第81回

全国都市問題会議報告

防災とコミュニティ間、第開会あいさつを行う立谷会長

月７日（木）、８日（金）の２日

11回全国都市問題会議（全国市長会、（公２０１９年開会式による行政視察が行われた。

デ ィ ス カ ッ シ ョ ン と 閉 会 式、 午 後 に は 希 望 者

告 が 行 わ れ た。 第 ２ 日 に は、 午 前 中 は パ ネ ル

開 会 式、 基 調 講 演 と 主 報 告、 午 後 に は 一 般 報る 多 く の 参 加 者 を 得 た。 第 １ 日 は、 午 前 中 に

市 区 議 会 議 員、 市 区 職 員 等 約 １ ８ ０ ０ 人 に 上を テ ー マ に、 全 国 か ら 市 区 長、 市 区 議 会 議 長、催された。今回の会議は「防災とコミュニティ」

長会館協賛）が、霧島市国分体育館において開本都市センター、霧島市主催、（公財）全国市財）後藤・安田記念東京都市研究所、（公財）日81

主任研究員 田中暁子

（公財）後藤・安田記念東京都市研究所

た な か あ き こ

6FEBRUARY 2020 市政

いさつがあった。また、三反園訓・鹿児島県知続いて中重真一・霧島市長による開催市市長あ長の立谷秀清・相馬市長による開会あいさつ、開会式では、主催者を代表して全国市長会会対して施行した土地制度である。４〜５戸の農「門割制度」は、江戸時代、薩摩藩が全領域にかどわりあった。

地帯の南九州には、有史以来、「ガマ文化」が食料の貯蔵庫として利用されるなど、災害常襲には天台・真言宗の山岳密教の寺院、近世にはには住居として、律令時代には軍事拠点、中世いことも紹介された。

は、子どものころから地域のまとまりや絆が強館、郷中教育の伝統、愛郷会など、鹿児島県でた。また、学校の校区に公民館がある校区公民及ばないように、連続堤が築かれるようになっながら、工業化社会では、人命と財産に被害が害常襲地帯でも局地的に行われていた。しかし壊して大きな被害が出た千曲川流域のような災開会式

事（岩切剛志・鹿児島県副知事が代読）から祝辞

家単位で「門」という共同体になり、土石流などかわらず災害復旧に取り掛かり、復旧後はくじ組 │ 火 山 防 災 │ 」 と 題 し、 新 燃 岳 に お い て

中 重 真 一・ 霧 島 市 長 は「 霧 島 市 の 防 災 の 取主報告をいただいた。の被害を受けるたびに、門単位で耕地の割り替

原口泉・志學館大学教授による基調講演は「鹿引 き で 新 し い 耕 地 が 配 分 さ れ、 被 害 が 均 分 さ

２０１１年１月に発生した約３００年ぶりのマえが行われた。これによって、被害の有無にか児島の歴史から学ぶ防災の知恵」をテーマにしたれ る。 ま た、 配 分 さ れ る 耕 地 は 一 カ 所 に ま とグマ噴火と、２０１７年基調講演

もので、自然の猛威を上手に受け流し、時にはまっておらず、あちこちに散在している「零細月と２０１８年３月利用するなど、自然災害と上手に付き合ってき錯圃制」で、危機が分散される。こうして、で２０１１年１月の噴火を受けて、３カ所の避に発生した噴火における市の対応を説明した。

さくほせい

きるだけ早く皆で力を合わせて災害復旧に取り難壕や、情報連絡手段として、屋外の人向けにた南九州のさまざまな「災害文化」が示された。
鹿児島県に多く分布している「シラス台地」掛かり、立ち直ることを鹿児島弁で「うったち線を整備した。また、２０１１年の噴火時には、

ごうは、約２万９０００年前、姶良火山の大爆発でモーターサイレン、屋内の人向けに防災行政無薩摩藩の「門割制度」と同じような土地の割りが早い」という。

たものである。温度の低下とともにガスが抜け火砕流が高温で堆積したことによって形成され10

毎月宿泊キャンセル数まで公表し、そのことに

市政 FEBRUARY 2020

7号で堤防が決中重・霧島市長

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主報告

替え制度は、２０１９年台風第原口・志學館大学教授てできた亀裂や洞窟である「ガマ」
が、縄文時代

基調講演

防災とコミュニティ
第81回 全国都市問題会議報告

松井・広島市長「環霧島会議」と「錦江湾奥会議」という自治体

国語繁体字、韓国語の４カ国語で記載している。の対応として日本語、英語、中国語簡体字、中んだ。警戒範囲の規制看板は、外国人観光客へることを心掛け、宿泊キャンセル数が少なく済からおよび、行政の側から具体的に必要なこと防災力を向上させるために、コミュニティの側災力強化への答えを出すために」と題し、地域長が、「災害とコミュニティ：地域から地域防まず、田中重好・尚絅学院大学人文社会学群

第１日の午後は、３題の一般報告があった。

職員に対して命令一下、全て動くというモデル

害対策本部ができて、その中心にいる市長から災計画が作られてきた。また、災害時には、災本計画、都道府県地域防災計画、市町村地域防│市町村というヒエラルキーのもとに、防災基政中心主義」であった。つまり、国│都道府県支援協定を締結し、噴火で起こる現象などを記れた。環霧島会議では、２００９年に防災相互日に設立さ位置する４市（鹿児島県鹿児島市、垂水市、霧立された。錦江湾奥会議は、錦江湾の湾奥部に島市、曽於市、湧水町、宮崎県都城市、小林市、島山をふるさとと捉える５市２町（鹿児島県霧ミュニティまで重層的につながっている。「既存多様であり、小さいコミュニティから大きいコのコミュニティもある。コミュニティは非常にり、学校もコミュニティであるし、テーマごとアイデンティティの三つの要素から成っておコミュニティは、社会関係、社会集団、地域的方は、間違いではないけれども十分ではない。

る。コミュニティ＝町内会・自治会という考え

コミュニティは非常に捉えがたいものであで「公助」の限界と「共助」の重要性が認識される

災害から少しずつ変化し始め、阪神淡路大震災

こうした状況が、１９９０年代の雲仙普賢岳

いう自覚を持たず、行政に依存しがちである。

対策を自分たちで責任を持って考える」主体とでは、コミュニティや住民は、「自分たちの防災かった。こうした中央集権的な防災・復興対策も、自治体レベルの創意工夫はほとんど起きなげられていた東日本大震災からの復興であってに縛りが多く、目標として「創造的復興」が掲

島市、姶良市）で２０１１年８月

月９日に設載した霧島山防災マップを作成、地域住民に配の生活コミュニティ」がきちんとしていないと

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えびの市、高原町）で２００７年布した。２０１１年の噴火の際には、この霧島だった。復興事業においても、補助基準に非常間連携にも取り組んでいる。環霧島会議は、日今までの日本の防災対策は「中央集権的な行かない。

ころには、「防災コミュニティ」がきちんと根付

中田・防災科学技術研究所 火山研究推進センター長について報告した。

一般報告

山防災マップがさまざまな面で役立った。

田中・尚絅学院大学学群長

本初の国立公園である霧島・屋久国立公園の霧の噴火時には、本当に必要な情報のみを発信す環が生まれ、観光客が激減したが、２０１８年よりさらにキャンセル数が増加するという悪循

一般報告

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区防災計画制度でも、災害対策における住民参

大震災後の災害対策基本法改正で導入された地ようになり、さらに変化が加速された。東日本
ティの多様性を正しく認識し、地区の実情に合と。行政の側からは、職員が市域内のコミュニ活動を行うなど、自発的な動きが重要であるこ

前回の被災時の教訓を踏まえた運用改善に言及

罹災証明発行のための認定調査などにおいて、みにおいて、民有地に流入した土砂の撤去や、年９月には「平成月に年７月豪雨災害における避２０１８年７月豪雨災害発災の２カ月後の同した。

ティの内発的な努力をバックアップすること、わせた個別的な対応を考えることや、コミュニそれぞれの地域で生活に根差したコミュニ全ての行政施策や行政事業を防災の観点から加が進んでいる。
ティを育て、災害時に力を発揮するためにはど難対策等検証会議」が設置された。同年

は、「人命が失われることを防ぐためには、よチェックする「防災の主流化」が必要となる。
続いて、松井一實・広島市長の報告は「平成うすれば良いのか。コミュニティの側からは、自分で自分の力を強くするために、自分の地域ることが極めて重要」を基本的なコンセプトとり自ら、災害の危険性を我がこととして認識すについて」というタイトルの下、２０１４年とする提言があり、避難行動については、「地域年７月豪雨災害における広島市の対応と取組に基づいて、不足している対応力を補うための２０１８年の２度にわたり豪雨災害の被害を受対策として、「地域の防災リーダーの養成」「わコミュニティの役割が大きい」という指摘がな

広島市では、２０１４年の豪雨災害の教訓をがまち防災マップの作成支援」「地域における防けた広島市の経験・教訓を、参加者に伝えるも踏まえ、組織体制強化が図られていた。具体的災訓練の支援」「防災研修会等の開催」「防災ライされた。この提言を踏まえた新たな防災・減災には、消防局の下部組織であった危機管理部門

３つ目の一般報告は、中田節也・防災科学技ブカメラの設置支援」などが進められている。
危機管理機能を集約して、危機管理室が新設さ

術研究所火山研究推進センター長から「火山災中田氏は、火山噴火には規則性があり、日本れた。また、災害対応に必要となる人員を速や「災害警戒本部」に加え、「注意体制」「警戒体制」

では火山国であるインドネシアやチリに比べ害と防災」と題して行われた。という体制が新設された。さらに、ハード面とて、大きな噴火が最近少ないことを指摘し、「近熊本と島原半島で約１万５０００人が亡くなっして、避難に関する判断や指示の前提となる情広島市の消防局だけでなく、警察、陸上自衛

た１７９２年の雲仙岳噴火や、同じく津波が起い将来、必ず大噴火、巨大噴火は起きる」と述隊など、関係機関の協力で進められた救助活動きた北海道・渡島大島の噴火など、過去の大き報収集分析をするための防災情報共有システム

について、「各関係機関が円滑な活動を展開すな火山災害を紹介した。そして、多様な火山災べた。続いて、山が崩れて有明海に津波が起き、るには、平時から、関係機関との連携が重要」

害 の 中 で も、 火 砕 流、 岩 屑 な だ れ、 火 山 泥 流、が構築された。

かに配置するために、今までの「災害対策本部」を独立させるとともに、複数局に分散していたのであった。の災害リスクと防災力を自己判断し、その結果123030と指摘した。続いて、生活再建に向けた取り組

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防災とコミュニティ
第81回 全国都市問題会議報告

態を的確に把握し、噴火の物理化学モデルを用を定性的に予測する段階」「（３）火山の地下の状

過去の噴火事例も考慮して、噴火の発生や推移データの解釈に基づいて火山の状態を評価し、て、噴火の可能性を警告する段階」「（２）観測

持留憲治・霧島市国分野口地区自治公民館長に香川大学地域強靭化研究センター特命准教授、矢根淳・専修大学人間科学部教授、磯打千雅子・豊岡武士・三島市長、神出政巳・海南市長、大地域創造学部教授をコーディネーターとして、はじめに、田中氏は次のことを指摘した。災よるパネルディスカッションが行われた。

階」という、三段階に分けられている。しかし、害リスクが複雑化・不可視化・個人化し、自然いて、噴火の開始や推移を定量的に予測する段
現在も火山の地下や噴火発生についての理解がは、すなわち「災いを防ぐ」主体がやせ細ってい災害が多様化・激甚化・広域化し、コミュニティこのように火山噴火の予測は非常に難しい。

るということ。逆に捉えると、コミュニティが不十分で、噴火を繰り返す火山（桜島、浅間山、以前は、火山噴火予知連絡会において、研究者連携・統合・再構築を図るチャンスであること。

が希薄化・分節化・断片化していること。そのと気象庁が一緒になって火山活動評価をしていそして、地域（住民、学校、企業など）と行政を有珠山、三宅島など）でも、まだ第二段階だとたが、現在は、火山噴火の予報に関して、日本コミュニティと捉え、地域と行政、地域内、地結果、防災・減災が困難化していること。それにおける責任機関は気象庁であると定められて域間、行政内、行政間、その連携や統合、再構いう。

おり、研究者は予報を出せない。このことに関豊岡市長は、南海トラフ地震や相模トラフ地築 を い か に 図 る の か を、 デ ィ ス カ ッ シ ョ ン の研究を別々の部局が担っているが、インドネシ

震で大きな被害想定がされている三島市におけ連して、中田氏は、日本と諸外国の火山防災研

ア、フィリピン、チリのように、一つの部局がる防災対策を報告した。三島市は、さまざまなテーマとして提起した。

火山性津波が特に被害が大きくなることを指摘研究から監視まで担うべきと訴えた。

究体制の比較をし、日本では監視・警報や調査した。また、カリブ海での火砕流（１９０２年）計画・マニュアル等を作成するとともに、他自治体や民間事業者と災害協定・覚書を結んで外

最後に中田氏は、地域住民が受け身ではなく、行政や研究者と対話し、防災対策に協働で取りや、雲仙普賢岳噴火の火砕流（１９９１年）、南米コロンビアのルイス山の泥流（１９８５年）な部からの応援・受援体制整備をしている。また、カ所の避難所ごとに、自主防災会、民生委員、組むためにジオパークを活用することが有効な第２日の午前は、田中正人・追手門学院大学

パネルディスカッション

島原半島など、各地のジオパークを紹介した。

手 段の一つで あ る と して、 伊 豆 半 島 や 有 珠 山、ど、人が災害を大きくした事例を紹介した。
次に、中田氏は日本の火山噴火予測と噴火警戒レベルについて言及した。日本における火山噴火予知の目標は、１９９８年８月の第６次火山噴火予知計画で示されたもので、「（１）観測デ ー タ の 変 化 か ら、 火 山 活 動 の 異 常 を 検 出 しとなった避難所開設訓練が行われている。さら年、各避難所において地域・学校・行政が一体開催され、避難のための情報共有が図られ、毎教職員、市職員などが集まる避難所運営会議が

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10FEBRUARY 2020 市政

ションの各部屋を回って情報収集や避難支援を防災力アップ人材養成講座や、小中学生がマンし て、 自 主 防 災 会 等 に 集 約 さ れ た 情 報 を も とて い る。 そ し て、 地 域 と 連 携 し た 防 災 活 動 と庁 舎 の 高 台 移 転 な ど、 ハ ー ド の 整 備 が 行 わ れの花見」の事例をもとに、「結果防災」という考災機能を担保する土手普請となっていた「土手ず、 毎 年 必 ず 花 見 を 楽 し む こ と が 結 果 的 に 防テ ィ の 防 災 力 を 向 上 さ せ る か を 報 告 し た。 まむ」というキーワードで、どうやってコミュニ行うジュニアレスキュー隊、中高生が自転車でに 進 め ら れ て い る ブ ロ ッ ク 塀 撤 去 改 善 事 業 や、え方を示した。また、防災マップ作りでは「災に 及 ぶ 防 波 堤 な ど の 津 波 対 策 工 事 や、 市

町内を見て回って自主防災会に報告するチャリ

例年２万人以上の市民が参加する「市民一斉訓いを防ぐ」という動作の主体を想定して、防災９ンコ隊などを紹介した。

練」、年間２地区から３地区を重点地区に指定

資 機 材 を 使 う シ ナ リ オ を 考 え て み る こ と。 防に、防災の担い手確保・育成の取り組みとして、

神 出 市 長 は、 南 海 ト ラ フ 地 震 に よ っ て 死 者して実施する「重点地区防災訓練」などを紹介

神出・海南市長

大矢根・専修大学 人間科学部教授

磯打・香川大学 地域強靭化研究センター特命准教授

持留・霧島市国分野口地区自治公民館長

含 め て 四 世 代 で 歩 い て み る こ と。 防 災 倉 庫 で４０００人など甚大な被害が予測されている

大矢根氏は、「あるものを使う」「一歩踏み込災 ま ち 歩 き で は、 高 齢 者、 妊 婦、 子 ど も 等 もkmした。

田中・追手門学院大学 地域創造学部教授

パネリスト
コーディネーター

豊岡・三島市長

海南市における津波対策や防災活動を報告しパネルディスカッションた。 海南市 では、 国直轄 事業 として 総延 長６・市政 FEBRUARY 202011

防災とコミュニティ
第81回 全国都市問題会議報告

材育成」を挙げた。

続いて閉会式では、次期開催市の小林眞・八地 元 の 被 害 想 定 へ の 対 応 シ ナ リ オ に 合 わ せ て、配 置 さ れ て い る 小 学 校 の 体 育 倉 庫 の よ う に、は、体育カリキュラムに合わせて道具が収納・の 意 識 が ま だ 不 十 分 で あ る こ と が わ か っ た。

「 自 助 活 動 ア ン ケ ー ト 」 結 果 か ら は、 危 機 管 理な が ら 進 め て い る。 ２ ０ １ ９ 年 度 に 実 施 し た

年 度 の 計 画 に 反 映 し て お り、 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ を 回 しれ の 中 で、 問 題 点・ 改 善 点 を 明 確 に し て、 次れた。黒酢をつくるための「壺畑」の並ぶ独特な午後の行政視察は、７コースに分かれて行わ行政視察が行われた。

都市研究所の小早川光郎理事長の閉会あいさつ

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FEBRUARY 2020 市政（ 地 域 継 続 計 画 ） に つ い て、 主 に 香 川 県 の 事 例を 紹 介 し な が ら 説 明 し た。 香 川 県 で は、 県 内の 行 政、 企 業 か ら な る 香 川 地 域 継 続 検 討 協 議会 で、 香 川 Ｄ Ｃ Ｐ が 策 定 さ れ、 高 松 市 や 坂 出市、 東 か が わ 市、 さ ぬ き 市 な ど の Ｂ Ｃ Ｐ で は、Ｄ Ｃ Ｐ を 推 進 す る と 位 置 付 け ら れ て い る。 香川県中小企業ＢＣＰ優良取組事業所認定制度
で は、 Ｂ Ｃ Ｐ に 加 え て Ｄ Ｃ Ｐ に 取 り 組 ん で いる こ と も 評 価 の ポ イ ン ト と な っ て い る。 最 後に、 ２ ０ １ ３ 年 の 災 害 対 策 基 本 法 改 正 に よ って 導 入 さ れ た 地 区 防 災 計 画 制 度 を 介 し た、 地域・ 企 業・ 行 政 の コ ミ ュ ニ ケ ー シ ョ ン、 公 助・共 助・ 自 助 の 三 分 論 を 溶 か し た、 有 機 的 な 連カッションが行われた。その中では、防災に無以 上 の パ ネ リ ス ト の 報 告 を 受 け て、 デ ィ ス
持 留 氏 は、 霧 島 市 中 央 部 の や や 西 側 に 位 置

関 心 層 の 市 民 に 対 す る 働 き か け や、 フ ェ イ ク

携の可能性を指摘した。
し、 人 口 約 ３ ０ ０ ０ 名、 １ ４ ７ １ 世 帯、 平 均

ニュースへの対応の難しさなどが共有された。

・ ５ 歳、 高 齢 化 率

自主防災会議（６月）、自主防災訓練実施計画

戸市長のあいさつ、（公財）後藤・安田記念東京

バ ー ル な ど の 防 災 グ ッ ズ を 整 理 整 頓 す る こ と。

今後の取り組みとして、「住民の意識改革を図風景や、９５００年前の国内最古・最大級の定月）、自主防災訓練（

こ れ ら の 事 例 を 通 し て、 日 常 的 な 行 為 を 考 えり 自 主 性 の 高 い 防 災 組 織 の 構 築 」「 ア パ ー ト・
磯打氏は、ＢＣＰ（事業継続計画）とＤＣＰ直して、一歩踏み込んでみることを訴えた。

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住集落跡である国指定史跡「上野原遺跡」、人物（月）という年間の流閉会式

・ ５ ％、 自 治 会 加

年齢・３％の野口地区における防災事業を15報告した。防災事業は、防災事業計画（４月）、入率

33 38

マンション居住者の参画と企業との連携」「人10像としては日本一大きい西郷隆盛の銅像がある
かれいがわ「西郷公園」、鹿児島県内最古の木造駅舎が残る含んだＪＲ肥薩線「嘉例川駅」（１９０３年開業）、火山せきびら活動のめぐみを受けてシリカを１５５鉱泉水である霧島市直営水「関平鉱泉水」の製造・直販所、天照大神の孫であるニニギノミコトを祀っている「霧島神宮」、２０１３年に稼働したバイオマス発電所「霧島木質発電株式会社」、鹿児島県の「霧島国際芸術の森」構想の中核施設である「みやまコンセール」などをそれぞれ視察した。
◆らは、高度に工業化した社会に生きているわれわれが、自然災害との付き合い方を改めて深く考える必要性を感じた。しかしながら、コミュ◆

今回の会議は、自然災害が多発する中で開催ニティのあり方も、災害の態様も多様な中で、◆され、参加者が熱心に聴講する姿から関心の高各地域が必要な防災対策も必然的に異なる。参◆さがうかがえた。原口氏の「自然災害を押しと加者が、この会議の成果を生かし、各々の地域◆どめようとするところに関心が向いたのが近代に最適な対策を検討し、実行することを期待し次期開催市のあいさつを行う小林・八戸市長への出発点」であるとの指摘や、「文化が忘れら閉会あいさつを行う小早川・理事長たい。

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れ『危険』だけが残ってしまった」という言葉か

閉会式

防災とコミュニティ
第81回 全国都市問題会議報告

昼食時のアトラクションの様子