［鹿大農学術報告 第 74 号, 9–26, 2024］

農村地域における自治組織の農地保全活動への関与と組織間関係－鹿児島県伊佐市の US 校区を事例として－

李

哉泫 †

鹿児島大学農学部農業生産科学科農業経営学研究室

令和 6 年 2 月 27 日

要

受理

約

本稿では，農地保全活動に関与する組織間関係を明らかにした 。鹿児島県伊佐市の US 校区を対象に行った分析結果は次の 5 つに整理できる。
第１に，農地保全活動は，非農家を含む自治会加入世帯の出役によって維持されている 。第２に，多面的支払い組織の農家集団は自治会の農地保全活動の充実・強化に貢献している 。第３に，小規模集落では，集落間の連携が進まない中，多面的支払い組織がその活動を代替している 。第４に，活動エリアが集落ごとに分割されているために，大規模農業経営にとっては非効率性が生じ得る 。第５に，農地保全活動の継続のためには，自治会の加入世帯を維持するほか，広域的農地保全体制への見直しが求められている。

キーワード：農地保全活動，自治組織，多面的支払い組織，非農家世帯，組織間関係†著者. Tel: 099-285-8625; E-mail: lee@agri.kagoshima-u.ac.jp

9

李

哉泫

緒

１

言

研究の背景
中山間地域の集落では，農林水産業の衰退，維持・存続が危ぶまれる集落の発生など（[1]p.19）様々な課題を抱えている中，新しい食料・農業・農村基本計画 （[2]p.61）では，農村地域を持続的に支えるために地域運営組織（以下に，RMO）の形成を推進するという。これを受け，農林水産省[3]は，中⼭間支払いや多⾯的⽀払い組織 １） と生活補助・支援機能に充実した既往の RMO とが結びついている仕組みを農村型 RMO としてイメージづけている 。
本研究は，このように，農村地域政策のキーワードとして，新たに登場した農村型 RMO に関する幾つかの疑問からスタートした ２ ）。以下にその疑問を論点として整理する 。

２

論点整理

（１）RMO の定義と実体をめぐる争点
RMO とは，地域課題の解決に向けた取組，自治・相互扶助活動から一歩踏み出した活動を行っている組織である[6]。なお，まち・ひと・しごと創 ⽣総合戦略（第 2 期）では，令和 6 年までに，RMO を7,000 団体に増やすことを目標としている。
RMO は 6,195 組織（2021 年）[7]と集計されている中，その多くは RMO の一種（[8]p.161）とも言われる地域自治組織，すなわち基礎自治体内の一定の区域を単位とし、住民自治の強化や行政と住民との協働の推進などを目的とする組織 （[9]p.11）である ３ ）．これら地域自治組織の名称に多い，○○
校区コミュニティ協議会は，明治の大合併により誕生した旧村 ([10]p.2)を意味する，自治的団体（[11]p.27）でもある校区と，共通の生活地域の集団＝コミュニティが結合した語である [12]。すなわち，地域自治組織は，集落より広域的な自治組織である 。
一方，内閣府[6]および農林水産省[13]が取り上げる RMO の事例では，私的経済主体が収益事業にも取り組んでいるが，RMO を私的組織([10],p.1)とする理由である。また，RMO は市域に集中的に見られるものの，これまでの市町村合併により，市域にも多くの農業集落が含まれているために，農村部を活動領域とする RMO も少なくない（後掲図 1）。
以上のように，RMO には公的性格が付着している([14]p.51)地域自治組織と私的経済主体の収益事

１）

中山間支払とは，中山間地域等直接払交付金（ 2014）のことであり，その組織とは，集落協定に基づき，農用地における耕作，適切な農用地の維持・管理及び水路，農道等の維持・管理（実施要
綱第 2 の 2）を行う農業者集団である 。また，多面的支払いとは多面的機能支払い交付金（ 2014）のことであり，その組織とは地域共同による農用地 ，水路，農道等の地域資源の基礎的な保全管理活動に取り組む広域活動組織又は活動組織（実施要綱第 4 の 1）のことである。なお，本稿でいう
農地保全活動は，多面的支払いが要件とする各種活動を包括した意味で用いる 。
２）
本研究は，橋詰[4]，安藤[5]のように，制度設計や効果の検証など農村地域政策のあり方にアプローチしたものではないことを予め述べておきたい 。
地方制度調査会[9]がこれを設置できることとすべき（p.11）とする背景には，平成の市町村合併や財政悪化による行政サービスの量的・質的低下を住民自治より補おうとする意図が働いている。

３）10

自治組織の農地保全活動

業が関与する組織が混在している点に加え，新たに農村型 RMO の創出を図っている点は，RMO の実
体へのアクセスを妨げている ４ ）。

（２）自治組織が担う農地保全活動への疑問
農林水産省[3]では，農地保全活動に取り組む RMO が極僅かであることを農村型 RMO が必要な根拠の一部なっているが，その妥当性をめぐってはいくつかの疑問が 浮かび上がる。
一つ目は，RMO が農地保全活動に消極的な理由に関する疑問である 。吉川[16]，本田[17]には，農地保全活動が自治会の中で完結している様子が描かれている 。また，中塚・星野[18]は，地域自治組織
が農地保全活動を自治会に委ねている実態を捉えている 。農地保全活動に RMO が関与する余地は少ないということである。
二つ目は，農地保全活動が困難な小規模集落と地域自治組織との関係性への疑問である 。これまで，
中山間地域の一部の集落では，農地保全活動を含む地域資源管理機能の発揮が困難であることが指摘されてきた ５ ）。その対策の一環として，農林水産省が打ち出した集落連合 （[21]p.8）は，複数集落が構成する地域自治組織ともイメージが重なっているが，地域自治組織と個々の集落，また集落相互の関係性の解明は蔑ろになっている ６ ）。
三つ目は，農村地域の自治会そのものへの疑問である 。集落の寄り合い＝自治組織([22]p.129)は，農家集団そのものであった時代から，昭和 30 年代以降は非農家を含む自治会・町内会へと再編された([23]p.18)。また，木下[24]によれば，農家の減少，広域に広がる農業経営の規模拡大に伴い，農業生
産に関わる組織が自治会から分離するにつれ，次第に，自治会機能は，生活補助・支援機能に特化するようになった。とはいえ，吉川[16]，本田[17]によれば，農村集落の自治会では，農地および農業用
水路は生活環境[25]として認識され，農家・非農家を問わず住民世帯の出役によって保全管理が行われている。また，本田・山下[26]では，農村集落の自治会は多面的支払い活動にも関与している 。このように，自治会が農地保全管理を担っている事実と，非農家世帯員の協力を得ながら農業用水路の維持管理に取り組んでいる地域は少ないとする見解 [27]との間には隔たりがある。

（３）農地の利用と保全をめぐる主体間関係
農地保全活動に関しては，鬼丸[28]，合崎ら[27]では，農家と非農家の関係が，秋津[29]，本田[17]では農地の所有者と実耕作者の関係に関心が示され，前者には非農家の関与が相対的に低いこと，後者には入作者の関与は消極的であることが論じられている 。加えて，多面的支払いの広域組織を想定すれば，校区と当該組織の活動エリアの境界にずれが生じることが考えられる 。このように，農用地
４）

小田切([15]pp.163-166)は，農村地域には，集落活動と差別化した革新性を有する手作り自生組織が必要に応じて地域自治組織として先発したという 。しかしながら，住民自治を主たる目的に，市域に一律に設置された地域自治組織に，そのようなケースは限定的にしか見られないのではないかと推測する。
５）
集落機能の低下に言及した研究は，1980 年代[19]から出現し，近年（[20]）に至るまで数多く見受けられる。
６）
安藤（[5]p.172 註 6）は，他集落の集落営農組織を受け入れようとしない集落の存在に触れ，集落は簡単に越えがたい一つの単位なのかは今後に残された課題と述べている 。

11

李

哉泫

の保全と利用には多様なステークホルダーが錯綜したエリアで活動しているものの，これら主体間・境界間の関係性は不明のままである。

３

研究課題と研究方法（１）研究課題
以上のように，農地保全活動には，地域自治組織と自治会の二つの自治組織に加え， 中⼭間支払い
および多⾯的⽀払い組織などが関与している。それにも関わらず，多面的支払いへの対応が農村地域の自治組織の再編[30]を刺激する作用も観察されている中，依然として農地保全活動を担う組織間・主体間関係へのアプローチは蔑ろになっていることに鑑み， 以下の三つの研究課題を設けた。
一つ目は，地域自治組織に最も多い校区コミュニティ協議会（以下に，協議会）の実態にアクセスし，当該組織の組織形態および活動内容を明らかにすることである 。二つ目は，農地保全活動をめぐる地域自治組織，自治会および多面的支払い組織からなる三つの組織間関係性を明らかにすることである。三つ目は，農地の保全と利用をめぐる主体間すなわち農家と非農家の関係性とともに，活動主
体の視点からみた活動エリアの設定に潜む問題を明らかにすることである 。

（２）研究方法
本研究は，鹿児島県伊佐市の US 協議会を事例とするケーススタディである。事例の選定には，自治会の農地保全活動が健在である集落と自治会が機能不全を起こしている小規模集落が混在している
こと，複数校区を跨いで活動している多面 的支払い組織があること，といった条件が作用している 。
現地調査では，同市を訪ね，協議会の組織形態・構造や活動内訳 ，直接支払い組織の現況，特定の農用地区域の耕作実態を確認した。その後は，US 協議会に対象を絞り，同協議会および構成自治会の総会資料の閲覧に加え，三つの自治会（後掲表 4 の No.1，2 及び 6）の役員，多面的支払い組織の関係者，農家世帯をフォーカス・グループとするインタビュー（以下に，インタビュー） ７ ） を通じて，農地保全活動をめぐる協議会と自治会の関係，自治会と多面的支払い組織の関係，自治会相互の関係にアプローチした。
地域自治組織の組織形態および活動

１

RMO の展開地域と組織形態
2021 年の RMO（6,195）の 83.6%は市域に集中しており，町（14.1%）および村（1.8%）が有する同シェアは 15.9%である（図 1）。また，RMO を有する市・町・村数シェアは，各々76.6%，35.7%，22.5%となっている中，鹿児島県では，同割合が各々84.2％，40.0%，75.0%と RMO を有する町村が相対的に多い。ただし，鹿児島県の RMO（312）の 86.9%は市域にあり，町および村の同割合は各々5.4%，7.7%に過ぎない。なお，鹿児島県では，県内農家の 60%以上（総農家：68.2%，販売農家：60.8%）が市域にあるほか，市域には耕地を有する農業集落の多く（ 77.3%）が集まっている。

７）

インタビュー（2023 年 1 月）は，集落別に 3 人からなるフォーカス・グループを同協議会の集会場に集め，各々グループを対象に 2 日間に渡って実施された。本稿において，総会資料では確認できない情報は基本的にインタビューに依存している 。
12

自治組織の農地保全活動

R M O あり
市町村 １ ）

市町村別
RM Oシェ ア

市町村別
農家率

市町村別
農家の分布
0 .8
0 .7

1 .8
100%
90%

2 2 .5

1 4 .15 .4

2 2 .07 5 .03 1 .09 .6

1 8 .4

町
70%

0 .7

7 .7

村

80%

農業集落
の分布

3 8 .53 5 .760%
4 0 .0

50%

市

40%

8 6 .98 4 .030%

7 7 .31 3 .91 9 .26 8 .2
6 0 .87 6 .7
8 4 .2

20%
10%

5 .1

2 .7

0%

全

国
鹿

児

島

県

全

国
鹿

児

島

県

総

農

家

/一

般

世

販

帯

売

農

家

/一

般

世

帯
総

農

家

数

の

分

布
販

売

農

家

の

分

農

布

業

集

落

数

分

布

2)

鹿児島県

図 1.

市町村別にみた RMO および農家・農業集落の所在

Fig.1. RMOs, farm householders and agricultural villages by municipalities
資料：RMO に関しては総務省[7]参考資料（「令和３年度地域運営組織の形成及び持続的な運営に関する調査研究事業において把握した市区町村別の地域運営組織数」）を市町村別に仕分け・集計．一般世帯数については総務省「令和 2 年度国勢調査」，農家数および農業集落に関しては農林水産省「2020 年農林業センサス」より各々作成．
註：１）全国および鹿児島県の RMO 数は各々6,195 組織，312 組織である．
２）耕地のある農業集落のみをカウントしている．

図 2.

RMO の活動範囲および母体組織

Fig.2. RMO's scope of activities and parent organization
資料：総務省[7]p.14 および p.35 より作図

13

李

表 1.

哉泫

鹿児島県における地域自治組織

Table.1. RMOs in Kagoshima Prefecture
NO

市名

RMO
数

％

名称

根拠資料

自治体担当課

1 鹿児島市7925.3 校区コミュニティ協議会

鹿児島市コミュニティビジョン(2011)

市民文化部地域づくり推進課

2 薩摩川内市

4815.4 地区コミュニティ協議会

地区コミュニティ協議会制度（2004）

企画政策部 コミュニティ課

3 南さつま市22

7.1 校区元気づくり委員会

地域元気づくり事業（2004)

総務企画部 企画政策課

4 姶良市

17

5.4 校区コミュニティ協議会

地域コミュニティを構築事業（2014）

企画部地域政策課

5 いちき串木野市

165.1 地区コミュニティ協議会

共生協働まちづくり推進計画（2011）

まちづくり防災課

6 伊佐市

15

4.8 校区コミュニティ協議会

校区コミュニティ協議会設置事業（2006)

企画政策課

7 鹿屋市

5

1.6 地域（校区）コミュニティ協議会鹿屋市地域コミュニティ協議会推進計画（2013）

地域活力推進課

8 志布志市31.0 地域コミュニティ協議会

志布志市共生・協働の地域づくり指針（2021)

企画政策課

9 出水市

3

1.0 地区コミュニティ協議会

出水市地区コミュニティ協議会の設立準備等に関する要綱（2016）くらし安心課

3

1.0 地域コミュニティ協議会

曽於市地域コミュニティ活性化推進計画(2019）10 曽於市小計 10市合計 16市(271)，8町(18)，3村(24)

企画政策課

211 67.6
312 100.0

資料：各々の自治体（市）のウエブサイトの検索・閲覧（ 2023 年 1 月 12〜13 日）により作成

RMO の活動領域と母体組織を合わせ見ると，校区を領域とする RMO（58.5%）が最も多く，これらの母体組織は自治会連合（45.2%）であることが推測できる（図 2）。また，母体組織を自治会・町内会とする RMO の割合（23.5%）と活動領域を小学校区より狭い（22.7%）とする割合がほぼ一致している中，農林地保全組織等を母体組織とするケースは 0.2%と極めて少ない。
一方，鹿児島県に展開する RMO(312)の 67.6%(211)を有する，12 の市では，自治体がビジョン，計画，ガイドを用意し，（南さつま市を除けば）校区・地区コミュニティ協議会を一律に設置している（表 1）。加えて，これらコミュニティ協議会は企画課が担当しており，農林水産関連の部・課の関与は皆無であった ８ ） 。

２

RMO が取り組む活動・事業
表 2 は，RMO の活動と過疎集落に発生している問題を照合したもので，地域課題と RMO の対応関係を垣間見ることができよう。
RMO が取り組んでいる活動は，広報誌の作成・発行はじめ，運動会や収穫祭など行事，地域文化の維持・継承および災害への対応に集中している中，これら活動 を有する RMO 数割合と集落機能の発揮に問題を抱えている集落数割合が相互に対応し合っている 。また，RMO の活動に，高齢者交流サービス，障 害者を 含む子 育 て支援な どの生 活補助 ・ 支援活動 が多く 見られ る が，高齢 者交流 サービス
（55.4%）を除けば，その実施組織の割合は軒並み 10%を下回っている。なお，商店・スーパー等の閉鎖（64.1%），働き口の減少（60.9%），公共交通の利便性の低下（58.6%）への対策たる活動は，（直売所など）産品の加工・販売，買い物支援，コミュニティバス，その他外出支援など考えられるが，その実施割合は各々10.8%，8.8%，7.1%である。
一方，空き家の増加（87.4%），耕作放棄地の増大（71.7%），獣害・病害虫の発生（65.6%）に加え，
８）

総務省が進める地域自治組織の設置，それを実行する基礎自治体の企画課といった縦割り行政([31],p.180)が作用していることを暗示している 。
14

自治組織の農地保全活動

表 2.
Table.2.

集落が抱える問題と照合した RMO の活動・事業の概要

Overview of RMO's activities compared to the problems faced by the village

資料：集落が抱える問題に関しては総務省[1]p.126，RMO の実施活動については総務省[7]pp.41-51
より作成．
註：１）区分は，総務省[1]p.126 をそのまま用いている．

農山村景観の荒廃（25.3%），用排水路・ため池等の荒廃（22.1%）には，農地保全活動が対策の役割を果たせる。しかしながら，空き家や⾥⼭などの維持・管理（9.6%），⽔路など草刈りや泥上げ、農道補修（7.8%），農村景観の保全，鳥獣害防止（4.4%），農地の一限的管理（1.7%）は，いずれも実施組織の割合が 10%を下回っている。ただし，農地の一限的管理（1.7%）を除けば，同割合がその他の生活補助・支援活動に比べて著しく低いとは言い難い 。

３

伊佐市の自治組織と多面的支払い組織（１）校区コミュニティ協議会の概要
24,328 万人の人口， 12,939 世帯を擁する，鹿児島県伊佐市は，熊本県との県境に接している 。同市
では，旧大口市(2007)が市全域に校区を領域とする 11 の協議会を設置した後，旧菱刈町との合併(2011)の際に，さらに 5 つの協議会を加えたが，現在は，15 の協議会となっている（表 3）。ちなみに，地域自治組織の設置を進める地方制度調査会（ 2003）の答申が関係している。以下には，表 3 に基づき，伊佐市の 15 の協議会の概要と特徴を整理した。

15

李

表 3.

哉泫

伊佐市が設置する地域自治組織の概要

Table.3. Organizational structure and activities of RMOs established by Isa City
合
NO. 併
前
1
2
3
4 旧
5 大
6 口
7 市
8
9
10
11
12 旧
13 菱
14 刈
15
合計
合
NO. 併
前
1
2
3
4 旧
5 大
6 口
7 市
8
9
10
11
12 旧
13 菱
14 刈
15
合計

人口・世帯数
自治会数の変化
自治会・住民以外の組織
世帯数 10世帯
解散
休止
脱会
保存
農業
商工
社協
法人
人口 1)
合併
以下集落
1)
2)
2)
3)
会
組織
会
福祉
企業
57 7,097
3,539
5
11
○
○
○
17 1,565
818
31○
10
953
538
31○
7
416
226
21○
○
25 2,014
1,131
5
11○
○
25 3,055
1,576
2
1○
8
576
318 1○
○
5
105
80
2
111
776
411
1○
○
12
608
339 1○
○
1
101
56 ○
○
22 1,829986
4
217 1,083
528
7
1
1○
29 2,259
1,291
5
21○
13 2,024
1,025 259 24,461 12,862
39
11
2
4
1
10
5
2
2
1
実施している活動
広報
高齢者 小学校
体験 運動会 環境
災害
歴史
交流
農地
買物
伝達
交流
青少年
学習
祭り
美化
安全
文化
ｲﾍﾞﾝﾄ
保全
移動
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
15
14
13
13
10
10
9
6
6
3
1

自治
会数

資料：伊佐市企画開発課の提供資料，伊佐市（ 2020）「いさの統計」および 15 の校区コミュニティ
協議会の総会資料より作成．
註：１）2020 年の人口・世帯数である ．
２）自治会数に含まれている．
３）自治会数から除外している．
４）No.3 は「US」校区である．

一つに，市街地を有する No.1 校区をはじめ，1 千人以上の人口を擁する No.2，5，6，12，13，14，
15 校区は相対的に規模の大きい校区があれば，その他の校区では人口が 1 千人を下回っている中，No.8 および No.11 は人口が 100 人強と小さい校区もある。
二つに，協議会の活動は，自治体との連絡協議機能（広報・伝達）を基本に，高齢者および児童の支援活動に集中しており，運動会，祭りなどの活動や災害対策および安全確保のために活動は実施していない組織も散見される。なお，環境美化活動に関しては，実施している協議会が少なくないものの，（後述する）US 校区の例からすれば，同活動は個々の自治会の活動に任されている可能性もある 。
三つに，地域資源としての歴史・文化の継承・保全活動，住民および校区外の人々の交流を目的とする各種イベントを実施している協議会は半数にも及ばず，農業用水路の泥上げ，野焼き，景観作物
植栽といった農地保全活動を実施している協議会（ No.3，4，11）は僅かである。

16

自治組織の農地保全活動

四つに，いずれの協議会も地域づくり部会，青少年育成部会，体育・健康・福祉部会などを設置し，これらの部会長を自治会役員の当て職としている自治会連合である 。ただし，ほとんどの協議会には自治会以外の女性代表，老人クラブ，PTA などの多様な組織・グループがリストアップされている 。
とはいえ，伝統文化や史跡などの○○保存会を除けば，商工会，福祉団体，農業生産法人を含む農業者組織が協議会のメンバーとなっているケースは稀であった 。

（２）自治会について
伊佐市には 259 の自治会があり，これらは昭和 30 年代にすべての行政区＝集落に一斉に設置された公民会（ [32]p.17）を名称変更したものである 。自治会には，合併（No.1，5〜8，10，12，13，14），
解散（No.3，13），休止（No.2，4，5，14），校区から脱会（No.1）しているケースが見てとれる（表3）。いずれも数戸の世帯からなる小規模自治会であるが故に，自治会自らの解散要請または隣接自治会との協議・合意に基づく統合・合併によるものである 。また， No.11，9，15 の校区を除く，すべての校区はすでに自治会の合併，休止，脱会のいずれかを経験しており，No.7，10，11 以外の校区は 10
世帯未満の自治会を抱えている。伊佐市には，自治会が機能不全に陥っている集落が 少なくなく，今後もそのような集落の増加が懸念されているということである 。

（３）多面的および中山間支払いの実行組織
伊佐市では，耕地を有する農業集落が 248 を数える中，その数が自治会数(259)の 95.4%を占めている（2020 年度農林業センサス）。なお，水田のある経営体が耕地ある農業経営体（ 1,355）の 97.4%，
水田面積は経営耕地面積（3,465ha）の 87.7%を各々占めている。
こうした中，市の農政課によれば，同市（2022）には，41 の多面的支払い組織が 3,412ha の農地を対象に農地保全活動に取り組んでいる。この組織数（41）は農地を有する農業集落数（247）を大きく下回っており，活動面積は農業センサス上の経営耕地面積 とほぼ一致している。また，中山間支払い（2022）に関しては，61 の協定集落が約 1,110ha の水田を対象に，各々の集落で農業者を中心に農地保全活動に携わっている。
農地保全活動をめぐる組織間・主体間の関係：伊佐市・ US 校区を事例に

１

US 校区コミュニティ協議会
US 協議会の活動は，グラウンドゴルフ大会や健康・料理体験教室など高齢者交流・介護活動とともに，小学校周辺の清掃作業や登下校時の交通安全指導，総合学習への体験授業の提供，治安維持のための巡回活動，地域のシンボルである○○山の清掃活動からなっている 。ただし，自治会活動・環境部会の活動は，個々の自治会が住民世帯の出役により実施する環境美化活動に委ねられている 。
一方，US 協議会は，温泉入浴施設の指定管理者となり，当該施設で牛乳・アイスクリムなどの売店機能も併せた野菜販売コーナー，有料ライダー野営地を運営している。とりわけ，野菜販売コーナー
は，校区住民が生産した生鮮農産物を住民世帯が購入できることから買い物支援活動として位置付け

17

李

表 4.

哉泫

伊佐市 US 校区コミュニティの構成集落（自治会）における農地保全活動の実施概要
Table.4.

Outline of farmland conservation activities in 'US' school district comm unity
世帯数

集落
（自治会）

一
般
世
帯
数

加
入
世
帯

自治会活動（2021)
総農家数

％

１）

農地保全活動

環境美化
参加
世帯
数

％

自治会組織
参加
率
(%)

伝統
保全
継承

高齢
者
交流

小
組合

○

産業
部

1

KY

149

94

63.1

29

24.4

○

77 81.9 ○

○

2

USV

135

80

59.3

20

24.1

○

69 86.3 ○

○

○

3

NRN

44

30

68.2

5

9.4

○

29 96.7

○

○

4

NGH

32

23

71.9

12

22.6

○

18 78.3

5

SGD

44

36

81.8

6

13.3

○

n.a. n.a.

6

SKN

74

54

73.0

29

33.3

○

7

INH

17

13

76.5

8

34.8

○

n.a. n.a.

8

KKN

33

20

60.6

15

50.0

○

n.a. n.a.

9

SN

7

6

85.7

5

45.5

10 KGS

3

2

66.7

8

ー

合計

538

423

69.6

137

27.0

○

48 88.9 ○

7

-

-

○

○

4

1

5

4.2

2)

○

○

39

43.6

○

○

18

10.2

○

33

15.5

○

6

1.6

○

4

直接支払い交付金
中山間
協定
面積
有無 参加
(ha)
者

5

5

101 75.1

多面的
名称

面積
(ha)

○○
環境組合①

114.0

○○
水土里会

42.9

○○
保全組合

22.0

○○
環境組合②

72.0

4

250.9

資料：総務省「2020 年国勢調査」，伊佐市（2020）「いさの統計」，伊佐市農政課内部資料，各自治会の総会資料（2021）及びイタンビューより作成．
註：１）農林水産省「わがマチわがムラより」（https://www.machimura. maff.go.jp）より 2015 年の総農家数を検索した．
２）自治会長が産業部長を兼任している．

ている。ちなみに，野菜販売コーナーの売上（2021）は，生鮮農産物の 163 万 6,190 円，パン，牛乳，
アイスクリムに入浴用品の 46 万 3,715 円となっており，野営場のそれは 22 万 2,892 円である。

２

農地保全活動をめぐる自治組織間関係（１）集落および自治会の概要
US 校区内には 5 つ（No．3，6〜9）の中山間集落を含め，自治会を有する 10 の農業集落がある（表4）９ ）。これらの集落は，100 以上の世帯からなる集落（No.1,2）や No.6（74 世帯）の相対的に世帯規模の大きい集落， 30〜50 の世帯が暮らしている No.3，4，5，8 集落， No.7，9，10 のような世帯数の比較的に少ない小規模集落に区分できる中， No.9，10 の集落の世帯数は 10 戸を下回っている。
各々集落の自治会加入世帯率は軒並み 70%以上の加入率を示している中，表 4 の No.1（63.1%），
No.2（59.3%），No.8（60.6%）集落では加入率が相対的に低い 。ちなみに，インタビューによれば，未加入世帯は，集落との縁故のない転入世帯，独居老人世帯，非農家世帯を中心に年々増加しているという。
一方，表 4 によれば，神社・神事，棒踊りなど伝統文化の保全・継承活動（ No.1，2，6，8）および敬老会，グラウンドゴルフなどを通じた高齢者交流活動（ No.1，2，3，6）は一部の自治会のみが独自
９）

農林水産省農業集落境界データより確認している 。
（https://www.machimura.maff.go.jp/shurakudata/rcom_map2/rcom_map.html ）18

自治組織の農地保全活動に実施している。ところが，相対的に世帯数規模の小さい No.9，10 には，自治会独自の活動は見当たらず，上述の校区コミュニティ協議会との連携活動のみが活動実績として総会資料に記載されている 。

（２）環境美化活動およびその実施体制
表 4 において，No.9，10 を除く，すべての自治会が実施している環境美化活動は，農地保全活動の一部として機能している。同活動には，集落沿道に面した法面の草刈りのほか，農業用水路周辺の草刈りや泥上げ作業（溝払い）が含まれるからである 。自治会が実施する環境美化活動は，農家・非農家を問わずに，すべての加入世帯のみに参加を呼びかけている 。なお，側近の活動への参加世帯率はNo.3 の 96.7%をはじめ，No.6（88.9%）と No.2（86.3%）において比較的に高く，No.1（81.9%）と No.4
（78.3%）も 80%前後である。
US 校区の 137 戸の農家が一般世帯数に占める割合は 27.0%である １ ０） 。表 4 より集落別の同割合をみれば，世帯数の大半が農家である集落は 2 集落（No.8,9）のみで，No.1，2，4 の集落は 20%台を辛うじて維持している。なお，No.3，5 では僅か 10%前後の世帯が農家である。そうした中，環境美化活動への参加者数は，いずれの自治会（No.1〜4，6，7）においても農家数を大きく上まっていることから，当該活動への参加者の多くは非農家であるといってよい 。
一方，環境美化活動は小組合（No.1）または産業部長(No.2，3，5〜7) に計画・準備・実行が任されている。この小組合とは，鹿児島県（[32]p.17）よれば，農事実行組合の名残であり，同組合は旧大口市（昭和 31）がすべての集落に自治組織＝公民会を設置する際に，産業部として組み入れる方法をとったと記されている。すなわち，No.1 の小組合はかつての農事実行組合の名残であり， No.2,3，5〜7の産業部とは，小組合の名称替えにあたる 。但し，インタビューでは，小組合は 20 数年前まで存在
し，農繁期の労働力交換の計画・実行にも携わるほか，農地および農業用水路の維持・管理を担っていたという。ところが，その後，混住化が進むにつれ，農家集団による小組合の設置および役員の確保は困難となり，小組合の廃止・産業部の新設に踏み切ったことを 記憶していた。
その結果，現在の産業部長は，かつての小組合の活動のうち，農地および農業用水路の維持・管理に関わる活動のみを環境美化活動として引き継いでいる。加えて，No.1 集落の自治会に存置されている小組合の構成世帯には非農家世帯が多く含まれており，すでに農事実行組合としての性格は失われていた。

（３）集落機能をめぐる集落間・組織間の関係
すべての集落には，農地保全活動からなる地域資源 管理機能 １ １ ） のみが自治会の環境美化活動によって発揮されている。こうした中，生活補助・ 支援機能としての高齢者ケアー・交流活動，買い物支援活動，小学校活動を中心とした子育て支援，災害や交通などの安全指導活動などは，基本的には US
１０）2020 年の農業集落カードでは， No.3，5，9，10 集落の農家数が確認できなかった。そこで，
農林水産省わがマチわがムラより（https://www.machimura.maff.go.jp）より 2015 年の数値を揃えている．ちなみに，現在（2022）は，2015 年より農家数が減少している。
１１）
国土交通省[33]および農林水産省[3]では，集落機能を①生活扶助機能、②生産補完機能、③地域資源管理機能に区分している中，③については農林地や地域固有の資源、文化等の維持・管理活動と記している。

19

李

表 5.
Table.5.

農地保全活動にみる組織間関係

Inter-organizational relationships in the farmland conservation activities

区分

KY自治会（No.1）

連携集落
対象面積

110haうち，約40ha

多面的支払い組織

主
体
・
組
織
間
関
係

活動の内訳
（環境美化活動）
実施回数
活動体制
参加者数

実
行
組
織

SKN自治会（No.6）
自治会副会長多面的支払い会長
専業農家○○環境組合②
NO.7,8集落

42.9haうち，約27ha
20（15）

耕作者数（うち，入作）

自治会

USV自治会（No.2）

自治会長
自治会長
多面的支払い組合書記
多面的支払い理事
専業農家
専業農家○○環境組合①○○水土里の会
隣接するほかの校区の７つ No.4，5集落の集落

フォーカス・
グループ

農
地
保
全
活
動

哉泫

72haのうち，40ha
17（7）

活動内訳

70〜80人60〜70人40〜50人農道・農地・農用水路および関連施設・設備の補修・管理
鳥獣害対策としての電気柵設置など

実施回数

10数回/１年

活動体制

実行組織の役員および実耕作者の協議による計画・実施

農家・非農家・自治会：農家・非農家を問わず出役・実行組織：役員および耕作者のみ

入作耕作者

・年次別に定める活動計画に沿って参加

集落間の役割分担

15（5）集落内の集会所・住宅周辺の清掃集落沿道沿いの草刈り
幹線農業用水路の泥上げ，草刈り・清掃
3回/１年
2回/１年
3回/１年
産業部長および小組合長によ 自治会長・産業部長の協議に 自治会長（産業部長を兼任）る計画・実施よる計画・実施による計画・実施
自治会加入世帯への呼びかけ 自治会加入世帯への呼びかけ 自治会加入世帯への呼びかけ※65歳未満者に限る

・集落別（小字）の区域区分
・自治会別の計画・実行
・複数自治会による共同作業なし

校区との関係・二つの校区に跨ぐ対象農地 ・対象農地は校区内に完結※USとOG・校区外の入作者あり
・校区外の入作者あり

集落・自治会間関係

・No.9とNo.10集落では自治会が機能不全を起こしていることを認知しており，いつかは自治会間の支援・連携，引いては統合・合併が必要となるのではないかと推測
・集落の領域，会計の仕組み，役員選出方式，イエ同志の関係，生活環境や地域資源が規定する活動内訳において自治会の独自性・固有性が担保されてきたことから，自治会間の統合・合併は容易ではない

備考

・出役手当は自治会へ寄付
・依然として環境美化活動への参加はボランティア活動

資料：各々集落のフォーカス・グループのインタビュー結果より作成．
註：表中の No.は表 4 に対応している．
協議会に依存している。すなわち，地域自治組織が各々自治会機能を補完しているということである。
ところで，環境美化活動を実施していない，No.9，10 集落は世帯数が 10 戸を下回る，いわゆる限界集落ともいうべき集落である。そこで，イタンビューでは，フォーカス・グループに農地保全活動をめぐる集落間の連携有無が問われた 。その結果，いずれのグループも，これら No.9 と No.10 集落では自治会が機能不全を起こしていることを認知しており，いつかは自治会間の支援・連携，引いては統合・合併が必要となるのではないかと推測していた 。とはいえ，これまで集落の領域，会計の仕組
み，役員選出方式，イエ同志の関係，生活環境や地域資源が規定する活動内の量と質において自治会の独自性・固有性が担保されてきたことから，自治会間の統合・合併は容易ではないという 。加えて，自治会としては，No.9，10 集落の農地保全活動をお手伝いする意思はあるにせよ，管理エリアの拡大に伴う作業負担の増加に懸念を示す住民も少なくない ことが分かった。

20

自治組織の農地保全活動

３

直接支払い交付金が関与する農地保全活動（１）自治会と直接支払い組織の関係
以下には，表 4 と表 5 から読み取れる，農地保全活動をめぐる自治会と直接支払い組織の関係性を
4 つに整理した。
第 1 に，集落によっては，多面的支払いと中山間支払い（ No.3，6〜8），多面的支払いのみ（No.1,2,4，5），中山間支払いのみ（No.9）が関係している三つのケースが混在していることから，農地保全活動をめぐる自治会，多面的支払い組織，中山間支払い組織からなる 3 者の錯綜した関係性が窺われるということである。
第 2 に，多面的支払い組織は複数の集落を跨いでいるものの，集落同士が連携した共同作業は行われていないということである。多面的支払い活動は，集落ごとの小字・大字をユニットとする領土内の農用地区域に完結しているからである[34]。
第 3 に，自治会の環境美化活動が多面的支払い活動の実績にカウントされているということである 。
その上，多面的支払い交付金より環境美化活動の参加者 に支払われる出役手当は，ほぼ全額を自治会に寄付している。フォーカス・グループは，この寄付金は，地域住民は農地保全活動への参加を，依然として自治会のボランティア活動として認識していることの証であるという 。
第 4 に，自治会が環境美化活動を持たない No.9，10 に関しては，農地保全活動を直接支払い組織に委ねているということである。すなわち，これらの集落では，農地保全活動への非農家の関与は少な
く，当該活動は主として耕作者集団によって担われている 。

（２）農地保全活動における耕作者の関与実態
多面的支払いの活動には，実行組織の役員と耕作者のみが参加する，農地および農業用水路，それに関連する施設・設備の補修・管理などがメインとなっており，年度計画に沿って，年間 10 数回に渡って実施されている。とりわけ，近年は，これら耕作者が実施する活動の多くは鳥獣害対策とりわけ

表 6.

農地保全活動区域の農用地における耕作者の実態

Table.6. Actual status of cultivators in conservation required farm land areas
認定農業者
地区外

区分
自作

借地

計

自作

借地

その他

地区内
合計

自作

借地

合計

合計

１）

自作

借地

合計

自作

借地

合計

耕作者数 A

4

10

11

3

8

9

1

2

2

258

14

264

262

24

275

%

1.5

3.6

4.0

1.1

2.9

3.3

0.4

0.7

0.7

93.8

5.1

96.0

95.3

8.7

100.0

11.3

24.5

35.8

1.3

14.5

15.7

10.0

10.0

20.1

45.1

7.4

52.5

56.4

31.9

88.2

2.8

2.4

3.3

0.4

1.8

1.7

10.0

5.0

10.0

0.2

0.5

0.2

0.2

1.3

0.3

12.8

27.7

40.5

1.4

16.4

17.8

11.4

11.4

22.7

51.1

8.4

59.5

63.9

36.1

100.0

耕地
面積
(ha)
B

B/A

面積シェア %

資料：伊佐市農政課が提供する「農家台帳」を集計したものである．
註：1)借地を有する農家が自作と借地の両方に集計されている．

21

李

哉泫

電気柵設置に集中している。さらに，これらの活動は，多面的支払いと中山間支払いにおいて重複している一面がある。
インタビューでは，集落内に居住する耕作者と入作者，また自家飯米の栽培にとどまる小規模自作
農と借地より規模拡大を図っている大規模農家の間に見られる，農地保全活動への参加態度や作業の品質の違いについて訊ねられた。回答を整理すれば，入作者を含む耕作者は，全員の合意の下で作成
した年度活動計画に合わせて，互いの役割を果たしており，耕作者の属性による参加態度や作業の品
質の違いは感知していないということであった 。但し，小規模自作農家が参加する農地保全活動は自治会の環境美化活動に限られている場合が多く，上述の農地・水路その他関連施設の補修・管理は相対的に規模の大きい農家に任されている。

（３）農地保全活動の境界をめぐる問題
表 6 には，農家台帳より No.2〜5 の集落が保全管理対象とする農用地区域（ 88.2ha）の耕作者を地区内認定農業者，地区外認定農業者，その他に区分して，農地利用の実態を捉えた １ ２ ）。
この農用地区域には，275 名の耕作者が平均 30a の水田を耕している中，その耕作者の大部分（ 95.3%）
は借地を持たない自作農である。但し，借地を有する者は 8.7%（24 名）と少ないものの，彼らの借地が農用地区画面積に占めるシェアは 36.1%に及んでいる。
また，耕作者のうち 11 名(4.0%)は認定農業者であるが，彼らの耕作面積が当該農用地区域に占める割合は 40.5%である。なお，認定農業者のうち 9 名は地区外の入作者であり，その耕作面積（15.7ha）
は同区域面積の 17.8%に該当する。これに対して，地区内に居住する認定農業者 2 名の同割合は 22.7%である。
インタビューでは，以上のような農地利用の実態の下で，認定農業者はじめ一定の経営面積規模を有する１人の耕作者は複数集落の保全活動に関与しているケースもあり，また集落および自治会とは無縁な入作者も保全活動に重要な役割を果たしている中，彼らには，自身が属する集落の保全活動への参加が加重されることを確認している。
一方，No.1 集落の多面的実行組織は，US 校区に隣接する OG 校区に属する７つの集落と連携しているが，同組織が保全対象とする比較的に大きい農用地区域がこれら８つの集落の小字として分割されているからである。従って，農地保全活動をめぐっては，計画・実行をめぐる協議ほか，作業実行の際には，校区外の世帯と交流する機会が相対的に多くなっている。

分析結果の考察

これまでのケーススタディの結果を，当初の論点整理および研究課題に即して以下に取りまとめた 。

１２）

表 6 の面積（88ha）および耕作者数（275）は，表 4 の農家数（137），多面的支払い活動の対象面積（64.9ha）を大きく上回っている。それには，耕作者死亡の未届け農地，利用権設定のない借地，非農地化した農地などが含まれていることが関係している 。但し，認定農業者については，農地の利用権設定をベースに正確に数えられている 。
22

自治組織の農地保全活動

1 つに，地域自治組織は生活補助・支援をはじめ，交流・体験のイベントなど地域活性化に資する
様々な活動を，自治会を補完または代替して提供している 。とりわけ，US 協議会では，収益事業にも取り組んでいることから，地域課題に応じた一歩踏み出した活動に踏み込んでいる様子が確認できた 。
ただし，農地保全活動は自治会の環境美化活動の中に完結しており，地域自治組織の関与は見られなかった。
2 つに，農地保全活動をめぐっては，自治会と多面的支払い組織の関係性，また入作者を含む農家
世帯と非農家世帯の関係性が互いに錯綜していることが確 認できた。
農地保全活動には，集落ごとの自治会に完結する環境美化活動と多面的支払い組織および中山間支払い組織が実施する農地・水路およびその関連施設・設備の補修・管理活動という二つのフェーズがある。前者は農家・非農家を問わず住民世帯の出役によって遂行される生活環境の保全管理活動，後者は，実耕作者自らが利用する農業経営資源の保全管理活動という相違がある 。
但し，3 つに，環境美化活動が実施されていない集落では，当該活動を隣接した集落の自治会との連携より遂行するケースは見られず， 農地保全活動自体が蔑ろになっている中，農地の荒廃化が進んでいる可能性があることを否めない。
こうした中，4 つに，実耕作者が提供する多面的支払いおよび中山間支払い活動は，辛うじて生活環境の保全管理に止まる，自治会の環境美化活動の充実・強化に貢献している 。
一方，5 つに，複数集落に借地を展開する大規模農家は，集落別に分割される農地保全活動のエリ
ア設定により，複数自治会の環境美化活動への重複参加などの負担を余儀なくなされている 。なお，
入作者には自身が居住する集落の活動への参加が加重されている 。
さらに，6 つに，前掲表 4 の No.1 集落では，複数集落が連携して組織する多面的支払い組織の活動
エリアは，地域自治組織すなわち校区の領域と一致せずに，それが複数の校区に跨いでいることを確認した。
結び
多面的支払いでは，農用地，水路，農道等の地域資源の保全管理に対する担い手農家の負担の増加も懸念される（多面的機能支払い交付金実施要綱，p.1）ために非農家の巻き込み（[5]p.169）が図られている。ところが，事例を見る限り，混住化の進む集落において，集落を単位とする農地保全活動の実施主体は非農家を中心とする自治会であった 。多面的支払いは，政策意図とは裏腹に，非農家が中心となっている自治会組織に農家との接点を取り戻す役割を果たしている 。
こうした中，農業集落には農業・農地と無縁な非農家世帯が自治会に加入しない傾向が強まっているが，未加入世帯が増加すれば，自治会の弱体化，引いては自治会に完結する 環境美化活動＝農地保
全活動の機能不全を引き起こしかねない。従って，農地保全活動の維持・継続のためには，加入世帯を自治会に引き止め，かつ未加入世帯の加入を促すために，如何にして 非農家・新住民参加による再編[35]を図るかという問題意識をもっ た，農村自治会そのものに関する研究に期待が寄せられている。

23

李

哉泫

一方，自治会に完結する環境美化活動に集落の域を超えた地域自治組織が関与する余地は少ないほか，校区などの領域と農地保全活動のエリアは必ずしも一致しないことが確認できた 。また，複数の集落，複数の校区を跨いで展開する大規模農業経営の視点からみれば，一つの集落に完結する保全対
象の農地の区域設定は些か非効率的な印象を拭えない 。新しい農村地域政策が提唱する農村型 RMOの有効性が疑われると同時に，農業経営の広域的な展開に対応した広域的な資源管理体制 [29]の必要性が説得力をもつ理由である。しかしながら，その実現をめぐっては，各々の集落の領土意識，自治会の組織・活動の独自性・固有性が，集落同士の連携を妨げる要因として働いている 。効率的かつ効
果的な農地保全活動のエリア設定に横たわるジレンマにほかならない 。
本研究が観察対象とする，鹿児島県伊佐市には，すでに自治会の統合・合併を経験した集落，自治会を解散した集落，自治会が休止状態にある集落に加え，自治会に代わって多面的支払いおよび中山
間支払い組織が農地保全活動を担っている集落がすでに存在していることを確認している 。今後は，これらの集落を対象に，農業集落の自治会が抱える問題および自治会間の統合・合併のメカニズムなどにアプローチした上で，農地保全活動の継続に資する研究を続けたい 。

文献[1]総務省（2022）.過疎対策の現況（令和 2 年版）．
[2]農林水産省（2020）.食料・農業・農村基本計画―我が国の食と活力ある農業・農村を次の世代につなぐために．
[3]農林水産省（2022）.農村型地域運営組織（農村 RMO）の形成[4]橋詰登（2015）.農業集落の小規模・高齢化と脆弱化する集落機能─農業集落の動態統計分析と将来推計から─.農業経済研究 47-1,14-24．
[5]安藤光義（2019）.農村政策の展開と現実．農業経済研究 91-2, 164-180．
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24

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李哉泫

Involvement and Relationship of Residents’ Autonomous Organizations on Agricultural Land
Conservation Activities in Rural Areas: A case study of the ‘US’ Primary School District in
Isa City, Kagoshima Prefecture
Jaehyeon Lee †Laboratory of farm management, Department of Agricultural Sciences and Natural Resources,
Faculty of Agriculture, Kagoshima University

Summary

In this paper, involvement and relationship between residents’ autonomous organizations(RAOs) and the grantorganizations of direct payment for activities to enhance multifunctionality （ODMs） on agricultural landconservation have been revealed. Results of a case study performed in the ‘US’ Primary School District in Isa
City, Kagoshima Prefecture can be summarized in the following five points.
First, in rural areas, the residents’ organization in village, so called Jichikai is mainly engaged on agriculturalland conservation relying on non-farm house holders’ participation. Secondly, the farmer's group belong in
ODMs contribute to the enhancement and strengthening of the agricultural land conservation activities of the
Jichikai. Thirdly, however, in small villages with few households, ODMs are replacing their above activities
while cooperation of agricultural land conservation between villages is hard to be expected. Fourth, the ODMs
activity area is divided by the territory of the respective villages, theref ore there can be inefficiency for largescale farmers. Fifth, in order to ensure the agricultural land conservation activities in the future, it is necessary
not only to maintain the members of Jichikai , but also to seeking the way to wide -area agricultural landconservation system.

Key words: activities for agricultural land conservation, ROAs, ODMs ，non-farm house holders, relationshipbetween organizations†Corresponding author. Tel: 099-285-8625; E-mail: lee@agri.kagoshima-u.ac.jp26