改定⼊管法の⼀部施⾏にあたり、国際基準に沿った補完的保護の適正な運⽤と帰国できない全ての⼈の適切な保護を求める声明
2023年12⽉1⽇
2024年6⽉18⽇更新
特定⾮営利活動法⼈名古屋難⺠⽀援室
2023年6⽉9⽇に可決・成⽴した「出⼊国管理及び難⺠認定法及び⽇本国との平和条約に基づき⽇本の国籍を離脱した者等の出⼊国管理に関する特例法の⼀部を改正する法律」の⼀部が本⽇施⾏されました。
本⽇施⾏された改定の主な内容は、①補完的保護対象者保護制度の創設（61条の2等）、②補完的保護対
象者保護制度の創設に伴う各規程の改定、③難⺠等申請者に対する適切な配慮の実施（61条の2の14第3項）、④法務⼤⾂に対する難⺠の認定を適正に⾏うための措置の実施の義務付け（61条の2の15）、の4点です。
⽇本の難⺠認定制度においてはこれまで、保護されるべき⼈が適切に保護されてこなかった現実があります。特定⾮営利活動法⼈名古屋難⺠⽀援室は、今回の改定において創設された補完的保護について国際基準に沿った適正な運⽤を⾏うとともに、帰国できない事情を抱えている全ての⼈に対して適切な保護を提供するよう、関係機関に強く求めます。

1. 補完的保護の適正な運⽤を求めます(A) 国際⼈権法における送還からの保護
国際⼈権法における補完的保護は、難⺠条約1による保護を受けられない⼈に対して、拷問等禁⽌条約2・⾃由権規約3・⼦どもの権利条約4・強制失踪条約5等の国際⼈権法に基づく送還からの保護や、無差別暴⼒からの保護等を必要とする⼈に国内法上の地位を付与することで難⺠条約におけるノン・ルフールマン

1

Convention relating to the Status of Refugees (adopted 28 July 1951, entered into force 22 April 1954) 189 UNTS 137.
難⺠の地位に関する条約。
2
Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (adopted 10 December
1984, entered into force 26 June 1987) 1465 UNTS 85. 拷問及び他の残虐な、⾮⼈道的な⼜は品位を傷つける取り扱い⼜は、刑罰に関する条約。
3International Covenant on Civil and Political Rights (adopted 16 December 1966, entered into force 23 March 1976)
999 UNTS 171. 市⺠的及び政治的権利に関する国際規約。なお、⾃由権規約という略称については、同規約は⾃由権以外の受益的権利や参政権も含むことから略称が適切でないとの説得的な指摘がある。しかしながら、本⽂中に須く正式名称を記載することは難しいことに加え、英語の略称である ICCPR を⽇本語の⽂章で⽤いるのは不⾃然であるから、⽐較的妥
当な略称として「⾃由権規約」を⽤いた。
4
Convention on the Rights of the Child (adopted 20 November 1989, entered into force 2 September 1990) 1577 UNTS
3. ⼦どもの権利に関する条約。政府訳は「児童の権利に関する条約」としているが、「児童」という⾔葉は「保護の対象」という⼦ども観に基づいており権利の主体としての⼦どもという本条約本来の⼦ども観が不明瞭となることに加え、「児童」は通常⼩学⽣を指すことから、Child の訳語として「⼦ども」を⽤いた。
5International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance (adopted 20 December 2006
by United Nations General Assembly Resolution 61/177, entered into force 23 December 2010) 2716 UNTS 3. 強制失踪からのすべての者の保護に関する国際条約。

1

原則（Principle of Non-Refoulement）を補い、国際的保護6を提供する仕組みのことをいいます。
例えば、UNHCR執⾏委員会常設委員会は以下のように述べています。
保護の必要性が認められ、保護を受ける資格のある⼈の中にも多様性がある。 UNHCRの経験では、保護を受ける資格のある⼈には以下のようなものがある：(a) 難⺠の地位に関する1951年の条約またはその1967年の議定書の条項に該当するはずであるが、様々な解釈の結果、国によってそう認められていない可能性のある⼈； (b) 保護を求める正当な理由があるが、1951年条約の条項が必ずしも適⽤されない⼈7。

難⺠条約
難⺠条約33条は、締約国に対して難⺠を⼀定の国に送還しないことを義務付けており、送還先での⽣命
または⾃由の侵害から難⺠を保護しています。⼊管法も、送還先には「難⺠条約第33条第1項に規定する領域の属する国」を含まないと規定して、難⺠条約におけるノン・ルフールマン原則を明⽂化しています（法53条3項1号）8。なお難⺠条約におけるノン・ルフールマン原則は慣習国際法になっているといえます9。
難⺠条約33条
１ 締約国は、難⺠を、いかなる⽅法によっても、⼈種、宗教、国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意⾒のためにその⽣命または⾃由が脅威にさらされるおそれのある領域の国境へ追放しまたは送還してはならない。
２

締約国にいる難⺠であって、当該締約国の安全にとって危険であると認めるに⾜りる相当な理由がある者または特に重⼤な犯罪について有罪の判決が確定し当該締約国の社会にとって危険な存在となった者は、１の規定による利益の享受を要求することができない。
ここで注⽬しなければいけないのは、① 送還からの保護の対象となるのは「難⺠10」のみであること② 難⺠の送還を絶対的に禁⽌しているのではなく、「⼈種、宗教、国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意⾒のためにその⽣命または⾃由が脅威にさらされるおそれのある領域の国境」への送還を禁⽌していること116

本国による保護を受けられない者に対して、国際法に基づき出⾝国の外にいる特定のカテゴリーの⼈の基本的⼈権を保護するための制度。
7
UNHCR ExCom Standing Committee ʻComplementary Forms of Protection: Their Nature and Relationship to theInternational Refugee Protection Regimeʼ UN Doc EC/50/SC/CRP.18 (9 June 2000) para 6.
8
ただし、「法務⼤⾂が⽇本国の利益⼜は公安を著しく害すると認める場合を除く」という例外がある（同号かっこ書き）。
9
See UNHCR, ʻThe Principle of Non-Refoulement as a Norm of Customary International Law. Response to theQuestions Posed to UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany in Cases 2 BvR
1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93ʼ (31 January 1994); UNHCR, ʻUNHCR Note on the Principle of NonRefoulementʼ (November 1997); Zaoui v. Attorney General, New Zealand Court of Appeal (30 September 2004) [2005]
1 NZLR 690, paras 34 and 136; Guy S Goodwin-Gill and Jane McAdam with Emma Dunlop, The Refugee in International
Law (4th ed, Oxford University Press 2021) 300.
10法 2 条 3 号は、難⺠を「難⺠の地位に関する条約（以下「難⺠条約」という。
）第 1 条の規定⼜は難⺠の地位に関する議定書第 1 条の規定により難⺠条約の適⽤を受ける難⺠をいう。
」と規定しています。
11
⼀⽅、難⺠条約 32 条 1 項は「締約国は、国の安全または公の秩序を理由とする場合を除くほか、合法的にその領域内

2

③ 「当該締約国の安全にとって危険であると認めるに⾜りる相当な理由がある者または特に重⼤な犯罪について有罪の判決が確定し当該締約国の社会にとって危険な存在となった者」はこの保護を受けることができないこと12の3点です。難⺠条約におけるノン・ルフールマン原則は難⺠を新たな迫害から保護するという点で⾮常に重要な意味を持ちます。⼀⽅、上記①〜③のような⼀定の限界があります。

拷問等禁⽌条約
拷問等禁⽌条約3条は、締約国に対して「拷問が⾏われるおそれがあると信ずるに⾜りる実質的な根拠がある他の国」へ追放・送還・引き渡しを⾏わない義務を課しています。⼊管法も、拷問等禁⽌条約3条1項に規定する国に対しては送還しないと規定しています（法53条3項2号）。
拷問等禁⽌条約3条
１ 締約国は、いずれの者をも、その者に対する拷問が⾏われるおそれがあると信ずるに⾜りる実
質的な根拠がある他の国へ追放し、送還し⼜は引き渡してはならない。
２ 権限のある当局は、１の根拠の有無を決定するに当たり、すべての関連する事情（該当する場
合には、関係する国における⼀貫した形態の重⼤な、明らかな⼜は⼤規模な⼈権侵害の存在を含む。
）を考慮する。
拷問等禁⽌委員会は、「ある国に送還された場合、拷問を受けるおそれがあると認められる者は、そのおそれが存続する限り、当該締約国の管轄、管理または権限の下にある領域に留まることが許されるべきである13」と述べて、締約国に対し、単に送還しないだけでなく国内に滞在することが許されなければならないとしました。

⾃由権規約
⾃由権規約は条⽂でノン・ルフールマン原則を規定していませんが、⾃由権規約委員会は拷問の禁⽌（⾃由権規約7条）との関係で、ノン・ルフールマン原則を認めてきました。
委員会の⾒解によれば、締約国は、個⼈の引渡し、追放⼜は送還によって他国に送り返す際に、拷問⼜は残虐な、⾮⼈道的な若しくは品位を傷つける取扱い若しくは刑罰の危険にさらしてはならない14。
加えて、⾃由権規約委員会は「⽣命に対する権利を尊重し確保する義務は、締約国に対し、規約6条に基づく⽣命に対する権利が侵害される現実の危険が存在すると信じるに⾜りる相当な根拠がある国への個にいる難⺠を追放してはならない」と規定して、正規滞在している難⺠については送還先の制限ない保護を与えています。
12
これについて詳しくは、後記 4 をご覧ください。
13
Committee Against Torture ʻGeneral comment No. 4 (2017) on the implementation of article 3 of the Convention in
the context of article 22ʼ UN Doc CAT/C/GC/4 (4 September 2018) para 12.
14
Human Rights Committee ʻGeneral Comment No. 20: Article 7 (Prohibition of Torture, or Other Cruel, Inhuman or
Degrading Treatment or Punishment)ʼ (10 March 1992) para 9.

3

⼈の送還、送還その他の移送を⾏わないことを求める15」と述べて⽣命に対する権利に関してもノン・ル
フールマン原則を認めました。

⼦どもの権利条約
⼦どもの権利条約も、直接的にはノン・ルフールマン原則を定めていません。しかし、⼦どもの権利委員
会は、D.D. v. Spain事件において以下のように述べてノン・ルフールマン原則を認めました16。
モロッコとの国境地帯における移⺠に対する暴⼒の状況と通報者が受けた⾮⼈道的な扱いを考慮すると、起こりうるリスクの評価を実施せず、通報者の最善の利益を考慮しなかったことは、ノン・ルフールマン
原則に照らして、条約3条および37条に違反する17。通報者D.D.は、マリでの戦争から逃れ、モロッコとスペインの⾶び地であるメリリャの間のフェンスを越えたところ、スペイン当局に逮捕され直ちにモロッコに送り返されました。この際、未成年であることも確認されず、庇護申請や法的保護を求める意思を表明する機会も与えられませんでした18。
上記⾒解で⾔及されている⼦どもの権利条約3条は、以下のように述べて⼦どもの最善の利益を規定しています。
⼦どもの権利条約3条
１

⼦どもに関するすべての措置をとるに当たっては、公的若しくは私的な社会福祉施設、裁判所、⾏政当局⼜は⽴法機関のいずれによって⾏われるものであっても、⼦どもの最善の利益が主として考慮されるものとする。
２ 締約国は、⼦どもの⽗⺟、法定保護者⼜は⼦どもについて法的に責任を有する他の者の権利及び義務を考慮に⼊れて、⼦どもの福祉に必要な保護及び養護を確保することを約束し、このため、すべての適当な⽴法上及び⾏政上の措置をとる。
３ 締約国は、⼦どもの養護⼜は保護のための施設、役務の提供及び設備が、特に安全及び健康の分野に関し並びにこれらの職員の数及び適格性並びに適正な監督に関し権限のある当局の設定した基準に適合することを確保する。
⼦どもの権利委員会は、以下のように述べて退去強制の⼿続においても⼦どもの最善の利益を考慮する
ことが締約国の義務であることを⽰しています。
32. 委員会は、締約国が以下の通りに⾏動すべきであると強調する(g) ⼦どもの精神的健康を含め、⼦どもの権利と発達への強制送還の影響を評価するため、在留資格により移⺠家族の追放につながる可能性のあるケースにおいて、最善の利益の考慮を実施する

15

Human Rights Committee ʻGeneral comment no. 36, Article 6 (Right to Life)ʼ UN Doc CCPR/C/GC/35 (3 September2019) para 30.
16
D.D. v. Spain, Committee on the Rights of the Child, UN Doc CRC/C/80/D/4/2016 (1 February 2019).
17
Ibid.
18
Ibid.

4

虐待などの場合を除き、家族の分離は⼦どもの最善の利益に反することは明⽩です19。⼦どもの最善の利益を考慮せずに退去強制⼿続を⾏うことは国際⼈権法上の義務に違反します。⼦どもの権利条約は、⼦どもの最善の利益という形で送還からの保護を規定しています。

強制失踪条約強制失踪条約は、以下の通り明⽂で送還からの保護を規定しています。⼊管法も、強制失踪条約16条1項に規定する国に対しては送還しないと規定しています（法53条3項3号）。
強制失踪条約16条
１

締約国は、ある者が強制失踪の対象とされるおそれがあると信ずるに⾜りる実質的な理由がある他の国へ当該者を追放し、若しくは送還し、⼜は当該者について犯罪⼈引渡しを⾏ってはならない。
２ 権限のある当局は、1に規定する理由の有無を決定するに当たり、すべての関連する事情（該当する場合には、重⼤、明らか若しくは⼤規模な⼈権侵害⼜は国際⼈道法の著しい違反についての⼀貫した傾向が関係する国において存在することを含む。
）を考慮する。

(B) 各国・地域機構における補完的保護の定義
EU20および諸外国は、難⺠でないが国際的な保護が必要な⼈に対して、さまざまな形で保護を提供する規定を創設してきました。

EU
EUにおける国際的保護について規定する「EU庇護指令21」は、難⺠条約に倣った難⺠の定義を置いた上で22、補充的保護（subsidiary protection）について以下の通り規定しています。
EU庇護指令2条(f) 「補充的保護の資格を有する者」とは、第三国国籍者または無国籍者であって、難⺠としての資格はないが、当該者がその出⾝国または無国籍者の場合はその常居所を有していた国に送還された場合に、15条に規定する重⼤な危害を被る現実の危険に直⾯し、かつ、17条1項及び2項23が適⽤されない者であって、当該国の保護を利⽤することができないか、⼜はそのような

19

⼦どもの権利条約 9 条も参照ください。
European Union. 欧州連合。
21
Directive 2011/95/EU of 13 December 2011 on standards for the qualiﬁcation of third-country nationals or statelesspersons as beneﬁciaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible forsubsidiary protection, and for the content of the protection granted (recast). 第三国の国⺠⼜は無国籍者の国際的保護の受益者としての資格、難⺠⼜は補完的保護を受ける資格のある者の統⼀した地位、及び付与される保護内容についての基準に関する 2011 年 12 ⽉ 13 ⽇の欧州議会・欧州理事会指令 2011/95/EU（改訂）。
22
Ibid, article 2(d).
23
難⺠条約 1 条 F に類似した除外条項を定めている。
20

5

危険のために利⽤する意思がないと信じるに⾜りる相当の理由があるもの
15条 重⼤な危害とは(a) 死刑⼜は処刑。
(b) 本国における申請者に対する拷問⼜は⾮⼈道的若しくは品位を傷つける取扱い若しくは刑罰。
(c) 国際または国内武⼒紛争状況における無差別暴⼒を理由とする、⺠間⼈の⽣命または⾝体に対する深刻かつ個別の危険。
をいう。
すなわち、死刑存置国への送還からの保護、拷問等からの保護を規定することに加え、紛争から逃れた⼈に対しても保護を提供することとしています。15条c項は⽇本における補完的保護の⽴法趣旨と類似していますが、EU庇護指令においては明確に武⼒紛争を理由とする⽣命⼜は⾝体に対する深刻かつ個別の危険から逃れた⼈を対象としている点で異なります。

オーストラリア
オーストラリア移⺠法24は、以下の者に対して保護ビザ（protection visa）を発給することを規定しています。保護ビザの対象者には難⺠が含まれます（36条(2)(a)）。そのほかに、⽣命の恣意的な剥奪からの保護、死刑からの保護、拷問及び他の残虐な⾮⼈道的な⼜は品位を傷つける取り扱い⼜は刑罰からの保護のためにもビザが発給されます。
移⺠法36条(2A) オーストラリア国⺠でない者が、以下の重⼤な損害を被る場合(a) オーストラリア国⺠でない者が恣意的に命を剥奪される場合(b) オーストラリア国⺠でない者が死刑を執⾏される場合(c) オーストラリア国⺠でない者が拷問を受ける場合(d) オーストラリア国⺠でない者が残虐な⼜は⾮⼈道的な取り扱い⼜は刑罰を受ける場合(e) オーストラリア国⺠でない者が品位を傷つける取扱い⼜は刑罰を受ける場合

カナダ
カナダの移⺠・難⺠保護法25は、96条で難⺠について定義した上で、97条で補完的保護について規定しています。
移⺠・難⺠保護法97条1項
保護を必要とする者（person in need of protection）とは、カナダにある者で、⾃国、国籍国⼜は国籍国を持たない者の場合には常居所を有していた国に送還されると、個別に以下のような状
況に直⾯する者(a) 拷問禁⽌条約第1条にいう拷問の危険が相当な根拠に基づいて存在すると考えられる；

24
25

Migration Act 1958.
Immigration and Refugee Protection Act S.C. 2001, c. 27.

6(b) 以下に該当し、⽣命に危険が及ぶ⼜は残虐で異常な取扱い若しくは刑罰を受ける危険がある(i) その危険のために、その国の保護を利⽤できないか、利⽤することを望まない場合(ii) その危険が、その国のあらゆる地域で当該⼈が直⾯するものであり、その国の他の⼈やその国の出⾝者が⼀般的に直⾯するものではない場合(iii) その危険が、受け⼊れられている国際基準を無視して課されたものでない限り、合法的な制裁に固有⼜は付随するものでもない場合、及び(iv) その危険が、その国が適切な保健医療を提供できないことに起因するものではない場合。
すなわち、①拷問からの保護と②⽣命の危険⼜は残虐で異常な取り扱い若しくは刑罰を受ける危険からの保護を規定しています。
「保護を必要とする者」として認定されると、永住の申請をすることができます26。

(C) 改定⼊管法における補完的保護の定義と解釈
事実上の補完的保護としての在留特別許可
⽇本においてはこれまで、難⺠不認定処分時⼜は退去強制⼿続における法務⼤⾂による在留特別許可という形で、国際⼈権法上送還から保護される⼈に在留を認めてきました27。退去強制⼿続における在留特別許可について、⼊管法は以下のように規定しています。
法50条1項
法務⼤⾂は、前条第3項の裁決に当たつて、異議の申出が理由がないと認める場合でも、当該容疑者が次の各号のいずれかに該当するときは、その者の在留を特別に許可することができる。
① 永住許可を受けているとき。
② かつて⽇本国⺠として本邦に本籍を有したことがあるとき。
③ ⼈⾝取引等により他⼈の⽀配下に置かれて本邦に在留するものであるとき。
④ その他法務⼤⾂が特別に在留を許可すべき事情があると認めるとき。
法務⼤⾂は、4号の中で、家族統合の原則等の理由から在留を認めてきました。しかしながら、在留特別許可はあくまで法務⼤⾂による裁量的な判断であり、国際⼈権法に基づいた判断がなされているとは必ずしも⾔えません。裁判所も「被告法務⼤⾂は、右在留特別許可を付与するか否かを決するに当たっては、当該外国⼈の個⼈的な事情のみならず、国内事情、国際情勢、外交政策等の諸般の事情を総合考慮の上、その⾃由な裁量により、在留特別許可を与えるか否かを決することができるものであ28」り「被告法務⼤⾂が退去強制事由に該当する外国⼈に対し在留特別許可を与えなかったことが、被告法務⼤⾂の裁量権の範囲を超え⼜はその濫⽤があったとして違法となるのは、その判断が全く事実の基礎を⽋き、⼜は社会通念上著しく妥当性を⽋くことが明らかである場合に限られるというべきである29」、と述べて広26

Government of Canada ʻApplying for Permanent Residence from within Canada: Protected Persons and Convention
Refugees [IMM 5205]ʼ.
27
法 50 条、現⾏ 61 条の 2 の 2 第 2 項。なお、難⺠不認定処分時における在留特別許可の規定は、今後施⾏される改定法により削除される。
28
東京地判 1999（平成 11）年 11 ⽉ 12 ⽇判時 1727 号 94 ⾴。
29
同上。

7

範な裁量に基づく判断であることを認めています。すなわち、⾏政判断においても国際⼈権法に基づく保護の必要性が⼗分に検討されていないばかりか、司法審査においてもこれを是正することが難しい現状であると⾔えます。
改定法により創設された補完的保護制度改定法は、補完的保護対象者を以下の通り規定しています。これは、難⺠条約に規定する5つの理由以外の理由から、迫害を受けるおそれがあるという⼗分に理由のある恐怖を有するために、国籍国の外にいる者を保護するもので、EUや他国が国際⼈権法上の基準に⾔及しているのとは異なります。
法2条3号の2
補完的保護対象者

難⺠以外の者であつて、難⺠条約の適⽤を受ける難⺠の要件のうち迫害を受けるおそれがある理由が難⺠条約第1条A(2)に規定する理由であること以外の要件を満たすものをいう
国会質疑などから国は、この補完的保護を前に述べた国際⼈権法に基づいた保護から⼤幅に制限をして限定的な運⽤をしようとしていることがわかります。現に、出⼊国在留管理庁（⼊管庁）はホームページ
で補完的保護を「条約上の『難⺠』ではないものの『難⺠』と同様に保護すべき紛争避難⺠などを確実に保護する制度30」と述べて、紛争から逃れた⼈が補完的保護の対象であるかのような説明をしています。
参議院法務委員会に置いては、「紛争避難⺠のみならず、国籍国等に帰国した場合に⽣命の恣意的な剥奪、拷問等を受けるおそれがある者や残虐な取扱い若しくは刑罰を受けるおそれがある者、⼜は強制失踪のおそれがある者など、真に保護を必要とする者を確実に保護できるように努めること」という附帯決議が採択されました。附帯決議も踏まえ、紛争から逃れた⼈以外の、国際⼈権法により補完的保護の対象となる⼈についても保護される運⽤とすることを強く求めます。
改定法における補完的保護の定義においては、条約上の5つの理由以外の難⺠の要件は満たされる必要があります。その他の要件の解釈においては、⼊管庁が公表した「難⺠該当性判断の⼿引き」を参照することは当然として、他国や国際機関の難⺠条約の解釈等を踏まえた対応が求められます。特に、⽇本においてはこれまで、難⺠認定⼿続において難⺠の定義が狭く解釈されてきました。難⺠認定・補完的保護対象者認定ともに、国際的な基準に則った難⺠条約の解釈を⾏うことを求めます。
また、在留特別許可は医療のニーズや家族統合の原則に基づいて、これまで不⼗分ながらも補完的保護としての役割を果たしてきました。しかしながら、法務⼤⾂の裁量が⼤きいことや範囲が狭いことなど、国際的な保護として不⼗分です。補完的保護制度の創設にあたり、在留特別許可も国際⼈権法に則った運⽤がなされることを求めます。
創設された補完的保護と、在留特別許可が相まって国際基準に沿った補完的保護が実現されることを望みます。

(D) 紛争避難者の適正な難⺠認定を求めます30

⼊管庁 HP「2023 年 12 ⽉ 1 ⽇から、補完的保護対象者の認定制度が始まります。
」。

8

紛争から逃れた⼈の中にも、難⺠が含まれます。UNHCRは「難⺠認定基準ハンドブック」164項において「国際的または国内的武⼒紛争の結果として出⾝国を去ることを余儀なくされた者は、通常は、難⺠条
約または議定書に基づく難⺠とは考えられない」と述べました。しかしながら、その後UNHCRは「国際的な保護に関するガイドライン12号」において「1951年条約の難⺠の定義は、平時の迫害から逃れる難⺠と『戦時』の迫害から逃れる難⺠との間に何らの区別も設けて31」おらずハンドブックの当該箇所は「ある⼈の迫害を受けるおそれがあるという⼗分に理由のある恐怖と1951年の難⺠条約上の理由との間に何らの寄与の関係もない状況に限定的に適⽤されるものとして理解される必要がある32」と述べてハンドブ
ックを修正しました。
今回、紛争から逃れた⼈を適切に保護するためとして、難⺠の定義から「5つの理由」が削除されました。
しかしながら、UNHCRは前記ガイドラインにおいて条約の理由と紛争から逃れた⼈との関係について以下のように述べて、条約上の5つの理由が紛争から逃れた⼈にも認められる場合があるとしています。
武⼒紛争および暴⼒の発⽣する状況は、多くの場合、⺠族的、宗教的、社会的および政治的な事情が混在して関与しており、関係する当事者は⺠族的、宗教的または社会的な集団の⽅針に沿って⾏動し、政治的もしくは宗教的な⽬的を追求しており、またはそのようにみなされている33。
武⼒紛争および暴⼒の発⽣する状況において、発⽣しまたは広範化している暴⼒その他の危害を加える⾏為の背景にある動機および要因が犯罪ならびに利益の獲得にあるように⾒える場合であっても、多くの場合は条約上の事由と相互に結びついている。例えば、武装勢⼒は⺠族的、宗教的もしくは政治的な紛争の資⾦調達のために犯罪組織（criminal enterprises）を設⽴することもあり、または薬物密売組織のような暴⼒的な集団または武装組織による暴⼒が利益の獲得を⽬的としている場合もあり得、当該集団の勢⼒的な基盤を社会内で確⽴しまたは拡⼤するため、当該暴⼒は政治的な動機によるものである特徴づけされうる。特定の者のみでなく地域または住⺠の全体を標的とすることは、しばしば、⺠族的、宗教的および／または政治的な⽬的もしくは関連が存在する34。
武⼒紛争および暴⼒の発⽣する状況において、関係する当事者の戦略、作戦または⾏為に反対する
意⾒を表明したり、中⽴的または関⼼のない⽴場を採ったりする場合や、当該状況に関係する当事者の規範や慣習に対し、参加、⽀持、財政的な⽀援、賛成その他の承認をすることを拒否する場合には、これらの⾏為が迫害主体の政治的な⽬的にとって批判的であると考えられたり、当該迫害者の宗教的または社会的な規範または実践から逸脱していると考えられたりすることがある35。
⼊管庁は⼊管法改定の理由の⼀つとして、「紛争避難⺠は、迫害を受けるおそれがある理由が、この５つの理由に必ずしも該当せず、条約上の「難⺠」に該当しない場合があります36」と述べています。「場合があります」と書かれていることからもわかる通り、⼊管庁⾃⾝も紛争から逃れた⼈が難⺠に該当する場合があることを認めています。特に、ウクライナ難⺠はロシアとの国家間武⼒紛争から逃れて来⽇し
31

UNHCR「国際保護に関するガイドライン」第 12 号、パラグラフ 10。
同上。
33
同上、パラグラフ 35。
34
同上、パラグラフ 36。
35
同上、パラグラフ 37。
36
⼊管庁 HP「⼊管法改正案について」。
32

9

てることから、迫害を受けるおそれの理由に「国籍」が含まれることが考えられます。ロシアはウクライナに侵攻し、ウクライナ国内の⾮軍事施設の攻撃等を⾏っています。ウクライナから逃れた⼈について、
単に補完的保護認定申請のみを案内し⼜は補完的保護認定申請を奨励することなく、難⺠については適正な難⺠認定が⾏われるべきです。

2. 難⺠認定・補完的保護対象者認定の体制強化を求めます(A) 難⺠認定等を適正に⾏うための措置
改定法により新設された、法61条の2の5は、法務⼤⾂は出⾝国情報の収集を⾏うとともに、難⺠調査官の育成に努めなければならないとしています。法務⼤⾂は、出⾝国情報の収集・分析を専⾨に⾏う職員の増員を⾏うとともに、新任時および定期的な研修を⾏うことにより質を担保してください。また、これらの措置が可能となるよう、⼗分な予算・⼈員を確保するよう求めます。
改定法により新設された61条の2の15第2項は、難⺠調査官に「外国⼈の⼈権に関する理解を深めさせ、
難⺠条約の趣旨及び内容、国際情勢に関する知識その他難⺠の認定及び補完的保護対象者の認定に関する事務を適正に⾏うために必要な知識及び技能を習得させ、及び向上させるために必要な研修をおこなうものとする」、としています。難⺠調査官に対しては、⼊管法や憲法のみならず、難⺠条約を含めた国際⼈権法についての徹底的な研修を⾏うよう求めます。特に、マクリーン事件判決における「特別の条約」の解釈37や、同判決以降に締結した各国際⼈権条約における国家の義務と外国⼈に対する適⽤について、条約委員会や国連⼈権機関の⾒解も踏まえた、国際基準に沿った解釈に基づく研修を⾏ってください。
また、単に研修を⾏うだけでは⼗分ではありません。難⺠認定申請に対する処分が適正なものであった
かを内部で定期的に検討する機会を設けるなど、難⺠認定の透明性・適正性向上のために必要なあらゆる措置を講ずることを求めます。
⼊管庁・⽇本弁護⼠連合会・なんみんフォーラムの三者協議で合意した「国内での難⺠認定⼿続等改善に向けた 法務省⼊国管理局、なんみんフォーラム、⽇本弁護⼠連合会の覚書38」について、今回の施⾏を機に、積極的な運⽤を⾏うよう求めます。名古屋難⺠⽀援室は、なんみんフォーラム加盟団体として、本覚書に基づいて⼊管庁と協議を⾏ってきました。補完的保護という新たな制度が創設された今回、⼊管
庁には市⺠社会との対話を含めたよりよい保護制度の確⽴・運⽤に努めていただくよう求めます。

(B) 難⺠申請者への配慮について
改定法により新設された61条の2の14第3項は、難⺠申請者・補完的保護対象者認定申請者に質問をするにあたっては、特に、その⼼⾝の状況、国籍⼜は市⺠権の属する国において置かれていた環境その他の状
況に応じ、適切な配慮をする、とされています。インタビューへの代理⼈の同席を認めるなど、適切な難37

後記「補論」を参照ください。
なんみんフォーラム「国内での難⺠認定⼿続等改善に向けた 法務省⼊国管理局、なんみんフォーラム、⽇本弁護⼠連合
会の覚書」
。
38

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⺠認定のために必要な措置をとることを強く求めます。
インタビューを⾏う職員や難⺠審査参与員については、⽂化の相違やトラウマに関する研修を⾏うとともに、難⺠認定のための質問によって⼼⾝に有害な影響が及ぶことの無いよう、可能な限りの措置を講じるよう求めます。
条⽂の「その他の状況」においては、⽇本における在留状況の不安定さからくる不安や、収容されていることによるストレス等についても⼗分に考慮するよう求めます。
(C) 地⽅⼊管局担当者および難⺠審査参与員への研修を求めます
補完的保護対象者の定義の解釈や判断基準について、審査にあたる⼊管職員及び審査請求⼿続に関わる
難⺠審査参与員への⼗分な研修を⾏ってください。

3. 補完的保護対象者・同申請者に対する適切な保護を求めますウクライナから逃れた⼈に対しては国や地⽅公共団体が⽀援に積極的な姿勢を⽰してきました。ウクラ
イナから逃れた⼈への保護措置で⽣まれたグッド・プラクティスの適⽤を、補完的保護対象者・同申請者に対しても広げるよう求めます。加えて、認定難⺠・難⺠申請者に対しても適⽤されることを求めます。
これまで、政府により認定難⺠やインドシナ難⺠・第三国定住難⺠に対して⽇本語教育や定住⽀援が⾏
われてきました。しかし、地⽅での開催がなかったり、⽇本語教育のレベルが合わないとの声が聞かれたりするなど、必ずしも⼗分な⽀援であったとは⾔い切れない部分があります。
ウクライナから逃れた⼈に対して国や地⽅公共団体がこれまでに⾏ってきた保護や⽀援は、完全ではな
いにしろ、⼀時⾦や公営住宅への優先⼊居・家賃減免など、認定難⺠に対するものよりも充実しているものが多かったと⾔えます。ウクライナ難⺠などの紛争から逃れてきた⼈を補完的保護対象者として想定している以上、他の国での紛争から逃れてきた⼈を含めたすべての補完的保護対象者にも現⾏のウクラ
イナから逃れた⼈に対する保護・⽀援と同等の措置を⾏うことを強く求めます。
また、難⺠は国際条約で認められた地位であり、権利についても条約で定められています。難⺠条約において「同⼀の事情のもとで外国の国⺠に与える待遇のうち最も有利な待遇」や「外国の国⺠に与える待遇のうち最も有利な待遇」をとることが締約国に義務付けられている権利については特に、ウクライナから逃れた⼈への保護・⽀援と同等の⽔準の保護・⽀援が求められます。
ウクライナ難⺠に対してのみ提供している保護・⽀援は、国籍による差別にあたる可能性があり、すべての難⺠・補完的保護対象者に対して同様の措置が⾏われることを強く求めます。

4. 退去強制令書発付と難⺠認定証明書等の返納の関係性について
今回の改定では、退去強制令書の発付に伴って難⺠認定証明書の返納を求める61条の2の13の規定が残されました。加えて、補完的保護対象者認定証明書についても同様の規定が設けられました。
難⺠が難⺠でなくなるのは、難⺠条約1条C、F(a)⼜はF(c)に該当することとなった場合のみですから、退11

去強制令書の発付を理由として難⺠認定証明書の返納を求めるのは誤りであると⾔わざるを得ません。
また、⼊管法上、補完的保護対象者が補完的保護対象者でなくなるのも同様の場合のみですから（法61
条の2の7第2項）、退去強制令書の発付を理由として補完的保護対象者認定証明書の返納を求めるのは誤りです。
また、難⺠条約32条2項によってノン・ルフールマン原則からの例外が適⽤される際の条件である「国の安全または公の秩序を理由とする場合」と退去強制事由該当性とは同⼀ではないため、この規定を根拠として難⺠認定証明書等の返納を求めるのは誤っています。
また、難⺠条約におけるノン・ルフールマン原則の例外は、難⺠を送還・追放できると規定しているのみで、難⺠が難⺠でなくなるわけではありません。よって、仮にノン・ルフールマン原則の例外該当事由と退去強制事由が同⼀であると解したとしても、難⺠認定証明書等の返納を求めるのは誤りです。

5. おわりに
補完的保護について国は、保護の対象者を広げると共にウクライナから逃れた⼈の法的地位が安定すると主張しています。しかしながら条⽂を⾒てみると、国際⼈権法上の補完的保護とは全く異なる制度を構築したと⾔わざるを得ず、国際⼈権法上国家が負っている義務を適切に果たしていくことが出来るのか、⼤きな疑問が残ります。
ウクライナから逃れた⼈については、相当数の難⺠が含まれることが考えられるのにも関わらず、⼊管庁が彼ら／彼⼥らに対して補完的保護についての説明ばかりをおこなうことで、本来難⺠認定されるべき⼈に対しても難⺠認定申請でなく補完的保護対象者認定申請をするよう奨励しており、⾮常に不適切です。これでは、⽇本が国際⼈権法上負っている難⺠の認定やルフールマンからの保護などを適切に果たしていくことはできないと考えます。
それどころか、法は難⺠や補完的保護対象者として認定された⼈に対して退去強制令書が発付された際には、難⺠認定証明書・補完的保護対象者認定証明書の返納を義務付けています。これは、国際法上認められた⾃⾝の法的地位を証明する唯⼀の⼿段である認定証明書を、国際的保護の必要性の評価とは関係のない退去強制の⽂脈ではく奪するものであり、容認することはできません。
名古屋難⺠⽀援室は、⽇々のケースワークにおいて法的⽀援・社会的⽀援を⽀援対象者に提供し、それぞれの⽅に適切な保護が提供されることを⽬指し、難⺠や国際的保護を必要とする⼈の⼀⼈ひとりに寄り添った⽀援をこれからも⾏います。その中で、従来から難⺠認定を求めてきたのと同様に、難⺠には該当しないものの国際⼈権法上の補完的保護により保護されるべき⼈に対しては、⼊管法上の補完的保護対象者として認定されるよう、⽀援を⾏います。
また、これまで国や地⽅公共団体が⾏っていたウクライナ難⺠への⽀援の中で⽣まれたグッド・プラク
ティスについて、他の補完的保護対象者や難⺠に対しても同様の⽀援が広がっていくよう、関係機関・団体と連携しながら求めていきます。
名古屋難⺠⽀援室は、ケースワークや政策提⾔を通して引き続き、より良い⼊管法制、難⺠認定・保護制度の実現を⽬指していきます。

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（補論）マクリーン事件判決との関係
いわゆるマクリーン事件判決39において、最⾼裁判所は「憲法上、外国⼈は、わが国に⼊国する⾃由を保障されているものでないことはもちろん、所論のように在留の権利ないし引き続き在留することを要求
しうる権利を保障されているものでもない」と述べて、⼀般に外国⼈は国家に対して送還しないよう求める権利を有しないと判⽰しました。
しかしながら、「国際慣習法上、国家は外国⼈を受け⼊れる義務を負うものではなく、特別の条約がない限り、外国⼈を⾃国内に受け⼊れるかどうか、また、これを受け⼊れる場合にいかなる条件を付するかを、当該国家が⾃由に決定することができる」と述べて、「特別の条約」がある場合には、国家は外国⼈を受け⼊れる義務を負う場合があること、を認めています。
この「特別の条約」の中に、難⺠条約や拷問等禁⽌条約等が含まれます。これらの条約は締約国に、⼀定の場合には⼊国を許可する、⼊国後に迫害や拷問を受ける恐れのある国に送還しない、といった義務を課しています。マクリーン事件判決があったとしても、国際条約上送還が禁⽌されている⼈を送還することはできません。
そもそも、国際法で禁⽌されている⾏為を、国家が国内法を根拠として正当化することは出来ません。加えて、⽇本国憲法98条2項は、「⽇本国が締結した条約及び確⽴された国際法規は、これを誠実に遵守す
ることを必要とする」と規定して条約を順守する義務を定めています。そのため、国内法でどのように規定していても、国際⼈権法上ルフールマンからの保護の対象となる⼈については、国家は送還することが出来ず、国際的な保護を付与するための在留の正規化が求められます。

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最⾼裁判所⼤法廷判決昭和 53 年 10 ⽉ 4 ⽇⺠集 32 巻 7 号 1223 ⾴。

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