ISSN 1809-8185

POLÍTICAAMBIENTAL
Nº 8  Junho 2011

Economia Verde

Desafios eoportunidades

2
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

A Conservação Internacional é uma organização privada sem
fins lucrativos, fundada em 1987, com o objetivo de promovero bem-estar humano fortalecendo a sociedade no cuidado
responsável e sustentável para com a natureza – nossa
biodiversidade global – amparada em uma base sólida deciência, parcerias e experiências de campo.
Presidente: José Alexandre Felizola Diniz-Filho
Diretor Executivo: Fábio Scarano
Diretor de Política Ambiental: Paulo Gustavo Prado
Diretora de Comunicação: Isabela de Lima Santos
Conservação Internacional
Av. Getúlio Vargas, 1300, 7º andar
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tel.: 55 31 3261-3889
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www.conservacao.org
Política Ambiental
Economia verde: desafios e oportunidades
Nº 8 • Junho 2011
Coordenação: Camila L. Gramkow
Paulo Gustavo Prado
Coordenação editorial: Gabriela Michelotti
Fotos da capa: Foto maior: CI/Haroldo Castro. Fotos menores(de cima para baixo): CI/Luciano Candisani, CI/Luciano
Candisani, CI/M. de Paula, Wild Wonders of Europe/Laszlo
Novak, iStockphoto, Cortesia UNICA, CI/John Martin, CI/
Sterling Zumbrunn, CI/Enrico Bernard e CI/Christine Dragisic.
Projeto e edição gráfica: Grupo de Design Gráfico Ltda.

Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária Nina C. Mendonça CRB6/1288

Nº 8  Junho 2011

P769

Política Ambiental / Conservação Internacional - n. 8, jun. 2011 – Belo
Horizonte: Conservação Internacional, 2011.
n. 1 (maio 2006)		
ISSN 1809-8185
1. Política ambiental – Periódicos. I. Conservação Internacional Brasil.

3SUMÁRIO

ECONOMIA VERDE

Siglário .................................................................................................................

4

Desafios eoportunidades

Prefácio ................................................................................................................

6

Resumo executivo ..............................................................................................

8

Delineamentos de uma economia verde
Helena Pavese .....................................................................................................

15

O caráter necessariamente sistêmico da transição rumo à economia verde
Alexandre D’Avignon e Luiz Antônio Cruz Caruso ...............................................

24

Economia verde e/ou desenvolvimento sustentável?
Donald Sawyer .....................................................................................................

36

Perspectivas internacionais para a transição para uma economia
verde de baixo carbono
Eduardo Viola .......................................................................................................

43

Economia verde na América Latina: as origens do debate nos trabalhosda CEPAL
Márcia Tavares .....................................................................................................

58

O papel do crescimento inclusivo para a economia verde nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata .......................................................................................................

71

O Brasil e a economia verde: um panorama
Francisco Gaetani, Ernani Kuhn e Renato Rosenberg ........................................

78

Potencial de crescimento da economia verde no Brasil
Carlos Eduardo F. Young .....................................................................................

88

O Brasil e a economia verde: fundamentos e estratégia de transição
Cláudio Frischtak .................................................................................................

98

Inovação e tecnologia para uma economia verde: questões fundamentais
Maria Cecília J. Lustosa ......................................................................................

111

Agricultura para uma economia verde
Ademar R. Romeiro .............................................................................................

123

Economia verde e um novo ciclo de desenvolvimento rural
Arilson Favareto ................................................................................................... 131
O desmatamento da floresta amazônica: causas e soluções
Bastiaan P. Reydon .............................................................................................. 143
A transição para uma economia verde no direito brasileiro:
perspectivas e desafios
Carlos Teodoro Irigaray ........................................................................................ 156

Nº 8  Junho 2011

Mecanismos de mercado para uma economia verdePeter H. May ........................................................................................................ 170
Valoração e precificação dos recursos ambientais para uma economia verde
Ronaldo Seroa da Motta ...................................................................................... 179
O papel das instituições financeiras na transição para uma economia verde
Mário Sérgio Vasconcelos .................................................................................... 191
Mensuração nas políticas de transição rumo à economia verde
Ronaldo Seroa da Motta e Carolina Dubeux ........................................................ 197

4Siglário

ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

ANA – Agência Nacional de Águas
APP – Área de Preservação Permanente
BASIC – Brasil, África do Sul, Índia e China
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BRIC – Brasil, Rússia, Índia e China
CAR – Cadastro Ambiental Rural
CEPAL – Comissão Econômica para a America Latina e o Caribe
CNI – Confederação Nacional da Indústria
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
EV – Economia verde
FAO – Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos
FINAM – Fundo de Investimento da Amazônia
FNO – Fundo Constitucional de Financiamento do NorteFNE – Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
FCO – Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
GEE – Gases do efeito estufa
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
RenováveisIBAS – Índia, Brasil e África do Sul
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMBio – Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
ICMS – Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias
e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e deComunicação
Imazon – Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPCC – Intergovernamental Panel on Climate Change
IPC-IG - International Policy Centre for Inclusive GrowthNº 8  Junho 2011

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
ITR – Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
MCT – Ministério de Ciência e Tecnologia
MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário

5

Mercosul – Mercado Comum do Sul

ECONOMIA VERDEMME – Ministério de Minas e Energia

Desafios eoportunidades

MMA – Ministério do Meio Ambiente

OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
OGM – Organismo geneticamente modificado
ONG – Organização não governamental

Siglário

ONU – Organização das Nações Unidas
ONUDI – Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Industrial
OTCA – Organização do Tratado de Cooperação Amazônica
P&D – Pesquisa e desenvolvimento
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PIB – Produto Interno Bruto
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PSA – Pagamento por serviços ambientais
REDD – Redução de Emissões oriundas do Desmatamento e da
Degradação de Florestas
REDD+ – Redução de Emissões oriundas do Desmatamento e da
Degradação de Florestas, inclusive conservação, manejo florestal
sustentável, arborização e reflorestamento
Rio 92 – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento
Rio+10 – Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável que ocorreu
em 2002 em Johanesburgo
Rio+20 – Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentável que ocorrerá em 2012 no Rio de Janeiro
SUDAM – Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia
TEEB – The Economics of Ecosystems and Biodiversity
UNASUL – União de Nações Sul-Americanas
UC – Unidade de Conservação
UNEP – United Nations Environmental ProgramNº 8  Junho 2011

ZEE – Zoneamento ecológico-econômico6
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Prefácio
As questões ambientais têm sido crescentemente incorporadas à agenda
científica dos mais diversos campos do conhecimento e às agendas políticas
locais, nacionais, regionais e globais. Sua ascendente relevância tem origem
na compreensão cada vez mais difundida de que a sustentabilidade ambiental é
imprescindível para o desenvolvimento de longo prazo das sociedades. Por um
lado, sob uma perspectiva alarmista, trata-se de uma temática cuja negligência
muito provavelmente resultará em efeitos perversos para o ser humano e parao desenvolvimento, conforme apontam hoje numerosos estudos1. Do ponto devista estratégico, vêm sendo identificadas as potencialidades e oportunidades
que sua incorporação efetiva envolve, pois ela pode contribuir para alcançar
processos mais sustentáveis de desenvolvimento em suas diversas dimensões
(econômica, social e ambiental)2.
O desafio de caminhar na direção de uma sociedade mais igualitária emais sustentável está, mais do que nunca, em pauta. É nesse contexto que
surge o conceito de economia verde. Definida pelo PNUMA como “aquela que
resulta na melhoria do bem-estar humano e da igualdade social, ao mesmo
tempo em que reduz significativamente os riscos ambientais e as escassezes
ecológicas”3, a economia verde será um dos temas-chave4 da Rio+20, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável que ocorrerá
em 2012 no Rio de Janeiro.
O desafio não é simples e as discussões estão somente no início. Apesar dehaver uma conceituação formal, seus delineamentos precisos ainda estão por
formular. Afinal, o que é uma economia verde? Quais economias estão mais
perto de atingi-la? Como medir o grau de “esverdeamento” de uma economia?
O que significa, concretamente, realizar a transição para uma economia verde?
Qual é o papel do Estado nessa transição? Como financiar essa transição?
Quais setores serão mais impactados? Quais serão mais beneficiados? Comoa transição afetará o dia-a-dia dos cidadãos? Quais são os riscos de não seingressar em uma economia verde? E no caso do Brasil, o que o país tem
feito e ainda terá de fazer para avançar rumo a uma economia verde? Comoo país está, frente aos demais? Quais são os principais gargalos e desafios?
Como enfrentá-los? O que essa transição acarretaria para a sociedade, paraos setores produtivos, para o governo, para os consumidores?

Nº 8  Junho 2011

A economia verde suscita muitas questões, que não têm de forma alguma
respostas simples e diretas. Sabe-se, contudo, que a transição requererá
esforços substanciais e o engajamento de todos os segmentos da sociedade,em particular dos governos e do setor privado. Demandará, da parte dos governos, que se nivele o campo de atuação para produtos mais verdes atravésda remoção de incentivos perversos, revisão de políticas e de incentivos, for1. Em termos globais, ver Stern (2007) e IPCC (2007). Para uma análise do caso brasileiro, ver
Banco Mundial (2010), Marcovitch (coord.) (2010) e NAE (2005).
2. TEEB (2011) e UNEP (2011).
3. UNEP (2011).
4. Os dois temas-chave definidos para nortear a Conferência são: (i) economia verde nocontexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza; e (ii) arcabouço
institucional para o desenvolvimento sustentável.

7
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Prefácio

talecimento da infraestrutura de mercado, introdução de novos mecanismos demercado, redirecionamento dos investimentos públicos e “esverdeamento” dademanda pública. Da parte do setor privado, será preciso responder a essas
reformas de políticas por meio de crescentes financiamentos e investimentos,
assim como de construção de habilidades e capacidades de inovação paratirar proveito das oportunidades de uma economia verde.
O momento para discutir um paradigma alternativo, onde a geração de riqueza não aumenta as disparidades sociais e não gera riscos ambientais, nem
escassezes ecológicas, não poderia ser mais oportuno. A crise de 2008, daqual a economia mundial ainda tenta se recuperar, pode ser uma oportunidadepara se pensar e formular o modelo econômico que desejamos seguir.
A transição para uma economia verde poderia beneficiar o Brasil em diversos sentidos. A economia verde requer uma maior igualdade social, o que éalgo especialmente necessário no país, que está entre os dez países com piordistribuição de renda do planeta5. A transição poderia, portanto, servir comoplataforma para erradicação da pobreza. Além disso, o país possui condições
naturais bastante favoráveis: a biodiversidade mais rica do planeta, fartos
recursos hídricos, grandes áreas continentais e costeiras, recursos oceânicos
ainda desconhecidos; enfim, um patrimônio natural que, apesar de ameaçado,ainda é abundante. Na economia verde, o capital natural passa a ser um ativo,
que gera dividendos e produz um diferencial competitivo. Estão colocados,
portanto, os pré-requisitos para que, mais do que beneficiário, o Brasil sejacapaz de liderar na transição rumo a uma economia verde, assumindo seu
papel de agente global de mudança.
Esta edição especial apresenta subsídios para avanços em direção a uma
economia verde. Traz as reflexões de alguns dos principais especialistas
brasileiros - e brasilianistas - no assunto, em uma busca por responder àsquestões-chave que a economia verde suscita em geral e em um país como oBrasil. Dezoito artigos reúnem as contribuições de experts das mais diversas
filiações e origens. Estão lançados os elementos que podem formar a basepara a discussão sobre economia verde no país.
Boa leitura!
Referências bibliográficas
Banco Mundial (2010). Estudo de baixo carbono para o Brasil. Disponível em: <http://go.worldbank.org/
U6KDQAWYI0>.
IPCC (2007). IPCC fourth assessment report: climate change 2007. Disponível em: <http://www.ipcc.ch>.
Marcovitch, Jacques (coord.) (2010). Economia da mudança do clima no Brasil: custos e oportunidades. São
Paulo: IBEP Gráfica.
NAE - Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (2005). Cadernos NAE, série mudança
do clima, n. 3, fevereiro. Brasília: Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, Secretaria
de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica.

Nº 8  Junho 2011

PNUD (2010). Actuar sobre el futuro: romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad. Informe regional
sobre desarrollo humano para América Latina y el Caribe 2010. Nova Iorque: PNUD.
Stern, Nicholas (2007). The Economics of Climate Change: the Stern review. Cambridge: Cambridge University
Press.
TEEB (2011). The economics of ecosystems and biodiversity: mainstreaming the economics of nature: a synthesisof the approach, conclusions and recommendations of TEEB. Disponível em: <www.teebweb.org>.
UNEP (2011). Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication - A
Synthesis for Policy Makers. Disponível em: <www.unep.org/greeneconomy>.

5. PNUD (2010).

8
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Resumo executivo
O primeiro artigo, assinado por Helena Pavese, expõe o conceito de economia verde e os principais resultados do relatório “Rumo à economia verde:
caminhos para o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza”,
lançado em fevereiro de 2011. Partindo da constatação do elevado grau dedegradação dos serviços ecossistêmicos e, portanto, do capital natural, a autora apresenta a Iniciativa Economia Verde, lançada com vistas a identificaros riscos e custos sociais e econômicos gerados pelos atuais padrões de uso
excessivo dos recursos naturais bem como as oportunidades de uma transição
para práticas mais sustentáveis. Dessa iniciativa, surgiu o relatório sobre economia verde, cujos principais resultados Pavese expõe sucintamente. Conclui
que a economia verde é possível e desejável, pois é capaz de aliar a geração
de renda e de empregos com a erradicação da pobreza e conservação docapital natural.
Alexandre D’Avignon e Luiz Antônio Cruz Caruso analisam o relatório do
PNUMA desde uma perspectiva crítica. Afirmam que o relatório representa
um salto qualitativo no sentido de introduzir valores que vão além da maximização da utilidade. Expõem a necessidade de se pensar a transição parauma economia verde de forma sistêmica, na qual as atividades humanas são
meramente um subsistema da sociedade civil, que, por sua vez, é um subsistema do universo (ou a biosfera e seu conjunto de matérias vivas e inanimadas). Argumentam que outras linhas teóricas, além da teoria neoclássica,
podem fornecer importantes insights sobre os temas em questão. A economia
ecológica traria uma abordagem mais sistêmica e as teorias schumpeteriana
e neoschumpeteriana poderiam auxiliar a repensar a economia do ponto devista das tecnologias como vetor de transformação das sociedades humanas.
Essas abordagens proporcionariam a consideração de diretrizes alternativas desoluções, que sejam flexíveis e de caráter local, conducentes a uma transição
efetiva para economia verde.
Donald Sawyer faz uma análise da relação entre os conceitos de economia
verde e de desenvolvimento sustentável. Sawyer alerta para os riscos de aeconomia verde adquirir contornos exclusivamente econômicos (ou economicistas), onde os instrumentos de mercado e precificação dos recursos naturais
prevaleceriam em detrimento de medidas de outra natureza. Entretanto, afirma,
outras dimensões são relevantes para a economia verde, entre elas a social,Nº 8  Junho 2011ética, cultural, política, jurídica etc. O autor sustenta que a economia verde
deve ser necessariamente pública no sentido amplo, implementada por meiode políticas que garantam direitos a todos e mantenham as funções ecossistêmicas interligadas, de modo que se torne um conceito concreto, instrumental e
popular, em complementaridade e conexão com o conceito de desenvolvimento
sustentável, mais abstrato, diplomático e governamental.

9
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Eduardo Viola apresenta um panorama das atuais circunstâncias internacionais em termos de transição para uma economia verde com foco em seu
caráter de baixo carbono. A partir de dados recentes das emissões de GEE
das grandes e médias potências, Viola expõe as principais políticas e medidas
que esses grupos de países têm praticado, apontando perspectivas de futurocom base na atual conjuntura. As grandes potências, Estados Unidos, Chinae União Europeia, reúnem os países que: possuem elevada participação nas

Resumo executivo

emissões mundiais, detêm forte capital tecnológico e humano para a descarbonização da economia e têm poder de veto nos acordos internacionais. As
médias potências, entre elas Índia e Brasil, possuem atuação limitada nos
aspectos considerados. Um exercício semelhante é feito para a América do Sulem particular, onde é destacado o triplo efeito negativo do desmatamento naregião (perda de patrimônio natural, informalidade e desmoralização pública)
e posição favorável da região, cujas economias não são tão extensamentebaseadas em combustíveis fósseis – com algumas exceções. O autor ainda faz
um levantamento dos principais vetores tecnoeconômicos da transição para obaixo carbono. Conclui com uma reflexão sobre perspectivas futuras.
Márcia Tavares faz um levantamento das principais contribuições da
CEPAL no âmbito da economia verde, tanto pelo seu papel na elaboração dedocumentos e condução de pesquisas quanto pela sua função de articularpoliticamente os países da América Latina e do Caribe nas discussões internacionais. A autora descreve, em ordem cronológica, os documentos produzidos,
contextualizando-os política e historicamente. Tavares argumenta que esses
documentos permitem avaliar a complexidade dos problemas ambientais daregião e sua estreita ligação com estruturas e processos econômicos e sociais,
passo imprescindível para avançar na solução dos problemas ambientais,econômicos e sociais da região. Conclui que, para uma transição efetiva parauma economia verde na América Latina, são necessárias a articulação entre
atores e instituições em diferentes esferas, a remoção das barreiras à mudança
e instituições fortes e permanentes que privilegiem o sustentável.
Clóvis Zapata destaca o papel do crescimento inclusivo para a transição
para uma economia verde nos países em desenvolvimento. O autor parte daconstatação de que há convergências entre o conceito de economia verde
do PNUMA e o conceito de crescimento inclusivo. Defende uma abordagem
holística, na qual a transição para uma economia verde deve ser pensada eplanejada de acordo com suas várias dimensões (ambiental, social, econômi-

Nº 8  Junho 2011

ca, política etc.), as quais têm tempos e janelas de oportunidade diferentes,
o que deve ser apropriadamente levado em consideração. Argumenta que as
políticas de cunho social e as políticas de cunho ambiental não têm se articulado suficientemente, quando deveriam agir em complementaridade. Afirmaque são necessárias políticas estruturadas de fomento, o que é exemplificado
pela análise do caso do Programa Brasileiro de Biodiesel. Sinaliza para a

10
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

importância do debate Sul-Sul. Conclui com uma reflexão acerca da importância do crescimento inclusivo e da atuação de organismos internacionais e
do setor privado para a transição para uma economia verde nos países em
desenvolvimento.
Francisco Gaetani, Ernani Kuhn e Renato Rosenberg trazem um panorama
da situação do Brasil rumo a uma economia verde. Argumentam que o Brasilé uma potência energética ambiental, devido a sua ampla disponibilidade de

Resumo executivo

recursos naturais e a políticas e medidas voltadas para a conservação ambiental. No cenário internacional, afirmam, o país é um dos maiores emissores de
GEE do mundo, mas vem alterando esse quadro, particularmente por assumir
metas voluntárias de redução de emissões. Expõem as principais ações que oBrasil vem realizando rumo a uma economia verde em setores como florestas,
tratamento de resíduos sólidos, recursos hídricos, entre outros. Apresentam
os principais desafios para a transição. Concluem que o Brasil parte de uma
posição privilegiada na direção de uma economia verde sob vários aspectos,
mas boa parte das ações existentes pode ser considerada como um começoda estruturação institucional e da criação de mecanismos econômicos quecompõem a agenda de um país cada vez mais voltado para a evolução demercados relacionados à economia verde.
Carlos Eduardo F. Young realiza exercícios analíticos que visam a estudaro impacto de um “esverdeamento” da economia brasileira, isto é, de uma transição para um modelo de crescimento liderado por setores de baixo impacto
ambiental sobre o desempenho econômico e social do país. A partir da constatação de que tem havido, nos últimos dez anos, uma re-especialização dapauta exportadora da América Latina e do Brasil em produtos primários, Youngtambém traz evidências de que tem havido uma especialização poluidora, deforma que os setores potencialmente mais poluidores têm crescido mais quea média. A partir dos resultados de um modelo de matriz insumo-produto, o
autor chega à conclusão de que o esverdeamento da economia brasileira podetrazer resultados melhores para a geração de emprego e renda do que o atualmodelo de especialização em exportações de recursos naturais explorados
predatoriamente ou de bens industriais com elevado grau de poluição em seus
processos produtivos. O autor conclui, a partir dos resultados obtidos, que é
falsa a dicotomia entre crescimento econômico e conservação ambiental.
Cláudio Frischtak analisa os fundamentos e as estratégias de transição
para uma economia verde no Brasil. O autor parte da proposição de que essa

Nº 8  Junho 2011transição requer inverter a lógica dominante de que bem-estar e uso intensivo(e insustentável) dos recursos naturais são questões indissociáveis; e adotar aideia de que maior crescimento passaria a depender e ser (necessariamente)
acompanhado por maior conservação ou uso sustentável dos recursos. Frischtak desenvolve uma estrutura analítica composta por oferta (de mercado
ou estruturada) e demanda (induzida ou espontânea), que resulta em uma

11
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

matriz 2x2. Sob tal estrutura analítica, a transição ruma a uma economia verde é analisada com foco em certos temas (conservação dos ecossistemas,
transportes e saneamento, energia e ciclo de vida dos produtos). O autor
ainda propõe estratégias de transição, baseadas no estabelecimento de um
grupo de trabalho, de um marco de referência e de um conjunto de normas
e na recomposição do capital natural. Conclui que um novo paradigma está
emergindo e que, com o apoio de políticas de governo adequadas, o Brasil

Resumo executivo

tem plenas condições de ser um dos primeiros países a ingressar em uma
economia verde.
Maria Cecília J. Lustosa analisa a importância das inovações ambientais
como via de mudança do padrão tecnológico vigente, intensivo em matériasprimas e energia de origem fóssil, numa direção mais ecologicamente correta.
Lustosa apresenta o surgimento, historicamente, das questões ambientais e
sua relação com a produção econômica. Em seguida, a autora expõe a importância do processo inovativo para a mudança tecnológica e de paradigma
tecnológico, apresentando as circunstâncias em que tais mudanças podem
ocorrer e em quais direções, com foco nas TAS (tecnologias ambientalmentesaudáveis). Apresenta os condicionantes internos e externos das capacitações
das empresas para se tornarem inovadoras. Lustosa faz, ainda, uma análise
da inovação ligada à questão ambiental nas empresas brasileiras, identificando suas principais características. Por fim, a autora conclui que as inovações
ambientais são necessárias para se ingressar em uma economia verde e que acapacitação das empresas é fundamental, associada, quando apropriado, por
incentivos promovidos pelo Estado. No caso brasileiro, o baixo investimento
em inovação do setor produtivo é certamente um fator que inibe ainda mais abusca por inovações ambientais.
Ademar R. Romeiro investiga o tema da agricultura para uma economia
verde. O trabalho descreve como deveria ser a agricultura em uma economia
verde. Romeiro começa pela definição do que se entende por economia verde
do ponto de vista de um dado conceito de sustentabilidade de longo prazo para,então, apresentar as condições para que a agricultura seja compatível com
uma economia verde dessa forma entendida. Procura mostrar que é científica e
tecnologicamente possível uma forma de agricultura suficientemente produtiva
para atender aos requerimentos atuais de produtividade agrícola, mas baseada
principalmente no manejo pelo agricultor das próprias forças da natureza demodo a obter serviços ecossistêmicos. A recomendação principal de política

Nº 8  Junho 2011

agrícola que decorre da análise é aquela de ampliar os esforços da pesquisa
agroecológica pelas grandes instituições públicas de pesquisa.
Arilson Favareto traz para a discussão o tema do novo ciclo de desenvolvimento rural, analisando como ele se alinha com a economia verde. O novo
ciclo de desenvolvimento rural, em andamento sob diferentes intensidades nomundo e cujo traço distintivo é a transição de um paradigma agrário e agrícola12
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadespara um paradigma organizado em torno do enraizamento ambiental do desenvolvimento rural, está em consonância com a transição para uma economia
verde. A agricultura moderna, intensiva no uso de recursos naturais, gera muita
renda, porém poucos empregos. Favareto apresenta as principais características da nova ruralidade e faz uma análise da situação no Brasil, identificandoque aqui, como no resto do mundo, a agricultura tem uma tendência declinante
em relação às demais atividades e que as regiões rurais não experimentam

Resumo executivo

mais um movimento generalizado de êxodo, mas uma heterogeneização doseu perfil demográfico, com elevação da escolarização e maior diferenciação
social. Conclui com ideias para uma agenda de alinhamento desse novo ciclo
com a transição para uma economia verde.
Bastiaan P. Reydon faz uma análise das causas e soluções do desmatamento
na Amazônia. Reydon parte da apresentação de dados sobre o desmatamento
na Amazônia. O autor levanta as principais causas atribuídas a esse desmatamento. Reydon argumenta que o desmatamento decorre da continuidade da
tradicional forma de expansão da fronteira agrícola brasileira, que, em geral,segue as seguintes etapas: ocupação de terras virgens (privadas ou públicas),extração da madeira de lei, instalação da pecuária e, por fim, desenvolvimentode agropecuária moderna. Reydon propõe que a especulação com a terra é oprincipal motor do desmatamento da floresta amazônica, apresentando dados
empíricos de que o desmatamento está associado à valorização da terra. O
autor faz uma análise da situação fundiária na Amazônia em suas diversas
categorias, apontando para a incapacidade da governança do Estado brasileiro
sobre as terras da região. Avalia as razões pelas quais a questão fundiárianão é apropriadamente tratada no país, recuperando a evolução histórica doquadro institucional brasileiro relacionado. Reydon conclui que uma governança
adequada, participativa e efetiva é condição necessária, porém insuficiente,para conter o desmatamento na região.
Carlos Teodoro Irigaray traz uma análise das perspectivas e desafios do
direito brasileiro na transição para uma economia verde. Irigaray parte deuma contextualização da economia verde no âmbito do desenvolvimento
sustentável. O autor argumenta que, sob a perspectiva jurídica, a transição
para uma economia verde requer medidas que envolvem a estruturação de um
sistema que possa efetivamente orientar as políticas públicas, combinando oemprego de instrumentos econômicos e mecanismos de comando-e-controle,que, necessariamente, devem estar informados por alguns princípios éticos

Nº 8  Junho 2011

entre os quais destaca a justiça ambiental e a equidade intra e intergeracional.
Identifica, no contexto brasileiro, três principais desafios para a transição: pobreza, desmatamento e agropecuária. Afirma que o Brasil já detém um marco
regulatório sólido, destacando o reconhecimento do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, associado ao dever do poder público eda coletividade de defender e preservar esse direito. Todavia, alguns ajustes

13
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

fazem-se necessários, como, por exemplo, a institucionalização do REDD.
Além disso, na prática, o avanço legislativo ainda repercute timidamente.
Nesse sentido, as contradições entre as políticas do governo brasileiro são
especialmente relevantes.
Peter H. May levanta a questão dos mecanismos de mercado para uma
economia verde. May afirma que, desde a perspectiva da economia ecológica, os instrumentos de gestão dos recursos naturais baseiam-se em duas

Resumo executivo

variáveis: a insubstituibilidade relativa do recurso em questão e sua resiliência
(capacidade de recuperar-se do estresse, ou da degradação). O autor afirma,
sem desconhecer a dificuldade de conhecê-las com precisão, que essas duas
variáveis revelam, sem lançar mão de artifícios de valoração pelo mercado, os
condicionantes biofísicos da intervenção humana. Argumenta que mecanismos de comando e controle podem conduzir a regulação direta dos recursos,
estabelecendo tetos para seu nível de uso apropriado (que pode ser nulo).
Estabelecidos os caps, o mercado pode agir de maneira a atingir a alocação
eficiente (trade). O autor analisa especificamente os instrumentos de PSA ede REDD. Conclui que mecanismos de mercado devem assumir um papel
importante na transição para uma economia verde, de forma que esse papelseja mediado por uma regulação definidora dos critérios de acesso e controle
sobre os recursos naturais, refletindo-se em limites biofísicos amparados nasciências e em ampla e prévia consulta às populações que dependem de taisrecursos para seu sustento.
Ronaldo Seroa da Motta apresenta o tema da valoração e da precificação
dos recursos ambientais para uma economia verde. Argumenta que, devido
à falta de segurança nos direitos de propriedade e de uso dos recursos naturais, as externalidades não são totalmente captadas pelo sistema de preços,que acaba tornando-se imperfeito, o que conduz a alocações ineficientes
desses recursos. Seroa da Motta expõe os componentes do Valor Econômico do Recurso Ambiental (VERA): o valor de uso (uso direto, uso indireto
e de opção) e o valor de não-uso (ou de existência). Também apresenta as
categorias de serviços ambientais (de provisão, de regulação, de suporte eculturais), relacionando-as com os componentes do VERA. O autor expõe os
métodos de valoração econômica do meio ambiente, que podem ser agrupados em métodos da função de produção ou métodos da função de demanda,
apresentando a complexidade que tais exercícios envolvem. Seroa da Motta
analisa as possibilidades de internalização das externalidades ambientais

Nº 8  Junho 2011através de cobrança e da criação de mercados. Conclui com uma avaliação
dos limites e das potencialidades da valoração e da precificação econômica
do meio ambiente.
Mário Sérgio Vasconcelos analisa o papel das instituições financeiras na
transição para uma economia verde. O autor argumenta que a partir dos anos
1990 uma série de compromissos voluntários e auto-regulações têm sido imple-

14
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

mentadas no setor. Afirma que o Brasil possui uma atuação de destaque entre
os países emergentes. O autor faz um levantamento dos principais pactos ecompromissos assumidos pelos bancos no país. Destaca o Protocolo Verde,um esforço para adotar políticas socioambientais que sejam precursoras,
multiplicadoras, demonstrativas ou exemplares de práticas bancárias e que
estejam em harmonia com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentável. Apresenta algumas das medidas que os bancos brasileiros têm feito para

Resumo executivo

promover a sustentabilidade no país. Argumenta que essa atuação decorre do
fato de que o risco ambiental tem gerado impacto efetivo e crescente sobre os
quatro grandes riscos enfrentados pelas instituições bancárias. Identifica os
principais desafios do setor. Conclui que não cabe mais aos bancos um papel
passivo e de monitoramento e, sim, um papel ativo, identificando empreendedores, tecnologias e novos modelos de negócios.
Por fim, Ronaldo Seroa da Motta e Carolina Dubeux fazem uma análise damensuração nas políticas de transição rumo à economia verde. Os autoresargumentam que é possível entender a sustentabilidade como aquela quepossibilita manter o estoque de capital, que define o fluxo de bens e serviços
futuros, ao menos constante. Defendem que a capacidade dos ecossistemas
de gerar serviços possui limites, os quais, quando ultrapassados, provocam
uma situação de colapso. A definição desses limites (ou seja, do nível crítico
de capital natural) determina a trajetória de sustentabilidade de uma economia.
A economia verde seria aquela que produz um aumento contínuo no estoquede capital natural. Analisam a criação de capacidade institucional para a integração das políticas ambientais às políticas econômicas e um sistema de
indicadores ambientais que seja capaz de mensurar e monitorar os benefícios
dos investimentos em capital natural. Propõem, nesse sentido, a sistematização dos indicadores ambientais, a ampliação dos instrumentos econômicos
e a remoção dos incentivos perversos. Concluem com a hipótese de que aregulação ambiental não deve ser compreendida como um problema e que,além de uma solução, pode representar uma fonte de benefícios econômicos

Nº 8  Junho 2011

e sociais para o Brasil.

15
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese1

Introdução
Ao longo dos últimos 50 anos, os seres humanos vêm alterando os ecossistemas em um ritmo mais acelerado e intenso do que em qualquer outro períododa história humana, principalmente devido à crescente demanda por recursos
naturais, tais como alimentos, água, madeira, fibras e combustíveis2.
Apesar da significativa contribuição para o crescimento da economia epara a promoção do bem-estar social, a exploração excessiva desses recursos acarretou perdas irreversíveis da biodiversidade global e dos serviços
prestados pelos ecossistemas, muitos deles considerados essenciais para asobrevivência humana.

O que são serviços ambientais?
De acordo com o Relatório de Avaliação Ecossistêmica do Milênio (MEA,da sigla em inglês)3, serviços ambientais (ou ecossistêmicos) são definidos
como “os benefícios que as pessoas obtêm dos ecossistemas”.
Eles podem ser divididos em quatro categorias:(i) serviços de provisão, como comida, água, madeira etc.;(ii) serviços de regulação, tais como aqueles que afetam o clima, as
enchentes, as doenças, a qualidade da água, entre outros;(iii) serviços culturais, ligados a benefícios recreacionais, estéticos eespirituais; e(iv) serviços de suporte, que incluem formação de solo, fotossíntese ereciclagem de nutrientes.
Ainda segundo o relatório, cerca de 60% desses serviços foram degradados
ou utilizados de forma insustentável, incluindo água pura, purificação do ar eda água, regulação climática local e regional4. Essas alterações aumentam aprobabilidade de mudanças aceleradas, abruptas e irreversíveis com conse-Nº 8  Junho 2011quências significativas para o bem-estar humano e ameaçam a sobrevivência
de muitas comunidades, em especial de países em desenvolvimento, nos
1.Gerente de Política Ambiental da Conservação Internacional e ex-coordenadora regionalpara América Latina e o Caribe do Centro de Monitoramento da Conservação Mundial do
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (WCMC/UNEP).
2.Millenium Ecosystem Assessment (2005).
3. Millenium Ecosystem Assessment (2005), p. V.
4. Millenium Ecosystem Assessment (2005), p.1.

16

quais, em alguns casos, cerca de 90% do PIB está ligado à natureza ou a

ECONOMIA VERDE

Apesar de comprovada a relação intrínseca entre o bem-estar humano eDesafios eoportunidades

os recursos naturais, atividades econômicas insustentáveis ainda prevalecem.

recursos naturais5.

Atualmente, cerca de 1% a 2% do PIB mundial são destinados para subsidiar
práticas que, em muitas ocasiões, levam à degradação dos recursos naturais,
como pesca e agricultura6.

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

Esses investimentos são motivados pela acumulação rápida do capital físico, financeiro e humano, desconsiderando o capital natural, gerando um ciclo
vicioso através do qual os impactos negativos exercidos sobre os recursos
naturais levam consequentemente a impactos negativos no bem-estar humano
e ao agravamento da pobreza.
Este artigo visa a destacar os principais avanços nos delineamentos deuma economia verde. Além desta introdução, o artigo compõe-se de três seções. A primeira discorre sobre a Iniciativa Economia Verde, da qual resultou
o relatório sobre economia verde lançado em fevereiro de 2011. A segunda
apresenta alguns dos principais resultados levantados por esse relatório. Porfim, seguem considerações finais.

A Iniciativa Economia VerdeBuscando levantar evidências sobre os riscos e custos sociais e econômicos gerados pelos atuais padrões de uso excessivo dos recursos naturais
bem como destacar as oportunidades de uma transição para práticas maissustentáveis, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA)
lançou em 2008 a Iniciativa Economia Verde (GEI, da sigla em inglês). O objetivo central da iniciativa é apoiar o desenvolvimento de um plano global detransição para uma economia verde – que fosse dominada por investimentos
e consumo de bens e serviços de promoção ambiental.

O que é uma economia verde?
Entende-se por economia verde “aquela que resulta na melhoria do
bem-estar humano e da igualdade social, ao mesmo tempo em que reduz
significativamente os riscos ambientais e as escassezes ecológicas”.7
Uma economia verde é aquela apoiada em três estratégias principais: (1)a redução das emissões de carbono, (2) uma maior eficiência energética
Nº 8  Junho 2011

e no uso de recursos e (3) a prevenção da perda da biodiversidade e dos
serviços ecossistêmicos.
5. UNEP (2011a).
6. UNEP (2011a). p.1.
7. How is a Green Economy Defined? (n.d.) Disponível em: <http://www.unep.org/
greeneconomy/AboutGEI/FrequentlyAskedQuestions/tabid/29786/Default.aspx>.

17
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesPara se tornarem viáveis, essas estratégias precisam ser catalisadas e
apoiadas por investimentos públicos e privados bem como por reformas
políticas e mudanças regulatórias. Deve-se ainda buscar preservar, fortalecer e, quando necessário, reconstruir o capital natural como um ativo
econômico crítico e fonte de benefícios públicos, especialmente paraaqueles cujas vidas dependem intrinsecamente dos serviços advindos
da natureza.

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

O carro chefe da GEI é o desenvolvimento do relatório sobre economia verde, lançado em fevereiro de 2011, “Rumo à economia verde: caminhos para odesenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza”. O documento analisa
aspectos macroeconômicos e questões ligadas à sustentabilidade e redução
da pobreza relacionadas a investimentos em uma gama de setores desdeenergia renovável até agricultura sustentável. Espera-se que tais análises
venham subsidiar a formulação de políticas que possam catalisar o aumento
de investimentos nesses setores verdes.
Além da produção de análises desse teor, a GEI fornece ainda serviçosde consultoria para países e regiões, produzindo produtos de pesquisa bem
como promovendo o estabelecimento de parcerias com uma ampla gama deatores, incluindo a academia, organizações não governamentais, setor privado, entre outros, para a promoção e implementação efetiva de estratégias deeconomia verde.

“Rumo à economia verde: caminhos para odesenvolvimento sustentável e a erradicação dapobreza”

Elaborado pelo PNUMA em parceria com economistas e especialistas mundiais, o relatório “Rumo à economia verde: caminhos para o desenvolvimento
sustentável e a erradicação da pobreza” busca defender a proposição de que
tornar economias verdes não implica necessariamente a redução do crescimento econômico e do nível de emprego. Ao contrário, tal transição permitiria
fortalecer o crescimento através da geração de empregos decentes8 e consistiria em uma estratégia vital para a eliminação da pobreza. Espera-se que
as evidências levantadas por esse estudo encorajam tomadores de decisão adesenvolver condições favoráveis para um aumento nos investimentos rumo

Nº 8  Junho 2011a uma economia verde, com base em três estratégias principais:
1. Estimular uma mudança nos investimentos, tanto públicos como privados,
buscando incentivar setores críticos à transição para uma economia verde;
8. Empregos que proporcionem rendimentos adequados, proteção social e respeito aos
direitos dos trabalhadores e que permitam a esses trabalhadores expressar sua opinião nas
decisões que afetarão suas vidas. Fonte: OIT (2009).

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

2. Demonstrar como a economia verde pode reduzir a pobreza persistenteatravés de uma ampla gama de setores importantes, incluindo agricultura,
florestas, pesca, água e energia; e
3. Fornecer orientações sobre políticas que permitam essa mudança: atravésda eliminação de subsídios perversos, identificação de falhas de mercados,
estabelecimento de marcos regulatórios ou estímulos a investimentos sustentáveis.

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

O relatório busca desmistificar a ideia de que existe uma permuta inevitável
entre o desenvolvimento social, crescimento econômico e a sustentabilidade
ambiental e desfazer a concepção equivocada de que economia verde é um
luxo com cujos custos apenas os países desenvolvidos podem arcar. A principal
mensagem destacada pelo relatório é a de que:“Um investimento de 2% do PIB global em dez setores chave podecombater a pobreza e gerar um crescimento mais verde e eficiente”.
De acordo com o relatório, tal investimento pode ser o pontapé inicial paraa transição rumo à uma economia verde de baixo carbono e de uso eficiente
dos recursos. Segundo os autores, esse valor corresponde a apenas US$ 1,3
trilhão ao ano e fomentaria o crescimento da economia global a níveis provavelmente superiores em relação aos dos atuais modelos econômicos9.
Agricultura, construção, pesca, silvicultura, abastecimento de energia,
indústria, turismo, transportes, manejo de resíduos e água foram os dez setores avaliados pelo estudo e identificados como fundamentais para tornar aeconomia global mais verde.
Para a transição desses setores para uma economia mais verde, em termos
gerais, o estudo propõe a seguinte alocação de recursos10:• Agricultura: US$ 108 bilhões, incluindo as pequenas explorações.
• Imobiliário: US$ 134 bilhões a serem destinados a programas de eficiência
energética.
• Energético: mais de US$ 360 bilhões.
• Pesca: US$ 110 bilhões, incluindo a redução de capacidade das frotas
mundiais.
• Silvicultura: US$ 15 bilhões para o combate às mudanças climáticas.
• Indústria: US$ 75 bilhões.
• Turismo: US$ 135 bilhões.
• Transportes: US$ 190 bilhões.

Nº 8  Junho 2011

• Gestão de resíduos: US$ 110 bilhões, incluindo reciclagem.
• Água: um montante semelhante, incluindo saneamento básico.

9. UNEP (2011b), p.4.
10. UNEP (2011a).

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O relatório apresenta ainda resultados e recomendações por setores específicos, apontando as oportunidades setoriais geradas pela transição paraa economia verde, incluindo a redução da pobreza, criação de empregos e
fortalecimento da equidade social e manutenção e restauração do capitalnatural. Dentre eles, cabe-se destacar:

Agricultura

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

A redução do desmatamento e o aumento no reflorestamento geram
benefícios à agricultura e às comunidades rurais, através do uso de mecanismos econômicos e de mercado existentes, como, por exemplo, certificação
da madeira, pagamento por serviços ecossistêmicos e potenciais benefícios
advindos de mecanismos REDD+, estratégias essas que atualmente se encontram em discussão em foro nacional e internacional11.
Uma agricultura mais verde assegurará alimento para a crescente
população mundial sem prejuízos aos recursos-base desse setor. Isso
se dará através de uma transição de práticas de agricultura industriais e desubsistência para padrões mais sustentáveis, com maior eficiência no uso daágua, uso extensivo de nutrientes orgânicos ou naturais do solo e controle
integrado de pestes12.
A transição para uma economia verde também requer fortalecimento deinstituições e o desenvolvimento de infraestrutura em áreas rurais de países em
desenvolvimento. Esse aspecto inclui a remoção de subsídios ecologicamente
perversos e a promoção de reformas regulatórias que incluam nos preços dos
alimentos e commodities os custos da degradação13.
Esverdear a agricultura em países em desenvolvimento, concentrando-a
em pequenas propriedades, pode reduzir a pobreza ao mesmo tempo em
que permite investir no capital natural do qual os mais pobres dependem. Aadoção de práticas sustentáveis (como agroflorestas, gestão integrada denutrientes e de pragas) é uma das maneiras mais eficientes para aumentar adisponibilidade de alimentos e facilitar o acesso aos mercados internacionais
emergentes para produtos verdes. A adoção de tais práticas poderá mover a
agricultura da posição de um dos maiores emissores de gases do efeito estufa
para uma de neutralidade, contribuindo ainda para reduzir o desmatamento e

Nº 8  Junho 2011o uso de água em 55% e 35%, respectivamente14.

11. UNEP (2011b), p.6.
12. UNEP (2011b). p.7.
13. UNEP (2011b). p.7.
14. UNEP (2011b). p.9.

20

Água
A escassez crescente de água poderá ser mitigada através de políticas

ECONOMIA VERDEde fomento a investimentos voltados à melhoria no fornecimento e à

Desafios eoportunidades

Investimentos na provisão de água potável e serviços de saneamento

eficiência do uso da água15.

para os pobres representam uma grande oportunidade para acelerar atransição para a economia verde em muitos países em desenvolvimento.

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

Investimentos anuais de 0,15% do PIB mundial permitirão a manutenção do
uso global da água em níveis sustentáveis bem como o alcance dos objetivos
do milênio relacionados à água em 201516.
A oferta de empregos no setor de água sofrerá ajustes temporários
devido à necessidade de recuperação dos recursos hídricos. Melhorias na
eficiência e uma redução no consumo total de água reduzirão em 20% e 25% aoferta de empregos até 2050 em comparação com as taxas atuais. Entretanto,
tais projeções não capturam as oportunidades de novos empregos gerados pelo
desenvolvimento da infraestrutura voltada à eficiência do uso da água17.

Setor energético
Energias renováveis apresentam grandes oportunidades econômicas.
“Esverdear” o setor energético requer uma substituição nos investimentos em
fontes de energia de carbono intensivas para investimentos em energia limpa
bem como incrementos na eficiência energética. Muitos desses investimentos serão recompensados no futuro, haja vista o crescimento no mercado detecnologias renováveis e a crescente preocupação sobre os custos sociais
gerados por tecnologias baseadas em combustíveis fósseis.18
Políticas governamentais desempenham um papel essencial no fortalecimento de incentivos para investimentos em energias renováveis, incluindo incentivos com calendário definido, feed-in tariffs (pagamentos pela energia
renovável que o usuário produz), subsídios diretos e créditos fiscais19.
A alocação de no mínimo 1% do PIB global para aumentar a eficiência
energética e expandir o uso de energias renováveis criará empregos
adicionais e produzirá uma energia mais competitiva20.
Um investimento anual de cerca de 1,25% do PIB mundial em eficiência
energética e energias renováveis poderia reduzir a demanda global por

Nº 8  Junho 2011energia primária em 9% em 2020 e em 40% até 205021.
15. UNEP (2011b). p.8.
16. UNEP (2011b). p.10.
17. UNEP (2011b). p.13.
18. UNEP (2011b), p.14
19. UNEP (2011b), p.15.
20. UNEP (2011b), p.12.
21. UNEP (2011a).

21
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

TurismoO desenvolvimento do turismo, quando bem desenhado, poderá fortalecer economias locais e reduzir a pobreza22.

Pesca
Investimentos na gestão dos recursos pesqueiros, o que inclui a

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

criação de áreas marinhas protegidas e desativação e redução da capacidade das frotas, podem recuperar os recursos pesqueiros do planeta.
Tal recuperação acarretará um aumento das capturas das atuais 80 milhões
de toneladas para 90 milhões bem como um significativo aumento no número
de empregos no setor em 205023.
Os benefícios oriundos de uma transição da indústria pesqueira
ultrapassam de 3 a 5 vezes o investimento necessário para essa transição24.
A oferta de empregos no setor pesqueiro sofrerá ajustes temporários
devido à necessidade de recuperação dos recursos pesqueiros. “Esverdear” o setor pesqueiro levará à perda de empregos a curto e médio prazos,
mas em longo prazo a oferta crescerá novamente devido à recuperação dos
estoques pesqueiros25.

Gestão de resíduos
Com investimentos de US$ 108 bilhões por ano no “esverdeamento” dosetor de resíduos, a reciclagem global de resíduos poderá ser triplicada
até 2050. Isso levará ainda a uma redução de mais de 85% nos montantes
destinados a aterros sanitários quando comparado aos níveis atuais26.
Tais investimentos poderão levar a uma reciclagem plena dos resíduos
eletrônicos, em comparação com níveis atuais de 15%27.
Uma ampliação em 10% na vida útil de todos os produtos fabricados levaria
a uma redução semelhante no volume dos recursos extraídos.
A oferta de empregos no setor de gestão de resíduos e reciclagem crescerá
em virtude do aumento nos resíduos resultantes do crescimento populacionale de renda, mas os desafios relacionados à geração de empregos decentes

Nº 8  Junho 2011

nesse setor ainda são consideráveis. Atualmente, a reciclagem gera em torno

22. UNEP (2011b), p.11.
23. UNEP (2011a).
24. UNEP (2011b), p.11.
25. UNEP (2011b), p.13.
26. UNEP (2011a).
27. UNEP (2011a), p.1.

22
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesde 12 milhões de empregos em apenas três países (Brasil, China e Estados
Unidos)28. Em cenários de investimento verde, o crescimento projetado daoferta de empregos no setor de resíduos será de 10% se comparado com astendências atuais.

Transportes

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

Investimentos anuais de 0,34% do PIB mundial até 2050 podem reduzira utilização de petróleo em 80%, comparada aos padrões atuais, podendo
elevar as taxas de empregos em 6%29.
Os custos ambientais e sociais gerados pelo setor de transportes
atualmente estão em torno de 10% do PIB de um país ou região.
Um “esverdeamento” do setor de transporte requer a criação de políticas de fomento à utilização de transportes públicos e não motorizados, eficiência de combustíveis e desenvolvimento de veículos menos
poluentes.

Economia verde: possível e desejável
A mensagem final transmitida pelo relatório é a de que uma economia
verde é sim desejável e possível. Essa possui um potencial para promover otão almejado desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza com
rapidez e efetividade. Uma economia verde favorece o crescimento com ageração de renda e de empregos.
Entretanto, tal transformação está condicionada a duas grandes mudanças:
na maneira como nossa economia está estruturada e no reconhecimento deque o meio ambiente forma a base de nossos bens físicos, que deverão sergerenciados como fonte de crescimento, prosperidade e bem-estar30.
Investimentos verdes têm grande potencial de fortalecer setores e tecnologias que serão os principais promotores do desenvolvimento econômico esocial no futuro, incluindo tecnologias para energias renováveis, construções
com eficiência energética e de recursos e sistemas de transporte de baixo
carbono31.
Para tanto, além de tecnologias, investimentos complementares no capital
humano também serão necessários, incluindo geração e compartilhamentode estratégias, mecanismos e políticas que promovam uma transição rumo aNº 8  Junho 2011

uma economia verde32.

28. UNEP/ILO/IOE/ITUC (2008).
29. UNEP (2011b), p.23.
30. UNEP (2011b), p. 37.
31. UNEP (2011b), p. 37.
32. UNEP (2011b), p. 37.

23
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Portanto, a transição rumo a uma economia verde desencadeia, de acordo
com o relatório, uma série de resultados desejáveis no longo prazo, seja emtermos econômicos, sociais ou ambientais. O relatório traz, para tanto, diretrizes
claras do que poderia ser feito em cada um dos dez setores analisados paralevar a cabo tal transição. Logo, o documento traz subsídios para a proposição de que a transição rumo a uma economia verde trará benefícios no longo
prazo, que compensarão possíveis perdas de curto prazo.

Delineamentos de uma
economia verde
Helena Boniatti Pavese

Referências bibliográficas
Millenium Ecosystem Assessment (2005). Ecosystems and Human Well-Being: Synthesis. Washington, DC: Island Press, p.1.
OIT (2009). Programa Empregos Verdes. Brasília: OIT.
UNEP (2011a). Rumo a uma economia verde: caminhos para o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza, Press Release United Nations Environment
Programme. Disponível em: <http://www.unep.org/greeneconomy/Portals/88/documents/ger/GER_press_pt.pdf>.
UNEP (2011b). Towards a green economy: pathways to sustainable development andpoverty eradication. United Nations Environment Programme, p.4.

Nº 8  Junho 2011

UNEP/ILO/IOE/ITUC (2008). Green jobs: towards decent work in a sustainable, lowcarbon world. Nairobi: UNEP.

24
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O caráter necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
Alexandre d´Avignon1
Luiz Antônio Cruz Caruso2
A economia verde como definida no PNUMA, na publicação “Rumo a uma
economia verde: caminhos para o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza”, traz consigo uma série de desafios. Ela seria voltada parao bem-estar humano e a equidade social, reduzindo os riscos ambientais e
a escassez de recursos, além de ser caracterizada por baixa intensidade em
carbono. Certamente essa não foi a primeira vez em que se formulou uma
expressão que reproduz as aspirações daqueles que procuram modificações
estruturais na economia capitalista, voltada para outros valores que não amaximização das utilidades, em um mercado hipoteticamente perfeitamentecompetitivo e tendendo ao equilíbrio. O salto qualitativo dessa óptica está
essencialmente na superação da visão antropocêntrica da natureza e doplaneta, na qual estes estariam a serviço do homem e voltados para suasnecessidades. Como assinalou René Passet (1991), a ordem e os ciclos danatureza devem ser respeitados para não se esgotarem suas potencialidades
e fontes de energia.
A biosfera e as interações de seus subsistemas (atmosfera, litosfera, hidrosfera e meio biótico) determinam as condições sob as quais as atividades
humanas podem realizar-se, sejam sociais ou econômicas. Em última análise,será a biosfera que determinará os limites e possibilidade da influência mútua
entre os seres vivos e o planeta. O homem faz parte de um todo, no qual é
uma parte importante em razão de sua capacidade de intervenção no meio
ambiente, mas não existe uma hierarquia, na qual cabe ao homem ocupar o
topo. As relações entre as sociedades humanas e a biosfera não podem ser
reduzidas à sua dimensão econômica ou mesmo social. As atividades humanas
tal como analisadas pela economia nas relações de produção, troca, consumo
etc. não constituem senão uma primeira esfera das práticas humanas em um

Nº 8  Junho 2011

ordenamento com regras específicas estabelecidas, incluída em uma esfera

1. Professor do Programa de Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento do Instituto de
Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (PPED/IE/UFRJ) e pesquisador do
Programa do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ).
2. Doutorando do Programa de Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento do Institutode Economia da UFRJ.

25
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadessocial mais ampla, a sociedade civil, o Estado, as ideologias etc. Esta última,
entretanto, está circunscrita, por sua vez, sobre o universo, ainda mais amplo,
da matéria inanimada e da matéria viva, que a envolve e a ultrapassa. Essastrês esferas, a dos modos de produção, a da formação social e a da biosfera
representam, aí sim, o conjunto no qual se inserem as atividades humanas.
A reprodução e os condicionantes de cada uma das três esferas passam
pela regulação das outras duas. Sendo a relação entre essas três esferas deO caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

inclusão, pode-se afirmar que os elementos da esfera econômica pertencem
à biosfera e obedecem às suas leis, mas que todos os elementos da biosfera
não pertencem, necessariamente, à esfera da economia e não se submetem
a seu ordenamento. Como disse James Lovelock (2001), a Terra tornou-se oque é por meio de sua habitação por seres vivos e estes têm sido o meio enão a finalidade do desenvolvimento do planeta.
É interessante observar, no entanto, que, atualmente, associado ao título do
PNUMA em sua página internacional na Internet, existe outro menor, dizendo:
meio ambiente para o desenvolvimento. Esta não seria uma contradição depercepção no Programa do que seria a proposta do documento publicado
definindo uma economia verde?
Pintar a economia neoclássica de verde não será a solução. É necessária
uma mudança estrutural da “administração da casa” (oikos = casa + nomia =administração, estudo ou leis, Houaiss, 2001), referindo-se ao planeta comoa casa de todos os seres vivos e, como tal, necessitando ser conservado
e respeitado. Tornar a economia convencional verde, segundo a óptica do
PNUMA, é priorizar o crescimento da renda e do emprego. Estes últimos
sendo estimulados por investimentos públicos e privados que reduzam as
emissões de carbono e poluição e promovam a eficiência do uso da energia
e dos recursos naturais, prevenindo a perda de serviços dos ecossistemas ebiodiversidade. Os investimentos seriam catalisados e apoiados por reformas
da política pública e modificações regulatórias. A rota proposta de desenvolvimento deveria manter, realçar e, onde necessário, recuperar o capital natural,visualizando-o como um bem econômico crítico para gerar benefícios públicos,
especialmente para populações pobres cujos sustento e segurança dependem
essencialmente da natureza.
O estímulo ao envolvimento prioritário dos entes públicos e privados, no quala ação dos agentes externos privados ou públicos aparece como a solução, éjustamente a óptica criticada por Elinor Ostrom (2008). De acordo com a autora,Nº 8  Junho 2011

essa opção decorre de uma visão metafórica e específica contida na Tragédia
dos Comuns, de Garrett Hardin, de 1968, e no Dilema do Prisioneiro proposto
por modelo do mesmo autor, além da Lógica da Ação Coletiva desenvolvida
por Mancur Olson com a ideia do carona nas atividades conjuntas em uma
comunidade em prol do bem público. Elinor contesta a solução hoje de intervenção pela ação de um Estado coercitivo ou regulador ou pela definição da

26
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

propriedade por meio da privatização. Empiricamente, haveria uma lista enorme
de insucessos nessas opções, e as soluções deveriam ser sempre definidas
caso a caso, por meio de acordos entre os envolvidos, para administrar o que
ela chama os recursos de uso comum, ou seja, os bens públicos. A autora
descreve uma série de soluções reais alternativas à intervenção externa.
No documento do PNUMA, a biodiversidade, como exemplo de um bem
público, não seria valorada na economia neoclássica corretamente, assim

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verdecomo os serviços ambientais, os quais contribuiriam para o bem-estar humano

Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

natural. Essa é uma das dimensões que sustentaria a transição para uma

e o sustento de famílias e seriam fonte de novos empregos qualificados emrazão da definição da propriedade. Estimar adequadamente o valor econômico desses serviços ambientais é fundamental para a identificação do capital
economia verde, estimulando a mudança dos antigos indicadores econômicos
e levando-os a estimar a perda de capital natural como componente negativoe não positivo das contas nacionais. Será que somente a correta valoração
desses elementos associada às condições propícias seriam condições suficientes para essa transição?
Como atribuir, então, novos parâmetros a uma economia verde, se a discussão essencial da equidade e da participação local fica à margem? A voracidadede consumo de recursos naturais e energéticos de países industrializados
mostra que este não é um modelo de desenvolvimento que respeita a biosfera, seus princípios e ritmo de regeneração. O legado deixado pela opção dodesenvolvimento baseado em combustíveis fósseis trouxe à tona questões
globais como as mudanças climáticas e a destruição da camada de ozônio,descortinando opções econômicas que se impuseram, causando o abandono
de inovações que poderiam ter sido estimuladas por sistemas nacionais deinovação, que envolveriam P&D, aparato legal de estímulo e sistema patentário, como o foram os combustíveis fósseis. Um exemplo importante seria
o uso intensivo da biomassa por meio do BTL (Biomass to Liquid) ou BTG(Biomass to Gas) em um ritmo de crescimento apropriado à capacidade deregeneração dos recursos naturais. A energia solar térmica e fotovoltaica, eólica, hidrogênio, acumuladores mais eficientes etc. seriam outros exemplos quenão foram explorados adequadamente em detrimento de uma rota tecnológica
predominante, abandonando no passado outras opções.
Vale lembrar que Rudolf Diesel patenteou seu motor para trabalhar com
óleos vegetais, no caso, de amendoim, e, mesmo antes de sua apresenta-

Nº 8  Junho 2011ção na Feira Mundial de Paris, França, em 1898, já existiam manufaturas deveículos com motores elétricos. Estes últimos se proliferaram no transportepúblico com os bondes, que posteriormente foram substituídos por veículosde combustão interna em várias cidades. Caso não houvesse uma imposição
de setores econômicos específicos, essas tecnologias poderiam ter convivido
e possibilitado uma partilha de todos os investimentos de sistemas nacionais

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

de inovação. Nesse caso, as opções hoje em termos de desenvolvimento das
tecnologias consideradas como alternativas teriam sido muito mais promissoras, abrangentes e generalizadas. Esse pequeno relato histórico traz outras
questões relacionadas à economia verde: atualidade e temporalidade. Seráque os problemas gerados pela economia praticada até hoje poderão sersuperados com a adoção da opção econômica proposta pelo PNUMA, nospróximos 20 anos, como indicam as opções de cenário expostas em “RumoO caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

a uma economia verde: caminhos para o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza”? O modelo de economia proposto não deveria ter sido
adotado há mais tempo em razão das questões globais que hoje enfrentamos
como o aquecimento global? O momento já não é tardio?
Além, portanto, do acesso equilibrado aos recursos naturais e energéticospela população do planeta, seriam necessários o desenvolvimento de tecnologias com características das vocações regionais e a não imposição de uma rota
tecnológica derivada de ganho de escala e lucro no curto prazo. As tecnologias
relacionadas à queima de combustíveis fósseis líquidos ou sólidos em ciclos
termodinâmicos capazes de aproveitar, de forma geral, no máximo 30% daenergia fornecida, ao invés de alternativas mais elegantes, como, por exemplo, a fabricação de polímeros, tornam-se exemplo da imposição de caminhosúnicos, dominados por grandes organizações globalizadas. A cogeração deenergia e sistemas fixos integrados de geração de energia elétrica e calor, por
exemplo, são muito mais eficientes e proporcionariam rendimentos superiores
em até 50% àqueles motores que equipam os automóveis.
A equidade temporal também seria um elemento bastante importante para
ser levada em conta, já que nos remete a uma das concepções do conceito dedesenvolvimento sustentável contidas no “Nosso futuro comum”, publicação
resultante do Relatório Brundtland, de 1987. O livro tem como uma das definições do conceito: “O desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades
da geração atual, sem comprometer a capacidade das gerações futuras desatisfazerem as suas próprias necessidades”. Isso significa possibilitar que as
pessoas, agora e no futuro, atinjam um nível satisfatório de desenvolvimentosocial e econômico e de realização humana e cultural, fazendo, ao mesmo
tempo, um uso razoável dos recursos da terra e preservando as espécies eo hábitat. Este último elemento não aparece explicitamente no conceito deeconomia verde proposto pelo PNUMA, mas aparece quando se previne a
perda ou esgotamento de serviços ambientais e de biodiversidade.

Nº 8  Junho 2011

A Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, alémde acolher conceitos como o princípio da precaução e o das responsabilidades
comuns, porém diferenciadas, traz também outro relacionado a uma economia
internacional favorável e conducente ao crescimento e ao desenvolvimento
sustentável, em especial nas Partes países em desenvolvimento. Essa percepção de cooperação internacional é fundamental para que se tenha uma

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

transformação estrutural na economia. A criação de sistemas nacionais deinovação, integrados em sistemas internacionais, promovendo tecnologias harmônicas com o meio ambiente, voltadas para a conservação da biodiversidade
e dos serviços ambientais, livres de patentes e que revertem o processo dedegradação do planeta torna-se imprescindível. Mecanismos de mercado ou
de regulação de Estado estão longe de terem a vitalidade para uma mudança
radical da relação com uma administração da casa (planeta) que harmonize

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

a interação das atividades humanas com o meio ambiente biótico e abiótico.
Esses mecanismos ou não fornecem informações adequadas, como é o caso
do preço nos mercados, ou não têm informações suficientes, no caso do Estado.
Além disso, esses mecanismos não parecem viabilizar o ritmo compatível com
as necessidades de reversão do processo de degradação e de supressão dapobreza e fornecer qualidade de vida aos habitantes da biosfera. Um sistema
nacional de informação com objetivo específico na criação de alternativas
pactuadas associando as partes interessadas poderia pesquisar e desenvolver
tecnologias com viés sustentável e ambientalmente harmônico.
As ópticas Schumpeteriana e Neoschumpeterina fornecem alguns elementos
importantes para repensar a economia. Elas focam na tecnologia como vetorde transformação das sociedades humanas e trazem o conceito de destruição
criativa, que corrobora a ideia de utilizar a crise como elemento de alavanca,
além de visualizar não uma economia tendente ao equilíbrio, mas sim um sistema sempre em mutação, se redesenhando a cada momento em que surgem
novas opções, ou seja, outros paradigmas tecnológicos. No caso da economia
evolucionária, poderia haver rupturas com os paradigmas convencionais paraque se impusessem novas tecnologias que substituíssem as antigas. No casoambiental, o que nortearia as rupturas seriam as opções tecnológicas cadavez mais limpas, substituindo aquelas que se tornaram “obsoletas” climática
e ambientalmente. Esse caminho certamente não traria lucros extraordinários
para os empreendedores, pois ainda não teriam escala e competitividade, maslevariam em conta as externalidades negativas causadas pelas tecnologias
convencionais ambientalmente obsoletas. Seriam necessários mecanismos
de incentivo transitórios para que elas ganhassem escala e pudessem ganhar
autonomia. Esses incentivos seriam extraídos dos impactos negativos, ou
seja, externalidades negativas das tecnologias convencionais. Por exemplo,
o valor de internações hospitalares causadas pelo uso de transporte individual
em grandes cidades, que deixaria de ser pago pelo poder público, caso se
substituísse esse tipo de transporte no centro das mesmas por opções cole-Nº 8  Junho 2011tivas sem emissão.
Nas reflexões contidas no documento do PNUMA, na transição para uma
economia verde, estariam presentes dois tipos de mitos. O primeiro refere-sea não coexistência simultânea de crescimento econômico e sustentabilidade
ambiental. O segundo diz respeito a uma interpretação de que a transição re-29
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

presentaria uma forma de os países ricos perpetuarem a pobreza dos países
em desenvolvimento. Para derrubar esses mitos, os autores do documento utilizaram o modelo de projeção T-21 (Threshold 21) e simularam o comportamentode algumas variáveis, gerando cenários para uma economia verde. Além disso,compararam esses resultados com os resultados de um modelo tendencial(BAU – business as usual) e concluíram que existem inúmeras vantagens em
se investir em capital natural. A utilização de cenários para desdobramentos

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

das condições atuais é uma ferramenta útil, mas bastante frágil quando se
trata de uma perspectiva de 20 anos, como no caso proposto.
O modelo T21 foi concebido, segundo os autores, para apoiar um processo de planejamento global e integrado de países. Ele é composto por trêspilares: econômico, social e governo, sendo importante destacar que o pilareconômico é integrado pelos setores da agricultura, indústria e serviços, quesão caracterizados por funções de produção Cobb-Douglas com entradas detrabalho, capital e tecnologia (Mahmoud e El Sebaei, 2005). Nesse modelo
de equilíbrio geral foram introduzidas variações na dinâmica de alguns setores para verificar qual seria o impacto futuro no PIB, emprego, intensidadede recursos utilizados, emissões e impactos no meio ambiente. Oito setores
principais foram escolhidos como aqueles com capacidade de definir tendências de transição para uma economia com alívio da pobreza, investimento em
capital natural e sua recuperação, criação de empregos e melhoria da equidadesocial, incentivos às energias renováveis e eficiência energética, mobilidadee sustentabilidade urbana.
No primeiro deles, o de florestas, seriam necessários: redução do desflorestamento e ampliação do reflorestamento; certificação de produtos oriundos
das florestas; pagamento por serviços ambientais; e REDD+, pressupondo
mudanças legais e na governança local. Certamente, esse seria um caminho
promissor, mas vale lembrar que ainda não houve a regulamentação do REDD+e que as atividades convencionais, como pecuária e monoculturas exportadoras, são grandes vetores contrários a essa perspectiva. Seriam necessárias
outras medidas relacionadas ao estímulo à prática de semiconfinamento ou
confinamento pleno do rebanho para liberar áreas, ao estímulo de uso deresíduos para geração de energia etc.
O segundo setor precisaria de mudanças na agricultura familiar e no agronegócio em direção a: práticas de gerenciamento da fertilidade do solo; uso sustentável e mais eficiente da água; diversificação de sementes; gerenciamento

Nº 8  Junho 2011

da saúde animal e vegetal; nível apropriado de mecanização; gerenciamento
integrado de pesticidas; e gerenciamento integrado de nutrientes. Pressupõe
também a redução ou eliminação de subsídios que distorcem o custo realde insumos agrícolas. É interessante reforçar que as atividades integradas,agrossilvopastoris, são soluções não convencionais que, como biodigestoresque produzem o biogás e o biofertilizante, merecem o devido destaque. Vale30
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

lembrar que sistemas integrados podem suprir grande parte das necessidadesde energia e de matérias-primas de uma atividade rural, tanto familiar como
empresarial. O resíduo, quando bem utilizado nas atividades rurais, torna-se
fonte de energia e biofertilizante.
O terceiro setor relaciona-se à escassez de água e pressupõe uma melhoria
do gerenciamento da oferta e do uso eficiente das águas; reservatórios de águae saneamento nos países em desenvolvimento, associados às mudanças em

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde

arranjos institucionais. Nesse caso, o foco principal seriam os cuidados com

Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

população pobre na maioria dos países em desenvolvimento.

os corpos hídricos hoje ameaçados pela poluição causada pela falta de saneamento. Esse certamente seria o vetor principal para diminuição de doençasde veiculação hídrica e geração de condições de qualidade de vida para a

Na pesca, o quarto setor, indica-se o manejo sustentável da pesca.
Pressupõe-se reforçar o gerenciamento da atividade e financiar a redução doexcesso da capacidade mundial de pesca. Nesse caso, a óptica é claramente
de intervenção externa, o que pode dificultar soluções inovadoras relacionadas à marinocultura e outras práticas de repovoamento dos oceanos, rios elagoas.
Quanto ao quinto, o ecoturismo, este conduziria ao desenvolvimento daeconomia local e à redução da pobreza. O esverdeamento do setor aumentaria
a participação da comunidade local, especialmente dos pobres, na cadeia devalor do turismo, reduzindo a pobreza. As atividades turísticas muitas vezes nãotêm nenhum compromisso com as atividades locais e, ao contrário, degradamo local, pois passam a se tornar destino de vários tipos de turistas que não têm
compromisso de interação local, mas sim lhes interessa usufruir unicamente
do bem ambiental. Será preciso uma mudança bastante acentuada de cultura
no setor para que o turismo se torne um vetor de alívio de pobreza.
No que se refere às energias renováveis e eficiência energética, sexto setor,
indica-se o aumento da oferta de energia proveniente de fontes renováveis,
reduzindo os riscos de aumento dos preços voláteis dos combustíveis fósseis, além de proporcionar benefícios de mitigação. Haveria um considerável
potencial para crescer nesse setor, por meio de investimentos em energias
renováveis, incluindo biocombustíveis de segunda geração. O esverdeamento,
nesse caso, requereria investimentos em energia limpa em substituição a investimentos carbono-intensivos, bem como melhorias de eficiência energética.
Os investimentos em energias renováveis e políticas energéticas poderiamNº 8  Junho 2011

melhorar os padrões de vida e a saúde das populações.
Até a eclosão da crise econômica, os investimentos em energias de fontes
alternativas renováveis e eficiência energética vinham crescendo, excluindose fontes nucleares e grandes centrais hidrelétricas. Em 2004, atingiram US$
46 bilhões e foram multiplicados quase por cinco vezes em 2008, chegando

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

a US$ 173 bilhões, praticamente 10% dos investimentos em infraestrutura
energética no mundo conforme documento do PNUMA. Somente em geração
de energia elétrica, atingiu-se 42GW de potência instalada, praticamente um
quarto do total daquele ano, 190GW. As taxas percentuais de aumento dos
investimentos, que envolvem desde P&D privado e de governos até programas de empresas privadas e agências de governo, foram muito associadas àgeração distribuída, na qual a pequena produção descentralizada é priorizada

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
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Luiz Antônio Cruz Caruso

ao invés da centralizada.
De acordo como o IPCC, para se estabilizar a concentração de CO2 e em
um patamar de 450 ppm em 2030 será necessária uma redução da ordem de
60% nas emissões de CO2 e em relação às emissões de 1990. Esse desafio
significa que em poucas décadas será necessária uma completa reestruturação
da infraestrutura energética no planeta. Essas mudanças, ainda não precisamente estimadas, giram em torno, segundo o Relatório Stern, de 1% do PIB
mundial. Isso significaria, se levarmos em conta o PIB global de 2007, de US$
54 trilhões, que os valores necessários seriam de US$ 540 bilhões por ano.
Já a Agência Internacional de Energia sinaliza, nas perspectivas de 2008, que
será necessário um investimento de US$ 550 bilhões em energias de fontes
alternativas renováveis por ano de hoje até 2030 para que se estabilizem asconcentrações em 450 ppm de CO2 e. No caso da New Energy Finance’s
Global Futures, estima-se uma média anual de investimentos de US$ 515
bilhões. Certamente esses valores são muito maiores hoje do que aqueles
verificados nos anos antes da crise, e seriam necessários pelo menos três anosde crescimento a 50% a.a. para que se atingissem os patamares necessários
somente no setor de energia, levando-se em conta o patamar de 2009, de
US$ 162 bilhões. Formas de geração de energia distribuídas e associadas aoutras atividades econômicas seriam fundamentais para essa transição. Istosignifica deixar os parâmetros de geração distribuída com tributação facilitada
para a descentralização e o estímulo à autoprodução.
Nos transportes, sétimo setor, a melhoria da eficiência energética dos modais
seria a mudança na lógica de transporte privado para transporte público ou
para transporte não motorizado. A mobilidade urbana está intimamente ligada
à ocupação do território pelo homem. A concentração que se observa nas últimas décadas nos países em desenvolvimento compromete a sustentabilidadedas cidades e estas acabam “dominando” um espaço muito além das suas
fronteiras. O ordenamento da ocupação do território urbano e o incentivo paraNº 8  Junho 2011

reverter o fluxo migratório parecem elementos fundamentais para que o fluxo
de veículos não continue a crescer nestes centros e comprometa ainda maisa saúde da população. O uso de transporte público eletrificado e de qualidade
e de outros alternativos é fator fundamental para que haja a transição.
E, finalmente, na indústria manufatureira, propor-se-ia prolongar a vida útildos produtos fabricados por meio de maior ênfase no redesign, remanufatura

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

e reciclagem, os quais constituem o núcleo de produção em circuito fechado.
Este oitavo setor seria de vital importância. Mas como diminuir o ritmo decrescimento da produção para uma população que também cresce? Respeitar
os ciclos da natureza e gerar resíduos em ritmo que esta possa absorvê-losparece o caminho mais correto. É necessário, no entanto, lançar mão deinstrumentos mais sofisticados, como a análise do ciclo de vida para que seaumente a eficiência do uso dos recursos naturais e, consequentemente, dos

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
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energéticos, diminuindo abruptamente a quantidade de matérias-primas nos
bens de consumo e duráveis. A União Europeia já adota o fator 4 de redução,ou seja, um quarto da quantidade de matérias-primas utilizadas para os novos
produtos. Já há países que sinalizam esta redução com um fator 10. Mudar acultura do uso das commodities virgens para o uso em recicláveis gera conflitos
setoriais bastante significativos. Alterar o ritmo estabelecido do crescimento
da produção de minério de ferro, soja e carne é uma tarefa hercúlea. Desmaterializar a sociedade contemporânea parece ainda um sonho distante.
Usando-se as mudanças nas variáveis propostas pelo documento e aplicando-as ao modelo T21, os cenários de economia verde apontam para um
crescimento mais rápido que aquele tendencial, mantendo e restaurando ocapital natural, além de promover a redução da pobreza (UNEP, 2011). Essa
aplicação guarda semelhança com o programa World 3-91, rodado para formulação dos “Limites do crescimento”, publicado pela primeira vez em 1972,
depois reeditado como “Além dos Limites” em 1992 e finalmente republicado
em 2004 com o título “Limites de crescimento: a atualização de 30 anos”, mostrando que ainda havia esperanças, pois ainda não havíamos ultrapassado os
limites sem retorno. O modelo dos limites, baseado na dinâmica dos sistemasde Jay Forrester, funcionava de forma muito agregada e não levava em conta
qualquer mudança política, guerra ou escassez generalizada.
O segundo mito discutido no documento, de que a transição representaria
uma forma de os países ricos perpetuarem a pobreza dos países em desenvolvimento, encontra maiores problemas para ser derrubado. De acordo com
Kemp e Soete (1992), já estaríamos em uma transição da economia baseada
nos combustíveis fósseis para uma economia de baixo carbono. Nessa fase,as atividades econômicas mais verdes utilizariam, de forma predominante,
tecnologias end-of-pipe e algumas tecnologias mais limpas. Para avançarmos
na direção de uma economia de baixo carbono deveriam ser realizados investimentos para a geração e difusão de tecnologias mais limpas. A difusão deNº 8  Junho 2011

um conjunto de tecnologias mais limpas está condicionada a uma mudança
na qual se fazem necessárias mudanças no marco institucional que dêemsustentação às atividades econômicas. Uma reorientação das políticas educacionais e de ciência e tecnologia e uma integração das políticas ambientais
com as de outras áreas também seriam necessárias.

33
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

No longo prazo, muitas atividades econômicas verdes serão decorrentes daconvergência de tecnologias como a nanotecnologia, biotecnologia e tecnologias de informação e de comunicação. O documento do PNUMA chama atenção
para o fato de que o modelo de transição da atual economia para a economia
verde necessita de um marco regulatório bem planejado que gere incentivospara direcionar atividades econômicas verdes, assim como remover barreirasa investimentos verdes. No entanto, a transição depende não só de inovações

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

institucionais, mas de inovações tecnológicas. Algumas dessas inovações
são complexas, de natureza multidisciplinar, requerem complementaridades
entre empresas e institutos de pesquisa. Miles e Leite (2010), ao citarem Roco(2007), identificam quatro gerações no processo de desenvolvimento de nanotecnologias: nanoestruturas passivas; nanoestruturas ativas; sistemas denanossistemas tridimensionais e nanossistemas moleculares heterogêneos.
Apenas na primeira geração encontramos algumas evidências de esforços depesquisa e geração de inovações em países em desenvolvimento.
Segundo Fonseca, Bianchi e Stallivieri (2010), o cerne da biotecnologia moderna se articula em torno dos conhecimentos básicos da engenharia genética,
ou seja, biologia molecular, genômica e proteômica. Em 2009, no entanto, do
total de projetos em genomas, 91% estavam concentrados nos Estados Unidos,
Inglaterra, Japão, França e Alemanha. Se existe uma tendência das novas
tecnologias serem dominadas pelos países desenvolvidos, convém acrescentar
uma reflexão adicional sobre transição sociotécnica. Segundo Geels e Schot(2007), o regime sóciotécnico é uma versão estendida do regime tecnológico
de Nelson e Winter (1982), que se refere a rotinas cognitivas compartilhadas
em uma comunidade de engenharia que explicam padrões de desenvolvimento
ao longo de trajetórias tecnológicas. Os sociólogos da tecnologia ampliaram
essa explicação, argumentando que os cientistas, tomadores de decisões
políticas, usuários e grupos de interesses especiais também contribuem paraa padronização do desenvolvimento tecnológico.
Se existe um regime tecnológico dominado pelos países desenvolvidos, quecondiciona fortemente o desenvolvimento tecnológico dos países em desenvolvimento, é possível que sejam construídas janelas de oportunidade, o que
poderia ser particularmente favorável ao desenvolvimento de tecnologias mais
limpas baseadas em nanotecnologia e em biotecnologia. Certamente não existe
nenhuma garantia de que isto seja feito, já que a posse da tecnologia e das rotasde desenvolvimento agrega valor ao produto dos países desenvolvidos.

Nº 8  Junho 2011

Quanto à formação profissional e às qualificações, o documento enfatiza
a necessidade de se requalificar a força de trabalho, tendo em vista a reestruturação produtiva necessária à transição para uma economia verde. Essaênfase é particularmente importante para a mudança na matriz energética
que os países desenvolvidos estão realizando. Também é destacado no
documento que o recuo dos investimentos em ativos pesqueiros gerará uma

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

necessidade de requalificação dos trabalhadores desse setor. Além disso, valea pena assinalar que, de acordo com a OCDE (2011), pessoas qualificadas
desempenham um papel crucial na inovação através de novos conhecimentos
que elas geram, do modo como adotam e adaptam ideias existentes, e de sua
capacidade de aprender novas competências e de se adaptarem a um ambiente
em mudança. A OCDE destaca, ainda, a importância de se conhecerem os
diferentes tipos de qualificação que contribuem para a inovação e as melhores

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde
Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

formas de construí-las, de modo a desenhar políticas que contribuam para um
desenvolvimento duradouro de tais qualificações.
Nesse sentido, a OCDE aponta também que as qualificações para a inovação poderiam ser qualquer habilidade, proficiência, competência ou atributo
que contribua para a implantação de novos produtos, processos, métodos decomercialização ou de métodos de organização no local de trabalho. Quando
se trata de estabelecer algum tipo de medição, o foco recai sobre o grupo designado por recursos humanos em ciência e tecnologia (RHCT). Os RHCT são
as pessoas envolvidas ou que tenham a formação adequada para serem envolvidas na produção, desenvolvimento, divulgação e aplicação da sistemática
científica e tecnológica do conhecimento. Dentro de RHCT, os pesquisadores
constituem um grupo importante, pois a eficácia dos gastos em P&D depende
criticamente da alocação eficiente dos trabalhadores diretamente envolvidos
na execução de P&D. A quantidade desses trabalhadores é, portanto, um
importante indicador da capacidade científica e tecnológica de uma nação.
Em 2006, existiam cerca de quatro milhões de pesquisadores trabalhando em
P&D nos países da OCDE, ou seja, uma proporção de 7,4 pesquisadores por
10.000 empregados (OCDE, 2011).
Embora não se tenha um indicador equivalente para os países em desenvolvimento e como os índices de conclusão de cursos superiores são mais baixos,
podemos inferir que tais países apresentam uma expressiva diferença em sua
capacidade de gerar inovações em relação aos países desenvolvidos. Dessemodo, se os países em desenvolvimento não tiverem políticas claras e se não
forem adotadas regulações internacionais que favoreçam a transferência detecnologias dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento, osegundo mito pode se tornar realidade.
O documento do PNUMA traz outro ponto delicado ao discutir o conceito
e associá-lo a setores que mais geram emissões de gases do efeito estufa
antrópicas nos países em desenvolvimento, como agricultura e florestas, re-Nº 8  Junho 2011

lacionados ao uso da terra. Os países desenvolvidos são ainda os que mais
emitem em conjunto e os setores responsáveis por grande parte das emissões
nesses países, como a geração de energia convencional a carvão, transporte e edificações, ficaram praticamente de fora da discussão – à exceção detransporte e energias renováveis. Seria preciso explicitar a parte que cabe aos
desenvolvidos e sugerir soluções para descarbonizar as suas economias e

35

mecanismos para que contribuam efetivamente para “esverdear” as economias

ECONOMIA VERDE

Assim sendo, o documento parece apresentar uma visão excessivamen-

Desafios eoportunidades

te otimista em relação aos efeitos da transição. Uma efetiva transição paradaqueles em desenvolvimento.

uma economia verde ocorreria se houvesse uma alteração na óptica sobre
as soluções preponderantes contidas no relatório do PNUMA, como aquelas
associadas à intervenção do Estado regulador ou à definição dos direitos de

O caráter
necessariamentesistêmico da transição
rumo à economia verde

propriedade por meio da privatização proposta pelos neoliberais.
As soluções locais parecem dar uma pista e podem se tornar importanteelemento indutor de inovações vocacionais, associadas às partes interessadas. A busca de soluções flexíveis, nas quais haja uma maior participação das

Alexandre d'Avignon
Luiz Antônio Cruz Caruso

comunidades afetadas, parece ser um fator decisivo para uma transição desejada. O questionamento da voracidade por recursos naturais e energéticos porparte dos países desenvolvidos em detrimento dos países em desenvolvimento
parece um elemento fundamental. A equidade no uso destes recursos, sem
dúvida, tornaria o mundo mais solidário e fraterno rumo a uma economia maisharmônica com o meio ambiente, lançando-se mão de outras linhas teóricas,
além da neoclássica, para busca de alternativas à rota degradadora que se
assiste atualmente.

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36
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde
e/ou desenvolvimento
sustentável?
Donald Sawyer1
Além de governança internacional e redução da pobreza, a conferência
Rio+20 em 2012 terá como tema central a economia verde (ONU, 2011). Esse
termo, que surgiu no contexto da Rio-92 (Adams, 1997), foi recentementeelaborado e divulgado mundo afora em relatório do PNUMA (UNEP 2011).
Em pouco tempo, tornou-se praticamente consensual (Belinky, 2011). Parece
apresentar-se como alternativa ao desenvolvimento sustentável, que havia
sido consagrado no Rio de Janeiro em 1992.
A economia verde está relacionada diretamente a mudanças climáticas:
baixo carbono, eficiência energética, energia renovável etc. (Gouvello, 2010;
ESMAP, 2010). No intuito de relativizar a fortíssima ênfase em clima depois
de 2007, a biodiversidade e os ecossistemas foram reincorporados no discurso por meio da iniciativa TEEB, organizada pelo PNUMA e financiada pela
Comissão Europeia e governos europeus2 (Sukhdev, 2010, 2011). Por outro
lado, os impactos ambientais referentes à poluição industrial e aos resíduos
urbanos (a “agenda marrom”) e à água superficial e subterrânea (a “agendaazul”) continuam sem a mesma atenção. Os fluxos de água atmosférica (“riosaéreos”), que poderiam ser uma “agenda branca”, continuam invisíveis nas
esferas políticas (Salati, 2009; Arraut et al., 2011).
O tratamento que será dado à economia verde fará muita diferença para as
políticas públicas, o papel do Estado (a governança que temos atualmente),
os padrões de produção e consumo e os rebatimentos nos diversos territórios
no Brasil e no mundo. Os efeitos positivos esperados poderão não se verificar,
como também poderão surgir efeitos negativos inesperados, ao menos se nãohouver uma análise adequada de todos os aspectos em jogo.
O uso do termo economia verde, aparentemente no lugar de desenvolvimento sustentável, termo considerado desgastado ou esvaziado (FASE, 2011),

Nº 8  Junho 2011

merece uma série de cuidados. Urge evitar que os efeitos acabem sendo
1. Professor do Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília (CDS/
UnB) e pesquisador associado ao Instituto Sociedade, População e Natureza (ISPN). Este
trabalho foi realizado com apoio da União Europeia, por meio dos projetos “Elos Ecossociais
entre as Florestas Brasileiras: Meios de Vida Sustentáveis em Paisagens Produtivas”(FLORELOS) e “Environmental Governance in Latin America and the Caribbean” (ENGOV),
entre outras fontes, mas não representa necessariamente os pontos de vista das instituições
ou fontes, sendo de responsabilidade exclusiva do autor.
2. Alemanha, Países Baixos, Noruega, Suécia e Reino Unido.

37
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

insignificantes ou mesmo perversos, especialmente na medida em que o foco
fica desviado para assuntos e espaços geográficos menos importantes, semmanter os diversos ecossistemas funcionando e sem atender às necessidades
humanas atuais e futuras.
Apesar das semelhanças e do apelo mercadológico, economia verde implica
grande risco de se transformar em algo muito diferente de desenvolvimento
sustentável. Ainda que limitado e vago, o termo desenvolvimento sustentável

Economia verde e/ou desenvolvimento
sustentável?
Donald Sawer(Brundtland, 1987) e seu significado explícito (atendimento às necessidades dopresente sem prejudicar o atendimento às necessidades das futuras gerações)foram consagrados por todos os países do mundo em 1992. Há que se levar
em conta que qualquer linguagem diplomática consensual, ainda mais quando acordada globalmente, é necessariamente vaga. Acontece que economia
verde, além da falta de respaldo político, pode ser pior que desenvolvimento
sustentável em termos de seu significado implícito e seus possíveis usos eabusos.
Por tratar do atendimento às necessidades da presente e futuras gerações,ou seja, no fundo, por compreender a equidade intra e intergeracional, o desenvolvimento sustentável é necessariamente sistêmico. A economia verde,
por outro lado, poderá não passar do acréscimo superficial de alguns setoresou camadas adicionais. Pode se resumir a atividades ou projetos verdes atualmente na moda, tais como painéis fotovoltaicos, moinhos eólicos, parques
nacionais remotos, pontos de reciclagem de lixo, hortas orgânicas e pousadas
ecoturísticas na selva, sem mudar o principal, que são os padrões de produção
e consumo insustentáveis. A economia verde facilmente acaba se tornado
lavagem verde cosmética (greenwashing).
Economia verde, por meio de valoração monetária e instrumentos econômicos, tende a reduzir tudo a dinheiro, a valores monetários, prevendo
pagamentos feitos por poluidores e recebidos por prestadores de serviçosambientais (World Bank, 2010). Não se trata necessariamente de “ambientalismo de mercado” (FASE, 2011), mas não é verdade que tudo é ou deve sermercadoria. Não há como evitar o cálculo de custos e benefícios e a realidade
do mundo financeiro, mas também nem tudo na sociedade, na população e na
natureza são bens ou serviços. Não há mercado de seres humanos, culturas,
direitos, saúde, flora, fauna ou funções ecológicas.
Pior ainda, dificilmente haverá dinheiro suficiente no Brasil ou no mundopara pagar por todos os serviços ambientais existentes. Por exemplo, paraNº 8  Junho 2011

fins de raciocínio, se as Reservas Legais e APPs previstas no Código Florestal
brasileiro tiverem uma área total de 100 milhões de hectares e os donos receberem apenas R$ 200 por hectare por ano para não desmatar essas áreas,
valores conservadores, o total anual seria R$ 20 bilhões. O Programa Bolsa
Família custa R$ 15 bilhões por ano. Seria possível o governo gastar maiscom pagamentos por serviços ambientais do que com Bolsa Família? O Banco

38
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Mundial estima que o Brasil precisaria de R$ 34,2 bilhões por ano para reduzir
as emissões de carbono (Agência Brasil, 2010; World Bank, 2010). Outros
estimam R$ 20 bilhões (EFE, 2010). Enquanto isso, o governo está tentando,
com dificuldade, cortar R$ 50 bilhões do seu orçamento.
O PSA tem amplo apelo, mas merece questionamentos (Amazonas, 2010;
Pirard et al., 2010). Um dos riscos de pagar alguns produtores por seus serviços prestados é que sugere que os outros todos que não receberem esses

Economia verde e/ou desenvolvimento
sustentável?
Donald Sawer

pagamentos não são obrigados a se comportar corretamente. Outro risco éa sugestão de que quem começa com PSA, mas depois deixa de recebera qualquer momento, tem direito de destruir. Existe, ademais, o problema
do “carona”. Nesse caso, produtores rurais que não protegem a natureza
beneficiam-se gratuitamente dos serviços prestados pelos produtores que
sacrificam a produção em benefício da natureza.
Existem também questões éticas fundamentais. Seria correto pagar alguém
para não fazer mal aos outros? As externalidades negativas não devem ser
incorporadas pelos produtores, em vez de serem simplesmente repassadas
aos contribuintes ou consumidores? Por outro lado, as externalidades positivas
exigem remuneração? Se houver compensação, como pode ocorrer no caso depagamentos internacionais, não há uma espécie de “indulgência”, pagando-separa poder continuar pecando (poluindo)?
Quanto às transferências internacionais de novos e adicionais recursos
financeiros de países desenvolvidos para países em desenvolvimento, podese insistir na cobrança, sem dúvida, mas também não se deve esperar muito,
especialmente no caso de países relativamente desenvolvidos como o Brasil,
que ainda pretende ocupar um lugar de liderança mundial. Está claro que asprioridades dos doadores serão as pequenas ilhas e a África.
É importante perceber que existem interesses econômicos por trás das
novas propostas. De um lado, mudar o substantivo de desenvolvimento, com
diversas dimensões (ao menos social e ambiental, se não outras) para “economia” pinça apenas uma das dimensões. Tende a empoderar os economistas
e seus “instrumentos econômicos” no lugar de regulação estatal, que é taxada
de “comando e controle”. Natureza torna-se “capital natural”. Essa abordagem
teria um fundo corporativista profissional? De outro lado, muitos governos,
empresários e ONGs estão buscando oportunidades de negócios verdes ede administração dos fundos a serem estabelecidos.

Nº 8  Junho 2011

Governança internacional ou global, por sua vez, tende a empoderar oPNUMA ou uma agência sucessora para ganhar recursos financeiros e subir
de status para se transformar em uma super-agência internacional especializada, eventualmente com poder de polícia internacional. Se isso ocorrer,
sua atuação seria em grande medida controlada pelos doadores, os países
desenvolvidos.

39
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Ao mesmo tempo, a governança internacional ou global contradiz a soberania, que continua sendo um princípio fundamental, praticamente sagrado. Ainda
que problemática, em termos práticos, a soberania só deve ser relativizada em
casos extremos de violações graves, não na gestão de rotina, no dia-a-dia.
Seria mais coerente e defensável se esses casos fossem aprovados pelasNações Unidas, não apenas por uma agência especializada.
O apelo do adjetivo “verde” parece ter sido apropriado indevidamente deEconomia verde e/ou desenvolvimento
sustentável?
Donald Sawer

movimentos políticos, como os partidos verdes e também de movimentos
ambientalistas como Greenpeace (“Paz Verde”), os quais pouco ou nada
compartilham dos princípios em que se baseia a economia verde. À primeiravista, “verde” teria mais a ver com meio ambiente que sustentabilidade, mas na
realidade fecha o leque em diversos sentidos. Sustentabilidade não é apenas
verde, mas abrange todas as cores, situando-se além do arco-íris.
O discurso de economia verde está bem elaborado em termos de capitalnatural, redução de pobreza, baixo carbono, eficiência energética, inovação,agenda verde e governança global, características aparentemente interessantes. No entanto, deve-se levar em conta que todos esses conceitos ou
terminologias também podem ser jeitinhos engenhosos para substituir ou
relegar a soberania, a equidade, a natureza, as funções ecológicas, o uso
sustentável, os direitos fundamentais (humanos e de cidadania) e a redução
de emissões (inclusive usando e sequestrando carbono), entre outros valores
importantes.
Na prática, há que se lembrar que mudanças “verdes” tópicas e pontuais
podem servir para evitar a mudança sistêmica. A economia verde corre o risco
de se limitar a gestos simbólicos, ou seja, tokenism, que serve para manter ostatus quo para a maior parte do meio ambiente, da sociedade e da economia.
Pode perpetuar o foco quase exclusivo na floresta amazônica, em detrimento deoutros biomas e das áreas urbanas onde vive a maioria da população. Enfim,
serve para não dizer que os governos não estão fazendo o que deviam ou secomprometeram a fazer.
Assim, existem diversos possíveis efeitos perversos inesperados da economia verde, que devem ser levados em conta. As propostas existentes parecem
ignorar os efeitos bumerangue (rebound) e de culatra (backfire) decorrentes doaumento de eficiência. Não consideram que alguns poucos empregos verdes,
embora por si só positivos, podem eliminar muitos empregos convencionais
na medida em que implicam a substituição de força de trabalho por tecnologia

Nº 8  Junho 2011

moderna (capital).
Mais do que promover inovação e patentes, um discurso utilizado por alguns
cientistas para justificar investimentos em pesquisa (MCT, 2010a, 2010b), países como o Brasil precisam de aplicação de tecnologia básica já conhecida.
Precisam mais de competência do que inovação. O Brasil tem carência de

40
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

engenheiros, mão-de-obra qualificada para a construção civil, motoristas decaminhões e tratores, eletricistas capacitados e professores em todos os níveis.
As estradas e pontes caem ou são obstruídas, a energia elétrica falta constantemente, o desempenho educacional deixa muito a desejar. Melhorar essa
situação não exige tecnologia nova transferida de países desenvolvidos.
No final das contas, a economia verde pode favorecer os ricos e os países
centrais. Embora não confunda “crescimento sustentado” com desenvolvimento

Economia verde e/ou desenvolvimento
sustentável?
Donald Sawer

sustentável, que é um erro comum, permite manter a prioridade para o crescimento do PIB, qualificado de verde, de forma pouco crítica (Latouche, 2005),
deixar de lado a vulnerabilidade e a adaptação às mudanças climáticas (Lahsen,2010) e justificar os incentivos ou subsídios para diversos lobbies verdes.
Enfim, para equivaler ao desenvolvimento sustentável, a economia verde
não pode ser pontual e empresarial, com políticas voltadas somente paraisso. Teria que ser necessariamente pública no sentido amplo, implementada
por meio de políticas que garantam direitos a todos e mantenham as funções
ecossistêmicas interligadas. Ou seja, teria que seguir um enfoque socioecossistêmico assumido pelo Estado, considerando todos os territórios.
Alguns dos participantes do processo estão conscientes e atentos a essas
questões. O diplomata chinês responsável pela coordenação da organização
da Rio+20, Sha Zukang, insiste em que se trata de economia verde no contexto
do desenvolvimento sustentável e da redução de pobreza. Para ele, que tem
forte respaldo político, não se trata de economia verde isoladamente, masapenas no contexto econômico e social mais amplo.
Diversas outras visões de futuro são possíveis (Bursztyn, 2008; Sachs, 2010;
Machado, 2010; Sanwal, 2011; Abramovay, 2009; Lesbaupin, 2010; Prins,
2010; Martins, 2010). Também surgiram recentemente novas propostas anticapitalistas latino-americanas, como os direitos da natureza, “Pacha Mama”,
contra a mercantilização da natureza (Bacarji, 2010; UNDP, 2010). O diálogo
seria desejável e, no âmbito das Nações Unidas, necessário.
O mais importante de tudo seria ver o que pode ser feito aqui e agora, semtratados ambiciosos, agências de governança global, novos recursos financeiros e novas tecnologias (Sawyer, 2011). Caberia muita ação nacional, bilateral,
regional e entre países emergentes. Se não, as boas intenções podem gerar
resultados inócuos ou negativos.
De imediato, o desenvolvimento sustentável poderia ser operacionalizado

Nº 8  Junho 2011

em termos de direitos fundamentais já existentes, tanto humanos, que sãouniversais, quanto de cidadania, que são nacionais (ESCR-Net et al., 2010;
IISD, 2010; Lusiani, 2010; Santilli, 2005; Sousa, 2010; Varella, Leuzinger,2008). Direitos referem-se a valores éticos (Grasso, 2010). Também implicam
deveres. Os direitos de alguns acabam onde começam os direitos dos outros.
Os direitos das futuras gerações de atendimento a suas necessidades depen-

41

dem de deveres das presentes gerações. Essa abordagem realista, com base

ECONOMIA VERDE

Enfim, tanto a economia verde quanto o desenvolvimento sustentável podem

Desafios eoportunidadese devem ser promovidos. O primeiro seria mais concreto, instrumental e po-

jurídica, é possível.

pular e o segundo, mais abstrato, diplomático e governamental. A abordagem
econômica adjetivada de verde pode sensibilizar tomadores de decisão e
aplacar desenvolvimentistas, especialmente nos países em desenvolvimento.

Economia verde e/ou desenvolvimento
sustentável?
Donald Sawer

No entanto, não se deve perder de vista os avanços de 1992, que foi um marco
na história da humanidade, ou da Carta da Terra e todo o caminho percorrido
nos últimos vinte anos. O que importa são as necessidades do planeta e das
futuras gerações, que dependem da manutenção de funções ecossistêmicas,
com ou sem recursos adicionais, novas tecnologias e novas formas de governança global.

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42
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde e/ou desenvolvimento
sustentável?
Donald Sawer

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Nº 8  Junho 2011

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43
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Perspectivas internacionais
para a transição para uma
economia verde de baixo
carbono1
Eduardo Viola2

Considerações iniciais
Uma dimensão fundamental de uma economia internacional verde é a baixa
intensidade de carbono e esse será o foco deste artigo. A transição consistentepara uma economia verde supõe a redução contínua das emissões de carbono
nos países desenvolvidos, a diminuição acelerada da curva de crescimento deemissões com início anterior a 2020 e o estabelecimento de ano de estabilização nos países emergentes de renda média, além da diminuição acelerada daintensidade de carbono do PIB globalmente. No caso dos países ricos, deveria
haver uma acelerada diminuição das emissões per capita e, no caso dos paísesde renda média, uma acelerada redução da intensidade de carbono do PIB
e uma leve e continuada queda das emissões per capita. Os países pobres
teriam ainda espaço para um crescimento das emissões per capita.
As emissões de gases estufa cresceram 3% durante a primeira década doséculo 21, segundo informações da Netherlands Environmental Assessment
Agency3. Incluindo os dados de desmatamento de diversas fontes parciais
para Brasil e Indonésia, os principais países emissores em 2009 foram: China,
responsável por 24% do total mundial (e crescimento anual durante a última
década de 5%), EUA, com 19% das emissões totais (e crescimento anual
de 0,8%), União Europeia (27 países), com 15% do total (crescendo 0,3%
ao ano), Índia, com 7% do total (crescendo 6% ao ano), Rússia, com 5% dototal (e crescimento anual de 5%), Brasil, com 4% do total (crescendo 4% ao
ano até 2004 e com drástica redução entre 2005 e 2009), Indonésia, com 4%(crescendo 4% ao ano), Japão, com 3,5% (crescendo 0,4% ano), México, com
2,5% do total (crescendo 2% ao ano), Canadá, com 2% do total (crescendoNº 8  Junho 2011

1,5% ao ano), África do Sul, com 1,5% do total (crescendo 2% ao ano), Coreia

1. Artigo preparado para ser publicado pela Conservação Internacional em volume especial
sobre economia verde.
2. Professor titular do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília,coordenador da Rede de Mudança Climática e Relações Internacionais e pesquisador sênior
do CNPq.
3. O mais importante instituto produtor de dados sobre emissões de gases do efeito estufa domundo.

44

do Sul, com 1,5% do total (crescendo 0,7% ao ano) e Arábia Saudita, com

ECONOMIA VERDE

Esses 13 países (considerando a União Europeia como uma unidade) são

Desafios eoportunidades

responsáveis por mais de 80% das emissões globais e constituem os dois

1,5% do total (crescendo 6% ao ano).

grupos cruciais das grandes potências e das potências médias. As grandespotências compartilham três caraterísticas muito relevantes: primeiro e fundamental, cada uma é responsável por uma alta proporção das emissões

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono

globais de carbono (no mínimo 15%) e do PIB global; segundo, elas detêm

Eduardo Violasi mesma tem capacidade de veto sobre um acordo internacional global. As

um forte capital tecnológico e humano para a descarbonização da economia;e, terceiro, elas detêm poder de veto sobre qualquer acordo intenacional global que seja efetivo. As potências médias têm relevância limitada em termosde participação nas emissões e na economia global e nenhuma delas por
grandes potências são três – EUA, China e União Europeia – e somam 54%
do PIB global e 58% das emissões globais de carbono. A União Europeia estáisolada na defesa de uma arquitetura global efetiva para a transição rápida
para uma economia de baixo carbono. EUA e China resistem a um acordo
global sobre a transição para o baixo carbono. As potências médias são dez:Índia, Rússia, Brasil, Indonésia, Japão, México, Canadá, África do Sul, Coreia
do Sul e Arábia Saudita.
A severidade da crise econômica de 2008 abriu uma limitada janela deoportunidade para uma transformação parcial de valores nos países desenvolvidos e emergentes na direção da diminuição da importância atribuída ao
imediatismo, o que favoreceu a percepção da gravidade da questão climática.
Como a crise econômica é sistêmica, o processo de recuperação em curso
atualmente não significa a volta a uma situação similar à existente antes desetembro de 2008. Diferentemente do que teriam imaginado em meados de2008 a grande maioria dos economistas e analistas internacionais, uma partesubstancial dos pacotes de estímulo econômico, iniciados em novembro de2008 em vários países chave, destinou-se a impulsionar a transição para uma
economia de baixo carbono: 65% do aumento dos gastos na Coreia do Sul,
35% na China, 20% no Reino Unido, 20% na Alemanha e 15% nos EUA (Stern,2009). Já Brasil, Índia, África do Sul, Indonésia e Rússia tiveram desempenho
muito pobre nessa questão.
Este artigo está organizado em quatro partes. Na primeira, analizam-se asituação atual e principais políticas das grandes e médias potências na transi-

Nº 8  Junho 2011ção para uma economia verde de baixo carbono. Na segunda parte, resumese a situação específica da América do Sul na transição. Na terceira parte,são descritos os principais vetores tecnoeconômicos na transição global paraa economia verde de baixo carbono. Por último, na quarta parte faz-se uma
reflexão sobre as perspectivas futuras da transição em nível mundial.

45

1. As grandes potências e as potências médias na

ECONOMIA VERDEOs EUA continuam sendo o país mais importante nas negociações inter-

Desafios eoportunidades

nacionais sobre o clima, por ser o segundo grande emissor e por continuar

transição para uma economia de baixo carbono

tendo o maior potencial de inovação tecnológica de impacto mundial na direção do baixo carbono (Giddens, 2009). Os EUA emitem, anualmente, 5,8bilhões de toneladas de dióxido de carbono equivalente, correspondentes a

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Viola

19% do total de emissões mundiais, 19 toneladas per capita e 0,4 toneladasde carbono por cada US$ 1.000 de PIB. É um dos países com maior taxa deemissões per capita do mundo. É uma economia que opera com relativa alta
eficiência energética e baixa intensidade de carbono em termos globais, mas
que apresenta uma das mais altas intensidades entre os países desenvolvidos– superada apenas por Canadá e Austrália – devido à combinação de matriz
energética baseada no carvão e petróleo com a alta utilização do avião e do
automóvel individual no transporte. As emissões dos EUA crescem 0,8 % ao
ano neste século.
Existe uma forte diferença entre os primeiros seis meses do governo Obama e o período posterior. No início, houve sinais de que a nova administração
enfocaria as crises econômica e climática como processos interligados e que
deveriam ser resolvidos simultaneamente, dando um impulso decisivo para adescarbonização da economia. O programa econômico de emergência paraa recuperação de curto prazo da economia era compatível com as metas demédio e longo prazo da plataforma Obama: expansão das energias renováveis,
upgrade da rede de transmissão elétrica nacional, promoção do transporte
coletivo (particularmente trens de alta velocidade) nas regiões metropolitanase incentivos a todos os setores econômicos que criassem novos empregos
verdes em geral. O programa de emergência era diferente de um programaclássico de expansão do gasto público e era sinérgico com o objetivo estratégico de aumentar a segurança energética (Friedman, 2009).
A lei Waxman de energia e clima – que impunha um sistema de tetos e
cotas de emissão de carbono – foi aprovada pela Câmara de Deputados em
junho de 2009 e ficou paralisada no Senado no segundo semestre em função
da prioridade dada pela administração Obama à reforma da saúde, até serabandonada oficialmente pelos democratas em julho de 2010. Em início de2011, o quadro era muito diferente dos primeiros meses de governo Obama,
com um fracasso de suas principais iniciativas. Vários fatores explicam esseNº 8  Junho 2011

fracasso: polarização bipartidária extrema no Congresso norte-americano
com consequente paralisia legislativa e crise de governabilidade; alta taxa
de desemprego erodindo a popularidade de Obama; derrota do Partido Democrata nas eleições legislativas de 2010; ofensiva do Partido Republicano
contra o IPCC em função de alguns erros cometidos no relatório de 2007 e deprocedimentos duvidosos de formação de consenso; onda de frio extrema no46
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

inverno de 2010 na Costa Leste americana, que foi utilizada demagogicamente
pelo Partido Republicano como “demonstração” de exageros cometidos na
avaliação do perigo do aquecimento global; ofensiva agressiva do lobby deempresas de petróleo, carvão, cimento, aço e eletricidade contra a aprovação
da lei climática, porque supostamente implicaria perda de competitividade paraa indústria norte-americana; limites à promoção dos investimentos verdes emfunção dos graves déficits fiscais e crescimento da dívida pública; e diversos

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Violasurveys mostrando um forte crescimento da proporção da população norteamericana que acredita que estaria sendo exagerado o risco do aquecimento
global (Viola, 2010).
Expressam-se no Congresso norte-americano importantes resistências
com respeito a compromissos de redução de emissões. A maior parte delas éderivada da inexistência de compromissos de redução por parte dos grandes
países emergentes, particularmente da China. Também existem resistências
mais estruturais, capitaneadas pelos setores econômicos fortemente associados à matriz energética fóssil: estados produtores de carvão, petróleo,aço; e empresas de energia elétrica baseadas na produção de termoelétricas
a carvão. De outro lado, quase todas as grandes empresas dos setores demenor intensidade de carbono têm posições favoráveis à significativa redução
de emissões. No setor de informação e comunicação, tem-se Google, Apple,
Microsoft, Oracle e CNN; em biotecnologia, energias renováveis e nuclear
há a General Electric; entre as grandes cadeias varejistas está o Wall Mart;
produtores de insumos de construção “verde” também figuram entre aqueles
que apoiam a redução de emissões, entre outros atores.
Os EUA têm uma margem importante para redução de emissões atravésde: mudança de tecnologia de termoelétricas para carvão limpo (tecnologias
mais limpas) e utilização de captura e estocagem de carbono; expansão dasenergias eólica, solar, biocombustíveis e nuclear; diminuição de tamanho eaumento dos padrões de eficiência dos automóveis; modernização da rede detransmissão elétrica e estabelecimento de novos padrões verdes de construção
(prédios e casas desenhados ou reformados para reduzir emissões).
A União Europeia, composta por 27 países, emite 4,5 bilhões de toneladasde carbono equivalente, correspondentes a 15% do total mundial, 10 toneladas per capita e 0,3 tonelada de carbono por cada US$ 1.000 de PIB. A União
Europeia é muito heterogênea, tanto em termos de emissões per capita – indodas 22 toneladas de Luxemburgo até as 4 toneladas da França e de Portugal

Nº 8  Junho 2011

– quanto de intensidade de carbono, baixa nos países nórdicos, Alemanha,
Reino Unido e França; média na Espanha, Bélgica e Itália; e alta na Polônia,República Checa, Romênia, Bulgária e países bálticos. As emissões da União
Europeia crescem 0,5% ao ano, como resultado da quase estabilidade das
emissões de Alemanha, Reino Unido e Suécia e do crescimento acelerado das

47emissões de Espanha, Portugal, Grécia e dos países do Leste Europeu (ainda

ECONOMIA VERDEAs principais lideranças políticas da União Europeia dos últimos anos

Desafios eoportunidadestêm estado a favor de uma ação incisiva para mitigar o aquecimento global,

que estes últimos estejam abaixo de sua linha de base de 1990).

destacando-se os governos e opiniões públicas do Reino Unido, Alemanha,
Suécia, França e Dinamarca, acompanhados – embora com menos ênfase –pela Holanda, Bélgica e Finlândia. Contudo, a crise econômica de 2008-9 e

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Violaa consequente instabilidade na eurozona erodiram fortemente a capacidade
europeia de liderar a transição para uma economia verde.
A China emite 6,5 bilhões de toneladas de carbono equivalente por ano,correspondente a 24% das emissões globais, 6 toneladas per capita e 1,5
toneladas de carbono por cada US$ 1.000 do PIB. Trata-se de uma economia
muito intensiva em carbono devido à sua matriz energética fortemente baseada em carvão e petróleo e, notadamente, à sua baixa eficiência energética.
Mesmo que a intensidade de carbono do seu PIB esteja caindo 5% ao ano
na última década, o país ainda detém uma intensidade de carbono 9 vezes
superior à do Japão e 4 vezes superior à dos EUA. Contrariando o senso comum, as emissões per capita da China são médias e não baixas. O custo deredução de emissões da China é alto no caso de se continuar com o modeloatual de industrialização, mas seria viável com reorientação para um modelo
mais baseado no mercado interno com crescimento da produtividade, em lugar
do modelo baseado na expansão exportadora. No ano de 2007, as emissões
mundiais de gases estufa cresceram 3,3% em relação a 2006 e 50% desse
crescimento ocorreram na China, sendo que, por sua vez, 2/3 do crescimento
na China ocorrem por causa da queima de carvão. Mais importante ainda que
reduzir o consumo de petróleo para o mundo é a redução da queima de carvão
e, para isso, é decisiva uma drástica mudança na forma como o carvão chinês
(e também o indiano) é consumido. As tecnologias de captura e sequestro decarbono, de carvão limpo e a energia nuclear são muito importantes para a
China.
A posição do governo chinês – nas políticas energéticas e climáticas nacionais, bem como nas negociações internacionais – foi negligente até 2006, masa partir de então houve mudanças baseadas na avaliação da vulnerabilidade
da China à mudança climática. O governo incentivou fortemente o crescimento da energia eólica e solar e anunciou seu objetivo de reduzir o ritmo
do crescimento das emissões. Esse objetivo refletiu-se no Plano Nacional de

Nº 8  Junho 2011

Mudanças Climáticas e no pacote de estímulo econômico anticrise aprovado
em novembro de 2008, com uma proporção de 35% do gasto público orientado
para a transição para uma economia de baixo carbono. Existe na China uma
clivagem entre forças globalistas e forças nacionalistas, sendo que o poder das
primeiras cresce continuamente e elas mostram-se crescentemente orientadas
a mudar a posição chinesa no sentido da responsabilidade global. Contudo,

48
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

a posição chinesa de negociação internacional manteve-se atrasada comparada à sua nova política energética. A China continua negando-se a assumir
compromissos relacionados ao estabelecimento de um pico de emissões e deum ano de estabilização anterior a 2020, como demandado pela comunidade
científica internacional e pela União Europeia, EUA e Japão – sendo esse um
dos fatores que aumenta o poder de fogo dos conservadores no Congresso
americano. No campo tecnológico, destaca-se em 2009 o grande avanço tec-

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Violanológico, de eficiência e de produtividade das empresas taiwanesas de energia
solar fotovoltaica e a formação de joint ventures para investimento maciço
na China num amplo programa denominado “cidades de baixo carbono”. A
partir de 2009, torna-se possível afirmar que existem duas Chinas em termosde carbono: de um lado, uma China tradicional, fortemente predominante eque é uma máquina produtora e exportadora de emissões de carbono; deoutro lado, uma nova China, de baixo carbono, minoritária, mas que crescea uma extraordinária velocidade devido à altíssima capacidade de poupançae investimento do país e que criará um novo empresariado do baixo carbono
com interesses contraditórios com a China tradicional. Parte-se a seguir parauma análise das potências médias.
A Índia emite, anualmente, 2,2 bilhões de toneladas de carbono equivalente,correspondentes a 6% do total de emissões globais, 1,7 toneladas de carbono
per capita e 1,4 toneladas por cada US$ 1.000 de PIB. Entretanto, apresenta
baixa taxa de emissões per capita e elevada intensidade de carbono devido àbaixa eficiência energética e ao alto peso do carvão e petróleo em sua matriz
energética. Contudo, tem desenvolvido a energia solar fotovoltaica e a eólica
em proporções bem superiores às do Brasil, embora inferiores às da China.
A Índia tem desenvolvido parcialmente a produção de etanol por ser o maior
produtor de açúcar do mundo, embora a maior parte dessa produção destinese à alimentação humana. As emissões da Índia crescem 6% ao ano, sendo
que este país, na década de 2010, substituirá a China como país que mais
emite gases do efeito estufa no mundo. A posição do governo indiano tem sido
historicamente negligente, como a do chinês, e não tem mudado até hoje.
Algumas comparações devem ser feitas entre a Índia e a China, já que ocomportamento de suas sociedades são cruciais para o presente e para ofuturo, em função do crescimento dramático de suas contribuições ao aquecimento global. A Índia é muito mais vulnerável à mudança climática do que a
China, considerando que uma parte fundamental de sua população dependeNº 8  Junho 2011das águas que nascem no Himalaia sob soberania chinesa, país que tem tentações crescentes de desviar os rios para consumo de sua imensa população,e cujos glaciais estão em retração por causa do aquecimento global. Alémdisso, a Índia tem uma parte importante de sua população vivendo em terras
baixas sujeitas a monções e choques devastadores entre a circulação atmosférica terrestre e oceânica. A Índia é um regime democrático – mesmo que de49
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

baixa qualidade pela herança das castas – com a presença de um importante
movimento ambientalista, que contesta, com ambivalência até hoje, a posição
oficial. A população média indiana tem uma orientação menos materialista que
a chinesa por causa da religião e, por isso, é mais sensível ao estado do planeta. O governo da Índia é muito fragmentado e ineficiente, o que torna muito
mais difícil que ocorra lá uma mudança na direção de menor intensidade decarbono do que na China. A Índia, com 1,7 toneladas de carbono per capita,não poderia ser demandada internacionalmente na mesma medida que a China

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono

ainda significativo espaço de carbono a ser ocupado em detrimento de países

Eduardo Violacorrespondente a 5% das emissões globais, 14 toneladas por habitante e 1,3(6 toneladas per capita) e o Brasil (10 toneladas per capita) e teria, portanto,
desenvolvidos e de países de renda média.
A Rússia emite 2 bilhões de toneladas de carbono equivalente por ano,
tonelada de carbono por cada US$ 1.000 de PIB. A Rússia é uma economia
com altas emissões per capita e alta intensidade de carbono, constituindo
um perfil único entre as grandes economias do mundo. É uma sociedade que
enriqueceu bastante na última década, mas tem baixa eficiência energética ematriz energética fortemente baseada em combustíveis fósseis, sendo grandeexportador de petróleo e gás. A Rússia ocupa uma posição extremamente
singular no quadro mundial. Por ser uma economia cujo principal patrimônio
é a superabundância de combustíveis fósseis, percebe-se como potencial
perdedora na transição para uma economia de baixa intensidade de carbono.
Contudo, uma parte importante das elites e formadores de opinião percebe –ao menos até o verão extremadamente quente de 2010 – que o aquecimento
global poderia lhes ser favorável, porque aumentaria extraordinariamente as
terras agricultáveis.
O Japão emite anualmente 1,6 bilhão de toneladas de carbono equivalente,correspondentes a 3,5% do total mundial, 12 toneladas por habitante e 0,15
toneladas de carbono por cada US$ 1.000 de PIB. O Japão é, junto com paísesda União Europeia como França, Suécia e Dinamarca, a economia com menor
intensidade de carbono do mundo, devido à altíssima eficiência energética e
ao grande peso da energia nuclear na sua geração elétrica. O Japão tem uma
opinião pública e uma parte importante do seu empresariado (Honda e Toyotasão emblemáticos) favoráveis a uma rápida transição para uma economia debaixo carbono, mas seu papel de liderança na arena internacional está aquém
das suas potencialidades devido à sua política externa de perfil baixo e, mais

Nº 8  Junho 2011

recentemente, aos efeitos negativos do acidente nuclear de Fukushima.
A Indonésia aumentou suas emissões durante a primeira década do século,
em função de amplo desmatamento de florestas de turfa com grande estoquede carbono. O Canadá tem o pior desempenho entre os países desenvolvidos.
O grande crescimento da produção de petróleo na província de Alberta e o fatode que a exploração dos recursos naturais está regulada no nível provincial

50
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadese não federal são os principais fatores explicativos do atraso canadense. O
México adotou em 2007, sob a presidência de Calderón, um plano nacionalde mudanças climáticas avançado e assumiu uma posição internacional devanguarda, mas a nova retórica não tem correspondência forte no comportamento dos agentes econômicos. Em 2008, a África do Sul anunciou metas deestabilização e pico de emissões, colocando-se à frente dos grandes países
emergentes pertencentes ao G77. A Coreia do Sul manteve nos últimos anos

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Violaum perfil que a situa na vanguarda na transição para uma economia de baixo
carbono. Arábia Saudita tem mantido historicamente uma posição muito conservadora nas negociações internacionais e tem exercido um papel decisivo
na regulação do preço de petróleo devido à sua capacidade de exploração erefino ser muito superior à produção média, o que lhe permite aumentar rapidamente a produção em função de choques de demanda ou de oferta. Isso éde fundamental importância, porque o nível do preço internacional do petróleoé essencial para o desenvolvimento amplo de investimentos em energias
limpas. Poderia-se dizer que a Arábia Saudita tenderá sempre, na defesa deseu estreito interesse nacional, a evitar uma subida excessiva do preço dopetróleo por um período prolongado, o que aceleraria extraordinariamente os
investimentos em energias renováveis.
Em síntese, à luz da conjuntura de maio de 2011, a formação de uma aliança
descarbonizante vitoriosa no mundo depende, em primeiro lugar, de mudanças
positivas nos EUA e, depois, de uma aceleração da nova política energética
chinesa iniciada em 2008. As mudanças nos EUA afetariam positivamente a
China num timing relativamente rápido. Uma vez produzidas essas mudanças nos EUA e China, uma coalizão de EUA, União Europeia, Japão, China,
Brasil, Coreia do Sul, México e África do Sul poderia constranger a Rússia,Índia, Arábia Saudita e Indonésia a acelerar medidas descarbonizantes nas
suas respetivas economias. As negociações substanciais desse processo
aconteceriam em múltiplas arenas – bilaterais EUA-China, China-UE e
EUA-UE, trilaterais (EUA, China, UE) e plurilaterais (G20, no qual Coreia do
Sul e Brasil poderiam ter um ativo e crucial papel reformista frente a outraspotências médias conservadoras) – e, finalmente, seriam legitimadas no âmbito
multilateral da ONU.

2. América do Sul na transição para uma
economia de baixo carbono
Nº 8  Junho 2011

A América do Sul emite anualmente aproximadamente 3 bilhões de toneladas de dióxido de carbono equivalentes. As emissões de dióxido de carbono(indústria, energia, transporte, desmatamento e mudança do uso da terra);
metano (pecuária, lixo, reservatórios hidrelétricos) e óxido nitroso (fertilizantes
na agricultura) somadas da região totalizaram, em 2009, aproximadamente
7% das emissões globais de carbono. Uma singularidade da América do Sul

51
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesé que as emissões de dióxido de carbono derivadas do desmatamento e mudança de uso da terra eram proporcionalmente muito altas até 2005. A taxa
de desmatamento nos últimos 5 anos cresceu muito na Bolívia, Equador eParaguai; aumentou moderadamente em Peru e Colômbia; manteve-se estável
na Venezuela e caiu levemente na Argentina e fortemente no Brasil. As taxas
de desmatamento (como proporção da cobertura florestal total) oscilam desde
1% ao ano na Bolívia até 0,1% ao ano na Argentina, sendo de 0,2% ao ano no

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Viola

Brasil nos últimos anos. O Uruguai é o único país com saldo positivo, já que estáaumentando sua cobertura florestal via reflorestamento e florestamento.
A Venezuela e a Argentina respondem cada uma por aproximadamente
1% das emissões globais. As emissões per capita da Venezuela são de 7
toneladas e as da Argentina, de 5 toneladas. A Venezuela emite 1,3 toneladasde carbono por US$ 1.000 de PIB e a Argentina, 1 tonelada. A Colômbia, oPeru e o Chile são responsáveis, aproximadamente, por 0,5% das emissões
globais cada um.
O desmatamento na América do Sul tem um triplo efeito negativo sobre associedades. Em primeiro lugar, implica uma grande destruição de recursos
naturais e uma conversão muito ineficiente da floresta. Em segundo lugar, faz
com que a proporção de economia informal seja alta no conjunto da economia,
com grande ineficiência sistêmica devido ao fato de que a economia associada
ao desmatamento é, em geral, de pequena escala e ilegal ou semi-legal. Em
terceiro lugar, o desmatamento desmoraliza a autoridade pública e o impérioda lei, gerando assim um ambiente propício para o crescimento de outras
atividades ilícitas como: corrupção, contrabando, narcotráfico, prostituição,tráfico de armas e de animais silvestres e, inclusive, assassinatos.
Embora a América do Sul seja muito vulnerável à mudança climática, oconjunto da região encontra-se numa posição muito favorável para a transição
para uma economia de baixo carbono. Muito diferente é a situação de grandes
países emergentes em outras regiões do mundo – China, Índia, Rússia, África
do Sul, México –, que produzem grande parte de sua eletricidade a partir decombustíveis fósseis. A eletricidade da América do Sul é a mais intensivamentehídrica do mundo: 85% do total no caso do Brasil, 37% na Argentina, 67% na
Venezuela, 75% na Colômbia, 53% no Chile, 80% no Peru, 62% no Equador,
64% na Bolívia, 99% no Uruguai e 100% no Paraguai. Inclusive a Venezuela,
que tem uma economia mais intensiva em carbono pela ineficiência do transporte – derivada do baixo preço da gasolina –, tem um grande peso hídricoNº 8  Junho 2011

na geração de eletricidade.
O Brasil emitiu em 2009 aproximadamente 1,8 bilhão de toneladas decarbono equivalente, correspondente a, aproximadamente, 4% das emissões
globais, 10 toneladas per capita e 0,9 tonelada de carbono por cada US$ 1.000
de PIB. As emissões do Brasil nos anos 2005-2010 sofreram uma forte redução
com referência ao período 2001-2004, devido à dramática queda da taxa de

52
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

desmatamento na Amazônia de uma média anual de 20.000 km2 para uma
média anual de 11.000 km2 entre 2005 e 2010, chegando a uma cifra muito
baixa em 2010 (6.200 km2).
Assim como o Brasil, a maioria dos países da América do Sul (Colômbia,
Equador, Peru, Bolívia e Paraguai) poderia diminuir significativamente suasemissões de carbono através da redução do desmatamento. A Argentina e
Uruguai têm muito a ganhar em termos de conservação da energia e com isso

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono

poderiam crescer economicamente com emissões estabilizadas. A estrutura deEduardo Violauma economia de maior produtividade média que lhe permitiria incorporar maispreços de energia na Argentina é irracional tanto do ponto de vista econômico
quanto das emissões de carbono. O Chile, que é o país mais rico da América
do Sul, tem muita margem para aumentar a eficiência energética e padrões
de emissões dos seus veículos. Já é mais eficiente energeticamente e tem
rapidamente novas tecnologias climáticas que estão emergindo nos países
desenvolvidos. A Venezuela tem também uma boa margem para diminuir a
intensidade de carbono através de três vetores: eliminação dos subsídios
diretos e indiretos ao consumo de petróleo, que tornam a frota de automóveis
desse país uma das mais irracionais do mundo; aumento da conservação deenergia elétrica onde há bastante espaço para ganhos; e redução do desmatamento.
Até agora, as estruturas de integração regional na América do Sul – Mercosul,
Comunidade Andina, UNASUL e OTCA – não têm se dedicado à problemática
da transição para uma economia de baixo carbono. A OTCA, institucionalizada
em 2004, funcionou até 2009 num nível apenas formal, particularmente devido
ao baixo interesse do governo brasileiro. Esse é mais um dos paradoxos dapolítica sul-americana do Brasil, já que a produtividade de recursos financeiros
e institucionais alocados nessa estrutura de cooperação poderia ser muito
alta, combinando combate ao ilícito transnacional e ao desmatamento ilegal
e promovendo o estado de direito. A partir de 2010, os governos do Brasil,
Colômbia e Equador passaram a dar mais importância a OTCA, o que tende
a fortalecer a organização. Brasil deveria assumir o custo da liderança atravésde políticas e recursos financeiros brasileiros em várias dimensões: promoção
da segurança pública nas zonas fronteiriças e combate ao ilícito transnacional;
promoção da infraestrutura de transportes em todas as modalidades, masparticularmente hidroviária, ferroviária e aérea; promoção do desenvolvimento
energético integrado, particularmente no setor hidrelétrico, no qual o Brasil e

Nº 8  Junho 2011a região têm vantagens competitivas em escala mundial; e promoção de uma
rede regional de laboratórios de biodiversidade/biotecnologia com forte aportede capital americano, europeu e japonês. Uma tarefa decisiva de cooperação
internacional na Amazônia é o estabelecimento de um Painel Amazônico deMudança Climática e Biodiversidade nos moldes do IPCC. Essa institucionalidade é fundamental para desenvolver a governança regional na Amazônia.

53
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

3. Vetores tecnoeconômicos globais para atransição para uma economia verde de baixo
carbonoPara a transição consistente e rápida para uma economia internacionalde baixo carbono, seria necessário um grande acordo internacional (em uma
escala muito superior à do Protocolo de Quioto) que deveria ser apoiado por
uma série de mudanças comportamentais, bem como por desenvolvimentos

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Violatecnológicos e econômicos simultâneos e complementares. A literatura dosúltimos anos assinala uma série de vetores para essa transição. A lista devetores abaixo foi sintetizada pelo autor:
1. Acelerar o ritmo de crescimento da eficiência energética (esse crescimento
acontece normalmente na história do capitalismo, mas seu ritmo precisa serincrementado) no uso residencial e industrial, nos transportes e no planejamento urbano. Aumentar a reciclagem em todos os níveis da cadeia produtiva
e no consumo;
2. Aumentar a proporção das energias não-fósseis renováveis (eólica, solar,
biocombustíveis e hidrelétrica) na matriz energética mundial. A energia hidrelétrica tem sido plenamente competitiva durante todo o século passado e acompetitividade das energias eólica, solar e dos biocombustíveis desenvolveuse extraordinariamente na última década em função de avanços em grandes emédias potências, faltando apenas, na maioria dos países, marcos regulatórios
apropriados que criem os incentivos para que seu crescimento seja mais vigoroso. A experiência recente com os biocombustíveis mostra que apenas oetanol de cana é muito efetivo em termos de redução de emissões; o etanolde milho e beterraba e todo o biodiesel mostraram importantes limitações atéo presente. Já o etanol de segunda geração – de celulose – aparece comouma alternativa fundamental (a dúvida, nesse caso, diz respeito à rapidez comque essa tecnologia estará disponível em grande escala);
3. Aumentar a proporção de energia nuclear na matriz energética mundial,
aproveitando a significativa melhoria na tecnologia dos reatores do ponto devista da segurança na operação, mesmo que permaneça sem solução o problema do depósito definitivo do lixo atômico e a vida útil de reatores antigos pouco
seguros; além disso, existem perspectivas de desenvolvimento de reatores
nucleares de quarta geração. A expansão da energia nuclear é fundamental
para acelerar a descarbonização em várias potências, como EUA, China, Índia,

Nº 8  Junho 2011

Rússia, Indonésia e México;
4. Desenvolver arquiteturas reguladoras que promovam o uso de carros híbridos (gasolina-elétrico e gasolina-etanol) que já atingiram plena maturidade em
termos de competição com carros convencionais. Aumentar o uso do transporte
coletivo e diminuir o uso do carro. Utilizar carros menores e mais leves;

54
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

5. Diminuir drasticamente o desmatamento (hoje responsável por 14% dasemissões globais), reflorestar áreas desmatadas e tornar florestadas as áreas que nunca tiveram florestas, mas que são hoje apropriadas para florestas
homogêneas de rápido crescimento;
6. Incrementar a utilização de técnicas agropecuárias que são virtuosas no
ciclo do carbono, como plantio direto, irrigação de precisão e rações de gadoque gerem menos metano. Diminuir o consumo de carne bovina nos países de

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Violarenda alta e média, possibilitando que o aumento do consumo desse alimento
por parte das populações pobres não imponha uma pressão excessiva sobre
as emissões de metano;
7. Usar eficientemente a água no consumo doméstico, agrícola e industrial
e expandir o saneamento básico em todo o planeta. Apropriada disposição dolixo e esgotos com eixo em usinas de metano;
8. Promover uma rápida estabilização da população do planeta, entre 2020
e 2025, e regimes de aposentadoria correspondentes com os incrementos deexpectativa de vida (aproximadamente 68 anos para homens e mulheres nos
países de renda alta e média) e sistemas de saúde que promovam o estilo devida saudável, a longevidade com qualidade de vida e que minimizem gastos
gigantescos para prolongar a vida com péssima qualidade no último ano devida, como tem ocorrido nos dias atuais;
9. Acelerar o desenvolvimento das tecnologias de captura e sequestro decarbono, separando o dióxido de carbono tanto do carvão quanto do petróleo
e injetando-o novamente nas jazidas já exploradas que sejam de alta estabilidade do ponto de vista geológico;
10. Diminuir a proporção de reuniões presenciais (particularmente, as que
envolvam viagens aéreas) e aumentar as reuniões via teleconferência. Frearo crescimento do transporte aéreo. Desenvolver aviões com materiais maisleves, desenho mais aerodinâmico e maior eficiência energética;
11. Acelerar o desenvolvimento da célula de hidrogênio, que será certamentea energia do futuro. Ela provavelmente não terá um papel significativo antes de2050, mas seu desenvolvimento dará um sinal claro de que a transição parauma economia de baixo carbono é profunda e irreversível;12. Estabelecer acordos internacionais que promovam pesquisas integradas
interinstitucionais para o desenvolvimento de novas tecnologias de ponta paradescarbonizar a matriz energética. Algumas delas já se encontram em estágio

Nº 8  Junho 2011

inicial, como o aproveitamento da energia das marés e ondas; turbinas eólicas
de altitude elevada; e nanobaterias solares. Criar um ambiente cultural e institucional global favorável à imbricação e sinergia entre as novas tecnologias
energéticas e as revoluções na tecnologia da informação e comunicação e ada nanotecnologia. Promover o desenvolvimento de pesquisas de geoenge-

55
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

nharia climática com o objetivo de ter um plano B alternativo no caso de uma
aceleração exponencial do aquecimento global.
13.

A transição para uma economia verde de baixo carbono supõe uma

profunda transformação dos valores dominantes na sociedade internacional(hipermaterialismo, consumismo, imediatismo e desconsideração do longo
prazo) e, para isso, sempre cumprirão um papel importante as transformações
em todos os níveis da educação formal e da atuação da mídia (classicamente

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono

chamada de educação ambiental, mas que hoje deveria chamar-se educação

Eduardo Violairracional, que serão uma consequência da transição para uma sociedadepara uma sociedade sustentável de baixo carbono), que conscientizem as
populações sobre a importância dessa mudança de valores e sobre os extraordinários ganhos em qualidade de vida e felicidade que seriam derivadosdela – muito mais importantes que algumas perdas de curto prazo em consumo
descarbonizada temida por vastos setores das populações do mundo.

4. Perspectivas futuras
O ano de 2009 mudou profundamente a economia política internacionalda mudança climática. A herança de Quioto, que deixava os EUA e os grandes países emergentes fora do constrangimento de carbono, desintegrou-se(Ladislaw, 2010; Barret, 2010). O Acordo de Copenhaguen é extremamente
débil do ponto de vista jurídico, mas é quase universal do ponto de vista doconstrangimento das emissões de carbono. É praticamente impossível que
se avance no sentido de um novo tratado abrangente e juridicamente vinculante, antes que os EUA aprovem uma lei climática que obrigue a reduções
quantificadas de emissões. Dada a dinâmica política atual, isso dificilmenteacontecerá, na melhor das hipóteses, antes de 2013-14 num cenário otimista:
supondo a reeleição do presidente Obama em novembro de 2012, uma vitória democrata em ambas câmaras do Congresso e uma decisão de Obamade priorizar a lei climática no inicio do segundo termo. Outro fator que incide
sobre as perspectivas de um acordo global muito importante é a tensão entre
EUA e a União Europeia de um lado e China do outro lado, devido à negativa
da China em relação à uma revalorização significativa do Yuan. A questão darevalorização do Yuan pode estar gerando uma coligação antichinesa por partedos países que se vêem invadidos por mercadorias chinesas em função damanutenção ou aumento de sua capacidade exportadora. Os países ameaçados pela máquina exportadora chinesa incluem a maioria dos membros do

Nº 8  Junho 2011

G20. O Brasil, como forte exportador de commodities para a China, está numa
posição intermediária: seu setor produtor de minérios e alimentos é favorecido
pela dinâmica chinesa e seu setor manufatureiro é prejudicado.
As dimensões econômica e de segurança do sistema internacional têm
impacto decisivo sobre a dimensão climática e é necessário levá-las em conta
prioritariamente em qualquer análise realista sobre o futuro da negociação

56
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

climática. As tensões entre países superavitários e deficitários no comércio
internacional, particularmente em relação à China, podem limitar ou mesmo
parar os avanços de governança econômica global no G20 acontecidos durante 2009. O sistema internacional pode estar em reversão da dinâmica dedespolarização cooperativa acontecida em 2008 e 2009. Caso predomine
uma dinâmica de aumento moderado de conflito no sistema internacional nos
próximos anos, isso será suficiente para que não exista avanço para um novo

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono
Eduardo Viola

tratado internacional de clima, mesmo que seja aprovada uma lei climática
consistente nos EUA em 2013.
Nesse contexto, a transição mundial para uma economia de baixo carbono
será muito lenta e um dos seus principais instrumentos internacionais será oestabelecimento de barreiras ao comércio de produtos intensivos em carbono.
No caso da Rússia e da Índia, a grande maioria dos setores estariam ameaçados. No caso da China, o cenário seria mais complexo já que, em função dos
grandes avanços em energia eólica e solar, a proporção de produtos de baixa
intensidade de carbono (hoje muito baixa) tenderia a aumentar rapidamente
na pauta de exportações chinesas.
Caso predomine uma tendência de cooperação e continuidade da despolarização no sistema internacional nos próximos anos e Obama seja reeleito
em 2012, é provável que a posição norte-americana mude de grande potência conservadora para grande potência reformista na questão de um acordo
global constrangendo o carbono. Também é provável que, em aliança comUnião Europeia, Japão, Canadá, Coreia do Sul, Brasil, México e África doSul, os EUA consigam persuadir China, Rússia e Índia a estabelecer picos deemissão e anos diferenciados de estabilização – anteriores a 2020 para Chinae Rússia e entre 2025 e 2030 para Índia, considerando que as emissões per
capita da Rússia são quase o dobro das chinesas e cinco vezes maiores que
as indianas; e as emissões chinesas são três vezes maiores que as indianas(Viola e Machado Filho, 2010).
Num sistema internacional onde predominam forças de convergência, sãofavorecidas as forças mais globalistas e descarbonizantes da China. Do pontode vista da tecnologia do baixo carbono, existem alguns pequenos países queterão impacto mundial por serem muito avançados tecnologicamente: Israel,
Taiwan, Singapura, Suíça e Noruega. A variável principal para aumentar acooperação e produzir acordo descarbonizante no sistema internacional é aflexibilização do direito de propriedade intelectual na área de tecnologias deNº 8  Junho 2011

baixo carbono. O mapa não é simples nessa questão, já que alguns países
emergentes estarão na ponta da tecnologia de baixo carbono em algumasáreas. Por exemplo, a China precisaria de flexibilização na área de energia
nuclear e etanol de segunda geração, mas não em eólica e solar; onde vários
países de renda média e baixa precisariam de transferência de tecnologia
chinesa-taiwanesa. O Brasil precisaria de flexibilização da propriedade inte-

57
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

lectual nas áreas de energia eólica e solar fotovoltaica, mas estaria na ponta e
deveria transferir a países de renda média e baixa nas áreas de hidreletricidadee etanol de primeira geração.
Um novo e grande interrogante é por quanto tempo se manterá no Brasil adefasagem entre a política climática com metas de redução de emissões e aposição de negociação que mantém o país atrelado à China e Índia, que têm
políticas climáticas muito mais conservadoras. Em função dos interesses do

Perspectivas
internacionais paraa transição para uma
economia verde debaixo carbono

poder relativo dos diversos setores econômicos brasileiros e da dinâmica daopinião pública, é provável que essa defasagem não se mantenha por muito
tempo e que a posição de negociação brasileira convirja com as da União
Europeia, do Japão e da Coreia do Sul.

Eduardo Viola
Referências Bibliográficas
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Nº 8  Junho 2011

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58
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde na
América Latina: as origens
do debate nos trabalhosda CEPAL
Márcia Tavares1
O significado preciso do termo economia verde ainda é objeto de um debate
ao qual certamente contribuirão outros artigos neste volume. É provável que otermo venha a adquirir significados diferentes em países e contextos diferentes.
No contexto da preparação para a Rio+20, a Resolução 64/236 da Assembleia Geral (2010) especifica que o termo a ser usado é “economia verde nocontexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza” (grifo
nosso). Essa qualificação reflete quatro décadas de diálogo entre governos depaíses desenvolvidos e em desenvolvimento sobre meio ambiente, economia
e desenvolvimento, marcadas pela sequência de conferências globais sobre oassunto: a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
em Estocolmo em 1972, a Rio 92 e a Rio+10 em 2002, às quais se soma oprocesso preparatório para a Rio+20. Havia em 1972, em 1992 e em 2002 e
continua havendo hoje resistência à imposição por uns aos outros da maneiraem que devem ser tratadas essas relações, de como devem ser definidas asprioridades nas políticas nacionais e a importância relativa atribuída aos diferentes desafios do desenvolvimento e da preservação do meio ambiente. Essatensão, junto com visões diferentes do papel da cooperação internacional e daimportância das responsabilidades históricas, é visível na definição de desenvolvimento sustentável da Comissão Brundtland, em vários dos princípios da
Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, nas
dificuldades em se chegar a um acordo sobre mudanças climáticas e agora
nos debates entre governos sobre economia verde.
Desde o começo dos anos 70, a CEPAL exerce duas funções no que serefere às relações entre economia e meio ambiente e, a partir do final dos anos
80, à promoção do desenvolvimento sustentável. Em primeiro lugar, apoia a

Nº 8  Junho 2011

articulação entre os governos da região em processos políticos internacionais.
Esse papel foi reforçado no contexto dos processos internacionais relacionados ao desenvolvimento sustentável a partir da Agenda 21 em 1992, do plano
1. Márcia Tavares é oficial de Assuntos Econômicos da Divisão de Desenvolvimento
Sustentável e Assentamentos Humanos da Comissão Econômica para a América Latina e
Caribe (CEPAL). As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade da autora enão coincidem necessariamente com as da CEPAL.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

de implementação de Johanesburgo de 2002 e da reformulação da forma deoperar da Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS) em 2003. Hoje, a
CEPAL é o órgão das Nações Unidas encarregado de levar adiante o processo
regional preparatório para a Rio+20 na America Latina e Caribe. Em segundo
lugar, desde sua fundação em 1948, a CEPAL é um centro de pensamento
sobre a economia latino-americana (e, a partir de 1984, caribenha) e sobre
sua inserção no contexto internacional.2 No exercício de ambas as funções,Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL
Márcia Tavares

foram realizados ao longo do tempo trabalhos institucionais ou de autoresvinculados à CEPAL que abordaram especificamente as relações entre meio
ambiente e economia e outros que abordaram o assunto indiretamente, ao
tratar de outros aspectos do desenvolvimento da região.
Este artigo extrai algumas das ideias principais de trabalhos realizados noâmbito da CEPAL entre o começo dos anos 70 e o começo dos anos 90, em
momentos chave do debate sobre as relações entre economia e meio ambiente
ou sobre desenvolvimento sustentável. Algumas das questões tratadas, dos
enfoques adotados ou até da linguagem nesses documentos podem ter perdido
relevância ou atualidade, mas seus argumentos centrais continuam importantes
para informar o debate sobre economia verde e a forma que tomará o conceito
na América Latina. Permitem avaliar a complexidade dos problemas ambientais
da região e sua estreita ligação com estruturas e processos econômicos esociais. As referências abaixo não fazem jus à riqueza dos textos. Espera-se
suscitar o interesse pelos textos originais como referências históricas.

1. Em preparação para a Conferência deEstocolmo: “Meio ambiente humano e odesenvolvimento econômico na América Latina”,
1971
Uma das primeiras aproximações da CEPAL ao tema ambiental foi por meio
da organização, em 1971, de uma reunião preparatória para a Conferência
de Estocolmo (1972). Para essa reunião, a CEPAL publicou um estudo, em
colaboração com o Instituto Latino-Americano de Planejamento Econômico e
Social (ILPES) e o escritório regional da FAO (CEPAL, 1971). O documento
identificava como fonte principal das “más condições” ambientais da região
seu escasso nível de desenvolvimento e a deficiente distribuição da renda.
A industrialização, necessária para o desenvolvimento, teria gerado novos
problemas. Assim, argumentava-se, coexistiam na América Latina, em maior

Nº 8  Junho 2011

grau do que em outras regiões, os problemas ambientais característicos do
subdesenvolvimento e aqueles relacionados ao progresso tecnológico. Não
falta nesse documento a perspectiva das relações de dependência, do caráter

2. Para um panorama do pensamento da CEPAL até os anos 90, ver Bielschowsky (1998) e(2009).

60

periférico da região e da heterogeneidade estrutural, que dominaram o pensa-

ECONOMIA VERDE

Influenciado pelo relatório de Founex escrito alguns meses antes,3 o argu-

Desafios eoportunidades

mento dominante é o de que o desenvolvimento é condição para assegurar

mento da CEPAL na década imediatamente anterior (Bielschowsky, 1998).

“condições ambientais desejáveis”. Implicitamente, o documento reagia ateses que contrapunham crescimento e qualidade ambiental, como a dos
limites do crescimento. Ressaltava, por outro lado, o dilema da alocação deEconomia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL

recursos, entre os objetivos de melhorar as condições ambientais e avançar

Márcia Tavares

adotar técnicas mais modernas e menos poluentes devido à escassa capaci-no desenvolvimento. O dilema estava presente tanto no que se refere à alocação de recursos públicos quanto nas decisões empresariais. Em relação
a essas últimas, ilustrava-se a dificuldade das empresas de desenvolver edade tecnológica e à necessidade de manter competitividade (baixos custos
e preços) no mercado internacional.
O documento de 1971 identificava os principais problemas ambientais nasáreas urbanas e rurais; as dificuldades em assegurar uma expansão de serviços públicos urbanos compatível com o ritmo de crescimento da população
urbana; e os problemas da contaminação industrial. Mostrava a relação entre
a estrutura de produção agrícola e a geração de grandes contingentes depessoas desempregadas ou subempregadas, que passam a usar terras marginais com pouca capacidade de gerar excedentes; ou a compor a crescente
população urbana marginalizada. Trata de outros problemas que continuam adominar as agendas regional e internacional, como os desafios de assegurarrecursos energéticos para populações e economias crescentes; os efeitos damineração sobre o meio ambiente e sobre a saúde dos trabalhadores; e o uso
ineficiente da água. Também trata da dificuldade de desenvolver tecnologia
própria, compatível com a realidade e o meio ambiente locais. Tal como seria
posteriormente consolidado tanto nos acordos de 1992 quanto no 7o Objetivo
do Milênio (sustentabilidade ambiental), o documento sustenta a necessidade
de integrar a problemática ambiental às políticas públicas. Já enuncia a lógica
do ciclo de vida na produção e no consumo, mostrando como materiais comoo algodão seriam mais competitivos do que materiais sintéticos se se considerassem os custos de uma disposição adequada depois do uso – um assunto
que ainda em 2011 busca-se promover no contexto da CDS – Comissão de
Desenvolvimento Sustentável da CEPAL.
As conclusões levam ao debate sobre meios de implementação dos compro-

Nº 8  Junho 2011

missos internacionais sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentável que
hoje se trava no âmbito da preparação para a Rio+20, inclusive na discussão
sobre economia verde: a preocupação com restrições comerciais e com a

3. “Relatório de Founex sobre desenvolvimento e meio ambiente”, apresentado pelo grupo deespecialistas convocado pelo secretário-geral da Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente Humano, 4 a 12 de junho, Founex, Suíça.

61
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL
Márcia Tavares

adaptação da indústria; a necessidade de transferência tecnológica e apoio
financeiro; e a indissociabilidade entre economia, desenvolvimento social emeio ambiente, fundamento do conceito de desenvolvimento sustentável.

2. “Estilos de desenvolvimento e meio ambiente”,
1980
Durante grande parte dos anos 1970, o trabalho da CEPAL esteve centrado
no que veio a chamar-se de “estilos de desenvolvimento”.4 A origem dessa
linha de trabalho estava na percepção de que, apesar de que a região tivesse
conseguido bons resultados em termos de crescimento e industrialização, esse
processo tinha acontecido com a exclusão de amplos setores da sociedade,agravando o desemprego, o subemprego e a pobreza e acumulando tensões
políticas. Buscava-se entender e responder aos estilos de desenvolvimento dos
países da região, vistos no contexto dos estilos preponderantes internacionalmente. O diagnóstico revelava que um estilo de desenvolvimento “ascendente”,
de caráter transnacional, impunha-se sobre os estilos de desenvolvimento“dominantes” em cada país. Esse enfrentamento de estilos, juntamente com
as forças sociais existentes, contribuiu para a heterogeneidade estrutural5 quecaracteriza os países periféricos dentro do sistema capitalista, outro conceito chave da literatura econômica produzida no seio da CEPAL nos anos 70(Bielschowsky, 1998; Sunkel, 1980).
Os trabalhos sobre estilos de desenvolvimento não consideravam a dimensão
ambiental de maneira explícita. Respondendo a essa deficiência, entre 1978 e1980, CEPAL e PNUMA desenvolveram um projeto intitulado Estilos de Desenvolvimento e Meio Ambiente. Essa foi a base para o trabalho da CEPAL na áreade meio ambiente ao longo dos 20 anos seguintes (Gligo, 2006). Os resultados
do projeto inicial foram reunidos em dois volumes publicados em 19806 e resumidos num artigo introdutório de Osvaldo Sunkel (1980). Este último relaciona os
problemas ambientais da região com o processo de desenvolvimento da América
Latina entre o período colonial e o final dos anos 1970, e principalmente com aascendência do estilo “transnacional” a partir do pós-guerra.
De acordo com Sunkel (1980), os estilos de desenvolvimento dos países

Nº 8  Junho 2011que hoje são desenvolvidos (incluindo as opções de consumo, infraestrutura,
4. Foram várias, ao longo do tempo, as definições de “estilos de desenvolvimento”. Sunkel(1980) cita definições complementares às de Aníbal Pinto e Jorge Graciarena (tradução
livre): “a maneira em que dentro de um determinado sistema se organizam e assignam osrecursos humanos e materiais com o objetivo de resolver as perguntas sobre que, para quem
e como produzir bens e serviços” e “a modalidade concreta e dinâmica adotada por um
sistema num âmbito definido e num momento histórico determinado”.
5. Refere-se “às assimetrias intra e intersetoriais em termos de produtividade” (Pinto, 1970).
Essas assimetrias são o núcleo duro a partir do qual outras desigualdades são transmitidas
por toda a sociedade. CEPAL (2010).
6. Sunkel, Osvaldo e Gligo, Nicolo (compiladores) (1980), “Estilos de desarrollo y medio
ambiente en la América Latina”, Fondo de Cultura Económica, México. Os dois volumes
dessa compilação contêm 37 artigos sobre estilos de desenvolvimento e meio ambiente demaneira geral, o desenvolvimento do setor silvoagropecuário, urbanização e marginalidade,energia e industrialização, e políticas, estratégias e planejamento. Uma edição especial da
Revista da CEPAL (no. 12, dezembro de 1980) reuniu alguns desses artigos.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

trajetórias tecnológicas), teriam sido gestados ao longo do tempo com basenuma visão de mundo em que os recursos naturais eram vistos como ilimitados. Nas potências coloniais, o que não havia ou o que escasseava dentro
das fronteiras era buscado entre os recursos aparentemente infinitos das colônias. No caso dos Estados Unidos, a amplidão do território havia gerado amesma percepção. O esgotamento dos melhores recursos naturais (mais altalei, melhor localização) e a degradação dos renováveis não eram vistos como

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL
Márcia Tavares

problemas para esses países na medida em que o progresso tecnológico e aexpansão a novos territórios sempre colocava à disposição novas fontes derecursos. Ao conquistarem sua independência, as ex-colônias teriam reproduzido padrões de desenvolvimento baseados numa percepção de recursos
naturais ilimitados, não necessariamente compatíveis com sua dotação defatores e suas condições estruturais, e sem conseguir gerar processos deprogresso tecnológico autônomos.
Até os anos 40, os problemas ambientais da América Latina estavam, segundo o estudo, principalmente relacionados a práticas agrícolas relacionadas
a uma estrutura que combinava latifúndios mal aproveitados com minifúndios
sobre-explorados. Havia um processo de expansão da fronteira agrícola.
Também a exploração de recursos naturais, fundamento das economias daregião, tinha seus próprios problemas ambientais, sem que a renda gerada
nessa atividade fosse reinvestida no desenvolvimento local. Era, pelo contrário, em grande parte remetida ao exterior. Já nos anos 40 havia problemasambientais relacionados à marginalização de setores da sociedade tanto nasáreas rurais quanto nas urbanas, embora a poluição industrial fosse pouco
significativa e dispersa.
A partir do final da segunda guerra mundial, a hegemonia dos Estados Unidos
teria levado o estilo norte-americano – denominado “transnacional” – de desenvolvimento ao resto do mundo. A ascendência desse estilo na América Latina
teria gerado novos problemas ambientais. O estilo transnacional caracterizavase, entre outros fatores, pelo papel dominante das empresas transnacionais;
por gerar transformações irreversíveis nas economias e sociedades nacionais
que reduziam as opções dos governos para estabelecer processos autônomos de desenvolvimento; pela homogeneização dos padrões de produção,comercialização e consumo; pela internacionalização da produção industrial;
e pela intensificação da exploração dos recursos naturais e a dependência
crescente do petróleo. A expansão do uso do automóvel influenciou a dinâmica

Nº 8  Junho 2011de expansão das cidades, gerando um crescimento da demanda por espaço
para zonas residenciais e infraestrutura de transporte.
No contexto desse estilo ascendente, foram adotadas no pós-guerra políticas
de uma força vista poucas vezes desde então para fomentar as indústrias debase, a indústria do petróleo, a indústria automotriz e a infraestrutura necessária para apoiar esses novos setores. O excedente financeiro derivado da

63
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

exploração dos recursos naturais – que continuava predominante nas estruturaseconômicas – era remetido ao exterior ou usado para financiar a importação
de bens de consumo.
Uma das características principais do desenvolvimento baseado na ascendência do estilo transnacional teria sido a intensidade energética e a dependência do petróleo. A importância desse fator vai além da questão da contaminação atmosférica. A contribuição de Raul Prebisch à coletânea do projeto

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL

CEPAL/PNUMA (Prebisch, 1980) mostra, entre outras coisas, como a era do

Márcia Tavaresde fibras naturais e madeira por materiais sintéticos, ocorreu em detrimento do

petróleo barato influenciou a direção da pesquisa tecnológica. Aumentou-se a
produtividade, mas não se investiu em economia de energia. A expansão do
uso do petróleo como matéria-prima para materiais, que levou à substituição
emprego. Na agricultura, a mecanização gerou desemprego e migração paraas cidades, contribuindo para o processo de urbanização massiva e precária.
O uso de fertilizantes e pesticidas de origem petroquímica contribuía para acontaminação do solo.
Também teria sido inerente à ascendência do estilo transnacional a concentração de núcleos empresariais, políticos e burocrático-administrativos. Isso
explica em parte o fracasso repetido de políticas de desconcentração regional entre 1960 e 1980. Da mesma forma, a dinâmica da migração massiva eprecária tornava sempre insuficientes as políticas destinadas a sanar o déficit
habitacional ou estender os serviços básicos aos mais pobres. Enquanto os
segmentos favorecidos recorrem aos bairros suburbanos, que tira espaço daagricultura e encarece a infraestrutura, os demais passam a ocupar terras
marginais nas zonas urbanas.
No começo dos anos 70, com a crise do petróleo, o estilo transnacional entra
em crise. No entanto, já estavam estabelecidos padrões de consumo, produção, infraestrutura e desenvolvimento urbano, bem como estruturas sociais,
que perduram em grande medida até hoje. Havia poucas alternativas paramudanças de rumo. O efeito da crise do petróleo do início dos anos 70 não foi
o de direcionar as economias a outras fontes de petróleo – apesar de iniciativas
significativas como o Pró-Álcool – mas de gerar ainda maior pressão sobre os
setores exportadores para poder financiar a importação de petróleo.
Para um estilo alternativo de desenvolvimento compatível com a satisfação
das necessidades fundamentais da maioria da população e com a preservação
e valorização da base de recursos naturais e do meio ambiente sugeria-se:

Nº 8  Junho 2011

menor dependência de combustíveis fósseis e maior uso de fontes de energia renováveis e menos contaminantes; desenvolvimento de tecnologias deuso mais intensivo da mão-de-obra e ajustada à base de recursos naturais;reciclagem e reaproveitamento do lixo; administrar os recursos naturais com
conhecimentos e tecnologias sustentados em bases ecológicas; instituir formas
administrativas e políticas descentralizadas que se apoiem nas comunidades

64
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

locais; e deter a contínua expansão das cidades grandes e os excessos do
consumismo. Além disso, nenhum esforço de desenvolvimento deveria deixar
de considerar plenamente a dimensão ambiental. O planejamento e as políticas
de ciência e tecnologia deveriam ter como preocupações centrais o conhecimento e a avaliação dos recursos naturais e dos ecossistemas, a necessidadede vigilância permanente, o desenvolvimento de alternativas tecnológicas e adiversificação da produção com base em técnicas ecologicamente adequadas.

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL
Márcia Tavares

O documento recomendava, finalmente, o estabelecimento de mecanismos
que permitam a participação social nas decisões, o que veio a consolidar-se
como o Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro.
Chama a atenção a proximidade da seguinte citação com algumas definições do conceito de economia verde – ou de crescimento verde adotado pela
OCDE.7 Nos termos de Sunkel (1980) (tradução livre):“As políticas destinadas a conservar, melhorar e expandir os recursos
naturais e sua produtividade, assim como aquelas que visam a conservar,
melhorar e expandir o meio ambiente artificial e sua produtividade constituem
parte da política de desenvolvimento, já que o fazem sustentável a longo
prazo. Mas também podem fazer contribuições positivas para resolver os
problemas característicos do estilo atual de desenvolvimento (…) Os projetos
de conservação de solos e florestas, reflorestamento, dragado e conservação
de canais de irrigação, de manutenção e construção de estradas de penetração nas zonas rurais e de autoconstrução de moradias e equipamento
comunitário nas zonas urbanas, se adequadamente desenhados, podem
contribuir para aliviar os problemas do desemprego e do subemprego, ao
mesmo tempo em que promovem a organização social de base, aumentam
a produtividade e melhoram as condições de vida.”

3. Crise da dívida e a Comissão Brundtland:
reflexões entre 1985 e 1990
Em 1983, criou-se a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Comissão Brundtland. Em 1987, a Comissão
publicou seu relatório, no qual definia o desenvolvimento sustentável comoaquele que supre as necessidades presentes, sem comprometer a capacidadedas gerações futuras de suprir suas próprias necessidades.
Ao longo desse período e nos anos que o sucederam, as relações econômi-

Nº 8  Junho 2011

cas internacionais da América Latina – e, portanto, o pensamento da CEPAL– estavam dominadas pela “asfixia financeira em função do endividamento”

7. “Uma maneira de buscar o crescimento econômico e o desenvolvimento e ao mesmo tempo
evitar a degradação ambiental, a perda de biodiversidade e o uso insustentável de recursos
naturais”. Refere-se a estratégias que surgiram como resposta à crise global que buscavam
encontrar fontes de crescimento que contribuíssem à eficiência econômica, integridade
ambiental e igualdade social (OCDE, 2010).

65
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades(Bielschowsky, 1998). Dois artigos de Osvaldo Sunkel – um antes e um depois
do relatório Brundtland – referem-se à relação entre crise da dívida e desenvolvimento sustentável. Fazem um chamado para que o debate global sobre
meio ambiente e desenvolvimento sustentável não ignore os grandes desafios
do contexto econômico dos países da América Latina e sua forma de inserção
no sistema econômico internacional. Por outro lado, assim como os conceitos
de economia verde no contexto das Nações Unidas e de crescimento verde

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL
Márcia Tavares

no contexto da OCDE surgiram em grande medida como uma reação à crise
que tem seu ápice em 2008, Sunkel voltava a sugerir que a crise era uma
oportunidade para melhorar a relação entre economia e ambiente.
O artigo de 1985 descreve os efeitos da crise sobre o meio ambiente e as
instituições ambientais, aspecto que teria sido em grande medida negligenciado
pela Comissão Brundtland até aquele momento (Sunkel, 1985). A crise teria
atingido as instituições ambientais em uma situação de indefinição e debilidade.
As restrições orçamentárias derivadas da crise e um enfoque econômico efinanceiro de curto prazo geravam um enfraquecimento das já poucas e fracas
instituições ambientais que haviam surgido desde a Conferência de Estocolmo.
Além disso, a pressão por gerar divisas para cobrir o serviço da dívida e asconsequentes políticas de ajustamento aumentavam os níveis de pobreza econtribuíam, assim, para agravar problemas de sobre-exploração das terras
e recursos naturais, assim como migração das áreas rurais para a cidade eum aumento da pobreza urbana. Nas cidades, expandiam-se as moradias e
atividades informais. Na contramão do desenvolvimento sustentável, a pressão por gerar divisas privilegiava as atividades cujos resultados eram visíveis
a curto prazo, em detrimento de investimentos de longo prazo (na proteção
ambiental, entre outros).
Da mesma forma, numa compilação sobre perspectivas latino-americanassobre o relatório Brundtland, Sunkel (1990) volta a mostrar como a crise dadívida, a deterioração dos termos de troca e as condicionalidades do financiamento internacional induziram – ou melhor, ajudaram a perpetuar – adespeito do que se promovia internacionalmente, a primazia do curto prazo.
A crise reduziu a capacidade do Estado de investir e atender às necessidades
básicas da população (saúde, educação). Eram privilegiados os investimentos
que conduziriam a maiores exportações, que por sua vez gerariam recursos
que seriam canalizados para o pagamento da dívida. Os recursos alocados àproteção ambiental, cujos resultados não eram tangíveis ou se materializariamNº 8  Junho 2011

apenas no longo prazo, escasseavam.
No entanto, assim como a crise do petróleo no início dos anos 70, a crise
da dívida também se apresentava como uma oportunidade de mudar o estilode crescimento econômico e compatibilizar desenvolvimento e meio ambiente.
De forma parecida aos primeiros documentos sobre economia verde durante
os esforços de reativação da economia mundial em 2008, Sunkel, em 1985,

66

voltava a propor uma visão da crise – uma nova crise – como oportunidade

ECONOMIA VERDE“É possível encarar o assunto dos recursos ambientais, os recursos dados

Desafios eoportunidades

pela natureza e os construídos, como uma maneira de estabelecer a ligação

de mudança de rumos:

entre as políticas econômicas a curto prazo e a necessidade de políticas dedesenvolvimento a médio e longo prazo. Ou seja, o que eu estou sugerindo
é que encaremos a crise como uma oportunidade. Uma oportunidade para

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL

a mobilização de recursos de tal forma que propicie uma mudança no estilo

Márcia Tavares

O artigo defendia a necessidade de uma política que, contrariamente ao

de crescimento, tendo em vista a satisfação das necessidades essenciais
da população e a instauração de um processo de desenvolvimento sustentável, ou “consciente”.

reajuste recessivo, fosse expansionista, embora seletiva; relacionasse políticas
macroeconômicas com meio ambiente; e incluísse políticas específicas paratemas sociais, para pequenas e médias empresas e para o desenvolvimento
industrial. Advoga também por uma maior valorização dos recursos ambientais e naturais para a satisfação das necessidades presentes e futuras, o que
permitiria influir em como os setores produtivos, determinantes na definição
dos padrões de desenvolvimento, vêem o meio ambiente. Os rumos tomados
nos anos 90 foram outros.

4. Transformação produtiva, equidade e meio
ambiente, 1991
A questão da transformação produtiva foi um eixo central do trabalho da
CEPAL durante boa parte dos anos 1990. Construindo sobre a base teórica
desenvolvida desde o final dos anos 40, em 1990 a CEPAL propôs a “transformação produtiva com equidade” como prioridade regional para a década
que começava (CEPAL, 1990, 2008; Bielschowsky, 1998). Propunha a transformação produtiva sustentada em uma incorporação deliberada e sistemática
do progresso técnico e aumento da produtividade como fatores da necessária
competitividade internacional autêntica8. Enfatizava o caráter sistêmico dacompetitividade e os vínculos entre empresas, sistema educativo, infraestrutura tecnológica, energética e de transportes, relações entre empregados e
empregadores, o aparato institucional público e privado e o sistema financeiro. Argumentava que um clima macroeconômico apropriado e estável e uma
política de preços corretos, embora necessários, não eram suficientes paraNº 8  Junho 2011

deflagrar a transformação produtiva. A gestão macroeconômica deveria ser
combinada com políticas setoriais, que pudessem induzir à transformação
produtiva. Era necessário assegurar vínculos entre diferentes setores (explo-

8. Conceito construído em oposição à competitividade espúria, baseada em degradação dos
recursos naturais e baixa valorização dos recursos humanos.

67
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesração de matérias-primas, indústria, serviços) de maneira a gerar uma homogeneização progressiva dos níveis de produtividade. Equidade, democracia esustentabilidade ambiental eram vistos como fatores chave de um processo
de transformação produtiva.
É nesse contexto que se prepara o documento da CEPAL para apoiar a
preparação regional para a Rio 92: “O desenvolvimento sustentável: transformação produtiva, equidade e meio ambiente” (CEPAL, 1991). O documento

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL

trata de vários temas relacionados ao desenvolvimento sustentável na região eem relação à transformação produtiva, com base nos resultados de um estudo
dedicado especificamente ao tema (CEPAL/ONUDI, 1991).
Este último mostra que os enfoques tradicionais sobre desenvolvimento

Márcia Tavares

produtivo por um lado e ecologia por outro privilegiam objetivos diferentes eaparentemente irreconciliáveis: crescimento e competitividade internacional em
contraposição à equidade e à sustentabilidade ambiental. O vínculo que faria
convergir os objetivos seria a incorporação e a difusão do progresso técnico(CEPAL/ONUDI, 1991). A dependência das economias da América Latina das
atividades de extração de recursos naturais era vista como preocupante, nãosó por causa dos problemas ambientais relacionados, mas também por que amaneira em que se organizavam essas indústrias não conduzia a sair do “encapsulamento” setorial, isto é, da falta de vínculos entre os diferentes setores(primário, secundário, terciário). A experiência latino-americana contrastava
com a de países da OCDE cujas economias estavam, também, baseadas
em recursos naturais, mas cujo desenvolvimento industrial tinha ocorrido em
grande parte por meio da transformação desses recursos, em um contexto
que tornou possível uma ampla gama de inovações tecnológicas.
Superar o “encapsulamento” setorial requeria políticas fortes e articuladasque, no entanto, não foram colocadas em prática na medida necessária ao
longo dos anos 90. Numa avaliação em 2008, mostrou-se que, apesar de uma
maior diversificação exportadora e de suas economias terem se beneficiado
do aumento dos preços das matérias-primas, a região não tinha conseguido
reduzir a dependência de exportações tradicionais, nem incorporar maior conhecimento e valor agregado às atividades e cadeias produtivas. O aumento
das exportações manufatureiras não havia se traduzido em um processo deascensão a atividades de maior valor agregado, difusoras de tecnologia ou
geradoras de capacidades tecnológicas. A região tampouco havia conseguido
estabelecer-se de maneira competitiva nos mercados de serviços de expor-Nº 8  Junho 2011tação. Os esforços de inovação continuavam escassos, especialmente secomparados a competidores asiáticos (CEPAL, 2008).
Nos debates sobre economia verde, fala-se no desenvolvimento de novos
setores “verdes” como forma de dar impulso às economias, como novo paradigma tecnológico. É importante, ao se definir que instrumentos serão adotados
nacional e internacionalmente, considerar que o desafio da transformação

68
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL
Márcia Tavares

produtiva está presente na região há décadas. Conseguir aproveitar a economia verde como motor de expansão econômica requererá esforços de grande
magnitude em termos de políticas de educação, inovação e desenvolvimento
produtivo, que não podem ser gestados nem implementados unicamente pelosórgãos governamentais relacionados ao meio ambiente.

5. Pontos para reflexão
Entre as questões que esse conjunto de documentos levanta para o debate
sobre economia verde, as seguintes merecem destaque por sua importância
e seu vínculo com o segundo tema da Rio+20, o marco institucional para odesenvolvimento sustentável.
Em seu conjunto, os trabalhos mencionados recordam que é profunda ecomplexa a relação entre os problemas ambientais, sociais e econômicos da
América Latina. A reflexão sobre como mudar essas relações e solucionar os
grandes problemas ambientais da região, que afetam desproporcionalmente
os mais pobres, precisa considerar essas raízes. Nesse sentido, estratégias
de economia verde tenderão a ser insuficientes se forem gestadas e implementadas unicamente pelas entidades – nos governos, na sociedade civil, nas
empresas e suas entidades representativas – que lidam com meio ambiente
como área de especialização.
Em segundo lugar, lidos com o benefício da retrospectiva, os documentos
ressaltam a importância de identificar e remover as barreiras à mudança. Já em
1971 eram sugeridas soluções que continuam nos debates internacionais, masque são implementadas apenas marginalmente, como, por exemplo, a adoção
da lógica do ciclo de vida para os produtos.9 Duas ideias que se encontram na
origem da projeção internacional do conceito de economia verde – a de transformar crise em oportunidade para redirecionar o desenvolvimento no sentido
de uma maior sustentabilidade e a de fazer com que o cuidado ambiental seja
fonte de oportunidades econômicas – também já haviam surgido em 1980
(Sunkel, 1980), se não antes. Por que essas ideias – das quais a CEPAL era
apenas um pequeno expoente – não tiveram consequências práticas? Sabese que há barreiras tecnológicas, empresariais, jurídicas, de informação, devaloração do capital natural, institucionais, entre outras. Existe uma inércia
derivada de investimentos feitos sob um paradigma que não atribuía valor ao
meio ambiente: investimentos em tecnologia, em fontes de energia, sistemas
fiscais, plantas industriais, modelos empresariais, métodos de calcular o custo-

Nº 8  Junho 2011

benefício de projetos, mandatos de instituições públicas. Para assegurar-se deque a economia verde – qualquer que venha a ser o conceito preciso adotado
internacionalmente ou por cada país – vá além de um conjunto de declarações
9. Além dos debates sobre economia verde, vejam-se os relatórios da 18ª e 19ª sessões da
Comissão de Desenvolvimento Sustentável, particularmente no que se refere ao tema do
consumo e da produção sustentáveis.

69

bem intencionadas, será necessário superar essas barreiras de forma articulada

ECONOMIA VERDE

Por outro lado, como mostra a experiência dos anos 80, se não houver ins-

Desafios eoportunidades

tituições fortes e permanentes que assegurem que entre uma opção e outra

entre instituições e atores em diferentes esferas.

se privilegie o sustentável, os avanços se anularão em momentos de crise nos
quais se tenha que optar entre objetivos.
Finalmente, a economia verde tem sido mencionada como uma oportunidade

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL

para um novo ciclo tecnológico e de inovação. Poderia significar, para os paísesda América Latina, a entrada em novos mercados e uma nova oportunidadede participar em setores de mais alto valor agregado, difusores de tecnologia,
em alguns casos vinculados aos setores de recursos naturais que predominam

Márcia Tavares

nas economias da região. Ao considerar esse argumento, é importante ter em
conta a experiência da região com a transformação produtiva – tratada acima
em relação aos documentos do início dos anos 90 – e a lição que dela se extrai:
para aproveitar oportunidades como essa são necessárias políticas ativas,
com claros objetivos estratégicos. Isso inclui uma combinação articulada depolítica educacional, industrial, de ciência e tecnologia, entre outras. Requeruma opção clara por essa via por parte de um conjunto relevante e articulado
de instituições públicas.

referências bibliográficas
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Desafios eoportunidades

Economia verde na
América Latina:
as origens do debate
nos trabalhos da CEPAL

Nº 8  Junho 2011

Márcia Tavares

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71
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O papel do crescimento
inclusivo para a economia
verde nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata1

Introdução
A proposição de que caminhamos rapidamente para um mundo onde
emissões antrópicas de gases causadores do efeito estufa modificarão perigosamente o clima global já é consensualmente aceita. Pode-se perguntar,
no entanto, qual o impacto econômico de medidas necessárias para atingir
reduções no nível de emissões e de degradação ambiental capazes de minimizar tais efeitos. Economistas ambientais concordam que políticas públicas
baseadas em instrumentos de incentivo econômico podem aliviar os efeitos
causados pelas mudanças climáticas a um custo aceitável.
De acordo com o relatório “Rumo a uma economia verde: caminhos parao desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza”, divulgado pelo
PNUMA em 2011, uma economia verde é, em termos práticos, aquela cujo
crescimento em renda e em emprego é incitado por investimentos públicos e
privados que reduzem emissões de carbono e poluição, melhoram a eficiência
no uso de recursos naturais e energéticos e evitam perda de biodiversidade
e de serviços ecossistêmicos. Esses investimentos devem ser catalizados e
apoiados por gasto público direcionado, reformas das políticas e mudanças
na regulação. Esse caminho de desenvolvimento deve manter, melhorar e,quando necessário, reconstruir o capital natural como um ativo econômico
crítico e uma fonte de benefícios públicos, especialmente para pessoas pobres
cujas sobrevivência e segurança dependem fortemente da natureza. A ideia
que permeia o conceito de economia verde baseia-se na premissa de que
políticas públicas aliadas a modificações em setores chave podem conduzir
economias nacionais, sem mudanças drásticas nos padrões de consumo, aNº 8  Junho 2011

níveis admissíveis de degradação ambiental.
Apesar da possibilidade teórica, o desafio é tremendo no campo prático para
economias em desenvolvimento, já que os planejadores de políticas públicas

1. Pesquisador sênior do International Policy Centre for Inclusive Growth do Programa dasNações Unidas para o Desenvolvimento (IPC-IG/UNDP) e professor da Universidade de
Brasília.

72
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

devem associar o desenvolvimento econômico a outras áreas, como a elevação
do padrão de consumo das camadas mais pobres da população. Gunningham
et al. (2003) aponta, nesse sentido, para a necessidade da combinação dedimensões econômicas, sociais, ambientais e políticas no desenho tanto de
instrumento de incentivo econômico como de medidas de comando e controlede cunho ambiental, fundamentais para que economias em desenvolvimento
possam ingressar na economia verde.

O papel do crescimento
inclusivo para aeconomia verde
nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata

A economia verde
A economia verde pode ser definida como um paradigma que proporciona
a redução dos atuais riscos ambientais e das limitações ecológicas aliada aum aumento do bem-estar humano e da equidade social (UNEP, 2011) Nesse
sentido, a premissa está intimamente relacionada ao conceito de crescimento
inclusivo, que propõe a melhoria da qualidade de vida de todos aqueles que
vivem em uma economia e tem importância fundamental para países em
desenvolvimento.
Para que uma economia possa passar do modelo atual para o desejável
verde, investimentos em áreas estratégicas de capital natural que minimizem
riscos ambientais são fundamentais. Apesar de o tema ter sido apresentado
por diversas literaturas acadêmicas, recentemente os governos começam
a tomar medidas mais contundentes na direção da tradução do conceito deeconomia verde em ações práticas que efetivamente possam modificar osistema econômico.
Vale ressaltar o papel desempenhado por organismos internacionais, como
as Nações Unidas, que proporcionam um fórum de debate permanente sobreo tema, disseminando casos exitosos de países desenvolvidos e em desenvolvimento e apresentando propostas inovadoras de política. Por intermédio
do PNUMA, a Iniciativa Verde foi lançada em 2009 dentro das nove UN-Wide
Joint Crisis Initiatives, que contam com a participação de 21 agências da ONU,
incluindo as instituições de Bretton Woods.
A contribuição também é realizada no campo de propostas de políticas
públicas. Recentemente, o PNUMA lançou um relatório no qual defende deforma geral que investimentos equivalentes a 2% do PIB global por ano (cerca
de US$ 1,3 trilhão) até 2050 fomentariam o desenvolvimento e a transição
de 11 setores chaves para uma economia verde (UNEP, 2011). São eles: 1-

Nº 8  Junho 2011

agricultura, 2- construções, 3- energia renovável, 4- silvicultura, 5- indústria
de manufatura, 6- recursos pesqueiros, 7- turismo, 8- transporte, 9- recursos
hídricos, 10- manejo de resíduos sólidos e 11- cidades.
De acordo com a tese defendida, investimentos aliados a reformas políticas
devem fomentar a transformação nesses setores, que estariam em melhor
posição competitiva no longo prazo. A reconfiguração da economia de forma

73
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

sustentável pode conduzir à eco-eficiência, que propõe utilizar de forma mais
eficiente os recursos naturais escassos e apresenta inúmeros benefícios
no campo social, como a geração de empregos nesses setores, também
denominados empregos verdes. Do ponto de vista social, tal processo podelevar países, em especial os emergentes, a situações onde o crescimento daeconomia verde fomente o desejável crescimento inclusivo. O fomento e odesenvolvimento desses setores chaves podem auxiliar na redução da pobreza

O papel do crescimento
inclusivo para aeconomia verde
nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata

e na minimização de discrepâncias de renda. Para tanto, o catálogo de opções
é bastante diverso, incluindo a geração direta de empregos verdes, aumento
do acesso a produtos e serviços ambientais em comunidades carentes, a
estruturação de estratégias específicas de transferências de renda condicionais, subsídios diretos a setores industriais determinados e a reestruturação
da política nacional de compras públicas.
Muitos países em desenvolvimento já incorporaram, pelo menos em determinados setores, conceitos de desenvolvimento sustentável, aliando várias
áreas de interesse como crescimento econômico pró-pobre e pró-emprego.
Nesse sentido, um aspecto fundamental para países em desenvolvimento é
que a inserção na economia verde pode ser realizada aliando-se dimensões
que antes eram percebidas como antagônicas.
De acordo com Gunningham et al., (2003), as dimensões ambiental, social,econômica e política devem ser levadas em conta no desenho de políticas
públicas capazes de modificar o desempenho ambiental de setores industriais.
A análise do modelo de licenças de operação indica a relevância da interação
entre essas dimensões como ponto primordial de influência sobre o desempenho ambiental agregado de setores industriais da economia. Sendo assim,
as diversas dimensões devem ser levadas em conta por países interessados
em fomentar setores específicos da economia.
Esse entendimento holístico vai além das interpretações fornecidas por
autores de estratégia corporativa como Porter e Van der Lind (1995) e Hart
(1997), que foram pioneiros na ideia de que o setor privado pode se beneficiar
em termos competitivos da regulamentação ambiental. Tais conceitos foram
posteriormente modificados por Reinhardt (2000) e Orsato (2009), que indicam
as condições pelas quais tais ganhos seriam realizados. Apesar da grande
utilidade de tal literatura poucos setores industriais despertaram efetivamente para os novos campos da economia verde, especialmente em países em
desenvolvimento. Nesse sentido, o papel que governos e organismos inter-Nº 8  Junho 2011

nacionais devem desempenhar na promoção da agenda de desenvolvimento
da economia verde é primordial, já que a combinação de incentivos fiscais eregulamentações pode acelerar o processo de mudanças por meio de inovações tecnológicas e criação de mercados verdes. Caso deixadas ao sabor
exclusivo do setor privado, como tem ocorrido, as economias mostrar-se-iam
incapazes de ingressar efetivamente em uma economia verde.

74
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

É importante notar que as dimensões social, econômica, política e ambiental
têm tempos e janelas de oportunidade diferentes e devem ser apropriadamente
levadas em consideração para compreender as soluções possíveis em economias em desenvolvimento. Apesar de haver potenciais sinergias e fortes
interações entre essas dimensões, não se pode supor que as dinâmicas e as
respostas de cada uma delas serão idênticas. Cada país enfrenta o desafiode encontrar soluções que fomentem o crescimento econômico de forma

O papel do crescimento
inclusivo para aeconomia verde
nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata

ambientalmente sustentável, socialmente inclusiva e politicamente factível,em contextos únicos.

A complementaridade entre as dimensões
social e ambiental

Em termos de política pública, as dimensões econômicas e sociais têm tido
a maior atenção de países em desenvolvimento. Apesar de que o desenvolvimento de políticas sociais deve estar aliado ao desenvolvimento da economia
verde, a evolução verificada no campo do desenho de programas de cunhosocial não foi acompanhada de preocupações ambientais. No campo social, oBrasil e outros países em desenvolvimento recentemente adotaram uma sériede estratégias de proteção social inovadoras para elevar o padrão de vida dos
mais pobres. O Brasil, por exemplo, implantou o programa Bolsa Família, e o
México, o Oportunidades. Tais programas têm gerado benefícios significativos
no combate à pobreza, elevando o padrão de vida da população em determinadas áreas e garantindo benefícios no campo da educação e da saúde.
Entretanto, a interação entre políticas de cunho social e ambiental ainda
carece de um debate mais robusto. Uma das opções apresentadas por alguns
países é o pagamento por serviços ambientais, que utiliza instrumentos detransferência de renda condicional para proprietários rurais que preservam
parte de sua área, como o fez a Costa Rica. Tais programas têm gerado efeitos
positivos, mas ainda não foram amplamente adotados em outros países. No
Brasil, por exemplo, apesar do sucesso do programa Bolsa Família, o país não
foi capaz de introduzir um programa de pagamento por serviços ambientais.
É importante ressaltar que a geração de empregos verdes por meio dos
setores apontados pelo UNEP (2011) é essencialmente distinta, pois se baseia
na crença de que o próprio mercado com apoio do setor público seria capaz degerar tais vagas. Os programas de transferência de renda condicional tratam
de uma questão distinta, pois são mais bem talhados para eliminar distorções

Nº 8  Junho 2011

relativas à pobreza extrema e para famílias em áreas onde exista grande necessidade de recursos financeiros. Empregos verdes encontram-se em elos
superiores e substituiriam os empregos existentes nos moldes atuais.
Utilizando o modelo de licença de operação de Gunningham et al.(2003),
pode-se notar que a interação entre as licenças social, ambiental, econômica e

75
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

política é complexa e deve ser compreendida caso a caso. De forma bastante
simples, os programas de transferência de renda condicional podem ser vistos
como indutores de uma resposta não trivial e nos remetem a questões relacionadas às dimensões da política pública, citadas anteriormente. Tais programas
servem para solucionar questões de pobreza, mas ainda não materializaram
estratégias de saída e muito menos questões ambientais.
Existem, no entanto, políticas de produção inclusiva, que podem ser dese-O papel do crescimento
inclusivo para aeconomia verde
nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata

nhadas para atender às necessidades ambientais e fomentar setores chavesda economia verde.

O desenvolvimento industrial e a inclusão
produtiva: o caso do Programa Brasileiro de
Biodiesel
Além de estratégias de cunho social, o desenvolvimento da economia verde
necessita de políticas estruturadas de fomento, que gerem empregos e insiram populações marginais em cadeias produtivas de alto valor agregado. As
estratégias sociais podem servir como complemento para tratar de aspectos
sociais pontuais de redução da pobreza, mas como fontes de desenvolvimento
e inovação ‘verde’. Sendo assim, a combinação de políticas macro-econômicas expansionistas capazes de gerar emprego e renda, aliadas a estruturas
nacionais fomentadoras do desenvolvimento industrial, é fundamental. Estaseção fará uma breve análise dessas questões a partir do caso do Programa
Brasileiro de Biodiesel.
Uma área de grande interesse é o desenvolvimento de energia renovável
aplicada a transporte. O Brasil é internacionalmente reconhecido como um
dos líderes na área de pesquisa e desenvolvimento de biocombustíveis paraa indústria automobilística. Nesse contexto, o Programa Brasileiro de Biodiesel fornece elementos importantes para o debate, já que trata de áreas detransporte sustentável e energia renovável, além de apresentar estrutura depolítica para lidar com a dimensão social.
O Programa Brasileiro de Biodiesel visa a estruturar a cadeia produtiva do
produto e incorporar pequenos agricultores familiares na produção de matériasprimas para a produção de biodiesel. O programa foi desenhado para quepequenos agricultores pudessem contribuir com uma série de fontes vegetaiscomo soja, mamona, girassol, dendê e algodão. Apesar do grande conhecimen-

Nº 8  Junho 2011

to que o Brasil detém na área, a inserção de pequenos agricultores familiares
na cadeia produtiva do biodiesel foi decepcionante, por inúmeros problemas
relativos ao desenho e implementação do programa (Zapata et al., 2010).
Em 2010, o governo, percebendo a necessidade de redirecionar o programa
para aumentar a participação de pequenos agricultores, remodelou a estrutura
do programa, colocando a Petrobrás Biocombustíveis como principal ator. Os

76
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

resultados positivos já começam a ser notados, mas não existem estatísticas
consolidadas para verificar a efetiva inserção de pequenos agricultores na
cadeia produtiva do biodiesel.
O Programa Brasileiro de Biodiesel demonstra como a implementação deprogramas que procuram reduzir a pobreza por meio da inserção produtiva
de pequenos agricultores familiares é complexa, mas factível. Lições podem
ser extraídas e aplicadas em outros países que desejam seguir caminhos

O papel do crescimento
inclusivo para aeconomia verde
nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata

semelhantes. Apesar do esforço empregado em aliar as dimensões ambientais e sociais, o Brasil dá passos tímidos no desenvolvimento de tecnologias
e estratégias de inovação radical, como o hidrogênio e veículos elétricos ou
híbridos. A estratégia de transporte baseia-se em modificações incrementais
em motores de combustão interna e tem efeitos ambientais marginais (Zapata
e Nieuwenhuis, 2010).

O debate Sul-Sul
Além da importância central das dimensões social e ambiental no desenvolvimento da economia verde para países em desenvolvimento, a dimensão
política também é muito importante. Grupos de interesse podem influenciar
governos e a sociedade a tomar medidas que geram mudanças profundas em
determinados campos da economia e que vão ao encontro do fortalecimentode elementos constituintes da economia verde. Sendo assim, a inserção deorganismos internacionais tem um papel que vai além da sugestão direta decaminhos, mas apresenta oportunidades factíveis para que a dimensão política
possa ser moldada de acordo com os interesses da sociedade geral e nãosomente de grupos de interesse específicos. O sistema Nações Unidas, por
exemplo, tem conseguido resultados bastante significativos na esfera política
por meio da promoção de fóruns internacionais de discussão.
As experiências de produção inclusiva rural e urbana que fomentam o desenvolvimento de setores específicos para o desenvolvimento da economia
verde devem ser mais bem estudadas e compartilhadas entre países com
características semelhantes. No campo de políticas de inclusão produtiva outransferências de renda condicional, é fundamental a troca de experiências
entre países do Sul. Nesse contexto, é importante ressaltar o esforço realizadono âmbito dos países do IBSA (Índia, Brasil e África do Sul) e dos BRICs (Brasil,
Rússia, Índia e China) pelo IPC-IG, que tem atuado como indutor do debate e

Nº 8  Junho 2011

troca de experiências em fóruns específicos desses dois grupos.

Conclusão
A economia verde ainda é um conceito bastante amplo e que deve ser melhor
traduzido por medidas que modifiquem a atual estrutura de economias nacionais. A discussão do desenvolvimento de setores chaves, conforme propostos

77
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

pelo PNUMA, baseia-se na premissa de que modificações incrementais em
alguns setores seriam suficientes para conduzir a humanidade em direção à
sustentabilidade. As demandas dos países em desenvolvimento são prementes,
pois, além da dimensão ambiental, existe a necessidade de atender à dimensão social. Nesse sentido, o conceito de crescimento inclusivo é fundamental
no desenvolvimento de políticas públicas que fomentem a transição para uma
economia verde.

O papel do crescimento
inclusivo para aeconomia verde
nos países em
desenvolvimento
Clóvis Zapata

Em termos gerais, o discurso de organismos internacionais e de muitos
países é substancialmente otimista, pois dissemina casos exitosos em determinadas áreas. Entretanto, é importante notar que a replicabilidade de tais
experiências é bastante limitada, já que cada setor estratégico está inserido
em condicionalidades locais particulares, como dimensões sociais, ambientais,econômicas e políticas específicas.
O esforço empregado pelas Nações Unidas e outros organismos internacionais é primordial, mas é ainda incipiente na área da economia verde. O setor
privado deve desempenhar um papel preponderante nesse contexto. Deve-se
lembrar, no entanto, que o consenso entre economistas ambientais se desfaz
no que se refere ao tempo necessário para que tais transformações sejam
materializadas. Um processo de mudança profunda na produção e consumo,
baseado em inovações radicais, não está em pauta, já que seriam necessários investimentos muito mais contundentes do que aqueles defendidos em
diversos cenários analisados. Nesse sentido, questiona-se se o atual debate
carrega o senso de urgência para que os resultados possam ser atingidos notempo necessário.

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Growth Working paper 73.

78
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O Brasil e a economia
verde: um panorama
Francisco Gaetani1
Ernani Kuhn2
Renato Rosenberg3

1. Introdução
Quando se procura conhecer a situação do Brasil rumo a uma economia
verde (EV) e suas perspectivas, surgem algumas questões cruciais. Quais os
principais avanços já realizados em relação à EV? Como o Brasil se situa emrelação aos outros países? Quais os principais desafios a enfrentar? Essassão questões amplas, contemporâneas e estreitamente relacionadas às discussões sobre os impactos das mudanças climáticas e a novas formulações
na esfera da teoria econômica.
Segundo o documento “Green Economy: synthesis for policy makers”, elaborado pelo PNUMA em 2011, economia verde pode ser definida como aquela
que resulta na melhoria do bem-estar humano e na equidade social, enquanto
reduz significativamente os riscos ambientais e as escassezes ecológicas. Em
outras palavras, EV pode ser pensada como aquela que é de baixo carbono,
eficiente na utilização de recursos e socialmente inclusiva.
O esforço de reestruturação produtiva rumo a uma economia mais verde
faz parte do programa de governo tanto dos países desenvolvidos como dos
emergentes. O desenvolvimento de novos mercados pautados por fontes deenergia mais limpa, arranjos sustentáveis de atividade econômica e inclusão
social econômica é o debate dominante da segunda metade do século 20,
embora a crise financeira de 2008 e a efervescência democrática no mundoárabe tenham recolocado em pauta o regressivo cenário do crescimento
predatório.

2. O Brasil como potência energética ambiental
Para analisar as potencialidades da EV no Brasil, é fundamental também
compreender o papel de destaque do país em relação às suas privilegiadas
Nº 8  Junho 2011

condições ambientais, com vasta disponibilidade de recursos naturais. Seu
território apresenta a segunda maior área de floresta do planeta, a qual ocupa
cerca de 4,8 milhões de quilômetros quadrados; o que representa 56% de seu
1. Secretário-executivo do Ministério do Meio Ambiente.
2. Diretor de Programa do Ministério do Meio Ambiente.
3. Assessor Técnico do Ministério do Meio Ambiente.

79
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

território e 10% da área mundial de florestas (Governo Federal, 2008). Alémdessa grande dimensão, suas matas são bastante diversificadas, pois o país
detém a floresta amazônica, as florestas de araucárias, as florestas estacionais,
as florestas tropicais atlânticas, a Caatinga, as campinaranas e o Cerrado, queo tornam o país com a maior biodiversidade do globo – os outros dois com
características próximas são a Indonésia e o Congo.
Em termos de recursos hídricos, o Brasil também apresenta indicadores de

O Brasil e a
economia verde:um panorama
Francisco Gaetani
Ernani Kuhn
Renato Rosenberg

relevância global: dispõe de aproximadamente 12% da disponibilidade hídrica
superficial do planeta, conforme a ANA, para o que a região amazônica contribui
com quase 75% (MMA, 2010). Além da riqueza genética, derivada da biodiversidade do país, cabe o registro também de um invejável patrimônio de recursos
naturais – em volume de jazidas e heterogeneidade de recursos – comparável
apenas ao da Rússia, dos Estados Unidos, do Canadá e da Austrália.
O Brasil vem desenvolvendo uma série de instrumentos institucionais,econômicos e tecnológicos destinados a preservar e a utilizar de maneiramais racional e sustentável esses recursos. Esse esforço é recente, embora
tenha ganhado impulso nos últimos 25 anos. O desafio hoje é tirar proveito do
esforço acumulado em prol da preservação ambiental e do desenvolvimento
socioeconômico, de modo a se aproveitar a janela de oportunidade global queestá se abrindo pelo e para o Brasil.
Um exemplo de iniciativa de destaque é o histórico brasileiro de utilização
do álcool combustível, agora comumente conhecido também como etanol. As
pesquisas para utilizar o álcool derivado da cana-de-açúcar em motores deautomóveis se iniciaram na década de 1920 (Magalhães e Schartzman, 1981).
Já na década de 1930, foi promulgado o Decreto nº 19.717, de 20 de fevereirode 1931, tornando obrigatória a adição do álcool à gasolina. A primeira crise dopetróleo em 1973 levou a um estrangulamento energético no país. Por meio do
Programa Nacional do Álcool (Pró-Álcool), o Brasil foi mobilizado para produziro álcool destinado à mistura com a gasolina em um primeiro momento e, posteriormente, para ser utilizado diretamente como combustível em larga escala,colocando o Brasil em uma posição distinta em relação ao mundo. Nos últimos
anos, os chamados carros flex (bicombustíveis) já alcançaram participação
relevante na frota de veículos vendidos no país, mudando significativamenteo perfil do consumo de combustíveis, ao consolidar a possibilidade do uso deetanol em substituição à gasolina e ao afetar as características de demanda
desse mercado, onde consumidores passaram a ter opção de escolha.

Nº 8  Junho 2011

Tais iniciativas não tiveram como objetivo a proteção do meio ambiente. Hoje,
por outro lado, têm importância significativa na estratégia brasileira de realizar
uma transição para uma economia verde. No caso do álcool, esse combustível
tem um balanço de emissões de gases do efeito estufa muito menor que seu
principal concorrente, a gasolina.

80
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Segundo o MME, em função de seu uso, entre 1970 e 2007, deixou-se deconsumir 854 milhões de barris equivalentes de petróleo, evitando, dessa
forma, a descarga de 800 milhões de toneladas de CO2 na atmosfera (MME,2008). Agregam-se a isso os benefícios para a saúde pública devido à redução
de emissões de poluentes atmosféricos. O aumento da produtividade agrícola e industrial do setor alcooleiro, fruto de intensos trabalhos de pesquisa
e desenvolvimento, em determinada medida colaborou para a redução da

O Brasil e a
economia verde:um panorama
Francisco Gaetani
Ernani Kuhn
Renato Rosenbergpressão sobre as florestas a serem convertidas para a agricultura. A despeito
do aumento da produtividade, com a elevação recente da demanda, a adoção
de medidas mitigadoras tornou-se imprescindível para preservar áreas com
importante capital ambiental.
Além do progresso tecnológico, houve uma série de medidas de caráter
institucional para que o Brasil pudesse tornar concreto seu enorme potencial
de gerar benefícios ambientais. Dentre eles destacam-se, historicamente, acriação do Código Florestal (1965) e da Política Nacional de Meio Ambiente(1981). Mais recentemente, foi promulgado um decreto presidencial aprovando o Zoneamento Agroecológico da Cana-de-Açúcar (ZAE Cana), no qualfoi proibido o plantio da espécie em áreas ambientalmente sensíveis, como
remanescentes florestais, dunas, mangues e em biomas e bacias hidrográficas estratégicos, mais especificamente, a Amazônia, o Pantanal e a bacia do
Alto Paraguai. Foram estabelecidas também normas de incentivo à colheita
mecânica, de forma a inibir a queima da palha da cana-de-açúcar.
Estes são alguns exemplos da EV no Brasil: desenvolver instrumentos
econômicos, tecnológicos e institucionais para aproveitar de forma eficiente
as excelentes condições naturais de que o país dispõe e fazer com que os
benefícios trazidos por essas atividades sejam incorporados de maneira inclusiva pela sociedade brasileira.

3. Brasil no cenário internacional3
Porém, em que pesem as condições naturais e geográficas favoráveis, oBrasil é um grande emissor de CO2. As emissões globais totais de gases do
efeito estufa alcançaram em 2005 os 44,130 bilhões de toneladas métricas
de carbono equivalente (MtCO2eq) e aumentaram a uma taxa anual de 1,24%
entre 1990 e 2005 (CEPAL, 2010). Nesse contexto, a América Latina e o Caribe contribuem com 12% do total mundial de emissões, com um montante de
5,390 MtCO2eq, e mostraram um ritmo de crescimento similar à média mundial
Nº 8  Junho 2011com 1,19% entre 1990 e 2005. Também observa-se que as emissões por país
na região são muito heterogêneas, destacando-se uma forte concentração
relativa em alguns países. Além disso, existem comportamentos diferenciados
por fontes de emissões, salientando-se o crescimento das fontes energéticas
3. A fonte adotada para as ações mencionadas foi Presidência da República do Brasil (2011).

81

e o relativo controle das emissões provenientes da mudança do uso do solo

ECONOMIA VERDEO Brasil, no período 1990-2005, apresentou um crescimento percentual deDesafios eoportunidades

emissões abaixo da média da região. Ainda assim, o Brasil é o maior emissor(desflorestamento) (CEPAL, 2010).

de gases do efeito estufa na região, correspondendo a mais de 50% das suasemissões no período mencionado (CEPAL, 2010). Considerando-se o totalde emissões de CO2 equivalente no mesmo período, excluídas as emissõesO Brasil e a
economia verde:um panorama
Francisco Gaetani
Ernani Kuhn
Renato Rosenberg

decorrentes de uso da terra (Barbier, 2009), o país está em 7º lugar no mundo(2,6%), atrás de China (18,6%), Estados Unidos (18%), União Europeia (13%),
Rússia (5,1%), Índia (4,8%) e Japão (3,5%). Cabe ressaltar que, no Brasil, amaior parcela de emissão de GEE advém da mudança do uso da terra que,caso fosse considerado nesse cálculo, elevaria o país certamente a um dos
maiores emissores mundiais.
As principais fontes de emissão em nível mundial concentram-se no setor
energético (65%), seguido pelo setor agropecuário (14%) e pelas emissões
causadas pela mudança do uso do solo (12%). As fontes de emissão para
América Latina e Caribe têm uma estrutura distinta, de modo que as originadas
pela mudança do uso do solo representam quase metade do total regional,enquanto o setor energético participa com 28% e a agricultura, com 20% (CEPAL, 2010). Isso mostra que as estratégias de mitigação na América Latina
devem considerar tanto as emissões relativas ao consumo de energia como,prioritariamente, o nível de desflorestamento e degradação do solo.
Ao se considerarem as emissões de GEE per capita em 1990 e em 2005, oBrasil vem ocupando a posição de 4º maior emissor da região, atrás somente
da Bolívia, da Venezuela e de Trinidad e Tobago. Considerando as emissões
de CO2 por consumo de energia e produção de cimento (2005), o Brasil estáabaixo dos níveis dos países da América Latina e do Caribe (CEPAL, 2010).
Quando falamos em mudanças climáticas no Brasil, na condição de grandeemissor de GEE, o país já adotou postura pró-ativa ao assumir metas voluntárias no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças
do Clima e do Protocolo de Quioto. O país se responsabilizou, por meio da
sua Política Nacional sobre Mudança do Clima (Governo Federal, 2008), a
reduzir entre 36,1% e 38,9% as suas emissões projetadas para o ano de2020. Em termos concretos, isso significa reduzir cerca de 6% suas emissões
relativas ao ano base de 2005 até o ano de 2020, o que é equivalente a cerca
de 132 milhões de toneladas de carbono equivalente. Essa postura deverá ter

Nº 8  Junho 2011

impacto positivo, se não fundamental, em futuras negociações do Protocolo
de Quioto.

82
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

4. Principais ações
4.1 Florestas
Com relação à Política Nacional sobre Mudança do Clima, no ano de2010 foram contabilizados importantes avanços para a sua implementação,destacando-se a regulamentação do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima(FNMC), na qual se estabeleceu que parte de seus recursos virão da participa-

O Brasil e a
economia verde:um panorama
Francisco Gaetani
Ernani Kuhn
Renato Rosenbergção especial dos lucros da cadeia de petróleo. Dentre os objetivos do FNMC
constam o combate à desertificação, os projetos de educação e capacitação,com desenvolvimento e difusão de tecnologias, o apoio às cadeias produtivas
sustentáveis e o pagamento por serviços ambientais.
Outro ponto sensível é a prevenção e controle de desmatamento e de queimadas. No caso do importantíssimo bioma Amazônia, entre os dias 1º de agosto
de 2009 a 31 de julho de 2010, a área desmatada nesse bioma foi de 6.451 km²,de acordo com o INPE. O índice representa uma redução de 13,6% em relação
ao período anterior e cerca de 75% em relação aos dados de 2003.
O chamado Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento
na Amazônia (PPCDAm) centralizou seus esforços em 43 municípios responsáveis pelos maiores índices de desmatamento. Cerca de 90% lograram
reduzir esse processo. Além disso, na Amazônia, com o intuito de acelerar oprocesso de regularização ambiental das propriedades rurais, 94 municípios
iniciaram ações do Cadastro Ambiental Rural (CAR). Somente no Mato Grosso
e no Pará, o CAR já foi efetivado em mais de 40 mil propriedades.
Os mecanismos de comando e controle, em especial os instrumentos defiscalização, também têm sido utilizados na região. No período analisado,o IBAMA, com o apoio da Força Nacional, da Polícia Federal e da Polícia
Rodoviária Federal, aplicou cerca de 5.400 multas, totalizando R$ 1,8 bilhão.
Cerca de 86 mil m³ de madeira foram apreendidos e 170 mil hectares foram
embargados.
Para o bioma Cerrado, estão também previstas medidas para a redução dataxa do desmatamento, das queimadas e dos incêndios florestais no Planode Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no
Cerrado (PPCerrado). Destacam-se o sistema de monitoramento sistemático
da cobertura florestal do Cerrado, a capacitação de 4,5 mil brigadistas, a elaboração do Macrozoneamento Ecológico e Econômico das regiões do Cerrado,a criação de UCs totalizando 2,5 milhões de hectares, a inserção de mais seteNº 8  Junho 2011

produtos da sociobiodiversidade na Política de Garantia de Preços Mínimos,
a disponibilização de linhas de crédito para a recuperação de pastagens degradadas e a ampliação de florestas plantadas em áreas já abertas.
Para os biomas Caatinga, Pantanal e Mata Atlântica, em 2011, será concluído
o Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento no Bioma Caatinga, já

83
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

em fase de elaboração pelo Governo Federal e, com a ampliação do monitoramento no território nacional, em continuidade ao Projeto de Monitoramento
do Desmatamento dos Biomas Brasileiros por Satélite, também serão divulgados mais dados recentes do desmatamento nesses biomas. Os desafios
são grandes, mas as mudanças estão ocorrendo.

4.2 Macrozoneamento

O Brasil e a
economia verde:um panorama
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O macrozoneamento ecológico-econômico da Amazônia Legal, que compreende o território de nove estados brasileiros, foi institucionalizado por decreto
em dezembro de 2010. No mesmo ano, foram publicados os diagnósticos domeio físico, do meio biótico e socioeconômico da bacia hidrográfica do rioSão Francisco. Atualmente, cerca de 50% do território já conta com alguma
diretriz de uso e ocupação do solo na escala 1:250.000. Mais de 2/3 da áreanacional estão com projetos de ZEE. Tais zoneamentos são importantes para
compatibilizar a produção agrícola com questões socioambientais, almejando
evitar a expansão desordenada e os danos ambientais decorrentes.
Os macrozoneamentos são instrumentos fundamentais para a implementação de uma política ambiental, necessariamente aderente ao território. A
migração de parcelas da economia brasileira para uma economia verde possui
dimensões e tem implicações para o desenvolvimento regional que precisam
ser antecipadas de forma a se incorporarem preocupações com a dimensão dasustentabilidade para além de ópticas microempresariais. As macrorregionalizações que pautam a política ambiental – os seis biomas: Amazônia, Caatinga,
Cerrado, Mata Atlântica, Pantanal e Pampa – precisam de análises que as
sobreponham a outros vetores de desenvolvimento econômico e social, comoo PAC e seus investimentos de infraestrutura, os arranjos produtivos locais,os assentamentos e outros, de modo a permitir o planejamento de respostas
ambientais, econômicas e sociais a cada contexto específico.

4.3 Tratamento de resíduos sólidos
Uma outra área temática que figura como importante agente catalizador edesenvolvedor de uma economia verde no país é a de tratamento de resíduos
sólidos urbanos. A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) foi sancionada em 2 de agosto de 2010 e sua regulamentação decretada em 23 dedezembro do mesmo ano. Com a elaboração, em 2011, do Plano Nacional de
Nº 8  Junho 2011

Resíduos Sólidos, a implementação do Sistema Nacional sobre Informações
sobre Gestão de Resíduos (Sinir) e a efetivação dos acordos setoriais, que
deverão contemplar os mecanismos de implementação da logística reversa
dos principais produtos e embalagens de cada atividade, o contexto é de
grandes perspectivas e de muita atividade para o governo e para os diversos
atores envolvidos.

84
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O desenvolvimento desses mercados e a mudança dos seus patamares deoperacionalização sinalizam uma nova escala no processo de esverdeamento
da economia, com implicações para áreas de negócio tradicionalmente influenciadas pelos governos locais e estaduais. Saneamento básico, resíduos sólidos
e logística reversa constituem importantes pilares da (nova) economia verde.
São mercados cujas taxas de crescimento serão substantivamente maiores
do que a média da economia.

O Brasil e a
economia verde:um panorama
Francisco Gaetani
Ernani Kuhn
Renato Rosenberg

4.4 Recursos hídricos
O ano de 2010 foi marcado pelo fortalecimento da Política Nacional de
Recursos Hídricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos (Singreh). Ocorreram eventos relevantes, tais como a 1º Conferência
Nacional de Águas e a primeira revisão do Plano Nacional de Recursos Hídricos. Outras ações se destacaram, entre elas, o desenvolvimento da matrizde coeficientes técnicos de consumo de água nos processos produtivos e deum modelo de equilíbrio geral; o planejamento estratégico do Singreh e o desenvolvimento de estratégias para o fortalecimento do Conselho Nacional de
Recursos Hídricos (CNRH); e o desenvolvimento do Sistema de Informações
do Plano Nacional de Recursos Hídricos, que funcionará integrado ao Sistema
Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH).
Outras iniciativas merecem menção. O Programa de Revitalização de Bacias Hidrográficas tem como objetivo contribuir para minimizar a degradação
ambiental e recuperar o regime natural dos recursos hídricos. Atua de maneiradescentralizada em parceria com os estados e municípios. No ano de 2010,
foram privilegiadas ações na bacia do rio São Francisco, destacando-se a
implementação de sistema de abastecimento de água em comunidades ribeirinhas em 106 municípios, obras de esgotamento sanitário em 194 municípios
e obras de sistemas de tratamento de resíduos sólidos em 13 consórcios
intermunicipais.
A cobrança pelo uso da água vem sendo implementada no Brasil desde
2001. Em rios de domínio da União, a cobrança já foi estabelecida nas bacias
do rio Paraíba do Sul (MG, RJ e SP) desde 2003, dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (MG e SP) desde 2006 e no rio São Francisco desde 2010. Os
recursos arrecadados retornam integralmente para as agências de águas ou

Nº 8  Junho 2011

entidades delegatárias.

4.5 Gestão de florestas
No âmbito da gestão de florestas públicas, a concessão de florestas começou
a ser adotada, dentre outros, como uma forma de proteger o patrimônio público
e estruturar uma economia sustentável de base florestal. O Serviço Florestal

85
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Brasileiro já disponibilizou mais de um milhão de hectares para manejo florestal,
atividade que pode gerar postos de trabalho e fazer movimentar a economia
em lugares que necessitam de desenvolvimento sustentável. É o começo doprocesso de exploração de uma área de negócios com grande potencial.
O manejo florestal é percebido simultaneamente como alternativa de açãopara exploração econômica, preservação ambiental e inclusão socioprodutiva.
A disseminação de boas práticas nessa esfera está condicionada por fatores

O Brasil e a
economia verde:um panorama
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como a) o desenvolvimento de pesquisa florestal que indique alternativas deexploração viáveis e economicamente factíveis; b) a modelagem de negócios
de forma a que o Serviço Florestal Brasileiro, o IBAMA e o ICMBio funcionem
em sintonia na condução da construção de parcerias com o setor privado; ec) a demonstração de viabilidade econômica desse tipo de empreendimento,
sem que a mesma seja demonstrada às expensas de cuidados ambientais e
preocupações sociais.

4.6 A gestão das unidades de conservaçãoO ICMBio responde pela administração de UCs, que ocupam 8,5% do território nacional. São 12 categorias de unidades – parques nacionais, estações
ecológicas, reservas biológicas, refúgios de vida silvestre, monumentos naturais, UCs de proteção integral, áreas de relevante interesse ecológico, áreas
de preservação ambiental, áreas de florestas nacionais, reservas extrativistas,áreas de desenvolvimento sustentável e UCs de uso sustentável – das quais
32% já possuem planos de manejo e mais 27% estão com seus processos
de elaboração em curso.
No contexto de disseminação de práticas associadas à EV, discute-se hojeo cardápio de arranjos institucionais passíveis de serem adotados nessas UCs
de modo a identificarem-se modelos de negócios capazes de compatibilizar
tanto a premissa da preservação quanto do desenvolvimento de outras atividades, como a pesquisa (básica e aplicada), o turismo, o manejo sustentávelde florestas, o extrativismo, a exploração econômica sustentável e outras. A
preservação depende em grande parte da sociedade perceber que é o uso
consciente, planejado e cuidadoso do patrimônio natural do país que garantea sua conservação e ampliação.

5. Desafios
Nº 8  Junho 2011

Os desafios do Brasil na área ambiental são proporcionais às suas potencialidades. Envolvem repensar as estratégias de desenvolvimento econômico dopaís levando-se em conta crescentes imperativos de natureza socioambiental.
Desenvolver uma economia verde forte e estruturada com aumento da geração
dos empregos verdes é fundamental. É uma questão nacional que transcende

86a jurisdição do MMA e pela qual a sociedade e os diversos níveis de governo

ECONOMIA VERDE

Há questões prementes, como a compatibilização da necessidade de se

Desafios eoportunidades

aprimorar o combate ao desmatamento com a forte pressão por expansão

são responsáveis.

agropecuária. Mesmo a gestão da matriz energética nacional coloca dilemas
importantes, como aqueles associados à mudança do equilíbrio entre as fontes
renováveis e não renováveis, questão esta que não tem como ser tratada sem a

O Brasil e a
economia verde:um panorama

análise dos custos e vantagens competitivas associados a cada alternativa.

Francisco Gaetani
Ernani Kuhn
Renato Rosenberg

de implementação dessas políticas são desafios permanentes. O MMA possui

A coordenação das políticas ambientais no âmbito da administração pública
federal e a pactuação de um federalismo cooperativo relacionado ao processo
interfaces com quase todos os outros ministérios da administração pública
federal e pautas bilaterais estão sendo pactuadas com cada um. No âmbito
das relações intergovernamentais, cabe o registro de que a problemática
ambiental brasileira é nacional, não federal. Mas o capital de coordenação é,
sem dúvida, recurso dos mais escassos de qualquer governo.
Diálogos com o setor empresarial, com os movimentos sociais e com ONGs
encontram-se no DNA da agenda ambiental e não é de se surpreender o fatode que todos estejam se movendo com rapidez na direção de uma sociedadee de uma economia mais verdes. A história do MMA é fruto, em grande parte,desses diálogos. O desafio é aprofundá-los de modo a que sejam cada vez
mais qualificados e produtores de desdobramentos na esfera das políticas
públicas de corte ambiental, em especial as inclusivas.
Finalmente, é preciso mencionar que o Brasil é hoje reconhecido internacionalmente como uma potência ambiental global e que dialoga com países ricos,
em desenvolvimento, emergentes e pobres em relação à agenda ambiental
mundial. No âmbito das grandes conferências mundiais, na esfera da cooperação técnica internacional e no âmbito das plataformas Sul-Sul (Ibas, Basic,
Brics, Unasul etc.) espera-se cada vez mais uma posição de protagonismo evanguarda do país. Mas liderança requer exemplo; daí a importância do conjunto da nação engajar-se no enfrentamento desses desafios simultâneos deforma massiva, mas coordenada.

6. Conclusão
Sob vários aspectos geopolíticos o Brasil já partiu de uma situação privile-Nº 8  Junho 2011

giada na direção de uma economia verde. As características naturais e o seu
aproveitamento realizado em épocas passadas já nos conduziram a uma matriz
energética das mais limpas do mundo. As iniciativas recentes, focadas aqui noescopo de atuação do governo, consistem, em sua maioria, no início de um
trabalho de consolidação e de desenvolvimento nas diferentes áreas.

87
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Em boa parte dos casos, trata-se do começo da estruturação institucional eda criação de mecanismos econômicos que compõem a agenda de um paíscada vez mais voltado para a evolução de mercados relacionados à economia
verde. Algumas iniciativas vêm apresentando desde já bom desempenho, taiscomo a redução do desmatamento no caso do bioma Amazônia, o que não
significa dizer que não haja uma longa estrada pela frente tanto para este como,
especialmente, para os demais biomas. Deve-se conjugar a melhor proteçãoO Brasil e a
economia verde:um panorama
Francisco Gaetani
Ernani Kuhn
Renato Rosenberg

com o devido aproveitamento de sua biodiversidade de forma integrada ao
processo de desenvolvimento nacional.
A EV insere-se no contexto de um projeto nacional de desenvolvimento
sustentável e inclusivo que não aceita, do ponto de vista da proposta política
do governo, trade-offs artificiais e que não servem ao interesse nacional, como
crescimento versus sustentabilidade ou inclusão social versus preservação
ambiental.
O MMA, integrante da administração pública federal, é hoje ator estratégico
na agenda econômica do país, porque o governo entende que não há desenvolvimento que não busque a sustentabilidade e a biodiversidade.

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Nº 8  Junho 2011

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UNEP (2011). Towards a green economy. Pathways to sustainable development andpoverty eradication. A synthesis for policy makers. St-Martin-Belleveu, França:
UNEP.

88
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Potencial de crescimento daeconomia verde no Brasil1
Carlos Eduardo Frickmann Young2

1. Economia verde como novo padrão dedesenvolvimento

O conceito de economia verde propõe que a dinamização da economia
deve se dar pela expansão de setores de baixo impacto ambiental, através doincentivo de ações como tecnologias limpas, energias renováveis, transportes
verdes, gestão de resíduos, prédios verdes, agricultura sustentável, manejo
florestal e pagamento por serviços ambientais. O argumento é de que esse
processo de reconfiguração das atividades econômicas oferece melhor retorno
sobre os investimentos em capital natural, humano e econômico, enquanto, ao
mesmo tempo, reduz a pressão sobre o meio ambiente e contribui para maiorequidade social3. Assim, a economia verde oferece a oportunidade de conciliar
as metas tradicionais da política econômica, particularmente crescimento darenda e do emprego, com os objetivos sociais e ambientais do desenvolvimento
sustentável: uma estratégia para inserir-se em um processo de desenvolvimento baseado na capacidade endógena de geração e incorporação de progresso
técnico, ao mesmo tempo em que as questões sociais – incluindo a proteção
ambiental – recebem a mesma importância que os objetivos econômicos.
O objetivo deste artigo é mostrar que o "esverdeamento” da economia
brasileira, através da expansão de atividades econômicas de baixo impacto
ambiental, pode trazer resultados melhores para a geração de emprego erenda do que o atual modelo de especialização em exportações de recursos
naturais explorados predatoriamente ou de bens industriais com elevado grau
de poluição em seus processos produtivos. Ou seja, um modelo alternativo,
baseado na expansão de setores "limpos", pode trazer mais benefícios sociais e econômicos do que o caminho atual de especialização em atividades"sujas".
A fim de demonstrar essa afirmação, são apresentados os resultados de um
modelo de matriz de insumo-produto que permite comparar opções alternativas

Nº 8  Junho 2011de crescimento econômico (“verde” ou “marrom”) em termos da capacidade

1. Este artigo é resultado do projeto de pesquisa “Transición de América Latina y el Caribe
hacia un modelo de crecimiento verde e inclusivo”, apoiado pelo PNUMA e CEPAL. Agradeço
a Leonardo Barcellos de Bakker e André Falkenbach Santoro pelos comentários e auxílio na
elaboração deste texto.
2. Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ).
Email: young@ie.ufrj.br
3. UNEP (2011).

89
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesde gerar emprego e renda (Young, 2010). Os cenários de crescimento espúrio
com base na depleção ou degradação de recursos naturais trazem resultadospiores do que os cenários onde o dinamismo da produção é concentrado em
setores menos prejudiciais ao meio ambiente: a criação de emprego e salário
é maior nos cenários em que a dependência dos recursos naturais e a degradação são reduzidas, provando que é falsa a dicotomia entre conservação
ambiental e melhoria das condições econômicas.

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Young

2. A re-especialização da América Latina na
exportação de recursos naturais

A crescente dependência das exportações baseadas em recursos naturais
ou bens intensivos em poluição é um problema estrutural nos países latinoamericanos, que têm suas exportações cada vez mais concentradas em recursos naturais ou bens industriais caracterizados por um grau relativamenteelevado de poluição em seus processos de produção (Young, 1998; Young e
Lustosa, 2001, 2002; Malavasi et al., 2005). Essa tendência foi acentuada nosúltimos anos, tanto em termos da participação relativa de recursos naturais
na pauta de exportação quanto da especialização em bens industriais intensivos em poluição. Os resultados obtidos por Young (2010), usando a basede dados de comércio internacional TradeCan e os coeficientes de emissão
potencial de poluentes industriais (ILITHA) do Industrial Pollution Projection
System – IPPS (Hettige et al., 1994), mostram que há uma clara tendência
de aumento da dependência da pauta exportadora de bens primários que
tem acelerado rapidamente nos anos 2000. As figuras 1 e 2 apresentam os
resultados para o Brasil.

Figura 1
Participação dos produtos primários nas exportações (%), Brasil e

Nº 8  Junho 2011

América Latina

Fonte: Young (2010), com base em dados do TradeCan.

90
ECONOMIA VERDE

Figura 2
Intensidade média de poluição potencial das exportações industriais(ILITHA/IPPS), Brasil e América Latina

Desafios eoportunidades

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Young

Fonte: Young (2010), com base em dados do TradeCan e IPPS (Hettige et al., 1994)

Esses resultados estão associados à hipótese de desindustrialização, mostrando que o processo de liberalização iniciado nos anos 1990, juntamente
com o boom dos preços das commodities nos anos 2000, deixaram uma mudança estrutural na região, retornando a uma posição na qual o dinamismo
dos mercados externos é baseado em vendas diretas de recursos naturais
ou de bens cuja produção é intensiva em emissão de poluentes. Combinando
ambos resultados, nos anos 2000 as exportações do Brasil e da América Latina
ficaram cada vez mais dependentes da competitividade espúria, baseada em
esgotamento da base de recursos naturais, ao invés de um ciclo virtuoso em
que os ganhos comerciais seriam obtidos a partir do progresso técnico e dainovação.
Esta questão é particularmente problemática, porque os consumidores nos
países desenvolvidos estão cada vez mais conscientes das pegadas ambientais
dos produtos que compram e a posição da América Latina pode ser vista como
frágil se essa consciência refletir-se em restrições comerciais contra produtos
danosos ao meio ambiente.
Apesar desses problemas, é comum encontrar defensores da atual tendência de crescimento calcado em recursos naturais ou produtos intensivos
em emissão sob o argumento de que as perdas ambientais são um custoNº 8  Junho 2011

necessário para o desenvolvimento econômico. Essa hipótese, usualmentechamada de “curva ambiental de Kuznets”, justificaria que em determinadas
etapas do desenvolvimento, o sacrifício da base de recursos naturais é um
preço inevitável para a melhoria das condições materiais de vida da população. A próxima seção apresenta um modelo visando testar a validade dessa
hipótese no contexto brasileiro.

91

3. Poluição industrial e inclusão social:cenários para o futuro

ECONOMIA VERDENa sessão anterior, demonstrou-se que o Brasil e o resto da América Latina

Desafios eoportunidades

aumentaram sua dependência estrutural de bens primários e bens intensivos
em poluição na sua cesta de produtos para exportação. Obviamente isso traz
consequências negativas para o meio ambiente. Mesmo assim, as exportações têm sido um dos grandes motores do crescimento econômico e, por

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Youngisso, argumenta-se que é necessário aceitar alguns danos ambientais paraaumentar o ritmo da atividade econômica.
A hipótese implícita nesse argumento é a de que atividade econômica econservação ambiental estão necessariamente em oposição e que, conseguintemente, os formuladores de políticas públicas têm que decidir entre (i)aumentar o nível de emprego e renda ou (ii) debilitar o crescimento econômico
em busca da preservação ambiental. O objetivo dessa sessão é mostrar que
um caminho alternativo de crescimento econômico é possível, exemplificando
como a prioridade à economia verde, além de conservar o meio ambiente, trará
efeitos benéficos para os níveis de emprego e renda.
Essa sessão examina o problema, testando se um crescimento baseado
em degradação dos recursos naturais traria resultados melhores ou piores doque a alternativa econômica de concentrar o produto em atividades de maior
valor agregado, que trazem menos danos ao meio ambiente. Para ilustrar
esse argumento foram construídos cenários usando a matriz insumo produto
de 2005 (que é a mais recente) do Brasil, comparando diferentes possibilidades de crescimento econômico, usando a geração de empregos e salários
como medida de crescimento da economia. Entre outras razões, empregoe salários são bons indicadores de crescimento com inclusão social, já queeles expressam melhor a evolução do bem-estar do que o crescimento do
PIB. Além disso, considerando a altíssima concentração de renda da América
Latina, é mais importante evitar medidas de crescimento que não considerem
a redistribuição da renda.
Os exercícios efetuados buscaram responder às seguintes questões:• O que gera crescimento maior: a expansão de atividades intensivas em
recursos naturais ou aquelas baseadas em bens manufaturados ou em
serviços?
• Dentro do setor manufatureiro, o que gera crescimento maior: a expansão

Nº 8  Junho 2011de atividades mais ou menos intensivas em poluição?
A vantagem de usar a matriz insumo-produto é que ela permite a percepção
da cadeia inteira de produção. Para fazer com que os cenários sejam comparáveis, todos eles devem se basear em expansões similares da demanda
final, através de um crescimento exógeno das exportações.

92
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Existe uma série de limitações quanto ao uso de uma matriz insumo-produto.
Coeficientes técnicos e preços relativos são assumidos como constantes,
como se a economia se mantivesse estática durante o período de análise.
Além disso, não existem coeficientes de emissões observadas, apenas potenciais estimativas baseadas em modelos mais antigos, como o Sistema deProjeção da Poluição Industrial (IPPS), elaborado pelo Banco Mundial e quebaseia esta análise.

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Young

Apesar de todos os problemas relatados acima, o exercício de insumoproduto baseado em uma economia real provê resultados importantes, já que
permitem a consideração de cadeias intersetoriais e são uma maneira muito
mais efetiva para simular um crescimento alternativo de possibilidades que
pressupostos sem base ou teste sobre a consistência de seus resultados.

a. Metodologia
O exercício simulou uma expansão da demanda final em R$ 40 bilhões (empreços de 2005), ou aproximadamente 12% das exportações em 2005 – esse
valor foi escolhido por ser a média do crescimento anual das exportações brasileiras entre 2000 e 2005. Cada cenário distribuiu a expansão desse mesmo
valor (R$ 40 bilhões) em combinações diferentes de aumento da demanda
final nos setores econômicos.
A primeira questão que surge é saber qual setor gera maior crescimento,
medido pelo crescimento de empregos e salários. A economia foi dividida
em três grandes setores (produtos primários, manufaturados e serviços) e a
expansão total da demanda final (R$40 bi) foi distribuída de acordo com os
seguintes critérios:• No Cenário 1 a expansão da demanda final deu-se somente nas atividades
primárias.
• No Cenário 2 a expansão da demanda final ocorreu apenas nos produtos
manufaturados.
• No Cenário 3 a expansão da demanda final foi distribuída entre os setoresde serviços, utilidades industriais e construção civil.
A segunda questão é saber se há diferenças entre o crescimento lideradopelas indústrias mais “limpas” ou mais “sujas” em termos de emprego e geração de renda. Para responder a isso, o cenário 2 foi dividido em dois sub-Nº 8  Junho 2011

cenários nos quais o crescimento da atividade industrial foi diferenciado pela
intensidade potencial de poluição de acordo com os coeficientes do IPPS: as
10 indústrias mais poluidoras, de acordo com o IPPS, foram separadas doresto da indústria.
• No cenário 2.1, assumiu-se que a maior parte do crescimento da demanda final (R$ 30 bi) foi concentrada nas 10 atividades mais poluidoras,

93

enquanto o crescimento das exportações das atividades menos poluidoras

ECONOMIA VERDE• No cenário 2.2, simulou-se o contrário do cenário anterior, assumindo que

Desafios eoportunidadesas 10 atividades mais poluidoras tiveram um crescimento de apenas R$

foi de apenas R$ 10 bi.

10 bi, enquanto as menos poluidoras cresceram R$ 30 bi.
As 10 atividades industriais mais poluidoras de acordo com o IPPS são:Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Young• Produtos madeireiros, excluindo móveis
• Papel e celulose• Refinarias de petróleo e coque• Produtos químicos• Resinas• Produtos químicos e seus derivados – diversos• Cimento• Outros produtos não-metálicos• Manufaturas de metal• Metalurgia não-metálica
A produção total associada a cada um desses cenários foi obtida pela multiplicação da matriz de Leontief pela expansão dos respectivos aumentos dedemanda final. Então, o aumento do emprego (pessoal ocupado) foi calculado
multiplicando o trabalho/coeficiente de rendimento (relação entre o emprego eo valor da produção por atividade) pelo coeficiente de expansão da produção
por setor. A equação abaixo resume o procedimento:

ΔNi = (N/VP) . (I – A)-1 . ΔXi
Onde:
ΔNi: Expansão do emprego no cenário “i”
N/VP: Emprego/ Valor da produção
(I – A)-1: Matriz de Leontief para o Brasil (2005), calculada pelo IBGE
ΔXi: Expansão da exportação no cenário “i”
O aumento dos salários (incluindo as contribuições sociais) foi estimado em
termos similares, multiplicando o salário / coeficiente de rendimento (relação
entre os salários, incluindo as contribuições sociais e valor da produção por
atividade) pelo coeficiente de expansão da produção por setor. A equação
abaixo resume o procedimento:Nº 8  Junho 2011

ΔWi = (W/VP) . (I – A)-1 . ΔXi
Onde:
ΔWi: Expansão do salário no cenário “i”
W/VP: Salários/Valor da produção

94

b. Resultados
A Tabela 2 apresenta os resultados agregados para cada cenário. É muito

ECONOMIA VERDE

interessante que, embora a expansão agregada das exportações seja a mesma

Desafios eoportunidades

em todos os cenários (R$ 40 bilhões), os resultados variam consideravelmente,

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Youngtanto em termos de geração de emprego como de geração de salário.

Tabela 1
Emprego e salários criados por cenário
CenárioCriação deempregosCriação desalários (R$ Bi)

Cenário 1
Expansão em atividades primárias

2,476,906		

11,182

Cenário 2
Expansão na indústria manufatureira– aumento linear em todos os setores

1,351,194		

13,186

Cenário 2.1
Expansão na indústria manufatureira– aumento concentrado nos setoresmais poluidores

1,050,523		

11,747

Cenário 2.2 – Expansão na indústria
manufatureira– aumento concentrado
nos setores menos poluidores

1,409,478		

13,4642,008,166

15,220Cenário 3 – Expansão em serviços,utilidades industriais e construção civil

Fonte: elaboração própria, baseada em IBGE (Matriz Insumo-Produto, Brasil 2005).

À primeira vista, parece que, no cenário 1, a expansão de atividades primárias teria favorecido mais o crescimento do emprego, já que apresenta onúmero mais elevado de postos de trabalho criados. No entanto, dois elementos
devem ser considerados.
• A expansão nas atividades primárias gera a menor expansão dos salários,
indicando que a qualidade dos empregos criados por esses setores é o depior qualidade entre todos os cenários. Os resultados do cenário 3, caracterizado por atividades identificadas com o "crescimento desmaterializado",
mostra que o salário total teria sido de 36% a mais que no cenário 1, embora
o emprego teria aumento de 19% a menos.
• Efeitos dinâmicos: os modelos baseados em matrizes insumo-produto
Nº 8  Junho 2011

projetam os padrões atuais para o futuro, mantendo todos os parâmetros
técnicos constantes ao longo do tempo. No entanto, a rápida mecanização
na produção agrícola e a crescente intensidade de capital no setor de mineração têm tido o efeito de substituir mais trabalho, reduzindo a demanda
por mão-de-obra. Por isso, esses setores são responsáveis por desempregolíquido, ao invés de emprego. Isto pode ser comprovado observando-se as

95
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Contas Nacionais brasileiras: a rápida expansão das atividades primárias,
aumentando a sua participação no PIB de 7,2% para 8,4% no período 20002006, foi acompanhada por uma redução constante da força de trabalho
total, de 22,4% para 19,8%, no mesmo período (tabela 2).

Tabela 2
Participação relativa (%) das atividades primárias no PIB e Emprego, Brasil

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Young% Atividades primárias no PIB total
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

7.2

7.4

8.2

9.1

8.8

8.2

8.4

% Atividades primárias no emprego total
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

22.4

21.3

21.1

21.1

21.5

21.0

19.8

Fonte: elaboração própria, baseada em IBGE (Contas Nacionais)

Por outro lado, a expansão no cenário 3 mostra um bom desempenho doemprego (o segundo maior volume de empregos criados) e o maior aumento
do salário total. Observe que o cenário 3 é o mais identificado com o "esverdeamento" da economia, já que expande a construção civil (investimentos em"limpeza" da economia exigem obras de construção civil, como, por exemplo,
saneamento) e serviços, a base da "desmaterialização" do crescimento com
base no conhecimento, cultura, tecnologia e componentes tácitos.
Percebe-se uma tendência semelhante no interior da indústria manfutareira. A expansão das exportações concentra-se no grupo de indústrias menos
poluentes (cenário 2.2), que teriam gerado 34% mais empregos e 15% maissalários do que no cenário 2.1, onde os setores dinâmicos são os mais poluentes. Isso está relacionado ao fato de que a maioria dos setores de elevado
potencial poluente, como bens intermediários, são muito intensivos em capitale demandam relativamente poucos empregos.
A mensagem da análise desses resultados é clara: é uma falácia considerar que os países em desenvolvimento, como o Brasil, têm de decidir entre
crescimento econômico e qualidade ambiental. Os cenários que apresentaram os resultados mais consistentes para melhorar a atividade econômica,
medida pelo emprego e a criação de salário, são exatamente aqueles onde aNº 8  Junho 2011

dependência no consumo de recursos naturais e a degradação são reduzidas.
Portanto, não há razão para acreditar que, como previsto pela "curva ambiental
de Kuznets", a piora na qualidade ambiental é necessária para conseguir-se
maior atividade econômica: cenários com mais poluição e esgotamento dos
recursos levariam à redução do crescimento se comparados com cenários decrescimento “verde”.

96

Conclusão
Este trabalho mostrou que as iniciativas da “economia verde” são uma

ECONOMIA VERDE

oportunidade para iniciar um novo padrão de desenvolvimento com base na

Desafios eoportunidades

capacidade endógena de geração e incorporação de progresso técnico, mas
sendo socialmente inclusivo e ambientalmente responsável. Nesse sentido,
existem muitas semelhanças com o conceito original de industrialização proposto no Sistema Centro-Periferia (Prebisch, 1949): o desenvolvimento de longa

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil

duração só pode ser alcançado quando a economia se torna mais intensa em

Carlos Eduardo
Frickmann Young

Entretanto, os exercícios empíricos têm mostrado que há uma tendência

inovação e menos dependente da exploração extensiva da base de recursos
naturais. Esse argumento foi posteriormente aprofundado por Fajnzylber (1988)
através do conceito de competitividade autêntica, ou sistêmica.

clara, desde o final da década de 1990, de aumentar a dependência dasexportações de bens primários e de bens industriais que são intensivos em
poluição durante seu processo de produção. Esse resultado é motivo de grande
preocupação, pois mostra que o Brasil e demais economias latino-americanasestão fazendo o oposto do que é exigido pelos princípios do desenvolvimento
sustentável. Além disso, há um risco crescente de que os mecanismos depunição poderão ser estabelecidos nos produtos "sujos" no comércio internacional, com prejuízos óbvios para os países que têm as suas exportações
associadas à degradação ou esgotamento dos recursos naturais.
O principal argumento para aqueles que defendem o status quo é que ospaíses em desenvolvimento têm de decidir entre o crescimento econômico equalidade ambiental. A hipótese implícita por trás dessa visão é que a atividade
econômica e a conservação ambiental estão necessariamente em oposição e,portanto, os tomadores de decisões têm de decidir entre um ou outro, como
se preservar os recursos naturais requeresse automaticamente travar o crescimento da renda e de emprego. Esse argumento, conhecido como "curva
ambiental de Kuznets", é comumente referido na literatura, apesar de não
haver evidências incontestáveis de que um padrão de crescimento "sujo" traria
melhores resultados do que um ‘’esverdeamento’’ da economia.
Para testar as diferenças em termos de criação de emprego e salários empadrões "sujo" e "limpo", cenários foram criados, utilizando técnicas de insumoproduto, para simular as consequências do emprego de diferentes padrões de
uso de recursos naturais. Em cada cenário, a mesma quantidade de demanda
final foi considerada, mas com distribuição setorial diferente. Emprego e salá-Nº 8  Junho 2011

rios foram considerados como medida de crescimento porque são melhores
indicadores de inclusão social do que o PIB.
Os resultados são muito consistentes, mostrando que o crescimento espúrio
com base no consumo de recursos naturais ou a degradação pode trazer resultados muito piores do que outras opções econômicas que se concentram na

97
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

produção de maior valor agregado de produtos que são menos prejudiciais ao
meio ambiente. Os cenários com aumento do emprego e criação de salário são
exatamente aqueles em que a dependência no consumo de recursos naturais
e a degradação são reduzidas. Mais poluição e o esgotamento dos recursos
naturais levariam a desempenhos desfavoráveis, ao invés de um crescimento
mais inclusivo, levando a um resultado oposto ao esperado a partir da "curva
ambiental de Kuznets".

Potencial decrescimento daeconomia verde
no Brasil
Carlos Eduardo
Frickmann Young

Finalmente, deve-se ressaltar que os resultados apresentados neste relatório têm importantes limitações relacionadas à metodologia e às hipóteses
utilizadas e que a qualidade dos dados está longe de ser ideal. A melhoria dos
dados de produção e geração de indicadores ambientais são uma necessidade
importante para melhorar nossa compreensão sobre a relação entre o comércio,
questões de competitividade e o meio ambiente. Assim, outra recomendação
de política é a implementação de um sistema eficaz de informações ambientais
relacionadas com os indicadores econômicos já existentes.

REFERÊNCIAS bibliográficas
Fajnzylber, F. (1988). Competitividad internacional: evolución y lecciones. Revista dela CEPAL, n. 36, dezembro, 7-24.
Hettige, H., Martin, P., Singh, M. e Wheeler, D. (1994). IPPS - The industrial pollution
projection system. Washington, D.C.: World Bank.
Malavasi, L. O., Schuschny, A. R. e Gallopín, G. (2005). Evolución de las emisiones
industriales potenciales en América Latina, 1970-2000. Serie Medio Ambiente yDesarrollo, 97. Santiago de Chile: CEPAL.
Prebisch, R. (1949). El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus
principales problemas. Santiago de Chile: CEPAL.
Young, C. E. F. (1998). Industrial pollution and export-oriented policies in Brazil. Revista
Brasileira de Economia, v.52, 543–561.
Young, C. E. F. (2010). Transition towards a green and inclusive economic model: a Latin
American perspective. Relatório de pesquisa para o projeto Transición de América
Latina y el Caribe hacia un modelo de crecimiento verde y inclusivo (PNUMA/CEPAL).
Rio de Janeiro: IE/UFRJ.
Young, C. E. F. e Lustosa, M. C. J. (2001). Meio ambiente e competitividade na indústria
brasileira. Revista de Economia Contemporânea, v. 5, 231-259.
Young, C. E. F. e Lustosa, M. C. J. (2002). Competitividade e meio ambiente. In Braga,
A. S. e Miranda, L. C. (ed.), Comércio e meio ambiente: uma agenda para a América
Latina e Caribe, 41-60. Brasília: MMA.

Nº 8  Junho 2011

UNEP (2011). Towards a green economy: pathways to sustainable development andpoverty eradication - a synthesis for policy makers. Disponível em: <www.unep.org/
greeneconomy>.

98
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição
Cláudio R. Frischtak1

Introdução
A visão dominante acerca da conservação do meio ambiente continua sendo a de que, no processo de desenvolvimento, os países são confrontadosem última análise com uma escolha: mais crescimento ou mais conservação.
Para propor as bases de uma nova economia é necessário reexaminar seus
supostos básicos e a forma como se contabilizam seus resultados. Não é tarefa
simples, pois a fragilidade do paradigma dominante não reside na experiência
concreta dos países. Afinal de contas, a revolução industrial foi predadora derecursos naturais, mas acelerou o crescimento e gerou elevação do nível debem-estar. Então, por que repensar a economia, abandonando a conexão –aparentemente tão mais necessária quanto menor o nível de renda – entre
crescimento e uso intensivo (e insustentável) dos recursos?
Em primeiro lugar, porque a exaustão da capacidade de os ecossistemas
suportarem a pressão da atividade econômica poderá restringir o próprio
crescimento econômico. Nessa perspectiva, somente com a conservação ocrescimento se tornaria viável. Em segundo lugar, a necessidade de promovero desenvolvimento em novas bases produzirá novas oportunidades. Produtos
e serviços voltados para soluções para a economia verde terão crescente
participação na atividade econômica.
A exaustão do antigo modelo e a transição para uma economia verde impõem
uma inversão da lógica dominante: maior crescimento passaria a depender eser (necessariamente) acompanhado por maior conservação ou uso sustentável dos recursos, de modo que o novo trade-off seria entre crescimento e uso
predatório do capital natural. O objetivo deste trabalho é estabelecer as bases
para uma economia verde no Brasil e uma estratégia de transição.

Nº 8  Junho 2011

A transição para a economia verde no Brasil
A economia verde não tem precedente nem modelo. Ela supõe uma transformação do modo de produzir e consumir; a redefinição do planejamento

1. Presidente da Inter.B Consultoria Internacional de Negócios.

99
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

governamental e de políticas públicas; e maior ênfase no esforço inovador.
Para permitir uma aproximação da abordagem das políticas públicas no apoio
setorial à transição para a economia verde, desenvolve-se a seguinte estruturaanalítica para fins de facilitar a exposição.
A oferta é organizada em duas categorias. A oferta “de mercado” é aquela
que responde de forma autônoma seja a uma demanda preexistente ou que
apresenta aspectos tais que a própria oferta gera a demanda; em ambos

O Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição
Cláudio R. Frischtak

os casos, a produção resulta do curso normal dos negócios das empresas
incumbentes e da entrada de novas firmas. A oferta “estruturada” é aquela
que, pela dificuldade de atingir a demanda, pelos retornos insuficientes ou
pela complexidade tecnológica ou institucional que envolve, requer algum
nível de intervenção ou apoio, seja em P&D, no planejamento ou no próprio
investimento, na organização da produção ou na precificação. A estruturação
da oferta pode envolver investimentos diretos de governo, subsídios fiscais efinanceiros, mudanças no plano regulatório, dentre outras ações.
A demanda, por sua vez, poderia ser classificada como “espontânea”,
quando emerge das necessidades básicas dos indivíduos, sendo determinada
fundamentalmente pelo nível de renda e educação, pelo volume e natureza
da informação a que estes têm acesso, pela experiência (de consumo) e pelo
seu entorno (via efeito demonstração); ou ainda como “induzida”, a qual requerque seja manejada ou estimulada – por meio de transferências, normas eoutras ferramentas, inclusive por campanhas de conscientização e educação
pública, para assegurar a criação de mercados para bens e serviços que espontaneamente não surgiriam.
Essas categorias produzem uma matriz 2x2. A Figura 1 sintetiza a estruturaanalítica aqui proposta. No sentido “horário”, começando pelo quadrante superior esquerdo, tem-se o quadrante I, que abarca atividades que combinam uma
demanda espontânea e uma oferta de mercado e que, em conjunto, constituem
parte dominante do PIB na economia, ainda que parte menor do PIB Verde.
O quadrante II é composto por atividades que necessitam que a oferta seja
“estruturada” para que o mercado se forme e que a demanda (potencial) sejasuprida. O quadrante III reúne atividades que dependem tanto da estruturação
da oferta quanto da indução da demanda para se tornarem economicamenteviáveis. Essas seriam em tese as que levariam mais tempo e absorveriammais recursos para responderem. Por fim, o quadrante IV engloba atividades
que se viabilizam se a demanda é estimulada por meio de um fluxo maior

Nº 8  Junho 2011de informação (inclusive campanhas de esclarecimento), transferências ao
consumidor que induzam mudanças de hábito e outras medidas que mudem
o padrão de consumo dominante.

100

Figura 1
Matriz de atividades do PIB Verde e da dinâmica das políticas públicas

ECONOMIA VERDE

OFERTA

Desafios eoportunidades

INDUZIDA

DEMANDAO Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição
Cláudio R. Frischtak

ESTRUTURADAESPONTÂNEAMERCADOA matriz ilustra também a dinâmica de uma atividade tipicamente “verde”,
cuja dimensão inicial é limitada, mas que, impulsionada pela “mão do Estado”
inicialmente na estruturação da oferta e posteriormente pela indução de sua
demanda, expande-se ao longo do tempo (simbolicamente, círculos concêntricos maiores), caracterizando a transição para uma economia verde. Retornos
crescentes de escala ou o acúmulo de experiência refletido em curvas deaprendizado e consequentes ganhos de produtividade poderão fazer com que
algumas dessas atividades retornem ao quadrante I (ou na sua direção), tendo
já adquirido uma dimensão que dê economicidade à atividade.
Vejamos a aplicação dessa estrutura analítica a um conjunto de atividades
que seriam parte constituinte do PIB Verde – entendido como o conjunto deatividades econômicas que conservam ou ampliam o estoque de capital natural– e, apesar de não exaurirem a potencialidade do PIB Verde, são possivelmente
as mais emblemáticas2.

Conservação dos ecossistemas
Essa categoria é composta pelas atividades econômicas que contribuem
Nº 8  Junho 2011

para a integridade dos ecossistemas e sua capacidade de prover suportematerial e a multiplicidade de serviços essenciais a uma vida digna para aatual e as futuras gerações.

2. A área dos círculos reflete a importância econômica relativa das atividades medidas – emcaráter aproximado – pela sua contribuição ao PIB do país.

101

Figura 2:
Conservação dos ecossistemas

ECONOMIA VERDE

OFERTAMERCADO

Desafios eoportunidades
ESPONTÂNEAPRODUTOSORGÂNICOS (2)FARMACOS
NATURAIS (1)COSMÉTICOS
NATURAIS (4)AGROPECUÁRIASUSTENTÁVEL

TURISMOECOLÓGICO (5)REFLORESTAMENTOESPÉCIES exóticas (3)REDD / REDD + (7)EXTRATIVISMOSUSTENTÁVEL
(ALIMENTOS)INDUZIDA

Cláudio R. Frischtak

REFLORESTAMENTOESPÉCIES NATIVAS (6)DEMANDAO Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transiçãoESTRUTURADA

Elaboração: Inter.B. Fontes:
1. “Valorização do Real e competitividade das exportações,” 7/04/10, <http://www.
administradores.com.br/informe-se/informativo/valorizacao-do-real-e-competitividade-dasexportacoes/31985/>.
2. “Mudança de hábito” 27/05/09, Valor Econômico.
3. “Espécies invasoras causam prejuízo de US$1,4 trilhão” 28/04/10, Valor Econômico.
4. “Jóias da Floresta” 28/04/10, Valor Econômico.
5. “Valor econômico e sociocultural do ecoturismo e das atividades recreacionais providas pelaÁrea de Proteção Ambiental Serra de São José (MG)” PIBIC/CNPq, <http://www.sober.org.br/
palestra/5/499.pdf>.
6. “Lavouras de árvores” 12/12/05, Unicamp, <http://www.portaldoagronegocio.com.br/
conteudo.php?id=23107>.
7. “Discussão sobre REDD define futuro da floresta” 24/08/09, Valor Online.

Na Figura 2, nota-se que essas atividades são ainda de magnitude relativamente pequena e contam com apoio limitado, concentrando-se no quadrante
I. Ainda não há, para todos os efeitos, uma verdadeira economia da floresta,
com uma exploração inteligente e em escala não apenas dos produtos da biodiversidade (fármacos, cosméticos), mas também do extrativismo sustentávele turismo ecológico, dentre outros. A maior exceção é o plantio do eucalipto em
terras “nuas”, ou exploradas pela pecuária de baixa produtividade, principalmente quando combinado com a restauração da vegetação nativa. Exemplo

Nº 8  Junho 2011

recente3 sugere que esta última alternativa de recomposição da cobertura
vegetal é economicamente viável e, na medida em que ganha escala e experiência, consolida-se como uma atividade do quadrante I.

3. O Vale Reflorestar, fundo com patrimônio de R$ 605 milhões para reflorestamento. Jornal doComercio 06/05/10.

102

Figura 3
Conservação dos ecossistemas na transição para a economia verde

ECONOMIA VERDE

OFERTAMERCADO

Desafios eoportunidades
ESPONTÂNEAPRODUTOSORGÂNICOS (2)COSMÉTICOS
NATURAIS (4)AGROPECUÁRIASUSTENTÁVEL

REDD / REDD + (7)TURISMOECOLÓGICO (5)EXTRATIVISMOSUSTENTÁVEL
(ALIMENTOS)INDUZIDA

Cláudio R. Frischtak

REFLOREST.
ESPÉCIES
NATIVAS (6)DEMANDAO Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transiçãoESTRUTURADA

De modo geral, a ampliação dessas atividades depende não apenas das
políticas de governo basicamente estruturando a oferta e ocasionalmente induzindo a demanda, como da legislação básica que promova a proteção e uso
sustentável dos ecossistemas. Na esfera da proteção aos ecossistemas, o país
conta com uma legislação bastante abrangente, centrada fundamentalmente no
Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), no Código Florestal,no Código de Águas e nas normativas que orientam a utilização de recursos
naturais, as atividades econômicas e a intervenção nas paisagens.
O sistema de proteção das UCs necessita ser reforçado com a criação denovas unidades em áreas críticas e, fundamentalmente, pela consolidação
das UCs existentes. São necessários sistemas de gestão, monitoramento
e fiscalização que garantam a integridade das unidades e que coíbam atividades predatórias no seu interior. É preciso a criação de uma rede social
de proteção em torno e no interior das unidades, com o engajamento das
comunidades tradicionais, dotando-as de condições dignas de vida, inclusive
pelo pagamento dos serviços ambientais e pela exploração sustentável dos
recursos naturais.
O Código Florestal é o outro texto básico que ordena as atividades no planoda conservação, e cuja revisão tem sido objeto de debate conflituoso. ParaNº 8  Junho 2011

muitos produtores na fronteira, o cadastramento e licenciamento ambiental, nocontexto de um plano de recomposição de APPs e Reserva Legal, assim comoa regularização fundiária, legalizando o uso da terra para fins econômicos no
marco da legislação, é o mais vantajoso.
Um instrumento poderoso e pouco utilizado numa perspectiva de sustentabilidade no campo é o crédito rural. O Plano de Safra 2010/11 dá um passo

103

nesse sentido com o Programa de Agricultura de Baixo Carbono, ainda que o

ECONOMIA VERDE

Ademais, há outros instrumentos de promoção dessas atividades. Certas

Desafios eoportunidades

medidas compõem as políticas de governo, mas necessitam ser ampliadas, aprograma absorva não mais do que 5% dos recursos disponíveis4.

exemplo do ICMS ecológico. De forma mais ampla, deve-se estimular empresas e indivíduos a elaborarem e executarem projetos de utilização sustentável
e inteligente dos recursos naturais, com a conservação e recomposição dos

O Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição
Cláudio R. Frischtak

ecossistemas. O fundamental é que a proteção dos ecossistemas não seja
apenas uma tarefa de governo, mas envolva ativamente a sociedade.

Transportes e saneamentoSão analisadas aqui as atividades que servem para estruturar cidades sustentáveis por meio de investimentos direcionados a melhorias na acessibilidade,mobilidade e saneamento.

Figura 4
Redes de cidades sustentáveis
OFERTAMERCADOESTRUTURADASANEAMENTO (5)BUSRAPID TRANSIT

TRANSPORTE CICLOVIÁRIO (7)DEMANDAESPONTÂNEABILHETE ÚNICO (3)CARRO ELÉTRICO (6)INDUZIDA

TRANSPORTE METROVIÁRIO (2)TRANSPORTE FERROVIÁRIO METROPOLITANO (3)Elaboração: Inter.B. Fontes:
1,2,3,4. “Governo culpa carro e moto por poluição” 26/03/10, Folha de São Paulo.
2,3.“Chineses e espanhóis entram na disputa pela obra do TAV” 06/08/09, <http://www.copa2014.org.br/noticias/Noticia.aspx?noticia=870>

Nº 8  Junho 2011

4. “Mesmo sem orçamento, governo quer mais hidrovias” 12/01/10, Valor Econômico.
5. Baltar, Emerenciano e Pereira,“Subsídio na prestação de serviços de água e esgoto” <http://
www.abrh.org.br/novo/i_simp_rec_hidric_centro_oeste_bsb21.pdf>
6. “Sem ajuda oficial, carro elétrico é inviável” 13/04/10, Valor Econômico.
7. “Reinventar a Mobilidade” 12/08/09, Agenda Sustentável, <http://www.agendasustentavel.
com.br/artigo.aspx?id=2765>
8. “Paes diz que bilhete único não terá subsídio” 28/04/10, O Globo.
4. Ver Valor, 07/06/2010 p. B12.

104
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Observa-se na Figura 4 que, de modo geral, para existirem ou ganharem
escala, essas atividades necessitam de uma oferta estruturada, pois não há
solução “pura” de mercado, a exemplo de transporte de massa eficiente e debaixo impacto – ferroviário, metroviário, bondes, BRT. Esses sistemas, que
facilitam a acessibilidade na rede de cidades, são críticos para a mobilidade
intra-urbana. Se bem que inovações tais como o carro elétrico devam ser
encaradas como um avanço, as cidades só serão efetivamente sustentáveisO Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição
Cláudio R. Frischtak

se irrigadas por sistemas eficientes de transporte de massa. Já no caso desaneamento básico, sua viabilidade econômica geralmente depende do nível
de renda dos usuários (além do custo de investimento).
As fragilidades dos sistemas de transportes e saneamento e o baixo graude adaptação das cidades ao seu entorno natural exigem o desenho de uma
estratégia específica, de modo a torná-los sustentáveis. Deve-se considerar oalto grau de urbanização do país, seu impacto sobre a qualidade de vida e ofato de que a intervenção do setor público tanto no âmbito dos investimentos
quanto da normatização das atividades urbanas parece essencial (Figura 5).
A Figura 5 sugere a importância de políticas ativas para a sustentabilidade
dos sistemas de transporte e saneamento, com especial ênfase no transporte demassa. As regiões metropolitanas necessitam de um planejamento integrado no
plano da acessibilidade e mobilidade, assim como na questão do saneamento.
Isso deve ser tratado por um órgão de planejamento metropolitano e com poderes
de alocação de recursos, respeitando os processos de consulta à sociedade.
Os investimentos voltados para a melhoria da qualidade de vida da população
urbana são elevados e o interesse coletivo deve ser o critério dominante nas
decisões de investimento no que diz respeito à alocação de recursos.
Figura 5
Redes de cidades sustentáveis na transição para a economia verde
OFERTAMERCADOESTRUTURADA

INDUZIDA

Nº 8  Junho 2011

DEMANDAESPONTÂNEA

sANEAMENTO (5)BUSRAPID TRANSIT
TRANSPORTE CICLOVIÁRIO (7)CARRO ELÉTRICO (6)TRANSPORTEMETROVIÁRIO (2)TREM ALTA VELOCIDADE

TRANSPORTE FERROVIÁRIO METROVIÁRIO (3)105Energia
Essa categoria é composta por atividades direcionadas à produção e ao

ECONOMIA VERDE

uso eficiente de energias renováveis. O Brasil tem uma situação relativamente

Desafios eoportunidades

peculiar no sentido de que o país já possui uma estrutura relativamente adaptada a uma economia de baixo carbono por deter significativa participação
de energias renováveis. A Figura 6 sugere, contudo, que a nova geração
de soluções energéticas – solar, eólica, nuclear – e projetos de fronteira em

O Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição

hidreletricidade e utilização de biomassa ainda não ganharam escala (comoCláudio R. Frischtak

A agenda de sustentabilidade em energia é densa, como ilustrado pela

já o fizeram os biocombustíveis) e para tanto vão necessitar de formas deapoio mais estruturadas.

Figura 7. É necessário transitar para a fronteira da economia, eficiência e
inovação em energia, estimulando a utilização em escala de novas fontes,
consolidando os avanços significativos que vêm ocorrendo no plano domésticoe se articulando com os esforços globais para novas soluções. Dois conjuntos de ações se configuram como essenciais: primeiro, o apoio estruturado
aos esforços de P&D tanto no âmbito público, das universidades e centros
de pesquisa, como na esfera privada e empresarial. Segundo, é necessáriaa ampliação dos programas de eficiência energética, tanto nos processos
produtivos, nos produtos e no seu uso racional e eficiente.

Figura 6
Energia
OFERTAMERCADO

ENERGIA SOLAR (3)INDUZIDA

Nº 8  Junho 2011

ENERGIA EÓLICA (2)ENERGIA HÍDRICA

DEMANDAESPONTÂNEA

BIOMASSA DE CANAESTRUTURADA

ENERGIA NUCLEAR

BIOCOMBUSTÍVEIS (1)LINHA BRANCA DE BAIXO CONSUMO (4)Elaboração: Inter.B. Fontes:
1. “Governo culpa carro e moto por poluição,” 26/03/10, Folha de São Paulo.
2. “Vento a preço de água,” Jan/10, Revista Brasil Energia Ed. 350.
3. “Energia solar no Brasil,” 24/03/10, Valor Econômico.
4. “IPI menor para linha branca vai respeitar critério ambiental” 29/10/09, Valor Econômico.

106

Figura 7
Energia na transição para a economia verde
OFERTAECONOMIA VERDEMERCADO

Desafios eoportunidades
ESPONTÂNEA

ENERGIA EÓLICA (2)ENERGIA HÍDRICA

ENERGIA NUCLEAR

ENERGIA SOLAR (3)BIOCOMBUSTÍVEIS (1)INDUZIDA

Cláudio R. Frischtak

BIOMASSA
DE CANA

DEMANDAO Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transiçãoESTRUTURADA

LINHA BRANCA DE BAIXO CONSUMO (4)Resíduos
A Figura 8 ilustra as atividades relacionadas à geração e tratamento deresíduos: o descarte de produtos, o aproveitamento dos materiais recicláveis
e a redução ou eliminação do que não é biodegradável em horizonte razoável.
O espaço para ampliação das soluções de mercado será determinado por uma
combinação de políticas públicas e maior conscientização da sociedade.
Figura 8
Ciclo de vida
OFERTADEMANDAESPONTÂNEAMERCADOESTRUTURADA
PRODUTOS“INIVADORES(RECICLÁVEIS,BIODEGRADÁVEIS (5)COLETA SELETIVA (3)METAIS RECICLADOS (2)pAPEL RECICLADO (1)PLÁSTICO VERDE

Nº 8  Junho 2011

INDUZIDADEMOLIÇÃOSUSTENTÁVEL(4)Elaboração: Inter.B. Fontes:
1. “Moda do papel reciclado dá novo nicho à indústria” 18/01/07, Valor Econômico.
2. “Redução de custos move mercado de reciclagem” 29/01/10, Valor Econômico.
3,5. ”Mudança de hábito” 27/05/09, Valor Econômico.
4. “Sustentabilidade para a demolição da Help” 12/04/10, O Globo.
6. “A caneta que se dissolve” 27/04/10. O Globo.

107

Figura 9
Ciclo de vida dos produtos na transição para a economia verde

ECONOMIA VERDE

OFERTA

Desafios eoportunidades
ESPONTÂNEAMETAISRECICLADOS (2)LOGÍSTICA
REVERSAESTRUTURADA

PRODUTOS“INIVADORES(RECICLÁVEIS,BIODEGRADÁVEIS (5)PLÁSTICO VERDECOLETA
SELETIVA (3)DEMOLIÇÃO SUSTENTÁVEL (4)INDUZIDA

Cláudio R. Frischtak

DEMANDAO Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transiçãoMERCADO

Como se observa na Figura 9, há necessidade de uma nova política que sevolte para a gestão dos resíduos, examinando de forma criteriosa a necessidade (ou não) de controlar ou regular a produção e uso de bens cuja pegadaé sensível, seja pelas externalidades negativas ao longo do seu ciclo de vida,seja pelo seu caráter de baixa degradabilidade no descarte, porém que nãoapresentem economicidade na sua reciclagem. O papel da política de governo seria promover alternativas com base no redesenho dos produtos, novos
materiais, e na promoção da reciclagem e redução do desperdício5.
Vale enfatizar que várias das medidas para incentivar a reciclagem noplano individual são relativamente simples, pois dependem de normas aserem obedecidas pelo produtor/distribuidor, sem dispêndio público. Ao
mesmo tempo, muitas das intervenções de governo podem ser transitórias,
de modo que após um período de ganhos de escala e redução de custos, asatividades de integração do ciclo de vida dos produtos tornem-se viáveis no
mercado. Com a combinação de maior escassez e preços mais elevados dematérias-primas e os ganhos em escala propiciados num primeiro momento
por políticas e normas emanadas do poder público, a coleta e reciclagem deelementos descartáveis por meio de operações de logística reversa seriamNº 8  Junho 2011

fruto de iniciativas de empresas. A própria coleta seletiva, após um período

5. Um avanço muito significativo deu-se com a instituição em 2010 da Política Nacional de
Resíduos Sólidos, que regula a reciclagem, disciplina o manejo dos resíduos e inova com alogística reversa, a qual determina que todos os envolvidos na cadeia de comercialização
dos produtos organizem-se e realizem o recolhimento de embalagens usadas e dos resíduos
dos produtos.

108

inicial, pode se tornar auto-sustentável, e eventualmente rentável o suficiente

ECONOMIA VERDEEm síntese, a proteção dos ecossistemas, os sistemas de transporte e sa-

Desafios eoportunidades

neamento, a energia e os resíduos podem ser integrados em uma economia

para dispensar subsídios governamentais.

verde envolvendo de forma limitada as iniciativas de governo, que podem ter
caráter temporário. A análise acima aponta que parte considerável do PIB Verdejá se prefigura no quadrante I. Isso indica que há soluções de mercado, mas

O Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição

muitas são incipientes e outras nem mesmo existem. A expansão de muitas
dessas atividades irá depender de políticas ativas, ainda que esse apoio possa
ser apenas temporário.

Cláudio R. Frischtak

Estratégia de transição
A operacionalização da estratégia de transição para uma economia verdesupõe estabelecer uma agenda de governo da economia verde. Essa agenda
se desdobraria em:
Primeiro, a constituição de grupo de trabalho ou equivalente envolvendonão apenas governo, mas universidades e instituições de pesquisa, empresas
e organizações da sociedade civil, com os seguintes objetivos:• Identificar, de forma objetiva, critérios gerais de sustentabilidade que norteariam o apoio direto ou indireto do governo a projetos e atividades.
• Inversamente, definir o que seriam atividades predatórias do capital natural
que deveriam ser contidas, tributadas ou desincentivadas.
• Introduzir na Contabilidade Nacional a dimensão de sustentabilidade no
sentido sugerido pelo relatório Stiglitz, com foco na variação dos estoquesde capital natural.
• Construir gradativamente indicadores que sirvam para precificar os serviços
dos principais ecossistemas, reconhecendo que esse exercício é experimental e sujeito a tentativas e erros, e que certos serviços críticos não são
possivelmente mensuráveis em termos econômicos.
• Inventariar as ações de governo (inclusive das empresas públicas) que
afetam direta ou indiretamente a conservação do capital natural do país,
hierarquizando seu impacto.
Segundo, e com base nos resultados do esforço empreendido, definir um
marco de referência e um conjunto de normas que sirvam de base para uma
Nº 8  Junho 2011

reorientação das ações de governo. Vale sublinhar que ainda há no país um
amplo conjunto de políticas e iniciativas que geram incentivos que promovem
atividades predatórias ou sem mérito na perspectiva da economia verde.
Deve-se conduzir uma revisão detalhada dos programas de governo préinventariados, assim como dos incentivos tributários, financeiros e outros,

109
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

tanto no plano setorial quanto regional, além dos planos de investimento das
empresas estatais e examinar a viabilidade econômica (já na nova perspectiva) e jurídica de eliminar ao longo dos próximos anos todas as formas desuporte a projetos e atividades claramente não condizentes com a economia
verde, por:
• Serem diretamente predatórias ao capital natural sem compensações
suficientes pelos seus efeitos econômicos;

O Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição
Cláudio R. Frischtak• Contribuírem para “sujar” a matriz energética (a exemplo de usinas de geração de energia com base em óleo diesel, óleo combustível ou carvão);• Reduzirem a acessibilidade e mobilidade nos sistemas de cidades; e• Ignorarem novos conceitos e normas arquitetônicas, métodos construtivos
e uso de materiais visando economia de energia, aproveitamento da águada chuva, reciclagem, dentre outros.
Terceiro, deve-se avançar uma agenda positiva voltada à proteção e recomposição do capital natural nos principais ecossistemas. É imprescindível
que o país proteja sua biodiversidade. Na questão específica da proteção
às florestas tropicais, o Brasil deve reforçar sua liderança na capacidade demonitoramento, na contenção do desmatamento e na busca de alternativas
dignas de geração de renda e emprego para os povos da floresta, comunidades tradicionais, assim como a população atraída por meio de programas degoverno, dentre outros. No plano dos recursos hídricos, o país deve intensificar
seus esforços no sentido de gerir adequadamente suas bacias e garantir o uso
múltiplo, equilibrado e sustentável da água, cuja produção e conservação daqualidade necessitam envolver as populações ribeirinhas e produtores rurais,
e cuja precificação é essencial para seu uso racional.
Essas são as diretrizes da estratégia de transição para a economia verde.

Conclusão
A economia mundial iniciou há anos um processo de transição apoiado no
uso predatório do capital natural e no esgotamento da capacidade dos ecossistemas, com efeitos deletérios sobre a sustentabilidade. Um novo paradigma está emergindo, em que crescimento e conservação são positivamente
correlacionados e formam a base da economia verde.
O Brasil é uma potência ambiental pelos seus amplos recursos ecossistêmi-Nº 8  Junho 2011

cos e de energia renovável. Com o apoio de políticas adequadas de governo,
pode se tornar um dos países que mais rapidamente venham a se consolidar
enquanto economia verde. Esse processo baseia-se em quatro vetores chaves do PIB Verde brasileiro: (i) a conservação e ampliação do capital natural,sob formas eficientes de exploração agropecuária, de uma nova economia dafloresta, inclusive com o uso inteligente da biodiversidade; (ii) a transformação

110
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

do sistema de cidades por meio de um planejamento integrado no plano metropolitano, tendo por referência a necessidade de um projeto transformador na
acessibilidade e mobilidade urbanas, na ampliação do saneamento, além da
implantação de um novo padrão arquitetônico e construtivo; (iii) o maior estímulo
à geração e utilização de energias renováveis, necessariamente articuladasà intensificação dos esforços de eficiência energética; e (iv) a integração do
ciclo de vida do produto no cálculo econômico de produtores e consumidores

O Brasil e a economia
verde: fundamentos e
estratégia de transição

Nº 8  Junho 2011

Cláudio R. Frischtak

por meio de uma regulação adequada da nova legislação, e esforço inovador
em design e uso de novos materiais.

111
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Inovação e tecnologia
para uma economia verde:questões fundamentais
Maria Cecília Junqueira Lustosa1

Introdução
A discussão sobre os limites do crescimento devido à finitude dos recursos
ambientais colocou o desafio de aliar preservação ambiental e o crescimentoeconômico. No âmbito deste debate, duas vertentes de análise podem ser
identificadas: a primeira privilegia a tecnologia como sendo o principal vetor
de mudanças, gerando processos produtivos mais ecologicamente corretos e,
consequentemente, ampliando os limites do crescimento econômico. A outra
vertente, contrária à primeira, coloca a impossibilidade de aliar a preservação
ambiental e o crescimento econômico no sistema capitalista. A necessidade
de novos mercados, impondo um padrão de consumo intensivo em matériasprimas e energia, faz com que cresçam cada vez mais a necessidade de recursos ambientais, ultrapassando os limites da disponibilidade destes recursos,
mesmo com tecnologias mais limpas.
Independentemente deste debate, a evolução tecnológica na direção deprocessos produtivos mais eficientes do ponto de vista ambiental, utilizando
menos materiais e lançando menos rejeitos no meio ambiente, é desejável doponto de vista social, pois, se não resolve o problema ambiental, pelo menos
busca amenizá-lo. Nesse sentido, o desenvolvimento de tecnologias mais
limpas é extremamente necessário.
Entretanto, o estudo da mudança tecnológica envolve diversos aspectos e é
um processo evolucionário, que apresenta características de não-linearidade,cumulatividade e de interdependência temporal (path-dependence). Além domais, a mudança tecnológica na direção da sustentabilidade ambiental depende de outros fatores não econômicos, como desenvolvimento de capacidades
específicas das empresas, infraestrutura e mudanças institucionais.
Este artigo aborda as questões relativas à inovação na transição para uma

Nº 8  Junho 2011

economia verde do ponto de vista da teoria evolucionária da mudança tecnológica e está dividido em quatro partes, além desta introdução. A primeira

1. Professora associada da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da
Universidade Federal de Alagoas (FEAC/UFAL). Pesquisadora do Grupo de Pesquisa em
Agronegócio e Inovação (GAIN/UFAL) e da Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos
Produtivos e Inovativos Locais (RedeSist/UFRJ). Diretora da Regional Nordeste daSociedade Brasileira de Economia Ecológica (EcoEco).

112
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais
Maria Cecília Junqueira
Lustosa

trata do surgimento das questões ambientais enquanto resultado do processo
de produção econômica. A segunda aborda questões pertinentes da relação
entre inovação e meio ambiente, focando nos fatores que influenciam na capacitação das empresas para se tornarem inovadoras. A terceira apresenta
os resultados de pesquisas sobre o comportamento ambiental das empresas
brasileiras, principalmente no que tange ao investimento ambiental.

1. Questões ambientais e a produção econômica
A partir da Revolução Industrial do final do século 18, o desenvolvimentoeconômico e tecnológico baseado no uso intensivo de matérias-primas eenergia aumentou a velocidade de utilização de recursos naturais. Dada aabundância desses recursos, a questão da sustentabilidade do sistema econômico – ou seja, a manutenção das condições para seu bom desenvolvimento,
não esgotando os recursos de que necessita e deixando-os disponíveis em
boa qualidade para uso futuro – não ficou no centro das preocupações dos
economistas durante muitas décadas.
Mais de um século e meio depois do início do processo de industrialização
e do surgimento dos sistemas de produção agropecuários, é que a questão
da finitude dos recursos naturais, vista como ameaça ao crescimento das
economias modernas, entra definitivamente na agenda de pesquisa dos
economistas.
Além da utilização intensiva dos recursos naturais, os rejeitos dos processos
produtivos lançados no meio ambiente resultaram no acúmulo de poluentes
acima da sua capacidade de suporte, gerando a poluição. Esta passa de uma
dimensão local – degradação dos corpos hídricos, dos solos e da qualidade
do ar – para uma dimensão regional – chuvas ácidas – e global – mudanças
climáticas e depleção da camada de ozônio.
A depleção dos recursos naturais e a poluição são problemas ambientais
resultantes das ações antrópicas, que também levam à perda da biodiversidade,gerando desequilíbrios nos ecossistemas e fazendo com que percam parte desuas funções biológicas e sociais. Esse conjunto de problemas é denominado
de “questão ambiental”. Seus efeitos negativos sobre o meio ambiente são
resultados de decisões e ações passadas, sugerindo uma interdependência
temporal (path dependence), revelando um processo de mudanças contínuas eevidenciando incertezas em relação ao conhecimento dos impactos ambientais

Nº 8  Junho 2011

resultantes do crescimento econômico.
A hipótese de que a capacidade de suporte do planeta estava chegando
ao seu limite, seja pela quantidade de poluentes lançados no ambiente ou
pela exaustão dos recursos naturais, data do final dos anos 1960. Travaramse intensos debates nos meios político, acadêmico e social, incorporando odiscurso do movimento ambientalista, que apontava para a incompatibilidade

113
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

entre preservação ambiental e o crescimento econômico baseado na utilização
intensiva de recursos naturais e energia de fontes não-renováveis. Após maisde cinco décadas desse debate, percebe-se que não é o crescimento quechegou ao seu limite, mas os padrões tecnológicos e de consumo até então
adotados pelos países industrializados.
O crescimento econômico baseado em padrões tecnológicos intensivos no
uso de matérias-primas e energia, principalmente proveniente de hidrocar-

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais

bonetos – grandes demandantes de recursos naturais –, pode esbarrar nos

Maria Cecília Junqueira
Lustosacrescimento econômico possa ser contínuo. É nesse sentido que o crescimento

limites da finitude dos recursos ambientais, seja pela exaustão ou pela perda
de qualidade. A mudança dos padrões tecnológicos atuais na direção de outros que degradem menos o meio ambiente é condição necessária para que oeconômico pode ser possível para todos os países, mas com tecnologias mais
limpas2 e eficientes no uso dos recursos naturais.
Percebe-se, portanto, que há uma diferença entre a mudança do atual padrão tecnológico, com a base energética calcada na queima de combustíveis
fósseis, e o desenvolvimento de novas tecnologias mais limpas dentro desse
mesmo padrão, a fim de minimizar os impactos ambientais das atividades
econômicas.
A mudança do padrão tecnológico é extremamente complexa, pois ocorre
no longo prazo, depende de muitas variáveis e, mesmo induzida por qualquer
tipo de política, não se sabe a priori todas as consequências dela decorrentes,
pois nem todas as externalidades negativas de uma tecnologia, desenhada eutilizada para fins específicos, podem ser previstas. Quando se trata de questões relativas ao meio ambiente, as externalidades atingem uma dimensão
adicional, pois elas podem ter efeitos cumulativos e de depleção, que envolvem
incertezas. À medida que a poluição acumulada aumenta (efeito cumulativo),
podem ser constatados os efeitos perversos sobre os ecossistemas e a saúde
humana, mas não se sabe exatamente até onde eles podem ser afetados.
Mas a tecnologia, por si só, mesmo utilizando intensivamente recursos naturais e devolvendo os rejeitos das atividades produtivas para o meio ambiente,não geraria impactos ambientais significativos se não fosse o efeito escala –chega-se no limite ambiental gerado pelo padrão de consumo.
O aumento contínuo da produção demanda maior quantidade de recursos
naturais e joga mais rejeitos no meio ambiente. Esse aumento está associado

Nº 8  Junho 2011

ao padrão de consumo imposto pelo modo de produção capitalista, intensivo

2. Kemp e Soete (1992) colocam com propriedade que o termo “tecnologia limpa”, apesar deser amplamente usado, não é linguisticamente o mais correto. Primeiro, porque nenhuma
tecnologia é totalmente limpa e, segundo, porque se devem distinguir tecnologia limpa(clean) e tecnologias que despoluem o ambiente (cleaning). O termo correto seria “tecnologia
mais limpa” (cleaner) ou “poupadora de recursos naturais” (environment-saving). Há ainda as
tecnologias de controle, para monitorar os níveis de emissões e a degradação dos recursos
naturais.

114
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

em matéria e energia, que é o padrão dos países centrais, que transfere-se,
por meio da subordinação cultural, econômica, tecnológica e financeira, aospaíses da periferia3, seguindo a lógica de acumulação do sistema capitalista.
Para sua expansão, são necessários novos mercados e, portanto, novas necessidades dos consumidores, que para serem atendidas precisam desenvolver
indefinidamente a produção4. Assim, crescem a população e suas necessidades, elevando a escala da produção industrial e dos sistemas agropecuários,

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais
Maria Cecília Junqueira
Lustosa

resultando no aumento tanto da demanda por recursos naturais quanto dos
rejeitos dos processos produtivos.
Coloca-se, portanto, um trade-off entre crescimento econômico e preservação do meio ambiente. Por um lado, o crescimento econômico trouxe melhorias
nas condições de vida da população, gerando maior quantidade de bens e
serviços disponíveis para satisfação das necessidades, porém distribuídos deforma não equitativa. Por outro lado, esse mesmo crescimento trouxe problemas ambientais, que não ficam restritos às atividades industriais e agropecuárias, como a urbanização desordenada, agravando as condições ambientais,causando danos à saúde humana e à qualidade do meio ambiente.
Dada a complexidade da questão acima exposta, este artigo aborda um
aspecto específico para subsidiar esta discussão mais ampla: a inovação
ambiental como via de mudança do padrão tecnológico vigente na direção
de uma economia verde. Dessa forma, coloca-se uma questão central: comoinduzir mudanças tecnológicas na direção de tecnologias mais limpas a fim dese obter sustentabilidade ambiental? Ou seja, que os recursos naturais sirvam
para as gerações atual e futuras, e que os níveis de poluição sejam reduzidos,
mesmo com o aumento da produção?

2. Inovação e meio ambiente
O setor industrial é um dos que mais provoca danos ao meio ambiente,
seja por seus processos produtivos ou pela fabricação de produtos poluentes e/ou que tenham problemas de disposição final após sua utilização. Se,
por um lado, as tecnologias adotadas levaram à degradação ambiental, por

Nº 8  Junho 2011

outro, elas possibilitaram maior eficiência no uso dos recursos naturais e a

3. O esquema centro-periferia é uma tese de Raúl Prebisch, na qual a América Latina fazia
parte de um sistema de relações econômicas internacionais que funcionava como uma
constelação, cujo centro era os países industrializados e a periferia era a passiva América
Latina. Nesse contexto, o Brasil passou por um processo de “modernização”, isto é, aadoção de padrões de consumo sofisticados dos países centrais por uma pequena parteda população, que concentrava a maior parte da renda oriunda das exportações de café
(Furtado, 1974). Com o aprofundamento do processo de globalização nas últimas décadas,o padrão de consumo dos países centrais espalha-se por todas as economias capitalistas,gerando um enorme mercado de produtos intensivos em matéria e energia, que apresentam
grande obsolescência tecnológica.
4. A organização da sociedade industrial desde o século 19 está baseada no “... modelo
mecanoprodutivista do positivismo: progresso científico = progresso técnico =desenvolvimento econômico = progresso sociocultural” (Labeyrie, 2004, p. 125). Nesse
contexto, não há lugar para discutir as desigualdades sociais e os desequilíbrios ecológicoscausados pelo progresso científico e tecnológico, bases do crescimento econômico.

115
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

substituição de insumos no processo produtivo. Um exemplo marcante foi omelhor aproveitamento energético dos derivados do petróleo e a sua substituição parcial por outras fontes energéticas após o primeiro choque do petróleo
em 1973. Portanto, o desenvolvimento tecnológico na direção de um padrão
de produção menos agressivo ao meio ambiente é visto como uma solução
parcial do problema.
A mudança tecnológica na direção de tecnologias mais limpas passa pelo

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais

processo de inovação. Segundo Hall (1994), o processo de inovação corres-

Maria Cecília Junqueira
Lustosa

resolvido dentro de um paradigma tecnológico, isto é, dentro de determina-

ponde a todas as atividades que geram mudanças tecnológicas e a interação
dinâmica entre elas, que não precisam ser invenções primárias. Ao inovar,a empresa está buscando solução para um determinado problema, que é
dos padrões de soluções amplamente aceitos baseados nos princípios dasciências naturais. Assim, uma vez estabelecido o paradigma tecnológico, as
inovações tornam-se seletivas na capacidade de solucionar problemas, ao
mesmo tempo em que encobrem outras soluções que estariam fora do paradigma tecnológico – caracterizando uma “cegueira” do paradigma tecnológico
predominante. As tecnologias são eleitas no processo seletivo, que de acordo
com as características predominantes do ambiente seletivo, escolhem determinadas tecnologias e não outras.
Entretanto, quando as dificuldades para achar soluções tornam-se crescentes, inclusive para os problemas ambientais, há um forte incentivo para amudança de paradigma tecnológico. Mas, essa não é uma condição suficiente,visto que, para estabelecer um novo paradigma, é necessário que ocorramavanços no conhecimento básico, além de outros fatores institucionais e demercado. Assim, o paradigma tecnológico dominante e o ambiente seletivo
estabelecem o ritmo e a direção do progresso técnico, que pode até gerar uma
mudança de paradigma, num processo lento e gradual.
Dentro do paradigma tecnológico vigente, é selecionada uma determinada
tecnologia. Segundo B. Arthur (citado por López, 1996), a tecnologia não é
eleita por ser a mais eficiente, mas se torna mais eficiente porque foi eleita. Istoé, as tecnologias tornam-se mais atrativas quanto mais são utilizadas. Assim,
a tecnologia possui interdependência temporal (path-dependence), ou seja,
ela será resultado de trajetórias previamente definidas. Isso gera um efeito
de lock-in, fazendo com que as empresas fiquem presas à tecnologia mais
difundida e ao paradigma tecnológico vigente. Esses eventos têm grandes

Nº 8  Junho 2011

efeitos sobre a capacidade da empresa em achar soluções para problemas
específicos, ou seja, sobre sua capacidade de inovar, inclusive na direção detecnologias ambientalmente saudáveis (TAS).
As TAS podem ser definidas como o conjunto de conhecimentos, técnicas,
métodos, processo, experiências e equipamentos que utilizam os recursos
naturais de forma sustentável e que permitem a disposição adequada dos re-116

jeitos industriais, de forma a não degradar o meio ambiente. Elas são obtidas

ECONOMIA VERDEAs mudanças tecnológicas na direção de tecnologias ambientais podem

Desafios eoportunidades

ocorrer na trajetória tecnológica – um motor à combustão mais potente e que

por meio das inovações ambientais.

gera menos emissões – ou no paradigma tecnológico – mudança das fontes
de energia primária na direção de gerar menos impactos ambientais. No quetange à geração primária de energia, pode-se identificar o “paradigma dos

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais

hidrocarbonetos”, ou seja, baseado no petróleo e no gás natural.
Dessa forma, para que ocorram melhorias ambientais, as empresas devem
adotar inovações. Entretanto, a inovação na empresa não é resultado de uma
decisão baseada em fatores internos, mas de interações complexas entre

Maria Cecília Junqueira
Lustosaela e seus clientes e fornecedores, e de um contexto mais amplo, que incluio ambiente institucional, cultural e social, a infraestrutura, aspectos macroeconômicos, o sistema de inovação. O foco da análise deve, portanto, sair daempresa e buscar uma abordagem sistêmica.
Essas considerações induzem a um aspecto importante para a economia
verde – como direcionar a mudança tecnológica na direção de inovações ambientais – e levanta a seguinte questão: o que capacita as empresas a gerar e
adotar inovações ambientais? Há uma série de fatores – econômicos, sociais,
institucionais e científicos – que influenciam na capacitação das empresas para
se tornarem inovadoras. Em linhas gerais, podem-se agrupá-los em fatores internos e externos às empresas. Dentre os fatores internos, podem-se destacar:
as competências específicas para resolução de problemas, a capacidade deabsorção da empresa e o acesso às inovações desenvolvidas por terceiros.
As competências específicas da empresa para resolução de problemas são
acumuladas ao longo do tempo. Ou seja, são habilidades e conhecimentos que
a empresa possui, adquiridos com o tempo, que determinam sua capacidadede absorver ou criar conhecimento. Essas habilidades e conhecimentos específicos dependem dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D),
do conhecimento individual dos funcionários, do tamanho e da natureza daempresa (pública, privada, transnacional etc.), do setor de atividade e do grau
de especialização.
O segundo fator interno está diretamente relacionado com o primeiro. A
capacidade de absorção, segundo Cohen e Levinthal (1990), é definida pelas
habilidades de reconhecer o valor da nova informação, assimilá-la e aplicá-laNº 8  Junho 2011

para fins comerciais, sendo crucial para capacitar a empresa a inovar. Essa
habilidade para avaliar e utilizar o conhecimento externo é função do nível deconhecimento anterior, ou seja, na medida em que o conhecimento externoe a empresa possuam padrões básicos e linguagem comuns, fica mais fácil
utilizar a informação de forma produtiva.

117
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O acesso às inovações desenvolvidas por terceiros não é livre e, em geral,
possui altos custos. Seja por falta de informação da empresa que quer adotar
a inovação ambiental, por estratégia concorrencial do inovador em não difundir
sua inovação, por proteção de patentes e segredo industrial ou pelos custos demanutenção da capacidade de absorção, as inovações não estão disponíveis
como “produtos na prateleira de um supermercado”. Isso significa que há umcusto de acesso e que ele pode ser alto. Logo, para muitas empresas torna-se

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais
Maria Cecília Junqueira
Lustosadifícil inovar, seja pelo alto custo de desenvolvimento interno ou de aquisição
de tecnologias de terceiros.
Dentre os fatores externos estão: o paradigma tecnológico vigente, oSistema Nacional de Inovação, o contexto macroeconômico, as medidas decaráter regulatório e o grau de competição do mercado no qual a empresaestá inserida.
O paradigma tecnológico vigente, como explicado anteriormente, delimita acapacidade da empresa de inovar, pois define o padrão científico no qual as
inovações devem ficar circunscritas. Nesse sentido, a mudança no paradigma
tecnológico pode fazer com que a empresa se torne mais ou menos inovadora,a depender de suas competências específicas.
O Sistema Nacional de Inovações - SNI, o segundo fator externo, vai influenciar na capacidade das empresas gerarem e adotarem inovações, poisse constitui num sistema organizacional que visa desenvolver a ciência etecnologia dentro dos limites da nação. É um arranjo institucional complexo
que envolve os laboratórios de P&D das empresas, os institutos de pesquisa
e universidades, as instituições de financiamento, as instituições educacionais
e as instituições legais (patentes, leis de regulação da concorrência). O SNIdeve ser considerado em suas três dimensões: as instituições; a interação
entre elas, formando uma rede; e a capacidade de aprendizado. Assim, um
SNI eficaz induz as empresas a serem inovadoras.
O contexto macroeconômico é um fator que interfere no processo deinovação da empresa, pois explicita o contexto econômico no qual ela estáinserida. As empresas têm dificuldades para tomar decisões em condições degrande incerteza, geradas por um cenário de instabilidade macroeconômica.
Nesse contexto, há certa paralisia para inovar. Reversamente, a estabilidade
macroeconômica cria confiança nos agentes econômicos, que tenderão aconsumir e investir mais.

Nº 8  Junho 2011

As medidas de caráter regulatório são muito importantes para induzirem asinovações ambientais. Alguns setores necessitam de maiores regulamentações
em função do tipo de atividade que desenvolvem. Por exemplo, as empresas
cujas atividades causam impactos negativos no meio ambiente estão sujeitas
ao cumprimento de regulamentações, que podem ser indutoras de inovações,a depender dos objetivos e instrumentos de política ambiental.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Finalmente, o grau de competição do mercado no qual a empresa estáinserida é um dos fatores que mais influencia sua decisão de gerar e adotar
inovações, inclusive as ambientais. Com pressão dos mercados, sobretudoos mais competitivos, a inovação passa a ser fator de diferenciação entre a
empresa e seus concorrentes, criando assimetrias entre elas e podendo sera única forma de sobrevivência num mercado que valoriza a não agressão
ao meio ambiente.

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais
Maria Cecília Junqueira
Lustosa

Diante do exposto, as novas trajetórias e bifurcações de trajetórias tecnológicas devem ser induzidas para incorporarem melhorias ambientais, mesmo quenão seja essa a finalidade primeira do desenvolvimento de determinada tecnologia. Ou seja, ao incorporar a questão ambiental nas inovações, podem-seobter melhorias ambientais e ganhos econômicos simultaneamente. A adoção
de tecnologias menos poluentes não tem sido guiada pela proteção ambiental,
mas pela busca de eficiência na utilização dos recursos (Fukasaku, 2000).
Apesar dos avanços das tecnologias ambientais no setor industrial – tecnologias mais limpas, intensificação do uso de materiais menos agressivos aomeio ambiente, melhorias de processos e sistemas de reutilização de materiais – os problemas ambientais ainda persistem. A condição para se obterem
ganhos na direção de um padrão de produção mais ecologicamente correto
implica a mudança na direção de um paradigma tecnológico que não esteja
calcado na utilização intensiva de energia e matérias-primas, e a consequente
adaptação de processos produtivos. Um novo paradigma tecnológico requerum longo prazo de maturação, com diversas transformações, inclusive deordem conceitual.
Por exemplo, a definição de consumo necessita ser revista. Consumo é um
termo distinto de utilização. O primeiro significa destruição da matéria original,
ou melhor, transformação em outros elementos. Ou seja, quando queimamoscarvão, houve consumo, pois ele foi transformado em gás carbônico e água.
A utilização significa que não há transformação da matéria, mas a ela podem
ser adicionados outros elementos. É o caso da água e dos metais, que permanecem água e metais mesmo depois de utilizados. Assim, eles podem serreciclados e reutilizados em outras circunstâncias. Entretanto, essa distinçãonão é feita pela maioria das atividades econômicas, que geram poluição por
não reciclarem materiais já utilizados, deixando consequentemente de trans-Nº 8  Junho 2011

formar rejeitos do processo produtivo em riquezas.

3. Inovação e meio ambiente nas empresas
brasileiras

A industrialização brasileira foi marcada por um relativo descaso com aquestão ambiental, consequência “... do atraso no estabelecimento de normas
ambientais e agências especializadas no controle da poluição; da estratégia

119
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesde crescimento associada à industrialização por substituição de importações,privilegiando setores intensivos em emissão; e da tendência de especialização do setor exportador em atividades potencialmente poluentes” (Young e
Lustosa, 2001).
Durante muitos anos, o setor industrial não atentou para os custos ambientais de seus processos produtivos e nem com os seus desperdícios, inclusivea poluição. Acreditava-se que produzir de maneira ecologicamente correta

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais

seria mais oneroso e prejudicaria o desempenho econômico-financeiro das

Maria Cecília Junqueira
Lustosa

A questão ambiental ganhou espaço nas preocupações sociais das em-

empresas. Porém, a busca por alternativas que minimizem os impactos negativos da atividade produtiva sobre o meio ambiente tem se refletido em ganhos
econômicos e melhoria da competitividade das empresas.

presas a partir da década de 1990. Ao perceberem crescente interesse e
preocupação da sociedade com o meio ambiente, as empresas buscaraminserir-se no contexto dos agentes participantes das mudanças em resposta
aos anseios da sociedade, vistos a diminuição da capacidade financeira do
Estado e o descrédito deste como ator de transformação capaz de solucionar
problemas sociais relevantes.
Na medida em que a preservação do meio ambiente tornou-se um fator dediferenciação para as empresas, sendo uma oportunidade de negócios, surgiu
a possibilidade de incluir preocupações ambientais em suas estratégias, pormeio de práticas ecologicamente mais adequadas. Tais práticas se traduziramem adoção de TAS, implantação de sistema de gestão ambiental, racionalização do uso dos recursos naturais, entre outros.
Aproveitando para melhorar sua imagem e ter o reconhecimento da sociedade de ser um ator chave no processo de transformação, as empresas
passaram a investir em programas ambientais de cunho social. Mesmo com
pouco incentivo fiscal, as empresas envolveram-se nesses projetos na buscade uma imagem positiva, servindo como poderoso instrumento de marketing,diferenciando-se de seus concorrentes e ganhando espaço na mídia – de forma espontânea, inclusive. Esse é um primeiro indício de que o meio ambiente
pode ser uma forma de melhorar a competitividade. A despeito das ações
socioambientais implementadas pelas empresas, com resultados positivospara o meio ambiente e para a sociedade, os problemas ambientais “dentro
de casa” – resultado dos impactos ambientais negativos de suas atividades
centrais – ficaram bem aquém da visibilidade dos projetos ambientais volta-

Nº 8  Junho 2011

dos para a sociedade. As exceções são as empresas que sofreram alguma
pressão para fazê-lo: exigência dos países que importam produtos brasileiros
e das regulamentações ambientais, que forçam as empresas a diminuírem os
impactos sobre o meio ambiente de suas atividades.
A redução de custos também exerceu um papel importante na minimização
dos impactos ambientais das empresas. Entretanto, o meio ambiente não foi

120
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

o foco principal – os programas de conservação de energia, de otimização
de processos com objetivos de reduzir os custos com insumos, os processosde controle automatizados que reduzem desperdícios, a recirculação daságuas, entre outros, tiveram um rebate positivo na utilização mais racionaldos recursos naturais.
As evidências empíricas mostram que as inovações que geram impactos
positivos tanto no meio ambiente quanto no desempenho econômico das

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais

empresas estão relacionadas com o seu porte. Seja por pessoal ocupado ou

Maria Cecília Junqueira
Lustosaprobabilidade de realização de investimento ambiental, ou seja, quanto maior

por faixa de receita líquida, são as maiores empresas as que consideraramo meio ambiente um fator de motivação para a empresa inovar (Lustosa,
2002; Podcameni, 2007). O tamanho da empresa tem influência positiva na
a empresa, maior é essa probabilidade (Ferraz e Seroa da Motta, 2001). As
micro e pequenas empresas (MPE) atuaram menos na solução de questões
ambientais, indicadas pelas variáveis de adoção de gestão ambiental, demelhoria da imagem, do aumento de vendas, do acesso a novos mercados e
do investimento ambiental (CNI et al., 2001).
Outros estudos confirmam que as exigências impostas pela legislação ainda
são o principal fator determinante do investimento ambiental nas empresas.
Segundo Almeida et al. (2004), a maioria das empresas ainda restringe sua responsabilidade ambiental ao cumprimento da legislação ambiental e em respostaàs multas e sanções. Porém, as crescentes exigências do mercado e a competitividade entre as empresas fazem com que a adoção de princípios de gestão
ambiental torne-se condição necessária à sobrevivência das empresas.
Ferraz e Seroa da Motta (2001), em estudo que analisa os determinantes
do investimento ambiental na indústria paulista, constataram alguns fatoresinternos e externos às empresas, que são significantes para o investimento
ambiental. Os fatores internos apontam que as plantas com maior número
de trabalhadores, as empresas mais antigas e as que possuem participação
do capital estrangeiro tendem a fazer mais investimentos ambientais, bemcomo aquelas que possuem maior proporção de exportações sobre vendas
e que pertencem a setores considerados poluentes. Em relação aos fatoresexternos às empresas, somente os fatores associados à regulação ambiental
formal, como o número de advertências do órgão ambiental, por exemplo, semostraram significativos.
Tigre (1994), em pesquisa realizada junto aos produtores de equipamentos

Nº 8  Junho 2011e serviços ambientais, mostra que 69% das empresas perceberam as regulamentações governamentais como extremamente influentes no crescimento do
seu mercado e que 21% consideraram tais regulamentações influentes5.

5. Às outras opções de resposta, pouco influente e não influente, foram atribuídos percentuais
de 7% e 3% respectivamente.

121
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

A inovação nas MPE está relacionada a fatores como a organização e a necessidade de inovação do setor em que estão inseridas. Apesar de, na maioria
das vezes, não possuírem capital suficiente, elas possuem outras vantagens
que favorecem o investimento em inovações, como estruturas flexíveis, atividades diversificadas e adaptação rápida às mudanças no mercado. No entanto,
as pequenas empresas têm menos acesso às informações tecnológicas doque as grandes. Além disso, a dificuldade em obter crédito torna as iniciativas

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais
Maria Cecília Junqueira
Lustosade inovação bastante arriscadas.
Dentre outros fatores que inibem a inovação nas MPE, estão a baixa capacitação gerencial das pessoas que estão à frente do negócio e o horizonte de curto
prazo no planejamento. Por possuírem uma pequena dimensão, os proprietários
e/ou administradores se prendem na resolução de problemas diários e não dão
a devida importância para estratégias de longo prazo e de inovação.
No que tange especificamente à questão da inovação ambiental, sua importância está no fato de a produção ecoeficiente ser um importante instrumentode competitividade, na medida em que reduz custos e melhora a qualidade
dos produtos, possibilitando a abertura de novos mercados.

Conclusões
O processo de crescimento das economias capitalistas modernas, iniciado
com a Revolução Industrial do século 19, gerou uma enorme produção de bensmateriais. Paralelamente a esse aumento espetacular da escala de produção,surgiram também as “questões ambientais” – depleção dos recursos naturais
e poluição. Entretanto, foi no final da década de 1960 que a degradação doplaneta passa, paulatinamente, a entrar na agenda de discussão dos meiossociais, políticos e acadêmicos. O movimento ambientalista passa a assumir
uma vertente social e política.
Nesse debate, a inovação e a tecnologia passam a ser variáveis importantes
a serem estudadas, pois são elas que estabelecem o conjunto de conhecimentos, técnicas, métodos, processo, experiências e equipamentos que vãotransformar as matérias-primas em bens de consumo.
Assim, o padrão tecnológico apresenta uma dupla face: ele foi, e ainda é,
em grande medida, um dos fatores que leva ao agravamento das questões
ambientais na proporção em que aumenta a escala de produção. Sua outra
face surge como a solução de problemas ambientais, por meio de mudanças

Nº 8  Junho 2011

tecnológicas na direção de tecnologias ambientalmente saudáveis – que utilizam os recursos naturais de forma sustentável e que permitem a disposição
adequada dos rejeitos da produção, de forma a não degradar o meio ambiente.
Tais mudanças ocorrem por meio das inovações ambientais.
Uma vez que são as empresas os agentes produtores da economia, a capacidade de elas gerarem e adotarem inovações ambientais é determinante

122
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadespara que se tenham processos produtivos e produtos menos agressivos aomeio ambiente e, consequentemente, melhorias ambientais – gerenciando
adequadamente os recursos naturais e controlando a poluição.
Não obstante os benefícios que as inovações ambientais podem trazer,
existem fatores de ordem tecnológica, política e mercadológica que limitam
sua geração e difusão. Nos casos em que as empresas não mostram interesseem práticas menos agressivas ao meio ambiente, o Estado deve, por meio

Inovação etecnologia para uma
economia verde:questões fundamentais

da gestão ambiental pública, utilizar os meios legais – a política ambiental e

Maria Cecília Junqueira
Lustosaas necessidades de proteção ambiental em requerimentos específicos, sinali-suas regulamentações – e incentivar as empresas a mudarem seu comportamento em relação aos impactos ambientais resultantes de suas atividades. A
regulamentação ambiental tem um lado normativo e outro informativo – traduz
zando para os poluidores e os fornecedores de tecnologias ambientais o queestá sendo demandado. A geração e, principalmente, a difusão de inovações
ambientais são fundamentais para harmonizar preservação ambiental com oNº 8  Junho 2011

crescimento da produção econômica.

Referências bibliográficas
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avaliação, implantação, operação e verificação, 2ª ed. Rio de janeiro: THEX.
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Rio de Janeiro: UFRJ.
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Rio de Janeiro: IE/UFRJ.

123
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeiro1

1. Considerações iniciais
O que é uma “economia verde”? O entendimento sobre o significado de uma
economia verde dependerá da concepção de sustentabilidade ecológica subjacente. No relatório recente do PNUMA sobre economia verde, esta concepção
é aquela implícita no conceito de desenvolvimento sustentável: é possível
conciliar crescimento econômico com conservação ambiental através do aumento da eficiência ecológica2, da maior prudência nas decisões que envolvem
impactos ambientais, da maior consciência dos consumidores na escolha debens e serviços menos impactantes etc. O relatório deixa claro o quanto sepode fazer nesse sentido, levando ao “esverdeamento” da economia3.
Entretanto, no muito longo prazo, dentro de uma escala humana (milharesde anos4), a concepção de sustentabilidade ecológica a ser considerada éaquela que estabelece claramente que o crescimento econômico, expresso
pelo aumento da produção material/energética per capita, não pode continuar
indefinidamente pelo simples fato de que existem limites entrópicos para oaumento da eficiência ecológica: de acordo com a 2ª Lei da Termodinâmica,a Lei da Entropia, não é possível reduzir a zero as emissões de resíduos gerados pelas atividades humanas5. É preciso ter em conta a finitude do planeta
Terra, o qual é um sistema fechado do ponto de vista das trocas de matéria
com outros sistemas no espaço (com exceção da queda ocasional de meteoritos); do ponto de vista energético, o planeta está “calibrado” para apenas
absorver energia solar e irradiar calor para o espaço sideral, não possuindo
fontes endógenas ativas significativas de energia (as fontes geotérmicas são

Nº 8  Junho 2011

relativamente pouco importantes). O aumento sem limite da produção material/

1. Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/
UNICAMP), coordenador do Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Meio Ambiente (NEPAM/
UNICAMP) e diretor da Sociedade Brasileira de Economia Ecológica.
2. Mais com a mesma quantidade de recursos e/ou mantendo o nível de produção com uma
menor utilização de recursos, o que se traduz numa redução da emissão de resíduos por
unidade de produto ou serviço.
3. As recomendações deste relatório em grande medida ecoam o que vem sendo dito há
décadas pelo principal teórico do conceito de desenvolvimento sustentável, o professor
Ignacy Sachs, da Universidade de Paris. Ver, por exemplo, Sachs (2006).
4. O mínimo que se deve considerar como escala humana de longo prazo é 10 mil anos, desdea invenção da agricultura no neolítico. Na média deve-se ter em perspectiva o período
transcorrido desde o controle do fogo pela humanidade, algo entre 200 e 400 mil anos.
5. Alguns especialistas acreditam ser teoricamente possível aumentar em até 10 vezes aatual eficiência ecológica média. Por exemplo, as atuais emissões de carbono produzidas
pela queima de carvão para a produção de aço poderiam ser reduzidas em até 90% com a
introdução de novos processos. Para uma discussão detalhada ver os trabalhos do Factor
Ten Institute: http://www.factor10.de124
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

energética com base em fontes exógenas de energia e de materiais (que se
encontram inertes na crosta terrestre) levaria a desequilíbrios termodinâmicos crescentes que acabariam produzindo processos adaptativos ecológicos
catastróficos para a espécie humana6. Nesse sentido, o crescimento zero (daprodução material/energética) será inevitável (“por bem ou por mal”), tal comoo previra o Clube de Roma em 19727.
Crescimento zero, é preciso que se diga, não implica necessariamente au-

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeirosência de desenvolvimento humano. Certamente, o desenvolvimento humano
depende do crescimento da produção material/energética de modo a se obter
um nível de conforto material que se considere adequado. No entanto, a partirde certo nível de conforto material, o desenvolvimento humano depende muito
mais de outros fatores, principalmente daqueles relacionados ao equilíbrio
emocional dos indivíduos. Nesse sentido, um índice que melhor mediria odesenvolvimento em suas várias dimensões não seria o PIB, tal como tem
sido correntemente calculado8.
No caso da agricultura, os limites à sua expansão são mais óbvios: a áreaagrícola disponível é visivelmente finita e, por mais espetaculares que tenham sido os ganhos de produtividade do solo, não se pode contar mais com
aumentos expressivos; enfim, parece claro para todos que a produtividadeagrícola não pode crescer indefinidamente. Enfim, Thomas Malthus estava
absolutamente certo em sua intuição fundamental sobre os limites ambientais
ao crescimento. Quem discorda da ideia de que a população mundial não possacrescer perpetuamente? Os economistas mais obtusos o admitem, embora
continuem acreditando que o crescimento perpétuo do consumo material/
energético o possa.
No entanto, não basta admitir que a expansão da produção agrícola tenha
limites. É preciso considerar as condições em que essa produção é realizada; estas têm que permitir a sua continuidade por milênios! No começo doséculo 20 na Europa, sobretudo na França, um debate se produziu nos meios
agronômicos sobre as grandes vantagens da agricultura americana, de alta
produtividade do trabalho, mas grandes impactos ambientais, comparada
com a agricultura europeia, que conservava o ecossistema agrícola, mas era
menos produtiva por unidade de trabalho. Muitos especialistas chegaram aNº 8  Junho 2011

argumentar a favor da agricultura americana, dizendo que não compensaria

6. É fonte exógena de energia toda fonte de energia que não a solar diretamente recebida
diariamente pelo planeta, como os combustíveis fósseis e a energia nuclear; os materiais
inertes na crosta terrestre (todo tipo de recurso mineral) na medida em que são extraídose processados na ecosfera (camada da Terra onde se concentra a vida – de alguns metros
abaixo no subsolo até algumas centenas de metros acima do solo) se tornam resíduos ativos
na medida em que forçam os ecossistemas da ecosfera a absorvê-los.
7. O fato de as previsões iniciais terem fracassado em função de erros na modelagem e nos
parâmetros assumidos não mudam em nada os fundamentos lógicos que levaram à sua
elaboração.
8. Para uma análise do debate sobre indicadores que reflitam essas dimensões dodesenvolvimento econômico ver Veiga (2010).

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

perder em ganhos de produtividade para conservar os solos uma vez que nofuturo (por volta do final do século!) a agricultura não seria mais necessária
para a produção de alimentos!
Os efeitos catastróficos da erosão nos EUA acabaram por levar a um grande
movimento para a conservação de solos e para a adoção de outras práticas
conservacionistas que garantiram um mínimo de sustentabilidade às práticas
agrícolas ditas modernas9. No entanto, pode-se questionar esse mínimo de

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeiro

sustentabilidade das práticas atuais, como tem sido feito pelos movimentos em
prol de práticas alternativas de agricultura, estas sim capazes de efetivamentegarantir a capacidade produtiva agrícola no longuíssimo prazo.

2. A especificidade ecológica do setor produtivo
agrícola

A atividade agrícola depende de espaço. É a principal responsável pelatransformação irreversível de ecossistemas naturais. Apresenta também apeculiariedade de ter a quantidade e a qualidade de suas produções afetadas
pelo grau em que as técnicas utilizadas impactam sua base natural. As práticas
ditas modernas garantiram a quantidade, mas não a qualidade dos alimentos.
Estes têm apresentado graus variados de contaminação por agroquímicos,
bem como queda na qualidade nutricional: estrutura de aminoácidos e teorde vitaminas afetados pela fertilização desbalanceada e pela degradação daestrutura física dos solos.
Entretanto, mesmo a quantidade não está garantida se considerarmos omuito longo prazo. Os defensores das práticas atuais argumentam, de modo
análogo aos defensores da agricultura americana no começo do século 20,
que a adoção de práticas agroecológicas reduziria em muito a produtividade
do trabalho agrícola, representando um custo não aceitável pela população.
De fato, os chamados produtos orgânicos ou, mais genericamente, agroecológicos10 são mais caros, sendo que sua comercialização visa ainda a nichos
de mercado compostos de um público mais consciente e disposto a pagar
mais caro por produtos de melhor qualidade11.
Pode-se argumentar, entretanto, que esses preços já poderiam ser menoresse os Estados dedicassem às práticas agroecológicas esforços semelhantes
ao que dedicam à agricultura convencional, em termos de pesquisa e extensão

Nº 8  Junho 2011

agrícolas, crédito, subsídios etc. Além disso, é preciso considerar que uma

9. A erosão eólica em particular nas grandes planícies semi-áridas produzia tempestades depoeira, “dust bowl”, que chegavam até a Costa Leste!
10. Por produtos agroecológicos devem ser entendidos todos aqueles que foram produzidos
segundo certas regras de cultivo baseadas no manejo inteligente das forças da natureza,
minimizando introdução de insumos agroquímicos exógenos.
11. Para uma análise dos problemas de adoção de práticas agroecológicas no Brasil ver Assise Romeiro (2004 e 2007).

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

correta contabilização ecológica mostraria que os preços mais elevados dos
produtos agroecológicos embutem uma série de serviços ecossistêmicos12que beneficiam toda a sociedade.
O primeiro deles, já mencionado, é a qualidade dos alimentos. Alimentos
mais saudáveis em termos nutritivos e isentos de contaminação química. Outroserviço importante é a produção de água de qualidade. Uma paisagem agrícola
agroecológica resulta de um manejo de solo que potencializa a capacidade de

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeiro

infiltração de água, eliminando a erosão e contribuindo para a regularização
do fluxo de água dos rios. Desse modo, a qualidade das águas não é afetada
pelo carreamento de terra e agroquímicos, reduzindo o custo de tratamento deágua nos centros urbanos (que não resolvem todo o problema) e contribuindopara a manutenção da fauna aquática.
Um terceiro serviço ecossistêmico é aquele da manutenção de uma biodiversidade florística e faunística na paisagem agrícola que é cada vez maisvalorizada na maioria dos países. Para o ecoturismo ou turismo rural essa paisagem agroecológica é fundamental e cada vez mais os cidadãos de diversos
países estão dispostos a pagar por esses serviços. A absorção e estocagemde carbono seria um quarto. Há outros, porém nem todos podem ser monetizáveis devido à falta de informações. Os que são monetizáveis deveriam ser
contabilizados e levados em conta na formulação de políticas agrícolas deapoio às práticas agroecológicas.
Possivelmente a necessária contabilização da dimensão econômica (monetária) do valor da agricultura agroecológica seja suficiente para justificar políticas
mais incisivas em seu apoio. De qualquer modo, é preciso não perder de vista
suas dimensões propriamente ecológica e sociocultural, cujas métricas nãosão monetárias. A dimensão sociocultural tem sua métrica no papel que oespaço agrícola pode ter para a preservação da identidade cultural de muitos
povos. No caso da dimensão ecológica, que interessa a todos, a métrica
é a sustentabilidade de muito longo prazo definida por critérios (a) utilitário(necessidade para a sobrevivência humana) e (b) deontológico (aceitação dodireito à sobrevivência de espécies não úteis).
A ciência agrícola já acumulou experiência suficiente para definir os parâmetros de sustentabilidade de longuíssimo prazo para as práticas agrícolas:um agroecossistema onde certa proporção de remanescentes de flora e faunanativas contribue para a resiliência agroecossistêmica de longo prazo de prá-Nº 8  Junho 2011

ticas agropecuárias baseadas no manejo de processos naturais.

12. Para uma categorização dos serviços ecossistêmicos, ver o Relatório de Avaliação
Ecossistêmica do Milênio (MEA, da sigla em inglês) de 2005.

127

2.1 Os princípios ecológicos das práticas agroecológicas
Pode-se dizer que as práticas agrícolas modernas evoluíram em resposta a

ECONOMIA VERDE

estímulos econômicos provenientes das vantagens da monocultura em termos

Desafios eoportunidades

da organização e da produtividade do trabalho agrícola e da perspectiva deganho com a especialização na produção do produto mais rentável13. Tecnicamente isso foi possível por meio da introdução de procedimentos químicomecânicos que se revelaram eles próprios degradantes da base produtiva.

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeiro

É preciso ter claro que a monocultura contraria uma regra básica na natureza, segundo a qual diversidade é sinônimo de estabilidade. Quanto mais
simplificado for um determinado ecossistema, maior a necessidade de fontes
exógenas de energia e matéria para manter o equilíbrio. A monocultura provoca um profundo desequilíbrio, tanto do ponto de vista da cobertura vegetal(infestações de pragas) como daquele das atividades física, química e biológica do solo.
Os fatores desestabilizadores ganham força e obrigam o agricultor a recorrer
a técnicas intensivas em energia para manter as condições favoráveis ao desenvolvimento dos vegetais. Entretanto, essas soluções técnicas não buscam
eliminar as causas do desequilíbrio, mas apenas contornar seus efeitos sobre
os rendimentos. A eficácia inicial dessas técnicas e procedimentos tornou a
grande maioria dos especialistas extremamente otimista.
A experiência mostrou, entretanto, que não havia razão para esse otimismo.
Na França, por exemplo, devido à baixa geral da taxa de matéria orgânica, aestrutura física dos solos tornou-se cada vez mais suscetivel à ação de fatoresclimáticos, bem como à passagem de máquinas e equipamentos pesados – cujo
uso, por sua vez, se fez necessário para descompactar solos mais suscetíveis
à compactação devido ao baixo teor de matéria orgânica!
Em outras palavras, a degradação da estrutura física do solo provoca
uma contradição permanente no nível das intervenções que visam modificar
favoravelmente as condições de abastecimento de água e nutrientes para as
plantas: quanto mais o solo se degrada, menos se pode contar com fatores
naturais (serviços ecossistêmicos) para se obter as condições necessárias
para o cultivo, as quais têm que ser obtidas por meio de intervenções químicomecânicas que também contribuem para a degradação. No entanto, é preciso
ter claro que essas inovações não resolvem a contradição, na medida em que
se destinam a contornar os efeitos da degradação do meio sobre a produtivi-

Nº 8  Junho 2011

dade, sem tocar nas causas dos problemas.
É preciso enfrentá-los com a adoção de práticas agrícolas que manejem anatureza e não lutem contra ela! Um ecossistema agrícola implica forçosamente
a simplificação do ecossistema original. Por essa razão é necessário que o

13. Ver Romeiro (1991, 1998) para uma análise histórica desse processo.

128

agricultor intervenha permanentemente para mantê-lo estável. Contudo, essa

ECONOMIA VERDE

A simplificação extrema pode ser evitada através da rotação de culturas.

Desafios eoportunidades

Essa prática é um notável meio de manutenção da estabilidade do ecossistemaintervenção deve ser feita de acordo com as próprias leis da natureza.

agrícola. Além de reduzir drasticamente o risco de infestação de pragas na
cobertura vegetal, as rotações contribuem eficazmente para a manutenção
de uma boa estrutura física do solo. A agroecologia busca precisamente isto:

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeiro

a partir da experiência milenar das agriculturas camponesas bem sucedidas,
desenvolver cientificamente práticas agropecuárias que manejem a naturezade modo a obter serviços ecossistêmicos úteis à produção.

3. Políticas agroambientais
Em decorrência do exposto nas seções anteriores, a pesquisa científica
em agroecossistemas sustentáveis deve ser parte fundamental de uma política agroambiental para a agricultura. No Brasil já há mais de 20 anos secomeçou a pesquisa com práticas agrícolas menos impactantes14. Um dos
mais notáveis resultados desse trabalho é a expansão do sistema de plantio
direto15, que já ultrapassou a marca dos 10 milhões de hectares. Trata-se
de um sistema de cultivo em que o agricultor cria as condições, garantindo oteor de matéria orgânica necessário e protegendo o solo do sol e da chuva,
medidas necessárias para que as atividades da microvida do solo resultem
uma estrutura física adequada ao plantio. Representa um reconhecimentode como o manejo inteligente das forças da própria natureza permite obter
serviços ecossistêmicos de conservação de solo e manter uma produtividade
elevada. Outro exemplo notável, mais antigo e de imenso sucesso é aquele
do uso em larga escala da fixação de nitrogênio atmosférico através de inoculantes que potencializam esse processo natural que ocorre com plantas
leguminosas como a soja. Ainda, o controle biológico de pragas na soja, com
o uso de vírus que ataca seu principal inseto predador. São técnicas que usam
processos naturais, serviços ecossistêmicos, mas que ainda são aplicadas
principalmente em monoculturas.
Atualmente os órgãos de pesquisa no Brasil vêm ampliando o esforço depesquisa em agroecossistemas sustentáveis. Por exemplo, a EMBRAPA já háalguns anos criou um centro de pesquisa em agrobiologia, além de manterNº 8  Junho 2011

outro centro de pesquisa em agricultura e meio ambiente16. São centros de
14. Para uma análise mais ampla das perspectivas de políticas agroambientais ver Romeiro(2007).
15. O plantio direto é um sistema de cultivo sem aração do solo. A semente é enterrada
diretamente no solo que foi coberto com uma camada de restos de cultura picados(palhada), os quais o protegem e ao mesmo tempo fornecem a matéria orgânica necessária
para alimentar a cadeia de organismos que vivem no solo. As condições adequadas parao desenvolvimento da planta a partir da semente resultam precisamente das atividades
desses organismos; portanto, essas atividades se traduzem no serviço ecossistêmico deestruturação do solo para a implantação e desenvolvimento das culturas.
16. EMBRAPA Agrobiologia (CNPAB) e EMBRAPA Meio Ambiente (CNPMA).

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

referência, mas todos os demais centros de pesquisa da EMBRAPA também
têm essa preocupação com a sustentabilidade das práticas agrícolas. Recentemente foi lançado um “pacote” tecnológico de integração pecuária-agricultura.
São duas atividades que possuem fortes complementaridades ecológicas, demodo que sua integração aumenta a produção por hectare de modo sustentável. Trata-se de um passo importante para viabilizar a efetiva adoção depráticas agroecológicas.

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeiro

Juntamente com a política científica e tecnológica é fundamental que as
externalidades negativas das práticas convencionais sejam mensuradas e
taxadas de algum modo. Simultaneamente, as externalidades positivas –serviços ecossistêmicos, geradas pelos agricultores, devem ser consideradas.
Assim, o custo de adoção de determinadas práticas sustentáveis (custo deoportunidade) representa o valor de um serviço de conservação ambiental oferecido pelo agricultor. Com esse serviço de conservação ambiental o agricultor
garante que a natureza (agroecossistema) produza serviços ecossistêmicos
como os mencionados (alimentos saudáveis, quantidade e qualidade da água,biodiversidade). As certificações mais conhecidas de produtos alimentares,
como da agricultura orgânica ou biodinâmica, começaram enfatizando o caráter saudável dos alimentos produzidos, mas hoje as certificações tendem a
incluir também outros serviços ecossistêmicos, decorrentes da preservação
e manejo de uma determinada paisagem agrícola, como a biodiversidade ea água em especial.
É preciso levar em conta também que muitos dos serviços ecossistêmicos
produzidos com a adoção de práticas agroecológicas também beneficiam opróprio agricultor. Neste caso pode-se falar de tecnologias ganha-ganha (winwin technologies), que produzem externalidades ambientais positivas e ao
mesmo tempo são rentáveis para os produtores. Esse é o caso dos alimentos
saudáveis quando o mercado reconhece seu valor pagando o preço necessário para rentabilizar a produção. No caso da água, um solo protegido e com
o teor adequado de matéria orgânica aumenta a resistência das culturas ao
estresse hídrico, poupando, portanto, gastos com irrigação suplementar ou
prejuízos com quebras de safras. Os gastos com controle de pragas também
são menores, uma vez que há um maior equilíbrio ecossistêmico. A maior
biodiversidade também aumenta a produtividade ao garantir uma melhor
polinização das culturas.
Há, portanto, que se fazer um balanço para se chegar ao custo de opor-

Nº 8  Junho 2011

tunidade real da adoção de práticas agroecológicas e, desse modo, ter uma
referência justa para o pagamento por serviços ambientais que a sociedade
como um todo deveria fazer aos agricultores.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Agricultura para uma
economia verde
Ademar Ribeiro Romeiro

Referências bibliográficas
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de produção de café convencional para orgânico: um estudo de caso. Cadernos deCiência e Tecnologia, 21(1), 143-168. Brasília: EMBRAPA.
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Romeiro, A.R. (1991). O modelo euro-americano de modernização agrícola. Nova
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Romeiro, A.R. (1998). Meio ambiente e dinâmica de inovações na agricultura. São
Paulo: FAPESP/ANNABLUME, 277 p.
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Dimensões do agronegócio brasileiro: políticas, instituições e perspectivas, 1 ed.,v. 1, 283-317. Brasília: NEAD Estudos.
Sachs, I. (2006). Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro:
Editora Garamond.

Nº 8  Junho 2011

Veiga, J. E. (2010). Indicadores de sustentabilidade. Estudos Avançados, n. 68,
Jan-Abr.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde e um novo
ciclo de desenvolvimentorural1
Arilson Favareto2

Introdução
A economia verde pode favorecer os mais pobres, especialmente na árearural? A resposta a esta pergunta é afirmativa. A “Green Economy Initiative”(GEI)3, lançada em 2008 pelo PNUMA, e a posterior “Green Economy Coalition” (GEC)4, frente de treze organizações internacionais de consumidores,
trabalhadores, empresários, ambientalistas e pesquisadores, definem economia
verde como aquela que, além de se tornar justa e resiliente, também conseguiria melhorar a qualidade de vida de todos dentro dos limites ecológicos
deste planeta. Portanto, a questão fundamental não é saber se tal intento
pode favorecer os mais pobres, mas, sobretudo, evidenciar como isso podeacontecer e que iniciativas o materializariam.
No caso das regiões rurais, são dois os pontos de partida para analisar tal
questão. Sabe-se, por um lado, que há uma tendência declinante da participação da agricultura na formação da renda das famílias. Isto é, cada vez maisos rendimentos das famílias rurais provêm de outras atividades não-agrícolas,
como empregos urbanos em pequenas localidades próximas, de outras atividades realizadas no âmbito dos próprios estabelecimentos agropecuários, comoa prestação de serviços ou a manufatura de parte dos produtos, ou ainda dastransferências de renda via programas sociais. Por outro lado, é conhecido opeso do atual padrão de produção agropecuária na emissão de gases estufa,
como mostram todos os relatórios disponíveis sobre este tema. Além disso,embora gere muita riqueza e um alto volume de produção, este padrão baseado
na expansão da agricultura intensiva promove um descarte de trabalho – porconta da introdução da mecanização e de insumos industrializados – e por
aí apresenta pequeno efeito sobre a formação da renda dos mais pobres. E,
finalmente, trata-se de um padrão que pressiona severamente o meio ambiente

Nº 8  Junho 2011

pela intensidade do uso de recursos naturais.

1. Este artigo foi elaborado a pedido da Conservação Internacional (CI-Brasil) e baseia-se em
argumentos e trechos originalmente publicados em outros trabalhos do autor.
2. Sociólogo, professor da Universidade Federal do ABC e pesquisador do Centro Brasileiro de
Análise e Planejamento (Cebrap). Email: arilson.favareto@ufabc.edu.br.
3. http://www.unep.org/greeneconomy/
4. http://www.greeneconomycoalition.org/

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Mas este é apenas um dos lados da moeda e reflete a extensão, até osdias atuais, de um paradigma de desenvolvimento rural que teve origem nopós-guerra do século passado. Gradativamente, vem emergindo aquilo que aliteratura chama de uma nova ruralidade, cujos contornos são significativamente diferentes e nos quais residem as grandes oportunidades para inaugurar
um novo ciclo de desenvolvimento, num sentido compatível com os princípios
preconizados pela economia verde.

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

O objetivo deste artigo é evidenciar os contornos dessa ruralidade emergente, cujo traço distintivo é a transição de um paradigma agrário e agrícola
para um paradigma organizado em torno do enraizamento ambiental do desenvolvimento rural. E, junto disso, sinalizar alguns temas importantes paraque o Brasil acelere a transição em direção a esse novo padrão. Para tanto,
são três as seções que se seguem a esta breve introdução. Na primeira delas,são apresentados os contornos da chamada nova ruralidade. Na segunda,
é apresentado um breve quadro sobre a heterogeneidade atual das regiões
rurais brasileiras e suas diferentes formas de inserção econômica e de uso
dos recursos naturais. Na terceira, são indicados alguns temas sensíveis paraa transição rumo a uma economia verde.

1. O enraizamento ambiental da nova ruralidade
De acordo com a teoria social (Abramovay, 2003), três são as dimensões
definidoras fundamentais da ruralidade: a proximidade com a natureza, a ligação com as cidades e as relações interpessoais derivadas da baixa densidade
populacional e do tamanho reduzido de suas populações. O que muda na nova
etapa do desenvolvimento rural, que emerge com a chamada nova ruralidade,são o conteúdo social e a qualidade da articulação entre essas instâncias.
No que diz respeito à proximidade com a natureza, os recursos naturais,
antes voltados para a produção de bens primários, são agora crescentemente
objeto de novas formas de uso social, com destaque para a conservação dabiodiversidade, o aproveitamento do potencial paisagístico disto derivado ea busca de fontes renováveis de energia. A natureza é vista, cada vez mais,como fundamental por sua capacidade insubstituível de prover os serviçosambientais necessários à existência humana: o fechamento do ciclo de determinados elementos químicos que seriam nocivos à saúde, a regulação climática,
a formação de bacias hidrográficas, entre outros. Quanto à relação com as
cidades, os espaços rurais têm deixado de ser meros exportadores de bens
Nº 8  Junho 2011

primários para dar lugar a uma maior diversificação e integração intersetorial
de suas economias, com isso arrefecendo, e em alguns casos mesmo invertendo, o sentido dos fluxos demográficos que vigorava no momento anterior.
As relações interpessoais, por fim, deixam de apoiar-se numa relativa homogeneidade e isolamento, características tradicionalmente associadas ao

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

rural. Elas passam a estruturar-se a partir de uma crescente individualização
e heterogeneização. Trata-se de um movimento compatível com a maior mobilidade física, com o desenvolvimento das tecnologias de informação e decomunicação, com o novo perfil populacional e com a crescente integração
entre mercados que antes eram mais claramente dicotomizados no rural e nourbano – mercados de bens e serviços, mas também o mercado de trabalho
e o mercado de bens simbólicos (Favareto, 2007). Essa mudança qualitativa

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

pode ser melhor compreendida mediante rápida exposição, tendo por base
exemplos da experiência internacional.
Um dos principais livros sobre o desenvolvimento rural no mundo contemporâneo é justamente consagrado à análise da realidade dos EUA – Rural
development in the United States, de Galston e Baehler (1995). Nele, os autores destacam como, ao longo da história norte-americana, foram mudando
as vantagens comparativas das áreas rurais. Numa primeira longa etapa daformação do território norte-americano, a grande vantagem comparativa estava
situada na disponibilidade de produtos primários: madeira, carvão, minerais e
produtos agrícolas. A busca por esses recursos orientou a ocupação do espaçoe foi, por bom tempo, a principal fonte de trabalho e riqueza.
Obviamente, com o passar do tempo a importância dessa produção foi decrescendo relativamente às demais atividades econômicas, tanto em termosde pessoal ocupado como de riqueza gerada. As inovações tecnológicas e a
consolidação de cidades desencadearam uma diversificação da base produtiva,
com o desenvolvimento crescente de atividades de transformação e serviços.
Nessa etapa, os espaços rurais passam a ter como fatores de atração de indústrias e investimentos seus terrenos e mão-de-obra mais baratos, além deaspectos como menor fiscalização e sindicalização. A principal vantagem passaa ser a localização, já que o aproveitamento desses fatores menos onerososnas áreas rurais só eram viáveis em razão de certa distância dos centros
mais dinâmicos, compensando custos de transporte. Mas, da mesma maneiraque o avanço tecnológico permite uma diminuição de custos de produção ea introdução de técnicas poupadoras de mão-de-obra na agricultura, na atividade manufatureira acontece o mesmo. Com isso, o dinamismo passa a seconcentrar no setor terciário. Nas duas últimas décadas do século passado, os
condados que mais ofereceram serviços ligados ao aproveitamento de amenidades rurais – paisagens naturais ou cultivadas, ar puro, água limpa, atrativos
culturais – foram aqueles que apresentaram maior crescimento. Constituem

Nº 8  Junho 2011

exceção os lugares que contaram com tipos muito especiais de investimentos
como cassinos, prisões ou centrais de distribuição dos correios. Mas trata-se
de um tipo de investimento que, por motivos óbvios, não pode ser a base deuma estratégia a ser preconizada para as áreas rurais.
No caso da Itália, apresentado em Veiga (2006), é evidente o contraste entreáreas rurais que dependem essencialmente das rendas obtidas através da

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

exportação de bens primários, eventualmente industrializados, e outras ondea economia está assentada nos deslocamentos de rendas geradas e obtidas
nas cidades. Essa divisão encontra certa correspondência em características
naturais, como o relevo, sendo planícies e planaltos característicos no primeiro
caso e proximidade de colinas e montanhas no segundo. Essa divisão parece
ter sido influenciada diretamente pela evolução de todo um leque de fenômenos relacionados ao turismo, por sua vez estreitamente determinado pelo

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

aumento do tempo livre e da renda e, por consequência, também do aumento
das atividades de lazer de crescentes estratos e camadas sociais. Além daconservação do patrimônio natural, que está na raiz deste tipo de fenômeno, eda exploração econômica das decorrentes amenidades, cuja maior expressão
é a atividade turística, o mesmo estudo mostra também que há um terceiro
vetor de valorização da ruralidade: a exploração de novas fontes de energia.
Claro que a agricultura de commodities continua tendo um peso enorme
na conformação dos espaços rurais e, igualmente, que atividades terciárias
sempre existiram nesse meio. O que destacam Galston & Baehler (1995) e
Veiga (2006) é a ênfase crescente nesse segundo conjunto, tanto em termosde pessoas ocupadas, como de riqueza gerada, mas, principalmente, naquilo
que ele traz de novo para as instituições voltadas ao desenvolvimento rural:a importância crescente da natureza e dos valores não diretamente monetizáveis.
Neste quadro de mudança de vantagens comparativas, uma constatação
incontornável é a de que nem todas as localidades rurais têm as mesmas
condições de experimentar um processo de desenvolvimento baseado na exploração de suas amenidades. A baixa densidade populacional, característicabásica desses espaços, é um complicador para a diversificação econômica.
O perfil demográfico e as características do tecido social, marcadamente dasáreas rurais estagnadas ou daquelas que perdem população, são outros: háuma fragilidade dos laços sociais externos, carência de oportunidades locais,
baixa expectativa quanto às possibilidades de mobilidade social e de ampliação
das interações. Distância de centros urbanos também pode se converter em
desvantagem pelo aumento nos custos de informação e transporte.
Por isso, junto à ênfase nos atributos específicos desses territórios, a literatura
disponível chama igualmente atenção para a forma de inserção dessas localidades no espaço extra-local (Jacobs, 1984; Veltz, 2003), ou, como preferem
alguns autores, para a relação das regiões rurais com as cidades ou com outras

Nº 8  Junho 2011

partes do mundo. Nessa visão, é a economia da cidade que molda a economia
das regiões rurais. E isso acontece pela exportação de produtos primários, pela
atração de atividades de transformação, ou pela captação da renda de setores
urbanos, como aposentados ou profissionais liberais, estes em busca de segunda
residência, ou via atividades turísticas. O fato é que, quanto mais estreitas forem
essas relações, mais chance de prosperidade elas têm.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Sobre as áreas que estão fora dessa proximidade, não há fatalismo. É
possível criar uma articulação entre regiões rurais e uma rede de cidades, ou
a constituição de uma rede de cidades numa região rural. Isso pode ser feito
através de investimentos em comunicação e transporte, diminuindo distâncias,
através de uma espécie de divisão territorial do trabalho entre pequenas localidades, tentando suprir necessidades que teriam que ser satisfeitas em centros
urbanos. Ou, ainda, através da geração dos próprios pólos de crescimento,

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

com a formação de cidades que venham a suprir essas necessidades. Em
qualquer uma dessas possibilidades, a palavra chave é diversificação. É issoque garante o suprimento da população local, que cria as condições para a
introdução de inovações e a adaptação desses territórios às pressões e contingências advindas das mudanças econômicas mais gerais.

Implicações para o desenvolvimento
Essas mudanças, que já estavam em curso desde o último quarto do século
20 nos países do capitalismo avançado, foram percebidas pelos organismos
multilaterais e órgãos de governo e transformadas em reorientações para odesenho de políticas. O desgaste da política agrícola de viés exclusivamente
setorial começa a surgir em meados dos anos 80 e abre espaço para uma
série de reformas e debates sobre O futuro do mundo rural, não por acaso
título do Comunicado da Comissão Europeia ao Parlamento, em 1988. Um
marco inegável nesta mudança de visão foi a criação do Programa Leader –Ligações Entre Ações de Desenvolvimento das Economias Rurais, em 1991, eainda hoje a principal referência de programas territoriais de desenvolvimentorural. Mas as melhores sínteses da percepção dos organismos de planejamento sobre tais mudanças foram expressas em dois momentos, no meio da
década de 90: a conhecida Declaração de Cork, que teve origem na conferência A Europa rural – perspectivas de futuro e o workshop Post-industrial
rural development: the role of natural resources and the environment. Nesses
eventos surgiu o consenso básico sobre a ruralidade avançada, sintetizado noquadro 1 a seguir.
Com isso, teve início uma transição progressiva no desenho e no lugar
institucional das políticas de desenvolvimento rural. Elas começam a passar
de uma visão basicamente setorial para aquilo que se convencionou chamar
por abordagem territorial do desenvolvimento rural. Trata-se de uma abordagem que pretende superar a separação rígida entre rural e urbano e se apoiar
Nº 8  Junho 2011justamente nas complementaridades entre esses dois espaços (Veiga, 2000;
Abramovay, 2003; Favareto, 2007). Como decorrência, a ênfase nas políticas
agrícolas passa a dar lugar a uma crescente aproximação com as políticas dedesenvolvimento regional.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

Quadro 1
Consenso básico, de meados dos anos 1990, sobre a ruralidade avançada

1. As zonas rurais, que englobam os locais de residência de um quarto da
população europeia e de mais de um quinto da norte-americana, e mais de
80% dos dois territórios, caracterizam-se por tecidos culturais, econômicos
e sociais singulares, um extraordinário mosaico de atividades e uma grande
variedade de paisagens (florestas e terras agrícolas, sítios naturais incólumes,
aldeias e pequenas cidades, centros regionais, pequenas indústrias etc.).
2. As zonas rurais, bem como os seus habitantes, formam uma autêntica
riqueza para suas regiões e países e podem ser bem competitivas.
3. A maior parte dos espaços rurais europeus e norte-americanos é constituída por terras agrícolas e florestas que influenciam fortemente o caráter
das paisagens.
4. Dado que a agricultura certamente permanecerá como importantíssima
interface entre sociedade e ambiente, os agricultores deverão cada vez mais
desempenhar funções de gestores de muitos dos recursos naturais dos territórios rurais.
5. Mas a agricultura e as florestas deixaram de desempenhar papel predominante nas economias nacionais. Com o declínio de seus pesos econômicos
relativos, o desenvolvimento rural mais do que nunca deve envolver todos os
setores sócioeconômicos das zonas rurais.
6. Como os cidadãos europeus e norte-americanos dão cada vez mais
importância à qualidade de vida em geral e, em particular, a questões relativas
à saúde, segurança, desenvolvimento pessoal e lazer, as regiões rurais ocuparão posições privilegiadas para satisfazer tais interesses, oferecendo amplas
possibilidades de um autêntico desenvolvimento, moderno e de qualidade.
7. As políticas agrícolas deverão adaptar-se às novas realidades e desafios
colocados tanto pelos desejos e preferências dos consumidores quanto pela
evolução do comércio internacional; principalmente uma adaptação que impulsione a transição de um regime de sustentação de preços para um regime
de apoios diretos.
8. Os subsídios estabelecidos pelas respectivas políticas agrícolas serão
crescentemente contestados. E já é ampla a aceitação de que apoios financeiros públicos devam ser cada vez mais condicionados a uma adequadagestão dos recursos naturais e à manutenção e reforço da biodiversidade edas paisagens culturais.

Nº 8  Junho 2011

9. As reformas das políticas agrícolas da primeira metade da década de1990 conservaram inconsistências, duplicações e alta complexidade jurídica,
apesar de inegáveis avanços em termos de transparência e eficácia.
10. Torna-se absolutamente necessário promover a capacidade local dedesenvolvimento sustentável nas zonas rurais e, nomeadamente, iniciativas
privadas e comunitárias bem integradas a mercados globais.
Reproduzido de: Veiga (2004)

137

2. E no Brasil?
A principal tendência de médio e longo prazo que se manifesta hoje nas

ECONOMIA VERDEregiões rurais brasileiras pode ser sintetizada em duas afirmações: aqui, como

Desafios eoportunidades

em todos os países do capitalismo avançado, a agricultura tem uma tendência
declinante tanto na formação das rendas das famílias de agricultores como na
ocupação de postos de trabalho; e as regiões rurais, por uma série de razões,não experimentam mais um movimento generalizado de êxodo, mas uma

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural

heterogeneização do seu perfil demográfico, com elevação da escolarização

Arilson Favareto

declínio do potencial dinamizador e inclusivo das atividades mais tradicionais,

e maior diferenciação social. A decorrência dessa tendência é, também poraqui, uma mudança nas vantagens comparativas das regiões rurais, com oligadas ao fortalecimento do setor agropecuário, e uma ascensão do potencial
de novas atividades relacionadas à exploração da biodiversidade, do potencial paisagístico dela derivado e da nova estrutura de formação das rendas
nessas regiões. É um potencial que, no entanto, não vem se realizando como
esperado ou sugerido na literatura sobre a nova ruralidade. Diferentementedisso, as tendências e os potenciais da nova etapa do desenvolvimento rural
manifestam-se de maneira multiforme.
Infelizmente, por conta da limitação inerente à forma de organização dos
dados estatísticos brasileiros, não há boas leituras disponíveis sobre essas
dinâmicas em escala microrregional. De maneira esquemática, podem-se
categorizar em quatro os tipos de regiões rurais hoje existentes no Brasil. Em
cada um desses tipos, experimenta-se um estilo de desenvolvimento específico,
com o qual a geração de inovações voltadas a um padrão mais sustentável
precisaria necessariamente dialogar.
O primeiro tipo abrange regiões rurais onde um determinado padrão deurbanização associado a características morfológicas do território, como omeio ambiente e a estratificação social, favoreceu a que ali se criasse uma
forma de uso social dos recursos naturais na qual a busca pela conservação
encontra correspondentes em formas de dinamização da vida social. Ali, a
diversificada economia local conta com alto grau de integração econômica ede coesão territorial. Paisagem, cultura e economia se entrelaçam de maneiraa fazerem com que se consiga associar a dinamização econômica com bons
indicadores sociais e com desempenho positivo em indicadores ambientais.
Algo semelhante ocorre em regiões como o Vale do Itajaí, em Santa Catarina.
São regiões que combinam uma ruralidade assentada em fatores ambientais

Nº 8  Junho 2011com uma estrutura social mais diversificada e descentralizada. Nessasáreas, os investimentos em inovação deveriam favorecer a disseminação das
atividades econômicas, hoje embrionárias, de aproveitamento dos recursos
naturais locais por meio de atividades como o turismo ou o manejo desses
recursos.

138
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

No segundo tipo, entretanto – embora as características morfológicas do
território, no que diz respeito ao meio ambiente, favoreçam a conservação –,as características da estratificação social não contribuem para que ali sejam
criadas as instituições capazes de diminuir as fraturas entre grupos sociais por
conta de sua posição social. A conservação encontra-se em conflito com as
possibilidades de dinamização da vida local. O padrão de urbanização é ainda
incipiente ou se deu numa direção na qual não houve valorização do rural.

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

Esse é o caso típico de certas áreas da Amazônia, onde a presença da floresta
convive com o avanço da agricultura de negócios. As estruturas sociais locais
não apresentam vigor nem padrão de interação suficientes para fazerem frente
ao movimento de expansão das atividades primárias, resultando em perda debiodiversidade e depleção de recursos naturais, como terra e água. Há um
alto grau de conflito entre instituições, e as populações locais são fortemente
afetadas por ele. São regiões que combinam uma ruralidade assentada em
fatores ambientais com estruturas sociais mais especializadas e concentradas. Nessas áreas, os investimentos em inovação deveriam favorecer omaior ganho de escala das atividades econômicas que já se apoiam em novas
formas de uso dos recursos naturais e a criação de arranjos produtivos locais
capazes de aumentar a participação dos pequenos e médios empreendimentos,
mediante, por exemplo, a criação de arranjos voltados ao processamento de
produtos florestais em modalidades sustentáveis de manejo.
No terceiro tipo, as características morfológicas do território em termos
ambientais e sociais engendram uma relação de exploração com o rural,
sob restritas possibilidades de conservação e maior risco de esgarçamento
dos tecidos sociais, apesar da possível dinamização econômica com o setor
primário e de transformação. As regiões que experimentam dinamismo acentuado e dependente da atividade agrícola se encaixam nesse tipo. Nestas, ariqueza gerada estabelece uma relação entre o município-pólo do território eos demais, na qual todos os recursos são concentrados, não resultando em
expansão da riqueza para o conjunto dos grupos sociais. As possibilidades deconservação ambiental são restritas ao mínimo exigido por lei, como no caso depreservação de remanescentes, matas ciliares e vegetação de topo de morro.
A biodiversidade local é fortemente comprometida ou ameaçada pelo vigor da
exploração agrícola comercial. Nos casos das regiões mais dinâmicas, como
algumas áreas do interior do estado de São Paulo, o padrão de urbanização
oferece infraestrutura e serviços até razoáveis, mas concentrados. Em outras,
menos dinâmicas, a especialização setorial e o enrijecimento das estruturas

Nº 8  Junho 2011sociais levam a um padrão no qual impera a precariedade, caso das regiões
cacaueiras na Bahia ou na Zona da Mata pernambucana. São regiões que
combinam uma ruralidade setorial e estruturas sociais mais especializadas
e concentradas. Nessas regiões, os investimentos em inovação deveriamfavorecer a diversificação econômica e a constituição de arranjos favoráveis
aos pequenos e médios empreendimentos, sempre com incentivos especiais

139

para a adoção de práticas menos intensivas em recursos naturais e menos

ECONOMIA VERDEO quarto tipo é formado por situações nas quais, embora as características

Desafios eoportunidades

morfológicas do território já não sejam tão promissoras no que diz respeito

poluentes.

aos recursos naturais, as estruturas sociais poderiam favorecer um processo
de mudança e de criação de novas instituições. No entanto, as formas de dominação econômica impedem ou bloqueiam essa inovação. Há fissuras entre

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

o setorial e o ambiental, e entre os grupos sociais. Um exemplo desse tipo
de território é o oeste catarinense. Uma concentração de grandes empresas
agroindustriais convive com uma estrutura social baseada num expressivo
segmento de agricultores familiares. A região apresenta uma dinâmica econômica razoável, mas indicadores sociais e de desigualdade não tão bons. As
possibilidades de reprodução dos grupos sociais locais ainda dependem muito
dos vínculos extralocais, favorecendo a perda de recursos humanos valiosos.
Com isso, bloqueia-se a possibilidade, aberta pela configuração social local,
de maiores interações e de criação de novas instituições capazes de mudar orumo do desenvolvimento territorial. São regiões que combinam uma ruralidade
setorial e estruturas sociais mais diversificadas e desconcentradas. Aqui
os investimentos em inovação deveriam favorecer, sobretudo, a diversificação
das atividades econômicas e um novo padrão de uso dos recursos naturais.
Como se vê, para cada tipo de dinâmica de desenvolvimento em curso,
um determinado aporte em atividades de promoção de inovações deveria serconstituído. Contudo, esse aporte não é o único elemento que pode ser mobilizado para influenciar essas dinâmicas, invertendo-as quando negativas ou
fortalecendo-as quando positivas. Há vários projetos e investimentos em curso,
que poderiam ser mais bem aproveitados pelas regiões interioranas do Brasil.
Apesar dos baixos investimentos brasileiros em pesquisa e desenvolvimento– o país hoje apresenta patamares próximos aos de países como Espanha eItália, mas proporcionalmente mais distantes de países como Coreia do Sul,
Alemanha, Japão ou Estados Unidos –, vários programas e projetos hoje em
execução no âmbito do Governo fFederal poderiam favorecer a emergência
das atividades econômicas sugeridas. Apenas a título de exemplo, o Governo
Federal tem feito importantes investimentos em turismo por meio do Programade Desenvolvimento do Turismo, que poderiam ser acessados por essas regiões interioranas dotadas de atrativos ambientais ou culturais. Da mesma forma,o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior tem apoiado

Nº 8  Junho 2011a descentralização industrial, incentivos dos quais as regiões interioranas
poderiam se beneficiar, desde que introduzindo também critérios ambientais.
O mesmo vale para os investimentos em biotecnologia.
Ora, a existência dessas oportunidades não garante seu aproveitamento.
Nem há, nelas, a destinação de recursos que poderiam favorecer a introdução
de inovações ou o apoio a empreendimentos das regiões rurais voltadas a

140
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

aproveitá-las. O que se quer destacar, mais uma vez, é como essas oportunidades compõem um ambiente que poderia ser extremamente favorável àgeração de um novo ciclo de desenvolvimento nas regiões rurais brasileiras. O
fundamental é, reconhecendo a heterogeneidade das regiões rurais brasileiras,
adotar como vetor o fortalecimento de uma “economia da nova ruralidade”,
seja incentivando a adoção de novas práticas de produção agropecuária,como a produção orgânica ou novas tecnologias menos intensivas e maisEconomia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

conservacionistas, seja por meio da atividade turística ou da atração de novas
populações interessadas em manter a disponibilidade de amenidades ambientais, seja ainda aproveitando o enorme potencial produtivo da biodiversidadee da biomassa, mediante a produção de biocombustíveis, por exemplo, ou
por intermédio da exploração industrial de produtos químicos, fármacos ou
cosméticos.

3. Ideias para uma agenda
É claro que várias dessas novas atividades podem ser potencializadas e,ainda assim, aumentar a pressão sobre o meio ambiente. A produção brasileirade etanol é um exemplo: há um aproveitamento da biomassa, mas, concomitantemente, as técnicas de produção e o peso da monocultura pressionam
negativamente a biodiversidade e os recursos naturais necessários, como aterra ou a água. Não se trata, portanto, somente de promover novas atividades
nas regiões rurais, mas, especialmente, de como fazê-lo. Da mesma forma,
isso não necessariamente leva a uma inclusão dos mais pobres. De novo,
pode-se recorrer a um exemplo dos biocombustíveis, desta vez com o biodiesel:
apesar do desenho inovador, introduzindo um Selo Social para as empresasque compram matérias-primas de agricultores familiares, ao menos nos seusprimeiros anos de existência, o programa não logrou incluir produtores dasregiões mais pobres e viu os incentivos serem capturados pelos segmentos
mais consolidados da agricultura familiar, o que se expressa no predomínio
da soja – fornecida por agricultores do Centro-Oeste e do Sul – como matériaprima principal, em vez da mamona ou do dendê – fornecidos por agricultorese produtores familiares pobres do Norte e do Nordeste, como se imaginava
inicialmente. Por isso, não é trivial o tema da transição para um novo modelo
ou um novo paradigma.
É fundamental reconhecer que as instituições formais e informais – incentivos, padrões culturais, programas e políticas – apresentam um viés onde aNº 8  Junho 2011

inércia do velho paradigma sempre se faz presente. Vários poderiam ser os
itens a compor uma agenda compatível com os contornos de uma “economia
da nova ruralidade”, por sua vez coerente com a ideia de uma economia verde.
Aqui são citados apenas três deles.
O primeiro é a introdução de uma vigorosa política de inovação voltada
ao aproveitamento da biomassa e da biodiversidade e à promoção de

141
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

novos sistemas de produção menos intensivos em recursos naturais emenos poluentes. O Brasil tem enorme potencial neste terreno e conta com
instituições de pesquisa com décadas de tradição e de excelência internacional. Contudo, apesar desse potencial, pouco tem sido feito comparativamente
à produção de ciência, tecnologia e inovação voltadas aos parâmetros davelha ruralidade ou do padrão produtivista e altamente intensivo em recursos naturais. Sem isto, essas novas atividades continuarão sendo nichos deEconomia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento rural
Arilson Favareto

mercado e não a base para um novo ciclo – caso atual dos produtos da biodiversidade – ou se constituirão de maneira ambígua, substituindo recursos
não renováveis por renováveis, mas a um custo ambiental significativo – caso
dos biocombustíveis.
O segundo é a adoção de um sistema de incentivos voltado à expansão
das atividades econômicas baseadas em novas formas de uso social dos
recursos naturais. Os ganhos de escala das velhas atividades e os custos detransação envolvidos na adoção de novas formas de uso dos recursos naturais
precisam ser compensados por uma política de incentivos que estimule os
agentes sociais a adotarem novas tecnologias e explorar novos mercados, nos
quais os ganhos de curto prazo decorrentes do uso intensivo e da depleção derecursos naturais dão lugar a atividades que privilegiam os ganhos de longo
prazo expressos na conservação ambiental e na manutenção da biodiversidadee da prestação de serviços ambientais.
O terceiro item de uma agenda, mas não menos importante do que os dois
anteriores, é a formação de coalizões de atores e de interesses coerentes
com essas novas atividades e modalidades de uso dos recursos naturais. Os
atores da velha ruralidade são conhecidos – as empresas do setor agroalimentar e as organizações de agricultores ricos e pobres. A eles será preciso
agregar outros segmentos, portadores de outros interesses e, sobretudo, das
habilidades sociais necessárias a fortalecer os caminhos pelos quais podeestar se dando esta transição de paradigmas. Para isso, é preciso criar novos
espaços de articulação e de influência na moldagem das políticas.
Como se vê, não são tarefas simples. Mas são tarefas e desafios cujo enfrentamento é necessário para a transição para uma economia verde onde a
conservação ambiental se possa somar à melhoria do padrão de vida de boa

Nº 8  Junho 2011

parte da sociedade.

referências Bibliograficas
Abramovay, R. (2003). O futuro das regiões rurais. Porto Alegre: Ed. da UFRGS.
Favareto, A. (2007). Paradigmas do desenvolvimento rural em questão. São Paulo:
Fapesp/Edusp.
Galston, W. A., Baehler, K. J. (1995). Rural development in the United States: connecting theory, practice and possibilities. Washington D.C.: Island Press.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Economia verde eum novo ciclo dedesenvolvimento ruralNº 8  Junho 2011

Arilson Favareto

Jacobs, J. (1984). Cities and the wealth of nations. London: Penguin Books.
Veiga, J. E. (2000). A face rural do desenvolvimento – natureza, território e agricultura.
Porto Alegre: Ed. UFRGS.
Veiga, J. E. (2004). Destinos da ruralidade no processo de globalização. Estudos
Avançados, 51, maio-agosto, 51-67.
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Veltz, P. (2003). Des lieux et des liens. Paris: Ed. de L´aube.

143
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O desmatamento da florestaamazônica: causas esoluções
Bastiaan Philip Reydon1

1. Introdução
O debate sobre o problema do desmatamento da floresta amazônica, que
tem se expresso, entre outros, no debate sobre as mudanças no Código Florestal, tem se caracterizado por sua superficialidade e pelo seu caráter ideológico. Inicialmente, há a necessidade de se identificar o processo de forma
clara, após isto buscar as suas causas, e, finalmente, pensar nas soluções nocurto, médio e longo prazos.
É inegável que as fortes políticas de comando e controle2 e incentivo econômico3 implementadas nos últimos anos tiveram um papel crucial na redução
do desmatamento. Como essas dependem da intervenção direta do Estado,
dificilmente podem ser mantidas no longo prazo, principalmente porque os
principais indutores produtivos do desmatamento – desde a pecuária passando pela produção de grãos chegando à produção de energia – persistirão esoluções perenes devem ser encontradas.
Este trabalho tem como objetivo central mostrar que a solução definitiva
desse problema passa necessariamente pela solução dos problemas fundiários
do país, que consiste principalmente no Estado brasileiro assumir em conjunto
com a nação a efetiva governança sobre a propriedade da terra.
Inicialmente, o presente artigo apresenta uma breve descrição das principais
causas do desmatamento identificadas na literatura sobre o tema. Em segui-Nº 8  Junho 2011da, mostra-se que dois problemas que aparecem marginalmente na literatura
1. Professor livre docente do Núcleo de Economia Agrícola e Ambiental do Instituto de
Economia da Universidade Estadual de Campinas (NEA/IE/Unicamp), assessor de
Sustentabilidade da Agência de Inovação - Unicamp e consultor do Banco Internacional de
Reconstrução e Desenvolvimento (Banco Mundial) e da FAO. Endereço eletrônico: basrey@
eco.unicamp.br.
2. As principais Políticas de Comando e Controle, intervenções diretas do Estado que
modificam o comportamento dos desmatadores, foram: a) as operações Curupira (2005) e
Arco de Fogo (2008), que combateram a extração ilegal de madeira; b) decreto 6321/07, que
restringe a concessão de crédito pelos bancos e obriga os proprietários dos municípios que
mais desmatam a se recadastrarem; c) a criação de Unidades de Conservação, somando
mais 20 milhões de hectares aos mais de 80 milhões já existentes, totalizando 273 UCs; d)homologação de 87 Terras Indígenas em aproximadamente 18 milhões de hectares; e e)
restrição aos produtos agropecuários advindos de propriedades nos municípios com maior
incidência de desmatamento.
3. As políticas de incentivo econômico, que usam mecanismos econômicos (preços ou outros)
para incentivarem ou inibir os agentes econômicos a diminuir o desmatamento, foram as
seguintes: a) operação Arco Verde (2008); e b) Linha especial de crédito no âmbito do
FNO, FNE e FCO para a recuperação de áreas degradadas, reflorestamento, manejo eregularização ambiental na Amazônia Legal.

144
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadessão, de forma combinada, os principais determinantes do desmatamento dafloresta: a especulação com terras através do próprio desmatamento da terrae a ausência de governança fundiária. O quarto item analisa historicamente
a formação do quadro institucional que leva à ausência de regulação nomercado de terras. Finalmente, na última seção, além de se argumentar pela
necessidade de uma efetiva governança na propriedade da terra, mostram-se
os principais mecanismos de implantação e os benefícios que gerará.

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

2. O desmatamento e suas principais causas
Segundo a FAO (2010), “o Brasil perdeu uma média de 2,6 milhões dehectares de florestas por ano nos últimos 10 anos, comparado com uma perda
anual de 2,9 milhões de hectares anuais na década de 90; na Indonésia as
perdas foram de 500 mil hectares no período de 2000-2010 e de 1,9 milhão
de hectares no período de 1990-2000.”
O gráfico 1, que consiste no levantamento do desmatamento da Amazônia,com base em imagens de satélite, evidencia que o desmatamento nos últimos
anos girou em torno de 6,4 e 7,4 milhões de hectares, o que representa uma
melhora substantiva, mas ainda é um desmatamento muito elevado para um
bioma com as características do amazônico. Bioma este que tem na floresta
em pé sua maior riqueza, dada sua elevada biodiversidade, sua importância
para a regulação do clima no planeta, sua produção de água doce e solos
pobres para atividades agropastoris.

Gráfico 1. Desmatamento na Amazônia LegalNº 8  Junho 2011

Fonte: PRODES (2011)

A pergunta que permanece é: como inviabilizar um aumento nas taxas dedesmatamento e, mais, como reduzi-las significativamente? O desmatamento
da floresta amazônica é um processo complexo com múltiplos determinantes

145

e objeto de diferentes estudos teóricos e empíricos4. Margulis (2000:9) afirma

ECONOMIA VERDE“Não acreditamos que exista uma força principal que impulsione ou que

Desafios eoportunidades

explique sozinha os desmatamentos na Amazônia. As causas são várias eque:

decorrem de uma combinação sofisticada de diversas variáveis e fatores”.
Os principais grupos de variáveis que induzem ao desmatamento, presentes
em Margulis (2000) e na maior parte da literatura são:O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydona) ganhos associados ao uso da terra na Amazônia – determinados por preços agrícolas, aumento dos preços da terra, variação nos preços dos insumos,
aumento nos preços da madeira e a diminuição dos salários rurais;b) políticas públicas e crédito – a disponibilidade de recursos creditícios
baratos (FINAM, FNO) e de políticas de incentivo fiscais (SUDAM);c) acessibilidade – a construção de rodovias e/ou outras obras que facilitemo acesso a áreas de fronteira;d) macroeconomia – ciclos de crescimento do PIB, crescimento da população.
Na medida em que esses quatro agrupamentos de variáveis têm interferido
diretamente no desmatamento da Amazônia, pode-se dizer que, após as intervenções dos últimos anos e a crise de 2008/9, todos estariam tendo impactos
positivos no desmatamento, mas nem por isso o desmatamento aumentou. Poroutro lado, mesmo nos períodos nos quais essas variáveis não apresentavam
crescimento, o desmatamento crescia. Isso indica que há outros fatores mais
profundos cuja importância relativa não tem sido destacada.

3. O desmatamento e a especulação com terras
No nosso entender, o desmatamento da Amazônia é fruto da continuidadeda tradicional forma de expansão da fronteira agrícola brasileira, que, em
geral, costuma ocorrer através das seguintes etapas: a ocupação de terras
virgens (privadas ou públicas), a extração de sua madeira de lei, a instalação
da pecuária5 e, por fim, o desenvolvimento de uma agropecuária mais moderna. Essas atividades econômicas exercem o papel de gerar renda e legitimara ocupação dos novos proprietários no curto prazo, quase sem necessidadede recursos6. No longo prazo, as terras ou permanecem com pecuária mais
intensiva, ou, se existir demanda, serão convertidas para grãos ou outra ati-

Nº 8  Junho 2011

vidade econômica.

4.Para uma revisão exaustiva, ver Soares Filho et al. (2005).
5. Reydon e Romeiro (2000) mostram que o principal motor da pecuarização é, por um lado, aexistência de muita terra devoluta passível de ser apropriada, associada à possibilidade de,a baixos custos, instalar a pecuária tornando o desmatamento uma estratégia de valorização
do capital imbatível.
6. Com frequência, são estes mesmos ocupantes que se utilizam de mão de obra escrava.

146
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Mas o que importa é que existe a expectativa de que haverá demanda pela
terra7, para ser utilizada em algum momento do futuro, fazendo com que seuspreços se elevem significativamente. E quanto mais próxima fisicamente aterra se encontra de regiões que permitam a utilização produtiva, maior será oseu preço. A valorização dessas terras ocorrerá à medida que as expectativas
vão se elevando.
Nos vários estudos de Margulis (2000 e 2003) e na literatura já citada, aO desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

questão da especulação com a terra aparece, mas normalmente está associada ao crescimento do preço da terra. Contudo, o crescimento do preço daterra não significa necessariamente que está em andamento um processo deespeculação. Nesse sentido, efetivamente o preço da terra na região Norte,grosso modo, acompanha os movimentos do preço da terra do restante dopaís, não gerando grandes ganhos especulativos.
A especulação com a terra que, conforme este artigo propõe, é o principal
motor do desmatamento da floresta amazônica, dá-se de uma forma muito
mais microeconômica e associada à própria ocupação da terra, e pode ser
muito mais claramente percebida através de pesquisas de campo. O que
ocorre, na realidade, é que qualquer pessoa que adquire ou ocupa a terra
com floresta tem a clara percepção que sua terra, isto é, seu investimento, sevaloriza com o processo de desmatar. Na tabela 18 observa-se inicialmenteque os preços da terra com mata nos diferentes estados variam entre R$ 108
no Acre a R$ 546 no Mato Grosso. Observa-se aí também como os estados
menos desmatados têm os preços mais baixos da terra, enquanto os estados
do Mato Grosso, Pará e Rondônia têm os preços mais elevados.
Mas a conclusão mais importante que se tira da tabela é que em todos osestados o desmatamento sempre valoriza a propriedade significativamente,
sendo que, na média desses estados, o desmatamento mais que quadruplica
o valor da terra. Isso ocorre porque o preço da terra ainda é fundamentalmente
fruto das expectativas dos ganhos produtivos decorrentes da agropecuária
associados a ela, sendo que nas terras desmatadas seu uso pode ocorrer
imediatamente e sem custos de desmatar.
No caso mais extremo, que é o do Acre, o desmatamento multiplica esse
valor por mais de 14 vezes, enquanto no estado do Amazonas multiplica ovalor da terra por quase 10 vezes. Poucos investimentos têm retornos tão

Nº 8  Junho 2011

elevados quanto esses.

7. Esta é decorrente do aumento de preços da arroba do boi gordo, da soja ou mesmo do
anúncio de que o país será o maior produtor de álcool do mundo. No período recente esses
fatores convergiram, fazendo com que a demanda por terras crescesse mais ainda e seuspreços também, pressionando ainda mais o desmatamento.
8. A metodologia da empresa de agronegócios Agra FNP coleta preços médios em regiões
homogêneas dos estados citados, usando uma terminologia não homogênea. Para as
matas agregamos as chamadas matas, matas de fácil acesso e de difícil acesso. Para as
pastagens utilizamos as pastagens formadas (fácil e difícil acessos), pastagens formadas dealto suporte e pastagens formadas de baixo suporte.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Há que se levar em conta que esses proprietários, além do ganho patrimonial com o desmatamento, têm os ganhos oriundos da venda da madeira(em Cotriguaçu-MT estima-se um retorno líquido de R$ 2.400/ha) e do seu
uso econômico posterior (se ocorrer com pecuária, gerará uma receita líquidaadicional de mais de R$ 120 por hectare/ano9. Portanto, o maior catalisador
do desmatamento é a combinação dos ganhos da valorização da terra, na sua
conversão de floresta em terra produtiva, associados aos ganhos da madeira

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

e da pecuária estabelecida posteriormente.

Tabela 1
Preços médios de terras de matas e de pastagens
Estados da Amazônia - em R$/ha correntes de 2008
Estados

Mata R$/ha

Pastagem R$/ha

Variação %Acre

108,001571,80

1455,4Amapá

141,00800,00567,4

Amazonas132,43

1243,91

939,3

Pará

457,731509,40329,8Rondônia

358,501762,50491,6

Mato Grosso

546,132083,69

381,5

Média NORTE

416,53

1832,39

439,9

Fonte: AgraFND (2009)		

Esse processo de aquisição e desmatamento, que já é muito rentável emáreas privadas, torna-se muito mais lucrativo nas terras devolutas, que, segundo estimativas10, representam 42% do total da área da Amazônia, onde
ocorre a maior parte dos desmatamentos. Isto é, no apossamento das terras
devolutas, os ganhos oriundos da madeira, da pecuária e da valorização daterra se multiplicam, pois a terra em si não precisou ser adquirida, apenas
usurpada do patrimônio público11.

4. O apossamento de terras na Amazônia e ainsegurança dos direitos de propriedadeNº 8  Junho 2011

Essa prática do apossamento pode ser atestada na ausência de cadastro
e de efetiva regulação da propriedade da terra no Brasil e, particularmente,

9. Vide Margulis (2003).
10. Estimativa de Shiki (2007) indica que 42% das terras da Amazônia são devolutas.
11. Talvez algumas despesas com capangas, armas, advogados e os custos lícitos e ilícitos deregularizar a área.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

na Amazônia. Os dados cadastrais existentes, baseados nas declarações dos
proprietários de terras que se cadastraram no INCRA, mostram que, em 2003,
35% dos 509 milhões de hectares de terra na Amazônia Legal estavam ocupados sob o direito de posse privado, seja como propriedade registrada ou comoposse. Por outro lado, o recente processo de criação de reservas, quer federais,quer estaduais de diferentes tipos fez com que hoje 42% da Amazônia Legalesteja sob algum tipo de proteção; aproximadamente metade dessa área era

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

Terras Indígenas e a outra metade, Unidades de Conservação de vários tipos.
Os 24% restantes não estavam em nenhuma dessas categorias e, portanto,
são tecnicamente consideradas terras públicas sem alocação (Figura 1).
Mas a situação é mais complexa e incerta do que esses números indicam.
Muitas das áreas protegidas estão fisicamente ocupadas por usuários privados,
cujas reivindicações de ocupação podem ou não ter validade de acordo com
a legislação complexa apresentada na próxima seção. A grande área descrita
como privada pelo sistema cadastral também está em dúvida. Dos 178 milhões
de hectares declarados como propriedades privadas, 100 milhões de hectares
podem estar baseados em documentação fraudulenta. Outros 42 milhões dehectares dessa área são classificados a partir de declarações cadastrais comoposse, que podem ou não ser passíveis de regularização fundiária, novamente,
dependendo das suas circunstâncias de tamanho, história e localização12.
Dessa forma, 30% da área pode ser legalmente incerta e/ou contestada.

Figura 1
Situação fundiária na Amazônia Legal considerando dados do Sistema

Nº 8  Junho 2011

Nacional de Cadastro Rural (2003) e áreas protegidas (2006).

Fonte: Barreto (2008).

12. Há todos os tipos de tamanhos de posseiros no cadastro do INCRA. Tanto os pequenos
com menos de 200 ha quanto os com mais de 1.000 ha somam.

149
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O Estado brasileiro é tão ciente de sua incapacidade de regular o uso daterra, principalmente por não ter um cadastro, que foi obrigado a tomar as
seguintes ações concretas para diminuir o desmatamento da Amazônia eaumentar a governança fundiária, mas sempre de forma emergencial, semenfrentar o problema na sua origem:a) Estabeleceu a Lei 11.952/09 regularizando as posses de até 400 ha acusto zero e vendendo as posses de entre 401 e 1.500 ha (os posseiros têm

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

que comprovar que vivem no lote desde 2004).
b) O governo implementou o Programa Terra Legal, que estabelece os
critérios para a regularização fundiária das áreas rurais situadas em terras daUnião, no âmbito da Amazônia Legal.
c) Criação de inúmeras áreas protegidas (APAs) na forma de UCs (baseadana lei 9.985 de julho de 2000) para proteção na beira das principais estradas
em construção na região amazônica para evitar o apossamento e desmatamento.
A evidência mais clara da incapacidade que o Estado brasileiro vem tendo de efetivamente ter governança no mercado de terras é a própria edição
da Portaria 558/99, aplicável para todo território brasileiro e não somente àAmazônia Legal. Nela, o INCRA impôs a todos os proprietários de imóveis
com mais de 10.000 ha a necessidade de apresentar a sua documentação
comprobatória. Dos 3.065 proprietários convocados, apenas 1.438 (46,9 %)compareceram, fazendo com que o cadastro de 1.627 imóveis fosse cancelado, perfazendo 46 milhões de hectares13. Além disso, 53% da área destes
imóveis se localizam nos estados do Norte do Brasil, em grande parte na
floresta amazônica. Apenas no estado do Amazonas, segundo Lima (2002),
foram cancelados em 14 comarcas o equivalente a 48,5 milhões de hectaresde propriedades registradas junto aos respectivos cartórios de registro de
imóveis no início dos anos 2000. Também há estudos acadêmicos como ode Araújo et al. (2008) que evidenciam, a partir de dados municipais, que os
direitos de propriedade pouco seguros, como os da Amazônia, têm impacto
positivo no desmatamento.

5. Quadro institucional da regulação fundiária:por que não existe cadastro e a governança
fundiária

Nº 8  Junho 2011

Esta seção analisa historicamente a formação do quadro institucional brasileiro, a qual leva à ausência de regulação no mercado de terras. Demonstra-se que
muitas das características que provocam essa ausência são heranças de uma
inépcia histórica do Estado brasileiro com relação à governança fundiária.

13. Vide Sabato (2001) para maiores detalhes.

150
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Até a Lei de Terras brasileira (1850), as regras de ocupação do solo urbano
e rural eram definidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder político efísico dos ocupantes. A Lei de Terras deve ser entendida num contexto maisgeral de estabelecimento de leis que colocavam restrições ao acesso à terra
em todo o mundo colonial14. Em função dos interesses dos proprietários dopaís, a Lei de Terras manteve a possibilidade de regularização das posses,
fruto da ocupação de terras devolutas, o que novamente inviabilizou a criaçãoO desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

do cadastro. Isto é, sempre houve a possibilidade de serem regularizadas asposses oriundas de ocupações de terras devolutas. Além do usucapião (queestabelece que após alguns anos o posseiro pode regularizar sua propriedade),os próprios estados (principalmente após a República) em alguns momentos
históricos concederam propriedades com ou sem títulos. Esse é o mecanismo
básico que fez e faz com que nunca fosse estabelecido um cadastro efetivo,
que inclusive permitiria definir as áreas devolutas, passíveis de utilização por
outros tipos de políticas fundiárias.
Até a Lei de Terras, o registro das propriedades era feito basicamente junto
aos Registros Paroquiais de Terra, sob responsabilidade do vigário local. Esse
registro foi utilizado por muito tempo após a promulgação da Lei de Terras. Em
1864, uma nova obrigação institucional acaba por estabelecer uma tradição
que perdura até os dias de hoje e que acaba gerando uma maior indefinição
e incapacidade de se regular efetivamente o mercado de terras: a necessidade de se registrar as propriedades nos cartórios, independentemente de suacomprovação. De alguma forma, o registro no cartório dá ares de legal ao
imóvel sem que haja qualquer mecanismo que garanta isso15.
A Proclamação da República em 1889, ao passar aos estados os direitos
sobre as terras devolutas, geraram a possibilidade para que os seus mandatários as repassassem através de concessão de títulos não registrados. Isso
ocorreu com mais intensidade em alguns estados do que em outros, mas,
independentemente disso, criou mais uma ambiguidade na concessão detítulos, que dificultou a regulação estatal do mercado de terras16.
A institucionalização do Registro Público de Terras, em 1900, é, possivel-Nº 8  Junho 2011

mente, o principal passo para o sistema hoje vigente de registro de imóveis

14. Como na América Latina, Austrália e nos Estados Unidos.
15. As irregularidades mais comuns são a concessão de títulos a propriedades inexistentes
ou devolutas e a superposição de várias áreas, ou seja, vários proprietários têm títulos
sobre a mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se que a terra possui ‘andares’: para cadaproprietário com título irregular para aquela área acrescenta-se mais um andar. O Governo
Federal está dando um passo decisivo na regulação do mercado de terras rurais e urbanas
ao implementar, com dificuldades, a Lei 10.267/2001, na qual os cartórios são obrigados,quando houver qualquer mudança na propriedade, a repassá-la ao INCRA numa planta com
os seus limites em forma cartográfica (latitude e longitude).
16. Apesar disso, há a tentativa fracassada de regulação da propriedade através do Registro
Torrens (1891) na qual os posseiros e proprietários poderiam obter o título definitivo atravésde petição não contestada. E, por outro lado, a possibilidade de legalização das posses em
1895 e em 1922 (referentes às posses entre 1895 e 1921) acaba por criar as condições paraque as posses perdurem e se enfraqueça a regulação do mercado de terras como expresso
na Lei de Terras de 1850.

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ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

em cartórios. Nessa regra, todos precisam demarcar e registrar seus imóveis,
quer rurais, quer urbanos, mas sem qualquer fiscalização e sem que haja um
cadastro. O Estado também precisaria demarcar e registrar as suas terras(devolutas), o que é impraticável, pois estas são definidas por exclusão. Elepróprio age, portanto, ilegalmente. Essa obrigatoriedade acaba por potencializar
as possibilidades de fraudes nos registros nos cartórios públicos.
A promulgação do Código Civil de 1916 gerou a incapacidade de se regular

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

os mercados de terras no Brasil, tanto por reafirmar o cartório como a instituição de registro, como por possibilitar que as terras públicas fossem objeto de
usucapião. Nas palavras de Osório Silva (1996:324), “com isso completava-se
o quadro para a transformação do Estado num proprietário como os outros. E
assim ficava sustentada a doutrina da prescritibilidade das terras devolutas.
Ou, em outras palavras, a possibilidade do usucapião das terras devolutas”.
Portanto, o Código Civil, por motivos não necessariamente atrelados aos
interesses dos proprietários de terras, acabou por estabelecer os grandes
marcos da institucionalidade do acesso à terra no Brasil, ao definir que oregistro em cartórios de imóveis era necessário (às vezes também suficiente)para comprovar sua titularidade.
A grande inovação institucional na esfera da política e administração fundiária brasileira é o Estatuto da Terra de 1964, cujas regras e conceitos continuam válidos até o presente. Portanto, para orientar a implantação da política
agrária e agrícola, o Estatuto de 1964 criou o Cadastro de Imóveis Rurais17.
Todos os imóveis privados ou públicos deveriam ser registrados, inclusive as
posses. Os proprietários deveriam providenciar informação sobre a situação
da documentação e uso da terra (usada para estimar a produtividade) a fim defacilitar a reforma agrária. O INCRA, criado em 1970, tornou-se responsável
pela gerência do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o qual mantinha o Cadastro de Imóveis Rurais. Uma vez que o imóvel era registrado, o
INCRA emitia o Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR) exigido para
qualquer tipo de transação de terra. Posseiros registrados pelo INCRA também
receberam o CCIR e deveriam pagar o Imposto sobre o Imóvel Rural, embora
os valores desse imposto tenham sempre sido mantidos a níveis baixos. O
Estatuto da Terra mais uma vez manteve a legitimação de posse, permitindo

Nº 8  Junho 2011

assim a titulação de terras públicas ocupadas informalmente.

17. Como o cadastro de 1967 e os recadastramentos posteriores foram para fins fiscais (ITR)
baseados em declarações dos proprietários de terras e não fiscalizados, este é pouco
confiável como mostrou o estudo de Sabato (2001), com base nas informações decorrentes
do Decreto 558/98. Outras tentativas recentes de integrar os cadastros dos diferentes órgãos
públicos para melhorar a qualidade das informações têm fracassado pelas ausências devontade política e de um órgão que assuma o papel de executor da governança fundiária no
país.

152
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções
Bastiaan Reydon

Esquema1
Situação da Administração Fundiária no Brasil
Governos estaduais com
aprovação do Legislativo
estabelecem: Áreas deConservação Estaduais

Presidência da República
com aprovação do Legislativo
estabelecem: Áreas deConservação de Terras Indígenas

Judiciário: homologa ou
cria títulos em decisões dequalquer tipo de conflito

Cartório de rrgistro de imóveis: registra e titulacom base em contatos de compra e venda(consultando apenas seus registros)

Lei 10.267: imóveis com alterações
no cartório apresentam planta
georeferenciada para cadastro

Institutos
Estaduaisde Terras:
responsáveis
pelas terras
públicasestaduais

AGU:
repassedas terras
devolutas

Municípios: decisões
sobre terras rurais
e urbanas, uso,
cobrança de iptu etc

Incra: concede matrícula inicialúnica, faz cadastro, concede
título de concessão de uso aos
assentados, discriminação das
terras devolutas e colonização

Assentamentos
de sem terras

Receita
Federal:cobrançade ITR

Colonização: destinação de terras
públicas e loteamentos rurais

Fonte: Legislação em vigor e Reydon (2006).

O esquema 1 procura sintetizar através de uma visão esquemática as interrelações entre os órgãos do sistema de administração fundiária do Brasil.
Percebe-se que não há vínculos entre o INCRA e os municípios, fazendo com
que haja muitos problemas fundiários na ligação entre terras rurais e urbanas.
Além disso, não existe uma instituição que centralize o cadastro e faça uma
ligação com os órgãos do Judiciário que são responsáveis pela titulação dos
imóveis. Não aparece no quadro, mas grande parte dos problemas fundiários
no Brasil, tanto rurais quanto urbanos, quando não resolvidos na esfera administrativa, acabam na justiça e esta, por ter muitos processos em todos osseus tribunais, acaba por levar anos para julgá-los, fazendo com que quase
sempre os casos relativos à terra, quer rural quer urbana, sejam julgados como
fatos consumados.

Nº 8  Junho 2011

Portanto, o grande problema do desmatamento da Amazônia se associa àausência de governança fundiária no país, que decorre do processo histórico
de construção de quadro institucional e legal inadequados para esse fim. Apenas com a construção de uma instituição que tenha como meta a governança
fundiária e o ajustamento do quadro legal brasileiro para esse fim haverá adiminuição do desmatamento e o adequado uso do solo no país.

153
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

6. A necessidade de governança18 da terra

como condição necessária para a redução dodesmatamento
A agricultura brasileira apresenta um desempenho exemplar, com crescimento de produção de alimentos, oferta de energia e divisas e maior inserção
internacional, entre outros. Mas a segurança associada à propriedade da terracontinua sendo um grande problema, particularmente na Amazônia. A sua

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções

solução requer uma adequada e participativa governança fundiária, conforme,

Bastiaan Reydon

dependem da clara identificação dos imóveis que são registrados e um meca-

entre outros, FAO (2007) e Deininger et al. (2010).
Os benefícios a serem obtidos de um adequado sistema de gestão territorial
nismo simples e efetivo para a obtenção e atualização de suas informações.
Esse processo necessita se iniciar sem que se fique dependente das informações dos títulos ou outras formas de documentos formais, que podem serutilizados sempre que houver conflitos sobre a propriedade. Há que se iniciar
com um processo de titulação que concilie informações das propriedades apartir das imagens de satélites19 com um levantamento das propriedades junto
aos proprietários e posseiros legítimos (posse mansa). A efetiva participação
dos proprietários e posseiros consiste, segundo estudo de Gessa (2008), num
efetivo conhecimento e, assim, “empoderamento” dos proprietários de terras,
principalmente os pequenos20.
Apenas com a efetiva governança sobre a terra, particularmente com acriação de um cadastro moderno e auto alimentado, será possível:a) Garantir os direitos das propriedades privadas para os diferentes fins:negócios, arrendamento, garantias em obtenção de crédito, para a concessão
de pagamentos por serviços ambientais entre outros;b) Identificar as terras públicas e garantir o seu adequado uso para: criação
de reservas, assentamentos ou colonização;c) Estabelecer com mais segurança as demais políticas fundiárias: reforma
agrária, crédito fundiário, tributação sobre a terra;d) Regular os processos de compras de terras para: limitar o acesso a es-

Nº 8  Junho 2011

trangeiros, a proprietários com muitas terras ou a outros proprietários;

18. FAO (2008:9) trabalha com uma definição adequada de governança fundiária: “Governanceis the system of values, policies, and institutions by which a society manages its economic,
political and social affairs through its interactions within and among the state, civil society
and private sector. Land governance concerns the rules, processes and organizations
through which decisions are made about access to land and its use, the manner in which thedecisions are implemented, and the way that competing interest in land are managed.”
19. As inovações tecnológicas de captação de informações através de satélite, segundo
Deininger et al. (2010), permitem avanços que podem revolucionar o sistema de registro de
imóveis existente.
20. Baseado em estudo de Gessa (2008), que propõe o mapeamento participativo como um
importante instrumento para assegurar direitos de propriedade e criar “empoderamento” daspopulações menos privilegiadas em regiões com direitos de propriedade inseguros.

154
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadese) Zonear o uso da terra – estabelecer e regular colocando limites, atravésde zoneamento, a produção agrícola e pecuária em regiões específicas. Estabelecer áreas protegidas e de proibição do desmatamento;f) Regular os processos de conversão de terras agrícolas em urbanas e
assim ter um cadastro para cobrança dos tributos sobre a propriedade (IPTU
e ITR).
A governança fundiária não resolve o problema do desmatamento da Ama-

O desmatamento dafloresta amazônica:
causas e soluções

zônia, mas é condição necessária para enfrentar o problema. Pelo lado das

Bastiaan Reydon

inapropriado e o desmatamento. Também possibilitará a utilização dessas terras

terras devolutas, o cadastro, ao permitir a identificação e o apossamento porparte do Estado dessas terras, dificultará em muito seu apossamento privado
devolutas na execução da política fundiária brasileira, através de colonizações
organizadas, reforma agrária e outros.
Nas terras privadas, a efetiva governança participativa permitirá, a partir
do conhecimento da realidade, da discussão de prioridades para seu uso ede uma fiscalização adequada, o planejamento e a regulação do uso do solo,
através de zoneamentos e outros instrumentos coercitivos. A governança efetiva também impedirá o desmatamento e certamente limitará a especulação
com as terras, que é a principal causa do desmatamento.

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Desafios eoportunidades

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156
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

A transição para uma
economia verde no direito
brasileiro: perspectivas edesafios
Carlos Teodoro J. Hugueney Irigaray1

Considerações iniciais
No contexto das mudanças climáticas, a transição para uma economia
com baixo carbono constitui-se em imperativo que exigirá uma mudança deparadigma, com ampla repercussão na cultura, na economia e no direito, redimensionando o ideário da sustentabilidade e da justiça ambiental.
Nessa transição, considerando as consequências da globalização e o carátertransfronteiriço da poluição, existem tarefas que exigirão um enfrentamentopela comunidade internacional, sem prejuízo das ações locais, destacando-se,
nesse aspecto, as medidas para conter a emissão de gases do efeito estufa
e a adaptação aos efeitos do aquecimento global.
Contudo, mesmo nessas ações que envolvem a cooperação internacional,
resta aos países um amplo rol de tarefas visando propiciar internamente atransição para uma economia verde.
O Brasil ostenta internacionalmente uma posição privilegiada nesse contexto,
com uma matriz energética relativamente limpa, além de uma megadiversidade
e outros atributos naturais que asseguram ao país uma posição de relevo na
conservação da biodiversidade.
Contudo, a riqueza natural não é suficiente para assegurar um desenvolvimento em bases sustentáveis ou tampouco propiciar o esverdeamento daeconomia. No caso brasileiro, a expansão da fronteira agrícola e a falta depolíticas públicas consistentes para orientar a exploração econômica dos recursos naturais contribuíram para forjar um modelo de exploração predatória
que tem causado ao país grandes prejuízos econômicos e ambientais.

Nº 8  Junho 2011

Como resposta a esse quadro, inúmeras leis foram editadas, com significativosavanços em termos de proteção ambiental, embora persistam grandes desafios
para a transição rumo a uma economia que possa ser definida como verde.

1. Professor de direito ambiental da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) (PhD),
procurador do Estado de Mato Grosso, presidente do instituto O Direito por um Planeta
Verde.

157
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Certamente que o direito pode dar uma contribuição relevante nesse processo, conforme será analisado neste ensaio. Um primeiro desafio consiste
em delimitar os instrumentos e mecanismos que podem contribuir para a
concretização de um desenvolvimento em bases sustentáveis, o que implica
a revisão dos subsídios implícitos às atividades poluentes, conforme abordado
no primeiro capítulo.
No segundo capítulo deste ensaio são também apontados os principais

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios

desafios desse processo, concluindo com a contribuição do direito brasileiro
à transição para uma economia verde.
O contexto é amplamente favorável às mudanças necessárias, tanto em
termos de conscientização da sociedade, como dos imperativos ditados pela

Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

crise ecológica da atualidade. Resta-nos enfrentar esses desafios e construir
um novo paradigma no qual o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado não seja mera proclamação, mas uma realidade pautada na solidariedade
intra e intergeracional.

1. Economia verde e a sustentabilidade possível
Desde a conceituação de desenvolvimento sustentável2, dada pela Comissão Brundtland, desenvolveu-se vasta produção intelectual, visando objetivar oconceito e estabelecer parâmetros para quantificá-lo. O maior obstáculo nessa
tarefa reside na falta de indicadores para medir o desenvolvimento sustentável,já que, em princípio, nenhum dos três objetivos do desenvolvimento sustentável (econômico, ambiental e social) se mede atualmente com parâmetros
compatíveis (Dourojeanni, 2000).
Não é sem propósito que Morin e Kern (1995) assinalam que a própria noção
de desenvolvimento mostra-se gravemente subdesenvolvida. Assim ocorre
com a sustentabilidade: ou ela se traduz em decisões econômicas e ações
políticas, fixando limites reais à utilização dos recursos naturais e emissão depoluentes ou, do contrário, o desenvolvimento sustentável não terá sido senão
um mito irrealizado que transmitiremos às gerações futuras, juntamente com
um gigantesco passivo ambiental, legado de uma civilização predatória.
Por isso mesmo, é de suma importância o aprofundamento dos debates
acerca do modelo econômico que escolhemos e das ações locais e globais
que podem contribuir para assegurar o crescimento dos setores limpos, comsustentabilidade.

Nº 8  Junho 2011

Nesse sentido, pondera Dourojeanni (2000) que cabe aos atores e participantes do processo de gestão precisar para cada país, ou região, o significado

2. Segundo Brundtland et al. (1988), o desenvolvimento sustentável é aquele “que satisfaça asnecessidades da geração presente, sem comprometer a capacidade das futuras gerações
para satisfazer suas próprias necessidades”.

158
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

da sustentabilidade, admitindo tratar-se de termo ambíguo que se aplica à
produção, à ecologia, à economia, ao meio ambiente, à sociedade e ao desenvolvimento. Na medida em que perpassa áreas distintas e distanciadas, oconceito de sustentabilidade exerce uma função integradora e revolucionária,implicando a ruptura de padrões, crenças e técnicas secularmente consolidadas
e inserindo-se num contexto de mudança de padrões nas relações do homem
com o mundo natural.

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios
Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

Nessa acepção, a sustentabilidade pode exercer uma ação transformadora,tanto na esfera econômica, incentivando investimento em capital limpo, comona esfera político-administrativa, através da descentralização e democratização
dos centros decisórios.
De todo modo, em que pese a imprecisão do conceito de desenvolvimento
sustentável, este pode ser considerado viável e possível, na medida em que
fixa diretrizes capazes de informar as políticas públicas nesse momento detransição de uma sociedade industrial para uma sociedade de risco3, oferecendo critérios orientadores da intervenção pública no domínio do ambiente e
sobretudo na economia, ao fomentar o aumento do capital natural.
Para tanto, é imprescindível que se opere, na área econômica e jurídica,uma profunda revisão dos incentivos implicitamente concedidos às atividades
poluentes4, já que frequentemente os efeitos externos dessas atividades econômicas não são considerados no sistema de preço, gerando o que na ciência
econômica são identificadas como externalidades.
Essas externalidades somente serão reduzidas, se os custos ambientais
forem assumidos pelos agentes produtores e consumidores, através daintervenção estatal, por meio de instrumentos econômicos ou de comando-econtrole, o que implica a superação de uma tradição dos estudos econômicos
que enxergam o meio ambiente como inesgotável.
Além disso, não se podem ignorar as pesquisas que alertam quanto ao
volume dos recursos naturais consumido atualmente, considerado acima dacapacidade de reposição do planeta5; ou seja, a humanidade está consumindo

Nº 8  Junho 2011

recursos de forma insustentável. Esse aspecto não está sendo adequadamente

3. Na acepção de Ulrich Beck (1992), a configuração da sociedade contemporânea, comouma sociedade de risco, tem como pressuposto a constatação de um quadro de riscos
catastróficos, marcados pela invisibilidade (ameaça nuclear, aquecimento global etc.) e pela
incapacidade do Estado em dar respostas eficazes para tais problemas e garantir a segurança
dos cidadãos (irresponsabilidade organizada, estado de segurança e explosividade social).
4. O World Watch Institute estima que o equivalente a 3% da economia mundial (ou oequivalente ao PIB da Itália) é gasto em subsídios a atividades que destroem o meio ambiente(Januzzi, G. De M. A política energética e o meio ambiente apud Romeiro. et al., 1999,
p.156). Esse índice refere-se aos subsídios explícitos; o custo socioambiental das atividades
poluentes, que são suportados pela população (e não pelos poluidores) é incalculável.
5. Uma investigação conduzida por uma equipe internacional de cientistas, sob a coordenação
de Mathis Wackernagel, intitulada “Levantando o consumo ambiental excessivo da economia
humana”, alerta para a incapacidade do planeta em absorver o carbono lançado na atmosfera.
Segundo Wackernagel, a expansão econômica estimula a demanda de recursos e supera acapacidade do planeta em restaurar bens e serviços: “Já não estamos vivendo dos juros danatureza, mas do capital da natureza. Economias sustentáveis não são possíveis se vivermos
acima dos meios que a natureza proporciona” (Polakovic, 2002).

159
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

considerado na formulação das políticas públicas; nenhuma consideração deordem econômica tem sido dada ao exaurimento desses recursos, tratados
como se fossem inexauríveis. Via de consequência, as políticas econômicas
são geralmente concebidas e implementadas tendo em vista um horizonte
temporal extremamente limitado – políticas de curto prazo e, nesse contexto,
se não se verifica um crescimento dos setores limpos, a sustentabilidade resta
comprometida.

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios
Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

Por isso mesmo, a transição para uma economia verde exige mudanças
substanciais em termos de políticas públicas, visando reorientar os mecanismosde mercado de forma a compatibilizar crescimento econômico com sustentabilidade. Nesse sentido, sob a perspectiva jurídica, as medidas necessárias
envolvem estruturação de um sistema que possa efetivamente orientar as
políticas públicas, combinando o emprego de instrumentos econômicos e
mecanismos de comando-e-controle, que, necessariamente, devem estar
informados por alguns princípios éticos entre os quais destacamos a justiça
ambiental e a equidade intra e intergeracional.
No capítulo seguinte serão enfocados os desafios a essa transição, considerando o contexto nacional e os megaproblemas que repercutem negativamente
no ambiente em nosso país.

2. Desafios à transição para uma economia verde
no Brasil
Conforme assinalado, na transição para uma economia verde, existem
desafios que são de ordem global e de ordem nacional, como decorrência daespacialidade singular característica do direito ambiental (Martin Mateo, 1977)
onde os problemas ambientais desconhecem fronteiras, bem como do processo de globalização que mantém as economias interdependentes. Além disso,existem situações em que problemas globais repercutem na esfera nacional,
agravando as deficiências internas e atuando de forma sinergética para ampliar
as condições de risco e acentuar o caráter multifatorial da poluição.
Nesta abordagem serão assinalados três fatores que se relacionam diretamente com o modelo de desenvolvimento implementado em nosso país e seconstituem em desafios na transição para uma economia verde: a pobreza,o desmatamento e a expansão da agropecuária conduzida de forma insus-

Nº 8  Junho 2011

tentável.

2.1 Enfrentando a pobreza
Em pleno século 21 a pobreza segue sendo um dos mais relevantes problemas socioambientais que afeta a humanidade e continua sendo endêmica
nos países em desenvolvimento, com cerca de 1,2 bilhões de pessoas vivendo160

com menos de US$ 1 por dia em 1999, de acordo com a Nota de Informação

ECONOMIA VERDEO Brasil encontra-se em posição privilegiada entre os países em desenvol-

Desafios eoportunidades

vimento, mas os índices de pobreza subsistem elevados e há uma significativa

da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento.6

desigualdade de renda, que precisa ser superada como forma de reduzir apressão sobre os recursos naturais, a falta de saneamento e assegurar uma
melhoria na qualidade de vida.

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios

De acordo com pesquisa conduzida pelo IPEA7, o quadro nacional apresenta
expressiva melhora na redução das desigualdades sociais, mas o problema
ainda é grave. O estudo aponta que, de 1995 até 2008, 13 milhões de pessoas
saíram da miséria no país, o que possibilitou reduzir à metade o número deCarlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

pessoas nessas condições, considerando nesse caso o número de famílias
com rendimento por pessoa de até 1/4 do salário mínimo mensal. Contudo, opaís ainda contabiliza cerca de 7,5 milhões de brasileiros com renda domiciliar
per capita inferior a US$ 1 PPC por dia.
Esse percentual é muito maior quando se considera a proporção de brasileiros em pobreza absoluta, que segundo o IPEA é de 28,8%. Nesse percentual
se inserem os membros de famílias com rendimento médio por pessoa de até
meio salário mínimo mensal (cerca de US$ 5 por dia).
Cabe salientar que o relatório da ONU “Nosso futuro comum” já assinalara
que a poluição não decorre apenas do desenvolvimento, mas resulta também
da pobreza que impõe a favelização, a falta de saneamento, a ocupação deáreas de risco e a falta de educação, entre outras consequências.
Os desafios a serem enfrentados para a redução da pobreza no país, deacordo com a pesquisa conduzida pelo IPEA8, resultam, sobretudo, da falta
de acesso aos alimentos, decorrente do baixo poder aquisitivo de milhões debrasileiros, problema que é agravado por uma série de outros fatores, comocondições inadequadas de saneamento básico, baixos níveis de educação eserviços de saúde deficientes.
Na área do saneamento os indicadores do Brasil urbano (80,5% de moradores urbanos atendidos por saneamento adequado) são inferiores aos dasáreas urbanas de países como a Jamaica (82%), segundo dados das Nações
Unidas9. Apesar dos avanços na última década, o relatório acrescenta que “afalta de uma solução adequada para o esgoto doméstico ainda atinge cerca
de 31 milhões de moradores nas cidades”.

Nº 8  Junho 2011

Já no Brasil rural não só a situação é pior como a melhoria tem sido maislenta. Em 2008, 76,9% da população não tinha acesso adequado a esgoto;
6. UNCTAD (2004).
7. Presidência da República (2007).
8. Idem.
9. UNCTAD (2004).

161
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

isso significa que a proporção de 23,1% dos moradores rurais atendidos por
saneamento adequado é inferior à da zona rural do Afeganistão (25%), tambémde acordo com dados da ONU.
Outro aspecto igualmente relevante, no que se refere à pobreza e falta desaneamento, é o fato de que menos de 50% do esgoto sanitário produzido no
Brasil é coletado e apenas 1/3 desse total é efetivamente tratado. Como consequência, segundo o Ministério da Saúde, 65% das internações hospitalares

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios

decorrem da inadequação desses serviços, contabilizando-se anualmente
cerca de 50 mil mortes de crianças no Brasil (Irigaray e Rios, 2005).
Como consequência, “a falta de soluções adequadas para a coleta e o baixoíndice de tratamento dos esgotos domésticos são os principais responsáveis

Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

pela poluição dos recursos hídricos no Brasil, problema que se faz sentir deforma mais aguda em municípios densamente povoados de regiões metropolitanas e cidades de grande e médio porte”, afirma o relatório do IPEA.
Ora, não é dificil estabelecer a relação entre a pobreza e o desenvolvimento
insustentável. É notório que a proporção da população sem acesso a águapotável e esgotamento sanitário, ou em moradias precárias tem relação direta
com a qualidade de vida e a saúde da população e, portanto, com a sustentabilidade ambiental.
Nesse sentido, o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos
Humanos destaca no documento “The state of the world’s cities 2006/2007”10
que há uma correlação positiva entre as condições de moradia e indicadoresde desenvolvimento humano. O referido relatório observa que a existência deuma ou mais inadequações habitacionais ameaça a saúde, a educação e as
oportunidades de emprego dos moradores de assentamentos precários: eles
passam mais fome, têm poucas chances de conseguir um emprego bem remunerado no setor formal, têm menor nível educacional, são mais vulneráveis adoenças e morrem mais cedo do que o resto da população urbana. Conforme
enfatiza o documento, “o lugar de moradia importa”.
Por isso mesmo, superar esse quadro de injustiça socioambiental constituise em prioridade para a transição rumo a uma economia verde, em que ocrescimento econômico se dê em bases sustentáveis.

2.2 O avanço do desmatamento

Nº 8  Junho 2011

De acordo com o relatório do IPCC, a diminuição da cobertura florestal, em
consequência dos desmatamentos e conversões para usos alternativos dosolo, bem como a degradação associada ao corte seletivo de espécies, queimadas e outras práticas que ocasionam a perda de estoques remanescentes

10. UNCHS (2006).

162

de carbono, são responsáveis por cerca de 18% do total estimado dos gases

ECONOMIA VERDE

Desse modo, conter o desmatamento e as queimadas passa a ser uma

Desafios eoportunidades

do efeito estufa em todo o mundo.11

necessidade global de mudança para uma economia de baixo carbono.
Especialmente em nosso país esse desafio também é prioritário, sobretudo
em função das elevadas taxas de desmatamento especialmente na região
amazônica, onde mais de 70% do desmatamento resulta de formação deA transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios
Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

pastagens.
Ao analisar o risco de expansão dos biocombustíveis na Amazônia assinalamos:“Da área de floresta existente no território brasileiro, 20% já foram desmatados, o que corresponde a 67 milhões de hectares. Apesar das ações
governamentais direcionadas para reverter o avanço da fronteira agrícola
sobre a floresta, as taxas de desmatamento mantêm-se elevadas. Segundoo INPE, no período de 2007/2008 a área desmatada equivaleu a 11.968 km²
e, embora se constate uma gradativa redução desse percentual, ele podeestar associado à conjuntura do mercado, e não há nenhuma segurançade que o desmatamento será contido com o aquecimento da economia,
mesmo porque a ausência do aparelho de Estado na Amazônia é um dos
fatores que agrava o quadro atual, caracterizado pela grilagem de terras,
desmatamento ilegal, violência e trabalho escravo” (Irigaray, 2010).
Esse quadro de degradação da floresta amazônica segue impulsionado
principalmente pela pecuária extensiva e pela atividade madeireira. Estudos
realizados pelo Imazon revelam que a variação dos índices de desmatamento
na Amazônia Legal oscila de acordo com as cotações do boi e da soja, ou seja,quanto maior o valor dos produtos, maiores são as taxas de desmatamento.
Ainda de acordo com esse estudo, cerca de 3/4 do desmatamento ocorrido
nos últimos anos cedeu lugar a pastos que ocupam cerca de 75% a 81% dototal desmatado entre 1990 e 2005 (Barreto et al., 2008).
A falta de uma política agrícola que dialogue com a gestão ambiental evidencia a fragilidade das políticas públicas para a região e mantém latente orisco de que as taxas de desmatamento voltem a subir, conforme também
observa Paulo Moutinho (2009):“Alguns estudos recentes demonstram que o desmatamento amazônico,
apesar da recente redução nas suas taxas, poderá aumentar nas décadasNº 8  Junho 2011que estão por vir (Soares et al., 2006). Estima-se que mais da metade daAmazônia brasileira estará desmatada ou degradada em decorrência da
exploração de madeira e do fogo, caso o padrão de ocupação siga a trajetória das últimas duas décadas.”
11. IPCC (2007).

163
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Cabe observar que o avanço do desmatamento na Amazônia implica aumento significativo nos índices de emissão de carbono pelo Brasil, agravado
pelo fato de que, via de regra, o desmatamento ocorre ilegalmente e frequentemente é seguido de queimada.
Por isso mesmo, a contenção do desmatamento passa a ser uma prioridade, o que coloca nosso país em uma posição de evidência, conforme salienta
André Lima (2009):

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios“A Constituição Federal Brasileira de 1988 fez, em 2008, 20 anos de vigência.
Nesse período, de 1988 a 2008, despachamos para o espaço 348 mil km2 defloresta tropical, apenas na Amazônia. Em apenas duas décadas, em menosde uma geração. Isso corresponde, utilizando-se dados conservadores do

Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

Governo Federal, a algo em torno de 12,3 bilhões de toneladas de gás carbônico na atmosfera. Tudo o que o Brasil emitiu de carbono florestal amazônico,
em 21 anos de vigência da nossa constituição cidadã, corresponde a quase
duas vezes todo o esforço de redução de emissões acordado pelos países
do Anexo I do Protocolo de Quioto para o primeiro período de compromisso(2008-2012).”
Cabe salientar que, apesar do esforço do Governo Federal para conter odesmatamento na Amazônia, e da expressiva queda verificada nos últimos
anos, em 2010 foram desmatados 7 mil km2 de floresta. No Cerrado (a savana
brasileira) esse controle mostra-se ainda mais débil e os índices de conversão
têm aumentado significativamente nas últimas décadas, fazendo com que sejahoje em dia o bioma brasileiro mais ameaçado de destruição.
Estima-se que o Cerrado já perdeu aproximadamente 49% de sua vegetação
nativa e cerca de 14,2 mil km2 são desmatados por ano, em especial para aformação de pastagens, segundo dados do IBAMA.
Acresça-se que o desmatamento é apenas a ponta de um iceberg que
precisa ser enfrentado na transição para uma economia verde, já que, associado a esse problema, persistem práticas culturais como as queimadas que
degradam o solo, ou o uso abusivo de pesticidas que contaminam o solo e os
corpos hídricos, além de outros impactos ambientais associados à expansão
da agropecuária, o que será analisado no item seguinte.

2.3 A expansão da agropecuária

Nº 8  Junho 2011

O Brasil tem se destacado internacionalmente como o celeiro do mundo,
ocupando posição proeminente na produção de grãos, carne, frango e outros
produtos agrícolas. Tanto a agricultura quanto a pecuária são responsáveis
pelo superávit primário obtido pelo país em sua balança comercial.
Embora se reconheça a vocação agropecuária do país e a possibilidadeda expansão do agronegócio em bases sustentáveis, ainda existe no Brasil

164

uma larga distância entre as práticas do setor e o objetivo de uma agricultura

ECONOMIA VERDESuperar essa distância entre o real e o ideal implica reconhecer que nesse

Desafios eoportunidades

superávit festejado pelo governo não estão sendo contabilizados os subsídios

e pecuária que possam ser consideradas “verdes”.

que essas atividades recebem (implícita e explicitamente) e nem os déficits
no cumprimento da legislação ambiental que causam impactos significativos
sobre o meio ambiente.

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios

A pecuária é, conforme assinalado, responsável por mais de 70% do desmatamento ocorrido na Amazônia. De acordo com o governo brasileiro (IBGE), de1990 até 2008 o rebanho da região passou de 21,1 milhões para 71,4 milhões
de cabeças. Esse crescimento é impulsionado por diversos fatores: baixo preço

Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

ou uso gratuito da terra (geralmente terra pública ocupada ilegalmente), crédito
subsidiado e mão de obra barata ou em condições análogas à escravidão.
As áreas desmatadas na Amazônia abrigam, geralmente, extensas fazendas
de gado nas quais se pratica uma pecuária extensiva de baixa produtividadeque avança sobre áreas protegidas (Reserva Legal e APPs), causando uma
severa degradação, sobretudo quando analisada sob a óptica biológica, pois,
conforme pesquisa elaborada pelo Imazon, em parceria com o Banco Mundial,a Amazônia possui algumas peculiaridades, tais como: solos pobres, chuvas
em excesso em cerca de 80% da região, atributos suficientes para tornar, doponto de vista puramente econômico, qualquer empreendimento agropecuário
tradicional inviável12.
No que se refere à agricultura, os problemas não são menores. A expansão
do agronegócio tem ocorrido via de regra com desrespeito à legislação florestal
através da implantação de monoculturas intensivas, altamente dependentes
de agrotóxicos e fertilizantes.
Cabe observar que a opção pela monocultura tem-se constituído como uma
estratégia do agronegócio para reduzir custos e aumentar a produção, o que
hoje responde por um terço do PIB e 42% das exportações no Brasil. Todavia,
como assinalam as jornalistas Safatle e Pardini: “A pujança do agribusinessé só uma parte da história. Falta contabilizar os prejuízos socioambientais”13.
Segundo Guilherme Delgado, economista do IPEA, citado na matéria, “o agronegócio brasileiro mistura a modernidade técnica com o atraso das relações
sociais”. Alertam que ainda existem no país 3,6 milhões de famílias rurais em
situação de extrema pobreza, vivendo com menos de um dólar per capita ao

Nº 8  Junho 2011dia. Esse contingente está sendo alijado, uma vez que a agricultura de grande
escala gera pouco emprego e causa um êxodo rural que os centros urbanos nãosão capazes de absorver com dignidade. Ou seja, além do passivo ambiental,

12. Relatório “Manejo florestal sustentável, mudanças econômicas no uso do solo e
implicações para políticas públicas na Amazônia”, Folha de S. Paulo, 22 de outubro de 2000.
13. Safatle e Pardini (2004).

165

já que a monocultura via de regra não respeita a Reserva Legal, existem outras

ECONOMIA VERDE

Segundo Feltran-Barbieri e Kassai (2008): “o passivo ambiental tangível

Desafios eoportunidades

gerado pela inexistência das Reservas Legais pode ser superior a R$ 112

repercussões de ordem social que devem ser consideradas.

milhões nas regiões amostradas, podendo atingir os R$ 16 bilhões se extrapolados para todo o domínio do Cerrado, quase 0,5% do PIB brasileiro de2006. Esse passivo não contabiliza as perdas intangíveis de biodiversidade

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios

e demais serviços ambientais, mas apenas as externalidades sofridas pela
população geradas no agribusiness”.
Acresça-se que, além do gigantesco passivo ambiental gerado pela atividade, trata-se de negócio muito exposto à competição internacional e com o

Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

flanco aberto para a criação de barreiras não-tarifárias, em decorrência do
descumprimento da legislação ambiental e do emprego de trabalho escravo.

3. A contribuição do direito brasileiro para uma
economia verde: perspectivas
Dentre os países megadiversos, o Brasil ocupa posição de destaque, com
mais de 13,2% do número total de espécies do planeta, excepcional disponibilidade hídrica e a maior reserva florestal do planeta, dentre outros atributos
naturais.
Não se podem ignorar as ameaças que pairam sobre essa diversidade debiomas e ecossistemas, em decorrência, sobretudo, da expansão da fronteiraagrícola feita em confronto com a legislação ambiental existente, o que causa
prejuízos econômicos pela perda de recursos naturais explorados de forma
predatória e prejuízos ecológicos com a erosão da biodiversidade.
Contudo, desde a Constituição Federal de 1988, desenvolveu-se amplo
marco regulatório capaz de compatibilizar o crescimento econômico com asustentabilidade, sendo certo que o Brasil detém as condições para exercer
um forte protagonismo nessa transição rumo a uma economia verde, caracterizada sobretudo pela baixa emissão de carbono.
Na Constituição Federal estão assegurados alguns princípios que devem
orientar não apenas a atuação do poder público, como também do setor
empresarial e da sociedade civil, destacando-se o reconhecimento do direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, associado ao dever
do poder público e da coletividade de defender e preservar esse direito. EsseNº 8  Junho 2011

dever se complementa com o reconhecimento da defesa do meio ambiente
como princípio que deve informar a ordem econômica, e com a definição de um
rol de tarefas constitucionalmente atribuídas ao poder público para assegurara efetividade do direito reconhecido no art. 225 de nossa Carta Magna.

166
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Dentre as principais normas que fornecem as bases para o desenvolvimento
sustentável, em nosso país, figuram o Código Florestal (Lei nº 4.771/65), a
Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), a Lei da Ação Civil
Pública (Lei nº 7.347/85), a Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos (Leinº 9.433/97), a Lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
(Lei nº 9.985/00), a Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos (12.305/10)
e a Lei de Política Nacional de Mudanças Climáticas (Lei 12.187/09).

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios
Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

Especialmente nesta última, estão definidos alguns princípios, objetivos ediretrizes para a transição rumo a uma economia verde, na qual o desenvolvimento possa se concretizar em bases sustentáveis com justiça socioambiental.
Nesse sentido, assinala a referida lei: “os objetivos da Política Nacional deMudanças Climáticas deverão estar em consonância com o desenvolvimento
sustentável a fim de buscar o crescimento econômico, a erradicação da pobrezae a redução das desigualdades sociais” (parágrafo único do art. 4o).
Nessa tarefa, o grande desafio continua sendo o de aumentar o nível deimplementação dessas normas, sobretudo do Código Florestal, que se mostra
hábil a conter o avanço da fronteira agrícola sobre ecossistemas frágeis, mas
que enfrenta grande resistência no meio ruralista. Nesse sentido, é preocupanteo esforço da bancada ruralista no Congresso Nacional para adaptar o Código
Florestal aos anseios de expansão do agronegócio nos remanescentes defloresta e Cerrado ainda existentes, eliminando a proteção jurídica dos ativos
florestais existentes, na contramão do esforço governamental para reduzir as
emissões provocadas pelos desmatamentos.
Igualmente preocupante é a posição dúbia do governo brasileiro que, deum lado, apresenta ambicioso plano para reduzir as emissões de carbonoe, de outro lado, não parece determinado a exercer uma política ambiental
eficaz, mantendo um orçamento pífio para os órgãos ambientais enquantoaposta em obras altamente impactantes como as da usina de Belo Monte, ou
o asfaltamento das BRs 163 (Cuiabá/Santarém) e 319 (Manaus/Porto Velho),
dentre outras.
Essa contradição se exterioriza na desestruturação dos órgãos ambientais
e na falta de vontade política para implementar uma gestão eficiente do meio
ambiente, fazendo com que a impunidade, nos casos de infrações ambientais,
continue sendo a regra: as multas aplicadas pelos órgãos ambientais não são
pagas e poucos poluidores são responsabilizados civil e criminalmente pelos
danos que causam, caraterístico da “irresponsabilidade organizada” descritaNº 8  Junho 2011

por Ulrich Beck.
Além da superação desses fatores limitantes, novos mecanismos devem seagregar ao esforço de contenção do desmatamento e valorização da produção
sustentável. Por isso mesmo, o emprego de instrumentos como o REDD, opagamento por serviços ambientais e a cobrança pelo uso da água constituem

167
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

experiências que apontam para a necessidade de estruturação jurídica de um
sistema de gestão ambiental que combine o emprego de instrumentos econômicos com a previsão de sanções e procedimentos eficazes para a reparação
e compensação de danos causados ao meio ambiente.
Cabe registrar que, embora as ações implementadas para conter as mudanças climáticas terem se concentrado na redução das emissões associadas à
queima de combustíveis fósseis, o desmatamento e a degradação das florestas

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafiosestão atualmente no centro do debate porque constituem causas significati-

Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

dessas emissões pode ser obtida a um custo menor que as demais fontes devas do aquecimento global, na medida em que respondem, em conjunto, por
17,4% das emissões globais de gases do efeito estufa (mais de um terço deemissões dos países em desenvolvimento) e, também, porque a redução
emissões (Irigaray, 2010).
Desse modo, nosso país detém um patrimônio natural inigualável e uma basejurídica capaz de propiciar a transição para uma economia verde. Porém, esses
valores devem se concretizar em termos de consciência social, amparados por
uma atuação política que possa configurar um Estado de Direito Ambiental.

5. Considerações finais
A transição para uma economia verde pressupõe justiça ambiental e melhoria das condições de vida da população. Desse modo, é prioritário que as
políticas públicas enfrentem a pobreza e promovam um crescimento inclusivo
e propiciem a todos e todas uma participação mais ativa no processo de crescimento econômico e do compartilhamento dos seus benefícios, mediante a
redução da desigualdade e a inclusão social, o que não é uma tarefa difícil no
Brasil, onde a fome e a desnutrição não se devem à escassez de produção dealimentos, já que a agricultura nacional produz mais do que o suficiente parasuprir as necessidades da população brasileira.
Da mesma forma, estão postas as condições para a adequação das atividades econômicas aos novos padrões de sustentabilidade delineados pela
legislação brasileira, considerando a vocação agropecuária e o notável desenvolvimento agroindustrial do país nos últimos anos.
Contudo, o avanço legislativo ainda repercute timidamente no campo. Háum déficit significativo na implementação dessas leis que possuem caráter
meramente simbólico, já que seguem desrespeitadas sem maiores conse-Nº 8  Junho 2011quências, além de enfrentarem a resistência de setores que apostam noaumento da produtividade de forma insustentável, ou seja, sem considerar ocusto ambiental.
Esse embate entre a manutenção de uma legislação rigorosa e sua flexibilização tem como pano de fundo o grande debate global acerca das conse-168quências das mudanças climáticas e das medidas de mitigação e adaptação

ECONOMIA VERDE

Nesse contexto o Brasil, que assumiu compromissos internacionais de

Desafios eoportunidades

redução em suas emissões, sobretudo aquelas decorrentes dos desmatamen-

necessárias.

tos ilegais e queimadas, corre risco de assistir a uma escalada no avanço dodesmatamento, se ceder às pressões para flexibilizar sua lei florestal.
Reverter esse quadro pressupõe, portanto, não apenas medidas de coman-

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios

do-e-controle e ajustes do gerenciamento ambiental no setor florestal, mastambém medidas econômicas que possibilitem o realinhamento de incentivos
econômicos em favor da conservação dos ativos florestais e a estruturação
de uma economia de base florestal com o fomento de meios de subsistência

Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

alternativos atraentes para a população que depende desses recursos (Irigaray, 2010).
Dentre os instrumentos econômicos, o pagamento pelos serviços ecológicosprestados pela floresta desempenha um papel relevante na construção de alternativas para conter o desmatamento e a degradação desses ecossistemas.
Nesse sentido, a implementação de uma política de REDD no Brasil revela-seuma alternativa consistente, dada a magnitude das emissões do desmatamentoe o baixo custo de redução dessas emissões, desempenhando um papel muito
importante na estratégia global de redução de emissões de gases do efeito
estufa (Myers, 2009).
Infelizmente, a exigência da utilização sustentável dos recursos naturais,
em nosso país, embora constitucionalmente assegurada, ainda não logrou
encontrar na política ambiental mecanismos consistentes que permitam sua
real implementação. Isso ocorre porque a exigência de um gerenciamento
que considere a capacidade de suporte dos ecossistemas e não comprometa
a disponibilidade dos mesmos para as gerações futuras trata-se de meta que
somente se concretiza se articulada com outras políticas públicas, especialmente econômicas, orientadas para a mesma finalidade.
Além disso, nenhum país consegue produzir e melhorar sua qualidade ambiental sem que o poder público consiga coibir práticas insustentáveis e incentivar as boas condutas ambientais e o uso sustentável dos recursos naturais.
Para isso nosso país precisa superar esse quadro de vulnerabilidade institucional e fortalecer a implementação do marco regulatório existente, integrando
principalmente as políticas agropecuárias com a proteção do meio ambiente,

Nº 8  Junho 2011

como condição para assegurar a transição para uma economia verde.

169
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

A transição para uma
economia verde no
direito brasileiro:
perspectivas e desafios
Carlos Teodoro J.
Hugueney Irigaray

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170
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Mecanismos de mercado
para uma economia verdePeter H. May1

Argumentos em prol de uma economia verdePara alcançar uma “economia verde” é necessário assegurar a redução dautilização de materiais e energia no processo produtivo de modo a permitir
que a sociedade prospere sem necessariamente crescer (Daly, 1996, Jackson,
2009 e Victor, 2008). Por outro lado, atores sociais destituídos das benesses do
capitalismo moderno – devido à má distribuição de riquezas – podem alcançar
patamares de consumo mais elevados sem, no entanto, esgotar o capital natural. Assim sendo, as metas, aparentemente contraditórias, de decrescimento no
Norte e “esverdeamento” do crescimento (com equidade) no Sul representam
a base para um diálogo propositivo em torno de um futuro sustentável e, alémdisso, configuram a plataforma para debate na Rio+20.
O assunto analisado nesta breve contribuição discute a seguinte questão:até que ponto pode-se recorrer aos chamados “mecanismos de mercado” paraassegurar a necessária transformação na utilização dos recursos naturais?
Mais especificamente, como promover uma modificação guiada pelas fontes
renováveis e pelo despejo de resíduos, de modo a convertê-los em insumose não em desperdício?
Esta análise pode parecer contraditória, pois propõe um caminho diametralmente inverso ao que historicamente move os agentes econômicos, visando
a maximizar seus retornos. Somado a isso, há um reconhecimento de que omercado tem impulsionado, paulatinamente, os atores econômicos ao crescimento – fundamentado no rápido esgotamento dos recursos naturais e na
geração de poluição – e ao alargamento do abismo entre ricos e pobres intra
e entre os países. Este trabalho alinha-se à perspectiva contemporânea quereconhece limites nos mecanismos de mercado, abrindo, com isso, um lugar
ao discurso estruturado na economia do meio ambiente.
Apresentaremos, neste capítulo, uma introdução a alguns dos principais ar-Nº 8  Junho 2011

gumentos da economia do meio ambiente, tanto aqueles voltados à regulação

1. Professor Associado do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio deJaneiro (CPDA/UFRRJ), coordenador do Mestrado Profissionalizante em Práticas deDesenvolvimento Sustentável (PPGPDS/UFRRJ), coordenador da linha de pesquisa em
Biodiversidade, Recursos Naturais e Culturais e pesquisador do Instituto Nacional de Ciência
e Tecnologia em Políticas Públicas para Estratégias de Desenvolvimento (INCT-PPED),
past president da International Society for Ecological Economics (ISEE), conselheiro daSociedade Brasileira de Economia Ecológica (ECOECO) e colaborador da Amigos da TerraAmazônia Brasileira.

171
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

de bens públicos, quanto aqueles que propõem solucionar os efeitos nefastos
da economia moderna. Tais argumentos questionam a superioridade relativa
dos mecanismos de mercado, adotados em muitos países como o mecanismo mais eficiente para assegurar a provisão dos serviços ambientais. Nesse
sentido, discorreremos sobre o pagamento a serviços ambientais (PSA) e sua
aplicação, de maneira complementar aos mecanismos de comando e controle
voltados ao esforço de se reduzir e reverter as emissões de carbono, sobretudo

Mecanismos demercado para uma
economia verdePeter H. May

as oriundas do desmatamento nos países tropicais (REDD+).

Instituições para gestão ambiental
De quais instituições a sociedade dispõe para sinalizar e apoiar a transição rumo a uma economia verde? Deve-se reconhecer, antes de qualquer
coisa, que o mercado é apenas uma, entre várias instituições constituídas
pelas sociedades humanas para administrar as relações de troca e produção
(North, 1990). O mercado, em muitos casos, pode não ser a instituição mais
adequada para sinalizar uma mudança na trajetória tecnológica, mesmo queessa trajetória esteja alicerçada pelo alto desperdício e pelo uso de insumos
exauríveis, devido ao fato de o mercado não contemplar os bens públicos(Vatn, 2010). Desse modo, em que condições seria aceitável apropriar-seda eficiência alocativa do mercado para imprimir uma finalidade “verde” aosprocessos econômicos?
Um primeiro passo sugere a seleção de políticas mais adequadas, o que,consequentemente, envolve a diferenciação entre os instrumentos disponíveis,
que vão desde a regulação – com base em padrões físicos – até critérios fundamentados apenas na ação de indivíduos, que atuam em seu próprio interesse e
respondem às leis de oferta e demanda. Entre ambos, há uma série de opções
com maior ou menor grau de dependência em relação às forças do mercado,
cujas respectivas conveniência e eficácia, atinentes à regulação das atividades
econômicas, no contexto de restrições ambientais, têm sido objeto de inúmeros
estudos (ver a respeito Seroa da Motta, Ruitenbeek et al., 1996).
Os critérios para a escolha do mecanismo apropriado diferem quando se
trata da perspectiva da economia ecológica. Nessa perspectiva, podemos classificar os instrumentos para gestão de recursos naturais de acordo com duas
variáveis principais: (1) a importância (insubstituibilidade) relativa do recurso
em questão, e (2) a sua resiliência (capacidade de recuperar-se do estresse, ou
da degradação). Essas duas variáveis revelam, sem lançar mão de artifícios deNº 8  Junho 2011

valoração pelo mercado, os condicionantes biofísicos da intervenção humana.
Situações em que a biota tem pouca capacidade para suportar perturbações eque – concomitantemente – constitui-se de espécies endêmicas (ou culturasameaçadas), configuram perfeitos candidatos para aplicação das regras de“santuário”, isto é, nas quais deve-se proibir o acesso e uso de tais recursos.

172

Como a extinção é irrevogável, não há meios para substituir espécies ou povos,

ECONOMIA VERDE

No outro lado dos extremos, os recursos naturais resilientes (cujas perdas

Desafios eoportunidades

associadas à sua exaustão/modificação são menos relevantes), ditam algum

cuja sobrevivência depende da manutenção de ecossistemas intactos.

sentido relativo ao aproveitamento da eficiência alocativa do mercado, visto
que ela fornece recursos, através de prêmios, ou mesmo reforçando comportamentos mais limpos. Isso permite a criação de mercados que negociem

Mecanismos demercado para uma
economia verdePeter H. May

cotas extras de permissão para emitir poluentes, por exemplo. E no meio
disso tudo, observam-se as restrições intermediárias, quais sejam: quotas
de pesca ou tamanho de malha de rede permitido (King, 1994). A localização
específica das fronteiras entre as diferentes modalidades de intervenção nãosão mensuráveis, sendo necessárias adaptações do manejo em resposta àsdiferentes características evolutivas dos ecossistemas em análise.
Infelizmente, existem dificuldades para a elaboração de políticas eficazes
devido à incerteza e à ignorância sobre a resiliência de ecossistemas e os“tipping points” ou limiares associados às mudanças nesses sistemas. Numa
primeira avaliação, parece ser prudente errar por precaução, uma vez que asconsequências involuntárias ou imprevisíveis de atividades humanas podem
causar perdas irreversíveis, provocando danos ao próprio bem-estar humano(Ring e Schroter-Schlak, 2011). Nesse sentido, uma resposta relativa à formulação de políticas mais adequadas para combater a perda de biodiversidade
deve abranger instrumentos que possam proteger um “padrão mínimo aconselhável” – ‘safe minimum standard’ – (Ciriacy-Wantrup, 1952) de conservação
de biodiversidade, independentemente da eficiência potencial dos instrumentos econômicos disponíveis, os quais, em suma, baseiam-se em benefício/custo. A regulação direta (Comando e Controle – C&C), estabelecendo áreas
protegidas, zonas de exclusão de pesca ou de proibição de uso de certos
produtos ou substâncias (p.e., OGMs) que possam impactar a biodiversidadesão componentes chave nesses contextos.
Num estágio intermediário, a incerteza e a ignorância sobre os limites podem
indicar a criação de esquemas de permissão apoiados no princípio de “capand trade” (estabelecer o teto para a produção ou utilização de determinado
recurso ou da emissão de poluentes que essa produção acarreta e depois comercializar o excedente ou a falta em relação ao teto). Esses impõem um limite
agregado sobre a exploração de espécies ou hábitats, deixando a alocação
dentro daquele limite do mercado e, assim, combinam eficiência na alocação do

Nº 8  Junho 2011

esforço de conservação com a segurança do limite. O surgimento do mercado
de carbono segue esse caminho. Se não houvesse uma limitação fixada por
regulação, não haveria incentivo para buscar formas para reduzir os custos
através de um mercado estruturado em permissões de emissão.
O surgimento de mercados para serviços ambientais deve sua inspiração
teórica ao trabalho seminal de Ronald Coase, de 1960, que estabeleceu que

173
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesum ponto “ótimo” de degradação ambiental seja identificado sob a regência
da lei através de interação dos agentes interessados em negociar permissões
de uso dos recursos ambientais. Nesse mundo construído hipoteticamente,a responsabilidade jurídica de cada agente em uma negociação é definida eobedecida obrigatoriamente. Um ponto de equilíbrio seria alcançado atravésda negociação livre entre os agentes. Aqueles que se sentissem prejudicados
numa negociação seriam compensados por um valor maior do que o mínimo

Mecanismos demercado para uma
economia verdePeter H. May

que eles aceitariam para abrir mão do padrão desejado. A solução seria simétrica se a parte prejudicada pela degradação ambiental fosse responsabilizada,tendo de pagar algo ao causador do dano para este desistir.
No entanto, para que se atinja o ótimo econômico, o teorema de Coasepropõe que o custo das transações2 para se chegar a uma solução negociada
teria de ser nulo. Assim sendo, haverá negociação se os benefícios excederem
os custos de se chegar a uma solução negociada, caso contrário, não existirá
solução, o que também implicaria, segundo Coase, uma solução de equilíbrio, uma vez que uma solução de menor custo é alcançada. Nesse sentido,
argumenta-se que, se não há negociação, é porque a situação do status quoé melhor do que a de se incorrer nos custos de procurar uma solução. Analogamente, a existência das externalidades seria considerada como um pontoótimo e, desse modo, o poder público não precisaria intervir.
É evidente que o problema, nesse tipo de solução, consiste na premissade que as informações são assimétricas entre os atores envolvidos na negociação; em suma, os poluidores normalmente são poucos, sabem o quanto
produzem de emissões e o quanto estão dispostos a investir na sua mitigação.
Os afetados são muitos, desorganizados, sem informações sobre a fonte ou as
características dos danos que sofrem e sem recursos facilmente mobilizados
para levar os poluidores à justiça ou mesmo à mesa de barganha. Falta nisso
não só “o poder para exercer o saber” (Lewontin, 1992), mas também falta
entre os agentes o saber para exercer o poder.

Pagamentos por Serviços Ambientais
Embora a maioria dos ensaios acerca dos mecanismos de mercado
concentre-se nos problemas relativos à poluição, há um grande movimento
em prol da utilização desse tipo de instrumento como meio para estimular aparticipação de proprietários rurais num esforço coletivo para a conservação
da biodiversidade, das águas e dos estoques de carbono nas florestas. Assim
Nº 8  Junho 2011

sendo, em vez de responsabilizados pelas emissões que causam ao desmatare levados ao banco dos réus, são tratados como provedores de serviços am-

2. Nota-se que os custos de transação dependem, segundo Williamson (1979, 1985), dafrequência das transações, do grau de especificidade da transação e do nível de incertezaque a transação envolve.

174
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

bientais em potencial. Essa interação estimula a participação de proprietários
rurais, seja sugerindo que desistam de utilizar as florestas para fins produtivos,
seja estimulando-os a incorporar melhores práticas de uso do solo, diminuindo,consequentemente, a emissão. Essa grande barganha coaseana é chamada
Pagamento por Serviços Ambientais (PSA).
Um dos principais pensadores sobre o assunto (Wunder, 2005) classifica os
PSAs como qualquer transação que envolve pelo menos um comprador, um

Mecanismos demercado para uma
economia verdePeter H. May

vendedor e um serviço ambiental contingente no pagamento entre as partes.
Desse modo, haverá condições para uma negociação caso o custo de prover oserviço somado aos custos de transação em realizar o negócio forem menores
do que o benefício socioambiental obtido conjuntamente pelos compradores(sejam locais ou globais). O problema nessa situação é que os benefícios dos
serviços ambientais são obtidos por muitos – alguns podendo pegar carona
nos esforços dos outros, instigando, assim, pouco incentivo em contribuir. Por
isso, quando as informações são assimétricas, os custos de transação tendem
a ser novamente altos. Ou seja, existem abundantes falhas no mercado paranegociações desse teor.
Além disso, há problemas de insegurança nos contratos: no mercado decarbono, por exemplo, o agente comprador é o único responsável pelo cumprimento do que fora estabelecido com o vendedor dos créditos de carbono
com reduções nas emissões. Nesse caso, é vantajoso para o vendedor decréditos desmatar e depois dizer “que pena, a queimada na roça vizinha fugiu
do controle”. Passa a ser problema do comprador buscar uma fonte alternativa
de carbono, ou securitizar para cumprir com suas obrigações de redução. É
por isso que, no único mercado regulado de carbono que atinge os países
em desenvolvimento – aquele motivado pelo Mecanismo do Desenvolvimento
Limpo (MDL) – encontram-se principalmente projetos que implicam redução deemissões na fonte, tipicamente em empreendimentos que envolvem mudançade fonte de energia ou alteração de processos industriais e não projetos envolvendo florestas ou mudanças no uso do solo. É o problema do risco moral.
Há três saídas para o problema do risco moral nos contratos do PSA. O
primeiro é da internalização: o próprio comprador do benefício ambiental promove a provisão dos serviços ambientais como parte do seu próprio negócio.
Empresas multinacionais podem reduzir emissões numa região de baixa
eficiência e creditar os ganhos internamente em outra filial.
Em muitos casos, utiliza-se outra solução, que é cada vez mais adotada,Nº 8  Junho 2011de PSA. Nela, o Estado assume as responsabilidades, seja garantindo ou
pagando em última instância os benefícios ambientais (Veiga e May, 2010).
Os principais programas nacionais de PSA na América Latina (Costa Rica e
México, por exemplo) adotam esse procedimento, visto que os atores econômicos não contam com o quadro institucional necessário para intermediar asnegociações entre demandantes e provedores de serviços. No caso do Brasil, a175
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

remuneração de serviços ambientais, por proprietários particulares, é proibida,dada inexistência desta figura na legislação, o que acaba exigindo a inclusão
de empresas, cooperativas ou associações no processo, com seus respectivos
custos de transação e, assim, diluindo a receita do provedor.
O último caso refere-se à ação voluntária por parte de atores do setor
privado. Nesses casos, basta uma validação, por uma terceira parte, certificando o cumprimento com o objeto do contrato nos termos da redução de

Mecanismos demercado para uma
economia verdePeter H. May

emissões e outros aspectos, como a inserção do projeto nos processos dodesenvolvimento local e regional, conservação de biodiversidade e da água. A
certificação independente é uma forma de regulação “sem Estado”, em que háa intermediação da relação entre produtores e consumidores, estabelecendoregras que comprovem – através de um grau adequado de confiança – queos processos produtivos obedecem a critérios de sustentabilidade (Kaechele,
May et al., 2011). A proliferação de padrões de certificação independentes, sobretudo os oriundos das articulações promovidas por ONGs, configuram a realimportância dessa validação por terceiros, visto que se faz urgente a criação
de um mecanismo capaz de superar um dos principais obstáculos da atração
de recursos voltados aos mercados de serviços ambientais. A partir de 2009,
96% do volume de CO2 comercializado em projetos florestais já eram objetode certificação independente (Hamilton, Chokkalingam et al., 2009).

“Better REDD than dead?”O tema redução do desmatamento como alvo das negociações impôs-se noâmbito da regulação global na construção de uma agenda pós-Quioto, devido
à falta de opções capazes de atingir as metas previstas.
O Brasil – que não é muito atrativo aos investimentos destinados às reduções
de emissões de outros setores, visto que estes já se encontram relativamente“verdes” – é um dos maiores emissores de gases do efeito estufa devido ao
persistente desmatamento. Apesar de ter-se recusado, por anos a fio, a entrar
em negociações com os países do Norte para definir questões relacionadas à
ocupação das suas fronteiras, o Brasil, indiscutivelmente, decidiu não entrar
como pária nas negociações do novo acordo do clima e, portanto, se comprometeu em Copenhaguen, em 2009, a fazer cortes radicais no desmatamento
ao longo dos próximos anos, reduzindo em 80% a taxa de desmatamento na
Amazônia e 50% no Cerrado em comparação com uma linha de base dos 10
anos anteriores. Esse acordo foi facilitado porque, desde um pico em 2005, a
Nº 8  Junho 2011

taxa de desmatamento vem diminuindo, havendo chegado em 2010 a um patamar quase 70% abaixo do pico. Mas ainda permanece uma área considerável
de desmatamento anual a ser combatido. Boa parte dos novos desmatamentos
decorre da expansão do pasto para gado de corte em municípios que possuem
baixa capacidade de governança ambiental.

176
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Nas Conferências das Partes (COP) e, particularmente, desde a COP12,
ocorrida em Nairobi (2006), o tema “desmatamento”, que sempre fora adiado devido a questões de soberania nacional, passou a receber cada vez
mais atenção. Na COP15 em Copenhaguen (2009), decidiu-se disponibilizar
consideráveis recursos ao desmatamento evitado através de transferências
voluntárias entre países do Norte e do Sul. O alvo dos recursos são as ações
elaboradas por países que buscaram promover a Redução de Emissões oriun-

Mecanismos demercado para uma
economia verdePeter H. May

das do Desmatamento e da Degradação de Florestas (REDD). Outras ações
complementares visando a enriquecer e restaurar as funções ecossistêmicasde florestas tropicais foram também contempladas (REDD+).
A redução do desmatamento ocorrido a partir de 2005 elevou o Brasil a uma
posição de destaque nas negociações do clima. Segundo o governo, a redução
foi resultado de um grande esforço de fiscalizar infratores e retirar o boi pirata3
de áreas protegidas. Em compensação, o governo da Noruega prometeu doarum total de US$ 1 bilhão ao longo de 10 anos ao Brasil, depositados no Fundo
Amazônia, criado pelo BNDES especificamente para executar ações a fundo
perdido que reforçam a fiscalização municipal e a regularização fundiária,estimulando assim usos mais sustentáveis dos recursos naturais.
Entretanto, de acordo com análises de entidades ambientalistas, a redução
do desmatamento observado pode também ter sido reflexo do declínio dos
preços das commodities agropecuárias e da repercussão da crise no mercado financeiro a partir de 2008. Segundo alguns desses analistas, seria maisinteressante estabelecer instrumentos que compensassem aqueles que iriam
desmatar, usando o instrumental de PSA, do que focar todos os recursos em
regulação. Permanece a questão: para agir em prol das metas de redução
do desmatamento deve-se privilegiar mecanismos de mercado ou de C&C?
Se for do mercado, quanto se precisa pagar? Qual o custo para a sociedade,para os atores econômicos afetados e para comunidades dependentes nosrecursos florestais para seu sustento? Quem se beneficia?
Nesse desafio, o Brasil está amparado na legislação do uso do solo existente,
fortemente calçada em C&C. O Código Florestal, em sucessivas re-edições deMedidas Provisórias desde 1998, permite alteração de vegetação nativa com
fins produtivos em apenas 20% das propriedades na Amazônia e 65% no Cerrado. O restante tem que ficar como Reserva Legal. O problema é que poucos
obedecem ao Código, que ainda assim vem sendo alvo de um esforço pela
bancada ruralista do Congresso para diluí-lo (PL 00740/2011 do substitutivo

Nº 8  Junho 2011

da Lei 4.771, relatado pelo deputado Aldo Rebelo). Por outro lado, programas
estaduais visando ao fortalecimento dos requisitos do Código Florestal foram
implantados nos últimos anos com base no licenciamento ambiental (maisrecentemente, no cadastramento ambiental) do uso do solo rural com algum

3. Trata-se da presença de gado em propriedades ilegais (em geral, públicas).

177
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesêxito. Licenciamento – que indica os contornos de cada propriedade e a localização das reservas e Áreas de Preservação Permanente (APP) –, quando
combinado com monitoramento de mudanças no uso do solo por satélite everificação no campo, permite aferir se o Código vem sendo observado na
prática. Esse aparato instrumental faz com que o Brasil seja, de longe, um
dos poucos países que possuem capacidade de monitoramento e verificação
do desmatamento, podendo assim ter acesso aos recursos prometidos pelos

Mecanismos demercado para uma
economia verdePeter H. May

países do Norte a título de REDD.
Uma vantagem do Código ainda não aproveitada em muitos estados é deservir como teto (cap), pois estabelece a máxima área que cada propriedade
pode modificar, permitindo o funcionamento de mecanismos de mercado que
possam compensar aqueles que observam a lei. Segundo a posição dos produtores rurais, eles precisariam de algum incentivo para restaurar as áreas
indevidamente desflorestadas e demandariam recursos para cobrir o custo deoportunidade da retirada das áreas de produção, além de alguma compensação
pelos benefícios propiciados aos outros membros da sociedade pela restauração das funções ecossistêmicas. Outros argumentam que os produtores rurais
já receberam incentivos vultosos para desmatar e que agora precisam observara Lei como mínimo aceitável, sendo que somente aqueles que já observam o
Código Florestal devem ser compensados pelo PSA.
Apesar das discussões e múltiplos exercícios para estimar quanto seria ocusto da redução do desmatamento, persiste a questão de como melhor estruturar instituições para regular a provisão de bens públicos. Uma revisão daexperiência com instrumentos econômicos e de C&C aplicados à conservação
da biodiversidade (Ring e Schroter-Schlak, 2011) sugere que o melhor caminho
em termos da eficácia-custo é uma combinação (mix) de instrumentos com abase fundamentada na regulação. Nesse sentido, o fortalecimento do Código
Florestal (e não o seu enfraquecimento) deve servir como base a partir da qual
inovações institucionais possam florescer no Brasil.
Concluímos que instrumentos de mercado, tais como aqueles associados ao
PSA e ao REDD+, devem assumir um papel importante na transição para uma
economia verde. Tal papel deverá ser mediado por uma regulação definidora
dos critérios de acesso e controle sobre os recursos naturais, refletindo-se
em limites biofísicos amparados nas ciências e em ampla e prévia consultaàs populações que dependem de tais recursos para seu sustento. A partir deparâmetros assim estabelecidos, é possível, em circunstâncias específicas,

Nº 8  Junho 2011

aproveitar a eficiência alocativa do mercado para servir de alicerce às demais
instituições da sociedade.

178
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

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179
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia verde1
Ronaldo Seroa da Motta 2

Introdução
O conceito de economia verde significa que o crescimento econômico podeestar baseado em investimentos em capital natural e, portanto, a estruturada economia muda na direção dos setores/tecnologias “verdes” ou “limpos”
que vão substituindo os setores/tecnologias “sujos” ou “marrons”. O relatório“Rumo a uma economia verde: caminhos para o desenvolvimento sustentávele a erradicação da pobreza”, produzido pelo PNUMA (UNEP, 2011) procura,então, demonstrar que essa transformação pode ser alcançada sem perdas
de renda e emprego e, ainda, com a redução da pobreza.
Essa tarefa de apreciação do capital natural impõe a necessidade de respondermos a, pelo menos, duas perguntas, a saber:(i)

Quanto vale um recurso ambiental? e(ii)

Que instrumento devemos usar para capturar esse valor?

Outro recente relatório “The economics of ecosystems and biodiversity”(TEEB, 2011), por exemplo, oferece algumas estimativas dos custos dos ecossistemas e da biodiversidade em escala global e exemplos de como capturar
esses valores através de instrumentos econômicos. Como diz o relatório,estimar os valores associados aos bens e serviços ambientais e suas formas
de captura no mercado é uma tarefa controversa e complexa, mas mesmo
assim os números resultantes acabam por indicar oportunidades de geração
de renda e emprego através do reconhecimento dos valores econômicos dos
recursos naturais.
Ou seja, para financiar os investimentos em capital natural, temos que conhecer a sua contribuição econômica e social e saber precificá-los de acordo
com sua contribuição para o bem-estar da sociedade.

Nº 8  Junho 2011

Na seção seguinte são discutidos conceitos e técnicas, e também limitações,da valoração dos bens e serviços ambientais. Na terceira seção analisamos
as formas de precificação desses bens e serviços para a construção de uma
economia verde. A última seção conclui com algumas considerações finais.
1. IPEA, Rio de Janeiro, abril de 2011.
2. Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e membro dos 3º e 5º Relatórios do IPCC.

180

Valorando bens e serviços ambientais3
Se podemos identificar a necessidade da qualidade ambiental para garantir

ECONOMIA VERDEa maximização do bem-estar, por que as políticas de crescimento econômicoDesafios eoportunidadesnão a incorporam desde a sua gênese? Ou melhor, por que o próprio sistemaeconômico naturalmente não otimiza os usos dos recursos naturais?
De acordo com o que a teoria econômica concenciona, o uso de recur-

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde
Ronaldo Seroa da Motta

sos naturais quase sempre gera economias externas negativas no sistemaeconômico. Essas externalidades não são totalmente captadas no sistemade preços, porque a segurança dos direitos de propriedade ou uso desses
recursos resultam em altos custos de transação devido à dificuldade técnica
ou cultural de fixar direitos exclusivos e rivais. Sendo assim, não é possível
estabelecer relações de troca entre esses direitos que garantam o uso ótimo
dos recursos.
Em suma, essas dificuldades técnica e institucional em definir direitos depropriedade entre contemporâneos e gerações presentes e passadas impedem a existência de um mercado que sinalize o valor do recurso ou, quando
esse existe, essas imperfeições resultam em preços ou custos de uso que nãorefletem o valor econômico (ou social) do recurso e, portanto, seu uso introduz
ineficiência no sistema econômico. Isto é, o uso dos recursos ambientais gera
custos externos negativos intra e intertemporais.
O valor econômico ou o custo de oportunidade dos recursos ambientais
normalmente não é observado no mercado por intermédio do sistema de preços. No entanto, como os demais bens e serviços presentes no mercado, seu
valor econômico deriva de seus atributos, com a peculiaridade de que esses
atributos podem ou não estar associados a um uso.
O valor econômico dos recursos ambientais (VERA) pode ser decomposto
em valor de uso (VU) e valor de não uso (VNU) e se expressa da seguinte
forma:VERA = (VUD + VUI + VO) + VE
onde:
Valor de Uso Direto (VUD): valor que os indivíduos atribuem a um recurso
ambiental pelo fato de que dele se utilizam diretamente, por exemplo, na
forma de extração, de visitação ou outra atividade de produção ou consumo
direto. Por exemplo, extrativismo, turismo, recreação e atividades de pesquisa

Nº 8  Junho 2011

científica4;
Valor de Uso Indireto (VUI): valor que os indivíduos atribuem a um recurso
ambiental quando o benefício do seu uso deriva de funções ecossistêmicas,
3. Para uma apresentação mais detalhada desse tema ver, por exemplo, Hanley, Shogren eWhite (2007), Seroa da Motta (1998a e 2006), UNEP (2000a), Kolstad (2000), Freeman(1993) e Pearce e Turner (1990).
4. Benefícios in-situ.

181como, por exemplo, a contenção de erosão, controle climático e proteção de

ECONOMIA VERDE

Valor de Opção (VO): valor que o indivíduo atribui à conservação de recursos,

Desafios eoportunidadesque podem estar ameaçados, para usos direto e indireto no futuro próximo. Pormananciais5;

exemplo, o benefício advindo de terapias genéticas com base em propriedadesde genes ainda não descobertos de plantas em florestas tropicais.
Valor de Não-Uso, Passivo ou Valor de Existência (VE): valor que está

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

dissociado do uso (embora represente consumo ambiental) e deriva de uma
posição moral, cultural, ética ou altruística em relação aos direitos de existência
de outras espécies que não a humana ou de outras riquezas naturais, mesmo
que essas não representem uso atual ou futuro para ninguém. Um exemplo

Ronaldo Seroa da Motta

claro deste valor é a grande mobilização da opinião pública para salvamento
dos ursos panda ou das baleias mesmo em regiões em que a maioria das
pessoas nunca poderá estar ou fazer qualquer uso de sua existência.
Há também outra forma de classificar o valor econômico do recurso ambientalpela sua capacidade de gerar fluxos de serviços ecossistêmicos, tal como se
estabeleceu no “Millenium ecosystem assessment report” (MEA, 2005), quecategoriza ou tipifica os serviços ambientais em serviços de provisão, regulação, suporte e culturais da seguinte forma:
Serviços de provisão: que geram consumo material direto como, por exemplo, alimentos, água, fármacos e energia.
Serviços de regulação: que regulam as funções ecossistêmicas como, por
exemplo, sequestro de carbono, decomposição dos resíduos sólidos, purificação da água e do ar e controle de pestes.
Serviços de suporte: que dão suporte às funções ecossistêmicas como,por exemplo, formação de solo, fotossíntese e dispersão de nutrientes esementes.
Serviços culturais: que geram consumo não material nas formas cultural,
intelectual, recreacional, espiritual e científica.

Nº 8  Junho 2011

O quadro a seguir exemplifica e relaciona essas taxonomias.

5. Benefícios ex-situ.

182

Taxonomia geral do valor econômico do recurso ambiental
Valor econômico do recurso ambiental

ECONOMIA VERDE

Valor de Uso

Desafios eoportunidades

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

Valor de Uso
DiretoValor de Uso
Indireto

Valor deNão-UsoValor deOpção

Valor deExistência

Valor

Bens e serviços Bens e serviços Bens e
Valor nãoambientais
ambientais que serviços
associado
apropriados
são gerados
ambientais de ao uso atual
diretamente
de funções
usos diretos ou futuro eda exploração ecossistêmicas e indiretos
que reflete
do recurso ee apropriados
a seremquestões
consumidose consumidos apropriados e morais,hoje
indiretamente
consumidos culturais,hoje
no futuroéticas ou
altruísticas

Serviços
relacionados

Serviço deprovisão eregulação

Ronaldo Seroa da Motta

Serviços deregulação,suporte eculturais

Serviços deprovisão,regulação,suporte eculturais
ainda nãodescobertos

Serviços
culturais

Há, ainda, na literatura, certa controvérsia com relação ao valor de existência
representar o desejo do indivíduo de manter certos recursos ambientais paraque seus herdeiros (gerações futuras) possam usufruir de seus usos diretos e
indiretos (bequest value ou valor de legado). Essa é uma questão conceitualque de certa forma é irrelevante na medida em que, para a valoração ambiental, o desafio consiste em admitir que os indivíduos atribuem valor a recursos,
mesmo que dele não façam qualquer uso.
Os usos e não-usos dos recursos ambientais encerram valores, os quais
precisam ser mensurados para se tomarem decisões informadas quanto aos
usos e não-usos diversos e até mesmo quando são conflitantes, ou seja, quando um tipo de uso ou de não-uso exclui, necessariamente, outro tipo de uso
ou não-uso. Por exemplo, o uso de uma praia para diluição de esgoto exclui(ou pelo menos limita) seu uso para recreação.
Verificados esses usos e não-usos e os seus respectivos serviços ambientais, pode-se então proceder à sua valoração, cuja metodologia seráNº 8  Junho 2011

apresentada a seguir.
Os métodos de valoração econômica do meio ambiente são parte do arcabouço teórico da microeconomia do bem-estar e são necessários na avaliação
dos custos e benefícios sociais quando as decisões de investimentos públicos
afetam o consumo da população e, portanto, seu nível de bem-estar.

183
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O leitor poderá agora avaliar, com mais clareza, o grau de dificuldade paraencontrar preços de mercado (adequados ou não) que reflitam os valores
atribuídos aos recursos ambientais. Essa dificuldade é maior à medida que
passamos dos valores de uso para os valores de não-uso. Nos valores deuso, os usos indiretos e de opção apresentam, por sua vez, maior dificuldade
que os usos diretos.
Conforme procuramos demonstrar até agora, a tarefa de valorar economi-

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

camente um recurso ambiental consiste em determinar quanto melhor ou piorestará o bem-estar das pessoas devido a mudanças na quantidade de bens
e serviços ambientais, seja na apropriação por uso ou não.
Dessa forma, os métodos de valoração ambiental corresponderão a este

Ronaldo Seroa da Motta

objetivo à medida que forem capazes de captar essas distintas parcelas de valor
econômico do recurso ambiental. Todavia, conforme será discutido a seguir,cada método apresentará limitações nesta cobertura de valores, a qual estaráquase sempre associada ao grau de sofisticação (metodológica e de base dedados) exigido, às hipóteses sobre comportamento do indivíduo consumidore aos efeitos do consumo ambiental em outros setores da economia.
Tendo em vista que tal balanço será quase sempre pragmático e decidido
de forma restrita, cabe ao analista que valora explicitar, com exatidão, os limites dos valores estimados e o grau de validade de suas mensurações parao fim desejado. Conforme será discutido a seguir, a adoção de cada método
dependerá do objetivo da valoração, das hipóteses assumidas, da disponibilidade de dados e do conhecimento da dinâmica ecológica do objeto que estásendo valorado.
Os métodos de valoração aqui analisados são assim classificados: métodos
da função de produção e métodos da função de demanda.
Métodos da função de produção: métodos da produtividade marginal e demercados de bens substitutos (reposição, gastos defensivos ou custos evitados
e custos de controle).
Se o recurso ambiental é um insumo ou um substituto de um bem ou serviço privado, esses métodos utilizam-se de preços de mercado deste bem ou
serviço privado para estimar o valor econômico do recurso ambiental. Assim,
os benefícios ou custos ambientais das variações de disponibilidade desses
recursos ambientais para a sociedade podem ser estimados.
Com base nos preços desses recursos privados, geralmente admitindo

Nº 8  Junho 2011que não se alteram frente a essas variações, estimam-se indiretamente os
valores econômicos (preços-sombra) dos recursos ambientais cuja variação
de disponibilidade está sendo analisada. O benefício (ou custo) da variação
da disponibilidade do recurso ambiental é dado pelo produto da quantidade
variada do recurso vezes o seu valor econômico estimado. Por exemplo, a
perda de nutrientes do solo causada por desmatamento pode afetar a pro-

184
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

dutividade agrícola. Ou a redução do nível de sedimentação numa bacia, porconta de um projeto de revegetação, pode aumentar a vida útil de uma usina
hidrelétrica e sua produtividade.
Métodos da função de demanda: métodos de mercado de bens complementares (preços hedônicos e do custo de viagem) e método da valoração
contingente.
Esses métodos assumem que a variação da disponibilidade do recurso

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

ambiental altera a disposição a pagar ou aceitar dos agentes econômicos
em relação àquele recurso ou seu bem privado complementar. Assim, esses
métodos estimam diretamente os valores econômicos (preços-sombra) com
base em funções de demanda para esses recursos derivadas de (i) mercados

Ronaldo Seroa da Motta

de bens ou serviços privados complementares ao recurso ambiental ou (ii)mercados hipotéticos construídos especificamente para o recurso ambiental
em análise.
Utilizando-se de funções de demanda, esses métodos permitem captar as
medidas de disposição a pagar (ou aceitar) dos indivíduos relativas às variações de disponibilidade do recurso ambiental. Com base nessas medidas,
estimam-se as variações do nível de bem-estar pelo excesso de satisfação
que o consumidor obtém quando paga um preço (ou nada paga) pelo recurso
abaixo do que estaria disposto a pagar. O excedente do consumidor é, então,medido pela área abaixo da curva de demanda e acima da linha de preço.
Assim, haverá variações do excedente do consumidor frente às variações dedisponibilidade do recurso ambiental. Assim, o benefício (ou custo) da variação
de disponibilidade do recurso ambiental será dado pela variação do excedente
do consumidor medida pela função de demanda estimada para esse recurso.
Por exemplo, os custos de viagem que as pessoas incorrem para visitar um
parque nacional podem determinar uma aproximação da disposição a pagar
destes em relação aos benefícios recreacionais do parque.
Essas medidas de disposição a pagar podem também ser identificadasem uma pesquisa que questiona, junto a uma amostra da população, valoresde pagamento de um imposto para investimentos ambientais na proteção dabiodiversidade. Identificando essas medidas de disposição a pagar, podemos
construir as respectivas funções de demanda.
Note que esses dois métodos gerais podem, de acordo com suas hipóteses,
estimar valores ambientais derivados de funções de produção ou de demanda

Nº 8  Junho 2011com base na realidade econômica atual. Na medida em que esses valores(custos ou benefícios) possam ocorrer ao longo de um período, então, seránecessário identificar esses valores no tempo. Ou seja, identificar valores
resultantes não somente das condições atuais, mas também das condições
futuras. A prospecção das condições futuras poderá ser feita com cenários
alternativos para minimizar o seu alto grau de incerteza. De qualquer forma,

185
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

os valores futuros terão que ser descontados no tempo, isto é, calculados seus
valores presentes e, para tanto, há que se utilizar uma taxa de desconto social.
Essa taxa difere daquela observada no mercado devido às imperfeições nomercado de capitais e sua determinação não é trivial, embora possa afetar
significativamente os resultados de uma análise de custo-benefício.
No contexto ambiental a complexidade é ainda maior. Por exemplo, devido
a sua possibilidade de esgotamento, o valor dos recursos ambientais tende

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

a crescer no tempo, se admitimos que seu uso aumenta com o crescimento

Ronaldo Seroa da Motta

menores para os projetos onde se verificam benefícios ou custos ambientais

econômico. Como estimar essa escassez futura e traduzi-la em valor monetário é uma questão complexa, que exige um certo exercício de futurologia.
Assim sendo, alguns especialistas sugerem o uso de taxas de desconto
significativos ou adicionar os investimentos necessários para eliminar o risco
ambiental. Considera-se assim que os custos e benefícios ambientais serão
adequadamente valorados e que cenários com valores distintos para a taxa
de desconto devem ser utilizados para avaliar sua inderteminação.
Essa complexidade também irá se refletir quando se montar um Sistema
Nacional de Contas Ambientais para medir a renda nacional (PIB) deduzida
de quanto a economia “consumiu” (depreciação) ou “investiu” (apreciação) em
capital natural.6 Em níveis desagregados, as Contas Ambientais se aproximam
de uma análise de custo-benefício, onde o PIB reflete uma medida do benefício e o consumo de capital natural representa o custo. Logo, os conceitos etécnicas de valoração serão os mesmos que aqui foram discutidos7.
Em suma, a escolha de um ou outro método de valoração econômica do meio
ambiente depende do objetivo da valoração, das hipóteses consideradas, dadisponibilidade de dados e do conhecimento científico a respeito da dinâmica
ecológica do objeto em questão.

Precificando os bens e serviços ambientais8
Embora a internalização das externalidades ambientais aumente a eficiência do sistema, estes ganhos são percebidos diferentemente pelos agentes
econômicos e são dispersos no tempo. Ou seja, afetam a distribuição intra eintertemporal da renda. Então como podemos internalizar esse valor no sistemade preços para que os seus usuários percebam esse valor?
A teoria econômica propõe que, para corrigir essa falha de mercado (“tra-Nº 8  Junho 2011

gédia dos comuns”), sejam esses direitos de uso definidos de tal forma que a
6. Seria uma medida do produto interno líquido (PIL) de uma economia que representa o PIB
menos o consumo de capital.
7. Ver, por exemplo, Seroa da Motta (1995 e 1998b) para uma discussão detalhada de como
aplicar técnicas de valoração em Contas Ambientais e algumas estimativas de consumo decapital no Brasil.
8. Para uma discussão mais ampla ver, por exemplo, Hanley, Shogren e White (2007), Seroada Motta (2006), UNEP (2000b), Kolstad (2000) e Pearce e Turner (1990).

186

troca deles via mercado estabeleça um preço de equilíbrio que represente o

ECONOMIA VERDE

Essa possibilidade pode acontecer na forma de uma cobrança pelo uso do

Desafios eoportunidades

recurso natural ou com a criação de mercados. Ou seja, instrumentos eco-custo social desses recursos.

nômicos que sinalizem preços que reflitam o custo de oportunidade social dorecurso e que, portanto, internalizem o preço correto do recurso no sistemaeconômico.

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

Note que o ganho de eficiência de um instrumento econômico está associado
a heterogeneidade de custos de controle ou uso entre os agentes econômicos.
Essa diferenciação de custo flexibiliza as decisões individuais quando essas
são tomadas comparando-se o valor de cobrança ou do direito de emissão ou

Ronaldo Seroa da Motta

uso com os custos de controle ou uso. Isso leva a que os usuários com menor custo façam mais controle a custos menores que a cobrança ou realizem
receitas vendendo direitos.
Todavia, esses ganhos de eficiência podem não ser anulados por altos
custos de transação (de informação ou implementação), seja na cobrança ou
na criação de mercados. Quando isso ocorre, a introdução de instrumentos
econômicos deve ser evitada.

Cobrança
Teoricamente existe um imposto pigouviano equivalente ao dano ambiental
marginal que permitiria alcançar o ótimo econômico da degradação. Tal nomenclatura deve-se ao economista Arthur Cecil Pigou, que o formulou pelaprimeira vez na década de 20 no século passado.
Esse imposto adota o critério do nível ótimo econômico de uso do recurso
quando externalidades negativas, como, por exemplo, os danos ambientais,
são internalizadas no preço do recurso tanto nos processos produtivos comonos de consumo. Uma vez que este novo preço da externalidade é determinado
e imposto a cada usuário, agregado ao seu preço de mercado, cada nível de
uso individual se altera e também o nível de uso agregado.
Os novos níveis, desse modo, refletiriam uma otimização social desse uso,
porque agora os benefícios do uso são contrabalançados por todos os custos
associados a ele, ou seja, cada usuário paga exatamente o dano gerado pelo
seu uso. A determinação desse imposto não existe na prática tendo em vista
as dificuldades de mensuração precisa dos danos ambientais, conforme disNº 8  Junho 2011

cutimos na seção anterior.
Logo o nível ótimo de uso é determinado no processo político dos agentes
sociais afetados e daí se derivam os pagamentos pelo uso do recurso natural. Nesses casos, o preço econômico pode ser definido em dois tipos: preço
de indução e preço de financiamento; cada um com um critério distinto que187gera valores também distintos, mas ambos estão orientados para reduzir as

ECONOMIA VERDE

Preço de indução: o novo preço do recurso é determinado para atingir um certo

Desafios eoportunidades

nível agregado de uso considerado tecnicamente adequado (e não uma receita

externalidades negativas.

agregada). É determinado de tal forma que o somatório da alteração individual
induzida de uso resulte no novo nível agregado desejado. Assim, sua determinação tem que ser baseada em simulações para identificar como os indivíduos

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

iriam alterar seu comportamento de uso do recurso frente aos preços. O preço
de indução estaria associado ao “princípio do poluidor/usuário pagador”9.
Por exemplo, seria o caso de uma cobrança pela água para induzir uma
redução agregada do seu uso de X% ou uma taxa que incentive um aumento

Ronaldo Seroa da Mottade certificação em Y%.
A determinação de um preço de indução se baseia nas funções de demanda
ou de custo de cada usuário, logo diferenciando os preços de forma a induzir
os usuários no agregado a juntos atingirem um nível de uso desejado. Dessa
forma, a regra geral para essa diferenciação de preços seria um preço maiorpara os usuários mais sensíveis a preços (maior elasticidade-preço). Isso
porque esses usuários seriam aqueles a reduzir mais o uso por cada unidade
monetária a mais no preço.
Preço de financiamento: adota o critério de nível ótimo de financiamento noqual o preço é determinado para obter um nível de receita desejado. Assim,
o preço de financiamento está associado a um nível de orçamento predeterminado e não a um nível desejado de uso do recurso. Sua aplicação está
associada ao “princípio do protetor recebedor”, como, por exemplo, cobrança
pelo uso do recurso para gerar uma receita necessária para um determinado
investimento numa unidade de conservação ou despesa para pagamentos
por serviços ambientais.10
Ao contrário do preço de indução, a regra geral para diferenciação de preços seria um preço menor para os usuários mais sensíveis a preços (maior
elasticidade-preço). Isso porque esses usuários seriam aqueles a reduzir
mais o uso por cada unidade monetária adicional no preço e, por conseguinte,
reduzindo a receita.
Em suma, com o preço de financiamento se procura atingir uma meta dereceita agregada e o preço de indução, ao invés de objetivar uma receita total,
procura alterar o nível de uso individual. Qualquer que seja a sua forma, o

Nº 8  Junho 2011

instrumento econômico representa sempre um preço econômico das externalidades negativas.

9. Na sua concepção ex-ante o usuário percebe o pagamento do dano antes do ato de uso. A
sua formulação ex-post está mais associada à reparação de danos via meios judiciais após
seu uso ter gerado o dano.
10. Na literatura econômica este preço adotaria a “regra de Ramsey”, assim denominada em
associação ao seu primeiro proponente.

188

Criação de mercados
A outra possibilidade de precificação é a criação de um mercado de direitos

ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

transacionáveis de uso ou poluição.
Nesses mercados são distribuídos ou vendidos direitos de uso ou poluição
que no agregado não ultrapassem os níveis de uso ou de poluição desejados.
Uma vez realizada essa alocação inicial, níveis de uso ou de poluição acima

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde
Ronaldo Seroa da Motta

das cotas individuais teriam que ser obtidos por transações desses direitos
entre os usuários/poluidores. Por exemplo, o usuário/poluidor que tenha um
custo alto de controle terá um incentivo para comprar cotas daqueles com
custos menores.
Note que é a ausência de (ou dificuldade de assinalar) direitos completosde propriedade dos recursos ambientais que torna seu uso menos eficiente.
Caso a especificação dos direitos completos fosse possível, uma negociação
entre os usuários poderia ocorrer de forma que os usos de maior retorno (maiseficientes) fossem priorizados, ou seja, as trocas de direitos no mercado induziriam a que os usuários de maior benefício de uso (ou menor custo) fossem
aqueles que pagassem mais por esses direitos. Os termos da negociação
seriam com base nos custos e benefícios percebidos pelas partes.
Para que um mercado de direitos, entretanto, se realize será necessário que
os direitos de propriedade sejam bem definidos e que haja um grande número
de participantes comprando e vendendo com diferentes custos e benefícios.
Por outro lado, um mercado, assim institucionalizado, diversificado e atomizado
requer um apoio institucional e legal mais sofisticado. Assim, há que se atentar
para estes três principais condicionantes:a) alocação inicial: a alocação inicial desses direitos poderá ser realizada
de forma (i) neutra na proporção do nível atual de uso ou poluição11; (ii) com
critérios distributivos onde há maior alocação para certos segmentos da sociedade; e, em ambos os casos, essa alocação tanto pode ser gratuita ou
através de leilões que permitam a geração de receitas. No caso de leilão cadausuário/poluidor pagaria pelas cotas de acordo com o valor dessas para sua
atividade. No caso da distribuição gratuita, haverá uma questão distributiva aser enfrentada, dado que esses direitos seriam na verdade fonte de custos e
benefícios dos seus titulares.
b) informação imperfeita: o poder público e os usuários/poluidores não estariam perfeitamente informados sobre o nível de uso ou poluição do recurso e os

Nº 8  Junho 2011seus custos. Assim, os custos de transação desses direitos seriam altamenteelevados e o nível de transações seria mais baixo e, portanto, menos eficiente.
Embora tal imperfeição possa ser amenizada valendo-se de mercados futuros,a administração de tal sistema é complexa para ser implementada de forma

11. “Grandfather system”.

189

abrangente em regiões de grande extensão e com uma alta diversidade de

ECONOMIA VERDEc) poder de mercado: os usuários ou poluidores com poder de mercado12

Desafios eoportunidades

tenderiam a manipular a compra de direitos para a criação de barreiras à

usuários/poluidores; eentrada para concorrentes (ou competição regional) ou ainda para realizar
arbitragens de preço visando a lucros anormais. Tais imperfeições podem
ser amenizadas com limites de uso ou emissão por usuário ou restrição de

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde

transferências, embora sua administração seria também complexa ao exigir
uma gama extensa de informações dos principais usuários.
Em suma, a precificação do recurso ambiental gera um dividendo imediato
para a sociedade ao aumentar a eficiência ambiental. Mas há também um

Ronaldo Seroa da Motta

ganho de eficiência adicional, um segundo dividendo, com a possibilidade demelhorar a eficiência econômica da tributação com a substituição de receitasde tributos distorcivos sobre o consumo e capital pelas receitas resultantes dos
tributos ambientais ou aquela proveniente das receitas de direitos de uso.
Dessa forma, uma reforma tributária na qual uma tributação ambiental é introduzida e suas receitas são utilizadas para financiar reduções nos outros tributos
gera o chamado dividendo duplo. Nesse caso, essa reciclagem fiscal permitiria
um tributo ambiental de receita neutra que reduz a degradação ambiental emelhora a eficiência da economia ao reduzir a carga tributária distorciva.

Considerações finais
Uma avaliação ecológica deve anteceder a qualquer iniciativa de aplicação
de critérios econômicos, pois ela é crucial para determinar como os serviçosambientais estão correlacionados com os níveis de estoque de capital natural.
Dessa forma, o uso do critério econômico exige explicitação dos impactos
ecológicos (físico-químicos e biológicos) que norteiam sua aplicação.
Uma limitação adicional ao uso do critério econômico está associada àdeterminação do desconto no tempo dos custos e benefícios, uma vez quea forma e o valor dessa taxa de desconto dependem de hipóteses sobre ocrescimento futuro do consumo e alterações futuras nas preferências dos
indivíduos. Esse exercício de capturar valores associados a gerações futuras
carrega um grau de incerteza e, portanto, não podem ser deterministicamente
estimados. Assim, há que se considerar, então, uma análise de sensibilidade
dos resultados a distintas taxas de desconto.

Nº 8  Junho 2011

Há também que se identificar a sensibilidade de diversos modelos estatísticos distintos quando das estimativas de impactos ecológicos bem como na
sua mensuração econômica.

12. Oligopolistas ou oligopsônicos.

190
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Por fim, cabe ressaltar que a magnitude do impacto ambiental num específico setor pode ser significativa de forma a afetar outros setores na sua cadeia
produtiva. Isto é, se há evidências que efeitos intersetoriais são significativos,
há que se considerar essas relações setoriais na economia, que são captadas
com modelos de equilíbrio geral13. Nem sempre, os impactos têm essa extensão14, mas é bom ressaltar que esses modelos de equilíbrio geral geralmente
requerem uma alta sofisticação estatística e de base de dados.

Valoração e precificação
dos recursos ambientais
para uma economia
verde
Ronaldo Seroa da Motta

A valoração e precificação dos recursos ambientais não identificam somente
custos e benefícios totais, mas também, se não principalmente, como essessão distribuídos no interior da sociedade (i.e., quem está arcando com oscustos e quem está recebendo os benefícios).
Esse processo de valoração e precificação, assim, é muito importante, porque orienta os tomadores de decisão a encontrar também formas de conciliar
outras alternativas que harmonizem essa distribuição de ganhos e perdas e, apartir daí, construir consensos e estimular participação, apoio e compromisso
entre os diversos reguladores econômicos na construção das bases de uma
economia verde.

Nº 8  Junho 2011

Referências bibliográficas
Freeman, A.M. (1993). The measurement of environmental and resource values.
Washington: Resources for the Future.
Hanley, N., Shogren, J. F. e White, B. (2007). Environmental economics in theory andpractice. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2a. ed.
Kolstad, C. D. (2000). Environmental economics. Oxford: Oxford University Press.
MEA (2005). Millennium ecosystem assessment, general synthesis report. Washington:
Island Press.
Pearce, D. W. e Turner, K. R. (1990). Economics of natural resources and theenvironment. Nova York: Harvester Wheatsheaf.
Seroa da Motta, R. (coord.) (1995). Contabilidade Ambiental: Teoria, Metodologia e
Estudos de Casos no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA.
Seroa da Motta, R. (1998a). Manual para valoração econômica de recursos ambientais.
Brasília: Ministério do Meio Ambiente.
Seroa da Motta, R. (1998b). Sustainability principles and depreciation estimates ofnatural capital in Brazil. In Faucheux, S; O’Connor, M. e van Straaten, J (eds.),
Sustainable Development: Concepts, Rationalities and Strategies. Amsterdam:
Kluwer Academic Publishers.
Seroa da Motta, R. (2006). Economia ambiental. Rio de Janeiro: FGV Editora.
TEEB (2011). The economics of ecosystems and biodiversity: mainstreaming the economics of nature: a synthesis of the approach, conclusions and recommendationsof TEEB.
UNEP (2011). Towards a green economy: pathways to sustainable development andpoverty eradication - a synthesis for policy makers. Disponível em: <www.unep.org/
greeneconomy>.
UNEP (2000a). Environmental valuation - a worldwide compendium of case studies.
UNEP.
UNEP (2000b). Economic instruments for environmental management - A worldwide
compendium of case studies. UNEP.

13. Uma versão mais simplificada desse modelo é uma matriz insumo-produto onde aselasticidades de substituição são nulas. Já num modelo de equilíbrio geral se abandonaessa hipótese com estimativas específicas de elasticidades para cada atividade, embora asfunções de produção e consumo adotem os coeficientes técnicos de uma matriz.
14. Como geralmente acontece, por exemplo, nos impactos de mudança do clima, onde as
análises quase sempre usam tais modelos.

191
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

O papel das instituições
financeiras na transição
para uma economia verde
Mário Sérgio Vasconcelos1
O debate começou a ganhar corpo na década de 1970 e se intensificou na
virada do século: deve haver um limite para o crescimento, já que a economia
faz parte de um sistema, o planeta Terra, cujo equilíbrio tem de ser respeitado
na exploração de seus recursos. O rompimento desse equilíbrio não interessa
a ninguém no longo prazo. Por isso, a grande fronteira da sustentabilidade
talvez seja responder como levar essa realidade em conta nos modelos denegócios das empresas.
E mais: os bons resultados de uma empresa não garantem a perenidade
do negócio por si só. Mais do que a última linha do balanço, cada vez mais
os investidores e sociedade querem saber o que foi necessário fazer para se
atingir tais resultados. Em outras palavras, a sustentabilidade é parte integrante
da gestão e não um mero adendo.
Para as instituições financeiras, a preocupação com o desenvolvimento
sustentável vem desde a década de 1980. Contudo, foi na década de 1990
que o tema ganhou maior repercussão, culminando com o lançamento dos
Princípios do Equador, comentados adiante. De lá para cá, uma série decompromissos voluntários, auto-regulações e regulações estão incentivando
os bancos a assumir um papel sustentável e inserirem conceitos de sustentabilidade em sua gestão.
Nesta última década, as instituições financeiras brasileiras têm adotado
uma série de práticas visando à incorporação de elementos sustentáveis
em suas atividades, tendo transformado o Brasil em um caso único entre os
países emergentes, mantendo programas e projetos de melhoria ambiental
relacionados a suas operações, promoção da educação ambiental nas comunidades e crescente participação de funcionários especializados em riscos e
oportunidades ambientais. Muitas delas ponderam aspectos socioambientais

Nº 8  Junho 2011

na concessão de crédito, promovem treinamentos sobre temas socioambientais
relacionados à gestão do negócio para auditorias internas e para os gerentes
de relacionamento de diferentes segmentos, como atacado, gestão de ativos
e compliance. A capacitação de gerentes e analistas para disseminar a política

1. Diretor de Relações Institucionais da Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN).

192
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesde risco socioambiental e promover a avaliação de riscos socioambientais
em toda a área de crédito é outra prática comum. Seu objetivo consiste em
instruir as equipes para identificar riscos em grupos econômicos e setoresconsiderados críticos, como ligado ao petróleo, químico, petroquímico, decelulose e siderúrgico.
Os bancos no Brasil estiveram atentos às questões da responsabilidade socioambiental ao longo da década e aderiram maciçamente a pactos internacio-

O papel das instituições
financeiras na transição
para uma economia
verde

nais e nacionais. Essa adesão está ligada ao posicionamento institucional das

Mário Sérgio Vasconcelos• Princípios do Equador: foram lançados em 2002 pelos dez dos maio-

empresas, ao reconhecimento da importância desses pactos, à postura ética,
à reputação e à imagem. Alguns exemplos desses compromissos, assumidos
gradualmente e em escala variada pelos diversos bancos no Brasil, são:res bancos de financiamentos de projetos do mundo. Estabelecem critérios
mínimos para a concessão de crédito em projetos que exijam investimentos
acima de R$ 10 milhões, assegurando que os projetos financiados sejam desenvolvidos de forma socialmente e ambientalmente responsável;• Pacto Global: foi lançado oficialmente pelas Nações Unidas em 2000.
Encoraja empresas a adotar políticas de responsabilidade social corporativa
e sustentabilidade, orientando as organizações a redefinir suas estratégias eações por meio de dez princípios nas áreas de direitos humanos, trabalho,meio ambiente e combate à corrupção;• United Nations Environment Programme Finance Initiative (UNEP FI):
trata-se de uma parceria entre o PNUMA e o setor financeiro global, firmada
desde 1997, cuja missão é identificar e promover as melhores práticas relacionadas à sustentabilidade. Todos os membros assinam uma declaração por
meio da qual se comprometem a integrar, cada vez mais, o desenvolvimento
sustentável às suas operações;• Objetivos do Milênio (ODM): os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
(ODM) estabelecem compromissos aprovados entre líderes de 191 paísesmembros das Nações Unidas em 2000. São oito os Objetivos do Milênio: erradicar a extrema pobreza e a fome, atingir o ensino básico universal, promovera igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres, reduzir a mortalidade
infantil, melhorar a saúde materna, combater o HIV/Aids, a malária e outrasdoenças, garantir a sustentabilidade ambiental e estabelecer uma Parceria
Mundial para o Desenvolvimento. O esforço coletivo deve garantir, até 2015,

Nº 8  Junho 2011

o cumprimento desses objetivos;• Princípios para Investimento Responsável (PRI): uma das realizações
do Unep FI, em conjunto com o Pacto Global, foi a criação, em 2006, da declaração Princípios para Investimento Responsável (PRI, na sigla em inglês). Com
essa iniciativa, o objetivo é que os investidores de todo o mundo incorporem,
voluntariamente, aspectos ambientais, sociais e de governança corporativa no

193

momento em que efetuarem suas aplicações. Até abril de 2011, mais de 850

ECONOMIA VERDE• Pacto Empresarial pela Integridade e contra a Corrupção: lançado em

Desafios eoportunidades

2006 durante a Conferência Internacional Ethos, o pacto contém um conjunto

instituições de investimentos tornaram-se signatárias;

de sugestões, diretrizes e procedimentos para serem adotados pelas empresase entidades no seu relacionamento com o poder público;• Pacto Nacional pela Erradicação do Trabalho Escravo no Brasil: criado

O papel das instituições
financeiras na transição
para uma economia
verde

em maio de 2005, é coordenado e monitorado pelo Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, pelo Instituto Observatório Social, pela ONG
Repórter Brasil e pela Organização Internacional do Trabalho. Sua missão é
implementar ferramentas para que o setor empresarial e a sociedade brasileira

Mário Sérgio Vasconcelosnão comercializem produtos de fornecedores que utilizem trabalho escravo;• Carbon Disclosure Project (CDP): é um requerimento coletivo formulado por um grupo de 534 investidores institucionais responsáveis pela
administração de um patrimônio estimado em US$ 64 trilhões. O projeto foi
idealizado para que empresas e investidores em todo o mundo tenham acesso a informações sobre o impacto provocado pelas emissões de gases do
efeito estufa e pelas mudanças climáticas nos resultados das companhias.
O CDP é coordenado por uma entidade sem fins lucrativos financiada pelo
Carbon Trust, do governo britânico, e por um grupo de fundações liderado pela
Rockefeller Foundation.

Protocolo VerdeUm passo mais concreto no compromisso dos bancos com as finanças
sustentáveis foi dado em abril de 2009, com a assinatura de um protocolo deintenções entre a FEBRABAN e o Ministério do Meio Ambiente, conhecidocomo Protocolo Verde. Ele é fruto do esforço comum para adotar políticas
socioambientais que sejam precursoras, multiplicadoras, demonstrativas
ou exemplares de práticas bancárias e que estejam em harmonia com oobjetivo de promover o desenvolvimento sustentável.
Para construir e implementar uma agenda comum de sustentabilidadeno setor, alinhada aos princípios e às diretrizes do Protocolo Verde, a FEBRABAN, com o apoio da Fundação Getulio Vargas (FGV), deu início, em

Nº 8  Junho 20112009, à construção de uma matriz de indicadores de sustentabilidade paraas instituições financeiras. Além de criar índices próprios, o projeto irá seinspirar em outras referências existentes e reconhecidas no mercado, comoo suplemento setorial para instituições financeiras da Global Reporting
Initiative (GRI), os indicadores Ethos/FEBRABAN e o questionário de avaliação do Índice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) da BM&FBovespa.

194
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Além da participação dos bancos associados, esse processo de construção
coletiva conta com a colaboração de representantes de organizações dasociedade civil.
O objetivo é oferecer uma ferramenta de gestão que trace um diagnósticodo desempenho individual e setorial, avaliando a contribuição dos bancos
para a geração de riquezas com o olhar da sustentabilidade. Pretende-se

O papel das instituições
financeiras na transição
para uma economia
verde

ainda que a matriz sirva de instrumento de comunicação e de prestação

Mário Sérgio Vasconcelos

metimento com as diretrizes do Protocolo Verde. Em 2009, tornaram-sede contas à sociedade, incluindo o desenvolvimento de novos produtos e
serviços que contribuam para a transição rápida a uma economia verde emais inclusiva. Individualmente, os bancos devem confirmar seu comprosignatários do documento o Banco do Estado do Rio Grande do Sul, o BIC
Banco, o Banco Sofisa, o Banco Votorantim, o Bancoob, o BNP Paribas
Brasil, o Banrisul, o Bradesco, o Cacique, o Citi, o HSBC, o Itaú Unibanco,o Safra e o Santander Brasil.

Vários bancos também oferecem produtos com foco em programas definanciamento, fundos de aplicação e cartões de afinidade com anuidades
destinadas a ONGs que se dediquem à questão ambiental. São emblemáticos os fundos de ações de empresas que compõem o Índice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) da Bovespa e os programas de financiamento paraconservação do meio ambiente e recuperação ambiental, com o objetivo deregularizar e recuperar áreas de Reserva Legal e de Áreas de Preservação
Permanente degradadas.
O desempenho desses fundos “verdes” sinaliza a eficácia e a competência
das empresas que adotam práticas sustentáveis. Em 2010, um ano fraco paraa bolsa, os fundos registrados como sustentáveis e de governança na Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais-Anbima(representante de 340 instituições que atuam nos mercados financeiro e decapitais) apresentaram uma valorização de suas cotas da ordem de 7,96%,
para 1,04% de valorização do Índice da Bolsa de Valores.
Na área de crédito e financiamento, foram criadas novas linhas ambientais
para o financiamento de reflorestamento, o desenvolvimento de sistemas
agroflorestais e o investimento em energias renováveis. Os bancos também
Nº 8  Junho 2011oferecem linhas de crédito para a aquisição de máquinas e equipamentos
com taxa de juros reduzida às empresas que queiram desenvolver processos
produtivos mais limpos. Para a redução do impacto ambiental, há ainda programas voltados para despoluição de bacias hidrográficas, compensações
ambientais, implantação e manutenção de Unidades de Conservação e uso
de biodiesel e produção orgânica.

195
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesPara avaliar e classificar os riscos socioambientais nas linhas de negócios,
a ferramenta mais utilizada pelos bancos é o questionário socioambiental,
que inclui checagem de informações relacionadas a compliance, exigência delicenças ambientais e visitas in loco. Há bancos que aprofundam essas avaliações por meio de análise dos potenciais riscos socioambientais do cliente,
setor ou projeto com a gestão da prática por equipe especializada, que realizaa pesquisa de informações públicas, com consultoria e auditoria independen-

O papel das instituições
financeiras na transição
para uma economia
verde
Mário Sérgio Vasconcelos

tes e, quando necessário, com assessoria técnica para o financiamento demelhorias socioambientais.
Já para assegurar que o cliente esteja de fato cumprindo as exigências socioambientais previstas em contrato, os bancos realizam auditorias ambientais,
visitas técnicas, avaliações das propriedades, monitoramento das carteiras decrédito e reavaliação dos projetos. Apesar de todas essas práticas, o processo
de auditoria para políticas e riscos socioambientais é ainda um desafio do setor.
A maioria dos bancos não possui verificação com foco em sustentabilidade,mas tem a intenção de estruturá-la nos próximos anos. O objetivo é prevenir
riscos e incentivar a adoção de melhores práticas entre os clientes.
Alguns, no entanto, já desenvolvem esse processo para algumas linhasde projetos, com base nos Princípios do Equador. O destaque é a aplicação
periódica da política de risco socioambiental para o crédito pessoa jurídica,
com supervisão técnica do comitê de auditoria interno e aplicação de testes
de efetividade. Os resultados dessas avaliações são reportados aos principais
executivos, como os membros do conselho de administração e do comitê desustentabilidade.
A capacitação e o engajamento dos profissionais em políticas socioambientais é outro desafio para a incorporação e a avaliação de critérios de sustentabilidade, tornando-se meta estratégica das áreas de negócio dos bancos.
Entre as principais iniciativas existentes estão treinamentos conceituais e deanálise de risco socioambiental para as gerências de relacionamento, para
as auditorias internas e para os analistas. No entanto, a maioria dos bancos
tem como meta ampliar a oferta de capacitações para uma parcela maior dopúblico interno.
Vale destacar que todo esse movimento não é bom mocismo, porque orisco, a gestão do risco, é o cerne do negócio financeiro. E o risco ambiental
tem impacto efetivo e crescente sobre os quatro grandes riscos enfrentados
pelas instituições bancárias – o risco de mercado, o risco legal, operacional e,

Nº 8  Junho 2011o mais importante, que é o risco de reputação. A reputação é, talvez, o maior
ativo de empresas que atuam numa atividade – a intermediação financeira – em
que a confiança e a credibilidade são a diferença entre a vida e a morte. Basta
lembrar que crédito vem do latim credere, acreditar, confiar. Na última crise,correram o mundo as imagens de clientes acampados nas portas do banco
Northern Rock, da Grã-Bretanha, lembrando as fotos esmaecidas das antigas

196
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

corridas bancárias tão comuns no século 19 e início do século 20. Aliás, não
por acaso uma pesquisa da consultoria Accenture com altos executivos detodo o mundo revelou que 72% dos entrevistados destacaram a importância decompromissos visíveis e autênticos com a sustentabilidade como necessidade
urgente, a fim de reconquistar a confiança e reconstruir a reputação, abaladas
pela crise financeira internacional.
Um exemplo, entretanto, ilustra o tamanho do papel das instituições fi-

O papel das instituições
financeiras na transição
para uma economia
verdenanceiras como indutoras de boas práticas nos setores em que investem eMário Sérgio Vasconcelos

locais e indígenas? Como estão sendo considerados os impactos ambientais?

aqueles que financiam: a mídia, cada vez mais, co-responsabiliza bancos por
projetos que financiam, como o de Belo Monte. O mundo inteiro está olhando
para o Brasil e se questionando: como estão sendo tratadas as comunidades
E fica a seguinte pergunta: como as empresas que fazem parte do consórcio
estão tomando as devidas providências? E por fim: como os bancos estão seposicionando frente a tudo isso?
Só por esse exemplo podemos aquilatar a responsabilidade imensa e comosua postura proativa é que será determinante. Principalmente quando muitos
mercados estão sendo colocados em xeque, hoje em dia. O modelo energético
é um exemplo, e já observamos como universidades, institutos de pesquisas eempresas estão trabalhando para encontrar novas tecnologias. A inclusão dabase da pirâmide também é um desafio e grandes e pequenas organizações jáestão se posicionando e oferecendo soluções inovadoras. Entre os inúmeros
novos negócios que estão surgindo, com certeza temos embriões de grandes
negócios que em 10 anos serão muito rentáveis. Os bancos devem ser os
propulsores dessas ondas, entender quais são essas tendências, fomentar,
investir e financiar esse tipo de negócio, induzindo o processo de transição
para uma nova economia.
As lideranças das instituições financeiras têm que estar prontas para fazer essa guinada. Hoje Bloomberg e Reuters, por exemplo, estão criando
mecanismos que ajudarão os analistas a considerar as variáveis ambientais,sociais e de governança. Mas é preciso ir além. É necessário que cada banco
conheça o impacto de sua carteira de clientes e tenha um plano estratégico
para fazer essa transição. Estar próximo de universidades ou de incubadoras,
por exemplo, ajudará a identificar as tendências.
Tudo isto para dizer que não cabe mais aos bancos um papel passivo ede monitoramento e, sim, um papel ativo, identificando empreendedores, tec-Nº 8  Junho 2011

nologias e novos modelos de negócios. Somente assim vamos ter um saldo
positivo para todas as partes.

197
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Mensuração nas políticas
de transição rumo àeconomia verde1
Ronaldo Seroa da Motta2
Carolina Burle Schmidt Dubeux3

Introdução
O relatório “Rumo a uma economia verde: caminhos para o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza”, produzido pelo UNEP (2011),
procura demonstrar que o desenvolvimento sustentável pode ser alcançado
sem perdas de renda e emprego e, muito menos, com aumento da pobreza.
O relatório modela, assim, os efeitos macroeconômicos (renda, emprego econsumo) de uma economia verde.
Os resultados dos modelos de crescimento adotados no relatório estimam
que em médio prazo (a partir de seis anos) investimentos em capital natural,na magnitude de 2% do PIB mundial entre 2011-2050, gerariam um crescimento de setores limpos que mais que compensariam as perdas de renda eemprego dos setores marrons que se contraem. E que esses investimentos
também reduziriam o nível de pobreza daqueles que dependem diretamente
de serviços ambientais. O conceito economia verde não é assim substitutivo
ao de desenvolvimento sustentável e, sim, instrumental.
Financiar esses investimentos de forma sustentada exigirá regulação com
corte de subsídios perversos e precificação dos bens e serviços ambientais,além de um sistema de indicadores ambientais.
Na seção seguinte discutimos como a teoria da sustentabilidade incorpora
os princípios da economia verde. Por último, delineamos brevemente as estratégias básicas para a construção de uma economia verde no Brasil.

Sustentabilidade e economia verde4
O conceito de desenvolvimento sustentável surge formalmente no relatório

Nº 8  Junho 2011

Brundtland (Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1987)5.
1. Rio de Janeiro, abril de 2011.
2. Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e membro dos 3º e 5º Relatórios do IPCC.
3. Pesquisadora do Centro de Estudos Integrados sobre Meio Ambiente e Mudança Climática Centro Clima/COPPE/UFRJ e membro do 5º Relatório do IPCC.
4. Esta seção foi baseada em Seroa da Motta (2011).
5. A ideia de compatibilizar crescimento econômico e natureza já era um tema recorrente
antes da publicação do relatório Brundtland, mas foi este que teve mais sucesso na sua
formalização.

198
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Esse documento introduziu definitivamente a ideia de que o desenvolvimentoeconômico deve se realizar sem comprometer o desenvolvimento econômico
das gerações futuras.
De forma bastante simplificada, a novidade dessa abordagem do desenvolvimento sustentável reside na inserção da dimensão ambiental nos modelosde crescimento econômico.
A sustentabilidade do crescimento econômico sempre foi a questão central

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde

dos modelos de desenvolvimento. Entretanto, os modelos de desenvolvimento

Ronaldo Seroa da Motta
Carolina Burle Schmidt Dubeux

ambientais como uma restrição. A base natural das economias em planeja-

adotados pelos países nos últimos cinquenta anos da era do planejamentoe da intervenção governamental excepcionalmente referiam-se às questões
mento era considerada como infinita, isto é, como um fator de capital sem
restrições de escassez.
Não obstante essa base natural estar intrinsecamente associada às vantagens comparativas ensejadas pelas economias na sua inserção internacionale altamente associada às atividades de subsistência das camadas mais pobres da população, geralmente majoritárias nos países em desenvolvimento,
na literatura sobre desenvolvimento econômico poucas são as referências àsquestões ambientais.
Apesar da finitude desses recursos colocar um impedimento na trajetória dedesenvolvimento adotada e gerar problemas sociais significativos, a percepção
de escassez não existia na concepção desses modelos.6
O conceito de desenvolvimento sustentável, embora possa ter inúmeras
descrições e sua utilização nos meios de comunicação geralmente ocorrer emcontextos vagos, é possível ser discutido objetivamente da mesma forma quese discute a sustentabilidade do crescimento econômico quando se consideraa importância de manterem-se não-declinantes os valores dos ativos de uma
economia. Isto é, a sustentabilidade de uma economia ocorre na medida em
que o seu estoque de capital, que define o fluxo de bens e serviços futuros,seja mantido pelo menos constante.
A questão atual da sustentabilidade apenas introduz a necessidade de tratarse o capital natural diferenciadamente do capital material. Uma diferenciação
com semelhante corte teórico e metodológico ao daquela que introduziu ateoria do capital humano e tecnológico nesses mesmos modelos.
Os modelos de crescimento econômico desenvolvidos na década de 70,

Nº 8  Junho 2011que analisavam a otimização intertemporal do uso dos recursos naturais na
produção7, dependiam de hipóteses sobre a essencialidade dos recursos eseus impactos no nível de crescimento da economia.

6. Ver, por exemplo, Dasgupta e Maller (1996) para uma análise sobre esta lacuna na literatura.
7. Ver Hartwick (1977), Solow (1978) e Dasgupta e Heal (1979).

199
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

De acordo com Perrings et al. (1995), a essencialidade dos recursos ambientais pode ser analisada pelo grau de complementaridade e de substituição entre
o capital natural e o capital material dentro das possibilidades de produção econsumo de uma economia. Isto é, a elasticidade de substituição entre esses
dois tipos de capital é que define o grau de essencialidade. Quanto maior aelasticidade de substituição, menos essencial será o recurso.
Nos modelos tradicionais, assume-se que essa elasticidade de substituição

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde

é maior ou igual a um. Ou seja, o nível do estoque de capital natural poderá

Ronaldo Seroa da Motta
Carolina Burle Schmidt Dubeux

Essa seria a conhecida regra de Solow-Hartwick, na qual a sustentabilidade

ser reduzido desde que a economia consiga realizar os investimentos compensatórios em capital material.

de uma economia, entendida como a capacidade da economia em manter
certo nível de consumo, seria determinada pela capacidade de evitar que arenda gerada na exploração do recurso natural não-renovável seja totalmentetransformada em consumo presente. Para tal, bastaria reinvestir parte dessa
renda gerada com a exploração de recursos naturais na formação de capital,
seja material ou natural, equivalente ao consumo de capital natural8.
O importante para a maximização do bem-estar, de acordo com esses modelos, é manter o estoque total de capital “constante” ao longo do tempo.9
Assim, as questões ambientais não eram consideradas como relevantes ou
restritivas ao crescimento. O que importa é a capacidade política de imobilizar
parte dos ingressos resultantes da exploração desses recursos naturais.
Entretanto, a capacidade de geração de serviços dos ecossistemas dependeda manutenção de certos componentes ecossistêmicos, tais como população
e cadeia alimentar, dentro de limites específicos. Uma vez vencidos esses
limites, o sistema poderá entrar em colapso e sua produtividade torna-se nula.
A definição desses limites identifica os limites do crescimento e, portanto,
determina a trajetória de sustentabilidade de uma economia.
Assim, é prudente identificar quais os níveis mínimos de segurança ou acapacidade de suporte dos recursos naturais que estão sendo apropriados
na geração de renda.
Dessa forma, podemos definir o capital natural crítico como aquele em
que o nível de consumo já excede sua capacidade de suporte e, portanto,
sua produtividade tende a zero. Nesses casos, a elasticidade de substituição
é menor que um e as possibilidades de substituição entre capital natural e

Nº 8  Junho 2011

material tendem a se reduzir quando o produto cresce.

8. Isto é, os custos ambientais seriam inferiores aos benefícios ou a geração de renda
resultante poderia compensar ou recuperar as perdas ambientais e ainda adicionar valor
agregado à economia.
9. Além de outras hipóteses restritivas, tais como: valoração de capital no tempo e constância
da taxa de desconto no tempo.

200
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Nesses casos críticos, um nível de estoque de capital natural declinante
representa uma trajetória de não-sustentabilidade e perdas de bem-estar devem ser consideradas. Logo o consumo desse capital tem que ser negativo,
isto é, deve ser apreciado e não depreciado.
O capital natural não-crítico seria, então, aquele no qual o nível de estoqueainda não atingiu sua capacidade de suporte. Entretanto, isso não significa
que esse capital não apresente um nível mínimo de segurança abaixo do qual

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde
Ronaldo Seroa da Motta
Carolina Burle Schmidt Dubeux

ele se torna crítico.
Entretanto, o consumo desse capital pode ser compensado por investimentos
em capital material sem perdas de bem-estar. Seja em investimentos de recuperação de rios, áreas contaminadas ou, no controle desses impactos, comono caso das mudanças climáticas, com esforços em mitigação e adaptação.
A hipótese de sustentabilidade muito fraca, “crescimento econômico sem
restrições ambientais”, assume que as possibilidades de substituição são
inesgotáveis, desde que o estoque total da economia não decline. No outro
extremo, a hipótese de sustentabilidade forte, de “crescimento zero”, assume
que não há mais possibilidades de substituição, pois todas as formas de capitalnatural são críticas e não se admite qualquer consumo de capital natural.
Intermediariamente estaria a hipótese de sustentabilidade fraca, que distingue as formas críticas e não-críticas de capital natural e determina tratamentos
diferenciados de acordo com o nível crítico de estoque identificado. Nessa
abordagem, se admite também o progresso técnico como agente de sustentabilidade quando esse reduz a intensidade ambiental do consumo.
Enfim, a sustentabilidade seria possível com maior eficiência ambiental resultante de (i) mudanças nos processos de produção e no desenho do produto;(ii) mudanças na estrutura de produção e consumo; e (iii) redução no nível deprodução e consumo.
Nesse espectro, a economia verde seria caracterizada por um aumentocontínuo no estoque de capital natural, isto é, uma apreciação e não uma
depreciação. Com isso seria possível níveis de intensidade mais baixos demateriais e poluição por unidade de renda, que, por sua vez, induziriam ao“desligamento”/“descasamento”, ou à separação, da atividade econômica dos
impactos ambientais.
Essa proposição representa que políticas econômicas direcionadas ao
capital natural podem acelerar esse desligamento sem redução nos níveis deNº 8  Junho 2011

consumo e produção. De certa forma, esta possibilidade se contrapõe àquela
que admite que o desligamento aconteça espontaneamente dentro do processo
de crescimento econômico quando a economia atinge um nível limiar de renda(curva ambiental de Kuznets – EKC, na sigla em inglês)10.
10. Ver uma revisão crítica da EKC em Galeotti, Manera e Lanza (2009).

201
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Logo, o desafio na construção da economia verde é o de criar capacidade
institucional para a integração das políticas ambientais às políticas econômicas e um sistema de indicadores ambientais que seja capaz de mensurar emonitorar os benefícios dos investimentos em capital natural.

Estratégias de governança de uma economia
verde

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde
Ronaldo Seroa da Motta
Carolina Burle Schmidt Dubeux

Nas seções anteriores, vimos que, de acordo com os pressupostos teóricoseconômicos, a apreciação do capital natural não reduz necessariamente a
eficiência da economia brasileira. Ou melhor, o custo ambiental gerado na
exploração ineficiente dos recursos ambientais reduz as possibilidades decrescimento11.
Desafiando o juízo convencional, o custo ambiental não está associado à
pobreza, mas, ao contrário, a pobreza é parte do custo ambiental. É comum observar na literatura referências constantes à pressão populacional sobre o meio
ambiente12 e que a pobreza exacerbaria a pressão sobre a base natural dessas
economias e ampliaria a crise ambiental. Evidências dessa relação positiva entre
pobreza e degradação têm sido contestadas na literatura que mede a relação
entre renda e degradação à luz da hipótese da curva ambiental de Kuznets(ver, por exemplo, Heerink, Mulatu e Bulte, 2001) e a de Justiça Ambiental (verAcselrad, Herculano e Pádua, 2004 e Shepard e Cobin-Mark, 2009).
Por exemplo, o baixo consumo, em particular energético, da população debaixa renda gera um nível muito baixo de gases do efeito estufa. Relatórios
do IPCC13, por outro lado, confirmam que a falta de capacidade de renda
dessa população resultará numa baixa capacidade de adaptação e eles serão
aqueles que mais sofrerão com os impactos das mudanças climáticas.
Já Seroa da Motta (2004) mede a contribuição por nível de renda na poluição hídrica e atmosférica no Brasil e evidencia que a alta concentração dapressão de degradação a partir do padrão de consumo das pessoas mais
ricas acrescenta outro aspecto regressivo para a distribuição desigual darenda no Brasil.
Isto é, a pressão total da degradação se deve principalmente ao padrão deconsumo das classes de renda mais alta, e o relaxamento no controle ambiental cria indiretamente um subsídio para o consumo dos ricos a expensas

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dos pobres.

11. Tanto como o congestionamento e a baixa qualidade dos serviços de infraestrutura, os
custos ambientais ineficientes da nossa economia também podem ser incluídos como parte
do chamado “Custo Brasil”.
12. Essa hipótese se inicia no trabalho seminal de Ehrlich (1968), que introduz o conceito derisco ambiental devido à pressão populacional, no que ficou conhecido como a tese “neomalthusiana”.
13. Ver, por exemplo, IPCC (2007).

202
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Assim, a distribuição dos custos e benefícios do controle ambiental deve
ser equitativa. E, por último, procuramos demonstrar como a valoração e aprecificação dos bens e serviços ambientais podem contribuir para a construção
de uma economia verde.
Enfim, a questão ambiental pode deixar de ser um problema e tornar-se
uma solução. Para tal, será preciso conciliar essas faces de realidade acima descritas e desenhar as opções de gestão que harmonizem as políticas

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde
Ronaldo Seroa da Motta
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econômicas e ambientais. A seguir, elaboramos algumas destas opções, asaber: sistematizando os indicadores ambientais, ampliando os instrumentos
econômicos e removendo os incentivos perversos.

Sistematizando os indicadores ambientais
As magnitudes econômica e ecológica das questões ambientais são distintas
e as suas importâncias relativas têm que ser esboçadas. É, portanto, necessário
um exercício de priorização dos objetos das ações de política para a construção
de uma economia verde. Todavia, tal esforço requer uma iniciativa, que deve
estar presente no interior do sistema de planejamento, como a de estabelecer
concretamente o objetivo de gerar indicadores físico-químicos que avaliem opadrão de uso dos recursos ambientais associados a indicadores econômicos
e sociais que avaliem sua inserção na economia real.14
Conforme o relatório da Comissão Stiglitz-Sen-Fitoussi, que fez uma ampla
análise da mensuração do desempenho econômico e do progresso social, as
decisões dos tomadores de decisão dependem daquilo que é medido, de quãoboas são as medidas e de quão bem as medidas são entendidas15.
As condições essenciais para realizar essas iniciativas são: a) a criação
de um sistema estatístico ambiental que inclua indicadores ambientais; e b)o estabelecimento de relações destes com os tradicionais indicadores econômicos e sociais.
Os indicadores ambientais podem refletir a pressão das atividades econômicas (produção e consumo) sobre o meio ambiente (como, por exemplo,
emissões de gases do efeito estufa, consumo de energia renovável e taxa dedesmatamento) ou o estado do meio ambiente (como, por exemplo, concentração de poluentes na atmosfera e nos recursos hídricos e níveis de extinção
de espécies)16. Esses indicadores permitem, assim, uma avaliação específica

Nº 8  Junho 2011de um recurso ambiental.

14. Ver Seroa da Motta (1996) para uma avaliação de um esforço de geração de indicadores
ambientais no Brasil.
15. Stiglitz, Sen, Fitoussi (2009), p. 9.
16. Ver OECD (1993) onde primeiro se apresentou uma proposta de indicadores nessas
categorias.

203
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Uma avaliação mais geral do desempenho ambiental de uma região ou
bioma tem que se valer de índices ambientais compostos que agreguem esintetizem indicadores ambientais de pressão e estado, como, por exemplo,o “Environmental Sustainability Index” (ESI) e o “Environmental Performance
Index” (EPI), além de índices compostos que meçam a “pegada ambiental”(por exemplo, “Ecological Footprint Index”)17.
Por fim, há os indicadores que correlacionam indicadores ambientais com

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde
Ronaldo Seroa da Motta
Carolina Burle Schmidt Dubeux

indicadores econômicos que medem produção e consumo e que partem deum sistema de contas nacionais. Um sistema de contas ambientais (SCA) tem
sido proposto para inserir a variável ambiental no atual sistema de contas nacionais (SCN). O desempenho das atividades econômicas é refletido no SCN
com medidas de agregados macroeconômicos como, por exemplo, o produto
interno bruto (PIB), os investimentos e a depreciação de capital. Quanto maioro estoque de capital de uma economia, maior será sua capacidade de gerar
renda. O PIB é a renda gerada na economia. Os investimentos representam oquanto a economia “criou” de capital na geração deste PIB e, portanto, é parte
do PIB. A depreciação representa o quanto a economia “consumiu” de capitalpara gerar o PIB e, portanto, não está incluída no PIB. O produto interno líquido(PIL) de uma economia é, assim, o PIB menos o consumo de capital.
Essas medidas do SCN são estimadas com base nas informações coletadas
junto às unidades produtivas por meio de pesquisa de questionários (p.ex.,
censos). Conforme já discutido, o uso de capital natural gera custos que os
agentes econômicos não internalizam nas suas atividades. Portanto, o SCN
não foi concebido inicialmente para captar os custos ambientais associados à
depreciação do capital natural. Esforços têm sido feitos, pelo Escritório Estatístico das Nações Unidas (ver SEEA, 2003), para uniformizar uma metodologia
que permita que a estimação desse consumo de capital natural seja integrada
ao SCN na forma de um sistema de contas ambientais.
Observe que a estimação do consumo de capital natural gera um indicadorde quanto a sociedade está abrindo mão de seus ativos naturais para gerar
renda, i.e., trocando sustentabilidade por consumo presente. Esse indicador
pode oferecer uma boa orientação para os esforços de investimentos ambientais necessários para manter um nível sustentável de capital natural. Por
exemplo, o Banco Mundial (World Bank, 2006) tem estimado o indicador depoupança genuína ou poupança líquida ajustada (net adjusted savings) para
medir quanto da renda nacional é devida ao consumo de capital natural. A

Nº 8  Junho 2011

determinação do nível adequado de sustentabilidade tem sido, entretanto,
um dos principais problemas da valoração do consumo de capital natural.

17. Ver Stiglitz, Sen e Fitoussi (2009) para uma discussão detalhada desses índices, em
particular para os de pegadas que para os autores não consideram as trocas comerciais
entre países nem contabilizam a substituição de capital natural por capital material, ou seja,
ganhos de produtividade ambiental ao longo do tempo.

204
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidades

Por exemplo, Seroa da Motta (1998) estimou que 2,40% do PIB brasileiro em
2005 poderia ser considerado consumo de capital natural no critério de fraca
sustentabilidade, mas esse percentual poderia alcançar 29% no caso de um
cenário de sustentabilidade forte.
Um Sistema de Contas Ambientais não se resume, por exemplo, à medida
de PIB verde. A integração com todos os indicadores econômicos das Contas
Nacionais oferece inúmeras opções de medidas de desempenho ambiental.

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde
Ronaldo Seroa da Motta
Carolina Burle Schmidt Dubeux

As mais simples seriam intensidade de consumo ambiental (emissões de poluente, energia etc.) por unidade de renda e consumo (renda nacional, rendas
das famílias, consumo do governo, importações e exportações) até as queestão relacionadas com a formação de capital que mediriam as apreciações
e depreciações do estoque de capital natural18.
Os estudos até então realizados19 indicam também que a utilidade do SCA
para a gestão ambiental está fortemente associada ao grau de desagregação
dos indicadores em termos setoriais, locais e temporais. Dessa forma, cabeao planejamento de uma economia verde definir um Plano de Indicadores
Ambientais que se inicie imediatamente com um conjunto mínimo e viável deindicadores ambientais que podem ser, por exemplo, consolidados desde já
dos registros administrativos dos órgãos ambientais (organizados para monitoramento e fiscalização, como, por exemplo, inventários de emissões ou defauna e flora) e das já existentes pesquisas contínuas que investigam aspectos
ambientais (saneamento, resíduos sólidos, desmatamento etc.).
Em suma, sem o conhecimento da base natural e como essa se transforma
em relação às atividades econômicas, todo e qualquer esforço na direção deuma economia verde não poderá ser orientado e verificado.

Ampliando os instrumentos econômicos
A mudança estrutural da economia na direção de setores verdes vai requerer
a precificação correta dos bens e serviços ambientais de forma a refletir seu
verdadeiro custo de oportunidade. Essa correção de preço pode ser feita através de instrumentos econômicos de cobrança (pagamentos ou tributos) pelo
uso do recurso ambiental ou pela criação de mercados de direitos de uso.
Além do aspecto de geração de eficiência, esses instrumentos podem gerar
receitas fiscais ou administrativas adicionais para: a) financiar a capacitação
institucional dos órgãos ambientais; b) realizar pagamento ou compensações

Nº 8  Junho 2011

ambientais; e c) quando desenhados de forma progressiva, viabilizar políticas
compensatórias para aliviar os impactos ambientais sobre os pobres20.
18. Nesse caso que se mensura o consumo de capital natural, há questões conceituais e
metodológicas mais complexas ou controversas para a monetização do valor do recurso
natural e seus serviços. Ver SEEA (2003) e o capítulo sobre valoração dessa publicação.
19. Ver uma resenha recente em Stigliz, Sen e Fitoussi (2009).
20. Ver, por exemplo, Seroa da Motta (2006).

205
ECONOMIA VERDE

Desafios eoportunidadesPara tal, a primeira condicionante é a consolidação e codificação da legislação ambiental e a criação do espaço legal para a adoção de instrumentos. A
segunda é o reconhecimento do espaço fiscal desses instrumentos no sistema
tributário brasileiro.
Todavia, a ampliação do uso dos mesmos deve ser cautelosa devido àssuas dificuldades técnicas e administrativas. Flexibilidade, compatibilização
institucional, gradualismo e participação dos agentes afetados devem ser

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde
Ronaldo Seroa da Motta
Carolina Burle Schmidt Dubeux

critérios a serem respeitados na introdução destes.
Antes de qualquer tentativa de desenvolver um instrumento econômico, os
reguladores devem primeiro analisar os objetivos das políticas e o estado atual
dos usos do recurso natural. Esse é um passo óbvio, apesar de ser frequentemente desprezado, especialmente quando os reguladores estão ansiosos
por transferir uma “boa” experiência de um determinado instrumento aplicado
em outro país. Os reguladores devem primeiro explicitar a política ambiental
e seus objetivos em cuja direção se considere o uso de instrumento econômico. Note-se que um instrumento é um meio e, assim, não pode substituir os
objetivos das políticas. Em suma, um instrumento destina-se a servir a uma
política, e não o inverso.

Removendo os incentivos perversos
O maior desafio no planejamento de uma economia verde será nos ajustes
a serem realizados nos instrumentos econômicos que são atualmente utilizados ou em desenvolvimento pelas políticas econômicas, sociais e setoriais.
Logo a inserção da questão ambiental nessas políticas é crucial para eliminar
incentivos perversos ao uso dos recursos ambientais que se contrapõem e/ou
anulam os esforços de precificação e preservação dos recursos ambientais.
Entre essas políticas destacamos:a) as orientadas para recursos naturais e infraestrutura, como as de energia,
abastecimento de água, malha viária e outras;b) as tipicamente setoriais, como, por exemplo, expansão agropecuária eindustrial;c) as de cunho macroeconômico voltadas para estímulos às exportações,geração de emprego e investimentos;d) as de conteúdo estrutural como a reforma agrária e as privatizações; eNº 8  Junho 2011e) as de objetivo distributivo que estimulam as pequenas empresas, o assentamento urbano e outras.
A remoção de incentivos perversos à construção de uma economia verde
somente será viável com um trabalho conjunto do sistema de regulação ambiental e com o de regulação setorial que viabilize compromissos de diagnós-206

tico, avaliação e encaminhamento das ações de redefinição dessas políticas

ECONOMIA VERDE

Certamente, a incerteza sobre vários impactos ambientais vis-à-vis os

Desafios eoportunidades

benefícios desejados poderá, em certos casos, indeterminar as decisões.

setoriais.

Todavia, um esforço comum e participativo contribui para indicar essas áreas
de incertezas, avaliar seus custos e eliminar percepções distorcidas. Somente
com isso será possível um ajustamento menos custoso e mais eficiente dessas

Mensuração nas
políticas de transição
rumo à economia verde
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políticas. Em suma, nesses casos de indeterminação e incerteza, a posturarecomendada seria a identificação dos perdedores e beneficiados, e das suas
perdas e ganhos, resultantes dos impactos ambientais e das possíveis ações
mitigadoras e compensatórias.
Em conclusão, as opções que aqui foram brevemente delineadas confirmam
a hipótese de que a regulação ambiental não deve ser compreendida comoum problema e que, além de uma solução, pode representar uma fonte debenefícios econômicos e sociais para o Brasil do século 21 com uma economia
verde que gere crescimento com preservação e alívio à pobreza.

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