平成２０年（行．）第５号泡瀬干潟埋立公金支出差止等請求控訴事件
控訴人（被告）沖縄県知事

被控訴人（原告）小橋川共男外５８１名

Uijl戸』智

控訴理由書

平成２１年４月２２日

福岡高等裁判所那覇支部御中同兼島同訴訟復代理人弁護士

山下和仁平

宮里啓雅裕

控訴人沖縄県知事訴訟代理人弁護士（控訴人沖縄県知事の主張）
第１はじめに原審は、「現時点において、第１区域について具体的な土地利用計画は何ら定まっておらず、また、第Ⅱ区域についても見直す（計画を撤回する）というものであり、沖縄市が行う本件海浜開発事業は経済的合理性を欠く」ことを根拠に、沖縄県による本件埋立事業についても経済的合理性が認められないとしている。そのうえで、本件埋立事業に係る将￣■

来の財務会計行為は、地方自治法２条１４項及び地方財政法４条1項に違反する旨判示している。しかしながら、原審には、明白な法令違反ないし事実誤認が認められる。よって、原審は、控訴人ら敗訴部分について取り消されるのが相当である。
以下、理由を述べる。

１第２地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項
１判例

地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項は、いずれも地方公共団体や地方行財政の運営のあり方にかかわる基本的指針を定めたものであるところ、経費の支出において、目的に従った最大効果を達成するために、何をもって必要かつ最小の限度というべきかは、当該事務ないし事業の目的、経済状況等の諸事情の下において、社会通念に従って決定されるべきものであるから、第一次的には、当該事業を執行する行政機関の社会的、政策的又は経済的見地から総合的に判断すべきものであって、当該公金の支出が社会通念上著しく妥当性を欠き、裁量権の逸脱ないしは裁量権の濫用に当たると認められる場合に限り違法となるものと解するのが相当である（神戸地半||平成６年３月３０日判決・半|｣夕８６１号２４０頁、高松地半|｣平成１０年１１月２４日判決・半|｣夕１０５８号１６６頁等参照）。
２本件埋立事業（１）事業目的ア本件埋立事業は、広大な米軍基地の存在や那覇市など西海岸地域への都市機能等の集中などにより、地域の活力の低下が著しい中部
圏東海岸地域の中核を担う沖縄市の抱瀬地区において、集客性の高い観光・リゾートや商業などの都市機能が集積した拠点地区を形成￣

し、新たな雇用の場を確保し、地域の活性化を図り、県士の均衡ある発展に資することを目的としている（甲８．２－１頁、乙７．１頁)。

その背景事情は下記のとおりである。
（ｱ）沖縄市の社会経済状況２

ａ沖縄本島中部圏は、約７２００ヘクタールの米軍施設が存在している。そして、沖縄市においては、米軍施設が市域面積の約３６パーセントを占めている。沖縄本島中部圏における米軍施設の存在は、国内最大規模であるに４．４頁、新垣証人７頁)。

ｂ沖縄市は、人口約１２万５０００人(平成１７年度国勢調査結果)を擁し、人口規模では、那覇市に次ぐ沖縄第２の都市である。
また、平成７年から同１７年までの１０年間で、約１万５００人の人口増があり、那覇市や浦添市を抜いて沖縄県で最も多い人口増を記録しているに２・沖縄市及び周辺の社会経済状況（その１）・８）。

ところが、沖縄本島中部圏東海岸地域に位置する沖縄市やうるま市は、沖縄県内における他の市町村と比較して、高い失業率を示している（乙２・沖縄市及び周辺の社会経済状況(その２）・９）。なお、沖縄県における失業率自体、全国で最も高い状況で推移している。

ｃまた、沖縄市の純生産額は、約１０年前から減少傾向が続いているに２・沖縄市及び周辺の社会経済状況(その３）・１０）。
ｄこれら沖縄本島中部圏東海岸地域を活性化するためには、雇用の場を確保するとともに、集客性の高い機能を導入するなどし、都市機能が集積した都市核を形成することが必要である。
また、若者が進んで働ける環境を作ることが中部圏の魅力を高め、那覇周辺西海岸都市への－極集中を緩和することにもつながる（甲８．２－１）。
(ｲ）沖縄市の観光状況

沖縄県には、毎年多くの観光客が訪れており、観光及びリゾー

３ト産業は沖縄県経済を支える重要な産業となっている。
そして、沖縄市及び周辺地域には、コザミュージックタウン、沖縄こども未来ゾーン、東南植物楽園、伊計島、勝連城跡及び中城城跡等といった観光施設が存する（乙已・沖縄市の観光を取り巻く状況(その１）・１１）。

ところが、沖縄市などの沖縄本島中部圏東海岸地域は、ホテル等の観光リゾート産業の集積が少ないため、通過型観光地にとどまっており、観光による地域への経済効果が少ない状況にある（乙２・沖縄市の観光を取り巻く状況(その２）・１２)。
このような状況は、地域活力の低下を招く一因となっており、観光・リゾート産業を核とした産業振興策が必要である。
イ

本件事業の相当性

かかる状況下において、沖縄本島中部圏東海岸地域の中核を担う沖縄市の泡瀬地区に、集客性の高い観光・リゾートや商業などの都市機能が集積した拠点地区を形成し、新たな雇用の場を確保し、地域の活性化を図り、県士の均衡ある発展に資することを目的として実施されているのが本件埋立事業である。
原審でも主張したとおり、本件事業が、社会的、政策的又は経済的見地から総合的に判断して、社会通念上相当なものであることは明らかである。
(2)事業執行方法

本件埋立事業は、既存海岸線から沖合約２００メートルに展開する出島方式を採用することによって、全体計画で８２パーセントの干潟が残る計画内容となっており、干潟の保全を図るとともに、埋立区域における動植物にも適正な配慮を示していることから（乙３６及び乙３７）、事業執行の方法も相当なものと認められる（乙７．９頁及び１４１頁)。

また、本件埋立地に隣接する新港地区の竣喋土砂を活用することによって、安価な土地の造成が可能となっており（新垣証人１３頁）、事業執行の方法も、社会的、政策的又は経済的見地から総合的に判断して、社会通念上相当なものである。
(3)原審の判断

さらに、原審は、種々の疑問が存するとしつつも、本件埋立事業は、本件埋立免許及び承認当時、あるいは、本件支出負担行為等がなされた時点において、経済的合理』性を欠くものではなかった旨判示している（原判決１９５頁等）。

具体的にはつぎのとおりである。
ア宿泊需要予測

宿泊需要予測の根拠となった数値等は、当時の統計データや調査報告書等、一応の根拠を有する資料を基に算出されているものであって、何らの根拠を持たず、およそとり得ないものということはできないから、その宿泊需要等の予測の点において合理性を欠くものとまでいうことはできない（原判決１８４頁）。

イ宿泊施設以外の立地予定施設
本件埋立計画地の立地予定施設の設置主体がなく、宿泊施設用地以外の土地利用計画が成り立たないものとまでいうことはできない（原判決１９０頁）。
ウ沖縄市の財政に与える影響
平成１２年の段階における本件埋立事業等の計画が一応の根拠を有するものであって、企業等の立地計画の実現可能性も、欠くものとまではいえないこと等に照らせば、平成１２年時点における本件埋立事業等の計画が沖縄市の財政に大きな危険性を与えるものとし５て、その経済的合理性を欠くものであったとまでいうことはできない（原判決１９１及び１９２頁）。
３かように、本件埋立事業は、事業目的に合理性があり、事業執行の方法にも相当性が認められ、経済的合理性も有していることから、社会的、政策的又は経済的見地から総合的に半Ⅱ断して、行政機関の裁量権を逸脱し、あるいはこれを濫用したものということはできない。よって、本件埋立事業は、地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項に違反しない。

第３沖縄市長の方針表明

１市長表明と地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項

問題は、沖縄市長の方針表明（以下「市長表明」という。）に対する原審の判断である。
原審は、「現時点において、第１区域について具体的な土地未１用計画は何ら定まっておらず、また、第Ⅱ区域についても見直す（計画を撤回する）というものであり、沖縄市が行う本件海浜開発事業は経済的合理’性を欠く」旨判示する（原半'１決１９３頁）。その根拠は、市長表明（甲１３０）である。

しかし、市長表明に基づき、本件埋立事業の経済的合理'性はないと半Ｉ断し、当該事業が地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項に違反すると解するのは相当ではない。

理由はつぎのとおりである。
（１）本件埋立事業

ア中城湾港港湾計画

本件埋立事業は、平成７年に第３次沖縄振興開発計画及び第３次
沖縄県観光振興基本計画を具体化した「中城湾港港湾計画」に位置

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づけられており、事業主体は、沖縄総合事務局（以下「国」という。）及び沖縄県である。

本件埋立事業は、第１区域から事業を実施し、土地需要の見通しなどを再度十分検討したうえで、第Ⅱ区域に着手することになっているに７．９頁及び１１頁)。現在のところ、第１区域の埋立完了時期は、平成２４年度までかかる見通しである。

なお、沖縄振興計画は、沖縄振興特別措置法に基づいて策定する総合的な計画であり、沖縄振興の向かうべき方向と基本施策を明らかにしたものである。そして、沖縄振興計画は、国、沖縄県及び各市町村等において、その施策の基本となるものである。また、港湾計画は港湾審議会で審議がなされ、港湾管理者が作成するところ、港湾の目的は、地域の発展のみならず、交通の発達及び国士の適正な利用と均衡ある発展に資するものでなければならないとされている。

イ埋立免許及び承認（乙１１．５頁及び６頁）

本件埋立事業が中城湾港港湾計画に位置づけられたのち、沖縄県
は、平成１２年５月１０日、中城湾港港湾管理者である沖縄県（以下「免許権者」という。）に対し、本件埋立事業についての埋立免許を出願した（乙２４）。免許権者は、形式審査を行った後、平成１２年５月２３日に県公報において免許の出願の要領について告示するとともに、告示の日から３週間の縦覧を県士木建築部港湾課及■－び沖縄市役所で行った（乙２５）。
その後、免許権者は、平成１２年６月１３日に沖縄市長や沖縄地区税関長、金武中城港長、文化環境部長、農林水産部長へ意見照会を行い（乙３０の１ないし４）、それに対する回答（乙３１の１ないし４）も考慮して審査を行った結果、免許基準に合致するものと７

判断し（乙３７）、平成１２年１２月４日付けで運輸大臣あて公有水面埋立に係る認可申請を行いに３２）、認可後、平成１２年１２月１９日に免許したに３４）。

また、国は対平成１２年５月１０日付けで本件埋立事業についての埋立承認を出願し、免許権者は、平成１２年１２月１９日付けで公有水面埋立てを承認した（乙３６）。
ウ協定書

控訴人沖縄県知事と同沖縄市長は、平成１５年３月２８日、本件埋立事業後の埋立地の基盤施設整備主体、港湾施設の管理委託、国有地の譲渡時期、沖縄県所有地の譲渡価格、マリーナ施設の管理主体及び企業誘致の協力等に関し、協定を締結した（甲７）。
(2)市長表明

ア上記した「中城湾港港湾計画」「埋立免許及び承認」「協定書」
は、いずれも内容は変更されていない。現時点においても、その効力を有している。

市長表明は、沖縄市長の「政治的意見」を表明したものであって、何ら法的拘束力を有するものではない。市長表明によって、中城湾
港港湾計画、本件埋立事業、埋立事業後の土地利用計画等に何らかの変容が生じるものではない。
そして、前述したとおり（第２の３．６頁）、本件埋立事業は、事業目的に合理性があり、事業執行の方法にも相当性が認められ、経済的合理性も有していることから、社会的、政策的又は経済的見地から総合的に判断して、行政機関の裁量権を逸脱し、あるいはこれを濫用したものとは認められない。
つまり、市長表明によっても、本件埋立事業計画に変更は生じておらず、これを推進することは、行政機関の裁量権を逸脱あるいは８濫用することにはならない。

むしろ、第１区域の埋立事業が終了するのが平成２４年度ころなのであるから、その間、本件埋立事業を推進しつつ、具体的な士地●利用について、地域住民や有識者などと意見交換しながら、さらなる検討を加えて行くことは、より本件埋立事業の合理性を高めるものであって、本件埋立事業の目的に反するものではない。かかる検証作業を行うことは、行政の裁量の範囲内の行為である。
イ前述したとおり、沖縄市は、人口約１２万５０００人(平成１７年度国勢調査結果)を擁している。しかし、沖縄市は、沖縄県において、那覇市に次ぐ第２の地方都市であるにも関わらず、多数の生活保護受給者を生み出しているのが現実である。

他方、沖縄本島中部圏は、約７２００ヘクタールの米軍施設が存在している。そして、沖縄市においては、米軍施設が市域面積の約３６パーセントを占めている。沖縄本島中部圏における米軍施設の存在は、国内最大規模であるに４．４頁、新垣証人７頁)。
沖縄市民の考えは多様なものであり、すべての市民が本件埋立事業に反対しているわけではない。実際、沖縄市議会では、平成元年、７年、１０年に全会一致で早期開発に関する意見書を採択しており、平成１ｓ年及び１９年には賛成多数で早期完成に向けた意見書を採択している。また、現沖縄市議会議員２８名のうち２３名は「沖縄市東部海浜開発事業推進議員連盟」を組織しており、埋立事業推進派が多数を占めている。

基地依存経済から脱却し、自立した経済を確立したいという沖縄
市民の考えは、社会通念上相当なものであり、これを不当なものであると評価することは到底できない。

ウ政治的意見表明を行うことによって、価値観の違う立場同士の意

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見について折り合いをつけることは、よく行われていることである。
政治という観点からすれば、かかる行為は不当なものではない。

社会通念から判断して、本件市長表明も、控訴人沖縄市長の置かれた微妙な立場のもと、かかる表明を行わざるを得なかったものに過ぎないといえる。
このことは、表明後の新聞報道からも明らかである（甲１３１号証の１２）。

つまり、市長表明は、政治的問題を整理・調整して行く過程の状況下でなされたものであって、これをことさら重視するのは相当ではない。かかる表明がなされたからといって、本件埋立事業の経済的合理`性がすぐさま否定されるものではない。
エ原審は、沖縄市長が市長表明において「土地利用計画の見直しを前提に」旨述べていることから、第１区域において、具体的な士地利用計画が何ら定まっていない旨半|｣示している。
しかし、原審の判断では、行政機関は、一度決定した土地未|｣用計画を時代の変遷や社会経済状況に応じて柔軟に変更することができなくなる。そればかりか、当該士地利用計画を再度検証することさえも許されないことになり、極めて不当である。計画は将来を予想して策定されるものであるから、計画変更の可能性を不可避的に内在しているものである。
また、士地禾Ｉ用計画の見直しを検討することが、何故、行政の裁量権を逸脱あるいは濫用することになり、地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項に違反する結果になるというのか。士地禾Ｉ用計画の見直しは、政策的判断、技術的専門的半Ｉ断を伴うものであって、見直しを検討すること自体は、行政機関の裁量の範囲内の行為である。換言すれば、土地利用計画の見直しを検討すること白体が、1０

行政の裁量の範囲を逸脱あるいは濫用することになるということはできない。

２市長表明と本件埋立事業（１）原審は、現時点において、沖縄市が行う本件海浜開発事業は経済的■合理性を欠く旨半|｣示し、そこから論理必然的に、沖縄県による本件埋立事業についても経済的合理性が認められないとしている。
（２）確かに、本件埋立事業は、沖縄市が平成元年に策定した「東部海浜地区開発計画」に端を発している。

しかし、現在、本件埋立事業は、前述したとおり、平成７年に第３次沖縄振興開発計画及び第３次沖縄県観光振興基本計画を具体化した「中城湾港港湾計画」に位置づけられている。そして、その事業主体は、国及び沖縄県である。
沖縄振興計画は、沖縄振興特別措置法に基づいて策定する総合的な計画であり、沖縄振興の向かうべき方向と基本施策を明らかにしたものである。また、港湾計画は港湾審議会で審議がなされ、港湾管理者が作成するところ、港湾の目的は地域の発展のみならず、交通の発達及び国士の適正な利用と均衡ある発展に資するものでなければならないとされている。

（３）仮に、前述した協定書（甲７）が見直されたとしても、法律上は、中城湾港港湾計画並びに本件埋立地の埋立免許及び承認等、本件埋立事業の効力を消滅させるものではない。そして、現段階においては、●単に市長が政治的意見を表明したに過ぎない。つまり、市長表明がなされたからといって、論理必然的に沖縄県による本件埋立事業が、地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項に違反し、財務会計上の義務違反を生じさせることになるわけではない。

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第４結論

以上述べたとおり、本件埋立事業は、社会的、政策的又は経済的見地から総合的に判断して、行政機関の裁量権を逸脱し、あるいはこれを濫用したものということはできない。原審の問題点は、市長表明を過度にびとらえている点にある。市長表明は政治的意見の表明に過ぎない。また、土地利用計画を検証することは行政の裁量の範囲内の行為である。さらには、市長表明がなされたからといって、論理必然的に、沖縄県による本件埋立事業の経済的合理性が失われるわけではない。それ故、本件埋立事業は、地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項に違反するものではなく、財務会計上の義務違反を生じさせず、よって、原審における控訴人ら敗訴部分は、取り消されるのが相当である。

以上■1２