2007 年「衆参ねじれ」における政府の立法戦略◆自由論題＊研究論文◆

2007年「衆参ねじれ」における政府の立法戦略
The Legislative Strategy of the Government
in the Divided Diet (2007-2009)松浦 淳介

慶應義塾大学大学院政策・メディア研究科後期博士課程
信州大学全学教育機構非常勤講師

Junsuke Matsuura
Doctoral Program, Graduate School of Media and Governance, Keio University
Part-time Lecturer, School of General Education, Shinshu University

本稿は、2007 年の参議院選挙によって生じた「衆参ねじれ」（divided diet）のもとの国会において、政府がどのような立法を推進したのかを明らかにしようと試みたものである。今回の「衆参ねじれ」
における政府立法の最大の特徴は、ねじれ前と比較して、一般に考えられているほど法案の成立率が低下していないという点に求めることができる。本稿では、これを政府の戦略的な立法による結果として捉え、法案の絞り込みという観点から検証するとともに、参議院が立法過程に及ぼす影響についても考察した。

The purpose of this paper is to clarify the government’s legislative strategies in the divided diet(2007-2009). Compared with the unified diet (2000-2007), the most outstanding characteristic of thelegislative outcome in the divided diet is that the vote to pass the bill was constantly maintained. This
result suggests that the strategic legislation of the government brought the high bill approval rate.
This paper intends to observe the government’s chooses of the bill which is presented to the Diet, andconsider the influence of the House of Councillors on the legislative process.
Keywords: 衆参ねじれ、参議院、政府立法、戦略的行動、拒否権

政府立法における参議院の位置付けと「衆参ねじれ」の意味

によって生じた、いわゆる「衆参ねじれ」（divided

2009 年 8 月の衆議院議員総選挙は、民主党の圧

今回の「衆参ねじれ」の経験は、日本の統治機構

勝に終わり、1955 年 11 月の結党以来、長らく政権のもとにおいて、政権担当者が直面する大きな問題

与党の座を占めていた自民党は下野し、本格的な政を誰の目にも明らかにしたと言うことができる。す１diet）は解消した 2。

1

権交代が現実となった 。また同時に、この選挙になわち、総選挙によって多数を確保し、内閣を組織

よって、衆参両院の多数を、民主党を中心とする与することができたとしても、法案が国会を通過する党が占め、ここに、2007 年 7 月の参議院議員選挙

保証はないということである。内閣の形成には衆議

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自由論題

院の信任が不可欠であるが、参議院からの信任は必

２

本稿の目的

ずしも必要とされない。しかしながら、日本国憲法

二院制の公選議会を採用する国において、立法は、そうした衆議院の優越を例外的に認めながらも、府のねじれは日常的な現象であり、それに関する

あくまで衆議院と参議院の議決の一致を国会の意思研究も数多く発表されているが 7、日本においては、決定の原則としている。したがって、政府にとって、いまだ十分な研究の蓄積があるとは言い難い。た

安定的な立法を推進するためには、衆議院だけではしかに、憲法学においては、二院制の意義やそのなく、参議院においても多数を確保しておくことがあり方などについて、参議院設立当初からの研究

3

決定的に重要な意味を持つのである 。

の積み重ねがあり、先の「衆参ねじれ」において、

しかしながら、内閣を支える与党が参議院におい衆議院による法案の再議決がしばしば行われるよても多数を確保することは、制度的に決して容易なうになると、そうした議論はますます盛んになっことではない。このことは、両院の選挙制度を比較た 8。しかし、それら憲法学的アプローチは、両院検討するならば、明らかである。すなわち、小選挙

関係は「どうあるべきか」といった規範的なもの

区比例代表並立制を採用している衆議院においてであり、「衆参ねじれ」のもとにおいて、立法過程

は、相対多数に議席が集中し、一党で過半数の議席は実際に「どうあったか」といった実態的な視点を占めることが容易であるのに対して、改選定数２に欠ける。

〜５の中選挙区 (18) が４割近くを占める都道府県

一方、実証的な研究については、その数は非常に単位の選挙区と、全国単位の比例代表区（非拘束名限られたものとなるが、過去の「衆参ねじれ」にお簿式）を採用している参議院においては、比例性がける立法過程を総括的に分析している代表的な研究強く作用し、また、半数ごとの改選ということもあっ

として、竹中 (2005) がある 9。しかし、そこで用いて、一党で過半数を獲得することはきわめて困難とられている従来からの研究手法、すなわち、参議院

4

なる 。

における法案の否決率や修正率にもとづいて、そのこれは、過去の参議院選挙の結果を振り返ること

影響力を測ろうとする手法には、増山（2003）など

によっても確認される。すなわち、自民党の結党以から方法論的に大きな問題があることが指摘されて前においては、与党が参議院の多数を占めたことはいる 10。それは、つまるところ、立法推進者の戦略

一度もなく、「衆参ねじれ」が常態であった 5。また、的行動に対する認識の低さという点に求められる。

1989 年の参議院選挙において、自民党が参議院のつまり、国会に法案を提出し、その成立を図ろうと過半数を失って以来、現在に至るまで、どの政党もしているアクターが、わざわざそこで否決されるよ

単独では参議院の過半数を制したことがない。このうな立法を行うはずはなく、むしろ、どのような法ように考えるならば、日本の選挙制度のもとにおい

案であれば国会を通過するのかについて十分な検討て、「衆参ねじれ」は決して例外的な国会とはなりを行っているものと考えた方が妥当である 11。した

得ず、むしろ「55 年体制」のもとで、自民党が長がって、「衆参ねじれ」における立法過程の実態に期間にわたって衆参両院の多数を占めていたことこ

迫るには、そうした立法推進者の戦略的行動を考慮

6

そ、まさに驚異的と言うべきであろう 。したがって、に入れることが何より重要となる。

「衆参ねじれ」について考察することは、単に過去

そこで、本稿では、政府の視点から、2007 年にの一時的な国会を回顧するというのではなく、今後、発生した「衆参ねじれ」のもとにおいて、政府がど不可避的に生じるであろう「衆参ねじれ」のもとにのような立法を推進したのかを明らかにしようと試おける日本の国会政治を理解するうえにおいて、きみる。その当時、政権を担当した福田康夫は、「衆わめて重要な意味を持つのである。

参ねじれ」を飛行機にたとえ、政府にとっては「片方のエンジン」を落した状態であると語ったが 12、2007 年のねじれは、これまでに発生したどのねじ

72

2007 年「衆参ねじれ」における政府の立法戦略

れよりも政府にとって、深刻なものであった。それ

治状況も過去のねじれとは全く異質と言えよう 15。

は何よりも、野党であった民主党が参議院において、

すなわち、自民党と民主党が次の政権の座をめぐっ

自民党の議席数 83 を大きく上回り、109 議席を擁て激しく争い、それが「衆参ねじれ」のもと、両院する比較第一党となっていたからである。過去のね間の対立となってあらわれたのである。それは、政じれにおいては、参議院の過半数を失ったとはいえ、府との協議に応じることによって、自党の政策を実

自民党は参議院における比較第一党としての議席数

現させようとする政党が複数存在した過去の自民党を維持していたが、2007 年 7 月の参議院選挙によっ一党優位のもとにおけるねじれとは異なり、両院のて、野党である民主党が初めてその地位を占めるこ

妥協の余地をきわめて小さくするものであった 16。

とになった。その結果、民主党は参議院議長や議院

このような過去に例のない「衆参ねじれ」の国会

13

運営委員長などの重要ポストを獲得し 、参議院ににおいて、政府は法案を成立させるにあたり、どのおける法案の「生殺与奪の権」とも言える議事運営

ような立法戦略をとったのであろうか。とりわけ、権（agenda power）を手にすることができたのであ野党が多数を占める参議院において、法案を通過さ14せるには、その大幅な見直しが必要であったに違い

ただし、2007 年の「衆参ねじれ」においては、一ない。本稿においては、「衆参ねじれ」が発生する

方の衆議院において、小泉内閣のもとにおける 2005前の時期との比較を通じて、2007 年の「衆参ねじれ」

年 9 月の総選挙、いわゆる「郵政選挙」で大勝した

における政府立法の特色を浮き彫りにする。そして、与党が、その 3 分の 2 以上の議席を占めていたこと

この作業を通じて、立法過程における参議院の影響に留意が必要となる。この議席数は、たとえ参議院を捉えようと試みる。

る 。

が衆議院の可決した法案を否決したとしても、衆議院が再議決権を行使して、それを成立させることを

３

分析枠組み

可能にするものであるからである（59 条 2 項）。

3.1 仮説の導出

また、両院における与野党会派構成の他に、今回政府の立法戦略について考察するにあたり、まは政権交代可能な二大政党が存在しているという政ず、その立法的帰結を確認しておく必要がある。表

表1
常会
ねじれ前

ねじれ後

2007 年「衆参ねじれ」発生前後における閣法審議結果

提出( 継続 )

参議院先議
(率)

成立
(率)

衆議院

参議院

継続

修正

否決

未了

継続

修正

否決

未了

2000

97 (9)

21 (21.6)

90 (92.8)

0

5

0

7

0

0

0

0

2001

99 (1)

20 (20.2)

92 (92.9)

7

11

0

0

0

2

0

0

2002

104 (2)22 (21.2)

88 (84.6)

12

4

0

0

4

1

0

0

2003

121 (5)22 (18.2)

118 (97.5)

3

13

0

0

0

1

0

0

2004

127 (0)26 (20.5)120 (94.5)

7

9

0

0

0

0

0

0

2005

89 (2)

15 (16.9)

75 (84.3)

0

12

0

6

0

0

6

2

2006

91 (3)

18 (19.8)

82 (90.1)

9

2

0

0

0

1

0

0

2007

97 (2)

16 (16.5)

89 (91.8)

8

1

0

0

0

2

0

0

2008

80 (4)4(5.0)

63 (78.8)

15

13

0

0

0

0

1

2

2009

69(14)

4(5.8)

62 (89.9)

0

17

0

6

0

0

8

1

注 1：法案の審議結果は、新規提出法案についてのものに限った。
注 2：ねじれ後において、参議院によって否決された法案計 9 件は、いずれも衆議院において再議決され、最終的には成立している。また、2008 年常会には参議院が議決しなかった法案が 5 件あったが、いずれも衆議院において憲法 59
条 4 項により否決とみなされたうえで再議決され、最終的には成立している。
出典：参議院事務局『参議院審議概要』（各年常会）、及び参議院議事部議案課「議案審議表」（各年常会）をもとに著者作成。

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自由論題

1 は、2007 年の「衆参ねじれ」発生前後の常会におち、2009 年常会の衆議院における修正件数の増加

17

ける閣法審議結果をまとめたものである 。ここで、は、政府が参議院でも法案を通過させるために、そねじれ前の期間が 2000 年の常会からとなっているの前段階において、大きく野党に譲歩したことを意のは、1999 年 10 月に小渕内閣のもとで自自公連立味していると考えることができる。そして、より重政権が発足し、与党が参議院の多数を回復し、1998

要なこととして、2009 年常会における法案提出件

年の参議院選挙によって生じたねじれが解消してい数のさらなる減少は、衆議院で再可決しても成立さ18るためである 。

せる必要のある法案は別として、野党が容易に賛成

ねじれ後における閣法審議の特徴としては、ねじするとは思われない法案については、そもそも国会れ前との比較から、以下の 3 つの点を指摘することへ提出しないという戦略が徹底されたことを示唆しができる。第 1 は、「衆参ねじれ」とはいえ、一般ている 20。

に考えられているほど法案の成立率は低下していな

実際、長い国対経験を有し、1989 年に発生した「衆いことである。相対的に成立率が低い 2008 年の常参ねじれ」のもとにおいては、参議院自民党の幹事会でさえ、8 割近くの法案が成立しており、2009 年

長として、国会運営にあたった斎藤十朗は、その当常会においては、ねじれ前と比較しても何ら遜色な時を回顧して、次のように語っている。

い 9 割の成立率となっている。第 2 は、「衆参ねじれ」においても、参議院で否決されたり、修正されたり

全野党反対の法案は、もう最初から出さないと。

する法案は少ないということである。参議院におい少なくとも、公明・民社が賛成してくれるような法て否決された法案については、全て衆議院によって案、もしくは、当初反対でも、国会のなかで修正す再可決され、最終的には成立していることから、そることによって 、賛成してもらえるような法案に限れらは、政府が事前に参議院の反対を想定し、衆議られたと言っていいのではないかと思います。衆議

院において再可決して成立させることを織り込んだ院の段階というか、政府として、それを念頭に置いて、うえで、あえて提出に踏み切った法案であったと言法案提出していくことになっていく 21。

うことができる。また、ねじれ後においては、逆に衆議院において修正されたり、継続とされたりする

国会運営としては、内閣提出法案も、提案する前法案が多くなっていることも注目に値する。第 3 は、から野党が飲みやすいようにする。（中略）野党の意

閣法の国会提出数自体が大きく減少していることで向を汲むと言っても、野党は法案が出来る前には何ある。「衆参ねじれ」が発生する以前の国会においも言えないでしょう。多分野党はこう反応するだろては、通常、100 件前後の法案が提出されているのうと、与党自らが斟酌して法案を作成することが大に対して、2009 年に至っては、その数が 3 割も減事です 22。

少している。さらに、注目すべきことに、その法案の 2 割は参議院で先議されていたものが、「衆参ね上記のように、1989 年と 2007 年の「衆参ねじれ」

じれ」となってからは、5％を占めるに過ぎなくなっには、政治状況に大きな違いがあるとはいえ、こう

19

ている 。

した斎藤の証言は、政府・与党が参議院の多数を握一方で、同じ「衆参ねじれ」のもとの国会とはいえ、る野党の意向を忖度しつつ、参議院でも法案が可決

2008 年と 2009 年の常会の間には、看過することのされるように戦略的な立法を行っている様子を如実できない差異が観察される。それは、言うまでもなに示していると言えよう。このことは、政府を支えく、両者の法案成立率の違いである。それでは、なる与党と同様に、あるいは、それ以上に法案の原案

ぜ、2009 年の常会において、成立率が 10％以上もを作成する各省庁において、特に意識されているこ

上昇したのであろうか。このことを考える重要な手とと考えることができる 23。各省庁は、1 月から始掛かりが、上記の第 2 と第 3 の特徴にある。すわな

まる常会に備えて、その前年から所管する分野に74

2007 年「衆参ねじれ」における政府の立法戦略

関係する法律の原案を作成する。その過程においてれ」のもとにおける 2008 年常会と 2009 年常会を比は、特に与党との関係が重要であり、各省庁は与党

較検討する。その際、実際に国会へ提出された法案への接触を日常的に行い、その意向を探りつつ支持だけではなく、それが提出されるに至る過程についを得るべく「根回し」に奔走している。しかしながても分析することが非常に重要な意味を持つ 25。前ら、与党が衆参両院の多数を占めている場合には、

述の通り、各省庁は国会の召集される数ヶ月前から与党の了承を取り付けることで、法案の国会通過を法案作成を開始し、与党との折衝を重ねる。そして、

概ね確かなものにすることができたが、「衆参ねじ与党の事前審査を経たのちに閣法として閣議決定され」となり、参議院の多数を野党が占めると、そのれ、実際に国会へ提出される 26。しかし、当然のこ

野党の意向にも配慮した立法を行うことが不可欠にとながら、政治状況によっては、各省庁による立法

24

なる 。

が必ずしも予定通りに進むとは限らず、その過程にそこで、本稿においては、政府が国会提出法案をおいて、当初、予定されていた法案が最終的には提戦略的に取捨選択していることを各省庁のレヴェル出されなくなるなどの変更が生じ得る。したがって、から検証する。このことによって、「衆参ねじれ」

法案の作成過程において、各省庁がどのような法案発生前後における法案件数の量的な変化と同時に、を提出しようとしていたのかを確認する作業が重要

その質的な変化までも明らかにすることができる。

となってくる。

すなわち、各省庁の所管する法案の増減を観察する

そのための貴重な資料が、常会ごとに各省庁が作ことによって、どの政策分野の法案の提出が見送ら成し、内閣官房によってまとめられる「内閣提出予れることになったのか、あるいは逆に、どの政策分

定法律案等件名・要旨調」（非刊行）である。これは、野の法案については、「衆参ねじれ」であっても国各省庁が申告する提出予定法案やその要旨、提出予会へ提出されるのかを観察することが可能となる。

定時期などをまとめた一次資料であり、省庁ごとに各省庁による国会提出法案の絞り込みは、上述し国会開会の数ヶ月前から作成され、政治状況などにたように、法案の成立率に影響を与えると予想され応じて、随時、国会の会期中も更新される。そして、るが、逆に、法案の成立率が法案の絞り込みを促す

注目すべきことに、そこには各省庁が提出するかど要因になるとも考えられる。すなわち、高い法案成うかを検討している法案までもが一覧として掲載さ立率が達成された省庁は、従来通りの立法を志向し、れている。ただし、この資料が内閣官房によって体その件数を減らす誘因にはかられないであろう。そ系的にまとめられるのは、常会の冒頭時点のものにれとは対照的に、成立率が低い結果に終わった省庁

限られ 27、その他の時期については、各省庁が個別

は、成立を期すべき法案の国会通過を確かなものにに作成しているために、網羅的な収集が困難となる。

するために、提出法案を絞り込む必要に迫られるとしたがって、本稿では、常会が召集された時点にお考えることができる。

ける各省庁の提出予定法案が、実際に国会へ提出さまた、本稿では、そうした法案の取捨選択を経て、れたのかどうか、そして、それがどのような帰結に

実際に国会へ提出された法案に対して、野党がどの至ったのかを整理する。

ような反応を示したのかを確認する。仮に、政府がまた、本稿では、各省庁が実際に国会へ提出した野党の意向を深く理解し、それに沿うような法案を法案に対して、野党がどのような反応を示したのか

提出していたとすれば、野党の反応は当然、融和的を確かめるため、趣旨説明が実施された法案の件数なものとなることが予想されよう。

に着目する。趣旨説明に関しては、国会法において、「各議院に発議又は提出された議案につき、議院運営委員会が特にその必要を認めた場合は、議院の会

3.2 分析手法
本稿では、各省庁の国会提出法案を数量的に把握

議において、その議案の趣旨の説明を聴取することし、「衆参ねじれ」の発生前後、並びに「衆参ねじができる」（56 条の 2）と規定されているが、ここ

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75

自由論題

では、委員会審査に先立つ本会議において実施され４

28

た趣旨説明を対象とする 。しばしば、日本の国会

データ分析

4.1 各省庁の立法戦略

は「日程闘争」の場とも評されるように、与党はそ

表 2 は、2007 年の「衆参ねじれ」が発生する前の会期末までにできるだけ多くの法案を通過させるにおける省庁別の立法状況をまとめたものである。

べく国会を運営しようとし、それに対する野党は、

ここで、最も注目すべきは、各省庁によって所管す

反対する法案を廃案に追い込もうと審議の引き延ばる法案の成立率に大きな違いがあるという点であ29

しなどで抵抗を試みる 。その際に、野党が用いるる。特に、外務省、財務省、経済産業省、国土交通省、抵抗手段のひとつが、政府に対して、法案の趣旨説

環境省のように、全ての所管法案の成立に成功して明を求めることである。したがって、趣旨説明の要いる省庁がある一方で、内閣官房、警察庁、厚生労求された法案が多ければ多いほど、野党は政府が実働省のように、成立率が 8 割を割り込んでいる省庁際に国会へ提出した法案に対して敵対的であり、逆がある。それらの所管は、厚生労働省が担当する社に、それが少なければ、宥和的な反応を示している

会保障や雇用の問題などに象徴されるように、いずと考えることができる。本稿では、「衆参ねじれ」

れも与野党の対立を招きやすい政策分野であると言前後における趣旨説明法案の割合を比較することうことができ、衆参両院の多数を与党が占めているで、そうした野党の反応にどのような変化があった

場合でさえ、法案の成立が保証されていなかったこのかを観察する。

とがわかる 30。
表2

2007 年「衆参ねじれ」発生前における省庁別立法状況
2000-2007 年平均

省庁予定（検討）

提出（差）

割合（％）

成立（率）

内閣官房

2.6 (1.4)

4.1 (1.5)4

2.8 (66.7)

内閣府（本府）

2.1 (0.0)

2.4 (0.3)

2.3

2.3 (94.7)

警察庁

2.4 (0.3)

2.4 (0.0)

2.3

1.9 (78.9)

金融庁

2.6 (0.6)

3.0 (0.4)

2.9

2.8 (91.7)

総務省

14.3 (3.0)

15.3 (1.0)

14.8

13.3 (86.9)

法務省

8.6 (0.8)

8.6 (0.0)

8.4

7.4 (85.5)

外務省

1.4 (0.0)

1.4 (0.0)

1.3

1.4(100.0)

財務省

6.0 (0.3)

6.1 (0.1)

5.9

6.1(100.0)

文部科学省

5.9 (2.1)

6.9 (1.0)

6.7

6.6 (96.4)

厚生労働省

12.5 (0.5)

12.5 (0.0)

12.1

9.9 (79.0)

農林水産省

8.9 (0.9)

9.3 (0.4)

9.0

9.1 (98.6)

経済産業省

8.3 (1.1)

8.6 (0.3)

8.4

8.6(100.0)

国土交通省

13.5 (0.3)

13.5 (0.0)

13.1

13.5(100.0)環境省

4.6 (0.8)

4.9 (0.3)

4.7

4.9(100.0)

防衛省

1.5 (0.5)

1.8 (0.3)

1.7

1.5 (85.7)

その他

2.5 (0.5)

2.5 (0.0)

計

97.6(12.9)

103.1 (5.5)

2.4
100

2.4 (95.0)
94.3 (91.4)

注 1：2001 年 1 月に大規模な中央省庁の再編が行われているが、いずれの時期も現行体制に分類し直したうえで集計している。
注 2：差とは、国会提出法案数から国会提出予定法案数を差し引いたものである。
注 3：割合とは、全内閣提出法案に占める各省庁の所管法案割合を示す。
出典：内閣官房「内閣提出予定法律案等件名・要旨調」（各年常会）をもとに著者作成。

76

2007 年「衆参ねじれ」における政府の立法戦略

それでは、2007 年に「衆参ねじれ」が生じたこせる。

とで、各省庁の立法にはどのような変化が見られる

こうした傾向がより明瞭になっているのが、続であろうか。表 3 は、ねじれのもとにおける 2008

く 2009 年の常会である。「衆参ねじれ」のもとの前年と 2009 年の常会での省庁別の立法状況を報告し年国会においても、高い法案成立率を維持することたものである。まず、前者について、ねじれ前とのに成功した省庁は、法務省を例外として、量的に法比較を行うと、ねじれ前において、所管する法案の案の絞り込みを行っているとは言えない。それどこ成立率の高い省庁は、「衆参ねじれ」においても全

ろか、ここでも、経済産業省は所管法案割合をさら内閣提出法案に占める所管法案の割合がそれほど低に増やしており、国会への提出を検討していた 2 件

下していないことが確認される。とりわけ、経済産の法案まで実際に提出するなど、積極的に立法を推

業省は、その割合を 4.1％高めているばかりか、提進する姿勢を崩していない。逆に、ねじれ前の状況

出法案数自体も増やすほどの積極的な立法を推進しを踏まえて、提出法案を絞り込むことで 2008 年のている。これとは対照的に、ねじれ前においても法

ねじれ国会に臨んだにもかかわらず、多くの所管法

案成立率の低い省庁は、内閣官房と警察庁を例外と案を成立させることができなかった省庁、とりわ

して、所管法案数の割合が低くなっており、ねじれ

け、総務省と厚生労働省は、提出する法案をさらに国会となって、法案の絞り込みを行い、必要最低限

絞り込むことによって、結果、成立率を 63.6％からの法案の成立に万全を期そうとしたことをうかがわ100％へ、44.4％から 66.7％へとそれぞれ上昇させ

表32007 年「衆参ねじれ」発生後における省庁別立法状況
2008 年

省庁内閣官房

2009 年

予定 ( 検討 )提出 ( 差 )

割合差 (% )

成立 ( 率 )

予定 ( 検討 )提出 ( 差 )

割合差 (% )

3 (1)

5 (2)

2.3

3 (60.0)

1 (1)

3 (2)

0.3

4 (1)

4 (0)

2.7

2 (50.0)

3 (0)

3 (0)

2.0

+1
警察庁
金融庁
総務省

3 (1)
1 (0)
11 (1)

法務省

5 (1)

3 (0)
1 (0)
11 (0)

1.4
- 1.7
- 1.0

+1
5 (0)

5(100.0)

1 (0)
5 (1)
4 (2)
9 (1)

- 0.1
0.3
- 1.7
- 0.9

農林水産省
経済産業省
国土交通省
環境省
防衛省
その他

6 (1)
10 (2)
11 (0)
3 (0)
1 (1)
1 (0)

6 (0)
10 (0)
11 (0)
3 (0)
1 (0)
1 (0)

- 1.5
4.1
0.7
-1.0
- 0.4
- 1.2

計

78(13)

80 (2)

0+2

1(100.0)5(100.0)4(100.0)
4 (44.4)

- 0.9
0.0
- 3.2

3 (0)

1 (0)
5 (1)
4 (1)
5 (4)

1 (0)
6 (1)
5 (1)
6 (1)

6 (2)
9 (2)
9 (0)
2 (1)
1 (1)
2 (0)

63 (78.8)62(18)

0.1
2.8
0.6
- 3.4

1(100.0)6(100.0)5(100.0)
4 (66.7)

4 (57.1)

6 (0)
11 (2)
9 (0)
2 (0)
1 (0)
2 (0)

- 0.3
7.6
0.0
- 1.8
- 0.2
0.5

69 (7)0+103(100.0)

3 (75.0)+16(100.0)10(100.0)
9 (81.8)3(100.0)0 (0.0)0 (0.0)1(100.0)2(100.0)8(100.0)

8 (61.5)- 4.0+14 (36.4)

63 (75.0)

1 (0)
2 (0)
8 (0)

3(100.0)4(100.0)+53 (2)5 (83.3)

外務省
財務省
文部科学省
厚生労働省

+4

1 (1)
2 (0)
8 (2)

7 (58.3)
- 2.1

+1
1 (0)
5 (0)
4 (0)
9 (0)

3(100.0)1(100.0)
7 (63.6)

2 (66.7)

2 (40.0)

+2
内閣府
（本府）

成立 ( 率 )6(100.0)
10 (90.9)
7 (77.8)2(100.0)1(100.0)
1 (50.0)62 (89.9)63 (79.7)

注 1：割合差とは、内閣提出法案に占める所管法案割合のねじれ前との差を示している。
注 2：下段斜字は継続法案と、それを含めた場合の成立総数（成立率）を示している。
出典：内閣官房「内閣提出予定法律案等件名・要旨調」（各年常会）をもとに著者作成。

KEIO SFC JOURNAL Vol.10 No.1 2010

77

自由論題

ることに成功している。なお、総務省については、せることを前提として、あえて提出に踏み切ったも最終的に不成立となる継続法案が 5 件あったことのであったと言えよう。

も、新規法案を絞り込む強い誘因となっていたのでしたがって、そのような法案を除くならば、各省はないかと考えることができる。

庁による取捨選択を経て、「衆参ねじれ」の国会へ

以上の考察から、各省庁はそれぞれの置かれてい提出されるに至った法案の多くは、それほど野党のる政治状況を踏まえたうえで、戦略的に国会提出法反発を招くものでなかったと評することができる。

案を取捨選択していることが明らかとなった。また、こうした趣旨説明法案件数から推知される野党の反

このように、各省庁の視点から観察を行うことに応からも、政府がよく野党の意向に沿った立法を行

よって、与野党の利害がどのような分野で衝突しにい、それにある程度の成功を収めていたことが確認

くいのか、あるいは逆に、衝突しやすいのかを推論されるのである。

することができた。それは、すなわち、「衆参ねじれ」５となっても、どのような分野の法案は国会を通過しやすく、どのような分野の法案は通過しにくいのか

結論と課題

本稿では、政府に反対する立場の野党が参議院のを明らかにすることでもあったのである。

多数を占めるという、政府にとって、きわめて厳しい国会状況である「衆参ねじれ」のもとにおいて、政府がどのような立法を推進したのかを検証した。

4.2 野党の反応
次に、「衆参ねじれ」の発生によって、本会議に2007 年に発生した「衆参ねじれ」における政府立おける趣旨説明件数、及びその割合にどのような変法の最大の特徴は、ねじれ発生前の時期と比較して化が生じているのかを示したのが表４である。そこも、一般に考えられているほど法案の成立率が低下

からは、ねじれであるか否かによって、明らかな差していないという点に求めることができる。本稿で異が確認される。すなわち、ねじれが生じていないは、これを政府による戦略的な立法によるものとし国会においては、平均して約 3 割の法案について、て捉え、各省庁の視点から、どのような立法戦略が趣旨説明が実施されているのに対して、ねじれの国とられたのかを確認した。それによると、与党が両会においては、その割合が 2008 年の常会で 17.9％、院の多数を占める時期であっても、所管する法案の2009 年の常会で 18.1％と 10％以上も激減している

成立率が相対的に低い省庁は、「衆参ねじれ」になことがわかる。しかも、趣旨説明を要求された法案

ると、国会へ提出する法案を絞り込むことによって、のうち、その半数近くは衆議院による再可決によっ

結果、法案成立率を上昇させることに成功していた。

て、最終的には国会を通過することになる法案でそれとは対照的に、成立率が高い省庁は、「衆参ね31あった 。これらの法律は、衆議院における与党のじれ」となっても、数量的にねじれ前と大差のない

3 分の 2 以上の議席を背景に、政府が野党の反対を立法を維持していた。

あらかじめ予想していながらも、再可決して成立さ

表4

このように、省庁ごとにどのような立法が推進さ2007 年「衆参ねじれ」発生前後における趣旨説明件数割合
法案数

趣旨説明件数 ( 率 )

ねじれ前

常会
2000 - 2007

849

262(30.9)

ねじれ後

2008
2009

84
83

15(17.9)15(18.1)

注 1：参議院本会議において趣旨説明された法案数を集計した。
注 2：法律数には、新規提出法案だけでなく、継続法案も含めている。
出典：参議院議事部議案課「議案審議表」（各年常会）をもとに著
者作成。

78

2007 年「衆参ねじれ」における政府の立法戦略れていたのかを検証することによって、「衆参ねじにおいて、法案の否決や修正というかたちで顕在化れ」となり、政府が具体的にどのような分野の法案するのではなく、とりわけ、国会前過程における政の提出を見送っていたのかという点を明らかにする

府それ自体の行動変化というかたちで観察されることができた。すなわち、総務関係や法務関係、厚のである。

生労働関係など、与野党の利害が鋭く対立する分野

ただし、参議院の会派構成には他にも類型がある。

の法案については、戦略的に提出が見送られていた

それは、参議院の多数を与党が確保している場合でのである。また、こうした取捨選択を経て、国会へあっても、それが連立によるものである他に、一党提出されるに至った法案は、ねじれ前と比較して、単独による多数というケースもある。上述したよう

概ね野党の意向に沿うものであったことが、法案成に、1989 年の参議院選挙以降、単独で参議院の過立率の上昇、及び本会議における趣旨説明件数割合半数を獲得した政党はなく、民主党もまた 2009 年の減少という点からも確認された。

9 月の政権発足にあたっては、社民党と国民新党と以上のことから、「衆参ねじれ」のもとにおいて、の連立によって、参議院の多数を確保したわけであ

政府は事前に野党の意向を探りつつ、成立を図るべるが、「55 年体制」のもとにおいては、長らく自民き法案を慎重に取捨選択しており、それは一定の成党が単独で参議院の過半数を占めていた。この両者果を挙げていたと結論付けることができる。また、で政府の立法に変化があったのかどうかを確認する

それは、「衆参ねじれ」発生後、初めての常会となことは、かつて存在感を示した自民党の参議院内会

る 2008 年常会よりも 2009 年常会の方が、より学習派である参議院自民党の力の源泉に迫るうえでも示

効果のあらわれたものであったと言うことができ

唆を得るものとなるに違いない。また同時に、衆議る。前者においては、それまでに経験のない未知の院の会派構成についても、注意が必要となる。すな

国会状況を前にして、まさに手探りの立法が行われわち、参議院とは異なり、衆議院においては、与党ていたが、次の年になると、前年の経験を踏まえて、が多数であることが通常であるが、与党がその 3 分

より慎重な立法が行われたと推論することが可能での 2 以上の多数を占めているかどうかということある。いずれにしても、「衆参ねじれ」における国は、衆議院の再議決権の行使という点から留意され会提出法案の成立率の高さは、そうした政府の戦略るべきである。こうした枠組みを採用することに的立法という観点に立つことによって初めて説明さよって、自民党政権期だけでなく、「55 年体制」のれるのである。

成立前の時期や今回の政権交代後の時期をも包摂しところで、本稿は、「衆参ねじれ」における政府た分析を行うことが可能になる。

の戦略的な立法を分析してきたと同時に、立法過程

また、本稿においては、政府による法案の戦略的における参議院の影響力について考察してきたとな取捨選択の「結果」を提示したのであるが、その「過も言うことができる。ここでの分析枠組みは、参議

程」を観察することもきわめて重要である。言うま院の多数会派が与党から野党に変わることによっでもなく、国会へ提出する法案の取捨選択は各省庁て、政府の立法にどのような変化があったのかを観の自律的判断のみに任されているわけではなく、他察するというものであり、たしかに「衆参ねじれ」の関係省庁や内閣官房、与党国体などとの相互作用の出現によって、各省庁は、それぞれに提出法案をの中で行われている。したがって、そのダイナミズ

戦略的に絞り込んでいた。これは、参議院の影響力

ムを明らかにすることは、政官関係の実態を正しくについて考えるにあたり、参議院の「拒否権」（veto）

把握するのにも有用である。

を与野党いずれが握っているのかということが決以上の点については、いずれも今後の研究課題と定的に重要な意味を持つことを示している。また、せざるを得ないが、参議院が政府立法に及ぼす影響

そうした参議院の影響力は、政府もまた戦略的な行について考察することは、いずれの政権も直面する動をとるアクターであるが故に、参議院の審議過程

問題を理解するうえで、また、二院制の意義につい

KEIO SFC JOURNAL Vol.10 No.1 2010

79

自由論題

て検討を加えるうえにおいて、きわめて重要な基礎

Bachrach, and Baratz(1970)、及びその批判的研究である Lukes(1974) を参照されたい。
12 『毎日新聞』（2007 年 9 月 15 日夕刊）。
13 ただし、参議院議長については、1971 年の河野謙三
議長の就任以来、所属会派を離脱することが慣例化している。
14 日本のように、会期を比較的短く区切る国会においては、「時間」の管理が重要であり、その際、どの法案をいつ、どのように成立させるかといった議事運営権（agenda power）は、法案の成否に決定的な意味を持つ。日本の国会政治における「時間」の重要性を指摘した先駆的な研究に Mochizuki(1982) がある。
15 2007 年の「衆参ねじれ」発生直後の参議院（第 167
回国会：臨時会）における自民党系会派（85）と民主党系会派（112）の議席占有率は、81.4％であり、自民党と連立を組んでいた公明党（20）も加えると89.7%となる（国会最終日時点）。
16 1989 年ねじれと 2007 年ねじれにおける与野党対立の深刻度の差について、投票力指数を用いて分析した研究に福田 (2009) がある。
17 本稿において、各年度の一般会計予算を審議する国会のみを対象とするのは、予算の審議の有無は日程的に法案審議に大きな影響を与えるからである。増山(2003)、p.90 参照。
18 自自公連立政権は、参議院における多数確保を目的に組まれた連立であり、参議院が政権の枠組みにも大きな影響を及ぼすことを示した事例である。
19 衆参いずれを先議とするのかについては、慣例として、予算関係法案と省庁などの設置法案を衆議院先議とする以外は、法案全体の審議状況を勘案して、政府と与党の国会対策委員会とが協議して決定する。岩井(1988)、p.64 参照。
20 2009 年常会における修正数の増加や法案提出数の減
少には、選挙要因も指摘することができる。2008 年 9月に成立した麻生内閣は当初、早期の衆議院解散、総選挙を予定しており、野党もまたそれを期待して、法案の修正協議に応じたことが修正数の増加と法案成立率の上昇につながったことは確かであるが、政府が選挙に備えて、国会へ提出する法案の件数を減らすということについては多少の疑問が残る。たとえば、2001
年、2004 年、2007 年の夏には参議院選挙が実施されることが確実に予定されていたとはいえ、極端な法案
提出数の減少が観察されるわけではなく、必ずしも選挙の有無のみが政府の法案提出動向に影響を与えているとは言えないところがある。
21 斎藤 (2004)、p.209。
22 斎藤・増山 (2008)、pp.4 - 5。
23 増山 (2003) は、与党の政策選好が各省庁の法案作成に影響を与えていることを明らかにしている。
24 こうした「予測的対応」（anticipated reaction）については、Friedrich(1937)、pp.16 -18 を参照されたい。
25 閣法の国会提出手続きについては、福元 (2007)：「第1 章 政府法案提出手続の蹉跌」が詳しい。
26 自民党政権下における与党の事前審査は、1960 年代に確立されたとされるが、それなく例外的に国会提出された法案として、小泉内閣のもとにおける 2003 年の郵政公社化法案と 2005 年の郵政民営化関連法案がある。
27 国会の現場において、実務に携わる参議院自民党（事務局）の遠藤英一氏に対するインタビューによる（2009年 9 月 14 日実施）。
28 本会議において趣旨説明が行われた閣法については、
その後の国会にかたちを変えて提出され、最終的には作業となるのである。

注
１

今回の政権交代は、野党であった民主党が総選挙において、308 議席を獲得し、衆議院における圧倒的な比較第一党となって政権を奪取したという点で、1993
年のそれとは決定的に異なっている。
２ 本稿では、衆議院と参議院における多数派がそれぞれ異なっていることを「衆参ねじれ」と定義する。竹
中治堅は、アメリカにおける「分割政府」（divided
government） を 念 頭 に、 日 本 の「 衆 参 ね じ れ 」 を「日本型分割政府」と呼んでいる。たとえば、竹中(2005)、p.101。アメリカの「分割政府」については、Mayhew(2005)、待鳥 (2009) が詳しい。また、曽根泰
教は、大統領制を採用するアメリカの「分割政府」が行政府と立法府のねじれであるのに対して、日本のね
じれは立法府内のねじれである点を考慮して、「分裂議会」と呼んでいる。曽根 (2008)、p.437 参照。
３ 参 議 院 と 内 閣 の 関 係 に つ い て は、 高 橋 (2006)、
pp.100-101 を参考に整理した。
４ 待鳥 (2008) は、参議院の選挙制度について、小選挙
区制、中選挙区制、非拘束名簿式比例代表という三つの異なる政治的効果を持つ制度が無原則に組み合わされていると指摘する（p.28）。また、「新制度論」（newinstitutionalism） の 観 点 か ら、 選 挙 制 度 と 政 党 シ ス
テムの因果関係を考察した研究としては、建林ほか(2008) がある。
５ 「55 年体制」以前の「衆参ねじれ」については、竹中(2005) が詳しい。また、増山幹高は、「55 年体制」の成立の意義をねじれ状況の克服にも見出している。斎藤・増山 (2008)、p.5 参照。
６ 自民党政権下においても、計 4 回の「衆参ねじれ」
が確認される。最初は、1955 年の自民党結党時のものであり、保守合同によって、衆議院において圧倒的な多数を占めることに成功した自民党であったが、参議院においては、わずかながら、過半数を占めるには至らなかった。2 回目は、消費税の導入やリクルート事件への批判が強まる中、1989 年に行われた参議院選挙における自民党の大敗によるものであった。3 回
目は、橋本内閣下における 1998 年の参議院選挙での大敗が原因となって発生したねじれであり、4 回目は、安倍内閣下において実施された 2007 年の参議院選挙の大敗によって生じたねじれである。
７ アメリカの「分割政府」に関する先行研究を紹介したものとして、武田 (1992) がある。
８ 特に、「衆参ねじれ」のもとにおける両院関係に焦点を当てた研究としては、高見 (2008)、原田 (2008) などがある。また、憲法や国会関連法規などに規定された議事手続の改革によって、ねじれ克服の方針を示した研究に大山 (2008) がある。
９ その他、「衆参ねじれ」を実証的観点から分析した研究としては、増山 (2003)：「第 9 章 政権流動期における議事運営」、川人 (2008)、橘 (2008)、伊藤 (2009)、
松浦 (2009) などがある。
10 詳しくは、増山 (2003)：「第 2 章 国会研究における観察主義」を参照されたい。
11 決定の場にすら上がることのない決定のレヴェル、
す な わ ち、「 非 決 定 」（non-decision） に つ い て は、

80

2007 年「衆参ねじれ」における政府の立法戦略

成立することが多いとは言うものの、野党の強い抵抗にあって相対的に成立しにくい法案であるという。岩井 (1988)、p.109 参照。また、趣旨説明に関する議事手続きについては、参議院総務委員会調査室 (2009)、
pp.235-237 を参照されたい。
29 日程闘争の制度的要因としては、それぞれの国会の会期が比較的短く、しかも、「会期中に議決に至らなかった案件は、後会に継続しない」（国会法 68 条）という原則（会期不継続の原則）があることが指摘されている。詳しくは、大山 (2003)、pp.56 - 65 を参照されたい。
30 内閣官房が閣議事務局から総合調整機関へと変容していることを指摘している研究に、御厨 (2009)：「第5 章 内閣官房の組織拡充」（高橋洋）がある。
31 第 169 回国会（2008 年）においては、趣旨説明を求められた法案 15 件のうち、6 件（40.0%）が衆議院による再可決によって成立した法案であった。同じく、第 171 回国会（2009 年）においては、15 件のうち 7件（46.7%）がそれであった。

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KEIO SFC JOURNAL Vol.10 No.1 201081