みやぎ県民センター
ニュースレター
震災時から住宅補修がされず、ブルーシートがかかったままの住宅。（山元町 22 年 3 月）

83 号（特別号）
2022 年 7 月 16 日

発行：東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター〒980-0804

仙台 市 青葉 区 大町 ２ 丁目 ５ - 10 - 3 0 5℡ 0 2 2- 3 9 9 - 6 9 0 7f ax 0 2 2 - 3 9 9- 6 9 2 5h ttp : //w w w .m i y ag i k en m i n - f u k k ou sh i en . c om / E- m ai l ：m i y ag i. k en m i nc en ter @ gm ai l . c om

被災者の居住確保支援制度とその問題点を考える（第４回）

この号の主な内容貧困な住宅補修支援と在宅被災者問題を考えます。
執筆は県民センター事務局次長遠州尋美さんです。

貧困な住宅補修支援と在宅被災者問題（第一回）
──罹災判定が被災者を支援から排除する仕組み──
はじめに連載の初回（ニュースレター73 号）で，日本の災害復旧・復興シス
テムには住宅再建支援という概念はなく，居住確保支援であり，そこに様々な問題の根源があるとお話ししました。すなわち，被災者支援の基礎となる罹災判定は，住家被害の程度（損壊または損害の度合い）※１によって行われ，その罹災判定に基づき，支援内容が決まります。とりわけ住まいの再建に関しては，被災した住宅が「居住可能」か「居住不可能」かが大きな分岐点となって，「居住可能」なら一切の支援は必要なく，「居住不可能」なら支援を行うと言う考え方です。大震災発災当時の罹災区分は基本的に「全壊」「大規模半壊」「半壊」「一部損壊」の４区分でしたが，「大規模半壊」以上と「半壊」以下では決定的に対応が異なりました。
※１ 損壊については，建物の部位ごとの損傷度合いを住宅全体に占める百分率で表し，その合計により判定。損害は，損傷を金額に換算して，建物の従前評価額に対する割合により判定。

「全壊」（「半壊解体」，「長期避難」を含む），「大規模半壊」は，「居住不可能」とみなされます。すなわち基本的には解体撤去されて，元の住宅は存在しなくなるという想定です（被災者本人が「補修すれば居住可能」と判断すれば補修も可能）。そこで，まず当座の生※２ 応急避難場所ではなく一時滞在のための避難所※３ 持ち家の再建・購入の契約，被災住宅の補修工事契約，活再建資金の助けとして被災者生活再建支援金（基礎支援金）が支給され，新たな住宅が確保されるまでの間，仮住まいの場所として「避難所」※２，そして「応急仮設住宅」が提供され，最後に新しい恒久的民間賃貸住宅の入居契約，災害な住宅に移る目処※３がたつと，その再建方法に応じて，被災者再建支公営住宅の入居契約など援金の加算支援金（災害公営住宅入居は除く）が支給され，そこで支援は終了します。

県民センターニュースレター「半壊」は，「補修をすれば居住可能」と判断します。そこで，被災者は自ら補修しなければなりませんが，そのうち雨露をしのぐ程度の応急的修理については，災害救助法の「応急修理」で県が費用を負担します。そこで支援は終了しますから，その後の本格的補修は被災者の責任です。
「一部損壊」は，被災後でも「居住可能」とみなします。支援はありません。雨露は凌げているのだから，被災者自身で補修をしなければならないと言うわけです。
図１ 居住可能か不可能かが支援の分岐点(注）この図は，大震災当時の状況。現在は，「中規模半壊」「準半壊」が新設されている。

しかし，「半壊」なら補修すれば居住可能，「一部損壊」は支援の必要がないほど軽微な損害と言うけれども，実際に暮らし続ける被災者にとって，本当にそう言えるのでしょうか。被災者の多くは高齢者で年金暮らし，普段の蓄えがある人たちばかりではありません。
「半壊」や「一部損壊」の被災者で自ら補修をやり遂げることができる方がどれだけおられるのでしょうか。現実には多くの方が，十分な補修ができないまま，損壊の残る住宅に住み続けていたことが明らかになりました。それが「在宅被災者」問題です。今回は，その方達に焦点を当てて論じていきたいと思います。

１．明らかとなった在宅被災者の存在「在宅被災者」というのは耳慣れない言葉です。災害で被災しても，被災前の住宅に居住し続けている方の存在は決して珍しいことではありません。被災の内容を問わなければ，むしろそういう方が大半だと思います。通常「被災者」と呼ぶのは，被災によって，生活の困窮や，困窮とまでは言わなくても，日常の生活を営むことが困難な状況に陥って，自力もしくは日常の交流の範囲で得られる助けによっては，短時日でその困難を克服することができない人たち，すなわち日常の交流の範囲を超える外部からの支援を必要としている場合です。そして，「はじめに」で述べたように，日本では，住宅が滅失した人だけが支援の対象で，住宅が滅失しなかった「半壊」や「一部損壊」の場合には，被災直後はともかくとして，やがて自力で日常生活を回復できる，回復していかなければならない人たち，つまりしばらくすれば「被災者」ではなくなる人たちという位置付けなのです。一方，住宅が滅失した被災者は，自宅に留まるのではなく，避難所，そして応急仮設住宅へと避難し，その間の家賃は県を通じて国が負担する，避難している限り支援が続くということになります。言い換えれば，被災者は，避難所や応急仮設住宅に避難している人であって，在宅の場合は，住む家があるのだから被災者ではないというのが，居住確保支援の意味するところだといって良いでしょう。
ところが現実には，家があって在宅でも，日常の生活を自力で回復できない人たちが大勢います。

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被災者支援に取り組む民間団体が，被災地の家々を訪ね，食糧支援や生活困難を尋ね歩くと，床が抜けていたり，柱が腐っていたり，壁がカビだらけだったり，水が出ない，お風呂に入れないなどの状態にある人たちの存在が浮かび上がってきました。
とりわけ，この分野の活動で先進的な役割を果たしたのが，石巻を中心に活動する支援組織，「チーム王冠」（代表・伊藤健哉さん）でした。チーム王冠が医療関係者の団体と協力して 8000 件に及ぶ大規模な生活・健康のアセスメント調査を行った結果，深刻な健康上の課題が浮かび上がったのです（回答数はおよそ 4000 件。在宅でお会いできた方はほぼ全員から協力を得た）。このアセスメント調査の成果が，直接的にチーム王冠 代表
伊藤健哉氏

支援の拡充に結びつくことはありませんでしたが，避難所や仮設住宅に避難している人たちだけが，支援の必要な被災者ではないということが明確になりました。それどころか，在宅で生活困難に陥っている人たちは，避難所でなら得られる支援物資が届かず，さまざまな支援情報も伝わらない。地域に埋もれて孤立無縁の状態に置かれている。その人たちも，支援が必要なのであって，家があるために，どれほど劣悪な状況にあっても避難所入所や応急仮設住宅入居という避難から排除されている，在宅の被災者なのだということが，ようやく認識されるようになったのです。

２

被災住宅の補修負担と補修未了が産む生活困窮「チーム王冠」の伊藤さんらは，食糧支援などの活動を通じて，在宅被災者の方々の暮らしぶりを詳細に把握する努力を重ねた結果，生活困難の多くが，被災住宅を補修しきれず損壊の残る住宅に住み続けていることに起因していると気づき、2014 年の秋から家屋の修繕状況に焦点を当てた独自のアセスメント調査を実施しました。訪問件数は 1100 世帯を超え， 500 世帯を10 年経過しても未修理の住宅超える方から協力を得て行った詳細な聞き取りと住宅の内部の調査から，驚くべきことがわかりました。聞き取り世帯の半数以上が「全壊」した住宅に住み続け，また，経済的負担から補修が完了していない世帯も３分の２に及んだのです。
住宅に損壊が残ると，さまざまな問題が生じます。梅雨時には，湿気が侵入してカビが繁殖します。冷暖房効率が低下し，暑さ寒さにさらされて体温調節が難しく，慢性的な疾病が悪化します。建物の構造とは無関係だとしても，水道設備や浴槽の破損は衛生環境の深刻な悪化をもたらします。
住宅の補修は被災者に多大な出費を強いることになります。高齢世帯では，補修のためにローンを組むこともできず，その結果，貯蓄を取り崩すことになります。その上，補修しきれず損壊が残ると大変です。水光熱費がかさみ，衛生環境の悪化が持病を悪化させて医療費も膨らむのです。しかも，残された損壊は，時間と共に拡大します。結局，住宅の補修が生活困窮の引き金となり，補修未了が生活困窮を一層深刻化するという状況が浮かび上がったのです。在宅被災者を産む要因は，次の５つです。
第一に，罹災判定が，生活の質にとって重要な内装や設備の損傷を過小評価しており，その結果，大半の被害が，支援の対象外となる「一部半壊」や，災害救助法の「応急修理」しか支援のない「半壊」に分類されてしまうのです。

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第二に，「応急修理」はもとより，「全壊」や「大規模半壊」なら受給できる補修に対する「加算支援金」も必要な補修を行うにもその支給額があまりに少なすぎます。
第三に，その結果，補修に費やす被災者の自己負担が極めて大きくなって，生活困窮の引き金となります。
第四に，それにも関わらず多くの場合に完全な補修が叶わず，損壊が残った状態で住み続けることになるのです。それが在宅被災者です。しかし，それだけではありません。
第五に，補修を完了するにはあまりにも小さすぎる支援なのに「応急修理」を利用してしまうと，その住宅に居住することを諦めて，「応急仮設住宅」や「災害公営住宅」に入居する道が閉ざされてしまいます。いわゆる単線型支援と呼ばれる問題です。在宅被災者と呼ばれる状態から抜け出すことも困難なのです。
この全てを１回の字数で語り尽くすのはとても無理ですね。今回は，罹災判定の問題に絞ってお話しすることにします。

３

被災者の生活困難を正しく評価できない罹災判定（１）第一次判定の部位別判定では屋根，外壁，基礎だけで判断
まず，住家の罹災判定は，建物の構造的な損傷に力点が置かれ，住宅内における内装や設備の損傷はほとんど考慮されません。それを，内閣府（防災担当）が，2021 年５月に公開した「災害に係る住家の被害認定基準運用指針：参考資料（損傷程度の例示）」に基づいて説明しましょう。なお，この節に掲載する図表は，いずれも同資料に掲載のものです（ただし，一部見出し等を変更しています）。また，東日本大震災における在宅被災者の生活困難に関わっての検証ですから，地震被害における木造・プレハブ住宅の被害の場合について取り上げています。
図２被害認定フロー

図２は，被害認定のフローですが，最初に「全壊」はどうかの判断をします。最初に外観を見て，一見してもはや修復不能で居住が不可能といえるかどうかを見ます。建物は一見健全そうでも，地盤に亀裂が入り，住家の下を貫通している場合も全壊です。それで判断できない時は建物の傾斜を見ます。1/20 以上の傾きなら全壊です。120 ㎝の長さの振り子を吊るし，６㎝以上ふれているかどうかで判断します。

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外観，傾斜で全壊と判断できないときは基礎を見ます。基礎にひびがあるか，傾いていないか，ずれていないかなどによって損傷程度を判断し，損傷部分の基礎全長に対する割合に損傷ごとに判断した損傷率を乗じてそれが 75％以上なら全壊ということになります。
外観，傾き，基礎の損壊率でも全壊ではないとなると，より細かく部位別の損傷率を調べ，その合計割合で，大規模半壊，中規模半壊，半壊，準半壊，一部損壊のいずれかに判定します。
注目すべきは，罹災判定の申請が出た時に最初に行う第一次判定では，外観の目視で行い住宅内には立ち入らないことから，判定する部位は，屋根，外壁，基礎だけに限られるということです。つまり，住宅内部の床，天井，内壁，設備，あるいは家具・建具などに被害があっても一切考慮されません。それらは，判定結果に住民が不服で，再審査を要望した場合に行われる第二次判定以降で初めて考慮されるのです。
（２）第二次判定でもほとんど変更されない認定方法
ところが，第二次判定を要望しても，判定が覆ることは稀です。それは，床や天井，設備の破損の評価が著しく低いからです。
１）部位別損害割合の算出法
図３

部位別損害割合の算出方法問題の一つは部位別損害割合の算出方法にあります。罹災判定は，家全体に対して，どれだけ損傷したのかという割合を計算してその割合に基づいて判定しますが，その手順として，屋根，外壁，基礎，柱，内壁，床，天井などの部位別の損傷率を積み上げて行きます。ただし，単純に積み上げるのではなくて，それぞれの部位ごとの構成比を定めておいて，部位別の損傷率にその構成比を乗じて算定した損傷率を積み上げるのです。
例えば，屋根の瓦が落下していたとします。そこで落下した部分の面積が屋根全体の何%かを見ます。30％の屋根瓦が落下したとすると屋根の損傷率は 30％なのか。そうではなくて，損傷程度を判断しなければなりません。瓦が落ちただけで，瓦を載せていた下地に損傷がなければ，程度Ⅲで損傷程度は 50％。そこで 30％×50％で屋根の損傷率は 15％です。それに部位別構成比として屋根の構成比，すなわち 15％を掛け合わせなければなりません。結局，住宅全体に占める屋根の損害割合は，15％×15％で，わずか 2.25％ということになります。屋根の３割の瓦が落下してしまったら，ほとんどの人は大変だと意気消沈すると思いますが，それだ
けでは全く支援の対象とはならないのです。

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図４ 被害認定におけるＢい別構成比２）著しく低い内装や設備損傷の評価
こんな調子ですから，内装や設備の破損は，罹災判定では結果的にほとんど無視と言ってよい評価しかなされません。
例えば廊下の天井板１m 四方ほどが完全に落下したとします。これは損傷程度Ⅴで 100％ですが，天井の面積全体が 65 ㎡なら損傷面積の割合は 1.5％ですから，天井の損傷率も 1.5％，それに部位別構成比の５％を掛けると天井の損害割合は，わずかに 0.08％。0.1％にも足りません。
図５ 天井，床，設備の損傷の判定

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床の場合も同じです。例えば台所の床板を支える根太が折れてべこべこしてしまった箇所が，畳３〜４枚の広さに及んだとします。面積にして約６㎡，床面積が65 ㎡ほどなら損傷面積の割合は９％ほどです。損傷程度はⅢで 50％と見做せば，床の損害割合は 4.5％です。それに床の部位別構成比 10％を掛けると，結局住宅全体に占める損害割合は 0.45％。これも１％にも満たないのです。
日常生活にとって深刻なのは設備の破損です。台所の設備が再使用できないほど壊れたら当然食事の用意ができなくなります。しかし図５のように再使用不可能でも，損傷率は 30％，部位別構成比は 10％ですから，住宅全体に対する損害割合は３％です。浴室もバスタブが壊れて再使用が不可能な状況に陥った場合で，台所と同じく住宅全体に対しては損害割合３％です。台所，浴室以外の水回り設備，洗面所やトイレの配管が壊れて使えなくなった場合は，最大で４％です。台所，風呂，洗面，トイレなどが全く使えなくなっても，住宅全体に対する損害割合なら 10％以下。到底，居住は不可能と思いますが，他に被害がなければ罹災判定は「一部損壊」で何の支援も得られません。
被災者が被災によって感じる生活困難の実感と罹災判定には，大きな隔たりがあると私は思うのですが，いかがでしょうか※４。
※４ 仙台弁護士会は，2022 年３月に発生した福島県沖地震の被災者を対象に個別訪問等により被害の実態を調べ，３月 16 日に緊急提言を行いました。注目されるのは，応急修理の申請期間の延長や支援上限額の増額などとともに，風呂、トイレ、台所及び屋根の損壊を中規模損壊と判定して応急修理の対象となるように，被害認定運用基準の改定を求めていることです。本稿の趣旨に通じる提言だと思います。

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次回に向けて罹災判定の実際について皆さんが正確に知る機会は極めて少ないと思います。そこ
で，ほんの初歩的ではありますが，今回はかなりの字数を割いて罹災判定の仕組みについてお話ししました。建物としての住宅がその強度を維持し存在し続けるためには，屋根や壁，基礎などの構造部材が損傷を免れることが重要なのは間違いありません。しかし，人々の暮らし，生活の質ということでは，内装や設備の持つ意味は決定的です。
災害が起きてまず真っ先に問題になるのは，水や電気などのライフラインの供給でしょう。仮に，災害後，都市インフラが健全でも，台所や風呂，トイレなどの水回りが破損していればたちまち生活に窮します。電気設備が破損すれば，照明，空調が使えず，情報からも遮断されます。床や天井が抜ければ，安心して生活を続けることはできません。しかし，罹災判定では，内装や設備の損傷は過小評価され，屋根，外壁，基礎等の構造部材の破損が小さければ，被害が小さいという認定になります。その結果，様々な支援から排除されることになります。今回のテーマである在宅被災者の発生とその暮らしの圧迫の出発点は，罹災判定にあることをぜひ理解していただきたいと思います。
次回では，引き続き，在宅被災者問題を生み出す要因，「応急修理」をはじめとする住宅補修支援の脆弱性や，単線型支援システムの問題を論じたいと思います。

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9 月 10 日 東日本大震災 11 年のつどい開催

復興はなされたのか～大震災 11 年

被災地福島と宮城の“いま”と“これから”～

新型コロナウイルスの感染拡大に伴い、昨年、一昨年の県民センターの周年企画である「つどい」を中止せざるを得ませんでした。コロナ禍はまだ警戒を緩める状
況ではありませんが、必要な対策を打ちながら 9 月 10 日（土）に 3 年ぶりにつどいを開催することにいたしました。
今年と来年の 2 年間の「つどい」を通じ、福島県と岩手県、そして宮城県の復旧・復興の到達状況を検証し、復興の教訓とあるべき姿明らかにしたいと思います。
1 年目は福島県の震災からの復興の現状とあるべき方向性について今野順夫氏（元福島大学学長）からご報告いただき、2 年目は岩手県の復興状況を岩手県の研究者・支援団体等からどなたかにご報告いただくことを予定します。宮城県からは「宮城県の復旧・復興の現状」を「残っている課題」「変えるべきこと」「新しくつくること」等を盛り込みながら報告します。多くの皆さんのご参加を呼びかけます。

9.10

東日本大震災11 年のつどい

復興はなされたのか～被災地福島と宮城の“いま”と“これから”を考える〜
主催：東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター
開催日時・会場：2020 年 9 月 10 日（土）13：30～16：30
仙台弁護士会館 4 階大会議室（リアル集会としますが、リモート視聴も併用します）
参加費（資料代）：500 円（リモート参加者は無料）
基調講演と報告セッション〇基調講演 今野順夫氏（元福島大学学長）
仮題「福島県の震災からの復興の現状とあるべき方向性について」〇報告 「宮城県の震災復旧・復興の現状」
東日本大震災復旧・復興支援みやぎ県民センター〇各分野からの報告
災害公営住宅の現状/ 相次ぐ復旧復興工事の代金未払問題/茂庭台
マンション被害判定変更裁判の教訓等を予定（なお、詳しい開催案内は 8 月発行の本ニュースレター及び県民センターホームページにてご案内いたします。）