『地域政策研究』（高崎経済大学地域政策学会）
年金記録問題の政策評価手法による考察
第 10 巻 第 3 号 2008 年 2 月

45 頁〜 64 頁

年金記録問題の政策評価手法による考察−鳥取県内の市町村年金事務のかかわりを事例として−

中

島

由美子

Study on Public Pension Record Scandal through Policy Evaluation Method− A case study of association with back-ofﬁce jobs in a certain municipality in Tottori prefecture −Yumiko NAKAJIMA( 要旨 )
社会住民の行政ニーズが政策課題となり、その政策達成のための計画が策定される。
計画は、その政策達成手段として実施する事業の内容や期間を明確にした手順書となる。
近年、それら事業の実施について何らかの評価が行われるようになり、中でも事業の計画期間が最低でも 40 年という超長期にわたる年金事業については、昭和 31 年から現在までの 12 回にわたる行政監察・評価・監視などが監督官庁によって行われてきたが、その評価の内容はどのような手法であったのだろうか。
今、我が国は被害者数が戦後最多と見込まれる行政問題「年金記録問題」が衆目となった。年金事業は、国家事業でありながらその事務の中心は地方自治体である市町村が窓口となり支えてきた。
この一連の問題を、実施されてきた評価と、市町村事務とのかかわりから分析し、市町村事務については、この問題で現職の厚労相の市町村批判の公言１に対して抗議を行った鳥取県内の自治体を事例として考察し、従前の年金事業の評価の欠点と今後の課題を明らかにする。

（Summary）
Citizens' administrative needs are usually taken up as policy issues and some schemes aredesigned for the achievement. The schemes are used as procedures to deﬁne the contents andthe periods of the projects implemented to achieve the policies. Performances of those projects
have been currently assessed. The public pension plan, an ultralong-term project over 40 years or− 45 −

中島

由美子

longer, has been subject to administrative inspections, evaluations and supervisions conducted by
the supervisory authorities 12 times since 1956 to date.
How and what was it evaluated through those evaluations? Now in Japan, the public pension
scandal has drawn public attention as a governmental issue probably aﬀecting the largest numberof citizens since the World War II. The pension plan is one of national projects; however, most ofits back-oﬃce jobs have been undertaken by municipalities, or local government units which have
served as contact.
The study examines series of this scandal by analyzing evaluations conducted so far andassociation with back-oﬃce jobs undertaken at municipal level, review the case, which a certain
municipality in Tottori prefecture protected against current Health Minster's criticism on local
governments, to discuss back-oﬃce jobs at municipal level, and deﬁnes inadequacies of evaluation
for prior and existing the pension project and future tasks.

Ⅰ

はじめに

政策評価とは、政策を達成するための手段として策定された計画の実施過程で、当初想定した計画のとおり事業が執行され、その効果が出現しているか否かの判定をするために何らかの評価が必要となり、それらの事業が終了し計画が完了となる段階で、最終的な結果としての政策の成果が問われなければならず、これら一連の政策過程に求められる評価活動全体のことをいう。
この政策評価を最も広い視点でとらえるとするなら、「社会への公的干渉を目的とする、事業計
画 (program) の概念化、設計、実施、さらにはその効果を評価するために用いられる、システム的な社会調査活動である。
」（P.H.Rossi ･ H.E. Freeman）さらに、「個別の政策に対する評価の目的は、政策とその目的となる事柄の間における関係の存在を検証することにある。」（山田）また、「自治体行政評価でいうところの政策評価とは、総合計画にかかげられた目的の実現の度合い（目的達成の進捗度）を測定することである。
」（石原）などの考え方もある。
我が国にもこのような評価の考え方が浸透し、都道府県では、ほとんどの団体が (46 団体 )、政令指定都市では全団体が「導入済」である。他の市区町村では ､406 団体が「導入済」､266 団体
が「試行中」であり、これに検討中の団体を含めると 2070 団体が (64.5%) が何らかの評価に取り組んでいる。さらに、評価結果の公表についても導入済の都道府県と政令指定都市においては、その 98.3% が実施し、予算や事業の見直しに活用している２。
このように、地方公共団体における評価活動は活発になったが、これらの評価活動は住民の生活にどのように良い影響を与えているのだろうか。国においても平成 14 年「行政機関が行う政策の評価に関する法律」（以下、「政策評価法」という。）が施行され、新省庁体制発足後、各省庁において評価が実施されるようになった。そして、
旧総務庁行政監察局が行ってきた行政監察の機能は、− 46 −

年金記録問題の政策評価手法による考察

行政評価・監視として総務省行政評価局に引き継がれ、行政評価・監視と新制度の政策評価を合わせて「行政評価等」と称された所掌事務になった。
しかしながら、その旧総務庁行政監察局が行ってきた行政監察の一つに年金事業があり、行政監
察、行政評価・監視（以下、「行政監察等」という。）が昭和 31 年から現在までの計 12 回も行われていながら、このたびの年金記録問題が発生してしまった。
そこで、本稿では、
この年金事業に対して行われた一連の評価活動である行政監察等が有効であったか否かを、「有効な業績測定システムには、２つの前提条件が必要である。すなわち、ａ）機関の内部及び主要な利害関係者の間で、目標について、また、その目標を達成するための戦略について一定の合意があること。ｂ）業績測定システムによって業績を記録することが技術的に可能であり、それが意思決定に役だっていることである。
」（Josef） の考え方を踏まえながら、鳥取県内の地方自治体の首長をはじめとする国民年金事業担当者の年金記録問題に対するアンケート調査を行い、その結果等の分析により、年金記録問題を政策評価手法の観点から考察を行い、現状の評価活動の問題と今後の課題について指摘を行うものである。

Ⅱ
１

行政監察、行政評価・監視と年金事業

総務庁等の行政監察並びに、行政評価・監視とは総務庁設置法における行政監察とは、政府の内部統制・自己改善機能として行政自身が行う監察のことであった。一般的な行政監察は、現総務省行政評価局の前身である総務庁行政監察局が行政
監察及び行政相談を主たる業務として行い、下部組織として管区行政監察局、行政監察事務所があった。
また、総務省設置法に基づく行政評価・監視は、「各府省の政策について、統一もしくは総合的な評価を行い、又は政策評価の客観的かつ厳格な実施を担保するための評価を行うこと」（第 4 条
17 号）のほかとして各行政機関の業務の実施状況の評価（当該行政機関の政策についての評価を除く。）及び監視を行うこととされている。これを一覧にすると表１となる。
総務庁時においては、行政監察の実効性を確保する手段として、内閣総理大臣への意見具申があり、それに対して内閣総理大臣が指示を行うことも想定されていたが、この規定は活用されたことはなかった。
以上のような行政監察等で行った計 12 回３の年金事業への行政監察がどのよう評価活動で、内部統制・自己改善機能を果たすべく有効な業績測定システムであったか否か、時の責任者を明確にするとともに次項で分析することとする。

− 47 −

中

表１

島

由美子

行政監察から行政評価・監視へ

出典）筆者作成２

年金事業への行政監察・行政評価・監視
過去 12 回の社会保険庁への年金関係業務運営に関する行政監察等の実施状況は、行政監察の勧

告年月日順に、昭和 31 年 7 月 27 日「船員保険行政監察」。昭和 34 年 8 月 6 日「厚生年金保険行政監察」。昭和 37 年 3 月 26 日「国民年金行政監察（第１次福祉年金関係）」。昭和 37 年 12 月 19
日「拠出国民年金事務の簡素合理化に関する行政監察」。昭和 38 年 11 月 5 日「社会保険行政の運営に関する行政監察」。昭和 54 年 6 月４日「国民年金の業務運営に関する行政監察」。平成元年
12 月 18 日「国民年金に関する行政監察」。平成 10 年 6 月 8 日「年金記録に関する行政監察−国民年金を中心として−」。平成 10 年９月 18 日
「年金に関する行政監察−厚生年金を中心として−」。
平成 16 年 10 月 8 日「年金に関する行政評価・監視（第 1 次）−国民年金業務を中心として−」。
平成 18 年 9 月 15 日「厚生年金保険に関する行政評価・監視」となっている。
報告書よりそれぞれの調査内容、勧告内容等を精査すると、総務庁、総務省ともにかなりの時間と経費をかけて、その目的に添って監察が行われていることが理解できる。
なぜなら、年金記録問題の直接的な原因である被保険者台帳に対しての勧告を行った昭和 33 年
8 月〜昭和 34 年 2 月までの「厚生年金保険行政監察」は、総務庁行政監察局及び 8 管区行政監察局が、厚生省並びに北海道、宮城、東京、愛知、大阪、広島、香川、福岡の 8 都道府県、社会保険出張所、厚生年金病院、厚生年金適用事業所 460 カ所等を対象として厚生年金保険事業の運営状況についての監察を実施している。

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年金記録問題の政策評価手法による考察

ここで、年金被保険者台帳などを対象とした、
4 回の行政監察等についての総務庁等からの「勧告」と厚生省等からの「改善措置回答」に当時の責任者等を加え、以下の表 2 にまとめることとする。

表２

年金記録問題に係る勧告・厚生労働省の改善措置及び当時の責任者等− 49 −

中島由美子

出典）１．年金記録問題検証委員会事務局（総務省行政評価局）の調査結果による
２．改善報告時の責任者等については、筆者が国民年金弘報縮刷版４より作成。

− 50 −

年金記録問題の政策評価手法による考察

これは、年金記録問題検証委員会（以下。
「検証委員会」という。）の年金記録問題検証委員会報
告書（以下、「検証委員会報告書」という。
）でまとめられた内容に当時の責任者をリンクさせたものだが、この中で、昭和 34 年 8 月 6 日勧告について分析すると、総務庁は「戦後混乱期における被保険者台帳の整備作業は一応終了しているが、
なお、完全なものと認められない。」と勧告を行い、これに対して厚生省の回答は、「喪失５台帳のうちには、戦災等により記録の復元が困難なものも若干あるがこれらについては、その者が再び被保険者資格を取得した時に、年金業務室が本人に照会する等により、記録の完全を期したい。
」とした。しかし、この回答に該当する行為は現状が示すように実施されず、その後、その者が厚生年金を取得しても、前の記録が整備されないままであることと、新たな厚生年金手帳の乱発により新番号が振られ、これらの記録の完全は実施されないままとなったことがこの年金記録問題発生の原点であるということはいうまでもない。
その後、国家公務員などの共済組合に加入した者は、これらの記録の加入期間のすべてに対して年金権が発生し、また、厚生年金保険に加入した者は、それらの記録を法令により年金の裁定請求の際に合算できた場合は、その間の年金も受給できた。これらはこの改善報告の一部を法令で対応したのではなかろうかという推測ができる。
なぜなら、厚生年金制度の始まりは、昭和 16 年の「船員保険年金法」であり、翌年の昭和 17年（1942 年）には、工場で働く男子労働者を対象とした「労働者年金保険法」が制定され、昭和
19 年（1944 年）には、適用範囲を男子事務員と女子労働者にまで拡大し、名称も「厚生年金保険法」に改められた。この厚生年金保険法などにより、昭和 20 年ころまで「海軍工廠」など６の軍需工場で働いていた者は、最長、昭和 17 年 6 月より 20 年 8 月迄の 39 ヶ月分が年金の対象となるはずだが、法令は、この期間の年金を請求できる者を、昭和 20 年 8 月以降に民間会社等に勤務し、厚生７年金に 1 年以上加入していることを条件とした。制度的には、「旧令共済年金」といい、勅令により設立された共済組合で終戦をもって解散した旧陸軍・海軍などの組合員期間のことだ。

表3

旧令共済年金加入者のその後の加入制度と年金権

期間 昭和17年6月～20年8月迄
加入の状況

旧令共済年金（軍需工場などへ勤務）

その後受給迄の加入の年金制度
年金額
国家公務員などの共済組合年金
全期間・全額受給年金に反映
昭和２０年８月以降１年以上の加入で、加厚生年金保険入期間・年金額に反映
厚生年金期間がなければ加入期間・年金
国民年金保険
額にも反映されず

出典）厚生年金保険法などの年金法を抜粋し筆者作成

この法律で年金を受給するには、表 3 のとおり昭和 20 年以降に国民年金以外の年金保険加入が条件となっており、総務庁の勧告が行われた昭和 34 年から１０年が経過した昭和 44 年に公布された。もとより、戦災等で復元が困難となっている戦時中の被保険者台帳に記載された年金加入期間の請求権のハードルをさらに高くしている法律といえる。
− 51 −

中島由美子

この法令はそもそも有効であったのだろうか、憲法第 22 条第１項は、職業の自由を規定しているが、「職業選択の自由」は、職業を決定する自由と職業活動の自由とを含み、職業の自由は、経済自由として位置づけられるだけでなく、「人格的価値」としての意味をも有する。職業を決定する自由には、開業の自由、継続の自由、廃業の自由が含まれ、公務に就くことも、職業決定の自由に含まれるのだ。
検証委員会では、年金記録問題の責任の所在を「①これまで年金記録業務やこれに関する業務にかかわったすべての者は厳しく反省②業務の仕組みやシステムの重要な取り扱い方針など、実質的判断や決定を行った社会保険庁の責任者、改善に取り組まなかった関係部署の責任者の責任は重い③社会保険庁を管理監督するという立場にある厚生事務次官ら厚労省の幹部職に重大な責任④法令
上統括権限を有する厚生労働大臣についても組織上の統括者としての責任は免れない。」とした。

３

政策評価手法から見る旧厚生年金保険法の成立過程と責任の所在
この昭和 34 年の被保険者台帳について勧告のあった時期の責任者は表 2 に整理したが、折しも初代年金局長が厚生省に誕生している。この初代年金局長の時代に総務庁の勧告を受け、厚生省としての改善措置が回答されたことになる。この初代年金局長は、昭和 23 年より厚生省社会局保護課長として生活保護法の全面改正を手がけるなどの功績を挙げており、その後、国民年金準備事務局が設置され、その事務局長となり国民年金法案の制定に取り組んだ。この際、最も難しい課題として他の公的年金制度との通算調整問題をどう解決するかが試金石８とされた。
ここで誕生した年金局は、三課一室を有し、庶務課・国民年金課・福祉年金課・企画数理室で、この企画数理室が国民年金制度に関する総合的企画、厚生年金、船員保険年金との調整、数理の統計、調査研究などを所管事務とした。この企画数理室の大きな課題は、国民経済の発展成長と見合って国民年金制度をどう充実していくか、その未来図を画くことであった。当時の年金局参事官は局の重要事項に参画することになっており、最重要課題とされた各種公的年金制度相互間の通算調整問題は、同年 6 月中旬より内閣審議室を中心に検討が開始され、国民年金法の法文作成にあたった年金局長直属の参事官が専念した。
その結果の一つとして、旧令共済組合員期間の年金権は、加入期間を持つ者が昭和 20 年 8 月以降、共済組合に加入した場合は全期間全額年金の対象として支給され、厚生年金に 1 年以上加入した者は年金加入期間に合算され年金の給付を受けることになり、国民年金加入のみとなった者については年金加入期間にも年金額にも全く反映されないという公的年金制度９が確立されたのであった。
現在の行政機関が行う政策の評価に関する法律（以下、「政策評価法」という。）の第 2 条第 2
項で政府提出法案の企画立案も「政策」に含まれ、政策評価の対象となっている。政策評価は、行政機関の所掌にかかる政策について、適時にその政策の効果を把握し、これを基礎として必要性、
効率性、または有効性の観点その他当該政策の特性に応じて必要な観点から評価し当該政策の特性− 52 −

年金記録問題の政策評価手法による考察に適切に反映されなければならないとしている。この 3 つの観点の中で、「有効性」とは政策の実施により、期待される効果が得られるか、または実際に得られているかという観点であるが、「その他当該政策の特性に応じ必要な観点」として「公平性」があげられ、すなわち政策の目的に照らして、政策の効果の受益や費用の負担が公平に分配されるか、または実際に分配されているかを観点としているが、この観点を「旧令共済年金の特例法」に適用させるなら、同じ役務であった軍需工場の工員のその後の人生で年金期間や年金額が異なるのは、公平性に欠け、公共の福祉に反する法令といえるのではなかろうか。このことも、昭和 34 年 8 月 6 日の総務庁行政監察局の「厚生年金保険行政監察勧告」が原点であり、今後の新たな年金記録問題になると推察される。
行政監察等は、各行政機関の内部統制・自己改善のための機能として行政内部で行っていたわけだが、この監察という測定システムは有効であったのだろうか。次項では、年金記録問題の発生により現職の厚生労働大臣から「市町村は信用ならん」と公言され、そのことに対し、鳥取県倉吉市
長をはじめ鳥取県町村会などが抗議を行った。その抗議をおこなったとされる市町村へのアンケー
ト調査を緊急に行い。その回答を集計分析し、有効な業績測定システムとは何かを考察する。

Ⅲ
１

年金記録問題と市町村事務のかかわり

年金記録問題発生後の市町村の現況
市町村の国民年金事務は、昭和 36 年 4 月 1 日より国年金保険料を徴収するための準備として昭和 35 年 10 月１日により資格者の適用事務が開始された。以来、地方分権一括法施行による、平成 14 年 3 月 31 日迄、
国民年金保険資格適用事務並びに国民年金保険料の賦課徴収を推進してきた。
しかしながら、平成１4 年 4 月 1 日より市町村の国民年金事務は法定受託事務となり、保険料徴収に関する事務以外を厚生労働省からの国民年金事務費交付金、年金事務協力・連携費の二つの交付金を受けて行うこととなった。
この「協力・連携事務費」は、地方分権法の趣旨徹底を総務省が強く要求し、国民年金の制度存続に不可欠な市町村での情報提供の一部や年金相談業務、社会保険事務所に出向くことのできない
高齢者などが行う未支給年金の請求などを市町村の法定受託事務と認めなかったことから、緊急避
難的に、これらの名目で予算措置し市町村に対応させた。厚生労働省とすれば一連の法令遵守からややはずれる苦肉の方策となった。
このことは、保険料徴収事務の国への返還に対して速やかに事務吏員を減員した市町村にとっては想定外であり、わずかな協力・連携事務費のみという少ない予算による人員配置で対応している
最中に年金記録問題が発生したのであった。
平成 19 年 7 月の被保険者名簿の市町村保管の有無の調査についても、結果を突然公表したが、平成 14 年 3 月 31 日をもって保険料徴収業務を国に引き上げ、その保険料納付名簿であった被保険者名簿は不要となり、地方社会保険事務所の廃棄命令にもとづき廃棄が行われた市町村もあるの− 53 −

中

島

由美子にもかかわらずにである。国の指導のもと国民年金事務を司り、国民年金保険料を住民が被保険者として満 40 年間掛け終わったところでの法定受託事務化であった。そして、市町村が厚生労働大臣に対して予算を伴った事務の役割分担の厳格化を要求しなければならないと考える矢先に発生した、厚生労働大臣の発言に対して抗議を辞さなかった市町村に対し、次のような「地方分権と年金記録問題に関する調査」を行い、年金記録問題発生後の市町村の現況と総務庁の行政監察等の結果
に対する市町村の思いを明らかにする。

２

年金記録問題が与えた地方自治体への影響（１）地方分権と年金記録問題に関するアンケート調査の概要
調査の概要は、以下のとおりである。
① 調査対象
鳥取県内全 19 市町村の市町村長と国民年金担当者（係に男女が配属されている場合は、各１
名を対象）平成 19 年 12 月１日現在② 調査期間③ 回答数

平成 19 年 11 月 30 日〜同年 12 月 21 日
13 団体（19 団体中）3 市 9 町１村＊伯耆町については、町長多忙につき回答を得られなかった。
＊米子市・倉吉市・江府町については、担当職員に男女が配属されておりそれぞれの担当者から回答を得られた。
＊境港市については、回答の意思を確認したが、集計に間に合わず。
＊智頭町、湯梨浜町、北栄町、日南町、日野町からは回答期間が充分でなかったこと等回答を得られず。
（２）アンケート調査の結果
調査の結果は、以下のとおりである。市町村長は全員男性であり、担当職員は男女にわけて整理することにする。
【市町村長について】
まず、厚生労働大臣に抗議を行ったかについては、市部では、単独で最初に行った、倉吉市長が行ったと回答し、他の鳥取市、米子市の 2 市については、抗議は行われなかった。また、町村部は、
平成 19 年 10 月 2 日に開催された鳥取県町村会定期総会で、下記のように決議を行い抗議したと回答をいただいた。調査の際、町村単独で「抗議を行ったとの質問」と判断されたのか、「抗議を行わない」と八頭町、琴浦町、江府町の３町村が回答された。

− 54 −

年金記録問題の政策評価手法による考察

決議

今日、わが国の町村は、農林水産業の衰退、過疎化・少子高齢化の進展並びに国家財政のためのリス トラ「平成の大合併」等により町村財政は窮地に立たされて います。
我々町村は、歳出を極限までに切り詰め財政の健全化を図り、地方分権の推進に向けて邁進して おります。
然るに、この度の舛添大臣の発言について は、怒りの念を禁じ得ません。「市町村はもっと信用な りませんし・ ・ ・ 」又は「小人のざれ言・ ・ ・ 」等の発言は、上から見下した発言で あり市町村を愚弄するもので あります。
舛添大臣の言われるようにあってはならな いことで はありますが、３６５日、直接住民と接し、対話をしている現場の市町村職員の気概はそがれ、行政に対する不信感に拍車をかけるとともに地方分権改革推進の後退も懸念されます。
我々、鳥取県の町村長は、舛添大臣の発言に対して 遺憾の意を表し、今後は慎重な 発言をされることを決議します。

平成１９年１０月２日
鳥取県町村会定期総会

出典）鳥取県岩美町①「抗議をおこなった思いについて」のご回答をいただいた。「思い」の項目については、市町
村が国民年金法施行以来、市町村の事務として取り組んでいる現状を推察し設定した。
特に、抗議をおこなったと回答したすべての市町村が大臣の市町村の信用を失墜させるような発言を遺憾に思っていることと、現在、国民年金の業務を担っている現状を認識し、憂慮している町村
長がいることは、厚生労働大臣が保険料の徴収業務（平成 13 年度に終了）にのみ言及し、いまだもって市町村に国民年金業務を法定受託させている現実を省みなかったことと比較し、地方分権意識の高さの現れと考える。

図１

抗議をおこなった思いについて− 55 −

中島由美子②「社会保険庁職員横領問題等で社会保険庁は、横領問題等の調査の過程において、過去 3 回の特例納付徴収についての市町村調査を実施しましたがその対応について」は、表４のとおり回答
されている。
この昭和 50 年当時という 32 年前の調査をするということは、計 12 回行われた行政監察等そのものが機能していなかったのではないだろうか。
③「総務省等が昭和 31 年より平成 18 年迄の 12 回にわたり社会保険庁の年金業務に対して行
政評価・監視などを実施したのにもかかわらず、年金記録問題が発生した事に対して、総務省等の評価は年金業務の改善に対して役に立ったと思いますか。」の問に対して「とても役に立った」を8 として、「どちらともいえない」を 4 に「全く役に立たなかった」を１の 8 段階での回答は図２のとおりとなった。
米子市長は、「行政評価・監視などの内容が詳しくわからないので、コメントできない。」として
5 を選択している。三朝町長は、「行政評価・監視が充分機能していない。」として 2 を選択している。
日吉津村長は、「行政評価・監視が適正に行われていれば、年金記録問題は発生していないか、又は、早期に対応できていた。
」と 2 を選択している。また、大山町長は、「制度などの改善には役に立っ

表4

社会保険事務所の特例納付時の保険料徴収についての調査の対応について

図２

総務省等の評価について− 56 −

年金記録問題の政策評価手法による考察

たかもしれないが、最も基本的な部分で改善と言うより、業務が適正に行われていなかったではな
いか。」として 3 を選択している。南部町長は、「現に多くの問題が発生している。」として唯一 1を選択し、全く役に立っていないとしている。
④「総務省等の評価実施後の監察結果により行われた勧告に対して、厚生省等は改善措置を総務省等に文書ですべて回答していますが、そのことに対して強く思うもの」についての回答は以下のとおりとなっている。

表4

総務省等の計 12 回の勧告と厚生省の改善措置回答の結果について

9 市町村長が「総務省も厚生省も職務が完遂していない。」という思いを強く持っていることがわかり、この職務が完遂していないとは、総務省等が行った一連の行政監察等の役割が終了していないことを指摘していることになる。倉吉市長のみ、「それぞれに責任がある。」と回答されている。
⑤「総務省の年金記録問題検証委員会の報告書（平成 19 年 10 月）に担当大臣等の責任者の明示はありませんでしたが、責任者の明示についての思い。」は、次のような回答となっている。

表5

年金記録問題の責任者の明示についての思いについて大きな問題（戦後最多の被害対象者が見込まれる）であり責任者の所在を明示するべきという回
答を 7 市町村長からいただいた。また、書類の保存期限が過ぎているので明示は無理との回答を３町長からいただいた。責任の所在を示されなくてもよいとした市町村長は 0 であり、「その他」の思いとして、米子市長からは、別紙で「年金記録問題検証委員会報告書Ⅳ年金記録問題発生の責任の所在について明記してあると思われる。
（根拠：別紙「週刊年金実務参照」）」とのコメントをいただいた。このことは、前述した 4 つの責任の所在についての考え方によって、明示されてい− 57 −

中

島

由美子

ると考えていることと理解できる。倉吉市長からは、「責任者の明示より、対策に重点を置くべき。」とのコメントであった。どのような経緯で、どのような考え方でこのような問題に発展したのかを明確にして、対策に力を注ぐべきとの指摘であろう。
⑥「今後、「5000 万件の年金記録の照合」には、国民の住民基本台帳を持ち一番近い政府である市町村の年金担当課が主になり直接聞き取りを進める事態があると思われますがその膨大な事務となる人件費についての考えについて」の回答は、聞くまでもなく全市町村長が、「事務費交付金
で 100% 対応するべき」としている。その他のコメントで米子市長が「住基ネットを使って調査を行なわれた結果であり、記録を持ちあわせない市町村が直接聞き取りを行うことはできないと思う。
協力できることは行う。費用については（事務費交付金）の措置をお願いしたい。」と回答している。
5000 万件の年金記録の照合は、社会保険庁の「年金記録適正化実施工程」で、社会保険庁の有するコンピューター記録のうち「一次名寄せ」として「氏名」「生年月日」「性別」の 3 条件で一致した 1,100 万件のデータを「ねんきん特別便」として、年金受給者約 300 万件で 250 万人、被保険者約 800 万件で 600 万人に平成１9 年 12 月中旬より送付されている。送付された記録の住所が現在のものと異なる場合には、住所地の市町村へ出向き手続きをすることが明示された通知となっている。
倉吉市長の、責任の所在より対策に重点をおくべきとのことであり、今後、残された 3,900 万件については、住基ネットを持ち、戸籍の附票で住所の変遷が確認できる市町村へ照会が来ること
は想定の範囲であろう。しかるに、3,900 万件を社会保険庁のコンピューターで粗い区分けを行い、その年金番号の住所地と思われる市町村へ回付し、そこから、被保険者特定のための呼び出し、聞き取りを行うことが被保険者にとって有益と考える。平成 14 年 3 月 31 日で減員された職員分の人件費等を事務費交付金で 100％措置されることが大前提で取り組みが可となるのである。
ここで、担当職員の方にも合わせて伺った行政の評価等については、市町村長・国民年金担当の
男女の 3 分類で整理を行う。担当の男女に同じ調査をお願いしたのは、男女の担当者の考え方を明らかにし、今後の意思決定でそれぞれの考え方が相違するのかしないのかをあらかじめ理解し、早期の年金記録問題題解決に資することを目的とした。
なお、対象者が、鳥取県のみの国民年金担当者でかつ、男女の職員が配置している場合に両性に回答を求めているため、素数が少ないが、行政の同じ所属の男女の担当から同時に回答を得る試み
は、男女共同参画社会であっても極めて貴重なデータとなると考え、それぞれその回答に占める数値をグラフ化した。結果は図４以降のとおりである。

【市町村長・国民年金担当男性職員・国民年金女性職員について】①「行政は無謬であり、評価の必要はないについて」についての回答は、市町村長、国民年金男
性担当職員・国民年金女性担当職員の順で表す。

− 58 −

年金記録問題の政策評価手法による考察

図４

行政は無謬であり、評価の必要はない

図４のとおり、市町村長、女性職員のほとんどは、行政は無謬でなく評価の必要があると回答。
図５

行政の評価は、事業の実施の前に行うべきか

図 5 のとおり男性職員は、事業の事前評価を行うべきと全員が回答しているが、市町村長、女
性職員はともに行うべきと思わないと回答している比率が無回答と合わせ半数を超える。
図６

行政の評価は事業の実施後に行う方が効果がある

ま た、 図 6 で は、 行 政 の 評
価は実施後におこなう方が効果があると三者のほぼ 8 割が回答し、自治体に事後評価の考え方が浸透していることがわかる。

− 59 −

中島

由美子

図７ 行政の評価はしても次に活かされなかったら意味がない

図 7 では、行政の評価は次に活かされなかったら意味がないと強く思うと男性職員が全員、市町村長・女性職員が約半
数が答えていることは、年金記録問題が計 12 回の評価活動がありながら発生したことに対し

図８

行政の評価は手法がわかりにくく導入しにくいて、怒りの思いも込められているのではなかろうか。
さらに、図 8、図 9 で評価の手法について男性職員は全員が、手法がわかりにくく導入しにくいと思い、市町村長、女性職員の約 7 割方が同様に考え

図９

行政の評価は必要と思うが時間とコストがかかるている。
図 10 で導入していると回答
した市町村は、鳥取市、米子市が事務事業のすべてと回答し、岩美町が職員評価を実施していることがわかった。
②「総務省等が昭和 31 年よ

図 10

貴団体で何らかの評価を導入していますかり平成 18 年迄の 12 回にわた
り社会保険庁の年金業務に対して行政評価・監視などを実施したのにもかかわらず、年金記録問題が発生したことに対して、総務省等の評価は年金業務の改善に対して役に立ったか」の問いについては、行政監察等がまったく役に立たなかった回答した 2 男 4 女の６人が回答しておりその理由として「社会保険事務所の仕事のやり方を見ればそう思う。」と「記録・管理・徴収全てがいかにいい加減で、内部の不正免除問題まで発生したと言う事実を考えれば。」と「社会保険庁の体質が変わらないから。
」と「評価にしたのにもかかわらず、ここまでずさんな管理が長年行われてきたのかと思うと、いったい何を評価してきたのか疑問に思う。」とコメントしている。
③「この年金記録問題に対して有効なお考えがありましたら記入願います。」の問いについては、− 60 −

年金記録問題の政策評価手法による考察

２名の女性担当者が「社会保険庁・社会保険事務所の職員の意識を変えなければ何をやっても無駄だと思う。」と「住所の異動については戸籍の附票を見れば分かるので、戸籍係とも連携して行うと、年金記録の照合に役立つことがあるかもしれない。」とコメントしている。
なお、担当者への調査で事務費交付金等の金額と職員の配置人員を調査したが、その中で、事務費交付金は国民年金の第１号被保険者数の割合にほぼ応じて支払われているが、金額の開いている市町村もあった。また、今後「ねんきん特別便」を対応する上で、他市町村と比較し職員数があきらかに足りないと思われる市町村を特筆するなら、それは、八頭町の平成１９年 4 月１日現在。
第１号被保険者人数が 2,806 人でありながら、配置されている職員が実質 0.4 人であった。
これまでの調査結果により、行政の評価については、「行政は無謬でない」「行政の評価は事前評
価もすべき」「評価の手法はわかりにくく導入しにくい」「評価結果を次に活かさなければ意味がない。」の観点で、有効な政策評価システムとして「行政機関の目標には、行政機関内部、外部利害関係者ともに、その政策の目標を達成するための手段について一定の合意があること。」、「業績を測定することが技術的に可能であり、それが次に活かせるための意思決定に役立つこと。」の二つが必須であると導き出した。

Ⅳ

課題の整理と考察

以上、年金記録問題の政策評価手法による考察を、鳥取県の市町村への調査結果等を踏まえて、
１

年金行政年金の市町村事務についての不備について、２

国の行政監察等の手法について、３

年金の市町村事務について、それぞれ課題の整理を行い、年金記録問題解決のための若干の指摘を行う。

１

年金行政の不備について年金制度が戦中の混乱期に創設され、その事業期間が 40 年以上という超長期であり、また、国民皆年金の通称のごとく被保険者の数とその期間の保険料徴収という膨大な事務量を人海戦術で始め、その人海戦術が高度経済成長の中で機能しなくなったということではなかろうか。国民年金保険料は国民年金印紙を被保険者が購入しそれを各自の年金手帳に貼るという形で検認が始まった。
発足当時の昭和 36 年 7 月末日の保険料収納状況は 44 億 4 千万円余であり、収納率が 130％以上の県が 14 県もあった。しかしながら、この時期よりすでに、購入した国民年金印紙を手帳に貼り間違えその訂正を被保険者本人がしてしまったり、被保険者名簿は市町村で作成し、被保険者台帳を社会保険事務所で作成し、厚生省の年金業務室で保管されるなど、台帳が複数に及ぶこと、中央の意思決定が社会保険事務所まで浸透しないことなど年金記録問題の兆候はすでにあった。アン
ケート調査並びに社会保険庁、社会保険事務局、社会保険事務所、市町村の聞き取り調査を行う中で、国民皆年金の趣旨が、それぞれ異なって解釈されていることや中央で作ったコンピュータマニュ− 61 −

中島

由美子

アルなど、地方社会保険事務所で利用するには、現場とあまりにもかけ離れていてそのまま実効性のあがる事務に結びついていない。また、市町村に配置されている被保険者台帳のコンピューター
検索システムも、窓口で有効に機能しているとは言い難く、社会保険庁サーバーとの接続通信料を毎月支払っているが、もう何年も利用していない市町村が相当数あること。裁定時主義は、他の公的年金制度に加入して重複している期間が明らかになっていても、年金裁定時までその重複保険料分を還付してこなかった事実。年金記録問題とは過去だけでなく、現在も継続発生中の問題である。
厚生労働省という組織の政策目標が社会保険庁と、また、その社会保険庁の目標達成の手段が地方社会保険事務局・所と意思統一されておらず、合意がないまま進められているのではなかろうか。
合意が得られてなければ、中央で制定される各種の手段が、末端の地方事務所の事務に活かされるはずもない。これは、活かされないのではなく、活かすことができない手段につくられているからなのだ。どんなに法令遵守でしばっても、元より有効でない手段設計に気づかなければならない。

２

国の行政監察等の手法について
総務省等の行政評価・監視や政策評価について膨大な評価計画書と評価結果報告が政策評価法に基づき発行されている。この年金記録問題の行政監察等の勧告についてもかなり細かく監察は行われていてその労力は莫大であったことを明らかにした。本稿では、有効な政策評価システムの一つとして「行政機関の目標には、行政機関内部、外部利害関係者ともに、その政策の目標を達成するための手段について一定の合意があること。
」を導き出した。その「一定の合意」について考えると勧告の内容については記載があるが、改善までの期限、改善すべき責任者並びに担当部門の名称、その対象となる数量が記載されておらず、せっかくの勧告が薄められて伝わってはいないだろうか。
また、改善措置を回答する厚生労働省側も、勧告の趣旨を取り違えて、勝手な解釈をして回答してはいないだろうか。
年金記録問題発生を阻止できたかもしれない昭和 34 年 8 月 6 日の「厚生年金保険行政監察」の勧告に対して、今なら厚生労働省の回答は有効な回答でなかったと理解できるであろう。
これは、総務庁時代の話だけではない、現在の政策評価法の下に行われている、評価書について同様な扱いが多い。行政機関内部、外部利害関係者ともに、一定の合意を「実施（改善）までの期限、実施（改善）すべき責任者並びに担当部門の名称、その対象となる数量がある。」事前・事後
いずれの評価においても明確にすることがこれからの課題で、表 2 の改善措置の回答が勧告に対して適切に回答されているかどうかを判断する機会を設けるとともに、他省の法律でも、その法律の趣旨を理解してのぞむことが必要ではなかろうか。なぜなら、表２の勧告でいえば、「資格の再取得時に整理。」もしくは、「裁定時主義」に対して、「被保険者の記録の整備を勧告の項目に照らし台帳をきちんと整理しなければならない。
」とフィードバックできることが今後の行政評価・監
視並びに政策評価の大きな課題である。

− 62 −

年金記録問題の政策評価手法による考察

３

年金の市町村事務についてⅢで述べたが、地方分権一括法で半減された担当職員数で、今後、「5000 万件」の年金問題を果たして対応できるだろうか。これから統合しなければならない誰のものか分からない年金記録は多種多様である。戸籍の附票と住民からの聞き取りによって、一つ一つ判明していく業務が間もな
く市町村に回されてくるだろう。一日も早く保険料を掛けた者が全額受給できるように、それらの業務マニュアルを現場の最先端にいる市町村職員、現場の責任者である地方社会保険事務所の実働職員が中心となり検討し作成しなければこの問題は解決できない。なぜなら、住所の無い番号、名前のない番号などを名寄せするには市町村の戸籍や住民票に加えて、地縁も役に立つ。
今、国の年金業務の中で一つだけ信じて良いデータがある、それは、基礎年金番号発行前の年金手帳の記号番号の払い出しにほとんど重複が無いからである。この記号番号の払い出し先地方社会保険事務所を特定すればどの事業所に払い出しているかがわかる。その情報を基に市町村に探索を依頼すれば当該者にたどり着ける確立は高い。また、その業務は市町村が戸籍を持つからと気づいている官僚はほとんどいない。
「ねんきん特別便」で記録に訂正があると葉書きを返送しても年金額の再裁定迄３ヶ月を要す。地方社会保険事務所の職員は再裁定の事務に投入すべきだ。
厚生労働大臣は、市町村が国民年金業務を今も法廷受託していることを鑑みて、自ら、この業務を鳥取県内の市町村長をはじめとする全国の市町村長に事務費交付金を措置してお願いをするべきであろう。著名な有識者だけでなく現場の知恵を現場がまとめたマニュアルでこそ、「一定の合意」と呼べる政策目標になり得るのではなかろうか。もちろん法令遵守の名の下に。

Ⅵ

おわりにかえて本稿で取り上げた年金記録問題の「政策評価手法による考察」で導き出した「有効性の高い政策評価システム」の２項目を評価活動の現場に活かし、一日も早い年金記録問題の終結をのぞみたい。
ここで、あらためて、「一定の合意」の難しさについて、年金業務の過程であった事実を記録しておきたい。それは、基礎年金番号の通知書が平成 8 年 12 月に約 9,600 万人に届けられ、その結果 58 万 7 千件の照会があり、その 2/3 がハガキの返送についてであった。この時も、「ねんきん特別便」と同じで、以前、厚生年金に加入したかどうかの回答を求めるものであった。そして、基
礎年金番号通知が完了し、時の社会保険庁長官は、訓辞 で「基礎年金番号の実施により過去に複数の制度加入記録を持つ者の過去記録の整理を順次進めていくことが重要で、本庁と地方庁と社会保険職員が一体となって取り組んで行くことが極めて大事。」と述べ、同じく社会保険庁運営部長と年金管理課長は、「過去の記録を整理してはじめて十全の威力が発揮され、今後、過去記録の整理を進め、ほぼ五年以内を目途に新サービスを始めたい。」と述べたが、社会保険業務センター所
長は、「この時点で ､7,000 万人から回答を受けている。今後は、過去の記録を基礎年金番号とリンクさせるため、年金手帳の記号番号を照会し、基礎年金番号による記録管理の実現に向けた作業− 63 −

中

島

由美子

を計画的に進めることにできるだけ早く着手したい。」と述べている 。一体 7,000 万人からのハガキの情報は活かされたのだろうか。現在、社会保険庁の政策評価は、厚生労働省の立てた政策目標に基づいて行われている。その政策目標は、社会保険庁の業務の目標になっているのだろうか。業務に一定の合意を得るためには、階層の異なる組織の目標こそ下位層を含めて、目標設定を行い。
その目標に対して評価活動を実施していくことがこれからの課題となる。
わが国の政策評価への取り組みはまだ日浅く、現状は事後評価の手法が緒についたばかりである。
この年金記録問題が衆目となった今、評価のための評価ではなく、このような行政問題が二度と発生しないように政策評価を機能させるため、あらかじめ「行政機関内部、外部利害関係者ともに政策目標の一定の合意を得る」ため事前評価の手法を探求していかなければならないだろう。
（なかじま

ゆみこ・高崎経済大学大学院地域政策研究科博士後期課程）

１

社会保険庁職員の年金保険料着服・不正受給問題で、「市町村は、（社会保険庁よりも）もっと信用ならない」など舛添厚
労相が発言 毎日新聞 平成 19 年 10 月７日付 2 面「地方公共団体における行政評価の取組実施状況調査」総務省 ( 平成 15 年 ) より
３
http://www.soumu.go.jp/s-news/2007/pdf/071031̲3̲23.pdf 総務省年金記録問題検証委員会 『年金記録問題検証委員
会報告について』平成 19 年 10 月 31 日
４
『国民年金弘報縮刷版』vol1 〜 viol5 財団法人 日本国民年金協会
５
昭和 16 年の労働年金法の対象者は、終戦で会社が閉鎖、「海軍工廠」など軍需工場で働いていた者は、昭和 17 年 6 月より 20 年 8 月迄の 39 ヶ月で喪失となっているので、ほとんどが喪失台帳と考えられる。
６
艦船、航空機、各種兵器、弾薬などを開発・製造する海軍直営の軍需工場（工廠）のことで、陸軍造兵廠等を含む。
７
厚生年金保険法附則第 28 条の 2、旧陸軍共済組合等の組合員であった期間に関する特例 昭和 44 年法 78 号
〃第 28 条の 3、旧共済組合員期間を有する者に対する特例老齢年金の支給 昭和 60 年法 34 全部改正
８
国民年金弘報縮刷版 vol,1(1993) P12
９
旧厚生年金保険法など
10
平成９年１月３０日第 40 回全国保険・国民年金主管課（部）長事務打ち合わせ会にて
11『国民年金弘報縮刷版』vol4 p3300 − 3303 財団法人 日本国民年金協会
２【主要参考文献】
１．斉藤達三『総合計画の管理と評価』勁草書房 (1994)
２．赤沢昭三 桜井等至 丸尾直美『総合福祉経済学』好学社 (1979)
３．宮川公男「会計検査院への期待の高まりに寄せて」、『会計検査院研究』第１６号 (1997)
４．斉藤達三 (1999)『実践自治体政策評価』ぎょうせい
５．斉藤達三 (1995)『地域経営のための事業別予算入門』ぎょうせい
６．龍慶昭／佐々木亮 (2000)『「政策評価」の理論と技法』多賀出版
７．山谷清志 (1997)『政策評価の理論とその展開』晃洋書房
８．宇賀克也 (2002)『政策評価の法制度』有斐閣
９．井堀利弘 (2005)『公共事業部門の業績評価』東京大学出版会
10．山田治徳 (2000)『政策評価の技法』日本評論社
11．打越綾子『自治体における企画と調整』(2004) 日本評論社
12．財団法人日本国民年金協会（1993）『国民年金弘報縮刷版』vol,1 〜 vol,15
13．Harrly P.Hatry (1999)『Performance Measurement』The Urban Institute Press
14．P.H. Rossi, H.E. Freeman (1999)『Evaluation: A Systematic Approach』, Six Edition, sage
15．David M.Fetterman Shakeh J Kaftarian『Empowerment Evaluation』(1996 Abraham Sage Publications, Inc.
16．Harbert A Simon and Clarence E.Ridley (1988) 『Measuring Municipal Activities』The International City Managers'
Association

謝辞
竹内功鳥取市長、野坂康夫米子市長、長谷川稔倉吉市長、榎本武利岩美町長（鳥取県町村会長）、
小林昌司若桜町長、平木誠八頭町長、吉田秀光三朝町長、田中満雄琴浦町長、石操日吉津村長、山口隆之大山町長、坂本昭文南部町長、住田圭成伯耆町長、竹内敏朗江府町長の地方分権意識の高さに感銘致すとともに、火急の調査にもかかわらず、担当職員の皆様と共にご協力を賜ったことに心より感謝を申し上げ、拙稿が年金記録問題の速やかなる解決の一助になることを願うばかりである。
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