■ 2008 年度研究報告論文 ■2008 年度研究報告論文

市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究
1968 年都市計画法制定時の審議会の議論を中心に
田中暁子 東京市政調査会研究員

（たなか

あきこ）

導入されたのである。

はじめに

新都市計画法による区域区分は、市街化調整区域の規制が他の区域に比して厳しかったために、市街

1960 年代の日本では、人口増加や経済発展にと化区域が当初想定よりも広く設定されたこと、市街もない都市開発圧力が増加した。効果的な土地利用

化調整区域に比べて規制が緩い非線引き都市計画区規制が行われておらず、宅地価格の騰貴や宅地の入域の用途白地地域や都市計画区域外で無秩序な開発

手難、大都市近郊における無秩序な市街化といったが行われたことなど、いくつかの問題を引き起こし土地問題が顕在化していた。

た。このため、2000 年都市計画法改正の際には、このような状況を受けて、1919 年に制定され、都道府県等が委任条例で開発許可立地基準を定め、最後のカタカナ法と言われた都市計画法の改正が検一定の要件を満たした市街化調整区域内における開討された。当初は、60 年代初頭の都市計画に関す発が可能になるなど、市街化調整区域の規制の厳しる行政権限の、国と地方間の再配分の問題が改正論

さを緩和する方向が模索されている。

議の中心だったが、急激な都市化の進展による土地

現在の日本は人口減少時代、高齢化社会へ突入し、利用の混乱に対処するためにも、土地利用計画の確都市の縮小という課題に直面している。しかし、人立という観点から都市計画法の改正が課題とされた。

口減少により都市が縮小を指向するとはいえ、車にこうして、建設省における数度にわたる改正都市

よる移動が容易な場所などでは、区域区分を単純に計画法の試案作成や、建設大臣（当時）の諮問機関廃止すると、中心市街地から離れていても市街化がである宅地制度審議会や宅地審議会における審議、無秩序に進む可能性がある。

関係省庁間の調整、法制局の審査、国会審議を経て、このように区域区分制度は、それ自体が内包する

1968 年に新都市計画法が成立した。これは、都市問題の打開と経済社会の変化への対応を課題として施設整備に重点が置かれていた従来の都市計画から、いる。これらは、現在国土交通省を中心に議論され市街化をコントロールする都市計画への転換点だっている都市計画制度の抜本見直しにおける主要なた。すなわち、都市計画区域を、すでに市街地を形

テーマの一つであり、区域区分の廃止・存続の是非の成している区域及びおおむね 10 年以内に優先的か

みならず、区域区分の論理の根幹も再検討されている。

つ計画的に市街化を図るべき区域である「市街化区2008 年 3 月の国土交通省大臣官房審議官石井喜域」と、市街化を抑制すべき区域である「市街化調

三郎氏の講演会での発言によると、国土交通省は、整区域」に区分する区域区分（いわゆる線引き）が市街化調整区域が最も厳しい土地利用規制となって市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究（田中）■ 89いる現行制度から、都市の中心から離れるほど規制

都市計画法で制度化された市街化区域・市街化調整が厳しくなるように改めることを考えているようで区域という二区域区分に至るまでの、①検討過程とある1）。また、国土交通省都市・地域整備局都市計検討された地域区分の内容をまとめ、②四地域区分

画課長由木文彦氏は「そもそも開発しない」というが二区域区分に後退した理由を、新都市計画法の法区域の設定 を構想し、国土交通省の社会資本整備案作成に携わった建設省の人々の論考4）から明らか

審議会都市計画・歴史的風土分科会都市計画部会

にする。

2）

「都市政策の基本的な課題と方向検討小委員会」の臨時委員である中井検裕氏は「1968 年法検討時の四区分等新しい区分の創設」 に言及している。
3）

1. 終戦後の日本における市街化コントロールとその限界

中井氏の言う「1968 年法検討時の四区分」とは、1967 年 3 月 24 日に出された宅地審議会の第六次答1968 年の新都市計画法は、無秩序な市街化の拡申「都市地域における土地利用の合理化を図るため

大を防止し、土地利用をコントロールするために区の対策に関する答申」で提案されたものである。都域区分を導入した。

市地域が「既成市街地」、「市街化地域」、「市街化調

それ以前にも、無秩序な市街地の拡大を防止する整地域」、「保存地域」という四地域に区分され、そた め の 施 策 が 存 在 し な か っ た 訳 で は な い。石 田

れぞれの地域ごとに土地利用の規制・誘導、都市公（1981）は、戦後から 1960 年頃までの市街化抑制制

共施設の整備の内容が示されていた。しかし、1968度に関する注目される動きとして、① 1946 年特別

年の新都市計画法に定められたのは、「市街化区域」

都市計画法による緑地地域の創設、② 1950 年建築と「市街化調整区域」の二区域区分だった。

基準法制定前後における「農林業地域」案等の研究、

この、四地域区分から現行の二区域区分への後退③ 1956 年の首都圏整備法による近郊地帯創設の試について、例えば、石田（2004）は、次のような問みとその失敗、を挙げている。中でも、本稿で特に題点を指摘している。

注目したいのは、①、③である。

①②

宅地制度審議会の第六次答申の四区分制度か①の緑地地域は、「都市の過大膨張を抑止し、かつ、ら二区分に変更され、運用上の柔軟性を欠き、市民の健康を保持するために、主として都市の周辺

矛盾が生じたこと部に相当広大な土地を空地として保持する」ために

市街化区域の計画と市街地整備プログラム設けられたものである。当該地域内においては、農（公共公益施設の整備・土地区画整理の実施

林、畜産または水産業を営む者の業務または居住のなど）および予定されていた宅地並み課税と用に供する建築物、公園等の施設の附属建築物、建の関係が曖昧にされ、この結果、市街化区域

蔽率 10％ 以下の建築物等しか建築できず、工作物

は地方自治体による市街地整備可能な範囲をの築造などの土地の形質変更等についても都道府県

超えて、「水ぶくれ」的に広くなってしまっ

知事の許可が必要とされた。しかし、市街地が急激たことに拡大したために、緑地地域の蚕食が進み、区画整

石田以外にも、四区分が検討されていたという事

理や一団地の住宅経営を条件として緑地地域が徐々実とその内容に触れた論考として、越澤（2001）、に解除された。これは、市街化を絶対的に禁止する

石川他（2003）などがある。しかし、1968 年法検のではなく、秩序だった市街化の形成に寄与する計討時の四区分が登場するまでの議論や、四区分が二画的な開発は容認するものであり、宅地制度審議会

区分に後退して、現在のように位置づけが不明瞭なの第五次答申で提示された「市街化調整地域」につ

市街化調整区域が制度化された経緯を精査した論考

ながる考え方だった。

は、管見の限り見当たらない。

③の近郊地帯は、グレーター・ロンドン・プラン

本稿では特に、宅地制度審議会で言及された市街（1944 年）にならい、既成市街地の平面的膨張を遮化地域・市街化調整地域という二地域区分から、新断するためのグリーンベルトとして、都心から 10

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■ 2008 年度研究報告論文 ■～15 キロメートルの位置に、概ね 10 キロメートル

制度上の措置を考える前提として、土地利用計画のの幅員で計画された。

必要性が認識されたというのが大きな流れである6）。

しかし、ロンドンの郊外は広大な国有地・公有地

市街化地域と市街化調整地域を提案する第五次答

あるいはゴルフ場・牧場等だったが、東京の郊外は申に至るまでの、地域区分に関する宅地制度審議会

農地解放によって細分化された農地等が占めており、全体を通じての主要な論点は、1962 年 7 月 11 日開

住民や地元市町村の強い反対により、近郊地帯は一催の、第 3 回会議における高山英華氏による二つの度も指定されなかった。首都圏整備法の制定以来指摘に示されている。この会議では、首都圏整備法

10 年の間に、近郊地帯を想定していた地域には住による市街地開発区域と、その区域内においてケー宅・工場が無計画に立地してしまったため、1965

ス・バイ・ケースで行われている農地転用許可につ

年の法改正で近郊地帯は廃止され、計画的な市街化

いて議論された。

を認めていく近郊整備地帯に改められた 。
5）

このとき高山氏は、一点目として、大きな土地利

こうして、ロンドンをモデルとした市街化コント

用計画を決めて市街地として開発する区域では農地

ロールが上手く機能しなかったという現実に直面し転用を認め、農地として保存する区域では永久に農た政府は、それとは異なる市街化コントロール手法

地転用を認めないようにするべきだということ、二の検討に着手した。その議論の中心的な場が宅地制

点目として、市街地開発区域の指定があると、地価度審議会と宅地審議会だった。

の安いその外側の方が宅地化していくということを指摘した7）。

2. 宅地制度審議会における地域区分に関する議論（2）農地として保存する区域の必要性について（1）宅地制度審議会の大きな流れ

序に宅地化するという問題が生じていた。だが、農当時、無計画に農地転用が許可され、そこが無秩宅地制度審議会は、1962 年 4 月 1 日に建設大臣

地を維持するための「農業地域」のような地域を指の諮問機関として設置され、1964 年 3 月 31 日に終定することはできず、特別都市計画法により建蔽率了した。同審議会は、1962 年 6 月 8 日の「宅地価が 10％ に制限される緑地地域に指定するか、住居格の安定、宅地の流通の円滑化、宅地の利用の合理地域に指定して空地地区に指定するという方策がと化及び宅地の確保を図るための制度上の措置」に関られていた。

する建設大臣の諮問に応じて、2 年間に総会 29 回、1963 年 12 月 18 日 の 第 22 回 会 議 と 1964 年 1 月

小委員会 15 回、起草委員会 18 回を開催した。逐次、19 日の第 23 回会議では、市街化地域の指定と農地結論を得た事項について答申をまとめ、「住宅地開転用が議論され、第 23 回会議では農林省農地局の発事業に必要な用地の確保を図るための制度上の措

小林誠一管理部長が農地転用許可の概要について説

置に関する答申（第 1 次答申：1963 年 1 月 30 日）」

明した。その際、「転用を認める農地と認めない農等、全部で五つの答申を建設大臣に提出した。本稿

地を図面上に記入できないか」8）が議論された。

が特に着目するのは、宅地制度審議会による最後の

この席で高山氏は、「何かの合理性に基づいて市

答申、すなわち 1964 年 3 月 31 日の「都市地域にお街化地域を指定した場合、山林も含めた残りの地域

ける土地の合理的な利用のための市街地の開発整備を確保するために、どの程度の施策があるのだろうの方策について」と題された第五次答申である。

か」9）と問題を提起し、本当に農地緑地として残す

宅地制度審議会では、未利用地についての収用べき土地、確保すべき土地を示す必要性を、自らが権・先買権の付与、空閑地税・土地増価税等の創設計画作成に携わった四日市市や富山・高岡新産業都

による間接的利用規制などによって、すでに宅地と市を例に説明した。

しての立地条件を備えていながら未利用の土地の有すなわち、四日市市では、山につくった団地と市

効利用を図ることが検討された。そして、これらの街地の中間を農耕地として残そうとしたが、農耕地
市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究（田中）■ 91

として積極的に保存しようとする協力がなく、そこが審議された、1964 年 1 月 19 日の第 23 回会議以に都市施設も整備されなかったので、結局荒地にな降である。

ってしまった。富山・高岡新産業都市の計画では、

第 23 回会議で「市街化地域の指定について」、同

工業地域として考えている部分に接して非常に肥沃

年 2 月 12 日の第 24 回会議で「市街化地域の指定にな田畑があるのだが、計画に従って新産業都市の建関する問題点」、同年 3 月 11 日の第 27 回会議で「市設がなされれば、農民の耕作意欲が減少してその農街化地域等の設定について」と「市街化調整地域に業地域が荒廃化するおそれがある。この二つの事例

ついて」が議論されている。第 23 回会議用に事務を示して高山氏は、「農地として保持すべき地域に15）
局が作成した「市街化地域の指定について」といは、農業投資をどんどん行い地域内の農民の耕作意う資料では、都市周辺地域において非常に広範囲に10）
欲を低下させないようにしてもらいたい」と述べ

わたって市街化が進んでおり、農地と宅地とが無秩ている。そして、農地に関する主体性のある土地利序に混在しているという現状認識とともに、その原用計画があってもよいと主張している。

因として以下の六点が挙げられている。

これに対し、農林省農地局は、市街化地域を定め①

た場合に農地転用許可を不要とすることに関しては、「計画的な利用のときは国民経済上も好ましいもの

地価の高騰により、遠隔地等の買い易い所を無秩序に宅地化する傾向があること②

農地の転用制限等のため、山林丘陵地帯、緑ですので協力いたします」 と述べ、市街化地域を地として保存することを適当とする地域が、定めることには基本的に賛成の姿勢を示した。しか却って宅地化される傾向にあること

11）

し、「市街化地域の指定が広くされ、その区域内で③は転用を自由とし、しかも農地に準宅地なみに固定農地転用が個別に行われ、一方、農家が農地を手放す動向が一般的に存在すること

資産税をかけたり、空閑地として空閑地税を課す」④

土地利用計画が十分に確立されていないこと

ことは農民の保護にはならない、さらに、「広い⑤

都市発展と近郊農業の関係が十分調和されず、12）

範囲を市街地と指定し、農地転用を自由にすること

都市周辺における農業経営の維持が困難となには賛成できない」 と述べ、きちんとした計画にる傾向にあること

13）

基づいて、広すぎない地域において農地転用許可を⑥

上下水道、ガス施設等の都市施設の整備と無不要とするように求めている。また、農地として保関係に宅地化される傾向にあること、即ちこ存すべき地域を指定することについては、「強力なれらの都市施設の未整備が宅地化を阻止する

土地利用計画がありませんと農地の保護ということだけで一定の地域について宅地化を制限することはできません」14）と述べている。

要因とはなり得ないこと
このような状況への対策として資料では、「当該都市地域の将来の発展を考慮して一定のまとまりあ

つまり、当時の農地局は、市街化地域内の農地にる地域を市街化すべき地域として十分な計画の下に対する課税が高くなることや、農地として保存すべ

その宅地化、市街化を図るとともに、その他の地域

き地域の指定によって農地の宅地化が制限されるこ16）については、宅地化を抑制することが必要」
であとで農民に負担がかかることを避けており、農地とること、そして、この対策の問題点の一つとしていう土地利用の保護よりも、農民の保護を考えてい「市街化地域の地域範囲の確定には地主からの抵抗たのである。

があり、明確な線を引くことができないのではないか」17）ということを指摘している。

（3）市街化地域と非市街化地域との間に緩衝地帯を設ける必要について

第 23 回会議では、市街化地域とその他の地域という二者択一に対する異論は出ていないが、第 24

高山氏が示した二点目の事項、すなわち、市街化

回会議では櫛田光男氏、高山英華氏が、「市街化地地域の設定と農地転用について審議会で本格的に議域と非市街化地域の 2 つに地域を区分する」のでは論されたのは、「民間宅地造成事業の規制及び育成」

なく、両者間における不均衡が生じる危険を回避す

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2009 年 6 月号

■ 2008 年度研究報告論文 ■るために、緩衝地帯として「将来においては市街化される地域」をおくべきだと指摘した18）。
これを受けて、第 27 回会議で竹内藤男計画局参3. 宅地審議会における地域区分に関する議論事官（当時）は、「市街化地域と非市街化地域の中
19）
間に市街化調整地域を置く」
方針を述べた。続け（1）同時代の主要な動きて同氏は、「市街化地域の設定は 5 年から 10 年後の宅地審議会は、宅地制度審議会の後を受けて、恒市街地人口を想定して行う」、「調整地域は 20 年か

久 的 な 附 属 機 関 と し て 1964 年 4 月 に 発 足 し た。

ら 30 年後の市街地人口を想定して市街化の可能性

1968 年 5 月 30 日に住宅対策審議会と統合されて住のあるところを広く取って指定し、一定規模以上の宅宅地審議会に改められるまでの 4 年間で、全 16

住宅地造成事業、土地区画整理事業等の健全な市街回の総会を開催し、「新市街地の開発に関する制度地となる条件をそなえた宅地造成事業により造成さの確立に関する答申（第 1 次答申：1965 年 2 月 10

れた宅地以外では、原則として建築を禁止する」、日）」を端緒に全部で八つの答申を出した。本稿で「非市街化地域は市街化地域、市街化調整地域以外特に着目するのは、1967 年 3 月 24 日に出された「都の地域で、市街化の可能性のない地域」と説明した20）。

市における土地利用の合理化を図るための対策に関会議で配布された資料「市街化地域等の設定につする答申（宅地審議会第六次答申）」である。

いて」には、市街化地域は「一定期間内に供給すべ

宅地審議会は宅地制度審議会と同様に委員 15 人

き宅地及び都市施設の規模を定め、これらを計画的で構成されるが、キメ細かい方策を求めるために、に整備するため、当該地域の土地利用の現況とその宅地制度審議会と違い、①常設機関で、②審議会に発展動向からみて、まとまりのある地域」、市街化専門委員・臨時委員を置いて特別な事項を調査させ、調整地域は「市街化地域の周辺への無秩序な市街地③審議会に部会が置けるようになっている23）。

の拡大を防止し、あわせて計画的な宅地開発のみを認める地域」 と記されている。
21）

時期的に多少前後するが、宅地審議会土地利用部
会における議論の内容を見る前に、宅地制度審議会

宅地制度審議会で考えられていた「市街化調整地の第五次答申が出た 1964 年 3 月から宅地審議会土域」は、新都市計画法で実現した市街化を抑制すべ

地利用部会が開催された 1966 年 2 月までの間にあ

き区域である「市街化調整区域」と名称は似ている

った、様々な施策の動きをまとめておく。

ものの、全く異なったものである。つまり、「市街1964 年 6 月には、首都圏基本問題懇談会が中間化地域」に優先的に公共投資を集中させるが、「市報告を出した。1956 年に公布された首都圏整備法

街化調整地域」における開発を全く認めないのでは

における「近郊地帯」の失敗については、第 1 章でなく、計画的な開発は認めるというものだった。

著述した。この中間報告では、ロンドンプランのグ

1964 年 1 月から 3 月にかけての審議会での議論

リーンベルトに相当する近郊地帯の設定で市街地のを経て、雄川一郎氏、星野英一氏、高山英華氏が答拡大を遮断するという思想が修正され、都市郊外に申案を起草22）し、1964 年 3 月 31 日に宅地制度審議

おける計画的な市街化を容認しようという基本的態

会は「都市地域における土地の合理的な利用のため度が打ち出された24）。

の市街地の開発整備の方策に関する答申（宅地制度審議会第五次答申）」を提出した。
この第五次答申においても、「市街化調整地域」は、

また、宅地制度審議会の第五次答申の市街化地
域・市街化調整地域のような地域区分を求める決定や報告として、1965 年 7 月の「住宅に関する行政「無秩序な宅地化を抑制しつつ人口と産業の集中に

監察結果報告」と、1965 年 11 月の「地価対策閣僚

伴い漸次計画的な市街化を図るべき地域」と説明さ協議会の決定」がある。

れており、市街化を絶対的に抑制するのではなく、前者の「住宅に関する行政監察結果報告」は、行人口増加や産業の集中といった需要に応えながら計

政管理庁行政監察局が 1964 年 10 月から 12 月にか画的に市街化を図る地域とされた。

けて近畿圏整備本部、首都圏整備委員会、経済企画
市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究（田中）■ 93

庁、農林省、建設省などを対象に、各省所管の住宅されるなど、十分に議論が尽くされた状態ではなく、建設事業の実態を調査し、住宅行政の調整並びに推第五次答申はあくまでも「大筋の答申」であり、「こ進に資することを目的にしたものである。

28）の答申に基づき立法を準備するのは不可能」と認

そして監察の結果、改善または検討を要すると認識されていた。

められる事項について、1965 年 7 月 5 日、建設省、

この「今後において検討を要する事項」は、「宅

経済企画庁、大蔵省、厚生省、労働省に対して勧告

地審議会への引継ぎ事項」とされ、第五次答申の前した。この勧告では、大都市圏地域及び新産業都市

文には「当審議会は、政府がこの答申をさらに具体

等の地方重要都市地域の土地利用区分を整序するた的に検討のうえ、その趣旨に基づいて早急に所要のめに、「市街化地域および市街化調整地域」及び、措置を講ずることを要望する」29）と書かれている。

既成市街地および周辺地域全般を対象とした広域緑1964 年 8 月 4 日、建設大臣は宅地審議会に、「国地計画のもとに「緑地保全区域」を設定するよう求

民経済の健全な成長と国民生活の安定のため、宅地

めるとともに、「市街地・市街化地域・市街化調整制度を整備改善することが必要であることにかんが地域以外の農林地域に対しては、たとえば農地転用

み、宅地の利用の合理化、宅地の流通の円滑化、宅許可面での強化措置など優良な農林地が確保できる地の確保及び宅地価格の安定を図るための制度上のような措置をとるとともに、農林業の近代化を促進

措置をいかにすべきか」30）と諮問した。

する 施 策 を 積 極 的 に 講 ず る こ と な ど が 考 え ら れる」25）としている。

諮問と同日に開催された第 1 回会議で配布された「宅地審議会における当面の検討事項（案）」には、後者は、内閣に設けられた地価対策閣僚協議会に「宅地制度に関する重要事項」の「宅地の利用の合よる地価対策基本事項の決定であり、様々な地価対理化を図るための方策」の一つとして「市街地と非策の必要事項とともに、市街化区域とその他の区域

市街地の土地利用の規制について」が挙げられておの設定、それに基づく規制を打ち出した。これには、

り31）、事務局である建設省がこの問題を重要な問題

総合地価対策の一環として土地利用計画が位置づけとして認識していたことがうかがえる。また、同会られたという意味がある 。

議における櫛田光男氏の「今後は、土地利用の合理

26）

このほかにも、農地との調整を考慮して近郊地に32）化が主題になるのですネ」との発言からもわかる

着目した土地利用計画の必要を提唱した 1964 年 5

ように、審議会の委員も土地利用計画が宅地制度審

月の「地価安定施策の強化に関する衆議院決議」や、議会からの重要な引継ぎ事項と認識していた。しか宅地開発区域内にある土地の公的機関による一元的し、時間をかけて審議するために、新市街地の開発

開発と一元的売買の必要について提言した 1966 年

に関する制度などが先に審議された。

1 月の社会党大会の「明日への期待」と題する決定1965 年 12 月 15 日に出された「地価対策についがあった。さらに、近畿圏整備計画の策定（1965ての中間答申（宅地審議会第三次答申）」は、「大規年）や中部圏開発整備法の制定を目指す動きなど、

模な宅地開発の推移上の対策」の一つとして土地利

大都市圏域に対する開発整備計画の策定について活用計画を挙げ、「大規模な宅地開発にあたっては、発な動きがあった。

地域開発計画、都市計画、農地転用規制等との調整措置について改善するとともに、総合的な土地利用（2）審議会の大きな流れ

計画の策定が基本的な課題と考えられるので、これ

第 2 章で見たように、宅地制度審議会では第五次に関する検討をすみやかに進めるべきである」と記答申で、「市街化地域」と非市街化地域の緩衝地帯している。そして宅地審議会第六回会議は第三次答として「市街化調整地域」を創設する方向性が示さ申を採択した後に今後の審議方針を議論し、「市街れた。しかし、この第五次答申を起草する直前の審化区域及び非市街化区域の土地利用の規制」、「地域

議会で配布された資料「市街化地域等の設定につい

地区制の整備強化」等のための方策を中心として審て」には「今後において検討を要する事項」 が示議するために、土地利用部会の設置を決定した33）。

27）

94 ■都市問題／第 100 巻・第 6 号

2009 年 6 月号

■ 2008 年度研究報告論文 ■表1

宅地審議会第六次答申に関わる審議の流れ

こうして、1966 年 2 月 8 日に第 1 回土地利用部論を行いながら案を作成し、その案について土地利会が開催され、宅地制度審議会から引き継いだ重要用部会で検討して詳細を詰めるという形をとった。

な検討事項である市街地と非市街地の土地利用の規制に関する集中的な議論が行われた。土地利用部会

表 1 に、これまでの記述と今後の記述にかかわる、宅地審議会の審議の流れを示す。

は、土地利用に関する対策の事務局案を作成するために土地利用部会専門委員会34）を、専門委員会の中（3）二区域区分に至るまでの検討過程とその内容

間報告とその中間報告に対する土地利用部会の議論■五地域区分が登場するまでを参酌して答申案を作成するために土地利用部会小

土地利用部会の設置が決定された 1965 年 12 月

委員会 を設置し、重要な事項について集中して議15 日の第 6 回宅地審議会の「土地利用部会の検討

35）

市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究（田中）■ 95

事項（案）」には、都市周辺と既成市街地に分けて、にとらわれない「drastic な案」、「これだけのこと

都市における土地利用の問題とそれぞれの問題に対をやれば、全部解決するといったような案」、「最初

する検討事項が列挙されている。中でも、都市周辺が小さいと、小さいものがふくらむということはな

における市街地の無秩序な平面的拡大による都市機41）
い。大きい案の方がよい」と、委員たちはむしろ能の低下と、非効率的な公共投資という問題に関し

大風呂敷を広げることを求めていた。

ては、①市街化区域と市街化調整区域について、②
空地地区制度の拡充による都市の無秩序な拡大の抑■「都市地域における土地の合理的利用のための対制について、③既成市街地周辺部における計画的に策試案」に示された五地域区分

市街地の造成も行うべき区域の設定について、が検討事項として挙げられている36）。

こうして、1966 年 9 月 1 日に第 1 回専門委員会が開催され、建設省事務局は討論の資料として「都①の市街化区域と市街化調整区域については、宅市地域における土地の合理的利用のための対策試

地制度審議会第五次答申を引き継いで具体的な提案案」を提出した。試案では、市街地の無秩序な拡散をするための項目のように見える。しかし、1966 年と非効率的な公共投資を防止するために、将来の一

2 月 8 日の第 1 回土地利用部会で示された資料「わ定の期間に必要とされる市街地の需要を見定めて、が国における土地利用に関する現行の制度につい積極的に公共投資を行って市街化を促進する地域と、て」では、現行制度について指摘されている課題の原則として開発を禁止する地域、将来計画的に開発一つとして「市街化すべき地域と市街化を抑制すべする市街地の供給源として確保する地域を定め、そき地域の設定」 を挙げ、「市街化調整地域」においの地域区分に応じて、公共投資の強弱、開発許可のては「将来の予想される市街地拡大に備え必要な規方針及び基準、農地転用許可の要・不要、税財政上制を行うこととすべきである」と記されている。故の措置等の施策に差をつける考えが示されていた。

意か過失か不明だが、宅地制度審議会第五次答申の具体的には、次のような、既成市街地、市街化地「市街化調整地域」で示された「漸次計画的な市街域、市街化調整地域、開発保留地域、保存地域の五化を図る」という部分が抜け落ち、「調整」よりも「抑地域区分が提案されている（図 1）。

37）制」のための規制という意味合いが強くなっている。
②の空地地区制度の拡充については、1966 年 2 月
23 日の第 2 回土地利用部会で小林忠雄都市局参事

既成市街地：広域都市計画区域内の既成市街地及びこれに接続して市街化しつつある地域とする。

官（当時）が、市街化しないところを住居地域の空

市街化地域：一定期間内に計画的に市街化すべき地地区に指定し、市街化の進展と共に住居地域をは地域。総合的な計画に基づいて公共ずすという当時の運用を「フローティングゾーン」

施設の整備を行うものとし、公的機と表現し、そのダイナミックな運用事例としてフラ

関又は民間による市街地開発を積極

ンスの ZUP（優先市街化地域）と ZAD（長期整備地域）に言及している38）。

的に導入するものとする。
市街化調整地域：広域都市計画区域のうち、既成

そして、宮沢弘氏を中心とする自治省有志による

市街地、市街化地域、開発保留地域

土地利用研究会が 1965 年 11 月号『自治研究』に発及び保存地域以外の地域であって、39）表した「土地利用計画案」
が、第 1 回及び第 3 回

用途地域が未指定である等市街化のの土地利用部会で話題になった。こうして、第 3 回構想が未だ確定しない地域である。

土地利用部会で、「自治省の私案も発表されている

したがって、この地域においては、ようだから、建設省の私案を出したらどうか」 と、市街化の開発を極力抑制することを専門委員会を設置して、専門委員をまじえて事務局

基本方針として対策を講ずるものと案をつくることになった。

する。

40）

この建設省の私案について、初めから細かい問題

96 ■都市問題／第 100 巻・第 6 号

2009 年 6 月号

開発保留地域：大都市の将来の区域の外縁部にお■ 2008 年度研究報告論文 ■ける未開発の、従って極図1

土地利用構想図

めて地価の廉価な山林、農地について、あらかじ
めこれを将来の計画的に開発する市街地の供給源として確保するため、開発前の一定の時点における価格で取得する等の必要な措置を講ずるとともに、土地の一定割合を強制的に取得し得る特別の区画整理事業を創設する
等の特別の制度を確立することが必要である。
保存地域：土地の形状等から見て開発することが困難な地域、歴史、文化、風致等からみて保存すべき地域又は農林地域として保存すべ
き地域についてはできる
限り、開発を抑制するための方策を講ずるものと

出典：建設省都市局『宅地審議会関係資料』，1966 年 10 月，p. 163

する。
そして、それぞれの地域に応じた、公共施設の整街化することは不可能であるので、これらの措置は、備、税制措置、農地転用等が、「対策試案対照表」（表

開発のプログラムを勘案して行うものとする」と記

2）にまとめられている。

されている。

このとき提案された既成市街地と市街化地域の違

また、市街化調整地域における開発行為についていをみると、既成市街地では新たな開発行為によっは、「大規模な区域に渡る開発行為であって幹線道て非効率的な公共投資を引き起こすおそれが少ない

路、公園、鉄道等の施設を自ら総合的に整備し、適と認められるので、原則として個別の開発行為も許正な市街地を形成すると認められるもの」に限り許容するが、市街化地域では計画的かつ適正に市街地容するとしていた。また、1966 年 9 月 21 日の第 3の開発が進むように、原則として区画整理によるも回専門委員会に建設省都市局が提出した「開発許可の、集団的に実施されるものを許容するとし、個別基準（案）」によると、市街化調整地域における宅の開発行為を基本的に認めないものだった。なお、

地造成の許可基準として① 20ha 以上の規模を有す

既成市街地と市街化地域における農地の扱いについること、②予定される戸数に対して、共同施設の設ては、既成市街地においては「農地転用の許可を不置を計画することが挙げられている。

要とし、農地についても宅地として評価し、固定資産税及び都市計画税を課するものとする」、市街化■「対策試案」から「都市地域における土地利用の地域においては「開発を促進するため、税制措置、合理化を図るための対策に関する答申」に至るまで

農地転用等については、おおむね既成市街地と同様の議論の方策を講ずるものとするが、この地域は一挙に市1966 年 9 月 1 日から 11 月 14 日にかけて専門委
市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究（田中）
■ 97

表2

都市地域における土地の合理的利用に関する対策試案対照表（1966 年 9 月 1 日建設省）

出典：『宅地審議会答申関係資料集（第 3 分冊）』，p. 253

員会は全七回開催され、建設省事務局が提示した「対策試案」を基礎として、都市周辺部における無で土地を買取ることが考えられていた。
専門委員会の中間報告を受けた土地利用部会では、

秩序な市街地の拡散防止のための対策が検討された。

このような地価ストップが可能かという点が問題に1967 年 3 月 24 日の第六次答申までの、専門委員会なった。まず、公平論から全ての地域で地価をスト

における議論の詳細を記した資料は、現時点では発ップしなければいけないという意見と、土地収用の見できていないので詳細は不明だが、若干触れておように公益がはっきりしていれば地価ストップが許きたい。

されるが、地域も計画もはっきりしていないのに地対策試案と第六次答申の一番大きな違いは、「開価にストップをかけることには憲法上の問題がある、

発保留地域」が削除されたことである。開発保留地

計画発表と同時に収用すればよいのではないかとい

域では、山林のように地価が低廉で、大規模な公共う意見が出ている42）。

投資をしない限り地価が上昇する可能性が低い場所

大塩洋一郎氏と松本弘氏の論考では、開発保留地

で、地価をストップし、一定時点で評価された価格

域が最終的に答申から削除された理由として、一定

98 ■都市問題／第 100 巻・第 6 号

2009 年 6 月号

■ 2008 年度研究報告論文 ■表3

宅地審議会第六次答申における地域区分の概要

出典：大塩洋一郎（1981）『日本の都市計画法』，pp. 109―110時点における評価額での先買や収用問題、当時国会図るための対策に関する中間報告」としてまとめ、で土地収用法改正案が審議中であったことに加えて、土地利用部会に報告し、第 4 回から第 6 回の土地利

「都市近郊に空洞化した開発適地が大量に存在して用部会で議論された。それを受けて小委員会が設置いるにも拘わらず遠距離の地域に巨大な都市を開発され、雄川一郎氏、高山英華氏、櫛田光男氏が、「都し巨大な投資によって通勤鉄道を建設することは、市地域に於ける土地利用の合理化を図るための対策

都市の将来の機能、市民の生活パターン、投資効果に関する答申（案）」を起草した。そして、1967 年のうえから適当ではないという主張がなされ事務効

3 月 24 日に宅地審議会が第六次答申を提出した。

果のうえから適当ではない」という主張に反証できなかったことが挙げられている 。
43）

第六次答申では開発保留地域が削除され、都市地域を既成市街地、市街化地域、市街化調整地域及び保存地域に区分することが提案されている（表 3）。

■「都市地域における土地利用の合理化を図るための対策に関する答申」に示された四地域区分

前述のような理由で開発保留地域が削除されたことに加えて、①保存地域における土地の買取請求が全七回の専門委員会における検討結果を内藤亮一

加筆され、②都市施設整備のプログラムとその責任

専門委員が「都市地域に於ける土地利用の合理化を分担の原則の確立が明示されたが、それ以外に、四市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究（田中）
■ 99

表4

宅地審議会第六次答申と新都市計画法における地域・区域区分の比較

出典：蓑原敬（1981）「市街化区域 , 調整区域の区分がもたらしたもの」，『都市計画』，113, p. 23

地域の属性と各々の地域における様々な施策につい程における法制上の厳密な検討」、「各方面の行政分て、対策試案の提案から大きな変更点はない。

野や利害関係との調整」等の結果であり、やむを得②の都市施設整備のプログラムとその責任分担の原則とは、従来は市街地形成の基盤である街路、排なかったと思われると記している44）。それぞれ、如何なる検討や調整だったのかを明らかにする。

水施設等の都市施設の整備は、末端の支線に至るまで公共団体の責任と負担において実施されるべきで■既成市街地と市街化地域についてあると考えられ、後追い的な非効率な公共投資を強まず、既成市街地と市街化地域の主な相違は、①

いられてきたのに対し、市街化地域に公共投資を集開発許可の基準の相違で、既成市街地ではいわゆる中させるということである。市街化地域では幹線的バラ建ちを許容するのに対し、市街化地域では原則

施設は国及び地方公共団体の負担で整備し、幹線にとして土地区画整理事業や相当規模の計画的開発に接続する支線的な道路、排水施設等の整備は開発者指向させること、②既成市街地では農地転用許可をが負担し、市街化調整地域では幹線的施設について不要とするとともに、非宅地にも宅地並みに課税し、も開発者の責任と負担で整備するとされた。

未利用地税の創設を検討することだった。

（4）第六次答申の四地域区分から都市計画法の二容しないとした場合、市街化地域の全域を区画整理

区域区分に減少した理由

事業ないし大規模な宅地造成事業でカバーすること①については、市街化地域においてバラ建ちを許新都市計画法案は、宅地審議会第六次答申を法制が必要となるが、これは現在の事業施行能力から見度化することを一つの目標として立案された。1967て極めて困難である。また、市街化地域は積極的に

年 6 月 23 日に都市計画法案大綱の閣議決定、同年市街化を図るべき地域であるから、都市計画に適合

7 月 7 日に都市計画法案の閣議決定、国会での審議していれば、開発規模の大小にかかわらず開発を許を経て、1968 年 6 月に都市計画法が公布された。

容する方が好ましいと考えられる。以上のような理宅地審議会第六次答申では、既成市街地、市街化地

由から、開発許可基準としては既成市街地と市街化

域、市街化調整地域、保存地域の四地域区分だった地域とを一本とし、助成措置等でできるだけ大規模が、新都市計画法では既成市街地と市街化地域が市開発に誘導する方が現実的であるとされた45）。

街化区域に、市街化調整地域と保存地域が市街化調②について、建設省は、既成市街地では農地転用

整区域に、それぞれ一本化され、二区域区分（市街を撤廃し、市街化地域ではいわゆる第三種農地にす化区域、市街化調整区域）へと減少している（表 4）。

る方向で農林省と交渉していた。しかし、当時は宅大塩氏はこの区域区分の減少について、「立法過地化の勢いが強く、農地造成した土地が転用される、

100 ■都市問題／第 100 巻・第 6 号

2009 年 6 月号

■ 2008 年度研究報告論文 ■農業投資の非効率が社会問題化していた。そこで農街化地域の周辺への無秩序な市街地の拡大を防止し、林省は、長期的観点から農業投資の効率問題を決着あわせて計画的な宅地開発のみを認める地域」としさせるために、市街化区域でも農地転用許可を不要て市街化調整地域が提案されていた。宅地審議会にとした。これによって、既成市街地と市街化地域をおける議論では、市街化するタイミングによって四区分する最大の実益が失われたため、一本の市街化から五つの地域区分が細分化されたものの、市街化区域として扱うことが適当であるとされた 。

調整地域は、「一定期間市街化を抑制または調整す

46）

以上の二つの理由に加えて、そもそも土地利用のる必要がある地域」であり、開発者が都市施設整備

規制に関する基準たりえるほどの厳密さで、ビルトを負担して行う計画的な開発は認めることになってアップエリアを客観的に把握することが困難なこといた。

も、既成市街地が設けられなかった理由として挙げられている 。

宅地審議会第六次答申で提案された四地域区分が、
1968 年都市計画法の二区域区分になったことで、

47）

市街化調整区域の中に、将来とも市街化を抑制すべ■市街化調整地域と保存地域についてきところと、市街化の進展によっては市街化区域に

市街化調整地域と保存地域の主な相違は、市街化組まれる可能性のあるところが混在して、市街化調

調整地域においては、自ら必要な公共施設を整備す

整区域が追求する土地利用像が判然としなくなってる大規模な市街地の計画的開発を許容するのに対し、しまった。また、1995 年の規制緩和以降、市街化保存地域においては原則として全ての開発を抑止す

調整区域内の地区計画や開発許可の立地基準によっる点である。この保存地域が実現しなかった理由とて、市街化調整区域内での開発規制を緩和する施策

して、大塩洋一郎氏、松本弘氏、宮沢美智雄氏は、がいくつかある。

次の 3 点を挙げている 。
48）①

1968 年の検討時には保存地域と市街化調整地域

緑地、風致等の保存は、首都圏近郊緑地保全が一つになって市街化調整区域となったが、近年、法や近畿圏の保全区域の整備に関する法律、開発圧力が弱まっているからこそ、保存地域とすべ

古都における歴史的風土の保存に関する特別き場所と開発してもよい場所を明示するようなシス措置法といった既存の個別法の区域を設定すテムに変化させる好機と考えられる。

ることで達成可能であり、これらの制度と別に一般制度として保存地域を設ける根拠が弱②③

本稿では、農林省・通産省との意見調整や法制局

かったこと

での法令審査の過程を明確に示す資料や、10 数回

このような保存の制度には土地所有者の申出作成されたという法案の試案の所在が明らかになっによる土地の買取の措置が必要であるのに対ていないため、市街化調整区域内で認められる計画

して、これに応ずることが極めて困難だった的な開発の規模や種類などの細かい許可基準が、どことのような意見調整の結果出来上がったのかについて

区域区分と同時に、都市計画に定められるこは、触れることができなかった。市街化調整区域にととなっている「市街化調整区域の整備、開おける開発を「抑制」したい農林省と、自由に工場

発又は保全の方針」の内容を、開発許可の運を立地させたい通産省の対立の結果として、細かい用によって適切に実現することにより補充で許可基準がつくられ、市街化調整区域の意味合いがきること更に不明瞭になったと考えられるが、今後、都市計画法の抜本見直しの際に前回の轍を踏まないために

4 まとめ：都市計画法検討時における市街化調整区域の位置づけの変化

も、学ぶことは多いであろう。この点については今後の調査・検討課題としたい。

以上で見てきたように、宅地制度審議会では、「市
市街化区域・市街化調整区域の成立過程に関する研究（田中）
■ 101

注

次答申）」
，1964 年 3 月 31 日，建設省，p. 4（市政専門1）日本都市計画学会第 114 回まちづくり懇話会「都市計図書館 OFZ 1490）

画制度の抜本的見直しに向けて」（講師：石井喜三郎 国30）建設省発計第 44 号昭和 39 年 8 月 4 日，建設省（1965）

土交通省大臣官房審議官（都市・地域整備局担当）2009
年 3 月 26 日）『宅地審議会答申関係資料集（第一分冊）』，p. 531）同上，p. 6

2）由木文彦・矢作弘（2008）「インタビュー 国土交通省
都市・地域整備局都市計画課長 由木文彦氏「都市計画法の抜本改正」を聞く」『地域開発』，Vol. 526, p. 2

32）同上，p. 2533）建設省（1966）『宅地審議会答申関係資料集（第二分冊）』，pp. 15―163）中井検裕（2008）「都市計画法の抜本改正に向けて」『地域開発』，Vol. 526, p. 834）土地利用部会専門委員会の討議に参加した専門委員は、浅野英氏、石原舜介氏、井上孝氏、川名吉右衛門氏、北4）竹内藤男氏（1965―70 年都市局長）、小林忠雄氏（1965―

野利明氏、柴田徳衛氏、清水馨八郎氏、内藤亮一氏、成68 年都市局参事官、1970 年計画局長）、大塩洋一郎氏（1964 年 8 月―1967 年都市計画課長、1967―69 年都市総田頼明氏、日笠端氏、吉野公治氏
35）土地利用部会小委員会のメンバーは、大来佐武郎氏、

務課長）、宮沢美智雄氏（1967 年 6 月都市計画課長補佐）、

雄川一郎氏、櫛田光男氏、高山英華氏と、土地利用関係

松本弘氏（1964―69 年都市計画課課長補佐、建設専門官）。

の臨時委員と専門委員で、雄川一郎氏、櫛田光男氏、高5）石川幹子（2001）『都市と緑地―新しい都市環境の創造に向けて』，岩波書店，pp. 294―295
6）「「土地利用計画に関する基本的問題について」―第 5山英華氏が答申案の起草に当った。
36）建設省（1967）『宅地審議会答申関係資料集（第三分冊）』，p. 189

回宅地制度審議会における討議から―（宅地制度審議会
第 7 回会議資料）」，建設省（1963）『宅地制度審議会答申関係資料集（第一分冊）』，p. 797）1962 年 7 月 11 日第 3 回会議における高山英華氏の発言（同上，p. 35）

37）同上，p. 198
38）同上，pp. 135―136
39）宮澤弘（1965）「土地利用計画基本法の提唱」『自治研究』，41（11），pp. 3―82。土地利用計画研究会のメンバー
は、久世公堯、田邊博久、宮尾盤、木村仁（途中まで参8）1963 年 12 月 18 日第 22 回会議における有泉亨氏の発言（建設省（1964）『宅地制度審議会答申関係資料集（第三分冊）』，p. 117）
9）1964 年 1 月 19 日第 23 回会議における高山英華氏の発言（同上，p. 123）加）、高山治、能勢邦之、宮澤弘の 7 人。
40）中田政美氏の発言（建設省（1967）『宅地審議会答申
関係資料集（第三分冊）』，p. 143）
41）萩田氏、雄川一郎氏の発言（同上，pp. 143―144）42）同上，p. 167

10）同上，p. 131
11）1964 年 1 月 19 日第 23 回会議における小林管理部長の発言（同上，p. 122）
12）同上，p. 130

43）大塩洋一郎（1967）「計画的市街地開発のための用地確保の制度―フランスにおける ZUP と ZAD の制度―」『新都市』，21（5），p. 5；松本弘（1970）「区域区分と開発許可の制度化の過程での問題点」『新都市』，24（5），13）同上
14）同上，p. 123

pp. 15―1644）大塩洋一郎（1981）『日本の都市計画法』，ぎょうせい，

15）同上，pp. 81―8316）同上，p. 82
17）同上，p. 83

p. 13145）宮沢美智雄（1967）「都市周辺における市街化問題と新都市計画法案について」『住宅』，16（9），p. 25

18）1964 年 2 月 12 日第 24 回会議における櫛田光男氏、
高山英華氏の発言（同上，p. 134, 138）
19）1964 年 3 月 11 日第 27 回会議における竹内参事官の46）松本弘（1970），pp.16―1747）大塩洋一郎（1981），p. 130
48）大塩洋一郎（1981），p. 131；松本弘（1970），p. 16；

発言（同上，p. 155）

宮沢美智雄（1967），p. 25

20）同上，p. 155
21）同上，pp. 85―86
22）同上，p. 161
23）「まず土地利用の確立 宅地審議会 来月中に第一回の会合」『朝日新聞』1964 年 5 月 31 日

主要参考文献石川岳男・大野整・高鍋剛（2003）「線引き制度による郊外の保全と活用」，NPO 法人日本都市計画家協会『都市・農村の新しい土地利用戦略 変貌した線引き制度の24）河野正三（1966）「土地利用に関する問題と施策の動向」『ジュリスト』，No. 352, p. 25
25）行政管理庁（1965）『住宅に関する行政勧告結果に基づく勧告』，p. 9（市政専門図書館 OFZ 1550）
26）河野正三（1966），pp. 25―26

可能性を探る』，学芸出版社，pp. 70―106
石田頼房（1981）「1968 年都市計画法の歴史的背景と評価」『都市計画』，119 号，pp. 9―15
石田頼房（2004）「日本近現代都市計画の展開」，自治体研究社，pp. 257―258

27）建設省（1964）『宅地制度審議会答申関係資料集（第三分冊）』，p. 8628）1964 年 3 月 11 日第 27 回会議における雄川一郎氏の発言（同上，p. 161）
29）
「都市地域における土地の合理的な利用のための市街

越澤明（2001）「我が国における都市計画の理論と実践～
昭和 43 年都市計画法と土地利用コントロール～」『新都市』，55（5），pp. 54―78
谷野陽（1994）『国土と農村の計画―その史的展開』，農林統計協会，pp. 250―255

地の開発整備の方策に関する答申（宅地制度審議会第五102 ■都市問題／第 100 巻・第 6 号

2009 年 6 月号