景観法にいたる景観行政の系譜とその現状の体系および課題
平田 富士男TheHistoricalTrenduntil LandscapeActandthePresentStructural Situationand the Subject tobeResolvedofLandscapePolicyatLocalGovernmentsinJapan

Fujio HIRATA【Abstract 】
The Landscape Act has been in force since 2005. But to put thislawintofulluse,itisnecessarytounderstandthe actual
situation of landscape policy in local governments.Therefore, I investigated the historicaltrendinnationalgovernment'spolicy
onlandscape and actual situationoflandscapepolicyatlocalgovernmentsinKinki-areaasamodel.Asaresult, itbecameclearthat the national politicalinteresttolandscape arose in 1970s and it became to have important positionin basic policy in city
planning.Afterthat,itspreadtolocalgovernmentsandmadethepresentstructural situation. Therefore, it is importanttoexplore
how to combineeffectivelybetweenthelandscapelawand policies bylocal ordinances.
Keywords: LandscapeLaw,Landscapeordinance,Landscapepolicy

1．研究の背景

うにしていくためには、このようなこれまでの地方の現場における景観施策の系譜と現状、そしてそれら施策の2005年6月、その前年に制定された景観法が全面施行となった。「景観」の名を冠した法律が制定されるのは、運用担当者の意識を踏まえ、これらと新しい景観法の最適な連携を考えていく必要がある。

わが国では初めてのことであり、法律という全国民ベー

そこで、本研究では景観のコントロールに関する政策スのルールに「景観」が置かれたことは、その問題が全がこれまでどのように展開されてきたのか、という景観国民共通の課題となったことを示しており、都市計画行政策に関する系譜を明らかにするとともに、それにもと政の歴史上画期的なできごとであるといえる。

づいて現状の地方行政の現場における景観政策を構造的、しかし、この景観法はいわゆる「万能薬」や「特効体系的に把握したうえで、景観法の施行を踏まえて、今薬」ではない。それは、この法律が国が景観の保全や形後どのような施策展開が望まれるのかを探ることとする。

成に関する指針を示して地方公共団体に実施させる仕組みとはなっておらず、地方の主体的な取り組みを法律に2．研究の方法よって後押しするスタイルを採っているからである。1)
その背景には、この法律ができた背景にある国民の景観に対する幅広い関心の高まりがあり、それが実際に形となって現れているに、多くの地方公共団体がそれぞれ2.1. 研究の全体的な流れ
研究は、まず景観行政がいつごろどのようにして取られるようになり、それがどのように発展してきたかの「系譜」を明らかにする。一方、地方行政の現場で行わ独自に制定している「景観に関する条例」があり、そのれている景観行政を景観に関する条例を中心に構造的、数はすでに全国で約500にもなっている。

体系的に明らかにし、その両者を比較することにより、

2)

さらに、各地方公共団体の行政現場においてはこのような条例だけではなく、独自の要綱や計画、さらには事現状の体系がどのようにしてできあがってきたのかを明らかにする。

業の手法を使って多種多様な施策を展開しているところも見られる。

さらに、現状の景観政策の地方行政における担当者の意識を調査し、その展開や課題、そして景観法に対するしたがって、新しくできた景観法をうまく活用して景期待等を明らかにし、景観法の施行を踏まえて今後どの観行政の現場において効果的な景観施策が展開されるよような施策展開が望まれるのかを明らかにすることとす

‑ 1 ‑

る。

近畿圏の府県、市町村がもつ景観に関する条例を悉皆的それぞれの詳細な方法は以下のとおりである。に調査し、条文の内容を分析、整理した。

2.2. 研究の具体的な方法
2.2.1. 景観行政の系譜の作成景観行政がどのように起こり、どのように展開されてきたのかという「景観行政の系譜」を作成するため、文献から景観に関する施策を抽出し、その創設年次と内容を整理した。文献としては、「都市計画中央審議会答申集」3)および「建設行政ハンドブック」4)とした。都市計画分析にあたっては、条文の規定から条例の「目的」「規制の対象」「規制手法の内容」「その他の促進策の規定」等を明らかにすることにより、多くの条例を分類グループ化することとした。
なお、条例は近畿圏を対象とし、各団体のホームページから条文をダウンロードした。ホームページ上で条文を公開していない団体については、次項で述べるアンケート実施時に条文のコピーの送付をお願いした。

中央審議会は、都市計画行政全般についてのその時々のこの結果、文献2) では近畿圏に95の条例があるとされ課題とそれに対する施策の方向性を国の行政に対して答ているが、63条例を入手した。入手率は67.0%である。

申するものであり、その時代時代の都市計画に関する課

2.2.4. 景観条例の運用状況調査

題とそれに対する取り組み方針が、最も客観的かつ明確数多くある景観に関する条例が、行政の現場で実際にに示されていることによるものである。また、そのようどのように運用され、また、その状況や新しくできた景な答申を受けて実際の行政の手法として制度化されたも観法について現場の担当者はどのような意識を持っていのをまとめたものが「建設行政ハンドブック」であり、るのかをアンケートにより把握した。

これもその時代の要請を客観的に示していると考えられることによる。

対象条例は、文献2) 以降市町村合併等により減っており、73条例であった。2005年9月はじめに郵送し同月末ま都市計画審議会答申については、昭和43年の答申第一号から社会資本整備審議会に統合されるまでのすべてのでに返信を依頼した。有効回答は46通であり、回収率は63%であった。

答申をチェックし、景観施策の提言に関する記述を抽出し、どの部会(基本政策、公園緑地、土地利用等の審議会の中に設けられる部会)が、どのような問題意識のもとにどのような提言を、いつ行ったかを分析した。
また、事業制度等については、景観に関するどのような事業制度がいつ創設されたのか、を分析した。

3．結果
3.1. 景観行政の系譜
3.1.1. 都市計画中央審議会答申にみる景観行政の系譜
表−１は、都市計画中央審議会答申を第一号答申から

2.2.2. 景観行政の現状の整理、体系化
前項でまとめられたようなその時々の景観に対する住民のニーズを各地域で受け止め、具体的な政策が構成されて現在各地方公共団体の景観行政の体系ができあがっている。その行政の体系の全体像を構造的に把握するため、近畿圏の府県、市町村を対象にホームページから各団体の景観に関する行政の内容を把握した。ホームペー
ジの閲覧にあたっては、トップページに検索ウィンドウがある場合はそこに「景観」の用語を入れて、それに関するページを探り、それがない場合は景観行政に関連する組織として「都市計画」「都市政策」「環境政策」に関する課の業務内容を紹介するページから景観に関する施策の紹介記述を抽出した。作業は2005年10月から11月にかけて行った。

年代順に「景観行政」の取り上げ方に着目しながら整理したものである。
これを見ると、国政レベルではじめて「景観」を意識し始めるのは昭和40年代も後半に入ってからのことである。答申に初めて「景観」という用語が入るのは、昭和47年の公園緑地部会が担当した「都市における公園緑地の計画的整備を推進するための方策に関する二次答申」であり、都市の緑の意義として景観の形成をとりあげた。
しかし、このときの用法は「風致・景観」というように風致という用語とセットでの用い方となっており、この時点では、「景観」という用語にはまだ単独の地位が与えられていなかった。ちなみに風致を保全するための制度である「風致地区」は大正8年に制定された旧都市計画法で制度化され、長年運用されてきており、その歴史を2.2.3. 景観条例の現状の整理、体系化
景観行政にかかる施策のうち「景観に関する条例」はもっとも重要な位置を占めるものであり、しかもその数はかなりのものに達している。しかし、それらの内容がどのようなものであるのか、それらが全体的にどのような数を占めているのか等の景観条例に関する構造的、体系的把握はまだ行われていない。そこで、これらの条例の全体的な現状を前項と同じく構造的に把握するため、考えれば、上記のような用い方で始まるのもうなづける。
しかし、昭和50年代に入って急速に「景観」への関心が高まり、公園緑地部会だけでなく基本政策部会として景観問題を取り上げ始めている。さらに、このころから単に景観という用語だけでなく、「都市の美しさ」「都市のデザイン、アメニティ」といった新しい用語も見られるようになることから、景観が国政レベルで一定の市‑ 2 ‑権を得るのは昭和50年代の前半とみることができる。

‑ 3 ‑3.1.2. 国の事業制度等にみる景観行政の系譜する施策が中心であり、このことは昭和58年の「都市景都市計画中央審議会から答申がなされると、国は通常観形成モデル地区緑化事業」まで続く。この翌年(昭和5何らかの施策を打ち出し、その答申に応えることとなる。

9年)初めて緑分野以外の事業として「シンボルロード事そこで、それらの施策で景観に関するものを文献から業」が創設され、以降まちづくりや河川等の事業でも景拾い出し、年代順に整理し答申と併せてその制度創設の観を見据えた事業が展開されていくこととなる。

タイミングがわかるようにしたものがおなじく表−１である。

なお、この表−１で取り上げる昭和43年以前の施策としていわゆる「古都保存法」がある。これは、古都の歴これを見ると景観を見据えた具体的の施策として初め史的風土を開発から守るために現状凍結の厳しい規制をて登場したのが「緑のマスタープラン」制度であること都市計画としてかけるもので、まさしく本格的な景観行がわかる。これらは、都市計画中央審議会の答申を受け政の端緒とも言えるが、古都という特定の歴史的都市のたの施策であるが、景観に関する答申の中心が当初は公みを対象としたこと、また、「景観」という用語がこの園緑地部会であったように、景観に関する施策も緑に関時点では用いられず「古都の歴史的風土」という用語を‑ 4 ‑用いた制度として構成されたことから今回の研究対象か3.2.1. 景観に関する条例のタイプらは外している。

まず、文献2) のなかに掲げられている条例には、実に3.1.3. 景観に関する条例の制定にみる景観行政の系譜多様なものが含まれており、ひとまとめに景観条例とし一方、国の施策の動向と呼応して地方公共団体の施策て取り扱うことはできない。そこで、「条例名あるいはの動向も変化する。そこで、景観に関する条例の制定状

条文の目的に況を年代順に整理して同じく表−１にまとめ、それらのむか否か」また「景観に関する規制地区指定制度を規定関連性がわかるようにしてみた。

しているか否か」という視点から分類を試みた。その結

なお、景観に関する条例は次章の分析により種々の施景観或いは景観に類する用語

果、景観に関する条例群は以下のようなＡ〜Ｇの 7 つの策をその中に盛り込んだ内容を持つ「総合型」の条例とタイプがあることがわかった。6)

景観施策の対象や手法の種類が限定的な「単一型」の条・タイプＡ：条例名及び条文の目的に例に分かれることからその分類も踏まえて整理を行った。

観に類する用語

これを見てみると、地方公共団体の景観行政の場に景を含

景観或いは景を含み、景観に関する規制地区指定があるもの。そして、条例の目的が景観の保全形成であり、観条例制定の動きが広がるのは昭和50年代の終わりごろ施策が具体的に記されているもの。

からということがわかる。国レベルでの景観に対する施・タイプＢ：環境施策等と抱き合わせされており、景観が策の展開に影響を受けて、景観への関心が高まった地域前面には出ていない条例。とはいえ、規制地区を制定しが先駆的に景観条例の制定に取り組み始めたと言える。ており、景観保全に効果をもたらす内容を持つもの。

したがって、この時期条例制定に取り組んだのは先進的・タイプＣ：条例名及び目的にな団体であり、その地域の景観問題を詳細に見据えていする規制地区を指定しているが、熊野古道に関する景観たとも考えられ、そのことはこの時期の条例に「総合資源の保全活用を図ろうとする特有の条例。

型」が多いことにも表れている。

・タイプＤ：美山町林道管理条例と生駒市ラブホテル及び景観を含み、景観に関

なお、このような動きを受けてさらに別の公共団体がぱちんこ屋等建築物等規制条例の２つで、いずれも景観景観問題への対応を考えはじめ、平成4年頃から急速に保全には資するが、特定の施設を対象としており、景観「単一型」の条例制定が増えてくる。この背景にはバブ施策という点では明確でない。

ルの後遺症としての景観破壊が各地で表面化して来たこ・タイプＥ：美山町伝統的建造物群保存地区保存条例と生とに対する対応が各地で急務となったことがあるのでは駒市地区計画区域内建築物の制限に関する条例のようにないかと考えられる。

法律の規定を地域で適用するためだけに定められたもの。

3.1.4. 景観行政の系譜のまとめ・タイプＦ：城陽市環境基本条例と生駒市環境基本条例で、以上から、行政としての景観への関心は、昭和40年代環境基本法制定を受けての条例であり、景観に関する施後半に緑の分野から関心が持たれはじめ、それが具体的策が主目的でない。

的な制度として都市緑地保全法や緑のマスタープラン等

・タイプＧ：名称や目的に景観及び景観に類する語を含むに結実していき、そこから都市計画全般の施策へと広がものもあるが、まちづくりや環境整備に関して様々な内っていった。このような動きを受けて地方公共団体でも容を含んでおり、景観に対する施策が主目的ではない。

先進的に景観への意識が高かったところは景観に関する以上のように「景観に関する条例」と認識されていて条例の制定に取り組み始め、さらにその動きをみた周辺

も、Ｄ〜Ｆのように景観に対する施策が明確な条例ではの公共団体がそれにならい条例を制定していった。

ないものもあり、それらの実態は実に多様である。本研

そして、そのような全国的な広がりを受けたかっこう

究では、Ｄ〜Ｆについては以降の分析では対象とせず、で全国制度としての「景観法」の制定につながり、現在Ａ〜Ｃについてさらに詳しく分析した。の体系となっている、ということができる。

3.2.2. 景観に関する条例のタイプ

3.2. 景観条例の現状と全体的構造、体系

Ａ〜Ｃタイプの条例分析は、まず条文の規定項目を確

現在全国には約500の景観に関する条例があると言われ認し、各条例がどのような地域を規制対象としているかており、この実態が今回の景観法制定のきっかけともなを分析した。その結果、規制対象の地域の・内容性格ごった。しかし、それらの条例がいったいどのような内容とに、図‑1のようにア〜ウの3区分に分類された。

を持っているのか、それらの内容毎の数はどの程度か、アは、規制対象を幅広い景観要素を含む地域を対象にそしてそれらがどのような地域で運用されているのか、定めているグループ、イは、アと比して特定の景観要素といった全体的な構造・体系は全くわかっていない。

（道路、河川など）に着目し、その周辺地域を対象とし今回、近畿圏ではあるが、これらの条例を悉皆的に調ている地域、及び特に景観形成を図る必要のある地域の査し、その条文も詳細に分析した結果以下のようなこと

グループ、ウは、ア、イと比して、景観がわかった。

をおいた地区指定である。

‑ 5 ‑

保全に主眼

ある。
これを見ると、景観の保全・形成を主眼とした条例に絞ってもその内容は多岐にわたるが、現行で運用されている条例は概ね３つのグループに別れることがわかった。

その内容は、特定の景観要素に絞らず概括的に「景観地区」(前項ア)としてだけ規制地区を設定しているグループ(Ⅰ型と称す)、このような地区と特定の景観要素にも配慮して特定の地区指定も併用しているグループ(Ⅱ型と称す)、そして
図-1 規制対象地域から見た景観に関する条例の分類(文献6)より)

次に、各条例がア〜ウのどの地域指定を行っているか現行の景観要素の保全のみを主眼としているグループ(Ⅲ型と称す)でる。

によって、条例をⅠ〜Ⅲに類型化した。その結果が表‑2
表-2 地域指定の内容から見た条例の類型化(文献6)より)

で3.3. 景観行政の現在の体系
ところで、景観行政の手法は条例だけではない。条例を制定・運用していない自治体は景観行政を行っていない、というわけではなく、また、別の手法を用いながらそれぞれ景観の保全・形成に努めていることが予想される。ここでは、そのようすを近畿圏内の各自治体のホームページから探った結果を示す。(表‑3)
これを見ると、条例以外でも多様な手法を用いて多くの自治体が景観行政に取り組んでいることがわかる。
特徴的なのは、景観条例を制定していなくてもその内容に近い「要綱」等を有しているところがあること、それに基づいて景観に関する基本計画を策定したり、規制等も行っていること、その他の手法も含め景観条例での規定に見られる手法が用いられていること、景観行政のなかで屋外広告物の対策が大きな位置づけとなっていること、である。
このような景観条例を持たない自治体が、今回の景観法の制定を踏まえて今後どう景観行政を展開していこうとしているのか、は景観法の活用方策を探るうえでも引き続き注目すべきであるが、今回は、次項に述べるように、まず景観条例を運用している自治体の意識を探ることとした。
3.4. 景観条例の運用状況と担当者の意識
まず、景観条例の運用状況であるが、前項でも見たように条例の内容によってグループ別けした自治体毎に整理してみた。なお、図‑2から図‑4までの得点は、重要性の評価を1(低い)から５(非常に高い)までの５段階で行ってもらった平均値を示している。
3.4.1.Ⅰ型の自治体〔現状〕適用団体率(図‑2)はほとんどの項目で50%を超えているが、住民協定は36%である。
〔課題〕市街地の屋外広告物や歴史的街並みの認識が特に高い。また、規制内容の客観的基準の未整備や規制力の強化が、条例を運用していくうえでの課題としての認‑ 6 ‑表-3 景観条例以外の行政手法を含めて見た景観行政の現行体系(網掛け部分は条例を有する自治体)‑ 7 ‑識度が高い。さらに、住民意識が高まらないことも認識

3.4.2.Ⅱ型の自治体

度が高く、住民協定の適用団体率が低いこともあり、住〔現状〕ほとんどの規制項目で適用団体率50%を超えてい民との連携は行政が意図するようには進んでいないようる。他の類型にはみられない罰則適用があり、適用団体である。

率33%である。

〔今後〕助言指導に係る基準の明確化、規制の強化の値〔課題〕他類型よりも平均値が高い項目が多い。特に条が高い。また、景観法の適用は３つの類型の内、最も平例を運用していく上での課題では、規制内容についての均値が高く、他の類型より積極的姿勢であるといえる。

客観的基準の未整備、住民意識が高まらない、予算不足、尚、景観行政団体は６団体が適用済である。

専門的職員不足が3.5を超えており、特に問題とされてい‑ 8 ‑

進めていこうという姿勢が読み取れる。
また、景観法に関しては、Ⅰ型よりも平均値が低く、独自に景観行政を行ってきた経緯から今後も自主条例によって進めていこうという姿勢の表れと考えられる。景観行政団体は６団体が適用済だが、その他の項目の平均値は2.
7以下で、現段階では適用は考えていな
い或いは検討中の団体が多い。(図‑3)
3.4.3.Ⅲ型の自治体〔現状〕適用団体率をみると、景観形
成地区、助成制度、助言・指導を中心

図-2 景観条例規定事項の適用状況(文献6)より)とした条例の運用を行っていることがわかる。
〔課題〕森林・林地の保全が最も問題視されており、Ⅲ型が中山間地域に多く存在するという地域特性をよく表している。
他は2.3以下で他類型よりも平均値が低く、問題が少ない或いは課題視されていないことがわかる。
〔今後〕景観法の適用は、ほとんどの項目で2.5以下であり、３つの類型のなかで最も低い。現段階では適用を考えていない団体が目立った。

4．まとめ
図-3 景観条例運用上の課題認識(文献6)より)

以上、景観法制定までの景観行政展開の系譜を整理したうえで、現行の景観行政の体系を構造的に把握し、さらにその運用状況も併せて把握した。
ここからわかることは、景観行政の系譜からその展開の端緒は「緑の保全」に遡ることができるということである。景観行政というと歴史的な建造物の保全等が注目されることが多いが、景観という用語に着目したのは緑の行政分野であり、これはある意味では「景観」という用語の本来の意味(ドイツ語のlandshaft：地形・地理・そこでの生物相を含めて見たときの一定の単位をなす地域の広がり)に着目した運用を当初は行っていこうとしていたこと

図-4 景観法規定事項の活用・適用の意向(文献6)より)も想定され、今後の景観法の施行にあることがわかる。(図‑4)

たってもこのように単に見た目だけの景観ではなく、総〔今後〕景観形成地区等の指定、大規模建築物等の指定、合的な地域環境としてとらえ、それをよりよいものにし景観重要建築物等の指定の３つが高く、条例で規定するていく視点が重要になるものと考える。

地区指定、建築物指定を行うことで効果的な景観施策を‑ 9 ‑一方、景観行政の実態は地方の現場においては実に多様な展開がなされており、これはその地域地域の景観の多様さを反映しているものと思われる。したがって、景観法は全国一律の運用を志向するのではなく、景観法の精神に則って、あくまで地方の主体的な取り組みを法律として支援するものとすべきである。しかし、現時点では、それらの地方の主体的取り組みが法律によってどのように支援され、それによって自治体がこれまでやってきたことがどのように進展するのかが具体的にまだ見えない、というのが自治体の現場での意識でもあるように見える。
したがって、法律施行担当者は、このような自治体の担当者が具体的にこの法律の活用方法について、景観条例等の独自の施策を活かしながら、それとの連携によって景観の保全形成が促進される事例や方策を示すことが有効である。
特に、条例制定は行っていないが、要綱等で施策を進めている自治体は相当あり、そのような自治体にとっては法律の活用は有効と考えられ、そのような自治体での活用を見据えていくことがこの法律の運用をより積極的に展開させる近道でもある、と考えられる。
(参考文献)
1)景観まちづくり研究会(2004)「景観法を活かす」学芸出版社，京都，10‑12．
2)国土交通省都市計画課(2004)「景観に関する条例一覧」，都市景観パンフレット，「都市景観の日」実行委
員会，8．
3)(財)都市計画協会(2004)「都市計画中央審議会答申集」，(財)都市計画協会，東京，717pp．
4)建設大臣官房政策課監修(1998)建設行政ハンドブック，大成出版社，東京，933pp．
5)景観法制研究会(2004)「景観法」ぎょうせい，東京，223pp．
6)岡村京子(2005)「景観条例の運用状況と景観法の施行を踏まえた施策展開のあり方に関する研究」，平成17年度景観園芸演習要旨集，57‑60．

‑ 10 ‑