いま危機にある
日本の児童手当制度
ー子どもを真の受益者にするには福井県立大学名誉教授

北明美

2022年2月26日
修正版

無断引用はお控えください。

構成

１．日本の児童手当制度の現在
２．2021年の児童手当改「正」ー特例給付対象児童の削減は、待機児童対策の財源ねん出のためというのは本当なのか？
３．共稼ぎが主流となっている以上、児童手当の所得制限もそれにあわせて夫婦の所得合算方式を採用すべきだという主張はもっともなのか？
４．高所得世帯は不支給とすべきだとする主張は公正か？
５．日本の児童手当と子どもの貧困をめぐる国際比較
６．児童手当の意義と歴史
７．18歳以下子育て世帯10万円給付問題が明らかにしたもの
８．今後の課題

所得限度額表＜単位 万円＞

扶養親族等の数
０人
1人
2人
3人
4人
5人

児童手当（本則給付）
特例給付
支給額
収入
三歳未満
三歳以上
所得 限度額＆一律限度額
＊第３子（目安）
以降
186622
833.3 12186660
875.6 12698
736774
812

917.8
960
1002
1040

12186121861212181866＊小学校修了前

誕生から中学卒業までの児童手当
210万円弱総受給額（第1・2子）（本則給付）
誕生から中学卒業までの児童手当
270万円弱総受給額（第３子以降）（本則給付）
誕生から中学卒業までの総受給額96万円弱 特例給付

2022年10月支給日からは下記を超える世帯は特例給付ゼロに扶養親族等の数

所得限度額(単位万円）

収入限度額
（目安）
０人
858
1071
1人
896
1124
2人
934
1162
3人
972
1200
4人
1010
1238
5人
1048
1276
61万人の子どもー特例給付をうけていた子どもたちの約4割が一挙に手当の対象外に

＜政府説明＞待機児童対策のため、手当削減が必要
厚労省…と言うが？
https://www.mhlw.go.jp/content/11922000/000707811.pdf

給付総額は年々自然減。2018-20年だけで760億円が不要となって浮いている。他のどこかに回されている？
児童手当給付額（予算額）
23500
23000

22860 22630

22500＜単位22250 22300 22220

億円＞

21990

22000

21690

21500

21250

21000

20930

20500
20000
19500

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

児童手当に使われてきた国の予算も、同時期に483億円不要となって浮いている。他のどこかに回されている？
児童手当(特例給付分含む）国庫負担予算額
12500

12320

12175

12000

＜億円＞
11979

11722

11500

11496

11259

11000
10500

2016

2017

2018

2019

2020

2021

企業の出す事業主負担金も使いきれず子ども・子育て支援勘定の剰余金として約2500億円が積み立てられている。
第204回衆議院内閣委員会

２０２１年４月７日

 これらを待機児童対策に回せば、61万人の子どもから370億円の手当を取り上げないで済むはずでは。
？

？

？

？

財源がないのではなく、新規の政策には消費税をあてるか、そうでなければ既存の制度を削る（＝子育て支援の費用を一定に抑えておく）という「税と社会保障の一体改革」政策と財界の意向が原因
 坂本国務大臣一億総活躍担当

まち・ひと・しごと創生担当 内閣府特命担当大臣（少子化対策、地方創生） 「経済界からの理解が得られないというふうに考えております。」（第204回国会衆議院内閣委員会2021年4月7日）

 政府参考人（嶋田裕光君）「高齢化が進む中で社会保障関係費全体の増加は進んでいるところ…そうした中で、新子育て安全プランに基づく保育所等の運営費につきましては…そのための安定財源…恒久的財源である制度改正に基づいて確保する必要があるというふうに認識しております。（第204回国会参議院内閣委員会2021年5月13日）

子ども子育て会議第56回議事録（2021年1月20日）
日本経済団体連合会提言（2020年5月26日）

財界は以前から、財務省とともに、特例給付の削減と児童手当の所得制限強化を求め、それを新子育て安心プランへの参加（ 3歳未満児保育所等運営費への支出、1000億円）の交換条件としていた。

内閣府

https://www.cao.go.jp/houan/pdf/204/204_2gaiyou.pdf

「令和３年度予算の編成等に関する建議」

財政制度等審議会

2020年11月25日

共稼ぎ世帯が主流だから？
 それに合わせて、より多くの共稼ぎ世帯を児童手当や特例給付から除外する？！
 時代にあわせるどころか、時代に逆行。

所得合算方式は女性の就労・収入増に対し、手当減・取り上げというペナルティを科す。
「世帯単位」の強化。

令和3年度予算編成に関する建議資料

財政制度等審議会《2020年11月25日）

今後の支給率は9割→8割→？ ？
政府・財務省の裁量で低下していく。
現状通り主な生計維持者の収入に対して所得制限を適用すると、年収1200万円以上世帯除外なら支給率4%減、960万円以上世帯除外なら10%減、合算所得で所得制限すると、おそらく20%減。

児童手当制度の移り変わり

旧「児童手当」1972年~

所得制限あり↓「子ども手当」2010年~

所得制限なし↓現行「児童手当」2012年~所得制限復活

児童手当支給率＝支給対象児童
対象年齢児童70年代9割→80年代・90年代5割まで 低下→2000年代7割
2010年度子ども手当で10割
2012年度児童手当に名称変更
所得制限が再導入されたが、特例給付により10割維持
2022年度特例給付削減で9割→？→？
「いつか来た道」に逆戻り？

所得制限は手当が「真に必要な世帯に支援を重点化するため」になされるのではない。
事業主拠出金も含めた公費削減の目標→所得制限強化により支給率引き下げ→新たな所得限度額以下の年収の世帯が、手当の「真に必要な世帯」として、後付けで定義される。
年収が変わらなくとも、所得限度額が下がれば、支給が必要でない世帯として位置づけられる。
∴〇施行令で行政が一方的に限度額を設定する非民主的かつ手当の権利性を弱める仕組み。

高所得世帯ほど子だくさん子ども1人当たりの可処分所得は、より子どもの少ない中所得世帯とそう変わらないかもしれない。
https://www8.cao.go.jp/shoushi/shinseido/meeting/kodomo_kosodate/k_56/pdf/ref1.pdf

他の先進国の児童手当制度では？
 スウェーデン他、北欧諸国

所得制限なし。

 フランス

高所得世帯で手当を減額するように変化したが、所得制限で基本手当から支給外になることはない。

 イギリス

高所得世帯の手当に課税することによって、差し引きの手取りが減額になるように変化したが、所得制限で手当から支給外になることはない。

 日本のこれまでの特例給付は仏・英に類似。

そこからひとり日本がはずれてしまうとは…( ；∀；)児童手当の役割とは〇児童手当はゆるやかな所得の水平的再分配
同一所得階層でも、子どもの有無、多い・少ないで、一人当たりの可処分所得に格差。そのままでは子育てが経済的ペナルティになってしまう。
そこで、子どもの数に応じて、どの子育て世帯にも定額の児童手当を支給することがこの格差を緩和する。
〇児童手当はゆるやかな所得の垂直的再分配
高所得階層ほど高い税負担を担い、それは自分たちだけでなく中低所得層への手当としても給付される。
→児童手当は所得階層を越えた連帯を作りうる。
〇逆に所得制限で中高所得層を手当から除外することは、自分たちの税負担の軽減のために低所得層の手当削減を支持する傾向を促し、社会の分断を作り出す。
ゆえに、ヨーロッパの労働運動や反貧困運動は、当初は所得制限を支持したが、のちにはこの関係を理解して、所得制限のない普遍主義を支持するようになった。

べヴァリッジの児童手当観の一端 （べヴァリッジ報告）「児童手当であれなんであれ、経済的インセンティブによって、金めあてに出産しようとする親を作り出すことはできない。だが、すでに生まれている子どもの生活水準に不利益を与えることなく、次の子どもを持ちたいと願う親を助けること、社会がそれを応援するというメッセージを発することはできる。」「子育てする親を助け、かつ社会自身もその責任を引き受ける。児童手当が体現するのはこうした社会である。」

旧児童手当には年少扶養控除が結びつき、その効果は低所得世帯ほど低くなっていた。
18北明美

2014

p.44

161412108642
0「旧児童手当」（3歳以上第１・２子）
年少扶養控除による税軽減額

年少扶養控除を廃止した子ども手当は低所得世帯ほど有利だった。 北 明 美 2 0 1 9 p . 3 9 ）（13000「子ども手当」（月額13000円）

04333

11000

年少扶養控除廃止

9000
7000

（円）

9083

9083

13000

5000

7625

1000
非課税

「子ども手当」の実質的給付額

13000

8667

3000

-1000

による税負担増

5375

300万円

500万円

3917

3917

800万円

1,000万円

1,500万円（円）-200

https://www8.cao.go.jp/shoushi/shinseido/meeting/kodomo_kosodate/k_56/pdf/ref1.pdf

日本の現金給付はOECD諸国のワース
ト８位(2017-2019）2017

Social protection - Family benefits public spending - OECD Data所得制限をかけず受益者を国民全体に広げるような「普遍主義」的政策をとる国においては、「選別主義」重視の国よりも低所得層への給付も手厚くなる傾向。逆は逆。
（北明美

2019pp.54－55）〇先進18か国の母子世帯において最も良くシングルマザーの貧困率を改善しているのは選別的に彼女らに給付を集中する国ではなく、最も社会支出の対GDP比が大きく全国民が平均的に受け取る給付も手厚い普遍主義の国だった。
〇EU 15か国において子どもの貧困率を低く抑えることに最も成功しているのは、その資源を貧困家庭の子どもに集中する国ではなく、むしろ世帯の所得にかかわらず幅広く有子世帯に給付を振り向ける国。かつ、子ども以外の家族成員に対する給付も手厚い国だった北明美

2019p.34

「児童年金」「育児保険」、最近では「こども保険」と称される構想と「子ども家庭庁」・「既存の育児支援関連予算等を統合化したものと保険料とを財源とする『育児保険（仮称）』を創設することについて検討すべき」規制改革・民間開放推進会
議第2次答申（ 2005年12月21日）
・既存の社会保険制度の保険料に新たな保険料を上乗せ徴収することによって、保育や児童手当を社会保険化し、それを基礎に子育ての市場化をめざす構想。
北明美

2020

「 こ ど も 家 庭 庁 」 で 少 子 化 は 止 ま る か ？ 八 代 尚宏

202 2.1.7
日 経ビ ジネ ス
ht tps:/ /busi ness. nikke i.com /atcl /semi nar/1 9/000 30/01 05003 08/?n _ci
d= nbpnb _mled _mre

子ども保険で児童福祉の改革を十分な子育て対策には、赤字国債に依存した一般会計ではなく、子育てに使途を限定した目的税と同じ機能の社会保険方式が必要となる。
もっとも、新しい社会保険をつくる必要はなく、20年前に設立された介護保険に間借りする方式がある。…介護保険の被保険者は40歳以上に限定されている。これは20歳から39歳層には介護保険料の負担を求められないという趣旨であるが、この年齢層が子育てのための保険料を担うことで、子育てと高齢者介護という家族のリスクに対応する社会保険へと拡大することができる。

財務省は育児休業給付と出産手当金や出産育児一時金等を、雇用保険・健康保険から独立させ他の子育て支援と一体化しつつ、全体を社会保険化し令和3年度予算編成に関する建議資料 財政制度等審議会（2020年11月25日）ようとしている。

こうした構想においては「社会保険方式のメリットは社会保険料を理由なく滞納した者には給付制限があること」であり、「『拠出なくして給付なし』の原則を採り、拠出した者についてのみ保育や児童手当といった子育て支援給付を行う」制度設計が重要等とされている。
子ども保険の保険料滞納も保育や児童手当の停止につながっていくのであるが、こうした構想は、保護者や子どもに対するペナルティを「メリット」とする。多様な事情で子育てに困難を抱える家庭をスティグマ化するものというべき。
北 明美 2020

児童手当の受給権は誰に？
 児童手当は、国家が子育て家庭に対して、子どもの養育者を受給資格者・受給権者とし、子ども自身を受益者とする構造（子どもを直接の受給権者としている国はないし、していない国が子どもの権利条約を知らないわけでもない）。
 しかし、日本の児童手当においては国が定める所得限度額以下の『世帯主』に対する補助という考え方がとられ、所得の多い少ないが基準とされるため、子どもの権利が親の事情に左右される。父母どちらの養育者が受給権者になるか、自由に選べないのは、所得審査があるから。
・父母の所得を合算して審査することにしても、どちらかの収入増により所得限度額を超えた時点で子どもは手当の受益者でなくなる。母を受給権者に指定しても、父の収入が高いため限度額を越えれば母の受給権は無実化する。

・欧州の多くの国の児童手当はこうした所得制限がないので、親の所得に関係なくどの子どもも受益者として支給するという扱いができる。
・両親が一緒に生活している場合には、どちらの養育者を受給権者とするか話し合いで自由に決められるし、両親が別居していれば子が生活している親が自動的に受給権者になる。

日本の児童手当における同居親優先の原則の不十分さ

日本の児童手当制度においても、子ども手当法の2011年改正により、親が離婚しているか手続き中で別居している場合は、同居親優先の原則がようやく導入された。

だが、父母がともに暮らしている場合は、収入の高い方を受給資格者とする規定が維持されたため、この原則を十分守ることが難しい場合がある。
例 DVと公的に認められる以外の理由で離婚手続き中の場合、住民票を移す手続きができていないと、子の同居親である母が受給権者になれず、別居している父に支給されつづける。
例 DVと公的に認められる避難の場合も、相手方の社会保険の扶養から抜ける手続きができていないと、子の同居親である母が受給権者になれず、別居している父に支給されつづける等。

18歳以下子育て世帯10万円臨時給付・2021年冬からの18歳以下子育て世帯10万円臨時給付で、ＤＶ避難者や父と別居中の母親に対する支給漏れが起きたのは、この児童手当の欠点を不用意にもちこんだため。
子どものための臨時給付10万円。 本当に必要としている“ひとり親”家庭が受け取れない…！【専門家】｜たまひよ (benesse.ne.jp)
DV避難者ら456人の給付が加害者側に コロナ予算・給付金事業に浮かび上がる「不平等」の深層 | SlowNews (スローニュース)・ ただし、支援団体の働きかけの結果、救済措置として2022年2月から手続きが開始されつつある「支援給付金」においては、この問題を回避する運用が意識的になされている。 https://youtu.be/LdYUdgiap7c

世界史的にみた児童手当制度は、ごく大まかには次のような流れをとった＜戦前＞

・ 被用者にも拠出させる社会保険方式ーファシズム国（日本でも構想）・出産奨励主義をとる事業主拠出方式ーフランス等
・所得制限付きの国庫・公費負担方式ーオーストラリア、ニュージーランド…いずれも基本的に父親が受給権者（ただし受取人を母親に指定する場合も） 児童手当を男性の家族賃金の補完物とし、そのかぎりでのみ部分的に支持するか、男性に対する賃金抑制策とみて敵視する労働運動
 性別分業を前提に母親を受給権者とする児童手当と男女同一価値労働同一賃金原則との両立を構想するフェミニズム運動

市場・親の経済状況に左右されない権利を子どもに保障…日本の課題＜戦後および60年代以降＞
・イギリス、スウェーデン等ー国庫負担抑制のため社会保険方式を推進しようとした蔵相サイドとの対立を経て、税方式かつ普遍主義の児童手当を制度化。同時に母親の受給権確立。
・大陸ヨーロッパー事業主拠出方式のもとで父親の受給権を基本とするのが大勢であったが、70年代末以降、母親の受給権優先に転換。
〇性別分業の克服がめざされるなかで、母親の在宅育児の保障としてではなく、市場の状況・親の経済状態に左右されない所得を、子どもに対して保障するという点に児童手当の意義が見いだされるようになった。
・イギリスでは同様の理由から、子どもの貧困問題にとりくむ支援組織による児童手当推進運動が60年代以降、登場。

参考文献
（報告者が執筆したものに限定）「社会政策の結節点としての児童手当制度とジェンダー」『社会政策』 5(3),2014年←ただし、「特別徴収」という用語を「徴収」に訂正の要（pp.17－18） 。

「子ども・子育て支援新制度と 児童手当一保育無償化における児童手当からの給食費徴収に関わって一」『保育情報』2020年2月

「子どもの貧困と『社会手当』の有効性-防貧政策としての児童手当制度」山野良一他編『子どもの貧困シリーズ５』 明石書店 2019年

「児童手当 所得制限の強化ではなく撤廃を」『子ども白書2021』 かもがわ出版 2021年

「年功賃金をめぐる言説と児童手当制度」濱口桂一郎編著『福祉と労働・雇用』（『福祉＋α』 第5巻） ミネ
ルヴァ書房 2013年

「1960年代の児童手当構想と賃金・人口・ジェンダー政策」 大門正克他編『高度成長の時代2過熱と揺らぎ』 大月書店 2010年

「日本の児童手当制度とベーシック・インカム試金石としての児童手当」武川正吾編『シティズンシップとベーシック・インカムの可能性』 法律文化社 2008年

「児童手当制度におけるジェンダー問題」 大沢真理編 『福祉国家とジェンダー』 明石書店 2004年

「児童手当 の意義とは何かー少子化論議の陥穽」原伸子編『市場とジェンダー』法政大学出版局2005年他。