「水辺空間の整備」に関する研究報告

荒川下流河川における河川利用の変化と河川空間管理計画の充実の方向性について
Changing river utilization in the lower reaches of the Ara Riverand the direction of enhancement of river space management plan

研究第四部

主任研究員 堀川 康志

研究第四部

部

研究第四部

主任研究員 大橋 伸之

長 前田諭

河川空間管理計画は、河川環境の適正な管理に努めることを目的として、河川環境が地域社会の生活環境の形成に重要な役割を果たしている都市部の河川を中心に、昭和 56 年より策定されてきた。しかし、策定後 20年近くの歳月が経ち、河川をとりまく社会状況の変化や、河川のもつ自然的価値の尊重、河川に対する新たなニーズへの対応等、新しい課題が生じており、河川空間管理計画の内容を充実させる必要がある。
本稿は、その一例として、平成 19 年度に実施した荒川下流区域における河川空間管理計画の充実を図るため、新しい課題や今後の取り組みの方向性について検討し、その中間結果を報告するものである。
荒川下流区域の河川空間管理計画である「荒川将来像計画」は、平成 8 年 4 月に策定された。現在、既に 10年が経過しており、その間の社会情勢の急激な変化により、利用者のニーズの変化、ホームレスの不法占拠や、ゴミの不法投棄など、様々な問題点や課題が生じている。そこで、本研究は、荒川市民会議委員の意見調査等による利用者ニーズ等を把握するとともに、河川環境の適正な管理についての課題、現在の社会ニーズに沿ったゾーニングの見直し、秩序ある河川利用の構築等の今後の取り組みについての方向性を検討した。
キーワード: 市民参加型、大都市圏の河川、空間利用計画、河川空間管理計画、荒川将来像計画、地域住民、不法占拠、不法投棄
River space management plans began to be drawn up in 1981 with the aim of appropriate management ofriver environments mainly for urban rivers where the river environment plays an important role in creating thelife environment of a local community. Nearly 20 years have passed since those plans adopted, however, and new
problems and needs have arisen as the social conditions surrounding rivers change, the necessity of respecting
the natural value of rivers and the necessity of coping with emerging river-related needs. Therefore there isdemand for necessary to upgrade the river space management plans.
In this study, as an example, the river space management plan for the lower Ara River for 2007 was studied,and emerging problems and the direction of efforts in the coming years were considered to enhance the plan.
This paper is an interim report on the study.
The river space management plan for the lower Ara River area, the “Next Arakawa” Future Plan, wasadopted in April, 1996. Over ten years have passed, and the rapid social changes that have occurred during that
period are causing various problems such as the changing user needs, squatting by homeless people and illegal
dumping of waste. This study identifies user needs from such sources as the opinion survey conducted by theArakawa Citizens' Council members, looks at the problems related to the management of the river environment,
reconsiders zoning according to the present social needs, and considers the direction of efforts in the coming
years to make organized use of the river.
Key words : public involvement type, metropolitan rivers, space utilization plan, river space management
plan, “Next Arakawa” Future Plan, local citizen, squat, illegal dumping－ 152 －

リバーフロント研究所報告第19 号

2008 年 9 月

1．はじめに④子供たちが川と触れ合い、誰もがくつろげる荒川のオープンスペースが少なく、身近に自然を感じる空

また、この理念に基づく、基本方針は、以下のもの

大都市圏の人口密集地区を流れる河川では、堤内地間も少ないため、河川敷の多面的な利用に対する期待が大きい。一方、沿川では、急激な社会状況の変化や沿川住民の人口の増加などに伴い、河川敷利用者の急増とそれに伴う利用ニーズの変化や利用者の河川敷に対する考え方の変化などが生じており、その対応が急務となっている。
荒川下流区間の河川敷は、大都市圏の人口密集地区の貴重なオープンスペースとして、年間約 1,600 万人に利用されている。また、平成 8 年 4 月に、沿川 2 市 7区（江東区、江戸川区、墨田区、葛飾区、足立区、北区、⑤きれいで豊かな水が流れる荒川である。
表－ 1

基本方針

①荒川らしい自然の拠点を保全し、創出する（1）自 然 の ②ビオトープとネットワークの整備
保全と創出③街の自然との連携の方針④水質の浄化（2）節 度 あ ①ゾーニング計画を定め、節度ある利用を行う
る利用と快②自然と共存した利用施設整備の推進
適な川づく③人々が快適に利用するための施設整備
りの方針（3）安 全 な
洪水・高潮及び地震に強い安全な河川整備を行
河川整備のう方針

板橋区、川口市及び戸田市）と荒川下流河川事務所が「荒川の将来を考える協議会」を設けて検討を進め、「21 （2）ゾーニング計画
世紀半ばに向け荒川下流部をどう管理し開発するか」という理念、基本方針と、今後 10 年間に予定してい荒川将来像計画では、荒川の適正な利用を図るため、ゾーニング計画を定めている。

る具体的プロジェクトを描く「荒川将来像計画」を策

まず大きく自然保全地、草地系利用地及び施設系利定した。今後の住民等と治水、利水、利用環境、自然用地に分け、さらに細分し、7つのゾーンを定めている。

環境などの観点から継続的に意見交換を行いつつ、荒表－ 2

川下流区域のあり方を考えていくため荒川市民会議をゾーン設置し、地域住民が参加する川づくりが実施されてきた。
現在、「荒川将来像計画」を策定し、既に 10 年が経過しており、その間の社会情勢の著しい変化の中、沿大規模自然地

自然保全地

中規模自然地川利用者のニーズや河川敷に対する考え方などが変化し、様々な課題が生じている。
そこで、本研究は、荒川下流区域を対象に、河川空間整備の状況や利用実態の把握、荒川市民会議の委員

野草系広場
草地系
利用地

芝生系広場の意見・要望等の調査を行い、河川環境の適正な管理についての課題や今後の取り組みの方向性について検討を行い、今後の川づくりに資するものである。

利用施設 広場
施設系
利用地

ゴルフ場
スポーツグラウンド

2．荒川将来像計画について（1）理念・基本方針

ゾーニング区分表
内容

利用例•サンクチュアリ
大規模な河川系自•水遊び、自然観察、自然体験、釣り、手然地
こぎボート遊び等•サンクチュアリ
まとまった自然地•水遊び、自然観察、自然体験、釣り、手
内容は多様
こぎボート遊び等
従来種の草地 •散策、ピクニック、草摘み、虫とり等
利用地•ボール遊び等•散策、ピクニック、草摘み、虫とり等
芝生等の園芸植•ボール遊び等物等を中心とする•乗馬、アスレチック、キャンプ等施設系
緑地
利用
無機素材を利用し •アスレッチック、キャンプ、親水公園、た広場・利用拠点 遊具、船着場、花壇等
自然の中のゴルフ •ゴルフ
ゴルフ場以外のス•野球、テニス、サッカー、ゲートボール等
ポーツグラウンド

一方、荒川市民会議を 9 地区（2 市 7 区）で各々 1 つ

荒川将来像計画では、流れてくる水が清らかで、川設置し、河川敷を市民に開放して池や水路を作り、発に住む多様な生物が豊かな生態系を形成するととも生する自然を観察する場にしようという試みが江戸川に、自然観察や釣り、散策、スポーツ・レクリエーショ

区の河川敷で行われるなど、市民参加によるビオトー

ン、舟運など、様々な人間による様々な河川利用活動

プ（生物の生息空間）づくりが行われてきた。

がバランスよく行われながら、洪水や高潮などによる災害を引き起こさない川づくりの実現を目指すものと3．調査概要し、”21 世紀につなぐ健康な川づくり”をテーマとし、 3 － 1
次の 5 つを川づくりの理念としている。

川づくりの現状

各区のリーディングプロジェクトと短期計画におい①多くの生物を育む荒川て位置づけられた空間施設の整備状況を現地調査によ②河川空間で節度のある利用を図れる荒川り把握を行った。現地調査は、短期計画で位置づけら③安心で快適な暮らしができる安全な荒川

れている各ブロックの整備対象施設で表－ 3 のように
－ 153 －

「水辺空間の整備」に関する研究報告

行い、施設の整備達成度を整備済、整備中、未整備で整 備済評価した。また、各施設の利用状況や施設周辺を含め整 備中
未 整備た問題点を確認した。以下に現地調査の結果を示す。

自然保全 地43%

草地系利用 地

46 %

表－ 3
調査日
H19 年
10 月
29 日

現地調査日・現地調査範囲一覧

市・区名
戸田市
板橋区
川口市
北区

ブロック名
戸田公園ブロック
新河岸・舟地ブロック
舟戸・河原町ブロック、荒川町ブロック
赤羽岩淵ブロック、北赤羽ブロック
新小岩公園ブロック、四ツ木ブロック、堀切菖蒲園ブロック、小管ブロック
東砂ブロック、新砂ブロック
平井ブロック、小松川ブロック
左岸（中堤）ブロック
墨田ブロック、八広・東墨田ブロック
西新井・本木ブロック、大川町・梅田ブロック、日の出・足立ブロック、新田・掘之内ブロック、小台・扇ブロック

葛飾区
H19 年
10 月
30 日

江東区
江戸川区墨田区
足立区

27%7%

4 7%

65%

施設系利用 地水際・護 岸 3 %

30%

8%

39 %

堤防・河川 敷
道路等

27%

5 8%

7 0%0%

20 %図－ 216%

4 0%

60%

80 %

14 %
10 0%

ゾーニング毎の整備状況

また、ゾーニング計画の達成度を評価するため、ゾー
ニング区分別の面積比率の変化を、計画の策定当初時（平成 8 年）と現在（平成 19 年）で算定し、図－ 3 に示す。

（1）河川空間整備の現状
現地で確認した計画の整備状況については、調査後

図－ 3 より、計画策定当初から現状までに、各ゾーに河川事務所及び沿川の各自治体の評価と調整を図ンで整備が進んでいるが、自然保全地の整備が進んでり、行政側の評価としてとりまとめ、その結果を図いない。この理由として、①干潟の整備を行っている－ 1、表－ 4 に示す。なお、この評価は、施設の物理一方で、船舶の航行波による消滅もあり、干潟の面積的な視点からの評価のみであり、利用の視点からの評が増えていないこと、②河岸の整備が遅れているこ価を考慮していないものである。と、③自然保全地の定義が明確でないため判断し難い

この結果、整備済が約 55%、整備中が約 15%、未整こと、④建設残土の仮置き場に利用されていることな備が約 30%となっており、下流側の区で、整備率が高どが挙げられる。一方、公園・緑地が計画を上回ってくなっている。

いるのは、堤防の緩傾斜化や河岸部において未整備箇所があり、これらの整備により公園・緑地の面積が減

整備済
53%

未整備
31%

少していないためである。
施設系利用：48%

自然保全地：37%
平成8年

整備 中
16%

図－ 1
表－ 4
市区名

ブロック数

江東区

2

各施設の整備状況

778%

施設の取組み箇所数
整備中
未整備－－2－合計
9江戸川区

32261%

411%

1028%

36

葛飾区

42571%514%

514%

35

墨田区

21670%

14%

626%

23

足立区

53843%

1618%

3439%

88

北区

2739%

422%

739%

18

板橋区

1953%

212%

635%

17

川口市

2629%

838%

733%

21

戸田市

1758%

18%

433%

12

合

22

137

53%

41

16%

8131%

259

計

自然地系の土地, 27%

スポーツグラウンド, 28%

裸地
及び公園・広場
工事
, 10%
中の土地

自然保全地,自然保全地,30%
30%

スポーツグラウンドスポーツグラウンド, ,19%
19%

ゴルフ場,ゴルフ場,19%
19%

残土
残土
公園・緑地広場
公園・緑地広場 置場
置場, ,15%
15%
, 6%
, 6%
堤防の緩傾斜化部,堤防の緩傾斜化部,3%3%

備考
下流ゴルフ場, 20%

施設系利用：38%

自然保全地：38%
ヨシ原等
ヨシ原等
水際部
水際部
平成19年
平成19年 自然地
自然地
, 8%
, 8%

各ブロックの施設の整備状況
整備済み

ヨシ原等
水際部自然地部, 10%

自然保全地：52%
計

画

ヨシ原等
水際部
自然地
, 10%

中規模自然地, 12%

施設系利用：35%
大規模自然地, 30%

スポーツグラウンド, 18%

ゴルフ場, 17%

公園・広場
, 9%

堤防の緩傾斜化部, 5%

図－ 3

3－2
上流

ゾーニング区分別の面積率の変化

現地調査におけるその他の問題点

現地調査において、河川敷利用上の問題として、顕著であったものは、自然保全地や水際部のホームレス

各地区のゾーニング毎の整備状況は、図－ 2 のものの不法占拠とゴミの不法投棄の問題であった。

であり、施設系利用地、堤防・河川敷道路の整備済み

ホームレスの不法占拠は、計画策定当初時（平成8年）が 65%から 70%に対し、自然保全地、草地系形利用地でも指摘されていたが、最近の社会経済構造の急激なが 43%から 46%と低く、水際・護岸では、3%と低くなっ変化により増加し、現在の荒川下流の河川敷では、計ている。

画策定当初の3倍程度の不法占拠者が確認されている。
－ 154 －

リバーフロント研究所報告第19 号

2008 年 9 月

ホームレス自立支援に関する基本方針（H15.12.16 厚生労働省）
1600

8,000
荒川下流区域人数

荒川下流地区人数

1200

5,340 5,460

1000

6,000

5,470 5,440

5,660

5,060

5,000

4,440
800
600

3,280 3,340
3,340 3,440400
290 340 410

400
200200

写真－ 1

7,000

特別区内人数

4,020
4,000
3,540
540 3,000530
550 530
540
490
2,000

220

東京都特別区内人数

1400

1,000

1200

図－ 4H19H18H17H16H15H14H13H12H11H9H10H8H7H60

ホームレスの人数注）特別区内人数は、東京都福祉保険局 「東京ホームレス白書」Ⅱより作成。荒川下流区域人数は、荒川下流河川事務所調べ

一方、ゴミの不法投棄の問題は、各種団体と沿川市区によるクリーンエイド活動による河川清掃、河川事務所によるゴミ収集場所の設置など、さまざまな対策が実施されているが、人が近づけない自然保全地や水際部などの区域において多く発生している。また、水際部では、漂流ゴミが集積しているが、河岸からの進

写真－ 2入が難しく、清掃できないなどの問題もある。

写真－ 3

写真－ 4

また、ホームレスの占拠による河川利用の妨げ・抵抗感や、ホームレスの占拠箇所近傍におけるゴミの投棄など、安心して施設を利用できない状況となっている。

3－3

河川敷地の利用状況

水辺の国勢調査の結果を用いて、荒川下流区域の河川敷地の利用状況を整理すると以下のものとなる。

図－ 4 は、東京都特別区内のホームレスの人数と荒 （1）河川敷利用者数の変遷
川河川敷のホームレスの不法占拠者数を示したもので荒川下流区域の河川敷年間利用者数は、計画策定当ある。特別区内のホームレスの人数は、平成 9 年から初時（平成 9 年）の約 810 万人から現在では、約 1,600

平成 11 年までに急激に増加したが、平成 15 年 12 月の万人と約 2 倍に増加している。これに対し、沿川市区「ホームレス自立支援に関する基本方針」（厚生労働省） の総人口は、7%の増加となっており、沿川市民の河が策定されてから急激に減少しているのに対し、荒川川敷利用が増加や遠方からの利用者が増加したと考え

下流河川敷では平成 14 年からほぼ横ばいに推移してられる。このため、荒川の河川敷が地域社会の生活環おり、自立支援の効果が期待できない状況にある。

境に重要な役割を果たしていると考えられる。

－ 155 －

「水辺空間の整備」に関する研究報告

年間利用者（千人）

20,000

保全地、草地系利用地、施設系利用地に分けて取りま

15,981

13,69015,00010,000

会議の委員による利用の視点からの評価の差を、自然約 2 倍に増加

とめ、図－ 8 ～図－ 10 に示す。

11,7828,119
市区荒川市民委員の評価

5,000

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0Ｈ９年度

Ｈ12年度

図－ 5

Ｈ15年度

Ｈ18年度

荒川下流部の年間利用者数

事
務局 整備中 12.5%
評価
未整備 3.9%
0.7%注） 河川利用実態調査結果（平成 9 ～ 15 年度）より

千人

5,000
4,000
3,000
2,000

年齢65歳以上
年齢15～64歳
年齢～14歳以下

約 7%の増加

3,586
438

3,625
530

3,720
634

3,823
739

2,660

2,625

2,611

2,600

488

471

475

484

H8H12H16H2013.4% 12.1%
0.4%

74.1%

整備済

11.0%

76.5%

95.4%

整備済

整備中

図－ 8

未整備

不明・わからない

自然保全地の整備状況の評価

1,000
0

図－ 6

市区荒川市民委員の評価
0%

荒川下流部市区の年齢別人口の変化

注）各市区の住民基本台帳より（各年、1 月 1 日現在の数値）（2）水辺の国勢調査の結果による河川敷利用実態
水辺の国勢調査による、用途別の利用実態（図－ 7参照）は、散策等が約 40 ～ 50%、スポーツが約 45 ～20%化によるためか、整備が進んでいる堤防天端道路や高80%

100%
2.2%
9.7%

19.4%

78.6%

14.3%
1.1%

98.9%

整備済

また、図－ 2、図－ 6、図－ 7 から、最近では、高齢60%

68.8%

事 整備済
務局
整備中 7.1%
評価
未整備

50%、水遊び、釣りが約 5 ～ 10%となっている。

40%

整備中

未整備

不明・わからない図－ 9

草地系利用地の整備状況の評価

0%20%

水敷の公園等で散策等に利用している利用者が多くなっている。

市区荒川市民委員の評価

1 00%
80%
60%

47 .2 %
1.8%
4 .4 %

43 .9%

37 .0 %

1.9%
3.4%

7 .7%
4 .3%

51.0%

整備済
事
務局 整備中 6.7%
評
価
5.6%
1.9%
未整備

1.8%
3.0%

40%
20%

散策等
水遊び
釣 り
スポーツ

50 .8%

46 .5 %

50 .9 %

40%

60%

80%

100%

87.5%

0.6%
8.0%3.9%

75.0%

15.0% 3.3%

92.5%

44.2%
整備済

整備中

未整備

不明・わからない0%
Ｈ９年 度

Ｈ12 年度図－ 73－4

Ｈ1 5年度図－ 10

Ｈ18 年度

利用用途別の利用実態

施設系利用地の整備状況の評価

これらの評価の差は、各施設の利用面での問題点・課題である。ここで、この評価の差に対する委員の理

荒川市民会議の評価と今後の課題由や意見を考慮し、今後の課題を以下に示す。

計画の整備対象となっている各施設や河川敷整備の現状と課題について、利用の視点からの評価や意見を （1）自然保全地の評価得ることを目的に、荒川市民会議の委員にアンケート

荒川市民会議委員の自然保全地の評価は、行政評価調査を実施した。その結果について、先に示した行政が「整備済」に対し、「整備中・未整備」の評価が合わ側の施設整備の物理的な視点からの評価と、荒川市民せて約 25%、行政評価が「整備中」に対し、「未整備」－ 156 －

リバーフロント研究所報告第19 号

2008 年 9 月の評価が約 11%であった。この差の理由の主なものをに維持管理体制を検討した上で、整備できる箇所、意見から集約し、以下に示す。

できない箇所を明確し、水際ラインのあるべき姿を①自然保全地というより荒廃して荒地となっている。

再検討する必要がある。

②ホームレスの不法占拠が行われている。

②仮置き場の取り扱い③ゴミの不法投棄が行われている。

仮置き場について、土砂を取り除いた後の整備に④河川工事に用いる残土置場となっている。

関して再度検討する必要がある。

今後の課題としては、以下のもが挙げられた。

③河川敷のゾーニング計画について①自然地の利用目的や管理レベルを明確にする必要がある。

ゾーニング計画の分類において、その場の潜在的な価値を踏まえた区分方法を再検討し、ゾーニング②自然地化（極相化した自然遷移）しすぎて草が繁茂すると、ホームレス、ゴミの問題の発生など悪循環を生むので、適当な維持管理が重要であり、管理ができる言わば「二次的な自然地」を残す必要がある。

計画を改めて検討する必要がある。

4．今後の取り組みに対する課題

以上の河川空間整備の状況、利用実態及び荒川市民会議委員の意見・要望等から、河川環境の適正な管理（2）草地系利用地についての課題を抽出・整理し、以下に示す。

荒川市民会議の評価は、行政評価が「整備済」に対し、 ①ゴミの不法投棄やホームレスの不法占拠の問題、外「整備中・未整備」の評価が合わせて約 30%、行政評来種の拡大などの問題を改善するための方策が必要

価が「整備中」に対し、「未整備」の評価が約 14%であっである。

た。この差の理由や今後の課題の主なものを以下に示す。

②荒川下流部の多様な高水敷、堤防、水面等の利用にあったルールやマナーの再検討が必要である。

①広場・緑地の利用目的や用途がはっきりしない。サインや案内板が必要である。

③自然地や野草系広場、芝生系広場などの使い方や保全並びに管理のレベル（質）の考え方を明確にする②木陰、ベンチの設置、トイレの改良など、河川敷利用における質的向上が必要である。

ことが必要である。
④水際ラインの整備・保全（管理）の方策の再検討が③野球等の目的外利用が行われ、危険を感じさせる。
利用マナーを再検討すべきである。

必要である。
⑤現在の社会ニーズに沿った河川敷や水辺の活用のあり方を再検討し、ゾーニングの見直しなどの方策の（3）施設系利用地検討が必要である。

荒川市民会議の評価は、行政評価が「整備済」に対し、これらの課題は、流域の社会環境の変化や住民の「整備中・未整備」の評価が約 13%、行政評価が「整備ニーズの変化に合わせた新しい利用面からの課題や整中」に対し、「未整備」の評価が約 15%である。この差備のあり方を示したものであり、今後の河川環境の適の理由や今後の課題の主なものを以下に示す。

正な管理のあり方の検討や河川空間管理計画の内容の①緊急用河川敷道路や駐車場において、無秩序な駐車充実のために資する必要がある。

や自転車の高速運転が行われている。
②木陰、ベンチ、トイレなどがまだ必要である。
③グラウンドやゴルフ場などの施設周辺の自然環境を向上させるなどのエコアップの実施が必要である。

5．今後の取り組みの方向性について

上記の新しい利用面からの課題や整備のあり方から、今後の河川環境の適正な管理や川づくりについて④グラウンドが狭い（規格より小さい）。の取り組みは、以下のものが考えられる。

⑤これ以上施設は必要ない。自然を増やしてほしい。

①荒川市民会議委員の意見を踏まえると、自然保全地整備を進める方向で検討する。その際、利用者にとっ（4）その他の課題て憩いの場となる自然地や動植物のサンクチュアリ

その他の課題として、水際ライン、仮置き土砂の取り扱い、河川敷のゾーニング計画、舟運関連について示された課題の主なものは、以下であった。

的な自然地など利用形態に合わせ、維持管理内容を明確にした計画を検討する。
②自然保全地、草地系利用地及び施設系利用地の、それぞれのあり方を再検討し、ゾーニング計画を検討①水際ライン（低水護岸）の整備

高水敷の利用目的や河道の安全な流下の検討並びする。

－ 157 －

「水辺空間の整備」に関する研究報告③荒川下流部の高水敷や堤防、水面等の利用にあったルールとマナーについて、行政とボランティアの協働などで、再検討をしていく。
④ゴミの不法投棄やホームレスの問題等を改善するための方策を行政とボランティアの協働などで、検討していく。
⑤水際ラインの整備・保全と利用・管理の方策を再検討して、水辺を楽しむことができる計画とする。
⑥沿川利用者のニーズの変化に対応するため、住民の意見を十分に反映した新たな荒川の魅力を創出する取り組みを検討していく。

6．おわりに大都市圏の河川空間では、沿川の社会経済構造の変化に伴い、荒川下流区域と同様な問題点・課題を有し、またその様相が推移されていると考えられる。また、
このような、沿川の住民と自治体と協働で、河川敷のあり方、利用実態の把握、今後の課題の抽出及び今後の取り組みに対する方向性を検討した事例は非常に少ない。今後とも検討を進め、大都市圏の河川における河川空間管理計画の充実を図るに当たり、本研究結果が参考となることを希望している。
また、本稿の執筆にあたり、国土交通省関東地方整備局荒川下流河川事務所の多大なるご理解と協力をいただき、ここに記して感謝申し上げる。

－ 158 －