新福岡空港調査会広報誌「びゅーん」Vol.19, 2003

空港整備におけるPI の論点

・プロフィール
ひょうどう てつろう

東京商船大学流通情報工学課程 助教授

兵藤哲朗 氏84 年東京工業大学土木工学科卒業。89 年同大学博士課程修了（工学博士）。東京理科大学助手、東京工業大学助手を経て、93 年より現職。
97〜98 年カリフォルニア大学バークレー校客員研究員。
著書・論文 「やさしい非集計分析」（交通工学研究会）、交通調査方
法論および各種の交通（航空、道路、鉄道、物流、自転車など）の需要予測方法論に関する論文多数

１．PI は「魔法の杖」ではない

題への対応がPIプロセス導入の第 1の理由とみなせるが、一方で環境団体などいわゆる NPO の台頭も見逃

本誌前号でも紹介されたとおり、平成 14 年度の航空せない要因である。道路建設に直接的な利害関係のあ審議会において、新規空港整備に PI（パブリック・イる地元住民のみならず、「環境」というグローバルな影ンボルブメント）プロセスが要求されることとなった。

響や、適切な交通財源配分といった、”Backyard1 ”を越背景には、近年の公共事業全般にわたる批判、とりわえた影響因子に対し、声なき声を代弁する NPO の活け計画プロセスの不透明性に対する不信感があること

躍が、”Public”の範疇を拡大することに大きく寄与しては論を待たないであろう。本稿では空港整備の新たなきた。

ステージともいえる PI 導入について、その意義や課題などについて考察してみたい。

それ故、PI における”Public ”とは、単に住民のみを指すわけではなく、事業主体も含めた利害関係者全般

わが国でもここ 10 年、PI という言葉があらゆる公が含まれるし、利害を越えた国民や自治体全般をも包共事業計画において認識されるようになったが、その含した言葉と理解される。PI が一般化するにつれ、こ嚆矢は欧米の道路計画プロセスの詳細が多方面で紹介

こでいう「利害関係者」をはじめとする主体を表1)されてきたことにあるといえる 。とりわけアメリカ

す”Stakeholder ”という単語もわが国で多く使われるよの道路計画において、1991 年に施行された陸上交通効うになってきているが、これは「利害関係者」という率 化 法 （ い わ ゆ る ISTEA: Intermodal Surface

言葉の響きを和らげることに一役かっているように思Transportation Efficiency Act）で PI プロセスが必要不可われる。さて、先にあげた航空審議会資料でも、「関係欠な要素として明文化された例が引用されることが多い。アメリカの事例を見ると、1970 年代以来の環境問1

ここでいう”Backyard”は、いわゆる NIMBY (“Not InMy Backyard”)の”Backyard”を指す。

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主体」として次の主体が明記されている。
① 空港整備主体：国・地方公共団体など空港整備主体② 関係地方公共団体：空港整備主体と連携して PIを実施する地方公共団体③ PI 対象者：空港周辺の住民・就業者・地権者、含めた）強硬な反発を受け、かえってその整備時期を逸した例が散見された。この様な時間・費用の浪費を避けるためにも、PI の思想は今後の整備プロセスには重要な役割を果たすことになる。その意味で、本節タイトルに掲げたように、PI は「魔法の杖」ではなく、「転ばぬ先の杖」といえる。

②以外の地方公共団体、経済団体、航空会社など空港利用者④ アドバイザリー・チーム：PI 全般について客観的な立場から助言するため空港整備主体により設置されるチーム⑤ 協議会：PI 対象者の意見集約の必要性がある場

２．
「転ばぬ先の杖」としての PI
実際に実りある PI プロセスを進めるためには、以下の事項に留意する必要があろう。
1)多様な主体の同格参加

合に空港整備主体・関係地方公共団体により設航空審議会の報告書で列挙されている代表的な主体置される会間では、常に同格で公平かつ公正な立場で議論する

これらの主体の定義づけには概ね次のような意味があ必要がある。官から民、ないしは住民への一方的なろう。

情報提供では、お互いを同格として認識することも

1)従来の住民参加が、整備主体と住民との二項対立的な議論を前提としがちであったものを、第 3 者機関（ここではアドバイザリー・チームにその任困難であろう。それゆえ、会議の席のセッティングにすら十分な配慮が必要である。
2)情報の共有が委ねられる）も含めた合意形成プロセスを提唱

事業主体のみが関連プロジェクトの（マイナス面もしていること。

含めた）情報を保持し、提供される情報を意識的に

2)ゆえに、第 3 者による中立・公平な事業評価によ取捨選択することが、関係者の不信感を招く最大のり重点がおかれることになり、事業そのものの公要因である。同じ立場で議論する限り、情報は最大共性が従来以上にシビアにチェックされること。

限共有されるべきであるし、それが議論テーマに対

3)多様な関係者がプロセスに参加することにより、する参加者の不確実性を大きく減ずることになる。

公共性を機軸とした事業の「情報共有」に多くの努力が割かれること。

3)関連主体個々の便益と費用の明確化
1990 年代後半に、各公共事業の費用便益マニュアル

また、報告書では「手続きに要する期間」として、「適がまとめられ、現在はマニュアルに則った算定なく切な期間の目標を定め、これを公表して、できる限りしてプロジェクトの成否が議論できない。しかし費効率的な意見の把握と集約に努める」ことが要請され用便益分析の多くは社会的便益費用を一括して算定ている。これも議論がいたずらに引き伸ばされ、施設した値のみが示されることが多い。よって、個々の整備のタイミングを逸することに釘を刺す、重要な項利害関係者にとり、「自分にとってどんな便益がある目である。のか」「自分の支払い費用、不都合は何か」といった以上、概観したとおり、PI は公共事業を滞りなく進数字は十分伝えられていないように思われる。
「社会捗させる手法ではなく、多様な利害関係者の、時とし的に意味がある」という謳い文句は説得力があるよて深刻な対立を呼び起こす事柄を予め抽出し、それらうに思われるが、必ずしも個々人の生活感に合ったに中立的な解釈も付加し、議論をつくすことを目的と数字でないかも知れない。正確な意味での主体別のしていることが分かる。今まで、一部の意見に与しな便益・費用の算定は技術的には難しい面もあるが、かったり、十分な情報提供がなされずに強引に計画決断片的でも、主体別の「メリット・デメリット」を定された公共事業が、実施段階に至って（裁判なども可能な限り分かりやすく整理すべきである。

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processing

output
交通計画案

交通関連データ

input

需要予測システム

outcome効果
効果
効果

citizens
図 一般的な需要予測の流れ損」がトップダウン形式の合意形成スタイルと見なせ

4)時間管理前述したとおり、計画プロセスの時間管理はプロジるが、どちらを選ぶべきであろうか？ 昨今の状況をェクトの社会的追加費用を考えれば、極めて重要な見聞するに、やはり”Win-Win”による議論展開が望ま概念である。昨今の経済状況や、政治状況を勘案すしいと思われる。従来型の官民協力による争議解決のれば、数年のプロジェクトの遅れが、せっかく精緻スタイルは、かくのごとく抜本的に変革させるべきでに算定した便益を大きく損なうこともあり得る。もあろう。

ちろん単に結論を下す期限を決めれば事足りる訳ではない。拙速な PI プロセスの展開は参加者の不信感を冗長するだけである。結論を急ぐわけではなく、

３．需要予測不信と PIプロセスを段階的に区切り、各段階で議論進展の達成感を共有するなどの工夫が必要であろう。

PI をはじめとする施設整備の必要性を議論する場
で、最も争点となりやすいのは需要予測結果である。
ここ数年、マスコミにも多く取り上げられ、声高にプ

さて、アメリカの PI プロセスでは、基本的精神としロジェクト推進を前提とした過大予測が批判され続けて、”Win-Win”を合言葉に関係者間の合意形成を模索ている。アメリカでも 1980 年代後半、道路計画の中止することがよく提唱されている。これは各主体にとっを目的として、環境団体が「計画プロセスの弱点」とて、当該プロジェクトの正の効果を（大小はあるにせして需要予測方法論を槍玉に挙げ、需要予測結果の是よ）享受できるような道筋を、議論を通じて見出すこ非が裁判で争われた有名な例がある3, 2)。ここでは空港とを意味している。言い換えれば、「賛成 vs.反対」と整備の PI プロセスにとっても重要な事項となる需要いう意見対立が明確な論点のみに議論を集中させるこ

予測について幾つかの視点を提供したい。となく、そのような論点を生じさせる要因を分解整理上に掲げた図は、教科書的な需要予測のプロセスでし、お互いの要望を少しでも取り込むことができる代あるが、教科書には図の人影は普通描かれない。わざ替案の組み換えを積極的に行うことを意味する。

わざ人影を配置したのは、このプロセス全般が常に市また一方で、わが国では例えば TDM 施策の導入の民など利害関係者に注視されていることを強調したか際、大岡政談の「三方一両損」を引き合いに出し、主ったからである。また、最近、計画案（output）を提体間で痛みを分かち合い、施策実行の了解を取り付け示するだけでなく、施設整備がいかなる効果（outcome）2ることも多い 。”Win-Win”がボトムアップ、「三方一両により評価されるか、いわゆる様々なアウトカム指標2

落とした三両を三者で一両づつ分け合えば、「三方一両得」になるという説もあるが、これは”Win-Win”に相当するであろうか？

3

この場合は環境面から、需要予測結果の「過小推計」が問題とされた。

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も欠かせない項目としてオーソライズされるようにな

この方法論を採択することにより、PI プロセスでも当った。例えば、先に引用した航空審議会報告書でも評然関係者により疑問となる、価項目として、①インプットデータの信頼性はあるか①滑走路処理能力向上の要件②モデルの現況説明力は十分か、最新の手法か・現状で滑走路一本の年間離着陸回数が 10 万回を超え、ピーク時の離着陸回数も 30 回程度に至っている③利用者の実感に合った予測結果か④便数が恣意的に多く設定されていないかといった、従来、ややもすると説明責任を果たしにく

・滑走路処理能力が概ね 10 年以内に限界に達する②大型ジェット機の就航かった項目にも自信を持った回答を用意できるであろう。

・最大路線の需要として年間 50 万人以上が見込まれる円滑な PI を推進するにあたり、たとえ内容が公正であっても、不透明な部分、Black-box と見なされるパー③ジェット機の就航ツがあってはいけない。不幸なことに、需要予測結果・最大路線の需要として年間 11 万人以上が見込まれるに対する不信感がこれまでの施設整備全体への不信につながる例が少なくなかった。逆に、採用された需要など、具体的なアウトカム指標が提示されている。こ

予測方法や利用したデータの開示が進めば、反対するのような数字が列挙される限り、その評価に堪える精主体から需要予測を争点とした意見提出は少なくなる

4

緻な需要予測方法論が採用されなければならない 。航とも言われる。例示された予測手法が、その不信を払

空需要予測については、平成 13 年度に国土交通省によ拭し、不毛な議論に時間を費やすことがなくなることり、それまでの需要予測精度の改善を目的として「航を、いくつかの航空需要予測に関わってきた筆者とし空需要予測手法に関する調査報告書」がまとめられてて強く願うものである。

いる。これらアウトカム指標が公表された背景には、同報告書で検討された最新の需要予測方法論が、信頼性の高い数値を算定可能なシステムであるという認識があったと思われる。
さて、同報告書の需要予測方法論の主要な改善点をまとめれば下記のとおりであろう。

４．おわりに「理解することは許す（赦す）こと」という言葉がある。
フランスの格言とも、宗教家の言葉ともいわれ、本来の意味は人の罪を赦すことを意味し、ここで披露①5 年毎に行われる「幹線旅客純流動調査」を用いするのは誤解を招き、不適切かもしれない。しかし多た、交通手段間の競合条件を考慮可能な四段階推くのステークホルダーに透明な情報提供を行い、プロ定法に基づいていること。

ジェクト推進およびプロジェクト内容の合意形成を行②シェアを推計するモデルに、予測精度の高い非集う PI を考えるとき、筆者はこの言葉を想起することが計モデルを採用していること。よって路線別の利多い。施設整備主体も含め、個々の主体にとってプロ用 OD 旅客数など詳細なチェックが可能となるこ

ジェクトが何をもたらすのか。またそれは、利害関係と。

者、そして広範な国民全体の利便性・幸福から見ると③利用空港の選択モデルに、便数変数を含み、さらに便数の算定に用いられる機材投入基準が提示さ5れていること 。

どれ程の大きさであるか。このような理解を徹底させることが PI プロセスに不可欠であろう。
PI は決してプロジェクト推進の小手先の技法ではない。プロジェクトの陰影を浮き彫りにし、全員の真4また具体的数値を含め、アウトカム指標自体の妥当性についても十分な説明責任が望まれる。
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便数は航空会社が路線需要量を見越して設定され、需要は便数で左右される。このような需給の「入れ子摯な議論から影を可能な限り最小限にとどめ、たとえ構造」が航空需要予測の難しい点である。

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全員一致の賛同の結論を得ることがなくても、そのプロセスが公正であることが重要である。新しい空港整備は PI というドアを開けた。その先に実りある成果が待ち受けていることを期待したい。
本稿を執筆するに当たり、矢嶋宏光氏（計量計画研究所）との議論を参考にさせていただいた。記して謝意を表したい。
＜参考文献＞
1)合意形成手法に関する研究会（編）：「欧米の道づくりとパブリック・インボルブメント」、ぎょうせい、
2001 年
2)兵藤：「米国交通需要予測手法のターニングポイント−サンフランシスコ訴訟がのこしたもの−」、
運輸政
策研究、Vol.1、 No.1、pp.77-80､1998 年
3)矢嶋：「参加型意思決定プロセスとその技術」､土木学会誌､Vol.87,6月号,pp.29-32､2002 年