特集2 電子政府・自治体のゆくえ●特集2

電子政府・自治体のゆくえ

効率的なシステム調達実現のために求められること
岸本周平［きしもとしゅうへい］
衆議院議員

ブラックボックス化していた政府のシステム調達。
改革が進められてはいるものの、一方で、新たな課題や非効率も生まれている。
効率的で質のよいシステムを実現するために、いかなる手法・体制・管理が必要なのか、検討する。
電子政府・自治体で良いサービスを実現すた。その当時、政府のシステム市場は大手ベるためには、そのサービスの基盤となる良いンダグループによる寡占が進み、大手 4 グルシステムを調達する必要がある。しかも、でープで 6 割、それも含む 10 グループで 8 割きるだけ安価であることが望ましい。しかが占められていた。そうした中で、システムし、現状では、この調達の仕組みに多くの課の企画や設計を 1 円等で入札するという超安題があり、効率的で安価なシステム調達が実値入札が多数発生し、大手各社に対して、公現されていない。

正取引委員会から警告が行われるような不健効率的でないということは、単に手間やコ全な市場が形成されていた。なぜそのようなストがかかるということだけではない。そのことが起こるかというと、開発の最初の企画ひずみが原因で、品質低下やシステムトラブ等の工程の計画を落札すれば、後ろの開発やルなどにつながる可能性があることも、重大運用の工程を随意契約で受注でき、利益を回な問題である。厳しい財政事情の中で、年間収する流れができていたからである。

4,000 億円と言われる政府の IT 調達を効率

それには 2 つの背景がある。IT が工学的化することは、喫緊の課題と考えられる。に確立していなかったことと、発注者に専門家がいなかったことである。工学的に確立し1 システム調達改革前はブラックボックス化していたていなかったとは、建設業界や機械業界のように設計図が一意に決まるのではなく、当時の IT 業界の設計資料は各社独自に記述され政府や自治体におけるシステム調達の改革ており、途中で受託企業を替えることが難しは、2000 年頃から本格的に取り組まれ始めかったことである。また、発注者に専門家が効率的なシステム調達実現のために求められること81いないことにより、次工程の見積もり額に前を用いていたが、これでは半額で入れると技工程の利益が積まれていることを、発注者が術点が 2 倍されるなど、価格による変動要因見抜くことができなかった。その結果としが大きいという問題があった。そこで、技術て、IT 調達に関して作り方も費用の構造も点と価格点を加算して判定を行う加算方式に見えない、いわゆるブラックボックス化が起変更が行われた。また、ブラックボックス化こっていた。

を防ぎシステム開発の透明化を図るために、政府が大型コンピュータを導入し始めた情

米国発の業務やシステムの管理モデルである報化の立ち上げ期にブラックボックス化してエンタープライズアーキテクチャの導入が行いたことには、ある意味で合理性があった。

われた。さらには、調達の改善を図るために行政機関では、当時の先進技術であるシステ調達指針の導入が行われた。調達指針の大きム開発に関する専門家がいなかったうえに、なポイントは、工程前後や基盤と業務システ

職員の人事異動が短い周期で行われ、ノウハ

ム間での不透明な契約を防ぐために、分離分ウがたまりにくい構造であった。それに対し割発注が導入されたことである。また、要求て受託企業側は、技術的情報を持っているの定義が不十分との指摘も多かったため、要求はもちろんのこと、顧客府省毎に長期間担当定義の項目などの整理が行われた。

者を配置して業務ノウハウを蓄積・維持して支える、いわゆるパートナーシップ的な仕組みを構築していた。

体制の改善
受注者側のレベルを向上させるために、府

しかし、それがいつしか、支え合いから、省内に官房長や局長クラスの CIO を設置す

随意契約を繰り返す、もたれ合いの構図になることや、業務やシステムを見極めるためのってしまった。

外部専門家として CIO 補佐官の導入が行われた。さらに組織的な取組としては、情報投2 調達改革による可視化や体制整備資委員会の設置や自府省内全体の IT ガバナ
ン ス を 実 現 す る た め の PMO（Program

調達を効率化するために、2002 年頃からManagement Office）の設置、府省横断シス順次、3 つの分野で取組が行われた。非効率テムを統括する電子政府推進管理室 GPMOな調達方法やプロセスを改める「手法の改（Government PMO）が設置された。

善」、調達を推進するための「体制の改善」、プロジェクトの大規模な失敗を防ぐための「管理の改善」である。

管理の改善
上記取組をした上で、各種指針を使って府省内で個別システムを管理することを推奨す

手法の改善

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るだけでなく、一定規模以上など条件を満た評価方式を改善して、極端な価格で入札ししたシステムについては、業務・システム最ても落札ができないように変更が行われた。

適化計画を取りまとめ、各府省の CIO 補佐

それまでは、総合評価方式において技術点を官が集まる CIO 補佐官等連絡会議で助言を価格で除算することで総合点を出す除算方式

受け、さらに、総務省に工程区切り毎の報告

2010年5月号

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図1

IT 調達改革後の全体像

資料：業務・システム最適化パンフレット、総務省行政管理局

や月次での進捗情報の報告を行うなど、集中めに参入するベンダは多く、予定価格の 6 割管理が行われるようになった。

を切る価格で入札して受注を目指す業者も後を絶っていない。そして、低価格で受注した

これらの取組により、透明で公正な調達の企業がプロジェクト採算をとろうとすること実現、不適切なシステム調達の防止が図られで、いわゆる「安かろう悪かろう」のシステるはずであった。この全体像を整理したもの

ムというものが発生している。落札価格全体が、図 1 である。

は確かに下がっているが、結果として使えないシステムであれば、いくら安くても効率的

3 調達や開発における新たな非効率の発生な調達とは言えないとの指摘がなされてい「手法」「体制」「管理」に様々な先進の手

また、民間であれば 1 億円の予算があれ法を導入し、大幅に改革したため、導入後にば、価格内で最高のシステムを求めて交渉を様々な課題が顕在化してきている。

するが、電子政府の調達では一発勝負で決まる。ってしまうのも問題である。例えば、「5 人手法の改善

乗りのファミリーカーが欲しい」と車の販売評価手法の改善に関しては、総合評価落札

店の人に言えば、乗り心地は良いが高い車か方式に加算方式を導入すると共に、低入札価ら、安いけれど基本機能しかない車まで提案

格調査制度の適用対象とした。それにより、されるが、そういった交渉や調整の過程はな

1 円入札等の極端なケースは影を潜めた。しく、あらかじめ決めておいた評価項目と配点

かし、政府システムの実績作り等を目指すたをもとに一回で決めなければいけない仕組み
効率的なシステム調達実現のために求められること83である。一か八かの買い物のようなものであ小さくなり、大手グループ企業以外の多くのる。一方で、小規模の個々のシステムを見て企業が参加しやすくなった。公平性という観

いくと、ベンダの見積もりを鵜呑みにして相点では、調達のプロセスを明確にすること変わらず高い買い物をしているというものもで、これまで参入していなかった多くの企業あり、見積もり手法の改善も求められていに調達への門戸を開くことができた。

る。

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また、前後工程の不透明な取引を防ぐため設計手法に関しては、「見える化」を進めに、委託制限が導入された。目的としては、るために、システムの設計図体系のエンター競争を促進し、不透明な随意契約を断ち切るプライズアーキテクチャを導入した。しかという考え方であった。しかし、民間企業やし、ブラックボックスからの脱却という意識諸外国においても、図面が一意に決まっていが強くあったので、監査的視点が強く、開発ない IT 調達において、前工程と後工程を分という点から十分に検討が行われない指針が離する契約というのは、行われることはほとできてしまった。その結果、公平性や透明性んどない。ノウハウ継承のムダやそれに伴うは高まったものの、生産性、品質、技術の育金銭的なムダが発生すると共に、職員の負荷成という点では、逆に課題を生み出してしまを増大させ、さらに開発全体の工期を長期化った。しかし、これまでシステム毎にバラバさせている。システムの基盤と業務向けのアラに表現されていた設計書類が統一的に表記

プリケーションを分離して調達する仕組みされるようになったことは、画期的なことでは、理論的には分離して開発していても組みあった。他方、一般的な標準に準じない日本立てれば動くはず、ということが前提となっ政府独自の記法を標準にしたために、開発ツて導入された。しかし、システム構築では、ールの導入が困難であり、手作業で設計図面送信するデータの調整や手順のすりあわせをを作らざるを得ない状況となり、生産性が低行うのが普通であり、一体として開発するとくミスを誘発しやすい方法論になってしまっ

きには、そのすりあわせの責任をシステムのた。さらに、このような方法を用いること一次受注企業が負うことが多かった。しかで、若手技術者のモチベーションや技術力をし、完全に分離して発注する仕組みとしたた低下させているのは問題である。これは、情め、その調整に責任を負う人がいなくなり、報サービス産業にとって成長の阻害要因であ発注者に高いスキルが求められ、リスクの高ったが、政府が一方的に悪いわけではなく、いシステム構成になってしまった。

生産性が低くても人を投入した分だけ費用がまた、実際の調達とあわない点もあるものもらえるということで積極的な改善提案をしの、IT 調達が初めてでどうしていいか全くない情報サービス産業自体にも、大きな問題わからない府省内のシステム開発担当者にとがあった。っては、指針に手順などが解説されているの調達のプロセス全体の見直しとしては、シで、少なくとも丸投げ等の状況から脱却できステム開発の工程やシステムを機能毎に分けたのは評価できる。しかし、なにぶん担当者て調達する分離・分割調達が導入され、入札に知識が不足しているため、ガイドラインに参加機会が増えると共に、一件の調達規模が過度に依存するという盲従的状況が発生し始2010年5月号

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めた。指針には原則と書いてあり、例外を認理ができていないようである。本来であればめられているものに関しても、原則で行おう存在する、調達現場における PDCA サイクとして不要なリスクを生み出すケースなどもルが進んでいない。

発生している。

PDCA という観点からは、調達改革全体の PDCA が進んでいないことも問題である。

体制の強化

指針導入後に、現場の意見を聞いて指針類の体制に関しては、府省全体のシステムを総見直しが行われるべきであったが、成果と課括するという点では、PMO のミッションが題は明確になっているものの、改定には至っ明確化され、全体のガバナンスは高まったとていない。

考えられる。しかし、CIO と CIO 補佐官に問題がある。各府省の CIO は官房長か局長

調達改革によって多くの新たな問題が発生

ク ラ ス と 想 定 さ れ、多 く の 省 で 官 房 長 がしていることを述べてきたが、それ自体は大CIO を兼務しているが、多忙なこともあり、きな問題ではない。大規模で先進的な改革に実質的には形骸化し CIO 不在の状況となっおいては、想定していなかった問題が発生すている。そこで、活躍が期待される CIO 補るのは当然である。しかし、試行・評価しな佐官であるが、CIO の人材マーケットがながら新方式の導入を図り、結果を踏まえて指いところに CIO 補佐官という制度を入れた針の修正を加えていくべきであったにもかかために、採用形態も能力レベルもバラバラなわらず、そのプロセスが機能していなかった人材が集まってしまった。国内のエースクラのは大きな問題であった。

スの専門家に政府調達を見直してもらおうとここまで、「手法」「体制」「管理」といういう理念であったが、定員や給与など様々な観点から、非効率な IT 調達に関して整理を要因により、当初想定していた人材を配置でしてきたが、IT 調達を通じて実現すべきもきなかった。府省によっては、請負契約でのである業務改革についても触れておきた

CIO 補佐官を配置するなど、CIO 補佐官マい。

ーケットというゆがんだ市場を作ってしまっ

IT 調達を通して改革に取り組んできたが、た。現在では、最低価格落札方式で CIO 補その流れを通じて実現すべき業務改革ができ佐官業務という請負を発注する府省が出てくていないという指摘も多い。調達全体を洗練るなど、ますます混乱している状況である。

された流れにして、じっくりと業務改革ができるようにならなければならない。

管理の強化

多くの調達現場を見ると、設計資料作成とこれまで各府省が独自に管理した頃に比べ修整に忙殺され、業務の見直しまで手が回らると、管理は大幅な強化が図られたが、管理なくなっているようである。業務改革をできが目的化してしまった面がある。開発に関わないのであれば、どうしても「作りました」

る管理指標などは総務省で一括して集めて管的なシステムができてしまう。政府の IT 投理しているが、その集約結果や分析結果は公資 4,000 億円を有効に活用できるかどうかは表されておらず、管理データはまだ完全に整業務改革にかかっており、ここをどう進めて効率的なシステム調達実現のために求められること85

いくかは今後の大きな課題である。

的にあったシステムを構築することができるようになる。もちろん、調整期間があるとは4 効率的なシステム調達実現のためのとるべき方策

いえ、2 回行う各調達もこれまで通り公正に実施することで、公平性や透明性も担保していくことが重要である。

調達改革が始まって 10 年が経過しており、設計手法の見直しに関しては、システム構第 1 回目の調達改革による成果と課題が明確

築に最新の技法を導入していくことが重要でになってきている。これまでの反省を活かしある。最新の手法を基本とすることにより、て、効率的な IT 調達ができる仕組みにして「生産性の向上」「品質の向上」が図れると共いく必要がある。に、「国内ベンダの能力向上」を図ることができる。エンタープライズアーキテクチャを手法の改善
民間や海外政府は、技術や環境変化にあわめたヨーロッパでは、エンタープライズアーせて継続的に手法を改善して、自動化や定量キテクチャ実現に最新技術を導入することに管理も導入されてきている。これら先進事例

より、開発ツールの開発も進み、人材の育成を参考に、政府調達の仕組みも抜本的に指針も含めて非常に良いサイクルが回っている。

を改定する必要がある。それには、大きなポ調達プロセスの改革では、プロトタイピン

イントが 3 つある。

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最初に導入した米国や、その後から取組を進グという試行しながら開発する方法やクラウ

1 つは、調達選定方式の再見直しである。

ドサービスの導入など、最新の情報技術や手現行の総合評価の技術点と価格点の比率は法に対応できるようにアップデートしていく

1：1 であり、価格が与える影響が大き過ぎ必要がある。また多くの問題を含む、分離分るという指摘は、発注者、受注者の双方が認割発注に関しては、全面的に見直しを行う必識している問題点である。技術的要件の大き要がある。しかし、ブラックボックスやベンい案件は技術点の比率を上げるなど、システダーロックインに逆戻りするわけではない。

ムの目的に応じて、柔軟に技術点と価格点の現在は、IT 調達に関わる各種統計データな比率を設定できるようにしていく必要があどが充実し、異常に高価な開発見積もりなどる。価格を重視して安く調達を行うよりも、は、明確に判断できるようになってきていライフサイクルコストも含めた総合的な効果る。このように、技術的な環境変化により、を含めて判断をしていく必要がある。また、不透明という問題は解決されているので、前民間の調達と比較すると、民間では一般的後工程や機能毎の分離・分割調達等の調達プに、発注者の示した要件に対して 1 回提案をロセスを分断する方法は、今や意味がなくな受けた後に、提案内容などを考慮して要件なってきている。むしろ、ノウハウ継承などをども見直し、2 回目の提案を受けるといっ含んだ新たな調達方式を検討していく必要がた、多段階での調達を行う場合が多い。こうある。また、民間でシステム開発をするときした調整期間を設けることで、発注者から見に行っている、基本契約と工程毎に決める個ると、提案者の見極めが可能になり、より目別契約により構成する、フェージング契約な

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どを参考に、当たり前のよ

図2

IT DashBoard での成果公表例

うに仕様変更が行える仕組みを検討していく必要がある。
さらに、予備費に関する研究を行っていく必要がある。会計原則上、システム毎や府省毎に予備費を持つことは難しいかもしれない
が、不確定要素が大きいシ
ステム調達において、民間企業では予備費を持つことは当たり前であり、現在国内の政府調達で導入している EVM（Earned ValueManagement）でも、予備費があることを前リーダーシップが必要である。まずは、CIO提に仕組みが設計されている。予備費の使用と CIO 補佐官の見直しが必須である。

方法に関しても、今後検討が必要である。シCIO に関しては、現在のように官房長をステムリスクに迅速に対応するためにも、重基本としても新しいポストを作っても、どち要な検討課題と言える。

らでも決めの問題であるが、どちらにするとこれまではできてこなかったが、今後はベしても本人の自覚を高めていくことが重要でンチャー調達も検討していく必要がある。国ある。そのためには、CIO チームの評価を内の政府関連機関での研究開発支援した技術して、その結果を公開することが効果的であをはじめとして、優秀なベンチャー企業は多る。米国では、各府省の情報化推進状況が数国内に存在している。そのベンチャーの製CIO の名前と顔写真と共に公開されており品を積極的に政府調達で採用するべきであ（図 2）、CIO が緊張感を持って仕事をしている。ベンチャー企業にとっては、実証フィーく環境を作っている。CIO の設置に当たっ

ルドを得ることができると共に、社会的な信ては、役割や責任を設定すればよいとの意見用にも繫がると考えられる。海外政府では、もあるが、それだけではなく、公開して緊張積極的にベンチャー製品や新技術を導入し感を持たせるということが、CIO を有効にて、政府調達を通じたベンチャー育成や技術機能させるポイントと考えられる。

育成を行っている。

また、CIO 補佐官については、採用や配置などを根本的に見直す必要がある。まず体制の改善は、責任を持たせるために請負契約をやめ体制としては、指針の改定も含め、システて、職員として採用するべきである。そしム調達の場面で様々な決断を行うための強いて、現在の CIO 補佐官業務の請負企業のス
効率的なシステム調達実現のために求められること

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図3

定量管理のイメージーム構成が重要である。
個人サービス担当の副CIO や 企 業 領 域 担 当 の副 CIO 等 と 政 府 CIO の補佐官を配置するなど、強力な推進体制と必要な予算措置を行う必要がある。
管理の改善管理方式については、これまでの反省を活かして、可視化され、管理す資料：情報処理推進機構る側、管理される側の双方に有効な管理方式にし88

タッフは、外部から見て CIO 補佐官とは区ていく必要がある。民間企業においては、ベ別できるように、CIO スタッフなどに名称ンチマークデータの集積を行っている。自分を変えることも必要である。さらには、CIOのプロジェクトが適切に計画されているの補佐官候補者をプールする仕組みを作り、フか、品質の管理状態は適切かなどの情報をユルタイムで CIO 補佐官がいらない規模の小ーザやベンダ全体で集積し、そのデータを元さな府省には、そのプールから派遣するなどに自分たちのプロジェクトを定量的に管理すの方策が考えられる。現在のように、各府省る取組が始まっている。

が週何日かで依頼するのではなく、一括して

図 3 は、プロジェクト期間とプロジェク採用した職員が週前半は A 省、後半は B 省

トに対する投入人員数の相関グラフである。

といったように兼務するなど、少数精鋭のこのようなグラフを用いて定量的な管理をすCIO 補佐官制度にしていくべきと考えられることで、プロジェクトの失敗リスクを抑える。ま た、CIO と 同 様 に、CIO 補 佐 官 の 成ることが可能になってきている。時代は、定果を公開していくことも重要である。

性管理の時代ではなく、定量管理の時代にな府省を総括する立場としては、新たなポジってきている。このような有効なデータをベションとして政府 CIO を設置すべきとの提ースに管理をしていくべきである。さらに民言が盛んに行われているが、電子政府全体を間では、このデータと比較しながらプロジェ統括して推進していくためには重要な仕組み

クトを計器飛行させていく中で新たなデータである。これも、単に政府 CIO を設置するを整備していき、それを収集してベンチマーだけではなく、その取組状況や成果の公開もキングの精度を上げていくといった、相互協図っていくことが重要である。また、政府力の仕組みができている。政府だけでこのよCIO 一人をおけばよいのではなく、そのチうなデータを蓄積することも可能であるが、2010年5月号

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国際的にも最先端である、民図4

英国政府ゲートウェイレビュー概要

間も含めたこのような取組に参加していくことが重要である。
定量管理とあわせて導入すべき管理方法が、ゲートウェ
イ レ ビ ュ ー で あ る（図 4）。
これは英国政府で導入されているもので、工程区切りでレビュアーによる厳しいチェックが行われ、その結果が赤・黄・青の評価として明示される。このレビューのポイントは、全ての工程区切りで戦略評価と工程評価とが組みあわせて実施されることである。
長期プロジェクトになると、周辺環境が変わり、システムの必要性が変わってくるかもしれないので、各工程で毎回戦略評価を繰り返すことにより、ムダなシステムの構築を
防 ぐ よ う に な っ て い る。また、柔軟な運用がされていることも重要である。レビュア
ーにより赤評価をつけられて資料：英国 The Office of Government Commerce

も、プロジェクトリーダーが「絶対にこれでいける」という強い信念を持

また、今度の指針改定が 2 回目の大改定にっている場合、赤評価にもかかわらず、そのなると考えられるが、全体としての PDCAままプロジェクトを進めてもかまわない。全サイクルを確実に進めていくことが必要であては最終的な成果で評価がされるようになっる。IT 分野は、この 10 年間で大きく工学的ており、現場の判断が優先される柔軟性を維に進歩してきているが、まだ進歩を続けてい持している。この仕組みは非常に合理的に設るところである。指針などと現場との乖離が計されており、是非とも国内でも類似のゲー広がる前に、方法の見直しを行い、効率的でトウェイシステムを構築していく必要があ高度なサービスを実現できる仕組みにしている。

くことが重要である。
効率的なシステム調達実現のために求められること

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