共通番号制度における共通情報の共同利用方式に関する国際比較研究代表

申龍徹

法政大学大学院公共政策研究科客員教授

1 はじめに
本研究は、共通番号制度における共通情報の共通利用仕組みに関する国際研究であり、日本をはじめ韓国、シンガポール、オーストライアの共通番号制度の概要及び共通情報の共通利用の制度的仕組みについて比較分析するものである。ここでの、「共通番号制度」とは、国民 ID ないし国民番号制度として国民に対して１つの番号を付与し、各種の政府サービスに活用するものであり、１９４７年にスウェーデンの共通番号制度がその最初といわれ、アメリカの社会保障番号制度やドイツの納税者番号制度のほかに、韓国やシンガポールの住民登録制度などが導入されている。
本研究の関心は、電子政府の構築や実現の動きが著しい中、世界の主な国において導入されている共通番号制度の運用において、「行政効率性の向上」（政府効率の向上）と「共通情報の保護」（プライバシー保護）という一見矛盾するようにみえる２つの社会的価値を如何に確保できるかにある。
本研究では、共通番号制度に関する文献調査として、国会図書館や社会科学に関する web サイトの文献レビューを行い、従来から研究傾向、すなわち、共通番号制度の生成、展開、電子政府の構築・実現においてどのような関係にあったのか、さらにそのための法制度、運用の仕組みなどの比較分析を行い、現地調査を通じて、その内容の検証と活用上の課題などを行った。
ここでは、小学生から誰もが携帯電話やタフレットなど、電子端末を活用している現代社会において、共通番号制度の推進は、時間差はあるにせよ、政府サービスのける効率再考と利便性の向上を目的とする現代の政府活動には不可欠な要素であることを前提に、国際比較の中で、共通情報制度の効率的かつ安全な運営のための中心的課題である共通利用の仕組みについて比較、法制度的かつ政策的な示唆を得たい。

2 共通番号制度の現代的位置づけ
周知のように、１９９０年以降において世界的に流行したグッドガバメント（good government）やガバナンス（governance）、さらには「第３の道」（the third way）の流れに共通するものとして、公共サービスの提供のあり方をめぐる福祉国家の見直しや福祉国家モデル探しが背景にあり、その中で政府（行政）効率の再考は喫緊の課題であり、その中核を成す共通番号制度の導入は、現代行政の中では避けられない課題と考えている。例えば、繁文縟礼といわれる過度な文書主義がもたらす重複行政の是正という古典的な問題はもちろん、ペーパーレス化やワンストッフ行政の実現、プッシュ型行政サービスの実現等々、行政効率や行政サービスの向上というメリットに対し、共通情報の保護というデメリットを天秤にかけるような二者拓一的かつ消耗的な議論は、現代社会の情報化の進展を考慮しない紙媒体による行政時代の産物であると考えている。
１９９０年代以降の ICT の飛躍的な発展にともない、欧米諸国はもちろん東アジア諸国における電子政府への取組みは２１世紀の政府のあり方を転換させる勢いで展開されており、この電子政府の構築と実現により、①国民中心のサービス（Citizen-Centered Service）、②統合されたマルチメディアサービス（CohesiveMulti-Channel Service）、③柔軟な政府間連携サービス（Fluid Cross-Government Service）、④積極的な意
思疎通と教育（Proactive Communications and Education）が可能となり、行政機関や公共機関が作成、流通、管理する行政情報の連携や協働によるストレスのないサービス提供が可能と予測している。
また、UN が提示した電子政府の発展５段階モデルによれば、電子政府の進化は、①web サイトの構築、②一方的な情報提供、③双方的な情報提供、④電子金融取引、⑤シムレス（seamless）な情報統合の段階となっており、現在の電子政府の進歩は、最後の段階に向かっており、共通番号制度における情報共有や共通利用はその核心であるといえる。
もちろん、公的機関による共通情報の収集、管理、また共通情報の流出によるプライバシーの侵害を強調する立場では、戦前の歴史的経験と国際比較における制度的デメリットからの不安を理由に共通情報の共通利用に反対する意見も根強いが、例えば、共通で利用するクレジットカード、通販用のサイトへの登録、買1(公財)電気通信普及財団 研究調査助成報告書 No.31 2016

い物の際のメンバーカードなど、日常生活において普通に行われているのが共通情報の登録であり、情報化時代を活きる上では避けては通れない課題でもある。

３

共通番号制度の概要と類型

周知のように、２０１３年に制定された「行政手続における特定の共通を識別するための番号の利用等に関する法律」（平成２５年５月３１日制定、法律第３７号）により共通番号制度である「マイナンバー」制度がスタートし、１２桁の共通番号の付与作業が進められている 1。「マイナンバー」は、住民票を有する全ての方に１人１つの番号を付して、社会保障、税、災害対策の分野で効率的に情報を管理し、複数の機関に存在する共通の情報が同一人の情報であることを確認するために活用されるものであり、個々人の識別が可能のため共通番号制度（国民 ID）ともいわれている。
（図）マイナンバー制度における情報連携（内閣府資料）

これらの共通番号制度は、各国の社会事情を反映しながら制度化されて来たが、その導入目的は、行政を効率化し、国民の利便性を高め、公平かつ公正な社会を実現する社会基盤であり、期待される効果は次の３つである。すなわち、①所得や他の行政サービスの受給状況を把握しやすくなるため、負担を不当に免れる
1

この法律は、第 1 条（目的）について、「行政機関、地方公共団体その他の行政事務を処理する者が、共通番号及び法人番号の有する特定の共通及び法人その他の団体を識別する機能を活用し、並びに当該機能によって異なる分野に属する情報を照合してこれらが同一の者に係るものであるかどうかを確認することができるものとして整備された情報システムを運用して、効率的な情報の管理及び利用並びに他の行政事務を処理する者との間における迅速な情報の授受を行うことができるようにするとともに、これにより、行政運営の効率化及び行政分野におけるより公正な給付と負担の確保を図り、かつ、これらの者に対し申請、届出その他の手続を行い、又はこれらの者から便益の提供を受ける国民が、手続の簡素化による負担の軽減、本人確認の簡易な手段その他の利便性の向上を得られるようにするために必要な事項を定めるほか、共通番号その他の特定共通情報の取扱いが安全かつ適正に行われるよう行政機関の保有する共通情報の保護に関する法律（平成十五年法律第五十八号）、独立行政法人等の保有する共通情報の保護に関する法律（平成十五年法律第五十九号）及び共通情報の保護に関する法律（平成十五年法律第五十七号）の特例を定めること」、と定めている。
2(公財)電気通信普及財団 研究調査助成報告書 No.31 2016

ことや給付を不正に受けることを防止するとともに、行政サービスの細かな支援を行える（公平・公正な社会の実現）、②添付書類の削減など、行政手続の簡素化による国民負担の軽減、また、行政機関が持っている自分の情報の確認や行政機関から様々なサービスのお知らせを受け取ることができる（国民の利便性の向上）、③行政機関や地方公共団体などで、様々な情報の照合、転記、入力などに要している時間や労力が大幅に削減されとともに、複数の業務の間での連携が進み、作業の重複などの無駄が削減される（行政の効率化）ことなどがそのメリットとされている。世界において導入されている共通番号制度は、概ね 3 つの類型に分類されるが、①フラットモデル、②セパレートモデル、③セクトラルモデルがそれであり、その基準としては、活用範囲、セキュリティの重層性を指摘することができる。先ず、①のフラットモデルは、共通番号を活用し、多様な分野に応用しており、アメリカ・スウェーデン・韓国などが類型に属する。もっとも代表的なアメリカの社会保障番号制度の下では 1 つ番号を活用し、税金、年金、医療、自動車登録、運転免許、社会扶助全般、銀行やクレジットカードなどの民間サービスまで非常に幅広い分野で応用している。また、アジアでは１９６８年に住民登録番号制度を導入した韓国がもっとも速く、住民登録番号１つによるオールラウンドサービスを行っている。このフラットモデルの場合、多様な分野への応用が可能である一方、番号の流出などによる成り済ましなどの弊害が多発するなどのデメリットがあり、制度活用による行政効率性のアップよりプライバシーなどの共通情報保護に敏感な国々ではこのフラットモデルに対する不信感も根強いといえる。
他方、②のセパレートモデルは、上記のフラットモデルとは逆に、共通番号の利用範囲を限定的に捉えるモデルであり、医療固有の管理番号や年金固有の管理番号を用いる場合がこのモデルに属する。もっとも代表的なのがドイツの「納税者番号制度」であり、もっぱら税金分野の手続きとして、給与源泉徴収や年金源泉徴収などに限定されている。メリットとしてはプライバシーの保護や高いセキュリティであるが、他の社会保障分野や行政サービスの分野との連携が困難で、複合的なサービス体系の形成が不可欠であり、行政効率の面では負担増とあるが、ナチスという戦前の経験からして、政府機関による共通情報の乱用を防ぐための工夫である。
③のセクトラルモデルは、共通番号をベースにセキュリティーコード（PIN）などによる認証を追加した方式であり、オーストリアが代表的である。税金や年金、医療に加えて、26 にも及ぶ分野の情報を管理しているが、電子申請する際には共通番号カード（市民カード）が使い、その際に共通番号の他に、PIN（ssPIN）と呼ばれる番号を用いてログインする仕組みである。複合的な認証によりセキュリティを強化しており、フラットモデルの発展系ともいえる。
欧米諸国をはじめ世界の共通番号制度は、１つの共通番号を複数のサービスに活用するフラットモデルが主流であり、複数の番号を連携するセクトラルモデル、特定サービスに限定するセパレートモデルは少数に限られているのが現状といえる。また、この共通番号制度の類型にかかわらず、ほとんどの国では、電子政府とリンクされ、Web 上のポータルサービスのカギとして、共通番号を活用していることがわかる。

４

共通番号の共通利用

日本におけるマイナンバー制度は、当初のマイナンバーの利用範囲は、「税及び社会保障」に限定されてい2たが、その後の法改正 により、金融分野、医療等分野、預貯金口座への付番、特定健診・保健指導に関する事務、予防接種に関する事務における接種履歴の連携など、その範囲が拡大されつつある。
その上、地方公共団体の要望を踏まえた利用範囲の拡充などを目指し、①すでにマイナンバー利用事務とされている公営住宅(低所得者向け)の管理に加えて、特定優良賃貸住宅(中所得者向け) の管理において、マイナンバーの利用を可能とする、②地方公共団体が条例により独自にマイナンバーを利用する場合においても、情報提供ネットワークシステムを利用した情報連携を可能とする、③地方公共団体の要望等を踏まえ、雇用、障害者福祉等の分野において利用事務、情報連携の追加を行うなど、その範囲は大幅に拡大した。その背景には、『世界最先端 IT 国家創造宣言』(平成２６年６月２４日閣議決定)等を踏まえ、さらなる効率化・利便性の向上が見込まれる分野についてマイナンバーの利用範囲の拡大や制度基盤の活用を図るとともに、マイナンバー制度の主たる担い手である地方公共団体の要望等を踏まえ、所要の整備を行うことが求められ

2

共通情報の保護に関する法律及び行政手続における特定の共通を識別するための番号の利用等に関する法
律の一部を改正する法律による改正（平成２７年９月９日、法律第６５号）。
3(公財)電気通信普及財団 研究調査助成報告書 No.31 2016

ているからである。
また、経済産業省や総務省などの中央省庁をはじめ、各種研究機関において出された共通情報の活用に関する提言などでは、現行法の中では、税・社会保障・防災に限定されているマイナンバーの利用を①ID そのものの適用範囲の拡大（例えば、戸籍・旅券・医療・車検など）、②マイナンバーカードの用途拡大（例えば、サブーカードとして、身分証・保険証・免許証・キャッシーカードなど）、③ID で連携される情報の民間活用などに拡大し、利便性の向上を図るべきとの意見のほか、法人番号との連携についても検討を進めている（通産省資料、「マイナンバー制度の民間活用について」、2015 年 5 月）。
以下では、共通番号制度を導入し、電子政府のポータルサービスに活用しているシンガポール、オーストラリア、韓国の事例を分析し、その特徴を概観する。
４－１．シンガポール
シンガポールでは、イギリス統治下の１９４８年に、不法移民を排除し、自国民を特定する目的で共通番号として国民 IDが導入され、国民登録番号証 (NIRC：National Registration Identification Card)に国民登録番号 (NIRC 番号)として記載される仕組みである。このNIRC番号は９桁(２つアルファベットと７桁の数字)から構成されている。NIRC 番号は１５歳以上のシンガポール国籍を持つものに配布されており、出生時に出生証明書番号が付番され、１５歳到達時にそれが NIRC 番号となる仕組みになっている。永住権取得者と就労許可を保有している外国人も保有することができるが、外国人の場合は本人の申請を以って付番される。パスポートの番号は NIRC 番号がそのまま使用されている。
また、シンガポール政府は、全ての官公庁 web サイトで共通の共通認証番号である「Sing pass」(Singapore
Personal Access)を 2003 年より導入している。これによってそれまで提供サービスごとで異なっていた共通認証番号が統一されることとなった。
中でも、webオータルサイトである「eCitizen」は、市民が生まれてから死ぬまでの間に直面する出生、教育、徴兵、家族・コミュニティ、雇用、健康・環境、住宅、輸送・旅行等を想定し、必要となる行政サービスを提供しているため、NIRC 番号は行政の公的な手続きすべてをカバーしているといえる。また、銀行口座の開設や不動産の売買等の共通の経済取引に至るまで、社会の幅広い分野で利用されている。
この eCitizen では、電子行政サービスが行政機関別ではなく目的別に掲載されており、トップページでは電子行政サービスを家庭、住宅など「タウン」と呼ばれる分野に区分し、共通や企業が日常必要とするほぼ全ての行政情報やサービスについて、オンライン申請画面や申請様式のダウンロード画面、関連情報を掲載している。そのため、行政機関の担当業務が不明な利用者でも必要な情報やサービスを得ることができ、複数の行政機関が関係する分野におけるワンストップサービスの推進にもつながっている。
４－２．オーストラリア
オーストラリアでは、①納税者番号(TFN：Tax File Number)および② 医療番号(IHI：Individual Healthcare
Identifier number) が用いられている。まず、①Tax File Number は、オーストラリアにおける納税者番号であり、 9 桁の番号からなっている。1988 年度の税制改正法を根拠法として付番されており、1989 年から導入された。付番維持管理はオーストラリア国税庁によって行われているが、サラリーマンも含めて国民全員が確定申告を行う必要があり、国内で就職する場合には TFN を取得しなければならない。一度共通に付番されると生涯番号が変わることはなく、結婚によって番号が変更されることもない。TFN は税務についてのみ利用されており、他の社会保障分野で用いられることはない。オーストラリアでは統合的な国民 ID について議論されたこともあったが、プライバシー保護が優先され、TFN が用いられるようになった。
次に、医療分野では異なる番号制度が用いられている。オーストラリアでは医療分野に利用が限定されたID (Healthcare Identifiers)を発行するための法律(Healthcare Identifiers Act 2010)が２０１０年６月末に可決し、７月１日から施行された。この１６桁の番号からなっている IHI number は「eHealth」を推進することを目的としている。通常は個々の医療機関が独自に患者のデータを保有しているが、これらの患者の既往歴データを取得することにより医療の安全性向上が期待される。付番維持管理は公的医療保険を所管している Medicare Australia が行っているが、ID 管理のために保有している情報は氏名、生年月日、性別のみであり、プライバシー保護のために ID カードは発行されない。また、この法律では ID の利用目的の限定、不正利用時の罰則、利用履歴記録の義務を規定している。
オーストラリアは、電子政府の web ポータルサービスとして WOG（Whole of Government）を設置し、その4(公財)電気通信普及財団 研究調査助成報告書 No.31 2016

中で CG（Connected Government）を運用しており、「Any door is a right door」という表現では、政府の統合ホームページに接続すれば、各種のサービスを申請ないし相談できるというものである。主なサービス
は、①情報分類（旅行、事業、コミュニティ、家族、原住民、男性、女性、移民者、障害者、高齢者、学生、青少年、観光客）、②サービス分類（共通、事業、非居住者に区分され、中でも国民の日常的な生活に密接な社会福祉分では「Centrelink」が、ビジネス関連分野では「bussiness.gov.au」が設けられている。
４－３．韓国他方、韓国の住民登録番号(RRM:Resident Registration Number)は、法律上「家族関係の登録などに関する法律」(旧戸籍法)に基づき、出生または国籍の取得によって国民が住民登録を行う際に、国が国民に付与する固有番号をいう。
住民登録番号の法的根拠は「住民登録法」である。同法第７条(住民登録番号票などの作成)第３項によると、市長、群守(群の長)、区長(基礎地方自治体の首長)は、住民に対して共通別に固有な住民登録番号を付与することと規定している。１９６２年制定された「住民登録法」は、制定当時は住民登録番号や住民登録証など、制度上の核心的な内容が無いまま出発したが、その後時代の要求と環境の変化によって改正を繰り返しながら、現在に至っている。
現行の共通番号は、「住民登録番号」として１９６８年に導入され、１９８０〜１９９０年代にかけては役所での各種手続き（民願サービスと呼ぶ）をはじめ、不動産や雇用などにおいて活用された。韓国では、出生とともに、生年月日、性別、出生地情報を盛り込んだ共通番号が付与され、行政、医療、教育、雇用、結婚などのすべての分野においてこの住民登録番号が活用され、本人確認はもちろん、携帯電話の契約、銀行口座の開設などすべての場面においてこの住民登録番号の提出が求められており、この住民登録番号なしで生活することはほぼ無理である。
２０００年代以降は、２００１年制定の「電子政府法」に基づく電子政府政策の推進により、共通情報を様々な分野に応用するための政府統合電算センター（２００７年）の設立、行政機関による共通情報の活用を円滑にするための運用指針（「行政情報共通利用指針」、２００７年）の制定など、ハードとソフトにおける整備を行うとともに、共通情報の保護に向けて「共通情報保護法」（２０１１年）を制定している。韓国版マイナンバーである住民登録番号（１３桁）は、２０１６年１月末現在において、インターネット上の「電子政府ポータルサービス」を通じて、情報提供５０１２種類、申請３０２０種類、証明書発行など１２００種類の際に活用されており、２４時間３６５日、自宅でもオーフィスでも各種の申請手続きや証明書の発行が可能となっている。
より具体的にいえば、転入・転出届け出、住民票、印鑑証明、建築物管理台帳、自動車登録、各種税納付証明、事業者登録証明、所得証明、全国大学の卒業証明書、出入国証明書、外国人登録事実証明書、兵籍証明書、障害者証明書など、取引や就職などの日常生活において必要な約３０００種の届け出をインターネット上で行い、約１２００種類の証明書を自宅のプリンターで印刷が可能である。また、住民票や戸籍表などは英文での発行も可能であり、役所の窓口より手数料は安い。一言でいえば、この住民登録番号なしでは、日常的な生活に大変困るほど、この住民登録番号は一般化しているといえる。
中でも、情報通信技術の飛躍的な進展を踏まえ、より利便性の高い共通情報活用の円滑化を進める上で、行政をはじめ公共機関が保有する情報の共有は欠かせない要素であり、その具体的な事例として、もっとも示唆に富んでいるのが韓国における行政情報共通利用の仕組みである。ここでの「行政情報の共通利用」とは、「許認可などの各種民願の申請の際に添付しなければならない必要書類を提出しなくても、民願事務の担当者が行政情報共通利用システムを通じて該当する情報を確認、処理し、また、行政機関が所管する事務を処理する際に必要な行政情報を同システムにより提供を受け、確認するなどの支援のための電子政府サービス」として定義されている 3。

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行政安全部（2007）では、行政情報の共通利用について、単純な情報共有の次元を超えて、本質的には行政効率性の向上及び国民に対する行政サービスの利便性向上という目的を達成するための管理手段ないし管理過程（業務プロセス）として、より目的志向的な概念定義を行っている。特に、ITA（Information TechnologyArchitecture）や EA（Enterprise Architecture）などの議論が背景にあるといえる。具体的には、GIF（Government Interoperability Framework）や「e-GIF」（英国における電子政府政策の基本戦略）などが挙げられる。
5(公財)電気通信普及財団 研究調査助成報告書 No.31 2016

韓国においては２００６年に「行政情報共通利用法」を制定し、日常の生活においてもっとも頻繁に利用されている住民登録情報・土地情報・登記簿謄本・出入国などの７０種の証明関係情報を共同利用の対象と指定し、その対象は毎年増加し、２０１５年末現在１４８種の証明関係書類が指定され、中央行政機関をはじめ６２６の官民団体が民願事務の処理や行政事務の際にリアルタイムで活用している。例えば、旅券発給の際に必要であった申請書、住民登録謄抄本、兵役証明書、出入国証明書、家族関係登録などの７つの必要書類のうち、申請書を除く残りの６つの資料については、行政情報共同利用サービスを活用し、担当者がオンライン上で直接照会や確認を行うことができ、申請者の負担が軽減され、行政サービスの利便性が向上する効果をもたらしている。
（図）行政情報共通利用サービスのフレットホーム（PISC）

また、行政情報の共通利用の増加は、ペーパーレス化による資源節約や悪名高い「繁文縟礼」（red-tape、必要書類の煩雑さと多様さをさす言葉）の克服などにも大きな効果を発揮している。
その上、『電子政府法』第３７条（行政情報の共通利用に必要な施策の推進）に基づき２００５年に「行政情報共通利用センター」（PISC：Public Information Sharing Center）を設立し、従来の中央行政機関のほか、１１８の自治体、電力のような公共機関、銀行、教育機関などに対しても行政情報の利用を拡大している。この行政情報共通利用サービスは、①民願の事務処理に必要な書類などをオンライン上でリアルタイムで照会、確認する「情報照会サービス」、②行政機関の間に行政情報のやり取りができる「情報流通サービス」、③民願を申請する人が「オンライン２４」（電子政府ポータル）などのオンラインで処理する関連書類を登録、保管、照会することができる「電子民願書類管理サービス」の３つに区分されている。

6(公財)電気通信普及財団 研究調査助成報告書 No.31 2016

この行政情報共通利用の所管である行政自治部の統計資料において、行政情報の共通利用に必要種類の減縮効果の推移では、２０１５年末現在、１日平均で約９２万４千件であり、年間では、約３億４千万件の減縮効果となっている（グラフ参照、下段単位、千）。
２００８年１１月に行政安全部の例規（第２４０号）として制定された「行政情報共通利用指針」（以下、指針という）は、行政機関や公共機関において作成・取得し、維持・管理する行政情報を他の行政機関及び対象機関指定申請により許可された利用機関との間で共通利用するための必要事項を定めたものである。
この指針は、全４４条及び別添により構成されたものであり、共同利用システムの構築・畝に（第２章）、共同利用の申請及び承認（第３章）、共同利用における権限関係（第４章）、行政情報の共同利用（第５章）、共通情報の保護と管理（第６章）などが主な内容であり、行政機関などから提供された情報の用途は、照会・突合・閲覧などに限定され、提供を受けた機関における蓄積や保存は禁止されており、目的外の利用は制限されている。
５．おわりに
共通番号制度のメリット及びデメリットについては、多くの文献において議論されているので、ここでは省くことにするが、上記の共通番号制度の類型から分かるように、社会制度として共通番号制度を導入している国では、電子政府の窓口である web 上のポータルサービスを利用し多様な分野に活用する共通利用の方式が優勢であり、韓国やシンガポールなど、アジア諸国においても主な政府サービスは、共通番号制度を活用しており、制度的な根拠として、「電子政府」の法的基盤を有することが明らかになった。
電子政府の構築を経て活用する段階に入っている国々の現状では、政府サービスの充実化を図り、web 上で様々な手続きが可能となっており、その活用の範囲は拡大されつつある。日本でも共通番号制度の導入が制度化され、附番や発行に移った以上、制度の効率的な運用に向けての議論を深めることになるが、その際、共通番号を官民共同の情報資源として考えるアプローチが欠かせない。
また、共通番号制度の制度的活用は、中央省庁のみならず、地方公共団体のほか、金融や教育分野などへの連携が進んでおり、官官のみならず官民との間での共通利用に必要な制度的根拠を設けることが必要である。
戦後におけるインフラ整備が高度成長の基盤となったように、２１世紀では情報網の整備が成長基盤となる。それは、単なる情報通信のハード面での整備ではなく、切れ目（シムレス）のないソフト面での整備が必要であり、そのためには官民共通の情報利用に関する制度整備が不可欠である。

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掲載誌・学会名等

発表年月

8(公財)電気通信普及財団 研究調査助成報告書 No.31 2016