2009年度研究報告論文

2009 年度研究報告論文

日本における地方独立行政法人制度の創設

棚橋 匡［たなはしまさし］
東京市政調査会客員研究員

クターの利益を反映しつつ、変形され、具体化され

1 はじめにていったことを明らかにする。

1980 年代以降、多くの先進諸国において行政改革が推進された。そこには、市場メカニズムによって行政活動を置き換え、あるいは企業経営的管理手

2 地方独立行政法人制度の導入過程

法を行政に採り入れるなど、それ以前の改革とは異（1）英国から日本への制度移植なる諸特徴が見出せる。それゆえ、これらの改革にエージェンシー化の日本への導入が政治課題とし

含 ま れ る 手 法 ・ ア イ デ ィ ア は、新 し い 公 共 管 理て具体化したのは、行政改革を重要政策として掲げ（new public management : NPM）と総称されていた橋本龍太郎内閣の時期である。

る 。この NPM の代表事例とされているのが、英自民党行政改革推進本部が 1996 年 6 月 18 日に公国において進められたエージェンシー化である。こ表した「橋本行革の基本方向について」と題する文

れは、中央省庁の企画立案部門と実施部門とを分離

書は、「中央官庁のあり方についても見直しを行わし、後者、すなわちエージェンシーに企業経営的管なければならない。その場合の見直しの視点として理手法を導入することにより効率性を実現しようとは、①ナショナル・ミニマム的分野と戦略的分野へするものであった 。

の絞り込みのほか、②規制緩和と地方分権の推進、

1）

2）

日本の自治体にも、NPM の影響はさまざまな形③事前統制型行政から事後チェック型行政への転で及んでいるが、自治体業務のエージェンシー化の換、④産業行政と消費者行政の均衡ある展開、⑤さ仕組みも、英国から日本へ、国から地方へという 2

らには、中央官庁の政策立案部門と制度執行部門と段階の制度移植を経た末に、地方独立行政法人制度の間に適切な距離を設けることを基本とすべきであという形で実現することとなった。しかし、エージ

る」3）と謳っている。

ェンシーと地方独立行政法人とは、全く同じ制度で当時自民党行政改革推進本部事務局長を務めていはない。本論文では、利益・制度・アイディアといた柳沢伯夫によれば、「政策立案部門と制度執行部

う、政策形成に影響を与えるものとしてしばしば指門との間に適切な距離を設ける」という発想は、エ摘される 3 つの要因に着目しつつ、地方独立行政法

ージェンシー化の議論に先行して登場していた。そ人制度の創設に至る過程を追い、地方独立行政法人

こで想定されていたのは、例えば、大蔵省主税局とが法人格を有することの意味、地方独立行政法人の国税庁との関係である。
「主税局と国税庁という分業務の限定、地方独立行政法人に対する議会の関与

かれた仕組みを作ることによって、主税局のところという 3 つの論点に即して検討を行う。これによで本当の企画立案をやりたい、やらせたい」「霞がり、NPM という改革のアイディアが、日本の法制

関は行政権でも何でもない、立法補佐権というか権度の構造的特性や、地方自治制度に関わる有力なア能を持っている。これをもっとはっきりさせ、純化

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4）
してそのレベルアップを図りたいと思った」
ので閣機能強化や省庁再編に関する諸法案とともに、ある。この発想を現実化しようとすれば、制度執行

1999 年 4 月 28 日、国会に提出された。同法案は、部門のあり方が当然問題となってくるわけである

1999 年 7 月 8 日に原案の通り可決・成立し、7 月が、そこに合流したのがエージェンシー化のアイデ

16 日に公布され、2001 年 1 月 6 日から施行されてィアである。

いる。

1996 年 10 月の総選挙に向け、同月に公表された自民党の公約には、「中央官庁の制度執行部門をエージェンシー（外庁）化することにより効率的な行

独立行政法人通則法制定の翌年、行政改革大綱

政システムを実現します」と明記された5）。柳沢（2000 年 12 月 1 日閣議決定）において、
「国におけ

は、
「三本木君というものすごく勉強している役人

る独立行政法人化の実施状況等を踏まえて、独立行

OB が い る ん で す が、彼 に い っ た ら、柳 沢 さ ん、

9）
政法人制度についての地方への導入を検討する」「外庁」という名前にしようという。いいか悪いかとの方針が示された。

知らないけれど、外庁という名前で最初呼んでいた

これを受け、総務省自治行政局は、2001 年 10 月

んです。しばらくして、いろんな先生の話を聞いてに「地方独立行政法人制度の導入に関する研究会」

る中で、サッチャーが同じようなことをやったといを設置した。同研究会は、全 7 回にわたる検討のう話が耳に入った。そこで、サッチャーがやったこ

後、2002 年 8 月、『地方独立行政法人制度の導入にとを調べてみたら、エージェンシーということだっ関する研究会報告書』を公表した。
「国においてはたんです。［略］97 年 2 月 19 日付の『ヘラルド・

既に独立行政法人制度が導入されており、基本的にトリビューン』『ワシントンポスト』の記事をキャはこれを踏まえて検討してきたが、国と地方公共団

リーしたのですが、そこに執行と企画立案を分ける

体の統治構造上の相違から派生してくる根元的な問というのは今や世界の潮流だと書いてある。で、断題も浮き彫りとなり、このような問題につき検討す6）
固、これでいこうということになった」と語ってるべき留意点等もこの報告書の中で記述」10）していいる。

るのが、同報告書の特徴である。

総選挙後の 1996 年 11 月、首相である橋本自らをまた、総務省自治財政局も、2002 年 5 月に「地会長とする行政改革会議が発足したが、ここでも、

方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会」をエージェンシー化は検討課題の 1 つとして取り上げ設置した。同研究会は、全 6 回にわたる検討の後、られた。1997 年 5 月 28 日の第 15 回会議において、2002 年 12 月、『地方公営企業と独立行政法人制度

エージェンシーに関する委員間の自由討議の参考資に関する研究会報告書』を公表した。上記『地方独料が事務局から提供されたが、ここにおいて、エー

立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』が、ジェンシーの制度設計の方向性が示されるととも

主に一般行政部門に独立行政法人制度を導入するこに、エージェンシーを表すものとして「独立行政法とを前提に検討されていたのに対し、こちらの報告人」という用語が初登場した。その後、独立行政法

書は、一般行政部門とは異なる特性を有する地方公7）人の制度設計は、1997 年 9 月 3 日の『中間報告』、

営企業分野に独立行政法人制度を導入する場合に、1997 年 12 月 3 日 の『最 終 報 告』 と、次 第 に 具 体

どのような問題があり、これに対しどのように対応化されていき、『最終報告』の内容を忠実に反映しすべきかを検討し、その結果をとりまとめたものでた法律たることを意図して 1998 年 6 月に制定されある11）。

8）80（2）国から地方への制度移植た中央省庁等改革基本法にも、独立行政法人制度の構造改革特区推進のためのプログラム（2002 年

創設等に関する諸条文（36～42 条）が置かれた。

10 月 11 日構造改革特区推進本部決定）において、

行政改革会議の終了後は、中央省庁等改革基本法『地方独立行政法人制度の導入に関する研究会報告に基づき内閣に設置された中央省庁等改革推進本部

書』を踏まえて 2003 年度中に地方独立行政法人制（の事務局）において、独立行政法人の運営の基本、度 を 創 設 す る こ と が 謳 わ れ12）、総 合 規 制 改 革 会

監督、職員の身分その他の制度の基本となる共通の議13）、さらには閣議決定14）においてこれが追認さ事項を定める独立行政法人通則法案が作成され、内れたことから、地方独立行政法人制度は実現に向け2010年12月号

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表1

エージェンシーの組織的な位置付け○目指すべき方向と具体的仕組みについて、組織主体の観点から整理すると次のとおり。
○目指すべき仕組みを一体的に実現するためには、行政機関とは別の主体（行政機関とは別人格を付与する）とならざるを得ないのではないか。

（出典）行政改革会議第 15 回（1997 年 5 月 28 日）別紙 4「中央省庁の在り方及びエージェンシーについて（イメージ試案）」より抜粋。

て動き始める。政府は、自治体および関係団体等のんです。それを日本でやろうとすれば、組織法だけ意見も踏まえて制度の検討を行い15）、2003 年 4 月

じゃなく、公務員法も会計法もその他諸々の法律を25 日、地方独立行政法人法案を国会に提出した。

根こそぎ全部、洗いざらい作り直さなきゃなりませ

同法案は、2003 年 7 月 2 日に原案の通り可決・成ん。とてもできませんという話になった」のであ立し、7 月 16 日に公布され、2004 年 4 月 1 日からる。しかし、政権公約である以上、エージェンシー

施行されている。

化は「実現しなきゃいけない」課題である。そこで、「辿り着いた結論は、法人格の切断をすればできる」というものであった17）。国という法人格から3 地方独立行政法人が切断すれば、柔軟な運営が可能になると考えたので

法人格を有することの意味ある。そのことを具体的に整理したのが、表 1 で

英国のエージェンシーが、あくまでも行政組織である。

ありながら企業経営的管理手法を採り入れたもので独立行政法人が国とは別の法人格を有するというあるのに対し、日本の独立行政法人および地方独立

ことは、その設立には国会の制定する法律の根拠が行政法人は、国ないし自治体とは別の法人格を有す必須であるということを意味する18）。したがって、る。その点で、両者は大きく異なる。

国の独立行政法人制度の創設にあたっては、独立行

独立行政法人の制度設計を最初に行ったのは、行政法人通則法という法律が制定され、国の独立行政

政改革会議事務局である。元行政改革会議事務局参「法人」制度を自治体に移植して地方独立行政「法事官である坂野泰治は、その経緯を、「柳沢先生が人」制度を創設するためには、地方独立行政法人法中心になって作られた公約にエージェンシーを実現という法律の制定が必要とされたのである。換言すすると書いてある。一連の総理の演説、自民党の公れば、法律の整備なくして自治体が独自にエージェ

約、イギリスで調べた資料などを着任早々わたされンシー化を進めることは不可能であった。

て、何とかしろというわけです。そこで事務局内に

もっとも、法律の根拠に基づき、どのような行為

エージェンシー・チームをすぐ作ったんです」 とを経て実際に法人が設立される制度とするかに関し語っている。坂野は、このチームに対して、エージて は、下 記 の 通 り、い く つ か の 選 択 肢 が 存 在 すェンシーを「日本の法制の中で実現するとすれば、

る19）。

16）

どういう方策があるか考えろと指示」したが、チームが出したのは、「イギリスみたいなことは日本で①特許主義：個々の法人を設立するために特別の法はできない」という結論であった。「イギリスは組律の制定を必要とするもの。特殊法人・認可法人

織一般法もなく、内閣法もなく、何でもありの国ななどがこれに該当する。

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（例） 日本放送協会（放送法）

個々の地方独立行政法人を設立する仕組みとなって日本銀行（日本銀行法）

いる（地方独立行政法人法 7 条・95 条）。したがっ②許可主義：設立を許可するか否かを主務官庁の自由裁量にゆだねるもの。

て、認可主義をとっていると言える。
特許主義である国の独立行政法人制度と認可主義（例） 従来の社団法人・財団法人（民法）である地方独立行政法人制度を比較すれば、後者の③認可主義：法律の定める要件を具備して主務官庁

ほうが政府による関与が弱いように見えるが、事はに申請をすれば、必ず認可を与えなければならな

それほど単純ではない。国の独立行政法人の設立手いというもの。主務官庁には裁量権がない。

続が、中央政府という単一の政府内で完結している（例） 消費生活協同組合（消費生活協同組合法）のに対し、地方独立行政法人は、その設立にあたっ

農業協同組合（農業協同組合法）て異なるレベルの政府による関与を受けることとな

健康保険組合（健康保険法）

るのであり、これは、地方自治という観点からは問学校法人（私立学校法）

題視し得る仕組みである。

医療法人（医療法）

地方独立行政法人制度の検討過程で、認可主義以④認証主義：法律の定める条件を充たしていること

外の仕組みが全く検討されなかったわけではない。

を所管庁が「認証」（確認）するというもの。

地方独立行政法人制度の導入に関する研究会におい（例） 宗教法人（宗教法人法）ては、地方独立行政法人の設立について、「認可制

NPO 法人（特定非営利活動促進法）

をとるか、地方公共団体の条例によることとする⑤準則主義：法律の定める組織を備え、一定の手続か」という論点が立てられ、「地方独立行政法人のによって公示（法人登記）したときに法人の成立場合も、国に準ずるようなことをある程度規定すれが認められるもの。要件が充足しているか否かはば、きちんとしたルールを法によって定めたという

法人登記に際して審査されるが（形式的審査）、ことになるのではないか」「民法 33 条の『規定によ特定の所管庁による関与がない点で自由度が大きるにあらざれば成立することを得ず』とある『規定い。

による』とは、まさに法律によって直接という意味（例） 一
 般社団法人・一般財団法人（一般社団ではなく、法律の仕切の中でと解釈することはでき

法人及び一般財団法人に関する法律）

20）
るのではないか」といった、条例による設立とい会社（会社法）う制度に賛同していると思われる議論がなされてい労働組合（労働組合法）

る。

弁護士会（弁護士法）

しかし、最終的に公表された『地方公営企業と独中小企業等協同組合法に基づく組合（中立行政法人制度に関する研究会報告書』において

小企業等協同組合法）

は、論調に若干の変化が見られる。
「地方公共団体
について独立行政法人制度を導入することとした場

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以上の選択肢を、法人の設立に対する政府の関与

合、個別具体の機関等（例：○○県農業試験場）をの 強 度 と い う 観 点 か ら 順 位 づ け れ ば、① > ② >地方独立行政法人に移行するに当たっては、地方独③ > ④ > ⑤となろう。

立行政法人制度に関する通則的な法律のほか、その国の独立行政法人制度は、独立行政法人通則法と一部につき設立団体たる地方公共団体の長及び議会は別に、各独立行政法人の名称、目的、業務の範囲の意思決定に係らしめることが考えられるのではな

等に関する事項を定める法律（個別法）を制定し、いだろうか。そして、このような仕組みにすること

個別法および通則法に基づき個々の独立行政法人をとしても、地方独立行政法人の設立の根拠は、あく設立する仕組みとなっている。したがって、特許主

まで地方独立行政法人制度に関する通則的な法律に義をとっていると言える。これに対し、地方独立行求められるものであり、これにより、民法（明治

政法人制度は、自治体が議会の議決を経て定款を定29 年法律第 89 号）第 33 条の要請を満たしうるのめ、都道府県および政令市の場合は総務大臣の認可

21）
ではないだろうか」との記述はあるが、その一方を、市区町村の場合は都道府県知事の認可を受けてで、「地方独立行政法人制度については、地方独立

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行政法人が設立団体たる地方公共団体の区域外の住されている。また、地方独立行政法人法の制定作業

民とも法律関係に立つことがあり得るものであるこに携わったメンバーを中心に執筆された同法の逐条とを踏まえ、その法人格の創出に関し、仮にその手解説書においても、地方独立行政法人法 7 条の趣旨

続の一部を地方公共団体の長及び議会の意思決定にとして、「本条は、公拡法［公有地の拡大の推進に係らしめることとすることが、法的に可能か否か又関する法律―筆者注］第十条第二項（土地開発公社

は 適 当 か 否 か に つ い て、十 分 検 討 す る 必 要 が あの設立手続）を参考に、地方公共団体が地方独立行

る」22）ともされており、条例による設立などの制度

政法人を設立するための手続を定めたものであには法制上の問題があり得ることが示唆されている」29）ということが明記されている。

る。

認可主義をとったこととの見合いで、認可権者でその後の検討の結果、条例による設立という制度ある総務大臣および都道府県知事には、地方独立行

は、「新たに地方団体と並ぶような公法人を設立す

政法人に対する報告徴収権・立入検査権（地方独立るわけですから、これは、勝手にやるといいます

行政法人法 88 条）や、地方独立行政法人の違法行か、県がやる場合に、知事がやるとか条例でやると為に対する是正命令権（地方独立行政法人法 89 条）

かということはなかなか法制的に説明ができない。

が認められている30）。こうして、地方独立行政法人

例もない」「都道府県や政令指定市レベルで新たに制度は、異なるレベルの政府による関与をかなりの法人をつくる場合には、一段上と言ったらおかしい

程度認める仕組みとなっているのである。しかし、ですが、やはり第三者的な国が関与して法人格の設

行政改革会議事務局が最初に日本版エージェンシー

立を認める、こういうのが今の法制の体系なんですに法人格を持たせたとき、この展開を見通していたね」 という理由や、「法人の設立を認可にかかわとは思われない。その意味で、これは、2 段階の制

らせず地方公共団体の条例のみで行う方法、これに度移植の意図せざる帰結であった。

23）

つきましては、制度的には全く不可能とは考えておりませんが、実はこれまで立法例がございません
で、ほかの法人制度との整合を図る必要があると私

4 地方独立行政法人の業務の限定どもは認識しておりまして、今後、これは是非研究

独立行政法人制度にとって、どのような業務をそ課題とさせていただきたい」 という理由により退の対象とするかは、重要な問題である。行政改革会

けられ、最終的に、地方独立行政法人法は認可主義

議事務局は、独立行政法人の制度設計を最初に行うを採用するに至った。

にあたって、表 2 の通り、何を独立行政法人化の24）

認可主義採用の理由の 1 つとして、「一番緩い関

対象業務とするかについての考え方を示した。

与」であるからということが挙げられているが25）、

ここでは、実施業務の受け皿として、国の組織で実際には、前述したように、認証主義や準則主義とある外局と、国とは別の法人格を有する独立行政法

いう、より緩やかな関与の形態も存在しているにも人という 2 つの類型が示されており、私人に対するかかわらず、それらが検討された形跡はない。より規制業務は外局が、サービス提供業務は独立行政法

重要な理由として挙げられるのは、既存のいわゆる人がそれぞれ担うこととされている。その背後にあ

地方三公社（地方住宅供給公社・地方道路公社・土るのは、私人の権利の制限は国が自ら主体となって地開発公社）が認可主義をとっていること26）との行わなければならないという法制の論理である。日均衡であろう。地方独立行政法人法案の国会審議に本版エージェンシーに法人格を持たせるという制度

おいては、「例えば今までの土地開発公社だとか、設計を行ったことが、このような法制の論理と相ま

地方住宅供給公社、地方道路公社、こういうものはって、実施業務のすべてを国とは別の法的主体であ

全部、主務大臣の認可なんですよ」 、「なお、土地る独立行政法人に担わせることを不可能とし、外局開発公社等の地方三公社制度、これにつきましてというもう 1 つの受け皿が必要となったのである。

27）

も、設立を主務大臣の認可にかからしめる法制度を事務局の示した考え方に対しては、委員の 1 人か

28）
採用しております」
といったように、地方三公社

ら、「政策の企画立案と実施を分離する理由としての設立に関する認可主義を引き合いに出す答弁がな

それぞれの組織原理・目的が違うという点を挙げて日本における地方独立行政法人制度の創設

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表2

本省・外局・独立行政法人のあり方（出典）行政改革会議第 15 回（1997 年 5 月 28 日）別紙 4「中央省庁の在り方及びエージェンシーについて（イメージ試案）」より抜粋。

いるが、それだけでは分離する理由にならず、全体の異論は受け入れられず、行政改革会議の『最終報の効率性が高まることなど実施部門を分離した方が告』においては、独立行政法人化の対象業務につい効率的であることを理由とする必要がある。経済学て、下記の考え方が示されることとなった32）。ここ

上のプリンシパル・エージェンシー理論からいうにも、当初の法制の論理が継続していると言えよと、プリンシパル（依頼者）である中央省庁がエーう。

ジェンシー（代理人）をモニタリングするわけだが、そのコストが高過ぎては切り離しても効率化し次の要件を満たす事務・事業を、独立行政法人

ないこととなるので、エージェンシーを監視しプリ化により業務の効率性、サービス等の質及び透明

ンシパルの意思を実現することのコストと、実施部性の向上が図られるものとして、独立行政法人の門に対してインセンティブを付与することによって対象とする。

効率化するベネフィットを比較考量し、全体としてa判断する必要がある。その意味では、問題は評価基であること

準の明確化に限界があることにある。一律に実施部

ア）国民生活・社会経済の安定等の公共上の見門をエージェンシー化すればよいというものではな

地から、その確実な実施が必要とされること

く、モニタリングコストとインセンティブのバランイ）国が自ら主体となって直接実施しなければ

31）
スを図るべきである」との異論も出されたが、こ84

業務の性質上、次の要件を満たす事務・事業

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ならない事務・事業（注）ではないこと

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ウ）民間の主体にゆだねた場合には必ず実施されるという保証がないか、又は公共的な事b

論点検討
・地方独立行政法人の対象となる業務に関する事

務・事業として独占して行わせることが必要

項についてなものであること（1）国において独立行政法人化が図られた機関

独立の組織とするに足るだけの業務量のまとと同様の性格を有する機関の業務についてまりがあること・試験研究、文教研修、医療厚生、検査検定、その他（注） 国が自ら主体となって直接実施しなければならない事務・事業（2）その他の業務について①地方公営企業○私人の権利義務に直接かつ強度の制限等を②公立大学

及ぼす公権力の行使に当たる事務・事業③その他○その性質上、国が自らの名において行うのでなければ成立しない事務・事業

これに沿って、事務局から、国において独立行政○災害等国の重大な危機管理に直結し、直接法人化が図られた機関およびその業務について説明

国の責任において実施することが必要な事が行われ、地方独立行政法人の対象とするべき業務

務・事業について意見交換がなされた36）。ここには、国の独立行政法人化の対象業務と横並びで地方独立行政法

この考え方に基づき、独立行政法人化の対象業務

人化の対象業務を検討し、それに地方公営企業と公を具体的に決定する作業は、内閣に設置された中央

立大学を上乗せしようとする37）事務局の姿勢が鮮

省庁等改革推進本部に委ねられた。中央省庁等改革

明に現れている。また、第 5 回研究会に事務局より推進本部は、研究機関等の施設等機関を中心に、独提出された資料においては、「地方独立行政法人化

立行政法人化の対象事務・事業の洗い出しを始め、の対象となる事務・事業について、国の独立行政法

各事務・事業を所管している省庁からヒアリング等人の場合と同様、（1）公共上の利益に関係、（2）地の調査等を行い、当該事務・事業が独立行政法人化

方公共団体が自ら実施する必要なし、（3）民間の主の要件に合致するか否かなど、独立行政法人化に適体にゆだねると適切に実施されないおそれ又は一のするか否かについて検討を行った 。独立行政法人

主体に独占的に行わせる必要があるもの、という定化に適すると判断された事務・事業については、所性的定義に立ち、かつ、個別地方独立行政法人の設管省庁と中央省庁等改革推進本部事務局との間で交立について、各地方公共団体の判断に委ねることと渉を行い、難しい事案は、所管大臣と行政改革担当

した場合、市町村等において、その業務のほとんど

大臣（総務庁長官）との間で直接交渉を行った。そを独立行政法人化することも可能となり、これが市の上で、最終的に所管省庁の説得に成功し、その了町村の基礎的地方公共団体としての位置付け、役割解を得た事務・事業について、順次、独立行政法人との関係で適切かという点が問題となる」38）との懸化を決定していったのである34）。

念が示され、これに呼応するかのように、
「国の独

33）

このようにして、国の独立行政法人については、

立行政法人と異なり、地方独立行政法人の対象業務

中央省庁等改革推進本部と各省庁との交渉の結果とを限定して、これに合ったものを国よりも詳しく制して、どのような業務をその対象とするかについて度設計して法律に規定するという選択肢は十分考えのある種の「相場」が形成されたわけであるが、こられるのではないか」39）との議論がなされている。

の「相場」が、地方独立行政法人制度に対しても重最終的に公表された『地方公営企業と独立行政法

大な意味を持つこととなる。地方独立行政法人制度

人制度に関する研究会報告書』においては、個々のの導入に関する研究会においては、第 4 回に対象業

地方独立行政法人の設立について各自治体の判断に務についての検討がなされたが、その議事次第は、

委ねれば、市町村の事務・事業のほとんどを地方独下記の通りである35）。

立行政法人に移管することも可能となることへの懸念40）に加えて、「地方独立行政法人が行うこととす

日本における地方独立行政法人制度の創設

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る事務及び事業について、地方独立行政法人に関すれ、例えば、自治体が自らの判断で戸籍・住民票・る通則的法律においては単に国の独立行政法人の場

印鑑登録などの窓口業務を地方独立行政法人化する合と同様の定性的定義にとどめ、個別の地方独立行

ことは不可能となったのである。

政法人を設立するに当たって、仮に各地方公共団体の長及び議会の意思決定に係らしめることとした場
合、国の場合のように、個別の独立行政法人の設立に際し改めて個別法により国会の意思を問うことと国の独立行政法人は、前述したように、その設立する手続が採れないため、地方独立行政法人制度のに関して特許主義をとっており、独立行政法人の運導入については、何らかのかたちで、地方独立行政営の基本、監督、職員の身分その他の制度の基本と法人が行うこととする事務及び事業の範囲を限定す

なる共通の事項を定める独立行政法人通則法とは別41）
る こ と が 必 要 と 考 え ら れ る」と の 理 由 に よ り、に、各独立行政法人の名称、目的、業務の範囲等に「地方独立行政法人が行うこととする事務及び事業関する事項を定める法律（個別法）を制定し、個別については、上記のような検討を踏まえ、国の独立法および通則法に基づき個々の独立行政法人を設立

行政法人制度と比較した場合における仕組みの相違する仕組みとなっている。したがって、国会は独立や対象とする事務及び事業の業務量のまとまり等に行政法人の設立に対して、通則法および個別法とい留意して、限定的に制度設計を行う方向で十分検討う二段構えの関与を行えるわけである。通則法に基すべきである」 との結論が示された。具体的に地づき主務大臣（あるいは独立行政法人制度を所管す

方独立行政法人化の対象業務として挙げられている

る総務大臣）の認可により法人を設立する認可主義のは、国において独立行政法人に移行された機関とも、法制上はあり得たはずであるが、独立行政法人

同様の性格を有する機関の事務・事業（①試験研究の制度設計を行った行政改革会議事務局は、早くか

機関・②検査検定機関・③文教研修施設・④作業施ら通則法と個別法の二段構えの制度を想定してい設）、地方公営企業、公立大学である43）。

た。既に、『中間報告』に向けた集中審議に提出さ42）

その後の法案作成過程において、業務のリストにれた資料において、「全ての独立行政法人に共通すは多少の変化が生じたものの、地方独立行政法人化る設立根拠法を設け、独立行政法人の組織・運営にの対象業務を限定するという方向性自体に変更はな

関する基本的事項及び共通的事項を規定し、共通原

く、地方独立行政法人法 21 条には、対象業務とし則を制度化することとする」一方で、組織機構のて、試験研究、大学の設置管理、公営企業44）の経「基本的な枠組みは各法人の設置法令及び基本事項

営、社会福祉事業の経営、公共的な施設の設置管に係る定めにおいて定め」、「法人の目的・任務につ理、およびこれらの業務に附帯する業務が限定列挙

いては、各法人の設置法令において定め」るというされることとなった。

構想が示されていたのである46）。

自治体は国よりも多くの実施業務を抱えている。

省庁の内部組織に関しては、1984 年の国家行政

市町村の業務のほとんどが地方独立行政法人に移管

組織法改正により、局の設置が政令事項とされ、法されてしまうことへの懸念が示されるということ律による関与が廃されているが、それとの対比で言は、裏を返せば、自治体業務には地方独立行政法人

えば、独立行政法人は、少なくともその設立に関し化の豊かな可能性が存在しているということであては、省庁の内部組織よりも柔軟性を欠くものとな

り、地方独立行政法人化の対象業務を限定せず、っている。これが、独立行政法人制度導入の目的に個々の地方独立行政法人の設立について各自治体の照らして望ましいことであるかは、一考を要する。

判断に委ねれば、国とは異なる独自の「相場」が形

ただし、ひとたび設立されれば、独立行政法人に対成されるということもあり得た。しかし、地方独立する国会の関与は、極めて限定的であり、国会は、行政法人が行う業務は極めて公共性が高いものであ

国家公務員の身分を付与される特定独立行政法人のるがゆえに、地方独立行政法人の全容を国の法律お

常勤職員数の報告を受ける（独立行政法人通則法

よび政令においてできる限り明確にすることが適切

60 条 2 項）にとどまる。

である 、との理由により、その対象業務は限定さ
45）86

5 地方独立行政法人に対する議会の関与

2010年12月号

これに対し、地方独立行政法人制度の検討過程で

2009年度研究報告論文

は、自治体が二元代表制を採用していることを理由討する必要がある」との見解を示した49）。

に、地方議会の関与の必要性が取りざたされること

地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会となった。地方独立行政法人制度の導入に関する研においても、『地方独立行政法人制度の導入に関す究会においては、当初は、議会の関与についての議

る研究会報告書』の内容を踏まえた上で、「公営企論は行われていなかったが47）、研究会も押し詰まっ業型地方独立行政法人について、議会の関与を必要た第 6 回、事務局より「地方独立行政法人と地方議とする理由は一般の地方独立行政法人と同様と考え会の関与」と題する資料が提出された。そこでは、られるか」「公営企業型地方独立行政法人について、「国と同様に議会の関与が原則としてほとんどなく議会の関与の方法は、一般の地方独立行政法人と同なるとすることは、たとえ地方独立行政法人の設立

一でよいか」といった点が検討を要する事項としての際に地方議会の意思が明確になる仕組みを採ると挙げられ50）、公営企業型地方独立行政法人の運営にしても、なお国と地方の統治構造の相違を勘案しな対する設立団体の関与について、「ⅰ）中期目標、

いものと言わざるを得ず、適当ではない」が、他

中期計画等の全体に対して関与」「ⅱ）料金等、一方、「地方議会による詳細な事前関与を残した場合、定の事項について議会が関与」「ⅲ）料金等につい

そもそも地方独立行政法人化の意味がなくなるといて も 議 会 が 関 与 し な い」と の 選 択 肢 が 提 示 さ れう懸念すら存する」ため、「地方議会による執行機た51）。最終的に公表された『地方公営企業と独立行関に対する関与につき、個別に、当該関与を地方独政法人制度に関する研究会報告書』は、公営企業型

立行政法人化した機関の業務の執行について適用す「地方独立行政法人の日常的な経営の監督は極力設ることが適当かどうか検討を行う必要があると考え立団体の長に委ねることとし、設立団体の長の関与られる」「その際の留意点としては、①当該地方議事項のうち地方公共団体に重大な結果をもたらすも会の関与が、地方公共団体の団体意思の決定に係るのに限って議会の関与を行うこととすべきであるとものであるか、あるいは執行機関の監視機能に係る考えられるが、このような事項は、中期目標、中期

ものであるか、②当該地方議会の関与が、『事前関計画において定めるものであるので、議会の関与は与・統制』に係るものであるか、あるいは『事後チこれらに対する関与とするのが適当である」と述ェック』に係るものであるか、といった点を挙げる

べ、「設立団体の長による中期目標の指示の段階でことができる」とされている 。

は、議会の意思決定を要するものとする」
「中期計

48）

これを受け、『地方独立行政法人制度の導入に関画事項のうち、料金に関する事項など重要事項に限する研究会報告書』は、「地方公共団体の事務及びって、議会の意思決定を必要とすることとする」

事業の一部を地方独立行政法人が行うこととした場「議会が関与した事項について業務執行に伴い変更

合に、地方議会の一定の関与が行われ、これを法定の必要が生じた場合」は「重要な変更に限定して再することについて、どのような整理をすべきか十分

度議会の意思決定を要することとし、軽微な変更に検討する必要がある」と述べ、「住民に対するサー

ついては設立団体の長の認可のみを受ければよいこ

ビスの対価として使用料、手数料等を徴収する事務ととすることも考えられる」との見解を示した52）。

及び事業についてこれを地方独立行政法人が行うこ

しかし、これらの報告書の内容は、地方六団体、ととすることについて検討する場合、使用料、手数

なかんずく議会三団体にとって、満足のいくもので料等の設定に当たっての議会の関与の在り方についはなかったようである。全国都道府県議会議長会・ては、自主的な事務及び事業の運営による効率化と全国市議会議長会・全国町村議会議長会は、2003

いう地方独立行政法人制度創設の意義に照らして、

年 2 月 5 日、連名で「地方独立行政法人制度の法制十分に検討する必要がある」「設立団体たる地方公化に関する要望」を公表した。そこには、下記の要

共団体の長による関与（中期目標の策定、中期計

望事項が列挙されている53）。

画、重要な財産の処分、長期借入金等に係る認可等）については第 1 節［地方公共団体の長の関与―（1）中期計画の作成・変更の認可及び財務諸表等

筆者注］で検討したとおりであるが、その際に、議の承認については、議会の議決等を得ること。

会の意思決定を関係させることの適否についても検また、条例で定める請負契約の締結、財産の取日本における地方独立行政法人制度の創設

87

得処分については、設立団体の長の認可事項と営企業型地方独立行政法人に限ってではあるが、中し、議会の議決を得ること。

期計画の作成・変更の認可についての議会の議決権（2）公営企業型地方独立行政法人については、料が認められ（議会の議決事項⑥）、条例で定める財金に関する事項及び長期借入金の限度額等を中産の取得処分についても、同じく議会の議決権が認

期計画に加えること。

められた（議会の議決事項⑤）。なお、公営企業型（3）評価委員会が行う各事業年度に係る業務の実

地方独立行政法人に限って中期計画についての議会

績に関する評価についても、中期目標に係る事の議決権が認められたのは、「公営企業型地方独立業報告書と同様に議会への報告事項とするこ行政法人については、長期借入による多額の資本投と。

下を行う必要があるなど一般の地方独立行政法人と（4）公立大学関係について規定する場合において比べて事業規模が大きく、その経営状況は最終的なも、上記と同様に議会の関与に十分配慮するこ

財政負担をする設立団体にとっても重大な関心事項と。

であること、公営企業型地方独立行政法人が提供するサービス（料金を含む。
）は、水道、交通、病院

その後、「いろいろ地方六団体、特に議会側の、など住民の日常生活に密接に関連するものであるこ

議会の関係の団体の意見を聞いて」調整を経て法案とから、公営企業型地方独立行政法人が提供するサが作成された54）結果、地方独立行政法人法においービスの内容や料金、予算等については、住民の代ては、地方独立行政法人に対する地方議会の関与表である議会において審議されることが適当であが、2 つの研究会の報告書が提言していたよりも強る」55）との理由による。
（2）に関しては、公営企業

く認められることとなった。同法における議会の議型地方独立行政法人に係る中期計画においては、料

決事項および議会への報告事項は、下記の通りであ金に関する事項について定めるものとすることが規る。

定された（地方独立行政法人法 83 条 2 項）
。これは、
「公営企業型地方独立行政法人が徴収する料金

議会の議決事項については、水道、交通、病院等の日常生活に密接①地方独立行政法人の設立（7 条）に関係する公共料金に該当するものであること、公②定款の変更（8 条 2 項）

営企業型地方独立行政法人が主として料金収入をも③料金の上限の設定（23 条 2 項）って経費をまかなう独立採算制を採っており、料金④中期目標の作成・変更（25 条 3 項）

設定が中期計画の予算、収支計画及び資金計画と一⑤条例で定める重要な財産の処分（44 条 2 項）

体不可分であることから、第二十三条の規定［一般⑥公営企業型地方独立行政法人に係る中期計画作の地方独立行政法人が料金を徴収する場合はその上成・変更の認可（83 条 3 項）

限についてのみ議会の議決を経て首長の認可を受け⑦地方独立行政法人の解散（92 条 1 項）ることを要するとする規定―筆者注］の適用を除外

議会への報告事項

し、料金に関する事項についてはこれを中期計画事①各事業年度に係る業務の実績評価の結果（28項とするとともに、後述するように議会の議決にか

条 5 項）からしめることとしたものである」56）との理由によ②中期目標に係る事業報告書（29 条 2 項）る。
（3）に関しては、各事業年度に係る業務の実績③中期目標に係る業務の実績評価の結果（28 条 5

評価の結果が、評価委員会から首長を経て議会へと項・30 条 3 項）
④特定地方独立行政法人の常勤職員数（54 条 2項）

報告されることとなった（議会への報告事項①）。
ここで、地方独立行政法人制度の導入に関する研究会および地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会に提出された資料である「地方独立行政法88

ここには、議会三団体の「地方独立行政法人制度

人と地方議会の関与」に立ち戻ると、そこには、の法制化に関する要望」の内容が、かなりの程度取「なお、地方議会の関与の問題とは異なるが、住民り込まれている。要望事項の（1）に関しては、公によるチェック（住民監査請求、住民訴訟等）につ

2010年12月号

2009年度研究報告論文

いても同様の視点から検討を行う必要がある」とのり、自治体がエージェンシー化の対象業務を何の制注目すべき記述がある 。これを受け、『地方独立約もなく自由に選択できたりすることのほうが、む

行政法人制度の導入に関する研究会報告書』にも、しろ不都合なのである。

57）「さらに、地方議会の意思決定に関する問題とは異

ただし、総務省は地方独立行政法人制度の導入をなるが、住民による監視機能（住民監査請求、住民

独断専行できたわけではない。地方独立行政法人制訴訟等）についても、同様の視点から検討する必要度は、その設計次第では自治体二元代表制のあり方がある」との記述が盛り込まれた58）。しかし、最終自体に影響を与え得るものであるが、この種の問題的に制定された地方独立行政法人法には、地方独立に対しては地方六団体が重要なアクターとして登場

行政 法 人 に 対 す る 住 民 訴 訟 の 規 定 は 見 当 た ら なし、その利益を反映させようとするのが、日本の地

い 。議会三団体のような応援団の存在しない住民

方自治制度をめぐる政策過程の構造的特徴である。

訴訟制度にとって、法人格の切断という壁は厚かっ

実際にも、総務省は地方六団体の利益の調整を行たということなのであろう。

い、議会三団体の意見を取り入れて、地方独立行政59）

法人に対する地方議会の関与を増大させたのであ

6 おわりに
以上、地方独立行政法人制度の導入過程を追ってきたが、これを、冒頭で述べた利益・制度・アイデ
ィアという 3 つの要因に即して、どのように捉えることができるであろうか。
そもそものきっかけとなったのは、エージェンシ
ー化による企画立案と実施の分離という、英国から輸入されたアイディアであった。しかし、国家行政組織法・国家公務員法・会計法など、既存の法制度による省庁の組織運営に対する拘束が強い日本においては、英国そのままのエージェンシー化の仕組みは実現困難であり、法人格の切断という解決策がとられた。こうして、国の独立行政法人制度が導入された。
法人格の切断の結果、独立行政法人は、法人の設立には国会の制定する法律の根拠が必須であるという、法人制度に由来する拘束を受けることとなる。
国レベルの制度導入の際には必ずしも目立たなかったこの拘束は、自治体に地方独立行政法人制度を導入しようとするにあたって顕在化する。しかし、総務省は、独立行政法人以外の手法による自治体業務のエージェンシー化を模索することはせず、地方独立行政法人法の制定を推進した。これは、地方独立行政法人に関する通則的法律を制定して、法人の設立に関する認可主義や対象業務の限定などを条文に書き込み、自治体を統制することが、総務省の利益に反しないということを示している。普遍主義的バ
イアス60）を有する総務省にとっては、法律の整備なくして自治体が独自にエージェンシー化を進めたる。
注
1）Christopher Hood, “A Public Management for All
Seasons ?” Public Administration 69（1）,1991.
2）英国におけるエージェンシー化については、例えば以下の文献がある。Patrick Dunleavy, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester Wheatsheaf,
1991. R. A. W. Rhodes, Understanding Governance,
Open University Press, 1997. Oliver James, The Executive Agency Revolution in Whitehall, Palgrave Macmillan, 2003.
3）自由民主党行政改革推進本部「橋本行革の基本方向に
つ い て」1996 年 6 月 18 日、2.（1）ハ。http : //www.
jimin. jp/jimin/gyo/katsudou/h08/080608.pdf（2010 年 3
月閲覧）。
4）「インタビュー⑰ 柳沢伯夫（衆議院議員）（2000 年 3
月 2 日）」田中一昭・岡田彰編著『中央省庁改革』日本評論社、2000 年、192-193 頁。
5）自由民主党「第 41 回衆議院議員総選挙 わが党の公約」（一）（9）。http : //www.mag.keio.ac.jp/manifesto/archive/J1996jimin. pdf（2010 年 3 月閲覧）。
6）「インタビュー⑰

柳沢伯夫（衆議院議員）（2000 年 3

月 2 日）」田中一昭・岡田彰編著『中央省庁改革』日本評論社、2000 年、193 頁。
7）行政改革会議『中間報告』1997 年 9 月 3 日、Ⅲ 3（1）および別紙 2。
8）行政改革会議『最終報告』1997 年 12 月 3 日、Ⅳ 2（2）。
9）「行政改革大綱（2000 年 12 月 1 日閣議決定）」Ⅱ（4）カ。
10）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、57 頁。
11）地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会『地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会報告書』
2002 年、1, 5 頁。同報告書に倣い、本論文では、地方公営企業分野における地方独立行政法人を「公営企業型
地方独立行政法人」と称する。
12）「構造改革特区推進のためのプログラム（2002 年 10

日本における地方独立行政法人制度の創設

89

月 11 日構造改革特区推進本部決定）」別表 2。

いて国の行政機関又は都道府県の機関の許可、認可又は申―経済活性化のために重点的に推進すべき規制改革―』2002 年 12 月 12 日、別表。

承認を要することとすること以外の方法によつてその処理の適正を確保することが困難であると認められる場合

14）「総合規制改革会議の『規制改革の推進に関する第 2を除き、自治事務の処理に関し、普通地方公共団体が、次答申―経済活性化のために重点的に推進すべき規制改

普通地方公共団体に対する国又は都道府県の関与のうち

革―』に関する対処方針について（2002 年 12 月 17 日

第二百四十五条第一号ホに規定する行為［許可、認可又

閣議決定）
」
。

は承認 ― 筆者注］を要することとすることのないよう

15）地方自治制度研究会編『逐条解説

地方独立行政法人法』ぎょうせい、2006 年、7 頁。

にしなければならない」と規定しており、地方三公社（および地方独立行政法人）の設立に関する認可主義が、

16）「インタビュー⑱ 坂野泰治（元行政改革会議事務局
参 事 官）（2000 年 3 月 14 日）」田 中 一 昭 ・ 岡 田 彰 編 著

自治事務に係る関与の原則の大きな例外であることを明示している。

『中央省庁改革』日本評論社、2000 年、194 頁。
17）「インタビュー⑱ 坂野泰治（元行政改革会議事務局

27）第 156 回 国 会 衆 議 院 総 務 委 員 会（2003 年 6 月 3 日）における片山虎之助総務大臣の答弁（『第百五十六回国

参 事 官）（2000 年 3 月 14 日）」田 中 一 昭 ・ 岡 田 彰 編 著『中央省庁改革』日本評論社、2000 年、194 頁。
18）「法人ハ本法其他ノ法律ノ規定ニ依ルニ非サレハ成立
スルコトヲ得ス」（民法 33 条 1 項）。なお、2005 年の民90の法律により法人を設立する場合等自治事務の処理につ

13）総合規制改革会議『規制改革の推進に関する第 2 次答会衆議院総務委員会議録第十七号』16 頁）。
28）第 156 回 国 会 参 議 院 総 務 委 員 会（2003 年 7 月 1 日）
における若松謙維総務副大臣の答弁（『第百五十六回国会参議院総務委員会会議録第十九号』15 頁）。

法現代語化に伴い、同条同項は、「法人は、この法律その他の法律の規定によらなければ、成立しない」と改正されている。
19）四宮和夫・能見善久『民法総則（第 7 版）』弘文堂、

29）地方自治制度研究会編『逐条解説 地方独立行政法人法』ぎょうせい、2006 年、34 頁。
30）「この認可につきましては、先ほども私が御答弁申し上げましたが、許可と違いまして、法律に定める要件を2005 年、90-91 頁。内田貴『民法Ⅰ（第 4 版）総則・物具備して適正に運営されるかどうかという点からチェッ

権総論』東京大学出版会、2008 年、209 頁。
20）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 5回）（2002 年 5 月 20 日）資料 4「地方独立行政法人制度の導入に関する研究会 主な議論」。地方独立行政法人

クするというものでございまして、適正に運営されるかどうかを確保することは、法人の設立された以後においても同様のことと考えられますので、認可をした総務大臣等が適正な運営について責任を持って対処するという制度の導入に関する研究会（第 6 回）（2002 年 6 月 17日）資料 3「地方独立行政法人制度の導入に関する研究会 主な議論」。
21）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、

ことから、最後の担保としまして、立入検査権や違法行為の是正命令権を付与しているものでございます」（第156 回国会衆議院総務委員会（2003 年 6 月 3 日）における畠中誠二郎総務省自治行政局長の答弁（『第百五十六回国会衆議院総務委員会議録第十七号』32 頁））。

26 頁。
22）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、16 頁。
23）第 156 回 国 会 衆 議 院 総 務 委 員 会（2003 年 6 月 3 日）

31）行政改革会議第 15 回（1997 年 5 月 28 日）議事概要。
なお、議事概要には発言者名は記されていないが、この意見は経済学者である塩野谷祐一委員によるものと思われる。行政改革会議第 5 回企画・制度問題及び機構問題
合同小委員会（1997 年 10 月 22 日）別紙 8「独立行政法における片山虎之助総務大臣の答弁（『第百五十六回国会衆議院総務委員会議録第十七号』16 頁）。
24）第 156 回 国 会 参 議 院 総 務 委 員 会（2003 年 7 月 1 日）

人の基礎付けについて（平成 9 年 10 月 22 日 塩野谷祐一委員）」も併せて参照。
32）行 政 改 革 会 議『最 終 報 告』1997 年 12 月 3 日、Ⅳ 2における若松謙維総務副大臣の答弁（『第百五十六回国会参議院総務委員会会議録第十九号』15 頁）。
25）第 156 回 国 会 衆 議 院 総 務 委 員 会（2003 年 6 月 3 日）における片山虎之助総務大臣の答弁（『第百五十六回国会衆議院総務委員会議録第十七号』15 頁）。
26）1990 年代の第 1 次分権改革を主導した地方分権推進（2）③ア。
33）独立行政法人制度研究会編『改訂 独立行政法人制度の解説』第一法規、2004 年、240 頁。
34）第 145 回 国 会 衆 議 院 行 政 改 革 に 関 す る 特 別 委 員 会（1999 年 5 月 26 日）における太田誠一総務庁長官の答弁（『第百四十五回国会衆議院行政改革に関する特別委委員会は、自治体の事務に係る国の関与について、自治事務および法定受託事務の区分に応じ、関与の基本類型を定めたが、その一方で、一部の事務については、基本
類型以外の特別の関与を認めた。自治体が地方三公社の員会議録第五号』29 頁）。第 145 回国会衆議院行政改革に関する特別委員会（1999 年 5 月 27 日）における太田誠一総務庁長官の答弁（『第百四十五回国会衆議院行政改革に関する特別委員会議録第六号』3 頁）。

設立に関する事務（自治事務）を処理する場合は、国の認可を受けることが引き続き義務づけられることとなったが、これも、特別の関与の 1 つである（地方分権推進委員会『地方分権推進委員会第 4 次勧告―分権型社会の創 造 ―』1997 年 10 月 9 日、第 2 章 お よ び 別 表 3-④）。

35）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 4回）（2002 年 3 月 25 日）次第。
36）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 4回）（2002 年 3 月 25 日）議事要旨。
37）国立大学法人法が制定されたのは翌 2003 年であり、その後、地方分権一括法により新設された地方自治法245 条の 3 第 5 項は、「国は、普通地方公共団体が特別

当時は、国立大学が法人化されるか否かは未確定であった。

2010年12月号

2009年度研究報告論文

38）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 549）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独回）（2002 年 5 月 20 日）資料 3「地方独立行政法人と基立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、

礎的地方公共団体」。
39）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 639 頁。
50）地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会（第回）（2002 年 6 月 17 日）資料 3「地方独立行政法人制度

3 回）（2002 年 8 月 9 日）資料 2「公営企業分野に係るの導入に関する研究会

主な議論」。

地方独立行政法人制度に関する比較表」。

40）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独51）地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会（第立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、3 回）（2002 年 8 月 9 日）資料 3「地方公営企業と地方

11 頁。

独立行政法人に関する主要な論点」。

41）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独52）地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会『地立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、18 頁。

方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会報告書』
2002 年、13,15-16 頁。

42）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、53）全国都道府県議会議長会・全国市議会議長会・全国町村議会議長会「地方独立行政法人制度の法制化に関する22 頁。
43）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、
22-24 頁。
44）具体的には、①地方公営企業法が適用される水道・工
業用水道・軌道・自動車運送・鉄道・電気・ガスの各事
業、②地方公営企業法の財務規定等が適用され、条例で地方公営企業法全部適用を選択することも可能である病院事業、③その他政令で定める事業、を指す。したがっ要望」2003 年 2 月 5 日。http : //www.gichokai.gr.jp/
newhp/055kyodo/14nen/03-05.htm（2010 年 3 月閲覧）。
54）第 156 回 国 会 衆 議 院 総 務 委 員 会（2003 年 6 月 3 日）における片山虎之助総務大臣の答弁（『第百五十六回国会衆議院総務委員会議録第十七号』22 頁）。
55）地方自治制度研究会編『逐条解説 地方独立行政法人法』ぎょうせい、2006 年、260-261 頁。
56）地方自治制度研究会編『逐条解説 地方独立行政法人法』ぎょうせい、2006 年、260 頁。

て、各自治体が条例で地方公営企業法の適用の有無を選択できる事業（下水道事業等）は、政令の定めがなされない限り、地方独立行政法人化の対象業務とはならない。

57）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 6回）（2002 年 6 月 17 日）資料 1「地方独立行政法人と地方議会の関与」。地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会（第 2 回）（2002 年 6 月 24 日）資料 5「地方45）地方自治制度研究会編『逐条解説 地方独立行政法人法』ぎょうせい、2006 年、72 頁。
46）行政改革会議集中審議（1997 年 8 月 18～21 日）別紙
14 の別紙 1「独立行政法人（仮称）制度構想（試案）」。
なお、「各法人の設置法令」という文言を文字通りに受独立行政法人と地方議会の関与」。
58）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会『地方独立行政法人制度の導入に関する研究会報告書』2002 年、39 頁。
59）「住民訴訟の対象になるかどうかという御質問かと思

け取れば、通則法および個別政省令による設置という仕組みも選択肢の 1 つであると読めるが、この選択肢が具体的に検討された形跡はない。
47）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 5回）（2002 年 5 月 20 日）資料 4「地方独立行政法人制度

いますが、住民訴訟制度は、先生御存じのとおり、納税者の権利を擁護するため、納税者の納付した公金の適正な管理を担保することを主眼とした制度でございますので、地方公共団体のみに適用されるものでございます」「なお、先ほど言いましたように、地方独立行政法人はの導入に関する研究会 主な議論」。地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 6 回）（2002 年 6 月 17日）資料 3「地方独立行政法人制度の導入に関する研究

住民訴訟制度の対象にはなりませんが、設立団体から地方独立行政法人に対する財政支出につきましては、これまでどおり、現行の住民訴訟制度の対象になるというふ

会 主な議論」。
48）地方独立行政法人制度の導入に関する研究会（第 6回）（2002 年 6 月 17 日）資料 1「地方独立行政法人と地方議会の関与」。なお、これと同一の資料が、地方公営
企業と独立行政法人制度に関する研究会にも提出されている。地方公営企業と独立行政法人制度に関する研究会

うに考えております」（第 156 回国会衆議院総務委員会（2003 年 6 月 3 日）における畠中誠二郎総務省自治行政局長の答弁（『第百五十六回国会衆議院総務委員会議録第十七号』14-15 頁））。
60）普遍主義とは、自治制度を一般的に全自治体に適用できるように構築しようとする傾向性であり、その対義語（第 2 回）（2002 年 6 月 24 日）資料 5「地方独立行政法
人と地方議会の関与」。

は特例主義である。金井利之『自治制度』東京大学出版会、2007 年、8-9 頁。

日本における地方独立行政法人制度の創設

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