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197	 	 

198	 	 第 11 章	  学生支援の新しい制度設計に向けて小林雅之	 ここでは、これまで見てきた学生への経済的支援の現状分析と各国の学生支援制度を日本の学生支援制度と対比することにより、高等教育進学時の家計の教育費負担を軽減する方策について、さらには日本の学生への経済的支援のあり方に関するインプリケーションを提示する。

1. 給付奨学金と授業料減免制度	 学生への経済的支援制度の第一の特徴は、授業料免除、給付奨学金、学資ローン、教育減税など、様々な学生支援制度があり、多様性があることである。また、学生支援の主体も中央政府・地方政府・民間団体・高等教育機関など多様である。日本の場合にも、日本学生支援機構奨学金だけでなく、地方自治体や民間奨学団体の学生への経済的支援制度がある。また、支援の方法についても、授業料免除や、大学独自奨学金、国の教育ローンなど多様な奨学金や扶養者特定控除などの教育減税制度がある。	 しかし、各国の学生への経済的支援と日本のそれと最も異なるのは、学士課程の学生に対する給付奨学金がないことである。実質的には給付奨学金に相当するのは、授業料減免である。また、日本学生支援機構の奨学金についても、学士課程の学生の奨学金には返還免除もない。こうした点は、各国とも、特定の職業たとえば、公共性の高い定収入の職業に一定期間従事した場合に、返還免除制度を持っており、わが国でも給付奨学金や返還免除の導入を検討すべきであろう。	 わが国でも貸与型奨学金が大幅に拡大し、滞納問題が深刻化している。また、返済の負担を恐れて貸与奨学金を借りないというローン回避あるいは負債回避が、英米などでは大きな問題となっている。奨学金は教育の機会を拡大するためのものであるが、奨学金を必要とする低所得層が将来の返済の負担を恐れてローン回避をするのであれば、奨学金が本来の役割を果たせなくなるからである。日本でも、ローン回避傾向があることは、本調査でも確認できた。その意味でも奨学金は給付型が望ましい。しかし、給付奨学金は渡しきりであり、財源が問題となる。このように、財源と望ましい奨学金のタイプとは相克する関係にあり、その矛盾を克服する政策・戦略が求められている。	 問題なのは、高等教育機関が十分な学生への経済的支援なしに単に授業料を値上げしたり、優秀な学生獲得のためにメリットベースの大学独自奨学金を拡充すれば、負担能力に乏しい家計は進学を諦めるか、学費の安い教育機関（短期大学・専門学校など）や生活費の安い自宅通学できる教育機関に進路を変更する可能性が高まることで、教育機会の均等が脅かされることである。
これは進学か非進学かのアクセスの問題に対して、チョイスの問題と呼ばれている。そのような格差の拡大が生じている可能性が高いことは、本調査の結果で示した通りである。有為な人材が進学できないのは、その個人にとっても損失だが、社会にとっても大きな損失である。このため、199	 	 

多くの国では教育機会の均等を達成するために、給付奨学金を充実させている。このように、教育機会の均等を実現するのは、国としての大きな政策課題である。しかし、わが国では、学士課
程学生に対するニードベースのみの公的給付奨学金制度はなく、早急な対応が求められる。	 国の施策としては、日本学生支援機構の奨学金事業の他に、授業料減免制度がある。授業料減免制度は実質的には給付奨学金とほぼ同じ役割を果たしている。しかし、その内容は、設置者で大きく異なっている。国立大学については、授業料減免は約 294 億円であるのに対して、私立大学に対しては、私立学校共済・振興事業団を通じた約 81 億円が補助されている（平成２６年度予算）。私立大学に対する補助が国立大学に対して少額であるだけでなく、2 分の１補助のため、私立大学はこの補助を受けるためには２分の１の負担をしなければならない。なお、公立大学については、地方交付税の算定にあたり、授業料収入の 11.5％分を授業料減免等に係わる欠損分として､考慮している。平成 25 年度で約 35 億円と推定されている。すべての公立大学に授業料減免制度は設けられているものの実際の運用は各公立大学の規定、基準によっている	 もう一つの問題は、私立大学の場合、大学・学部等によって授業料が異なるため、授業料減免の額も異なるという問題である。文部科学省が今年度から検討を進めている「学生への経済的支援の在り方に関する検討会」は、８月の「中間まとめ」の中で、この点にふれ、授業料減免の在り方を整理することを提唱している。会議の中では、先にふれた授業料減免の額が大学・学部によって異なる問題に対する、将来の方向性として、授業料減免を給付型奨学金に統一することも今後の検討課題としている。	 このように、個別大学レベルでも国としても、今後授業料だけでなく奨学金を中心とする学生への経済的支援を充実させることは、教育機会の均等のため、早急に対策を講じる必要のある政策課題である。

2. 回収スキーム	 教育ローンの回収スキームで、日本と大きな相違は、アメリカやイギリスでは、社会保証番号制度があり、これによって奨学生の追跡が容易にできる点である。これは、こうしたシステムがない日本や中国と大きく異なる点である。日本学生支援機構では、奨学生の追跡のため、新たに住民票の提出を義務づけている。しかし、実際の住所と住民票登録住所が異なる場合、住民票登録住所を変更して５カ年以上経過すると変更前の住民票登録の市役所等から追跡するのはきわめて困難であるという問題がある。	 こうしたいわば追跡のためのインフラなしに、これまで国際的にみて高い回収率を保持してきたことは日本の学生支援制度の特質である。しかし、日本学生支援機構奨学金が大幅に拡大する中で、未返済率は少しずつではあるが上昇している。このため、将来の未返済の増加に対して、長期的には、アメリカやイギリスなどの諸外国のシステムを参考にした追跡システムのあり方を検討する必要があろう。	 これまで見てきたように、イギリスのローンはすべて所得連動型であり、アメリカでも所得連動型ローンについて、一部の連邦ローンに限られているが、積極的な導入が図られている。わが200	 	 

国でも、英米だけでなくオーストラリアやスウェーデンなどでも導入されている所得連動型ローンの導入について、早急に検討をする必要があろう。所得連動型ローンは、これまで述べてきたような回収問題の多くをクリアーできる方法であるといわれている。所得によって返済額や返済猶予が決定されるため、「返せない」と「返したくない」の区別が明確につけられる。また、源泉徴収にすれば、未返済の割合は著しく減少する。また、一定年度後に残りの債務を帳消しにする制度設計をすれば、とりわけ低所得層が、ローン負担を恐れて、ローン回避するという問題に対する解決になるだけでなく、債務を償却することにより債務が累積するという問題も解消できる。	 平成 24 年度から日本学生支援機構第１種奨学金について、所得連動型返還制度が導入された。
しかし、この制度は、所得が 300 万円（税込み）以下では、返還が猶予になるというもので、所得に応じた返済額という本来の所得連動型に比べると不完全なものである。さらに、第１種奨学金に限られているだけでなく、申請時の家計支持者（父母共働きの場合は父母の合算額）の所得が 300 万円以下という制限も設けられている。こうした点は今後改善していく必要がある。	 しかし、所得連動型返還の導入に際しては、これ以外にも解決すべき課題も多い。最大の課題
は、所得の把握であり、これには納税者番号制度が前提になる。これについては平成 29 年度から実施されるマイナンバー制度に合わせて、所得連動型返還を実施するような制度を設計することが構想されている。その場合でも、返還の基準となる所得額について、個人を単位とするのか、家計を単位とするのか、返還猶予の最高所得額をどの程度に設定するか、所得の何パーセントを返還するのかなど、様々な技術的な課題がある。また、高所得が望めない公共性の高い職業に一定期間従事すれば、減免する制度なども合わせて議論する必要があろう。	 いずれにせよ、現在のように債務が累積するような制度では、いかに強化しようとも日本学生支援機構による回収努力だけでは限界があり、長期的な視点から制度設計の根本的な見直しが必要であろう。

3. 利子率と手数料	 オーストラリアやイギリスのローンは、実質無利子（インフレーション分のみスライド制）である。ただし、イギリスでは 2012 年度から所得に応じた０から３％の利子を導入した。これに対して、アメリカの連邦政府の無利子ローンは、一部のローンに限られ、しかも在学中のみである。無利子であるのは、政府による利子補給がなされているためであるが、英米とも、利子補給について廃止の主張があり、イギリスでは一部有利子が導入された。これに対して日本学生支援機構の第１種奨学金はまったく無利子であることが大きな特徴となっている。インフレ率に連動していない点でまったく無利子である。さらに、第２種奨学金の一部で変動金利制が導入されているが、現在のところ市場利子率が低いため、利子は大きな問題となっていない。しかし、将来市場利子率が上昇すれば、キャップ３パーセントを超えるケースもありうる。こうした点について、どのような制度設計をすべきか、将来を見通した検討がなされる必要があろう。	 また、アメリカの連邦ローンでは手数料が徴収される。これに対して、日本学生支援機構奨学201	 	 

金では手数料を徴収していない。利子や手数料収入は、様々な形で学生への経済的支援のために用いられる。日本学生支援機構では独立行政法人として運営費交付金は毎年減額されている。他方、取り扱う奨学金の量は増加しており、臨時の職員等で対応せざるを得ない。つまり、現状の運営で手一杯であり、これ以上の業務拡大は難しい。他方、次の述べるように、学生や保護者に対する情報提供の重要性は今後ますます高まっていく。こうした状況に対して、利子や手数料収入についても､検討すべきであろう。現在の奨学金の総額の大きさからすれば、たとえ 0.1％の利子や手数料でも大きな収入が見込め、これらを情報提供や金融教育などに用いることができよう。

4. 情報ギャップと金融教育	 日本の学生支援制度も各国の学生支援制度も、単一のものではなく、公的学生支援制度だけでも多様性を持っている。学生や保護者からみると、個々の条件や選好に応じた選択ができるという利点があり、これを保持するべきであろう。また、学生支援制度に多様性を持たせることは、単一の財源に依存する場合に比べて学生支援の規模を大きくすることにもつながる。	  しかし、多様になるにつれ、選択の困難さという問題を生じさせている。この点については、各国とも情報ギャップの問題として、その是正が政策課題となっている。わが国では、この問題について、十分な現状の把握がなされていないが、これらの国々に比べると情報ギャップの問題は大きくないと見られる。しかし、まったくないとは言い切れず、学生や家計あるいは高校や大学などの関係者に対して、十分な情報の提供が不可欠であり、この点で、今後いっそうの努力が望まれよう。	 現在、わが国では、在学中の奨学生の異動等にともなう事務手続きの窓口も全て各大学が担っている。この点、オンラインで学生が直接、申込を行うアメリカやイギリスとはまったく異なっている。この点についても、アメリカやイギリスのような統一的なデータベースの運用が望まれる。さらに、アメリカで導入されているような広い意味での金融教育について、わが国でも導入を検討する必要があろう。

5. 大学と政府、大学と日本学生支援機構の関連、役割分担の検討
先にデータベースに関連して述べたように、日本とアメリカでは、学生支援について、大学と政府あるいは関連機関の役割分担が大きく異なっている。日本のように奨学生の選考等にある程度の裁量権を持つことには、大学にとって学生募集の面などにおいて一定のメリットがあろう。
日本学生支援機構にとっても大量の奨学生に対する事務手続きを大学に委託することは、現行の体制においては不可避である。また、奨学制度が単なる教育費負担のためのローンとしてではなく、教育制度の枠組みの中で運用されるべきであるとするならば、学生に日常的に接している大学が、教育的な配慮のもとに運用することの方が望ましいのは当然であろう。この点では、中国の大学は、学生の生活を見守り、必要な学生支援を行うという体制が作られている。また、ローンの回収に関しても、大学は積極的に関与することになっている。こうした点も参考になろう。

202	 	 

	 学生支援制度の運用における大学の役割のうち、日本とアメリカで大きく異なっている点として、アメリカでは奨学金のうち授業料相当分については、直接、大学に交付されることがあげられる。日本学生支援機構の奨学金では、奨学生個人に対して支給されている。大学に対して奨学金を一括して交付することにより、事務処理上の効率が改善されるのかどうかは不明であるが、少なくとも形式的には奨学金が授業料に充当されていることは明らかであるので、社会に対するアカウンタビリティーの面では透明性が高い方法であるといえる。	 他方、現在の教育機関は、日常の業務だけで手一杯であり、これ以上の負担を求めるのは難しいという意見もある。高校の進路指導や大学の奨学金窓口でもこれ以上の対応を求めるのは、できないことを強いるという批判もある。	 現在では、オンラインによる教育機関を通じない申込等も技術的には可能である。なにより日
本学生支援機構の独立行政法人化により、学生支援制度についても「事業性」が要請されるようになった。もちろんこのことは法人化された国公立大学にも当てはまるし、18 歳人口の減少期にあって経営難がいわれる私立大学も同様である。こうした点を考えると、大学が奨学金事業に関して、どのように関与していくか、大学と日本学生支援機構の役割分担について、一考の余地はあろう。

6. 教育費負担の問題
高等教育費の私的負担をローンによって賄うことは、結果的に費用の負担者を親（世代）から本人（子世代）に移行することになる。もちろん、本人がローンを返済することが前提ではあるが。そもそもわが国では、教育費は親が負担するという規範が強い。ところが少子高齢化が著しく進行すれば、親世代自らの老後の支出増大への不安を考えたとき子の教育費の負担が重くのしかかってくる。とりわけ学士課程段階で給付奨学金はないため、とりわけ低所得層にとって負担は大きい。少子高齢化の趨勢が今後も大きく変わるとは考えられず、年金等の社会保障システムに対する信頼が揺らいでいることから、遠からず世代間での教育費負担の問題に直面することになるであろう。こうした問題は、すでに奨学金の貸与を受けている低所得者層だけにとどまらず、現在は何とか費用を負担できている所得階層にまで及んでくる可能性もある。
もちろん、現状で教育費の負担を親世代から子世代へ移行するとなれば、現在の子世代（移行期の世代）にとっては過度な負担となることは明らかである。したがって早急にこうした動きが生じるとは考えにくいが、いずれどこかの時点で真剣に検討することは避けられないように思われる。その際、過度な負担がかかる層に対する緩衝策・セーフティーネットとして政府に期待される役割は小さくない。以上のように、教育費の負担をめぐる議論は、学生への経済的支援の在り方に関する問題をこえて、重要な社会政策上の論点に関わっている。
このように、学生への経済的支援の問題は、「高等教育の費用は誰が負担すべきなのか」ということに繋がっている。さらに、この問題は、「高等教育の受益は誰なのか」という問題にも繋がっている。家計あるいは学生の選択に依存した仕組みを強化することは、同時に高等教育の受益者は個人であり、私的負担が当然だという風潮をも強化することになろう。しかし、高等教育203	 	 

の成果に外部性が存在する場合、費用を私的負担に強く依存すると、社会全体での最適水準よりも低い資金の投入水準に止まる傾向にある。将来的な収益に応じて一部の専攻分野に学生が集中するなど専攻分野間で需要の不均衡が発生するといったことも考えられる。	 高等教育の成果は教育を受けた本人だけではなく、広く社会に還元されるものであるとするならば、費用の負担者もある程度、多元化しているべきである。こうした観点からの学生支援制度の多様化が図られることが望ましいのではないかと考えられる。いずれにしても、こうした観点から教育費負担の問題が高等教育政策の最重要課題となると考えられ、早急な検討が求められよう。

204	 	 高等教育機関への進学時の家計負担に関する調査研究検討委員会
委員名簿
五十音順

岩田	  弘三	  	  	  武蔵野大学人間科学部教授	 
浦田	  広朗	  	  	  名城大学大学学校づくり研究科教授	 
王	  	  傑	  	  	  	  日本学術振興会特別研究員	 
小林	  雅之	  	  	  東京大学大学総合教育研究センター教授	 
島	  	  一則	  	  	  広島大学高等教育研究開発センター准教授	 
白川	  優治	  	  	  千葉大学普遍教育センター准教授	 
日下田	  岳史	  	  日本学術振興会特別研究員	 
藤森	  宏明	  	  	  北海道教育大学旭川校准教授	 
朴澤	  泰男	  	  	  一橋大学大学研究センター講師	 
谷田川ルミ	  	  	  芝浦工業大学工学部准教授	 
吉田	  香奈	  	  	  広島大学教養部准教授	 
劉	  	  文君	  	  	  東洋大学ＩＲ室准教授、	 	  	  	  	  	  	  	  	  東京大学政策ビジョン研究センターシニアリサーチャー	 （オブザーバ）王	  帥	  	  	  	  	  東京大学大学院教育学研究科	 
黄	  文哲	  	  	  	  東京大学・政策ビジョン研究センター技術補佐員	 
田村	  恵	  	  	  	  上智大学大学院総合人間科学研究科	 
張	  燕	  	  	  	  	  東京大学大学院教育学研究科	 
中野啓太	  	  	  	  東京大学大学院教育学研究科	 
濱中	  義隆	  	  	  国立教育政策研究所総括研究官	 
山口	  晶子	  	  	  上智大学大学院総合人間科学研究科・聖徳大学非常勤講師	 
楊	  曈	  	  	  	  	  東京大学大学院教育学研究科	 	 

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206	 	 平成 25 年度文部科学省委託事業「高等教育機関への進学時の家計負担に関する調査研究」執筆者一覧

第１章	  調査研究の概要（小林雅之）
第２章	  教育費負担とアルバイト（岩田弘三）	 
第３章	  学生への経済的負担の実態―多様化する制度に着目して―（藤森宏明）
第 4 章	  学生・生徒の授業料負担および奨学金受給状況等の学校種間比較（日下田岳史）
第５章	  延滞の発生と継続の状況（島一則）
第６章	  教育機会・教育費負担と所得階層の関連（小林雅之・劉文君）	 
第７章	  所得階層別学習費の分析（山口晶子）	 
第８章	  奨学金は誰が返済するか（王傑）	 
第９章	  イギリスにおける学生支援の動向（小林雅之・岩田弘三・劉文君）
第10章	  中国における学生支援の動向（王帥）第11章	  学生支援の新しい制度設計に向けて（小林雅之）

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