第５章

債権管理部門との連携

第５章
第１

債権管理部門との連携

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債権管理部門における差押えの現状
滞納処分と民事執行
国税、地方税、国民健康保険料、介護保険料などの強制徴収公債権は、毎年法律に基づいて一方的に賦課される。課税所得の算出に際しては、収入から法律で定められた控除が認められるにとどまり、借金など納税者の個別事情が考慮されることはない。そして、徴税の実効性を確保するために、決定された税額を所定の納期限までに納付できなければ、滞納処分により、裁判を経ることなく強制的に自力執行することが認められている（国税徴収法 47 条１項、地方税法 331 条ほか）。
滞納処分と民事執行はどちらも債権回収の場面であるが、差押禁止の範囲は滞納処分の方が狭い。
例えば民事執行法で２カ月分の最低生活費にあたる 66 万円まで現金は差押禁止とされているが（民執法 131 条３号、同法施行令１条）、滞納処分では現金は差押禁止財産ではない。また、民事執行では全面的に差押禁止とされる年金（国民年金法 24 条本文、厚生年金保険法 41 条本文）は、滞納処分では、給料と同様に扱われ最低生活費の差押禁止が認められるにとどまる（国民年金法 24 条但書、厚生年金保険法 41 条但書）、などである。

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滞納処分が生活困窮者を生み出す実態
昨今、国ならびに地方自治体の財政難を背景に、滞納が生じた場合には国税徴収法等の法律が認める限界ぎりぎりまで（個別のケースによっては法律が認める限界を超えてまで）最大限の回収を行う事例が散見される。そこには、納期限までに納付した納税者との公平性の名のもとに、家庭の事情や事業の状況といった滞納者の個別事情に配慮することなく、機械的な滞納処分の適用を行うことで、かえって滞納処分が生活困窮者を生み出す実態が存在している。地方税優先の原則（地方税法 14 条）を曲解して、消費者金融等の借金を滞納してでも公租公課の滞納を解消せよと迫る自治体さえあるほどである。

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生活困窮者の生活再建という視点をもった滞納処分の必要性
税や社会保険料の滞納者の大多数は好き好んで滞納しているわけではなく、何らかの原因を抱えているために払いたくても払えないという状況に陥っている。毎月の収支が赤字のために公租公課を滞納している人について、生活再建することなく滞納処分によって滞納公租公課を強制的に回収したところで、一度は減った滞納額が回収時から再び増えていくだけであり問題の解決にはつながらない。むしろ、滞納処分によって生活再建のために活用しうる資源が奪われることになり、生活再建のための選択肢が少なくなるため、より事態を悪化させる。典型的な例をあげるなら、少ないながらも納税をしていた個人事業主が滞納処分によって廃業し、生活保護の申請に至るといった事態である。
強制的な債権回収を行うよりは、まず生活再建に着手して滞納者の担税力を回復させることの方が先決である。たとえ一時的には生活困窮者から滞納公租公課の回収ができなかったとしても、担－ 60 －第５章

債権管理部門との連携税力を回復させることによって中長期的には滞納者の納税額は向上することが見込まれるからである。
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債権管理アンケート結果について⑴

アンケートの概要・実施時期

2018 年（平成 30 年）５月～６月

・対象

近畿二府四県の府県、福祉事務所設置市町村（113 市町村）の債権管理部門、租税、国民健康保険、介護保険の各部門、近畿圏にある４つの徴収機構（大阪府域地方税徴収機構、京都地方税機構、和歌山地方税回収機構、滋賀地方税滞納整理機構）

・発送数

473 部門＋４徴収機構

・回答数

４府県、46 市町村の合計 67 部門と４徴収機構

・回収率

14.2％（徴収機構分除く）

なお、アンケートの発送は、府県、市町村の各４部門に送付しているが、回答は市町村内に債権管理部門を設置している自治体には、債権管理部門に、債権管理部門を設置していない自治体には、租税、国民健康保険、介護保険の各部門に回答を依頼した。債権管理部門を設置していない自治体も多いため（アンケートで設置していると回答した自治体は 26.9％）、実際の回収率はもっと高いと思われる。
⑵

アンケート結果について章末にアンケートの集計結果を掲載した。ただし、差押、換価件数、換価金額、差押対象財産の内訳については、集約が困難なため集計結果の掲載を見送った。
ごく簡単に差押え実績に関するアンケート結果の分析を記しておく。
差押えの実績では、平成 28 年度、平成 29 年度について国民健康保険税（料）について、換価額が増加した自治体が目立った。これはおそらく従前市町村単位で運営されていた国民健康保険が、平成 30 年４月から都道府県単位での運営に切り替わるのを前に各市町村が回収を強化したものと考えられる。
また、介護保険料は、租税、国民健康保険税と比べて、滞納処分による回収実績が顕著に少ない点も指摘できる。
差押対象財産の選択傾向では、預貯金が多く選択される傾向があり、不動産、保険、給与、年金も一定程度選択されていた。
不動産は差押えがなされたとしてもすぐに換価に至ることは少ないようである（以下、換価件数／差押件数の比率を「換価率」と呼ぶことにする。）。この点は、滞納処分による差押えは、競売の前提として差押えを行う民事執行とは異なり、換価を前提としないため、ひとまず差押えによって滞納者の処分を封じつつ、任意売却による返済を促したり、他の財産による納付を促すなどしているものと想像できる。
預金については、差押件数と換価件数がおおむね一致する（換価率が 100％に近い）自治体と、－ 61 －

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債権管理部門との連携差押えしても換価には至らないものが一定数ある（換価率がもっと低い）自治体が見て取れた。
前者はおそらく差押えとほぼ同時に銀行に取立てを行って換価しているものと思われる。後者は、一旦預金を差し押えて凍結し、そのことを前提に滞納者と納付交渉を行うなどした結果、換価に至らなかったのではないかと推測される。
保険についても、換価率はそれほど高くない自治体が多かった。差押えの対象となる保険は、分譲住宅の火災保険のように、住宅ローン設定時に一括払い込みをするため解約返戻金が見込まれる保険や、年金保険や学資保険のように保険料を積み立てて満期後の払い戻しが想定される生命保険などが典型と思われる。換価に至らないのは、火災保険の場合は住宅の処分が完了しないと解約できないこと、また生命保険の場合はいったん解約してしまうと告知義務の関係で新たな加入が難しかったり、新規加入できても保険料や保障面で不利になることが考えられるので、差押えを前提に納付交渉の余地を認めているからではないかと考えられる。
給与と年金については、換価率が 100％に近い自治体が多かった。これは国税徴収法 76 条、77 条が定める差押禁止の範囲を超えた部分について勤務先や年金機構に対して直接差押えを行うものであるので、換価が当然の前提となっているからであろう。なお、年金について換価率が100％を大幅に超える自治体もあった。これは、同一人物について複数回の差押えを行った結果と推測される。滞納者に民間の借金もある場合、国税徴収法の差押禁止だけでは滞納者が生活を維持することは困難であると考えられるだけに、生活再建への配慮がなされないまま複数回の差押えが行われ、過酷執行となっているのではないかが懸念されるところである。
また、給与と年金について、勤務先や年金機構に対してではなく、振込先の預金を差押えした場合は、アンケート上は預金差押として計上されることになる。この場合、近時の裁判例（広島高松江支所判平成 25 年 11 月 27 日等）によれば、預金差押は形式的には給与や年金には該当しないため、預金口座に振り込まれた給与や年金は差押禁止の属性を原則引き継がないとされる。
実際、アンケートによれば、差押禁止債権の振込口座であっても差押えの対象とすると回答している部門は、給与で 64.2％、年金で 65.7％、手当で 35.8％もある。被差押口座以外の財産状況によるとはいえ、差押えを禁止した法の趣旨が没却される懸念は非常に強い。とりわけ、給与や年金、手当などの支給日に差押えを実行すると回答している部門が 35.8％、定期的に支給される給与、年金、手当等の振込口座を複数回差押えすると回答している部門が 35.8％もあり , 役所の姿勢が改めて問われるアンケート結果であった。

第２１

債権管理部門と生活再建
滞納処分による強制徴収と徴収緩和制度とは車の両輪である
そもそも、上述したように滞納処分において差押禁止財産の範囲を狭く定めているのは、公租公課が公益目的のために徴収されるものであるというだけでなく、滞納者が生活困窮状態にあるときは役所が適切に滞納処分の停止や納税の猶予、換価の猶予といった徴収緩和制度を適切に実施する－ 62 －

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債権管理部門との連携ことで過酷執行を防ぐことが予定されているからである。国税徴収法を制定した審議会の座長を務めた我妻榮も国税徴収法精解の序文で「新国税徴収法のみとめる租税債権の優先的効力も、その徴収に当たって用いうる強制力も、その運用を極めて慎重にすべきことが諒解されている。（中略）
よく切れる刀を持つ者が必要以上に切らないように自制することは、すこぶる困難である。不必要に切ってみたい誘惑さえ感ずるものである。本書がこれを戒めるためにも役に立つことを希望してやまない。」と述べ、滞納処分を安易に実施することには強い警鐘を鳴らしていた。
国税庁長官の通達でも、｢納税の猶予等の取扱要領の制定について（事務運営指針）｣（平成 27 年
３月２日付徴徴５－ 10、徴管２－ 14

国税庁長官通達）が、納税の猶予や換価の猶予の処理に当たっての留意事項として「滞納整理に当たっては、画一的な取扱いをすることなく、納税者の個別的、具体的な実情に即して適切に対応する必要がある。（中略）また、納税者から、滞納となっている国税を直ちに納付することが困難である旨の申出があった場合には、納税者の視点に立って、その申出の内容を十分に聴取し、納税についての誠実な意思を有していると認められる場合などについては、換価の猶予等の活用を図るよう配意する。」と述べる。また、「滞納処分の停止事務の取扱いについて」（平成 12 年６月 30 日付国税庁長官通達）は、「滞納者の納付すべき国税については、租税負担の公平を実現するためにも、その確実な徴収に努めなければならないが、一方、滞納者について滞納処分の停止に該当する事由があるにもかかわらず滞納処分の停止を行わない場合には、納税緩和措置の適正な執行という観点から不適切であるのみならず、滞納処分の執行を続行する意義がない事案の管理等のために事務量を投入せざるを得ないこととなるなど、事務の効率化にも反することになり、全体として、滞納整理における確実な徴収にも支障が生じることになる。」と述べる。
どちらも、徴収緩和制度を適切に活用すべきという内容になっている。
このように、徴収緩和制度と、滞納処分による強制徴収は租税徴収制度におけるいわば「車の両輪」である。地方自治体は、滞納者の存在を認識した時点で、差押えをちらつかせて強権的な回収を迫るのではなく、早期に滞納者の実情把握に努めるべきである。そして、滞納の原因が生活困窮にあることが把握できれば、徴収緩和制度を積極的に活用し、滞納者の生活再建を図る必要がある。
そのためには、徴税部門と生活困窮者支援部門との緊密な連携と情報共有が必要となる。
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徴収緩和制度が十分に活用されていない現状納税（徴収）の猶予（国税通則法 46 条、地方税法 15 条）とは、納税者が災害その他の事由により、租税等を所定の納期限までに納付することが困難となった場合、納税者の申請に基づいて、その徴収を猶予し、猶予期間中の延滞税の免除等をする制度である。
そして、災害その他の事由には、①自然災害の他、②盗難、詐欺、横領といった刑事被害、③本人・親族の病気・負傷、④事業の休廃止または⑤売掛金、貸付金の回収困難、⑥市場の悪化、取引先の被災、親会社からの発注の減少等による事業の操業度の低下や売上の著しい減少や経費の著しい増加等が含まれ、本来幅広い事由に適用が可能である。
換価の猶予（国税徴収法 151 条、151 条の２、地方税法 15 条の５、15 条の６）は、滞納者が納－ 63 －

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債権管理部門との連携

税につき誠実な意思を有することを前提に一定の事由がある場合は、災害や事業の休廃止といった一定の事情がない場合でも、差押財産の換価を差し止めて分納を承認し、一定の要件のもとで差押の解除を認め、延滞税の減免をはかる制度である。
そして、一定の事由には、「職権型」の場合、財産の換価により滞納者の事業の継続又は生活の維持を困難にするおそれがあるときや、財産の換価を猶予する方が直ちに換価するより近い将来の滞納解消に資する場合を指し、これは徴収の猶予よりもさらに幅広い滞納者に適用が可能なものといえる。また、2016 年（平成 28 年）４月から創設された「申請型」は、滞納金を一時に納付することによって事業の継続又は生活の維持を困難にするおそれがあるときに申請に基づき納期限から６か月以内の比較的新しい滞納金に適用される。
滞納処分の停止（国税徴収法 153 条、地方税法 15 条の７）は、財産がない場合（滞納処分を行っても、処分費用や優先債権の関係で滞納公租公課の回収につながらない場合を含む）や生活を著しく窮迫させるおそれがあるとき等の理由で滞納公租公課の分納すら難しい場合に、滞納処分を禁止し、上記理由の３年間の継続（徴収できないことが明白であるときは直ちに）で租税（延滞税含む）債務自体を消滅させる制度である。
特に「生活を著しく窮迫させるおそれがあるとき」とは、現に生活保護を利用しているのみならず、滞納処分の執行により滞納者が生活保護の申請に追いやられるおそれがある場合をも含むものである。
しかしながら、債権管理アンケートによれば納税の猶予を過去３年間にわたって毎年 10 件以上活用していた自治体は、わずか４市（大阪市、島本町、伊丹市、和歌山市）にすぎない。３年間の利用実績の合計が５件に満たない自治体（無回答も含む）は 92.5％にのぼった。同様に換価の猶予（職権型と申請型を含む）を過去３年間にわたって毎年 10 件以上活用していた自治体も１府４市（大阪府、大阪市、伊丹市、堺市、河内長野市）しかなく、３年間の利用実績の合計が５件に満たない自治体（無回答も含む）は 85.1％にのぼった。
また、滞納処分の停止について、「生活を著しく窮迫させるおそれがあるとき」を生活保護利用者に限定して適用している自治体も 37.3％と少なくなかった。
このアンケート結果は徴収緩和制度が生活再建という視点から積極的に活用されていないという今の地方自治体の現状が示されているといえる。
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地方自治体は率先して生活再建という視点を伴う滞納処分の実施のために必要な条例の制定や制度の整備を行うべきである
徴収緩和制度の要件に該当するかどうか、その前提となる事実の把握のためには、徴収部門は生活困窮者支援部門と連携する必要がある。そして、徴収緩和制度の要件に該当する事実が確認できた場合は、滞納者の生活を再建し、担税力を回復させるために、たとえ一時的には税収減につながるとしてもこれらの徴収緩和制度を積極的に適用していくべきである。
生活困窮者支援部門（市民生活相談課）と徴税部門（納税推進課、高齢福祉課、住宅課等）の連－ 64 －

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債権管理部門との連携携が進む滋賀県野洲市では、徴税部門が公租公課の滞納者をアウトリーチして生活困窮者支援部門につなぐ役割を果たし、滞納額が比較的低額の時期に生活再建にも着手し、問題の早期解決と滞納の早期解消という実績をあげている。
地方自治体は、生活困窮者の生活再建という視点も踏まえた滞納処分を行うために、率先して条例の制定や制度の整備を行い、滞納処分が生活困窮者を生み出さないようにすることが必要である。
また、滞納処分の対象とならない非強制徴収公債権や私債権についても、同様に滞納者の生活を再建し、担税力を回復させる視点が必要である。この点、野洲市は債権管理条例を制定してこのような視点から非強制徴収公債権の徴収停止、私債権の債権放棄の法的根拠を定めた上、債権管理条
例施行規則にて、市民生活相談課長を債権管理審査会の委員に加え、困窮部門からの情報を徴収停止、債権放棄の判断材料にしている。この点も、生活再建の視点から大いに評価することができる（詳細は第８章を参照）。
当連合会が行った生活困窮者支援部門追加アンケートでは、債権管理部門から生活困窮者支援部門への紹介が、積極的に行われている自治体と、そうでない自治体に大きく２分されている感がある。生活困窮者支援部門の単純な紹介にとどまらず、その後も債権管理部門と生活困窮者支援部門が連携して、生活再建に取り組むことを期待したい。
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差押禁止財産に関する現状の法制度は時代に対応できておらず不十分である滞納者を保護するための制度は、徴収緩和制度以外に国税徴収法にて差押禁止財産が定められることによっても図られている。
しかしながら、国税徴収法 75 条１項が定める絶対的差押禁止財産が昭和 34 年改正以前の旧国税徴収法 16 条１項を引き継ぐ貧弱なものであり、昭和 34 年改正以後差押禁止財産が追加されることもなく現状に対応できていない。また、同法 76 条（給与の差押え禁止）、同 77 条（社会保険給付の差押禁止）その他特別法で認められた手当類の差押禁止はあくまで雇用主や年金・手当の支給元に対する差押禁止を定めるものであって、振込先の預金口座の差押禁止まで認めたものではなく、多数の市民が給与や手当を口座振込で受領する実態にそぐわない。
そこで、最低限の生活確保のために、国が、国税徴収法 75 条に定める絶対的差押禁止財産を現在の実情に即したものに改めること、同法 76 条、77 条、その他特別法に定める給与、社会保障給付、手当等の差押禁止財産について支給元に対する差押禁止のみならず、これらの差押禁止財産が振り込まれた預金口座についても差押禁止の属性が承継されるように法改正を検討する必要がある。
また、地方自治体は、法改正が実現するまでの当面の間、差押禁止財産が法定化されている趣旨に鑑み、差押禁止の趣旨を損なうような差押えは行わない運用に改めるべきと考える。

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徴収機構は移管元の自治体と滞納者の生活情報の共有を怠らず、生活困窮者の生活再建という視点を失わないようにすべきである
近時、法的性質こそ様々であるが、滞納案件を徴収機構に移管する地方自治体が増えている。徴収機構に移管されることは案件が移管元の自治体から離れることを意味する。一方、生活困窮者支－ 65 －

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債権管理部門との連携

援部門は移管元の自治体に残るため、滞納案件を徴収機構に移管することは、生活再建部門と徴収部門の連携にとって大きな障害となる。
そこで、徴収機構を利用して滞納公租公課の回収を行う場合も、各地方自治体が日常的に収集する滞納者の生活情報を徴収機構とも共有することで生活困窮者の生活再建という視点を失わないよ
うにし、徴収機構に移行した滞納案件が機械的な滞納処分という目先の解決に偏することがないようにしなければならない。
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最後にたしかに、納税は誠実に行われなければならない。しかし、生活や事業の状況により納税が困難な場合は起こりうる。そのときに、滞納処分をして強制的に徴収しても滞納者の問題は何も解決しない。自治体は、債権管理部門と生活困窮者支援部門とで連携し、共有した情報に基づいて滞納者の抱えている問題に寄り添い、滞納者を納税者に育成する努力をしなければならないのである。
生活困窮者自立支援制度を、滞納者と役所の双方がウィン・ウィンの関係になるための制度として活用していってもらいたいと切に願う。

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