DP/02-3

景気判断・政策分析ディスカッション・ペーパー構造改革特区を通じた規制改革と産業の集積に関する一考察
よこやま

横山

ただし

直

Director General for Economic Assessment and Policy Analysis
CABINET OFFICE

内閣府政策統括官（経済財政−景気判断・政策分析担当）

本稿は、政策統括官（景気判断・政策分析担当）のスタッフ及び外部研究者による研究成
果をとりまとめたもので、学界、研究機関等、関連する方々から幅広くコメントを頂くことを意図している。ただし、本稿の内容や意見は、執筆者個人に属するものである。
Email: tadashi.yokoyama@mfs.cao.go.jp

DP/02-3
平成 14 年 12 月

構造改革特区を通じた規制改革と産業の集積に関する一考察1［要旨］------------------------------------------------------------------------------------------------- 2

はじめに---------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
１．構造改革特区の考え方---------------------------------------------------------------------------- 4（１）議論の経緯---------------------------------------------------------------------------------------- 5（２）議論の背景と特徴------------------------------------------------------------------------------- 6
２．特定の地域における規制改革の意義と効果------------------------------------------------- 8（１）規制の根拠と規制改革の意義---------------------------------------------------------------- 8（２）規制の地域間格差とその効果---------------------------------------------------------------- 8（３）規制改革のショーウィンドー効果----------------------------------------------------------10
３．産業の地理的集積と構造改革特区を通じた地域経済活性化----------------------------12（１）産業の地理的集積のメカニズム-------------------------------------------------------------12（２）我が国における産業の集積-------------------------------------------------------------------15（３）構造改革特区を通じた地域経済活性化----------------------------------------------------18
４．内外の特区的政策の効果-------------------------------------------------------------------------19（１）諸外国における特区及び特区的政策-------------------------------------------------------19（２）我が国における特区及び特区的政策-------------------------------------------------------24
５．構造改革特区を生かすための方策-------------------------------------------------------------26（１）特区の導入と空間的資源配分----------------------------------------------------------------26（２）特区を生かす地域の取組み-------------------------------------------------------------------27
６．結論----------------------------------------------------------------------------------------------------28
参考文献等-------------------------------------------------------------------------------------------------30
図表----------------------------------------------------------------------------------------------------------32

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本稿は内閣府政策統括官（経済財政−景気判断・政策分析担当）『地域経済レポート 2002』第１部第２章「構造改革特区と地域経済の活性化」のバックグラウンドレポートとしての性格を持つものである。ただし、同レポートとは異なり、その内容や意見は執筆者個人に属するものである。なお、内閣府政策統括官（経済財政−景気判断・政策分析担当）付の吉良高道氏には立地ジニ係数の計算に協力いただいた。記して感謝する。

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［要

旨］

本稿では、2002 年に入り議論が開始され、現在導入に向けて準備が進んでいる構造改革特区に関して、これまでの議論の経緯等についてまとめると共に、内外の特区的政策の経験も参考に、特定の地域において先行して規制改革を行うことの意義と効果、特区と産業の地理的集積の関係、特区を通じた我が国経済及び地域経済活性化のための方策等について考察を行った。

１．構造改革特区の考え方
構造改革特区は、特定の地域において地域の特性に対応した規制の特例を導入することにより、全国的な構造改革への波及を通じて我が国経済の活性化を図ると共に、地域の特性に応じた産業の集積や新規産業の創出等により地域経済の活性化を図ろうとするものである。

２．特定の地域における規制改革の意義と効果
地理的条件や自然条件の違い、市場条件や産業構造の違い、住民の選好の違い等、規制に地域間格差を設けることには一定の根拠がある。長期的には世界レベルで規制・制度の整合化が進展しているものの、より優れた規制・制度は試行と比較競争を通じて構築されるものであり、構造改革特区は、このようなプロセスを国内の地域レベルで行うものであると言える。規制改革の「ショーウィンドー効果」に関連して、80 年代には地元の関係者
等が出店調整に関与し、その後規制緩和が進んだ旧大店法の例を検証すると、大規模小売
店舗の新増設を抑制することが既存の事業者の保護につながるわけではなく、むしろ大規
模小売店舗の新増設が進んだ地域において小売業全体が活性化したことがわかる（図表８）。

３．産業の地理的集積と構造改革特区を通じた地域経済活性化
経済活動が地理的に集積することにより、生産者にとってのコスト低減効果、イノベーション促進効果、消費者にとっての買い回りの利益の拡大等のメリットが発生する。また、集積の形態には産業ごとに特徴があり、関連企業との近接性を重視する製造業は多様な地域において集積が形成されるが、多種多様な業種や消費者との近接性を重視する第三次産業は人口分布に従った集積が形成され、供給対象地域の広い「高次」の第三次産業は特に大都市圏に集中する傾向がある。このことは、我が国の産業分布について、立地ジニ係数と相関係数を用いた分析を行うことによっても確認される（図表 10〜12）。
従業者数からみると、生活関連サービス業等、「人口比例型業種」の占める割合が高いこ

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とから、これらの業種の活性化に資する規制改革を行うことは重要である。しかし、構造改革特区の特徴を生かし、地域の自発的な取組みを通じて地域経済及び我が国経済の活性化を図るためには、地域外の需要に対応する高次の財・サービスを供給する業種の集積を促進する規制の特例措置を導入することがより重要であると考えられる。なぜなら、このような業種の集積は、規制の特例措置が全国に拡大された後も持続・累積し、地域経済の長期的な活性化に結び付く言わば「ボーナス的効果」を持つ可能性が高いことから、進展の遅い分野の規制改革を地域主導で進めるインセンティブになると同時に、集積のメリットの発現を通じて構造改革特区の経済活性化効果を高めることが期待されるからである。
地方圏においては製造業の集積の維持・発展を図る規制改革を進めることが、大都市圏においては異業種集積のメリットを生かし、高次の第三次産業が創出される規制改革を進めることが効果的であると考えられる。

４．内外の特区的政策の効果
特区及び特区的政策の事例は内外に数多く存在する。このうち、制度改革的目的を有する事例の多くは行政事務手続きの簡素化・合理化といった比較的小規模な試みであり、制度改革を通じて産業の集積や経済の活性化を図るという性格のものではなかったが（スウェーデンのフリーコミューン、我が国の地方分権特例制度等）、中国の経済特区は社会主義
体制の変革の実験としての役割を果たしたと言われる。また、韓国では大規模な規制緩和策を含む経済特区の導入が検討されている。一方、産業集積の促進を目的としたものは、いずれも企業誘致の手段として財政資金を投入していたが、そのような手法は対象地域数
や面積が限定されている場合に効果をあげる傾向がみられる（アイルランドの国際金融サービスセンター、米国のエンタープライズゾーン等）。

５．構造改革特区を生かすための方策
構造改革特区において我が国経済及び地域経済の活性化に資する高次の財・サービスを供給する業種の集積を促進する規制の特例措置を積極的に導入することにより、規制の特例措置が全国に拡大された後に企業が特区における投資を廃棄し、より立地的に優位な地域に移転するという空間的資源配分上の非効率性が生じる可能性がある。構造改革特区において抜本的な規制改革を進めながら、このような非効率性を小さくするための方策としては、できるだけ多くの地域を特区に認定した上で、個々の規制の特例を時限措置とするという手法が考えられる。
（以上）
平成 14 年 12 月

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はじめに

2002 年に入り、我が国経済及び地域経済活性化のための方策の一つとして、構造改革特区の考え方が浮上してきた。90 年代以降長期停滞状態にある我が国経済を活性化させるため、抜本的な規制改革の推進が急務となっているが、様々な理由によりその進展が妨げられている分野も多い。また、国主導のモデル事業的な地域振興策の有効性の低下も顕著になっている。そこで、地域の自発的な立案により、特定の地域において地域の特性に対応した規制の特例を導入し、全国的な構造改革への波及を通じて我が国経済の活性化を図る
と共に、地域の特性に応じた産業の集積や新規産業の創業等を通じ、地域経済の活性化を図ろうとする方策が検討されるようになった。
一方、構造改革特区に関する議論は、従来全国一律に適用されてきた規制に地域間で格差を設けることの是非といった法制度面の問題や、個別の提案が認められるか否かといった現実的問題に集中しがちであり、構造改革特区の経済的な意義及び効果、特に、地域経済活性化の観点からの検討が相対的に不足している感がある。例えば、規制に地域間格差を設けることに関して、その経済的な根拠及び効果はどのようなものなのか、また、そのことによってどのような産業の集積の形成が期待され、地域経済の活性化にどのように結び付くのか、といった点に関する理解を深めておくことは、特区をより効果的な仕組みにするために有益であると考えられる。
本稿は、構造改革特区について、その経済的側面を中心に考察を行うものである。議論の進め方としては、まず第１節において、今般の構造改革特区に関する議論の経緯と背景についての整理を行う。第２節では、特定の地域における規制改革の意義と効果、特に規制改革のショーウィンドー効果について検討を行う。第３節では、産業の地理的集積と構造改革特区を通じた地域経済活性化の関係について考察を行う。第４節では、内外の特区及び特区的な政策を、制度改革及び産業の集積の観点から概観する。第５節では、構造改革特区を通じて我が国経済及び地域経済の活性化を実現するための方策について、特区の仕組み及び地域の取組みの観点から検討を行う。

１．構造改革特区の考え方

最初に、2002 年始めから現在までの構造改革特区を巡る議論の経緯を振り返った上で、その背景について簡単に整理しておくこととする。

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（１）議論の経緯
今般の構造改革特区に関する議論は、2002 年 3 月 12 日に開催された総合規制改革会議で始まった（図表１）。この会合においては、同会議の 2002 年度の総括テーマを「経済活性化」とし、分野横断的なテーマの一つとして「「規制改革特区」的手法の検討」を取り上げることが決定された2。
一方、3 月 15 日に開催された経済財政諮問会議にも、特区に関する提案が提出された。
４民間議員の連名による「経済活性化戦略の実施案」においては、「構造改革特区の設置」
が3、経済産業大臣による「経済活性化・競争力強化に向けた基本的視点」においては、「「特区」的手法の検討」が盛り込まれた4。
両会議での議論を受け、６月 25 日に閣議決定された「経済財政運営と構造改革に関する基本方針 2002」には、経済活性化戦略の一つである「地域力戦略」のアクションプログラ
ムとして「構造改革特区の導入等」が盛り込まれ、「進展の遅い分野の規制改革を地域の自発性を最大限尊重する形で進めるため、「構造改革特区」の導入を図る。こうした地域限定の構造改革を行うことで、地域の特性が顕在化したり、特定地域に新たな産業が集積するなど、地域の活性化にもつながる。」と明記された。これを受けて、制度改革の内容等の具体化を推進するため、内閣官房に構造改革特区推進室が設置された。
７月 23 日には、総合規制改革会議が、年末の「第２次答申」に向けた「中間とりまとめ」を公表した（図表２）。これは、同会議民間委員の意見を基に、各省の合意が得られなかったものについては各省の意見も付した上で同会議の見解を明らかにしたもので、規制改革
特区についてもその実現に向けての基本理念、制度設計の方向等が盛り込まれた。
９月６日には、構造改革特区に関する地方公共団体等からの提案がとりまとめられ、公表された（図表３）。231 の地方公共団体等公的主体及び 18 の民間企業・大学等から国際物流関連、研究開発関連、環境・新エネルギー関連、産業再生関連、農業関連、医療関連、
生活・サービス関連、教育関連、国際交流・観光関連等、426 件の提案が寄せられ、その中で提案されている規制緩和要望は約 900 項目に及んだ。
2

同日の会合に提出された新年度の運営に関する委員の提案においては、規制改革特区創設の目的として、「国民に規制改革の意味を比較可能なレベルで説明でき、規制停止の功罪をチェックできて全面的な規制改革に結び付けるにあたっての判断材料となりうる」（鈴木委員）、「地方自治体が個々に必要な事業を自ら企画するという点で地方分権の促進になる、新しい企業や事業を呼び込むことで地域の雇用機会の拡大に貢献する」（八代委員）等が挙げられている（総合規制改革会議提出資料による）。
3 「規制改革を大幅に進めて、地域経済活性化の実験を進める構造改革特区を設置する。構造改革特区では、特定分野の規制が撤廃され、官の役割は縮小し、迅速かつ横断連携的な事業が実験的に進められることが期待される。」とされ、「知的基盤発展（教育・技術）特区、都市再生特区・国際都市機能特区、地域
クラスター・起業特区、雇用促進特区等」が例示されている（経済財政諮問会議提出資料による）。
4 「自治体が相互に競争しながら、創意と工夫により個性と魅力ある発展基盤づくりに取り組む新しい枠
組み（自治体が規制制度・税財源の自律的選択を可能とする制度への転換。自治体による規制緩和と助成策などからなる「特区」的手法の検討）」と明記されている（経済財政諮問会議提出資料による）。

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これらを踏まえ、９月 20 日には、構造改革特区の目的、特区推進のための取組みの方針
等が盛り込まれた「構造改革特区推進のための基本方針」（図表４）が決定された。この中では、構造改革特区の目的として、「地方公共団体や民間事業者等の自発的な立案により、地域の特性に応じた規制の特例を導入する特定の区域を設け、当該地域において地域が自発性を持って構造改革を進めるために、構造改革特区を導入する。構造改革特区の導入により、特定の地域における構造改革の成功事例を示すこととなり、十分や評価を通じ、全国的な構造改革へと波及して、我が国全体の経済の活性化が実現すると共に、地域の特性が顕在化し、その特性に応じた産業の集積や新規産業の創出等により、地域経済の活性化にもつながる。」と明記された。また、構造改革特区推進のための取組みの方針として、「規制は全国一律でなければならない」という考え方から、地域の特性に応じた規制を認めるという考え方に転換を図ること、地域の「自助と自立の精神」を生かすため、構造改革特区においては従来型の財政措置を講じないこと、可能な限り幅広い規制を対象とすること、構造改革特区において講じられた規制の特例措置については一定期間後に評価を行いその結果に基づいて必要な措置を講じること等が盛り込まれた。
その後、10 月 11 日には、構造改革特区を推進するための具体的な制度の骨格、構造改革特区において特例措置を講じることができる 93 の規制及び特例措置を講じる場合の要件、今後のスケジュール等を内容とする「構造改革特区推進のためのプログラム」（図表５）が決定された。これを受けて 11 月５日には「構造改革特別区域法案」が閣議決定され、第 155回国会に提出された。

（２）議論の背景と特徴
このように、構造改革特区の導入に向けた検討は急ピッチで進んでいる。ここでは、構造改革特区の議論の背景と特徴を整理することとする。

①構造改革特区を通じた規制改革の推進と経済の活性化
我が国経済は、いわゆるバブル崩壊後、長期間にわたる経済停滞を続けている。このことに対応して、政府は、90 年代を通じて公共事業を中心とする大規模な景気対策を繰り返し実施してきた。また、金融面においても、99 年からゼロ金利政策が実施され、2001 年からはいわゆる量的緩和政策も実施されている。これらの対策にも係わらず、経済の自立的成長は実現されず、92〜2000 年度の我が国の実質経済成長率は 1.2％、名目成長率は 0.9％にとどまった。これは、我が国における過去の成長率や、他の先進諸国の 90 年代の成長率と比較しても際立って低い数値である。この間、我が国の財政は先進国中最悪の水準にまで悪化し、財政支出が経済を活性化させる効果も低下した。一方、規制改革に関しては、「経6

済的規制は原則自由、社会的規制は必要最小限」（「今後における行政改革の推進方策について」（94 年 2 月閣議決定））といった原則の下、90 年代を通じて政府が重点的に取り組んできた。その結果、経済的分野の規制を中心に一定の成果は上がったものの5、少子高齢化、経済のグローバル化などの急速な環境変化に十分な速さで対応できていなかったり、規制改革の必要性が長く叫ばれていながら依然として改革の遅れが目立つ分野もみられる。我が国経済の活性化のため、これまでのような全国一律の実施ではなく、可能な地域から規制改革を行い、全国的な規制改革を進める契機としようというのが構造改革特区の考え方である。

②地域の「自助と自立の精神」の尊重
我が国においては、従来、国主導のモデル事業的な地域振興策が繰り返し実施されてきた。規格大量生産を中心とした時代においては、インフラの整備等を通じた地域振興策が工場の地方分散等を通じて地域経済の活性化に一定程度貢献したが、国全体の所得水準が世界的にもトップレベルに達し、また、中国等アジア諸国において急速に工業化が進展する中、そのような政策の有効性の低下が顕著になってきた 6。更に、国からの補助金を獲得するために各地域が画一的な政策を立案し、地域の実態やニーズに必ずしもマッチしない
投資が行われるという非効率性も拡大した。
地域の特性に応じた規制の特例を導入する一方、従来型の財政措置を講じないという構
造改革特区の考え方は、国主導の地域振興から脱却し、各地域がその特性を生かして個性ある発展を遂げるという「自助と自立の精神」を求めるものである。

続く第２、３節では、構造改革特区の経済的効果について検討を進めるが、第４節でみるように、今般の特区の考え方は内外にも前例のないユニークかつ意欲的なものであり、その効果を総合的に予測する手法は見当たらない。そこで本稿では、特定の地域において規制改革を行うことの意義と効果、産業の地理的集積と地域経済活性化の関係に焦点を当てた考察を行うこととする。

5 我が国における規制緩和の効果については、経済企画庁調査局(2000)、内閣府政策統括官（経済財政−

景気判断・政策分析担当）(2001b)等参照。
6 内閣府政策統括官（経済財政−景気判断・政策分析担当）(2001c)においては、90 年代に地方圏への公共投資が大幅に拡大されたものの、それが短期的な需要創出効果しか生み出さなかったことを指摘している。

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２．特定の地域における規制改革の意義と効果

本節では、特定の地域において先行して規制改革を行うことの意義と効果、特に規制改
革の「ショーウィンドー効果」について考察を行う。

（１）規制の根拠と規制改革の意義
経済学では一般に、市場を通じて最適な資源配分が実現されない場合、いわゆる「市場の失敗」が発生する場合に、政府が市場に介入する根拠が生じるとされる。具体的には、寡占、独占等の不完全競争、外部性と公共財、情報の非対称性等の存在が市場の失敗として挙げられる。また、市場の失敗とは別に、所得再分配、メリット財の供給も政府による介入の根拠として挙げられる 7。これらの問題に対応するため、政府は様々な規制を行っている。
一方、必要とされる規制の内容や程度は時代と共に変化する。その理由としては、①所
得水準の上昇による需要の拡大や技術革新による生産コストの低下等により、それまで不完全だった市場がより完全競争に近いものになる、あるいは部分的に競争を導入することが可能となる、②政府による規制はコスト低減や技術革新といったダイナミックな変化を妨げ、非効率な経営を温存するという「政府の失敗」を生み、しかもそれはしばしば「市場の失敗」と比較しても小さくない、③必要と考える政府介入の程度や所得再分配に対する人々の価値観の変化、④環境問題といった新たな課題への対応、といったことが挙げられる。特に 80 年代以降は、非効率な経営の改善や、成長部門への資源の配分等を通じた経済の活性化を目指して、規制改革が各国において重点的に取り組まれてきている。
しかし、総論としての規制改革に対する国民の賛同が得られても、個別の規制改革については、国民の間での選好の相違や、規制によって利益を受けている既存事業者等の利益集団の反対といった理由により、それが容易に進展しないケースがしばしば発生する。構造改革特区の考え方は、地域特性の違いに着目し、特定の地域において先行して規制改革を進めようというものである。

（２）規制の地域間格差とその効果
では、地域間で異なった規制を行うことの根拠となる地域特性の違いとして、どのようなことが考えられるであろうか。

7 政府による規制の根拠、規制改革の意義等については、Waterson(1987)、Stiglitz(1988)、清野(1993)、

Armstrong, Cowan, and Vickers(1994)、横倉(1995)、OECD(1997)を参照。

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①地理的条件や自然条件の違い
最もわかり易いのは、気候や地盤、地形といった地理的条件や自然条件の違いに対応した規制の違いである。これらの条件の厳しい地域では規制を厳しくし、逆の地域においては規制を緩くするということには合理性があると考えられる。現在でも一部特例が設けられてはいるが、地域の実状に応じてよりきめ細かな規制を行うといったことが考えられる。

②市場条件や産業構造の違い
需要の大きさは市場の失敗が生じるか否かを決める一つの要因である。したがって、需要が大きく市場メカニズムが十分に働く可能性がある地域において先行して規制を緩和し、需要が小さく独占等の弊害が生じることが明らかな地域では規制を残すといった措置が考えられる。また、特定産業の集積が進み他の地域とは異なった市場条件が形成されている地域では当該産業に係る規制を変更するという措置も考えられる。

③住民の選好の違い
住民が必要と考える政府規制の程度についての地理的な差異の存在を挙げることもできる。歴史的・風土的要因や、各地域の経済状態等の違いにより、規制改革に積極的な地域と消極的な地域が存在する場合、前者において先行して規制改革を行うということが考えられる。なお、規制改革に対する考え方の地域間格差には、住民の意向よりも既存事業者等の利益集団の影響力が強く作用している可能性があることに注意する必要がある。すな
わち、規制改革によって影響を受ける事業者の多く立地する地域、言い換えれば、関連産業の集積が進んでおり、他地域と比較してむしろ市場メカニズムの働く可能性の高い地域において規制改革への反対が強くなるというパラドックスが生じる可能性が指摘できる。

このように、規制に地域間格差を設けることには一定の合理性があるが、一方で、規制・制度の地域間格差は可能な限り整合化することが経済を活性化させると考えることもできる。例えば EU においては、市場統合の過程で、構成国の法令や慣習の違いから生じている技術的障壁（技術規制、工業規格、認証制度の違い、職業資格や卒業資格の違い、企業
税制、政府調達における企業の国籍による差別や金融サービス・運輸サービスなどの分野
での外国企業規制等）の撤廃を進めた。これにより、企業の競争が促進され、コストと価格の引下げが消費者に利益を生んだ他、企業立地が統合市場に適合されることにより資源の地理的配分が改善される等のメリットが生じたという8。
また、APEC（アジア太平洋経済協力）においても、加盟する 21 の国及び地域の間の自8 田中他(2001)参照。

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由な物及びサービスの貿易を実現するため、貿易自由化・円滑化に向けた取組みが進められている。APEC 域内における関税の撤廃以外の貿易円滑化措置（通関制度の統一、相互認証制度の確立等）の効果は関税撤廃の効果を上回るとの試算も行われている9。
更に、OECD（経済協力開発機構）、WTO（世界貿易機関）、ISO（国際標準化機構）等の活動や、世界的に拡大している自由貿易地域締結の動きも、規制・制度の調和と深く関係している。
このように、長期的には世界レベルで規制・制度の整合化・簡素化が進展する方向にあるが、このことは、短期的に様々な規制・制度が並存することの意義及び可能性を否定するものではない。なぜなら、必要な規制・制度が時代と共に変化する中、最適な規制・制度が世界レベルで一斉に導入されることは考えにくく、様々な規制・制度の試行と比較競争を通じてそれがより優れたものに収斂していくというプロセスが続くことが予想されるからである。そのプロセスにおいて、「制度の地域間競争」が重要な役割を果たすと考えられる10。
構造改革特区の考え方は、このような制度改革の試行と競争を国内の地域レベルで行うものであると言える。すなわち、前述した各種条件の違いに対応した地域ごとの規制の特例を導入することにより、関連産業の成長と生産コストの低下を通じて市場メカニズムの働く領域が拡大する可能性がある。また、これまで未知数であった規制改革の社会的影響が明らかになることにより、いわゆる「ショーウィンドー効果」を通じて他の地域の住民の選好が変化し、全国的な規制改革の進展する契機となる可能性がある。特に、住民は反対をしていないものの、不利益を被る可能性のある利益集団が実質的に規制改革の進展を遅らせている場合については、特区の導入を通じてそのことが明らかになり、規制改革を進める大きな契機となるものと考えられる。

（３）規制改革のショーウィンドー効果
ここでは、規制改革のショーウィンドー効果に関連して、旧大店法（大規模小売店舗における小売業の事業活動の調整に関する法律）の運用と小売業の活性化の関係について考察を行う11。旧大店法においては、大型店の新増設、営業日数、開店時間を通商産業大臣への届出制としていた。同法は、地元の関係者からなる「商業活動調整協議会（商調協）」が実質的に出店調整を行うなど、特に 80 年代を通じて出店抑制的な運用が行われていたと言9

APEC(1999)参照。
八代(2002)参照。
11 旧大店法に基づく参入規制は、中小小売店の保護という政策的目的に照らして過当競争を回避すべきと判断された例に挙げられるが、過当競争あるいは破壊的競争を政府介入の根拠となる市場の失敗の類型に含めることについては懐疑的な見方が強い（横倉(1995)参照）。
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われる。その後、92 年の商調協の廃止等、規制緩和が進められ、90 年代の大規模小売店舗の新増設は 80 年代と比較して大幅に増加した（図表６）12。ここでは、80 年代と 90 年代の大規模小売店舗の新増設の状況と地域の小売業への影響について考察を行う。
まず、82 年と 91 年の間の大規模小売店舗の売場面積の増加率を都道府県別にみると（図表７）、最大の沖縄県（112％増）から最小の和歌山県（４％増）まで大きな差があることがわかる。増加率の上位 10 県（以下「80 年代上位 10 県」と表記）及び下位 10 県（以下「80 年代下位 10 県」と表記）をみると、その経済的・地理的属性は様々であり、このような大きな格差の生じた背景には各県における大店法の運用の違いが影響している可能性が示唆される。そこで、82〜91 年の売場面積増加率の全国平均、「80 年代上位 10 県」平均、「80 年代下位 10 県」平均により、大規模小売店舗及び小売業全体の活動状況を、80 年代と 90 年代について比較してみることにする（図表８）。
まず、82 年から 91 年の間の変化についてみてみると、「80 年代上位 10 県」では大規模小売店舗の販売額の増加率が全国平均に比べて大きくなっている反面、「80 年代下位 10 県」
では販売額の増加率も小さくなっている。興味深いのは、「80 年代上位 10 県」では大規模小売店舗を除く小売業についても販売額及び従業員数の増加率が全国平均に比べ大きくなっており、逆に「80 年代下位 10 県」ではそれが全国平均に比べ小さくなっていることである。大規模小売店舗の新増設を抑制することが大規模小売店舗以外の小売業の保護・育成には必ずしも役立っていないことがうかがわれる。
更に興味深いのは、91 年と 99 年の間の動向である。この間、「80 年代下位 10 県」は全
国平均や「 80 年代上位 10 県」をも上回る大幅な大型小売店舗の売場面積の増加を記録している。また、売場面積の増加を反映して、大規模小売店舗の販売額も全国平均を２倍以上上回っている。更に、大規模小売店舗を除く小売業についても、従業員数は 80 年代よりも増加率を拡大している他、販売額は 90 年代の全国と比較して相対的によい数値を記録している。
以上から、①80 年代に大規模小売店舗の新増設が進んだ地域においては、90 年代においても引き続き活発な新増設の動きが続いており、また、そのような地域においては 80 年代、
90 年代を通じて小売業の活動が全国平均と比較して好調であった、② 80 年代に大規模小売
店舗の新増設が低調であった地域においては、90 年代においては一転して全般的に新増設の動きが活発になり、また、これらの地域においては 80 年代は小売業全体の活動が全国平均と比較して低調であったのが、90 年代には全国平均との格差がむしろ縮小した、といったことが分かる。
12 大店法の規制緩和の経緯については内閣府政策統括官（経済財政−景気判断・政策分析担当）(2001a)

参照。

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ここでの分析からは、大規模小売店舗の新増設を抑制することが既存の事業者の保護につながるわけではなく、むしろ大規模小売店舗の新増設が進んだ地域において小売業全体が活性化したこと、また、地域間競争がこのようなプロセスにおいて重要な役割を果たしていることが示唆される。この背景には、①大規模小売店舗の新増設は消費者の購買意欲を拡大する、②大規模小売店舗の新増設はその他の小売店舗の営業努力を促す、③大規模小売店舗の新増設が進まない場合、消費者は他県での購入を増やす、といった動きがあると考えられる。

３．産業の地理的集積と構造改革特区を通じた地域経済活性化

前節では規制に地域間格差を設けることの経済的根拠及び効果について検討したが、本説では、産業の地理的集積と構造改革特区を通じた地域経済の活性化について考察を行う。
最初に、経済活動の地理的集積に関する主要な考え方を概観した上で、我が国における産業分布に基づき、産業ごとの集積形態を検証する。次に、構造改革特区と地域経済活性化の関係について検討を行う。

（１）産業の地理的集積のメカニズム
工業地帯や都市の存在と発展といった現象に象徴されるように、経済活動は地理的に集積する傾向がある。では、経済活動の地理的集積はどのようなメカニズムで形成され、どのような形態をとるのであろうか。最初に、地域経済学の分野における集積に関する主要な理論を概観する13。
まず、A.ウェーバー(1909)は、その著書『工業立地論』において、集積のメリットが製造業の立地決定にどのように影響するかという問題について考察を行っている。そこでは、原材料や製品の輸送費、人件費といった要因に加え、生産を集中させることによる費用の低下が企業の立地決定に影響を及ぼすことが示されている14。
また、マーシャル(1920)は、英国における生産活動の地理的集中の状況を観察し、特定の産業が特定の地域に集中して立地することのメリットとして、①専門技能を持つ労働者のプールの形成、②産業特有の様々な投入要素の低価格での供給、③情報の共有とそれによる技術革新の促進を挙げている15。
一方、フーバー(1937)は、ウェーバーの集積理論では一体として取り扱われていた集積の13

地域経済学、空間経済学の発展の歴史については Krugman(1991)、望月(2001)、山田編(2002)等参照。
Weber(1909)（篠原訳(1986)）参照。
15 Krugman(1991)、伊丹、松島、橘川(1998)参照。
14

12概念を、その影響の及ぶ主体の範囲によって分類した16。それらは、①企業の生産規模を拡大する結果として生じる１企業内部での「大規模の経済」、②単一の立地における単一の産業の総産出量が拡大する結果として生じる当該産業についての「地域的集中（地域特化）の経済」、③単一の立地における経済全体の規模が拡大する結果として生じる全産業の全企業についての「都市化の経済」であり、これは集積のメリットの基本的な分類として今日まで用いられている。また、フーバーは、集積の概念を応用し、先に生産を開始した地域
が全市場を獲得することの原理についての説明を行っている。
これらは主に生産者の側からみた集積のメリットと言えるが、都市への集積に関しては、消費者にとっても、様々な財やサービスを同じ場所で購入できるというメリット（買い回りの利益）が生じる。このことは、都市の分布と発展の法則に関するクリスタラー(1933)の「中心地理論」の重要な仮定にもなっている。同理論においては、都市の供給する財・サービスをその供給範囲の広さで分類した上で、高次の（＝供給対象地域の広い）財・サービスを供給する都市は、それよりも低次の（＝供給対象地域の狭い）財・サービスを併せて供給するという仮定の下、階層性を持つ都市の分布の形態がモデル化されている17。
一方、都市の産業を、都市外からの需要に対応するもの（移出型）と、その都市内のローカルな需要に対応するものに分類するという考え方もある。都市経済学における「経済基盤説」では、前者を「ベーシック（基盤）産業」、後者を「ノンベーシック（非基盤）産業」と称し、後者は都市全体の成長に誘発されて拡大するものであるから、都市の成長は専ら前者に対する需要に依存すると説明する18。この分類をクリスタラーによる財・サービスの分類と対比させると、ベーシック産業は比較的高次の財・サービスを供給する産業、
ノンベーシック産業は比較的低次の財・サービスを供給する産業に該当すると考えられる。
その後、90 年代に入ると、生産における規模の経済と不完全競争市場の仮定を通じて産業の地理的集積やその累積的プロセスを分析、説明しようとする「新しい経済地理学」の発展が注目を集めた。その端緒となったクルーグマン(1991)のモデルでは、定住し、地理的に分散した農業部門と、移動可能な製造業部門からなる経済が想定され、製造業は差別化された製品を作り、工場レベルでは規模の経済性が働き、工業製品には輸送費用がかかると仮定される。このような条件の下では、企業は、他の多くの企業が立地した場所を市場
アクセスがよい場所と考えるため、企業が地理的に集積する循環プロセスが生まれることになる。しかし、必ず１地点への集積が起こるとは限らず、規模の経済性、輸送費用、要16

Hoover(1937)（西岡訳(1968)）参照。
Christaller(1933)（江澤訳(1969)）参照。
18 宮尾(1985)、大友(1997)参照。
17

13素移動の間の相互作用により、複数の集積地が生まれる可能性も示されている19。
一方、ポーター(1992)は、国の競争優位を規定する要因として、①要素条件、②需要条件、③関連・支援産業、④企業戦略、競合関係を挙げると共に、これらの相互作用を強化する「産業クラスター」が国の優位性を理解する上での分析の基本単位であるとした。産業ク
ラスターのメリットとしては、それを構成する企業や産業の生産性を向上させ、イノベー
ションを進める能力を強化し、新規事業の形成を刺激するといったことが挙げられている20。

これらの理論を踏まえ、集積の概念と形態について整理すると以下のようになる。
まず、経済活動の地理的集積のメリットは、その影響の及ぶ主体の範囲により、①単一企業の生産規模の拡大によるメリット（規模の経済）、②同種の産業の特定地域への集中によるメリット（地域特化の経済）、③多種の産業の特定地域への集中によるメリット（都市化の経済）、に分類できる。
また、集積の具体的な効果として、①生産拠点の統合と規模の経済性の拡大、生産要素市場の形成等を通じたコスト低減、②情報の共有や関連産業の交流等を通じたイノベーション促進、③消費者にとっての買い回りの利益の拡大
等のメリットが発生すると同時に、④地価の上昇、混雑、環境問題等のデメリット（集積の不経済）も発生する。
更に、ひとたび集積が形成されると、そのこと自体が市場アクセスの有利性を高める等の要因により一層集積が進展するという循環プロセスが生じる。しかしこのことは、全ての経済活動が１地点に集積することを意味するものではない。すなわち、集積の進展は、労働を含む要素移動の不完全性や、集積の不経済の拡大といった要因により抑制されることになる。
また、地域特化の経済による集積と、都市化の経済による集積は、その持続性の面でも違いがあると考えられる。すなわち、同一産業の地域特化のケースについては、当該産業の集積の経済に影響を与える何らかのショック（需給条件の変化、規制の変化等）が発生した場合、集積が消滅ないしは別の地点に移転してしまう可能性があるのに対し、多重複合的な要因により形成される集積形態である都市については、都市全体の集積のメリット
が全面的に消滅するショックが発生しない限り集積は容易には解消されない。言い換えれば、同一業種の地理的集積と比較して、都市は持続性の高い集積形態であり、その階層性
19
20

Krugman(1991)、Krugman(1996)（北村、妹尾訳(1997)）、Fujita, Krugman and Venables(1999)参照。
Porter(1992)（土岐他訳(1992)）、加藤(2000)参照。

14

も安定したものであると言える。
このようなメカニズムにより現れる実際の集積の形態は、各産業の特性と産業構造に依存する。例えば、製造業は、事業内容の関連する企業・産業との近接性（地域特化の経済）を重視する一方、都市における集積の不経済の影響を強く受ける傾向がある。これに対して、サービス業やその他の第三次産業は、多種多様な業種や消費者との近接性（都市化の経済）を重視する。特に、中枢管理機能に代表される比較的「高次の」第三次産業は、高度な技能・資格を有する人材を必要とし、各企業の担当者が直接会って情報交換を行うこと（フェイス・トゥ・フェイス・コミュニケーション）や、対事業所サービス業の利便性を立地決定に当たって特に重視する21。一方、生活関連型のサービス業や小売業、飲食店等の比較的「低次の」第三次産業は、経済の発展に誘発されて成長する。経済のソフト化、サービス化の進展は、高次の第三次産業の都市への集積を促進し、都市の機能を一層高度化すると同時に、都市における低次の第三次産業の裾野を広げることになる。このような都市への第三次産業の集積はまた、都市からの製造業の移転を促進し、都市外の地域に製造業の集積が形成されることになる。

（２）我が国における産業の集積
次に、我が国における産業分布に基づき、産業ごとの集積形態を検証する。
経済活動の集積を捉えるためには様々な方法があるが、それを全国・全産業的に把握するためには、しばしば「立地ジニ係数」を用いた分析が行われる。立地ジニ係数は、ある産業が地域的にどのように集積しているかを測る尺度である。ここでは、産業 i の 47 都道
府県における従業者数を用いて立地ジニ係数を計算する。j 県における産業 i の従業者数を
数字の小さい順に並べ替えたもの x 1,…,x j,…,x 47 について、立地ジニ係数は以下の通り計算される。

Gini i =1 47 2 × j − 47()xj
47 × x ∑
47
j =1

−

ただしx は x の平均値を示す。産業 i の従業者数が特定の地域に集中している場合、立地ジ
ニ係数は１に近くなり、逆に、それが全国的に均一に分布している場合、立地ジニ係数は０に近くなる。図表９には、99 年の「事業所統計」を用いて、従業者数０の業種を除いた
産業小分類 448 業種について、各都道府県への分布についての立地ジニ係数を計算した結21

山田編(2002)参照。

15

果が記載されている。なお、各都道府県の全従業者数のジニ係数は、都道府県の面積の違い及び人口の偏在により 0.49 となることから、大半の業種の立地ジニ係数はその値以上となっている。
立地ジニ係数は各産業の地理的集積度を測る上では有益な指標であるが、この指標だけでは、先に述べた集積の形態を区別することはできない。例えば、都市化の経済の影響を強く受け大都市圏に集積している高次の第三次産業と、地域特化の経済の影響を強く受け地方圏に集積している製造業はいずれも集積度の高い業種として同様に表されることになる。
これらの集積の形態を区別するため、立地ジニ係数に、ある産業の従業者数と各地域の総従業者数の「相関係数」を加えた分析を行うこととする。産業 i の全国 47 都道府県の従業者数と各都道府県の全従業者数の相関係数は以下の通り計算される。

47∑ ( x − x )( y − y ) / 46
ij

Correl i =

j

j =1

47

∑ ( xij − x )2 / 46
j =1

47

∑ ( y − y ) / 46
2

j =1

j

−

−

ただし x ij は j 県における産業 i の従業者数を、y ij は j 県における全従業者数を、x 、y は x、y それぞれの平均値を表す。例えば、各都道府県における産業 i の従業者数と全従業者数の順位関係が一致し、両者が比例関係にある場合、相関係数は１となり、両方の間に全く関係が見られない場合それは０となる（マイナスの値も取り得る）。図表９には、やはり 99
年の「事業所統計」を用いて、従業者数０の業種及び全従業員が１県に偏在している業種
を除いた産業小分類 445 業種の各都道府県への分布についての相関係数が記載されている。
立地ジニ係数と相関係数を組み合わせることにより、産業ごとの集積の特性を捉えることが可能となる。図表 10 はその概念図である。
領域 A には、相関係数が低く立地ジニ係数が高い産業、すなわち、人口分布への比例度が低く、集積度の高い産業が含まれる。地方圏で集積の進んでいる業種はここに含まれる（以下、「地方集積型業種」と表記）。
領域 B には、相関係数、立地ジニ係数の両方が高い産業、すなわち、人口分布への比例度が高く、集積度も高い産業が含まれる。都市化の経済の影響を強く受ける産業のうち、大都市に集中して立地する業種はここに含まれる（以下、「大都市集積型業種」と表記）。
領域 C には、相関係数が高く、立地ジニ係数が総従業者数のジニ係数に近い業種が含まれる。人口に比例し全国に幅広く分布する業種はここに含まれる（以下、「人口比例型業種」

16と表記）22。
図表 11 は、前述した 445 業種の相関係数及び立地ジニ係数をプロットしたものである。
一見してわかるのは、領域 C に多くの業種が集中しているものの、領域 A や領域 B にも一定程度の分布があることである。以下、主要産業について集積の特性をみてみることとする。
まず、図表 12a は建設業である。人口比例型業種が大半を占めている。
図表 12b は製造業である。他の分野と比較すると全ての領域に広く分布していると同時に、人口比例型業種が相対的に少なく、多様な立地形態があることがわかる。
図表 12c は運輸・通信業である。人口比例型業種が多いが、国際電気通信業、航空運送業等、大都市集積型業種もみられる。
図表 12d は卸売・小売業、飲食店である。大半の業種が人口比例型業種であるが、化学製品卸売業、電気機械器具卸売業等、大都市集積型業種もみられる。
図表 12e は金融・保険業である。他の分野と比較すると大都市集積型業種（在日外国銀
行、取引所、投資業、政府関係金融機関等）の割合が高く、都市化の経済のメリットを強く受ける産業であることがわかる。
図表 12f はサービス業である。映画・ビデオサービス業、人文・社会科学研究所、自然科学研究所、デザイン業等、比較的大都市集積型業種が多いものの、基本的には人口比例型
業種が多いことがわかる。

立地ジニ係数及び相関係数を用いた分析により、産業ごとに集積の形態に明確な特徴が存在することが確認された。まず、製造業については、地方圏にも幅広く集積が形成されている。図表９には、各業種の従業者数シェアの１〜３位の都道府県名も表示してあるが、上位に登場する都道府県名は様々であり、歴史的経緯や政策効果等、何らかのきっかけにより形成された集積が各地で持続していることがわかる。
一方、サービス業等の第三次産業の集積の形態は、製造業のそれとはかなり異なる。すなわち、第三次産業は都市化の経済の影響を受ける業種が多く、人口に比例して分布する
か、人口の特に多い一部の地域に集積する傾向が強く、第三次産業が製造業のように地方圏において大きなシェアをとるケースは非常に限られている23。
22

もちろんこの手法により各業種の集積特性を完全に把握できる訳ではない。例えば、各都道府県や産業
小分類という行政的、統計的範囲が実際の集積の地理的、業種的範囲と必ずしも一致しないという問題がある。また、同じ業種の中での生産部門、中枢管理部門といった機能別の集積特性の違いを捉えることもできない。したがって、ここでの分析は、都道府県単位、産業単位の大まかな集積の特性を捉えようとするものである。
23 福岡県の事務用機械器具賃貸業、福島県の人文・社会科学研究所等は例外的に大きなシェアをとっている。なお、全国有数の集積ではなくとも、地域の経済規模と比較すると大きな集積、言わば「相対的集積」

17

（３）構造改革特区を通じた地域経済活性化
以上でみた産業ごとの集積特性の違いを踏まえ、構造改革特区と地域経済活性化の関係についてどのようなことが言えるであろうか。
従業者数からみると、サービス業、卸売・小売業等、第三次産業を中心とした人口比例型業種の占める割合が高いことから、生活関連サービス業等、地域内の需要に対応するこれらの業種の活性化に資する規制改革を行うことは重要である。
しかし、構造改革特区の特徴を生かし、地域の自発的な取組みを通じて地域経済及び我が国経済の活性化を図るためには、地域外の需要に対応する高次の財・サービスを供給する業種の集積を促進する規制の特例措置を導入することがより重要であると考えられる。
なぜなら、このような業種の集積は、規制の特例措置が全国に拡大された後もそれが持続・累積し、地域経済の長期的な活性化に結び付く言わば「ボーナス的効果」を持つ可能性が高いことから、進展の遅い分野の規制改革を地域主導で進めるインセンティブとなると同時に、集積のメリットの発現を通じて構造改革特区の経済活性化効果を一層高めることが期待されるからである。
地域別にみると、まず、地方圏においては、既に相当程度形成されている製造業の集積の維持・発展に資する規制改革を進めることが効果的であると考えられる。そのためには、各地域における特色ある産業や研究機関等の結合、イノベーションの促進と製品の一層の高付加価値化に資する規制改革、あるいは、労働規制の改革等、生産コストの引き下げを通じて輸出競争力の維持に資する規制改革を推進する必要があろう。
一方、大都市圏においては、大都市集積型業種、すなわち、人口規模の特に大きい地域に集中して立地する業種の集積を促進する規制改革を進めることが効果的であると考えられる。大都市圏への経済活動の集中については様々な意見があるが、大都市圏がそのメリットを生かして高次の財・サービスを供給する産業の集積地となるのであれば、それはその都市圏のみならず我が国経済全体の活性化につながるものであると言える。しかし、我が国の大都市圏の現状をみると、それが単に同質的な人や産業の集中する場になっている可能性がある24。例えば、全国 672 市の昼間就業人口の増減数をみると、主に大都市の衛星都市が上位にランクされる一方、東京を始めとする主要都市では夜間人口の増加にも係わらず昼間就業人口が大幅に減少しているケースが多い（図表 13）。このことは、大都市圏における就業者数の増加が、その中心部における異業種集積のメリットを生かしたものになの大きさをみるため、各都道府県の総従業者数に占める各産業の従業者数の割合の全国比（図表９の「特化係数」）をみると、各都道府県の産業構造の特徴を捉えることができる。
24 「ポール・クルーグマン 大林賞受賞記念シンポジウム グローバル経済における都市の将来−空間経済学からの視点−」（2002 年 10 月 1 日、於東京）における藤田昌久京都大学経済研究所教授の発言による。

18

っていないことを示唆するものである。第２節でみたように、需要の大きい大都市圏においては他の地域に先行して様々な分野で規制を緩和できる可能性がある。また、大都市圏
における外部不経済の拡大を抑制するための規制改革を行うことも重要である。後述する
都市再生緊急整備地域は都市機能の高度化を図る上で有益な方策であると考えられるが、更に広範な規制改革を進めることにより、大都市圏がそのメリットを生かした多様な産業の創出の場に変革されることが求められる。

４．内外の特区的政策の効果

構造改革特区を巡る議論に際して、しばしば内外の「特区」が比較検討の対象とされる。
有名な中国の「経済特区」や、沖縄地域に創設されることが決まった「情報特区」等、特区と呼ばれる制度は世界各地に存在する。また、特区の名称は冠しないものの、地域を限定して優遇措置をとる地域振興策も各国において多数実施されている。両者の境界は必ずしも明確ではなく、特区という呼称も一般的に定義されているものではない。しかし、特定地域を対象に制度の例外を設けるという点ではこれらには共通点があり、その効果を検証することは、構造改革特区の議論にとって参考になる面もあると考えられる。ここでは、内外の特区及び特区的政策のいくつかを制度改革及び産業集積の観点から概観し、構造改革特区との違いを明らかにすると共に、構造改革特区の議論へのインプリケーションを探ることとする。

（１）諸外国における特区及び特区的政策①中国の経済特区
中国では、国内産業の振興を図ると共に、外国資本の誘致を進めるため、改革開放に転じた当初の 1980 年に、広東省の深セン、珠海、汕頭、福建省のアモイを経済特区に指定し、その後 88 年には海南島も追加された。これらの特区では、資本主義的経営が認められると共に、政府の資金によってインフラが整備され、企業に対する所得税の減税、原材料の輸入関税の免除等の優遇措置がとられている25。
中国の経済特区は、社会主義体制の下で資本主義的経営を認めるという実験を行い、それが成功した場合にはその方法を全国へ拡大するというものであった。特区方式を用いた
理由は、インフラ投資と外資の導入を特定の地域に集中することにより効率性を追及する
25 外資系生産企業への企業所得税優遇措置：経営期間が 10 年以上の場合、利益計上後２年間免税、その後３年間は半減の 15％（２免３減）、年間生産額の70％を輸出する場合は５年間の２免３減後も税率 15％、先進技術型企業の場合は５年間の２免３減後、３年間税率 15％等（JETRO(2001b)による）。

19

と同時に、「資本主義の汚染」を最低限に抑えるものであったと言われる。特区の成功を受け、改革開放は全国的に拡大され、また、WTO 加盟を経て中国経済が全面開放の段階に入ったことにより、特区はその歴史的役割を終えようとしていると言われる26。

②英国のエンタープライズゾーン
英国においては、第二次世界大戦以前より、地域間格差の是正を目的とした一連の地域政策が行われてきたが、繁栄地域と衰退地域の地理的パターンは変化せず、また、70 年代
後半には製造業が全国的に衰退し始めたことにより、こうした政策は見直しを迫られることとなった27。
地域政策の限界が明らかになる中で、英国政府は、ターゲットを地域全体から都市内部へ重点化し、衰退する都市中心部の再生を目的に、80 年代始めから「エンタープライズゾーン」の指定を開始した。本制度の内容は、指定から 20 年間にわたって、指定地域への立
地企業に対する税の優遇28、指定地域内での都市計画手続きの簡素化、早期化等である。
エンタープライズゾーンはサッチャー政権による一連の経済改革と密接な関係を持つ。
すなわち、それまで地方自治体を中心に介入主義的に行われていた地域・都市政策を、民間主導型に変革しようという発想が根本にあり、そのため、ゾーン内においては地方自治体による都市計画手続きの排除と、企業的手法を取り入れた都市開発公社（UDC：Urban
Development Corporation）による都市計画権限の行使が行われた 29。
英国政府は、90 年の時点で、全国 22 地域のエンタープライズゾーンにおいて 5,000 社以
上の企業が約 126,000 人を雇用していたとしている30。
一方、政府介入の縮小が経済の活性化に結び付くかどうかをテストするというエンター
プライズゾーン設立当初の理念が薄れ、企業誘致のための財政措置を中心とした従来型の地域振興策と変わらないものになってしまったとする評価もある31。現在ではエンタープラ
イズゾーンの指定は特別の事情がない限り認められておらず、また、EU の競争政策により補助金の給付等に制限が課されるようになっている32。

③米国のエンタープライズゾーン
米国にも「エンタープライズゾーン」が存在する。英国と同様、都市中心部等の衰退地
26

関(2002)参照。
辻(2001)参照。
28 商工業用建物及び設備投資に対する税の 100％控除、地方資産税の 100％免除等（ミッドランズ地域ホームページによる）。
29 Armstrong & Taylor (1993)参照。
30 Office of the Deputy Prime Minister (UK)(1995)参照。
31 Armstrong & Taylor (1993)参照。
32 Government Office for the North East(UK)ホームページ参照。
27

20

域の活性化や雇用の創出を主な目的として導入された制度であり、1981 年頃から指定が開始され、96 年の時点では少なくとも 36 の州がこの制度を導入しているという33。米国のエンタープライズゾーンの特徴は、その実施主体が地方政府であり、ゾーンの認定や財源の拠出は州政府によって行われている点である。そのため優遇措置の内容は州によって異なっており、指定地域内において投資を行い、雇用を創出した企業に対する税の減免、補助金の給付を中心に、一部の州では建築認可期間の短縮等の若干の規制緩和やインフラの整備等の措置もとられている34。
米国のエンタープライズゾーンに対する評価としては、エンタープライズゾーンは周辺地域と比較して高成長を記録しているものの、成長の要因は税によるインセンティブというよりも、住民生活向上のための対策（犯罪や麻薬の防止、住宅の改善、職業訓練等）によるものであるとする分析結果がある35。また、エンタープライズゾーンの数が少なく総指定面積の小さい州ほど産業の誘致や雇用の拡大に成功したとの分析もある36。

④北欧のフリーコミューン
1980 年代の北欧では、「フリーコミューン」という地方行政制度改革の実験が行われた。
以下は、その実験が最初に行われたスウェーデンの事例である37。
フリーコミューンとは、行政事務を行うための組織を自由に改変することを許された自治体であり、これに指定されると、法律や規則によって認められていない組織作りや事務
内容が特別に認められる。ただし、社会サービスの公平な配分、一般大衆の生命及び健康の保護、国家経済に関する問題等は対象外とされた。84 年から 85 年にかけて、フリーコミ
ューンに指定された３県９市町村から様々な申請が提出され、中央省庁と地方自治体との間に対立も起きたが、約 280 件の申請のうち、４分の３程度が承認されたという。具体的には、国の政策に基づいて設置が義務付けられている委員会のうち、保育と学校、建築と環境といった関連の深い分野の委員会を統合するといった試みが認められた。また、社会福祉、学校、建設、環境衛生に関する国の管理を「目的による管理」（目的のみを定めて詳33

Beck(1999)参照。

34 各州において失業率が比較的高い地域等がゾーンの指定対象となっており、対象業種は製造、倉庫、流通、観光、研究開発、加工、通信、住宅建設、金融等幅広い。優遇措置の内容は、州内 61 箇所のエンター
プライズゾーンへの移転ないし拡張に対し、新規雇用者１人当たり 1,200 ドルまで税控除、更に、就業困難な人々に対するトレーニングに対し１人当たり 400 ドルの税控除（ミズーリ州）、州内 65 箇所のエンタープライズゾーンに進出した企業に対し 10 年間の所得税減税（１年目 80％、２年目以降 60％）、新規雇用者１人に対し 500 ドル（ゾーン居住者の場合 1,000 ドル）を支給、投資額１億ドル、雇用 200 人以上の場合投資額の５％まで税控除等（バージニア州）等となっている（各州ホームページ、Bondonio(2001)参照）。
35 Beck(1999)参照。
36 Bondonio(2001)参照。
37 鹿島田他(1995)、藤岡(2001)参照。

21

細は自治体に任せる）に改め、音楽学校の教師が小・中学校で教える、小学校の教師が幼稚園で教えるといった人事異動が認められたという 38。その後、88 年には希望する自治体
は全てフリーコミューン実験への参加が可能となり、これらの実験の結果を踏まえて、92
年には自治体に対する国の指揮・監督権を縮小すること等を狙いとした新地方自治法が施行された。

⑤アイルランドの国際金融サービスセンター
かつては低成長、政府債務や貿易赤字の増大にあえいでいたアイルランド経済は、80 年
代半ば以降、OECD 加盟国中トップクラスの成長率を記録するまでに変貌した。その原動力として挙げられるのが、外国からの直接投資の急増であり、その要因として、EU の市場統合による非関税障壁の撤廃、アイルランドの安価で豊富な労働力の存在に加え、アイル
ランド政府による各種のインセンティブが重要な役割を果たしたと言われる39。アイルラン
ド政府は、外資系企業のうち、①製造業、②シャノン空港自由貿易地域へ進出した貿易関連業務、③87 年に首都ダブリンに創設された国際金融サービスセンター(International
Financial Services Centre (IFSC))へ進出した国際金融業に対し、10％という低率の法人税を適用した40。このうち IFSC においては、銀行業務、資産運用業務、キャプティブ保険業
務等を対象に、上記の法人税率の適用の他、各種の優遇税制の適用、インフラの整備等が行われ、既 に 400 社以上の外資系企業が立地し、6,500 人以上の直接雇用を生み出しているとされる41。
他方、活発な外資系企業の進出による労働需給の逼迫と既存産業への影響、ダブリンへの一極集中の進展を受け、同国政府は近年、投資の地域的分散及び知識集約型産業の誘致に取り組んでいる42。
なお、OECD では、国家間の税引き下げ競争には広く薄い税制の実現や政府支出の効率化といったプラスの効果があることを認めながらも、一部の優遇措置は公正面で問題があり、また、金融及び実物投資の流れを歪める等の理由により、自由で公正な税競争の環境を実現するための基準を策定し、98 年に公表した43。OECD 加盟国は、新規の有害税制を

38

また、医療は県、福祉は市町村という従来の役割分担ではどちらにも属さなかった痴呆性老人のケアを適切に行うため、高齢者ケアの担当は市町村に一元化するという改革も行われた（斉藤(1993)参照）。
39 Gorg and Ruane (1999)参照。
40 Box(1998)参照。
41 IFSC ホームページ参照。
42 Box(1998)、JETRO(2001a)参照。
43 ①金融・サービス等、地理的可動性の高い経済活動から生じる所得に対して、無税又は低税率で課税していること、②当該優遇措置が、居住者又は国内市場から遮断されていること、③優遇措置の運用について透明性が欠如していること、④優遇措置を利用する納税者に関して、他国と実効的な情報交換を実施していないこと、の４つの基準のうち、①に該当し、かつ、②〜④のいずれかに該当する場合には「有害税22導入しないこと、2003 年４月までに既存の優遇税制を撤廃することを同意している。IFSC
もこの中に含まれているが、アイルランド政府は、2003 年１月より国内の法人税を一律
12.5％にすること、現行の 10％税率の適用企業は 2010 年末までその税率を維持すること等について、98 年に EU 委員会との間で合意している44。

⑥韓国、台湾における特区の構想
韓国、台湾においても現在、特区的政策の導入が検討されている。
まず、韓国においては、北東アジアのビジネスの中心国となることを目指して、ソウル近郊に新しく開港した仁川国際空港や、南部の釜山港の周辺地域等５地域を 2003 年中にも「経済特別区」に指定し、大幅な規制緩和やインフラの重点的な整備を行う予定であるという。特区内における特例措置は 2002 年中に決定される予定であるが、現時点で検討されている主な内容は以下の通りである45•

外国企業を対象に、労働者派遣を全職種について無期限に認める•

新たに操業する一定規模以上の外国の製造業に対して、法人税、所得税等を減免•

外国人を対象とした外国の病院及び薬局の設立の自由化•

行政文書の英語での記載を認める•

韓国ウォンに加え、米ドル、円、ユーロの流通を認める•

外国の大学院の誘致

また、台湾においても、「自由貿易港区」指定の準備が進んでいる。これは、今後６年間の国家発展計画に基づくもので、具体的内容としては、国際港や国際空港周辺に指定された同港区内で輸出入される財に対する各種の税を免除すると共に、自由貿易港区内においては３日間有効なビザを簡単な手続きで発行する。更に、同港区内で操業する事業者には、
原産地の変更を伴う高度加工を行うことも認められる。法案は本年６月に既に決定されており、今年中にも最初の自由貿易港区が指定される見込みであるという46。
韓国の経済特区及び台湾の自由貿易港区には、主要な国際空港や国際港の周辺が指定地域に予定されているという共通点がある。また、韓国の特区においては大規模な規制緩和
策も盛り込まれる見込みであるが、規制緩和の対象を特区内の外国企業及び外国人に限定制」と判定される。また、OECD が 2000 年に明らかにした加盟国における潜在的に有害な税優遇措置のリストには、保険関係、金融子会社・リース関係、ファンド・マネジャー関係、銀行関係、地域統括本部
関係、販売子会社関係、サービス・センター関係、国際海運関係等の 47 の優遇税制が挙げられている（税制調査会提出資料（2002 年５月 24 日）、OECD(1998)、同(2000)、同(2001)参照）。
44 IFSC ホームページ参照。
45 Korea Investment Service Center ホームページ、韓国貿易センター（KOTRA）ホームページ参照。
46 台湾行政院経済建設委員会(2002)、駐日台北代表処ホームページ参照。

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するなど、規制緩和に対する反対意見への配慮もみられる47､ 48。

（２）我が国における特区及び特区的政策①地方分権特例制度
構造改革特区と同様に、地域を限定して規制緩和を進めようとした例が我が国において存在する。92 年 6 月の第三次行革審答申において打ち出された「パイロット自治体」構想を受け導入された「地方分権特例制度」は、「一定の地方公共団体が実施する地域作りについて地方公共団体の自主性・自立性の一層の発揮等を可能とする許認可等の特例措置を試行的に講じ、その実施結果の評価等も踏まえて一般制度への移行を検討し、もって地方分権の一層の推進を図ることを目的」としたものであった49。
しかしその適用には、「法律の制定又は改正を要しない範囲で」との限定が付いており、大きな成果を上げられないまま、同制度は 98 年度末には廃止された50。

②沖縄地域における情報特区及び金融特区
2002 年に成立した沖縄振興特別措置法には、沖縄地域における情報通信産業特別地区（情報特区）及び金融業務特別地区（金融特区）の創設が盛り込まれた。これらは、沖縄の特殊事情に鑑み、特例措置を講じ、沖縄の振興を図ること等を目的とするもので、前者は情報通信産業の集積の牽引力となる特定情報通信事業を行う企業の立地を促進すること、後者は金融業務の集積を促進することを目指している（前者は名護・宜野座と那覇・浦添の２地区が、後者は名護市が指定されている）。いずれの特区も、対象事業者に対する課税の特例措置がとられることになっている（法人所得控除 35％と投資税額控除 15％の選択適用）。
なお、沖縄における企業立地の促進と貿易の振興に資することを目的に 98 年に創設された「特別自由貿易地域」においても、35％の法人所得控除等の措置に加え、法人事業税、
47 韓国政府高官は、特区について、外資誘致のための自由化の必要性と、国内における反対により全国的な自由化が困難であるという現実との間の妥協の産物であるとも述べている(Korea Investment Service
Center ホームページによる)。
48 本稿脱稿直前の情報では、経済特区の導入に関する「経済自由区域法案」は、11 月 14 日の韓国国会本会議において可決された。同法によれば、2003 年７月以降、経済特区に指定された地域においては、区域内の外国企業に対する税の減免、労働、教育、医療分野の規制緩和措置の適用を受けることになる。なお、同法案の国会審議においては、労働組合等の強い反対のため、特区内における労働者派遣の適用対象を専門業種に限定するとの修正が加えられた。また、与党においては、より地域的に均衡のとれた経済発展の方策について検討を進めることとなった（ Korea Investment Service Center ホームページ、レイバーネッ
トホームページによる）。
49 白石(2002)参照。
50 総務庁の 96 年 10 月の集計では 95 年までに認められた特例措置は 101 件であり、そのうち一般化された制度は、①小中学校の余裕教室を活用した老人福祉施設の設置に関して、一定条件の下、文部大臣への財産処分報告書の提出をもって、補助金等適正化法に基づく文部大臣の承認とみなすこと、②下水道事業の許可申請における事業計画書の記載内容の簡素化、③CATV 放送装置の許可申請書に添付する書類の簡素化、④土地改良事業等の事業申請書の様式の統一化等である（白石 2002 参照）。

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不動産取得税、固定資産税等の免除が行われており、現在までに８社の企業が立地している51。
また、前述した OECD における有害な税制の基準との関係では、沖縄の金融特区は、所得控除の上限を地区内での当該法人の人件費の 20％とすることによりこの条件をクリアしている。

③都市再生緊急整備地域
近年における急速な情報化、国際化、少子高齢化等の社会経済情勢の変化に対応した都
市機能の高度化及び都市の居住環境の向上を図るため、2002 年６月に都市再生特別措置法が施行され、同法に基づき、都市再生緊急整備地域の指定が進められている。この制度の内容は、都市開発事業者からの都市計画の提案の制度、既存の都市計画を全て適用除外とする新たな都市計画制度の創設、期限を区切った都市計画決定、公的施設整備支援、事業立ち上がりの金融支援等となっている。

これらの内外の特区及び特区的政策の経験を規制改革と産業集積の観点からまとめると、以下のことが言えよう。
第一に、制度改革的側面を有する事例がいくつかみられたが、社会主義体制変革の実験としての役割を果たしたと言われる中国の経済特区を除くと、行政事務手続きの簡素化・合理化をその主な内容としており、制度改革を通じて産業の集積や経済の活性化を図るという性格のものではなかった（スウェーデンのフリーコミューン、我が国の地方分権特例制度等）。ただし、韓国では大規模な規制緩和を通じた経済活性化を目的とした経済特区の導入が検討されており、今後の動向が注目される。
第二に、産業集積の促進や経済の活性化を目的としたものは、インフラの優先的整備や、進出企業に対する税の減免、補助金の給付等、いずれも企業誘致の手段として財政資金を投入していた。ただし、そのような手法は対象地域数や面積が限定されている場合に効果をあげる傾向がみられる。例えば、英国及び米国のエンタープライズゾーンは、都市内部を中心とする比較的狭い地域をターゲットとしていた。また、アイルランドの国際金融サービスセンターは首都ダブリンの１か所のみが指定されており、韓国や台湾で検討されている特区的手法も首都圏周辺等に指定地域が限定される見通しである。一方、国際的な制度の調和の流れの中で、特定地域や特定産業を対象とした補助政策を行うことが困難になりつつあることにも留意する必要がある。

51

沖縄県調べ。

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特定の地域において先行して規制改革を行うことを通じて全国的な規制改革の契機とすると共に、産業の集積等により地域経済の活性化も図ろうとする構造改革特区の考え方は、内外にも前例のないユニークかつ意欲的なものであると言える。

５．構造改革特区を生かすための方策

本節では、これまでの考察を踏まえ、構造改革特区を通じて我が国経済及び地域経済の活性化を実現するための方策について検討する。

（１）特区の導入と空間的資源配分
既にみたように、構造改革特区の導入により、特定の地域における構造改革の成功事例
が「ショーウィンドー効果」等を通じて全国的な構造改革へと波及することが期待される。
また、構造改革特区の特徴を生かし、地域の自発的な取組みを通じて地域経済及び我が国
経済の活性化を図るためには、高次の財・サービスを供給する業種の集積の促進に資する規制の特例措置を導入することが重要である。内外の特区的政策の効果を概観すると、制度改革的目的を有する事例の多くは行政事務手続きの簡素化・合理化といった比較的小規模な試みとなっており、また、産業集積の促進を目的としたものはいずれも財政資金を投入していたが、高次の財・サービスを供給する業種の集積を促進する規制の特例措置を積極的に導入することにより、構造改革特区を通じて我が国経済及び地域経済の活性化を実現することは可能であると考えられる。
一方、高次の財・サービスを供給する業種の立地に影響を与える規制の特例措置の導入に際しては、空間的資源配分上の効率性についても考慮する必要がある。規制の特例措置の導入により、特区に認定された地域の立地的な優位性が拡大し、当該地域において産業の集積や新規産業の創出が促進される可能性がある一方、我が国経済の活性化の観点からは規制の特例措置はできるだけ早期に全国に拡大されるべきものであることから、特区の立地的な優位性は長期間にわたって続くものではない。持続性のある集積が形成されない段階で規制の特例措置が全国に拡大され、事業者が特区において行った投資を廃棄し、より立地的に有利な地域への移転を余儀なくされるとすれば、空間的資源配分上の非効率性が生じることとなってしまう。しかしながら、全国的な規制改革の実現による我が国経済の活性化効果がこのような一時的非効率性を上回る可能性もあり、また、第３節でみたような一般的な傾向とは異なる集積が例外的に形成される可能性もあることから、立地的に不利な地域における規制改革への取組みを抑制することは適当ではない。

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では、構造改革特区において抜本的な規制改革を進めながら、空間的資源配分上の非効率性をできるだけ小さくするにはどのような方策が考えられるであろうか。一案として、
構造改革特区における規制の特例を時限措置とするという手法が考えられる。なぜなら、
もし本来は立地的に不利な地域が特区に認定されたとしても、予め特例措置の期間が明示されていれば、特例措置を生かして初期投資を回収できる事業者のみが特区に立地することになり、長期的な資源の浪費を避けることができるからである。この場合、特区はできるだけ多くの地域を認定し、企業の立地選択の可能性を広げるべきであると考えられる。
これは、国による財政支出を伴う特区との大きな相違点である。
（２）特区を生かす地域の取組み
最後に、構造改革特区を通じて地域経済の活性化を実現するために地方公共団体に求められる一般的な方策について検討する。

①対象分野の明確化
まず、特区を活用して伸ばしていこうとする分野を重点化し、必要な規制改革措置を明確化することが重要であろう。その際、集積のメリットが発揮されるような分野に着目することが重要であるが、各地で同種の産業が発展するという規格大量生産型の発想ではな
く、地域の特性を生かし、他地域との差別化を図る必要がある。
戦略を立案する際には、各地域や諸外国において成長している企業・産業の事例や、経済・社会構造の変化により今後成長が見込まれる産業についての予測等を参考にすることが有益である。

②グローバルな観点の重視
従来から、規制が障壁となって日本市場への進出を妨げられてきたと考える外国事業者は多い。また、外国事業者は特例措置を生かして国内の事業者が思いつかない画期的な事業を行い、新たな市場を開拓する可能性もある。外国事業者のニーズの把握は、特区の企画の段階から重要な鍵となるであろう。
一方で、中国を始めとしたアジア諸国は急速に工業化を進めており、特区の企画に当たっては、国内だけでなく、世界的規模での地域間競争を念頭に置く必要がある。我が国に比べ遥かに労働コストの安いアジア諸国等との競争の観点から、コストの引き下げだけでなく、新たな付加価値を生み出すための施策を打ち出すことが重要である。

③マーケティングの重視

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構造改革特区の内外の企業等への広報は極めて重要である。特例措置の内容や地域の様々な特性について、可能な限り早期に広報を行うことが重要である。このことに関しても諸外国から学ぶ点が多い。例えば米国においては、地域に関心を持った企業に対して州や郡、市の首長によるトップセールスが盛んに行われている他、多くの州が企業誘致を主要な役割とした在外事務所を各国に設置している52。構造改革特区の導入を契機に、我が国の地方自治体においても地域の PR に関する積極的な取組みが開始されることが期待され
る。

６．結論

本稿では、構造改革特区に関して、これまでの議論の経緯等についてまとめると共に、内外の特区的政策の経験も参考に、特定の地域において先行して規制改革を行うことの意
義と効果、特区と産業の地理的集積の関係、特区を通じて我が国経済及び地域経済の活性化を実現するための方策等について考察を行った。その概要は以下の通りである。

（特定の地域における規制改革の意義と効果）
規制・制度は長期的には世界レベルで整合化される方向にあるものの、より優れた規制・制度は試行と比較競争を通じて構築されるものであり、構造改革特区は、このようなプロ
セスを国内の地域レベルで行うものであると言える。規制改革の「ショーウィンドー効果」に関連して、旧大店法の運用の例に関する分析からは、大規模小売店舗の新増設を抑制することが既存の事業者の保護につながるわけではなく、むしろ大規模小売店舗の新増設が進んだ地域において小売業全体が活性化したことがわかる。

（産業の地理的集積と構造改革特区を通じた地域経済活性化）
経済活動が地理的に集積することにより、生産者にとってのコスト低減効果、イノベーション促進効果、消費者にとっての買い回りの利益の拡大等のメリットが発生する。また、集積の形態には産業ごとに特徴があり、関連企業との近接性を重視する製造業は多様な地域において集積が形成されるが、多種多様な業種や消費者との近接性を重視する第三次産業は人口分布に従った集積が形成され、供給対象地域の広い「高次」の第三次産業は特に大都市圏に集中する傾向がある。
従業者数からみると、生活関連サービス業等、「人口比例型業種」の占める割合が高いこ
52 経済企画庁委託調査(1998)参照。

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とから、これらの業種の活性化に資する規制改革を行うことは重要である。しかし、構造改革特区の特徴を生かし、地域の自発的な取組みを通じて地域経済及び我が国経済の活性化を図るためには、地域外の需要に対応する高次の財・サービスを供給する業種の集積を促進する規制の特例措置を導入することがより重要であると考えられる。なぜなら、このような業種の集積は、規制の特例措置が全国に拡大された後も持続・累積し、地域経済の長期的な活性化に結び付く言わば「ボーナス的効果」を持つ可能性が高いことから、進展の遅い分野の規制改革を地域主導で進めるインセンティブになると同時に、集積のメリットの発現を通じて構造改革特区の経済活性化効果を高めるからである。地方圏においては製造業の集積の維持・発展を図る規制改革を進めることが、大都市圏においては異業種集
積のメリットを生かし、高次の第三次産業が創出される規制改革を進めることが効果的であると考えられる。

（内外の特区的政策の効果）
制度改革的側面を有する特区的政策の多くは行政事務手続きの簡素化・合理化といった比較的小規模な試みであったが、中国の経済特区は社会主義体制変革の実験としての役割を果たしたと言われる。一方、産業集積の促進を目的としたものは、いずれも企業誘致の手段として財政資金を投入していたが、そのような手法は対象地域数や面積が限定されている場合に効果をあげる傾向がみられる。

（構造改革特区を生かすための方策）
構造改革特区において高次の財・サービスを供給する業種の集積を促進する規制の特例
措置を積極的に導入することにより、規制の特例措置が全国に拡大された後に企業が特区における投資を廃棄し、より立地的に優位な地域に移転するという空間的資源配分上の非効率性が生じる可能性がある。構造改革特区において抜本的な規制改革を進めながら、空間的資源配分上の非効率性を小さくするための方策としては、できるだけ多くの地域を特区に認定した上で、個々の規制の特例を時限措置とするという手法が考えられる。

本稿は構造改革特区の経済的側面に関する考察の出発点として、特区と規制改革及び産業集積との関係についての検討を行った。今後は、特区の数や特区における規制の特例措置の長さが産業集積に与える影響についての理論的、実証的考察を深めると共に、規制の特例措置の導入が各地域の経済活性化と産業の集積に及ぼす影響についてより具体的な考察を行う必要があろう。

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