CLAIR REPORT No.555

イングランドにおける子どもの貧困対策について
Clair Report No.555（March 29, 2024）（一財）自治体国際化協会 ロンドン事務所

「CLAIR REPORT」の発刊について

当協会では、調査事業の一環として、海外各地域の地方行財政事情、開発事例等、様々な領域にわたる海外の情報を分野別にまとめた調査誌「CLAIR REPORT」シリーズを刊行しております。
このシリーズは、地方自治行政の参考に資するため、関係の方々に地方行財政に関する様々な海外の情報を紹介することを目的としております。
内容につきましては、今後とも一層の改善を重ねてまいりたいと存じますので、ご意見等を賜れば幸いに存じます。

「私的使用のための複製」や「引用」等の著作権法上認められた場合を除き、本誌から複製・転載等を行いたい場合には、以下問い合わせ先までご相談ください。

問い合わせ先〒102-0083 東京都千代田区麹町１-７ 相互半蔵門ビル(一財)自治体国際化協会 総務部 企画調査課
TEL: 03-5213-1722
E-Mail: kikaku@clair.or.jp

目次

はじめに ......................................................................................................................4
概要 .............................................................................................................................5
第１章

序論 ..............................................................................................................6

第１節

貧困の種類

第２節

相対的貧困率の日英比較

１

相対的貧困率２

子どもの貧困率３

ひとり親世帯の相対的貧困率

第２章
第１節

イングランドにおける子どもの貧困対策の変遷 ...................................... 10
政府の方針やプログラムの変遷

１「福祉から就労へ」（Welfare to Work Programme）

２

シュア・スタート(Sure Start Programme〉

３

ワーク・ライフ・バランス・キャンペーン（Work-Life Balance Campaign）

４

2002 年雇用法（Employment Act 2002）

５「全ての子どもたちが重要」（Every Child Matters）

６「子育て 10 ヵ年戦略」（Choice for parents, the best start for children: a ten year strategy

for childcare）
７

チルドレンズ・プラン（Children’s plan）

８

2010 年子どもの貧困対策法（Child Poverty Act 2010）９2012 年福祉改革法（Welfare Reform Act 2012）10

子どもの貧困対策法（Child Poverty Act）の廃止

11

2016 年保育法（Childcare Act 2016）122016 年福祉改革・労働法（Welfare Reform and Work Act 2016）

第２節

シュア・スタートの貢献

第３節

現在の政府方針

第３章
第１節
１

地方自治体における貧困対策 .................................................................... 24
イングランドの子育て支援に関する行政分担

地方自治体の構造について

2

２

地方自治体の行政分担の違い

第２節

地方自治体の取組

第３節

まとめ

おわりに .................................................................................................................... 35
参考文献 .................................................................................................................... 36

3

はじめに
本レポートは、日本においても重要な課題となりつつある、子どもの貧困対策について、英国における取組の歴史的経緯に遡った検証と、地方自治体の関わりを調査したものとなっている。今後、日本における政策を検討していく上で、共通の課題を有する英国の取組は参考になると考えられる。
また、子どもの貧困問題への取組を英国の政策の一例と考えて、一歩引いた目線で本レポートを読み解くと、より一般的な示唆を得ることもできる。まず、①政権交代は、既存の政策を抜本的に転換する機会となるが、政権交代前の政策は完全に払拭されず基調として存続し得ることである。政権交代前の政策が、政権交代後の政策形成の枠組みとなることもあると理解できる。また、②政府は、ターゲットになる地方自治体を選定して集中的な支援を行っていることである。日本の場合、全国共通の課題に関しては、政府は、全ての地方自治体を通じて全ての対象者に対して、共通ないし最低限の支援を提供することが想定されることと対照的である。最後に、③地方自治体は、自らが主体となって提供している支援に加えて、国や他の団体による支援についても一括して情報を提供していることである。ここには、「縦割行政」的な姿勢を離れて、支援を必要とする人の目線に立った姿勢が窺える。
もちろん、このような理解がどこまで正しいのか確認するには、他の政策の検証と比較が必要となる。しかし、こうした理解を前提として持つことができるのであれば、英国の他の政策を理解する上でも有益であると考えられる。

一般財団法人自治体国際化協会 ロンドン事務所長

4

概要
子どもの貧困は日英共通の課題であり、両国において日々様々な施策が検討されている
ところである。1997 年から英国ではじまった「シュア・スタート・プログラム」は、英国政府が初めて子どもの貧困や社会的排除を削減することを目標として推進したため、国内外から多くの注目を集めた。その後、政権交代や世界的金融危機などを経て、現在はその形は当初の制度設計から大きく変化している。
本レポートでは、1997 年以降のイングランドにおける子どもの貧困対策に関する変化を整理し、現在地方自治体がどのような支援策を実施しているかを明らかにすることで、日本における支援策の充実に貢献することである。
第１章では、日本と英国における貧困の統計データ（相対的貧困率・子どもの貧困率・
ひとり親世帯の貧困率）を比較し、両国の状況を概観する。
第２章では、イングランドにおける子どもの貧困対策の歴史的背景と変化に焦点を当て、主要な施策が各政権の中でどのように展開されてきたかを追い、現在、英国政府がどのような方針であるかを把握する。
第３章では、第２章を踏まえ、実際にイングランドの地方自治体がどのような施策を行っているかを紹介する。

5

第１章

序論

本章では、日本と英国の貧困に係るデータを比較した後、両国の現状について概観す
る。
第１節

貧困の種類

貧困の定義は一つではなく、国、地域、機関によって様々であるが、大きく分けて「絶対的貧困」(absolute poverty)と「相対的貧困」(relative poverty)の二つの概念に分けられる。
絶対的貧困とは、ある最低必要条件の基準が満たされていない状態を示す 1。つまり、その日の食べ物に困ったり、医者にかかることができないなど、最低限生命を維持することができないほどの貧困状態にあることである。
一方、相対的貧困とは、「その国の文化水準や生活水準と比較して困窮した状態」のことで、全世帯と比較して、一定水準未満で暮らす世帯の割合のことを指している 2。貧困問題を考える際には、先進諸国の多くは相対的貧困の概念を用いており、日本政府も1960 年代に絶対的貧困から相対的貧困へと捉え方の転換を行った。そのほか、世界銀行
が定義する「国際貧困ライン」などの考え方もあり、一口に貧困と言っても、その定義や捉え方は様々である。ここでは、貧困を世界的に比較する際によく使用される経済協力開発機構（OECD）の統計データ及びそれに準拠している厚生労働省の国民生活基礎調査におけるデータを参照する。
第２節
１

相対的貧困率の日英比較

相対的貧困率
相対的貧困率は、各家庭の可処分所得を家庭の人数と構成に応じて調整して計算される等価可処分所得の中央値を基に、一定の割合（OECD のデータでは 50%）を相対的貧困線として設定し、その基準を下回る所得を持つ家庭の割合を指す。したがって、同じ貧困率の国でも、国によって実際の貧困者の所得水準が異なり、基本的な生活必需品すら十分に購入できない状態であるか、そうでないかなどの貧困の状況は異なる3。相対的貧困率
は、社会内の不平等や排除の度合いを示し、国民生活の質と経済的平等における重要な指標となっている。また、その比較は国際社会におけるその立ち位置を考える上でも重要なデータとなっている。
まずは、日本と英国の全体の相対的貧困率について比較する。

1 阿部彩『弱者の居場所がない社会 貧困・格差と社会的包摂』(講談社現代新書電子版、2011) 57 頁
2 こどもの未来応援国民運動「こどもの貧困とは」［https://kodomohinkon.go.jp/hinkon/］ (最終検索日：2024 年３月 21 日)
3 OECD Data「Poverty rate」［https://data.oecd.org/inequality/poverty-rate.htm］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

6日本においては、2021 年における日本の相対的貧困率が 15.4%であったことが公表され、これが G7 の中で最も高い数値となっていることが話題となった。しかし、日本の前回のデータが 15.7％であったことを考えると、貧困率は若干ではあるが改善しているとも解釈できる。
一方、英国においては 2018 年及び 2021 年の数値では 11.7％と変わりないものの、過去を遡ると 2012 年の 10.5％から徐々に上昇した。この傾向は、2008 年の世界的な金融危機以降、景気が後退して人々の所得が減少したことや、2010 年以降の緊縮財政による給付金の削減が影響したと考えられている 4。

（図１－１）日英の相対的貧困率の推移 5２

子どもの貧困率
子どもの貧困率は、18 歳未満の子どもが属する家庭の中で、相対的貧困線以下の所得を持つ家庭の割合を指す。2006 年から 2012 年までの間においては、日本は増加傾向、英国は減少傾向であり、2012 年以降はその傾向が逆転し、対照的な動きを示していた。そして、2021 年における調査結果において、日本が 11.5％、英国が 12.7％と、子どもの貧困率においては日本の方が低くなるという結果になった。

4 The Guardian「Benefit cuts since 2010 increased UK child poverty in run-up to

pandemic, says IFS」（2022 年７月 14 日発行）
［https://www.theguardian.com/business/2022/jul/14/benefit-cuts-since-2010-increased-ukchild-poverty-in-run-up-to-pandemic-says-ifs］(最終検索日：2024 年３月 21 日)
5 日本のデータは厚生労働省「2022（令和４）年 国民生活基礎調査の概況」（2023 年７月４日発行）［https://www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/k-tyosa/k-tyosa22/dl/03.pdf ］(最終検索日：
2024 年３月 21 日)、英国のデータは OECD Data「United Kingdom」［https://data.oecd.org/united-kingdom.htm］
成。

7(最終検索日：2024 年３月 21 日)より著者作

日本が子どもの貧困率を下げた要因として、母親の就労率の上昇が主なものと考えられている 6。また、英国における傾向は、前項で述べたとおり、2008 年の世界的な金融危機
以降、景気が後退して人々の所得が減少したことや、2010 年以降の緊縮財政による給付金の削減が影響している。

（図１－２）日英の子どもの貧困率の推移 5
３

ひとり親世帯の相対的貧困率
前項の結果をみると、日本の子どもの貧困対策は順調に進んでいるようにみえるが、こ

こで 2018 年までのひとり親世帯の相対的貧困率の推移を示す。OECD のウェブサイトでは
現在、2018 年までのデータを確認することができ、日英ともにひとり親世帯の相対的貧困率は高水準であり、かつ相対的貧困率との格差は深刻である（なお、日本における2021 年の国民生活基礎調査において、ひとり親世帯の相対的貧困率は 44.5％となっており、数値上の改善は認められるが、依然として高水準にある。）。

（図１－３）日英のひとり親世帯の貧困率の推移 5

6 阿部彩「ユニセフイノチェンティ研究所レポートカード 18「豊かさの中の子どもの貧困」日

本についての解説」（2024 年２月９日発行）［https://www.unicef.or.jp/news/2023/0209.html］ (最終検索日：2024 年３月 21 日)

8英国における貧困問題を解決するために研究や資金提供を行う慈善団体である Joseph
Rowntree Foundation（JRF）の報告の中で、2020/21 年には人口の 22％にあたる 1,440
万人が貧困状態に置かれたことが示唆されており、その内訳は、現役世代が 810 万人（約 10 人に２人）、子どもが 420 万人（約 10 人に３人）、年金生活者が 210 万人（約６人に 1 人）となっている。パンデミック間は特別な現金給付などにより、貧困率は減
少したものの、現在はパンデミック前の水準に近付いているという 7。
2021 年から始まった生活費危機はこうした状況をさらに悪化させ、低所得世帯の間で暖房費や食費などの必需品にかける余裕がなく、フードバンクに頼らざるを得ない人を増やしている。英国には、最大規模であるトラッセル・トラスト(Trussel Trust)のフードバンクが 1,400 弱、その他にもインディペンデント・フード・エイド・ネットワーク(Independent Food Aid Network: IFAN)フードバンクが 1,172 団体ある8。その内、トラッセル・トラストの 2022/2023 年の報告によれば、パンデミックのピーク時を上回り、過去最高のニーズが発生しており、１年で総計 300 万個近くの緊急食料小包を配布し、そのうち 100 万個以上が子どもたちに配られている状況である。
2006 年から 2012 年までは順調に子どもの貧困率が改善していた英国であるが、その後は上昇傾向にある。2012 年前後に、どのような施策の動きがあったのか。次章では、子どもの貧困と社会的排除について取り組むために、英国で 1999 年に始まった施策である
シュア･スタート（Sure Start Programme）以降の動きについて注目する。
また、日本と英国の相対的貧困率の比較から、英国は子どもの貧困が増加傾向にある
こと、日本では子ども全体の貧困についての数値は改善されたものの、ひとり親家庭は非
常に高水準であることなどから、両国共に貧困が見過ごすことのできない状況であることが浮き彫りになっている。

7 Joseph Rowntree Foundation 「UK Poverty 2024」（2024 年１月 23 日発行）

［https://www.jrf.org.uk/uk-poverty-2024-the-essential-guide-to-understanding-poverty-inthe-uk］(最終検索日：2024 年３月 21 日)
8 UK Parliament「Food Banks in the UK」（2023 年 10 月 18 日発行）

［https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8585/］(最終検索日：2024
年３月 21 日)

9第２章

イングランドにおける子どもの貧困対策の変遷

第１節

政府の方針やプログラムの変遷

以下の年表は、1997 年から 2023 年にかけての英国における子どもの貧困対策の主要な政策やプログラムを時系列で示している。各年における重要な出来事や政策の導入を概観し、英国の子どもの貧困対策の変遷を理解する基盤を提供する。
（表２―１）
年次
1997

1999

1997 年５月２日～2010 年５月 11 日

法制・施策
「福祉から就労へ」（Welfare to Work
Programme）
シュア・スタート(Sure Start
Programme)

2000

ワーク・ライフ・バラン
ス・キャンペーン（Work-Life BalanceCampaign）

2002

2002 年雇用法（Employment Act
2002）

2003

「全ての子どもたちが重要」（Every Child
Matters）
子育て支援 10 ヵ年戦
略(Choice forparents, the best
start for children: aten year strategy forchildcare)
チルドレンズ・プラン（Children’s plan）

2004

2007

労働党政権 9概要
若者、長期失業者、ひとり親、高齢労働者など、様々な福祉給付金を受給している人々の就労を促し、国家支援への依存を減らすことを目的とした。
就学前子育て環境の整備、個別のアクションプラン
の作成、教育とトレーニングの提供など、早期教育、保育、保健、家庭支援を統合化したサービスを提供し、全ての子どもが最善のスタートができるよ
うにすることを目的とした。
官民一体で開始。雇用主に対してワーク・ライフ・
バランス政策の導入のメリットを示し、自発的な取組を促進することを目的とした。企業及び労働者に対し、ワーク・ライフバランスの普及に大きな役割を果たした。
父親休暇、柔軟な働き方を要求する権利などが新設された。その他、勤労者の税額控除などの制度が見直され、勤労者向けタックス・クレジット（Working Tax Credit）、児童タックス・クレジット（Children Tax Credit）などが新設された。
2000 年にアフリカ出身の当時８歳の女児が魔女とみなされ殺害された事件により、英国での残虐な宗教的儀式が注目を集め、問題視された。政府と地方
自治体が目指すべき５つの成果が示された。
国全体の保育サービスを再構築する野心的な 10 年
計画の概要を示している。子どもの発達を支援し、保護者、特に母親が就労や就学を可能にする、首尾一貫した利用しやすい保育制度の必要性に応えた。

イングランドを子どもにとって世界で最高の場所にするために政府が示した 10 か年戦略であり、自治体などの公的機関と専門家と協議をしたうえで策定された。この計画は家族に焦点が当てられている。

9 自治体国際化協会ロンドン事務所「イングランドの就学前児童の子育て環境整備」（2009）等

を参考に著者作成。

10

１「福祉から就労へ」（Welfare to Work Programme） 10
まず、1997 年の「福祉から就労へ」に関しては、労働党政権下、特にトニー・ブレア

首相在任中の労働市場改革の主要部分であった。このプログラムは福祉政策の大きな転換を意味し、福祉の最良の形態として労働を強調し、福祉から労働へと個人を移行させる上での個人の責任と支援の役割に焦点を当てた。主な内容として、ニューディール（NewDeal）という就労支援プログラムがある。若者、長期失業者、ひとり親、高齢労働者など、様々なグループを対象としていた。参加者は、職業経験を積むための一時的な助成金付き雇用と並行して、職探し、訓練、教育の支援を受けた。また、公共職業安定所である
ジョブセンター・プラス（Jobcentre Plus）の統合について、このプログラムでは、ジョブセンター・プラスの下で求職と給付管理サービスが統合され、個人が仕事を見つけ、給付を管理できるよう、より協調的で支援的なサービスを提供することを目指した。
２

シュア・スタート（Sure Start Programme） 11
このプログラムは、14 歳までの子ども、障害を持ち特別な教育的支援が必要な場合は

16 歳までの子どもを対象に、親やコミュニティも支援するものであった。
1998 年に当時の財務大臣ゴードン・ブラウンによって発表されたこのプログラムは、「子どもたちに最良のスタートを切らせる」ために、保育、初期教育、健康、家族支援の向上を目指し、地域社会への積極的な支援やサービスの提供、コミュニティ開発に重点を置いて設計された。当初はイングランドで最も貧しい 20％の地域を対象に、最初の３年間で５億 4,000 万ポンドの資金が投入された。サービスは、最も恵まれない地域の地元のボランティア団体、親、地方自治体によるパートナーシップで提供された。地域ごとに特定のニーズに基づいてサービスを提供することもあった。時間の経過とともに、政策は地元のプログラムから地方自治体が管理するシュア・スタート・チルドレンズ・センターへと移行し、全ての家族に対する普遍的なサービスへと変化した。2010 年の連立政府
も、子どもセンターのための基本的な目的の導入や新しい法的指針を含むいくつかの変更を実施した。2002 年以降、シュア・スタートの影響を評価するためにいくつかの実証研究が行われており、これらの研究は、プログラムがその目標を達成する上での有効性について貴重な洞察を提供している。
（１）

シュア・スタート地域プログラム（Sure Start Local Programmes）

シュア・スタートの一部である、シュア・スタート地域プログラムは 1999 年に始まり、４歳以下の児童とその家族に早期教育、保育、保健、家庭支援を統合化したサービス

10 House of Commons Library「Welfare-to-Work: The New Deal」（1997 年 11 月 12 日発行）［https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/RP97 -118/RP97-118.pdf］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
11 House of Commons Library「Sure Start (England)」（2017 年７月９日発行）［https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7257/］（最終検索日：2024
年３月 21 日）

11

を提供することを目的とした。生まれる前から４歳までの子どもと家族の健康と福利を改善し、就学時に子どもの能力が開花する準備が整えられるようにするために実施された。
地方自治体は地域の実情とニーズに合わせたサービスの計画を立て、政策評価を行っている。
（２）

シュア・スタート・チルドレンズ・センター（Sure Start Children’sCentre）
シュア・スタート・チルドレンズ・センターは、シュア・スタート地域プログラムの一環として設立された。５歳以下の子どもとその家族に継ぎ目なく包括的に統合されたサービスと情報を提供し、多様な専門家のアドバイスを求めることができるセンターである。
2003 年から始まったこのセンターは、既存のシュア・スタート地域プログラムの成果を基礎としており、全く新しい概念の事業ではなく、それまでの優れた実践を取り入れたものである。地方自治体は、このセンターのサービス提供に関する戦略的責任を担い、様々な関係者と協議しながら地域コミュニティのニーズに合うようにセンターの設置場所と事業の実施計画を行っている。
３

ワーク・ライフ・バランス・キャンペーン（Work-Life Balance Campaign） 12
ワーク・ライフ・バランス・キャンペーンは、2000 年代初頭に開始され、仕事と私生

活のバランスに対する懸念の高まりに対処するための政府の取組であった。このキャンペーンは、雇用者の意識を高め、ベストプラクティスを奨励し、柔軟な働き方を支援するための法改正を導入することを目的としている。健全なワーク・ライフ・バランスの実現
が、個人や家族の幸福だけでなく、より広範な経済や社会にとっても極めて重要であることを認識したものである。このキャンペーンは、雇用者と従業員に対してワーク・ライ
フ・バランスの重要性を強調するものであり、ワーク・ライフ・バランスが従業員の満足度の向上、欠勤率の低下、生産性の向上、モチベーションの高い労働力の確保につながるという考えを広めた。政府は、雇用者と被雇用者双方がワークライフバランスの実践を理解し、実践できるよう、様々なリソースやガイダンスを提供した。これには、ケーススタ
ディ、ベストプラクティスガイド、あらゆる規模の企業が独自のワーク・ライフ・バラン
ス戦略を策定するのに役立つツールなどが含まれる。ワーク・ライフ・バランス・キャン
ペーンは、ワーク・ライフ・バランスが現代の雇用慣行に不可欠な側面であるとの認識に重要な変化をもたらした。柔軟性と仕事に対するより総合的なアプローチを促進することで、このキャンペーンはより包括的で生産的な職場環境の育成を目指した。キャンペーン
は年々進化してきたが、ワーク・ライフ・バランスは従業員、企業、そしてより広い社会に利益をもたらすという核心的なメッセージは共鳴し続け、柔軟な働き方や従業員の福利厚生に関連する継続的な議論や政策に影響を与えている。

12 Gov.uk「Work life balance: business costs and benefits - literature review」（2014 年６月 26 日）［https://www.gov.uk/government/publications/work-life-balance-business-costsand-benefits-literature-review］

12４2002 年雇用法（Employment Act 2002） 13
2002 年雇用法では、父親休暇や柔軟な働き方を要求する権利が新設され、家庭と仕事の両立をサポートするための重要な一歩となった。また、勤労者向けタックス・クレジット（Working Tax Credit）や児童タックス・クレジット（Child Tax Credit）の新設
は、家庭の経済的負担を軽減し、より良いワーク・ライフ・バランスを実現するためのものだった。
５「全ての子どもたちが重要」（Every Child Matters） 14
政策提案書である「全ての子どもたちが重要」に関しては、児童保護サービスの重大な欠陥を浮き彫りにし、児童サービスの広範な見直しを促した。この取組は、児童サービ
ス全般にわたる政策、実践、法律の変更を網羅し、全ての子どもが必要な支援を受けられるようにすることを目的としている。この提案書は、予防、早期介入、子どものニーズと権利に対する総合的なアプローチを重視し、英国における児童サービスの考え方と提供方法に大きな変化をもたらした。その具体的な政策や仕組みは長年にわたって発展してきたが、根本的な原則は、英国内外の児童福祉の実践に影響を与え続けている。
６「子育て 10 ヵ年戦略」（Choice for parents, the best start for children: aten year strategy for childcare） 15「子育て 10 ヵ年戦略」に関しては、英国政府が 2004 年 12 月に発表した包括的な政策文書である。戦略の主な狙いとして、保護者の選択肢と柔軟性の向上がある。この戦略では、保育の選択肢を増やし、保護者が仕事や勉強のスケジュールに合わせて適切な保育を見つけやすくすることを目指した。この戦略では、全ての子どもたち、特に恵まれない環
境にある子どもたちが利用できる、柔軟で質の高い保育の実現に重点が置かれた。また、子どもたちにとって最良のスタートを確保することも狙いである。子どもの成長において幼児期が極めて重要であることを認識し、この戦略は保育の質と教育内容の向上を目指した。この戦略では、全ての子どもたちが将来の学習と発達のための確かな基礎を築けるよう、早期の介入と支援の必要性を強調している。シュア・スタートやシュア・スタート・チルドレンズ・センターの成功に基づき、同戦略には、恵まれない地域の子どもと家族に13 Legislation.gov.uk「Employment Act 2002」（2002 年７月８日発行）［https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/22 ］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
14 Gov.uk「Every child matters」（2003 年９月８日発行）［https://www.gov.uk/government/publications/every-child-matters］（最終検索日：2024 年
３月 21 日）15 HM Treasury・department for education and skills・Department for Work andPensions・Department of Trade and Industry「Choice for parents, the best start forchildren : a ten year strategy for childcare」（2004 年 12 月発行）
［https://dera.ioe.ac.uk/id/eprint/5274/2/02_12_04__pbr04childcare_480 -1.pdf］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

13総合的なサービスを提供するシュア・スタート・チルドレンズ・センターの拡大計画が盛り込まれた。
チルドレンズ・プラン（Children’s plan） 16

７

チルドレンズ・プランについて、この計画は、児童がその成長期を学校で過ごすのは５分の１にすぎないことから、家族がその児童をサポートし、励ます時期や、また、学校以
外で積極的な活動を体験する時期をいつにすると最も効果的な学習になるかという事実に基づき策定されている。子どものいる全ての地域のために、「子どもの貧困を 2010 年までに半減し、2020 年までに根絶する」などの具体的な目標が７つ設定された 17。
（表２－２）
年次
2010

2012

８

2010 年５月 11 日～2015 年５月 11 日

法制・施策
2010 年子どもの貧困対策法（Child Poverty Act
2010）2012 年福祉改革法（Welfare Reform Act
2012）

保守党・自由民主党政権

概要
この法律は、トニー・ブレア労働党政権が 1999 年に発表した「2020 年までに子どもの貧困を撲滅する」という公約に法的根拠を与えるものだった。
イギリスの保守党と自由民主党の連立政権によって可決された重要な法案。給付制度の簡素化（ユニバーサルクレジット）、雇用の促進、生活保護への依存度の低減、生活保護費全体の削減を意図したものである。

2010 年子どもの貧困対策法（Child Poverty Act 2010） 18
2010 年３月、労働党政権下で成立した 2010 年子どもの貧困対策法は、2020 年までに子どもの貧困を撲滅するための目標と戦略を定めたものだった。しかし、同年５月に保守党と自由民主党の連立政権が誕生すると、この法律とその実施に関して大きな変化と焦点の転換があった。最も大きな変化のひとつは、貧困の尺度を所得ベースからより広範なア
プローチへとシフトしたことだ。労働党が設定した当初の目標は、相対的貧困、絶対的貧
困、低所得と物質的剥奪の複合的貧困、そして持続的貧困の大幅な削減を目指していた。
しかし、保守党・自由民主党政権は、こうした所得ベースのみの目標は貧困の効果的な尺16 Gov.uk「The children's plan」（2007 年 12 月 11 日発行）

［https://www.gov.uk/government/publications/the-childrens-plan］（最終検索日：2024 年
３月 21 日）17 自治体国際化協会ロンドン事務所「イングランドの就学前児童の子育て環境整備」（2009）［https://www.clair.or.jp/j/forum/pub/docs/340.pdf ］（最終検索日：2024 年３月 21 日）40 頁
18 Legislation.gov.uk「Child Poverty Act 2010」（2010 年３月 25 日発行）

［https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/9/contents］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

14

度ではなくむしろ悪影響につながると主張した19。その結果、失業率、教育到達度、家族の安定といった要素が強調されることとなった。また、地方自治体や公衆衛生の分野で財源が縮小されたのも 2010 年頃である 20。
９2012 年福祉改革法（Welfare Reform Act 2012） 21
2012 年福祉改革法に関して、同法はユニバーサル・クレジット（Universal Credit）

を導入した。ユニバーサル・クレジットは、所得に基づく求職者給付、住宅給付、児童税額控除など、６つの資力調査が行われる給付金と税額控除に代わる、新しい単一の給付である。その目的は、給付制度を簡素化し、より理解しやすく、管理上効率的なものにする
こと、そして給付を受けることよりも働くことの方が常に多く支払われるようにすることであった。さらに、同法は、現役世代の成人に対する障害者生活手当（Disability
Living Allowance：DLA）を個人自立支援給付（Personal Independence Payment：
PIP）に置き換えた。この変更は、個人の障害と日常生活への影響について、より客観的かつ医学的な評価を行い、最も支援が必要な人に支援を集中させることを意図したものである。2012 年福祉改革法は、政府の緊縮政策と金融危機への対応の一環であり、公共支出と財政赤字の削減を目指していた。政府はこの改革によって、最も弱い立場の人々を保護しつつ、就労と自立を促すより公平な制度が構築されると主張した。しかし批評家たち
は、この改革は社会で最も貧しく弱い立場にある人々に不釣り合いな影響を与え、多くの人々の貧困と苦難を増大させることにつながると主張した。
こうした変化は、連立政権の福祉と社会改革に対するより広範なアプローチを反映したもので、貧困の指標として所得だけでなく、労働、教育、より広範な生活機会に焦点を当てたものであった。2012 年以降も、連立政権は「2014 年子ども及び家族法」（Children and Families Act 2014）により、家族司法制度の改革を行うなど、子どもや親を取り巻く事項の見直しも図られていた。この時期は、子どもの貧困を測定し、それに取り組むための最善の方法をめぐる議論が繰り広げられた。
（表２―３）
年次
2015

法制・施策
子どもの貧困対策法（Child Poverty Act）の廃止

2015 年５月 11 日～

保守党政権

概要
イアン・ダンカン・スミス労働年金相は、政府は子どもの貧困目標を廃止し、相対的な物質的不利ではなく、教育達成度、失業率、依存症のレベルを報告する新しい義務に置き換えると述べた。

19 Gov.uk「Child poverty in the UK: the report on the 2010 target」（2012 年６月 17 日発行）［https://www.gov.uk/government/publications/child-poverty-in-the-uk-the-report-onthe-2010-target］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
20 BBC「What is austerity and where could 'eye-watering' cuts fall now?」（2022 年 11 月

17 日発行）［https://www.bbc.co.uk/news/63304224］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
21 Legislation.gov.uk「Welfare Reform Act 2012」（2012 年３月８日発行）［https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/5/contents］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

15

2016

2016

2016 年保育法（Childcare Act
2016）
2016 年福祉改革・労働法（Welfare Reform andWork Act 2016）

イギリスの地方自治体による、働く親の幼児の無償保育、保育に関する情報の公表等に関する規定を定める法律。
子どもの貧困に関する法的な目標は廃止された。
代わりに無職の改善と学業成績の改善に指標が置き換えられた。

子どもの貧困対策法（Child Poverty Act）の廃止 22102010 年の同法においては、2020 年までに英国の子どもの貧困を大幅に削減し、最終的には根絶するという野心的な目標を掲げていた。しかし前述のように、その後、連立政権が誕生し、この法律の目指す目標は所得ベースの目標から、子どものライフ・チャンスを向上させることにシフトしていった。そして 2015 年、保守党政権のもと、この法律に大幅な変更が加えられ、実質的な廃止に至った。
2016 年保育法（Childcare Act 2016） 23

112016 年保育法は、働く親のための育児支援の追加的な権利を確保するという政府の公約を前進させるものだった。この法律は、両親全員が働いている家庭の３歳児と４歳児に対して、年間 38 週間にわたって 30 時間の無料保育を受ける権利を拡大した 24。また、地方自治体による、働く親の幼児の無償保育、保育に関する情報の公表が義務付けられている。
122016 年福祉改革・労働法（Welfare Reform and Work Act 2016） 25
2016 年福祉改革・労働法は、2012 年の福祉改革法によって定められた福祉改革の課題

をさらに前進させるため、英国議会で可決された法律である。この法律は福祉支出を削減
し、雇用を奨励し、経済成長を支援するため、いくつかの重要な変更と新たな措置を導入した。また、所得に基づく子どもの貧困目標の代わりに、就労状況と小学校終了時の子どもの教育達成度に関する新たな報告義務を導入した。
22 The Guardian「Iain Duncan Smith announces Child Poverty Act being scrapped -Politics live」（2015 年 7 月 1 日更新）
［https://www.theguardian.com/politics/blog/live/2015/jul/01/reaction -as-davies-reportsays-new-runway-should-be-at-heathrow-politics-live?filterKeyEvents=true#filter-toggledesktop］(最終検索日：2024 年３月 21 日)

23 Legislation.gov.uk「Childcare Act 2016」（2016 年３月 16 日発行）

［https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2016/5/enacted ］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
24 Local Government Association「Childcare Act 2016 (Get in on the Act)」（2016 年５月 15日発行）［https://www.local.gov.uk/publications/childcare-act-2016-get-act］（最終検索日：
2024 年３月 21 日）
25 Legislation.gov.uk「Welfare Reform and Work Act 2016」（2016 年３月 16 日発行）

［https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2016/7/contents］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

16子どもの貧困法（Child Poverty Act）の廃止と、所得に基づく施策からの転換は、子どもの貧困に対する英国のアプローチに大きな変化をもたらした。この動きは、子どものライフ・チャンスを向上させる主要な手段として、労働と教育に焦点を当てるという、より広範な政策の基本的な考え方における転換を反映したものであった。
さらに、特定の現役世代給付金、税額控除、児童手当の利率を 2016/17 年から 2019/20
年までの４年間凍結することを決定した。この凍結は、これらの給付の価値がインフレ率に合わせて上昇しないため、給付の実質的価値を長期的に減少させることを意味していた。さらに、現役世代が受給できる給付総額の上限（ベネフィット・キャップ）を引き下げ、世帯の給付総額の上限を厳格化し、ロンドンでは他の地域と異なる税率を適用した。
これは、給付に対する公的支出を削減し、就労を奨励する目的だった。
タックス・クレジットとユニバーサル・クレジットの変更においては、所得が増える
につれて受給額に影響を与えるように閾値とテーパー率（所得が一定の額を超えると給付金が減少する割合）を変更した。その意図は、就労への移行を経済的に魅力的にし、就労時間を増やすことを奨励することだった。
2016 年福祉改革・就労法は、財政赤字を削減し、福祉制度をより就労に重点を置いたものにし、就労が給付金よりも多く支払われるようにする政府の広範な戦略の一環だった。政府は、これらの改革により、より持続可能な福祉制度が構築され、雇用が促進され、最終的に生活水準の向上につながると主張している。
しかし批評家たちは、この改革が低所得世帯や社会的弱者に与える潜在的影響について懸念を表明し、この改革が貧困と不平等を拡大する可能性を示唆した 26。この法律は、様々な利害関係者がその社会的・経済的影響を精査し、かなりの議論と分析の対象となってきた。
全体として、2016 年福祉改革・就労法は、英国における福祉の構造と提供に大きな影響を与え、数百万人の個人と家族の生活を形成し、経済的自立を促しながら困窮している人々を支援する最善の方法に関する議論に影響を与えた。
2016 年３月に福祉改革・就労法が成立して以降、６月 23 日の国民投票によりブレグジット（欧州離脱）が決まり、その交渉に莫大な政府の時間と人員を割くこととなり、メイ
首相（当時）は家族政策に手を出せなかったという分析もある 27。2020 年にはパンデミッ

26 House of Commons Library「Effect of Welfare Reform and Work Act 2016」（2018 年３月 19 日発行）［https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cdp-2018-0072/］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
27 ナオミ・アイゼンシュタット『イギリス家族政策はどう変わったのか』（日本経済評論社、

2023 年）103 頁

17

クによる緊急経済支援策、その後もロシアのウクライナ侵攻をきっかけとしたエネルギー
価格の高騰や生活費危機など、生活基盤の弱い世帯には苦しい状況が続いている。
第２節

シュア・スタートの貢献

ここまで 1997 年からの施策について追い、2016 年福祉改革・就労法により、英国政府
は、それまでの所得に基づく貧困対策から、雇用促進や教育に重きを置いた政策に方針を
はっきりと切り替えたことが分かった。
シュア・スタートは、この切り替えまでに、下記のような視点を子どもと家族に対する政策に持ち込み、子どもの貧困対策と家庭への支援に大きく貢献した。
１

早期幼児期の介入
シュア・スタートは、貧困と社会的排除が子どもの生育に悪影響を与え、その結果貧困の世代間連鎖をもたらすという認識から生まれた。そして、幼児期が認知的、社会的、情緒的発達にとって重要な時期であるという認識を国内外に象徴するものとなった。
２

地域に根ざしたアプローチ及びサービスの統合化
シュア・スタート地域プログラム（後のシュア・スタート・チルドレンズ・センター）

は当初、特に貧困が深刻な地域に設立され、地域の家族のための拠点となった。これらのセンターは、保育、健康診断、早期教育、保護者支援など、様々なサービスを一体化して提供した。断片的なサービスよりも、統合されたアプローチの方がアクセスがしやすく、
子どもと家族を支援する上で効果的であることを示した。
３

不平等への対応
シュア・スタートの重要な側面は、困窮度の高い地域を対象とすることで、不平等を減らすことに重点を置いたことである。このプログラムは、恵まれない環境にある子どもたちがより良いスタートを切れるようにすることを目的としており、貧困の削減や社会的流
動性の向上にもつながるものであった。この不平等への焦点化は、機会や結果における制度的格差に取り組む必要性を認識するという、社会政策における一貫したテーマを反映した。
４

継続的な家庭支援
時間の経過とともに、シュア・スタートは政府の優先事項や政策状況の変化に適応していった。シュア・スタート・地域プログラムセンターの数と任務は、資金と政策の方向性の変化にさらされ、普遍的な提供ではなく、より対象を絞ったサービスへとシフトしながら進化してきた。こうした変化にもかかわらず、子どもと家族を支援するという核となる
考え方は、社会政策の一貫した要素であり続けている。
シュア・スタートは、時間の経過とともに、政府の優先事項というよりは、各地域での取組に移行していった。早期介入、地域社会の関与、統合されたサービスの重要性を強調し、子どもや家族に対するサービスの構成と提供方法に影響を与えた。シュア・スタート

18

の有効性と、子どもたちの成長や発達に及ぼす効果は、広範な調査と議論の対象となり、家庭を支援する最善の方法についての継続的な議論に貢献している。

第３節

現在の政府方針

2024 年２月に公表された「英国の貧困：政府の政策」（Poverty in the UK:
Government policy）において、現在の貧困対策に対する方針がまとめられている 28。その中では、2022 年２月（ボリス・ジョンソン政権時）に公表された、英国の地域間の不平等を是正し、国全体の生活水準と幸福度を向上させるための政府の計画を示した白書である「レベリングアップ白書」（Levelling up the United Kingdom）の戦略がまとめられている。
レベリングアップ白書では、2030 年までに達成する 12 のミッションに支えられた、４つの目標を掲げている。方針の中で、所得によって定義される貧困に特に関連するのは、次表のうち、①生活水準と⑤教育であると述べられており、また、⑪犯罪も貧困を永続させる要因であると述べている。

28 UK Parliament「Poverty in the UK: Government policy」（2024 年２月 12 日発行）

［https://lordslibrary.parliament.uk/poverty-in-the-uk-government-policy/］（最終検索日：
2024 年３月 21 日）

19（表２－４）「レベリングアップ白書（2022）」の目標とミッション
目標 28(1)特に遅れている地域の民間組織（企業や非営利組織など）を成長させることによって、生産性、賃金、雇用、生活水準を向上させる

ミッション 28
①生活水準
（賃金、雇用、生産性）

ミッションの詳細 29
英国の全ての地域で給与、雇用、生産性が上昇し、どの地域にも国際競争力のあ
る都市があり、地域格差を縮小させる。

②研究開発

経済的に豊かなイングラン
ド南東部以外の研究開発への国内公共投資を少なくとも 40％増やし、歳出見直
し期間中に少なくとも３分の１を増やす。
全国の公共交通機関へのア
クセスをロンドンの水準に大幅に近づけ、サービスの向上、運賃の簡素化、チケットの統合を実現する。
全国でギガビット対応のブ
ロードバンドと４Ｇを使用できるようにし、５Ｇは人口の大部分をカバーできるようにする。
読み、書き、算数において期待される水準を達成する
小学生の数を大幅に増加させる。
英国の全ての地域において、質の高い技能訓練を修了する人の数を大幅に増加させる。
健康寿命における地域格差を縮小させ、2035 年までに健康寿命を５年延ばす。
英国の全ての地域で幸福度を向上させ、地域格差を縮小させる。
人々が自分の住む町の中心部に対する満足度や、地域の文化やコミュニティへの関与といった「地域に対す③交通インフラ④デジタルの接続性（2）特に公共サービスが脆弱な地域における機会を広げ、公共サービスを改善
する

⑤教育

⑥技能

⑦健康

⑧ウェルビーイング（3）特に失われた場所
で、コミュニティ、地元の
誇り、帰属意識を取り戻す⑨プライド・イン・プレイ
ス

29 自治体国際化協会ロンドン事務所「「レベリング・アップ」Part2 – Stay local but go far?」（2022 年３月４日発行）［https://www.jlgc.org.uk/jp/researcher_expat/levelling-up-part2/］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

20

⑩ハウジング⑪犯罪（4）特に地元の主体性が欠けている場所で、地元のリーダーやコミュニティに力を与える⑫地元のリーダーシップ

る誇り」を英国の全ての地域で向上させ、上位の地域とその他の地域との間の格差が縮小させる。
全ての地域で初めて住宅を購入する人が増加し、賃貸住宅に住む人が住宅を所有する道筋が立てられるようにする。
最も犯罪による被害が大き
かった地域に重点を置き、殺人、深刻な暴力、近隣犯罪を減少させる。
イングランド内の希望する
全ての地域で、最高レベルの権限と、簡素化された長期的な資金調達手段を備えた権限委譲協定が結ばれる。

前述の政府方針の中で、①生活水準（賃金、雇用、生産性）及び⑪犯罪の達成のために政府が行うこととして挙げられているものについては、特に子育て家庭や子どもに深く注目するものは見当たらなかったため、⑤教育について整理する。政府は、「質の良い学校によって、人々がその特性や背景、住んでいる場所に関係なく、仕事の機会にアクセスし、キャリアを積むことができる」と主張しており、具体的に政府が行うこととして下記を挙げている。
・強力なマルチ・アカデミー・トラスト 30への加盟を引き続き奨励する。
・早期教育の専門家が自身の理解とスキルを向上させ、２歳から４歳までの子どもたちの発展を支援するためのプログラムを受ける権利を提供する。
・学校への国庫補助制度のさらなる改革に着手する。
・教育達成度が最も低い地域の学校に追加支援を提供する。
・最も必要とされる場所に、16 歳から 19 歳までの数学専門学校と 16 歳から 19 歳までのフリースクールを新設する。
・オンラインによる「英国国立アカデミー（UK national academy）」を設立し、成績優秀な生徒がカリキュラムを超えた指導を受けられるようにする。

30 マルチ・アカデミー・トラスト（MAT）…英国の教育制度の一部で、複数の学校を運営する組織のこと。これらの学校は「アカデミー」や「フリースクール」と呼ばれ、公立学校であるが、地方自治体ではなく、MAT が運営管理を行う。これにより、資源の共有や教育の質の向上が期待
される。

21

・「ファミリー・ハブ及びスタート・フォー・ライフ（Family Hubs and Start forLife programme）」、「サポーティング・ファミリー(Supporting Family)」プログ
ラムなど、「子どもの社会的養護のためのサービス」にさらに投資する。
「子どもの社会的養護のためのサービス」の概要については、以下のとおりである。その内容をみると、地方自治体及びその地域パートナーが、困窮している家庭への支援を行う事業について、選考のうえ予算配分をしている。
（１）ファミリー・ハブ及びスタート・フォー・ライフ（Family Hubs and Start forLife programme） 31
2022 年４月に政府が発表したプログラム。教育省(DfE)と保健社会福祉省(DHSC)が共同で主導する。選定された 75 の地方自治体が参加する。保護者を支援するため、それぞれの地域に新しいファミリーハブを作るために３億 200 万ポンドを分配する。2021 年３月に政府の政策として発表された「人生の最良のスタート：1001 日の重要な日に向けたビジョン（The best start for life: a vision for the 1,001 critical days）」の成果を達成するためのプログラムである。このプログラムの目的は、地域で新たに設立されたファミリーハブを通じて提供するサービスを統合及び強化し、全ての親と介護者が必要なときに必要なサポートにアクセスできるようにすることである。
ファミリー・ハブは、単にシュア・スタート（チルドレン・センター）をなぞるだけのものではなく、夫婦関係のサポートを含む質の高い家族支援を提供するというビジョンを持ち、幼少期だけでなく子ども時代を通じて家族がアクセスできるように、関係性を深め、かつ統合された方法で提供することを目指している 32。
現在、競争入札のプロセスを経て、75 の地方自治体から、さらに先駆者として 14 の地
方自治体が選ばれ、取組をさらに加速するための追加資金が政府から提供されている 33。

31 Gov.uk「Family Hubs and Start for Life programme」（2023 年２月９日発行）［https://www.gov.uk/government/collections/family-hubs-and-start-for-life-programme］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
32 The Centre for Social Justice「FAMILY HUBS VS SURE START CHILDREN’S

CENTRES」（2021 年 12 月１日発行）［https://www.centreforsocialjustice.org.uk/newsroom/family -hubs-vs-sure-start-childrenscentres］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
33 Gov.uk「Trailblazers for the Family Hubs and Start for Life programme 」（2023 年２月９日発行）［https://www.gov.uk/government/publications/trailblazers-for-the-family-hubsand-start-for-life-programme/trailblazers-for-the-family-hubs-and-start-for-lifeprogramme］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

22（２）サポーティング・ファミリー(Supporting Family) 34
レベルアップ・住宅・コミュニティ省(Department for Levelling Up, Housing andCommunities)が主導するプログラム。2012 年から実施している。イングランド全土の何千もの家族が、地方自治体とそのパートナーのために働くキーワーカーが提供する家族全体のアプローチを通じて、複数の不利な状況に対処するために必要な支援を受けられるよう支援している。プログラムを通じて、家族には専任のキーワーカーが割り当てられ、家族の全員と協力し、危機に発展する前に問題をできるだけ早く解決するために地域のサービスをまとめる。このプログラムの目的は、複数の複雑な問題を抱える脆弱な家族に対して支援を提供し、それらが危機にエスカレートするのを防ぐことである。

34 Gov.uk「Supporting Families」（2023 年３月８日発行）［https://www.gov.uk/government/collections/supporting-families］（最終検索日：2024 年３
月 21 日）23

第３章

地方自治体における貧困対策

これまで、1997 年以降における重要な出来事や政策の導入を概観し、シュア・スター
トを中心に、現在までの英国の子どもの貧困対策に対する変遷をみてきた。この章では、英国の地方自治体が、地域内でどのような活動をしているのかを紹介する。
第１節
１

イングランドの子育て支援に関する行政分担

地方自治体の構造について
イングランドの地方自治体の構成は図３－１のとおりである。直接公共サービスを提供する機能がないグレーター・ロンドン・オーソリティー（Greater London
Authority: GLA）は、「地方自治体（local government）」ではなく、ロンドンを広域的に担う地域政府と位置づけられる。コンバインド・オーソリティ（Combined
Authority）は、２つ以上の地方自治体によって設立されている。政府が様々な権限や資金をその地域に委譲することで、協力して集団的な意思決定を行うことができる。これはコンバインド・オーソリティが各地方自治体に取って代わるというものではない
35。二層制の地域は、カウンティ・カウンシル（County Council）とディストリクト・

カウンシル（District Council）で構成される。カウンティ・カウンシルは日本の県に相当する広域自治体であり、ディストリクト・カウンシルは日本の市町村に該当する基礎自治体である。一層制の地方自治体は、大都市圏に存在する「大都市圏ディストリク
ト・カウンシル（Metropolitan District Council）」と非大都市圏の「ユニタリー・
カウンシル（Unitary Council）」である。これらは県及び市町村の機能を併せ持った
地方自治体である。

（図３－１）イングランドの地方自治体の構成36
35 Gov.uk「Local government structure and elections」（2016 年１月 11 日発行）

［https://www.gov.uk/guidance/local-government-structure-and-elections#structure］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
36 自治体国際化協会ロンドン事務所「英国の地方自治（概要版） 2019」11 、13 頁より引用

24

２

地方自治体の行政分担の違い
イングランドにおける各地方自治体の役割分担は図３－２のとおりである。教育や社会福祉といった子どもの貧困対策に係る役割は、日本の県に相当する広域自治体であるユニ
タリー・カウンシルやカウンティ・カウンシルが担っていることが分かる。ロンドンにおいては、ロンドン区（London Borough Council）が担っている。GLA については、直接的に教育や社会福祉を提供することへ関与することはないが、それらの分野に影響を与える政策を策定するなど、間接的に関わっている。

（図３－２）イングランドにおける各地方自治体の役割分担 36

25

英国では、行政的な割り当てが、国の政策と地方での実施の組み合わせによって構成されている。例えば、教育省（Department for Education: DfE）は国レベルで保育、早期教育、家庭が利用できる様々な形態の支援に関する全体的な政策を定め、早期教育、訓練、保育者の資格に関するガイドライン策定を含む責任を担っている。次に、監査機関である教育監査局（Office for Standards in Education, Children 's Service andSkills: Ofsted）は、保育事業者を含む子どもや若者のケアを行うサービスの検査と規制を担当し、保育サービスが高水準の安全性と質を維持できるようにする役割を持つ。地方自治体は、情報の提供、資金援助と補助金、質の保証、トレーニングとサポート、特別な教育的ニーズと障害支援など子育て支援の運営において重要な役割を担っている。こういった多層的な支援は子どもや子育て家庭を支援する環境を整える上で不可欠である。
第２節

地方自治体の取組取り上げる地方自治体は、ロンドン区からは、子どもの貧困の問題が最も深刻なタワー
ハムレッツ区 37を取り上げた。また、英国の労働年金省による低所得家庭の子どもの地域
別統計 38の中で挙げられている「低所得家庭にいる 16 歳未満の子どもの割合が最も高い
自治体」から、地方自治体としての機能が異なり、かつ人口の多い地域を取り上げた。具
体的には、メトロポリタンディストリクトカウンシルからバーミンガム市（Birmingham）、ディストリクトカウンシルからペンドル（Pendle）を取り上げている。また、地域別統計とは別に、ランカシャー（Lancashire）（ペンドルを含むカウン
ティカウンシル）についても紹介する。

37 London Data Store「Poverty in London 2021/22」（2023 年３月 27 日発行）

［https://data.london.gov.uk/blog/poverty-in-london-2021-22/］（最終検索日：2024 年３月
21 日）
38 Department for Work & Pensinons 「Children in low income families: local area

statistics, financial year ending 2021」（2022 年３月 31 日発行）
https://www.gov.uk/government/statistics/children-in-low-income-families-local-areastatistics-2014-to-2021/children-in-low-income-families-local-area-statistics-financial-yearending-2021(最終検索日：2024 年３月 21 日)

26

（表３－１）調査する地方自治体の概要
事例
地方自治
体として
の機能

タワーハムレッツ区
ロンドン区（県機能＋市町村機
能）

人口 39
子どもの
相対的貧
困率

ランカシャー

310,300 人

バーミンガム市
メトロポリタン
ディストリクト
カウンシル（県機能＋市町
村機能）
1,144,900 人

1,235,354 人

ペンドル
ディストリク
ト
カウンシル
（市町村機
能）
95,800 人

48％ 4035.6％ 16－

36.3％ 16○○

地方自治体としての役割41
○
○

○
○

－
－

教育
社会福祉

カウンティ
カウンシル
（県機能）

地方自治体の位置関係は次のとおりである。

（図３－３）取り上げる自治体の位置関係
39 Office for National Statictics「How the population changed in : Census 2021」（2022 年

６月 28 日発行）
［https://www.ons.gov.uk/visualisations/censuspopulationchange/E08000025/ ］ (最終検索日：2024 年３月 21 日)
40 Trust for London「Tower Hamlets」（2021 年国勢調査）［https://trustforlondon.org.uk/data/boroughs/tower-hamlets-poverty-and-inequalityindicators/?tab=living-standards］(最終検索日：2024 年３月 21 日)
41 自治体国際化協会ロンドン事務所「英国の地方自治 (概要版) 2019」（2022 年５月発行）［https://www.jlgc.org.uk/jp/wpcontent/uploads/2020/09/b18e4932a2a5217b0c946c5a8d786bad.pdf ］（最終検索日：2024 年
３月 21 日）27

１

タワーハムレッツ区について

（１）

方針

タワーハムレッツ区は「子どもと家族のパートナーシップ戦略」（The Tower
Hamlets Children and Families Partnership Strategy）を策定し、積極的に子どもの貧困対策に取り組むための包括的な戦略を持っている 42。また、普遍的な無料学校給
食を小学校だけでなく中学校にも拡大した英国で初めての自治体でもある。
区が紹介している取組 43（２）①

家計サポート基金（Household Support Fund）の設置
労働・年金省が実施している。最も困窮している世帯を支援するための資金を提供。イングランド全土の地方自治体が対象。2023 年４月１日から 2024 年３月
31 日までの期間が対象。
②

入居者支援制度（Resident Support Scheme）による支援
経済的な支援源がなく、危機に瀕している、あるいは早急な支援を必要としている居住者を支援する。クレジット、食費、ガス・電気料金の前払いなど、短期的な生活費を援助する。状況によっては白物家電や家具の購入も援助される。16歳以上の全ての同区に居住している人が対象。申請時に給付金を受けている必要もない。
③

食費管理の方法の発信④

食糧支援団体のマップの発信⑤

区によるフードストア（FOOD Stores）の設置
少額の会費（2022 年時点で週 3.50 ポンド）と引き換えに一週間分の食料を買いに行くことができる。同時に、支援が必要な他の分野（住居、福利厚生へのアクセス、雇用）についても相談ができる。紹介が必要。区のフード・スト
ア・パントリー・プログラムの一環。地元のフードハブ 44（60 以上のボランテ
ィア及びコミュニティセクターが権限を持つ、一つのハブを設立。政府と自治体が助成（投資）している）も運営をサポートしている。

⑥

生徒とその家族への学校給食の提供

42 Tower Hamlets「Children and Families Strategy 2024-2029」（2023 年 12 月１日発行）［https://democracy.towerhamlets.gov.uk/documents/s226619/］（最終検索日：2024 年３月
21 日）
43 Tower Hamlets「Cost of Living」［https://www.towerhamlets.gov.uk/lgnl/advice_and_benefits/cost -of-living/Cost-ofliving.aspx］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
44 Local Government Association「London Borough of Tower Hamlets: Food Hub & FOOD

Store pantry programme」（2022 年 10 月 20 日発行）［https://www.local.gov.uk/casestudies/london-borough-tower-hamlets-food-hub-food-store-pantry-programme］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

28

⑦

暖を取れる拠点「ウォームハブ（Warm Hubs）」の提供
コミュニティーセンター、図書館、教会などを「暖を取れる拠点（ウォームハブ）」として冬季に解放。温かい飲み物や軽食を取ることができる。ウォームハ
ブの具体的な場所を示すマップも提供されている。
⑧

裁量的住宅支援金（Discretionary Housing Payments, DHP）の提供
地方自治体が困窮者に提供する追加の支援金。ユニバーサル・クレジットや住宅手当を受け取っていても、さらなる支援が必要な場合に申請可能。返済の必要がなく、賃貸契約時のデポジットや引越費用、住宅費用等をカバーすることができる。
⑨

カウンシル・タックス上の優遇⑩

ホームレスになった場合の緊急連絡先（営業時間外や週末も対応）の提供⑪

無料学校給食の提供
小中学校の子どもたちは自動的に無料の給食を受け取ることができる。

⑫

保育料の補助⑬

休日保育制度（Holiday Childcare scheme）の実施
学校の休暇中(クリスマス休暇を除く)にタワーハムレッツの学校内で行われ、３歳から 13 歳までの子どもに保育を提供している。
⑭

ヘルシースタート（Healthy Start）の提供
国民保健サービス（NHS）が実施。妊娠 10 週目から子どもの４歳の誕生日まで、特定の給付金を請求する家族が健康的な食品（果物、ビタミン剤）や牛乳を手に入れることができる。18 歳未満で妊娠している場合は、給付金の状況に関係なく、自動的に対象となる。

⑮

区によるビタミン剤の配布
タワーハムレッツ区では、４歳未満の全ての子ども、全ての妊娠中及び授乳中の女性、及び産後 1 歳までの女性が無料のヘルシースタートビタミンの対象となる。全ての児童家庭センターから入手できる。
⑯

長期休暇中の食事提供（Holiday Activities and Food Programme, HAF）
このプログラムは、教育省が資金を提供し、地方自治体が実施している。
2020 年に全てのカウンシルに展開されたが、タワーハムレッツは最初に試験的に実施した９つの地域のうちの１つだった。
イースター、夏、クリスマス休暇中に無料の学校給食の対象となる子どもた
ちに場所を提供し、休暇中でも温かい食事や楽しいアクティビティにアクセスできるようにしている。

⑰

通学費用の助成
ロンドン交通局（TfL）は、フルタイムの教育を受けている 18 歳未満の全ての子どもに、バスの利用を無料で提供している。また、他の交通手段でも割引などを提供している。

⑱

制服の購入費用の助成
29

対象となる給付金を受給している家庭に限り、１人の子どもにつき１回申請可能。小学校から中学校に変わる 11 歳の子どもたちの制服の費用を助成している。申請はオンラインか学校へ所定の様式を提出する。
⑲

フレキシブル・サポート・ファンド(Flexible Support Fund, FSF)の提供
2011 年に導入され、雇用支援機関であるジョブ・センター・プラスのアドバ
イザーの裁量により提供される。他の福祉（ユニバーサルクレジットなど）に加えて発行され、仕事を得るために役立つもの（研修費用（最大 150 ポンド）、保育料、制服、作業道具など）の支払いに使用できる。

⑳

メンタルヘルスの支援団体の紹介
住民に無料のカウンセリングをしている慈善団体等を複数紹介。

２

バーミンガム市について（１）方針
バーミンガム市では、ネグレクトに対する戦略は策定されているものの、子どもや家族政策に関する戦略はまとめられていない。食料不安の解消のために大規模なフード戦略を策定している 45。
（２）市が紹介している取組 46①

地域福祉提供計画（Local Welfare Provision scheme, LWP）による支援
短期的な危機に陥り、必需品を手に入れるためにすぐに助けが必要な人々を支援する。助成金なので、返済する必要はない。食料品や衣料品などの購入、光熱費の支払い、ガスや電気の支払いなどに利用できる。危機助成金（crisis
grant）として知られる。申請が通ると、プリペイドカードが郵送される。
また、電子レンジ、卓上冷蔵庫、卓上調理器とベッドの贈与も受けることができる。地域支援助成金（community support grant）として知られる。

②

家計サポート基金（Household Support Fund）の設置
前述のタワーハムレッツ区と同様。

③

苦難助成コミュニティ基金（Hardship Grant Community Fund）の設置
バーミンガム・ボランタリー・サービス協議会（Birmingham Voluntary
Service Council）が雇用年金省の助成金を受けて運営している。2024 年３月
31 日まで。食費やエネルギー費用などの支払いに困難を感じているバーミンガ
ム在住の世帯に対して、最大 200 ポンドを助成。申請できるのは１回のみ。

45 Local Government Asociation「Birmingham City Council: Food System Strategy 2022-

2030」（2022 年 10 月６日発行）［https://www.local.gov.uk/case-studies/birmingham-citycouncil-food-system-strategy-2022-2030］（最終検索日：2024 年３月 21 日）
46 Birmingham City Council「Cost of living support」［https://www.birmingham.gov.uk/livingsupport］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

30

④

低所得年金年齢世帯向けバウチャーの支給（Low Income Pension Age Households - Cash Voucher Scheme）
2023 年 12 月に３万 5,000 戸の低所得年金年齢世帯にカウンシルタックスへのサポートとして、50 ポンドの現金支払いバウチャーを送っている。郵便局に持っていくと、現金に換えられる。

⑤

免税保育（Tax Free Childcare）の提供
非課税保育は、働く親の保育料を支援する政府の制度。資格がある場合は、保育士に直接保育料を支払えるオンライン保育アカウントを設定する。利用者
が８ポンドを支払うごとに、政府はさらに２ポンドを支払う。子ども一人当た
り年間最大 2,000 ポンド、障害のある子どもの場合は 4,000 ポンドまで受け取ることができる。対象となる費用は、政府に登録されてる保育士、保育園、乳母に対する保育料、登録された放課後クラブと遊びのスキーム、在宅介護登録機関に勤務する在宅介護従事者に対する介護料である。

⑥

セントラルヒーティングの無料設置⑦

ウォーム・ウェルカム・スペース（Warm Welcome Spaces）の設置
バーミンガム市内の地域社会、ボランティア団体、宗教団体とのパートナー
シップで運営。タワーハムレッツ区と違い、冬だけでなく１年中利用可能。無料インターネットアクセス、パソコン、充電ポイントが提供され、飲み物や軽食も取れる。場所を示したマップも提供されている。

⑧

ヘルシースタート（Healthy Start）の提供
タワーハムレッツ区と同様。

⑨

長期休暇中の食事提供（Holiday Activities and Food Programme, HAF）
タワーハムレッツ区と同様。

⑩

スーパーマーケットバウチャーの配布
地元のパートナーである Sodexo、Pluxee、Education と協力して、家族、子ども、若者に最大 20 ポンド相当のスーパーマーケットバウチャー（割引券）を配布。2024 年２月の半期の１回限りのバウチャー（２月の半期には子どもたち
が特に休日の飢餓の影響を受けやすいため）。対象は学校給食無償化中の全ての子どもたち及びイングランドで最も恵まれない 20％の地域にある 318 校に通う子ども。
⑪

食糧支援団体のマップ発信⑫

ペットの世話をする余裕がなくなった場合の支援団体の紹介
ペットフードを含むフードバンクの情報も示唆。

３

ランカシャーについて（１）方針
ランカシャーでは、バーミンガム市同様、ネグレクトに対する戦略は策定されているものの、子どもや家族政策に関する戦略はまとめられていない。
31

（２）カウンティカウンシルが紹介している取組 47①

家計サポート基金（Household Support Fund）の設置
前述のタワーハムレッツ区と同様。

②

長期休暇中の食事提供
学校に通う５歳から 16 歳の子どもの親又は介護者であれば、学校から電子のショッピングバウチャーを入手できる。２歳から４歳までの子どもの保護者又は介護者には郵送される。カレッジ生も無料の学校給食を受給している人については、直接大学で受給できる。

③

ウォーム・スペース（Lancashire warm spaces）の提供
冬の間利用できる暖かいスペースを提供。無料インターネットアクセス、パ
ソコン、充電ポイントが提供され、飲み物や軽食も取れる。マップも提供されている。

④

フードバンク探しを支援してくれる団体の紹介
これまでの地方自治体と異なり、非営利団体である「Citizens Advice」の紹介にとどまっている。Citizens Advice は、イングランド以外も含む英国全土で活動し、１万 6,000 人以上の高度に訓練されたボランティアがフードバン
クに限らず、様々な問題について助言をしてくれる。

⑤

無料学校給食の提供
小学校２年生までは要件がないが、小学校３年生からはユニバーサルクレジ
ット等の給付を受けているなど、一定の条件下で応募可能。16 歳以上の学生も対象となり得る。

⑥「ティータイムでの遊びとスキル（Play and skills at tea-time
activities, PASTA）」の提供
ランカシャー州独自の取組。家族が一緒に料理をしたり、遊んだり、時間を過ごしたりできる、楽しくてフレンドリーなアクティビティプログラム。対象は５歳から８歳までの子どもとその家族(年長者と弟妹を含む)。週に１回、最低６週間、ランカシャーの特定の区の家族を対象としている。

⑦

ヘルシースタート（Healthy Start）の提供
タワーハムレッツ区と同様。

⑧

長期休暇中の食事提供（Holiday Activities and Food Programme, HAF）
タワーハムレッツ区と同様。

⑨

無料保育や保育料の補助

47 Lancashire County Council「Cost of Living support」［https://www.lancashire.gov.uk/health-and-social-care/cost-of-living/］（最終検索日：2024
年３月 21 日）

32

４

ペンドルについて（１）方針
ペンドルにおいて、子どもや家族政策に関して特に注目しているものはないが、ホームレス対策に関する戦略の中で、子どものソーシャルケアに関する部門とのパートナーシップについて少しだけ言及されている48。
（２）ディストリクトカウンシルが紹介している取組 49①

寒冷地手当やエネルギーコストに関するファンド等の紹介②「手ごろな価格の暖かさ助成金（Affordable Warmth Grant）」の設置③「温かく居心地の良い場所（Warm and welcome places）」の提供
コミュニティーセンター等で温かい飲み物や軽食を取ることができる。パソ
コンや充電する場所も提供される。

④

無料学校給食の提供
前述のランカシャーカウンティカウンシルのページへリンク。

⑤

フードバンク情報の掲載
マップはないが、住所や時間などが記載されている。

⑥

長期休暇中の食事提供（Holiday Activities and Food Programme, HAF）
無料学校給食を受けている４歳から 16 歳に対して、「楽しい雰囲気、アクティブな生活計画（楽しい雰囲気、アクティブな生活計画）」というプログラムを提供。

⑦

ホームレスの支援
ホームレスに関する問い合わせはペンドルが受けており、退役軍人、精神疾患、元受刑者、家庭内暴力の被害者、青少年、特定の医療ニーズがある人へ向けた情報ページが充実している。これは、ディストリクトカウンシルの役割として、住居（住まい）の提供があることと関連するものと思われる。

第３節

まとめ

第３章では、地方自治体のウェブサイトから、子どもの貧困や子育て家庭への支援に関する取組について、その概要を取り上げた。
ウェブサイトはシンプルで分かりやすく、トップページからワンクリックで第２節で述
べた支援策をまとめたページにたどり着くことができる。英国の地方自治体は、2016 年
保育法において、育児等に関する情報について、情報、助言、支援を提供することが義務

48 Pendle Borough Council,

HOMELESSNESS AND ROUGH SLEEPING STRATEGYFOR PENDLE 2019 – 2024 , p.10
49 Pendle Borough Council「Community Support」［https://www.pendle.gov.uk/CommunitySupportHub］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

33付けられていることが関連していると思われる50。単純なところではあるが、役所の窓口を訪れたり、電話をして問い合わせることは、非常に手間と時間がかかる。自宅で空いた時間にさっと情報を確認でき、そして多くの手続をオンラインで完了できるという、情報の手に入れやすさと活用のしやすさは、英国において優れている部分だと考える。

図３－４

各地方自治体のウェブサイトにおける支援情報ページ

また、取組の方針や内容をみていると、フードバンク、休暇期間中を含む無料学校給食、ビタミン剤の支給といった食物不安への対応だけでなく、冬の寒い時間に暖かい場所を提供したり、学校休暇中の無料給食に合わせて、別のアクティビティを提供するなど、子どものよりよい成長機会の獲得のため、機会を活かしてなるべく効果的に取り組もうと動いていることが分かる。そして、プログラムの運営にあたっては、政府や地方自治体が資金提供と話し合いを重ねて、各々の地域にあるチャリティ団体や民間企業とともに作り上げている。

50 Legistlation.gov.uk「Childcare Act 2016」（2016 年３月 16 日発行）

［https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2016/5/enacted ］（最終検索日：2024 年３月 21 日）

34

おわりに
英国における子どもの貧困対策への取組は、より広範な社会的、経済的、政治的な経年変化を反映し、根深い歴史を持っている。1990 年代後半に導入されたシュア・スター
ト・プログラムは、こうした取組の重要な一部であった。
本レポートの作成で確認できたこととして、第一に、時間の経過とともに、政策の大きな変化が反映され、シュア・スタートそれ自体は無くなったものの、過去の知見や経験が、現在の政策にも影響を及ぼしていることである。具体的には、幼児期の早期支援やユニバーサルクレジットによる支援の一元化である。
第二に、英国においても、1997 年以降の歴史から、2016 年に所得に係る目標を取りやめる方向に大転換するなど、何が「よい」のかを模索しながら、目の前の支援に取り組ん
でいるところであり、今回の調査を通して、その歴史の深さと支援の広汎性に気付かされた。
貧困問題の解決は根深く、一朝一夕では解決しないものであるが、パンデミックや生活費危機により、困窮者がより苦しい立場におかれている状況は、日本も英国も変わりがな
い。
本レポートが今後子どもの貧困対策に関わる方々にとって、海外事例への理解を深める一助となり、日本における支援策の充実に貢献することがあれば幸甚である。

一般財団法人自治体国際化協会ロンドン事務所
所長補佐 福田いつか（岐阜県派遣）

35

参考文献
1

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2011)

2

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3

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4

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(最終

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39