２０１０年（平成２２年）３月４日
第二東京弁護士会会長 川 崎 達也

環境影響評価法改正に向けての提言
第１

本提言の目的
環境影響評価法は、１９９９年６月に全面施行され、２００９年６月に、施行後１０年目の見直し時期を迎えた。
環境省では、２００８年６月に環境影響評価制度総合研究会を設置し、環境影響評価法見直しに向けての論点整理を始め、２００９年７月３０日、同研究会による報告書（以下「研究会報告書」という）が、また、その後、同報告書を踏まえて設置された中央環境審議会総合政策部会環境影響評価制度専門委員会において、２０１０年１月２８日、環境影響評価制度専門委員会報告（案）（以下「委員会報告書」という）が、それぞれ取りまとめられた。
研究会報告書は、多岐にわたる論点及び意見を課題として列挙したものであり、委員会報告書は、研究会報告書を踏まえ、今後の環境影響評価制度の在り方を述べたものである。
両報告書における検討の意義につき否定するものではないが、現状における環境影響評価法の根本的な問題点を踏まえ、最も肝要な点から改正するという方向性の下に改正が検討されねば、いかに多くの議論が重ねられたとしても、枝葉末節の改正に留まるおそれがあり、改正の意味が大きく減殺されかねない。
かような見地から、本提言は、環境影響評価法が現在抱える根本的な問題点を踏まえ、今回の見直しにおいて、最低限、改正を行うべき重要課題を指摘するものである。
第２提言
今回の環境影響評価法の見直しにおいては、最低限、以下３課題につき改正を行うべきである。
①戦略的環境アセスメントの導入②環境影響評価（以下、単に「アセスメント」という）における代替案検討の義務付け③専門的知見を有する中立・公正な第三者機関によるアセスメントの監視

第３
１

提言の理由
環境影響評価法の現状
環境影響評価制度の機能・目的は、事業が行われる際、事前にその環境に対する影響を評価することにより、より良い環境のための望ましい政策・事業内容の選択-1-

を促し、もって環境破壊を予防することにある。
従って、アセスメントは、当然に、より良い環境に向けて事業内容の見直しを促す機能を果たしていなければならない。
しかしながら、環境影響評価法施行後、環境影響評価手続を実施した結果、許認可等が下りずに事業が実施されなかった事例はみられないとのことである（研究会報告書１ ６ 頁参照）。
それでは、環境影響評価法施行後に実施された対象事業が、全て十分な環境配慮の下に実施されたかと言えば、そうとは限らない。小田急線鉄道施設変更工事合格
処分差止請求事件（平成２０年１月２９日東京地方裁判所判決）、新石垣空港建設事業違法公金支出金返還等請求事件（平成２１年２月２４日那覇地方裁判所判決）、泡瀬干潟埋め立て事業住民訴訟（平成２１年１０月１５日福岡高等裁判所那覇支部判決）等、環境影響評価法施行後も、事業反対を訴える住民運動や事業の許認可の効力を争う訴訟等は後を絶たない。
かような環境影響評価法の現状を見るに、現行法に基づき行われるアセスメントは、より良い環境に向けて事業内容の見直しを促す機能を十分には果たしていないことがうかがわれる。かかる現状の下では、環境影響評価法の手続を形式的に行いさえすれば、事業者はその事業につき「お墨付き」を得てしまうという事態すら生じかねない。
２

根本的な問題点
環境影響評価法のかような現状を分析するに、原因となるいくつもの問題点を指摘することができようが、根本的な問題点のみを大きく絞って挙げるに、以下の通りと思料する。
（問題点１ ）事業実施段階のアセスメントしか法定されていないこと
現行法上、事業内容の場所、規模等の概要がほぼ固まってしまった事業実施段
階におけるアセスメントの義務付けしか法定されていないため、事業者がアセスメントを参考にして環境影響の抜本的な回避・低減策を選択するといった柔軟な対応をとることは容易ではない。
（問題点２ ）アセスメントにおいて代替案の検討が義務付けられていないこと
現行法においては、アセスメントの対象となる事業につき、代替案の検討が義務付けられていないところ、代替案の検討がなされなければ、環境影響の大小を判断する比較対象・判断基準が、客観的に判然としづらい。アセスメントを行う事業者側は、自身の事業計画のみを単独で評価するため、当該事業の環境への影響を過小に評価することすら可能であり、他方で、事業者の評価内容をチェックする許認可権者は、比較対象に乏しいため、開発利益と比較考量した上での環境影響の重大性を指摘しづらくなってしまっている。

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（問題点３ ）アセスメントの中立性・公正性が制度的に担保されていないこと
アセスメントは、事業者が行うこととなっており、一般的には、事業者から委託されたアセスメント業者が、事業者から報酬を受領して行うこととなるところ、現行法は、アセスメント業者が中立且つ公正な見地からアセスメントを行うことを、制度上担保しているとは言い難い。
すなわち、アセスメント業者が、事業者に不利な評価を行えば、次回のアセスメントの依頼を受けられないのではないかなどと萎縮し、委託者である事業者の意向に沿って、当該事業を肯定する判断に流れる可能性は否定できず、構造的に、中立性・公正性が失われやすいという制度的不備を抱えている。実際、アセスメント業者が当該事業に関わる会社自身である例や、当該事業会社の関係会社であり、そのコントロール下にあると見られるような例も存する。
前述のとおり、環境影響評価制度の機能・目的が、事前のアセスメントにより、より良い環境のための政策・事業内容の選択を促し、もって環境破壊を予防するものであることからすれば、事業内容の見直しがなされやすい段階から、中立・公正なアセスメントが行われるべきことは、その制度上、最も基本的な前提条件である。
上述した３つの問題点は、いずれもその前提条件に関わり、かつその前提条件に瑕疵を生ぜしめている中心的な原因であると思料されるため、根本的な問題点として指摘する次第である。
３

今回の見直しにおいて、最低限、改正を行うべき重要課題
環境影響評価法の現状を改善するためには、まずもって、２項で指摘した根本的な問題点に的確に対処し、環境影響評価制度の基本的な前提条件に存する瑕疵を取り払うことが不可欠である。現在行われている環境影響評価法の見直し作業においては、これら問題点への対処となる最も肝要な課題を重要課題として掲げ、最低限、これらについては改正を行うべきである。
本提言においては、以下の３点を重要課題として指摘する。
①戦略的環境アセスメントの導入
ｉ）戦略的環境アセスメントとは、事業段階より上位の政策・構想・計画・プログラムといった早期の段階で行われるアセスメントである。
アセスメントの対象となるような大規模事業は、一般的に、順次、基本構想、基本計画、整備計画、実施計画等の段階を経て実施されるところ、（問題点１）において指摘した通り、個別の事業内容の概要がほぼ固まった実施計画以降の段階でアセスメントがなされても、事業者が環境影響の抜本的な回避・低減策を含めた柔軟な選択することは容易ではない。
これに対し、事業内容が固まる前の政策・基本構想や基本計画等の段階でアセスメントを行えば、事業者らは、環境影響の抜本的な回避・低減に向け柔軟な対応を取ることが可能になり、さらには、総合的な見地からの広汎かつ抜本的な-3-

環境保全策を取ることも可能となる。
この点、政策・基本構想や基本計画の段階では、事業内容が抽象的に過ぎ、アセスメントを行うことは難しいとの意見もあるようである。
しかし政策・基本構想や基本計画の段階において、既に事業の内容まで大まかに方向付けられることが多いことや、代替案と比較することにより検討をしやすくすることもできることからすれば、この段階でアセスメントを行うことは可能であるし、むしろ、この段階でアセスメントを行うことにより、上述した抜本的、総合的な環境保全策を取ることが可能になるものと思料する。
ii） 戦略的環境アセスメントの法制化に対しては、開発行為を阻害しかねず、事業者に過度の負担を強いることにより国民経済の発展を阻害しかねないため、事例を積み重ねてから慎重に行うべきであるといった意見もある。しかし、計画段階における公正かつ適正なアセスメントは、事業段階における訴訟リスクを軽減し、むしろ開発行為に資する側面もある。また、アメリカ、カナダ、EU諸国の他、韓国や中国でも既に法制化されているところ、事例の積み重ねを待たずに法制化に踏み切っている国も多い。さらに、わが国でも、東京都等、一部の地方公共団体で、既に制度が導入されており、事例は蓄積されつつある。
開発行為に対する抽象的な阻害のおそれや、事例の積み重ね不足を理由に法制化を躊躇するべきではなく、法制化により事例を蓄積する環境を整えることが先決である。
iii）委員会報告書４頁において、戦略的環境アセスメントの対象を第一種事業（環境影響評価法第２条２項）相当の事業に限るとするかのような見解が示されていることについては疑問がある。
環境影響評価法は、第二種事業（環境影響評価法第２条３項）についても環境影響が著しいものと認めて、第一種事業と同様の環境影響評価手続を規定しているのであるから、戦略的環境アセスメントを第一種事業相当の事業に限定する合理的な理由はない。
ⅳ）なお、付言するに、戦略的環境アセスメントを導入するとともに、情報公開を前提とした市民参加の制度も併せ設ければ、アセスメント手続への市民の参加意欲が刺激され、もって環境保全が実現しやすくなるという効果も期待できる。
即ち、「環境影響評価の方法に対する意見だけでなく，位置選定・事業規模などに対して意見が言えるようになることで，環境アセスメントのプロセスがより身近なものになる」（吉田正人「コミュニケーション手段としての SEA」、浅野直人監修・環境影響評価制度研究会編「戦略的環境アセスメントのすべて」株式会社ぎょうせい（2009 年）125－126 頁より引用） との指摘もあるように、事業段階でのアセスメントに比べ、柔軟な代替案や抜本的で影響の大きい代替案を選択し得る戦略的
環境アセスメントのダイナミズムは、市民に、「自らの関与次第で環境維持のために結果が大きく変わり得る、アセスメントはおもしろい」という実感を与え、市民参加を促す効果が期待できる。

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戦略的環境アセスメントの法制化は、住民運動をはじめとする市民参加を促進する効果が期待できる点からも望ましい。
②代替案検討の義務付け
i ）（問題点２）において指摘した通り、事業につきアセスメントがなされる際に、代替案が示され、それらについても並行してアセスメントがなされなければ、明確な選択肢が示されないため、環境影響評価制度の目的である「より良い環境のための望ましい政策実現手段の“選択”」自体が困難になるおそれがある。また、アセスメント対象事業につき代替案が提示されなければ、環境影響の大小を判断するための比較対象・判断基準が客観的に判然としづらいため、アセスメントの公正性に疑念が生じかねない。
なお、戦略的環境アセスメントにおいては、代替案の検討がなされるのが通常であるが、提示される代替案の内容も、各政策実施段階に応じて異なるものであるから、環境影響評価制度を実効性あるものにするためには、事業実施段階で行われるアセスメントにおいても、代替案検討を義務付けるべきである。
ii） 代替案にはノーアクション（事業の不実施）を含むことを義務づけるべきである。ノーアクションという選択肢を代替案の一つとすることによって、現状の正確な認識が可能になるとともに、事業が行われた場合の環境の変化を認識するための一つの分かり易い基準ができ、「より良い環境のための望ましい政策実現手段の“選択”」がしやすくなるからである。
また、代替案の作成を事業者のみに委ねると、事業実施を優先した案のみが提示されるおそれがあるため、情報公開を前提としつつ、広く市民から代替案を募集する等の制度の導入を検討すべきである。
③専門的知見を有する中立・公正な第三者機関によるアセスメントの監視
i ） （問題点３）において指摘した通り、現状におけるアセスメントは、中立性・公正性が制度的に担保されているとは言いがたく、当該事業を肯定する方向に流れているのではないかとの疑念をもたれることがある。
対処方法としては、専門的知見をもって中立・公正な立場からアセスメントを監視する第三者機関を設け、戦略的環境アセスメントを含むアセスメントの各段階を監視させるべきである。
ii） 現行法においては、アセスメントの中立・公正性を第三者が監視する機会として、方法書および準備書が縦覧されたときの国民や都道府県知事による意見の提出、ならびに評価書に対する環境大臣の意見がある。
しかし、これら制度は、いずれも専門的知見が必須のものとされていない。
アセスメントはすぐれて技術的なものであるため、適切な監視を行うには専門的知見の活用が欠かせない。
現行法上設けられた制度とは別に、あるいはこれらを補充するものとして、法律上の機関として、専門的知見をもってアセスメントを監視する第三者機関-5-

を設けるべきである。
iii） この第三者機関は、アセスメントの中立性・公正性を監視するためのものであるから、特に、機関の人選や構成、審議手続においては、中立性・公正性を維持するための十分な配慮が不可欠である。例えば、この第三者機関の人選や構成については、弁護士会が推薦する弁護士枠を設けることも考えられる。加
えて、この機関の審議手続は、透明性を図るべく公開のものとされるべきである。かような配慮がなされなければ、この機関自体が、「環境への配慮を十分に行っていない事業にお墨付きを与える審議会」になってしまうおそれがあるからである。
以上-6-