21st
世紀ひょうご21cent

公益財団法人ひょうご震災記念 21世紀研究機構
研究情報誌

ury

世紀

東日本大震災 年
防災・復興の課題と展望（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・研究戦略センター長

特

集

−

・東日本大震災の総括の試みと縮災

２０２１ 第号︵公財︶ひょうご震災記念
世紀研究機構ISSN 1345-9368

貴

河田

惠昭

今村

文彦

室﨑

益輝

岩手大学名誉教授

広田

純一

政策研究大学院大学教授

飯尾潤（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・
人と防災未来センター長

・東日本大震災10年の検証〜復興の相補性と両義性に着目して〜

定価 800 円（本体価格 728 円）

御厨

東日本大震災10年−防災・復興の課題と展望

東北大学災害科学国際研究所長・教授

２１

30

巻頭言 二大震災昔話−下河辺淳さんの 遊びの精神

・東日本大震災での津波の被害実態と教訓

30

vol.

ひょうご

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うご
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2021

兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授

・東日本大震災における地域の復興プロセスと住民参加・合意形成の課題−岩手県の津波被災地を中心に−・創造的復興を可能とする復興体制

トピックス
第10回自治体災害対策全国会議
21世紀文明シンポジウム
公益財団法人ひょうご震災記念 21 世紀研究機構

C

ONTENTS
巻頭言

二大震災昔話……………………………………………………

－下河辺さんの“遊びの精神”（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・研究戦略センター長

特

集

1

御厨

貴

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望
東日本大震災の総括の試みと縮災 ………………………………………………
（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・人と防災未来センター長

河田

3

惠昭

東日本大震災での津波の被害実態と教訓 ……………………………………… 18
東北大学災害科学国際研究所長・教授
今村 文彦
東日本大震災10年の検証～復興の相補性と両義性に着目して～ …………… 29
兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授
室﨑 益輝
東日本大震災における地域の復興プロセスと住民参加・合意形成の課題 … 40
－岩手県の津波被災地を中心に－
岩手大学名誉教授
広田 純一
創造的復興を可能とする復興体制 ……………………………………………… 57
政策研究大学院大学教授
飯尾 潤
トピックス

第10回自治体災害対策全国会議 ………………………………………………… 67
21世紀文明シンポジウム ………………………………………………………… 92

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世紀

ひょうご 302021

vol.

巻 頭 言二大震災昔話－下河辺淳さんの“遊びの精神”（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・
研究戦略センター長

御厨貴

今日は昔話をしようと思う。どうしてかっと、面白がりやでさ、オーラル・ヒストリーて？だって、今回の〆切の１月末というと、の実験でいうと、何でもホイホイのってくれ

１・17と３・11のちょうど間にはさまれていてたわけなのね。

るじゃないか。そうそう、阪神・淡路大震災

私が考え出したのは、下河辺委員長にはり26年と、東日本大震災10年との、平成の災害つく形での“同時進行オーラル”だったんだ。

史を画する二大震災を共に思い出せる契機とあれから四半世紀余りたった今では、公文なるんだから。しかもこの二大震災昔話は、書、役所の書類を保存保管するのが、あたり

私の場合一つの文脈を形成しているんだよ。

まえになってる。公文書管理法も出来たしだから今、語っておきたいんだ。

ね。でもそれまでは文書記録を残すなんて発

１・17の暗い朝は今でも印象に残ってい想は、役人にはこれっぽっちもなかったんる。テレビのニュースショーには、ヘリコプだ。すべてポイ捨てで、誰もおかしいなんて

ターからの映像が写し出されていたね。スタ

思わない。我々学者先生は、歴史の検証にたジオの誰かが「たいしたことないんじゃないえる政治過程の分析のためになんて息まいてですか。時折火の手があがってるくらいです

いたが、役人たちは歯牙にもかけなかったよね」と、後に考えるとトンデモコメントをな。まして内閣官房になると何にも残らなしていたことを、今も忘れない。でも最初のい。政権交代と共に、前政権の資料はゴミ同

認識はそんなものだったのかもしれないな。

様の扱いをうけていた。

自・社・さ連立の村山富市内閣だって、後々まで初動の遅れを指弾されたんだから。
不思議だね、その時東京にいながら何か貢

そのことで痛い目にあっていた私は、復興委員会の議事録も資料もいずれ根こそぎなくなるぞ。まず先手を打たなくては！

下河辺献できないだろうかとフト思ったんだ。そのさんにとっても最後の大仕事になる筈。そこ

思いは、私のプロ意識と共に天に通じたな。

で殿の御前ではないが、下河辺さんの御前にまもなく旧知の元国土庁次官で“開発天皇”

出て、「官房の記録はすぐになくなるから、と言われた下河辺淳さんが、内閣官房に作ら下河辺さんに同時進行でオーラル・ヒスト

れる復興委員会委員長になることが分かっ

リ ー を お 願 い し ま す。 秘 密 は 守 り ま す かた。千載一遇のチャンス到来。下河辺さんにら。」とまくし立てたわけ。いつもなら「面とりつこうと思ったわけ。なぜって、当時私白い！」と乗ってくる下河辺さんも、さすがが取り組み始めていたオーラル・ヒストリーにこれには即答しなかったな。でもダメともの良き理解者で、おっともっと正直に言う言わなかったんだ。「考えさせてくれ」との2021 第30号

21世紀ひょうご1巻頭言

一言。ダメモトとは思っていたが、私は下河らが、マスコミとの戦いね。どこを使うか、辺さんの“茶目っ気”と“あえて反対を行く

いつ公開するか、あとは御厨さん、あなたにダンディズム”に賭けたね。賭けは大成功。

全部まかせるから。」ニヤッっと笑った下河

数日たってOKが出た。下河辺さんの“好奇辺さん、一本とられたね。彼の“遊びの精心”が黙ってはいなかったんだな。かくて秘神”にね。まいったまいった。

密保持に細心の注意を払い、下河辺さんが理でも復興構想会議の運営や提言のあり方に事長を務めていた東京海上研究所の“秘密会は、同時進行オーラルでの下河辺さんの発言議室”において、復興委員会を一回終えるごややり方に随分学ぶことが多かったわな。結とに、下河辺さんの話を聞いた。半年間緊張

果的に枝野さんの起用理由はあたっていたとしたよ。もし洩れたら一巻の終わりだもの。

言えるんだ。紙数もつきたようだし、もう一後に私は、３・11の後、東日本大震災の復

つの震災昔話は、また次の機会にしよう。今興構想会議の議長代理になるんだけど、その日は、下河辺さんを攻めたあげくに、とんで時の枝野幸男官房長官の登用理由が、阪神・もない“遊びの精神”から背負い投げ一本を

淡路復興委員会のオーラル・ヒストリーで取くらったところまでだ。

りまとめをやったからと聞いて、こっちがびっくりさ。話が先まわりしちゃったけど、下河辺さんの同時進行のオーラル・ヒスト
リーは、10冊ほどナンバリングして、下河辺さんと私とで保管した。下河辺さんは公開まで最低で10年と宣うた。ところがさ、一年もたたぬうちに洩れたんだ。新聞記者にね。
「下河辺ファイル」という、いかにも神秘性に満ちた記録があるとのお化け話になってね。誰が洩らしたのか、怒りに震えたわ。でも下河辺さんの所にすぐにわびに行ったの。
叱責覚悟でさ。神妙にあやまる私の前で、下河辺さんはいつもの如く平然としている。変だなと思ったのよ。そしたらさ、「あれ洩ら
したのはボク、ボクだよ」って言うじゃないか。ええーっと叫んだ私の負け。下河辺さんは言ったよ。
「ああいうものは洩れるの。それがあたりまえ。今回はいつまでたってっも誰も聞きにこないから、しびれ切らして、当の本人からチラッと言ったんだ」裏切り者
は、なんと下河辺さん本人だった。勉強になったね。彼は続けてこう言った。「これか2

2021 第30号

21世紀ひょうご

特 集 東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

東日本大震災の総括の試みと縮災（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・
人と防災未来センター長

１．まえがき河田惠昭い。」という趣旨であった。そして、東日本論考を読んでいただく前に確認しておきた大震災復興構想会議が始まり、５月初旬にはいことがある。筆者は防災学の研究者であ東宮御所で皇太子殿下・妃殿下に２時間余にり、決して防災工学の研究者ではない。都市

わたってこの震災の持つ意味について御進講

災害を研究対象にした40歳を過ぎた時点でそさせていただいた。構想会議後は政府が設けのように意識して自分を変える努力をした。

た防災会議の委員を務め、それは政権が自由

従って、防災工学の知識が占める割合は30％

民主党に変わってからも現在まで続いていを上回らないと考えている。このことは、災る。したがって、この総括はわが国の防災政

害は戦争であるから防災戦術を論ずるだけで策の変遷に対する評価を中心として進めたなく防災戦略のあり方を攻究できるというこい。

とである。それは同時期にわが国の土木学会に「土木学」なる概念を筆者が普及させた時

２． 政権交代があったから実行できた復期と重なっている。土木学という木の幹は土興構想7原則木工学であるが、枝葉を構成するのは環境と

東日本大震災が発生した当時、政権は自由

か災害という異分野から構成されているとい

民主党から民主党と国民新党に変わっていうものである。その時は、筆者が仮想的に土た。1995年阪神・淡路大震災が発生した時、木学会会長としてイノベイティブな改革を実

自社さ連立政権で社会党の村山富市が首相で施するという立場で論じた。まさに防災学とあったが、防災に関する主要な政策は自由民

１）

は、かつて宇沢弘文が指摘したように「社主党が主導していた。そして、復興政策は元

会的共通資本」の重要性を認識しながら経国土庁事務次官だった下河辺淳を委員長と済、政治、科学、文化などを豊かにすることする阪神・淡路復興委員会が約８カ月に行っを目的とした学際・複合的な学問体系であた15回の答申を基本としていると言える。こる。

の復興施策の特徴はいろいろ指摘できるが、さて、前置が長くなったが、筆者が東日本

最も重要な点は、復興施策の取り纏めにあ

大震災後にこの震災の復旧・復興に携わるよ

たっては、被災地の地方公共団体が中心とうになったきっかけは、2011（平成23）年４なって取り組んだという事実である。たとえ

月のある朝、当時の菅直人首相からかかっ

ば、現在も重視され特に国連の途上国支援にてきた電話であった。「この度、政府に設置おける基本政策として「創造的復興（Build

する復興構想会議の委員に就任をお願いしたback better than before）」が世界標準になっ2021 第30号

21世紀ひょうご

3特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望ていることが特筆されることである。もちる、③被災県が市町村に代わって震災瓦礫のろ ん 現 在 進 行 中 の「 持 続 可 能 な 開 発 目 標

処理をする、ということであった。しかし、（SDGs）」の最重要課題として目標１の「貧①は借金をしたくない、②と③は県の仕事で困をなくそう」、言い換えれば災害に強くなはないという理由で断られてしまった。筆者

ろうということに示されている（この表現がとしては阪神・淡路大震災以降、2004年新潟採択されなかったのは、国連の加盟国中、顕中越地震からの復旧・復興を経験した上での著な災害多発国はその約１／３であるから、提案であったが、にべもなかった。大変残念

全加盟国の同意を得るために表現を変えに思ったことを覚えている。阪神・淡路大震

た）。コロナパンデミックもそうであるが災災の時には自治体の首長に使命感があった。

害が起こり、感染症が拡がると被害は貧しいだから、復旧・復興に関しては借金をしてで人びとを直撃するのである。

もやり遂げるという固い決心があった。

しかし、阪神・淡路大震災では種々の提案が政府によって採択されなかった。その代表

4

３．低調な震災学術研究的なものとして復興特区構想があげられる。

阪神・淡路大震災では数度にわたる検証事

政府の頑なな１国２制度は採用できないとい業が被災自治体を中心に行われてきた。それう姿勢が、復興を遅らせた。これは当時の政を支えたのは京都、大阪、神戸大学などの国権にすでに必要となっていた国際性を論ずる

立大学と兵庫県立、大阪市立大学などの公立

政治家がいなかったことが大きい。その象徴

大学そして地元で関関同立と呼ばれる私立大が神戸港の復旧事業に表れている。ここでは学などの混成部隊の研究者であり、そこに東原形復旧しか認められなかったのである。外京大学などの全国の大学がつながったし、国国貿易貨物のコンテナ個数における神戸港の際検証事業の形態を採った。決して排他的な凋落はこれが主たる原因である。原形復旧し組織ではなかった。筆者は震災直後からおよたコンテナ埠頭はその後使われず、そこには

そ３か月間、京都大学防災研究所に行かずに大学などまったく港湾機能と関係しないよう

被災地との往復で日々を過ごしたので、文部な施設が誘致されている。

科学省の科学研究費で実施する突発災害調査

ところが民主党政権はこの復興構想７原則の分担者から外されていたことに後から気づを最初から認めていた。復興構想会議に当時き、研究代表者に文句を言う有様だったが、の菅首相が直接参加されることもあり、ある

実質的に割を食ったわけではなかった。結果

時など関係５大臣が出席して議論が進められ的にこの全国規模の共同研究はうまく推進さた。何が問題であったか。それは被災自治体れることになった。それは続いて大型研究で側の覚悟がそれほど大きくなかったというこ

ある「都市直下地震による災害の防止に関とである。それは筆者が復興構想会議の委員する基礎研究」や「都市地震災害の軽減に関であった被災主要三県の知事に、早い段階でする日米共同研究」および多国間研究「アジ次の３件を提案したがことごとく拒否された

ア・太平洋地域に適した地震・津波災害軽減

ことに表れている。すなわち、①被災県が復技術の開発とその体系化に関する研究

興基金を作る、②被災県が義援金の配分をす（EQTAP）」によって10年近く継続するこ2021 第30号

21世紀ひょうご

特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望とができた。ここで推進された国際共同研究

これは現在政治問題となっている日本学術会は大きな成果を得ると同時に姿を変えて現在

議の在り方とも深く関係しており、直ちに課も継続している。

題解決につながるような成果が得られるとは一方、復興構想会議では筆者と橋本五郎

言い難い状況である。

（読売新聞特別編集委員）が震災学術研究の推進を強く主張したが、文部科学省から峻拒４．改善された防災政策の策定手順された。その理由は今回の震災で同省は原子

震災時から展開された民主党政権の政策に力発電所事故対応の主幹省庁であるから、学はいくつかの批判があるが、明らかに改善さ術研究の推進との二足のわらじは履けないとれたのは防災政策そのものである。東日本大いうわけである。文部科学省は2001年の省庁

震災直後に中央防災会議に「東北地方太平洋

再編で文部省と科学技術庁の再編で生まれ、沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する

以前は後者が原子力行政を担当していたので専門調査会」が設置され17名の委員が指名さある。このような理由から、この震災に関すれ、筆者が座長に就任した。そこでは、東北る系統的な国内、国際学術研究は実施されな地方太平洋沖地震による地震・津波の発生、かった。もちろんこの震災の被災地に立地し被害の状況等について分析し、今後の対策にている規模の大きな大学は東北大学だけであついて検討した。12回の会議を経て９月に最るから、阪神・淡路大震災のような研究体制

終報告書が取りまとめられた。何が従来の運を採用することは困難であるという事情があ営と違ったのかについて、次の４点に要約さる。さらにいえば、わが国のように自然災害れる。

と原子力発電所事故を同じ危機管理体制で取１）調査会の前後に防災担当大臣と意見交換

り扱わず、別々の組織で対応し、そのトップする機会が設けられた。当時の松本が総理大臣という体系がそもそもおかしいの

平野達男、中川正春の大臣は優秀であっである。そして、復興事業の遅れの原因の１た。それは自ら疑問に思ったことを専門家

つは、２つの組織があり、事故対応の先が未の意見を参考にして考え、方向性を明示す

だに見通せないという政府の優柔不断にあるるという態度であった。民主党が政権をのだ。

取ったがどのようにして専門調査会を活用

龍、

結果的に東北大学に「災害科学国際研究するかがわからない状態で、大臣が自らの所」が創設され、当初は定員や研究予算配分

疑問を前面に出すというやり方はとても新で考慮されていたが、５年を過ぎるころから鮮であった。政権が2012年12月に自由民主

縮小過程に入り、十分な成果を継続的に挙げ党となってからは、専門調査会やワーキンることに苦労しているわけである。さらに、

ググループに大臣が意見を述べることはほ

日本学術会議のもとで防災に関係する58学会

ぼ皆無となり、平均任期が１年前後というが結集する防災学術連携体が発足して活動し状況が続いている。

ようとしているが、たとえば、各学会の規模２）調査会には各省庁がオブザーバーとしてに応じて経費を負担するというような研究体

参加する。防災対策のあり方は、まず復興

制では実効性が乏しいと言わざるを得ない。

構想会議で議論され、この専門調査会に降2021 第30号

21世紀ひょうご

5特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

りてきて政策に反映し、これを受けて関係内容を反映したものであって、これらは東省庁が実施するという流れである。だか日本大震災で得られた知見を基礎として内ら、その後発生している原子力発電所事故

容が決められた。

の裁判で、地震防災に関する基本的な事項
は「地震調査研究推進本部」（事務局は文6

５．創造的復興を目指す復興憲章の未完

部科学省）で決定されているかのような誤阪神・淡路大震災では被災自治体である兵解があるが、そうではなく内閣府防災が事

庫県が復旧・復興事業の推進において大きな務局となっている中央防災会議、すなわち役割を果たした。そこでは後述する“創造的この専門調査会あるいはワーキンググルー

復興”を目指すことになった。そして、現場プで基本を決めるのである。したがって、での復興事業が進捗するにつれて、創造的復専門調査会の議論を進めていく中で、ある興とはどのような具体的な内容であるのか、

地震研究者の委員から、あたかもこのようということが問題となり始めた。つまり、復な巨大な地震やそれによる巨大な津波を想興憲章がないことが問題であるという意識が定した対策を推進するべきだ、というよう関係者間で共有されるようになった。阪神・な意見も出たが、科学的な証拠があるのは淡路大震災が起こるまで、政府の防災基本計

巨大津波であって、この地震以前に巨大地

画では、災害対応は復旧までで、復興は入っ震が起こった証拠はないということから、てなかった。従って、それまでの災害では、委員の賛同は得られなかった。

復旧事業が終ると、国土庁の会議室に掲げら３）この専門調査会に続いて、防災対策推進れていた「……災害対策本部」という看板が検討会議及び防災対策実行会議が設けられ外されるということが常態化していた。阪現在も継続している。そこでは、それぞれ神・淡路大震災が起こった1995年７月にこのの会議の最終報告の単なるフォローアップ

防災基本計画が改正され、そこに復興というにとどまらず、最終報告等に基づく各省庁

言葉が初めて導入されたが、それを紹介するの諸施策の実行を後押しするとともに、防ページ数は復旧に比べると貧弱であった。こ災対策に係る省庁横断的な課題を議論し、の改正では複数の学識経験者も委員になった

実行に結び付ける努力が継続されている。

が、彼らも復興そのものについて具体的なイ

その活動の最終報告書は英語に翻訳されてメージを持っていたわけではなかった。

おり、とくに世界の地震多発国で貴重な資したがって、復興憲章を早急に作らなけれ料として参照されている。筆者が2013年英ばいけないということが当時の貝原俊民兵庫

国・エジンバラで開催された国際会議の基県知事をはじめ自治体関係者に理解されたと調講演でこの英文報告書の内容を紹介する言える。そこで、日本災害復興学会が2008年と、その後報告書のPDF版を求めるメーに発足したわけである。個人資格の学会発起

ルが30数人からあった。

人に兵庫県庁職員の名前も少なくなかったと

４）2012年12月から再び自公連立政権となる記憶している。筆者もこの学会の立ち上げにが、そこで実施された災害対策基本法の２尽力したが、その執行部の役員になるべきか

度にわたる大改正は、上記の委員会の提言どうかを関係者と相談し、結局正会員として2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望支援することになった。役員に就任しなかっ

助成金が支給されている。ぜひこうした公的

たのは、1999年に立ち上げた日本災害情報学

支援を継続的に受けていることを念頭に置い会の運営責任の立場にあったからである。一た活動をお願いしたい。現実問題として、創人の人間が多くの役職を占めれば、ほかの人造的復興の内容が経済だけに限定されたものの機会を奪うことになり、組織は大きく育たでないことを示す意味でも最重要な課題と言ないのである。たとえば、1986（昭和61）年える。

に災害に直接関係する２番目の学会として地域安全学会が発足した当時から、筆者は10年

６．津波防波堤の築造

以上にわたって学会の研究活動を積極的に支～災害文化と文明的視点の重要性～援させていただいたが、運営には携わらな防災対策を推進する上で、筆者の考え方のかった。当時の活躍の場は土木学会だったか

変遷をまず知っていただかなければならならである。

い。1990年から国際防災10年が始まったが、

日本災害復興学会は復興憲章試案なるもの

政府は英語のdisaster reductionを防災と訳は提案しているが、東日本大震災までに間にした。筆者はそれが間違いだと主張し「減合わなかったばかりか、現在でも創造的復興

災」を使用するように当時の国土庁防災局長の内容について学会による定義が示されていに進言したが、全く取り上げられなかった。

ない。インターネットで検索してもヒットしそして、阪神・淡路大震災では「複合災害」

ないのである。これは学会として非常に無責の重要性を指摘した。現在進行中のコロナパ

任と言わざるを得ない。今では防災対策は福ンデミックでもっとも注意しなければならな

祉、医療、教育、人権などの分野の課題と深いのはこれである。いま国難災害が起こればく関わってきている。つまり人間の安全保障

この複合災害に対処できないことは明らかの１つとなっており、災害研究者は古い防災である。「減災」は、東日本大震災が起こっ対策がわかっているだけでは話にならないのてやっと採択された。復興構想会議で筆者がである。将来、首都直下地震や南海トラフ巨「減災」を説明し、全員一致で採択された。

大地震という国難災害の発生が心配されていそこで、津波災害対策をどうするのかというるが、望ましい復興像が事前に描けていない

ことが具体的に問題になった。被災者は巨大と災害が起こってからでは実現は不可能であな津波に対して高い堤防を作らなければいけろう。事前復興計画の必要性を強く訴えるとないという強迫観念に縛られている。

ともに、対策が間に合わずとも復興憲章が広まず、防災対策の内容を整理しておこう。

く認知された状態で国難災害に遭遇すること

筆者は30年以上も前から防災にはソフト対策が望まれる。なお蛇足であるが、この学会はとハード対策があると主張してきた。そして事務局が関西学院大学災害復興制度研究所にここが重要な点であるが、ハード防災はソフ置かれているので、筆者が審査委員長を拝命

ト防災の一部だということである。ところがしている「ひょうご安全の日推進事業」の助

この分類方法が独り歩きして、国土交通省は成金の対象組織に位置づけられており、学会今も両者を車の両輪に例えている。これは大活動に対して、すでに累積１千万円を超える

変理解しやすい。だから現在進行中の政府の2021 第30号

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8

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望『国土強靭化』の予算の多くはハード防災がすぎるのであり、結局未完のままで次の災害

得意の国土交通省がらみであり、そこでは彼に遭遇するからである。たとえば、首都圏のらはソフト防災も実施していると主張してい荒川はわが国の最重要河川である。そこでのる。国土強靭化とは英語のnational resilience

水害対策は高規格堤防の設置と浸水予想地のの和訳であり、わが国は歴史的にnationalを嵩上げである。両者とも今後100年経ってもいつも“国土”と訳してきた。これがそもそ

竣工しない。そしてこれら以外の対策は文明

も の 間 違 い で あ る。 国 土 で あ れ ば 英 語 は的判断、すなわち、有効性や経済性などから“national land” で あ り、 単 にnationalだ け

採択されないことになる。

であれば、“みんなの”ということであり、

東日本大震災の被災地の復興では創造的復

国民から家庭までのコミュニティを表す言葉

興を目指した。この復興は文明的対策と文化なのである。ところが欧米先進国では関連学的対策によって構成されなければならない。

会で内容が議論されているにもかかわらず、

その代表例が津波防波堤や津波護岸（両者のわが国ではこの動きが皆無であり、当然なが違いは海岸工学で定義されている）という津ら国土強靭化によって老朽化して機能が低下

波防災施設の建設である。そこではレベル１

した社会インフラばかり強化してどうするのと２の２種類の基準を提案した。前述したよだという反対意見が出て来なくなっている。

うに、筆者は東日本大震災に際して設置され一方で、政府は、これは国民運動ですと二枚た復興構想会議の委員の中で唯一の防災専門

舌を使っている。しかも、欧米先進国で国土家だった。レベル１の津波、つまり被災地へ強靭化に関係してどのような政策が展開されは過去平均約40年に一度来襲するような津波ているのか、まったく政府は紹介しない。わ（プレート境界地震で起こる）は海岸防災施が国よりもっと広範囲に公共事業を位置づけ設で守り、今回のような想定外の津波は避難て展開しているとか、いや、これが伝統的なする、すなわち海岸防災施設は避難行動を支政治手法なんですと言われれば、あきれるほ

援するというように分けて考えることになっかに反応のしようがないのである。筆者はこた。前者は災害文明的防災であり、後者は災の政策推進の中心に位置する政治家に“間害文化的防災を加味している。現実にはレベ違っている”と２度、進言したが、変えよう

ル1 . 3や1 . 6なども起こり得るのである。

としなかった。そのとき彼の誤解はそのまま

この考え方は、被災住民だけでなく県レベ信念になってしまっていることを悟った。

ルの土木技術者、いわゆる技官にも残念なが

なぜハード防災だけではいけないのか。そら正確に理解されなかった。だから、津波防れは言い換えると文明的防災だけではいけな

災施設は高ければ高いほどよく、しかも安全

いということだ。表１と２は災害文明と災害性も高くなると誤解された。それだけではな

文化の文明的特徴と文化的特徴をまとめたもい、陸前高田市のように、鎮魂の森が津波堤のである。前者は総じて科学文明の成果を応防の海側に建設されるという噴飯ものの決定用しようとするものであり、後者は生活文化も行われてしまった。高さが12 . 5ｍの堤防がの視点からの特徴を示している。しかも、文

なぜレベル１なのか、現場の建設事務所の所

明的対策は完成するまで時間と経費が掛かり長にも理解できなかったはずである。筆者が2021 第30号

21世紀ひょうご

特集

災害文明• ハード防災• 公助中心• 量的カバー• 警察、消防、自衛隊• 社会インフラ• 気象庁、国土交通省など• 図上演習• Control（制御）表１

表２

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

災害文化• ソフト防災• 自助・共助中心• 質的カバー• NPO、ボランティア• 復旧・復興• 文部科学省など• 防災訓練• Management（対応）

災害文明と災害文化の文明的表現

災害文明

災害文化

• 〜しなければならない。
• 〜そうなるべきだ。
• 正解がある。不確実性はない。
• 科学は答えを教える。
• 科学の成果と政治を連動させる。
• Best solution（最善の解）• 〜したほうがよい。
• 〜そうなるほうがよい。
• 正解でないかもしれない。
不確実性がある。
• 科学だけでは答え難い。
• 科学と政治には境界がある。
• Best effort（最善の努力）

災害文明と災害文化の文化的表現

現場を訪ねたとき、彼は開口一番“県の担当の迫る中で責任の大きさに寡黙になり、確信者の指示通りに作りました”というわけであを抱く前に決定せざるを得ない状況にあったる。防災対策を進めるうえで理解が難しいこと推察される。2004年新潟県中越地震後に災とが起これば専門家に聞けばよい。専門家と害復旧事業に関与したが、そこでは知事らのは、難しい問題にどのように対処すればよい

主要メンバーだけでなく多くの県庁職員の質かを優しく説明してくれる人である。難しい

問が待っていた。だから、見なし仮設制度や問題に難しく答えてくれる人は専門家とは言義援金の配分問題も解決できた。すべての問わないのである。押しなべて被災自治体のい題が事前や復旧初期に存在したわけではない

わゆる技官と呼ばれる人の多くは、事業期限のである。だから、復旧・復興過程で多くの

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9特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望問題が発生したのは当然である。

教育や福祉、医療の制度が大きく被災した。

海岸工学的に言えば、津波防波堤や護岸は

彼が岩波新書でその重要性を2000年に指摘し台風などの高波を対象としたものより構造的た前後から、わが国で発生している災害によには簡単である。一般に高波が構造物の前面る制度資本の被害が際立って大きくなってきで砕波する時に発生する衝撃砕波力を考慮している。とくに2020年熊本県球磨川流域で発なくても済むからだ。釜石の湾口防波堤がな

生した豪雨災害では、制度資本である教育、ぜ低かったのかといえば、あれ以上高くすれ

福祉、医療とその関連施設の被害が極めて大ば、台風による高波の砕波に耐えられなかっ

きいことが指摘できる。

たからである。もっと海中部分を大きくする

ここで問題を大きく展開せずに、教育制度必要があった。それほど難しくないのであれの被災を取り上げてみよう。問題がこれに集ば、被災地ごとに違ったタイプの護岸や防波約できるからである。その典型例は大川小学

堤を作れば、世界で唯一の津波防波堤・護岸校である。これについては最高裁判所で被告のフィールドミュージアムとして観光資源にである国と自治体が有罪となったが、それはもすることができた。しかも、東日本大震災

避難誘導に対する判決であって、施設被害そでは防潮林は樹高の約１／２までの津波に対のものは対象とはなっていない。しかし、して減災効果があった。だから、コンクリー

ルーツが土木工学にある筆者が現場を見ておト製と防潮林のハイブリッド型を採用するこ

かしいと思ったのは、鉄筋コンクリート造のとも可能だった。そして、何を観光資源とす

校舎が２階建てでその屋上とすぐ近くを流れるのかという点についても、震災遺構だけでる北上川の堤防天端高がほぼ同じであることはなく、復興のプロセスや復興の考え方も資の異常さである。北上川が氾濫すれば水没す源にすればよかったのである。これがイノベ

ることは筆者にはすぐに想像できた。しかイティブな復興なのである。まさに2016年熊し、現在東京在住のこの校舎の建築設計者の本地震で被災した熊本城の復興過程を観光資

談話が新聞紙上で紹介されていたが、建設に源とする筆者の提案が採択されたのと同じ理

当たってまったく洪水に対する安全性が考慮由である。私たちの内誰一人として、熊本城されていないことがわかった。仮にこの建物をどのようにして建設したのかを見たことがを土木技術者が設計しておれば間違いなく一ないのである。復興過程そのものが貴重な観部３階建ての構造にしたと断言できる。欧米

光資源となったのである。震災遺構だけが観先進国の研究者が先導した建築学では、そも

光資源ではないのである。

そも自然災害の外力を主たる設計外力にする必要がないので、デザイン重視の流れがあ

７．社会的共通資本の被災10る。米国でも中西部でトルネードが毎年猛威

表題の概念は経済学者の宇沢弘文の定義でを振るっているが、学校施設は避難所にはあり、従来の社会インフラと呼ばれるもののなっていない。せいぜい児童・生徒用に地下

ほかに自然環境と制度資本が含まれる。東日室が備わっている程度であり、住民は自助に

本大震災では自然環境を形成する防潮林や沿よる避難が強いられている。わが国でも1959

岸湿地帯が大きく被災し、制度資本としては

年伊勢湾台風当時、学校は避難所に指定され2021 第30号

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特集ていなかった。ほとんどの校舎や施設は木造が多かったからである。

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

いほど見ることができなかった。
前述した制度資本でも中核をなすのは施設

つまり、東日本大震災では制度資本の重要である。その施設の安全性が土木工学的に対性に対する社会的認識が低かったと言わざる処され、建築学の分野では現状のようにあまをえない。そういう状況で何が一体大きな問り考慮されておらず、またその重要性が建築題になるかといえば、土木分野と建築分野の物の耐震性強化という形でしか認められてい連携（collaboration）が不活発だということない現状は、今もそれ以外のリスクに対してである。この影響は復興まちづくりにおいて無配慮というような危険な状態が継続してい顕著に表れ、ライフラインのような社会基盤

るといっても過言ではないだろう。

と建築物・家屋からなる都市構造の整備がいびつな形で終わろうとしている。その典型例

８．復興が向かう豊かな社会の実像と虚像は陸前高田市の復興まちづくりである。旧市“豊かな社会”の実像とはどのような社会

街地は盛土によって嵩上げし、都市機能の多なのであろうか。東日本大震災では創造的復

くは高台である周辺地域に展開されるという興を目指したことは前述した。そして、2011

ものである。最大の問題はまちづくりに余り

年６月に公表された復興７原則はその内容をにも長時間を要し、その間に多くの住民が市具体的に示している。しかし、10年経過した

外に転出してしまったということである。筆

今日、被災地のコミュニティは復興の実像が者が深くかかわった「津波防災地域づくりにどのようなものであるかを理解したとは到底関する法律」への改正では、もっと柔軟にま言えないと断言してよいだろう。それは2020

ちづくりをやることを想定していた。この法

年にパンデミックをもたらし、2021年に入っ律が適用された1993年北海道南西沖地震後にてもさらに猛威を振るっている新型コロナウ実施された奥尻島の青苗地区のまちづくり

イルス感染症拡大が、豊かな国とは一体どが、あまりに硬直的であったという反省がのような状態をさすのかということに疑問をあったからである。臨海危険地帯に居住する

投げかけていることと同じである。そして、住民の宅地を公的に買い上げ、その資金で高社会経済被害があまりにも大きいために、経台に住宅を建て、宅地は固定資産税相当分を済的に豊かになることが第一であると短絡

借地料として納めるという、悪く言えば単に的に考える風潮が広がっていることが心配でつじつま合わせの施策によってこの法律が運ある。

用された。震災直後には多くの建築デザイ

筆者は、一人当たりの名目GDPがわが国

ナーから津波を考慮したまちづくりの案が提より多い25カ国と（2018年の資料ではわが国案されたが、結局蓋を開けてみれば土木工学

は26位）と少ない25カ国の新型コロナウイル的なものが圧倒し、商店街や商業施設などのスの感染率を調べたところ、前者の国はすべ

整備に建築デザイナーやまちづくりの専門家てわが国より感染率が大きく、しかも経済的の活躍が制約されてしまった。そこには土木に豊かな国ほど感染率が高いという関係を見

工学と建築学やまちづくりを対象とする都市出した。一方、後者に関しては、わが国に比計画学の三者の連携などまったくと言ってよ

べて貧しい国ほど感染率が高くなるというこ

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望とがわかった。つまり、わが国はこのGDP

ずしも十分条件ではないことも同時に示す必による感染率の変化において、V字型の最低要があった。これと同じことが持続可能な開部になっているというわけである。この事実

発目標（sustainable development goals）にから、前者では文化的防災力、後者では文も当てはまる。このdevelopmentを途上国は明的防災力を強化する必要性を示すことがで開発と理解し、そして先進国は発展と訳した

きた。

かったことがことがわかっている。そして、

このような例を考えると、創造的復興が文

途上国は先進国が財政的負担を約束するので明的復興なのか文化的復興なのかを被災者やあれば発展と解釈することを許し、その数値

被災地は迷うことが十分考えられる。たとえ

目標を明文化することを求めたのである。そば壊滅的被害を受けた養殖漁業で機械化を一して両者の妥協が成立し、数値目標が入らな層進めて80歳代の高齢者でも働くことができかった。だから、最終年の2030年には169のる作業環境を作ることが果して創造的復興か

ターゲットは実現できず虫食い状態で終わると問えば、多くの人はそうではないと答える

ことが今から懸念されている。

だろう。しかし、被災地では必ずしもそうで

東日本大震災からの復興は、経済的復興だはなかった。世界的には管理漁業が推進されけではあるまい。もっと生活復興の具体的目ている現状では、養殖漁業もそうならなけれ

標を示すべきであった。なぜなら、被災地でば太刀打ちできないのである。スイス・ジュ

は人口減少が起こっているからである。つまネーブのレマン湖畔には世界の牡蠣を１年中り、出生率が下がったのではなく住民が転出

賞味できるレストランがあるが、マーケット

して少なくなっているのである。その理由はは高品質でかつ価格が高くない魚介類を求め生活が不安だからである。しかし、現代は多ているのである。

様化の時代である。復興の基本像を提示する

この震災を経験して、災害対策基本法では

ことは、それ以外は認めないということにそれまでの防災から減災に変わった。筆者がなってしまう恐れがある。経済の復興はそのそうあるべきだと主張して以来、約20年を要意味では分かりやすい目標である。しかし、した。ところが横着な自治体があって、少し

被災地の復興では経済的な観点からの評価がでも被害が少なくなれば減災だと喧伝するよ大部分を占め、豊かな生活という視点が深くうになった。そこで、事前の予防力と事後の考えられてこなかったことが現在の復興感の回復力からなる縮災（disaster resilience）を不十分さにつながっていると考えてよいだろ

提案せざるを得なくなった。復興構想７原則

う。

の原則５では「被災地域の復興なくして日本
経済の再生はない。日本経済の再生なくして12

９．なぜ縮災対策なのか

被災地域の真の復興はない。」とうたってい先述したとおり、東日本大震災を契機としる。そして、現在も日本経済は再生していなて、それまでの防災に変わって減災が災害対い。そうであれば被災地域の復興は実現しな策基本法に明示されることになった。筆者にいことになってしまうだろう。経済の再生はとってその変更の必要性を訴えてから実現す

豊かな社会になるための必要条件であるが必るのに約20年を要したことになる。ところが2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

実際に減災を現場に適用すると、どの程度被る仕組みである。この予防力の内容は容易に害を減らせばよいのかということが問題と想像できるが、回復力についてはなかなか想なった。それは東日本大震災の復旧事業がほ像することが困難である。そこで、参考にし

ぼ終わりかけた時期と重なった。そして、極たのがハリケーン・ハービィの復旧・復興事

端な場合、少しでも想定される被害が減れば業の方針である。連邦政府はテキサス州とそれは減災だと主張する自治体が現れ始めヒューストン市に対して、復興事業を５年以た。筆者は2016年熊本地震の直後、内閣府防内に終わることを挙げ、そのために現地復興

災に設置された「熊本地震を踏まえた応急対本部は、最初３年間は５千人態勢、残り２年

策・生活支援策検討ワーキンググループ

は２千人態勢で復旧・復興事業に取り組み、

ワーキンググループ」の主査を務めた。この経費の３／４は連邦政府が負担する。そし作業を進める過程で、将来、熊本地震を上回て、５年以降は連邦政府の補助金は打ち切る

る被害が起これば、現行の法律では対処できというものである。この考え方は、復興事業

ないことが明らかになってきた。従って、そにスピードとコストの両感覚が必須であるこの後、まず政府が実施したのは、東海地震のとを示している。

予知が困難であることを前提として、大規模

この観点から被災自治体の中で望ましい復地震対策特別措置法を棚上げして、気象庁長興を遂げた例を挙げるとすれば、岩沼市と東官が準備情報を発表する体制へと変化させ松島市が挙げられる。理由はいろいろある

た。同時に筆者は、減災の内容の具体化を急が、指摘できるのは両市長ともコストとスいだ。

ピードの両感覚をもって復興事業に取り組ん

その基本となったのは、レジリエンスといだということである。なお、現在進行中のコう考え方である。これは国連防災戦略が2000

ロナパンデミックは私たちの社会と新型コロ

年以降、国際社会でresilient cityの概念を普ナウイルスとの戦争であり、危機管理の対象及しようとした運動と軌を一にしている。

にしなければならないがそうはなっていな

2017年に発生したハリケーン・ハービィのい。図２は縮災の考え方を適用した私案であ調査の打ち合わせのために、2018年１月にる。この図が妥当であるのは、例えば、既に

ワ シ ン ト ン の 全 米 科 学 協 会（NAS） を 訪

日本政府のワクチン調達が、先進国中最も遅問し協会長を含む幹部と意見交換した折、大れている事実からわかる。東日本大震災にお統領直属の科学技術会議の構成表を見せていける地震と津波による被災と原子力発電所事

ただいたが、そこには分科会としてdisaster

故をまったく別組織で対応している体制の矛

reductionがあり、これが所掌する業務の１

盾が、そのままコロナ禍でも起こっているのつがassess disaster resilienceとなっていた。

である。

つまり、縮災は減災に含まれるという筆者の主張が正しいことがわかる。
縮災は、図１に示すように事前対策と事後

10．東日本大震災復興の教訓・ノウハウ集の作成

対策から構成される。前者は予防力を後者は

令和元年度と２年度の事業として、ひょう

回復力を大きくすることで縮災の効果が現れ

ご震災記念21世紀機構は、表記の調査分析事

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

縮災対策後の被害の大きさ（AB'C'）

C’

A

100%

C

機能

被
害

対策前の想定被害の大きさ（ABC)

B’
復旧時間

B
災害前の減災対策（日常防災）による被害減少(予防力)時間
福祉・医療・教育・金融・司法・行政等の分野との連携
災害発生

復旧・復興期間を短縮（回復力）

図１ 縮災は事前対策の予防力と事後対策の回復力から構成されることを示す図で、両者に福祉、環境、医療、教育、金融、司法、行政などの制度や施設という社会的共通資本にも配慮しなければならないことを明示している。

感染対策後の感染者・死者の多さ（AB'C'）

機能
文化的防災力

予防力をつける例
・人にうつさない・感染しない・ワクチンの接種（*1)
・持続可能な三密 対 策・クラスターを作らない

C’

A

100%

C
対策前の感
染者・死者の多さ（ABC)B’
復旧時間

文明的防災力B

回復力をつける例

感染症の爆発的拡大発生・日頃から体力をつける
・病院で治療する・ワクチンの開発（*2）
・PCR検査などを受ける・医療機関の広域連携

時間

図２ 縮災を感染症のような災厄に適用する場合の例で、図中（＊１）はすでにワクチンがある場合で（＊２）
はワクチンがない場合である。

142021 第30号

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業を復興庁から委託された。この作業は防災

するかということが現時点で解決されていな戦略と戦術の両面から検証しなければならない。しかし、阪神・淡路大震災の遺構に関し

いが、それができるシンクタンク組織はわがては維持・管理費の問題が表面に出たことは国では恐らく当機構だけである。この検証作

ほとんどない。そのために払われた努力とし業の重要性は、図１からわかるように、つぎて複数のケースがみられるが、26年経過したの国難災害の事前対策に適用でき、減災に貢今日、全くと言ってよいくらい問題となって献できるということである。このような試みいない。東日本大震災の被災地では観光資源

はわが国では初めてであり、この作業の当事としてこれを活用しようとしているが、公的者にとって使命感をもって臨める仕事と言え資金をそれに充てたいという意向も示されてる。

いる。実はそのようなことが起こることは、

復興庁は、東日本大震災の震災復興事業と

この震災発生直後から想定されたはずである

しておよそ670事業を実施したが、その内４が、それを考える余裕が被災自治体になかっ分野を11大項目に分けて検証している。４分たことが一番の原因である。復興構想会議で野とは①被災者支援、②住まいとまちの復も議論しようとしたが、それどころではない

興、③産業・生業の再生及び④協業と継承でという雰囲気であったことも事実である。しあり、応急期、復旧期、復興前期、復興後期

かし、筆者からすれば約3 , 600億円に達したの４期の合計16マトリックスから構成してい義援金の数パーセントでも残せば解決できるる。もちろん復興後期に属する課題でも現在問題であった。義援金は被災者のものである

進行中のものがあるので10年で完結したわけという正論が被災県知事から発せられたが、ではない。この検証作業では、大学の教員を義援金に寄せられた国内外からの暖かい支援

中心に多くの研究者が協力し、大変な労力がに対する被災者の感謝の気持ちを伝えるため提供されたが、今後、首都直下地震や南海トに、遺構を保存・活用するという事業はそれ

ラフ巨大地震の事前対策を進めるうえで、まに応えるものであると位置づけられよう。10た事後対策を進めるうえでも有用な知識をも年を過ぎても復興事業が継続するので、軌道つ研究者として貢献できることが期待でき修正できるものがあれば積極的にそうすべきる。既に2016年熊本地震では、熊本市内の被であり、主体性を持って挑戦していただきた

災商店街の復旧事業に「中小企業等グループ

いと考えている。

施設等復旧整備補助事業」に採択され、すばやい復興が実現しており、同様のことが令和元年台風第19号の福島、宮城県内の被害についても適用され、効果を挙げている。

11．あとがきに替えて筆者が専門の論文を読むときには、まず結論すなわちあとがきに目を通す。それで読む

筆者は総括する責任を負っているが、その価値があるかをまず判断する。それで残れば作業を実施しながら、なぜ過去の災害の教訓

つぎに緒論すなわちまえがきを読む。そこでが生かされなかったのだろうかと、悔しい思著者の研究スタンスつまり問題意識の内容がいに何度も駆られてしまった。例えば、震災

わかるからである。ここで筆者が展開した内遺構問題であるが、その維持・管理費をどう

容は、東日本大震災の総括の一部であり、全2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望体ではない。だから、あとがきとはしなかっ

れば、なおさらのこと本当のことが闇に包また。それに替わるものをこれから書くつもりれてしまって歴史に永久に浮上しないことはである。しかも復興はまだ終わっていない。

間違いのないことであろう。筆者がここで進

総括すなわち検証についての著者の考え方もめた論考では、具体的にどこに問題があった

変わらざるを得なかった。その原因は、新型かを指摘した部分があるのは、このことが理コロナウイルス感染症拡大に直面した米国が由である。

対応を間違ったからである。その最大の原因

阪神・淡路大震災直後から筆者はそれまで

は、当時のトランプ大統領の判断ミスであの防災研究の間違っていた価値観を反省し、る。そのことは、既に2020年４月上旬に中央

それを行動で示す努力を継続してきた。その公論編集部に送った原稿で指摘した 。米国

過程でいつも私たちの取り組みを理解し、かの危機管理システムを2001年同時多発テロ事つ支援して下さった新野幸次郎先生が昨年末件以来研究してきた筆者には、それが良く理にお亡くなりになった。先生が阪神・淡路大解できる。この失政は大きな罪を作ってし震災に遭遇した時の年齢は、69歳だった。以まった。2020年の大統領選挙では、米国民の後26年間にわたってよくあれだけのエネル

分断がとても心配されていた。しかしそれよ

ギーと卓抜した復興に対する見識を持ち続けりももっと大事なことが忘れられている。たられたことに対して心から尊敬したい。そのとえば、米国の子どもたちにとって男女を問ことすら知る人も少なくなった現在、円滑なわず、将来なりたい職業は大統領である。そ

震災復興に至らなかった属人的な原因も明られだけ政治が日々の生活と直結しているといかにしなければならないと考えるようになっうことである。だからトランプ前大統領の一た。共通して言えることは、当事者にまった連の明らかに間違った対応は、不倫・偽証疑

くその自覚がないことである。阪神・淡路大惑で退任したビル・クリントン元大統領と同

震災の復興事業の未完の原因は、創造的復興罪である。

を認めなかった当時のわが国の政府要人の未２）16

米 国 の 検 証 で あ るAAR（After Action

熟さである。東日本大震災の復興事業の未完

Review）では決して属人的な失敗例は追及の原因は、政府の復興財源に頼り、まったくされない。だから、2001年同時多発テロ事件

コスト感覚、スピード感覚を欠いた姿勢の地の対応に失敗した連邦危機管理庁（FEMA）

方政府の要人の未熟さであると指摘できる。

は大統領直属の機関から国土安全保障省の一しかもその状態が現在も続いている。復興過部局に格下げになった。このような組織的対程を追求するとそこで実施された意思決定の応の是非が問われる米国で、最高責任者の暴是非がわかる。それが理解できると、これか走を止めることができなかった。これは発達ら直面することになる南海トラフ巨大地震やしたと考えられていた民主主義国の隠れた脆

首都直下地震あるいはわが国の最重要河川で弱性であると言えよう。このような事実を知ある荒川の氾濫が起これば、この国は間違いると、属人的な総括も実施する必要があるこ

なく衰退するという結論に至る。これは筆者とが理解できる。しかも総括する側の高齢化が指摘している防災省（庁）が仮に実現してが進み、災害を体験した人が少なくなってくも避けられない。なぜなら、それを仕切らな

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望ければならない立場の政治家が未熟だからである。政治家としての基本的なスタンスが間違っていることに彼らは気づいていない。このコロナパンデミックに直面した政府の迷走は、そのことを物語っている。ここで取り上げなかった課題については、防災に関係する学会誌や書店の店頭で入手できる雑誌などの巻頭言や特集記事として、改めて紹介したいと考えている。それには時間が必要である。
参考文献
１） 宇 沢 弘 文（2000）： 社 会 的 共 通 資 本、 岩 波 新 書、
pp．239２）河田惠昭（2020）：パンデミックは都市災害だ 世
界一危険な東京を救え！～欧米の事例から日本の危機管理を考える～、中央公論電子版、https://chuokoron.
jp/international/ 114395 .html（2021年１月29日確認）

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特 集 東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

東日本大震災での津波の被害実態と教訓
東北大学災害科学国際研究所長・教授

１．はじめに

今村

文彦

２．常襲地域での巨大地震と津波

東北地方には、まだ冬の寒さが残る2011年

東北および関東地方での太平洋沖は、過去

３月11日14時46分、宮城県沖を震源としたマにおいても津波を伴う地震が発生し、被害をグニチュード９の巨大地震（東北地方太平洋

繰り返してきた地域である。代表的な津波と沖地震）および津波が発生した。その発生ししては、869年貞観、1611年慶長奥州、1896

た領域は南北500㎞、東西200㎞に広がり、そ

年明治、1933年昭和などが挙げられる（図－こから津波は波紋となり四方へ伝播していっ１参照）。特に、1896年明治三陸地震によるた。甚大な被災地域は、津波常襲地帯である

津波では、地震による揺れが小さいにも関わ三陸海岸に加えて、南側に位置する仙台湾やらず、最大遡上高さ38ｍを記録し、当時で２福島沿岸にも広がっていった。通常、津波の万２千名の犠牲者を出した。「TSUNAMI」

規模推定には沿岸での検潮所の記録が使われという日本語が世界語になった理由の１つでるが、当時の被災地域を襲った津波の破壊力もある。大災害の度に、沿岸各地で復旧・復が大きく主な験潮所の機器が破壊されたた興が図られたが、高地移転しても元の場所にめ、波形としての記録が残されていない。し

戻り、その後の数十年後さらには数百年の後かしながら、当時、場所は限定されていたがには、津波による大災害を受けることを繰り沖合に設置されたGPS波浪計、海底津波計な返してきた歴史がある。

どが来襲する津波（波形）を捉えており、まこの地域の史料や文献により約400年間をた、多くの専門家や関係者が津波痕跡調査を中心として、繰り返し性（サイクル）も地域実施し最大40ｍ以上もの遡上高さを報告してごとに評価され、地震調査委員会による長期

いる（森、2012）。これらのデータが示す巨評価においても真っ先に長期予測の成果が公

大津波は我が国での歴史上最大の規模であ表された場所でもある。日本海溝・千島海溝

り、沿岸各地で壊滅的な被害を与えた。その型地震に関する専門調査会報告（平成18年

影響は人間社会だけでなく、沿岸地形の変化（2006年）１月）、に基づいた対応計画（シさらには生態系へも影響を与えた。2021年３ナリオ）の下、北海道から茨城に至る沿岸で月11日で10年を迎えるが、今までの調査や解の地震・津波等の被害想定と対策が実施さ析で得られた結果、当時の報告などを整理れ、特に、宮城県では第２次みやぎ震災対策

し、津波とその被害の実態、当時の残されたアクションプラン（平成21年（2009年）３月）

教訓を紹介したい。

が展開されていた。しかし、今回の東北地方
太平洋沖地震は、通常のサイクルではなく、

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図－１

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

三陸沖での過去の波源域と2011東日本大震災での波源域（赤点線）（Hatori，1987）

400年以上（地震本部では600年、津波堆積物

３．発生した巨大津波評価によると約1000年）のスーパーサイクル－沖合で観測された姿で発生したものと解釈される。

各地で津波が観測されていたが、海域で５大震災で津波を発生させた巨大地震の震源

ｍ程度（釜石海底津波計やGPS波浪計）、沿は宮城県沖であり、以前から予測・評価され岸で10ｍ以上の規模が記録されている。図−ていた所謂「宮城県沖地震」域の少し沖であっ２ａに示されたように釜石沖での海底津波計た。２日前に前震もあり、周辺部で関連したの記録は興味深く、15：00頃から見られる30

地震が発生していた。発生場所および時期に分程度の押し波の成分（２ｍ程度）の上に、ついては長期評価などで予測されたもので５分程度の短い成分（３ｍ程度）が重なったあったが、その規模は全く異なっていた。主波形（２つの段階）が見られる。これは、海な断層活動の範囲は南北約500㎞東西約200㎞

溝沿いでの大きな滑り量を起こしており、津に至り、すべり量は30ｍを超えたと推定さ

波地震タイプまたは副次的な断層（分岐断れ、この運動による海底変動が海面の変化を層）が高角度で発生した可能性がある。なもたらし、巨大な津波が発生した。しかも、

お、第一段階がこの前に発生したもので比較

一気ではなく、時間の経過と伴に発生したと的広域ですべり量は小さい。これらの２つの推定され、複雑な様相を呈していた。

成分（または複数）が、三陸沖に伝播する中で、押しのピーク（波の山）を一致（位相）させて、来襲した可能性もある。

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

図－２a

海底津波計（TM２）で観測された津波波形（東大と東北大による観測データ）．

図－２b

東北沿岸のGPS波浪計で捉えた津波初期の波形（河合ら，2011）．

同様に、海底津波計（図－２ａ参照）に加

津波の発生を捉えていた。地震発生から10分

えて図－２ｂに示されたGPS波浪計による記

後にはゆっくりとした海面の上昇がみられ、録でも確認できる。岩手県北部から福島県沖

そのさらに約10分後には急激な水位上昇が生に設置された６つのGPS波浪計は、２段階のじており、ここでも２段階の津波が来襲した

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

ことが分かる。第１段階の津波は、１ｍ程度（津波波高は、宮城６ｍ、岩手・福島３ｍ）の波高で周期が１時間程度（長周期成分）でした。しかし、津波波高は実際の１／10以下あると推定されるが、第２段階の津波は、波の過少な評価であり、津波警報第１報では、高にして３ｍ以上、周期が10分以下（短周期

技術的な限界から地震マグニチュードを7 . 9成分）であると読み取れる。岩手沿岸では、とした過小評価が原因であった。

このように、２段階の成分が明瞭に見られる

その後、潮位計（172箇所）GPS波浪計（港が、宮城県北部ではこれが変化している。多湾局）（12箇所）海底水圧計（12箇所）を使っ段階でしかも時間差を伴った発生により、場て、速やかに津波監視を開始していた。その所によって位相差が生まれたものと考えられ

結果、地震発生28分後にGPS波浪計データにる。

基づき警報が更新され、より適切な警報に

このような津波の発生メカニズムについて（最大10ｍ以上との予想）なった。しかしなは、現在様々な解析がなされ議論されている

がら、地震発生から28分後と時間を要した。

ところであるが、もっとも重要なことが、海これら当時の津波警報の課題は以下のように

溝沿いの幅の狭い範囲で急激な海底変化が気象庁（2011ａ）により整理されている；

あったことである。これは超大すべり域と呼① 地震発生３分後に発表した津波警報第ばれており、この原因として、津波地震タイ１報で推定した地震規模が過小評価とな

プ、海底地滑り、さらには副次的な断層（分り、また、評価が過小である可能性を認岐断層）が高角度で発生した可能性などが考識できなかった。

えられる。とくに段階的発生または移動メカ② 過小評価の中で岩手県や福島県に発表

ニズムとして注目されているのが、ダイナした「予想される津波の高さ３ｍ」が避

ミックオーバーシュート（動的過剰すべり）

難の遅れに繋がった例があったと考えらと呼ばれる現象である（Ide et al．，2011）。

れる。特に、岩手県沿岸部では高さ５ｍ

このすべりは地震以前に蓄えられていた力を以上の防潮堤が整備されていたからであ100％解放するだけでなく、さらに「すべりる。

過ぎた」ために、大きな津波を引き起こしたと考えられている。

③ 地震発生15分後に計算されるモーメン
トマグニチュード（Mw）を使って精度の良い津波予測を行い、津波警報の続報

４．当時の津波警報を発表することとしていたが、今回の地－防災情報のトレードオフ

震波はＭｗを求めるための地震計の測定

我が国の津波警報システムは1999年に量的範囲を超えたため、正確にMwを計算す

警報システムに切り替えられ、短時間（３分ることができず、津波警報の続報を迅速程度）に、各地での津波の到達時間や波高をに発表できなかった。また、沖合のケー発表できる世界でもトップレベルのシステム

ブル式海底水圧計のデータを反映させたである。当時も各地避難に充てられる時間を

津波警報更新手段が不十分であった。

最大限確保するため、地震データに基づき迅④ 津波情報で発表した津波の観測結果

速に発表し、第１報は地震発生後３分で発表「第１波0 . 2ｍ」等が避難の遅れ、中断

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特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望に繋がった例があったと考えられる。

情報を入手し続けることが不可欠である。

その後、さらなる検討がされ、以下のような提言がまとめられた（気象庁、2011ｂ）；
ア 早期警戒：第１報の迅速性は確保し、

22５． 津波高（遡上高および浸水高）の分
布（今村、2020）

地震発生後３分程度以内の発表を目指す

東日本大震災の発生後に、関係の専門家や従来の方針は堅持し、時間とともに得ら

エンジニアが東北地方太平洋沖地震津波合同

れるデータ・解析結果に基づき、より確調査グループを立ち上げ、東北地方を中心に度の高い警報に更新する。ただし、更新

北海道から九州に至る全国で津波調査を実された警報が伝わらない可能性も考慮す

施し、津波痕跡などの測定を行った（東北地る。

方 太 平 洋 沖 地 震 津 波 合 同 調 査 グ ル ー プ、イ 安全サイド：津波波源の推定に不確定2012）。最終的には、合計48研究機関、計148

性が残っている間は、不確定性の中で安名もの研究者が参加した大規模な津波調査と全サイドに立った警報発表を行う。

なった。さらに、５月以降には気象庁、国土

なお、東北地方太平洋沖地震では、津波警

交通省東北地方整備局、青森県・県土整備報等を見聞きしていないケースも多かったこ

部、岩手県・県土整備部、宮城県・土木部、「強い揺れを感じたら自らの判となどから、

福島県・土木部より痕跡データの提供をいた

断で避難する」ことが基本であることを周知

だき、日本における津波痕跡データをほぼカ徹底した上で、上記方針のもと、数百年に１バーしている。2011年７月初旬までに測量さ回という今般のような巨大津波にも的確に対れたデータは合計5 , 000点を超え、世界的に応できるようにすることが強調された。

見ても非常に大規模かつ空間的に高密度な津

このように、東北地方太平洋沖地震後の津波痕跡高データセットが得られた。各調査班

波警報の第１報は過小評価であった。当時ののデータは、事務局でスクリーニングを掛

警報システムが、地震マグニチュードのみにけ、測量方法に応じて潮位および標高等の補準拠したものであり、短時間での推定値には正を行い統一データセットの作成を行った。

誤差があった。他の災害事例も同様に、緊急潮位補正においては、三陸付近の潮位観測

情報は「時間」と「精度」がトレードオフ（二データ（津波により潮位計などが破壊）が不律背反）の関係にある。情報提供までが短時足していることに加えて、データ数が膨大で間であると、精度の低さが問題になるが、迅あるため、数値シミュレーションを併用し速な対応が様々にできる。一方、時間が経てて、最大波到達時間の推定を行い、国立天文ば複数の情報が集まり精度が上がるが、対応

台の天文潮位データベースを用いて補正を行は遅れてしまう。また、発令側の課題だけでなっている。

なく受け取り側の意識も重要である。災害発

図−３に３次元的な分布の結果を示す。三生後に限られた時間の中でその情報を如何に

陸沖を中心に、痕跡高が20ｍを超える地域が入手をして活用して避難に結びつけるのかが

南北に約290㎞以上に渡り、宮古市や女川町重要である。そして、避難後も自己判断で避付近で30ｍを超える地域も広範囲に及んでい難行動を中断してしまわないように、公的なる。この地域では浸水高より遡上高が大き2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

く、内陸に遡上していく過程で増幅が見られて示している。今次津波は過去の２事例の津たことを示している。青森県から茨城県に渡波規模（高さおよび範囲）を大きく上回るもる広域なエリアでは、痕跡高が10ｍを超えてのであり、数値的に見ても今回の津波災害のおり約425㎞になる。この距離は、今回の震規模が理解できる。地域毎に見ると痕跡高の源域の南北方向の長さに匹敵する。この地域

分布について大きく異なる様相が見ることがでは、浸水高と遡上高がほぼ同じ程度で分布出来る。

しており、海域からの津波高さが同じレベル
で内陸に浸水していったことを示唆する。な

６．沿岸域での被害像と防護レベルの導入

お今回の津波の遡上高さとしては、最高40 . 4

6.1ｍが記録されている（森、2012）。

被害状況

今回の津波規模はまだ不明な点もあるが、図－４には、明治三陸津波および昭和三陸

我が国での史上最大の規模であり、これに伴津波の津波高さ（遡上と浸水を含む）を重ね

う災害は最悪である。津波の浸水に伴う、沿図－３調査で得られた津波高（薄色；浸水高，濃色；遡上高）

東北地方太平洋沖地震津波合同調査グループ

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図－４

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

緯度方向に投影した３つの地震津波高分布（●：東北地方太平洋沖地震津波，◆：昭和三陸地震，▲：明治三陸地震）
東北地方太平洋沖地震津波合同調査グループ
https://coastal.jp/ttjt/index.php?plugin=attach&refer=FrontPage&openfile=survey_historical.jpg

岸構造物、防潮林（写真－１）、家屋・建物24

細な検討が必要である。

（写真－２、３、４）、インフラへの被害、

この津波による影響エリアとして、従来か

浸食・堆積（写真－５）による地形変化、破ら地震が多くリアス式海岸など複雑な形状地

壊された瓦礫、沖合での養殖筏、船舶などの形を持ち、津波被害の大きかった三陸海岸地

漂流、さらには、可燃物の流出と火災、道方（大船渡・陸前高田・気仙沼・女川）に加路・鉄道（車両も含む）など交通網への被害、

えて、過去においては、砂浜などの海岸線が原子力・火力発電所など施設への影響など、直線状であり、津波による大きな被害を受け現在想定される津波被害のほぼすべてのパていなかった地域である仙台湾周辺（石巻、ターンが発生したと考えられる。三陸沿岸で東松島、仙台、名取）や福島沖福島沿岸など

は、沿岸での防潮堤などを始めとした保全施も含まれた。大規模浸水、沿岸構造物や建物設が整備されていたが、どのように津波に対などの被害メカニズム、漂流物（瓦礫、船して被害軽減の役割を果たしたのか、または

舶、車両、タンクなど）による被害の拡大プ出来なかったのか評価し検証なければならな

ロセス、大規模火災の発生原因などがありい。また、鉄筋コンクリート構造物など堅固（今津ら、2014）、広い範囲に様々な被害がな施設でも被害を受けた事例があった。地震生じた。仙台市沿岸部では、伊達政宗の時代の揺れ、液状化さらには津波来襲という複合から植林されてきた防潮林が整備され、津波的なハザードが生じていた可能性があり、詳の被害低減の効果が期待されたが、今回の津2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

波の破壊力は大きく、ほとんどの場所で根こ震災からの教訓である性能設計として、複数そぎにされるなど大被害を受けた（写真－の設計レベルに応じた機能や安定性能を決め１）。

た設計かつ重要度に応じた機能や安定性能という考えが議論された。

6.2

津波防災への対応レベルの導入

復旧・復興計画の策定のために、従来の津波防災に関する考えを改め、２つの対応レベ
ルが導入された。防災・海岸保全施設の重要性はあるものの一定の限界もあるために、発生間隔・頻度および規模を考慮して、外力レベルを想定し総合的な対策を計画する事が必要であった。すべての人命を守ることを前提とし、主に海岸保全施設で対応する津波のレ
ベルと海岸保全施設のみならずまちづくりと避難計画をあわせて対応する津波対応のレベルの二つを設定した。当時、土木学会（東日写真－１

名取市での防潮林被害．全体の８割が津波により抜き取られ（抜根）漂流していった（著者撮影）

本震災特別委員会、津波特定テーマ委員会）
で検討され、以下の２つの考えを提案した。
◦レベル１：海岸線の津波防護レベル（海岸法２条・海岸保全計画・基本方針などに関連）、海岸保全施設の設計で用いる津波の高さのことで、数十年から百数十年に１度の津波を対象とし、人命及び資産を守るレベル◦ レベル２：地域の津波減災レベル（地域防災計画、津波対策変（災害対策基本法40

写真－２

気仙沼市での漂流物・火災による被害（著者撮影）

条などに関連）、津波レベル１をはるかに上回り、構造物対策の適用限界を超過する
津波に対して、人命を守るために必要な最大限の措置を行うレベル。対象津波は、貞観津波クラスの巨大津波の発生頻度は500
年から1000年に一度と考えられる。
それに伴い、津波防災施設設計の考え方も変わった。従来の設計では一つの設計レベルに対して津波を防ぎ、壊れない設計（粘り強い）という防災対策であるが一方、東日本大

写真－３

女川町でのコンクリート建物被害．建物基礎の損傷が見られる（著者撮影）

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望り」（石川県金蔵町正願寺過去帳）という記
述は忘れられない。先人は、すでに大量殺人鬼としての津波を認識していたことになる。
さらに、宮城県においても、『宮城郡陸方大代村風土記御用書出』（『宮城県史32』1970収録）に以下のように記されている；
一、古碑

壱ツ

菊カ岡ノ碑と云ふ。但シ不明ニシテ其侭トナリシガ多分慶長以前ノ血
写真－４

仙台市での荒浜小学校周辺の様子．周辺では唯一の避難場所であった（著者撮影）

波ノ節沈埋シタル由、申伝候事
一、橋

一

念仏橋

慶長年号以前ハみたらせ橋ト称ヘ来リシガ
年々歳々水増嵩み、其上血波ノ為メ落橋重ネ
重ネナルヲ以、其侭中断シ居候モ、通路成難
キヲ患ヒ、御郡奉行所ニ御願、享保年間祖母
共ノ順ニ衣リ、念仏修行十数ヶ年ニシテ此橋ヲ架シ、通行人ノ御為ヲナシタルニ依リ、夫ヨリ念仏橋ト称ヘ来リタル由ニ伝ヘ来リ候事
災害の実態を伝えるためにも名称は重要であり、津波という言葉は国際語になり世界各

写真－５

南三陸町での沿岸での土砂移動（主に浸食）．陸地の多くが消滅し，復旧・復興にも時間を要した（著者撮影）地で紹介され、津波という現象を適切に示すものであるが、その脅威について十分に知ることは簡単ではない。その中で、「血波」という名称は、当にその殺人的な姿を知ること

７．津波の語源について
ここでは、津波の語源について改めて紹介が出来ると思われる。先人の思いや知恵を紹介することも必要であると感じている。

し、東日本大震災などの災害の記憶をどのように伝えていくのか？考えたい。津波につい

26

８．最後に

－防災文化を伝承するて、我が国の古文書に残された記事を見る

東日本大震災は過去の経験のない複合的なと、「大潮高謄、海水飄蕩」（古事記）、「海水大災害であり、その実態に加えて教訓を整理

漲移」
、
「大波浪」
（「中右記」）「大山のごとくし、他地域や後世に伝えていかなければならなる潮」（「太平記」）などの様々な記載があない。ただし、過去の経験や教訓から学ぶこるが、「津浪（波）」という記載が確認できるとが多いが、現代社会においてこれらを学ぶのは江戸時代（駿府政事録など）頃である。

機会が少なくなっていることに気がつく。我さらに当時、「震汐」、「海嘯」などの表示もが国は、過去から様々な自然災害に見舞わある中、1833年出羽沖地震津波において残され、逆境の中から地域を復興していった。これた「大谷辺ヨリ輪島迄血波（ちなみ）上がの原動力の中には、当時の経験と教訓を伝

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

え、同じ災害を繰り返さないという思いと工れている（図－５参照）。これにより、来訪夫が残されていた。各地に残されている、言者が効果的に東日本大震災の教訓を学べる仕い伝え、石碑・慰霊碑、地名、お祭りなどの組みが構築され、国内外の多くの方に被災地

地域行事が代表的なものであり、防災文化とに来ていただき、地域交流の増大も可能となして継続されていた。今回のような甚大な被ると期待される。その中、組織化されたのが害を出した東日本大震災の中でもこのような「 ３．11伝 承 ロ ー ド 推 進 機 構 」https://

活動が活かされたという事例は多く紹介されwww. 311 densho.or.jpである。東日本大震災ている。しかし、そのような教訓を学びさらの教訓を学ぶため、震災伝承施設のネットに伝えることは容易でない。

ワークを活用して、防災に関する様々な取組

東日本大震災による被災地にある震災伝承や事業を行う活動を目指している。その施設

施設や遺構、石碑・記念碑は、複数の県にまやネットワークを基盤にして、防災や減災、たがる広大なエリアに数多く点在し、これら津波などに関する様々な「学び」や「備え」の情報を集めて限られた時間で巡ることは難に関する様々な取組や事業を紹介し、これましい。そのため、目的や計画に応じて効率的での防災に対する知識や意識を向上させるとに施設を訪問や視察できるように、伝承施設

ともに、地域や国境を越えた多くの人々との情報を分類整理して提供し、案内マップや標交流を促進させ、災害に強い社会の形成と地識を設置しネットワーク化することが求めら域の活性化させる活動に期待したい。

図－５

各地での伝承施設や活動を結んでいく「３．11伝承ロード推進機構」が発足

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

参考文献；
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メカニズムと被害実態，東北地質調査業協会誌「大地」，No. 60，pp. 13 - 22
河合弘泰ら（2011），GPS波浪計で捉えた平成２３年東北
地方太平洋沖地震津波，土木学会論文集B２（海岸工学），Vol. 67，No. 2，I_ 1291 -I_ 1295
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地方太平洋沖地震への気象庁の対応について（報告），平成23年５月31日
https://www.jma.go.jp/jma/kishou/hyouka/kondankai/
kondankai 16 /shiryou 6 .pdf
気象庁（2011 b），東北地方太平洋沖地震による津波被害を踏まえた津波警報の改善の方向性について，平成23年９月12日https://www.jma.go.jp/jma/press/ 1109 / 12 a/
torimatome.pdf
森信人（2011），津波合同調査の全体概要とその解析結果，東北地方太平洋沖地震津波に関する合同調査報告
会 予稿集，pp. 1 - 6
https://coastal.jp/files/ttjtreport_ 20110716 .pdf
Hatori，T．（1987），Distributions of Seismic Intensity
and Tsunami of the 1793 Miyagi Oki Earthquake，Northeastern Japan，Bulletin of Earthquake ResearchInstitute，University of Tokyo，62，pp. 297 - 309．
Ide，S．et al．（2011），Shallow Dynamic Overshootand Energetic Deep Rupture in the 2011 Mw 9 . 0
Tohoku-Oki Earthqua，Science，332，pp. 1426 - 1429

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特 集 東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

東日本大震災10年の検証～復興の相補性と両義性に着目して～兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授

はじめに

室﨑

益輝

復興で確認できた教訓の１つに、検証の大切

東日本大震災から10年を迎える。10年ひとさがある。復興を繰り返し検証することに昔という言葉があるが、一つの節目であるこより、状況の変化にも対応することができたとには違いない。復興の達成をこの10年目途し、復興の誤りを正すこともできたからでに進めてきたが、いまだ道半ばの状態にあある。東日本大震災の被災地でも、その教訓る。節目でもあり折り返し点でもあるというに学んで持続的に検証を積み重ね、少しでことで、今までの取り組みを振り返り、そこも復興を良い方向に進めてゆかなければならで得られた教訓や学びを明らかにして、次のない。

10年に向き合わなければならない。そのための、自省的で建設的な「10年目の検証」が求められている。

「今の復興」と「明日の復興」
ところで、東日本大震災の復興を検証する

ところで、この10年間の復興の過程では、目的は２つある。その第１は、今の被災地の様々な葛藤や模索、対立やジレンマもあっ

更なる復興に役立てるためである。その第２た。復興そのものが複雑な要素を含んだものは、次の被災地の新たな復興に寄与するためであり、先の見えない未知への挑戦だからでである。

ある。その対立やジレンマを克服してゆく過東日本大震災の被災地では、今なお多くの程は、復興の経験が蓄積されてゆく進化の過

被災者が苦しんでおり、再生の希望の見出せ程に他ならない。ということでは、これまでない被災者も少なくない。
「最後の一人まで」の復興における様々な葛藤は、次の復興に対というのが、阪神・淡路の復興の教訓であっしての貴重な視座を提供してくれている。復た。東日本でも、すべての被災者と被災地が興を考えるうえでの複眼的な見方をも教えて復興するまで、引き続き努力することが欠かくれる。

せない。そのために、今の被災地における復ということで本稿では、その復興をめぐる興の課題と方途を明らかにする、自省的で継両義性やジレンマに焦点を当て、この10年間

続的な検証が求められる。

の復興を検証してみることにする。

復興の遅れや混乱があるとしたら、その原因がどこにあるのかを明らかにし、その改善

１．検証のあり方について策を示さなければならない。今までの復興に

まず、検証のあり方についていくつかの視過ちがあるとすれば、その修正をはからなけ

角を提起しておきたい。阪神・淡路大震災のればならない。過大すぎるリアリティのない

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

事業は、経済的にも労力的にも負担となるは、復興のバネあるいは是正力になるので大ので、勇気をもって見直すようにしたい。そ切にしなければならない。陰の部分に蓋をしの一方で、評価すべき優れた事例が見いださてはいけない。とはいえ、子供を叱るだけでれれば、積極的にその普及に努めるようにしはなく褒めることも必要なように、未来を志たい。

向しようとする時には、復興の価値ある成果

ところで検証は、今の被災だけでなく次の被災のためにも必要である。今の被災地だけを意識的に見出して、肯定的に評価し発信するようにしなければならない。

でなく次の被災地のためにも必要である。阪

震災の被害や復興の混乱を乗り越えようと神・淡路大震災以降、私たちは自らに「被災して、過去の被災地では様々な努力が繰り返

地責任」を課してきた。世界の各地からいたされてきた。その努力がある限り、復興は明

だいた支援にお返しするためには、素晴らし

るい方向に着実に進んでゆく。東日本の復興

い復興を成し遂げた姿を見せるだけでなく、も例外ではない。以下に述べるような光の部

次の復興に役立つ教訓を発信することが欠か

分を、価値ある成果として確認しておきたせない。同じ悲しみや苦しみを次の被災で繰い。なお、陰の部分については、多くの論者

り返させないためにも、次に向けての発信はが様々な場で指摘されているので、ここでは大切である。

割愛させていただく。

次に向けて発信するためには、教訓の普遍

東日本大震災の光の部分として、地域の文化に努める必要がある。特殊な事例をそのま化や資源を活用して住宅の再生をはかったこ

ま発信したのでは、状況の違う被災地の復興と、未来につながるコンパクトシティの創造には役立たない。どこの被災地にも通じる普に挑戦したこと、地域産業の飛躍を求めネッ

遍性を持った原理や教訓を発見する努力が、

トワーク型産業の発展をはかったこと、民間

この検証では求められる。先に述べた「最後企業やNPOを含め多様な主体の協働を実現の一人まで」や「被災者に寄り添う」というしたこと、語り部活動をはじめ災害伝承の新のは、普遍性を持った教訓である。それに加たな地平を切り開きつつあること、自治体連

えて、次の被災地に向けての発信では、復興携や市民団体連携など互助のシステムが発展の過ちを包み隠さず伝えることも忘れてならしたこと、などがある。
ところで、外に向けての発信では、恥をさない。

らしたくないとの思いや責任を追及されたく「陰の部分」と「光の部分」

ないという思いから、陰の部分には蓋をして復興には、成功体験もあれば失敗体験もあ光の部分だけを強調しがちである。しかし、る。光の部分もあれば陰の部分もある。その次の被災地に同じ苦しみを味あわせたくない

両面を正しく捉えなければならない。東日本のなら、むしろ陰の部分を積極的に発信しな

大震災の復興については、復興の遅れとそのければならない。

混乱さらには被災者の苦悩にどうしても目が行くので、否定的な評価を下しがちである。
自省的な検証の結果としての陰の部分の自覚30

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２．復興のプロセスについて「復興はプロセスだ」とよくいわれる。プ特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

ロセスが良ければ、正しい復興の目標も得ら

東日本大震災のような大規模な災害に適切れるし、大きな復興の成果も得られるからでに対応するためには、事前の周到な準備や学ある。このプロセスは、時間の経過、主体間習が不可欠なことを教えてくれている。「事の関係、復興力の形成といった視点から説明

後から事前へ、事前から事後へ」というサイできる。

クルを正しく回すことが大切である。復興事
例の学習だけでなく、行政と住民の関係の構「事前準備」と「事後対応」
復興では、「PDCAサイクル」や「減災サイクル」を回すことが求められる。今の復興

築、減災のまちづくりの推進、行政職員に対する危機管理研修など、事前にしておくべきことは少なくない。

ではPDCAサイクルを回して、それまでの復興が適切であったかどうかをチェック（検「急いで短期に」と「ゆっくり長期に」証）して、不十分なところがあればアクショ

復興の過程では、最終ゴールに至るまでのン（改善）で応えることが求められる。明日段階を追った緻密なタイムラインが求められの復興では減災サイクルを回して、事後の復る。状況により急がなければならないことも興に最善を尽くし、そこで得られた成果を次あるが、急いでならないこともある。

の災害に向けての事前の防備につなげることが求められる。

料理は「始めチョロチョロ、中パッパッ」といわれるが、復興は「始めパッパで、中東日本大震災の復興での自治体ごとの取り

チョロチョロ」でなければならない。復興

組みを見ると、首長のリーダーシップが正しは、汚れたキャンバスに絵を描きなおすのとく発揮されたかどうかで、復興の成否が分か同じで、キャンパスの泥を急いで取り除くよ

れている。例えば、福島県の新地町や宮城県

うに、瓦礫の山は急いで撤去しなければならの東松島市の復興は、成功事例として高く評ない。キャンバスが白くなった後では、どう価されている。被災者に寄り添ったスピーデいう絵を描くかの構想は時間をかけて練らなイな復興を、経験豊かな首長の指揮のもとにければならないように、復興の構想や計画は実現しているからだ。

時間をかけて論議し、合意形成に努めなけれ

東松島市では2003（平成15）年の宮城県北ばならない。

部地震の被災で得た知見が蓄積されていたこ

合意形成に時間をかけた地域では、その後と、新地町では2004年の新潟県中越地震の復の復興が迅速に進んでいる。復興計画の策定

興に学んだまちづくりを行っていたことが、過程は、「急がば回れ」が正解であった。東速やかな復興につながっている。そのほか、

日本大震災の初期に、急いで高台移転を決め

岩沼市のコミュニティぐるみの住宅再建も高ないと復興予算がつかない、合意形成に時間い評価を得ているが、1995年の阪神・淡路大をかけていると復興が進まないといった、必震災での抽選による応急仮設住宅入居の失敗

ずしも正しくない誘導情報が流布された。そを、事前に学んでいたことが役立っている。

の結果、十分に議論することなく復興の方針

復興についての事前の学びや備えが、震災後を決めたところが少なくなかった。そのことの復興対応に存分に生かされている。

が、コミュニティの分裂を生み人口の流出

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望につながり、復興の遅れと混乱をもたらしてどの予防措置を講じて被害そのものを少なくいる。

することが、何よりも大切である。それに加被災者の苦しみの総和は、日々の苦しみのえて、不要不急の手間のかかる事業を避け

時間積分で与えられるので、劣悪な環境の下て、事業量そのものを減らすようにしなけれでの避難生活は１日も早く終わるようにしなばならない。空き家利用を積極的にはかるこければならない。応急仮設住宅や恒久住宅のと、修理を奨励して新築ニーズを抑えるこ建設が急がれる所以である。この意味では、と、仮設を飛び越して本格工事にかかるこ

住宅再建に長時間かかる現在のシステムは見と、大規模な土地造成などは極力避けること

直さないといけない。東日本大震災で見た、が、求められる。

避難所生活が数か月、応急仮設住宅生活が数平準化ということでは、建設工事などの事

年という事態は、どんなことがあっても避け

業が短期間に集中しないようにスケジュール

なければならない。この住宅再建の遅れは、面で工夫する必要がある。みなし仮設などで用地確保などの事前準備の欠如に加えて、被時間を稼いで本格的な再建を遅らせること、災調査などの手続きの煩雑さからもたらされとりあえずの復旧は最小限に止めてゴールにている。拙速要諦という原則に立ち戻り、手向けての復興は段階的に進めることなどが考続きの簡便化をはかる必要がある。

えられる。段階的に住宅の再建を果たすといその一方で、原発被災地の被災者の長期避うことでは、住宅のコア部分だけを先に建設

難に典型的に示されるように、恒久住宅にすし必要に応じ暫時増築してゆく、インドネシ

ぐにたどり着けないケースがある。後述する

アの「コアハウス」に学ぶところが多い。

復興の多様化にも関連することであるが、長シーズの確保と増強をはかることも欠かせ

期の仮住まいや避難が余儀なくされる人につない。木材などの地域資源の活用とその事前

いては、日々の苦しみをなくす形での健康なの地域備蓄を進めておくこと、トレーラーハ

生活を保障しながら、じっくり時間をかけてウスやキャンピングカーなどの活用をはかる

再建をはかりうる道筋を用意しなければならことを、ここでは推奨したい。また、復興期ない。合意形成の過程だけでなく、住宅再建

間中は被災地外での建設活動を禁止する、あやコミュニティ再建の過程でも、必要に応じるいは被災地内での建設活動に優遇措置を講て時間をかけなければならない。時間がない

じて、資材と人員が被災地に集中するようにと被災者の尻をむりやり叩くことだけは避けすることも考えられる。この被災地外の建設たい。

活動の禁止は、1666年のロンドン大火の時に復興の遅れの要因として、復興に携わる人採用されている。

材と復興に必要な資材の不足がある。あまりにも広域で大規模な被災であったがために、

32「トップダウン」と「ボトムアップ」

広範囲に資源不足が生じた。このニーズと「総論は早く、各論は遅く」とよくいわれシーズのミスマッチを避けるためには、ニーる。「構想提起は急いで、計画策定は時間をズの極小化や平準化が求められる。極小化とかけて」と言い換えても良い。復興の総論ということでは、事前に耐震補強や集団移転ないうべき基本方針や構想は、トップダウンで2021 第30号

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素早く提起しなければならない。他方、そのの内実がない、といった問題を抱えたものが内実を詰める具体方針や計画は、ボトムアッ

多い。

プで時間をかけて策定しなければならない。

とはいえ、最終的につくられた市町村の復上での指令・統制も大切だが、下での調整・興計画を見ると、地域密着の具体性のある内交渉も大切である。

容を持ったものも少なくない。その計画を見

阪神・淡路大震災では、上からの都市計画

ると、策定過程において合議や協働を大切に

決定に対する下からの住民の大きな反発を受していることがわかる。復興協議会などが実けて、「２段階復興」の考え方が復興プロセ

質的に機能している。復興の計画策定や計画スに取り入れられた。復興の基本方針は行実践においては、ボトムアップ型の対応が望政がトップダウンで、復興の具体内容は被災ましいということである。構想提起ではトッ者がボトムアップで決めるという方式であプダウン、計画策定ではボトムアップというる。そのことが、まちづくり協議会での合議関係性が見いだせる。

により復興内容を煮詰めるということにつながった。

具体的で実務的な計画策定の段階では、第一に地域固有の実情やニーズを反映する必要

災害直後の初動対応はもとより復興対応の性から、第二に復興の担い手たる被災者の自初期においては、俯瞰的でスピーデイな対応

発性を引き出す必要性から、第三に多様な組が求められる。それゆえに、トップダウン型

織間の連携協働を実現する必要性から、調整の対応やリーダーシップの発揮が必要とな機能や合議機能を持ったボトムアップ型の対る。初期の段階では、復興の態勢を急いで構応が不可欠となる。この段階での合議や合意築すること、復興の展望を急いで開示するこ形成が不十分であったところでは、被災者がとが、トップやリーダーには求められる。下計画の実施に背を向けるなどの様々な困難がからの要請を待って対応していては遅く、上生じている。

からの判断で率先的に対応しなければならな

ところで、応急仮設住宅の建設の遅れや被い。プッシュ型の決断や支援が求められる

災地内の雇用の欠落などにより、早い段階か所以でもある。もっともこの場合、リーダー

ら多くの被災者が被災地外に流出している。

の能力や見識が問われることは、いうまでも被災者が糸の切れた凧のようにバラバラにない。

なってしまった。そのことが、被災者が集っ国などの行政は、有識者の参画も得てトッての合意形成を困難にしている。これについプダウンの形で復興の基本方針や基本構想をては、同じコミュニティが同じ避難所に避難示している。国は復興構想会議を立ち上げするようにし、離散する前の避難所段階からて、「復興への提言―悲惨の中の希望」とい合意形成に努めた岩沼市などの先進事例に学う指針を示している。この指針に導かれて、ぶ必要がある。

県でも市町村でも基本計画を策定している。
そこでつくられた計画を見ると、理念は優「域外応援」と「域内協働」

れていても具体策に欠ける、トップダウン的

東日本大震災の被災地は、震災前から少子統治の発想はあってもボトムアップ的合議

高齢化の進展や若年労働力の流出などで、衰2021 第30号

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退を余儀なくされていた。その状況下で、追他方で、外側の応援に過度に依存すること

い打ちをかけるように巨大地震の洗礼にみまなく、内側の協働を育んで自立を目指す動き

われた。庁舎やコミュニティ拠点が崩壊し、もある。岩沼市のようにコミュニティの持続自治体職員もコミュニティの担い手も犠牲にや継続に努めて、地域主体の復興を推進したなった。その中で、被災自治体やコミュニ

ところがある。釜石市の唐丹地区、大船渡市

ティが自力で復旧や復興に立ち上がることはの碁石地区などがそうである。また、被災地困難であった。

の商業者や市民リーダーが音頭を取って、協その状況を見て、被災地外から多数の人々

働のプラットホームをつくって復興を推進しや組織が支援に駆けつけている。人員的にもたところもある。女川や気仙沼などのまちづ

財政的にも多大な支援が外から寄せられた。

くりはその代表例である。

阪神・淡路大震災はボランティア元年といわ

女川町では、住民参加のまちづくりの場とれたが、東日本大震災は組織応援元年というして「まちづくり推進協議会」を設置、そこ

こ と が で き る。NPOやNGOな ど の 組 織 がで出た住民の意見を積極的に取り入れて、海積極的に支援に入り、財界や企業組織もかつとの共生をはかる街並み形成に成功していてない規模で支援を行っている。加えて、自る。女川だけでなく、南三陸のさんさん商店

治体間連携による支援が広範囲に展開されて街、大船渡のキャッセン大船渡、気仙沼の内いる。

湾市街地など、地元の商業者が行政や住民と自治体間連携を見ると、カンターパートを決めて支援をはかる「対口支援」、複数の自賑わいを取り戻している。

治体が共同して支援にあたる「スクラム支

そこでは、被災地内の多様な主体が協働し援」、被災自治体の業務を丸抱えで支援するてスクラムを組み、復興の推進力としての役「丸ごと支援」など、多様で多彩な形で自治割を担っている。ここで注目すべきは、そこ体の広域応援が展開された。物資やボランに外から支援に駆けつけたボランティア

ティアを届けるだけでなく、職員を派遣し常グループや専門家が積極的に加わって、一緒駐させて被災自治体の支援を行っている。こにまちづくりを進めていることである。自立の職員派遣による支援は長期に及んでいる。

を目指す域内協働と自立を促す域外応援が37兆円という巨額の復興予算はもとより、融合することにより、新たな希望が生まれて多額の寄付金や義援金も寄せられた。こうし34一体となってまちづくりをしたところでは、いる。

た人的支援や財政支援が、被災自治体や被災上からも外からも大掛かりな支援が展開さ

コミュニティを蘇らせた。しかし、その多大れたことは、被災者に対する大きな援護にな支援を長期に渡って受ける中で、いつまでなったことは確かである。その一方で、上やたっても自立できないという弊害も生まれつ外に頼るという依存関係が強まり、行政自治つある。ここでは、「与える支援ではなく引やコミュニティ自治の形骸化につながったこ

き出す支援」をはかり、「依存型の復興ではとも確かである。その形骸化を克服するうえなく自立型の復興」を目指さなければならなでも、地域内での協働連携による挑戦は重要いことを、確認しておきたい。

な意義を持っている。

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３．復興の内容について

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望なったという声をよく聞く。安全性と引き換

復興では、最終的に復興の中身や成果が問えに利便性や快適性さらには連帯性も失われわれ る。 復 興 の 目 標 と し て は、「 回 復 と 自てしまったという声もある。海との物理的あ立」、「減災と安心」、「改革と是正」の３つがるいは心理的距離が広がって、海の恵みを享ある。この３つの目標に対して、いかなる計受できなくなったことは確かである。車のな画で応えたのかが問われる。被災者の豊かない高齢者にとって市街地への移動が困難にな生活が実現できたのか。安全で安心できるコ

り、閉じこもりを生んでいることも確かであ

ミュニティが実現できたのか。未来に夢や希る。そして何よりも、みんなが一緒に集団移望をつなぐ社会が実現できたのか。防災面だ転という形にならず、人のつながりが薄れてけをみて復興を評価しないようにしたい。

しまったことも確かである。
多くの場面で、巨大な公共事業によるハー「安全性」と「利便性」

ド中心の解決策を選択した。その結果、時間

幸せに生きてゆくためには、安全性は必要がかかりお金もかかることになった。過度の条件であっても十分条件ではない。必要条件

安全性の追求が過剰な事業につながり、復興なので、安全性は疎かにしてはならず最優先の遅れをもたらしたことは間違いない。復興

すべきものである。その意味で、高台移転しの遅れが、生活の再建を困難にし、コミュニ

か身を守る方法ない場合には、多少の不便やティの持続を困難にした。

経済の無駄があってもそれを追求せざるを得ない。

安全性は復興の十分条件ではないと先に述べた。十分条件を満足させるには、安全性とところで今回の場合、他に安全を確保する

共に利便性や快適性を追求しなければならな

道筋があってもそれを探ろうとせず、防災をい。その利便性にこだわったところは、海と優先するあまりに日常の利便性を犠牲にしの共生を追求し、公共施設との連接を追求して、金科玉条的に高台移転や巨大堤防を追及て、住みやすいまちの復興に成功している。

する傾向が強かった。復興構想会議の当初の巨大な堤防に依存しない復興、遠隔の高台に

提言では、高台移転や巨大堤防を一つの解決

こだわらない復興をはかり、安全性と利便性策としながらも、多様な選択肢のあることをの融合をはかっている。ハードとソフトの連提起していたが、いつの間にか強制力を持っ携によって、安全性と利便性の融合をはかる

た踏み絵になってしまっている。

ことができている。

高台移転や堤防建設を基軸にした復興は、

安全性は隠し味である。表面に防災や安全

津波に対して安全な居住地域を見事に作り上が出てしまうと無味乾燥なまちになってしま

げた。過去の津波からの復興では成しえなう。潤いや親しみをいかにまちに与えるか、かった、「津波を恐れなくてよいまち」を作

利便性や快適性の獲得にもっと腐心しなけれり上げた。ハイレベルのハードな技術力のなばならない。

せる業として、防災面の成果としては評価できる。
とはいえ、安全になったけれども不便に

この暮らしやすいまちづくりは、今からでも遅くはない。低地部では安全性の向上をはかり、高台部では利便性の向上をはかって、

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安全性と利便性の統合を追及しなければならは賑わいにつながる活力源が失われてしまっない。元の低地部では、避難対策などのソフた。生業が回復しないと雇用が失われ、雇用ト対策を組み合わせて、居住の安全性を追求が失われると人口が減少する、人口が減少すしてほしい。新たな高台部では、公共交通やると生業が衰退するという悪循環に陥ってし公共施設の整備をはかって、居住の利便性をまう。

追求してほしい。

ということで、東日本大震災の復興では、
何よりも農業や漁業の復興に力を入れ、グ「生活の再建」と「生業の再建」

ループ補助金で地場産業の再建をはかり、復興では、生命、生活、生業、生態というキャッシュフォーワークの展開で雇用の確保

４つの「生」の確保をはからなければならなをはかるなど、生業再建や経済復興にも力をい。その中で生命を守るのはいうまでもない入れている。漁業では、養殖施設や荷捌き場ことである。阪神・淡路大震災の復興では、の再建支援、流された漁船の復旧支援など手そこに生活を守ることの大切さが加わった。

厚いい支援が行われている。農業でも、共同人間復興とともに生活復興が強調された。生利用施設の復旧や営農用資機材の確保に対す活の場としての住まいやまちづくりが大きな

る支援、さらには営農再開農家に対する農地課題となった。東日本大震災では、そこに生回復などの支援が行われている。

業と生態を守ることの大切さがさらに加わっ

ただ、人口流出とのミスマッチ、雇用ニーた。生業は、生活の糧でもあるし生きがいでズとのミスマッチ、経営実態とのミスマッもある仕事をいう。生態は、取り巻く自然やチ、さらには復興まちづくりとミスマッチが地域の歴史とのつながりをいう。

あって、生業の復興は必ずしもうまくいって東日本大震災では、阪神・淡路大震災の教いない。若者の被災地外への流出が進んで後訓を踏まえて、生活復興を前面に押し出して継者が見つからない、建設工事などの力仕事復興に取り組んだ。応急仮設住宅の見守り環

だけでは女性の活躍する場がない、被災地の境の整備、新しいコミュニティでの包括ケア

農漁業の実態とかけ離れた集約化には賛同がの推進など、生活支援の進化が認められる。

得られないなどの理由により、うまくいってただ、住宅の整備と福祉ケアの提供だけでいない。地域の生業ニーズにあった起業をはは、被災者の生活や暮らしが戻らない。生活かる、地域の未来につながる起業をはかる努の再建は生業の再建と表裏一体の関係にあ力が、もっとあっても良かった。これからり、生業が戻らないと生活が戻らないこと

は、生業復興を前面に押し出した復興の戦略に、気づかされた。

がいる。

漁業や農業といった基幹産業が破壊された
こと、工場や商店といった産業施設が打撃を

36「住宅の復興」と「地域の復興」

受けたこと、加えて自然景観や文化が失われ以上考察したように、復興における課題間

観光業が衰退したことが、被災者と被災地のの連関性が生活の再建と生業の再建の間で問復興の足かせとなった。被災者にとっては生われた。それと同様に、個人の再建と地域のきがいや生活の糧が失われ、被災地にとって再建との間でも問われている。個々の住宅再2021 第30号

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建が進まないと地域のコミュニティ再建は進に加え価値観の多様化もあって、居住地選択

まない。その一方で、コミュニティ再建や復や住宅再建が多様化している。応急仮設住宅

興まちづくりが進まないと、住む場所が確定

から公営住宅に移るとか、集団でコミュニ

せず住宅の再建も進まない。

ティ再建をはかるといった、今までの単線

個人の住宅再建と地域のコミュニティ再建型復興では対応できなくなっている。居住地とは密接な関係にある。住宅再建が進んで人や住宅再建の多様な選択を可能にする複線型

口の回復がスムースにはかられると、地域コ

復興のニーズが高くなっている。この複線型

ミュニティや商業施設などの再生も進むし、復興を促進するためには、台湾の家賃補助制

地域経済の回復にもつながる。逆に、商業施

度やアメリカのバウチャー制度のような、設だけでなく、医療施設や教育施設の再建が現物給付でなく現金支給の仕組みが必要とな

進まないと、そこでの住宅再建や生活再建はろう。

進まない。そのため、まちづくりと住まいづ

連続性と多様性に応える具体策としては、

くりを車の両輪として考え復興を進めるこ

現金給付の仕組みだけでなく、修理を軸としと、職住の一体化をはかるコンパクトシティ

た住宅再建の推進、空き家などの既存ストッなどの取り組みを進めることが求められる。

クの活用、避難所から恒久住宅へのストレー

住宅再建では、その再建の持続的な展開にトな移行、被災地内ではなく被災地外での再どう応えるかが問われている。応急避難から建など、多様な選択肢を提供しなければなら

長期避難、避難生活から仮住まい生活、応急ない。

仮設住宅から恒久住宅へと、住宅再建のそれ
ぞれのフェーズが相互に連関しながら進んで「もとのコミュニティ」と「新しいコミュニゆく。その過程の連続性をいかに制度面でサティ」ポートするかが問われることになった。避難住宅再建だけでなく、地域再建も多様化しから応急仮設住宅までは福祉行政の対応であている。東日本大震災の復興では、元の被災り災害救助法の範囲、恒久住宅からまちづく

地で住宅を再建することや元のコミュニティ

りまでは建築行政の対応であり災害復興法のと一緒に再生をはかることが、今まで以上に範囲で、縦割り型システムゆえにその両者が困難になった。それゆえ、新しくコミュニ

必ずしもうまく連関していない。その結果、

ティを建設することや、他のコミュニティにいつまでも仮設居住を強いられる人が出てし入り込むことが必要となり、新旧のコミュニ

まう、コミュニティが繰り返し破壊されるとティづくりという大きな課題を突き付けられいった弊害が出ている。

ることになった。

連続性に関わって多様性に応えることも課

阪神・淡路大震災では、応急仮設住宅入居

題になった。
「避難所から応急仮設住宅、応や復興住宅入居の度に既設のコミュニティが急仮設住宅から公営住宅へ」という単線型の壊された。そのことで、コミュニティを持続再建プログラムが、社会の多様化と復興の多した形での復興の大切さが強調された。とこ様化にそぐわないことが明確になった。圏外

ろが東日本大震災では、時間のかかった行政

避難のニーズの高まりやみなし仮設の主流化の宅地造成、自力再建を好む被災者の意識、

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都市部への人口集中の社会風潮の中で、元のと何を伝えるかについては、今の復興と明日

コミュニティを再生することが必ずしも正解の復興のためであること、陰の部分だけでな

ではなくなった。

く光の部分を伝えるべきだと、既に述べてい新天地でも支えあう新しいコミュニティをいかに確保するかが、東日本大震災では問わる。伝えるべき教訓も私なりに整理をして明らかにしてきた。

れることになった。被災者のコミュニティのそこでここでは、いかに伝えるかというこ

形態は、大きく次の３つに区分される。公営とで伝承の手段に触れ、誰が誰をということ

住宅の建設や集合宅地の造成で生まれた大で伝承の双方向性に触れておく。

規模団地、既存のコミュニティの中に張り付
く形でつくられた小規模団地、既存のコミュ
ニティに個別に移り住んだ自力移転の３つで「ものによる伝承」と「ひとによる伝承」
災害の体験や復興の教訓を伝えるには、伝える素材と伝える場所と伝える人がいる。素ある。
大規模団地では、顔の知らない入居者が集材は、遺構や遺品さらには手記や記録をいまっているところが多く、コミュニティ形成う。場所は、祈念公園や伝承ミュージアムをを支援するボランティアや高齢者等の見守りいう。人は、遺族や語り部をいう。災害の本専門員の配置が欠かせない。団地への入居前質である残酷さや悲惨さを実感するために交流も含めて、新たなコミュニティづくりには、被災地の遺構や被災者の遺品がいる。本

力を入れる必要がある。貼り付け型の小規模

当の姿や生の声に触れる必要があるからであ団地では、そこにある既存のコミュニティがる。その意味では、遺構は災害後のありのま

被災者を温かく迎え入れる形で、新旧で支えまの姿で残してほしい。

あう関係性の構築が期待される。問題は、最鎮魂と祈りの場としての被災現場、伝承と後の個別居住者である。糸の切れた凧状態に学習の場としてのミュージアムも欠かせななっている人も少なくない。一人一人の置かい。広島の平和公園、原爆ドーム、祈念資料

れている実態を個別のカルテで把握し、ケー館を見るとそれは明らかである。阪神・淡路

スマネージメントの形で支えあうようにしな

大震災の人と防災未来センターも、伝える施ければならない。

設あるいは伝える空間として役立っている。

個人の住宅再建を社会的に支援する制度やところで、遺品などのモノだけで被災の経システムに加えて、新たなコミュニティの形

験や復興の教訓が伝わるかというと、決して成を支援する制度やシステムの構築の必要な

そうではない。ミュージアムをつくって展示ことを強調しておきたい。

して終わりでもない。遺構や展示物に被災者の心を載せてこそ、経験は伝わるし教訓も伝

４．伝承のあり方について
最後に、復興の教訓をいかに伝承するかについて、コメントしておきたい。伝承では、

38えられる。その心やメッセージを伝える役割を果たすのが、災害証言記録であり災害証言者である。

何のために、何を、どのように、誰が誰に伝思いを手記などの形で記録として残すことえるかが問われる。そのうちの、何のためにも必要だが、それ以上に思いを直に伝える語

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り合いが必要である。そのために、語り部のに伝えようとしたこと、成功体験だけを自慢果たす役割は大きい。阪神・淡路大震災のげに伝えようとしたこと、学ぶ側の気持ちや

ミュージアムを建設する時に、私は学芸員とニーズを理解せずに伝えようとしたことが、語り部の必要性を強く主張した。伝えるのもミスマッチを生んだ大きな原因である。伝え伝えられるのも人だと考えたからである。今ることと学ぶことは双方向のコミュニケー

でも語り部さんは、伝えるうえで大きな役割

ションで、信頼関係や互恵関係がそこにあっを果たしている。

て初めて成り立つ。伝承のミュージアムをつ

東日本大震災では、阪神・淡路大震災と比較して、伝える仕組みに大きな進化がみられくったからそこに学びに来いというだけでは、真の学びは生まれない。

る。震災遺構の保存が積極的にはかられてい

双方向ということでは、学ぶ姿勢や経験がること、被災地をつなぐ伝承ネットワーク組

あって学ぶ側の気持ちがわかり、正しく伝え織がつくられたこと、映像などを活用したデることができる。ところで、阪神・淡路大震

ジタルアーカイブが整備されたことなどであ災の復興にあたって、私たちは過去の震災復る。ハード主体の伝承からソフト主体の伝承

興の教訓を正しく学ぼうとしなかった。メキに歯車が切り替わったように思う。人と人とシコ地震での住宅再建やサンフランシスコ地がつながって伝えるネットワーク方式の「新震の復興まちづくりにも学ぶ必要があったの

しい型の伝承」の将来に期待したい。

に、それをしなかった。学ぶことをしていな
いものが、学ばなかったことへの自己反省も「伝えること」と「学ぶこと」
１月から３月というこの時期を迎えると、なく、他者に対して学べと言っても説得力に欠ける。

災害の経験や教訓の伝承をいかにはかり、そこの伝えることの失敗体験から、伝えるこの経験や教訓をいかに生かすべきかを、いろとと学ぶことの表裏一体の関係性に気づかさいろと考える。その根底には、東日本の被災れた。本稿は、東日本大震災の教訓を引き出地に阪神・淡路の教訓を正しく伝えることがそうとするものであるが、伝える側でなく学できなかったという「悔い」がある。

ぶ側の立場から行おうとしている。伝える側

東日本大震災で、阪神・淡路大震災と同じと学ぶ側の両方から見て初めて、教訓の全体

誤りを繰り返しているのを見て、どうして阪像を把握できると思う。伝える側の東日本の神・淡路大震災の教訓を学ばないのかと、東被災地のみなさんによる検証結果と突き合わ

日本の被災地を批判的に見たことがあった。

せてみたい。

身の丈以上の開発を目指すと失敗するし、自力再建の意欲を引き出さないと前には進めないのにと、歯がゆく思ったことがある。しかし、それは学ぶ側の責任ではなく伝える側の責任であることを、しばらくして気づかされた。
大都市地域と農漁村地域の違いを考慮せず

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特 集 東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

東日本大震災における地域の復興プロセスと住民参加・合意形成の課題－岩手県の津波被災地を中心に－

岩手大学名誉教授

１．はじめに

広田

純一

心をもって取り組んできた住民参加と合意形

東日本大震災の発災から早いもので10年を迎えようとしている。被災者の住宅再建は完成の問題に焦点を当てて、復興の現場で起こったことを改めて振り返りたい。

了し、一新された市街地や集落に、真新しい住宅や建物が立ち並んでいる。海岸部には防２．復興とは何か？

潮堤が巨大なコンクリート壁を連ね、湾内の復興とは何かを考える時、必ずしもスッキ

漁港も養殖施設も、陸側の漁業倉庫や水産加リした結論が得られないまま、考えることを工場も以前より機能的な景観を見せている。

止めてしまうことがある。復興とは、即物的建設工事は復興道路と一部の海岸施設を残すに言えば、被災した個人の生活の復興であのみである。

り、被災した地域の復興である。被災者個人

被災県の大学に務め、被災地と日常的に往にとっては、災害で失われた生活を取り戻す

来していた目から見れば、よくぞここまで復こと、被災地域にとっては、災害でダメージ興したというのが正直な感想である。もちを受けた住民や産業、地域の文化や自然など

ろん課題は残されている。しかし、大半の被を取り戻すことが復興ということであろう。

災者が日々安全に暮らせる場所を確保しえた
ことは素直に喜ぶべきであるし、被災地の復興に尽力されたすべての方々に敬意を表し

被災者個人が失ったのは、住宅と仕事（または学びの場）、そして自分と関わりのあったい。
他方、東日本大震災の復興の過程で生じた

た他者、すなわち家族や親戚、友人や知人、

課題を、それぞれの立場で復興に関わった主ご近所などである。また、自分に馴染みのあ体が整理しておくことは、次の大災害に備える土地や風景をそこに加えてもよいだろう。

１）40（１）個人の復興るために極めて重要である 。今回の大震災

仮に、災害で失われたこれらのものを取りの教訓が正しくまとめられ、次の世代や他の戻すことを復興とすると、そもそもどこまで地域の人々に正確に伝えられて、今後の自然復興が可能だろうか。

災害が少しでも軽減されること、とりわけ命住宅は、資金さえあれば、少なくとも機能を落とす人が一人でも減ってこそ、真の意味

面では再建が可能である。場合によっては、の復興が達成されるとも言えるだろう。

以前より（機能面で）優れた住宅を作ること

本稿では、東日本大震災における地域の復もできる。ただし、元の住宅にまつわる思い

興プロセスを概観した上で、筆者がとくに関出は取り戻しようがない。仕事も、収入面だ

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けを見れば、再建は可能ではある。ただし、じられるまでは、終わらないものであろう。

元の仕事で得られていたような「やりがい」

しかも、一旦は「一区切りがついた」と感じや職場の人間関係・雰囲気といったものまでても、再び後戻りすることも十分にありうを取り戻せるかは、仕事内容にもよるし、本る。そもそも、「一区切り」は文字通り「一人の気持ちの持ち方にもよる。

区切り」であって、被災体験が消えるわけでこれに対して、自分にとっての他者（人間もない。感情的な部分について言えば、徐々関係）は、その本人が亡くなってしまった場にその振れ幅が収まっていき、日常生活との合は取り戻しようがない。それどころか、親折り合いをつけながらも、生涯にわたって抱しい人を亡くした悲しみや絶望は当事者の生え続けていくものなのだろう。

きがいをも失わせ、生涯立ち直れないこともありうる。また、他者が生き残った場合で（２）地域の復興

も、生活環境が一変してしまうため、他者とここでの地域とは、集落もしくは町内と呼の関係が大きく変わってしまう。家族や近ばれる基礎コミュニティの範囲、およびそれ所、学校の友人と離ればなれになって人間関らが集まった小学校区（明治の町村制で定め係が疎遠になったり、応急仮設住宅等での長られた旧町村）の範囲を指すものとする。

い避難生活の中で人間関係が損なわれてしま

地域の復興にとって、最も基本的かつ重要うような場合もある。もちろん、家族や友なことは、地域に住民がいる（居住する）と人、近所の結束が強まり、関係性が良い方にいうことである。元の住民が残るには、前述

向かう場合もある。

のように、住宅と仕事（必ずしも地域内にな

また、馴染みの土地や風景については、津くても可）が必要である。

波によって跡形もなくなってしまい、元通り

地域の復興にとって次に必要なのは、地域には再建のしようがない。できることといえコミュニティの再建、すなわち住民の協力にば、元の土地（風景）が有していた何らかのより地域の運営ができる状態に戻っているこ

要素（建築のデザインであったり、風景の構とである。

成要素やモチーフ、あるいは住まい方のルー

さらに、地域の復興にとって重要なのは、

ルのようなもの）を、新たな土地で別な形で地域が有していた文化の復興である。伝統芸再現することぐらいであろう。

能や伝統行事が典型だが、それだけではな

ともあれ、個人の復興にとっては、住宅やい。歴史は浅くても地域で定着していた行事

仕事（または学びの場）の再建とともに、災やイベント、衣食住に関わる生活文化、地域

害による人間関係の激変をどう緩和し、本人の自然環境の中で培ってきた生業やライフスの気持ちを前向きにさせるとともに、新たなタイル、あるいは人付き合いのルール（慣人間関係をいかに良い形で構築できるかが大習）、さらにはこれらの地域文化を視覚的にきな鍵となる。

体現する地域の風景（文化的景観）もまた、

ただし、個人にとっての復興は、どこまで重要な地域文化である。そして、これらの行っても主観的なものであり、おそらく本人（広義の）地域文化の継承のためには、それが何らかの意味で「一区切りがついた」と感を共有していた人たちが地域に残ることが必2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望再建ができず、かつ集落外に集団移転できな要となる。
では、実際には地域の復興はどれだけ達成されただろうか。

かった場合である。
そして、③と④の違い（集団移転の成否）

現時点で言えば、三陸沿岸の多くの地域でを生んだ要因として、a）地域住民の意思とは、全員ではないにせよ、元の住民が元の集地域力、b）市町村の姿勢、c）震災前からの落や市街地で住宅再建を果たし、地域コミュ

市町村と集落との関係性を挙げた。わかり

ニティと地域文化もある程度の復興ができつやすく言えば、住民と行政が協力して集団移つある。それに対して、仙台湾岸の海沿いの転に向けて動いた地区では、集団移転が実地域では、元の集落や市街地での住宅再建が現しているということである。ここで大きく困難で、地域の復興を果たせなかったところ関わったのが、住民参加と合意形成の問題

も出た。

である。本稿でこの問題を取り上げる所以で

ただし例外もある。たとえば、三陸沿岸である。

も雄勝町や北上川河口の旧北上町、旧河北町

なお、地域というものを時代を超えて存続の一部地域では、地域のほぼ全域が被災し、する存在と捉えれば、たまたま震災時にそこ元の地域内での住宅再建が困難であったたに住んでいた人たちだけが地域を継承する人

め、地域としての復興が難しかった。他方、材というわけでもない。震災を契機に、自ら仙台湾岸でも岩沼市や東松島市の一部地域での意思でその地域に戻った人たち（出身者）

は、元の地域内での住宅再建は叶わなかったや、ボランティア等で当該地域に関心をもっものの、元の住民による（地区外への）集団

た人たちが少なからずいたことにも注目すべ

移転によって、かろうじて地域コミュニティ

きである３）。その意味で、地域の復興にとっが継承された。

ては、元からの住民を繋ぎ止めるとともに、当該地域に関わる人たちを増やすことが、実２）は重要であるのかもしれない。

稿

地域の復興を左右した要因については、別で集落コミュニティの復興に着目して詳しく検討したことがある。その要点を述べ

42

ると、集落コミュニティの維持が可能だった

３．東日本大震災における復興のプロセスのは、①被災した世帯が一部で、多くの世帯（１）復旧・復興の時期区分

は被災せずに集落に留まった場合、②大部分

震災復興のプロセスは様々な観点から時期の世帯が被災したものの、集落内に住宅再建区分が可能だが、一番わかりやすいのは住宅が可能だった場合（集落の立地条件／地形条再建に着目した区分であろう。発災直後の緊件が大きく寄与。三陸沿岸は地区内の高台移急避難に始まり、避難所、応急仮設住宅（み転が可能だったのに対して、仙台湾岸は地形なし仮設を含む）を経て、最終的な住宅再建

的に地区内移転が困難だった）、③大部分のに至るプロセスは、そのまま時期区分とな世帯が被災し、集落内での住宅再建が困難でる。具体的な年数は異なってくる。もっとあったが、集落外に集団移転できた場合であも、この区分は被災の程度に応じて被害が相る。逆に、集落コミュニティが失われたの対的に小さかった地域では、発災後２～３年は、④大部分の世帯が被災し、集落内に住宅で住宅再建を果たした一方で、甚大な被害を

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

受けた地域では、７～８年を要した地域も（２）被災地の復興感に見る震災復興のプロセスあった。また、個人レベルでは、発災したそ

次に、以上の時期区分を具体的なデータでの年のうちに、個別に住宅再建を済ませる世

裏づけてみよう。

帯があった一方、集団移転等の事業の完成を

岩手県では、発災の翌年から「復興ウォッ

待って、長期間を応急仮設住宅等で過ごした

チャー調査」と称して、被災地に住む150人

世帯もあった。

にモニターを依頼し、生活、経済、安全の３

筆者は以前、本誌への寄稿の中で、次のよ
４）

うな時期区分を示したことがある 。
①初動段階（震災直後の７～10日）②緊急復旧段階（2011年３月～四十九日まで：１ヶ月半）つの側面から被災地の回復状況を５段階で回答してもらっている５）。
図１は、「生活」の回復状況の経年変化を示したものである。本図では、元々の選択肢のうち「回復した」と「やや回復した」をま③応急復旧段階（2011年７月まで：４ヶ月）

とめて「回復した」とし、「回復していない」④生活復旧／復興準備段階（2012年３月まと「あまり回復していない」をまとめて「回で：１周年）

復していない」と表している。

⑤復興始動段階（2013年３月まで：２年）

本図から、復興プロセスが大きく回復期、⑥復興初期段階（2015年３月まで：４年）

停滞期、上昇期、完了期の４つの時期に分け

この時期区分は、震災１年半後での被災地られることが読み取れる。前述の復興プロセの状況に基づいたものであったため、10年目

スとの対応では、回復期は④生活復興期、停を迎える現時点から見ると、多少修正の余地

滞期は⑤復興初期、上昇期は⑥復興中期、完がある。

了期は⑦復興後期に概ね相当する。

本稿では、①～④までは上記の区分のまま

ちなみに、被災地によって復興の進捗度合とし、⑤以降を以下のように再区分するもの

いが大きく異なるため、各期の具体的な時期とする

は被災地によって当然異なる（後述）。

⑤復興初期：2012年４月から2014年３月まで：３年）⑥復興中期：2014年４月から2018年３月まで：７年）⑦復興後期：2018年４月から2021年３月まで：10年）
ちなみに、住宅再建との関係で言えば、①～③が避難所段階、④以降が応急仮設住宅段

ａ）2012年２月～11月（回復期）
2012年2月から11月にかけては、急速に復興感が上昇し、「回復した」が「回復していない」を上回るようになっている。これは、この間に仮設商店街等の整備が進み、応急仮設住宅等での日常生活が戻ってきたことが主な理由と考えられる。

階で、復興の早い地域では、⑤復興初期から「復興ウォッチャー調査」では、判断の理

本設住宅の建設が始まり、その期間中に再建

由を自由回答で尋ねているが、この時期にを終えている。復興が遅い地域でも、⑥復興「やや回復した」と回答した人の多くがこの中期には住宅再建が本格化し、遅い世帯でも理由を挙げている。「買物などの面から見る⑦復興後期には住宅再建が完了している。

と買物専用のバスが出たり、移動販売の車が2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

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完了期

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上昇期

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停滞期

コロナ

回復期

50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0

回復した

どちらとも言えない

図１

回復していない

生活の回復（沿岸全体）

出所）いわて復興ウォッチャー調査（各年次）

来たり、町には仮設の店舗などが次々と出画の策定や復興交付金の申請、用地交渉等が来、住民が地元で買物をする所が出来たと喜行われていた時期であり、被災者からは事業んでいる声を聞くようになった。」（やや回復の進捗が見えにくい時期だった。図２に面整している：沿岸南部・50歳代）というわけで備事業の進捗率の推移を示すが、震災から丸ある。

４年が経つ2015年３月時点でも進捗率はまだまた、「私が住んでいる仮設住宅の住民の皆さんの中に御自宅を再建しようとする方が4413％ほどで、目に見える形の復興は足踏みしていた。

何人か出てきました。」（やや回復している：

復興ウォッチャー調査でも、たとえば震災

沿岸南部、30歳代）というように、一部では２年後の2013年２月時点で、「防集の用地取あるが住宅再建する人が出始めたことも、こ得の動きはあるようだが、目に見えてはこな

うした判断につながっているようである。

い。」（あまり回復していない：沿岸南部・40ｂ）2012年11月から2015年２月まで（停歳代）といった意見や、３年後の2014年２月

滞期）

でもなお、「高台移転の工事が全く進められ続く2012年11月から2015年２月までは、２ていない。最低でも仮設住宅には２年は住ん

年以上にわたって回復感の停滞が見られる。

でくれと行政に言われているようだ。最近

この時期は、防災集団移転促進事業（防集）

は、他の地区へ家を建てる人が出ている。津

や漁業集落防災機能強化事業（漁集）等、宅波で残った家だけが孤立して不安」（あまり地区画の面整備事業の実施に向けて、事業計回復していない：沿岸南部・50歳代）といっ

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宅地供給予定区画数は
7,472区画（100%）

図2

面整備事業（注）の進捗率

出所）いわて復興インデックス調査（第16回～第20回）より筆者作成。
注）面整備事業とは、防災集団移転促進事業と漁業集落防災機能強化事業および土地区画整理事業を指す。

た声が寄せられている。

復興ウォッチャーのコメントも前向きなも

ただし、沿岸北部では着実に事業が進捗しのが増えている。2015年２月には、「前回のていたのも事実で、「災害公営住宅も完成し時は高台の区画整理をしている段階だった

応急仮設住宅からの引っ越しも多くみられが、区画も決まり抽選でどこの土地になるのる。高台団地の整備も進み、自主再建の人達

かも決まった。なんとなくそれが決まっただも住宅再建に向けて活動しはじめた。」（ややけ で、 や っ と か（ や っ と こ こ ま で 来 た の回復している：60歳以上、沿岸北部）といっか）・・・と嬉しくなった。家を建てて、すた評価もある。

むという所まではきっとまだまだだとは思う

面整備事業の停滞は、他地区での住宅再建

が、また１歩前進できたように思う。」（回復を促してしまっているようで、上記のコメン

している：沿岸南部・39歳以下）であると

トにも「他の地区へ家を建てる人が出ていか、「私が住んでいる地域の防災集団移転先る。
」という指摘が見られる。

の工事がようやっと始まったことで、今後のｃ）2015年２月～2018年３月（上昇期）

住まいへの展望が開けてきた被災者が多く

2015年２月以降は再び回復感の上昇が見らなったようだ。」（やや進んでいる：沿岸南れ、2018年３月には90％近くに達している。

部・50歳代）といった感想である。応急仮設

この時期は面整備事業が進展して、目に見え住宅からの転居も着々と進んでる様子が窺わる形で復興が進んだ時期だった。前掲図２をれ、2016年２月には、「私の住んでいる仮設

見ても、2015年３月から2018年３月までの面住宅でも、自宅を再建したり、復興住宅へ整備事業の進捗は著しく、３年間で65ポイン

移ったりし、ピーク時の１／３以下となってトも進捗率が上がっている。

いる。」（やや進んでいる、沿岸南部・60歳以2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望上）といったコメントがある。

見受けられる。特にも高齢者の方々が多いよ

いち早く復興が進む沿岸北部では、同じうである。」（あまり回復していない：沿岸南

2016年２月の時点で、「私の事業所のリハビ

部・60歳以上）、「町内全域で見れば、半数以

リテーションに通われている利用者の方々

上が新居で暮らせる様になった。しかし災害も、仮設住宅から高台移転先の新居に転居

公営は、数年後には家賃の軽減が無くなるのし、新たな生活が始まりました。新居で迎えで、年金暮らしの方は大変である。」（どちらた今年の穏やかな年明けと、生活空間の変化とも言えない：沿岸南部・50歳代）といったによる高揚感の高まりから新年を迎えて最初コメントである。

に通われた時の笑顔がとても印象的でし

住宅再建がほぼ終わりに近づいた2019年にた。
」（回復した：沿岸北部・50歳代）といなると、生活が落ち着いてきたからこそ見えうように復興の完了が近づいている様子が知てきた課題を指摘する声が増えている。これれる。

らについては、次の項を改めて述べることにｄ）2018年２月～2021年１月（完了期）

したい。

面整備事業の進捗に合わせて順調に復興感

46が上昇してきたが、2018年２月以降はあまり（３）直近の課題

上昇が見られなくなる。しかし、これは復興

ａ）生活再建・コミュニティ形成が進んだ証でもあり、復興が遅れていた沿岸

一つは家計の問題である。「普段の生活は南部でも、2018年２月には、回復が進んだこ

回復しているように感じるが、家の再建等でとをうかがわせるコメントが多数を占めるよの借入金の支払が残っており、家計は見たようになる。

り楽ではないと思われる。」（やや回復した：「小学校の校庭にあった仮設住宅の撤去が沿岸南部・60歳以上）、「震災前に持ち家に住終わり、地域にある仮設住宅に住む被災者もんでいた方々はどうしても家を建てたいと願」（回復した：沿岸南
ごくわずかとなった。

望が強く、資金繰りに面倒しながらも自宅再部・39歳以下）、「住宅の再建は終っている。

建を果たした方々が多く、今は大きな支払を落ち着いて仕事に励んでいる。」（回復した：

抱えての生活は多くの被災者の現状だと思沿岸南部・60歳以上）、「不便を感じることがう。」（回復した：沿岸南部・60歳以上）となくなった。笑顔をよく見られるようになっいったように、住宅再建に伴う住宅ローンのた。
」（回復した：沿岸南部・39歳以下）、「町問題の指摘である。

の造成も終り一気に住宅再建が進み、震災前

続いて、新生活への不安、とくに高齢者にの町に戻るのはまだまだだが、みなさん自宅

とっての生活再建の問題である。「お年寄りの再建を楽しみに毎日がんばっている。」（やは古くからの地域の友人と離れてしまい、なや回復した：沿岸南部・50歳代）といった具

かなか会えなくなってしまった。つながりが合である。

保てないことは寂しさにつながっていると感

その一方で、残された課題の指摘も出ていじる。店が遠くなり、１人で買い物ができなる。「現在、仮設住宅に住んでいる方々に自くなった人もいる。」（あまり回復していな

分の住家の将来への見通しが立たない方々がい：沿岸南部・50歳代）。コミュニティ形成

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望についても、「新しい生活にも慣れ、それぞの回復は見られるが一歩後退した。」（やや回れ順調に毎日を送っているように見えるが、復した：沿岸南部・50歳代）、「今はコロナのコミュニティの形成はまだまだだと思う。
」

影響で、また震災の時のような生活に戻った（やや回復した：沿岸南部・40歳代）という気持ちになった。」（やや回復した：沿岸南ように、今後の課題として挙げる人が多い。

部・50歳代）、「新型コロナ感染症の拡大に伴

また、「自力再建可能な方は、ほぼ完了しう自粛の高まりにより回復が足踏み状態、あていると感じる。今後は自力再建できずにいるいは後退した事業者が目立つ。」（どちらとる低所得者や独居老人の対策が必要になるとも言えない：沿岸南部・50歳代）、「ここ数年思う。
」（どちらとも言えない：沿岸南部・50

かけて東日本大震災で被害を受けた漁業者

歳代）といった復興弱者への支援の必要性もは、ようやく生産基盤が整備を終え生産活動

指摘されている。

に入り水揚げが進んでいたが、新型コロナウｂ）地域の衰退

イルスによって、水産物の相場（価格）が下

地域全体としては、人口減少と少子高齢化

がり、物によっては、市場からの発注が激減に伴う地域の衰退への懸念も出されている。

し、所得が減収し、震災で家屋を失って新居「人口減が著しく、賑わいも半減しているよの住宅ローン返済にも影響が出ている。」（回

うに感じる。内陸への避難者はもう戻らず、復していない：沿岸南部・60歳以上）といっ廃業も多い。
」（どちらとも言えない：沿岸南たものである。

部・50歳代）、「生活は落ちついてきているよ

なお、2020年に沿岸を襲った台風19号の影

うに感じるが、月日が経過するごとに少子高響について、「東日本大震災からの回復は進齢化が進み近い将来集落としての機能不全にんだのだが、昨年の台風19号で再び被災したなるのではないかと思う。対策は必要であ方がおり、気の毒。その方達にとっては、全る。
」（どちらとも言えない：沿岸北部・39歳

然回復していないと言える。」（どちらとも言

以下）、「被災前と比較すると50％程度の回復

えない：沿岸南部・50歳代）といった指摘もだと思う。なにしろ町中「空き地」だらけ。

ある。

自動車専用道路が開通したら一気に衰退するのは間違いないと思う。」（あまり回復していない：沿岸南部・40歳代）、といった具合で（４）被災地による復興プロセスの違い
前述のように、被災の程度により復興の進ある。

捗度は大きく異なる。ここでは、復興ウォッｃ）新型コロナ感染症の影響等

チャー調査で比較ができる、岩手県の沿岸南他方、2020年以降の新型コロナウイルス感部と沿岸北部を取り上げておきたい。

染症の影響が復興感に水を差している現実も

図３は沿岸南部の生活の回復度である。回うかがわれる。最新の2020年９月には、全体

復期、停滞期、上昇期、完了期の時期は、概として「回復した」の割合が減少しており、

ね全体（前掲図１）と同じだが、回復の度合

その多くは新型コロナが影響していると見らいがかなり異なる。「回復した」が「回復しれるのである。
「新型コロナウイルスの影響ていない」を最終的に上回るのは、被災地全により、回復に歯止めがかかった。震災から体が2012年８月だったのに対して、沿岸南部

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

で は2013年11月 と １ 年 以 上 遅 れ て い る し、である。2017年の台風第10号、2019年の台風

2014年11月の上昇期に入る時点でも、「回復

第19号は、いずれも沿岸北部により大きな被した」の割合が45％と50％を割り込んでいる害をもたらした。その影響が回復感にも及んのである。

でいるのがはっきり見て取れる。

しかし、上昇期に入ってからの回復のス
ピードは速く、上昇期の３年３ヶ月の間に、

４． 住宅再建における住民参加と合意形「回復した」の割合が45％から90％へと、実成をめぐる課題に45ポイントもの上昇が見られる。

２で述べたとおり、地域の復興にとって最他方、図４に沿岸北部の生活の回復度を示も基本的な条件は、元の住民が引き続きそのすが、沿岸南部との差は歴然としている。第地域に住まうことである。その上で、住民の１に、調査開始の2012年２月時点ですでに関係性を回復し、さらには強化することが、「回復」が40％に達し、「回復していない」

地域コミュニティの再建の意味であろう。つと同程度となっている。第２に、停滞期がきまり、地域コミュニティの再建に当たってわめて短く、2013年11月には終わって上昇期

は、その前提として、住民が元の地域内に住に入っている。第３に、上昇期もまた短め宅再建できるかどうかが重要となる。

で、2016年１月には完了期を迎えている。これは沿岸南部に比べて約２年も早い。

津波被災地の住宅再建の課題については、以前に本誌第18号で発災１年半後の状況を基

なお、沿岸北部で特徴的なのは台風の影響に報告したことがある６）。その際に指摘した

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完了期

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回復した

どちらとも言えない

図3

生活の回復
（沿岸南部）

出所）いわて復興ウォッチャー調査（各年次）48

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回復していない

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台風10号

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回復した

どちらとも言えない

図4

回復していない

生活の回復（沿岸北部）

出所）いわて復興ウォッチャー調査（各年次）

課題は３つある。第１は、集団移転地の確保（１）問題の概観が難しいことで、地形的に適地が少ないこと

震災復興のための住宅再建においては、復に加えて、遺跡の存在や地価の格差、そして興計画や復興事業の事業主体として市町村が地権者交渉の難しさを挙げた。第２は、住宅主導的な役割を果たす。市町村は関係する当再建の意向集約が難しいことであり、被災者

事者の参加の場をつくり、（自らも含めた）にとっては土地の買い上げの有無など、前提関係者の合意形成を図りながら、住宅再建を条件が不明確であったこと、被災者個人の意

進めていかなければならない。他方、地域の向集約に特化し、地域としての意向が十分に住民や企業、各種団体もまた、当事者として集約されていない課題を指摘した。第３は、主体的に住宅再建のプロセスに関わっていく

住宅再建をめぐる住民参加と合意形成の問題ことが望まれる。近年、どの市町村でも「協で、合意形成の場づくり、合意形成の手順と働のまちづくり」が推進されているが、震災

方法、行政側の知識や経験等に課題を残して復興の住宅再建においても、住民と行政が互いることを述べた。

いの立場と能力に応じて、協力しながらこれ

ここでは、その後の経過も踏まえながら、とくに住民参加と合意形成の課題をさらに深めて、検討を加えておきたい。

を推進していくことが望ましいのである。
しかし、残念ながら震災復興の現場では、必ずしもそうはならなかった。行政側は住民参加の場を十分に設けられずにきたし、住民側もそのような場を十分に活用できていない

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東日本大震災10年−防災・復興の課題と展望

ように見受けられた。行政側は人員も時間

復興計画案を検討する組織としては、①計

も、そして経験も十分でないまま、地区ごと画素案を作成する策定事務局、②計画素案をの復興計画や事業計画をまとめざるをえず、検討し市町村当局に意見を具申する計画策定

それに対して住民側は、当初なかなか具体像

委員会を中心に、③専門的立場からアドバイが見えてこない計画にいらだちを覚えつつ、スを行う有識者会議、④住民の視点から計画

ようやく計画が示されれば、融通の利かな

素案を作成・検討する復興まちづくり委員会

い、一方的な計画に、時に反発を強めたり、（委員は市町村全体から選出）等から成る。

あるいは諦めを感じたりしながら対応してき計画を決定するのは市町村当局であり、議会たのである。

の承認を必要とする。

ここでは、合意形成の場がどのように設定

被災者が計画策定に参加する方法としてされてきたか、そして合意形成の手順と方法

は、地区ごとに開催される住民懇談会が中心がどのようなものであったかという点に注目

で、個別の意向集約はもっぱらアンケート調

して、これまでの合意形成の経過を振り返っ

査を通じて行われた。⑤地区別の計画策定組てみる。

織である地区別復興委員会（名称は、復興まちづくり協議会、地域復興協議会等、様々）（２）
合意形成の場づくりを設置している市町村は限られた（宮古市、市町村の復興計画の策定体制を図５に示

大槌町、東松島市など）。ただし、地区が自す。これは被災市町村の実際の策定体制を基発的に復興委員会を設置している例や、特別に、比較的充実したケースを想定して作成しな委員会組織は設置しないまでも既存の住民たものである（名称はすべて仮称）。

自治組織が主体的に対応している例もある

図5出所）文献２）502021 第30号

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市町村の震災復興計画の策定体制図
（模式図）

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望（釜石市、大船渡市など）。また、行政主導行うという手順を踏めば、そのプロセスを通の地区別組織と、住民主導の地区別組織の双じて復興に向けた住民同士の意志を確認・共方があるところもある（名取市など）。

有することができたわけだが、それを逃して住宅再建の当事者である住民の計画参加としまったということである。住宅再建を優先いう意味では、⑤のように地区別の計画策定するという市町村の判断自体は間違っていな組織を設置するのが望ましい。にもかかわらいが、その手順や方法において、もう少し工ず必ずしもそうなっていないのは、一つに夫があってもよかったかもしれない。

は、津波被害が甚大で被災者が分散避難して他方、被害の大きかった市町村、とくに市おり、従前の地域コミュニティも脆弱化して町村当局が大きな被害を受け、行政機能が大いる状況で、地区別組織の設置が困難であっ幅に低下した市町村では、地区自らが自発たという事情による。しかし、大槌町のよう的・主体的に復興計画に取り組む例も見られに最も被害が大きかったにも関わらず、地区る。この場合は、行政主導で地区別組織を特

別組織を設けている市町村もあるから、被害に設置しなくても、それに相当する実質的なの大きさだけが要因では必ずしもない。

組織があるわけで、それはそれとして一つのもう一つの要因として考えられるのは、市望ましい行き方ではある。しかし、このよう町村の住民参加への姿勢や考え方である。端なやり方がうまく行くのは、当該地区の地域

的に言えば、復興計画への住民参加は住民

コミュニティ組織が健在で、地区住民の意向

懇談会や住民アンケートだけで十分という意

集約をできるだけの信用と実力を持ち、さら識である。そもそも地区別組織の設置の必に住宅再建に向けた知識や技能を有している

要性に気づかなかったという場合もあるだろという条件がそろっている場合である。もっうが、それは裏を返せば、そこまでの住民

とも、そうでない場合でも、第三者（大学や参加を意識していなかったということでもあコンサルタント、NPO等）の支援を受けてろう。

足りない部分を補い、地区独自の取り組みを

また、市町村の考え方という意味では、被軌道に乗せている地区もある。

災者の住宅再建をとりあえず優先するというさて、以上は合意形成の場づくり（体制づ

判断があったことも事実である。たとえば、

くり）に限定した話であるが、体制や組織が岩手県三陸北部の市町村の中には、被災地が整えられたからといって、それだけで合意形

一部の地域だけに限られたこともあって、特成がうまくいくわけではない。次に、実際のに新たな地区別組織などは置かず、市町村当合意形成の手順や方法を見ておこう。

局が直接被災地区住民と協議しながら住宅再建計画を検討するという手法を採ったところ（３）合意形成の手順と方法がある。被災住民との意向聴取などは非常に地区別の復興計画の策定手順は、前項で述丁寧に行われている反面、住民同士の協議のべた策定体制がどうあれ、基本的な流れには場が十分に設けられなかった点でやや課題も大きな違いはなく、①住民の意向把握、②素残した。というのは、住民同士が地域の将来案の作成、③素案の住民への提示・意見聴

像を話し合い、住宅の移転先について検討を取、④素案の修正、⑤計画案の決定という流

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望れとなる。策定体制の違いは、各段階での作ごく限られてしまい、かつその場では住民同業の主体とその方法のところに現れる。前項士の協議もできないので、単なる個人的な意

で示したａ）住民懇談会方式、ｂ）地区別検見聴取に終わってしまう。にもかかわらず、

討組織方式、ｃ）住民主導方式の３つの場合市町村側は懇談会で特に反対意見がないことについて、その手順の概略と課題を述べる。

をもって合意を得たと見なしがちである。これはかなり荒っぽいやり方であり、本当の意

ａ）住民懇談会方式

味での合意形成とはいいがたい。④の素案の住民の意向把握①は、被災世帯へのアン

修正は、現行制度の範囲内（それも事務局がケート調査で行い、その結果およびその他のそう考える範囲内）でしか行われず、それを基礎調査を基に、市町村の復興部局の事務局

超えるような意見や要望は受け入れられないが素案の作成②を担当する。完成した素案場合が多い。その結果、住民側は強く反発す

は、地区ごとの住民懇談会③で提示され、そるか、あるいは諦めてしまうといった対応にの場で意見聴取が行われる。事務局はそこでなりがちである。

出た意見等に基づいて素案を修正④し、再度以上、やや否定的な側面を強調したが、実

住民懇談会を開催して承認を受ける。最終的際に復興計画の策定過程でしばしば見られたには、市町村の復興計画策定委員会に諮って事実でもある。

計画案を決定⑤する（その後、議会の承認をｂ）地区別検討組織方式

受けるという手続きもある）。④の素案の修これに対して地区別検討組織を設置する場

正と、③の再度の住民懇談会の開催は、理屈

合はどうか。以上の問題をどこまで解消・軽の上では住民の合意が得られるまで何度でも減できるだろうか。

繰り返されるべきであるが、実際には時間と①の住民の意向把握については、前提条件

手間の制約から何度も懇談会が開かれることの不明確さでは同様の問題を抱えている。こはなく、せいぜい２～３回程度である（もちれは意向把握の方法の問題ではなく、国や市

ろん市町村によって違う）。

町村の情報提供や方針の問題であるためであ

このようなやり方が合意形成の面で問題となるのは、①の住民意向把握は、前報４）で詳述したように、前提条件が不明確なまま行52る。これに対して、地域としての意向把握については、地区別検討組織の場合は大幅に改善される可能性がある。

われる場合には精度が低くなりがちであり、②の素案作成についても、住民自らが作成

また住民同士の協議の機会がなく個別のアンに関わるため、住民側のアイデアや意見が入ケート調査だけでは、地域としての意向が把りやすくなることは確かである。ただし、問握できない。②の素案作成については、予算

題は、地区別検討組織での具体的な素案作成

や現行制度の制約を強く受けた案になりがちの具体的方法である。もし市町村側（コンサである。現実的ではあるが、地区が期待・想ルタントを含めて）がたたき台（素案の素案）定するような案とは異なるものとなる可能性を示して、それを住民側委員が検討するといが高い。③の素案の提示・意見聴取は、大人う方法を採るなら、住民懇談会方式のケース

数の懇談会方式では、意見を表明できる人はと同じ問題（予算や現行制度の制約を強く受2021 第30号

21世紀ひょうご

特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望けた案）が生じる恐れがある。これに対しては予算や制度の枠内で判断する場合が多く、ワークショップなど、より住民側の自由な意

住民側の批判や反発を買うケースも少なくな見が出やすい方法で行うのであれば、この問かった。ただ、こうした批判や反発は、計画

題は多少とも軽減される。ただ実際問題としの中身の問題ももちろんであるが、筆者が経ては、時間の制約もあって、白紙から素案を験した例では、それ以上に市町村側の説明の考えるような余裕がないことが多いし、ま

仕方や検討の進め方の問題の方が大きいようたワークショップも形式的になりがちで、十に感じられた。

分に参加者の意見を引き出して集約するとい

ｃ）住民主導方式

うところまで行けない場合も多かったようである。

①の住民の意向把握については、前提条件の不明確さという点では、ａ）やｂ）の場合③の住民への素案提示と意見聴取であると同様である。他方、地域としての意向の把が、一般住民については、大人数での説明会

握に関しては、住民主導であるだけに、ｂ）

や懇談会で説明を受けるという形式になるたの地区別検討組織方式の場合以上に充実する

め、十分な意見交換がしにくいという点で可能性がある。ただし、それは地区内での住は、a）の住民懇談会方式の場合と同じであ民の意見集約が的確になされるという場合にる。ただし、同じ地区の住民が地区別検討組

限ってである。というのも、住民主導の場

織に入っているため、「地域で検討した案だ

合、時として一部の住民（主に住民自治組織から」という信頼感・安心感はより強いようの役員）の主導になりかねない面があるかである。また、地区別検討組織によって違いらである。実際に、どれだけ多くの住民の意はあるが、一般住民への説明の仕方、意見の見を聞いて、それを偏りなく集約できている集め方などについても議論が交わされることかについては、外からではなかなか把握しにも多く、一般住民への説明会の回数や内容、くい。

広報の仕方など、ａ）の住民懇談会方式より②の素案作成についても、住民主導型の方は、概して丁寧な進め方がなされる傾向も見が一般的には住民側のアイデアや意見が入りられる。

やすくなる。しかし、地区内での検討体制や④の素案の修正については難しい問題が含検討の進め方によっては、一部の住民の意見まれている。住民検討組織で検討される素案だけに留まる可能性もある。たとえば、既存は、予算や制度上の制約から逸脱する部分がの自治組織の役員を中心に素案をまとめ、説あるのが普通だが、その場合にどのように調明会や懇談会、あるいは地区総会などの場で整するかという問題である。市町村が住民側

一般住民に諮るという進め方の場合は、住民に立って国や県に対して予算や制度の見直しの意見はなかなか出にくいし、出た場合でもを主張するのか、逆にこれらの制約を楯に住集約が難しい。それに対して、地区内で復興

民側の素案の修正を目論むのか、それとも両計画を検討する別組織を立ち上げて、そこに者の折り合いをつけるのか、その辺りの市町

年齢や性別、職業など様々な階層の住民を

村の姿勢が重要となってくるのである。まさ加え、実質的な検討を進めるという方法を採に合意形成の問題である。実際には、市町村

れば、より多様な住民意見を取り入れた素案

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望作成が可能となる。むろん、別組織を置かて、ほとんど自分たちの意見を反映する余地なくても、各階層の住民の意見を広く取り入がないというように映ってしまう場合も出てれながら、上手に計画をまとめられる地区もくる。
市町村側からすれば、少ない職員で慣れなある。
以上は住民側にある程度の知識があり、検い業務をこなさなければならず、しかも被害討の進め方がわかっている場合の話である。

の大きかった市町村では、相手となる地区数

実際には、とりあえず住民組織は立ち上げたが非常に多いため、個々の地区に対して丁寧

ものの、何をどういう順序で検討すればよいな対応ができないという事情があった。事業かがわからずに活動が尻すぼみになってし制度を理解し、事業計画を作成するだけでもまっている地区もある。

かなりの労力がかかるため、住民の意向や要するに、住民主導型の場合は震災以前か

ニーズを丁寧に把握して、それを事業計画にらの地域のまとまりや課題対応力が効いてく反映させるだけの余裕がなかったというのがるということである。

正直なところではなかったかと推察される。

③の住民への素案提示と意見聴取、およびｂ）制度・予算制約④の素案の修正については、住民主導であっ前述のように、住民側は事業制度や予算のても、ｂ）の地区別検討組織の場合と同じよ制約を前提とせずに計画を考えがちである。

うな問題を抱えている。異なる点もあるが、知識と経験がないのだから、それは当然であ

紙幅の関係もあるので、ここでは詳細は省略

り、当初はそれでかまわないわけだが、最終する。

的には制度と予算の枠にも配慮した事業計画としなければならない。問題は、住民と行政（４）
行政側の課題との間で十分な意見交換ができるかというこ以上述べてきたように、住宅再建をめぐるとと、行政側が柔軟な制度の運用をできるか

合意形成は必ずしも順調に進んできたわけでということである。現実はそのどちらもが十はない。ここでは主として行政側の課題をま

分ではなかったように見受けられる。

とめて示しておきたい。

このうち制度の柔軟運用については、十分な知識がなければそもそも考えもつかないとａ）地域との意見交換の不足
市町村の復興計画の策定の目処が立ち、そ経験する市町村職員には荷が重いところがの次の復興交付金の事業計画の策定段階になあって、市町村職員を手助けする専門知識をると、計画主体である市町村は、計画作成作

もったスタッフの存在や、監督官庁の配慮が業および担当官庁や復興庁とのやりとりに忙必要になってくる。市町村職員に必要とされ殺され、その分だけ地域との意見交換がおるのは、住民の意向やニーズを丁寧にくみ

ざなりになった面があることは否めないだろ

取って、それを専門スタッフや監督官庁に伝う 。住民側から見ると、自分たちの意見をえることであろう。ところが、実際にはこれ表明する機会がなかなか与えられず、いざそとは逆に、現行制度と予算の制約を動かしがの段階になると、既に事業計画が固まっていたいものととらえ、それを住民側に押しつけ７）54いう面がある。その意味では、初めて事業を

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

る（我慢してもらう）という対応が多かった

とってみても、経験豊富な市町村や職員であように見えるのは残念である。前述のよう

れば、事前に住民側と打合せを行って、議題に、人員、知識や経験、作業量の多さといっ

整理や内容の確認、あるいは進行の仕方の確た事情があって、一概に市町村を責めるわけ

認などは当然行うものだが、そうした事前協にはいかないのだが、住民側からすれば不満議を一切せずにいきなり本番に臨むというよが残ったのも、これはまたやむを得ないこと

うな進め方がなされる。それは結果として、である。

行政側からの一方的な説明や依頼となってしｃ）事業の進め方

まい、住民側の反発や諦めを生む原因の一つ

これと関連して、行政の事業の進め方の特になってしまっている。

徴が住民との合意形成を難しくしている面がまた、説明の仕方の稚拙さも目につく。専あることを指摘しておきたい。行政の仕事の門的知識を持たない住民に対して、専門用語

進 め 方 と い う の は、 予 め 決 め ら れ た ス ケをそのまま使った説明をしたり、また理解さジュールに則って、一つ一つのステップを積れていないことも気づかずに、長々と説明をみ上げて最終的な目標に至るというものであ続けたり、あるいは背景や経過を説明せずにり、原則として後戻りを許さない。むろん民結果だけを話すために、不要な誤解や反発を間の仕事であっても基本は同じなのである

生んでしまったり、住民参加の知識や経験のが、状況の変化への対応という点で、民間の不足が如実に表れているのである。

方がより柔軟である。これに対して、住民側

筆者がとくに気になったのは、住民説明会

はそこまで厳密なスケジュール管理の意識がや住民懇談会で反対意見が出ないことをもっないのが普通であり、議論の後戻りは当然起て、住民の合意が得られたと判断してしまう

こりうる。状況の変化によっては、白紙に戻その姿勢である（すべての市町村、職員がそして再検討というケースさえありうる。ここ

うであるわけではない）。おそらく震災以前

で両者の対立やすれ違いが起こりうるわけでからこのようなやり方で進められてきたのだある。

ろうと推察されるが、震災復興といった、地これを防ぐには、行政側がステップごとに域にとって非常に重要な課題への対応として住民側に十分な情報提供を行い、その都度住は、これでは不十分なことは明らかである。

民側の意向確認を行いながら、次のステップ

住民参加や合意形成について十分な知識やに進むという対応が求められるが、前述のよ経験を持っていないことはやむを得ないこと

うに、必ずしもそれができてこなかったのがである。重要なのは、震災復興の過程の中実態である。

で、こうした知識や経験を上手に積んでいく

ｄ）知識・経験の不足ことである。そのためにも、言い尽くされて最後に、住宅再建をめぐる行政と住民との合意形成のプロセスを見てきて感じるのは、いる感はあるが、こうした分野の専門家・実務家の起用は今後とも不可欠であろう。

市町村側に住民参加や合意形成に対する知識や経験が不足していることである。たとえば、住民説明会や住民懇談会の持ち方一つを５．おわりに
以上、東日本大震災における住宅再建をめ

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ぐる住民参加と合意形成について多くの課題

注及び引用文献を指摘してきたが、重要なのはこうした課題

１）震災後、被災したすべての地方自治体（県と市町村）
で記念誌や記録誌を作成しているし、被災した地域や企業・団体・学校等の中にも同様の図書・冊子を発行しているところは多い。筆者が所属していた岩手大学
でも「東日本大震災で大学はどう動いたか１：地震発
生から現在までの記録」、「東日本大震災で大学はどう動いたか２：復興支援と研究・教育の取り組み」（いずれも古今書院，2019年）を刊行しており、また岩
手県は「東日本大震災津波からの復興－岩手からの提言－」（復興の取組と教訓を踏まえた提言集）をまとめている。この中には、自分が関わった取り組みへの反省をかなり率直に述べて有益な教訓となっているものもある。いずれにしても実際に起ったことを、できるだけ正確に記録を残し、その背景や原因を探るといった行為は今後とも継続していくべきであろう。
２）広田純一「東日本大震災における集落と被災と再建－その持続性に着目して－」、農村計画学会誌、39巻
４号、2021年。
３）いわゆる関係人口・関心人口であるが、震災後に被災地でよく見られたこうした人材をコミュニティの一員としてとらえる「拡大コミュニティ」という考え方
を、筆者らは提案している。詳細は広田純一「拡大コミュニティ試論」（『震災復興から俯瞰する農村計画学の未来』農林統計協会、2019年）参照。
４）広田純一、東日本大震災の復旧・復興プロセスⅠ～
緊急対応から生活復旧期まで～、21世紀ひょうご、第18号、64 - 82、2015年．
５）いわて復興ウォッチャー調査は、第１回が2012年２月、2014年 ま で は 年 に ４ 回（ ２ 月、 ５ 月、 ８ 月、11月）、2015年以降は年に２回（２月、８月）に実施され、岩手県のHPで公表されている。本調査では評価の理由を自由記述してもらっており、被災地の現状を知る良い手がかりになっている。ちなみに、本調査は、岩手
県企画専門委員会での筆者の提案から始まったものである。
６）前掲注４）７）市町村の復興計画は2011年度中に策定されているが、もう少し時間に余裕をもたせるべきだったのではないかという指摘が、実際に策定に関わった研究者らから出さている。たとえば、鈴木孝雄「住民参加による復興まちづくりの展開とコミュニティ復興－宮城県－」（『震災復興から俯瞰する農村計画学の未来』、農林統計協会、2019年）。

を次の自然災害でどのように生かすかである。今回の被災地の多くは、住民参加と合意形成の経験が不足していたことは否めない。
そこに未曾有とも呼べるような大災害が起きたわけだから、現場が混乱するのも無理はない。
ここから導かれる教訓は、常識的な結論とはなるが、普段から住民参加と合意形成の経
験を積んでおくということに尽きる。より具体的に言えば、住民と行政が協働で地域課題の解決に当たる「協働のまちづくり」の経験が重要である。
「協働のまちづくり」は、いまやほとんどの市町村で主要施策に挙げられているが、これを地道に続けて、住民と行政の関係性を深め、協働で課題解決に当たる力を蓄えておくことが、事前の復興対策としては何よりも重要だということである。その際、「協働のまちづくり」に関わる主体としては、地域の住民と行政のほかに、中間支援
NPOや地域内外の企業や大学等を含めておくとよいだろう。いざという時にこうした外部者が力になってくれることは、東日本大震
災が示してくれた通りである。
最後になるが、復興のプロセスで述べたとおり、東日本大震災の津波被災地には、住宅
再建後の生活の安定、地域コミュニティの形
成、災害弱者の生活再建、生業である漁業の不振、人口減少・高齢化に伴う地域の衰退など、なお多くの課題が残されている。しかし同時に、これらの課題解決に向けた取り組みも進められており、被災地以外の地域にも役立つ知見が得られる可能性もある。引き続き被災地と関わりながら、こうした知見の蓄積にも努めていきたいと考えている。

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特 集 東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

創造的復興を可能とする復興体制
政策研究大学院大学教授

飯尾潤

東日本大震災から10年が経過し、放射能汚

たとえば、住宅の再建に関していえば、津

染地域を中心に、まだまだ課題は残っている

波で建物が破壊された現地での再建ではなとはいえ、津波被災地域の再建は物理的にはく、より安全な場所へ移転しての再建が可能

完成しつつある。これを機に、ひょうご震災となるような制度が構築されたが、これはこ記念21世紀研究機構の研究プロジェクトの成れまでは小規模な被災地を念頭に限定的に実果として『総合検証

東日本大震災からの復施されていた防災集団移転促進事業などの事興』（以下引用は「総合検証」）を刊行するこ業の性格を変えて、全面的に展開させることとができた。復興を通じての多面的な教訓につながった（総合検証：第12章）。また、は、その第23章で包括的にまとめているの産業の再生に本格的に取り組んだのも、東日で、本稿では焦点を絞って問題を掘り下げる

本大震災の復興政策の特徴であるが、被災前観点から、創造的復興とは何か、どのようなの産業施設を復旧するのではなく、新たな施問題があったのか、政策の仕組みの観点から設の導入などを含み、地元産業の高度化が目考えてみたい。

標とされたのも創造的復興という考え方がもとになっている。あるいは、原発事故に触発

１．創造的復興とは何かされて、福島県を中心に、復興政策の枠組の東日本大震災の復興に際して強調された点

もとで再生可能エネルギーの導入促進や関連のひとつに「創造的復興」という要素がある。

技術の開発が展開されたのも、創造的復興のこれまでの災害復興において原則とされてい一例である。

た、現状復旧を基盤として、災害で破壊されこのとき、創造的復興が具体的に何を目指た施設等を整備し直すという方針を大きく変すのかという点については、不確定部分が大え る も の で あ っ た。 も っ と も 従 来 で あ っ

きい。原状という具体的な尺度がない分、創ても、一定の改良は認められていたし、被造的復興には、自由度が広がるとともに、意災者の支援に必要だと判断されれば、原状見の一致を難しくするからである。いいかえ

復旧が厳格に維持されていたわけではない。

れば「よりよく」の部分に、考え方の違いやしかし「よりよいものに作り直す」（build

価値判断がはいって、選ぶべき選択肢が異なback better）ともいいかえられる創造的復ることが予想される。

興が、原則として高く掲げられたことで、復しばしば紹介される阪神・淡路大震災の例

興政策の性格が大きく変わったことは確かででいえば、当時は原状復旧が大原則であったある。

ので、地震で破壊された港湾岸壁について、2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

元の通りに復旧させる工事が行われたが、貨見もあった。ただ、後の二つの意見は、住民

物船の大型化によって、元の岸壁の仕様ではの抵抗感も強く、ほとんど取り入れられるこ

対応できない船舶が増えたため、それに対応とはなかった。そして、この例よりもより複する目的で、数年後に改めて同じ岸壁をより雑な形で意見の違いが表面化し、住民も行政

水深の深い岸壁へと改築したというのであも選択に迷うという例も少なくなかった。

る。これが分かっているならば、災害復旧工

このように、創造的復興の中身は、考え方事の際に改良も含めて一度に工事をした方がによって変わってくるから、結果として選ば

安上がりだということで、理解しやすい創造

れた復興政策に不満が出やすいという面もあ的復興の例だということができる。ただ、こる。多くの場合、実現したことについては話こで注意が必要なのは、岸壁の水深増は継続題にはならないが、うまくいかなかった面や的な傾向であり、過去の延長線上に構想でき実現しなかった面には、強い関心が寄せられる予定された改良であって、従来の原状復旧

るので、熱心に復興政策を推進して、将来のの方針から一歩先に進んだものと理解するこ

可能性を拡げれば拡げるだけ、不満が出やすともできる。

いという逆説的状況も生じうる。

ところが、施設のあり方そのものを見直したり、立地構造そのものを変更するというこ

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２．創造的復興への反対論とになると、選択肢が広がる分だけ、何をす

これに関連して、災害においては復旧だけべきかという点に対して意見の違いが出てくを目的とすべきで、創造的復興は邪道だといる。たとえば、小さな漁村が津波に襲われてう考え方もある。第一は、政府の役割を限定

家屋等が壊滅したとして、復興に際しては再的に考える立場で、創造的復興を言い出せば度の被災を恐れて住宅は高台に移転するもの

きりがないので、災害対応と社会の改善とはの、元の漁港は再建して、漁業や水産加工業

分けて考えるべきであり、災害対応は喪われ関係の施設はその近くにつくるというのは、た被害額のなかに収めるべきだと考える立場

よく見られた創造的復興の例である。ただ、である（斎藤誠2015）。さらにいえば、復旧

これとても、職住一致に慣れた住民のなかにがそぐわない場合には、創造的復興を掲げては、生活様式が変わることへの抵抗があっ

費用対効果の低い代替措置をとるよりも、復た。ただ、これに終わらず、せっかく高台に旧まで含めて対応せずに現地を放棄し、被災住居を移転して漁港に通うのならば、周辺の者には移転費用を支給すべきだという考え方

漁村が合併して大きな移転地を整備した方もあり得る。そこには、政策はミニマムであが、規模の利益から買い物などの施設も整えるべきで、目的が正統化されるからといっやすいし、将来の人口減少を見越せば、医て、無制限に費用をかけるべきではないとい

療・介護などの面でも、暮らしやすくなるはう考え方が背景にある。

ずだという考え方もあった。さらに、住宅地

実のところ、どこまでやれば創造的復興にだけではなく、いくつかの漁港を集約して、なるのかといえば、なかなか目標設定は難し

設備を高度化した中核的な漁港を整備した方い。たとえば、東日本大震災の被災地の多くが、水産業の収益性が上がるはずだという意

は人口流失に苦しんでいるが、人口減少時代

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望の日本では、こうした減少は程度の差こそあない土地ができるといったこともあり、ある

れ各地で見られるものである。そうした状況

いは、再度の災害を考えると、同じ土地に住で、どれぐらいの人口がとどまれば成功といみ続けるのが危険だという場合もある。産業えるのかについては、合意できる基準の設定に関していえば、かつては成り立った産業

は難しいようにも思われる。その意味では、

が、災害による状況の変化で基盤を失い、同創造的復興という言葉が夢を与えてくれるとじ産業を再建しても収益を上げる見込みがな

しても、できることには限りがあるという認

くなるということもある。

識も必要であろう。

要するに、完全な復旧が難しいときに、創それに対して、第二の創造的復興に対する造的復興という形で新たな姿を模索する必要

違う側面からの反対は、いわゆる「ショッが出てくるが、その時に目指すべき方向性

ク・ドクトリン」論の流れにある反対であるに、意見の違いが出てくるのである。積極果（古川美穂2015、山下祐介2017）。これは、敢に新分野に出て行くことが成功につながる

政府は災害を奇貨として、それまで反対が多という産業復興案が出てくれば、その方向性

かった政策を、災害復興の名の下に無理に押に違いが出るのは当然である。もっとも、こしつけようとするという批判である。たとえれまできなかったことを実現する機会といば、災害において創造的復興の名の下に新たう点では、たとえばバリアフリーで障害のあな産業への転換を進めるのは、産業の論理にる人々が自由に行動できるようなまちづくり

よって、被災者の仕事を無理矢理に変えるもだとか、無駄が少なくエネルギー効率のよいのだというのである。これだけを見れば、た建物で町を再建するといったことも考えらめにする批判のように見えるが、こうした批れ、そうした場合には反対は少ないかもしれ

判は、被災者の立場から一定の支持を受けるない。

側面がある。それは、被災者にとって、災害

ただ、何をすべきかという問題は、それをがなかったという状況が、何よりも望ましい

考える人々、あるいは受け容れる人々の基本状況だからである。

的な考え方や認識枠組に左右される。新たな突然の災害に遭った被災者にとって、災害方向性を模索する時には、時代の指向性や主がなかったとしたら続いていたはずの日常を流の考え方が、先鋭な形で表れることもあ取り戻すのがいちばん望ましいのは当然である。そうすると、異なった考え方を持つ人々る。ただ、問題はそれが不可能な場合が少なからすれば、気にいらない政策が、創造的復くないことである。たとえば、崖崩れで一部

興の名の下に形をとり、無理やり押しつけらの宅地と道路が流されたといった小規模な災れるような形に見えてくる。

害であれば、道路を作り直し、宅地を近所に造成すれば、それほど違わない状況を取り戻

３．創造的復興における政策決定の難しさすことができる。しかし、規模が大きくなれ

このように、創造的復興を掲げると、復興

ば、東日本大震災でも見られたが、海沿いの政策の中身は不確定となり、いろいろな面で土地が地盤沈下によって海面下に沈むとか、選択の可能性が広がるとともに、政策の自明

容易に除去できない放射性物質によって住め性は喪われ、政策内容の当否が論争の的にな

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望りやすい。ただ、この難しさは、一般に認識することが難しいからである（総合検証：第されることが少ないので、政策の当否よりも

１章、第８章）。しかも、東日本大震災にお政策出力や政策結果についての批判になる。

いては、原発事故による放射能汚染という災

こうした批判は、選択に賛否がある以上、避害を含む複合災害であり、発災時に被害が集けられないものではあるが、決定のあり方に中する地震や津波とは違い、被害が継続して

おいて、選択肢の検討が明示的になされてい発生しうる放射能汚染という災害は、通常のれば、少なくとも事後的な批判の前に、選択

自然災害とは全く違う対策を必要としているにおける論争と、決着における納得感が得ら（総合検証：第６章）。

れる可能性がある。その意味で、創造的復興

このように、被災状況が違い、再建の方向においては、通常の災害復旧事業よりも、そ性が違うとなれば、地域ごとに違った事業をの政策内容の検討・決定のされ方が、ずっと展開するためにはどうしたらよいのかという重要になると考えることができる。

問題が生じる。ひとつの方法は、地元市町村

ところが、災害復興においては、たとえ創などに任せるという方法である。やはり、地造的復興が掲げられていても、一般の人々の元のことは、地元の自治体がよく知っている

みならず、被災者や関係者においても、復旧ので、当然の考え方である。

イメージが根強い。復興なんだから、何をす

ただ、大きな問題がある。それは、復興にべきかは分かっている、とにかく行動あるの係る多額の費用を、被災で苦しむ地元の市町

みだ、というのは一般的な感覚である。それ村が負担できないことである。そもそも、日が、災害が起こらなかったであろう状況の回

本の行政は、国の政策であっても、ほとんど復を望む被災者の心情と反響すれば、復興政の政策が、市町村などの地元自治体で実施さ策の中身を丁寧に検討しようという姿勢を弱れている。その反面として、財政力の異なるめるように作用する。また、復興政策におけ市町村が、全国的に一定水準以上の政策実施

る時間の要素も無視できない。できるだけ早が出来るように、きめ細かく財政調整を行っ

く復興するというのは一般論として正しいだて、市町村の財政を国が支える仕組みになっけではなく、現に、応急仮設住宅などで不自ている。ごくの一部の富裕自治体を除いて由な生活を強いられている被災者の存在は、は、国からの地方交付税交付金によって財政急いで事業を進めることを、関係者に強烈に基盤が整えられている状況で、地元で上がる

認識させる。ここでも議論よりも、早く進め

税収で日常行政をまかなえる市町村は多くなることが必要だということになりやすいのでい。まして重大な災害に襲われた場合には、ある。

自ら復興費用を用意できる市町村はほとんど

それでは、時間を節約するために議論を減ないといってもよい。そこで、復興費用は、らして、誰かが決めたお仕着せで復興政策を

通常以上に国が用意した資金に頼らざるを得推進できるかといえば、実はそれも難しい。

ないのである。

それは、東日本大震災のような巨大災害におこれについて、被災地の自治体からは、「自

いては、被災状況をはじめ被災地や被災者の由に使える資金がほしい」という要望が常に状況が多様であるために、一律の政策を実施出てくる。東日本大震災でも、阪神・淡路大2021 第30号

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

震災や新潟県中越地震にならって、「復興基議の提言をもとにした政府の基本方針に概要金」という形で、原則として国が使途を問わが記されており、その年の秋に成立した三次ない資金を被災が重かった３県を中心に用意補正予算や関連法案の改正によって具体化さした（総合検証：第10章）。ただ、この資金れ、翌年の復興庁の発足ととともに、大部分は制度の狭間でうまく対応できな事例など、は復興庁がまとめる形で、地元の自治体など

例外的な使途を想定しており、復興資金の中に提示されることになった。

核ではない。では、どうして、中核的な復興

地元市町村では、復興計画を作ることに資金について、自由に使える形にできないの

よって、その計画に含まれる事業を申請しか。それは、そうした資金の積算が不可能でて、予算を獲得し、事業を実施することとにあり、合理的な配分が難しいからである。一なっていた。復興関連政策は幅広く、この枠

般に地方交付税交付金などは、人口や面積な組み以外の政策分野も少なくないのであるどをもとに基準を定めて標準的な支出を想定

が、もっとも中核的なのは、復興一括交付金

して配分額を決めていく。しかし、復興資金の基幹40事業であって、高台移転や土地区画は、標準的な支出ではない。町を再建するに整理事業など地域の物理的の再建事業を中心

しても、被災の程度も地形も異なる以上、かとして、関連の事業がメニュー化されて列挙

かる費用も大きく違ってくる。災害復興は国されていた。自治体は、被災状況や、地形な土の保全などが目的になっており、単純に失どの基本的条件、地域の将来を考え合わせな

われた資産を補填するものではない以上、被がら、具体的な将来改革を立てていったが、害額を基準にすることもできないし、まして被災者の住宅確保は最も基本的なニーズであ

死者・行方不明者数などでは、復興費用を推り、社会的関心も高いことから優先的に考慮定することはできないのである。

されることになった。もちろん住宅再建にはそこで、国からの自治体への資金配分は再建する場所が必要であり、その整備が前提「必要な資金」を配分するということにならになるが、津波による被害が甚大だった沿岸

ざるを得ない。ただ何を必要とするのかを明部においては、再度の災害からも身を守る安確にすることは、かなり難しいのである。

全性への考慮が最重要視される傾向にあった。そこで、高台移転などの事業が、住宅

４．東日本大震災における復興事業の選択
こうした事情から、東日本大震災では、国再建への前提条件になる傾向が生まれたのである。

が復興政策として考えられる事業をメニュー

創造的復興という観点から、復興構想会議化して示し、被災市町村を中心に、被災県やでは、多重防御のまちづくりとして、必ずし場合によっては被災者や被災企業等が、事業も新規造成型の高台移転ばかりではなく、陸への参加（補助金の交付）を申請し、国側が、上に二線堤となる津波防御施設を整備して、その必要性を査定して、必要な資金を交付

防潮堤からそこまでは産業用施設などに、そし、事業を進めてもらうという形をとったの内側を比較的安全な土地として住宅整備も（飯尾潤2013）。

可能とする新たな方式も想定していた（東日

事業のそれぞれは、発災直後の復興構想会

本大震災復興構想会議2011：６－11頁）。し2021 第30号

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特集

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

かし、ある程度のリスクがあるとなると、津の支出を伴うこうした取り組みは現実的でな波の恐怖さめやらぬ多くの住民には受け入れいことが多かった。放射能汚染によって深刻られにくく、また権利関係の処理の複雑さな打撃を受けた福島県では、再生可能のエネ

や、新たな整備方式を構想することの難しさ

ルギーの開発や関連技術集積が目指され、そもあって、津波防御施設を整備した例はある

れなりの集積が実現しつつある。しかし、こものの、多重防御を正面から掲げた地域づく

うした技術を、地域づくりに落とし込み、新りを行った例はほとんどなかった。

たな暮らしを提供できているかといえば、そまた、メニューを作る段階では、過去の事

こまではできていないというべきであろう。

業を作り直して新たな事業を考えるのがせい

また、新産業の創出についても、漁港で新ぜいであり、全くの新構想に基づく事業は、

たな大型冷蔵施設を導入するとか、衛生管理

時間的制約や、関係政策との調整を考えるが行き届いた魚市場を建設するといった改良と、不可能であった。ただ、復興事業が進展

事業的なものは数多く見られたが、新産業のしてくれば、さまざまな問題が見えてくるこ創出の大幅な展開は難しかった（総合検証：

とも確かであったが、進み始めた事業に新た

第15章）。福島県における、ロボットなどをなメニューを加えることは、復興政策の進捗

含む新産業育成は、ある程度進んでいるが、がますます遅れることをも意味するので、大内発的な産業創出は容易ではない（総合検幅な見直しがないまま、それぞれ個別の工夫

証：第７章）。このとき、復興事業が進展すで乗り切るということが基本になった。

るなかで、マッチングなど追加的にとられた

また、地域づくりは市町村主体に進められ政策が有効であったこともあり、状況に応じたが、防潮堤の整備は広範な影響を考えて被た柔軟な対応が、鍵を握るものと思われる。

災県の所轄となっていたので、その間の調整

逆に、グループ補助金などによる積極的なが上手く進まない例も見られた。県が統一的

助成は、既存事業者の事業存続を助けるといな方針で防潮堤整備を進めた場合には、それう目的もあって、新たな産業への進出を後押を前提に地域の再建を進める立場にある市町

しを主目的にすることは難しかった。これ

村では、自らの構想と防潮堤の整備に齟齬をは、被災した企業などが共同で申請する政策

来したときの解決に苦しんだのである。

の仕組みから、被災前の事業を復活させるたさらに創造的復興として新たな社会システ

めに申請する例が多かったと想像できるからムの構築や、新たな産業の創出を含む産業復である。また、従来型の産業であっても、生興などを考えたとき、そうした分野では、創産性の大幅な向上などが観察されれば、それ造性の発揮がいっそう難しいことも明らかにも成功であると考えられるが、一般にそうしなった。たとえば、せっかく、まちごと作りた例は希である。そして、たとえば低賃金の替えるのであれば、原発事故以来課題となっ技能実習生に頼る水産加工業が、原発事故後ていた省エネや再生可能エネルギー導入を地の風評被害で技能実習生を確保できずに苦境

域全体で取り組むスマート・シティといったに陥るなど、旧来型の構造での再建であった

発想もあったが、ただでさえコストがかかために、伸び悩むことも少なくなかった（総り、資金に不安がある被災者にとって、追加

合検証：第15章）。むしろ、復興政策の枠組

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

みの外で、クラウドファンディングなどで事持ったということがいえる。ただ、そのなか業を始めた小さな企業なども見られ、そうしでわかってきたのは、どのように努力してた事例に面白いものがあることも確かであも、被災前のコミュニティが回復することはる。その点で、政策を基軸として創造性を発なく、復興は、むしろ新たなコミュニティの揮するというのは、現実にはなかなか難しい創造だということである（総合検証：第８のである。

章）。いいかえれば、創造的復興の中核は、こうした問題の背景に、復興政策の具体化

むしろ住民が行政やNPOなどの支援者ととにおいて、日本の行政で一般的な申請主義のもに創り上げてきた、復興後の地域コミュニ

問題点も指摘できよう。申請主義は、申請者

ティであったともいえるのである。

の自発性とともに、申請自体の正当性の挙証

その点で、大規模な復興は、政策として創責任を申請者に帰属させる点で、行政として造的復興を掲げるかどうかにかかわらず、常は処理がしやすいという面がある。しかし、に創造的要素を持っており、むしろそうした災害からの復興事業の場合には、市町村にし創造性が、十二分に発揮できるような政策のても被災企業や被災者にしても、申請者にゆ仕組みとは何かが問われなければならない。

とりがなく、積極的に創造性を発揮しにくい
ことが多い。確実な事業ということになれ

５． 市町村における住民合意形成と国とば、比較的慣れた方式が選ばれるのは当然での交渉あり、そこに刺激を与える要素や、査定プロ

そこで、「市町村中心の復興」という原則

セスに創造性を評価する仕組みが積極的に含の下で、復興の中核的役割を担った地元自治

まれていなければ、比較的保守的な申請にな体が直面した難局のなかに、創造的復興を可ることが予想されるからである。その点で、能とする条件を見ていきたい。

創造的復興の本来的な難しさはおくとして市町村は、一方で住民の意見をまとめる役

も、その発揮を求めるためには、事業選択の割を果たしながら、他方で国などと交渉して過程において何らかの工夫がなければ、創造事業費を獲得することが求められる。そし性の高い事業が展開するということは難しいて、復興事業を推進する段階になれば、事業のである。

主体としての責任がのしかかる。このとき、それに対して、コミュニティ再建といった創造的復興を掲げ、復興事業に選択の余地が方面においては、地域によって成果はさまざ大きくなることは、一方で市町村の自由度がまなであったとしても、復興政策の展開のな

拡大することでもあるが、他方で選択の責任かで多様な試みが行われ、これまでの災害復を負うとともに、その実施における未知の要興と比べて、大きな進展が見られた。当初の素と対峙する立場に、市町村が置かれること期待が大きかったために、不十分な点についを意味するのである。

てのコメントが出てくるのはやむを得ないとしかし、被災地の市町村役場は、それ自体しても、こうした分野においては、さまざまが被災していることが多く、職員も被災者でな取り組み自体に意味があるので、それを可あるだけでなく、さまざまな要因で職員数が能としたちょっとした政策が、大きな意味を減少していることも少なくない。そのうえ、

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

発災直後から処理すべき業務は膨大で、しかした事業について、地元自治体の費用負担をも従前あまり携わったことのない業務に就か求めないという方針によって、こうした困難

ざるを得ない職員も多い。そこに、復興事業を軽減しようとしたが、それだけで問題は解を住民の意向を踏まえて計画し、関係機関と決しなかった。逆に、費用抑制を徹底し、認協議し、決まった事業を実施するとなると、められる事業を厳しく制約すれば、選択肢がそれに関わる業務は膨大である。よく被災前

小さくなって、合意形成が促進された可能性に比べて予算が何倍にもなったという話がさがある。しかし、それでは、納得できない住れるが、慣れない事業を展開する手間を考え民を置き去りにしたり、不便であるとか安全

れば、それ以上の逼迫した状況となる。もち

性に疑問のあるといった立地を選ばざる得な

ろん、全国の自治体職員など応援（総合検

くなくなるなど、大きな不満が残った可能性

証：第19章）があって、それをしのぐのであもある。時間がかかっても、事業参加を希望

るが、応援職員には土地勘がないほか、しかする被災者のできるだけ多くから了解を得よも一定期間での交代も多く、専門能力は補えうとしたのが、今回の復興の特徴であったかるとしても、本来の職員と同様に柔軟に活動

ら、時間がかかるというのは避けられない面してもらうことも難しい。

もあった。

こうした状況で、特に困難であるとされた

ただ、それで理想に近い再建ができたかと分野には、主として住民合意の形成のためのいえば、たとえば、先に挙げた多重防御のま住民との関係構築・同意調達といった分野

ちづくりの例に見られるように、そうとも言と、復興庁をはじめとする国の機関との予算い切れないところに難しさがある。ひとつのや規制をめぐる折衝という分野があった。

問題群が負担における公私の分担である。た

住民合意を作ることの難しさは、多くの関とえば、利便性と安全性を両立させるため係者が語っているが、先に述べたように創造に、場合によっては浸水の可能性がある地域

的復興が選択肢を広げることも、難易度を高に再建するとして、浸水しても破壊されない

くする要因となっている。土地を再建する地

ような堅牢な建物にしたうえで、寝室などを域づくり関連事業に限定しても、これしかな

浸水の可能性のない２階以上にするという考いという結論があれば、役場からそれを説明え方もありえる。しかし、その場合、資力にし、住民に了解してもらえばよいのである

差のある被災者のすべてが、そのような堅牢が、「よりよく作り直す」ことになれば、どな建造物を建てられるとは限らない。このとのような要素を重視するかで、結論が変わっき、土地を公費で十分高くかさ上げすれば、てくるから、住民の間に意見の違いが出てく先に述べたような建物の条件を付けなくて済るし、それに事業の進めやすさや、費用の高むのである。いくつかの地域について、土地下が関係すれば、合意形成とへ移行して、事のかさ上げが高すぎるのではないかという批業の実現可能性を探って行かざる得なくなる判があるが、このような事情を考えると、やので、事業を選択するためには、多くのハーむを得ない事情があったことにも気付く。

ドルを越えていかなくてはならない。
東日本大震災の復興事業においては、こう64

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また、国との交渉が大変だったという市町
村関係者は多い。これにも創造的復興が関係特集

東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望している。先に述べたように、復興予算につ違いない。しかしながら、先に見たように、

いては、市町村が要求した項目を、復興庁や創造的復興という観点なくして、被災地の再関係省庁が査定して、認めるかどうかを決め生があり得ないのも確かなのである。

る仕組みになっている。予算基準が明確であれば、機械的にとはいわないまでも、その要

６．次の創造的復興に向けて求の妥当性についての解釈が大きくかけ離れ

東日本大震災からの教訓の一つは、事前準ることは少ない。しかし、創造的復興を掲げ

備の有無が、復興の成否に大きく関係している以上、そうした定型的な基準を厳格化する

るということである。突然の大災害の後、そことはできず、解釈の余地が大きくなれば、れからの復興政策を立案する際は、急を要す

意見の隔たりも大きくなる。そこで、関連することもあり、あり程度以上大がかりな調整

る規制緩和などの要望も含め、予算要求などを必要とするような政策や、煮詰まっていなの折衝が難航することになる。また、基幹事

いアイデアを政策に落とし込むゆとりはな

業などで一致しても、それに関連する効果促い。そこで、東日本大震災においても、復興進事業でまた、同様の折衝が必要となる。効政策のメニューに加えられたのは、既存の何果促進事業は基幹事業だけでは完結しないこ

らかの政策を改良したものがほとんどであとを想定し、その一定比率を限度額として支り、アイデアとして全く新規の政策はごくわ

出するものであり、市町村側からすれば、そずかである。創造的復興という理念はあってれをできるだけ自由に活用して事業を推進しも、その政策的な裏付けが十分でなかった可

たいし、国側からすれば、これも国費で遂行能性がある。このように考えれば、次の災害される事業には違いないので、国の方針通りのためにも、原状復旧以外の復興策についに支出してもらわなければ困るということにて、ある程度まで検討を進め、必要な調整をなる。また復興予算の総額が膨らみ、どこま

済ませておくことが望ましい。

で拡大するのか、先の見えない状況では、国

つまり、どのような事業が必要なのかを、の側に査定によって予算拡大を制限しようと

これまでの経験から考え、事前に制度設計をいう動機が強くなるのも避けられない。そのしておくことで、災害において国が提示でき

うえ、たとえば高台移転事業が認められた場

る復興事業のメニューを充実させておくこと

合、既存の道路を高台造成地を通る形に変更が必要なのである。もっとも、今回は費用のしたいというのは自然な考え方であるが、既制約をあまり付けずに事業を展開したが、そ存の道路は原状復旧を原則としており、そのれだけでは十分ではないだけではなく、制約間に齟齬が起こる。そうした事例は、それ以がないからこそ期待がふくらみ、それが失望

外にも数多く発生し、その調整に手間がかにつながったり、あるいは切実な要望がなくかったのである。

ても政策化できてしまうために創造性がか

ここで取り上げたのは、いろいろな摩擦のえって発揮できなかったりするという面も一例に過ぎないが、巨大な復興事業を推進すあった。そこで、事業の優先順位や、予算査る過程で、困難の度合いを高める一つの要因定における基準をあらかじめ考えておき、復が、創造的復興という要素であったことは間興政策を決定する際に、財政余力や必要性を

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東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望

天秤にかけながら、透明性のある決定ができ

では災害に打ち勝つことができない以上、創るようにすることも必要であろう。また、全造的復興のあり方に高度化することで、問題

額国費負担という点は、既に熊本地震以降修を処理していかなくてはならない。東日本大

正されているが、それに加えて、関連事業を

震災の経験は、その意味でも、貴重な教訓の自治体が比較的自由に展開できるよう、基幹宝庫である。これを活かして、次の巨大災害的な復興事業に対する一定比率を限度としに備えることが求められている。

て、自治体負担割合も一定程度はある形で、創造的復興経費とでもいうべき部分を作った

参考文献；

方が、国においても自治体においても不満が飯尾潤（2013）「東日本大震災に対する復興政策：構想と論点」日本行政学会編『東日本大震災における行政の役割』（年報行政研究48）ぎょうせい、20 - 38頁
五百旗頭眞・御厨貴・飯尾潤監修、ひょうご震災記念21世紀研究機構編（2021）『総合検証 東日本大震災からの復興』岩波書店＝総合検証
齋藤誠（2015）『震災復興の政治経済学』日本評論社
東日本大震災復興構想会議（2011）『復興への提言：悲惨のなかの希望』
古川美穂（2015）『東北ショックドクトリン』岩波書店
山下祐介（2017）『「復興」が奪う地域の未来』岩波書店

少なくなり、交渉過程が円滑化するように思われる。そのうえで、公私の負担割合についても、総合的にそれを調整する仕組みがあれば、より効果的な復興政策が可能となろう。
そして、何よりも大切なのは、被災地の住民を中心として、地域の未来、自らの将来計画を描き出すことのできる能力向上の支援策である。これについても、地域の未来について、地元自治体と住民が災害前から話し合っていたところでは、災害後の復興過程においても、議論がしやすいという傾向があったから（総合検証：第８章）、災害前から、災害復興に限らず、地域の未来像に関する議論をしておくことが有効である。また、発災後においては、住民の話し合いを支えるファシリ
テーターの役割が重要であり、また住民への情報提供手段の多角化・高度化も必要になってくる。原型復旧と違って、創造的復興には選択肢がある以上、そうした選択肢を比較検討した上で、納得するという過程が欠かせな
いから、議論の進め方を工夫することも大切である。
創造的復興という言葉は美しく響くが、創造的復興には固有の困難もある。政策への期待を高くしがちだという問題を別にしても、政策選択や実施において、解決すべき課題が多くなるからである。しかし、原型復旧だけ

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21世紀ひょうごト ピ ッ ク ス

第10回自治体災害対策全国会議
自治体や地域の災害対応力を強化する

自治体災害対策全国会議は、その都度異なる形で襲ってくる大災害に対処するため、全国の自治体職員等が知見を共有し、備えを高めようと平成23年度から毎年開催しており、当機構はその事務局を務めている。
今回は「自治体や地域の災害対応力を強化する」をテーマに、オンラインで開催した。11月12日（木）、13日（金）の２日間にわたって開催し、自治体職員など全国から約460人が視聴した。
会議は、井戸敏三・自治体災害対策全国会議実行委員会委員長（兵庫県知事、関西広域連合長）の主催者あいさつ、柴田岳・読売新聞大阪本社代表取締役社長の共催者代表あいさつ
で幕を開け、初日は基調講演、基調報告Ⅰ・Ⅱ、講話、２日目は特別報告及びパネルディス
カッション第１部・第２部を行い、最後に総括討議で締めくくった。ここでは、紙面の都合上、その概略のみを掲載する。

《開催概要》
日時：令和２年11月12日（木）13：30～17：45
11月13日（金）９：30～15：30

会

場：オンライン開催（新型コロナウイルス感染症のため）

主

催：自治体災害対策全国会議実行委員会

共催：（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構、阪神・淡路大震災記念
人と防災未来センター、読売新聞社
後

援：全国知事会、全国市長会、全国町村会、指定都市市長会、内閣府政策統括官（防災担当）、消防庁、兵庫県、関西広域連合、神戸新聞社

視聴者数：自治体職員ほか約460人《プログラム》［第１日］
主催者あいさつ：井戸敏三

自 治体災害対策全国会議実行委員会委員長（兵庫県知事・関西広域連合長）

共催者代表あいさつ：柴田岳

読売新聞大阪本社代表取締役社長

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トピックス

基 調 講 演：「災害対応力を高める－技術・人材・仕組み」
林春男

国立研究開発法人防災科学技術研究所理事長

基調報告Ⅰ：「令和元年東日本台風への対応と教訓－気候変動対応型まちづくりに向けて」
品川
講

萬里

福島県郡山市長

話：「新型コロナウイルス感染症と災害対応」
室﨑益輝

自治体災害対策全国会議企画部会長（兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授）

基調報告Ⅱ：「鳥取県における自治体や地域の災害対応力の強化」
平井

伸治

鳥取県知事

［第２日］
特 別 報 告：「SIP「国家レジリエンス（防災・減災）の強化」先端技術により変わる
自治体の災害対応」
井上慶司

内閣府政策統括官（科学技術・イノベーション担当）付
参事官

パネルディスカッション第１部：「自治体の災害対応力の強化」
座

長：木村

玲欧

兵庫県立大学環境人間学部・大学院環境人間学研究科教授

アドバイザー：宇田川真之
報国立研究開発法人防災科学技術研究所主幹研究員

告：①「新潟県における被災者生活再建支援業務の標準化の取り組み」
新潟県

涌井

正之

防災局次長

②「橿原市における災害対策本部の機能強化」
奈良県橿原市山本知巳

危機管理課長パネルディスカッション第２部：「災害時に誰一人取り残さない地域づくり」
座

長：立木

茂雄

同志社大学社会学部教授

アドバイザー：鍵屋一跡見学園女子大学観光コミュニティ学部教授

報

告：①「別府市インクルーシブ防災～誰一人取り残さない防災～」
大分県別府市村野淳子

共創戦略室防災危機管理課防災推進専門員②「兵庫県における防災と福祉が連携した避難体制づくり」
兵庫県

682021 第30号

21世紀ひょうご

松久士朗

企画県民部災害対策局長

トピックス

総括討議：
五百旗頭

真

自治体災害対策全国会議事務総長（ひょうご震災記念21世紀研究機構理事長）

室

﨑

益

輝

自治体災害対策全国会議企画部会長（兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授）

木

村

玲

欧

兵庫県立大学環境人間学部・大学院環境人間学研究科教授

立

木

茂

雄

同志社大学社会学部教授

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21世紀ひょうご69

トピックス

基調講演「災害対応力を高める－技術・人材・仕組み」
林春男

国立研究開発法人防災科学技術研究所理事長

１．災害レジリエンスを高める
災害対応力を高めるためには災害レジリエ
ンスを高める必要があり、それには我が国が70復をすることである。この二つが総合化されるような方法を工夫していくと、レジリエン
スは向上する。

世界標準に則した災害対応の仕組みを導入す

なぜレジリエンスを強調するかというと、べきではないかということが今日の話の結論

これから30年ぐらいの間に南海トラフ地震でである。

広域災害が起き、時間的に近接する形で首都

レジリエンスとは災害に負けない力、ある直下地震が起きて、大きな都市災害になるこいは災害を乗り越える力のことである。企業とが想定されているからである。その前に西や組織でいえば事業継続能力に相当するもの

日本では直下型地震が頻発すると見られていを社会全体として高める必要がある。このる。こういった一連の大きな地震災害からの言葉を使い始めた当時は民主党政権であり、長期にわたる復旧・復興過程を経験すること「災害に強くしなやかな社会」と言っていになるだろう。

た。その後、安倍政権期には「国土強靭化」

それに加えて近年、地球温暖化の影響によという言い方をし、日本語としてはぶれている気象変化が大きな影響をもたらすようになる印象があるが、要するに災害を乗り越えらり、非常に厳しい災害の発生が予想されていれるかどうかが問われていると考えていただ

る。この被害を完全に抑止できればいいが、きたい。

とても無理である。何百兆円もの被害が予想

普段、個人であれ、組織であれ、社会であされているのだから、そこからどう立ち直る

れ、周りから期待されている機能を100％果のか、災害をどう乗り越えるのかが問われてたしているとして、それが災害によって機能いる。

損失を起こしたときに、一定の時間は要する

予防力と回復力は、互いに補い合うものでけれどもうまく機能回復していくプロセスがある。ある程度の規模の被害に抑えることが災害から立ち直っていく過程だと思う。

予防の基本だが、そこには必ず予防限界が存

レジリエンスを向上するには基本的に二つ在し、それを超えれば被害が出る。従って、の方法がある。一つは予防力を高めること、

そこからどう立ち直るのかという回復力につ

もう一つは立ち上がりを早くして速やかな回いても検討し、二つの力を合わせて防災力を

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21世紀ひょうご

トピックス

高めなければならない。

なぜ災害対応業務の標準化が必要なのか

また、わが国は有史以降初めての人口減少

は、災害対応は野戦だからである。いつ、どの局面に遭遇している。人口のピークは2004

こで災害が起きるか分からないため、そこに年に迎えたといわれ、今では毎年110万人ずいる人たちがまず一義的に対応することにな

つ減っている。この傾向はこれからも続き、る。しかし、それで収まり切らない規模の災

2035年ごろには１億1000万人ほどになると予害が発生すれば、地元だけでは対応できない

想されている。それでも日本はきちんと災害ので、他からの応援があって初めて乗り切る

対応ができてきたと言うかもしれないが、そことができる。よって、非常に大規模な災害

れは災害対応に当たってきた地方自治体の皆が予想されているとすれば、全国や世界からさんが優秀であり、人数がたくさんいたからの応援を可能にする仕組みが必要となる。そである。

のためには、災害対応を標準化しておく必要

ところが、人口がどんどん減少すれば、どがある。

の職場でも新人を迎えることが難しくなる

標準化にはWhat to do（何をすべきか）とし、災害が頻発化・大規模化・複雑化して対How to do（どのように実現すべきか）とい応は難しくなる一方、災害対応のための有形う二つの側面がある。何度も実際に災害を経資源は極めて貧弱な状況になるだろう。

験した人は非常に少ないので、より手早く、その現状を乗り越えていくために、人口減より少ない人数で効果的な対応を実現する

少がやむを得ないとすれば、一人ひとりのパ

ために、二つの側面の認識の共有は不可欠でワーを大きく引き出せるような研修・訓練のある。

仕組みが必要になる。貧弱な災害対応の有形

世界の防災先進国はアメリカと日本だが、資源を世界標準に即したものに整備すること両国では備えの仕方が異なる。日本はむしろにより技術・人材・仕組みを整備し、今まで

今まで予防力を中心に防災力を上げてきた。

より少ない人数でもICT（情報通信技術）や一方、アメリカは国土整備が1930年代に終DX（デジタルトランスフォーメーション）

わったこともあって、防災への関心が高まっの力を借りながら効果的な応援・受援を実現た頃に予防力を向上させるのはほとんど不可

し、来るべき大災害を乗り切っていかなけれ能だった。そこで、彼らが一生懸命工夫したばならない。

のは災害対応力（回復力）であった。このため、わが国がこれからレジリエンスを高める

２．災害対応の標準化
その解決策として、世界にはデファクトス
タンダード（事実上の標準）となる災害対応

ために伸ばすべきなのは対応力であることを考えると、アメリカに学ぶべきところは多いと言わざるを得ない。

の仕組みが確立している。しかし、先進国のアメリカの危機対応の歴史を振り返ると、中でそれに対して無関心なのはわが国だけでやはり大きな災害をきっかけにして様々なもある。欧米やかつて欧米の植民地であった地のの整備が充実してきている。特に平成13

域も、デファクトスタンダードにより災害対（2001）年９月11日の同時多発テロは、アメ応の仕組みを既に構築している。

リカ社会にとって非常に大きなインパクトが2021 第30号

21世紀ひょうご71

トピックスあった。これをきっかけにNIMS（全米危機

ESFの特徴は、担当すべき省庁、主たる担

管理システム）が整備され、それが世界のデ

当、サポート役が全て事前に決まっていて、ファクトスタンダードになっている。

横の業務は関係各省庁間で事前調整がついてアメリカについて感心するのは、有形資産

おり、いざとなればそのまま行動に移れるこの充実ぶりである。What to do、How to doとである。災害対応の同じ活動に従事する各についての国全体のフレームワークの整備が機関の間で、どの機関が、何を、いつの段階進んでいる。これを横目で見ながら、わが国で行うのかを共通理解し、文書化（タイムラ

における危機対応体制を考えていきたい。

イン化）しておくことで、結果として調整
しなくとも連携した対応ができるようにして

３．What to do（災害時に何をすべきかを決めておく）いる。
わが国でESFに当たるものは、やはり防災

アメリカにおけるWhat to doは、ESF（応基本計画であろう。How to do、What to do

急対応業務）と呼ばれ、連邦政府として災害に当たる部分が計26項目規定されていて、国時に対応すべき15種類の活動が事前に定義さが当面取り組まなければならないのは、応急れている。それらが目指しているのは、災害対応部分に関しては11～21番である。国が行発生後、余計な調整がなくても決められたこうと規定しているものの実効性を高め、過不とが次々と実施される体制である。これこそ足がないかを検証することが必要だと思う。

内閣制度により国政を運営しているわが国にとって極めて適した制度といえる。
災害をケースとして集めてみれば、大部分

72４．How to do（災害時の振る舞い方を学んでおく）「繰は「繰り返す課題」である。だとしたら、

一方、How to doには、組織編制・組織運り返す課題」について、事前に計画を立てて営、情報処理、人材育成という三つの側面がおいてはどうかというのが私の主張である。

必要となる。

日本でも平成26（2014）年以降、国土交通省

危機対応の組織編制・運営のデファクトスが中心となってタイムラインの概念が導入さタンダードの原点になったのは、ICS（現場

れているが、それは「繰り返す課題」につい指揮システム）であり、1970年代にカリフォて、事前に対応の手順や担当部署を決めておルニア州で起きた森林火災の際の失敗から生くためのものであり、基本的な考え方は同じ

まれた。アメリカの森林火災は非常に大規模である。

となるため、州政府や連邦政府、ボランティ

ESF（応急対応業務）は元々、平成４年に

アや米国赤十字など様々な機関が集まった12項目で始まったが、平成13年の同時多発テが、連携が取れないという大変残念な状況がロ後、３項目が追加されて15項目になった。

生じた。

その後、
「長期的復興」に関する部分が拡充

これはまずいということで検討会が持たされ、RSF（復旧支援機能）になったが、新れ、危機対応に従事する全ての組織が同じ対たに「生活支障解消」の活動が追加されたこ

応の仕組みを持つことになった。危機対応をとにより現在も15項目で構成されている。

５つの機能（指揮者、事態対処、対策立案、

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21世紀ひょうご

トピックス

後方支援、総務）の集合体と捉え、その考え

アメリカの災害対策本部を尋ねると、平時方を実際に採用したのである。現場では５つから５色のベストが椅子に掛かっていて、役の機能ごとに５色のベストを着けることで、割が一目瞭然になっている。今年の10月28日

機能を見える化するようにしている。

に埼玉県の首長らを集めて開催されたセミ同時多発テロのような予想外の事態でも、ナーでこうしたベストの着用がコミュニケー

連邦政府、州、市がうまく連携できた。そのションを円滑にし、相互応援・受援において背景としてICS（現場指揮システム）の採用も有効であるという話をしたところ、埼玉

があったので、先述のNIMSの中で災害対応

県はその場で導入を検討すると言ってくだに関わる組織はICSを採用することが義務付さった。

けられるようになった。

災害規模や種類によってこの５色は変わる

５つの機能の中で一番大事なのは指揮者ことはないが、規模が大きくなればそれぞれ（白色のベスト）であり、全体を指揮し、全の仕事が細分化され、多くの人が関わるよう体に対して責任を負う。部下全体の活動を取になる。それでも規模に応じて各色のグルー

りまとめる仕事に加え、社会に対して広報

プが大きくなったり小さくなったりするだけ

し、災害対応に従事する人たち全体の安全

なので、全体としての活動がよく見えるなかを確保し、参加している組織間の連絡調整をで、必要に応じて業務が実行されていくこと

行う。

になる。

次に大事なのは、事態対処（赤色）であり、この人たちが実際に事態に対応する。どのよ５．問題解決過程の標準化

うな部隊や技能が必要になるかは状況によっ

ICSのような組織編成・運営によって災害て異なるかもしれない。自然災害とコロナの対応を行う上で重要なのは、災害対応を問題

ような感染症では、動員される者の専門性が解決過程として捉えることだろう。そうする

異なるかもしれないが、主体になるのはあくことにより、問題とは「あるべき姿と現実とまでもこの人たちである。

のギャップ」として定義される。それを見い指揮官や事態対処の人たちが効果的に活動だすことで、原因がどこにあり、どうすればするためには、対策立案（青色）、後方支援

ギャップを解消できるのかを考え（対策立（黄色）、総務（緑色）の機能が必要である。

案）、実際に対応するために必要な資源を集

災害対応は公の組織が業務として行っているめ（後方支援）、実際にそれを使って行動（事ので、きちんとした書類の整備が求められ、

態対処）できるようになる。そして、一定時総務のような仕事はどんな規模・種類の災害

間でどのくらい仕事が進捗したかを最終的にであっても必要となる。

評価することにより、問題解決の基本的な手

ICSは、JIS（日本産業規格）にもなってい順が見えてくるはずである。つまり、問題をる。しかし、今日参加いただいている多くの正しく捉えて、それを解決する手段を見つ方はそのようなJISが存在していることも知け、実行することが求められる。

らないと思われる。わが国が標準化に対して非常に無関心であることの証拠である。

また、問題解決のプロセスを標準化すると、状況把握、目標設定、対策立案、担当決2021 第30号

21世紀ひょうご73

トピックス定という四つの段階に集約される。

害対応では、第一義的に命を守る活動（Life5 - 1．状況把握

safety）をし、それが終わったら次の優先順

状況把握は、情報処理の問題とも言い換え

位 は 事 態 の 沈 静 化（Incident stabilization）

ることができる。効果的な情報処理をするたである。事態の沈静化とは、延焼を防止した

めに、防災科研では最近、SIP 4 D（基盤的り、有害物質を回収したりすることである。

防災情報流通ネットワーク）を介して様々なそれができたら最後は財産を保全（Property

防災関係機関が情報を共有できる仕組みを整

conservation）する。最近は環境保護も新た備した。

な目的に加わっているが、基本的にはL、I、

状況認識の統一に地図が非常に役に立つこPの順に優先して活動していくことになる。

とは古来言われていることである。今は電子地図があるので、ICTの力を使って、何が起

5 - 3．対策立案

きているかをみんなが把握できるようにす

災害対応をする上で大事なのは当面の対応る。平成30（2018）年からは実際に内閣府の計画をきちんと立てることである。当面の対防災関係者の方々と一緒に被災地に赴き、都応計画としては、タイムラインのようなもの

道府県の災害対策本部の情報集約の支援もがそのまま使えるわけではない。この状況下行っている。

で明日何をしたらいいのかということを計画

昨年の台風第15号では千葉県で大きな被害として決めなくてはならない。それを当面のがあり、想定以上に停電が長引いて大変な騒対応計画とする。実行して、進捗を見ながぎになった。強風のために木が倒され、それら、計画を修正するのか、継続するのかを考が電柱を巻き込んだため、倒木処理や電柱処

え、全部が終われば引き揚げるのが災害対応

理が大変だったのである。

である。当面の対応計画を作ることが災害対

そこで、総務省指揮下の通信各社にも協力

策本部の仕事だと考えていただきたい。

をしていただき、共通のフォーマットで倒木

災害対策本部は放っておくと待ちの状態にの様子や業務の実態を報告する様式を作っなってしまい、現実と随分ずれた判断をするた。それがISUT（災害時情報集約支援チー

ケースもあるが、状況認識の統一を行い、指ム）のサイトで集約され、その状況認識に基揮の伝達を工夫することで、先回りできるよ

づいて各部隊が翌日の活動を決める形で災害

うな工夫をしていくべきだと考える。

対応を行った。
5 - 4．担当決定
5 - 2．目標設定

74

世界標準の中で、ぜひ日本も学ぶべきだと

特に災害発生直後、状況が分からないから思っているものに責任担当期間がある。日本

何を目標にしていいのか分からないという言の災害対策本部の実態は、発災直後に全員がい訳はタブーである。

本部に集まって頑張って活動するのだが、３

これも世界標準になっているのだが、ICS

日目ぐらいにみんなが疲れ果て、それ以上活が使っているLIP（危機対応目標）という言

動できないという非常に短期決戦型の体制に葉がある。特に初期で情報がない段階での災なっている。

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トピックス

一方、日本では唯一、自衛隊が長期の活動能力を持っている。なぜなら、交代して対応しているからである。そうした交代をどう進めるかという考え方が責任担当期間である。
発災直後は命を救う連続業務が必要なので、12時間ごとに職員を交代させれば２チームで連続業務ができる。命の問題が片付けば、今
度は１日単位で仕事を設定し、夜は休む。そして復旧・復興期になれば週単位に設定して週末は休むというように、８時間なり80時間
をどう使うのかということを設定していく。
この長さと開始時刻を決めることが指揮者の重大な使命である。

６．継続的な改善
災害対応には継続的な改善は必要であり、人材を育てていかなければならない。その点では、内閣府の防災担当が防災スペシャリス
ト養成研修を行っている。防災に関する指導要領の編纂を最終目標にしながら、地方公務
員が災害対応で必要になるスキルを獲得できるように編成されているプログラムである。
今年は新型コロナウイルス感染症のため、ほとんどのカリキュラムをオンライン化した。全国の皆さんに広く見ていただけるようなものに育て、さらに内容も充実させていきたいと考えている。最終的には認定制度を作りたいと思っているので、ぜひご活用いただ
きたい。

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基調報告Ⅰ「令和元年東日本台風への対応と教訓－気候変動対応型まちづくりに向けて」
品川萬里

福島県郡山市長

１．はじめにと思う。

東日本大震災は、来年３月11日で発生から郡山市内には合計848 . 5㎞の河川が流れ、10年を迎える。その間、国内外からご支援を

橋梁は903カ所あり、橋梁の更新・強靭化が頂いたことに改めて感謝を申し上げる。

大きな課題となっている。また、福島県を南

これまでの災害対策や都市計画は全て２次から北に流れる阿武隈川がよく洪水の原因と元の平面図で考えてきた。しかし、日本のよなる。上流の那須山系に降った雨がそのままうに起伏が非常に激しい国土に住む者として阿武隈川に流れるため、流域全体に増水の影は、願わくは３次元で土地の起伏を知って響が出やすいのである。しかも、阿武隈川がいないと、いざというときの避難行動ができ流れている市町村は17あり、そこに福島県のない。

人口の55％が住んでいるので、阿武隈川の洪

現在、国土地理院が立体地図をどんどん公水や越水は全県にさまざまな影響を及ぼす。

表しているが、これは災害対策にとって不可

この河川の統御や制御は、郡山市だけでなく欠であり、私どもも国土地理院の立体地図を

福島県にとって大変重い役割である。

基に、日常の産業政策はもとより都市計画も中でも郡山市内は勾配が0 . 08％とほぼ水平

災害対策も考えている。今後、国土地理院のな流域なので、上流で降った雨が郡山であふ

予算がしっかりついて、全国の市町村の立体れる。この流れが円滑に太平洋まで届くこと地図ができれば、どの市町村も取り残さなが重要であり、国において進められている河い、素晴らしい国づくりができるのではない

道掘削や遊水地造成の作業が一日も早く完了かと思う。

することを願う。
令和元年東日本台風では、工業団地が浸水

２．郡山市の水害分析

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被害に遭ったのをはじめ、企業被害も農業被「治川治水」という言葉があるように、郡害も多額となった。回復は進んでいるもの

山市のように起伏が激しく、降雨量の変化もの、一度被害に遭うと後々まで記憶として残非常に激しい地域では、川と水を治めることる。このため、そこに再び立地したり事業継は非常に重要な課題である。まずは川を知続したりしても問題ないと思ってもらえるより、水を知る知川知水が一番大事ではないか

うな心理的効果も考えた災害対策が重要であ2021 第30号

21世紀ひょうご

トピックスる。報道でも浸水被害ばかりが強調され、復避難するには道路が大変重要であり、郡山

旧状況はあまり注目されないので、復旧情

市では環状線の整備に邁進している。「コン報をどんどん発信することが必要だと考えて

パクト・プラス・ネットワーク」の考え方をいる。

基本に、国・県レベルのものはできており、市の環状線部分の予算をいかに補助してもら

３．防災・減災対策の推進
こうした貴重な経験を教訓として、われわ

えるかが減災都市計画において非常に重要となっている。

れは「阿武隈川緊急治水対策プロジェクト」

産業振興の面では、「防災コンパクト先行を進めている。流域治水の考え方で、阿武隈モデル都市」の選定を受け、時間軸を考慮し川の水が太平洋岸にスムーズに流れるようにた防災指針を計画中である。去年作成した洪することを共通認識とし、国・県・流域市町

水・内水ハザードマップを十分に産業界と共村が心を合わせて取り組んでいる。

通認識として共有し、これからの計画作りや当市では、市管理の準用河川の整備を進め

避難計画を共に考えるようにしている。

ているほか、国の予算を使って「100 mm/h

内 水 被 害 に 関 し て は、 国 の 助 成 に よ る

安心プラン」という名の下に地下貯留槽の整「100 mm/h安心プラン」整備事業で数カ所備を進めている。それから、国の補助金を活に貯留管や地下調整池を建設中である。郡山

用し、浸水被害の可能性が低い所に立地・移市は非常に起伏が激しいので、内水被害が起転することを支援している。また、洪水ハ

こりやすい。標高の低い所で内水被害を出さ

ザードマップも過去の災害経験を基に書き換ないため、地下貯留槽は郡山市の治水対策にえており、町内会・地区単位のタイムライン

おいて極めて重要な意義を持っており、精力の策定・普及も進めている。河川のウェブカ的に整備を進めている。全て出来上がれば３

メラや遠隔監視の水位計もさらに増強する方

万8270㎥の貯留量を誇る地下貯留槽ができ針である。

る。全て造るには200億円近い予算が必要な「郡山市国土強靱化地域計画」も策定した。郡山市の都市計画における一丁目一番地

ので、引き続き国・県に財政的支援をお願いしている。

は、水害対策、防災対策である。降雨があっ郡山市では３次元浸水ハザードマップを作たときに被害を最小限にし、家屋の浸水が成し公表している。国でも検討中のようだ

あっても少なくとも床下浸水でとどまるようが、非常に有効なので、できれば作成中の市にする考え方で策定している。

町村との共同研究やクラウド化による情報共

国 で はTEC-FORCE（ 緊 急 災 害 対 策 派 遣隊）を組織しているが、私どもも保健所、防有、共通アプリの開発などができればと考えている。

災危機管理課、道路維持課、河川課、農地

車中避難については賛否あるが、少なくと課、下水道保全課等の担当課でタスクフォーも早期に予報すればアンダーパスでの水没はスをつくり、緊急時はそのチームで対応す

避けられると思う。そこで、株式会社ニラク

ることも国土強靭化の一例として検討して（サービス関連）と協定を結び、市内９店舗いる。

の立体駐車場を含めた駐車場（3230台分）に

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トピックス

車両を避難できるようにした。
イオンリテール株式会社とも同様の協定をも目指さなければならないので、「全世代健締結した。特にコロナ禍にある現在、乗用車

康都市圏」という最上位目標を掲げて都市づ

による避難をもう少し正当化してもいいと思くりを行っている。従って、「気候変動対応

う。車で避難すれば家族間で気心が知れてい型課題解決先進都市」の理念はこれからも絶るので、お互いに健康状態を確認した上で感対に下ろせないと認識して、さまざまな施策

染を防ぎながらの避難が可能になるからであを進めている。

る。こうしたことから、乗用車による避難を

都市をつくったのは河川であるといっても検討している自治体と共同研究ができればと過言ではない。河川か、都市計画か、道路か考えている。

というのではなく、これからは都市計画も安さらに一歩進んで、１カ所の駐車場に殺到

全対策も町の重要な構成要素として捉え、初したらどうするか、渋滞したらどうするかをめに河川ありきと考えてもいいのではないか考えていたところ、株式会社バカンが混雑解というのが、昨年の水害を経た感想である。

消のアプリを開発していることを知り、同社

河川生態学の研究がさらに進み、私どもに

と先般、協定を締結した。バカンの社長に素晴らしい研究成果を示していただければと「なぜこのようなことを思いついたのです

思う。

か」と聞いたところ、店舗に到着したはいい
けれども満員で入れなかったという経験を活かし、店舗内等の混雑度が分かるアプリを開発したそうであり、要望を受けてそれを避難所にも運用できるようにしている、とのことである。

４．「気候変動対応型課題解決先進都市」
を目指して
防災コンパクトシティ、あるいはSDGs未
来 都 市 を 目 指 す の は、No one will be left
behind、性別や経済状況、身体的状態を問わず、誰一人取り残さない都市をつくるためである。それは平穏なときも、気候変動のと
きも、災害のときも全く同じでなければならない。
われわれの理想は、避難するにしても、経済活動をするにしても、WHO（世界保健機
関）が示している健康の定義にあるように、
身体的・社会的・精神的な健康を目指す都市

78をつくることである。しかも、災害時も平時

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講話「新型コロナウイルス
感染症と災害対応」
室﨑益輝

自治体災害対策全国会議企画部会長（兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授）

１．文明災害としての感染症

２．新型コロナウイルス感染症の危険性

今は災害の時代であると同時に感染症の時

新型コロナウイルス感染症の危険性を整理代である。そういう意味で複合災害の時代ですると、１点目に「未知のリスク」が挙げらあり、その中で私たちは自然や災害にどう向れる。潜伏期間が長く、症状が顕在化する前き合うべきかが問われている。かつ、巨大災に感染させてしまうのは今までなかったリス

害や複合災害に立ち向かい、乗り越えるためクの特性である。よって、すぐには集団免疫に、新しい減災の文化を今こそ打ち立てなけを獲得できないといわれており、軽視はできればならない。

ない。

感染症は文明災害だと私は理解している。

２点目に、「暴走のリスク」である。日本

その時代、その社会が持つひずみや欠陥を浮は今のところ何とか押さえ込んでいるが、欧かび上がらせるからである。それ以上に地球米などの事態を見ると、ひとたび拡大を許せ

全体の文明的な問題を社会に知らしめている

ば非常に速く拡散してしまい、欧米の事態をとも思う。

他人事として見てはいけないと思う。

感染症の流行は歴史的に、自然環境や社会とはいえ、警戒心を持ち過ぎて新型コロナ

環境が著しく変化したとき（政治経済の変ウイルス感染症のことばかりを考えている

動、戦争、人口移動など）に起きており、結と、私たちの暮らしやあらゆる活動がダメー

果として文明の在り方、社会の在り方が問わジを受けてしまう。このため３点目として、れているように思う。例えば、コロナ禍に

精神面や経済面を含む社会的連鎖が広範囲によって避難所における過密や苛酷な環境と起こるという「連鎖のリスク」が懸念される。

いった問題が浮上している。しかし、これは命が何より大切なので、安全性は必要条件

コロナ禍で問われたのではなく、そもそも日であり、決して疎かにしてはいけないが、防本の避難所が非常に不衛生で過密であるとい

災や安全だけで生きていけるわけではない。

う問題が存在していたのである。このため今安全を最大限確保しながらも、安全に縛られ問われている社会のひずみや欠陥をコロナ

ずに快適性や利便性など生きるためのさまざ禍を通じてしっかり考えていかなくてはなら

まな条件を満足させる最適解を見つけ出すこない。

とが必要である。

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重要なのは、どうすれば感染リスクを防ぐは、東京一極集中の都市構造がコロナ感染をことができるかという知恵のようなものを引き出しているのは間違いないだろう。やは

もっと引き出すことだと思う。寺田寅彦は、り自律分散型の都市構造に変えることが重要「恐れなさ過ぎても、恐れ過ぎてもいけなであり、大局的な視点から感染防止に総力をい」と言っている。今は食事をしたり遊んだ

挙げて取り組まなければならないと思う。

りするのに少し慣れ過ぎてしまって、警戒心とはいえ、小局的には、豪雨災害が起きてが薄れている。だから、むしろ「しっかり恐川で子どもが溺れかかっている場面でコロナ

れなさい」と言うべきかもしれないが、恐れ

感染のことを優先してはいけない。感染防止

過ぎてもいけないというのはとても重要な教を講じながらも子どもの命を守ることを優先

訓だと思う。

しなければならないだろう。大局と小局を局面に応じて使い分ける必要があると思う。

３．新型コロナウイルス感染症への備え
私は、新型コロナウイルス感染症に対するスタンスとして三つの要件を示している。

80

４．コロナ禍の問い掛け
今回のコロナ禍では、「新しい生活様式」

１点目は、先ほど述べたように、「必要条という言葉が盛んに使われた。単に手洗いを件と十分条件」の区別と連関である。感染防しっかりするだけでなく、ラッシュアワーを止という必要条件だけでなく、十分条件も求避けて時間差通勤にしたり、テレワークも推めていかなければならないと考えている。

奨しながら働き方を見直したりすることが求

２点目は、「防疫性と免疫性」である。ウ

められている。その中で、コロナ禍だからイルスが体内に入るのを防ぐことはとても重ラッシュアワーはいけないというのではな

要で、防疫性には努めなければならないが、く、真に豊かな暮らしとは一体どのようなこ

防疫性だけでウイルスに立ち向かえるわけでとなのかが問われていると思う。

はなく、ウイルスが体内に入っても免疫細胞

もう一つ重要なのは、「新しい社会構造」

が活発に働いてそれを押し出す免疫性も必要である。つまり、一極集中から自律分散型のである。

社会に変えていくことである。都市レベルでコロナ感染者を見ていると、ストレスがた

は、コンパクトシティとネットワークを組みまって免疫力がない人たちにさまざまな二次合わせたような新たなまちの在り方が求めら症状が出ている。それから、子どもたちも家れている。弱い人たちにしわ寄せが行くな

から出なければ感染はしないけれども、野山

ど、いろいろな問題も投げ掛けられており、に飛び出して思い切り体を動かすことも必要

福祉社会をどうつくるのかが問われている。

である。友達とコミュニケーションを取った

それから「新しい科学技術」が求められてり、一緒に遊んだりすることも、免疫力を付いる。戦後間もない時代は土木建築分野の力ける上で非常に大切である。

で災害リスクを減少させたことは間違いな３点目として、「大局と小局」という視点い。しかし、今までの科学技術だけでは複合が重要である。大局的には、文明のひずみを災害の時代に対応し切れない面がある。古い

正し、社会の在り方を変えるという意味でローテクと新しいハイテクを融合したような2021 第30号

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新たな科学技術をつくり上げていかなくて

５．複合災害への対応はならない。科学には豊かな可能性が秘めら

日本では最悪の場合、「南海トラフ地震」、れているので、科学の可能性をもっと引き「豪雨災害」、「ウイルス感染」という三つの出すためには、防災・減災に取り組む科学者

災害が同時に起こる可能性もある。そのようや技術者の量と質を高める努力が求められてな最悪のケースに備えるのがわれわれの責務

いる。

である。

さらに、
「新しい減災文化」が必要である。

そのときには、被害の足し算だけでなく掛

今回のコロナ禍では「報道控え」が起こった。

け算も起こる。昭和23（1948）年の福井地震

球磨川流域の被災地では、報道関係者が被災では、九頭竜川の堤防が破壊された。１カ月

地に入れない状況が生まれ、被災地のことが後に大雨が降って九頭竜川が氾濫し、福井市

なかなか伝わらないという問題が起こったの内が水浸しになった。また、昭和29年の洞爺である。真実を伝えることはコロナ禍だから

丸台風では岩内大火も発生し、災害が相互にこそしっかり行う必要があり、「報道控え」

重なり合ってとんでもなく大きな被害になっを克服しなければならない。このたびは、「支た。

援控え」も起こった。コロナ禍なので被災地

災 害 の 同 時 多 発 も 起 こ り 得 る。 平 成30

へボランティアに行ってはいけないという動（2018）年には大阪府北部地震、西日本豪きである。しかし、いろいろな知恵と工夫に

雨、台風第21号、北海道胆振東部地震と災害

より様々な支援の形態が生まれる。

が次から次へと発生した。すると、日本の場

コロナ禍では、避難の在り方も問われてい合は専門化したボランティアが２万～３万人る。日本の避難所は、従来の避難生活が原則ぐらいしかいないため、ボランティアの取り１週間だったため、１週間なら少々過密でも合いのような状況になった。災害の足し算が許してきた経緯がある。しかし、避難生活が起きるとニーズが膨れ上がるので、われわれ長期化する状況では、避難所でも人の生きるが持っているシーズではとても足りなくな権利をしっかり守らなくてはならない。感染る。

防止策を講じるとともに、子どもの学習コー
ナーや高齢者の心をケアするような仕組みな

そこで、複合災害対応のキーワードとして次の四つを考えている。

どを入れた新たな避難所をつくる必要があ

１点目は、「公衆衛生」である。病気でいる。場合によっては在宅避難や車中避難も改えば、症状に応じて薬を個々に用意すること善しながら、多様な避難形態をしっかりつくも大切だが、それ以上に重要なことは健康なり上げることが必要だろう。

体をつくっておくことである。災害について

いずれにしても、どこで避難生活をしてもも、基礎体力をつけるためにはコミュニティ

最低限の健康が維持される新しい避難システの力も大切であり、自治体職員一人一人が減ムをつくらなくてはならない。まさに災害と災力を培うことも求められる。まさに一人一向き合った新たな文化をつくり上げていくこ

人が公衆衛生的な対策にもっと力を入れなけとが問われている。

ればならない。
２点目は、「優先順位」である。コロナ感

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トピックス

染がある中で他の災害が起きたとき、局面ごとに優先順位を決める必要がある。トリアージ（重要で最初に扱うべきことを選別・決定すること）という言葉もあるし、林先生の言
葉でいえば当面の課題を明らかにすることがとても重要である。
３点目は、「迅速復興」である。次の災害に備えた河川改修や防潮堤工事、住宅耐震化などには、ある程度のタイムラインがある。
10年もかけていい訳ではなく、次の災害を考えてスピードアップすることが必要である。
４点目は、「創造進化」である。まさに21
世紀、22世紀にふさわしい減災システムを作り上げることが求められている。
これらのことをまさに足し算で備えていくことが必要である。われわれが今まで培ってきた災害対応をうまく組み合わせることで、
コロナ禍による複合災害への対応をしっかり考えていかなければならない。

822021 第30号

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基調報告Ⅱ「鳥取県における自治体や地域の災害対応力の強化」
平井

伸治

鳥取県知事

１．鳥取県中部地震の概要

どなく、その分ひずみが生まれている。この「大水の刈田は海の如くなり」という正岡ひずみが集中する場所がちょうど山陰にあ子規の句がある。東京で大水害があったとき

り、ひずみを開放するために横ずれ断層によに詠まれた句と伝えられている。今も昔も災る地震が発生する。

害は、私たちの暮らしと切っても切れないも

過去の震災では、戦時中の昭和18（1943）のである。さらに最近は、疫病という災害に

年９月10日に鳥取地震があり、約1200人が亡匹敵する非常に厳しいものもある。これらにくなった。ちょうど20年前の平成12年10月６

機動的に対応していくことが私たち自治体の日にも鳥取県西部地震があり、平成28年の鳥役割ではないかと思う。

取 県 中 部 地 震 も 含 め る と、 こ れ で 東 部・

鳥取県は比較的災害が少ないと思われているが、最近の西日本豪雨でも智頭町などでは広島あたりと同じぐらいの雨が降ったし、地震も発生する。

中部・西部それぞれで地震が起こったことになる。
鳥取県中部地震の最大加速度は1500ガルであり、熊本地震に匹敵する強さで、阪神・淡最 近 の 鳥 取 県 に お け る 地 震 は、 平 成28

路大震災を上回っていた。しかし、揺れの周（2016）年10月21日の鳥取県中部地震であ期が他の地震と異なっていた。熊本地震は鳥る。マグニチュード6 . 6の地震が倉吉市を中

取県中部地震の半年前に起こったが、そのと心に起こった。大阪辺りまで震度４を観測

きは１～２秒ぐらいの周期の揺れ成分が大きし、あべのハルカスのエレベーターも停止す

かったことが分かっている。キラーパルスとるぐらい広範囲に影響があった。ちょうど地

いって、建物が倒れる時間的猶予が生まれる

殻のところを突き進むように波動が伝わった

ため、建物が倒壊しやすくなる。しかし、鳥ようである。家屋の被害は１万5000棟に及取の場合は小刻みな揺れ成分が大きく、ぐらび、非常に揺れの強度が高かったことを示し

ぐらっと厳しい揺れが来たものの家の倒壊にている。

至ることは少なかった。ただし、家屋被害は

京都大学防災研究所の西村卓也准教授の研屋根などいろいろなところに出た。

究によると、日本海側の地面の位置は東向き

鳥取大学の香川敬生教授は、「ちょうど張に動いているのに、中国山地は動きがほとん

り手をかまされたような厳しい地震だったけ

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れども、体を揺さぶるようなゆっくりしたも

県西部地震のときはメンタルに影響が出たののではなかったため、建物倒壊が少なかった

で、子どもたちにはとにかく学校生活に早くのではないか」と述べている。

復帰してもらおうと考えたのである。給食センターも被災したので、給食はなかなか追い

２．地震発生後の対応
鳥取県中部地震が発生したのは10月21日午後２時７分だったが、本県はすぐに災害対策のメンタル面や地域の元気という点では、思い切って開いてよかったと思う。

本部を設置し、情報収集を始めた。そして１

そして、この日に住宅支援を始めようと考時間後には災害対策本部会議を開催した。こえた。そしてたとえ１％の破損でも全部支援の間に兵庫県の井戸敏三知事からも電話があすることを意思決定した。できるだけ早く被り、応援を出すという話を頂いたり、徳島県

災者の皆さんに住宅を復興していただき、

の飯泉嘉門知事からもオファーを頂くなど、ふるさとを離れないという心固めをしていた

本当に多くの支援を頂いた。

だきたいという思いからだった。５日目にはまた、午後７時22分には自衛隊に災害派遣

補正予算を編成し、すぐに動き始めた。こを要請した。災害救助法の適用もその日のうのように、通常よりもだいぶ早く動いて、道ちに行い、すぐに被災地へ災害時緊急支援

路の応急復旧などのタイムスケジュールも急チーム（県職員）を送った。倉吉市では、市いだ。

役所が庁舎に入れないほどの被害を受けた。

そして、県の被災者住宅再建支援制度を見

テレビ電話で市長に、「県の庁舎を使っては直した。全国の被災者生活再建支援法の改正どうか」と提案したところ、直ちに県の総合案では、中規模半壊（損害割合30％以上）以庁舎に入ることになり、そこを取りあえず仮

上を支援対象としているが、当時の県制度の庁舎として市の災害対策本部室が置かれた。

見直し案では半壊（損害割合20％以上）の全

震災からの復興は、とにかく早く進めようてを対象とした。当時は熊本地震から半年ほと考えた。実は当時の鳥取県には、20年前のどだったが、熊本で問題になっていたのは支

鳥取県西部地震の経験者がそろっていたの

援対象となる住宅とそうでない住宅の境目がで、次に何をすればいいかというのを頭の中できてしまうことだった。つまり、オール・で描くことができ、私自身もそうしたスケ

オア・ナッシングなのである。すると、被害ジュール感で対応した。発生当日には災害時認定の不服申し立てが乱発し、市役所の業務

緊急支援チームを各市町村に送ったり、各県を止めるような事態になったという報道もとやりとりをしたり、ブルーシートをはじめあった。

さまざまな物資を集め始めたりもした。

そうなるくらいなら、なだらかでも少しず

翌日にはボランティアセンターを立ち上げ

つ支援が出るような制度にした方がいいと考た。実際に動かすのはなかなか大変だった

え、市町村と思い切って折半してそうした制が、３日目には罹災証明の受付を一部市町村

度を作ることにした。特に被害の小さい住宅で始めた。

については県が全額を負担することにした。

４日目の月曜日には学校を再開した。鳥取

84

つかなかったのだが、結果的には子どもたち

2021 第30号

21世紀ひょうご

その後、基金制度に乗せることになり、今でトピックスは市町村と県の折半になっている。

たのだが、そうして補うことで復旧事業を加速度的に進めていった。

３．被災地支援の状況

復興活動を進めるため、NPOの支援など

避難所はすぐに開設したのだが、このときをしていたセンターを復興活動支援センター

応急仮設住宅を作るかどうかという議論がとし、住民のさまざまな組織と連帯して復興あった。鳥取県の場合、空き家がかなりあっ活動を補えるよう、特別な補助金も創設して、特に公営住宅や職員住宅などの空きがた。

あった。仮設を建てるよりもそうしたものを

特に今回の教訓として分かったのは、やは使って、通常の暮らしに戻る足がかりを早め

り自主防災組織が十分にできているところに持ってもらった方がいいと考え、段ボール

は、早めの対処ができたということである。

ベッドの活用などいろいろ行いながら、まず避難所を自分たち独自で設定したり、被災

は避難所を運営した。

状況を確認したりするときに有効であること

住民の皆さんにも早速チラシを配布し、いが分かった。そうした取り組みを進める機運

ろいろな支援制度があるという情報を提供しが高まり、県の防災及び危機管理に関する

た。私が避難所に行くと、お年を召した女性

基本条例を改正した。支え合う地域づくりとから「喫茶店が壊れてしまった。貸付制度は

防災危機管理をつなげていこうと考えたのであるのだが、貸付といっても自分はもう借りある。

る元気がない。少額でもいいから何らかの助また、避難所は学校や体育館だけというわ成はできないか」という声があった。そこ

けにはなかなかいかないので、自然発生的にで、私どもは思い切って店舗向けの補助制度生まれていった。われわれはそれを「支え愛を作った。そうして商工会議所と一緒に被災避難所」と呼んでおり、そうしたものに対す地を回った結果、地震が原因で閉めた店舗はる支援も制度化した。

倉吉市の商店街で一軒もなかった。

それから、住宅の修繕にはさまざまな方法

小中学校は休校することなく授業を実施があって、県外の職人を招致したり、ヘリコ

し、給食も半年後に再開した。また、広域連

プターなどでまとめて修繕状況を把握し、一携による被災地支援で、さまざまな専門職員

括して共同発注をしたりするような方法もに入っていただいた。企業や県民のボラン取った。住宅修繕をさらに加速させるため、ティアも続々と集まってきた。

ボランティアが「縁（えにし）」という復興

一方、中でも厄介だったのは屋根の問題である。最初はボランティアが屋根に上って直支援隊を組織し、特に支援を必要とする人たちの住宅修繕に向かっていただいた。

そうとしたのだが、鳥取労働局が「それは鳥取県版の災害ケースマネジメントも導入

やってはいけない仕事だ」と言うのである。

した。これは、ブルーシートが残っているとそこで、瓦業者と話し合って、近県の瓦屋根

ころの対策をしようと考えると、福祉分野やの組合が親方となり、そこが雇う形で近隣か

ファイナンシャルプランナー、建築技術者がら職人を集める事業を始めた。ボランティア

より安くて効率的な方法を見つけることが必の活動は最初の段階ではなかなかできなかっ要となる。そうしたものを、専門家をつない

2021 第30号

21世紀ひょうご85

トピックスで解決するような福祉的手法のケースマネジ

協定を結び、県でできるところは始めた。まメントである。都道府県で初めて条例を制定

た、最近は停電の発生も問題になっているのし、約130世帯の対象者のうち約100世帯は解で、電力会社と災害時の協力協定を締結し決済みとなり、現在残り約30世帯に継続してた。情報共有についてもその協定に盛り込ま支援している。

れていて、ドローンなどを活用した災害情報

また、地域の防災力がやはり重要である。

の共有も図っている。

三朝町吉田地区では、１人が行方不明になっ今年度の取り組みとしては、「避難スイッ

たが、村じゅう総出で夜明けとともに捜索にチ」というものを導入している。一定の水位

向かい、地域の力で助け出した。大阪から移まで来たら逃げるということ等避難するタイ

住された女性は、「多分、大都市では助けら

ミングをみんなで決めておくのである。要配れない」と言って驚いていた。つまり、人口

慮者利用施設の避難確保計画についても、今が少ない地域は不利なのではなく、お互いの年水害に見舞われた熊本の特養ホーム「千寿絆があれば立ち向かえるのである。

園」の被害を契機に県内の要配慮者利用施設の緊急点検を実施し、避難確保計画をもう一

４．豪雨、豪雪被害への対応
鳥取県は、平成30（2018）年７月の西日本豪雨でも大きな被害があった。このときも発度練り直してもらったりして、早めに「避難スイッチ」を入れて逃げていただくように働きかけている。

災時、私たちはスタッフをどんどん送り込ん

鳥取県独自のものとしては「支え愛マッだ。７月６日に大雨特別警報が鳥取県に発表

プ」というものが非常に有効である。危険箇されたのだが、雨が本格的になる前に技術者

所はどこか、要支援者はどこにいるかといっを市町村に送り込んだ。その後で道路などのたことを地域で情報共有し、避難支援の体制

交通が途絶したことから、やはり早めの対処をあらかじめ整えておくものである。

が必要だと考える。
豪雪への対処も結構大変である。たびたび被害が出ているのだが、広域的な除雪体制の厄介なのはコロナ禍での避難所の在り方である。いろいろな工夫をしながら避難マニュ
アルを改定したところである。

整備やSNSの活用などを進めて対応していまた、専門家との協働も大切である。人とる。特に全国的に報道されたのは、豪雪時に防災未来センターや兵庫県立大学には大変お地元の人たちが炊き出しをして、立ち往生し世話になっている。

た車のお世話をしていたことである。こうし同時被災の可能性が低い徳島県とは相互応たものはいかにも山陰らしい助け合いの災害援協定を締結し、年を追って進化させてい対策だと思う。

る。例えば中小企業団体同士、市長会・町村会同士の協定もそれぞれ独自に締結してい５．今後の災害対策
こうした一連の災害を踏まえ、提言をまとめた。例えば、ダムの事前放流を行えるようにするため、国に先駆けてダム管理者などと862021 第30号

21世紀ひょうごる。こうして、例えば南海トラフ地震があれば鳥取県が即時に応援に入れるような体制を取っている。
新型コロナウイルス感染症も新しい災害のトピックス

ようなものである。全国知事会で私は新型コ
ロナウイルス緊急対策本部のお世話をする役回りもしている。率先してさいたま市に保健師を送ったほか、沖縄で夏に病院が非常に切迫したときも２人の看護師を派遣し、玉城デニー知事からも大変感謝された。西村担当大臣とも話していたのだが、現在は知事会を挙げて北海道の支援に回ろうとしていて、鳥取県も11月22日から保健師と衛生技師の２人を送ることにしている。
コロナに負けない、災害に負けない、みんな頑張れ。

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21世紀ひょうご87

トピックス

総括討議

五百旗頭

真

自治体災害対策全国会議事務総長（ひょうご震災記念21世紀研究機構理事長）

室﨑益輝

自治体災害対策全国会議企画部会長（兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授）

木村玲欧

兵庫県立大学環境人間学部・
大学院環境人間学研究科教授

立木茂雄

同志社大学社会学部教授
室﨑

今年は第10回という記念すべき会議にる。他方で、未来へ挑戦する姿勢と、優れたなった。
「自治体や地域の災害対応力を強化

人材を育てる取り組みという、挑戦と教育のする」というテーマは、複合災害、巨大災ところにも大きな示唆を与えていただいたよ

害、感染症も含めて災害の破壊力がどんどんうに思う。そういった成果を踏まえ、今日は大きくなる中で、我々の社会は災害対応力が二つのパネルディスカッションを行った。一

必ずしも強化されておらず、むしろ弱くなっ

つ目は自治体の災害対応力について、二つ目ているということがスタートラインになっては福祉と防災の連携についてである。それぞいる。昨日の林理事長の講演の中では、人口れのパネルディスカッションでどういうこと減少が災害対応力を非常に低下させているとが議論になり、将来の方向性として何が提示いう話もあった。災害対応力の低下を嘆いてされたのかということについて、第１部は木いるだけでは駄目で、どうすれば強化できる村玲欧先生、第２部は立木茂雄先生にまとめかという方向性を昨日と今日で見いだしたいていただく。

というのが本会議の趣旨だったように思う。

88

総括討議では、どういう方向が見いだせたか

木村を議論したい。

化」をテーマに、都道府県の立場からは新潟

第１部は「自治体の災害対応力の強

昨日は、林理事長や品川市長、平井知事か

県防災局次長の涌井正之さん、市町村の立場

ら幾つかとても重要なキーワードが出た。例からは奈良県橿原市危機管理課長の山本知巳

えば、標準化と高度化。ITなどの新しい技さんにお話を頂き、議論を展開した。標準化術も使って課題を乗り越えていく必要があを達成するためにはどのような条件が必要

2021 第30号

21世紀ひょうご

トピックスか、そして、それを使いこなすためにはどのような人材育成をしなければならないかということに焦点が当てられた。

なされた。
デジタル化については、涌井さんからも、Webを 通 し た 研 修 の 大 切 さ に つ い て 話 がまずは涌井さんからお話を頂いた。新潟県あった。一人一人に直接教えていくことも重は地震災害や豪雨災害を経験しており、その要であるとともに、コロナ禍ではネットワー

経験から標準化の重要性に気付いたものの、クを活用した研修を行い、人材育成を図るこ

災害の専門家が県職員の中にいないので、専とが重要である。もちろん標準的な研修プロ

門家の力を借りながら生活再建支援業務を中

グラムも必要だが、今後は地域に合うように

心に標準化を進めてきた。生活再建支援シス

改良したプログラムを作成し、災害に詳しい

テムを導入し、それをしっかりと回している

職員を日本全体で育成することが求められ、ということで、具体的なシステムの中身や一

そこではデジタルネットワーク技術が非常につ一つのオペレーションについて紹介してい有効ではないかという話があった。

ただいた。特に県の立場として考えられていたのは、県と市町村の職員間の連携や、市町立木村の対応をいかに県として支援するかというびに高齢者や障がい者に被害が集中するのことである。人口が減少し、職員の数も減っ

か、その根本原因はどこにあるのかというこている中で、政令市などを除くと、市町村でとから話を始めた。結論は平時の福祉といざ災害対応の専門職員をたくさん育てることはというときの防災危機管理が分断されたまま難しい。そのような中で、県としていかに市になっており、いざというときに高齢者や障町村と連携を保ち、チームを組んで平時からがい者が取り残される社会を私たちがつくっ

連携し、人材も育成する仕組みをつくっていてしまったということである。

くかということについて話があった。

第２部ではまず、なぜ災害が起こるた

根本的な解決方法は、分断された保健医療

奈良県橿原市の危機管理課長の山本さんか

福祉と防災を連結することという極めて単純

らは、奈良県橿原市が行っているさまざまな明快な解決策が提示された。その標準モデル

災害対応業務の継続的な改善についてお話しとして、まずは別府市で平成28（2016）年１

いただいた。継続性がキーワードで、関係者

月から始まった福祉と防災と地域をつなげるを集めたワークショップで一つ一つの仕事に取り組みについて、別府市の村野淳子さんかついてアクションカードを作成し、毎年テーらお話を頂いた。

マを変えながら実行して、市の中に防災・災次に、その別府モデルの兵庫県内での全県

害対応を根付かせていくというのが前半部分展開を狙い、平成30年から始まった標準モデの特徴的な話だった。後半ではデジタル、イル化について、SOP（標準業務手順）を作成

ンターネットといった、ネットワーク技術をして兵庫県内で展開した松久士朗局長のお話

用いた災害対応についての話があった。特にを頂いた。

橿原市はWebEOCという仕組みを持っておそして、このような先駆的な標準業務モデり、その仕組みにどのような利点があり、どルを受けて、国がどのような取り組みをしてのように活用するかということについて話がいるかについて、鍵屋アドバイザーからお話

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21世紀ひょうご

89

トピックスを頂いた。結論としては、大変危険な地域になり共通したテーマや方向性が示されたと思お住まいで、心身の状況が大変厳しく、かつう。一つは連携性である。シームレスという孤立した人たちについては、個別支援計画の言葉も出たが、県と市町村のつながり、平時策定を努力義務化する。そのときに、平時のと災害時のつながり、さらには福祉と防災のケアプランニングをしている相談支援専門員

つながりを実現するためには、総合的なシスやケアマネジャーが個別支援計画の策定にもテムをしっかりつくらなければならないとい

シームレスに関われるような仕組みづくりをうことである。もう一つは、新潟モデル、別する。それこそが別府モデルであり、兵庫モ

府モデル、兵庫モデルといった先進事例がどデルであるという流れで議論が進んだ。

んどん生まれてきて、それを全国に広げていその中で、課題として、人材をどのようにくという、モデルの普及が大きな課題になっ育成するかということが大きなテーマになっているということである。それ以外にもたくた。二つの人材が必要であり、一つは、保健さん重要なことがパネルディスカッションで福祉部局と防災部局をつなぐ人材である。も話されたと思う。

う一つは、ハザードや防災の知識を十分に持ち、当事者に脅威の理解や備えの自覚を促す

最後に、昨日と今日の総括を、当会議の五百旗頭事務総長にお願いする。

ことのできる福祉専門職である。このような福祉専門職の育成・研修についても標準モデ

五百旗頭

ルが必要であるという話があった。

本社会はものすごく変化した。大いに防災の阪神・淡路大震災以来の25年で日

別府市や兵庫県での取り組み、あるいは国レベルが上がったことがこの２日間でよく分の中央防災会議のワーキンググループなどのかった。阪神・淡路大震災のときには、復旧動きを受けて、日本各地で似たような取り組

はいいが創造的復興までは認めないと国が壁みが始まっている。ただ、標準モデルではなを立て、さらに、個々人の住宅の再建は自己く、いわば亜流のモデルが出てきているとこ

責任であり国は関与しないということで突きろもある。福祉と防災の連結で肝になるの放した。「それはおかしい」と被災地であるは、福祉専門職の方々に個別支援計画を作っ

兵庫県が全国知事会に訴えると、全会一致でていただいたら7000円の加算をするという仕支持された。自然災害の被災者を公費で支え組みだが、亜流のモデルが出てくると、加算るのは当然ではないかということで、2500万対象となる業務がばらついてしまい、それが人の署名が集まった。その結果、政治家が動制度化する上でネックになる。私からは、まき、３年後に議員立法で被災者生活再建支援

ずは兵庫県の41市町で実践が始まっているの法が成立し、私財の再建に国は100万円までだから、そこがプラットフォームをつくり、出すという条文ができた。その２年後に鳥取実践のアップデートを常に進めていけるよう

県 西 部 地 震 が 起 き た。 神 戸 と 同 じ マ グ ニな仕組みをつくってはどうかということを最チュード7 . 3という大きな地震だったが、鳥後に提案したい。

取県が300万円を被災者の住宅復旧のために出すことにした。これに対して中央からは憲

室﨑

90

二つのパネルディスカッションで、か2021 第30号

21世紀ひょうご

法違反だという非難も起こったが、県は断固トピックスとして譲らなかった。鳥取県は、個人の生活れたものであり、日本の実態とは異なるの

復興があってこその被災地の復興ではないか

で、日本の現場に即して修正していくことがということを行動で示した。

大事である。そして、それをまた世界に投げ

その４年後に新潟県中越地震が起きた。新潟では、県市協働に加えて民間も含めた協力返すことによって日本は世界の災害対応力の向上に貢献することができる。

がなされた。国もこのときから手厚い被災者

誰一人取り残さない防災は最先端の試みでの生活支援に異論を差し挟まなくなり、災害あり、このような理想主義的なことがきちんを体験した被災地が次の災害で支援側に回ると行われることは、これまでのところまれでという順繰りの関係ができてきた。災害列島あった。災害時に備えるケアは、実は災害時の日本ではそうやって助け合う以外に皆が生に限らず、平常時の温かいコミュニティをつきる術はなく、災害のたびに支援をし合ってくることにつながる。いざというときに最後レベルアップしてきた。

まで助けてくれるようなコミュニティができ

このたびの２日間のシンポジウムでは、デ

れば、これは人類が求めながらもなかなか実

ファクト・スタンダードに始まり、アメリカ

現できなかった一つの理想的な姿だと思う。

を中心とした一般理論が大いに説かれたが、10回目にして初めてオンラインで行われた

私はこの25年間、日本のプラクティスが外来

自治体災害対策全国会議だったが、通常の会の一般理論にリードされたことは多くないと議に劣らぬ多くの方々に参加していただくこ思っている。順繰りの支援が日本のレベルをとができた。これがまた防災のレベルアップ

大いに上げてきた。ただ、大災害の被災地での契機になることを願い、締めくくりの言葉

は、ほとんどの人が初体験なので、災害時にとさせていただく。

何をしたらいいか分からないということが少なくない。そのときに一般理論が非常に役に室﨑立つ。アメリカでは、情報分析の目標設定にに学び合う場として設定されたもので、私もついてのマニュアルがあり、白色のベストを含め、ご参加いただいた皆さんにとって学び着た司令官、赤色の現場・第一線部隊、青色の多い２日間だったのではないかと思う。20の対策立案担当、黄色のロジスティクス担回、30回とこの会議が続くことを祈念し、閉

当、緑の総務担当が災害対策をシステムとし会とさせていただく。２日間にわたりご参加て支えるということが色分けして可視化されいただき感謝申し上げる。

この全国会議は、全国の自治体が互いている。日本は実地で順繰りに支え合うことをしてきたが、それとアメリカで生まれた一般理論をつなげることこそが、この２日間のシンポジウムの大きなテーマだったように思う。ただし、国際標準を参照する上で大事なことは、アメリカの対策本部のモデルに服してはいけないということである。アメリカのモデルはアメリカの特殊な状況の中でつくら

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21世紀ひょうご91

ト ピ ッ ク ス
21世紀文明シンポジウム「東日本大震災から10年～復興の教訓と未来への展望」
公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構

研究戦略センター

１．開催経緯当機構では、21世紀文明のあり方や21世紀の諸課題について幅広い観点から考察を深め、より開かれた、多面的な議論の場の創出をめざしてシンポジウムを開催し、国内外との知的交流の促進を図っている。
阪神・淡路大震災や東日本大震災の経験、教訓を発信するため、平成25年度から３年間にわたり朝日新聞社と東京、神戸、仙台で開催し、27年度には東北大学災害科学国際研究所の参画を得て津波災害研究機関とのネットワーク化に取り組んだ。こうした実績を踏まえ、当機構と、朝
日新聞社、東北大学災害科学国際研究所の三者は、平成28（2016）年６月に防災・減災や復興をテーマにした「21世紀文明シンポジウム」を28年度から令和２年度までの５年にわたって共催する協定を締結した。初回は熊本地震の被災地で、第２回目は南海トラフ地震をテーマに名古屋市
で、第３回目は新潟県中越地震から15年の新潟県で、第４回目は阪神・淡路大震災から25年の兵庫県（神戸市）で開催。第５回目は、新型コロナウイルス感染症の影響でオンライン開催とし、
東日本大震災から10年の宮城県（仙台市）で撮影、ライブ配信した。

２．開催概要阪神・淡路大震災以降、地震の活動期に入ったといわれる日本列島では、広域にわたる複合災
害をもたらした東日本大震災をはじめ、新潟県中越地震、熊本地震など地震災害が多発している。今こそ人口減少・高齢社会を見据えた復興を成し遂げるとともに、「災後」の教訓や知見を「災前」の備えにつなげ、人と自然との共生、安全安心を優先する“災後の文明”の創造へと歩みを進めていかなければならない。
こうした認識のもと、東日本大震災10年を機に、被災地のこれまでの歩みや現状を踏まえ、地元の河北新報社の参画のもと、復興はどこまで成し遂げられたのか、残された課題にどのように取り組むべきか、さらには東日本大震災の経験や教訓を次なる巨大災害への備えや復興にどのように活かすべきか、といったことについて考えるため、「21世紀文明シンポジウム」をオンライン開催し、581名が視聴した。

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21世紀ひょうご

トピックス＜＜概要＞＞
開催

日：令和３（2021）年１月21日（木）13時～17時30分

撮影・配信会場：東北大学川内萩ホール（宮城県仙台市青葉区川内40）
主催：当機構、朝日新聞社、東北大学災害科学国際研究所、河北新報社

後

援：内閣府政策統括官（防災担当）、復興庁、総務省消防庁、岩手県、宮城県、福島
県、仙台市、兵庫県、関西広域連合、KHB東日本放送＜＜プログラム＞＞
主催者・共催者挨拶
西村

陽一

朝日新聞社

常務取締役

（マーケティング統括／マーケティング／知的財産／出版／国際担当）
一力

雅彦

河北新報社

代表取締役社長

来賓挨拶
村井

嘉浩

宮城県知事（代読：佐野

好昭

副知事）

基調講演Ⅰ
元復興庁事務次官

岡本全勝「国土の復旧から暮らしの再建へ－政策の転換とその成果」

基調講演Ⅱ
ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究戦略センター長／東京大学名誉教授「『災後』10年に見る『復興』日本

御厨貴－東日本大震災とは？－」

パネルディスカッション
テーマ「東日本大震災の教訓と未来への展望
パ ネ リ ス ト

戸羽太

～あるべき復興社会像の実現に向けて」（岩手県陸前高田市長）

マリ・エリザベス（東北大学災害科学国際研究所准教授）
御手洗コーディネーター

瑞子（株式会社気仙沼ニッティング代表取締役）

石橋英昭（朝日新聞社仙台総局編集委員）

板橋恵子（エフエム仙台防災・減災プロデューサー）

総括
五百旗頭

真

ひょうご震災記念21世紀研究機構理事長／兵庫県立大学理事長

今村文彦

東北大学災害科学国際研究所所長・教授

丹野綾子

河北新報社防災・教育室記者

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21世紀ひょうご93

トピックス

３．開催結果
■

基調講演Ⅰ

岡本

全勝（元復興庁事務次官）「国土の復旧から暮らしの再建へ－政策の転換とその成果」

発災後10年で行政ができたこと、得られを含めて全て復旧。復興道路は、以前より立た反省と教訓派なものを造る工事が進行中。産業・生業に

あの大震災から10年がたとうとしている。
発災直後から復興行政に携わってきた一人とついては、発災５年で７～８割戻り、その後ほぼ復旧、再開している。

して、市町村長、関係者の方々と未曾有の大災害の中、何から手を付けたらいいのか分からないその時々に、これが一番いいだろう

②政策拡大と哲学変更＝「国土の復旧」から「暮らしの再建」へということを判断して進めてきた。津波被災「国土の復旧から暮らしの再建へ」というの地に限定すれば、工事はほぼ完成し、先が見が10年間、私ども復興行政がしたことの総括

えてきた。今日申し上げたいのは、この10年だろう。

間に政府・自治体・行政が何をしてきたか

インフラと公共施設、住宅が復旧したら復ということと、そこから見えた反省と教訓で興すると思っていたが、被災者に会い、現地ある。

の状況を見て、それだけではまちが復旧しないことが見えてきた。現在の復興庁は、民主

１

行政ができたこと①復旧・復興工事の完成とインフラ・商工業党政権下の「被災者生活支援本部」からスタートした。避難者が47万人にも上る広域災害の再開

で、被災者の生活支援にあたるべき県や市町

三つのまちの被災前、被災後、現在を紹介

村が被災し、職員もかなり亡くなっておられすると、「岩手県宮古市田老地区」は被災しる状態から、国が被災者支援に乗り出した。

た沿岸部を離れて高台移転した例、「宮城県避難所の住環境整備、温かい食事の提供、応女川町」は被災地をかさ上げし、町の機能を

急仮設住宅の機能充実は東日本大震災後実施集約した例、「宮城県岩沼市の沿岸部６集落」

され、その後の標準となった。

は、市内内陸部へ集団移転した例である。このように多くの被災地が、高台移転、かさ上げ、集団移転という形でまちを造った。

94③政策拡大１「コミュニティの再建」
阪神・淡路大震災で指摘された「応急仮設インフラについては、10年間で、避難者数

住宅での孤立・孤独」を防ぐため、本来業務は、当時47万人といわれていたのが、現在４を担うべき市町村職員の手が回らない中、万人余り（多くは原発被災地からの避難者）。

NPOに委託し、見守り活動を実施した。応住まいとまちの復興については、宅地１万

急仮設住宅から災害公営住宅、個人の再建住8000戸、災害公営住宅３万戸の造成が終わっ宅に移る場合も、コミュニティの形成、町内た。鉄道は、BRT（バス高速輸送システム）会の再開が重要だったが、国に担当部局がな

2021 第30号

21世紀ひょうご

トピックス

いので、復興庁が直轄でNPOの知恵を借り

生業は事業主に、コミュニティの再建は地域ながら実施した。

住民に頑張ってもらわなければならない。資金は公費を投入するが、人とノウハウは企④政策拡大２「産業・生業の再生」

業・NPOに ご 支 援 を い た だ い た。 従 来 は、

これまでの災害復旧では、日本は資本主義

災害復旧あるいは緊急対応として、避難者を国なので商店・工場の再開は事業主の責任

避難所に収容、生活支援物資を提供し、応急だったが、被災地では、事業主の高齢化が進

仮設住宅は造るが、住宅の再建は被災者自身

み、跡継ぎが戻らない中、商店や工場が借金の責任、公共施設は役所が復旧するというが残ったまま流され、担保価値がゼロになっ「国土の復旧」が行政の主眼だった。しかた土地でさらに借金を重ねて店を再開するこ

し、被災者の生活という視点から見て、「国とは困難であった。ところが、店がないと、土の復旧」から「生活の再建」へと政策の哲

いかに応急仮設住宅や災害公営住宅を造って学を変更できた。「復興増税」という、大きも暮らせないことがわかった。これは阪神・な負担を被災地外の国民の皆様にも理解して淡路大震災時には起こらなかった問題であいただいたからこそできたと言える。

る。さらに、工場や商店は、買い物をする場
所だけでなく、働く場という機能も持つこと

２

反省と教訓

に気づき、初めて仮設商店・仮設工場の無料①にぎわいの回復、住民の戻り提供、施設・設備への高額の補助金公費投入

岩手県沿岸と宮城県沿岸の被災市町村の、という、哲学の大転換を行った。ところが、発災から10年前（平成12年）の人口を100と工場が再開したのに、スーパーの棚に他地し、発災直前の平成22年秋の人口、直近の人

区、他県、外国産の商品が並び、売り上げが口をみると、岩手県では100→88→74と順次戻らない。スーパーに再開工場との商取引を減ってきている。過去から長期減少傾向に再開してもらうため、民間企業から派遣されあったところに追い打ちをかけたというのがていた復興庁の職員が、大企業のノウハウを

地震津波後の10年だった。宮城県沿岸部の市借りることを思いつき、東京の大企業の支援

町村から仙台市を除くと、100→97→88であ者が、被災地事業者の相談に乗った。行政がり、被災後10年間で10％程度の減少がはっき

苦手な、お金ではない人とノウハウの支援り読める。しかし、仙台市周辺は幾つかの例

を、企業等に応援していただいた。

外を除いて100を上回っており、仙台市から遠い所の人口減少が激しい。働く場と都市的⑤NPOや企業との連携、人とノウハウの応援

魅力の有無が人口に影響している。これは被震災後５年、10年たってわかったことは、災地だけではなく、日本全国が抱えている問

被災地がまちのにぎわいを戻すためには、買題であり、働く場がないと、住宅を造っただ

い物の場、働く場が必要であり、人と人をつけでは人は戻らないということがこれからもなげるコミュニティの再建が必要であるこ言える。

と。インフラ、産業、コミュニティの三つ。
インフラ整備は行政が主体になるが、産業・2021 第30号

21世紀ひょうご95

トピックス②過大な防潮堤批判

過大な防潮堤については、なるべく早く、建設した防潮堤が大き過ぎたという問題

安全なまちをつくるため、災害が起きると同と、まちづくりの復旧計画が大きくて空き地

時に関係部局が復旧工事として建設に着手しが目立つという二つの問題が指摘されていた。まちづくり計画ができるのは、計画を始る。

めてから１年ぐらいかかるため、その間、どまちづくり計画については、工事期間がかんどん防潮堤と道路の建設は進んだ。今まで

かる中、毎年のように市町村と一緒に住民のは人口が減らなかったため、前と同じ防潮堤意向調査を繰り返し、計画を見直した。復興を造っても同じようなまちが復旧されて問題

拠点・高台移転の計画について、遠い場所・にならなかったが、今回は人口減少という戦条件不利地域は工事を中断し、規模を縮小し後初めて経験する日本の社会情勢の中での復たけれども、なお思った以上に戻っていな

旧・復興事業で、復旧工事と復興工事のバラい。高台移転は箇所数の縮小ができたが、まンスがとれなかった。今後、まちづくり計画

ちの真ん中の土地区画整理、かさ上げ計画はをいかに早く作りながら規模を抑えていくか

面として計画を作るので、簡単に計画変更がが課題になる。

できなかった。地元負担がゼロ、100％国費だったから見直しが少なかったのではないか③次の危機への対応という批判もいただいている。幾らかでも地

東日本大震災からの復興の経験を次の世

元負担を入れて、財政を基点に見直していた

代、あるいは次の災害に引き継ぐために資料だくことも必要かもしれない。ただし、負担は残しているが、一般的な復興庁はつくらな

できない市町村には国費負担が必要である。

いのかという指摘を受けている。従来の災害

もう１点は、被災地の町村役場にこれだけのでは、国においては内閣府防災担当が緊急対大きな計画を作る土木技師はおらず、市町村応まで行い、復旧の一部が終わると、あとは長たちは住民の生活支援に追われ、計画作り各省に任せる。東日本大震災では、復興庁がが西日本の大都市からの応援部隊に丸投げにこれを束ねたが、熊本などその他の災害でなった。今後大災害が起きた時に、計画見直は、従来の方法に戻ってしまっている。

しをどうしていくかが課題である。

■

基調講演Ⅱ

御厨

貴

（ひょうご震災記念21世紀研究機構 副理事長兼研究戦略センター長／東京大学名誉教授）「『災後』10年に見る『復興』日本－東日本大震災とは？－」「戦後」から「災後」への価値変換

96

始めている。『戦後』から『災後』へ。」と書

東日本大震災の直後、３月24日の読売新聞

き、高度成長型の政治経済文化を追求したに「大震災と原発災害という強烈な共通体験「戦後」の価値観から新しい「災後」の価値に刻印された日本は、『災後』の時代を歩み観に変わると指摘した。

2021 第30号

21世紀ひょうご

トピックス

私は４月11日に始まった「復興構想会議」

害に遭った人々に思いを寄せ、その思いを実で議長代理を務め、６月25日には復興への提現し、文章化しなければいけないという人た

言書を発表した。具体的な復興の手立てを書ちが大半で、彼らを納得させるために、「思いた四つの章の前に、以下のような序文を置い」を全面的に提言の中に出さないと許されいた。

ない状況だったからである。当時は、詩で満「破壊は前ぶれもなくやってきた。平成23たされた文章を寛容にも認めてくれる時代

年３月11日午後２時46分のこと。大地はゆだったが、10年たち、SNSですぐ叩かれる今れ、海はうねり、人々は逃げまどった。地震の世の中では、あの提言は批判の嵐にさらさと津波の二段階にわたる波状攻撃の前に、これていただろう。

の国の形状と景観は大きくゆがんだ。そして「戦後が終わり、災後が始まる」という続けて第三の崩落がこの国を襲う。言うまでキャッチフレーズを作ったが、「災後」の時もない、原発事故だ。一瞬の恐怖が去った後

代 は な か な か や っ て こ な か っ た。 平 成23に、収束の機をもたぬ恐怖が訪れる。かつて（2011）年から２年半たった平成25（2013）

ない事態の発生だ。かくてこの国の『戦後』年11月15日の日本経済新聞には、「東日本大をずっと支えていた“何か”が、音をたてて震災の直後、この国難は新時代の出発点にな崩れ落ちた。
」

ると説いたのは政治学者の御厨貴だった。巨「未曾有の震災体験を通じて改めて認識し大地震と原子力災害。強烈な共通体験を持っ直したことは何か、われわれはこの身近な体た日本は転換期を迎え、新しい価値観の社会験から解法に向かうしかないことに気づくこが生まれるという指摘である。『災後』なるとだ。われわれは誰に支えられて生きてきた

言葉はさほど広がらず、戦後的なさまざまなのかを自覚化することによって、今度は誰をシステムは命脈を保っている。御厨の期待は支えるべきかを、震災体験は問うている筈

裏切られたのかもしれない」と載った。

だ。その内なる声に耳をすませてみよう。おそらくそれは、自らを何かに『つなぐ』行為常態化する「災後」によって見えてくる。人と人とをつなぐ、地その状況が変わったのは、５年たった平成

域と地域をつなぐ、企業と企業をつなぐ、市28（2016）年。４月に熊本地震が勃発し、東町村と国や県をつなぐ、地域のコミュニティ

日本大震災で絶対化されていた「災後」が相の内外をつなぐ、東日本と西日本をつなぐ、対化された。平成７年の阪神・淡路大震災、

国と国をつなぐ。大なり小なり『つなぐ』こ平成16年の新潟県中越地震、平成23年の東日とで『支える』ことの実態が発見され、そこ

本大震災、平成28年の熊本地震を並べてみるに復興への光がさしてくる。」と、さまざまな「災後」が見えてくる。しか「つなぐ」という言葉をキーワードに、こも、四大地震間のインターバルが、９年、７れから災後の社会が始まるということを言っ年、５年と回を追うごとに短くなっている。

たが、なぜ、このような詩のリズムで満たさ次は３年と、想像するだけでも恐ろしい。平

れた提言をしたのかというと、民主党政権下

成28年４月から３年たつ平成31年にまた大きで作られた復興構想会議の委員会は、地震災

な自然災害、地震が起きるのではないかとの2021 第30号

21世紀ひょうご97

トピックス

予想も立ったが、平成の天皇の退位という問がこれからますます増えていくということで題が始まり、元号も平成から令和に変わってあれば、「災後」の時代はどんどん始まり、

いく中で、次は自然災害ではなく、今われわ

さらに大きく展開していくことになる。天皇

れが立ち向かうべきコロナのウイルス災害がの退位に至るプロセスと象徴のお務めとしてやってきた。

のプロセス、その最初のところに東日本大震

熊本地震では、私も参加した「くまもと復災が来ている。「災後」の時代がそこで相対

旧・復興会議」が、平成28年６月５日に「創化され、さらに災後の共創や、南海トラフや造的復興へ向けての提言」の骨子をまとめ

首都直下地震をどうしたらいいかというとこた。
「われわれは今、阪神・淡路大震災後のろまで話が進んできている。

時代を生きている。新潟県中越地震を経て、
東日本大震災から５年後、熊本地震が起こっ

98

人の流れが人々をつなぐた。
」「南海トラフ地震を含め、今後も大きなもう一つ、熊本の震災以来「人の流れがま

地震が、いつ、どこで起きても不思議ではな

た人々をつないでいく」ことを考える。東日い時代であることを改めて認識しなければな

本大震災の最初の提言でキーワードと言ったらない。
」「つなぐ」ということが、この10年の間に実「災後常態化」の認識に立って復興計画を践されてきた。日本全国から国や地方自治体

進めていかなければならない。災後、復興モの役人、ボランティアの人たちが熊本入り

デルを選択する時代の中で、国、市町村、府し、復興初期の活動まで、有力な人材となっ県の復興への在り方が決まっていかなければて活動した。阪神・淡路大震災の経験者が東ならない。

日本大震災の復旧・復興に携わり、この二「災後」の相対化と同時に「戦後」の相対

つ、あるいは後者の東日本大震災の経験者が化も進んだ。平成の天皇が、東日本大震災５

熊本に入った。この時、震災復興経験者を結日後の平成23年３月16日に、戦後最初といっんでいく、つないでいくような構造が、確実ていいビデオメッセージを日本全国に流しに日本に育ちつつあった。彼らはまた、そのた。生き抜こうとする被災者に天皇としてい後に生じた自然災害に際して、さらに連鎖構

かに寄り添うか、日本のみんなが被災者の心造の輪を広げていくことになる。これまで出持ちを多く分かち合って、復興への道のりを会ったことのない人々が、様々な共通の震災

考えなくてはいけない、という内容であっ体験をしながら出会い、人の流れをどんどんた。あの第１のメッセージを出された頃かつないで大きくしていった。彼らの多くは定ら、平成の天皇はご自身の退位を議論し始住こそしないものの、しばしば被災地訪問をめ、戦後70年を迎えた翌年の平成28年、第２繰り返している。この「関係人口」「関心人のビデオメッセージを出され、戦後70年を節口」を、定住者とのつながりの中で構造化し目に戦後という時代は終わり、２年後に平成ていくことが大事である。原子力の問題で今30年を迎えるので、そこで退位したいというでも苦しんでいる地域、例えば福島県外に長意思表示をされた。戦後70年で「戦後」の時

期避難化している人たちをもどうやってつな

代が終わるという認識が一つ来て、自然災害

いでいくかということを考えなければいけな

2021 第30号

21世紀ひょうご

トピックスい。人のつながりをどうやって復活させていウイルス災害の下でいよいよ強くなってい

くか、なるべく早く戻りたいがなかなか帰っる。おのおのの地域を、人の流れを止めるこて来れない中、粘り強く帰って来られるようとなく日本列島全体の観点で見直していく。

に、今の地域を充実させていく中で立体化し

コロナ禍では、一時的にせよ人の流れを止て、つながりを広げ、かつ質も高めていくとめ、鎖国化する動きを示しているが、長期的いうことが、この10年間、非常にはっきりしには人の流れを止めっ放しにはできない。
「災てきた。つまり、「災後」の時代は、こうし後」の時代は、コロナ禍の時代と対峙しながた「多様な人の流れ」から見ると、被災地とら、オンライン化を進める中で人の流れとつ

外部の人の流れ、避難者と帰還者の流れが被ながりを多様化し、複層化して新しい形で回災者の現状を明らかにしてくれる。そして、復していく時代である。

日本列島全体を俯瞰するまなざしが、コロナ■

パネルディスカッション

パネリスト報告概要
戸羽

岩手県陸前高田市は、高田松原海水浴いろ制度を作ってくれたが、対象用途が限定

場や７万本の松林があった高田松原、中心市

されて活用しにくかった。また、跡地に市の街地まで津波にのまれてしまった。元々約土地と、農地などの個人の土地が混在し、使8000世帯あったが、そのうちの4095世帯が流い勝手が悪かった。

された。たくさんの方が犠牲になったので、創造的復興事業としては、ワカメの芯抜き

復興計画では、土地区画整理事業を使ってまやカキ筏、農業などを体験する民泊事業が好ちの半分ぐらいを山の方にシフトし、かさ上評である。岩手県が整備した「高田松原津波

げして、住宅再建しながら安全・安心なまち

復興祈念公園」には、国が作った追悼祈念施をつくることを目指した。区画整理事業は、

設と、道の駅、津波伝承館がある。復興で三もともと時間のかかる事業のため、急いだが陸沿岸道ができたおかげで、道の駅にはコロ

被災者の皆さんが待てなかった。区画整理事

ナ禍前までひと月に10万人ずつ来訪し、伝承業でできた空き地に住む予定だった人たち

館にはコロナ禍の「せい」で１年に250校をは、先に民間が造成した市内の別の場所に家超える修学旅行生が来てくれる。また、障害を建てた。今後の復興では、区画整理事業に者や高齢者が活躍できる「ノーマライゼー

似て非なるもの、復興版区画整理事業のようションという言葉のいらないまち」を目指な制度を作らないと、同じことの繰り返しにし、障害者雇用等を推進している。今後、生なる。被災した沿岸低地部の土地利用についまれ変わった陸前高田市として、全国の皆さては、生業の再生や企業誘致など使い道を決んに安全・安心を自ら考えていただく「防災めるため、国が「津波立地補助金」などいろ教育」に力を入れたい。

2021 第30号

21世紀ひょうご99

トピックスマリ

復興は、被災者一人ひとりの生活復た手編みニットを販売する事業である。一時興、生活安定支援のために欠かせないので、的な復興支援ではなく、持続的に地域で続く復興プロセスの中で時間、スピード感を意識

産業を早期から育てていく、地元の働く人がすることは大事だが、逆に時間で復興を測る

誇りを持てる仕事をつくるという観点から始のは難しい。復興の現場では、10年たっためた。気仙沼市は震災後地盤沈下しており、

今、ハードの整備事業がほぼ終わり、住宅再

大きな工場などをすぐ建てるのは難しい中建ばかりでなく、生活の総合的なベースととで、編み物なら針と糸があればすぐに始めらもに生業と経済面など、新しい制度や考え方れた。また、漁師町で、魚網の補修やロープができた。一方、津波被害だけではなく原子ワークで編み物の技術に近しかった漁師が自力災害、原発事故の課題がある。ばらばらに分でセーターを編むなど、習慣的・文化的に避難生活をしている原発被害者や、原発被災

も編み物が身近にあった。時間がかかる編み地の復興については、タイムスパンが長く、物の働き手に真っ当な対価を支払い事業とし非常に難しい課題である。

て成立させるため、高額でも売れる商品としまた、「ボランティア元年」と言われた阪て、最初に高品質のオーダーメイドのカー神・淡路大震災から日本で災害ボランティア

ディガンを作り、販売した。その後、もう少活動が増え、東日本大震災の時も、大学生のし安価なレディメイドのセーターや他社との若者が被災地に入って大きな役割を果たし

コラボ商品などを製作・販売し、お客様と編た。ボランティア、NPO、民間会社が行政

み手が直接出会える本店を構え、基本在宅仕と連携しながら新しい方法が見つかるのでは事の編み手が週１回交流し、社会と接する場

ないか。さらに、特に被災者を支援する弁護としている（現在コロナ禍で休止）。気仙沼

士の視点からの「災害ケースマネジメント」

市も人口減少および少子高齢化が進み、働きという仕組みが大きく注目された。震災から手の確保が難しい地域だが、外に勤めに出る10年たち、被災地のニーズが復興から高齢化のは難しいものの、家で、自分のペースで、社会による社会福祉へシフトしつつある。そ好きな時間に仕事がしたい方々が集まり、立の中で、被災地の復興の経験を積んだ若い人

ち上げて数年で編み手が50～60人になった。

材が、ボランティアやNPOとして社会的役

気仙沼ニッティングの事例を踏まえ、産業割を担ってほしい。

育成に関して今後必要になる考え方を４点あ復興のためのまちづくり、地域づくりに向げる。①20年後に地域を支える稼ぎ頭となる

けて人と人がつながるためには集まりたい

産業を考え、今育てるべき戦略を立てるこが、コロナ禍の関係で集まること自体ができと、②高齢者が社会と接点を持ち、安定的ななくなっている。しかし、例えば今日のオン収入を得られるような仕事を設計していくこ

ラインのような、人とつながる新しい方法をと、③若者の移住者が、補助金頼みでなく、活用していきたい。

地元企業に就職したり新規起業したりできる
よう、自立につながる支援や政策を実施する

御手洗

100

気仙沼ニッティングは、被災した宮こと、④震災を機に被災地と接点を持ってく

城県気仙沼市で平成24（2012）年に立ち上げれた方々との継続的なご縁をつなぐこと、で2021 第30号

21世紀ひょうご

トピックス

ランスをどう取って、支援策を調整していある。

くかが、これからの災害復興で大きな課題に石橋

私が問いかけたいのは、「まちの復興」なる。

か「ひとの復興」かということ。宮城県名取「ひとの復興」を考える上で二つの事例を市の閖上地区は、最大９ｍの津波によってほ紹介する。一つは、被災地から出た人たちの

とんどの建物が流出した。旧市街地の内陸寄

コミュニティづくり。単独再建した人、沿岸りの部分をかさ上げしてまちを再建し、昨年被災地を離れて再建した人たちが、仙台などの３月末に復興達成を宣言した。ここに2100

で同じふるさとを持つ人たちの集まり「同郷人が住む見通しだが、震災前の閖上の人口はサロン」を開き、今も続いている。しかし、

約5700人、犠牲になった700人余りを差し引

こうした同郷サロンにつながっておらず、ふいても、新しいまちに移ったのは４割強にとるさとへの思いを持ちつつ、新しいまちになどまる。造成工事を待てない人などが、市内

かなかなじめない、周囲に知り合いもいなくや仙台市に自力で家や土地を見つけ、単独再て孤立感を深めている人たちがたくさんい建した。陸前高田市や閖上地区のように、被る。人口流出、消えてしまった人口と捉えら災者の転出によるまちの縮小は岩手県、宮城

れがちな、新しい場所で暮らし始めた人たち

県、福島県沿岸部の各地で起きた。「まちのが、新しいまちでどうつながりをつくるか、復興」に加わらず、個人単独で再建を選んだ

元のまちとどうつながりを保ち続けるか、そ人、選ばざるを得なかった人が全体の半数以れをどう後押しするかといった視点が必要で

上いて、まちの縮小につながった。「まちのある。もう一つは「災害ケースマネジメン復興」と「ひとの復興」の間にずれがあった

ト」。自宅が被災したものの全壊には至らのは、復興の時間というコストが大きかっず、十分な対応ができないまま劣悪な環境でた。さらに、今回の震災から、都市部で空い暮らし続けている「在宅被災者」の問題が石たマンションなどを使う「みなし仮設」制度

巻市などで顕在化している。こうした人々をが本格的に導入され、そのまま都市部に移住

個別に訪問し、それぞれの困難な事情を聞きした人がおり、また地震保険などの備えや個取り、住宅再建だけではなく福祉や医療、就人支援が充実して、被災者個人の選択肢が広労支援といった専門の窓口につないでいく手がった。行政はまちに人が戻ってくることを法が今回の震災で注目された。
「まちの復興」

考え、住民の意向調査をし、復興計画を立と「ひとの復興」の狭間でこぼれ落ちてしまて、工事を発注してまちづくりを進めていく

いがちな人を復興のラインに乗せる手法であが、被災者一人ひとりには家族や仕事の事情る。今後、「まちの復興」と「ひとの復興」

があり、状況や住まいの考えが変わっていの両方を調和させ、両立させることが大切でく。時間の流れが異なる「行政が進める復興ある。

の時間」と「一人ひとりが歩む復興の時間」
を擦り合わせ、多くの人が納得できる復興計
画 を 立 て る こ と は、 と て も 難 し い。 その中で「まちの復興」と「ひとの復興」のバ

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21世紀ひょうご101

トピックス

意見交換概要復興から10年

地域の実情に合わせたボトムアップの産業づ成果と残された課題

くり、事業づくりが大事である。法人化して最初の年度が黒字となり、編み手さんたち

板橋

４人の方々からのお話には、岡本講師に、気仙沼市に納税できると発表したら、「こがおっしゃた、復興に必要な三つの要素－イ

れで胸を張って気仙沼を歩ける」と喜ばれ

ンフラ・住宅の再建、産業・生業の再生、コた。一人の職人の仕事として評価され、支援

ミュニティの再建が全て盛り込まれていた。

される側から貢献する側になれることは誇り「まちの復興」と「ひとの復興」のずれも指の源になると実感した。

摘された。
石橋
戸羽

今でも取り残される人、なかなか自立「陸前高田市から出ていった人たちにできない人がいて、手を差し伸べるためのどれぐらい戻ってきてもらえるか、どうやっ様々な人の支援、災害ケースマネジメントがて帰ってきてもらおうとしているのか」とよ必要である。今回、人による被災者支援が大く聞かれたが、自分の人生をどう歩むかは一幅に拡充されたことは大きな進歩。災害公営

人ひとりの権利で、陸前高田で生まれたから住宅や応急仮設住宅で、相談員や支援員が被必ず住んでというものではない。行政は「い災者の見守りや自治会づくりなどのお手伝い

つでも帰ってきてもらえる環境を整えていをしている。特に宮城県では、被災者の中かる。いつかまたふるさとに戻ってきません

ら彼らが雇用された。地域住民の中からお互か」としか言えない。

いを支える人材が育成され、被災者支援のノ名古屋市と相互交流しているが、今はまだウハウを培った。復興が終わり、平時になっ一方的にお世話になりっ放し。いつか近いうても、被災時に支え合った人たちのノウハウ

ちにお返ししたいし、国や他の地域にも、防や人材は、これからの地域福祉や地域づくり

災・減災の情報発信をしながらお役に立ちたに生きていくのではないか。支えられる側か

いと、行政も市民の皆さんも思っている。他

ら支える側にというだけではなく、これからの自治体と「フィフティフィフティのお付きの地域の人材、仕組みになっていく芽が復興

合いですね」と言えるようになることが復興の現場で生まれたのではないか。

だと思う。
マリ
御手洗

産業・生業の再生について、例えばがあちこちで頑張っている。これからの地域

東京で議論して事業計画を立てたものや起業

福祉のために役に立っていくと期待していの事例集に掲載されたものをそのまま被災地る。ただし、地域づくり、まちづくり、人のでやろうとするとうまくいかない。地域につながりは、復興時だけでなく平時の社会のよって、それまでの歴史、産業、暮らし方

中でも大事なもので、少子高齢化社会などのや、働きたい人の性質や条件が違うので、現課題に対しても、復興まちづくりの経験が役

地に根を下ろし、ここだったら何が育つかをに立つ。

考えながら日々事業を組み立てていくこと、

102

復興支援のために新しく入った若い人

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21世紀ひょうご

住宅復興については、基本的な考え方は、

トピックス

地域のつながりをキープし、ばらばらになら災・減災を学べる」というまちを目指していない移動を目指したが、できなかった所もある。10年という月日とたくさんのお金を使る。応急仮設住宅では、地元の財源・木材をい、復興は形としては終わりに近づいている

使い、地元の大工や工務店が、経済的、文化が、５年後、10年後に人が流出して3000人し的に暮らしやすい、木のいい匂いもする住宅

か住んでいないまちになった時に「あの復興を作った事例がある。特に福島県や、岩手県はやるべきだったのか」と違う観点が出てく

住田町には災害前から連携があり、住田町はる。陸前高田が陸前高田として存続する意

隣町の陸前高田市のために木造仮設住宅を提味・意義というものをしっかり持ち、他地域供した。

にお世話になった分、お役に立てるようなものを意識しながらまちをつくりたい。東日本

戸羽

陸前高田市は、隣町である山手で津波

大震災の中で再度クローズアップされた一次被災者のいない住田町に木造仮設住宅を造っ

産業も含めて、いいものは残し、伸ばして、ていただき、被災者を受け入れていただい

新たに交流人口の拡大を図っていく。

た。当時はとにかく体育館にあふれる状態で人が避難されており、質よりプライバシー確

御手洗

保のために建設を急ぐ必要があった。今な

うに、いろいろな人に面白がってもらえるま

ら、災害の大きさによって人が住む期間がわちとして発展してほしい。震災後という特殊かるので、今後大災害が起こり、５年６年住な時期が終わってからも、観光地として面白

まなければいけなくなれば、応急仮設住宅のがってもらえ、水産加工物などの特産物を、住み心地は改善される。

ちょっと高くてもいい商品だから、おいしい

気仙沼市が、私が来た時に思ったよから買ってしまうという見られ方、楽しまれ方をする地域になっていくといい。

復興後の目指すべき社会像
石橋
板橋

交流人口や観光客でもなく移住者でも目指すべき社会像というと、大げさなないが、特定の関わりをそのまちと持ち続

言い方になるが、東日本大震災が起こる前かけ、繰り返し訪問する「関係人口」という概ら、人口減少も含めて様々な社会問題を日本

念が新しく生まれている。課題解決に取り組は抱えていて、それが、ある意味震災によっむ被災地の企業と関係人口をつなげて、もってぐっと表に出てきてしまった。復興後の社と新しい広がりを持とうというプロジェクト

会 の 在 り 方 を 考 え る の は、 日 本 が こ れが陸前高田市である。首都圏で陸前高田市にから未来に向かってどういう社会像をつくり関心を持つ人だけでなく、震災をきっかけに上げ、目指していくかという大きなテーマに永住した人たち、学生支援がきっかけで広田なる。

半島に移り住んだ人たちが20人ぐらいいて、
移住者の中から20代の市議会議員も生まれ、

戸羽「交流人口」に注目し、いわゆる観光

Uターンで陸前高田市に戻った方が移住・定も大事にしながら、「陸前高田に来れば、防住促進に関わる団体のリーダーをしている。

2021 第30号

21世紀ひょうご103

トピックス

戻ってきた方、残っている方、新しく入ってるまちでい続けるには」といったことを話しきた方、関心を持つ方たちとの緩やかで多様合える場を意識的に平時から作っておく。事なつながりが生まれている。災害は、まちや前にシミュレーションしておくことで選択肢

コミュニティ、大切な家族とのつながりを断が広がり、仮に何かあった時の共通解を見つ

ち切る。つなぎ直すのは大変だが、一方でけやすくなる。

「関係人口」のような新しい人とまちのつな

また、まちが破壊された時の行政的な再建

がり方が生まれている。あれだけの大災害で制度、手法が用意されていなかったために、たくさんのつながりが断ち切られたが、代わ

災害公営住宅・防災集団移転・土地区画整理りに生まれた新しいつながりを豊かにしてい事業という、成長時代を前提にした既存の行

くことで、人口の多少に関わらない新しい

政制度を使わざるを得なかった。これから人価値を生み出せるのではないか。それが大震

口が減っていく時代の災害復興の仕組みを考

災後の社会が大事にしていくべき財産ではな

えなくてはいけないし、これだけ災害が多発いか。

している時代、恒久的な復興庁を常設で設けるべきという意見に賛同する。

次の災害に向けた教訓

戸羽

震災から10年でまちの復興の話ばかりになっていることを懸念している。1700～
マリ

伝承のつくり方と語り部の役割、伝承1800人、人口の８％近くが亡くなった陸前高を聞いた人が自分で考えるきっかけになるこ

田市が伝えたいのは、どうやったら人の命がとが大事だ。例えば、児童や教職員が全員無守られるか。津波が来たらまた人が死んでし事だった、宮城県山元町の震災遺構「中浜小まうのでは、同じことの繰り返し。まず最初学校」では、いち早く屋上に子どもたちを避に、どう人の命を守るかを考え、その後に復難させて命を守ることができた。どうすれば興がある。

適正に判断し、最適な行動を選択できるか、事前の備えも伝えることが大事だ。

御手洗もし他の地域でこの規模の災害が起きた時、どうした方がいいか。産業の再生に
石橋

104「まちの復興」と「ひとの復興」のず

つ い て は、 被 災 企 業 の 再 建 を 支 援 す る 柱れを縮めるために、災害が起きる前に復興計の制度だった「グループ補助金」の対象が、画を立てておく「事前復興」の大切さを訴え元々あった施設・設備を当初の目的どおりにたい。例えば、南海トラフ地震に備えて太平復旧することに限定・制約されていたこと

洋岸地域で事前にどこに移転するか、あるいが、創造的復興の大きな足かせになり、震災は災害が来る前に移転してしまうなど取り組直後からもっと新しい産業や事業を造っていまれているが、まちの側からだけでなく、ひこうとする要素を阻害してしまった。今、被との側からの事前復興も含めたい。地震保険

災地では立派な工場が並んでいるが、グルーのような保険加入を促したり、「このまちに

プ補助金を受け取っていても、設備の再建に

どう住み続けるか」「災害が起きても魅力あ

使ったお金の４分の１以上は自己負担で、こ2021 第30号

21世紀ひょうご

トピックス

れからローンの返済が負担になっていく。さ板橋らにコロナ禍で環境変化が起こっている中指さなければならないし、次なる被災地に対で、補助金を受けて造った建物は他の用途にして私たちがこの教訓から得た知恵を受け渡使えず、柔軟な業態変換ができない。今後ましていく。国に制度の見直し等も要望しながた大きな災害があった時に、その地域の産業

ら、災害が非常に短いインターバルで起き続が過去に戻され、固定されてしまうのではな

けているこの国にあって、スピード感を持っく、新しいものを生み出せるような補助金のて本当の意味の復興につなげるために必要な制度設計が必要になる。

ことを皆さまにも考え続けていただければと創造的復興を、10年を経過した後も目

思う。

■
丹野

総

括

東日本大震災翌日３月12日の朝、気仙いったが、被災地の新聞社として、被災者の沼市に取材で入り、津波で破壊され、ヘドロ声をひたすら届けることで震災の風化を防と瓦礫で埋め尽くされたまちや、まだ自衛隊

ぎ、東京電力福島第一原発事故の風評と戦っや警察の救援の手が入らない中、行方不明者てきた。現在、巨額の国費をかけた復興が被をご家族や近所の方々が探している状況を見災者の望むものだったのかを検証する記事をて「元に戻るのは無理だ」と絶望したことを掲載し、被災者にとっての10年を届ける取材

今もよく覚えている。それでも10年たち、被をしている。震災報道と併せて力を入れてき

災地のインフラはほぼ整い、まちは美しく生たのが防災啓発。震災前から防災を訴えてき

まれ変わって、防災力も恐らく高まった。新

たつもりだったが、震災では２万2000人を超しい産業が生まれ、人のつながりが生まれた

える多くの犠牲を出してしまった。新聞からが、復興の形と被災者のニーズとのギャッ

防災の意識が届いていなかったという反省をプ、人口減少、震災で大事な方を亡くした

踏まえ、ワークショップ「むすび塾」や、大方々の心の問題など、時間が解決しない問題

学生に被災者の声を聞いてもらう「次世代や、時間がかかったことで生まれてきた課題塾」を行っている。今、学校でNIE（教育にもあることを今日改めて確認できた。

新聞を）の授業をし、震災報道や防災のノウ

私から被災地の新聞社である河北新報社のハウについて講義する機会も多いが、実感と10年間を紹介したい。震災直後は、停電でテして震災を知らない、無関心な人が増えていレビも見られず、インターネットも携帯電話る。これではまた災害が起きても自分の命をもつながらない中、被災者は本当に情報がな守れない。自分の命を自分で守ることを、震くて困っていた。頼りにされたのが新聞とラ災を知らない世代、さらには被災地外の震災ジオで、取材前に避難所へ新聞を届けながを実感していない大人たちにどうやって伝えら、情報は社会のライフラインだと痛感していけばいいのか。歴史的事実の伝承だけでた。時間の経過とともに震災報道は減ってはなく、これからを生きる人たちに自分の2021 第30号

21世紀ひょうご

105

トピックス命、自分の大切な人の命を守れる人になってもらうことが、私たちの大事な使命だ。

時に言葉はとても大切である。
今の時代は様々な復興や災害の情報がある
ので、少しでも関心を持てばどんどん知識を今村

５年前にこの場で５年目のシンポジウ得られる。問題は、どうすれば関心を持ってムを開催した時は、震災被害、その後の初動いただけるか。例えば、音楽や、スポーツな

体制、緊急体制の振り返りと、10年に向けたど、好きなことを入口にする。特にスポーツ復興に必要な検証事項をテーマとした。本日は、体力、知識、判断力、チーム力を必要とは、それ以降の５年というよりは、10年間のし、防災と共通する。趣味や生活と防災を関

制度改善、試行錯誤を踏まえて、自立への方連させながら、世の中には本当にリスクがた

向や教訓について議論された。

くさんあるので、深く学び、最終的には自分

大震災の教訓を４つ紹介する。①備え以上のことはできなかった。②事前防災の取り組が判断しなければ助からないという理解に進めばいい。

みは、被害を軽減したが、ゼロにはできな

改めて10年という節目は非常に大切。竹のかった。津波はグリーンインフラである沿岸構造のようにしなやかで、空洞があっても節部の防潮林などを破壊した。学校の避難で目があるから強さがあり、回復する強さにもは、事前の先生方の対応や地元との連携が通じる。節目の時に大切なのは、何ができあった所が助かった。③刻々と想定が変わるて、何ができなかったのかをきちんと整理し危機管理は、最悪のシナリオに基づく必要がてまとめること。まさにこのシンポジウムはある。現在のコロナ禍でも同様。④津波警報

その節目にふさわしい議論ができたが、これの修正、原発事故の拡大化など、不確実な状をどう次の節目に結んでいくのか、トータル

況下での判断と対応が常に求められた。これとしてどういう竹を作りたいのかということ

らの教訓は、各地域で文化として定着させ、を、これからも議論していきたい。

継続しなければならない。一昨年前、「３．

10611伝承ロード」という、遺構や施設でそれぞ

五百旗頭れの経験・教訓を学べる仕組みができた。事忘却する。自分の家族を失ったり、自分自身

前防災、復旧・復興で重要だったものを認識が生死の間をさまよった場合には記憶が残るしていただける。そこから解決できない問題

が、それでも時が相対化していく。その中で点を持ち帰っていただくことが、最終的には

河北新報社が立派なのは、何とか風化させな

回復力のあるレジリエント社会につながる。

いように若い世代にも一生懸命継承しようとまた、先人たちが地震、特に津波の記録をどしていること。ただ、風化に逆らって過去をう残したかという過去を見直す作業もしてい言うよりも、来るべき新たな災害の方がインる。宮城県多賀城市では、慶長期においてもパクトがある。多くの若い魂はこれから来る

津波被害があり、多くの人を失った巨大な波ことへ関心がある。例えば、岩手県と北海道を「血波」という文字で残している。石川県の間の地域に次なる津波が来ることや、西日輪島市でも「血波」という記録が残っている。

本で南海トラフ地震が来ることを、エビデン

われわれが改めて震災の経験を後世に伝えるス（根拠となるデータや情報）をもって伝え

2021 第30号

21世紀ひょうご

良きにつけ悪しきにつけ、人間はトピックス

れば人々は備えざるを得ない。常設の復興

針として政策化された。日本は第二次大戦が庁を作って次なる災害に備えることが有効で終わって敗戦国になったが、大戦後間もなくある。

米ソの冷戦体制となった結果、約半世紀にわ岡本さんの基調講演では、復興の仕事を大たって戦後体制が持続した。冷戦が終わり、

きく三つ、インフラ・公共施設、産業・生業

平成になったが、①経済の衰退②北朝鮮によの再生、コミュニティの再建に分けた。日本

る核ミサイルや中国による尖閣諸島問題との災害史、行政史の中で、このように被災地

いった国際的脅威③大災害という三重苦に襲の生活復興まで行うことは今までなかった。

われた。戦後体制から脱却し、新しい局面へ

阪神・淡路大震災時、政府は、復旧以上のよ移っていく流れの中で、阪神・淡路大震災がり良いものをつくる創造的復興や個人の住宅あり、新潟県中越地震もあり、熊本地震もの再建は国の任務ではないと主張したが、兵あったが、やはり東日本大震災は未曾有の災庫県による署名運動等により、議員立法で私害だった。その対応の中で戦後が相対化され財、住宅再建に国費を出す「被災者生活再建ていったというのは、非常に面白い歴史観で支援法」が制定された。また、民間の人々もある。

公共性を担うという考え方に基づくNPO法

そしてパネルディスカッションは、板橋も制定された。それ以降、忘れる暇もないぐ

コーディネーターの鮮やかな舞台回しによっ

らい次々に自然災害が起こるたびに、ボランて大変多くのポイントが語られた。

ティア活動が定着し、素人集団の思い入れに戸羽市長は、あの陸前高田市という広いますぎなかったかもしれない活動が、次第にちが全部海の底になってしまったという津波

NGO、NPOと連動して専門性、組織性を形の暴虐に対し、津波にも負けない新しいまち成したことが、平成時代の大きな進展だっを丘の上に造り直すという、被災地の中でもた。東日本大震災が起こり、政府は、阪神・一番大きな工事をなさった。こうした大きな淡路大震災の時に国の仕事ではないと言った

土木工事を選択した典型が岩手県の陸前高田「創造的復興」「被災者の生活復興」を実行

市、大槌町、山田町、宮城県の女川町、南三した。本当に革命的なことだ。

陸町だが、逆に、残されたものを尊重して組御厨さんの基調講演では復興構想会議の報み合わせるハイブリッド方式が、岩手県の宮告書が紹介されたが、私が当該会議の議長を古市、釜石市、大船渡市や宮城県気仙沼市

仰せつかり、御厨さんや飯尾潤さんに加わっだった。使えるものは残していくハイブリッていただいた。御厨さんは、「最終報告書はド方式の方が時間的資源を失わない面があ

永遠に残る立派なものにしたいが、社会科学

り、陸前高田市の方式では10年間待たせてしの人はあまり人の心に触れる文章は書けな

まう。日本の地方における少子高齢化、人口い」と言われる中、人々の心を動かす素晴ら

減少は厳しく、その壁に苦しんでいるのが実しい序文を書いた。飯尾さんは、部会長とし情だが、戸羽市長はあえて時間のかかる区画て省庁の中堅の人としっかり議論を擦り合わ

整理事業を進めながら、安全なまちの徹底しせ、具体的な復興プランを作った。そのおかた典型をつくられた。

げで報告書の提言が、７月には政府の基本方

御手洗さんの「気仙沼の人は、典型的な日

2021 第30号

21世紀ひょうご

107

トピックス

本人のイメージではなく、非常にクリエー

ルス感染症が現れ、全世界で200万人以上とティブで勇敢な人が多い」という指摘は面白いう極めて多くの犠牲者が出ている。コロナ

い。20年後も稼げるような、市場経済の合理

は、国境・人種を問わず人の生命を奪おうと主義の中でやっていけるような産業をつくらする、人間の安全保障への最大の脅威であないと、補助金だけに頼っていては駄目だとり、経済破綻、個人の生活破綻や精神的な崩いう強いメッセージを発信された。

壊、自殺を誘発する。米中二大国は、世界の石橋さんが「まちの復興」と「ひとの復興」

連帯によって解決しようとするより「おまえの問題を提起された。マリ・エリザベスさんが悪い」というどなり合いに向かっている。

も指摘されたが、政府・行政に「ひとの復もし第三次世界大戦に向かうととんでもなく興」まで全てお願いするのは筋違いである。

悲惨なことになる。コロナは大きな併発症、ハードの準備、場をつくることはできるが、複合災害の可能性を持っているだけに、日本

その中でどのようなコミュニティをつくるか

人が災害で鍛えたもの、得た教訓をコロナに

は、NGO（非政府組織）やボランティアが対しても有効に発揮して、米中が第三次世界サポートした上で当事者たちの問題だ。

大戦になだれ込むことなく、ヨーロッパとと「関係人口」を増やすことも重要。この30年間、三重苦の中で大災害が続いているのもに真っ当な世界を再建する方向に動けたらと願っている。

に、日本人は人に対する優しさを失っていない。過去の災害では要援護者までしっかり守ることができていないが、インクルーシブ

１月21日のシンポジウムの内容について、（誰も排除されない）の考えの下、これから

１月31日付けの朝日新聞及び河北新報朝刊にの災害においては一人も取り残さずに支えよ

詳報が掲載された。

うという運動が起きている。また、国民共同

また、今後、報告書をまとめて当機構のホー体として被災地を順繰りに支えようという連

ムページ（https://www.hemri 21 .jp/research鎖が起こることは非常に大事である。被災を-strategy-center/academic-exchange/a-e-

経験した人が助けられ、また次の被災者を助

intellectual-exchange/）に掲載することにしけるという連鎖を起こしていけば、災害時にている。

国全体でサポートするノウハウが整備されていき、共同体としての在るべき姿につながっていく。平成の天皇、皇后両陛下は、絶えず被災地に行って手を取られ、国民共同体としての生き方をリードされた。平成の大災害で三重苦の時代に、荒れ乱れず、人に優しい生き方を続けてきた。
令和の時代になっても、災害は依然としてなくならず、南海トラフ地震も首都直下地震も懸念されている。その上、新型コロナウイ

108

４．シンポジウムの情報発信

2021 第30号

21世紀ひょうごひょうご震災記念21世紀研究機構の研究調査報告書等一覧＊本号の特集「東日本大震災10年－防災・復興の課題と展望」に関連するもの（平成23年度以降のもの）
タイトル：東日本大震災復興の総合的検証～次なる大災害に備える～
発 表 日：令和２年３月
タイトル：南 海トラフ地震に備える政策研究（2019年度中間報告）
発 表 日：令和２年３月
タイトル：地域コミュニティの防災力向上～インクルーシブな地域防災へ～
発 表 日：平成31年３月
タイトル：東日本大震災復興の総合的検証～次なる大災害に備える～（中間報告）
発 表 日：平成30年３月
タイトル：東日本大震災復興における教育分野の現状と課題についての研究（中間報告）
発 表 日：平成30年３月

タイトル：自然災害後の土地利用規制における現状と課題－安全と地域持続性からの考察－
発 表 日：平成27年３月
タイトル：災害時の生活復興に関する研究－生
活復興のための12講－
発 表 日：平成27年３月
タイトル：国際防災協力体制構築の検討～アジアを中心に～
発 表 日：平成26年３月
タイトル：防災における政策ジレンマの研究～
阪神・淡路大震災と東日本大震災はどう想定されてきたか～
発 表 日：平成24年３月
タイトル：東アジアの災害対策協力のあり方
発 表 日：平成24年３月
掲 載 先：https://www.hemri 21 .jp/kenkyusho/
seika/list.asp

タイトル：地域コミュニティの防災力向上～インクルーシブな地域防災～（中間報告）発 表 日：平成30年３月■「21世紀ひょうご」第29号発行以降のもの

タイトル：南海トラフ地震に対する復興グランドデザインと事前復興計画のあり方
発 表 日：平成30年３月

タイトル：第10回自治体災害対策全国会議報告書
発 表 日：令和３年３月

タイトル：大震災復興過程の比較研究～関東、
阪神・淡路、東日本の3大震災を中
心に～
発 表 日：平成28年３月

掲 載 先：https://www.hemri 21 .jp/researchstrategy-center/

タイトル：災害時における広域連携支援の考察
発 表 日：平成28年３月
タイトル：リスボン地震とその文明史的意義の考察
発 表 日：平成27年３月○研究戦略センター

タイトル：兵庫自治学第27号
発 表 日：令和３年３月
タイトル：令和２年度兵庫県自治学会優秀論文
発 表 日：令和３年３月
掲 載 先：http://hapsa.net

2021 第30号

21世紀ひょうご

109

○人と防災未来センター
タイトル：2020世界災害語り継ぎフォーラム－災害の記憶をつなぐ－
発 表 日：令和３年２月
掲 載 先：h ttps://www.dri.ne.jp/research/
report/investigation/○こころのケアセンター
研究紀要：「心的トラウマ研究」第16号
発 表 日：令和３年１月
掲 載 先：https://www.j-hits.org/

1102021 第30号

21世紀ひょうごバックナンバー
詳細は、ホームページ（https://www.hemri 21 .jp/reserch/reserch-the 21 -hyogo）をご覧ください。
vol.

発行年月

特

集

29

2020 . 11

パンデミックと新たな社会28

2020 . 3

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

27

2019 . 12

広域経済園の活性化戦略

26

2019 . 3

頻発する災害の教訓と備え

252018 . 12

ソサエティ5 . 0に向けて～人口減少・高齢社会における意識改革と制度設計～

24

2018 . 3

地域コミュニティの防災力向上に向けて

23

2018 . 2

地域創生

特別号

2017 . 9

東日本大震災の復興検証（復興庁委託事業）

222017 . 3

事前復興

212017 . 1

地域創生の理論と実践

20

2016 . 3

アジアの中での高齢化

192015 . 11

人口減少社会と地域創生

182015 . 3

阪神淡路20年

超巨大災害に備える

172015 . 2

阪神淡路20年

創造的復興の今162014 . 3

グローカル化と多文化共生～異文化コミュニケーションと地域づくり～

152013 . 12

食と農の未来～消費者の目線で日本の食と農を考える～

14

2013 . 3

新しい家族像と共生社会

13

2012 . 12

震災復興と共生社会

122012 . 3

東日本大震災からの復興を考える２～東北の風土・特性を踏まえたソフト面での課題と対応～

11

2011 . 12

東日本大震災からの復興を考える

10

2011 . 3生物多様性

９2010 . 12

21世紀型の社会保障のあり方

８2010 . 3

阪神・淡路大震災15周年 ～震災関連国際会議の知見～

７2009 . 12

再生可能エネルギー

６2009 . 3

ワーク・ライフ・バランス

2021 第30号

21世紀ひょうご

111

vol.

発行年月

特

集

５

2008 . 11

食の安全安心４2008 . 3

地域資源を活用した都市再生・地域再生

３2007 . 12

グローバル化と地域の展望 - 共生社会の視点から

２

2007 . 3「公共」を考える創刊号

2006 . 12

ひょうご新シンクタンクの発足にあたって★購入方法★
ご希望の号数、氏名・住所・電話番号を電子メール等でご連絡ください。
定価800円（税込）発送にかかる送料はご負担をお願いします。
ただし、年間定期購読（1 , 600円（税込））いただく場合には、当機構が送料を負担いたします。
■お問い合わせ先・お申し込み先■
ひょうご震災記念21世紀研究機構
住所：〒651 - 0073

神戸市中央区脇浜海岸通1 - 5 - 2

TEL：078 - 262 - 5713

FAX：078 - 262 - 5122

E-mail：gakujutsu@dri.ne.jp

1122021 第30号

研究戦略センター交流推進課

21世紀ひょうご

21世紀ひょうご第30号

令和３年３月発行■編集発行
公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構
学術交流センター交流推進課〒651 - 0073
神戸市中央区脇浜海岸通1丁目5番2号
人と防災未来センター 東館6階
TEL：078 - 262 - 5713 FAX：078 - 262 - 5122
■定 価800円（本体価格728円）
ISSN 1345 - 9368

21st世紀ひょうご21ury

公益財団法人ひょうご震災記念 21世紀研究機構
研究情報誌

世紀

東日本大震災 年
防災・復興の課題と展望（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・研究戦略センター長

特

集

−

・東日本大震災の総括の試みと縮災

２０２１ 第号︵公財︶ひょうご震災記念
世紀研究機構ISSN 1345-9368

貴

河田

惠昭

今村

文彦

室﨑

益輝

岩手大学名誉教授

広田

純一

政策研究大学院大学教授

飯尾潤（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長・
人と防災未来センター長

・東日本大震災10年の検証〜復興の相補性と両義性に着目して〜

定価 800 円（本体価格 728 円）

御厨

東日本大震災10年−防災・復興の課題と展望

東北大学災害科学国際研究所長・教授

２１

30

巻頭言 二大震災昔話−下河辺淳さんの 遊びの精神

・東日本大震災での津波の被害実態と教訓

30

vol.

ひょうご

10

21st
cenょ
世紀ひ
うご
tu
ry

cent

2021

兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授

・東日本大震災における地域の復興プロセスと住民参加・合意形成の課題−岩手県の津波被災地を中心に−・創造的復興を可能とする復興体制

トピックス
第10回自治体災害対策全国会議
21世紀文明シンポジウム
公益財団法人ひょうご震災記念 21 世紀研究機構