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土砂災害と防災・減災（その１）□土砂災害等を巡る災害情報の論点

東京大学大学院情報学環総合防災情報研究センター特任教授

田⑴

中

淳

しかし、この先進性は、土砂災害の被害をすべ土砂災害と避難対策て施設整備で防ぐことは難しいという実態から、土砂災害対策は、防災対策の中で先導的役割を避難や立地誘導にいち早く取り組んだのだとも言果たしてきたと感じている。警戒区域の設定や土いうる。しかし同時に、土砂災害は、避難という砂災害警戒情報の発表などソフト対策を先進的に観点から見ても大変難しい災害だと感じている。
その災害対策の難しさを改めて突き付けたのは、推し進めてきた点である。平成13年に制定された「土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対

平成30年西日本豪雨であった。「平成30年７月豪策の推進に関する法律」（土砂災害防止法）であ雨による被害状況等について」（内閣府、平成31り、その防災思想は平成13年の「土砂災害防止対年１月９日17時00分現在）によると土砂災害発生策基本指針」に「それまでの砂防堰堤等の土砂災状況は１道２府29県にわたり2,581件となってい害防止施設の整備によるハード中心の対策に加え、る。このうち土石流は３割にあたる791件が発生

避難体制の整備や一定の開発行為の制限等のソフし、死者96名、負傷者17名、全壊263戸、半壊475

ト対策が推進されてきた」と書かれるとおりであ戸という被害をもたらした。がけ崩れは1734件にる。2011年に発生した東日本大震災後に津波防災達し、死者23名、負傷者37名の人的被害を生んだ。

が明確に総合的な対策へ舵を切った政策の先取り

地すべりも56件発生し、全壊１戸、半壊１戸をもをしていたといえよう。国の中央防災会議専門調たらしたが、人的被害はなかった。土石流とがけ査会の報告書（中央防災会議、2011）には、「引崩れとで合わせて、死者は119名となる。同資料

き続き、比較的発生頻度の高い一定程度の津波高によると死者は全体では237名、行方不明者8名とに対して海岸保全施設等の整備を進めていくことなっており、土砂災害による被害と分かっているが求められる」一方で、最大クラスの津波高への人だけで、約半数が土砂災害関係による被害だっ対策の考え方として、「今回の巨大な津波の発生たことになる。とその甚大な被害から、海岸保全施設等に過度に依存した防災対策には問題があったことが露呈し⑵

た・・・このため、住民等の避難を軸に、土地利

平成30年西日本豪雨にみる避難用、避難施設、防災施設などを組み合わせて、とそれでは、住民側の対応はどうだったのだろう

りうる手段を尽くした総合的な津波対策の確立がか。平成30年西日本豪雨時の住民の対応行動を、必要である」と施設整備等ハード対策の限界と総サーベイリサーチセンター (2018) が三原市民に対合対策への転換が明示されたのである。

して実施した質問紙調査の結果に基づいてみよう。

№151 2023（冬季）－5－市内の土砂災害の被害を受けた２地区を対象に報）」（令和元年８月20日13時時点）の別紙１によ避難行動を見ると、回答者88名のうち10.8％に当ると、避難勧告・指示等を発令した市町村のうち、たる９名が自宅を離れて指定避難場所や知人宅等避難指示（緊急）のみを発令した市町村は12市町に避難している。これを水平避難とすれば、２階村、避難勧告・指示等及び避難指示の両方を発以上に上がったという垂直避難は６名（6.8％）

令したのが175市町村、避難勧告・指示等のみ発だった。河川はん濫による被害が多かった地区を令したのが259市町村となっている。合計するとみると、水平避難は22.9％、垂直避難も15.2％と、446市町村が避難勧告・避難指示の両方かいずれ合わせて38.1％が意識的な避難行動を取ったことかを発出したことになる。避難勧告・指示等を発になる。土砂災害地区の17.6％と比べると避難率令する判断根拠の一つとされる土砂災害警戒情報

は水平避難・垂直避難ともに２倍程度となっていは、気象庁によると34道府県505市町村に対してる。

発表されていた。もちろん、避難勧告・指示等は避難の契機を見ると、河川はん濫地区では「河河川はん濫に対しても発表されており。446市町

川の水位を見て」が最も多く、土砂災害地区で村が土砂災害警戒情報に基づいて、土砂災害に対は「家族で話し合って」が最も多い。水位の変化して避難勧告・指示等を発令しているわけではな

は注目しやすいが、斜面の異常は感知しにくいたい。土砂災害警戒情報が発表されていても、避難めであろう。実際に、砂防・地滑り技術センター

勧告・指示等を発令しなかった市町村もあることとの共同調査結果では、河川で増水やにごりが生がわかる。

じたり、溝から水が溢れたりするといった現象を災害情報学会の調査によると、土砂災害警戒情目撃した人は少なからずいるが、他方、斜面から報を受けて避難勧告・指示等を発令している市町

落石する、あるいは表面を水が流れるといった現村もあるが、それだけで判断していない市町村も象の目撃は少ない。これまでにも多くの被災地で、少なくない。具体的には、岡山県や広島県が公開

土砂災害を警戒していたが、目の前の河川の水位していた「土砂災害危険度情報」などメッシュ情が上昇してきたために河川はん濫に目が行ってし報や降水の予測を合わせて、対象地域を決定したまったという声を聞いた。土壌よりも河川の異変り、避難勧告・指示の発令のタイミングをはかっに気が付きやすいことの反映だろう（田中淳ほか，たりしている。
土砂災害警戒情報に限らず、災害現象の予測に2010）。
土砂災害の直接的な先駆現象を、一般住民が把はどうしても不確実性が伴う。災害の発生を予測握し避難に結びつけることは難しい。このことかする災害情報には、「空振り」、つまり警報等災害

ら、土砂災害では安全に早期の避難をするために情報が発表されていたものの予測されたような災は、降雨状況や土砂災害発生の切迫性を予測し、害が生じなかったという本質的課題がつきまとう。

避難指示等に結びつけていくことが他の災害より同時に、災害情報は発表されていないのに災害がも必要性が高い。

発生してしまったという「見逃し」も生じる。一
般的に、見逃しを減らそうとすると、空振りは増⑶

土砂災害警戒情報とレベル化加し、空振りを減らそうとすると見逃しは増加する。このうち見逃しは避けなければならないので、それでは災害情報の活用状況を見てみよう。総

災害情報にとって空振りの可能性は常に残ること

務省消防庁の「平成30年７月豪雨及び台風第12号になる。その改善方策として、災害の切迫度の段による被害状況及び消防機関等の対応状況（第60階的活用がある。見逃しを避け空振りを許容する－6－

消防防災の科学

初期の情報から、切迫度が高まるにつれ警戒度を現在は、切迫性の違いに相当するレベルを、高齢上げた情報を段階的に発表していく考え方である。

者等避難開始情報のように心身的な脆弱性と組みある意味、これまで気象庁は大雨警報発表後にな合わせて利用している。レベル３は脆弱層の避難んらかの情報を発表し、危機感を伝えようと模索であり、レベル４に上がると全員避難となる。たし続けてきたといえる。その端緒が昭和57年長崎だ心身面だけではなく、地質的・地形的に脆弱で水害の後に発表することとした記録的短時間大雨ある地域に居る人も、命を守るために早期にかつ情報であり、その後も大雨警報（土砂災害）であ確実に避難することが望まれる。西日本豪雨の市り、土砂災害警戒情報であり、大雨特別警報、さ町村対応を見ていると、避難勧告等の発令地域をらには線状降水帯に関わる顕著な大雨に関する情絞るためにメッシュ情報が使われていた。たしか報を発表してきた。さらにこの切迫度に応じた段に市町村全体の避難のコストを下げるためにも、階的な情報を体系化する枠組みとして、大きな河地域は脆弱性の高い地域に限定された方が良い。

川を対象とした洪水予報で採用されていたレベル

地質的・地形的な脆弱性については、建物が流化を、防災気象情報全般に採用することとなった。

出する範囲、すなわち垂直避難では助からない範それでも、土砂災害警戒情報の空振り率は残念囲に絞りこみを図ってはどうかと考えている。河ながら高い。気象庁の資料によると、2008年から

川はん濫に関するハザードマップで家屋倒壊等危

2011年までの４年間で、土砂災害警戒情報の発表険範囲に相当する。現在すでに特別警戒区域が定数は平均1,064回、このうち人および住宅に被害められているが、「流出」という観点からより限があった土石流またはがけ崩れ等が発生したのは定できる余地はあるのではないだろうか。しかし、やはり平均37回だったという。土砂災害警戒情報

現状の統計では住宅再建のための支援という観点が発表されていた時に災害が発生した割合であるから全壊や大規模半壊といった分類となっている。

災害発生率は3.5％となっている。それが2009年

ここに、流出という概念を持ち込む必要があるの～2019年までの期間で見ると、土砂災害警戒情報ではないだろうか。

を発表した時に対象災害が発生した割合である的

また、土砂災害は対象個所数が多く、時に急激中率は4.7％と改善されてきている（「防災気象情に現象が悪化することがあるので、住民には主体報に関する検討会」サブワーキンググループ（第的に対応してもらう必要がある。ただ、雨は日常１回）資料）。

的な現象でもあり、災害に結びつく変曲点はつかそれでも、依然として空振り率は高い。情報のみにくい。そのためには、切迫感を地域社会で共精度を高める技術的な改善が求められる。しかし、有していく必要がある。災害情報が広まるには時改善されるまでは、社会の側でできることはやり間がかかる。災害情報を使って行動に移すには時続けなければならない。最後に、試論の段階であ間がかかる。少しずつ心構えを高め、一人でも多り、しかも長期的な議論だが、その方向につい紹くの人に気が付いてもらうには、時間がかかるか介して本稿を終えていきたい。

らである。
しかし、気象予測に基づくレベル相当情報の改⑷

善はまだまだ難しい。そこで、避難指示に至らな土砂災害からの避難に向けてい状況で如何に情報を住民に向けて出し、切迫感今、日本の防災気象情報はレベル化に踏み切っを醸成していくかを真剣に考えるべきだろう。避たが、次はそのレベル化と地質的・地形的脆弱性

難指示の発令という市町村の判断結果だけを伝えと組み合わせていくことが必要だと考えている。

るのではなく、市町村の対応活動や判断に至る過№151 2023（冬季）－7－

程の情報も伝えていってはどうか。筆者は過程情報と呼んでいるが、たとえば市町村は災害対策本部を設置した、避難指示の検討を始めた、どのような状況になったら避難指示を出すかなどなどである。市町村などの対応や入手している情報を含めて、どうしたら切迫感を共有していけるか、避難指示一本で勝負することから、コミュニケーション・デザインを考えていく時期になったと思う。
【引用文献】
・サーベイリサーチセンター，2018，「平成30年７－8－月（西日本豪雨）に関する調査 調査結果」
・中央防災会議「東北地方太平洋沖地震を教訓とした 地震・津波対策に関する専門調査会、2011、「東北地方太平洋沖地震を教訓とした 地震・津波対策に関する専門調査会 報告」
・内閣府，2020，「平成30年７月豪雨による被害状況等について」（平成31年１月９日17時00分現在）
・日本災害情報学会平成30年西日本豪雨災害調査団、
2019年、「平成30年西日本豪雨災害に関する調査報告書」
・田中淳・宮瀬将之・菊井稔宏・中村功・関谷直也・中森弘道・地引泰人，2010, 山口県防府市土砂災害の前兆現象の認知と避難，第29回日本自然災害学会学術講演会予稿集，pp.209-210．

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