2003/12/30発行
プライバシー
インターナショナル
ジャパン（PIJ）
国民背番号問題検討
季刊発行 １部800円
市民ネットワーク
Citizens Network Against 年間購読料 3,000 円
National ID Numbers（CNN） （税込み・〒共）■巻 頭言■

問われる上田清司・埼玉県知事の姿勢
住基ネット「廃止」をうやむやに、
マニフェスト違反？

上

保護条例改正に関する助言などを行うと言う。

田清司埼玉県知事は１１月２６日に、知事選 で公約した マ ニ フ ェ ス ト（政 策 綱

一方で『安全性が万全ではないという持論は変領）実現に向けた方針や実施スケジュー

わらない。（住基ネット に侵入できたという）長ルを記した「新生埼玉行動計画」を発表した。こ野県の実験結果が公表されるのを 待っている』とのうち マニフェスト で「廃止（切断）を含め、徹も述べた。ところが、長野県 に対しては正式に実底的な見直しを行う」とした 住基ネットについて

験結果を求めていないという。

は、行動計画では単に「セキュリティ 対策の強化

民主党代議士 として歯切れよく 政府を追求してを推進する」と、大幅にトーンダウン させ、「廃いた上田氏 、今回は、国会での政府与党の答弁の止」を事実上棚上げにした。

如し。会見からは何を言っているのか 、まるでわ

また、マニフェストに盛り込まれた 「県民の声の十分なヒアリング 」についても 、上田知事は記けが分からない。これでは、住基ネット推進派 に変身したと疑われても仕方あるまい。

者会見 で「世論の結果については 基本的に知って上田知事は「軌道修正したつもりはない 」としいる。世論調査をすれば、廃止に賛成する者が多ているが、誰が見てもマニフェストと行動計画とい」とし、当面は実施しない 意向を示した。住基の整合性はない 。このままでは公約違反になる 。

ネット の研究組織についても 、行動計画では「あ明らかに松沢神奈川県知事と同じ途を歩んでいる。

り方の検討」にとどまり 、具体的 な設立時期につ住基ネットを問う市民団体関係者からは 、当選

いては 触れなかった 。そして 、「問題が起きれば直後から、住基ネットに関する上田知事の姿勢に設置を考える」と述べるにとどめた。

は５つ星の疑念が持たれていた。そして、不幸に上田知事は、基本的に、住基ネット の整備、電も、この予測は的中した。私たち市民は、この国

子県庁 の実現に向けた、住基ネットの個人情報をでの「 マ ニ フ ェ ス ト」というものの信頼性の な利用する公的個人認証制度の整備を、それぞれ促さ、危うさを上田清司氏 から学ぶことができた 。

進していく意向のようだ。

櫻井よし子さんや田中康夫知事、河村たかし代議

ただ、上田知事は、総務省 や長野県 の住基ネッ
トへの侵入実験に触れ、「現時点 で公式に出てい士など、上田知事誕生を応援した人たちからの 、" ひるむな上田！ " の叫びが聞こえてくるようであるのは 問題なしという総務省 の実験報告だけ」。

る。信頼して上田氏 に一票を投じた埼玉県民のひだから 、「廃止を前提にした 見直しではなく、セとりとして 、誠に心痛の思いである。上田氏の初

キュリティ の充実が本筋」と述べる。セキュリテ

志貫徹を期待したい。

ィ向上への具体策として 、今年度 から市町村と県の担当者による 研修や、市町村に対する個人情報

2003年12月30日
PIJ 代表 石

村 耕 治◆主な記事◆
・巻頭言
・「生体認証」技術による監視社会化とプライバシ−
・最近の「脱住基ネット」、「監視カメラ規制」の動きを追う
・対論・イギリスの公益団体・NPO制度改革の現状〔第１回〕

http://www.pij-web.net/

1

CNNニューズ No.36「生体認証」技術による監視社会化とプライバシー
求められる、「生体プライバシー（Bioprivacy）」保護政策の確立︽対論︾

最北 角 嘉 幸（衆議院議員民主党河村たかし
政策担当秘書）
石 村 耕 治（白舒大学教授・PIJ代表）

近、「バイオメトリクス」という言葉をよく耳にする。バイオメトリクスという言葉は、
日本語ではふつう、「生体認証」とか、「身体認証」と訳されている。「それぞれの個人の身体あるいは生体の持つ情報を使ってその個人を特定する」ということから、こう訳されている。犯罪捜査に使われる「指紋」は、バイオメトリクスの最たるものである。「指紋」の他に、生体認証に使えるものとしては、「顔 面（人相）」、 「音声（声紋） 」、「筆跡」、「静脈」などがある。
ＩＴ化時代の今日、これまで、本人認証には、ふつうＩＤとパスワード の組合せが使われてきた 。しかし、こうした本人認証の仕組みでは、他人に見破られたり、複製・盗用の可能性は、絶対になくならない。
この点〝生体情報〟を使って本人認証を行う「バイオメトリクス」あるいは、「生体認証」の方がいい。生体情報は、複製が困難であり、かつ、確実に本人認証ができるという意味では、がぜん安全性や信頼性があるように見える。ただ一方で、使い方次第で、生体情報の〝利点〟は、逆に大きな〝欠点〟にもなりうる。
危険だ、との見方もある。
2001年9月11日の同時多発テロを受けて、アメリカ
連邦議会は、1ヵ月あまり後の10月26日には急遽、総括的なテロ対策法（愛国者法〜PATRIOT Act）を成立させた。愛国者法では、生体認証技術を使った本人確認や捜査方法を幅広く採用する方針を打ち出している。また、入国管理に「生体認証式電子パスポート」の採用を決めた。ＥＵ諸国も、2002年に、欧州委員会の規則で「生体認証式電子パスポート」の採用を決めた。しかし、人権団体 などから批判が続出している。わが国政府も、こうしたグローバルな流れに追従する方針だ。
イギリス では、2003年1 1月に、ブレア 政権が、「生体認証式電子収容所列島」化を目指す「生体認証式国民登録ＩＣカード」の導入プランを公表した。国

民全員と居住外国人の生体情報（目の虹彩と指紋）を採取し、その他の基本個人情報といっしょに国家管理するとともに、マイクロチップに装着し、本人にはＩ
Ｃカードとして 交付、身分証明書などに 使わせる構想。わが国でも、住基カードへの生体情報の搭載が、バージョン・アップの問題として浮上しかねないこと
から、対岸の火事と言ってはいられない。
一方、わが国でも、バイオ産業やＩＴ産業が、早くから生体認証関連商品の研究・開発を手がけている。
一部は製品として市場に出回っている。東京三菱銀行
は、今度、預金の出し入れ、クレジット、電子マネー
といった多機能のＩＣカードを個人向けに発行する。
この東京三菱銀行のカードでは、初めて生体認証技術を採用、「指紋」で本人確認をする 方向のようだ。
「指紋」を提供しないと、金融サービスが受けられない時代に突入するのだろうか。実に不気味な動きだ。
「バイオメトリクス（生体認証）」は、近年新たに幅広く活用され出した先端技術 である。このことか
ら、ふつうの人たちにとっては 気味が悪いなどとして、強い拒否反応があって当然である。ただ、最近の技術進歩は目覚しく、「バイオメトリクス（生体認証）は絶対ダメ」の原理主義を貫徹するのは難しい時代に入っている。とは言っても、この技術は、使い方
によっては、確実に〝生体情報監視社会〟のツールとなる。明確なルールもないまま、生体認証が社会に広がれば、市民の自由や人権により大きな脅威となる。
政策不在で、生体情報の採取・利用・保管などについては、官民双方とも野放し状況にある。
新たな「生体プライバシー（Bioprivacy）」〜情報主体の権利〜の確立に向けて、ルールづくりが急がれている。この課題について、河村たかし衆議院議員・政策秘書の北角嘉幸（きたずみよしゆき）氏が、
石村耕治PIJ代表に聞いた。

■「バイオメトリクス」、「生体認証」とは何かといっても 、ふつうの人には、ピンとこないのではないかと 思います 。基本的 なところから 、お話ください。
（石村）北角嘉幸（きたずみよしゆき ）氏は、私と同 様、法律畑の 人間ですので 、バイオ（生 化学）とかの 知識は常識程度かと思います。今、北角氏がご指摘のとおり、「生体認証」は、指紋とか、顔面の特徴とかで本人確認を行おうということですから 、「身体認証」とも呼ばれます。「生体認識」の呼び名もあります。

（北角）今回は、石村代表に、「バイオメトリク
ス」あるいは「生体認証」の課題について、お話
いただくわけですが 。「生体認証」とは、簡単にいえば 、本人確認を、これまでの 氏名・住所・生年月日 などに代えて、指紋とか眼球の虹彩とか、その人の持つ身体的 な特徴や行動的な特徴を使ってやることだと 思いますが。ただ、「生体認証」
2（CNNニューズ編集部）© 2003 PIJ

CNNニューズ No.36

対論 監視社会化とプライバシー〔 図１〕眼 球の虹彩、 網膜パターンを採 取し、
電子データ化し、本人確認に使う（北角）指紋とかは 同じものはないと 言われています。ですから、いわゆる「なりすまし」対策としては万全ということでしょうけど。
（石村）仰せのとおりです。「生体認証」、「身体認証」は、 欧米で広がっています。わ が国でも、企業が着 々と研究を進 めています。 英語では、「 biometrics（バイオメトリクス）」あるいは「biometric identifier（バイオメトリック・アイデ
ンティファイアー）」とか呼ばれます。いわゆる「bionics（バイオニクス・生体学）」「 biometrictechnology （生体工学）」、つまり生体機能を電子工学的に活用しようという、流れからきています。
（北角）こうしたバイオ とＩＴをドッキングした技術を、防犯やテロ対策はもちろんのこと 、行政や民間ビジネスにも幅広く使おうという趣旨でしょうけれども。使い方によっては 、人権や自由、さらには消費者保護 などの面からも、大きな問題があるように見えますね。
（石村）仰せのとおりです。生体認識技術 の活用が進んでいる欧米でも、人権や消費者保護 の観点から大きな問題となっています。ともかく、わが国でも、NEC 、オムロン、松下電器、日立といった主だった企業は、軒並みにバイオメトリクス の分野に進出しています。したがって、早急に、この分野での公共政策を確立する必要があります。

● 生体認証の種類（北角）ひとくちに生体認証、生体認識といっても、いろんな種類のものがあると思いますが。
（石村）生体認証技術には、さまざまなものがあります。例えば、筆跡認証のように、昔から広く使われてきた方式を電子工学的に応用しようというものもありますね 。それから、指紋認識も伝統的な手法だと思います。ただ、一般には生体認証
データの入手や認証の精度、利用者からの 自発的な協力などについては、幅があります 。主な技術をリストにすると、〔表１〕のとおりです。
（北角）こうした「バイオメトリクス（ 生体認証）」は、近年新たに幅広く活用され出した先端技術です。私を含め、ふつうの市民感覚の人たち
2003.12.30

にとっては 気味が悪い、利用は止めて欲しい、と思いますよ。
（石村）強い拒否反応があって当然でしょう。ただ、これまで、生体認証技術 の一つである指紋認
識はもっぱら犯罪捜査〜「警察目的」〜の面から使われていましたからね 。しかし 、マンション の入居者 が入口で、鍵代わりに 指紋を使うというのは「民間利用目的」であり、別の次元で考える必要があろうかと思います。
（北角）そうですね 。確かに凶悪犯が増加し、検挙率も下がる一方です。本人確認の精度をあげ 、犯罪の予防に備えようという 趣旨で、ふつうの市
民が、生体認証技術 を活用する動きが広がる背景があるのは分かります。
（石村）最近の技術進歩は目覚しく、その技術の活用方法もふつうの 生活空間にまで広がり、「バイオメトリクス （生体認証）は絶対ダメ」の原理主義を貫徹するのは難しい時代に入っているのも事実です。
（北角）ただ、伝統的なプライバシー 権擁護論に立てば、「バイオメトリクス （生体認証）は絶対
ダメ、プライバシー に対する〝敵〟」と言えるのではないですか 。「バイオメトリクス（生 体 認証）技術をプライバシーの〝友〟 "」と考えるのは難しいと思います。
（石村）仰せの趣旨はよく分かります。しかし、バイオメトリクス（生体認証）技術については、その利用先や利用方法・用途に着眼して、〔表２〕のように評価する必要があろうかと思います。
（石村）以上のように、バイオメトリクス（生体認証）技術の進歩や利用の実態に目を向けると、〝絶対ダメのプライバシー原理主義〟では、
私たちの権利や自由を護れないところまで来ています。したがって、新たな「生体プライバシ① 顔面（人相）認識(facial recognition)

非接触、遠隔認識も可② 声紋認識(voiceprint recognition)

非接触、電話認識も可③ 指紋認識(fingerprint recognition)

要接触④ 手形認識(hand geometry)

要接触⑤ DNA認識(DNA recognition)

日常の確認方式としては難あり⑥ 眼球認識(eye retinal pattern)

非接触認識も可⑦ 筆跡認識(signature verification)

要接触⑧ 静脈認識(vein check)

非接触認識も可3

対論 監視社会化とプライバシーー（Biopribacy）」〜情報主体の自己コントール
権〜の確立に向けて、ルールづくりが急がれる
時代に突入しています。

利用機関等

利用目的・用途等

警察・捜査当局

犯罪の防止・捜査・摘発
テロ治安対策行政（国・自治体）

本人確認（パスポート）
国民監視（ IC カード）
社会保障給付の不正受給
の防止

民間機関

本人確認、防犯対策、
商業利用

市民

本人確認、防犯対策（北角）現実的 な対応が求められている、ということだと思いますが。しかし 、ルール づくりをすることにより、逆に、〝人格権〟を傷つけるバイ
オ技術の利用を認知・促進する方向に走ることが危惧されます。やはり、ふつうの市民の感覚を大事にしなければならないと思います。
（石村）後で触れますが、特に問題になるのが 、バイオメトリクス（生体認証）技術の公的利用ではないかと 思います 。指の指紋や生体情報をマイクロチップ に装着した国民登録ＩＣカード やパスポートへの利用があげられます。

■「生体本人確認」と「生体認証」の相違と一致（石村）生体工学を使ったこうした技術は、厳密に は 、 ① 「 生 体 本 人 確 認 （ Biometrics for
Identification）」と②「生体認証（ Biometrics for
Verification）」とに分けて考えた方がいいと思います。
（北角）①「生体本人確認」は、いわゆる身分証
明ですよね。マンション や会社の入口で、本人かどうかを確認するのが典型例 ですね。それでは、②「生体認証」はどうなりますか。
（石村）②「生体認証」は、電子商取引とか、いわゆる 〝電子印鑑証明〟の分野ですよね。ですから、技術によっては 、生体認証になじまないものもあります。
（北 角）東京三菱銀行は、今度 、預金の出し 入れ、クレジット、電子マネーといった多機能のＩＣ
カード を個人向 けに発行する、と報道されています。この銀行カード では、初めて生体認証技術 を採用、指紋で本人確認をする方向のようです。
（石村）これは 、①「生体本人確認」と②「生体4

CNNニューズ No.36
認証」がドッキング されたケース といえます。今後、ますます①と②の境界がはっきりしないものが増えていくと思います。

■ 問われる民間機関での自発的指紋押捺？
（北角）指紋押捺拒否運動があります 。これは 、
在留外国人 が、官（行政）の求めた指紋押捺にノーと言う動きです。先にあげた、東京三菱銀行 の
ケース のように、民間が、強制ではなく、自発的に、消費者 に指紋押捺を求めるのは、どうなのでしょうか。
（石村）逆に、こうした問題について、政治はど
う応えるつもりなのかが問われていると思います。
（北角）分かりますが。石村代表に専門家 としてのご意見を伺いたいと思います。
（石 村）私は、こ の分野の専 門 家で は あ り ま せん。こうした分野を専攻する学者がちゃんとした研究をやっていれば 、私などがやる必要はないのです（笑い）。
（北角）言われることは 重々承知しております 。
住基ネッﾄ 問題にしろ、監視カメラ問題にしろ 、
石村代表 ら PIJ が先駆的 にやってこられたわけです。今、そうした積み重ねがあったからこそ、情報法の学者なども二番煎 じながら、もっともらしいことを言い出したわけですから。
（石村）あるテーマ が流行れば、様々な人たちが新規参入してくるのです 。ＮＰＯ 問題が典型でしたね 。でも、こうした人たちは 、ブームが去 ると、サッと身を引くわけです。
（北角）しかし 、責任を持った持続ある活動や研究が必要ですね。
© 2003 PIJ

対論 監視社会化とプライバシー（石村）仰せのとおりです。話を戻しますが、ともかく、指紋認証技術の使用は、キャッシュカー
ドや預金通帳の盗難・偽造による 現金引出しの急増に対処するというのが 謳い文句です。しかし 、その裏には、2004年４月から銀行本体 が発行するクレジットカードでも分 割 払 いができるように、政府規制が撤廃される事情があります。
（北角）ただ、消費者サイドから見ると、 民間機
関による自 発 的な指紋押捺 をどう考えるかという、重い政策課題が隠されていますよね。
（石村）仰せのとおりです。ですから、こうした問題に政治はどう応えるのかが問われています 。
政策的には、大きく① 野放しにする、② 規制を加える、の二つになるかと思いますが。
（北角）公共政策の選択としては、仰せの二つが可能な途でしょうね。
（石村）また、② 規制を加えるとしても、鍍全面禁止とするのか 、砥 利用を認めながらも、消費者の権利を確立するための 規制を検討するのかの 二
つの途が考えられます。例えば、民間機関は、消費者が生体認証式の本人確認方法 を望まないとしても、サービスの提供を拒否してはならないといった具合に。
（北角）議員立法で、ルール を定めるのも一案ですね。

■ 官（行政）による生体認識技術の利用拡大（石村）問題は、民間機関だけでなく 、住基ネッ
トで配布される ＩＣカード（住基カード）の精度をあげようということで 、指紋や顔面など生体認識のデータ を、公権力が採取し、本人確認や個人認証に使おうという動きが 出てくるのではないか、ということです 。いわゆる「行政利用」へのエスカレート問題です。
（北角）つまり 、背番号 （住民票 コード）だけでなく、指紋や目の虹彩、ＤＮＡ残基などを イメー
ジ処理し、住基カードに入力するように求める方向へエスカレートすることが危惧されることですか。
（石村）そうです。現に、ＮＥＣ インフロンティ
アというＮＥＣ の子会社 が、国産初の、住基カー
ドに対応した指紋認証機能つきＩＣカード 読取装置を開発したそうです。それで、自治体に７〜８万円で売り込みたい意向だとか、報道されています。
（北角）自治体 が採用し出すかどうか 分かりませんが、問題は大きいですね。
（石村）こうした技術を住基カードに搭載することは、国民のコンサンサスなしでは、許されないことでしょう 。それから、 原因はともかくとして、指のない住民もいますからね。
（北角）指紋認証技術の採用は、こうした面でも2003.12.30

CNNニューズ No.36
差別を生む恐れがありますね。

● 生体情報を組み込んだ電子パスポート（石村）アメリカは、2004年10月から、生体認
識データを組み込んだ「電子パスポート」の採用を決めています 。この電子パスポート とは、指紋や顔面の骨格（人相）、眼球の虹彩など身体的 な特徴をイメージ処理し、ＩＣチップに収納し、冊子に組み込んだものです。
（北角）2001年9月11日の同時多発テロを受けて、連邦議会は、1ヵ月あまり 後の１０月２６日に は急遽、総 括 的なテロ対 策 法が成立させました。この法律で、生体認証技術の利用を決めたのでしたね。
（ 石村）仰せのとおりです。 法律の〝愛称 〟は「 愛 国 者 法（ PATRIOT Act） 」 で す。 こ れ は
Uniting and Strengthening America by Providing
Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct
Terrorism Act （テロリズムを迎え撃ち阻止するのに求められる適切な手段を提供する）の語呂合 わ
せからつくられた名称です。
一種の緊急事態法 で、ＦＢＩや国土安全保障省（ Homeland Security Department）などの国家機関に、令状無 しでテロ容疑者の逮捕・拘留、盗聴な
どの電子監視を認めるものです。この法律に対しては、各界から、人権抑圧法 との批判が集中しています。アメリカ自由人権協会（ＵＣＬＡ）などの人権団体が、違憲訴訟まで起こして戦っています。
（北角）愛国者法の中で、こうした治安対策の一環として、生体認証式パスポート の導入がうたわ
れたのでしたよね。
（石村）仰せのとおりです。愛国者法403条暴項
では、連邦政府に対し、合衆国への入国ビザを申請 する者に つ い て、「その経 歴の検査、本 人 確
認、他の氏名でビザを有していないかどうかの 確認をするために 」、「その者の身元確認に利用できる水準の技術の開発および 確立をするように 」
求めています。この条項に従い、連邦政府は、生体認証式パスポート の導入や入国審査時の指紋採取機での指紋採取などを 含む、新たな入国管理シ
ステムの導入を決めたわけです。
（北角）確か新しい入国管理システムは２００４
年 1月か ら導入 さ れ ま す よ ね。 このシステム では、査証（ビザ）を持つ外国人がアメリカに入国する際に、指紋などの生体情報の採取が義務づけられるようですね。
（石村）現在、日本人の場合、90日以内の滞在ならビザが免除されます。ですから、入国審査用の指紋採取機で指紋を無理やり取られることはな
いと思います。おもに長期滞在の留学生とか、ビ5

CNNニューズ No.36

対論 監視社会化とプライバシー
ジネスマンが対象となります。
（北角）わが国の外務省 も、2〜3年を目途に電子パスポート導入を検討中と聞きますね。なりす
ましや偽造を防ぐのがねらいでしょうけども。
（石村）今の政治には、この点について、すべて役
所にお任せで、まったく〝哲学〟がないわけです。
（北角）「行政目的」、あるいは「警察目的」での生体認証や生体情報利用の進み方の実情は、 IC
カード式の住基カードどころではない話ですね。
（石村）憂慮される レベルを超えてきていると 見ています。

● 電子パスポートは、新たな商機（石村）この電子パスポート 製造機は、現在、神奈川県寒川町にある 宇野製作所とドイツのクーグ
ラー社だけが作っているようです 。それで 、この日本のメーカーには、世界中 から製造機の注文が殺到している、と報道されています。
（北角）わが国政府 は、核開発に必要な技術や機械の輸出には神経をとがらせているのですが。
（石村）人の監視システム技術などの 輸出には、まったく倫理基準がないですからね。単なる技術の進化の問題としては済まされないところがあるのですが。もちろん、わが国のメーカーがこうした技術を開発・輸出しなければ、韓国など他国のメーカーが世界市場に進出してくるのでしょうけど。
（ 北角）背景に は、テロの脅 威があるのでしょう。けれども、この問題は、国際的に検討する必要がありそうですね 。ただ、官がこうした 生体認
識技術 の利用を無原則にエスカレート させて行け
ば、いずれは、パスポートだけに 限らず、国民登録 証である住基 カードにも広 がるのは必至 ですね。まさに 、「ビジネスチャンス （商機）、ここにあり」のわけですか。

■ イギリスの生体認証式
統合ＩＣカード導入プラン（石村）去る11月11日に、イギリス 政府のディービッド・ブランケット 内務大臣が、眼球認識と
指 紋 認 識を組み込ん だＩＣ
カード 導入プ
ランを 発表しました。
（ 北 角 ）
1 9 6 9 年に 、当時の ウイル
ソン政 権が、国民登録証 （ＩＤカード ）導入案 を公表したものの、閣内からの 強い反対、与党議員や労組からの反対で頓挫した経緯がありましたが。
6（石村）多分、当時はプラスチック製のＩＤカードでしたでしょうけども 。今度は、眼球や指紋をイメージ処理してＩＣチップ に入れたカード、つまり「生体認証式ＩＣカード 」の導入案です。悪夢の再来です。
（北角）私どもから見れば、かなり人権侵害的 な
国民登録証制度導入案のように見えますね。導入
プランの概要は分かりますか。
（石村）11月11日に公表された12頁の白書『身分証明書 ：その 工程 （ Identity Cards: The Next
Steps）』によると、工程表（ロードマップ）は、次のようです。
〔表３〕イギリス政府の「生体認証式統合
ＩＣカード」導入ロードマップ
2 0 0 3年
秋〜

１万 人の ボ ラ ン テ ィ ア を使 って 眼球 と指紋をベースとした生体認証式の身元確認の精度と安全性について 、６ヵ月の試行を開始。その後、導入法案の公表。

2004年
秋〜

国民電子 データベース 登録機関 の創設を
含、む国民登録証制度 を導入するための
法案提出。

2006年

ヨーロッパ 諸国旅行用のクレジットカー
ド・タイプで、生体認証式の新型パスポートの導入。

2007年

生体認証式登録証ＩＣカードの導入。
国民電子 データベース 登録機関の設置・稼動。パスポート と運転免許 と身分証明を兼ねた生体認証式統合ＩＣカード の段
階的導入。

2013年

内閣と議会の承認が得られれば 、生体認
証式統合ＩＣカードの取得の義務化。

●「生体認証式電子収容所列島」化を目指すブレア政権（北 角）私た ち の想像を超え る大胆な計画で すね。クレジットカード・タイプのパスポートと運
転免許 、そして 身分証明書を一体化した「生体認証式統合ＩＣカード 」を発行し、国民電子データ
ベース登録機関で管理するわけですか。
（石村）まさに 「生体認証式電子収容所列島化 」
あるいは「生体認証式監視国家」の方向ですね 。
運転免許を持っている限り、このＩＣカードは半ば強 制 的 に取得・ 携帯せざるをえないですからね。もちろん、運転免許もパスポート も持たない人には、任意でふつうの 生体認証式登録証 ＩＣカードを取得できる仕組みです。
（北角）一応、取得は任意なのですね。
（石村）ただし 、およそ450万人の居住外国人 については、強制取得です。内務省 は、約6 ,000万
国民の8割程度 の人たちが取得すれば、取得を義務付けるのに一般市民の抵抗感はなくなるのでな
いかと見ています。当初は内国民には携帯は義務化© 2003 PIJ

対論 監視社会化とプライバシー
しない方針とはいうものの、運転免許証と一体化されれば、携帯しないわけにはいきませんからね。
（北角）利用範囲はどうですか。
（石村）官民双方に使われる 予定です。当初は、医療、教育、公営住宅など、主に公的なサービスに使うとされています。カードの提示ができない者に対して、サービスを提供するかどうかについては、各機関の意思に委ねる方向のようです。

● 生体認証式電子収容所列島の中央センターの役割（北角）ブレア政権の生体認証式登録証ＩＣカー
ド導入計画における主眼は、背番号を付けるのはもちろんのこと、各人の眼球の虹彩や手の指紋といった生体情報を収集して、それを国家がイメージ処理したうえで集中管理した上で、ＩＣカードに入れて本人に交付し身元証明に使おうというものですよね。
（石村）約450万の居住外国人 と海外居住者を含む約6,000万イギリス国民の基本情報は国民電子
データベース登録機関、いわゆる中央センターで集約的に管理されます。そこで管理される 基本的な個人情報は、① 氏名、② 生年月日、③ 性別、④ 移民資格、⑤ 背番号、 ならびに⑥ 彩光および⑦ 指紋（生体確認情報）です。背番号の付番もしますが、最も真新しい提案は、⑥および⑦（本人の生体情報）の採取・本人確認目的で利用でしょう。
（北角）確かに生体情報は唯一無二ですから、正確に本人確認ができるでしょう。しかし、ただ、なりすましなどで、誤った生体情報が採取されたりしたら、大変なことになりますよね。
（石村）ですから、内務省も、収集の段階で、パスポートとか運転免許証を使うなどして、極めて注
意深く本人確認をする必要があるといっています。
（北角）警察とか捜査機関と中央センターとの関係はどうなるのですか。
（石村）テロリストや重大 な刑法犯の場 合を除き、捜査機関は、中央センターに〝常時〟アクセ
スはできないこととされています。
（北角）と言うことは、原則としてはできるということですね。
（石村）そうなりますね。
（北角）それから、警察官は、職務質問をし、カードの提示を求めることができるのですか。
（石村）できないことになるもようです。ただ、犯罪の嫌疑者 については、 警察署まで同 行を求め、カードの提示を求め、身元確認を行うことが許される、とされています 。もっとも、 近い将来、ライブスキャン（ livescan ）技術が利用できるようになれば、警察官 が、通行人にカードの提示を求め、その場で中央センターに瞬時照会が可
2003.12.30

CNNニューズ No.36
能になる、とも言っています。

● 生体情報の採取方法とコスト試算（北角）どういう風に国民全員の虹彩のパターン
や指紋の採取をするつもりなのですか。
（石村）最寄りの郵便局 ないしは市役所、役場に出 向いて、本人 が生体情報を 提供する仕組 みです。採取された 生体情報は、中央センターに送られデータベース に保存されるとともに 、マイクロチップ に装着し、本人にＩＣカードとして 交付す
ることになっています。
（北角）指紋は10本の指、全部について採取されるのですか。
（石村）内務省は、10本が最適であるが、国民感情に配慮し、誤差を縮めるねらいから 、2本としています 。これに 対し、電子パスポート の統一的な導入をねらうＥＵは10本の指の指紋採取を主 張しています 。眼球に つ い てイギリス内 務 省
は 、虹彩をベ ス トと考えています。いずれにしろ、生体認証式登録証ＩＣカードに挿入される生体情報は、ＥＵの電子パスポートにどのような生体情報が入れられるかによるものと思われますが。
（北角）コスト試算は出されているのですか。
（石村）財務省 は、具体的な計画がいまだ不透明ということで、明確な試算を出していません。一方、内務省は、10年間有効なタイプで、身元確認目的 だけの生体認証式登録証ＩＣカード の場合は１人あたり35ポンド。身元確認とパスポート
機能を持たせたＩＣカードが77ポンド。身元確
認と運転免許証機能を持たせたＩＣカードが73ポンド。16歳未満の取得者は無料。それ以上でも、低所得者の場合には、10ポンド の割引。65歳以上 には終身カードを交付。ただし 、カード はＩＣチップ の耐用年数の関係から、無料で5年ごとに更新。大体、こんなところかと思います。

● 居住外国人は強制取得（北角）先ほど、イギリスに居住する約450万の外国人 は、生体認証式登録証 ＩＣカードを強制取得ということでしたが。
（石村）仰せのとおりです。2〜300万人のＥＵ諸国出身者 を含む、3ヵ月以上 の滞在者には取得が義務付 けられます。2007 年から、現行の居住許可証 から生体認証式登録証 ＩＣカードに切り替える計画です。アイルランド 出身者については 、ＩＣカード の強制取得の対象とするか、同国政府と協議することになります。
（北角）こうなってくると、わが国での外国人登録法による 指紋押捺拒否運動 とかの意義を今一度問い直す必要が出てきますね。
（ 石村）ブランケット内相は 、「テロだけでな
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対論 監視社会化とプライバシー
く、不法就労、不法入国、なりすまし 、組織犯罪などの対策にも役立つ」と言明しています。
（北角）逆に、〝外国人 と見れば、テロリスト 〟という風潮を助長しかねないですね。
（石村）それもそうですが。むしろ、ブレアの「生体認証式電子収容所列島化」構想が、いずれはわが国にも飛び火してくるのではないかと危惧されます。
（北角）対岸の火事とは言ってはいられませんね。石村代表が淡々と話されますと、危機英ブランケット内相は、「新意 識 が 薄 れ ま す 。 しか タイプのＩＣカードは不法就
し 、 相 当 危な い 構 想で 労、なりすまし犯罪対策にも良薬」と言うが…
すよね。第一、こうした生体情報を国家が採取し、一元管理することに問題がないのでしょうか 。それこそ「人格権の保護」の観点から大きな疑問を感じます。
（石村）バーバラ・ロッチェ前移民担当大臣は、「市民の自由に対する大きな脅威である」と批判しています 。人権団体「自由（ Liberty）」のマー
ク・リトルウッド氏は、「私たち国民は、密かにＩＤカード が導入されないように ガードを固めなければならない 。内閣が、カード の強制取得の結論を来年まで延期したことは 歓迎する。とは言っても、こうした妥協は決して計画の推進を意味するものであってはならない」と語っています。

■ 生体認証技術に安全性や信頼性はあるのか（石村）ぐっと 話題を変えたいと思います 。ところで、生体情報を読み取るには、専用の測定デバイスが必要になります。ただ、常に、そうしたデバイスの精度が問題になります。
（北角）この場合の〝精度〟とは、具体的 には、何を指すのでしょうか。
（石村）一つは、セキュリティ、つまり、盗まれたり、他に漏れないなど 〝安全性 〟の面です。それから、もう一つは、〝信頼性〟の面です。
（北角）つまり、測定に時間がかかり過ぎたり、測定の誤差が大きかったりしてはダメということですね。
（石村）仰せのとおりです。それに、本人確認され る側、つまり 測定される人 の少しの変化 ででも、認識できなくなるのでは ダメです。それに 、測定される 側の負担（受忍義務）が、苦痛を感じるものであってもダメだといえます。
（北角）カゼを引いたら 声紋認識ができなくなるとか、指や目にケガをしたら、指紋認識や虹彩認
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CNNニューズ No.36
識ができなくなるのではダメ、 ということですね。 それから、指 や目の な い な ど障害を持つ 人が、認識されるたびに差別を感じるものであってもダメですね。

● アメリカで頓挫した「警察目的」での顔面認証システム（北角）生体認証技術のうちでも 、「指紋とか目の網膜・彩光などは 、利用者 の強制感 を与えてしまう。その点、顔面（人相）の方がベター だ」。
これが 、わが国のオムロン社が開発した生体認証システム を売り込む際の謳い文句です（ www//omron-fe.co.jp/product/fid/fid.html）。
なるほど、と感心していていいのでしょうか。
（石村）そうです。実は、アメリカ、フロリダ州
タンパ（ Tampa）市警察は、2年前に導入した顔面認識技術 を 応用 し た 監視 カ メ ラを 、 こ の（2003年）8月にすべて撤去しました。
（北角）その理由はどういったところにあったのですか 。人権問題あるいは効果が薄い、ということでしょうか。
（石村）双方の理由からです。タンパ 市警察は、
2001年1月28日の第35回スーバーボウルが行われたフットボウルスタジアム に、テロリストと犯罪容疑者の割り出しを狙いに、顔面認証技術を使った監視カメラシステムを設置しました。
同じものを、市当局の協力を得て、繁華街にも設 置 し ま し た 。こ れ ら の シ ス テ ム（ FaceIt
System）は、イギリスでの利用実績があるということで 、メーカー（当時 Visinics社〜現Identix社）
から、無償提供されたものです。
（北角）このシステムは、どういった 仕様になっているのですか。
（石村）群集の顔面をスキャンし、あらかじめ データベース に入力された 割り出しの対象となっている人物をヒットさせるシステムです。
（北角）なるほど。こうした生体情報を使った監視システム導入については、当然、反対があったのでしょうけど。
（石村）市民のプライバシー や移動の自由を侵害するとして、強い 反対がありました。人 権 団 体
は、特定の政治グループに所属する人たちをター
ゲット として、このシステムが運用される 場合の負の効果を大いに懸念しました。また、入力された不正確なデータにより 、誤認逮捕・冤罪につながりかねない点も問題にしました。
（北角）それでも設置をしたのですね 。でも、当初考えたような 効果がなかった。それで、顔面認識技術の利用は止めにしたわけですか。
（石 村）仰せのとおりです。 ともかく、ヒ ッ ト
し、容疑者 の割り出しに成功したケースはゼロ、えん© 2003 PIJ

CNNニューズ No.36

対論 監視社会化とプライバシー
まったく無用の長物だったわけです。フロリダ州
タンパ市警察に売り込んだ業者は、このシステムを採用したイギリス のニューハム（Newham ）では、37％も犯罪の減少に貢献しているなどといった実績を誇示したそうです。
しかし、アメリカ自由人権協会 （ＡＣＬＵ）の分析では、アメリカ全土において、顔面認識技術を応用した監視カメラシステムで、手配中の容疑者を割り出せたケースはこれまで一件も報告されていな
い、とのことです。
（北角）わが国では、電気代が安くなるとのふれこみで売りまくった 〝節電機器商法〟が詐欺事件として、全国的 に問題となっています 。顔面認識システムは、ある意味では、こうした類の機器にも似たものだったわけですね。
（石村）そうともいえますね 。タンパ 市警察は、
顔面認識技術の利用を止めた後、通常の有線監視カメラ（ＣＣＴＶ）の設置を継続し、警官が肉眼で監視しています。皮肉なことに、それで 、複数の容疑者の検挙につながったとのことです。

●どうする、ルールなき顔面認識技術利用（石村）顔面認識一つ取り上げても、生体情報の利用は、官民にわたり相当すすんでいます 。今のような無原則な生体認識技術 の利用は、当然、差別や冤罪などの 問題を引き起こしかねないわけです。しかし、こうした技術の利用については、ほとんどルールがありません。
（北角）生体認証は、民間 にも広がっていますね。しかし、生体情報の管理はもちろんのこと、利用の仕方についてもまったくルールがないですね。
（石村）例えば、関係者以外 の出入りをシャットアウトしようということで、マンションないしは会社、学校の玄関に顔面認識技術 を応用した監視カメラシステム設置するとします。
この場合、光加減 や化粧などにより 、相当アバ
ウトな精度にしておかないと 、関係者 でゲート を通れるはずの者までも、はじいてしまうことになるでしょう。ある意味では、内部者には相当煩 わ
しいシステムですよね。もちろん、部外者 に対しては、ゲートにそうした システムがある、という牽制効果はあると思いますが。
（北角）測定用のデバイスの基準は、はっきりしていませんしね。精度が高いため 、泥酔した住民がマンションの自室まで到達できないで凍死する恐れも出てくることも考えられますね。
（石村）逆に、精度が低いと、窃盗犯などがゲートをすり抜けることが容易になりかねませんからね。
（北角）ともかく、マンションの住民全員に、定期的に顔面（人相）登録を求めるのは、いかがなものなのでしょうか 。顔面データ の管理ルール や
2003.12.30

スタンダードもしっかりしていないのが実 情です。生体情報については 提供する側の自己責任の問題、と割り切っていいのでしょうか。
（石村）アメリカでは、社会復帰を容易にするねらいから、受刑者が週末自宅で過ごすことを認めたりしています 。この場合、他人がその受刑者 に成りすまして帰ってくるのを 防ぐために、刑務所が顔面認識システムを使ったりしています。
（北角）受刑者 の場合、一定の幅で人権が制限されていますからね。顔写真を撮って、顔面データを照合することをガマン してもらうのは仕方ないと思います。
（石村）一方、警察などが、社会への危険分子や犯罪の容疑者の検挙とか、もっともらしい理由をつけて、大衆を相手に、無原則に顔面認識技術を使うのは、人権への配慮の面で大きな問題があります。
（北角）ＣＮＮニューズ35号のなかで、バージニア州では、警察などが顔面認識技術を使った監視カ
メラを設置する場合には、裁判所からこの技術の使用許諾状を得るように求める手続を制度化 している、との紹介がありましたね（35号10頁参照）。
（石村）再度、参考のために掲載しましょう。
（ 石村）警察な ど公権力が、 こうした先端技術
を、一般の人たち（不特定多数者 ）をターゲットに、無差別 に使用することに 歯止めをかけることがねらいです。
〔表４〕バージニア州での裁判所への顔面認識技術使用許諾手続の手順
ステップ１

捜査機関が 、使用申請書 を作成 する《申請書の 記載事項》① 捜査機関と申請者の 身元、② 申請書記載事項の細目 （忙捜査対象となっている犯罪の種類、房顔面認識技術が使用される特定の場所や施設、暴照合の方法、望顔面認識技術の使用の対象となる人物ないしはグ
ループ、某使用する顔面認識技術およびデータベースの詳細）③ 顔面認識技術の使用期間、④ 同一人物についてこの技術を使用する場合には、前の申請事実の詳細、⑤ 使用期間の更新の場合には、これまでの使用結果報告ないしは期待された成 果が得られなかった合理的な理由。この場
合、裁判所は、この期間更新申請の許諾にあたり、追加的な資料ないしは証言を求めることも可。
ス テ ッ プ２ 使用申請書を、 州法務長官 が、必要性 をチェック した上で、所轄の裁判所に提出する。
《法務長官の チェック事項 》① 顔面認識技術 の使用許諾が、 特定 の犯 罪の 証拠収集 が目 的 であるかどうか、 ② 手配中 の人 物との 照合 が目的 であるかどうか 、③ 照合の 対象とされる 人物や グループがテ ロ集団 に関連 を持つ と確認 でき
ること、④ 捜査機関が 手配中 と記録 している者と 確認すること 。
ステップ３ 裁判所は、内容を審査し、必要な場合には、当局に追加的な資料の提出や証言を求める。
使用の必要性があると判断した場合、90日間の顔面認識技術の使用を許諾する。その後の期間の更新は、必要性があるときに、認められる。ただし、いかなる場合でも、60日を超えてはならない。
《使用許諾状の記載事項 》① 顔面認識技術の 使用 の対 象となる人 物ないしは グループ、 ② 顔面認識技術が 使用 される特 定 の場 所や 施設 、③ 使 用す る顔面認識技術の詳 細、 ④ データベースの 詳細、 ⑤ 顔面認識技術を 使用す る機 関の名称 、⑥ 指 定された機 関が 顔面認識技術を 使用す る条 件、⑦ 90日を超えない使用期間 、⑧裁判所の 求めに 応じて 、その 進展状況などを記した 中間報告を提 出すること、 ⑨対象外の証拠収集 、手配以外の 人物や照 合が行 われないように、関 連しない顔面画像の 速やかな廃棄 、いかなる理由 があるにしろ 当該画像の10日を 超える 保存を 禁じる 条件

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対論 監視社会化とプライバシー（北角）ただ、私には、わが国での使用許諾状制
度の導入は、この国での令状発行の現状を見る限りでは 、余り意味を持ち得ないのではないかとの懸念もあります 。もちろん、運用のありかた次第
でしょうけれども。
（石村）おっしゃる 意味は、よく分かります。まあ、こうした生体認証技術を犯罪捜査に使うことを認めるとすれば、何らかの 手続上の適正さを確保するのも必要ではないかといった趣旨で、紹介したものです。 ベストなものとは思っていません。ですから、人権面でも多様な課題、さらには
顔面認識技術自体の有効性についても 、もっと 精査する必要があります。商売上手なメーカーの思う壺であってはならないのは当然です。

■ 最大の利点が最大の弱点〜取消しできる生体認証（石村）生体情報 のうち 、とくに顔面（人相）は年を取るにつれても 変化します。ところが、指紋とか、静脈バターンとかは、生涯ほとんど変化しないわけです。ですから、こうした種類の生体情報は、いったん採取を認めると、盗まれたり、目的外利用されたりすると、大変なことになります。
（北角）番号やパスワードの場合には、何らかの形 で漏洩したときには、変更 すれば大丈夫 ですね。ところが、生体情報は、再発行というわけにはいきませんね。
（石村）仰せのとおりです。生体情報は半永久的に変わらないのが特徴・利点だといわれます。しかし逆に、その特徴・利点が悪用されると、最悪の弱点あるいは欠点にもなりかねないわけです 。
（北角）ですから、セキュリティ のしっかりしていない 機関に、指紋のような生涯不変の生体情報の収集を許す、あるいは提供するのは、大きな問題ですね。とくに、インターネットを媒介としたネットワークで生体情報を扱う場合には、ハッカーなどに狙われる危険性は格別高いですからね。
（石村）この欠点に対処するために、欧米では、「取消しできる生体認証」のコンセプトが考えられています。
（北角）どういうコンセプトなのでしょうか。
（石村）提供された 原始データを、電子技術を使い意図的に変換し、歪めて（歪曲）しまうやり 方の採用です。つまり 、本物の指紋情報を変換し、変換した指紋情報が盗まれたりした場合には、それ ま で 使っ て い た歪曲方式を 変更することにより、セキュリティを高めるやり方です。ふつう 、
歪曲変換方式としては、非可逆変換を使います 。
このため、例えばデバイスが盗難にあい、保存されているデータが盗まれても、原始データである本物の指紋情報に復元することはできないわけです。
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CNNニューズ No.36（北角）認証に生体情報を使う場合、スキャンしたときに直接歪曲変換をするなど 、原始データ が認証サーバーに蓄積されないようなコンセプト が必要になりますね。
（石村）そうです。ともかく、生体認証の最大の利点は、最大の弱点にもなりうるわけですね。現時点では、生体情報に関するセキュリティ のコン
セプト が普遍的 に確立されていません 。私たち消費者は、銀行や警備会社、マンション の管理会社などの 民間機関に、一生涯変わらない生の指紋情報を絶対に提供してはならないわけです。
（北角）一度の不注意が、一生涯 、自己責任を負わされることにもなりかねませんからね。
（石村）仰せのとおりです。〝悪いことしていな
ければ 恐れることはない 〟との単純な論議で済むほどの、簡単な問題ではありません。
指紋で施錠や開錠するドアを製造・販売する会社や、マンションの管理会社に提供した生の指紋情報が、流失、たれ流しされた場合は、取り返しがつかないことになりかねません。

■ 生体認証技術と人格権の保護の課題（北 角）先ほど 示さ れ た よ う に、生 体 認 証 技 術
は、 指紋認識の他 に、顔面（人 相）認識、眼 球（虹彩・網膜など）認識、声紋認識などと 実に多様です。これら 先端技術について、一つひとつ議
論したいのですが、ＣＮＮニューズ編集局 からの求めもあり、今回は紙幅が限られております。です か ら、こ こ か ら は、生体認証技術一般に つ いて、人権との兼ね合いの面から、議論を進めたいと思います 。こうした先端技術が幅広く利用される場合の一般的 な人権上 の問題点 について、触れてください 。いずれにしろ、生体認証技術 は、国民の人権に大きな影響を及ぼします。にもかかわらず、ほとんどオープンな議論がなされていませんね。
（石村）仰せのとおりです。さまざまな生体認識技術の幅広い利用は、この社会に多大な影響を及ぼすのは確実です。確かに、企業の営業の自由も守らなければなりません 。しかし 、自由に移動する権利や匿名の行動する自由など、いわゆる〝ひ
とりにして 置かれる 権利〟を守ることは、自由社
会の根本の問題です。営業の自由を超えるものといえます。

● 国民の合意のための禁止・凍結政策の選択（北角）国民の合意があるまで、一時禁止・凍結
政策を選択する途があると思います。
（石村）しかし 、すでに 一部技術は実用化 されています 。東京三菱銀行のケースのように、大規模© 2003 PIJ

対論 監視社会化とプライバシー
な実用化も目前に迫っています。もちろん、本当
は、国民のコンセンサス が得られるまで、一時凍結すべきだと思いますが。
（北角）そうですね。国民にこの技術の功罪をしっかり説明し、コンセンサスが得られるまで、生体認
識技術の汎用を凍結するのも一案ですね。国民の合意が得られ、人権の保護法制が整備されなければ、解禁しないという政策の選択もありえますね。
（石村）現在は、生体認証技術で棚ぼた利益をね
らうバイオ・ＩＴ産業の利益だけが突出して、守られようとしていますからね 。東京三菱銀行も、どこかのバイオメトリクス企業と組んで、顧客を使って、それこそ〝生体実験〟をやろうということなのでしょうけども。
（北角）私も、この〝生体実験〟においては、生体認証技術の利用に伴い予想される危険性 や責任問題などを含め、顧客側 の個人の権利には、ほとんど配慮されていない、と思います。

● 解禁の前提条件とは（北角）もちろん、政策が具体化 するまでは、禁止・凍結するという 途があります 。一方で、仮に生体認証技術の濫用に歯止めをかけた 上で、その利用にゴーサインを出すとします 。この場合、必要となる規制措置としては、どのようなものが 考えられるのでしょうか。
（石村）まず、政府規制がいいのか、業界による自主規制がいいのか 、を決める必要があります 。
それから、効率性とか安全性 とか、いずれも業者側の都合や目線で考えた主張が目立ちます 。指紋認証技術の利用のケース 一つとっても 、信頼性 や安全性などについて 、消費者 、顧客側 の目線ではほとんど議論されていません。
（北角）では、具体的には、どういった対応が求められるのでしょうか。
（石村）このケース で大事なのは 、金融機関の求める指紋の提供に応じないとしても、消費者にサービスを受ける権利が保障されることです 。ですから、指紋の提供に応じない 預金者には、サービス提供を拒絶するということが起こらないように規制をかけることが重点となります。
（北角）もちろん、指紋など生体情報の提供に応じた場合でも、目的外利用・外部提供の禁止とかの課題がありますね 。それから、盗難や悪用対策の課題がありますね 。指紋のような生体情報はほぼ一生涯不変です。したがって、こうした生体情報の場合、先ほど石村代表が触れましたように 、
民間機関が、いわゆる「取消しできる生体認証」のコンセプトを応用しないまま、ストックできるのでは、問題がありますね。
私は、生体情報の利用は、他の情報では実効性
2003.12.30

CNNニューズ No.36が確保できない場合など、極めて例外的なケースに限るとする原則・ルールが必要だと思います。
（石村）この辺については、個人情報保護法の制定の際に出てきたのと同じような課題に加え、生体情報特有の課題があります。

●「匿名で行動する自由」
なしの監視社会でいいのか（石村）私たちは、これまで、社会の中で、匿名で行動する自由を行使してきました。つまり、憲法的には、「移動の自由」とか、そういったカテ
ゴリーの自由権を保障されてきたわけです。
ところが、一連の生体認証技術 の開発・実用化
により 、生体機能や生体情報を電子工学的 に活用
し、人をあらゆる方法で監視する「生体情報監視社会」の方向にまっしぐらの 状況にあります。先端工学技術 に押されて、伝統的な憲法的な自由は〝お題目〟だけの状況にある 、といってもよいのかも知れません。
（北角）公共空間を自由に往来し、店舗を回って買物をする 。また、映画を観たり、競技場 でいろ
いろな 試合を観戦する。現憲法では、こうしたことを、基本的に匿名でできる社会を想定していますよね。
（石村）ところが、例えば、フーリガンの入場を防ぐために、サッカー場の観客入口に顔面認識技
術を織り込んだ監視カメラを設置したとします 。
それで 、あらかじめ 問題の人物の顔面の特徴をデータベース に入力しておけば 、自動的 に選別し、ヒットした人物を排除できるわけです。
（北角）まあ、見方によっては、生体認識技術 の有用な活用方法なのでしょうけども。先ほど紹介いただいた フロリダのケース では、この技術は役立たず、という結果終わりましたが。
（石村）こうした技術が進化して使えるという 前提でお話しています 。それで 、こうした技術をスーパーマーケットで活用したとします 。その店で過 去に万引を し た客、苦情を 申し立てた客 などを、データベースに入力し、顔面認識技術 を使って、入店を断ることも可能になるのではないでしょうか 。それも 、企業が一方的につくった スタン
ダードで技術が使われる懸念があります。
（ 北角）どこかから、いつも 監視さ れ て い る社
会、あるいは匿名で行動する自由のない社会。
〝悪いことをしなければ 恐れることはない 〟では済 まされない問 題を含んでいると思います 。第一、身体の特徴など個人のセンシティブ情報を本
人の同意なしに 収集・利用するケース に当たるのではないですか 。個人情報保護法 の基本に触れる問題も少なくないですね。
（石村）もちろん、個人情報保護法の面からも、ど11対論 監視社会化とプライバシー
う規制できるのか、よく吟味する必要がありますね。ある意味では、政治の出番かも知れません。

● 求められる「プライバシー影響評価」（北角）先にあげた、東京三菱銀行の生体認証技術を使った銀行ＩＣカードを無原則に認めれば 、他の民間機関での利用はもちろんのこと、それが官（行政）での利用拡大の〝呼び水〟にならない
とも限りませんね。
（石村）仰せのとおりです。例えば、運転免許証の更新に警察署 へいきます。そのときに撮った写真が密かに画像（イメージ）処理され、顔面認識
データ として目的外利用 される可能性 が出てくるわけです。
（北角）確かに、顔面データ の目的外収集 をする
場合に当たりますから、インフォームド・コンセ
ント（十分な説明を受けた上での本人の同意）の問題がありますね。とは言っても 、免許証 の更新をしないわけにはいきませんからね 。
（石村）ですから、生体認証技術 は、それがどういうものであるか、そして、その用途などが、一般に十分に公開される必要があるわけです 。その上で、その技術の「プライバシー影響評価（ privacy impact assessment）」が十分になされる必要があります。
（北角）これは、官民を問わずですね。
（ 石村）そ う で す。とくに、 生体認証技術 の利用・管理プロセスに、一般の人たちを 積極的に参加させる必要があります。
例えば、指紋認証技術 を使った銀行ＩＣカードのケースでは、どういったプライバシー保護の仕組みが構築されているのか、その仕組みが機能しなかった場合に責任は誰が負うのかなどを 含め、消費者 が積極的 にモニターできる 制度が必要でしょう。一般消費者である 預金者からなる「プライバシー 影響評価」委員会 のような組織が必要でしょうし 、影響評価の報告書を銀行の顧客向 けパン
フなどで公表する必要があるといえます。
（北角）それから、先に触れたように 、自己のプ
ライバシー を保護する見地から、この仕組みへの参加を望まない 消費者・預金者に対しては 、生体認証技術を使わない 仕組みが用意されている必要がありますね。
（石村）大半の預金者は、指紋押捺を求めた場合に、気味が悪いと思うでしょうね 。銀行側 が、余ほどの 努力でインフォームド ・コンセント を得な
いと、預金者に指紋押捺を求めるのは難儀すると思いますが。
（北角）顧客がどう 反応するかは未知数ですが 、日本には〝長いものには 巻かれろ 〟とか、〝泣く
子と地頭には勝てない〟といった、うれしくない
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CNNニューズ No.36
ことわざもありますからね。
（石村）ともかく、東京三菱銀行 にとっては。これまで 以上に、企業倫理が問われる問題だと思います。銀行側は、利用者 ・市民を余り甘く見ない方がいいと思います。

■「生体プライバシー（Bioprivacy ）」保護政策の確立を（北角）今後、企業や私立学校など、民間機関が生体認識（認証）技術を業務に活用するケース が増えていくことが予想されます。民間機関にガイ
ドラインの設定など、自主規制を期待できないのでしょうか。
（石村）企業は、利益の極大化、市場占有率の拡大などの営利追求の面で精一杯です。消費者の権
利保護 の面については、どうしてもしり込みしがち で す。一方、バ イ オ ・ＩＴ業 界は、生 体 認 識（認証）技術をビジネスチャンスと見ています。
（北角）ということは、やはり、政府規制が必要ということになるのでしょうね。
（石村）そこは 政治の決断次第です。ただ、このまま放置しておけば 、民間が、信用情報センターの例のように、「生体認識情報センター」のような組織を立ち上げ、消費者の生体認識情報 を集約したブラックリスト やホワイトリスト のデータベースまでも作りかねないですね。
（北角）やはり 、生体情報の採取・利用・保管などについては、官民双方とも野放し状況ではいけません 。新たな「生体プライバシー（Bioprivacy）」〜情報主体の権利〜の確立に向けて、法による基本
ルールづくりが急がれていますね。
（石 村）わが国で の生体認証式 パスポートの 導入、つまり 生体情報の「行政利用」も目前に迫っています。しかし 、肝心の「生 体プ ラ イ バ シ ー（ Bioprivacy）」保護政策がまったくないわけです。政治の怠慢です。
（北角）政治が、緊急に、真摯な対応をしていく
必要がありますね。今回は、非常に新しい政策課
題を突きつけられた 気がします。よく勉強ができました。ありがとうございました。
（石村）まとまらない雑談に近い形でしたが、バイオメトリクス（生体認証）技術をめぐるグローバ
ルな動きの一端を紹介できたのではないかと思います。今後、私 どもPIJは「生体プ ラ イ バ シ ー（ Bioprivacy ）」保護政策の確立に向けて、国会議員や政党などに積極的な働きかけをして行きます。

© 2003 PIJ

CNNニューズ No.36「脱住基ネット」・「監視カメラ」の動向

最近の「脱住基ネット」、「監視カメラ規制」の動きを追う
東京都杉並区は、プライバシー環境整備のフロントランナー
辻 村 祥 造 （ PIJ副代表）■

東京都杉並区、住基ネット「不参加」から「住民選択制」へ移行

切な扱いが生じた場合、市の責任において切断等の迅速、適切な措置が望まれる」とした。

住基ネットに不参加であった東京都杉並区（山田宏区長、人口約５１万人）は、これまでの住基ネッ
トへの「不参加」から、希望者の情報だけを住基ネットへ提供する「住民選択制」に移行することになった。このため、１０月２０日に、区民一人ひとりに対し、各人の住民票コードの通知とともに不参加
希望の申し出書を送付した。

異議申立者の１人である一村和幸・豊中市議は「答申に一定の評価はしているが、住基ネットへの接続中止を答申した自治体もある中、制度の危険性を理解していないのでは」と疑問を唱えた。一方の豊中市市民課は「引き続き注意しながら住基ネットを運用して行
くが、住民選択制の導入は考えていない」という。

住基ネットに自分の基本情報を載せて欲しくないと、不参加を希望する区民は、１０月２０日から１
１月２８日までの間に、郵送された申し出書を区に返送する。郵送の他に区役所本庁や１０ヵ所の区民事務所でも、非通知の申し出を受け付けた。
杉並区は「個人情報の保護対策が不完全」として
住基ネット接続を見合わせていたが 、今（２００２）年６月に、山田区長が「参加による利便性を望む住民もいる」と住民選択制の導入を決めた。住民
選択制は横浜市がすでに実施している。しかし、総務省は「横浜市は全員参加に向けた住基ネットの本格稼働前からの段階的措置。だが、杉並区は本格稼働が始まっている段階での措置で新たな不参加になり、認められない」としている。
区の担当者によると、非通知申し出者の数は、当初の予想を下回っているという 。１１月１１日には、杉並区内の市民組織が、区内の各駅周辺で非通知の申し出を行うように呼びかけを行った。ちなみに不参加申し出結果は、区民の17％。
■

大阪府豊中市の審査会は、市長に住民選択制を答申

大阪府豊中市の市民６人が住基ネットへの自分の情報提供を中止するよう、同市に求める異議申立てを行っていた。この件に関し、１１月１１日に、同市の情報公開・個人情報保護審査会は「違法性はない」としたものの、「制度への参加については、法律において
住民選択制を採用すべきだった」と市長に答申した。
審査会 は住民選択制 を導入した横浜市 の例を挙げ、個人情報の漏えいを危ぶむ市民がいることなどを指摘した。「ネット侵入の恐れや個人情報の不適

2003.12.30■

東京都杉並区、監視カメラの規制に向けた専門家会議が最終答申

東京都杉並区は、２００２年７月３１日に、監視カメラの設置・利用基準について、有識者から意見を聞くための「杉並区監視カメラ専門家会議」の第１回会合を開催した。会長に三好達・元最高裁長官を選出し、「監視カメラと防犯カメラ」の違いなどについて議論が交わされた。 委員はほかに、石村耕治・白舒大教授、前田雅英・都立大教授、三宅弘・弁護士の計４人。
杉並区は、８〜９月にかけて区民の意識調査と実態調査を実施した。その後、第２回会議（９月２４日）、第３回会議 （１０月２２日）、第４回会議（１０月３１日）を経て、１２月１日に、山田宏区長に答申を行った。
（会議録・資料などについては、
ｗww２.city.siginami.tokyo.jp/library/file/sg_cmrkg01.hit にア
クセスすればすべて入手できる。）

この専門家会議は、２００３年１月に、山田宏同区長が設置を表明。杉並区では、この専門家会議に対し行政機関、民間団体による監視カメラの設置について 運用基準の検討を依頼し、今回、答申を得た。今後、区議会にはかり条例化して一定の歯止めをかける方向を目指している。
一連の専門家会議では、規制の対象となる カメ
ラ、規制方式（許可制か届出制か、国の法律や他の自治体との調整）、取扱者の義務などについて話し合われた。
２００３年１２月１日に、山田区長に渡された答申「防犯カメラに関する設置および利用基準について」（第１〜第８）の内容骨子は、次のとおり。

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「脱住基ネット」・「監視カメラ」の動向①目的〜防犯カメラの有用性に配慮しつつ、杉並区民等の自由と権利利益の保護②規制対象のカメラ〜監視カメラのうち、防犯カ
メラに限定③基本原則〜いわゆる "肖像権" の保護のために、杉並区内に設置されるすべての防犯カメラの設
置者等に対し、適正かつ慎重な取扱に配慮する義務を課すこと④規制方式(a) オムニバス方式を採用
原則として官民双方に適用(b) 届出制を採用
届出義務者の範囲：｢設置主体｣、｢設置場所｣、「利用形態」の３要件による。法定要件に当てはまる設置者もしくは利用者は、規則に定める事項を記した防犯カメラ設置利用基準を定め、区長に届出る
・｢設置主体｣〜杉並区、公共機関 (ただし国、東京
都(捜査機関を含む)を除く)、商店会・町会等
・｢設置場所｣〜「道路、公園その他の公共の場所」および｢準公共の場所(規則に定める一定規模の店舗や駅など)｣
・｢利用形態｣〜不特定多数者を撮影し、かつ、その画像を録画する場合に限定⑤防犯カメラ取扱者等の義務
・配慮義務
・｢防犯カメラ設置中｣や連絡先等の表示義務
・秘密の保持義務・故なしの画像の非公開、目的外利用および第三者提供の禁止・画像の保管(配慮義務)
・安全管理対策義務・本人開示･適切かつ迅速な対応(配慮義務 )⑥区長の実行確保策
・取扱者等からの報告徴収・取扱者等への是正･中止の指導はたは勧告
・事実の公表⑦区民等からの区長に対する苦情等の申立て⑧区長による年次報告書の公表
ちなみに、専門家会議のまとめた答申では、この基準第１で、その「目的」について、次のように定める。
「防犯カメラの適正な配置及び利用に関し、基本原則及び施策の基本となる事項を定めることにより、
防犯カメラの有用性に配慮しつつ、杉並区民等の自由と権利利益を保護することを目的とする。
」
この定めから分かるように、この基準は、いわゆる「監視カメラ性悪説」には立っていない。防犯カ
メラの抑止効果、有用性を認めた上で、個人の自由と権利利益を保護することとのバランスを保つ考え方に立っている。専門家会議の会議録を見ると、この点については、委員間で議論があったところである。また、答申によると、この基準第３の「基本原則」について、次のように定めている。「防犯カメラの設置者及び利用者は、区民等がその容ぼうや姿態をみだりに撮影されない自由を有することにかんがみ、防犯カメラの設置、利用および画像に関し、
14

CNNニューズ No.36
適正かつ慎重に取り扱うよう努めるものとする。」
この定めは、最高裁の肖像権を認知した判決（１
９６５年１２月２４日判決･判例時報５７７号１８頁）の文言をコデファイ （規定化）したものである。この努力義務（配慮義務）規定は、杉並区内にある国や東京都の防犯カメラの設置者や利用者も含
めすべての設置者等に適用がある。
現在までのところ、法（条例）形式かガイドライ
ンかを問わず、防犯カメラに関する全国共通の設
置・利用基準は制定されていない。私どもPIJが働
きかけて原案をつくり、２００３年の通常国会に提出された民主党法案「行政機関等による監視カメラの設置等の適正化に関する法律案」（CNNニューズ
３５号に全文掲載）がある。この法案では、国の行政機関だけが法の適用対象である。民間機関は法の適用対象としていない。私人･民間の分野はできるだけ私的自治に委ねるべきとの考えに基づいた立法案である。一つの尊重すべき見識ではある。
杉並区の専門家会議でも、企業やスーパーなど民間機関が設置・利用する防犯カメラについては、できるだけ自主規制（ガイドライン等）に委ねるべきとの意見もあったようである 。しかし、検討の結果、杉並区の機関はもちろんのこと、原則として民間機関が杉並区内の公共空間に設置する防犯カメラ
も規制の対象とすることに決まった。
もちろん、防犯カメラが要らない社会の構築が常に理想であることは言うを待たない。しかし、防犯目的とプライバシーの保護を両立させるためには、この種の規制に一定の役割を期待せざるを得ない現実がある。
杉並区は、この答申をもとに、議会で審議し条例化の方向に進むものと思われる。こうした条例の制
定は、監視カメラの〝呼び水〟的な役割を果たすのではないかとの危惧もある。しかし、一方では、市民サイドに立った自主規制が遅々として進まないな
か、ルールなしの状態を野放しにしては置けないとの意見も強い。
杉並区の山田宏区長は、住基ネットおよび監視カ
メラ規制の問題を中心に、コミュニティ内でのプラ
イバシー環境の整備の問題に、苦渋を重ねながらフロントランナーとして真摯に取り組んできておられる。近隣自治体で最近誕生した知事たちのような、「当選のための詭弁」として脱住基ネット論議を利用し、当選後はころっと主張を変えるといった〝狡猾〟な人物ではない。
市民一人ひとりはそれぞれ思想や信条などが違って当然である。広範な市民の要求に応える山田区長の、政治家としての〝品性〟を高く評価したい。

© 2003 PIJ

CNNニューズ No.36

連載第１回

イギリスの
公益団体・NPO制度改革の現状
日英の公益法人制度改革を比較点検する︽対 論 ︾

はじめに
わが国政府は、２００２ 年来、１００年ぶりの
公益法人制度 の抜本的な改革を進めてきている

河村たかし （衆議院議員・PIJ相談役）
石 村 耕 治 （白舒大学教授・PIJ代表）に、市民や企業が、議決権はないがある程度の見返りの期待できる優先株主としてNPO法人に社会貢献できる途も開かれた。
イギリスの公益団体制度の特徴は、登録制 を（詳しくは、CNNニューズ３３号、３５号）。

敷 き、 「 チ ャ リ テ ィ コ ミ ッ シ ョ ン （ Charity

イギリス（イングランド ・ウエールズ）でも、Commission ）」など官製の機関がさまざまな

現在、４００ 年ぶりの公益団体（Charities）・

公益団体・NPOを束ねて監督・規制し、「公益NPO制度改革が進められている。

性」を担保しようという点にある。今回あらたイギリスでの公益団体・NPO制度改革 は、１に提案された 認定・地域社会益法人（CIC）制

９９８年に、内閣に設けられた「実行と革新会

度 に つ い て も、 規制機関 の新 設が 決 まってい

議（Performance and Innovation Unit）」にる。こうした動きの底流には、いわゆる"役所社

よ る検 討に 始 まる 。そ の後 、２ ０ ０ ２年 ８月

会主義"的なNPOコンセプトがある 。イギリスでに、首相直属 の「戦略会議（Strategy Unit）」

は、アメリカなどと 比べると、政府規制は最小がまとめた答申 『私人の活動 、公益（Privateにして、できるだけ 民間評価・市場原理に委ね

Action, Public Benefit）』を内閣府（Cabinet

ようといった志向性は至って希薄である。

Office）が公表。この答申を受けて、政府は、
パブリックコメントを求めた後に、２００３年
初旬、「新チャリティ法案（チャリティ法改正案）要綱」を準備した。とりまとめられた法案要綱を読むと、「公益の再定義」、「公益性の強化」、「新たな公益法人（CIO ）制度の創設や認定・地域社会益法人（CIC）制度の創設」、「透明性・説明責任の確保」など、改正点は多岐にわたっている。
とくに今回の制度改革における目玉は、「地域社会益法人（CIC）」という新たな認定・登録法
人制度の導入である。CICは、一部「エクイティ
ファイナンス（株式発行による資金調達）」も認められることから、NPOセクターでの活動原資の調達ルーﾄは大きく広がることになる 。これにより、NPO法人が、寄付金と補助金漬けで「官製経済」に引きこもる常態から脱して、「市場経済」
でも主役として生存できる途が開かれた。同時2003.12.30

こうしたイギリス での制度改革デザインは、
わが国制度改革において最良のプランを練り上げる上で、貴重なサンプルになるといえる。
イギリスでの制度改革がロードマップ通りに進むのかについては 、不透明な面もある。しかし、今後、チャリティ法改正案 の審議が順調に進み、２００５年中には新制度 の足がかりができる可能性は極めて高い。
この対論では、早くからわが国でのNPO法制の確立に努めてこられた河村たかし衆議院議員と、公益法人 ・NPO法制や税制の研究者である
石村耕治PIJ代表（白舒大学法学部教授）に、イ
ギリス における公益団体・NPO制度改革の現状と問題点 について、わが国での制度改革の現状を踏まえながら、比較点検していただいた。
（CNN編集部）

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対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状《内容目次》
はじめに（前ページ）
Ⅰイギリスの公益団体・NPO制度と改革の動き
1.｢チャリティ｣の定義
2.チャリティ組織形態の選択
3.主なチャリティ組織形態の制度的な特色
4.近年の法人成り増加の背景
Ⅱ 悩ましい専門用語の翻訳
1.取締役、社員、受託者・理事
2.チャリティ・トラスティー、根本規則、財産とは
3.チャリティの受託者・理事、取締役・役員の責任の範囲
4.登記、登録という用語の使い方
Ⅲ チャリティコミッションの役割と改革の動き
Ⅳ 公益団体・NPO 制度改革における英政府の方針
1.戦略会議答申の中身
2.戦略会議答申への政府の対応
Ⅴ 新チャリティ法案要綱
Ⅵ 制度改革で出てきた新たな｢社会的企業部門｣構築プラン
1.｢社会的企業部門｣のコンセプト
2.｢社会的企業｣制度改革の対象
Ⅶ「地域社会益法人(CIC) 」とは何か
1.地域社会益法人(CIC) 制度検討の経緯
2.CIC制度導入の契機〜社会的責任投資(SRI) への｢受け皿｣つくりも一因
3.CIC制度が考える｢三位一体論議｣の中身
4.CIC制度政府素案の目指すところ
5.CIC制度政府素案の中身
Ⅷ CIC制度政府草案の分析

CNNニューズ No.36
1.CICは普通法人並み課税取扱
2.ロビイング団体、政党、政治団体はCICになる適格性なし
3.CICの基本資産や基本金の利用目的の｢固定｣4.CICの活動原資調達ルーﾄの多様化
5.エクイティファイナンスを重視する背景
6.迷走する政府のエクイティファイナンス活用策
7.配当に対する適正な｢上限｣とは8.CICへの社会的責任投資(SRI)の意味
9.チャリティ(公益団体)への寄付か、CICへの投資か
10.普通社員と投資家社員の区別
11.法人転換の課題〔以下、次号に掲載〕
12.CICに対する政府規制のあり方
13.CICのガバナンスの課題
14.CICの運営開示・説明責任の課題
Ⅸ 新たな｢公益法人(CIO) ｣制度への胎動
1.CIO導入は、英会社法制のEU 領域での調和が発端
2.CIO制度検討の経緯
3.『CC諮問会議CIO報告書』の概要
4.『CC諮問会議CIO報告書』の分析
5.『戦略会議CIO資料』分析
Ⅹ 日英での制度改革の現状を比較点検する〜視界不良のわが国での改革デザイン
1.問われる準則主義の｢中身｣2.もっと市場競争や民間評価重視のデザインが必要
3.展望なき｢非配当・原則課税・準則主義の非営利法人制度｣
4.｢一部持分型(一部出資型)非営利法人制度｣のすすめ
5.求められる｢官製経済｣から旅立てる｢コーポレートファイナンス｣
6.イギリスの制度改革から何を学べるか（河村）イギリスでの民間非営利公益 セクターのⅠ イギリスの公益団体・ＮＰＯ制度と改革の動き

制度改革の論点については、後で、詳しく教えて（河村）わが国では、現在、100年来の公益法人

リスでは、民間非営利・公益組織を表わす場合には、一般に「チャリティ （Charity）」という言葉

制度改革が進められています 。一方、イギリスでは、４００ 年来の公益団体・ NPO 制度の抜本的 なください。まず、基本的 なことを伺います 。イギが広く使われていますね 。まず、こうしたチャリ改革が進行中とのことでしたが。そして、新チャ

ティに当たる団体、その監督の仕組み、税制など

リティ 法案（チャリティ 法改正案）要綱も発表にについて教えてください。

なっているとのことでしたが 。

（石村）ただ、今回の抜本的 な制度改革では、税（石村） 制度改革のカウントダウンを分かり易

制については、大きな改正はありません。この改いように、図で示すと、次のとおりです。

革が話題になった前後に、これまであった 継続的（河村）制度改革はかなり進んでいるのですね。

寄付（ イギリスでは、伝統的に、寄付者とチャリティ（石村）そうですね 。かなりのスピードで進んでいます。

（公益団体）との間で3年以上の継続的な寄付金の支出を約した公益寄付約款（deed of charitable covenants ）に基づく寄付に税制上のインセンティブ を与えていた〜
詳しくは、石村耕治 「欧米主要国のNPO法制と税制」
ジュリスト1105号44 頁以下参照 ） が段 階 的に 廃

1998年

2002年

2003年

2004年

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内閣府 に設けられた「実行と革新会議（Performance and Innovation Unit ）」による制度改革に向けた検討開始
首相直属の「戦略会議（Strategy Unit）」
が ま と め た 答申 『私 人の 活 動、 公益（Private Action, Public Benefit ）』を内閣
府（Cabinet Office）が公表
この答申を受けて、政府は、対応を協議し、「新チャリティ法案要綱（Proposed
new Charities Bill ）」を準備
新チャリティ法の可決？

止・新装される改正はありました（河村）今回制度改革においては 、ＮＰＯ 税制については、抜本的な見直しはないわけですか。そう い う こ と で し た ら、イギリス の「チ ャ リ テ ィ（公益団体）」制度と改革の論点に絞って、その基本からお話ください。
（石村）分かりました。イギリス法のもとでは 、© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36「公益（慈善）（charitable）」目的で創られた組織

体を立ち上げる場合には、いろいろな 団体形態のは、法人格のあるなしや、設立の際に準拠する法律選択ができるようですが 。きわめてベイシック なのいかんにかかわらず、「 チャリティ（ 公益団ところから、教えてください。

体）」として活動できます。ただ、公認のチャリテ（ 石村）分かりました。チャリティ（公益 ・慈ィ（「登録チャリティ」）となるには、ふつうチャ
リティ法（Charities Act 1960, 1992, 1993）の下善）活動を、法人でするか、非法人（任意団体・で設けられているチャリティコミッションでの登録が必要です。言い換えると、公益性のあるものをチも大きいわけです。イギリスでは、伝統的 には、
公益信託（ charitable trust）が幅広く使われてきまャリティとして認定する〝認定団体登録制度〟を敷した。しかし、近年、規模が大きい活動をしていいていると理解していいと思います。

る団体は、法人形態を活用するケース が目立って（河村）つ ま り、登録団体 となっているものにきています 。現在、チャリティ活動をする 組織をは、いろんな法律の下で設立されているものがあ立ち上げる場合には、いくつかの 形態を選ぶことる。それから、任意団体（法人格 のない社団）でができます。図で示すと、次のとおりです。

信託）でやるかは、目的や伝統などによるところ

も、一定の要件をクリア できれば、登録団体になれるわけですね。ということは、ある意味では、
わが国での特増法人（特定公益増進法人）制度のような感じですね。
（石村）仰せのとおりです 。登録団体になれると、公益事業が課税対象外になったり 、その団体に寄付した納税者が寄付金控除・損金算入を認められたりします。また、こうした税制上の支援措置を利用できる資格も、自動的に得られます。

１．「チャリティ」の定義（河村）いま触れられましたが、チャリティコミッションに申請して、「チャリティ」の目的の活動をする団体であると認められ、登録できれば、税金の面な ど で支援措置が 受けられるわけですね。どういった目的の活動をしていれば適格団体になれるのか、言い換えると 、イギリスの「チャリティ」の定義について触れてください。
（石村）現在、イギリスでの「チャリティ 」は、①公益信託・公益受託者法人
・ 「公益 （慈善 ）信託 （charitable trust）」は、 イギリスでは 、広く活用されている形態。 信託が「 公 益」 信託であるためには 、信託の目的が専ら公益（ 慈 善） 目的の増進にあることが求められる 。一部だけが公 益（慈 善）目的であるものは適格性なし 。
・公益信託の形態を選択する場合、 受託者の死亡など変更があるときには手続が煩雑などの不都合が多い 。
・こうした不都合を避けるために、 従来から 、 公益受託者法人設立法（Charitable Trustees Incorporation Act 1872） の下で受託者の法人化がはかられることも少なくなかった 。
・この点に関し 、1993年に 、チャリティ法に公益信託に係る受託者の法人化を奨励する規定 （93年 法50 条〜62 条）が盛られた。

②会社法に準拠した保証有限責任会社
・イギリス法は、 営利法人の設立準拠法である会社法（ Companies
Act 1985）の 下 で 、登 録 チ ャ リ テ ィ に な れ る 保 証 有 限 責 任 会 社（CLG=Companies limited by guarantee）の設立を認める。 社員は有限責任。
・この場合、 法人の定款には 、「公 益（ 慈 善）」 目的を明記するように求められる。 ま た、 この目的を促進する多数の社員を募り、 その法人の構成員としなければならない。ま た、 その法人は 、理事会により運営されることになる。
・なお、 非営利であることをはっきりさせるために 、法人登記名称から「有限責任（limited）」を削除できる。

③人格のない社団（任意団体）
・イギリス法上、「 人格のない社団 」は、 法人格を持たないが 、構成員は無限責任を負うことになっている 。
・この種の社団は、 さまざまな目的で組織され、数も多い。 救 貧、 教
育 、宗教の振興など「 公益（ 慈善 ）」目的で組織されている場合、登 録
チャリティになれる。

廃止された法律や古い判例（ペムゼル事件判決）④勅許状に基づく公益法人などを基にして、次のように定義されています。

・勅許状に基づく公益法人 （Royal Charter Corporation ）は 、特別の公益目的がある場合に女王の裁可により設立される。
・会社法に準拠して設立された公益法人に比べ、 信用度も格段に高い。
大学や大英博物館など、 伝統があり 、知名度の高い組織が多い。枢 密院 （Privy Council）などの監督を受ける。
・これらの法人は、 チャリティコミッションの所轄から外れる登録適用除外チャリティ（exempt charities） である 。

〔図２〕チャリティの定義
１． 貧困の救済および防止
２． 教育の振興
３． 宗教の振興
４． その他地域社会に有益な目的（河村）つまり、わが国の特定非営利活動促進法（ＮＰＯ法）と同じように、特定の目的で活動してしる団体なら、登録できるわけですね。

⑤制定法上の法人
・例えば、 1971年ナショナルトラスト法（National Trust act 1971 ）基づいて設置されるナショナルトラスト
・ 1855年礼拝所登録法 （Places of Worship Registration Act 1855 ）基 づ き、 出生・死亡・婚姻登録庁長官に申請し、その施設が 「 公的な宗教礼拝所（Places of public religious worship ）として登録され、 登録証の交付を受けた公認宗教団体
・その他 、各種の制定法に基づき設立さえられる法人
・これらの法人は、 チャリティコミッションの所轄から外れる登録適用除外チャリティ（exempt charities） である 。

（石村）そう見てもいいのではないでしょうか。チャリティコミッションが審査して、資格を認定し、

３．主なチャリティ組織形態の制度的な特色

コミッションの登録簿に搭載する仕組みです。

（河村） チャリティ（公益・慈善）活動を、法人

２．チャリティ組織形態の選択

でするか、非法人（任意団体・信託）でやるかに（河村）それから、現在、イギリスでは、公益団
2003.12.30

ついては、いろんな選択があるわけですね。
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対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36（石村）ただ、例えば、④勅許状 に基づく公益法
人（ Royal Charter Corporation）は、1518 年からと、受託者 や構成員 などが個人的 に無限責任を負
い ま す 。一 方、 法人 （保 証 有 限 責 任 会 社 = Ｃ Ｌ

2002 年頃までに 、1, 518件の申請があったとのＧ）だと、理事や社員は有限責任です。このチャことです。しかし、女王の裁可が得られ、実際にリティ 法の改正が、法人成りを促進した一因とい設立できたのは、161件と報告されています。

われています。

（河村）ということは、選択できるチャリティ の（河村）要は、受託者・理事の経営責任や構成員

組織形態は限定される、ということですね。

の債務等に対する責任を限定しようというのが 、（石村）仰せのとおりです。① 公益信託・公益受法人成り増加の背景だったわけですね。

託者法人、② 会社法に準拠した保証有限責任会社（ CLG）、③ 人格のない社団（任意団体）が主な（石村）仰せのとおりです。それから、非法人 の選択肢といえます。

る際に、コミッション自身が法人成りを積極的 に（河村）それぞれ特色があると思うのですが。説

指導しているいきさつがあります。

団体がチャリティコミッションで登録手続を進め明してください。

とくに、社会教育や福祉・健康などの分野に属（石村）これら3種の形態の主だった 制度的 な特するサービス提供型 、従業員雇用型などの 団体な色をあげると、〔図４〕のとおりです。

どに 対しては、助 成 金 の支給などとの関連も あ４．近年の法人成り増加の背景

り、法人化 の指導が強く行われているようです 。
こうした法人化傾向 は、会社登記所（Companies（ 河村）イ ギ リ スの民間非営利公益セ ク タ ーでは、非法人 （信託や人格なき社団）形態の登録チャリティがほとんどだと 聞いていたのですが、意外に法人（保証有限責任会社 ）形態のものも多いのですね。
（石村）かつては、登録チャリティの大多数は非法人だったようです。ところが、1992年と1993 年にチャリティ法が改正され、受託者 ・理事 の責任が明確 にされました 。法人形態で な いと、チャリティ の債務等 に対する無限責任を問われる可能性 が格段に高まりました 。すでに 触れた
よ う に 、非法人 （公益信託・ 人格なき社団 ）だ

区分

組
織
の
性
格

①公益信託

②保証有限責任会社(CLG）

House）での保証有限責任会社（ =ＣＬＧ）の登記状況からも把握できるようです。
（河村）これも 、結局、受託者・理事などの責任を限定しようという趣旨なのでしょうけど。
（石村）そのようです 。スタッフ100人以下の非法人がかなり法人成 りしている、との統計もあります。背景には、さまざまな 契約を法人と結べるようにし、経営組織を近代化 したい、というチャ
リティコミッションの意向があるようです。

Ⅱ 悩ましい専門用語の翻訳（河村）先ほどから、「受託者・理事（trustee）」、「取締役（ director） 」、③人格なき社団

信託証書(trust deed)で 定款(memorandum)お 規約(constitution )で組織さ組織される 非法人
よび付属定款(articles)
れる非法人〔または 規約(constitution)〕を定め、会社登記所(Companies House)登記で設立される。

「社員（ member）」といった 言葉が頻繁にでてきますが。よく整理されていないような気がします。ちょっと、訳語について説明してください。
（石村）これらの言葉については、私も
英米私法の専門家ではないので、うまく

社等
員の
・責
受任
託者
財契
産約
保締
有結

準
拠
法

運
営
機
関

登録数

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信託違反の行為に対して 個々の社員は、会社の行 無限な個人責任あり。構成員
は、受託者 (trustees)の 為に対する責任から保護 (会員)は社団の行為や債務に個人責任あり
対し個人責任 あり

受託者が、コミュニティ 法人名で財産の保有およ 団体名 で財産の保有および契に代って責任を負担
び契約締結が可能
約締結 が不可能

説明できません。
この分野の専門家といわれる人たちが書かれた辞典などを見ても、訳語の使い方は不確かですし、疑問を持つ訳語や解説が多いのが実情です。

信託法(Trusts Act)に準 会社法(Companies Act) 準拠法なし
拠に準拠
受託者会(Board ofTrustees)。受託者が無限責任を負う
（注１）

28,106（河村）まあ、石村さんが専門家でない

受託者・理事(Trustees) 運営委員会(Managementの職責も担う取締役会
Committee)構成員(会員)が無(Board of Directors)、 限責任 を負う
法人事務役(Company
Secretary)、運営委員会。取締役・理事の責任は、保証額(ふつう1ポンド程度)まで16,076

57,711とおっしゃるなら、却って自由に言える（注１）チャリティ法 （50条以下 ）の下での 受託者会が 法人格を 取得し、受託者法人（trustee corporation）になることも可能。ただし 、受託者の負う無限責任を限定すること（有限責任化）は不可能。
（注２）登録 （チャリティ）数は、 1999 年3月現在。 登録チャリテ
ィの総数は、株式有限責任会社（CLS=Companies limited by shares ）形
態のものなども含め189,260。ただし、上記 ①公益信託 、②保証有限責任会社（CLG）、および③人格なき社団以外の形態での登録チ ャ
リティは、 87 , 367（ 出 典: Institute of Chartered Secretaries andAdministrators, Forms of Incorporation for Not-for-Profit Organisations（2001））。

© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状でしょうから。私が質問しますから、誤解を恐れ

CNNニューズ No.36

ずに、私見を言ってください。

（河村）それから、監事とか出納役、事務役などの「役員（officers）」の責任はどうですか。

（石村）了解しました。

（石村）役員の範囲については、部長や相談役 を

１．取締役、社員、受託者・理事（河村）保証有限責任会社（ＣＬＧ）には、株式有限責任会社（ ＣＬＳ）のケースと同様に、「取締役（ directors）」はいるわけですよね。それか含むのかなど、さまざまな議論があります 。一般の従業員は、当然に役員には含まれませんが。ただ、取締役 と役員は、ほぼ同程度 の責任を負うとされています。
ちなみに、アメリカの委員会設置会社では、オフら、「取締役会（board of directors）」もある。しかし、「株主（shareholders）」はいない。

ィサー（officers）と呼ばれる「執行役」を置いてい（ 石 村 ） そ の 代 わ り 、 通 例 、 「 社 員 （ mem bers）」がいます。社員は、出資の代わりに 、1使う場合には、ふつう法人「役員」を指します。

ます。しかし、イギリスでオフィサーという用語を証を提供し、その保証の範囲で責任を負うことに

２．チャリティ・トラスティー、
根本規則、財産とはなります。つまり、保証有限責任会社 （ＣＬＧ ）（ 河村）イ ギ リ スとアメリカ では、同じ用 語でには、「株主 」はいません 。株式有限責任会社

も、意味が違うわけですね。

（ＣＬＳ）とは異なります。

（石村）そうです。それから、〝チャリティ・ト
ラスティー（ charity trustee）〟については 、チャポンドとかほとんど ノミナルな（形ばかりの）保（河村）それから、チャリティ（公 益 団 体）には、非法人（信託、人格なき社団）のものと、保証有限責任会社（ＣＬＧ ）など法人形態のものがリティコミッション が出している文書 CC3「チャリティ・トラスティー の職責（ Responsibilities ofありますよね。こうした公益団体の管理・運営をする〝トラスティー（trustee ）〟という 役職がいCharity Trustees）」〔2002年3月現在〕の中で、ますよね。この言葉は、どう訳しているのでか。

すなわち、「チャリティ・トラスティー とは、チャリティの根本規則（governing document ）の中（石村） チャリティ法などでは、公益信託の場
合も、登録チャリティである 保証有限会社 （公益保証有限責任会社〜 charitable company by guaranteeともいう））の場合も区別せずに 、同じ〝トラス
ティー（trustee）〟あるいは〝チャリティ・トラ
スティー（charity trustee）〟という英語を使って用語解説をしています。

で、そのチャリティ の管理および 執行の責任を負う者を指す。チャリティ ・トラスティーは、受託者 ・ 理事 （ trustees ） 、 執 行 受 託 者 ・ 常 務 理 事（ managing trustees）、運営委員（committee memb e r s ） 、 総 裁 （ g o v e r n o r s） 、 も し く は 取 締 役

ラスティーを「受託者」、一方、公益保証有限責（ directors ）その他いくつかの称号で呼ばれている。人格なき社団の場合には、執行委員会（exec-

任会社の場合のトラスティー を「理事」と訳してutive committee）または運営委員会（management

おきたいと思います 。まあ、日本の公益法人など

committee）が、チャリティ・トラスティーにあたのケースとの整合性 を考えての訳語です。あるいは、「受託者･ 理事」といった 訳語も一案かも知る。公益目的の会社（charitable company）の場合には、取締役（ directors）がチャリティ・トラス

れません。

ティーにあたる。」と言っています。

（河村）それでは、登録チャリティとなった公益
保証有限責任会社の場合、取締役（ directors）と（河村）これは 、いわゆる公定解釈ですね 。この理事（trustees ）と2種類の役職がいることになりにどのようなものを指すのですか。

ませんか。

（石村）この用語についても、先にあげた文書CC3で説明をしています。すなわち、「根本規則（gov-

います。しかし 、ここでは、公益信託の場合のト（石村）その点は、公益保証有限責任会社 の取締役会（ board of directors ）は、同時に登録チャリティの理事会 （board of trustees）としての職責を担うことになっています 。このため、忠実義務な説明の中で言っている「根本規則」とは、具体的

erning document ）とは、チャリティ の目的、および、通常、その管理方法を定めた文書を指す。信託証 書（ trust deed ）、規 約（ constitution ）、定款

集め、それをもっぱら公益目的に費消する義務な（memorandum）および付属定款（ articles of association ）、遺言証書（will ）、財産権移転証書（ con-

ど〝チャリティの理事として 特有の責任〟を負う

veyance）、勅許状（Royal Charter）、チャリティコ

ことになります。

ミッショナーのスキームまたはその他公式の文書をど〝会社の取締役としての責任〟に加え、基金を

2003.12.30

19

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

指す。」としています。

（ not-for-profit organisation）」とも呼ばれている（河村）いわゆる、わが国でいう 、定款とか、寄ようですが。それは、どうしてなのですか。

付行為とか、規則とかの総称。

（石村）これは 、あがった収益を、その社員に配（石村）そうです。

分しないで、その団体の非営利目的に充当する仕（河村）それから、一般に、チャリティ・トラス

組みの団体だからです。もちろん、保証有限責任ティー（受託者・理事）は、事務執行、「財産」の会社（ＣＬＧ）には、株主はいません 。しかし 、管理処分にあたる職責を担っているわけですよね。
この場合の「財産」（property）とは、具体的にど

いわゆる〝会社〟ですから、理論的には、収益がういった範囲のものを指すのですか。

あればそれを社員に配当することも可能です。こ
うした団体を「非営利配当団体（non-profit distrib-（石村）同じく、この用語についても、先にあげた
文書CC3の中で説明を加えています。すなわち、

uting organisation ）」と呼びます。

「財産（property）とは、土地および建物はもちろんのこと、投資（investments ）、現金（cash）その単なる〝非営利〟以上の、より高度の〝公益〟活動

他の資産（other assets）を含む」としています。
それから、一般に、トラスティーには、「カストディアン・トラスティー（ custodian trustee）」と（河村）それから、保証有限責任会社（CJG ）が、をするとします。この場合、申請して、チャリティ
コミッションで〝レジストレーション（ registra tion）〟あるいは〝レジスター（register）〟できる「マネジング・トラステイー（managing trustee）」と、「登録チャリティ [ 登録公益団体 ]（ registeredcharity ）」になれるわけですね。登録チャリティにがあります。前者は、「保管受託者」あるいは「管なれれば、本来の事業が課税除外になるとか、寄付

財人」と訳されており、信託財産の保管の職責を担者が控除対象となる寄付金の受入など、課税上の支います。後者は、先ほども触れたように、「執行受援措置が受けられるわけでしょうけど。

託者・常務理事」と訳されています。信託財産の管（石村）仰せのとおりです。実は、〝レジストレ

理処分行為、さらには公益信託ないしは公益目的会ーション〟あるいは〝レジスター 〟という 用語を社の業務執行にあたります。公的チャリティ管財人（Official Custodian for Charities）の職責は、チャリ「登録」と訳すか、「登記」と訳すか、は悩まし

ティ法の定めに従い、チャリティコミッションの職いところです。今回の制度改革において、今後、新たに「公益法人（ CIO=Charitable Incorporated

員が果たしています。

Organisation）」制度が導入される予定です。後で３．チャリティの受託者・理事、取締役・役員の責任の範囲（ 河村）専 門 用 語についてかなり理解できました。それから、チャリティのお偉方が負う責任の範囲について、分かりやすく図にできませんか。
（石村）分かりました。役職者を、大きく「非法人の受託者 ・法人の理事」と「法人の取締役・役
員」とに分けて、思いついた範囲で、おおよそのょっと、正確かどうか、自信がないのですけど。
４．登記、登録という用語の使い方

ャリティコミッションに〝レジストレーション〟あるいは〝レジスター〟することにより法人格を取得できます。この場合にも、「登録」と訳すか、「登記」と訳すかの問題がでてきます。
（河村）悩ましい問題ですね。
（石村）一応、
この場合には、〔図５〕チャリティ や法人の役職者
ィ」、つまり 、「登録」と訳しています 。しかし、会社登記所

録〟すればなれる。あるいは、〝登記〟すれば Ｃでの法人格取得

ＬＧになれる。どちらなのですか。

のケース 、それ（石村）保証有限責任会社（ＣＬＧ）は、通産省から今後チャリ（ ＤＴＩ）の独立行政法人で あ る 「会社登記所（ Companies House）」で〝登記（registration）〟

ティコミッショ

して法人格を取得します。

取得のケース で（河村）それから、イギリスにおいては、保証有

は、〝レジスト限責任会社（Ｃ Ｌ Ｇ ）は、ふ つ う 「非営利団体

レーション〟あンでの法人格 の法人の取締役・役員（河村）保証有限責任会社（ＣＬＧ）には、〝登20が負う主な責任「登録チャリテ
・法人の理事
非法人の受託者

ものを 図示しますと、〔図５〕のとおりです。ち詳しく報告しますが、この制度では、非法人は、チ・普通の経営者と同程度の注意と慎重さを尽くして 忠実に職務にあたること・公益目的に出捐された金銭・財産を、もっぱらその目的に費消すること
・非法人の受託者の場合、信託違反や忠実義務違反があったと
きには、個人的に無限責任を負
うこと・信認義務〜会社と社員の最良の利益につながるように行動すること・注意義務〜職務の遂行にあたり、相当の注意や技能を尽くす
こと
・法令順守義務〜会社法など法
令の定めを遵守すること・会社債務に対し、個人責任を負わな
いこと© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

るいは、〝レジスター〟の英語の邦訳としては、（石村）「登録制を通じた公益団体・ＮＰＯのス「登記」の訳語を当てたいと思います。

タンダード維持」が大きな任務です。登録や監督な

つまり、〝法人格 の取得〟が関係するケース では、「登記」に統一するということです。

どの他に、苦情処理などの任務もこなしています。
5人のコミッショナーを中核とした組織です。
（河村）コミッショナー が、先にあげた「チャリⅢ チャリティコミッションの役割と改革の動き

テ ィ」の定義の 範囲内で、申請団体に公益 （慈善）目的あり、と判断した場合に、登録が認めら（河村）それから、いろんな公益団体の登録、監れるわけですね。

督など規制を行っている「チャリティコミッショ
ン（ Charity Commission ）」とは、どういった組（石村）仰せのとおりです。申請団体は、登録が拒否されたときには高等法院（ High Court ）へ提織なのですか。

訴できます。

（石村）チャリティコミッション は、チャリティ（河村）登録チャリティは、どれ位あるのですか。

法に基づいて創られた組織です。120年余りの歴（石村） 先ほども触れましたが、18万8千程度

史があります。
正式名称 Charity Commission for England andが登録チャリティです。ただ、イギリスには、小Wales からも分かるように、管轄は、イングランンの管轄外 の登録免除チャリティ を含め、総数でドとウエールズに限定されています。スコットラ
ンドでは、Scottish Charities Office、北アイルラン

約60万団体あると言われています。

ドでは、Department of Social Development 、というミッション のあり方についても、問題になってい政府機関が、 同様の事務を 担当し て い ま す。近るわけですね。

年、スコットランドでは、イングランド、ウエー（石村）チャリティコミッション は、内閣府が公ルズと同様の、チャリティコミッションの組織に表した報告書『私人の活動、公益』に対しては 、しようという動きがあります。

批判めいたことはいっていません 。自らの役割に（河村）チャリティコミッション は、いわば、役所が、いろんなＮＰＯなどを 束ねて、一元的に規ついて、説明をホームページで公開している程度です（The Charity Commission and Regulation,

制しようとする公的機関なわけですね。

www.charity-commission.gov.uk/spr/regstance.asp ）。

規模な団体や宗教団体などチャリティコミッショ（河村）今回の制度改革では、このチャリティコ

◎ もっと知りたいイギリスの「保証有限責任会社（ＣＬＧ）」◎「株 式 有 限 「株式有限責任（limited by shares）」の場合の「株式」とは、社員（株主）の持分に応じた責任を意味する。また、責任」とは 社員を辞める場合には、その持分を譲渡できる。営利法人は、株式有限会責任の形で設立されるのがふつう。
「保 証 有 限 一方、「保証有限責任（limited by guarantee ）」とは、社員（会員）の責任が、会社の基本定款の記載された額に責任」とは 限定され、しかも、その責任は、会社の清算の際に必要に応じて負うことを意味する。イギリスでは、保証有限責

任会社形態を利用すれば、有限責任で、しかも法人格のある非営利社団を組織することができる。ふつう、基本定款に記載される各社員（会員）の「保証」額は、数ポンド程度。保証額を 1ポンドといった名目的な額にしても構わない。１社員１票が原則。
ちなみに、「保証有限責任」の場合の「保証」とは、社員の分担責任ではなく、むしろ清算の際の会社に対する社員の一種の担保額を意味する。このため、この担保責任は、社員でなくなることにより消滅するのが原則。ただし、定款で、社員でなくなった後、1年間継続とするのがふつう。保証有限責任会社は、法人名に「有限責任（limited）」の文言を付けないことも可能。
「登録チャリティ（公益団体）」として、チャリティコミッションに登録できるのは、原則として保証有限責任会社に限定される。
株式有限責任会社には、現在では適格性を認めていない。

保 証 有 限 責 任 保証有限責任会社は、俗に「 30条会社（the 〟section 30〟 company）」とも呼ばれる。これは、会社法会 社 が「3 0条 （Companies Act 1985 ）の第30条が、保証有限責任会社になれる要件を定めていることに由来する。1998年
会 社」 と 呼 ば 10月現在で、会社登記所に登記されている 30条会社は、10,860社。（ちなみに、30条会社ではなく、株式有限れるわけ
責任会社形態で、非営利活動をする会社は、29,093社）
保 証 有 限 責 任 30条会社、つまり、保証有限責任会社になるための２つの要件は、次のとおりである（法30条3項）。
会 社 に な れ る ① 会社の定款に定める目的が、商業、技芸、学術、教育、宗教、慈善もしくは職業およびこれらの目的に付
要件とは随または関連することの促進にある場合② 会社の定款もしくは規則に、収益その他の所得を、その会社の目的の促進に充当することおよびその社員に対し配当の形では分配しないことの定めがあり、かつ、清算の場合には、そのすべての資産を、その社員に移転するのではな
く、同様の目的もしくは慈善目的を持つ他の団体に移転することの定めがあること

保証有限責 公益団体（チャリティ）には、組織の運営をする受託者・理事（trustees ）がいる。普通の会社には、取締役
任会社の運 （directors）がいる。公益法人（charitable company）には、取締役がおり、理事の職責も兼ねている。
営組織
公益法人は、法人事務役（company secretary）を置き、会社登記所（Company House）への会計書類や年次報告書の提出、理事その他の変更事項の届出などの業務を担当させなければならない。法人事務役の職責は、理事
会議事録の作成などを担当する理事会事務係（committee secretary）とは異なる。

2003.12.30

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イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

Ⅳ 公益団体・ＮＰＯ制度改革
における英政府の方針

CNNニューズ No.36① 公益および広範な非営利セクターの重要性
公益（チャリティ ）および広範な非営利 （ＮＰ（河村）公益団体・ＮＰＯ制度改革について、イギＯ）セクターは 、社会一般に対し経済的および社

リス政府が出した方針について教えてください。

会的に重大な貢献をしている 。公益・非営利セク（ 石村）了解しました。イギリス政府の公 益 団

ターは 、地域社会に必須のサービスを提供すると

体・ＮＰＯ制度改革の方針は、2003年初旬 に準備 された新チャリティ法案（ Proposed Charities

ともに 、地域社会の強化につながっている 。繁栄Bill ）要綱を読むと分かります 。政府が方針を決

益・非営利セクターを持つことにより 、社会は大定する以前の2002 年9月に、内閣府 は、戦略会
議がまとめた 答申（ Consultation Paper）『私人のきな利益を得ることができる 。

活動、公益：公益および 広範な非営利 セクターに関する調査（ Private Action, Public Benefit: Review

含む、約60万の団体で構成される。他の何千ものof Charities and the Wider Not-For-Profit Sector）』

クターは、所得、団体の数および雇用の面で伸びを公表しました。この答申は、公益・非営利セクてきている 。このセクターは 、挑戦し 、直面するターの法制と規制について、抜本的な改革のあり

数多くの障害を乗り越えて、その持つあらゆる潜方を討議し、報告書 にまとめて政府に提出したも在的な力を発揮してきている 。

のです。
◎戦略会議（Strategy Unit）とは
戦略会議は、首相や政府省庁に対し、公共サービスの改革に向けて政策の策定・革新・実施などの提言をする目的で設けられた組織。２００２年に、それまであった「実行と改革会議（PIU=Performance and Innovation Unit）」、「首相将
来化戦略会議（FSU=Prime Minister's Forward Strategy
Unit）」および「経営・政策研究センター（CMPS=Centre
for Management and Policy Studies）」の一部が合体してできた組織。戦略会議は、内閣府を通じて、首相に報告する。

し、 発展し、かつ新たなニーズに応えられる公このセクターは、188,000 の登録チャリティを公益団体は 、登録は求められない 。近年、このセ② 公益・非営利セクターの独立と政府の役割
公益・非営利セクターが成功するためには、独立していることが必須の条件である。しかし、政府は、このセクターが展開する枠組の設定において重要な役割を演じなければならない。政府は、非営利セクターが、現代的で、動的で、革新的で、透明になるように、かつ、多様な地域社会に奉仕できるように、支援することを望んでいる。
政府は、戦略として、公益および広範な非営利

１．戦略会議答申の中身（河村）答申の中身を知りたいので、概要で結構ですから簡潔に紹介してください。
（ 石 村 ）了 解 し ま し た。 答 申 要 約 （ Executive
Summary）を、仮訳して内容骨子を紹介します 。
すべての争点を網羅しておらず、あくまでも、重要な項目に絞って、要約したものです。

セクターについて、次のような目標をたてている。
・公益・非営利団体が、地域社会を再生しかつ市民に力を与える面で、より大きな役割を演じること・一般市民による支援を奨励すること
・このセクターがより効率的かつ能率的になるよ
うに支援すること、ならびに、・政策の策定および意見陳述において 、政府のより積極的なパートナーなるのを可能にすること

答申『私人の活動、公益：公益および広範な非営利セクターに関する調査』の概要③ 関係・状況の変化
政府は、すでに政府とボランティア団体と間の《内容》

関係に関する協定を通じて、このセクターの支援① 公益および広範な非営利セクターの重要性を推進してきている 。例えば 、公益寄付を奨励す② 公益・非営利セクターの独立と政府の役割③ 関係・状況の変化るための税制改正、ボランティア活動に関する発案、都市再生全国戦略（ National Strategy for④ 戦略会議による調査の目的

Neighborhood Renewal）のような、中央政府、⑤ 公益団体法の現代化

地方政府および非営利セクターの間での密接なパ⑥ 公益団体およびートナーシップを促す発案。

社会的企業が利用できる法形態の範囲の改善

こうした改革の足場の構築にあたり、政府は、⑦ より大きな説明責任と透明性を確保すること⑧ 独立性および公正かつ適切な規制を確保すること

このセクターがその持つあらゆる潜在的な力を発揮できるように支援することを目的に 、次のよう⑨ 今後の工程22© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状な３つの補足的な調査を実施した。
・公益および広範な非営利セクターに関する法的ならびに規制の枠組
・公的サービスの供給におけるボランティアセク
ターの役割
・公的再生資金の利用機会の改善

CNNニューズ No.36
８．人権の擁護、紛争解決および紛争調停
9．環境の保全および改善の振興
10．その他地域社会に有益な目的
房 公益に対し
より明確な焦点をあてるように求めること
公益に対しより明確な焦点があてられるべきでこの調査では 、第一の論点について取り扱っている。政府は、 2002 年9 月に他の調査〜サービスある。とくに、そのサービスに対し高い料金を課

供給におけるボランティアおよびコミュニティセ

するような公益団体は、その活動が公益的な性格

クターの役割〜に関する報告書を公表している。

を有することを証明する必要がある。チャリティ④ 戦略会議による調査の目的
この調査では 、現存する団体を活性化させ、新たな類型の団体の創設を奨励し、かつ、一般市民

す、そのことにより 、かなりの割合の住民を排除

コミッションは 、公益団体の公的性格を継続的に審査するプログラムを策定すべきである。
暴 企業家精神の奨励の信頼を得るために 、どのように法的および規制

公益団体は、徐々に、活動のための所得を確保の枠組を改善したらいいのかを検討することにあする目的で企業家的な方法を利用してきている。

る。調査は、次のようなことを目的とし〜諮問のこの調査は 、収益事業を営む公益団体に対して別ための〜改革案を一括して報告するものである。

途の営利子法人を設立するように求める要件を削除することにより、より大きな自由を与えること・公益団体法の現代化およびより大きな透明性を確保するためにその存在を現代化すること、ならびに公益の供給をより強調すること、を目的としている。
望 公益団体が運動できるようにすること・団体がより能率的かつ企業家的になれるよう

公益団体は、社会変革のための運動において重に、利用できる法的形態の範囲を改善すること、要な役割を演じている。公益団体がこうした役割

・一般市民の信頼および信用を得るために 、よりを十分に演じられるように、運動に関するガイド

大きな説明責任と透明性を確保すること 、ならびに、
・独立性および公正かつ適切な規制を確保すること
これらの課題に関する主な諮問は、以下のとおりである。
⑤ 公益団体法の現代化
公益的な地位に関する法律は、時代遅れでありかつ不明瞭である。明らかに公益を供給している
いくつかの類型の団体が除外されている。この調査は、数多くの法的な改革を行うことをねらいに実施されている。

ラインを改正すべきである。
某 官僚的形式主義の打破
法律が障害となって、公益団体が自らの規約を最新のものに変えたり、他の団体と合併したり、あるいは基本財産を他の用途に利用することが制限されることがある。包括的な規制緩和措置は、
公益団体に対し 、より大きな弾力性を与えることを目的としている。
⑥ 公益団体および社会的企業が利用できる法形態の範囲の改善
とくに公益団体向けに作られた法人法形態は存忙 公益目的のリストの刷新および拡大在しない。社会的企業が利用する法人法形態は、公益団体とは、次の 10 の目的の１以上の公益をしばしば、その目的にうまく合致しないことがあ供給する団体として再定義されるべきである。
１．貧困の防止および救済
２．教育の振興
３．宗教の振興る。そうした法人法形態では資産を保全できないばかりか、一般市民や資金提供者が信頼を置けるような強い存在感も与えていないからである。
忙 地域社会益法人の創設

５．社会および地域社会の振興

この調査では 、社会的企業向けの新たな法制〜
地域社会益法人（ ＣＩＣ =Community Interest

６．文化、技芸および文化遺産の伝承

Company ）〜を検討している。これにより、融７．アマチュアスポーツの振興資の利用機会の改善、強力な新ブランドの創設、

４．健康の増進

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イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

脱会に対する法的保護、ならびに、もっぱら社会

おける公正な慣行を確立するために、新規の独立のために資産や収益を維持することにつながる。

機関による監督を受ける新たな自主規制案を検討

房 勤労者共済組合法の刷新
勤労者共済組合（ Ｉ＆ＰＳ =Industrial andProvident Society）は、古くなった形態である。
この共済組合は、脱会に対する保護ができるよ
うに、そして、協同組合（ Co-operatives）ない

すべきである。
⑧ 独立性および公正かつ適切な規制を確保すること
公益団体に対する規制は、次のことを目標とすべきである。

し は 地 域 社 会 益 共 済 組 合（ C B S = C o m m u n i t y
Benefit Societies ）のいずれかに名称変更をし、・一般市民の信用および信頼それによって、基盤を強固にしかつ刷新されるべ・公益団体の持つ社会的かつ経済的な潜在力を最きである。
暴 公益法人制度の導入
多くの公益団体が 、保証有限責任会社（ＣＬＧ=Companies limited by guarantee）として法人格を得る途を選択している。しかし、この法人形・チャリティ法の遵守
大限に発揮できるようにし 、かつ、それを奨励すること
・寄付者および受益者に対する説明責任を促進すること
忙 登録ルールの刷新

態は、公益団体向けに作られたものではない。ま

最も規模の小さい団体の説明責任は 、地方段階

た、会社法とチャリティ法との要件の差異を明確で確保されるものとする 。ただし 、標準的な規制に反映したものではない 。新たに公益団体向けには、こうした小規模団体にとっては、過剰なもの限定した法人形態である公益法人制度（
CIO=Charitable Incorporated Organization ）をになりうる 。チャリティコミッションへの登録の導入することにより 、こうした問題を解決すべき場合の水準はより高度なものとなるべきである。
そして 、「小規模公益団体 （Small Charity）」とである。

いう新たな地位は、余りにも小規模であるために⑦ より大きな説明責任と透明性を確保すること

登録が必要でないことを意味する。
大規模な公益団体であっても、現在、チャリテ

一般市民の信用および信頼を得ることにより、ィコミッションでの登録を求められないものもあ公益および広範な非営利セクターは成長と繁栄をる。これらの公益団体にも、ボランティア資金に約束される 。外部からの圧力なしには 、業務の改対するより大きな説明責任を負ってもらう必要が善はできない。また、受益者や寄付者に対する説ある。したがって、これらの団体のチャリティ法

明責任も不透明になり得る。

の遵守状況を 、このセクターの現在の規制権者、

忙 一般市民に提供される情報の改善
一般的に、このセクターは 、一般市民の求めに応じられるような十分かつ適切な情報を提供していない 。この報告書では 、情報提供に関するより高いスタンダードを検討している 。例えば 、より
規模の大きい公益団体が自らの目的を明確にし、かつ、その目標に対する成果を測定しうる標準情報申告書（SIR=Standard Information Return ）の導入が考えられる。これにより、政府の支援を得た上で 、このセクターの主導発案による、基準設
定、社会監査その他品質管理手法を推進できる。
房 募金活動のさらなる効率化
募金活動は、このセクターの表の顔であり、かつ、一般市民の考えに強い影響を及ぼすことができる。一般大衆を対象とした寄付の勧誘に関する
簡潔な許可制度を導入すべきである。募金活動に
24

ないしは、必要に応じ、チャリティ規制権者に監督させる必要がある。
房 チャリティコミッションに対するより明確な目標および大きな監督責任の付与
チャリティコミッションはイングランドおよびウエールズにおける公益団体の規制に携わっている。
この調査は、次のような点を確認することにより、その業務についての最近改善された点の確認およびより大きな監督責任の確保を目標としている。
・定期的な報告することの障害とならないように制定法で目的を明確にすること
・公開の理事会および年次総会の開催
・幅広い利害関係者が入れるように理事会を拡大すること
・ チ ャ リ テ ィ 規 制 局 （ Charity Regulation
Authority ）の名称を持つ制定法上の法人としての新たな地位© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

・団体の理事が、合理的な費用を支払って 、理事会の決定を争うことができるように 、新たな独立した審判機関（ independent tribunal）の創

CNNニューズ No.36（石村）アムネスティインターナショナル（ Amnesty International）など人権団体は、この答申を大歓迎です。
アムネスティインターナショナル本部は、保証設、ならびに、・特定分野における公益サービスの供給に関す有限責任会社（ＣＬＧ）の形態で法人格は得ている、該当するセクターの参加を得てつくられる

るものの、登録チャリティの資格は得られていな

報告書の作成かったわけです 。これまで、死刑の廃止などは 政治活動 （立法活動）だということで、チャリティ⑨ 今後の工程コミッションは、チャリティ としての登録を認め

政府は、この諮問報告書に対する意見を求める。
書 簡 は 、Ｅ メ ー ル で 、p i u v o l s e c t @ c a b i n e t -ていませんでした。ところが、今度の提案では、

office.xgsi.gov.ukあて、ないしは、文書で戦略会

決および紛争調停」が加わります。

議・内務省（チャリティ・プロジェクト）あてに送付のこと。締め切りは、 2002年 12月 31 日。

（河村）ということは、この答申に沿って、チャ内務長官がイングランドおよびウエールズにおる。そして 、寄付金控除 の対象となる 寄付の受入

けるチャリティ法を所轄 。ただし 、この報告書のも可能になる。そういうことだと 、公益目的の拡中の課題によっては、チャリティ（公益・慈善）の定義のように、連合王国（ U K）全体に及ぶも大、さらには、新たな法人制度の創設など一部、のもある。この報告書に対する意見陳述期間の経ね。ただ、概して、公益団体やＮＰＯ に対する政過後、内務長官は政府の次の工程を決めた文書を

府規制の強化論が目立ちますけど。

公表する。

（石村）読み方はいろいろあると思います。いず

新たにチャリティの目的に「人権の擁護、紛争解

リティ 法が改正されれば、登録チャリティ になれ

今回の制度改革案には興味が持てる点もあります

れにしろ、戦略会議答申 は、さまざまな改革のポ２．戦略会議答申への政府の対応

イント を並べています。これらのポイントの中に（石村）以上が、 2002年9月に、内閣府が公表した答申『私人の活動、公益』の大まかな内容です。
（河村）各界の評価はどういった具合ですか。

は 、政府が受諾 （ＹＥＳ）したものと拒否 （ＮＯ）したもの、さらには態度保留に近いものもあります 。一応、答申に対する政府の対応を項目別に並べてみると、〔図５〕のとおりです。

主な戦略会議答申項目

答申項目への政府の対応① チャリティの定義

現行法上、４つの目的に特定されているものを１０の目的まで拡大原則として答申を受諾。ただし、さらに改訂・追加して12の目的まで拡大。法案に盛込む② チャリティの公益性の審査

チャリティコミッションが、現在の申請
時審査に加え、継続的な審査を実施

答申を受諾。チャリティコミッションへ勧告③ チャリティの収益事業

チャリティが、現行のように別途の子法人を設立しないでも、大規模な収益事業の経営を可とする

答申を拒否④ チャリティ(公益団体 )の政治的な チャリティが、自己の活動に関わる政治的な広報活動をより幅広くできるよう
広報活動

答申を受諾。ただし、法改正は不要。この旨を、チャリティコミッションへ勧告⑤ チャリティコミッションによる合 チャリティコミッションが公益団体の合併の促進をし、そのための専従班を置く併の促進

答申を受諾。チャリティコミッションへ
勧告に、コミッションのガイドラインの改定⑥ 合併の促進と管理組織構築のための対策⑦ 基本財産の活用

公益団体合併の促進と管理組織をつくる
ための法的な対応⑧ 地域社会益法人(CIC=Community Interest Company)

社会的企業としての性格を持つ企業向けに、新たな認定法人制度として、登録地
域社会益法人(CIC)制度を導入

答申を受諾。法案に盛込む

受託者・理事が基本財産を処分できるよ 答申を受諾。法案に盛込む
うにする
会社法の改正によりCICを創設できる方針
で臨む

共済組合(Ｉ＆ＰＳ)は、法的な地位を明確 原則として答申を受諾。ただし、協同組合⑨ 勤労者共済組合(I&PS=Industrial and Provident Society) にし、かつ協同組合（Co-operatives）ない とするかどうかについては、さらに慎重にしは地域社会益共済組合(Community Benefit 検討
Societies)に名称変更、仕組みを刷新

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イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

主な戦略会議答申項目

CNNニューズ No.36

答申項目への政府の対応⑩ 社会的企業(Social Enterprise)

社会的企業のコンセプト確立のための諮問会議の立ち上げ

法人形態改革が始まり次第、諮問に対処⑪ 公益法人(CIO=Charitable
IncorporatedOrganization)

新たな法人形態として、公益法人(CIO)の導入

答申を受諾。５年後の導入を目途に、法案に盛込む⑫ 標準情報申告書(SIR=Standard
Information Return)

大規模な公益団体に対する一定の基準の年次標準情報申告書(SIR)提出の義務付け答申を受諾。チャリティコミッションが作業を実施⑬ チャリティ(公益団体)の会計報告基準(SORP=Statement ofRecommended Practice)

チャリティの会計報告基準の見直し申を受諾。チャリティコミッションが審議会に諮問⑭ チャリティ(公益団体)監事(auditor) あらゆるチャリティの監事を、法人格を有しないチャリティの監事ともに、信認の保護答申を受諾。法案に盛込む

義務違反訴訟から法的に保護すること

公衆相手の寄付の勧誘について、迷惑行為を防止し、合法的な寄付金集めの奨励のため、自治体ベースの新たな許可制度の導入

答申を受諾。パブリックコメントの徴収が必要。法案に盛込む⑯ 募金活動の公正な慣行を推進する 公正な募金慣行の確立に向けた自主規制を推進する新たな募金監督機関を創設しための自主規制

一応、自主規制を推進する方向性は受諾。
自主規制団体の新設は不要との声も強い。
法案では、法律による規制の権限行使も可とする方向⑮ 公衆相手の寄付の勧誘

かつ新たな運用基準をつくること⑰ チャリティ(公益団体)の催事の評価

年次報告書への、チャリティが行う各種の催事の公益目的への還元度合の表記の義務付け

答申を受諾。法案に盛込む⑱ 募金詐欺の取締チャリティコミッション、自治体および警察の３者連携による募金詐欺の取締強化

答申を受諾。チャリティコミッションが具
体的に対応⑲ 受託者・理事の採用手続等の表記 年次報告書への受託者・理事の採用や研答申を尊重。チャリティコミッションが具体的に対応修の手続などを表記義務付けるため、チャリティの会計報告基準(SORP)を見直す⑳ 受託者・理事への報酬支払受託者会・理事会に対し、個々の受託者・理事が、チャリティのためにその権限外のことを行った場合であっても、それがチャリティの利益につながると合理的に信じられるときには、報酬を支払う
法的権限を認めること

権限の濫用防止措置を講じることを前提に、答申を受諾。法案に盛込む

蔵 受託者・理事の個人責任

チャリティの受託者・理事が、信託違反に対する個人的責任を問われた場合に、誠実かつ理性的に行動していることを理由に、チャリティコミッションまたは裁判所に対し救済を求められるようにすること

答申を受諾。法案に盛込む

贈 チャリティコミッションの改革

チャリティコミッションの規制権者とし 名称変更を除き、原則として答申を受諾。
ての役割および諮問機関的な役割を制定 コミッショナー会の公開については、部分法に明記すること。業務遂行指標を確立 的に賛成。法案に盛込む
し、かつ目的遂行率を年次報告書で提出することを義務付けること。コミッショ
ンに対し、年次総会(AGM=Annual General
Meeting)の開催を義務付けること。コミッ
ションのコミッショナー会は公開とすること。コミッションは、利害関係人により焦点を置くこと。その名称をチャリテ
ィ規制局(Charity Regulation Authority)に改めること。コミッショナーの人数を5人から9人の増員すること。ウエールズにも事務所を置くこと。
チャリティコミッションは、公益団体の登 登録手続の改善につての答申は尊重。運営
録申請の審査手続において、現行の組織基 基準の導入については反対
準に加え、運営基準のような判定基準も利用できるように法律で規定すること

造 登録手続促 監査対象基準26

会計年度の収入額が100億ポンド超の公 基準に次のような変更を加えた上で、答申
益団体は、強制監査対象とする。1万から を受諾。強制監査対象を忙100億ポンドか
100億ポンド以内の公益団体は、独立し ら50億ポンドに引下げ、房収入基準に加えた会計検査を実施
資産基準も併用© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

主な戦略会議答申項目
側 独立審判所(independent tribunal)の創設

チャリティコミッションの法的決定に対する審査請求を審理する独立した審判所の創設

答申項目への政府の対応
答申を受諾。審判所は新規の制度とする。
法案に盛込む則 小規模なチャリティ(公益団体)に チャリティコミッションへの登録義務に関する年間収入限度額を、１万ポンドに関する登録ルール

チャリティ界の大多数が答申に反対。そこ
で、次のような変更を加えた上で、答申を引上げ。基本財産や土地保有の基準は適 受諾。(a)登録義務に関する年間最低収入限
用除外。最低限度額以下の団体は、｢小規 度額を５千ポンドとする。(b)限度額以下の模公益団体(small charity)｣の資格を有し、 登録免除チャリティ(excepted charities)に任チャリティとしては登録不可とする
意登録を認める。法案の盛込む

即 登録適用除外チャリティ(exempt charities)

現在 、大学 や私立学校、 そのた 制定法 によって設立 された 公的団体などには、 チャリティ登 録
制度 は適用除外。 これらの団体 にも、 原則と してチャリティ法を 適用。 これら 登録適用除外 チ
ャリティが 任意に 設定す る基金 の保有 ・利用状
況を 年次会計報告書へ記 載することを 義務づ ける。 チャリティコミッションが 、登録適用除外
チャリティ を所管 する監督庁の 求めに 応じ、 検査権 の行使 ができることにすること。 規模の 大
きい 登録適用除外 チャリティで 、主務官庁の ないものに対 し、チャリティコミッションへの 登
録を 義務づけること

答申を、原則として受諾。法案に盛込む

息 規制措置の影響評価

チャリティコミッションが、チャリティ
規制の影響評価を実施すること

答申を尊重。チャリティコミッションが実施に向けて努力すること

Ⅴ 新チャリティ法案要綱《新チャリティ法案要綱の内容》
１．法案の目的（河村）戦略会議答申 に対するに対するパブリッ
クコメントを求めた 後の政府の対 応について、〔図 5−１ 〕から 〔図 ５−３ 〕で理 解できました。この政府の対応が、2003 年初旬の「新チャリティ法案（Proposed new Charities Bill ）要綱」の準備につながっているわけですね。
（石村）仰せのとおりです。2003年に準備された「新チャリティ法案要綱」は、戦略会議が練り、内閣府が公表した答申を基調としています 。もちろん、チャリティ界を始めとした各界からのさまざまな意見が取り入れられ、公益の定義の拡大など、細部においては、答申とは異なっています。
（河村）イギリス社会の底流にある 社民主義、役
所依存意識のような内容は払拭されたのですか。
（石村）私が感じる限りでは、「役所が監督を強化して、明るく透明な民間非営利公益セクターをつくろう」、といった〝役所依存〟的基調には変わりがありません。
（河村 ）政府規制は 最小に、できるだけ民間評
価・市場原理に委ねるといった アメリカ型の志向性は希薄なわけですね。
（石村）仰せのとおりです。ここで 、新チャリテ
ィ法案要綱を紹介しておきます。
1. 法案の目的
7. 新たな法人制度
2. チャリティの定義
8. 情報と説明責任
3. 公益をより強調すること 9. 公 衆 相 手 の 寄 付 の 勧
4. 合併
誘と募金活動5. 財産の取崩し
10. 小規模公益団体
6. 収益事業

2003.12.30

本法案の主たる目的は、次のようになる方向である。
① 公益を供給する要件をより明確にすることならびに、そうした要件をより強調した形でチャリティ
法およびチャリティの地位を現代化すること② 公益団体および非営利団体が活用できる法的形態の範囲を改善すること③ 公益団体の透明性および説明責任を改善すること、ならびに、④ 公益団体の規制方法を改善すること
２．チャリティの定義
法案は、次のリストのようにチャリティ（公益・慈善）目的を最新のものにするために拡大すること
により、400 年前のチャリティの定義を修正するものとする。
①．貧困の防止および救済②．教育の振興③．宗教の振興
④．健康の増進⑤．社会および地域社会の振興⑥．文化、技芸および文化遺産の伝承ならびに科学の振興⑦．アマチュアスポーツの振興⑧．人権の擁護、紛争解決および紛争調停⑨．環境の保全および改善の振興⑩．動物愛護の推進⑪．社会的住宅の供給⑫．その他地域社会に有益な目的
現在、チャリティコミッションが認めているチャリ
ティ目的は、いずれも排除されることはない。したが27

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状って、こうした再定義の結果、現存する公益団体が、公益団体としての地位を喪失することはない。
３．公益をより強調すること
政府は、答申が示した、公益団体が供給する公益に対する需要に大きな力点が置かれるべきであるとした結論を受け入れる。
ある団体が、チャリティに該当するためには、二段階の基準があると考える。すなわち、その団体が、新規のリストに掲げられた１つ以上の目的を持つことを証明すること。次に、公益のために設立されていることを証明することである。
政府は、チャリティコミッションが、公益団体の公益的な性格について継続的な審査をすべきであると考える（したがって、登録時の審査に限るのではないものとする。）
重要な問題の一つは、独立私立学校 （indepen dent Schools ）のような高額な料金で自らのサービスを供給する公益団体、ないしは受益者層が極めて限定されている公益団体についてである。これらの団体は、その活動が十分に公的な性格を有する旨を、定期的に証明する必要がある。公益活動が不十分な
公益団体は、自動的に公益的な地位を喪失することはないが、改善する機会を与えられることになる。
４．合併
法案には、公益団体の管理および公益団体同士の合併を容易にするための措置を盛り込む方針である。とくに、チャリティコミッションで現在利用できる相談内容の質を高めるために、専任の合併担当
部（Mergers Unit）を創設する計画である。
５．財産の取崩し
現在のルールでは、受託者・理事は、基本財産を取り崩すことが制限されている。法案には、このルールを改正する規定が盛り込まれる。これにより、
受託者・理事が公益団体の目的をより効果的に達成するねらいで基本財産を取崩しできるようにする方針である。
６．収益事業
答申『私人の活動、公益』では、公益団体が、別
途の営利子法人を設立することなく収益事業を営むことができるようにし、収益事業に対する官僚的形
式主義をなくするように勧告している。しかし、政府は、この勧告を受け入れないことにした。実質的に永続的な収益事業を営む公益団体は、近い将来、そうした事業を、別途の子法人を通じて行う仕組みとするように求められる。
７．新たな法人制度
現在、公益団体や社会的企業（social enterprise ）に特有ないかなる法人形態も存在しない。この点に
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CNNニューズ No.36
ついて、答申では、新たに２つの立案を行った。
一つは、地域社会益法人（ＣＩＣ =Community
Interest Company ）であり、社会企業向けの新たな認定・登録法人制度である。この認定・登録法人制
度は、その資産や収益がもっぱら社会目的（social
purposes）のために維持され、融資の利用機会の改善
や強力な新ブランドの創設をねらいとして導入される。この提案は、いまだ協議中であるが、現在の会社法の見直しの一部として、検討されることになる。
さらに、答申では、現在法人格を有する公益団体に対する規制制度を簡素化するという考えの下、新
たな公益法人（ＣＩＯ =Charitable Incorporated
Organization ）制度の導入を提案した。
現在、公 益 団 体 の 多 く は、保証有限責任会社（Companies limited by guarantee）で運営されている。
このため、理事は、チャリティ法と会社法双方の遵守
要件と格闘することを余儀なくされている。チャリテ
ィ法案には、新たなＣＩＯの基本的な枠組みを導入する方向である。これによって、二重規制に服する必要なしに、（基本的には有限責任の）公益法人としての恩恵を享受できるように立案されている。
ＣＩＯの導入は、二重規制の義務から解放するという面で、極めて有益である。法人化を検討している公益団体および新たに法人格を有する公益団体を設立しようとしている者は、この途の利用を考えるかもしれない。
８．情報と説明責任
答申では、規模の大きい公益団体が説明責任および透明性を高めるように勧告している。また、こうした団体は、高度な基準にしたがった情報提供を通じて、外部の意見を聴取し、団体業務の改善につなげるべきである、と勧告している。答申では、規模の大きい公益団体に対し、その業務を測定できる目
標値の設定を求める標準情報申告書（ＳＩＲ）の提出を義務付けるように勧告している。政府は、この勧告を受け入れる。
ただ、標準情報申告書（ＳＩＲ）は、どのような要式で、しかもどのような内容とすべきかについてはいまだ定かではない。
９．公衆相手の寄付の勧誘と募金活動
答申では、現行の公衆相手の寄付の勧誘や募金活動の仕組みはうまく機能していない、との認識を示している。このことから、（さらなる答申を待って）、
チャリティ法案には、合法的な寄付の勧誘を奨励す
る一方で、迷惑行為を回避する方向性を確立するた
めに、新たな統一的な許可制度に関する規定を置いている。
10．小規模公益団体
最後に、小規模な公益団体に対する重要な対策が© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状実施される。法案では、チャリティコミッションへの登録義務を、これまでの年間収入限度額が1,000
ポンドから5,000 ポンドにまで引き上げている。これにより、限度額以下のすべての公益団体は、登録義務を免除される 。この改正は、内国歳入庁（Inland Revenue）で課税取扱上認められている公益的地位には、影響を与えない。
この提案は、多くの小規模な公益団体にとり、法令遵守要件を簡素化するとともに、官僚的な形式主義を排し、費用の削減にもつながる。ところが、一方では、数多くの公益団体が確立してきた地位の否定にもつながるのではないか、との関心を呼んでいる。登録団体であるという「記章（budge）」は、しばしば小規模な公益団体にとり、信用を誇示しかつ資金の提供を受ける場合に、一般的な保証になっている。
このことから、法案では、限度額以下の小規模な公益団体でも、望めば任意で登録することを認めている。また、法案は、チャリティコミッションの監督対象となる最低額（年収10,000ポンド）について
は変更を加えていない。したがって、数多くの公益団体は、登録義務を負うものの、チャリティコミッ
ションの厳しい監督の対象にはならないことになる。これでは、チャリティコミッションがより適正に人材を活用しない限り、小規模な公益団体に対して官僚的な形式主義を除去する必要性を強調するあまり、こうした公益団体と取引をする者に対し「誤った安心感」を与えることを、過小評価することにもつながる。

CNNニューズ No.36の〝呼び水〟となる恐れがありますね。
（石村）ご指摘のとおりです。

Ⅵ 制度改革で出てきた新たな「社会的企業部門」構築プラン（河村）ところで、今回のイギリスでの制度改革
では、新たな「社会的企業部門（ social enterprise
sector）」の構築、そのための認定・登録「地域社 会 益 法 人 （ Ｃ Ｉ Ｃ =Community Interest
Company ）」制度の創 設、それから 「公益法人（ＣＩＯ =Charitable Incorporated Organisation）」
制度の創設が目玉になっていますよね。
（石村）仰せのとおりです。

１．「社会的企業部門」のコンセプト（河村）それで 、この「社会的企業部門」とは、どのようなコンセプトなのですか。
（石村）いろいろと 定義されています。首相直属の戦略会議や英国銀行（Bank of England ）などが出している資料などを読みました。それで、「社会的企業」とは、〝営利か非営利 か公益かを問わず、広く、社会面（ social ）、地域社会面（ community ）あるいは 生活環境面 （ environmental）での利益をはかることを目的に事業活動をしている
企業〟を指していると見ました。
（河村）ということは、新たな「社会的企業部門（ social enterprise sector ）」のコンセプトとは、いわゆる 〝社会派企業 〟を寄せ集め、従来からある（河村）チャリティ法案要綱を見ますと、イギリ

営利部門と非営利公益部門をミックスしたセクタ

スの公益団体・ＮＰＯ 制度改革では、抜本的な改ーを想定しているわけですね。

革を目指しているのですね 。内容もさることなが（石村）そうですね 。政府資料では、その本来的ら、改革の幅の広さに驚きました。

な目的が、社会・地域社会・環境面での利益を増（石村）最近流行のマニフェスト（政権公約）も、進することにあり、株主や所有者 の利益の極大化

いわば計画経済・社民主義的な臭いがプンプンしまにあるのではない企業。言い換えると、剰余金がすよね。また、イギリスの公益団体・ＮＰＯ制度改

出ても、その大部分 を本来の目的に再投資するよ革においても、民間非営利公益セクターを公的な管う な企業、とか言 っています。後 ほど触れます

理のもとに置こうとする臭いが強すぎますね。

が、「一部持分（一部出資）型非営利法人」の仕（河村）ですから、わが国の国民の中に蔓延して組みも含めていることから、従来の民間非営利公いる〝内なる役所社会主義 〟へのノスタルジア み

益セクターとの違いを表現するために、「社会的たいなものが 、いろんな面でイギリスの志向性 に企業」という言い方を使ったと見ています。

ピタッとあっているという 、由々しき問題が根底（河村）ということは、わが国でいう〝公共企業にあるわけですよ。

体〟とは異なるコンセプト。

（石村）しかし、アメリカ型の役所レスの仕組みに移行できないと 、真の独立セクターの育成は難（石村）違うと思います 。ですから、社会的企業部 門 とは 、 い わ ゆ る〝 準 公 共 財（ quasi-public

しいわけです。

goods） 〟 あ る い は マ ス グ レ イ ブ （ R.A.

（河村）まあ、ですから、イギリスでの改革の方

Masgrave）が唱えた〝価値財（ merit goods）〟や向性は、わが国にとり 〝反面教師〟であるくらいサービスを提供する営利企業や非営利企業はもちの認識がないと、役所依存のＮＰＯ セクター構築

ろんのこと 、地域の雇用や生活環境の改善に尽力

2003.12.30

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対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

している中小企業などを含んだセクターを指しま言いました。現在も、一般の公益法人の多くは、会す。個人事業形態の企業までも含んでいます。
（河村）ということは 、「社会的企業」とは、法社 法に 基 づいて 保 証 有 限 責 任 会 社 （ Ｃ Ｌ Ｇ=Companies limited by guarantee）を設立して、公益的なモデルではなくて 、さまざまな 企業形態を包（慈善）事業をやっているのが実情です。

括したコンセプトと見 ればいいようですね。何か、イギリスの社民主義の伝統を強く感じるよう

１．地域社会益法人（ＣＩＣ）制度検討の経緯な構想ですけども。

（河村）今回の制度改革では、こうした保証有限（石村）そうも言えますね。

責任会社一辺倒の法人格制度にメスを入れようと（河村）一方で、コミュニティ を大事にしよう、いうわけですね。

強化・育成しようと言う意味では、アメリカなど（石村）そうです。この点について、首相直属の戦とも共通の認識にあるような気がします。現在、略会議がまとめた答申では、新たな２つの法制度のわが国では、先行き不透明 なＮＰＯ 政策、あるい提案を行ったわけです 。「地域社会益法人（ＣＩは経済の効率化一辺倒 の政策により 、各地でコミＣ）」と「公益法人（ＣＩＯ）」です。

ュニティ が生死の境をさまよっています。この点、イギリスは、「社会的企業 セクター」あるい（河村）そのうちの一つである「地域社会益法人（ＣＩＣ=Community Interest Company）」は、「社は「社会的企業部門」をデザインし、社会基盤と会的企業（ social enterprise）」のうち一定の要件をしてのコミュニティを再生しようという 政策目標クリアしたものを新たに認定・登録する法人制度、があるようには感じます。

とのことですが。「地域社会益法人」とは、わが国

２．「社会的企業」制度改革の対象（石村） それで、イギリス政府は、一連の公益のＮＰＯ法人のようなものなのですか。コンセプトがいまいちはっきりと飲み込めません。

団体・ＮＰＯ 制度改革の一環として 、「社会的企（石村）この地域社会益法人（ＣＩＣ）は、その資産や収益がもっぱら社会目的（ social purposes）

業」のうち一定の要件にあったものを認定し、新のために維持され、融資の利用機会の改善や強力

たにつくられる登録地域社会益法人 （ＣＩＣ ）制

な新ブランドの創設をねらいに導入される認定登録

度の下で、もしくは従来からある登録チャリティ

非営利法人制度です。この提案は、いまだ検討中として強化・育成していこう。また、勤労者共済

で、現在続けられている会社法の見直しの一部とし組合（Ｉ＆ＰＳ）などについての制度の現代化をても綿密に検討されることになるもようです。これ

はかろう、という戦略なわけです。

までの検討の経緯は、〔図７〕のとおりです。

ここで 、誤解を恐れずに 、「社会的企業」制度改革の対象を図で示すと、〔図６〕のような感じ
かと思います。
社会的企業部門〔図６〕「社会的企業」制度改革の対象① 登録チャリティ
（登録公益団体）② 協同組合・共済組
合など③ 登録地域社会益法
人（ＣＩＣ）

新 法 人 制 度「 公 益 法 人（ＣＩＯ）」の導入
勤労者共済組合（I&PS）の刷新
登録 「 地 域 社 会 益 法 人（CIC）」制度の新設

Ⅶ 「地域社会益法人（ＣＩＣ）」とは何か〔図７〕地域社会益法人（ＣＩＣ）制度検討の経緯
2002年9月

内閣府戦略会議報告書『私人の活動、公益』の中で、地域社会益法人（ＣＩＣ）制度の骨子を提案

2003年
3月26日

通産省（DTI）が、内務省などと協力して、答申『地域社会企業：地域社会益法人（ＣＩＣ）制度案』（『ＣＩＣ
制度政府原案』）を公表

2003年
6月23日

通産省（DTI）が、内務省などと協力して、研究報告書『地域社会益法人：
国際比較』を公表

2003年
10月22日通産省（DTI ）が、内務省などと協力して、報告書『地域社会企業：地域社会益法人（ＣＩＣ）制度案に対する一般からの意見および政府の見解』（『ＣＩＣ制度政府草案』）を公表（河村）今回の「社会的企業」制度改革のなかで

２．ＣＩＣ制度導入の契機

目玉とされている 提案について、詳しく説明してくれませんか。
（石村）分かりました 。まず、「地域社会益法人（ＣＩＣ =Community Interest Company）」の方か（河村） ＣＩＣの制度化は、かなりのスピードでら入りましょう。先ほど、現在のイギリスには、公ならない事情があるのですか。

益団体に特有ないかなる法人形態も存在しない、と（石村）実は、ＣＩＣ の導入を急いでいることに30〜社会的責任投資（ＳＲＩ）への「受け皿」つくりも一因進んできているようですが 。何か、急がなければ© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状〔図８〕ＣＩＣ制度導入の契機
非営利法人（社会的企業）サイドの事情営利企業部門サイドの事情・営利法人・非営利（公益） ・営利企業 の社会的責任（Ｃ
法人制度のEU域内での調和ＳＲ）の一環としての社会および整備的責任投資（ＳＲＩ ）先の・「 エ ク イ テ ィ フ ァ イ ナ ン
確保ス」導入を含む活動資金源の多様化
・社会的責任投資（ＳＲＩ）のための「受け皿」つくりへの協力
・収益事業が拡大した法人の転換

CNNニューズ No.36
一石二鳥の考えではないかと思います。
（河村）「社会的責任投資 （ＳＲＩ ）」の「受け皿」として、ＣＩＣ制度を活用しようというわけですね。 つまり、営利企業の「クリーンな投資先」づくりへの協力。
（石村）仰せのとおりです 。ですから、「エクイティファイナンス （株式の発行）」のできる形で社会企業の一つであるＣＩＣをデザインし、そこへ投資できるようにして、営利企業、機関投資家の社会的責任投資 （ＳＲＩ ）先として使えるようは、いくつかの理由があります。次のように、大きにしようというのが政府の魂胆だといえます。

く① 非営利法人（社会的企業）サイドの事情と②（河村 ）事の経緯が よ く 見えてきました。それ

営利企業サイドの事情に分けることができます。

で、イギリスの場合、会社法制改革 は、いつ頃か〔図８〕からも分かるように、① 非営利法人（社会的企業）サイドの事情として、一つは、イギ
リスのＥＵ加盟に伴い、ＥＣの会社法指令（ ECら始まったのですか。
（石村 ）イギリスの 会社法制の改革 は、通産省

Company Law Directive ）に基づいて、19世紀以降パ（ＤＴＩ）の主導の下、1998 年から、会社法検討 審 議 会（ Ｃ Ｌ Ｒ Ｓ Ｇ =Company Law Review

ッチワークを続けてきたイギリス会社法を抜本的にSteering Group）で行われています。

改革し、指令と調和させる必要性に迫られている事

もっとも、ＣＩＣ制度の検討が急速に進んだの

情があります。それから、「エクイティファイナンス」導入を含む活動資金（コーポレートファイナン

は、 最近 のエ ン ロ ン（ Enron ）や ワ ー ル ド コ ム（ Worldcom）事件、企業倫理を欠いた投資信託

ス）の多様化などの課題があります。これらについなども一つの契機だったといわれています。

ては、後ほど詳しく点検します。
（河村） それでは、② 営利企業サイドの事情は（河村）これらの破綻ケースの余波、企業の社会的責任 （ＣＳＲ =Corporate social responsibilities）

どうですか。

確立の課題の一環として、ＣＩＣ制度の検討が急（ 石 村 ） 近 年 、「 企 業 の 社 会 的 責 任 （ Ｃ Ｓ Ｒ=Corporate social responsibilities ）」が厳しく問われる

速に進んだというわけですね。

ようになってきました。同時に、企業が投資先を選ぶ場合に社会的責任をもって投資をすること、つまり「社会的責任投資（ＳＲＩ）」も問われるようになってきました。こうした投資先として 、ＣＩＣ
（地域社会益法人）を活用できるようにし、同時にＣＩＣの活動原資を確保しようというのが、政府の◎ 社会的責任投資とは何か ◎社会的責任投資（SRI=Socially responsible investing、Socially responsible investment））とは、個人投資家ない
しは企業、企業の年金基金、投資信託などの機関投資家は、
従来からある財務分析による投資基準に加え、自らの社会的責任の一環として、次のような基準に基づく評価も含めて企業を選定し、投資するように求める考え方。
・法令遵守、差別のない雇用、人権問題、消費者保護、環境対策、地域社会投資など
ちなみに、「地域社会投資」基準に基づく評価においては、
低所得者用住宅建設や高齢者施設運営、コミュニティ交通
サービスなど、地域社会の生活環境を整備する事業や生活環境を保全する社会的企業に対し重点的に投資するように求めることになる。
近年、イギリスやアメリカでは、とくに投資信託を運用する投資信託会社などは、①「銘柄（Screening ）投資」に加え、②「株主行動（Shareholder advocacy ）投資」
（社会的責任を果たすように株主総会などで経営陣に改善を求めることをねらいとした投資）、③「地域社会（Community
investing）投資」を積極的に行うようになってきている。
＊ 参考文献： 谷 本 寛 治 編 著 『 SRI 社会的責任投資入門 』 （ 2003
年、 日本経済新聞社） 、環境省 「社会的責任投資 に関 する 日米英３か国比較調査報告書〜 わが 国における社会的責任投資 の発 展について」（ 2003年6月）www.env.go.jp/

2003.12.30（石村）仰せのとおりです 。「企業は、株主にリターンで報いることだけでなく 、社会的責任 も果たさなければならない 」というのが ＣＩＣ制度創設の趣旨です。
◎「社会的企業」の実例をみる ◎《ハックニィ・コミュニティ・トランスポート》（HCT=Hackney Community Transport ）HCTは、1982年に、ロンドンのハックニィ地区の２５余りのボランティア団体が共同で始めた地域ミニバス交通事
業を営む法人。有限保証責任会社（ＣＬＧ）形態で、４００余りの地域のボランティア団体やコミュニティ団体が社員（会員）。HCTは、チャリティコミッションの認定を受けた登録チャリティ。HCTは、発足当初は、その力量や定款の趣旨から、特定地区の極限られたルーﾄを運行、高齢者などふつうの交通手段を利用できない地域住民の〝足〟となることが目的であった。しかし、いまや幹線ルーﾄにも進出、タクシー事業やグループ利用にまでサービスを拡大。
発足当時は、車両4台、有給職員は1人であったが、いまや、175人の職員（2003年末には200人を超える予測）をかかえ、売上げも2004年度には 850万ポンド（１ポンド＝200円で換算、17億円）を予測。HCT は、電話予約乗車「ダイアル・
ア・ライド（Dial a Ride ）」サービスや、大家族や妊産婦向け、高齢者や障害者の買物向けの「プラスバス（PlusBus）」サービスなど、コミュニティの多様なニーズに沿った事業を展開。その他、公益活動の一環として、クルド人やソマリア人など難民で英語が話せない人たちの移動支援なども手がけている。HCT は年々、民間の営利会社に匹敵する規模に成長。HCT は、ＣＩＣ制度ができれば、その設立趣旨を尊重しながら、株式有限責任会社（CLS）に転換、登録チャリティから登録ＣＩＣに移行し、容易に資本調達ができ、サービスの拡大・向上も可能との見解。

31

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36（河村）残念ながら、わが国では、投資信託会社をれば、公的資金（補助金など）は細る一方です。

始めとした機関投資家が、経済的格差解消などをね

しかも、財務省は寄付金税制の拡大にはまったくらいに、資本流入の乏しい特定地域の企業に積極的

消極的です。これでも、なおかつ民間非営利公益に投資していることが、投資の際の企業評価の基準

セクターは「コーポレートファイナンス 」問題をの一つになったり、逆にそうした投資を手控えてい真剣に取り上げず、ガバナンス とディスクロージ

ることが経営陣への圧力になるといった 状況からャー・アカウンタビリティ 一辺倒。まるで〝武士

は、いまだ程遠いですからね。しかし、わが国でもは食わねど高楊枝〟そのものです。

今後の重要な課題になりそうですね。

（石村）私も同じように感じています。〝衣食足

３．ＣＩＣ制度が考える「三位一体論議」の中身

りて、ガバナンス やアカウンタビリティ などを知る〟が常道ではないかと思います。

（石村）こうした経緯からも見えてくるように、（河村）とくに、寄付金支援税制の適用が厳しく

ＣＩＣ（地域社会益法人）制度導入にあたり、社制限されている非営利法人 にとり、「コーポレー

会的企業サイドにおいて最も重視されている ポイ

トファイナンス」制度がしっかりと 整備されていントは、「コーポレートファイナンス（活動資金

るかどうかは、極めて重要です。

の調達） 」、つまり、 〝カネ勘定〟 についてで（石村）この点、イギリスの制度改革では、〝カす。この点は、わが国での官民双方の公益法人制

ネ勘定〟の問題について、しっかりと議論してい度論議では、まったく手つかずです。

ます。

（河村）わが国では、大半の公益法人とか、非営
利法人 とかは、民間の金融機関 からの 融資（ debt（河村） 「コーポレートファイナンス」は、法人

finance）などにも関心が薄く、会費や補助金 など避けて通れない政策課題です。確かに、わが国の民を主な原資に「官製経済」の中で活動するのが正間非営利公益 セクターは、独立心に欠け「官製経道だとする考えがいまだに根深いですからね。

済」依存症に病んでいるのが実情です。ですから、（石村）この点、イギリスでは、ＣＩＣ 制度の検こうした現状の渇を入れるためにも「コーポレート討にあたっては、「コーポレートガバナンス （法ファイナンス」も含め、三位一体で制度改革問題を人統治） 」、「コーポレートディスクロージャ

今一度真剣に検討する必要がありますね。

ー ・ ア カ ウ ン タ ビ リ テ ィ （ 運 営 開 示・ 説 明 責（石村）イギリスの場合、これまでの「官製経済」

任）」に 加え、「「コーポレートファイナンス

一辺倒から脱却し「市場経済」も視野に入れてＣＩ（活動原資の調達）」を入れて、三位一体の形でＣ制度をデザインしています。後で詳しく触れます

論議されているのが特徴です。

が、ＣＩＣには、新たに「エクイティファイナンス（河村）わが国の内閣官房事務局がまとめた「公益（株式発行）」による「コーポレートファイナンス

法人制度の抜本的改革に向けて：論点整理」（200（活動原資の調達）」の途も開かれました。

２年8月）では、「コーポレートファイナンス」のあり方については、一言も触れていませんね。

がサバイバル（存立）するあるいは自立する上で、

４．ＣＩＣ制度政府素案の目指すところ

これは、民間非営利公益セクターのご意見番であ（河村）「社会的企業」を強化・育成しようとの趣る財団法人公益法人協会のまとめた報告書『21世旨で、ＣＩＣ（地域社会益法人）制度はデザインさ紀の公益法人れているとのことですが。外から眺めていますと、と制度のあり

わが国の、現在の特定非営利活動（ＮＰＯ）法人制方』 （2002

度、あるいは有限責任中間法人制度に近いものを導

年11月）でも入しようというようにも見えますが。

同じです 。原
則課税で、非分配の非営利

コーポレートディスクロージャー・アカウンタビリ
ティ（運営開示・
説明責任）

法人制度 が、役所の考える
グランドデザインです。現実に目を向け32（河村）会社法の下で、通常（石村）と言うよりは、新たな非営利法人制度 などをつくるのではな
く、会社法の下で設立された非営利目的 で活動する法人などを 、地域社会益法人 として認定・登録

コーポレートガバナンス（法人統治）

コーポレートファイナンス
（活動原資の 調達）する形です。独自の認定・登録、監督など規制を行うのための 機関も設けられる方向です。認定・登録対象も、登録チャリティの場合とは異なり、これまでの保証有限責任会社（ＣＬＧ）一辺倒か© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

ら、株式有限責任会社（ＣＬＳ）形態のものにま（石村） I&PS（勤労者共済組合）とＣＩＣ（地域で、広げます。

社会益法人 ）の大きな違いは、Ｉ＆ＰＳが会員制の 営利会社と同 様の手続で設 立されたもののう

で受益対象が限られる非営利団体 である点でしょ

ち、もっぱらコミュニティのインタレスト （地域う。 Ｉ＆ＰＳは、 イギリスで長 い伝統が あ り ま

社会の利益）に奉仕する目的を持った法人を、地す。したがって 、Ｉ＆ＰＳは、制度を刷新し基盤

域社会益法人と認定・登録して、育成しようといを強固にした上で、受益対象が不特定多数 で地域うわけですね。ＣＩＣは、どういった 活動が想定

社会益を目的するＣＩＣと共存させる方向です。

されているのですか。
（石村）〔図10〕からも分かるように、ＣＩＣ

５．ＣＩＣ制度政府草案の中身（地域社会益法人）のイメージは、答申『地域社会企業：地域社会益法人案（Enterprise for Communities:（河村）「地域社会益」とか、「コミュニティイ

Proposals for a Community Interest Company）』

すよね。

（2003年3月26日）〔以下『ＣＩＣ制度政府草（石村）確かにそうとも 言えます 。政府の説明で案』〕で示されています。この中では、ＣＩＣ（地は、ＣＩＣ の登録要件としては、法人の目的が、

域社会益法人）について、地域をベースに、低所得コミュニティ全般に奉仕する、あるいはより広い者用住宅、地域バス事業、保育事業など、地域社会公益を目的とし、サービスの利用者を不当に厳しのニーズに合うサービスを提供するのが、この法人

く制限しないことなどを考えているようです。

の目的とされています。ただ、病院とか学校のよう（河 村）ということは、も っ ぱ ら地域社会益 でな事業を営むことは想定されていません。

も、公益でも、どちらを目的にしていても 、ＣＩ（河村）いわば 、地域社会の生活環境改善 を目的

Ｃの認定・登録は受けられる。

とする ＣＩＣは、チャリティコミッション の認定（石村）そうです。言い換えると 、その法人は、の対象となる登録チャリティ （公益団体）ではな「エクイティファイナンス」も使える登録ＣＩＣ

いのですね。

か、「支援税制」の適用ある登録チャリティか、（石村）対象外です。ですから、新たにＣＩＣの認

どちらかの途を選べることになります。

定・登録、監督などを行う独自の規制機関が設けられ、登録ＣＩＣには、「地域社会益基準（communi-（河村）結局、社会的企業セクターサイド から見

ty interest test）」に基づき「年次コミュニティイン

勝手がいいのか 、といった基準で選択することにタレスト報告書」」の作成が義務づけられます。
（ 河 村） と い う こ と は 、「 公益 （ public bene-

なるのですね。

ンタレスト 」とかは 、分かりづらいコンセプト でると、どちらの途がその 法人の活動にとり 、使い（石村）そうなると思います。

fit ）」を目的とするチャリティ （公益団体 ）と、「地域社会益（community interest）」を目的とする 法人（会社） との、二 元 構 造になるわけですね。まあ、この制度改革デザインは、表面的に見れば、わが国の現行の公益法人とＮＰＯ法人のような仕組みをつくるように感じますが。
（石村）そのようにも見えます。ただ、「地域社会益」も、広い意味での「公益」に入ります。いずれにしろ、この制度ができあがると、チャリティコミ
ッションが所轄するこれまでの「登録チャリティ（公益団体）」制度と、新たな規制機関が所轄する
登録「地域社会益法人（ＣＩＣ）」制度の二本立てとなります。ある意味では、二本立てとし、擬似市場競争をさせる政策ではないかと思います。
（河村）つまり 、「社会的企業セクター」をもっと市場競争的にして 、活性化 につなげようということですね。それから 「 勤労者共済組合（ I&PS=Industrial and Provident Society ）」という伝統のある非営利団体制度があるようですが。
2003.12.30

Ⅷ．ＣＩＣ制度政府草案の分析（石村）それでは、ここで、『ＣＩＣ 制度政府草案』を手がかりに、認定・登録法人制度である Ｃ
ＩＣ制度案 のコンテンツ （中身）を図示して見た
いと思います。 （次ページの〔図１０〕参照）
すでに 触れたように、2003 年3月26日に『ＣＩＣ制度政府原案』〕を公表しました。この答申に対し、政府は、2003 年6月18日を期限に、パ
ブ リ ッ ク コ メ ン トを求めました。その 後、政府
は、2003 年10月22日に、報告書『地域社会企
業：地域社会益法人（ＣＩＣ）制度案に対する一般
か ら の 意 見 お よ び 政 府 の 見 解 （ Enterprise forCommunities: Proposal for a Community Interest
Company~ Report on the public consultation and the government's intentions ）』〔以下『ＣＩＣ制度政府草案』〕を出しました。寄せられた134のコメントを（35ページへ続く）

33

対論

ＣＩＣの骨格登 録要件
規制の仕組みＣ Ｉ Ｃの 基 本 的 な 特 徴

れる活動
禁止さ
利用目的の﹁固定﹂の関係及び説明責任 ︵アカウンタビリティ︶ ︵コーポレートファイナンス︶
ティ適格と基本財産や基金のＣＩＣの資金調達
登録チャリ ＣＩＣの組織︑統治 ︵ガバナンス︶
ＣＩＣの

34

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36① ＣＩＣは、コミュニティの利益をはかることを 目的とする有限責任法人 （保証有限責任会社（ＣＬＧ）、株式有限責任会社（CLS ））である。 ②ＣＩＣは、普通会社の設立登記などを担当する会社登記所（Companies House）で登記し、法人になる。 ③ ＣＩＣは、会社法の下での規制を受ける。 ④ 加えて、Ｃ
ＩＣは、新たにつくられるＣＩＣ専任の認定・登録機関による規制を受ける。 ⑤ ＣＩＣは、イングランド
およびウエールズはたはスコットランドで、認定を受け登録することができる。 ⑥ ＣＩＣは、コミュニティ（地域社会）の利益につながる活動に専念しなければならない。
① 登録の適否を判定する場合に、ＣＩＣ規制機関は、理性ある者（reasonable person）が、申請団体が特定にコミュニティの利益ないしはより 広範な公益を目指していると思われるかどうかといった 「質的基準」によるものとする。 ② コミュニティに利益を目的としているかどうかの判定は、定款の目的のみならず、申請時の証拠によるものとする。 ③ 申請時の判定においては、申請団体のサービス利用の機会がより広範な人々に開かれていることを求めるものとする。 ④「地域社会（コミュニティ）」とは、「特定地域」もしくは 「利益を享受するコミュニティ 」を指す。 ⑤ 政府は、登録時、「地域社会益」について、できる限り柔軟な姿勢で、幅広い活動について認定するものとする。
① 登録後、ＣＩＣはコミュニティに対する利益の提供に専念するように求められる。 ② ＣＩＣは、「年次コミュニティインタレスト 報告書」（「年次報告書 」）を規制機関に提出するように求められる。 ③
年次報告書には、その年度に行ったコミュニティ益もしくは公益に関わった活動および利害関係者（stakeholders）について記載するものとする。 ④ 規制機関は、監督責任および苦情調査の権限を持つものとする。 ⑤ 規制機関は、必要に応じ、ＣＩＣの資産およびＣＩＣの目的を維持するために、ＣＩＣに介入する権限を有するものとする。 ⑥ ＣＩＣ制度は、社会的企業家がＣＩＣを自由に経営しかつ自己責任を負えるように、「軽微な規制」の仕組みとする。
① 政党もしくは政党が立ち上げた法人は、ＣＩＣの登録または子法人としてＣＩＣ登録ができない。 ②
政治広報活動を行う目的で立ち上げた団体は、ＣＩＣの登録ができない。

① ＣＩＣは、その目的が「登録チャリティ」と同様に、公益を目的とする場合も考えられる。したがって、法人は、ＣＩＣ（軽微な規制、ただし税制上の支援なし）か、登録チャリティ（より厳しい規制、ただし税制上の支援あり）か、いずれかの途を選択できる。 ② 現存する法人についても、この選択を認める。
① ＣＩＣは、ふつうの営利会社と同様に、取締役（directors）と社員（members）を有するもととする。
② 社員権は、そのＣＩＣの定款で社員権の譲渡を禁止しない限り、譲渡可能とする。 ③ 社員は「普通社員」（議決権はあり・利益分配請求権等はなし）と「投資家社員」（議決権はなし・利益分配請求権等はあり）は2種類。 ④ 取締役が、ＣＩＣの経営方針や日常の経営上の業務運営を行う。 ⑤ ＣＩＣは、年次
報告書、会計報告を会社登記所に提出する一方、これらに加え、年次コミュニティインタレスト報告書などを新たなＣＩＣ規制機関に提出し、公の閲覧に供することになる。⑤説明責任の面での登録事項や内容
は、持分の保有、取締役の変更、利害関係者（stakeholder）の関与状況など、幅広い分野にわたり、法改正が必要になる。 ⑥ 投資家社員が、どの程度まで、ＣＩＣを支配できるのかも重要な検討課題である。

① 政府は、社会的企業部門における資金調達問題に対応するために、英国銀行の調査やコミュニティ投資
税額控除の導入を始めとした多様な検討を行っている。ＣＩＣ制度のデザインにおいては、ＣＩＣが、より柔軟に資金調達ができるように選択の幅を広げるための検討をしている。 ② ＣＩＣにとり、金融機関からの融資（debt finance）は、最も身近な資金調達方法である。加えて、ＣＩＣは、投資家社員 に向けて、配当などについては上限を付した上で売買可能な株式の発行（エクイティファイナンス ~equity
finance）による、資金調達が認められる方向で検討している。 ③ ＣＩＣが解散する場合、投資家社員
は、清算所得の分配は受け取れないが、初期投資額プラス未払配当は受け取れる方向で検討中である。

① ＣＩＣの基本財産や基金は「固定（lock）」され、コミュニティ（地域社会）の利益につながる目的を増進するために費消されなければならない。 ② この目的の範囲であれば、例えば融資を受ける際の担保のように、基本財産や基金を利用することができる。 ③ ＣＩＣの基本財産が、自己の利用に必要な範囲を超えるほど累積している場合には、その定款に他のＣＩＣないしはチャリティに対し超過する分を譲渡できる旨の定めがあり、かつ、利害関係人に通知しかつＣＩＣ規制機関の同意を得たときには、その譲渡が認められるものとする。

© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状分析し、政府の最終見解を盛り込んだものです。

CNNニューズ No.36（河村）ＣＩＣ制度政府草案 は、今後の法制化作

うロビイング については、これを 認める姿勢です（『ＣＩＣ制度政府草案』11~13頁）。

業で重要な意味を持つ資料ですね。

（河村）わが国のＮＰＯ法でも、ＮＰＯ法人は、特（石村）仰せのとおりです。ここで、ＣＩＣ制度

定候補者の集票活動は全面的に禁止されています。

政府草案を基に、ＣＩＣ制度に関する民間非営利

しかし、ロビイング活動については、それがそのＮ

公益セクターからの意見や政府見解を紹介したい

ＰＯの主たる目的でない限り認められますからね。

と思います。

（石村）そうですね。この辺は、ＣＩＣはコミュ

１．ＣＩＣは普通法人並み課税取扱

ニティの利益を目的とするのですから 、もっと現実的な対応を求める声が強いようです 。また、Ｃ（河村）基本的な問題について質問しますので、ＩＣを使って、宗教活動をすることについても、各界の意 見や政府見解を紹介 してください。ま規制を求める声があります。

ず、ＣＩＣは、現在、登録チャリティ が受けている本来の事業が免税になるなどの 税制上の支援措置は受けられるのですか。

３．ＣＩＣの基本財産や基金の利用目的の「固定」

を含めて 課税です。つまり、 普通法人並み課税（河村）ＣＩＣは、その基本財産ないしは基金を「固定 （ lock ）」され 、コミュニティ （地域社（いわゆる「原則課税」）ということです。

会）の目的を増進するために費消するように求め（河村）まあ、構成員 の一部に投資家社員 （優先られるということですが 。この背景には、どうい株主）がおり 、利益配当は一応ＯＫということでった政策目的があるのでしょうか。

すから、本来の事業が課税となるのは 当然かもし（石村）例えば、ＮＰＯやＣＩＣがスタートするとれませんが。

きに、様々な公益団体（チャリティ）や個人・法人（石村）ＣＩＣが株式を発行する場合は、投資家などからの、助成金や寄付金を受け入れます。それ社員に対する配当については限定的ながら 認めらが、そのＣＩＣの重要な基本財産ないしは基金としれることが決まっています。残余資産あるいは清て活動原資になるわけです。しかし、こうした基本

算所得の分配はできませんが、初期投資額 プラス

財産ないしは基金が、収益の一部となって株主など

未払配当は受け取れる方向のようです。

に分配されるようでは困るわけです。そこで、その利用目的を固定（lock ）しようというわけです。

（石村）ＣＩＣは、法人所得税上 は、本来に事業

２．ロビイング団体、政党、政治団体はＣＩＣになる適格性なし（河村）つまり、ＣＩＣは、私益を目的とする投資家をかかえる株式有限責任会社 （ＣＬＳ）であ（河村）政府や議会に対し、法律制定の働きかけってもいいわけですから 、投資家社員 による、いや新聞に政治的意見広告をする業界団体などロビ

わゆる「原資の食い潰し」、「たこ配当」にならイング団体は、ＣＩＣ の認定・登録は受けられなないようにとの歯止め策の趣旨ですね。

いわけですね。

（石村）そういった趣旨です。ですから、ＣＩＣ（石村）ロビイング団体はもちろんのこと 、ＣＩの本来の目的の範囲、つまり 例えば事業のためのＣで、政治団体を立ち上げたり、あるいは、政党

融資を受ける際の担保に供するような 場合であれが子団体 としてＣＩＣ を創設するのを禁止しよう

ば、基本財産ないしは基金を利用することができという方向のようです 。それから、政党を支持しるわけです。

たり、政治活動を行うことを目的とするロビイン
グ団体は、法人格 を有していても、ＣＩＣ として

４． ＣＩＣの活動原資調達ルーﾄの多様化（河村）この点について、各界の意見は、どうい（河村）「コーポレートファイナンス（ corporate
finance）」、つまり 公益団体やＮＰＯが活動資金った感じですか。

を調達するルーﾄ はいくつかありますよね。ＣＩ（石村）ただ、ＣＩＣ自身が、設立目的の範囲でのＣ（地域社会益法人）の場合、その活動原資は、

コミュニティ活動を達成するねらいで、行政や議会

どう調達する仕組みなのでしょうか。

などに陳情（直接ロビイング）をしたり、政治性の（石村） 確かに、通例、チャリティやＣＩＣ なある広報活動（間接ロビイング）を余儀なくされる

ど社会的企業 がその活動に使う資金を調達する方ことも多々ある点を指摘した意見が多く出されてい法は複数ありますね。

登録できない方向のようです。

ます。政府も、ＣＩＣがその設立目的の範囲内で行
2003.12.30

イギリス政府は、ＣＩＣの活動資金について、事35

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

業活動収益はもちろんのこと、各種の補助金や寄付がらも原則課税」の非営利法人制度 。これでは、金なども重視する方針のようです。これらに加え、わが国の民間非営利公益セクターの存立が危ぶま金融機関から特別融資が受けられるように配慮するれますよね。この点、イギリスのＣＩＣ 制度のグ方針のようです。イギリスには、地域の生活環境改

ランドデザインは、参考になりますね。ただ、わ善をする場合に特別の融資をするさまざまなコミュ
ニ テ ィ 開 発 金 融 機 関（ Ｃ Ｄ Ｆ Ｉ=Community

が国では、制度のグランドデザイン をしている役

Development Finance Institutions）があります。

れる度量・意識変革があるかどうか。

人がこうした イギリス型の〝デザイン〟を受け入その一方で、政府は、活動原資調達ルーﾄ 多様化（石村）むしろ、こうした政策課題を役人に丸投や社会的責任投資（ＳＲＩ）の「受け皿」づくりの観点 から、 「エ ク イ テ ィ フ ァ イ ナ ン ス （ equity

げして、評 論 家 になり下 がっている政 治 家 の度

finance ）」、つまり「株式発行による資金調達」方（河村）言われていることはよく分かります（笑法の導入を積極的に推進して行く方針のようです。

い）。ともかく、わが国の「非配当 ・原則課税の〔図１１〕社会的企業の活動原資調達ルーﾄ① 財産や現金の寄付・基金への出捐② 助成金・補助金の受給③ 金融機関などからの借入金④ 株式・社債・転換社債の発行⑤ その他

量・意識変革が問われていますよ（笑い）。

非営利法人制度」など、まったく魅力がない 仕組
みです。非営利法人でやるより 、有限会社ないしは株式会社でやった方が余程いいわけです。エク
イティファイナンスも可能になりますし。
（石村）ただ、イギリスやアメリカなど民商法が一元化されています。こうした英米法の伝統の下では、営利・非営利の区別に余り固執することな

５．エクイティファイナンスを重視する背景（河村）エクイティファイナンスを含む、こうした活動原資の多様化政策をとる 理由は、どういったところにあるのでしょうか。
（石 村） 英 国 銀 行が 、2 0 0 3年5 月に 、報 告 書『社会的企業 の資金調達（The Financing of Social
Enterprises）』を公表しています。この報告書 の中では、地域社会の生活環境を整備する事業を行う社会的企業 は、一般に、利益・配当の極大化よりも社会貢献度の極大化に感心があり、このことが、逆に、商業銀行が融資に消極的 になる原因でもある、と指摘しています。
（河村） 財政難から公的資金（補助金など）の投入は期待薄。しかも、金融機関は、利益が出ない企業への融資（ debt finance）に及び腰。となると、いわゆる「貸し渋り対策」の面からも、直接金融、エクイティファイナンス を奨励する方針を採っているわけですね。
（石村）政府は、社会的企業はこれまでも、独自で、資金調達方法 の多様化 に熱心に取り組んできている点を評価しています 。ですから、社会的企業に対するこの面での規制を強化し過ぎて、こうした努力に水をさすことのないようにしなければならない、と考えているようです（『ＣＩＣ 制度
政府草案』17頁）。
（河村）わが国の役人が進める公益法人制度改革
では、寄付者 に対する寄付金控除拡大にはまった
く消極的 。それでいて 、一方で、「非配当としな
36

く、「コーポレートファイナンス」の課題を検討することができる素地があります。
これに 対して、わが国の法制は、民商法が二元化されている 大陸法の伝統を受け継いでいます。
こうしたことも手伝ってか 、商事会社は「市場経済」、民法法人は「官製経済」といった垣根に目を奪われてしまって、「コーポレートファイナン
ス」の課題を根本からしっかりと検討できていな
いのではないかと思います。
（河村）つまり、わが国の民商法が二元化されている土壌の下では、民間非営利公益 セクターでの「エクイティファイナンス 」の活用とか、「委員会設置法人」形態の選択とか、営利セクターでの〝常識〟を取り入れようという 動きにはつながりにくい、というわけですね。
（石村）とくに、わが国の公益法人界は、大方、引き続き補 助 金 や寄付金 などを原資に 「官製経済」でサバイブ（生存）できればいい、といった姿勢に見えます。
（河村）しかし、このところ、とみに役所や企業
が、民間非営利公益セクターの面倒をみる余裕がなくなってきています 。ですから、わが国の民間
非営利公益法人界 は、自分らの足で立てるように
サバイブ策を見出さざるを得ない状況に追い込まれているのでしょうけども 。先入観 やドグマ をかなぐり捨てて、「市場経済」の考え方などをも幅
広く採り入れる意気込みが要るようです。
（石村）ところが、悲しいかな、現行の役所社会主© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

義下での政策決定方式では、肝心の民間非営利公益

う読みがあります。

セクターが政策決定プロセスにまともに参加させて（河村）つまり、石村さんが先ほど少し触れられまもらえないわけです。公益法人制度改革をすると言したが、ＣＩＣに生じる余剰（利益）には、市民かっても、ほとんどすべて、役所とその息のかかったら寄せられた浄財や熱心なボランティア活動の結果

人たちで決めてしまうので、絶望的ともいえます。

あがった余剰分も含まれる可能性もあるわけです。

６．迷走する英政府のエクイティファイナンス活用策

その部分まで、ＣＩＣの株主である投資家にすべて還元、配分されるのは論外、ということですね。確
かに、浄財までもが株主である投資家社員に還元さ（河村 ）話を戻して 、「エクイティファイナン

れてしまうようでは、ＣＩＣ制度に対して、国民的ス」、つまり〝株式発行による 資金調達〟についなコンセンサスを得るのは難しいでしょうね。

て聞きたいと思います 。従来から、〝非営利 〟と（石村）ＣＩＣのエクイティファイナンス活用案

は、 株式・社債・転換社債の発行はしない、つまに対し、寄せられた批判的 なパブリックコメント

り「エクイティファイナンス」以外の方法で資金の多くも、同じことを指摘しています（『ＣＩＣ

調達をする 、ということを 意味するのではなかっ

制度政府草案』16頁）。

たかと思いますが。

（河村）それから、ＣＩＣ （地域社会益法人 ）は（石村）この点、ＣＩＣ制度政府草案では、ＣＩＣ

市場取引のできる株式を発行できるようにすべき（地域社会益法人）は市場取引のできる株式を発行だとのことでしたが。これは、多分、ＣＩＣ が先できるようにすべきだとの提案をしています。

ほど触れ た営利企業の 「社会的責任投資（ＳＲ（河村）それは、エクイティ（株式発行）ファイナＩ）」の「受け皿」となれるようにとの 発想も一ンスを奨励することにより、ある種のベンチャー型

因でしょうけども 。かなり 規模の大きいＣＩＣをの社会的企業を育成していこうということですか。

想定しているように見えますが。

（石村）そういう意図もあるかと思います。ただ、（石村）わが国の民間非営利セクターでは、年間予先ほども触れたように、政府は、この提案に原則として賛成しながらも、配当に「上限（cap）」を設算も容易に組めないようなひ弱なＮＰＯがひしめき定する方針のようです。また、基本財産なしいは基金の利用目的の「固定（lock ）」、さらには法人の株式の発行など、まさに〝夢物語〟でしょう。

残 余 資 産 あ る い は 清 算 所 得 の 分 配 に は 「上 限（cap）」を付す方針のようです。

スも活用 できる非営利法人制度ができたとしま（河村）要は、ＣＩＣに限りなく「非営利」の性る民法法人などについては 、法人転換や新規設立

格を持たせようという趣旨ですよね。

などにより、市場取引可能 な株式発行による 活動（石村）そういった趣旨もあると思います。それ

原資の確保の途も開かれると思います。

から、市民から寄せられた浄財や無償の労力（ボ（河村）行政補完型の公益法人、いわゆる「官益ランティア 活動）により得られる蓄積・剰余まで法人」の民営化にも使えますね。

もが、株主である投資家社員に配分（配当）され（石村）もちろん、そうした使い方もあると思いてしまうのを防ぐ意味もあります。

ます。ともかく、こうした一部エクイティファイ（河村）一方に、市場原理に基づく配当の極大化を

ナンス活 用の発想や話 題がうまく伝 わらないの絶対とする投資家の考えがあります。他方、市場原

は、わが国の民間非営利公益セクターが、経営規理に着眼しながらも、社会貢献ないしは社会責任を模や理念などの面ではグローバルスタンダードか旗印にＣＩＣの配当に上限を設けようとする政府のらは程遠い状態にある証拠ではないでしょうか。

考えがある、という状況なわけですよね 。ＣＩＣ

合っています。ですから、こうした実情では、公開
ただ、仮にわが国で一部エクイティファイナン
す。この場合、ある程度の規模の事業をやってい（地域社会益法人）のエクイティファイナンス（株７．配当に対する適正な「上限」とは式発行による資金調達）のあり方をめぐっては、政（河村）話をイギリスのＣＩＣ に戻しますが。英府と投資家との間には、かなりの意識のギャップが政府は、ＣＩＣが投資家に向けて売買可能な株式出てくるのではないかと感じますね。

の発行（エクイティファイナンス）による資金調（石村）政府側 の考えの背景には、ＣＩＣは、投資家社員を抱えていても、一方では一般から寄せ達 を 行 う 場 合に は 、 配 当 な ど に つ い て は上 限
（cap）を設けよう、と言っているわけですね。

られる 寄付金や無償の労力を重要な活動原資とし（石村）仰せのとおりです 。もっとも、合理的なている 法人であるケースも多々想定される、とい

配当基準をどう定めたらよいのかについては 、政2003.12.30

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対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

府も暗中模索のようです。

大きいのでしょうけども。わが国では、個人はも（河村） コミュニティインタレスト （地域社会ちろんのこと 、企業や企業年金基金 、投資信託な益）を増進するために 法人の資産を守ることと、

ど機関投資家 に対し、社会的責任の一環として、投資家に納得の行く配当をし、さらなる投資を促

低所得者住宅建設 とかコミュニティ 交通システム

すこと、とのバランスの確保は、かなり 悩ましいの運営など、地域社会の生活環境を向上させる事問題でしょうね。

業や活動をしている社会的企業 に、重点的に投資（石村）政府原案に対するパブリックコメントにするように求める「社会的責任投資 （ＳＲＩ ）」おいても 、「配当の上 限」設定について、実にの考え方が 浸透していないわけです。 残念なが様々な意見が寄せられています 。例えば、会社定ら、現実の政策論議にも出てこないわけです 。議款に上限を定めるべきとの 意見。一方では、上限論の立て方を今一度検討する必要がありますね。

設定は、市場の状況に直ちに連動できるように、柔軟性が求められるとする 意見。市場金利に連動した配当基準が一案とする 意見等々（『ＣＩＣ制９．チャリティ（公益団体）への寄付か、ＣＩＣへの投資か度政府草案』18〜20頁）。

（石村）それから、社会的企業 への投資家は、個（河村）政府は、どういう結論なのですか。

人に限りません。法人企業もあるわけです。先ほ（石村）政府は、先にあげた① 基本財産や基金の利用目的の「固定（ lock ）」と② 配当に対するどから触れていますが 、イギリス政府は、法人企「上限設定（ cap）」の二つは、ＣＩＣ制度の重ＳＲ）を果たす一つの途として 、ＣＩＣ への「社要な柱としています。これらの基準づくりについ会責任投資（ＳＲＩ）」を選択するように呼びかては、新たに設けられるＣＩＣ 専任の規制機関にけています。一方で、公益団体（チャリティ ）へ委ねる方針です（ 『ＣＩＣ 制度政府草案』20〜21

寄付金を支出することでも 、社会貢献あるいは社

頁）。

会責任を果たすことができます。

（河村）適正な上限とは何かについてはさておい（河村）同じカネを出すにしろ、会社は、伝統的て、ＣＩＣは、配当に上限の付いた形であれば、な公益団体 （チャリティ ）へ寄付金を 支出する市場で取引できる 株式の発行ができる仕組みにな

か、あ る い は新進気鋭の ＣＩＣ（地域社会益法

るわけですね。

人）へ社会責任投資（ＳＲＩ）するか選択できる

８．ＣＩＣへの社会的責任投資（ＳＲＩ）の意味

業の場合、見返りが少なくとも、社会的責任 （Ｃようになっているわけですね。深いものがありますね。双方が競い合って社会的企業 セクターを大きく育てる政策には好感が持てますね。

（石村）イギリス政府は、ＣＩＣへの投資家 は、（石村）とはいうものの、ＣＩＣ制度の政府草案

自己利益の追求を主眼とするのではなく 、地域社
会益（community interest）に着眼すべきだ、と言に対しては、「ふつうの市民や資金提供者の方かっています。つまり、ＣＩＣ制度の導入の大きなてこないのではいか」とのコメントも出されてい目的の一 つは、篤 志 家 的なセンスの あ る 投資家（博愛投資家〜philanthropic investors ）に対し、あます（『ＣＩＣ制度政府草案』3９頁）。

る程度の見返り（配当）を期待できるようにした

いて洞察力を持っているのかは疑問が残りますね。

上で、法人形態で地域ベースの活動している非営（石村）ただ、ＣＩＣ に寄付しても 寄付者には寄利組織に対し資金提供を願おうというわけです。

付金控除・損金算入の適用がないとすれば、寄付（河村） この点、わが 国では、企業 の社会貢献

したくないと 思う人も少なくないと 思います 。こは、景気のパッとしない今日では、コスト増要因の点、寄付に代えてＣＩＣ に投資すれば 、優先株と見る傾向が一段と強まっていますね。

主として 少しでも 見返りが期待できる。登録チャ（石村）先ほども 触れましたが 、わが国とは異なリティへの寄付とＣＩＣへの投資とを、イコール

り、イギリスの制度改革論議、とくに「エクイティ

フィッティング（対等な資格）の確保という 観点

ファイナンス」の導入については、社会的企業サイから差別なく取り扱うということで 、かなり 一般

ドの活動原資確保のニーズと、営利企業サイドの〝の人たちからもコンセンサスが得られるのではな

社会的責任投資（ＳＲＩ）先の確保〟のニーズとを

いか、と思いますが。

マッチさせた形で、政策論議が展開されています。

（河村）政策的には、整合性がありますね。

らすれば、チャリティ とＣＩＣ の違いがよく見え（河村）確かに、一般の人たちが、こうした点につ（河村）欧米と日本とでは 企業の文化が違う面も38© 2003 PIJ

対論

イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

10．普通社員と投資家社員の区別（河村 ）それから、 ＣＩＣには、 「持分主（株主）のいる 形のもの」と「持分主がいない形のもの」があるわけですよね。「持 分 主のいるＣＩＣ」においては、社員権はどうなるのですか。

CNNニューズ No.36〔図12〕『ＣＩＣ制度政府原案』に盛られた持分主のいるＣＩＣの社員権のイメージ
議決権

利益分配・財産財
産の請求権

忙 普通社員

完全な議決権あり

利益分配なし。残余財産請求権なし

房 投資家社員

原則として議決権 一定の利益の分配なし。ただし、持 あり。残余財産に分権の内容変更な ついては、初期投どの場合には議決 資額プラス未払配
権あり
当は受け取れる社員の種類（石村）ＣＩＣ は、地域社会の利益の極大化 に奉仕することを目的とする法人です。ところが、ふつうの 営利会社では、投資家である 株主の利益の極大化 が最大の目的です。また、株主は、総会において 取締役の任免を通じて自己の利益を計ろうとします。当然、「持分主 のいるＣＩＣ 」では、地域社会の利益の極大化へのニーズ と、株主の利益の極大化 へのニーズ が対立することが 予想されます。この点、『ＣＩＣ制度政府草案』では、Ｃ
ＩＣの目的のためには、「投資家の権利」〜とりわけＣＩＣ の活動に介入する権利に制限を加えるべきだ、と提案しています。
（河村）どうバランスをとる方針ですか。
（石村）この点については、『ＣＩＣ制度政府草案』の 中では、持分 のあるＣＩＣ に関しては、「 普 通 社 員 （ ordinary members, full votingm e m b e r s） 」 と 「 投 資 家 社 員 （ investor members）」とに分けて社員の権利をデザイン し、ＣＩＣの本来の目的を優先する仕組みにしようとしています（同草案30頁）。
ちなみに、法律学の世界では、会社などの 「社員」とは、出資者・投資家である「株主」、「持分主」を指します。ですから、現在、私どもが日常使っている〝社員〟、〝従業員〟の意味では使っていません。この辺は、ふだん大学法学部で教えていても、分かっていない学生も多いなと感じています。
（河村 ）社団法人や ＮＰＯ法人の 場合も、「社員」といえば、いわゆる〝会員〟 を指しますから、かなり 、この言葉の使い方は一般にも浸透してきているのではないか、と思いますが。
（石村 ）それで、通 例、重み の あ る「社員の権利」あるいは「社員権 」は、大きく①議決権 と②利益分配・残余財産請求権とに分けることができます。こうした区分に着眼した上で、『ＣＩＣ制度政府草案 』の中で提案された 「持分主 のいるＣ
ＩＣ」の社員権について、おおまかに示すと〔図12〕のようになります。
（河村）普通社員は、議決権はあるけれども 、利益分配請求権や残余財産の請求権はない 。一方、投資家社員 は、利益配分に関しては 〝優先権 〟はあるが 、議決権はない 。こうした仕組みになるわ
けですね。
2003.12.30（石村）投資家社員は、わが国の商法242条に定める「議決権 のない優先株式」の保有者 に相当すると見ていいのではないか、と思います。
（河村）投資家社員は、経営権 の支配を目的としない、いわゆる〝ポートフォリオ投資家 〟としてデザインされているようですね。
（石村）仰せのとおりです 。ですから、投資家社
員は、自らの意思で取締役 の排除などはできません。また、『ＣＩＣ制度政府草案』の中では、持分のあるＣＩＣでは、投資家社員の持分は25％
未 満 と な る よ う に求 め て い ま す（ 同 草 案 3 0頁）。これにより、絶対多数（75％以上）の票
決の要る会社定款の変更などは 、普通社員の意思で可能となるような仕組みとしています。
一方、投資家社員は、社員総会で自分らの持分
権の内容変更や不利益 が及ぶ議題があがっている
ケースでは、議決権行使が認められます 。また、
この場合、多数者 である普通社員の専断を防ぐた
めに、別途の投資家社員だけの クラス承認を求める仕組みをデザインしています。
（河村）つまり、例えば経営陣 が新規事業のため巨額の借り入れをする方針を立てたとします 。この場合、投資家社員は、持分の価額や配当の下落が予想され、その方針に疑義があるときには 、特例として クラス承認を求めることができる仕組みにしようというわけですか。
（石村）いまだ固まっていませんが、そういう方向だと思います。『ＣＩＣ制度政府草案』には、各界から寄せられた政府草案に対するパブリックコメン
トが掲載されています。とくに、〝ポートフォリオ
投資家〟である投資家社員に法人の経営評価を期待する方向を目指すのか、それとも、その法人のＣＩ
Ｃとして〝哲学〟を優先させる方向なのか、いまい
ち政府の政策指針が不透明である、との批判が出ています（『ＣＩＣ制度政府草案』28頁）。
（河村）まあ、ＣＩＣ は、ＮＰＯ（非営利）法人と営利法人のハイブリッド （雑種）のような存在
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イギリスの公益団体・NPO制度と改革の現状

CNNニューズ No.36

ですよね。ですから、投資家社員の議決権総数の（ＣＬＧ）へ転換した上で登録チャリティへ資格を割合を25％未満とするのが適正な水準なのかど変更するケースが考えられます。この場合、実質的うかなどの点が、問題になるのでしょうけど 。

には、〝資格の転換〟がより大きな課題となるので（石村） イギリス政府 は、この点、 投資家社員
は、「ＣＩＣ に君臨すれども、統治せず（ should

はないかと思います。つまり、有限保証責任会社

be able to influence but not control over CIC ）」を原への転換」、あるいは、逆に「登録ＣＩＣから登録

則に、制度づくりを進めるとしています （『ＣＩチャリティへの転換」が典型かと思います。

Ｃ制度政府草案』29頁）。

（河村）この場合、どう対応しようとしているの11．法人転換の課題ですか。

（河村）一般に、イギリスでは、公益団体やＮＰＯます。こうした転換を認める方針です。とくに、は、現行法の下では、営利法人の設立準拠法である「登録チャリティから登録ＣＩＣへの転換」につい

会社法の下で、保証有限責任会社（ＣＬＧ）を設立ては、チャリティコミッションの承認があることをする形で法人格を取得しているわけですよね。

前提に認める方針です。この場合、公益用財産の移（石村）そうです。そうした法人が、チャリティ

転・帰属について、厳格な審査を実施する方針です

コミッション に申請して、認定を受け、登録チャ（『ＣＩＣ制度政府草案』41頁）。

リティの資格を得るわけです。

（河村）ともかく、現在 、大多数の非営利法人（河村）それで、認定・登録ＣＩＣ （地域社会益が、保証有限責任会社 （ＣＬＧ ）で存続していま

法人）制度ができたとします。この場合の問題をすよね。一部「エクイティファイナンス 」を認め考えてみたいと思います。

る政策を採ったとしても、保証有限責任会社 （Ｃ

例えば、現在、保証有限責任会社（ＣＬＧ）の形（ＣＬＧ）形態の「登録チャリティから登録ＣＩＣ（石村）政府は、当然、こうした転換を想定していＬＧ）形態では、株式発行はできませんね。

で法人格を取得し、チャリティコミッションで認定（石村）ですから、「エクイティファイナンス」

を受け、登録チャリティになっている法人があるとの活用を一般化するためには、現実には、保証有します。この法人が、今後、株式有限責任会社（Ｃ限責任会社（ＣＬＧ）から株式有限責任会社 （ＣＬＳ）に転換した上でＣＩＣとして認定をうけ、地ＬＳ）への 〝法人転換〟 がうまくいくかどうか

域社会益法人（ＣＩＣ）の資格を得て登録するケーが、大きなカギになるように見えます。

スも出てきますよね、この場合には、認定・登録、（河村）また、いわゆる〝大部分の本来の事業が監督などを行っている規制機関を変えることにもな

収益事業に該当してしまっている〟保証有限責任りますよね。としますと、今後、〝登録資格 の転会社形態の法人にとっては 、こうした法人転換制

換〟の問題が出てくることも考えられませんか。

度の整備は重要な問題ですね。

（石村）仰せのとおりです。この場合、保証有限責（石村）この点は、わが国でも、社団法人形態の

任会社（ＣＬＧ）から株式有限責任会社（ＣＬＳ）

ゴルフ場とか、大規模 な宿泊施設を運営する財団への〝法人転換〟ということも問題となるかと思い

法人とか、同じような問題があります。

ます。さらに、株式有限責任会社（ＣＬＳ）でＣＩ
Ｃの登録資格を有する法人が、保証有限責任会社

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2003.12.30 発行 CNNニューズNo.36

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