第268号

日本エネルギー法研究所

2021年2月28日

第268号

【目次】

「地方自治の本旨」考･････････････････････････１
北村 喜宣
温室効果ガス排出削減の法体制の概観･･･････････３
井上 元太

研究班の動き････････････････････････････････６
マンスリー・トピック････････････････････････７
新着図書案内････････････････････････････････８「地方自治の本旨」考
上智大学法科大学院教授

北村喜宣

地方自治法1条の2第1項は，「地方公共団体は，住「地域における行政」は，先験的な概念である。

民の福祉の増進を図ることを基本として，地域におそのなかには，法律により具体化されるものもあれける行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広くば，条例により具体化されるものもある。あるいは担うものとする。」と規定する。第1次分権改革にそうした根拠はなく，要綱や補助金を通じて実施さおける同法改正によって誕生したこの規定であるが，れる場合もある。

私は，現在において，これは憲法92条にいう「地方法律により自治体の事務が創出されるとしても，自治の本旨」の内容を具体的に表現したものとみる

その内容のすべてを法律が規律できるわけではないべきではないかと感じている。

し，また，すべきでもない。自治体が事務を担当す「行政」とは，お役所が担当する行政に限定される場合には，これを自主的かつ総合的に実施するこない。自治組織権，自治行政権，自治財政権，自治とが可能である。重要なのは，「法律に明文の規定立法権が，その具体的内容といえるだろう（なお，がされているかぎりにおいて」という意味ではない

最大判昭和38年3月27日刑集17巻2号121頁も参照）。

点である。

「自治」とは，自分で決めることにほかならない。

機関委任事務制度の全廃と同時にこうした規定が国家において，国には，自治体がそのようにできる設けられた意味は大きい。それが「国の事務」であような法制度を整備する義務があるし，自治体には，った時期には，いわば「行政は1つ」であった。とそのように活動する義務がある。国と自治体の間のころが，現在では，「事務の担当する自治体の数だ適切な役割分担を踏まえた自治的決定権の保障およけ行政がある」。それが地域における行政である以び行使は，憲法の命令である。

上，そこには，地域の匂いや色がつく。地域特性に- 1 -第268号

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応じた対応は当然に可能であり，それが権利義務事前提に無理があるし，また，そのようにしようとす項であれば，条例の根拠が必要となる。

れば，当該法律はきわめて詳細になってしまうだろう。

「そうしたことができるためには，法律がそれを認める明文規定が必要であり，それなくして条例で自治体事務を規定するすべての法律のなかに，法律内容に「勝手に加筆修正をする」のは，憲法41「必要があれば，法律の範囲内で，本法の内容を条条にもとづく国会の立法権に反して違法である。憲

例で修正できる」旨の包括条項を挿入する一括法を法94条にあるように，条例は「法律の範囲内」で可整備すれば，自治体の側で，当該法律にもとづく事能になるにすぎない」。なるほど，こうした解釈も務を地域に合うようにカスタマイズできる。立法者あるだろう。以前に，中央政府が語ったような気も意思が明確になるから，私は，立法論としては，こする。の方法がもっとも適切であると考えている。
ところが，現実にされているのは，前述のように，この考え方は，自治体行政現場において，意外に説得力を持っているのではないだろうか。その理由

個別法の個別条文を一部改正法で改正する「個別条は，条例による対応を認める明文規定を持つ法律が文撃破方式」である。実現した内容の貧困さはさて「現実に」少ないこと，そして，提案募集方式なるおき，私もこの方式を否定するわけではない。否定

ものを通じた法律改正により条例対応を認める明文するわけではないが，この方式しか自治権の実現は規定が「現実に」設けられてきていることにあろう。

ないと考えるのであるとすれば，それは合憲的な解釈とはいいがたい。

「行政は1つ」時代には，行政サービスの相手方は国民であり，そうであるがゆえに，その内容は，そうなると，第2の対応が求められる。法律改正が全国どこにおいても平等でなければならなかった。

されないかぎり条例制定はできないというのは，おところが，法律にもとづくとはいえ「自治体の数だよそ憲法92条にそぐわない解釈といえるだろう。
法定事務は，自治体が住民に対して実施するもの

け行政がある」時代においては，行政サービスの相である。国会が法律を制定してそれを創出した制度手方は住民である。
もちろん，国会が国民の福祉向上を考えて立法を趣旨を踏まえ，その判断を尊重しつつも，自治体にしているのであるから，全国的に等しく提供されるおいて当該法律を適用するにあたり，独自の政策をべき内容は存在する。しかし，「それだけ」にした反映させる。まさに，「自主的かつ総合的に実施すいとするならば，当該事務を国の事務として，国家る」のである。修正が不要と考える自治体は何もし公務員が直接担当するほかない。それはそれで，ひないであろうが，必要と考える自治体は，法律実施とつの対応ではある。

条例を制定し，自治体決定内容を法律の一部としてこれと融合的に適用するだろう。いずれも自己決定

そうではないとするならば，事務の内容・性質にであり，自治である。

応じて，これを担当する自治体の自治権が行使できるようにしなければならない。その方法としては，もちろん，法律の所管官庁である大臣にも，当該2つある。第1は，それを可能にする明文規定を法律

法律の解釈権は自治体と対等にある。その観点から，に設けることである。要するに，「道を作る」こと

自治体で具体的に実施されている行政を違法と判断である。第2は，自治体が自治権を行使しようとすするかもしれない。その場合，大臣には，法定事務るときにそれをサポートするような解釈的・財政的の種類に応じて，地方自治法245条の5にもとづく措置を講ずることである。要するに，「邪魔をしな「是正の要求」または同法245条の7にもとづく「是い」ことである。

正の指示」といった関与をする権利が保障されている。

第1の方法は，理論的にはありうるが，現実には不可能である。当該法定事務を担当する自治体がそのもっとも，その際には，同法245条の3第1項が関与

実施にあたってどのような地域特性適合的対応をしの基本原則として明記するように，大臣は，自治体たいのか国会があらかじめ把握し，それを個別条文の自主性・自立性に配慮する義務がある。自治体は，に反映させればよいのであるが，そもそもそうした

憲法94条を踏まえて条例対応をするのであるが，適- 2 -第268号

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法な関与であるためには，法律において国が全国的保障を適切に実現するよう十分に配慮しなければな観点から一律に適用されるべきとして規定された部らないのは当然である。

分を修正しているとか，提示される立法事実におよ

国会は，憲法第3章の人権保障を具体化すべく，そ合理的根拠がないといった場合にかぎってなされ法律を制定する。そして，そこに自治体事務を規定るのが適切である。

した以上，憲法92条が不可避的に適用される。同条
は，41条の立法権の制約法理としても機能するはず「自主性・自立性」という文言は，冒頭に引用しである。

た地方自治法1条の2第2項にみられる。すなわち，国は，自治体が地域における行政を自主的・総合的こうした整理を踏まえて，2000年以降に出版されに実施することができるようにするため，「住民にた憲法テキストの第8章部分を読んでいるのである

身近な行政はできる限り地方公共団体にゆだねるこが，今のところ，同様の記述にはお目にかかれていとを基本」とし，その「自主性及び自立性が十分にない。そこでは，第1次分権改革の内容が「歴史的発揮されるようにしなければならない」のである。

事実」として示されているにとどまり，その解釈論これも，地方自治の本旨の重要な内容であろう。関

的意義は語られていない。読み込みが浅いのかもし与にあたって，国は，相当に謙抑的でなければなられない。さらに参照を続けたい。

ない。
（きたむら・よしのぶ＝上智大学法科大学院教授）だからといって自治体は，自由に振舞えるというわけではない。地域的公益実現のために住民の人権温室効果ガス排出削減の法体制の概観
研究員

井上

元太の強化等の政策的対応により，電気事業全体の取組１．はじめにの実効性を確保するとしている3。

2050年の温室効果ガス排出量ゼロに向けて，地球温暖化対策については，すべての主体事業者が，あしかし，2050年に温室効果ガス排出実質ゼロを目らゆる産業部門で持続的に対策に取り組む必要があ

指すうえで，省エネ法・高度化法の判断基準4をよりる。

厳格化するべきであるという意見が存在する。そこ

特に，電力部門の温室効果ガス排出量は，現在，で，本稿では，現行制度の合理性を概観するととも我が国全体の約4割を占める最大の排出源であり，に，判断基準の厳格化によって生じる障害について電力部門の低炭素化を進めることは，温室効果ガス若干の検討を行う。

排出の大幅削減のための最も重要な対策の一つであ

なお，本稿の意見にわたる部分はすべて筆者の意

1る。

見であり，あり得べき誤りは筆者個人に帰属する。

そのため，環境省は当面，電気事業低炭素社会協
議会2に対し，自主的取組について引き続き実効性の２．現行制度の概観向上を促すとともに，エネルギーの使用の合理化等(1) 現行制度の概観に関する法律（以下「省エネ法」という。)，エネ

ａ. 省エネ法・高度化法の概観

ルギー供給事業者による非化石エネルギー源の利用

省エネ法及び高度化法は，事業者5に，日本国内の及び化石エネルギー原料の有効な利用の促進に関す

温室効果ガス削減基準に対し，努力目標という必達る法律（以下「高度化法」という。)の基準・運用目標のない域に留まっている一方，手続の義務化等，- 3 -日本エネルギー法研究所

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事業者に対して対策を強制することができる法律でを前提とした温室効果ガス排出削減を目標とする手ある。

続サイクルを行わせ，第三者である国が電気事業者の手続サイクルの結果を評価する制度である。

まず，国は省エネ法16条及び高度化法17条により中長期計画書の作成，省エネ法17条に基づき定期報

また，省エネ法・高度化法の指示に違反した電気告を義務付けている。これにより，国は電気事業者事業者に対しては省エネ法28条4項に基づき，事業6者名の公表や，同法28条5項及び高度化法12条に基から情報 を強制的に提出させることができる。
次に，その情報に基づき，電気事業者は自らの活づき最終手段として指示に従うように勧告・命令を動を通じて直接・間接に排出する温室効果ガスの量行う一連の行政活動を整備することによって，合理を算定・把握したうえで排出抑制策を立案・実施し，性を確保しているといえるだろう。

対策の効果をセルフチェックする。それを踏まえて新たな対策を策定・実施するという手続サイクルを

３．基準の厳格化により生じる障害について若干の行う。

検討
2050年までに温室効果ガス排出を実質ゼロにする

手続サイクルが履行され，目標が達成されている7という，より厳しい目標を達成させるために，省エと評価されたときはクラス分け評価制度 により電気
8事業者名を公表し，情報的インセンティブ を与える。

ネ法及び高度化法の基準を厳格化するべきであるとこれは，義務が履行されないときの措置を規定するいう意見がある。

ことにより，潜在的違反者に警告を発し，「違反をそこで，これらの基準を厳格化することで生じるする」という意思決定に抑制的影響を与えることで，障害について若干の検討を行う。その障害は以下の義務履行へと誘導しようとする「行政法の義務履行点である。

9確保手法」の一つである 。
また，異論はあるが10，省エネ法28条5項及び高度(1) 競争政策の観点からの検討

化法12条に基づき省エネ法・高度化法は判断基準に国が電気事業者に対し，省エネ法・高度化法の目著しく不十分であるとき電気事業者に勧告を行い，標の非化石電源比率の達成を強制的に求めることは，電気事業者が正当な理由なく勧告に従わない場合は，環境負荷が大きい火力発電所を環境への適合化を念勧告に従うように命令することができると定められ頭に置いた発電量の強制的な削減を実質意味し，競ている。

争の観点からとらえれば，自由化された電気市場にｂ. 自主的取組の概観対する過剰な行政介入の可能性があるといえる12。

電気事業における電気事業低炭素社会協議会が推そうすると，電気事業者は本来燃料単価の安い火進する自主的取組は，国で行う手続サイクルや第三力発電所で電気を作るのが経済合理的であるところ，者から評価される一連の行政活動を，それぞれの電国が行政指導 13 をすることにより，火力発電所を自気事業者だけで行うのではなく，自主的取組でも行由に運転することができなくなる可能性がある。

い，政府と二重に電気事業者の行政活動を管理する

このように，電気事業者の自由な経済活動を阻害，ものである。これにより，自主的取組に参加してい一部の電気事業者だけに大きな経済的負担を強いるる電気事業者が，より確実に省エネ法・高度化法のことは，過剰な行政指導に当たる可能性がある。さ

法体制の遵守を促進することができる。

らに，事業者の参入，退出や設備等に直接・間接に11

また，自主的取組の高い水準のカバー率 を保つ

影響を及ぼすような行政指導は，その目的，内容，ことで，省エネ法，高度化法を遵守する電気事業者

方法等によっては，公正かつ自由な競争を制限し，とそうでない電気事業者との間の不平等を防ぐこと又は阻害するとともに，独占禁止法違反行為を誘発で環境促進に寄与している。

する場合さえあることに十分留意する必要がある 14。
このように，省エネ法・高度化法による火力発電(2) 現行制度についての小括所の過度な規制は，環境問題の点で必要かもしれな

このように，現行制度は電気事業者に自主的取組いが，別の法律に抵触する可能性を秘めている。

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2021年2月28日の実態を最も良く把握している事業者自身が，技術動向その他の経営判断の要素を総合的に勘案して，費用対効果の高い対策を自ら立案，実施することである。
3 環境省「電気事業分野における地球温暖化対策の進捗状況の評価結果について（参考資料集）」（2020年7月14日），
http://www.env.go.jp/press/files/jp/114277.pdf （ 最 終 閲 覧日：2021年2月22日）。
4 省エネ法による火力発電所効率指標，高度化法による非化石電源比率の基準。
5 省エネ法において定義する報告義務等を有する事業者とは，事業者全体のエネルギー使用量（原油換算値）が1,500kl／年度以上である。また，高度化法においては前年度における電気の供給量（小売供給分に限る）が5億キロワット時以上である。
6 ここでいう情報とは，省エネ法5条によれば，エネルギー使用の合理化に関する事項，高度化法5条によれば，非化石エネルギー源の利用の実施などの情報を指す。
7 クラス分け評価制度とは，提出された定期報告書等の内容を確認し，事業者をS（優良事業者）・A（一般事業者）・B（停滞事業者）に国がクラス分けを行う。Sクラスの事業者は，優良事業者として経済産業省のホームページで公表される制度である。詳細は，資源エネルギー庁ホームページ「事業者向け省エネ関連情報 省エネ法の概要 事業者クラス分け評価制度」参照，
https://www.enecho.meti.go.jp/category/saving_and_new/savi
ng/enterprise/overview/institution/（最終閲覧日：2021年1月6日）。
8 環境に優しい事業活動をしていると公表することで，環境負荷が低い電気の使用を希望する需要家や投資を誘引することができる。
9 北村喜宣「行政罰・強制金」磯部力編『行政法の新構
想 Ⅱ 行 政 作 用 ・ 行 政 手 続 ・ 行 政 情 報 法 』（ 有 斐 閣 ，2008年）131頁。
10 判断基準方式による「規制」には，実効性が元々備わっておらず，規制としての機能を果たさないという意見。
11 自主的取組が販売電力量の94％をカバーしている。
12 友岡史仁「総論」友岡史仁，武田邦宣編『エネルギー産業の法・政策・実務』（弘文堂，2019年）21頁。
13 行政機関がその任務または所掌事務の範囲内において一定の行政目標を実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導，勧告，助言その他の行為であって処分に該当しないもの。
14 公正取引委員会「行政指導に関する独占禁止法上の考え方」（2010年1月1日），
https://www.jftc.go.jp/dk/guideline/unyoukijun/gyouseishidou.
html（最終閲覧日：2021年1月6日）。
15 資源エネルギー庁石炭火力検討ワーキンググループ「非効率石炭火力のフェードアウトを巡る状況について」（2020年8月7日），
https://www.meti.go.jp/shingikai/enecho/denryoku_gas/denryo
ku_gas/sekitan_karyoku_wg/pdf/001_05_00.pdf （ 最 終 閲 覧日：2021年1月21日）(2) 省エネ法・高度化法の基準厳格化により考えうる実害基準を厳しくすることによる，事業者側からの実害として，火力発電所が維持できなくなるということが挙げられる。
例えば，国内大手の金融機関が新規の石炭火力発電所に対して，原則融資を取りやめる事象が発生している 15 。なお，既に運転している火力発電所に関しては現在融資の取りやめなどは行われていない。
しかし，省エネ法・高度化法の基準の厳格化によって，既存の火力発電所が法規制の影響による座礁資産とみなされ，既存の火力発電所を保守するために必要な融資ですら取りやめられる可能性がある。
このような事態は，既存の火力発電所を維持することができない事態を引き起こす可能性があり，電気の安定供給に大きな影響を及ぼしうると考えられる。
また，このことは新設の火力発電所を設置する際に必要な手続となる環境アセスメントにも影響する可能性がある。
４．おわりに本稿では，現行制度の合理性の概観とともに，省エネ法・高度化法の判断基準の厳格化について述べてきた。
これらの基準の厳格化は，環境政策の面からは必要なこととして捉えられる一方，厳しすぎることにより，自由な経済活動を阻害する可能性の点から障害が生まれる可能性がある。
そのため，当該規制の判断基準の厳格化により前述の問題が生じるため，現行制度を維持しつつ，段階的に改善していくことが重要であると考える。しかし，依然として判断基準を変更する可能性は残っているため，今後も動向を注視する必要があるだろう。
【注】
1

環境省ホームページ「電気事業分野における地球温暖化対策の進捗状況の評価結果について」，http://www.env.go.jp/earth/ondanka/denryoku/2019.html（最終閲覧日：2021年2月22日）。
2 電気事業低炭素社会協議会の自主的取組の目的は業種- 5 -第268号

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研究班の動き2021年2月28日（12・1月）「放射性廃棄物の海洋投棄に関する国際枠組」とい原子力損害賠償に関する法的論点研究班
1月14日の第11回研究会では，専修大学法科大学

うテーマでご報告をいただいた。放射線廃棄物の海院教授の道垣内弘人先生（ゲストスピーカー）より

洋投棄に関する国際枠組みについて，福島第一原子「福島第一原子力発電所の事故による損害賠償にお力発電所のALPS処理水などの具体的な事例を挙げ，けるいくつかの問題--仙台高判令和2年9月30日をき現在の日本の主張などを国際枠組に照らし合せながっかけに」というテーマでご報告をいただいた。全

らご解説をいただいた。その後，放射性廃棄物の海国の集団訴訟において，国の責任を認める初めての洋放出の国際枠組での規制のあり方等について議論二審判決となった仙台高判を踏まえ，平穏生活権侵した。

害に基づく損害賠償請求と「ふるさと喪失」損害に

1月18日の第11回研究会では，高島主査より「国際基づく損害賠償請求との関係，精神的損害以外の項法における例外と適用除外の法理」というテーマで目（費目間の融通），遅延損害金の発生，過失判断，ご報告をいただいた。ECの関税特恵許与条件事件をとくに予見可能性の判断対象の4点に着目し，判決例に挙げ，例外と適用除外の法的機能等についてごの整理および検討した内容についてご解説をいただ

説明をいただいた。その後，例外と適用除外の定義いた。その後，慰謝料の性質の問題や予見可能性のについて，国内法の観点から議論した。

解釈について議論した。
公益事業規制と競争政策の法的論点検討班
12月18日の第15回研究会では，電力中央研究所社

エネルギー安全保障に関する国際問題検討班
12月18日の第16回研究会では，森川主査より「日会経済研究所副研究参事の丸山真弘様（オブザーバ

本関係船舶の安全確保のための自衛隊の中東派遣をー）より「ドイツの電力市場と法規制」というテー

めぐる法的諸問題―海上警備行動の国際法上の根拠マでご報告をいただいた。ドイツの電力市場の構造，を中心に―」というテーマでご報告をいただいた。

ガバナフリーをはじめとする需給調整の仕組み及び海上警備行動に焦点を絞り，自衛隊の中東派遣海域競争法とREMITの違い等についてご報告をいただき，への派遣をめぐる国会での議論を通じて明らかにな

ドイツのエネルギー市場における規制の考え方につってきた論点を整理した後，日本の国内法上は自衛いてご解説をいただいた。その後，ドイツにおける隊法に根拠を置く海上警備行動が，国際法上はどの再給電の仕組みやループフロー問題，日本におけるような根拠に基づくものと考えられるかについてごスポット市場における相場操縦の考え方とドイツ，説明をいただいた。その後，執行管轄権などについヨーロッパの法規制の異同等について議論した。て議論した。
再生可能エネルギー主力電源化に向けた法的論点検
環境諸問題に係る法的論点検討班

討班

12月2日の第9回研究会では，下村研究委員より12月11日の第2回研究会では，髙橋主査より「再生「適応管理からみた環境基本法・環境基本計画」と可能エネルギー設備のゾーニングに関する若干の考いうテーマでご報告をいただいた。主に環境基本法，察」というテーマでご報告をいただいた。再生可能第5次環境基本計画，一部個別法における適応管理

エネルギー設備の開発における立地規制について，の位置付けや今後の展望についてご説明をいただいドイツと比較することで，日本における再生可能エた。その後，環境法における「適応」の言葉の定義

ネルギー設備の適地の量的確保は，送電線整備や電等について議論した。

力市場改革と並行して行わなければならないという

12月17日の第10回研究会では，岡松研究委員よりことを確認した。また，立地規制が国法や条例レベ- 6 -日本エネルギー法研究所

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2021年2月28日

ルでいかに定められているか，電源種別ごとにどのく安全目標や新規制基準に対する社会的意思決定のようにかけられているか等を検討し，立地規制に係あり方等について議論した。
1月19日の第15回研究会では，山形大学人文社会学る実例において，県や市がどのように考えているの部の和泉田保一先生（ゲストスピーカー）と友岡研かについて議論した。

究委員より「イギリスにおける高レベル放射性廃棄物地層処分地選定に係るパートナーシップ型合意形

原子力の安全性に係る法的論点検討班
12月22日の第14回研究会では，磯部研究委員より成モデルについて」というテーマでご報告をいただ「日本学術会議提言『原子力安全規制の課題とあるいた。イギリスの高レベル放射性廃棄物地層処分地べき姿』を読む＋α」というテーマでご報告をいた

選定について，パートナシップ型合意形成モデルのだいた。日本学術会議が提言する原子力安全規制に枠組み，プロセスの概要等や，イギリスの一般的な係る課題についてご紹介いただき，科学技術社会論

土地利用規制の観点からの制度の異同等をご解説い（STS）が論じる市民参加による社会的意思決定等

ただいた後，それら制度の法的位置付けや課題につについてご解説をいただいた後，それら議論に基づいて議論した。

マンスリー・トピック
・12月4日

大阪地裁

円の特別措置 1月17日供給分から大飯原子力発電所，設置許可取り消し認める・12月9日・1月21日日本原燃のMOX燃料工場，原子力規制

東京高裁

原発事故賠償訴訟，国の責任認めず 一審判断を覆す

委員会審査に正式合格
・1月15日（12・1月）・1月29日インバランス上限前倒し，単価上限2001月のインバランス料金，最大5か月分割可能に 経産省が特別措置- 7 -日本エネルギー法研究所

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消費者法研究第3号

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商事法務※月報267号（2020年12月28日発行）の新着図書案内の掲載内容に一部誤りがありましたので，下記のとおり訂正させていただきます。ご覧になられた皆様および関係者の皆様に多大なるご迷惑をお掛けしました事を謹んでお詫び申し上げます。
訂正箇所
月報267号
新着図書案内誤
自治立法権の再発見
北村善宣先生還暦記念論文集

書名

正
自治立法権の再発見
北村喜宣先生還暦記念論文集

日本エネルギー法研究所月報（隔月発行）
2021.2.28
編集発行

Vol.268

日本エネルギー法研究所 月報編集委員会〒141-0031 東京都品川区西五反田七丁目９番２号
ＫＤＸ五反田ビル８Ｆ
電 話 03-6420-0902 (代)ＵＲＬ http://www.jeli.gr.jp/
印

刷

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本書の内容を他誌等に掲載する場合には，日本エネルギー法研究所にご連絡ください。

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