桜川市田園都市づくりマスタープラン－茨城県桜川市－（重要伝統的建造物群保存地区でのひなまつり）（ヤマザクラの里）

令和 ６ 年 ２ 月 ２２ 日

茨城県桜川市役所
都市政策 担当（雨引山頂より）

はじめに◎茨城県桜川市では、平成３１年２月２７日付で都市計画マスタープランと独自条例に基づく土地利用基本計画の機能を兼ね備えた「桜川市田園都市づくりマスタープラン」
を策定◎

桜川市田園都市づくりマスタープランは、市の都市政策体系及び土地利用計画体系の最上位計画であり、両分野の指針としての役割を果たしている。

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計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 桜川市の地理・地勢◎◎◎

桜川市は、茨城県の中西部に位置し、筑波山系に面する。
言い換えれば、関東平野の北東端に位置都心から８０ｋｍ圏内（桜川市の地理）（桜川市の地勢）２

計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 桜川市の人口◎◎◎

桜川市の人口は、３９，１２２人（２０２０年・令和２年国勢調査）
１９９５年（平成７年）をピークに人口が加速度的に減少
１００年前・１９２０年（大正９年）の人口水準を下回る。

（国勢調査・社人研推計値）

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計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 桜川市の土地利用◎◎◎

市域の面積は、１８，００６ ha
都市的土地利用１８％、自然的土地利用８２％
住宅用地等約２割、農地約３割、山林約５割（平成２９年都市計画基礎調査）

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計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 桜川市の土地利用◎◎◎

市域全体が、農村集落を基調とした土地利用を形成
目立った都市化現象に晒されておらず、過大なインフラを抱えていない。
➡ インフラのアセットマネジメントを考えていく上では、むしろ強み。
宅地需要に乏しく、開発圧力が低い。
➡ 宅地・農地・山林が調和したゆとりある土地利用をポジティヴに捉えられる環境（集落の風景）（平沢高峯展望台より）（足尾山より）

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計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 桜川市における法適用の経緯◎◎

昭和４９年に近隣２市（筑西市・結城市）とともに広域都市計画区域の指定を受ける。
昭和５２年に区域区分（線引き）が決定➡ 市街化区域４.７％、市街化調整区域９５.３％という極端な構成比
一方、人口の７割超が未だに市街化調整区域内に分布（平成２８年下館・結城都市計画区域マスタープラン附図）（平成２２年桜川市都市計画図）

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計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 桜川市における法適用の経緯◎◎

都心から連なる線引き都市計画区域の末端に位置行政区域の過半が非線引き都市計画区域に接する。
➡ 人口減少によって地域が疲弊するなかで、市民に不公平感が鬱積（関東地方整備局管内図）（首都圏計画区域図）

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計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) ターニング・ポイント◎◎

平成２５年に市議会が「調整区域撤廃及び都市計画区域見直しを求める請願」を全会一致で採択
市議会建設経済常任委員会から、区域区分の廃止をも視野に都市計画の見直しに全力で取り組むよう市執行部に要望「計画論の放棄はあり得ない。」

市執行部の課題認識 「一方で、現状の土地利用計画制度が巧く機能しているとも思えない。」
都市計画見直しの基本的考え方（オーソドックスな政策立案プロセス）◎◎◎

市民の声の本質は何か？
桜川市らしい都市のあり方（市民と共有できる将来都市像）とは？
その実現のために最も相応しい制度とは何か？

有識者会議による議論に着手
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計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 有識者会議による議論◎

桜川市都市のあり方研究会［座長］大西隆 東京大学名誉教授［設置期間］平成２１年度ー平成２２年度（計４回開催）◎

桜川市都市計画マスタープラン策定委員会［委員長］大西隆 東京大学名誉教授［設置期間］平成２２年度ー平成２４年度（計３回開催）◎（桜川市都市計画マスタープラン策定委員会）

桜川市都市計画審議会専門部会「区域区分制度評価・検証委員会」［委員長］大村 謙二郎 筑波大学名誉教授［設置期間］平成２４年度ー平成２６年度（計８回開催）◎

桜川市都市計画マスタープラン策定委員会特別作業班「制度設計部会」［部会長］大村 謙二郎 筑波大学名誉教授［設置期間］平成２７年度ー平成２９年度（計９回開催）◎

桜川市田園都市づくりマスタープラン策定委員会［委員長］大村 謙二郎 筑波大学名誉教授［設置期間］平成３０年度（計１回開催）（集落座談会）９

計画の概要 ( 計画策定の背景・経緯 ) 有識者会議による議論（桜川市・東大共同シンポジウムー市長挨拶）（桜川市・東大共同シンポジウムー大西先生基調講演）（桜川市・東大共同シンポジウムーチラシ）

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計画の概要 ( 計画の理念・将来ビジョン ) 問題の所在と対処方策◎◎◎

表は、桜川市における区域区分別人口構成比の推移
区域区分の決定後、市街化調整区域内の人口構成比が７割を下回ったことはなく、未だに市街化調整区域内の農村集落が主要な生活の場として機能➡ 現行の区域区分制度による２元的土地利用計画が、市民の実生活領域から大きく乖離
このような著しい齟齬が、行政と市民とのビジョンの共有を困難とし、都市計画の社会的合意の欠如を招いていることが問題と端緒と指摘➡ 社会情勢の変容が激しい今日だか
らこそ、市民の実生活領域に即したきめ細かな都市計画が必要（桜川市における区域区分別人口構成比）（農村集落の風景）（農村集落内の現代風建築）

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計画の概要 ( 計画の理念・将来ビジョン ) 桜川市土地利用基本条例の制定◎◎

市域は、国土利用計画法の５区分を全て内包
行政と市民とのビジョンの共有を図るためには、総合行政主体である市町村レベルで分野別土地利用計画を一元的に可視化し、きめ細かく方針付けることが効果的◎

独自条例「桜川市土地利用基本条例」を制定◎

条例に基づく土地利用基本計画を分野別の土地利用計画体系の最上位計画としてオーソライズ

国土利用計画法の５区分

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計画の概要 ( 計画の理念・将来ビジョン ) 桜川市土地利用基本条例の制定◎◎

土地利用基本計画では、国土利用計画法の５区分をカスタマイズした７種類のゾーニングを設定
また、政策的に土地利用転換を検討すべきエリアとして《土地利用検討エリア》を設定できることとし、各ゾーニングの総合調整機能を創設（土地利用基本計画図イメージ）13

計画の概要 ( 計画の理念・将来ビジョン ) 目指すべき将来都市像の設定◎〈集落共生ゾーン〉のアウトラインに沿って市街化調整区域内の地域構造が可視化➡ これまで視えなかった都市・地域構造を正しく理解できる。
◎ 図は、都市・地域構造を模式化した組成モデル➡ 市街地と農村集落との関係が、実は合理的な相互連携関係であったことがわかる。

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計画の概要 ( 計画の理念・将来ビジョン ) 目指すべき将来都市像の設定◎

国が掲げる目指すべき国土構造及び地域構造（国土形成計画全国計画）➡「コンパクト・プラス・ネットワーク」◎

茨城県が掲げる将来都市構造の視点（茨城県都市計画マスタープラン）➡「集約と連携」

桜川市流の解釈（逆都市化の時代を生き残るための都市・地域構造モデル）◎〈機能集約〉と〈多核連携〉による《集約連携型コンパクトシティ》（富谷山展望台より）➡

目指すべき将来都市像として都市計画マスタープランに位置付け
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計画の概要 ( 計画体系 ) ２つの最上位計画を兼備するマスタープランの策定◎

都市計画マスタープランは、目指すべき将来都市像を示し、個々の都市計画の指針となる都市政策体系の最上位計画◎

土地利用基本計画は、個別法のゾーニングの総合調整を図るためのプラットフォームとなる土地利用計画体系の最上位計画◎双方を組み合わせることで、《土地利用検討エリア》を媒体として、目指すべき将来都市像とリンクした各ゾーニングのきめ細かな総合調整が可能に。

◎

また、分野別土地利用計画体系のアウトラインに沿って、農村集落のきめ細かなゾーニングデザインが可能に。
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計画の概要 ( 達成手段・達成状況 ) 将来都市像と連携した土地利用の総合調整◎《土地利用検討エリア》は、７種類のゾーニングの上位階層に設定され、目指すべき将来都市像に即して下位階層のゾーニング相互間における土地利用転換の指向性を方針付けるもの◎

図は、土地利用検討エリア「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」の例〈農業生産ゾーン〉＋〈集落共生ゾーン〉 ➡ 〈複合産業誘導ゾーン〉

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計画の概要 ( 達成手段・達成状況 ) 将来都市像と連携した土地利用の総合調整◎「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」では、先行的にインフラ等の整備が進展（エリア内の遠景）（幹線道路網図）（エリア内に立地した新市立病院）（新規整備された基軸道路）（大和駅北公園）（都市公園基本計画図）

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計画の概要 ( 達成手段・達成状況 ) 集落生活圏における地区計画の政策的推進◎

一方、〈集落共生ゾーン〉では、現に農村集落が形成されているエリアを地区計画（※）によってきめ細かくデザインし、集落生活圏の基軸に。
(※) 地区計画 とは、拡張性と応用性に優れ、市町村が決定権を持つ都市計画の中で唯一 市街化調整区域の立地規制を緩和できる制度（土地利用基本計画における各ゾーニングと集落生活圏のイメージ）19

計画の概要 ( 達成手段・達成状況 ) 集落生活圏における地区計画の政策的推進◎

図は、集落生活圏への地区計画の導入イメージ
集落生活圏（平沢高峯展望台より）

島状集落 (基幹集落)

島状集落 (附属集落)

山麓集落 (付属集落)

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計画の概要 ( 達成手段・達成状況 ) 集落生活圏における地区計画の政策的推進◎

図は、地区計画を基軸とする都市計画新制度構築プロジェクトの推進体制イメージ

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計画の概要 ( 達成手段・達成状況 ) 集落生活圏における地区計画の政策的推進◎

平成３１年４月１日付で調整区域地区計画３５地区（約２，５８５ｈａ）を決定
地区計画検討図

地区計画エリア図22

計画の概要 ( 達成手段・達成状況 ) 今後の展望◎

平成３１年４月１日以降、２９条許可・４３条許可のほとんどが地区計画エリア内で行われており、地区計画エリア内への人口集約効果（※）が示唆(※) 都市計画論文集 2023年 58巻 3号
農村集落における区域区分制度を前提とした土地利用調整手法の実態と活用可能性に関する研究－茨城県桜川市を事例として－（西島・関本・有田）◎ 公共交通施策については、従来から運行されていた広域連携型コミュニティバスに加え、令和２年４月から令和５年９月まで地区計画エリアをベースに地域巡回ワゴンの運行に関する社会実験を実施（広域連携型コミュニティバス）（地域巡回ワゴン）（公共交通ネットワーク図）

今後もマスタープランに沿った横断的施策展開が期待
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計画の概要 ( 計画の策定段階で苦慮した点 )◎計画の策定段階で苦慮した点は、区域区分廃止案から区域区分存置案への方針転換◎

当初、桜川市都市計画審議会は、区域区分廃止案を採択し、市に対して「桜川市における区域区分の廃止及び新制度の構築に関する答申」を発出。しかしながら、関係機関協議において、茨城県から区域区分の廃止はその前提となる都市計画区域の分割再編の見通しが立たないことから、実現困難との見解が示されるとともに、特定用途制限地域と独自条例を区域区分存置案であれば協調するとの組み合わせた 区域区分廃止案
姿勢が示唆

◎

桜川市は、迅速な都市計画の見直しを優先し、桜川市都市計画審議会の了承を得た上で、方針を転換

方針転換

方針転換後、茨城県と桜川市は協調を深め、全国初の試みとして、調整区域地区計画と独自条例を組み合わせた新制度を実現

調整区域地区計画と独自条例を組み合わせた 区域区分存置案◎24

計画の概要 ( 計画の実施段階で苦慮した点 )◎計画の実施段階で苦慮した点は、執行体制の確保◎

桜川市には都市計画法に基づく開発許可権限がなく、制度運用の面で調整区域地区計画の導入効果が十分発揮されないおそれがあったため、調整区域地区計画の決定とあわせて、茨城県から桜川市へと開発許可権限を移譲◎

権限移譲に当たっては、移譲前２年間市職員を実務研修生として茨城県に派遣するとともに、移譲後３年間県職員の桜川市への派遣を要請◎

新制度施行後５年間以上が経過してもなお、これまでに目立ったトラブル等はなく、制度運用は安定的に推移（開発許可の権限移譲に当たっての重要なお知らせ）

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計画の概要 ( 計画の評価段階で苦慮した点 )◎◎

令和６年度・令和７年度の２年間で評価・検証を行う予定
なお、地区計画の導入効果の評価に当たっては、公正・中立に万全を期す
ため、筑波大学関係者と論文（※）を共同執筆し、日本都市計画学会で発表(※) 都市計画論文集
2023年58巻3号
農村集落における区域区分制度を前提とした土地利用調整手法の実態と活用可能性に関する研究－茨城県桜川市を事例として－（西島・関本・有田）（桜川市田園都市づくりマスタープラン計画期間イメージ）26

計画の特徴・アピールポイント◎

本計画の特徴は、個別法のゾーニングの総合調整を図るためのプラットフォームとなる土地利用基本計画に、目指すべき将来都市像への指針となる都市計画マスタープランを直接組み込むことで、目指すべき将来都市像とリンクした各ゾーニングのきめ細かな総合調整機能を実現した点◎

また、市域を一元的に捉える土地利用基本計画の統制の下、全国初の試みとして、農村集落を地区計画によってきめ細かくゾーニングデザインした点

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計画の特徴・アピールポイント◎・

土地利用検討エリア「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」の整備進展（エリア内の遠景）（エリア内に立地した新市立病院）（新規整備された基軸道路）（大和駅北公園）28

計画の特徴・アピールポイント◎

集落生活圏における調整区域地区計画３５地区（約２，５８５ｈａ）の決定
地区計画エリア図（土地利用基本計画における各ゾーニングと集落生活圏のイメージ）（平沢高峯展望台より）（集落生活圏への地区計画の導入イメージ）29

ご清聴ありがとうございました。

（春の楽法寺）（夏の集落）（秋の薬王寺）（冬のどんど焼き）30