土地総合研究 2017年秋号

1特集

道州制を含む地⽅分権に向けた国⼟形成計画の新たな役割と「地⽅庁」構想 1

法政⼤学 教授
⼩⿊ ⼀正
おぐろ かずまさ

１．転換する政治の役割 1

人口減少のスピードは今後勢いを増していく。

本稿の目的は、人口減少や少子高齢化が進み、2017 年の人口減少率は年率 0.24％に過ぎないが、政治の役割が「負の分配」に転換したにもかかわ

2025 年は 0.50％、40 年は 0.79％、60 年には 1％らず、それに対応できない政治が機能不全に陥りとなる。
「減少率」で見ると大きな減少に見えないつつあり、閉塞感に包まれる現状において、道州ものの、「減少数」で把握すると印象が異なる。
2025制を含む地方分権が政治的な調整コストの分散化

年の人口減少数は 62 万人、40 年は 88 万人、60や改革の原動力となるとの仮説に基づき、やや大年は 94 万人という予測である。62 万人という減胆な試みだが、その鍵を握るのが（広域地方計画

少数は、現在の東京都江戸川区の人口に近く、94を含む）国土形成計画やその基盤となる「地方庁」万人という減少数は現在の千葉県千葉市の人口（仮称）の創設であるとし、その提言を行うこと（約 96 万人）や東京都世田谷区（約 90 万人）ににある。

近いもので、時間の経過に伴い、人口減少や労働まず、転換する政治の役割を再考する前に、経人口減少の影響は大きくなる。なお、第 3 次ベビ

済のグローバル化や人口減少・少子高齢化が進むー・ブームは起こらなかったという現実も直視す

中、日本が直面している課題を簡潔に整理してみる必要がある。

よう。そもそも、日本が抱える大きな課題は 3 つある。

第 2 は、空間的な側面での「地方消滅」である。
国土交通省が 2014 年 7 月に公表した「国土のグラ

第 1 は、急速に進む「人口減少」である。人口ンドデザイン 2050～対流促進型国土の形成～」で減少は「静かな有事」といっても過言ではないが、は、2050 年の人口が 2010 年と比較して半分以下

国立社会保障人口問題研究所の「将来人口推計」となる地点（全国を「1km2 毎の地点」で見る）が、（平成 29 年版、出生中位・死亡中位）によると、現在の居住地域の約 6 割を占めること（うち約 2割が無居住化する可能性）を明らかにした（図表1

本稿の初期の草稿には、日本大学教授の中川雅之氏、上智大学准教授の中里透氏、PHP 総研主席研究員の亀井善太郎氏（立教大学大学院 21 世紀社会デザイン研究科特任教授）、公益財団法人中部圏社会経済研究所経済分析・応用チームリーダーの島澤論氏（財務省財務総合政策研究所客員研究員）などから助言を受けている。記して感謝したい。また，本稿の文責はすべて筆者にあり、かつ本稿の内容はすべて筆者の個人的見解であって筆者の所属機関の公式見解を示すものではない。

1）。これを「市区町村の人口規模別」に見ると、人口規模が小さい地域ほど人口減少率が大きく、現在の人口が 1 万人未満の市区町村は人口が約半分に減少する。その結果、人口規模が小さい地方ほど財政基盤が危機に直面する可能性が高い。この関係では、増田寛也元総務相が座長の日本創成

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図表 1：（出所）国土交通省(2014)「国土のグランドデザイン 2050」から抜粋

会議・人口減少問題検討分科会では、地方から都経済（資本主義）は「成長」を促進し、政治（民市への人口移動が継続する場合、市区町村の主主義）は「分配」を担う。資本主義（経済）は、49.8％が「消滅可能性がある」との試算を公表し富が富を生む形で格差を生み出すが、民主主義（政ている。

治）は成長を促進するために一定程度の格差拡大

第 3 は、「財政問題」である。高齢化の進展で社を許容するものの、それが行き過ぎるならば、格会保障費は膨張し、日本の財政赤字は拡大傾向に差を是正する役割を担うのが一般的な姿であろう。

ある。2003 年度の社会保障給付費は約 84 兆円でこのため、従来型の政治の役割は、格差に配慮しあったが、高齢化の進展により、2013 年度は GDPつつ、成長と分配の狭間で、その「重心」を探すの約 2 割に相当する約 110 兆円となった。2016 年

ことにあった。すなわち、人口増加で高成長の時度の社会保障給付費（予算ベース）は約 118 兆円

代には、政治は成長で増えた富の配分を担うことであるものの、2003 年度から 13 年度における 10で大きな力を発揮したが、人口減少で低成長の時年間において、年平均の社会保障給付費は 2.6 兆代に突入して以降、政治の役割は「正の分配から円程度のスピードで膨張してきており、団塊の世負の分配」に急速に変わりつつあるものの、それ代がすべて 75 歳以上となる 2025 年に向けて、社に対応できない政治は機能不全に陥りつつある。

会保障費増の圧力が一層強まる可能性が高い。増

この理由は何か。まず、経済の中核を担う市場税を含む財政再建や社会保障の抜本改革を行う必は「効率性」を得意な領域とするが、政治や行政要があるが、その政治的な調整コストが大きく、は「公平性」を得意な領域とする。例えば、人口なかなか改革は進まない。

増の経済では、都市が過密となってスプロール化

このような状況の中で、政治の役割も大きく転しても、新たに発生した課題や利害調整を地域経換している。そもそも、「政治」と「経済」は「対」済の果実で局所的に対応することができるが、人をなすもので、その根幹的な概念である「民主主口減の経済では、低成長で分配の原資も枯渇しつ義」と「資本主義」は車の両輪である。すなわち、つあり、そのような部分最適のアプローチでの解土地総合研究 2017年秋号

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決は難しい。また、人口増で高成長の時代では、は幻想に過ぎない旨の指摘もあるが、中央省庁再効率性の視点から、国民所得倍増計画で太平洋ベ編・経済財政諮問会議の創設を含む首相のリーダ

ルト地帯構想を中心とする産業の適正配置を促進

ーシップ機能の強化や選挙制度改革、様々な規制する一方、成長で増えた富の一部を分配の原資に改革等が日本の政治の姿を徐々に変えてきたのも利用し、公平性の視点から、全国総合開発計画で事実であり、急速な人口減少や少子高齢化が進む

後進地域に対する投資を重視する政治的な姿勢を中、集権化と分権化の選別を行い、中央省庁が担示すことができたが、人口減で低成長の状況ではう政治的な調整コストの一部を分散化する地方分難しい。

権が残された大きなテーマであることは事実であ

すなわち、「公平性 vs 効率性」の視点でいうなろう。にもかかわらず、地方分権は常に「総論賛らば、人口増の経済では、政治や行政は「公平性」

成・各論反対」で中途半端なものになってしまう。

を優先した政策や解決策を模索できる。
ところが、その理由は、体力の弱い自治体を含め、地方分権人口減の経済では、部分最適が難しいため、全体の受け皿となる移行スキームや移行組織が存在し最適のアプローチで柔軟な発想とスピード感をもないからで、その鍵を握るのが「国土形成計画」

ち選択と集中を行いながら、「効率性」に重点を置「広域地方計画」や「地方庁」（仮称）等ではないいた政策や解決策が要求される。

か、と筆者は考えている。以下、順番に説明しよ「公平性」は政治や行政が得意な領域だが、「効う。

率性」は政治や行政が最も不得意な領域であり、まず、（広域地方計画を含む）国土形成計画であ硬直した「議会制民主主義」にあっては、喫緊のる。空間面での選択と集中という視点では、例え課題が生じても利害調整に手間取り、結局、「改革ば、「コンパクトシティ」「ネットワーク」という先送り」となる傾向が強くなってしまう。人口減

試みが存在する。この試みは、国土交通省「国土の経済はそのリスクをまともに被るだけに改革がのグランドデザイン 2050」に既に盛り込まれてお足踏みする。政治や行政が中長期的な視野で、効り、「地方都市においては、地域の活力を維持する率性を追求できる仕組みが求められる。

とともに、医療・福祉・商業等の生活機能を確保

しかも、人口増で高成長の時代では、例えば政し、高齢者が安心して暮らせるよう、地域公共交策決定過程における視野が短期的などの原因でミ通と連携して、コンパクトなまちづくりを進める

スが起こっても、資源配分の失敗を取り戻す余力ことが重要」だと記載されている。すなわち、「コがあるが、人口減で低成長の時代では政策決定のンパクトシティ＋ネットワーク」構想である。

ミスが致命的となる可能性が高まる。その代表がもっとも、この構想は「地方中枢拠点都市圏構現下の厳しい財政である。理論的に公的債務残高想」や「集約的都市構造化戦略」等とも絡むが、（対 GDP）は金利と成長率の大小関係などで決ま集約エリアの指定プロセスが不透明であり、他のるが、社会保障費の急増や恒常化する財政赤字に施策との整合性を欠いているとの指摘も多い。こより、200％超にも及ぶ公的債務残高（対 GDP）はのため、政府は、各省庁の縦割りの排除を眼目に今後も膨張する見込みである。

「まち・ひと・しごと創生本部」（本部長・安倍総理、全閣僚参加）を 2014 年 9 月に立ち上げた。ま2．地方分権と国土形成計画の新たな役割
では、我々はどう対処すればよいのか。そのヒントは過去の政策議論の中に既に存在しており、た、国土交通省は 2014 年、厚生労働省が進める地域包括ケアを視野に、都市計画で立地適正化計画を導入している。

選択と集中を行うための枠組みを構築、すなわち、ただ、人口集約施策の総合調整を強化するには道州制を含む地方分権を一段と強化するしかない。

選択と集中を図る選別基準が不可欠であり、国土制度改革を実施すれば全てが上手くいくというの形成計画法を改正し、「広域地方計画」（複数の都4

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図表 2：
内閣府
地方庁

コミッティー（各知事＋地方長官）

中央省庁（内閣府を除く）

地方自治体

地方支分部局（出所）筆者作成

府県に跨る広域ブロック毎に国と都府県等が相互3．道州制移行の受け皿としての地方庁に連携・協力して策定するもの）において、集約

では、「国土形成計画」や「広域地方計画」で、エリアの指定や選択と集中の数値目標を定めるこ集約エリアの指定や選択と集中の数値目標をどのとも重要である。

ように定めるのか。その決定や道州制移行の受けかつての国土政策では、全国総合開発計画等に皿となる機関が「地方庁」（仮称）である。

よる「国土の均衡ある発展」をスローガンとし、筆者の提案では、地方庁は、各エリアの地方自都市から地方への再分配が様々な形で実施されて治体のほか、各省庁の地方支分部局も束ねる機関きたが、地域開発主導の法律はその役割を終了し、で、企業でいうならば「持ち株会社」のような存

2005 年に国土総合開発法は国土形成計画法に改在として設置する。
道州制への移行も視野として、正された。
現在は国土形成計画の「全国計画」（2015

各エリアに地方庁を新設し、各地方庁にはそのエ年閣議決定）や「広域地方計画」により、数値目リアの知事と地方長官から構成される「コミッテ標がない形で国土政策（2015 年から 2025 年まで

ィー」を設置する。道州制の議論は都道府県の廃の計画）が進められているが、急速に人口減少・止を前提に検討することも多いが、不要な政治的超高齢化が進む今こそ、空間選択や時間軸の重要混乱を回避するため、道州制移行で都道府県の廃性が増しており、縮減時代の国土政策のあり方が止は前提にしない。

問われている。

むしろ地方庁は、いまの「広域地方計画協議会」

すなわち、人口集約施策の総合調整を強化し、を拡充・機能強化するもので、各省庁の利害対立集約エリアの指定や選択と集中の数値目標を定めを回避するため、地方長官は各省庁の持ち回りとるため、「国土形成計画」や「広域地方計画」を利する。その際、地方庁は、中央省庁の内閣府と同用する試みが重要となってくる。なお、人口減少

様、各エリアにおける各地方自治体や各省庁の政により消滅の危機に直面する自治体も多い状況で策に関する総合調整を担う機関に位置付ける。こは、全国の隅々までインフラを整備・維持し、フのため、地方庁のコミッティーは、国の経済財政ルセットの行政サービスを提供するという発想は諮問会議に相当するものとし、各エリアの知事が捨て、基礎的自治体のスリム化を図りつつ、いま様々な提案を行いつつ、それを地方長官が総合調の自治体を念頭にした地方分権一辺倒でなく、道整を行い、取りまとめる形で広域地方計画を定め州制への移行も視野に置き、政策によっては中核る。

都市・広域自治体や国に権限を集中させるような試みも重要となってくるはずである。

また、地方庁は「国と地方のどちらの機関なのか」という疑問が呈される可能性があるが、筆者の提案では「各省庁の地方支分部局を束ねる機関」とし、国の機関に位置付けている（もっとも、後土地総合研究 2017年秋号

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述のとおり、それは道州制に移行するまでの暫定

現在、地方交付税の配分基準は総務省が定めてい的な措置で、最終的には地方の機関とする）。した

るが、人口減少・少子高齢化のスピードは各エリがって、各省庁の地方支分部局は最終的には内閣

アで異なり、一律の基準で配分することには限界（総理大臣や各大臣）の指揮下にある一方、例えがある。また、2050 年の人口が 2010 年と比較しば近畿エリアでは、財務省近畿財務局は財務省とて半分以下となる地点が、現在の居住地域の約 6近畿地方庁の両者から指揮されることになり、指割を占める状況では、明治維新後に廃藩置県で定揮命令系統が二重になってしまう。

めた「都道府県」という枠組みでも、中長期的に

また、農林水産省地方農政局や国土交通省地方地域経済の活力を維持するのは期待し難しい。こ

整備局が中心に担う公共施設やインフラの整備にのため、地方交付税の一定割合（例：30％）を人ついても、地方庁が総合調整をすることで効率的口比例等で地方庁に移譲し、各地方庁が独自の配な整備が期待できる一方、各地方支分部局が農林分基準で、各エリア版の地方交付税や広域地方計

水産省・国土交通省と地方庁の両者から指揮され画に沿った一括交付金等として、各々のエリア内ることになる。指揮命令系統が二重となる問題はの地方自治体に配分する仕組みに改める。
その際、地方庁の性質上、ほぼ不可避的に発生するものだ

地方交付税が不交付団体である東京都の人口は、が、現在の財務局は、財務省と金融庁の両者からこの配分基準から除くのが妥当であると思われる。

指揮されている。すなわち、この問題は地方庁のなお、地方交付税の全てを移譲しない限り、制度みに発生する特別な問題ではなく、問題の解決に上、総務省自治財政局が地方交付税を配分する一は、（必要があれば）内閣府に各地方庁を指揮する方、各地方庁も地方交付税相当を配分することに特命担当大臣を設置することも考えられるが、特なる。その場合、例えば近畿地方庁がメリハリの命担当大臣を設置せずとも、まずは各地方庁を内ある配分を行っても、総務省自治財政局が（特別閣府の外局として位置づけることで対応可能と思交付税等を利用し）その効果を相殺する戦略を実われる。

行する可能性もあり、そのような戦略を回避する

さらに、地方庁を設置せずとも、平成 6 年の地方自治法等の改正で創設された「広域連合」等でためには、地方交付税の全てを移譲する必要があるかもしれない。

十分に対応できるのではないか旨の疑問もあるか

もう一つは、「規制改革の分権化」も進める。国もしれないが、広域連合は、構成団体からの財政家戦略特区をはじめ、規制改革に伴う法改正等は的な独立性がなく、責任の所在も不明確で、急速中央省庁主導で行っているが、各エリア内しか法に進む人口減少や少子高齢化を乗り切るために必的効果が及ばない形式のものについては、地方庁要となる「選択と集中」を行うための総合的な政にも規制改革の法改正案を作成・提案する権限を策を打ち出すだけの権限や、政策を誘導に必要な付与し、当該法案は内閣府が地方庁の代理で法令財源をもっていない。どうしても部分最適な対応協議を行った上で国会に提出できる仕組みに改めになってしまう。この問題の克服には、各エリアる。の意思決定や政策の一元化を図る必要がある。

このような分権化は、例えば社会保障の領域のその際、広域地方計画は各エリアにおける「骨うち現物給付である医療保険の分野等でも必要性太方針」のような位置づけに改め、地方庁では、が高まっており、急速な人口減少や少子高齢化に国の予算編成や規制改革などと連携しつつ、各エ対応するため、地域医療構想の枠組みとともに、リアの規制改革や予算編成も同時に方向づけるも来年度から始まる国保の都道府県単位化等によりのとする。そのため、以下のような政策について保険者機能の強化が徐々に進みつつあるが、リスも推進する。

ク構造調整を進めつつ、各地域や各職域の保険者

まず一つは、「地方交付税の分権化」も進める。

機能を一段と強化し、医療・介護等の資源の効果

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的かつ効率的な利用を促す観点から、オランダや集中」の政治的な意思決定を行うことが最も大き

ドイツの管理競争も参考として、診療報酬や介護な目的である。その際、中央省庁主導の予算や政報酬などの体系の一部に関する分権化も検討して策立案の仕組みも一部改め、地方庁主導で各エリいくことが望まれる。

アの予算や政策立案を行い、それを内閣府が取りすなわち、診療・介護行為を全国一律に誘導す

まとめ、財務省や国土交通省を含む中央省庁と調るのではなく、地域や保険者単位で各々が創意工整し、予算措置や法改正等が必要なものについて夫や、保険収載の対象範囲を含め、基礎的な医療は、最終的に国会に提出できる仕組みも実験的にと先進的なものとの役割分担を自らの判断で行い、一部導入してみる試みも重要であろう（注：財務効率的かつ質の高い医療・介護サービスの供給や省の予算査定や各省庁との法令協議は行う）。
内閣

コスト節約を両立できるよう、報酬体系の決定プ

府が地方庁に係る予算の取りまとめを行う場合、ロセスや財源に関する責任を地域に委ねていく方沖縄振興予算や北海道の開発関係予算、復興庁予向を目指す必要がある。

算で取られている一括計上の仕組みが参考になる

ところで、このような取り組みと同時に、権限可能性がある。と財源の都道府県への委譲や移譲の検討を行うた

いずれにせよ、各地方庁は、上記の分権化されめ、かつての地方分権改革推進委員会のような組た地方交付税や規制改革を利用しながら、それと織を新たに設置する必要があるかもしれない。そ整合的な形となるよう、選択と集中を図る選別基れがない状況で、このような改革を進めても、中準を含む「広域地方計画」を策定し、それに集約

央省庁間の代理戦争を地方庁で行う格好になってエリアの指定や選択と集中の数値目標を盛り込む。

うまく機能しない恐れや懸念が残るためである。

これが政治的に最も難しいが、国が直接決定す

これは中央省庁再編で内閣府等の機能強化を行っるよりも、各エリアの地方庁が決定する方が政治たものの、内閣府や内閣官房が十分な調整機能を的な調整コストは少なくできるはずである。政治発揮できず、「ホチキス留め」の役割に留まりがちの役割が「正の分配から負の分配」に転換し、例なのと同様の懸念が存在するためである。また、

えば政治が 100 の「負の分配」を行う必要がある

かつての北海道庁と北海道開発局のような二重行

とき、国が直接▲100 の分配を行うよりも、10 の政がより広範な地域で発生してしまう問題も回避

地域（エリア）が▲10 の分配を行う方が政治的なしなければならない。このため、地方庁がうまく調整コストは少ない。また、特定のエリアで数値機能するための環境整備を行う観点から自治体へ目標が盛り込めないならば、そのエリアが他のエの権限と財源の委譲や移譲も十分に検討・進めてリアとの競争に敗れるだけである。

いく必要がある。
なお、繰り返しになるが、地方庁が担う固有な4．試される日本の叡智

機能は、各エリア内（都道府県を超えた空間的な選択と集中を行う際に、例えば、公共投資を行単位）で、どの都市圏を存置させるのか、存置さう場合、2050 年の人口が 2010 年と比較して半分せる都市圏をどの程度の規模に誘導するのか、各以下となる地点が現在の居住地域の 6 割以上とな都市圏をどのようなネットワークで結ぶのか等をる状況では、人口減少社会ではあらゆる空間に投決定し、その計画は地方自治体や地方支分部局が資を行うのは非効率でリスクが高い。より具体的担う公共財の供給を拘束することにある。
つまり、には、「国土のグランドデザイン 2050」参考資料「国土形成計画→広域地方計画」の流れを逆転し、によると、対家計サービスのうちショッピング・広域地方計画の位置づけの強化を行い、これまでセンターが立地する確率が 80％以上となる自治

中央省庁主導であったマクロ的な資源配分を地方体の人口規模は約 10 万人以上であり、医療・福祉庁主導の形に改め、各エリア内において「選択とサービスのうち一般病院が立地する確率が 80％

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7以上となる自治体の人口規模は約 3 万人であるが、ンハルト州・シュテンダール市より～」（季刊行政

有料老人ホームが立地する確率が 80％以上とな管理研究 No.146, pp.1-4）は、人口減少社会におる自治体の人口規模は約 12 万人である。
このため、ける戦略的エリアマネージメントについて、都市投資という視点で公共投資を効率的に行うために構造の集約化と減築を進めるドイツの興味深い事は、40 年後の 2050 年も、12 万人以上の人口規模例を紹介している。また、生田長人・周藤利一を有する地域に投資するのが望ましい。

(2012)「縮減の時代における都市計画制度に関すさらに、時間的な視野を考慮する場合、一般的る研究」（国土交通政策研究 第 102 号）等が主張に公共インフラ等の最適な供給量は、人口増減率するように、国土利用計画法や都市計画法の見直によって異なってくる。議論を単純化するため、しも明らかに重要であって、各エリアでの規制改

人口 1 単位当たりの最適な供給量を 1 とし、人口革も不可欠であろう。

が 50 年間で 100 から 160 まで増加するケースと、いずれにせよ、急速な人口減少・超高齢化がも人口が 50 年間で 100 から 40 まで減少するケース

たらす影響が顕在化し本格化するのはこれからがを考えよう。このとき、人口 100 の時点で 100 の本番であり、その現実を直視し、果敢に選択と集供給を行っても、人口増加ケースでは人口 160 の中をしない限り、日本に未来はない。

時点で 160 の供給が必要なことから、100 の供給その鍵を握るのが国土形成計画（広域地方計画は無駄にならない。
しかし、人口減少ケースでは、を含む）や地方庁（仮称）の創設であり、例えば人口40の時点では40の供給しか必要でないため、2035 年頃を目標として、最終的に道州制に移行す60 の供給が無駄になってしまう。しかも、公共イる政治的なコミットメントを行い、地方庁はそのンフラ等の供給にあたっては、時間的な視野とし行政府、コミッティーは内閣に相当するものに位て、建物のライフサイクルコストも深く考慮する置付け、新たに道州議会を設置するシナリオや工必要がある。例えば、建物（鉄筋コンクリート造）

程表も同時に定めてはどうか。いま日本の叡智がの法定耐用年数が 60 年としても、建物に付随する試されている。

設備類設備類の耐用年数は 15 年から 30 年程度と短く、建物の一生に最低 2 回から 3 回程度の設備更新が必要となる。このような費用を含め、建物のライフサイクルコストを推計すると、一般的に設計・建設費は当該コストの 20％に過ぎず、維持管理費が 77％、解体等の廃棄費が 3％を占めると考えられる。こうした人口減少のスピードや建物のライフサイクルコストといった時間軸も含め、公共投資の選択を行うことが望ましい。
従来のような地方交付税の仕組みでは、結局薄く広く財源を全国に配分し、立ち行かない自治体の延命にしかならない可能性が高い。急速な人口減少が見込まれる地域において必要となるのは、いわばダウンサイジングを図るための「撤退作戦」であり、そのための政策手段や合意形成の手法が求められている。
この点で、辻琢也(2014)「人口減少社会におけるまちづくりと自治体経営～ドイツ・ザクセンア