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社 会 保 障 研 究Vol. 5 No. 1

特集：育児休業給付と財源をめぐる課題：国際比較からの示唆

育児休業給付の位置づけと財源のあり方
高畠

抄

淳子＊

録

育児休業給付は，改正を重ねる中で給付内容を充実させ，その目的も「休業者の雇用継続」から「休業中の所得保障」へと変化させてきた。他方で，雇用保険の基本手当との不均衡や費用の負担方法への異議，受給者の偏在といった問題が生じており，雇用の男女平等や男女共同参画といった理念での正当化は難しく，被保険者集団の利益の一部も損なわれている。
こうした課題を解決するには，育児休業給付を雇用保険制度から切り離し，別の仕組みによることが必要である。子育ての便益は社会全体が享受することから，育児休業給付の費用は広く社会全体で負担し，財源確保の確実性が高い方法が望ましい。それには，社会保険方式や全額国庫負担よりも，成人全体，事業主，自営業者ら，国庫が広く負担を分かち合う拠出金制度が適している。育児休業給付を子ども・子育て支援給付のひとつに位置づければ，より広い対象者により柔軟な形の給付を用意できる可能性がある。
キーワード：育児休業給付，財源，拠出金，子育て支援，雇用保険
社会保障研究2020, vol. 5, no. 1, pp. 4-17.

の財政規模は一般求職者給付に匹敵し得る大きさ

Ⅰ

はじめに

となった1)。もちろん，一般求職者給付の給付総額は景気変動の影響を受けるため，近年は好景気

育児休業給付は，1994年に雇用保険の雇用継続を背景に減少傾向にある。それでも，雇用保険財

給付の一つとして創設されて以来，給付期間の延政に占める育児休業給付の存在感が高まっている

長，有期雇用労働者への対象者の拡大，給付率のことは否定しがたい。加えて，昨今は，男性によ引き上げなど，制度を充実させる方向での改正がる育児休業の取得が推進されており，取得率の向重ねられてきた。これに伴い，育児休業給付の給

上や休業期間の長期化が実現すれば，育児休業給

付総額は増加傾向を示しており，2018年度には付の給付総額はさらに増大する可能性がある。こ5,312億円にのぼった。2018年度の一般求職者給うしたことを背景に，労働政策審議会職業安定分

付全体の給付額は約5,800億円で，育児休業給付

科会雇用保険部会では育児休業給付の財源のあり

京都産業大学
厚生労働省「雇用保険事業年報（平成30年度版）」https://www.mhlw.go.jp/bunya/koyou/koyouhoken02/pdf/all_h30.
pdf（2020年3月15日）。
＊

1)

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育児休業給付の位置づけと財源のあり方

5方が議論され，2020年の雇用保険法改正においおける検討を経て，1994年に雇用保険法上の雇用て，育児休業給付の財源を求職者給付から切り離継続給付として，育児休業給付が創設された。

すこととなった。

育児休業給付を雇用保険制度の一給付とする趣

他方で，育児休業給付に対しては，制度創設以旨は，育児休業の取得による賃金収入の全部また

来，いくつかの疑問が提示されてきた。育児休業

は一部の喪失を補填することで育児休業の取得と中の所得保障を充実させるという観点からは，さ休業後の職場復帰を円滑にすることにある。休業

らなる給付率の引き上げが，有期雇用者らの育児後の職場復帰を円滑にするという趣旨は，育児休休業取得率とそれに伴う育児休業給付受給率の低業給付が育児休業期間中に支給される育児休業基さを問題視する立場からは，育児休業給付の受給

本給付金と休業から6か月経過後に支給される育者の拡大が，さらには，育児休業給付を雇用保険

児休業者職場復帰給付金とに分けられていたこと給付として位置づけること自体への疑問も示されにも示される。給付率は，育児休業基本給付金ている。

（20％）と育児休業者職場復帰給付金（5％）を合

こうした議論状況を受けて，本稿では，育児休

わせて従前賃金の25％であった。これは，離職し業給付の社会保障制度内での位置付けや費用負担て求職者給付を受給する者との均衡等を考慮し，のあり方を検討することとする。まず，育児休業

当時の出産期の女性が失業した場合の求職者給付給付の給付内容と目的の変遷を確認し（Ⅱ），育児の平均給付額と10か月分3)の育児休業給付の給付

休業給付を雇用保険法上の給付とすることの問題

額とが同程度となるよう設定したものである4)。

点を指摘する（Ⅲ）。次いで，社会保険制度や拠出金制度を活用した新たな育児休業給付の可能性を（2） 給付率の引き上げ模索する（Ⅳ）。

2000年の雇用保険法改正では，育児休業給付の給付率が40％に引き上げられた（休業中30％，復Ⅱ 育児休業給付の内容と目的の変遷

職後10％）。この給付率の引き上げは，少子化の進展に対応し，職業生活と家庭生活との両立支援

1

給付内容の変遷をより充実し，職業生活の円滑な継続を援助，促（1） 制度の創設

進することを目的としていた5)。40％という給付

1990年に育児休業法が制定され，休業の権利は

水準は，基本手当の給付率が原則60％とされてい保障されたものの，休業期間中の経済的支援につることを考慮し，社会保険料の本人負担分（賃金いての規定は存在しなかった。そこで，1993年のの12〜13％）の免除と合わせてもそれを超えない

労働省婦人少年問題審議会の「『育児休業取得者

範囲で設定された6)。

に対する経済援助のあり方』について」は，育児さらに2007年改正では，給付率が暫定的に50％

休業取得者に対する経済的援助は労働省所管の雇へと引き上げられた（休業中30％，復職後20％）。

用保険制度によることが当面は現実的かつ適当でこれにより，従前賃金の50〜80％である基本手あるとし ，中央職業安定審議会雇用保険部会に

当7)に匹敵する給付率となり，社会保険料の免除

2)

八代（2001）p.227によると，背景には，1980年代から1990年代前半のバブル景気によって雇用保険財政は大幅な黒字を示し，1993年には積立金の規模も給付総額の3倍弱にまで高まっていたことがある。
3)10か月という期間は，1年から健康保険法に基づく出産手当金の支給期間である2か月を差し引いて算出された。
労務行政研究所（2004）p.755。
4)奈尾（1994）p.132。
5)
石垣（2000）p.72。
6)
渡邊（2014）p.49。
7)
失業時の生活保障を目的として，賃金が低い場合は高い給付率，賃金が高い場合は低い給付率が用いられる（雇保16・17条）。
2)

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6

社 会 保 障 研 究を合わせると，2000年改正で目安とされた60％をやや上回る水準となった。

Vol. 5 No. 1

これまで，育児休業者職場復帰給付金があることで，育児休業取得者の雇用継続へのインセン

この間の改正の背景には，1989年の合計特殊出

ティが高まると説明されてきたため，給付を統合

生率によって示された「1.57ショック」があり，すると雇用継続給付として位置づけることが難し

その後も2005年に1.26で底を打つまで出生率が下くなる。政策担当者から育児休業給付の位置づけ

がり続け，少子化対策が重要な政策課題とされたに変更はないことが示されたが11)，この時点では，ことがある。2003年には，少子化社会対策基本

育児休業者の雇用継続という目的は後退し，少子法，次世代育成支援対策推進法も制定されてい化対策としての側面が全面に押し出されたといえる。こうした中，育児休業給付にも少子化対策とよう。また，当時の雇用保険部会では，育児休業

しての役割が期待され，給付率の引き上げという給付に休業中の所得保障としての役割を持たせる

形で「雇用保険制度として最大限の対応 」を図る

か，そのために雇用保険以外の制度で対応すべきこととなった。50％への給付率の引き上げは，育ではないかといった指摘が散見されたが12)，政策児休業者職場復帰給付金を10％から20％に引き上担当者からの説明では，あくまで育児休業給付のげる形で実施されていることから，育児休業者の目的は育児休業取得者の雇用継続にあるとの姿勢

雇用の継続という創設時からの目的が失われたわが貫かれた。

8)

けではない。しかしながら，基本手当との均衡

2009年に育児・介護休業法では，「パパ・ママ育上，最大限に給付率が引き上げられており，育児

休プラス」の導入，父親に対する取得回数の特例

休業給付の目的として少子化対策の色彩が強めらの創設など，男性の育児休業の取得を後押しするれたといえよう。

制度改正がなされた。育児・介護休業法には男女の雇用平等を実質化するという意義が認められる（3） 給付の一本化が，なかでも2009年改正は，性別役割分担の修正

2009年改正では，2007年改正による暫定措置，と少子化対策の要請により，男性の育児休業取得

すなわち給付率50％への引き上げを「当分の間」を促進するという積極的な手段を採用した点が注に延長するとともに，育児休業基本給付金と育児目される13)。男性労働者が育児をきっかけに離職

休業者職場復帰給付金とを統合し，育児休業給付する可能性は，それまで念頭に置かれてきた女性の全額を休業期間中に支給することとなった。

労働者に比してかなり小さいと考えられるため，暫定措置の継続については，2009年1月7日の雇「男性の育児休業の取得促進」という新たな課題

用保険部会報告書で少子化対策としての要請等をに育児休業給付が応えるには，復職後の給付を用踏まえた対応であることが示されている 。給付意するだけでは足りない。むしろ，男性の育児休の統合に対しては，雇用継続給付と位置づけられ業そのものへのインセンティブを高めるため，休ることから統合に消極的な意見や給付の濫用的な業中の給付率の引き上げがカギとなると思われる利用を懸念する意見も示されたが，育児休業期間

が，これは，2014年改正で実現することとなる。

9)中の所得保障や育児休業給付が有する育児休業取得促進機能への期待から，給付の統合が肯定され（4） 給付率のさらなる引き上げた 。

2014年改正で，育児休業給付の給付率は67％に10)

労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会（2007）p.4。
労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会（2007）p.4。
10)
渡邊（2014）p.46。
11)
第40回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会議事録（2008年12月5日）。
12)
第40回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会議事録（2008年12月5日）。なお，育児休業中の所得保障は，
雇用保険以外の制度で対応すべきとの意見は，2005年・2007年の雇用保険部会報告にも記されていた。
13)
梶川（2015）p.124。
8)9)0101_社会保障研究_【髙畠】_PK.smd Page 3

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育児休業給付の位置づけと財源のあり方

引き上げられた（6か月経過後は50％）。ここで7ととなった16)。

は，基本手当との均衡は考慮されず，出産手当金

雇用保険部会での議論をみると，あくまで財政と同水準の67％が採用された。出産手当金が出産

運営の課題として扱われており，今後，育児休業による不就労時の所得保障を目的とすることか給付だけでなく求職者給付の給付総額も増加した

ら，育児休業給付にも育児休業中の所得保障とし場合に財政状況が悪化することを懸念して，育児ての性格を与えたと考えられる。当時の雇用保険

休業給付と失業等給付の財源を切り離す措置をと部会報告では，経済的な理由から育児休業を取得

るものであることから，主眼は財政運営の変更にしなかった者の存在や2012年度で2％弱という男あると思われる17)。しかしながら，67％の給付率

性の育児休業取得率の伸び悩みなどを背景としが維持されていることに加え，目的規定の内容やて，男女ともに育児休業の取得率を促進するため

雇用保険部会での政策担当者の「育児休業期間中に給付水準を引き上げるべきと記されている。男の生活及び雇用の安定を図ることそのものが給付

性の育児休業の取得は，女性の就業率の向上や少の目的となる」との説明18)をみると，育児休業給

子化対策にも資するとして，男性の育児休業の取付に休業中の所得保障としての性格が認められた得促進とそれを通じた少子高齢化の改善が目指さと考えられる。

れた 。
14)

雇用保険部会の議論では，育児休業中の経済的

2

育児休業給付の目的と背景にある理念

支援は，雇用保険財源ではなく国庫で実施される（1） 育児休業給付の目的の変遷

べきで，給付率の引き上げに伴う財源も全額国庫法改正をめぐる議論の中で示された育児休業給で賄うべきとの意見が出されており ，改めて育15)

児休業給付の財源負担のあり方の問題が浮上している。

付の目的は，以下の3つに整理できる。
まず，①育児休業取得者の雇用継続である。これは，（a）育児休業の取得促進と（b）休業後の職
場復帰への支援の2つから構成され，育児休業給（5） 2020年改正による目的の変更と財源の分離

付を雇用継続給付と位置づけるために不可欠な目

この財政問題への対応がとられたのが，2020年的だと考えられてきた。しかし，給付が統合され改正である。育児休業制度の浸透により育児休業たことで（b）の要素は消失し，2020年改正で雇用給付の受給者数が増加し，給付額も一貫して増加継続給付とは異なる給付と位置づけられたことにしており，今後もこの傾向が続くと見込まれた。

より，ついに育児休業取得者の雇用継続という目

そこで，目的規定に「労働者が子を養育するため的自体が消滅した。

の休業をした場合に必要な給付を行うことにより続いて，少子化対策としての側面であるが，こ労働者の生活及び雇用の安定を図ること」を追加

れは，2000年前後に少子化対策が政府の重要課題

し，育児休業給付を雇用継続給付から削除して育と認識されたことに伴い，育児休業給付に付され児休業給付の章を新設し，さらに収支を失業等給た目的だといえる。しかし，育児休業給付との関付と区別するために，雇用保険料率の中に育児休係で少子化対策をみると，結局のところ，②育児

業給付に与える独自の保険料率（0.4％を労使折休業中の所得保障を充実させることで，①（a）育半）を設定し，財源の8分の1は国庫で賄われるこ

児休業の取得を促進し，出生率を改善させること

2014年1月16日第98回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会参考資料「雇用保険制度関係資料」p.8。
2013年10月29日第93回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会議事録。
16)
2020年1月8日第138回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会参考資料「雇用保険法等の一部を改正する法律案要綱」。
17)
2020年1月8日第138回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会参考資料「雇用保険部会報告」p.8。
18)
2020年1月8日第138回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会議事録。
14)
15)0101_社会保障研究_【髙畠】_PK.smd Page 4

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8

社 会 保 障 研 究Vol. 5 No. 1が意図されている。少子化対策自体が中心的な目

来的役割，すなわち失業の予防と再就職の促進を的とされるわけではなく，①や②の目的と合わせ目的とする求職者給付（特に基本手当）とのバラて用いられていると考えられる。

ンスに配慮する必要がある。雇用保険制度は，育そして，②育児休業中の所得保障という目的

児休業給付を通じて憲法14条に基づく「雇用の男は，育児休業給付の統合で①（b）が消滅したこと

女平等の実質化」を図りつつ，求職者給付等ではと引き換えに，③男性の育児休業の取得促進とい憲法25・27条などに基礎を置く「失業者に対するう新たな課題に応える中でクローズアップされて生活保障」という法的価値も実現しなければならきたといえる。もちろん，②育児休業中の所得保ないため，雇用平等の理念に基づく正当化には一障が充実すれば，男性だけでなく女性も育児休業

定の制約があるといえよう。

を取得しやすくなることから，育児休業給付の所

育児休業給付の支給期間は，待機児童問題を背得保障機能を充実させるべきとの指摘は以前から景とした育児休業期間の延長に伴い，最長2年になされていた19)。しかしながら，一般的に夫婦のまで延長されているが，基本手当の所定給付日数収入を比較すると夫の方が高収入であり，いまだは，給付の重点化が図られる特定受給資格者らの低調の男性の育児休業の取得率を引き上げるに場合でも最長330日である。高い給付率と長い支は，②育児休業給付の所得保障をさらに充実させ給期間を考慮すると，育児休業給付は雇用保険制

ることが必要だと考えられた。

度の中で相当充実した給付だといえる。この状態

このように，①育児休業者の雇用継続を目的とは，失業者に対する生活保障よりも雇用の男女平してスタートした育児休業給付は，種々の改正の等の実質化を優先する結果となっており，失業者

中で目的が変遷し，現在では②育児休業中の所得の生活保障という雇用保険制度の本質的な目的が保障と③男性の育児休業の取得促進を中心として十分果たせていないといえよう。雇用の男女平等いることがわかる。以下では，これらの目的を正の理念で正当化可能なのは，あくまで基本手当と当化し得る根拠について考察を進めたい。

同水準の育児休業給付にとどまり，現行の育児休
業給付の正当化は困難であると考えられる。

（2） 目的の正当化根拠①

雇用平等の理念による正当化②

男女共同参画の理念による正当化
前述のように，2009年の育児・介護休業法改正

労働者が子を養育するか，同時に就労を継続すにより「パパ・ママ育休プラス」が導入されたこ

るかは，本来，労働者個人の選択にゆだねられる。

とを受け，育児休業給付も給付を統合し，さらににもかかわらず，子を持つ労働者の雇用継続とい給付率を67％に引き上げることで，男性の育児休う目的を有する育児休業給付を雇用保険制度に創業の取得促進と育児への参画を後押ししようとし設することは，雇用平等の理念により正当化するている。確かに，性別役割分業の下で女性労働者ことができる。育児休業給付を通じて育児休業のが育児を一手に引き受けている状態では，現実と取得と職場復帰が支援されれば，就労を継続し得して女性労働者が就労を継続することは難しい。

る女性労働者が増加し，ひいては雇用における男育児という家庭責任を男女で担うよう，性別役割

女平等の実質化につながる。乳幼児の育児を担う分業を修正して初めて，子を持つ女性労働者の就ことで就労継続が困難となる状態は，まさに失業

労継続は容易となろう。男女平等を志向する点でに瀕しているのであり，雇用保険の一給付としては①に類似するが，2009年以降の改正は，雇用の育児休業給付を設けることを正当化しうる20)。

みならず，育児という私的領域をも含めた男女の

ただし，保険システムを採用する雇用保険制度に育児休業給付を設けるには，雇用保険制度の本
19)
20)

平等を目指しており，①よりも広い男女共同参画の理念に基づくものだと考えられる。

水島（2005）p.144，衣笠（2009）p.41。
男女の雇用平等を根拠として育児休業給付を正当化するものに，嵩（2017）p.58。

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育児休業給付の位置づけと財源のあり方

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現在は，夫と妻の双方が6か月の育児休業を取保険制度にとっても重要であると考えられる23)。

得した場合には，パパ・ママ育休プラス制度も活

しかし，育児休業給付の拡充が進み，離職すれ用すると，出産手当金に加えて，子どもが1歳2かば受給したであろう基本手当の総額を超えるよう月になるまでの間67％という高い給付率の育児休になれば，保険財政は短期的には赤字となる。こ

業給付を受給できる。このように，育児という家のことは，基本手当の受給についての被保険者集庭責任を夫婦で50％ずつ分担することは，男女共団の利益が損なわれていることを意味する。2020

同参画の理念からすれば望ましいことのようにも年改正で収支を分離したことにより被保険者集団思われる。他方で，家庭責任のあり方は私的領域の利益は保持されるが，ここでまた別の問題が生の事柄でもあるため，政策的な介入には慎重になじる。

るべきであること，ひとり親家庭は6か月を超え

育児休業給付にかかる保険料は，子の養育を希て67％の給付を受給することはできないこと ，望するか否かにかかわらず賦課されるため，子の育児・介護休業法が夫にのみ休業の分割取得を容養育を希望しない，あるいは種々の事情から子の認しているため，男性だけが67％の育児休業給付

養育を断念した者からも徴収される。子の養育にを柔軟に活用し，ひいては共働き家庭のみが個々

対する希望は変わりうるし，養子を養育する場合の実情に即した休業を実現し得ることなどの問題にも育児休業給付は受給できるため，その意味でを指摘できる。男性のみを対象とする取得回数のは，確実に子を養育しないと言い切れる，すなわ

21)

特例と67％の給付率の設定は，女性に比べて著し

ち育児休業給付の受給を全く想定し得ない被保険

く低い男性の育児休業取得率を向上させるための者は実際にはわずかかもしれない。また，充実し一種のポジティブ・アクションだと考えることもた育児休業給付があることで，実際に子を養育す

できよう22)。

る被保険者が増えれば少子化の改善が期待でき，

しかし，仮に育児休業給付が男女共同参画の理子の養育を希望しない被保険者も育児休業給付に念の実現に寄与したとしても，その効果は雇用保かかる保険料の負担という形で間接的に次世代育険の被保険者のみに限られる。男女共同参画の理成に貢献すべきだと考えることもできよう。しか念の実現は，広く国民を対象に進められるべきでし，子を養育するか否かは個人の意思によるもの

あることを考えると，同理念を用いても，現行のであり，失業のように偶発的に発生しうるリスク

育児休業給付を正当化することは困難だと考えらと同様に考えることは困難である。育児休業給付れる。

単独の財源を用意することで，子の養育を希望し③ない被保険者の受益可能性が否定され，子の養育被保険者集団の利益確保による正当化
育児休業給付により，休業後の雇用継続が実現を希望する被保険者との間に存在する給付と負担

すれば，基本手当の受給者は減少し，雇用保険のの不均衡が顕在化したといえよう。失業等給付と被保険者数も維持される。雇用保険の被保険者で育児休業給付，双方の収支を健全に維持する必要あれば保険料拠出義務を負うため，雇用保険の被性は高く，育児休業給付額の大きな伸びを前にな

保険者の確保は，雇用保険財政全体にとって利益された2020年改正の意義は認められるが，育児休となる。特に女性労働者が育児を理由に離職した

業給付を雇用保険制度内にとどめることの困難さ

場合，そのまま非労働力化したり，非正規雇用なが改めて浮き彫りになったといえよう。

ど雇用保険の被保険者とならない働き方を選択したりする可能性も高いため，育児休業後の雇用の継続は，被保険者を確保するという観点から雇用
梶川（2015）p.122。
育児休業の取得回数の特例をポジティブ・アクションと解する可能性を示すものに，梶川（2015）p.123。
23)
嵩（2017）p.58。
21)
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10

社 会 保 障 研 究

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Ⅲ 育児休業給付を雇用保険法上の給付とすることの問題点Vol. 5 No. 1

費用の負担方法への疑問

育児休業給付にかかる保険料率0.4％（労使折半）は，過去5年間の育児休業給付総額から算出されたものであるが，失業等給付の保険料率として

ここでは，2020年の改正法案の内容 をもとに，設定される0.6％28) に近い率である。本来1.2％の育児休業給付を雇用保険制度内に位置づけること

失業等給付の保険料率が引き下げられていることで生じる問題点を確認しておく。

から，育児休業給付に係る保険料率が加えられて24)もそれほど大きな負担ではないようにみえる。し1

基本手当との不均衡

かし，育児休業中の所得保障について，雇用保険

この問題には，基本手当の給付水準の引き上げ

部会では全額国庫負担によるべきとの意見が以前や所定給付日数の延長など，失業時の生活保障をから示されており，特に事業主からは子ども・子

厚くすることで対応することも考えられよう25)。

育て支援法に定める拠出金率の段階的引き上げがそのためには，2022年3月末までの期限付きで実施されていることもあって，これ以上の負担に2.5％にまで引き下げられている国庫負担を本則

難色が示されていた29)。

に戻したうえで26)，十分な財源の確保を図る必要

また，国庫負担の割合は，雇用継続給付と同様がある。ただし，「失業のわな」が生じる可能性をに8分の1に設定された。そもそも，雇用継続給付

否定できないため，失業中の所得保障の充実にはに対する国庫負担が失業等給付の4分の1の半分に慎重にならざるを得ない。

設定されたのは，雇用継続給付の対象者が完全な

現行の67％という給付率について，「労働者の失業状態にはなく，失業者が受給する求職者給付

生活の安定」を超えた「育児支援」の趣旨を目的に比べると国の責任の度合いは相対的に低いと考規定に明記し，所得保障給付としての性格を明確えられたことによる30)。しかし，育児休業給付の化すれば，基本手当の水準を超える育児休業給付

目的が雇用の継続から休業中の所得保障へと変遷の給付率設定も可能となるという主張がある 。

した経緯を考えると，雇用継続給付と同様に「国確かに，このように目的を明確化すれば，雇用保の責任の度合いが相対的に低い」といいうるかは

険の中心的な役割の一つに育児支援が追加される疑問である。

27)

ことから，基本手当よりも給付率・支給期間ともに充実した育児休業給付を雇用保険制度内に設け3ることも容認できよう。しかし，恵まれた保障内

育児休業給付を受給するには，まずは，雇用保受給者の偏在容である育児休業給付の対象者を雇用保険の被保険の適用対象でなければならない。雇用保険は険者のみに限定するべきかという問題が残され「労働者」を適用対象とするため（雇保4条1項），

る。

自営業者ら労働者に該当しない者はもちろん，1

本稿の執筆段階では，改正法案は成立していないため，2020年1月8日に労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会（第138回）において示された「雇用保険法等の一部を改正する法律案要綱」の内容をもとに検討を進める。
25)
離職理由による所定給付日数の区別に対して，離職理由の判定の困難さや特定受給資格者や特定理由離職者に該当しない者への保障の不十分さを指摘するものに，高畠（2019）pp.37-47。
26)
雇用保険の保険事故である失業については政府もその責任の一端を担うとの考え方から，求職者給付の財源の4分の1（25％）は国庫によるとしている（雇保66条）。今回の措置は，2016年に3年の期限付きで導入されたもの
を，2020年改正でさらに2年，延長することによる。労使双方からは，国庫負担を本則に戻すべきとの意見が付されている。労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会（2007）p.10。
27)
菊池（2010）p.176。
28)
失業等給付の保険料率は，残力条項の適用と暫定的な引き下げの延長により，2020年度は0.6％となった。
29)
2020年1月8日第138回労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会議事録。
30)
労務行政研究所（2004）p.885。
24)

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育児休業給付の位置づけと財源のあり方

11

週間の所定労働時間が20時間未満である者や季節

システムである以上やむを得ない。しかしなが的に雇用される者なども適用除外となる（雇保6ら，育児休業給付を受給する者とそうでない者と条）。続いて，高年齢被保険者や短期雇用特例被の間に格差が広がりつつあることは看過し得な保険者，日雇労働被保険者に該当しないことが求い。育児休業給付の適用や受給要件の点では，正められる（雇保61条の4）。さらに，育児休業開始

規雇用と有期雇用の格差は一定程度解消されたよ

前2年間に被保険者期間が通算して12か月以上あうに思われるが，実際の育児休業の取得状況や育ることが育児休業給付の受給要件とされる 。加

児休業給付額をみると，有期雇用労働者は不利なえて，育児休業給付は，育児介護休業法上の育児状況におかれている36)。雇用保険の適用が拡大さ休業を取得した際に支給されるため，①事業主にれたことで，被保険者として保険料を負担する有

1年以上継続雇用されており，②子が1歳6か月に期雇用労働者は増加している。にもかかわらず，なるまでの間に契約の満了・不更新による終了が有期雇用労働者による育児休業給付の受給が低調

明らかでない場合に取得できるという要件（育介であることは，不安定な有期雇用労働者が負担す

5条1項但書）を満たさない有期雇用労働者は，育児る保険料を一部原資として，安定した地位にある休業の取得も育児休業給付の受給もなしえない32)。

正規雇用労働者が高水準の育児休業給付を受給しさらに，育児休業取得の要件を満たしていても，職ていることを示す。保険システムを通じてリスク

場の雰囲気などから実際の取得を断念したり33)，労を分散するはずが，その恩恵を受ける者が正規雇

働時間の長さから職場復帰後の生活に不安を覚え

用労働者に偏っており，保険システムの限界が示て退職したりすることも少なくない34)。育児休業

されているといえよう37)。

31)の利用率は雇用形態の格差も大きく35)，特に，有期雇用労働者にとって育児休業を実際に取得する

4

雇用保険制度内での改善の可能性

ハードルはかなり高いといえよう。育児休業の取

育児休業給付を雇用保険制度内に置いたまま，得を断念して離職した場合は，失業等給付の受給

上述の問題を解決するとしたら，どのような制度

対象にはなりうるが，相対的に充実した給付内容設計が考えられるだろうか。

である育児休業給付を受給することはできない。

永瀬は，雇用保険の被保険者を対象に，育児休

雇用保険は元来，雇用により生計を維持する者

業の取得ではなく，育児による収入減少を要件とを対象とすること，育児休業給付額の大半は労使して育児親給付を支給し，雇用保険未加入の労働の保険料で賄われていることなどを考慮すると，者には税を財源として同様の給付を行うことを提育児休業給付の対象者が限定されることは，保険案する38)。これによれば，育児休業を取得できな

育児休業給付の被保険者期間について，「育児休業開始前1年以上の期間について通常の就労を行っていた者に支給される」と説明されることから，育児休業と育児休業給付の受給は最長で1年と長期にわたるため，それに匹敵する期間の被保険者期間を求めたものと思われる（労務行政研究所（2004）p.145）。なお，基本手当の場合，被保険者期間は賃金支払の基礎となった日数が14日以上あるときに1か月と計算するのに対し，育児休業給付の場
合は，賃金支払の基礎となった日数は11日以上と緩和される。
32)
同様の問題を指摘するものに，神尾（2010）p.524。非正規雇用労働者に対する休業中の所得保障を強化すべきとするものに，菅野（2011）p.154，笠木（2013）p.62。
33)
育児休業を含んだ育児支援制度自体は充実しているものの，それが利用しやすい企業は多くなく，利用促進が必要だと指摘するものに，（独）労働政策研究・研修機構（2013）p.47。
34)
宇南山（2011）p.15は，過去15年間の間に育児休業制度が拡充されてきたにもかかわらず，結婚・出産による離職率は時系列的に変化しておらず，育児休業制度が離職率に与える影響は小さいと指摘する。
35)
大石（2019）p.47，酒井（2020）p.137。
36)
酒井（2020）p.291。
37)
酒井（2020）p.292は，「正規雇用と非正規雇用の雇用・賃金の格差をそのまま反映させがちな制度の構造」を問
題視する。
38)
永瀬（2009）p.44。
31)

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12

社 会 保 障 研 究Vol. 5 No. 1

い有期雇用労働者も受給対象となるし，育児を理に休業する者を対象とするのであれば，事業主が由に離職した場合も被保険者期間が1年以上あれ任意で設定する長期の育児休業取得者や自営業者ば受給することができる 。非正規雇用が増加しの扱いについて検討が必要となろう。

39)ており，育児を理由に離職する者も多い中で，育国庫負担を財源として対象者を拡大すればする

児休業給付の受給者を拡大できる点はメリットでほど，育児休業中の所得保障というよりは，育児あるが，他方で，離職者に支給するとした場合，支援を目的とする児童手当に近接するように思わ

失業等給付との関係をどのように整理するか ，れる。そこで，以下では，雇用保険制度以外の方

雇用保険の被保険者でない者に税を財源に支給す

法で育児休業給付の支給が可能か44)，またその場る給付を雇用保険制度内に位置づけるべきかと合の具体的内容と課題について検討したい。

40)

いった課題が残る。

Ⅳ

また，大石は，育児休業給付の対象者を雇用保別制度による育児休業給付の可能性

険の被保険者以外にも拡大し，財源は国庫に移行すべきと主張する41)。この方法は，雇用保険の被雇用保険制度とは異なる仕組みとして，ここで保険者以外の者を対象とするという点で，2011年

は，社会保険制度で対応する場合と拠出金制度をに導入された求職者支援制度に類似する。同制度創設する方法の2つを取り上げる。

には，被保険者でない者への給付に被保険者が負担する保険料を用いることに給付と負担の関係が1

見いだせず，全額国庫負担で賄うべきとの批判が2017年には自民党から「こども保険」制度の提新たな社会保険制度の創設

ある42)。求職者支援制度と同様に，被保険者でな

言45)がなされたが，これと同様の発想は以前からい者への給付に被保険者からの保険料を充てるべ議論されており，そのひとつに山崎による育児保きではないとすると，育児休業給付の対象者を拡険構想がある46)。これは，次世代育成の観点から大するには，やはり財源は国庫負担とするのが適

基礎年金制度の中に育児支援事業を組み込み，一切であろう。このような制度設計とする場合で定の加入要件と年齢要件を満たす場合に児童手当

も，育児休業給付の対象者をどこまで拡大するかに相当する給付を支給するものである47)。財源という問題が残る。

は，年金保険料に上乗せして徴収される保険料と対象者を雇用保険の被保険者に限定せず，育公費による。児童手当だけでなく，出産手当金，児・介護休業法上の育児休業を取得した者とする

育児休業給付，傷病手当金も年金保険に移管す

ならば，まず育児休業の対象者そのものを拡大しる。ほかにも，福田は，介護保険制度を基礎に，なければならない。また，育児休業給付と育児・児童福祉・障害者福祉を統合する総合福祉保険制

介護休業法とを関連させずに43)，広く育児のため度の創設を提案する48)。

永瀬（2004）p.51。
永瀬（2009）p.47は，「特定理由離職者」として結婚・出産を理由にやむを得ず離職した場合に受給できる失業等給付を育児親給付として構成すべきとする。
41)
大石（2019）p.48。
42)
菊池（2013）p.115，水島（2012）p.228。後期高齢者支援金や20歳前障害に係る障害基礎年金の例を挙げ，拠出と給付が必ず結びつく必要はないとしつつも，求職者支援制度の財源のうち，労働者負担部分を正当化する根拠に乏しいとするものに，丸谷（2011）p.50。
43)
神尾（2010）p.529。
44)
神尾（2010）p.527，渡邊（2014）p.48，橋爪（2014）p.55，柴田（2017）p.283。
45)
自民党2020年以降の経済財政構想小委員会（2017）。こども保険の少子化対策，子育て支援の強化という意義を肯定的に評価し，高齢者にも保険料負担を求める制度とすべきと主張するものに，藤本（2017）p.44。
46)
育児保険については，山崎（2002）p.10を参照。同様の検討を行うものに，堀（2009）p.249がある。
47)
国民年金に児童年金を付加する提案として，京極（2001）p.49がある。
39)
40)

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育児休業給付の位置づけと財源のあり方

13

こうした育児支援の社会保険化に対しては，①

そこで，社会保険方式にまつわる費用負担者の個人の選択による出産を保険事故にしうるか，②

限定性という問題と一般の租税を財源とすること

どの範囲の者を被保険者とし，費用負担させるのによる財源確保の困難性という問題とに対処し得が適切かという問題がある。①については，要保る方法として，子育て支援を目的とする拠出金制

障事故である児童扶養を自ら選択し，保険給付を度の創設を挙げることができる。これによれば，受けることになるため，保険事故には適さないと高齢者世代をも含んだ幅広い世代に負担を求め得いう指摘がある一方で ，自らの「選択」といってるし，一種の目的税として機能するため，一般租も相対的なものに過ぎず，また雇用保険の自己都税に比べると財源確保の確実性は増すであろう。

合退職のように本人の意図が介在していても給付

菊池は，子育ての社会性を考慮して，高齢者世代がなされる場合や介護保険の要介護状態のようも含んだ幅広い世代による社会的支援システムとに，本人の意思を問わずに給付する場合もあるとして新たな拠出金制度の構築を検討すべきと指摘

して，育児の保険事由化に肯定的な意見もある50)。

する55)。

49)②については，社会保険システムを採用する以子ども・子育て支援法では，すでに「子ども・上，給付と負担の牽連関係を維持しなければなら

子育て拠出金」制度が導入されており，厚生年金

ず，費用負担は現役世代が中心となろう51)。そのの事業主らに対して0.45％を上限とした拠出金率

場合でも，子どもの養育ができない，あるいは望が課せられている。同拠出金は，児童手当，施設まない者もいることから，20歳以上のすべての国型給付費のうち満3歳未満の保育認定された子ど民を被保険者とすることは困難であるし，国民年もに係る費用，地域子ども・子育て支援事業に要す金保険料に育児保険料を付加した場合，未納・未る費用及び，仕事・子育て両立支援事業に要する加入者がさらに増加する可能性も指摘できる52)。

費用に用いられる（子ども・子育て支援法69条）。
ここで指摘した，育児の社会保険化の流れを汲む

2 新たな拠出金制度の導入

拠出金制度は，現行制度より費用負担者も給付内（1） 国庫負担とした場合の課題

容も幅広く想定し得る。そこで，以下では，新た子育てという社会の構成員の養育の成果は社会な拠出金制度の創設とそこに育児休業給付を位置全体が享受するものであるから，それに係る費用づけ得るかという観点から検討を進める。

は社会全体で負担すべきだと考えられる。その具体的方法としてまず思い浮かぶのは，国庫負担で（2） 拠出金制度の活用ある。実際，子育てに係る給付のひとつである児菊池が構想する新たな拠出金制度は，高齢者を童手当は，国庫を中心として財源が賄われてい含む成人全体，厚生年金の事業主，自営業者らがる。広く負担を分かち合うという意味では，国庫費用を負担し，現物給付や拡充された児童手当を負担が適切であろうが，既定の給付水準を維持す

内容とする。高齢者を含む成人全体と自営業者らるだけの財源確保が容易でない53)，政治的判断で国民年金の被保険者には，次世代の担い手を育成

増税が阻止されるといった問題がある 。

するという子育てによる社会的効用と受益の可能

54)

総合保険制度については，福田（2002）p.32を参照。同制度は，福祉サービスを中心とし，育児休業給付をはじめとした金銭給付の統合は視野に入れられていない。
49)
山田（2001）p.292。
50)
菊池（2010）p.174。
51)
山崎（2002）p.16。
52)
鈴木（2005）p.52。
53)
児童手当の拡充との関係で同様の問題を指摘するものに，堀（2009）p.231。
54)
租税による社会保障財源確保に生じる問題を指摘するものに，碓井（2009）p.90。
55)
菊池（2010）p.175。菊池（2017）p.27。山崎（2019）p.39。
48)

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14

社 会 保 障 研 究

性を根拠として，事業主に対しては，将来の労働Vol. 5 No. 1

も・子育て支援法附則2条）。

力の維持確保の観点から，児童手当の事業主拠出

現在も適用範囲や実施主体の違いは残るもの

金と同様に負担を求めることができよう 。高齢の，休業中の所得保障という給付の趣旨，67％と者と国民年金の被保険者には，基礎年金と同様

いう給付率，休業中の社会保険料の免除に共通点

56)に，低所得を理由とした拠出金の減免制度が必要もみられる。仮に「出産・育児休業に係る給付」となろう。拠出金制度であることから負担と給付の導入が実現すれば，育児休業給付を雇用保険制の牽連関係は緩やかにとらえ，拠出金の減免対象

度に位置づけたことによる問題点を解消し，利用となったとしても，受給要件に該当する限り給付者のニーズに合わせた柔軟な制度設計が可能になは減額せずに支給することができる。

ると思われる。

給付内容は，児童手当と子どものための教育・

例えば，次のような内容が想定できる。まず保育給付から成る現行の子ども・子育て支援給付

は，保育サービスを拡充し，1歳前後から保育を希が想定されているが，これに，育児休業給付を一望する者は利用できるようにする。「出産・育児内容とする「出産・育児休業に係る給付」を含め休業に係る給付」は給付率67％で統一し，原則とることも検討に値しよう57)。

して子が1歳になるまでとし，保育サービスの利用と選択制59)とする。育児休業の取得や育児休業（3）「出産・育児休業に係る給付」の検討

給付の受給が困難であった有期雇用労働者にも，実際，2012年の子ども・子育て支援法の制定過育児を理由に休業している場合は同給付の受給を程では，「出産・育児休業に係る給付」の創設が検認め，出産・育児をきっかけに離職した場合には，討されていた 。内閣府の子ども・子育て新シス

児童手当を拡充した給付を支給することが考えら

テム検討会議作業グループ基本制度ワーキングれる。ただし，広く有期雇用労働者に受給を認めチームでは，仕事と子育ての両立支援と，保育たとしても，収入額によっては受給額が少額に過サービス・幼児教育を保障するための給付の一つ

ぎ，休業中の所得保障としては不十分となる可能として，出産手当金と育児休業給付とを統合し，性に留意する必要がある。また自営業者らについ子ども・子育て新システムによる「出産・育児休ては，十分な所得捕捉を前提として費用負担を求業に係る給付」を導入する方向での議論が重ねらめたうえで，休業する場合には被用者と同様の給れた。包括的・一元的な子ども・子育て支援を行付を認めることとなろう。ほかにも，短時間勤務

う新システムの中では，育児休業を取得して在宅等で職場復帰したことで収入が減少する場合にで子育てをすることと，保育サービスを受けながは，その補填として「出産・育児休業に係る給付」

ら働くことのどちらの選択も保障されるべきとしを利用することも考えられる60)。

58)て，「出産・育児休業に係る給付」の創設が基本制度案要綱に取り上げられたのである。しかし，両

Ⅴ

おわりに

制度には適用範囲や実施主体などに多くの相違点があり，意見の集約がみられなかったことから，以上の検討を通じて，休業中の所得保障として新給付の創設は将来的な検討課題とされた（子どの機能を強めた育児休業給付を雇用保険制度内に菊池（2017）p.27。
育児休業給付と出産手当金の統合を評価するものに，倉田（2012）p.141。
58)
議論の過程は，以下の議事録を参照のこと。内閣府「子ども・子育て新システム検討会議作業グループ」基本制
度ワーキングチームhttps://www8.cao.go.jp/shoushi/shinseido/meeting/review/wg/index.html（2020年3月15日）。
59)
鈴木（2005）p.52は，老人保健制度に倣った「統合的次世代育成制度」を創設し，保育サービス，休業中の所得保障，出産一時金と産前産後の母子保健などを内容とする給付を各医療保険者が負担する拠出金で運営する構想を提案する。ここでは，所得保障給付と保育サービス給付は選択制とされる。
60)
神尾（2010）p.529，渡邊（2014）p.48。
56)
57)

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育児休業給付の位置づけと財源のあり方位置づける正当性は乏しく，むしろ育児休業給付の受給者が正規雇用労働者に偏在している問題を確認した。その状況を改善するには，育児休業給付を雇用保険制度から切り離し，成人全体・事業
主・自営業者ら・国庫と広く負担を求める拠出金制度の中に位置づけることが妥当であるとして，
ここでは，子ども・子育て支援法への導入が検討される「出産・育児休業に係る給付」に育児休業給付を組み込むことを試みた。しかし，国民らが負担する拠出金と国庫負担との割合，自営業者らへの負担の求め方と給付内容，児童手当との関係の整理など，残された課題も多い。また，より具体的な制度設計をするには，育児支援の多様な給付を有する諸外国の例を参照すべきであるが，本稿では触れることができなかった。
休業者の雇用継続という目的を達成するため，
雇用政策の一つとしてスタートした育児休業給付
は，時代の変化の中で改正を繰り返し，休業中の所得保障を担う給付へと変化してきた。今や，対象者をより拡大し，彼らが多様な働き方やライフ
スタイルを選択し得る給付へと転換すべき時だといえる。そのためには，子育て支援策としての給付のあり方を模索していくことが肝要であろう。
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（たかはた・じゅんこ）

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The System of Childcare Leave Benefits
and Financial Resources in Japan
TAKAHATA Junko＊
Abstract
The childcare leave benefits have been enhanced and revised, and the purpose has been changed
from “continuing employment of leavers” to “income security during leave”. On the other hand, issues suchas imbalance with the unemployment benefits under the employment insurance system, claims about how tobear the costs, and the uneven distribution of recipients have arisen, making it difficult to justify the principleof gender equality and gender equality in employment. Furthermore, some of the interests of the insured
group have also been undermined.
In order to solve these issues, it is necessary to separate childcare leave benefits from theemployment insurance system and adopt another mechanism. Since the benefits of child-rearing are enjoyedby the whole society, the cost of childcare leave benefits should be widely borne by the whole society, and amethod that has high reliability in securing financial resources is desirable. Rather than the social insurance
system and the bearing by full national treasury, a contribution system in which the national treasury and theentire adult, employer, and self-employed person share the burden widely is more suitable. If childcare leave
benefits are positioned as one of the childcare support benefits, it may be possible to provide more flexible
forms of benefits to wider recipients.
Keywords：Childcare Leave Benefits, Financial Resources, Contribution System, Childcare Support,
Employment Insurance＊

Professor, Faculty of Law, Kyoto Sangyo University

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