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公共建築工事の円滑な施工確保に向けて特集

公共建築工事の円滑な施工確保に向けて

過去の価格変動期における不調・不落対策の政策的動き（一財）建築コスト管理システム研究所

１ 国会会議録にみる「入札不調」の歴史とその政策的対応

総括主席研究員

岩松

準

続いて、昭和48（1973）年３月～翌49（1974）
年４月までの衆議院・物価問題等に関する特別委
員会、衆議院・地方行政委員会、衆参両院の建設需給逼迫を代表的原因として、公共工事の入札委員会で取り上げられている。この時はオイルで応札者が現れない、あるいは設定した予定価格ショック前後の資材価格の高騰に起因した入札不を下回る入札がない（そのために入札が流れたと調問題が審議された。大阪市の増改築計画44校中いう事実を「不調」といい、入札はできたが、結18校が「入札不調で新学期を迎えようとしてい果として落札者が現れないことを「不落」といる」という記事がある。沖縄国際海洋博（1975年う）ことを指す「入札不調」という言葉は古くか７月から開催）や山陽新幹線（1975年３月全線開ら使われてきた、と言えるだろう。このことを前業）の工事がこの時期に重なっており、この問題提に、戦後の国会会議録を検索してみた。するとの引き金になったのだろう。オイルショックは昭この言葉が登場するのは、ある程度限られた時期

和48（1973）年11月頃発生したものだが、木材、であることが分かった。また、その内容を見る

セメント・生コン、鋼材はそれに先立って価格上と、土木工事よりは建築工事で頻繁なことも分昇が見られた。オイルショック後は公共工事標準かった。

請負契約約款のインフレ条項の適用条件が政策関

検索結果の初出は昭和30（1955）年７月の参議連の話題になっている。

院決算委員会だったが、これは政府委員による契その次は、平成元（1989）年６月以降の衆参両約方式に関する答弁の一部で使われているだけ院の建設委員会を中心としたものである。このあで、あまり重要ではない。これが実態的問題としたりは記憶に新しい方も多いに違いない。具体的て取り上げられたのは、昭和36（1961）年９月のな記事としては、平成元（1989）年度上半期の首参議院建設委員会が最初であろう。日本社会党の都圏の公共工事4,000件のうち約20件で入札不調

武内五郎議員が新潟県で見られた入札不調の多さが発生した、とある。公共建築工事を中心にしたについて質問している。調べてみると建築工事関もので、型枠工の不足が原因としている。また、係が一番多く26件、続いて道路工事24件などだっ平成２（1990）年６月の参議院・建設委員会では、た、と述べている。その翌年２月にも同議員が質

全国の公共住宅建築工事26,000件のうち約60件が問に立ち、木材やくぎ等の建設資材高騰のほか、入札不調であり、その原因はやはり「民間住宅建労務賃金の低さが人手不足に繋がり、入札不調を築需要の著しい増大により、型枠工等の技能労働引き起こしたとしている。これらの指摘は今日の者が不足している」を挙げている。労働省（当それとも近く、興味深い。

時）「建設労働問題研究会報告書」では３Kと言40

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われた労働環境や重層構造の事実を挙げ、雇用処日本の建設業の生産能力には一定の限界がある遇改善が必要とした。勤労者世帯の平均年収625と見るのは自然で、それを超える仕事量が発生す万円からはじき出した日給25,000円が必要では、るとモノや人の手配が難しくなり、どうしても価という質問も出ている。

格が高騰し始める。すると、官側の用意する予定

このような問題が指摘される中、官民メンバー価格が合わなくなり、不落・不調が出るようにによる「建築懇談会」ができた。そして、歩掛りなる。そこで、その価格を‘実態’に合わせるべく、と材料費・労務費の積み上げでの予定価格積算か積算ルールの見直し対策等を行う……この繰り返

ら、型枠工事などの“施工単価”そのものの調査をしが行われている。

している刊行物を利用する申し合わせをした話が言うまでもないが、日本の建設業は建築と土木載っている。この建築懇談会の後に、その流れをの技術分野があり、相容れない面と相互補完的な受けてコスト研が設立されたことにも留意した面とがある。そして、建築の投資は民間と重なるい。その後は、“市場単価方式”を土木も建築も採部分が多く、土木の投資は公共と重なる部分が多用することなど、積算関係ルールが見直された。

い。景気の善し悪しは、経済の主要な部分を占めその他の政策的対応としては、平成２年の共通費

る民間の活動が活発か否かによるので、それを活実態調査による経費の引き上げ、建設技能労働者発な状態に維持するために公共が関与する。建の賃金台帳を正しくつけるキャンペーン、これを設業はGDPの１～２割を占める重要な産業ポジ含めた建設省（当時）の建設業構造改善プログラションにあり、また景気の先導役とも見られるのムなどが挙げられよう。

で、民間建設投資の元気がなければ、公共建設投そして、今回の平成24（2012）年２月以降、現資を増やし、逆に景気が加熱しすぎないように公在に至るまでのものである。3.11の大震災後の復共側が舵を取る。このような経済運営が実際に行旧・復興工事から話しが始まり、オリンピック需われてきた。このことは建設投資の中身を観察す要の話が出たこの時期は、キーワード「入札不ることで確認できる。

調」を含む会議録はおびただしい量となる。その建設投資を民間と公共、建築と土木、そして、政策的対応策は、本特集で他の論者が十分に触れついでに建築は非住宅と住宅で分けて考えてみているはずなので、ここでは述べないこととする。建設投資の総額の大小よりも、それぞれの比る。

率の多寡に焦点を合わせる。すると、それぞれの２ 過去の「建築ブーム」……
そして今は？

投資内容の特徴が浮かび上がる。図１は、公共、土木、住宅のそれぞれを分母に、民間、建築、非住宅をそれぞれの分子にして計算した比率の1960

不調・不落が政治問題となるのは、一定の間隔を持って現れていることに留意すべきであろう。
１章の記述年代を振り返ると、クズネッツ・サイクルと呼ばれる建築投資の循環周期（15 ～ 25年）とほぼ重なる間隔と見られなくもない。これは、ウクライナ生まれの米国の統計・経済学者で、1971年ノーベル経済学賞を受賞したSimon Smith
Kuznets（1901-1985）の名に由来するもので、景１
気循環説のひとつである。

１

その他に、在庫投資循環のキチン・サイクル（40 ヵ月前後）、設備投資循環であるジュグラー・サイクル（７～ 10年）、技術革新などが原因のコンドラチェフ・サイクル（50 ～ 55年）がある。

（注）国土交通省「建設投資見通し」（2013年6月発表）より作成。数値は名目値。2011、12年度は見込み、2013年度は見通し。

図１

建設投資構造の変化と「建築ブーム」

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公共建築工事の円滑な施工確保に向けて年度からの推移である。建築≒民間、土木≒公共

覚的にも首肯するのだが、読者は如何だろうか。

だと言ってよいから、前２者は似た軌跡となってまた、1990年代までは１章で取り上げた国会会議いる。図１に書き加えたように、この倍率が高く録の時期ともほぼ重なる。

なる部分は「建築ブーム」と呼べるだろう。建設

さて、この図１をよく見ると今現在はそのよう投資額の絶対額の大きさも考慮に入れる必要はあな時期ではないことになっている。不調・不落がろうが、このブームはほぼ20年毎にやってきてお議論される時期なのに、矛盾するように思える。

り、クズネッツの説を裏付ける証拠のように思え

それともグラフ上では、建築、土木の双方とも活る。ただ、今世紀に入ったあたりの比率上昇は、発だから表れないだけなのだろうか。そこで、建特に土木投資の減少によるものである（小泉政築着工統計調査の月次データの推移によって建築権、民主党政権の政策を思い出すとよい）。参考の部分を詳細に見ることにしよう（図２）。に描いた「非住宅ブーム」については、筆者は感図２上側の全国図には、姉歯事件による2007年（注）国のデータ公開状況により、全国は2005年１月以降、それ以外の２葉は2010年１月以降であることに留意。最新時点は2014年４月。下の２葉は今回の「建築ブーム」の火付け役となったと見られるブロックのみ描いた。

図２

国土交通省公表の建築着工統計調査報告より月次着工床面積合計（延べ㎡／暦月）の推移とその12 ヵ月移動平均（全国、東北６県、関東７都県）

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６月の建築基準法大改正の影響、そして、その翌月の着工規模が大きければ、少しの変動率でも絶年夏に発生したリーマンショックによる影響が対量のギャップは大きいわけで、注意して表１の如実に反映している。季節的要因を取り除いた数字を見る必要がある。いずれにせよ、全国的に12 ヵ月移動平均ラインで見ると、2009年後半を建築が繁忙期にあることは疑いないことだろう。

ボトムに徐々に回復傾向が見える中、2011年３月

なお、前述した図１で「建築ブーム」が顕著に表の東日本大震災があり、その後に、建築着工床面れていないのは、建築工事以上に土木工事が活発積はかなり増大した。ただし、2014年の年明けかだからと想像できる（詳細は建設総合統計等で確らは伸びが鈍化しており、気になるところであかめたらよいが、ここでは割愛する）。

る。４月からの消費税増税による住宅着工を中心

さて、今、建築の仕事が増えたといっても、かにした需要の先食い現象後の反動減と見られる。

つてのレベルではない（図２上の全国図）という

表１は2010年１月～ 2014年４月の月次着工床

見方も可能だろう。しかし、国勢調査結果にも表面積の12 ヵ月移動平均値（延べ㎡）の最大値÷

れた建設技能労働者の大幅な減少を考慮せねばな最小値の倍率を計算し、大きい順に並び替えたもらない。建設労働者１人当たりの生産性が大きくのである。この値は、図２各葉の移動平均ライン変わることは通常はないから、全体として日本のの最低と最高の比と同じ意味である。東北地方の建築生産能力は落ちていたはずである。この中で被災３県は、２倍前後の数値であり上位を占めの建築工事の増加であることに留意したい。

る。一方、東京都や神奈川県など首都圏の多くはこのことに加え、今後、本格化する期待が大き1.1 ～ 1.3倍程度で、やや意外なことに下位に止まい2020年の東京オリンピックと関連工事の投資見る（これは図２下２葉の結果と同じ）。ただ、毎通しによる思惑が、不調・不落に関係している。

表１

2010年１月～ 2014年４月の月次着工床面積の12 ヵ月移動平均値（延べ㎡）の最大値÷最小値の倍率計算（倍率の大きい順）

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公共建築工事の円滑な施工確保に向けて換言すれば、入札者（元請ゼネコン）にとって、た話と思われる。毎年春に、国土交通省官庁営繕一部でのコスト上昇を実感しながらも、全面的上部では代表的なモデル庁舎毎に目安となる単価を昇とはならない状況の中で、工事完了までにそう設定し、それで要求予算を組み立てている。このした事態が起こるかもしれないというリスクを考単価は財務省が行う国庫補助金の算定や他の要求慮した応札行動があるのではないか。このようなに対する査定に間接的に利用される。国庫補助事

行動は、専門工事単位のレベルでは往々にしてあ業の関係では、地方が行う建設工事の発注とも密る。元下間の力関係から考えると、発注者と元請接な絡みがある。つまり、国が決める新営予算単受注者間での契約のようなスライド対応でリスク価が低めに設定されていると、入札不調の裾野がヘッジするようなことが、日本では常識的にはあ地方へと広がることになる。

り得ないからだ。価格変動が激しい場合、専門工事業者としては、契約時と現場での履行までのタ（２）建築と土木イムラグを考慮した見積りが行われていると考え入札不調の発生のしやすさは、土木工事よりはられる。もし、市場単価の実態調査結果が低いと建築工事が大という指摘は会議録に度々出てくいう判断が今のゼネコン側にあるとすると、こうる。これはどういう理由からなのだろうか。入札したことも関係しているように思えてならない。

不調とは、官側の予定価格積算が民側のそれと合３ 不調・不落対策の論点と考察わないことなのだから、普通に考えれば、両者の技術的な特性に起因する積算結果の違い、あるいは、それぞれが持つ積算ルールの違い、というこ

以下では、会議録記事や文献資料などによりとになろう。

ながら、１で見た不調・不落対策から、いくつ前者は、比較的に建築工事の方が細かくて複雑かの気になる点を記述し、論点の補足としたい。

だということや、土木工事は出来型が長いものが只々、これが筆者の不勉強による未熟な整理でな多く、価格が合わない場合に、その調整がやりやいことを祈るばかりである。

すいということも関係するように思われる。後者
は、機動的な積算ルールの見直しができるか否か（１）国と地方だが、土木に一日の長があるように思われる。そ平成２年の会議録では、入札不調は国の直轄事

れは土木は公共投資が大半でルール見直しは、公業で比較的少なく、補助事業や地方公共団体の自共発注者主導で可能なのに対し、建築は民間投資主事業で多かったとある。ただ、それに関しての方がかなり多く、そうしたルール見直しが一般は、建設通信新聞記事の座談会を取り上げた質問には容易とは言えないことである。こうした考察で「国の機関の発注工事で21％くらいの赤字、公が本当かどうかは確かめる必要がある。

団が15％強、地方自治体が14％で、国が一番赤字

なお、建築の積算ルールについては、戦後からがすごいと。しかしみんな我慢してとるわけでの長年の関係者の努力で、官民共通のルール作りす」ともある。赤字幅の平均的な大きさを語ったが行われてきた歴史や、国の場合、官側の積算ものだが、これを素直に信じれば、国の不調が比ルールは所謂「統一基準」として、各省庁別々で較的少ないという事実とは矛盾するように思えあったルールの共通化が図られてきた歴史があるる。そうした事実関係があったのだとすれば、なことは、議論の前提として押さえておくべきであぜなのか、理由はよく分からない。

ろう。

また、この会議録では、当時入札不調が多くあった東京都からの要望で、国庫補助制度による（３）建設技能労働者不足とその対策延べ㎡当たりの標準単価を引き上げるというのが需給逼迫の原因は、いつの時代にも建設技能労話題になっている。これは新営予算単価に関係し働者の人手不足というのが定番で、仕事がきつい

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わりに、実入りが少ないからというのが第一の理して、その数字をはっきりと自分で持っておりま由である。この問題に対しては様々な手が打たれす限り、入札不調の際に業者側と具体的な折衝にてきたが、どれも有効な手立てにはなっていない

入ることは差し支えございませんし、またやむをからこそ繰り返しているとも言える。労働者の賃得ないことであろうと存じます。それによりまし

金が資材と同じように需給関係によって高くなって過去のトラブルは大体において解決しておるとたり、安くなったりすることを前提としている公承知しています。」（参議院・商工委員会、昭和43

共工事設計労務単価の仕組みが、本当にこれでよ

年４月16日、通産省の万博工事に関する質問に対いのかという議論もある（拙稿2013.10を参照）。

する建設省営繕局・横山政府委員の答弁）
筆者には、発注者としてはかなりの自信に満ち（４）スライド条項とその適用範囲の拡大た言葉と感じられる。予算決算及び会計令（予決一式請負が伝統の建設業界にあっては、請負金令）第80条第２項の言葉――予定価格は、契約のの増額というのは一種のタブーであった。そのこ目的となる物件又は役務について、取引の実例価とを指して次のような会議録がある。「……そう格、需給の状況、履行の難易、数量の多寡、履行いうリスクを一般の生産の製品等であればある程期間の長短等を考慮して適正に定めなければなら度転嫁して解決することは可能である。しかし建ない――そのものを追求する姿勢が出た言葉であ

設業者、請負業者の場合においては、その転嫁する。建築コストの本質を現代の我々がどれほど深る方法というものは、所謂いまの定額請負の関係く理解しているのか、改めて考えさせられる。

からいきまして、きわめて困難な問題であるという状況でございます」（昭和49年３月14日、衆議

以上、雑駁なまとめとなった。国会会議録に院・決算委員会、渋沢参考人（日建連専務理事）頼って記述した関係上、拾い忘れた点が多いと思述）。ただ、既に昭和25（1950）年の所謂公共約われる。読者のご指摘を乞いたい。

２

款 の制定時より、物価の変動等による請負代金額の変更（所謂スライド条項）が旧21条（現25条）の規定にあった。その内容は、「全体スライド条項」（現行の第１～４項）と「インフレ・スライド条項」（第６項）と呼ばれるものがあった。
さらに第２次オイルショック後の昭和56（1981）年に追加された第５項は「単品スライド条項」と呼ばれるもので、鋼材類・燃料油について平成20（2008）年６月以後、はじめて適用された。これ
らの対応も、入札不調に対しては重要な積算上の対策となっている（拙稿2012.7を参照）。

（５）発注者の予定価格算定への確信
会議録の検索記事で気になる記述があった。
「原則としては、発注者側が適正な算定をいたしまして、その適正に関する信念を持っておりませ
ん限り、業者との話し合いをうっかりやることは（参考文献）
１）岩松準「建築コスト遊学17：1976年「建築費急騰の記録」とイン
フレ・スライド条項」建築コスト研究No.78, pp.46-50, 2012.7.
２）岩松準「建築コスト遊学21：公共事業労務費調査とそれに至る経緯」建築コスト研究No.83, pp.56-60, 2013.10.
３）碓井光明『公共契約法精義』信山社, 2005.4.8４）建築雑誌・特集「建築工事の単価問題」1961.11.

望ましくないと存じますが、適正な積算をやりま

５）国立国会図書館「国会会議録検索システム」（http://kokkai.ndl.

２６）高柳岸夫・有川博（共著）『官公庁契約精義』平成26年増補改訂

当初は「建設工事標準請負契約約款」と呼ばれた。昭和47（1972）
年改正で「公共工事標準請負契約約款」に改称し、現在に至る。

go.jp/）
版, 全国官報販売協同組合, 2014.2.20.

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