KDDI RESEARCH INSTITUTE, INC
高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」◇KDDI総研R&A

2011年1月号

高速ブロードバンド普及を目指した欧米の「ユニバーサルサービス制度」

KDDI総研

執筆者

海外市場・制度G研究主査
日野 高志記事のポイント

我が国で「ユニバーサルサービス制度」は次の通り定められている。
・「ユニバーサルサービス」：あまねく日本全国で提供されるべきサービス
現在は「加入電話（基本料）」、「公衆電話」、「緊急通報」、「離島特例通信」が該当。
NTT法第3条によりNTT東西に提供を義務付け。
・「ユニバーサルサービス制度」：2006年度から本格的に「稼動」
ユニバーサルサービス設備と接続等を行うことにより受益している電気通信事業者（KDDIを含む）が基礎的電気通信役務支援機関へ負担金を拠出し、NTT東西が同機関より交付金を受領。この負担金は「稼動」電気通信番号数毎に現在は8円/月とされ、2010年2月1日現在30社中27社（KDDIを含む）が「ユニバーサルサービス料」として利用者に転嫁。
このような｢ユニバーサルサービス制度｣は、EU、米国等でも整備されているが、目的、対象サービス、交付金を受領できる事業者等に差異がある。
サマリー
そして最近では、世界各国（超）高速ブロードバンド普及措置として「ユニバーサルサービス制度」の活用が検討されている。我が国の総務省「グローバル時代におけるICT政策に関するタスクフォース」による「「光の道」構想実現に向けて-基本的方向性-」(2010年5月18日)では、2015年に（超）高速ブロードバンド100%利用との目標を達成すべく、移行期は「「加入電話」又は「加入電話と同程度の料金水準の光IP電話」」、目標が達成されたら「ブロードバンドアクセス」を、「ユニバーサルサービス」とすることが提案され、2010年末までに結論が出される予定である。EU、米国等では将来の一定時点で高速ブロードバンドへのアクセスを「ユニバーサルサービス」とすると決めた国もあるが、費用負担などの詳細はこれから詰めることとされている。
本稿で紹介するEU、米国等の電話時代と高速ブロードバンド時代の「ユニバーサルサービス制度」は、（超）高速ブロードバンド時代を迎えた我が国の検討に資する。
主な登場者 NTT東西、総務省、タスクフォース
キーワード ユニバーサルサービス制度、電話サービス、ブロードバンド、携帯電話地域 日本、米国、欧州

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」

Title

AuthorEstablishing the Groundwork for the Expansion of High Speed
Broadband Internet: “Universal Service Systems” in Europe and theUS.
HINO, Takashi
Analyst, Foreign Market & Policy Group, KDDI Research Institute

Abstract

In Japan, the “Universal Service System” is best understood as a national-levelcommitment to providing comprehensive telephony services throughout the Japanesearchipelago. This system is proscribed in Article 3 of the NTT Law, and requires NTT
East and NTT West to provide the following services: a “fixed phone service –including basic fee”, a “public pay phone service”, an “emergency call service” and"calls to remote islands under special tariff". Coming into full effect in 2006, Japan’s“Universal Service System” has benefitted the nation’s telecommunications carriers,
including KDDI, because it requires the supplying of equipment and the connections
for “Universal Service”, and these companies also make contributions to Universal
Service Administration Agency, which provides subsidies to the service obligations ofNTT East and NTT West. The contributions amount to a payment of 8 yen per monthfor every valid telecommunications number. As of February 1st 2010, 27 of Japan’s 30carriers, including KDDI, bill their subscribers for this payment as a “Universal ServiceFee”.
Though this kind of “Universal Service System” has also been established in
the EU and the US, there are significant differences in purpose, subject of services,and telecommunications carriers eligible for the subsidies that accompany providing
these services. In recent years, numerous countries around the world are considering
adopting “Universal Service Systems” to help expand super-high-speed broadband
services. This report outlines the cases of the EU and American “Universal ServiceSystems”, both in the age of traditional telephone services and in an era ofhigh-speed broadband networks.

Keyword1

Universal Service System, fixed phone service, Broadband, mobile

はじめに

1-1 EU、米国、日本の「ユニバーサルサービス」の定義／要件

各国でのユニバーサルサービスの要件は「不可欠性」、「低廉性」、「地域格差の解消」であり、図表1のとおりほぼ同じ。

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」【図表 1

EU、米国、日本の「ユニバーサルサービス」の定義／要件】

EU「地理的な場所とは無関係に、各々の国情に照らして、手頃な料金により全国のあらゆるユーザに対して所定の品質により利用できるように確保されなければならない」)（出典１）

米国「良質なサービスが公正、妥当かつ低廉な料金で利用可能であること」、「全国全ての地域の消費者が、都市地域と合理的に同等の電気通信・情報サービスに合理的に同等の料金でアクセスできること」)（出典２）

日本「国民生活に不可欠なサービスである」、「誰もが利用可能な料金で利用できる」、「地域格差無くどこでも利用可能である」（出典）総務省 「ユニバーサルサービス制度の将来像に関する研究会報告書」を基に（2007年12月）KDDI総研作成

1-2「ユニバーサルサービス制度」設立の背景

1980 年代以降、世界的に電気通信の自由化・民営化が進み、複数事業者の競争による料金の低廉化、サービスの多様化が促進されてきた一方で、遠隔地等の条件不利地域における不採算サービスの提供等、公共的な側面が犠牲になりつつあった。
もともとは国営企業等が独占的にサービスを提供することから遠隔地等において不採算であっても都市部等で十分に利益が上がり不採算地域の赤字を補填することが可能であった。しかし競争が進展するにしたがい、都市部でも十分な利益が上がらず内部相互補助による不採算地域でのサービスの維持が困難になりつつあったことから各国ではユニバーサルサービスを提供するための財政的措置（ユニバーサルサービス基金）を整備してきた。)（脚注）

2

電話時代の「ユニバーサルサービス制度」（現在）2-1「ユニバーサルサービス」

図表2に示すように、ユニバーサルサービスの対象は各国とも「電話サービス/公衆向け電話網へのアクセス」、「無料の緊急通報」といった電話サービスが対象)（出典１）

2009年12月に通信規制に関する新しい規則と指令を公布。「市民の権利指令」（2009/136/EC）にてユニバーサル・サービス指令（2002/22/EC）を改正)（出典２）

総務省 「ユニバーサルサービス制度の将来像に関する研究会報告書」（2007年12月）による1996年電気通信法第254条(b)纏め)（脚注）

我が国における 「ユニバーサルサービス制度」導入の趣旨として「地域通信市場、とりわけ都市部等の採算地域における競争の進展により、従前のようにNTT東西だけで全国の電話網の維持コストを負担するのは困難。」と説明されている（総務省「グローバル時代におけるICT政策に関するタスクフォース」の局提出参考資料2010年3･4月）

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」となっている)（脚注）。ただし、米国では、それに加えて「低所得者向けの支援」、「病院や図書館等の公共施設向けのインターネットアクセス支援」といった社会福祉的な目的を有するのが特徴である。

【図表 2
制度創設
定義

範囲

各国の対象サービスの概要】

米国
1996年

EU
2002年

英国
1997年

フランス
1996年

イタリア
1997年

豪州
1991年

韓国
2000年

米国通信法(254条)において、ユニバーサルサービス制度の原則として「良質なサービスが公正、妥当かつ低廉な料金で利用可能」、「全国全ての地域の消費者が都市地域と合理的に同等の電気通信・情報サービスに合理的に同等の料金でアクセス可能であること」が求められている「ユニバーサルサービス指令において、「地理的な場所とは無関係に、各々の国情に照らして、手頃な料金により全国のあらゆるユーザに対して所定の品質により利用できるよう確保されなければならない」とされている

通信法には、
ユニバーサル
サービスの明
確な定義・要件はない

通信法には、ユニバーサルサー
ビスの明確な定義・要件はない

地理的条件にかかわらず、全ての利用者が利用でき、かつ、国内の特定の条件を考慮して適切な料金で提供される一定品質のサービスの総体

通信法に明確な定義はない。

全ての利用者がいつでも、どこでも適正な料金で提供してもらえる基本的な電気通信の役務※以下を勘案し決定
1.情報通信技術の発展程度
2.電気通信役務の普及程度
3.公共の利益と安全
4.社会福祉の増進
5.情報化促進・single partyサービス（※1）
・公衆網への音声級アクセス・緊急通報サービスへのアクセス
・番号案内
・（※2）

・固定地点における公衆向け電話網への接続
・公衆電話
・無料の緊急通報

・電話サービス
・公衆電話
・緊急通報
・電話帳・番号データサービス

・電話サービス
・公衆電話
・緊急通報
・印刷及び電子的な形式による加入者情報サービス

・電話サービス・公衆電話・緊急通報
・電話帳・番号案内「豪州の全ての人々がどこに居住若しくは営業していても、定められたサービスに対して公平な条件で、合理的にアクセス可能であること」
が目標とされている

・電話サービス・電話サービス
・緊急通報
・公衆電話
・緊急通報
・公衆電話
・電話番号の記載（顧客が望まない 場 合 は 除く。）（※1）1 加入につき 1 加入者回線を割り当てるサービス（※2）低所得者、学校・図書館、医療機関を支援する仕組みが存在（出典）総務省「ユニバーサルサービス制度の将来像に関する研究会報告書」（2007 年 12 月）

2-2

費用負担の仕組み

ユニバーサルサービス制度は規制機関がユニバーサルサービス提供事業者に指)（脚注）

EUでは、2008年の「ユニバーサルサービス指令」レビュー時に携帯電話をユニバーサルサービスに含めるか検討し、低廉な料金（低廉なプリペイドサービス）が広く普及していることからユニバーサルサービスとしての義務化を見送ったが、同指令は、各国が携帯電話をユニバーサルサービスに含めることを禁止してもいない。日本の「ユニバーサルサービス」たる「基礎的電気通信役務」は、電気通信事業法施行規則で「アナログ電話用設備である固定端末系伝送路設備のみを用いて提供される電気通信役務」とアナログの固定電話に限定。

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」定した電気通信事業者)（脚注）（適格電気通信事業者）がサービスを提供し赤字となった場合に公的資金（政府の一般予算）または電気通信事業者からの拠出により赤字部分を補填するものである。各国の2008年のユニバーサルサービスの運用状況は図表3のとおり。

【図表 3

ユニバーサルサービス制度の運用状況】
フランス
フランス
テレコム

スペイン
テレフォ
ニカ

イタリア
テレコム
イタリア

交付金額（百万円）

2,440

8,098

4,400

現地通貨（百万）

€22.7

€75.3

€41

人口（百万人）

64

47

59

22

一人当たり（円）**38172

適格電気通信事業者

ﾙｰﾏﾆｱ*

チェコ*

米国

日本

3社

2社

1,043 社NTT 東西441,565604,365

18,810

RON1.7CZK358$7,106-10309

127

74
2150
1,955
148
2003 年
社数は高ｺ 2009 年度
備考の金額
ｽﾄﾌﾟﾛｸﾞﾗﾑ の金額*ルーマニアとチェコの適格電気通信事業者は以下のとおり。
ルーマニア：S.C. Rartel S.A.、National Radiocommunications Company S.A.、S.C. Orange
Romania S.A
チェコ：T-Systems、TeliaSonera**各国とも電気通信事業者が負担するが、比較のため国民一人当たりに換算。
（出典）各国規制機関の2009年次報告。米国はFCC「UNIVERSAL SERVICE MONITORINGREPORT 2009」

EU、米国、日本の運用状況には図表4の通り、米国は突出して負担額が多い一方、EUでは制度は整備されているものの実際に稼動している国が少ないといった明確な特徴がある。

)（脚注）

応札、事業者申請に対し個別に認可する方式と予め事業者を指定する方式がある。例えばEUの「ユニバーサルサービス指令」ではサービス毎、地域毎に電気通信事業者を適格電気通信事業者として指定することが可能で、英国ではハル市でキングストンコミュニケーションズ、それ以外の地域でBTが指定されている。米国では同一地域内で複数の適格電気通信事業者が指定される仕組みが導入されている。

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」【図表4

EU、米国、日本のユニバーサルサービス基金稼働状況】
米国

EU

日本

交付金基金が「稼動」し適格電気通信事業者への交付額も国民一人当 NTT東西への交付額は、06年度153億円から09ていない国が多たりの負担額も他国と比べて突出して多い)（脚 年度188億円に、1番号あたりの負担額は7円/
注１）い。

。音声サービスへのアクセスが提供できる 月から8円/月に増加。

携帯電話事業者も適格対象事業者となる。
負担方法

公的資金又は電費用負担する電気通信事業者は州をまたがる ユニバーサルサービス設備と接続する受益度

気通信事業者か長距離通信（州際通信）で収入を得ている事業 合いに応じた負担方法として「電気通信番号数らの米国同様「収者。州際通信の電気通信事業収入比に応じて負 比)（脚注２）」で按分（わかりやすい）。

入比」拠出。

担（出典）各国規制機関の年次報告および電気通信事業者協会の資料を基に KDDI 総研作成

高速ブロードバンド時代の「ユニバーサルサービス制度」（これから）各国の高速ブロードバンド普及への取組み

3-1

現時点ではブロードバンドの人口普及率はOECD加盟国平均で23.3%（2009年12月）。ブロードバンドの主流は図表5のとおりEUではDSL、米国ではCATVで、光ファイバ普及率は低い。欧米では、まずは早期に1〜4Mbps程度の高速ブロードバンドを整備し、2020年頃を目途に光ファイバや無線を活用した100Mbps程度の（超）高速ブロードバンドの整備を目指している。
【図表 5

方式別固定ブロードバンド普及率】
OEC D Fix e d b r oa db a nd s ub s c r ib e r s p e r 1 00 i nh a bi tan ts , b y te c hn ol og y, De c e m be r 2 0 0 940D SL

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N

3

（出典）OECD「Broadband statistics」

S ou rc e : OECD)（脚注１）

1996年の通信法改正により医療機関や図書館等の支援が対象となる等、ユニバーサルサービス基金で補填する範囲が広いこと、同一地域において複数事業者が支給の対象となること等が影響して米国の交付額が大きくなっている。また同改正後の一連の改革により、長距離事業者が地域事業者に支払うネットワーク利用料（アクセスチャージ）の一部（地域電話会社の補助分）がユニバーサルサービス基金へ移行したため、1999年以降にユニバーサルサービス交付金が急増した。
)（脚注２）

加入電話、携帯電話、IP電話等の電気通信番号

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」【図表 6

EU、米国、日本における高速／（超）高速ブロードバンド普及の取組み】

国等

取組み「欧州 2020」、「デジタルアジェンダ」-2013年までに100%のブロードバンド（DSL/CATV/無線等問わない）整備。
-2020 年 ま で に 100% の 市 民 が 30Mbps 以 上 に ア ク セ ス 可 能 、 50% の 世 帯 が100Mbps以上（光ファイバ/CATV/無線等問わない）に加入。
-無線BBに効率的・効果的に周波数を割当てるための2015年までの欧州周波数政策プログラム（2010年中に策定）を実施。
「ユニバーサルサービス指令の変更」-インターネット速度の上限（従来はナローバンド：ダイヤルアップ程度）が無くなり、各国でブロードバンドをユニバーサルサービスに入れることが可能となった。
「ディジタル時代のユニバーサルサービス」-ブロードバンドをユニバーサルサービスの範囲とするか検討。必要に応じて2010年中に法制化。

EU

米国

日本

「全米ブロードバンド計画」-2020年までに下り100Mbps/上り50Mbps回線（実効速度:光ファイバ/CATV/無線等を問わない）の（超）高速ブロードバンドを手頃な料金で全米1億世帯に提供することを目標。
-2020年までに現行の高コスト地域支援プログラムから最大155億ドルを新設のコネクトアメリカ基金に移管。下り4Mbps/上り1Mbps回線)（脚注）（実効速度：DSL/無線等を問わない）に手頃な料金でアクセスできるための補助を行う。
-2020年までの10年間に、ブロードバンド利用のために500MHzの周波数を新たに割り当てる。うち300MHzはモバイル利用向けとし、2015年までに割り当てを実施。
「光の道」-2015年までに、原則100Mbps以上の（超）高速ブロードバンドの100%の｢利用率｣を達成する。（現状「人口カバー率」90%、「利用率」30%）。
-移行期は「「加入電話」又は「加入電話と同程度の料金水準の光IP電話」」、（超）高速ブロードバンドの目標が達成されたら「ブロードバンドアクセス」を、「ユニバーサルサービス」とすることを提案。

（出典）欧州デジタルアジェンダ、ユニバーサルサービス指令「2002/22/EC」、市民の権利指令「2009/136/EC」、全米ブロードバンド計画(2010年3月16日)、「「光の道」構想実現に向けて基本的方向性-」(2010年5月18日)をベースにKDDI総研作成

3-2

高速ブロードバンドの「ユニバーサルサービス」化

2-1 節で説明した「電話サービス」中心の「ユニバーサルサービス」に加えて、図表 7 のとおり、世界各国では高速ブロードバンドへのアクセスを「ユニバーサルサービス」に指定する動きが広がっている。

)（脚注）

現在米国で一般的な加入者が利用しているブロードバンドサービスの平均的速度であり、最低限達成すべきレベルとの位置づけ。2020年までの目標に掲げられた「1億世帯に対して100Mbps」とは一致していない。

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」【図表 7

高速ブロードバンド「ユニバーサルサービス」目標】
国「ユニバーサルサービス」目標（下り）年限

韓国

1Mbps (99%)：実行速度

2008

フィンランド1Mbps：実行速度

2009

豪州

0.5Mbps

2010

デンマーク

0.5Mbps2010

アイルランド

1Mbps

2010

フランス

0.5Mbps

2010

ドイツ

1Mbps

2010

英国

2Mbps

2012

豪州

12Mbps

2018

スペイン

1Mbps

2011

（出典）全米ブロードバンド計画(2010年3月16日)135頁Exhibit8-A及び「EU電気通信市場及び規制の2009年分報告」（2010年5月25日付）を基にKDDI総研作成

3-3（超）高速ブロードバンド普及を目指した費用負担

現在のところ、（超）高速ブロードバンド普及に当たり「ユニバーサルサービス制度」を用いて費用を補填することを決定した国は無い。欧州各国を中心に、中央政
府や自治体の公的資金)（脚注１）、自治体の光ファイバを活用（IRU契約によって利用）するケースはある。
（超）高速ブロードバンドの整備途中では、既存の電話サービス用のメタル回線設備とブロードバンドのために構築した光ファイバや無線設備の双方の設備の維持が必要なため、どのタイミングでメタル回線設備を撤去するか)（脚注２）、撤去するまで使われなくなったメタル回線設備の維持費をどうするかの問題)（脚注３）が出てくる。
光ファイバ普及率が高い我が国の検討が他国をリードすることになる。

)（脚注１）

EUの｢State Aid Guidelines｣(2009年10月1日)では、インフラ整備を行う上で民間の投資が一定の条件を満たせば公的支援が認められる。
)（脚注２）

NTTは「マイグレーションの考え方について」(2010年9月1日)で、メタル回線の完全撤去は2015年まで困難と表明している。
)（脚注３）

日本においては光IP電話の普及が進み、従来の加入電話も含んだ加入者全体に占める割合は3割程度（約1,540万回線：2010年6月末）。しかし光IP電話に移行して使われなくなった約1,540万のメタル回線をユニバーサルサービスたる加入電話サービスを提供するために維持すると、ユニバーサルサービスコスト算定に含まれてしまう。ソフトバンクは光引込と同時のメタル撤去を主張している(2010年4月20日総務省「グローバル時代におけるICT政策に関するタスクフォース」提出
資料)。

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高速ブロードバンド普及を目指した「ユニバーサルサービス（制度）」

執筆者コメント

従来のユニバーサルサービスの議論は電話サービスの維持が目的であったが、ブロードバンドの進展による従来の加入電話サービスに代わる光IP電話や携帯電話の普及等に伴う固定電話の需要の減少によりメタル回線で提供される既存の加入電話の重要性は変わりつつある。
今後のユニバーサルサービスの議論はブロードバンドが中心となる。既にDSL又はCATVで100%、光ファイバでも90%の人口カバー率にある我が国には、これから高速ブロードバンド1-4Mbps程度を普及させていく段階の欧米における資金負担を巡る議論は、参考にならないと考えられるかもしれない。しかし、例えば「ユニバーサルサービス」の対象とする「ブロードバンドアクセス」には光ファイバだけでなく無線やCATVも欧米では当たり前のように含まれており、公的資金等を投入するにしても未整備地域を中心)（脚注１）として着実に高速ブロードバンドを普及させてい
くやり方は、特別交付税や過疎債・辺地債等の公的資金を活用しつつも民間主導で超高速ブロードバンド化を進める我が国でも参考になる。
いずれにしてもユニバーサルサービスのブロードバンドへの拡張は市場での失敗)（脚注２）が確認される場合のみであり、ユニバーサルサービスとすることによる社会的費用と便益を比較し、費用が便益を上回る場合のみに許容されるべきであろう)（脚注３）。

その際、ユニバーサルサービス基金からの電気通信事業者への基金交付にしても公的資金の拠出にしても、補助金の交付は交付を受ける事業者を有利にし、他事業者の参入障壁となる等、競争を歪める側面も有する。このため、単に不採算地域・サービスの維持だけでなく、サービス品質や料金等の競争促進という観点も必要である。

執筆者プロフィール
氏名：日野 高志（ひの たかし）
所属：調査１部 海外市場・制度グループ
専門：電気通信分野に関する制度・政策)（脚注１）

7頁脚注1の「State Aid Guidelines」参照。全米ブロードバンド計画でも「補助の対象は、原則として現在サービスが提供されていない地域におけるブロードバンド網構築」と説明されている。
)（脚注２）

特段の規制を行わず市場原理に任せておくと社会的に最適なものとはならないこと。

)（脚注３）

金正勲「進化するユニバーサルサービス政策」（NextCom Vol.3 pp.4-11, 2010年9月20日
発行）参照

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