関東森林研究論 文70-1(2019)

旧足尾町の緑化事業における NPO の課題と展望
劉妍 1 ・永田信 2 ・古井戸宏通 1１ 東京大学大学院農学生命科学研究科
2 東京大学アジア生物資源環境研究センター
要旨：小論は，NPO 法人「足尾に緑を育てる会」に着目し，2002 年の法人化以来携わっている国交省整備地での緑化活動の持続可能性を確保するために必要な，資金面や人員面での課題を摘出した。資金面では，助成事業で「事務局人件費」が認められていないことや国交省による体験植樹委託事業の委託費の不安定性，日光市による足尾環境センター指定管理者事業における過重な自己負担額，複数の助成金への情報収集の煩雑さが課題としてある。また，人員面では，「地域おこし協力隊制度」の隊員の処遇改善や，「育てる会」の若手会員の定着も課題である。更に，今後の安全な活動場所が十分確保できていないこともわかった。また，植栽地の一部が荒廃しており，上記資金・人員の不足は保育作業が十分行い得ない事態を招いている。
キーワード：持続可能性，資金，人員，官民協働，保育作業の欠如

Challenges and outlook for NPO in the greening project of former Ashio Town
Yan LIU1 , Shin NAGATA2 , Hiromichi FURUIDO1
1 Graduate School of Agricultural and Life Sciences,the University of Tokyo
2 Asian Natural Environmental Science Center, the University of Tokyo
Abstract: This paper examines financial and personnel issues surrounding the sustainable “greening” operation undertaken by theNPO “Ashio Green Development Association”(Since 2002). The NPO is engaged in greening activities in former Ashio town
under the auspices of the Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism (MLIT). On the financial side, challenges
include the lack of “secretariat personnel expenses” under the project grant, the instability of outgoing expenses incurred by theMLIT for the experience-planting project, excessive self-payment of the Ashio Environment Center administrator by Nikko City,
subsidies, etc. On the personnel side, it is shown that salient issues are improved treatment of members of the “Regional Remedy
Cooperation Volunteers System”, and a need to promote young membership of the “ association”. In addition, it is found there
may be a lack of sufficient safe places in which to conduct the greening activity in the future. Finally, part of the planting area hasbeen devastated, reflecting a situation where there is a clear shortage of tending work due to the combined lack of finances andpersonnel.
Key-word: sustainability, financing, personnel, public-private partnership, insufficient tending

Ⅰ はじめに町における本格的な緑化事業を開始した（図-1）。

日本の公害の原点（鉱工業生産に伴う環境汚染）とも

行政部門は山腹工や渓間工（渓流保全工），砂防堰堤工

位置づけられる足尾銅山では，精錬所からの亜硫酸ガスなどの治山事業・砂防事業を行い，NPO 法人「足尾に緑等の煙害，重金属とその化合物（硫酸銅等），森林伐採（坑を育てる会」（以下，「育てる会」）が緑化事業を担うとい道 1,234km の坑木や燃料利用等）によって森林被害を生う官民協働体制が構築されている。日本で NPO が幅広じてきた（11）。精錬過程での有毒ガスの排出は 1956 年

く知られる契機は，1995 年 1 月の阪神・淡路大震災であの自熔精錬法導入により抑止できた（１）。建設省渡良瀬り，同年は「ボランティア元年」と呼ばれる。1998 年 12

川工事事務所(現国交省渡良瀬川河川事務所)・前橋営林

月には「特定非営利活動促進法」（「NPO 法」）が施行さ局(現関東森林管理局)・栃木県林務観光部 (現栃木県環れた。NPO 法による「NPO 法人」の定義は「営利を目境森林部)は，翌 1957 年「三者協議」（３）を経て旧足尾的とせず，…公益的活動を行う民間組織の総称」
であり，

－1－

（受理日 2019 年 5 月 9 日）

単なるボランティア団体とは異なる（12）。ここでの「非２．研究手法 2015 年 4 月から 2018 年 10 月まで，1)

営利」は利潤を分配してはいけないという制約を意味す

史料，論文，新聞等の文献調査(銅山の操業と鉱毒の排出

る（５）ことに注意が必要であり，必ずしも「ボランテの経緯・森林被害の発生過程・緑化事業の展開)，2)現地ィア」から連想されるような無償労働の提供を意味しな

踏査（「育てる会」が主催するフィールドワーク，講座，い。一方「森林ボランティア（団体）」の定義をみると，植樹祭，体験植樹活動）及び一次資料の収集(植生の回復

内山（２）は，「国有林・民有林を問わず，森林所有者と状況及び関連主体の基礎情報)，3）正会員，ボランティ

森林整備の方法について契約し，契約にもとづいて，自アスタッフ形式での「育てる会」の組織運営への参入状

主的に森林整備を進める市民と市民グループ」とし，日況と年度別の「活動決算書」「事業報告書」「植栽活動総本林業調査会（７）は，「一般市民の参加により，造林・括表」「植樹デー実施要項」（緑化活動の展開状況）を踏

育林などの森林での作業（森林や林業に関する普及啓発まえ，4)聞き取り調査(行政三者及び NPO 二団体)を行活動として行うものを含む）を，ボランティアで行うこった（図-1）。5)別途「育てる会」へのアンケート調査(配と」としている。
「育てる会」はこのような意味での森林

布 200 部，回収 106 部)を行い緑化事業の課題を抽出したボランティア団体であると同時に，2002 年以降，「NPOが，これについて今回は補足的な活用にとどめる。

法人」格を得ている。
Ⅲ 調査対象の概要
1996 年 5 月，渡良瀬川上流と下流の市民活動グルー
プ 5 団体（わたらせ川協会・田中正造大学等）が集まり，「足尾の山に緑を取り戻す」目的で「育てる会」を発足させた。2002 年，栃木県により NPO 法人に認定された。
「足尾の山に 100 万本の木を植える」という活動目標を掲げ，主に渡良瀬川の源流に位置する足尾町松木地区（足尾ダム周辺，直轄砂防事業を所管する国土交通省が整備した場所）で植樹活動を実施してきた。
1996 年の最初の「植樹デー」の参加者は 160 名で，100本の苗木を植えた。2016 年，国交省が整備した 1,280 段の階段状の斜面において山腹工が完成した（８）。2018
年 4 月の植樹デーは 2,000 人超の参加者になった。

出所：先行研究，聞き取り調査より筆者作成

図-1．関連主体による緑化事業の進行メカニズム

官民協働の経緯をみると，国交省足尾砂防出張所に小Fig.1 Progress Mechanism of Greening Project by Related Parties

学生の体験植樹を希望する学校が 2002 年には 69 校に達し，出張所の本来の業務に支障をきたす程になり，限ら「森づくりフォーラム」（４）の「森林づくり活動につれた職員で対応できなくなった（６）。このため 2002 年

いての実態調査」（2015）によると，森林ボランティア団に「育てる会」が NPO 法人化したのを機に，国交省と体体の資金不足や後継者不足は全国的な共通課題である。

験植樹支援委託契約を締結した。
「育てる会」はこれに加小論が対象とする緑化事業地においても，手入れ不足でえて 2006 年以降，日光市市営施設である「足尾環境学習荒廃した植樹地が出現しているため，長年にわたる保育センター」の管理運営の受託を行っている。

作業の実施には，安定的な組織運営環境を整えることが喫緊の課題である。小論は，旧足尾町において，「育てるⅣ 結果会」による緑化活動の持続可能性を確保するため，資金１．資金面の課題面，人員面における課題を摘出し，改善策を検討する。

①民間助成事業における「事務局人件費」の欠如 「公益財団法人三菱 UFJ 環境財団」は植樹活動助成事業とし

Ⅱ 調査対象と研究方法て，10 年以上にわたって，「育てる会」に 3,000 本／年の１．調査対象 小論は裸地面積(1955 年)が 2,598ha に苗木を提供してきた。しかし，苗木を植栽するスタッフ及んだ足尾地区で，三者協議の一部をなす山腹工整備区の人件費や道具類費用は「育てる会」が捻出する必要が域を中心とする国交省整備地（35ha）での「育てる会」ある。また，「公益財団法人河川財団」も 2014 年から，による緑化活動を調査・分析の対象とする。

約 300 万円／年を「育てる会」の活動に助成している（「育－2－

関東森林研究70-1(2019)てる会」における民間助成収入の 8 割以上）
。しかし，事る。
「森づくりフォーラム」のようなネットワーク組織や務局スタッフへの「人件費」は支払い対象外である。山何らかの公的支援により，各種助成事業の募集情報が集仕事を行う現場スタッフへの「作業労務」（「植樹指導手約されることが望ましいが，実現をみていない。

当」，「植樹地作業手当」）は認められるものの，現場活動を支える事務局スタッフへの支援が不足している。

２．人員面の課題①地域おこし協力隊制度の支援の不足 元足尾町の地域おこし協力隊 N 氏の例を述べる。N 氏は協力隊員（3年）⇒「育てる会」による運営施設である「足尾環境学習センター」（パート，4～11 月の出勤，1 年）⇒日光観光協会（2017 年度～）という職歴である。現役協力隊時代から現在まで，寺小屋教師としても働いてきている。
日光市は退任後の起業する隊員には起業活動の整備費として，3 年間で最大 200 万円といった起業補助を設けている（13）。
しかし，複数の協力隊隊員によれば，行政によるさらなる定着支援が必要である。現地活動を順調に進めるため，十分なフィールド調査や人脈形成に多くの時間が必

資料：2008～2017 年「育てる会」の活動決算書（９）図-2. 国交省体験植樹支援委託事業費と日光市足尾要である。また，定住するため，退任後の経済的自立に環境センター指定管理料の変遷（2008～2017 年）つながる活動を任期中に行う必要もある。

Fig.2 Trends for financing of the “Ashio Green DevelopmentAssociation” by MLIT (greening aid) and Nikko city (Ashioenvironment center commission fee) (2008 - 2017)②指定管理者制度における過重な自己負担額

日光市の「足尾環境学習センター指定管理者事業」においては，指定管理料（約 310 万円／年）に加えて入館料（約120 万円／年）が管理運営の財源と見込まれている。しかし，開館期間は植栽活動期間と合わせるために毎年 4～11 月に限られ，入館者数は予測困難であり，管理運営を保証する安定的な収入を回収できていない。
また，施設の修繕費は 20 万円以下／件の場合，「育て資料：2018 年（第 23 回）春の植樹デー実施要項（10）る会」の負担となる。加えて，人件費（約 260 万円／年），

図-3. 植栽活動の参加人数と植栽本数

光熱費（約 55 万円／年），機械管理費（約 40 万円／年），

Fig.3 Number of participants in planting activities and number

電気保安協会点検手数料（15 万円／年）等の費用も指定of plantings

管理料のみからでは賄えないのが実情である。
③国交省による委託費の不安定性 2008～2017 年の②若者会員の定着の困難 2017 年の会員構成をみる

国交省による委託事業費の変遷（図-2）を分析したとこと，活動会員（年会費 3 千円）が 196 名で，全体の 54％ろ，2008 年が約 615 万円であったのに対し，翌 2009 年を占めた。活動会員の多くは 70 代～80 代の高齢者であは 170 万円の減少をみた。2014 年には，2008 年の半額にるため，月に 1 回の「作業デー」や年に 1 回の植栽デー満たない 300 万円まで事業費が縮減され，2017 年には，等の普段の体験植樹活動に参加することが困難である。

2014 年の事業費の 3 倍以上の 950 万円に増加したものの，また，正会員（年会費 1 万円）47 名（13％）の中，40事務局はこの金額が継続する見通しを持ち得ていない。

代以下は 0 人である。個人賛助会員（年会費 1 千円）は④民間助成金に関する情報収集の煩雑さ 「育てる会」97 名（27％）で，若者がほとんどである。若者の活動参の事務局は，助成対象が異なる複数の助成金を毎年申請加が課題である。

する必要があり，このための情報収集が煩雑になってい３．活動の継続－3－

①安全な活動場所の確保の不十分 1996 年からの 22するインセンティヴをどのように与えるかが課題である。

年間で植栽本数は約 22 万本に達し，延べ参加者数は 18

これまで，行政・企業・民間から多大な資金・人員支援万人（10）と活動規模が拡大する中（図-3），国交省によのもと，植栽した苗木は約 22 万本にも達した（図-3）。

る整備が施された安全な活動エリアの確保が追い付かな

しかし，支援の対象が植栽活動のみにとどまっており，いことが課題である。
「育てる会」によると，2016 年現植栽後の手入れ不足による雑草侵入による植栽地の荒廃

在，約 35ha の国交省の整備地の約 74％で既に植樹活動も見られる。そのため，国交省等による安全な活動場所を実施している。の提供に加えて，社会全体の支援・参加による保育作業②保育作業不足による植栽箇所の荒廃 「育てる会」への資金・人員の更なる投入も必要となっている。の担当者は，苗木（コナラ・クヌギ等）の活着は良好だ
が，植えた苗木を整備するための資金や人員が不足して注および引用文献いることが課題だと述べている。
「人工林整備」や「植栽(１) 秋山智英（1999）森よ・よみがえれ―足尾銅山の教活動」への助成事業が多い一方，植林後の保育費用まで訓と緑化作戦. 株式会社第一プランニングセンター,東支援し続ける事業が比較的少ないとのことである。

京 ,143pp.
(２) 内山節（2001）森の列島に暮らす．コモンズ，東Ⅴ考察

京,182pp.

資金面について述べる。まず，助成事業に「事務局人(３) 櫻井正明（2011）足尾銅山周辺における森林流域の件費」を認めることにより，作業現場の活動が順調に展荒廃と復元．砂防学会誌 63(6):59-65

開できることになる（スタッフの給料計算・活動物品の(４) 佐藤岳晴（2003）日本の森林ボランティア―その現調達・協力団体との業務連絡・体験植樹活動の電話受付）。

状と課題，pp.41-45（山本信次編著．森林ボランティア

また，安定的な事務局資金源の確保は助成書類の作成・論．日本林業調査会,東京，345pp.所収）によると，「森通信誌の発行・国交省への体験植樹活動報告資料作成・づくりフォーラム」
は 1995 年に設立された森林ボランテ

緑化活動の発展可能性（これまでの活動状況の統計・分ィアのネットワーク組織であり，国土緑化推進機構によ析・照合や活動要望に応じる活動計画案の作成）にも大るトップダウン方式の国土緑化運動に対して，ボトムアきな影響を及ぼす。各種助成金の使途制限の再検討が望ップ方式の緑化運動を行う団体として知られる。

まれる。また，日光市による指定管理者事業における自(５) 澤村明・田中敬文・黒田かをり・西出優子（2017）

己負担額の軽減が望まれる。国交省による体験植樹委託

はじめての NPO 論．有斐閣ストゥディア，東京，250pp．

費は 2014 年から増えつつある一方，事業費は年度別の更(６) 鶴巻和芳（2015）緑の足尾をめざして．随想舎,栃新であるため，「育てる会」の安定的な運営環境を保証す

木，pp.13-16,pp.39-40

るものとなっていない。国交省による体験植樹事業の受(７) 日本林業調査会（1998）森林ボランティアの風―新託経費は，作業・事務スタッフの雇用人数，開催する活たなネットワークづくりに向けて．
日本林業調査会,東京，動の計画・規模等によって決まるため，年度によって数251pp.

倍以上の差が生じている。国交省の設定する委託費の基(８) 服部肇．官民タッグ 19 万本を植栽．朝日新聞 2016

準の明確化や民間助成金の申請要件に向けた発信の整備

年 2 月 14 日．

等，「育てる会」に対する安定的な資金供給が行われるこ(９) 足尾に緑を育てる会．2008～2017 年度の「活動決とが望まれる。

算書」「事業報告書」「植栽活動総括表」

一方，人員面においては，「地域おこし協力隊制度」(10) 足尾に緑を育てる会（2018）第 23 回春の植樹デーの支援の不足が定着率の低下を招く恐れがある。退任隊

実施要項

員をはじめ，若者の定着を支援しているにもかかわらず，(11) NPO 法人足尾歴史館の配布資料及び館内の展示パ

旧足尾町は雇用機会が少なく起業しにくい環境にある。

ネル，足尾環境学習センターの館内資料

そのため，在任中の実績による契約期間の延長や定着を(12) 特定非営利活動促進法第二条（1998 年法律第七号

求める若手への融通策等のくふうが求められる。若者が制定，2016 年法律第七十号改正）

定着しにくい環境は今後，「育てる会」の現場スタッフ・(13) 日光市地域おこし協力隊支援制度公式 HP

事務スタッフ・「環境センター」のスタッフ不足の問題に

https://nikko-kyouryokutai.jp/kyouryokutai/support

もつながり，緑化活動の継続への障害となるだろう。ま(2018 年 10 月 30 日取得)

た，若者会員をはじめとして，長時間，緑化活動に参加－4－