●巻頭随想

防災・危機管理における困難への対応

福島学院大学副学長・マネジメント学部長・教授
政策研究大学院大学客員教授・防災政策研究会代表

武
これまで、自治省、総務省、消防庁、国土庁、田文男

管理防災課）。

内閣府、福岡県、京都大学、政策研究大学院大学

すなわち、東日本大震災（福島県）では直接死等において防災・危機管理に関する行政や教育研者の約1.5倍の関連死者が出ており、熊本地震で究に携わってきた。現在は、福島学院大学においは直接死者の４倍超の関連死者が出ていることにて、福島の復興を支え、未来を担う人材の育成になる。

従事するとともに、政策研究大学院大学において、災害で生き延びた命が、災害関連で失われるこ防災・危機管理コースで学び、修士（防災政策）とは、極めて残念である。災害に際し、直接死者の学位を取得するエキスパートの養成に努めていを出さないように努めることは重要である。同時る。我が国は、多くの災害や危機を経験し、小生に、せっかく生き延びた命が、その後、災害が原もいろいろな立場から関与してきた。このような因で死亡する、という関連死を防ぐように努める

中で、今後の防災・危機管理において対応すべきことも重要である。この場合、狭い意味での防困難な課題が山積していると考えており、本稿で災・危機管理にとどまらず、医療、衛生、福祉、は、そのうちのいくつかについて述べてみたい。

環境、雇用、経済、財政、コミュニティ、情報など幅広い分野での対応が求められる。これら各分野の連携を図り、関連死を防ぐのも、防災・危機

１．関連死への対応

管理の大きな役割であると考える。また、行政の災害関連死とは、「当該災害による負傷の悪化みならず、自助・共助の力も、関連死を防ぐため又は避難生活等における身体的負担による疾病にに必要である。直接死のみならず関連死を出さなより死亡し、災害弔慰金の支給等に関する法律いために、自助・共助・公助の連携が求められる。

（昭和48年法律第82号）に基づき災害が原因で死亡したものと認められたもの」であるとされてい

２．避難の困難への対応る。
例えば、東日本大震災による福島県の死者数は、〇要援護者の避難への対応

直接死1,605人、関連死2,337人となっている（令東日本大震災を踏まえて平成25年の災害対策基

和５年６月12日福島県災害対策本部）。また、熊

本法改正で作成が義務付けられた避難行動要支援

本地震による死者数は、直接死50人、関連死223者名簿は、全国的に作成が進んだものの、いまだ人となっている（令和４年年11月11日熊本県危機

多くの高齢者等が災害の犠牲者となるなど、避難－2－

消防防災の科学応急対策とともに復興に取り組むことが求められの実効性の確保に課題を抱えている。
令和3年の災害対策基本法改正により、避難行ている。

動要支援者（高齢者、障がい者等）ごとに、避難避難者は平成24年５月の164,865人（県内102,827支援を行う者や避難先等の情報を記載した計画で人、県外62,038人）をピークに減少しているが、ある「個別避難計画」の作成について、市町村の令和５年３月現在で27,399人（県内6,293人、県外努力義務とされた。

21,101人、避難先不明者５人）という多くの人々

現在、多くの市町村において、個別避難計画作がいまだ避難を続けておられる。

成の取組みがなされているが、実効性を上げるにこのように、長期にわたり、広域に避難する場は、住民の多大な協力が不可欠である。難しいこ合、避難先の新しいコミュニティが形成されることが多いと思われるが、個別避難計画が、形式的とが考えられ、一定期間後に、帰還できる状況になものでなく、実際に避難行動要支援者をサポーなった際に、はたして元のコミュニティに戻るのトできるように作成されることが必要であり、市かどうか、判断が難しいケースがみられる。避難町村と住民が大いに議論を重ね、困難を乗り越えされていた方々の仕事や学校、医療、生活環境等ていただけることを願うものである。

によって一概に言えないだろうが、生まれ育った元々の故郷、慣れてきた新たな第２の故郷、どちらを選択するのか、広域・長期の避難の困難への〇広域・長期避難への対応
平成23年３月11日に発生した東日本大震災から対応に迫られる方々が大勢おられると思われる。

既に12年が経過した。被災地においては、甚大な被害を克服すべく懸命に取り組んでおり、多くの〇国民保護における具体的避難への対応

地域で復旧・復興が進みつつあるのを感じる。し国民保護法（武力攻撃事態等における国民の保かし、『福島』については、現在もなお東日本大護のための措置に関する法律）においては、

震災（原子力発電所事故を含む。以下同じ。）は（避難施設の指定）

継続しており、多くの課題に対応しながら、災害

第百四十八条（福島県「復興・再生の歩み（第10版）」P ２より）

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都道府県知事は、住民を避難させ、又は避難住民等の救援を行うため、あらかじめ、～

３．本部機能維持の困難への対応避難施設として指定しなければならない。

〇トップ代替と規定され、「国民の保護に関する基本指針」（閣議決定）においては、第４章の措置に関する事項
する措置

国民の保護のため第１節

住民の避難に関避難措置の指示（４）避難に２当たって配慮すべき事項
応じた留意事項

大災害や危機に際し、トップ機能が喪失されな②

いよう、「政府継続」を確保することが重要である。これは、国のみならず、自治体や各組織、企業等にも当てはまる。

事態の類型等に国における例を見ると、内閣総理大臣臨時代理として、という制度が存在し、内閣法において弾道ミサイル攻撃の場合には、次の点に留意

第九条する。

は内閣総理大臣が欠けたときは、その予め指・～弾道ミサイルが発射された場合には、内閣総理大臣に事故のあるとき、又対策本部長は、当初は屋内避難を指示する

定する国務大臣が、臨時に、内閣総理大臣の職務を行う。

ものとし、～と規定されている。

・屋内避難を行わせる際には、関係機関は、できるだけ、近傍のコンクリート造り等の具体的には、閣議で首相代理の順位が決められており、首相代理の現在の順位は、堅ろうな施設や建築物の地階、地下街、地１位

松野 博一 官房長官

下駅舎等の地下施設に避難させるものとす

２位

高市早苗 経済安全保障担当相る。

３位

林 芳正 外相としている。また、内閣官房の「緊急一時避難施

４位

鈴木 俊一 財務相

設の指定推進（重点的取組）」においては、５位

河野太郎 デジタル相ミサイル攻撃等の際に爆風等からの直接の被となっている。

害を軽減するための一時的な避難先として有わずか５名の閣僚が指定されているが、これら効なコンクリート造り等の堅ろうな建築物やの代理者は、閣議や国会等で同席することも多く、地下施設（地下駅舎、地下街、地下道等）に大災害や国難危機に際し、確実なトップ代替者とついて、令和３年度から令和７年度末までをして政府継続を確保できるか、懸念を持つ。

集中的な取組期間として、緊急一時避難施設

米国においては、副大統領（兼上院議長）、下への指定を推進。

院議長、上院仮議長、全大臣で資格を有する者がとの取組みを示している。

多数指名されており、また、全員が同席すること

国際情勢の緊迫化の下で、全国瞬時警報システのないよう行動していると聞く。

ム（Ｊ－ＡＬＥＲＴ）発出時の行動に現実的な不国際環境の緊迫化や大規模災害の切迫等に常に安を感じる国民が多いのではないか。弾道ミサイ

緊張感をもって、トップ代替の拡充、リスク回避

ル落下時には、これまでの避難施設の状況では安など危機管理の観点から徹底した備えが必要と考全確保が困難ではないかと懸念しており、国・自える。

治体は抜本的な具体策を早急に講じることが求め

これは、国のみならず、都道府県や市町村、各られている。

企業、組織においても、同様の課題であり、危機に際しトップ代替機能の確保により一層備えることが求められている。

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消防防災の科学（内閣府防災「関東大震災100年」特設ページより）

しかも、厄介なのは、時間が経過すれば、災害〇本部代替
大災害や国難危機に際しては、トップ代替機能や危機は昔のこととして忘れられたりする「風とともに、司令塔となる本部機能の確保が必要で化」現象が起きてくる。一方で、マイナスイメーある。

ジは、根強く残っており、「風評」被害はなかな

例えば、首都直下地震や富士山噴火等の国難・か消えないことが多い。特に、東日本大震災・原危機が発生しても、我が国の司令塔本部が維持存

子力発電所事故の被災地である福島にとっては、続し、機能する必要がある。

「風化」と「風評」と闘いながら、災害応急対策

現在、我が国の災害対策本部は、「官邸」→「 内 閣 府（ 中 央 合 同 庁 舎 ８ 号 館 ）」 →「 防 衛 省とともに復興に取り組まなければならない状況が続いている。
このような中で、福島の復興を支え、未来を担（市ヶ谷）」→「立川広域防災基地」の順で代替すう人材を育成することは極めて重要であるとの観ることとされている。
しかし、いずれも、東京都内しか想定されてお点に立ち、福島学院大学においては、今年４月からず、大きな被害が出たときに対応が困難ではな

ら、新たにマネジメント学部・地域マネジメントいかと懸念される。首都圏外の広域防災バック学科を開設し、人材を育てる努力を重ねている。

アップ拠点を首都近郊のみならず全国レベルで準

また、復興に取り組むに際しては、「災害の伝備しておく必要があるのではないかと考える。

承」の視点も重要であり、東日本大震災・原子力災害伝承館をはじめとする取組みも進められている。

４．復興の困難への対応現代を生きる我々にとって最大の被害をもたら

防災・危機管理において、災害や危機が去った

した東日本大震災の風化と風評を乗り越え、復興後、どのように復興を図るかが重要である。

への困難の克服を目指してまいりたい。

時間も手間も経費も掛かる、忍耐を要する作業

上の表は、我が国で発生した大規模災害であるである。しかし、復興ができなければ、被災者・関東大震災、阪神・淡路大震災、東日本大震災の被災地にとって、災害や危機を克服したことにな被害を比較したものである。

らないのである。

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東日本大震災が、いかに大きな被害をもたらし－5－たか、科学技術や情報ツールが進歩した現代にお災害対策は、現在進行形で継続中である。災害応いてこのような甚大な被害が生じた、という状況

急対策とともに復興に取り組まなければならない、から、我々が学ぶべき教訓を次世代、他の地域にという現状を抱えている。

どのように伝承していくのかは、大切な課題であ

このような困難の中で、災害伝承にも取り組み、る。

風化・風評を克服しつつ、将来にわたって復興をと同時に、東日本大震災の特徴は、地震・津波進めていくためには、福島の復興を支え、未来をのみならず、原子力発電所事故との複合災害であ担う人材の育成が急務であると考えており、筆者

り、福島県の避難者は、いまだに27,000名を超えとしても可能な限りの努力を傾注してまいる所存る避難者がおられ、帰還困難区域が存在するなど、である。

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消防防災の科学