論説

運輸事業の公共性について

山口真弘

成田空港高速鉄道株式会社顧問

YAMAGUCHI, Masahiro

1――はじめに

なお，事業について，公共性のほか，公益性が論じられることがある．この公益性とは，事業自体の性質に

近年，運輸事業について，政府規制の緩和の政策が着々と進められている．

着目して，それが国家，国民の利益のために必要であるという性質である．これに対し，公共性とは，その事

従来，私人の行う事業について，政府の規制が設け業が上述の公益性を有するが故に，国その他の公的機られたのは，その事業の公共性が，その根拠とされてき関がその事業を維持する必要があるという性質である．

た．すなわち，その事業は公共性が高いので，事業へ運輸事業の公共性とは，運輸事業について，公共のの参入や撤退についても，事業の運営についても，ま福祉の維持増進のために必要な性質ということであろた，その利用料金についても政府の規制を設ける必要う．なお，ここで運輸事業というのは，人又は物の運送があると考えられてきたのである．

を行う事業のほか，その事業の基礎となる施設の整備

しかし，近年，政府の規制は，弊害が大きいとして政府の規制の緩和が進められてきた．そして，規制緩和の効果について，経済の効率化が高く評価され，事業のを行う事業を含むものである．
運輸事業の公共性は，具体的にみれば，次の3つの要素を含むものであろう．

公共性についての評価は少なくなってきた．いや，事業その第1は，事業の消極的公益性とでもいうべきものの公共性の名のもとに，不採算線の維持や不当な公共である．これは，その事業が，他人に危険を及ぼすお政策割引運賃のような不合理な負担を強いられ，事業のそれがある等，一般の利益を害するおそれがある事業

運営が困難になることから，事業の公共性のごときは考である場合に，その危険等を防止する必要があるという慮する必要がないとの議論まで生じてきた．

性質である．

しかし，運輸事業について，その公共性をこのようにその第2は，事業の積極的公益性とでもいうべきもの

無視してもよいであろうか．本稿では，運輸事業についである．これは，その事業が，一般に利用される運輸ての公共性の意義やその存在理由について述べてみた手段の確保等，国民の利益の維持増進のために必要でいと思う．

あるという性質である．
その第3は，要措置性とでもいうべきものである．こ2――運輸事業の公共性と公共の福祉

れは，前述の消極的公益性又は積極的公益性を確保するためには，私人の自由な活動に放任しておくことがで

およそ，国の政策は，すべて公共の福祉の維持増進を目的とすることは，いうまでもない．広い意味で，公共

きず，何らかの国，地方公共団体等の公的機関の措置を必要とするという性質である．

の福祉の維持増進とは，国家を構成する国民の福祉の維持増進とともに，これを支える国家の維持存続を含む

3――事業の消極的公益性ものである．事業における公共性は，このように国民の福祉の維持増進とともに，国家の維持存続のためにその3.1 公共性の第1の要素である事業の「消極的公益性」と事業を維持する必要があるという性質ということになは，その事業の性質が，他人に危害，危険，又は迷惑

ろう．

を及ぼすおそれがある事業であって，その危害等を防論説

Vol.3 No.4 2001 Winter 運輸政策研究031

止することが必要であるという性質を有することである．

るだけでよい．事故が生じた場合に備えて，国家は，被もとより「消極的公益性」は，ひとり事業についてのみ，

害者と加害者の間の利害を調整するために，損害賠償

いえることではなく，自家運送を含め，個々の運送行為の制度をあらかじめ定めておき，事後に，裁判制度によ全般について，いえることである．すなわち，ある行為って調整すればよいから，国家が事前に，安全の確保の消極的公益性とは，その行為が他人に危害，危険等に関心を持つ必要はないとの意見である．しかし，事を及ぼすおそれがあるので，これを防止する必要があ

故による被害者は，通常，運輸機関の乗客又は運輸機るという性質である．しかし，本稿では，事業の消極的関の外にいる，通行人や一般民家の住民などの他人で公益性に重点を置いて，述べることとする．それは，事あるから，事故が起こった後に利害の調整を行うという業を営む者は，一般の行為者として危害を防止すべきだけでは，被害者の救済に欠けるものがある．このこと立場にあるとともに，他の多くの人に危害を及ぼすおそは，裁判制度が，その手数，費用，時間の点において，れがある行為を，業務上行っているという立場にあるか十分機能を発揮していないことからも，知ることができらである．

る．そこで，運輸機関の運航による事故を事前に防止

運輸機関は，人又は物を移動するために，空間すな

し，安全の確保を図ることが必要である．

わち陸上や海上や空中を運航する機関であるから，そ

消極的公益性についての次の反論は，利用者の自己の物理的性質上，その運航に伴って，人の死傷又は物責任の原則とでもいうべきものである．すなわち，運輸の損壊などの悪い出来事−事故がある程度発生するこ機関の利用者は，運輸機関が，たまには，事故を起ことを避けることができない．このような事故は，被害をすことがあることを知りながら，自己の意思で，安全と受ける人の面からみれば，運輸機関を運転する人自身

考える運輸機関を選択して利用しているのである．したが死傷した場合もあり，たまたまその運輸機関に乗り合がって，仮に事故が発生し，利用者が損害を受けたとわせた人，たとえば乗客に死傷を生じた場合もあり，更しても，選択を誤った利用者自身が，自己責任の原則ににその運輸機関の外にある，全くの他人を死傷させたより甘受すべきであって，国家が，運輸機関の安全につ場合（たとえば，自動車事故により通行人を死傷させた

いて，事前に関与する必要がないというものである．しり，航空機の墜落により民家の住民を死傷させたりする

かし，利用者が安全と考える運輸機関を選択するため

場合）
もある．

には，運輸機関の安全について，技術的かつ専門的な運輸機関を運転する人自身の死傷は，いわば自業自十分な知識を持つことが必要であるが，一般の利用者得ともいえるが，国家の主要な任務の一つは，国民のにとって，これは極めて困難であるから，利用者に合理

生命，身体，財産を保護することにあるから，この場合的な選択を期待することはできない．そこで，国民の利についても，これらの事故の防止に国家として関心を持

益を守る組織である国家は，その輸送が安全であるか

たざるを得ないが，特に，乗客や全くの他人についてのどうかを審査して，国民の利益を守る必要がある．な

事故の防止には強い関心を持たざるを得ない．乗客にお，被害者が，運輸機関の外にいる第三者である場合

ついては，運輸機関との契約により自己の意思で運輸には，その者が自己責任を負うべきいわれはない．

機関を利用するものであり，全くの他人とはいうことがで

また，消極的公益性についての反論として，事業者のきないが，運輸機関との関係は，一時的かつ限定的な

自発的な配慮が期待できるから，特に消極的公益性をものであり，特にその数が多数である場合は，国家はとりあげる必要がないというのがある．これは，運輸機特別に強い関心を持たざるを得ない．また，運輸機関

関の利用者は，自己の生命，身体の安全を託する輸送の外にいる全くの他人については，その生命，身体，財機関を，自分の意思で選択するものであるから，事故を

産の安全を図るための関心を持つ者は，国家以外には起こしそうな，安全でない運輸機関を選択するはずがな

存在しない．このように，運輸機関の運行による事故をいので，事業者は，自己の運輸機関が利用されなくなら防止し，人の生命，身体又は物の損害を少なくすること，ないように，安全性に十分配慮して事業を行うはずであすなわち安全の確保は，国民の福祉を維持するためにるからというのである．たしかに，事業者の中には，優極めて重要であって，この安全の確保の必要が消極的

秀な技術力を持ち，また安全に関する施策を十分にな

公益性の主要な内容である．

し得る経営力を有し，安全に関する配慮を十分におここの消極的公益性について，次のような反論があるかなっている事業者も少なくない．このような事業者に対もしれない．それは，個人の行動は，各人の自由に委しては，国家は，なるべく事業者の自発的な配慮を期待せておくべきであって，国家の任務は，国民相互の間のすべきであって，国家自らが安全に関する細部に亘って利害の不一致が存在する場合に，これを事後に調整すの配慮を行う必要はない．しかし，すべての事業者が

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論説このような優秀な事業者ではない．優秀な事業者でなての鉄道敷設法のような全国津々浦々における鉄道の整い事業者の輸送の安全については，国が配慮して，国備まで求めるものでなく，事業の性質並びに時勢の変化

民の利益を守る必要がある．

に対応した合理的な範囲を指す．
「有用な運輸手段」というのは，利用者の需要に適合

3.2 次に，運輸機関は，その運行又は燃料の使用等にする，安全で便利な輸送サービスを，安定的・継続的

よって，騒音，振動，有害物質の排出，大気の汚染，水に供給する運輸手段のことである．

質の汚染，人の健康悪化，環境の破壊，地球温暖化等「合理的な利用条件」というのは，利用の対価や事業の障害を発生することも少なくない．これらは，当事者，者の責任範囲を含む利用の条件が，利用者の利益を害

利用者以外の第三者に，非常に広く障害を及ぼすもの

するような不合理なものであってはならないという意味でである．これらの障害に対し，損害賠償の制度により，ある．

事後に損害を補償することは，その範囲が広範であり，「利用できる」というのは，利用者が，具体的にそのサ多様でもあるので，技術的にきわめて困難であるばかりービスを利用するか否かにかかわらず，誰でも，そのサでなく，これを行い得ても，事後の賠償では，被害者のービスを利用したいと思えば利用できるという利用可能

救済に欠けるものであり，事前にこれらの公害や環境の性が提供されていることである．

悪化等を防止することが必要である．この公害や環境の悪化を防止する等の必要も消極的公益性の重要な内容

4.2

である．

性質には，次の2つの範囲のものが含まれる．

ところで，国民の福祉の維持増進のために必要な多くの運輸事業は，このような他人に対する危険，危その第1は，人の輸送についていえば，国民が日常の害，障害，迷惑等を発生させるおそれがある事業であ生活を営む上で，最も基礎的な最小限度の必要を満たり，これらの事業に，このような危険，危害等を発生さすもので，これなしには，日常生活が成り立たない運輸

せないように，事前にこれを防止すること，すなわち消手段であるという性質である．その内容は，通勤，通極的公益性を確保することが国家の責務である．

学，通院，買い物，日常用務，日常業務等の日常生活に必須の運輸手段である．主としては，人の日常の住居

4――輸送サービスの提供についての積極的公益性及び勤務地を中心とした近距離の交通のための手段であるが，人の経済活動の範囲の拡大に伴い，業務上必公共性の第2の要素である事業の積極的公益性と要な遠距離の運輸手段も含まれるようになってきている．

は，その事業が，積極的に，国民の福祉の維持増進並その第2は，国民の福祉の維持増進のために，いま述びに国家の維持存続のため必要であるという性質である．

べた最小限度の必要の範囲をこえて，更に広範な国民

国民の福祉の維持増進のために必要である性質とは，の活動を維持するための運輸手段，並びに国民にとっ運輸事業が提供する輸送サービスについていえば，国て，更に便利で快適な運輸手段の維持増進が必要であ

民にとって必要な運輸手段が，普遍的に提供され，そのるという性質である．これは，国民が日常生活を営む上サービスが安定的・継続的に供給される必要があるとでの不可欠な最小限度の範囲をこえて，更に高度の内いう性質である．これを平たくいえば，
「誰でも」
「いつ

容の運輸手段の確保を指す．すなわち，その運輸手段

でも」「どこでも」「有用な運輸手段が」「合理的な利用条が，サービスの種類，内容，サービスの行われる区域，件で」「利用できる」という性質である．

運輸機関の運行の頻度等において，更に便利であり，快「誰でも」というのは，そのサービスが何人に対しても適であることが，国民の福祉の維持増進のために必要開放されており，人による不当な差別的な取り扱いが存であるとするものである．運輸機関の高速性も，運輸手

せず，利用者が特別なサービスの提供を求めない限り，

段の便利性の範囲に含まれるであろう．

4.1

何人でも利用できるということである．
「いつでも」というのは，利用者が利用したいと考える

4.3 つぎに，積極的公益性が，国民の福祉の健康増進

合理的な範囲内において，いつでも，安定的に利用でのために必要であるという性質という場合に，その中にきるということである．営業時間の制限や，鉄道や航は，社会的公正の立場に立った福祉の維持増進も含ま

空の時刻表による運航は，合理的な範囲といえるであれると解すべきであろう．たとえば，国民の日常生活にろう．

欠くことのできない最小限度必要な交通手段の確保とい「どこでも」というのは，国民が必要とする地域にサーう場合には，市場原理によっては，そのサービスを取得

ビスが提供されることである．ただ，その範囲は，かつできない所得水準の低い個人にも，所得水準の低い地

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Vol.3 No.4 2001 Winter 運輸政策研究033

域にも交通手段が確保されなければならない．その意とえ消極的公益性又は積極的公益性を有するサービス

味で，積極的公益性の中には，所得の再分配という公の提供の事業であっても，私人の自由な活動に放置して正の配慮が含まれるといってよい．

おいても，何らの支障なくそのサービスが確保される性
質をもつものは，要措置性を有するとはいえない．たと4.4 また，積極的公益性の中には，国民の福祉の維持

えば，街の八百屋は，庶民の食生活のための不可欠な増進を図るために行うサービスの提供の基礎となる施設事業であるが，これを私人の自由な活動に放置しても支の整備も含まれる．通常，社会資本の整備といわれる障を生ずることはないと思われるから，公共性のある事が，その中には，国土の根幹となる全国的な幹線鉄道

業とは通常はいわない．また，消極的公益性又は積極網や基幹的な空港，港湾の整備や，過疎地の運輸機関

的公益性を有するサービスの提供の事業であっても，事の整備や，大都市における地下鉄の整備等も含まれる．

業者にとって，その公益性を維持することが，自己の利

これらの整備の事業も積極的公益性のある事業といえ益に合致すると考えられる事業は，事業者が自発的に対よう．

応するであろうから，要措置性のある事業とはいえない．
しかし，何らかの理由により，国その他の公的機関の措4.5 以上述べたように，運輸事業の積極的公益性は，

置がとられなければ，消極的公益性又は積極的公益性

国民の日常生活に必要な最小限度の運輸手段の確保だを確保できない事業が，要措置性のある事業である．

けでなく，便利で快適な運輸手段の確保をも含むもので消極的公益性又は積極的公益性を確保するために，あるが，積極的公益性の内容をこのように広く解するこ何らかの国家の措置を必要とする理由は，次の各種がとは，我が国の実定法においても，認められているとい考えられる．

ってよいであろう．それは，憲法第13条や第25条に表現されている．

第1に，その事業の提供するサービスが公共財の性質を有するものが多いこと，第2に，外部経済又は外部不先ず，憲法第25条は「すべて国民は，健康で文化的経済が存在すること，第3に，その事業が独占的になりな最低限度の生活を営む権利を有する．」と規定してい易いこと，第4に，事業者，利用者間に情報量の差異がる．この最低限度の「生活」の中には，人や物の場所的あること，第5に，事業の採算上，存続できないものが移動，すなわち交通も含まれると解される．また，「健あること等である．

康で文化的な」生活とは，単に動物的な，生存するだけの生活，食べていけるだけの生活でなく，人間らしい価5.2 公共財的性質

値のある生活を意味すると解される．次に，憲法第13運輸事業を私人の自由な活動に放置しておいては，国条は「…幸福追求に対する国民の権利については…・

民の利益が確保できない理由として，先ずその事業の提立法その他の国政の上で，最大の尊重を必要とする．」

供するサービスが公共財の性質を有することがある．

と規定しており，この幸福追求の権利の中には，便利で公共財的な性質とは，その財又はサービスの消費が快適な運輸手段の確保を求める権利も含まれると解さ

非競合性を有すること及びその消費が排除不能性を有れる．

することである．

したがって，便利で快適な運輸手段の確保が，事業消費が非競合性を有するとは，ある人がその財又はの積極的公益性の範囲に含まれることは，我が国の法サービスを消費している場合に，他の人がこの財又はサ律制度においても，理念として承認されているといえる

ービスの消費に加わっても，両者の消費が競合せず，おであろう．

互いに妨げられないという性質である．たとえば，灯台のサービスは，その海域を航行する船舶が，共通に利5――輸送サービスの提供についての要措置性用する．一の船舶によるサービスの利用が，他の船舶の利用を妨げることはない．また，鉄道の客車に乗車して次に，事業の公共性の内容の第3は，輸送サービ

いる人の利用は，非常に混雑している場合は別として，スの提供についての要措置性とでもいうべき性質である．

他の人が乗り込んできても，別に妨げられることはない

これは，前に述べた消極的公益性や積極的公益性をから，非競合性が強いといえるであろう．しかし，航空，有する輸送サービスの提供について，これを私人の自由

都市間高速バス等のように，定員以上の旅客が排除さな活動に放置しておいては，何らかの理由で，これらのれるものには，非競合性は存在しないといえるであろう．

公益性を確保することができないので，何らかの国その次に，消費の排除不能性とは，ある財又はサービス

他の公的機関の措置を必要とするという性質である．たの消費について，料金等を支払わない人を排除するこ

5.1

034 運輸政策研究 Vol.3 No.4 2001 Winter

論説

とが著しく困難であるという性質である．一般の道路ののことは，事業者が，事業の運営に要する私経済的な使用については，利用料金等を徴収することによって，費用のみを負担し，社会的な損失を償う費用を負担しこれを支払わない人の使用を排除することは，著しく困ないことを意味する．たとえば，自動車運送事業者は，難である．もちろん，どんな財又はサービスでも，費用

自家用自動車を運行する者と同様に，自動車の運行にを十分に掛けるならば，ある程度，使用を排除することより生ずる排気ガスや騒音等により付近の住民に迷惑をが不可能ではないが，一般の道路について，高額の料かけているが，その損失に対して補償をするわけでは

金を万遍なく徴収する制度をつくることは，実際上不可ない．大気汚染，地球温暖化，水質汚染，騒音，自然能である．このように，排除のための費用が著しく高い

環境の破壊，住民の健康への悪影響等の，いわゆる公場合も，排除不能性を有するといってよいであろう．

害等の損失を一般に与えている事業を行っている事業

消費の非競合性又は排除不能性を有するサービスについては，対価を全く支払わないで，あるいは十分な対者が，その損失を負担しないこと等が，外部不経済の顕著な例である．

価を支払わないで，便益だけを受ける人を排除するこ

外部不経済について，損害を受ける者が特定の少数とは困難であるから，そのサービスの供給を私人の自由の者である場合は，事業者との交渉により解決される場に委せておいては，社会的に必要なサービスの供給を合が無いわけではない．しかし，外部不経済が，公害確保することができない．そこで，国その他の公的機関のように，不特定多数の国民一般である場合には，そのは，これを確保するために何らかの措置を講ずることを好ましくない損失の発生を防止し，又はその損失を与え必要とする．

ている者に負担させ，国民の利益を守るためには，国その他の公的機関が何らかの措置をとる以外に方法が5.3 外部経済，外部不経済の存在ない．

次に，運輸事業を私人の自由な活動に放置しておいては，国民の利益が確保できない理由は，事業の外部

5.4 独占的性質

性，すなわち外部経済の存在及び外部不経済の存在で次に，運輸事業によるサービスの提供が，独占的にある．ある種の事業は，その事業の運営によって，当事なり易いという性質である．運輸事業は，多くの場合，者以外の第三者に経済的な利益又は不利益を与えるこ

巨額の固定費用を必要とするので，生産量の増加とともとがある．

に，平均費用は逓減する．このような費用逓減産業にお先ず，事業者によるサービスの提供及び受領は，その経済行為の当事者双方が自己の利益を目的として行う

いては，規模の経済が存在する．規模の経済が存在する場合には，独占が発生し易い．

が，これは，対価の支払い及び受け取りにより決済されまた，事業者が事業を廃止する際に回収できない固る．しかし，その事業が，当事者以外の第三者に利益定費用が存在する場合には，新規の事業者がその事業を与えることがあり，これが外部経済の存在である．こを開始することに躊躇するから，その事業は，独占化しの利益については，事業者は，その利益を第三者から易い．

収受できないのが通常である．

しかし，この独占の生じ易い性質は，事業の種類に運輸事業は，その性質上広く一般の利用に開放されよって著しく異なる．鉄道事業の場合は，可動施設であているものが多いから，当事者以外の第三者に大きな利る車両とともに，線路，停車場等の固定施設を設置する益を与えることが多い．鉄道の開通による利便の増大に必要があり，かつその事業を廃止する場合にも，その固より，地価の高騰等の利益を地元住民や関係地方公共定費用を回収することが著しく困難であるから，独占化

団体等に与えている例などが，その顕著な例である．

し易い．しかし，自動車運送事業や航空運送事業の主

このように，運輸事業の事業者は，当事者以外の第三たる設備投資は，自動車や航空機だけであり，道路や者に利益を与えながら，その利益の回収ができない場

空港や航空路については，事業者は投資を行わないの合が多いが，その事業が私経済的に経営が困難な場合

が，通常であり，また事業を廃止する場合にも，自動車において，その事業によるサービスの提供を確保する必や航空機を売却して費用を回収できるから，独占化する要があるときは，国その他の公的機関が，助成，その第可能性は低い．

三者の利益の徴収，その他の措置を講ずる必要がある．

いずれにせよ，独占化した事業においては，事業者

次に，外部不経済の存在とは，その事業が，当事者は，その利潤を最大にするように，生産量及び価格を決以外の第三者に経済的な損失を与えているにもかかわ定する．このことは，利用者である一般国民の利益を害らず，私経済的には，これを負担しないことである．こするおそれがある．そこで，国家は，これに対して何らか

論説

Vol.3 No.4 2001 Winter 運輸政策研究035

の措置をとり，国民の利益を擁護することを必要とする．

の公的機関は，助成その他の何らかの措置を講じて，その事業の存続を維持しなければならない．

5.5 情報の非対称性

次に，運輸事業について，消極的公益性又は積極的

6――公共性実現のための措置

公益性を確保するために，国家が何らかの措置をとらなければならない理由の一つに，情報の非対称性がある．

6.1 以上述べた公共性の実現のために，国が行う措置

ただ，情報の非対称性は，運輸事業に固有な性質ではには，各種の形態がある．国その他の公的機関がみずなく，他の分野でも，同様の事情にあるものが少なくなからその事業を行う場合もあり，私人が行う事業開始にい．しかし，運輸事業の多くは，そのサービスを受ける

ついて，国が免許，許可等の方法で規制する場合もあ

相手方が極めて多数であり，かつ不特定であるから，情り，私人の行う事業の運営について，国が一定の規制

報の非対称性の問題が特に重要である．

を設け，これに従わせる場合もあり，私人の行う事業に

一般に，経済主体は，正しい情報によって，自己の利ついて届出又は報告を求める場合もある．国その他の益を図る合理的な判断を行うことができる．しかし，供公的機関が如何なる措置をとることが，合理的であるか給者である事業者と消費者である利用者との間の情報は，その事業の性質，規制の効果，相手方の負担等のは，非対称的である．すなわち，情報を得るためには，個別の事情を考慮して，判断すべきである．

時間，労力，資金等を必要とするので，個々の利用者が完全な情報を得るための努力を行うことを期待できな

6.2 国が行う措置の第1は，国が自らその事業を行うこい．そのため，利用者が自己の利益を確保するためのとである．国以外の公的機関，たとえば，地方公共団体

合理的な判断を行うことができない．一方，事業者は，等が，国に代わって事業を行うことも多い．これは，私自己に不利な情報を伝えようとはしない．このことは，た

人の自由な活動に放任し，ただそのやり方についてだ

ばこ専売事業の例をみれば，たばこが健康に有害であけ規制するという方法では，国民の福祉の維持増進のることが医学的に明らかであるにもかかわらず，たばこためには不十分であるとして，国その他の公的機関が，事業者がたばこにその旨の十分な表示をしていないこ

自らその事業を行うものである．

とを見ればよくわかる．

国が直接行う事業は，航路標識や航空保安施設や一したがって，私人の自由な活動に委せておいては，当

般道路のような公共財的体質が特に強いものが多い．ま事者間において情報が十分に開示されないから，国民

た，郵便事業のように著しく採算性の低い地域にも，あの利益を擁護するために，国その他の公的機関が何らまねくサービスの提供が求められるものについても行わかの措置を講ずる必要がある．

れる．
しかし，国民の福祉の維持増進のために必要な施設

5.6 事業の採算性

次に，事業の，私的経済の面における採算性の問題がある．これは，以上述べたこととも関連している．

の整備の事業は，国が行うほか，特別の法律により目的を与えられて設立された公団，株式会社等が行うものが多い．地方公共団体も，地域住民の福祉の維持増進の運輸事業においては，その事業の範囲又は分野の相ために各種の事業を行う．しかし，バス事業等は，私違により採算性が著しく異なるのが通常である．たとえ企業もこれを行うが，その提供するサービスが住民の日ば，輸送需要の多い分野におけるサービスの提供の事

常生活に不可欠なものであり，かつその事業が私企業

業は，私経済的に採算性が高く，輸送需要の少ない分

によっては採算上経営することが困難である場合に，地野におけるサービスの提供の事業は，採算性が低いの

方公共団体がこれを経営することが合理的であろう．私が通常である．また，輸送需要が多い分野においても，企業によって住民の福祉の維持増進が図られる場合にそのサービスの提供のために莫大な資本の投下を必要

は，地方公共団体がこれを行う合理性はない．

とし，固定費用が大きいため，採算性が低い場合もある．

国，地方公共団体等の公的機関が，自ら行うことが合事業者は，サービスの提供にあたり私経済的に収支理的である事業についても，時勢の進展，技術の進歩相償うものでなければ，その事業がいかに社会的に有等によって，その合理性が疑問視されるものもある．た用なものであっても，事業の運営を継続的に行うことがとえば，郵便小包事業は，自動車による宅配便の発達にできない．しかし，その事業の提供するサービスが国民

より，国自らがこれを行う合理性について検討する必要の福祉の維持増進のために必要であり，そのためにそがあるかもしれない．

の事業の存続が社会的に必要であるならば，国その他
036 運輸政策研究 Vol.3 No.4 2001 Winter

論説6.3 国民の福祉の維持増進のために国の行う措置の第2る．また，政令，省令のような命令においても定められは，事業の開始について国の免許等を受けることを要すている．たとえば，鉄道営業法に基づく鉄道運輸規程

るとする規制である．これは，前述した消極的公益性又が，鉄道の運輸に関する事項を定め，鉄道運転規則が，は積極的公益性及び要措置性の強い事業について，一鉄道の輸送施設の取り扱いを定めている．その第2は，応，私人による事業の開始の自由は認めるが，ただ，そ事業の運営の方法等について，事業者が国の許可，認の開始には，国の免許等を受けさせることによって，公可等を受けることを要するとされていることである．その共性を確保しようとする制度である．

事業の事業計画，利用料金，利用約款等についての認この措置の法律的な構成は，第1に，一定の事業の経営を，法律により一般的に禁止し，第2に，これを開可，事業の休止又は廃止の許可等が義務付けられている．

始したいと思う者に申請をさせ，第3に，行政官庁がこれを審査し，免許等の行政行為を行い，第4に，免許等6.5を受けた者が法律による一般的禁止を解除され，適法業者に届出又は報告を求めることがある．これは，事業にその事業を開始できるというものである．

者の行う行為自体については，国は何ら規制せず，た

法律は，行政官庁の行う行政行為について，免許，
特許，許可，認可，承認等と表現しているが，いずれも次に，国その他の公的機関が行う措置として，事だ届出又は報告を求めるだけであるから，国民の権利
自由の制限は小さい．

上記の法律的構成をとっていることに変わりはない．

届出又は報告は，事業の開始及び運営について，国

この措置の内容には，次の2種のものが含まれる．

が直接的に規制を行う場合にも，行わない場合にも，行その第1は，消極的公益性がある事業について，そのわれることがある．

消極的公益性を確保する手段として免許等を受けることを要するとする制度である．
この場合は，人の生命，身体等の安全の確保，環境届出又は報告は，事業の現在の状態や，既に行われた行為や，これから行われようとしている行為について求められるものである．

の維持等を目的とするものであるから，その措置も，こ

この届出又は報告の目的は，その内容について，国の目的に照らし，適切である範囲について行われる．

その他の公的機関が何らかの措置を行うことを前提としその第2は，消極的公益性だけでなく，積極的公益性ている．たとえば，届出された行為又は状態の内容がを有する事業について，その公益性を確保する手段と不当又は違法なものであれば，国その他の公的機関は，して，免許等を受けることを求める制度である．この場

これに対し変更を求める等の措置をとることを前提とし合は，一般の安全，環境の維持等とともに，国民の福祉ている．このような措置を内包しない届出は，本稿でいの維持増進を図ることを目的とするものであるから，そう公共性を確保するために国が行う措置とはいえない．

の広範な目的に応じる措置を講ずる必要がある．

たとえば，統計法に基づく指定統計は，その集められたいずれにせよ，事業の開始自体について，国の免許，調査票を原則として指定統計以外の目的のために使用し許可等を要するとする制度は，国民の営業の自由を制限てはならないとされているから，国民の福祉の維持増進するものであり，国民の権利，自由の侵害の程度は，きのために行う国の措置としての届出又は報告ではない．

わめて大きい手段である．

事業者の行為についての届出は，行為の事前に求められるものと，行為の事後に求められるものがある．行

6.4 次に，国民の福祉の維持増進のために国の行う措

政官庁に対する届出は，行政官庁に受理して貰う必要

置には，事業の運営の方法について，国が何らかの規がある．事前の届出が求められる場合には，届出が，制を設けることがある．これは，その事業の開始につい行政官庁に受理されなければ，事業者は，その行為をて，免許等の規制を行う場合にも，行わない場合にも適法に行うことができないことになる．その者にとって，行われる．

届出の受理が拒絶されることは，免許，許可等の制度にこの措置の主たる内容は，事業の運営の方法や事業の利用条件についての規制である．

おいて，免許，許可等が却下されるのと，実質上は，差異がない．また，行政官庁の側において，届出の受理

この措置の方法には，次の2種類のものがある．そのを拒絶することによって，免許，許可等の制度における第1は，措置の内容について，国の法令自体がこれを免許，許可等の却下を行うのと同様の効果をもたらすこ

定めることである．たとえば，運送引き受け義務，利用とができる．

料金の掲示義務，公衆の利便を阻害する行為の禁止，

しかし，届出の不受理と免許，許可等の却下が，同

不当な差別的行為の禁止等が，法律により定められてい様の効果をもつとすれば，法律が免許，許可等の制度

論説

Vol.3 No.4 2001 Winter 運輸政策研究037

と届出の制度を別に設けた趣旨が失われてしまう．やを行うこともある．これは，社会的には必要ではあるが，はり，この2つの制度は，根本的に異なるものである．免

私経済的にはその存立が困難な事業を私経済的にも維許，許可，認可等の制度は，法律が，ある行為を一般持できるようにする措置である．

的に禁止しておいて，ただ免許等を受けた者だけが一
般的禁止を解除され，適法にこれを行いうるという強力

これらの各種の国の措置の内容は，広範であるが，ここでは詳述しない．

な制度である．これに対して，事前の届出の制度は，そ7――おわりにの行為自体については，法律上何らの制約を受けず，事業者が自主的に行うことができるが，ただ，その行為以上述べたように，運輸事業の提供する輸送サーについて，事前に届出を行うことが義務付けられている

7.1に過ぎない．したがって，届出があった場合に行政官庁

ビスは，多くの場合，消極的公益性及び積極的公益性は，その内容を審査して，受理するか否かを決定するこを有し，国その他の公的機関が，何らかの措置を講じとは，原則として許されない．その受理を拒むことがでてこれらを確保することを要する．国の行う規制等の措きない拘束を受けるのである．受理を拒否する自由裁量

置が，事業の効率性を害するおそれがあるからといっはない．ただ，その届出に形式上の欠陥がある場合，て，事業の公共性を無視するわけにはいかない．運輸届出が明らかに法律に違反することを内容としている場

政策の目的は，運輸に関し，国民の福祉の維持増進の合，並びに届出が成り立つための実体を備えていない

ため，その事業の公共性を確保することである．すなわ

場合には，届出を拒否することができる注）．

ち，便利で，安全で，有用で，他にあまり害を及ぼさな

しかし，届出の内容が不適当であると行政官庁が判い輸送サービスを確保することである．

断して，届出の受理を拒否することはできない．これは，国民の福祉の維持増進のためには，国その他の公的届出の性質上，行為の判定は行為主体に任され，行政機関が，以上述べた各種の措置をとることを必要とする．

官庁は，届出を受けるだけであるから，行政官庁が積国その他の公的機関が如何なる措置をとるべきかは，そ極的な公益判断をする余地がないと解すべきであるかの事業の性質，その事業の提供するサービスの性質及らである．

びそのサービスに対する国民の需要，そのサービスの提なお，法律によっては，行政官庁が届け出られた事項

供による効果，その措置に要する費用並びにこれによりが不当であると認めた場合に，その変更を命ずる旨の国民が受ける負担等を十分考慮して決定すべきである．

規定を置くものがあるが，これは，届出を受けた後の行国その他の公的機関のとるべき措置については，

政官庁の措置を規定したものであって，届出の受理の7.2

拒否を許容したものではない．

更に次の2つのことを特に注意すべきである．
その第1は，これらの国の措置が，原則として，法律6.6 以上述べたものの外，公共性の確保のため国が行うに従って行われなければならないことである．

措置には，法律により罰則を設け，また租税，課徴金の我が国は，法治国家であり，国民の権利自由の侵害，徴収を行い，一方，補助金等，国の助成を行うことが制限は，国会が制定した法律にその根拠を有し，そのある．

定めるところに従って，行われることが必要である．た

消極的公益性又は積極的公益性を有する事業についとえば，各種の事業法規は，利用料金の認可の基準をて，事業の開始又は運営につき，罰則を設け，その規定めている．この基準は，その法律の目的を達成するた制の実効性の確保を求めることが多い．特に，消極的め必要であるから定められたものであり，行政官庁は，公益性や外部不経済を生ずる事業については，罰則に認可を行うに当たって，この基準に従って行うことを必より，一定の行為を規制することが通常である．これは，要とする．しかるに，現実の行政運用においては，しば

刑罰の威嚇的効果により，社会的に好ましくない行為のしば法律が定めていない基準，たとえば物価の安定の防止を図るものである．また，外部不経済を生ずる事業見地で認可を抑制することがある．これは，法律が定めに対し，課徴金の徴収をしたり，特別の課税を行うことていない理由により，国民の権利自由を制限したことにもある．これは，外部不経済を生ずる事業に，私経済なり，法治主義の原則を破る行為であり，憲法に違反す的費用とともに社会的費用を負担させようとするものでる行為である．

ある．

また，国民の福祉の維持増進のための措置が，行政また，国民の福祉の維持増進のため必要な事業に対指導の形で行われることがある．行政指導は，法令でし，補助金の支給，資金の貸付，税法上の優遇措置等はないが，広く一般的に，指導要綱や行政通達の形で

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論説行われることもあり，個別的に，特定の事業者に対するについて，免許，許可等を要するとする制度は，国民の指導の形で行われることもある．要綱や通達の内容が，権利自由を著しく侵害する制度であるから，その運用に法律の解釈，運用の範囲に収まるものである場合には，ついて，十分な吟味が必要である．たとえば，その制度法律の内容を形成することになるから，その限りにおい内において規制を緩和したり，国民の権利，自由の制限て法律としての効力がある．しかし，要綱や通達の内容の少ない他の制度によって対処できないかどうか等も，が，法律に基づかず，又は法律の解釈，運用の範囲を具体的に事業の性質に照らして検討すべきである．ま超えるものである場合には，法律としての効力が無く，た，事業者の自発的な努力により消極的公益性又は積相手方の権利自由を制限し，義務を課する効力が無い．

極的公益性の確保が，期待できるものについては，その

これは，国民の権利自由の制限は，国会の制定した法期待に対応する措置が必要である．

律によることを要するとする法治主義の原則に反するか

国民の権利自由の制限は，その事業の公共性の維持らである．国その他の公的機関のとるべき措置を行政増進のため必要な最小限度のものでなければならない

指導の形で行う場合には，このことを十分配慮して慎重ことは，我が国が自由主義的国家体制をとっていることにすべきである．

の，当然の帰結である．自由主義的国家体制の下では，人は，本来自由であり，憲法第13条の規定するように，

7.3

第2に，国民の福祉の維持増進のために行う国の措置は，その目的を達成するために必要な最小限度のその自由は，立法その他の国政の上で最大の尊重を必要とするからである．

ものでなければならない．
国その他の公的機関のとるべき措置は，前述したように各種の方法がある．これらは，国民の権利自由の制

注
届出が届出として成り立つための実体を備えていない例として，かつて，カ限を行うものが，少なくないが，その制限の程度には濃バンを抱えた旅客を運送する事業を貨物運送事業として届出がなされた例

淡がある．しかし，その制限は，その事業の公共性のがある．これは，カバンの運送であって，人はカバンに付き添って乗車して維持増進のために必要な最小限度の措置でなければならない．その意味で，政府の規制をできるだけ緩和しようとする措置は，基本的には正しい．特に，事業の開始

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論説

いるに過ぎないから，貨物運送事業であると主張して，その届出をしたものである．これに対し，行政官庁は，これは，貨物運送事業の実体を備えていないとして，届出の受理を拒否した．
（原稿受付

2000年6月16日）

http://www.jterc.or.jp/kenkyusyo/product/tpsr/bn/no11.html
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