資料８－１

サイバー安全保障有識者会議 説明・討議用参考資料「サイバー安全保障における政府に求められる役割」

アクセス・無害化措置に関するテーマ別会合(2024.7.24)
東京大学公共政策大学院客員教授 髙見澤將林サイバー空間についての認識2

サイバー空間をめぐる問題の捉え方とその変化～安全保障環境のめまぐるしい変化に対応する常続的アップデートが不可欠～＊情勢変化と特徴• 規模/速さ/質＋多層/多様/融合(主体・手段・目的)＋攻撃優位・瞬時拡散・越境・秘匿性＋低コスト性＊２年足らず前の国家安全保障戦略、国家防衛戦略が古く感じられるような新しい事象の連続的生起＊個人の発信力、SNSの影響、偽情報等の蔓延と国内政治の意思決定の一層の困難化
１ 外交面：• 国際ルールを巡る対立の激化（例：サイバーGGEとOEWG） 伝統的国際ルールへの挑戦 既成事実化
２ 情報面• 最大の情報収集の場としてのサイバー空間：大量性/同時性/継続性/遠隔性/隠密性/工作性/曖昧性等
３ 軍事面• 平素から核戦争に至るまで タブー破り・抑止困難 軍民融合、分野横断、認知戦、情報戦、Proxy、Non-kinetic
４ 経済面• 相互依存関係の高まり、システムリスク等インパクトの大きさ、グローバルサプライチェーン、強制と制裁
５ 技術面• ＡＩ、量子コンピュータ等の技術競争、ＡＩとＡＩのバトル、ゼロDayなど

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新たな国家安全保障戦略におけるサイバー安全保障～サイバー安全保障が諸課題対応のための基盤的ソリューション：共通のカギを握る～
２０２２国家安全保障戦略の目標（新たな均衡の実現）にとってサイバー安全保障は不可欠の要素• 「国際社会の主要なアクターとして、同盟国・同志国等と連携し、国際関係における新たな均衡を、特にインド太平洋地域において実現する。」「サイバー安全保障能力の向上」は我が国を全方位でシームレスに守るための取組の強化の最初の柱• 「⑷ 我が国を全方位でシームレスに守るための取組の強化 ：軍事と非軍事、有事と平時の境目が曖昧になり、ハイブリッド戦が展開され、グレーゾーン事態が恒常的に生起している現在の安全保障環境において、サイバー空間・海洋・宇宙空間、技術、情報、国内外の国民の安全確保等の多岐にわたる分野において、政府横断的な政策を進め、我が国の国益を隙なく守る。」「サイバー安全保障分野での対応能力を欧米主要国と同等以上に向上させる」には前例のない取組を• 「サイバー空間の安全かつ安定した利用、特に国や重要インフラ等の安全等を確保する」• 「サイバーセキュリティに関する世界最先端の概念・技術等を常に積極的に活用する。」「幅広い分野において有事の際の持続的な対応能力を確保する」には平素からの能力と経験がカギとなる
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各国が重視するサイバー空間での情報収集強化と日本の現状～サイバー安全保障や能動的サイバー防御を考える前提の大きな違い～

各国：膨大な人員・経費・技術の投入により情報収集のため最大限の手段を駆使• 各国は情報収集能力の強化を最重視し、早い段階からサイバー空間における情報収集に注力• 組織、法制、人員・人材、技術、予算、教育・研修等の面で蓄積されてきた統合的データ・ノウハウ・能力• 情報・サイバーリタラシーの高さ、情報を共有・活用し、守るという官民を超えた協力関係とコミュニティ• →コミュニティとエコシステム・の存在、情報・サイバー安全保障の専門家への尊敬/待遇の高さ

日本：最小限の対応（国内と国外の違いによる制約 一般的なアクセスの制約）• 情報収集・分析能力（特にサイバー空間）の軽視、情報共有する文化の停滞、官と民、現役とOBの隔絶• 分立又は機能別の組織編成、最小限の権限、人員異動/不足、技術投資・予算の制約、政治の関心• 情報等教育の不在、「通信の秘密」、個人情報のガバナンス、組織横断的な情報共有制度の不備• →社会全体として情報とサイバーの重要性とリスペクト、安全保障意識・知識の向上を図ることが不可欠
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内閣官房副長官補としての経験から～NISCについて感じたこと～

6安保会議・安保局・事態室・NISC等の組織整備のプロセスと相互関係～「最後発」組織としてのＮＩＳＣの体制整備の進展と残された課題の大きさ～⇒体制・人員の充実

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内閣サイバーセキュリティセンターの所掌事務等（内閣官房組織令）（内閣サイバーセキュリティセンター）

限定された任務と総合調整の限界

第四条の二 内閣サイバーセキュリティセンターにおいては、次の事務をつかさどる。
一 情報通信ネットワーク又は電磁的記録媒体（電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によつては認識することができない方式で作られる記録であつて、電子計算機による情報処理の用に供されるものに係る記録媒体をいう。）を通じて行われる行政各部の情報システムに対する不正な活動の監視及び分析に関すること。
二 行政各部におけるサイバーセキュリティ（サイバーセキュリティ基本法（平成二十六年法律第百四号）第二条に規定するサイバーセキュリティをいう。以下この項において同じ。）の確保に支障を及ぼし、又は及ぼすおそれがある重大な事象の原因究明のための調査に関すること（内閣情報調査室においてつかさどるものを除く。）。
三 行政各部におけるサイバーセキュリティの確保に関し必要な助言、情報の提供その他の援助に関すること。
四 行政各部におけるサイバーセキュリティの確保に関し必要な監査に関すること。
五 前各号に掲げるもののほか、行政各部の施策に関するその統一保持上必要な企画及び立案並びに総合調整に関する事務のうちサイバーセキュリティの確保に関するもの（国家安全保障局、内閣広報室及び内閣情報調査室においてつかさどるものを除く。）
２ 内閣サイバーセキュリティセンターに、内閣サイバーセキュリティセンター長一人を置く。
３ 内閣サイバーセキュリティセンター長は、内閣官房長官、内閣官房副長官及び内閣危機管理監を助け、内閣サイバーセキュリティセンターの事務を掌理するものとし、内閣総理大臣が内閣官房副長官補の中から指名する者をもつて充てる。
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旧NISC（内閣官房情報セキュリティセンター）設置までの主要経緯

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NISCの体制とその将来の在り方について感じたこと～制度の確立、運用（実例の蓄積と解題の認識）、改善の絶えまないサイクルが重要～
経緯上の制約：情報通信分野→情報セキュリティ→サイバーセキュリティ→サイバー安全保障：インテリジェンス等の欠如
★一体感の形成が困難で努力が必要（カルチャーの違い、相互認識不足、人的関係・経験の違い、情報共有）
→総合的な安全保障（総力安全保障）を実現する上での中核・基盤として位置づけ、ミッションの明確化
→政府諸機関におけるサイバー情報収集任務と複合的事態対応を前提とした上での制度設計が重要
→「通信の秘密」に関する議論が進むことはよいこと 「能力」「手続と検証」「コンテクスト」の相互関係
人材の集め方と育成・養成：国家安全保障局との違い、事態対処との関係、民間の役割、外国、国際協力の活用
★適材を集めにくい。上司の理解が乏しい。経験者が異動時に無関係部署に補職される傾向 民間依存度大→新組織のミッション魅力化とサイバー・インテルコミュニティの構築が重要、サイバーを昇任のmust組織に
→情報共有のための制度的担保を明確にすべき（情報の集約と共有が担保される意識と手立てが重要）
→身分の違いを前提にしつつ、一体的・統合的な運用ができるような体制を サイバー人材データベースの構築
→緊急時のsurge、経験者の呼び戻し、OBの活用、民間人を含む能力者のネットワーク化を考えるべき
→内閣官房内の研修・訓練体制の相互乗り入れ 政府内の人材発掘システム 入庁時からの履歴書管理
→基盤となるしっかりしたインフラ（建物、スペース、勤務環境、セキュリティ等）の確保が重要
任務の明確性と役割分担：情報収集を前提とする 人事異動の工夫、機微情報の共有システム、能力の把握
★各省庁にやることをお願いする前提 インセンティブを与えにくい 総合調整が弱い
★センター長が専従でないことの制約と官房副長官補がヘッドであったことのメリット
→司令塔機能：対応に必要な情報集約/共有、人的充実、総合調整と直接権限、コミュニティの中核的位置づけ
→総合調整機能を前提とした情報共有、国際機関との協力、事前研修・訓練の体系の整備
→サイバーエコシステムの中での運用 人事異動管理・長期任用 研修制度 海外、国際機関等への出向など
→サイバー分野への高い評価、サイバー専門家は最重視すべき人材ということを国民世論として作っていくこと10サイバーオペレーションについて11サイバーオペレーションの典型例（ロシアのウクライナ侵攻前）～四半世紀以上も前から種々の形態でのサイバーオペレーションが継続～<戦闘の支援> ハイブリッド戦争：航空管制の機能停止、通信手段のシャットダウン等• 1998. The U.S. hacked into Serbia’s air defense system to compromise air traffic control and facilitate the bombing ofSerbian targets. 米国⇒セルビア• August 2008: Russian forces invaded Georgia while Russian hackers attacked Georgia’s internet and internal
communications were shut down. ロシア⇒ジョージア<強制> 政治目的：軍事基地や防空システムの撤収圧力• January 2009: To evict US military base in Kyrgyzstan, Russian hackers shut down two internet service providers with aDDOS attack. Later Kyrgyzstan removed the military base and received $2 billion in aid and loans from Russia.
ロシア⇒米国• April 2017: Chinese attempts to penetrate ROK military, government and defense industry networks continued at anincreasing rate since a February announcement that the THAAD missile defense system would be deployed in ROK
中国⇒韓国<窃取>：長期にわたる技術や機微情報の獲得• December 2018. U.S. accused China of conducting a 12-year campaign of cyber espionage targeting the IP and trade
secrets of companies across 12 countries.
• December 2018. U.S. Navy officials report that Chinese hackers had repeatedly stolen information from Navycontractors including ship maintenance data and missile plans.
https://www.csis.org/programs/strategic-technologies-program/significant-cyber-incidents

12米国等が実施した積極的なサイバー作戦の例～特定のコンテクストの下で、様々な形での対応行動がとられてきた～• 2018年の米大統領指令(Presidential finding)により、 • 米国サイバーコマンド司令官は、2020年の米国選挙に先立ち、海外からの脅威に対応するため、9CIAはイラン、北朝鮮、ロシア、中国に対してサイカ国における11の前方掃討作戦を含む、25以上バー作戦を実行する権限を与えられた。業務内容の作戦を実施には、情報の阻止やリークなどが含まれていた。
※• トランプ大統領は、ロシア・インターネット・リサー
チ・エージェンシーをオフラインにする米国サイ• 2019年3月、 オーストラリア通信情報局は、連合軍バー司令部による2019年の作戦を直接承認したと連携して通信を妨害するために、中東のISIS標的ことを確認した。(2020年7月)
に対してサイバー攻撃を行ったことを明らかにした。
• マイクロソフトと米国サイバーコマンドは、米国大• 2019年5月、 イスラエル国防軍は、ハマスがイスラ統領選挙等に先立ち、ロシアのボットネットを駆除
エルの標的をハッキングしようとして失敗した後、する作戦を独自に実施した。 (2020年10月)
ハマスに空爆を開始した。
• 米国サイバーコマンドとNSAは、来る米国選挙へ• 2019年6月、 米国当局者は、ロシアに対する抑止の干渉を防ぐために、イランに対して攻撃的なサ力と警告として、ロシアのグリッドシステムに対してイバー作戦(offensive cyber operations)を実施しハッキングツールを継続的に展開するとした。
た。(2020年11月)• 2019年6月、 米国は、ミサイルとロケットの発射を※2020年6月の報道あり Secret Trump order gives CIA制御するために使用されるイランのコンピュータシ
more powers to launch cyberattacks (yahoo.com)
ステムに対して攻撃的なサイバー作戦を開始したと発表した。
https://www.csis.org/programs/strategic-technologies-program/significant-cyber-incidents
13サイバー安全保障の実装化

14事態対応と組織作りに当たって留意すべき点～サイバー攻撃という単独事象に対応するだけでは不十分ということが前提～

政府・社会・個人の見えない健康状態を把握すること＝MRI/エコー/心電図/非破壊検査など• サイバー攻撃や事前準備状況に関し正確に把握するのは困難（ACDとストレステスト（定期健診）が不可欠）

組織と個人の体力（サイバー安全保障能力）を把握し、強化すること＝社会全体の強靭性の確保• データの整備、訓練・演習、教育・研修、装備の充実、人員の強化、大会への参加経験、運用経験の蓄積

事案の原因を究明し、総合的対応を考えること→統合データベース、常時監視、分野横断型協力• 起こっていることを把握できない、あるいは生じていることを別のものとして誤って認識するケース• 正しいものと認識してもそのターゲットが次々と変化していく状況＝被害軽減・復旧（最低限の業務継続）と新事象の並立• 事態の原因究明が困難で、どれほど多くの国や組織が関係しているのかも分からない状況• サイバー以外の局面でも、同時多正面で急激にエスカレートする前例のない場面に直面• 事態認定もままならない情報不足下での判断や、突然の想定外事象に対して瞬時の意思決定が必要• 外交、情報、軍事、経済、技術などの面での同時対応、優先度判断と権限委譲、柔軟対応、その場対応が肝要• 同盟国間、多国間、異分野の支援・被支援、調整、国際的な発信（宣伝とカウンター）など国際協調が不可欠
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サイバー関連シナリオを基にしたシミュレーションの一例～平素からの活動の重要性と事態の様相・相互関係・原因把握の困難性～
 情報窃取型サイバー攻撃

 事態の原因究明が困難

 標的型攻撃→サプライチェーン攻撃
 バルクデータ・個人情報収集

 一見サイバーとわからない事態の拾い方
 平素からの情報収集・報告の重要性 情報操作型サイバー攻撃
 情報戦・世論戦の一環としてのサイバー攻撃
 フェイクニュースの拡散、特定SNSの拡散支援 国民不安
 選挙の操作 政治的対立・混乱の形成 スキャンダル 機能妨害型サイバー攻撃
 身代金要求型サイバー攻撃の活用
 インフラ（エネルギー供給網・通信網・病院）の機能停止
 メディア・政府機関の機能妨害 停電、ＡＴＭ等の障害、制御機器の不具合、部品生産停止

 政府契約・基幹企業を狙ったサイバー攻撃
 サプライチェーン型攻撃 ⇒管理権限の奪取
 ネットワーク貫通型攻撃 ⇒脆弱性情報の入手
 政府系クラウドサービスの停止

 自衛隊、在日米軍等へのサイバー攻撃
 個人・家族情報の窃取
 基地機能への影響（空調等の故障）

 海底ケーブル切断・衛星通信障害・海上封鎖
 国や地域を孤立させるための諸手段 強制/強要型サイバー攻撃（中立を迫る要求）

 複数国や組織が関係（中・露・北朝鮮など）
 同時多正面作戦を強いられる 急激なエスカレートの可能性
 情報不足下での判断、瞬時の意思決定が必要 外交/諜報/軍事/経済/技術の同時対応
 優先度判断と権限委譲・柔軟対応

 同盟国間・多国間・異分野の調整
 コミュニケーション、ネットワーク、リアルタイム共有

 即時対応と平素からの準備のバランス
 ルールに捉われない
 問題解決型・プラットフォーマーとの協力・協定・委任
 復旧しないことの見極め・レジリエンス確保・人材

 武力攻撃事態等との関係（平素のフェーズが長い） 事態認定に至るまでに数多くの事象が生起
 日米共同対処、同時多目標・多正面対処になり得る『自衛隊最高幹部が語る台湾有事』新潮新書（２０２２）を参考にして筆者作成

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米国のサイバーセキュリティ戦略における「協働」強化の5本柱∼国力の集中、責任の移行、民間の関与、エコシステム、パートナーとの協力など～

1.重要インフラの防衛• 国家による重要インフラの可用性・回復力・重要なサービスの保障• 国家安全保障上重要なセクターでの最低限のサイバーセキュリティ要件の拡大• コンプライアンスの負担を軽減するための規制の調整• 重要インフラとサービスを守るための官民協働の推進・加速化• 政府のネットワーク防衛の最新化とインシデント対応ポリシーの更新

2.脅威アクターの混乱と解体• 国力のあらゆる手段を活用し、悪意のあるサイバーアクターを封じ込め• 敵を混乱させるため国力の全ツールを戦略的に活用。
• 大規模なメカニズムを通じて、民間部門を混乱活動に関与させる。
• 包括的なアプローチを通じて、パートナー国と足並みを揃えてランサムウェアの脅威に対処。

3.セキュリティとレジリエンスを推進するための市場力の形成• デジタルエコシステムの信頼性を高めるために、リスクを軽減• 最も脆弱な人々からサイバーセキュリティに最適な立場のデジタルエコシステム関係者に責任を移行• プライバシーと個人データのセキュリティの推進• 安全な開発慣行を促進するため、ソフトウェア製品およびサービスに対する責任を移行• 政府の助成金プログラムにより、安全で回復力のある新しいインフラ投資を推進。

4.強靭な未来への投資• 戦略的投資と協調行動を通じて、次世代技術とインフラ革新で世界をリード• インターネットの基盤・デジタルエコシステム全体における体系的な技術的脆弱性を低減• 国境を越えたデジタル抑圧に対する回復力を増大• 次世代テクノロジーのサイバーセキュリティ研究開発を優先（ポスト量子暗号化、DX、EXインフラ等）• 多様で堅牢な国家全体のサイバー人材を育成

5.共通目標を追求するための国際パートナーシップの構築• 責任ある国家の行動の強化・無責任な行動の孤立化と負担の強制• 国際協力による、共同の準備、対応、コストの賦課によるデジタルエコシステムへの脅威への対抗• 平時と危機の両方において、サイバー脅威から防護するためのパートナーの能力を強化• 情報通信技術・運用技術・製品とサービスの安全で信頼性が高いグローバルサプライチェーンを構築

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2023/03/National-Cybersecurity-Strategy-2023.pdf

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サイバーを含む安全保障意識向上の三つの側面と求められる施策
あらゆる要素が安全保障に関係してくる今日の安全保障環境を生き抜いていくことが必要
このためには政治家、産業界、官界、学界、NGOを含めた国全体、国民全体の安全保障意識の向上が不可欠
安全保障意識という場合、以下の三つの側面に応じて具体策を考えることが重要• サイバーやインテリジェンスを含む安全保障問題そのものに対する関心の向上• 国際情勢、軍事力、領土・主権に関する客観的事実・データ、サイバー安全保障など全般的な基礎知識の充実• 平素からの意識の徹底と実際に危機が生じた際の個々の決断と対応力の向上考えられる施策の一例：SDGｓと同様なレベルのSSGs/SCSGs（Sustainable Cyber Security Goals）的な取組• 防災やサバイバルといった多くの人が取り組み易い参加型の安全保障キャンプの普及• 予測しにくい状況に対応したり、初めて出会った人とも協力したりしていく習慣を身に着けること• 教育現場における総合学習やセミナー型の授業・講座の実施• 安全保障問題とサイバー・インターネット（偽情報を含む）などに関する情報リタラシーを高める• 異なる立場から討論を行い、発信力、ディベート力を鍛えていき、国際競争力の向上を図る• 体験型の基礎的なセミナーやシミュレーションの体系的な実施• 経験のあるプロフェッショナルから危機管理プログラムを学び、想像力と創造力を高める 全国的な演習（3.18)

小学生から総理・閣僚までを対象とし、老若男女問わずそれぞれの状況に応じて、継続的に実施していくべき• 学習編、基礎編、応用編を設けて、段階を追って、またニーズに合わせて設計• 問題に取り組むリーダシップや意欲と経験を育むことに繋がるように留意• 教育現場や地域で進められている各種の取組や世界各国で活用されている優れた手法を学び、共有• こどもから高齢者まで一体となってその普及と多様化を図っていく必要
日本戦略研究フォーラムVol94 「国の形」を実装し、課題に正面から総力を挙げて取り組む政治に期待する 日本戦略研究フォーラム（JFSS)

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アクセス・無害化の検討に当たって～実務経験を踏まえた一考察～

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アクセス・無害化のための前提となるような事項について
アクセス・無害化の実施には当たっては総合的な情報収集と官民協力・国際協力が不可欠• サイバーに限らないオールソースデータの蓄積/活用や情報機関と軍による平素からの情報活動が大きな役割• 官民連携と国際協力を前提とした双方向的な情報の収集・共有・活用・即時更新を可能とする制度と司令塔が極めて重要• 無害化、特に強度の高い措置の実施に際しては、他の手段（政治、外交のほか他の枠組みの活用可能性）の検討が必要

国際法や規範との関係• タリンマニュアルはNATOの関連機関が主導しているものだが、国際法とサイバー作戦に関する最も包括的なガイド• 国連の政府専門家会合の報告書（2015年及び2021年）は対立的要素の深まりがあるが国連総会決議を根拠とする活動• 特に11項目の「責任ある国家の行動規範」と50パラに及ぶその「解説」は国家実行のレファランスとなり得るもの• →報告書はG７文書でもその重要性が謳われており、これ踏まえてアクセス・無害化の制度整備は国際規範の実行• 緊急避難法理の援用は合理的。一方、コンテクストにより対抗措置法理にも一理あり（先行行為に対する国際協力など）

無害化の程度（措置内容、重大性、緊急性等）及びそれに応じた実施手続に幅があるべき• 「無害化」の程度は多くの幅が存在：攻撃インフラ関連情報の常続的取得と総合的手段の活用を前提として判断
通常のアクセスの範疇：インストール、維持、コピー、配布、検索アップデート（是正）の範疇：修正、マルウェア除去（公共の福祉、約款、推定的承諾など）
実力行使型：妨害、システムへの影響が出る削除、データの破壊、機器の破壊など• 無害化措置の緊急性への配慮、無害化の程度の軽重と手続の重みの組み合わせなど

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枠組みの検討に際しての留意事項（これまでの実務経験を踏まえて）全般的なフレームワーク：他の枠組みとの比較・整合性が問われる：ゼロからはスタートできない• 組織、基本方針（対象、優先度、措置の程度、国際協力）、手続、措置の内容、権限等の明示• 既存の法執行システムとの親和性、連続性、国内法体系との整合性、国際基準などへの配慮• 平和安全法制の教訓と反省→運用のイメージ作り、省庁間協力、事例演習、実装化努力が重要
制度設計と実際の運用との関係：履行、検証、国際事象への対応、絶えざる見直しの重要性• 制度を実装化し、効果的な運用システムと効果的な態勢を確保する努力を継続することが重要• →人材の養成（全国総合演習の実施、インテル・サイバー教育、実践的資格制度など）と意識啓発• 事案、国家実行についての情報共有、定期的見直しの必要性
対象事案のスコープ：「国、重要インフラ等に対する安全保障上の懸念を生じさせる」範囲には広がりが存在• サイバー攻撃事案はボーダーレスで融合しているため、総合的評価が必要＝個別要件の明示は困難• 「国、重要インフラ等」としては社会全体の機能維持と安全保障能力の基盤確保を重視すべき• 「懸念」はコンテクスト（攻撃主体のふるまい、目的、組織性など）の違いにより相当な幅が生じ得る• 「おそれ」のある判断の発信元、認定元、確認方法は多様：日本以外のソースの評価・活用も必要
権限の中身：平素からの情報収集と無害化の程度と背景・目的の違いに応じた規定が必要• 平素からの情報収集は警察、自衛隊、情報機関などによる多様な能力を活用することを前提とすべき• 主体となる組織、関係省庁の協力、攻撃の対象となる当事者の役割、個別背景に応じた優先順位など• 主体的・独立的対応に限らず、国際協力への配慮（使用の許可、同志国等への支援、共同の措置等）も• 他法令との違い：事態認定方式問題の克服＝緊急性、迅速かつ臨機応変：Improvisationの重要性
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