研究

日米航空合意に至る米国の政策転換−米国の対日航空政策を巡る政治経済学−

本稿は，98年1月に妥結した日米航空交渉を巡り，完全なオープンスカイの実現という米国政府の当初の対日政策目標が，どのような過程を経て後退したかについて，米政府と航空業界の動きを政治
経済学の視点から分析したものである．米政府の対日航空政策は，運輸省が独自に推進するものではなく，航空業界のその時々の意見に左右された．米国航空各社は，独自の判断で自社の立場を政府に働きかけており，その結果が政策の形成と転換につながったという結論が導かれた．ただし，政府は無原則に業界の代理人となるのではなく，市場における競争の確保を政府の役割とみなしていた．理論的には，米国内の政策過程における多元主義，国際交渉での2レベル・ゲームの有効性，及び現実主義を応用することの限界についても明らかとなった．
キーワード 日米航空枠組み，米国のオープンスカイ政策，政治経済学，政策プロセス遠藤伸明

Ph.D. 東京商船大学商船学部助教授

ENDO, Nobuaki

尾崎俊哉

M.A.

ジョージワシントン大学院国際政治経済学専攻

OZAKI, Toshiya

1――はじめに決定プロセスを総括する．この分析により，今回の交渉に臨む政府の立場はどのようにして形成されたか，どの

1998年1月，日米航空交渉が妥結し，日米両政府は，先業界グループのポジションが，政府ポジションに取り込

発企業双方3社制，路線・便数の完全自由化及び旅客便

まれていったか，それはなぜか，またどのように変更さ後発企業の増便を認める暫定合意に達した注1）．今回のれたか，他の合意可能性があったのかなどについて検合意に向けた交渉は，1996年半ばより始められた．交渉

討する．これらの分析を通じ，3年後に予定されている

開始当初，米国政府はオープンスカイ二国間枠組み注2）

日米交渉の再開に際して，注目すべき点を明らかにするの実現を日本側に強く求めてきた．同政府は，オープン

ことができると考える．

スカイを国際航空市場で展開すべく，各国政府と二国間交渉を続け，1992年のオランダに始まり，1998年7月の2――理論的枠組み

時点ですでに31ヶ国とオープンスカイを締結してきた．
しかし，米国政府は本交渉において，最終的にはオー

米国の政治体制については，既に多くの研究が行わ

プンスカイ協定の導入をあきらめ，今回の合意をオープれてきた．ロバート・ダール以来の研究で明らかにされンスカイそのものではなく経過措置と位置づけ，日本政

た の は ，米 国 が 多 元 主 義 的 民 主 主 義（ p l u r a l i s t i c

府との妥協を図った．米国政府の当初の目標からは，一

democracy）
によって規定される社会だという点である．

見して大きな後退のように見える．このような米国政府のつまり米国は「圧力団体の自由な活動が容認されること

姿勢の変化の背景には，どのような米国内部の動きがあ

を通じて，社会の多元性が承認されている」政治体制とったのかを考察することが本稿の主題である．具体的に見なされてきた注3）．多元主義デモクラシーとしてのアメは，以下の点を考察する．

リカの政治過程は，更に「圧力集団（Pressure Group）」

米国航空業界の動き：まず，日米交渉を巡って米国のあるいは「利益集団（Interest Group）」による「政治参航空業界がどのように動いていたかを明らかにする．米加」プロセスと規定されてきた．今回の航空交渉に当て

国航空各社は，今回の交渉にどの程度関心を寄せてい

はめれば，日米航空枠組みについて異なった利害を持たか．どのような争点でどのようなグループに別れ，利つ関係者が，間接，直接的にアメリカの国家としてのポ害対立していたか，について考察する．

ジションの形成に影響を及ぼす．このプロセスを明らか

米国国際航空運輸に関する政策プロセス：次に，1998にすることによって，「アメリカの利益」は，利益集団の政年1月の合意までの米国における政策過程を分析するこ治参加によって形成されるものであり，国家はそれ自身とで，今回の合意に至った米国の国際航空運輸政策のが「最高権力」ではなく，主要な利益集団の「代理人」あ014 運輸政策研究 Vol.1 No.3 1999 Winter研究るいは異なった利益集団間の「調停役」としての役を果えば，国務省，運輸省，ホワイトハウス経済助言委員会，たすことによって実現されると理解される．

議会，そして大統領にいたる一連のアクターの役割と立

このような見方に対しては，2つの問題が提起される．

場の違い，そしてその間の力関係がどう1つの政府ポジ第1の問題は，多元主義に従えば，米国政府は，自身でションに収斂していったか．今回のケースで言えば，主独自の政策を持たないのか，という点である．果たしてなプレイヤーは議会委員会，国家経済諮問委員会，国そうなのだろうか．90年代に米国運輸省が掲げてきたオ

家安全保障委員会，運輸省， 国務省等であろう．

ープンスカイ推進という政策指針も，運輸省がまとめた

最後に2レベルゲーム（Two-level Game）のアプロー

指針というよりは，単に「利益集団」である米国航空各社

チがある注4）．パトナムやミルナーらによって提起されたの意見の総和に近いものなのだろうか．

このアプローチは，外交とは，国内の政治過程と国家第2の問題は，多元主義では，今回の二国間枠組み

間交渉という，2つの異なったレベルでのゲームが，連改訂のような国際交渉における相手国の立場を，どのよ携しながら同時進行しているとみなす考え方である．2

うに扱えるのか，という点である．というのも，多元主

レベルゲーム分析のハイライトは，政府が外交交渉を進義の分析は，もっぱら国内の利益集団の政治過程にのめるに当たり，多元主義が想定するような国内の政治プ

み焦点があたり，国際政治交渉を巡る重要な特徴を検

ロセスの影響と共に，相手国の政治プロセスの影響も，討することができないからである．国際政治交渉を巡る交渉における妥協の余地（ウィンセット）
と取り引き
（サイ

特徴は，国際政治学における3つの大きな見方から提起

ドペイメント）の形成に大きく与えている，という点であされるものである．

る．今回の日米航空交渉で言えば，米国交渉団は，日米

第1は，現実主義より導かれる「国家の独自性」である．

政府間の交渉と同時に，米国内の利益集団との交渉もこれは，アメリカのように幅広い圧力団体の政治参加過程進めていたというわけである．ここから，2レベルのゲを持つ政治体制においても，国際関係では，国家がこれームの間での取り引きの分析が，外交交渉そのものの分

らの圧力から一定の遮断（Insularity）
を確保し，独自の判

析と同じくらい重要とされることになる．

断に基づいて政策を決定，遂行するという見方である．
国際関係の本流的理論である「現実主義」によれば，こ3―― 1980年代以降の日米航空枠組みのような国家としての振る舞いの根拠は2つある．1つは，国際関係が本質的に国家間のゼロサムゲームに還元され今回の日米交渉を巡る米国航空業界の動きを見る前るようなアナーキカルな権力関係によって規定されるからに，それまでの日米航空枠組みがどのようなものだったである．もう1つは，そのような国際関係の中にあって，国かを，簡単に振り返ってみる．同枠組みは，1952年日米家は総合的な「国益」
を中長期的な視野から最大化する航空協定により構築されていたが，1980年代における3

必要があるからである．これを裏付けるように，米国では度の暫定合意の結果，日米市場への参入企業を先発企

従来から国務省が航空交渉で主導権を取ってきた．

業と後発企業の大きく2つに分ける二重構造になっていこの見方を今回の交渉にあてはめてみれば，日米両政たといえる．先発企業は日米航空協定に基づいて指定

府の力関係が，交渉の結果を本質的に決定する．ただされた企業であり，米国側は，ノースウエスト，ユナイテ

し両国の力関係のより厳密な分析には，日米航空権益，

ッド及びフェデラルエクスプレス（FedEx）がこれにあた

あるいはより広く航空枠組み一般の改訂が，両国の対外る．先発企業は同協定が定める権益を行使することが政策上，どのような優先順位を持っていたか，国益上のできる．具体的には，これらの企業は，米国側の任意の重要性を持っていたか，を検討することが必要となる．

地点から日本の3都市（東京，大阪，那覇）への無制限の政府内，及び政財界をまたいでコンセンサスがあったか，

運航，及び同地点から第3国への無制限の運航（以遠権）交渉当事者が政策ポジションの決定権を持って独走するを保証されるものである．後発企業は，1980年代の暫可能性があったか，についての検討も必要である．

定合意によって運航を許可された航空会社であり，アメ第2は，官僚主義的政治モデル（Bureaucratic Politics

リカン，コンチネンタル，デルタ等がこれにあたる．これModel）
によって明らかにされる，政策決定を巡る制度とらの企業は，1952年協定に基づく運航権益とは別途に，アクターの役割である．アリソンのキューバ危機を巡る個別の暫定合意によって運輸権を獲得した．基本的に米国の対応の分析で有名なこの政策プロセスモデルは，は，特定の2地点間の運航が許される．輸送力にも制限

国際問題について，最終的な国家方針の策定に，複数がつけられ，以遠権は無い．

のアクターがどのように関与し，決定プロセスで主導権

このように，日米航空枠組みは，先発企業と暫定合意を争うかについて検討するものである．今回の交渉でいにより参入が認められた後発企業との間で，権益と競争

研究

Vol.1 No.3 1999 Winter 運輸政策研究015

条件における著しい格差を生じさせるものであった．そ承したことになり，それ以外の地点，特にユナイテッドがの後の交渉において，日米双方とも，既得権益の保護を

強い競争力を持つシカゴやデンバーなどからの路線権求める企業が自由化に反対する一方，権益拡大を求めは持たないとされていたのである．

る後発企業，及び新規参入を求める企業が自由化を主

このユナイテッドの先発企業としての地位が，ノースウ

張し，業界としての統一した意見，妥協点がまとまらず，

エストのそれと比べていかに制限されたものであったか

交渉に時間がかかるという構造をつくりだすこととなる．

を象徴しているのが，次の2つの動きであろう．第1は，国際航空における運輸権を巡る米国企業間の対立がユナイテッドの東京・シアトル路線権の移管である．当先鋭化するのは，言うまでもなく，自由化による米国航空

初，米国運輸省は，パンナムの太平洋線取得後もユナイ

会社の再編が本格化する1980年代半ばからである．そテッドによるシアトル線の運航の継続を許可する方針だ

れまで米国を代表する国際航空会社だったパンナムが，った．しかし，アメリカンやコンチネンタルが，ユナイテッ

航空自由化への対応に遅れ，路線権を他社に切り売り

ドのシアトル路線は1982年暫定合意の際に得た路線権

して企業の延命を図る中，それまでもっぱら米国内路線であり，先発企業としてのそれではないこと，従って，同を中心としてきたユナイテッド，アメリカン，デルタをはじ社が先発企業に移行したあと，暫定合意に基づく路線

めとする各社が国際進出を図り始めた．日米線での米国権の配分は，改めて公平な市場競争の観点から見直さ

企業間対立の事例として，まず，1986年のユナイテッドれるべきであることを強く主張した．結局，ユナイテッド航空のパンアメリカン航空太平洋線買収があげられる．

は1989年に同路線についての権利を失い，コンチネンタ

ユナイテッドは82年にシアトル・東京便を就航させるが，ルがこれを取得した．その後，コンチネンタルは同路線

これは52年協定の枠外であり，後発企業として日米路線をアメリカンに売却している．

に参入していた．この買収計画に対し，すでに米国第第2は，ユナイテッド航空のシカゴ線開設と増便問題

一位の経営体力と広大な米国内路線網を持つユナイテ

である．同社はシカゴに本社を置き，巨大なハブも持っッドの参入により，先発企業3社（日本航空，パンナム，ていることから，かねて東京・シカゴ線への乗り入れを

ノースウエスト）で分け合っていた寡占的地位が脅かさ希望していた．しかし，同社がパンナムから継承した路れる恐れのあるノースウエスト航空は，日米市場の企業

線権にはシカゴは含まれておらず，別途，日米合意によ間競争を低下させるという主張のもと，反対を表明した．

って権利を獲得する必要があった．1989年の暫定合意

また，ユナイテッドと国内第一位の座を争うアメリカン航で，シカゴ路線の開設が米国側に認められるものの，ア空も，同様の対応をとった注5）．

メリカ側の運航企業の選定を巡り，同じくシカゴをハブ

最終的には，ユナイテッドはパンナムの後継として，52とするアメリカンとし烈な競争をすることになった．更に，年協定のもとでの指定企業となるが，1985年にすでに先同路線開設以来，高いロードファクターを記録していた

発企業の路線権は実質的に凍結されていた．すなわち，にもかかわらず週6便しか運航できず，増便の要求も別

先発企業が持つ自国から指定された相手国地点への無途合意が必要とされる状況であった．このように，同じ制限の路線権は，1985年までに確保していた路線の水先発企業でありながらユナイテッドは，ノースウエストに準に凍結されたのである．この結果，ユナイテッドはノ

比べ路線権で大きな制限を受けていたことは，その後のースウエストと同じ先発企業でありながら，パンナムが両社の路線ネットワーク・便数の推移を見ても明らかで持っていたとされる，きわめて限られた路線網のみを継ある（表―1と表―2）．

■表―1

米国航空会社の日米間旅客便週間便数の変化（グアム・サイパン線を除く）
1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

ノ ー ス ウ エ ス ト

61

68

70

70

77

87

92

96

112

ユ ナ イ テ ッ ド

49

60

69

76

79

81

72

70

81

後

12

14

21

21

61

54

47

47

47

発

企

業

出所：航空会社資料及びOAG Flight Guide
備考：各年7月の値■表―2

米国航空会社の日米間旅客便路線数の変化（グアム・サイパン線を除く）
1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

ノ ー ス ウ エ ス ト

8

8

9

10

11

12

12

12

14

ユ ナ イ テ ッ ド

6

7

6

6

7

7

7

7

9

後

2

2

3

3

9

8

7

7

7

発

企

業

出所：航空会社資料及びOAG Flight Guide
備考：各年7月の値

016 運輸政策研究 Vol.1 No.3 1999 Winter

研究他方，後発企業及び潜在的新規参入企業にも，増便られる．まずノースウエスト，ユナイテッドの両社とも，や路線網の拡充などで，今後の見通しが全くつかない

後発企業の増便や路線拡大の要求を実現するために，状況が続いていた．1989年の暫定合意以降，新たな交

52年体制で米国側先発企業が行使しているさまざまな権渉はされておらず，またその動きも無かった．1992年以益を犠牲にすべきでない，と強く主張した点である注7）．

降は後発企業は完全に頭打ちの状況を強いられており，

FedExは，旅客部門での問題が貨物分野に波及すること

その間，後発企業と先発企業との間に，便数，路線網を恐れ，特に以遠権の重要性と日本に対して同社の持つでも，徐々に格差が開いていったのである（表―1と表既得権益を認めさせるよう強く主張した．これにより，米―2）．

国航空業界内の意見の対立が白日の下にされた．
すなわち，先発企業の主張は，同公聴会に先立つこ

4―― 1996年3月27日・4月30日におけると 96年 2月に ，ACCESS U.S.-Japan（ Aviation Coalition

公聴会と米国企業の利害対立

for Competition and Expanded Services between the
U.S. and Japan）という団体より出された，Expanding

日米航空枠組みを巡り米国企業間での対立があった

the U.S.-Japan Aviation Market: Economic Opportunity,

ことは，前節の経緯からもある程度明らかであるが，Growth, and Jobs，という報告書を意識してのもので今回の合意に至る交渉が始まる時点における米国各航あったことは明らかである．同団体は，後発企業の有力

空会社の利害をはっきりさせる契機となったのが，企業であるアメリカンがリーダーシップを取り，日米航空

1996年3月27日と4月30日の両日に行われた下院運輸・枠組みの変更について一定の影響力を及ぼすべく，広インフラ委員会航空小委員会公聴会である．以下では，

く旅行関連業界や地方自治体を巻き込んで設立された公聴会の内容と同時点での旅客分野を中心とする航空

任意のロビイング団体であった．同報告書によれば，日業界の利害対立，それを受けての米国政府の政策オプ

米間の運航拡大により米国経済に年間90億ドルの利益

ションについて詳しく振り返ってみる．

をもたらすばかりか，たとえ以遠権が削減されたとしても公聴会は「英国及び日本との米国航空関係における20年間で最高17億ドルの損失にすぎない，というもので問題」というテーマで行われ，日本については近日中に予あった．アメリカンをはじめとした後発企業は，日本政府

定されていた貨物分野での合意（96年3月27日）並びにが大きな争点としている以遠権の問題で日本側に譲歩し旅客分野での交渉再開に関する問題について，各航空てでも，後発企業に日米間での増便，及び路線網の拡会社が証言を求められた．3月27日の公聴会では，ノー充を許すことがアメリカ全体のメリットである，と主張しスウエスト，トランスワールド，ユナイテッド，経済戦略研ていたのである注8）．

究所，FedEx，UPSの代表が証言をした．4月30日には，次に先発企業は，「オープンスカイ」の推進を日米交渉

運輸省ハニカット次官，ダラスフォートワース空港役員フに臨む米国政府の目標とすべきだと主張することで，後ィーガン氏，ユナイテッド航空グリーンワールド会長が証

発企業の要求を個別企業の狭い利益であり，米国の国言している．各社はこの半年の間に，旅客分野を中心

益に反するものと牽制した．ノースウエストは，詳細なとする日米航空サービスについての経済分析を行った独

経済データを自社で，及び経済戦略研究所を使って提起

自の報告書を出しており，今回の公聴会ではそれらを踏している．すなわち，日米市場は現行枠組みのもとで十まえた発言がなされた注6）．

分に開かれていること注9），以遠権を米国企業が活用す

この2回の公聴会の証言者の顔ぶれの特徴は，次のることにより米国経済に多くの貢献をしていること，日本

点にあろう．まず，ノースウエスト，ユナイテッドの先発がその地理的な位置から，米国企業のアジア路線にお企業が，両社とも顔をそろえ，さらに旅客航空会社ではいて，重要なハブ機能をもっていることを指摘した．そないものの，日米航空協定の指定企業であるFedExが，の上で，わずかな増便や路線拡大のために先発企業の

先発企業の一員として出席していた．これに比べ，後発既得権益を犠牲にするのは，国家的な損失であり，日本企業は一社も出席していない．結果的に後発企業の意

側と安易な妥協はすべきではない，と主張したのである．

見に近い証言は，アメリカンが本社を置き，強力なハブ

第3に，ハニカット運輸次官の証言は，米国航空業界を持っているダラス空港の幹部によって行われるというの意見が，基本的には先発企業と後発企業との間で2つ

間接的な形となっている．このほか，ノースウエストがに割れていることを運輸省として認識していることを明ら

研究費の一部を負担したといわれている経済戦略研究かにした．そして注目すべきは，運輸省として，現時点

所も証言している．

でそのどちらにも肩入れしていないこと，同省の今後の公聴会の証言から明らかになった点は，以下にまとめ

研究方針として，先発，後発双方が納得できるような「拡大均Vol.1 No.3 1999 Winter 運輸政策研究017

衡」を目指していることが表明されている注10）．

トが新たに得ることのできるめぼしい権益は，東京と大96年春の公聴会の時点での旅客分野を中心とする先

阪以外の日本の各都市へ，他の企業ともども自由に乗り

発企業と後発企業の利害対立は以下のようにまとめら入れられることぐらいである．では，なぜノースウエス

れる．

トは，オープンスカイを主張したのか．これは同社が日先発企業2社（ノースウエスト及びユナイテッド）
は，現本政府がオープンスカイに強く反対しているのを熟知し行枠組みの最大の受益者だといえる．先に述べたようており，政治的実現性という点では，その可能性は薄いに，両社は，1952年協定の下，米国側の任意の地点かと踏んでいたからであると推測される．

ら日本の3都市及び同地点から第3国への無制限の運輸

これに対して後発企業は，先に述べたように，52年協権を持っている．他方，先発企業はこれだけの自由を与定とは別に，80年代に結ばれた暫定合意に基づいて運えられながら，オープンスカイと異なり，新規参入の脅輸権を獲得したため，特定の日米2地点間のみの運航

威は実質的に極めて低い．1952年協定上では，指定企が，便数制限がつけられたうえで認められていた．また業の数に制限は無い．従って，米国政府が指定し日本

一部路線については，米国側も日本側も既存地点以外

政府が合意する航空会社は，1952年協定の指定企業とへの乗り入れを誘導されており，強い規制が後発企業

して，何社でも日米市場へ参入することができるはずでに課されている状況にある．きわめて限定的な権益しかある．しかし日本政府は，長らく日本航空を唯一のフラ認められていなかった点に加え，増便や路線網の拡大

ッグキャリアとしてきた航空政策もあり，米国政府が既存などで先が見通せないこと，現状維持以外に明確な経の2社を超えて「旅客便協定指定企業」を増やすことには営戦略が立てられないこと，そして先発企業との大きな強く反対してきた．1982年にユナイテッドが「了解覚書指格差から，いつまでも限られた発言力しかもてないこと

定企業」
として日米市場へ参入して以来，米国の航空会等の問題を後発企業は抱えていたのであった．

社が協定指定企業として新規に日米市場へ参入することは，実質的には不可能となっている．

このため，後発企業は自社の日米間における路線及び輸送力の早期拡大を米国政府に求めたのである．そこのように米国側先発企業は，52年協定の下，きわめの方法としてオープンスカイは，政治的実現可能性が短て多くの運航上の自由を得ながら，他方で新規参入によ

期的には低い．次善の策として，オープンスカイではなる競争激化からも守られていたことが，明らかである．

く部分的自由化を日本側に求めていくことが望ましいと

米国側先発企業にとっては，現行日米航空枠組みに変更いう考えであったといえる．また，先に述べたように，早を加えないことが，最大の利益となると結論できる．両期の問題解決のため，日米間路線の自由化と引き換えに社は，これら52年協定の保障する権益を犠牲にするよう

米国先発企業が持つ以遠権の制限もやむを得ず，これな交渉には，断固として反対の立場をとるわけである．

はアメリカ経済全体にとってもメリットになるものであると

しかし，ノースウエストとユナイテッドの利害は，公聴会主張したのである．

の時点で完全に一致していたわけではなかった．先に日米市場への参入意欲のある潜在的新規参入企業も，述べたように，ユナイテッドはノースウエストと同じ先発後発企業と利害を共にしていたといえよう．具体的には，企業でありながら，ノースウエストの運輸権と比べ制限

USエアウエイズやトランスワールドは，日米市場への参入されていたため，現行枠組みに100％満足していたわけに関心を表明していた．これら潜在的新規参入企業がではない．ユナイテッドのハブであるシカゴ線への増便

実際に日米市場へ参入する可能性は，現行制度のもとでを可能にする何らかの日米間の新合意を期待したのはは，極めて不透明であった．52年体制では，自国政府事実である．

が市場参入を希望する企業を「指定」すればよいとしか

一方，ノースウエストは，本音は現行体制維持であり，定めていない．しかし，すでに明らかにされたように，

オープンスカイは最悪のシナリオであったと考えられる．

80年代を通じて，旅客便指定企業は，米国側で実質的同社は日米線では第1位の輸送力を誇っているが，米国に既存の2社に凍結されていた．新規参入企業が協定

内では第4位であり特にビジネス客における集客力で劣指定企業となるのは，ユナイテッドのパンナム買収のよっていると考えられる．ノースウエストの2大ハブである

うに，既存の指定企業の撤退以外ほとんど可能性が無デトロイト及びミネアポリスは，地理的にユナイテッド及い．更に80年代に締結された暫定合意のもとでの52年

びアメリカンのハブであるシカゴと同位置にあり競合して協定の枠外での追加権益も，米国側は，すでに後発企いる．オープンスカイが実現した暁には，ノースウエス

業各社によってすべて利用されている．すなわち，新規

トはアメリカンやユナイテッドとの厳しい競争に晒される参入のためには，新たな合意を結ぶか，日米航空枠組のは明らかである．オープンスカイによってノースウエス

みを抜本的に改訂して市場への参入に関する規定を作

018 運輸政策研究 Vol.1 No.3 1999 Winter

研究

■表―3

96年4月時点における米国企業の新たなる日米航空枠組みへの利害と対日政策へのポジション
ノースウエスト

ユナイテッド参 入 企 業 数

現状維持

現状維持

拡

大

運

輸

権

現状維持

現状維持（一部回復）

拡

大

以

遠

権

現状死守

現状死守

輸

送

力

現状維持

拡

策

オープンスカイのみ

対日

政

後発・新規企業

拡大死守但し放棄も可大拡

オープンスカイのみ

大

早期解決のため部分的自由化と譲歩・妥協

り直す必要があったのである．以上の先発・後発企業

以降，水面下でユナイテッドが動き始めた．ウオールスの新たなる日米枠組みへの利害は，表―3のようにまとめ

トリート紙によれば，同社は，日本の運輸省が，当面オることができる．

ープンスカイには強く反対すること，また同省の今回の交

このような米国航空業界の対立を受けて，米国政府

渉における目標のひとつが全日空の先発企業への格上には対日交渉において3つの政策オプションがあったとげ，もしくはそれに相当する全日空の権益の確保である

考えられる．第1は，先発企業が主張するような完全なことを早い段階で察知していた．この認識に基づき，ユ

オープンスカイである．第2は，Access U.S.-Japanが代

ナイテッドはFedExを巻き込み，今回の交渉をオープン

弁し，後発企業が主張する部分的自由化である．第3は，スカイの実現ではなく，将来的な新協定に至る経過措置

先発企業の持つ既得権益の一部放棄を含む合意である．

と位置づけること，そして日本側の要求を受け入れるここのような政策オプションに直面して米国運輸省は，96とと引き換えに同社を含む米国側先発企業の権益も拡

年春においては従来のオープンスカイ政策を日米交渉に大する「拡大均衡」を取ることを非公式案（Non-Paper）にあたっても推進するとしていた．しかし，米国政府としまとめ，96年12月，ホワイトハウス，国務省，及び米国て，どの政策オプションを選択しその実現を目指すべき運輸省へ提案したという注11）．

かについて，態度は固まっていなかった．業界は先発

これは実質的にはユナイテッドがノースウエストと共に企業と後発企業で対立しており，政府として一方に肩入主張していた今回の交渉でのオープンスカイの実現，とれするというところまで至っていなかった．その結果，米いう目標をあきらめ，ノースウエストを切り捨てた上で，国政府は航空会社すべてが少なくとも表面的に一致してそれ以外の米国航空業界と連携して交渉をまとめようとおり，かつ，米国政府の公式政策であるオープンスカイする試みであったといえる．これにより米国航空業界のを日米間でも実現する，という長期的目標を掲げて，日意見の対立は，新局面を迎えようとしていた．後発企業

米交渉に臨むことになったのである．更に，その勝算にに先発企業のFedEx，ユナイテッドの2社が加わった米国

ついて具体的な決め手があったわけでもなければ，日本

航空業界案が出されたことになる．

側の強い反対があった場合の代替案を持っていたわけ

1997年に入り，日米交渉が本格化した．4月の時点で，でもなかった．つまり米政府はこの時点で，大きな政策

米国側は依然として移行期間後にオープンスカイを導入

ポジションに基づいた交渉戦略を固めていなかったことすることを主張した．96年秋以降，ユナイテッドの水面が，公聴会において明らかになったといえよう．

下での動きにもかかわらず，米国政府の正式な対日政策に，大きな変化は見られないようであった．4月9日から5――米国の政策プロセス

11日まで行われた交渉で，日本側は先発企業の権益拡大と全日空の先発入り，コードシェアの提案を行い，後発

1996年春の公聴会から1998年1月の日米合意までの間

企業の42便増便を提案した．米国は96年の日本案よりにおける，米国航空業界及び米国政府の対日政策に関は改善されたものの，受け入れるには不十分な内容とする意見調整についての重要な出来事を時系列で考察答えた．また，米国側は3年の移行期間後にオープンス

してみる．

カイを導入することを強く要求したのであった注12）．

1996年半ばより旅客分野における日米交渉が始まった

97年春以降，アメリカンとACCESS U.S.-JAPANは，米が，96年春の公聴会以降，米国航空業界の意見調整に

国政府に，オープンスカイの実現という目標を放棄し，関して表面的には進展が無かった．依然として先発企業

部分的自由化を示唆する日本案を受け入れるよう，ロビと後発企業間で，交渉によって米国側が何を獲得すべ

ー活動を活発化した．ノースウエストも，これを契機にきか，そのためには米国は何を譲歩すべきかについて，攻勢にでて，精力的にロビー活動を行う．アメリカウエ

意見は割れていた．米国航空業界内での対立が膠着しスト，アラスカの両航空会社からの支持を取り付け，オ

たまま交渉が開始されたという事態を受けて，96年の秋ープンスカイ以外はいかなる妥協をすべきでないという研究Vol.1 No.3 1999 Winter 運輸政策研究019

従来の主張を繰り返し，自社の既得権益の維持を求め

米国側は，3年の移行期間後にオープンスカイを導入すた．また，妥協は他の分野における市場開放を求める

ることを求め，互いに平行線のままであった注17）．8月29

日本との交渉に悪影響を及ぼす，と広く米国の国益に訴日，アメリカ側の交渉団を率いていたラーソン国務次官

え警鐘を鳴らした．米国航空業界は，ノースウエストと補は，8月27，28両日に行われた交渉で進展が無く，期それ以外に分かれて対立し，米国政府としてノースウエ

待されていた秋の交渉での妥結が困難であると示唆しストをどう扱うか，という問題を抱えていたのである．

た．この事態を受け，Access U.S.-Japanは 9月4日に，

米国の対日政策の変化が，広く一般に明らかになるの

オープンスカイ以外の決着に強く反対するノースウエス

は6月のことであった．1997年6月12日に開かれた下院運トの姿勢が交渉進展の最大の障害である，と同社を名輸・インフラ委員会航空小委員会公聴会で，米国運輸省

指しで非難する手紙注18）を発表し，並行してロビー活動

マーフィー次官補は，オープンスカイを引き続き日本側にを活発化した注19）．

求めていくが，現在交渉の戦略を再検討していると述べ，このような動きに対し，ノースウエストは，ウオールス

対日政策の変更の可能性を示唆した．また，ユナイテッ

トリート紙やワシントンポスト等の主要各紙に全面意見広ド航空グリーンワールド会長は，日米間の早期合意を望告を出し，世論に直接訴える巻き返しキャンペーンを始んでいることを表明し，またそのために自社の既得権益めた．意見広告の内容は，完全なオープンスカイの実現を一部放棄する用意があると述べた注13）．ここで公に，以外はすべて，米国の消費者の利益を損ない，日本を

ノースウエストを除いた米国の航空業界が，総意として利するもの，という刺激的なものであった注20）．

日本との妥協を要望していることが明らかになった．一

ノースウエストのこの動きは，いわば最後の賭けだっ方，ノースウエストは，全日空の先発企業入りとコードシ

たと言えよう．ユナイテッドと後発企業との連合が，航空ェアを認めれば，今後のオープンスカイに向けた日本側

交渉において米国政府の政策転換を促す中，同社は米の譲歩を引き出す材料がなくなってしまうと指摘し，あく

国航空業界のなかで孤立していく．ミネソタやミシガンとまでオープンスカイあるいは移行期間をおいてオープンいった同社と関係の深い州の有力企業幹部や選出国会

スカイを日本に求めていくべきだと主張した注14）．

議員を巻き込んだ従来のロビー活動でも，この状況を変

下院での公聴会を受け，97年6月19日に，日米航空関えるのは困難だったようである．そこで，残された手段係に関する公聴会が上院の通信・科学・運輸委員会航として，同社は直接，一般世論に同社の主張を訴えた

空小委員会で開催された．同公聴会の場で，ゴートン委わけである．

員長は，対日交渉の方針を米国政府が軟化させたのでこのような意見広告の有効性は，米国における多元主はという懸念を示した．また，Access U.S.-Japanのバ

義的民主主義の考えに根差して認められてきた．すなわ

リエス会長は6月24日付けJournal of Commerce紙で，ち，政策に関する多様な主張が，あたかも市場のよう同政府が対日航空戦略の見直しについて議論しているに，透明な政治プロセスの中で互いにぶつかり合いなことを明らかにした．さらに26日付けの同紙は，米国政がら収斂していく，というものである注21）．今回のノース府高官が，明確に定義されたオープンスカイではなく，ウエストの場合で言えば，同社が多額の費用をかけて定義の不明な「オープンスキーム」という用語を使っていまで行った意見広告の試みは，次の2点に賭けたものとる，という興味深い報道を行っている注15）．

いえよう．第1は，同社の意見そのものの正当性を訴え更に，6月下旬に国務省が上院外交委員会ヘルムズ委ることで，米国政府の現在の交渉方針を問題として取り員長に送った手紙で，米国政府の方針転換の動きがよ上げる，という点である．意見広告を通じて，同社のオり明らかになった．同省は，7月8日に予定されていた日ープンスカイの主張の正当性と，同社以外の米国航空業

米交渉に先立ち，日米間のオープンスカイ実現に向け全界が求め，米国政府が応じつつある妥協的立場の問題力を注ぐが，日本はこれに強く反対していること，オープとを広く世論に訴えることができる．第2は，実際に世ンスカイの将来の導入を明示しない合意を結ぶ可能性

論を動かして，米国の交渉方針を元に戻そう，というももあること，米国先発企業の既得権益を削減するようなのである．日米航空交渉を，これまでの貿易摩擦の延長

合意は結ばないものの，米国企業が使ってない以遠権線上に位置づけ，日本側のオープンスカイへの拒絶姿勢，

は放棄するかもしれないことを示唆した注16）．

及び米国の航空業界の妥協的方針に，世論が敏感に反7月の日米交渉では，同年9月末の合意を目指し公式協応することを狙っている．具体的には，この意見広告に議を始めることが決定した．8月上旬に行われた交渉によって，例えば消費者が地元選出議員に手紙を出すな

おいて，日本側は，オープンスカイ以外の新たなる枠組

どの，政治行動の輪が広がることを想定しているのでみにつながる4年間の暫定合意を提案し，これに対してある．

020 運輸政策研究 Vol.1 No.3 1999 Winter

研究しかし，97年10月以降，頻繁に行われた日米交渉で，に起因していた．

米国側が再び大きく立場を変えることはなかった．最終

次に，米国航空各社は，積極的に米政府の政策決定

合意にはオープンスカイは盛り込まれないであろうと一プロセスに参加した．日米路線に利害と関心を持つ米部の米国政府交渉担当者はすでに認めていた注22）．す

国の航空各社は，旅行業者や地方自治体，関連の有力

なわち，交渉はもはやオープンスカイか否か，といった企業を巻き込んで「圧力団体」を形成し，自社にとってよ

大きな方針上の問題ではなくなっていた．争点は，具体

り有利な交渉が進められるよう，政府に対して活発なロ

的な増便数，スロットの問題，第3国企業とのコードシェ

ビー活動を行っていた．各社とも直接に，あるいは連合

アの取り扱いといった点に移っていたのである．

を作りながら，積極的に政策方針の提言を政府に対し

ノースウエストは，97年秋以降，98年1月の交渉妥結て行っていたのである．この点で，日米交渉に臨む米国直前まで，米国政府及び業界を敵に回す世論キャンペ

政府の立場に，現実主義が規定するような，政府の独自ーンを続けた．しかし，このキャンペーンはまったくの空の動きは少ない．多元主義アプローチによる圧力団体

振りに終わった．同社の直接的な世論キャンペーンが効の政治参加プロセス，という視点から今回の米国政府

果をもたらさなかった最大の理由は，労使ともども動き，の対応を分析することは，きわめて有効であったといえ大きな政治問題となった自動車問題のように，日米航空

よう．

枠組みの改訂が，一般大衆，あるいは航空業界を越え

また，交渉開始後すぐに膠着した際，ユナイテッドがたきわめて広範な政治的関心とならなかったことに尽き日本側の要求項目の優先順位と妥協点について独自にる．米国市民の多くにとっては，日米航空サービスは他情報を入手し，自社方針の転換を進めたことから，ノーの貿易問題のように身近なものではなかった．しかも自スウエストを切り捨てた形での米国航空業界の意見の収動車や電化製品と異なり，日本側が航空収支で赤字を出

斂に結びついた．ここから明らかなことは2つある．ひ

している状況では，貿易問題にもしようが無かったので

とつは，米国航空業界としての方針が，政府や業界団体ある．

の仲介なしに形成されている点である．これは，各社がこうして米国内部でノースウエストの切り離しが確定

独自の判断で自社の立場の推進，あるいは転換に動い化する中，秋以降，より細かな個別項目，及び暫定期間ており，各社の方針が，いわば多数決的に業界共通のの後にどのような枠組みを作るか，の2つの点で交渉が意向として政府方針の形成と転換につながったことを意進められていく．結果は，全日空の先発企業入りという味する．

日本側の目標の実現とともに，路線権，以遠権の自由をもうひとつは，今回の国際交渉における2レベル・ゲ

含めて，52年体制の規定する先発企業の権益の回復，ームの視点の有効性，そして現実主義のアプローチの限及び後発企業の大幅な増便を実現する，という「拡大均界，である．既に示したように，2レベルゲームを用い衡」で合意を見た．また4年の暫定合意後の日米枠組みることで，多元主義，という国内の政治プロセスと，外に関しては，オープンスカイの実現という言葉は見当た

交交渉，というもう1つの政治プロセスを，2つの相互にらないものの，自由化を一層推進する，という玉虫色の連携しあったゲームとして分析することができる．日米交決着をし，98年1月31日ついに日米間で合意に達したの渉は，単に2つの政府が互いの要求を相手に突きつけである．

て交渉しているだけではない．国際交渉と並行して，双方の政府が自国の中で，どのような要求を相手国に対し

6――結論：日米交渉に臨んでの米国政策
プロセスの特徴て掲げるかについて，国内の利害関係者とも交渉を行っている，というものである．国内の政治プロセスというゲームでは，さまざまな利害関係者の提起する，優先以上から明らかになった第1の点は，今回の日米交渉

順位の異なる複数の代替案の領域（ウインセット）が存在

での米国政府の対応は，米国内の航空業界の意見に大する．また，利害関係者の中で何らかの取り引き（サイきく左右された，ということである．米国航空業界は一ドペイメント）があれば，現在の要求に代えて他の代替

枚岩どころか，鋭い対立を抱えていた．交渉の初期に案を政府案として掲げることが可能となる．

おける米国政府のきわめて硬直的な態度は，政府が自2レベルゲームの有効性は，利害関係者の一員であっらの掲げる政策目標を追求しようとしたからではないこ

たユナイテッドが，なぜ，どのようにして96年秋以降，自とも明らかになった．当初の米国政府の頑なな態度は，社の方向転換を行ったかを考察する際に，特に明らか

米国航空業界内部で，日米交渉に臨む米国政府の立場となる．同社が行ったことは，交渉において日本側が掲について幅広い共通認識や妥協が得られなかったことげている要求に，どの程度柔軟な変更や妥協の余地が研究

Vol.1 No.3 1999 Winter 運輸政策研究021

あるか，どのような条件の下，日本側が変更や妥協をす

和され，新規参入が容易である競争促進的な二国間協ることが可能か，同様に米国側はどのような状況に置か定である場合に限り，独占禁止法の適用除外を与えてれていたか，すなわち日米双方のウインセットとサイドペきた．このような企業の提携についての考えは，運輸サイメントについて，情報の収集と分析を行い，それに基づービスに限らず広く米国政府が掲げる競争政策の一環

いて自社の態度に重要な変更を行った点である．

であるといえよう．当初米国運輸省は，この原則を厳格

ユナイテッドは，日米関係者の交渉余地の分析から，日に適用していたが，1995年に米国国際航空政策書を発

本政府は，米国側の主張するオープンスカイの要求には表して以来，将来的に国際航空枠組みにおいて規制緩

妥協の余地なく反対すること，全日空を協定指定企業へ

和の方向にある場合，オープンスカイではない二国間枠格上げすることを米国側が認めれば，日本航空へのサイ組みでも，大規模企業提携を認めるようになった．

ドペイメント無しに，第5の自由や路線権などで，52年体この米国政府の競争政策を日米交渉に当てはめれば，制の完全な回復について日本側の譲歩が可能であるこコードシェアを認める場合，日米間にオープンスカイを実と，さらに米国航空業界側では，ノースウエスト以外の現するか，少なくとも近い将来に本格的な規制緩和が実

利害関係者が態度を1つにまとめることができれば，同現できる暫定合意を結ぶ必要がある，ということになる．

社にサイドペイメントを払わず，米国政府はこれを代替案

競争政策は，米国政府の重要な基本政策の1つであり，として取り上げる可能性が大きいことを認識していた．

この点で日米協定を例外扱いすることは困難だったはず

ユナイテッドの動き，及びその後の日米交渉の展開かである．米国政府は，米国航空業界の要求を受けて対ら，各社のロビー力，情報収集・判断能力の優劣が，米日交渉姿勢を転換する際，暫定期間の後，オープンスカ

国政府の交渉を左右していたといえよう．そしてこのよ

イかもしくはそれに準じた大幅な規制緩和を日米間で実うな国際交渉と国内政策決定プロセスとの密接な相互現する，という点での日米合意を強く主張した．これは，作用は，2レベルゲームの視点を通して初めてその詳細

米国航空業界の要求とは別に，今回の暫定合意でコーが明らかとなるのである．今回の国際交渉の結末は，双ドシェアを認める上で，米国政府の堅持する競争政策に方の国内政治プロセスにおける，代替案の領域（ウイン従ったものだったと理解できる．この点で，米国政府は，セット）と，国内の利害関係者内の取り引きの可能性（サ

100%無原則に米国航空業界の多数意見に従ったわけで

イドペイメント）
によって大きく左右された．こうした状況もなかった，と結論できるものである．

の中では，現実主義の主張する日米間の力関係が，交渉の本質的な流れや妥協点を決めるとは，単純には言えない．

注
注1）暫定合意の主な内容は以下の6点である．
（1）先発企業双方3社制と路線・便数の自由化，（2）旅客便後発企業双方5社制と週70便の増便，
（3）以

最後に，
「代理人」
としての米国政府の範囲を検討して遠権路線における通過客比率の導入，（4）相手国及び第3国企業とのコード

おきたい．確かに多元主義，そして2レベルゲームが規年，3年後に自由化の話し合いを再開，（6）現行の2重承認運賃制度の維持．

定するように，米国では，運輸省が国内の航空業界の多

注2）二国間航空枠組みの主要項目は，参入企業，運輸権（路線権），輸送力，

数意見に従って，日本への要求を掲げ，その要求を変化させた．問題は，「無原則」に多数意見に従ったのか．
つまり米国の運輸省が多元主義が想定するように，「圧力

シェア自由化（同一国企業間では便数制限あり），（5）暫定合意有効期間を4運賃であるが，オープンスカイ枠組みは無制限の企業数，輸送力の自由，無制限の運輸権（含む以遠権），運賃の自由設定，コードシェアの自由等を認める項目を含んでいる．オープンスカイの詳しい定義はDOT（1998）
を参照．
注3）山口，66頁．
注4）Putnam， 427-460．

団体」の政治参加について100％完全な「代理人」に徹し

注5）New York Times, 27 October 1985; Fisher, 491-9．

ていたのか，それとも同省の方針も主張したのか，とい注6）Hearing（1996）．

う点である．
この点への示唆は，なぜ米国政府が今回の交渉において，経過措置後の本格的な自由化を強く要求しつづ
けたか，を検討することから得られる．米国政府はかねてから，コードシェアによる国際的な企業提携の推進を，

注7）ユナイテッドはブーズアレン＆ハミルトンの研究をとりあげ，米社による日本からの以遠権路線運航は，今後20年間で最高56億ドルの収入をもたらすと指摘しその重要性を強調した．
注8）Coopers and Lybrand, 4-9．
注9）例えば，1マイル当たりの日米間運賃は大西洋線のそれと比べ同水準にあり，また日米線のロードファクターは95年で大西洋線より4.5%低いと指摘している（Hearing 1996，101-3）．
注10）Hearing (1996), 191.

オープンスカイの実現と結び付けて認めてきた．本来，

注11）Wall Street Journal, 2 February 1998.

コードシェアを含めた企業提携は，市場が十分に競争的

注12）Inside U.S. Trade, April 18, 1997.

でなく新規参入が容易で無い場合，カルテル的で競争制
限的な結果に至りやすい．このため米国運輸省は，米国の航空各社が国際航空サービスで企業提携を行う場
合は，オープンスカイに代表されるような十分に規制緩
022 運輸政策研究 Vol.1 No.3 1999 Winter

注13）
この点についてグリーンワールド会長は次のように表現した．（I）t is
time to make a deal. ...I don't like giving up my rights, but if I get more thanwhat I'm giving up, I'm ready. (Hearing 1997)．
注14）Hearing (1997).
注15）Journal of CommerceとSHUTTLEを参考にした．
注16）Inside U.S. Trade, July 4, 1997, 24.

研究Civil Aviation in the Asia Pacific, pp.33-61, Washington D.C.: Institute of

注17）Inside U.S. Trade, August 8, 1997, 28-31.
注18）以下のように非難した． Incredibly, despite the significant value of thispotential agreement, one U.S. airline is still mounting vigorous opposition tothis type of agreement, an agreement that would provide more flights bymore airline to more cities between the U.S. and Japan and beyond.

International Economy, November.
8）Fisher, Franklin M. [1987],

Pan American to United: The Pacific Division

Transfer Case, Rand Journal of Economics, Vol.18(4).
9）Problems in the U.S. Aviation Relationship with the United Kingdom and Japan[1996], Hearing before the Subcommittee on Aviation of the Committee on

注19）Inside U.S. Trade, September 5, 1997, 13.
注 20）以 下 のような 見 出しで あ った ． If Japan Wins...Consumers Lose.
Anything Less Than Open Skies Will Cost U.S. Consumer Millions.

Transport and Infrastructure House of Representatives, March 27 and April 30.
10）Booz Allen and Hamilton [1995], Shaping Pacific Aviation in the 21stCentury: A Perspective on the Value of U.S.-Japan Beyond Rights. Chicago.

注21）Bill and Hardgrave, 117-42.
注22）Inside U.S. Trade, October 3, 1997, 2.

11）Coopers and Lybrand [1996], Expanding the U.S.-Japan Aviation Market:

参考文献12）―― and ―― [1996], U.S.-Japan Aviation Options, February．

1）U.S. Department of Transportation Office of the Assistant Secretary for13） International Aviation Bilaterals and Code Sharing Relationships

Economic Opportunity, Growth, and Jobs, February.

Aviation and International Affairs [1998], U.S. Open Skies Agreements-(Focusing on Japan) [1997], Hearing before the Subcommittee Aviation of the

Elements of Open Skies.

Committee on Transportation and Infrastructure House of Representatives,
June 12.

2）山口定[1992],「政治体制」，東京大学出版会．
3）Evans, P., H. Jacobson and R. Putnam [1993], International Bargaining
and Domestic Politics, California: University of California Press.
4）Putnam, Robert D [1988],

Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of

Two-Level Games, International Organization (MIT) 42 (Summer), pp. 427-

14）Bill, James and Robert Hardgrave, Jr. [1973], Comparative Politics: The
Quest for Theory, Boston: University Press of America.
15）Bailey, E.E., D.R. Graham and D.P. Kaplan [1986], Deregulating theAirlines. Cambridge: The MIT Press.
16） U.S. Department of Transportation [1995], U.S. International Air

460.
5）Doyle, Michael [1997], Ways of War and Peace. NY， NY:Norton.
6）Milner, Helen [1993], The Interaction of Domestic and International Politics:

Transportation Policy Statement.
17）Inside U.S. Trade, Various issues.

The Anglo-American Oil Negotiations and the International Civil Aviation

18）Journal of Commerce, Various issues.

Negotiations, 1943-1947, P. Evans et al (eds.), Double-Edged Diplomacy,19）Wall Street Journal, Various issues.

pp.207-32, California: University of California Press.

20）運輸政策研究機構国際問題研究所, SHUTTLE, 各号．

7）Yamauchi, Hirotaka and Takatoshi Ito [1996],

Air Transport Policy inJapan, Hufbauer, G. C. and C. Findle. (eds.), Flying High: Liberalizing（原稿受付 1998年10月23日）

Policy Change and U.S.-Japan Aviation Agreement−Political Economy of U.S. Aviation Policy Process toward Japan−
By Nobuaki Endo and Toshiya Ozaki

This study examined the policy change of the U.S. Department of Transportation as it abandoned the original fullliberalization open skies policy and concluded the interim agreement with Japan. The study revealed that the DOT
position was heavily influenced by the U.S. airline industry. Individual firms actively participated in the policy process andthe industry position was essentially developed as their majority voice. DOT, however, was not a mere agent representing the
US airline industry. It clearly defined its role in ensuring the market competition. The study demonstrated the validity ofpluralism and the two-level game approach in illustrating, respectively, the domestic political process and international
negotiation, and highlighted the limit of realism to the international negotiation.
Key Words ; U.S.-Japan aviation framework, U.S. open skies policy, political economy, policy process

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Vol.1 No.3 1999 Winter 運輸政策研究023