目

次

はじめに

１

第１編 台風災害の概要と検証の実施
第１章 検証の概要
第２章 台風第23号による被害状況と主な対応
１ 気象概況
２ 被害状況
３ 主な対応第２編 検証結果
第１章 災害対策本部体制、関係機関との連携
Ⅰ 県・市町等の防災体制
Ⅱ 地域防災体制
Ⅲ 防災関係機関の情報共有
Ⅳ 広域応援体制
Ⅴ 災害対応に係る施設・設備
Ⅵ 輸送拠点の運営
Ⅶ 災害廃棄物の処理

２
５
10
19

26
31
33
38
40
42
44

第２章
Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ

災害情報の伝達、災害時要援護者の避難誘導
避難勧告等の基準
避難情報の伝達
避難の実施
災害時要援護者の避難支援
避難所の設置・運営

48
53
59
64
72

第３章
Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ

災害ボランティア活動の支援
災害ボランティアの支援体制
ボランティアニ−ズの把握、災害ボランティアの募集
災害ボランティアへの活動支援
兵庫県災害救援専門ボランティアのあり方

74
83
86
90

第４章 総合的な治山・治水対策
Ⅰ 流域全体における総合的な対策
Ⅱ 災害に強い森づくり
Ⅲ 土砂災害対策
Ⅳ ため池の防災対策
Ⅴ 洪水対策Ⅵ 高潮対策（参考）防災機能を発揮した既存施設

92
95
97
100
102
105
107

第５章

災害文化の形成111

第６章

風水害対策の総合的推進

114

おわりに
（参考資料）○兵庫県内の市町アンケート結果○台風第23号にかかる県等の支援制度一覧
検証委員会委員名簿

116

はじめに
平成16年10月20日、日本本土に上陸した台風第23号は、淡路、但馬地域を中心に死者26名、負傷者130名、家屋の全半壊約7,500棟、床上・床下浸水約11,000棟など甚大な被害をもたらした。
兵庫県では、阪神・淡路大震災以降初めての災害対策本部が設置され、市町等とも連携して、全庁体制のもとで災害応急対策が講じられたが、そのなかで、情報伝達や住民避難、災害時要援
護者対応など、様々な分野にわたり反省点や課題も明らかになった。
このため、本委員会では、①災害対策本部体制、関係機関との連携、②災害情報の伝達、要援
護者の避難誘導、③災害ボランティア活動の支援体制、④総合的な治山・治水対策の４つを柱に、現場で実際に災害対応を行った方々や関係団体等からのヒアリング、さらには他の調査結果や各種資料なども参考にしながら、幅広く検証を行うこととした。
この検証は、台風第23号災害における行政機関を中心とした対応の検証であるとともに、兵庫
県が阪神・淡路大震災を教訓に再構築した災害対策本部体制や災害対策センター、フェニックス
防災システムなどの有効性の検証でもある。また、個人情報保護意識の高まり、情報通信技術の進歩など、災害対策に影響を及ぼす社会情勢の変化への対応状況の検証という意味も併せ持つものである。
自然災害を避けることはできないにせよ、ハードのみならずソフト面の対策を強化して、被害を最小限に抑え、その拡大を防止する「減災」の視点が重要である。そのためには、効率や利便性だけではなく、安全や安心を第一義に、そのための基盤や仕組みづくりなどの総合的な防災対策に取り組むとともに、私たちのこれまでの生活スタイルや社会システムのあり方も見直す必要がある。二度と同じような災害を繰り返さないためにも、今こそ日常生活の中に“災害文化”を根づかせることが求められていると言えよう。
ここでは、そうした認識のもと、台風第23号災害への対応を振り返り、そこからうまくいったこと、うまくいかなかったこと、なぜうまくいかなかったのかなどを総括し、今後の災害対策の充実に向けた取り組みについて提言する。

- 1 -

第１章

検証の概要

１

趣 旨
平成16年10月に兵庫県を襲い、大きな被害をもたらした台風第23号に対する行政機関等の対応を中心に検証し、その結果を地域防災計画や今後の対策に反映させるなどにより、防災対策の充実強化や次なる災害の減災に資する。

２

検証の視点
(1) 風水害への対応の視点から、県等の防災体制全体を総括的に検証する 。（災害対策本部体
制、県と市町との役割分担等）(2) 台風第23号災害等における各分野の対策のなかで顕在化した課題を抽出し、対応策を明らかにする。（避難情報の伝達、要援護者の避難対策等）(3) 阪神・淡路大震災を教訓に導入した新しいシステム等の有効性を検証する 。（情報収集シ
ステム、災害ボランティアの派遣・受け入れ等）(4) 個人情報保護意識の高まり、情報通信技術の進歩など、災害対策に影響を及ぼす社会情勢の変化への対応状況を検証する。
(5) 流域の視点から洪水・土砂災害の形態と拡大要因を明らかにするとともに、既存の治山・治水対策の有効性について検証する。

３

検証分野設定の着眼点検証にあたっては、台風第23号災害への対応全般に係る兵庫県の各部局や県民局の点検結果等をもとに、主要な課題として次の４点に着目し、重点的に検証する。
(1) 県の災害対策本部体制、関係機関との連携
県民局や市町の庁舎が浸水するなど、災害対策の拠点が十分機能しないなか、県災害対策
本部では迅速な情報収集等に迫られた。
①

本庁（県災害対策本部 ）、県民局（県地方本部 ）、市町との連携が必ずしも円滑ではなかった。
② 初動期には市町災害対策本部の対応能力を超え、災害情報の収集・伝達に遅れが見られた。
③ 最も大きな被害を受けた但馬地域、淡路地域の災害情報の入手に時間を要した。
④ 情報が入らない場合の対応方法が事前に明確に定められていなかった。
⑤ フェニックス防災システムの機能が十分活用されず、関係機関等の間で災害情報の共有化が迅速に図られなかった。
⑥ 全庁体制に伴うスペース不足、対策の長期化による災害対策業務と平時業務との混在など、県災害対策センターの機能・レイアウトが必ずしも十分ではなかった。
⑦ 少子高齢化、サラリーマンの増加等による人員不足や、住民自身の被災などにより、
自主防災組織が十分機能しなかった地域がある。

(2) 災害情報の伝達、要援護者の避難誘導
豪雨で状況の把握が困難ななか、５市町５万６千人に避難指示、42市町12万人に避難勧告が出され、住民への迅速な伝達や誘導に迫られた。
また、県内の死者26名のうち、高齢者が半数を占め、避難できないまま自宅で溺死したケースもみられた。

- 2 -

①

避難勧告が遅れたとの批判があるほか、住民が避難勧告を知らなかったケースもあった。
② 市町からは、避難勧告や指示についての判断基準が不明確なうえ、判断するための十分な情報が得られない、との意見がある。
③ 住民についても、避難勧告を出しても避難しない、家族を迎えに行ったり、田畑を見に行ったりして被災するなどのケースがあった。
④ 高齢者をはじめとする要援護者への情報伝達や避難等に係る具体の対応が明確でなく、十分に対応できなかった。
⑤ 個人情報保護意識の高まりにより要援護者情報の把握が困難となるなど、社会情勢も変化していることから 、「要援護者の命を災害から守る」ための具体的な方策を総合的に検討する必要がある。

(3) 災害ボランティア活動の支援体制
水害では多くのボランティアが活躍したが、行政との連携、迅速な受け入れやコーディネート機能などについての課題も顕在化した。
①

災害ボランティアと行政との連携の仕組みや、具体の役割分担が明確になっていなかった。
② 災害ボランティア活動支援体制の早期立ち上げと円滑な活動支援展開のため 、「ひょうごボランタリープラザ」と、県下市町社会福祉協議会ボランティアセンター、ＮＰＯ、近隣府県社会福祉協議会等協力機関との平常時からのネットワークを強化（各協力機関の役割の明確化・相互認識）しておく必要がある。
③ ボランティア活動保険掛金、ボランティアバス運行に係る経費負担、行政が有する資機材の貸し出し等の迅速な支援が十分でなかった。

(4) 総合的な治山・治水対策
記録的な豪雨と強風により、山の崩土、風による人工林の倒木、ため池の決壊、農地や河川、道路の被災など、流域全体にわたり連鎖的かつ広範囲な災害が発生した。
①

大規模な風水害にハード面で対応するには膨大な予算と時間が必要であり、優先度
・緊急度を考慮したハード対策の見直しと、ソフト対策を組み込んだ総合的な防災・減災対策に取り組む必要がある。
② 今回の水害では、上流域からの風倒木及び土砂の流出やため池の決壊による中・下流域の被害の拡大が目立ったため、国、県、市町、森林・ため池管理者等の行政や管理の枠組みを越えて、流域全体の視点から水害の総合的な対策に取り組む必要がある。
③ ハザードマップの作成などにより、住民への洪水・土砂災害危険度を周知し、避難を支援する必要がある。
④ 浸水や土砂崩壊が発生する危険性の高い地域で市街化が進展している。

- 3 -

４

検証体制
「台風第23号災害検証委員会」を設置し、行政機関等の対応を中心に検証(1) 名 称台風第23号災害検証委員会(2) 検証項目① 県の災害対策本部体制、関係機関との連携② 災害情報の伝達、要援護者の避難誘導③ 災害ボランティア活動の支援体制④ 総合的な治山・治水対策(3) 検証体制
分野別にワーキング部会（構成：担当委員、行政（県、市町 ）、関係団体等）を設置し、検証担当委員を中心に具体の課題抽出、対応方策の検討等を行ったうえ、委員会で横断的に検討し、取りまとめを行った。
検証分野

検

証

担

当

委

員

本部体制・
機関連携

林 春男
室崎益輝

京都大学防災研究所教授
独立行政法人消防研究所理事長（委員長）

ワーキング部会

災害情報・
要援護者対
策

片田敏孝
松原一郎
山中茂樹

群馬大学工学部教授
関西大学社会学部長
関西学院大学災害復興制度研究所主任研究員
・教授

ワーキング部会

災害ボラン
ティア

渥美公秀
高梨成子

大阪大学大学院人間科学研究科助教授㈱防災＆情報研究所代表

ワーキング部会

治山・治水

沖村 孝
片田敏孝
村本嘉雄

神戸大学都市安全研究センター教授
群馬大学工学部教授
京都大学名誉教授

ワーキング部会（五十音順）
５

検討経過
平成17年７月26日
７月26日
８月16日
〜17日
８月30日
９月８日
10月２日
11月20日
11月20日
12月９日

第１回委員会（・検証分野、担当委員等についての協議）
治山・治水ワーキング部会
災害ボランティアワーキング部会
・関係部局、団体等へのヒアリング・但馬地域現地調査等
災害情報・要援護者対策ワーキング部会
本部体制・機関連携ワーキング部会
第２回委員会（主な課題と今後の対応方向等）
治山・治水ワーキング部会（第２回）
第３回委員会（検証結果のとりまとめ）
県への検証報告- 4 -(4) 主要河川における主な対応① 円山川（立野地点）
警戒水位から危険水位に到達するまで１時間ほどであり、河川水位の急激な上昇により、情報の収集・伝達が時間的に困難な状況であった。（消防団・水防管理団体・住民からの現地情報及び県・気象台からの水位情報、気象情
報、洪水予報などを総合的に判断し、避難勧告・避難指示が出されるが、１時間では情報収集・伝達は困難であった。）しかし、洪水予報が危険水位に到達すると想定される１時間前に出されていたため、それも目安のひとつとし、避難勧告のタイミングが遅れることはなかった。

観測所名
総雨量
24時間最大雨量
12時間最大雨量
時間最大雨量50

ＨＷＬ

和田山（気象台）
294mm
242mm
206mm
29mm

立野地点右岸破堤(23:15)

TP+.8.16m

右岸堤防高 TP+8.26
左岸堤防高 TP+8.24

観測最高水位 TP+.8.29m（21：00）

40

10.0

8.0

内水ポンプ停止(19:27)

時間最大雨量 29mm

雨量(mm)

6.0

警戒水位 TP+.4.50m

20

4.0

水位（TPm)

危険水位 TP+.6.50m

30

指定水位 TP+.2.50m

10

2.0

0

0.0
0

4

8

12

16

20

0

10月19日

4

8

12

16

20

0

4

10月20日

8

日時

10月21日総雨量 294mm
気象情報（神戸海洋気象台）

19日
20：52
大雨・洪水
注意報 発表

20日
11：00
大雨・洪水
警報 発表

20日
15：30
高潮
注意報
発表

20日
19：30
高潮
警報
発表

20日
23：00
大雨・洪水
警報 解除
注意報 発表

21日
3：30
大雨・高潮
警報 解除
注意報 発表

21日
6：10
大雨
注意報
解除

22日
8：40
洪水
警報 解除
注意報 発表

28日
11：25
洪水
注意報
解除

水防活動
水防指令（水防本部（県庁）→事務所 等）
水防警報（直轄事務所長→水防管理者（市長） 等）

20日11：10
水防指令
１号発令
20日
14：30
円山川
水防警報
１号待機

洪水予報（直轄事務所長・神戸海洋気象台→報道機関 等）

水防活動 等

20日16：10
水防指令
３号発令

20日
13:00
消防団
本団
招集

28日
11：10
円山川
水防警報
４号解除

20日
16：00
円山川
水防警報
３号出動

20日
15：40
円山川
洪水予報
１号
洪水注意報

20日
17:45
円山川
洪水予報
２号
洪水警報

20日
15:00〜
各消防
分団
上流部
、支川
で水防
活動を
開始

20日
19:02
市への
自衛隊
災害
派遣
要請

被害状況 等

20日
18:38
豊岡
消防署
庁舎
浸水

20日
17:45
円山川
洪水予報
３号
洪水警報
継続
20日
19:30〜
消防団
救助
活動を
開始

20日
0:00
但馬
県民局
全館
停電

市民の避難
20日
18：05
市
（港、奈佐
栃江以外）
避難勧告

- 23 -

20日
18：45
市全域
避難勧告

21日
7:25
消防防災
ヘリ但馬
空港へ
到着

21日
2:18
関西
電力
が浸水し
市南西部
停電

20日
19：13
市(梶原、
上庄境、
百合地 等）
避難指示

21日
5:43
NTT施設
浸水し
一部119
番不通

20日
19：24
市(大篠岡
木内、
駄坂 等）
避難指示

20日
19：45
市全域
避難指示

21日
21日
8:30
11:00
県から
消防
消防庁に 応援
緊急消防 160名
援助隊
救出
応援要請

21日
14:55
緊急消防
援助隊
現地到着

22日
8:30
円山川
洪水予報
４号
洪水注意報

21日
18:00
消防
応援
525名
救出

22日
14:00
消防
応援
解散
合計
548名
救出

28日
10:50
円山川
洪水予報
５号
解除

22日
14:00
緊急消防
援助隊
解散
合計
58名
救出

② 洲本川（洲本地点）
危険水位が設定されていなかったことから、避難勧告の基準が明確でなかった。このため、消防団・水防管理団体・住民からの現地情報及び県・気象台からの水位情報、気象情報などを総合的に判断し、避難勧告・避難指示を出さなければならず、避難勧告・避難指示を出すタイミングが難しかった。（実際には、計画高水位に達するまでには避難指示は出ている）
上記の教訓を踏まえ、洪水予報が難しい中小河川においては、今年の7月に避難の目安となる特別警戒水位を設定した。特別警戒水位に到達した場合には県から市町及び報道機関を通して住民に周知されることとなった。
観測所名
総雨量
24時間最大雨量
3時間最大雨量
2時間最大雨量
1時間最大雨量80

洲本（気象台）372.0 mm316.5 mm147.0 mm97.5 mm51.0 mm6.0

観測最高水位 TP.4.89m(18:30)
60

堤防高 TP.4.16
水位(TP.m)

降水量(mm)4.0

1時間最大 51.0m m

HWL 3.81

40
特別警戒水位 2.20 (平成17年7月に設定）

2.0

警戒水位 1.7020通報水位 1.10

0

0.0
0

4

8

12

16

20

0

4

8

10月19日

12

16

20

0

10月20日24時間最大 24時間最大316.5mm

気象情報（神戸海洋気象台）

19日20：52
大雨・洪水
注意報 発表

20日23：00
大雨・洪水
警報 解除
注意報 発表
高潮注意報
解除

20日11：00
大雨・洪水
警報
高潮注意報
発表

水防活動
水防指令（県庁→事務所 等）

20日
10：00
水防
指令
１号
発令

水防警報（県民局長→水防管理者（市長） 等）

20日
12：00
水防
指令
２号
発令
20日
11：56
洲本川
水防警報
２号準備

水防活動 等

20日
13：00
水防
指令
３号
発令
20日
12：51
洲本川
水防警報
３号出動

20日
23:14
洲本川
水防警報
４号解除

実際には消防団等が出動していたが、活動記録がない

市民の避難

20日
13：30
物部
2丁目
3丁目
840世帯
避難勧告

- 24 -

20日
15：15
物部
2丁目
3丁目
840世帯
避難指示

21日3：30
大雨・洪水
注意報 解除③ 加古川（板波地点）
警戒水位から危険水位に達するまで１時間ほどであり、河川水位の急激な上昇により、情報の収集・伝達が時間的に困難な状況であった。（消防団・水防管理団体・住民からの現地情報及び県・気象台からの水位情報、気象情報、洪水予報などを総合的に判断し、避難勧
告・避難指示が出されるが、１時間では情報収集・伝達は困難であった。）しかし、洪水予報が危険水位に到達すると想定される１時間前に出されていたため、それも目安のひとつとし、避難勧告のタイミングが遅れることはなかった。
雨量(mm)
50

水位(m)

観測所名
総雨量
24時間最大雨量
12時間最大雨量
時間最大雨量40

柏原 （気象庁）
273.0mm
212.0mm
193.0mm32.0mm

8.0

右岸堤防高
8.00m
左岸堤防高
7.30m

HWL 6.10m

30

10.0

20日 20時
観測水位8.16m

6.0

危険水位 4.80m

20

4.0

警戒水位 3.50m

20日 17時 １時間最大 32mm/hr
指定水位 2.00m

10

2.0

0

0.0
4

8

12

16

20

0

4

10月19日

8

12

16

20

0

10月20日

48

日時

10月21日12時間最大気象情報（神戸海洋気象台）

19日20：52
大雨・洪水
注意報 発表

20日23：00
大雨
警報 解除
注意報 発表20日11：00
大雨・洪水
警報 発表

21日3：30
21日6：10大雨
洪水
注意報 解除 警報 解除
注意報 発

21日10：20
洪水
注意報 解除水防活動
水防指令（県庁→事務所 等）

20日11：00 20日12：50 20日16：10
水防指令 水防指令 水防指令
１号発令 ２号発令 ３号発令

水防警報（県民局長→水防管理者（市長） 等）

21日9：30
水防指令４号解除

20日13：00
加古川水防警報
２号準備

洪水予報（直轄事務所長・神戸海洋気象台→報道機関 等）

水防活動 等

20日
14：30
加古川
洪水
予報
１号
洪水
注意報

21日9：30
加古川
水防警報
４号解除
21日
5:30
加古川
洪水
予報
３号
洪水
注意報

20日
15:50
加古川
洪水
予報
２号
洪水
警報

21日
9:30
加古川
洪水
予報
４号
解除

20日14：00
市より全域に出動要請

市民の避難

16：30
杉原川川東
川西地区、
野村町一部
600世帯
自主避難の
広報

19：30
杉原川川東
川西地区、
野村町一部
600世帯
避難勧告

用語の意味
１

特別警戒水位警戒水位を超える水位であって、洪水による災害の発生を特に警戒すべき水位をいう。
２ 危険水位洪水により氾濫の起こるおそれのある水位をいう。
３ 警戒水位
出水時に水防管理者が水防団及び消防機関を出動させ、又は出動の準備をさせなければならない水位として知事が定める水位をいう。
４ 指定水位（国）、通報水位（県）
水防管理者が、水防活動に入る準備を行うための水位をいう。
５ 水防指令
知事が、県の機関に対し、水防非常配備態勢につく指令をいう。
６ 水防警報国土交通省大臣又は知事が、それぞれ指定した河川について、洪水によって災害がおこる恐れがあるとき、水防を行う必要がある旨を警告して行う発表をいう。
７ 洪水予報気象庁長官（あらかじめ定められている河川については、国土交通大臣又は知事と気象庁長官とが共同して）は、気象等の状況により洪水のおそれがあると認められるとき、その状況を周知させるために行う発表をいう。

これらは、台風第23号の雨量状況での水位上昇曲線であり、円山川、洲本川、加古川とも非常に急激な水位上昇であった。実際の水防活動は、水位状況で活動したものでなく、現場での洪水の状況から行なわれており、机上または機械上での議論では図れない部分がある。

- 25 -

第１章
Ⅰ

災害対策本部体制、関係機関との連携

県・市町等の防災体制【災害時の状況】
１ 県の災害対策本部体制
台風第23号の接近に伴い、平成16年10月20日７時に県内全域に暴風警報が発表されたことか
ら、兵庫県災害警戒本部が設置された。また、淡路地域等で大規模な被害発生のおそれが生じたことから、16時40分、阪神・淡路大震災以降では初めての災害対策本部が設置された。
兵庫県の災害対策本部組織は下図のとおり、本部長（知事）の下に各部を配置するとともに、横断調整等行うため、防災監を長とする災害対策本部事務局（防災担当部局）を置いている。
事務局では、情報収集・分析、対策の総合調整等を一元的に行い、本部長の意思決定を支援するとともに、各部局に対して本部長の指示を伝達し、進行管理等を行っている。
【県災害対策本部の体制】
災害対策本部会議
災害対策本部長：知事
副本部長：副知事、防災監
出納長
理事（技術担当）
理事（産学連携・ﾋﾞｼﾞｮﾝ担当）
理事（参画と協働担当）
企画管理部長のじぎく国体局長
県民政策部長
健康生活部長
産業労働部長県土整備部長まちづくり復興担当部長
農林水産部長
公営企業管理者
病院事業管理者
教育長
警察本部長＜本部事務局＞
事務総長：防災監
事務局長：防災局長
本部運営班（本部会議の運営

等）

情報統括班（被害情報等の収集・とりまとめ）＜災害対策本部各部＞
県民政策部
企画管理部
健康生活部
産業労働部
農林水産部

情報分析・通信班（フェニックス情報システムの運用調整支援班（自衛隊要請等）等）

物資・輸送調整班(物資基地の運営、物資調達等）
広報班（記者発表資料作成、報道機関対応
県民窓口班（県民からの問い合わせ対応

県土整備部
出納部
公営企業部
病院事業部
水防部
教育部
警察部

- 26 -等）等）

【災害対策地方本部の体制（但馬地域の例）】
災害対策但馬地方本部
災害対策本部長：但馬県民局長
副本部長：但馬県民局副局長
企画調整部長

総務班、市町・防災班、広報班

県民生活部長

総務班、県民班、環境班

但馬長寿の郷長

総務班、管理班、健康福祉班

地域振興部長

総務班、産業労働班、水産事務所班、農地整備班、協力班

県土整備部長

総務班、土木班、まちづくり班、但馬空港班

但馬教育事務所長

教育事務所班

地方本部事務局
地方本部事務局長：市町・防災担当参事
地方本部事務局次長：市町振興・防災課長
地方本部事務局：市町振興・防災課

２

県民局に対する応援
被害の大きかった但馬県民局、淡路県民局に対して健康調査や災害査定設計書作成等の業務を支援するため、本庁から職員が派遣された。
【但馬県民局、淡路県民局に対する応援状況】（平成16年11月14日までの延べ数）
派遣職員数

車両数

但馬県民局

３９２名

４２２台

淡路県民局

６６９名

１，３１８台１，０６１名

１，７４０台合計- 27 -

【評 価】<有効であった対応>
１ 災害対策本部体制による対策の推進
防災局を事務局とし、各部局に責任と権限を分散する災害対策本部体制により、全庁的な横の連携、部局別の本庁−地方機関の連携を図りつつ、概ね効率的な対応がなされた。
但馬県民局、淡路県民局管内では、浸水等により大きな被害を受けたため、本庁から県民局へ迅速に職員派遣等の措置が講じられた。
２

県民局から被災市町への職員派遣
淡路県民局では、初動時に、市町が情報発信できる状態かどうかを確認するために洲本市、津名町ほか４町に県民局職員及び本庁応援職員を派遣し、情報収集を行ったため、比較的早期に被害状況の把握がなされた。
市町アンケート 11)では95％の市町が県から連絡員を受け入れたいと答えており、市町側の評価も高い。

<主な課題>
１ 災害対策本部体制のあり方① 本部事務局の情報作戦部門の中核機能を果たし、事務局業務の進行管理にあたる班として「情報統括班」が設置されていた。この班は、情報収集から作戦立案に至る膨大な業務を担
当し、事務局員の約３分の１を抱える一方、情報分析機能は他の班に属しており、業務の切り分けが不明確な面が見受けられる。
また、初動時における重要課題は、応急対策の目標設定と外部応援に関する判断であり、そのための情報入手である。しかしながら、被害の大きな地域からは容易に情報が入らないことが多く、また詳細な情報を求めすぎると、かえって対応の遅れにつながることもある。
そのため、限られた情報から想像力を働かせて被害の規模を推定することが求められる。
②

２

県本部事務局の効率的運営① 対策の長期化を想定した事務分担やローテーションについてのルールが明確ではなかった。
米国では、各担当者が担当期間内に自分が処理した業務について、日誌を付けることが義務づけられている。この日誌を引き継ぐことにより、人員が交代しても業務が継続できるよ
うになっている。
②

３

災害応急対策を推進するうえで、事務局と各部との緊密な連携が重要である。そのため、事務局に「本部運営班」が置かれ、各部の本部連絡員（各部２名）が指名され、連絡調整にあたる仕組みが設けられている。そこでは、本部連絡員１名は災害対策本部事務局に常駐することとなっているが、徹底されておらず、また、役職もまちまちである。今後、全庁的な調整機能をより強化する観点から、充実等を図る必要がある。

人的・経費的負担が大きい義援物資の取扱いなど、阪神・淡路大震災における経験が必ずしも十分に引き継がれていない面が見られた。

県民局（地方本部）の役割の明確化
県民局では、震災前の管内市町の被害報告の取りまとめという役割が、フェニックス防災シ
ステムの普及により次第に少なくなる一方、現地解決型の組織改編が行われ、一定の権限委譲が行われた。
縦横の関係性や県民局の対応力等から、小規模災害時には県民局中心の現地解決型システムが有効であると考えられるが、規模の大きな災害の場合の県民局（地方本部）の位置づけや役- 28 -

割、市町との関係性は必ずしも十分に明確であったわけではない。
４

被災市町の対応力の確保(1) 組織体制等
市町では、災害対策の専任職員を置く余裕がないところが少なくない。
地域防災計画（風水害対策編）の見直しも十分行われていないケースが見受けられた。
また、災害対策本部体制の下での業務分担も市町によって一様ではなく、例えば支援物資の受け入れ体制を定めていた市町は44％にとどまっており11)、担当者が不在で迅速な調整に支障をきたすケースも見られた。
米国の危機管理システムICS（Incident Command System）では、標準的な組織を、中央政
府、州、郡、市のそれぞれが採用し、組織の機能、職位、資源、施設について、機能や名称を共通化しているため、複数組織間の連携が容易になっている。
(2) 市町合併の影響
兵庫県では、市町合併により平成11年に21市70町であった市町数が、台風第23号災害時には23市62町、さらには平成18年３月31日には29市12町まで減少する。災害発生時には、養父市が合併直後（平成16年４月１日合併 ）、丹波市が合併直前（平成16年11月１日合併）の状況であった。
合併による広域化が進んだ場合、例えば流域の総合的管理などにはプラスに働くと考えられるが、行政改革に伴う人員削減等により、地域に密着したきめ細かな対応といった観点か
らはマイナス面が生じるおそれがある。
また、2007年問題による災害経験者の退職等を視野に入れておく必要がある。

５

本庁−県民局−市町間の連携・支援体制の向上
市町の対応能力を上回る規模の災害が発生した場合、県が広域的立場から支援する必要があり、その第一線を担うのが県民局（地方本部）である。従って、県民局が地域の中核拠点として十分に機能するようにすることが基本となるが、激甚な災害になったときには、県民局の対応能力にも限界がある。
そのため、状況によっては現地対策本部の仕組みを有効に活用することも検討する必要がある。

【提 言】
１ 県災害対策本部体制の充実① 県災害対策本部を効率的に運営するうえで、災害の規模や態様によっては、災害対策本部
会議とあわせて最高幹部によるマネジメント機能を担う指令部の仕組みの活用を図るとともに、防災監を補佐して事務局の情報・作戦の中核を担う機能を強化するため、情報統括班と情報分析・通信班の業務を、情報分析・作戦立案部門と情報収集・通信部門に整理し、情報分析機能を強化することを検討すべきである。
② 被害が大きいほど迅速に情報が入らないことが多いため、情報を得るための能動的なアプ
ローチはもとより、断片的な被害情報や雨量・水位等の観測情報を総合的に分析し、被害予測や方針決定に結びつける仕組みづくりを検討すべきである。
③ 事務局と各部が緊密に連携して対策を推進するため、本部連絡員制度を充実させることとし、一定の判断のできる職員を本部に常駐させ、事務局（本部運営班）との間で連絡調整にあたる仕組みを強化する必要がある。
④ 対策が長期にわたることも想定し、要員のローテーションや班の業務日誌作成の徹底等、交替に伴う引継ぎ方法（引継ぎ時間、伝達方法、連絡様式等）を確立しておく必要がある。
⑤ 当初に想定していない作業（特命）の発生や、新規の対策・制度の検討などに柔軟に対応できるよう、事務局の要員配置に余裕を持った体制を組む必要がある。
- 29 -

⑥

災害の教訓を的確に組織内に維持するため、本部の対応記録の整理、事後検証、業務マニ
ュアルの作成・改善を行うことが重要である。

２

地方本部（県民局）体制の充実
県は、被災地のニーズに応じた効率的な応急・復旧対策を推進するため、災害対策本部体制における地方本部（県民局）の位置づけや役割、市町との関係等を明確にし、その徹底を図る
べきである。
例）○管内の災害対策の調整○市町への職員派遣（情報収集、調整）○管内市町相互応援協定に基づくあっせん、調整支援○復旧、復興期における技術者等の市町への派遣

３

現地対策本部の仕組みの活用
県は、地域における激甚な災害等、状況によっては副知事クラスを長とする現地対策本部を設け、地方本部を包含した強力な現地解決型の災害対策本部体制を構築することを検討すべきである。そのため、現行の現地災害対策本部の設置基準、派遣職員の要件、権限等について吟味し、災害パターンに応じた体制を整備することが考えられる。

４

県の市町に対する支援体制の強化① 県は、大規模な被災により情報を発信できない市町を支援するため、災害時に必要に応じて市町へ連絡員や支援チームを派遣し、情報収集や調整等にあたる仕組みを整備すべきである。その際には、連絡員に明確な役割と連絡手段を与えて派遣することが重要である。
② 県は、市町の災害対応力の向上を図るため、人と防災未来センター等と連携し、市町のニーズに応じて災害対策のノウハウ等の助言や地域における研修機会の充実（出前講座等）を推進するべきである。
③ 県及び市町は、災害時に被災市町のマンパワーが不足することを考慮し、市町ＯＢや情報
ボランティアの活用などの方法により、市町の情報発信を支援するしくみを検討すべきである。
④ 県は、避難勧告発令などの対策決定に関して専門的な助言を行う防災アドバイザーの制度の整備を検討すべきである。

５

市町防災体制の充実強化① 市町は、災害対応の第一次的責務を有するという役割の重要性に鑑み、防災専任職員を置
くなど、防災体制の強化に努めるべきである。
② 市町は、市町合併等の機会を捉えて、従来の防災体制について点検し、一層の機能充実に努めるべきである。また、合併した市町は、地域防災計画を作成するまでの間、防災組織や情報伝達など最低限必要な事項についてのマニュアルを作成し、研修や防災訓練を行うほか、区域による情報格差が生じないよう、防災行政無線やケーブルテレビなどの全域整備を図るなどの対策を講じる必要がある。
③ 市町間相互の連携強化を図るため、市町は平時から災害対策本部の事務分担等に係る情報を共有するとともに、規模の違いはあるものの、可能な限り用語や所掌事務等の標準化が望まれる。

- 30 -

Ⅱ

地域防災体制【災害時の状況】
１ 消防団
今回の台風災害では、消防団は、台風接近から11月上旬までに、全県で延べ32,063人が活動した。災害当日の10月20日の出動状況を見ると、最も多かったのは西脇市の1,190人、次いで養父市1,129人、三原町900人、豊岡市762人など、被害が大きかった地域で活発な活動が行われた。
豊岡市消防団の活動を例にとると、取り残された人の避難誘導・救助（実績376人 ）、土嚢積み（約3,600袋 ）、病院等への給水、避難所への食料供給、流木撤去、地下室の水の汲み上げ、土砂崩れ現場の通行止めなど、多様な活動を展開し、応急・復旧活動において大きな役割を果たした。豊岡市消防団は後に、台風第23号災害における活動により、内閣総理大臣表彰を受けている。
また、兵庫県消防協会の呼びかけに応じ、600名を超える消防団員が、被害の大きかった但馬、淡路、北播磨地域の応援にかけつけた。
一方、波賀町では、強風で倒れて道路を塞いだスギの除去作業を行っていた消防団員が、新たに発生した倒木の直撃を受け、殉職されるという痛ましい事故も発生した。
２

自主防災組織今回の災害では、避難勧告が出された42市町中、16市町で自主防災組織が避難呼びかけ、安否確認などの活動を行っていた。また、豊岡市では、61％の区で自主防災組織が機能したと答えている １）。県が行った市町との意見交換会でも、自主防災組織の重要性が各地で指摘されて
いる。

【評 価】
<有効であった対応>
行政の対応能力を超える規模の災害に対して、県内各地で自主防災組織を中心に地域住民等による災害対策活動が展開された。
<主な課題>
１ 地域の共助体制の弱体化への対応(1) 自主防災組織
豊岡市では、自主防災組織の活動に関し、63％の区が課題があったとしている。その主なものは、役員の多くが勤務中で体制が組めなかった、道路の不通により地域に帰れなかったなどである１）。サラリーマン化により、地域防災の担い手が減少している。
(2) 消防団
兵庫県では80の消防団、46,884人（平成17年４月１日現在）の消防団員が活躍し、全国一の消防団員数を誇っているものの、毎年減少傾向にある。
その主な要因として、①都市化による住民の連帯意識の希薄化、②過疎地域における若年層の減少、③職業形態の変化等によるサラリーマン化等の社会情勢の変化などが考えられる。
【県内の消防団の現況（各年４月１日現在）】
平成元年

平成17年

増

減

団 員 数

52,536人

46,884人▲5,652人（10％減）

平均年齢

32.6歳

35.13歳＋2.53歳- 31 -

２

自主防災組織の活動状況のばらつきの解消
豊岡市では31％の区が「自主防災組織は思うように機能しなかった」と答えており、その理
由として、①役員の多くが勤務中で体制が組めなかった､②地区全体が浸水し､自宅の防災を優先した､③構成員に組織で災害対応をするという認識が薄かったという点が指摘されている１）。
他の市町からも、①組織率は高いが活動していない、②訓練が地震中心で水防訓練が行われていなかった、③自主防災組織単位の訓練が不足していた等の指摘がある。

【提 言】
１ 地域における消防団の役割の充実強化① 消防団は、地域防災力向上のため、平時から自主防災組織への指導・支援を行うほか、幅広く地域コミュニティ活動にも参画するなど、地域の安全・安心を支える要として、活動内
容の充実強化を推進するべきである。
② 市町は、災害時に応急対策を行うマンパワーを確保するため、事業所との協調関係を確立
し、消防団活動への理解と協力を得るとともに、勤務地を活動地域とする消防団の入団も促進するべきである。
２

地域社会の安全・安心を支える団体等の活性化や連携の促進① 県及び市町は、地域に存在する様々なコミュニティの力を防災に役立てるため、地域防災を担う消防団、自主防災組織、防災ＮＰＯ、企業（事業所の自衛防災組織など）等の協議の場や交流の機会を設けて、相互理解を深めるとともに、防災訓練等を通じて連携強化を図る
べきである。
② 県及び市町は、企業の自衛防災組織等の設置を奨励し、地域の一構成員として地域防災に積極的な役割を果たすよう、働きかける必要がある。
③ 近年、防災士やひょうご防災リーダーなど、一定の研修を受けた人材が増加しつつあるため、県及び市町は、これらの人材の登録、研修に対する支援、防災訓練への参加促進などにより、知識と意欲を積極的に発揮してもらう場やネットワークづくりを図るべきである。

３

水防体制の強化と水防技術の向上① 市町は県とともに、水防団員（兵庫県内ではすべて消防団員が兼務）の減少、高齢化等による地域の防災力低下を補えるよう、水防団の活動体制を強化し、民間（建設業者等 ）、Ｎ
ＰＯ等が水防活動に協力できる措置の充実を図るべきである。
② 県及び市町は、地域防災力の低下を補うため、少人数や未経験者でも的確な水防活動が行え
るよう、水防技術の向上を図るべきである。
また、十分な水防活動ができるよう、水防資機材の備蓄状況等について総点検を行うとともに、特に都市部においては、住民が資機材を保有している割合が少ないことなどを勘案して水防資機材の備蓄を考える必要がある。
③ 県及び市町は、地域防災力の強化を図るため、定期的な水防訓練の実施等に努めるべきである。

４

自主防災組織に対する研修・訓練の充実
阪神・淡路大震災以降、自主防災組織の活動が地震対策に重点を置かれる傾向があったことから、県及び市町は、地域特性等も考慮した風水害対策に関し、研修や訓練の一層の充実を図る必要がある。

- 32 -

Ⅲ

防災関係機関の情報共有【災害時の状況】
１ 県災害対策本部における情報収集・共有
県は各市町からの情報を、フェニックス防災システムで収集することとしていたが、防災シ
ステムの入力様式にはない被災者についての詳細な情報を報道機関から求められたため、フェニックス防災システム導入前と同様の方法で、ＦＡＸによる情報収集を並行して行うことになった。
県は、県民局を通じて被害情報を収集した。情報収集には、定められた様式による定時報告と、人的被害等緊急の情報がある場合の随時報告の２種類があった。定時報告は、10月20日には15:00、19:00、21日には7:00、10:00、15:00、19:00、20:00、22日には7:00、10:00、15:00、19:00、23:00の頻度で要求された。
また、円山川などの大きな河川は国の直轄管理となっているが、県では、国からの洪水予報などの情報は、無線、フェニックス防災システム、衛星ファックス等の複数回線を使って伝達し、ファックスについては、電話等で送達確認が行われている。そのため、特段の情報の未着等は生じなかった。
２

地方本部（県民局）における情報収集(1) 市町からの報告の状況
県災害対策本部から被害状況の報告を求められた地方本部（県民局）では、その都度管内市町に照会し、その結果を集約した。
しかし、被害を受けた地域はライフラインが途絶しており、電話も輻輳している状態で、市町からの定時報告も滞り、県民局が市町から正確な情報を安定的に入手できる状況ではな
かった。市町も、町内会長等地元からの断片的な情報しか持っておらず、被害の全容を把握することは困難であった。
① 但馬県民局の状況
但馬県民局管内には当時２市14町あり、個別に３〜５時間おきにＦＡＸと電話で情報収集を行ったが、膨大な作業量となり、情報収集だけに７名の職員を貼り付けて対応したが、被害の全容を把握するには時間を要した。
【但馬地方本部の情報収集体制】

②

定時報

担当

告回数

者数

10月20日（水）２７

10月21日（木）５７

10月22日（金）５５

総合庁舎の状況
交通

20日17時頃
から道路冠
水交通途絶（22日12:00
頃まで）

電

気

20日24:00から停電
22日17:00
仮復旧

水道

20日24:00深
夜から断水
22日22:00
仮復旧

電

話

輻輳でつな
がりにくい
状態（24日まで。22日までが特に悪かった。）

淡路県民局の状況
淡路地方本部では、市町からの情報収集は不可能と判断し、洲本市について住民からの情報に基づき、当該地域の世帯数や浸水割合等から浸水家屋数等を推計して、21日12時現
在で床上浸水2,500世帯、床下浸水4,000世帯と報告している。洲本市の災害救助法適用条- 33 -

件は床上浸水180世帯以上なので、この報告は、災害救助法適用（21日18:00）の判断にあたって役立てられた。確定値は全壊等1,963棟、床下浸水1,118棟で、当時の報告値と差があるが、早期に災害救助法適用に必要な情報が得られた意味は大きい。
(2) 各市町への連絡員の派遣
情報を入手するため、但馬県民局、淡路県民局はそれぞれ職員を被害が大きいと考えられる市町に派遣した。淡路県民局は、市町が情報発信できる状態かどうかを確認するために洲本市、津名町ほか４町に県民局職員及び本庁応援職員を派遣し、情報収集を行ったため、比較的早期に被害状況を把握できた。但馬県民局も同様に、職員１名を豊岡市に派遣した。
(3) フェニックス防災システムの利用状況① 気象情報等の提供
兵庫県は、阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、全市町、防災関係機関をネットワークする「フェニックス防災システム」を整備・運用している。
このシステムは、気象庁のネットワークに直接接続するとともに、㈱ウェザーニューズのデータを導入し、迅速できめ細かい気象データを提供している。また、県の河川情報シ
ステムにも接続しており、各端末で主要河川の水位、雨量データを、地図やグラフの形でリアルタイムで把握することができる。
②

被害情報の収集阪神・淡路大震災の際もそうであったが、大規模災害時には、被害が大きい地域からは情報が入ってこない。今回の災害でも、但馬地域では最も被害の大きかった豊岡市からの入力はゼロ、出石町、日高町、養父市なども入力ゼロであった。淡路地域でも大きな被害を受けた洲本市などが入力ゼロであった。豊岡市の担当者は「水防、避難勧告、救助等に追われている市町に対し、フェニックス防災システムにきちんと入力せよというのは無理」と指摘している。
【フェニックス防災システムの概要】
国観測情報システム○注意報・警報○県内雨量観測情報○県内水位ダム情報○気象庁アメダス情報○台風情報○水防指令・警報○一般気象情報○県内震度情報

災害情報システム

消防庁ほか○事務所被害報告○災害速報○災害総括報告

県庁・地方機関
県民局防災担当
土木・農林事務所等

ｺﾐｭﾆｹｰｼｮﾝ支援ｼｽﾃﾑ

光回線
衛星回線

市町・消防・警察
市役所・町役場
消防本部
警察本部・警察署○インターネット○電子メール○電子掲示板
被害予測システム（震度情報により地震被害を自動推定）

映像情報システム

防災関係機関陸上・海上自衛隊
第五管区海上保安本
神戸海洋気象台

災害応援支援システム○要員・物資需給推計○活動ガイダンス○防災データベース

ライフライン事業者等
ＮＴＴ西日本
関西電力
大阪ガス
日赤

○消防本部高所カメラ○県警ﾍﾘｺﾌﾟﾀｰﾃﾚﾋﾞ
地理情報システム
インターネット

県民等※各団体原則として１端末を配置- 34 -

【フェニックス防災システムを使った情報共有】【県】○注意報・警報（地図）○台風情報（地図）○県内雨量観測情報（地図・グラフ、10分雨量、累加雨量等）○県内水位ダム情報（地図・グラフ､10分水位等）○水防指令・警報 等（すべてディスプレイに表示、
カラープリント可能）

気象情報等提供【市町】
災害速報

・被災直後に被災状況を報告する簡易様式
・数値情報の入力不要
・被害地点の位置図の添付が必須
・基本はキーボードで文章入力
・デジタルカメラの画像を添付可能

災害総括報告・数十の項目について被害額等の数値を力・消防庁報告様式

被害状況報告【評 価】<有効であった対応>
１ フェニックス防災システムによる降雨、河川水位等の情報提供
フェニックス防災システムの導入により、市町が入手できる情報は、格段に増加・高度化した（導入前は県庁からＦＡＸで情報提供していた）。
２

フェニックス防災システムに入力された災害情報の共有
フェニックス端末から入力された被害情報等は、県民局、土木事務所や防災関係機関などに設置されたすべての端末で見ることができ、情報共有に大きな効果があった。

３

フェニックス防災システムのｗｅｂ化による広報機能の充実
フェニックス防災システムは、入力された情報を簡単にインターネット上に発信できるしくみを有しており、迅速な広報に大きな効果があった。

<主な課題>
１ 被害が大きい地域から情報が入ってこない場合の対応手段の確保
被害が大きい地域からは情報が入りにくいことは、阪神・淡路大震災の教訓の一つである。
被害情報収集の役割を担っているフェニックス防災システムは、地震に関しては、情報が不足
する初動時にも対応できるよう、①地震計からの情報で自動的に被害地域や被害規模を推定す
る「被害予測システム」、②被害予測に基づき必要な資源を算出する「災害対応支援システム」、③簡易な入力で面的な被害状況を把握する「事務所被害報告 」（入力のない地域を被害が大きいと判断する。）などの機能を整備している。
一方、風水害対策に関してはこのような機能が用意されておらず、情報が不足した場合の対応策が十分議論されていなかった。県社会福祉協議会では、直後に現地に先遣隊を派遣し、県民局も市町に職員を派遣したが、全体的に見ると一部の動きにとどまり、「情報を取りに行く」
しくみは十分機能したとは言えない。
２

県民局・市町の負担も考慮した効率的な情報収集・伝達のルール化
県民局、市町とも情報を報告する負担が大きいとの意見が強い。これには次のような原因が考えられる。
① いつ、何のために、どのような情報が必要かということが、関係者間で十分理解されていなかった。
② 報告様式に多くの報告項目が記載されており、中には初動時には把握困難な項目も含まれ- 35 -

ていた。県は、死者等判明した情報だけ記入すればよい旨説明していたが、様式にはそのよ
うな記載はなく、一部で膨大な作業を求めているとの誤解を与えた。
③ 報道機関からの要望もあり、フェニックス防災システムの様式以外の項目を調査することになり、ＦＡＸでの報告を並行して求めたため、二重の負担となった。
④ 市町からＦＡＸで受けた避難者数などの数値を県民局で集計したことにより、県民局に膨大な作業が生じた。
⑤ フェニックス防災システムの「災害速報」には地図情報入力が必須となっており、慣れた者でないと迅速な入力が難しかった。
３

県情報と現場情報とのギャップ（時間差、情報内容の矛盾等）の解消
県と市町の記者発表時間に差があったため、発表数値に齟齬が生じる場合があった。

【提 言】
１ 大規模災害時の情報収集方法の再検討① 県は、要員、物資等の必要量を推計し、全県の対応方針を迅速・的確に決定するため、被害の概要をマクロで把握する手段と方法を工夫する必要がある。
たとえば、フェニックス防災システムに情報が入力できない市町がある、庁舎が浸水した等の断片的な情報の活用が考えられる。
② 県は、早期により確実な情報を入手するため、被災等により情報発信がなされない市町に職員を派遣し、直接情報収集を行うべきである。
③ 県は、被害規模を早期に把握するため、ヘリコプターテレビ電送システム等を使った被災現場の動画伝送システム等、被災地の状況（被害イメージ）を迅速に共有できるシステムの充実を図るべきである。
④ 県及び市町は、現場と県対策本部とのコミュニケーションを密にし、迅速かつ効率的な対応を可能とするため、テレビ電話等により、本部長（知事 ）、市町長、県民局長が直接災害の状況等を情報交換したり対応を協議する仕組みを確立すべきである。
⑤ 災害時には膨大な量の情報が飛び交い、危険情報等重要な情報が埋もれて伝わらない恐れがあることから、県及び市町は、相互に重要な情報が確実に伝わっているかを確認するシス
テムづくりに努めるべきである。
⑥ 県は、風水害についても、雨量や水位などをもとにリアルタイムに被害予測ができるシステムの研究を進めるべきである。
２

大規模災害時に収集すべき情報の再確認
県は、効率的な情報収集を図るため、災害対策の目的に照らし、どの情報をいつの時点で収集すべきかを改めて点検し（例：自衛隊派遣要請に必要な情報、災害救助法適用判断に必要な情報等）、県民局、市町に徹底するべきである。
３ フェニックス防災システムの効果的運用・活用の徹底① 市町の防災担当職員の数は限られており、災害時には業務が集中することから、県は、市町の防災担当職員にフェニックス防災システムの操作、活用等に係る研修を徹底するとともに、災害時に防災業務に従事することとなっている他部局職員等にまで対象を拡大し、フェニックス防災システムを使える人材の増加を図るべきである。
② 県は、入力項目の精査、入力方法の改善等により情報入力に係る市町の負担の軽減を図る
べきである。
③ 県は、風水害時における情報収集について、効率的な情報収集を図るため、入力項目、入力方法等を点検し、充実策を講じるべきである。
- 36 -

４

記者発表に係る被害等のとりまとめの定型化① 県は、災害情報の収集にあたり、フェーズにより報告内容の詳しさに格差を設けるなど、迅速性と現場の作業量を勘案した報告方法、様式等を定め、マニュアル化を徹底すべきである。
② 県は、現場の情報収集の負担を軽減し、より効果的な広報を行うため、記者クラブと協議のうえ、記者発表で提供する情報の種類、内容、頻度等を整理すべきである。
③ 県及び市町は、それぞれの記者発表のタイミング、内容をよく調整し、発表数値等に齟齬が生じないよう留意する必要がある。

- 37 -

Ⅳ

広域応援体制【災害時の対応】
１ 県からの応援
復旧に際して土木、農林、保健等様々な分野で多くの技術者や専門家が必要になるが、規模の小さな市町では十分な技術者を確保することが困難であった。
これに対し、県は平時の市町との業務分担にとらわれず、市町への技術者の派遣、業務の肩代わり等の支援を積極的に実行した。
【主な職員派遣】○土木施設の被害状況調査
31名○災害査定設計書作成
143名○水道施設の仮復旧
４名○救護班の派遣202名○震災・学校支援チームの派遣
29名○こころのケア対策
19名○健康相談
延べ275名
○防疫対策
110名

等

２

県内市町からの応援
復旧に際して市町の人材が不足したため、被災市町からの要請に基づき、派遣可能な市町からの短期派遣の斡旋が行われた。
① 廃棄物処理関係
10月23日〜12月27日、18市28町から被災５市７町に対して職員延べ4,564人、パッカー車
等延べ966台を派遣② 農林水産部関係（災害査定設計応援）
11月29日〜12月25日、９市町から被災５市町に対して職員延べ289人を派遣

３

県外からの応援「近畿府県２府７県震災時等の相互応援協定」等に基づき、他府県から土木職等の応援がなされ、それらの多くは市町の災害査定設計などの応援を行った。
また、災害廃棄物の処理に関し、大阪府下の市からパッカー車の派遣、廃棄物の焼却等の協力があった。
【他府県からの応援職員】
近畿府県
58名
岡山県
１名（個別応援協定による）
鳥取県
３名（個別応援協定による）
島根県
４名
広島県
４名
山口県
４名
林野庁調整
佐賀県
２名
長崎県
２名
鹿児島県
２名

４

防災関係機関の応援(1) 自衛隊への災害派遣要請
兵庫県は、10月20日15時40分、人命救助を目的として、陸上自衛隊第３特科連隊に対して- 38 -

自衛隊員100人の災害派遣を要請し、洲本市で141人が救助活動を行った。以後、災害の状況に応じて順次増員が行われ、洲本市、豊岡市、小野市、西脇市、津名郡一宮町、津名町、出石町において、計516人が救助活動を展開した。
(2) 兵庫県広域消防相互応援協定に基づく活動
相互応援協定に基づき、県下各地の消防応援隊30隊128人が出動し、10月22日14時まで被災地で救助活動を行った。
豊岡市での活動：神戸、阪神、東播磨、西播磨の各地区から出動し、557人を救助
西脇市での活動：姫路市、加東行政(事)が出動(3) 緊急消防援助隊の活動
兵庫県は、10月21日８時20分、北但消防本部からの要請を受け、緊急消防援助隊の派遣を消防庁に要請し、大阪府、岡山県、滋賀県、愛知県から70隊284人の緊急消防援助隊が22日14時までの間、派遣された。緊急消防援助隊により58人が救助された。
【評 価】<有効であった対応>
１ 被災市町単独での対応が困難な業務への対応
大量の廃棄物の処理等、被災市町単独では対応できない問題については、県による調整が行
われ、県、近隣市町による応援がなされた。
２

専門的人材の派遣
こころのケアセンターから専門家チームが迅速に派遣された。

<主な課題>
１ 県の市町支援内容の明確化
被災市町の復旧・復興への支援体制は、地域防災計画等でも必ずしも明確に記載されておらず、体系的に実施されたとは言えない。
２

応援協定の締結等備えの充実
兵庫県では、県内の市町について、ブロック単位の応援協定を締結しているが、全県協定は締結されていない。
また、県外からの応援については、近畿府県災害対策協議会等の応援協定があるが、市町レベルの応援まではカバーしておらず、災害対策全般を規定したものであるため、分野によっては別途、協定等を締結する必要が生じることも考えられる。

【提 言】
１ 大規模災害時に県が市町を積極的に支援するしくみの構築
災害の復旧・復興期には、市町に大量の業務が発生することから、県は、技術者の派遣、被災農家への農業技術指導などの業務の代行等を含めて市町を支援する必要がある。
２

廃棄物処理等に係る県内市町間の応援協定等、広域的な応援体制の充実強化
被災市町の支援には、業務内容が共通している市町職員の派遣が効果的であることから、県及び市町は、既存の県内市町間の応援協定等を踏まえ、広域的な応援体制の一層の充実強化を進めるべきである。

３

専門家派遣システムの充実
県は、人と防災未来センターとも連携し、県外の被災地への派遣も視野に入れ、専門家の派
遣システムの充実を図るべきである。
- 39 -

Ⅴ

災害対応に係る施設・設備【災害時の対応】
１ 県災害対策センター
兵庫県では、平成12年に、全国初の災害対策専用庁舎として、災害対策センターを整備し、今回初めて全庁体制で使用した。
災害対策本部室は専用のスペースを確保していたが、事務局スペースや防災関係機関要のス
ペースは、平時は執務室として使用するデュアルシステム（二重用途）を採用している。
実際には完全な形での用途変更は行われず、災害対策業務と平時業務が混在して行われた。
２

県民局、市町地域において災害対応の中枢を担うべき県総合庁舎、市町庁舎、消防本部等が水没し、長時間にわたって十分な機能を発揮できない状態が続いた。
特に県の庁舎（豊岡、洲本）は水没の危険性がある低地に位置しており、受電設備が地下に設置されているなど、水害に対して脆弱な状態であった。衛星通信、フェニックス防災システ
ムには発電機等電源のバックアップが用意されており、停電時にも一定の時間その機能を果た
したが、但馬などは水没している時間が長かったため、発電機の燃料補給に苦労することとなった。
また、食料や毛布を庁舎や避難所に備蓄していなかったため、浸水による孤立に伴い物資の不足が顕在化した。県、市町とも､ボート､トラックなどの水害用装備が十分とは言えなかった。

３

地域の防災拠点
水防活動を行う上で、必要な土のうや土砂などの緊急用資材を利用することができる河川防災ステーション（加古川（丹波市）などの６箇所）が効果的に機能した。

【評 価】<有効であった対応>
衛星通信、フェニックス防災システムには発電機等電源のバックアップが用意されており、停電時にも使用可能であった。
<主な課題>
１ 県災害対策センターのスペース不足の解消
県災害対策センターは、災害対策本部事務局等のスペースを、平時は執務室として使用し、災害時に転用する計画であったが、災害時の業務と平時業務を明確に区分することが困難であったため、執務スペースの不足をはじめ、デュアルシステムの持つ限界が露呈した。
また、自衛隊等からの連絡員や、各部の本部連絡員が常駐するためのスペースも決まっていなかった。
さらに、被害認定基準や新たな融資制度の検討等の課題が次々に生じ、短期的に集中して作業するスペースが必要となった。
２

地方本部の施設・設備、孤立による物資不足
地方本部が設置される総合庁舎は地下に受電設備を持つなど、水害に弱い構造になっていた。
庁舎用の発電機を備えておらず、被災後に調達しようとしたが、困難であった。衛星通信、フェニックス防災システムについてはバッテリー、発電機を備えていたが、発電機の燃料確保が問題となった。
また、トラック、ボートなどの水害対策用資機材を庁舎に用意していなかったため、災害対- 40 -

応に支障をきたした。
また、市町には広域防災拠点の備蓄機能に期待し、水害用資機材や物資の備えが十分ではな
いところがあった。
【県民局の被災状況】
豊岡総合庁舎ピーク時

洲本総合庁舎
復旧時期

ピーク時

復旧時期

浸 水 状
況

・庁舎駐車場70㎝程
度浸水・執務室への浸水なし
・機械室・電気室が浸水

22日7:00

・庁舎駐車場１ｍ程度浸水
・庁舎１階執務室が30㎝程度冠水・機械室・電気室の一部が浸水

20日21:50

電気・停電(機械室･電気室が浸水し、受変電設備等が冠水した
ため)発電機で対応21日16:00
完全復旧23日22:00

・停電（機械室・電気室が浸水し、受変電設備等が冠水したため）

20日22:10

電話・使用可

・冠水のため、１階の電話機使用不可・２階以上の電話機もつながりにくい状況

2階以上21日8:45
１階21日16:00

庁内LAN

・使用不可

・使用不可

２階以上21日
14:00
１階21日16:30

ガス

・使用可

・使用不可

24日19:00

水道ﾄｲﾚ

・使用不可

22日22:00

・使用可

ｴﾚﾍﾞｰﾀｰ・使用不可

24日11:30

・使用不可

本館１階21日20:00
本館２階以上・保健所棟22日15:30

23日10:00【提 言】
１ 災害対策センターの機能充実
県は、関係部局、防災関係機関の常駐スペースを確保し、一体的な災害対策を進めるため、可能な限り現在の災害対策センターの機能充実を図るべきである。
○関係機関・関係部局常駐スペース（小部屋）の確保による情報・調整機能の一元化○執務スペースとの共用の解消による柔軟かつ確実な対策スペースの確保○対策の企画・立案スペースの確保○ブロードバンドネットワークの導入による大容量情報への対応○国や県の防災体制の拡充への対応
２

災害対策拠点の施設・設備の整備
県及び市町は、庁舎、避難所等災害対策の拠点となる施設について、災害時の活動能力を維持するため、電気室の高所設置、発電機の常備等の対策を講じるべきである。
② 防災拠点としては情報収集・発信が不可欠の機能であることから、県（県民局）や市町は、庁舎の被災による通信手段の喪失に備え、衛星携帯電話の装備や、近隣の他の施設の利用等を検討しておく必要がある。
①

３

災害用資機材の配備
今回の災害では、浸水区域に多くの住民が取り残され、水上からの救助や物資供給が必要となったことから、県及び市町は、エンジン付の災害用ボート、トラック等、水害を想定した装備の充実に努めるべきである。

- 41 -

Ⅵ

輸送拠点の運営【災害時の対応】
１ 広域防災拠点の運営
兵庫県では、阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、複数の広域防災拠点の整備を進められており、当該災害時には、但馬と西播磨の拠点が完成し、毛布、食料等の備蓄を行っていた。
但馬広域防災拠点は但馬空港の敷地内に立地し、市街地からは少し離れた高台にあり、３本のアクセス道路が確保されていたが、これらが20日夕刻に土砂崩れでいずれも通行不能となった。しかし、但馬県民局の迅速な対応で、21日２時30分には一部回復し、備蓄していた食糧（α化米）4,000食（全量 ）、毛布2,820枚、ビニールシート120枚、救命ボート７隻（全数）が但
馬地域各市町に搬出された。
西播磨広域防災拠点からは、毛布2,250枚、ビニールシート1,000枚が播磨、淡路地域の市町に搬出された。
２

義援物資の受け入れ
義援物資については、企業等からまとまった物資の提供申し出があった場合には、各市町の要望を聞き、直接市町へ搬送がなされた。その他の個人等から送られてくる物資については、
県立広域防災センター（三木市内）に集約のうえ、各市町に配分された。受け入れた385件のほとんどは郵送で送付されており、このうち227件が衣類で、古着も含まれていた。

３

義援物資の募集
市町から義援物資の要望があったため、10月28日から11月27日の間、県のホームページで食料・飲料水、衣類、資機材等の募集が行われた。
応募は期待されたほどではなく、用意できた時点で要望市町に確認すると、既に別の方法で充足されていたり、他の掲示板等に転載されたため、募集を終了しても物資が届けられるなど、
必ずしも効果的な調達手段とは言えなかった。

４

物資のあっせん
市町からの要望に基づき、県で業者との協定等によって弁当84,886食などのあっせんが行われたが、経費の支払い方法等の事前協議が十分でなく、一部の市町では支払いが不要との誤解が生じた。また、必要な物資を無償の義援物資のみで賄おうとする市町もあった。

【評 価】<有効であった対応>
１ 但馬広域防災拠点のアクセス道路の迅速な復旧
広域防災拠点のアクセス道路は、災害時には優先的に通行を確保する「緊急輸送路」に指定されているが、今回のアクセス道路の不通に対しては、県民局（土木事務所）により、早期に機能が回復された。
２

広域防災拠点の有効性
阪神・淡路大震災までは、兵庫県は毛布とタオルを少量備蓄しているのみであったが、震災後に整備された広域防災拠点に食料等を備蓄していたため、迅速に物資の供給がなされた。

３

但馬・西播磨両拠点間の物資支援
備蓄物資は各ブロックの人口に比例して配置されているため、備蓄量の多い西播磨から被害の大きかった但馬へ物資を融通するなど、広域防災拠点ネットワークの有効性が示された。

- 42 -

<主な課題>１ 広域防災拠点の運用
広域防災拠点の運用マニュアルが用意されていなかったため、初動時に一部混乱も見られた。
① 広域防災拠点の物資の管理責任・使用権限の所在や連絡体制が明確ではなく、当初本庁では使用状況がつかみづらい状態となった（県民局が鍵を管理しており、必要な物資を搬出していた）。
② 備蓄物資の貸与・供与、補充のルールが具体に決まっていなかった。
③ 但馬と西播磨の拠点間の連携が十分検討されていなかった。
④ 広域防災拠点へのアクセス道路が、落石等により一時的に途絶えた箇所があった。
２

義援物資の募集についての再検討
県では、市町から要望があった義援物資をホームページに掲載し、募集がなされたが、①予定数が集まらない、②古い情報が掲示板等に転載され募集終了後も大量に送付されてくる、③用意できた時点で市町側のニーズが解消しており、物資が余る等の不都合が生じた。

３

義援物資の取扱いの見直し
阪神・淡路大震災でも問題となったが、大量の義援物資を処理するために、多くのマンパワーが必要となった。義援物資には相変わらず古着等が含まれており、対応に苦慮したと言われている。
また、市町側が調達物資と義援物資を混同するケースがあり（県に調達を依頼した物資の経費を市町が負担しなければならないという認識が欠落していた ）、経費負担等の調整に時間を要するといったことも見られた。

【提 言】
１ 広域防災拠点の運営等に係るマニュアルの整備・充実① 県は、広域防災拠点を迅速かつ効果的に活用するため、備蓄物資の管理や搬出等に係る意
思決定の仕組み、搬送・回収・補充方法、供与・貸与の別、経費負担、搬送ルートの確保等、基本となるルールを明確に整理しておく必要がある。
② 県は、三木総合防災公園の完成に伴い、災害時の拠点間応援を円滑に行い、全県的な対応が可能となるよう、広域防災拠点の全県的なマネジメントシステムを構築する必要がある。
２

救援物資需給システムの構築
県は、市町からの要請先、調達方法、搬送方法等について、事前に市町に周知徹底するべきである。その際、備蓄物資、協定等による調達物資、義援物資の別を整理し、経費負担等をあらかじめ明らかにしておく必要がある。

３

義援物資に係る対応の徹底① 県は、物資確保の方策や優先順位等を考慮し、義援物資に係る方針を市町に対してあらか
じめ徹底しておくべきである。
② 義援物資の受け入れには大きな人的・財政的負担が伴うため、県及び市町は物資の受け入れではなく、義援金での対応を基本に広報等を行うべきである。
③ 義援物資は量、質、入手可能時期が不確定なため、県及び市町は被災者支援のための物資調達には流通備蓄等確実な方法を優先して対応し、義援物資の募集は極力避けるべきである。

４

防災拠点へのアクセス等自然災害に強い道路網の整備
国及び県は、災害発生時に重要な役割を果たす防災拠点等へのアクセス道路の落石防止措置をはじめ、点検、整備を行い、自然災害に強い道路網の構築に努めるべきである。
- 43 -

Ⅶ

災害廃棄物の処理【災害時の対応】
１ 県の対応(1) トイレ対策
台風襲来後、まず仮設トイレやごみ収集の応援の必要性について県から被災市町に照会がなされ、支援・調整が行われた。仮設トイレについては、３市１町から依頼があり、神戸市
安全協力会（建設業60社で構成）等の協力により、10月23日までに321基を配置した（一部は神戸市備蓄分を活用 ）。なお、水害時は、浸水家屋の便所（非水洗）の汲み取りが必要となり、（社）兵庫県水質保全センターの支援を受けた。
(2) ごみ処理県に対して３市７町から応援要請があり、県下市町、神戸市安全協力会 、（社）兵庫県産業廃棄物協会の協力により、早期に体制が構築され、10月23日より応援が始まった。延べ1,663台のパッカー車・ダンプ等の応援により、水害で発生したごみの収集は、11月６日までの半月で完了した。
次いで、11月１日に県から市町に対して災害廃棄物処理計画策定マニュアルが示され、処理体制が確立された。阪神・淡路大震災時と異なる点は、特定家庭用機器再商品化法（家電リサイクル法）が施行されていることであった。
災害廃棄物の発生量は、市町によっては１〜1.2年分のごみ発生量に相当し、可燃物が約７割を占めていたため、県から阪神、播磨地域の市町への応援の依頼がなされ、また、一部の市町は民間業者への処理委託を行ったが、なお不足が見込まれたため、大阪府に対しても応援要請（約１万トンの焼却処理）が行われた。
(3) 市街地等の堆積土砂排除
国の補助制度を活用し、豊岡市、洲本市、出石町、日高町において宅地等の堆積土砂を排除した。
【制度の概要】宅地等から道路への搬出（個人又はボランティア）

道 路 か ら （運搬）
積み込み
残土処分場

［市町事業］（国庫補助対象）

２

処理状況(1) 廃棄物
災害救助法適用５市13町での災害廃棄物発生量は67千トンにのぼり、多くが地域外、民間業者の処理であったことが特徴である。
但馬地域の可燃物の焼却処理については、大阪府及び県内21市町・事務組合からの応援があった。運搬効率の関係から、10トン車で搬入可能な大規模都市が中心となった。水害時においても仮置場の確保と分別は重要であった。最後の豊岡市の処理が完了したのは、平成17年５月末で、７か月を要した。

- 44 -

【災害廃棄物の発生状況と処理状況】
地域

処 理
市町・事務組合
県内他地域

発生量
域

（単位：トン）

内

先
民

大阪府

間

但馬

38,280（56.8％）

10,20911,996

12,626

3,449

北播磨

8,631
（12.8％）

567

0

0

8,064

丹波

1,817
（2.7％）

1,000

0

0

817

淡路

18,663(27.7％）

1,371

0

0

17,292

総計

67,391（100％)

13,146（20％） 11,996（18％） 12,626（19％） 29,622（44％）

【災害廃棄物の処理フロー】
木くず
可燃

たたみ

焼却場の指定その他
金属類回収
仮置場での可燃・不燃・家電の区別

運搬
不燃

埋立地の指定①仮置場ごとの処理量の把握②処理順位の決定
家電

リサイクル

フロン類回収・破砕（エアコン・冷蔵庫） 処分(2) 堆積土砂
堆積土砂排除事業で処理した堆積土砂は下記の表のとおりである。実際の堆積土砂の排除
作業は、被災後２か月程度で仮置き場への排除が完了し、最終処分は洲本市、出石町が平成
17年３月、豊岡市、日高町が平成17年４月までかかった。
【補助制度により処理した堆積土】
市町名

堆積面積（ha） 堆積土量（ｍ３）

豊岡市

17.2

4,600

日高町

3.9

10,400

出石町

15.7

8,840

洲本市

13.9

16,800

合計

53.9

43,340- 45 -

【評 価】<有効であった対応>
１ ごみ収集・処理の応援に係る調整
市町、民間団体の広域的な応援体制により、大量のごみが早期に処理された。
２

ボランティアによるゴミ出し
狭い路地や家の床下まで泥で埋まり、家財や泥の搬出には、機械を使用することができなかったため、もっぱら人力に頼るほかなかったが、域外からの多数の災害ボランティアの支援により、迅速に処理がなされた。

３

仮置場の確保による処理の迅速化
大規模な仮置場を確保できた市町では、分別も効率的で迅速な処理が可能であった。例えば出石町では約１年分に相当する災害廃棄物が発生したが、早期（１月末）に処理を終了できた。

４

災害廃棄物処理計画策定の指導
県が災害廃棄物処理計画策定マニュアルを策定し、被災市町に対して計画策定を指導したことにより、環境にも配慮した効率的な処理が可能となった。

<主な課題>
１ 仮置場の確保
大規模な仮置き場が早期に確保できず、住宅地周辺で一次集積、二次集積等を行った市町では、集積の都度、ごみの混合が起きたことから、分別の徹底と大規模な仮置き場の確保が必要である。
２

仮置き場の運営体制の整備
発生量が最も多かった豊岡市では、仮置き場に可燃、不燃、畳、木質、タイヤ、家電に分けて受け入れていたが、混合状態になるものもあり、民間業者委託により重機及び人力による再分別・破砕等を行った。仮置き場にもしっかりした運営体制やルールが必要である。

３

民間業者の活用
廃棄物の量は、被災市町の処理能力をはるかに超えていたが、通常は民間処理業者を使うことがないため、民間業者を活用するしくみやルールが用意されていなかった。

４

補助制度等の周知
堆積土砂排除事業は兵庫県では過去に事例がなく、制度の存在や補助採択要件が市町に十分理解されていなかった。兵庫県は、作業マニュアルを作成して指導を行ったが、被災直後の堆積状況の写真等、必要な資料の収集が困難であった。

【提 言】
１ 復旧のスタートとしてのゴミ処理の位置づけの明確化
今回の災害では、多くの住家が浸水し、まず家屋や家の周りを掃除することから復旧が始まった。ゴミ処理が地域の復旧のスピードを左右することになるため、市町において、あらかじ
め災害廃棄物の処理計画を定めておくことが必要である。
２

ボランティアによるゴミ搬出
個人の住家の中の家財や床下の泥の搬出は、基本的には住民自身が対応すべきものであること、機械が使えず人海戦術で対応せざるを得ないことから、行政が直接には支援しにくい部分である。それらの活動を行う災害ボランティアを、県及び市町が積極的に支援し、住民生活の- 46 -

早期復旧を図る必要がある。
３

仮置き場の確保及び運営体制の整備
大量の廃棄物を早期に市街地から撤去し、分別して処理するには、大規模な仮置き場が不可欠となるため、市町は平時から候補地をリストアップしておくなど、事前に準備しておく必要がある。
② 市町は、仮置き場において効率的に分別・処理するための運営体制についても、あらかじ
め検討しておく必要がある。
①

４

広域的な応援体制の構築
大量の廃棄物の処理には１市町では対応することができないため、県及び市町はあらかじめ応援協定を締結するなどにより、広域的な応援体制を構築しておくことが望ましい。

５

民間事業者との協力体制の構築
県及び市町は、迅速で効率的な廃棄物処理を図るため、事前に協定を締結するなどして民間事業者による処理手続きを定めておくべきである。

６

補助制度の周知
災害復旧・復興には多大な予算が必要となるため、県は、国からの助成制度の活用など、各種の支援制度を市町に周知し、効率的な事業推進を図るべきである。

- 47 -

第２章
Ⅰ

災害情報の伝達、災害時要援護者の避難誘導

避難勧告等の基準【災害時の状況】
１ 気象、河川水位情報の提供
雨量をはじめとする気象情報や、県内主要河川の水位は、フェニックス防災システム等を通じて各市町に配信された。
２

市町の避難勧告基準の状況
県内85市町（当時）のうち、避難勧告等の発令について、雨量、河川水位等の客観的な基準を持っていたのは５市町であった。

３

円山川の水位予測の実施
国土交通省豊岡河川国道事務所は、10月20日14時の時点で、５時間後の21時頃に計画高水位を超えると予測した。そのことは、事務所の所長と副所長が手分けをして電話で直ちに流域市町に伝達された。
豊岡市には、所長から市長に直接電話で情報が伝えられた。そこでは計画高水位を超えるとの情報が伝えられたが、避難勧告等の必要性については、市町長の権限であることから、特に言及されなかった。
豊岡市では、円山川が計画高水位を超えれば、市街地の水没を招く恐れがあることは理解できたが、可能性については半信半疑であったという。豊岡市では、さらに情報収集に努めるとともに、安全な避難所を確保する努力が続けられた。
17時40分には、２回目の電話があり、計画高水位を超えるのが19時に早まる可能性が伝えられた。豊岡市の担当者は、避難勧告発令を決定するのにあたり、国土交通省豊岡河川国道事務
所からの情報が大きな意味を持ったと述べている。

４

避難勧告の発令
豊岡市では、国土交通省豊岡河川国道事務所からの情報を参考にしながら、18時５分に市街地全域（対象15,119世帯、42,794人）に避難勧告が出された。さらにおよそ１時間後の19時13分以降、避難勧告は順次避難指示に切り替えられた。
豊岡市は、避難勧告の基準を「河川の水位が危険水位を超え、なお上昇する見込みのある時」と定めている。避難勧告を発令したのは18時５分であるが、18時の時点の水位は6.35ｍであり、円山川の危険水位（豊岡市立野）は6.5ｍであることから、むしろ基準より早かったといえる。
五色町、西淡町、出石町では、危険な地域を特定できる状況ではなかったことから、全住民に避難勧告が出された。

- 48 -

【豊岡市の応急対応】
日時

災害の状況

20日
14:00頃

豊岡市市街地の低い箇所で
道路冠水始まる豊岡市等の対応

15:55

・防災行政無線で自主避難呼びかけ

16:15

・国土交通省豊岡河川国道事務所長が豊岡市長へ電話で｢21:00には計画高水位(8.16ｍ)を超える」との予測を伝達

17:40

・水位上昇が早まり、国土交通省豊岡河川国道事務所長から豊岡市長へ電話で「19:00には計画高水位を超える」との新たな予測を伝達

18:05

・全域に避難勧告発令、防災行政無線で放送

19:00

豊岡市立野水位7.58ｍ（危険水位6.5ｍ突破）

19:13

・梶原、上庄境、本庄境、中庄境、百合地、河谷、中谷に避難指示を発令19:27〜・排水ポンプを停止

19:45

・港地区、奈佐地区（宮井を除く）以外の全域に避難指示
を発令

20:00

市内で浸水区域広がる

21:00

立野水位8.29ｍ（計画高水位8.16ｍ突破）越水始まる

23:15

右岸堤防決壊

23:45

・防災行政無線で破堤を伝達、２階以上への避難を指示【評 価】<有効であった対応>
１ フェニックス防災システムによる情報提供
県、市町等は、フェニックス防災システムにより雨量、河川水位等の詳細な情報を迅速に入手することができた。
２

円山川水位予測情報の提供
国土交通省豊岡河川道路事務所が、円山川の水位予測情報を流域市町長に直接伝達し、避難勧告の準備、決定等に大きな効果があった。

<主な課題>
１ 避難勧告の遅れ
円山川流域の市町の避難勧告の時刻を比べると、早い所と遅いところでは約３時間の開きがある。地域的な特性もあるため、単純な比較は困難であるが、急激に水位が上昇したことを考えれば、この時間は住民が避難するには大きな違いがあったと推測される。
最も早かった出石町は、町長自らが現場を見て回り、その情報で避難勧告の発令を決断して- 49 -

いる２）。その時点では十分な情報がなく、地域を特定することが困難であったため、町全域に避難勧告が出された。
豊岡市では、避難勧告発令の基準に達するより早く発令しているにもかかわらず、浸水で避難が困難となっている地域があった１）。その他の市町でも、避難勧告時点で既に避難できなくなっている住民が存在した３）。
円山川流域の市町については、16時前後に国土交通省豊岡河川国道事務所から水位予測の情報が伝達されているので、河川に関する情報はほとんど同一条件であったはずである。多くの市町では、16時前後に自主避難が始まっており、自主避難を呼びかける市町も出るなど、水害の可能性を認識していたと推測されるが、避難勧告発令時刻には大きな差が出た。
これには次のような要因が考えられる。
① 河川等の現場の情報を活かせた市町は発令が早かった。
② 避難所の準備や、避難区域の絞り込みを行おうとした市町は時間を要した３）。
③ 面積が小さい市町の方がきめ細かい対応ができた。
④ 応急対応に追われて情報分析と判断が遅れた。
一方、市町の避難勧告を待たずに住民による自主避難が広く行われた点にも注目すべきである。避難勧告は避難行動の重要なトリガーであるが、現場に近い住民の方が、的確に危険を察知できる場合も多いので、住民には過度に行政に依存することなく自ら判断し、行動することも求められる。
また、北播磨地域５）や淡路地域４）の一部でも避難勧告の遅れが指摘されている。
なお、16年度の災害時に、本来避難勧告を出さなければならなかったのに出せなかった市町が７団体あり、その理由は、①発令基準が明確でなかった、②情報把握ができなかった、③被害規模を予測できなかったということがあげられている11)。
【円山川流域市町の避難勧告発令時刻】
発令時刻

対象人数

出石町

15:50

11,398人

但東町

15:50

66人

豊岡市

18:05

42,794人

養父市

18:15

1,952人

日高町

18:50

154人

城崎町

19:40

1,678人備考全域
14:30自主避難始まる。
ほぼ全域。15:55自主避難呼びかけ（防災無線）

15:50自主避難始まる｡17:10自主避難呼びかけ(防災無線)
19:31市街冠水

２

客観的な避難勧告等の基準設定
県内の85市町（当時）のうち、避難勧告等について、雨量、水位等の客観的な基準を定めていたのは５市町だけであった。
豊岡市では、円山川の水位が地域防災計画に定める避難勧告の基準に達するより早く避難勧告を発令したが、市街地の一部は既に浸水していた。今回のように急激に水位が上昇する場合には、河川水位情報だけでは避難勧告が遅れる可能性がある。

３

テレメータ等河川情報収集システムの充実
テレメータで自動的に水位情報を入手できる河川、水位予測が可能な河川の数はまだ限られ- 50 -

ている。
４

適切な避難勧告エリアの設定
五色町、西淡町、出石町では、十分な情報が入手できなかったため、エリアを特定せずに全域に避難勧告を発令したほか、豊岡市でも、準備の時間が少なかったため、広めの避難勧告地域を設定した。

５

河川上流の災害情報の活用
円山川上流の出石町では、15時50分に全域に避難勧告を発令したが、下流の豊岡市ではこの状況を把握しておらず、市域のほぼ全域に避難勧告が出されたのは約２時間後の18時５分であった。

６

住民からの情報収集
但東町では、区長から町に対して救援要請が行われ、避難勧告が発令される前に自主避難が始まった。市町からは、消防団等から市町へ避難勧告をするよう要望を出してもらう仕組みをつくってはどうかとの声もあるが、これまで、組織的に住民から情報を収集する仕組みは整備されていない。
【他府県の事例】
岩手県の遠野テレビは、加入者宅に設置されているケーブル電話を介して市民から被害情報や安否情報などを入手している。鹿児島県の MBC ラジオは100人の聴取者を情報スタッフとして委嘱し、ふだんの放送でも電話出演してもらうなど連携を図っており、この人たちに気圧計を配って台風時にはリポーター役を果たしてもらっている。1991年９月の台風第19号の際、青森放送ラジオも聴衆から電話やファクスで通報を受けている。

【提 言】
１ 避難勧告等を行うために必要な情報の充実① 市町の避難勧告や、住民の避難の判断材料を充実させるため、河川管理者は、避難の目安となる水位の設定を行うとともに、水位予測などの河川情報を積極的に提供する必要がある｡
ア 洪水到達時間が短く、水位等の情報の迅速な収集・提供が求められる中小河川においては、河川管理のITVの整備を図るべきである。
イ 河川管理者は、地域の実情に応じ、よりきめ細かい情報が提供できるよう、テレメータ
等の計画的な整備に努めるべきである。
ウ 早期の避難を可能とするため、県内主要河川の水位予測が可能となるよう、システムの充実を推進するべきである。
② 国（気象台、河川管理者）は、特に緊急を要する情報については、県のほか市町にも直接提供するなど、市町の避難勧告等の判断に資する情報を的確に伝達し、その活用を促進するための方策を充実させることが望まれる。
③ 県は、河川の下流の市町における避難勧告の発令を迅速化するため、上流の降雨・水位情報
や、被害状況等の情報を共有するしくみを構築すべきである。
④ 県、地方気象台等は、土砂災害に対する避難勧告の発令等の判断材料を充実させるため、共同で作成・発表する市町単位の土砂災害警戒情報を早期に本格運用すべきである。
⑤ 市町は、避難勧告等の判断材料となりうる災害の前兆現象等の情報をきめ細かく収集し、対象となる住民に的確に情報を伝達するため、住民から現場情報を収集し、市町からは避難情報等を伝達するような双方向システムを確立すべきである。
ア ケーブルテレビやラジオなどの地域メディアと連携した情報収集・伝達システム- 51 -

住民が特派員として災害情報を収集し、地域メディアで集約・放送するシステムを検討すべきである。ただし、誤報・虚報が電波にのる恐れもあるため、MBC ラジオのように普段から住民と連携し、信用ができる情報スタッフを抱えておくことが望ましい。
イ 住民を通じた情報収集ルートの整備
主要幹線沿いの商店、ガソリンスタンド、タクシー運転手らに委嘱し、普段から活躍してもらう態勢をとっておくなど、住民を通じた情報収集ルートの整備を検討すべきである。
ウ 携帯電話を利用した情報収集システムの整備
ＮＴＴドコモのサービスに、携帯電話で撮影した画像を送信すると、自動的に画像デー
タベースにファイリングされ、登録された画像をリアルタイムにホームページやＩモード
で閲覧できるモバイル・フォトシステムがある。もっぱら、広い駐車場や工事現場の管理に使われており、端末100台で月間使用料は10万円だという。このシステムを情報スタッ
フとの連絡システムに応用することも可能である。普段は、不審者情報のやりとり（大阪
府池田市の携帯メール）などに使えば防災・防犯両用に活用できる。ホームページは、Ｆ
Ｍ局やケーブルテレビ局のものを使えば有機的なシステムが構築できる。
２

避難勧告等の基準の明確化① 大規模災害時には不十分な現地情報で避難勧告等を発令せざるを得ない場合も考えられ、情報収集の遅れや判断の躊躇などにより発令が遅れる恐れもある。そのため、県、河川管理者が市町に提供する災害情報の充実を前提に、市町において、雨量、河川水位等客観的な情報をベースに現地の実情を加味した避難勧告等の基準を定め、市町地域防災計画等に明記しておく必要がある。
その際、豊岡市のように基準どおりに避難勧告を発令しても急激な水位上昇により避難が困難な状況が生じる場合がありうるほか、土砂崩れなどの局地的な災害に対しては、現場の情報に基づき、柔軟に対応することも求められる。
② 災害時における危険性や被害の様相は、急傾斜地、ため池、河川などの地域特性により異なるため、それぞれに対応する基準をきめ細かく設定しておくことが望ましい。
③ 避難勧告等は一般に「災害が発生するおそれ」がある地域に発令されているが、地域の危険性が客観的に把握されていないため、生命の危険が迫っている場合の「緊急避難」と、平野部での低位の浸水の場合の「退避的避難」が混在し、避難区域が広くなりがちである。このことは、避難所設置の負担の増加や、住民の避難勧告等への信頼性の減少を招く恐れがあるため、市町は、浸水予測図、ハザードマップ等を参考に、適切な範囲に勧告を出すよう、
地域ごとの条件を踏まえてあらかじめ「避難区域 」「避難方法」の基準を明確にしておく必要がある。
④ 今回の災害では地下空間での被災事例はないが、地下の機械室等が浸水した例もあるため、
今後、特に都市部では地下空間の存在を十分に考慮して避難勧告を発令する必要がある。

３

避難勧告等に係る市町への支援① 県は、避難勧告等の基準策定を徹底するため、市町地域防災計画修正時の協議等において、市町に対する助言等を行うべきである。
② 県は、避難勧告発令などに関して専門的な助言を行う防災アドバイザーの制度の整備を検討すべきである。（再掲）③ 市町は、気象台とのホットライン等を活用し、今後の雨量の見込みなどの情報や助言を得て避難勧告等の発令を図るべきである。

- 52 -

Ⅱ

避難情報の伝達【災害時の状況】
１ 防災行政無線の整備状況
兵庫県は県域が広く、山間部が多いため、防災行政無線の整備には多額の経費が必要となる。
そのため、同報無線が整備されていたのは85市町（当時）中、31市町であった。
２

豊岡市における避難情報伝達の状況(1) 防災行政無線
豊岡市は防災行政無線を整備しており、85％の世帯に個別受信機が設置され、屋外拡声器も整備されているなど、最も伝達手段が整った市の一つであった。
豊岡市は、防災行政無線を使って、避難勧告を発令する前、15時55分には「市では、豊岡
公民館、八条公民館などの各地区の公民館を開けています。浸水などのおそれがある場合は、各公民館をご利用ください。」との放送を行い、自主避難を呼びかけた。
18時５分の避難勧告を告げる無線の内容は、次のようなものであった 。「過去にない雨量になっています。今後、河川の増水により、床上浸水のおそれがあります。市では、奈佐地区、港地区を除く市内全域に避難勧告を発令しました。」
しかし、①屋外拡声器の音がよく聞こえなかった、②放送内容に緊迫感がなく、危険性が伝わらなかった、③423台の戸別受信機が浸水により使用不能となった、④避難勧告の意味がわからなかったなど、問題点も指摘されている１）。
(2) 住民団体を通じた情報伝達
豊岡市内の75％の区では、早くから役員が集まり、また連絡を取れる体制を整えており、58％の区では独自の判断で自主避難を呼びかけるなど、地域レベルでの対応が活発に行われた。避難勧告が発令された区のうち、至急の避難を呼びかけた区は46％であった１）。
(3) コミュニティＦＭ・ケーブルテレビ
豊岡市のコミュニティＦＭ「ＦＭジャングル」では、きめ細かな被害状況を放送したが、停電により放送できなくなった。
(4) 広報車
広報車は道路冠水のため、ほとんど動けなかった。

３

その他の市町における対応状況
温泉町も、ケーブルテレビで情報提供を行ったが、停電のため２時間しか放送できなかった。
また、都市部では、ほとんどの住宅が防音構造のため、避難勧告、指示がうまく伝わらなかったとの指摘がある。

【評 価】<有効であった対応>
１ 防災行政無線による避難情報の伝達
国土交通省豊岡河川国道事務所住民アンケート調査６）では、避難指示が出されたことを知っていた人は77％で、そのうち81％の人が防災行政無線で聞いたと答えており、防災行政無線が避難勧告等の伝達に大きな力を発揮したといえる。
２

自治会、自主防災組織の活動
豊岡市では、75％の区が台風に備えた防災体制を組み、58％が区の判断で自主避難を呼びかけるなど、地域の防災組織が大きな役割を果たした１）。

- 53 -

<主な課題>１ 浸水、断線等による情報途絶
但馬地域では、ＮＴＴの施設が被災したことにより、電話が一時普通となったほか、携帯電話についても停電やアンテナの被災により、豊岡市、出石町、城崎町の一部などで使用できない地域が生じた。また、輻輳によりしばらくの間つながりにくい状況が続いた。
豊岡市では移動系の防災行政無線を、車載を含めて25台持っていたが不足しており、消防団
も車から離れると消防無線が使えないことから、現場との連絡は個人所有の携帯電話に頼らざるをえない状況だった。市の防災担当者用の災害時優先の携帯電話は３台しかなかったこともあり、担当者や消防団員との間の連絡に困難をきたした。
この教訓を受けて、豊岡消防団では、この９月から災害時の連絡手段としてアマチュア無線を導入している。
防災行政無線の戸別受信機は、家族がよく集まる居間においてあるケースが多く、豊岡市では、各家庭に配布されていた13,600台のうち423台（2.7％）が浸水被害に遭い、役に立たなくなった。被害に遭わないまでも２階等に避難した段階で聴取しなくなったケースも少なくないと思われる。
また、自動車で避難する際も携帯されておらず、刻々と流される情報が効果的に利用されなかった。市民の中には「重い 」「電源が必要」なので、携帯できないと思っている人が少なくなかった。１時間に５分程度の使用ならば、ほぼ１日以上の使用が可能とのことであるが、将来的には受信機の小型化・バッテリー装備などの改善が必要である。
ただ、当面は電池のみの使用でどの程度持続できるか実証的に確認するとともに、携帯が可能であることを広報することも重要である。特に、夜間や逃げ遅れた人たちが、建物の２階以上に避難する場合は、受信機を携帯して移動するよう呼びかけておく必要がある。
２

災害の危険性、切迫性の伝達方法の工夫
防災行政無線の内容だけでは災害の危険性、切迫性が住民に十分伝わらず、田や水路の様子を見に行って被災した人がいたほか、避難勧告が出ても多くの住民は避難しなかった。
住民に災害対策本部と同様の危機意識を持ってもらうためには、個別・具体的な情報を頻繁に流す必要がある。つまり「崖崩れに注意を」と呼びかけるより 、「○○地域は、▽△ミリの
雨が降ると、崖崩れ氾濫の危険が急速に高まるので、指定されている■□避難所に早めに避難を」と放送した方が有用性が高い。
また、災害情報には事前情報と発生（同時）情報、事後の応急対応情報があり、ともすれば発生情報の段階から放送頻度が高くなる傾向がみられる。豊岡市の10月20日の放送をみても、最初の避難勧告が出された18時５分までの放送回数は、15時７分、15時55分、16時35分、17時15分の４回である。ところが、市内低地で浸水が始まった18時ごろから11時ごろまでの放送回数は13回にも及ぶ。浸水が始まり、家財道具を二階へ上げたり、避難を始めているところでの放送がどこまで聴いてもらえるか疑問である。

３

多様な情報伝達手段の確保
様々な情報伝達手段があるが、それぞれ特色があり、被災等による使用不能などのリスクもあるため、複数の伝達手段を整備しておくことが望ましい。
【他府県の事例】
1993年８月６日の鹿児島水害では、鹿児島県の MBC ラジオが委嘱している地元市民の情報スタッフが刻々と町中の様子を報告し、リアルタイムで災害の模様を伝えた。また、新潟県の燕三条エフエム放送では市とあらかじめ防災協定を結んでおり、割り込み放送できるシステムをつくっていたため、市が緊急に伝えたい情報を放送することができた。

- 54 -

【情報伝達手段の比較と台風第23号における状況】
メディア

長

所

短

所

台風第23号における状況

サイレン・半鐘・住民に危機感を伝えることができる。

・豪雨時などに聞き取りにくい。
・住民がサイレン・半鐘の意味を知っているとは限らない。

・最近の家屋は防音構造でほとんど聞こえないとの指摘がある。

防災行政無線（屋外放送）

・区域に同時に情報伝達・聞き落とすことがある。
できる。
・豪雨時や屋内では聞き取りにくい。
・行政側の手間が少ない。 ・戸別の危険度がわからない。

・豊岡市では聞こえなかったとの意見が多い。

防災行政無線（戸別受信機）・戸別に着実に情報を伝・聞き落とすことがある。
達できる。
・住民の多い自治体では整備に多・行政側の手間が少ない。
くのコストを要する。

・豊岡市では戸別受信機の水没で使えない場合が多発した。

広報車

・地域内をくまなく広報できる。

・豪雨時などに聞き取りにくい。
・音の聞こえる範囲が限られており、聞き逃す可能性がある。
・冠水地区は回れない。

・豊岡市などでは道路冠
水でほとんど使えなかった。

電話

・戸別に着実に情報を伝達できる。

・同報機能がなければ、電話をかけるのに時間を要する。
・同報機能を使う場合は戸別の危
険度がわからない。
・輻輳の恐れがある。

・但馬地域では被災で一部不通となった。

テレビ

・広域に同時に情報を伝達できる。
・音声だけでなく映像を用いるので、具体的で理解しやすい。

・停電時や視聴していない場合な
どでは情報入手ができない。
・広域の放送では戸別の危険度がわからない。

ラジオ

・広域に同時に情報を伝達できる。

・聞いていない場合などでは情報入手ができない。
・広域の放送では戸別の危険度がわからない。
・切迫感が得られにくい。

地域メディアｹｰﾌﾞﾙﾃﾚﾋﾞ、ｺﾐｭﾆﾃｨFM・リアルタイムで詳細な情報を伝達できる。

・加入者や視聴者が限定される。

インターネット・文字、図、映像などで ・住民側が積極的にアクセスしな
詳細な情報を提供できる。
い限り伝わらない。
・行政側の手間は少ない。 ・インターネットの世帯普及率は55.4％しかない。

・河川水位はホームペー
ジで公開されていたがアンケート調査では水位情報のニーズが高い。

電子メール
携帯メール

・個人宛に直接情報を提供できる。
・あらかじめアドレスを登録しておけば、広域に同時に伝達できる。

・アドレスの登録には個人情報の保護策が必要。
・輻輳の恐れがある。
・年齢が上がるにつれ利用率が減少する。

・但馬地域の携帯電話は基地局の被災や停電で一時使用できなかった。

消防団員等による直接呼びかけ・最も確実に情報が伝達される。
・戸別の危険度を確認できる可能性がある。
・切迫感が伝わる。

・一度に一人にしか伝わらないので、伝達に時間を要する。

・呼びかけても逃げない人が多かった。

- 55 -

・豊岡市のＦＭジャング
ルは停電で３日間放送不能であった。

【提 言】
自分の命を守る行動は自助の最たるものであるが、住民がそれぞれ、状況に応じて判断し、的確な行動をとるためには、行政からのタイムリーで持続的な情報の提供が不可欠である。また、避難所に行かず、自宅等の２階以上に避難することを認めるにしても事態の急激な変化を知らせるなど、連絡を絶やさない方法を確保しておくことが肝要である。
１ 多層的な情報伝達手段の整備① 県及び市町は、情報伝達手段の被災や、住民の利用状況も勘案し、ハイテク、ローテクを含め複数の伝達手段の整備を図るべきである。
＜考えられる伝達手段の例＞
ア 防災行政無線の整備促進
イ コミュニティＦＭ、ケーブルテレビ等地域メディアを活用した情報伝達（市町合併により市町域が拡大し、中継局等の設備投資が必要となる場合がある。）
ウ 携帯電話を使った情報伝達（ひょうご防災ネット等）
エ 地上デジタル放送等新しいメディアへの対応
オ 人から人への伝達
カ 半鐘、サイレン等の活用② 市町は、個別・具体的な情報を早い段階から提供するとともに、地域メディアと連携し、平時から住民との双方向の情報共有システムを構築し、災害対策本部と住民が危機意識の共有を図るべきである。
避難勧告をはじめ災害情報については、古い情報が的確な行動の阻害や二次的災害につながる危険性があるため、伝達手段の検討にあたってはリアルタイム性を重視する必要がある。
③ 市町は、防災行政無線の戸別受信機の小型化を図るとともに、電池による使用等、災害時の使用方法を周知しておく必要がある。
２

放送事業者等との連携強化（既存協定に基づく対応の具体化等）① テレビ、ラジオによる放送は広く情報を伝達でき、住民側も災害時にはテレビやラジオから情報を得ようとすることが多いため、県は、放送事業者との間で災害時における連絡方法、避難勧告等の連絡内容等についてあらかじめ申し合わせ、放送を通じて避難勧告等を住民に迅速に伝達できる体制を充実すべきである。
② また、市町は、地域住民との情報共有を図るため、地域メディアと情報提供等に関する協定を締結するなど、体制を整備すべきである。

３

災害の危険性を実感でき、住民の適切な判断・行動に役立つ情報の提供① 住民の情報ニーズを充足し、適切な避難行動を促すため、市町は、避難勧告等の伝達に際して、避難勧告等が発令された事実に加え、その判断の根拠となった河川等の状況や、今後予想される事態など、受け手側が自らの危険性を判断できる情報を付加するよう、努める必要がある。
例）○インターネットによる河川画像の提供○ＣＧハザードマップによるリアルタイム情報提供の検討 等
また、住民にわかりやすく情報を伝えるため、わかりやすい用語を使用するよう、努める
べきである。
② 高齢者など住民が川や田畑を見に行って被災するなどのことがないよう、防災行政無線、地域での呼びかけなどで的確な災害情報を提供することにより、人的被害の防止に努めるべきである。
③ 市町は、危険情報やとるべき行動を的確に住民に伝達し、避難行動を促すため、NHK や民放局などプロのアナウンサーや記者に原稿を見てもらい、どうすれば行動に移してもらえ
るか、原稿の作り方・話し方・情報の取捨選択を検討すべきである。
防災行政無線等で伝達される情報の内容についても、ニュースは逆三角形でつくられているということに留意する必要がある。つまり見出しがあり、本文にはリード（前文）があっ- 56 -

て、重要なことから流されていく。あるいは途中で切られても必要なことは最初に伝えてしまえる構成になっている。防災行政無線の放送内容は逆三角形、特に指示を明確にして原稿をつくるべきである。
④ 市町は、ハイテクに頼るばかりでなく、事態の切迫性を端的に伝えるという面で、半鐘、サイレンなどの旧来からのローテクの伝達方法についてもその有用性を活かすべきである。
⑤ 住民は過去の災害経験から被害の大きさや危険性を推測して行動するため、市町はこのよ
うな住民の行動を踏まえ、避難勧告等の情報とあわせて過去の災害との比較や、より大きな災害になる可能性を伝達することが望ましい。
４

自主防災組織等による避難呼びかけ
住民の迅速、円滑な避難を促すため、自主防災組織等地域団体は、率先して避難の呼びかけや誘導を行う必要がある。

５

情報伝達訓練の実施
県及び市町は、住民に避難情報を伝達し、迅速な避難を図るため、平時から住民も参加した
災害情報伝達訓練を実施すべきである。

- 57 -

【災害情報伝達の全体像】

記者発表・ホームページ○発表項目、内容、頻度等の調整

○雨量等
の情報
提供、助
言

気象庁
○土砂災害警戒情報の提供県・河川管理者等○ヘリテレの整備○テレビ電話の設置○水位予測情報の提供○テレメータの整備○ITVによる河川状況の発信○河川上流情報の提供＜要援護者対策＞○携帯電話での情報伝達

放送要請（協定）

市町の放送ニーズ
取りまとめ

○連絡
員の
派遣

フェニックス防災システム○報告様式の簡易化等情報収集システムの改善

被害状況報告○雨量等気象情報○河川水位

市町○避難勧告の基準の明確化○水位予測等に基づく早期避難勧告○ｱﾅｳﾝｻｰ等による情報内容等の指導○記者発表○ホームページ＜要援護者対策＞○避難準備情報の活用○ＦＡＸ、携帯電話等の伝達手段の用意○防災行政無線の整備促進○地域メディアの活用（情報の双方向化）○携帯電話の活用（ひょうご防災ネット等）○自主防災組織等、人による伝達○半鐘、サイレン等の活用○放送事業者との連携強化○現場情報の提供

住放送事業者(NHK、民放）

連携

地域メディア（ｺﾐｭﾆﾃｨFM、ｹｰﾌﾞﾙﾃﾚﾋﾞ等）○住民が収集した
情報を放送

民

○避難勧告
【避難しない住民をなくすために】○災害の状況を実感できる情報の提供（河川画像の提供等）○浸水想定区域図の作成○ハザードマップの作成及び住民への周知、防災学習での利用○ＣＧハザードマップの提供○防災教育の推進○地域での防災学習、防災訓練の実施- 58 -

Ⅲ

避難の実施【災害時の状況】
１ 避難しない住民
豊岡市では、防災行政無線が整備されており、自治会組織も強固であるなど、災害時の情報伝達に有利な条件が整っていたが、避難勧告の対象となった15,119世帯、42,794人に対し、避難所に避難した人はわずか3,753人にとどまった。避難所以外に避難した人を勘案しても、多くの人は避難しなかったことになる（ＮＴＴドコモモバイル研究所調査７）では、自宅の外に避難した人は、32.9％でほぼ３人に１人となっている。）。
その結果、消防、警察、自衛隊等に救出された人は939人に上り、避難しなかった人の約４割は「浸水のために何日か孤立してしまった」７）。これらの人たちは、水がなかなか引かなかったこともあり、船で炊き出しなどの支援を受けながら、長時間自宅の２階などで耐えなければならなかった。
また、明石市でも、自治会や防災行政無線を通じて連絡し、マイクロバスも出したが、15人しか避難しなかった。
【県内の主な市町の避難勧告対象者数と避難所への避難者数】
市町名

避難勧告
（Ａ）

避難者数 避難率（Ｂ） （B/A）

市町名（単位：人）

避難勧告（Ａ）

避難者数 避難率（Ｂ） （B/A）

神戸市

143

8

0.06

出石町

11,200

1,265

0.11

西宮市

705

261

0.37

村岡町

9

9

1.00

宝塚市

356

57

0.16

浜坂町

438

89

0.20

川西市

400

121

0.30

和田山町

44

44

1.00

三田市

2

2

1.00

山東町

9

9

1.00

猪名川町

229

155

0.68

朝来町

246

151

0.61

明石市

6,751

324

0.05

篠山市

685

120

0.18

加古川市

430

29

0.07

青垣町

11

11

1.00

西脇市

1,803

303

0.17

山南町

1,443

111

0.08

小野市

8,899

1,379

0.16

市島町

1,275

257

0.20

吉川町

500

203

0.41

洲本市

2,570

412

0.16

中町

636

425

0.67

津名町

664

498

0.75

黒田庄町

701

238

0.34

北淡町

369

124

0.34

宍粟一宮町

98

89

0.91

津名一宮町

2,000

224

0.11

豊岡市

42,794

3,753

0.09

五色町

11,500

250

0.02

養父市

2,194

146

0.07

東浦町

230

48

0.21

城崎町

1,678

73

0.04

西淡町

12,295

270

0.02

竹野町

2

0

0.00

三原町

953

18

0.02

日高町

5,377

836

0.16

- 59 -

２

冠水後の避難いくつかの市町では、避難勧告が出された時には、一部の地域は既に冠水しており、避難の
大きな障害となった。豊岡市では、外部へ避難した人のうち、72％の人がひざ以上の水の中を避難している６）。

３

避難所までの距離
豊岡市では、外部へ避難した人に対し、避難先までの距離を聞いたところ、300ｍ未満が半数以上、１㎞未満だと83％にのぼり、家を出てから避難先に着くまでの時間は平均15分と、近い場所に避難していたことがわかる６）。

４

自動車での被災
自動車で移動中に被災したと思われる犠牲者が発生した。

【評 価】
１ 避難しない住民行動の評価
避難勧告・指示を出せば住民は自動的に避難するというわけではない。
住民が避難しなかった理由として、次のようなことが考えられる。
(1) 避難勧告・指示の意味が理解されなかった。
豊岡市では 、「避難勧告、避難指示の意味がわからなかった 」「緊急の際に「避難勧告」
だとか耳には入らない。地域の人はすぐ避難してくださいと具体的な言葉で伝えることが必要である」という意見がある６）。
モバイル研究所調査 ７）では、避難勧告と避難指示の違いについて 、「よく知っていた」と答えた人は8.2％のみで、50.8％の人が「避難勧告も避難指示も同じようなものだと思っていた」32.2％の人が「避難勧告のほうが避難指示より重大な事態だと思っていた」と答えている。
(2) 避難命令が信用されていなかった。
住民が避難指示を聞いたときの意識は 、「危険なので、すぐに避難しなくてはと思った」
人は26.7％にすぎなかった７）。
また 、「欲しかった情報」の上位は「川の水位に関する情報（71.5％ ）」「越水や堤防の決壊情報（67.1％ ）」が上位に上がっており、具体的な情報に関するニーズが高かったことがわかる。
緊急時であればあるほど、住民の情報への欲求は高まることが知られており、住民に対しては「避難勧告発令」の事実だけでなく、その根拠となった事象に関する詳しい情報を伝えるべきである。
また、防災行政無線の情報を聞いて「緊迫感を感じた」と回答した人は40.2％にとどまり、逆に「緊迫感を感じなかった」と回答した人が44.9％に上っている。豊岡市では、パニックの発生を懸念して落ち着いたトーンの放送を心がけたとのことであるが、パニックは非常に特殊な状況でしか発生しないとされている。
(3) 脅威が感じられていなかった。
国土交通省豊岡河川道路事務所の住民アンケートによると 、「雨が降り続き、円山川が増水しだした10月20日の夕方にかけて、あなたはどのような気持ちでいましたか 。」との問いに対して、半数以上（51％）の人が不安を感じていなかった 。「不安を感じなかった一番の理由」は 、「これまで水害を経験したことがなかった（22％ ）」「自宅は高いので水が来ない- 60 -

と思った(20％）」「この程度の雨はこれまでにもあり、そのとき被害がなかったから（15％）」「まさか川の水が溢れるとは思わなかったから（11％ ）」となっており ６）住民は災害の危険性を十分認識していなかったことがわかる。
(4) 予想される被害規模が過小評価されていた。
円山川流域は土地が平坦で、過去何度も浸水被害を受けているため、住民は、過去の洪水の経験に基づき､一定の災害イメージを持って対応していると考えられる。国土交通省豊岡
河川道路事務所の住民アンケート６）によると、38％の人が「円山川が氾濫するとは思っていなかった」と回答 。「氾濫し、家まで浸かると思った」人は、わずかに12％であった。モバイル研究所調査７）でも、避難しなかった人の50.5％が避難しなかった理由として「いざとなれば２階に逃げればなんとかなると思ったから」と答えており、明らかに被害規模が過小評
価されている。
【円山川の既往洪水】
年月日

洪水原因

立野最高水位

浸水戸数

備考

欠測

7,944戸破堤

平成16年10月20日

台風第23号

平成２年９月20日

秋雨前線・台風第19号

7.13ｍ

2,861戸

昭和51年９月10日

台風第17号

6.92ｍ

3,022戸

昭和40年９月10日

台風第23号

6.86ｍ

7,788戸

昭和36年９月15日

第二室戸台風

6.87ｍ

1,933戸

昭和34年９月26日

伊勢湾台風

7.42ｍ

16,833戸

破堤

破堤※豊岡河川道路事務所等による。
(5) 避難が効果的と考えられていなかった。
避難に関する知識がなかったり、避難に対して懐疑的な場合も、避難は実行されない。たとえば、豊岡市区長アンケート １）の中に 、（「 すぐに避難した人は家財道具を２階に避難させる時間がなく、大きな財産的損害を受けたが 、）避難の呼びかけにも応じず、家財道具を２階にあげる作業をした人は損害が少なく、大助かりであったと思う、これを考えるとどちらが正解なのかわからない 。」との意見がある。このような考えを持っている限り、次の災害でも多くの住民が避難しないおそれがある。
(6) 避難の実行に障害があった。
豊岡河川国道事務所住民アンケート６）では、自分が避難すべき指定避難所の場所を知っていた人は60％しかなかった。
また、モバイル研究所調査 ７）では、避難しなかった理由として 、「子供・老人・病人がいて、避難するのが大変だったから（15.1％ ）」「家族が帰らず、その家族が帰るのを待っていたから(3.3％）」「家財が気になって避難できなかったから(1.9％）」などがあがっている。
(7) 避難に要する労力が大きかった。
上述のように、避難勧告が発令された時点で、一部の地域では既に浸水していた。モバイ
ル研究所調査 ７）では、避難できなかった理由として 、「避難をするほうがかえって危険だと- 61 -

思ったから（37.7％ ）」「突然水が襲ってきて避難する余裕がなかったから（28.3％ ）」があがっている。
(8) 避難勧告地域内でも危険性が大きく異なっていた。
避難勧告が発令されても、豊岡市のように、破堤したにもかかわらず、犠牲者の割合は非常に低く、２階にいれば生命に別状はなかった地域もみられるが、一方で、破堤した箇所の近傍や、平屋の家などは、避難しなければ犠牲者が出た可能性が高い。
危険度に応じたきめ細かい対応が行われないと、住民と行政の間の、避難の必要性に関する認識ギャップが埋まらず、「本当に危ない人」が避難しない恐れがある。
２

自動車を使用した避難行動の評価
豊岡では、避難した人のうち、65.4％の人が車で避難している７）。車で避難した人のうち、44％の人は「水はなかった」と答えているが 、「くるぶしくらい(11.5％ ）」「ひざくらい(8.7％）」と、かなりの浸水がある状況で車を動かしている人がいたことがわかる。
また 、「水が迫ってきたとき、まずあなたはどうしましたか 。」との問いに対し 、「その他」の意見として「車を移動した」という回答が17件（全体の1.3％）あった６）。
冠水している道路は側溝との境界もわからず、走行自体が危険である。また、一定の水位に達して浸水してしまえば車はストップしてしまう。水没すると、水圧でドアを開けることは困難となり、電動のパワーウィンドは動かせなくなる。脱出するには窓を壊す必要があるが、車の中にカナヅチなどの工具を置いている人は多くはない。水流があるところでは、車ごと流されてしまう危険性さえある。

【提 言】
１ 早期の避難勧告等、避難情報の提供の改善① 河川管理者や県は、早期の避難勧告等の勧告に向け、洪水や土砂災害の予測手法の検討をさらに進めるべきである。
② 市町は 、「避難勧告 」「避難指示」を発令する際には、その意味するところと、住民がどう行動するべきかを誰にでもわかるように工夫して伝える必要がある。
住民にとっては避難勧告も避難指示も結局のところ避難しなければならない点では変わりはない。従って、ことさら「勧告 」、「指示」を強調するのではなく、たとえば「床上浸水のおそれがあるため避難してください 。」「急激に水が増加し、非常に危険です。直ちに避難してください 。」と、危険度に応じたわかりやすい言葉で避難を呼びかけることに重点を置いて伝えるべきである。
③ 市町は、要援護者の避難に要する時間も勘案し、早い段階から避難準備情報を提供すべきである。
④ 市町は、自動車での被災を防止するため、浸水時の自動車での避難を行わないよう、周知徹底すべきである。
２

ハザードマップの作成・配布等による、危険性の事前周知① 河川管理者や県は、適時適切な避難勧告等の発令を支援し、住民に災害危険性を周知する
ため、浸水想定区域図や土砂災害防止法に基づく基礎調査等により、ハザードマップの作成を進めるべきである。
その際には、住民への周知と啓発の意味も含めて、住民の参画を得るなどにより、地域に密着したマップの作成に努めるべきである。
② 河川管理者や県は、住民に災害や危険性のイメージを実感できる形で伝えるため、ＣＧや- 62 -

３Ｄを使って重要なポイントごとに時間的な経過も加味した具体の浸水イメージを示すなどの情報提供に努めるべきである。
③ 県及び市町は、避難などの住民の災害対応を促進するため、ハザードマップや避難に必要な情報等をホームページに掲載するなど、住民がいつでも入手しやすい方法で情報を提供す
るよう、努めるべきである。
④ ホームページは世帯普及率が50％程度しかないため、市町は、ハザードマップを全戸に使いやすい形で配布するとともに、これを用いた地域ごとの講習会、水防訓練・避難訓練等を実施することにより、住民への周知を徹底すべきである。
⑤ 住民は、自ら地域の危険性を把握し、的確な避難行動に役立てるため、自主防災組織等による防災マップづくり、水害体験の語り部による防災学習などに積極的に参加するよう努めるべきである。
３

refugeとevacuationに分けた避難体制の整備① 通常、浸水想定区域図には浸水深のみが表示されることが多いが、急峻な地形などでは、速い流速によって家屋が被害を受ける場合や、浅い冠水でも避難に危険を伴う場合があるため、浸水想定区域図には、浸水深さだけでなく、流速などの情報についても記載を検討すべきである。
② 同じ浸水深であっても、流速の有無、がけ崩れや堤防決壊の危険性など、住民に対する危険性には違いがある。また、家屋が平屋の場合と、鉄筋コンクリート造のマンションの上階
では避難の必要性が異なってくる。そのため、緊急度に応じてrefuge（退避的避難）と、避難しないと命の危険があるevacuation（緊急的避難）に分けたハザードマップを作成し、避難勧告等の区域設定や、重点的な避難呼びかけの実施等に利用することが考えられる。
③ 市町は、避難途上の被災を防止するため、避難準備情報の提供、早期の避難勧告発令により十分な避難時間の確保に努める必要がある。また、万一市街地が冠水し、避難していない
住民にとって、避難する方が危険と判断される場合（例：がけ崩れや家屋の水没等、生命への危険がなく、水位がヒザに達している、速い流速があるなど避難中に被災する可能性が高い場合）には、高所（自宅２階等）への避難など、別の避難方法を指示すべきである。

- 63 -

Ⅳ

災害時要援護者の避難支援【災害時の状況】
１ 災害時要援護者の状況(1) 高齢者
台風第23号災害による県内の死者26人のうち、65歳以上の人は13人と、半数に上っている。
西脇市では、89歳の女性が自宅の水没により溺死している。豊岡市でも、いったん避難した
76歳の男性が、自宅に物を取りに帰り、後に水没した自宅から遺体で発見されている。
豊岡河川国道事務所住民アンケート ６）では 、「今回の水害で避難が必要になったとき、援助あるいは支援が必要な人はどうしましたか 。」という問いに対しては 、「手助けは得られたが、遅かったために危険な状況に置かれた（１％ ）」「必要としていた手助けを得られず
危険な状況に置かれた（６％ ）」という回答もあり、わずかな数字ではあるが、生命がかかっていることから、見過ごすことはできない。
豊岡市高齢者アンケート ８）によると 、「様子を心配して訪れたり連絡をくれた人がいましたか？」という問いに対しては、16％の人が「いなかった」と答えており 、「避難を誘ってくれたり援助（手助け）してくれた人がいましたか？」との問いには、30％の人が「いなかった」と答えている。このことは、高齢者の30％にはまったく支援者がいなかったことを示している。
また、避難した人は33％で、63％の人は避難していない。その理由としては 、「浸水で動けなかった（65％ ）」「避難する方が危険と思った（39％ ）」「避難手段がなかった（17％ ）」が高率となっている。今後の災害で避難する際には、62％の人が援助（手助け）を希望しており、その内容は、避難誘導64％、移動手段（車等）の提供29％、福祉車両による移送16％となっている。
(2) 障害者
障害者はその身体の状況により、取得できる情報が限られるため、ニーズに対応した特別な配慮が必要である。通常、ファクシミリや携帯メールで伝達される例が多いが 、「台風23号被災地支援ネットワーク」調査９）の中で、ひょうご・まち・くらし研究所の山口常務理事
は、豊岡市の聴覚障害者で、就寝中だったため、夜間の連絡ファックスに気づかず、知り合
いがドアをたたいてくれたのにも気づかなかった例を報告されている。朝には１階が水没す
るくらい水に浸かっていたそうである。幸いこの方は２階に住んでいたため、命に別状はなかったが、まったく情報から隔絶され、非常に危険な状況に置かれていたのである。
さらに山口常務理事が豊岡市の聴覚障害者11人を対象に行った調査では、市が出した避難勧告等の情報を知っていた人は１人のみであった。その後、切迫した状況を知った経路は（複数回答 ）、ファックスが４人、同居の家族４人、別居の家族１人、聴覚障害者の仲間と団体
事務局、豊岡市社会福祉協議会をあわせて７人で、近所の人は１人であった。なかでも仲間と団体事務局が６人と半数を超えている。
２

豊岡市における対応状況(1) 10月20日の対応
・民生委員（86名 ）、在宅介護支援センター（３か所 ）、介護保険サービス事業者（居宅介護支援事業者・訪問介護事業者等）に対し要援護高齢者のうち特に必要と思われる者の見守り・支援を要請
・西デイサービスセンター、こうのとり荘（特別養護老人ホーム）に対して避難用福祉車両- 64 -

の提供を要請するとともに、コスモス荘（市立養護老人ホーム）に対して、避難者の受け入れ体勢の確保を指示
・コスモス荘、こうのとり荘、とよおかの里、グループホームアネシスに対し、利用者の最上階への避難を指示(2) 10月21日〜11月３日
・緊急通報システムにより安否確認を実施、高齢者216人のうち、確認のとれた方は205人で、11人については浸水による故障であることが判明
・民生委員、在宅介護支援センター、高年福祉課職員がひとり暮らし高齢者、高齢者のみの世帯の安否確認を実施
・10月25日には、ひとり暮らし高齢者717名、高齢者648世帯全員の安全を確認したほか、ボランティアニーズも収集し、ボランティアセンターへ派遣を要請（93件）
・市外のボランティア団体から、独居老人を回りたいとの申し出があったが、災害ボランティアセンターを介していなかったこと、ニーズ調査は終了していたこともあり、断った。
・基本的に災害時要援護者の名簿は民生委員と市社会福祉協議会が保有して対応
・ケアマネージャー、介護保険サービス事業者に対し、要介護認定者の安否確認を依頼し、10月23日には、市訪問看護ステーション利用者73名、市ケアマネージャー利用者331名の安全を確認
・豊岡市では、介護保険制度ができたことで、ケアマネージャー、ホームヘルパー、訪問看護師等のマンパワーが充実されるとともに、特別養護老人ホーム等の施設が整備されたため、安否確認、被害状況調査、その後の生活支援、緊急ショートステイの実施等に大きな力を発揮したと評価
・ひとり暮らし高齢者・高齢世帯については、民生委員より提出される福祉票により個人ごとの状況を把握し、高年福祉課、生涯健康課、社会福祉協議会で情報を共有しており、今回はそれを活用・豊岡市区長アンケート１）によると、民生委員とともに、又は区独自に独居高齢者、障害者の安否確認を行った区は65％であり、地域での助け合いが有効に働いたものと考えられる。
３

宝塚市における対応状況
宝塚市では、被災対象世帯数が約20世帯と少なく、エリアが特定できたことから、高齢者については介護保険に関する情報を、障害者については手帳所持者の情報を基に、それぞれの担当課で要援護者の有無について確認し、必要に応じて避難誘導、避難支援を行った。説明が必要な高齢世帯等には、出向いて説明を行ったが、主に自治会長を通じて安否確認を行った。

【評 価】<有効であった対策>
１ 福祉部局の情報に基づく災害時要援護者への支援
豊岡市や宝塚市では、福祉部局が持つ災害時要援護者に関する情報を活用し、効率的に安否確認等の対策を実施することができた。
２

介護保険事業者のケアマネージャー、ヘルパーによる安否確認の実施
豊岡市では、介護保険事業者に支援を要請し、ケアマネージャー、ヘルパーによる安否確認を迅速に行うことができた。

- 65 -

３

授産施設等災害時要援護者のインフォーマルなネットワークによる情報伝達
障害者については、地域でのつながりが希薄な場合があり、授産施設や関係団体など、対象者の状況を熟知している関係者からの情報伝達が大きなウェイトを占めた。

４

自治会と民生委員が協力した要援護者支援
豊岡市では、68％の区で自治会による独居高齢者、障害者等の安否確認が行われた１）。地域
である程度災害時要援護者を把握していたこと、民生委員を組織に巻き込んでいたことから、避難情報の伝達、安否確認等に力を発揮した。

５

要援護者所在マップの自治会での作成
豊岡市の自主防災組織「西花園区防災ネット」では、災害後、区の「ひとり暮らし高齢者マップ」を作成し、安否確認の担当者も指定している。マップは通常は区役員らが保管しているが、災害時には自警団などに配布し、安否確認を行うこととしている。

<主な課題>
１ 災害時要援護者の被災防止
犠牲者の半数が高齢者であることから、犠牲者の低減には災害時要援護者対策の徹底が重要である。
２

災害時要援護者への情報伝達(1) 高齢者① 人を介した情報伝達の必要性
豊岡市の高齢者アンケート８）では、避難勧告・指示が発令されたことを知っていた人は86％で 、「何によって知りましたか？」との問いに対し、一人暮らし高齢者は防災行政無線（58％）、区長・民生委員・消防団（36％）、近所等の知り合い（22％）となっており、
豊岡河川国道事務所住民アンケート（調査２）の結果（「 町内会や消防団の方から直接」
17％ 、「近所の方、親戚・知人から直接」15％）と比べて、人を介しての伝達が多かった
ことがわかる。
従って、高齢者への情報伝達には、情報通信機器だけでなく、地域の住民など、人から人へ伝える方法を用意する必要がある。
②

危険情報の伝達
地域全体の高齢化により、防災の担い手が減少していることもあり、高齢者が田や川の様子を見に行くなどの危険な行動をとって被災している例がある。豊岡市の唯一の犠牲者は、いったん避難した避難所から自宅に帰って被災した高齢者であった。危険性に関する情報を十分伝え、理解してもらうことが極めて重要である。

(2) 障害者
障害者は普段隣近所との関係が希薄であることも多いと考えられ、地域での対応にも注意を払う必要がある。
３

災害時要援護者情報の共有
災害時要援護者を支援するためには、要援護者を特定し、所在を把握するため、個人の身体の状況や、支援する家族の有無などの家族情報、住所などの個人情報の収集が不可欠である。
社会福祉協議会、介護福祉事業者等福祉関係団体に対しては個人情報保護法が適用される。
- 66 -

地方自治体は個人情報保護法の適用はないが、各自治体で個人情報保護条例を定め、個人情報の取扱いを規制している。市町アンケート調査では、現在福祉部局と防災部局が災害時要援護者のリスト等を共有している県内の市町は26％である11)。
兵庫県個人情報保護条例を例にとって、課題を整理すると、次のようになる。
(1) 収集制限
県は、個人情報を収集するときは、本人から収集しなければならないとされている。
(2) 利用及び提供制限
県は、個人情報の収集の目的以外の目的のために、個人情報を県の内部において利用し、又は県以外のものに提供してはならないとされている。
一般に防災と福祉は目的が異なるため、福祉部局が持っている高齢者、障害者等の情報は、避難等の防災目的で防災部局が使用できない。また、災害時要援護者の名簿を自主防災組織等に渡して避難支援を要請することもできない。
その例外として、①本人の同意があるとき、②法令に定めがあるとき、③個人の生命、身体又は財産の保護のため緊急かつやむを得ないと認められるとき、④審議会の意見を聴いて、公益上の必要性その他相当の理由があると実施機関が認めるときに限り、防災目的にも使えることとなっている。
災害の応急対策時には、災害時要援護者の生命がかかっているため、例外規定の適用があるものと考えられるが、事前に対象者のリストを作成したり、支援計画を検討したりするには、①ないし④の要件を満たす必要がある。
本人同意については、内閣府の報告では、自ら要援護者名簿等への登録を希望した者は、全体の１割程度にとどまっているところが多いという。民生委員が戸別訪問したところでも、８割程度にとどまっており、全ての要援護者を同様にカバーすることは困難である。
４

支援者の確保
豊岡市高齢者アンケート８）では、援助を希望する相手は、家族・親族46％、区長・民生委員
・消防団40％、近所の知り合い22％となっており、市役所などは19％と低位となっている。やはり身近な人が支援することが望ましいと考えられる。
一方、国土交通省豊岡河川国道事務所住民アンケート ６）には 、「高齢者や障害を持つ人など
災害時に援助や支援を必要とする人をあらかじめ登録しておき、いざというときにこのような人たちの避難を支援する人を、近所の人のなかからあらかじめ決めておく仕組みが、国において検討されています。このような仕組みをつくることについてあなたは賛成ですか 。」という質問がある｡これに対し､｢非常に賛成（45％ ）」「やや賛成（32％ ）」をあわせると、７割以上の人が賛成している 。「あまり賛成できない（６％ ）」「全く賛成できない（１％ ）」と答えた
人の理由は以下のとおりであった。
○決められた人の負担が重い。
○いざとなると自分を守るのできれい事は無理○プライバシーが侵される。
○住民の自主的なとりくみや組織として対応することは重要な事と思うが行政機関が関与して業務的に登録する必要はない。

５

介護保険事業者と災害対策との関係の整理
豊岡市では、介護保険事業者に支援を要請し、一定の成果を上げている。しかし、介護保険制度の中には防災の概念がないので、たとえばヘルパーが安否確認や避難支援を行った場合でも、介護保険の対象にはならない。また、但東町では、ヘルパーが担当の高齢者を善意で見回っている最中に被災し、亡くなっているが、業務外として労災等の補償の対象にはなっていな- 67 -

い（一般に自主防災組織や災害ボランティアには補償はなく、ヘルパー固有の問題ではない）。
このような点に留意し、事前に介護保険事業者と支援内容、条件等を定めておく必要がある。
【提 言】<支援体制の整備>
１ 災害時要援護者対応の基本的な考え方① 災害時要援護者の支援には、対象者の住所や家族構成、身体の状況や、支援の必要性等の個人情報が不可欠であること、行政が有する情報にも、災害時に助けてくれる支援者がいるかどうかなどは含まれていないため、県及び市町は、民生委員や自主防災組織の戸別訪問・説明によって個人情報の取り扱いや災害時の支援についての同意を得る「同意方式」や、希望者を募集して支援する「手上げ方式」によって、地域での共助体制を基本とする支援体制構築に努力する必要がある。
② 市町は、同意が得られない場合であっても、生命がかかっていることから、本人には同意がなければ十分なフォローが難しいことを説明しつつ、行政として補完的な支援に努めるべきである。
２

避難支援プランの整備① 災害時に要援護者を確実に避難させるため、市町は、防災関係部局、福祉関係部局、自主防災組織、福祉関係者等との連携の下、一人ひとりの要援護者に対して複数の避難支援者を定める等、具体的な避難支援プランを整備すべきである。
② 市町は、地域での情報共有のための同意が得られない要援護者や、自助・共助による対応が困難な要援護者について、独居の有無や障害等の程度等も勘案のうえ、福祉部局と防災部局の合同による「災害時要援護者支援チーム」の設置など、補完的に避難を支援するしくみを整備するよう努めるべきである。

３

自治会・自主防災組織レベルでの見守り・支援体制の整備
災害時要援護者の支援については、行政の力だけでは限界があるため、自主防災組織に加え、平時に福祉活動を行っている民生委員、ボランティア活動を行っている婦人会等地域で活動する各種団体が参画する対応組織（連絡会等）を設置するなどにより、要援護者を地域全体で見
守り、支援する体制を整備する必要がある。

４

介護保険事業者との連携
介護保険制度の導入によって、地域における高齢者の情報や、ヘルパーなどのマンパワーを豊富に有する介護保険事業者が出現していることから、県は、介護保険における災害時対応のあり方を整理し、介護保険事業者との連携を検討すべきである。
その際、介護保険制度を利用していない高齢者は対象から抜け落ちることに留意する必要がある。
例）○介護認定時に避難支援の要否を確認○協定を締結し災害時に安否確認を依頼<災害時要援護者情報の取り扱い>
１ 行政が有する災害時要援護者所在情報等の把握、電子データ等による保存・活用方策の検討① 災害時要援護者を支援するためには、危険区域に居住する対象者を迅速に特定し、現地で対応する必要があるため、市町レベル（福祉部局等）で有する災害時要援護者のデータを統合し、電子データ化・GIS化しておくことが望ましい。
- 68 -

②

２

県及び市町は、一人ひとりの要援護者の命を確実に救うため、防災分野と福祉分野の情報共有など、現行法の個人情報保護の枠組みを含めて幅広い視点から十分検討すべきである。

災害時要援護者情報の共有・活用① 市町は、個人情報保護条例における、個人情報の目的外使用禁止の例外措置として、防災目的の使用を可能とするよう、事前に審議会に諮るなどの措置をとったうえで、福祉部局が有する災害時要援護者の情報を必要に応じて防災部局と共有し、あるいは福祉部局が災害時
要援護者対策を一元的に担当し、地域でフォローすることが難しい要援護者について対応を図るべきである。
【市町が有する災害時要援護者関係情報の例】
担当部門

情

報

源

把

握

対

象

住民登録担当住民基本台帳

高齢者・乳幼児福祉担当

身体障害者手帳交付台帳
身体障害者更正指導台帳
在宅介護支援センター
療育手帳交付台帳
精神障害者保健福祉手帳

身体障害者
身体障害者
要介護高齢者等
知的障害者
精神障害者

保健担当

老人保健の訪問指導

40歳以上かつ家庭で寝たきり又は認知症老人②

自主防災組織、関係団体、災害救援ボランティア等民間セクターについては、守秘義務を課す手だてがないことから、要援護者関係情報の共有には本人同意を得た場合を除き、情報提供の相手方を市町職員や民生委員に限定するなど、条例上の情報提供制限の解除には十分な配慮が必要である。

<情報伝達>
１ 避難準備情報の活用
市町は、災害時要援護者の避難には時間を要することを勘案して、早い段階で避難準備情報を提供するよう、努めるべきである。
２

相手方の特性に応じた情報伝達手段の確保
災害時要援護者、特に障害者は通常の情報伝達手段では情報を入手できない場合があるため、県及び市町等は、相手方の特性に応じたきめ細かい情報伝達手段の確保を図るべきである。
例）聴覚障害者：ＦＡＸ、インターネット、携帯電話のメール、ケーブルテレビ 等
視覚障害者：広報車、防災行政無線、コミュニティＦＭ 等

３

地域の見守り体制や障害者団体のネットワーク等による情報伝達
市町は、災害時要援護者に対し、各種の情報伝達機器の活用はもとより、地域の見守り体制
や避難支援者の戸別対応など、人から人への情報伝達手段を含めて多様な情報伝達ルートの確保を図るべきである。
また、障害者については、地域とのつながりが希薄な場合があるため、障害者団体や授産施設等のネットワークを通じた情報伝達ルートについても整備を図るべきである。

- 69 -

【事前の備え】
Step１：地域支援体制を整備し、地域で把握している災害時要援護者を戸別訪問、意向を確認し、対応状況を市町に報告
Step２：市町は、行政が保有する要援護者情報と照合し、抜けている人について、市町職員が訪問、意向確認※各市町において、福祉部局が保有する災害時要援護者に関する情報について、個人情報保護条例上の「目的外使用」の特例を設けて、関係部局間で共有し、緊急時に備える。
Step３：市町で本人同意が取れた人の情報を地域支援組織に伝達
Step４：本人同意が取れないが、支援が必要と判断される要援護者に対しては、市町が、職員等による支援チーム、消防団員、民生委員等、あらかじめ定めた支援者により避難の確認等を
行う。

市町
①

地図情報とリンクした災害時要援
護者データベースの構築② 個人情報保護条例の改正又は審議会等の承認による福祉情報の防災目
的での使用③ 福祉、防災両部局合同による要援
護者支援チームの設置
要援護高齢者等

要介護認定

障害者

障害者手帳

地域で支援を必
要とする者

福祉票等

要援護者DB※福祉情報収集時に災害時対応を確認
地域での確認状況を報告①②

地域支援体制・自治会
・自主防災組織
・婦人会
・民生委員
・消防団 等

Step３：市町の同意情報伝達Step２：市町による意向確認①個別要援護者に複数の支援担当者を指名②災害時の対応状況をリーダーに集約し、未対応の要援
護者を組織で支援

Step１：地域での戸別訪問による意向確認
災害時：地域支援組織が支援①災害時支援の依頼②個人情報の使用範囲の承諾（例：平時は名簿・地図を作成し、自治会長のみ所持等）

災害時要援護者
Step４：行政支援チームによる支援- 70 -

【災害時の対応】＜早期の情報提供＞① 県・河川管理者は、市町による早期の情報提供に資するため、フェニックス防災システム
等により河川水位予測等の情報を提供する。
② 市町は、要援護者の避難に時間を要することを考慮し、避難勧告に先立って、避難準備
情報を提供する。
③ 市町は、要援護者に適した伝達手段（ＦＡＸ、携帯電話メール等）を整備し、避難準備情報を的確に伝達する。
＜本人同意があった要援護者への対応＞○ 避難準備情報等を受けて支援者（複数）が個々の要援護者を支援し、迅速に避難させる。
＜本人同意が得られなかった要援護者への対応＞○ 市町は、職員による支援チーム、消防団員、民生委員等、あらかじめ定めた支援者により避難の確認等を行う。

県・河川管理者等○河川水位予測等の伝達○避難準備情報の提供＜同意がないが、市町が支援が必要と判断＞

市
障害者
団体

障害者
用fax

携帯
電話

ﾃﾚﾋﾞ
ﾗｼﾞｵ

町
○要援護者
支援要請

市町支
援ﾁｰﾑ

消防団員

民生
委員

地域支援体制＜本人同意がある人＞①指定支援者が安否確認・避難支援②指定支援者が対応できない
場合、地域で対応

災害時要援護者
避難準備情報の伝達- 71 -○情報伝達、
避難支援

Ⅴ

避難所の設置・運営【災害時の状況】
１ 避難所の浸水被害
一部の避難所が水害を十分想定せずに指定されており、実際に浸水したケースがあった。
２

避難所における災害時要援護者への配慮① 避難所での生活にあたっては、災害時要援護者には、特別な配慮が必要となるが、障害者やその家族には、避難所に行くと他の人に迷惑をかけるなどの懸念から、避難しないケースがみられた９）12）。
② 豊岡市は、避難所へ手話通訳者を派遣した。
③ 豊岡市では、避難所においては、防災行政無線の情報が掲示板に張り出されたが、視覚障害者には見えないので、情報が伝わらなかった12)。
④ 「避難所に行ったが、暖房もなく寒くてやりきれないのであきらめて引き上げた 」「じっとしていられず家族で家に帰った」という例が報告されている12）。

【評 価】<主な課題>
１ 水害を想定した避難所の点検
一部の市町では水害による浸水を想定せずに避難所が設定されており、浸水した避難所が生じたことから、被害想定に基づき改めて点検が必要である。
市町アンケート 10)では、浸水被害や土砂災害危険を想定して避難所指定を行っている市町は26％にとどまっている。
２

救援物資の備蓄
避難所に予定されていた施設に毛布等の備蓄がないところが多く、冠水により搬送が難しい
なか、避難してきた住民に十分な対応ができなかった避難所がある。

３

避難住民の帰宅
避難所の居住条件や、情報提供が不十分だったため、避難してきても自宅に引き返した人がおり、豊岡市ではその中の一人が犠牲となった。

４

要援護者への対応
豊岡市では必要な人については施設への一時入居を進めたが、一般の避難所では十分な配慮ができなかったため、障害者の中には避難を躊躇するケースがあった。
福祉避難所の指定や要援護者への特別な配慮等の対策を行っている市町は37％である11)。

【提 言】
１ 水害の被害想定（浸水想定区域図等）を踏まえた避難所指定の見直し① 市町は、浸水想定区域図等を参考に、浸水しない建物を避難所に指定する必要がある。
② 避難距離等の関係で、浸水エリア外での確保が困難な場合は、２階以上の浸水の危険性のない、２階建て以上の堅牢な建物を指定するなどの配慮が必要である。

- 72 -

２

避難所の機能充実① 市町は、避難所での生活に支障をきたさないよう、避難所における毛布や食料の備蓄や、迅速な供給体制の整備に努めるべきである。
② 市町は、避難住民が危険を冒して帰宅することのないよう、避難所への防災行政無線の設置などにより、避難者に対して、災害の状況や、危険性を逐次提供するよう、努めるべきである。
③ 避難所の管理者は、住民が危険な状況のもとで帰宅しないよう、十分注意をはらうべきである。

３

要援護者の避難対策の見直し① 市町は、一般の避難所での生活が困難な要援護者に対応するため、あらかじめ特別養護老人ホーム等の受け入れ施設の確保を図るべきである。
② 市町は、要援護者に十分な支援ができるよう、事前に福祉避難所をリストアップ・指定し、速やかに開設すべきである。

- 73 -

第３章
Ⅰ

災害ボランティア活動の支援

災害ボランティアの支援体制【災害時の状況】
１ 災害ボランティアの活動状況「ボランティア元年」と言われた阪神・淡路大震災から10年が経過し、その間、兵庫県内で災害ボランティアを受け入れたのは、平成９年１月のロシアタンカー重油流出事故に次いで２回目であった。
今回の災害では、但馬海岸の重油回収が主な活動内容であったナホトカ号の例と異なり、住宅からの泥のかき出しや家財道具の運び出し、拭き掃除といった、地域住民に直接関係する活動が、これまで災害ボランティアを受け入れたことのない多くの市町で展開され、最終的に３万人を超えるボランティアが兵庫県内で活動した。
２

兵庫県における災害ボランティア活動への支援
兵庫県、兵庫県社会福祉協議会・ひょうごボランタリープラザが連携し、職員派遣等により、被災市町での災害ボランティアセンターの立ち上げや運営を支援した。
また、ボランティア募集に関する情報発信を行うなど、災害ボランティア活動の支援を行った。
(1) 経 過10月20日兵庫県災害対策本部設置
10月21日ひょうごボランタリープラザの運営主体である兵庫県社会福祉協議会が、災害救援本部を設置。先遣隊を県内４か所（但馬、北播磨、淡路（２か所））に派遣。
10月22日〜 被害が非常に甚大である豊岡市、洲本市へ現地ボランティアセンター立ち上げ支援のためにひょうごボランタリープラザ等の職員を派遣。
被災市町におけるボランティアの募集状況等を随時記者発表。
10月28日〜 ひょうごボランタリープラザが、県民局と連携して被災市町へのボランテ
ィアバスを運行。
(2) 支援体制
兵庫県災害対策本部
ボランティア班

兵庫県社会福祉協議会
災害救援本部ボランティア担当（参画協働課）（ひょうごボランタリープラザ）《立ち上げ・運営・情報・人材の支援》
各市町災害対策本部（ボランティアセンター等）

災害ボランティア活動の展開(3) 活動内容① 先遣隊の派遣
兵庫県社会福祉協議会は、10月21日、被災地の状況把握を目的として、被害が大きいと予測された但馬地域、北播磨地域、淡路地域に各２名ずつ先遣隊を派遣した。
② 支援隊の派遣
兵庫県社会福祉協議会は、災害ボランティアセンターの立ち上げ支援を行うため、先遣- 74 -

隊の調査結果により、被害が甚大で域外からのボランティアの受入が必要と予測された、但馬地域に４名、淡路地域に３名の支援隊を、神戸市社会福祉協議会と協働して派遣した。
③ 災害ボランティアセンター運営支援のための人材の派遣調整
兵庫県社会福祉協議会は、但馬及び淡路両地域における災害ボランティアセンター運営支援のため、職員のほか、県内市町社会福祉協議会及び近畿府県・政令指定都市社会福祉協議会に呼びかけ、ボランティアコーディネーター等の人材派遣調整を行った。
【社会福祉協議会の応援状況】
派遣地域

但

馬

淡

路

豊岡市

出石町

洲本市

一宮町

兵庫県社会福祉協議会

４１

０

２９

１１

８１

神戸市社会福祉協議会

２８

０

２２

０

５０

県内市町社会福祉協議会

６０

１５

２６

２０

１２１

近畿府県社会福祉協議会等

２００

２１

１１

０

２３２

３２９

３６

８８

３１

４８４

合計
派遣者

合

計

④

情報の収集・提供
県、ひょうごボランタリープラザは、被災地における被災状況やボランティア派遣需要、ボランティア派遣のための活動の状況、活動用資機材等様々なニーズなどに係る情報を収集した。また、これらの情報をとりまとめ、定期的に報道機関に提供するとともに、全国
社会福祉協議会や被災地外の社会福祉協議会、近畿ブロック府県・政令指定都市社会福祉協議会、さらには関連ＮＰＯなどに適宜情報提供を行った。

⑤

ボランティア活動用資機材の確保調整
県、ひょうごボタンタリープラザは、災害ボランティアセンターの活動用資機材のニー
ズ調査を行うとともに、不足する資機材について、県が保有する資機材の活用やコープこ
うべなどを通じた確保、さらには災害ボランティアセンター間の融通など資機材の確保調整を行った。

⑥

ボランティアの受付
ボランティアの受付は、基本的には各被災地の災害ボランティアセンターで行われたが、淡路地域については、当初は災害ボランティアセンターの人材が不足しており、多数のボ
ランティア受付に対応することが困難であるとの判断から、体制が確保できるまでの間、ボランティアの受付をひょうごボランタリープラザで行った。

⑦

ボランティアバスの派遣
県、ひょうごボランタリープラザは、被災地へ、都市部から多くのボランティアを誘導するには足の確保も誘導手段の一つとして検討する必要があること、休日には多くのボランティアが見込めるものの、平日はボランティアが少なく、安定的なボランティアの確保が課題であること等を勘案し、但馬・淡路両地域にボランティアバスを派遣した。

- 75 -

３

主な市町の支援体制(1) 豊岡市
・ 豊岡市社会福祉協議会では、被災当初の20日、但馬地域は交通の便が悪いこともあり、ボランティアは200人くらいと考え、ボランティアセンターを立ち上げることで動き出した。
・ 市街地が水没した翌日21日には、災害ボランティアセンターの開設には至らなかったが、22日には、県社会福祉協議会等からの応援を得て開設準備に着手した。
・ 豊岡市では、市長の決断でボランティアセンターの開設を積極的に支援することとなり、公共施設をボランティアセンターとして提供し、職員１名を常駐させるなどの措置をとった。
・ 23日には豊岡市立中央会館内に「豊岡市水害ボランティアセンター」を開設し、活動を開始した。
・ 25日、ボランティア人数の増大に伴い、豊岡市総合体育館駐車場内にセンターを移設。
・ 28日、29日には、活動現場に近い梶原、庄境にサテライトセンターを開設し、豊岡市のセンターからまとめてボランティアを送り込み、地域の区長の指示で作業を行った。
・ 11月12日の受付終了までに11,339人のボランティアを受け入れた。
(2) 洲本市
・ 22日には兵庫県社会福祉協議会職員２名と神戸市社会福祉協議会職員１名が現地に入り、
津名町・一宮町社会福祉協議会とともに災害ボランティアの受け入れ体制について検討を行った。その結果、結局各市町別に受け入れることとなり、23日に県庁でボランティア募
集の記者発表を行った。
・ 24日、洲本市社会福祉協議会は 、「洲本市災害ボランティアセンター」を開設したが、マスコミは被害が大きかった豊岡等の記事を中心に掲載したこともあり、当日集まったボ
ランティアはわずか39人であった（この日の豊岡市のボランティアの数は735人）。
・ 26日には洲本市災害対策本部や淡路県民局の協力を得て、バスターミナルに近い旧カネボウ事務所跡に移転した。
・ 域外からのボランティア募集を打ち切った11月３日までに受け入れたボランティアの数
は5,090人であった。
(3) 西脇市
・ 西脇市社会福祉協議会は、事務所が２ｍほど浸水し、パソコン等の事務機器がすべて水没、業務ができなくなったため、災害ボランティアセンターは西脇市が直営で設置・運営することとなった。
・ センターは市役所ロビーに設置され、被災地の中心部の公民館２か所に現地事務所が設けられた。
・ 災害当日の20日より、外部からボランティアに行きたいとの電話が入り始めたため、その日の夜のうちにボランティア保険の手配を行い、翌日には受け入れを開始するという、非常に素早い対応が行われた。
・ 行政が災害ボランティアセンターを運営することについて、ボランティアから特に批判等はなかったが、受付後、慣れたボランティアは市職員の要請を受けずに自らの判断で活動したという。窓口を通らなかったボランティアも多かったようである。
・ 担当者によると、市社会福祉協議会のネットワークは災害対応でも不可欠であったが、職員数が少ないため、市社会福祉協議会だけではおそらくボランティア対応はできなかったであろう、市の方が効率的で対応が早く、しかも市の職員の方が区長とも顔見知りで住民対応もスムーズだった、とのことである。

- 76 -

【評 価】<有効であった対応>
１ 災害ボランティアの活躍
３万人を超えるボランティアが県内で活躍した。
２

ひょうごボランタリープラザを中心とした支援体制
県災害対策本部ボランティア班と、ひょうごボランタリープラザが連携した支援体制が有効
に働いた。

３

先遣隊派遣による早期の情報収集
県社会福祉協議会・ひょうごボランタリープラザは災害直後に但馬と淡路に先遣隊を派遣し、現地の情報収集を行ったことにより、その後の支援が迅速・的確に実施された。

４

市町社会福祉協議会主体の災害ボランティアセンター開設・運営
市町社会福祉協議会が主体となり、積極的に災害ボランティアセンターの開設・運営がなされたことにより、社会福祉協議会の平時からのネットワークが活用されるとともに、広く外部のボランティアの協力が得られ、ボランティアならではのきめ細かさや柔軟性が発揮された。

５

外部経験者の助言と参加
災害ボランティアを受け入れたことのない地域にとって、災害ボランティアセンターの立ち上げにあたり、外部の経験者の助言と参加が非常に有効であった。

６

行政との連携社会福祉協議会主体の災害ボランティアセンター運営にあって、行政が積極的に関わった市町では、情報共有や公共施設使用、住民との協働等が円滑に行われる傾向があった。

７

災害ボランティアセンターの公共施設での開設
公共施設は一般に広い施設・敷地を持ち、地図にも表示され、地域住民にもよく知られているため、公共施設に災害ボランティアセンターを開設することにより、効果的・効率的なコー
ディネートが可能となった。

８

社会福祉協議会における広域応援の実施
兵庫県社会福祉協議会は、他府県社会福祉協議会からボランティアコーディネーターの派遣を受け、広域的な連携の有効性が示された。

<主な課題>
１ ひょうごボランタリープラザの位置づけの整理、体制の充実
阪神・淡路大震災の教訓に基づき、平成14年６月にボランタリー活動の全県的な支援ネット
ワーク拠点として開設された「ひょうごボランタリープラザ」が初めて被災地支援活動を実施
し、全県の中核的な役割を果たしたが、災害時の役割は県地域防災計画等にも明確には位置づけられておらず、対応する体制も十分ではなかった。
２

災害救援ＮＰＯとの連携
愛知県では、行政とボランティア団体が平時から連携を図るため、平成10年８月 、「防災のための愛知県ボランティア連絡会」が結成され、３か月に１度の定例会を開催するとともに、- 77 -

「ボランティアの受け入れ体制の整備とネットワーク化の推進等に関する協定書」が愛知県と参加団体との間で交わされており、平成12年の東海豪雨災害の際には、これにより迅速なボラ
ンティア活動が展開された。
福井県でも、ロシアタンカー重油流出事故の教訓から、県内ボランティア団体による「福井県災害ボランティアセンター連絡会」を組織し、平時から連携を図っていた。
兵庫県では、阪神・淡路大震災以降、災害救援ボランティアネットワーク、震災がつなぐ全国ネットワークなどの全国的な災害救援ＮＰＯのネットワークが育ち、コープこうべ、兵庫県経営者協会や日本労働組合総連合会兵庫県連合会など、災害救援に熱心に取り組む団体が数多く活動しているが、県内の災害に関し、行政やこれらの団体をはじめとする災害救援ＮＰＯの連携方策について協議する場は設けられていなかった。
３

災害ボランティアセンターの設置・運営
豊岡市、洲本市、西脇市いずれも災害ボランティアセンターの設置について、十分な準備があったとは言えないが、豊岡市、西脇市については、行政が災害ボランティアの受け入れに積極的に関与し、地元との調整も比較的スムーズに行われた。
西脇市は市社会福祉協議会の事務所が被災していたたこともあり、市が中心となってセンターを運営したが、ボランティアの中には独自の活動を行う者もあった。

４

災害ボランティア支援マニュアルの活用
洲本市社会福祉協議会では、全国社会福祉協議会の「協働で進める災害救援・ボランティア
活動の手引き」を参考に災害ボランティアセンターを立ち上げたが、豊岡市社会福祉協議会では「手引き」の存在すら十分周知されていなかった。
また、兵庫県は、平成14年にボランティア受け入れ側の市町行政職員向けに「災害ボランテ
ィア活動支援指針」を作成し、県内全市町に配布していたが、その趣旨が十分浸透していたとは言い難い。

５

実践的な受け入れノウハウの蓄積
豊岡市の場合は、これまで多くの被災地支援を経験しており、社会福祉協議会の現状もよく認識している人材が兵庫県社会福祉協議会から派遣された。洲本市の場合も、全国社会福祉協
議会の「協働で進める災害救援・ボランティア活動の手引き」を参考にしたものの、それだけでは対応できず、高知県や兵庫県社会福祉協議会からの支援者の助言が頼りであった。
災害ボランティアセンターの開設・運営には、現場を経験した人にしかわからないノウハウもあることから、臨機応変の対応が求められる被災地においては、マニュアルだけで対応することは困難である。そのため、現場経験を有するボランティアコーディネーターが必要であるが、その数は不足していた。

６

県民局・市町の関与
兵庫県の場合、県民局における災害ボランティアの窓口は決まっておらず、県民局の災害対応業務は災害ボランティアセンターの設置・運営への支援等について想定されていなかった。
市町に対しては、阪神・淡路大震災後、県から市町地域防災計画への災害ボランティアの受け
入れ等についての記載の働きかけがあり、80％の市町では記載はされているが、マニュアルまで用意していたのは３市町にとどまっている。

- 78 -

【提 言】
１ ひょうごボランタリープラザの役割の明確化
今回の災害では、ひょうごボランタリープラザは早い時期から先遣隊を派遣するなどの被災地支援活動を展開し、大きな役割を果たしたと評価されることから、今後、ひょうごボランタ
リープラザが兵庫県の災害ボランティアへの支援窓口になることを明確化し、県地域防災計画に明記するとともに、県内市町、関係団体等に徹底することが望ましい。
２

ひょうごボランタリープラザを中心とするネットワークの構築① 災害救援ＮＰＯの中には行政と一定の距離を置く団体もあり、協定締結となると要員派遣等の一定の義務が生じ、ボランティアになじまないと考える団体や 、「行政の下請け」的イメージを嫌う団体も出てくると考えられることから、愛知県や福井県のように災害救援ＮＰ
Ｏと協定を締結することが、最も望ましい選択とは限らない。
幸い、県内には兵庫県社会福祉協議会が運営するひょうごボランタリープラザが存在する
ことから、これを中心として県下市町社会福祉協議会ボランティアセンター、ＮＰＯ、近隣
府県社会福祉協議会など、行政を含めた関係団体が自由に参画できるオープンなネットワー
クを設置し、平時から「顔見知り」の関係を構築しておくことが有効と考えられる。
② 大規模災害時には、県外からも様々な団体から支援を受けることになることから、ホーム
ページ、メーリングリスト等を活用し、兵庫県社会福祉協議会、ひょうごボランタリープラ
ザ、全国の社会福祉協議会等との連携を図ることも重要である。

３

災害ボランティアセンターの設置・運営の仕組みづくり① 平成17年に内閣府が行った「災害ボランティアセンターに関する調査」10）では、平成16年度に設置された60の災害ボランティアセンターのうち、36か所が社会福祉協議会の設置となっており、大規模災害時には社会福祉協議会が中心となって災害ボランティアセンターを設置し、ボランティアの受け入れを行うのが全国的な傾向になっている。
これは、社会福祉協議会が日頃から福祉等を対象としたボランティアセンターを運営している場合が多いこと、地元行政・各種団体等とのネットワークを有し、高齢者の状況等、地元の情報を豊富に持っていることなどの理由によると考えられる。
今回の災害の実績を勘案すると、兵庫県においては被災市町等における社会福祉協議会が行政と連携し、公的施設等に災害ボランティアセンターを立ち上げ、運営することにより、行政が有する確実性、住民との信頼関係と、ボランティアが有する柔軟性ときめ細かさを両立させる体制を確立することが可能と考えられる。
② しかしながら、もともとボランティアは参加者の自由意思によるものであるから、画一的なモデルを当てはめることはそもそもなじまない面がある。西脇市のように、市が直接ボラ
ンティアのコーディネートを行う場合や、ＮＰＯ等が独自に災害ボランティアセンターを立ち上げる場合など、多様な形態を認め、柔軟に対応する必要がある。
③ 社会福祉協議会は一方で地域の災害時要援護者支援の担い手としても大きな役割を担っていることを考慮し、市町ではあらかじめ災害対策全体をどのような体制で遂行するかを検討しておく必要がある。

４

災害ボランティア支援マニュアルの策定
県とひょうごボランタリープラザは、今回の災害の教訓を次なる災害対策に活かすため、協働して県レベルでの災害ボランティア支援マニュアルを策定すべきである。

- 79 -

【提言のシステム概念図】
ボランティア募集
募金の要請
記者発表
ホームページ等県広報媒体
県（災害対策本部）

ボランタリープラザ
連携

協力・先遣隊派遣・ｽｰﾊﾟｰﾊﾞｲｻﾞｰ派遣
・ﾎﾞﾗﾝﾃｨｱﾊﾞｽ運行
・ﾎﾞﾗﾝﾃｨｱ募集支援
・ボランティア受付

資金調達（募金、共同
募金補助金、基金等）

災害ﾎﾞﾗﾝﾃｨｱ関係団体との連絡会議（平常時から）【事務局】
ボランタリープラザ【構成員】
県内災害関係ＮＰＯ、参画
協働課、防災計画課 等

情報の収集・伝達
連携
市 町(災害対策本部）
地域防災計画に災害
ボランティアセンタ
ーを位置づけ・場所の提供・職員の派遣・資機材の貸与
等の支援

災害ボランティアセンター【設 置】（市町社会福祉協議会設置）
原則として市町社会福祉協議会が設置（地域の実情により市町、ＮＰＯ等が設置）【運 営】（市町社会福祉協議会運営）
市町が職員を連絡員として派遣して連携

・受付
・ニーズ調査・仕事の紹介（コーディネート)

協力（まとめてサテライトへ送り込み）
現地サテライトセンター
自治会長等
現

場

- 81 -

現場への先導・紹介【今回の提言と他の制度との比較】
提言の方式

協設協営型
（事例：福井県）

公設民営型（事例：愛知県）

県本部

県災害対策本部ボランティア班と連携し､｢ひょうごボランタリ
ープラザ」が中心に活動【業務内容】
・先遣隊の派遣
・各現地センター立ち上げ支援（スーパーバイザー派遣）
・ボランティア保険窓口
・ボランティアバス運行 等

県が「県災害ボランティアセン
ター連絡会」のメンバーと本部を設置・運営【業務内容】
・各現地センターの立ち上げ支援
・ボランティア保険窓口
・資機材の手配・確保・配送
・現地センターの人員調整
・基金の会計処理等「県と防災のための県ボラ
ンティア連絡会」構成団体が共同して｢県広域ボラン
ティア支援本部｣を設置【業務内容】
・災害ボランティアセンタ
ーの立ち上げ・災害ボランティアの受け入
れ 等

ボランテ
ィア団体
との連携

プラザを事務局に、県内ＮＰＯ等との連携組織を設置「災害救援ボランティア活動支援関係団体連絡会議(仮称)」において、平常時から連携を図る。

県を事務局に、「県災害ボランティアセンターセンター連絡会」
を設置

県を事務局に 、「防災のための県ボランティア連絡会」を設置。構成員とは協力協定を締結設置

スーパーバイザー等が現地へ入り設置を支援。原則として市町
社会福祉協議会が市町と協議し設置（地域の実情により市町、ＮＰＯ等が設置）

本部スタッフが現地へ入り設置を支援。市町社会福祉協議会主
体で市町とも協議のうえ設置、市町が役場等を提供

県ないし市町が設置（公設）

運営

市町社会福祉協議会が中心とな
り、市町が職員を派遣するなどの関与

市町社会福祉協議会主体で運営（社協会長がセンター長、ＪＣ、ＮＰＯ、市町職員等がスタッフ。
市町職員は総務、広報、現地リーダー等運営の一部を分担）

運営は、ﾎﾞﾗﾝﾃｨｱ団体等から派遣されたボランティア
コーディネーターが主導し、県が協力する。
（民営）

設 置
場所

公共施設が望ましい。

県、市町が用意

県、市町が用意資 機
材

県、市町が用意

県ボランティア本部で一括調達（基金対応）

県、市町が用意

地 元
連携

市町等が運営に関与

市町等が運営に関与

地域コーディネーターを派
遣（市町域組織から）財源

共同募金補助金、一般からの募
金、ボランタリー基金の活用等
で対応「県災害ボランティア活動基金」
で対応

募金によるボランティア支
援金

災
害
ボ
ラ
ン
テ
ィ
ア
セ
ン
タ
｜

メリット

・プラザが主導することにより、 ・立ち上げに行政が関与するこ ・行政が設置を主導するこ市町社協との連携が図りやすとにより災害時の即応が可能。
とにより確実に受け入れ
く、幅広いボランティアの協 ・市町職員が運営に多数関わる体制を整えることができ力を得やすい。
ため市町と連携が取りやすい。
る。
・立ち上げに行政が関与するこ ・県基金で一元的に対応するたとにより災害時の即応が可能。
め活動財源の不安がなく、市町・共同募金、補助金が利用しやも参画しやすい。
すい。

デメリット

・行政の関与の範囲の枠決めが難しい場合が考えられる。

・県本部が物資調達、会計処理を一手に行なうために大きな業務量が発生する。

評・プラザを介することにより民間の協力を得やすく､｢民」と「官」の協働する柔軟な対応が可能

・行政が事務局等の形で関与し、 ・行政主導のため、民間と財源的にも安定（県基金対応）の連携確保が重要

価

・ＮＰＯが協定の拘束力を嫌う場合がある。
・設置主体である「公｣と運営主体である｢民」の関係が微妙である。

※新潟県では、新潟県中越地震を教訓に、「災害ボランティア活動促進条例」の制定と支援のための基金の創設を検討している。

- 82 -

Ⅱ

ボランティアニーズの把握、災害ボランティアの募集【災害時の状況】
１ 豊岡市における対応
豊岡市においては 、「豊岡市水害ボランティアセンター」でニーズを把握したが、被害状況が大きく報道され、当初から多くのボランティアが訪れた。当初は１か所のセンターで対応していたが、次第に登録や仕事の振り分けなどに時間を要するようになったため、28日、29日には、活動現場に近い梶原、庄境にサテライトセンターを開設し、豊岡市のセンターからまとめてボランティアを送り込み、地域の区長の指示で作業を行った。
住民のニーズをよく把握していた区長を介することにより、ニーズの把握や受け入れもスムーズであった。様々なニーズが寄せられたが、商品の片づけなど、収益事業に直結した作業は受けないこととされた。
２

洲本市における対応
洲本市社会福祉協議会の事務所が置かれていた洲本市総合福祉会館は大きな被害を受けていなかったため、21日には住民から洲本市社会福祉協議会に対してボランティアに来てほしいとの要望が寄せられるようになった。
洲本市災害ボランティアセンターでは、高齢者等の要援護者のニーズを把握する際、高齢者の情報については洲本市社会福祉協議会が有する情報をもとに戸別訪問等を実施したが、障害者の情報がなく、自治体に提供を求めたところ、個人情報保護を理由に対応は難しいとされた。
そのため、ローラー作戦でニーズ把握を行ったが、行く先々で「市役所も健康福祉事務所も来た」との苦情を受けた。

３

西脇市における対応
西脇市では、まず市役所のセンターにボランティア全員を集め、行き先等特別の要望がある
ボランティアを除いた後、２グループに分けてそれぞれ現地事務所に案内した。現地事務所では、区長を中心に相談しながら活動が進められた。区長を通じて高齢者の情報などの情報も得ることができた。市の職員は自治会担当だったため、区長とは顔見知りで、コミュニケーショ
ンは円滑だった。
それでも最初は「ひょっとしたら家の物を盗まれるのではないか」などと住民に警戒された
ため、まったく受け入れられなかった。そこでまず道路や溝の清掃から活動してもらった。ボランティアからは 、「それは行政の仕事だ 。」との批判的な意見もあったが、ボランティアの熱心な作業を見て住民もようやく受け入れてくれるようになった。
ボランティアに支援してもらうのは、住民にとっては初めてのことだったので、当初は警戒されたものの、慣れてくるとあれもこれもしてもらうのが当たり前のような感じになり、工場の後かたづけや茶碗洗いなどまで頼むようになった。しかし中学生や高校生もボランティアで手伝ってくれる姿を見て、ようやくみんなで一緒に取り組む機運が生まれ、以後復旧は急速に進んだ。
４ 宝塚市における対応
宝塚市では、被害が大きかった武田尾地区が市街地から離れていたため、市ボランティア活動センター（市社会福祉協議会）が市現地災害対策本部と同時にボランティア本部を立ち上げ、駆けつけたボランティアの登録、ボランティア保険加入手続きなどの受け入れ態勢をとった。
ボランティアは主にごみや泥の搬出活動を行い、10月27日に市現地対策本部の廃止とあわせてボランティア本部を解散した。

- 83 -

【評 価】<有効であった対応>
１ サテライトセンターの設置
被災者に近い場所にサテライトセンターを設置し、自治会等地元組織と連携したコーディネートが極めて有効であった。
２

要援護者支援の実施
社会福祉協議会が有する高齢者等要援護者情報を活用し、安否確認・ニーズ把握を有効に行った例があった。

３

地元キーパーソンとの連携
市職員、区長など、地元事情に詳しいキーパーソンを介した受け入れシステムが有効であった。
豊岡市の２つのサテライトセンターにおいては、区長が必要な人数のボランティアを引き連れ、助けの必要なところに案内することによって、非常に効率的に作業が進んだ。
また、西脇市では、市の職員や区長がボランティアと住民との橋渡しに重要な役割を果たしている。

４

効果的な募集広報の実施
県災害対策本部を通じた記者発表等による募集が効果的であった。

<主な課題>
１ 関係者間での情報共有の不足
ボランティアに対する支援要請の情報は、被災市町にも寄せられ、また逆に、ボランティア
がニーズ調査や支援作業を行う段階で行政が対応すべきニーズも集まってくることから、市町と災害ボランティアセンターは常に情報を密にし、共有しておくことが不可欠である。
２

自治会等地元住民との連携
域外から多数やってくるボランティアを、地域住民が無条件に受け入れるとは限らない。自宅の屋内の泥かきや清掃などを依頼する場合にはなおさらである。また、地理も人もわからないボランティアが効率的に活動するには、地域をよく知ったコーディネーターの関与が不可欠である。

３

行政職員の災害ボランティアへの理解の促進
豊岡市や西脇市のように、行政がボランティア受け入れの必要性を認識し、早くから積極的に対応したところはその後の協働もうまく進んだ。

４

効果的な情報発信の確保
ボランティアの募集情報は、各市町や兵庫県社会福祉協議会、災害救援ＮＰＯのネットワー
ク等で提供されたが、洲本市の例では、広報の時期や方法がボランティアの数に大きな影響を与えている。適時適切な広報により、効果的な募集を図る必要がある。

【提 言】
１ 関係者間での情報共有の促進
災害時要援護者は、災害発生時や直後の安否確認はもちろん、復旧時においても家の泥かき、- 84 -

片づけなどの面で多くの支援が必要である。そのため、住民に平等に支援を行う必要のある行政に代わり、ボランティアの力が発揮できる分野の一つであると考えられる。
ボランティアが一軒一軒ご用聞きに回ることも行われたが、行政が持つ災害時要援護者の情報を共有できれば、より効率的に支援ができたものと考えられることから、県及び市町は、災害時要援護者支援にボランティアがどこまで関与できるか、個人情報保護の理念も踏まえつつ、十分に検討を加えるべきである。
２

自治会等地元住民との連携、災害ボランティアと住民ニーズのマッチング① 西脇市では、住民がボランティアに頼り切る時期があったが、地域防災は住民自らが取り組むことが基本であるから、まず自分たちで対応し、地域で対応が困難な場合には、ボラン
ティアの力を補完的に導入すべきである。一部には災害ボランティアの支援を断った市町もあったようだが、自らの力で復旧できるならそれに越したことはない。
② 地域においては見知らぬよそ者になかなか警戒心を解かない場合が見られるが、地元のニーズと外部からのボランティアを結びつけるため、災害ボランティアセンターの運営に自主防災組織等が参画するなどの工夫をこらす必要がある。
③ 自治会長等地元のキーパーソンを介するなどの方法により、地域住民の警戒心を解き、災害ボランティアと協働できる環境の構築が重要である。
④ 市町は、地域住民や災害救援ＮＰＯが参画した防災訓練を行うなど、平時から自主防災組
織と災害ボランティアが連携する仕組みの構築に努める必要がある。

３

行政職員を対象とした、災害ボランティアの受け入れに係る意識啓発① 市町では、災害発生直後は膨大な業務に追われ、災害ボランティアの受け入れどころではないというのが実感であろうが、今や災害対策に災害ボランティアは不可避の要素であり、相互の連携、協力が、ひいては被災住民のためになることを、市町幹部がまず理解する必要がある。
県、ひょうごボランタリープラザは、災害ボランティア受け入れの必要性について、災害対策の方針決定に関わる市町幹部の理解促進を図るため、説明会等を通じて必要性をＰＲしていくべきである。
② 県及び市町は、一般職員に対しても、職員研修等を通じてボランティア活動に対する啓発を行うべきである。
③ 行政職員自身がボランティア活動や地域活動に積極的に参画することを通じ、災害時の対応、ボランティア活動に対する理解を深めることも必要である。

４ 記者発表､県ホームページ等を使った災害ボランティア募集方法の整備① 県は、災害ボランティアの受け入れ体制を広報し、より多くのボランティアを募集するた
め、情報発信力のある県での記者発表、県ホームページ等の広報媒体を活用して災害ボラン
ティアを募集するシステムを用意すべきである。
② その際には、災害ボランティアセンターとの情報共有に努め、刻々と変化する地元のニーズを的確に把握し、臨機応変に対応する必要がある。

- 85 -

Ⅲ

災害ボランティアへの活動支援【災害時の状況】
１ ボランティア活動資機材の確保
今回の災害では、被災地の泥かきなどがボランティア活動の中心となり、作業にはスコップ
やじょれん、一輪車などの資機材が不可欠であった。災害救援ボランティアは自律して活動できるよう、資機材も持参することが望ましいが、マンション暮らしの都会のボランティアにスコップを持って来て下さいというのは無理がある。また、日々変化していく被災地のニーズを的確に伝えて適切な資機材を持ってきてもらうことも困難である。
当初資機材が不足し、災害ボランティアセンターで調達を図ったが、被災地は水没しており、購入することも困難であったため、県や市町の水防用資機材が豊岡市水害ボランティアセンタ
ーに提供された。
２

ボランティアバスの運行
被災地は交通の便が悪かったため、ボランタリープラザでは延べ33台のボランティアバスを運行した。宝塚市でも、市のマイクロバスで、一般のボランティアと市職員ボランティアを洲
本市及び津名一宮町へ送り込んだ。
この他にも、企業、団体等が運行したものが多数あった。

３

財政的支援
今回の災害では、市町社会福祉協議会が中心となって災害ボランティアセンターを設置・運営したが、その経費の負担が定められていなかったため、各社会福祉協議会は財源確保に常に不安を持って活動することとなった。これに対する対応は、各市町でばらばらであった。
(1) 豊岡市の事例
豊岡市水害ボランティアセンターでは、ボランティアが使用する資機材や、ボランティア
保険料の掛金を負担したため、最終的に約１千２百万円の経費が発生した。特に保険料は５百万円を超える金額となった。豊岡市社会福祉協議会では、一般からの支援金や、団体支援金を活用したが足りず、特例的にひょうごボランタリー基金から「ひょうごボランタリー基金台風第23号災害救援ボランティア活動助成金」として６百万円弱が助成された。
(2) 洲本市の事例
洲本市災害ボランティアセンターの運営経費は446万円で、そのうち約２百万円がボラン
ティア保険料であった。洲本市社会福祉協議会では、共同募金の補助金や、善意銀行の取り崩しでこれに対処したが、対応できなかったボランティア保険料等を最終的に洲本市が負担した。
(3) 西脇市の事例
市は災害ボランティアセンターに関して、資機材の一部、ボランティア活動保険料等を負担したが、豊岡市等とは異なり、ボランティア保険についてはまず平時からボランティア保険に加入している人は除外（500円で加入している人は１年間保障されている 。）された。
保険の内容についても、ボランティアの死亡等重大な事故は保険の問題ではないと割り切り、障害のみを補填する１人１日30円の民間のボランティア活動保険を利用している。
公費をボランティア活動に投入するにあたっては、市内部でも議論があり、ボランティア
は自己責任という意見もあったが、市が作業を要請した人に対しては、資機材を供与し、保- 86 -

険をかけることになった。
(4) 宝塚市の事例
宝塚市では、ボランティア本部を立ち上げ、ボランティアの登録、ボランティア保険加入手続きなどを行ったが、ボランティア活動に必要な各種資機材や消耗品は、市で購入した。
登録に来たボランティアのうち、保険に未加入の人については、自費で加入してもらっている。
【評 価】<有効であった対応>
１ 共同募金等の助成制度の活用
市町社会福祉協議会が中心となった災害ボランティアセンターについては、共同募金等の助成制度を活用することができた。
２

市町ホームページを利用した運営募金の募集
豊岡市では、市のホームページを使って災害ボランティアセンターの運営募金を募った。災害ボランティアセンターの担当者は、行政の信用をバックに多くの募金を得られたと評価している。

３

県水防資機材の提供
今回特例的ではあるが初めて水防資機材をボランティアに提供し、初動期の活動に大きな効果があった。

４

ボランティアバスの運行
日帰りで実施されたボランティアバスについては、現地での滞在時間が短く、効率的でないとの意見や、現地の災害ボランティアセンターの容量を超えているところに送り込むのはどう
か、との意見もあるが、交通が不便な地方にもボランティアニーズは存在し、対外的なアピー
ル効果も高いと評価できる。

５

ひょうごボランタリー基金による災害ボランティアセンター支援
平時のボランティア活動支援に使用されている「ひょうごボランタリー基金」が、はじめてボランティアバスの運行、市町災害ボランティアセンターへの支援等の災害対応に使われ、大きな効果を上げた。

<主な課題>
１ 災害ボランティアが使用する資機材の確保
現地では発災直後、資機材の調達が大きな問題となった。例えば豊岡市では、市街地が水没してしまったため、市内で十分な数を調達することができず、大手業者等へ発注したが、資機材が到着するまでに相当の時間を要した。
県や市町は、各地に水防倉庫を持ち、全県的に見るとスコップ等多くの資機材を備蓄しているが、これらの資機材は水害時、水防職員や水防団、消防団が水防活動に優先的に使用するため、被災地でボランティアに回る可能性は少ない。
また、多くの資機材は各市町が所有しており、それを市町外の被災地支援に使用するルールは整備されていない。
今回の災害では、県の水防用資機材が豊岡市災害ボランティアセンターに提供されたが、これはあらかじめ想定されていたものではなく、特例的に措置されたものであり、公費で整備し- 87 -

た資機材を一般のボランティア（不特定多数の者）に貸し出したり、提供したりすることは、想定されていない。
２

ボランティアバス運行に関する事前準備
今回の災害では、準備の時間が短かったため、バスの手配、現地調整、同行職員の研修・オリエンテーション等が必ずしも十分ではなかった。

３

安定的な支援財源の確保
災害ボランティアの受け入れに、最も大きな壁になると思われるのが、災害ボランティアセ
ンター設置・運営のための財源確保の問題である。豊岡市社会福祉協議会の担当者も、常に経費の心配が頭を離れなかったという。数百万円、場合によっては１千万円を超えるかもしれな
い経費を負担することになれば、小規模な市町社会福祉協議会では災害ボランティアセンターを開設すること自体が難しくなる。
市町で、災害ボランティアセンターの運用等のための基金や予算を用意しているところはない。用意されているのは公共施設の提供(61％ ）、職員派遣（30％ ）、電話・備品等の用意（26％）、資機材の貸し出し（21％）などである11)。

【提 言】
１ 資機材の確保等① 災害の態様や時期によって災害ボランティアの活動内容は異なり、それに要する資機材も様々である。災害ボランティアの支援を受けるのは地元の県・市町であることから、行政が備蓄している物資を災害ボランティアに提供することにより、トータルで住民の復旧が促進できるよう図るべきである。
そのためには、あらかじめ災害ボランティアに貸し出せる資機材の把握、災害時の許可、貸し出し等の迅速かつ柔軟な手続きの整備が必要である。
② さらに進んで一輪車、スコップ、じょれんなど、特別な技術や能力、資格が不要で誰でもが使える簡易なボランティア用資機材については、購入・備蓄を検討すべきである。
２

関係機関によるボランティアバスの運行協議① ボランティアバスの派遣にあたっては、必要なバスを迅速に手配できるよう、事前に県やバス会社等と協議を行っておく必要がある。
② 今回のように広域的に被害を受け、被災地が複数にわたる場合には、災害ボランティアの需給を調整するため、一元的に募集し、現地のニーズや災害ボランティアの集まり具合を勘案して、地域別のバスの台数を柔軟に変更するなどの調整を行うことが望ましい。
③ バスの派遣には、現地調整、職員の同行等、多くのマンパワーが必要になることを勘案し、今回の派遣を教訓に、同行職員へのオリエンテーション方法、現地でのノウハウ等を派遣マ
ニュアルにまとめて次回に継承していくことが重要である。
④ 今回の災害では、直後に新潟県中越地震が発生し、兵庫県は職員や人と防災未来センターの専任研究員を新潟県に派遣して支援を行ったが、災害ボランティアに関しては、新潟行きのボランティアバスを出すまでには至らなかった。近い将来、東南海・南海地震等により広域的に被害を受ける可能性もあることから、同時多発的な災害に際しての派遣のあり方についても検討しておく必要がある。

３

災害ボランティア支援に関する財源措置のルールづくり① 災害ボランティア受け入れに要する財源の確保には、まず第一に、災害ボランティアセン- 88 -

ター運営のための補助制度や、募金を活用することが考えられる。ひょうごボランタリープ
ラザは、共同募金等の利用できる各種補助金を整理し、各市町、社会福祉協議会に周知し、資金調達する努力を促すべきである。
② 豊岡市では、市のホームページで災害ボランティアセンターの運営費の募金の呼びかけを行い、一定の効果を上げた。行政には信用力があり、その広報媒体には高い効果があるため、共同募金の状況を勘案のうえ、県、市町は積極的に協力すべきである。
③ 災害ボランティアセンターが負担すべき経費を精査する必要がある。豊岡市、洲本市の両ボランティアセンターとも、その支出の半分はボランティア保険料で占められている。本来
災害ボランティアは手弁当で、被災地に迷惑をかけないことが望まれることから、普段からの加入を促すとともに、保険料はボランティアに負担してもらうことが原則ではないかと考えられる。
豊岡市では 、「災害ボランティアセンターでコーディネートし、どこで何をしてくれと指示（依頼）した場合は、一定の責任が生じると考えられるため、保険には入ってもらう必要がある」との見解であった。現実にはせっかく来てくれたボランティアに対して500円出せとは言えない状況もあったようである。どうしても保険料をかける必要があると判断される場合でも、西脇市のように、より安い掛金で加入できるボランティア活動保険等の利用も検討する必要があると考えられる。
④ 行政が場所や資機材を提供することが望ましい。公共施設を無償で提供すれば、施設使用料等は生じない。資機材についても、行政の保有する水防資機材等を貸与できれば、新たに資機材を購入する必要もない。
⑤ 行政が財政的な支援を行うことを検討する必要がある。実際に、洲本市、西脇市は災害ボ
ランティアセンターの経費を負担している。しかしながら、災害ボランティアセンターの経費は災害救助費で対応できるものばかりとは限らず、事前に市町が負担することを決めておくことは困難であろう。市町地域防災計画における災害ボランティアセンターの位置づけも、経費負担にまで踏み込んで書き込める市町は少ないと思われる。
災害は毎年各地で発生し、その度に災害救援ボランティアが活躍している現状を考えると、
ひょうごボランタリー基金の活用などによる安定的な財源の確保が望まれる。

- 89 -

Ⅳ

兵庫県災害救援専門ボランティアのあり方【災害時の状況】
兵庫県は、阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、専門的な知識・技能を必要とする分野について、
災害救援専門ボランティアを登録し、県内外で大規模な自然災害や事故等が発生した場合、被災地に派遣する制度を持っている。
台風第23号災害では、豊岡市、出石町に看護・介護ボランティアを、洲本市にボランティアコ
ーディネーターを派遣した。
＜分 野＞
救急・救助、医療、介護、建物判定、手話通訳、情報・通信、ボランティアコーディネー
ター、輸送＜登録数＞（平成17年３月末現在）
・９４８名
・医療１５チーム・トラック１１１台
・バス８台
・船舶１隻
＜台風第23号災害での派遣実績＞
派遣先

派遣期間

分

野

人数

豊岡市、出石町

10月26日〜28日
10月29日〜31日

看護・介護

２１人

洲本市

10月25日〜26日

ボランティアコーディネーター

１７人

【評 価】
<主な課題>
１ ボランティアコーディネーターの経験・能力の底上げ
今回の災害では、各地でボランティアコーディネーターが不足し、災害救援専門ボランティ
アも洲本市災害ボランティアセンターにボランティアコーディネーターとして派遣したが、経験や能力にかなりのばらつきがあるとの指摘があった。
２

現場・登録者のニーズへの十分な対応
災害救援ボランティアの担当が災害応急対策を実施するセクションの職員で、現地との調整が十分でなかったせいもあり、派遣された一部のボランティアからは、想定していなかった業
務に就かされた、必要な資機材を用意できなかった等の指摘が出ている。
また、ボランティアは土曜日、日曜日に集中し、平日に少ない傾向があるが、災害救援専門
ボランティアの派遣期間は比較的短期間で、継続的な派遣や、平日における派遣などの現地のニーズに十分対応できたとは言えない。

３

モチベーションの維持
災害救援専門ボランティアは、平成８年１月の発足以来、平成９年１月のナホトカ号重油流出事故、平成16年の新潟県の水害に派遣されたのみで、出動の機会が少ないため、登録者のモ
チベーションを維持する仕組みが必要である。

- 90 -

【提 言】
１ 専門ボランティアの募集・登録方法等の再検討
ボランティアコーディネーターは、他の分野と異なり資格要件がないため、現在は所属団体の推薦等に基づき登録し、研修等によりその能力の向上を図っている。しかしながら、被災地
活動の場数を踏むことが必要なため、今後は被災地でのコーディネート活動の経験があることを条件にするなど、実績重視で登録を行うべきである。
２

参集方法、現地での活動条件、内容等を明確化したマニュアルの整備、事務局職員の役割の明確化① 登録者の能力・装備を現地ニーズにマッチさせるため、現地での活動条件、県で準備する資機材等を具体的、明確に示したマニュアルを整備・開示し、派遣時の活動イメージを共有しておく必要がある。
② 平日も含めた長期・継続的な派遣を求める声もあることから、長期派遣や交代制などの派
遣方法や、派遣可能期間を含めて登録者の希望聴取方法を再検討すべきである。

３

専門ボランティアの活動機会の提供
県は、登録ボランティアの能力や経験を活用し、研修や派遣のあり方を企画、提言するなど、平常時を含めた「参画と協働」にふさわしい人材活用方策を検討すべきである。

- 91 -

第５章

災害文化の形成【災害時の状況】
豊岡市では、古くからある家屋は山沿いに立地しており、今回の水害でもほとんど被害を受けなかったが、田畑を埋め立てて整備された新しい市街地は水没した。
このように、たびたび災害に襲われる我が国では、過去の災害の経験や教訓に基づき、制度や
ライフスタイルに災害対応が刷り込まれている例が多い。しかしながら、世代交代や他地域からの住民の流入等により、いつの間にか地域で災害経験が風化してしまうことも少なくない。
二度と同じことを繰り返さないためにも、災害の教訓を人々の暮らしや地域社会、企業、行政など社会全体に文化として根付かせる必要がある。すなわち、災害を総合的にとらえ、平素から減災を考えて取り組みを進める「災害文化」を育み、次世代に継承する努力が求められる。
【評 価】<有効であった対応>
１ 自主避難による被害軽減
但東町では、行政からの避難勧告を待たず、自主避難して難を逃れた例が報告されている。
豊岡市においても、自主的に避難した住民は多かった。
地域の災害特性を熟知し、前兆現象を捉えて早期に避難することは、住民すべてに求められる、災害対応の基本である。
２

住民とボランティアの協働による早期復旧
西脇市などに見られるように、住民がボランティアと一緒に復旧活動に取り組むことにより、早期復旧が可能となった。

３

自治会、自主防災組織等住民組織の活躍
阪神・淡路大震災では近所の人たちによる助け合いが多くの命を救ったが、今回も自治会、自主防災組織等の住民組織が避難の呼びかけや避難支援を行い、行政が対応できない部分を補った。

<主な課題>
１ 住民の早期避難等、主体的な防災活動の促進① 以前からその地域に居住していない場合など、地域の危険性への認識が希薄で、避難を呼
びかけても避難しないことがある。
② 人口の流動化、都市化の進展により過去の災害経験が引き継がれず、危険な地域への人口流入が見られる。
③ 避難の準備をしていながら、行政からの避難勧告などがない限り動かないというケースがある。
２

平時における災害時対応の視点の検討
防災は災害から住民の生命・財産を守ることを目的としており、福祉の目的に近いものがあると考えられるが、介護保険制度や障害者福祉制度、個人情報保護制度などの中で、災害時の対応が十分に想定されているとはいえない。
具体的には、市町が有する災害時要援護者の情報は、防災目的には使用できない。介護保険事業者のヘルパーが高齢者の安否確認や避難支援を行っても、介護保険の対象にはならない。
また、土地利用計画の際にも災害危険度は十分考慮されているとは言えない等である。
- 111 -

防災は、福祉やまちづくり、教育など行政各分野と並列的にとらえるのではなく、行政各分
野の取り組みのなかに災害時の対応が組み込まれていることが必要であり、いわば縦横の関係にあるととらえるべきである。
【提 言】<基本的考え方>
１ 災害の経験と教訓の継承① 日本においては災害、とりわけ風水害の頻度が高いため、県、市町、住民等は、災害の経
験や、そこから得た教訓を、日常生活に組み込み、地域の住民と共有し、次世代にも継承される災害文化として定着を図ることにより、次の災害に備えることが重要である。
② 県及び市町は、災害の教訓を文化として的確に組織内に維持・伝承し、組織としての災害対応力を高めるため、災害のたびに災害対策本部の対応記録（災害予報・警報の伝達、水防、避難、災害ボランティアの活動等）の整理、事後検証、業務マニュアルの作成・改善を行い、ノウハウを蓄積することが重要である。
２

災害対策における自助・共助・公助の分担の明確化
本来災害対策は「自らの命は自らが守る」自主防災の精神のもと、住民自らが家族や地域を守るのが原点である。しかし、近年、都市化や住民の地域コミュニティへの帰属意識の希薄化などを背景に、ともすればそうした意識が薄れがちな面もみられる。
減災は自助・共助・公助がバランスよく機能してはじめて十分な効果が得られるものである
ことから、行政、住民ともに公助には限界があることを認識したうえで、自助、公助、共助の役割分担について、フォーラムや研修会等を通じて議論し、共通理解の形成を図る必要がある。
○自主防災意識の浸透・徹底○避難等における行政の役割と自己責任○地域における災害時要援護者対策の徹底○行政、ボランティア、地域住民等の関係○減災意識の浸透（発災時の被害を軽減する努力） 等<災害文化の定着方策>
１ 社会制度等への防災的視点の導入（非常時対応がビルトインされた社会の形成）① 災害に備えた制度や仕組みは、日頃使用していないものはいざという時に役に立たないことから、土地利用や福祉、教育などの日常業務の中の計画や制度に、防災的視点を導入しておくことが重要である。
② 災害時要援護者の多くは、平時も福祉サービスを受けていることから、一人ひとりの災害時要援護者へのフォローの仕組みづくりにあたっては、平時の福祉サービスと緊急時対応を不可分のものとする視点から検討を加える必要がある。
２

住民意識やライフスタイルにおける災害への備えの定着（防災リテラシーの向上）
県及び市町は、地域全体の防災力の向上を図るため、教育、訓練等を通じて住民の防災リテ
ラシー（災害から自らの生命を守るのに必要な能力や態度）の向上を図るべきである。
（防災教育への総合的支援）
県及び市町は、防災教育への支援を体系的に実施するため、学校教育、地域での学習
その他様々な場面における支援を総合的に推進すべきである。
○出前講座の推進○教材等の開発・提供- 112 -

○防災講座の開催○防災訓練等の実施

等（防災教育の推進）
ア 県及び市町等は、阪神・淡路大震災を教訓に実施されている防災教育について、風水害対応などの充実を図るべきである。
また、防災教育をさらに推進するため、県は各学校のカリキュラムの中で防災教育が体系的に実施されるよう指導・支援すべきである。
なお、国においては、防災教育を正規のカリキュラムの中で体系的に実施する制度の導入を検討することが望まれる。
イ 県及び市町等は、災害対応をリアルに伝えるため、防災教育に水防の体験談を話せる
人（語り部）を活用するなどの工夫をこらすべきである。
（地域における防災学習の推進）
ア 県及び市町は、ハザードマップを活用して、住民の平常時からの防災学習を支援すべきである。
イ 市町は、ハザードマップや住民参加の防災マップづくりなどを通じて、危険個所の事
前周知を図る必要がある。

- 113 -

第６章
Ⅰ

風水害対策の総合的推進

計画やマニュアルの充実【提 言】
１ 台風災害等を踏まえた「地域防災計画」の見直し
県及び市町は、台風第23号災害の検証結果をもとに、風水害対策について再点検し、地域防災計画に反映を図る必要がある。
２「ひょうご治山・治水防災基本計画」の策定（再掲）県は、水系一貫の防災対策を計画的に推進するとともに、計画を超える外力をも想定した減災対策等を総合的に推進するため、ハード・ソフト両対策について基本方針と実施計画（10年間）を定める「ひょうご治山・治水防災基本計画」を策定すべきである。

３「災害時要援護者支援指針」の策定（「災害弱者支援指針」の見直し）
県は、災害時要援護者支援の徹底を図るため、災害弱者支援指針を見直し 、「災害時要援護者支援指針」の市町等への普及浸透に努めるべきである。

４「災害ボランティア活動支援指針」の見直し
県は、災害ボランティアの受け入れや支援が円滑になされるよう、災害ボランティア活動支
援指針を見直し、市町等への普及浸透に努めるべきである。

５

検証結果を踏まえた取り組みの推進
県は、検証の結果を今後の防災・減災に活かすため、たとえば地域防災計画を踏まえて、風水害対策について、いつまでに誰が何をするのかを明確にしたアクションプランを作成するなどにより、進行管理に努めるべきである。

- 114 -

Ⅱ

防災訓練の実施【提 言】
１ 風水害を想定した実戦的な防災訓練の充実
県、市町その他関係機関は、災害対応力の向上を図るとともに、課題を発見し、災害への備えを充実させるため、繰り返し実戦的な防災訓練を実施するべきである。
・風水害を想定した総合防災訓練
・県・市町間、市町・住民間の情報伝達訓練
・災害時要援護者を対象とする避難訓練
・ボランティアの受け入れ訓練 等
２

地域における参加型防災訓練の充実① 県及び市町は、大規模災害の発生頻度が少ないことを勘案し、学校とも連携して子どもも参加した防災訓練を行うことにより、次世代に教訓を伝える努力を続けるべきである。
② 市町は、より多くの住民の参画と自主防災意識の普及を図るため、地域単位の防災訓練の充実に努めるべきである。
③ 訓練の実施にあたっては、過去の災害事例などを参考にしたシナリオのもと、参加した住民がリアルな体験ができるよう、工夫するべきである。

- 115 -

おわ り に台 風 第 23号 は 、 死 者 26名 、 全 半 壊 7,925棟 、 床 上 浸 水 1,745棟 な ど 、 兵 庫 県 内 に 大 きな被害をもたらした。災害復旧事業は１万９千箇所以上にものぼっているが、早期の復旧・復興への努力が続けられ、その３割以上が既に工事を完了している。
この台風災害を通じて、情報の収集・伝達や要援護者への支援、治山・治水対策のあり方など、ソフト・ハード両面にわたりいくつかの課題がクローズアップされた。
今後、災害による被害の軽減を図るためには、こうした課題に対して適切な対応策が講 じ ら れ る こ と が重 要 で あ る 。
そ の た め 、こ こで は 、① 災害 対 策 本 部 体 制 、関 係 機 関 と の 連 携
災害時要援護者の避難誘導③災害ボランティア活動の支援②災害情報の伝達、④総合的な治山・治水

対 策 の ４ つ を 柱 に検 証 を 行 い 、 116項 目の 提 言 を とり まと め た 。
重要なことは、こうした提言をまとめるだけでなく、実際にそれらが共有され有効に活用されることである。そのためには、例えば県や市町の地域防災計画への提言内
容の反映はもとより、それを実現するためのアクションプランを作成するなど、積極的 な 取 り 組 み が 求め ら れ る 。
今 後 、県 や 市 町 、さ ら に は 地 域 など に お い て 、緊 急 度 、優 先 度 を 考 えて 具 現 化 さ れ 、
計 画 的 に 風 水 害 対策 の 充 実 強 化 が 図 られ る こ と を 期 待す る。
災 害 は 一 つ と し て 同 じ 顔 を し て い な い 。 台 風 第 23号 災 害 は 我 々 に 多 く の 教 訓 を も たらしたが、今後とも将来にわたり絶えざる検証の成果が蓄積され、共有され、真に安
全 で 安 心 な 社 会 が実 現 す る こ と を 切 に願 う も の で あ る。

- 116 -

資料・出典１）豊岡市「台風23号に対する区長アンケート調査結果」
①

実施主体

豊岡市

②

実施時期

平成16年11月〜12月

③

対

④

回答状況

象

豊岡市内の区長
122区中113区（回収率93％）２）出石町「台風２３号激甚災害記録誌」（平成17年３月）

３）神戸新聞（平成17年３月16日）
４）淡路地域水害対策検討委員会提言書（平成17年２月１日）
５）神戸新聞（平成17年10月20日）
６）円山川下流部の被害状況等に関するアンケート調査①

実施主体

円山川下流部治水対策協議会（国土交通省豊岡河川国道事務所）

②

実施時期

平成17年６月

③

対

④

回答状況

象

円山川下流部に在住する住民
1,876世帯中1,308世帯（回収率70％）

７）中村功、廣井脩ほか｢災害時における携帯メディアの問題点」ＮＴＴドコモ・モバイル社会研究所（平成17年３月）①

実施主体

ＮＴＴドコモ・モバイル社会研究所（災害情報通信研究会）

②

実施時期

平成17年１月〜２月

③

対

④

回答状況

象

避難指示が全市に出る以前に出た地区の20歳以上の住民400人
400人中329人（回収率82.3％）８）豊岡市「台風２３号に関する高齢者アンケート」①

実施主体

豊岡市福祉事務所②

実施時期

平成17年２月

③

対

④

回答状況

象

旧豊岡市高年クラブ連合会会員のうち、台風第23号により床下浸水以上を受けた者
1,356人中1,011世帯（回収率74.6％）９）「台風23号被災地域の産業・生活再生支援のための総合調整」報告書（平成17年10月31日）
台風23号被災地域の産業・生活再生支援ネットワーク「障害者と復興」山口一史（ひょうご・まち・くらし研究所）
10）内閣府「防災ボランティア活動検討会」（第１回）資料（平成17年３月７日）
①

実施主体

内閣府

②

実施時期

平成17年１月〜２月

③

対

④

回答状況

象

平成16年度に設置された災害ボランティアセンター
58センター中56センター（回収率96％）

11）兵庫県「市町アンケート」（集計表別添）
①

実施主体

兵庫県

②

実施時期

平成17年９月〜10月

③

対

④

回答状況

象

兵庫県内の全市町
57市町中57市町（回収率100％）12)内閣府「災害時要援護者の避難対策に関する検討会」（第１回）資料（平成17年９月30日）
参考資料１「台風23号における災害時要援護者の避難支援の状況」- 117 -

台風第23号にかかる県等の支援制度一覧
区分
弔

支

制度・事業名
１災害弔慰金対

象者

死亡者・行方不明者の家族

内〈支給額〉生計維持者死亡

５００万円

その他の者死亡

２５０万円〈支給額〉生計維持者死亡

２５０万円

その他の者死亡

１２５万円

慰
金

容

給

・

２災害障害見舞金

見

重度の障害を受けた者（両眼失明、要常時介護等）

舞
金

３災害援護金
（拡充）

生

貸

活
支

全・半壊、床上浸水世帯、
重傷者

床上浸水 ３万円

４死亡見舞金自然災害等による兵庫県民の死亡者（拡充）の遺族（災害弔慰金支給者を除く）

５被災者生活復興

全・半壊、床上浸水世帯

資金貸付（新規） （世帯主又は主たる生計維持者の前付〈支給額〉全壊 ２０万円

年総所得が730万円以下）

半壊 １０万円
重傷者 ３万円〈支給額〉２０万円〈貸付額〉３００万円以内〈利子〉１.９％(利子補給により実質無利子)〈使途〉被災家屋の補修、家具・電化製品

援・自動車等の生活必需品の修理・買換
６災害援護資金貸

家財の1/3以上の損害等〈貸付額〉３００万円以内

付金＊災害救助法適用市町が１以上ある

〈利

子〉年３％

場合。所得要件有(2/3世帯をｶﾊﾞｰ)
７生活福祉資金支給

８被災者生活再建

家財損害1/3未満（災害救助法の適〈貸付額〉１５０万円以内

用を問わず。対象：低所得者 ）

〈利

子〉年３％

〈適用市町〉

支援 金①災害救助法の適用市町【国制度】②全壊10戸以上の市町③全壊100戸以上の都道府県

生活再建支援

全壊世帯、半壊かつ解体世帯〈支給額〉複数世帯

１００万円

単身世帯

７５万円

＊所得・年齢要件あり
住

支

宅
再

居住安定支 援制
度

給

全壊・大規模半壊世帯＊所得・年齢要件あり（H16.4月創設）

〈支給額〉

複数世帯

単身世帯

再建・購入 ２００万円

１５０万円

補修

建

１００万円

７５万円

５０万円

37.5万円

賃貸入居

支〈対象経費〉住家の解体・撤去費、整地費、

援

ローン利子等
９居住安定支援制度補完事業
法適用災害

国の居住安定支援制度の対象世帯の（H16.4月創設）

うち、支給額が、法限度額まで達し〈支 給 額〉国の居住安定支援制度の法限度額と支給額の差額ない世帯〈対象経費〉住宅再建費用を含む

法適用外災害国の居住安定支援制度の対象となら〈支 給 額〉国居住安定支援制度の支給額と（新規、H16.8.

ない小規模災害で住家が全壊等の被30以降適用）害を受けた世帯同じ〈対象経費〉住宅再建費用を含む- 124 -

区分
住
宅
再
建
支
援

制度・事業名

対

象

者

内

支
給

10住宅再建等支援金

次の支給要件を満たす者①全壊、大規模半壊、半壊、床上浸水（家屋の損害割合が10%以上20%未満）②発災時と同一市町内で、住宅を再建・購入・補修する者③世帯の年収800万円以下「兵庫県住宅再建共済制度」が実施されるまでの措置として支援法・県補完事業の支給額を上回る実費部分について支援金を支給する。
〈支給額〉全
壊 １００万円
大規模半壊
７５万円
半
壊
５０万円
床上浸水
２５万円

助

11わが家の耐震改修促進事業

自然災害で住宅のり災証明書を受けた者で、次に掲げる用件のいずれかに該当する住宅を所有するもの。
①半壊以上の被害を受けた木造住宅②自然災害により被害を受け、耐震診断の結果。安全性が低いと判断された住宅〈補助金額〉
住宅耐震改修工事費補助は耐震改修工事費に応じ最大50万円
ただし、住宅耐震診断・改修計画策定費補助を受けている場合は、その額を差し引く

成

貸付

12災害復興住宅融 ①住宅に５割以上の被害を受け、建資築・購入する者【住宅金融公庫】 ②住宅に10万円以上の被害を受け、補修する者〈融資額〉建築・購入
補修
〈利

（

そ
の
他

参
考

貸
付

耐火 1,160万円
木造 1,100万円
耐火
640万円
木造
590万円

率〉１.９％

13人生８０年いき
いき 住宅助 成事
業

住宅の改造等によりバリアフリー化を行う60歳以上の高齢者又は身体障害者のいる世帯等（同助成事業を実施している市町に限る）〈助成対象限度額〉
住宅改造・一般型、特別型 100万円／戸
増改築型 150万円／戸
共同住宅(分譲)共用型 100万円／棟〈助成率〉9／10〜1／3

14経営円滑化貸付（災害復旧枠）県が指定した災害により被災した中
小企業（り災証明が必要）〈融資額〉５,０００万円以内〈利 率〉１.１％（最優遇金利）〈償 還〉７年以内(内１年以内据置可)〈使 途〉災害復旧に必要な設備・運転資金

）
中
小
企
業
者
支
援

容

15災害復旧貸付
災害により直接被害又は間接被害を【政府系金融機関】 受けた中小企業者＊10/22兵庫県発動① 国民生活金融公庫〈融資額〉３,０００万円以内〈利 率〉１.７％（基準金利）〈償 還〉10年以内(内２年以内据置可)〈使 途〉設備・運転資金② 中小企業金融公庫〈融資額〉１億５,０００万円以内〈利 率〉１.７％（基準金利）〈償 還〉10年以内(内２年以内据置可)〈使 途〉設備・運転資金③ 商工組合中央金庫〈融資額〉２０億円以内〈利 率〉１.１％（基準金利）＊当初10年､以降5年毎見直し〈償還・使途〉
設備：20年以内(内３年以内据置可)
運転：10年以内(内３年以内据置可)- 125 -

区分

制度・事業名中

既16小規模企業者等

小存

設備 導入資 金の企

貸

激甚 災害の 指定

業

付に伴う償還期

者

特

間等の特例

支

例 （10/25現在未指定）

対

象

者

激甚災害により被害を受けた中小企

内容〈対象貸付〉激甚災害を受ける以前に貸付を業者受けた「小規模企業者等設備導入資金」〈特例措置〉償還期間の延長（２年を超えない範囲内）

援
既

17災害復旧高度化

次の高度化事業を行う組合等〈貸付額〉対象施設の９０％以内

存事業・既往の高度化資金貸付を受けた事

〈利

率〉無利子

貸

業要施設がり災し、高度化事業に〈償還〉20年以内(内３年以内据置可)付より施設を復旧を図る

の
特
例

信
用

18既往債務の返済

災害により被害を受けた中小企業者

条件の緩和

対し、貸出手続きの迅速化、返済猶予等債務（10/22兵庫県発動）の条件変更、担保徴求の弾力化の対応を、中【政府系金融機関】

小企業庁が指示

19セーフティネット 市町長のセーフティネット保証４号
保証４号の発動の認定を受けた中小企業者

保 （10/25現在未発動）
証

政府系中小企業金融機関及び信用保証協会に

自然災害等に起因して売上高等が減少している中小企業者に対し、保証限度額の別枠化を実施【信用保証協会】
20激甚災害の指定に伴 う災害 関係

激甚災害により被害を受けた中小企

激甚災害により損害を被った中小企業者に対業者し、特例保証（別枠）を実施

災害により被害を受けた中小企業者

県民局、経営支援課、ひょうご中小企業活性等化センター等に「特別相談窓口」を設置

特例保証（10/25現在未指定）【信用保証協会】
相

21特別相談窓口の談設置（10/25〜）

窓 【県及び関係機関】
口22政府系金融機関
等特別相談窓口

災害により被害を受けた中小企業者

政府系中小企業金融機関及び信用保証協会、等主要商工会議所、商工会連合会、近の設置（10/22〜）
雇支

23雇用保険の特例
給付

用

畿経済産業局に「特別相談窓口」を設置
災害救助法の適用地域にある事業所

離職前の事業所に再雇用が予定されていても、が被災により休止・廃止され、一時雇用保険を給付給 【国・厚生労働省】 的に離職を余儀なくされていた被保
険者

農

助

林
漁

24野菜災害補償補
助金交付事業

災害を受けた野菜農家に災害補償金

野菜の生産途上において、自然災害を受けたを交付した農協

野菜農家に対し、災害補償金を交付するため

成

の資金助成

業

〈対象野菜〉キャベツ、だいこん、なす、者

たまねぎ、トマト等(25品目)

支〈補償単価〉被害10ha当たり30千円以内

援- 126 -

区分
農
林
漁
業
者
支
援

制度・事業名

対

象

者

助

内

容

25農林水産業共同 共同利用施設の所有者
利 用施設災害復 （農協、農協連合会、農事組合法人
成旧事業等）【国・農林水産省】

被災した共同利用施設を、原型に復旧することを目的とするもののうち、１か所４０万円
以上のもの（激甚災害の告示があった市町の場合、１か所１３万円以上）〈補助率〉①一般災害 ２／１０
②激甚災害法適用で、告示された市町
40万円まで4/10、40万円超 9/10
③激甚災害法適用で、告示のない市町
40万円まで3/10、40万円超 5/10

26森林災害復旧事 市町、森林組合、生産森林組合、み業
どり公社等（激甚災害指定）【国・農林水産省】

全国、数県、数市町等で一定規模以上災害があった場合に指定<事業地の採択基準>
事業規模4ha以上かつ被害率30％以上<補助対象>被害木の伐採・搬出・跡地造林、倒木起し、作業路開設等<補助率> 標準事業費の２／３（国1/2、県1/6)

27公共造林事業
森林組合、生産森林組合、みどり公（指定被害地造林） 社、森林所有者等【国・農林水産省】

数県、１市町等で一定規模以上災害があった
場合に指定<事業地の採択基準>
事業規模0.1ha以上かつ被害率30%以上<補助対象>被害木の伐採・搬出・跡地造林、倒木起し、作業路開設等<補助率> 標準事業費の56/100（国42/100、県14/100)

28公共造林事業
市町、森林組合、生産森林組合、み（被害地等森林 どり公社、森林所有者等
整備事業)【国・農林水産省】

被害森林であり１事業主体あたり0.5ha以上<事業地の採択基準>
事業規模0.1ha以上かつ被害率30％以上<補助対象>跡地造林、作業路の開設のみ<補助率> 標準事業費の48/100(国 36/100、県 12/100)

29豊かな村づくり
資金・災害資金

被害損失額が、平年農業収入の概ね３０％以上である旨の市町長の認定を受けた者〈貸付額〉個人５００万円以内
団体（法人）1,000万円以内〈利 率〉１.０５％〈償 還〉５年以内(内１年以内据置可)〈使 途〉①再生産に必要な資金②災害前６か月以内に購入した生産資材代金の支払資金〈利子補給〉１.５％

30農業経営維持安
定資金【農 林漁業 金融公庫】

主に農業を営む者で、市町長の災害証明を受けた者〈貸付額〉個人
２００万円以内
法人１,０００万円以内〈利 率〉０.８〜１.８％〈償 還〉20年以内(内３年以内据置可)〈使 途〉経営再建費及び収入減補てん

融
資
制
度

- 127 -

区分
農
林
漁
業
者
支
援

融
資
制
度

制度・事業名対象者

31沿岸漁業経営安定資金【農林漁業金融公庫】

市町長の災害証明を受けた者

内容〈貸付額〉個人 ２００万円以内
法人 ４００万円以内〈利 率〉０.８〜１.８％〈償 還〉20年以内(内３年以内据置可)〈使 途〉経営再建費及び収入減補てん

32農業近代化資金
認定農業者(災害にも活用）〈貸付額〉個人1,800万円
法人 ２億円〈利 率〉０.８〜１.６５％〈償 還〉15年以内（内2〜3年以内措置可）〈使 途〉農産物の生産、流通又は加工に必要な施設の復旧〈利子補給〉１.４％〜２．２５％

33林業・木材産業 森林所有者、森林組合
改善資金
素材生産者 等
(災害にも活用）〈貸付額〉林業

34漁業近代化資金
漁業者、漁業生産組合（災害にも活用） 水産加工業者、水産加工業を営む法人
漁業協同組合漁業協同組合連合会 等〈貸付額〉（個人施設）(1)20トン未満漁船 他 9,000万円(2)20トン以上漁船 3億6,000万円（共同利用施設）
12億円〈利 率〉１.３％〜１．８％〈償 還〉5年〜20年以内(うち2〜3年以内措
置可)〈使 途〉漁船、漁具、養殖施設等施設資金〈利子補給〉０．４０％〜１．７５％35農林漁業施設(果 土地改良区、農業協同組合、農業者
樹の 改植又 は補等
植)【農林漁業金公庫】〈貸付額〉300万円〈利 率〉０．８０％〜１．８％〈償 還〉25年以内（うち10年以内措置可）〈使 途〉果樹の改植又は補植に必要な資金

36農林漁業施設資金【農 林漁業 金融
公庫】

土地改良区、農業協同組合、
農業者 等〈貸付額〉地元負担額の80%又は１施設あたり300万円〈利 率〉０．８０％〜１．８％〈償 還〉20年以内(内3年以内措置可)〈使 途〉共同利用施設又は個人利用施設

37農業基盤整備資金【農 林漁業 金融
公庫】

土地改良区、農業協同組合、農業者
等〈貸付額〉地元負担額の100%〈利 率〉０．８０％〜１．８％〈償 還〉25年以内(うち10年以内措置可)〈使 途〉農地、ため池、水路等の復旧

38林業基盤整備資金【農林漁業金融公庫】

林業を営む者(個人、会社等)森林組
合等で、市町長の災害証明を受けた者〈貸付額〉地元負担額の80％〈利 率〉０．８０％〜１．８％〈償 還〉15年以内(内５年以内措置可)〈使 途〉樹苗養成施設の復旧、激甚災害指定指定地域の復旧造林、林道復旧- 128 -

〈利〈償〈使

個人1,500万円
団体5,000万円率〉無利子還〉10年以内途〉施設・林道等の改善、立木の搬出

区分
農
林
漁
業
者
支
援

融
資
制
度

共
済
制
度

制度・事業名

対

象

者

内

容

39漁業基盤整備資金【農林漁業金融公庫】

水産業協同組合
漁業者 等〈貸付額〉地元負担額の80％〈利 率〉０．８０％〜１．９５％〈償 還〉20年以内(内3年以内措置可)〈使 途〉漁港施設、漁場等の復旧

40漁船資金【農 林漁業 金融
公庫】

漁業者
漁業を営む法人
漁業生産組合漁業協同組合〈貸付額〉地元負担額の80％又は１隻あたり4億5千万円〈利 率〉０．８０％〜１．８％〈償 還〉12年以内(内２年以内措置可)〈使 途〉沈没、拿捕により滅失した漁船又は破損により使用不能となった漁船の代船

農作物

農作物が災害によって基準収穫量の一定割合を超える減収となった農家〈種類〉水稲、麦〈加入対象〉①当然加入：水稲25ａ以上、麦10ａ以上耕作している農家②任意加入：稲・麦合わせて10ａ以上耕作している農家〈支払対象〉３割を超える減収量〈支 払 額〉kg当り補償額×（基準収穫量×70％−収穫量）※引受方式により違う場合あり

家

畜

家畜が死亡、廃用、疾病及び傷害によって損害が生じた農家〈種類〉牛・馬・豚〈加入対象〉対象家畜の飼育農家(任意)＊飼養家畜の全頭加入が条件〈支払対象〉死亡、廃用、疾病、傷害〈支 払 額〉①死廃：（ 家畜の評価額−残存物価額等）×事故時の補償割合②病傷：診療費（限度額まで無料）※補償割合：加入時に30〜80％の範囲
で、農家が選択。飼養頭数の増減によ
り変動

果

樹

果樹が災害によって、農家ごとに基準収穫量の一定割合を超える減収と
なった農家

〈種

41農業共済- 129 -類〉ぶどう、なし、くり、
うんしゅうみかん、びわ〈加入対象〉樹種ごとに市町等が定める一定面積（5〜10ａ）以上
栽培している農家（任意）〈支払対象〉３割を超える減収量〈支 払 額〉kg当り補償額×（基準収穫量×補償割合−収穫量）※補償割合：70％

区分
農
林
漁
業
者
支
援

共
済
制
度

制度・事業名

対

象

者

内

容

41農業共済
畑作物

農作物等が災害によって、農家ごとに基準収穫量等の一定割合を超える減収となった農家〈種類〉大豆〈加入対象〉市町等が定める一定面積（5〜10ａ）以上栽培している農家（任意）〈支払対象〉３割を超える減収量〈支 払 額〉kg当り補償額×（基準収穫量×70％−収穫量）※引受方式により違う場合あり

園芸施設

園芸施設等が災害によって損害を受
けた農家

〈種

類〉ガラス室、ビニールハウス等の園芸施設 等〈加入対象〉所有・管理面積が、市町等が定める一定面積（2〜5a）以上の農家（任意）〈支払対象〉１棟ごとに３万円以上又は共済価額の１割以上の損害が生じた場合〈支 払 額〉共済価額×損害割合×補償割合※補償割合：80％

42漁業共済

そ
の
他
の
制
度

漁

獲

漁獲金額が減少した採貝採藻業、漁船漁業、定置漁業〈支払対象〉５中３平均金額を基礎として補償水準を設定

養殖養殖生物に損害が生じた養殖業者〈支払対象〉魚種毎の単位当たり共済価額に数量を乗じて補償価額を設定

特定養殖

特定の養殖業について、生産金額の減少が生じた養殖業者〈支払対象〉５中３平均金額を基礎として補償水準を設定

43農業倉庫受寄物
損害補償基金(財)農業倉庫受寄物損害補償基金に出資し、かつ、同基金と受寄物損害補償等に関する契約を締結していると農協等農業倉庫業者(支払対象)
農協等が生産者から売り渡しの委託を受け、農業倉庫、その他の保管施設及びｶﾝﾄﾘｰｴﾚﾍﾞｰﾀ
ｰ等の米麦加工施設で保管中の米麦が、水害で受けた損害(支 払 額)(財)農業倉庫受寄物損害補償基金が査定した損害評価額44森林国営保険【国】

森林国営保険に加入している森林が損害を受けた被保険者〈支払額〉契約した保険金額の範囲内で損害に応じた額＊支払額が２千円未満の場合など、支払われない場合有り

45漁船保険漁船保険に加入している漁業者〈支払額〉保険掛金等に応じた損害額- 130 -

区分

制度・事業名

対

象

者

内

容

県
税
の
軽
減
措
置
等

46申告・納付等の期限の延長

災害等により、税法等による申告等が期限までにできない場合で、申請した者

災害が止んだ日から２か月以内に限り延長

47徴収の猶予

災害等により一時に納付できない場
合で、申請した者

納付困難な金額を限度として、申請日から１年以内の範囲内で猶予

48納入義務の免除

災害により徴収不能になった特別徴収義務者

災害により軽油の代金及び軽油引取税を受け取ることができなくなった又は失った額に相当する税額を免除

商品等の事業用資産に1/2以上の損害（保険金等により補填された金額を控除）を受けた者〈減免金額〉課税標準額×税率×減免割合

課税の減免
49個人事業税課 税 標 準 額
500万円以下

上記のほか、住宅、家財及び事業用資産に1/2以上の損害（扶養親族等の所有を含む）を受けた者※納期限までに減免申請書及び災害証明書等を提出

50不動産 取得
税

減免割合
１００％

500万円超750万円以下

５０％750万円超1,000万円以下

２５％〈減免金額〉課税標準額×税率×減免割合
課 税 標 準 額
500万円以下

減免割合
１００％①災害等により滅失・損壊 したと 〈減免額〉被災不動産の登録価格×減免
きから３年以内に 代替不動産を取
割合×税率
得した者
ア 土地イ 家屋②不動産取得の直後（納期 限まで）に災害等により 滅失・損壊した者
災害の程度
減免割合
※納期限までに減免申請書
害証明書等を提出

及び災- 131 -

被災面積又
は被災価格
が当該土地
の面積又は
価格の

7/10以上全部

5/10以上7/10未満

8/10

3/10以上5/10未満

6/10

災害の程度

減免割合

全壊､流失､埋没､焼失等により家屋の原形をとどめないとき又は復旧不能のとき全部主要構造部分が著しく損傷し、大修理を必要とする場
合で当該家屋の価格の6/10
以上の価値を減じたとき

8/10

屋根、内壁、外壁、建具等に損傷を受け、居住又は使用目的を著しく損じた場合
で、当該家屋の価格の4/10
以上6/10未満の価値を減じ
たとき

6/10

区分
県
税
の
軽
減
措
置
等

制度・事業名

対

象

者

内

容

課税の減免
51自動車税

原動機等の損壊により相当期間運行
不可能となった自動車の所有者※災害を受けた日から60日以内に減免申請書及び災害証明書等を提出〈減免額〉原動機等の損壊により運行不能となった月数に応じ、月割をもって算出した額（16日未満の端数切り捨て）

52自動車 取得税

災害によって滅失、損壊した自動車の代替自動車を災害が止んだ日から３か月以内に取得した者※自動車取得税の申告の際に減免申請書及び災害証明書等を提出〈減免額〉災害を受けた自動車の災害直前の通常の取引価格に相当する額に税率を乗じて得た額

53個人県民税

教
育
関
係
支
援

（
参
考

災害により市町村民税が、その地方団体の条
例に基づいて減免された場合に、同時に県民税も同じ割合で減免）

54軽油引取税

災害により必要があると認める納税者（申告納付分のみ）※納期限までに減免申請書を提出〈減免額〉引取を行った軽油の数量に相当する税額

55特殊教育就学奨励費

災害等により学用品等を消失した盲・聾・養護学校に在籍する児童生徒の保護者

災害により消失した学用品等を再購入する経費を支給〈補助率〉国1/2、県1/2〈申請事務の流れ〉
県立学校：保護者→学校→県教委→国市立学校：保護者→学校→各教育事務所→県教委

56県立高等学校授業料 免除及 び減
額

災害によって、甚だしく生活困難になった者

子弟の授業料を免除及び減額〈申請事務の流れ〉
保護者→学校→県教委

57災害時の小・中
学校 等の教 科書
・教材給与

災害により教科書、教材を消失した
小・中学校の児童生徒（盲・聾・養護学校の小学部・中学部を含む）

災害救助法に基づき教科書、教材を無償で給与58要保護及び準要 市町が、経済的理由により就学困難
保護 児童生 徒援 と認める児童・生徒の保護者
助費補助金【市町事業】

市町が就学に必要な援助を行った場合、国がその一部を補助〈対象補助経費〉
・学用品費等（通学用品費、校外活動費、通学費、修学旅行費等）
・医療費 ・学校給食費〈補助率〉予算の範囲内〈申請事務の流れ〉
保護者→学校→市町→各教育事務所→県教委→国59災害時の高等学
校等 の教科 書給与各教科書発行者のご厚意により無償配布

災害救助法適用市町に在住又は適用
市町に所在する高等学校（盲・聾・養護学校の高等部を含む）の生徒- 132 -

台風第23号災害検証委員会名簿

氏

名

秀

属

・

役

職

渥

美

沖

村

片

田

敏

孝

群馬大学工学部教授

高

梨

成

子

㈱防災＆情報研究所代表

春男

京都大学防災研究所巨大災害研究センター長・教授

林

公

所

孝

大阪大学コミュニケーションデザイン・センター助教授

神戸大学都市安全研究センター教授

松

原

一

郎

関西大学社会学部長

○村

本

嘉

雄

京都大学名誉教授

◎室

崎

益

輝

独立行政法人消防研究所理事長

山

中

茂

樹

関西学院大学災害復興制度研究所主任研究員・教授（五十音順- 133 -◎：委員長○：副委員長）