JAPANESE 日本語仮訳
Original: UNHCR Tokyo, “Fair and efficient asylum procedures: a non-exhaustive overview
of applicable international standards”, 2 September 2005
Note: In case of dispute over translation, English text shall prevail.（当文書は仮訳であり、正文は原文とします。）

公正かつ効率的な庇護申請手続き：適用可能な国際基準の非包括的概観
本稿は適用可能な国際基準及び個別の庇護申請手続きに関する最良の国家慣行を解説するものである1。本稿は包括的なものではなく、日本における現行の庇護申請手続きに関連のある原則を、意思決定者や難民の弁護人・支援者に提供することを主な目的とする。第二部において扱う課題は、日本に関連のある問題及び最良の国家慣行の例を含むものである。

I. 国際的な法的枠組み
1951 年の難民の地位に関する条約及び 1967 年の難民に関する議定書は、誰が国際的保護を与えられるべきか規定し、入国に対する不処罰や、ノン・ルフールマンなどの重要な原則を定めている。しかし、それらの国際規範は難民認定手続きそのものを明確には定めていない。
それにも関わらず、公正かつ効率的手続きが、難民条約の完全かつ包括的な適用にとって重要な要素であるということは一般的に認識されている2。
難民認定手続きに伴うリスクの性質や、誤った決定がもたらす重大な結果を考慮すると、庇護申請者は手続きの全ての段階において十分な手続き上の保護措置を与えられ、適正な手続きが保障されることが必要である。個別の庇護システムの下で公正かつ効率的な難民認定手続きを提供する必要性は、世界人権宣言第 14 条に規定されている、他国に避難することを求め、かつ避難する権利に由来すると同時に、難民条約や人権に関する国際的・地域的文書、関連する UNHCR 執行委員会の結論を根拠として発生した責任に由来する 3 。2002 年にUNHCR 執行委員会によって採択された、「難民保護への課題」(Agenda for Protection)の実施のための行動計画(Programme for Action)もまた、国家が庇護を求める者に対して庇護申請

1
2004 年 11 月 19 日の EU の司法・内務理事会において政治的合意に達した UNHCR Provisional Comments on the Amended
Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee
Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004] （「『難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案』に対する UNHCR の暫定的コメント」）を参照。
2
UNHCR 、庇護申請プロセス（公正かつ効率的庇護申請手続き）EC/GC/01/12、2001 年 5 月 31 日、第 4-5 パラグラフ参照。
3
UNHCR 執行委員会結論 No.8 (XXVIII) ―1977 年 「難民の地位の決定について」；No.15 (XXX) ―1979 年「庇護国の無い難民について」；No.30 (XXXIV) ―1983 年「 明白に根拠を欠く難民認定申請および庇護認定申請、もしくはそれらの濫用の問題について」；No.58 (XL) ―1989 年「 既に保護を受けている国家から不正規に移動する難民および庇護申請者について」。公正かつ効率的手続きへのアクセスの重要性はまた、UNHCR 執行委員会の結論 No.29 (XXXIV) で再度主張されているー1983 年；No.55 (XL) ― 1989 年；No. 65 (XLII) ― 1991 年； No.68 (XLILL) ― 1992 年；(XLIV) ―1993 年；
No.74 (XLV) ― 1994 年； No.81 (XLVIII) ― 1997 年； No.82 (XLVIII) ― 1997 年； No.85 (XLIX) ― 1998 年；No.92 (LIII)― 2002 年。

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手続きへのアクセスを認め、かつその庇護申請システムが公正かつ効率的な意思決定の方式を設けるべきことを確認している4。
難民保護の国際基準は、その国家の司法システムおよび行政法の基準に定められた個別の庇護申請システムに反映される。国家ごとに異なるモデルが設定される一方で、意思決定において公正さ及び適正手続き（due process）を維持する上では、一定の基礎事項が必須である5。

II. 日本の状況に特に関連の深い問題
１. 庇護申請手続きへのアクセス難民条約の下において国家責任は、庇護申請者が国境（空港や港など）においてであれ、領域内においてであれ、その国家において迫害からの保護を当局に求める意思を表明した時点で発生する。国連総会および UNHCR 執行委員会によって繰り返し強調されてきたように、庇護申請者が難民としての入国を求めている国家の領域への物理的なアクセス、及び難民申請の正当性が審査される手続きへのアクセスは、難民の国際的保護における必要不可欠な前提条件である。もし庇護申請が空港もしくは港で提出された場合は、国際的保護を必要としている者が公正かつ効率的手続きに確実にアクセスできるように、領域内にいる場合における申請と同様の条件が整えられなければならない。特に手続きに関する情報と、通訳による補助を含む手続き上の保障は十分になされるべきである。
２. 難民認定機関
庇護申請が専門的知識や経験を必要とする問題を伴うことを考慮すると、最良の国家慣行とは、難民認定申請を審査し、第一段階での決定を下す責任を明確に定められた機関を規定しているそれである。可能な限り、それは入国の是非の決定にも責任を持つ単独の機関であるべきである6。難民認定は、難民や庇護に関する事柄についての専門的知識や能力を持ち、かつ通訳の使用や異文化間における面接の適切な技術に精通している職員によって行われるべきである。難民を扱う中心的機関はまた、女性や子どもからの難民申請、または性的虐待や拷問などトラウマとなる出来事の犠牲者の扱いについての訓練を受けた適切な係官を配備すべきである。
３. 時間的制限
庇護申請の形式的要件が、庇護を求める権利の行使に対する障壁となってはならない。特に、申請者が一定の期限内に庇護申請を提出することが出来なかったという理由のみによってそ4「行動計画」のゴール１、目的 2、ポイント 2。
例えばヨーロッパにおいては、EU 加盟国は EU によって採択された多くの文書に法的に拘束されている。特に、Council Directive 2004/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum-seekers（OJ L 31, 6February 2003）, （「庇護申請者の処遇に関する最低基準を定めた理事会指令」；Council Directive 2003/86/EC of 22
September 2003 on the right to family reunification（OJ L 251, 3 October 2003）（「家族再統合の権利について定めた理事会指令」）を参照。また、脚注１も参照。
6UNHCR 執行委員会結論 No. 8 (XXVIII) ― 1977 年、パラグラフ (e)(iii)。
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Note: In case of dispute over translation, English text shall prevail.（当文書は仮訳であり、正文は原文とします。）の庇護申請を審査の対象から除外すべきでない。日本国内法のような、庇護申請提出に時間的制限を課さないものが明らかに優れた国家慣行である。
４. 一本化された手続き（補完的保護の必要性の判断）
人々が自国から逃れざるを得なくなる事情はしばしば複雑で、複数の要素から成る。難民条
約の下での難民認定審査の過程で得られた情報はまた、補完的・補助的な保護の必要性を審査する上でも密接な関連を持ちうる。このようなアプローチは庇護申請の能率を上げ、意思決定におけるコストを減らすはずである。基本的な手続き的保障は、すべての国際的保護の要請に平等に適用されるべきである。それゆえ国内の法律体系において利用可能なすべての形態の国際的保護は、難民認定審査と同様の最低限の保障の及ぶ一本化された手続きにおいて、同様の管轄権を持つ機関によって決定されることが望ましい。したがって、それぞれのケースは難民条約の見地および補完的、補助的な保護の必要性の双方に関する全体性を考慮されるべきである7。
５. 法的援助および代理人の補助を受ける権利
庇護申請者は難民として認定されるための正確な要件や外国の法的システムに精通していないので、多くの場合、有能な助言者の援助無しでは庇護の申請にあたって関連の深い事実を特定し明確に述べることが出来ない。加えて質の高い法的援助と代理人の補助は国際的保護の必要性の適切な認定の確保を促進するため、国家の利益にかなう。第一次審査の能率はそれによって向上する。UNHCRの見解では、複雑な庇護申請手続きにおいては特に、法的援助および代理人の補助を受ける権利は申請者に対する重要な保障措置である。第一次審査及び否定的決定に対する異議申立ての双方において、無料の法的援助および代理人の補助が保障されることも重要である8。一般的にさらに特別な法的その他の援助を必要とする保護者のいない子ども、拷問その他トラウマとなる経験の犠牲者といった特別な配慮を必要とする申請者に対しては、十分な規定をさらに設けるべきである。国家慣行においては通常、否定的決定が出された場合における（中には一定の条件の下での）無料の法的援助および代理人の補助の必要性が認織されている9。
６. 異議申立て手続き：効果的な法的救済の権利
異議申立てを行う申請者は多くの国において、独立し公平な審判所または機関において効果的な法的救済を受ける権利を持つ。このような異議申立て手続きは、事実と法律双方に関す

7

多くの国家が一本化された庇護申請手続きを採用している。日本の「出入国管理及び難民認定法」は、難民認定申請が不認定となった申請者に対して在留特別許可の付与を規定しているが、そのような代替的形態の保護の付与基準は法律に規定されていない。
8
日本では、庇護申請者は第一次審査の面接において弁護人の補助を受ける権利を持たない。しかし、異議審査での弁護人の同席は可能である。また、政府による庇護申請者に対する無料の法的援助の提供も無い。
9Amended Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing
Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）の第 13 条を参照。

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る問題を再検討する管轄権を持つ。実際に、専門性と準司法的な独立性の兼ね合いが、意思決定の質の確保のためには特に有用であることが明らかになっている10。
７. 個別面接の記録
全ての個人面接に際して、申請者から提供された申請内容に関する少なくとも極めて重要な情報を含んだ文書記録を作成することは重要である。最良の国家慣行に基づくと、申請者は個人面接記録へのアクセス権を持ち、その記録の内容については申請者の承諾が求められることになっている。個人面接記録の内容が正しいことを申請者が確かめることは、誤解を避けるためだけではなく、矛盾の解明を容易にするためにも有用である11。
８. 難民認定機関が依拠する出身国情報
出身国情報は、申請者の出身国における一般的な現状についてUNHCRが出している情報を含んだ、幅広い情報源から得るべきであると一般的に認知されている12。UNHCRの”REFWORLD”として知られている出身国および法律的事柄に関するデータベースや、信頼のおけるインターネットを通じて利用可能な締約国やNGOのウェブサイト、www.ecoi.netなどの専門サイトといった情報源に注目されたい。UNHCRの見解では、決10

多くの先進諸国においては、実質的な庇護申請審査手続きにおける第二次審査は、独立した行政審判所もしくは裁判所が担当し、その決定の後には少なくとも一度の司法審査を受けるチャンスが残されている。日本では法務省入国管理局内で、独立した再審査の機会が提供されていない 2 段階の行政手続があり、その後 3 段階（基本的に地方裁判所および高等裁判所。最高裁判所は憲法上の問題を扱う）の司法審査が続く。しかし司法審査の中では、各案件が改めて審査がなされるわけではなく、司法審査に委ねられた時点での事実および法律に関する問題の完全な再審査はなされない。
標準として受入れられている基準の例については、の第 38 条を参照。
11
例えば下記を参照。Amended Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for
Granting and Withdrawing Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）第 12 条：「１．締約国は、理事会指令第４条２項（2004/83/EC）に関して申請者によって提出された、少なくとも申請に関する根幹となる情報を盛り込んだ文書を個人面接ごとに作成することを確保しなければならない。
２．締約国は、申請者が適時個人面接記録にアクセス出来るよう確保しなければならない。難民認定機関による決定が下された後に始めて情報へのアクセスが認められる場合は、締約国は、異議の申立てを準備し期限内に提出するために必要であれば直ちにそのアクセスを可能にすることを確保しなければならない。
３．締約国は、個人面接の内容に関して申請者の承諾を求めることが出来る。申請者が個人面接記録の内容の承諾を拒む場合は、その拒否の理由が個人のファイルに記録されなければならない。申請者が個人面接記録の内容の承諾を拒んだことで、難民認定機関はその申請に対する決定を下すことを妨げられてはならない。」
日本では 、面接記録（質問と回答の記録）は申請者に向かって読み上げられ、申請者は面接の最後にそれに署名をする。しかし、司法審査以外の目的で面接記録が申請者やその弁護人と書面で共有されることは無い。さらにそうした司法審査は、難民認定手続きの行政的な段階が終了し、異議申立てが却下された段階で初めて利用できる。ここでの最良の国家慣行とは、申請者及びその法的な代理人が異議申立ての目的で面接の記録にアクセスできるそれである（例：アイルランド、オーストリア、ドイツ、オランダ、オーストラリア、ニュージーランド）。
12Amended Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing
Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）の第７条 2 項を参照：「2．締約国は、庇護申請に関する意思決定機関の決定が適切な審理を経た後で下されることを確保しなければならない。その目的のために、締約国は以下を確保しなければならない。(a)個別、客観的、公平に申請が審査され、決定が下されること。(b)申請者の出身国及び必要であれば申請者が経由した国おける一般的な現状について、UNHCR が出している情報のような様々な情報源から正確かつ最新の情報を得ること。そしてそのような情報が、申請を審査し決定を下す者に利用可能であること。」

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定の論拠として使われる情報は庇護申請者やその法的な助言者や代理人も同様にアクセス出来るべきであり、さらにその情報は申請の再検討を行う機関による調査の対象となるべきである13。この 「武器対等」（“equality of arms” ）原則は最良の国家慣行に反映されている14。
９. 不認定の理由及びその他申請に関わる情報への申請者のアクセス
最も優れた国家慣行においては、難民と認定しないことの理由が事実と法律双方に関して決定の中に記述されることが確保されている15。こうした情報は、期限内に異議申立てを準備し行うことを可能にするために必要であれば直ちに申請者と共有されるべきである。
UNHCRの見解では、申請者が不認定の決定に対して有効に異議申立てを行えるように、各決定は十分に理由づけがなされているべきである。さらに、庇護申請を援助または代理する弁護人もまた、申請不認定の理由を知る必要があることが一般的に認知されている16。もし情報やその情報源の公開を許可しないのであれば、それは明確に定められた条件の下で行われなければならない。情報源の公開が国家の安全保障や組織の安全、また情報源となった者を危険にさらすような場合がこれにあたるであろう17。
１０. 庇護申請者に関する秘密保持原則
最良の国家慣行においては、個々の庇護申請に関する情報、及び庇護申請がなされたという事実を、国家が個々のケースを審査する目的で、申請者が迫害者として申し立てた主体に開示しないことが確保されている。また申請がなされたという事実を迫害者であるとされる主13

日本では、難民認定機関が依拠している出身国情報は、申請者やその弁護人には共有されていない。
例えばオーストラリア、オーストリア、ベルギー、デンマーク、アイルランド、オランダ、ニュージーランドでは、当局が意思決定に際して依拠する出身国情報は、異議申立ての目的のために一般的に申請者・その法的な代理人に共有されている。デンマークやドイツでは、内部文書も申請者やその代理人に共有されている。
15
Amended Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing
Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）の第 8 条を参照：「１．締約国は、庇護申請に関する決定が文書で提14供されることを確保しなければならない。
２．締約国はまた、申請が却下された場合に、事実、法律両方についての理由が決定の中に述べられること（強調は筆者によるもの）、そして否定的決定に対してどのように不服申立てができるかが文書で提供されることを確保しなければならない。締約国は、理事会指令 2004/83/EC に基づいて国内法及び共同体法の下に難民と同様の権利と利益を提供する地
位を申請者が与えられる場合は、その申請者を難民として認定しない理由を述べる必要はない。このようなケースにおいては、締約国は難民の地位を付与しない理由を申請者に関する記録の中で述べること、そして申請者がその記録へアクセス出来ることを確保しなければならない。」
例えばオーストリア、ベルギー、ドイツ、オランダでは、面接記録や、難民認定審査に利用された全ての関連のある文書が申請者及び弁護人と共有されている。オーストラリアとニュージーランドでは、第一次審査、異議審査の両方の段階において、文書にて裏づけのされた理由が公開される。日本では、申請者は不認定（また異議の却下）理由に関する簡潔な説明を記した不認定の通知を受け取る。手続きの第一次・二次段階においては、申請者は否定的決定に関するそれ以上の情報を得ることは出来ない。しかし民事裁判においては、決定の背景にある一部の側面を説明する情報が公開される。
16

Amended Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing
Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）第 14 条を参照。
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脚注 14 を参照。

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体に直接的に伝えるようなやり方で、そのような主体から情報を得ることのないように確保されている18。
１１. 保護者と離別している子どもや保護者のいない子どもへの保障
保護者と離ればなれになった子どもや保護者のいない子どもには、「児童の権利に関する条約」に基づき、庇護申請手続き全体を通じた「子どもの利益を最優先に」という原則の適用
19を含めた特別な手続き的保護措置が必要される。
１２. UNHCRの役割
最良の国家慣行においてはUNHCRによる庇護申請者および庇護申請についての情報へのアクセスが保障されている。これは、難民条約第35条に定められている同条約の適用を監督する責務の遂行の一環として、UNHCRが手続きのいかなる段階においても個別の庇護申請に関してその見解を適当な機関に表明するという目的である。申請者の申請内容についての資料は通常UNHCRにも共有されており20、国家は通常難民認定の決定においてはUNHCRの立場を考慮する。その時点で施行されている制度によって、UNHCRは入国(例：空港)段階や、第一次審査、異議申立ての段階において助言と専門的知識を提供している。国内の難民認定
18

秘密保持の原則の具体例については、アメリカ（国土安全保障省）の秘密保持規則（http://uscis.gov/graphics/lawsregs/8cfr.htm）を参照。また Amended Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on
Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）の第 22 条：「個々のケースを審査する目的で、締約国は以下のことをしてはならない：(a)個々の庇護申請に関する情報、及び庇護申請がなされたという事実を、申請者が迫害者として申し立てた主体に直接開示すること。(b) 申請がなされたという事

実をそのような迫害者であると主張されている主体に直接的に伝えるようなやり方で、そして申請者及びその扶養家族の身体の安全、もしくはまだ出身国で生活している家族の自由と安全を危険にさらすようなやり方で、そのような主体から何らかの情報を得ること。」も参照。
適応可能な基準に関する情報は、例えば、“Advisory Opinion on the Rules of Confidentiality Regarding AsylumInformation” ,UNHCR Tokyo, 31 March 2005 または UNHCR 東京「庇護情報の秘密保持の原則に関する助言的意見」（2005
年 3 月 31 日・日本語仮訳)、http://www.unhcr.or.jp/protect/doc_e.html (日本語仮訳)、http://www.unhcr.org（英語版）を参照。
19

保護者と離別した子どもの扱いに関するさらなる情報は、“UNHCR Guidelines on Policies and Procedures in dealing withUnaccompanied Children Seeking Asylum”, February 1997, （「保護者のいない子どもの庇護申請者の扱いに関する政策と手続きに関する UNHCR ガイドライン」）、Save the Children and UNHCR: Separated children in Europe Programme ‘Statementof Good Practice’, Third edition, 2004（セーブ・ザ・チルドレンと UNHCR による「ヨーロッパ・プログラムにおける保護者と離別した子どもに関する『良い実務』）、および‘2004 Inter-agency Guiding Principles on Unaccompanied and SeparatedChildren’（「2004 年・保護者のいない・保護者と離別した子どに関する機関間の基準原則」）から得ることが出来る。
一般に受入れられている基準に関する追加の情報については、Amended Proposal for a Council Directive on MinimumStandards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of
9 November 2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）の第 15 条を参照。
20
例えば、Amended Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting andWithdrawing Refugee Status [Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004] （「難民の地位の付与及び撤回の手続きの加盟国における最低基準に関する理事会指令改正案」）の第 21 条：「１．締約国は、以下のことを UNHCR に許可しなければならない：(a)拘禁中及び空港、港の乗り継ぎ区間にいる者を含めた庇護申請者へのアクセスを可能にすること (b)庇護申請者が同意するという条件で、手続きの過程、下された決定に関する個々の庇護申請に関する情報へのアクセスを可能にすること (c)ジュネーブ条約第 35 条に定められた監督責任を遂行する一環として、手続きの全ての段階において個々の庇護申請に関する見解を、適切な機関に表明すること。２．第 1 項はまた、締約国との合意に従い、締約国の領域内において UNHCR を代表して働いている機関にも適用される。」を参照。

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Original: UNHCR Tokyo, “Fair and efficient asylum procedures: a non-exhaustive overview
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Note: In case of dispute over translation, English text shall prevail.（当文書は仮訳であり、正文は原文とします。）
手続きへのUNHCRの寄与の仕方は様々な形態を取りうる。オブザーバーとしての審査への参加および個別ケースに関する見解の提供（カナダ、スペイン、ドイツ）、当局によって下された決定の評価（オーストリア、ニュージーランド、スイス）、勧告的意見の 表明（ベルギー、アメリカ）、 異議審査機関において審判官役を務める専門家の任命（フランス）、難民申請への否定的決定に対する意見表明の権利の保持（スイス、オランダ）、決定の質を向上するための共同監視プロジェクトの運営（イギリス）などが例として挙げられる。

UNHCR 駐日事務所
2005 年 9 月 2 日7