集約型まちづくりを考える－静岡県内自治体の事例ー

牧之原市学習会
2022年11月23日（水）川瀬憲子（静岡大学）

川瀬憲子（かわせのりこ）プロフィール
静岡大学人文社会科学部経済学科教授
専門は、財政学、地方財政論。 京都大学博士（経済学）
1961年 大阪市生まれ
1990年 大阪市立大学大学院博士課程単位取得退学
1989年～1990年 埼玉大学非常勤講師
1990年 静岡大学助教授
1999年～2000年 ニューヨーク大学客員研究員
2004年～静岡大学教授（現在に至る）
日本地方自治学会理事
自治体問題研究所副理事長
日本地方財政学会年報編集委員
静岡県地方自治研究所理事長
静岡県史編さん委員（2012年～）
主著：『市町村合併と自治体の財政ー住民自治の視点から』（自治体研究社、2001年）『「分権改革」と地方財政ー住民自治と福祉社会の展望』（自治体研究社、2011年）『アメリカの補助金と州・地方財政－ジョンソン政権からオバマ政権へ』（勁草書房、2012年）『集権型システムと自治体財政ー「分権改革」から「地方創生」へ』（自治体研究社、2022年）ほか多数

内容
はじめに
1 集権型システムへの再編と政府予算
2 教育予算と学校統廃合
3 「地方創生」と集約型国土再編
4 静岡県内自治体の事例
静岡市の事例ーコンパクトシティ構想による災害リスク
浜松市の事例ー公共施設統廃合と区域再編
おわりにー住民主体のくらし中心の地域づくりへはじめに・少子高齢化、人口減少、グローバル化、非正規雇用の拡大、ワーキングプア、
官製ワーキングプア、相対的貧困率の高さと子どもの貧困（6人に一人が相対的貧困）、女性の貧困（自殺率の高さ）など。
・コロナ禍でのさらなる所得格差と地域間格差拡大。
・改憲論議、軍事費拡大の動向と民主主義の課題
・32次地方制度調査会答申（2020）「2040年頃から逆算し顕在化する諸課題に対応するために必要な地方行政体制のあり方等に関する答申」→33次地制調へ
・高齢者人口がピークを迎える2040年頃から逆算というシナリオ（「自治体戦略2040構想」）

「分権改革」から「地方創生」「平成の大合併」から集約型国土再編へのシナリオ「地方創生」政策(2015～）
・各自治体で地方版総合戦略策定、成果主義、数値目標の達成率を基準に査定・日本版コンパクトシティ政策（立地適正化計画）
・公共施設統廃合（アセットマネジメント）
・成果主義により交付税・交付金等の配分

住民主体のサステナブルな社会へ
・人口減少、少子高齢化、社会資本（インフラ）の老朽化対策
・いのち・くらしを重視
・教育・福祉の充実
・地域の内発的発展
・住民主体のサステナブルなまちづくりへ
・地方財政権の確立と住民主権、共同参画福祉社会へ

１ 集約型システムへの再編と政府予算
2000年
地方分権一括法
2003-2006年 「三位一体の改革」、この頃「平成の大合併」
2008年 地方財政健全化法、リーマンショック
2011年 東日本大震災、福島第一原発事故
2012年 税と社会保障一体改革、第二次安倍政権
2014年 消費税増税、「国土のグランドデザイン2050」
日本版コンパクトシティ、立地適正化計画
公共施設統廃合「まち・ひと・しごと創生法」 集約型国土再編

「地方創生」とコロナ関連予算
2019年 消費税増税（10月～ ）32次地方制度調査会中間報告
2020年 菅政権、日本学術会議会員の任命拒否問題
第二期地方創生総合戦略（地方版総合戦略）
新型コロナウイルスによるパンデミック、コロナ関連予算
32次地方制度調査会答申（6月）
2021年 デジタル関連6法案（「デジタル庁設置法」含む）「デジタル社会基本形成基本法」「デジタル社会形成整備法」「公金受取口座登録法」「預貯金口座管理法」「自治体システム標準化法」
マイナンバーとの紐づけなど。個人情報保護の課題。
2022年 岸田政権、経済安全保障推進法、ウクライナ・ショック

資料 総務省

政府予算の特徴①予算規模の拡大
2018年度一般会計の総額97兆7128億円、2020年度一般会計の総額102兆6580億円、2021年度106兆6097億円（コロナ予備費5兆円含む） 、2022年度107兆5946億円（過去最大）②防衛関係費の増加「中期防衛力整備計画」（2019～2023年度） 過去最高額更新（2014年度～5000億円増）
辺野古新基地建設を含む在日米軍再編経費など。2021年度5兆3422億円、2022年度5兆4005億円③社会保障関係費の伸びの抑制
2017年度1400億円、2018年度1500億円見直し（医療、介護、生活保護など）…
「社会保障関係費の実質的な伸びを高齢化による増加分におさめるという方針を達成」（2021）④地方財政計画の見直し
交付税見直し、人件費削減、一方で投資的経費（地方単独事業）拡大など

資料 西日本新聞

2021年度 普通交付税の算定方法改正①「地域デジタル社会推進費（仮称）」2000億円（道府県分800億円、市町村分1200億円）
人口を基本（地域住民対象の取り組み1/2、地域企業対象の取り組み1/2）②「まち・ひと・しごと創生事業費」1兆円
地域の元気創生事業費4000億円、人口減少等特別対策事業費6000億円
地域の元気：単位費用×人口×段階補正（経常態容補正Ⅰ+経常態容補正Ⅱ）
Ⅰ ラスパイレス指数、経常的経費削減率、地方税徴収率、クラウド導入率など行革努力
Ⅱ 1次産業産出額、製造品出荷額、宿泊客、若年就業率、女性就業率など地域経済活性化分
第2期「まち・ひと・しごと総合戦略」 取組の「必要度」に応じた算定⇒取組の「成果」に応じた算定③保健所の恒常的な人員体制の強化④児童虐待防止対策の体制強化⑤業務改革の取組等の成果を反映した算定⑥交付税の算定に用いる「人口」

2021年度から国勢調査（2020年度）の人口⑦その他
会計年度任用職員制度の期末手当 包括算定経費（人口）で一括計上。

人員の増減飛田（2021）

2 教育予算と学校統廃合
高等教育予算の国際比較 国際的に低い教育支出
GDPに対する公的高等教育支出（2004年度）
アメリカ1.0％、ドイツ1.0％、フランス1.2％、イギリス0.8％、日本0.5％（2009年度 0.5％）
日本は最下位（OECD加盟30ヶ国平均1.0％）
GDPに対する公的全教育支出（2004年度）
アメリカ5.1％、ドイツ4.3％、フランス5.7％、イギリス5.0％、日本3.5％ （2009年度3.8％ 最下位）
日本はワースト２位（OECD加盟30ヶ国平均5.0％）
一般政府総支出に対する公的高等教育支出（2004年度）
アメリカ3.5％、ドイツ2.5％、フランス2.3％、イギリス2.3％、日本1.8％
日本はワースト２位（OECD加盟30ヶ国平均3.1％）（文部科学省「教育指標の国際比較」2008年度版、2015年度版）

0
日本

トルコ

スロバキア

イタリア

チェコ

チリ

ハンガリー

スペイン

オーストラリア

ポーランド

韓国

ドイツ

アメリカ

エストニア

メキシコ

ポルトガル

スイス

OECD32ヵ国平均

カナダ

イスラエル

フランス

スロベニア

オーストリアオランダ

イギリス

アイルランドベルギー

スウェーデンフィンランドアイスランドニュージーランド

ノルウェー

デンマーク

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

図 公的教育支出の対GDP比

単位；％ 2011年度と2020年度（資料）OECD, Education at a Glance 2014: OECD Indicators より作成
16

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図 公務員の全雇用者に占める割合の国際比較

図 OECD諸国における公務員の全雇用に占める割合（2005年）

資料：OECD教育格差の拡大
子どもの受ける教育や進学率が、親の所得差によって影響され、「教育格差」につながっているとして社会問題化
年収200万円以下の家庭では、4年制大学進学率は28.2％、200万～400万円以下でも33.0％にとどまるのに対し、1000万円を超える家庭では62.1％、1200万円超では62.8％に国公立大は年収600万円未満はどの層も10％強、1200万円
超でも12％強と大きな差はない。他方、私大進学の差は顕著で、200万円以下は17.6％、600万円～800万円以下は36.8％、1200万円超は50.5％で、200万円以下の2.9倍になった。低所得層にとって、私立大学進学は相当に高いハードル（金子元久「高校生の進路についての調査」2009年）

コロナ禍の影響 内閣府｢子どもの貧困｣調査で教育格差明らかに､｢緩やかな身分社会｣の実態
内閣府が子どもの貧困に関する全国調査を2021年に行った。2021年度末に公開された「令和3年 子供の生活状況調
査の分析 報告書」（内閣府調査）は、貧困線未満（等価世
帯収入が中央値の2分の1未満）の世帯の保護者と子どもが直面するさまざまな困難を明らかにした（『東洋経済』
2022年5月20日）

資料 内閣府

教育予算
・国立大学独立行政法人化 2004年度～
・義務教育費国庫負担金の国の負担率引き下げ」（国の負担率：1/2→1/3）「三位一体改革」
イギリス（ブレア－ブラウン労働党政権）では公的な教育支出や教育補
助金を拡大
・高等教育無償化（民主党政権時に導入、現在所得制限つき）
・安倍政権下の「教育無償化」の議論
教育（幼児教育・保育を含む）、小中学校統合、教員数削減、非正規
拡大、大学、企業との連携の強化

文教予算文教予算(2018年度）
5兆3093億円（2017年度5兆3097億円、△４億円）
文教予算４兆405億円（△23億円）
義務教育費国庫負担金１兆5228億円（△20億円）、科学技術予算はプラス「新しい経済政策パッケージ」（2017年12月）閣議決定。8000億円。
人材に投資「人づくり革命」
幼児教育無償化（2019年） 0～３歳児の保育園は対象外！
高等教育無償化（2020年）住民税非課税世帯への授業料減免及び給付型奨学金など。（非課税世
帯に限定でよいのか？）
文教予算（2022年度） 削減傾向続く
5兆2818億円（2022年度）

小中学校の統廃合、小中一貫校化が進行政府方針
新しい時代の学びの環境整備（義務教育費国庫負担金）～小学校における高学年の教科担任制の推進と35人学級の計画的な整備～
教科指導の専門性を持った教師による小学校における高学年の教科担任制の推進や、小学校における35人学級の計画的な整備等を図り、義務教育９年間

教師の確保の観点を踏まえながら、対象とすべき教科の専科指導の取組を円滑に推進できるよう4年程度をかけて段階的に進めることとし、2022年度は、950人の定数改善を図る。（改善見込総数は3,800人程度）※「小中一貫・連携教育への支援」も活用。
※少人数学級等の実施のために措置している加配定数の一部振替を含む。
（参考）35人学級の効果検証に必要な実証研究

＜経済財政運営と改革の基本方針2021 （抜粋）＞
小学校における35人学級等の教育効果を実証的に分析・検証する等の取組を行った上で、中学校を含め、学校の望ましい教育環境や指導体制の在り方を検討する…（略）。
・教職員定数の改善 ＋98億円（＋4,690人）
・教職員配置の見直し ▲ 6億円（▲ 280人）※このほか、人事院勧告や教職員の若返り等による給与減や積算見直しがある。
2017.3義務標準法改正による基礎定数化に伴う定数の増減✓発達障害などの障害のある児童生徒への通級指導の充実 586人
✓外国人児童生徒に対する日本語指導教育の充実 101人
✓初任者研修体制の充実 ▲ 52人※基礎定数化に伴う定数減等 ▲265

鉾田市議会からの意見書（2022年）
教職員定数改善及び義務教育費国庫負担制度堅持に係る意見書
学校現場では，貧困・いじめ・不登校など解決すべき課題が山積しており，子どもたちのゆたかな学びを実現するための教材研究や授業準備の時間を十分に確保することが困難な状況となって います。また，新型コロナウイルス感染症対策にともない新たな業務も発生しています。
ゆたかな 学びや学校の働き方改革を実現するためには，加配教員の増員や少数職種の配置増など教職員定数 改善が不可欠です。 2021 年３月の義務標準法改正により，小学校の学級編
制標準は段階的に 35 人に引き下げられる ものの，今後は，小学校に留まることなく，中学校での 35 人学級の早期実施も必要です。加えて， きめ細かい教育をすすめるためには，さらなる学級編制標準の引き下げ，少人数学級の実現が必要 です。 一方，厳しい財政状況の中，独自財源により人的措置等を行っている自治体もありますが，自治体間の教育格差が生じることは大きな問題です。義務教育費国庫負担制度については，「三位一体 改革」の中で 2006 年度に国庫負担率が 2 分の 1 から 3 分の 1 に引き下げられました。国の施策と して定数改善にむけた財源保障をし，子どもたちが全国のどこに住んでいても，一定水準の教育を 受けられることが憲法上の要請です。ゆたかな子どもの学びを保障するための条件整備は不可欠で す。 よって，国会及び政府におかれては，地方教育行政の実情を十分に認識され，地方自治体が計画 的に教育行政を進めることができるように，下記の措置を講じられるよう強く要請します。

鉾田市議会から意見書（続き）
１．中学校での 35 人学級を早急に実施すること。また，さらなる少人数学級について検討すること。
２．学校の働き方改革・長時間労働是正を実現するため，加配教員の増員や少数職種の配置
増な ど教職員定数改善を推進すること。
３．教育の機会均等と水準の維持向上をはかるため，地方財政を確保した上で義務教育費国庫負 担制度を堅持すること。
以上，地方自治法第 99 条の規定により意見書を提出いたします。
令和４年９月 30 日 茨城県鉾田市議会議長 岩間 勝栄

資料：文部科学省

資料：文部科学省

資料：文部科学省

小泉（2022）小泉（2022）小泉（2022）小泉（2022）

3 「地方創生」と集約型国土再編
少子高齢化・人口減少を背景とした統治システムの転換
2014年5月「増田レポート」
日本創成会議の人口減少問題｣検討分科会による提言『成長を続ける21世紀のために「ストップ少子化・地方元気戦略」』
2040年（25年後）に896の自治体が消滅の恐れがあると指摘
地方圏の人口急減、大都市とくに東京圏への人口集中
国民の希望出生率と地方から都市への若者の流出の流れを変えて、東京一極集中に歯止めをかける提言
・2014年9月「まち・ひと・しごと創生本部」発足「まち・ひと・しごと創生法」が可決2014年12月 国の長期ビジョン
2015年度 地方創生初年度「地方創生総合戦略」

地方創生総合戦略と地方創生交付金
・2015年度

各自治体にて地方創生総合戦略策定

補正予算で地方創生先行型交付金（あるいは地方創生加速化交付金）
各省庁補助金、縦割りを排除、内閣府が所轄
・2016年度 地方創生推進交付金が導入
地方財政計画「まち・ひと・しごと創生事業」 1兆円計上
企業版ふるさと納税、地方拠点強化税制などの税制改革
政策の手段・方法
地方の人口ビジョン策定、メニュー方式、各省庁の関与、成果目標
各自治体の政策については、PDCAで検証（査定は政府）、KPI（重要業績評価指標）による評価

国土計画・日本型コンパクトシティ政策・集約型国土再編「国土のグランドデザイン２０５０～対流促進型国土の形成」(2014）
背景
本格的な人口減少社会の到来
巨大災害の切迫に対する危機意識
経済のグローバル化
基本戦略「小さな拠点」と高次地方都市連合
攻めのコンパクト・新産業連合・価値創造の場づくり
開発方式
ヒト・モノ・カネを三大都市圏に集中、スーパー・メガリージョンと新たなリンクの形成など
リニア中央新幹線（事業主体JR東海：予算規模約9.8兆円うちすでに３兆円財政投融資）→集約型国土再編へ

国土計画の変遷

スーパー・メガリージョン構想概念図「国土のグランドデザイン2050」より

スーパーメガリージョン構想とリニア中央新幹線

リニア中央新幹線開発と環境問題
総事業費9.8兆円の予算（3兆円が財政投融資）
86％がトンネル、残土問題
静岡県内への影響
大井川水系への水が枯渇の懸念（毎秒2トンの水減少）、大規模土石流
旧井川村（燕沢付近）に65㍍盛り土計画、大規模土石流災害の危険
新駅建設予定地
大規模開発が計画、大都市圏における陥没のリスク

集約型国土再編
日本型コンパクトシティ、立地適正化計画、公共施設統廃合と地方財政措置の拡大「経済財政運営と改革の基本方針2016」
コンパクト＋ネットワーク 2020年までに150自治体で、「立地適正化計画」
達成の目標値、各省庁横断の財政支援体制「公共施設等適正管理推進事業債」創設 財政誘導装置
2017年～2022年の5年間、さらに5年延長
国庫補助事業を補完または一体となって実施される地方単独事業。
立地適正計画、都市機能、居住誘導区域内で実施することが前提。
補助率嵩上げ等の要件、交付税算入率最大５０％

公共施設等適正管理推進事業債
地方財政計画での予算3500億円（2017年度）→5800億円（2022年度）①集約化・複合化事業 充当率80％→9０％、交付税措置率５０％
公共施設等総合管理計画、公共施設の集約化、複合化、延べ床面積の減少の要件」
既存施設の廃止は５年以内（2017年度～2021年度）②長寿命化事業③転用事業④立地適正化事業⑤ユニバーサルデザイン事業（2018年度新設）⑥脱炭素化事業（2022年度新設）⑦除却事業

4 静岡市の事例ー広域的な合併とさらなるコンパクト化
総合戦略と地方創生交付金
静岡市人口ビジョンと、第1期地方創生総合戦略→第2期へ
人口70万人弱、国、県より20年早い1990年から人口減、
主な転出先は東京圏。合併後、清水区の人口減が相対的に大きい。
2003年 静岡市と清水市合併（その後2町編入）
2005年政令指定都市に移行
合併特例債事業（2003年度～2012年度）
地方交付税特例期間終了後の影響
地方創生交付金事業、CCRCなど
集約連携型都市圏、立地適正化計画

静岡県内
市町村合併の状況

資料 静岡県合併後の静岡市行財政の特徴①優先される都市基盤整備
清水港新興津第2バース着工、新東名高速道路・中部横断自動車道アクセス整備など大規模社会資本整備（市財政への影響）②すすむ自治体リストラ － 人員削減計画
行財政改革推進大綱実施計画（2006年2月策定）
2005-2009年度までの5年間に420人（6.2％）の職員定数削減
6,816人（2005年4月1日）→6,396人（2010年4月1日）
2010-2015年度：6396人（2010年4月1日）→6120人（2015年4月1日）
内容：保育園3園を民営化（▲35人）、高等学校統合（▲49人）、収集業務委託（▲26人）、
生涯学習交流館指定管理者制度へ（▲7人）、非常勤職員の活用（▲139人）など
2015-2020年度：6120人（2015年4月1日）→5833人（2019年4月1日）

図3 静岡市職員数の推移（１９９９－２０１５）単位；人(資料)静岡市資料より作成

静岡市行財政の特徴④退職手当債の発行と財政健全化に向けた合理化計画
2008年度から2011年度まで毎年60億円から80億円程度の退職手当
債発行
これらを加えて概ね90億円から110億円程度の財源不足。事務事業のさらなる見直し、行財政改革の推進、財政調整基金などの活用、市債適正管理方針⑤市債累積残高の累増
市民１人当たりの地方債現在高静岡市46万4420円（県内市の中で２位、県内市平均約38万円：2006年度決算）、2018年現在1位（将来にわたる実質的な財政負担）

静岡市行財政の特徴⑥市民の負担増・国保料 2004年度から連続引き上げ。2012年度にも大幅引き上げ。
所得200万円（2人家族）の場合：26万4200円（2011年）→34万1900円（2012年）
所得300万円（3人家族）の場合：38万8900円(2011年）→52万7900年（2012年）
引き上げ率は所得200万円世帯で3割増
2013年の国保料は政令市で2番目に高い水準
・上下水道料金の引き上げ
2006年度 下水道料金が一元化（清水地区の使用料が大幅引き上げへ）
清水地区（2ヶ月38ｍ3の家庭で4060円→5040円）24％増
2008年度 上水道料金が一元化
清水地区（2ヶ月38ｍ3の家庭で3440円→4080円）18％増
蒲原地区でも家庭用で平均18％増・各種施設使用料の引き上げ
清水テルサの使用料引き上げ等

図8

資料：静岡県静岡市財政の現状
2020年度予算
第3次行政改革推進大綱、アセットマネジメント基本方針に基づく取り組み
第3次総合計画の5大構想の推進など、50億円の財源不足、財政調整基金の取り崩
しなどで対応2021年度予算
72億円の財源不足、新型コロナウイルス感染症（コロナ禍）の影響による市税収入の大幅な減少(見込み)、一方で、生活保護費など歳出増。財政調整基金をはじめ各種基金残高が減少＊静岡市の5大構想
歴史文化の拠点づくり（静岡都心） ・海洋文化の拠点づくり（清水都心） ・教育文化の拠点づくり（草薙・東静岡副都心） ・「健康長寿のまち」の推進 ・「まちは劇場」の推進

静岡市の地方創生に係る交付金制度 資料：静岡市
2014.12 まち・ひと・しごと創生法施行
2014年度補正 地域活性化地域住民生活等緊急支援交付金（先行型：国予算1400億円）①静岡市総合戦略策定事業（1000万円）②空き家バンク構築・活用事業（1000万円）③南アルプスユネスコパークを活かした交流人口拡大事業（8869.8万円）④訪日外国人旅行者向け消費税免税店拡大と情報発信力強化・受入環境充実事業（3550万円）
2015年度予算 地域活性化地域住民生活等緊急支援交付金（上乗せ分：国予算300億円）①静岡型CCRC構想推進事業（2000万円）②静岡都市圏広域DMO推進事業（1500万円）③官民連携インバウンド誘致推進事業（1000万円）
2015年度補正①海洋産業クラスター創造事業（4400万円）②特産茶戦略的輸出支援事業（1384万円）③広域連携による水産物を活用した産業活性化事業（2187万円）

静岡市の地方創生に係る交付金制度 資料：静岡市
2016年度予算 地方創生推進交付金（国予算1000億円）①海洋文化拠点関連事業（1275万円）②就活よろず支援体制強化事業（237.5万円）③生涯活躍のまち静岡推進事業（150万円）
2016年度補正 地方創生拠点整備交付金（国予算900億円）①七間町賑わい創出拠点整備計画（3195.6万円）②生涯活躍のまち静岡推進計画（1250万円）③駿府城公園周辺ランニング等環境整備計画（２２００万円）
2017年度予算 地方創生推進交付金（国予算1000億円）

静岡市財源不足への対応
資料 静岡市財政課

静岡市公共施設統廃合計画と集約化
・アセットマネジメントアクションプラン（2017～2022年度）
総資産量の適正化、長寿命化計画
2017～2018年度 1.5万㎡、2019～2023年度 約3万㎡の公共施設面積の縮減、計画、福祉施設、教育施設、文化施設などの統廃合、民営化など
・都市計画マスタープランにおいて、集約連携型都市構造、立地適正化計画推進。
2015年度基本方針、2016年度集約化形成区域の公表、5年ごとに数値目標に
向かって進められてるかの点検がなされる（期限付きの財政誘導の影響）静岡市公共施設等統廃合計画(2016）
高齢者福祉施設（複合化・統廃合）
障害者福祉施設（民営化）
保健・医療施設（保健福祉センターの廃止、診療所の複合化・民営化）
学校教育施設（小中学校の統廃合,給食センター民営化）
コミュニティ生涯学習施設（統廃合、複合化、民営化）
産業振興施設（統廃合、民営化等）、市営住宅（廃止、民営化等）
児童施設（こども園の統廃合・民営化、児童クラブ廃止等）
スポーツ施設（統廃合・複合化・民営化）、リクリエーション施設（統廃合、、民営化）
文化等施設（廃止、統廃合・民営化）、図書館（複合化）、
駐車場・駐輪場（統廃合、民営化）、防災・消防施設（複合化）
庁舎等業務施設（本庁舎複合化、支所・出先事務所廃止）

静岡市アセットマネ
ジメント2022

静岡市アセットメネジメント2022

桜ヶ丘病院移転問題とコンパクトシティ構想をめぐってー津波浸水区域への誘導
・６つの拠点に都市機能を集約させる計画
静岡駅、清水駅、東静岡駅周辺などの拠点
清水駅周辺の誘導区域
市庁舎、区役所、総合病院、子育て支援センター、地域福祉推進センター、大学、博物館、大規模ホール、図書館などを集約させる計画

図７ 静岡市集約連携型都市構造図

静岡市資料

立地適正化計画とアセットマネジメント
立地適正化計画（国土交通省）
市街化区域
居住誘導区域（居住を誘導するエリアを設定）
都市機能誘導区域（医療、福祉、子育て、商業等）
公共交通（鉄道、バス）の再編
都市拠点と地域拠点（都市機能誘導区域）
暮らしの拠点（上記以外） バスや鉄道の利便性の高いエリア
医療・子育て機能が半径500ｍに集積

アセットマネジメントによる公教育施設や福祉施設などの統廃合計画とセットで展開

清水駅周辺への都市機能集約「暮らしの拠点」づくりと極度なコンパクトシティ構想
清水庁舎移転計画、清水駅に隣接する公園に移転。
内陸部にある独立行政法人桜ヶ丘病院を庁舎跡地に移転計画
市長（推進）VS知事（反対） 多数のパブリックコメント
津波浸水区域に病院を移転することへの懸念
さらに都市機能誘導区域に加えて、居住区域も誘導
国交省方針：津波浸水区域は区域指定対象外としない
土砂災害危険区域は誘導区域の対象外

図８
清水区
中心部
津波浸
水区域
（資料）
静岡市

桜ケ丘病院移転、静岡市役所清水庁舎移転をめぐる経緯
桜が丘病院は、清水区に３つある市指定の救護病院の一つ。
2014年以降、独立行政法人「地域医療機能推進機構」（JCHO）が運営（以前は社会保険庁）。
社会保険庁は2000年代初頭、移転先として大内新田の農地約２万９千平方メートルを購入。
2014年 社会保険庁からJCHOが運営を引き継ぐ。不便であるとの理由で移転先を再検討。静岡市に相談。
2016年 市からは利便性を理由に清水庁舎がリストアップされる。市議会にて市幹部から提示。
JCHOと静岡市（田辺市長）が清水庁舎に移転の方向性。
2017年 JCHOが清水庁舎に移転を発表、当初の予定地である大内新田の農地跡地を放棄方針。

市民による反対意見と代替案
市民提案
清水庁舎は「津波浸水区域」（海抜2メートルほど）に立地。第4次地震被害
想定では 最大1.4メートルの津波想定。地元市民は、市に清水桜が丘公園
を移転候補とするよう、要望書を提出。しかし、市は用途地域の変更手続きの煩雑さなどを理由に否定。県（川勝知事）は「人の命」にかかわる問題であるとして、桜が丘公園が望ましい。現在の桜ケ丘病院は海抜8メートル。
都市公園法の問題は対応できるように配慮するとした。

清水駅周辺区域への都市機能の集約をめぐって「地方創生」、立地適正化計画、アセットマネジメント政策と連動
財政誘導による期限付き都市機能集約政策の弊害

全国的に津波浸水区域に住宅誘導「立地適正化計画」にてまちの集約を掲げる自治体の約9割にて、津波浸水リスクの高い地区にも居住を誘導。ハザードマップでは1メートル以上の浸水で床上、3メートル以上
で2階まで浸水。
日本経済新聞社による人口10万人以上の54都市対象の聞き取り調査にて、48市で1メートル以上の浸水想定区域の一部が居住誘導区域であることが明らかに。46市では2メートル以上の区域とも重なる結果。枚方市では居住誘導区域の85％が1メートル以上、6割で3メートル以上のリスク。高知市では1メートル以上区域は1％。（『日本経済新聞』
2018年9月2日付）
地理的な要因で津波浸水区域を除くことが困難なケースもある。しかし、広島県東広島
市では居住誘導区域に浸水（2018年西日本豪雨）。防災計画と切り離して、津波浸水リス
クの高い地域に居住誘導することへの疑問。

立地適正化計画
都市再生特別措置法一部改正
2014年8月立地適正化計画制度が創設
2017年3月「静岡市立地適正化計画」が策定。
その中で、集約化拠点形成区域の一つとして清水駅周辺地区が選定。そこに誘導する施設として、市民の生活の豊かさや利便性の向上、まちのにぎわいを生み出す観点から、行政施設・医療施設等。
桜ヶ丘病院の候補地として進められている清水東口公園は津波浸水区域（浸水深さ2.2ｍ）であり、誘導施設として医療施設を挙げることについては疑問が残る。

立地適正化計画の問題点
立地適正化計画は、建前では自治体の自主性に任されているが、交付税措置によって財政誘導を進めているところに、特徴。
国の方針に従って集約化を進めれば交付税措置を受けられるため、多くの自治体が立地適正化計画を策定する傾向。
国土交通省が示す立地適正化計画では、都市機能誘導区域の中に、医療・福祉・子育て・商業等が含まれている。中心部に商業機能を立地するのは必要だが、医療・福祉・子育て施設は、郊外のコミュニティにおいても必要な機能。

都市再生特別措置法一部改正（2020）2020年6月の都市再生特別措置法の一部改正「災害レッドゾーンである災害危険区域（出水等）に、自己の業務の用に供する施設として病院等の開発は原則含まれない」と規定。
災害レッドゾーンが未決定の現時点において 、桜ヶ丘病院の駅東口への移転を進めている点について。ハザードマップ作成などは多くの自治体で実施。
立地適正化計画と防災計画は切り離して制度設計され、運用された。6年たってようやく、「災害レッドゾーン」への病院等への誘導を禁止する都市再生特別措置法の改正が行われたが、すでに6年も経過しているため、多くの自治体では災害リスクに関わりなく立地適正化計画を策定する傾向。
清水駅東口公園は津波浸水区域でもあり、明らかに「災害レッドゾーン」候補地。そのことを踏まえて慎重に立地選定すべきであり、東日本大震災では、多くの病院が被災した。入院患者の避難は困難を極めた。その教訓を学ぶべきであろう。

コンパクトシティをめぐって
富山市や青森市がコンパクトシティの先進事例。富山市はLRTをつくって、ヨーロッパ型のまちづ
くりをめざしており、一時期は成功事例として紹介。
アメリカの諸都市
北東部のニューヨーク、ボストンや西部のシアトルやポートランド
鉄道、地下鉄、バスが発達しており、都心部を拠点に同心円状の都市構造になっている地域の方が、都市構造としては理想的（J・ジェコブズら）。
南部のように鉄道があまり発達せず、車社会になっている都市は、「層雲状都市」ともいわれる
シアトルは成長管理政策でも注目。
都市には歴史があり、コミュニティがある。人為的に都市機能を誘導するのは、よほど地域住民のコンセンサスを得られない限り、多くの問題を残すことになる。
住民のコンセンサスが得られない津波浸水区域への桜ヶ丘病院の移転は、将来にわたって大きな禍根を残すことになりかねず、再考すべきではないか浜松市の事例ー広域合併とさらなる区域再編
合併の経緯
2002年 「環浜名湖政令指定都市構想」が発表
当初は、浜松市、浜北市、湖西市、天竜市、舞阪町、新居町、雄踏町、細江町、引佐町、三ヶ日町の４市６町。これに北遠４町村（春野町、佐久間町、水窪町、龍山村）が加わり、研究会という形で合併協議が継続。
湖西市と新居町が離脱
2003年 「天竜・浜名湖地域合併協議会」が発足
2005年７月 12市町村（３市、９町村）の合併によって成立（浜松市への編入
合併） 人口は約78万人
静岡県内における地域間競争の産物。面積：東西約52キロ、南北に約73キロ。合併当時の総面積は岐阜県高山市に次ぐ全国第２位。人口
密度は約500人程度。

広大な中山間地域を含む都市

図12 浜松市の位置
資料：浜松市リストラ策スズキ自動車の鈴木会長を座長とする行政改革推進委員会を設置
合併直後から大幅な人件費の削減計画。浜松市の職員6500人の内、約１割にあたる650人を５年内に削減するというもの。団塊の世代の退職などで約1000人が退職となるため、それを職員削減計画に組み込む。
学校給食や清掃事業のアウトソーシングや公立保育所の民営化など。
小学校の統廃合も加速化。
議員の定数も大幅に削減、合併前の全議員数が216人、合併後の法定上限数はわずかに 56人となる。2011年度から定数減（48人）。
最北の水窪町では、小学校の廃校や１か所しかない駐在所の統廃合など。

地域自治組織 当初（合併特例法による算定替え期間）は、地方交付税の基準
財政需要額に算入される「地域振興費」が地域自治組織の予算に計上
 旧市町村単位での地域自治組織
地域におけるまちおこし関連イベントなど
 地域自治組織廃止、区の統合提案など。
市町村合併に関するアンケート調査
中心部から遠い地域ほど住民の満足度が低下
元気なまち浜松をつくりたいプロジェクトチーム(2010）『元気なまち浜松をつくりたい-12市
町村合併・政令市浜松の検証、地域と地域経済再生のために』(協力：自治体問題研究
所・岡田研究室）

旧自治体の対応（旧佐久間町）
佐久間町では町内全世帯を対象としたNPO法人「がんばらまいか佐久間」
基金：１億円、運営資金1500万円
会費：一般会費 １世帯 月額100円（年間1200円）、特別会費 年額3000円 加入世帯：818戸、1601人（2005年10月：設立時）
活動委員会：総務、保健福祉、環境づくり、文化・スポーツ社会活動、 地域おこし活動、女性活動、佐久間交流活動
サポーター：旧佐久間町職員
新規事業：日本初のＮＰＯタクシー事業（過疎地有償運送事業）を開始
新浜松市からの受託事業：敬老会、成人式

図
浜松市区域
再編案

資料：浜松市

表9 浜松市区域再編に関する住民投票結果（2019） 資料：浜松市

浜松市における公共施設削減（439施設）

静岡大学と中日新聞社合同アンケート調査結果
静岡県民意識調査(中日新聞、川瀬憲子担当記事参照：2011年4月28日付）

市町村合併に関して
合併しなかった自治体住民対象「合併しなかったことをどう思いますか」
ある程度よかった44％
大変よかった25％
あまりよくなかった20％
まったくよくなかった５％
無回答６％

合併した自治体住民対象「合併して生活はどう変わりましたか」
変わらない75％
合併して生活がやや悪くなった13％
大変悪くなった５％
ある程度よくなった４％
大変よくなった１％
無回答２％

ある程度よかった
大変よかったあまりよくなかった
まったくよくなかった
無回答

変わらない
やや悪くなった
大変悪くなった
ある程度よくなった
大変よくなった
無回答

熱海市土石流災害とその対応

熱海土石流災害への対応

熱海市土石流災害の教訓
東日本大震災において、7市町村による広域的な合併を経験した
宮城県石巻市の事例検証を行ってきたが、復旧･復興過程での地域内格差などの弊害も大きいことが明らかに。
熱海市が、災害時において、弾力的な対応ができたのも、合併を選択しなかったことによる。
土石流災害（人災）をもたらした要因究明と予防原則
上流の違法な乱開発への規制強化。環境権。

アメニティ中心の地域再生へ
市民参加型の財政運営とNPOや市民との連携によるまちづくりへの課題
イギリスの市民アメニティ法
イギリスの議会報告書にて、不動産開発先導型の「都市再生」を批判
ロンドンの中世以来の街並みや建造物、歴史、文化を尊重し、それをアピールすることで真に豊かな成長を期待できると主張
イギリスのCivil Amenities Actでは、“the right thing in the right place”と規定。

地域のアメニティをいかに高めるか
アメニティとは、市場価格では評価できえないものをふくむ生活環境であり、自然、歴史的文化財、街並み、風景、
地域文化、コミュニティの連帯、人情、地域的公共サービス（教育、医療、福祉、犯罪防止など）、交通の便利さなどを内容としている。その具体的内容は国や時代によってちがうが、｢住み心地のよさ｣あるいは｢快適な居住環境｣を構成する複合的な要因を総称している。
（宮本憲一『環境経済学（新版）』岩波書店、2007年）

小さい自治体の大きな挑戦
内発的発展、維持可能な社会、地域セーフティネット構築「小さくても輝く自治体フォーラム」での取り組み例
島根県海士町（隠岐諸島）。高校魅力化プロジェクトなどで、UIターンの増加に成功。過疎のまちがどのようにして若者の移住者が増えるようになったのか？高校魅力化プロジェクト（県立高校） 地元自治体とのコラボ
創業者への支援、雇用を生み出す知恵と工夫
出産や子育てへの公的助成、公営住宅の充実。
長野県阿智村、20年間、人口がほぼ横ばい 公民館での学習活動。
学習型まちづくりへの提案。移住者への丁寧な支援※維持可能な社会への実現と内発的発展、協同参画型福祉社会へ

住民参加制度の先進事例①住民参加制度化の事例
ニューヨーク市のコミュニティ・ボード（1977年制度化）
市内に59の委員会、50名の委員、委員は立候補で各区の市会議員が指名
マイノリティ（少数民族）の参加も盛ん、予算案について協議、大規模プロジェ
クトについても討議
2000年代初頭 マンハッタングランドセントラル駅改修をめぐる展開
住民の意見を尊重
高層ビルへの立て替え計画→低層のまま古い建造物の良さを残した修復へ

・住民投票と共同参画の事例①サンフランシスコミッションベイ開発の事例
市の提案（民間開発業者提案…商業開発中心）と市民提案（住環境重視）
1000回に上る徹底的な議論を経て、住民投票へ
市民提案による開発…世界的な成功事例として紹介②ニューヨーク市郊外のタッパンジー橋立て替えをめぐる住民提案 立て替え
か修復か
公立幼稚園校舎の建て替えをめぐって、住民投票
ニューヨーク州イーストチェスター学校区③ドイツでの市民提案型まちづくり
プラーヌンクスツエレおわりにー地方財政権の確立と住民主権・財政誘導装置としての交付税・補助金に焦点を当てながら、合併から集約型国土再編への流れを概括し、静岡県内自治体を事例に財政や市民生活に及ぼす影響について検証。
・中央集権型システムへの統治機構の再編過程と捉えることができるのではないか。
・地方交付税のトップランナー方式により、成果主義への転換と行政サービスの市場化が進行。ナショナル・ミニマム保障という意味での財源保障機能がますます低下。
・「地方創生」政策は、立地適正化計画、アセットマネジメントと連動。アセットマネジメントは福祉
や教育、文化施設などの統廃合を含んでおり、市民生活に及ぼす影響が大きい。
・都市機能や居住機能の集約を促す一方で、災害リスクの高まりなど市民の生活権からみれば
多くの課題が残る。
・地方財政権と住民主権の確立が求められる。

軍縮経済への道
資源浪費型、環境破壊型から防災都市づくり型へ
基本的人権の保障、セーフティネットの構築、地域セーフティネッ
トの必要性
地方自治体の財政権を確立するために地方交付税（「地方固有財源」）配分決定の民主化
地方における情報公開の徹底
市民参加の促進、財政民主主義の徹底
自治体財政分析のすすめ【主な参考文献】
・岡田知弘（2014）『「自治体消滅」論を超えて』自治体研究社

・川瀬憲子(2001)『市町村合併と自治体の財政－住民自治の視点から』自治体研究社
・川瀬憲子(2008)「『三位一体の改革』と政府間財政関係－『平成の大合併』から地方財
政健全化法への動きを中心として」『経済研究』（静岡大学）、2008年１月号
・川瀬憲子(2011)『「分権改革」と地方財政―住民自治と福祉社会の展望』自治体研究社
・川瀬憲子（2012）『アメリカの補助金と州・地方財政－ジョンソン政権からオバマ政権へ』
勁草書房・川瀬憲子（2013）「被災者・被災地支援と市町村合併」岡田知弘他編『震災復興と自治体―「人間の復興」へのみち』自治体研究社
・川瀬憲子（2015）「市町村合併と復興格差をめぐる現状と課題―宮城県下の自治体の事例を中心に」『環境と公害』第45巻第2号、岩波書店
・川瀬憲子（2016）「自民党憲法草案と地方自治・地方財政をめぐる課題」『自治と分権』
自治労連・地方自治問題研究機構
・川瀬憲子（2016）「大震災後の復興交付金事業と復興格差をめぐる諸問題」綱島不二雄
他編『東日本大震災 復興の検証』合同出版
・

主な参考文献
・川瀬憲子（2017）「地方自治・地方財政と憲法改正をめぐる論点―憲法施行70周年に寄せて」『月刊全労連』2017年９月号
・川瀬憲子（2018）「リニア新幹線開発を問う」『住民と自治』2018年5月
・川瀬憲子（2020）「政府間関係再編下の地方財政―補助金・交付金に焦点を当てて」日本
地方自治学会編『自治の現場と課題』敬文堂。
・川瀬憲子（2022）『集権型システムと自治体財政ー「分権改革」から「地方創生」へ』自治体研究社。
・重森暁・関野満夫・川瀬憲子（2002）『地方交付税の改革課題』自治体研究社
・保母岳彦（2015）「『地方創生』は国土・環境をどこへ導くか」『環境と公害』第45巻第2号、岩波書店
・中山徹(2017)『人口減少と地域の再編―地方創生・連携中枢都市圏、コンパクトシティ』
自治体研究社・増田寛也他（2015）『地方消滅―東京一極集中が招く人口急減』中央新書
・宮本憲一（2018）『増補版 日本の地方自治 その歴史・未来』自治体研究社
・森裕之（2016）『公共施設の再編を問うー「地方創生」下の統廃合・再配置』自治体研究社

ご静聴、ありがとうございました！