222017
公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構
研究情報誌

事
前
復

ひょうごボランタリープラザ所長／兵庫県立大学防災教育研究センター長

興

巻頭言 事前復興で目指すべきもの（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長

室﨑 益輝

事前復興

・事前復興の理念と戦略
首都大学東京名誉教授・明治大学政治経済学研究科 特任教授
（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構人と防災未来センター 客員研究員

・南海トラフ地震に対する事前復興のあり方―人口減少と地震・津波被害―
京都大学防災研究所教授

2017第
号
︵公財︶

（本体価格 741円）

ISSN1345-9368

一樹

牧
紀男
・首都直下地震に備える−時代を先取りした復興の実現に向けて−
東京大学生産技術研究所都市基盤安全工学国際研究センター准教授 加藤 孝明
・東日本大震災から見えてきた事前復興のあり方
東北大学大学院工学研究科准教授 姥浦 道生（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構政策コーディネーター

22

中林

トピックス
●第6回 自治体災害対策全国会議●21世紀文明シンポジウム●兵庫自治学会の活動報告

公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構

C
巻 頭 言

ONTENTS●

事前復興で目指すべきもの……………………………………………………… 1
ひょうごボランタリープラザ所長／兵庫県立大学防災教育研究センター長（公財）
ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長… ……… 室﨑

事前復興

集
特

益輝

●

事前復興の理念と戦略…………………………………………………………… 3
首都大学東京名誉教授・明治大学政治経済学研究科 特任教授
（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構人と防災未来センター 客員研究員

中林
●

一樹

南海トラフ地震に対する事前復興のあり方―人口減少と地震・津波被害― … … 19
京都大学防災研究所教授（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構政策コーディネーター

●

牧

紀男

首都直下地震に備える−時代を先取りした復興の実現に向けて−……… 29
東京大学生産技術研究所都市基盤安全工学国際研究センター准教授

加藤
●

孝明

東日本大震災から見えてきた事前復興のあり方…………………………… 36
東北大学大学院工学研究科准教授

姥浦

道生

トピックス ● 第６回自治体災害対策全国会議… …………………………………………… 47●

21世紀文明シンポジウム… ………………………………………………… 66●

兵庫自治学会の活動報告 … ………………………………………………… 70●（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構の研究調査報告書一覧…… 73

事前復興で目指すべきもの

巻 頭 言

事前復興で目指すべきもの
ひょうごボランタリープラザ所長
兵庫県立大学防災教育研究センター長（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長

室﨑

私は、阪神・淡路大震災後の復興まちづくり

また、復興の法制度をあらかじめ見直し、現や住宅耐震化の取り組みを見て、「どうして事代の災害と社会の実態にあったものにすること

前に区画整理や都市難燃化の取り組みをしておも、この復興準備の過程では欠かせない。大規

かなかったのだろう」と後悔した。震災後の復模で広域の災害に備えるためには、多様な選択

興事業を震災前に実施しておき、脆弱な状態で肢を持った住宅再建のシステムにしておくこはなく「最強の状態」
で巨大地震を迎えれば、こと、生活だけでなく生業を公的に支援できるシ

んなに多くの人が死ぬことがなかったと思った

ステムにしておくこと、多様な主体による広域のである。その悔しい思いが「事前復興」という的な応援が速やかにはかれるシステムにするこ

言葉につながった。

とが欠かせないが、そのためには災害関連法制

事前復興という言葉を使って、事後に復興で益輝

度の思い切った改訂が必要となる。

取り組む事業内容を、事前に前倒しして実施す

この復興準備に関わって、過去の災害の知見ることを提起したのである。この「事前実施」とと現代の社会の状況を踏まえて、次の災害で起いう事前復興に加えて、「事前準備」という内容

こりうる被害と復興の全体像を予見しておくこ

が、その後の大震災に備える東京都などの取りとが大切だと思っている。災害の巨大化や想定組みによって付け加わっている。事前に「復興外に備えるうえで、この災害の事前想定は欠か

計画を作成しておく、復興資源を確保しておく、せない。災害の種別や規模に応じて、復興でど復興の訓練をしておく」
といった、「復興を速やのような課題が生じるのかを検討しておく、「復かに進めるための事前の準備」が事前復興とし興のシミュレーション」が必要なのである。そて位置づけられたのである。

のシミュレーションに基づいて、復興の事前訓

この事前準備では、復興で目指すべき社会像

練を行うことも推奨される。

をあらかじめ明らかにしておくことや、復興をところで、この事前準備だけを強調しすぎる

迅速に進めるための法制度をあらかじめ作ってと、「悪しき災害待望論」に陥ってしまう。事前おくことなど、復興の基盤の整備を事前には準備ということで、災害後の理想的な復興計画

かっておくことが期待される。復興のビジョン

像を描くのだが、災害後のまちづくりや夢づくがあらかじめ設定されておれば、災害後の復興りに目を奪われて、今のリスクを先送りにする

計画の合意形成に時間がとられて、復興が混乱ことにつながりかねない。災害後に安全を目指することも遅延することも避けられよう。災害

すべきことは言うまでもないが、災害前に安全後の混乱の中で熟議できなかったために、復興を目指すことを忘れてはならない。復興のニーが誤った方向に走ってしまうことも避けられる。

ズを少なくするためにも、耐震補強などの復興2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興で目指すべきもの

の事前実施に努めて、被害の軽減をはかることれを、「アメコミセキュリティ」と私は呼んでいを怠ってはならない。

る。アメ二ティがあってコミュニティがあれば、

まさに、クライシスマネージメントとしての結果としてセキュリティがついてくるという意

復興の事前準備の前に、リスクマネージメント

味を、そこに込めている。自然や文化を大切にとしての復興の事前実施があるのである。事前する復興のあり方を、事前にしっかり考えてお実施と事前準備は「事前復興の車の両輪」
なので

きたい。

ある。この事前実施と事前準備の関係を有機的

この公衆衛生に関わって、「復興とは何か」をにとらえるうえでは、復興においても、予防医

問い直す必要がある。災害がその時代の歪みを学的な備え、緊急治療的な備え、リハビリ的な気付かせるものである以上、復興ではその歪み備え、公衆衛生的な備えの4つがあることを念と向き合って是正をはかることが欠かせない。

頭に置くことが欠かせない。区画整理や耐震補

安全や回復とともに「変革」が、復興では求め

強は予防医学、復興訓練や復興ビジョンはリハられるのだ。とすれば、変革すべき社会の矛盾

ビリに相当する。

を事後ではなく事前に見出して、復興後の社会

それに加えて、復興にも公衆衛生がある。地

変革を先取りすることも欠かせない。高齢化社

域の歴史や文化を大切にする、自然と人間の間

会や地球環境時代にふさわしい社会を築くといでの共生をはかる、コミュニティの連携力を磨う、「地域創生や社会改革への挑戦」を災害を待く、住宅や街並みの維持管理に努めるといったつことなく推進することが、究極の事前復興とことが、復興に欠かせない公衆衛生である。そして求められる。

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

特 集 事前復興

事前復興の理念と戦略
首都大学東京名誉教授
明治大学政治経済学研究科 特任教授
（公財）
ひょうご震災記念21世紀研究機構
人と防災未来センター 客員研究員

中林

一樹

はじめに

画整理事業を基幹とする帝都復興事業によって「事前復興」という発想とその取り組みは、い市街地構造の近代化が図られたが、復興院総裁

つから始まっていったのであろうか。

として陣頭に立った後藤新平は、震災前の東京

日本の主要都市は、歴史的にも都市大火をは

市長時代に大東京改造計画を画策したものの実

じめ被災後に「災害復興」
によって市街地を改造

現できなかったという経緯とともに、震災直前

する都市づくりを繰り返したが、明治維新以降に制定していた旧都市計画法（1919）の施行のたの近現代においても、災害を契機とする都市構めの準備されていた都市計画を踏まえて、東京造の近代化を実現してきた。江戸期において、の帝都復興事業が計画されているとか、あるい

江戸は大阪や京都に比べると圧倒的に火災が多は空襲で壊滅した福井市は福井地震（1948）の直

く、その原因は放火が多かったためとしている。

前に策定され取り組んでいた戦災復興計画がそ強風下で放火されると、江戸の町はひとたまりのまま震災復興計画として継続して実施されてもなく焼失したのである。明暦大火（1657）も3いる事実はある。また、阪神・淡路大震災（1995）

日連続で発生した火災で、江戸城の天守閣も焼では、酒田大火（1976）で復興土地区画整理事業失した。この火災からの江戸の復興は、人口増の区域に建築基準法による建築制限を先行さ

で過密市街地化していた江戸の市街地の範囲はせ、その後に都市計画法に基づく市街地復興計

大川
（隅田川）
を越えて拡大され、寺院や木場な画を決定して進めた「酒田復興方式」をモデルとどの都市施設を移転し、延焼阻止の防火都市として取り組んでいるなど、偶発的な災害復興にするために市街地の街路拡幅や火除け地（防火あたって全く白紙からの復興ではなく事前に何

空地）、火除け堤（防火堤防）などの計画的な都らかのとりくみがあったという意味での“事前

市復興を進めた。明治期に入っても火災は収ま復興”的事態の例は少なくない。

らず、銀座の大火をきっかけに新橋の停車場か

しかし、偶発的ではなく、意図的あるいは計ら皇居に向かうメインストリートである銀座通

画的に、当該都市で災害復興を想定した取り組りを拡幅整備し、沿道に煉瓦積みの洋館を再建みである「事前復興」の発想は、1980年後半代かして煉瓦街として都市復興した。政策的以降にらの新しい取り組みである。その最初の取り組

よる都市復興であるが、都市防火としてはこう

みは、1978年に制定された切迫する東海地震対幅員の街路に煉瓦建ての街並みを形成する“延策としての政府の取り組みである。

焼遮断帯”の形成でもあった。
しかし、関東地震では東京・横浜は壊滅的に焼失し、東京では街路事業、公園事業に土地区

１．政府による「事前復興」の系譜
公式的に初めて「事前復興」という用語が使わ2017 第 22 号 21 世紀ひょうご



事前復興

れたのは、阪神・淡路大震災を踏まえての防災の阪神・淡路大震災の復興は、事前に復興対策

基本計画の緊急改定である。しかし、それ以前の準備はなく、発災後に復興に取り組んだものにも、事前に復旧・復興について準備しておくであった。どう復興を進めるのか、兵庫県や神という発想での国土庁等の取り組みがあった。

戸市に対して、建設省は「酒田方式」での取り組みを提示して、復興に着手された。

（１）
阪神・淡路大震災以前の政府の取り組み

一方、南関東地域の地震対策としては、1990

1978年には宮城県沖地震が発生し、また東海

年代以降、次に首都圏に被害を及ぼす地震はM

地震の切迫性を鑑み「大規模地震対策特別措置

８級の関東地震ではなくM ７級の直下地震で法」が制定されて、東海地震への取り組みが加あるとの地震学界からの指摘によって、政府も速していた時期であった。1983年には日本海中

東京都も南関東地域の地震対策の対象を「首都部地震の発生など地震災害が頻発していた。

直下地震」とした。東京都は内閣府に先駆けて最初の事前復興の取り組みは、1984・85年度

1993年度から東京区部直下地震の被害想定作業に建設省都市局・住宅局と国土庁が災害対策総に取り組み、1995年3月に想定結果を発表する

合推進調整費による「震災市街地復旧方針策定

予定の矢先、1月17日に阪神・淡路大震災が発調査」
である。本調査は、「都市の復旧、復興の生したのである。

重要なポイントとなる各種の都市機能の回復、復興について、その対応策を検討し、震後の行
政対応について必要な提言を行う」ことを目的の緊急改定と国土庁の取り組みに、1984年度は「都市機能の復旧、復興につい1995年7月に中央防災会議は阪神・淡路大震て震災後の状況想定など調査の前提となる事項

災の教訓を踏まえて防災基本計画を緊急改定しの整理・分析」
を、1985年度には「都市における

た。新たな項目として「迅速かつ円滑な災害対復旧、復興を迅速かつ適切に行うために必要な応対策、災害復旧・復興への備え」が示され、「国対応策」の整理のために、「過去の復興事例の分

土庁は、被災地方公共団体が復興計画を作成す

析、公園の応急的利用実態調査、仮設住宅を公るための指針となる災害復興マニュアルの整備

園に建設する場合の問題点の検討、現行建設省について研究を行うものとする。また、東海地

所管事業制度の震災市街地への適用に関する問

震等あらかじめ大規模災害が予想されている場

題点の検討、震災市街地の整備を必要とする地合について、事前復興計画の作成、復興シミュ

区に関する検討」
を行った。

レーションの実施について研究を行うものとす

1988年には、国土庁が関東地震による「南関（２）阪神・淡路大震災を踏まえた防災基本計画

る」と記載された。

東地域地震被害想定調査」を実施し、全壊34万

これに基づき、国土庁防災局は「復興施策検棟、焼失260万棟という巨大被害を公表し、こ討調査（復興対策マニュアルに関する検討）」にれを踏まえて1992年に国土庁と建設省で「市街取り組み、1995年度は「マニュアル整備のため

地復興迅速化方策検討調査」を行っている。しの基礎調査」、1996年度は復興対策マニュアル

かし、これら阪神・淡路大震災以前の政府の取のうち「都市型大規模地震対策編」の検討を実施

り組みは、都道府県や市区町村に、事前の震災し、1997年度には1990－1996年の雲仙普賢岳噴復興の取り組みを促したわけではなく、1995年

火災害を踏まえ、大規模火山災害からの復興に2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興関する基本的な考え方および復興推進のための体は地方公共団体が作成するものであることか

法制度と事業手法の問題点などを検討し「火山ら、自治体へのヒアリング調査等を実施して検災害からの復興施策推進の指針となるマニュア

証作業を行い、同時に「東海地震等からの復興

ル」を検討している。そして、1995 ～ 97年度に準備計画検証調査」報告書を公表した。

「東海地震等からの事前復興計画に関する調査

政府は、国土庁防災局を中心に取り組んでい研究」
を、1998年度には「南関東直下の地震に対た事前復興計画の取り組みを、阪神・淡路大震

する事前復興計画に関する調査研究」に取り組災を機に、より実践マニュアル的な復興準備計んだ。

画として取り組みを継続したが、2001年の防災

1998年度の検討において、『「事前復興計画」
を震災後における迅速かつ円滑な復興対策の推

行政の内閣府への移管と国土庁の改廃によって、事前復興の取り組みは停滞した。

進を図るための準備計画とする「復興準備計画」
として位置づけ、一定の被害想定を基に事前に（３）内閣府における事前復興の取り組み

復興計画を策定しておくことの目的や意義等を

政府の災害対策の中核となった内閣府は、

示すとともに、調査の目的を南関東地域の地方

2003年から首都直下地震（M7.4）の被害想定に公共団体、特に市区町村が復興準備計画を策定

取り組み、最も被害が大規模になる地震としてする際の指針の策定として掲げ、都市復興から

東京湾北部地震を想定し、全壊焼失被害が85万

生活復興に至る各分野別の復興方針を体系的に棟に及ぶという激甚な被害想定を2005年に公表

示し、さらに復興を総合的・横断的に捉えるべした。

く地区別に整理した復興法則も示した』とした。

これを受けて内閣府は、2006年「首都直下地

そして『本報告を受け、南関東地域の地方公共震対策大綱」、「首都直下地震の地震防災戦略」、団体が自ら被害想定を行い、より実践的な復興「首都直下地震応急活動対策要領」を策定公表す準備計画を策定することを期待し、他の地域のるとともに、「首都直下地震の復興対策の在り

地方公共団体においても、復興準備計画の策定方に関する検討会」を設置し、首都直下地震にや検討資料とされることを期待する』としていおける国の復興対策に関して、国の対応すべきた。

課題を時系列的、体系的に整理し、35項目にわ

阪神・淡路大震災直後に開始した調査検討の報告書において、『事前復興計画』の概念があい

たる「首都直下地震による国の復興対策に関する検討課題」を整理した。

まいであるため、「迅速かつ円滑は復興地策を同時に、内閣府はこれまでの検討の集大成推進するための『復興準備計画』」と概念を再定として2005年に「災害復旧・復興施策の手引き」

義し、政府の事前に取り組む復興対策を『復興を準備し、各地方公共団体に事前に対応計画

準備計画』としたのである。

（復興マニュアル）の策定を要望した。内閣府は1999年度には「東海地震等」を再度とりあげ、2005年に初めて首都直下地震の被害想定を公表

事前復興計画と比べより実践マニュアル的なした。東京湾北部地震が被害規模が最大で、倒「復興準備計画」として改めて検討し、2000年3

壊20万棟、焼失65万棟で住家の全損85万棟とい

月に「東海地震等からの復興準備計画作成指針」

う被害想定であった。この首都直下地震の対策として取りまとめるとともに、復興準備計画自検討の一環として、2008年に「首都直下地震の2017 第 22 号 21 世紀ひょうご



事前復興

復旧・復興準備推進調査」
を実施し、
「首都直下

の都市計画」を策定しておくべきとの意見で、地震の復興対策の在り方に関する検討」を継続

もうひとつは、被災者の参加を保障し、地域住し、2009年に首都直下地震からの復興過程を、

民とともに復興計画を策定していく“復興プロ

首都の復興シナリオおよび復旧・復興の推進対セス”を検討しておくべき、という意見であっ策として、首都復興のシナリオ化を検討した。

た。委員会での議論の結果、復興の進め方の準備を優先することとなった。

2．東京における「事前復興」の系譜
東京都が阪神・淡路大震災に学んで取り組ん（２）「都市復興マニュアル」「生活復興マニュできた事前復興対策の概要と最近の動向は以下

アル」の策定のとおりである。

阪神・淡路大震災において「酒田方式」で進めた都市復興の取り組みが、総合的な復興計画の（１）阪神・淡路大震災に学んだ東京都の「事前復興」の発想

つ着実に市街地の基盤整備を進めるための「都東京都が初めて取り組んだM7.0の東京区部

市復興マニュアル」の検討に着手した。1997年

直下地震の被害想定をとりまとめていた1995年に公表された「都市復興マニュアル」は、阪神・1月に阪神・淡路大震災が発生し、東京都は被淡路大震災の復興の進め方を基本に、市街地の害想定調査を中断して、3回の現地調査を行っ

復興計画策定の基準や手順をマニュアルとしてて教訓をまとめた。調査で復興を担当して筆者まとめたものである。同時に総務局で、その他は、想定していた阪神・淡路大震災の5倍ものの復興の進め方について「生活復興マニュアル」

建物被害から、東京の復興を阪神・淡路大震災

として検討に着手し、東京都が総合的な復興にと同じスピードで進めるには、「被災地の復興

取り組むための復興体制の在り方、被災者の生ビジョンを速やかに公表することによって、住活（暮らし）の復興、住宅の再建、産業の回復、民にとって復興についての目標が示され、また社会の復興を内容とする「生活復興マニュアル」

個々の復興事業を円滑に推進することが可能とが1998年に公表された。

なる」、「発災後ただちに復興計画チームを編成

この二つのマニュアルは、「東京都震災対策し、早期に復興ビジョンを提案し、その後の調推進条例」が制定された2003年に改変された。

整に対応できるよう、特に市区町村では、事前

震災復興の進め方を取りまとめて都民に公開しに発災直後の態勢について検討しておくべきでておく「震災復興マニュアル（復興プロセス編）」

ある」
との提言
（東京都阪神・淡路大震災調査報と、都職員が震災復興に際して行うべき法的手告書（1995年7月）376頁）をまとめた。これが、続き及び計画の策定と復興施策を立案していく

東京都の『事前復興計画』の発想原点である。

ための「震災復興マニュアル（復興施策編）」に再

東京都は事前復興の在り方を検討する委員会



起点となったことから、都市整備局で、迅速か編された。後者は、公開しないが、復興随時見を設置した。被害が集中する木造密集市街地に直しに備えて加除式とした。

対対する事前復興の準備について、2つの議論①「震災復興マニュアル（復興施策編）」（2016改があった。ひとつは、どのような都市復興を目訂版）

指すのか、目標とする“都市像”を描き、「第二さらに、東日本大震災後に復興に関する事業2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

制度や関連法制度が、創設や改定されたことか

東京都長期ビジョン（2014）に掲げる「安全・ら、2016年には全面的に見直しが行われ、復興

安心な都市の形成」と「にぎわいのある首都東施策編も冊子版となった。

京」を震災復興の基本理念として、『協働と連携

改編した「震災復興マニュアル（復興施策編）」による「安全・安心なまち」で「にぎわいのあるでは、「都市の復興」
計画策定マニュアルのみな首都東京」の再建』を基本目標に、復興を進める

らず、「住宅の復興」、「暮らしの復興」、「産業

5つの視点、1）自助・共助に基づく住民主体のの復興」の、
被災者個人に対する対策立案マニュ復興と公助による支援、2）被災者の状況に応じアルとして再構成された。その復興対策を立案た多様な復興プロセスへの対応、3）本格復興まする「基本的視点」として、「自助・共助を公助での時限的な生活の場の確保、4）平時からの地する施策方針」「復興政策の優先順位付け」、、「都

域づくり活動への支援、5）生活再建、都市づく

民との協働・連携による復興の実践」、などをり及び経済再建の連携による総合的な地域づく

事前に明示し、復興の基本理念として『地域協り、を掲げ、被災者の様々な思いを受け止め、働復興』を提案した。こうした震災復興業務を多様できめ細やかな施策を展開する。

推進するための「復興体制の構築」と、「復興対その方針として、1）地域復興の課題、将来の策本部の業務」
を明示し、各々の対策立案マニュ

市街地像や地域づくりの進め方について、地域

アルとして作成された。

の皆さんが速やかに協議を始められるよう支援

最も迅速に決定すべき都市復興は、「酒田方

します、2）地域の様々な課題にきめ細かく対式」を継承して都市復興計画策定の手順や計画応するために、NPO、ボランティア、専門家、立案基準を整理しマニュアル化した。一方、地企業などによる支援体制を整備します、3）被災

域住民が復興まちづくりに取り組むために、地時に住んでいた地域にいち早く戻り、地域の皆域関係者には被災地にとどまって復興まちづくさんが、地域の将来像をじっくりと話し合うたりに取り組む「時限的市街地」の手法も提案してめに、時限的市街地など時限的な生活の場づくいる。それは、被災地の民有地を借り上げて応りを応援します、4）被災者の状況に応じた多様

急仮設住宅や仮設の店舗・作業所を建てる“仮な施策を用意し、避難生活期から本格復興まで

設市街地”の発想であったが、2013年の「大規模の連続的な復興を推進します、5）多様な事業主

災害等借地借家特別措置法」において、被災地

体や手法により居住を確保します、の5つを掲を5年間借り上げる権利「被災地短期借地権」がげている。

創設されて、提案はようやく現実の取り組みとなった。

そして、その復興プロセスは、「地域力を生かした地域協働復興」として「地域復興協議会」

なお、東京都は区市町村のマニュアル作成をを核に総合的な復興を進めることを基本に、地支援するために「区市・震災復興標準マニュア

域での復興まちづくりが必要ではない被災地でル」を準備し、各区市に提示してきたことは各

は「被災者個人による自力復興」を基調に、また区市がマニュアル策定に大きく貢献したが、そ復興まちづくりの取り組みが必要にも拘らず地の改定にも取り組む予定としている。

域復興協議会等が立ち上がらない地域では「行②「震災復興マニュアル（復興プロセス編）」

政主導による復興」を進めることになるとして（2016改訂版）

いる（図１）。
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご



事前復興

の木造密集市街地の火災等による集中的な被災に対して、1）安全安心な市街地再生プロジェク
ト、2）
緑の環状市街地構築プロジェクト、3）都市のバックアップ公園新設拡充プロジェクト、
下町低地では、ゼロメートル地帯をガレキで嵩上げする4）安全地盤構築プロジェクト、5）親水
河川の再生プロジェクト、さらに都心・副都心
地域では6）国際ビジネスセンター拡充プロジェ
クト、そして広域的に7）基幹交通ネットワーク
図1

東京都・震災復興マニュアルの復興プロセス

形成プロジェクトを、復興戦略プロジェクトとして都民にも公開している（図２）。
この「震災復興グランドデザイン」は、その後（３）合意形成の対象である「震災復興グランド

見直されることがなかったが、東京都の都市づ

デザイン」
の策定

くりビジョンに位置づける形で2016年度から見

災害復興というと必ず課題として指摘される直しを進める予定である。

のが、「合意の形成」である。合意の形成は、復興に不可欠であるが、合意の形成とは、住民参（４）東京都が進めてきた二つの“復興訓練”と新加の手続きというような、「合意形成手法」といたな取り組みうような仕組みの問題ではない。合意の形成とマニュアルを作って震災を待つのでは、マ

は、行政と関係権利者・居住者が、被災地の復ニュアルも役に立たない。マニュアルの存在す

興の目標像を共有することである。その合意のら忘れられるのではないか。そんな思いから、対象となる復興目標像を事前に提示し、行政と都市復興マニュアル策定後の委員会で「都およ市民が共有しておこうという取り組みである。

び区市町村の職員が「都市復興マニュアル」に習合意の対象となる“復興目標像”
は、1996年に取熟していることが重要であり、またマニュアル

りまとめられた東京区部直下地震（M7.3）の被の課題を発見するうえでも『復興訓練』を実施す

害想定を前提に、「震災復興グランドデザイン」
として検討し、2001年に公表された。
都心と副都心を取り囲む木造住宅密集市街地に被害が集中し、阪神・淡路大震災の建物被害の5倍以上になると想定された被害想定を前提として、復興でめざすべき目標像を描くとともに、その実現のための事業手法等の提案を含む取り組みとなった。
「被災を繰り返さない、環境と共生した国際都市」
を復興目標とし、7つの復興戦略プロジェ
クトを提案している。そのイメージは、山手側2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

図２ 東京都「震災復興グランドデザイン（2001）」の7つの復興戦略プロジェクト

事前復興べきである」と提言し、事前復興の研修の場と定し、そこからの復興を行政と居住者で想定し、して「復興訓練」の取り組みが始まった。

復興で目指す目標像と進め方を考えてみる復興①都市復興訓練

まちづくり訓練を自治体で自立的に推進する人

都市復興模擬訓練とか、都市復興図上訓練と材育成を目指すこととした。東京都は冊子「市称してきたが、「都市復興訓練」
は、東京都が主街地の事前復興の手引き」を発行するとともに、催して1998年から毎年度継続され、2016年は19区市町村で復興まちづくり訓練を企画・運営す回目で、毎回70 ～ 80人の市区町村職員が参加

るための人材育成を目指す「復興まちづくり実しており、退職者を除いても約1000人の区市町務者養成訓練」に新たに取り組み始めている。

の職員が訓練を通して「震災復興プロセス」を理

これらの訓練名称や訓練手法の開発や実施等

解し、「計画策定と復興施策立案のための手順には、首都大学東京中林一樹研究室（1998年～

や考え方」を習熟する、延べ5 ～ 7回のプログラ

2005年）、首都大学東京市古太郎研究室（2006年

ムで模擬経験する研修訓練である。

～）が主催している事前復興研究会が東京都と②復興市民組織育成事業から始まった復興まち

連携し、主体的にかかわってきた。

づくり訓練
2003年の震災復興マニュアルへの改編に合わ（５）東京都における「実践する事前復興」

せて、復興プロセス編で最も重要な「地域協働

事前復興には、被災時に備え「準備しておく復興」の鍵は、復興の主体たる地域住民による事前復興」とともに、震災前にできるところか

地域づくり組織の形成であった。区市町村が地

ら「実践しておく事前復興」の取り組みがある。

域の住民とともに取り組む訓練として、地域で準備としては、マニュアルの策定やビジョン（グ復興まちづくりに主体的に取り組む住民組織のランドデザイン）の検討・公表および復興訓練育成を目指して2004年から3年間の時限事業とがあるが、準備では街も仕組みも災害発生までして「復興市民組織育成事業」が始められ、費は変わらない。しかし、発災まで待っているの用の1 ／ 2を補助した。その最初の実施事例がではなく街も仕組みも事前に構築し「実践して2004年度に筆者らも参加して取り組んだ「葛飾おく事前準備」が、より効果的な事前復興とい

区新小岩地区復興まちづくり訓練」であった。

えよう。東京では、様々な実践する事前復興に

2007年以降の育成事業期限後は、各区市が独自取り組みが展開している。

に取り組みを継続している。

①「震災復興推進条例」の事前制定③復興まちづくり実務者養成訓練

被災後の混乱期に都議会を招集して条例を制

新しい取り組みとして2015年からは、各区市定するのか、非常に混乱することが容易に想町村が従来の防災まちづくりの取り組みに加え像できよう。震災後に必要な条例も、「条例案て、復興まちづくりが必要となる可能性のあるを事前につくっておくだけで十分」との議論も木造住宅密集市街地などで地域の居住者とともあったが、条例制定手続きだけでも数か月かかに「復興まちづくり訓練」
を独自に推進するためる可能性がある、そのためには、事前に制定しに、復興まちづくりの現場となる区市町村の職ておくべきとの声をうけての事前実施である。

員を対象に訓練手法や訓練の企画・運営を学ぶ②東京都震災復興検討会議の事前設置

都主催の訓練を開始した。地区の被災状況を想被災後に被害概要が把握できてくる状況に合2017 第 22 号 21 世紀ひょうご



事前復興

わせて、２週間目に重点的な都市復興区域を公が高い。その復興まちづくりは、区市町村が取り告し、２か月目に都市計画決定していくという組むべき事業である。区市における事前復興の

震災復興のプロセスを実施するには、震災復興取り組みの現状は以下のとおりである（表1）。

の推進に関する専門家の検討会議が必要にな（１）区市の「震災復興マニュアル」の策定

る。その会議組織についても、震災後の混乱期
ではなく、平年度は復興訓練や事前復興の取り

区市にとっては都が主催する「都市復興訓練」

組み等を審議し、震災後は速やかに復興初動期

への区市の参加・経験が大きなきっかけとなり、の諮問に対応できるように、副知事の諮問機関

都が作成した「区市の震災復興標準マニュアル」

として2004年に事前設置している。

をベースに、2016年3月末時点で、23区中21区2③復興まちづくり支援機構と東京都の支援協定

市で都市復興を含む「震災復興マニュアル」を制の締結定している。

阪神・淡路大震災10周年の2005年に、行政と被災者の中間で震災復興の推進に大きな力と（２）区市の「震災復興グランドデザイン」策定のなった専門職種による中間支援組織「阪神まち展開づくり支援機構」から「次は首都直下地震だ」と

区市は、復興まちづくりの迅速な合意の形成の呼びかけがあり、東京都の弁護士会、司法書を図り、復興に取り組む現場となる。その意味

士会、行政書士会、技術士会などを中心とする

では、合意の原点となる復興目標像について、「災害復興まちづくり支援機構」が設立された。

事前に区市と地域住民とが「考え方」や「イメー

2006年に、東京都は支援機構に参加している各ジ」を理解し、共有しておくことは、東京都の専門職団体と、災害復興時の支援に関する協定

立場以上に重要である。葛飾区は、市区町村でを締結し、都や区市の復興訓練への参加、「復始めての取り組みとして「葛飾区・都市計画の

興まちづくりシンポジウム」の開催（都主催）な

基本方針」に「復興まちづくりの方針」を位置付

どの取り組みとともに、大島町土砂災害（2013）

け、2011年に公表した。それは、都市計画道路

での現地被災者相談会の開催など、実践する事

ネットワーク形成における交通上課題となって前復興の取り組みとなっている。

いる未整備区間を提示するとともに、市街地の基盤整備状況に着目して地域を4類型に区分し、3．区市における事前復興の取り組み
脆弱で防災まちづくりが必要なまちが復興まち化して公表した。このような復興まちづくり方

づくりの取り組みなどが必要な地区になる可能性

針を策定し公開する取り組みは広がりつつあ

表１

東京都の区市における事前復興の現状（2016年3月末日）
震災復興マニュアルの策定

10

類型地区ごとの復興まちづくり目標像をモデル

体制

都市

住宅

暮らし

産業

復興グランドデザインの策定 復興推進条例の制定

復興まちづくり訓練
住民向け

職員向け

23 区

17 区

21 区

16 区

16 区

15 区

3区

14 区

15 区

5区

30 市

1市

2市

1市

0市

0市

0市

1市

1市

1市

合計

18

23

17

16

15

3

15

16

6

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

り、葛飾区と豊島区は「都市計画マスタープラれた知見を、地区の復興方針やビジョンとしてン」に、世田谷区は「防災街づくり基本方針」に、

パンフレットにまとめ、訓練に参加しなかった

復興まちづくりの方針を位置づけている。

人にも、また次の世代にも、「この街での震災
復興とは何か」を伝えることに取り組んでいる。

（３）「震災復興推進条例」
等の事前制定多くの地区での復興訓練を実施するとともに、

阪神・淡路大震災では、神戸市が全国に先駆各地区に将来の復興まちづくり方針として残し

けて住民主体のまちづくり推進のために制定していくことは、平時の防災まちづくりにも活かていた「まちづくり条例」
が、まちづくり協議会

す重要な意義がある。

の運営や専門家派遣などの仕組みとして重要な①復興まちづくり方針を書き込んだ防災街区整役割を果たしていた。そうしたまちづくり条例

備地区計画の決定とともに、地域協働復興を推進するために、「震

葛飾区堀切地区では、2015年に密集市街地で災復興推進条例」など震災復興まちづくりの取続けてきた防災まちづくり活動のまとめとしり組みや支援のあり方などを定めた震災復興関て、防災街区整備地区計画を策定し、都市計画

連条例を事前制定しているのは、14区1市であ決定した。以前に復興まちづくり訓練も実施しる。

ていた堀切地区では、復興まちづくり訓練での議論から、“被災後の都市復興における基盤整（４）
区市が主体的に取り組んでいる「復興訓練」

備の必要性が理解され、防災まちづくりとして「震災復興マニュアル（復興プロセス編）」には現状の基盤の修復的整備にとどまらざるを得

よって復興の主体であると役割が明示され、地ないが、被災後の復興では土地区画整理事業な域との協働で復興を進めるパートナーである地どの抜本的な基盤整備を推進する意義を理解し域住民とともに、震災復興の取り組みを疑似的ていた”ため、その“復興まちづくり方針”を、に体験してみる「復興まちづくり訓練」
は、東京

法定計画である防災街区整備地区計画の「地区

都が2004年度からの3年間の時限であった復興整備の方針」に書き込んでおくことを了解した。

市民組織育成事業での取り組みを含め、区市町

それは、葛飾区の都市計画マスタープランに位

村主体での「復興まちづくり訓練（住民向け）」は置づけられた復興まちづくり方針でもあった。

15区1市で実施されてきた。それに対して、「都この、事前の地区計画で「復興まちづくりの方

市復興訓練（職員向け）」は5区1市で実践されて針」を都市計画決定しておく取り組みこそ“実いるに過ぎない。2016年3月末までに、同一地践する事前復興”である。それは、復興まちづ区での開催を含め延べ50地区･回以上で実施しくり事業で基盤整備し、全員が接道義務を満たてきている。

した敷地で、公平かつ迅速に住宅の再建を進めることが可能となるであろう（中林2015）。復興

（５）
区における
「実践する事前復興」の取り組み

まちづくりの方針として都市決定しておくことの展開

は、単なる準備のための事前復興ではない。被葛飾区では、訓練中は「復興訓練まちづくり

災後の合意形成を速め、着実な復興の推進に大ニュース」として地区内に回覧し、終了後は地きく寄与する、実践する事前復興といえる。

区における復興まちづくり訓練の実践から得ら②葛飾区における地籍調査の推進－官民境界確2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

11

事前復興

定の実施－

づくり」～みんなで協力してまちをよみがえら

災害復興も見通した長期的なまちづくりとしせるには～」を公表している。政令市の浜松市て、防災街区整備地区に基づく木造住宅密集市

では東日本大震災以降に、津波防災地域づくり

街地での修復型まちづくりを、基盤整備を進め推進計画を策定し、この中で「事前復興計画」のる改造型まちづくりに転換していくことを目指

取り組みが位置づけられているが、具体的な事

すことは現実的に不可能であろう。しかし、そ前復興としての取り組みはない。なお、富士市の市街地整備のための大きな課題が、東京の木

では、2013 ～ 2015年度に震災復興訓練を実施

造密集市街地における地籍調査の遅れである。

し、震災復興マニュアルの策定と震災復興グラ

地籍調査の未施行が災害復興の遅れの原因とンドデザインの策定に取り組み、都市計画マスなった事例は東日本大震災でも多く指摘されてタープランにおいて公表している。

いる。

神奈川県は、東京都における「震災復興マニュ

葛飾区では、事前の市街地整備のみならず、アル（復興施策編）」の策定に引き続き、阪神・災害復興時の市街地基盤整備も視野に、木造密淡路大震災後の地域防災計画における災害対応

集市街地における道路境界の確定の地籍調査に対策の見直しが一段落したのちに、長期かつ取り組み、区内全域において官民境界の確定を継続的な取り組みが必要な復興対策について、完了している。その効果は、東日本大震災にお事前に内容、手順、体制等の検討に取り組み、

いて沼を埋め立てた住宅地区における液状化に

2005年に「神奈川県震災復興対策マニュアル」と伴う敷地境界の変動被害からの復旧を迅速に完して公表した。しかし、その後の復興訓練など了させることにつながったのである。
将来的に、の取り組みはなされていない。

さらに民間宅地間の境界確定につながる地籍調
査の事前実践につながれば、それは大きな「実（２）首都圏における事前復興の取り組み

践しておく事前復興」であり、木造住宅密集市

首都圏でも、東日本大震災後に取り組んでい街地の災害復興の迅速な推進をもたらすであろる県・政令市がある。栃木県は2012年に「都市う。

復興ガイドライン（都市復興基本計画策定行動指針）」を公表している。東日本大震災の被災県

５．全国における「事前復興」の現状
全国で事前復興への取り組みが大きく進展しである千葉県、茨城県では、事前復興の取り組
みは今後の課題となっている。

始めたのは東日本大震災以降であるが、阪神・すでに復興マニュアルを策定していた神奈川

淡路大震災を契機に事前復興に取り組んだの県では、政令市の川崎市は東日本大震災が発生は、上述の東京都以外に静岡県と神奈川県があした2011年3月に策定した防災戦略を2013年にる。

改定するとともに、地域防災計画の改定を行った。それらを受けて一層の防災都市づくりを進（１）
東日本大震災以前の事前復興の取り組み

12

めるために取り組んだ「防災都市づくり基本計

静岡県は、防災基本計画の改定を受け、1997

画」（2014）において、事前に取り組む「減災都年に「震災復興都市計画行動計画」を策定し、公市づくり」とともに「復興都市づくり」として、表した。静岡市は2007年に
「震災後の
「復興まち

都市復興にかかわる事業制度、復興計画策定の2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

手順、体制等を事前に検討した、事前準備とし関するガイドライン」、2016年には「震災復興都ての事前復興の取り組みを進めている。一方、市計画の手引き（計画編・取組編）」を一部改訂

横浜市は2016年度に震災復興マニュアルの策定

し、公表している。政令市の名古屋市は2014年

業務を発注し取り組みに着手しているが、相模に「名古屋市震災対策実施計画―安心して暮ら原市の事前復興の取り組みはこれからである。

せる減災都市名古屋―」を策定し、復旧復興体

埼玉県は2014年に復興まちづくりイメージト制の整備を項目としているが、情報システム・

レーニング、被災マンションの再建、災害公営

廃棄物処理・応急仮設住宅・津波の湛水排除を

住宅の提供などを内容とする「埼玉県震災都市取り上げているに過ぎず、事前復興の発想はな

復興の手引き」を公表した。
「復興まちづくりイい。

メージトレーニング」とは、東京大学加藤孝明

三重県では、2016年に「三重県復興指針」を公

研究室を中心に行政職員を対象として開発され表した。復興に向けた事前準備として「対策のた復興訓練手法である（中村仁2015）。政令市の手順の明確化」のマニュアルであり、「人間と人さいたま市も2015年に「さいたま市震災復興行

間関係の回復」と「地域コミュニティの再生」を動指針」を策定し、2016年に「さいたま市・防災

基本理念に「復興体制」を整備して「住まいと暮（も）都市づくり計画」に位置付けた。同指針でらしの再建」「まちの復興」「産業・経済の復興」

は「被害の軽減及び復興事業の円滑なす真のたを目標とする取り組みの手順を定めた。そして、めに、････日ごろから対策を講じておかねばな

復興の基本理念を踏まえた平時からの取り組み

らない（第4条2）」とし、市民及び事業者の責務の重要性を示している。

（第5条）、復興の優先順位（第6条）などを定めている。

奈良県は、2015年までの「地震対策アクションプラン」を制定し、「6.復興を視野に入れる」と掲げていたが、事前復興の発想はなかった。

（３）
南海トラフ巨大地震と事前復興の取り組み

2014年に地域防災計画の見直しでは、第4章に一方、 東日本大震災は、巨大津波によって新たに第7節災害復旧・復興計画を追補し、第2・東日本の太平洋沿岸地域を壊滅させ、18,500人

4項に「事前の復旧・復興対策」を追加し「県や市を超える犠牲者の大部分が津波の犠牲者であっ町村は復旧・復興対策の手順の明確化や必要とたことから、住宅の高台への移転復興による大なる基礎データの整備等、事前に確認・対応が規模な復興に取り組んでいる。2013年に立法さ可能なものについて、検討・把握しておく」とれた南海トラフ巨大地震対策特別措置法は、29

しているものの、事前復興としての取り組みは

都府県707自治体を対策推進地域に、14都県139

進んでいない。

自治体を津波避難対策特別強化地域に指定し後京都府は、2010年に「京都府戦略的地震防災者における防災集団移転事業の事前実施を対策

対策推進プラン」を策定公表しているが、「5-5メニューとして位置づけ、補助金を上乗せした。

生活を再建する」では、家庭生活、地域生活、

まさに、「事前復興事業」の法定事業化である。

職業生活の再建の取り組みを、「６．京都らし

東日本大震災のインパクトは特に沿岸地域に強さを保った復興を実現する」では、「6-1京都のく、事前復興の取り組みを推進しつつある。

イメージを守る」として観光客の保護、観光産

愛知県は、2014年に「事前復興の取り組みに業の再興、の記述にとどまり、地域防災計画に2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

13

事前復興

おいても、事前復興として事前準備や事前実施

ます。そして人命救助が終わった後、速やかにの発想はない。政令市の京都市は、2015年度末

その計画に沿って復旧、復興を進めればよいのに地域防災計画を修正している。大規模災害復です。････』と述べて、事前復興の発想に基づ興法の創設により、その4章5節大規模災害発生

く取り組みを提唱している。

時の復旧復興体制を追補し、復興本部の設置と徳島県も、国土強靭化計画に事前復興の取り

災害復興方針・計画の策定など推進手順を書き組みを位置づけて、「地震対策行動計画―とく込んでいるものの、そこにもマニュアル化など

しま- ０作戦―」を推進している。行動計画の「Ⅴ事前復興の発想はない。

復興まちづくりの検討」に、事前復興計画策定

大阪府は、2006年に策定した「大阪府震災復モデル事業による「各分野の関係機関・団体な興都市づくりガイドライン」を2015年に東日本

どにおける復興のための検討の促進」が位置づ

大震災を踏まえて津波からの復興を発意するな

けられ、市町村における「実践する事前復興」のどして、公表している。改定では、「被災時に取り組みを支援している。美波町では、高台へおける行政・住民のまちづくり体制は必ずしもの住宅移転の計画提案事業（2015）を行うなど、十分ではない状況を想定」
し、「より迅速で円滑

ユニークな取り組みを進めている。

な復興のためには、平時における事前対策が重高知県では、「南海トラフ地震等による災害要であり、････行政、住民、公民協働の各視点に強い地域社会づくり条例（2008年施行2015年

から、････平時における取組のあり方」を整理改正）」に基づき、震災後の復興体制、制限の実したと、事前復興の取り組みを追加している。

施、計画策定などの手順をマニュアル化した「高大阪市は、2015年に「大阪市地域防災アクショ

知県震災復興都市計画指針（手続き編）」を2015

ンプラン」を策定公表した。62項目のアクショ

年に策定した。今後は、事前の実践的準備としンのうち「61．復興計画策定マニュアルの作成」て「事前復興」の取り組み、県・市町村職員が「63．災害復旧・復興に資する地図情報整備の連携して被災後に取り組む復興体制の強化や復推進」を位置づけているが、マニュアルの検討

興への対応力の向上のための「模擬訓練の実践」

は2018年度以降の取り組みとしている。

や、地域の復興方針作りから地域組織の形成・

和歌山県は、2015年に策定公表した「和歌山計画における安全確保と産業再建のバランス・

県国土強靭化計画」に、事前復興の取り組みを

多重防御の考え方などに模擬的に取り組む「事位置づけて推進しようとしている。基本目標で前復興計画づくり」を進めていくとしている。

ある「県民生活の再建と産業の復興」に対応す2014年に土石流災害に見舞われた広島県は、る取り組みとして、被災時を想定した復旧・復2015年に「広島県災害復興都市計画マニュアル」

興体制の整備、事前復興マニュアルの作成、をを作成、公表している。復興都市づくりの考え

位置づけ、取り組んでいくことにするとしてい方、復興都市づくり計画策定の行動指針や手続る。2016年には、「知事からのメッセージ」といきなどをマニュアル化したものである。

うコラムにおいて、「津波災害復興計画の事前策定」と題して知事は『････、だから、私は、復14（４）知事会等からの事前復興への提言

興はこうしようと、地域単位であらかじめよくこれらの動向を踏まえてか、全国知事会は議論をして復興計画を決めておくべきだと思い2015年に「平成28年度国の施策並びに予算に関2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興する提案・要望（災害対策・国民保護関係）」にた。それらの被害想定を基に2013年に南海トラ

おいて、３．総合的な復旧復興支援制度の確立

フ巨大地震対策特別措置法と首都直下地震対策について（3）超大型災害を想定した事前復興制

特別措置法を制定するとともに、大規模災害復度の創設、として「南海トラフ地震や首都直下

興法、大規模災害借地借家特別措置法など、災地震など････地域においては、生命、財産、地害復興に関わる法制度が制定された。

域産業など住民の日々の暮らしを守る観点か

それらは、国土庁が1998年に防災基本計画等

ら、震災前の円滑な高台移転や区分所有物件ので「事前復興計画」のみならず「復興準備計画」と修理・再建等、地域の実情に応じた事前復興が位置付けた“被災後の復興対策の準備をしてお可能となるよう法整備や制度設計を行うこと」

く”という『備える復興準備計画』から、事前にと、準備して待つ事前復興から、実践する事前

被災したつもりになって、“被災後に復興で目復興への取り組みを要望している。

指す地域像を事前に実施する”という『実施するまた、香川県及び愛媛県では事前復興から発想する取り組みは見られないものの、四国4県

事前復興計画』へ、“積極的事前復興の発想”への転換する方向にある。

として2016年6月に国に対して「防災・減災対策を加速させ、国土強靱化を推進するための財政（１）南海トラフ地震対策特別措置法と「実践し措置に関する緊急提言」
を行っている。3つの緊ておく事前復興」の取り組み

急提言のひとつが「包括的な構想等に基づいて

南海トラフ地震特措法には、「実践しておく

実施される事前復興対策などに対して、細分化

事前復興」の取り組みが位置づけられた。住家された支援制度を一元化し、包括的な支援を可の全損被害が地震動で150万棟、火災で75万棟、能とする新たな交付金制度を創設すること」と、津波で15万棟、かつ最悪事態32万人の死者のう“実践する事前復興”への支援制度の創設を求め

ち26万人が津波犠牲という被害想定を踏まえている。

て、津波対策特別強化地域における集落等の高台移転を事前の実施する防災集団移転事業を事

６．東日本大震災以降の新たな法制度と取り組み

前に推進する事業が位置づけられたのである。

大規模災害復興法の制定と課題

18,600人もの犠牲者の大部分を引き起こした津

東日本大震災を教訓とする「復興対策の準備」

波被災後に住家の高台移転を目指した東日本大から「実践する事前復興」への転換

震災を繰り返さないために、事前に津波危険の2011年3月11日に「想定外」と形容された東日高い集落を高台に移転させようというメニュー

本大震災が発生した。それを受けて、科学的で、まさに「実践しておく事前復興」の法定事業に想定しうる最大級の地震被害を求めて、2011化といえる。

～ 13年度に南海トラフ巨大地震および首都直下地震の地震モデルを再検討し、南海トラフ巨（２）首都直下地震対策特別措置法と「政府BCP」

大地震として東海から日向沖までの5連動の地の取り組み

震の被害想定、次に発生する確率が高い首都直首都直下地震特措法では、最も被害が集中す

下地震のうち被害規模が最大で首都機能への影る木造密集市街地に対する事前復興よりも首都

響も大きい都心南部地震の被害想定を公表し機能の継続こそが最も重大な国の取り組みであ2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

15

事前復興

るとして「準備しておく事前復興」ともいえる

大規模災害借地借家特別措置法は、戦災都市“政府業務継続計画（政府BCP）”を「行政中枢機に復興にあたって制定されていた罹災都市借地能の維持に係る緊急対策実施計画」として位置

借家特別措置法を廃止して新設されたものであ付けている。

るが、新たに「被災地短期借地権」が創設された。
大規模災害時に民間の被災した土地を地方公共（３）
大規模災害復興法と「事前復興対策」の取り団体が最大5年間有償で借り上げる権利である。

組み

それは、空地の少ない大都市において、コミュ

大規模災害復興法は、これまで災害復興に関ニティを維持しつつ、復興まちづくりに主体たする基本法制がないまま個々の災害に対応してる当該被災地の関係権利者が地域にとどまりな

きたが、南海トラフ地震や首都直下地震からのがら復興まちづくりに取り組むために、被災地復興を念頭に法制化したものである。その基本

域に仮設住宅のみならず公共施設、店舗や工場

構成は、東日本大震災復興基本法の枠組みを継などの仮設作業祖などを建設するための土地を承して、今後の人口減少時代において復興交付確保する制度である。これは、東京都の震災復金による復興の取り組みを効果的に推進するた

興マニュアルで取り組んできた「時限的市街地」

めに、
国は復興対策本部を設置するとともに「復による復興プロセスを支える土地制度の創設と興基本方針」
をなるべく早く策定公表すること、

いえ、その運用については、早急に検討してお都道府県はそれに即して人口フレームや土地利

くべきである。

用方針を含む「復興方針」を策定公表すること、それらに基づいて市町村は「復興計画」
を策定す

７．事前復興の意義と可能性

ること、を位置づけている。それは、都道府県

人口減少高齢社会に迎え撃たねばならない首や市町村が、最大級の被害想定を基に、被災地

都直下地震や南海トラフ巨大地震には、被災後のマスタープランとなるべき復興方針や復興計の迅速な復旧・着実な復興を実現する事前準備

画を策定するために、事前に復興マニュアルやの取り組みでは不十分であろう。事前復興の理

復興ビジョン（グランドデザイン）を準備して備念は、“被災後の復興を想定して取り組み方をえる「事前復興準備対策」の取り組みに法的位置準備しておく”という「準備する復興準備」の理づけを与えたといえる。
全国の地方公共団体は、

念から、被害想定に基づいて被災後の復興が不

人口減少時代を想定して準備しておく事前復興

要となるように“事前に描いた復興ビジョンに対策に取り組む根拠法が制定されたのである

向かって都市づくり・まちづくりを実践しておし、政府も南海トラフ巨大地震及び首都直下地

く”という「実践しておく事前復興」への戦略を

震に対する復興基本方針を事前に想定して、補立てて取り組んでおくべきなのである。その取強する必要のある復興課題に対応する法制度やり組みはまた、“事前防災”に“事前復興という事業制度の事前検討と準備を進めておくべきで切り口”からの新たな理念をもたらし、抜本的ある。

な事前防災を切り開く「事前復興」の戦略的な取り組みにもなろう。

（４）大規模災害借地借家特別措置法と「被災地短期借地権」の活用方策
162017 第 22 号 21 世紀ひょうご

事前復興の究極の意義と可能性はそこにある。それは、復興する必要がないほど被害を免事前復興れるレジリエンスな地域を事前に作り出し、その集合としてのレジリエンスな国土を作り出していく長期的な取り組みとなろう。すなわち、国土強靭化法に基づく国土強靱化基本計画が目指す国土づくりが，地方公共団体の「地域強靭化計画」で目指す地域づくりの長期目標像の集合として実現されるのである。それは被災後に復興の取り組みを必要としない地域づくりであり、それは想定できる最大級の被害からの復興を事前に実現した地域づくりなのである。逆に言えば、それぞれの地域で被害想定に基づき被災状況を想像し、その激甚な状況からの復興で目指すことになるであろう「地域の復興像」を想像し、それを実現するための法制度や事業制度を創造して取り組む、地域の多様性と持続可能性を強化した「強靭な地域づくり」
を実現する戦略的な取り組みに他ならない。
そして、その可能性は、地域における一人一人の市民とコミュニティにおける自助と共助の
事前復興の取り組みにあり、それを公助する政府・地方公共団体による支援の継続性こそが、
事前復興戦略にとって最も重要な取り組みとなると考える。
＜文献＞
・ 饗庭 伸・市古太郎・中林一樹（2007）「首都直下地震に備える事前復興の取り組み―東京都における震災復興対策と復興訓練から―」地学雑誌
Vol.116、No.3/4、pp.557-575
・ 神奈川県震災復興対策事前検討会議（2005）『神奈川県震災復興対策マニュアル』
・ 建設省（1985） 『昭和59年度 震災市街地復旧
指針策定調査報告書』
・ 建設省（1986）『昭和60年度 震災市街地復旧指針策定調査報告書』
・ 国土庁防災局（1997）『平成8年度 復興施策検討
調査－報告書』
・ 国土庁防災局（1998a）『平成9年度 東海地震等からの事前復興計画策定調査－報告書』
・ 国土庁防災局（1998b）『平成9年度 復興施策検討調査－報告書』
・ 国土庁防災局（1999）『南関東地域直下の地震に対する復興準備計画の策定に関する調査－報告書』
・ 国土庁防災局（2000a）『東海地震等からの復興準備計画作成指針』
・ 国土庁防災局（2000b）『東海地震等からの復興準備計画調査－報告書』
・ 佐々木晶二（2017）『最新 防災・復興法制―東日本
大震災を踏まえた災害予防・応急・復旧・復興制
度の解説―』
第一法規、323頁。
・ 全国知事会（2015）『平成28年度 国の施策並びに予算に関する提案・要望（災害対策・国民保護関係）』
・ 東京都（1995）『阪神・淡路大震災調査報告書―
平成7年兵庫県南部地震東京都調査団―』379頁
・ 東 京都（1997）『 東 京都・都 市復興マニュアル』
164頁
・ 東 京都（1998）『 東 京都・生活 復興マニュアル』
309頁
・ 東京都（1999）『都市復興計画策定模擬訓練の実施に関する調査報告書』
・ 東京都（2001）『震災復興グランドデザイン』67頁
・ 東京都（2003a）『震災復興マニュアル（復興施策
編）
』
（加除式）
・ 東京都
（2003b）『震災復興マニュアル（震災復興プ
ロセス編）
』83頁
・ 東京都
（2016a）『震災復興マニュアル（復興施策編）』（平成28年3月修正）
・ 東京都（2016b）『震災復興マニュアル（震災復興プ
ロセス編）』（平成28年3月修正）57頁
・ 内閣府（2005）『災害復旧・復興施策の手引き
（案）
』
・ 内閣府
（2006）『首都直下地震の復興対策の在り方に関する検討調査－報告書』
・ 内閣府（2007）『首都直下地震の復旧・復興準備推進調査 ―首都直下地震の復興対策の在り方に関する検討― 調査報告書』
・ 内閣府（2008）『首都直下地震の復旧・復興準備推進調査 ―首都直下地震の復興対策の在り方に関する検討― 調査報告書』
・ 中林一樹（1999）「都市の地震災害に対する事前復2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

17

事前復興

興計画の考察―東京都の震災復興戦略と事前復興の考え方を事例に―」総合都市研究（東京都立大学）、第68号、PP.141-164。
・ 中林一樹（2000）「災害復興の理念と戦略としての事前復興」都市問題、」第91巻6号、PP.33-52。
・ 中林一樹（2015a）「事前復興計画の意義」公益財
団法人ひょうご 震 災 記 念21世 紀 研究 機 構・
「国難」となる巨大災害に備える編集委員会議（編）『災害対策全書（別冊）「国難」となる巨大災害に備える～東日本大 震災から得た教 訓と知見～』
pp.200-2005、ぎょうせい、・ 中林一樹（2015b）「首都圏を襲う自然災害と備えの 基 本 方 向 」、 都 市 計 画、 通 巻318号（Vol.64、
No.6）、pp.3-5。
・ 中林一樹（2015）「これからの防災・顔彩・復興の方向」消防科学と情報、No.122、pp.3-6
・ 中林一樹（2016）「事前復興の発想、復興準備か
ら実践する事前復興へ―その意義と可能性―」復
興、第16号（Vol.7、No.4）、pp. ３－14
・ 中村 仁・加藤孝明（2015）「埼玉県における大規
模震災を想定した事前復興の取り組み」国際交通安全学会誌、Vol.39、No.3、PP.52-59。

18

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

事前復興

事前復興

南海トラフ地震に対する事前復興のあり方―人口減少と地震・津波被害―
京都大学防災研究所教授（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構
政策コーディネーター

牧紀男

１．東日本大震災からの復興の教訓と課題宅を再建できない人が居る限りは「住宅を再建

東日本大震災の発生から2017年3月11日で6年できない人がいる」こととなる。応急仮設住宅が経過する。津波により壊滅的な被害を受けたがどれだけ建設され、さらにいつ解消されるの地域でも、ようやく高台を切り開き・低地に盛かについてシミュレーションしようとすると、り土をして造成された新しい市街地が姿を現し供給戸数は災害の規模等により決まるが、解消はじめた。完成した造成地では住宅や商店の建時期は、災害の規模ではなく、復興事業の進捗

設をはじめている（写真1）。阪神・淡路大震災

状況によって決定される。

では、災害復興公営住宅の建設が完了したこと

陸前高田市の市街地の造成事業は震災から7から5年で応急仮設住宅は解消された。しかし、年後の2018年に完了が予定されておりⅰ、東日

東日本大震災の被災地では現在も、プレハブの本大震災の応急仮設住宅の解消は7年以降にな

応急仮設住宅、民間の住宅を賃貸した借り上げ

ることは確実である。応急仮設住宅の解消とい仮設住宅で生活をおくる人が数多く存在する。

う点から見ると、東日本大震災の復興が遅れて恒久的な住宅が確保できるまで、もっと明確にいるようにも見えるが、都市計画事業について言うと行政が実施する災害復興事業（災害復興は阪神・淡路大震災でも完了までに10年程度か

公営住宅、防災集団移転の高台の再定住地、盛かっており、一概に東日本大震災の復興が遅れ土による土地区画整理事業）を「利用して」住宅ているということはできない。東日本大震災のを再建する人が、住宅を再建「できるようにな

復興では住宅再建と都市計画事業の完了が直接る」までは応急仮設住宅を無くすことはできな

関連しているのである。

い。行政が実施する事業が完了しないために自その一方で、東日本大震災の被災地では多くの人が既に住宅再建を果たしている。宮城県名取市での質問紙調査の結果から、災害復興事業を利用せず自力で住宅再建をした人の復興満足度が高いということが分かっているⅱ。また名取市では閖上地区の復興事業（区画整理・防災
集団移転：2017年度、災害復興公営住宅:2018年度）の完了が2018年度であるのに対し、下増田地区では2015年度に完了しており復興のス
ピードは違う。しかし、復興満足度については

写真1

大槌町の盛り土地域

閖上地区と下増田地区の間に統計的に有意な差2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

19

事前復興

は見られない。すなわち復興事業の進捗スピード
は復興満足度に影響を与えず、自力で住宅を再建するかどうかにより復興満足度は決まっているⅲ。
被災者支援法の基礎支援金受給世帯（全壊・大規模半壊）がどのように住宅再建を行ったのかについての宮城県下のデータ（2017年12月末）ⅳを見ると、災害復興公営住宅入居予定：7％、災害復興公営住宅入居：7％、防災集団移転等地
区に再建予定4％、未定19％、建築購入済み又は途中22％、民間賃貸住宅入居済み10％、既存

写真2

住宅補修し居住32％という結果となっている。

で36.98％減少している。人口減少率は、津波

災害復興公営住宅・防災集団移転という行政ので多くの人が亡くなった2011年は16％、その後、復興事業で再建する世帯は大きな被害を受けた、6.5%（2013）、5.2％（2014）、3.7％
4.8％（2012）

世帯の30％に満たない。区画整理事業地区に再（2015）と推移している。震災前の2009-2010年

建する世帯の数がどれだけあるのかは不明での減少率は2.52％であり、今後3%程度の減少率

あるが、2017年末では宮城県において区画整理で推移していくとすると震災から10年後の2021

事業が完了している地域はほとんどなく未定の

年には震災前のほぼ半分の5,200人程度（震災前

19％の全てを足したとしても復興事業を利用しの52％）まで減少する（表1）。52％という数字は、て住宅再建を行う人は半分以下である。

2004年新潟県中越地震で被害を受けた山古志

行政の復興事業を利用して復興するために仮設

村、防災集団移転が行われた小千谷市東山地区

住宅に残らざるをえない人が注目されるが、半数以の既存率と同じ数字であるⅵ。震災前から人口上の人は復興事業を利用せずに、自力で迅速に復減少が著しかった地域が見舞われると、どれだ興を成し遂げており、自力で復興した人の復興満足

け復興をがんばっても人口は半分近くまで減少

度は高いということについても知る必要がある。

すると考える必要があるのかもしれない。女川

東日本大震災の被災地域は災害前から人口減の場合、迅速な復興、良い復興のデザインが行

少が進む地域であった。宮城県の女川町では駅われたため人口減少がベースラインである半分前に立地する中心市街地の整備は震災から5年に収まったと考えるのが適当であり、災害復興もかからずに完了している（「おながわ復興まちが遅れる、良い復興のデザインができないとさびらき2015冬」2005年12月23日）。また駅舎は

表1

バルセロナ万博で日本館を設計した坂茂が実施する等、デザイン的にも優れたものとなっている（写真2）。しかし、女川町の人口減少は深刻であり震災前2010年国勢調査では1万人であった人口は震災から4年後に行われた2015年国勢調査では6,334人ⅴとなっており、津波により多くの人命が失われたこともあるが人口が5年間20

女川駅（2015年4月13日筆者撮影）

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

2010
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

女川町の人口推移
人口10,051
6,334
6,144
5,960
5,781
5,607
5,439
5,276

震災前の人口比
63.0％
61.1％
59.3％
57.5％
55.8％
54.1％
52.5％

2015 年の国勢調査に基づき人口減少率 3％ / 年で計算

事前復興

らに人口減少が進んだと考えられる。災害発生後実施する復興事業の完了までにはどうしても時間が必要であり、迅速に自力で復興したいという人のニーズとは合わない。災害前から、災害後の復興について考えておくことが災害後の人口減少を少なくする上で重要である。

２．南海トラフ地震の被災地域の将来像
東日本大震災の復興は人口減少社会における復興の難しさ、阪神・淡路大震災以前の経済成

図1

人口構成に基づく日本の地域類型（陳他、2010）

長期の復興、阪神・淡路大震災の安定成長社会

他地域に「依存」しているため「依存地域」と呼ぶの復興とは異なる新たな復興モデルについて考こととした。3つめはいわゆる「限界集落」であえることの必要性を提起した。元に戻すことさり、現在も高齢者が大半を占め、そのまま推移すえ再考するような新たな復興のパラダイムを考ると近い将来、高齢者だけが住む地域となり、最えることの必要性である。東日本大震災の被災

終的に誰も住まなくなる可能性がある地域である。

地での復興が難しいということは、今後30年間でこの地域類型は固定的なものではなく、将来70％の確率で発生すると推定されている南海トラ

も同じ地域類型のままで推移する地域もあれ

フ地震からの復興も難しいということを意味する。

ば、下降する地域、すなわち「持続地域」から「依南海トラフ地震の被災地は、名古屋圏、大阪圏、存地域」、「依存地域」から「限界地域」へと衰退

静岡県の都市域を除くと、人口減少が続く地域であする地域もある。災害はその地域が抱えているる。こういった地域では、自然災害だけでなく人口問題を顕在化、さらに変化の動きを加速化させ減少も地域の持続性を脅かす大きなリスクとなってる。すなわち下降する地域では衰退のトレンドいる。日本の人口構成は、大きく3つのパターンに分は加速される。2005年の人口構成から、人口のⅶ

類することができる（図1） 。一つは「持続地域」で自然増減・社会増減（移動）を踏まえて2030年のあり、若い世代が居るため子供の数も多く、将人口推計を行い、2030年の人口構造を元に地域来的に見ても人口は大きく減少することなく地類型と2005年の地域類型の比較を行った（図2）。

域が持続的に維持される地域である。２つめは2005-2030年の地域類型変化から南海トラフ「依存地域」である。当初は「持続地域」と人口

地震の被災地の姿を考える。まず目に付くのがピラミッドの形はそれほど変わらないのである

大阪・名古屋の周縁部の赤である。この地域にが、若い世代が少ないため、時間の経過と共にはベッドタウンとして開発されたニュータウン

子供の数が減少してゆき、そのままの状態が続が多く存在する。ニュータウンでは、ほぼ同時

くと何十年後には「限界地域」となっていく可能期に同世代の家族が入居するため、地域全体で性がある地域である。
「依存地域」に若い世代が高齢化が同時に進む。都市の中心部から離れ、少ない原因は、高校卒業後、進学・就職で地域

若い世代が新たに入居してくることが少ない奈を離れ、その後、仕事場がないため地域に戻っ

良・大阪南部・名古屋北部・西部の「衰退」が顕

てこないことにある。高校以降の教育・就業を著となっている。この地域における南海トラフ
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

21

事前復興

一方で地方中核都市においても「持続地域」として維持される地域が存在する。徳島・高知市では地震動・津波により市街地も大きな被害を受けることが想定されるが「衰退」が想定されない緑の地域は市街地復興の核になり得ると考えられる。その一方で赤い地域の衰退は加速されると考えられる。東日本大震災では、復興に長い時間が必要な沿岸部の住民の地方中核都市への移
図2

南海トラフ地震の想定被災地における将来の人口類型変化（牧紀男、2011）

動も発生しており、災害後、県内からの移住も想定されることから各地の「接続地域として維持され地震による被害は限定的であるが、被害の有無

る地域」
（緑）
は復興の核となることが想定される。

にかかわらず高齢化が進む超郊外の住宅地をどまた沿岸部・山間部では黒い地域、限界集落・うするのかが課題となる。

無人化する地域が多く見られ、こういった地域

東京の周縁部にも赤い地域が見られるが大は一度被災すると復興が難しくなると考えられ

阪・名古屋圏とは少し状況が異なる。赤い地域

る。その一方で各地域の中心（旧市町村の市役の中に、
信越線・東北線といった鉄道沿線に沿っ所・役場があった地域、小・中学校がある／あって線上に緑の地域が残る。緑の地域は、旧街道た地域）には緑の地域、地域特性が変化しない

沿いに立地する古くからの地域であり、ニュー地域が存在する。こういった地域は大きな被害

タウンのような急速な社会変化を経験せず、を受けた場合でも地域の復興のコアとなること

徐々にまちの更新が行われたため将来的にも急ができる。現在よりさらに高齢化・人口減少が激な衰退は想定されない。首都圏では南海トラ

進む2030年代に南海トラフ地震の被害を受けた

フ地震時には、東日本大震災と同様の被害が想としても、市町村よりも細かいレベルで復興を定され、沿岸部では再度、液状化が想定されるが、考えることは可能である。コミュニティ・中核

地域類型変化の状況から考えると南海トラフ地震

都市のコアを中心とした復興の実現は可能であ

後に東京が大きく変化することは想定されない。

り、復興のあり方について考えておく必要がある。

和歌山市・高知市・徳島市といった南海トラフ地震で大きな被害受ける地域の県庁所在地で

22

３．事前復興の取り組み：

ある地域中核都市でも周縁部に赤い地域が拡が和歌山県由良町での取り組み

る。和歌山市では中心部にも赤い地域が広がり

よい復興を考えるためには時間が必要であ

都市のコアが不明確になってきている。地方中る。その一方で復興が遅れると人口が減少する。

核都市の周縁部に赤い地域が存在する理由は、

このジレンマを解く鍵として、災害が発生する

大都市と同様に、郊外に建設されたニュータウ

前に地域の復興について検討する事前復興とンにおいて急激に高齢化が進むためである。特いう考え方が存在する。英語ではpre-disasterに地方中核都市は若い世代が流出する「依存地recovery planning も し く は post-disaster域」
が多く、衰退が進む地域は将来的には「限界・

redevelopment planningと呼ばれる。事前復興

無人地域」となっていくことが予想される。そのという概念ⅷは阪神・淡路大震災後に当時神戸2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

大学の室崎益輝が提唱したもので、室崎が考える事前復興は、災害発生前に被害を出さない対策を実施しておくことも含めて、災害後の復興について考えておくということであった。その後、中林一樹がその概念を定義ⅸ、実践を行った。阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、東京都
では1998年に生活再建支援、都市再建の業務・プロセスを記述したマニュアルⅹの整備を行うと共に、災害後の東京都の姿を示す「震災復興
グランドデザイン」を2001年に発表する。また、

図3

ディザスター・マネジメント・サイクル

都市再建の訓練が実施され、生活再建について

災対策では命を守る・財産（建物）を守る、といは、り災証明発行の訓練が近年実施されている。

うように守るべきモノが明確になっている（図静岡県でも同時期に住宅再建のマニュアルが整4）のに対して、復興対策の場合は「地域」を守る備された。しかし、多くの自治体では事前復興にということがどういうことなのかが明確ではな

ついての取り組みが行われることはなく、東京都

く、最初に「どんなまち・地域にするのか？」と以外では具体的な取り組みが行われなくなっていいう復興の目標を設定する必要がある。

た。しかし、東日本大震災が発生し、復興に備

事前復興を考える場合にもう一つ問題となるのはえることの重要性が再度認識され、再度、事前「どう被害を設定するのか」ということである。被災復興という考え方が着目されるようになった。

後に復興を考える場合、被災状況、被災後の社会・

米国においても事前復興の取り組みが行われ人口状況は明確であるが、事前に復興を考える場ている。
2005年に発生したハリケーン・カトリー

合は、被害の程度や被害を受ける時の人口・社会ⅹⅰ

ナの教訓 から「事前復興」が注目されるよう状況を「想定」する必要がある。コミュニティのコアに な り、2011年 にNational Disaster Recoveryが維持されると想定される地域において事前復興

Frameworkがとりまとめられた。また、ハリ計画策定のケーススタディを行い、こういった課題

ケーン常襲地のフロリダ州で事前復興計画策定を解決するための試行を行った。

ⅹⅱの取り組みが実施 されている。

ケーススタディを行うのは和歌山県由良町の

先述のように人口減少社会が進む地域においてもコミュニティの核は将来的に維持され、そういった地域を核としての復興について災害前から考えておくことは重要である。筆者らのグ
ループは南海トラフ地震での被災が想定される
和歌山県において事前復興の取り組みを試行している。復興（recovery）はディザスターマネー
ジメントサイクル（図3）にも位置づけられておりも防災対策の一部であるが、これまでの防災対策とは少し異なる側面がある。これまでの防図4

防災対策と事前復興対策

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

23

事前復興

図5

事前復興計画策定の流れ

衣奈地区である。衣奈地区は湯浅湾の入り口に最大クラス」のものとなっている。被害想定を位置する漁業集落であり、漁業と共にみかん・行う際には目的にあわせてシナリオが設定されにんにく・コメ等の農家、つり・海水浴・クエる。「命を守る」目的のためには、発生確率の大料理といった観光業が営まれている。人口は小にかかわらず最悪のシナリオを検討するが、600人程度で地区内に小学校がある。衣奈八幡

防潮堤や建築物の設計の場合は、発生確率が高宮は長い歴史を持ち、周辺の集落の秋祭りの中

い現実的なシナリオが利用される。「事前復興」

心であり、各集落が集まって祭りが行われる。

のためにはどういったシナリオが必要なのかが衣奈地区の事前復興計画策定は図4に示す考問題となった。災害復興においては「住民の合え方に基づき、1）衣奈の将来ビジョンの設定、意形成」が最も重要であり、被害想定について

2）
現状を認識する（津波、人口減少）、3）
対策をも「自分たちが納得して決定する」ことが重要で考える（ギャップを埋める）という3つのステッあるⅹⅲ。衣奈での検討では「多重被害想定結果

プでの計画策定を試行した（図5）。全体ワーク表示システム」（図6）を利用し、ワークショッ

ショップに加えて地域の将来を担う小学生にプ形式で復興のための津波浸水ラインの検討を「こんな衣奈にしたい」という絵を描いてもら行った（図7）。最終結論には至っていないが、い、検討時の参考資料とした。最初の「衣奈の川の左岸の河口部を浸水地域と考えるという方

将来ビジョンの設定」のための検討会では、模向性（図8）は見えてきている。

型（写真3）を用いて「衣奈の良いところ」
（
「衣奈
の宝」
）
を考え、
「衣奈の宝」を活かした今後の衣奈のあり方について議論を行った。観光客で賑い、子供たちも多かった少し前の衣奈の姿
（1970
年代）
を懐かしむ声が多く聞かれた。
「現状を認識する」
ための検討会では、南海ト
ラフ地震による津波被害・人口減少という課題についての議論を行った。現在の南海トラフ地
震の津波浸水想定は、東日本大震災の反省を踏
まえ「命を守る」ことを目的とした「考えられる
24

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

写真3模型を用いた将来ビジョンの検討

事前復興

図6

多重被害想定結果表示システム

図8

事前復興のためのハザード検討結果

人口については世代毎の生存率・移動率を利れ。現在、実際にまちづくりを進めていくための用した「コーホート要因法」
を用いて2015年の人主体となる「まちづくり協議会」を若い世代と共に口を元に2035年の人口推計を行った（図9）。人構築し、設定した目標・方針を実現するための具

口は2015年の597人から374人へと223人減少す

体的な方法・事業についての検討を行っている。

るが、その一方、2035年になっても0〜5歳が8

もう一つ課題となったのは復興目標である

人、5〜9歳が9人、10〜14歳が10人と推計され、「衣奈の良さが残るまち、にぎわいのあるまち」

衣奈に若い世代が全く居なくなるわけではないとは具体的にどういったことなのかが明確にことが明らかになった。
「衣奈の良さが残るまち、にぎわいのあるまち」という目標と「河口部の左岸地域が浸水被害を受ける・人口は4割減少するが若い世代も居る」という現実を比較して、今後の衣奈をどうしていくのかいう検討が行われ「衣奈のまちづ
くり方針
（素案）
」
（図10）
としてとりまとめられた。計画は「今住んでいる人で賑わう」「外からくる人で賑わう」「衣奈の伝統を残す」「安心・
安全で住みよいまちにする」という5の目標と、この目標を実現するための12の取り組みから構成さ

図7

事前復興のための想定ハザード決定プロセス

図92035年の人口推計

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

25

事前復興

図11
図10

社会状況と復興

衣奈のまちづくり方針（素案）南海トラフ地震・首都直下地震という巨大災害なっていないことである。東日本大震災の復興の発生が懸念されており、被害を0にすること

では、壊れた学校・役所を保存して災害の教訓はできない以上、災害からの復興について考えを次世代に伝えようという取り組みに対して反ていくことが不可欠である。こういった問題意

対意見が提出されている一方、「失われた街」プ

識に基づきひょうご震災記念21世紀研究機構で

ⅹⅳ

ロジェクト のように「震災の教訓」ということ

は筆者を政策コーディネーター、磯村和樹を研ではなく、自分たちが生活していたまちでの生究員として「南海トラフ地震に対する復興のグ

活を残す・思い出したいという動きは、被災しランドデザインと事前復興計画のあり方」といた人々に広く受け入れられている。
すなわち「衣う研究プロジェクトを実施している。研究目的

奈の良さが残るまち、にぎわいのあるまち」とは「被災地域における復興目標とその道筋を盛は現在の衣奈の「何気ない日常」のようである。

り込んだ復興グランドデザイン及びその実現の衣奈の宝探しのデータの整理、祭り等の現地調ための具体的な取り組みや手順等を明示した事

査を通じて、衣奈の日常を記録・明確化する試

前復興計画のあり方について検討・提言を行う」

ⅹⅴ

みも行っている 。

ことにある。東日本大震災の復興の課題を抽出し、21世紀前半の社会を踏まえた復興グランド

４．事前復興のフレームの構築と実践
高度成長社会であれば、災害により一旦経済・デザインを構築するため、東日本大震災の復興活動にたずさわる様々な分野の専門家（表2）が社会活動が落ち込んでも、経済・社会は成長基調にあるため特別な対策は講じなくても災害前の状況に戻り、災害は都市を変革させる機会となる場合もある。しかし、安定成長社会の災害においては元の状況に戻すために特別な対策が必要になり、さらに人口減少社会においては元の状態に戻すことさえ大変になる
（図11）
。日本
は人口減少社会となっている。人口減少社会の課題は様々存在するが、災害にみまわれることも大きな問題である。
日本においては近い将来、
26

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

表2
氏

名

研究会委員

分 野
所 属
事前復興、防災計画
京都大学
牧 紀 男
（総括）
事前復興計画
加 藤 孝 明東京大学
（復興ビジョン）復興計画
姥 浦 道 生東北大学
（東北の経験）公共政策、経済学
永 松 進 吾関西大学
（将来の社会像）
都市計画・防災法制
国土交通省
佐々木 晶 二（法制度・都市計画制度の整備） 国土交通政策研究所長
高 見 隆 地域防災
兵庫県、関西広域連合
まちおこし
中小企業基盤整備機構
長 坂 泰 之
（地域活性化ツール）

事前復興委員として参画するとともに、今後の新しい社

また安全至上主義、シミュレーション至上主義、会のあり方に提言を行っている専門家を講師と全国スタンダードの流布、慣性の法則と縦割りして招へいし研究を進めている。

行政のボトルネック化、成長を前提とした制度

これまで5回の研究会を実施しており、第1・2といった防災対策・復興の問題点を指摘した。

回で東日本大震災の復興の課題の抽出、第3・4

第3回（2016年10月4日）以降は、復興グランド

回で今後の社会のあり方、第5回は事前復興を実デザイン構築のための今後の社会のあり方につ施していく上での課題についての検討を行った。

いての検討を行った。宮古市で産業振興、東日

第1回目の研究会（2016年5月6日）では、東北本大震災の復興にたずさわった佐藤日出海は、の被災地において復興まちづくりの支援を行っ

震災復興と地域産業の関係について、岩手県宮ている東北大学・姥浦道生が、都市計画的観点

古市の現状と課題、復旧・復興完了後の発展成から東日本大震災からの教訓についての報告を長のあり方について報告を行った。人口減少社

行い、東日本大震災の復興の現場における様々会の復興においては、全国一律の対策ではなくな課題と共に拡大時代から縮小・成熟時代への地域が自分でどうするのかを真剣に考える必要

都市計画論のパラダイムシフトが必要であるとがあるという指摘を行った。金沢大学の林直樹

ことを指摘した。また、東北の被災地で企業再は『撤退の農村計画―過疎地域からはじまる戦

建支援を行っている中小企業基盤整備機構の略的再編』ⅹⅵの著者であり農村地域の将来像に

長坂泰之はこれまで5年間の東北における産業

ついての専門家である。将来の農村の戦略論に復興の現状と今後の取り組みについて報告を行ついて報告を行い、通年居住・耕地・山の恵み

い、政府の産業復興の新たな取り組みの紹介をを持続的に引き出す文化的技術・民族知・住民

行うとともに、再建を果たした企業の生き残りのまとまりという集落の4要素に基づき、集落が今度の課題であり、将来を見据えた継続的なの将来像の分析を行い、また「諦めるものを選

事業見直しが不可欠であると指摘した。

ぶことで持続的な形へ移行する」という考え方

第2回研究会（2016年8月3日）では、東日本大の重要性の指摘を行った。第4回研究会（2016年

震災発災当時、国土交通省で予算・制度設計等

12月5日）も継続して将来の社会像についての検に関わり、その後、内閣府（防災）において災害ⅹⅶ
討を行い『都市をたたむ』
等の書籍で縮小・撤法制度の整備に関わった佐々木晶二が東日本大退型の将来の都市像についての議論を行ってい震災等からの反省点についての報告を行い、日る首都大学東京の饗庭伸が、現在、復興にたず

本の防災制度、東日本大震災の復興事業制度のさわっている岩手県大船渡市綾里集落の復興の課題、日本の災害対策制度における復旧と復興事例の報告を行い、産業、さらに集まって住むの断絶を埋める必要があること、復興制度の全ことによって新たな産業のイノベーションを起

体像を分かりやすく整理したテキスト整備の必

こすことの重要性の指摘を行った。

要性を指摘した。東京大学の加藤孝明は今後の第5回研究会（2017年1月27日）では、なぜ事前

防災・復興対策のあり方についての報告を行い、復興が進まないのかについて検討を行った。徳

東日本大震災の復興は決して上手くいっている

島県美波町由岐地区で事前復興に関わっている

わけではなく「東日本大震災の復興を反面教師

徳島大学：井若和久、美波町：浜大二郎が、由として」今後の復興を考える必要があること、岐地区における事前復興の取り組みについて報2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

27

事前復興

図12南海トラフ地震に対する復興グランドデザインと事前復興計画のあり方（出典：ひょうご震災記念21世紀研究機構）

告を行い、地域全体が被害を受けることから、災害後のことを考えることの必然性が生じ、事前復興の取り組みが行われることになった、ということが報告された。
5回の研究会を通し、南海トラフ地震に対する復興グランドデザインと事前復興のあり方についての基本的な概念の構築を行った（図12）「復興のグランドデザイン」
としては「地域産業」「農村計画」「震災復興」のあるべき姿を明確にした上で、東日本大震災の課題、さらには「南海トラフ地震の被害」「人口減少社会」
といった現実を踏まえ、そのギャップを埋めるかたちで「復興準備」と「減災上乗せ促進」
対策から構成される「事前復興」を行う。今回構築した本フレームに基づき、来年度は兵庫県南あわじ市福良地区においてケーススタディーを行い、本フレームの検証を行うと共に、よい具体的な事前復興のあり方についての検討を行っていく。
【参考文献】
ⅰ 陸前高田市、陸前高田市震災復興計画主要 事

28

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご業ロードマップ（H28.3公 表）、http://www.city.
rikuzentakata .iwate.jp/kategorie/fukkou /fukkou-keikaku/fukkoukeikaku/roadmap/28loadmap.pdf、2017年1月28日閲覧
ⅱ 伊藤圭祐、立木茂雄、牧紀男、佐藤翔輔、名取
市の復興事業区域における自力再建者の特性に関する研究地域安全学会論文報告集、No.30、2017
ⅲ 伊藤圭祐、牧紀男、立木茂雄、佐藤翔輔、名取
市の復興事業区域における自力再建者の特性に関する研究、地域安全学会論文集、No.30、2017
ⅳ 三部佳英、宮城の復興まちづくり、住宅再建に思う、
季報「住宅金融」2015年度冬号、pp.18-27、2015
ⅴ 女川町、平成28年度女川町統計書、女川町、2016
ⅵ 牧紀男、災害の住宅誌－人々の移動とすまい－、
鹿島出版会、2011ⅶ 陳海立、牧紀男、林春男、地域人口特性に基づく地域復興の評価－阪神・淡路大震災と新潟県中越地震の地域特性と復興像－、地域安全学会論文集、No.13、pp.347-355、2010、査読有
ⅷ 事前復興のはじまりについての記述は、室崎・中林とのパーソナルコミュニケーションによる。
ⅸ 中林一樹、都市の地震災害に対する事前復興計
画の考察ー東京都の震災復興戦略と事前準備の考え方を事 例にー、 総合 都 市研 究、 第６８号、
p.141-164、1999
ⅹ 東京都は1998年に以下の2つの事前復興についてのマニュアルの作成を行う。1）東京都、東京都
生活復興マニュアル、東京都、1998、2）東京都、
東京都都市復興マニュアル、東京都、1998、この2つのマニュアルはその後、東京都、復興マニュアルとして統合される。
xi the Post-Katrina Emergency Management
Reform Act (PKEMRA） of 2006
xii Florida Department of Community Affairs,
Florida Division of Emergency Management,
Post Disaster Redevelopment Planning; A
Guide for Florida Communities, 2010 (http://
www.floridadisaster.org/recovery/documents/
Post%20Disaster%20Redevelopment%20Planni
ng%20Guidebook%20Lo.pdf）2016年2月9日閲覧
xiii 牧紀男、地域の「いとなみ」を守る、都市計画特別号これからの都市計画、pp.68-69、2016xiv http://www.losthomes.jp/（2017年2月13日閲覧）
xv 佐藤克志、地域の記憶継承のための事前復興に関する研究：和歌山県由良町衣奈地区を事例として、京都大学修士論文、2017
xvi 林直樹他、撤退の農村計画―過疎地域からはじまる戦略的再編、学芸出版、2010xⅶ 饗庭伸、都市をたたむ、花伝社、2015

事前復興

特 集 事前復興「首都直下地震に備える－時代を先取りした復興の実現に向けて－」
東京大学生産技術研究所
都市基盤安全工学国際研究センター准教授

１．首都直下地震に備える加藤孝明

方、今後の方向感について述べる。

首都直下地震の発生確率は30年で70％と言われている。2014年内閣府が発表した首都直下地

２．復興準備とは震の被害想定では、東京都心南部を震源とする

東日本大震災以降、「事前復興」という言葉

場合、建物倒壊被害61万棟、人的被害2.3万人

は再び使われることが多くなった。しかし使と想定される。現在、被害軽減対策が精力的にう人によってその意味はまちまちである。そ進められている。その一方で同時に、適切、かもそもこの用語は、阪神・淡路大震災後の防つ、円滑な復興に向けた事前対策の推進も必要

災基本計画1998年の抜本的見直しの中で「復興とされる。事前復興という言葉をよく耳にする対策の充実」が掲げられた時期と前後して登場が、本来の意味は、復興準備（復興の事前準備）した。中林一樹首都大学東京名誉教授（明治大と減災・防災まちづくりの上乗せ・促進の２つ

学特任教授）によれば、事前復興とは、以下のである。このうち、復興準備に関しては、阪神・ように定義される。

淡路大震災を契機として、東京都をはじめとす①被災後に進める復興対策の手順や進め方をる先駆的自治体で取り組まれている。典型的には、震災復興の基本的な手順を示す震災復興マ
ニュアルの作成、更にその習熟を主目的として事前に講じておく。
②復興における将来目標像を事前に検討し、共有しておく。

都市復興図上訓練や復興まちづくり模擬訓練で③被災後の復興事業の困難さを考えると、事ある。
社会的に一定程度定着したとみられるが、前に復興まちづくりを実現し、災害に強い

一方で東日本大震災を経験し、従来のこうした街にしておくことこそ、究極の事前復興計

取り組みに加え、新たなアプローチの必要性が画である。

明らかになっている。それは未知・未経験の復「事前復興」とは、①、②、の復興手順と復興状況を想定した復興準備である。

興ビジョンを事前に検討し、共有すること（「復復興準備は、そもそも防災計画に不可欠な要

興準備（復興の事前準備）」と呼ぶ）、③の「減災素であるはずだが、市町村の地域防災計画をみの促進・上乗せ」の二つの概念で構成される。

る限り、相対的に手薄である。来る震災に備え、

前者は、復興マニュアルの策定が代表であり、首都圏のみならず、全国の市町村において復興

東京都都市計画部局が行う職員訓練として行準備の取り組みを進める必要があると考える。

う都市復興図上訓練、市民と交えて行う震災

本稿では、次の震災復興において時代を先取

復興まちづくり模擬訓練をも含む概念である。

りした復興を実現できるよう復興準備のあり

後者については、東日本大震災以降、一部の2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

29

事前復興

地域で検討が進められる事前の高台移転（1）等が震災までに都市・街を完全に安全な状況にするあげられる。さらに言えば、復興しやすい空間

ことは困難である。安全になりきる前に被災しづくり、地域づくりを行っておくこと、例えば、た場合、当然被害が生じる。しかし、たとえ被応急仮設住宅用地やがれき置き場として使える害が生じたとしても、つまり、失敗したとして空間を予め確保しておくこと、高台移転を前提も、復興の体制、方法、手順を準備し、適切、として高台を確保しておくこと等も加えること

かつ、円滑に復興ができる状況を予め確立してができる。

おけば、大丈夫な状態となる。つまり、復興準

以上のように「復興準備」とは、「事前復興」に

備は、防災都市づくり、まちづくりのフェール包含される概念であり、適切、かつ、円滑な復セーフのしかけである。復興準備は、都市計画

興のための事前対策のことを指す。なお、最近部局の当たり前の事前対策として、街を強くし、では、都市計画部局の防災計画と位置付けられ被害を減らす対策と同じように位置付けられるる防災都市づくり計画の中に「復興準備」が明確必要がある。

（1）に位置付けられる計画事例がみられる 。

４．復興準備はできるか？
３．復興準備の位置づけ
復興準備の位置づけとして次の２つである。

６法則１）がある。これに基づくと、復興準備の一つは、備蓄物資と同様、当たり前の準備

必要性、その実現可能性が容易に理解できる。

対 策 と し て の 位 置 づ け で。 防 災 対 策 の サ イ

法則１：どこにでも通用する処方箋はない。

クルとして①減災（mitigation）、②準備計画時代、地域特性、災害特性が変われば、異な（preparedness）、③応急対応（response）、④復る処方箋が必要とされる。過去の災害復興の経

旧・復興（recovery）がある。このうち、準備計

験は、参考資料にはなりえるが、直接活用でき画の典型は、備蓄物資の準備である。応急対応

るわけではない。その都度、災害復興を支える期への準備として、被害を受けることを前提としくみは改善されるが、次の災害は常に未知・して備蓄物資を事前に購入しておくことは「当未経験の状況となることをふまえると、常に「陳たり前」の準備計画として地域防災計画に定着腐化」する宿命にあると言える。

している。同様に復旧・復興期の備えとして一法則２：災害・復興は社会のトレンドを加速さ定の被害を前提として「復興準備」
を行うこともせる。

当たり前であるべきである。復興準備がなされ成長する地域では、成長が加速する、過疎化ていない状況は、被災後、被災者向けの食糧をしている地域では、過疎化が加速するといったゼロから調達するのに等しいのである。

事象がみられる。細かいトレンドに関しても同二つ目は、防災都市づくり、防災まちづくり様のことが成り立つ。次の復興では、良いトレの「フェールセーフ」としての位置づけである。

ンドとそうでないトレンドを峻別し、良いトレ

フェールセーフは、信頼性を高めるために不可ンドを活かし、悪いトレンドを抑えるという視欠な概念であり、失敗したとしても大丈夫な状点が重要である。

態を作っておくという意味である。一般に防災

法則３：復興は、従前の問題を深刻化させて同都市づくり・まちづくりは時間を要する。次の30

過去の災害復興事例から導かれた災害復興の2017 第 22 号 21 世紀ひょうご時に噴出させるだけである。

事前復興

災害復興では、様々な復興課題が現れるが、実はその地域にとって新しいものではない。被が重要な視点である。
法則６：成功の必要条件：復興に必要な４つの災前の地域の課題が深刻化して表出するだけで目のバランス感覚＋α（外部の目）ある。つまり、被災前に次の災害復興において

災害復興では、様々なバランスが要求される。

問題となる地域課題を理解することは可能であ

平時の計画と同様、ミクロなスケールでの空間ると言える。

軸で近く見る目、そしてマクロなスケールでの法則４：復興で使われる政策は、過去に使った遠くを見る目のバランスが重要である。さらにことのあるもの、少なくとも考えたことがあ災害復興では、時間軸での近くを見る目と遠くるものを見る目のバランスが要求される。急ぐべき被過去の災害復興をみると、基本的にはその国災者救済と、時間のかかる基盤整備等を含む抜において過去に使ったことのある政策に限定さ本的な地域の改造を伴うハード的な復興の実現れる。例えば、2008年中国四川地震の復興で使のバランスである。４つの目のバランスは、被われ、有名になった「対口支援 」は、かつて三災者を前にした場合、近視眼的になりがちであ峡ダムでの集落移転に用いられた方法である。

る。東日本大震災においても、いずれの軸につ一方で例外的に、「少なくとも考えたことのあいても近視眼的になっていたのではないか。さる」
政策も使うことができる事例が散見される。

らに外部の目とは、被災地外からの刺激を指し、例えば、関東大震災で復興の主要手段として用質的な転換を促し、創発的効果が期待される被いられた区画整理は、震災以前の市区改正の議

災地内での議論に対する刺激として位置づけら論の中で検討されたものであった。次の災害復れる。例えば、中越地震における東京からの支興に向けては、復興施策を考えておくことが重援専門家、海外被災地におけるNGOがこれに要であることを示していると言える。

あたる。バランスの良い４つの目は災害復興の法則５：成功の必要条件：復興の過程で被災者、成功条件である。

（2）

被災コミュニティの力が引き出されていること
災害復興の手順、および、手続きは、本来は以上のように災害復興の６法則に従うと、復興準備に関して次のことが得られる。

復興を成し遂げるためにデザインされたもので・ 既存の復興施策は常に陳腐化する宿命にあある。しかし、災害復興の経験を重ねるにしたり、次の未知・未経験の復興に対して限界

がって、定型として（ある意味、習慣として）採があることから復興準備は必要である（法則

用され、進められがちである。本来は、目的が１）。

先にあり、次にそれを達成する手段があり、最後に手順、手続きとなるべきである。災害復興

・ 最大の復興準備は平時に問題を先送りしないことである（法則３）。

の目的は何か、
それは被災者、
被災コミュニティ

・ 復興課題は事前に分かる。それに対応できるの力を引き出し、持続性のある明るい未来を拓

復興施策を事前に検討しておけば、被災後のくことである。災害復興の原点とも言えるこの復興において新たな施策として適用すること

ことを改めて思い返し、それを実現することがができる（法則３、４）。

災害復興成功のための必要条件である。定型と・ 復興準備を行う際は、トレンドが加速するこされる復興システムを改めて検証していくことと、復興の成功のための必要条件に留意する
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

31

事前復興

ことが重要である（法則２、５、６）。

問題が生じた。この教訓をふまえて、円滑に復法則１：どこにでも通用する処方箋はない

興事業を進められようにするために、行政職員

法則２：災害・復興は社会のトレンドを加速させる
法則３：復興は、従前の問題を深刻化させて同時に噴出させる
法則４：復興で使われる政策は、過去に使ったことのあるもの、少なくとも考えたことがあるもの
法則５：成功の必要条件：復興の過程で被災者、被災コミュニティの力が引き出されていること
法則６：成功の必要条件：復興に必要な４つの目のバランス感覚＋α（外部の目）
・ 時間軸で近くを見る目と遠くを見る目
・ 空間軸で近くを見る目と遠くを見る目
図１

災害復興の6法則１）

５．復興準備のあるべき姿

32に対して復興手順、復興プロセスを周知徹底し、図上訓練を通して習熟度を高めることを目標としていると見受けられる。さらに事前に住民に対しても標準的な復興手順と復興プロセスを周知し、被災後、協働してもめごとなく復興まちづくりをすすめられるよう、復興まちづくりを進める地域社会の体制づくりを進めることを意図している。神戸型という都市災害からの標準的な方法を前提として、確実に復興を成し遂げられるように訓練を行うというスタイルである。「マニュアル作成・習熟型」と名付けられる。
一方、後者のタイプとして復興イメージト
レーニングという呼ばれる方法がある。この方法は、①未知・未経験の復興が生じることを前提として、②復興課題を事前に理解し、③それを解消する施策を事前に検討することを目的とする。あり得る復興シナリオを想定し、それに事前復興の一翼を担う復興準備として２つの対応できる施策を事前に検討するものであり、型があると捉えられる。
野球の練習で例えると、

トレーニングという名称だが、むしろ復興施策

狙い球を定めて確実にホームランを打つタイのシミュレーションの意味合いが強い。「復興プ、どういう球筋、球種が来るかを想定し、そ課題事前理解・政策検討型」と呼べる。復興シれに応じた打ち方で打てるようにするタイプでナリオの想定は、地震被害想定が防災計画の前ある。

提条件に位置付けられるのと同様に、復興施策

これまで標準的とみなされてきたのが前者の検討の前提条件として位置付けられる。被害はタイプである。東京都がすすめてきた復興マ

物理現象であることから工学モデルによって描

ニュアルの策定、その習熟を目的とした訓練がき出されるが、復興で現れる様々な現象は、被該当する。東京都の復興準備は、表１のとおり

災世帯の意思決定、行政の意思決定の積み重ね

阪神・淡路大震災を契機として始まり、現在まの結果として現れるものである。したがって復で拡充している。阪神・淡路大震災の神戸型の興状況は、被災状況が付与されれば、人間が当

被災、そして神戸型の復興手法、復興プロセス

事者意識をもって考えれば想定可能である。具を前提として、復興を円滑に進めることを目的

体的には、被災世帯の立場から採り得る生活再とした復興準備である。神戸では、被災後の2建シナリオ、地域を俯瞰するプランナーの立場

か月間の建築制限や都市計画事業に対する合意から想定する、あるべき市街地復興シナリオの形成のプロセスにおいて住民と行政が対立する

２つの異なる視点から検討し、最終的には両方

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興を満足する、あり得る復興シナリオを想定する。

表１

想定に際しては、現行の復興制度を前提とした

1995 年 1 月
阪神淡路大震災1997 年 5 月 「東京都都市復興マニュアル」策定
1998 年 10 月 「東京都生活復興マニュアル」策定
2001 年 4 月
東京都震災対策条例改正
2001 年 5 月
東京都復興グランドデザイン策定
2003 年 3 月
東京都震災復興マニュアル策定（復興プロ
セス編／復興施策）※東京都都市復興マニュアルと生活復興マ
ニュアルを統合・拡充
2003 年「復興市民組織育成事業」復興まちづくり～ 2006 年度
模擬訓練

制度運用の検討ではなく、それを前提とせず、シナリオを実現するための施策の検討を行い、地域で想定される復興状況の特性に照らした現
行制度の限界を理解し、同時に必要とされる新たな施策を考案する。
なお、2008年頃から埼玉県で始まり、さいた

東京都の復興準備の取り組み

ま市、茅ヶ崎市、名古屋市等で行われている。
2016年度国土交通省が５つのモデル地区において実施し、年度末には手引きが作成される予定で作業が進んでいる。
今後の復興準備の方向感は、従来の「マニュアル作成・習熟型」に加えて、「復興課題事前理
解・政策検討型」を上乗せし、復興準備の厚みをつけることである。
「復興課題事前理解・政策検討型」の復興準備の今後の蓄積は復興施策の「陳腐化」
を防ぐことにつながるであろう。更に復興イメトレの成果が蓄積され、各地域が共通して必要とする施策を予め制度として創設することが期待される。被災後の状況を後追いする復興から、状況を先取りして迎え撃つ復興へ
転換することが理想である。

図３

復興状況の基本構造

６．復興で目指すべき将来像について
阪神・淡路大震災から22年が経過し、時代の潮流感は大きく変化した。当時の神戸と現在の東京の地域特性の違い、阪神・淡路大震災と想定される東京での被災特性の違いも大きい。
来る首都直下地震では、過去の災害事例では現れていない未知・未経験の状況となる可能性がある。
以下は、思考実験として描いた首都直下地震からの復興期の状況である。
「20XX年、東京区部直下地震が発生、被害想
定どおりの大きな被害が発生した。火災被害は、山の手の多数の駅前、密集市街地で発生。被害

図２

復興準備の２つの型

量は阪神・淡路大震災をはるかに超えた。被災後、被害が集中する地区に限定して、土地区画整理事業・ 市街地再開発で復興が進められた。
事業が行われない区域の地権者も再建費用を賄

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

33

事前復興

うため、テナント・床売却を充てこんで従前よた都市像が被災分布に応じた事業の結果としてりも高容積のビルを再建した。街として地権者現れたもの、いわば自然の成り行きで現れるも個人としては最適な再建、復興の選択であったのであったとするならば、プランニングとしてが、被災地全体では必ずしも最適ではない。短

議論の余地は大きい。東京の場合、開発ポテン

期間に膨大な商業床、住宅床が供給された結果、シャルは大きい。都心のマンションの建て替え

供給過剰に陥り、あてにしていたテナントは埋にみるように建物の大規模化の余地は十分にあ

まらない、借金を抱えた多くの元被災者がうまる。都市震災の復興の主要手段である土地区画

れ、にぎやかだった商店街はパチンコ屋とキャ整理事業、市街地再開発事業も土地の高度利用

バクラの街に変わってしまった。
」

を基本原理とする。それ以外の商業業務地区でさらに「復興事業完了後、区部では住宅の大の自立再建、マンション再建においても土地の量供給をうけ、住宅が安価になった。空前の人

高度利用が図られる可能性がある。被災後の「開口の都心回帰現象が生じている。区部の人口回

発ラッシュ」によって、高容積、高密度の市街

復は急速に進み、すでに従前を超え、人口の伸地が計画的意図を持たずに、単に被害分布に応びは収まる気配がない。逆に、被災直後、被災じて現れる可能性は否定できない。

者向けの住宅供給を担った東京多摩地域、
埼玉、

自然災害は、被災者の人生の不連続点でもあ千葉では、人口の都心回帰に伴って居住人口がり、都市づくりの不連続点でもある。被災者目

急減し、超高齢化、過疎化、空き家問題が深刻

線の生活再建、被災者救済の視点からは不連続化している。しかしその対策は後手にまわって性を如何に小さくするかが至上命題である、もいる。震災後の二次災害とも言える」

ちろんこのことを尊重しつつも、一方で都市づ

いずれも架空の物語ではあるが、あり得そう

くりの不連続点を活かして、未来に向けた積極な状況である。
「将来像を示す計画が先か、そ的な計画的意図をもって都市構造、市街地構成の手段である事業（手法）が先か」。この問いかの質的転換を図る視点も重要である。そのためけは平時でも回答が難しい。教科書的には、先には、時代を先取りした復興のビジョンを事前に将来像を計画に掲げ、それを実現する手段をに構想し、社会で共有しておくことが重要であ講じるべきとの考え方がある。一方で実現手段る。復興における将来像は、平時の都市計画マのない将来像を掲げたとしても絵に描いた餅にスタープランで掲げられた将来像であるとの声過ぎない。計画で掲げる将来像の実現にはそのも聞かれるが、平時の都市計画マスタープラン

ための手段が不可欠である。現実に取り得る事は、今ある被災していない市街地を前提とする。

業をもとに計画は組み立てられるべきとの考え

平時に描かれた将来像を越えた、被災したから方もありえる。

こそ実現できる将来像を考えることが可能であ

事業（手法）
先行で進められた場合、復興事業
によって都市構造や市街地構成が変化するが、34ろう。不連続点を時代を先取りする質的転換のきっかけとする発想が重要である。

都市像はあくまでもその結果に過ぎない。東北

東京都では、2001年、震災復興グランドデザの被災地の高台市街地が計画的意図をもって、インを策定している。復興ビジョンを示したもあるいは、確固たるビジョンに基づいて導かれのであり、上記の文脈と整合する。しかしすでたものであれば、問題はない。しかし実現されに策定から16年が経過している。その内容につ2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

いても現在の時代感とそぐわない。また東京都の復興準備の中での存在感は薄い。これまでの各界での復興準備に関わる場での議論の俎上に上がることはほとんどない。成り行きの都市像とならないためにも、目指すべき復興像についての議論を始め、震災復興グランドデザインに代わる新たな復興ビジョンづくりを策定することを期待したい。

７．最後に
首都直下地震の発生は30年で70％である。次の震災までにまだまだ時間はある。この時間を有効に使うべきであろう。著者自身も自治体の取り組みに参画しながら議論を深めたい。

注（1）さいたま市防災都市づくり計画、名古屋市震災に強いまちづくり方針、川崎市防災都市づくり基本
計画では、復興準備が防災都市づくりの一環として位置付けられている。
（2）対口支援とは、中国固有の地方政府間支援のことを指し、三峡ダムに伴う集落・都市移転で用いられた方法である。裕福な大規模地方政府と支援が必要な小さな地方政府を１対１で対応づけし、定められた期間、必要とされる支援すべてをパッケージで行うという中央政府の命令である。
1) Takaaki Kato, Yasmin Bhattacharya, et al
The Six Principles of Recovery: A Guideline
for Preparing for Future Disaster Recoveries
Journal of Disaster Research, Vol.8(7), 737-745,
2013.72017 第 22 号 21 世紀ひょうご

35

事前復興

特 集 事前復興

東日本大震災から見えてきた
事前復興のあり方
東北大学大学院工学研究科准教授

１．はじめに：「事前復興」のいくつかの姥浦

道生

都市像の事前検討」「復興事業制度の提案と事レベル前開発」「復興マニュアル訓練による技術習得・本稿に与えられた責務は、東日本大震災から職員育成」「復興まちづくり訓練による人材・の復興プロセスを通じて見えてきた「事前復興」

地域組織の育成」という６つに分類されている。

のあり方について述べていくことである。とは

ここでは、これらを参考にしつつ、特に空間いうものの、東日本大震災からの復興自体まだ計画に焦点を当てる本稿の特質を踏まえて、事途上であり、または住まいや仕事の再生がなさ

前復興を「行政レベルの復興態勢づくり」「地区

れて日が浅いため、検証が不十分な部分や問題レベルの復興態勢づくり」「復興空間計画」「復が顕在化していない部分も多い。したがって、興事業」「復興土地利用」の５項目に分け、それ何を事前に行っておくべきだったのかという点

ぞれの部分で必要に応じて復興準備（上記①②についても、十分に検証がなされているわけでに該当）と事前実施（同③に該当）について述べはない。しかし一方で、震災から約６年が経過ていくこととする。

し、見えてきた部分もあるので、ここではそれらについて中間報告的に述べていく。
さて、「事前復興」
自体、さまざまな定義がな

36

２．行政レベルの復興態勢づくり(1)自治体内の態勢づくりされている。恐らく、本書の別稿でも十分な整

大震災からの復興空間計画は、被災地域を根理がなされるだろうが、ここで本稿を読み進め本的に再構築するための計画である。その際にるにあたって必要な範囲で簡単に触れておく。

は、さまざまな行政機関が所管する空間構成要「事前復興」
について、例えば中林一樹明治大学

素に関して、調整の取れた形での再構成が求め特任教授は、①被災後に進める復興対策の手順られる。その際に中心となるべきは基礎自治体

や進め方を事前に講じておく、②復興におけるであり、そこで復興計画策定のための体制づく

将来目標像を事前に検討し共有しておく、③事りを含めた態勢づくりを早急に行う必要があ

前に復興まちづくりを実現し災害に強いまちにる。

しておくこと、という３点として定義している。

この点、東日本大震災からの復興プロセスにこれを加藤孝明東京大学准教授は、「復興準備」

おいては、この行政内部の組織の実質的立ち上（①、②）と「防災・減災の上乗せ」（③）に整理げに時間がかかった場合が見られた。具体的に

している
（加藤
（2016））。また、東京都震災復興

は、立上げ期の復興関連部局に人員が十分にはマニュアルにおいては、「復興手順の事前検討」

配置されなかったことや、企画部門と事業部門「復興体制の事前設置と事前検討の推進」「復興の調整をはじめとした組織運営が円滑にいかな

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

かったことなどが挙げられる。さらには、復興

わったほとんどのコンサルタントの方はされて計画は被災自治体の職員が中心となって策定すいたと思うが）に加えて、被災前の状況についべきではあるが、その被災状況等によっては一ての知識・情報が少ないことが理由である。特定の応援職員も必要となる。しかし、当初はそに、地元に密着して計画策定を行おうとすればの応援自治体からの受け入れをスムーズに行えするほど、その初動期の困難性が増すこととななかった被災自治体もあった。

る。

これは、行政が全く想定していなかった事態

そのような観点からは、例えば都市マスターであったこと、復旧活動や避難所設置運営などプランの策定をはじめとして、日ごろから「か被災直後の膨大な仕事に追われたこと、行政職

かりつけ医」のような役割を果たす地元のコン員自体が被災しマンパワーが不十分だったこ

サルタントを確保しておくことも、一つの選択と、などが原因である。

肢であると言えよう。もちろん、実際の運用時したがって、まずは被災後にどのような組織には、例えば復興計画策定に必要なマンパワー

立てで復興計画の策定に取り組むのかについての大きさを考慮することや、受発注の適正さを検討しておく必要がある。特に、行政職員自身確保することも重要であることは言うまでもな

が被災し、マンパワーが失われているというこい。

とを―どこまで予測・検討・準備しておくかは非常に難しい問題ではあるが―織り込みつつ、

これと同様のことは、大学教員をはじめとした学識経験者についても言えるだろう。

例えば同時に被災する可能性の低い自治体と防災協定を結び、相互支援を行うことや、そのよ

３．地区レベルの復興態勢づくり

うな支援をどのように受けるか
（いわゆる
「受援

(1)地区組織づくり

計画」）
を含めて、事前に一定の準備が必要であろう。

自治体内の復興計画策定態勢の構築と並んで重要なのが、住民が主体となった地区レベルの態勢づくりである。

(2)策定支援態勢づくり

復興計画の策定においては、土地利用をはじ

復興計画の策定は、自治体職員のみで行うもめとした地区の将来像について、それぞれの集のではない。コンサルタントをはじめとした実

落・地区単位で考える必要があった。被災した務的能力を有する人たちが実際に手を動かしつ

集落・地区それぞれに独自の状況があるわけで、つ、場合によってはさまざまな分野の有識者のそれらをどのように復興させるのかという方向意見を聞きつつ、進めていくものである。した性についてもそれぞれの集落ごとに異なるもの

がって、そのコンサルタント等の
「質」
をいかに

である。それを一義的に決めるのは、最大の利確保するかも重要な点である。

害関係者であるその集落に住みその集落で働く

この点、まったく地縁のない地域での計画づ住民である。その際に、個々の住民の意見を統くりを、非常時に一から行うことには困難が伴合し、「地区の意見」とするためには、一定の正う。土地勘を短期間で養わなければならないこ

統性を有する意思決定機関としての住民組織がと（プロとしては当然できなければならないこ

必要となる。一般的には、その構成員には地域とであり、かつ東日本大震災からの復興に携の「長」的な存在の男性老人だけではなく、女性
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

37

事前復興

や若い人たちも含まれるべきであると思われるが住民参加の場を設定したとしても、多くの住が、これもそれぞれの地域の事情にあった方法

民にとってはワークショップなどの経験がないで決定するべきことである。

中での、手探りの中での議論になっていた。計しかし、今回の被災自治体においてまちづく

画策定のスタートをスムーズに切るためにも、り協議会のような地区レベルの意思決定機関を

平時からのさまざまな地域課題に関する議論を

被災前から設置・運営していた自治体はほとん

行い、慣れておくことが必要である（図１）。

どなかった。そのため、例えば宮古市や岩沼市などの一部の自治体では、震災後に復興まちづくりを考える組織を立ち上げ、それを通じて積極的に住民の意思をまとめていった。しかし、中には行政が中心となって計画を策定し、住民には「説明会」という形をとるなど、十分な参加プロセスを経ることができなかった場合も見られた。
したがって、被災前から正統性を有する意思

図1：復興住民ワークショップの風景決定機関としての住民組織を立ち上げ、運用しておくことが重要であると言える。また、この

さらには、議論のアウトプットの内容も重要

ような住民組織は、単に緊急時にのみ、またはである。東日本大震災の被災地においては、住空間計画の策定時にのみ必要となるものではな

民からの意見が単なる行政批判になっていたい。平時においても、行政能力の限界が顕在化

り、施設等に関する「お願い」「要望」レベルにしている昨今、地域に一定の意思決定を委ね、とどまっていたりする場合も見られた。逆に行地域の問題解決を図ることが求められるように

政は「住民参加」「官民協働・連携」ではなく「説なってきている。そのような地域自治のシステ

明」「ご理解を」レベルにとどまっていた場合もムを構築するにあたってもカギとなる役割を果見られた。

たすべきものである。

重要なのは、積極的なまちづくりの目標があ

しかし実態としては、被災後に街づくり協議

り、住民と行政が役割分担・協力協働しながら会が事実上活動停止している場合も少なからず

それを実現していく、ということである。その見られる。これが、―将来的な話は別として少際に、住民と行政は敵対しあう関係ではなく、なくとも現状では―その必要性がないからなの共に創造的な解決を探るパートナーとしての位か、それとも必要性がありながらも例えば周辺

置づけになる。このような積極的な意味での住からの支援がないことによるのか、については

民主体・協働のまちづくりを平時から進めておさらに検討を進めていく必要がある。

くことが、非常時の官民連携・協働をスムーズに進めるためにも重要である。

(2)住民参加・協働
東日本大震災からの復興プロセスにおいては、前述のような障害を乗り越えたうえで行政382017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

４．復興空間計画：事前の計画策定要である。

(1)計画策定演習の実施
東日本大震災からの復興プロセスにおける復（2）安全性への重みづけ

興計画策定にあたっての技術的検討プロセス

では、具体的にどの要素にどの程度の重みをは、多くの場合、以下の通りであった。まず、付けて、最終的にどのような空間を計画すべき百年に一度程度の頻度で発生する津波であるレ

なのか、これは非常に難しい問題である。

ベル１（L1）津波と数百年に一度程度の頻度で

東日本大震災からの復興プロセスにおいて発生する津波であるレベル２（L2）津波というは、確率を考えたリスク論を踏まえた計画策定

２つのレベルの高さの津波を設定し、L1津波というよりは、「二度と同じ被害を繰り返さなに対しては構造物で防ぐべく、その高さで防潮い」という合言葉の元、相当程度防災に重きを堤を整備する。次に、堤防整備時のL2津波に置いた計画が策定された場合も見られた。そのよる浸水シミュレーションを行い、浸水深が一ため、地震が起こるたびに高台に避難しなけれ定以上になる区域については居住系の用途を禁ばならないという面倒からは肉体的精神的に解止し、高台や内陸への移転を計画する。すなわ

放されたというメリットがあった一方で、さまち、土地利用で対応するということである。こざまなデメリットが見られた場合もある。

の計画プロセスは一方通行的であり、防災上の例えば、高台移転した場合に、もともと低平観点が計画策定に際しての画一的前提条件と地で結びついていた交通ネットワークから外れなっていた。それが、一連のまとまりのある海てしまうというデメリットがある。これは、特岸線の中のL1津波高さ最大値を当該海岸線全に公共交通に依存する高齢者にとっては切実な体に適用するという「地域海岸」
制度とも相俟っ問題である。または、防潮堤の建設によって景て、特に防潮堤の高さについて議論を巻き起こ観・観光等への影響が生じるというデメリット

す地区が出てくる結果となった。

もある。従前の水辺空間と街との一体性という空間計画の総合的影響を考慮すると、本来的にはさまざまな事項を考慮に入れたうえで、総魅力が失われてしまうと、観光客が減少し、日々の生活が成り立たなく人たちが出てくる。

合的な観点から、地区固有の社会的価値基準に

これらの事項を、被災直後の混乱期に冷静に、従って計画決定を行う必要がある。
その中では、

かつ即時に判断することは、非常に困難である。

防災上の観点も―どの程度の重みづけをするか

そこで、それを事前に一度判断しておくことには別問題として―要素の一つに過ぎないのであ意味が出てくる。

る。したがって、防災上の観点を考慮して一度そもそも、どの時点での判断を正当と評価す計画を策定するとしても、その後に生活や生業、べきなのかは、難しい問題である。場所だけで環境などさまざまな影響を考慮して再度計画をはなく、時間によっても、特に平時と被災直後

見直し、その地区の実情に即した計画にブラッ

では重みづけの基準が変わる場合が多いからでシュアップしていくというプロセスを経る必要ある。平時を安全性が過度に軽視されて「平和がある。まずは、事前復興計画の策定プロセス

ボケしている」と考えるのか、それとも被災直を通じて、このような総合的な観点からの柔軟

後を安全性が過度に重視されて「急性の病気にな計画策定技術を事前に習得しておくことが重かかっている」と考えるのか、という問題であ2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

39

事前復興

る。計画を実際に策定し実現させるのは、基本(3)時間横断的計画

的には被災直後であるので、最終的な判断はそ

復興は応急対応から始まり、狭義の復興までの時点で行うとしても、事前に計画を策定して多段階にわたるものである。そのどの段階でどおくことによって、この問題を両面から緩和さの空間を何の目的で利用するのか、ということせる―すなわち平時にも防災に関する意識を持を戦略的に決めることは、復興を成功させるにつ一方で、被災直後には極端な考えに至らない

あたっての重要なポイントとなる。例えば、避ようにする―効果はあると思われる。

難所をどこに開設し、誰がそこに入るのか、まもちろん、計画を策定したとしても、被害のた仮設住宅をどこに建設し、誰が入居するのか発生予測と実際の被害状況とが一致するわけでを、空間づかいとコミュニティ形成の両面からはない以上、策定した計画が必ずしも有用にな

戦略的に決める、ということである。さらには、るとは限らない。何より、実際にどの程度の補街は住宅用途だけではなく商業施設や各種産業

助金が出るのか、すなわち実現性がどの程度担施設、病院や役所などの公的施設など、さまざ保されるのか、については不明である。今回はまな用途から構成されている。これらをそれぞ

ほぼ全額が国費で賄われたため、概ね計画すれれのつながりも含めて考えた上で、空間的利用

ば実現する、という状況であったが、例えば南を時間軸に沿って戦略的に決めていくことが重海・東南海地震が発生し、今回よりも被災規模要である。

が大きくなった場合に同じことが可能なのか、

この点、東日本大震災からの復興プロセスにという点についてはよくわからない。したがっおいては、自治体によっては将来的な災害公営て、
単に一つの計画を策定するのではなく、「松」

住宅や防集団地の建設用地を考慮しつつ、仮設「竹」「梅」といういくつかのバージョンの計画

住宅団地がそれとバッティングしないように計を策定しておくことも―後述する段階的実現の画した。しかし逆に、本来的には本設住宅用地問題とも関連して―重要であるといえよう。

として使うべき安全性と利便性の高い土地を仮いずれにせよ、このようにシミュレーション

設住宅用地として使ってしまい、本設住宅は利的に計画を策定しておくことは、復興のイメー

便性の低い土地に立地するという場合も見られ

ジを行政・住民双方がある程度つかんでおく、た。仮設住宅の建設には、迅速性が非常に求めどこにコンフリクトが生じそうなのか、予め理られるため、県が中心となった発注時に、自治解しておく、それによって実際の復興計画の案

体・集落レベルの潜在的な本設用地を意識するをスムーズに作成し、受け入れられる土壌をことまではできなかったためである。

作っておく、という意味で重要である。東日本

したがって、事前にある程度仮設住宅等の仮大震災からの復興プロセスにおいても、計画の設施設の建設用地と公営住宅や商業施設等の本

具体的内容のイメージに行政サイドと住民サイ

設施設の建設用地を決めておく、少なくともそ

ドで乖離が見られたため、計画の策定が難航しの候補地を複数挙げておくことで、適切な場所た場合もあった。それを事前に調整しておくこ

における仮設・本設の施設建設が可能になる。

とは、迅速かつ質の高い計画策定を可能にすると思われる。

(4)分野横断的計画
津波による被災地の復興計画は、街や集落を40

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご事前復興

すべて作り直すための計画である。そこで計画

５．復興事業：事業制度の改善と事前実施

しなければならない空間要素は、商業施設、公(1)はじめに

共施設、産業施設、住宅等、多岐にわたる。こ

今回の復興事業では、主に、街の現地再建をれらをいかに戦略的に配置するかが、復興後の主目的とした土地区画整理事業（「区画整理事

街のあり様を決めることになるといっても過言業」）、住宅の高台等への移転を主目的とした防ではない。

災集団移転促進事業（「防集事業」）、住宅の個別

この点、東日本大震災からの復興プロセスに再建を主目的としたがけ地近接等危険住宅移転

おいては、例えば女川町のように、中心部に公事業（「がけ近事業」）という３つの事業が活用さ

共施設や商業施設を集約化し、街の賑わいを創れた。さらには、各種被災公共施設の再建には、出しようと計画したり、大船渡市のように、商通常の災害復旧事業が用いられている。復興に業施設や公共施設の集約的整備に加えてエリア

おけるこれらの事業の効果と課題に関する総括

マネジメントを絡める計画をしたりと、施設のを行うには、まだ時間的にも早く、また筆者の再編・再配置にあたって意欲的な試みも行われ能力を超えているところでもある。そこで、こ

ている
（図２）
。一方で、例えば公共施設が―そこでは現段階で見えてきていることをつまみ食れぞれの施設の論理に基づいて―町内にばらばい的に述べていくこととする。なお、がけ近事

らに再建され、それとは別に中心市街地の再生業については、次章で述べる。

も試みられている場合もある。これは、特に被災度合いが大きく、全体的な計画ができないま
まに、個別の復旧計画のみが先行的に進展していったためと思われる。

(2)防災集団移転促進事業
防集事業は、東日本大震災からの復興プロセスにおいて、主として居住機能の移転計画の実現ツールとして―がけ近事業を背景とした
民間主導型個別的再建と並んで―大きな役割を果たした。集落や街の大部分の移転という事業もあったが、このような街の形をドラスティッ
クに変える全面的な移転は、その街が壊滅的な被害を受けたからこそ可能であった。逆に、平野部で一部見られたような、全戸流出という壊滅的な被害ではなかった場合、すなわち改修し

図2：女川中心部の計画て住み続けることができる住戸が残された場合その意味では、この復興計画は分野横断的なや、条件付きで再建を可能とする災害危険区域内容を有し、さらには各分野間の相互関係をうの指定がなされた場合には、地区としては疎なまく構築することによって、新たな価値や魅力

土地利用になるものの、そこに住み続ける人たを創出するという、まさに「復興」のための計画ちがいた（図３）。さらには、移転先の防集団地を織り込む必要がある。

については、被災者需要の変動から一部が空き地のままになっていることに加えて、住民の多
くは高齢者であり、特に集落部において今後、
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

41

事前復興

さらに空き地・空き家化が相当程度進むことがる空き地や空き家を活用した、細かな段階的な

予想される
（図４）
。そのような街・集落の持続移転を進めていくことが求められるだろう。さ性をいかに保つかも、東日本大震災からの復興

らには、移転団地を造成した場合には、その造の大きな課題として残されている。

成に補助金が用いられていることや、移転団地の地形的造成可能性が限られている場合が多い
ことを勘案すると、その地区の“一等地”が移転や死亡等によって利活用されず空き地・空き家化した場合には、速やかに別の希望する地区住民に適正価格で譲り渡す、というシステムも必要だろう。
このように、段階的に土地を造ることと、そ図3：H市の条件付きで建築可能な災害危険区域の指定され  ている地域の状況

れを回すことを組み合わせつつ、すなわち所有権より利用権を重視した考え方に基づき、地区レベルの土地利用マネジメントを進めていくことが重要である。
もう一点、事業制度の改善の観点から付け加える。
それは、がけ近事業との役割分担のあり方である。大規模移転やリアス式海岸における急傾
斜地の造成を伴う移転などについては、防集事

図4：防集団地の空き地（S市）

業は一定の役割を果たしたと考えられるが、大きな造成工事を伴わない、つまりコストがそれこれらの点から、事業の事前実施の観点からほどかからない事業については、民間事業に任は、壊滅的な被害を受けていない事前の段階でせてもよかったのではないか、ということであ

大規模な集団移転を行おうとしても、合意形成

る。この点については、今後さらに詳細な検討が難しことが容易に推測できる。したがって、が求められる。

現実的には、いわゆる事前復興として被災前に第二には、土地収用の問題である。防集事業

移転事業を実施しようとする場合には、小さなは任意事業であるため、土地の強制収用はでき単位で、かつ時間をかけて段階的に事業を行うない。そのため、東日本大震災からの復興プロ必要があるものと思われる。すなわち、世帯分

セスにおいては、土地の任意買収に失敗し、移離や建て替えの機会をとらえて、数戸から十戸

転地を変更せざるを得ない場合も見られた。防程度が一度に移転していく、というイメージで集事業をこのまま任意事業としておくのか、そある。

れとも収用可能な事業とするのかについても、

かつ、その場所もいずれは空き地・空き家化が進行する団地を新たに造成するのではなく、可能であれば集落内のより安全な場所に存在す
422017 第 22 号 21 世紀ひょうご

被災前に検討しておかなければならない項目の一つである。

事前復興(3)土地区画整理事業

積極的にというよりは消極的に区画整理という東日本大震災からの復興プロセスにおいて行事業手法が用いられているという側面があるかわれている土地区画整理事業は、「「防集団地開らである。さらには、照応の原則をはじめとし

発型区画整理事業」「嵩上げ型区画整理事業」「市

た土地所有権についてどのように扱うべきなの街地再整備型区画整理事業」「低平地利活用型

かということについても議論をしておく必要が

区画整理事業」に分けられる（姥浦（2015））。こある。区画整理が一定公共投資を伴う事業であのうち、区画整理事業としての課題が特に鮮明るという点を考えると、私人の土地所有権保護になっているのは、現地再建を目的・目標とすという観点と同様にまちづくりの観点も重要でる「嵩上げ型」と「市街地再整備型」
である。

ある。その中でも、特に人口減少社会においてその課題とは、区画整理後の土地の利活用度

は機能の集約化が重要な課題となってくる。しの低さである。本稿の執筆段階では、多くの区

たがって、区画整理後の土地利用意向を踏まえ

画整理事業地ではまだ工事が進められており、た換地のフレキシビリティを高めること、いわ最近になって徐々に供用が開始されてきている

ゆる申し出換地や飛び換地の積極的活用につい段階である。そのため、中間報告的ではあるて検討しておく必要がある。さらには、全面買が、例えば釜石市においては、「利用したいが収したうえで整備・再分譲という津波復興拠点

時期は未定」「利用予定なし」
が全体の７割以上事業の整備手法との融合・連携についてもよりを占め、少なくとも供用開始時にはほとんど土検討を進めていく必要があるだろう。

地利用が進まない状況が予想されている（釜石

いずれにせよ、今回の復興事業の活用実態と市（2017））。簡単に言うと、きれいな道路と宅その課題については、今後さらに検証したうえ

地は整備されたが、家がほとんど建たない、とで、事前に対応すべき事柄の洗い出しを進めていう状況である。

いく必要があるといえる。

事業自体は、土地所有者に嵩上げ・整備した土地を戻せば終了となる。しかし、言うまでも(4)公共施設移転

なく、まちづくりとしては、その後にどのよう

先ほど、空間計画は防災の観点のみから作るな街が立ち上がるのか、どのように使われるのべきではなく、総合的な観点から各要素の重みか、が重要なのである。

づけをしつつ策定すべき、という話をした。一

そのためには、さまざまな論点をクリアする方で、東日本大震災においては、自力で避難で必要がある。そもそもL1、L2という考え方をきない災害弱者が多くいる病院や福祉施設、発どうするか、というところから始める必要があ

災直後から応急対応・復旧・復興に取り組まなる。L2防御という概念がなければ嵩上げやそければならない警察、役所役場などが被災したのための区画整理は必要ないからである。また、場合には、単に施設のみならずそこで働いていた

嵩上げと区画整理とをリンクさせる必要性につ人たちも被災したということでもあり、それに伴いても考慮する必要がある。今回は、私人の財い初動が相当程度遅れたという実態がある。

産形成には結びつかないように、区画整理といしたがって、そのような公共公益施設についう、従前と同価値の土地（清算金を含む）
が地権ては、相当程度災害リスクに重みを置きつつ立者に戻される手法が用いられている、すなわち地場所を検討する必要がある。ただし、その際2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

43

事前復興

にも、移転により日常使いが過度に不便になる

業や道路整備事業など、さまざまな事業に対しことのないよう、デメリットについても冷静にて土地収容権が認められている。また、今回の勘案すべきであることは言うまでもない。

復興プロセスにおいても―法制度・解釈的に緩事業の事前実施という観点からは、このよう和しているわけではないが―例えば中央用地対な公共施設を事前に移転させるということも十策連絡協議会事務局長名で「復興事業における分に考えられる。特に、近年は高度成長期に建事業認定適期申請ルールの周知等について（通てられた施設の老朽化に伴う建て替えや複合化

知）」が出され、いわゆる３年８割ルールに縛らの動きが見られる。そのような公共施設の再配れるわけではない旨が示されるなど、早期の復置と一体的に、段階的に行うのが現実的である

興事業の実施のための対策が行われているとこと思われる。

ろである。しかし、そのような認識が現場レベ
ルにまで十分には反映されていないのではない

６．復興土地利用(1)土地収用の問題

か、というのが筆者の印象である。
いずれにせよ、このような土地の収用の問題

東日本大震災からの復興プロセスにおいてに制度上・運用上どのように対応するのかにつは、復興計画を策定後、防集団地や道路、防潮いての検討は、事前に行っておく必要があるだ

堤など各種施設の建設のため、各事業主体が土ろう。

地の買収に取りかかった。しかし、そこで直面したのが、第一に、地籍調査がなされていない
ために境界が確定されていない土地や、相続な復興事業として前述の防集事業や区画整理などにより所有権者が確定していない（正確にはどの大規模事業が脚光を浴びがちだが、被災者複数いる）土地である。そのため、行政はまずが自力で土地を探し、取得し、再建するといはこれらの確定に相当程度の労力を費やすこと

う、個別再建を選択した事例も少なからず見らとなった。

れる。その多くは、がけ近事業を活用した再建

この問題については、まず事前復興の枠組みである。

で解くことが考えられる。すなわち、事前に地

今回の再建プロセスにおいては、このような

籍調査を行い、境界を確定しておくということ

個別再建が、大都市圏の区域区分のある線引である。この取り組み自体は全国的に震災前かき都市においては市街化区域の高密化につなら進められているが、それを次の災害までに加がり、将来的にもサステナブルな都市空間形成

速度的に進めることが求められる。

に一定の寄与をしていると評価できる（Ubaura

また、緊急法制・運用の枠組みで解くことが他（2016））。しかし、特に地方都市においては考えられる。すなわち、発災した地域において区域区分のない非線引き都市が中心であり、そは、各種事業実施のための土地の収用にあたっの場合には郊外の都市計画白地地域や都市計画ては、通常の要件よりも条件を緩和する、とい

区域外への拡散的スプロール開発が進展しておうことである。

り、そのような都市空間形成に寄与していると第二には、売却意向を有さない地権者の有する土地の収用の問題である。制度上は、防集事
44(2)土地利用規制の問題

2017 第 22 号 21 世紀ひょうごは言えない実態が見られた（贄田他（2016）、図
５）。

事前復興

からこそ重要な論点である。つまり、どのような都市空間像を描きつつどのような土地利用コ
ントロールを行っていくのか、についての検討
は、被災前の平時から求められていることなのである。
(3)土地利用マネジメントの問題
防集事業の項で、土地利用マネジメントの重要性について触れた。事業後に生じた空き地・
空き家の、所有権を超えた「利用」の重要性である。
同様に空き地・空き家は、被災後のさまざまな場所で発生してきている。防集事業の移転跡
地がその最も大規模なものであるが、条件付きで建築可能な災害危険区域の指定がされている
図5

O市郊外部の震災前（上）震災後（下）の市街化状況

地域や、特段災害危険区域等の指定はされていないけれども被害度が大きかった地域において人口減少時代において、復興で生じたこのよ

も、空き地が多くみられる。さらには、防集移

うな再建需要は、都市構造を再構成するための転団地内の想定よりも多く作ってしまった区画

貴重な
“資源”
であるといえる。これを被災後のもこれに該当し、将来的には多くの防集移転団

都市がより持続可能な形へと強化するための資地が高齢化に伴い空き地の増加が見込まれてい源としていかに用いるかは、空間計画上、非常る。

に重要なポイントである。

これらの土地の多くは、外的需要が非常に小

そのため、被災前から、単に集落レベルの移さいため、または所有者が離れた場所にいるた転のみならず、都市部やその周辺においても開め、維持管理に課題を抱えている。したがって、発圧力が増加した場合に、どのように受け止め

それを地域で管理、利活用していく枠組みを構るのか、そのためにどのような対策を打ってお築していく必要がある。

く必要があるのか、について検討しておく必要がある。
付言しておくと、このような都市形態に関する話は、単に被災時に限定されるものではな

その意味でも、さまざまな場面で―これも被災時や事前復興という枠組みに限った話ではな
いが―土地利用マネジメントとそのための組織の構築が求められている。

い。開発圧力自体は、細々とではあるが、人口減少社会においても世帯分離等がある限り、存

7．おわりに：しかし最も重要なのは…

在し続けるものである。それをどのようにコン

本論では、「事前復興」という枠組みを通じて、トロールしていくかは、都市空間形成の観点か

東日本大震災からの復興プロセスを参考に、被らは、開発圧力が弱まった人口減少時代である災の程度を小さくし、復興のプロセスを迅速に2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

45

事前復興

進めるために、事前に何をしておくべきか、ということについて述べてきた。このようにして見てくると、いかに事前にしておくべきことが多いか、またそれらの中でいわゆる平時のまちづくり・都市計画と関連する部分がいかに多いか、ということが分かる。
逆の言い方をしてみよう。
東日本大震災後の人口動態を見てみると、基本的には農漁村部から都市部への流れができている。その中には、「これが普通」と思って田舎で暮らしてきたが、震災を機に、一時的と思いつつ移った都市部で、買い物場所も病院もすぐ近くにあるより便利な暮らしに慣れると、またそこで友人知人ができてきて暮らしが安定しくると、「ここでいいか」という考えになり、そのまま都市部に居続ける、という移住パターンも見られる。
そう考えると、最も大事な事前復興とは、その街をいかに魅力的にしておくか、ということだといえよう。さもなくば、特に農漁村部を中心として、被災を機により便利な地域へと住民は移っていくことになる。産業の育成、教育の充実など、平時のまちづくりを愚直に行うことこそ、それによって地域の魅力を高め、そして被災したとしてもみんなで戻ろうという地域に対する愛着を住民が持つことこそ、最大の事前復興なのではないだろうか。
参考文献：
姥浦道生
（2015）「復興まちづくりにおける土地区画整
理事業」『区画整理』pp.6-11
加藤孝明（2016）「未経験の復興状況を前提とした「復興準備」」『新都市』Vol.70, No.11,  pp.9-14
贄田純平、姥浦道生、宮川雅史（2016）「東日本大震災後の復興期における建築動向とそれによる市街地形態の変容に関する研究―非線引き都市・大船渡市におけるケーススタディ」日本都市計画学会

462017 第 22 号 21 世紀ひょうご

学術論文集、51-3, pp.538-545
U baura , M . , Nieda , J. , M iya kawa , M . (2 016) :Building Reconstruction after Large- Scale
Disasters, A Case Study of Ishinomaki City
after the Great East Japan Earthquake, Journalof Disaster Research,Vol.11, No.sp, pp.780-788
釜石市記者会見資料（2017）「土地区画整理事業に関する土地利活用意向調査の実施結果について」2017.01.27

第６回自治体災害対策全国会議

ト ピ ッ ク ス
第６回自治体災害対策全国会議「大規模災害対策と自治体連携」

自治体災害対策全国会議は、その都度異なる形で襲ってくる大災害に対応するため、全国の自治体職員が大災害で被災した自治体の復旧・復興の経験、教訓を共有し、今後予想される災害への備えについて考えることをねらいとしている。全国の被災自治体等の首長で構成する実行委員会の主催で、平成 23 年度から毎年開催している。
今年度は「大規模災害対策と自治体連携」をテーマに、兵庫県公館において 11 月 15 日、16 日の２日間にわたって開催し、全国の自治体職員など約 360 人が一堂に集い、議論を深めた。
会議は、実行委員会委員長の井戸敏三・兵庫県知事の主催者挨拶、杉山美邦・読売新聞社大阪本社代表取締役社長の共催者代表挨拶で幕を上げ、初日には、特別講演、基調報告、２日目は、特別報告および２回のパネルディスカッションを行い、最後に総括討議で締めくくった。ここでは、誌面の都合上、その概略のみを掲載した。
（全体の報告書は、当機構ホームページに掲載している。http://www.hemri21.jp/dcp/index.
html）《開催概要》
開催日： 平成28年 11月15日（火）13:30 ～ 17:30
11月16日（水）9:30 ～ 15:30
会

場： 兵庫県公館

大会議室

主

催： 自治体災害対策全国会議実行委員会

共

催： （公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構、阪神・淡路大震災記念 人と防災未来セン
ター、読売新聞社

後

援： 全国知事会、全国市長会、全国町村会、指定都市市長会、内閣府政策統括官（防災担当）、
消防庁、兵庫県、関西広域連合、神戸新聞社《プログラム》［第１日］11月15日（火）
コーディネーター：室﨑益輝（ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長）
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご47

第６回自治体災害対策全国会議

主催者挨拶：井戸敏三（自治体災害対策全国会議実行委員会委員長、兵庫県知事、関西広域連合長）

共催者代表挨拶：杉山

美邦（読売新聞社大阪本社代表取締役社長）

特別講演：「大規模災害にどう備えるか～最近の災害事例に学ぶ～」
片田敏孝（群馬大学大学院理工学府教授）

基調報告１：「熊本地震への対応と教訓～次世代への継承～」
蒲島郁夫（熊本県知事）

基調報告２：「平成26年広島豪雨災害を踏まえた防災・減災対策」
松井中間総括：室﨑一實（広島市長）

益輝（ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長）［第２日］：11月16日（水）
特別報告：「我が国の災害対策について（初動対応を中心に）」
小松雅人（内閣府政策統括官（防災担当）付企画官(災害緊急事態対処担当)）

パネルディスカッション第１部「大規模水害時の避難と情報」
座

長：宇田川

真之
（人と防災未来センター研究主幹）

報告者：「関東・東北豪雨対応の検証と今後の対策」
小林弘（茨城県常総市市民生活部安全安心課長補佐）「豪雨災害の教訓と三条市の防災対策」
米持克広（新潟県三条市総務部行政課防災対策室長）「荒川下流・江東５区連携の広域避難体制」
小川耕治（東京都江戸川区危機管理室防災危機管理課計画係長）

パネルディスカッション第２部「自治体間の広域防災体制の構築」
座

長：永松

伸吾
（関西大学社会安全学部教授）

報告者：「東日本大震災の経験を活かした西原村への支援」
小野弘行（宮城県東松島市総務部総務課行政専門員）「熊本地震における支援と南海トラフ地震に備えた広域防災体制」
高見隆（関西広域連合広域防災局防災計画参事）「熊本地震の現場における受援対応」
寺本

和寛（熊本県益城町税務課住民税係長）

総括討議： 五百旗頭
室﨑益輝
（ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長）

永松伸吾（関西大学社会安全学部教授）

宇田川

48

真
（ひょうご震災記念21世紀研究機構理事長）

真之（人と防災未来センター研究主幹）

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご第６回自治体災害対策全国会議

特 別 講 演

大規模災害にどう備えるか～最近の災害事例に学ぶ～片田敏孝

群馬大学大学院理工学府教授
1. 国民強靱化――今求められる住民自らの脆弱性を高めるのだ。国土強靱化は大いに結構

主体性であり、日本が先進国の体を成すだけのインフ

近年、非常に多くの災害が起こっている。こラを整えていくことは、ソーシャルウェルフェ

れまでは、行政が避難勧告を出し、住民はそれアを高める点において何ら問題はない。しかを受けて、行政が指定する避難場所に行けばい

し、それに合わせて「国民強靱化」も高めていく

いというのが基本的な避難の仕組みであった。

よう、ぜひとも国土強靱化の概念の中に含めてしかし、平成26年広島豪雨災害の例のように、もらいたい。

予測が難しく、屋外への避難がかえって危険になるなど、避難勧告の発令が困難な事例が多発

2. 大津波から生き抜いた釜石の子どもたちしている。また、避難時の最適行動は一人一人に学ぶで異なるため、避難勧告一本で全住民の適切な東日本大震災において、釜石の子どもたち

行動は誘導できない。立地場所や家屋構造、家は学校から1.7km離れた高台まで懸命に走り、族構成によって自らが避難の是非を判断する主16mの大津波から生き抜いた。なぜ子どもたち

体性が求められている。

がうまく逃げられたのか、その背景を探ると、このため、避難勧告の意味合いは行動指南型の情報ではなく、「あなたは判断すべき状況に今の日本の防災に欠けているものが浮かび上がってくるように思える。

至っている」という状況通達型の情報であるべ

釜石の子どもたちが通っていた鵜住居小学校

きで、最適な行動は住民一人ひとりが自身の条

は、明治三陸津波でも津波が来ていない場所に件に応じて主体的に選択しなさいというスタン

建っており、ハザードマップでも浸水域の外側

スでなければならないと考えている。

にあった。鉄筋コンクリート3階建てで、普通行政がどれだけ頑張ろうと、最後に重要なのなら避難所になるような建物だったので、先生

は住民の力、住民の主体性をどう確保しておくは上の階に上がることを指示した。しかし、上かということで、これは全ての災害に共通してがったらそれ以上の津波が来たときに逃げる場いる。行政が対応を進めれば進めるほど、住民所がない、もっと高いところに行くべきだといはそれに依存するようになる。人為的につくりう子どもたちの判断、進言が避難につながり、上げる安全は、必ずやヒューマンファクターの

それが子どもたち自身の命を守った。そこに2017 第 22 号 21 世紀ひょうご49

第６回自治体災害対策全国会議あったのは、子どもたちの主体的な、内発的な育というよりもお作法なのだと教えてくれるよ

防災意識であった。それを私がつくり上げたかうになったのはそのときからだった。子どもはのようなことを言われているが、決してそうで生まれ落ちる環境を選べない。行動規範、事のはない。私が四六時中子どもたちに向かい合っ

善悪の基準、全てその環境で育まれていく。子ていたわけではない。そんな子どもたちを育んどもが「逃げない」と言ったのは、子どもが悪いでくれた地域の方々がいたのだ。

のではなく、その地域の環境が「逃げない」と言

私は、震災の前から釜石に通っていたが、最わせたのである。けれども、最終的に子どもた

初のころは、鵜住居小学校の子どもたちに津波

ちが一生懸命逃げたのは、おじいちゃん、おばが来たらどこに逃げるか尋ねると、何の躊躇もあちゃんが、「時代がどれだけ変わっても、釜なく、「逃げないよ、立派な堤防ができたじゃ

石は津波が来るまちだ。それを教えなあかん。

ん」と言い放っていた。そこで、「その堤防は明

わしらが逃げんと、あの子ら迎えに来るやろが」治三陸津波を対象に造ったものだ。次にもっとと、息を切らせながら1.7km避難訓練を繰り返

大きな津波が来たらどうするのだ」と聞くと、す背中を、孫たちに見せていたからだ。

子どもはそこできちんと気付くのだが、次に、私が子どもたちに教えた避難三原則は、「想「だって僕んち、じいちゃん逃げないよ」と言っ

定にとらわれるな」「最善を尽くせ」「率先避難た。私はそれを聞いたとき、この子の命を奪う者たれ」であった。子どもたちがもし学校に残っのはおじいちゃんだ、おじいちゃんがその背中ていたら、間違いなく全員死んでいた。行政のでこの子を逃げなくしているのだと思った。

作るハザードマップは大事なものだが、あまた

私は、高齢者大学に時々呼ばれていた。津波

あるシナリオの一つを表現しているにすぎなの話をすると、「わしは生まれてこの方70年、い。でも、住民はそれを見ると「自分の家は大ずーっと海に向かい合ってきた。あんたから習丈夫だ」と思ってしまう。もう一度、防災に対うことは一つもない」などと言われていたのだ

する主体性を住民側に返していかなければならが、そこで先ほどの小学校での話をした。「じない。

いちゃんが津波警報を無視して死ぬのは勝手だ。でも、小学校の子どもたち、孫たちは何て50

3．災害に備える文化を醸成する――「風化」

言ったと思う？自信満々に『逃げないよ』と言っ東北地方は碑だらけで、釜石市内だけで34基た。
『だって僕んち、
じいちゃん逃げないもん』。

の碑がある。しかし、同じ思いを次の世代に絶じいちゃんは畳の上で死ねるだろう。けれど、対にさせないという思いで先人が建ててくれた

あの子たちは津波の周期性から言って必ずその碑は、往々にしてコケだらけになって、とうのときを迎えるんだ。でも、逃げない。なぜなら、昔に忘れ去られている。人間はなぜこんなに愚じいちゃんが逃げないから。じいちゃんはそのかなのだろうと思う一方で、そんなものだとも

背中で孫の命を奪うんだ」。

思う。私が21年前の阪神・淡路大震災の光景をおじいちゃん、おばあちゃんに孫の話はかな

思い起こしながら子どもたちに一生懸命話すとり効く。釜石のおじいちゃん、おばあちゃんたき、子どもたちは冷めた目で私を見ている。よちが、自分たちが助かる・助からないではなく、く考えれば、彼らが生まれる前の話なのだから、揺れたら逃げる、これは釜石に住む限り防災教

致し方ないことである。津波がおおむね100年2017 第 22 号 21 世紀ひょうご第６回自治体災害対策全国会議

間隔で来るとなると、３世代、４世代またぐの

各自治体の教訓は必ずや他の地域に生かしてだから、教訓が引き継がれないのは無理もない。

いかなければいけない。そして、ぜひ皆さんで

東日本大震災から３年たったとき、私は防災

良い意味で風化させていただきたい。各自治体

教育を再開してくれと言われて釜石の学校にで経験したことを言わずもがなの常識にしてい行った。そこで「今、何が大事だと思う？」と子く、そんな取り組みにこの会議が一歩でも近づどもたちに問い掛けたところ、「こんな思いをけるならば幸いである。

後世の人にさせないために、語り継ぐこと」だと答えた。私はそのときに、声を荒げて叱りつ＜質疑応答＞

けてしまった。
「まだそんなことを言っている─── 先生が防災教育に取り組まれた釜石のか。語り継ぐなんて甘いことを言うな。先人

では子ども達が津波から逃げてくれたが、そは皆、君たちのように思ってきたんだ。でも、れ以外のほとんどのところではうまくいかな

3.11前には何の教訓も残ってなかったじゃないかった。みんなが逃げるようにするにはどのか。今、何を後悔している。それを議論しろ。

ような取組が必要か。

そして、それを語り継ぐのではなく、今日からやり続けてお父さん、お母さんになれ。そうす

行政の発想では、講演会を開催してとな

片田

れば、子どもたちはそれを言わずもがなのもの

りがちだが、防災講演会には元々防災意識のとして受け入れ、本当の意味で伝わっていく。

高い人しか来ないので、問題は、防災講演会

語り継ぐことには限界があるから、その環境ををやっても来ないような人をどう振り向かせ

育むのだ」
。

るかということである。

「風化」を広辞苑で引くと、最初に「徳によっ一つには地域をよく知るということであて教化すること」と出てくる。ある経験が語らる。東日本大震災の前だが、釜石の子ども達れなくなる理由には二つあり、一つは忘却、もを津波の碑の前に連れて行き、その碑の意味

う一つは言うまでもないほど常識化することで合いや込められた思いをこんこんと説明しある。
過去の災害の経験が教訓として生かされ、た。すると子ども達は、草を刈り、コケをは

それを地域の方が行動に起こし、その中で子どがすなど、自発的に碑の清掃活動を始めた。

もたちが育まれ、言わずもがなになる。実はそ子ども達に碑に託された思いを受け止めさせれが風化なのである。

る、育みの環境をつくっていくことが大切でそれを10年間続けると、15歳は25歳になり、ある。

市民になる。もう10年続けると、35歳になり、もう一つ重要なのは住民とのコミュニケー

お父さん、お母さんになる。まっとうな親のションである。企業であれば従業員に対して下で、まっとうな子どもがそれを常識として育アメとムチで動かすことができるが、社会とつ。育みの環境を10年担保することが本質的に向き合う自治体はそういう訳にはいかない。

市民をつくることになり、もう10年頑張ること唯一相手を動かす手段は、共感できるコミュ

で文化になる。これが「災害経験の『文化』化」でニケーションである。釜石のおじいちゃんにあり、災害教訓を本当に次に生かすということ

面と向かって逃げて下さいといっても逃げてなのだ。

くれない。しかし、とても大事な孫の話をす2017 第 22 号 21 世紀ひょうご51

第６回自治体災害対策全国会議

れば、孫が逃げるために自分が逃げなければと思うようになる。
こちらの視座から正しいと思うことをいく
ら理路整然と説得しても、反発を招くだけで効果はあがらない。
向こうの視座に寄り添い、その人が腑に落ちて逃げようという気持ちになるようなコミュニケーションをどう設計するか、そこに社会を動かす一番のポイントがあると思う。

52

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご第６回自治体災害対策全国会議

基特調別報講告演1

熊本地震への対応と教訓～次世代への継承～
蒲島熊本県知事
１．対応の政治郁夫

衛隊第８師団長や西部方面総監に電話し、自衛熊本地震は、阪神・淡路大震災並みの地震が隊の出動を依頼した。もし師団長も西部方面総二度起き、4200回以上の余震が今も続く対応の監も顔を知らない関係だったら、それほど早く難しい地震である。私は、職員に対し、①被災依頼するのはひるんでしまっていただろう。災された方々の痛みを最小化すること、②単に元

害時に迅速な対応が取れるよう、自衛隊の方とあった姿に戻すだけでなく、創造的な復興を目

顔が見える関係を築いておくことは重要だ。ま指すこと、③復旧・復興を熊本の更なる発展にた、熊本県では自衛隊OBを危機管理部門に招つなげることという「復旧・復興の３原則」を示致しており、そのことが地震対応での自衛隊とした。

の力に絶大な力を発揮した。

私は、ハーバード大学で恩師サミュエル・ハ

本震の２時間後には、内閣府の河野防災担当

ンティントンから「ギャップ仮説」を教わった。

大臣に、「３倍の法則」で、人と物資を想定され「期待値／実態（＋展望）＝不満」、つまり期待る必要量の３倍送ってほしいと要望した。政府

値が実態を上回った分が不満を表すというもの

はそれに対して、プッシュ型支援で、「10万人だ。人々の期待は、
生命の安全から食料の確保、

×３食×３日間」の90万食を送ってくれた。90

食料の確保から避難所の快適さというように、万食が支援されるという報道は、住民をとても

どんどん変わっていく。それに応えるために安心させた。国の検証委員会では、送り過ぎでは、実態を大きくしなければいけない。しかし、はなかったかという意見も出たが、私はそうい

すぐに実態をつくることはできない。そこで重うことを言うと、みんなが次から遠慮してお願要になるのが、実態はなくとも展望を持ってもいできなくなると考える。官庁には遠慮の文化

らえるように、何月何日までにはこれを行うとがあるが、災害対応では遠慮の文化はやめるべ

いうアナウンスメントをしっかり行うことであきだろう。

る。熊本県では、このハンティントンのギャップ仮説に沿って災害対応を行ってきた。

今回の地震対応で一番良かったのは、いわゆ
る直接死が50名と少なかったことだ。これは、初動が良かったこと、発災が夜間で、活動人口

２．プッシュ型支援の要請
熊本県では、本震の約1時間後には、陸上自が少ない時間帯であったこと、火事が起こらなかったことが理由と考えられる。
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご53

第６回自治体災害対策全国会議

３．創造的復興の取り組み
中長期的な災害対応には哲学が必要ではないかと考え、本震の２日後に五百旗頭真・熊本県緒に検証を行っているので一部を紹介する。
一つ目は、大規模地震における自治体支援のあり方についての検証である。

立大学理事長（ひょうご震災記念21世紀研究機

今回評価できる点は、熊本と縁のある国幹部構理事長）に電話して、
有識者会議の座長になっと連携して迅速な意思決定が行われたこと、日てほしいとお願いした。
そして、「くまもと復旧・常から信頼関係を構築していた自衛隊、消防と復興有識者会議」で議論してもらい、６月19日の迅速かつ緊密な連携が取れたことである。

に「Build Back Better」（創造的復興）というコンセプトを提言してもらった。

課題の１点目は、最初の１週間で「知事の顔が見えない」という批判が多かったことだ。今

その後、８月３日に、創造的復興を具現化す

回、私は災害対応を優先し、あまり報道の場にる「復旧・復興プラン」を作成した。その柱は「く出ていなかったが、これから皆さんが災害対応

らし・生活の再建と創造」「地域産業の再生とをするときには、ある程度トップが出ていって創造」「社会基盤の復旧と創造」「世界とつなが顔を見せて、安心感を与えた方がよいと思う。

る熊本の創造」
である。

課題の２点目は、発災直後のボランティアの「くらし・生活の再建と創造」の一例として、受け入れである。私は、発災直後に社会福祉協

応急仮設住宅の整備の際、熊本県産の木材を活議会が「安全にボランティア活動できる状況が用し、温かみのある仮設住宅や、憩いの場であ確認できるまでお待ちください」とアナウンスる「みんなの家」をつくった。また、国と交渉しメントをせざるを得なかったことについては、て、敷地を従来の1.5倍にしたり、ペットを飼余震が頻繁に発生している中ではやむを得なえるようにした。
「地域産業の再生と創造」
では、かったと思う。

グループ補助金（国1/2、県1/4、自己負担1/4）

しかし同時に、今後は改善策を検討していきを活用している。自己負担が1/4でほとんど無たいと思っている。災害対応に熟練したボラン

利子で賄えるとアナウンスすれば、事業者は自ティア（例えば日本財団やJVOAD（ジェイボア

分の力で動き出し、経済が回り始める。その結ド）等）にはどんどん入ってきてもらい、避難所

果、倒産件数は地震後６カ月経過現在で４件にの運営等を担当してもらうことにより、市町村

留まっている。
「社会基盤の復旧と創造」では、の役所は自分たちの仕事ができるようになる。

熊本県と大分県を結ぶ国道57号の復旧にあたっ

また、各都道府県や市町村からの応援部隊も、て、国に対し、代替のトンネルを掘り、将来的プッシュ型で行うべきだと考えている。電話すに新たな横軸の強化に結びつくような創造的復れば、遠慮の文化があるので必ず「まだ大丈夫

興を要望している。
「世界とつながる」
についてだ」と言われる。しかし、訓練された職員をプッ

は、八代港の耐震工事にあわせて、クルーズ船

シュ型で送ることがとても大事だと思う。私にが使用できる整備を行うことで寄港数を大幅にはそういう思いもあったので、鳥取県中部地震

拡大しようとしている。

ではその日のうちに先遣隊を派遣し、何が必要か聞いて、欲しいと言われたブルーシート約

４．熊本地震対応の検証
現在、熊本地震への対応について、政府と一542017 第 22 号 21 世紀ひょうご

7000枚を即座に送付することができた。
二つ目は、大規模地震を想定した事前の備え

第６回自治体災害対策全国会議についての検証である。

によって県民の間に一体感と絆が生まれたこ

今回評価できる１点目は、阿蘇くまもと空港と、全国・全世界から支援の手が差し伸べられ等を、九州広域防災拠点として熊本県単独の予たことに対する感謝の念をとても強く感じてい算23億円で整備していたことだ。今回の地震でる。

はこれに大いに助けられた。他県からの応援のまた、災害時には予想のできないことが起こ

ヘリも、この拠点に延べ150機止まることがでり、すべてを準備しておくことは難しいので、きたうえ、自衛隊や消防の活動拠点に活用でき「対応の政治」の重要性を常に感じている。過去

た。

の地震に学ぶことで、対応力を強化することが評価できる点の２点目は、自衛隊・消防・警重要だ。

察で約1700名の人命を救出することができたこ

そして、地震の復旧・復興の予算はコストでとだ。これは、警察・消防・自衛隊に約１時間はなく将来への投資、経済発展の原動力だと考で出動を依頼することができたからである。

えることが創造的復興につながるのではない

課題としてわかったことは、インフラの多重か。

性の確保だ。阿蘇に行く国道57号が被害を受け

既に首都圏では熊本地震はほぼ話題になってたが、ミルクロードとグリーンロードという県

いないが、熊本地震を風化させない取り組みも

道と農道は健在で、それが今回とても役に立っ重要である。今、熊本県は私の信条である「逆た。

境の中にこそ夢がある」という心構えで、復旧・それから、政治家は美学として、庁舎や自分の住む公舎などの整備は最後にして、学校など復興に当たっている。これからも末長く皆さんのご支援をお願いしたい。

の整備を最初にしなければいけないと考えがちだが、それは間違いだった。やはり本部をしっかり整備しておかないと災害対応はできない。
また、受援体制の強化も課題だ。受援体制が整わないと、どんなに物資がたくさん送られてきてもさばくことができない。職員がみんな避難所に行ってしまうと、受援体制が構築できない。少なくとも誰が受援担当としてどのように支援を仰ぐか考えておかなければいけない。

５．地震を経験して気づいたこと
最後に私が地震を経験して気づいたことを紹介したい。まず、「熊本に地震は来ないだろう」という過信があった。熊本地震を受けて、全国の自治体は地震を自分の問題と考えるきっかけとしてほしい。そして、普段の何でもない生活のありがたさ、熊本地震を同じく経験したこと
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご55

第６回自治体災害対策全国会議

基特調別報講告演2

平成26年広島豪雨災害を踏まえた防災・減災対策松井広島市長
１．災害応急対応から復旧・復興への取り56

一實た。いったん大被害が起こってから雨が小康状組み態になり、大雨警報も解除されたのだが、22日

平成26年、広島県では豪雨災害が発生した。

の早朝にまた大雨警報が出され、直前に被害を８月19日19時から20日朝方の4時過ぎまでの時経験しているので、多くの方がまた起きるので間帯をピークに断続的に大雨が降り、安佐南区、はないかと一気に避難したのである。その後の安佐北区を中心に、災害関連死を含めて死者77

避難勧告・避難指示の解除、そして仮住宅への人、重軽傷68人、家屋被害4700件以上という被入居を経て、徐々に避難者は減少していき、12害を受けた。

月25日に全ての避難者が避難所を退所した。

救助活動については、発災直後の20日から、避難所で行った環境整備でとりわけ印象深

全国の陸上自衛隊・警察・消防などの応援を頂かったのは、企業からの寄付により、段ボールいた。延べ人員は陸上自衛隊が約１万5000人、製の簡易ベッドを被災者に提供できたことだ。

警察は約４万人、県内の消防は約1500人と大量

段ボール製の簡易ベッドは今回の実績を踏まの人的投資を得て、何とか復旧の緒に就いた。

え、翌年の平成27年３月に県内の業者と協定を20日に国が政府現地災害対策室を広島県庁内

締結して、いつでも調達できる状況にした。

に設置し、22日にはその組織が内閣府の西村副実施した被災者支援の一つ目は、義援金の早大臣を本部長とする非常災害現地対策本部に移期配分である。被災者支援の大きな基礎になっ行した。
26日には動きをより迅速化するために、たのは、総額63億円に上る義援金であった。発

本部を県庁から広島市役所に移設した。また、災から約３週間後の９月12日に、第１次配分と21日からは、国・県・市の３者合同で本部員会してまずは床下への土砂流入被害以上の世帯に議を開催した。国と県と市のトップが毎日顔を対して一律10万円配分した。11月27日には、第合わせることで、応急復旧の過程で既存の枠組

２次配分として被害の程度を考慮して配分をみを超えた形での連携強化が図れたと思ってい行った。翌年の平成27年４月20日には、第３次る。

配分として住宅再建等を行う世帯、被災地域の最も多くの方が避難されたのは８月22日で、共有財産等の被害への配分を行った。そして平全市で904世帯、2354名が避難所に避難された。

成28年４月15日には、第４次配分として第３次発災直後20日の避難者数はそれほど多くなかっ

配分で対象となっていなかった床上浸水や一部2017 第 22 号 21 世紀ひょうご第６回自治体災害対策全国会議

破損の被害のあった住宅の再建を行った世帯へりとなっている。

も配分した。
二つ目は、仮住宅の提供である。発災８日後

２．検証と防災・減災対策の８月28日から、公営住宅、民間住宅等を提供

今後の対応のために、「8.20豪雨災害におけした。仮住宅への入居期間は当初６カ月としてる避難対策等検証部会」を設置し、検証を行っいたが、最終的に平成28年８月31日までとした。

た。その中で提案された防災・減災対策は、①

また、８月26日から、県・市、建築関係団体が市全体の組織を挙げた管理体制の構築、②区役

一緒になり、被災住宅の復旧等に関する建築担所の情報収集・判断体制の早期立ち上げ、③情当窓口を設置した。

報収集・分析の時間間隔の短縮、④避難勧告

三つ目は、
被災者支援総合窓口の設置である。
罹災証明の交付、災害見舞金の支給、各種支援等の発令基準の明確化と迅速な避難所開設等であった。

制度の紹介、申請の受け付け等をワンストップ①については、昨年度から危機管理室を新設で行えるように、避難所４カ所、区役所２カ所した。それまで危機管理部は消防局に置いていに窓口を常設し、それ以外の避難所には職員がたが、これを市長事務部局に移管することで、巡回した。

直接指示ができる組織体系に組み替えた。そし

四つ目は、被災者の健康管理である。被災者て、危機管理室が所掌する事務を各局等と円滑のストレスを和らげるために、全国初となるに調整しつつ、より強力に進めるために危機

DPAT（災害派遣精神医療チーム）の派遣が行管理担当局長を配置した。危機管理室は24時間

われた。また、子どもの心身ケアのために、精365日、常時２名配置する宿日直等の体制を整

神科医、小児科医、心理学専門家等で「こどもえた。

支援チーム」を編成した。

②については、従来の災害警戒本部と災害対応急復旧では、国・県・市のトップ会談の結策本部に加え、その前段階として、注意体制と果、国道は国、市道は市といった枠組みを超え警戒体制の二つの段階を新設し、災害応急組織て、地域別に担当を決めて効率的に土砂撤去や体制を強化した。

道路の応急復旧を実施できた。また、通常は宅③については、昨年度から防災情報共有シス

地内の土砂撤去は行政で行わないが、市が直ち

テムの構築を進めている。急激な気象変化に対に行い、国の補助等は後で調整するということ応できるように、できるだけ短い間隔で降雨分を発災２日後に決定した。

析をし、危険度を判断して市民への情報提供を復興については、発災から約７カ月後の平成27年３月25日に「復興まちづくりビジョン」を策行うことができるシステムであり、今年度末の運用を目指している。

定した。これは、被災地域のまちづくりの骨④に関しては、危険度の段階に応じた段階的格とその実現に向けた実施方針を示すものであな避難情報の発信と避難場所の開設に取り組んる。ビジョンの対象期間は災害発生からおおむでいる。最近の気象状況は急激に変化するため、ね10年間で、災害発生から５年間は集中的に予なるべく客観的な基準で早めに避難情報を出す算を確保して緊急整備を行う。その後の５年間ようにし、避難情報の媒体も段階に応じて変えは引き続き整備を確実に行っていくという段取るようにした。また、避難準備情報の段階から2017 第 22 号 21 世紀ひょうご57

第６回自治体災害対策全国会議

避難場所を開設するよう改めた。

＜討 議＞

３．市民の防災力の向上

室﨑

災害時に被害を最小限に食い止めるために

益輝（ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長）

は、住民と一体となった取り組みが不可欠であ

災害後にしっかり新しい制度やシステムをる。広島市では、市民の防災力を向上させるた

つくってこられた経緯を丁寧にご説明いただめ、豪雨災害に係る寄付金を活用して「防災まいた。いくつかご質問させていただきたい。

ちづくり基金」を設置し、防災まちづくりの推

緊急事態が発生した際、市長や知事といっ進を図るための事業を実施している。

たリーダーの果たす役割はとても大きいと思

一つ目は、「わがまち防災マップ作成支援」で、うが、今回の広島豪雨災害を経験されて、リーアドバイザーの派遣やマップ印刷費等の支援をダーシップで何が重要か、考えておくべきこ行っている。二つ目は、「地域の防災リーダーと等について見解やアドバイスをいただけれの養成等」
である。リーダーの育成を図るため、ば。

防災士の資格取得の促進や、講演会・研修会の開催を行っている。

災害時におけるリーダーシップに関して

松井

行政は、まず砂防堰堤の整備など、ハード面

は、マスコミに対して毎日行う発表のたびにの取り組みをしっかり行う。しかし、災害はい考えさせられた課題である。その後も他の自つ起こるか分からない。その中で自分たちの命

治体で災害が起こると、マスコミが首長の映を守るためには、ハードをにらみながら、ソフ像を映し、「私は現場を見ていますよ」というトの面での取り組みを加速させることが重要で図柄を見せて、リーダーシップを発揮していある。自分の命は自分で守る
「自助」
、近隣のグ

るというような取り上げ方をするのがしっく

ループでお互いを助け合う「共助」、そのような

りこない。

取り組みを支援していく「公助」の枠組みが不可というのは、自分自身が現場を直接見たか欠だと実感した災害経験であった。
これからも、

らといって、その場で直ちに何かできるかと関係者が一緒になって緊急時対応について日頃いうと、実は何もできない。現場を見て、何からしっかり考えていきたい。

かをしなければいけないという動機付けにはなるとしても、それを処理するのは現場の第一線で働いているスタッフである。
むしろ、消防、警察、自衛隊など、様々な方々
が複数の指示系統で動いているときに、それらの情報が的確に入り、齟齬や不協和音が生じていないか、生じている場合はその調整の方向性を示し、権限が違えども私の言うことを聞いてくれと貫徹できるようにする、それがリーダーシップの本質だと感じた。そういうことがきちんとできるために、先ほど申し

58

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご第６回自治体災害対策全国会議

上げたような危機管理体制の組替えを行っう立場になるとは想像していなかった。書類た。

の上での理解はしていたが、実際に自分がこういう立ち居振る舞いをしなければいけない

室﨑 蒲島知事の話とも共通する議論で、リー状況になるのは初めての経験だった。何とかダーシップには２種類ある。テレビなどのメこなすことができたが、８月20日の以前、以ディアに登場し、直接市民に語りかけるリー

後でステージが違っていると感じている。

ダーシップと、職員やスタッフが自由に思い切って活動できるよう環境をきちんと整備するリーダーシップである。

室﨑 事後の危機管理（クライシスマネジメント）もとても重要だが、これからの首長には、今のお話をお聞きしていると、前者も必要

事前の危機管理（リスクマネジメント）としだが、むしろ後者の、体制や環境を整えるとて、どこまでリスクを想定し、イメージし、いうリーダーシップが重要だとお考えか。

準備をするかということも問われていると思う。事前の危機管理についてどうお考えか。

松井

こういう緊急事態には、ヒエラルキーに沿った組織、機能分担できる集団がないと危機管理体制は、一つの統括した組織が松井絶対に処理できないので、そちらのリーダー

機動的に動くようにする必要があるというこ

シップに重きを置いてお話しした。

とが大命題だが、もう一つ、末端の現場の組

一方、「この組織・集団はうまく動いてい織が、大組織の基本的な指示をきちんと受けるから、地域の被災者や近傍の方は安心して止めながら、現場で応用の利く対応ができるください」ということをまとめ役として発表

ようにしなければならない。

する、それもリーダーシップの一つだと思う。

組織体の命令に従うのは、上の言うことをしかし、「いやいや、
自分はよく知っていて、聞けばよいだけだが、その命令と現場の実態

ここが足りないからしっかりやれと言いましとの齟齬があったときに的確に動くには、緊た」とメディアの前で自慢話をするような役

急時だけでやろうとしてもできない。日頃か割はナンセンスである。メディアの前では多ら訓練の段階で応用編を行いつつ、組織全体

くの方に安心材料を与えつつ、その裏では自でそれをやってよかったのか確認するなどし分が統率する組織に厳しく指示するという使て、慣らしをしておかないといざというとき

い分けこそ、リーダーシップではないかと思に動かない。

う。

また、地元の方々との連携の中で、自分たちの生命を大事にしなければいけないという室﨑

今回の災害に対して、事前に心積もりをして準備をされていたのか、本当に想像をことを考えてもらうことを日頃から取り組んでいくことも重要だと思う。

超えたことが起きてしまったのか、そのあたりはいかがか。

室﨑

コミュニティの自主防災の取り組みとして防災マップを作ってもらうということも松井

一昨年の８月20日までは、本当にこういその一つだと思う。市長は訓練のやり方も随2017 第 22 号 21 世紀ひょうご59第６回自治体災害対策全国会議

分変えられた。事前の訓練、教育、研修のシ

室﨑

広島豪雨災害を踏まえた、新たな体制

ステムをしっかりしておかないと、いざといづくりや、事前の危機管理などについて、積

うときに役に立たないということか。

極的にお話しいただき、いろいろ勉強できたと思う。お礼を申し上げて、この討論を終わ

訓練も、どういう被害が起こるとあらか松井

じめ想定して、
細かく決めてやるのではなく、ざっくりした枠組みだけつくっておき、開始後に被害内容を通知して、適切に動くかどうかを試す。そのような工夫した訓練を今まで以上にやらないと、単なるセレモニー化、形骸化してしまう恐れがある。

室﨑

その中でも、一番力を入れられているのは、避難の勧告・指示だと思う。いろいろな情報を集めながら、どのタイミングで、どういう勧告や指示を出すのかということを緻密に計画されているが、一番重要なポイント
はどこか。
まず、気象予報を出す範囲を小さくして松井

いただくことだ。市町村の合併によって、以
前の市町村区単位で小さく出していたものが大ざっぱになっている。これを戻し、地形が似通ったエリアのところに情報を出せるぐら
いに細分化していただく。
そうすると、それに従って全体状況と個別の状況を把握し、全体状況を中央のシステム
から流しつつ、現場では消防署や区役所の担当レベルで地元の状況を踏まえて、避難勧告等を出していく。
多少、
全体状況と齟齬があったとしても、その地域がこれならば納得がいくという納得度の高い避難情報を、全体としては今までよりは早めに出していくという運用を心がけている。

60

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

らせていただく。

第６回自治体災害対策全国会議

統 括 討 議

五百旗頭
室﨑

真

（ひょうご震災記念21世紀研究機構理事長）

益輝（ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長
兼研究調査本部長）
永松 伸吾（関西大学社会安全学部教授）
宇田川 真之（人と防災未来センター研究主幹）
室﨑

まず全体の総括を五百旗頭理事長からお願いしたい。

ていたが、今回は連続分科会にして、全員が通しで同じ話を聞くことができる方式を取った。一つ一つの報告が極めて密度の高い、レ

五百旗頭

６回目を迎えたこの自治体災害対策

ベルの高いものであり、それを全ての参加者

全国会議は今、大きな転機、躍進の時期を迎が聞くことのできる、大変いいやり方ではなえている。まず、初めの４回は兵庫県で開催

いかと思う。

したが、昨年からは１年おきに全国各地での

以下、会議の中で気づいたことを幾つか述開催を考えて、まずは次なる災害が憂慮され

べて総括としたい。そもそもこの会議を立ちる高知県で開催した。来年は新潟県で開催す上げるに至ったのは、「安全神話」に浸っている。新潟県は1960年代に大きな地震があり、る地が多いからである。阪神・淡路がそうでまた2000年代に中越、中越沖という２つの地あった。熊本の人々も同じように、風水害は震もあった、地震の頻発地である。同時に、あるが地震はないと言っていた。そして、鬼それにふさわしいノウハウを蓄積している地

怒川があれほど氾濫するとは誰も思っていなでもある。

かった。いかに過去の災害から学ぶことが難

また、今朝の読売新聞、神戸新聞には、会しいか。

議１日目の報道記事が掲載されていた。読売

21年前の阪神・淡路大震災を経験した兵庫

新聞は、明日の朝刊で会議２日目について報は、こんなことは二度とあってはならない、

道し、後日、１ページを使った詳報を全国版

これからの災害に対して、より強靱な、よりで報道してくださるそうだ。私どもは毎年非

しっかりした対応ができる社会にならなけれ

常に充実した会議を行い、自治体の方、地元ばいけないという思いから、シンクタンクをの方の参加を得ている。それでも参加した人

つくって頑張ってきた。そして、どこかで災しか聞けないのは惜しいと思うことが多かっ

害があると必ず人員を派遣してきた。東日本

たが、今年から読売新聞との共催により、全大震災が起こり、これはただごとではない、国の人がこの会議に接することができるの阪神・淡路大震災は例外的な戦後の大災害だ

は、大変うれしい発展である。

と思っていたが、例外的でも何でもなく、今

さらに、前回までは分科会会場が分かれの時代はとどまるところを知らない災害活性2017 第 22 号 21 世紀ひょうご61第６回自治体災害対策全国会議期なのだという認識を持つに至った。そしる。無駄になるかもしれなくても、初めはつて、全国の自治体、心ある市民の防災力を一

べこべ言わずに上から思い切ってどんと出

緒に高めていかなければいけないという思いす。他方で、まちの復興についてはボトムアッから、この全国会議を組織した。

プで、人々の意向を丁寧にくみながらコンセ

地震だけではなく、地球温暖化のもとで、

62

ンサスをつくっていくことが重要である。

豪雨災害、台風災害の危険がひしひしと迫っ

そして、いくらハードが良くなっても、結てきている。気象災害を看過できないという局、大事なのは人々の柔軟な対応力である。

ことが、このたびのプログラム、各発表者の災害は千変万化で、同じものは一つとしてな

報告内容にも表れていた。片田教授の、「国い。マニュアルを厳格につくっても、それに土強靱化も結構だが、国民強靱化を忘れては従った人が不幸を見るかもしれない。市民一ならない」という言葉に、全体の内容が集約

人一人が自分で判断するための枠組み、材料、されているように思う。ハードの備えは、科

土台をつくっていくことが求められる。常総

学技術の発展、社会の財力によって強化され市のマイ・タイムラインの取り組みもその一ていく。それは必要であって素晴らしいこと例と言えるだろう。

だが、それが「あの堤防があるからもう大丈

日本は災害活性期にあり、大変高い頻度で夫だ」と、人々に幻想、神話、依存心を抱か

災害を経験し、社会全体としてはノウハウをせることになっては何にもならない。今、東蓄積している。それでも一つ一つの被災地と北の入り江という入り江、まちというまちは、しては初体験であることが多い。災害に直面

より安全に生まれ変わっている。大きな高台

した自治体は、よほどそこから勉強していなの上にまち全体を移したところすらある。津

いと、また同じような隘路にはまり込んでし

波常襲地のあの地が、ついにかなり安全なま

まう。大変興味深かったのは、三条市が平成

ちに変わろうとしている。そのこと自体は大16年に災害を経験した後、平成23年により大変素晴らしいことである。ただ、そうなったきな災害に遭ったとき、犠牲を平成16年より

らもう安心と思ってはいけない。新しいまちも少なく抑えることができたことだ。自らのには、新しいまちの強みと弱みがある。その体験から的確に学び、対応している。

現実をよく認識して、津波が来たときには逃不幸な経験をしなければ駄目なのかというげるほかないことを忘れずに、備えの本質をとそんなことはなく、他の経験に学ぶことが見極めて対応策をつくっていくことが必要でできる。例えば、荒川下流・江東５区の話にはないだろうか。

も大変感銘を受けた。三条市は前に災害を経

また、災害発生時の危機管理についても議験していたが、荒川下流・江東５区は最近経論された。大災害で多くの市民が被害を受け験していない。しかし、260万人の住民がいたとき、最初の段階の対応はトップダウンでる海抜ゼロメートル地帯で災害が起こったらやらなければいけない。危機の瞬間は、皆さどうなるか科学的に考えて、真剣に対応してんの意向の確認、要請を待っていてはいけないる。このことに敬意を表したい。

いのだ。熊本県知事の言い方を借りれば、必ある意味で、ゼロメートル地帯は災害危険要と思われる量の３倍の支援を行うべきであ

地域に指定したらいいのではないかとさえ思2017 第 22 号 21 世紀ひょうご第６回自治体災害対策全国会議

う。人口減少期に入り、危ないところにまでり、正しく助け合うというのは、過保護にな住む必要はなく、選んで生きることが必要にるのではなく、正しく市民の力を引き出し、なる。東北地方では高台の上に新しいきれい

内発的な市民を生み出すということである。

なまちをどんどんつくっているが、高齢化社

市民だけでなく自治体にも、国からの支援を会で余るところがたくさんあると思うので、待つのではなく、自らやるべきことをどんど

荒川下流の人たちは、そのようなまちと日頃んやっていくような内発性が求められているから連携を取るとよいのではないか。

のではないだろうか。

もし東京で災害が起きたら、台風であって次に、パネルディスカッションの座長を務も、洪水であっても、地震であっても大変なめた宇田川さんと永松さんに、パネルディスことになる。2020年東京オリンピックの後のカッションのまとめをお願いしたい。

課題は、過度に集中した東京から首都機能の再配置を行うなど、国民全体が安全な基盤で宇田川生きられるように考えていくことではないだ「大規模水害時の避難と情報」について議論しろうか。防災庁のようなものをつくり、全体た。最初に常総市から、昨年の関東・東北豪

合理的な対処を考えると同時に、そのような雨の際の話を伺った。常総市は、市民の安全

国土の再配置が必要な段階に来ている。

を守ることが最優先であるため、避難場所を

パネルディスカッションの第１部では自治体間の支援についても議論がなされ市内に限ることなく、つくばみらい市など近た。兵庫県は自分たちが災害を経験したがゆ

隣市を含めた広域避難を行ったということでえに、経験した者にしか分からない支援を東ある。

北で行おうと、関西広域連合でカウンター

その後、三条市からは、平成16年の災害をパート方式を採用した。そして、東松島市を踏まえて精力的かつ地道な活動をしてきたこ

はじめ、東日本大震災で被災した自治体が、とが、平成23年の災害における被害軽減に役

今度は熊本県を助けに行った。今、経験した立った話を伺った。これはまさに過去に学ん地が助けていくという連鎖が広がっている。

だ事例であった。その中で大事だったことはこの会議にはそのことを促進する、拍車を行政・市民の役割分担・協力で、三条市は避かける意味があると申し上げて、熱心に参加

難準備情報を出すだけではなく、それを受けしてくださった皆さんへの感謝をもって、私た民生委員、自主防の方々が本当に実効性をの総括とさせていただく。

持って避難支援ができるように、団体ごとの個別マニュアルをつくり、訓練も毎年重ねて

室﨑

非常に短く要約すると、正しく学び合う

こと、正しく助け合うことが必要だというこいた。それによって自助・共助・公助の連携が実現したということであった。

とだと思う。正しく学び合うというのは、過江戸川区からは、大規模水害に関する最去の経験、他の地域の経験がそのまま役立つ

新の取り組みの報告があった。江戸川区ではとは限らないため、その地域、その時代、災

最近は災害がないが、戦後すぐのカスリーン

害の規模に応じて、教訓や経験を弾力的に活

台風では利根川があふれた。また、10年ほどかしていく仕組みをつくるということであ前のアメリカのハリケーン・カトリーナの経2017 第 22 号 21 世紀ひょうご63第６回自治体災害対策全国会議

験に学びながら大規模水害への対応が取り組も意識し、受け入れ側も実感していたことなまれてきた。そして、今年の台風第10号ではので、恐らくこれから主要なテーマになって福祉施設で痛ましい被害が起きたことを受けいくだろう。

て、福祉施設についての取り組みを伺った。

最近、ひょうご震災記念21世紀研究機構

行政でできること、民間にできることを整理

で、東日本大震災で南三陸町に応援に入ったし、たとえば関連する福祉法人の間で平常時

職員全員を対象としてアンケート調査を行っの絆を活かした施設間の避難ができるようにた。初動の２カ月についてだけだが、対象者と、行政も公的な支援を行うという話があっの８割方には調査票が届けられたと思っていた。

る。その結果を見てショッキングだったのは、全体を通して、自助・共助が一番の柱であ

回答者の半分以上が「南三陸町の職員から直るが、それがきっちりと動くように、いかに接指示を受けて活動していた」と回答したこ

公的な部分で支えられるか、支援できるのかとだ。南三陸町の職員数はわずか約160人で、という点に重きを置いていることが共通してそのうち約30人が亡くなっている。その状況いたと思う。

で、約800人の応援職員のうち400 ～ 500人が職員から指示を受けなければ動けないという

室﨑

従来は各自治体の中で完結した災害が多状況では指揮系統が麻痺せざるを得ない。なかったが、今は被害も災害対応も広域化してぜそんなことになっていたのかというと、単いるため、近隣地域との連携が必要になる。

独自治体で応援に入ったチームの職員より

従来とは違う大規模災害時のシステムを考えも、府県合同チーム、いわゆる寄せ集めのチーることが、とても重要だと感じている。

ムの職員ほど、現地の職員の指示がないと動けないことが明らかになっている。単独自治永松

パネルディスカッションの第２部では体で行けばその自治体の指揮系統を使って職「自治体間の広域防災体制の構築」
について議員を動かせるのに対して、寄せ集めチームで論した。東日本大震災が起こるまでの広域連

はチーム内の指揮系統が機能しなくなってし

携は、いかに早く行くか、量を送るかが問題まうのだ。

だったが、今は行って、そこでどうやってう

この状況は、残念ながら関西広域連合でもまく活動するかというところまで議論が成熟見られる。関西広域連合のそれぞれの府県はしつつある。もちろん課題はたくさんある。

とてもしっかりした指揮系統を持っているの

本日、一様に聞かれたのは、支援に行った職だが、そのグループに含まれる市町村職員は

員は、そこで何をするのかという知識を持っどうしても現地の指揮下に入ってしまう。独

ていなければ戦力にならないということ、や立した指揮系統を持ったチームとして本当にり方やルールを標準化して同じシステムを使

現地で機能する仕組みにするためには様々なわなければなかなかうまくいかないというこ

課題があり、ここはまだまだ議論していかなと、まとまった指揮体系を持ったチームとしければいけない。

て行かなければ機能しないということだ。この三つは、今回ご登壇された方々は、行く側
642017 第 22 号 21 世紀ひょうご

室﨑

一言で言うと、支援職員のコーディネー

第６回自治体災害対策全国会議

ション、マネジメントシステムをもっとしっ
かり見直さなければならないということだと思う。支援のシステムについて言うと、東日
本大震災での支援は３タイプあった。１番目
は複数の自治体がスクラムを組んで協定相手の自治体を支援するスクラム支援で、杉並区などが南相馬市を支援した。２番目は１対１の関係で支援をするカウンターパート方式
で、これは関西広域連合が採用した。３番目
は丸ごと支援で、名古屋市の職員が陸前高田
市の全ての業務を担った。それぞれのタイプのメリット、デメリットを見極めながら、支援のあり方を考えていかなければならない。
広域支援における新しい課題が見つかったと思う。
来年の自治体災害対策全国会議は新潟県で開催する。私は、災害対策基本法ができてから、三つの素晴らしい復興があったと考えている。一つ目は1976年の酒田の大火の復興、
二つ目は2004年の新潟県長岡市を中心とした中越地震の復興、三つ目は2007年の能登半島の住宅再建の取り組みである。その中でも新潟の中越の復興はとても素晴らしく、われわ
れが学ぶことが山のようにある。来年は新潟に行って、むさぼるように新潟の教訓を学びたいと思っているので、皆さんにもぜひご参加いただけるようお願いして、総括討議を終了させていただく。

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

6521世紀文明シンポジウム

ト ピ ッ ク ス
２１世紀文明シンポジウム「減災と創造的復興～熊本地震の経験と教訓を踏まえて」

１．開催経緯当機構では、21 世紀文明のあり方や 21 世紀の諸課題について幅広い観点から考察を深め、より開かれた、多面的な議論の場の創出をめざしてシンポジウムを開催し、国内外との知的交流の促進を図っている。
阪神・淡路大震災や東日本大震災の経験、教訓を発信するため、平成 25 年度から３年間にわたり朝日新聞社と東京、神戸、仙台で開催し、27 年度には東北大学災害科学国際研究所の参画を得て津波災害研究機関とのネットワーク化に取り組んだ。こうした実績を踏まえ、当機構と、朝日新聞社、東北大学災害科学国際研究所の三者は、28 年６月に防災・減災や復興をテーマにした「21 世紀文明シンポジウム」
を 28 年度から 32 年度までの５年にわたって開催する協定を締結した。
28 年度はその第１回として昨年 4 月に発生した熊本地震の被災地で開催することとした。

２．開催概要阪神・淡路大震災を機に地震の活動期に入ったといわれる日本列島では、発生が懸念される南海トラフ巨大地震や首都直下地震なども見据え、防災・減災や復興に関する研究成果を広く発信
し、大規模災害に対する備えや防災意識を高める必要がある。そして、人と自然との共生、安全
安心を優先する“災後の文明”の創造へと歩みを進めていかなければならない。
こうした認識のもと、地震や火山活動のリスクに対する理解を深めるとともに、熊本地震における復旧・復興の取り組みや課題を踏まえ、災害による被害を最小化し、時代を先取りした復旧・復興につなげるにはどうすべきか、今なお復興途上にある東日本大震災の経験も交えつつ発信す
ることを目的に開催し、熊本県民をはじめ 500 人の参加があった。
<< 概要 >>
開催日：平成 29 年 2 月 10 日（金）13 時～ 17 時

66

会

場：ホテル熊本テルサ テルサホール（熊本市中央区）

主催：当機構、朝日新聞社、東北大学災害科学国際研究所

共催：熊本日日新聞社

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご21 世紀文明シンポジウム

後

援：内閣府政策統括官 ( 防災担当 )、復興庁、消防庁、兵庫県、熊本県、熊本市、
関西広域連合、熊本大学、熊本県立大学<< プログラム >>
挨

拶

西村

陽一（朝日新聞社常務取締役（編集担当））

五百旗頭
河村
基調講演

真（当機構理事長・熊本県立大学理事長）

邦比児（熊本日日新聞社代表取締役社長）

東京大学地震研究所地震予知研究センター長・教授

平田直「最近の地震火山活動と熊本地震災害」
基調報告

熊本県知事

蒲島

郁夫

「熊本地震への対応と教訓」
現地レポート

朝日新聞社編集委員

東野真和「南と北の創造的復興」
熊本日日新聞社社会部付編集委員

浪床敬子「地方紙記者と被災者のはざまで」パネルディスカッション「熊本地震に学ぶ－大規模災害への備えと復興のあり方」
パネリスト

今村

文彦

（五十音順）

コーディネーター

東北大学災害科学国際研究所所長・東北大学副理事（震災復興推進担当）

蒲島

郁夫

熊本県知事

西村

博則

益城町長

松田

泰治

熊本大学減災型社会システム実践研究教育センター長

柳原志保

防災司団Ｋ－ plus 副代表

御厨貴

当機構研究統括・東京大学名誉教授

３．開催結果
■

基調講演

平田氏

熊本地震の大きな特徴はわずか 28 時間で震度７が２回続いたことだ。熊本地震と同程度の地震はどこでも起こりえる。マグニチュード 6.5
クラスの地震は月１回、7.3 クラスでも年１回程度は発生する。日本列島には活断層が約２千カ所ある。南海トラフでは、今後 30 年以内にマグニチュード８～９の地震が発生する確率は60 ～ 70％である。
地震動予測地図は安全な場所を探すためのものではない。
「どこでも強い地震があるんだ。」と思ってほしい。地震という自然現象を小さくすることはできないが、被害は軽減することが2017 第 22 号 21 世紀ひょうご

6721世紀文明シンポジウムできる。建物の耐震化と出火防止、津波からの早期避難、地域防災力の強化などが必要。
また、地震発生から１分間は身を守ることに専念し、揺れが２分以上続いたら津波の危険性を考えるといった生き残るための術を学んでほしい。熊本地震と同じような地震は日本中どこでも起きることを一人一人が理解して地域の防災力を高めることが重要である。
■

基調報告

蒲島氏

地震に最大限対応するには、財政が健全でないといけないと感じた。知事になったときにあった県の借金１兆 693 億円を震災前の７年間で約 1,500 億円削減し、貯金である基金残高は２倍に伸ばした。おかげで、ある程度余裕をもって対応できた。
熊本地震からの１日も早い復旧・復興が使命で、もとの姿に戻すだけでなく、安全・安心に貢献する創造的な復興をめざし、熊本のさらなる発展につなげたい。
地震はどこでも起こる。だからこそ、災害への対応力を身につけないといけない。我々の経験を成功も失敗も発信し、全国の対応力の強化に寄与したい。熊本地震への対応は単なるコストではない。創造的復興を果たすことで、熊本だけでなく日本全体の経済発展をもたらす経済成長の原動力にしていかなければならない。
■

現地レポート
朝日新聞社の東野氏は、東日本大震災直後から津波被害を受けた岩手県大槌町に赴任して取材にあたり、熊本地震後は熊本県南阿蘇村に駐在している。岩手県と熊本県を行き来しながら取材した熊本地震と東日本大震災の被災地の比較と復興等についてレポートした。
熊本日日新聞社の浪床氏は益城町出身で、両親が益城町に住んでいる被災者でもありながら、記者として報道に関わった立場から益城町の被害状況、避難所取材や復興課題、関連死に関する情報公開のあり方検討の必要性等について伝えた。
■

パネルディスカッション・総括
西村氏は町全域にわたった被災状況を説明。そして、「10 年、20 年後などの将来を見据えたまちづくりを行うには厳しい道のりとなる。だからこそ、復興計画に住民の声や想いを反映させた
かった」との思いを語り、住民の声を反映させようと住民意見交換会を 21 回開き、延べ 1600 人に参加してもらうなどして、昨年末に復興計画を策定したことを紹介した。
松田氏は、益城町では旧耐震設計以前（～昭和 56 年５月）の古い木造住宅の半分近くが倒れたこと、新耐震設計（昭和 56 年６月～平成 12 年５月）の木造住宅でも２割弱が倒れ、新々耐震
設計（平成 12 年６月～）だと非常に少なかったことを報告。「必ず耐震診断を受けて、補助制度をうまく活用して耐震補強を考えてもらいたい。」と強調した。また、熊本市内で液状化被害が発生したことを報告。高速道路については、「阪神・淡路大震災後の耐震補強で倒壊は避けられた。
教訓が生かされた。
」と指摘した。
今村氏は、東日本大震災の記憶が薄れ、教訓が忘れられつつあるのが実態だと指摘。これらを68

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご21 世紀文明シンポジウム

どう伝承していくかという課題を提起した。そして教訓の伝承は簡単ではないし、長い間、伝承していくためには世代を超えなければいけないとして、日々の生活の中に溶け込ませること、例
えばお祭りなど様々な仕掛けが必要だと訴えた。
東日本大震災で被災して熊本県和水町に親子３人で移住した柳原氏は、「“熊本は地震はないから大丈夫”とよく言われたが実際に起きた。」と述懐。人それぞれ家族形態も違うし、仕事もあるため、備えのハードルを下げることが重要と考え、日常生活の延長線上でできる備えを提案してきた。二つの地震を経験した者として人に伝えて、備えてもらい、教訓を次世代につなげることが使命だと思っていると報告した。
他府県などから支援を受けるための受援について、蒲島氏は「プッシュ型受支援は役に立った。
ただ、受援体制が整わず、支援する側が受援側の忙しさなどを考えて届けることも必要。」と指摘。
西村氏は「受援体制を整備しておらず、物資支援を断ったり、外部から派遣された有能な人材をうまく活用できなかった。今後は備蓄倉庫の確保や民間業者との協定など事前対策を講じる必要がある。
」と語った。
このほか、「ミルク等の不足など東日本大震災での問題が熊本地震でも生じた。ただ仙台市がこれらの物資を熊本市に送ったと聞いており、経験が生かされていると感じた。」「耐震補強の補助制度が設けられていても利用する人が少ない。地震前に耐震補強して被害が軽減した人の成功事例を広めてほしい。
」などの意見が出た。
最後に、総括として、コーディネーターの御厨氏が「熊本と同規模の地震は全国どこでも起き得るし、南海トラフ巨大地震の発生も懸念されている。その時は真剣に聞いても時間が経てば慣れてしまうという耳学問にとどまることなく、どう行動につなげればいいか今後も考え続けなけ
ればならない。歴史をさかのぼると日本で地震は繰り返し起きており、阪神・淡路大震災以降、常態化していると言ってもよい。防災、災害対策は特殊な問題ではなく、この国の普遍的な問題となった。誰もが自分のこととしてとらえ、明日には地震が起きると想定して、自分に何ができるのかを考えてほしい。
」と締めくくった。

４．シンポジウムの情報発信
2 月 10 日のシンポジウムの内容は、翌日の朝日新聞及び熊本日日新聞朝刊に速報が掲載され、
2 月 17 日朝刊には詳報が掲載された。
また、当日の内容は今後、報告書として当機構のホームページ（http://www.hemri21.jp/
exchange_center/index.html）に掲載する予定である。なお、過去の 21 世紀文明シンポジウムの報告書等も、ホームページにアップしているのでご覧いただきたい。

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご69兵庫自治学会の活動報告

ト ピ ッ ク ス

兵庫自治学会の活動報告（公財）ひょうご震災記念２１世紀研究機構 学術交流センター
１．
「兵庫自治学会」とは地方分権の潮流のもと、平成5年に「兵庫県政学会」として設立。15年に「兵庫自治学会」に発

午前は三木記念講堂において、基調講演や鼎談を行い、午後からは４つの分科会会場に分かれ、会員等が研究発表を行った。

展改組され、現在、当機構学術交流センターが事務局を担っている。

■

全体会（基調講演・鼎談）

この学会は、県政及び県内市町行政の振興と

野村総合研究所のICT・メディア産業コンサ

地域の発展のため、行政職員や学識者、NPO

ルティング部、未来創発センター兼務上級コン

関係者などが会員として、様々な行政や地域のサルタントの上田恵陶奈氏による「AIと共存す課題について研究し、課題解決のための政策形

る未来、働き方の変革と、求められる能力」と成能力の向上と、組織や職種を超えた幅広い

題した基調講演を行った。

ネットワークづくりを目指してきた。

現在の日本は、少子化の進行に伴って労働そして、平成28年11月には、これまでの23年

力が減少し続けている。野村総研はオックス

間にわたる活動に対して（一財）
地域政策研究会

フォード大学のオズボーン准教授らと共同研究

から「第１回貝原俊民美しい兵庫づくり賞」を授を行い、平成27年12月に、2030年時点の日本に与された。

おいて、労働人口の49％がＡＩによって代替可

主な事業としては、毎年秋に開催している研能であることを発表した。

究発表大会、学会員活動を応援するために費用

上田氏は、この共同研究の出発点が不足するを助成する事業（コラボレーション・プロジェ

日本の労働力をどのように補っていくかという

クト、グループ研究応援事業）、セミナー開催

問題意識にあることを強調し、ＡＩによる自動や全米公共・行政学会（ASPA）との交流などを化技術がその鍵になると指摘した。

行っている。
ここでは、平成28年度に実施した事業のうち、２つを紹介したい。

そして今後日本が迎える、若者の減少、国際的な労働力不足、ＡＩ化の進行など９つのメガ
トレンドを解説するとともに、2030年の未来では世界が劇的に変わるようなことはないだろう

２．研究発表大会70と予測。

平成28年10月15日（土）に「すべての人が活躍

また、「機械による失業」ということが言われできるこれからの地域社会づくり」を大会テーたりするが、上田氏たちは、ＡＩが職場に入っマとして、研究発表大会を兵庫県立大学神戸商ていても職場には必ず人は居続けると考えてい科キャンパスで開催し、180人が参加した。

ると主張。ただし、仕事の内容を変え、組織内

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご兵庫自治学会の活動報告

での業務や組織のあり方を変えていくことが求められると述べた。

参加された方からは、最先端の研究所の研究者から最新の知見を聞くことができた、日頃そして、労働人口のうち約半分はＡＩやロ

めったに聞けない話だと思うので非常に良かっ

ボットによって解決できる領域だが、ＡＩには、た、ＡＩについていろいろと新しいことが分

創造性やコミュニケーション能力が必要な仕かって勉強になったといった感想が寄せられた。

事、非定型な仕事を代替することは難しいという弱点があることを指摘。今後自動化の影響が■分科会

最も大きくなるのはホワイトカラー業務であっ午後からは４つの分科会に分かれ、15人の会て、人がＡＩと共存するためには、ＡＩの弱点

員等（グループを含む）が日頃の研究成果を発表

を人の強みに置き換えて、人ならではの多様なした。会場では、学識者や行政の幹部職員がコー

付加価値を職場内に兼ね備えることが必要だと

ディネーター等を務めることによって、研究活主張した。

動を深めるためのアドバイスを行うとともに、最後に、
未来のまちづくりにあたっては、人々のコンセンサスをＡＩの未来を前提にして作っテーマに沿った問題提起を行い、聴衆を含めた
ディスカッションを行った。

ていくことが求められているとの考えを示し、発表者は、行政職員のほか、地域で活動を続

どのまちも同じことをしていればひととおりのけておられる方や大学生などもいて、地域課題ことができた高度成長期とは違うということ、や行政政策への関心の高さと広がりが感じられそして、同じＡＩの未来を前提としても意思決た。今後の発表者・参加者の主体的な政策形成

定をどうするかによって未来の可能性は分岐す

活動につながることが期待される。

ることになること、従って今後のまちづくりの

今年度は第３分科会（環境）の山田通裕氏（特実際は私たち皆の手に委ねられているのだと締定非営利活動法人創エネ神戸）の「市民共同発電

めくくった。

所の普及策に関する研究」が兵庫自治学会賞を

この基調講演に続いて、上田講師と、代表運受賞。このほか、第１分科会（産業）の長濱速雄

営委員である山下淳関西学院大学教授及び加藤氏（神戸市シルバーカレッジ国際交流・協力コー

恵正兵庫県立大学教授の３名による鼎談を行な

ス20期生

い、ＡＩ化が進む未来における地域社会づくりをリードする国際都市へ－神戸の国際都市としについての意見を交わし、議論を深めた。

ての再生、発展に向けての提言」。第４分科会（地フロンティ神戸）による「神戸、世界

域づくり）の関西学院大学経済学部前田ゼミ・
地域活性化グループによる「兵庫県における農商工連携のさらなる発展のための課題」が優秀発表に選ばれた。
これらの方には３月に表彰式を行い賞状と副賞（奨励金）が授与された。今後、当学会の学会
誌「兵庫自治学」（会員に無料頒布）と学会のホームページ（http://hapsa.net/）に論文を掲載する
ので、詳細についてはそれをご覧いただきたい。
2017 第 22 号 21 世紀ひょうご71兵庫自治学会の活動報告ある社会”を目指して」と題して、社会的弱者への就労機会の創出活動等の事例報告があった。
これらを踏まえて、パネルディスカッションを展開。兵庫県立大学地域創造機構の畑正夫教
授をコーディネーターに、事例発表者と兵庫県
産業労働部の竹村英樹産業振興局長がパネリス
トとして、掘り下げた議論が交わされた。参加者からは、地域づくり活動での苦労や工夫等実
践活動の実際を聞くことができ有意義な時間を

３．自治学会セミナー

過ごすことができたといった声が寄せられた。

平成29年２月14日（火）にラッセホール（神戸市）
にて「すべての人が活躍できるこれからの地

４．今後に向けて

域社会を目指して」をテーマにセミナーを開催

平成29年度も10月頃に研究発表大会の開催をし、行政やNPO関係者など60人余の人が参加

予定しており、この大会には会員以外の方も参した。

加できる。４月には大会分科会の発表者の募集

まず、（一社）SPS若年認知症サポートセンを予定しており、これらを含めた当学会の事業

ターきずなやの若野達也代表理事から「地域融の詳細については学会ホームページに掲載して合での地域シンボル再生プロジェクト」と題しいるので、ご覧いただきたい。

て認知症の人を中心としたまちおこしの事例報
告があった。

兵庫自治学会は、兵庫県職員、県内市町職員、県内在住の学識者、ＮＰＯ職員、本会の目的に次に、（有）
エコカレッジの尾野寛明代表取締賛同される個人の力によって支えられている。

役から「過疎と戦うネット古書店と無理しない

ぜひ一人でも多くの方に入会していただき、会

地域づくり」と題して障害者就労支援や訪問看員の交流ネットワークの輪が広がればと願って

護ステーション事業等を通した過疎地域におけいる。学会ホームページから簡単に入会手続がる地域づくり活動の事例報告があった。

とれるほか、ＦＡＸや郵送での申し込みもでき

３番目に、NPO法人ソーシャルデザインセンター淡路の木田薫理事長から「“誰もが役割のるので、まだ入会されていない方はぜひよろし
くお願いします。
兵庫自治学会事務局〒651-0073 神戸市中央区脇浜海岸通1－5－2
人と防災未来センター東館６Ｆ（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構
学術交流センター内
TEL078-262-5714
E-mail72

2017 第 22 号 21 世紀ひょうごFAXgakujutsu@dri.ne.jp078-262-5122

兵庫自治学会の活動報告（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構の研究調査報告書等一覧■本号の特集（事前復興）に関連するもの（平成23年度以降のもの）○研究調査本部
タイトル：大震災復興過程の比較研究～関東、阪神・淡路、東日本の三大震災を中心に～タイトル：東アジアの災害対策協力のあり方
発 表 日：平成24年3月
タイトル：防災における政策ジレンマの研究～阪神・淡路大震災と東日本大震災
はどう想定されてきたか～
発 表 日：平成24年3月

発 表 日：平成28年3月
タイトル：災害時の広域連携支援の役割の考察■「21世紀ひょうご」第21号発行以降のもの

発 表 日：平成28年3月○人と防災未来センター
タイトル：災害時の生活復興に関する研究－生活復興のための12講－

タイトル：平成28年4月 熊本地震における災害対応の現地支援に関する報告書

発 表 日：平成27年3月

発 行 日：平成29年3月

タイトル：自然災害後の土地利用規制における○学術交流センター

現状と課題

タイトル：第６回自治体災害対策全国会議報告書－安全と地域持続性からの考察－

発 行 日：平成29年3月

発 表 日：平成27年3月

掲 載 先：http://www.hemri21.jp/dcp/index.
html

タイトル：東日本大震災復興支援事業
発 表 日：平成26年3月

タイトル：兵庫自治学第23号
発 行 日：平成29年3月

タイトル：国際防災協力体制構築の検討～アジアを中心に～（中間報告）
発 表 日：平成26年3月

タイトル：平成28年度兵庫県自治学会賞受賞
論文及び優秀論文
発 表 日：平成29年3月
掲 載 先：http://hapsa.net/

2017 第 22 号 21 世紀ひょうご7321世紀ひょうご第22号

平成29年3月発行■編集発行
公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構
学術交流センター交流推進課〒651-0073
神戸市中央区脇浜海岸通1丁目5番2号
  人と防災未来センター 東館6階
  TEL：078-262-5713 FAX：078-262-5122■定価800円（本体価格741円）
ISSN 1345-9368

22

2017
公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構
研究情報誌

事
前
復

ひょうごボランタリープラザ所長／兵庫県立大学防災教育研究センター長

興

巻頭言 事前復興で目指すべきもの（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究調査本部長

室﨑 益輝

事前復興

・事前復興の理念と戦略
首都大学東京名誉教授・明治大学政治経済学研究科 特任教授
（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構人と防災未来センター 客員研究員

・南海トラフ地震に対する事前復興のあり方―人口減少と地震・津波被害―
京都大学防災研究所教授

2017第
号
︵公財︶

（本体価格 741円）

ISSN1345-9368

一樹

牧
紀男
・首都直下地震に備える−時代を先取りした復興の実現に向けて−
東京大学生産技術研究所都市基盤安全工学国際研究センター准教授 加藤 孝明
・東日本大震災から見えてきた事前復興のあり方
東北大学大学院工学研究科准教授 姥浦 道生（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構政策コーディネーター

22

中林

トピックス
●第6回 自治体災害対策全国会議●21世紀文明シンポジウム●兵庫自治学会の活動報告

公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構