論考

国土計画の「指針性」に関する一考察－民間主体の国土づくり活動に関する施策形成に着目して－一般財団法人国土計画協会専務理事

太田秀也

全国の区域について、国土形成計画を定めるもの

1 ．本論考の目的（広域地方計とする。」（同法 6 条 1 項）とされ注 2 ）、

近年における人口減少・少子高齢化、巨大災害や画との関係も含めて）国土形成計画〔全国計画〕が、気候変動のリスク、国際競争の激化など、国土を取具体的な施策の実施計画ではなく、国・自治体におり巻く様々な課題に的確に対応するためには、財ける施策形成の基本的方針を指し示す「指針」とし政制約等により事業展開に限界がある国・自治体ての機能を有すべきことを定めている注 3 ）。

だけでなく、民間企業、ボランティア団体、国民等

この規定に基づき、各国土計画では、例えば交（以下「民間主体」という）の国土づくり・地域づく通ネットワーク整備、産業立地環境整備の施策にりの担い手としての役割が重要となっている。

ついての基本的方針をが示され、それを受けて国このため、国土総合開発計画及び国土形成計画（各府省）
・自治体において、個別・具体の施策が（全国計画）（以下「国土計画」という）におい形成され、展開されている。本稿で対象とする民ては、後述するように、民間主体の参加・連携に間主体の国土づくり活動に関しても、総論的・基よる国土づくり（以下「民間主体の国土づくり活本的考え方として、五全総（1998）において、「国動」という）を進める施策への指針が示されてい土づくりには、各地域の個性的で主体的な地域づる。大西18頁は、指針としての価値は、指針が地くりへの取組とともに、国、地方公共団体に加方公共団体や市民団体などの具体的な計画や活動え、民間企業、ボランティア団体、地域住民等多に有効なものとなるか、国の諸分野の政策の指針様な主体の責任ある積極的な参加と、各主体の資として役に立つかを通じて問われると指摘してい質を生かした相互の連携がこれまで以上に求めらる。他方で、民間主体の国土づくり活動に関するれる。この計画は、地域の選択と責任に基づく主国・自治体における施策形成に対して、国土計画体的な地域づくりを重視して、多様な主体の参加が指針としての機能（実効性）を発揮していると相互の連携によって国土づくりを進める新たなか、すなわち、「指針性」を有しているかについ指針を示すものである」と記述され、その後の国土。

注1）

形成計画（2008）においても、「国土形成計画の関係て分析した研究は少ない

そこで、本稿では、指針としての機能の効果を主体への指針性を向上させる」〔下線は筆者加筆〕評価する方法を設定し、国土計画において記載さ旨が記述されるとともに、後述する「新たな公」なれた特定の指針をとりあげて分析することによどの施策展開も謳われ、民間主体の国土づくり活り、国土計画が、民間主体の国土づくり活動に関動に関する施策形成の必要性が示されている注 4 ）。

する国・自治体における施策形成に対して、指針としての機能を発揮しているか、また、機能を発（2）国土計画の民間主体の国土づくり活動に関す揮している場合には、どのような要因があるのかる施策形成への「指針性」の分析の方法に関し考察を行うこととしたい。

2 ．「指針性」の分析の視点

本稿では、上記 1 及び 2（1）を踏まえ、国土計画を受けて国・自治体によって講じられた民間主体の国土づくり活動に関する施策形成の状況を中（1）国土計画の「指針」としての機能・位置づけ心とし、加えて、当該施策によって促された民間国土形成計画法では、「国は、総合的な国土の主体の国土づくり活動の状況（活動事例）を、国土形成に関する施策の指針となるべきものとして、計画の指針としての機能の効果と捉えて分析を行

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うこととする 注 5 ）。そして、その把握においては、国（各府省）のホームページでの公表情報（参をみると、以下のようなものが挙げられる。
まず、官邸サイドにおいて、いわゆる「骨太方。加えて、国土計針2009」（2009年 6 月閣議決定）において、「新た画が実現に向けて進捗しているかを評価した国土な公」が政策的に位置づけられるとともに、総理交通省の政策レビュー注 7 ）、記事・論文等で取り信表明演説において「新しい公共」（「新たな公」

上げられている状況の考え方が基本的に継承されている注11））が提示

照HPは巻末に掲載）による

注8）

注6）

により、指針としての機能の効果を補足的に確認する。

され（2009年10月）、総理主催の「新しい公共」

その際、これまでの各国土計画を対象に、そこ円卓会議が設置され（2010年 1 月）（同年10月にに含まれる民間主体の国土づくり活動に関する施は「新しい公共」推進会議に移行）、「新成長戦策形成への指針に該当する記載全てを分析するこ略」（2010年 6 月閣議決定）において、「新しい公とは、筆者の能力を超え、また国土計画の民間主共」を「21の国家戦略プロジェクト」の一つとし体の国土づくり活動に関する施策形成への指針とて位置付けるなどの取組みが行われた。併せて、しての機能を分析する方法も確立していないとい

認定特定非営利活動法人等への税額控除が導入う事情から、本稿においては、国土計画に記載さ（2011年度税制改正）された＊ 1 ）。

れた民間主体の国土づくり活動に関する施策形成

各府省で見ると、内閣府では新しい公共支援事への特定の指針を取り上げて、試行的に、民間主業、国土交通省では「新たな公」によるコミュニ体の国土づくり活動に関する施策形成への国土計

ティ創生支援モデル事業や住民参加型まちづくり画の指針性についての分析を行うこととする。

ファンド支援業務、農林水産省では農地・水保全

そこで、本稿では、新しい国土計画体系である管理支払交付金等の施策が講じられ、それらに国土形成計画法に基づく初の国土計画であり、指基づく活動団体の取組みも見られる＊ 1 ）＊ 2 ）。な

針性が強く打ち出されていると考えられる国土形

お、この「新たな公」（新しい公共）に関連する成計画（2008）

施策は、その後、その取組みが拡大、多様化し、注9）において記載された「新たな公」、「国土の国民的経営」、「二地域居住」をとりあげ注10）、分析を行う。

3 ．国土計画の「指針性」の分析「共助社会づくり」に進展している注12）。
政策レビューでは、「国土形成計画のモニタリ
ング調査における地方自治体へのアンケートでは『進展しているとは見られない』との結果が得ら（1）国土計画の指針性に関する分析れたが、同調査における国民等へのアンケートでⅰ）新たな公は、『主体的に地域づくりを行っている自治会、「 新 た な 公 」 は、
「第 1 部 計画の基本的考え学校、NPOなどが増えた』等について、継続的方」の「第 3 章 新しい国土像実現のための戦略に進捗の『実感が高い』という結果が出ている。

的目標」の中の「第 5 節『新たな公』を基軸とす有識者ヒアリングでは『「新たな公」による地域る地域づくり」として、他の 4 つの戦略的目標づくり』は取組が進んでいる分野である等の指摘を推進する上での横断的な目標として位置づけがなされている」とされている。記事等の検索結られ、「多様な主体が協働し、従来の公の領域に果は81件あり注13）、「新たな公」の概念や各分野で加え、公共的価値を含む私の領域や、公と私とのの展開に関する論文や、「新たな公」による地域中間的な領域にその活動を拡げ、地域住民の生活づくりなどの取組みに関するものが多かった。

を支え、地域活力を維持する機能を果たしていくⅱ）「国土の国民的経営」という、いわば『新たな公』と呼ぶべき考え方「国土の国民的経営」は、第 1 部の第 3 章の「第 4で地域づくりに取り組んでいく。」とされ、加え節 美しい国土の管理と継承」の中の「（4）魅力あふて「第 2 部 分野別施策の基本的方向」においてれる国土の形成と国土の国民的経営」において位も、章を設け、「第 8 章『新たな公』による地域置づけられ、「国民一人一人が美しい国土の管理とづくりの実現に向けた基本的な施策」において施継承の一翼を担うことを通じ、美しく豊かな国土策を進める基本方向が示されているもので、民間を国民全体で支え、後世代へと継承していく『国土主体の国土づくり活動に関する施策への指針に該の国民的経営』を推進する。」とされ、加えて第 2 部当するものである。その指針の施策形成への効果の「第 6 章 国土資源及び海域の利用と保全に関す

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る基本的な施策」において「第 6 節『国土の国民的が出てきているとの指摘等があった」とされてい注14）経営』に向けた施策展開」が記載されているもの

る。記事等の検索結果は179件であり、二地域居で、民間主体の国土づくり活動に関する施策への住の実態・効果・課題等に関する論文のほか、自指針に該当するものである。その指針の効果をみ治体等における取組みや、個人の経験談、ビジネると、以下のようなものが挙げられる。

スにおける展開など各種のものがあった。

府省においては、国土交通省でガイドブックⅳ）小括（「『自然と未来と共に生きる』知恵と工夫のある「新たな公」は、政策的に大きな展開を示すと暮らし」等）が作成され、環境省では令和 3

ともに、その後も共助社会づくりとして継続され年度版環境白書において「国土の国民的経営」のるなど、指針としての効果が発揮されている。そ考え方の普及をする旨の記載が見られ、上記の要因は国民の意識変化など様々考えられるが、ガイドブックに民間主体の活動事例が紹介されて各府省の施策展開には官邸で取り上げられたこといるが、その他は確認できなかったが影響している可能性が考えられる。

＊3）

＊4）

。

注15）

政策評価レビューでは、「魅力あふれる国土のまた、「二地域居住」は、各府省での施策展開形成と国土の国民的経営」について「進展が見らの大きな広がりは見られないが、自治体、民間主れないとの結果になっている」とされ、記事等の体での展開の広がりが見られ、また国の他の施策検索結果は 1 件（上記のガイドライン）であった。

方針にも取り入れられている。自治体等による推ⅲ）「二地域居住」

進団体が形成されていることが、その要因（ある「二地域居住」は、第 1 部の第 3 章の「第 2 節

いは指針の効果）の一つとして考えられる。また持続可能な地域の形成」の中の「地域への人の誘人口流出への自治体の懸念や、国民のライフスタ致・移動の促進」において位置づけられ、「『二地イルの多様化の影響も考えられる注17）。

域居住』については、・・都市地域の居住者の願望が高く、現在退職期を迎えている団塊の世代を中

他方、「国土の国民的経営」は、前二者と比べて、指針性が低い結果となっている。

心に大きな動きになることが期待されることか加えて補足的に政策レビューでの評価や記事等ら、その促進を図ることは重要な課題である。」

で取り上げられている件数等を見ると、指針によとされ、加えて第 2 部の「第 4 節 地域間の交流・る差異が見られ、上述と同様、「国土の国民的経連携と地域への人の誘致・移動の促進」において営」は他の 2 つに比べ、評価等が低くなっている。

「（2）二地域居住等の促進」が記載されているもなお、国土形成計画（2008）における位置づけ

ので、民間主体の国土づくり活動に関する施策形（「新たな公」は章立て、「国土の国民的経営」は節成への指針に該当するものである。その指針の効立て、「二地域居住」は章・節立てでなく節の一部果をみると、以下のようなものが挙げられる。

で記載）により指針としての効果に差異があるとまず、府省においては、国土交通省では地方公いう結果は上述の点からは明確には見られない。

共団体向け二地域居住等施策推進ガイドラインが作成されている。また、自治体においても、市町（2）まとめと若干のコメント村（佐久市、栃木市、宗像市等）を中心に取り組

本稿では、国土計画が、国・自治体における民まれている。加えて全国二地域居住等促進協議会

間主体の国土づくり活動に関する施策形成に対し（42道府県、622市町村（2022年10月 1 日現在）て指針としての機能を発揮しているか分析を行っを正会員とする団体）等の推進団体、JR西日本、た。以下、本稿の意義等を簡単にまとめる。

地域づくり・観光振興等関連のNPO法人、合同会社、民間企業等の取組みが見られる

まず、本稿では、これまで研究が少なかった国土。

計画の民間主体の（国土づくり）活動に関する施策

2022年 6 月に閣議決定された「デジタル田園都市形成への機能の効果を評価する方法を設定した。

国家構想基本方針」においても、二地域居住の推そして、分析の結果、（限られた特定の指針で進が記載されている＊ 5 ）＊ 6 ）。

あるが）国土計画で設定された指針が、民間主体

注16）

政策評価レビューでは、（節立ての施策でないの国土づくり活動に関する国・市町村における施ため全体の評価はなされていないが）「有識者ヒ策形成に一定の効果があること、その効果は指針

アリングでは、『目的を持った二地域居住』の芽の内容により差異が見られること、その結果、民58人と国土2022-11.indb

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間主体の国土づくり活動に及ぼす影響・効果にも差異が見られることを明らかにし、あわせてそ

注18）の要因を推測した。
以上の点を踏まえて、現在検討されている新しい国土形成計画について、若干のコメントを行う。
国土を取り巻く状況・課題に的確に対応するため、民間主体の国土づくり活動に関する施策形成への指針を国土計画に盛り込む重要性を改めて確認し、例えば、現下の情勢では、㋐コロナ禍等の影響もありテレワーク、二地域居住など国土づくりに関連する国民、企業等の行動変容がみられる
中、コロナが終息した後においても、テレワークなどの「新しい日常」に対応したライフスタイ
ルを定着させる施策や、㋑「国土の管理構想」（2021年 6 月）等に沿った国土の国民的経営、の推進を国土形成計画に位置づけるとともに、国・自治体において具体の施策が講じられるようしていくことが重要と考えられる。
※本 稿の内容は、筆者個人の見解であり、筆者の属する組織としての意見ではないことを申し添える。

〈注〉
1

2
3

4

5

大 西18頁では、（本文で引用した指摘に続けて）最近の国土計画を見ると、五全総が、国土のあり方や地域振興といった領域で、指針として参照されたことは少なく、都道府県の総合計画で国土計画の記述が引用されることもほとんど見られなくなったと指摘されている。
な お、国土総合開発法では、このような規定はないが、本文で後述するように、五全総を含め、国土計画に指針としての機能を位置づけている。
学
 説においても、国土計画は指針的計画と捉えられている（塩野宏（1976）「国土開発」
231頁（『未来社会と法』（筑摩書房）収録）等）。
ここでいう指針的計画とは、
拘束的計画（規制的効果を有する）、誘導的計画（補助金等の給付を計画適合行為に用意する誘導効果を有する）との対比でいわれるもので、「なんらかのビジョンを掲げることで事実上の誘導を期待したり、行政が専門的な立場から一定の指針を作成するもの」（櫻井敬子・橋本博之（2019）『行政法［第 6 版］』
143頁）とされる（なお、確かに各国土計画を見ると、国土計画が直接に規制的効果を有するものでなく、給付の効果を有するものではないが、本稿では取り上げないが、全ての記載内容が指針的な内容のものということはできず、事業計画的な内容のものも含まれることにも留意が必要である）。
栗 田ほか1373-1374頁でも、全総から三全総までは公的主体によるハード事業が中心であったが、四全総において民間に国土づくりの一部の役割が位置づけられるよ
うになり、五全総（1998）において地域住民も含めた地域づくりの全面的な展開が方向付けられたとされている。
国土計画の民間主体の国土づくり活動への指針とな お、しての機能に関しては、
本文 2（2）で着目する㋐国土計
画を受けて国・自治体が講じる民間主体の国土づくり活動に関する施策を促す効果だけでなく、㋑国土計画自体が民間主体に直接の影響を及ぼし、参加による国土づくり活動を促す効果が想定されなくはないが、前述の国土形成計画法 6 条 1 項の規定や、各国土計画の記載内容を踏まえると、そのような直接のアピール効果を想定しているとは考えられないため、本稿では分析の対象としない。
ただし、民間主体の中でも、一般の国民と、民間企業やボランティア団体（特に地域づくりに関係する団体など）で、国土計画に関係する状況が異なり、また、情報媒体等を通じた影響なども想定されることから、その点に着目した分析を行うことも考えられる。
6 これにより効果の把握は限定されるが、分析に一定の客観性を持たせることができ、また本文後述の 3 つの指針の効果を比較する上でも適切であると考える。
7 政策レビュー結果（評価書）「国土形成計画（全国計画）」（平成25年 3 月 国土交通省）による。
8 国 立国会図書館サーチにより、本文後述の「新たな公」、「国土の国民的経営」、「二地域居住」という用語がタイトルに含まれる記事・論文・本等を検索して、該当する件数・内容を把握した（なお該当する特集に含まれる記事等の件数を含めている）。
（大西隆氏発言）
でも、現在の計画制度〔筆9 大 西ほか 8 頁
者注：国土形成計画（2008）をさす〕
は指針性にかなり特化した改革とも言えるとされている（なお、続けて、指針性をどうやって保証していくのかという実効性について非常に不安であるという議論もあるとされている）。
10 それまでの国土計画では記載されておらず、国土形成計画（2008）で初めて掲げられた用語である。なお、「新しい公共（空間）」はそれ以前にも用いられており、国土審議会第 7 回自立地域社会専門委員会（2006年 4 月 6 日）資料 4 - 3 、石割信雄（2013）「『新しい公共』とThe New Public Service（NPS）」創造都市研究
9 （ 1 ）、保井美樹（2012）「『新しい公共』を育む社会とその仕組み」人と国土21 第37巻第 5 号等を参照。
11 栗田ほか1372頁参照
 国土形成計画（2015）
52・159頁等において記述され12 新ている。
「国土の国民的経営」「、二地域居住」についても新国土形成計画（2015）で引き続き記載されている（加えて総論的に第 1 部第 3 章第 3 節において「国土づくりを支える参画と連携」が記載されている）。なお、国土形成計画（全国計画）中間とりまとめ（令和 4 年 7 月
国土審議会計画部会）においては、（国土の）「国民的経営」「、二地域居住」の記述はあるが、「新たな公」「、新しい公共」「、共助社会づくり」は記載されていない（「民の力を最大限に発揮する官民共創」の記載はある）。
13 「新たな公」（45件）、「新たな公共」（36件）の合計件数である（他に「新たな公共性」（35件）があった）。
14 なお、「新たな公」と「国土の国民的経営」との相互関係は、双方の意味の重なり具合も含めハッキリしないという指摘がある（亘理65頁）。
15 ただ自治体の国土利用計画での参照事例は見られた。

16 「新たな公」、「新しい公共」、「共助社会づくり」、「国土の国民的経営」は記載されていない。
17 ただし、先行するUJIターン、マルチハビテーションなどとの関係にも留意が必要である。
18 な
本稿では、国土計画が、国・自治体における民間主
 お、体の国土づくり活動に関する施策形成に対して指針としての機能を発揮しているか否かに対象を限定して分析を行ったが、広く国土計画が国・自治体の施策形成に対して指針としての機能を発揮しているか否かについての分析を行うことも重要であると考える。
〈参照HP〉（いずれも最終閲覧2022年10月15日）
＊1
＊2

＊3
＊4
＊5
＊6

https://www5.cao.go.jp/npc/pdf/torikumi0906.pdf
 ttps://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/aratana-kou/hindex.html
h t t p s : / / w w w . m l i t . g o . j p / k o k u d o s e i s a k u /kokudokeikaku_tk3_000014.html
h ttps://www.env.go.jp/policy/hakusyo/r03/html/
hj21030605.html
h ttps://www.mlit.go.jp/kokudoseisaku/chisei/
kokudoseisaku_chisei_tk_000073.html
https://www.mlit.go.jp/2chiiki/index.html〈参考文献〉
大西隆（2006）「国土計画はもっと変わらなければ甦らない」地域開発496号
大西隆・戸田常一・山崎朗・西浦定継・清水哲夫・木村実（2006）「特集座談会 新時代の国土計画を考える」
都市計画55（ 5 ）栗田卓也・村木美貴（2019）「国土計画にみる『新たな公』への道のり」都市計画論文集 54（ 3 ）
亘理格（2008）「国土形成計画における「新たな公」の役割と限界」日本不動産学会誌 22（ 1 ）人と国土21－2022.11

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