研究No．9609

住宅総合研究財団
研究年報No．241997

阪神・淡路大震災の復興をめぐる集中討議と提案

主査
委員－まちづくりとすまいづくりの連携をめざして－〃
キーワード：1）阪神・淡路大震災，2）震災復興，3）すまいづくり，4）〃
まちづくり，5）NPO，6）中間組織，7）仮設住宅，8）公営住宅，9）地区計画〃〃

高見沢 実＊1
岡崎 篤行＊2加藤 孝明＊3
久保田 尚＊4 瀬戸口 剛＊5早田
宰＊6 園田真理子＊7
谷下 雅義洲 中井 検裕＊9野澤
康川 平山 洋介＊11
福田 展淳＊］2
森反 章夫＊13
山本 俊哉＊14

1．本研究の目的
1995年1月17日に発生した阪神・淡路大震災は，戦後ドクて，全体を見る余裕が持てない。無責任なことを言うこともできない」とのつぶやきに，耳を傾けることか最大の被害をもたらした。また，それが大都市型の災害 ら出発する。更に，この問題が，阪神・淡路地域にとどであったこと，「右肩下がり」の時代状況の中で発生し まらず，関東地域やその他全国の「明日の問題」である
たことなどにおいて，わが国の経験する初めての大災害 との認識に立つ。
だったということができる。被災地においては，被災直本研究の目的は，一言で言えば，表題のとおり，「阪後の緊急避難から応急対応を経て，破壊された定住の場 神・淡路大震災の復興をめぐる集中討議と提案」である。
を，再び生活の場に再生させるべく，継続的な復興への とりわけ，最大のテーマと考えられる，まちの復興とす取り組みがなされている。
まいの復興を，バラバラにではなく連携させながら生活
しかし，ライフラインが復旧し，被害の少なかった地 を取り戻し，新たな文化をいかに創っていくかに焦点を域での生活が回復する一方，甚大な被害を受けた地区で 絞る。
の復興は徐々にしか進まなかった。また，例え進んだと
これまで分散していた情報を持ち寄り，整理し，集中しても，かつての問題を再生産するような「バラ建ち」 討議を通して認識を深め，ポイントとなりそうな部分をが，中心にならざるを得なかった。その上，最も支援を 発見し，共有し，それを突破すべく，自由な立場で提案必要とする人びとが，仮設住宅での長期生活を余儀なく することが，この研究の大きな目的である。また，「集されるなどの問題が継続している。更に，被災後1年を 中討議」の具体的な目的を述べると以下の3点になる。
経た頃になると，被災地からは確たる将来像が持てない 1）阪神・淡路大震災が日本全体の問題であることを改不安や，遅々として復興事業が進まないいらだちや，あめてアピールする
きらめの声も聞かれるようになった。「今度は関東大震 2）阪神間のまちづくりに学び，共に考える場をつくる災」との関西からの発言も，被災直後には存在した国を 3）短期的課題にしばられず，転換点を迎えた日本の21あげての支援ムードや関心が，急速に醒めてしまった状
世紀のビジョン，新たなまちづくりの進むべき方向性
況への怒りに聞こえる。
につき，それぞれの専門家同士の，更には専門家と市
しかし，こうした事態に対し，現地以外の研究者に関民と行政の間でじっくり議論する
心がないわけではない。学会レベルでも，また，個人のレベルにおいても，いろいろな機会を見つけては，何か 2．研究の構成をしようと試みるものの，それらが蓄積されず，個別の研究は3段階で構成される。第1は「集中討議」の準動きにとどまり，展望が持てない，というのが正直なと 備段階，第2は「集中討議」の実行と提案，第3は，提ころではないだろうか。
案を更に具体化するための方向性の模索である。
本研究は，こうした状況を踏まえて構想された。
2．1「集中討議」の準備
まず，専門家がいくら「あるべき論」を提言しても，研究の中核をなす「集中討議」を企画・実行するためそれだけでは不十分であろうとの認識から出発する。ま に，本研究委員会を核として，実行委員会が組織された。
た，現地から発せられる「個別地区での支援は大変シン 実行委員会は現地の専門家などの「講師」に集中討議へ
ポ横浜国立大学］l1学部 助教授＊2東京都立大学］二学部 助手‡5北海道大学工学部 一功教授
‡8中央大学理工学部 尊任講師
州神戸大学発達科学部 専任講師
州マヌ都市建築研究所 取締役

ホ3東京大学工学系研究科 助手
ホ4埼玉大学工学部 助教授‡6早稲田大学杜会科学部 専任講師‡7日本建築センター建築披術研究所‡9東京工業大学工学部 助教授＊9工学院大学建築学科 専任講師
‡12早稲田大学理工学総合研究センター専任講師
引3東京経済大学経営学部 助教授
－147－

主任研究員

の参加を依頼すると共に，学生・院生などと連携してま る。
とめ役をこなす。実行委員会のうち2－3名が事務局を ＜グループ4＞ 計画から事業への連続的展開
まちの将来計画が無い被災地では，事業論が先行して，務め，実行委員会の運営・調整にかかわると共に，講師
なかなか復興への道筋が見えてこない。ここでは，災害陣との調整を図る。また，この集中討議を市民に開かれ特例地区計画制度のような新たな計画・事業手法をイメた場とするため，まとめの討議を公開形式で行う。
ージしつつ，合意手続きも含む計画・事業システムのあり方を具体的に模索・提案する。
2．2 集中討議＜グループ5＞
災害時に役立てるために，情報システ
2．2．1 テーマ設定
実際の集中討議では，主として，グループに分かれた ムはどうあるべきか
応急・復旧・復興の各場面で，とりわけ，被災者に必討議やワークショップが中心になる。実行委員会で議論要な情報とは何かを整理した上，情報システムの現状との結果，以下の6グループに分けて集中討議を行うことになった。取り上げるテーマは，阪神・淡路大震災の被 課題，地域情報システム普及のあり方を具体的に模索・災によって顕在化した，すまいづくり・まちづくりに関 提案する。
する重要な事項を基本として設定した。更にそれぞれが ＜グループ6＞ 復輿まちづくりの社会的システムの構
キーテーマを媒介として有機的関連を持つことを重視し，築と，まちづくり支援NPOの可能性
震災後に生まれたまちづくり支援NPOに着目し，その図2－1のような全体像のもとに細部が詰められた。
ネットワークと支援のあり方や，専門家・行政機関など「1■■■■■』⊥■■」皿」’’’ 1■’■■■■■■■■■【／一プ・二1一；イ∴∴のかかわり方について包括的に討議した上，まちづくり
組織のネットワーク構想を描く。
1’1■’’■■■■■■
グ／ヒープ・：計画・弄冬■llll］与
2．2．2 プログラム
図2－2は，最終的に確定し実行された「集中討議」の一＿⊥一＿一＿2
レルーブ・情報1
プログラムである。3日間に及ぶ討議は8つのセッション（S0－S8）に分けられる。全体討議とグループ討議を連
一プ土11叫ぺ霧
織りまぜることで，できるだけ実質的討議ができると共に，全体での意識の共有化が図れることをめざして，プ
1㍗／二岬岬．、．．．興」■「
ログラムをデザインした。特に，グループ1には，全体の連携を促し，最終段階で「神戸宣言」を作成する役割
図2－1研究全体の相互関連＜グループ1＞

すまい・まちづくりの『新しいシステを持たせた。その関係から，2日目のセッション3，4においては，他グループ（グループ2～6）に散らばって，それぞれの討議に参加し，それをセッション6以降のグループ討議に持ち帰る方法をとった。また，プログラム
ム』と復輿計画論の検討進行の中で，若干予定を変更した部分もある。例えば，20世紀後半の計画論，とりわけ復興計画のレビューの上に，新たな計画論を展望する。阪神地域の復興もそう 2日目夜のセッション6は，各グループで「行動計画」
した大きな枠の中で議論する。他グループの検討内容に を作成するパートであるが，最終的には模型を用いた提理論的根拠を与えること，他グループ間の連携・統合を 案を行うということになった。そのため，グループ2
促すこと，全体の最終的提案を行うことも役割とする。 （連続復興）とグループ4（計画・事業）は合同で討議を行っている。
＜グループ2＞ 連続復輿「集中討識・神戸宣言」
郊外や臨海部への仮設住宅大量供給－大量の公営住宅 2．2．3
供給…といった供給サイドの論理に偏るのでなく，地域 各グループの討議結果は，最終日の公開ワークショッのきめ細かな住ニーズに最大限応える新たな復興システ プ（セッション8）の場で発表された。各グループごと
ムのシナリオを検討・提案する。それは，被災地におい の提案は，更に，実行委員会の名前で「集中討議・神戸て徐々に復興し，まちづくりにも貢献するシナリオでな 宣言」として以下のようにまとめられた。本稿では「集くてはならない。
＜グループ3＞ 「コモンズ」によるまちづくり・すまいづくりへの展開
インナーシティの長所は最大限採り入れつつも，脆弱化した現代のコミュニテイの再生のあり方を展望し，コ
レクテイブハウジングなどの新しい方法論を広く議論す－148－

中討議」の到達点である「神戸宣言」を以下に紹介する。

9111（水）六甲道南再開発箏務所、甲道南再開発箏務所 9112（木）こうべまちづくり会館＜2・6階＞
S0
16－17
マ
ク
ロ
G1

連
続
復
輿
G2

コ
ユ

S1
17－19

S2
19：30
一21

マクロ 連続復興・コミ 情報’イグループ合同で
プ ユニティグループ合同で
情
震災後の問題状況につき＝の問題状況につき報
1認識をもったうえ交
ン 共通の認識をもったうえ
グ 今後のあるへき復興計画
1あるべき復興計画換会
論およぴ連続復興モテルび連続復興モデル
検討上の課題を討議する．の課題を討議する
オ

箏
業
G4

情
報
G5

組
織
G6

S4
13－15

S5
S6
S8
S7
15：3019－2110一ユ2
14－17
一！8

中
間
報
他6ク春部戸タ4こ彦オら／オク、 51て示提示し1ご
告 行動 発表
あるべき論としτの仮説がどの程度ゆ有効かを、
会 計画 準備
先進的・蔚芽的事例を遁しτ後討ナる

先進的・萌芽的事例の検討
事例を踏まえて一般シス
1．これまでの経緯のレヒュー一での経緯のレビュー一
テムヘ
・復興経緯のレピュー＃経緯のレビュー・仮設住宅をめくる聞題
覧住宅をめぐる聞題 1．白力仮設の位置づけ
行動 発表
1．住宅切符制等との比較
2．あるくき計画論ンナリオ’1き計画論・シナリオ2．真野地区における先進事例
2．災害救助法の見直し
計画
準備
・新しい復興計画論、い復興計画論
3．久二塚地区における先進事例
3．「仮設」の多様化
・復興ンナリオの提示
導シナリオの提示
4．その他の既成市街地型仮設
4．仮設と本設の中間形態提示
3．新しい計画実現上の課題
・計画実現上の課題 5．事前協定制度などの事例
5．まちづくりとの連携
・連続復興検討上の課題
売復興検討上の課題
・新メ．な復興計画論の課題
二な復興計画論の課題
先進的・萌芽的事例の検討
事例を踏まえて一般シス
テムヘ
1．ケア付き仮設（芦屋市呉川町）
ユ．コモンズによる住まいづくり
行動 発表
2．コレクティブ・ハウジング
2．白主・協働の住まいづくり計画 準備
3．地域安心拠点
3．公民交えた多様な仕組み
4．住まい再建のための支援
4．地域施設ネットワークのモデ
5、その他の事例
ル構築
5．地域住宅政策の充実

テ
イ
G3

計
画

S3
10－！2

9113同左街区・地区の被災前後の1応じた計画の姿と状況に応じた計画の姿と再生プロセスの姿を、複一ロセスの姿を、複数のシナリオとして提示
・ナリオとして提示する。またそれらを可能
またそれらを可能とする計画■計画・事業システ
ムのあり方を仮説的に描り方を仮説的に描き出す、⊃’復旧・復興各場面
応急・一＝な地域情報の整理に1必要な地域晴報の整理のうえ情報システムの現1青報システムの現状と課題を討議し、今後二題を討議し、今後の地域情報システム普及
三1青報システム普及のあり方を仮説的に描き方を仮説的に描き出す。

1、インターVネット・かわら版
行動 発表
1、地域情報システムのモデル構
など
築
計画 準備
2，NGO，NPOによる支援 2．地域情報拠点のあり方
3．地元協議会等における事例
3．新情報システム普及の課題
4．その他の事例（山田村など）■
神戸におけるまちつくり
おけるまちづくり
支援NPOの課題○の課題

先進的・萌芽的事例の検討
事例を踏まえて一般シス
テムヘ

先進的・萌芽的事例の検討
事例を踏まえて一般シス
テムヘ
I．新存家の計画と共同建替え
1．日常的に描いておくべき計画
行動 発表
2．真野モデルの再検討 2．緊急対応のまちづくり
計画 準備
3．尼崎市築地地区（遅い都決）
3．都市計画・条例・協定のあり方
4．その他の事例
4．共同・協調事業の支援方策
5．モデル事例の検討

先進的・萌芽的事例の検討
事例を踏まえて一般シス
テムヘ

1．復興まちつくりの問題占
ちづくりの問題点
1．真野地区のまちづくり
1．まちづくり組織と情報ネット
2．まちづくり組織の構図
2．行政支援の実体と新しい方式’くり組織の構図
行動 発表
ワーク
3．海外のまちづくりNPO2．支援NPOのマネージメント 計画 準備
3．専門家の関わり方’の関わり方4、まちづくりNPOの課題
4．全国の先進事例からみて’くりNPOの課題
3．専門家の連携と協力
4．まちづくり公社の役割可能性
5．神戸に於るまちづくりネット
ワーク
図2－2 「集中討諏」全体見取図

－149－

公
開
ワ
1
ク、
ン
ヨ
ツ
プ

眉の課題である。

われわれの問題意識

・われわれの提案の．立場
・早期，大量，単一型復輿の限界
現地で今も進められている復興の試みの中には，「古震災からの復興をできるだけ早く行わなければならな
いことは言うまでもない。しかし，平時でさえ本質的に い都市計画・住宅政策のシステム」の持つ問題を乗り越硬直的なわが国の行財政システムが、震災による被害の え，新しい「住まい・まちづくりのシステム」につなが程度と質の多様性に柔軟に対応できるはずもなく，結果 る萌芽的現象も見て取れるのではないか。このような仮として早期の復興は，大量に，しかも単一の方法とタイ 説に立ち，ここでは，今後いつ起きるかも知れない他の大都市での大震災に際しても役立つ，いわば「一般解」
プを通じて行われることにならざるを得なかった。
を見出しつつも，その一方でできる限り神戸をはじめとする被災地のこれからの復興にも役立つ提案を行うこと
・都市計画への不信の広がり
震災による被害は，これまでに都市計画の名のもとに とする。
行われてきた都市に対する様々な改善の試みが，その大きな目的の一つのはずの人々の安全性の確保という点か われわれのスタンス
まちづくりは，住民と共にしかあり得ない。住民に学らも全く十分でなかったことを露呈させた。このことによる市民のこれまでの都市計画に村する無力感に加え， び住民に理解できるまちづくりを目指す。多様な人々が震災直後の都市計画決定の問題に代表されるように，復 生きることができ，一人一人の力を発揮できる開放され興過程においては現在の都市計画が復興に対する市民の たまちの再生，創出のため必要なことを行う。これは生ニーズを反映することができず，その結果市民の都市計 活全般を支えるまちづくりであり，いわゆるハード・ソ
フトの区別には拘泥すべきではない。このようなスタン
画への不信がますます高められることになった。
スに立つために，全体を重視し部分をそれに沿わせるトッブダウン型の復興システムでなく，部分を重視しその・国，自治体のセクショナリズムに基づく財政支援
震災からの復興に対する様々な支援，とりわけ財政上 集合としての全体を調整するボトムアップ型の復興を支の支援は国レベル及びそれを反映した自治体レベルの既 えるシステムの構築に貢献したい。
成のセクショナリズムの枠組みに従って行われ，その結果，支援の分断，重複などが生じ，支援は効率性と効果 われわれの提案において十分なものとなっていないのみならず，政策的にも本来意図しなかったような結果をもたらし，それが ●連続復興システムを確立する
震災後1年半の経過からわかるように，復旧・復興のまた新たな問題を引き起こしている場合さえある。
過程においてはまちやすまい，生活を巡る人々の要望は刻々と変化するものである。そうした現実を踏まえ，「地・生活と切り離された復輿長い時間をかけて出来上がってきたまちは，人々の生 域」における「生活」を継続させながら連続的に人々の活，暮らしの場であり，その復興の意味するところは， 要望やまちの状況をフィードバックし徐々に復興していインフラと器としての住宅に代表される単にハードな物 くシステム，すなわち「連続復興システム」を確立する的環境を再整備することであってはならないはずである。必要がある。
もともとの居住地と分離された郊外における仮設住宅の大量供給に代表されるように，人々の生活の場としての ●単一目的から多目的
まちが連続的に復興するためには，仮設でありながらまちとのつながりと無関係な復興過程は，結果的にまち本設の機能を持つといった「機能の弾力性」，平時から，の復興につながらない。
多目的に使いうる用地を確保しておくといった「まちそのものの弾力性」が必要である。既存の事業制度は，道・取り残された自地地区への対応
路・公園・学校・住宅などそれぞれ単一の目的を持ち，被災地域の大半は重点復興地区からはずされ，都市計
画の分野における行政からの支援はない。自地地区の住 単独で運用されるが「まち」の観点から包括化すること民たちは，自らの生活，自分たちのまちの復興に立ち上 が求められる、っているが，資金的にも人的にも支援の途絶した状況は，住民たちを苦境に追い込んでいる、、これ以上の放置は，●選択肢を増やす
今回の震災では画一的に仮設住宅が大量に用意された復興に最も必要な住民自身の熱意を奪い取りかねない。
広大な自地地区に対する，計画・制度の整備・策定は焦 が，被災の状況，被災者の属性に応じて，短期の避難所，－150－

半恒久的仮設，自宅の修繕など多様な方法が求められた。●地域での復輿を助けるための国，自治体の支援のあり住民が生活の再建方法を自らの意志で自由に選べるよう方を変える
法体系の枠を乗り越えた多様な選択肢が用意されなくて地域で住民主体の復興まちづくりに必要とされているはならない。

ことは多岐に渡る。しかしその多様性に行政のタテ割りシステムは対応できていない。地域の必要に応えるため●まちづくりを広げる戦略として専門家を育成するには，タテ割りの資金が地域のために総括され，使途に長期に渡る復興の過程の各局面においては，個々人の は地域の意志が反映されるべきである。行政は資金の公意見の調整や目標像の共有が必要とされる。しかし現状 正な分配と監査と共に地域住民の主体的なまちづくりのの「まちづくり協議会」等の住民組織が上記の役割を担 支援の役割を果たす。住民は自ら最も必要とする事柄にうには限界がある。従って，地域に生きる人々の生活の 資金を回せるようになり，限られた復興資金が有効に使将来の道筋を示しながら，地元組織の自律を支援する役 われることになるだろう。
割を担う専門家が必要となる。まちづくりセンター等のインターミデイアリー（中間組織）が様々な分野の専門 ●計画から事業への連続性が確保できる地区のまちづく
家を巻き込みながら，中間領域で活躍しうる地域・情報りシステムを構築する
生活のオーガナイザーを育成する形で確立されて行か現在の地区レベルのまちづくりシステムでは，まちづ
ねばならない。
くりの総意を取り付けながら徐々に個別のアクションヘ
進む技術と制度を要していない。例えば，まちづくりの●被災から復輿までの過程をサポートする地域情報拠点 ビジョンの作成から地区計画制度の適用，個別事業の実を構築する
施へ連続的に移行できるような，新しいまちづくりシス
被災時から復興までに必要な情報を自ら発信し，選択 テムの構築が必要とされている。
を可能にする情報拠点を地域ごとに整備する。同時に多量の情報を整理するエディター的な役割を果たす情報オ ●住民の多様な活動を尊重し，そのまちづくりへの可能ーガナイザーの育成を行い，平常時からまちづくりに必性を育成する
要な情報の提供を行えるようにする。このことが連続的地域における豊かな生活を実現させるために，住民のな復興や非常時においても幅広い選択肢を可能にする。 現在までの多様な活動やライフスタイルを尊重し，かつ●多様な活動を行っているまちづくり支援NPOのネット

それぞれをまちづくりにつなげるための支援を行う専門家が必要である。またその可能性を大きなものにするた

ワーク化
めには，日常的な生活に根ざした「まちづくり教育」の活動の場面や組織の規模・形態等において多様な形で 場面が，専門家のNPO化を伴う形で用意されていかなけ
存在し，かつ今後も増えるであろうまちづくり支援のればならない。
NPOを，多元・多層的なネットワークとして連携させる
ような役目（コーディネート機能）を担うことのできるフ2．2．4 「集中討識」を踏まえた提案の深化
ットワークの軽い専門家組織が形成されていくことが重 以上のような「集中討議」の成果を踏まえ，さらに提要である。またそれらは，地域においてまちづくりの拠 案を深化するべく検討を行った。とりわけ「連続復興」
点を構築する形で成立していくことが望ましいと言える。概念や「中間」概念がポイントとなったが，ここでは「中間」概念は「連続」という言葉の中に包含しうるも●草の根の経済活助をまちづくりのシステムとして採り のと考え，また，被災後の対応のあり方が，研究の中心入れる
テーマであることを踏まえて，ここでは「連続復興」概
地震は多くの人々から生活の糧を奪いさった。生計が 念を軸に，全体のとりまとめ結果を章を改めて示す。
立たなければ生活もない。避難した人々が，地域に帰り生活を取り戻すために，復興関連，その他の事業は，草 3。生活再建を重視した「連続復異」の提案の根の経済レベルまでおろされる必要がある。国や自治 3．1基本的考え方
体は地域での住民の経済活動を支える初期投資を積極的
復興をめぐってはいろいろな考え方があるが，ここでに進めなければならない。逆に地域の自律性を奪うよう は，以下の3点を基本的考え方とする「連続復興」を提な公共投資は慎むべきである。まちづくり支援NPOは， 案したい。
各地域間での市民のニーズと供給側を結びつけ，回転資 1）生活再建が連続的に行われることを最重視する金を獲得して，住民が自ら生活を再建する手伝いができ 2）単一の解決策ではなく複数の選択の機会を確保するるだろう。
3）結果的に，応急仮設住宅の大量供給に依存しないシ－151－

まれる限界や問題点の抽出をすることによって，今後にステムを形成する
3．2

残された課題を整理する。
3．3．1時間軸からみた連続性の確保「連続復輿」のプログラム・イメージ

以上の考え方をもとに，「連続復興」のプログラム・ ＜考え方の基本＞「建物」に着目した場合，制度上・観念上は，仮設住イメージをまとめたのが図3－1，図3－2である。
宅＝仮の低質なすまい，本設住宅＝恒久的に使用する良3．2．1現行の復輿プロセス
図3－1は，現行の復興のプロセスを，主として制度的 質なすまい，という不連続な2段階の仕分けが一般的で側面から模式化して示している。とりわけここで特徴的 ある。しかし現実には，とりわけ自力仮設住宅の場合，なのは「仮設住宅による解決」の部分であり，2年以内 仮設か本設かの見極めは困難である。こうしたことから，に撤去することが前提である。仮設住宅の解消は，公営 「仮設」と「本設」の間に「中間」的な建物が必要とか，住宅の大量建設によることが期待されている。被災地で まずはテンポラリー・タウンを造ったった上で，合意のは「復興事業」が進むが「まちづくり」と呼ぶには数々 できたところから本設化する，といった議論がなされての限界があり，かつ，公営住宅の大量建設と復興事業と いる。しかしながら，これらは事業段階としては一つの目安になると考えられるものの，本質は少し別のところ
は必ずしもうまく結びついていない。
にあるように思われる。
3．2．2 目標とすべき復輿のプロセス
図3－2は目標とすべき復興のプロセス，すなわち，「連 むしろ重要なのは，そうした「建物」に着目した議論
続復興」のイメージを模式化したものである。主要なポ ではなく，「人」に着目した議論，すなわち，生活の連続性を重視した復興をどう進めていくべきか，どのようイントは以下の点である。
1）日常的なまちづくり，すまいづくりの蓄積によって，な可能性があるかだと思われる。
被災時に地域型仮設住宅等を地域の中で建設する可能 ＜検討の方向・課題＞
ここでは，経験に学びつつ，どのような条件が，そう性を高めている2）応急仮設住宅の大量建設に偏っていた施策が是正され，多様な選択肢が可能になっている
3）多様な選択肢が用意されることで，仮設住宅を2年した対応を選択させたかにつき，掘り下げて考えてみることが重要と思われる。
一つは，神戸市の応急仮設住宅・恒久住宅への対応に
以内に解消することが唯一の目標にはなっておらず， ついては，多くの行政情報やその評価に関する情報が発
復興まちづくり，住まいづくりが進展する中でスムー 信されているが，芦屋市ではどうだったか，西宮市ではどうかというとなかなか全体像がつかめていない。これ
ズに生活が再建される
4）応急仮設住宅の一部は恒久化に耐えられるように質 は例えば，神戸市が，区単位である程度独立して仮設住が高められ，連続的な生活再建の可能性を高めている 宅を造っていれば，多くの問題は回避されたのではとの5）多様な選択肢があることにより避難所での生活は短 議論について，ある程度の示唆を与えると考えられる。
この場合，当然，被災度が高い割に，郊外部・臨海部に期化している
空地を持たない区では，やむを得ず学校用地等をかなりの期間，仮設住宅用地にあてるなどの対応が迫られるな
3．3「連続復輿」の諸側面と課題「連続復興」というコンセプトの中にはさまざまな側面どのデメリットも，覚悟しなければならないだろう。芦屋市はまさにそうしたケースとなった。
味・意義をまとめながら，3．2．2で提出したモデルに含 また，再開発事業や区画整理事業適用地区における，を含んでいる。そこで5つの重要な側面に絞ってその意

2
理雌所

仮設住宅に
よる解決
莫言蓑婁の

2
（年）
まちづ・り・住まいづ・り、搬ヒさ仕Zソ．．．．．．二書竺
にあわせた仮殴の解三肖
担輿■，≡
避雌戸
／
／
ク

（年）

ク

嚇ちづ・1、住まいづ・1／／

図3－1復興のプロセス（現行）復興のプロセス（目標イメージ）
1ヨ鴬的まちづくり、
住まいづ＜りの■和
図3－2復輿のプロセス（目標イメージ）－152－

事業用仮設住宅の果たした役割を積極的に評価しながら 大阪寄りの立地の良い地区では，マンションが数多く建その適用の拡大を模索することや，これらの事業地区の 設され，既に，従前の人口を上回っている。このように，一部に，従前居住者用住宅を先行して建設し，事業を多 住宅需要の問題もさることながら，供給面でのミスマッ
段階的に進めていくなどの事業方式の開発・評価も必要 チによる効率の悪さが目立つ。更に言えば，こうした事である。これらについては，既に震災後のアイデア・コ 態に対応するには，単なる「政府」VS「市場」論では限ンペ等によってさまざまな提案がなされている。こうし 界があることは明らかである。結局，「政府」論にせよたアイデアを更に掘り下げたり，アイデアを具体の事業 「市場」論にせよ，個人単位での住宅支出の可能性の面
手法に落とし込んでいく作業なども，有用なアプローチ からしかみていない点に限界がある。実際には，社宅単と考える。
その他，時間軸からみた連続性の確保という課題は，
以下に挙げるすべての側面にかかわってくる。

位での炊き出しや，コミュニティ単位での復興まちづくりの動き，更には事例は少ないが，複数敷地での共同再建など，共同的な力が働くことによって，1＋1が3と3．3．2 住宅供給の階層性からみた連続性の構築
なり4となることが可能である。「コモンズ」概念もそく考え方の基本〉
うした共同性を具体的に切り開くものと考えられる。
今日の住宅政策は，力のある人には自助努力を要求し， 第3に，第1，2の点を更に詰めていくと，住宅への取り残される特定の人のために福祉的住宅を供給すると 支援は個人支援になるから公の金は使えないとの論理が，の2極に分極化している。もちろん，特優賃制度などに 一面ではそのとおりであるものの，それを突破する道筋
よって，その間を埋めるような仕組みも準備されている。が開けてくるのではないか。そのひとつは，住宅は杜会
しかし，今回の震災では，古くからの借地・借家関係の 資本であり，その整備には公共性があるとの視点である。
存続によって吸収されていた，低家賃住宅需要・供給問 ふたつめの道筋は，住宅は共同資本であり，共同性への題が一気に表面化しており，解決の糸口が見えないまま，インセンテイブの強化によって，公共目的に寄与できる2年が経過している。
との視点である。ただし，いずれの場合も，公共に寄与とはいえ，基本的には，「自助」と「福祉」の間の溝 するための担保をどこかに求めることが要求される。第を埋めるシステムづくりが，重視されるべきと考える。 1の道筋との関係では，その場の防災性の向上によって，この際，国レベルでの住宅政策の大きな転換も必要であ 地区レベルでの防災性の向上に，確かに寄与するとの測るが，同時に，災害後という特殊な状況下においてこそ，定（事前評価と事後確認）ができることと，測定に使う求められる諸施策も充実していく必要がある。
指標に社会的認知を与えることが重要である。第2の道〈徽の崩・課留〉筋との関係では，政府の力には限界がある。特に緊急時
一般には，使用可能な住宅ストックの修繕施策，きめ には，多様な主体が立ち上がらなければ，事態は悪化す
細かな家賃補助などのメニューを充実させ，選択肢を広 るとの認識を共有した上で，一定の共同活動について支げるべきとの議論がある。先の図3－2も，基本的にはそ 援を行っていく，とのコンセンサスをつくっていくことれに従ったものであるが，既に震災から2年強を経た時 が前提となる。コ・ハウジングのように，住宅政策の側点で考えると，もう少し踏み込んだ整理も必要である。 からの支援を強化していくことが，その基本形になると第1に，日常的な耐震補強・建物修繕などの白主的努 考えられる・災害救助法の運用上の工夫によっても，図力との関係である。防災の観点から考えると，ある建物 3－2にあるような，コミュニティ，グループ単位での移の耐震補強をしたり建替を促進することは，その当事者 転や，逆に，仮設住宅地からの，グループ単位での恒久のためだけではなく，広い意味での公共性に寄与する行 住宅への移転なども可能になろう。狭小敷地の共同化に為と考えられる。従って，減点方式で木造密集市街地を ついても，一旦まちづくり会杜が土地を買収して整地し，改善していく発想にとどまらず，プラス志向で個人や組 再建グループがそれを引き継ぐような方式などがもっと織の努力が評価され，インセンティブが伴うような仕組 強化される必要がある。
みが強化される必要がある。
3．3．3 行政施策の面からみた連続性・多様性・柔軟性
第2に，被災後に動いた結果としての計画・市場の評の確保価である。その後の調査によって，応急仮設住宅に残さ く考メ方の基本〉
れた世帯は，予想していたよりも更に低所得層に偏って現行の災害救助法の論理は，「自らの資力では住宅をいることが明らかになった。しかし募集・入居結果をみ 確保できないもの」に，住宅などを現物支給するというると，公営住宅のみによる対応には，やはり大きな限界 ものである。一方，復興事業の論理は，災害により被害があることが分かってきた。また，持家世帯でも，従前 を受けた市街地を物的に再生すること，更に言えば，公の狭小敷地に，物的・法的・資金的制約から，住宅が再 共性の高いライフラインやインフラ・ストラクチャーを建できない場合も多い。しかし一方，阪神間の中でも， 整えることを，一義的な目的とするものである。このよ－153－

うに，それぞれの施策はかなり限定的な目的を持ってお 動かしていく組織の充実・強化を図るアプローチである。
り，復興を総合的に行っていくためには限界があると言 住宅・都市整備公団自体もこの方向での位置づけが可能かも知れない。
わざるを得ない。
しかし3章冒頭の「基本的な考え方」に示したように， 第4は，任意事業のパワー強化である。法定事業と言復興は生活再建を基本に据えることとするなら，生活再 っても，すべての部分が法定されているわけではない。
建を支えるまちづくり・すまいづくりシステムの構築を 要所要所が法律で押さえられているのと同じように，任急ぐことが必要になる。この際，生活再建という総合的 意事業と言っても，全く任意にやっているわけではなく，目標を掲げることによって，行政施策の面でも連続性を ポイントを押さえれば，ある程度のパワーアップが可能である。権利の制限や，権利状態をある時点で押さえて高めることが可能なはずである。
おくこと，共同体の合意に強制力が働くこと，事業に一〈検討の方向・課題〉
定程度の公共性が認められて，補助金や税制の面でイン
タテ割り行政の弊害や，限定れた枠内でしか動けない事業制度を改革していくために，いくつかの方向が考 センティブが働くことなどについては，必要な場合には，それらを可能とする枠組みが用意される必要がある。
えられる。
第5は，「黒地」「灰地」「白地」の動的運用である。
第1は，現行制度の柔軟化である。復興事業という意
味では，区画整理事業と再開発事業の役割が大きいと考 これは，現行の都市計画事業の仕組みが単線的，かつ，えられるが，それぞれ独自の事業システムを持っており，固い構成になっていることが，84条建築制限区域の指定
柔軟な運用には限界がある。先に示した図3－1では，そ や都市計画決定を，必ずしも望ましい形で行えない原因
うした意味を込めて「復興事業」とこれらを呼び，目標 ではないか，との認識からくる発想である。つまり，84
イメージを示した図3－2では，「復興まちづくり」と 条区域の指定においては，その後の責任問題や，マンパ
ネーミングしている。結局，再開発や区画整理は，事業 ワー・資金の限界問題を背景に，慎重になり過ぎ過小な内容とそれを遂行するための手順を，一般的に示してい 指定しかできなかったのではないかと思われる。また，3
るだけである。従って，その場の具体的目標像そのもの 月17日の都市計画決定も，一旦決定したら後戻りできず，や，それを形成していくためのシステムや支援措置，更 早く指定しないと事業化が困難になるとの，切追した状には，権利者それぞれのニーズに対応した，きめ細かな 況でなされている点に着目したものである。これは，これまでにあげた4つの点の改革と，セットで考えられる方策まで扱っているわけではない。従って，こうした「まちづくり」関連部分については，自治体レベルの条 べき方向である。基本的には，1）行政提案の「黒地」
例や支援措置等によって補完しながら，その場に即した はもっと隈定的に，2）「灰地」の灰はもっと黒くかつ広対応をしていくことが必要である。また，そうした面を く，3）「白地一の「灰」「黒」への塗り替えは，もっと強化することによって，現行制度をある程度柔軟化する 柔軟にが原則と考える。1）の意味は，「黒地」は行政がことが可能である。もちろん，制度そのものを改善して，責任を持って提案するものだけに限定し，地元合意を基本とするものは「灰地」に位置づけて，ある程度見通しがついた段階で塗り替える。2）の意味は，84条区域は大法の中には街区整備組合やまちづり支援機構といった， きくかけておき，一定期間を過ぎて動きがなければ，建使い易くすることも必要であろう。
第2は，新しい仕組みの導入である。密集市街地整備事業を内部的に，あるいは側面支援的に動かしていくた 築制限の部分だけは解除して，インセンティブが働くとめの組織が想定されている。また，久二塚地区（再開発 いう意味での「灰」色は残しておく。インセンティブの事業）のように，独自のまちづくり会社をめざしている 中には，一定条件のもとに，事業用仮設住宅の建設も可
ところもある。更に，地区計画やミニ区画整理によって 能とする。例えば，住市総・密住事業，地区計画区域内
土地の交換分合を円滑化したり，生活道路レベルの街路 であれば，まちづくり途上段階の事業用（仮設）住宅を，にまで補助が得られるようになるなど，新たなまちづく 可能とするといった内容が考えられる。こうした動的運用は，地区計画やまちづくり条例といった制度を，自治りの仕組みが充実しつつある。これらは「区画整理」「再開発」といった単品完結型の仕組みというよりも，長所 体の工夫で用いることから，可能性が開けてくるものと組み合わせ総合力発揮型の仕組みである。従ってこれら 考える。
は，その場の状況により組み立てることができ，柔軟な 3．3．4 技術の面からみた連続性の形成対応が可能となる。
第3は，第1，2の点とかかわるが，事業法から組織く孝え方の基本〉
応急仮設住宅の大量・画一的供給を批判することはた

法へとの方向である。もちろん事業を推進するためには やすい。しかし，住宅生産システムの近代化によって，事業法的仕組みが不可欠であるが，これまであまりにそ 日常的な住宅生産システムは大手ハウスメーカーを中心うした面に偏った制度構成だったとの認識から，事業を とするものに変容しており，まちの個性や多様な二一ズ－154－に対応できるようにはなっていない。被災後に建てられ 3．3．5た住宅を見れば，その現実は明らかである。
今回の地震後，全国（あるいは世界）から駆けつけた

組織の面からみた連続性・重層性の確保

く考え方の基本〉

日本は集団主義の国だとよく言われる。国，県，地元ボランテイアの中には多くの大工，建築家がいた。一つ 市町村，自治会，個人の連鎖が，どちらかというと上意ひとつの成果は小さかったものの，倒れかかった住宅の 下達式に機能している。そうした面では組織がしっかり立て起こし，修繕，多様な応急仮設住宅づくりなどのさ しているとも言える。しかし，何かが起こった場合，個まざまな対応が各地でなされた。これらを一般化すれば，人の発意によって，コトを組織化し目的を達成する，と設計者，施工者，利用者が連携した中間システムが各地 いう意味での組織は極めて稀薄である。今回の震災では，に一時的に再興したとも言える。「大量」「画一」なシス萌芽的な試みも数多くみられたとは言え，目的を持ったテムを変えていくためには，政策の転換によって，「上 組織づくりが圧倒的に遅れている。
から」の仕組みを変えていく。それと同時に，こうした 地区，グループ単位で，多様な目的に向かって自己組
中間システムを再生・振興することにより，「下から」 織化がなされ，それらが既存の組織の弱点を補完しつつ，の選択肢を広げていくことが是非必要である。
連続性を確保するような方向が模索される必要がある。
く検討の方向・課題〉
震災後，各地で組織化されたまちづくり協議会の役割も，この分野は，従来の分類によれば「建築生産」である。 地区全体のおおまかな方向づけを行うためには重要であ
しかし，建築学会が編集途上の『阪神淡路大震災調査報 る。しかしながら，多様な目的を持ち基盤のしっかりし告』の目次案をみても，建築生産を扱った部分は極めて た，さまざまな組織が重層的に存在してこそ，復興時の少量である。唯一特化して詳細に報じられたのは，応急 多様なニーズにも，機動的に対応できると考えられる。
仮設住宅を，短期間に集中建設する生産システムについ ＜検討の方向・課題＞てである。その他関連するものとしては，震災後に建て ここでは思い切って「復興まちづくり」の概念を広げ，られた住宅が在来構法かプレハブかを分析するものや， まずは広い意味での「組織」を取り上げてみる。地区べ
まちづくりや建築計画・設計のサイドからの個別ケース ースの住民がつくる「まちづくり協議会」一つをとっての紹介である。
も，その役割は被災の程度，地域特性，適用された事業，
結局，真野地区や魚崎地区などで試みられた個別事例 地元の他組織や支援組織との関係，協議会自体のメンバや，「関西市民住宅供給機構」の試みなどに学ぶことか ーなどによって多種多様なはずである。「福祉」やら始めるしかないのかも知れない。例えば真野地区では， 「環境」などに分野を広げれば，更にその傾向は強まる。
災害対策本部が仲介者（保証人）となる形で，京都の工 ただし，それらを「連続復興」と関連づけていく場合，務店組合と契約を結び，建築士のアドバイスを受けなが いくつかの重要な切り口がありそうである。
ら補修工事にあたっている。被災直後の取壊し過ぎや， その一つは，組織の目的との関係である。復興まちづ
画一的応急仮設住宅・プレハブ住宅建設といった建築生 くりにかかわる組織を大きく2つに分けると，運営組織
産関連の課題を，真に解決しようとするなら，単なる補 と特定目的追求組織（計画策定，事業推進，共同利益追修補助金の上増しのような政策では，ほとんど効果が上 求）があると思われる。その境界は必ずしもはっきり分らないであろう。より根本的に，時間の制約下における かれるわけではない。前者は，自治会・町会組織のよう建築生産システムの可能性を，検討することが必要であ な，コミュニテイにおける日常的な活動，例えば広報のる。その中からは，多分，日常的な生産・維持保全・修 回覧，冠婚葬祭関連行事，イベント開催などを行うもの
繕システムとの関係が出てくる。それらは，耐震補強シ である。それに対して，後者は，まちづくりの目標づく
ステム（技術，制度，補助金等のインセンテイブ，推進 り，計画づくりをはじめ，高齢者介護，広場づくり等の組織）の整備や，高齢者対応住宅への住宅改造などの課 特定の目的を追求するものである。まちづくり協議会は
題と結びつく。やがては，「生活」そのものと「住宅」 後者の一つの典型と考えられるが，ほかにも多様な組織との良い関係のつくりかた，といったテーマにかかわっ が震災後にできている。また，被災直後の救出活動等は，てくるものと思われる。その際，例えば震災後に各自治 あえてこの分類にあてはめれば，運営組織の活動である。
体が設けた，耐震診断助成制度があまり使われていない まちづくりに着手するためには，そのための組織を新たように，タテ割りの個別制度では効果が薄い。総合的な につくって（既にあった場合には再度位置づけを行っ
目で，生活の見直しを含めて，自己点検や地区点検がで て），場合によっては自治会活動と両輸で（野田北部）
き，多様な選択肢が用意できるような仕組みが，用意さ 行うことになる。あるいは，その組織が全体を統括してれる必要がある。

（真野），更には，その組織は特定の事業推進の協議機
関となって（六甲道駅南），特定目的の達成をめざしていくことになる。従って，この場合重要なのは，そうし－155－

て形成された組織の目的をはっきりさせ，達成したい内 と，かなり広範な分野に関連していることが改めて認識
容との間にズレがある場合には，別組織をつくったり， される。それら現在の課題に共通するイメージ（あくま
支援を依頼するなどの形で補完することであろう。逆に で直観的なものは，それぞれの要素が固く，隙間だらみれば，そうした多様な目的に対応できる，さまざまな けで，孤立しており，特定のことには強いが他には弱く，組織が緊急時に支援体制をとれることである。この場合，結果として「不連続」になっているというものである。
行政の役割との関係では，直轄請負，対抗，補完，無関 この「不連続」さを乗り越える努力は各地で試みられた係などさまざまなタイプが考えられるが，どれが良いと が，かなり無理をしており，現在の社会システムの中で言うのではなく，その場の状況によって，柔軟に対応で は，その限界を強く認識させられた。
あえて列挙してみた数々の課題を，今後どうやって実きることが重要と思われる、、
第2は，組織を動かしていく仕組みと組織そのものの 際に解いていくか。多分，被災地域においてもまだまだ違いである。ここでは特定目的追求組織に限定して考え 可能性はあるし，持続的に課題の解決を図っていくことてみる。もちろん組織自体に強力な推進機能が備わって が必要である。また，今後の災害に備えて，どの地域にいればよい（真野）が，震災直後に一般的なのは，組織 おいても今回挙げた課題の解決に真剣に取り組むべきでをつくること自体に多大なエネルギーが必要で，組織化 あろう。
自体が困難な点である。従って，組織を動かしていくと 将来目標イメージをあえて述べるなら，それぞれの要なると更に困難を極める。そこで，組織を形成し，それ 素の目的ははっきりしているが，柔軟で，かつ，要素がを動かしながら目的を実現していくための支援が必須条 多様化しており，それぞれが連携しており（連携可能性件になるが，支援の形態・程度・内容はさまざまである。を持って常時動いており），それぞれの長短を補完しあ場合によっては，支援組織がまるごと特定目的の追求の って総合力を発揮できる体制が柔軟に組める。その結果ために支援に入ることもあるし，地元にまちづくり協議 として，「連続性」を確保し，緊急時にも平常時にも，会を形成・運営するための，サポーターとして支援にあ 柔軟に対応できるという姿である。この際，「情報」のたる場合もある。あるいは，そうした多様な支援組織自 「ネットワーク」が，大きな支えになることが予想され体を支援する基金や補助金の整備，場合によってはそう る。
した基金に対する補助金の整備も．重要である。「まちづ 今回の「集中討議」の実行を核とした研究自体が，そくり支援NPO」のネットワーク化はますます重要になり うした将来像をめざした取り組みである。こうした試みを，テーマを深化させたり，別途設定しながら繰り返しつつある。
行うことにより，緊急時にも対応できる，現代的で柔軟
第3は，組織自体の位置づけにかかわる事項である。
ここも特定目的追求組織を念頭に整理する。先に，「地 な研究・実践スタイルが確立できるものと考える。実際，区，グループ単位で多様な目的に向かって自己組織化が 現地の「まちづくり支援ネットワーク」の支援がなけれなされ，それらが既存の組織の弱点を補完しつつ連続性 ば，この企画は成立しなかったであろう。また，インタを確保する」と述べた。組織は，運営の民主性・正統性 ーネットが無ければ，全国各地に分散した研究委員間の，だけでなく，合理性（合目的性），効率性・持続可能性，あるいは実行委員会グループ間の事前準備は，途方もな
管理遂行能力（目的実現可能性）が問われる。ベストな く労力のいる作業となったであろう。更に，3日間ののはこれらすべてが備わっている組織であるが，実際に 「集中討議」の結果を，3日目の午後にまとめて，「神はそれは不可能であり，とりわけ緊急時においては，ど 戸宣言」として発表することは，会場に持ち込んだ各種
こかの部分はたとえ弱体でも，別の部分を重視するなど 電子機器の力なくして，できなかったであろう。
の対応もある程度やむを得ない。また，第1，第2の点最後に，研究委員会メンバーのほかに，実際には数名とかかわるが，自前でできる目的を限定的に設定し，できない部分は積極的に支援を仰ぎ，それらを管理しなが の実行委員会メンバーがいたことを申し添える。また，
ら目的を遂行していくことが求められる。この際，地区 「集中討議」がまちづくりの「サマースクール」でもあ組織としての民主性や正統性の問題に触れない範囲で目 るという主旨から，「校長先生」役を快く引き受けて下的を追求する，といったタイプなど，多様な形があって さった広原盛明先生をはじめ，数十名の「講師」その他
良いし，多分，それを積極的に支援しなければ，できる の人びとに，この場を借りて感謝申し上げる。更に，その運営に携わった20数名の大学生・大学院生や，会場をことはかなり限定されるであろう。
快く提供して下さった神戸市六甲道駅前再開発事務所，
4．総 括
生活再建を重視した「連続復興」という切り口で図3－2を提案したが，その実現のための課題を整理していく－156－

神戸市こうべまちづくり会館にも厚く御礼申し上げる。