2020年12月15日

MURC Focus

12月 EU 首脳会議は復興基金の稼働で合意～短期よりも中長期の経済効果に着目
調査部 副主任研究員 土田 陽介○ＥＵは12月の首脳会議で、2021年から27年を対象とする中期予算（ＭＭＦ）と、新型コロナウイルスの感染拡大を受けて悪化した景気の回復を促すための復興基金に関して合意した。
○同時にＥＵは、2030年末までに温室効果ガスを1990年対比で55％減らす目標も承認した。復興基金の資金配分の多くもまた、気候変動対策に割かれている。
○復興基金そのものが持つ短期的な景気浮揚効果は金額の印象よりも限定的なものになる。一方で、復興基金が持つ中長期的な効果に注目していきたい。

（１）ＥＵ首脳会議は復興基金の稼働で合意
欧州連合（ＥＵ）は2020年12月10日より二日間にわたって首脳会議（サミット）を開催、2021年から27年を対象とする中期予算（ＭＭＦ）と、新型コロナウイルスの感染拡大を受けて悪化した景気の回復を促すための復興基金に関して合意した。総額１兆8,243億ユーロ（約230兆円）の予算となり、前回予算（2014～20年）からほぼ倍増となった。
次期中期予算（図表１）のうち7,500億ユーロが復興基金であり、残り１兆743億ユーロが通常の中期予算である。また復興基金のうち3,900億ユーロが贈与分、残り3,600億ユーロが貸付分となる。また復興基金の予算は、贈与分の一部を除いて復興レジリエンス・ファシリティ（ＲＦＦ）と称される経済構造改革支援に配分される（図表２）。
図表１．2021～27年の中期予算の概要

図表２．復興基金の目的は経済構造改革の促進

2021～27年の中期予算（ＭＭＦ）の内訳
復興基金の贈与分,3,900

復興基金の貸付分,3,600
通常のＭＭ
Ｆ, 10,743（億ユーロ）（注）復興基金は「次世代のＥＵ（Next Generation EU）」と称される。
（出所）欧州理事会（European Coucil）（出所）欧州理事会

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ＲＦＦは気候変動対策やデジタル化対策を「二本の柱」に据えている。ＥＵの執行機関である欧州委員会が2020年９月17日にリリースしたＲＦＦに関する『通達』（COM (2020) 575）によると、ＲＦＦのうち少なくとも37％を気候変動対策に、同様に20％をデジタル化対策に当てることが望ましいと明記されている。
復興基金の稼働に当たっては、今後、加盟27ヶ国がそれぞれの国会で承認するプロセスに入ることになる。国会で否決される国が出る可能性はゼロとは言えないが、基本的にはテールリスクである。分配の条件をめぐる対立から調整のスケジュールは全体的に後ズレしたが、今回の首脳会議での合意を受けて復興基金は2021年から運用がスタートする見込みとなった。
なお復興基金の資金は、欧州委員会が共同債（満期３年～30年の新発債）を発行することによって賄われる。復興基金は時限的な措置であるため、共通債の発行は財政一元化の流れには必ずしも直結しないが、政治的な意義は大きい。また共通債の３割は、後述のように環境債（グリーンボンド）での発行となる。返済は2027年から2058年のＥＵ予算から行われる予定である。

（２）「法の支配」にこだわったＥＵ
ＥＵ理事会（閣僚理事会）と欧州議会は11月10日、次期ＭＭＦと復興基金に関する政治合意に達したが、その際に予算の執行の条件として、一部の西欧諸国の意を組んだ欧州議会が「法の支配」の順守を盛り込んだ。このことにハンガリーとポーランドが反発、そのため11月19日に開催された前回のＥＵ首脳会議では合意に達せず、一時は年内の合意が危ぶまれた。
ＥＵには、重要事項を「全会一致」で可決する原則がある。そのためハンガリーとポーランドの出方次第では、年明けからの復興基金の稼働が不可能になる恐れがあった。一部には復興基金の稼働を優先すべく両国をその枠組みから外すべきだという主張もあった模様だが、そうなれば両国とＥＵの政治的な対立は決定的となるところであった。
今回12月の首脳会議でハンガリーとポーランドが妥協に応じた理由としては、両国で「法の支配」が脅かされているかどうかを欧州司法裁判所（ＥＣＪ）による判断に委ねるという事実上の「逃げ道」が用意されたことがある。これはフォンデアライエン欧州委員長が11月のＥＵ首脳会議後に妥協案として示していた考えに即した対応である。
ハンガリーは次期総選挙を2022年に、またポーランドは2023年にそれぞれ予定している。仮に両国の「法の支配」に関する審議がＥＣＪでスタートしたとしても、審議に数年を要するため、両国での総選挙の結果に大きな影響は及ばない。そのため両国は今回のＥＵ首脳会議で振り上げた拳を下ろすことができ、復興パッケージの予算を承認するに至った。

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ハンガリーとポーランドで「法の支配」が軽視されていることには問題がある。とはいえ、ＥＵ執行部は危機対応のためには価値観の相違を多少甘受してでも合意を優先すべきであったのに「法の支配」という価値観にこだわり、それが復興基金の合意を巡る混乱につながった。制度を設けても運用に向けて躓くことが多いＥＵの悪癖が今回も繰り返されたといえよう。

（３）同時に決まった温暖化目標
またＥＵは今回12月の首脳会議で、2030年末までに温室効果ガスを1990年対比で55％減らす目標も承認した。この目標は、９月にフォンデアライエン欧州委員長が一般教書演説を行った際に言及されていたものである。従来は40％減を目指すとしていたが、2050までの実質ゼロの実現を確実なものにするために、より野心的な目標を掲げることになった。
ＥＵは2019年12月に「欧州グリーンディール」と名付けた戦略観を発表、2050年までの温室効果ガスの排出の実質ゼロを目指すと表明した。具体的にはエネルギーの脱炭素化、建物の省エネ化、再生材の活用、電気自動車の普及などを通じて温室効果ガスの排出削減を図るとともに、雇用の創出を目指すという野心的な内容である。
今回12月の首脳会議での温暖化目標の合意も、一連のＥＵの動きに沿ったものである。また復興基金の配分の多くが気候変動対策に割かれているように、一連の復興パッケージもこの流れを受け継いでいる。それに、復興基金の資金を調達に用いられる共同債の３割は、いわゆる環境債（グリーンボンド）になる予定になっている。
ＥＵが気候変動対策を重視する背景には、環境を重視する伝統的な価値観に加えて、同分野におけるルール作りを先導したいという思惑が透けて見える。事実、ＥＵが復興基金の資金調達で発行する環境債は2,250億ユーロ（約2,700億ドル）と、2019年の市場規模を上回る金額になる予定であり、ルール作りを含めた市場の育成にＥＵは注力している（図表３）。
図表３．環境債市場の育成を図るＥＵ

図表４．復興基金は中長期の経済支援策
Ｅ Ｕ によ る 復興計画の概要

環境債の発行額
2012年
2013年
2014年

緊急時の失業リ ス ク 緩和のた めの一時的支援策（ Ｓ Ｕ Ｒ Ｅ ） ／欧州安定メ カ ニ ズム（ Ｅ Ｓ Ｍ ） に よ る パン デ ミ ッ ク 危機支
援／欧州投資銀行（ Ｅ Ｉ Ｂ ） に よ る 就業者と 事業者のた めの保障基金

5, 400億ユーロ

復興基金（ Next Gener at i on EU）

7, 500億ユーロ

中期予算計画（ ＭＭＦ ）１ 兆743億ユーロ

2015年
2016年
2017年
2018年
2019年
復興基金
0500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000
（億ドル）

（出所）ＣＢＩ（気候債券イニシアチブ）、欧州理事会合計２ 兆3, 643億ユーロ（出所）欧州委員会

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3 /4なお環境債に関しては、欧州中央銀行（ＥＣＢ）による資産購入の対象にもなっている。そもそも欧州委員会などＥＵの多国籍機関が発行する債券は資産購入の対象であったが、環境債の購入に際しては環境対策や市場育成の観点からどの程度の優遇策（例えば担保掛け目の優遇など）が採られるのかが注目される。

（４）短期的な景気浮揚効果は限定的か
今回12月のＥＵ首脳会議で合意に達した復興基金は、新型コロナウイルスの感染拡大で悪化した景気回復を促すための時限的な措置である。しかしながら、その使途の多くが気候変動対策とデジタル化対策に割かれていることから分かるように、実態としては短期的な景気浮揚効果よりも中長期的な経済構造改革の支援を狙うものである。
そのため復興基金自体が持つ短期的な景気浮揚効果は、その金額規模から受ける印象よりも限定的なものになる。そうした景気浮揚効果は5,400億ユーロの支援パッケージ（1,000億ユーロの雇用支援策と欧州安定メカニズムによる財政支援、欧州投資銀行による企業支援）と、各国の財政拡張に期待されるところが大きい。とはいえ気候変動対策とデジタル化対策を「二本の柱」とする中長期的かつ計画的な資金配分構想を策定し、実施する主要経済はＥＵが初めてのケースとなる。復興基金による政策的な資金配分がＥＵの狙い通りの経済の構造改革に、さらには経済の成長の持続可能性の向上につながるのかどうか、注視していきたい。

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