こ う えいフ ォ ー ラ ム 第 26 号 / 2018 . 3

公共財政管理 （PFM） 改革における国際潮流 ～途上国の統合財政管理
情報システム （IFMIS） の導入に係る考察
A STUDY OF INTRODUCTION OF INTEGRATED FINANCIAL MANAGEMENT INFORMATIONSYSTEM (IFMIS) IN A DEVELOPING COUNTRY関口 洋介 *Yosuke SEKIGUCHIIn recent years, Public Financial Management (PFM) has attracted attention as a crucial
development issue related to strengthening the fundamental capacity of developing countries.
This paper focuses on the introduction of Integrated Financial Management Information System(IFMIS) in developing countries to improve PFM, and considers the trend of PFM reform currently
undergoing. Koei Research & Consulting (KRC) has implemented a JICA PFM project in Ghana
where IFMIS is being introduced for all ministries and government agencies with the assistance ofthe World Bank and other donors. This paper also introduces the issues related to the introductionof IFMIS that were observed through our experience in Ghana.

Keywords ： Public Financial Management (PFM), Integrated Financial Management
Information System (IFMIS), Enterprise Resource Planning (ERP)

1． はじめに20 年ほどの間に急速な勢いで増加しており、 今日では途上国であっても一般的に何らかの IT ベースの公共財政管理情報

近年、 公共財政管理 （Public Financial Management:システム （Financial Management Information System ：PFM） が国家の根幹部分のキャパシティ強化に関わる重要なFMIS） を採用し、 これを利用して財政 ・ 会計情報の管理を開発イシューとして注目を集めている。 PFM が注目された背行っているのが一般的である （図－ 1 参照）。

景や JICA の取り組み方針、 同分野における （株） コーエイリ
サーチ & コンサルティング （以下 KRC という） の取り組みに
つ い て は、 杉 山 （2013） 1） が 整 理 し て い る が、 本 稿 で はPFM 改善のために途上国で進む統合財政管理情報システム（Integrated Financial Management Information System：IFMIS） の導入状況に焦点を当て、 今後の途上国におけるPFM 改革の潮流を考察するとともにガーナでの業務実施経験を通じて観察された IFMIS 導入に係る課題について紹介する。

2． IFMIS とはIFMIS （「イフミス」 と呼ぶ） は、 PFM を支える情報処理システムのことで、 政府の財政情報を統合的に管理しようとす

注 1）

World Bank 作成の資料に日本語訳の凡例を追記したるものである。 途上国といえども一国の財政情報管理をすべて

注 2）

図中の FMIS （公共財政管理） は国庫予算の管理や会計 ・紙ベースの手作業で行うのは容易ではないことは想像に難くな財務報告といった一般的な公共財政管理情報システムのことをいが、 公共財政管理情報システムを導入する国 ・ 地域はここ示しており、 IFMIS もこれに含まれる* （株） コーエイリサーチ＆コンサルティング 金融 ・ ガバナンス部
ガバナンスグループ

図－ 1 対象業務別の PFM 情報システムの利用状況 2）（198 の国 ・ 地域中）

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公共財政管理 （PFM） 改革における国際潮流 ～途上国の統合財政管理情報システム （IFMIS） の導入に係る考察
IFMIS は FMIS を発展させた概念であり、 財政 ・ 会計情報を連続した情報プロセスとして一つの情報システムの中でインターフェースを持たせて統合的に管理することを目指す （図－ 2 参照）。 FMIS
では対象業務ごとに個々に開発 ・ 運用されることが多かったが、 これを代替する形で IFMIS の導入が検討されるケースが増加している。 財政 ・ 会計情報のいずれの部分を IFMIS で管理するかはシステ
ムを導入しようとする政府の判断によるが、財政情報を一定の区切りごとにモジュールを追加していく形で段階的にシステムを
図－ 2 典型的な IFMIS 構成要素 3）導入しこれらの情報連携を図るとともに、各政府機関に展開していくという形態が採られる場合が多い。 このため、 IFMIS の導入は数年から数課題を解決するための一助となると期待されている。 この期待十年といったスパンで計画されることが一般的である。

は IFMIS を導入することによって以下に挙げるような効果が得られることを背景としたものである。

3． IFMIS で利用される ERP パッケージ・ データの一元管理による業務の効率化 ・ 迅速化
・ データの正確性の向上
・ 申請 ・ 承認の管理を通じた内部統制の強化 （汚職の発生防止）
・ データに基づく意思決定・ 透明性と説明責任の向上

IFMIS は Oracle 社 （ 米 国 ） や SAP 社 （ ド イ ツ ） と い ったグローバルに展開する IT ソフトウェア企業が開発 ・ 販売する ERP （Enterprise Resource Planning） パッケージソフトウェアを利用して導入されることが多い。 ERP パッケージは日
本語では 「業務統合パッケージ」 や 「統合基幹業務システム」

ERP パッケージの利用は IFMIS 導入のための必須条件でなどと称され、 組織の持つ様々な資源 （人材、 資金、 設備、資材、 情報など） を共通の情報プラットフォーム上で統合的にはなく、 IT ベンダーに発注してシステムを自国の事情に合わ配分 ・ 管理して全体最適となるように目指す仕組みである。 国せてゼロから開発することも可能ではあるが、 ERP パッケージ境を越えて事業展開を行う大企業の多くは ERP パッケージをを利用して IFMIS を導入することによるメリットとして以下のも導入しており、 企業の経営資源を有効に管理 ・ 活用し、 経営のが挙げられよう。の効率化を実現するために活用している。 通常、 ERP パッ●

開発コストの削減および開発期間の短縮システムを自国の事情に合わせてゼロから開発するとなれば、ケージはユーザ企業ごとにカスタマイズされて利用される。
近年、 途上国政府が公共財政管理改善を目的に ERP パッ

膨大なコストと時間が必要となることは避けられない。 ERP パッ

ケージを利用して IFMIS を導入するケースが増加しており、ケージであれば、 標準業務や機能が初期設定で組み込まれて世界銀行などの国際機関もこれを後押ししている。 途上国のいるので、 自国の事情に合わせてカスタマイズ対応は必要であ

公共財政管理を巡っては図－ 3 に挙げるような課題が存在しるにせよ、 ゼロからシステム開発を行うことと比較すれば大幅なており、 ERP パッケージを利用した IFMIS の導入はこれらの時間とコストの削減が可能である。 また、 システム稼働後にモジュール追加や機能拡張が必要となった場合でも比較的容易に対応することができる。

マニュアル 監査機能が働かないがない

帳簿づけができていない⑦ 内部監査⑥ 会計・
財務報告⑤ 資産管理執行の遅れ④ 予算執行③ 国庫管理② 予算立案① 歳入管理（税制・行政）

過大な予算⑧ 外部監査

税制の整
備不足

汚職
配分の優先順位の歪み

マクロ経済予測の不安定性

不適切な
執行

倉庫が整理されていないシステムの信頼性●

Oracle や SAP などが販売 ・ 開発する ERP パッケージは豊富な機能が組み込まれているだけでなく、 多くの企業や政府機関などでの利用実績に基づく高い信頼性がある。 国家の財務情報を扱う以上、 システムに高い信頼性が求められるのは言うまでもない。 このこともゼロからシステム開発を行うのではな
く、 ERP パッケージの導入を選択する大きな理由の一つである。

図－ 3 公共財政管理の流れと途上国での主要な課題 1）
82こ う えいフ ォ ー ラ ム 第 26 号 / 2018 . 3●

ノウハウの活用
ERP パッケージベンダーは民間企業のみならず政府機関（1） ガーナ国における PFM 改革の取り組みへの ERP パッケージの導入実績を持ち、 政府機関の標準的ガーナにおける PFM 改革の取り組みは 1997 年から世界銀で効率的な業務プロセスに関しての知識を有している。 ERP行、 DFID （英国）、 CIDA （カナダ）、 EU などの協調支援にパッケージにはこれらのノウハウが蓄積されており、 新たに標よって実施された 「公共財政管理プログラム （Public Financial

準装備されている機能を利用することがそのまま効率的な業務Management Reform Programme：PUFMARP）」に端を発する。

遂行や内部統制の強化に繋がることが期待される。

1997 年から 2003 年までの期間に実施された PUFMARP で途上国で導入されている ERP のうちよく知られたものとしては、

は中期予算計画、 会計、 外部監査、 内部監査、 歳入管理、Oracle社 （米国） の E-Business Suite、 SAP 社（ドイツ）の R/3、援助 ・ 債務管理、 調達、 人事等に係る改革が進められたが、FreeBalance社（カナダ）の FreeBalance Accountability Suite

以降 PFM 改革は同国の開発政策上の重要課題として財務省などがある。 このうち、 E-Business Suite や R/3 は 民間企業を中心に取り組みが継続されている。

でも導入実績のある総合的な ERP パッケージである。 他方、FreeBalance Accountability Suite は政府機関 （中央、 地方政（2） GIFMIS 概要

府、 公的機関） や援助プロジェクトの公共財政管理に特化したソフ

近年のガーナにおける PFM 改革は、 世界銀行、 DFID、トウェアである （注 ： FreeBalance 社は自社製品をERPではなくEU、 DANIDA （デンマーク） の支援で 2010 年に開始されGRP （Government Resource Planning） であるとしている）。 198

た GIFMIS （Ghana Integrated Financial Managementの国や地域を対象に PFM のために採用している情報システム

Information System、 「ギフミス」 と呼ぶ） プロジェクトと歩と政府が提供する公的オンラインサービスについて世界銀行が調を合わせるように取り組みが進められている。 GIFMIS は2014 年から 2015 年にかけて行った調査によれば、 調査対象

表－ 2 に示す 3 コア分野を対象としてガーナの全省庁が利用の過半数 （117 ヵ国 ・ 地域、 59.1%） が上述の 3 つのソフトウェする統合財政管理情報システムを構築しようとする試みである。

2）

アのいずれかを公共財政管理を目的に採用している （ソフトウェ
表－ 2 GIFMIS の対象分野と担当機関 5）ア単体としての利用だけでなく、 他に開発したソフトウェアと連携しての利用を含む） （表－ 1 参照）。

分野

表－ 1 IFMISで利用されている主要なパッケージソフトウェア 4）
Oracle（E-BusinessSuite）

SAP
（R/3）

FreeBalance（FreeBalance
Accountability
Suite）（調査対象 198 ヵ国 ・ 地域中）
採用国 ・地域数割合

69341434.8%

17.2%

7.1%

担当機関

Financial Management andController andControls

Accountant General’s
Department

Budget Reforms using theMinistry of Finance

Programme Based Budgeting
Human Resource

Public Services

Management Information

Commission

SystemGIFMIS は Oracle 社の ERP パッケージソフトウェアである
E-Business Suite をプラットフォームとして採用しており、 以4． ガーナ国における IFMIS を利用した公共財政管理改善の取り組みの経験から下のモジュール群で構成されている。 図－ 4 は GIFMIS のシステム構成を模式的に示したものである。
【Financial Management and Controls】

KRC は、 PFM 分野の技術協力案件をガーナ （食糧農業●General Ledger （GL）省財務管理改善プロジェクト）、 パレスチナ （地方財政改善プ●Purchasing （PO）ロジェクト）、 およびマラウイ （公共投資計画能力向上プロジェ●

Accounts Receivable （AR）

クト） において取り組んできた。 このうち、 ガーナでは世界銀●Accounts Payable （AP）

行の支援のもと財務省が中心となって ERP パッケージを利用●Cash Management （CM）

した IFMIS の導入が進められている。 以下では、 ガーナに●Fixed Assets （FA）

おける財務管理改善の取り組み、 および KRC がガーナの食糧農業省を対象にした JICA の技術協力案件を実施する中で直面することとなった IFMIS の導入に係る課題について紹介したい。

【Budget Reforms using the Programme Based Budgeting】●

Budget Preparation and Management【Human Resource Management Information System】●Payroll Management （HR Core）
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公共財政管理 （PFM） 改革における国際潮流 ～途上国の統合財政管理情報システム （IFMIS） の導入に係る考察に取りまとめたもので、 現在は食糧農業省内に新たに設置された固定資産ユニット （FAMU） が当該固定資産に係る情報をPurchasing

GIFMIS 上で集中管理 ・ 更新する体制となっている。

Accounts
PayableCashManagement

BudgetPreparationandManagement

GeneralLedgerFixed
AssetsProgramme
Based
Budget（4） 案件実施を通じて観察された IFMIS 導入に係る課題
PayrollManagement

上述の通り、 業務実施チームは特に 「延長フェーズ」 に
おいては GIFMIS 事務局との緊密な情報交換、 連携のもと、GIFMIS のシステム上の要求事項に沿う形で FAMU とともに固定資産台帳データの整備を進めたが、 その過程で以下のよ

Accounts
Receivable

Financial Management and Controls

うな GIFMIS の導入に際して発生していた課題に直面するこHuman
ResourceManagementととなった。
●

会計関連法規、 会計ガイドライン ・ マニュアル等の不備
ガーナ国政府は、 国際会計士連盟 （IFAC） の常設機関

図－ 4 GIFMIS のシステム構成模式図 6）である国際公会計基準審議会 （IPSASB） が定める発生主義 会 計 の 枠 組 み で あ る 国 際 公 会 計 基 準 （IPSAS） を 適 用（3） プロジェクト概要

し、 国際的に信用される財務諸表を作成することを目指して

KRC は JICA との業務実施契約により、 食糧農業省をカいる。 IPSAS はあくまでも 「公的部門の主体のための一連のウンターパートとする 「食糧農業省財務管理改善プロジェクト」

奨励すべき会計基準」 であって、 各国は IPSAS を参照しつを 2012 年 3 月から 2016 年 10 月までの期間に亘って実施しつも独自にそれぞれの事情に配慮した公会計規則を法令やた。 2012 年 3 月から 2014 年 5 月までの約 2 年間に亘って運用基準等として定める必要がある。 しかしながらガーナにお実施された 「優先フェーズ」 は、当初食糧農業省における 「政いては IPSAS を実際に適用するための会計関連法規、 また

策 ・ 予算」、 「収支管理」、 「コミットメント管理」、 「資産管理」、GIFMIS ユーザである会計担当官や現場責任者が参照すべ「業績予算」 「内部監査」 の 6 分野における改善を目的としてき会計ガイドライン ・ マニュアル等の整備が十分に進んでいる

いたが、 GIFMIS 導入の省庁実施計画との整合性の観点かとは言い難い状況にあった。 本来 GIFMIS の開発 （Oracleら協力範囲の見直しが行われることとなった。 JICA とガーナ

ERP のカスタマイズ） にあたっては会計関連法規やガイドラ

国側との協議の結果、 活動対象を GIFMIS の導入進捗状況

イン ・ マニュアルを参照しながら業務フローに沿うようにシステに合わせて優先課題である 「収支管理の改善」、 「コミットメン

ム設計を行い、 パラメータを設定していく必要がある。 しかし、

ト管理の適切な実行」、 「資産管理の改善」、 「内部監査の強このような状況であるにも関わらず、 システムの導入が先行し化」 の 4 分野に絞り、 農業食糧省本省および 5 州に存在すて進められていることは、 結果として作成される財務諸表のる計 200 以上のコストセンター （予算執行現場） を対象に実質に重大な影響を与えるものと懸念される。 固定資産管理に施することとなった。 続く 「最終フェーズ」 （2014 年 7 月から関して言えば、 固定資産の定義、 分類方法、 減価償却の方

2016 年 12 月まで、 うち 2016 年 1 月から 12 月の期間は 「延法の他、 固定資産の新規取得、 移動、 除却等を行う場合の長フェーズ」 として実施） では優先フェーズで対象として絞っ業務フロー、 承認プロセス等が定められている必要があるが、た 4 分野に引き続き取り組み、 カウンターパートの更なる能力

本案件の業務実施期間中は会計規則上これらが規定されて強化を図った。 本案件は、 GIFMIS のシステム導入を直接的いない状況であった。 会計関連法規、 会計マニュアル ・ ガイに支援するものではなかったものの、 活動対象とする業務範囲ドラインと IFMIS のシステム設定の整合性をいかに確保しての性質上、 GIFMIS 事務局とも緊密な情報交換を行いながらいくかは信頼性の高い財務諸表を作成するうえで IFMIS の業務を実施した。 特に財務大臣からの強い継続の要望があっ導入を進める国々に共通する重要な課題であろう。て業務期間を延長して実施されることとなった 「延長フェーズ」●

では活動対象を 「資産管理の改善」 に絞って取り組んだが、情報通信インフラネットワークの制約によるシステム導入メリットの減殺

GIFMIS 事務局が進める GIFMIS への固定資産モジュール

GIFMIS は web ベースのシステムであり、 情報通信を所管（Fixed Asset Module） の導入 ・ 展開と歩調を合わせて業する NITA （National Information Technology Agency）

務を実施した。 具体的には主領域として食糧農業省の固定資が展開を進める政府ネットワークに接続できる環境からであれ

産台帳の整備、 副領域として全省庁で適用される固定資産管ば、 アクセス権限を付与されたユーザはどこからでもブラウザ

理ガイドライン案の作成を行った。 固定資産台帳は GIFMISに GIFMIS の URL を打ち込むだけで利用できる。 食糧農の固定資産モジュールへアップロードされることを前提に食糧業省の場合、 全国に 200 を超えるコストセンターが存在して農業省が保有 ・ 管理する固定資産のうち第 1 段階として特にいるが、 多くのコストセンターでは NITA ネットワークへの接続車両と建物について全省的に調査し、 エクセルフォーマット上環境がない。 固定資産は本省に加えこれらコストセンターに84こ う えいフ ォ ー ラ ム 第 26 号 / 2018 . 3

散在しているため、 コストセンターで保有する固定資産の状況については、 エクセルで作成した調査票を電子メール等で送5． おわりに付し返送してもらうといった方法で収集する必要があった。 現

本稿では PFM 改善のために途上国で進む IFMIS の導入

在 GIFMIS 上の固定資産の情報は FAMU が本省で一括し状況に焦点を当て、 途上国における PFM 改革の潮流を考察て集中管理する体制を取っており、 各地のコストセンターが保するとともに、 ガーナでの業務実施経験を通じて観察された課

有 ・ 管理する固定資産情報の更新はその都度 FAMU に対題について紹介した。 ERP ソフトウェアをベースとした IFMISしてメールあるいは紙ベースで更新申請を行う必要がある。 情の導入は PFM 改革を一気に前進させる切り札であるというよう報通信インフラネットワークの制約により、 本来であれば現場な見方がある。 システム導入によるメリットを考えれば一面では担当者が直接 GIFMIS に入力することでタイムリーな情報更この見方は正しいと言えるかもしれない。 他方で、 IFMIS さえ新が可能というシステム導入のメリットが十分に活かされない結導入すれば一般的に PFM 改革が目標とする 「総体的な財政果となっており、 情報通信インフラネットワークの早急な整備が規律」、 「配分の効率性」 および 「資金の効率的・効果的利用」求められる状況である。

が達成されると考えるのは早計である。 PFM 改革には公的部●

脆弱なシステム開発体制と他モジュールとの連携

門全体を巻き込んだ改革が必要であり、 改革が長期間に亘っGIFMIS 事務局には主に会計総局（CAGD:Controller andて進められることを前提とした漸進的なアプローチが求められAccountant General） からの出向者がスタッフとして勤務しる。 また PFM 改革には当該国特有の制度や経済発展の度合ていたが、 システムのカスタマイズを担当する部署との連携い、 公的部門職員のキャパシティ等が大きく関わっており、 全が適切に行われておらず、 GIFMIS のデータベースや画面ての途上国で一律に適用可能な手法は存在しない。 IFMIS

レイアウト ・ インターフェース設計、 入力規則、 エラー処理等、の導入に関しても PFM 改革の長期的なビジョンの下、 目指システムのカスタマイズに係る技術的な事項への対応にあたっすべき方向性を関係者の間で共有 ・ 確認しつつ PFM 改革全て、 同国の会計規則上または業務上の要求事項に合致してい体の中での整合性を確保した上で進められなければならない。

るかについての検討が十分になされているとは言い難い状況で今後、 日本が途上国の PFM 改革に係る支援を行う場合にはあった。 このことは前述した会計関連法規や会計ガイドライン ・上記を念頭に、 受ける側のキャパシティに合わせた段階的なマニュアル等の不備と合わせて深刻に考慮されるべき課題で支援の在り方を検討する必要がある。 加えて、 ERP ソフトウェある。 また、 表－ 2 で示したように GIFMIS は 3 つのコア分

アをプラットフォームとした IFMIS の導入が途上国においても野から構成されており、 担当機関はそれぞれ異なるが、 各々一般になりつつあることを考慮し、 他ドナーとも緊密に連携してのコア分野に連なるモジュール間の連携が弱いように感じられPFM 改革全体の中での整合性を保ちつつ、 IFMIS の導入た。 固定資産管理に関して言えば、 固定資産モジュールに登段階に応じた柔軟な支援メニューの組み合わせを提示していく

録される固定資産情報には各々当該固定資産管理担当者にことも求められるだろう。

係る情報 （所属部署、 職位、 職員番号、 氏名等を含む） がガーナにおける経験が示しているように、 会計関連法規や紐づけられるが、 HR システムとの連携に係る対応が不十分

会計ガイドライン ・ マニュアル等の不備は IFMIS の導入を進であったため、 HR システム側で更新 ・ 管理される人事情報める上での大きな障害となる。 IFMIS 導入の大前提として会データベースの参照に困難な状況が発生していた。 IFMIS計関連法規が国際基準に則る形で適切に整備されているかどはその名の通り、 「Integrated= 統合」 システムであることにうか、 また実態としてこれら会計関連法規に沿って会計処理がその特徴とメリットがあることから、 システム全体を俯瞰し、 会行われているかについては支援を開始する前に十分留意して計規則上や業務上の要求事項にも十分な注意を払いつつ、確認される必要がある。 仮にこれらの会計基準が整備されてい他モジュールとの連携についても考慮して全体最適化を図っない、 あるいは整備されていたとしても現場の会計担当官レベていく必要がある。 そのためにはこれらに配慮したシステム開ルでその内容が十分に理解されていないのであれば、 IFMIS発体制の抜本的な見直しと改善が望まれる。の導入を急ぐ前にまずはこれら会計基準の整備や会計担当職

GIFMIS の導入は世界銀行が主導する形でガーナのキャ員の会計基準の理解促進といった基礎に立ち返った支援に取パシティ水準を十分に考慮しないままに進められている嫌いがり組む必要があろう。 間違っても ERP のシステム設定を会計あり、 上述の課題をガーナ政府のみの責任に帰すのは適当で関連法規が後追いするような本末転倒の事態は避けなければはないだろう。 本来手段でしかないはずの GIFMIS の導入自ならない。

体が目的化してしまえば、 国際的に信用される財務諸表を作また、 IFMIS の導入によりそれまでのマニュアルまたは個成する、 という本来目指すべきゴールを見失うことにもなりかね別システムごとの処理を前提としていた業務プロセス （承認のない。 上記に挙げた課題はガーナに限らず、 自国のキャパシプロセスなど） に変更が生じる可能性もあることにも留意が必

ティを十分に考慮せず、 IFMIS の導入によって容易に PFM要である。 場合によっては組織や人事制度、 人員配置などを改革を行おうと考える他の途上国においても発生し得るものと含む業務プロセス全体を最適化する BPR （ビジネスプロセス ・も言えるだろう。

リエンジニアリング） の視点から業務にあたる姿勢も必要となる。
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公共財政管理 （PFM） 改革における国際潮流 ～途上国の統合財政管理情報システム （IFMIS） の導入に係る考察
IMFIS の導入に集中するあまり 「木を見て森を見ない」 支援に陥らないよう、 公的部門全体を俯瞰した支援のデザインも今後益々求められることになるだろう。
参考文献
1）

杉山卓 ： 「ODA における公共財政分野の取り組みについて」、

2）

World Bank: “Public Financial Management Systems and

こうえいフォーラム第 22 号、 2013
eServices Global Dataset”,
http://data.worldbank.org/data-catalog/pfm-systems-eservicesdataset
3）

USAID: “Integrated Financial Management Information
Systems, A Practical Guide”, January 20084）

World Bank: “Public Financial Management Systems and5）

GIFMIS ウェブサイト : http://cagd.gov.gh/gifmis/6）

S. Terkper: “Public Sector Financial Management andeServices Global Dataset”のデータより筆者作成

Its Impact on Regional Integration - Case of GIFMIS
Implementation” ICAG Annual Conference May 2012 を 基に筆者作成

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