新たな再開発のあり方に関する提言

平成１５年５月（社）再開発コーディネーター協会

新たな再開発のあり方に関する提言
平成 15 年 5 月（社）再開発コーディネーター協会

国際的にも評価される都市の魅力づくりに向けた都市再生政策が国家戦略として展開されつつある。こうした中、中心市街地や密集市街地における再開発促進への期待は、これまでにも増して高まってきている。
しかしながら、右肩上がりが終焉する中、高度利用による保留床処分を前提とした従来方式の再開発は、多くの地区で事業化が停滞し、債務の清算ができない地区も一部に見られるなど、厳しい事業環境に陥っている。
昨年の通常国会における都市再生特別措置法の制定、再開発関連法制の改正は、民間の創意工夫を生かした再開発の促進にとってもとより有意義なものであるが、全国の中心市街地において地域のポテンシャルを踏まえた持続可能な街づくりを進めるためには、再開発のあり方そのものについても大きく転換する時期に来ている。
本提言は、街づくりの専門家として全国にわたり活動している再開発コーディネーターの意見を集約し、こうした視点から、新たな再開発の方向性を提案するものである。

１

再開発の基本目的を「高度利用と都市機能の更新」から「個性的な街並み景観の形成と持続可能なコミュニティへの再編」に転換するとともに、高度利用による保留床処分を前提としてきた制度を抜本的に見直すべきである。

昭和４４年に制定された都市再開発法は、本来、「線」から「面」への転換をねらいとしたものであったが、現実には、中心市街地の一部の高容積化という「点」にしかならず、中心市街地全体のポテンシャルを高めることには必ずしもつながらなかった。
市街地総合再生計画、小規模連鎖型再開発などの制度要綱による補完措置によってこうした限界を打開する工夫も行われてきたが、必ずしも十分な成果を挙げていない。
これは、高度利用による保留床処分を前提とする目的意識や事業手法から、われわれ再開発コーディネーターを含め、関係者が脱却できなかったことに原因がある。
今後の再開発は、通り沿いの賑わい軸や生活軸といった「線」への展開とそのネットワーク化を重視しつつ、個性的な街並み景観の形成と持続可能なコミュニティへの再編を図ることを基本的な目的として、再開発を再定義するとともに、保留床処分に必ずしも依存しない事業手法を原則型とする方向で、制度そのものを再構築する必要がある。

＜再開発の再定義＞○地区計画やまちづくり協定・建築協定をベースとした敷地整序およびこれと一体的に行われる共同・協調の建築行為を再開発として定義（必ずしも高度利用を要件としない）○

再開発計画の中に、既存建築物の保存･活用を位置付けるとともに、既存建築物のリニューアルも支援の対象化（ストックの有効活用）＜地権者が共同してリスクをとる手法への転換＞○○

事業資金の調達を保留床処分の形で第三者に依存するのではなく、地権者の共同出資によるまちづくり会社が、施行者となって事業資金を調達し、共同でリスクをとる事業手法に再開発の基本スキームを転換

まちづくり会社が施行する敷地の整序および共同・協調による建築行為への強制力（不参加者の土地建物の買い取り権など）を４/５同意で付与（多数決原理の徹底）○

土地に関する権利の変換は、共同・協調の建築行為に必要な敷地整序のための交換分合にとどめ、原則として施設建築物の権利には転換しない。定期借地権方式、民事信託方式、ＳＰＣ方式などによって、まちづくり会社が施設建築物を建設、所有、管理する方式を原則化（再開発事業費として土地費を顕在化させない）○

まちづくり会社の資金調達は、不動産証券化の手法を積極的に活用（これにより、事業採算について市場の評価によるチェックを導入）

２

再開発ビルの建設費の一部に着目した「モノへの援助」から再開発というアクションを成り立たせるための「運営への援助」に公共支援の枠組みを転換することが望ましい。

現行の支援方式は、共同施設整備費に対する補助を軸として構成されているため、一般的には、高容積・高度利用に有利に働くことが多い。
再開発の基本目的の転換と併せ、更地での建築行為、一筆の土地での建築行為に比して、再開発が採算的に劣後する要因を取り除くとともに、地権者の共同によるリスクテイクにインセンティブを与える方向で、公共支援の枠組みを組み替えることが望ましい。
○

初動期の調整費用などの合意形成経費、地方公共団体に代わって高度のノウハウを提供する再開
発コーディネーターの成功報酬、再開発なるがゆえに発生する補償費、敷地整序により生み出す
公開空地や地区施設について、全面的に公共負担
なお、共同施設整備費への補助は、福祉施設や高齢者向け住宅など、地代負担力が小さい用途を組み込む特定のプロジェクトに限定（これらにより、高容積再開発と低容積再開発への支援をイコールフッティング化）○

地権者自身の共同のリスクテイクへのインセンティブの付与を重視するとともに、不動産証券化に円滑につなげる視点から、地権者出資のまちづくり会社に対する公共による出資、劣後ローンの引き受け、債務保証○

細分化された敷地利用の共同・協調による統合へのインセンティブとして、従後資産については相続税の対象から除外（農業基本法第１６条の趣旨を踏まえて、農業経営の細分化を抑制するため措置されている農地に関する相続税特例の発想を、都市部の街区単位の街づくりにも導入）（注１）再開発コーディネーターの成功報酬は、コーディネーターの知識、ノウハウ、経験により、事業が早く進んだり、事業性が高まったりした場合の対価で、従来の作業報酬（一般的に、[技術者の人数]×[単価]×[作業日数]）に加え、これとは別体系で構成されるべきもの。
（注２）農業基本法第１６条（相続の場合の農業経営の細分化の防止）
国は、自立経営たる又はこれになろうとする家族農業経営等が細分化することを防止するため、遺産の相続にあたって従前の農業経営をなるべく共同相続人の一人が引き継いで担当することができるように必要な施策を講ずるものとする。

３

少子高齢社会に対応するためには、再開発を通じて、中心市街地を「福祉の生活空間」として再編することが、極めて重要であり、省庁連携、部門連携を一層促進すべきである。

少子高齢社会が進展する中、持続可能なコミュニティの形成に向け、賑わいのある生活空間、商業空間を再構築するためには、再開発を通じて、地域の福祉拠点を創出していくことが必要であり、省庁連携、部門連携の一層の促進を期待したい。
○

福祉、医療、教育、保育等の施設補助に買い取り方式を導入するとともに、借り上げ方式を本格化、これによりケアハウスなどを積極展開○

高齢者の保有土地についてリバースモーゲッジを導入し、居住や営業の継続と生活の安定を両立○

親世帯、子世帯の隣居、近居など商業機能を支える居住機能の回復に対する支援の強化

なお、現状を放置すれば、中心市街地の一層の疲弊は避けがたい。これを打開するためには、大規模小売店舗について、スマートグロース（賢い成長）の考え方を取り入れ、都市経営への影響のアセスメントより立地の適否を判断する方式を導入するなど、持続可能な都市経営という観点を重視した広域的な成長管理政策も検討の視野に入れるべきである。

４

再開発に伴う固定資産税の増収分を当該自治体に確実に帰属させるとともに、ＴＩＦ的な発想を取り入れて再開発のための財源対策を充実させるべきである。

再開発に伴う建物の更新によって、固定資産税・都市計画税は大幅な増収となるが、東京 23 区では、税収が都に帰属するため、特別区にとって、再開発の都市経営上のメリットが必ずしも実感できないものとなっており、このことが、特別区の再開発への能動的な取組みを遅らせる原因のひとつとなっている。また、他の自治体においても、再開発に対する援助と将来の税収増との関係について米国のＴＩＦにみられるようなアセスメントが十分に行われているとは言いがたいこと、税収増となってもその大半が地方交付税交付金の減額につながると言う問題があり、それらの是正が必要である。

○

東京 23 区については、都区財政調整制度において、再開発を実施した特別区に再開発に伴う固定資産税・都市計画税の増収分を個別算定して配分する方式の導入○

その他の都市については、交付税制度において、基準財政収入額からの控除を行い、増収分が地方交付税交付金の減額にならない調整措置の導入○

上記を前提に、固定資産税等の増収を引当とした都市再生債券（地方債）の発行（注３）TIF（タックスインクレメントファイナンス）は、米国の大半の州で導入されている制度
で、再開発による将来の固定資産税の増収を引当とした債券を発行し、地域整備財源として活用するもの。
（注４）固定資産税等の増収については、不確定性が高い土地の増進価値分ではなく、建物の更新に伴う増進価値に着目することが適切である。

５

再開発には、公民のパートナーシップが有効であり、このため、地域のまちづくりに対して総合的な支援を行う都市再生機構を早期に設立するとともに、その積極的活用を図るべきである。

再開発促進のためには、バブル崩壊に伴う虫食い土地、不況型不良債権として発生している商店（地方）、町工場（大都市住工混在密集）などの跡地や地区外転出希望者の土地建物の取得が必要である。
一方、再開発には、公共事業と不動産経営事業という両側面があり、取得時点では公共補償の考え方による評価が求められるが、近年、これが再開発後の事業採算からみた評価（将来時点を加味した収益還元価格）を上回ることが一般的になってきている。このため、それら土地建物の取得に伴うアセットリスクが再開発の阻害要因となっている。今後は、米国のライトダウン方式を参考に一定のアセットリスクを公的部門が分担する仕組みを確立すべきである。
○

都市再生機構が再開発地区内の種地を積極的に先行取得し、事業の総合的なコーディネートを行うとともに、当該土地を地域のまちづくり会社に現物出資する公民パートナーシップ方式の導入○

アセットリスクをヘッジするための、国による都市再生機構への出資、その他の支援の充実強化（注５）米国のライトダウン方式とは、再開発対象地の土地を公的機関が取得し、基盤整備をした上で、計画条件を付して民間事業者に譲渡する仕組みで、計画条件との見合いで圧縮記帳（ライトダウン）により原価を下回る土地譲渡ができる。

新たな再開発の仕組みとイメージ

Ⅰ 新たな再開発の仕組み
１．新たな再開発のあり方と組立て方

本来必要な市街地全体の整備がなかなか進まない事業の組立て

凡例：

従前所有者の権利

余った床

高い容積の建物

余った床を外部に処分する方式<余った床>
建物の区分所有（一棟の建物）

建物<従前所有者の床>
権利床

余った床

土地

権利者は土地の一部を売却し、その資金を新たな建物に換える発想<従前の所有者が所有>土地の多くは余った床と一体で処分
土地の共有

土地原価が上昇する中で、余った床を、処分できるかがポイント● 立地や採算の点で優位な一部の場所で、たとえば０．５ha 程度の事業化が高容積でなされる。
● １箇所の事業が地域のポテンシャルを顕在化、吸収することで周辺地域の事業化が進まない。
たとえば、住宅供給可能戸数が区域全体で１００戸程度とした場合、最初の事業で使いきってしまう。
● 事業の組み立ては、余った床の大規模な処分によってまかなう、土地を含めた売却型。

● 大規模な床を必要とするキーテナント等の動向に、事業化や完成後のビル経営が大きく左右される。

「線」への展開 ：通り沿いの賑わい軸・生活軸のネットワーク化

建物

ほどほどの容積の建物ほどほどの容積の建物● 余った床を取得・運営する第三者にリスクを転嫁。
● 区分所有法に基づく管理が大原則。 ⇒用途構成の変更等、将来のリニューアルが行いにくい。
● 余った床の価格に土地費を含めて全体の事業資金を回収する発想。⇒地価が顕在化する。

「街並み景観とコミュニティの再生」

ほどほどの容積の建物

事業の組立て
凡例：

従前所有者の権利

新設の建物

地権者が設立するまちづくり会社が建物を整備し、主として賃貸収入で、資金を回収する。
（余った床を外部に処分しない）

土地
まちづくり会社が一体的に所有

従前の所有者が所有
従前所有者の出資

地権者の土地の権利は● 一部の場所で、ポテンシャルを使い切るのでなく、５ha 全体で使っていこうという発想。

定期借地権等の設定● 複数の事業を連続的に実施して地域のポテンシャルを有効に活用していく。

従前と同じ所有者そのままとする

たとえば、住宅供給可能戸数が区域全体で１００戸程度とした場合、それを複数事業で実現していく。
● 事業の組み立ては、従前の所有者の共同出資による「まちづくり会社」が建設し、経営する自力経営型。

● ケアハウス、デイサービスセンター、保育所等比較的小規模な施設や、親世帯・子世帯の隣居・近居に適した住宅などを市街地全体に分散して配置し、賑わいのある商業空間を形成できる。

● 地権者が共同でリスクをとる発想。
● まちづくり会社が一体的に所有するため、その意志決定によるリニューアルが可能。
● 建築費のみを回収する経営の発想が大原則。 ⇒地価が顕在化しない。

２．新たな再開発の事業構成

３．新たな再開発における補助のあり方

建設規模が大きいほど建設費補助ひいては補助総額が増大する。

再開発後の姿（事業の組立て）

地権者が設立するまちづくり会社が建物を整備し、主として賃貸収入で、資金を回収する。

建物の一体的利用（余った床を外部に処分しない）

これまでの再開発

更地に建設する一般の建設行為（一部 補助）調 整 費 用
建物
原価

建物原価

建 設 費 等
建 設 費 等建物

地権者の土地の権利はそのままとする。

定期借地権等の設定
土地従前と同じ所有者（土地代を顕在化させない考え（共同施設整備費 補助）

土地原価

土 地 価 額

土地原価

土 地 価 額方）
従前建物相当額、補償費、調査設計計画費等（一部 補助）
凡例：

権利

新設の建物

資金構成

クリアランス費等への補助は全額ではなく、土地原価は高まる。

資金調達の考え方
エクイティ

事務費（事務費・金利）
施設建築物工事費

●出資金等

メザニン
●社債の発行等

シニア●通常の融資本工事費
外構整備費

従前建物相当額を充当

各種負担金
その他関連工事費

補助総額は建設規模に影響されない。

市中銀行等

新たな再開発補償費等（営業・移転等）

従前建物相当額

調 整 費 用規模にかかわらず一定

土地整備費
仮設店舗等設置費
調査設計計画費
事業計画、地盤調査、設計・監理
調査設計計画費（事業計画、権利変換計画）

凡例：

必要資金

＆一般の建設行為（同上）

補助金●出資金等会社」の出資に充てる。

建物原価

従前建物相当額を充当

メザニン

シニア
●通常の融資建物原価
建 設 費 等

（参考）再開発後の規模が小さい場合
エクイティ「まちづくり規模により変動

小規模事業
ほどメザニ

土地原価

建 設 費 等

土 地 価 額（イコール）

土地原価

土 地 価 額

従前建物相当額、補償費、調査設計計画費等ンの割合が市中銀行等減少し、資金調達リス

凡例：

必要資金補助金

凡例：

必要資金

クが低減
地権者出資のまちづくり会社に対する公共による出土地代を顕在化させない組立てが可能。

資や劣後ローンの引き受け、債務保証など。

参考資料 １．再開発の現状について
近年の著しい経済情勢の変化にさらされ、多くの市街地再開発事業地区において、これまでには見られなかった事業システムのあり方そのものに係る構造的な問題が顕在化してきている。その状況は、次の通りである。
１．事業中地区①「床処分上の課題から事業構築が立ち行かなくなり行き詰まっている」

施設規模に対応した需要がない、あるいは再開発なるがゆえに高コストとなる床価格やそれに伴う設定賃料が、市場における競争力の面で劣ることから、事業成立上の前提条件としている床処分に課題を生じているケース。従来も初動期段階では発生していたが、近年の大きな経済変動や時間リスクなどから都市計画決定後や事業認可後もこうしたケースが多く発生している。(特に商業施設)②「事業の枠組みの中で権利者の合意が得られる策がなかなか見当たらない」

一つは、これまでの再開発事業においても初動期の事業構築の際主要課題となってきた、再開発事業自体に理解が得られないことである。加えて、さらに①を併発し、まちづくりの意義や開発のメリットが希薄になり、また再開発特有の権利者合意や手続による時間ロスなどが相俟って、権利者を説得することを困難にしているケースが多い。
○全国市町村へのアンケート（「市街地再開発事業の隘路打開のための対応方策(提言) 」／H14.12 月 市街地再開発事業に係る隘路打開に関する研究会 ）から・事業中地区(183 地区)のうち１/３(61 地区)が「課題がある」と回答

２．事業終了地区①「経済情勢の変化により再開発ビルの管理運営が困難」

経済情勢の変化からキーテナントが撤退する等大規模な空き床を生じたり、賃貸料の値下げがビル管理会社の経営の圧迫、さらには破綻につながったりすることにより、ビルの管理運営が困難となり、再開発の成果が問われる状況に追い込まれているケース。
②「リニューアル(改修)がしにくい」

複雑なビル形態、権利関係のため、合意形成や資金調達が困難なため、市場の変化に対応できないケース。
○全国市町村へのアンケートから・事業中地区(501 地区)のうち約１６％(78 地区)が「課題がある」と回答

３．近年、新たに事業化検討調査を実施する地区も激減している状況にある。
○国庫補助対象調査地区数の変化

・平成 2 年：146 地区(過去最多) → 平成 12 年：39 地区

＜各種データ＞● 再開発事業地区における課題（全国の市町村へのアンケート調査＊から）＊）「市街地再開発事業の隘路打開のための対応方策(提言) 」／平成 14 年 12 月 市街地再開発事業に係る隘路打開に関する研究会

調 査 時 点 ：Ｈ14.6 月初旬（Ｈ14.3.31 現在の事業進捗状況を調査）
調査対象地区：都市再開発法に基づく市街地再開発事業地区 684 地区（事業中地区 183 地区
回答

事業終了地区 501 地区）

者：地方公共団体① 「課題がある」と回答した地区「課題がある」と回答した地区

全６８４地区

地区数
対策を検討又は実施

事業進捗上支障をきたす
課題があると回答した地区（１３９地区）

工事完了以前183 地区

61 地区

(33%)

60 地区

事業認可前

61 地区

25 地区

(41%)

25 地区

事業中

122 地区

36 地区

(30%)

35 地区

工事完了以降501 地区

78 地区

(16%)

58 地区

９１年～

275 地区

36 地区

(13%)

31 地区

８１～９０年

166 地区

28 地区

(17%)

19 地区

～８０年

60 地区

14 地区

(23%)

8 地区

② 「課題がある」地区の地域別分布
東京２３区

政令市

（括弧内は各地域の総地区数に対する課題地区の割合）

大都市近郊

県庁所在地・
20 万人以上

その他

全国

工事完了

４地区

１０地区

２４地区

１２地区

１１地区

６１地区

以前

(10%)

(33%)

(44%)

(32%)

(50%)

(33%)

工事完了

０地区

１２地区

１８地区

１８地区

３０地区

７８地区

(0%)

(13%)

(13%)

(16%)

(29%)

(16%)

以降

③ 課題とその要因（要因は複数回答、→は代表的な要因例）[表：課題がある地区の課題とその要因（事業中地区）]課 題 と 要 因① 床処分上の課題から事業構築が立ち行かなくなった。

地 区 数

課題に対する割合

２３
１３56.5%→周辺に強力な競合施設が出来る恐れがある

３

13.0%

Ｂ 床価格や賃料が高く他と比較して競争力がない

１０43.5%→従前資産額や補償費のため土地コストが高い

６26.1%→複合ビルのため効率性が悪く建築コストが高い

３

13.0%

Ｃ 地権者の意向が転出に変化し、保留床が増大した

２8.7%

Ｄ 保留床取得法人の採算性･信用力から資金調達が困難である

７30.4%② 事業の枠組みの中で権利者の合意が得られる策が見当たらない

１４

Ａ 施設規模に対応した需要がない

Ａ 再開発事業自体に理解が得られない

６42.9%

Ｂ 原価が高くなり、十分な権利床が確保できない

３21.4%

その他（事業の資金調達が困難）
課題地区の合計

８３６④ 課題に対する対応策（複数回答）

地区数

対課題地
区 割合

施設規模の縮小・施設用途の変更

１５41.7%

工事費の圧縮・従前資産額の見直し等

１４38.9%

公益施設による床取得等

８22.2%

保留床取得法人への出資・無利子融資

６16.7%

施行主体による差損処理

７19.4%

１０27.8%

保留床取得法人の設立

５13.9%

その他

３8.3%

実施又は検討している対応策

反対地権者の施行区域からの除外・代替地の斡旋等

課題地区の合計

３６

● 新規の事業化検討地区数の推移(地区)

初動期調査実施地区数の推移(国庫補助対象)

100①調査Ａ･Ｂ②リジューム③基本計画等

90
80
70
60
50
40
30
20
100s43

s45

s47

s49

s51

s53

s55

s57

s59

s61

s63

h2

h4

h6

h8

h10

h12

「①調査Ａ･Ｂ」 ：<都市・地域整備局所管>市街地再開発等調査(調査Ａ･調査Ｂ)の合計「②リジューム」 ：<都市・地域整備局所管>都市活力再生拠点整備事業による調査(地区再生計画、街区整備計画、事業化促進計画)の合計「③基本計画等」 ：<住宅局所管>市街地総合再生基本計画、基本計画、推進計画の合計