2020

28

河田

惠昭

vol.

巻頭言

河田文庫の創設に感謝する

関西大学理事・社会安全研究センター長・教授（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長 兼 人と防災未来センター長

阪神・淡路大震災25年−防災・減災の課題と展望
・ 災害時の避難行動と防災教育
兵庫県立大学環境人間学部教授

木村玲欧・ 災害時の要配慮者への対策は30年以上にわたり、
なぜ見立てを誤ってきたのか？
〜人口オーナス期に特有の事態として捉え、根本的な対策を提案する 〜

立木

茂雄

渥美

公秀

清野

純史

紅谷

昇平

・阪神・淡路大震災25年からの教訓の伝承に向けて龍谷大学政策学部准教授・人と防災未来センターリサーチフェロー 石原

凌河同志社大学社会学部教授・人と防災未来センター上級研究員

・ 災害ボランティアの課題と展望
大阪大学大学院人間科学研究科教授

・ 阪神・淡路大震災以降の被害地震と人間・住家・インフラ被害低減に向けた歩み
京都大学大学院工学研究科教授・人と防災未来センター上級研究員

・ 企業防災と事業継続
兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科准教授

トピックス
第９回自治体災害対策全国会議
21世紀文明シンポジウム

巻 頭 言河田文庫の創設に感謝する

関西大学理事・社会安全研究センター長・教授（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構副理事長 兼 人と防災未来センター長

河田

１

惠昭

阪神・淡路大震災 ₂₅ 年－防災・減災の課題と展望
災害時の避難行動と防災教育
兵庫県立大学環境人間学部教授

木村玲欧

災害時の要配慮者への対策は 30 年以上にわたり、
なぜ見立てを誤ってきたのか？

21〜人口オーナス期に特有の事態として捉え、根本的な対策を提案する〜

同志社大学社会学部教授・人と防災未来センター上級研究員

災害ボランティアの課題と展望
大阪大学大学院人間科学研究科教授

立木渥美

阪神・淡路大震災以降の被害地震と人間・住家・インフラ被害低減に向けた歩み
京都大学大学院工学研究科教授・人と防災未来センター上級研究員

企業防災と事業継続
兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科准教授
龍谷大学政策学部准教授・人と防災未来センターリサーチフェロー

トピックス

第９回自治体災害対策全国会議
21 世紀文明シンポジウム

茂雄
公秀

清野

純史

紅谷

昇平

阪神・淡路大震災 25 年からの教訓の伝承に向けて

石原

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凌河

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巻 頭 言河田文庫の創設に感謝する
関西大学理事・社会安全研究センター長・教授（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構副理事長 兼人と防災未来センター長

序

河田

惠昭

３か月留学して、都市災害の研究を本格的に

阪神・淡路大震災から 25 年を迎えて、人開始した。そのとき、都市災害を専攻していと防災未来センターの西館５階に「河田文庫」た研究者は、多分私一人だった。そして、そと名づけられた部屋が創設された。そこには、の８年後に阪神・淡路大震災が発生し、事前筆者が京都大学を定年退職するときに廃棄しに予想していた通りの被災シナリオが眼前になかった書類や報告書の類、約３千点がファ繰り広げられた。そして、発災から約３か月

イル等に整理されて展示されている。この文

間、自宅の大阪と被災地を往復する毎日だっ庫が完成するまでこのことをまったく知らなた。京都大学にはほとんど行かなかった。大かったので、知った時はびっくりした。関係学からは白いヘルメットと PHS の携帯電話

者に心より感謝したい。京都大学を退職するが配布された。

とき、所有していた図書の多くは、関西大学

この８年間は大変重要である。なぜなら、の図書館に寄贈したが、それらは河田文庫の私が構想した巨大災害研究センターが防災研

ようにまとめて収蔵されず、ほかの図書と同究所の改組で生まれ、大きく拡充されたが、じように利用されている。河田文庫に収納さその研究対象となった巨大災害が、まさに阪れたものは、多くは資料の類であり、退職の神・淡路大震災として突然、発生したのであ

時にとりあえず西館７階の倉庫に保管している。

ただいたもので、いずれは自分の手で整理しようと考えていた。

なぜ、都市の巨大災害を想定できたのか

これらの研究資料や会議録などの多くは、

私の 30 歳代にはわが国で大きな災害は発

私が 40 歳の頃からのものであり、京都大学生しなかった。そこで、もう起こらないかと防災研究所附属防災科学資料センターの助教考えた。答えは、大都市で起こる、だった。

授として教育・研究活動と大学運営に参画しだから、大胆にも研究テーマを変えた。世界た際に生まれたものが多い。私は 40 歳のとの大災害の歴史を知ると、多くの人が住んでき決心して、主たる研究テーマを「都市災害」

いる都市で災害が起これば、多くの犠牲者がに変えたのである。わが国では犠牲者が千人発生する。未曽有の被害となるのは、災害を以上発生する巨大災害は、大都市で起こると起こす外力の大きさだけではない。そこにど判断したからである。基礎知識すら乏しかっ

れだけの人がいるのかということが大きく影たので、フルブライト上級研究員に応募し、響する。私が、首都直下地震や南海トラフ沿

給費奨学生に採択され、プリンストン大学にいの巨大地震による災害を国難と呼んでいる
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21 世紀ひょうご1

巻頭言のは、異常な大きさの外力下の暴露人口が前

こには、津波高さが大阪（ここで、大阪とい者で約３千万人、後者で約６千万人に達するう表記は、現在の大阪港の天保山地先というからだ。たとえば、大阪では江戸時代に犠牲意味で使っている）で 2.5m あったと記され者が千人に達する高潮や津波災害を経験してていた。一方、1946 年に起こった昭和の南

いるが、当時の市街地人口は約 30 万人であっ海地震では、大阪の津波高は１m 弱であって、た。今はその約９倍の 270 万人が住んでいる。

被害は発生しなかった。だから、大阪府と大だから、当時と死亡率が変わらないのであれ

阪市の地域防災計画では、南海地震が対象

ば、９千人近い市民が犠牲になってもおかしとなっていなかった。1980 年頃の法律では、くない。

明治以降に災害被害がなければ、その災害にもちろん、当時に比べて、防災施設も充実
し、社会の防災力も大きくなった。しかし、よる被害想定や対策を検討しなくてもよかったのである。

その一方で、海抜ゼロメートル地帯が広がり、し か し、 こ の 復 元 作 業 時 に 地 震 マ グ ニ

地下鉄や地下街のショッピングセンターなチュードを 8.4 にすれば、大阪には３m 近い

ど、江戸時代になかった危険な空間が広がっ

津波が来ることがシミュレーションからわている。前者は被害減少に、後者は被害増加かった。だから、約 15 万人の市民の広域避につながる。そのいずれが卓越するかが、現難場所になっている淀川河川敷を指定場所か状では不確かなのである。そして困ったこと

ら外す必要があった。ところが、大阪市の建に、私たちの社会は、現実に起こらないと起設局をはじめ関係部局の職員は、私の主張をこらないことにするという社会的な偏見を無視した。「ほかに大量の市民が避難する場

もっている。それでは遅いとばかり、防災研所がない」というわけである。この主張はお究者がエビデンスを示していくら主張してかしいのであるが、京都大学の助教授の言うも、起こらないと反論する。エビデンスがなことなど聴くわけにはいかないという態度でいにもかかわらずだ。もっとひどいのは、研あった。理不尽な反対であるから、それを納究者の主張そのものを無視する。これは、日得するわけにはいかなかった。このような背本政府も同様である。起こって欲しくないこ景もあって、都市災害に舵を切ったのである。

とは起こらないことにするのは、どうもわが蛇足であるが、現在、JR 大阪駅北の開発

国全体の得意技のようである。これが 40 歳

事業（うめきた２期）で、2024 年「街びらを迎えた頃の私の実感であった。

きへ」が計画され、「みどりとイノベーショ
ンの融合」をコンセプトとして採用されてい南海地震研究事始め

2る。そもそも梅田貨物駅跡に盛り土して 4.5

米国シアトルにあるワシントン大学海洋学

ヘクタールの森をつくり、そこを避難場所と部に招聘研究員として招かれ、家族と一緒にしても活用するというのは筆者の主張（淀川

１年過ごし、帰国した 36 歳の時、大阪市のの洪水や大阪湾の高潮、津波来襲時に広域避委託事業で安政南海地震を復元するという研難場所として使用できる）が採用されたので究を行った。始まったきっかけは東京大学地ある。うめきた１期では、その主張が無視さ

震研究所の彙報に掲載された論文である。それた。だから２期では強く主張したのである。

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21 世紀ひょうご巻頭言

防災科学資料センターの改組

戻って仕事をすることが常態化していた。こ40 歳の時、京都大学防災研究所海岸災害の死に物狂いの努力が３年で実り、資料セン部門助教授から附属災害科学資料センター助

ターは地域防災システム研究センターに改組

教授に配置換えになった。教授ポストのないされ、教授の純増ポストが文部省から認めらセンターへの配置換えに抵抗したが、当時、れた。

防災研究所長だった村本嘉雄先生が私の研究

京都大学が創設以来、助教授が自らの教授室に来室し、熱心に私を説得された。そのセポストを初めて獲得したのである。その時、リフは「君は研究所で一番実力がある助教授

防災研究所長から私に対し、地域防災システだ。君ならあのセンターを改組できる」といム研究センターのほかに、宇治川水理実験所

うわけである。当時、６年後には海岸災害部

や海岸災害部門の教授のどのポストでも、自門の教授ポストが空き、まちがいなく教授に分がやりたい分野を選ぶようにとの提案が昇任する自信があった。しかし、村本先生のあった。偶然、２教授のポストも空いたので説得に応じた。先生は「研究所を挙げて、あある。当然、地域防災システム研究センター

なたを支援する」と約束して下さった。

の教授となった。その直後、防災研究所の都

この資料センターには全国組織である「自市施設耐震システム研究センターが 10 年の然災害総合研究班」の事務局が置かれていた。

設置時限を迎え、改組せざるを得ない状況にしたがって、その活動に関する雑用も一手になった。所内で関係者による委員会が設けら引き受けざるを得なかった。本当に、必死にれ、白熱した議論が重ねられた。その結果、なって研究し、研究班の報告書のまとめから、

地域防災システム研究センターに合体し、新全国への郵送などの雑用をこなした。そこでたに巨大災害研究センターとして発足すると何を研究したかというと、都市災害である。

いう概算要求書を作ることになった。「巨大わが国では必ず大都市で災害が起こり、死者

災害研究センター」は私が当時の文部省と大が千人を超える巨大災害が起こるという確信

蔵省に提案した３つの名称案の一つであっがあったからである。そこで、海岸災害や河た。この名称だと、小さな災害も研究対象と川災害など、これまでやってきた研究と新たすることができる長所があった。初め小さなな分野の都市災害も並行して実施した。なぜ災害といえども、結果的に巨大災害になる可なら、風水害、地震・津波・火山災害、土砂能性があったからである。

災害なども都市災害の要因になるからである。深夜になって『そうだ、自分には家族が巨大災害研究センターの発足いる。帰宅しなければいけない』と気づき、この経緯を経て巨大災害研究センターが誕

あわてて京阪電鉄宇治線の黄檗駅に駆け足で生し、当初の助教授１、助手１、技官１の３

向かい最終電車に乗るということが頻繁に名の定員が、最終的には教授３、助教授３、あった。また、当時、土木学会関西支部の幹助手２、外国人客員教授１、国内客員教授１、事をしていて、大阪・本町の支部で開催され技官１の 11 名に約４倍増した。しかも、資る委員会が夕方に終わっても、地下鉄駅で３料センターは、文部省の学術国際局学術情報

駅の距離のわが家に帰らず、宇治の研究所に課から教授定員のある研究機関課に所属変え
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21 世紀ひょうご3

巻頭言になったこと自体も珍しいと言われていた。

て、文部省に直接できるということである。

巨大災害研究センターのセンター長になったとき、文部省の担当者から “ あなたのセン

1988 年「減災」という専門用語を創る

ターは 21 世紀に生き残れるが、本体の防災

都市災害に的を絞った研究を開始し、研究研究所は大丈夫ですか？ ” と訊かれたとき、成果が挙がり始めた。都市で発生する災害は「これは改組してはいかがですか」と文部省

進化するというのは、その当時のアイデアでがアドバイスをしてくださっていると解釈ある。日本自然災害学会は 1981 年に創設さし、教授会に報告して、急いで 1994 年春にれ、1984 年に学会賞も設けられたが、６年改組案を作り、概算要求書を作成した。防災

間空席であった。そして、1991 年に筆者が研究所が発足した 1950 年以来、本格的な改第１回学術賞を受賞した。研究題目は、自組はそれまでやったことがなかった。そして

然災害と社会を結ぶ災害文化に関する研究

文部省に提出した５か月後に阪神・淡路大震であった。1988 年には、わが国とモロッコ災が起こった。要求書に書かれた通りの災害が国連に 1990 年を初年度とする「国際防災が大都市である神戸とその隣接地で発生しの 10 年」（International Decade for Natural

た。ところが、被災地の国立大学である神戸

Disaster Reduction, IDNDR）を共同提案し、大学が震災後、都市安全研究センターの設置

全会一致で採択された。しかし、この名称はを新たに要求しており、文部省から「申し訳正確に訳せば、防災ではなく減災である。そないが、これを無視するわけにはいかないののことを当時の国土庁防災局長に伝えたとこ

で、京都大学の概算要求書の内容のいくつか

ろ、わが国の防災は減災を含んでいるという、を削減し、それを神戸大学に附置する」といよくわからない回答を得たので、これではいう連絡を受けた。

けないと思い、自分で減災という用語を研究

しかし、組織の構成員全員が、改組は必要

4

論文などで使い始めた。

だと理解し、協力して、時間をかけて作った

実は、筆者は過去に約 440 回も海外渡航し概算要求と、被災地の国立大学が災害が起ている。途上国の災害調査がその大半を占め

こってから、慌てて作った新設要求の内容にる。特に、インドネシアには 30 回近く渡航

レベル差があるのは当然であろう。しかも、している。そして、IDNDR が始まると、そそれは人事にも反映される。目的意識の熟成れを待っていたかのように世界で巨大災害がにはどうしても時間が必要だからだ。同じこ起こり始めた。1991 年バングラデシュ・サとが、東日本大震災後に新設された東北大学

イクロン災害では約 14 万３千人が高潮の犠の災害科学国際研究所にも当てはまる。両施牲になった。また、同年フィリピン・ピナツ

設の新設を担当した当時の関係教授のご苦労

ボ山噴火災害では、火山噴出物が約５億立が推察される。防災研究所の改組では、もう方 km に達する 20 世紀最大の噴火が起こり、一つの大きな長所が生まれている。それは、犠牲者は約２千人に達した。この大災害多全国共同利用研究所になるということであっ発傾向は、2010 年頃までは確実に継続した。

た。そのメリットとは、概算要求などは京都

あまりに頻繁に渡航機会が増えたので、海外大学を経由せずに、防災研究所の諸要求とし調査の手続きは大変簡素化された。文部省に2020 第 28 号

21 世紀ひょうご巻頭言

まず第一報を入れて、調査するという意向をた。

表明し、調査隊を組織する。自然災害総合研

さて、筆者は震災直後から被災地を訪れ、究班がイニシアティブをとるのである。そし現地調査を継続した。その間、兵庫県や神戸て、被災国のカウンターパートを見つけて、市などが設置した委員会などに加わって復調査隊の受け入れと共同研究の推進の同意を

旧・復興事業に関係して活動していた。1996

得る。インターネットが利用できるようにな

年１月には神戸国際会議場で「メモリアル・

ると、国際隊の組織を早く、かつ容易に立ち

カンファレンス in Kobe」を２日間にわたっ上げることができる。例えば、2004 年インて開催した。この実行委員会と組織委員会は

ド洋大津波では、筆者が国際隊のリーダーに1995 年８月に立ち上げた。組織委員長にはなり、米、英、中国、韓国などとの共同調査

新野幸次郎先生、実行委員長には土岐憲三先を推進した。海外渡航の許可手続きは、関西生が就任し、幹事長は筆者、幹事は林 春男

空港から大学に電話を１本入れればできるほ

巨大災害研究センター助教授がなり、委員はどに、簡素化された。

約 80 名に上った。職業は研究者だけでなく、

この国際調査の推進と被災国への助言の繰り

メディア関係者や一般人も含めて多方面から返しおよび 1995 年阪神・淡路大震災をきっかけ参画していただいた。問題は開催経費がまっとして災害の被災と貧困の悪循環のメカニズム

たくない、ということであった。それに気づに気がつき、これが各国がすすめる経済開発ないたのが、何と開催の３か月前の 10 月だっ

どの開発に先んじて実施する「防災の主流化」

た。これは幹事長である私が気づかなかったという世界的な潮流のきっかけとなった経緯が認ことに責任があった。そこで、各学界や経済められ、国連 SASAKAWA 防災賞受賞につ界から寄付金をいただくことにし、筆者は東ながった。このコンセプトは、ミレニアム開発目標

奔西走して、結局、1,260 万円を集めた。こ（MDGs）や持続可能な開発目標（SDGs）にの会議は毎年開催し、５年目には、メモリアつながったのである。筆者の国際共同研究は、

ル・カンファレンス in Tokyo を東京で開催

その後、アメリカ合衆国のハリケーン災害で継続するほか、10 年目と 20 年目に大幅にメンバー

して今日に至っている。

を入れ替え、若い研究者らに自由に活動してそれでは、阪神・淡路大震災の後、国内での研究体制はどのように変わったのか。それいただき、現在は「災害メモリアルアクショ
ン Kobe」として継続している。

は、全国の国公立大学や私立大学の研究者の中で、やる気のある研究者らを結集して共同

人と防災未来センターの創設とセンター研究を実施するのが当たり前になったのであ長に就任る。震災後、都市地震災害に対する日米共同

このような活動を継続しているうちに、兵研究を推進できたのも、防災研究所は全国共庫県が政府と交渉している「スミソニアン博

同利用研究所として研究費を配分できたから物館構想」を知ることになった。ただし、設である。筆者にとっては、目の前で研究成果置経費が 500 億円を超えるとあって、まったである都市災害の進化をまざまざと見せつけ

く実現の見込みが立たない状態が継続していられて、研究心が旺盛にならざるを得なかった。そこで、当時の貝原俊民知事が中心となっ2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

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巻頭言

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て、必要最小限の施設を要求することになるように訴える手紙を書いたのである。内容

り、その名を阪神・淡路大震災メモリアルセ

は、「大学の資源を社会に役立てなければい

ンター（仮称）として発足に向けて努力が傾

けない時代に、この規則は時代遅れである」

注された。もし、国が協力しなければ兵庫県というような趣旨であった。

は単独でもこのセンターを立ち上げる覚悟がそうすると、文部省から返事をいただき、あったと聞いている。そして設立に先んじて京都大学が許可するなら、文部省はそれを認

幾つかの準備委員会が発足したが、筆者は展

める、というものであった。そこで、今度は示委員会に属して活動を継続した。その過程

京都大学総長経験者で構成している『賢人会で、このセンターの準備室長として、兵庫県議』宛に書面を提出した。この会議の議長は、参与の身分で協力することになった。これは、

井村裕夫名誉教授であった。そうすると、賢センター設置の２年前の 2000 年の人事だっ人会議が当時の長尾 真総長に許可するようた。そして、兵庫県庁舎の北側に位置する災に進言していただき、それに従って大学から害対策センターの２階に部屋が設けられ、開の許可が下りた。そして、12 月に入って辞設準備の仕事をした。当時、すでにセンター

令が文部省から届いた。そこには、非常勤の長の候補者も内定しており、センター発足後センター長を許可することのほかに、但し書は、筆者は巨大災害研究センターとして支援きがあり「給与を貰ってはいけない」と書かすればよいと考えていた。ところが、2001れていた。だから、ボランティアの心意気で

年の 10 月頃と記憶しているが、突然、貝原

これまでやってきた（これが幸いしたのは、知事から電話があり、話があるから知事室に

次のようなことがあったが、乗り越えること来て欲しいということであった。部屋に入りができた）。2010 年の民主党の事業仕分け（行ソファーに着席した途端、「センター長はあ政刷新会議）の査察を受けた時だった。センなたにやってもらうことになった。昨日、政ターは毎年、概算要求によって運営費の一部

府と話があり、現職の教授でなければ、研究を国から交付されており、これが仕分けの対をはじめとして組織が動かない」と告げられ象となった。このとき、事業仕分けの委員長た。全く予想外のことなので、返事をするこだった某参議院議員と私が言い合いになっともできなかった。

た。彼は年間 100 万人の入場者を目標とした

しかし、その後、もっと大変なことがわかっ

運営をやるべきだ、というわけである。した。それは当時、現職の国立大学教授は公的

かし、当時、既に年間 50 万人を超える入場な施設のセンター長には就任できない、とい者を数えていたが、１日約 4,500 人以上の入う文部省の規則が存在した。たとえ非常勤で場者は無理だった。４階のシアターの入場者もセンター長になるには京都大学教授を辞職を入れ替える時間間隔から逆算すれば、自明

しなければならない、というわけである。しだった。この査察後、彼から手紙をいただい

かし、筆者自身は研究者であり、ここまで育た。そこにはセンター長が高給をとっているてていただいた京都大学にご恩返しせずに辞という思い込みがあり、つい、厳しいことを職できない、というのが当時の考えであった。

申し上げて恐縮している。給与を得ていない

そこで、強硬手段に訴えた。文部省に許可すとは知らなかった、という詫び状であった。

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21 世紀ひょうご巻頭言センターの初期の運営（Implementation Science）を進めることをさて、センター長になるのはよいが、一体決心し、今も継続していることである。何をどのように運営すればよいか、雲を掴むよう実行するにも、「社会に役に立つのか」といな話であった。しかし、阪神・淡路大震災直うことを判断の基準にしている。これはセン

後から、少なくとも災害研究の在り方についター長を務めている筆者の考えの基本となっては、試行錯誤ではあったが具体策を実行している。

てきた。それは「メモリアル・カンファレン

河田文庫が創設されなければ、ここで紹介

ス in Kobe」の開催である。これは、震災のしたことは筆者のみが知る歴史にすぎなかっ起こった年の夏頃から準備を始めた。震災にた。読者がこのような事実を知って、どのよ

関係するあらゆる分野の人びとが集い、知識、

うに思われるかは、わからない。しかし、様々

情報、教訓などを共有するという試みであっなものが多様化する時代に、このセンターがた。もう一つある。それは現在の６つの機能

旺盛な活動を今後も継続するには、挑戦的でをすぐに決めなかったことである。2002 年

勇気ある志が構成員に必須であることは間違の夏に防災研究者や兵庫県の職員など、およいないだろう。それをいつまでも持ち続けた

そ 60 名が集まってワークショップを実施しいと考えている。

た。なぜそこまで待ったのか、その理由は、センターを活動させながら考えなければ、何あとがきをやるべきか、あるいは具体的な研究体制なコロナウイルスの感染問題で、政府首脳はどを間違う危険性があったからだ。このよう

もとより厚生労働省も初動期に的確な指示がな経緯があって、６つの機能が決められた。

出せずに推移している。とくに国は地方自治

それから、人と防災未来センターのフロア

体や地方の医療体制とまったく連携ができなの使い方については、研究員と職員が密接ないことが明らかになってきた。わが国にはパ関係を築くために、同じフロアで仕事をする

ンデミックにつながる感染症問題を国家危機ように工夫したほかに、研究員は個室ではなと捉えて迎え撃つ体制はほとんどないと言っく、アメリカ合衆国の公的機関や大学研究室てよいだろう。肝心のこの分野の実務がわかのように、オープンな雰囲気が必要と考え、る専門家はいるのだろうか。だから、南海ト

通路から見れば、何をしているかが自ずとわ

ラフ巨大地震などの国難災害が起これば同じかるような間仕切り方式にした。いつでも相ことが起こるのだろうか。私たち災害関係者談できるような雰囲気づくりを可能にしたのは、阪神・淡路大震災から 25 年間、政府にである。このセンターの仕事を円滑にやるた

対して警鐘を鳴らしてきているが、建前はと

めには、どうしても職員と研究員の協力がな

もかく、実際は “ そのようなことは起こらな

ければ不可能であると考えて実行した。

い ” という姿勢で、両者が噛み合うことなく

阪神・淡路大震災を経験し、私の研究者と時間だけが過ぎている。しかし、この状況はしての人生は変わった。どのように変わっ阪神・淡路大震災の前とはずいぶん違う。こたのか。それは災害研究の成果は、社会のの 25 年間の私たちの努力を生かして欲しい

役に立たなければいけないという実践科学と願っている。
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21 世紀ひょうご7

特 集 阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望

災害時の避難行動と防災教育
兵庫県立大学環境人間学部教授

1．‌‌令 和の「大災害時代」を生き抜くための「わがこと意識」の醸成

木村玲欧計画策定支援・防災啓発活動を行ったり、そのような活動を財政的に支援したりすることが重要である。自然環境が変わってしまっ

令和時代、日本は「大災害時代」になるこた 21 世紀の令和時代において、「これからのとが予想されている。地球温暖化による異常時代、災害という危機が、少なくとも人生に

気象、海溝型地震、内陸型地震、火山噴火な数回は襲ってくるような時代になってしまっど、
自然災害は「めったに起きないもの」「起た。もしかしたら今年、来年にまた同じこときてしまったら『運が悪かった』と思って諦が起きるかもしれない」と、「病気に対するめるもの」というリスクではなく、「頻繁に健康管理」や「犯罪に対する防犯」と同じよ発生して、その度に命を脅かすもの」「起きうな危機意識で、「防災」を考えてもらうよ

ることを前提に対策を取るべきもの」という

うに働きかけるべきである。人間や社会環境「わがこと意識」を持つべきリスクである。

の側からの「防災に関する常識や価値観の変「わがこと意識」とは、災害を自分たちに化」（パラダイムシフト）が求められている。

身近なこととして自分たちに引き付けて、「他
人事」ではなく「わがこと」と考えることで［１］ある。具体的には、自分と直接関係ない

2．近年の災害事例から「避難行動」「防災教育」を考える

ような場所で発生した災害であっても、「あ8の災害が自分の家や地域で起きたら何が起き

自助力・共助力を向上させるためには、過るだろうか」と自分自身のリスクとして考え、去の災害を振り返り、実際にどのような自然

例えば、ハザードマップを見直したり、耐震現象が発生したのか、人間や社会にどのようや家具の転倒防止、備蓄品の充実、地震保険な被害・影響があったのかを知り、「わがこ等への加入といった自助力を高めたりする。

と意識」を高めることが重要である。このよ

例えば地域では、避難行動要支援者などの安うな「わがこと意識」があると、被害・影響

否確認の方法や、避難所開設・運営などの基を出さないための対策（被害抑止策）や、防準を見直したり、消火・救助・応急手当・炊ぎきれずに出てしまった被害・影響を最小限き出し訓練を行ったりなどして共助力を高めに抑えるための対策（被害軽減策）を、自分る。もちろん行政としても、自身の公助力を自身の問題解決として具体的に考え、解決策

高めるとともに、自助力・共助力を向上させを積極的に実行していくことができると考えるために、地域住民や福祉施設などへの防災るからである。これらは発生頻度の高い「病2020 第 28 号

21 世紀ひょうご特集

気に対する健康管理」や「犯罪に対する防犯」

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望したい。

では日常的に行われるが、大災害のような相対的に発生頻度の低いリスクに対する防災で3．2016 年熊本地震における避難行動

はなかなか行われない。しかし大災害は、発生頻度が低くても、発生したその１回が命や2016 年熊本地震では、４月 14 日（木）夜生活を根底から覆すリスクである。しかも９時 26 分（前震）と、その 28 時間後の４月

21 世紀は人生において数回は経験する可能

16 日（度）深夜１時 25 分（本震）の２回に性が高いリスクであるために、他人の体験もわたって大きな地震が発生し、特に２回目の自分の体験のようにわがこととして感じとる

震度７は、気象庁マグニチュード（Mj）7.3

ことで（間接的被災体験）、防災を推進してであった。これは 1995 年（平成七）兵庫県

いく必要がある。

南部地震（阪神・淡路大震災）と同じ大きさ

本稿執筆時点（2020 年２月）で、1995 年のものである。死者 273 名（警察が検視によ

阪神・淡路大震災からすでに四半世紀が経過り確認している死者数 50 名、市町村においしているが、この間にも日本では様々な災害て災害弔慰金法に基づく死者数 223 名（災害が発生している。そこで本稿では、この 10

関連死、および６月 19 日～ 25 日に発生した年あまりの災害から、まず「避難行動」を

豪雨のうち地震との関連が認められた死者数

テーマに、2016 年熊本地震、2018 年西日本

５名を含む））、全壊家屋 8,667 棟、半壊家屋

豪雨での避難行動を取り上げ、事前の「わが34,719 棟、一部損壊家屋 163,500 棟という甚こと意識」が避難行動に与える影響を考察し大な被害をもたらした（消防庁 , 2019）［２］。

たい。次に、避難行動をもとにした「防災教このような地震活動の特徴は、被災者の避育」をテーマとして、2009 年（平成 21 年）

難行動などにも大きな影響を与えた。熊本県

台風第９号における兵庫県佐用町水害に対す（2016）は、熊本地震の対応に関する総評のる小学校の防災教育を取り上げ、「わがこと中で、避難者全体の把握が困難であり、特に意識」をあげるための取り組みについて紹介「指定避難所の駐車場以外」における車中泊、

図1‌‌2016 年熊本地震のようす（写真左：益城町保健福祉センター（町役場が被災したため町の災対本部も兼ねる）、写真右：熊本市立健軍東小学校・校庭（「余震が怖い」「家が片づくまではここで物資をもらう」と屋外の車中避難が多い）（2016 年 4 月 17 日、木村撮影）

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご9

図1 2016年熊本地震のようす（写真左：益城町保健福祉センター（町役場が被災したため町の災対本部も兼ねる）、写

特集

図２ 地震発生前に「地域の活断層によって地震が起きる」と思っていたか
阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
無回答
0.9%

数年以内には起きそう

2.3%

ここ10年くらいに起きそう

2.9%

活断層の存在を知らなかった21世紀中に起きそう

69.7%

地震はたぶん起きない

6.9%

17.3%

N=3272
図２‌地震発生前に「地域の活断層によって地震が起きる」と思っていたか

図３ 地域の活断層の認知と前震後の余震発生の想起
4/14前震後に「余震が発⽣するかもしれない」と思ったか

地域の活断層で地震が起きる可能性

当分もう
1週間以内
余震のことは
起きない
3⽇以内
考えず
1ヶ⽉以内
だろう
数年以内には 3.9

ここ10年くらい

13.2

17.1

7.4

21世紀中に起きそう

13.1

地震はたぶん
起きないだろう17.1

地域の活断層を知らなかった

17.7

14.5 3.9

今⽇・明⽇
にでも

47.4
34.7

10.5 10.5 9.5

27.4

12.2

31.2
40.7
32.2

N=76
N=95

10.9 5.4

27.1

9.5 8.12.0

22.5

N=555

24.8

N=222713.4

9.3 2.6

N=221

X2(20)=83.9, p<.01

図３

地域の活断層の認知と前震後の余震発生の想起

テント泊、軒先避難者（自宅の建物内ではなら思っていましたか、と尋ねたところ、「活く敷地内の小屋や車の中に避難する方法）な断層の存在を知らなかった」が 69.7% とな

どの把握が困難であったことを述べている。

り、約７割の住民が地域の活断層の存在を知また避難所マニュアルがなかったり活用されらなかった。次いで、「地震はたぶん起きなていない避難所が存在していたり、避難所運い」が 17.3%、「21 世紀中に起きそう」が 6.9%、

営の行政依存が高く地域住民による自主運営「ここ 10 年くらいに起きそう」が 2.9%、「数に切り替えられない避難所が存在していたり年以内には起きそう」が 2.3%、無回答が 0.9％［３］することも課題としている（図１）であった。地震発生前から活断層の存在を

熊本地震から７ヶ月後、筆者は文部科学省・知っていた約３割の住民についてもその半数

地震調査研究推進本部専門委員として、文部が「地震はたぶん起きない」と認識してい［４- ６］。質

たことが明らかとなった（図２）。また、年問において、「あなたのお住まいの地域の活代別でその傾向を見たところ、どの年代でも断層によって地震が起きる」と地震発生前か７割前後の人が地域の活断層の存在を知らな

科学省とアンケート調査を行った

10。

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

図４ 地域の活断層の認知と本震後の余震発生の想起
4/16本震後に「余震が発⽣するかもしれない」と思ったか
地域の活断層で地震が起きる可能性

当分もう
1週間以内
余震のことは起きない
考えず
1ヶ⽉以内 3⽇以内だろう

2.7
8.1 4.1
4.1 18.9
2.2
ここ10年くらい9.7 14.0 11.8 4.3
1.8
21世紀中に
9.5 5.0
18.6
13.1
起きそう

62.2

数年以内には

地震はたぶん3.4
起きないだろう地域の活断層を知らなかった

今⽇・明⽇
にでも
N=74

58.1

N=93

52.0

N=221

17.3

14.2

9.7 3.4

52.0

N=556

5.1 12.5

17.5

10.3 4.1

50.5

N=2233

X2(20)=30.4, n.s.

図４

地域の活断層の認知と本震後の余震発生の想起

かったと回答しており、より若い人のほうが２

一方で、人的・家屋被害を多く出した本震

その傾向は顕著であった（χ （８）=22.9,についても分析すると、地震発生前の地域のp<.01）。実際に、筆者が熊本地震の本震翌日

活断層に関する知識・意識と、本震後の余震にＮＨＫと現地に入った時に、益城町や熊本が発生するかもしれないという想起との間に市内の小学生から、「学校の授業で、（今回のは、統計的に意味のある差は見られなかった

地震を引き起こしたと言われている）布田川（χ ２（20）=30.4, n.s.）（図４）。人的・家屋（ふたがわ）断層や日奈久（ひなぐ）断層は習っ

被害が大きい地震が発生した場合には、地震たけど、その断層が地震を起こすことは習わ前の災害に関する知識・意識に関係なく、人々なかった」との話を聞くことができた。

を避難行動等に駆り立てていることが考えら

そして地震発生前から「地域の活断層の存れる。

在や活断層による地震発生の可能性」を理解していた人は、地震発生後の「余震が起きる

4．2018 年西日本豪雨における避難行動

かもしれない」という適切な行動を想起していたことが明らかになった。アンケート調査

2018 年６月 28 日から７月８日にかけて、

において、前震について、地震前から「地域

台風第７号や梅雨前線の影響で「平成 30 年の活断層で近い将来に地震が起きる可能性が７月豪雨」が発生した。この期間の総降水ある」と考えていた人ほど、前震後も「余震量 が、 四 国 地 方 で 1,800mm、 東 海 地 方 でが発生するかもしれない」という考えに至っ

1,200mm を超えるなど、７月の月降水量平２て い る こ と が わ か っ た（ χ （20）=83.9,

年値の２～４倍となる降水量が観測された。

p<.01）（図３）。人的・家屋被害がそれほどまた、九州北部、四国、中国、近畿、東海及

大きくなく、避難行動等の判断に迷うようなび北海道地方における多くの観測地点で、24地震が発生した場合には、地震前の災害に関時間、48 時間又は 72 時間降水量が観測史上する知識・意識が、地震発生時の判断に影響第１位となった。特に岡山県、広島県、愛媛を与えていることが考えられる。

県の３県に被害が集中したことから「西日本2020 第 28 号

21 世紀ひょうご11

特集

図5 「地域のハザードマップ（⽔害）」を
阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
災害発⽣前に⾒たことがあるか「ハザードマップ」という⾔葉⾃体を知らない

無回答
1.9%

8.2%

内容も覚えていた

22.7%

この地域にあることを知らなかった14.2%

存在することは知っていたが、⾒たことはなかった

16.9%

⾒たことはあるが、内容までは覚えてない

36.1%

N=3765図 5 「地域のハザードマップ（⽔害）」を災害発生前に⾒たことがあるか
図６ ⽔害発⽣前に「地域が洪⽔・浸⽔で避難しなければならな

い事態になる」と思っていたか

地域が⽔害によって被害を受けること⾃体を知らなかった

無回答
1.8%

15.8%

近いうちに起きそう

9.7%

ここ10年くらいに起きそう

5.9%

21世紀中に起きそう

5.2%

被害を受けるような
⽔害はたぶん起きない

61.6%

N=3765
図６

⽔害発生前に「地域が洪⽔・浸⽔で避難しなければならない事態になる」と思っていたか

豪雨」とも言われるこの災害で、死者 237 人（災害関連死含む）・行方不明者８人、全壊住

西日本豪雨水害から４ヶ月後、全壊家屋

家 6,767 棟・半壊住家 11,248 棟という被害が4828 棟という最大の被害を受けた岡山県は、

［７］

発生した

12

よる被害が発生した。

。この災害において、気象庁は、被災世帯（被災者台帳に登録されている全

７月６日、福岡県、佐賀県、長崎県、岡山県、

6,644 世帯）に対してアンケート調査を行っ広島県、鳥取県、兵庫県及び京都府の１府７た。筆者は岡山県「平成 30 年７月豪雨」災

県に、７日には岐阜県に、８日には高知県及害検証委員会委員として、アンケートの設計・び愛媛県に対し、大雨特別警報を発表し、最分析にたずさわった［８］。

大級の警戒を呼び掛けた。「警報」「特別警報」

質問において、「地域のハザードマップ（水「記録的短時間大雨情報」「土砂災害警戒情報」

害）」を災害発生前に見たことがあるか、となどの多様な情報が出る中で、情報の意味が尋ねたところ（図５）、「内容も覚えていた」

避難行動に結びつかず、避難の遅れや孤立には 22.7% にとどまった。「見たことはあるか

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

内容までは覚えていない」が 36.1% で、ハザーいる人でも過半数が「水害はたぶん起きない」

ドマップを認知したことはあるが内容を理解と考えてた。「ハザードマップを理解」といっするには至っていない人が約４割いた。また、ても、自分の家など建物枠単位でハザードを「存在することは知っていたが、見たことは理解していたのか、それとも漠然と河川の位なかった」（16.9%）、「この地域にあることを置などの地理条件や、地域全体のハザードを知らなかった」（14.2%）、「ハザードマップと理解していたのかという理解の程度によっていう言葉自体を知らなかった」（8.2%）と約

水害に対する「わがこと意識」が異なってい４割の人がそもそもハザードマップそのもの

ることが考えられる。

を認知していなかった。

また、地域で水害が起きる可能性を普段か

また、水害発生前に「地域が洪水・浸水でら理解していた人ほど、大雨・水害当日の大避難しなければならない事態になる」と思っ

雨特別警報が発表される前の段階で「水害がていたか、と尋ねたところ（図６）、「近いう発生するかもしれない」との思いにいきあ

ちに起きそう」が 9.7%、「ここ 10 年くらいたっていたことが明らかになった、水害発生に起きそう」が 5.9%、「21 世紀中に起きそう」

前から「地域で近い将来に水害が起きる可能が 5.2% となり、時期はともかく水害が起き性がある」と考えていた人ほど、大雨特別警

そうだと考えていた人が約２割であった。一

報発表前の大雨の時点から「水害が発生する

方、「被害を受けるような水害はたぶん起きかもしれない」と考えていることがわかったない」が 61.6% で、水害は発生するかもしれ（χ２（12）=475.8, p<.01）（図８）。水害前のないが被害は自分には発生しないという、水知識や「わがこと意識」が大雨時点での水害害を「わがこと意識」で考えていない人が約可能性の発想想起に影響していることがわ

６割いることがわかった。さらに、「地域がかった。

水害によって被害を受けること自体を知らなかった」人も 15.8% 存在していた。

さらに、水害当日、時間が経過して、大雨
特別警報の発表を認識した後に「水害が発生

この２つの質問のクロス集計の結果が図７するかもしれない」と思ったかをたずねたとである。この図を見ると、地域のハザード

ころ（図９）、先の質問（図８）に比べて、マップの内容を覚えている人は約４割が「水水害発生可能性を想起する人が増えた。しか害が起きるかもしれない」と考えていたことし、水害発生前から「地域で将来に水害が起がわかった。それ以外の、ハザードマップのきる可能性がある」と考えていた人でも４割

内容を覚えていなかったり、そもそも認知し弱、それ以外の人は過半数が、大雨特別警報ていなかったりという人にとっては、８割以を認識した後にもかかわらず「災害発生まで

上が「水害はたぶん起きないだろう」もしくは考えていない」と回答していることがわ

は「水害が起きるということをそもそも知らかった。大雨特別警報の発表基準は「台風やなかった」と回答していることがわかった。

集集中豪雨により数十年に一度の降水量とな

このことから、ハザードマップの理解が、水る大雨が予想され、若しくは、数十年に一度害の想起に重要な役割を果たしていることがの強度の台風や同程度の温帯低気圧により大わかる。しかし、ハザードマップを理解して雨が予想される場合」と定義されている［９］。
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご13

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
図７ 地域のハザードマップの認知と⽔害発⽣可能性「地域に⽔害が発⽣して避難が必要になる」と思っていたか
地域のハザードマップの認知

⽔害が起きることを知らない

⽔害はたぶん
起きないだろう

内容を覚えている 3.2
⾒たが内容は覚えていない

54.8

11.3

⾒たことは
ない

21世紀中に ここ10年
起きそう
くらい

9.8

N=848

21.1

11.1

5.0 5.4 7.6 N=1350

70.8

17.3

近いうちに
起きそうだ

4.0
3.7 6.8 N=630

68.3

3.2 3.6
3.4N=528

この地域にある
ことを知らない

34.8

54.9

⾔葉⾃体を
知らない

38.0

51.5

1.0

4.0 5.6 N=303

X2(12)=475.8, p<.01

図７

地域のハザードマップの認知と⽔害発生可能性

図８

地域の水害発生可能性と大雨特別警報前の水害発生可能性

大雨特別警報発表前に「水害が発生するかもしれない」と思ったか
特に何も思わず
近いうちには

6.8

ここ10年くらい9.0

21世紀中に起きそう

災害発生までは考えず

災害発生するが、床下浸水程度だろう

32.4

33.9

33.6

11.7

水害はたぶん
起きないだろう

19.9
39.9

21.6

N=336

26.8

37.4

37.2

水害が起きることを知らない

災害発生し、
床上浸水もありうる

50.7

N=211

11.2
23.7

35.8

45.3

N=188

3.9 N=2215

15.2

3.7 N=561

X2(12)=475.8, p<.01

図８

地域の⽔害発生可能性と⼤⾬特別警報前の⽔害発生可能性

図９

地域の水害発生可能性と大雨特別警報認識後の水害発生可能性「大雨特別警報」認識後に「水害が発生するかもしれない」と思ったか
特に何も
思わず

災害発生までは考えず

災害発生するが、床下浸水程度だろう

災害発生し、
床上浸水もありうる

近いうちには 4.7

31.3

32.6

31.3

N=319

ここ10年くらい 5.9

32.0

34.0

28.1

N=203

21世紀中に起きそう 2.9

34.3

水害はたぶん
起きないだろう9.9

水害が起きることを知らない

19.3

17.1

45.7

6.7 N=2103

29.0

54.4
57.2

N=175

18.1

5.5 N=493

X2(12)=393.4, p<.01

図９14地域の⽔害発生可能性と⼤⾬特別警報認識後の⽔害発生可能性

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご特集

また気象庁では「これまでにない危険が迫っ

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望供・活用できることとした（49 条）。

ている」ことや「ただちに身を守るために最2017 年（平成 29 年）５月には水防法が一［10］善を尽くして」ということを広報している

部改正され、市町村長は、中小河川について

が、被災者にとってはそのような行動を促す

も過去の浸水実績等を水害リスク情報として情報だとは受け取られていない事実が明らか

住民へ周知する制度が創設され（15 条）、要になった。

配慮者利用施設について、避難確保計画作成
及び避難訓練の実施が義務化された（15 条）。

5．‌避難行動の実効性を高める法律・ガイ
ドラインの整備

また、ガイドラインにおいては、内閣府（防災担当）が主導する「避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドライン」が 2005 年

このように過去の災害を見ていくと、災害（平成 17 年）３月に策定された。前年７月の前の知識や「わがこと意識」が、地域におけ

新潟・福島豪雨、福井豪雨、10 月の台風第る災害発生可能性への認識を高めたり、災害

23 号などの一連の災害による多数の災害時時の行動にも大きく影響したりしていること

要援護者の犠牲や避難勧告等の発令躊躇等をがわかる。このような避難行動の問題につい踏まえてのものである。その後、新たな災害て、法律では過去の災害教訓をふまえ度重な教訓が見いだされる度に、2018 年豪雨災害

る改正がされてきた。特に 2013 年（平成 25 年）までに３回改定されている。2014 年４月に６月の災害対策基本法の一部改正では、市町は、2011 年東日本大震災や 2009 年兵庫県佐村長は、従来の「避難のための立退き」（いわ用町水害における「避難途中での被災」など

ゆる水平避難）に加え、急激な大雨に対してを踏まえて全面改定され、2015 年８月には、「屋内での待避等の安全確保措置」（いわゆる2013 年伊豆大島や 2014 年広島市での「大規垂直避難）も指示できるようになった（60 条・

模土砂災害等における避難勧告等の発令躊

61 条）。また市町村長は、効果的な避難を実

躇」などを踏まえ一部改定された。

施するための周知徹底のための配布物（いわ年１月には 2016 年台風第 10 号における「高ゆるハザードマップ、防災マップ）を作成・齢者施設での避難準備情報の理解不足」など配布することについても明記された（49 条）。

を踏まえて一部改定され、名称も「避難勧告さらに市町村の一定の地区内の居住者及び事等に関するガイドライン」となった。さらに業者は、「自助・共助」による自発的な防災活2018 年７月豪雨を受けて、警戒レベルの運動を促進するための「地区防災計画」を策定・用の考え方を取り入れて、2019 年３月には提案できるとされた（42 条）。また市町村長「避難勧告等に関するガイドライン（改定版）」

は、当該市町村に居住する要配慮者（高齢者、が出されている。

2017

障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者）のうち、災害発生時に避難が困難で支援を要する者（避難行動要支援者）について、避難6．‌‌2009 年兵庫県佐用町水害をもとにした地元小学校での防災教育

行動要支援者名簿の作成が義務化され、避難行動要支援者本人の同意を得て名簿情報を提このように避難行動の実効性を高めるため
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご15

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望に、法律・ガイドラインなどの外堀は埋まっまとめた結果を表現する学習のことである。

ているのが現状である。あとは、地方自治体

小学校学習指導要領（平成 29 年３月告示）

や教育委員会などが本腰を入れて、一時的なを見ると、第３学年の目標として「（１）身ブームや臨時的な予算措置、一過性のイベン

近な地域や市区町村の地理的環境，地域の安トとしての防災教育・訓練で終わらせず、ど全を守るための諸活動や地域の産業と消費生

れだけ継続的・体系的に地域住民や組織、子活の様子，地域の様子の移り変わりについて，どもたちに対して防災教育を展開していくか

人々の生活との関連を踏まえて理解するととが課題となっている。

もに，調査活動，地図帳や各種の具体的資料

例えば、2009 年の平成 21 年台風第９号にを通して，必要な情報を調べまとめる技能をよって、死者・行方不明者が 20 人を数えた兵身に付けるようにする。」こと、第４学年の庫県佐用町では、住民の避難行動の判断・伝目標として「⑴自分たちの都道府県の地理的達のあり方をまとめた上で（図 10）、わか環境の特色，地域の人々の健康と生活環境をりやすい集落ごとの大判のハザードマップを支える働きや自然災害から地域の安全を守る

作成するとともに、小学校での地域学習や総ための諸活動，地域の伝統と文化や地域の発合的学習の時間と組み合わせながら子どもた展に尽くした先人の働きなどについて，人々

ちが主体的に学ぶ仕組みを作っている。

の生活との関連を踏まえて理解するととも［11］

地域学習とは、小学校第３・４学年におけに，調査活動，地図帳や各種の具体的資を通る社会科の学習であり、地域の地理的環境やして，必要な情報を調べまとめる技能を身に地域の人々の諸活動について、地図などを使っ付けるようにする。」とある。
特に第４学年についてはその内容についてて見学・調査しながら、その内容を考察し、住⺠の避難⾏動平
住⺠に早めの避難の判断を促すための情報

⼤規模災害時には、⾃治体の対応には時間を要することがあるため、危険が切迫した状況下では、指定された避難場所への避難等だけを考えるのではなく、「⾃らの⽣命は⾃ら守る」ためのより安全な⾏動を選択しなけ
ればならない。

公助
時： 住⺠が適切な避難⾏動を実現するために必要な知識の習得機会の提供（講習会の開催、防災訓練の開催

住⺠が避難⾏動を判断するためのきめ細かな情報発信

⾃助･共助
⾃宅など
待

⾃助
避難の判断

避

⾃宅や安全を確保できる場所に留まること

安全な場所

垂直避難

⾃宅の２階
建物の⾼層階

切迫した状況において、屋内の２階以上に避難
すること

⽔平避難
（⼀時的）
その場を⽴ち退き、近隣の少しでも安全な場所に⼀時的に避難すること

兵庫県佐⽤町(2017)
佐⽤町避難勧告等の判断・伝達
マニユアル(平成29年12⽉修正)より⼀部改変図 10

16

避難勧告等の判断・伝達マニユアル（兵庫県佐⽤町）

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごなど）

災害時： 地域の情報を収集

⽔平避難
（⻑期的）
住居地と異なる場所での⽣活を前提とし、指定避難所などに⻑期的避難す
ること

共助
避難所
知⼈宅など
公園・広場
⾼台・⾼所
指定避難所
知⼈宅など

消防団

⾃主防災組織消防団や⾃主防災組織
は、避難誘導、避難⽀
援を⾏う。

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

地域学習に埋め込む防災教育
2018.6.11

兵庫県佐⽤町利神⼩学校

図 11

地域学習に埋め込む防災教育（まちあるき）（2018 年 6 月 11 日・兵庫県佐⽤町利神小学校）

図 12‌地域学習に埋め込む防災教育（ハザードマップワークシートを使った学習）（2018 年 6 月 11 日・兵庫県佐⽤町
利神小学校）

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご17

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

グループワークによって意⾒を共有してまとめる

図 13

18

地域学習に埋め込む防災教育（グループワーク）（2018 年 6 月 11 日・兵庫県佐⽤町利神小学校）「（３）自然災害から人々を守る活動につい学習を行っている。子どもたちは、地域住民て，学習の問題を追究・解決する活動を通し（被災者）をガイドとして、まちをまわり、て，次の事項を身に付けることができるよう

目の前の風景と同じアングルで撮影された災指導する。ア 次のような知識及び技能を身害時の写真パネルを対照的に見比べながら、に付けること。
（ア）地域の関係機関や人々は，災害をイメージできるようにまちあるきを行

自然災害に対し，様々な協力をして対処してう（図 11・右側写真）。まちあるきの際には、きたことや，今後想定される災害に対し，様々

実際の建物内に入らせてもらって被災体験談

な備えをしていることを理解すること。（イ）を聞いたり（図 11・左上写真）、洪水水位に聞き取り調査をしたり地図や年表などの資料

ついての水害痕跡を見たりする（図 11・左で調べたりして，まとめること。イ 次のよ

下写真）ことも学習内容に入れている。

うな思考力，判断力，表現力等を身に付ける

また、まちあるきの際には、児童は各自こと。
（ア） 過去に発生した地域の自然災害，

ワークシートを持参する。ワークシートはま

関係機関の協力などに着目して，災害からちあるきの範囲のハザードマップをもとにし人々を守る活動を捉え，その働きを考え，表たワークシートである（図 12・左側がワー

現すること。」とある［12］

クシート（指導者用：解答例記入済））。児童

兵庫県佐用町利神（りかん）小学校を例には、まちあるきをするなかで、各チェックポ

とると、小学校４年生の地域学習として「まイントにおいて、ガイドや地域住民より、被ちあるき」と「災害・防災学習」をあわせた

害・影響のようす、危険な箇所、災害時の適2020 第 28 号。

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

切な対応などを聞き、フセンにメモして所定として、一種の文化として日本社会に位置づの位置に貼り付ける（図 12・右側写真）。まけていくことが重要だと思われる。ブリタニ

ちあるきが終わり、学校に戻った後は、グルー

カ国際大百科事典・小項目事典によると、文

プにわかれて、各自がまちあるきでメモした化とは「人間の知的洗練や精神的進歩とそのフセンを、大判の模造紙（ワークシートを拡

成果，特に芸術や文学の産物を意味する場合大印刷したもの）に貼り付けて意見を共有しもあるが，今日ではより広く，ある社会の成てまとめていく（図 13・左上写真、右側が員が共有している行動様式や物質的側面を含模造紙）。その後、各グループが発表をして、めた生活様式をさすことが多い。」とある［13］。

グループ間で内容を共有する（図 13・左下

令和時代の防災は、意識が高い特別な人が写真）。このように、まちあるきとグループ行う対策でも、その場限りのイベントとしてワークをあわせながら、子どもたちは水害の言われたとおりに頭を使わずに手足のみを動恐ろしさについて理解を深めている。

かすような訓練でもない。これまでの災害か

佐用町ではこのようなまちあるきをはじめら人間が学んできた教訓を洗練させ、ある行とした水害学習を、町内全小学校で実施して動様式・生活様式として社会の成員が共有さいる。
子どもたちの感想の一部を紹介すると、せていくような「防災文化」を創りあげてい「災害がそんなにこわいことをはじめて知りくことが重要である。

ました」「こんなこわいことが住んでいるとそのためには全国の学校・地域・組織・家ころでおこるとは思いませんでした」「水害庭において実施されている好例を真似ていくがおきた時、私が亡くなった人の立場だった

ことが効率的である。例えば、内閣府の「防ら大変なことになっていたかもしれない」「大

災教育チャレンジプラン」、総務省消防庁の雨のときには水には近づかないようにしま「防災まちづくり大賞」、兵庫県・毎日新聞社・す」「具体的になにをすればよいかわかった

ひょうご震災 21 世紀研究機構の「ぼうさいので、私からお母さんに注意します」などと甲子園」、国立研究開発法人・防災科学技術

多くの気づき・学びが見られた。また後日、「家研究所の「地域防災 Web」などのホームペー

でひなん場所について話しあいました」「そジ、各自治体の地域防災のホームページなど

なえのかい中電とうをかってもらいました」には、防災教育の好例を知ることができる。

などと連絡をうけることもあり、「わがことまた自分たちの取り組みについて、例えば、意識」によって具体的な行動が進んでいるこ「防災教育チャレンジプラン」では、適切なとがわかる。

アドバイスをもらい、評価をしてもらうこともできる。防災の好例をモデルケース（お手7．‌「防災文化」を創りあげる‌本）として発信する取りくみは、阪神・淡路
大震災、東日本大震災を経て、だんだんと広

本稿では小学校の防災教育を紹介したが、がりを見せている。

現在、全国各地で学校だけにとどまらず様々

これまでの災害でも、早めに適切な判断・な防災教育が行われている。今後は、このよ

行動をとって助かったという成功例も少なくうな防災教育を、継続的・体系的な取り組みない。2018 年西日本豪雨災害を例にとって2020 第 28 号

21 世紀ひょうご19

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望も、事前に作成した避難マップが地域のまとまった行動につながり自宅に取り残された人もいなかったといわれる愛媛県大洲市三善地
区、浸水被害と工場爆発という二重の被害を受けたにもかかわらず自主防災組織の活動によって死者が出なかったといわれる岡山県総社市下原地区、この５年間で 20 回以上の「空振り」をしたが今回も避難して、家は全壊したのに命を守ることができた京都府綾部市旭町の住民など、現時点でも様々な事例が明らかになってきている。
さまざまな機会をつかまえて、「これならば真似できそうだ」「これならば効果もありそうで楽しくてやってみたい」という事例を見つけて、モデルケース（お手本）としながら、継続的・体系的に防災力を向上させていくような「防災文化」を、総力をあげて創りあげていくことが、令和の大災害時代における噄緊の課題である。
注）［１］木村玲欧（2015）『災害・防災の心理学』, 北樹出
版［２］消防庁応急対策室（2019）熊本県熊本地方を震源とする地震（第 121 報）（2019 年４月 12 日）, 消防
庁資料［３］熊本県（2016）熊本地震の対応に関する総評（内閣府 : 第２回 熊本地震を踏まえた応急対策・生活支
援策検討ワーキンググループ（2016 年８月 30 日）
資 料 ）, 内 閣 府 web サ イ ト http://www.bousai.
go.jp/updates/h280414jishin/h28kumamoto/pdf/
shiryo01.pdf ［accessed February 1, 2020］［ ４］ 文 部 科 学 省（2019） 平 成 二 八 年 熊 本 地 震 に おける余震情報と避難行動等に係る影響等の把握等に 関 す る ア ン ケ ー ト 調 査 及 び 分 析 報 告 書（ 概 要版）, 地震調査研究推進本部 web サイト https://www.static.jishin.go.jp/resource/questionnaire/questionnaire2016_kumamoto.pdf ［accessed
February 1, 2020］

202020 第 28 号

21 世紀ひょうご［５］KIMURA, R., OHTOMO, S. and HIRATA,
N.（2017）"A Study on the 2016 Kumamoto
Earthquake: Citizen’s Evaluation of Earthquake
Information and Their Evacuation and Sheltering
Behaviors", Journal of Disaster Research, Vol.12,
No.6, pp.1117-1138.
［６］OHTOMO, S., KIMURA, R. and HIRATA, N.
（2017）"The Influences of Residents’ Evacuation
Patterns in the 2016 Kumamoto Earthquakeon Public Risk Perceptions and Trust Toward
Authorities", Journal of Disaster Research, Vol.12,
No.6, pp.1139-1150.
［７］消防庁応急対策室（2019）平成 30 年７月豪雨及び台風第 12 号による被害状況及び消防機関等の対応状況（第 59 報）（2019 年１月９日）, 消防庁資料［８］岡山県（2019）平成 30 年７月豪雨災害での対応
行動に関するアンケート調査報告書 , 岡山県 webサイト https://www.pref.okayama.jp/uploaded/life/601705_5031914_misc.pdf ［accessed February
1, 2020］［９］気象庁（2013）, 特別警報の発表基準について ,気象庁報道発表資料（2013.7.31） http://www.
jma.go.jp/jma/press/1307/31a/130731kijun.pdf［accessed February 1, 2020］［10］気象庁（2013）命を守るために知ってほしい特別警報 , 気象庁リーフレット（2013.8 発行） https://www.jma.go.jp/jma/kishou/books/
tokubetsukeihou/index.html ［accessed February
1, 2020］［11］兵庫県佐用町（2017）佐用町避難勧告等の判断・
伝 達 マ ニ ユ ア ル（ 平 成 29 年 12 月 修 正 ）, 佐 用 町
web サ イ ト http://www.town.sayo.lg.jp/bousai/
chiikibousaikeikaku/H29saigaikeikaku/PDF/H29h
inannkannkokutouhinannhanndannmanyuaru.pdf［accessed February 1, 2020］［12］文部科学省（2017）小学校学習指導要領（平成29 年告示）, 文部科学省 web サイト https://www.
mext.go.jp/content/1413522_001.pdf ［accessed
February 1, 2020］［13］ブリタニカジャパン（2014）ブリタニカ国際大百科事典・小項目事典 https://kotobank.jp/
dictionary/britannica/1496/ ［accessed February
1, 2020］

特 集 阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望

災害時の要配慮者への対策は 30 年以上にわたり、
なぜ見立てを誤ってきたのか？
〜人口オーナス期に特有の事態として捉え、根本的な対策を提案する 1 〜

同志社大学社会学部教授
人と防災未来センター上級研究員

１．‌「災害弱者」から「災害時要援護者」‌、「避難行動要支援者・要配慮者」へ

立木茂雄

た「社会的弱者」が犠牲になるケースに社会的関心があつまった。災害発生時には、「必要な情報を的確に把握し、自らを守るために

災害時に必要な情報を的確に把握し、自ら安全な場所に避難する行動を取る必要があを守るために安全な場所に避難する行動を取る」（防災白書 , 1987, p.28）が、そうした一ることや、その後の避難生活が困難な者への連の行動に対して「ハンディを負う人」が「災対策を防災上の課題として初めてとりあげた

害弱者」として定義された。具体的には、以のは昭和 62（1987）年版の防災白書であった。

下のような人たちである（防災白書 , 1987, p.

以来、
過去 33 年間にわたって「災害弱者」、
「災

28）。

害時要援護者」、「避難行動要支援者・要配慮
者」といった防災用語が新たにつくられ、繰

①

り返し対策が論じられてきた。
1987（昭和 62）年の防災白書が「災害弱自分の身に危険が差し迫った場合、それを察知する能力が無い、または困難②

自分の身に危険が差し迫った場合、そ者」問題を取り上げた背景には、要配慮者向れを察知しても救助者に伝えることがけ施設で災害や事故がくり返されたことがあできない、または困難る。1985 年７月 26 日に起きた長野市地附山③

地すべり災害で、山麓部の老人ホーム松樹荘に入所していた高齢者 40 名が生き埋めにな
2り、
うち 26 名が死亡した 。翌 1986 年７月 31
日には神戸市内の障害者支援施設陽気寮の火3災で８名が死亡した 。このように 1980 年代半ば以降、高齢者や障がいのある人 4 といっ
１

本稿は、令和元年台風 19 号等による災害からの避難に関する中央防災会議ワーキンググループの第２回会合（2020年２月５日開催）に寄せた意見書をもとに、大幅に加筆修正を加えたものである。
2
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/houkokusho/
hukkousesaku/saigaitaiou/output_html_ １ /case198501.
html, 2020 年２月 13 日閲覧
3 神戸市消防局予防課 . 最近の特異火災から , 消防防災の科学 ,６（1986 年秋号）, 1986, 22-26.
4 日本社会では、慣習的に disabilities と impairments に同じ「障害」という用語を用いてきた。しかし、これらは明確に区別して用いなければ学術論文として成立しない。そこ

危険を知らせる情報を受けることができない、または困難④

危険を知らせる情報が送られても、それに対して行動することができない、
または困難

で本稿では、障害者の権利条約で用いられる persons withdisabilities に対応する日本語として「障がいのある人」を原則として用いる（高齢者とセットで用いる場合などには一部「障がい者」も用いている）。同条約は、disabilities が個人と環境の相互作用上の不調和や欠損から生じると捉える障がいの社会モデルの立場に基づいている。これは同時に、心身の機能の impairments に障がいの根本原因を求める障がいの医学モデルから決別することも意味している。
そこで障がいの社会モデルに基づいて disabilities 概念を指す場合には「障がい」もしくは「能力障害」を、persons
with disabilities を指す場合には「障がいのある人」を、一方 impairments を指す場合には「障害」もしくは「機能障害」の語を意図的に用いている。ただし、障がいのある人に関連する法・制度を指す場合、あるいは既往文献を引用・参照する場合には「障害」を用いている。

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災害弱者

図1

災害時要援護者

多項式 (災害弱者)

朝日新聞記事データベースに⾒る災害弱者、災害時要援護者、避難行動要支援者もしくは要配慮者の出現頻度 (1986 年〜 2019 年）

それ以降、様々な災害やそれを取り巻く社ている（図１）。

会状況の変化を受けて、「災害時要援護者」、「災害弱者」に続いて「災害時要援護者」「避難行動要支援者・要配慮者」といった防が出現する。これは 2004 年の新潟・福島豪

災用語が編み出された。これらの用語を含む

雨水害を踏まえた避難対策に関する検討会か

記事数が最も多い朝日新聞記事データベース

ら生まれた言葉だった。その後、2008 年かを用いて、1986 年から 2019 年に到るまでのら 2010 年にかけて、「災害時要援護者」の出出現頻度を集計すると移り変わりが確認でき

現頻度は急激に増し、「災害弱者」をしのぐる。

までになった。しかし、2011 年の東日本大「災害弱者」の初出は 1986 年９月１日の防震災時においても高齢者や障がいのある人に災の日に行う総合防災訓練の内容を紹介した

多数被害が出たことから、災害対策基本法の同年８月 22 日の記事（朝日新聞東京本社朝改正が行われ、「災害時要援護者」にとって刊）で、「福祉作業所、盲学校、保育所など」

かわり「避難行動要支援者・要配慮者」が国の「災害弱者」の避難訓練が言及されている。

の防災行政用語として新たに使われるように「災害弱者」が広く使われるようになった一なった。

番のきっかけは、1995 年の阪神・淡路大震

一方、阪神・淡路大震災の被災障がい者の災であった。その後、災害弱者は阪神・淡路

救援組織の記録集 5 をみると、「災害弱者」と大震災５周年や 10 周年の節目の年、そしていう用語は一切出現しない。自分たちのこと

東日本大震災（2011 年）や、その５周年の節目（2016 年）で繰り返しのピークを迎え

22

避難行動要支援者・要配慮者

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご5兵庫県南部地震障害者救援本部 , 活動の記録～忘れない心が私たちの心～ , ＫＳＫ増刊 , 通巻 1257 号 , 1997 年 .

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

は「被災障害者」と定義し、当事者や支援者

これらはすべて、「地方自治体や町内会等が求めているのは「配慮」であると首尾一貫の地域のレベルに応じたきめの細かい対策がして語っている。このような当事者の声と行必要」（p.31）と指摘している。

政用語としての「要配慮者」が交差するまで「災害時要援護者」造語のきっかけとなっには、後述するように 20 年近い月日を要す

た 2004 年７月の新潟・福島豪雨災害では、ることになる。

三条市内嵐南地区の４名の被災者の被害に特に注目し、その検証結果をもとに対策の方向

2．‌‌こ れまでの要配慮者対策は終始一貫して効果をあげて来なかった性が定まった。これら４名に共通していたのは、全員が 75 歳以上の後期高齢者であり、災害時に必要な情報を的確に把握し、自ら要介護認定などを受け歩行に障害をもっておを守るために安全な場所に避難する行動をり「その時に支援できる近隣者とつながって取ることが困難な者への対策では、「災害弱いなかった」という点であった 6。この検証を者」、「災害時要援護者」、「避難行動要支援者・もとに、地域で配慮が必要な住民を自治会・要配慮者」といった防災上の用語がつくら

町内会のレベルで「きめ細かく」把握し、迅れ、過去 33 年間にわたって繰り返し対策が速な避難とつなげるために地域の共助の力と講じられてきた。ここで指摘したい点は、過つなげることが対策の基本的な方向として示去 30 年以上の取り組みにもかかわらず、「災され、そのために要援護者の個人情報を近隣害時に必要な情報を的確に把握し、自らを守住民と共有化することが提唱された。

るために安全な場所に避難する行動を取るこ2011 年３月の東日本大震災後の検討会でとが困難な者」への対策は効果をあげてこな

は、要配慮者とりわけ避難行動要支援者の個かった——災害が起こると被害は繰り返し要人情報の共有が進んでいないという問題認識配慮者層に集中している——という事実であを踏まえて、避難行動要支援者名簿の作成をる。

地方自治体に義務づけ、災害にそなえて地域

昭和 62（1987）年版防災白書は、「災害弱

住民との共有に努めるなどの対策を講じた。

者対策」として、以下の４点をあげている

しかし、その名簿を実際に活用するために地（p.31）。

域の共助の力を重視するといった対策の基本的な方向性は終始一貫しており——この問題①災害弱者自身が自ら対応能力を高めるた
めの防災知識・訓練の普及・啓発②災害弱者の対応能力を考慮した緊急警報の対策に関わって来た筆者自身の自戒の念を込めて敢えて言うなら——その対策は終始一貫して実効性を伴ってこなかった。

システム、避難誘導システム等の資機材の開発・普及などの対策③弱者や非居住者等を考慮した避難地、避難路等の防災施設の整備④地域全体で災害弱者をバックアップする
情報伝達、救助等の体制づくり

6

林春男・田村圭子 , 2004 年７月 13 日新潟水害における人的被害の発生原因の究明 , 地域安全学会論文集 , 7, 197-206,
2005.

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

高齢化社会(高齢化率7%以上）
1975年高齢化率 7.9%
(75歳以上割合2.5%)

高齢化社会
1985年高齢化率 10.3%(75歳以上割合3.9%)

1973年 老人医療無料化
1978年 ショートステイ開始
1979年 デイサービス開始

1982年 老人医療費一定額負担
1989年 消費税創設(3%)
高齢者保健福祉推進 十か年戦略(ゴールドプラン)策定

1997年 消費税引上げ(3%→5%)
介護保険法成立
高齢社会(高齢化率14%以上)
2000年高齢化率 17.4%(75歳以上割合7.1%)

超高齢社会(高齢化率21%以上)
2020年高齢化率 28.9%(75歳以上割合14.9%)

出典：2017年 要介護認定者数 6,413千人(対2000年比2.5倍)
在宅サービス利用者数 3,765千人(対2000年比3.5倍)
施設系サービス利用者数1,189千人(対2000年比2倍)

内閣府(2019). 第１節 高齢化の状況, 令和元年高齢社会白書, https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w‐2019/html/gaiyou/s1_1.html (2020年1月24日閲覧)
厚生労働省(2017).平成29年度 介護保険事業状況報告（年報）概要, https://www.mhlw.go.jp/topics/kaigo/osirase/jigyo/17/dl/h29_gaiyou.pdf (2020年1月24日閲覧)
国立社会保障・人口問題研究所, 人口ピラミッド, http://www.ipss.go.jp/site‐ad/TopPageData/PopPyramid2017_J.html (2020年1月24日閲覧)
厚生労働省老健局総務課(2018). 日本の介護保険制度について, https://www.mhlw.go.jp/english/policy/care‐welfare/care‐welfare‐elderly/dl/ltcisj_j.pdf (2020年1月24日閲覧)

図2

日本社会の高齢化率の推移、人口構造の変化と福祉や医療制度の対応

3．要配慮者に被害が集中する根本原因は人口オーナス期への突入にあるでの人口ボーナス期（生産年齢人口が手厚く存在し、高齢者などへの社会保障費への支出

日本社会は人口オーナス期に入った：避難は少なくてすむ時期）の税収を用いて老人医

行動要支援者対策が求められるようになって療費は無料であった。1985 年になると、高きた根本原因は、日本社会の人口構造の変化、齢化率は 7.9% から 10.3% と上昇し、75 歳以

具体的には人口構造がオーナス（社会保障負上高齢者の割合も 3.9% に跳ね上がった。こ担増）期に突入し、その対策として介護保険れを受けて、それまで無料であった老人医療制度が創設されたことに求められる。図２は、が一定額利用者負担となった。1989 年には高齢化率が７％をこえて高齢化社会に突入し消費税（３%）が導入され、同年には高齢者

た 1970 年代以降の高齢化率の変遷（図２左）、向けの保健福祉計画であるゴールドプランがその時代の人口ピラミッド（図２中）、そし策定された。ゴールドプランの中で、介護保てどのような高齢者向けの福祉や医療の政策

険制度の必要性が強調された。この制度のや制度が講じられてきたか（図２右）を併載

要諦は、保険料により 50％を、残り 50％はしたものである。

国・県・市町村からの税金で総費用の９割を「災害弱者」問題が出現する以前の 1975 年まかなう、そして残り１割は利用者の自己負の人口ピラミッドを見ると、高齢化率７％と担（2015 年以降は一定の所得者については定義される高齢化社会（当時の高齢化率は総費用の２割負担）にするという点である 7。

7.9%）入りしたばかりであり、75 歳以上の後期高齢者は全体の 2.5% であった。それま24

2000年介護保険法施行
要介護認定者数 2,562千人
在宅サービス利用者数 1,236千人
施設系サービス利用者数 604千人

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

7https://www.mhlw.go.jp/topics/kaigo/zaisei/sikumi_02.
html, 2020 年２月 13 日閲覧

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

制度の本格導入に備えて 1997 年には消費税る。そして介護保険制度創設から４年目にあが３% から５% に引き上げられた。2000 年たる 2004 年７月に新潟・福島豪雨水害が起に介護保険法が施行されたが、同年の高齢化

こった。この時、既述のように特に注目を集

率は 17.4% と高齢社会（高齢化率 14% からめたのが、新潟県三条市に暮らす高齢者４人21%）入りした。2019 年には消費税が８％かが自宅内で亡くなった事例である。犠牲者にら 10％に引き上げられ、高齢化率 21％以上共通するのは、「75 歳以上、歩行に障害をもの超高齢社会（2020 年の高齢化率は 28.9%）

つ要介護認定者などで、独居、あるいは老老に備える財源を整備した。しかも 2020 年の世帯」といった属性だった。これを受けて時点では高齢者の過半が 75 歳以上と推定さ2005 年３月に作られたのが、災害時要援護れるまでになった。

者の避難支援ガイドラインである。ここで対介護保険制度が始まった高齢社会時代の策の基本として考えられたのが、ガイドライ

2000 年と比べて、超高齢社会となった 2020

ンで好事例の筆頭として紹介された宮城県石年では、高齢者、とりわけ後期高齢者の絶対

巻市八幡町の取り組みである。石巻市では国数が大幅に増え、これにともなって介護保険の動きに先んじて、地域の善意の力と要援護

サービス利用者も激増した。2000 年時点で者をつなぐ取り組みが行われていた。八幡町

は要介護認定を受けた人は 256 万２千人であのように地域の力で災害時要援護者をバックり、うち在宅サービスの利用者は 123 万６千アップする情報伝達、救助等の体制づくりを

人、施設系サービス利用者は 60 万４千人で全国規模で進めようというのがガイドラインあった。それから 20 年経ち、直近の 2017 年

が示した解決の方向性であった。ガイドライのデータを見ると、要介護認定を受けた人はンの問題状況の認識は、在宅の高齢者が、コ

641 万３千人と、対 2000 年比で 2.5 倍に増え

ミュニティとの関係性の希薄化によって自宅ている。その中でも、とりわけ在宅サービスに取り残されたために亡くなったというものの利用者は 376 万５千人、地域密着サービスである。だが、これらの４名は、そのほとんのうち在宅系のサービス利用者（834 千人のどが介護保険の居宅支援サービスがあるからうちの約７割と推定）も含めると対 2000 年

こそ、地域で暮らすことができており、その比で 3.5 倍にまで増えている。一方で、施設結果、被害に遭ったのである。

系のサービス利用者は、地域密着サービスに

そもそも介護の社会化に転換するきっかけ

よるグループホーム入所者（834 千人のうちが人口の高齢化と小人数世帯化であり、これ約３割と推定）を含めて、対 2000 年比で２に伴う共助の基盤としての家族機能のぜい弱倍となっている。

化の進行であった。これは同時に高齢社会・介護保険制度により在宅で要介護度の高い

超高齢社会に特有な地域社会の人口構造や機高齢者が暮らせるしくみが整った：そもそも、能の弱体化とも連動する性質を有していたと2000 年に介護保険制度が始まった背景には、考えるべきである。その一方で、2000 年代

高齢化と小人数世帯化が同時進行し、介護をから 2020 年までの人口構造に再度注目する

担う家庭の力が弱まり、社会的な介護の仕組と、地域には 60 代から 70 代半ばで体力や時みを作ることが喫緊の課題となったことがあ間等に比較的余裕のある高齢者層が幅広く存2020 第 28 号

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特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

在し、この層が地域の共助の担い手として活それは、老人ホームや身障者施設などの躍することができた。農村社会学者の徳野貞いわゆる弱者収容施設そのものが、最近で雄熊本大学名誉教授は、「限界集落」と言わは地価が安く、環境の良い所ということで、れた地区の多くが「消滅」することなく現在市街地から隔絶された郊外部に立地するまで存続できてきたのは、これら「プレミアケースが非常に増えており、また極端な場

ム世代 」（徳野教授の造語）の働きによるも合には、施設の立地反対運動といった、地のだと指摘している。しかしながら、超高齢

域社会の弱者締め出しといった風潮が見受社会に到達した 2020 年時点ではプレミアム

けられるのも事実である。

8世代に属した高齢者も 75 歳以上に達しはじめ、後期高齢者層が高齢者全体の過半となる施設の立地による入所者の被害は、過去事態を迎えた。言いかえるなら、これまでの30 年以上にわたって繰り返されてきた。例

ように地域のプレミアム世代のがんばりにだ

えば 2009 年７月の中国・九州北部豪雨災害

け頼る——しかも問題の見立てが誤ってい時には、山口県防府市の山麓に建てられた特る——要配慮者対策は、限界に近づいたので別養護老人ホーム、ライフケア高砂が土石流ある。

の被害を受け、７名が犠牲となった。同年翌

介護保険制度により高齢者向けの施設も建

８月の台風第９号水害では、兵庫県佐用町で設が進んだが、施設の立地が充分に考慮され複数の高齢者向けグループホームが床上浸水なかった：介護保険制度のもとで、高齢者向している。2015 年９月の関東・東北豪雨では、け施設や、より小規模で地域密着型の入所施

茨城県常総市のグループホーム「香」におい

設（グループホーム）の設置も進んだ。これて、認知症の入所者９人が避難できないままらの入所系施設入所者は、介護保険制度が開で、鬼怒川の堤防決壊により床上浸水の被害始された 2000 年と比べると、２倍になってを受けた。2016 年８月の台風第 10 号では、いる。

岩手県岩泉町のグループホーム「楽ん楽ん」

施 設 入 所 者 の 被 害 に つ い て は、 す で にに、氾濫した濁流が流れ込み、入所者９人が1985 年７月の長野市地附山地すべり災害に犠牲となった。2018 年の西日本豪雨、2019

より、山麓部にあった老人ホーム「松樹荘」

年の台風第 19 号でも、施設やグループホーの入所者 40 名が生き埋めになり、うち 26 名

ムの高齢者や障がいのある人が被災するといが亡くなったことを受け、国土庁と都市防災

う事態は繰り返されている。2019 年台風第研究所が 1985 年度に組織した災害弱者のた

19 号災害で床上浸水した埼玉県川越市にあ9めの防災対策研究会の報告書 のなかでもする成人の自閉症者向け施設「けやきの郷」総でに触れられている。同報告書は、要配慮者

務課長の内山智裕氏の言（私信 , 2019 年 12

向け施設の立地について以下のように述べて

月 16 日）によると、1981 年の施設建設の時いる（p. ３）。

に反対運動が起こり、川沿いの場所にしか建てられなかったとのことである。

8
9

26

https://nmiku.jp/culture1.html, 2020 年２月 13 日閲覧
国土庁・都市防災研究所 , 災害弱者のための防災対策調査
報告書 , 都市防災研究所 , 1986.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

防災上危険な立地である河川の浸水想定域や山麓の土砂災害危険区域に要配慮者向け施

特集
地震・津波災害死者

阪神・淡路大震災25年−防災・減災の課題と展望

気象災害死者数

１人あたりGDP

100000$40,000.00

100000

10000
10000
南海地震

南海地震
1000

地震・津波災害死者
気象災害死者数
１人あたりGDP
介護保険制度が設計された1980年代後半から1990年代は、気象災害
阪神・淡路大震災
で死者がほとんど発生し伊勢湾台風
阪神・淡路大震災
ない時期であった。この
伊勢湾台風
ため制度設計で災害時を考慮する必要がなかった。

東日本大震災$40,000.00
東日本大震災$35,000.00$35,000.00$30,000.00$30,000.00$25,000.00$25,000.00

1000$20,000.00$20,000.00

100$15,000.00

100

10

1

$15,000.00

一人あたりＧＤＰ

災害による死者数

災
害
に
よ
る
死
者
数

$10,000.00$10,000.00
10$5,000.00$5,000.00

一
人
あ
た
り
Ｇ
Ｄ
Ｐ

$0.00 $0.00

1

出典：理科年表
平成26年版,The
TheMaddison-Project,
Maddison‐Project, http://www.ggdc.net/maddison/maddison‐project/home.htm,
2018 2018
version.
出典：理科年表
平成26年版,
http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/home.htm,
version.
立木茂雄(2016).
災害と復興の社会学,2章,
2章, 萌書房,
萌書房, p.15.
立木茂雄(2016).
災害と復興の社会学,
p.15.

図3

戦後の自然災害による死者の変遷の関係

設を追いやる社会的差別と、人口オーナス期

介護保険の制度設計時に気象災害は希有にがもたらした後期高齢者の激増と家庭内介護しか起こらなかった：1990 年代に策定され力の低下、それに対処する介護保険制度の導たゴールドプランは、10 年間をかけて高齢入の結果としての施設入所者数の増加圧力

者の保健・福祉を推進するという計画であが、施設入所者の災害ぜい弱性をもたらす原

り、その中に介護保険制度の設計も含まれて因となっているのである。

いた。だが、1980 年代後半から 1990 年代は、
100 名以上の被害が出るような風水害とは無縁の時代であった（図３）。介護保険の設計をする際、いざというとき、すなわち風水害が起こったときの対策は、まったく念頭に入れなくて済んでいた。
東日本大震災では福祉のまちづくりと施設の立地に潜む負の両側面が作用した：2011年３月の東日本大震災は、高齢者に加えて障がい者の犠牲者数が市町村単位で公開された
初めての災害だった。図４は、被災 31 市町
村のそれぞれについて全体死亡率と障がい者

図4

東日本⼤震災の 31 市町村の全体死亡率と障がい者死亡率の関係

死亡率の関係を散布図にし、それらの関係を県別に分けて回帰直線を当てはめて比較した2020 第 28 号

21 世紀ひょうご27

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
表1

東日本⼤震災による障がい者のある人の死亡率を説明する重回帰分析結果ものである 10。３本の回帰直線は、上から宮を 0.929% 下げる効果（p<.001, 偏η２=.463）

城、岩手、福島の県内市町村ごとの全体死亡を有していたことを示している。そこで、各率と障がい者死亡率の関係を要約するもので県の入所率を比較すると、岩手 3.1%、福島ある。これらの回帰直線の傾きは、障がい者

1.3% に対して宮城は 0.7% であった。宮城県

死亡率は全体死亡率の何倍になるのか、いわと比較して岩手県では身体障がい者の施設入ば全体死亡率に対する障がい者死亡率の格差

所率は４倍以上、福島県では２倍弱高かったを表す指標として解釈できる。市町村別の分が、これら２県の相対的な施設入所率の高さ

析からは障がい者の死亡格差は宮城県で倍近が、岩手・福島の障がい者死亡率の低さと関くと大きく（1.92 倍）、その一方で岩手（1.19

係し、逆に宮城での施設入所率の低さが同県倍）と福島（1.16 倍）で小さかった。

での障がい者死亡率の高さと関連していた。

11

立木（2017） は東日本大震災で 10 名以上

つまり、障がい者の施設入所率が宮城で群をの死者が出た東北３県の 31 市町村の障がい抜いて低いこと、言い換えるなら平時の在宅のある人の死亡率を、全体死亡率、津波到達

福祉・医療・看護の体制が群を抜いて充実し時間、高齢化・農漁業従事者割合、身体障がていたこと——しかしながら災害時の対応策

い者施設入所率、高齢者向け施設入所者の人との連携が充分ではなかったこと——が、宮的被害率の５変数で予測する重回帰分析を

城県の障がい者死亡率を岩手・福島よりもほ行った。その結果障がい者死亡率の分散をぼ倍近く高めた大きな原因の１つとなってい96.1% の精度（決定係数）で予測できることた。

を示した（表１参照）。
1128

さらに、高齢者向け施設入所者の人的被立木（2017） の重回帰分析モデルによる害率の回帰係数は .206 で有意な効果（p<.05,と、身体障がい者施設入所率の非標準化回帰

偏η２=.206）を持っていた。高齢者向け施

係数は -0.929 となっていた。これは、他の要設入所者の被害率は、岩手 2.1%、福島 0.4%

因の影響を統制した場合、当該市町村の施設に対して宮城は 5.2% であった（河北新報、入所率が１% 高まると、障がい者の死亡率

2011 年 12 月 13 日）。宮城では、高齢者向け

10
11

施設が海辺の景観の良い場所に建てられてい立木茂雄 , 災害と復興の社会学 , 萌書房 , 2016, p.43.
立木茂雄 , 近年の自然災害から見た入所要配慮者被害の問
題と対策－平時と災害時の連携ならびに立地規制の２つの欠如が被害を生んでいる－ , 消防防災の科学 , 129, 2017 年
夏号 , 2017, 11-14.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

たこと、これに対して岩手では比較的高台に、
福島では内陸部に多く建てられていた。この特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

ような高齢者向け施設の立地の違いも障がいな 医 学 的 な 認 識 枠 組 み は、WHO（ 世 界 保者の死亡率に差を生じさせていたのである。

健 機 関 ） が 1980 年 に 示 し た 国 際 障 害 分 類（International Classification of Impairments,

4．障がいの医学モデルから社会モデルへの転換

Disabilities and Handicaps, ICIDH）15 でも採用されており、いわば当時の正統な障がいの「災害弱者」は障がいの医学モデルに準拠とらえ方であった。

していた ：冒頭にあげた昭和 62（1987）年「災害弱者」概念が提唱された 1987 年、そ度版の防災白書に盛り込まれた「災害弱者」

して阪神・淡路大震災につながる 1990 年代の定義①から④に再び注目してみよう。①はの時点に立ち返ってみると、「当事者個人に「危険を察知する能力が無い、または困難な内在する身体的・知的・精神的な機能障害（イ者」、②は「危険を察知しても適切な行動取ンペアメント）が原因となって、正常と考えることができない、または困難な者」、③はられる方法や範囲で行為を遂行する能力に何「危険を知らせる情報を受け取る事ができな

らかの制約・欠如が生じ、その結果として不い、または困難な者」、そして④は「危険を利益（ハンディキャップ）が生まれる」とい知らせる情報を受け取る事ができても適切なう医学的な認識枠組みは、世界的にみても主行動を取る事ができない、または困難な者」

流の考え方であった。そして、当事者の不利であった。これらはすべて身体的・知的・精益を当事者個人の属性に起因するものとして神的な機能の不全であり、さらにこれらは個とらえる認識枠組みの故に、「高齢者や障が人に内在する属性として記述されている。危いのある人は災害弱者となる」、「この問題を険を察知することができないこと、災害情報克服するには隣人による善意の活動が求めらを受け取ることができないこと、行動を取るれる」といった言説は自明視され、社会的なことができないこと等々から災害時に不利益通念として構築されていった。まさにこのよが生まれるという認識である。このような考うな認識枠組みの故に、「なぜ高齢者や障がえ方の枠組みでは、問題の対処策は身体的・いのある人に被害が集中するのか」、「それは知的・精神的な機能障害（インペアメント）

どのようなメカニズムによるのか」、「そもそを「治療」し、少しでもその機能を高めるか、も被害は高齢者や障がいのある人だけに集中

それが難しい場合には、機能を補うための技したのか」、といった当事者と自然環境や構法や振る舞いを当事者本人が身につけるか造物、そして全体社会の歴史・社会構造・人1213（星加 , 2007） 、あるいは善意のボランティア

口構造との相互作用に関わる本質的な問いにより機能不全者の機能を代替する（Oliver,

は、広く社会の注目を集めることがなかった

14

1990=2006） ことに求められる。このよう
本節および次節は、立木茂雄 , 災害時の高齢者や障害者などへの対応——阪神・淡路から東日本大震災までの対応の展開と今後の見通し——, 跳べフェニックスⅡ , 191-230 の「障害の個人モデルから社会モデルへ」の節 (199-203) を加筆修正ものである。
13 星加良司（2007）. 障害とは何か－ディスアビリティの社
会理論に向けて 生活書院 .
14 Oliver, M.（1990）. Politics of disablement. Macmillan.（三のである。
これに対して異を唱える動きが欧米では121990 年 代 か ら（Oliver, 1990=2006）14 主 流
15

島亜紀子・山岸倫子・山森亮・横須賀俊司（訳）（2006）.
障害の政治－イギリス障害学の原点 明石書店）
http://apps.who.int/iris/bitstre
am/10665/41003/1/9241541261_eng.pdf, last visited
2017.12.3.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご29

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望化した。先述の阪神・淡路大震災被災障が
い者の手記

８）

に見られた「自分たちが求めClassification of Functioning, Disability andているのは配慮である」という主張は、日Health, ICF）である。この改訂は、ICIDH

16

本でも 2000 年代前後から（長瀬 , 1998 ; 倉
17が障害者の不利益の根本的な原因を生理学的

13

本 , 2002 ; 星加 2007 ）本格化した。これがレベルに帰責する「障がいの医学モデル」に障がいの「社会モデル」である。この考え立脚していたのに対して、「障がいの社会モ方では、「障害の問題とはまず障害者が経験デル」からの反論をうけ、この２つの対立すする社会的不利（益）のことなのでありそのるモデルの弁証法的な統合をめざしたものと13

原因は社会にある」（星加 , 2007, p.37 ）とされる（WHO, 200119; 厚生労働省 , 200220）。

する点である。
「障がいの医学モデル」は、

ICF は、健康状況と健康関連状況に注目

ICIDH に代表されるように「障害の身体的・し、その構成要素である「心身機能・身体構

知的・精神的機能不全の位相がことさらに取造」、「活動」、「参加」領域における「生活機り出され、その克服が障害者個人に帰責」（星能（functioning）」と、その背景因子として

13

加 2007 p.37 ）するか、あるいは社会の善意の環境因子と個人因子との相互作用をも含め14て記述することを目指している。ここで「障Twigg et al., 2011 ）認識枠組みで、これは害（disability）」は「生活機能」の各領域で障がい者の無力化（disablement）につながの否定的側面（「心身の機能障害・身体構造ると批判した。対する「障がいの社会モデル」の恒久的損傷（impairment）」、「活動の制限」、は障害者解放のための理論的枠組みとなると「参加の制約」）として位置づけられ、環境因にその解決策を求める（Oliver, 1990=2006 ;1814

主張されたのである（Oliver, 1990=2006） 。

子を含む背景因子との相互作用から認識され「災害時要援護者」は障がいの社会モデル

るものとなった（WHO, 200119; 厚生労働省 ,に理解を示したが本質的な解決策は医学（個200220）。

人）モデルに準拠していた：災害時に高齢者「災害時要援護者」概念は、2004 年 10 月

や障がいのある人に被害が集中する原因を、の「集中豪雨時等における情報伝達及び高齢当事者個人の属性に帰責する 1987 年版防災者等の避難支援に関する検討会」第１回会合

白書の「災害弱者」モデルが、当時主流での座長挨拶や議論に端を発している。この議あった「障がいの医学モデル」に立脚してお論は「障がいの社会モデル」に基づく不利益り、この認識枠組みの源流が 1980 年から使発生の認識論に基づくものであったことは疑われてきた WHO の国際障害分類（ICIDH）

いがない。その背景には 2000 年前後から日に あ る と 述 べ た。WHO は、2001 年 の 総本でも盛んになる「障がいの社会モデル」に

会 で ICIDH の 改 訂 を 採 択 す る。2001 年 の関する言説（長瀬 199816, 倉本 200217）に加16

えて、WHO による障がい観の大転換と ICF

17

18

30

改 訂 版 が 国 際 生 活 機 能 分 類（International

長瀬修（1999）. 障害学に向けて 石川准・長瀬修（編）障害学への招待 明石書店 pp. 11-39.
倉本智明（2002）. 身体というジレンマ－障害者問題の政治かはいかにして可能か 好井裕明・山田富秋（編）実践のフィールドワーク せりか書房 pp.189-205.
Twigg, J., Kett, M., Bottomley, H., Tan, L., andNasreddina, H., Disability and public shelter inemergencies, Environmental Hazards, 10, 2011, 248–261.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

19

20

WHO（2001）. The International Classification of
Functioning, Disability and Health, ICF. https://www.
who.int/classifications/icf/en/ last visited 2020.2.13.
厚生労働省（2002）. 国際生活機能分類－国際障害分類改訂版－（日本語版）（http://www.mhlw.go.jp/
houdou/2002/08/h0805-1.html, 2014 年 11 月 16 日閲覧）特集

（WHO, 200119; 厚生労働省 , 200220）の公表といった思想的潮流の影響が類推されるのであ

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

5．仙台市での被災障がい当事者参画型
社会調査による当事者体験の理解る。とりわけ、2006 年３月改訂版の「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」21（以下東日本大震災時に障がい当事者は、どのよ

ガイドライン）が提示した災害時要援護者のうな事で不自由や不都合、困難を経験し、具定義は、「心身機能・身体構造」、「活動」、「参体的にどのような支援が必要であったのか。

加」および「環境因子」の全側面から当事者

このことを実証的に明らかにするために、立の生活機能をとらえ、要援護状態を把握しよ木（2014）22 ならびに Tatsuki（2015）23 は、仙うとするものであった。これは、明らかに「障台市内在住の 41 名の障がい当事者らととがいの社会モデル」にだけ与するのではなく、もに進めた被災体験の検証ワークショップ「心身機能・身体構造」のアセスメントにも（2013 年 10 月 14 日に仙台市内で実施）の結

ウィングを広げている ICF の枠組みに、む果を報告している。結果の検討に当たっては、しろ準拠していると判断される。

経験した不自由、不都合や困難を解決するた2006 年３月改訂版のガイドラインは、一めにはどのような生活機能上の支援が必要で方で上述のように思想的新潮流である「障があったか、すなわち生活機能上にどのようないの社会モデル」に理解を示しながらも、他

外部からの支援の必要性が発生したのかとい方では自治体側からの実務的な要請に応える

う視点に立ち、WHO の定めた国際生活機能

かたちで対象者を同定するための目安として分類（ICF）を用いてすべてのカードに記載

身体構造や機能のインペアメントに関する分された体験を、周囲に求められた生活機能支類（要介護度、障害程度など）を例示した。

援の必要性（ニーズ）に翻案していった。そつまり、個人の属性によって対象者を類型化の結果、障がい当事者は、災害の前後で心身する「障がいの医学モデル」に寄り添った記の機能や身体構造といった機能障害の側面で述が共存していた。

変動は経験しておらず、災害にともない環境

さらに要援護者問題の解決の方向性は、「機因子が激変し（例えば石油製油施設の被害に能を補うための技法や振る舞いを当事者本人

よりガソリンの入手難により移動手段を失っ

13が身につけるか」（星加 , 2007） 、あるいはた、ライフラインの被害により飲食や排泄に「隣人の善意により機能不全者の機能を代替支障をきたした、等）、その結果として活動・

14

する」（Oliver, 1990=2006） といった障が参加に支障をきたしていたこと、このようないの医学（個人）モデルによる対策に主眼が被災後の当事者の体験は ICF 分類、とくにおかれていた。言いかえるなら、「障害の問障がいの社会モデルに関わる側面を用いて記題とはまず障害者が経験する社会的不利（益）述し、説明できることを明らかにした（図５のことなのでありその原因は社会にある」
（星

22

13

加 , 2007, p.37） とする点が決定的に欠落していた。
21

http://www.bousai.go.jp/taisaku/youengo/060328/pdf/
hinanguide.pdf, 2020 年 2 月 13 日閲覧23

立木茂雄 ,「市町村に求められる災害時要援護者対策：災害時の生活機能支援の視点から」、保健師ジャーナル、2014 年 9 月号、748-753.
The Experiences of People with Functional Needs inTimes of Disasters: Results from the 2013 Sendai Grassroots Assessment Workshop, United Nations University
Fukushima Global Communication Programme Working
Paper Series, Number 02-February 2015.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご31

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

国際生活機能分類（ICF) (WHO, 2001)(機能障害）(制限）(制約）

WHO (2001)

図5

国際生活機能分類 (ICF) の枠組みにもとづく被災障がい当事者の体験の理解（環境因子の激変により活動が制限され、社会参加に制約を受けていた）
http://www.mhlw.go.jp/houdou/2002/08/h0805-1.html,‌,2020 年 2 月 13 日閲覧参照）。

に回答を記入した記入者について、およそ24

立木（2016） は、上述の 2013 年 10 月の３ 分の ２（66.1%）が障がい当事者本人に当事者ワークショップ結果をもとに、ICF のよる記入であり、残りの約 ３ 分の１（28.4%）

活動・参加および環境因子の第１および第２が家族による記入であった。

分類のうち回答頻度の高かった 31 項目を選

1,083 票の調査票から、災害時に障がい当択して調査票（災害時の暮らしの困りごと事者が体験した「活動と参加に関する困り

チェックリスト）（図６参照）を設計し、仙ごと」を発災から 10 時間まで、10 時間から

台市在住の被災障がい当事者 3005 名を対象

100 時間、100 時間から 1000 時間までの３つに 2015 年１月 16 日から２月 24 日にかけての時間区分ごとに見ると、発災０~10 時間に郵送調査を実施し、1,083 名から有効回答（有一人平均 7.3 項目、10~100 時間に 6.0 項目、

効回答率 36.0%）を得た社会調査結果を報告

100 ～ 1000 時間に 2.6 項目の暮らしの困りごしている。

とが経験されていた。

回答者の 属性については、性別は男女同

図７は全 31 項目の ICF カテゴリーの体験

等（男性 49.2%、女性 48.8%、無回答 1.9%）、の有無を、この３つの時間区分ごとにまとめ

平均年齢は 54.1 歳（標準偏差は 20.1）、最年たものである。最も多くの頻度で経験された

少は １ 歳、最年長は 101 歳であった。実際

困りごとは、地震による環境因子（「e ５ サー

24

32

7

立木茂雄 , 戦略的創造研究推進事業（社会技術研究開発）
コミュニティがつなぐ安全・安心な都市・地域の創造研
究開発領域研究開発プロジェクト「借り上げ仮設住宅被災者の生活再建支援方策の体系化」研究開発実施終了報告
書 , 2016. https://www.jst.go.jp/ristex/pdf/anzenanshin/
JST_1115080_13418847_tatsuki_ER.pdf, 2020 年 2 月 13 日
閲覧2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

ビス・制度・政策」）の支障で、具体的には
ライフライン、コミュニケーション、交通、
市民保護、司法、行政、社会保障、一般的な社会的支援や保健に関するサービス・制度・政策といった環境面の機能停止が含まれてい

特集

図6

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

国際生活機能分類 (ICF) の活動・参加および環境因子の第 1 および第 2 レベルにもとづいて作成した
仙台市在住の被災障がい当事者調査票た。その結果として活動・参加因子の以下の間・同僚・隣人・コミュニティの成員といっような４つのカテゴリーに支障をもたらしてた非公式な資源が動員されていた。

いた。つまり、第１に「d ３ セルフケア」（自結論として、調査に回答した仙台市内の分の体を洗うこと、身体各部位の手入れ、排1083 名の障がい当事者は、東日本大震災に泄、更衣、食べること、飲むこと、健康に注より環境因子（e ５ サービス・制度・政策）

意すること）、第２に「d ６ 家庭生活」（必の機能不全により、活動・参加に関わる生需品の入手、家事、家庭用品の管理）、第３活機能（d ３ セルフケア、d ６ 家庭生活、dに「d ２ 一般的な課題と要求」（単一もしく

２ 一般的な課題と要求、d ４ 運動・移動）

は複数の課題の遂行、日課の遂行、ストレスに支障をきたし、平時に活用する公的支援者とその他の心理的要求への対処）、そして第ではなく、非公的な環境因子である家族・友４に「d ４ 運動・移動」（姿勢の変換と保持、人や知人・近隣など（e ３ 支援と関係）か

ものの運搬・移動・操作、歩行と移動、交通らの支援を受けいれて対処していた、と理解

機関や手段を利用しての移動）といった生活できる。

機能である。これらの当事者側の困難を補う

このようにして東日本大震災時の障がい当ために環境因子側の「e ３ 支援と関係」では、事者の体験を実証的に検証すると、東北３県

通常利用している対人サービス提供者・保健で最も福祉のまちづくり（ノーマライゼー

その他の専門職による公式サービスが利用でション施策）が進んだ宮城県仙台市の障がいきないために、家族・親戚・友人・知人・仲当事者が経験した社会的不利益の原因は、平2020 第 28 号

21 世紀ひょうご33

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
35.0%

30.0%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%

0〜10時間

図710～100時間

100～1,000時間

発災後の各時間区分における ICF の生活機能カテゴリー別の暮らしの困りごと時に活用している公的支援者によるサービ

なっている。従って根本的な対策は社会がこス・制度・政策が災害により中断を余儀なくの不備を正すことにある。「障害の問題とはされた時に、あらかじめ近隣住民などによる

まず障害者が経験する社会的不利（益）のこ支援と切れ目なくつなぐ取り組みがサービスとなのでありその原因は社会にある」（星加 ,等利用計画などのプランに組み込まれていな

2007, p.37）とする点が決定的に欠落していいこと、すなわち社会の側の不備に帰責できたのである。

ることを浮き彫りにするものであった。
これまでの議論をまとめる。災害が起こる

6．福祉と防災を切れ目なく連結させる

たびに高齢者や障がいのある人に被害が集中ことが根本的な解決につながる 25する根本原因は、高齢社会から超高齢社会へ

それでは、根本的な解決策とは何か。答えの突入に備えて制度設計された介護保険を始は、高齢者や障がい者への配慮の提供を平時めとする社会福祉諸制度は、平時にのみ注目と災害時で継ぎ目なく連結させることにあし、災害時の対応は防災・危機管理部局といる。災害が起きた場合、介助の必要な高齢者う制度の設計外において、それぞれにたこや障がい者を誰が支援するのだろう。いつもつぼ化した対応をとってきた。言いかえる

ケアを提供しているヘルパーや介助者は駆けと、災害時に事業者が事業を継続できなくつけることができない。だから、専門家以外なった時の代替策として非公的な支援者によの人たち、つまりお隣近所の方々からの支援

るサポートの計画までをも制度内に組み込んをいかにして確保するのかをあらかじめ考えだものではなく、極めて不完全なものになっておく必要がある。介護保険制度や障害者総ていた。このような制度の不備こそが災害時25の高齢者や障がいのある人の不利益の原因と

34

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

本節は以下をもとに加筆修正したものである。立木茂雄 ,誰ひとり取り残されない防災をめざして , 国民生活（Web版）2018 年 9 月号 , No. 74.

特集

ステップ①

ステップ②

ステップ③

ステップ④

当事者力
アセスメント地域力
アセスメント

災害時
ケアプラン
調整会議

プラン案
作成

平時の
フォーマル
資源調査①
・行政の関係部局（福祉・医療・保健等）
・NPO／NGO
・消防
・警察
など

平時の
フォーマル
資源調査②
・利用している事業所
・病院や施設・不動産屋、大家・地域生活支援センター
・その他事業者 など

図8

なるべく多くのステップに当事者が参画する！

ステップ⑤

ステップ⑥

当事者によるプランの確認プラン検証・
改善

当事者や家族の自助・互助で実施可能
自治会長
民生委員
CSW
家族
当事者

足りなければ防災部局

災害時のインフォーマル
資源調査

福祉部局

・自治会、民生委員
・障害者団体・老人クラブ・その他団体や個人など

支援者

当事者力、平時に利用ならびに災害時に利用可能な社会資源を、担当のケアマネジャーや相談支
援専門員（CM)が網羅的に調査

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

事業所

足りなければケース・マネジャー

福祉部局、防災部局、自治会役員
や近隣住民と当事者をつなぐハブを形成する、インクルージョン・マネ
ジャー（IM)が重要©松川杏寧・立木茂雄
2018年1月15日

プラン確認と個人情報共有同意がセット

別府版災害時ケアプラン作成フローチャート（version‌2）（最終更新日：2020‌
年 1 月 31 日）

合支援法によるサービスを展開する上で、地位置づけて作成に関与する。そして、災害時域の共助の力を高め、いざという時の近隣住に活用できる第１の資源として「当事者力」

民からの支援を組み込んだ個別支援計画を災（災害時に向けて高めるべき当事者の能力）

害時ケアプランとしてあらかじめ作り、日常のアセスメントを行う。別府モデルでは、「当的に訓練を行うことが、福祉の側からも急務事者力」を「災害リスクの理解・必要な備えの課題となる。

の自覚・とっさの行動の自信」の３要素からその先駆的な例として、大分県別府市の誰なる防災リテラシー 26 と具体的に定義づけしひとり取り残さない防災の試みが参考になている。防災リテラシーとは「災害にかかわる。別府市では、市民団体（福祉フォーラム

る情報を活用する能力」のことである。災害in 別杵・速見実行委員会）からの呼びかけ

情報を受け取ったときに、防災リテラシーがに応じて、当事者・市民団体・事業者・地域・高いと、コストを払ってでも適切な意思決定

行政の５者協働による災害時の個別支援計画

や行動を取ろうとする。そこで、一人ひとりづくり（以下別府モデル）を始めた。別府モの利用者について防災リテラシーを測定・評デルの基本は、災害時の要配慮者対応と平時

価するとともに、災害時の適切な意思決定にの障がい福祉サービスを継ぎ目なく連結させつながるためには、災害の脅威の理解、必要ることにある。具体的な進め方は、図８に示な備え、とっさの行動への自信のそれぞれにす手順にしたがう。

ついて、どの程度高めるべきかの目標を当事

第１ステップでは、平時にサービス等利用計画（ケアプラン）の作成・運用で日常的に当事者と関わる事業者（相談支援専門員など）が、個別支援計画を「災害時ケアプラン」と者と協働して設定する。
26

川見文紀・林春男・立木茂雄 (2016). リスク回避に影響を及ぼす防災リテラシーとハザードリスク及び人的・ 物的被害認知とのノンリニアな交互作用に関する研究：2015
年兵庫県県民防災意識調査の結果をもとに , 地域安全学会
論文集 , 29, pp. 135-142.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご35

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

脅威の理解を進めるために別府モデルで組織・部局を包摂するための労をとっている。

は、防災科学技術研究所の鈴木進吾研究員が第３ステップでは、地域で災害時ケアプラ開発した「あなたの街の直下型地震」サイ

ン調整会議を開催する。調整会議には相談支

トを利用する。福祉専門職が当事者宅でこ援専門員が同伴するとともに、当事者と地域のサイトにアクセスし、別府湾地震や南海ト

支援者の橋渡しの労は、インクルージョン・

ラフ地震では我が家にどのような被害があ

マネージャーが担う。調整会議では、主としり、ライフラインはどのくらい利用ができなて相談支援専門員が当事者の平時の状況につくなるか、対話型で災害リスクを見える化す

いて地域支援者と共有化するとともに、安心る。

防災帳を踏まえた災害時に必要となる合理的27

備えの自覚については、災害時に支障をきたす生活機能とは具体的にどのようなもの

決策を協議する。

か、そして公的な支援者がかけつけられない

第４ステップでは、前段での話しあいを受なかで、どのような配慮を必要とするのかの

けて、地域支援者からの配慮の具体的な提供

見立てを福祉専門職とともに行う。別府モデ

手順について当事者に確認しながら細部をつルでは、国立リハビリテーションセンター研

めて災害時ケアプラン（案）を作成する。

究所の硯川潤福祉機器開発室長が開発した
28

第５ステップでは、当事者と地域支援者の「自分でつくる安心防災帳」 を活用して災害両者で細部を詰めた地域の支援（案）を、災直後に起こりうる生活機能を ICF にもとづ

害時ケアプランとして文書化するとともに、き網羅的にチェックし、どのような支障が起「災害リスクの理解・必要な備え・とっさにこるのかの見立てと、その対策を当事者・家

とるべき行動」として当事者の側で務めるべ族と福祉専門職が共同して検討する。

き内容—当事者力アセスメントの目標—の確第２ステップでは、平時ならびに災害時に認と、地域からの支援を求めるにあたって自動員される社会資源について網羅的に確認す

身の情報を地域で共有することへの同意をる。相談支援専門員は、地域の実情には詳し

セットにして署名を行う。

くない。そこで自治会や自主防災組織および第６ステップでは、全員参加で誰ひとり取行政の危機管理や保健福祉部局などの行政やり残さない—インクルーシブな—防災訓練に

地域、そして当事者や福祉専門職をつないで実際に参加し、第５ステップで作成した災害問題解決のためのハブを形成するインクルー

時ケアプランを実施し、その検証をもとにプ

ジョン・マネージャーの出番となる。別府市

ランの改善を行う。

では、永年にわたり日本各地で災害が起こる

誰ひとり取り残さない防災は、当事者に寄と、現地の災害ボランティアセンターの立ちり添う相談支援専門員のような「伴走者」や、上げに東奔西走した実績のある職員が、危機行政内の保健福祉と危機管理部局、地域活動

管理部局に所属しながら、これらの多元的な団体と福祉専門事業者、そして当事者を連結

27

http://edtt1.r2ms.co.jp/pj/amcj/index.html, 2020 年 2 月
13 日閲覧
28 http://www.rehab.go.jp/ri/kaihatsu/suzurikawa/skit_02.
html（2020 年 2 月 13 日閲覧）からダウンロードができる。

36

配慮の内容を近隣住民と協議し、現実的な解

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごするインクルージョン・マネージャーという、当事者の社会的包摂を保障するための「しくみ」があって始めて前にすすむ。これが別府特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

モデルの肝要な点である。伴走者である福祉を含む全ての政策や実務の中で統合されなけ

専門職や、多元的な組織・団体・事業者と当ればならないとした 31。

事者を包摂するインクルージョン・マネジメ

2014 年１月に日本政府が批准した国連障ントの労を提供することが、行政に求められがい者の権利条約は、その 11 条でリスク状る災害時に備えた合理的配慮の中身なのであ況や人道上の緊急事態について以下のようなる。

措置を求めている。

2016 年度から始まった別府市での取り組
み を モ デ ル と し て、2018 年 度 か ら は 兵 庫

締約国は、国際法（国際人道法及び国際

県で防災と福祉の連携モデル事業が始まっ

人権法を含む。）に基づく自国の義務に従29た 。2019 年度の同事業では、兵庫県内の 36

い、リスク状況（武力紛争、人道上の緊急30

市町でモデル事業展開が行われた 。この事

事態及び自然災害の発生を含む。）におい業の検証をもとに、2020 年度から兵庫県はて障害者の保護及び安全を確保するための一般財源を用いて全市町を対象に防災と福祉全ての必要な措置をとる。

の連携事業を展開する計画である（約 10,000
千円の予算は福祉専門職の研修、災害時ケア

東日本大震災を受けた 2011 年の国会ではプラン作成にあたる加算分をふくむ）。また、衆議院での審議から同条約 11 条に対応する

同様の取り組みとして、滋賀県や静岡県も事項が追加された。これを受けて、同年の障2020 年度からモデル事業を計画している。

害者基本法の改正では、第 26 条（防災及び防犯）が新設された。さらに合理的配慮の7．仙台防災枠組み・障害者の権利条約・提供を行政に義務づけ障害者差別解消法の

持続可能な開発目標（SDGs）にそっ2013 年６月成立に伴い、地方公共団体の中た取り組みであるには同法に対応する独自の条例を制定する動別府モデルが提案する平時の福祉と緊急時

きが始まった。この中には、千葉県、北海道、における防災の取り組みを連結させる取り組

徳島県、長崎県、大分県、沖縄県、仙台市、

みは、防災の観点から捉えると 2015 年３月

さいたま市、新潟市、明石市、松江市、別府に示された仙台防災枠組みが強調する（あら市などのように、権利条約 11 条に対応する

ゆるセクターにわたる）防災の主流化の理念

リスク状況での措置を「横出し」項目としてに基づくものである。そのためには、災害時独自に設ける動きも見られる 32。

に被害が集中する当事者のエンパワメント、

防災と障害者の権利の文脈で別個に進めら

障壁・排除・差別のない参加が不可欠である

れてきた取り組みが体系化されるのが、2015とした。そして、ここで特段の配慮を払うべ

年９月に国連総会で採決された持続可能なき視点として、貧困・ジェンダー・高齢・障開発目標（SDGs）である。このうち SDG13

がい・文化を取り上げ、これらは防災・減災

は、気候変動及びその影響を軽減するため

29

https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw.html, 2020 年 2 月
13 日閲覧
30 https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw_r01.html, 2020 年
2 月 13 日閲覧の緊急対策を講じることを求めている。ま31
32

仙台防災枠組み , p. 13.
立木茂雄 , 第 10 章 緊急事態 , 長瀬修・川島聡編『障害者権利条約の実施』, 信山社 , 219-261.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご37

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

た SDG11 は住み続けられるまちづくりを掲木茂雄）、文科省科学研究費基盤研究（Ａ）

げるが、そのための具体的な指針であるター「インクルーシブ防災学の構築と体系的実装」

ゲット 11b では、「2020 年までに、包含、資（17H00851）（2017 年 度 ～ 2021 年 度、 研 究

源効率、気候変動の緩和と適応、災害に対す

代表るレジリエンスを目指す総合的政策及び計画

害者インクルーシブ防災における災害時ケを導入・実施した都市及び人間居住地の件数

アプランコーディネーター養成」（2017 年度を大幅に増加させ、仙台防災枠組 2015-2030～ 2019 年度、研究代表に沿って、あらゆるレベルでの総合的な災害科学研究費基盤研究（C）「災害後におけるリスク管理の策定と実施を行う」と銘記し、支援団体への個人情報提供システムの構築」

仙台防災枠組みそのものを取り込んだものと（17K12627）（2017 年度～ 2019 年度、研究代なっている。

表

さらに SDG10 は国内および国家間の格差を是正することを目標としているが、ター
ゲット 10.2 では「年齢、性別、障害、人種、民族、出自、宗教、あるいは経済的地位その他の状況に関わりなく、全ての人々の能力強化及び社会的、経済的及び政治的な包含を促進する」ことを具体的課題とし、結果的に障害者の権利条約の理念を取り込むものとなった。
以上のように現在日本の政府、企業、市民
セクター、地域社会が一丸となって推進をはじめている SDGs の達成のための具体的な一
方策こそ、本論文が提案するインクルージョ
ン・マネージャーの管理のもとに福祉専門職が積極的に関与する誰ひとり取り残さない防災の推進であると言って過言ではない。
謝辞
本 稿 は、 以 下 の 研 究 費 の 成 果 物 で あ る。
JST RISTEX ＳＤＧｓの達成に向けた共創的研究開発プログラム〔ソリューション創出
フェーズ〕「福祉専門職と共に進める「誰一人取り残さない防災」の全国展開のための基盤技術の開発」（JPMJRX19I ８）（2019 年 11月 15 日～ 2023 年３月 31 日、研究代表

382020 第 28 号

21 世紀ひょうご立立木茂雄）および日本財団助成「障立木茂雄）。文科省

山崎栄一）。ここに記して感謝申しあげます。

特 集 阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望

災害ボランティアの課題と展望
大阪大学大学院人間科学研究科教授

はじめに

渥美

公秀

重油が流れた 1997 年頃までに、各地の水害等でボランティアの姿が見られるようになっ

災害ボランティア元年と言われた阪神・淡ていた。1998 年には特定非営利活動促進法

路大震災から 25 年が経過した。災害が発生が成立施行されたが、その背景には、介護保する度にボランティアの姿が見られるように

険制度の運用などとともに災害ボランティア

なり、災害ボランティア団体・NPO 等と災団体の社会への位置づけも視野に入ってい害関連諸組織等との全国的なネットワークがた。被災地に駆けつける災害ボランティアを形成され、その活動を支える仕組みも整いつコーディネートして支援活動を確実に被災者つある。今や、災害ボランティアは、災害時に届けるという触れ込みで、社会福祉協議会の救援活動だけでなく、被災地の復興過程にを中心とした災害ボランティアセンターが慣参加する活動もあれば、地域で日頃からの防例化し出したのもこの頃である。

災活動を手伝う活動もある。確かに、この四救援場面での活動に注目が集まっていた災半世紀で、災害ボランティアは、すっかり日

害ボランティアであったが、2004 年の新潟本社会に定着したようである。

県中越地震では、災害前から過疎高齢化に悩

しかし、ここで一旦立ち止まって、率直なむ中山間地が被災したこともあって、災害ボ

問いを立ててみよう。災害ボランティア活動

ランティアとして駆けつけた人々が、被災地によって、被災した時の生活は少しでも楽にの復興過程に至るまで長期間の活動を展開しなっているだろうか、被災地の復興は災害ボた。復興デザイン研究会（現在は、日本災害

ランティアとともに進んでいるだろうか、そ復興学会の一部門）が発足し、災害ボランティ

して、災害時に支援や配慮を必要とする人々

アを含む復興支援活動に関する議論が活性化

が災害ボランティアの参画によって本当に安した。

心できるようになっているだろうか。

また、従来の専門家、行政、地域防災計画

災害時のボランティア活動は、阪神・淡路などに則った避難訓練に代表される防災活動

大震災以前（例えば、関東大震災）にも見らに加え、災害ボランティアや災害 NPO が様々れるが、100 万人を超える多様な人々が、阪な防災ツールを開発し、より多様な地域防災

神・淡路大震災の被災地（KOBE）に救援に活動も展開されてきている。さらに、コミュ駆けつけたことが注目され、1995 年が災害

ニティの力が減衰していることを承けて、地

ボランティアの元年とされることが多い。ロ

域での既存の多様な活動（例えば、祭り）を

シア船籍のタンカーが座礁して日本海沿岸に活用したユニークな防災活動が展開され、災2020 第 28 号

21 世紀ひょうご39

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

害ボランティアが蓄積してきた知見を取り入革する起爆剤になるのではないかと注目された地区防災計画の策定へと繋がる事例も見れ、ボランティア革命という言葉さえ見られいだされてきている。

た。一方、市民が臨機応変に対応していて順調に社会に定着してきた災害ボランティ

は、活動に参加する人々の被災者への想いをアではあるが、災害救援活動に限定しても、効率的に被災者に届けられないことがあると2007 年の能登半島地震や中越沖地震の頃か

みて、災害ボランティアのコーディネートがら、その綻びが見え始めてきていた。本稿で必要だという議論が出てきた。その背後には、は、阪神・淡路大震災以来 25 年にわたる災

災害ボランティアの臨機応変な活動が、既存

害ボランティアの活動の変遷を概説し、課題の秩序とは必ずしも相容れないと感じる人々を抽出する。その際、阪神・淡路大震災以来、からの懸念も含まれていたように思われる。

災害ボランティアとして、災害 NPO（認定

こうしてボランティア元年を振り返れば、

特定非営利活動法人日本災害救援ボランティ

臨機応変に対応している災害ボランティアのアネットワーク）の一員として、そして、研姿を称揚する動きと、より秩序だって行動す究者として被災地で出会った事柄を中心に印るように促す動きが、それぞれ萌芽的に見ら

象記風に記すことにする。まず第１章では、れたことが改めて理解できる。以下に示すよ

災害救援活動における災害ボランティアの現うに、以後の災害において、両者は、それぞ状と課題を検討してみたい。続いて、第２章

れ強度を高めていく。ここで、前者を「遊動では復興支援活動、そして、第３章では地域化のドライブ」、後者を「秩序化のドライブ」

防災活動における災害ボランティアの現状とと呼んで区別しておこう。ドライブという言課題を検討する。

葉は、社会の動向といった意味で使っており、特定の個人や団体を指すものではない。また、

第１章‌災 害 救 援 に お け る 災 害 ボ ラ ン

いずれかが絶対的に正しく、他方が誤りだとティアいうこともない。結論を先取りすれば、その後の災害救援という文脈において、両者の拮

1．‌‌災 害ボランティアを交えた救援活動の現状

40

抗が崩れ、秩序化のドライブが席巻している
ことが、懸念される。いくつかの事例を挙げ「ボランティア元年」と呼ばれた 1995 年のておきたい。

阪神・淡路大震災は、被災地で大規模なボラ

災害ボランティアの二極化

ンティア活動が展開された。事前に活動マ

2011 年に発生した東日本大震災では、当ニュアルや災害ボランティアセンターという初、災害ボランティアが被災地に行くことを仕組みが準備されていたわけではなく、その抑制する動きが見られた。いわゆる災害ボラ

場その場で被災者のニーズを汲み取りながンティア活動の自粛ムードである。また、災ら、臨機応変に活動することになった。災害

害ボランティアはいかにあるべきか－例え

ボランティア活動に大学生をはじめとする若ば、自己完結だから避難所で弁当を食べては者が多く参加したこともあって、災害ボラン

いけないのではないかーといった議論も散見

ティアは閉塞感の漂っていた当時の社会を変された。被災地から求められて初めてボラン2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

ティア活動に参加できる、災害時のボランの声は聞かれるが、多くのボランティアがティアはかくあるべし、といったマニュアル

粛々と帰っていく。しかし、この日は、つい化された情報が多く出回っていたことが一因にボランティアの不満が爆発し、センターのであろう。筆者らが行った調査でも、どこで運営者と衝突が生じた。曰く「こうやってボもいいから被災地に行って被災者の手助けをランティアに来ているのに、ニーズがないとしたいというボランティアが約半数存在するはどういうことか！被災者の気持ちがわかっと同時に、残りの半数は、特定の被災地に行っているのか！」というわけである。事情説明てボランティアコーディネータの指示に従っを繰り返してもボランティアの怒りはおさまて間違いなく活動したいというボランティア

らず、最終的にはセンターの運営者が、土下であった。先述の用語で言い換えれば、遊動座をしてボランティアに謝るという事態が発化のドライブに親和性の高いボランティア

生した。

と、秩序化のドライブに親和性の高いボラン

ここには、秩序化のドライブの弊害が露骨

ティアがくっきりと二極化して現れたといえに現れている。まず、災害ボランティアセン

よう。

ターの運営者は誰なのか。地元社会福祉協議

秩序化のドライブの席巻会の職員である。地元ということは、被災地

2016 年熊本地震のある被災地で、秩序化であり、被災者である可能性も高い。事実、のドライブが、本来の被災者救援よりも、ボこのケースでは、自宅が損壊して避難所から

ランティアの秩序を優先してしまうような事

職場（災害ボランティアセンター）に通って態が遂に発生してしまった。印象的なエピいた職員が土下座する羽目になっている。
「被

ソードを１つだけ挙げよう。ある朝、災害ボ

災者の気持ちがわからないのか！」と詰め寄

ランティアセンターの運営者と、災害ボランられているが、わからないどころか、職員自ティアとしてセンターに駆けつけ長蛇の列に身が被災者なのである。次に、センターから並んでいたボランティアとの間の出来事であ帰るように言われたボランティアは、なぜる。災害ボランティアセンターでは、前日ま粛々と被災地から引き揚げることになるのだ

でに把握したニーズに基づいて、列に並んでろうか。センターからはニーズが無くなった

いるボランティアをコーディネートしていからと説明を受けているが、センターを一歩く。確かに、初めて災害ボランティア活動に出れば、あちらこちらに被災した方々の掃除参加する人や、個人で活動したいと思う人にする姿が見られる。給水車まで水を汲みに行とって、災害ボランティアセンターはその窓

く高齢者の姿も見える。このケースもまさに口の１つとして機能する。しかし、ニーズのそういう時期の出来事であった。そして最後対応に必要な人数のボランティアが確保されに、ボランティアをコーディネートする災害

ると、ボランティアをコーディネートする ”

ボランティアセンター、被災地での活動を希材料 “ がなくなる。そこで、センターでは、望する災害ボランティアという発想のなかか

並んで待っていたボランティアにニーズ対応

ら最も肝腎な事柄がすっぽりと抜け落ちていが完結したから、センターから帰ってほしい

るという大きな問題がある。やれニーズだの、と告げる。並んでいたボランティアから不満

やれセンター運営だのといいながら、抜けて2020 第 28 号

21 世紀ひょうご41

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

いるのは、なんと被災者である。このようなきは、災害ボランティアセンターを一方的に事態は、いわば「被災者抜きの災害救援」と称揚するのではなく、被災者について、改め表現してもよく、言語道断な事態ではなかろて、じっくりと考え直すことが必要であろう。

うか。

一方、遊動化のボランティアは、少数の住民

一方、遊動化のドライブに親和的な災害ボにしか対応できないからといって、そこで自ランティアは、災害ボランティアセンターを

己満足的に活動を終えていては結局多くの被介さずに、被災地で活動を行うことが多い。

災者には対応できないままである。同様の活

例えば、2018 年の西日本豪雨災害で駆けつ動に賛同するボランティアをどのように募っけた地域でたまたま出会った方の家を片付けていくかを改めて考える必要がある。

る。１日では終わらないから、また翌日、まいかにして、秩序化のドライブと遊動化のた次の機会（メンバーは入れ替わるかも知れ

ドライブのバランスを回復すればいいだろう

ないが）に同じ方の家を手伝う。その方からか。例えば、必ずしも災害ボランティアセン「あそこの家も手伝えないかなぁ」と相談さ

ターを介さずに独自に多数のボランティアをれれば、可能な限り対応していく。こうして交えて、しかも臨機応変に個別の対応を展開

いわば口伝てで活動が拡がる。その方々が仮している団体として様々な宗教団体をあげる

設住宅に入居されれば、そこを訪れてお茶会ことができる。最近では、宗教施設が指定避や足湯など入居者相互のコミュニケーション

難所になる事例も多く見られるようになり、が進むような活動を展開する。そして、復興

災害発生時における宗教団体・施設との関係に向けて悩んでおられればじっくりと話を聴が改めて注目されている。実践的には、こうく。
１人１人の住民との関係が着実に深まり、した遊動性の高い活動を展開する諸団体がお信頼感も醸成される。しかし、こうした臨機

互いの活動を尊重しつつ連携することが考え応変に個別の対応を展開していく活動は、災られる。

害ボランティアセンターを介した多数のボラ

学術的には、２つのドライブの関係についンティアによる活動と比べて圧倒的に規模がて、理論的な分析が必要であろう。場合によっ小さくなることも事実である。

ては、コンピュータシミュレーションなどを通して、両ドライブの最適な割合などが見い

2．‌‌災 害救援における災害ボランティアの課題と展望災害救援における被災地の住民と災害ボラン

災害救援過程における災害ボランティアのティアとの関係について原理的な追求をこそ

現状は、秩序化のドライブの席巻である。先行うべきである。例えば、両者の間には、いに注意を促しておいたように、秩序化のドラ

かなる贈与関係が存在するのか、いかなる「せイブが間違っているとか、悪であるという指めぎ合い」が生じているのか、両者の関係を摘をしているわけではない。本来、秩序化の支えている社会的背景は何か、そして、それドライブは、遊動化のドライブとの拮抗を保らを理解し変容していくための理論的、実践

ちながら作用してこそ意味があろう。災害ボ的手立ては何かが問われている。

ランティアセンターに代表される秩序化の動42だされるかも知れない。もちろん、研究者は、

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第２章

‌災 害復興へと参入する災害ボラ
ンティア‌

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

多くの場合、各議論は並行したままであって、現場でも学会でも試行錯誤が続いているのが現状である。

災害ボランティア元年と呼ばれた阪神・淡ここで災害ボランティアの特徴を踏まえ

路大震災（1995 年）以来、救援場面での活て、災害復興過程を見てみよう。災害ボラン動に注目が集まっていた災害ボランティア

ティアは、災害が発生したことを契機に被災は、約 10 年が経過したときに発生した新潟地を訪れる。そこで出会う人々は、災害前か

県中越地震（2004 年）を契機に、災害復興

らの知り合いではないことがほとんどであの場面でも活動することが目立つようになっる。言い換えれば、災害を契機に、見ず知らた。中越地震の被災地は、被災前から過疎高ずの人々との関係づくりを始めて行くところ

齢化に悩む中山間地であった。従って、災害に災害ボランティアの特徴がある。被災地の救援活動が成果を上げて復旧が叶ったとして人々から見れば、災害ボランティアは救援活

も、過疎高齢化の問題は加速し、解決への展

動を通して接するよそ者である。ただ、災害望は容易には得られないように思われた。そボランティアは、最初はよそ者であっても、

こで、災害ボランティアとして駆けつけた救援活動を通して被災地の人々との関係が深人々の中から、被災地の長期的な復興過程にまっていく。被災地の復旧が進み、被災され注目する声が上がり、継続的な活動が展開さた方々も避難所から仮設住宅、復興住宅へとれた。実際、地元の人々を中心に結成された

移って行かれる。こうした過程をともに過ご

民間組織の名称は中越復興市民会議という復していく中で、被災地の人々と災害ボラン興を冠したものであった。学界もこれに呼応

ティアの関係が深まってくる。その後も長期し、地元で成立した復興デザイン研究会をもにわたって被災地に通い、あるいは、被災地その一部として吸収する形で日本災害復興学に住み込んで、住民とともに復興のまちづく会が設立された。

りへと参画していく災害ボランティアが、災災害復興に関する議論は、国連防災世界会

害復興における災害ボランティアである。た議に依拠した大きな方針を示す議論もあれだ、復興における災害ボランティア活動も試ば、被災地に住む人々の最後の一人までを見

行錯誤が続いている。次節では、筆者自身が据えた細やかな議論もある。いずれの議論も、関わっている事例から試行錯誤の様子を紹介

次なる災害を見据えつつも、人々の生活が少しよう。

しでも豊かになるようにまちづくりを展開していく支えとなるべき議論だと考えたい。両者を極点とした線分を想定すれば、現状では、

1．‌‌災 害復興に関わる災害ボランティアの事例

その線上に存在する多様な論点の間で十分な

災害復興過程に災害ボランティアが関わり議論が行われている状況にはないように思わ始めたのが 2004 年の中越地震であった。筆れる。具体的には、様々な復興事例が報告さ者もその１人として、現在も新潟県小千谷市

れ、時には、それらの事例の基盤となった理の塩谷集落で活動を継続している。15 年に論的な観点や政策的な方針が紹介されるが、わたる活動の詳細は、末尾に挙げた論文に紹2020 第 28 号

21 世紀ひょうご43

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

介しているので、ここでは災害ボランティア

秋に「塩谷分校」の開校へと結実していった。

としての関わりに絞って簡単に概要を紹介す

夏は住民から農業を中心に実地に学び、冬はる。

我々のネットワークを通じて雪や錦鯉、闘牛

2004 年 10 月 23 日夕刻に地震発生の報をといった現地特有の事柄を改めて学び、集落受けた筆者は、翌日、災害 NPO の一員としの復興を一緒に考える場が動き出した。毎月て現地を訪れた。最初のうちは、長岡市内に有志の参加で開かれる分校定例会による企画

避難された方々に対し、避難所および仮設住運営のもと、田植え交流会や稲刈り交流会に宅での支援活動に従事した。中越復興市民会

は、大阪大学、関西学院大学、立命館大学、

議の設立にも立ち会った。当時は、緊急期をそして、地元の長岡技術科学大学の学生らが過ぎれば被災地を去ることを想定していた。

多く参加するようになり、交流人口としての

ところが、避難している方々と話し、甚大な集落の賑わいは確保されていった。さらに、被害を受けた中山間地集落を訪問している大学を卒業して社会人になった学生達は塩谷と、避難者の集落復興への想いと、集落が直分校同窓会を結成して、塩谷集落の関係人口

面していた高齢過疎問題がいわば身に染みるとして定着していっている。

ようにわかってきた。そこで、ご縁のあった

塩谷分校は、分校という学校なのだから、小千谷市塩谷集落への関わりが始まった。地

日直があり、給食当番があって、クラブ活動

震前 49 軒あった集落も、地震の被害によっもあってよいのではないかということになって集落を離れざるを得ないと判断された 29て、住民が自らそれぞれの役割を担って運営

軒、集落へ戻ることを決断された 20 軒に分していくツールとなった。例えば、楽器を演かれることになった。

奏する住民や学生ボランティアらは、軽音楽

筆者は、災害 NPO を通じたボランティア
や勤務先の大学生ボランティアらとともに塩44部を結成し、塩谷分校卒業式で演奏することが恒例となっている。

谷集落に通うことになった。文字通り集落に

塩谷集落の復興過程で、筆者ら災害ボラン

足繁く通った。集落内に宿泊できる場所（倉ティアが果たした役割は、ワークショップを庫の２階）をお借りすることもでき、数日か開き、「分校」という学校の比喩が飛び出しら１週間程度の滞在を繰り返すことで、集たときに、それをもり立てていったことに尽

落にいつもいる人という風に認めてもらい、きるだろう。無論、分校の運営について、ま日々の対話や手伝いを通じて信頼関係を築いたチラシの作成や広報など様々な活動は分担ていった。田植えや盆踊り、稲刈りや小正月

したが、外部者である災害ボランティアだかの伝統行事などには、学生達にも参加してもらこそできたことといえば、ワークショップ

らい、
断続的ではあるが、賑やかな集落になっを開催し同席したことだけである。しかし、ていった。

ワークショップに同席したことには、復興過３年を過ぎる頃から住民ワークショップを程における災害ボランティアの役割が凝縮さ開催させてもらって、集落の復興について一れているともいえる。ワークショップを型ど緒に考えていく場ができた。ワークショップ

おりに開くのであれば、突然訪れた専門家では、多くの葛藤や紆余曲折を経て、2008 年

あってもできるだろう。しかし、ずっと集落

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望に滞在し、ワークショップ以外の場で、一緒

ティアに関する社会的な認識がまだ十分に拡に時を過ごしてきたからこそ、様々な葛藤やがっていない。大きな災害が発生すると、メ

紆余曲折を経て、ワークショップでいわゆるディアを通じて全国から注目が集まり、災害

本音の意見も出たのだろうし、もめ事が発生

ボランティアが現地に駆けつける。しかし、しても徐々に解消していったのだろうと思

報道量は日々少なくなっていき、周年行事がう。

報道されるだけといった事態になるのが通常

注意したいのは、外部者としての災害ボラで、それに伴って社会の関心は如実に低下すンティアと集落の住民の間の緊張関係も極める。実は、復興過程に関わる災害ボランティて大切であるということである。災害ボラン

アが活動を始めるのはこの時期である。当該

ティア側から提案をしても、けんもほろろにの災害そのものが風化していく中で、被災地拒否されることはある。集落住民から提案がには災害ボランティアを含む復興の厳しい歩出されれば、災害ボランティアは真剣に議論みがあるという認識が必ずしも広く共有さし、反対であれば反対を告げる。そもそも様々れない。実際、災害 NPO には、災害発生当

な事柄はワークショップや会議で決まるわけ

初には寄付が集中するが、災害復興に対するではないのは当然であって、それまでの丁々

寄付のお願いをしたところで多くは集まらな

発止、紆余曲折の議論が下支えとなる。前回

い。復興過程における災害ボランティアの必の会議で決めていても、次回集落を訪問した

要度についても十分に認識されていないためときには覆っていることも多々ある。当然なに、災害復興に関わる災害ボランティアを支がら、災害ボランティアがいないときに集落える仕組みは醸成されない。前節で挙げた事で様々なネットワークが作用して議論が行わ例についても、当初は災害 NPO としての活れているからである。不思議なことではない。

動であったが、継続できたのは、実は、日本

実は、集落の復興は、こうした議論が活性化

自然学会から定点観測調査に関する特別な助していくことにこそある。ただ、ここまで述成、筆者の所属機関からの研究・教育費や科

べてきたことは、正直なところ、試行錯誤の学研究費などを得ることができたからであ繰り返しでもあった。そして、その試行錯誤る。

は現在も続いている。

第２に、復興過程に関わる災害ボランティ
アの活動内容に関する学術的な議論が不足し2．‌‌災 害復興における災害ボランティアの課題と展望ている。災害復興に関する学術的な議論は、
日本災害復興学会を中心に緒に就いたばかり

前節では、災害ボランティアが長期にわではある。しかし、設立から 10 年を経た現

たって、特定の集落の復興のために、じっく

在においても、復興過程における災害ボラン

りと住民との関わりを進めている事例を紹介

ティアに関する事例報告と一部に極めて示唆した。当然ながら、こうした災害ボランティ

的で高度な学術的な議論が起こりつつあるだ

アの動きには様々な課題が存在する。ここでけで、それに応じる周到な議論－例えば、復は３点指摘しておきたい。

興過程における災害ボランティアのネガティ

まず第１に、復興過程に関わる災害ボラン

ブな側面に関する学術的な議論や復興過程に2020 第 28 号

21 世紀ひょうご45

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

おける災害ボランティアを支える仕組みに関域防災活動が展開されてきた。しかし、いざする政策的議論など－は、未だ十分になされ災害が発生すると、配慮や支援が必要だったているとは言えない。

人々に被害が集中する現実は変わらない。例

第３に、復興過程に関わる災害ボランティ

えば、2011 年の東日本大震災では、犠牲者

ア活動はいつ終わるのか、それは誰が決めるのうち高齢者・障害者の割合がその他の人々のかという問題がある。集落の人々と一緒にの２倍であった。また、最近では、2018 年

決めていくというのが、現時点で示すことのの西日本豪雨災害では、犠牲になった人々のできる応えであろう。ただ、懸念されるのは、

うち、高齢者・障害者が８割を超えるという第１の問題点が示唆するように、いわゆる金事例（岡山県倉敷市真備町）が発生してしまっの切れ目が縁の切れ目となりうることであた。同じく 2018 年の大阪府北部地震では、り、これは今後議論していく必要がある。一マンションで倒れた家具の中に埋もれつつも方、より深刻なのは、外部者である災害ボラ

助けを呼べず孤立する高齢者の姿があった。

ンティア側が、集落の人々との信頼関係を十

また、大阪府箕面市では、避難してきた人々

分に樹立しないままに自らの企画を推進し、の 90％以上が外国人というコミュニティもその成果を得られたら（得られないと見切っあった。そして、振り返れば、2016 年の熊たら）撤退するといった事態である。これで本地震ではペットとともに避難した住民が、は、被災した集落の住民は外部からの災害ボ

ペットがいるということが発端となって避難

ランティアに使われているだけであって、集所から（一時的にせよ）排除される事態が発落の復興などおよそおぼつかない。前節で、生していた。さらに、最近では、令和元年台筆者らが常に肝に銘じ、反省会で繰り返し採風第 19 号の際、ホームレスの人が住所を持り上げ、集落の人々とも何度も話し合ってきたないという理由で生活している自治体の避たのは、実はこの点であった。

難所に入れないといった事態まで発生した。
そもそも地域防災活動とは、災害が発生

第３章‌地 域防災活動と災害ボランティ

したときに、多様な住民の誰もが一人残さア‌

ず「あぁ、助かった」と言えるような地域を災害過程には、救援、復興の先に、防災が作ることを目指して行われる活動のはずであある。災害が発生した地域でも、これから予る。しかし、現状は、およそそのようになっ想される地域でも、どこであっても地域防災ていない。いったい、どこに原因があるだろの必要性は論を俟たない。実は、地域防災にうか。

関する災害ボランティアにも多くの課題が見られる。本章では、筆者が昨年度まで２年間にわたって政策コーディネータとして携わっ点

た実践研究（ひょうご震災記念 21 世紀研究

これまでの地域防災活動は大別して２つの機構研究調査部 ,2019）における考え方を参タイプがあった。まず、専門家が主導し、防照する。

災と唱えながら実施される防災活動である。

地域コミュニティでは、これまで様々な地

46

1．‌‌こ れまでの地域防災活動とその問題

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

例えば、自治会に自主防災会が組織され、消特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

防（専門家）を交えて避難訓練を実施するとまず第１に、これまでの防災活動は、地域コ

いった活動である。最近では、防災士が地域

ミュニティにとって負担になっているというで防災関係の活動を展開するケースも増えて問題がある。これまでの防災活動は、防災をいる。こうした防災活動を「防災と言う防災」

目的とするという大前提がある。防災第１世という特徴をもった防災第１世代と名付けて代も第２世代も、結局のところ防災活動であおこう。

る。脆弱化した地域コミュニティにとっては、

もう一つのタイプは、災害 NPO などが新

どちらも日常生活に専門家や市民団体が防災しく開発した防災ツールやプログラムを地域活動を付加して実施するようになっている。

コミュニティに持ち込んで、災害ボランティ

住民からすれば、忙しい毎日に防災活動が追アとして防災活動を運営するといった活動で加されることになる。確かに、災害が全国各ある。例えば、子ども達がまちを探検して、地で多発しているのだから、そうした活動にその成果を地図として描くプログラムでは、積極的に参加することは求められて然るべき

子ども達を支える地域の大人達が避難場所やであろう。しかし、わかってはいるけれどで備蓄倉庫を予め調べておいて子ども達を（探きない、そこまで手が回らない、また今度に検と称して）案内するといった防災活動が展しよう、といった声が出てくるのも自然であ開される。
子ども達のまち探検ではあっても、る。

必ずしも防災活動とは唱えないので、こうし第２に、防災第１世代のように、防災を専た防災活動を「防災と言わない防災」という門家に任せてしまうことに問題がある。この特徴をもった防災第２世代と名付けておきたことは、医療化と呼ばれるプロセスに対比さい。

せて考えるとわかりやすい。現代社会を鋭く

防災第１世代は、地域コミュニティの限ら批判してきたイリイチ（訳本 2015）は、まれた人々しか参加しないとか、活動がマンず現代社会が２つの分水嶺を越えてきたと捉

ネリ化しているといった批判が出ることがえる。滅菌した水が下痢による幼児の死亡率ある。また防災第２世代には、対象が災害を下げ、キニーネがマラリアを抑えるというNPO・ボランティアが関心を向ける人々に段階で１つめの分水嶺が越えられた。ここま

限定されていて広がりに欠けるという批判がでは歓迎される結果をもたらしていた。とこ出ることがある。これらは新たな指摘でも何ろが、医療が専門化し、医療業務が大病院にでもない。むしろ、これまでに何度も指摘さ集中し、薬剤の無責任な使用が横行し、医療れ、長年にわたって改良を重ねてきている。

制度による独占が進行して、２つめの分水嶺

しかし、災害時には、配慮が必要な人々が助が越えられて様々な弊害がもたらされているからない事態を招いてきたのである。だとすのが現代社会だと診断する。地域コミュニ

れば、これまでの防災第１世代、防災第２世

ティにおける防災もある程度の資機材が整え

代にはもっと根本的な問題が含まれていたのられ、自主防災組織や防災士といった専門家

ではないだろうか。

を生むところまではまだよかったのかもしれ

ここでは、防災第１世代、第２世代に見らない。しかし、地域コミュニティに防災といれる根本的な問題を３点指摘しておきたい。

う分野が成立し、その分野を防災の専門家が2020 第 28 号

21 世紀ひょうご47

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望取り仕切るようになれば、一般の住民には関はいえ、住民は無為に日々を過ごしているわ

係の薄い領域になる。いわば、防災は専門家

けではない。また、地域の出来事から完全にに任せておけばよく、いざというときも専門

乖離しているわけでもない。実際には、それ家が何とかしてくれると考えるようになるのぞれの地域コミュニティなりの活動が行われも不自然ではない。その結果、専門家が防災ている。例えば、観光、景観、自然環境の保活動への参加を呼びかけても住民が参加しな

全、高齢者の見守り、交通安全など様々なまいのも当然である。

ちづくり活動が行われている地域コミュニ

最後に、防災第２世代には、あらゆる人々

ティがある。あるいは、何もまちづくりと銘が主体的に参加するものとなっているかとい打ったものではないかもしれないが、年に一う点に問題がある。もちろん、市民団体はそ

度の祭の実行委員会、登下校時の児童に声をれぞれに関心を特定して活動しているのでかける挨拶運動や、公園で行われるラジオ体

あって、それを無闇に拡張すべきではあるま

操の会といった集まりも地域コミュニティにい。ただ、市民団体は、対象者の属性に応じはある。このように地域で関心をともにするて活動を分けている場合がある。身体障害者人々の活動を広義のまちづくり活動と考えての移動支援、聴覚障害者に向けた要約筆記、みる。確かに、地域コミュニティは昔ほどに認知症の高齢者と過ごす家族、貧困に陥っては活性化していないだろうし、そこに新たないる子ども、外国人に対する日本語教育支活動を加えるというのは無理かもしれない。

援・・・しかし、災害時に向けて、障害者、

しかし、現に行われている活動に、たとえそ

高齢者、子どもといった個々の住民の属性をれが昔ほど活発なものではなくとも、そこにもとにした防災活動で対応できるだろうか。

防災・減災を織り込んでいくことは可能では無論、各市民団体が連携したり、一堂に会しなかろうか。すなわち、専門家主導（防災第て議論したりするという努力はなされていよ１世代）や特定の関心をもつ市民団体主導（防う。しかし、肝腎の当事者の声はどこまで企災第２世代）の防災活動という特別な活動を画段階から聴かれているだろうか。

地域コミュニティに付加するのではなく、既に住民が主体的に取り組んでいる広義のまち

２．防災第３世代～「まちづくりに織り込まれた活動」

どうだろうか。

これからの地域コミュニティでは、地域のまちづくりに織り込まれた防災活動を防災負担にならず、専門家任せにせず、多様な住第３世代と呼ぶことにしよう。防災第３世代

民 = 当事者が企画し、主体的に参加するよは、防災活動を既に住民が主体的に取り組ん

うな防災活動が開発されなければならない。

でいる活動に織り込んでいくという点で、防ところが、超高齢化、人口減少による地域コ

災活動を地域コミュニティに付加していく防ミュニティの脆弱化、人間関係の希薄化によ災第１世代や防災第２世代とは本質的に異なる地域コミュニティの崩壊という現実がある。まず、あくまで住民が主体的に（既に）る。どうすればいいだろうか？

取り組んでいる活動に注目している。その結

実は、地域コミュニティが脆弱になったと

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づくり活動に防災をそっと織り込んでみては2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

果、住民にとって新たな活動を付加すること

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望にはならず負担感を軽減できよう。次に、そにして、新しくまちづくりに織り込まれた活の企画段階から多様な住民が参画する回路を動を提案した。もちろん、批判もあろう。す持っている。防災第３世代は、インクルーシ

なわち、地域コミュニティにおけるまちづく

ブ防災へと接続している。防災第３世代は、り活動もそれなりに脆弱化しているのであっ特定の地域コミュニティにおける既存のまちて、多様な人びと＝多様な当事者の声を採りづくり活動に織り込まれているので、あの人入れることも、現実的ではないという声であはどうか、この施設におられるこの人達はどる。そこで要請されるのは、まちづくりに織うかという具合に個別に考えていく。言い換り込まれた活動を理解した外部者である。外えれば、高齢者や障害者といった属性・カテ

部者は、経験や専門知を有した専門家かもし

ゴリーを予め持ち込んで、トップダウンで包れない。また、災害 NPO などと一緒に活動摂するようなことはしない。そうではなく、する災害ボランティアかもしれない。しかし、様々な属性を持ちつつ多様な住民も、住民でまちづくりに織り込まれた活動に携わる専門あるというその１点において、注目される。

家や災害ボランティアの姿は、これまでの防無論、一時的な滞在者や、ホームレスなど住災活動に見る専門家とも、特定分野で活動を所を持たない人々についても注目することが展開する市民団体とも異なる。住民と距離を必要であるのは言うまでもない。その結果、とって専門家ぶって活動するなどということ既に行われているまちづくり活動の中に、いは決してあり得ないと心得ている外部者であかなる立場にある人々であっても個別に参加る。また、しきりに何かをしようとする災害できるような場を設け、多様な人々がまちづ

ボランティアでもない。ここで登場する外部

くりについて様々な意見を言えるようになる

者は、住民に寄り添い、丁寧に声を聴き、住可能性が秘められている。

民のペースに合わせてじっくりとかかわってまちづくりの場合、参加したくない人々のいく伴走者としての外部者である。

存在、参加表明を出しづらい人々の存在など

実際、防災第３世代では、専門家や災害ボ

議論は尽きない。もちろん、まちづくりに参ランティアが発するのは、極端に言えば「参加したくない人々も、災害時には援助が必要

加したい高齢者（障害者・・・）は、もっとになることが多々ある。理論的には、インクいらっしゃるのでは？」という問いだけであ

ルーシブ防災は、一人一人の存在そのものをる。専門に特化した関心を前面に出したりは承認し合うということであろうが、実践的にしないし、災害ボランティアとして手伝いな

は、一人一人の住民が声を発することのできがら住民の活動を主導したりは決してしなる場をいかに準備して、いかにその声をじっい。

くりと聴くことができるかということに尽きける住民の住民による住民のために行われてる。

いる既存のまちづくりに織り込まれている。

防災の活動は、地域コミュニティにお外部者は、あくまで住民と一緒にそこにいる

３．防災第３世代における災害ボランティ
アの役割
ここまで、従来の防災活動の限界を明らかだけであって、主体的に参画するのは住民であることを決して忘れることはない。この点については、何度強調してもしすぎることは
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特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望ない。まちづくりに織り込まれた活動の中核

参考文献をなす考え方である。

Atsumi, T., Seki, Y., & Yamaguchi, H.（2019）. The
Generative Power of Metaphor: Long-Term Action
Research into the Recovery from Disaster ofSurvivors in a Small Village. Disasters, 43（ ２）:355 － 371.

おわりに
阪神・淡路大震災から 25 年を迎えるにあたり、災害ボランティアを介して 25 年を振り返って欲しいというリクエストを受けることが多かった。阪神・淡路大震災を経験していない年代・地域の人々は、どうも災害ボラ
ンティアが 25 年間で見事に成熟してきたという感想を期待されているようであった。しかしずっと渦中にあった筆者は、そのような感想をもてないでいた。
もちろん、災害ボランティアが日本社会に定着して、よりよくなった面もたくさんある。しかし、本来、被災者・被災地の救援・復興・防災への手段であるべき災害ボラン
ティアが、目的へと変貌を遂げてしまったよ
うな印象が払拭できなかった。よりよい災害
ボランティアになろう、より効率的な災害ボランティア活動を展開しようといった姿勢が散見されていたからである。このままでは、
25 年前に KOBE で被災者・被災地と直に向き合って活動した災害ボランティアの姿勢や考えはかき消されてしまうと感じた。今こそ、この 25 年間の災害ボランティアの現状と課題を真摯に見つめ直し、被災者・被災地に響く活動とは何かを改めてじっくりと考え、実践していきたいと思った。本稿はその１つの試みである。

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21 世紀ひょうご

ひょうご震災記念 21 世紀研究機構研究調査部（2019）
地域コミュニティの防災力向上に関する研究 研究
調査報告書
イリイチ、イヴァン（訳本 2015、原著 1973）「コンヴィヴィアリティのための道具」 ちくま学芸文庫
山口洋典・渥美公秀・関嘉寛（2019）. メタファーを通した災害復興支援における越境的対話の促進－新潟県小千谷市塩谷集落・復興 10 年のアクションリ
サーチから 質的心理学研究 ,18,124-142.

特 集 阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望

阪神・淡路大震災以降の被害地震と人間・住家・インフラ被害低減に向けた歩み
京都大学大学院工学研究科教授
人と防災未来センター上級研究員

１．はじめに

清野純史

府内で震度６弱を記録した地震は、人口の集中する大都市で起こった都市型の地震として1995 年１月 17 日午前５時 46 分、淡路島注目されたが、気象庁は命名を行っておらず、北部を震源とする気象庁マグニチュード 7.2「2018 年の大阪府北部の地震」としての一般の兵庫県南部地震は、阪神淡路地域を中心に名称の形をとっている。

未曽有の被害をもたらした。その震災から早

本稿では、この阪神・淡路大震災で何が問や四半世紀が過ぎたが、地震を始めとする自題となり、その後どのような対応がなされた

然災害は依然として人間社会の隙を突くようのか、またそれ以降も全国で地震災害が頻発に、日本各地で猛威を振るい続けている。

する中、来たるべき南海トラフの巨大地震にこの 1995 年の兵庫県南部地震以降、気象庁がその名称を定めた地震現象は、表 - １に対して、何が課題になっているのかについて述べる。

示すように 10 を数える。

２．‌阪‌ 神・淡路大震災以降の被害地震の表-１

概要‌平成７年以降に顕著な災害を起こした‌地震の名称（気象庁１）を基に作成）
MJ

最大震度

平成 7年(1995年)兵庫県南部地震

7.3

7

平成13年(2001年)芸予地震

6.7

6弱

平成15年(2003年)十勝沖地震

8.0

6弱

平成16年(2004年)新潟県中越地震

6.8

7

平成19年(2007年)能登半島地震

6.9

6強

平成19年(2007年)新潟県中越沖地震

6.8

6強

平成20年(2008年)岩手・宮城内陸地震

7.2

6強

平成23年(2011年)東北地方太平洋沖地震

9.0

7（１）1995 年（平成７年）兵庫県南部地震

平成28年(2016年)熊本地震

7.3

71990 年代に入り、寒冷地であるがゆえ地

平成30年(2018年)北海道胆振東部地震

6.7

7

盤の凍結による埋設管被害発見の困難さを

地震名

ここでは、1995 年兵庫県南部地震以降の主な被害地震の人的被害、構造物被害およびインフラ被害の概要について、2008 年に筆者がまとめたもの ２） に、それ以降の被害地震を追記する形で以下に示す。

露呈した 1993 年（平成５年）の釧路沖地震
これらの地震は、地震の規模や被害の程度（M7.8）３）、甚大な津波被害、及び鉄道ではなど気象庁が定める基準を満たす場合に命名

電車線鉄柱の折損被害等が生じた 1994 年（平１）される 。そのため、例えば 2018 年に大阪

成６年）の北海道南西沖地震（M6.8）、1994
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご51

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

年の北海道東方沖地震、三陸はるか沖地震と約 30 万回線が一時的に不通となる被害を受続き、1995 年（平成７年）には活断層の活けた。これ以降、全国利用型伝言ダイヤルが動による、いわゆる都市直下型の兵庫県南部

開発され、また衛星利用が拡大されている。

地震（M7.3）が起こった。

鉄道においては、列車の脱線、高架橋の損壊、

この兵庫県南部地震は、死者 6,434 人、行軌道変状、盛土の崩壊のみならず、停車場設

方不明者３人、負傷者 43,792 人、住家の全備や電気設備、そして車両基地に至るまで大壊 104,906 棟、半壊 144,274 棟

４）

に及ぶとと

きな被害を受けた。山陽新幹線で８箇所、在もに、電気・ガス・水道・通信施設が壊滅的

来線および新交通システムで 24 箇所の計 32

な被害を受け、また道路高架橋や新幹線高架箇所で橋梁の落橋が発生している。道路では、橋の倒壊 ･ 落橋など、ありとあらゆるタイプ

阪神地区の大動脈である国道や高速道路が落の被害が生じた。これまでのライフライン事

橋等で寸断されるとともに、家屋の倒壊で生業者は、地震のたびに経験を積み上げ、その活道路が機能しない状態になるなど、消火 ･後の地震に対する準備や対応を策定して対処

避難 ･ 救援 ･ 復旧 ･ 生活物資輸送などあらゆしてきたが、兵庫県南部地震では、事業者単る面に多大な負の影響を与えた５） ６）。

体で対処するには人的資源も物的資源もあまりに不足しすぎていたため、これまでに経験した被害規模の単なる外挿では済まず、復旧は遅れに遅れた。

52（２）‌‌‌2000 年（ 平 成 12 年 ） 鳥 取 県 西 部‌
地震
周回道路の被害で孤立集落を生んだ 2000

上水道は、給 ･ 配水管被害を含むあらゆる

年（平成 12 年）の神津島近海地震（最大で水道施設が被災し、兵庫県・大阪府を中心に

M6.5）に続き、同じく 2000 年（平成 12 年）

約 123 万戸が断水したが、１ヵ月半後には漏には鳥取県西部地震（M6.7）が起こった。

水箇所の仮補修や仮設配管により仮復旧が終

活断層は事前には指摘されておらず７）、地了している。下水道施設は、家庭排水設備か方の中都市である米子、境港市を中心に被害ら処理場・ポンプ場、管渠に至るまで大きなが広がった。鳥取県における断水被害総数は被害を被った。神戸の東灘処理場では処理機

最終的に 5,744 戸であり、近隣県を合わせる

能が完全に停止（４ヵ月後に機能回復）し、と 6,801 戸に断水が生じた。下水道の被害と神戸市内の下水管渠施設（汚水・雨水）の敷

しては、主に管渠の破損とマンホールの隆起

設延長の２% 弱が被災した。電力は、地震などの 10 数件が報告されている。ガス漏れ

直後には送電設備・配電設備の被害により関は 43 件発生したが、ほとんどが灯内管であ

西電力管内の需要の１/ ４に当たる約 260 万り、本支管の被害は数箇所程度であった。電戸が停電したが、約一週間後には応急送電に力については、地震直後に停電したがすぐにより停電はほぼ解消した。家屋倒壊や火災に復旧した。鳥取、岡山、島根など合わせてよる電柱や引込み線被害も多数発生した。ガ

17,403 戸が被害を受けた。電話については、

スは、大阪ガス管内で約 86 万戸の供給が停

溝口町内の一部不通を含め、鳥取県内で 134止したが、３ヵ月後までにはほぼ供給を再開

回線が被害を受けた。また、安否を確認するした。通信施設は、一部の設備被害とともに電話が殺到して輻輳したが、災害用伝言ダイ2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

ヤルを設けるなどして対応した。運用開始後

り、車両を残して避難する事態も生じた 11）。

30 分で約 3,200 件の利用があるなど、これま

上水道は 35 市町村 13 万戸が断水状態になっでの災害で最高の利用数を記録した。道路橋

た。また斜面崩壊などの地盤災害による送水については構造物そのものの被害は少なく、ルートの遮断も発生した。管路被害率は、長ほとんどが橋台付近での地盤の変状による段岡市で 0.266 件 /km（288 件 /1084.4km）、小差の発生であった。山間部では地震動による千谷市で 0.311 件 /km（102 件 /328.5km）で土砂災害、法面崩壊、落石等の影響による被あった。下水道は 26 市町村で、マンホール

８）

害が見られた 。

の浮き上がりなど１,453 箇所、管渠破損や路面異常５,889 箇所の被害が発生した。寒冷地（３）‌‌2‌ 004 年（ 平 成 16 年 ） 新 潟 県 中 越‌地震

特有の消雪パイプや流雪溝の被害も多数生じている。電力では、地震直後に約 28 万戸に震源が深いスラブ内地震で、広島・愛媛な供給被害が生じた。また、送電設備（鉄塔）ど広範囲で強い揺れが生じ、三原駅付近で山の一部が斜面崩壊の影響などで倒壊や傾斜の陽新幹線高架橋ラーメンの中間梁が被害を受被害を受けている。配電設備や、電柱や電線

けた 2001 年（平成 13 年）の芸予地震（M6.7）、など 8,373 件の被害が報告されている。ガス

東北新幹線の石鳥谷付近の高架橋がせん断破は、５つの公営事業者を含む６事業者が地壊を起こした 2003 年（平成 15 年）の宮城県

震の揺れ（SI 値など）を参考に新潟県内の沖の地震（M7.0）、強い地震が連続的に発生

約 56,800 戸への供給を停止した。被害は低した 2003 年（平成 15 年）の宮城県北部地震

圧のねじ継ぎ手鋼管の破損が多かった。通信（M6.2）、また、同じく 2003 年の十勝沖地震

は、６箇所の中継伝送路の切断と 57 箇所の（M8.0）では、道路橋や新幹線を含む鉄道に交換ビルでの停電が生じたが、山古志など一被害が出ており、また石巻線前地谷駅構内、部の村落を除き、多ルート化などの対策に

根室本線音別駅構内で車両の脱線が生じていより被害は最小限に留まった 10）。鉄道では、る６）。

乗客 151 人を乗せた上越新幹線下り列車「と2004 年（ 平 成 16 年 ） の 新 潟 県 中 越 地 震

き 325 号」が 200km/h を超えるスピードで（M6.8）では、死者 68 人（含む遷延死）、重走行中に妙見トンネルの出口付近で地震に遭

軽傷者 4,795 人に及ぶ人的被害と、全壊 3,175

遇、ユレダスの作動によりトンネルを出てか

９）棟を含む 120,837 棟の住家被害が生じた 。

ら警報を受け、直ちに送電が停止されたのとまた、電気・ガス・水道・通信などあらゆ

ほぼ前後して運転士が非常用ブレーキを作動

10）

。特に、新

させたとも言われているが、とにかく脱線し幹線の歴史上初の脱線事故や、これまで顕著て停止した。また、浦佐～長岡間の５つのトな地震被害の生じていなかった山岳トンネル

ンネルや、只見線や信越線などの在来線も大の被害、中山間地帯の道路被害により孤立集きな被害を受けた６）。

るライフライン被害が生じた

落が発生したのも特徴である。高速道路でも震源近傍に位置する関越自動車道の盛土 ･ 切
土等の土工部や橋梁 ･ トンネル被害などによ（４）‌2007 年（平成 19 年）能登半島地震
2007 年（平成 19 年）の能登半島地震（M6.9）
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご53

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

では、被害は限定的だが死者が１人、重傷者
が 29 人、軽症者が 268 人の人的被害が生じ、（６）‌‌2008 年（平成 20 年）岩手宮城内陸
地震

また、全壊 476 棟、半壊 620 棟、一部損壊 4,963

2008 年（平成 20 年）の岩手宮城内陸地震

棟の住家被害が発生した。上水道は主に管路（M7.2）では、岩手県奥州市、宮城県栗原市の被害であり、輪島市では 281 世帯においてで震度６強を記録し、岩手県・宮城県を中心断水が発生した。電力は地震発生直後、一時に死者・行方不明者 23 人、重軽傷者 426 人、的に石川県で約 11 万戸、富山県で約５万戸

建物全壊 30 棟、半壊 146 棟、一部損壊 2,521の停電が発生したが、翌日には復旧した。道

棟の被害が生じた 15）。この地震では、各地

路は各地で土砂崩れや陥没が発生した。鉄道

で多数の地すべりや斜面崩壊が発生したが、は JR 七尾線やのと鉄道でレールの浮き上が最も規模の大きかったものが荒砥沢ダムの上

りやずれが生じた

12）

流部で発生した山体崩壊である荒砥沢地すべ。

りであった。内陸部の地震のため、路面のひ（５）‌2‌ 007 年（平成 19 年）新潟県中越沖
地震

び割れや橋梁取り付け部の段差、切盛りの境界部や盛土の崩落などの道路被害が多く、道2007 年（平成 19 年）の新潟県中越沖地震
２）

路寸断による孤立集落が多数発生するとと（M6.8）
では、新潟県で死者 15 人、重軽傷者 、もに、栗駒山周辺では河道閉塞も生じた 16）。

315 人、建物全壊 1,319 棟、大規模半壊 857 棟、電力の供給停止は東北電力管内で約３万戸、半壊 4,764 棟、一部損壊 34,659 棟の被害が生水道の供給停止戸数は約５千戸に及んだが、じ

13）、柏崎刈羽また原子力発電所周辺施設

都市ガスや通信障害は軽微であった。

の被害も発生した。特にガス・上下水道管路には、液状化による側方流動や斜面・法面被害による地盤変状、砂地盤や緩斜面、異地質（７）‌‌2011 年（平成 23 年）東北地方太平洋沖地震

境界面などに多くの被害が発生した。上水道

三陸沖の深さ 23km を震源とする 2011 年

は、送水管や大口径管路に多くの被害が見ら（平成 23 年）の東北地方太平洋沖地震（M9.0）

れ、柏崎の配水管路被害率は 0.65 件 /km にの影響は、岩手・宮城・福島を始めとする東のぼった。柏崎市ガス水道局の供給エリアで北６県にとどまらず、北海道・関東・中部・はガスの供給が停止された。復旧対象戸数約

関西・四国地方にまで及ぶ未曽有の広域災害

３万戸のうち復旧に時間を要する約３千戸をとなった。人的被害は死者 19,689 人、行方除いた需要家への供給は約１ヵ月後に完了し不明者２,563 人、負傷者 6,233 人に及び、またが、復旧工事は液状化や水道管被害によるた住家被害は、全壊 121,955 棟、半壊 282,939

ガス管への浸入水により困難を極めた。電力

棟、一部損壊 748,109 棟に達した 17）。震源域

製造としての原子力施設では、原子炉主要部の大きさに相応した強い揺れもさることなが分以外の構造部分への耐震化への配慮や、沈ら、人的被害、構造物被害の多くは、東北・下や流動などの地盤変状への対応などが課題

関東地方の太平洋岸を襲った 10m を超える

となった

14）

大津波の影響が支配的であった。また、余震。

は岩手県沖から茨城県沖にかけての震源域に

542020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望対応する長さ約 500㎞、幅約 200㎞の海域内まで、上越新幹線等による迂回ルートが利用に発生し、また誘発地震と考えられる内陸のされた。 また、沿岸部と内陸部を結ぶ在来

地震も、福島県中通り、茨城県北部、長野県線については、順次再開されているが、津波

北部、静岡県東部、秋田県内陸北部、新潟県により破滅的な被害を受けた三陸鉄道や気仙

中越地方などで発生している

17）

。福島第１

原子力発電所では、大津波の浸水による冷却

沼線など沿岸部を通過する路線や区間は復旧に長期間を要した 22）。

用非常用電源の喪失により、未曽有の原発事
故が発生し 18）、想像を絶する負の人的・経（８）2016 年（平成 28 年）熊本地震

済的・社会的影響が生じた。コンビナートで2016 年４月 14 日以降、７回に及ぶ震度６

は震後火災も発生し、ガソリン不足も顕在化

弱以上の地震が熊本地方を襲った。４月 14

して、原発事故を含め国のエネルギー政策の日の前震（M6.5）、４月 16 日の本震（M7.3）

抜本的見直しも復興方針の一つとなった。発では震度７を記録し、前震は日奈久断層帯、

災当日の東北電力管内の停電戸数は 4,480,000

本震は布田川断層帯が主な起震断層とされて

戸

19）

18）

であ

いる。また、両断層帯とも右横ずれの地表面

り、青森・岩手・宮城・福島各県ではいずれ断層が出現している 23）。この地震による人も 95% 以上の停電率となった。都市ガス供的被害は、熊本県と大分県を中心に、死者給、東京電力管内では 3,944,650 戸

20）に対しては、16 事業者の復旧対象戸数

273 名（熊本 270 名・大分３名）、重傷者 1,203

401,976 戸に対して、約２か月後の５月３日

名、軽症者 1,606 名、建物被害は全壊 8,667 棟、に復旧作業が終了した。総断水戸数は 256.7

半壊 34,719 棟、一部損壊 163,500 棟となって万戸で４ 月初旬の最大余震時の再断水戸数

いる 24）。

をのべ換算すると 294.6 万戸であり、最大断インフラ被害 25） に関しては、電力供給シ

水戸数は茨城県の 80.1 万戸、断水 10 万戸以

ステム被害による最大停電戸数は主に熊本

上は岩手県、宮城県、福島県、そして液状化

市内で生じ、前震では 16,700 戸、本震では被害の顕著だった茨城県、千葉県の ５ 県に47,660 戸に及んだが、ほぼ１週間以内に応急集中した。断水戸数が１万戸に減少したのは復旧が完了している。水供給システムでは、

６ 月末、復旧がほぼ完了したのは ９月末で熊本市内の最大断水戸数は前震では 11,000

あった

21）

。

戸、本震では 432,000 戸に及んだ。熊本市・高速道路は、一部区間で陥没や亀裂などの西原村の管路被害は、附属設備などの被害を被害を受けたが、震災翌日に緊急交通路に指含めると 494 件（0.14 件 /km）であった。また、定された。原発規制区間を除き、東北道は３

熊本市の下水管渠の被害率（被害延長（km）/

月 24 日、常磐道は４月１日に全線で一般車敷設延長（km））は 0.0217 であった。都市ガ

両の通行が再開された。緊急輸送道路を「くス供給システムでは、熊本市内の供給停止戸しの歯型」として道路啓開・復旧にあたった

数は前震では 1,123 戸、本震では 100,884 戸のは有名である。東北管内の鉄道は震災直後、であった。ただし、益城町など被害の特に甚

全路線で運休となった。

大だった地域は供給エリア外であった。

東北新幹線は ４月 29 日に全線再開される

道路にも大きな被害が発生した。九州自動2020 第 28 号

21 世紀ひょうご55

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

車道秋津川橋近辺ではでは旧河道上にある下で震度６強、札幌市東区、千歳市、日高町、り線の盛土のり面が崩壊、また跨道橋である

平取町で震度６弱が観測されている。

府領第一橋梁が落橋した。南阿蘇村では、黒札幌市清田区では勾配の大きな埋め盛土に川を跨ぐ全長約 200m の阿蘇大橋が背後の斜沿って大規模な液状化が発生し、住家の沈下

面崩壊により落橋したほか、多くの道路橋被や傾斜など局所的ではあるが甚大な被害が生害が生じた。鉄道では、熊本駅から車両所のじた。

向かう回送中の新幹線が前震時に脱線した。
在来線では豊後本線の設備被害が大きく、車両の脱線も生じている。

以上、1995 年兵庫県南部地震以降の主な地震による建物被害や人的被害、ライフライ
ン被害を中心にその概略を述べた。

（９）‌‌2018 年（平成 30 年）北海道胆振東３．阪神・淡路大震災と東日本大震災

部地震
大阪府北部を襲い、モノレールや高速道路、鉄道などの輸送システムに多大な機能的被害

ここでは平成時代の社会に特に大きなイを与えた 2018 年６月 18 日の大阪府北部の地

ンパクトを与えた 1995 年兵庫県南部地震と震

26）（M6.1）を経て、2018 年９月６日に北2011 年東北地方太平洋沖地震の２つの災害

海道胆振地方中東部を震源とする M6.7 の地を対象に、人的被害を最小限に抑えるべく地震が発生した27）。この地震による死者は 41人、全半壊家屋は 386 棟、さらにブラックア

策の変遷について述べる。

ウトと呼ばれる大規模な停電が発生し、最大

図 - １は、熊本地震における益城町の木造

停電戸数は約 295 万戸（６日 3：08 時点）に

建物の全壊率を、1995 年兵庫県南部地震の28）。このため、９ 月 10 日から 14

神戸市灘区、西宮市、2007 年新潟県中越沖

日の間、平日 8:30 から 20:30 の時間帯におい地震の際の柏崎市の結果と比較したものであて、需要減１ 割確保のため、家庭・業務・る 30）。1981 年に耐震設計法が改正され新耐産業の各部門に対して平時よりも２割の節震へ移行した影響から、この年を境に全壊も及んだ

電の要請があった27）。また、北海道の農林率の割合の減少が顕著になっており、傾向

水産業への被害額が 1,000 億円以上にも及ん

自体は神戸以降 20 年を経ても変わっていな

29）

27）

によると、1923 年１い。一般に、経年劣化の影響や耐震基準強化

月以降の活動は、今回の地震の震央周辺では、の影響で、新しい建設年代になるほど全壊率

これまで M5.0 以上の地震が時々発生していは低下する。しかし、耐震設計法が改正されたが、M6.0 を超える地震は今回が初めてでた 1981 年以前に建てられた建物と以降に建あった。また、今回の地震の震央から南東にてられた建物とで、倒壊率が顕著に異なると

約 80km 離れた場所では、「昭和 57 年（1982

いうことは、耐震設計法が変わる以前に建て年）浦河沖地震」が発生し、負傷者 167 人なられていても、それ以降の耐震基準に合わせどの被害が生じている。今回の地震では、厚て補強すれば倒壊をかなり減らすことができ

真町で震度７が観測され、安平町とむかわ町ることを示唆している。このことは、その後だ

56

震や津波被害低減のために考えられてきた施。気象庁の資料2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集の政府や自治体の耐震補強や耐震改修促進のための政策に大きな影響を与えた。

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

また、これは次のようにも考えることができる。図 - ３は地震による家屋内への閉じ込めに関する分類であり、太田ら 32） が作成した生死のモードを５段階で表示した図であ閉じ込め時の余命曲線

る。

Mode 2 (頭部・頸部)
Mode 3 (腹部・腰部)
Mode 4 (四肢)図-１

‌３地震における木造建物の全壊率の比較‌（須藤ら 30）、2019）

図-３

裕氏による）（東濃地震科学研究所・太田閉じ込め時の余命曲線（太田ら 32））

阪神・淡路大震災では 6,434 人の尊い命が横軸は時間の対数表示、すなわち 0.1 は数失われた。図 - ２は、地震後数か月の内に神分、1.0 は１時間、10 は 10 時間、100 は数日

戸市内で亡くなられた方の死亡原因を示したを表す。縦軸は余命特性値であり、１の「生」ものである。建物倒壊が原因の８割以上

から０の「死」に至る数値が、家屋倒壊によを占めており、焼死等によるものも 10％以り閉じ込められた人の負傷の度合いによっ上を占めている。建物が倒れてそのまま火災て、時間の経過とともにどのように変化するに巻き込まれた方もいるはずなので、９割以かを示している。Mode １は重篤な負傷、す

上の方が建物の倒壊等によって亡くなってい

なわち梁や柱の倒壊、床や屋根の落下によっるという事実を示している。このことが、そて窒息や圧死に至る場合（数分）、Mode ２の後の「家を強くしなくてはいけない」、「耐は重要部位である頭部や頚部に重い負傷を

震改修を行なわなくてはいけない」という国負った場合（数時間）、Mode ３は腹部・腰や自治体を挙げての耐震化対策推進の大きな部（10 数時間）、Mode ４は四肢（１～２日）、

根拠の一つになったといっても過言ではな

Mode ５は無傷であるが閉じ込めが数日に及い。

ぶ場合の飢餓や脱水によって死に至る場合

31）を示している。図 - ２によれば、神戸の地震によって亡くなった方々の９割以上が火災を含めた建物倒壊によるものであり、図 - ３のMode １に相当することがわかる。それゆえ、この様な人間被害を最小限に抑える唯一の方
策は、建物の耐震化、すなわちハード対策の強化に行きつくことは論を俟たないであろ図-２‌神戸市内における検死統計（広報ぼうさい 31）‌
より引⽤）

う。
一方、津波に関しては 2004 年のインド洋
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21 世紀ひょうご57

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

大津波の際にインドネシアのスマトラ島北端のバンダ・アチェで撮られた有名なビデオ画像がある。モスクの上から撮影されたものであるが、最初は歩くほどの速さで押し寄せてきた津波が、様々なものを巻き込みながら急激に速度を増して行く映像である。わずか数十秒後には奔流となり、しかもその水深を急速に増していく様子が残されている。東日本
大震災でも非常に多くの津波の映像が残されており、石巻のガス会社の屋上から撮られた津波の映像もその一つである。海から道路を遡ってきた津波は、初めは駆け足くらいの速さの波であったものが、数十秒後には一挙にる。

速度と波高を増していく様子が映されていただし、地震と津波の決定的な違いは、地る。バンダ・アチェの津波来襲時と全く同じ震が起こると建物はすぐに揺れはじめるが、状況である。一たび津波に巻き込まれたら、

津波は地震の揺れがおさまってから時間差を逃げることが非常に困難であることがこのよ

伴ってやってくることである。津波では多少うな映像からも理解することができる。

なりとも時間を確保できることが、地震動と図 - ４は、東日本大震災による平成 23 年
４月 11 日時点での岩手・宮城・福島県の死因内訳を表したものである

58

図 - ４ 東日本⼤震災による岩手・宮城・福島県の死因（平成 24 年度版防災白書 33））

33）の一番大きな相違点となる。
中央防災会議では、2011 年６月に地震・。阪神・淡路

津波対策に関する専門調査会を立ちあげて中大震災の死者は 6,434 人であったが、トータ

間報告を行い、想定津波対策の考え方を提案

ルでは負傷者の方が圧倒的に多いという事実した 34）。

がある。東日本大震災の死者と負傷者の内訳

構造物の耐震の分野では、二段階設計の概では、行方不明者も含めた死者は８割強を占念が既に広く取り入れられている。例えば、

めており、この傾向は 1896 年と 1933 年に発供用期間中に１、２回起こるレベルの地震に生した明治三陸地震津波と昭和三陸地震津波

対しては、多くの場合構造物が線形範囲内のの時もほぼ同様である。このように、内陸の挙動を取り、健全な機能を維持できるように

直下型地震と津波を伴う海洋型地震とでは、する、まためったに起こらないような地震に

人的被害の発生様式が大きく異なる。

対しては、構造物が損傷しても短時間で機能

東日本大震災による死因のうち 90％が水回復できるようにする、あるいは想定外の地

死もしくは溺死である（図 - ４）。先の太田震に対しても構造物全体系が崩壊せず人命をらによる分類から、津波に巻き込まれた際の守れるようにする、というような目標の下に余命曲線も Mode １に相当する。家屋の倒性能を決めて設計することになっている。

壊や水死は、一たびそれに巻き込まれると瞬津波対策についての上記のような基準はそ

く間に命を落としてしまうことが特徴であ

れまでなかったが、ここでは①住民避難を基2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

軸とするものと、②海岸保全施設の耐震を中

ハードとソフトに関しては、すでにいろい

心とするもの、というような二段階の津波をろな組み合わせが行なわれている。新幹線も、想定し、その対応を考える事を提案している。

ハードとソフトとが一体になった対策を講じ①は、発生頻度はきわめて低いが甚大な被害ており、地震の揺れが起こる前に自動的に車が発生する最大クラスの津波を想定してお両を止める仕組みになっている。緊急地震速り、東日本大震災はこれに相当している。②

報もまたしかりである。地震や津波の観測、は、①よりも地震の発生頻度が高く、津波高検知、伝達、そして制御やオペレーションがは高くはないが大きな被害をもたらす津波で一体となったシステムは正にハードとソフトある。この二つに分けて東日本大震災のようの組み合わせである。

な地震・津波に対してソフトとハードを尽く

ソフトの整備といっても、事前の防災教育

して総合的な津波対策を行うべきことを提案

やリスクコミュニケーション、ハザードマッ

した。

プの作成、避難経路や避難場所の整備等々そ

東日本大震災では、海岸保全施設としての整備には人の継続的な関与が欠かせない。

の岩手県釜石市の全長約２km（中央開口部

避難の問題一つとっても、ソフト対策には説を含む）の防波堤も甚大な津波被害を受け

得力や実行力が伴わなければならない。思いた。それでも、ハード施設として津波到達時

込みや誤った知識を持っている人を動かすこ

間を遅らせ、津波高を低減させる一定の効果とは容易ではない。住民を避難に向かわせるがあった。ただし、堤防をこれ以上高くするだけの説得力や実行力を具えて初めて、ハーことには莫大な費用も含めて様々な困難が伴ド対策を補うソフト対策となりうる。

う。そのため、通常の地震や台風、高波、高潮から港湾や背後の住民を守ってきたのと同

４．南海トラフの大地震についての課題

様の効果が得られるようであれば、現状プラ
スアルファのレベルで復旧し、その不足分を公共性の高い社会基盤施設に対しては、地ソフトで補えば良いではないか、そういう考震あるいは津波に対する高度な頑強さ・強靭

えが出てくるのは至極当然な流れである。

さが要求されるが故、その総合的な整備はでは、ハードとソフトを単純に組み合わせ

喫緊の課題である。1995 年の兵庫県南部地

ればよいのだろうか。過剰な信頼は別として震の甚大な人的・物的被害は言うに及ばず、も、基本はあくまでハード対策であろう。釜2004 年のスマトラ沖地震や 2011 年の東北地

石の防波堤として、例えば高さ 30m の津波

方太平洋沖地震などの津波被害を伴う海溝型にも耐える防潮堤を造ったとする。その堤防の大地震、また 2016 年の熊本地震、2018 年

は絶対にわれわれを津波から守ってくれる。

の大阪府北部の地震や北海道胆振東部地震等

景観や費用などさまざまな問題はあるもののの内陸活断層の活動による地震においても、守ってくれる。極端な例えではあったが、や住家被害だけでなく、電気・ガス・上下水道・はりハードの対策は従来以上にきちんと継続

通信や道路・鉄道・港湾・空港、河川／海岸

した上でのハードとソフトの組み合わせを推

堤防、産業施設などの社会インフラに多数の進すべきであろう。

被害が発生している。
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご59

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

2011 年東日本大震災の経験からもわかる

地震予知が困難で、かつ実際に発生する確

ように、南海トラフの巨大地震は、長周期の率も確定できない地震に対して、どのような揺れが長時間にわたり継続すること、その揺対応を取ればよいのかの判断に苦慮している

れの大きさのみならず大津波を伴うこと、そのが現状である。すなわち何が起こるのか、れが広域な災害をもたらすことが特徴であどのような状況に陥る可能性があるのか、とる。

いう明確なイメージがつかめない状況が生じ我国の対応としては東日本大震災の教訓をているためである。

踏まえて、内閣府の「南海トラフの巨大地震モデル検討会」による震度分布・津波高を基に、人的・物的被害や経済被害等の推計及び被害シナリオによって包括的な検討がなされている。未だ起こっていない地震に対してこれほど検討を行っている国は世界でも日本だけであろう。しかし、ライフラインに代表されるような社会基盤施設に対して、長周期・長継続時間地震動に対する耐震安全性や巨大

図 - ５ 南海トラフ地震の異常現象の３つのケースの中の１つである「半割れ」ケース（中央防災会議資料 35））

津波に対する配慮は十分かどうか、どこが最社会インフラは多様な地震の発生形態には大の弱点となってその影響が波及していくの関係なく、あらゆる局面において常に高い安か、巨大地震津波に対する種々の重要構造物

全性を確保しなければならない。今後は、この要求性能は明示されているのか、要求性能

れまでのような多様な地震の発生形態の間でを満足するために必要な具体的な対策は提示

揺れ動く対策ではなく、その多様性に柔軟にされているのか、など今後検討すべき課題は対処できる頑強かつ強靭な社会基盤整備の方依然として残されたままである。

策を提示することが肝要であろう。

国は 2013 年に試算した南海トラフ地震の想定死者数を、2019 年の最新の試算で３割５．まとめ減の 23 万１千人と改訂したが、10 年間で８割減らすという目標への到達可能性は見えて

本稿では、1995 年兵庫県南部地震以降のこない。これは地震の揺れに対しては建物の大地震の人的被害、住家被害、インフラ被害

耐震化、地震津波に対しては市町村が指定すの概略をまとめるとともに、この地震の経験

る避難ビルや避難訓練の割合が伸び悩んでいを契機に、地震に対する対応がどのように変ることが大きな理由である。

遷してきたか、また今後の地震への対応、そ

このような、突発的な地震災害への対応にの代表例として来たるべき南海トラフの巨大加え、さらに自治体やインフラ事業者を悩ま地震に対して何が必要となるかの考察を加えせている問題は、2019 年に公表された南海

た。過去の地震を振り返るとともに、今後のトラフの異常現象が観測された場合の対応

地震対策を考えるうえで多少なりとも参考に

35）

なれば著者にとって望外の喜びである。

である（図 - ５）。

60

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

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年９月 11 日，https://www.static.jishin.go.jp/
resource/monthly/2018/20180906_iburi_2.pdf，（2018 年９月 24 日閲覧）28）内閣府：平成 30 年北海道胆振東部地震に係る被害状況等について，
http://www.bousai.go.jp/updates/h30jishin_2020 第 28 号

21 世紀ひょうご61

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

hokkaido/pdf/300919_jishin_hokkaido_01.pdf（2018 年９月 24 日閲覧）
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higaijyokyo.html（2020 年１月 12 日閲覧）30）須藤巧哉，山崎文雄，松岡昌志，井ノ口宗成，堀江 啓，劉ウェン：益城町の罹災証明データに基づ
く 2016 年熊本地震に対する建物被害関数の構築，
日本地震工学会論文集，第 19 巻，第４号，pp.1331, 2019.
31）内閣府：住宅の耐震化の必要性について，シリー
ズ 住宅の耐震化の推進（第１回），広報ぼうさい ,11 月号（第 18 号），平成 15 年 .
32）Ohta, Y., Koyama, M. and Wato, Y.: Attemptof Figuring Life Span Characteristics after an
Earthquake -In Case of the Hyougoken-Nanbu
Earthquake, Programme and abstracts, theSeismological Society of Japan 1999
（２）
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33）内閣府：東日本大震災における死因（岩手県・宮城県・福島県），
平成 23 年度版防災白書，
平成 23 年 .
34）中央防災会議：今後の津波防災対策の基本的考え方について（中間とりまとめ），東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会，平成 23 年６月 .
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沿いの異常な現象への防災対応検討ワーキンググ
ループ，平成 30 年 12 月 .

622020 第 28 号

21 世紀ひょうご特 集 阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望
21 世紀ひょうご

企業防災と事業継続
阪神・淡路大震災 25 年 － 防災・減災の課題と展望「企業防災と事業継続」」

14000～15000 字（図表含む）

紅谷

兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科准教授昇平

１． はじめにである。例えば阪神・淡路大震災後、被災地

阪神淡路大震災から 25 年が経った。被災地は復興したように見えるが、人口や住宅の復1．はじめにの製造品出荷額は減少し、被災地外との間興と比べて産業の復興は難しいのが実情である。例えば阪神・淡路大震災後、被災地の製造

阪神・淡路大震災から 25 年が経った。被に大きなギャップが生まれた。さらにこの災地は復興したように見えるが、人口や住宅

ギャップは復興の過程で縮まることなく、逆の復興と比べて産業の復興は難しいのが実情に 10 年間で２倍に広がることになった。

品出荷額は減少し、被災地外との間に大きなギャップが生まれた。さらにこのギャップは復興の過程で縮まることなく、逆に 10 年間で 2 倍に広がることになった。
120
110
100
90

113
113
111
109
110
107
107
107
106
112
104
103
107
107
107 103
103
100
99
104
102
102
101
100
97
97
95
93
92 94

1994年= 100

108

109
103
97 97
90

98
95

91

88

80

85

全国
被災地
被災地以外の兵庫県

82

76 75 77

79

70
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

図 1図１1994
100とした阪神・淡路⼤震災後とした阪神・淡路大震災後
10 年間の製造品出荷額の推移
1994年を
年を 100
10 年間の製造品出荷額の推移（出所：工業統計）１）（出所：工業統計）1)

災害後の地域産業の復興が難しい理由としとは競合関係にあることから、被災時に設備・ていくつかの点が挙げられる。一つは企業が人材等の外部支援を受けることが困難なこと
災害後の地域産業の復興が難しい理由としていくつかの点が挙げられる。一つは企業が被災地で復興するのではなく、ライフライン
も、円滑な復興を難しくしている。
被災地で復興するのではなく、ライフラインが整い、元々の場所よりも地価が安い被災地以が整い、元々の場所よりも地価が安い被災地
このように阪神・淡路大震災の大きな教訓外に移転してしまうことである。また商業の場合には、既存の商店街等が被災して商業施以外に移転してしまうことである。また商業として、ひとたび被災してしまうと地域産業の場合には、既存の商店街等が被災して商業の復興は非常に困難という点がある。地域産

施設が減少すること、また被災地に多くの空業の被災による衰退を食い止めるためには、地が生まれることによって、外部からの新規

被災前の備えが重要となる。そこで本稿では、の大型商業施設の立地が進み、競争が激しく

阪神・淡路大震災以降の企業防災や事業継続なることがある。さらに、被災により一旦取に関わる流れを振り返るとともに、企業に求引が中断してしまうと、顧客は、被災地以外められる災害時の対応、特に経営の視点からの企業との取引を継続する傾向があり、事業重視される事業継続について説明していきた設が減少すること、また被災地に多くの空地が生まれることによって、外部からの新規の大型商業施設の立地が進み、競争が激しくなることがある。さらに、被災により一旦取引が中断してしまうと、顧客は、被災地以外の企業との取引を継続する傾向があり、事業を再開しても顧客が戻ってこない。同業他社とは競合関係にあることから、被災時に設備・人材等の外部支援を受けることが困難なことも、円滑な復興を難しくしている。

このように阪神・淡路大震災の大きな教訓として、ひとたび被災してしまうと地域産業の復興は非常に困難という点がある。地域産業の被災による衰退を食い止めるためには、被災前の備えが重要となる。そこで本稿では、阪神・淡路大震災以降の企業防災や事業継続に関を再開しても顧客が戻ってこない。同業他社
い。

わる流れを振り返るとともに、企業に求められる災害時の対応、特に経営の視点から重視される事業継続について説明していきたい。

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特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

2．‌‌‌阪神・淡路大震災以降の企業の‌防災対策の変遷64た。これは、企業の被災や復旧、リスクマネ
ジメントについての骨格を体系的に提示した初の指針であり、企業の被災から復旧に至る

阪神・淡路大震災以降、自然災害のリスク

カーブの考え方や PDCA の必要性など、現に対して企業や社会は、どのように対応を充在で広く普及しているアイデアの多くが含ま実させていったのか、時間軸に沿って振りれている。標準的な考え方が普及することで、返ってみたい。（なお、東日本大震災につい取引先は異なっても同じ用語やフレームでては、次章で改めて取りあげる。）

統一したリスクマネジメントが可能になる。

1995 年の阪神・淡路大震災当時、神戸をJIQ2001 は、この点で、企業単独から社会全含む関西地域では震災への意識は不十分であ

体の防災対策へと拡大するための大きな前進

り、大地震は予想外の出来事で、多くの企業であり、後の国際標準規格 ISO31000（リスが混乱することになった。従業員の安否確認

クマネジメント原則及び指針）へと発展する。

や顧客への連絡など基本的な対応について

2001 年には、アメリカ合衆国ニューヨー

も、電話や道路、鉄道等のライフラインが途

ク市にて 9.11 テロが発生した。この時、一絶したことによって困難を抱えることになっ部の金融機関は、事業継続計画（Businessた。そのような中、少数ではあるが、取引先

Continuity Plan：BCP） に 基 づ い て 代 替 拠や企業グループが連携して被災企業の復旧を点にすぐに移動し、事業を再開した。その教支援する取組も見られた。例えば、神戸新聞

訓から、大規模テロや大規模な自然災害に

社は、震災の前年に京都新聞社と締結した相対する BCP の有効性が認識され、その普及互応援協定に基づき、地震当日の夕刊から新や国際標準化に向けた検討が提唱されるよう聞を発行している。

になった。日本では、BCP への関心は当初

企業の被災に対して、行政も仮設店舗や仮薄かったが、2004 年に水害が多発、同年 10

設工場の設置などへの支援を行った。当時、月には新潟県中越地震も発生し、サプライ

産業復興は企業の自助努力によるべきと考えチェーンを経由した産業被害が大きな問題とられており、国による支援策のメニューが少なった。これらの経験から、企業が自然災害なかったため、自治体が独自の判断で利用可対策として事業継続計画を策定すべきという能な阪神・淡路大震災復興基金が、産業復興

認識が広がり、2005 年には内閣府が「事業支援においても活用された。ただし、行政の継続ガイドライン第一版」を公表、2006 年

支援実施に時間がかかったことは、企業が復には BCP の普及を目的とした NPO 法人事

興方針を考える上で障害となった。

業継続推進機構（BCAO）が設立された。日

阪神・淡路大震災後、その教訓を被災地外

本では、この 2005 年前後が、企業経営の観の企業にも伝え、社会全体で防災対策を進め

点から災害対応への備えを捉え直す大きな転る必要性が認識され、危機管理システム及び機となった。

リスクマネジメントの標準化の検討が始ま

さらに、2007 年の新潟県中越沖地震では、り、2001 年に JIS Q 2001（リスクマネジメ

大手自動車部品メーカーが被災し、部品供給

ントシステム構築のための指針）が公表されが滞った結果、国内の多くの自動車工場の生2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

産がストップした。これにより、サプライ

しながら、会社の既存のマネジメントシステ

チェーンを通した間接被害（取引中断によるムの中に、リスクマネジメントを導入するこ機会損失、取引先の被害の影響、風評被害なとを推奨している。

ど）の波及と BCP 等の事前対策の重要性が、改めて強く認識されることになった。

続いて 2012 年、事業継続マネジメントシ
ステム（BCMS）の国際標準規格 ISO 22301

2009 年には新型インフルエンザが世界的が公表された。事業継続計画に必要なリスクに流行し、日本でも神戸市から感染が広がり、

アセスメントや事業への影響度評価の方法・

社会的問題となった。当時、強毒性の新型イ

手続きなどについて定められており、ISOンフルエンザ発生が警戒されており、それに31000 とは異なり、こちらは第三者認証を必備えた BCP を策定していた企業が存在して要とする規格である。経済のグローバル化がいた。実際に発生した弱毒性の新型インフル

進展するなか、リスクマネジメント、事業継

エンザに対しては、強毒性インフルエンザ向続の両方において国際規格が策定され、普及

け BCP の一部を適用するなどして対応してしつつあることは、サプライチェーンを通じいたが、対策が過剰になりがちであり、上手た災害被害の波及を防ぐうえで大きな意義がく対応ができない事例がみられた。さらに感ある。

染防止のため小学校や福祉施設などが休業し2019 年には、中小企業強靱化法が制定さたため、家庭で子どもや介護が必要な高齢者

れ、事業継続力強化計画認定制度がつくられのケアをすることとなり、従業員の勤務に支た。これは、中小企業が行う防災・減災の事

障がでることになった。新型インフルエンザ前対策に関する計画（事業継続力強化計画）の流行は、企業活動が社会機能と深く関係しを経済産業大臣が認定し、認定された場合にており、地震や水害だけでなく様々なリスク

は、税制優遇や金融支援、補助金の加点などに対して企業が備えるべきという考え方が広の支援策が活用可能となる制度である。事業がる契機となった。

継続力強化計画には、「ハザードマップ等をこの頃、災害対応に関する二つの国際的な活用した自然災害リスクの確認方法」、「発災標準規格が、国際標準化機構（ISO）から相時の初動対応の手順」、「人員確保、建物・設次いで公表された。まず 2009 年に、国際的備の保護、資金繰り対策、情報保護に向けたなリスクマネジメント規格 ISO 31000 が発表

具体的な事前対策」、「訓練の実施や計画の見された。これは、企業だけでなく公的な組織直し」等の記載が条件とされる。中小企業は、や NPO などを含めた全ての組織に適用でき

災害時には外部応援や復旧資金等の不足のる汎用的なリスクマネジメントの指針となっため事業再開に困難を抱えることが多いが、ている。それぞれの組織が自主的に参考にす

BCP の策定は進んでいないため、この制度る利用を想定しており、第三者認証は条件とは中小企業の事業継続対策を後押しするもの

されていない。ISO31000 では、被害や損失として期待されている。

が発生する好ましくない影響だけでなく、利益をもたらす好ましい影響も含めて「リスク」としている。将来の不確実性を総合的に考慮
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21 世紀ひょうご65

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望する動きもあった．その後，「復興特区」や「ふ3．東日本大震災の教訓

くしま産業復興企業立地補助金」等の支援制（１）‌企業・産業の被害の特徴度が明らかになるにつれ，被災地への企業の企業の災害対応やその後の復興を考えるう

移転や新規立地の動きがみられるようになっ

えで、2011 年の東日本大震災は多くの教訓た．ただし、復興事業が長引く被災地沿岸部をもたらした。社会・経済活動の高度化・複を避け、あるいは将来の災害に備えたリスク

雑化・グローバル化により、サプライチェー

分散のため、沿岸部の高台や内陸部に工場やンを通した間接被害や放射性物質の拡散に伴

データセンター等を分散させる動きがみられ

う風評被害、原発等の停止による計画停電、る．その結果、被災地では，津波で被災した

原材料・部品の不足や価格高騰など、様々な市街地の地価が大幅に下がる一方，安全な高形で国内外の企業に長期的・広域的なインパ台や内陸部の地価が上昇した．このように都クトがあった。

市計画や復興事業等、様々な要因が複雑に関

東日本大震災の地震直後には，被災地から係しながら、産業被害の連鎖が発生していた。

の一時的な代替生産が顕著にみられた．例え（図２） 東日本大震災のような超巨大災害のば近畿地方は，東北・関東地域の製造，輸出場合、企業の被災や復興には、サプライチェーを代替するため，半導体や化学光学機器など

ンにとどまらず、事業所が立地する地域社会の地震後の輸出額が前年同月を大きく上回っの回復や協力・共存関係の再構築が重要であた．またデータセンターを関東地域外に移転ることを強く示唆している。
漁港復旧、水揚げ回復

漁港、水産加工場の被害
沿岸被災地での都市計画の遅れ、建築制限

水産加工場の復旧の遅れ
住宅再建需要の遅れ

買い手の不足放射線被害の風評

地域の災害安全性への評価
地価上昇／下落

全県域への補助金、特区等

工場等の内陸移転

サプライチェーンへの被害の波及
工事・生産の停止
被災地外での一時的代替生産
復旧工事の増加、仮設入居の推進
安全な
土地の不足
図2

66

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

沿岸部から
の企業流出

取引先の分散資材・原料価格の一時的下落（需要減）
生産品価格の一時的上昇（供給減）
復興需要の一時的増加（家電、自動車、工事関連、飲食店、小売店、等）
沿岸部の人口減少

雇用の増加
大企業の
新規出店
復興需要の反動
や来街者の減少

仮設店舗の遅れ東日本⼤震災後の経済状況の関係図 1）

地域商業
環境の悪化

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

間接的な被害の影響は、アンケート調査でとされた。ただ、裁判の結果は確定したとしも確認されている。NKSJ リスクマネジメンても、「どうすれば助かったのか」、「誰が行トの企業アンケート調査員を救えたのか」という疑問は解決していな

２）

では，サプライチェーン寸断による間接被害は，製造業でい。

は 50％で，非製造業では 35% で影響があっ

次に宮城県山元町の常磐山元自動車学校のたという結果である．また電気通信機器や電ケースでは、地震の約１時間後、送迎車４台

子部品・デバイス・輸送機器など，国際分業が津波に巻き込まれ、教習生 23 名が死亡し、が進んだ業種では「海外への影響あり」とす

さらに徒歩帰宅した２名、学校職員 11 人もる企業の比率が 50％を超えていた．震度別

死亡する被害となった。この犠牲に対して、の事業再開のボトルネックについては，震度

教習生と従業員の遺族は、2011 年 10 月に自４以下の地域では「材料・部品の不足」と回

動車学校側に対して損害賠償訴訟を起こし答した企業が 63％と最多であり，サプライ

た。2015 年１月の一審判決では「教習所にチェーンの混乱が，地震による被害の少ない

津波が襲来する可能性を予見し、速やかに教企業にも影響を及ぼしたことがわかる．

習生らを避難させるなどの義務があった」とし、遺族側が勝訴した。その後、学校側が控（２）‌‌‌従業員、来訪者の安全確保に対する‌責任訴したが、2016 年５月に和解が成立し、自動車学校側は非を認め謝罪し、遺族に対して

東日本大震災では、平日の勤務時間中に発解決金を支払うことになった。この自動車学生した地震・津波で大きな被害が発生し、企校は、東日本大震災前に想定されていた宮城業従業員や来訪者を守る責任について改めて県沖地震では津波被害の発生が想定しにくい

問われることとなった。

立地であったが、地震後に消防署の車が、自宮城県の七十七銀行女川支店のケースで動車学校のすぐ近くで避難を呼びかけておは、行員が支店の２階屋上に避難したものの、り、その情報を元にすぐに避難させるべきで屋上を超える巨大津波に襲われ、12 名が死あったと判断された。

亡・行方不明となった。犠牲者の一部の遺族

従業員や顧客、来訪者を守ることは、企業

は、行政が指定した避難場所でなく銀行の屋

防災にとっての最優先テーマである。形式的上に避難させたのは、銀行が安全配慮義務をな防災計画やマニュアル、事業継続計画では、怠った結果だとして、損害賠償訴訟を起こし

危機や災害の際に役立たない。災害時に実効たが、2014 年２月の一審判決では原告であ性を持たせるため、訓練等で検証を重ねながる遺族側の請求が退けられ、2016 年２月にら、計画の内容を改善し続ける必要がある。

最高裁で遺族側の敗訴が確定した。これは東常磐山元自動車学校の判決のように、想定を日本大震災前に想定されていた宮城県沖地震

越えた災害であっても、災害時の情報収集やによる津波に対して２階屋上は安全であり、対応に過失があれば、企業の責任が問われる

銀行側は事前に行政にも想定について相談し可能性があることは銘記すべきである。

ていたこと、また避難マニュアルの策定や避難訓練の実施等の対策をしていたことが理由
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご67

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望（３）‌産業復興施策の特徴徴である。表１に、東日本大震災で実施され東日本大震災では、行政による新たな復興支援策が積極的に展開されたことも大きな特表1

た代表的な産業復興支援策について整理した。

東日本⼤震災における主な産業復興支援制度

仮設事業所の提供

中小企業基盤整備機構（以下「中小機構」）が主体となって、市町村が準備した土地に、仮設店舗、仮設工場、仮設事務所等を建設する事業を行った。完成した仮設施設は、市町村に無償で一括貸与され、市町村が被災した中小企業者等に無償で貸与した。

グループ補助金「地域経済の中核」を形成する中小企業等グループが復興事業計画を作成し、県の認定を受けた場合に、施設・設備の復旧・整備を支援する制度であり、補助率は３／４で、国が１／２、県が１／４を負担する。東日本大震災以降、2016 年の熊本地震や 2018
年の平成 30 年７月豪雨においても実施された。

二重債務対策被災した企業が再生するためには、被災前からの債務に加えて新たに復興のための設備投資等の借入が必要となる。この二重ローン問題の解決に向け、従前の債務を銀行等から買い取り、債務の支払い繰り延べや一部免除等を行うために、産業復興機構と東日本大震災事業者再生支援機構が設立された。

復興特区（復興推進計画 県、市町村が復興推進計画を作成し内閣総理大臣の認定を得ることで、地域限定でによる特例）
住宅、産業まちづくり、医療・福祉等の分野での規制、手続きの特例や、雇用創出のための税制特例、利子補給等が可能となった。

（４）‌企業や経済界による被災地支援
東日本大震災では、企業が被災地支援に積展開するとともに、社員も、ボランティアと極的に取り組んだことも大きな特徴であり、して継続的に被災地に入って復旧・復興活動

幾つかの事例を紹介したい。

を支援していった。10）

三菱商事は 2011 年に総額 100 億円の「三菱商事

中間支援組織が、企業と被災地をつなぐ動

東日本大震災復興支援基金」を創設、きもみられた。JPF は、企業や経済団体など

さらに 2012 年には「三菱商事復興支援財団」

から 73 億円の寄付を集め、被災地で活動すを設立し、奨学金制度や社員ボランティア活る団体に配分し、支援を行った。中央共同募

動、NPO 等への助成、地元金融機関との協金会は、武田薬品工業株式会社から寄付を受

働による産業復興・雇用創出支援、福島県でけ、東日本大震災により被災３県外に避難さの果樹農業６次産業化などを推進している。

れている広域避難者を支援する「タケダ・赤６）～９）

また、富士ゼロックスは、義捐金

い羽根広域避難者支援プログラム」を実施し、２億円をジャパン・プラットフォーム（JPF）

2016 年度までの３年間にわたり、各地で広に寄付してＮＰＯ等の初動を支援するととも

域避難者のための支援活動を行う団体を対象に、全国各事業所で備蓄していた水・食料等に、資金や運営のサポートを行った。また日に加えて、現物寄付を求め、これらを逐次被本財団でも、ジョンソン・エンド・ジョンソ

災地域に送っていった。さらにＮＧＯの復旧・ン社会貢献事業、キリンビールと連携した水復興支援活動を応援するため、各種印刷物の産業支援「絆」プロジェクト等を実施した。３）無償出力やトナー及びプリント料金を無償で68の複合機の最長１年間無償のレンタルなどを2020 第 28 号

21 世紀ひょうご特集

４．災害時に求められる企業の役割

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望ることから、企業の事業継続への社会的な要請も強まっている。

前章までに説明した被災経験と教訓の積み
重ねから、災害時に企業に求められる役割は、

５．事業継続計画とは何か

大きく「企業防災」、「社会貢献」、「事業継続」（１）事業継続計画の目的の３つに分けられる。

ここで改めて事業継続計画（BCP）の定義

企業防災とは、企業が法的あるいは倫理的を確認すると「大地震等の自然災害、感染症な責務として担うべき防災対策であり、社員のまん延、テロ等の事件、大事故、サプライ

や来訪者の安全確保や避難誘導、消火活動、チェーン（供給網）の途絶、突発的な経営環

危険物を保有している場合にはその安全管理

境の変化など不測の事態が発生しても、重要等の対策である。これらの対策については、な事業を中断させない、または中断しても可阪神・淡路大震災前から消防法で消防計画の能な限り短い期間で復旧させるための方針、策定が義務付けられており、オフィスビル等

体制、手順等を示した計画」11）となっている。

の施設管理者は定められた対策を行い、消防

一般に災害で被災した企業は、図３で示す

署がそれをチェックする体制が整えられてい実線の曲線のように、被災によって活動が落る。

ち込んだ後、ゆっくりと復旧し、被災をきっ次に、社会貢献である。これは企業が社かけに顧客が離れていった場合には、被災前会の重要な担い手として認知されるととものレベルにまで回復しない場合もある。BCPに、企業にとっても災害時に社会と共存しを策定・発動することによって、点線の曲線ていく責任 が、CSR（ 企 業 の 社 会 的 責 任：のように、被災後でも許容限界以上の操業度

Corporate Social Responsibility） の 一 つ とを維持し、さらに許容限界時間以内に一定レして注目されるようになった。被災後周辺のベルまで事業を復旧させることを目指してい地域に対して炊き出しを行ったり、被災者やる。これにより、顧客の他社への流出やマー

NPO 等に対して寄付や自社製品を提供する

ケットシェアの低下、企業評価の低下などを支援を行ったり、さらに従業員をボランティ

防ぎ、社会的責任を果たすことが可能となる。

アとして派遣する企業も増えてきている。

事業継続のためのマネジメントの仕組みが最後に、事業継続である。営利を目的とする企業にとっては企業防災や社会貢献だけで「事業継続マネジメント」（BCM：BusinessContinuity Management）と呼ばれる。

は不十分であり、事業継続という経営の観点

被災により復旧のための資源（人員、設備、から企業の防災対策を考える動きが広がって資金等）が制限される場合には、全ての事業

きた。自然災害という危機を乗り越えて企業部門を復旧させることが出来ず、優先的に復を存続させ、顧客や雇用を守るため、被害の旧させる事業や顧客対応を絞り込む必要がで軽減や顧客に対する商品やサービスの提供なてくる。これは会社にとって「重要な事業・どについて、企業経営の観点から対策を講ず顧客」と「重要でない事業・顧客」を峻別するものである。また、企業が社会秩序や市民ることになり、全社的な視点から経営層が判

生活、地域の産業・雇用の重要な担い手であ断しなければならない。
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご69

Ⅰ 事業継続の取組の必要性と概要 事業継続マネジメント（%&0）の概要
 大地震等の自然災害、感染症のまん延、テロ等の事件、大事故、サプライチェーン（供給網）の途絶、突発的な経営環境の変化など不測の事態が発生しても、重要な事業を中断させ特集

ない、または中断しても可能な限り短い期間で復旧させるための方針、体制、手順等を示し
阪神・淡路大震災25年−防災・減災の課題と展望
た計画のことを事業継続計画（%XVLQHVV&RQWLQXLW\3ODQ、%&3）と呼ぶ。




図３

図 事業継続計画（%&3）の概念、

事業継続計画（BCP）の概念

11）

例えば、大規模災害が発生した場合、平常時よりも需要が増える製品・サービス、あるいは同業他社の被災により一
時的に自社への需要が増える製品・サービスもあるので、それに対応するため操業度がを上回る可能性もある。
このイメージ図は、企業・組織において、突発的に被害が発生するリスク（地震、水害、テロなど）を主として想定している。段階的かつ長期間にわたり被害が継続するリスク（新型インフルエンザを含む感染症、水不足、電力不足など）は別の形のグラフとなり、そのうちの感染症に係るもののイメージ図を次に例示する。

（２）‌‌事業継続計画の特徴

は、その深刻な危機に対し、従来からの防災

旧来からある企業の防災計画やリスクマネ

計画は法的・道義的な視点から主に人的な被ジメントと、事業継続とは何が異なっている害軽減を図ることを主眼としており、BCPのだろうか。まずリスクマネジメントで扱うは経営的な視点から被害軽減・早期復旧を進リスクとは、日々の軽微な事故から深刻な災める対策を考えている点が挙げられる（図害まで、対象とする危機の規模や種類が非常

４）。実際の BCP は、従来からの防災計画にに幅広い。また災害後の対応よりも、むしろ書かれている項目を含めた包括的な計画であ危機が現実化する前に、その危機の発生防止

3

り、自社・あるいは単独の事業所にとどまらや影響軽減のための対策・準備を行うことをず、取引先を含めたサプライチェーン全体を主な目的とする。

視野に入れた対策が求められている。（図５）

一 方、 従 来 か ら あ る 企 業 の 防 災 計 画 とBCP は、共に企業に深刻な影響を与える危機を主な対象としている。両者の差異として2000年代より広がる

企業経営（経済的な被害軽減）
リスクマネジメント
軽微な危機

事業継続マネジメ
ント（BCM）、BCP
深刻な危機

従来からある考え方

企業防災、防災計画

人的被害抑制（法的・道義的な被害軽減）
図４702020 第 28 号

21 世紀ひょうご

リスクマネジメント・企業防災・事業継続の関係

特集

災害発生前

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

災害発生直後

復旧・復興
時間

防
災
計
画

Ｂ
Ｃ
Ｐ

訓練・備蓄

地震保険
耐震化
取引先の分散バックアップ
協定締結
定期的見直し

災
害
の
発
生

安全確保
安否確認、
避難
二次災害防止等

資源管理
業務継続の取組
地域貢献
広報戦略

重要業務の
優先

取引先を含めた対応
図５

事業継続計画に含まれる主な項目（３）‌‌事業継続計画の策定プロセスを意識し、事業に必要となる資源や要素が危

事業継続計画の策定プロセスとして様々な機事態でどのような影響を受けるのか、さら手順、方法が提案されているが、一例を示すに事業を中断した場合の影響を時系列で分析（表２）。企業の場合、同じ業種であっても会し、顧客から要望を踏まえながら許容限界時

社によって組織体制や意思決定のプロセス、間と目標復旧時間を設定する。並行して、事得意とする事業分野・マーケット等が異なる業のために利用可能な資源の状況を評価す

ため、まず自組織の状況分析を行う。そしてる。自組織が保有する資源の残存可能性や復自社の取引状況や事業特性から、災害時でも旧想定時間、復旧コストだけでなく、取引先

存続あるいは早期に対応・復旧が必要な重要や協定先から調達可能性、重要資源の外部依業務の優先度を検討する。

存状況等についても検討を行う。

次いで、会社の存続を左右するような重大そしてこれらの結果を踏まえて、事前に実な危機事態を想定する。危機として、一般に施すべき対策について考える。応急対応や復は地震や津波、感染症など具体的な災害を想旧のボトルネック（クリティカルパス）を重定することが多いが、例えば「原因となる事

点的に管理するとともに、必要な資源確保や故・災害は何であれ、本社（あるいは所在地

在庫の積み増し等に加えて、外部での代替生域）で事業が継続できない状態」のように組産や委託生産、メディアへの情報発信、重要織の状況を想定する方法もある。前者は原因な取引先への対策の要請等も含めて検討す

事象想定型で、被害や対応状況を具体的にイる。最終的には、対策の費用対効果や BIA

メージしやすい。一方、後者は結果事象想定の結果等を総合的に考慮し、経営トップが判型で、想定外の事故・災害に対しても柔軟に断する。また、想定外の事態においても柔軟対処しやすい。

に対応ができるよう理念や目標を明確に示す

その後、想定した危機に対して、ビジネこととし、詳細な手順等については、BCP

ス 影 響 度 分 析（Business Impact Analysis :とは別の計画・マニュアルとして部署ごとにBIA）を行う。特に組織にとっての重要事業作成することが望ましい。
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご71

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
表２

事業継続計画の策定プロセスの例

組織の分析

組織構成、災害対応体制、関連する計画・マニュアル、事業領域、売上・利益の傾向等について整理、分析する。

事業の重要度の評価

組織の将来戦略や顧客との関係性、会社の売上・利益への寄与状況等を踏まえて、被災状況に応じて優先的に対応、復旧させるべき重要事業を設定する。

リスクの想定立地条件や事業の特性等を踏まえながら、組織の存続に関わる深刻な危機となる災害・事故等のリスクを想定する。具体的な危機事象を想定しない方法もあるが、日本では自然災害や感染症等を想定することが多い。

危機による事業への影響 建物・設備の被災、長期停電、サプライチェーンの途絶、人員不足など様々な要評価
因を考慮して、事業の中断や顧客の流出、社会的評価の低下など多様な側面から経営への影響を評価する。このプロセスはビジネス影響度分析（Business Impact
Analysis : BIA）と呼ばれる。
自組織の対応資源の評価 災害対応や事業再開に必要な施設・設備、人員、資金、データなどの保有状況や被災後の調達可能性等について評価を行う。
必要な事前対策や対応計 被災後の災害対応や重要な事業の再開を許容限界内に実現するため、耐震化やバッ
画の検討
クアップ、対応・復旧に必要な資源の確保、取引先の分散、外部での代替生産の準備、保険加入など必要な事前対策について検討する。また危機の際の対応計画、対応マ
ニュアルが未策定の場合には、その策定についても定める。

とも連携しながら、企業や地域産業の災害対

６．おわりに応力、事業継続力の強化に努めていくことが

（１）
‌まとめ

求められる。

企業の災害対応には、道義的観点から人命を守る「企業防災」、経営の観点から被害を

72（２）‌残された課題抑制し事業を継続・早期再開させる「事業継企業の防災対策は、様々な危機の経験を経

続」、被災者・被災社会を支援する「社会貢て充実してきているが、現在でも対応が求め献」の３つの側面がある。これらは阪神・淡られる課題が残されている。以下に３点指摘

路大震災後、様々な災害や危機からの教訓をしておきたい。

踏まえたものであり、リスクマネジメントや

まず自然災害と技術的災害との複合災害で事業継続のガイドラインや標準規格も整えらある。これらは「自然災害がきっかけとなっ

れ、
企業の防災対策を後押ししてきた。また、

た 技 術 災 害 」（Natural Hazard Triggering

東日本大震災をきっかけに災害後の産業復興

Technological Disasters : NATEC） と 呼 ば施策が拡充される一方、企業による被災地支れている。日本でも、2011 年の東日本大震

援や社会貢献の取組も広がってきた。

災での福島第一原発事故や 2018 年７月豪雨

現代社会では、企業活動が他の地域の産業での浸水によるアルミニウム工場の爆発（岡や社会機能の回復と密接に結びついている。

山県総社市）、2018 年台風第 21 号災害での産業被害はひとたび被災すると元通り回復す

高潮によるマグネシウムコンテナ火災（神戸ることは難しいため、地域経済や雇用、社会

市）、2019 年８月九州豪雨での浸水による鉄機能の維持という観点から、行政や地域社会

工所からの油流出（佐賀県大町町）などが発2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望生している。自然災害の甚大化や技術の進歩

参考文献

が新たな想定外の災害を生み出す可能性があ１）紅谷昇平「復旧・復興対策の変化と課題 産業の再生」都市住宅学 88 号、pp. 38-41、2015 年１月

るため、特に危険物を扱う企業では、最大レベルの災害を想定して安全対策を講じるなどの配慮が必要である。
次に社会機能の停止による事業への影響である。近年、鉄道会社が台風の接近を受けて、事前に計画運休を予定し、発表することが一般化している。これを受けてショッピングセ
ンターや工場等が、従業員の通勤が困難となることから事前に休業を決定する動きが出てきている。また、近年の災害では大規模・長期的な停電被害や浄水場の停止、新幹線基地や空港浸水による交通機関の途絶被害も地域の経済活動に大きな影響を及ぼした。2019
年５月には南海トラフ地震臨時情報の提供が開始されたが、発表された場合には公共交通機関や学校等の社会機能が停止する可能性があり、企業活動に相当の制約が生じるため、事前の検討・準備が求められる。
最後に産官での連携である。社会の災害対応・復興において企業活動の再開は不可欠であり、企業にとっても被災後の営業再開のた
めには社会機能の回復や行政の復興計画との連携が必要である。京都府では経済団体と申し合わせをし、大規模災害時には各経済団体
が京都府災害対策本部にリエゾン（情報連絡２）NKSJ リスクマネジメント「東日本大震災における被害実態と地震対策効果に関するアンケート調
査結果」2012 年 ５ 月
３）公益財団法人ひょうご震災記念 21 世紀研究機構「東日本大震災の復興状況に関する調査事業報告書」復興庁委託調査、2017 年３月
４）紅谷昇平「企業の防災・事業継続計画・新型インフルエンザ対策に関するアンケート調査報告書（速報版）」人と防災未来センター ,2010 年６月
５）リスクマネジメント規格活用検討会「ISO31000：
2009 リスクマネジメント 解説と適用ガイド」日
本規格協会、2010 年２月
６）岡本全勝「東日本大震災
ぎょうせい、2016 年３月

復興が日本を変える」

７）三菱商事ホームページ、プレスルーム > 2015 年> 東日本大震災 復興支援活動について、http://
www.mitsubishicorp.com/jp/ja/pr/archive/2015/
html/0000027148.html
８）三菱商事ホームページ、
ホーム > サステナビリティ> 復興支援活動、http://www.mitsubishicorp.
com/jp/ja/csr/fukkou/
９）三 菱 商 事 復 興 支 援 財 団 ホ ー ム ペ ー ジ、http://
mitsubishicorp-foundation.org/
10）国立教育政策研究所社会教育実践研究センター「地域における NPO 活動やボランティア活動等の実態に関する調査研究報告書」、2012 年３月
11）内閣府「事業継続ガイドライン 第三版」2013 年
８月員）を派遣し情報交換を行うこと、また京都府が設置する企業情報窓口の運営に経済団体が協力することなどを定めている。これは全国でも先駆的な取組であるが、災害時だけでなく普段から経済界と自治体とが防災・復興対策について意見交換を行う機会が増えれば、社会全体の防災力向上に大きく寄与すると期待される。

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご73

特 集 阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望

阪神・淡路大震災 25 年からの教訓の伝承に向けて龍谷大学政策学部准教授
人と防災未来センターリサーチフェロー

１．はじめに凌河

い。震災を直接経験していない筆者が果たし阪神・淡路大震災は無数の犠牲と引き換えて「阪神・淡路大震災の教訓の伝承」をテーに、私たちの社会に対して数多くの教訓を残

マに筆を取って良いのか不安に駆られてしましてくれた。震災から 25 年が経過したもの

うのが正直な想いではあるが、筆者が阪神・の、いまもなお阪神・淡路大震災を教訓とし淡路大震災のことを論じることができるのて捉えることができない数多くの苦しんでいは、紛れもなく被災された方々の経験談や震る被災者がいることが実態であり、こうした災資料などの手がかりがあるからである。震

被災者に対して継続して支援を行い続けるの災の経験者ばかりに頼るのではなく、未経験

は被災地の責務である。しかし、南海トラフ

者から未経験者へ伝承する方策がなければ、地震や首都直下地震など次なる大災害に対し教訓が途切れてしまうだろう。阪神・淡路大て、阪神・淡路大震災での経験や教訓は多く

震災の教訓の伝承においては、震災資料の更の示唆を与えることには間違いない。阪神・なる活用の促進及びそのネットワーク化と、淡路大震災を風化させることなく、震災の教

教訓のバトンをいかに未経験者に繋いでいく

訓の更なる深化と活用がより一層求められるかが鍵となる。
本稿では、震災から 25 年を迎えた阪神・だろう。
阪神・淡路大震災から 25 年が過ぎ、これ淡路大震災の教訓を次の世代に向けてどのよまで以上に震災の風化に対する懸念と教訓のうに継承していけば良いのか、震災資料の活伝承の重要性が至るところで指摘されてい用と未経験者への語り継ぎの観点から論じてる。例えば、神戸市では震災後に採用されたいく。第２章では、阪神・淡路大震災の資料

職員の数が 2020 年度には全体の６割を超えを所蔵している人と防災未来センターの震災たという報道が発表されている 。阪神・淡資料と阪神・淡路大震災のアーカイブの事例

路大震災以降に生誕した 25 歳以下の人々にから、震災資料の課題と活用可能性についてとっては当時を経験しておらず、彼らにとっ論じていく。第３章では、「災害メモリアルては阪神・淡路大震災は「歴史災害」となり

KOBE」の語り継ぎの事例から、教訓を伝承つつあると言っても過言ではないだろう。

するための視座について論じていく。第４章

1）

74

石原

個人的な想いとなるが、震災当時、筆者はでは、阪神・淡路大震災の遺構を事例に、「モ小学校１年生であった。震災直後の揺れに驚ノ」と「場」との関係からみた震災伝承の可いたことは今でも覚えているが、その後の被能性について論じていく。第５章では、時間

害の様子や復旧・復興の過程は全く記憶にな

軸を踏まえた語り継ぎの事例と、震災経験者

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望がほとんどいない北但馬地震の事例から、未されていない震災資料を期間限定で展示する経験者に震災の教訓を伝承する可能性につい企画展の開催や、震災資料の活用に向けた情て論じていく。第６章では、第２章から第５

報発信などに携わり、震災資料の活用を促し

章で得られた教訓の伝承の示唆をまとめるとている。

ともに、阪神・淡路大震災 25 年からの教訓の伝承に向けた示唆について考察する。

人と防災未来センターで所蔵されている震災資料は、一次資料と二次資料に区分されている。一次資料とは、「阪神・淡路大震災の

２．阪神・淡路大震災の資料の活用可能性

被災状況を物語るもの、被災地の復旧・復興過程で使用・作成されたものなど、震災に直（１）人と防災未来センター所蔵の震災資料の現状と課題

接関連する資料」と定義されている３）。二次
資料とは、「阪神・淡路大震災及びその他の人と防災未来センターは、阪神・淡路大震

災害や防災関連の図書等刊行物」と定義され災の教訓を伝える展示機能を有しているだけている３）。一次資料は、センターの収蔵庫やでなく、19 万点を超える阪神・淡路大震災

展示スペースに保存されているが、公開可能の資料も所蔵している。震災の展示では、発な資料は資料室で申請を行うことで、実際の災後から復旧・復興までの時間軸に即した震資料を閲覧できる。館内の検索用端末や人と災過程の大まかな流れを学ぶことができるた

防災未来センターのウェブサイトから資料をめ、震災を経験していない人々にとって震災検索することも可能である ii。

の出来事を容易に理解することが可能となる。しかしながら、その性質上、展示に刻ま表１

れた震災体験が限られた文脈でしか捉えにくく、「復興」や「防災」という言葉に回収されがちであるため、こうした展示での文脈に対して被災者から賛同が得られないことも考えられる ２）。一方で、19 万点以上にも及ぶ

映像・音声
紙
モノ
写真
総点数

人と防災未来センターに収蔵されている震災資料の内訳
一次資料
2,073
180,792
1,435
6,137 点
［129,013 枚］
190,437

図書
雑誌
チラシ
映像・音声
その他
総数

二次資料
13,74819,676
1,988
963
4,053
40,428（参考・引⽤文献３）から引⽤）

膨大な数の震災資料からは、個々の震災体験を知ることができる。ただし、19 万点以上

人と防災未来センターに収蔵されている震の資料から個々の震災体験を知ることは容易

災資料の内訳を表１に示している。一次資料ではない。必要な震災資料にアクセスするたとして紙資料が圧倒的に多いことが見て取れ

めには検索システムの整備と人の支援が欠かる。被災地で実際に使用していた「生」の資せない。個別の震災資料にアクセスできるよ料として、多様な種類の紙資料が保存されてう、人と防災未来センターでは４名の震災資いる。その例として、被災者の日記、手記、i

料専門員が雇用 されている 。震災資料の収集・保存に関する業務に加えて、普段は展示
i

筆者は 2012 年 4 月から 2014 年 1 月まで人と防災未来セン
ターの震災資料専門員として勤務し、震災資料の保存・活用業務に従事していた。

ボランティアや避難所の活動日誌、救援物資
ii 「阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター情報検索システム」（http://lib.dri.ne.jp/search/」から震災資料を検索することが可能である。（2020 年 2 月 4 日参照）
「神戸震災 GIS マップ」はこの URL から確認できる。

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご75

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

平成

平成

平成

平成

平成

年度
30
年度
29

年度
28
年度
27

年度
26
年度
25

年度
24
年度
23

年度
22
年度
21

年度
20
年度
19

年度
18
年度
17

年度
16
年度
15

人と防災未来センターに収蔵されている震災資料の推移‌

平成

平成

平成

平成

平成

平成

平成

平成

平成

平成

平成

図１

平成 14
年度
センター開設…

200,000
190,000
180,000
170,000
160,000
150,000
140,000（参考・引⽤文献３）〜７）より作成）

図 1 人と防災未来センターに収蔵されている震災資料の推移（参考資料 3）〜7)より作成）

配布表、仮設住宅申込書、まちづくり協議会

ら DVD に変換する作業を随時進めている。

の資料、NPO・NGO のニュースレター、避震災当時の映像資料を現在でも活用できるよ

難所や仮設住宅等で配布されたビラ・チラシ

うにするためには、こうした変換作業も必要などがあげられる。モノ資料には、地震の直となってくる。写真資料では、街や住宅など

接的な被害をあらわす実物資料や、被災者の震災の被害状況をおさめた写真や、救援活動

ための救援物資等が保存されている。例えやボランティア活動の記録写真などがあげらば、地震が発生した５時 46 分で止まったまれる。また同じ地点で異なる時期に写真を撮

阪神・淡路大震災の半年後に財団法人 21 世紀ひょうご創造協会によって、震災資料の収集・保存事業が開始された。その 3 年後には、財団法人阪神・淡路大震災記念協会が収集・保存事業を引き継ぎ、資料の収集を継続するとともに資料の公開基準の検討が開始された。
2000 年には「緊急地域雇用特別交付金事業」によって、大規模に調査が実施され、延べ 450人にも及ぶ調査員を雇用し、避難所となった学校、仮設住宅、復興公営住宅、まちづくり協議会等を訪問し、大規模に震災資料を収集していった。資料を収集する際には、資料のまの時計、揺れの恐ろしさを象徴する壊れたり続けた定点観測写真も所蔵されており、被持ち主の震災体験やその資料にまつわるエピソードも丹念に聞き取りを行った。こうしてゴルフクラブやゆがんだ側溝の蓋、火災で溶災直後から復興過程の街の様子を確認するこ収集された資料の数は、約 16 万点にのぼり、それらの資料は2002 年に人と防災未来セン
けたガラスや硬貨が残されている。これらはとができる。
ターが開館した際に、同センター資料室に引き継がれた。センター開館後も震災資料の収地震による揺れや火災の恐ろしさを象徴する
これらの一次資料とともに、図書などの刊集と寄贈の受け入れが行われているため、資料の数はいまもなお増え続けているのだ。近貴重な実物資料である。映像・音声資料では、行物である 40,000 点以上もの二次資料も所
被災者自身が撮影した震災による被害の様子
蔵されている。阪神・淡路大震災に関する図
年では、震災当時に被災地で活躍された専門家や支援者の資料を多数受け入れている。まや、ボランティア活動の様子などを撮影した
書・雑誌・資料はもちろんのこと、その他のた、自宅で震災資料を保管していたが、廃棄するのが勿体無いということで、人と防災未映像などが保存されている。震災直後から多災害や防災に関する図書・雑誌類も収集され来センターへの寄贈の申し出も見受けられる。
言語による災害情報を放送した地元コミュニている。二次資料は、資料室内に配架されて人と防災未来センター資料室に寄贈された一次資料の一例を紹介する。その資料とは、
ティ FM
局の放送テープなども多数残されおり、開室時間内であれば自由に閲覧するこ
阪神・淡路大震災時に損壊した阪急伊丹駅に停車していた車両の前面扉（図3）である 8)。ている。阪神・淡路大震災当時は、もちろんとができる。

震災から 20 年の節目となる、2015 年の 12 月に寄贈された。阪急伊丹駅は、震災によってDVD などの映像ディスクは開発されておらセンター開館後の一次資料所蔵点数の推移

ず、大半が VHS に収められていた。しかし、を図１に示している。センター開設前に集め近年の再生機器では VHS を再生することがられた一次資料は約 16 万点であったが、そほとんど不可能であり、閲覧することが極めの後も資料所在調査や資料寄贈者の寄贈依頼て難しい状況である。そのため、人と防災未などにより収集され、現在では 19 万点以上

来センターでは媒体変換と呼ばれる VHS かの資料が収蔵され、資料の数が停滞すること

一階部分が倒壊したことで、２・３階も崩れた状態となった。阪急伊丹駅からちょうど始発電車が出発しようとした矢先に地震が発生し、この電車も脱線してしまった（図 2）。寄贈された扉は、この電車の伊丹側の先頭車両の片側の扉である。阪急電車にも問い合わせを行い、車両番号は 3109 と記載されていることから、3000 系の原型車に間違いないでことを確認し、この車両の扉であることを同定した。寄贈者の奥さんが神戸市長田区出身で阪神・淡路大震災を体験しており、家族で人と防災未来センターに訪れた際に、被災車両の部品は自宅で所有するのではなく、公的施設に預かってもらった方がよいと思い、寄贈

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

なくいまもなお増え続けている。なぜ、人とて 1 階部分が倒壊したことで、２・３階も崩

防災未来センターでは数多くの資料が所蔵された状態となった。阪急伊丹駅からちょうどれているのだろうか。震災資料が収集された始発電車が出発しようとした矢先に地震が発経緯の概略を示していく。

生し、この電車も脱線してしまった（図 3）。

阪神・淡路大震災の半年後に財団法人 21寄贈された扉は、この電車の伊丹側の先頭車

世紀ひょうご創造協会によって、震災資料の両の片側の扉である。阪急電車にも問い合わ

収集・保存事業が開始された。その３年後にせを行い、車両番号は 3109 と記載されていは、財団法人阪神・淡路大震災記念協会が収ることから、3000 系の原型車に間違いない

集・保存事業を引き継ぎ、資料の収集を継続

でことを確認し、この車両の扉であることをするとともに資料の公開基準の検討が開始さ同定した。寄贈者の奥さんが神戸市長田区出れた。 2000 年には「緊急地域雇用特別交付

身で阪神・淡路大震災を体験しており、家族

金事業」によって、大規模に調査が実施さで人と防災未来センターに訪れた際に、被災れ、延べ 450 人にも及ぶ調査員を雇用し、避車両の部品は自宅で所有するのではなく、公難所となった学校、応急仮設住宅、復興公営的施設に預かってもらった方がよいと思い、住宅、まちづくり協議会等を訪問し、大規模寄贈するに至ったそうだ。

に震災資料を収集していった。資料を収集する際には、資料の持ち主の震災体験やその資料にまつわるエピソードも丹念に聞き取りを行った。こうして収集された資料の数は、約16 万点にのぼり、それらの資料は 2002 年に
人と防災未来センターが開館した際に、同センター資料室に引き継がれた。センター開館
後も震災資料の収集と寄贈の受け入れが行われているため、資料の数はいまもなお増え続
けているのだ。近年では、震災当時に被災地で活躍された専門家や支援者の資料を多数受け入れている。また、自宅で震災資料を保管

図２ 阪急電鉄 3109 車両前面扉（阪神・淡路⼤震災記念‌ 人と防災未来センター情報検索システムの画像から引⽤）していたが、廃棄するのが勿体無いということで、人と防災未来センターへの寄贈の申し出も見受けられる。
人と防災未来センター資料室に寄贈された一次資料の一例を紹介する。その資料とは、
阪神・淡路大震災時に損壊した阪急伊丹駅に停車していた車両の前面扉（図２）である８）。
震災から 20 年の節目となる、2015 年の 12月に寄贈された。阪急伊丹駅は、震災によっ

図３ 阪神・淡路⼤震災で倒壊した阪急電鉄伊丹駅（人と防災未来センター提供）

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

これほど多くの阪神・淡路大震災の一次資壊した」ということが象徴されがちで、被災料が収集でき、今もなお資料が増え続けてい者の顔や表情が見えるリアルな被災地の情景

るのは、早期にトップダウンで網羅的に収集はなかなか伝わりにくいのが現状となっていできたことと、25 年が経過した現在でも震る。こうした課題は、人と防災未来センター

災資料の寄贈の受け入れの門戸を閉じていなに所蔵されている震災資料特有の課題というい点にあるだろう。震災資料の収集は震災直ことではなく、災害資料を扱っている博物館

後の短期的なスパンで終えるのではなく、25や研究機関が共通して抱える課題である。

年以上もの息の長い活動として取り組む必要（２）震災デジタルアーカイブの活用がある。
一方で、震災から時間が経過する中で、震近年では情報技術の進展に伴い、ウェブサ

災資料の公開・活用を巡る新たな課題も見え

イトから震災資料を閲覧することができる震てきた。上記で述べたように震災資料を早期

災デジタルアーカイブが数多く開発されていに収集を開始したものの、資料の散逸を防ぐる。阪神・淡路大震災のデジタルアーカイ

ために、公開の有無については別途協議といブの一例として、阪神・淡路大震災「神戸う扱いとした。こうした資料は、センターにGIS 震災アーカイブ」iii をまずは紹介する。こ

公開の有無を一任することに変更しているのアーカイブは、震災 25 年を契機に新たにが、変更にあたっては寄贈者・団体の許可が公開された。兵庫県立大学大学院減災復興政

必要となるため、連絡がつかない寄贈者や団策研究科の教員と学生が中心となって開発さ体も見られることから、結果的に公開できなれ、調査や行政資料の収集、被災体験者や専い資料を所蔵せざるを得なくなっている。

門家からの証言映像、震災モニュメントの位

人と防災未来センターの資料は肖像権等に置などを確認することができる。GIS マップ

よる基準から「公開可」「公開不可」「条件付

上に震災に関する多様な情報が掲載されるこ可」「保留」の４段階に分類して公開の可否とで、震災の記憶を一元的に辿ることができを判別している。「条件付可」に相当する資る。また、写真などの資料の位置を特定する

料は、研究・調査の目的などの特別に利用が作業については、震災を経験していない地元許可されたもの以外は、個人が特定されないの中高生も参加したとのことである。こうしように黒塗りされた資料しか確認することがた作業を通じて、震災直後、復旧・復興過程、できず、資料の活用の足かせとなっている。

現在の街の様子を見比べることが求められる

もちろん個人情報保護の観点から個人が特定ため、自ずと震災を考える機会を提供するこ

されないことは重要ではあるものの、個人情とができる。このように、震災アーカイブそ報の保護が過度に重視されることで、被災者のものを活用するだけでなく、震災アーカイや被災地を想起できる資料は活用が憚れてしブの開発プロセスや情報の上書き自体も震災まう。結果的に、被災者の顔や表情が映らなの伝承につながるのだ。

いような資料、例えば、阪神・淡路大震災にiii 「 神 戸 震 災 GIS マ ッ プ 」 は こ の URL か ら 確 認 で き る。

よってインフラが倒壊された資料ばかりが公開され、「阪神・淡路大震災は高速道路が倒

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21 世紀ひょうご（https://u-hyogo.maps.arcgis.com/apps/MapSeries/index.
html?appid=45effbe67f2049e494ac05a27d245125）（2020 年
2 月 4 日参照）

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

また、別のデジタルアーカイブの一例とし

材者の名誉や尊厳を深く傷つける恐れがあるて、2020 年１月に朝日放送テレビから公開と思われる映像やインタビュー等についてされた「激震の記録 1995 取材映像アーカイは、個人を特定できないように処理をして公ivブ」を紹介する 。これは、人と防災未来セン開しているとのことである。

ターの研究調査員として在籍し、朝日放送テこのアーカイブから震災映像を閲覧する

レビで数多くの災害報道番組を手掛けてきたと、当たり前ではあるが、被災者の姿が現前

木戸崇之氏の企画によって実現されたものでしている映像を確認することができ、震災発ある。このアーカイブでは、朝日放送テレビ

生から復興までの被災地の情景に思いを馳せがこれまで取材した約 2000 本、38 時間分にることが可能となる。筆者はこれまで阪神・も及ぶ膨大な取材映像が震災 25 年の節目に淡路大震災について学んできたにも関わら公開された。アーカイブの公開に至るまでにず、初めて見る光景の映像も視聴することがは、取材映像がわかりやすく理解できるようでき、改めて震災について衝撃を受けた。

に震災映像に含まれる内容を文字に起こすこ

一方で、当然ではあるが、このアーカイブとや、
震災を経験していない大学生を対象に、を永続的に運用し続けなければ、記憶が途絶

映像を通した教訓や放送での活用可能性につえてしまう。運用に際しては当然コストや労いて考えてもらうワークショップの開催や、力がつきまとう。震災の記憶を継承し続ける

アーカイブの活用法に関する有識者との研ためにも企業としての覚悟が問われている。

v

究会が実施され 、それらの意見を踏まえて、一方で、「歴史災害」となりつつあることをアーカイブが開発された。映像の公開に際し逆手に捉え、他の震災資料やアーカイブでも、て、震災時の混乱の状況下での取材だったこ

被災者の顔が見える震災資料の公開が更に進とから、名前や連絡先を尋ねないままに取材

んでいくことに期待したい。

を受けた方々が多数おられ、時間の経過で所在がわからなくなかった方々も多数おられたようだ。しかし、人々の顔や表情が映し出さ

３．「災害メモリアル KOBE」からみた
教訓の伝承の視座れる映像資料から、被災地の実際を知ること

阪神・淡路大震災の教訓の伝承を目的とができるため、原則として、顔や表情が映しした交流イベントの一つに、「災害メモリア

出された形で公開することに踏み切った。たル KOBE」があげられる。「災害メモリアル

だし、公開については「デジタルアーカイブ

KOBE」とは、次世代の育成、世代間交流に

学会法制度部会」の「肖像権処理ガイドライ

よる語り継ぎなどを通じて、市民の防災力をン（案）」を参照し、映像クリップごとに検高めることを目的に、毎年１月初旬に人と防討を行われたとのことである。もちろん当時

災未来センターで開催されてきたイベントでの映像をそのまま公開することによって、取ある ９）。2006 年から 2015 年までの 10 年間

iv 「 激 震 の 記 録 1995 取 材 映 像 ア ー カ イ ブ 」 は こ の URL
か ら 確 認 で き る。（https://www.asahi.co.jp/hanshin_awaji-1995/）（2020 年 2 月 4 日参照）v

筆者は有識者のメンバーの一人として研究会に参加し、アーカイブの活用可能性や課題などについて議論した。

開催され、現在では「災害メモリアルアクショ
ン KOBE」という名称にリニューアルされて引き継がれている。
「災害メモリアル KOBE」の前身は、1996
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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

年から 2005 年まで開始した「メモリアル・
９）

コンファレンス・イン神戸」である 。震災どもたちにその感想文を書いてもらったよう

直後から阪神・淡路大震災から学ぶべき点がだ。この取り組みを通して、子どもの時の体多くあり、異なる背景をもつ人々と震災につ験を子どもへ伝えることによって、聞き手のいて語り合う機会が必要だという認識の下、子ども側にとっては同世代の体験談は想像し震災について多様な視点から学び合うイベン

やすく伝わりやすいことが認識されるようにトとして毎年開催されるようになった。当初なった。３年目以降は、「特別授業」、「作文は震災の復興過程の途上であったことから、発表」、「パネルディスカッション」の３つの復旧・復興過程の追跡・検証と提言を取りま過程を経て語り継いでいく形式がパターン化

とめるとともに、様々なテーマからの被災者された。震災経験者が学校に赴いて特別授業からの体験談を伺い、それをメッセージとしとして震災経験を伝え、震災経験を学んだ児て広く発信する活動が毎年行われてきた。

童・生徒は感想文を執筆し、それを「災害メ「メモリアル・コンファレンス・イン神戸」

モリアル KOBE」の場で披露されるようにでの一連の活動から、震災の記憶を継続的になった。この３つの過程による語り継ぎの取伝えていく必要性が認識され、将来に向けてり組みが進められていったが、年月が経過す

震災を伝え、次世代を育成する必要性が議論るにつれて精緻化されていった。４年目の取されるようになった。こうした経緯から、「災り組みからは、子どもの経験に加えて、その害メモリアル KOBE」が 2006 年からスター

子どもの親や恩師にあたる大人も子供と一緒トした。
「災害メモリアル KOBE」は毎年同に経験を語る取り組みがなされた。震災当時

じようなパターンで教訓の伝承を取り組んでに現場で奮闘した「第一世代」と、震災当きた訳ではない。教訓を伝承することを試行

時は子どもだった「第二世代」、震災を経験

錯誤しながら 10 年間取り組んできたのだ。

していない「第三世代」が意識されるととも実際の取り組みの変遷について簡単に紹介しに、この三世代が同じ場に集い、世代を超え

ていく

80

現在の活動について授業を行ってもらい、子10）て語り合う場が持たれるようになった。６年。

一年目は、災害に見舞われた他の被災地の目は、ちょうど東日本大震災が発生した年で子供達から被災体験の作文を募集、発表してあり、東日本大震災も考えざる得なくなった。

もらい、神戸の子どもたちに震災体験を伝え、二つの震災にどちらにも関わる方々に経験談

一緒に考える場が設けられた。地域を超えてを語ってもらったことで、教訓を次の災害へ教訓を伝承しあう有意義な取り組みであった「残す」から「繋ぐ」ことに重点が置かれる

ものの、子どもへの一方的な語りに留まってようになった。その後は、世代を超えて、とおり、子どもの体験を大人がどう受け止めるもに活動し、継続しながら取り組みが行われのかについて課題が残ったようである。こうるようになった。

した課題を踏まえて、二年目では、震災当時「災害メモリアル KOBE」は震災 20 年のは子どもだった世代が大人になり、被災地の節 目 で あ る 2015 年 で 終 了 し、2016 年 か ら

支援や防災教育の分野で活躍し始めた時期とは震災 30 年を見据え「災害メモリアルアク

重なったことから、彼らに震災当時の体験やション KOBE」にリニューアルされた 11）。

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図４

災害メモリアル KOBE「伝える場づくり」‌

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望（「災害メモリアル KOBE「震災を伝えるを考える」」10）より引⽤）

震災を経験していない高校生や大学生が中心「災害メモリアル KOBE」の取り組みでは、となって、震災から 20 年以上が経過した今経験者や未経験者、あるいは語り手と聞き手だからこそ聞ける言葉を「KOBE のことば」

といった立場を超えて一緒に語り合うことがと称し、それを手がかりとして、震災の教訓行われていた。震災の経験の有無と震災の教を伝える様々な取り組みが行われている。

訓を語り継ぐこととは一切関係がないことが以 上 の よ う に「 災 害 メ モ リ ア ル KOBE」

わかる。世代を超えて語り継ぎの「場」を設での語り継ぎの事例から、今後の震災教訓

けることこそが重要ではないだろうか。教訓の伝承に向けた視座について考察していく。

の伝承は、言葉だけでは伝わらない。「本気」「災害メモリアル KOBE」の初期の課題では、の想いで誰かに伝えようとすることで、心が一方的な言葉だけでは伝わりにくいというこ

響きあい、語り継ごうとする機運が高まるのとが提示された。教訓のバトンを繋ぐためにである。

は、語り手の立場からの「伝える」という視

こうした視座に対して「災害メモリアル

点のみならず、聞き手の立場から「伝わる」

KOBE」の他に参考となる事例として、「震という視点からも語り継ぎを考える必要があ

災郵便ポスト」の取り組みに簡単に触れておる。聞き手と同じ立場から体験談を話すこときたい。震災の経験などを 2000 字以内に手や、体験談の感想文を聞き手が執筆すると紙に執筆し、ポストに投函することで、無作いった取り組みが参考になるだろう。

為に発送される取り組みである 12）。これま2020 第 28 号

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

で様々な事情で震災について積極的に語って者が、その被災者に「阪神・淡路大震災の震こなかった方の経験を知る機会になることを

災遺構は何ですか？」という質問をすると、狙いとして神戸市消防局が震災から 25 年の「アスタくにづか」（図５）と返ってきた。「ア取り組みとして始めた。誰かに伝えようとす

スタくにづか」とは、神戸市長田区にある震る「想い」を手紙で介することによって、こ災復興再開発事業によって建設された再開発れまで伝えることができなかった人々を後押ビル群の総称である。震災前は下町情緒が残しする原動力になるだろう。

る商店街であったが、再開発ビルに生まれ変このように震災の経験の有無を問わず、震わり、街の風景が大きく変容した。この再開

災について多世代で語り合える「場」と「想発ビルでは、至る所で空き店舗が見受けられ、い」こそが、震災の教訓を伝承する原動力に

シャッター通りと化している箇所も少なくななることをいま一度確認しておきたい。

いことから、復興事業の負の側面として語られることが多い。おそらく、この被災者にとっ４．「モノ」と「場」との関係からみた震
災伝承の可能性

種の負の遺産として「アスタくにづか」を遺

阪神・淡路大震災の被災地では震災遺構が構と捉えているのだろう。このように、全員保存されなかったという声をよく耳にする。

が「災害遺構」と思うモノは、必ずしも被害

東日本大震災によって震災を伝えるモノ資料の痕跡を留めるものだけではない。被災の痕として震災遺構が大きく注目されるように跡を留めるものに限らず、震災のあらゆるもなったが、阪神・淡路大震災のモノ資料としのを「震災遺構」と位置づけることで、まだての遺構の事例から、震災伝承の可能性につ

まだ多くの震災遺構が見つかるのではないだ

いて論じておきたい13）。まずは、震災（災

ろうか。

害）遺構とは何か、その定義について検討し阪神・淡路大震災の被害の痕跡を留めた遺ていく。有識者によって構成され、震災直後

構の一つに、「神戸港震災メモリアルパーク」

から東日本大震災の遺構の保存を提言してい（図６）があげられる。ここでは被災したメる「3.11 震災伝承研究会」では、災害遺構を

リケン波止場の一部がそのままの状態で保存「自然災害の被害の痕跡を留める実物資料のされている。しかしながら、幾分主観的な言

14）

い方にはなるが、神戸市民でさえも誰も知らしている。しかしながら、この定義で捉えてないような空間となってしまっている。災害

しまうと、被害の痕跡をとどめるという限定の記憶を継承する他の媒体と比較して、災害的なものしか扱われない。ここでの筆者の主遺構の最大の特色は、モノが周辺空間も含め

張は、災害遺構が被害の痕跡が確認できるもて空間化する、すなわち「場」として機能すのに留まらず、災害を想起するあらゆるモノ

ることではないだろうか。災害遺構を訪れるを災害遺構として再定義する必要があるのでことで、災害について想起する場となり得るはないかということである。このことを筆者

ことや、多様な人々が集まり震災について考が考えたのは、阪神・淡路大震災の被災者とえる拠点として機能しないと、保存してもあの何気ないやり取りからである。ある時に筆まり意味をなさないだろう。

うち、特に不動産的建造物」として定義

82ては、被害の痕跡ではなく、復興事業のある2020 第 28 号

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図５

図６

阪神・淡路大震災25年−防災・減災の課題と展望

再開発ビル「アスタくにづか」

神戸港震災メモリアルパーク

阪神・淡路大震災を想起する場としては「東遊園地」があまりにも有名である。東遊園地には、もちろん震災の痕跡を留める遺構は保図７ 東遊園地で開催される「阪神・淡路⼤震災 1.17 のつどい」

５．震災の教訓を未経験者へいかに繋いでいくか（１）時間軸から考える教訓の継承

存されていないものの、毎年１月 17 日に「阪震災から 25 年が経過した阪神・淡路大震神・淡路大震災 1.17 のつどい」（図７）が開災の教訓を伝承していくためには、震災の未催され、阪神・淡路大震災の犠牲者への追悼

経験者にいかにバトンを繋いでいくかが問わ

行事が行われている。遺構というモノはなくれている。震災経験者が誰もいなくなった時ても、追悼という参加者全員が同じ目的を代でも教訓が伝え続けられていくことを見据持った行事を毎年同じ場所で行うことは、伝える必要があるだろう。津波工学の大家であ承のための大きな力となっていることは間違る東北大学名誉教授首藤伸夫氏は、弔い上げいない。東遊園地の事例は、単にモノとしてを超えた年（＝災害発生時から次の世代へ移保存するだけでなく、毎年の追悼行事をもっ行した年）からの継承が大きな課題であるとて空間を「場」として機能させ、記憶をつな

指摘 15） している。弔い上げを超えた年、すいでいくことの重要性を教えてくれる。震災

なわち 33 回忌に着目しているのは、この年を伝える空間を、人々が介入して「場」に昇を境に震災経験者がほとんどいなくなること

華させることで、伝承のための原動力となるに起因すると思われる。では、震災経験者がのだ。

いなくなる年に記憶をどのように継承していけば良いのだろうか。
その一つとして、周年行事や供養が参考になるのではないかと考える。例えば、16622020 第 28 号

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

年に日向灘沖で発生した外所地震の追悼供養

確に記憶や情報が失われないうちに実態が描

碑（図８）では、50 年ごとに碑を境内の離写されたという意味合いとは別に、この時期接した場所に新たに建立し、法要を営むことに世代を超え時間経過の中で災害を見つめ直で、震災経験者がいなくなった現在でも災害す動きがあったようである。区切りとしてのの記憶が継承され続けている

13）

。
「稲むらの

周年行事を行い、犠牲者の供養の念を手向火」の舞台となった和歌山県広川町では、私

け、二度と同じ被害を繰り返さないという想財をなげうり大堤防を築いた濱口梧陵・濱口

いや、記憶が風化していく中で、未来に向け

東江・岩崎明岳の偉業に感謝し、毎年「津浪て正確に災害を伝えようとする切迫感が後押祭」が行われている。現在は、地元の小中学しとなって、災害の教訓が伝承される取り組

生による堤防がコンクリート造になったためみが活発化した点は興味深い。

に土盛りは形式的な作業になったものの、毎年かかさず津浪祭を行うことで、安政南海地震の記憶を今日まで継承しているのだ。首藤も弔い上げを超えた年からの記憶を継承するためには、式年遷宮など周期的な行事が参考になることも示唆している。このように、供養や祭りなどの周期的な行事が震災のバトンを今日まで繋いでいく媒介となっている。

図８

外所地震の追悼供養碑

群馬県埋蔵文化財調査事業団の関俊明氏
は、天明３年（1783 年）浅間山噴火による被災遺跡の事例から災害の記憶継承についての伝承考察している。関によると、「33 回忌の法要」

阪神・淡路大震災と同じく兵庫県で甚大なは亡くなった者に対しての節目に当たる大き被害を受けた災害の一つである 1925 年の北な法要であり、この災害の犠牲者を弔う意味

但馬地震の事例から教訓の伝承について考察合いから、33 回忌の節目の年に供養碑が建していく 13）。約 95 年前に発生した北但馬地

てられたり、噴火を記録した文学作品が出版

震は、兵庫県豊岡市や旧城崎町（現在は豊岡

されたり、絵図が描かれるなど数多くの語り

市と合併）を中心に大きな被害をもたらし、vi

継ぎの取り組みが展開されたと指摘 してい犠牲者 428 名にも及んだ大災害である。このる。また、50 年、100 年といった数字の区切

地震の後、豊岡市の中心市街地では、復興事りの年に周年行事が行われた形跡や、噴火の業によって駅前の大開通りを中心に耐火鉄筋記録や建立された供養碑や記録冊子なども各構造による復興建築群が整備された。90 年

所に残されているとのことである。さらに、以上も前の災害であるため、現在では当時の噴火から 100 から 150 年後の時期では、被害

震災を直接体験している人はほとんどいな絵図が描き残されているとのことである。正い。しかし、近年では、復興建築である「豊vi 2020 年 1 月 25 日に開催された「2020 世界災害語り継ぎ岡稽古堂」、「豊岡 1925」などがリノベーショ

フォーラム」の分科会「災害遺構と記憶の継承」での関俊明氏の話題提供での発表内容を基に記載している。

84（２）1925 年北但馬地震からみた教訓

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21 世紀ひょうごン（図９）され、市民に広く使われるように

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望なってきている。これが単なる建築のリノ

第２章では、人と防災未来センターではベーションに留まらず、復興建築の活用を

19 万点を超える震災の一次資料が所蔵され、通じて、市民が北但馬地震について想起し、活用に向けた取り組みが進められているもの

関心を持つ機会となっているのだ。また、の、結果的に、公開資料の大半は被災者の顔

復興建築群や震災の痕が確認できる場所を案が映らない資料であり、個人が特定される資内しながら、北但馬地震について学ぶガイド

料は公開が難しいことを指摘した。しかしな

ツアーが地元の NPO 主催で開催されている。

がら、震災 25 年を機に、被災者の顔や表情

このガイドの方は、長年豊岡市に住んでいたが見える取材映像などが公開されるように人ではなく、最近になって豊岡市へ移住してなったことから、他の震災資料やアーカイブ

きた人である。たとえ移住者であっても、資でも、被災者の顔や表情が見える震災資料の料や建築群等の震災の手がかりが現在でも公開が更に進んでいき、震災の未経験者でも残っているため、震災について語ることがで被災地の情景に思いを馳せることが可能となきるのである。震災の教訓の伝承のバトンをる資料がますます増えることが期待できると繋いでいくためには、その手がかりとなる現

推察した。

16）

物資料が果たす役割は大きい。震災を直接経

第３章では、「災害メモリアル KOBE」の験していない人が誰一人いない時代でも記憶事例から、震災の伝承の視座として、世代をが受け継がれているかということに想像を膨超えた語り継ぎの「場」を設けることの重要らませながら、災害の記憶をどのようにつな性と、「本気」の想いで誰かに伝えようとすいでいくか考えていかなければならない。

ることで、心が響きあい、語り継ごうとする機運が高まることを示した。

６．アイデンティティとしての教訓の伝
承の可能性

第４章では、阪神・淡路大震災の遺構の事
例から、震災遺構として位置づけられた「モ

本稿では、震災から 25 年を迎えた阪神・ノ」だけを残しても伝承されるとは限らない

淡路大震災の教訓の伝承の手がかりについことを指摘した。遺構は無くても、震災を伝て、震災資料の活用と未経験者への語り継ぎえる空間を「場」に昇華させることで、震災の観点から論じてきた。各章で考察した震災を伝承する原動力となることを考察した。

の教訓に向けた示唆について簡単にまとめて第５章では、経験者に震災の教訓を伝承するためには、供養や祭りなどの周年行事が媒

いく。

図９

リノベーションされた北但馬地震の復興建築（右：豊岡 1925、左：豊岡稽古堂）

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21 世紀ひょうご85

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望介となって震災の教訓を今日まで繋いでいく
可能性を見出した。1925 年北但馬地震の事
例から、震災の未経験者でも資料や建築群等の震災の手がかりを通して語り継がれている
ことを示した。
各章で共通した点は、「モノ」や「言葉」
だけでは伝わらないということである。教訓の「伝承」とは、単なる情報の伝達ではなく、人々とのコミュニケーションに他ならない。
そこには、語り手と受け手との両者が伝えようとする想いを持ち合わせることで初めて成立するのだ。国立研究開発法人防災科学技術研究所理事長の林春男氏は、2020 世界災害
語り継ぎフォーラムの基調トークの中で「語り継ぎはアイデンティティである」と報告された。人々が語り継ごうとするのは、悲惨な震災を乗り越えて、いまここに生きていることに意味づけするためなのだろう。平準化された「教訓」の伝達では未来へ伝わらない。
震災を伝えようとする想いに耳を傾け、その想いを未経験者や次世代にも連綿としたバトンとして繋ぎ続けることが不可欠である。阪神・淡路大震災 25 年からの伝承には、震災を伝えるこうした文化こそが鍵となるのだ。
謝辞
本稿の成果の多くは、JSPS 科研費
18H03595「大規模災害に関する集合的記憶の物象化・物語化と防災教育」（研究代表者：林勲男）によるものです。
参考・引用文献
１）日経新聞 2019 年２月 19 日朝刊「【阪神大震災 25 年】
震災後の採用職員、神戸市が初の６割超へ」「序 記憶のアクチュアリティへ」
２）笠原一人（2009）
笠原一人，寺田匡宏『記憶表現論』昭和堂

862020 第 28 号

21 世紀ひょうご

３）阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター（2018）『平成 30 年度年次報告書』
４）阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター資料室（2016）『所蔵資料図録－暮らしのなかの震
災資料』震災資料集 Vol.2
５）阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター（2015）『平成 27 年度年次報告書』
６）阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター（2016）『平成 28 年度年次報告書』
７）阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター（2017）『平成 29 年度年次報告書』（2016）「資料室ニュー
８）人と防災未来センター資料室
ス Vol.59」
９）京 都 大 学 防 災 研 究 所 巨 大 災 害 研 究 セ ン タ ー「Memorial Conference ～ 阪 神・ 淡 路 大 震 災 の教訓を世界と 21 世紀に発信する会～」（http://
www.drs.dpri.kyoto-u.ac.jp/projects/mc/index.
html）（2020 年２月４日参照）「災害メモリア
10）災 害 メ モ リ ア ル KOBE（2016）
ル KOBE「 震 災 を 伝 え る を 考 え る 」」（http://
www.dri.ne.jp/wordpress/wp-content/uploads/
memorial_book_ol.pdf）（2020 年２月４日参照）「災11）人と防災未来センターホームページ（2020）
害メモリアルアクション 2020」（http://www.dri.
ne.jp/memorial_action_kobe2020）（2020 年 ２ 月
４日参照）12）神戸市ホームページ（2019）「「震災郵便ポスト」を設置し、震災の記憶をお届けします」（https://www.city.kobe.lg.jp/a37423/20191105.html）（2020
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いくか：災害遺構の保存をめぐって」都市問題
Vol.108,No.3，pp.37-47.
14）3.11 震災伝承研究会（2012）「『３・11 震災伝承研究会』」第１次提言」
15）首藤伸夫（2008）「記憶の持続性：災害文化の継承に関連して」津波工学研究報告，Vol.25,pp.175１84.
16）杉山高志，石原凌河，高森順子，宮前良平（2016）「防災教育に資する災害伝承の変遷に関する研究：1925 年北但馬地震を事例に」日本災害復興
学会 ,2016 年度学会大会予稿集，pp.51-52.

ト ピ ッ ク ス〜伊勢湾台風 60 年シンポジウム〜

第９回自治体災害対策全国会議「伊勢湾台風 60 年〜大規模風水害等への備え」
自治体災害対策全国会議は、その都度異なる形で襲ってくる大災害に対処するため、全国の自治体職員等が知見を共有し、備えを高めようと平成 23 年度から毎年開催している。
今回は「大規模風水害等への備え」をテーマに、伊勢湾台風 60 年を迎える三重県の四日市市で行うこととした。９月 19 日、20 日の２日間にわたって開催し、自治体職員など全国から約 270 人が参加した。
会議は、井戸敏三・自治体災害対策全国会議実行委員会委員長（兵庫県知事、関西広域連合長）の主催者あいさつ、森智広・四日市市長による開催地あいさつで幕を上げ、初日には、記念対談、基調講演、基調報告、中間総括、２日目は、特別報告およびパネ
ルディスカッション第１部、第２部が行われ、最後に総括討議で締めくくられた。ここでは、誌面の都合上、その概略のみを掲載する。
（全体の報告書は、当機構ホームページに掲載 http://www.hemri21.jp/research-strategy-center/）《開催概要》
日

時：令和元年 ９月 19 日（木）13：30 ～ 17：20
９月 20 日（金）９：30 ～ 15：30

会

場：プラトンホテル四日市（三重県四日市市）

主催：自治体災害対策全国会議実行委員会

共催：三重県、三重県・三重大学 みえ防災・減災センター、（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構、阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター、
読売新聞社

後

援：全国知事会、全国市長会、全国町村会、指定都市市長会、内閣府政策統括官（防災担当）、消防庁、国土交通省、兵庫県、関西広域連合、四日市市

参加人数：自治体職員ほか約 270 名（２日間延べ約 390 名）《プログラム》［第１日］
主催者あいさつ：井戸 敏三 自治体災害対策全国会議実行委員会委員長（兵庫県知事・
関西広域連合長）
開催地あいさつ：森 智広

四日市市長

伊勢湾台風 60 年記念対談：鈴木 英敬
河田 惠昭

三重県知事

関西大学社会安全学部・社会安全研究センター長・特2020 第 28 号

21 世紀ひょうご87

トピックス

別任命教授／人と防災未来センター長
基調講演：「大規模風水害に学び備える」

平石 哲也（京都大学防災研究所教授）

基調報告：「平成 30 年７月豪雨災害への対応と教訓」
中間総括：室﨑 益輝

三村 裕史（広島県熊野町長）

自治体災害対策全国会議 企画部会長（兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授）［第２日］
特別報告：「大規模風水害への対策について」
国土交通省水管理・国土保全局河川環境課水防企画室課長補佐

相澤 竜哉

パネルディスカッション第１部：「大規模風水害等における避難対策」
座

長：川口

淳

三重大学大学院工学研究科准教授

報告者： ① 和歌山県那智勝浦町

寺本 斉弘

総務課防災対策室長「土砂災害による犠牲者をゼロにする取り組み」② 三重県四日市市

森

智広

市長

「四日市市の水防災への取り組み」
③ 茨城県

大畠 寿哉

防災 ･ 危機管理部防災 ･ 危機管理課副参事「広域避難対策の取り組み」
パネルディスカッション第２部：「大規模風水害等からの社会経済機能の確保」
座長：渡辺 研司

報告者： ①大阪府

名古屋工業大学大学院工学研究科教授
美馬 一浩

都市整備部河川室河川整備課長「おおさかタイムライン防災プロジェクト」②香川大学（香川地域継続検討協議会）
磯打 千雅子

四国危機管理教育・研究・地域連携推進機構 地域強靭化研究センター特命准教授「香川県版 DCP の取り組み」③みえ企業等防災ネットワーク
川合 一明

みえ企業等防災ネットワーク運営委員／みえ防災・減災セン

ター企業防災アドバイザー「三重県の企業等に対する BCP 策定支援の取り組み」
総括討議：
五百旗頭

真／自治体災害対策全国会議事務総長（ひょうご震災記念21世紀研究機
構理事長）

室 﨑 益 輝／自治体災害対策全国会議企画部会長（兵庫県立大学大学院減災復興
政策研究科長・教授）
川 口淳／三重大学大学院工学研究科准教授

渡 辺 研 司／名古屋工業大学大学院工学研究科教授

882020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス【‌伊勢湾台風 60 年記念対談‌】
鈴木

英敬

三重県知事

河田

惠昭

‌関西大学社会安全学部・‌
社会安全研究センター長／特別任命教授‌
阪神・淡路大震災記念

人と防災未来センター長

講演「教訓に学ぶ三重の防災・減災対策」
鈴木英敬（三重県知事）

れているべき多くの問題があった。そのため、現在は避難勧告に関するガイドラインや、関係機関と事前調整を行って策定するタイムラ

１．伊勢湾台風の教訓

インなどの取り組みが進められている。

伊勢湾台風は、大変強い勢力と高潮により三重県に大きな被害をもたらした。伊勢湾台

２．‌‌昭和 28 年台風第 13 号の教訓を生かした楠町の対策風は、災害対策基本法制定のきっかけとなった災害だが、現在の防災・減災対策に通ずる三つの教訓があった。

現在は合併して四日市市になっているが、四日市市と鈴鹿市の間の鈴鹿川下流の三角州

一つ目は、情報の伝達が不十分だったことに楠町という町がある。伊勢湾台風では町内である。９月 26 日午後６時ごろに台風が上のほぼ全域が浸水したが、死傷者はゼロだっ

陸し、午後７時 30 分に厳重な警戒が呼び掛た。

けられたが、広い範囲で停電が発生していた

楠町は伊勢湾台風の６年前にあった台風

ため住民には伝わらなかった。その教訓から、

第 13 号を教訓に備えをしっかり行っていた。

現在は多様な伝達手段を持つようになってい

台風第 13 号による高潮で被害を受けた楠町る。

は、その後、町として即座に台風観測機器や二つ目は、住民の皆さんが危険地帯を知ら

非常連絡用無線を整備し、緊急時避難の座談

なかったことである。伊勢湾沿岸の大規模な会を年に５～ 10 回開催、さらに、パンフレッ

干拓地には入植者の集落ができていたが、そトを配布して水防意識の啓発を行っていた。

この堤防が破堤すればたちまち濁流に飲まれそして６年後の伊勢湾台風では、台風上陸前

る危険な地域であることが知られていなかっ日の９月 25 日から観測態勢を強化、26 日のた。そのことから、現在はハザードマップに

朝には町議会を招集して水防態勢と避難措置より自分たちの地域の危険度を知ってもらうを協議し、水防団が地区を回って住民に危険取り組みが進んでいる。

を知らせた。午後１時には避難指示を、午後

三つ目は、事前の防災態勢が不十分だった

３時には避難命令を出し、その結果、楠町のことである。伊勢湾台風で対応した市町村の死傷者はゼロとなった。この事例からは「事中には、大規模災害を想定した避難計画や、前の備えが大事」や「空振りを恐れない」な

関係行政機関の連絡調整など、事前に考慮さど、学ぶべき教訓が沢山ある。
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご89

トピックス３．‌三重県における近年の風水害の教訓と防そして平成 29 年の台風第 21 号では、衆議

災・減災対策の取組

院議員選挙と重なったため、行政の対応力が

平成 23 年の紀伊半島大水害では、避難勧低下した町があったことに加え、市町へ派遣

告を出しても避難した人が少なかった他、情した県職員の能力も不足していた。そのため

報収集体制や初動体制の確立に課題があっ三重県では、全職員が防災に携われるようにた。そのため、市町と一緒に避難勧告等の発すべく防災人材育成に取り組むようになっ

令基準を見直し、リエゾン派遣体制を充実さた。
他にも、三重県版タイムラインの策定や、せ、県の本部体制の見直しを行った。
平成 26 年の台風第 11 号では、三重県で初

県北部ゼロメートル地帯でのスーパー伊勢湾

めて大雨特別警報が発表されたが、その際避台風を想定した実践的な防災訓練、LINE を難勧告等の発令に関して「市内全域」という活用した避難喚起や河川情報の提供・被害情形での発令があったことから、住民の避難に報の共有などに取り組んでいる。

混乱が生じた。そこで、大雨特別警報が発表

今年は伊勢湾台風から 60 年ということもされたときの避難勧告などの発令基準を再点あり、過去の教訓をしっかり活かし、「防災検した。また、防災情報システムを活用したの日常化」が進むような条例の改正をしたい

市町から県への報告に支障が生じたため、スと考えている。

マートフォンにも対応した新しい防災情報プ
ラットフォームを構築した。
対

談

鈴木

英敬‌（三重県知事）

河田惠昭‌（‌関西大学社会安全学部・社会安全研究センター長・特別任命教授／‌
阪神・淡路大震災記念鈴木

温暖化による集中豪雨や台風の大型より毎年大きな被害を受けている。2017 年

化が起きている。また、それに対する社会の８月のハリケーン・ハービーでは、テキサス

対応力、ハードの限界、地域の災害リスクに

州ヒューストンで５日間に約 1,000 億 t の雨

対する認識などを含め、近年の風水害の傾向が降った。ヒューストンは近代都市で、高層・についてお話しいただきたい。

超高層ビルが林立している。そういう所でハ

河田

地球温暖化により極端な現象が起きリケーンの風が乱れ、雨も降り続いた。といている。去年、肱川のダムの放流で下流の市

うことは、今、最も危ないのは東京だ。いく

街地の堤防から氾濫し、９人が亡くなったが、ら科学が進歩したからといって、気象衛星の

肱川は渇水と洪水の極端な現象が全国で最も画像解析で全てが分かるわけではない。予測顕著にみられる川であり、それが被害を大きがなかなかできないところに、非常に被害がくした。

大きくなる原因があるのではないかと思う。

アメリカではこの 20 年間、ハリケーンに90

人と防災未来センター長）

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご鈴木

まだまだ自然現象には分からないこ

トピックスとがある中で、住民の適切な避難行動を促し、命を守るために、われわれは何をすべきだろ

そこを変えるには、文化的な側面の強化、つまり教育が必要である。日本は、時代の変うか。
河田とを繰り返している。

安全・安心社会とは、災害が起こら化とともに人的被害を非常に少なくしてきたない社会ではない。堤防は切れるものだ。しから、将来大変な災害が起こると言われてもかし、どんなに雨が降っても堤防は切れない

なかなか信じようとしない。数字の大きさでと人々は思っている。そこに問題がある。

歴史を見る習慣がないために、大きな災害がそれから、消防は 119 番がかからないと動かない。救急搬送にしても火災にしても予測では動かないから、風水害でさまざまな情報

あるかもしれないということが絵空事になっているのだと思う。
鈴木

先ほど避難行動要支援者対応は介護や避難指示、避難勧告が先に出てもレスポン

保険法の対象にしてはどうかとのご意見がスしない。本当ならば避難行動要支援者は、あったが、日本では様々な制度に防災の視点

ボランティアや自主防災組織で対応するのでが入っているわけではない。ここでアメリカはなく介護保険の対象にすべきだ。避難指示のバイアウト制度について、先生から紹介しが出たらデイケアサービス会社の車で迎えにていただきたい。

行って避難所に連れていき、災害が起きなけ河田2012 年のハリケーン・サンディにれば家に戻せばそれで助かる。それができな

より、ニューヨーク州マンハッタンで４ｍのいのは、介護保険は厚生労働省がやることで高潮が発生した。そのときスタテン島の沿岸

内閣府防災はそういうことを考えないという低地が非常に大きな被害を受け、政府はそこ

ギャップがあるからだ。災害に対処するには、を居住禁止にして、他に移転する費用を補填

縦割り行政をやめて連携することが必要だ。

することにした。それと同時に、対策をすれ鈴木

現在の防災・減災対策の総点検とばそこに住み続けてもいいという制度に変わして、主に行政などの対応において気になるり、対策費用は連邦政府と州政府が 30％負ポイントをお聞きしたい。

担し、自助努力を期待する形で安全性を高め河田

今までの防災・減災対策は、起こってからの反省を踏まえてどうするかというこていく。それがバイアウトという制度である。
鈴木

日本では公助中心に防災・減災対策とだった。そういう教訓は大事だが、被害のを行っているとのことだが、三重県では伊勢

内容はどんどん進化している。従って、これ

湾台風 40 年目に「全国率先市民みえサミッ

からは予測を中心とした防災・減災対策をしト」を開催し市民活動も活発である。阪神・なければならない。日本は明治以降、中央集

淡路大震災以降の市民活動のこと、また、伊権国家で、何でも公助中心でやってきた。今

勢湾台風から培った市民活動のことをお話しもそうだ。例えば政府は、南海トラフ巨大地

いただきたい。

震に備えてガイドラインを作ると言っている

河田

阪神・淡路大震災当時から現在に至が、災害は不意打ちで来る。いくら精緻に科るまで、ボランティア活動が一番盛んなのは学的に対応を決めてもそのとおりには起こら

三重県だろう。ただ、今、全国的に問題になっないから、起こってから何とかするというこているのは、その経済的な負担が大きいこと
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご91

トピックスだ。第三セクターの活動に対し、公的資金がては、いつまでたってもポテンシャルが上が支給できるかどうかが一番のポイントだ。

らない。

例えば熊本地震では、避難所の運営は全て

内閣府防災も、せっかく各省庁の優秀な方専門ボランティアが行った。最初は益城町役が来るのに、数年たったら元のところに戻っ

場から 200 人の職員が出て運営していたが、ていってしまう。国だけでなく市町村や都道

それでは町役場の本来の仕事ができない。そ府県も、せっかく優秀な人材がいるのに、人

こで、専門ボランティアで運営できるようにが替われば財産が消えてしまうというもったした。ただ、財源がないために安定性や継続いないことがずっと続いている。

性に欠けてしまった。元々は市町村がやらな

内閣府防災の話については、われわ

ければいけない仕事を第三セクターがやってれ全国知事会も、国に防災の専門組織が必要いるのだから、そこに公的資金を投入してもであるという提言をした。それはまさに、防いいはずだ。そういうことを、内閣府防災で災知識や人材の蓄積を専門的にしていく必要も検討していただいているが、自治体の方でがあるということだ。

も積極的に進めていただければと思う。特に最後に、これまでのことを総括しながら、三重県はボランティア活動が非常に盛んなの

将来的な防災・減災対策の方向性について皆で、それを持続させるためにも、公的資金をさんにアドバイスを頂きたい。

投入することを真剣に議論していただきた鈴木

河田

日頃やっていないことは災害時にはできないので、三重県の「防災の日常化」とい。
各地域で行われている防災・減災をいうのは非常に良い試みである。それに加え担う自治体職員の人材育成の方向性について、これからは復旧・復興を早める努力が必て、先生から助言を頂きたい。

要だ。東日本大震災から８年たち、30 兆円

河田

どの自治体も２年くらいで配置転換という公的資金が投入されているにもかかわがある。その２年間で経験したことが次の仕らず、復興はなかなか進まない。被災者に事に生かされればいいが、実際は蓄積が活かとってスピード感が一番大切だ。復興を早めされないような組織になっている。スペシャ

るための事前の努力がこれまで以上に必要でリストとゼネラリストの育て方が非常に曖昧ある。

である。ゼネラリストにならないと出世できないとか、スペシャリストは駄目だという誤解があるが、ゼネラリストも、ある部分ではスペシャリスト的なものを持っていないといけない。災害は弱いところを目掛けてやって来る。その弱いところをよく知っている人がスペシャリストである。ゼネラリストとスペ
シャリストをきちんと育て、きちんと評価しなければならない。単にいろいろなことを知っていたらいいという人事異動をやってい92

鈴木2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

基調講演「大規模風水害に学び備える」
京都大学防災研究所教授：

平石哲也

１．日本の災害から何を学ぶかといわれている。決壊したのは現在の埼玉県

災害は忘れた頃にやって来るというが、最北部で、新利根川の堤防が決壊して旧利根川

近は忘れないうちにやって来るほど災害がに伝わり、最終的には荒川や東京都の市内が多発している。2019 年８月 28 日には佐賀豪氾濫した。氾濫が起きた栗橋では、現在、電雨が起き、９月１日にはハリケーン・ドリア

柱に当時の浸水深を示す赤いテープが貼られンがバハマ諸島北部を壊滅させた。９月９日ている。市民に対し、過去この辺りまで水がには台風第 15 号が千葉に上陸し、いまだに来て、今度も台風が来るとこれぐらい水に漬

３万 5,000 戸が停電している。

かるかもしれないので、そのときは公民館や1742 年 の 洪 水、1786 年 の 洪 水、 幕 末 の1846 年の洪水の三つは、江戸の三大水害と学校、その他、労働活動センターに逃げるよ
うにという啓蒙活動が行われている。

いわれている。いずれも新利根川の堤防が切東京の葛飾区には、街の真ん中に、中川（旧れ、水が旧利根川を伝って江戸のまちに氾

利根川）の堤防が破堤するとここは 0.5m 浸

濫した。文献によると、隅田川の浸水深は水すると書いてある電柱がある。ただ、葛飾

1742 年の洪水で 4.5m、1786 年の洪水で 4.5m、区は荒川や江戸川が氾濫した方がもっと危険

1846 年の洪水では 1.5m だった。元々、利根である。葛飾区のハザードマップを見ると、川は隅田川と合流して東京湾に流れ込んでい中川が氾濫した場合は 1.5m、江戸川あるいたが、江戸幕府の治水工事により現在のようは荒川が氾濫した場合は 2.5m の浸水深になに太平洋に直接流れ込む形になった。元々利り、葛飾区に残っていては危ないので、なる

根川が通っていた埼玉県北部には、旧河道のべく早く隣の江戸川区に逃げるか、できなけ

名残で大池や湿地帯がたくさんある。河川は

れば近隣のビルなど高い所に逃げるようにと昔の姿を覚えていて、大雨が降り河川が氾濫

いう指示がされている。気象庁は警戒レベル

すると、水は古い河道を流れる。そのため埋を５段階で出すようになり、それに対し自治立地や湿地帯は水に非常に弱い。

体は、警戒レベル４で避難指示を出し、警戒

似たような災害を探してみると、1947 年

レベル５では命を守る最善の行動を取るよう９月にカスリーン台風というのが日本を襲っ指示を出すようになった。災害から逃れるたている。戦後の混乱期に襲った台風としては

めには、われわれは災害の履歴と現在の地形

最大のもので、死者・行方不明者が 1,930 名をできるだけ理解し、最悪のシナリオを想定
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご93

トピックス

して、テレビやラジオで流れる避難指示、避浸水量は 270 万㎥、東京ドーム約３杯分だっ

難勧告に従って適切に行動しなければならなた。高潮・高波が起こると、越波による被害い。

が出てくる。越波とは、高潮で潮位が上がり、その上に乗った波だけが護岸に上がることで

２．ハリケーン・カトリーナある。関西国際空港は以前被災したときに南アメリカではハリケーンによる高潮災害が側の護岸だけ高くしたが、今回は主に東側が頻発している。2005 年に発生したハリケー

被災した。

ン・カトリーナは、風速 58 ～ 68m/s でニュー高潮と高波について、MT（マリンタワー）

オーリンズに上陸し、真っ直ぐ北上する進路

局の観測データを中心に解析した。台風第を取った。被害総額は約 1,200 億ドルで、1,800

21 号は 12 時ごろに徳島県南部に上陸し、14名近くの方が亡くなった。ニューオーリンズ

時ごろに神戸市に上陸した。経路は第２室には、盛り土の上にコンクリートの矢板を戸台風とほぼ同じで、大阪湾通過時の中心

打った堤防があった。堤防のトップより高潮

気圧は 955hPa という非常に大きな台風だっの方が少し低かったが、盛り土にミシシッピた。関西空港は東護岸をメインに南護岸でも川流域の粘土が使われており基礎が弱かった

越波が起こり、ほとんど使えない状態になっため破堤して街が浸水した。家屋も流され、た。 こ の と き の 気 圧 は MT 局 の 記 録 で はあるいは全壊し、１カ月間水浸しの状態が続954hPa、平均風速は 46.3m/s だった。最高いた。

潮位は関西国際空港のところで 248.3cm、大現在は盛り土を舗装して矢板をかさ上げ

阪港の天保山で 329cm だった。これは第２し、さらに矢板をコンクリートで巻いて、今

室戸台風の 293cm を超え観測史上最高の潮度ハリケーン・カトリーナ級の高潮が来ても位である。推算すると、大阪湾における波高

大丈夫なように堤防を造り直してある。まは 5.2m という湾内では信じられない値が出た、ハリケーン・カトリーナの後、アメリカた。周期も約８秒で、とにかく非常に大きなで災害対応プログラムができた。台風上陸の波だった。平均で 5.2m なので、マックスは

72 時間前から誰が何をするか、災害をどの

８～ 10m あったのではないかと思う。これように防ぐかというタイムラインを作るプロ

が関西国際空港の東側から当たり、護岸を越グラムだ。アメリカでは国家災害対応枠組とえて浸水した。滑走路は３日間使えなくなっいう法律の下で、ハザードマップの作成、避た。

難指示、砂袋の用意やバスの用意まで検討さ越波を低減させるための対策として、関西れる。このような法律や災害対応プログラム

国際空港の１期島では、護岸のかさ上げ工事

は 2012 年のハリケーン・サンディで成功しが行われている。今が 2.3m で、最終的にはており、ニューヨークの復旧に役立っている。

その上に約２m のかさ上げをする予定である。関西国際空港は沈下もするので、将来的３．台風第 21 号の高潮・高波災害

な沈下と海面上昇も見込んでかさ上げをして2018 年の台風第 21 号では、高潮だけではいる。

なく高波も発生した。関西国際空港が浸水し、

94

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

それだけでは、また波が越える恐れがあるトピックス

ので、波消しブロックをまく。足が４本付いは完成しない。ハードでリスクを何割か下げている波消しブロックを「ラクナ」といい、て、最後にソフトを導入することが重要だと少し細長いウマ型は「アドバンス」という。

思う。最悪を想定し、できることはできる範隙間が空いている方がコンクリートが少なく

囲で全て実施しなければならない。止水対策て済むので、通常のテトラポットより空隙率

は、関西国際空港のように２重、３重の対策の大きいラクナかアドバンスを入れたいと考が必要である。

えている。実験をして、波消しブロックによ

防災技術の新しいアイデアは、これからいり波のエネルギーがかなり小さくなることはろいろ考えられると思う。われわれは、今、分かっている。

防水シートで硬化させたセロハンテープを研

その他、関西国際空港は事業継続プランを究している。これからは、安い、早い、優し

策定している。主な内容は、もしものときのいなど、捨てても環境への影響が少ないよう

大型土のうの整備と、緊急時の仮設電源車のな防災技術が必要になってくるだろうと思っ整備である。また、防水シートを大量購入している。

て貨物地区に配備している。目玉は大型の止水板である。水が来るとパタンと上がる止水板を開発し、これをターミナルビルの地下駐車場の入り口に配置している。
台風第 21 号により、あれだけ大きな高潮・高波が発生したにもかかわらず、大阪は浸水しなかった。大阪の市街地にはバイザーゲー
トという三つの高潮水門がある。どれも昭和 45 年に造られたものでかなり老朽化しているが、この三つの大型水門が効果を発揮した。内航水運があるので、それが通れるようにアーチ型の水門になっており、いざ高潮が来るとアーチを下ろして閉める。閉めたときの高さは約５m である。訓練は頻繁にしているが、実は昭和 45 年に造られてから高潮のために下ろしたことがなく、今回初めて実用した。
三大水門とも効いて、大阪のゼロメー
トル地帯はほとんど浸水がなかった。
４．おわりに災害は忘れないうちに、どこかにやって来る。同じ所にやって来ることもある。また、避難には限界があり、ソフト対策だけで防災2020 第 28 号

21 世紀ひょうご95

トピックス

基調報告

平成 30 年７月豪雨災害への対応と教訓
広島県熊野町長：

三村裕史

１．災害の概要

まった。その反省を踏まえ、現在は、基準に平成 30 年７月豪雨では、６日の８時 45 分

達すれば直ちに避難情報を発令し、避難所もに１回目の大雨対策会議を開き、自主避難所

開設することとしている。避難勧告以上で通を３カ所開設した。14 時 40 分に消防団長を

常業務を中断し、消防団は準備ができた分団

招集し、17 時に避難準備・高齢者等避難開から巡回を開始したいと考えている。避難情始を発令した。18 時 30 分に災害対策本部を報の警戒レベル２以上で町内放送と来庁者の立ち上げ、19 時に避難勧告を発令した。19

ための庁舎内放送を行い、レベル３以上で自時 40 分に気象台が大雨特別警報を発表する

治会長、自主防災会長等に個別に避難情報のという情報を受け、同時刻に避難指示を発令

発令を連絡することとした。

したが、その 30 分後の 20 時 10 分ごろ、大昨年の災害対応では、18 時 30 分ごろから

原ハイツおよび町内各地で土砂災害が発生し道路状況の問い合わせが集中し、肝心の危機た。

管理担当職員もその電話対応をしていた。こ

町内全体で 35 カ所の道路が土石流によりのミスを踏まえ危機管理担当職員を通常電話

通行止めになった。近隣市町でも同様に災害から隔離するようにした。道路を中心としたが多発し、熊野町は一時孤立状態となった。

住民からの単なる問い合わせと、SOS を含

死者は 12 名で、全員が大原ハイツで亡くなっ

む重要な災害情報電話を選別する方法を検討た。建物被害は、全壊、大規模半壊、半壊を中である。

合わせて合計 160 棟余りとなった。今回の豪

それから、課題と反省として、職員の二次雨災害では、山腹から土石流となって流れ落

被災の危険性が挙げられる。大原ハイツに、

ちたコアストーンが非常に大きな問題になっ住民の避難状況を確認するため職員を３、４た。

名派遣したが、現場到着の２、３分前に大崩落を起こした。消防団は、取り残された住民

96

２．災害対応の課題、反省点

40 ～ 50 名を、山道を切り開いて全員避難さ

19 時に避難勧告を発令したが、実は 15 時せた。

50 分には当時の避難勧告の発令基準を超え

周囲の状況確認ができない夜間には、職員、ていた。
避難所の職員配置の問題や消防団（10消防団員による巡回、現場確認等は、もっと分団）の出動体制の関係で、発令が遅れてし慎重に判断すべきだったと考え、避難勧告を2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

発令した場合は、消防団員による巡回は原則る。住民にはそこを十分に理解していただき、１回のみとし、避難誘導、巡回等は、避難準工事完了までは早期避難を呼び掛けていきた

備の段階で丹念に行うべきと考えている。

い。

避難所の運営にも課題がある。町内４カ所

大原ハイツのように進入路が１カ所しかなの避難所を、主に町職員が 24 時間体制で運い、山裾に造られた団地などを中心に、避難営していた。熊野町は正職員が約 150 名だが、路の複線化や拡幅に着手している。

実際に災害対応できるのは 130 名が限界であ

また、町内５カ所に雨量計を設置し、スマーる。そのうち避難所の運営だけで 20 ～ 30 名

トフォンでデータを確認できるようにした。

が取られてしまったので、今後は、自主防やただ、広報や講習会などで利用を呼び掛けて自治会等の力を借り、町職員との役割分担をいるが、利用率が向上しない。今後も粘り強明確にしていく必要があると思う。

く普及促進を図っていきたい。

また、避難者からの不満・不安も多くあがっ

町ではちょうど防災行政無線を更新する時たが、その根本には、トップから今後の災害期にきている。単に防災行政無線をデジタル

復旧の見通しや現状を直接聞きたいという思化するのではなく、担当職員の１つの操作でいがある。実際、住民集会を開催し、その時町内放送や緊急速報メール、ホームページ、

点で分かっていることを伝えることで被災者LINE、Facebook などでの避難情報を一括同は少し落ち着いたと感じる。地方公共団体の時配信できるシステムの導入を考えている。

トップが直接、早期に住民に今後の見通しを語ることが非常に重要だと考えている。
あと、苦労したのがペット同伴避難者・世４．災害復旧、防災・減災対策＜ソフト対策＞

帯の問題である。避難所には動物アレルギー７月６日を「防災の日」、その日を含む１の方もいるので、ペット同伴者には通路の方週間を「防災週間」と定め、講習会や避難訓に避難してもらい、後日、通路から会議室に練を実施していきたいと考えている。

移動してもらった。避難生活開始直後から山裾に造成した団地を中心に、町内 13 カ

ペット問題にかなりの時間と労力を割いた。

所を特別巡回区域に指定し、この地域を重点

今後は、ペット同伴に対応できる避難所を的に警戒し、早期避難を呼び掛けることとしあらかじめ用意しておく必要があり、同様に、乳幼児同伴世帯についても対応を考えておく必要がある。

ている。
自主防災組織の育成にも取り組み、４団体
が現在は 14 団体に増えた。機動性のある組織が立ち上がるよう指導し、組織育成アドバ

３．‌‌災害復旧、防災・減災対策＜ハード対策＞

イザーや、その地区独自の防災マップなどを作ってもらうべく補助金を出している。

災害復旧のハード対策で、砂防・治山ダム

現在、高齢者や障害者の方で氏名公開を承30 基余りを、主に県施行で整備していただ

諾した避難行動要支援者は約 450 名である

くことになっている。ただ、業者不足が深刻

が、全てに対応できる職員体制がない。そのな課題であり、工期が遅れることが考えられため、少なくとも土砂災害警戒区域等に居住2020 第 28 号

21 世紀ひょうご97

トピックス

する要支援者の早期避難を完了することを目指している。避難バスの運行も検討すべきではないかと考えている。
５．対口支援対口支援では、三重県から延べ 850 名の職員を派遣していただいた。災害対策本部員会
議にも毎日参加していただき、その結果、災害対策本部の指示が派遣職員の方に的確に伝わり、災害復旧が迅速に進んだ。
６．おわりに災害対応は基礎自治体にとって荷が重いのではないか、災害情報を出す権限は国または県に移してはどうかという議論もあるが、私はこれを明確に否定したい。国または県の発令では、その地域の実情が分からない。責任の所在が不明確になり、災害対応にも影響すると考える。
熊野町は、三大台風の一つである昭和 20年の枕崎台風のときを最後に、災害発生に伴う犠牲者はいなかったので、昨年の災害では行政、住民ともに災害に対する危機意識が薄かった。しかし現在は、町職員、住民ともに危機意識が十分向上しており、今が熊野町の防災体制を確立する好機であると思っている。ピンチをチャンスに変え、今後は一人も犠牲者を出さないという思いで取り組んでいく。

982020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

総括討議
五百旗頭

真（‌自治体災害対策全国会議事務総長／‌
ひょうご震災記念 21 世紀研究機構理事長）

室 﨑 益 輝（‌自治体災害対策全国会議企画部会長／‌
兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授）
川 口淳（三重大学大学院工学研究科准教授）

渡 辺 研 司（名古屋工業大学大学院工学研究科教授）
川口

パネルディスカッション第１部でた。

は、大規模水害のときの避難というテーマ

四日市市の森さんには、近年ひどい被害にで、平成 23 年台風第 12 号災害により大水害

遭っていない四日市が大災害に遭ったときに遭った那智勝浦町の寺本さん、平成 27 年に、果たして市民は助かるだろうかというこの鬼怒川の氾濫で大水害に遭った茨城県の大とを危惧し、ハザードマップに新しい考えを

畠さん、60 年前の伊勢湾台風で大きな被害導入したことを紹介していただいた。ただ地を受けた四日市市の森市長の３名にお話を聞図を刷って渡すのではなく、市民とリスクコいた。

ミュニケーションを取らなければならないと那智勝浦町の寺本さんには、現場の悲惨さはもちろん、小学校の体育館に避難していた

いう強い決意も聞かせていただき非常に頼もしく思った。

人々が直前に垂直避難をして助かったという座長として簡単に取りまとめると、風水害成功事例や、たくさんの命を失った失敗事例

時には危ない所から退去することが一番大切も紹介していただいた。また、それを踏まえで、その避難を適切に行うためには大きく三て、那智勝浦町ではマイマップを作り、早期つのことが必要だと感じた。一つ目は、避難

避難に向けて一歩一歩進んでいるという話をしなければいけない場所にいるのだというこ

聞かせていただいた。

とに気付くことである。那智勝浦町のように、茨城県の大畠さんには、鬼怒川の破堤でと既に１度大変な目に遭っているから、そこはてつもないエリアが水に漬かり、そこの一つ

危ない場所だと分かっている人もいるし、他の自治体の中だけでは処理できないほど避難の地区が大変な目に遭っているのを見て自分者があふれてしまったことを踏まえ、域外のの所も危ないのではないかと気付く人もいれ自治体でそれを支えるということで、県レベ

ば、ハザードマップ等で自分が危ない所にいルの取り組みを紹介していただいた。域内のることに気付く人もいる。いろいろな気付き

自治体と域外の自治体の間に県が入って調整のトリガーが必要だろうと思った。

し、一自治体を超えた枠組みで物事を進めて二つ目は、共有である。役所が情報を発信いく必要があるということで、そういう危機

する、自分がインフルエンサーとなって行動感を持った話し合いをして自治体間の協定をして周りを動かすなど、いろいろなレベルが締結しているということを教えていただいある。行政レベル、地域や会社、学校のレベ2020 第 28 号

21 世紀ひょうご99

トピックスル、そして個々人レベルで、危ない所にいる都市の中でタイムラインを作ることには大変人はこうしなければいけないという価値観をな苦労があると思うが、その試行錯誤を見せ

きちんと共有することが大事だと思う。

ていただき大変勉強になった。

三つ目は継続である。例えば四日市市は、香川大学の磯打さんからは、地域継続検討

伊勢湾台風の被害を受けてから、頑張ってプ

協議会の取り組みについてお話しいただい

ランを作り、住民を避難させるというところた。また、その取り組み内容を首長と共有すまでやってきた。しかし、ただの継続は非常ることが重要ということで、実際に首長会議に危険である。何のためにやっているのか分を設置したことが大変素晴らしいことだとからない訓練を何となくずっと続けるという思った。さらに、地域連携の話の中で「目標ことになりがちだが、自分たちは訓練をしてと限界を共有する」という大変重要なキー

ゴールに向かってきちんと進んでいるのだとワードを頂いた。限界を知れば、その限界のいう、目標を捉えた継続をすることが大切だ

手前の臨界点を死守することができる。だかと思う。

らそこを企業や自治体の皆さんで共有したというのは、非常に大きなことではないかと感

渡辺

100

第２部は、
「大規模風水害等からのじた。

社会経済機能の確保」というテーマで３名のみえ企業等防災ネットワークの川合さんか方から取り組みを紹介していただいた。まず、らは、三重県内の経済を支えているのは社数

大阪府の河川整備課長の美馬さんからは「お的には 99％以上が中小企業であり、そこがおさかタイムライン防災プロジェクト」につなかなか余裕がない中で少しずつやられていいて紹介いただいた。元々、大阪は JR 西日るという話をいただいた。印象に残ったのは、本を中心にタイムラインを始めていたが、現企業経営者が経営の一環として自分の生業を

在はそれを高潮、洪水、土砂災害といったハ

災害時に守ることで、商売だけでなく従業員

ザードを想定し、多機関連携の形で大規模にやその家族を守ることになり、ひいてはそのやられている。一番印象的だったのは、訓練

地域の産業力を守ることにもつながるというや演習だけでなく、本番でもタイムラインの話だ。そういう積み上げが徐々に進んでいる

実効性を高めていることだ。多くの計画はことは大変素晴らしいが、その努力と、自治作っただけでなかなか発動しないということ

体やインフラ事業者の努力の間がごそっと抜がある中で、実災害でどんどん使っているとけてしまっているのが現状である。地域の産いうのは非常に機動力があると思った。

業力は、その地域が被災した後の復興には不もう一つ印象的だったのは内水浸水の話で可欠なので、企業と自治体・インフラ事業者

ある。どこかを防げばどこかに流れていくののつながりを強化しなければならないというで、それをタイミングよくリスクコミュニ

意味では、大きな宿題が残されたのではない

ケーションすることがいかに重要かという話

かと思う。

だった。
特に利害関係者が多い大阪において、官民連携という美しい言葉の実効性を担保

誰かを守ろうとすると誰かに対して不具合がするためには、モチベーションやインセン

起こるということがある。その意味では、大ティブがないといけない。そこをどのように2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

確保していくのかは、私も研究を進めて、機会があればまた皆さんとシェアしたい。
室﨑

それに対して風水害は、戦後しばらくは枕
崎台風、カスリーン台風、洞爺丸台風、それ今回の重要なテーマは、自然の凶暴から 1959 年の伊勢湾台風まで、一つの災害化と社会の脆弱化である。社会の脆弱性に関で千名を超える犠牲者を出してきた。約５千

しては今まであまり議論してこなかったが、名という最大の犠牲を招いた伊勢湾台風の

実は社会経済への間接被害や地域への影響と後、災害対策基本法が制定された。また、当すごく密接に関係している。今日は、目標と時は台風の威力がすごかったことはもちろ

限界の共有や、官民連携をどう作り上げるかん、それ以上に国破れて山河が荒れており、など、社会の脆弱性を克服するためのヒント

ちょっとした台風や豪雨でも多くの人々が命が幾つか出てきたと思う。官民連携が最後のを失った。これではいけないということで建キーのように思うので、どうすればそれが実設省などにより治水事業が行われ、1960 年

現できるか、また深めていただきたいと思う。

代に入ってその効果が表れてきた。同時に社

最後に、この２日間全体のまとめを五百旗

会基盤や住宅も、それまで非常に脆弱だった

頭先生にお願いする。

ものが高度経済成長の中でしっかりしたものに変わっていった。梅雨前線による大雨や台五百旗頭

地震と風水害はバイオリズムが風は毎年のようにやって来るが、1960 年代、違っている。地震は、阪神・淡路大震災まで

1970 年代になると風水害の犠牲者は減っての半世紀間は平穏期だった。1948 年にマグきて、1983 年の７月豪雨を境に 100 名を超ニチュード 7.1 の福井地震が発生し、約 3,700

える風水害がなくなっていった。1990 年代

名が犠牲になった。その後、ぱたりと内陸部には 100 名を超える風水害は０となり、もうの活断層による地震がなくなった。阪神・淡すっかり抑えられたのかと思っていたら、治路大震災まで、マグニチュード７クラスとい山治水設備も良くなっているにもかかわらうのは唯一、北美濃地震があったが、人口まず、21 世紀になるとそのレベルを超える大ばらな山間部で起きたため死者は８名で、そ変な集中豪雨や台風による被害が発生するよのすごさを語り継ぐ人はほとんどいなかっ

うになり、昨年の７月豪雨では 200 名を超えた。

る方が犠牲になった。被害が少なくなったと

そして忘れた頃に阪神・淡路大震災が発生思っていたら、21 世紀には社会の対応能力した。このときは忘れていただけでなく、神を超える異常気象がわれわれを襲っている。

戸には「風水害はあるが大地震はない」とい今は地震も風水害も揃って頻発する大変な時

う迷信を、住民から役所の人間までみんなが代になっている。

信じ込んでいたため、全く備えがなく、阪神・

最近は線状降水帯のすさまじさが猛威をふ

淡路大震災はその地に激烈な被害をもたらしるっているが、台風の進路や、どの地域にいた。それ以後、忘れる暇がないほど毎年のよつ頃から大雨が降るかということを特定す

うに大地震が起きている。1995 年をもって、る力は非常に上がってきている。気象庁やはっきりと平穏期から活動期に変わったとい

NHK などのホームページを見れば、相当細うのが地震のバイオリズムである。

かくメッシュ化された地域限定の具体的な気2020 第 28 号

21 世紀ひょうご101

トピックス

象情報が出てくる。しかし、大切なのは、現それと同時に、住民避難カードやタイムライ場の自治体の人がそれを自分の地域の地図にン、気づきマップや逃げどきマップなど、ソ落とし込んで避難指示を出すという地域の対

フトがとても大切であるということを今回は応力である。一律の情報ではなく、具体的に改めて教えられた。

この地域のこの川がどうなるか、この地区の防災の日常化について、兵庫県上郡町の住民がどうなのかというところまで具体化しケースをお伝えしたい。上郡町では地域のおた情報を発信していかなければならない。

城まつりのときに、自分で歩くことのできな

そして、住民にはそれを受け止めて避難しいお年寄りにバスを用意してお祭りに参加してもらわなければならないが、今日の報告でてもらっている。災害が起きたときにいきな

驚いたのは、気象情報で人は動いていないとり「逃げよう」と言うのではなく、お祭りにいうことである。身の回り状況の変化や家族・出ることで訓練しているのである。要援護者

近所の人が言うことをきっかけに動いていに対するケアを、みんなが喜びとする毎年のて、高度な気象情報ではほとんどの人が動か

お祭りに組み入れるという、防災の日常化のない。しかし、これは二者択一という意味で知恵である。そういう意味では、今日お話しはなく重層的なのだと思う。高度化した気象

いただいた BCP（事業継続計画）、DCP（地情報があり、それを自治体の責任者やコミュ

域継続計画）、広域支援にまで至る対応の準

ニティのリーダーが受け止めて具体的な情報備がなされることは、大変素晴らしいことだを出し、それで人々は動くという重層的な関と思う。

係にあり、それぞれが極めて重要なのだろう

が、大災害が起きたときに、避難や被災者支と思う。
豪雨や台風が襲来してから避難所に行くの援にかかる費用を結局誰が持つのかというこは大変危険である。そのときは垂直避難で比とが意外にはっきりしていない。阪神・淡路

較的安全な上層階の部屋に避難するしかな

大震災のときも東日本大震災のときもそうい。バスを用意するなど、早めの避難を可能だった。そこがはっきりすれば、近隣住民のにするようなコミュニティの措置、対応力が相互支援や広域自治体間の支援がやりやすく

極めて重要である。

なる。国の大きな制度的バックアップがあり、それから、「防災の日常化」という言葉は非常に大事な言葉だと思う。昨年の台風第安心して相互支援のマンパワーをお願いできる関係が必要である。

21 号で西宮市や芦屋市の浜が随分やられたさまざまなレベルの課題について、本日はが、そのときに大阪で一番脆弱と思われた海有益な指摘をたくさん頂き、勉強させていた岸は水門をしっかり効かせて全く浸水しなだいた。素晴らしい議論をしてくださった報かった。ハードがなければどんな悲惨な状態

告者と、それをホストしてくださった三重県になっていたかと思う。ハードかソフトかとの皆さん、そして参加してくださった全てのいう取り合いをしてはいけない。ハードが皆さんに、心からお礼を申し上げる。

あってこそ人々は一定の努力で何とか災害に対処することができる。治水には手を抜かず、

102

それから、鬼怒川のケースでもそうだった

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごト ピ ッ ク ス
２１世紀文明シンポジウム「阪神・淡路大震災２５年〜創造的復興を総括し未来へ提言する」
公益財団法人ひょうご震災記念２１世紀研究機構

研究戦略センター

１．開催経緯当機構では、21 世紀文明のあり方や 21 世紀の諸課題について幅広い観点から考察を深め、より開かれた、多面的な議論の場の創出をめざしてシンポジウムを開催し、国内外との知的交流の促進を図っている。
阪神・淡路大震災や東日本大震災の経験、教訓を発信するため、平成 25 年度から３年間にわたり朝日新聞社と東京、神戸、仙台で開催し、27 年度には東北大学災害科学国際研究所の参画を得て津波災害研究機関とのネットワーク化に取り組んだ。こうした実績を踏まえ、当機構と、朝日新聞社、東北大学災害科学国際研究所の三者は、28 年６月に防災・減災や復興をテーマにした「21 世紀文明シンポジウム」を 28 年度から令和２年度までの５年にわたって共催する協定を締結した。初回は熊本地震の被災地で開催。第２回目は南海トラフ地震をテーマに名古屋市で開催。第３回目は新潟県中越地震から 15 年の新潟県において開催。第４回目となる今回は、阪神・淡路大震災から 25 年を迎える兵庫県で開催した。

２．開催概要阪神・淡路大震災以降、地震の活動期に入ったといわれる日本列島では、新潟県中越地震、東日本大震災、熊本地震など地震災害が多発している。加えて昨今の風水害など災害が常態化するなか、危機管理や災害復興に関する過去の経験や教訓が活かされていない事例も少なからず見受けられる。
阪神・淡路大震災の被災地においても歳月の経過とともに風化が懸念されるなか、震災を「忘
れない」
「伝える」
「活かす」
「備える」取り組みを通じて、将来にわたり災害に強い安全安心な社会を築いていくことが何よりも求められている。
こうした認識のもと、阪神・淡路大震災 25 年を機に、創造的復興はどこまで成し遂げられたのか、その経験や教訓はその後の災害の復旧・復興にどのように活かされたのか、南海トラフ地震など次なる災害に対して、私たちはいかに備えるべきかといったことについて考えるため、「21
世紀文明シンポジウム」を開催し、410 名が参加した。

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご103

トピックス<< 概要 >>
開催日：令和２年２月４日（火）13時～17時
会

場：神戸新聞松方ホール（神戸市中央区東川崎町１-５-７ 神戸情報文化ビル４階）

主催：当機構、朝日新聞社、東北大学災害科学国際研究所

共催：神戸新聞社

後

援：内閣府政策統括官（防災担当）、復興庁、総務省消防庁、兵庫県、神戸市、関西広域連合<< プログラム >>主催者・共催者挨拶
西

村

陽

一

朝日新聞社

常務取締役（東京本社代表／コンテンツ統括／デジタル政

策統括）
高

梨

柳太郎

神戸新聞社

敏

兵庫県知事

代表取締役社長

来賓挨拶
井

戸

三

基調講演Ⅰ
神戸山手大学学長・元兵庫県副知事

齋藤富雄「阪神・淡路大震災からの教訓・・行政の視点から」
基調講演Ⅱ
兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授

室﨑益輝「阪神・淡路大震災からの教訓・・生活復興の視点から」パネルディスカッション「阪神・淡路大震災からの復興と未来への提言～次なる大規模災害からの創造的復興を見据えて」
パ ネ リ ス ト

鳥居

聡

中村

順子

神戸すまいまちづくり公社理事長・元神戸市副市長
認定特定非営利活動法人コミュニティ・サポートセンター神
戸理事長

津久井
コーディネーター

進 弁護士・日本弁護士連合会災害復興支援委員会委員長

畑野

士朗

御厨

貴

神戸新聞社報道部デスク
ひょうご震災記念 21 世紀研究機構副理事長兼研究戦略セン
ター長・東京大学名誉教授

総

括

五百旗頭

104

真

ひょうご震災記念 21 世紀研究機構理事長・兵庫県立大学理事長

今 村

文 彦

東北大学災害科学国際研究所所長・教授

角 谷

陽 子

朝日新聞大阪本社社会部次長・大阪版編集長

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

３．開催結果
■

基調講演Ⅰ

齋藤

富雄（神戸山手大学学長・元兵庫県副知事）「阪神・淡路大震災からの教訓・・行政の視点から」阪神・淡路大震災から得られた教訓と提言②仕組【制度的資源】

阪神・淡路大震災当時、行政の立場にあっ第３の教訓は、「被災者の生活再建に「新た者として、この 25 年を振り返り、防災行

たな仕組」」である。具体的な仕組として、「災政の視点として不可欠だと思われる六つの視害救助法」と「被災者生活再建支援法」の支点から再度見つめ直した。それは、①人材・援内容の調整・充実や、住宅再建支援に係る②仕組・③体制・④予算・⑤情報・⑥初動の仕組み（地震保険、住宅再建共済制度等）へ視点であり、それぞれに必要とされる資源は、の加入促進が必要である。

人的資源、制度的資源、組織的資源、財政的第４の教訓は、「迅速復興に必要な「事前資源、情報的資源、時間的資源で構成される。

準備」」である。円滑な復興を実現するため

これら六つの視点から得られた 12 の教訓には、「復興」の定義を明確にし、復興の主体、とその教訓を踏まえた提言を行いたい。

国と地方との責任分担、支援の内容、財源手
当等、復興を支える法的枠組みを整備（「復①人材【人的資源】

興基本法」の制定）する必要がある。

まず第１の教訓は、「防災意識の普及、行政対応の限界」である。我々には誤った安全③体制【組織的資源】

神話があり、全くの無防備の状態で震災を受

第５の教訓は、「24 時間対応組織・体制」

けた。防災文化の普及を促進し、全ての人々の構築である。突発事案の発生は時間を問わがそれぞれの立場で「備える」ことが重要でない。「24 時間対応体制」を整備し、訓練等あり、防災・減災の「我がこと化」が必要でを通じて常に即応できるようにしておくことある。また、児童・生徒の発達年齢に応じたが必要である。

防災教育の充実が重要であり、防災教育の「教科化」が必要である。

第６の教訓は、強靭な対応施設・設備である。自治体間で財政力の強弱などにより、安第２の教訓は、「的確・適正な対応に専門

全に格差が生じないようにするための支援策

人材の活用」である。震災のとき、自治体のが必要であり、全ての自治体が整備すべき「防防災体制には専門性が欠けていて、継続性、災力の基準」を策定する必要がある。

総合性がなかった。このため、地方自治法による指定職として「防災監、危機管理監」を④体制【財政的資源】

位置付け、どの自治体においても防災の専門

第７の教訓は、「復興事業に対する特別な知識を持った責任者を配置することにより、財政措置」である。被災自治体の復旧・復興

防災人材の養成の促進にも繋げていく必要が事業に対する財政支援制度の確立が必要であある。

る。
2020 第 28 号

21 世紀ひょうご105

トピックス

第８の教訓は、「平時からの防災投資（予算確保）」である。次なる大災害に備えての情報、安心情報など正しい情報を積極的に発信することが必要である。

事前防災・減災促進のため、「防災行政の主流化」を図り、全ての分野の事業費の一定の割合を「防災・減災経費」に充てる等の具体施策の推進が必要である。

⑥初動【時間的資源】
第 11 の教訓は、「初動の迅速対応」である。
市町村、都道府県、国の体制との分担・連携⑤情報【情報的資源】

を明確にし、初動体制の整備充実を図る必要

第９の教訓は、「情報収集・発信機能の多がある。

重化」である。情報収集・発信力が突発事案

第 12 の教訓は、「関係機関との連携強化」

対応に直結するため、情報収集・発信機能のである。突発事故発生時には、関係機関の連多重化を図り、情報処理対応職員の複数配置

携による活動が必要であり、顔の見える関係も心がける必要がある。

を平時から構築しておくこと、また、災害の第 10 の教訓は、「災害報道・広報の充実」

巨大化、広域化に対応して、新たな広域支援である。情報公開を第一として、被災者、住の仕組みや「防災庁（省）」の設置等を行う

民の対応状況への理解を促進するため、被害ことも必要である。

■

基調講演Ⅱ

室﨑

益輝（兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科長・教授）「阪神・淡路大震災からの教訓・・生活復興の視点から」阪神・淡路大震災から得られた生活復興の教
訓と継承

本日は、
「新しい社会システムの創出」や「市民社会や協働社会の成熟」などプラス面の教

阪神・淡路大震災からの復興における特徴

訓と、「環境共生社会の不十分さ」や「環境として、生活復興あるいは人間復興というも共生や自律分散の未成熟」などに見られるマのを定着化させたところにある。それまではイナス面の教訓を提示したい。

インフラの復興、あるいは都市復興と言われ、道路、ガス、水道などを造れば復興は終わり

106

プラス面の教訓と思われていた。しかし、阪神・淡路大震災

プラス面としてあげられる１点目は、「中では、道路やガス、その他の建物の再建を進間支援組織」である。阪神・淡路大震災では、

めても、人々の暮らしはなかなか良くならな

被災者と行政の間に立って被災現場の要求をかった。それだけ生活の苦しさが深刻だった

くみ上げて政策提言につなげる中間支援組織ということでもある。だからこそ、生活を再として、「被災者復興支援会議」が復興に大建することに力を入れようとしたのが重要なきな役割を果たした。中間支援組織の教訓は、特徴で、人間復興・生活復興に力点が置かれ

台湾 921 地震での「921 震災重建基金会」やた。

「全国民間災後重建連盟」などに受け継がれ、

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

新潟県中越地震では「中越復興市民会議」「中に「コミュニティビジネス」の支援事業を展

越防災安全推進機構」などに受け継がれてい開した。この被災地経済の取り組みは、台湾る。

921 地震では「エコツーリズム」や地域産業

２点目は、「まちづくり協議会」である。

の育成に受け継がれ、新潟県中越地震でも「震阪神・淡路大震災では、コミュニティ主導・

災ツーリズム」や地域産業の育成に受け継が

住民参加の復興まちづくりを進めるために、れた。

「まちづくり協議会」が 100 以上もつくられ６点目は、「住宅再建支援制度」である。

た。このまちづくり協議会と行政と専門家が阪神・淡路大震災では、自力の住宅再建を迅

スクラムを組んで復興を進める体制が、復興速に図るための公助の仕組みとして、「被災の実質的な推進力となった。この取り組みは、者生活再建支援制度」が約 2,500 万人の署名

台湾 921 地震での「社区総体営造運動」、新を集めて制度化された。同時に兵庫県では共

潟県中越地震での集落再生事業などに引き継助の仕組みとして、「住宅再建共済制度（フェがれ、その中から「物語復興」や、「地域復ニックス共済）」が制度化された。台湾 921

興交流会議」といった先進的な取り組みが生地震では、「家賃補助制度」が震災後すぐにまれている。

導入され、自力再建を基本とした住宅再建が３点目は、「復興基金」である。阪神・淡進んだ。

路大震災では、被災地の実情に即して、被災者の力を引き出して、復興を弾力的に進める

マイナス面の教訓

ための財源となった「復興基金」や「HAR

次にマイナス面としてあげられる１点目基金」さらには「阪神・淡路コミュニティ基は、「過去の教訓を生かせなかったこと」で金」などが大きな役割を果たした。この復興ある。メキシコ地震の住宅再建、唐山地震の基金の教訓は、台湾 921 地震の「921 重建基金」

段階復興、サンフランシスコ地震の物語復興

や、新潟県中越地震での復興基金に受け継がなどに学ぶ姿勢が弱く、それらの教訓を生かれた。

した復興ができていない。

４点目は、「復興支援員」である。阪神・２点目は、「復興の包括性の欠落」である。

淡路大震災では、被災者の生活のケアを図る

復興では、機能回復、安全確保、未来創造のために「生活援助員（LSA）」が配置され、３つが要求される。機能回復はそこそこ達成

復興まちづくりのために復興基金を使って専されたが、安全確保と未来創造は不十分であ門家が派遣された。この支援員や専門家派遣

り、機能回復でも、医、職、住、育、連、治の仕組みは、台湾 921 地震での「社区営造員」、のうち、医（体と心のケア）、住（住宅）は新潟県中越地震での「生活支援相談員」や「地そこそこ達成されたが、職（経済）、育（教育）、

域復興支援員」に受け継がれた。

連（コミュ二ティ）、治（ガバナンス）は不

５点目は、「コミュニティビジネス」である。

十分である。

阪神・淡路大震災では、被災地の経済再生と３点目は、「街並み景観形成の弱さ」である。

自立、被災者の生きがいとなる仕事の創出、速やかな復興に力点を置くあまり、地域性をそして何よりも被災者の生活支援を図るため配慮した街並みの形成や地域文化の継承が疎2020 第 28 号

21 世紀ひょうご107トピックスかになった。御影石や淡路瓦の街並みの喪失

５点目は、「社会変化に即した復興の弱さ」に加えて、未来につながる都市景観の醸成がである。低成長時代あるいは人口減少時代にできなかった。

おいては、成長拡大型の復興を目指すべきで４点目は、「自立のための制度の欠落」である。被災者への「与える支援」とともに「引はない。量的拡大ではなく質的変革の視点が弱かった。

き出す支援」が欠かせないが、自立を促すた

阪神・淡路大震災から 25 年を迎えた今、めの支援制度が、現代の社会状況に即したも改めてこうしたことについてしっかり議論、のになっていない。そのため、被災者自身の検討し、今後に生かしていくことが求められ再建エネルギーを十分に引き出せず、行政にている。

過大な負担をかけることになった。

■

パネルディスカッション

パネリスト報告概要
鳥居

阪神・淡路大震災の被害の特徴とし３本柱を掲げて都心の再生を進めている。
中村

阪神・淡路大震災では、改めて「つて、火災が多発的に発生し、面的な被害が大ながり合う社会」の重要性を再認識した。あきかった。
まちの復興を進めるにあたっては、のときに日常的なつながりのあった方々がお

建築基準法第 84 条の建築制限が２カ月しか互いに命を救い合ったという体験をたくさ使えないため、３月 17 日に都市計画決定をん聞いた。そして、140 万人ものボランティ

行わざるを得ず、多くの批判を受けた。そうアが被災地に駆けつけ、1998 年の NPO 法のした制約に対して、この段階ではとりあえず、

施行に大きな影響を与えた。NPO 法の施行

まちの骨格となる事項だけを定め、その後にから 20 年を超えるが、見えてきた課題が多

地元のまちづくり協議会の提案等を反映させくある。一つは、「NPO の経済的基盤があまるという二段階の都市計画決定の手法を講じりにも脆弱」であること。NPO の事業規模た。
残された課題の一つが密集市街地であり、は 500 万円以下という団体が半分を占めてい平成 23 年に密集市街地再生方針を作成して、る。そのうちの半分は 100 万円以下という本

積極的にその解消に取り組んでいる。燃え広当に小さな経済規模しかなく、エネルギーががりにくいまちづくりと、建物が倒壊せず避枯渇しかかっている。また、「行政の政策決難が可能なまちづくりを主眼に、建物の不燃定の場面へ参加する機会がほとんどない」の化や耐震化の促進、道路の整備などを進めてが現状である。

いる。また、都心の空洞化という課題につい

108

ても、
平成 27 年度に都心の将来像として、「心

津久井 3.11 の東北の被災地に行ったとき

地良いデザイン」「出会い、イノベーション、に痛感したことが一つある。被災地に行って、そして文化」「しなやかで強いインフラ」の「お困りごとはないですか」と聞くと、大抵

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックスの方は「ないです」と答える。ましてや法律分の汗と涙がある。美しい街並みの裏側には、相談はないですかと言っても、来る人はいま

その地域を離れざるを得なかった被災者の苦せん。しかし応急仮設住宅にしても避難所に悩がある」というくだりである。こうした言しても、困っていることがあるのは明らかで

葉を未来につないでいく重要性を感じた。

あり、それをいかに引き出すかということの重要性を再認識した。
阪神・淡路大震災の時は被災者をはじめ多くの市民の声が結集して、被災者生活再建支意見交換概要
市民主体の復興の仕組みを確立するには援法ができたが、課題も多く残っている。例
えば、「り災証明一本主義」で半壊や一部損

御厨

中村さんから、NPO の経済的基盤

壊は支援の対象から外れている。現行の支援はあまりにも脆弱で、つながりのエネルギー

金 300 万円で住宅再建ができるのかという問も枯渇していく、それは一つには政策決定に題もある。また、被災者の抱える問題は千差組み込まれていないからではないかという万別である。このために、「災害ケースマネ指摘があった。私も東日本大震災のときにジメント」という取組みを提案している。こNPO の人たちが、１年、２年たって、仕事

れは介護保険の災害版で、介護保険では介護がルーティン化してきたときに、一体これをの必要度合いに応じて一人一人のケアプラン

どうやって続けていったらいいのかという知を作成して個別に対応するように、被災者に恵がないと当初のエネルギーが続いていくのも同様の取組みをしようとするものである。

かどうかといった議論をした覚えがある。こ

やはり、「人が大事だということを中心に考の辺のところをまず中村さんに伺いたい。

えること」が最も大切である。制度は手段であって、「目的は人間の復興」である。

中村

地縁をもとに地域で活動する団体と、NPO のように機能的に動く団体の両方
畑野

被災地の報道機関として、被災者のなくてはならないということを強く思ってい目線に立って震災報道に取り組んできた。震る。地域を主体にして活動する団体には、細災から 20 年の際には神戸新聞社として、６

やかな視点がある。地域を見守っていく、課つの提言（①市民主体の復興の仕組みを確立

題を見つけ出していく、発見するという細やする、②防災省の創設を、③「防災」を必須

かな目は欠かせない。私たちはもうちょっと科目に、④住宅の耐震改修義務化を、⑤地域

大きなエリアで活動するので、そんなことま経済を支える多彩なメニューを、BOSAI のでは見えない。しかし、今の行政はそこに課

知恵を世界と共有しよう）を提示した。一方、題解決能力まで求めてしまうため、非常に深震災の記事で特に印象的なのは、先輩が書かい隘路が生まれた。課題の抽出は地域団体にれた記事で、「本当の被害は空からでは分かやってもらいながら、出てきた課題の解決にらない」「地に足を着け、被災者と同じ視線

ついては NPO を活用する、面的なコミュニに立たなければ、被害を肌で理解することはティとテーマ系のコミュニティとでは対象とできない」「整然と並ぶ屋根の下には、20 年するエリアは若干違うが、それぞれの役割が2020 第 28 号

21 世紀ひょうご109

トピックス

うまく機能することによってすごく住みよい

いか。にもかかわらず、例えば神戸市東灘区

まちになる。

に私たちの本拠地があるが、区役所の中に私たちの窓口はない。神戸市内で１カ所、市民

津久井

つながりのエネルギーが枯渇して活動支援課があるだけで、神戸市で 1,000 近いるという指摘があった。室﨑先生は、自助・い NPO があるが、窓口がそこしかない。区公助・共助があって、自助というのは自分で役所という市民が生活の基盤とする場には何言えば体力のようなもので、公助というのはの窓口もなく、話し合う公式の場面もないの制度がないとできない。共助というのは知恵が実情である。コミュニティの基礎的な単位であり、知恵は無限大なので、公助１、自助となっている「ふれあいのまちづくり協議会」

１、共助は無限大だという話をされた。このにも NPO は入っていない。

無限大であるべきところが仮に枯渇しているのだとすると、それを軽んじている文化や社会があるからではないか。

畑野

私が最初に震災の担当になり、被災者復興支援会議という室﨑先生が座長をされ平時から行政の政策決定に関わっていくたていた会議の取材に行ったときにすごく驚い

めには、こちらもパートナーシップを持って、た。私はそれほど知識もないままで、そこに提案型民主主義の担い手としての提案や主張行ったときに感じたのは、「市民」という言をする。私はどちらかというと要求型ばかり

葉や「協働」という言葉がものすごくホットであるが、それでは対立ばかりしてなかなかな形で会話されていて、阪神・淡路大震災の進まない。提案型の民主主義を実現すること10 年目ぐらいまでの復興の現場は、中村さが本来の NPO のアドボカシーであり、行政んのところのような NPO 団体やボランティ

もそういったところとキャッチボールができアとして神戸に来て根付いた方々などが、熱ていくと、いざ災害が起こったときや困ったい形で息づいていた。

ときに頼めるということになる。

そういう意味では、行政と住民の出会いはもう一つというか、非力な部分もあったと思

鳥居

まちづくりという枠組みで考える

うが、その後のまちづくり協議会での取り組と、まちづくりの専門家や住民だけでは決め

みなどいろいろな場面で、それなりにしっかていくことがなかなか難しい面もある。かとりと手を携えてやろうという空気が醸成されいって、市側がやると押し付けているようなていた。それが、神戸市では協働・参画３条

感じになってしまう。やはり、まちづくりの例につながっていったが、この 10 年ほどは専門というか、そういう方々がうまくアドバ

とんと聞かなくなった。先ほど中村さんともイスすることで提案がまとまっていく面があ話をしたが、いわゆる市民団体側、行政側、る。

住民側も世代が変わってきている。つまり、教訓や熱い議論というものがうまく下の世代

中村 NPO というのは誰しも拒むことができないという非排除性の論理を持っている。ということは、準公共財になるのではな

1102020 第 28 号

21 世紀ひょうごにつなげていないのではないかというのが実感である。

トピックス

創造的復興についてはかなりの部分ができたのではないかと思っ
ている。

畑野

創造的復興というのは今からなので

しかし、やはり時代の変化がすごく激しはないかと思っている。当時の新聞を繰ってかった。当時はインターネットがあまり普及みて、創造的復興がフェニックス計画の中にしていなかったし、携帯電話もなかったので、書き込まれているが、震災直後はほとんどそ

情報の取りようもない時代から、今やスマホのことについては言葉として触れられていなを一人で何台でも持つような時代である。そかった。数カ月してから社説に少し出てくる

う考えると、まちづくりにおいてもあのときくらいで、あまり触れられていない。それは、に決めたことを追求してきたが、これだけ社

目の前の生活がどうなるのか、明日どうなる会が変われば住んでいる人の感覚も変わる。

のかということがあったからだと思う。

そこでもう一回、次のステップへ向けてトラ

しばらくしてから創造的復興が前面に出てくるようになったのは、国が原状回復のとこイしていくことが、創造的復興につながっていくのではないかと思う。

ろまでしか面倒を見ないという姿勢を明らかにしてからである。地元として一種のスロー

津久井

創造的復興というのは受け取る側

ガンの「がんばろう神戸」と同じような意味がどのように解するかによって七色に変わ合いがあると思うが、その言葉の効果というる。創造的復興イコール開発主義ではないかのは多分にあったのだろうと思う。

という意見が出る背景には、生活再建が必ずハード面では、グリーンベルトも阪神高速

しも十分にできていないということがある。

道路の地下化もできなかったし、目立ったも物事には順番があって、まず生活再建が成しのがなかったが、そういう中で知恵を絞って遂げられる、あるいはそういう見込みがある

参画と協働や市民社会の実現、先ほどから話

ところで創造的復興の話をしたときには非常が出ている被災者生活再建支援法の制定などに受け入れられやすいが、何もかも失った状は、阪神・淡路大震災の創造的復興の一つの態の中で創造的復興と言うと、抵抗があった

成果ではないかと思う。それが今、曲がり角と感じている。

に来ているという中で、なぜそういう形ででではどうしたらいいかというと、時代がどきたのか、さらにこれからどうするべきなの

んどん変わっていくなかで、変わっていくもかといったことを議論することが、次なる創

のにいかにマッチングしていくかということ

造的復興につながるのではないかと思っていだと思う。例えば、どんどん発展していく右る。

肩上がりのモデルは、恐らく今はあまりトレンドではなくて、どちらかといえばサステナ

鳥居

創造的復興という言葉の定義がいろいろなので、なかなか難しい側面がある。まビリティ（持続可能性）のようなことがあるから福祉が重視される時代になっている。

ちづくりをやってきて、当初は地元とかなり災害との関係で言えば、レジリエンスがこもめることもあったが、一応それなりの社会の間ずっといわれている。これを強靱さと言資本整備はできてきた。当初考えられたこと

うと開発的な雰囲気になるが、むしろどちら2020 第 28 号

21 世紀ひょうご111

トピックス

かといえばしなやかさとか、打たれてもちゃ

私もニューオリンズに行って、いろいろな人

んと再生できるというか、心のケア的にいう種の人たちが集まって議論したなかからすごと心の傷を負ってもそれを何とか再生する、

い提案が出てきたのを見た。つまり、顔と顔あるいは傷を負いながらもちゃんと生きていとを合わせるというインターフェースの社会

ける、こういったものを優先すべき価値観にを真ん中に据えていかないとうまくいかない

なると、自ずとまちづくりや経済再生、産業のではないか。これを私は教訓にしていただの在り方というのも変わってくる。これを早きたい。

く取り入れることができた場合はうまくいく
し、なかなか進まない場合は難しいということなのかなと思う。

鳥居

私も基礎自治体の場合、住民と直接接するため、日頃から顔の見える関係を作っ

おそらく、レジリエンスが強化されたまちておくことが非常に重要ではないかと思う。

をつくるという意味でも創造的復興は使える

中村さんが言われたように、いろいろなデマ

し、持続可能性のあるまちづくりというのもがあったとしても、顔が見える関係の中で適創造的復興という言葉で表現は可能だが、そ切に取捨選択することができるのではないの中身をちゃんとみんなで議論する場がないか。我々としてはこれからもずっと地元に入のが残念である。

り、いろいろな形で地元の住民と触れ合いながら、お互いに顔を見ながら物事を進めてい

震災時におけるインターネットやＳＮＳでのくことが非常に重要ではないかと思う。

デマや偽情報について
津久井
中村

112

まずはデマの話で最近つとに思う

情報に関して私がすごく心配していのは、「流言は智者にとどまる」という荀子（中るのは、インターネットやスマホの普及によ

国戦国時代末の思想家・儒学者）の言葉であり、個人の発信能力がものすごく高くなったる。要は、我々の情報リテラシーがまだ足り

一方で、逆に受信力は見事なほど縮減してしないから SNS に翻弄されている。

まった。個人情報の保護の関係から、例えもう一つは、情報の発信元の行政が常に正ば、いろいろなマンションに行ってもポストしいのかというと、例えば非常事態時にはむにも表札が書いていない家が非常に多い。学

しろそちらが流言を流すようなこともありう

校では連絡網がなくなった。情報が発達すれるので、私たち自身が注意する必要がある。

ばするほど地域社会でつながりが失われてお個人情報のことでいうと、二つ紹介するが、り、この二極化をどうするのかということがニューオリンズが被災したときには被災者がある。

アメリカのあちこちの州に行ってしまって対

私はお互いが顔を合わせるしか方法がない

応できなくなった。ではどうするのかというと思う。神戸では、行政も民間も NPO も研ことのなかから生まれた知恵が、先ほどの「災究者も経済人も、寄り合いながら円卓会議で害ケースマネジメント」である。日本でいえいろいろなテーマを議論したことが一番力にば被災者台帳のようなものを作って、この被なった。
これは海外の事例でも言われている。

災者はこういう状況でここにこうしていると2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

いうデータベースをみんなで共有する。アメて、その名簿を地域で共有することになってリカでは、どこの地域にいてもそこにいるいる。不同意の人たちについては、こういうNGO（非政府組織）なり行政なり民間ボラ

人たちこそ災害時には救済しないといけない

ンティアが救済できるような仕組みがあったということで、待機者名簿も作成している。

から個々の対応ができた。一人ひとりに対応

それが現場でなぜうまく機能しないかといするのはマンパワー的には無理ではないかと

うと、地域にその名簿を渡して、地域がそれいうのではなくて、収拾がつかないからこそ、を活用するということがうまくできていない

そうした対応をしたということだと思う。

からだと思う。私は、今言われている顔の見神戸市には災害時の要援護者への支援に関える関係と上手な制度をうまくマッチすれする条例があって、名簿作りに同意している

ば、こうした問題もクリアできるはずだと人、不同意の人、どちらでもない人に分類し、思っている。

どちらでもない人は推定同意ということにし

■

総

角谷

括
私は 1993 年に朝日新聞社に入り、材したつもりではあったが、やはり 25 年経1996 年から 1999 年までの３年間、神戸で仕

つと、阪神・淡路大震災の大きな物語ができ事をしていた。主に被災地の応急仮設住宅でてしまう面がある。

取材をしたり、NPO/NGO、ボランティア、

阪神・淡路大震災だけでもそうだが、災害行政関係者の取り組みなども取材していた。

というのはいろいろな形がある。阪神・淡路

阪神・淡路大震災は、家が倒壊した可哀そ大震災では家がつぶれて人が亡くなったこと

うなお年寄りが遠隔地の応急仮設住宅に行かが多かったが、東日本大震災では津波、それされ、そこでコミュニティが途切れ、孤独死から、新潟県中越地震では山津波が起きたとが起こり、そこからまた復興公営住宅に行き、いうように、災害による被害も様々である。

鉄の扉に閉ざされたというような物語で語らそうすると、様々な災害のことを伝えたいが、れることが多い。私が実際に見た阪神・淡路

様々なことを伝えようとすると逆にメッセー

大震災は確かにそういう面もあったが、それジが薄まってしまう危険性もある。

ばかりではなく、応急仮設住宅の中で新たなつながりが生まれこともあった。元の家に戻

今村

今回は二つ学ばせていただいた。一りたいという人が多かったが、元の家に戻っ

つは、防災を考える、または実施する上で経たら周りに誰もいなくて、誰とも話すことが験や知識は大切であるが、災害自体が変化しなく、痴呆が進んでしまったお年寄りもいた。

ており、やはりそれぞれ各自が判断力を持っ本日の議論の中にも、画一化されてしまうていないと対応できない、生き残れなくなっという話があったが、画一化されたそうしたている。生き残った先に生き抜かなければい

震災ストーリーではないものを拾い上げて取けない。さらに地域づくりを進めるために2020 第 28 号

21 世紀ひょうご113

トピックス

は、本日も議論にあったレジリエントと言わ庁長官、消防庁長官による招集の仕組みがでれる、回復力や対応力が必要であり、社会がきた。

変化する中でそうした力をどのように付けて阪神・淡路大震災のときに現場にいなかっいくのかというプロセスが非常に重要だと感たために後れを取り、とりわけ十分なことがじた。

できなかったとして自衛隊も大きく反省しもう一つは、アルファベットの BOSAI。

た。自分たちは国防が主任務であり、災害はその知恵を世界とつなぐにはどうすればよい

事のついでという認識しかなかったのであるか。実は我々も震災以降、どうやって世界とが、戦争のための装備だけでなく、防災の装連携するかを考えてきた。制度や法律は国に備を備えるようになった。そして、FAST-

よって異なり、考え方や社会もそれぞれだが、Force（ファスト・フォース）として、全国製品やサービスなどを対象とした ISO（国際の陸上自衛隊の全ての駐屯地に 30 名を 24 時

標準化機構）に代表される世界標準という仕間態勢で待機させ、もし震度５弱以上の地震組みもあり、その中にきちんと BOSAI を入が起これば、30 分以内に現場に急行して状れて、皆さんとともに世界に示す、こうした況確認をし、全体を把握するための態勢をつISO 化も一つの手段ではないかと思う。

くった。そのことが東日本大震災の後に生きるようになった。

114

五百旗頭 25 年前の阪神・淡路大震災の

本日のシンポジウムでの議論のなかで、時は、齋藤元副知事の基調講演にあったよう1998 年に生まれた二つの重要な制度が取りに、その前の半世紀間、大きな地震がなかっ上げられた。

たから慢心があり、その結果、無残な奇襲攻

一つは、被災者生活再建支援法である。中撃にさらされる形になった。大自然は豊かな

央官庁の一部の人が個人の財産は私有財産で恵みを我々に与えるが、同時に時々牙をむいあり、私有財産に対して国費を投入するのはて災害をもたらす。社会がそれに対してどう

法体系の整合性にもとるという論陣を張り、備えるかによって被害の悲惨さは決まる。

国の公費対象にならないと突っ張ったわけで震災時に、第一線で人々の命を救うのは、ある。それとともに、公共施設の復旧に対しまずは家族であり、近所の人だが、それで届ては支援をするけれども、以前より良いもの

かないところは、やはり公助が頑張らなけれを造るのであれば地元の資金でするようにとばいけない。それは警察、消防、自衛隊であいう壁を建てた。こうしたことはその後、批り、阪神・淡路大震災では十分なことができ判され、克服された。ビルド・バック・ベター

なかったことをそれぞれが反省した。それというのが仙台防災枠組の一つの大きな柱でで、半年後に警察も消防も、このような大災あるが、阪神・淡路大震災のつらい経験の中害に備えて全国的な支援体制をつくることにからこの法律が生まれ、100 万円、後に 300した。警察も消防も各地域で任務を持ってお万円まで支給されるようになったことは非常り、その任務で手いっぱいなのだが、どこかに大きいことである。

で大災害となったら少しずつ全国から人員を

もう一つは、今日の中村さんの話にもあっ出せば結構な戦力になるということで、警察たように、NPO 法が同じ 1998 年に生まれた。

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごトピックス

阪神・淡路大震災の被災地に 140 万人ものボこそが大事ではないか。生活復興、人間復興

ランティアが駆け付けたことを契機にボランのないところにどうして被災地の復興がある

タリーな活動がいわば社会の制度として、そのかというのが、神戸、兵庫が 2500 万人のして専門性を持ったものとして発展していく

署名を集めたときの思いである。それがその大きな土台になったということである。1998

後、社会的に受け入れられて広がっていった

年の二つの新法が軸になり、本日の議論は進ことは非常に大きなことである。

んだ。

また、神戸商船大学の寮生 250 名が、倒れまた、齋藤元副知事が言われたように、「将た家からの「助けてください。家族が生きて来の南海トラフのような大災害に備えるのだ

いるんです」という要請を受けて次々に繰りと力む一方で、毎年起こる台風に対してまっ出し、その日のうちに 100 名を生存救出した。

とうな対応ができない。小さな今のことにき

これは大変なことである。全ての地区が、防ちんとできないのにどうして大災害への備え

災組織を設けて、こころ豊かなコミュニティができるのか。身近なところ、小さなところをつくる意思を持って、必要な時に人々が共にこそ心を込めて対応していかなければいけ

助で救い出す態勢を整えていくことが重要でない」というのは、大変重要な全体のテーマある。「被害は空からでは分からない」、細やに通じる言葉だった。

かに対処していくという心馳せを持つべきだ

そして、ハードを否定するわけではないが、インフラ復興だけでなく生活復興、人間復興というのが、本日のシンポジウムの一番の強調点ではなかったかと思われる。

４．シンポジウムの情報発信
２月４日のシンポジウムの内容について、２月 13 日の神戸新聞及び２月 17 日の朝日新聞朝刊に詳報が掲載された。
また、今後、報告書をまとめて当機構のホームページ（http://www.hemri21.jp/researchstrategy-center/academic-exchange/a-eintellectual-exchange/#no01）に掲載することにしている。

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

115

ひょうご震災記念 21 世紀研究機構の研究調査報告書等一覧＊本号の特集「阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望」に関連するもの（平成23 年度以降のもの）
タイトル：地域コミュニティの防災力向上～インクルーシブな地域防災へ～
発 表 日：発表日：平成 31 年３月
タイトル：東日本大震災復興の総合的検証～次なる大災害に備える～（中間報告）
発 表 日：発表日：平成 30 年３月
タイトル：東日本大震災復興における教育分野の現状と課題についての研究（中間報告）
発 表 日：発表日：平成 30 年３月
タイトル：地域コミュニティの防災力向上～イン
クルーシブな地域防災～（中間報告）
発 表 日：発表日：平成 30 年３月
タイトル：南海トラフ地震に対する復興グランドデザインと事前復興計画のあり方
発 表 日：発表日：平成 30 年３月
タイトル：大震災復興過程の比較研究～関東、
阪神・淡路、東日本の３大震災を中
心に～
発 表 日：平成 28 年３月
タイトル：災害時における広域連携支援の考察
発 表 日：平成 28 年３月
タイトル：リスボン地震とその文明史的意義の考察
発 表 日：平成 27 年３月
タイトル：自然災害後の土地利用規制における現状と課題―安全と地域持続性からの考察―
発 表 日：発表日：平成 27 年３月
タイトル：災害時の生活復興に関する研究―生
活復興のための 12 講―
発 表 日：発表日：平成 27 年３月
タイトル：国際防災協力体制構築の検討～アジアを中心に～

116

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご発 表 日：発表日：平成 26 年３月
タイトル：防災における政策ジレンマの研究～
阪神・淡路大震災と東日本大震災はどう想定されてきたか～
発 表 日：平成 24 年３月
タイトル：東アジアの災害対策協力のあり方
発 表 日：発表日：平成 24 年３月
掲 載 先：http://www.hemri21.jp/kenkyusho/
seika/list.asp■「21 世紀ひょうご」第 27 号発行以降のもの○研究戦略センター
タイトル：第９回自治体災害対策全国会議報告書
発 表 日：令和２年３月
掲 載 先：http://www.hemri21.jp/researchstrategy-center/
タイトル：兵庫自治学第 26 号
発 表 日：令和２年３月
タイトル：令和元年度兵庫県自治学会優秀論文
発 表 日：令和２年３月
掲 載 先：http://hapsa.net○人と防災未来センター
タイトル：令和元年８月の前線に伴う大雨災害
における災害対応の現地支援に関する報告書
発 表 日：令和元年 10 月
掲 載 先：http://www.dri.ne.jp/research/
research_research○こころのケアセンター
研究紀要：「心的トラウマ研究」第 15 号
発 行 日：令和２年１月
掲 載 先：http://www.j-hits.org/function/
research/バックナンバー
詳細は、ホームページ（http://www.hemri21.jp/the21_hyogo/index.html）をご覧ください。
vol.

発行年月

特

集

27

2019.12

広域経済圏の活性化戦略

26

2019.3

頻発する災害の教訓と備え

25

2018.12

ソサエティ５．０に向けて～人口減少・高齢社会における意識改革と制度設計～

24

2018.3

地域コミュニティの防災力向上に向けて

23

2018.2

地域創生特別号

2017.9東日本大震災の復興検証（復興庁委託事業）

22

2017.3

事前復興

21

2017.1

地域創生の理論と実践

20

2016.3

アジアの中での高齢化

192015.11

人口減少社会と地域創生

18

2015.3阪神淡路 20 年

172015.2阪神淡路 20 年 創造的復興の今

162014.3

グローカル化と多文化共生～異文化コミュニケーションと地域づくり～

15

2013.12

食と農の未来～消費者の目線で日本の食と農を考える～

14

2013.3新しい家族像と共生社会

13

2012.12

震災復興と共生社会

12

2012.3東日本大震災からの復興を考える２～東北の風土・特性を踏まえたソフト面での課題と対応～

11

2011.12東日本大震災からの復興を考える

10

2011.3生物多様性

９2010.1221 世紀型の社会保障のあり方

８

2010.3

阪神・淡路大震災 15 周年 ～震災関連国際会議の知見～

７

2009.12

再生可能エネルギー

６

2009.3

ワーク・ライフ・バランス

５

2008.11

食の安全安心４2008.3

地域資源を活用した都市再生・地域再生

３

2007.12

グローバル化と地域の展望 - 共生社会の視点から

２

2007.3「公共」を考える創刊号

2006.12

ひょうご新シンクタンクの発足にあたって

超巨大災害に備える

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご117

研究戦略センター学術交流部交流推進課

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2020 第 28 号

21 世紀ひょうご令和２年３月発行

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研究戦略センター学術交流部交流推進課〒���－����
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ISSN 1345-9368