale Selbstverwaltung durch bürgerschaftliche Mitwirkung
und Aufwertung der Kreisebene gestärkt 」 、 Christiane Büchner/Jochen
Franzke/Michael Nierhaus (Hrsg.) 『 Verfassungsrechtliche Anforderungen an
Kreisgebietsreformen』（ 2008 年、ポツダム）P. 105 参照。
18 Hubert Meyer 「 Was Neues aus dem Nordosten: Verfassungsgericht stärkt
kommunale Selbstverwaltung 」、 Christiane Büchner/Jochen Franzke/Michael
Nierhaus (Hrsg.)同上書 P.60 以下参照。
19 ドイツ郡会議 Deutscher Landkreistag『Landkreise im Prozess der Verwaltungsreformen』（2006 年、ベルリン）P.3 参照。
15
16－ 112 －

に「パーラメント Parlament」20的になってきており、議会活動の分業化、高度化及び専門職化は、すでに自治体政治の現実である。個々の市民がすべての政策分野の専門知識をもち、しかも、地域の情報にも精通することは、現代の地方公共団体においては、その複雑・高度化する状況の中で極めて困難である21。現に、市民自身も、ますます複雑・専門化する社会の中で働き、日々の生活を送っているのである。
そこで、地域内の、あるいは地域を超える政治・行政構造は、このような大きな流れに適応していかなければならない。さらに、現代の交通、情報およびコミュニケーション技術の進歩によって、地理的な距離は、明らかに相対化される方向にある22。資源の集中および権限の移譲によって、自治体の地域形成能力は明らかに拡大する。合併によって自治体
は、その行政能力および決定能力（とりわけ議員の能力）が強化されることとなる23。行政能力の低かった小規模な自治体に比べて、大規模な自治体の一部となった旧市町村の地域においては、計画の優先順位リストに基づく資源の集中、選択および討議能力の向上によってその活動能力が強化される。総じていえば、ローカル・デモクラシーの発展、行政能力の向上および生存配慮行政（Daseinsvorsorge）の推進の上で、明らかにメリットがあると合併賛成論者は主張するのである。

３

メクレンブルク・フォアポンメルン州における自治体創設の歴史

1990 年 10 月３日、統一ドイツの一州となったメクレンブルク・フォアポンメルン州の当時の自治体構造は、極めて小規模な郡と市町村からなるものであった。すなわち、６つの特別市および 31 の郡ならびに 1,117 の郡所属市町村からなっていたのである。そのうち、９割の市町村は住民数が 2,500 人未満であり、５割の市町村が 500 人未満であった。郡の平均住民数は４万人であったが、一部の郡では２万人を下回っていた24。このような郡と市
町村の構造は、東西統一後のドイツ連邦共和国において東ドイツの自治体にも求められることとなった事務の遂行のためにふさわしい規模とはいえなかったが、州議会は、このような自治体の合併よりは、誕生したばかりの地方自治の育成を優先することとした。そして、西ドイツのシュレスヴィヒ・ホルシュタイン州をモデルとして、「アムト」と呼ばれて
20

一般に、ドイツにおいては、自治体は州行政の一部と位置づけられており、自治体の議会（Kreistag と Gemeinderart）も行政内部の評議機関にすぎず、連邦議会や州議会のような「議会（Parlament）」ではないとされてきた（Reiser 2006 P.22 参照）。
21 Hans Peter Bull「Kommunale Selbstverwaltung heuteIdee, Ideologie und Wirklichkeit」『Deutsches Verwaltungsblatt, H. 1』（2008 年）P. ８ 参照。
22 Wilfried Erbguth「Modellvorhaben Verwaltungsreform Mecklenburg-Vorpommern?」『Landesund Kommunalverwaltung, H. 1』（ 2004 年）、P. ３ 以下参照。
23 テスマン前掲書（2009 年）、P.190 以下
24 メクレンブルク・フォアポンメルン州議会「Zukunftsfähige Gemeinden undGemeindestrukturen in M-V」（ Schwerin、2002 年）P. 37 および Thomas de Maizière「Verwaltungsstrukturreform in Mecklenburg-Vorpommern」、Maximilian Wallerath(Hrsg.)『Administrative Strukturen und Verwaltungseffizienz』（Baden-Baden、1998
年）P. 54-55 参照。

－ 113 －

いる制度を導入し25、立ち遅れた市町村の様々な行政を合体させたため、地域における行政のパフォーマンスは、大幅に改善された。
このアムトによる行政事務の中心となるのは、予算、出納及び会計、税・使用料等の賦
課徴収および市町村に対する指導である。これに加えて、市町村は、アムトに対し任意に、自らの自治事務（Selbstverwaltungsaufgaben）を委譲することができる。さらに、アムト
は、市町村の委任事務（Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises）についてもその実施者となることができるようになった。1994 年の同州地方自治基本法の制定によって、アムトとしての標準住民数は 5,000 人、アムト非所属市町村の最少住民数は 2,500人と法定された。しかし、1997 年には早くもこの基準は、同自治基本法の改正によって上方修正されることとなった。すなわち、アムトの標準住民数は 6,000 人、アムト非所属市
町村の最少住民数は 3,000 人に引き上げられたのである26。また、アムトの事務の範囲も、アムト所属市町村の管理運営事務にまで拡大された。
州の３つの政令によって、1997 年までに、1,019 のアムト所属市町村を有する 122 のアムトが創設された。当時、1,073 あった郡所属市町村のうちアムトから独立した自治体であり続けたのは 54 のみであったのである27。
1994 年には、アムトの行政改革に引き続いて、行政能力の低い郡を統合するための区域改革も実施された。この結果、従来の 31 の郡が再編され、12 の郡（平均住民数 10 万人）となった。このうち、メクレンブルク・フォアポンメルン州で最大の面積 2,517 ㎢を有するルードヴィヒスルスト Ludwigslust は、ドイツの中でも４番目に大きい郡となった。その際、６つの特別市 (郡非所属市)は、郡への編入を免れた28。このようにして強化された自治体には、1994 年５月５日の「機能改革法」によって、州の特別官庁の多くの事務が移譲された。これらは、同州における行政執行過程全体の最適化のための当時の検討結果に基づき実施されたものである。

４

メクレンブルク・フォアポンメルン州における自治体区域改革の経緯

4.1

第１期改革（2007 年７月まで）

21 世紀の初頭以来、メクレンブルク・フォアポンメルン州は、再び、政治行政構造の「現Hubert Meyer「Zukunftsfähige Gemeinde- und Ämterstrukturen in
Mecklenburg-Vorpommern」『 Landes- und Kommunalverwaltung, H. ６』（2004 年）
P. 242 参照。
26 Hubert Meyer「Zukunftsfähige Gemeinden und Gemeindestrukturen in
Mecklenburg-Vorpommern. Arbeit und Ergebnisse der Enquete-Kommission」『Landesund Kommunalverwaltung, 2003, H.１』（2003 年）P. 12 参照。
27 メクレンブルク・フォアポンメルン州内務省『Informationen vom 22.09.2003』（ Schwerin、2003 年）P. １ 以下参照。
28 メクレンブルク・フォアポンメルン州政府『州行政現代化法 Gesetz zur Modernisierung
der Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (VwModG M-V)』（Schwerin、
2004 年）P. 98 参照。
25－ 114 －

代化（Modernisierung）」を積極的に進めるようになった。契機となったのは、人口の減少・高齢化に関する急激な変化と公共財政の大幅な悪化である。このため、州は、包括的、一体的かつ徹底的な構造改革案を提案した29。自治体の区域改革と機能改革を一体化するとともに、これらを支えるその他の改革手段によって、改革効果を最大限に上げること、そして、郡と市町村等の区域の拡大、資源の集中、合理化および経営能力の向上によって自治行政を強化することが目指された。市町村、次いでアムトに対して協定に基づく自主合併の原則が採用された。さらに、アムトについては、自主合併の段階の後、政令または州内
務省の行政決定によって強制的に再編成できることとされた。これに対して、郡について
は、自主合併の段階なしに直ちに州の法律に基づき強制的に合併することとされた。
アムトおよび市町村の合併により、将来的には、非効率的な二重構造を解消し、規模のメリットを確保すべきとされ、これらの自主的合併を促進するため、州は、2004 年 12 月
31 日まで優遇措置を適用することとした30。この区域改革の目的を達成するため、州議会
は、市町村とアムトの規模を引き上げ、市町村の住民数の下限は 500 人、アムトのそれは6,000 人とし、アムトは、標準として 8,000 人の住民と最大限 10 の市町村を管轄すべきこととされた。そして、5,000 人を超える市だけがアムトから独立した地位を認められることとなった。この新しい措置による自主合併の結果、アムト非所属市町村は 35 に、アムトは78 に減少した。そのうち標準住民数では 17 のアムトがそれを下回ったが、最少住民数ではすべてのアムトが 6,000 人以上を確保した31。
住民数 500 人以下の市町村の強制新設合併あるいは大都市周辺の市町村の強制編入合併は見送られる一方で、郡のレベルにおいては、かなり過激な強制的区域改革が計画された。
すなわち、従来の 12 の郡は、州の法律により強制的に５つのリージョン郡に再編され、６つの特別市もこれに編入合併させられることとなったのである32。このため、従来の４つの計画地域内の郡が合併させられることとなった。その目的は、統一的な計画、決定、執行及び監視のための地域空間を創出するということにあった。ただし、南北 168 ㎞ に広がる東部のリージョン郡であるフォアポンメルンは、二つに分割された33。
郡の再編にあたっては、上級中心地（Oberzentren）であるシュベリーン、ノイブランデ
ンブルク、ロストック、シュトラールズントおよびアンクラムを含む社会経済的に一体の地域が空間再編の基礎となった。これらの都市は、その行政能力と中心的な位置のゆえに、郡の所在地となるべきものとされた。この結果、住民数 245,042 人の南フォアポンメルン

同上 P. 104 以下参照。
メクレンブルク・フォアポンメルン州政府『Landesverordnung zur Fusionsförderungvom 20.04.2000』,（GVOBl. M-V、Schwerin、 2000 年）P. 195 参照。
31 メクレンブルク・フォアポンメルン州政府『Weiterentwicklung der Gemeinde- undÄmterstrukturen』（ Schwerin、2011 年）、URL：
http://www.mv-regierung.de/im/verwaltungsreform/ (2011 年９月 21 日).
32前掲メクレンブルク・フォアポンメルン州政府『州行政現代化法』P.111 以下参照。
33同上 P.125-127 参照。
29
30－ 115 －

郡から 500,217 人の西メクレンブルク郡まで、これら５つの新しいリージョン郡は、ドイツ全土においてもっとも住民数の多い郡となるはずであった。また、面積でも、3,182 ㎢の
北フォアポンメルン郡から 6,997k ㎡の西メクレンブルク郡まで、ドイツで最も広大な面積を有することとなる予定であった。さらに、すべての特別市はこのリージョン郡に統合されることとされ、その代わり「大きな郡所属市（große kreisangehörige Stadt）」として、所管事務の特例を受けることとされた。
そして、以上のような区域改革を前提として、州における事務の再編成（機能改革）を行うこととされた34。すなわち、1,500 の州の行政事務が 1,730 の職および ５億 7,700 万
ユーロの予算額とともに、すべての部署における審査を経て決定され、より大きな単位への事務の集中により、コストの削減を図り、専門化を可能にし、二重行政を解消すべきとされた。さらに、そのほかの分野でも、地方分権化と自治体化への努力がなされた。このように区域改革と機能改革の一体的実施の効果がさらに上がるよう、市民センター（Bürgercenter）、規制緩和あるいは E ガバメントの諸手段を総動員すべきであるとされた。
市町村またはアムトの市民センターは、州のすべての行政サービスの中心窓口（ワンストップ機関）として機能することが期待された。また、長期的に、すべての行政サービスへのアクセスがインターネットを通じて可能となるべきであるとされた35。
4.2

第２期改革（2011 年９月まで）

2006 年５月に州政府によって決定された上記の意欲的な郡の区域改革案と州の機能改革
案は、2007 年夏のメクレンブルク・フォアポンメルン州憲法裁判所の違憲判決36により、頓挫することとなった。これによって、これらの改革が中止されることとなったのである。
違憲とされた理由は、合併の検討手続きにおいて、「より穏やかな」郡の区域改革の代替案の提示が不足していたことと、自治行政における市民・デモクラシーの要素が軽視されていたということであった。批判の対象とされたのは、経済性および空間秩序の基準に重点が偏りすぎていること、そしてそれによって、リージョン郡の改革案が代替案も示されず、拙速に決まったことであった（手続的瑕疵）。州の機能改革は、上述のとおり郡の区域改革と密接に関係していたため、計画されていた事務の再配分も広い範囲で無効とされた。ただし、行政改革の必要性そのものについては、裁判所により基本的に承認された。
以上の結果、州政府は改革案の再検討を迫られることとなった37のであるが、早くも、2007
34同上 P.127-137 参照。
35同上 P.110-112 参照。

2007 年７月 26 日。約 3,200 ㎢から約 7,000 ㎢の面積を有する５つの「リージョン郡」
について違憲の決定。郡議会およびその委員会における名誉職の活動が、「持続的にかつ意欲を持って遂行できる」ように郡は一定以上の面積を有しなければならない等との判断が示された。
37 メクレンブルク・フォアポンメルン州憲法裁判所判決（2007 年９月９-17）およびテスマン「Die Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern im Spiegel der
Rechtsprechung」、Christiane Büchner/Jochen Franzke/Michael Nierhaus (Hrsg.)
36－ 116 －

年 11 月末、州政府は新しい改革方針を決定した。その中で、郡の区域改革のための基本的な原則が定められ、郡の面積は 4,000k㎡を超えず、住民数はできるだけ 175,000 人を下回らないこととされた。規模の小さな特別市については前回同様、郡に統合されることとされ、大都市であるロストックとシュベリーンについては引き続き郡から独立すべきものとされた。これに加えて、可能な改革の代替手段が別途検討された。この結果、2009 年２月には、州政府によって改革のための州法律案が最終的に決定され、これまでの 12 の郡が６つに統合されることとされるとともに、ロストックとシュベリーンのみは今後も郡から独立した地位を認められることとなった38。小規模な特別市は、郡からの自由を失ったが、前述のように「大きな郡所属市」として特別の地位を保持することとなった39。2010 年７月
７日、州議会は、内務委員会におけるヒアリングの結果に基づく若干の修正を行った上で、これを多数決により可決した。
表２

メクレンブルク・フォアポンメルン州における新しい郡構造（概要）
新しい郡

旧郡 / 特別市

郡役所の所在地

北西メクレンブルク

北西メクレンブルク郡、ハン

ヴィスマールザ都市ヴィスマール
ルードヴィヒスルス

ルードヴィヒスルスト郡、パト・パルヒムルヒム郡

メクレンブルギッシ

デミン郡の一部、メクレンブ

ノイブランデンェ・ゼーンプラッテ

ルク・シュトレリッツ郡、ミ

ブルク

住民数

面積

2020 年、人㎢

158,375

2,118

201,901

4,751

221,387

5,028

198,446

3,421

214,408

3,190

パルヒム

ューリッツ郡、ノイブランデ
ンブルク
ロストック

バート・ドベラン郡、ギュス

ギュストロフトロフ郡
フォアポンメルン・リ

リューゲン島、北フォアポン

シュトラールズューゲン

メルン郡、ハンザ都市シュトント

ラールズント『Verfassungsrechtliche Anforderungen an Kreisgebietsreformen』（Potsdam、
2008 年）、
P. 121-123 参照。
38 メクレンブルク・フォアポンメルン州内務省『報道発表 Pressemeldung Nr. 163 vom
27.11.2007』（Schwerin、、2007 年）参照。
39 メクレンブルク・フォアポンメルン州政府『Gesetzentwurf zur Schaffung
zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes
Mecklenburg-Vorpommern vom 10.02.2009』（ Schwerin 、2009 年）P. 70 以下参照。

－ 117 －

フォアポンメルン・グ

東フォアポンメルン郡、ウェ

グライフスヴァライフスヴァルト

ッカー・ランドウ郡、 デミン

ルト

郡の一部、 ハンザ都市グライ
250,051

フスヴァルト4,369

出所：テスマン作成。
図２

メクレンブルク・フォアポンメルン州における新しい郡構造（地図）

出所：メクレンブルク・フォアポンメルン州内務行政庁（Landesamt für Innere Verwaltung
Mecklenburg-Vorpommern）、2011 年、URL: http://www.laiv-mv.de.
新しい郡における目標住民数は、2020 年までの住民数予測によれば全般的に達成されるであろうと見込まれている。しかし、面積基準については、南部の３郡において充たされていない。特に、メクレンブルギッシェ・ゼーンプラッテ郡において、5,000 ㎢を超過せざるを得ないことが明らかになった。これについて、州政府は、アムトと市町村がそのような区割りを要望しており、旧郡の分割を避けることができるメリットがあると主張してい－ 118 －

る。郡の面積の大きさが政治における名誉職（郡議員）の遂行に及ぼす悪影響はあまり大きなものと見られていない。さらに、これまでの実証研究によれば、郡の大きさと名誉職的な市民参加の間には相関関係は確認されていないとされる。それどころか、郡の改革は、
市民自治の強化につながるといわれている40。郡改革の結果として、とりわけ、資源と権限に対する郡議会とその議員の権限の拡大がもたされるからである。
郡改革の結果、生ずるかも知れないマイナスの側面は、郡の支援、例えば専任補助職員
や運行サービス（例えば、タクシー）により補うことができると考えられている。リージ
ョン郡を目指し、挫折した州の当初の改革案に比べると、住民数の増加と面積の拡大は、
しかしながら、明らかに減少している。新しい改革案は、したがって、メクレンブルク・フォアポンメルン州における最大限の改革の必要性と地域の現状との間の一つの妥協である41。このため、この新しい改革案に対する賛成の声は、前回の改革案に比べて多くなっている。最初の改革法に対してはほとんどすべての郡が反対の声をあげたが、今回の改革案に対しては、５つの郡および郡に統合される２つの市だけが州の憲法裁判所に提訴した 42。
すなわち、「改革に関する妥協」については、すべての人が認める改革の必要性の前に、関係する地域団体の多くが賛成したのである。州憲法裁判所もまた、第２期改革法の審理に際して、原則的には州政府の主張に従って新しい郡の編成を承認した。郡の区域改革についての憲法上の瑕疵は今回は認められなかった。それどころか、改革方針の樹立、論議
および改革諸案の評価ならびに議会におけるヒアリング手続きの過程は、模範的なものとして評価された。また、州議会には、郡改革における判断・決定に関して広い裁量が認められた。州議会は、改革に伴うマイナス面を取り除くだけでなく、それにふさわしい未来を形成し、発展させる任務を志向すべきであるとされたのである。
次に、面積 5,000 ㎢以上の大きな郡における郡の区域の見渡し可能性（Überschaubarkeit）の減少とそれによる自治体政治への市民参加に対するネガティブな影響は、実証研究においては認められないとされた。しかも、憲法の規定からは、一部の専門家の見解とは異なり、郡という地域団体の面積の上限を導き出すことはできず、そのような考え方は、「明らかに『偏りのある』ものであるか、もしくは、現実の展開を十分考慮に入れていないものである。」43

それに、そもそも大きな時間を取られている名誉職としての議員が、多少経費がかかることになるからといって、職を辞することにはならないであろう。アイデンテ
ィティと市民近接性については、地理的遠近はあまり関係がなく、郡の市民とのコミュニ
ケーション手段と事務執行能力の方がもっと影響が大きいとされた。
それにもかかわらず、州憲法裁判所は、州議会に対して、議員の職務の執行を援助するための一連の手段について検討するよう求めた。すなわち、郡議会が遠くなることによっ

40

同上
同上
42 メクレンブルク・フォアポンメルン州憲法裁判所判決（2011 年 10 月 21 日）P.１-２ 参照。
43 同上
41

－ 119 －

て増加する経費の補償ならびに調査研究のための実際的、技術的援助について検討すべきこととしたのである。ただし、このような郡議会活動の専門職化によって、憲法で保障された地方自治行政の理念型としての性質が制限されてはならないとされた44。特別市からの訴えも退けられた45が、以上と同様の理由に加えて、郡の区域改革の一体性と郡の自治の保障が市町村のそれよりは弱いものであることも理由として付けくわえられている。
このようにして、郡の区域改革は、その合憲性が確定したことにより、州議会及び郡長の選挙と時を同じくして 2011 年９月４日発効した。同時に、メクレンブルク・フォアポン
メルン州の住民は、新しい郡の名称についての住民投票を行った46。これにより、改革は実行の段階に入ったのである。
区域改革と並行して、これまた前回と同様に、あらためて「機能改革」と自治体財政調整についての再検討が行われた。しかし、分権化される事務権限とこれに伴う公務員の配置転換は、挫折した前回の改革案に比べて非常に控え目なものとなった。すなわち、前回計画された 1,730 人に対して、今回は 174 人のみが州の公務員から郡に配置転換させられることとなった47。また、2009 年 11 月からは、新しい自治体財政調整法に基づき、住民数500 人以下の市町村は、一定の交付金が削減されることとなった。つまり、合併に対する消極的な姿勢が制裁を受けるべきであるとされたのである。しかし、この措置は、憲法裁判所の 2011 年６月 30 日の判決により違憲とされている48。
同州における市町村構造の「現代化」の必要性を分析するため、郡の区域改革および機能改革に関する州議会の審議と並行して、「自治行政の強化のための」調査委員会が設立された。その任務は、人口の減少・高齢化及び財政悪化の背景のもと、市町村構造の未来の可能性を評価し、最適な提案を提出することであった49。第 1 期の郡の区域改革に対する違憲判決の結果、様々な郡の改革案が市町村に及ぼす影響について、州議会内務委員会の審議を支援する観点から同調査委員会の中期的な調査事項が拡大された。そして、市町村構造の分析の結果、同調査委員会は、「疑念の余地なく」郡の区域改革の必要性を確認した50。
また、同調査委員会は、州議会に対して、従来の「アムト・市町村」モデルを保持するとともに、これに加えて、ザクセン・アンハルト州等で行われている連合市町村モデル

同上 P.58 以下参照。
メクレンブルク・フォアポンメルン州憲法裁判所判決（2011 年 10 月 22 日、グライフスヴァルト）および同裁判所判決（2011 年 10 月 23 日、グライフスヴァルト、ヴィスマール）
46 BusinessforBusiness-Portal M-V ホ ー ム ペ ー ジ 「Volksentscheid über neue
Kreisnamen」（ Schwerin、2011 年）参照。URL:http://www.b4bmv.de (2011 年９月 21日)
47 メクレンブルク・フォアポンメルン州政府「報道発表 Pressemitteilung Nr. 114 vom
12.05.2009」（ Schwerin、2009 年）参照。
48 メクレンブルク・フォアポンメルン州憲法裁判所判決「LVerfGE M-V 10/10, 2011」参照。
49 メクレンブルク・フォアポンメルン州議会前掲書（2011 年）P.７参照。
50 同上 P.114 以下参照。
44
45－ 120 －

（Verbandsgemeindemodell）51を認めるべきことを勧告した。その際、住民数および構成市町村数に関しては、従来の法律基準によるべきものとされた。「アムト・市町村」モデル
は、さらに発展させるべきこととされ、また、市町村合併の後の地区の新設（Ortsteilbildung）
も積極的に進めるべきこととされた。全体的には、今後の市町村レベルにおける改革は、
自主的に行われるべきものとされ、その際、州は、財政手段、相談、仲裁ならびに法的および行政的援助によってこれを援助すべきとされている52。このようにして、2011 年秋の同州議会の任期末には、改革計画は一つの区切りを迎えることとなったのである。

５「現代化」政策の総括と評価

メクレンブルク・フォアポンメルン州においては、遅くとも 21 世紀の初めまでに、社会経済のネガティブな展開は、押し戻すことのできないものであることが明確になった。そのため、第１期の改革段階においては、一つの州によって提案されたものとしてはかつてないような包括的な改革コンセプトが提案された。郡に対する事務移譲としても、郡の区域改革としても、構造改革の最大のヴァージョンを示すものが提案されたのである53。しかし、市町村レベルの改革は、当初からきわめて慎重なものであった。特別市、アムトおよ
びその小規模な構成市町村に対する住民数基準は引き上げられたものの、引き続き法律による強制は避けられ、自主合併等の原則が重視されたのである。
この戦略は、アムト行政のレベルでは大いに成功をおさめたが、市町村行政のレベルでは 、 あ ま り 成 果 が あ が っ て い な い 。 現 在 も な お 、 500 人 以 下 の 最 小 規 模 市 町 村（Kleinstgemeinden）が多数存在している54。同様に、市町村とアムトとの二重行政は、解消されていない。州の政治は、したがって、小規模な田舎の（ländliche）市町村における政治的な自立性を尊重して、市町村レベルにおける行政能力の低さには甘んじているのである。市町村レベルのマイナス面に比べて、アムトの行政レベルは強化された。しかし、前述のとおり、当初の郡の区域改革案は、州憲法裁判所の判決により挫折した。違憲の判断は手続きの瑕疵を理由として下されたのであるが、同裁判所は、また、自治体行政の市
民・デモクラシー的な側面を十分尊重したものであったかについても大きな疑問を呈した。
同改革案は、その範囲が全体に及ぶものであったが故に、ほとんどすべての郡議会議員と市町村連合組織の政治家による大きな反対に直面した55。これによって、州の事務のさらなる分権化と自治体化が挫折することとなったのである。
したがって、第２期の改革案においては、州は、ドイツにおいてこれまで許されてきた51

行政事務の執行のため、数市町村を構成員として設立される地方団体。直接選挙される
議会と長を有し、土地利用計画、学校、社会福祉施設、スポーツ施設、市町村道、上下水
道、消防等の事務を実施する（2008 年、ザクセン・アンハルト州連合市町村法）。
52 注 50 に同じ。
53 テスマン前掲書 P.149 以下参照。
54 メクレンブルク・フォアポンメルン州議会前掲書（2011 年）P.109 参照。
55 Meyer 前掲書（2008 年）P. 52 以下参照。

－ 121 －

手続と内容の範囲内で、郡の区域改革の再構築に取り掛かったのである。改革案のコンセ
プトは、旧東ドイツ諸州において実施されている郡の区域改革（「ペアーモデル」）の延長をなすものであった56。そのため、郡と特別市における反対の声は、明らかに減少した。また、憲法裁判所も、州の区域改革法律案に関して、自治体レベルの模範となるべき参加手続であり、自治行政の市民・デモクラシー的側面を十分尊重したものであったとして、これを承認した。憲法および行政上重要なことは、実証研究においても明らかになったことである57が、憲法上、郡の区域の見渡可能性（Überschaubarkeit）のための具体的な面積基準は存在しないということが承認されたことである58。
また、地域の専門的・インフラ整備能力とりわけ郡の地域形成能力も、大きな問題となった。裁判所は、参加のモチベーションを向上させることを重視し、州の政治に対し議員活動の促進とこれに対する援助の強化を要求した。これによって、憲法上は、社会・技術的変化と郡議会の若干の専門職化が認められたことになる。ただし、今後とも、自治体議
会は、国家法的には「パーラメント（Parlament）」ではないとされ、自治体の名誉職的民主主義的コントロールセンター（ehrenamtlich-demokratische Steuerungszentrum）であるとされたのである。
前述の行政学の評価基準によれば、第２期の改革案では、改革の面から言っても、憲法上から言っても、有効性基準が優先されたということになる。共同体の民主主義的、アイ
デンティティ的統合に対する有効性の重要性が認められた。有効性とデモクラシーとの間の「古典的」な緊張関係については、その限りにおいて、互いに促進しあう相互作用の存在が認められたといえる。地域形成能力の強化を目指す第２期の改革案は、また、原則的に市民参加に対してポジティブな影響を及ぼすとされ、これを現代技術の活用、支援職員の確保や経費増大に対する補償措置の拡大によって促進されるべきであるとされた。つまり、イノバティヴな改革案は、全体として、有効性の最適化とともに、統合性の確保のための手段でもなければならないとされたのである。
メクレンブルク・フォアポンメルン州の今回の政策は、このような郡の合併と特別市の郡への編入によって、郡レベルの活動能力の強化を目指すものであった。これによって、行政能力の改善、経済性さらには郡の境界と社会経済的圏域との間の統合を実現した。第
１期の段階においては、厳しい検討結果に基づき、徹底的な郡合併戦略としてリージョン
郡のコンセプトが提案された。この改革案は、ドイツにおける各州および各郡において行

テスマン前掲書 P.146 以下参照。
Joachim Jens Hesse『Voraussetzungen der Selbstverwaltung』（ Baden-Baden 、2008 年）P. 90
および Helmut Seitz「Das Urteil des Landesverfassungsgerichtes M-V im Lichte
sozialwissenschaftlicher empirischer Evidenz」、Christiane Büchner/Jochen Franzke/Michael
Nierhaus (Hrsg.)『Verfassungsrechtliche Anforderungen an Kreisgebietsreformen』（Potsdam、2008年）P. 100-101 参照。
58 メクレンブルク・フォアポンメルン州憲法裁判所判決「LVerfGE M-V 21/10, 2011」P.50
参照。
56
57

－ 122 －

政上、憲法上受け入れられている「非公式の改革コンセンサス」に反するものであったがために、郡の側からの最大限の反対を巻き起こすこととなった。この反対は、第２期の改革案においては、合併の規模の縮小によって明らかに和らげることができた。
しかし、一部は 4,000 ㎢を超え、それどころか 5,000 ㎢を超える面積の郡も生じた第２期改革案は、一般的に「穏やかな」郡の区域改革と認められているもののぎりぎりの上限に迫るものであった。すなわち、5,028 ㎢の新しいメクレンブルギッシェ・ゼーンプラッテ
郡は ヘッセン州の政府行政管区ギーセンの 5,381 ㎢にほとんど匹敵し、ザールラント州の面積 2,569 ㎢の２倍に達したのである。第１期改革案の失敗は、ドイツにおいては、自治体レベルのほとんどすべての代表者が反対するような自治体構造の改革は、成功をもたらすことはできないということを示している。そのため、自治体の区域改革に際しては、州は、早い時期に自治体の代表者の参加を求め、積極的にコンセンサスを求めなければならないとされた。このようにして、明らかに合併が容易に受け入れられることとなり、改革に伴う摩擦も回避できるのである。
これまでのメクレンブルク・フォアポンメルン州における自治体改革よって、郡のレベ
ルの将来あるべき構造が決定されることとなった。一方、市町村のレベルにおける改革については、州は非常に慎重な態度をとっている。ブランデンブルク州で見られたような、
州全体にわたる区域改革による最小規模市町村の減少と二重行政の解消は、これまでのところ、達成されていない。自主合併による措置では、市町村レベルにおける成果は限られたものである。これに対して、アムト行政のレベルにおいては、強制的な改革により行政単位の拡大という成果をもたらしている。メクレンブルク・フォアポンメルン州では、すでに、2005 年１月にアムトの平均住民数が 11,073 人となった。これに比べ、市町村の住民数は、たとえば、ザクセン・アンハルト州等の他の改革州と比較しても、非常に少ない。
州議会の「自治行政の強化のための」調査委員会は、これまでの実証研究と構造的な課
題の詳細な分析を行ったが、その結果、市町村に対しては、新しい住民数基準を設定しないこととした。また、同委員会は、「実証された」市町村制度およびアムト制度ならびに市
町村合併における自主原則を確認した。さらに、直接公選の代表機関を有する連合市町村モデルを提案するとともに、将来的な地区自治の構築を勧告した。また、市町村財政調整法の枠内での最小規模市町村の合併の意思の欠如に対する制裁の導入の試みも提案したが、これは、小規模市町村に対する「寛容な」改革政策がいつまでも続くものでないことを示している。
次期の州議会においては、さらなる改革案が示されるであろう。いずれにしても、改革の案の策定には、自治体の代表者を包括的に関与させるべきであるとされている。さらに、ラインラント・プファルツ州におけるように、市民フォーラムや市民勧告の制度を通じて市民の参加を強化することが求められている。これらによって、市民からのより良い情報とともに改革の正当性が得られるだけでなく、新しい解決策やアイデアが展開できるようになるからである。メクレンブルク・フォアポンメルン州において未来を担いうる市町村－ 123 －

の構造を構築するための改革案は、市民を自らの自治体の構築のために活動させる良い機会となるとされている。結論をいえば、ドイツにおいては、自治体構造の拡大を通じて、事務処理能力が改善されたというだけでなく、今や、新しい分権化と自治体化のチャンスが生じてきているということである。そしてこのチャンスは、今後、さらに包括的に活用していくべきものと考えられているのである。

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