第５次出入国管理基本計画案に関するＵＮＨＣＲの見解
2015 年 7 月 24 日

国連難民高等弁務官（UNHCR） 駐日事務所〒107-0062
東京都港区南青山 6-10-11
ウェスレーセンター
Telephone: 03-3499-2011, Fax: 03-3499-2272
www.unhcr.or.jp

第 5 次出入国管理基本計画案に関する UNHCR の見解

法務省は平成 27 年 6 月 26 日、第 5 次出入国管理基本計画案を公示し、その内容について広く国民からの意見の公募を行った。法務省により難民認定制度に関する専門部会が2013 年 10 月に設置されて以来、同部会にオブザーバーとして招かれ、議論に参加してきた国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）は、基本計画の確定前にその意見が考慮されることを期待し、本見解を提出するものである。なお、本見解を読まれる際には、UNHCRが 2015 年 7 月に公表した『日本と世界における難民・国内避難民・無国籍者に関する問題について』1も合わせて参照されたい。

はじめに2014 年、世界で避難を余儀なくされた人の数は急増し、かつてないレベルに達した。
2014 年末までに 5950 万人が紛争や暴力、人権侵害のために移動を強いられた。また同年、難民申請を行った人の数は UNHCR が統計を取り始めてから最多の 170 万人となった。これは前年に比べ 54％の増加であった。
日本で難民申請をした人の数も 2014 年に過去最高に達した。難民申請者数は 5000 人にのぼり、2013 年と比較しておよそ 50％増加した。日本における難民申請者数は増加傾向にあるとはいえ、1951 年難民の地位に関する条約（「難民条約」）または 1967 年議定書の締約国で、確立した難民認定に関する法律や手続を持つ他国（特に欧州や北米等）に比べると相対的に小さい。しかしながら、現在約 1 万件の難民申請が未処理となっており、難民認定手続の平均期間は 3 年を超えるという状況が存在する。特に難民認定手続の平均期間は、より多くの申請者を抱えるいくつかの欧州諸国と比較しても長期に及んでいる。日本において国際保護を求める人の数がますます増加していることに鑑みて、UNHCR は、こうした状況に十分に対処するためには、より公正で効率的な包括的庇護制度を確立し、そのために必要な財源等を確保すると共に、十分な人材や財源等が充てられた組織を設置することが不可欠であると考える。
この点につき、2013 年末に難民認定の問題を議論する目的で法務省が設置した難民認定制度に関する専門部会での議論に言及したい。UNHCR は専門部会のオブザーバーとして、幾多の提言・提案を行っており、日本の参考となり得る他国の実務を紹介した。UNHCRは、専門部会が 2014 年末に提出した提言が迅速かつ適切に実施されることを願う。
1

UNHCR、「日本と世界における難民・国内避難民・無国籍者に関する問題について」、 2015 年 7 月（http://www.unhcr.or.jp/html/JPN_Paper_for_New_%20Administration_July_2015%20final.pdf）

1

UNHCR は、現在の庇護制度の課題により良く対処するために、以下の措置が優先的に検討されるべきであると考える。
(1)

庇護に関するあらゆる事項を統括する包括的な法制度の確立(2)

現在、複数の省庁により扱われている庇護に関する任務を一元管理する専門部局の設立(3)

増加傾向にある難民申請者により効率的かつ公正に対処し、国際保護を必要とする者とそうではない者を判別することを可能にするために必要な組織、資源および能力の構築

基本計画案の難民認定等に関連する箇所についての具体的意見
1.

「②偽装滞在者対策の強化」（23 頁）「偽装滞在者」について実態を把握し、対策を講じていく際には、入国管理政策の実施によって真正の難民申請者や難民が｢偽装滞在者｣とみなされることのないよう、慎重な取扱いが必要だということを忘れてはならない。庇護を求める権利を行使するために、難民申請者は事前の許可を得ないままに領域に到着し、入国することを余儀なくされる場合が往々にしてある。それゆえ、難民申請者が置かれている立場は、通常の移民とは基本的に異なり、入国のための法的手続に従うことができないことがある。たとえば、迫害を恐れるがため、あるいは急いで出国する必要があるために、逃避する前に必要な書類を入手することができない可能性がある。不法入国または不法滞在を理由に移動の自由を制限する
際には、こうした事情や難民申請者はしばしばトラウマを抱えるような経験をしているということを考慮する必要がある。新たに出入国管理の一環として導入される施策が難民申請者を更に不利な立場に追いやることのないよう、難民条約第 31 条に従い、更に慎重な対応が必要とされる。

2.

「④被収容者の適正な処遇及び迅速な送還の実施」（24～25 頁）「引き続き、更なる環境整備を図り、被収容者の処遇改善に努めていく。」（ 25 頁）及び「退去強制令書発布後、相当期間を経過しても送還に至っていない被収容者については、実効性のある送還を実施するための方策を検討していく。」（25 頁）

2

難民申請者の収容について、以下の基本原則を再確認する必要があろう2。


すべての人は迫害、深刻な人権侵害その他の深刻な危害からの庇護を他国に求め、それを享受する権利を有する。庇護を求めることは不法行為ではない。(世界人権宣言第 14 条、難民条約第 31 条)

収容に伴う身体的・精神的苦痛に鑑み、また難民および人権に関する国際法・国際基準に従い、難民申請者の収容は通常は回避されるべきであり、かつ最後の手段であるべきである。



個別ケースにおける収容代替措置の利用可能性、効果、適正性が考慮され、その拡充の検討を優先する。

上記の原則が尊重されると同時に、被収容者の処遇改善を早急に考慮する必要性があろう。
さらに、退去強制令書発布後に難民申請をする案件が増加していることに関し、以下を提案する。


収容中の申請者の案件が公正で効率的な手続の下で処理され、迅速に決定を下すための措置が考慮されること。



日本国内において保護を受ける資格がなく、その他の在留する権利も有さず、不認定とされた難民申請者の処遇について、公正かつ透明性のある形で規定する法的枠組みおよび有効な制度を確立すること。そのような者の処遇に関する基本原則には、人道的かつ人権と尊厳を十分に尊重した取扱いをすることが含まれる。



難民申請手続において申請を十分検討した結果、難民として認められなかった者については、難民認定手続の最終段階においてカウンセリングを提供し、出身国への安全かつ尊厳ある帰還の可能性を模索すること。自主的帰還の支援に関する規定も含む。

有効かつ透明性のある帰還のモニタリング制度を設立すること。安全かつ尊厳ある帰還の実施について、市民社会の諸団体に役割を依頼することも考えられる。
また、国際移住機関（IOM）が現在実施している自主的帰還および社会統合支援プログラムの拡大も考えられて良かろう。

2

UNHCR、「難民申請者の収容と収容代替措置についての適用可能な基準に関するガイドライン」、2012 年（ http://www.refworld.org/docid/513dbe952.html）

3

3．

「7難民の適正かつ迅速な庇護の推進」（26～29 頁）

1)

専門部会の提言との比較「ア 適正かつ迅速な難民認定のための取組等」においては、A）難民を迅速かつ確実に庇護していくため、真に庇護すべき者とそうでない者を明確に区別し、事案の内容に相応した適正・迅速な案件処理を行っていくこと、また B）審査の質の更なる向上に取り組むことで、制度が直面する諸問題の解決を図るとしている。その具体例として、a）難民認
定行政に係る体制・基盤の一層の強化を図ること、b）申請者の出身国情報や国際情勢に関する基礎資料の収集・分析体制の充実強化や、UNHCR 等の関係機関との連携による研修の充実・強化に取り組み、難民調査官の調査技術の向上等、専門的人材の育成を行うとある。
上記の土台となった専門部会の提言は、四本の柱によって構成されていた。すなわち、I.
保護対象の明確化による的確な庇護、II. 手続の明確化を通じた適正迅速な難民認定、III.
認定判断の明確化を通じた透明性の向上、そして IV.保護対象の明確化による的確な庇護、である。
この二つの文書を比較検討すると、第 5 次出入国管理基本計画案には、以下の専門部会による提言が盛り込まれていない。
I.

-「新しい形態の迫害」への難民条約の的確な解釈による保護の検討

II.

- 申請書の書式見直し、申請手続案内の充実- 年少者、重篤な疾病者等に対する特別扱いの明確化、事情聴取への専門家の立会
いIII.

- 国内外の実務先例等を踏まえた、難民該当性に関する「規範的要素」の明確化の取組- 難民不認定理由の記載の一層の充実及び認定理由の付記の検討- 難民・不認定事案の公表の拡充

IV.

- 難民調査官及び難民審査参与員の増員・増配置- 案件処理プロセスの見直し- 難民審査参与員間の判断事例等の共有- 通訳人に対する研修課程の構築、通訳人の能力を客観的に評価する仕組みの導入

第 5 次出入国管理基本計画案からは、特に現行制度の質の更なる向上に欠かせないと考えられる上記主要項目の大部分が削除された内容となっているが、これらの重要な事項が第5 次出入国管理基本計画の最終版には明確に反映されることを強く願う。
4

また、法務省が現在直面している喫緊の課題とされる事項に対応するために新しい施策の導入を検討していることは理解するものの、UNHCR としては、現在見直しの対象として提案されている諸点は、現行の難民認定手続の全体的な公正と効率性に深く関連していると考えており、こうした課題の適切な解決を確保するためには、より包括的なアプローチをとることを推奨する。とりわけ以下の要素が考慮される必要がある。
a)
難民条約が「文面によりかつその趣旨及び目的に照らして与えられる用語の通常の意味に従い誠実に解釈されること」（ウィーン条約法条約第 31 条）。
b)

UNHCR のガイドラインや、他の国の法制度、判例などを十分参考にして基準の作成がなされること。

2）「補完的保護」の概念の導入「当面我が国での待避機会として在留許可を付与すべき対象を明確にする」という点については、「待避機会」という新しい概念が検討されているかのように見受けられる。「待避機会」におそらく最も近い概念として存在するのが、いわゆる「一時的保護」（temporary protection）である。後者は難民の大量流入の状況に対応する特別な暫定的な保護と見なされており、難民の地位を正式に付与することなく、送還（ルフールマン）からの保護を迅速かつ緊急に提供することを意図したものである。よって、その他の形態の国際的保護とは明確に区別されるべきである。
専門部会においては「補完的保護」の導入が検討されていたが、法務省が導入を検討している新制度が「補完的保護」の制度である場合には、下記を考慮する必要があると考える。
a) 新制度は、「補完的保護の形態」として、国際人権法に法的根拠をおくものとして制度化されること。これには出入国管理および難民認定法の法改正が必要とされる。
•難民条約の該当条項を満たす全ての者は、補完的保護を与えられるのではなく、条約に基づき正式に認定され、保護されるべきである。また、補完的保護を付与する措置は、既存の難民保護体制を損なうのではなく、強化する形で実施されるべきである。

•

国内の法制度の中で認められているあらゆる国際保護に関する決定（すなわち難民認定申請および補完的保護に関する決定）は、最低限の手続保障のある統一された手続に従い、同一の機関によって行われる必要がある。

•

補完的保護を付与する基準は、国際的な基準をふまえて設定する。
5

•

補完的保護は、特に難民条約等の難民法の難民の定義に該当しない者であるが、重大な危害が加えられるおそれがあるために国際保護が必要とされる者に付与される。

•保護基準は、拷問等禁止条約（第 3 条）、子どもの権利条約（第 3 条、第 9 条第 1項および第 37 条）および自由権規約（第 6、7 条）などの関連する人権法に基づくものとする。

b) 補完的保護の終止を検討することが適切な場合、明確に規定された客観的な基準を適用すべきである。この点については、難民条約第 1 条 C の終止条項に関連する原則および手続基準が参考になるであろう。
c) 補完的保護を受ける者は、高度の安定と確実性を確保するために、正式な法的地位を有し、必要な市民的、政治的、社会的および経済的権利を付与されるべきである。それと同時に、他の重要な原則が尊重されるべきである。このような原則には、離散した難民と補完的形態の保護を受ける者の迅速な家族との再会を保障する家族統合の基本原則等が含まれる。

3）

事前審査の導入「①難民条約上の迫害事由に明らかに該当しない事情等を申し立てる事案については、本格的な調査に入る前の段階で振り分け、簡易・迅速な処理を行っていく。」（28 頁）
事前審査は明らかに理由がない申請または明らかに濫用的な申請を特定することを目的として導入され得る。しかし、主な手続的保障が確保されねばならず、審査手続の質が損なわれてはならない。こうしたことを犠牲にすることは、公正で効率的な庇護手続が本来目指している目的を果たせない誤った決定を下すという結果につながりかねない。その上で、下記の項目が考慮される必要があり、そのような手続を構築するにあたっては、UNHCRのガイドラインが十分に考慮されるべきである3。

3

UNHCR グローバル・コンサルテーションズ（難民の国際保護に関する世界協議）第 3 部会：庇護制度（公正で効率的な庇護手続）、2001 年 5 月 31 日、EC/GC/01/12（http://www.refworld.org/docid/3b36f2fca.html）。また、迅速手続に関する UNHCR の見解については、欧州司法裁判所で係争中の Brahim Samba Diouf v. Ministredu Travail, de l'Emploi et de l'Immigration 事 件 に 関 す る UNHCR の 公 式 声 明（http://www.refworld.org/docid/4bf67fa12.html）を参照。

6

•

庇護手続の期間を短縮するためには、まず、一次審査において質の高い審査を行うことが必要である。一次審査において信頼性があり質の高い決定を行うためには、資力をつぎ込む必要がある。すなわち、一次審査において研修を受けた専門家が十分な数だけいること、資格のある通訳がいること、質の高い最新の出身国情報があること、そしてすべての必要な手続保障措置を包含していることも必要となる。

•「明らかに濫用的」または「明らかに理由のない」という用語は明確に定義され、制限的に解釈されねばならない。

•

明らかに理由のない案件または濫用的な案件であるか否かの判断は、難民認定を通常行っている権限のある認定機関が行うべきである。

•

申請者は効果的な方法で代理人やその他の助言者に相談、また難民支援団体に連絡する権利を行使するために適当な時間が与えられなければならない。

•

いかなる事前審査も、適切で完全な申請内容の審査を損なうことなく行われなければならない。これは、庇護手続において重要かつ基本的な保障である、個人面接を含む。

•

事前審査によって受理が却下された申請者は、不服申立をする効果的な救済措置へのアクセスが保障されるべきである。特に、不服申立をするのに必要な時間が与えられることと、手続中は強制送還停止の措置がとられることが含まれる。

•

申請が除外されることにより生じる重大な危害を考慮するに、難民認定手続において除外条項の適用が検討される可能性のある申請については、通常の手続で対処されるべきである。

•

特別なニーズがある申請者（たとえば、拷問の被害者、性的およびジェンダーに基づく暴力の被害者、障がいのある者）については、事前審査からの免除が考慮されるべきである。

4)

複数回申請

「②再申請は，原則として，『当初の申請手続後に新たな事情が生じた場合』、『当初の申請手続時に主張・立証しなかったことについてやむを得ない事情がある場合』に限定し、申請者の置かれた状況にも配慮しつつ、①と同様の手続により処理することとする。」（29 頁）
7

UNHCR はすでに専門部会の席で、複数回申請の取扱いについての基準および手続、また他国の参考事例を共有した。その中でも、基準および手続については、下記を参考にされたい。

基準:
難民審査に係る最終決定がなされた後に行われる同一人物による新たな申請、すなわち複数回申請は、申請者が迫害を受ける十分に理由のある恐怖を有する可能性があることを意味する新しい要素または証拠が生じた、あるいは提出された場合認められる。そのような新しい要素や証拠としては、後発的理由による申請となり得る出身国における一般的な状
況に関連するもの、あるいは例えば供述を裏付けるような新しい信憑性のある事実、または新しい証拠を提出できるような個々の申請者に関するものが考えられる。
i. 出身国の状況が変化し、十分に理由のある迫害の恐怖あるいは重大な危害をこうむる真の危険性が、前回の申請審査後に出身国において生じた出来事に由来しうること。
ii. 十分に理由のある迫害の恐怖あるいは重大な危害をこうむる真の危険性は、難民申請者が出身国を出国した後に申請者が関わった活動あるいは信条に由来しうること。
iii. 前回の手続中あるいは手続後に直接または間接の守秘義務違反が生じ、迫害または重大な危害を加える主体であると申し立てられている当事者が、申請者が国際的保護を求めるための申請を他国で行っていることを知りうることになったことによって、十分に理由のある迫害の恐怖あるいは重大な危害をこうむる真の危険性が発生しうること。
iv. 特に拷問、性暴力そしてジェンダーに基づいた迫害等の被害者の場合、トラウマ、羞恥心、あるいはその他の阻害により前回の審査手続において申請者が十分に口頭による証言を行うことができなかった可能性があること。
v. 申請者が更なる関係証拠を入手した、または、そうした証拠が前回の審査後に浮上した可能性があること。
vi. 取り下げまたは放棄という理由により、すべての関係する要素を完全に吟味することなく前回の審査が中止または終結されていた可能性があること。
vii. 前回の申請は被扶養家族として行われたが、当該申請者が自らの権利として独立の申請をしたいと申し出る場合があること。

8

手続:
•

複数回申請は、通常の難民認定申請と同一の決定機関により、単一の手続によって処理されることとする。

•事前審査が正当化されうるのは、前回の申立てが十分な本案審査を経た場合のみである。

•

通常の難民認定手続の場合と同様の、最低限の手続保証を確保するべきである。

•

個別のインタビューの実施により、申請者に対し、新たな手続の開始を正当化するとされる新たな要素または事実を提示する機会を与える。

•

複数回申請の審理は、前回の手続または異議申立てにおいて新たな要素や新たな事実を提示できたはずであるとの理由で自動的に拒否されるべきではない。

•

申請者は、申立ての本案審理の拒否につながりうる、明らかに一貫性に欠けたり矛盾する点について説明する機会を与えられるべきである。

•

複数回申請の受理可能性についての決定を待つ間および複数回申請の審理を待つ間は送還の対象とならないことを確保する。

複数回申請を行っている者の処遇条件：•

複数回申請の受理可能性についての決定を待つ間および（受理可能な）複数回申請の審理を待つ間（すなわち申請から最終決定までの期間）、申請者は通常の難民申請者と同等の支援および処遇を受ける資格を有するべきである。

5)

就労許可の制限「③専ら我が国での就労を目的とする濫用的な申請のインセンティブとなっている正規在留者に対する就労許可について、希望があれば一律に就労を許可している現行の運用を見直し、例えば、類型的に保護の必要性に乏しいと認められる事案等については原則として就労活動を認める在留資格を付与しないなど、一定の条件を設けて個別にその許否を判断する仕組みの検討を進める。」（29 頁）
就労許可の制限の導入については、「平成 22 年 3 月以降、正規在留者で難民認定申請を行った者に対し、申請から 6 ヶ月が経過した後、申請者から希望があれば一律に、申請中9は就労活動が可能となる取扱いとしたことが、我が国での稼動や定住を目的とする外国人に悪用され、申請増加を招いた一因と推測される。」（27 頁）とある。
国際的な動向を見ると、たとえば、欧州においては、EU 指令「国際的保護の申請者の処遇のための基準を定める 2013 年 6 月 26 日付けの欧州議会及び理事会指令 2013/33/EU（改）」第 15 条により、「一次審査の結果が権限ある当局により出されておらず、当該遅延が申請者によるものではない場合、申請者が国際的保護の申請が提出された日から 9ヶ月以内に労働市場にアクセスできるよう確保するものとする」とあり、各国は概ねこの水準を遵守しているが、中にはスウェーデン、ノルウェー、ポルトガルなどのように、難民認定申請後直ぐに就労許可を与える国もある。韓国では難民法の下で、難民申請者は申請から 6 ヵ月後に就労が許可される。アメリカやカナダは難民申請中の難民申請者に就労を許可しており、ニュージーランドでは 6 ヶ月で就労可能になる。最近の欧州評議会の報告によると、難民申請者が国家からの支援に依存するばかりでなく、雇用を得ることで国家にかかる費用負担が減少すると同時に、雇用を通じて、彼らと地域社会との連携が促進・向上するとされている 4。何よりも、自らが収入を得て、生活を支えるということは、人間の尊厳を担保するうえで不可欠であることはいうまでもない。

6)

類型化加えて、「類型的に保護の必要性に乏しいと認められる事案等」という表現があり、特に事前審査において個別案件を類型化し、振り分けを行うことによって審査を簡素化することを検討しているように窺える。しかしながら、申請案件は個別事情がそれぞれ異なることから、こうした案件を一括りにして処理することは真の難民を誤って不認定にする危険を伴う。個々の申請内容が異なることを鑑みるに、こうした類型化の導入は真の難民の個別の適切な審査を阻むことにつながりかねないことに留意する必要があろう。

7)

申請権の制限「④濫用的な申請（再申請によるものを含む）に関しては、申請権自体を制限すること
及び申請中の送還停止効果に一定の例外を設けることについて、前期①~③等の取組状況とその効果を踏まえつつ、法制度・運用両面について更に検討を進めていく。」（ 29頁）

4

欧 州 評 議 会 （ 18 会 合 ） に お い て 2014 年 4 月 11 日 に 採 択 。 http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/XrefXML2HTML-en.asp?fileid=20893&lang=en

10本項目における「申請権自体の制限」、「申請中の送還停止効果に一定の例外を設ける」という提案は、専門部会では議題にあがらなかった点である。庇護を求める権利は、世界人権宣言の第 14 条で認められた最も基本的な人権の一つであり、「申請権自体を制限」することには、重大な懸念が生じる。領域へのアクセスおよび難民申請手続へのアクセスを否定し、送還停止効果を制限することは、難民条約第 33 条の違反となる可能性が高いことを指摘したい。
UNHCR の役割
UNHCR 事務所規程第 8 段落並びに難民条約前文は、UNHCR に対し、難民に関する国際文書、とりわけ難民条約および同議定書の適用を監督する責任を付与している。同様に、難民条約第 35 条および同議定書 II 条に従って、締約国は、UNHCR が難民条約の適用を監督する責務を十分に遂行できるよう、UNHCR と協力し、関連する情報を提供することが求められる。
UNHCR の監督責任は、難民に関する国際文書、とりわけ難民条約に含まれる条項および用語の解釈および適用に関する指針を発行すること等によって実行される。同様に、難民認定に関する UNHCR の役割は広く認められており、多くの国において国内法に規定されている。手続の全段階において、個々の難民認定申請に関する情報を UNHCR が参照することができるようにしておくことは、世界各地の発展した庇護制度の中心的特徴である。
その一環として、UNHCR が国内の難民認定手続に参加しているかオブザーバーとなっている国においては、申請者のファイルにある情報は通常 UNHCR に提供されており、当該国は難民認定の判断において UNHCR の見解を考慮に入れている5。また、UNHCR は、審尋へのオブザーバーとしての参加および個別事案に関する意見提供、各種決定の吟味、助言的意見の提供、異議審査機関において判断権者としての役割を果たす者の指名等を日常的に行っており、不認定の決定を再審査する権利を有する場合もある。更に、UNHCR は世界各地で相当の数の国と共に、いわゆる「クオリティ・イニシアチブ」に取り組んでいる。これは、難民認定の意思決定プロセスの公正および効率性を向上させ、難民条約および同議定書に基づく義務を国家がよりよく守ることができるよう、UNHCR が関係当局と協働して作業するという精神に則って行われている取り組みである。

5

たとえばドイツでは、監督的責務の一部として、また移民および難民連邦事務所の質の担保と庇護手続を担当する課との協同により、UNHCR は匿名の難民認定決定書あるいは（申請人の同意を得た上で）すべての個人の難民認定ファイルにアクセスがある。これは庇護手続規則に定められており、そこでは申請者、難民認定面接、難民認定決定書あるいはファイルを含む難民認定に関わる情報に UNHCR がアクセスすることを規定している。

11

専門部会において議論されたように、UNHCR はより公正で効率的な難民認定手続を発展させていくという法務省の取り組みを全面的に支援する用意がある。特に、専門部会からの提言にもあったように、以下の 3 つの分野においての協力は必須であると考える。
1) 出身国情報の収集および分析
2) ケースレビュー
3) 入管職員および難民審査参与員の能力向上のための取り組み
優れた難民認定の処理および国際保護を必要とする人々の取扱いに関し、最高の質的基準を確保する構造およびプロセスを形成するために、UNHCR は標準的な国際慣行に従って支援および指針を提供し、法務省および他の関連省庁および関連団体と緊密に協力する用意がある。

UNHCR 駐日事務所
2015 年 7 月 24 日

12