東洋大学国際教育センター紀要

第2号

2024 年 3 月（研究論文）

日本語学校の歴史的変遷とこれから─「日本語教育機関認定法」制定をめぐって─二子石優（東洋大学国際教育センター）

要旨
2023 年 5 月に「日本語教育の適正かつ確実な実施を図るための日本語教育機関の認定等に関する法律」が可決された。本稿では日本語学校の歴史的変遷を追い、同法が制定された背景である日本語学校をめぐる「問題」の所在を分析した。その上で、これまでの日本語学校の設置・認可基準である「日本語教育機関の告示基準」と新たな基準となる「認定日本語教育機関の認定基準」との比較を行い、これらの「問題」が解決するかを分析した。その結果、これまで「問題」が生じたのは、教育的観点からではなく、在留資格審査の緩和による日本語学校生の急増とそれを見込んだ日本語学校の増加であった。一方で、「日本語教育機関の告示基準」と「認定日本語教育機
関の認定基準」の比較から、変更のポイントは教育的観点であり、直接的には日本語学校生の急増や、加熱する日本語学校ビジネスに対応しうるものではないことが明らかとなった。そのため、同法制定以降も、これまで同様に日本語学校をめぐって「問題」が生じる可能性を秘めている。これまでの「問題」を解決するためには、日本語学校業界への参入障壁を高めつつ、日本語学校への経常経費の支援などの財政措置を講じ、安定性を図る必要があるだろう。
キーワード：
日本語学校、日本語教育機関認定法、在留資格審査
目次
はじめに……………………………………………………………………………………… 4
1．日本語学校の設置・運営の認可体制の歴史的変遷 ………………………………… 6
1.1

1983 年〜 1989 年 「留学生受入れ 10 万人計画」の始動と法的未整備状態… 6

1.2

1990 年〜 2010 年

日本語教育振興協会による審査・認定と法務省による告示体制 …………………………………………………………………………… 8
1.3

2011 年〜 2022 年

法務省による審査・認定及び告示体制 ……………………10

2．日本語学校の地理的拡大と社会とのつながり ………………………………………12
3．「日本語教育機関の告示基準」と「認定日本語教育機関の認定基準」との比較…14−3−

日本語学校の歴史的変遷とこれから4．考察 ………………………………………………………………………………………17
おわりに………………………………………………………………………………………17

はじめに
研究課題
2023 年 5 月に「日本語教育の適正かつ確実な実施を図るための日本語教育機関の認定等に関する法律」（以下、「日本語教育機関認定法」）が可決された。本法律は、日本国内の日本語教育機関を文部科学省が認定すること、そして、日本国内の日本語教育機関で働く日本語教師を文部科学省が認定することを定めた法律である。国内の日本語教育機関には大学等機関のほか、一般の施設・団体として地方公共団体、教育委員会、国際交流協会、法務省告示機関、その他がある i。このうち、本稿では法務省告示機関に焦点を当てて論じる。この法務省告示機関とは一般的に日本語学校と呼ばれ、学校の設置にあたり法務省が定める「日本語教育機関の告示基準」（以下、「告示基準」）を満たすことで在留資格「留学」を付与できる学校のことである。日本語学校は日本語学習希望者に対して在留資格「留学」を付与できる機能を持つことで、海外からの留学生の入口となり、日本社会への橋渡しの役割を果たしてきた。しかし、日本語学校が果たしてきた役割や、日本語学校をめぐって生じた「問題」は十分に分析されてきたとは言えない。これからの日本語学校を考えるには、これまでの日本語学校の設置・運営の認可体制を通時的に捉え、「日本語教育認定法」が制定された背景を明らかにし、その上で、「日本語教育機関認定法」によって日本語学校はどう変わるのか、そして、同法によって日本語学校をめぐる「問題」は解決するのか明らかにする必要があるだろう。
先行研究
留学生 30 万人計画（以下、「30 万人計画」）達成以降、留学生受入れ政策を通時的に捉える中で、日本語学校にも言及している先行研究は白石（2019）や太田（2020）など存在する。しかし、日本語学校を対象に通時的に捉えた先行研究は多くはない。
その一つである二子石（2019）は、1990 年に施行された改正出入国管理及び難民認定法（以下、入管法）が国内の日本語学校に与えた影響を分析している。そして、1983 年の留学生受入れ 10 万人計画（以下、「10 万人計画」）をきっかけとした日本語学校生の急増に対応するため、1989 年の入管法改正（1990 年施行）を機に日本語教育振興協会（以下、日振協）による設置認可体制と法務省による告示体制が成立したこと、しかし、既存の学校を認定したことにより、基本的構造が現在に引き継がれたことを明らかにしている。しかしながら、二子石（2019）の分析の主眼は 1990 年の改正入管法施行前後の変化であり、本論文の対象とは異なる。
i

文化庁『日本語教育実態調査』の分類による。

−4−

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2024 年 3 月（研究論文）文（2020）も、日本語学校の成り立ちを、1983 年の「10 万人計画」を起点に捉えている。文（2020）は、「10 万人計画」を機に日本語学校生が急増し、それに伴い教育の質の低下が生じ、日本語学校という社会制度が存立の危機に瀕したとしている。その危機から脱し、存続するために日本語学校業界は受入れ学生の変化に対応するなかで、「進学予備教育機関」としての機能を取り入れ、強化していったとしている。しかし、2010 年代後
半以降、日本の外国人労働者受入れと連動する形で、日本語学校においても就職を意識した制度設計が行われている点、さらには日本語学校から専修学校や大学・大学院への進学を経ずに直接日本国内の企業へと就職をする学生数が増加している点を踏まえると、「進学予備教育機関」という枠組みでは捉えきれない段階に至っている。
朝山（2023）は、日本語学校にまつわる多くの問題が放置されていることに問題意識を持ち、1983 年の「10 万人計画」以降の日本語学校に関わる政策、答申、関連省庁の通知等を整理している。その結果、日本語学校自体の存在理由や地位が長年にわたり明確になっておらず、それが原因で多くの問題が放置されてきたと指摘している。朝山（2023）
が分析した政策や答申、通知の背景には日本語学校数やその特性、留学生数やその出身
国・地域などの変化がある。これらのデータの変化と政策や答申、通知との関係性に着目するとより日本語学校をめぐる問題を深く分析できるだろうと考える。
分析方法
朝山（2023）は、1983 年以降、日本語学校をめぐって度々「問題」が生じ、その「問題」が放置されていることを指摘している。本稿でも、日本語学校をめぐる「問題」に焦点を当てるが、「問題」を取りあげる際には、日本社会にとっての「問題」である点を意識的に論じる。この視点を持つことで、過去の「問題」が「日本語教育機関認定法」にどうつながっているのかを明らかにすることができる。
このような分析の視点を持ち、１節では日本語学校の歴史的変遷をたどる。分析範囲は日本政府が正式に留学生誘致を表明した 1983 年の「10 万人計画」から「日本語教育機関
認定法」が制定される直前の 2022 年までとする。具体的には、日本語学校の設置・運営の認可体制を基準に① 1983 年〜 1989 年、② 1990 年〜 2010 年、③ 2011 年〜 2022 年の 3
つの段階に分け分析を行う。日本語学校の歴史的変遷を追う際には、社会背景（送り出し
国・地域のプッシュ要因と日本社会のプル要因）を反映して発せられた法令や政策（その下位の施策）と、統計に現れ出る学校数、学生数との相互契機性に着目しながら分析していく。
2 節では、日本語学校の立地の変化と社会との関係性について論じる。日本語教育及び、日本語学校が政治の舞台に上がることで、2019 年に「日本語教育の推進に関する法律」（以下、「日本語教育推進法」）が創設され、それに基づき「日本語教育機関認定法」の成立につながったと言える。そこで、なぜ日本語教育、日本語学校が政治の舞台に上がったのかを日本語学校の地理的拡大と地域の活性化や労働力不足の補填などの観点から考察を−5−

日本語学校の歴史的変遷とこれから行う。
3 節では、これまでの日本語学校の設置・認可基準である「告示基準」と新たな基準となる「認定日本語教育機関の認定基準」（以下、「認定基準」）との比較を行い、「日本語教育機関認定法」の創設により、日本語学校は何が変わるのか、そして日本語学校をめぐる「問題」は解決するのかを分析・考察する。

1．日本語学校の設置・運営の認可体制の歴史的変遷
1.1

1983 年〜 1989 年 「留学生受入れ 10 万人計画」の始動と法的未整備状態

1982 年に中曽根内閣が発足、1983 年 8 月に「21 世紀への留学生政策に関する提言」が発表され、21 世紀初頭には海外からの留学生を 10 万人に増やすことが明記された。これがいわゆる「10 万人計画」である。「10 万人計画」に呼応して、1983 年には留学生に対するアルバイトの解禁、1984 年には入学予定の日本語学校が保証人となり、本人の代理で法務省入局管理局に在留資格審査を申請できるようになった。また、同年には日本の大学に進学する外国人留学生の日本語能力レベルを測定することを目的にした日本語能力試
験 ii の開始といった施策が講じられた。この当時日本の大学学部に入学するには日本語能力試験で 1 級もしくは 2 級を取ることを条件にする大学が多く（「日本留学のための新た

図 1：「成人一般対象校」と「大学入学志望者対象校」の学生数と学校数の推移（1983 年〜 1989 年）
出典：文化庁（1984-1989）、文化庁（1990）より筆者作成
ii

日本語を母語としない者のための日本語能力を測る試験。日本国際教育支援協会（日本国内）と、国際交流基金（海外）の 2 団体共催で行われている。2009 年までは 1 級、2 級、3 級、4 級の 4 段階、2009 年以降は N1、N2、N3、N4、N5 の 5 段階に日本語能力が区分され、数字が小さくなるほど難易度が高くなる。

−6−

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な試験」調査研究協力者会議 2000）、そのレベルに満たない留学希望者は、来日後の 1 年から 2 年間は、アルバイトをしながら、日本国内の日本語学校で日本語を学び、進学に備えるという流れが定着していった。この 1、2 年間の日本語学校在籍期間中に取得する在留資格は、大学等高等教育機関で教育を受ける在留資格「4-1-6」に対し、「4-1-16-3iii」という別の種目であった。
図 1 は国内の日本語学校のうち、1983 年から 1989 年までの「成人一般対象校」「大学入学志望者対象校」それぞれの学生数と学校数の推移である iv。総学生数は 1983 年の 5,952
人から 1989 年の 44,890 人へと 7.5 倍増加している。特に、「大学入学志望者対象校」在籍者数の増加が著しく、1983 年には全体の 3 割に満たなかったものが、1989 年には全体の半数を占めるに至った。
学生の出身国地域は、1984 年までは台湾出身者が中心だった。それが、1987 年に中国が、1988 年には韓国が私費留学生に対するパスポートの自由化に踏み切った結果、この 2国が増加した。特に中国出身者の増加は著しく、1986 年には 2,126 人だった「4-1-16-3」による新規入国者数が、1987 年 7,178 人、1988 年には 28,256 人と急増した（法務大臣官
房司法法制調査部編 1987、1988、1989）。学校数は、「成人一般対象校」は 1983 年から1986 年までは 80 校程度でほぼ横ばいだったが、その後 1989 年にかけて 2.3 倍の 183 校に達した。「大学入学志望者対象校」は 1983 年には 11 校だったが、1989 年には「成人一般対象校」とほぼ同数の 168 校へと増加した。文化庁編『日本語教育実態調査』1985 年調査によると調査対象校（成人一般対象：73 校、大学進学希望者対象：21 校、合計 94 校）の学校教育法上の位置付けは、①専修学校：15 校、②各種学校：12 校、③その他：67 校となっていた（文化庁編 1987）。このように、日本語学校と言っても専修学校の一つの課程として日本語を教える学校と、日本語を専門に教える学校のうち、各種学校の認可を受けた学校とそうではない学校の 3 つに分類されていた。同じ機能を持ちながら、学校教育法に定められた専修学校と各種学校の日本語学校は 28.7％のみで、7 割を超える日本語学
校は学校教育法に定められていない学校、すなわち文部行政の枠外に置かれていた。
1980 年代後半に急激に増加した日本語学校生とそれを受け入れる日本語学校に対して、「入学募集案内で示した定員の 10 倍近い学生を受け入れる学校」、「出稼ぎ目的の外国人が日本語学校に偽装入学している」など、「問題」としてマスコミでクローズアップされるようになっていた（日本語教育振興協会編 2010）。さらに、1988 年秋には、日本国内の日本語学校が入学許可証を発行し、入学金や授業料などを支払ったがビザが発給されず日本
iii

在留資格「4-1-16-3」は日本語学校在籍者だけでなく、「特に法務大臣が認める者」として他の在留資格の枠では分類できない者を対象としていた。
iv
文化庁（1983 年〜 1989 年）『国内の日本語教育機関の概要』では国内の日本語教育機関を「大学関係機関」と「一般の日本語教育機関」に分けたうえで、後者をさらに、「成人一般を主な対象としている機関」「宣教師を主な対象としている機関」「技術研修のために来日した人を対象としている機関」「学
術研究者を対象としている機関」「大学入学志望者を主な対象としている機関」「外国人子弟を主な対象としている機関」「在日米軍関係機関」「米国国務省関係機関」「その他」の 9 つに分類している。本研
究では現在の日本語学校につながるものとして、「成人一般を主な対象としている機関」「大学入学志望者を主な対象としている機関」のみを分析の対象とした。

−7−

日本語学校の歴史的変遷とこれから国内に入国できなかった日本留学希望者たちが在上海日本国総領事館を取り囲み抗議行動を起こした「上海事件」が勃発、外交問題に発展した。1989 年 11 月には「中国人就学生」問題が国会でも取り上げられる事態となり、「それまで政府機関とは事実上全くといっていいほど無縁だった日本語教育施設のあり方が社会的にも外交的にも、さらには政治的にも問われるようになった」（日本語教育振興協会編 2010: 15）。
1.2

1990 年〜 2010 年

日本語教育振興協会による審査・認定と法務省による告示体制

日本語学校の設置審査・認定に関する法的な整備がないまま「10 万人計画」をきっかけに急激に留学生が日本語学校に流入したことで混乱が生じ、マスコミにも取り上げられるようになった。このような事態を受け、文部省は 1988 年に「日本語教育施設の運営に関する基準」を発表した。翌年、文部省、法務省、外務省の 3 省を監督官庁にする日本語教育振興協会（以下、日振協）が設立され、「日本語教育施設の運営に関する基準」に従って、日本語学校の適格性の審査・認定を行うことになった。同年、入管法が改正され、日本語学校在籍の学生の在留資格「就学」が創設された。同時に、日本語学校は「法務大臣が告示で定めた日本語教育施設」と明記され、審査基準を満たした「認定校」が「法務省告示機関」として、日本語学習を在留根拠とする在留資格「就学」発給の対象と

図 2：1990 年から 2010 年までの日本語学校数（日振協加盟校）と日本語学校在籍者数の推移
出典：日本語教育振興協会「日本語教育機関概況」より筆者作成
備考：1990 年の日本語学校在籍者数は不明のためグラフでの表示はない。1991 年と 1992 年の日本語学校在籍者の出身国・地域は不明のため、濃い灰色で表示している。

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第2号

2024 年 3 月（研究論文）された v（日本語教育振興協会編 2010）。
1989 年の入管法改正で、在留資格「就学」を以って日本語を学ぶ機関を「（前略）専修学校の高等課程若しくは一般課程又は各種学校若しくは設備及び編制に関してこれ（専修学校と各種学校：筆者注）に準ずる教育機関（後略）」と、学校教育法に定められた専修学校と各種学校の外側までを含み込むことが現状を追認する形で定められた。1993 年の日振協調査によると、日振協加盟校 407 校中、調査に答えた 391 校のうち、①専修学校：
39 校、②各種学校：26 校、③その他：326 校に区分され、83.3％が③その他の学校教育法の枠外の教育機関で、その多くが株式会社・有限会社立であった（日本語教育振興協会
1993）。
図 2 は日振協加盟校調査より作成した、1990 年から 2010 年までの日本語学校在籍者数
及びその国籍と日本語学校数（日振協加盟校）の推移である。まず学生数が 1992 年をピークに 1996 年にかけて 3 分の 1 以下に減少している。この減少期は日本語学校への入学希望者に対する在留資格審査が極めて厳しく行われた時期である。中国、韓国、台湾出身者で占められていた日本語学校生だったが、中国出身者のみが減少しているのが分かる。中国出身の学生の減少の理由について、白石（2006）は在留資格認定申請の件数と、それに対する在留資格認定数を調査し、中国出身者の交付率が 30％であったことを明らかにしている。よって、この期間は中国からの日本語学校入学希望者が減少したのではな
く、入管が在留資格申請数に対する交付の割合によって、中国からの入国者数をコントロールしていたことになる。この時期、日本語学校在籍者数の減少に合わせて、1991 年には 463 校あった日本語学校数は 1998 年には約半数の 265 校まで減少した。
1995 年 11 月に法務省は入国在留方針を見直し、それまで入国審査時に日本語学校に提出を義務付けていた保証人制度を 1996 年に廃止し、在留資格「就学」の在留期間を 6 カ
月から 1 年に延長した（延長期限は最大 2 年間）。さらに、2000 年には「今後の留学生及び就学生の入国在留審査方針について」を発表、「過去 1 年間の不法残留率が 5％以内である日本語教育施設等（ただし在籍者が 20 人以下の場合は 1 人以下とする。）」を「適正校」と呼び、在留資格申請の際に必要とされる提出書類を削減、在留期間も 1 年間とした。一方そうでない学校を「非適正校」と呼び、在留資格申請の際に多くの書類を求め、在留期間を「適正校」の半分の 6 カ月とし、「適正校」「非適正校」と二分して在留資格の取得条件に差異を付けた運用を開始した（日本語教育振興協会編 2010）。その結果、1996
年に 11,224 人と底を打った日本語学校在籍者数が、2000 年には 30,631 人、さらに 2003
年には 42,729 人へと上昇し、同年「10 万人計画」が達成された。日本語学校数も 1999 年には増加に転じ、2003 年には 409 校と、1990 年の日振協発足当時とほぼ同数にまで増加した。
2000 年から 2003 年にかけて留学生の量的拡大により、1980 年代後半と同様に留学生・就学生の犯罪、非正規滞在がマスコミによって問題視されることとなった（日本語教育振v

専修学校が設置する日本語学校在籍者と「準備教育課程」在籍者は在留資格「留学」を取得していた。

−9−日本語学校の歴史的変遷とこれから

興協会編 2010）。法務省は再度入国審査の厳格化に舵を切り、2004 年には在留資格「就学」の新規入国者は 2003 年の約半数にあたる 15,027 人となった（法務省 2008）。新規入国者が減少したことで日本語学校在籍者数も、2003 年の 42,729 人から、2005 年の 25,860
人へと減少した。出身国の内訳をみると、減少しているのは中国出身者だけである。白石
（2006）は 2004 年及び 2005 年の中国出身者の在留資格認定の申請数に対して交付率が50％から 40％であり、中国からの日本留学希望者は多いものの、在留審査をクリアできないため、入国者数が限定されたと述べている。
2000 年代に入り、日本社会の少子高齢化や経済社会構造の変化、国際的な高度人材の獲得競争の激化を背景に、2008 年 1 月に福田首相は施政方針演説において「30 万人計画」
を策定・実施することを発表した。同年 7 月には文部科学省、外務省、法務省、厚生労働省、経済産業省、国土交通省が連名で「30 万人計画」骨子を発表した（文部科学省ほか
2008）。しかし、「30 万人計画」の中心は大学であり、これらの政策に基づいた予算配分
も大学が中心であり（渡部 2016）、日本語学校は「30 万人計画」による金銭的な恩恵に浴することはなかった。
1.3

2011 年〜 2022 年

法務省による審査・認定及び告示体制

1990 年の改正入管法施行以降、日本語学校の適格性の審査・認定は日振協が担ってきたが、2010 年 5 月 24 日の行政刷新会議ワーキンググループ（いわゆる「事業仕分け」）
において日振協の審査・認定事業が廃止された。日振協から日本語学校の適格性の審査・認定機能が失われた結果、日振協加盟校の脱退、日振協に加盟しない新設校が相次ぎ、日本語学校全体を統括する機関が不在となり、日本語学校の教育の質の保証を担保することができない状況となった。さらに、同年 7 月には、在留資格「就学」が廃止され、「留学」に一本化された。その結果、統計上は日本語学校生も留学生としてカウントされることになり、日本の外国人留学生数を大きく押し上げていくことになる。
文部科学省は 2010 年から 2012 年にかけて 8 回の「高等教育機関に進学・在籍する外国人学生の日本語教育に関する検討会議」を開催、2012 年に取りまとめ報告書が提出された。その後パブリックコメントを経て、2016 年に新たな「告示基準」が策定され、日本語学校の開設については、法務省が文部科学省に意見を聴いた上で、「告示基準」及び「日本語教育機関の告示基準解釈指針」にのっとり判断されることになった（出入国在留管理庁 n.d.）。
図 3 の学生数の推移は日本学生支援機構による『外国人留学生在籍状況調査 vi』より作成した。まず、2011 年 3 月に発生した東日本大震災と福島第一原子力発電所事故の影響を受け、日本語教育機関在籍者合計数は 2012 年に底をついた。しかし、2013 年から増加傾向に転じ、2018 年には 2012 年の 3.7 倍の 90,079 人に達した。この期間に中国出身者がvi『外国人留学生在籍状況調査』の在学段階「日本語教育機関」には専修学校の日本語科は含まれず、「専修学校」として計上されている。また、準備教育課程も別に集計が取られている。

− 10 −

東洋大学国際教育センター紀要

第2号

2024 年 3 月（研究論文）

図 3：2010 年から 2020 年までの日本語学校数（法務省告示機関）と日本語教育機関在籍者数の推移 vii
出典：日本学生支援機構（2010-2023）『外国人留学生在籍状況調査』と法務省「告示された教育機関等」より筆者作成
備考：2010 年のデータは図 2 と重複するが、参照データが異なるため再掲する。なお、2010年のデータには在留資格「就学」により日本語教育機関に在籍している学生も含まれている（日本学生支援機構 2010）。

1.9 倍増加しているのに対して、ベトナム出身者が 17.4 倍、ネパール出身者が 7.8 倍と非漢字圏出身者の増加が著しいのが特徴である。
学生数の増加、出身国の変化にあわせ日本語学校数も増加している。2016 年改訂の「告示基準」では学校の開設時には定員の上限が 100 名までと定められており、この期間に増加した日本語学校は 100 名以下の小規模日本語学校である。なお、2017 年の文部科学省による調査では、調査回答校 459 校 viii の日本語学校 1 校当たりの学生数の平均人数は 205人であった ix（文部科学省 2018）。
この拡大過程で日本語学校ビジネスが過熱し、闇雲な学生募集が行われた結果、十分な経済力・学力を持たない学生の増加とトラブル及びそれへの批判的・排他的な論調も生じた（朝日新聞 2017）x。「30 万人計画」達成が確実視された 2018 年 7 月に政府は、「外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議」（以下、「関係閣僚会議」）を開催した。同年 12vii

2010 年 5 月 1 日時点の統計は参考資料として公開されている（日本学生支援機構 2010）。
当該資料には 460 校掲載されているが、同じ学校が 2 度重複して掲載されているため 459 校とした。
ix
学生数 0 人の学校が 5 校存在したが、ここでは除外した。
x1983 年から 1989 年、2000 年から 2003 年の留学生急増期にも同様に留学ビジネス、日本語学校ビジネスが過熱し、そこで学ぶ学生への批判的・排他的な論調が生じた。2013 年から 2019 年は 3 度目の急増期であったと言える。ここで引用した朝日新聞（2017）は日本語学校及び日本語学校生に対して批判的・排他的論調というわけでなく、そのような社会状況を伝えているものである。
viii− 11 −

日本語学校の歴史的変遷とこれから

月「外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策」がまとめられ、日本語教育機関の質の向上・適正な管理が示された（外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議 2018）。
そして、2019 年 5 月、日本学生支援機構の統計で日本国内の総外国人留学生数が 312,214
人となり「30 万人計画」は 1 年前倒しで達成され、日本語学校数も 794 校まで増加した。
その後、2019 年 4 月 1 日の改正入管法施行に伴い、入国管理局が出入国在留管理庁と名前を変え、在留管理にも影響を強めることになった。日本語学校の管理に関しても、これまでの設立時の基準に加え、運営管理についても影響を強めるようになった。同年 8 月には「告示基準」が一部改正された。本改正により、①学生のアルバイト先の届け出の義務、②大学等への進学者、在留資格「技術・人文知識・国際業務」「経営・管理」「特定技能 」 へ の 変 更 許 可 者、 ヨ ー ロ ッ パ 言 語 共 通 参 照 枠（Common European Framework ofReference for Languages: Learning, teaching, Assessment）（以下、CEFR）A2 以上（日本語能力試験 N4 相当以上）である者が全体の 7 割以上であること③告示基準に適合しているかどうかの点検及び毎年の報告義務、④全学生の出席率の年 2 回報告の義務などが追加された。出席率に関しては、1 カ月の出席率が 8 割を下回った場合は改善義務が日本語学校に課せられ、5 割を下回った場合は翌月に地方出入国在留管理局等へ報告することが義務づけられた。
同時に、在留資格審査が再々度厳格化へと舵が切られた。日本経済新聞（2019）は日振協のデータに基づき、2019 年度上半期における中国出身者に対する在留資格審査の許可率は 97％だったのに対し、ベトナム出身者に対する許可率は 81％、ネパールは 35％、ス
リランカは 34％と報道している。これまで見てきた 1992 年から 1996 年、2003 年から2005 年の日本語学校生の減少期と同様、法務省による新規入国者数の調整が行われた。
ただ、当時は在留資格の厳格な審査の対象が中国出身者だったのに対し、日本との経済格差がまだ存在するベトナム、ネパール、スリランカ等の留学生送り出し新興諸国からの留学希望者に対する在留資格の締め付けが行われた。その結果、日本語教育機関在籍者数は2018 年の 90,079 人のピークから、2019 年には 83,811 人へと減少、さらに新型コロナウイ
ルス感染症拡大の影響を受け、入国制限が続き 2021 年には 40,567 人まで減少した。その後、2022 年 4 月入学生からは新型コロナウイルス感染症による入国制限が解禁され、2022 年には 49,405 人まで回復、2023 年 4 月に実施された岸田首相主宰の教育未来創造会
議において、2033 年までに年間 40 万人の留学生を受け入れることが表明された（教育未来創造会議 2023）。ポスト「30 万人計画」においてもこれまでの留学生受入れ拡大路線を継続する姿勢を見せたと言える。

2．日本語学校の地理的拡大と社会とのつながり
本節では日本語学校が首都圏だけでなく、地方へと広がっている様子を見ていく。法務省によって告示された日本語教育機関の一覧には、学校名とその学校が所在する都道府県− 12 −

東洋大学国際教育センター紀要

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2024 年 3 月（研究論文）

名が掲載されている。2020 年 8 月 31 日法務省告示校のリストによると、日本語学校は青
森県、秋田県、山形県を除く、44 都道府県に存在する。最も多いのは東京都で 266 校（32.4％）である。しかし、これを 10 年ごとの時系列でみると図 4 のようになる。
図 4 から、1990 年には東京に 6 割の日本語学校が集中していたが、30 年後の 2020 年には 3 割まで減少している。また、同様に大都市である大阪は 1990 年に 9.7％、2020 年にも 9.7％と割合は変化がなかった。一方で、北関東は 1990 年に 1.7% だったが、2020 年には 5.0％に増加、東海地方は 3.4％から 8.2％へ、中国地方は 1.0％から 4.0％へ、九州地方
は 2.4％から 8.8％へと増加している。ここから、法務省により告示がされるようになった
当初は東京・大阪など都市部に集中していたが、30 年の年月を経て、地方に拡大していったことが見てとれる。
日本語学校は「10 万人計画」以降、進学希望の学生に対する教育機関としての側面と併せて、結果的に労働力不足を補填する「労働力供給機関」としての側面も担ってきた。
日本語学校在籍学生は資格外活動許可を取得すれば 1 週間に 28 時間以内、長期休暇中については 1 日 8 時間以内のアルバイトをすることができる。2017 年には九州７県と熊本市は、入管法で定められた留学生の就労制限について、「週 28 時間」から「週 36 時間」
への緩和を柱とした「外国人材の活用促進」国家戦略特区を内閣府に共同提案した（西日本新聞社 2017）。さらに、北海道東川町では留学生を受け入れ、地方の活性化につなげる
ことを目的に自治体が日本語学校を設立した（日本経済新聞 2015）。同様に宮城県大崎市
でも、留学生を受け入れることで地域の活力を維持することを目的に日本語学校を設立し

図 4：日本語学校の地理的分布
出典：入管協会編（1991）、
出入国管理法令研究会編（2000）、
出入国管理法令研究会編（2010）、
法務省（2020）より筆者作成− 13 −

日本語学校の歴史的変遷とこれからた（朝日新聞 2023）。これらの事例のように、地方自治体による日本語学校の誘致や、地域に根ざした企業が日本語学校を設置することで、域内人口の増加が見込まれる。そして、地域に流入した日本語学校生たちは消費者としてだけでなく、アルバイト労働者としての役割も担うことで、労働力不足を補填し、地域の活性化につながっていると考えられる。一方で、日本語学校の地方への拡大は、日本語学校ビジネスの過熱化や十分な経済力・学力のない学生の増加と表裏一体の関係性にあることが指摘できる。
日本語学校は 30 年の月日を経て地方へと拡大した。2010 年代後半以降は、労働力不足や過疎化に喘ぐ地域が日本語学校の誘致をするという新しい潮流も見られるようになった。地域というアクターが加わったことと軌を一にして、超党派による日本語教育推進議
員連盟が設立（2016 年 11 月）、「日本語教育推進法」が成立（2019 年 6 月）
、今回の「日本語教育機関認定法」（2023 年 5 月）の創設へとつながった。

3．「日本語教育機関の告示基準」と「認定日本語教育機関の認定基準」との比較「日本語教育機関認定法」の成立背景については鈴木（2023）に詳しい。鈴木（2023）
から引用すると、2019 年に成立した「日本語教育推進法」の第 21 条で日本語教育に従事する者の能力及び資質の向上並びに処遇の改善が図られるよう、国内における日本語教師の資格に関する仕組みの整備等の施策を講ずることが規定された。また、附則第 2 条において、国は、日本語教育を行う機関であって日本語教育の水準の維持向上を図るために必要な適格性を有するものに関する制度の整備について検討し、必要な措置を講ずることが定められた。さらに、政府は外国人材を適正に受け入れ、共生社会の実現を図る観点から、2018 年に「関係閣僚会議」を設置し、同会議が 2020 年に公表した「外国人との共生社会の実現に向けたロードマップ」で、日本語教育機関の認定制度及び、日本語教師の国家資格化について法案提出、段階的実施を行うことを発表した。そして、第 221 回国会（常会）において、「日本語教育機関認定法」が、2023 年 5 月 26 日の参議院本会議で多数をもって可決され成立した（施行期日は一部を除き 2024 年 4 月 1 日）。
「日本語教育機関認定法」の成立に伴い、日本語学校の設置・認可の基準は「告示基準」
から「認定基準」へと引き継がれる。本論文を執筆している 2023 年 9 月現在は「認定基準」案が示され、この後パブリックコメントを経て、2024 年 4 月に最終案がまとめられる予定である。本稿では 2023 年 8 月に文化庁よりパブリックコメント用に示された資料を用いる。紙幅の関係で両基準の全てを列挙することはできないが、鈴木（2023：133）
が作成した表を下敷きにして、「告示基準」「認定基準」から主要な変更点を表 1 にまとめた。
表 1 より、「告示基準」と「認定基準」の最も異なる点は審査主体が文部科学大臣になることである。これまで日本語学校の主務官庁が明確でなかった状態から、教育行政の一− 14 −

東洋大学国際教育センター紀要

表1

第2号

2024 年 3 月（研究論文）

日本語教育機関の告示基準と認定日本語教育機関の認定基準の比較ೖຌ‫گޢ‬ү‫ؖؽ‬͹ࠄࣖ‫خ‬६ʤ೧݆ೖրఈʥ

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出典：鈴木（2023）、出入国在留管理庁（2023）、文化庁（2023）より筆者作成。

つとして位置づけられる点は大きな意味がある。さらに、これまで日本語教育機関として認可する対象が、専修学校が設置する日本語教育課程、各種学校、その他の機関であったが、新たに大学の別科 xi も含まれるようになった。それに合わせて設置者も国、地方公共団体、その他経営に必要な経済的基礎・識見を有する個人や企業に加えて、独立行政法人
や国立大学法人も加わることになった。
各学校が備えるべき校地・校舎・教室、授業時数、教職員数は「告示基準」「認定基準」
xi
大学留学生別科とは、大学入学資格を有する者に対して簡易な程度において特別の技能教育を施すことを目的として、学校教育法の規定により大学に設置することができる「別科」のうち、外国人留学生を対象に日本語予備教育を行うもの。

− 15 −

日本語学校の歴史的変遷とこれから

ともに変更はないが、教育面で変更が加えられている点が本改正の大きなポイントであろう。例えば、教員資格が登録日本語教員（国家資格）になり、「日本語教育機関認定法」
で新たに定められた日本語教員試験（基礎試験及び応用試験）と実践研修を修了した者でなければならなくなる。国家資格を持つ、すなわち国により教育の質が保障された教員が配属されることは、教育の質の向上に一定の意味はある。特に、登録日本語教員としての資格取得には実践研修が必須とされるなど、現場経験が重視されていることが読み取れる。しかしながら、「告示基準」での教員資格では何が問題だったのか、反省点が不明なまま国家資格化を進めても、実質を伴わない形式だけの変更になる可能性もある。
授業科目も「告示基準」では「専ら日本語の教育を受ける者にとって適当と認められるもの」といった一文のみしか基準が設けられていなかった。それが、「認定基準」では、
CEFR の B2（自立した言語話者）以上の課程を 1 つ以上置くことが要件となり、教育内
容も「聞く」「読む」「話す（会話）」「話す（発表）」「書く」の 4 技能の全てを教育することが求められるようになった。日本語学校生の約 8 割が日本国内の専修学校や大学・大学院へと進学しており（日本学生支援機構 2023）、受験に際しては、面接試験は実施される
ものの、日本留学試験や日本語能力試験、または各校の筆記試験が重視される。この点を鑑みると、4 技能全てを網羅した教育課程を編成したとしても、実態としては、従来の「聞く」「読む」の科目を重視した授業が継続される可能性は高い。また、CEFR の B2（自立した言語話者）という目標設定に関しても、2025 年 7 月試験から日本語能力試験の結果に CEFR レベルが参考表示されることになっている（国際交流基金・日本国際教育支援
協会 2023）。そのため、結果的に CEFR の B2 レベルとは日本語能力試験の N2 レベル相
当と単純に置き換えることで、「告示基準」当時の教育課程から大きな変化は生じない可能性もある。
修業期間については、標準を 1 年間とし、「告示基準」では専修学校、各種学校に進学する場合は 6 か月での修了も認められるとされ、学習者の日本語能力に関わる基準はな
かった。それが、「認定基準」では CEFR の B2 以上を目標に設置している課程については 6 か月での修了も可能となるなど、日本語能力が基準になった。
また、今回の法改正による効果としては、これまでは法務省による告示と在留資格「留学」の付与の 2 点であったものが、文部科学省による複数言語での情報発信、「認定日本
語教育機関」の名称等の独占といった項目が加わった。これにより、海外の日本語教育機
関やエージェント、または個人が日本語学校を選ぶ際の資料として、政府公認の指標を参照することができるようになる。
質保証に関しては、教育課程、教員組織、授業料等の学習環境の公表と、文部科学大臣
への定期報告、そして文部科学大臣による報告徴収、命令、勧告が加わった。さらに、これまで同様に出入国在留管理庁へ出席率や資格外活動の状況を報告していく義務がある。
以上のことから、日本語教育の質の維持向上に関する有識者会議（2023）で示された日
本語学校における教育的な観点からの質の確認・担保に対応するように、これまでの法務− 16 −

東洋大学国際教育センター紀要

第2号

2024 年 3 月（研究論文）

省による設置認定の基準はそのままに、教員資格と教育課程の目的を中心に制度整備が行われたと言えるだろう。

4．考察
これまでの分析を踏まえ、本稿の問いである、「日本語教育機関認定法」が制定された
背景を明らかにする。そして、「告示基準」から「認定基準」へと引き継がれることで、日本語学校はどう変わるのか、日本語学校をめぐる「問題」は解決するのかという問いに答える。
「日本語教育機関認定法」の制定の背景には、過去 40 年間にわたり日本語学習を目的とした入国希望者層が常に存在しており、「10 万人計画」「30 万人計画」といった数値目標の達成にかけて、法務省が在留資格審査の許可率を緩和することで、急激に留学生数が増加し、それを見込んで設立される日本語学校群があった。日本の留学生受入れ制度は、在留資格審査の際に経費支弁能力が指標の一つとされているものの、実際には、アルバイト
で家賃を含む生活費と日本語学校の学費を払いながら、日本語学習と進学準備をすることが実態として継続されてきた。日本との経済格差がある国・地域からの学生を受け入れてきた日本語学校において、在留資格審査を緩和すれば、日本語学習よりも生活のために、就労を優先せざるを得ない学習者を増加させることになる。そして、結果的に日本での学習目的を達成できない学生層が増加し、それが日本社会側から「問題」となって表出してきた。一方で、日本語学校は「問題」を抱えながらも、労働力供給機関として都市部のみ
ならず、地方に広がっていった。そして、日本語学校とそこで学ぶ学生を労働力として求める地域との関係性が形成されることで、日本語学校は政治の舞台に上がり「日本語教育推進法」「日本語教育機関認定法」を後押しする構造となっているのである。
「告示基準」と「認定基準」との比較からは、「日本語教育機関認定法」の主眼が教育的観点からの改正であることが明らかとなった。特に審査主体が明確に文部科学大臣となったことで、教育課程や教員資格を中心とした教育的な条件整備と引き換えに、教育政策の一つである留学生政策の恩恵に浴する下地ができたとも言える。しかし、数値目標の達成
にかけて法務省による在留資格審査の緩和によって生じてきたこれまでの「問題」への対応とは異なる次元の話題であろう。たとえ、どんなによい教育課程を備え、よい教員を配置したとしても、これまでと同じように急激な学生の流入が生じた場合は、同様の「問題」が繰り返される可能性を秘めているのではないだろうか。

おわりに世界経済における日本のプレゼンスが弱まりつつあるなかで、次の数値目標である 40
万人達成にかけて、これまでと同じように日本経済を背景とした留学生の急増が生じるか− 17 −

日本語学校の歴史的変遷とこれからどうかは分からない。しかし、今後も同じような状況が生じた場合、どのような方策を講じればよいのだろうか。「日本語教育機関認定法」の附帯決議には「（前略）認定日本語教
育機関や登録日本語教員による日本語教育が、地方も含めて幅広く行われるよう、財政措置を含めた支援策を検討し、必要な措置を講ずること。
」と付されている。日本語学校の特徴は小規模性と不安定性である。これまでの「問題」を解決するためには、「日本語教
育機関認定法」に基づく「認定基準」により、日本語学校業界への参入障壁を高めつつ、学校経営を入学金及び授業料収入のみに依存する構造から脱するために、日本語学校に対する経常経費の支援などの財政措置を講じ、学校としての安定性を図る必要があるだろう。このような公的な財政支援を得るためには、日本語学校の社会的意義が海外にはもちろんのこと、日本社会にも理解される必要があるだろう。
引用文献
朝山洋樹（2023）「日本語教育と日本語学校のこれまで：法務省に告示された日本語学校に注目して」『立命館産業社会論集』59 巻 1 号、立命館大学産業社会学会、pp.223-242。
朝日新聞（2017）「耕論 留学生を受け入れる ジギャン・タパさん、佐藤由利子さん、堀江学さん」2017 年 3 月 7 日朝刊、17 頁。
朝日新聞デジタル（2023）「大崎市が市立日本語学校を計画、25 年開校目指す

公立は全国 2 例

目」2023 年 6 月 19 日、https://www.asahi.com/articles/ASR6L7F6YR69UNHB00B.html（2023 年 9月 27 日取得）
太田浩（2020）「日本の外国人留学生受入れ政策とポスト 30 万人計画に向けた課題」『異文化間教育』51 号、pp. 38-57．
外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議（2018）『外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策』首相官邸 https://www.kantei.go.jp/jp/singi/gaikokujinzai/index.html（2023 年 9 月 27 日
取得）
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https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/kyouikumirai/pdf/ikkatsu_dl_230427.pdf（2023 年 9 月 27 日取得）
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─（2010）『注解凡例出入国管理外国人登録実務六法〔平成 23 年版〕』日本加除出版。
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ニュース』61 号、アジア学生文化協会、pp.1-6。
─（2019）「ポスト留学生 30 万人計画の行方：留学生 30 万人計画の総括と将来見通し」− 18 −

東洋大学国際教育センター紀要

第2号

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鈴木健太（2023）「日本語教育の適正かつ確実な実施を図るための日本語教育機関の認定等に関する法律案の概要と国会論議：日本語教育機関の認定制度と日本語教師の国家資格の創設」『立法と調査』459 号、衆議院事務局企画調整室、pp.129-143。
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九州７県と熊本市が「外国人材の活用促進」」2017 年 3 月 29 日、http://qbiz.jp/article/106476/1/。（2019 年 1 月 30 日取得）
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入管協会編（1991）『注解凡例出入国管理外国人登録実務六法〔平成 3 年版〕』日本加除出版。
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de=0（2023 年 9 月 27 日取得）
法務大臣官房司法法制調査部編（1987-1989）『出入国管理統計年報』法務大臣官房司法法制調査部。
法務省（2008）「2006 年 国籍別 新規入国外国人の在留資格」『出入国管理統計』、https://www.
e-stat.go.jp/stat-search/files?page=1&layout=datalist&toukei=00250011&tstat=000001012480&cycle=7&year=20060&month=0&tclass1=000001012481（2023 年 9 月 27 日取得）
─（2020）「告示された日本語教育機関等」『出入国管理及び難民認定法第 7 条第 1 項第 2

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日本語学校の歴史的変遷とこれから号の基準を定める省令の留学の在留資格に係る基準の規定に基づき日本語教育機関を定める件』。
文朱姫（2020）『進学予備教育機関としての日本語学校の成立と展開に関する研究：日本留学の起点としての機能に注目して』博士学位論文，甲第 13190 号、名古屋大学。
文部科学省（2018）「平成 29 年度日本語教育機関における外国人留学生への教育の実施状況の公表について」、https://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/ryugaku/1382482.htm（2023 年 9 月 27 日
取得）
文部科学省・外務省・法務省・厚生労働省・経済産業省・国土交通省（2008）『「留学生 30 万人計画」骨子』、https://www.jsps.go.jp/j-kokusaika/data/meibo_siryou/h21/06_kosshi.pdf（2023 年 9月 27 日取得）
渡部由紀（2016）「留学生 30 万人計画の概要：留学生受入れ方策と施策一覧」、白石勝己編、『留学生受入れ支援方策の検討に関する調査研究』、アジア学生文化協会、pp.10-19。

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東洋大学国際教育センター紀要

第2号

2024 年 3 月（研究論文）The Historical Transition and Future of Japanese Language
Schools- An Examination of the Enactment of the Japanese Language
Institution Accreditation Act Yu FUTAGOISHI（Center for Global Education and Exchange, Toyo University）
Abstract:
In May 2023, the Act on the Accrediting of Japanese-Language Institutes to Ensure Appropriate
and Reliable Implementation of Japanese-Language Education was passed. In this study, I analyzed
the historical transition of Japanese language schools and clarified the “problems” surrounding themas the background for enactment of this law. I compared the Public Notice Standards for Japanese
Language Institutions, which are the existing standards for the establishment and approval ofJapanese language schools, and the new Accreditation Standards for Recognized Institutions ofJapanese Language Education. Whether the problems could be resolved was also analyzed. Findings
indicated that the problems that have arisen thus far do not come from an educational perspective;
rather, they are the result of the rapid increase in the number of Japanese language school students
who have benefited from the relaxation of visa status screening and the increase in the number ofJapanese language schools. However, a comparison of the Public Notice Standards for Japanese
Language Institutions and the Accreditation Standards for Recognized Institutions of Japanese
Language Education revealed that the point of change was from an educational perspective and not
directly in response to the rapid increase in the number of Japanese language school students andintense nature of the Japanese language school business. Therefore, problems at Japanese language
schools may continue to occur despite enactment of the law. In order to overcome the problems, itwill be necessary to increase the barriers to entry into the Japanese language school industry, whileproviding financial measures such as support for ordinary expenses to Japanese language schools tostabilize the industry.

Keywords:
Japanese Language Schools, Japanese Language Institution Accreditation Act, Visa Screening− 21 −