２４太田和博

特集 ● 交通社会資本整備の展望／論説

道路整備の中期計画と道路政策の課題
太田和博＊
道路整備は、13次に及ぶ五箇年計画と特定財源制度を基礎として進められてきた。未だに多くの整備プロジェクトが残存しているのにもかかわらず、道路整備システムは強い国民からの批判を浴び、変革が迫られている。本稿では、他の社会資本整備計画とは切り離され、道路整備に関しては2008年を初年度とする10箇年計画が策定されつつある経緯を、
道路特定財源制度を巡る議論の推移とともに整理する。その結果として、道路行政の意思決定システムが変革を必要としていることを明らかにするとともに、そのあるべき方向性を提示する。

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づいて整備が進められてきた。

１．はじめに

しかしながら、道路整備は、国民が自ら自動車を

道路、空港および港湾という三つの交通社会資本

使用して利用できる道路を整備しているという点では共通した整備方式を有している。具体的には、基身近であること、およびその規模が空港および港湾

本法（道路法、空港整備法および港湾法）と特別会計とは桁が違うことから、国民の関心をとくに集めて（道路整備特別会計、空港整備特別会計および港湾整きた。

備特別会計、ただし２００
８年度から社会資本整備事業

道路整備の規模が大きいことを歳出と歳入の両面特別会計に統合され、各特別会計は勘定へと変更さから確認しておこう。国の平成１８年度の当初予算ベれる）を基礎とし、社会資本整備重点計画が成立すースで、道路整備事業費（道路関係歳出のすべてでるまでは個別の整備計画（道路整備五箇年計画、空はない）は１兆６，０００億円であり、公共事業関連費に

港整備七箇年計画および港湾整備五箇年計画）に基占める比率は２２．
４％となっている。港湾のそれは
３．
４％、空港のそれは２．
３％であり、道路整備が公共＊ 専修大学商学部教授

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原稿受理 ２０
０
７年１１月１９日

国際交通安全学会誌 Ｖｏ
ｌ．
３
３，Ｎｏ．
１

事業のシンボルであることは明らかである。歳入面
では、道路特定財源のうち国税である３税（揮発油税、石油ガス税および自動車重量税）の合計額（平（２４）

平成２０年４月

２５

道路整備の中期計画と道路政策の課題

成１
８年度当初予算ベース）は３兆５，０００億円であり、によって、国民のモビリティと物資の円滑な輸送を

地方分を含めると道路特定財源は５兆８，０００億円弱図ることであり、これは普遍的なものである。このとなる。国の租税および印紙税収入額である４５兆

目的は交通政策のそれであり、他の交通社会資本に

９，
０
００億円弱
（平成１８年度一般会計概算額）との比率

おいても、対象インフラという手段は違えども、共から考えても道路のプレゼンスは小さいものではな

通するものである。一方で、従来の事業分野別の交い。

通社会資本整備の五箇年計画は２００
３年に社会資本整

交通社会資本の整備には確固とした財源制度が肝

備重点計画に一本化された。また前章で述べたよう要である。道路の場合には、長らく道路整備特別措に、道路整備に関する従来の制度は変革されつつあ

置法に基づく有料道路制度と道路整備緊急措置法

る。

（２０
０
３年度からは道路財源特例法）に基づく特定財源

目的が不変である一方で、その手法が変更される制度がその２本柱とされてきた。この二つの制度はのはどのような理由があるのであろうか。一語でそ

道路利用者に負担を求めるものであり、受益者負担の理由を表現するならば、環境変化に他ならない。

の原則を理論的基礎としていることから、盤石であ

ここでは、その環境変化を概説するとともに、このると長らく考えられてきた。ところが、小泉純一郎

変化に対して採られてきた対応策を整理する。なお、元首相が強力なイニシアチブを発揮し、道路関係四

環境変化の多くのものは、道路整備のみではなく、公団が民営化され、道路特定財源の一般財源化が俎

交通社会資本整備、ひいては公共政策に共通するも上に載せられることになり、迷走し始めたともいえ

のである。
２−１

る。

マクロ経済制約

有料道路政策に関しては、道路関係四公団の民営第一に、人口の高齢化、少子化およびそれに起因化の是非はさておき、現在一応の決着を見ている。

する人口減少は、わが国全体の生産力を低下させ、

一方、道路特定財源制度に基づく一般道路政策は、経済規模を縮小させる。経済規模の縮小は税収を減

２
００
７年１
１月１
３日に国土交通省から「道路の中期計画

少させることになる。また、高齢者人口の増加は年（素案）」が公表され、これに基づいた政府与党合意

金および医療等の社会保障費用を増加させる。結果「道路特定財源の見直しについて」が同年１２月７日にとして、公共部門の財政を厳しく制約することになとりまとめられたとはいえ、今まさに変革期にある。

る。

このため、本稿では、一般道路政策の課題を中心に道路整備の財源調達のための従来の制度が堅持さ

論じ、有料道路に関しては必要に応じて言及するこれている場合、マクロ経済制約は、自動車走行量のととする。

減少による有料道路料金収入の減少と揮発油税等の第２章では、道路政策を取り巻く環境に関して整燃料税収入の減少という形で道路整備財源に影響を理する。第３章では、
２
００３年度を初年度とする社会与えることになる。ただし、この経路による影響は、

資本整備重点計画における道路整備計画を、第４章

現時点では、それほど大きいとはいえない。

では、
２
００
８年度からスタートする次期整備計画（１０箇

むしろ問題となるのは、道路整備の外側の財政制

年の中期計画）を取り上げ、道路行政の問題点をそ約であり、それが道路整備財源制度に大きな影響をの意思決定プロセスに絞って論じる。第５章は、こ及ぼしている。例えば、道路関係四公団の民営化はれらの章での議論を受けて、今後の方向性を提示す

２００
１年に閣議決定された特殊法人改革に端を発してる。なお、福田康夫内閣は、２００
８年１月１８日に召集おり、他の特殊法人と一律に補助金が全廃された。

された第１６
９通常国会に、道路整備財源に関連する

その結果、道路整備特別会計から日本道路公団にな

法律を１月２３日と２５日に提出したが、暫定税率の存されていたピーク時で３，０００億円弱の補助金が廃止

廃等に関して野党に反対論が根強く、政府原案どおされた。また、２００６年１２月７日に締結された政府与りに法案が成立するかどうかは不透明である。本稿

党合意では、道路特定財源の一般財源化がなされるは、２００８年１月末日までの状況のみを反映していることとなった。これらはすべて、国の一般会計の困ことに留意されたい。

窮が遠因であり、それが波及しているのである。
人口減少高齢社会におけるマクロ経済制約は、現２．道路整備を取り巻く環境変化

在は発現していないものであっても、徐々にではあ

道路政策の目的は、道路を整備し、維持すること

ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
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３，Ｎｏ．
１

るが確実に経済全体に対して影響する。例えば、労

（２５）

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２
６

太田和博

働力人口の減少は賃金の上昇を介して物価上昇をも影響を２−１において述べたが、需要側面にも大きたらす。また、貯蓄率の低下は金利上昇をもたらすな影響をもたらす。道路そのものは利用者に対してため、ＧＤＰの１．
５倍に達する公債残高はますます政直接的な効果をもたらすものではない。なぜなら、府の財政制約を厳しくする。これらは、道路支出お交通に対する需要は派生需要であり、他に本源的なよび道路財源に対する圧力を高めることになる。

需要（例えば、通院や買物）が存在するケースがほと

２−２

環境制約

んどであるからである。このため、人々のモビリテ

民間の経済活動も政府の公共政策も従来以上に環境に対する配慮が必要となっている。成熟した社会

ィや生活物資の流動の確保は何らかの形で保障される必要がある。

では高質の生活を支える建造環境や自然環境が希求

高度経済成長期における交通需要への対応は、増される。また、長期的な問題であるが、自然環境保

大する通勤需要や物資流通に対する後追い的な側面

全や地球環境問題も我々の活動を制約する。加えて、 がある。これは後手に回っていたという見方もでき
石油の枯渇に対する緊急度はやや和らいでいるとはる一方で、必要な対策が明確であったともいえる。

いえ、世界の人口爆発から生じるエネルギー需要の経済発展期を経てある程度豊かな社会を迎え、それ増大と相まってエネルギー問題も無視できない。

が成熟し高齢社会となった現在の日本においては、

生活質との間のトレードオフは交通社会資本整備において常に問題となってきた。交通社会資本は人高齢者対策および弱者対策というまったく質の異なる交通へのニーズが生じている。

口密集地の近くに立地すれば、より便利に利用する

高齢者や弱者に対する交通分野における対策は公ことができる。しかしながら、近接地に居住する住

共交通のバリアフリー化などが進展しているが、道民の立場からすれば、交通社会資本は生活環境を破路交通に関してはこれから対策が必要とされている。

壊するものであることは疑いない。陸上に立地する

とくに、高齢ドライバーの増加に対して道路インフ

空港は耐え難い航空機騒音を発生させる。新幹線にラがどのように安全対策を行うことができるかにつよる騒音と振動も沿線住民の生活を破壊する。道路

いては、その費用を含めて精査をする必要がある。

では、尼崎や川崎などのように耐えがたい水準ではまた、馬車にエンジンが付くという意味での真のないにしても、幹線道路沿線を中心に全国で問題がモータリゼーションを経験していないわが国では、生じている。

歩車分離（歩行者と自動車の分離）による交通安全対

騒音、振動および大気汚染などの局地的な環境問策はきわめて遅れている。国土交通省は安全・安心

題への対応はきわめて費用がかかるものである。例

を政策の四つの柱のうちの一つに掲げているが＊１、

えば、航空機騒音の抜本的な解消策は海上への空港

道路分野においてこれを実現するためには、高齢ド立地であるが、その費用は巨額である。道路においライバー対策を含めて、大胆な発想の転換と巨額のても、幹線道路の地下化などの費用は地方部の道路費用が必要である。
２−４

整備のそれとは２桁もの違いがある。

維持管理時代の到来

一方、地球環境問題に関しては、運輸部門のＣＯ２

技術は時を経て衰退する局面があるというライフ

排出量はわが国全体の２０％を占め、このうち道路交

サイクル論は交通分野にも当てはまると考えられる。

通は９割となっており、道路政策が負う義務は大き技術のみではなく、需要が減退するという社会的要い。地球温暖化対策としての環境税が議論される際素もある。地方部における鉄道の衰退はこの点からも道路交通が念頭に置かれる場合も多い。道路政策

避け得ないものといえよう。一方、道路についてはにおいても地球環境問題は主要な論点となっている

時の進展とともにますます基礎的な社会インフラとのである。

しての需要が高まっているといえる。その意味では、

２−３

高齢者・弱者対策

需要が減退するという社会的な要素は小さい。
長期にわたり需要が減退しないであろうことは、社会の高齢化については、その供給側面に与える

既存ストックの老朽化問題を引き起こす。とくに道＊１ ２００
３年を初年度とする社会資本整備重点計画においては国土交通省は、「暮らし」「安全」「活力」および「環境」を四つの柱として設定した。２００８年度からの新重点計画では、「活力」「安全」「暮らし・環境」および「横断的な政策課題」に変更される予定である。

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１

路は高度経済成長期に急速に整備されたため、道路
ストックの維持更新問題は近い将来の大きな課題となる。そして、インフラは無理をしてもある時点までは使用することができるため、維持管理が疎かに（２６）

平成２０年４月

２７

道路整備の中期計画と道路政策の課題なる恐れがある。また、維持管理に対する支出は新する批判が、意思決定主体や決定プロセス全体に対規整備に比べその効果が知覚しづらいため、国民かする不信感に結びつく。一度定着した不信感を払拭

ら見て場合によっては無駄な支出ととらえられる可するのは容易なことではない。道路政策の最大の課能性もある。道路に関しては、とくに橋梁の老朽化

題は国民の不信感の解消といっても過言ではない。

が問題視されているが、米国のミネアポリスのミシ３．社会資本整備重点計画による対応

シッピー川に架かっていた橋の崩落事故からもわかるように、事故が発生して初めて現状が認識される

道路政策が直面する主要課題は以上で指摘したとという側面がある。適切な維持管理を持続することおりであるが、これらの課題に対して政府全体およは容易なことではないのである。

び道路当局も単に傍観してきたわけではない。
２
１世

２−５

公共部門に対する国民の不信紀に入ってからの最も公式な対応は社会資本整備重道路関係四公団が民営化されたとはいえ、道路は点計画による対応である。ここでは、道路部門に限

もっぱら公共部門が担当するものである。その意味ってこの対応を整理しておこう。

で、設備投資等に関しても鉄道とは大きく異なる。

わが国の戦後の道路整備は、１９５４年度を初年度とこのため、道路政策に対する批判は、公共部門に対する第１次道路整備五箇年計画によって計画的に実する批判と共通する部分も多い。公共部門は、民間施されることになった。道路整備五箇年計画は、部門と比較して、効率化インセンティブが欠如して

２００
２年度を最終年度とする第１２次計画まで継続しているため、一般に非効率であると論じられる。

策定されてきたが、事業分野ごとの五箇年計画策定

効率性は、費用が同じであればより多くの効果を発生させるべきであるというとらえ方とともに、同に関する批判が高まり、第１２次計画が道路整備五箇年計画としては最後となった。
道路整備計画は、国土交通省の誕生と期をあわせ、じ効果を出すのであればその費用を最小化するという考え方もある。前者は、限られた予算をより効果

２００
３年度から同省所管の他の八つの整備計画と統合の高い用途に使用するべきであるという考え方であされ、社会資本整備重点計画の一部分となった。社る。一方、後者は、同じ道路を造るのであれば、そ会資本整備重点計画は、計画策定の重点を従来のの費用をなるべく小さくするべきであるという視点「事業量」から「達成される成果」へと変更するなどである。

し、社会資本整備の重点化・効率化を推進するもの

従来の道路行政はこの両者において国民の信頼をである。

失ってきた。前者についていえば、「無駄な道路を

しかしながら、社会資本整備重点計画に統合され整備している」と表現されているが、その真意は「混たとはいえ、全体の予算規模が大きいため、実際の雑が激しい道路を放置し、安易に整備ができる需要作業は事業分野ごとに計画素案を作成し、調整が可が少ない道路から整備を進めている」という優先順

能な部分については総合的に調整するという方式を位の付与方法が本質的に誤っているという国民の批取らざるを得ない。そうでなければ、各年度の予算判である。つまり、道路整備の優先順位の付与が必を査定する財務省主計局も対応ができなくなる。まずしも国民のニーズに合致しておらず、必要度が低た、道路等の旧建設省所管の整備計画については社

い道路の整備が促進される一方、道路混雑が激しく

会資本整備審議会において、空港等の旧運輸省所管

対策が必要な地域での整備が後回しにされているこのそれについては交通政策審議会において審議するとが問題視されている。

ことになっており、各事業計画の独立性は高い。こ後者には、繰り返される談合や高額の用地保障費のようにして、衣替えはしつつも従来の方式を踏襲などによって、道路整備の費用、つまり国民の負担し、整備計画が策定されることとなった。しかしなが不必要に過大になっているという批判である。こがら、計画全体としての統一した方針（例えば、「成

れらの国民が眉をひそめる事例が多くあるにもかか果」目標を掲げること、上位計画との整合性をより一わらず、道路当局の対応は緩慢であり、コスト意識

層意識することなど）が策定され、その下で個々のが欠落した道路行政に対しては強い批判がある。談計画を立案することは意味があるであろう。

合問題にしても、それに本質的にメスを入れたのは

２００
３年度を初年度とする社会資本整備重点計画の公正取引委員会であり、国土交通省ではなかった。

道路整備計画は、以下のような経緯を経て策定され不適切な事態が継続し続けると、個々の事例に対ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
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た。

（２７）

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８

太田和博

Table 1 中間答申の目次
第Ⅰ部

まず、上位計画である全国総合開発計画が前提と現状認識及び基本的方向なる。前提である計画は、
１９９
８年３月末日に閣議決

第１章 経済社会についての現状認識
第２章 道路整備の現状と諸環境の変化
第３章 道路行政についての反省と課題
３‐１ 投資すべきところに十分に投資しているのか
３‐２ 料金収入に過度に依存した有料道路制度の限界
３‐３ 公共事業の効率性に対する批判や不信感
３‐４ 「使う」観点の軽視
第４章 道路行政の改革の基本的方向
４‐１ 道路行政の使命
４‐２ 三つの政策目標
４‐３ 行政システムの改革
基本的視点・道路ユーザーが満足する道路行政への転換
・成果重視で新たな発展を目指す１
０年の実現
・地域・都市構造の強化の支援
改革の方向・評価システムによる峻別と集中的重点整備
・既存ストックの有効活用・効率化
・「公」の意識に基づく新たなパートナーシップの確立
第Ⅱ部

定された『２１世紀の国土のグランドデザイン』であり、第５次の全国計画である。同計画の目標年次は
２０１
０年から２０１
５年であり、２００３年の社会資本整備重点計画を策定する際においても同計画の基本目標は堅持された＊２。
国土交通大臣は、２００
２年３月５日に、社会資本整
備審議会に「持続可能な経済・社会の構築、安全で安心できる暮らしの実現など新しい課題に対応した
道路施策のあり方」を諮問した。社会資本整備審議会道路分科会はこの諮問に対して基本政策部会を設置し、審議を行った。この結果、同年８月２日に、道路分科会において国土交通大臣に対して社会資本整備審議会中間答申『今、転換のとき：よりよい暮
らし・経済・環境のために』を提出した。

道路行政の改革のための具体的提言

タイトルからもわかるように、同中間答申は、道第５章 三つの政策目標の実現
５‐１ 安全で安心できる質の高い暮らしの実現
５‐２ 都市の再生と地域の連携による経済活力の回復
５‐３ 環境の保全・創造
第６章 行政システムの改革
６‐１ 評価システムによる峻別
峻別のための評価システムの導入
事業評価の充実
施策評価の充実
６‐２ 集中的重点整備の実施
集中投資期間の設定
重点整備事業の峻別
道路特定財源の活用
６‐３ 有料道路制度の見直し等
有料道路制度の限定的な運用
多様で弾力的な料金施策の導入
有利子負債の早期処理
６‐４ 既存ストックの有効活用
多様で弾力的な料金施策の導入（再掲）
道路の使い方の見直し
路上工事の徹底合理化
道路の情報化の推進
６‐５ コスト縮減・技術開発
地域に応じた柔軟な道路構造
整備効果早期発現のための時間管理手法の導入
技術開発の積極的な推進
６‐６ ユーザーの視点に立った開かれた行政運営
道路ユーザーの参加による既存道路管理手法の導入
市民参画型道路計画プロセスの導入
ＰＦ
Ｉの活用
「公」の意識に基づく新たなパートナーシップの確立

路政策の転換を大胆に提言している。Table 1は同中間答申の目次の抜粋である。第５章で提示された三つの政策目標は、後に社会資本整備重点計画において、重点４分野（暮らし、安全、環境、活力）として位置づけられ、国土交通省の政策の基本的視点を提供することになる。注目すべきは、第３章と第４章である。第３章では従来の道路行政の問題点を厳しく指摘し、それを受けて第４章において改革の方向性を提示している。第６章は、第４章で提示した改革の方向性を具体化するための施策を指し示している。第６章が示す道路行政の改革案は、網羅的であり、記述において濃淡はあるものの、実行されるのであれば、国民の道路行政への信頼を回復させることができるものである。
社会資本整備重点計画は、社会資本整備審議会および交通政策審議会での審議を経て、２００３年１
０月１０
日に閣議決定された。計画期間は２００３年度から２００７
年度であるため、計画の閣議決定は計画期間の開始時点に間に合わなかったことになる。一方、道路整備の計画を担保する財源を確保する税制については、
揮発油税等の暫定税率の期限を迎える２０
０３年３月末出所）社会資本整備審議会（道路分科会）
中間答申（２００
２年８月２日）の目次から抜粋。

日までに所要の法案が成立している。具体的には、地方税法が３月２４日に、租税特別措置法が３月２８日にともに改正、成立している。また、道路特定財源
制度の根幹となる道路整備緊急措置法は、道路整備
計画が社会資本整備重点計画に統合されることとなっていたこともあり、名称が道路財源特例法（「道路整備費の財源等の特例に関する法律」）に変更された

国際交通安全学会誌 Ｖｏ
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３，Ｎｏ．
１

（２８）

平成２０年４月

道路整備の中期計画と道路政策の課題

２９

上で、改正案が３月末日に成立している。つまり、小泉内閣成立以降の道路整備政策を振り返り、次期整備計画が閣議決定される半年以上前に、財源を確整備計画への流れを批判的に検討することにする。
小泉内閣の道路政策は、
２０
０１年１
２月１９日になされ保する法律は成立していたことになる。
社会資本整備重点計画では、総事業費を内容とせた「特殊法人等整理合理化計画」の閣議決定から始ず、アウトカム（成果）目標を定める方式とした。しまった。この合理化計画によって道路関係四公団のかしながら、行政執行上はそれでは計画が立てづら

民営化論議が始まり、四公団は２００４年６月に成立しいため、重点計画が閣議決定された２００
３年１０月１０日

た道路関係四公団民営化関連法によって、
２００
５年１０

に、道路のみについてであるが、事業費の上限を示

月に民営化された。交通社会資本としての高速道路

す閣議決定（「平成１５年度以降５箇年間に行うべき道の整備計画を論じる観点からは、道路公団の民営化

路の整備に関する事業の量及び積雪寒冷特別地域にの是非は議論するべき対象ではない。なぜなら、所おける道路整備の確保について」）がなされている。

与の整備目標に対して、公団システムか民営化会社

この閣議決定では、「その事業の量は３８兆円を上回のどちらがより効率的であるかを論じればよいだけらないものとする」とされ、総事業費の上限が決定である。しかしながら、あらかじめ与えられるべきされた。なお、第１２次道路整備五箇年計画の総事業

整備目標を小泉内閣は決定することなしに、民営化

費は７８兆円であり、それと比較すると大幅に減少しを指示したため不毛な議論が闘わされることとなっているように見える。これは、第１２次計画の総事業た。
わが国では、高速道路のような自動車専用道路を費には地方単独事業が含まれている一方で、重点計画のそれは国費支出のみの事業量であることによる。 「高規格幹線道路」と定義している。現行の高規格幹
なお、重点計画の策定においては、閣議決定に先線道路の整備計画である１４，
０００キロの高規格幹線道

立ち、パブリック・インボルブメントや地方公共団

路網計画は、１９８
７年６月２６日の道路審議会答申に基体からの意見聴取を実施している。計画案の作成にづいて、国土交通省（当時は建設省）が決定したも国民の民意を反映させようとするための措置であるのである。この計画は、同年６月３０日に第四次全国が、この手法は第１２次道路整備五箇年計画の策定の総合開発計画の閣議決定によって公式にわが国の高際に用いられたものを拡張したものである。

速道路整備計画になっている。この１４，
０００キロは、人口がある程度集積した地域からおおむね１時間以４．次期整備計画に向けた動向

内に高速道路に到達するように設定した場合の整備

前章では、従来の道路整備五箇年計画から社会資延長である。

本整備重点計画へと変更された際に、道路整備計画

四全総の閣議決定を受け、同年９月１日に、国土が政策課題に対してどのように対応してきたかを整開発幹線自動車道建設法が一部改正され、国土開発

理した。現在、２００
８年度を初年度とする第２次の社

幹線自動車道等が１１，５２０キロとなったが、これがい会資本整備重点計画が準備されているわけであるが、わゆる高速自動車国道であり、日本道路公団が建設

他の交通社会資本とは異なり、道路整備政策は大きするものとされた。このうち、２０
０１年当時に、道路な変革の波に洗われて来た。

公団に対して施工命令が出ていた整備計画区間の延４−１

高規格幹線道路の整備計画

長距離は９，
３
４
２キロである。

２００
１年４月に成立した小泉内閣は、従来の道路行

四公団民営化関連法では、道路公団系民営化会社

政に対して厳しい姿勢を示した。有料道路について三社によって何キロを整備するかは明らかではない。

は、道路関係四公団の民営化を、一般道路に関して

１１，
５２
０キロなのか、９，３４２キロなのか、はたまたそは道路特定財源の一般財源化を政策として掲げた。
小泉改革の戦略は、資金供給を絶つという兵糧攻めでありそれ以上のものではなかった。このため、政策目的と政策手段との間の合理的な関係の構築は二の次にされた。小泉改革は、既存の構造に対して変革を迫ったものの、創造的に新しい体系を構築するという視点に欠けたため、道路整備をはじめとして、
社会資本整備政策は再構築の途上にある。ここでは、

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１

＊２ ２００８年度を初年度とする社会資本整備重点計画の上位計
画は、全国総合開発計画を衣替えした国土形成計画となる。２００８年１月の時点で国土形成計画は閣議決定されておらず、後述の『道路の中期計画』が２０
０７年１
２月７日に
政府与党合意「道路特定財源の見直しについて」によってとりまとめられた。つまり、今度１０年間に関しては、
上位計画よりも先に道路整備計画が策定されたことにな
る。

（２９）

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２００８

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れ以下であるのか、不明である。もっとも、民営化の見直しについて」においてとりまとめられた道路会社であるのであれば、採算性のみで検討するのでの中期計画では、
１４，０００キロの高規格幹線道路網のあるから、９，３４２キロ以下であるのは明らかである整備に向けた道程が示されることとなった。

が、それでもどこまで計画を縮小するのかは不明で４−２ある。また、特殊法人等整理合理化計画において、道路政策に関連するもので、道路公団の次に標的

一般道路の整備計画

道路関係四公団に対する補助金が打ち切られたため、になったのは、道路特定財源制度である。道路特定

日本道路公団系の民営化会社が担当する整備計画は財源の一般財源化は、小泉元首相の従来からの主張

大きく縮小することになろうことは容易に想像できであるが、財政理論から見ても、受益と負担に関すただけである。

る公共政策の視点からも多くの問題がある１，２）。しか結局、２
００６年２月の国土開発幹線自動車道建設会しながら、小泉内閣の高支持率を背景として、無節議の時点では、民営化会社が整備済み分を含め、操なマスコミの追随もあり、小泉内閣とそれを引き

８，５
２０キロを整備することになっている。ただし、継いだ安倍内閣の下で、一般財源化に向けての動き

少なくとも整備計画で設定された９，３４２キロに関しは進んで行った。

ては、抜本的見直し区間はあるものの、国と地方が個別物品税を廃し消費税が導入された後には、目負担することによって残りの整備を行うという新直的税は公共サービスの擬似料金とみなされるため、轄方式が導入されているため、整備計画の根本的な

道路特定財源の一般財源化は議論の対象とはなりえ

変更はなされていないといえる。さらに、１４，０００キないものである。しかしながら、２００
５年９月の郵政

ロの高規格幹線道路網計画および１１，
５２０キロの高速選挙に圧勝した小泉首相は、その余勢を駆って、道自動車国道網計画も変更されていない。有料道路か路特定財源の一般財源化を小泉改革のメイントピッ

無料道路かの違いがあるだけであって、道路網計画

クに位置づけた。

自体の変更はなされていない。つまり、小泉内閣は、本質的な議論がなされることなく、２０
０５年１
２月９

「無駄な高速道路は造らない」といったが、「無駄な道日には政府・与党合意「道路特定財源の見直しに関路」を定義することもなく、そして「無駄な道路」

する基本方針」が決定された。この基本方針では、を国土開発幹線自動車道建設法から除外するなどの

「真に必要な」道路は整備する、暫定税率は維措置を講じることによって整備計画を縮小すること持する、一般財源化を図り、２００
６年中に具体案をもしなかった。

得る、の３点が合意された。この基本方針は与党公

交通社会資本のうち高規格道路（高速道路）の整備

明党からも「筋が悪い」と批判され、自民党内でも計画は、小泉内閣において、縮小も変更もされなか

反対意見もあったが、それが勢いを持つことはなかった。より本質的には、小泉内閣において、現時点った。

であるいは将来のある時点においてわが国に必要で潜在的な反対意見を抑えるためと思われるが、小ある高規格道路網の水準は何ら議論されなかったの泉内閣は、２００
６年５月２６日に行政改革推進法（「簡素である。

で効率的な政府を実現するための行政改革の推進に

道路関係四公団民営化法案が審議された２００４年６関する法律」）を成立させた。同法第２０条は道路整備

月の国会は、国会議員や閣僚らの年金未納問題がクを含む特別会計に関する条文であるが、その第３項

ローズアップされた「年金国会」であった。このたに基本方針で示された３項目がほぼそのまま書き込

め、民営化法案の審議は国土交通省が当初予想してまれている。国の方針を各種の基本法等に記載する

いたものよりも規模が縮小され、さしたる論議もなことはあるが、税制に関する具体的内容を行政改革

く法案は成立した。

に関する包括法に記載することはきわめて異例であ民営化法案の審議において、小泉首相は、９，３４２るといわれている。さらに、小泉内閣は、同年７月

キロ以外の高速道路（９，３４２キロよりも交通需要が少７日に閣議決定された『骨太の方針２００６』において、ないと考えられる路線）の整備に関して「白紙であ「行革推進法に基づき、一般財源化を図ることを前提る」と答弁している。つまり、「整備しない」ことに、早急に検討を進め、納税者の理解を得つつ、年を明言しなかったのであり、１４，
０００キロの高規格幹内に具体案を取りまとめる」とした。

線道路網計画は堅持されたのである。その結果としこの具体案は、同年１２月８日に政府・与党で合意

て、２
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２月７日に政府与党合意「道路特定財源

され、同日に閣議決定された「道路特定財源の見直

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（３０）

平成２０年４月

道路整備の中期計画と道路政策の課題

しに関する具体策」である。具体策の内容は４項目

３１については原理として一般財源化されたともいえる。

からなり、最初の３項目は基本方針の項目に対応しまた、もし暫定税率が廃止され、それに見合う以ている。まず、「真に必要な道路は整備する」こと

上の道路関連歳出の削減がなされなければ、一般会に対応するために、２００７年中に「中期的な計画」を計からの道路歳出が生じることになる。一般会計で作成することとなった。第二に、暫定税率による上は、原則として歳入と歳出には関連性がないため、乗せ分を含め、現行の税率水準を維持することとな

このケースでも一般財源化されたといえることになった。第三は、一般財源化を行うことを示した部分る。

であるが、具体策では、税収の全額を道路整備に

第四のうち、高速道路の料金引下げについては、充てるという規定を法改正によって変更すること、

以下のように対応されている。２００６年６月１日に、

毎年度の予算において、道路歳出を上回る税収は

国土交通大臣より社会資本整備審議会に対して「道一般財源とすることが示された。第四は、新たに付路関係四公団の民営化後の新しい課題に対応した有け加わった項目であるが、高速道路料金の引下げを料道路事業のあり方」が諮問され、同日に同審議会行い、既存高速ネットワークの効率的活用・機能強道路分科会は有料道路部会を設置し、審議を開始し化のための新たな措置を講ずることとしたものであた。同部会は、２００
７年８月３１日に中間とりまとめ

り、それに必要な法案を２００８年の通常国会に提出す「新たな課題に対応した今後の有料道路のあり方にるというものである。

ついて」を公表し、パブリックコメントに付した。

具体策に示された項目に対する措置は以下のよう同分科会は、有料道路部会の審議を受け、同年１１月
２９日に中間答申「道路関係四公団の民営化後の新しに進められている。
第一の「中期的な計画」に対しては、社会資本整

い課題に対応した有料道路事業のあり方」を国土交

備審議会道路分科会基本政策部会を中心に作成され通大臣に提出した。この中間答申と中期計画に示さた建議「品格ある国土と快適な生活の実現に向けたれた道路関連施策を受け、同年１２月７日の政府与党

道路政策：使いやすさを追求して」が２００
７年６月１４

合意によって、道路特定財源から１０年間で２．
５兆円

日に道路分科会から国土交通大臣に提出され、このの範囲内で財源を日本高速道路保有・債権返済機構

建議に基づいて作成された『道路の中期計画（素案）』へと支出し、同機構から道路会社に対する貸付料

が国土交通省から同年１１月１３日に公表されるという（道路資産のリース料）を削減することを通じて、高形で対応された。この中期計画は２００８年から２０１
７年

速道路料金を引下げることとなった。

度までの１０箇年計画となっており、その事業規模は『道路の中期計画（素案）』において取り組む課題は

６
５兆円である。この６５兆円は国が負担する事業（補Table 2に示されている。Table 2では大項目のみを助事業も含む）の総額である。この中期計画（素案）示しているが、「中期計画」では具体的な目標が細を受けた政府与党合意「道路特定財源の見直しにつかく提示されている。一見すればわかるように、「中いて」では、中期計画の事業量は「５９兆円を上回らないもの」とされ、６兆円圧縮されるとともに、「５年後を目処に、必要に応じ、所要の見直しを行う」こととされた。
第二については、暫定税率を維持するために、
２００
８年１月の第１６９通常国会に道路整備財政特別措置法（道路整備財源特例法を改正するもの）、租税特別措置法および地方税法の改正案が提出されている。
第三については、上述の道路整備財政特別措置法（「道路整備事業にかかる国の財政上の特別措置に関する法律」）によって措置されている。しかしながら、中期計画において税収にほぼ見合う道路歳出が予定されており、実質的な一般財源化はなされないこととなった。ただし、実際に余剰が出るかどうかは各年度の予算編成によって決定されるため、ごく一部

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Table 2 中期計画において取り組む主な政策課題
国際競争力の確保
・基幹ネットワークの整備
地域の自立と活力の強化
・生活幹線道路ネットワークの形成・慢性的な渋滞への対策
安全・安心の確保
・防災・減災対策
・交通安全の向上
・安全・安心で計画的な道路管理
環境の保全と豊かな生活環境の創造
・地球温暖化対策
・道路環境対策
・生活環境の向上
国際競争力の確保、地域の自立と活力の強化、環境の保全等に資する既存高速道路の有効活用
出所）『道路の中期計画
（素案）
』
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１月１
３日に国土交通省から
公表）
から抜粋。

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期計画」に記載されている道路施策の内容は網羅的られるべきであるが、本質的な意思決定が民意を必であり、道路行政の課題、道路整備の課題をすべてずしも反映していないことが問題である。第３章お包含しているといえる。

よび第４章において、道路整備計画の立案過程をや「中期計画」では、「計画の推進にあたっての基本や詳細に提示したが、そこからわかることは、道路的視点」として以下の５点が提示されている。①選

整備計画が民意のフィルターを通過していない、つ択と集中による効果的な事業の実施、②厳格な事業

まり国会によって審議されていないことである。道

評価の実施とコスト縮減の推進、③既存道路の効率路整備計画は、さらには他の社会資本整備計画もそ

的、効果的な利用、④透明性・公正性の確保、⑤多うであるが、国会で審議されることも、国会で修正様な主体との連携、である。この基本的視点は、されることもない。内閣で決定あるいは了承される

２
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７年６月の道路分科会建議のＶ章「道路行政の進だけなのである。内閣は国民の代表者（国会議員）かめ方についての具体的提案」に対応したものであり、 ら選ばれたのであるから、内閣の決定は国民の民意
道路行政に対する国民の信頼を回復するために明示の反映といえなくはないが、そのように受け取る国したものであると思われる。

民は少数であろう。
さらに、問題であるのは、内閣が閣議決定あるい

５．道路行政の変革の方向性

は閣議了解する道路整備計画は、政党や政治家の交

本稿の目的は、次期社会資本整備重点計画におけ渉ではなく、官庁間のかけひきによって決まっている道路分野の課題を論じることにある。環境対応でることである。とくに今般の「中期計画」は、まずどのような政策をなすべきかや高齢者に優しい道路

財務省と国土交通省道路局が暫定税率を変更しない

整備の進め方などの具体的な道路政策の課題や方向と決定することによって国民から徴収する財源総額性については、２００
２年６月の審議会答申、２００７年６を確保し、その財源の分捕り合いにおける国土交通

月の審議会建議および２
００７年１１月の『中期計画（素

省道路局の武器になっている。少なくとも、整備計

案）』を参照されたい。とくに、「中期計画」は豊画自体を国会において審議するべきである。米国で富な財源を背景として考えられるほとんどすべてのは、道路関係諸税の法律は整備計画とともに審議さ道路施策を包含しているため、一読すれば、現在のれ、整備計画の変更が議会でなされれば、必然的に道路政策の具体的課題を把握することができる。

道路関係諸税の法律も変更される仕組みになってい一方、国民の道路行政に対する信頼は、道路政策る。わが国でも、「中期計画」に基づいて道路整備の立案と執行を支えるものであるが、十分に回復し財政特別措置法が制定されているため、米国と類似ているとはいえない。Table 1に示した社会資本整しているといえるが、それは形式だけであり、実質備審議会道路分科会の中間答申は、Table 2に示し

的に整備計画が国会で審議されることはない。事実、た中期計画の政策課題および上述の中期計画の五つ『道路の中期計画』を包含する次期の社会資本整備重の基本的視点ときわめて類似している。つまり、行点計画は、道路整備財政特別措置法等の財源関係のうべき道路政策の内容（道路整備等の内容）と改める

法律が成立した３か月ほど後の２００
８年６月ごろに閣べき道路行政の方向については２００３年度を初年度と議決定される予定である。

する重点計画においても掲げられていたが、その重第二に、整備計画が国会において議論されないこ点計画期間において、道路公団の民営化が実施され、との長期的帰結ともいえるが、道路整備における受道路特定財源の一般財源化が具体化されたことから

益と負担が乖離していると国民は感じている。道路

わかるように、道路行政に対する国民の不信感は払行政が信頼を取り返すためには、従来よりも道路整拭されなかったのである。そこで、本稿を閉じるに備における受益と負担を一致させる必要がある。さあたり、道路政策への信頼を回復するために変革さらにいえば、国民は、情報が十分与えられていない

れなければならない点を指摘することとする。

ため、受益と負担がどの程度乖離しているのかもわ

第一に、道路整備計画の意思決定プロセスを根本からない状態にある。中期計画では、選択と集中を的に変革しなければならない。第１２次五箇年計画の進め、効果の高い施策から実行していくという姿勢

策定あたりから、パブリック・インボルブメントやを示しており、効率化が進展すると考えられる。つ大規模なアンケート調査が実施され、道路行政は国

まり、無駄を排除する姿勢が見られる。しかしなが民に近づいたように見える。このような活動は続け

ら、国民が無駄かどうかを判断する際には、受益と国際交通安全学会誌 Ｖｏ
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平成２０年４月

３３

道路整備の中期計画と道路政策の課題

負担との連動性を意識している。受益と負担を一致

議されることが重要である。

させる方向で道路政策を進めていくことが、道路政

交通社会資本整備の課題は、個別の具体的整備項

策の長期的な持続可能性にとって不可欠である。

目の設定よりはむしろ、整備計画の意思決定プロセ

第三に、施策の効率性を高めるために、および受スにあるのである。

益と負担の関係を明らかにするために、道路整備に
参考文献

関する意思決定を地方分権することは不可欠である。
高規格幹線道路などの全国ネットワーク以外の道路

１）日本交通政策研究会『道路特定財源制度の意義』
日交研シリーズＥ‐６、２００６年に関する意思決定権限は地方に下ろした方が費用対効果の面からも国民の満足水準の面からも望ましい

２）太田和博「道路特定財源の一般財源化は間違いはずである。例えば、ヒモ付き補助よりも一括交付だ」『週刊エコノミスト』２０
０７年７月１０日号、金に移行した方が、地方の厚生水準も高まるはずで

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ある。そして、地方議会において道路整備計画が審ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
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３，Ｎｏ．
１

３）道路行政『全国道路利用者会議』各年度版

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