Comisión Mundial sobre
EL FUTURO DEL TRABAJO

nota informativa
preparada para la
segunda reunión de la Comisión Mundial sobre el Futuro del Trabajo
15-17 de febrero de 2018

Grupo 6: La futura gobernanza del trabajo

Nuevas perspectivas
para la gobernanzadel trabajo

La creación de la Comisión Mundial sobre el Futuro del Trabajo en agosto de 2017
marcó el inicio de la segunda fase de la iniciativa del centenario de la OIT relativa
al futuro del trabajo. Los seis grupos temáticos que se han formado en el seno dela Comisión proporcionan una base para futuras deliberaciones de la Comisión
Mundial. Se centran en las principales cuestiones que conviene tener en cuenta
para que el futuro del trabajo ofrezca seguridad, igualdad y prosperidad. Para cadauno de los grupos propuestos se ha elaborado una serie de notas informativas. La
finalidad de esas notas es alimentar el debate en torno a un conjunto de cuestiones
escogidas con arreglo a cada uno de los temas tratados. Los grupos temáticos no
están necesariamente relacionados con la estructura del informe final.

11#Índice de notas informativas
Grupo 1: El papel del trabajo para los individuos y la sociedad#1. Los individuos, el trabajo y la sociedad#2. Responder a la situación actual y las aspiraciones de la juventud
Grupo 2: Poner fin a la persistente desigualdad de la mujer en todo el mundo#3 La prestación de cuidados en favor de los mercados de trabajo inclusivos
		 y la igualdad de género
#4. Empoderar a las mujeres que trabajan en la economía informal
Grupo 3: Tecnología al servicio del desarrollo social, ambiental y económico

#5. La calidad del trabajo en la economía de plataformas#6. La influencia de la tecnología en la calidad y la cantidad del empleo
Grupo 4: Gestión del cambio durante cada fase de la educación#7. Gestión de las transiciones a lo largo del ciclo de la vida
#8. Políticas y sistemas de fomento de las capacidades profesionales para la futura		 fuerza de trabajo
Grupo 5: Nuevos enfoques para el crecimiento y el desarrollo#9. Nuevos modelos empresariales para el crecimiento inclusivo#10. Cadenas de valor mundiales para un futuro inclusivo y sostenible
Grupo 6: La futura gobernanza del trabajo#11. Nuevas perspectivas para la gobernanza del trabajo#12. Enfoques innovadores para garantizar la protección social universal
		para el futuro del trabajo

Introducción
La transformación del mundo del trabajo plantea una serie de retos desconocidos paralas instituciones y las modalidades de gobernanza del trabajo existentes; muchos deesos desafíos están relacionados con la mundialización (OIT, 2017a). La integración
en el mercado mundial hace que los Estados compitan entre sí, incluso en lo que serefiere a las condiciones laborales; asimismo, limita el espacio político nacional. Ambos efectos someten a presión a las modalidades de gobernanza del trabajo asentadas.
A escala nacional, es difícil regular de forma efectiva la relación de empleo individuala causa del trabajo informal, la migración laboral y la proliferación de formas atípicasde empleo. El estancamiento o la disminución del número de afiliados a los sindicatosy, en algunos casos, la pérdida de apoyo político a la negociación colectiva constituyen
un obstáculo a la regulación colectiva del empleo. Del mismo modo, la regulación
pública encuentra trabas en muchos casos por el debilitamiento del apoyo a la administración laboral, en especial la inspección del trabajo y la solución de conflictos.
A pesar de los desafíos, el Estado nación sigue desempeñando una función predominante en la gobernanza del trabajo: en gran medida, esta depende de la jurisdicción
nacional. Así, el Estado nación es el que posee la facultad, y la responsabilidad, deamortiguar los efectos de la mundialización sobre los trabajadores y las empresas; sinembargo, su capacidad de asumir esta responsabilidad se ve muy amenazada. En particular, es probable que las instituciones y las modalidades de gobernanza existentes
no sean capaces de proteger a todas las personas que trabajan.
En la presente nota informativa se trata de averiguar en qué podría diferir la gobernanza en el futuro según las nuevas perspectivas de la gobernanza en el trabajo, con el
fin de prever las transformaciones que están en marcha. A continuación, se analizan
la gobernanza nacional, la gobernanza laboral transnacional, la gobernanza privada yla nueva gobernanza.

Constataciones principales
Gobernanza nacional
La gobernanza nacional del trabajo se realiza mediante la interacción entre las instituciones del mercado laboral, dentro de un sistema general (Berg, 2015). Este sistema
comprende la incorporación de las normas internacionales del trabajo a la legislación
nacional, todas las facetas de la administración laboral, las relaciones laborales colectivas, la fijación del salario mínimo y la relación de empleo individual.
La relación de empleo descansa en la intersección entre la organización económica yla regulación jurídica del trabajo. Como medio de organización del trabajo, la relaciónde empleo fomenta la productividad de las empresas a través de la estabilidad delempleo, y por lo tanto contribuye de forma positiva al rendimiento económico general(OIT, 2016a). El contrato de trabajo se ha ido convirtiendo en el principal instrumento
jurídico para regular la estructura económica del trabajo en una relación laboral. Un

1aspecto crucial de la regulación jurídica de la relación de empleo es la presunción deque el trabajo está subordinado al control de un único empleador.
En los sistemas de gobernanza nacional, el contrato de trabajo se encuentra en el centro de varios niveles interconectados (OIT, 2016b). El derecho público complementa
el contrato de trabajo con condiciones mínimas establecidas en la legislación y, amenudo, con el acceso a sistemas de protección social. Asimismo, el derecho públicosuele propiciar la negociación colectiva como otro nivel de gobernanza. La gobernanza
privada y las diversas formas de gobernanza transnacional –que se refieren a la aplicación nacional de las normas internacionales del trabajo, y tratan de reforzarla– son
otros estratos que configuran la relación de empleo. Por otra parte, cada nivel dependede la relación de empleo para generar los beneficios que se persiguen.
A pesar de la profusión de nuevas modalidades laborales y la aparición de otros estratos de gobernanza, el contrato de trabajo sigue siendo la piedra de toque conceptual de la acción estatal para diseñar medidas que garanticen la protección jurídica
de los trabajadores en las formas atípicas de empleo (Deakin, 2013). Esas medidas
comprenden exigir la igualdad de trato para los trabajadores en las formas atípicas deempleo; introducir una nueva reglamentación del tiempo de trabajo; tratar de poner
remedio a la clasificación incorrecta de los trabajadores; restringir el derecho de losempleadores a contratar trabajadores en formas atípicas de empleo, y asignar obligaciones en las relaciones de empleo que vinculan a varias partes (OIT, 2016a). Algunos
sistemas de inspección del trabajo aplican un enfoque estratégico del cumplimiento(Weil, 2008) con el fin de responder a los desafíos que plantea un lugar de trabajocada vez más fisurado para la relación de trabajo (Weil, 2014). Por su parte, los representantes de los trabajadores han probado nuevos medios de organización y actuación
colectivas (OIT, 2015).
Sin embargo, puede que las medidas estatales articuladas en torno al concepto instaurado de trabajo subordinado al control de un único empleador no respondan a todos
los retos. Es posible que no abarquen las modalidades que vinculan a varias partes, yque no sean aptas para cubrir la economía informal, ni para fomentar la transición delempleo informal al empleo formal, garantizando un acceso igualitario a los derechos
en el trabajo.
Esos y otros desafíos que merman la eficacia de la modalidad en vigor de regulación
jurídica de la relación de empleo han dado lugar a propuestas alternativas: otorgar«derechos sociales de giro» (Supiot, 2001; véase la nota informativa núm. 7); reconocer que los mercados laborales son «de transición» (Gazier y Gautié, 2011); defender
un «contrato único de empleo» en lugar de múltiples formas de compromiso laboral(Casale y Perulli, 2014); reconocer la existencia de «relaciones de trabajo personales»
como base para la regulación jurídica del empleo individual (Freedland y Kountouris,2011); asignar las responsabilidades que corresponden al empleador a toda partefacultada jurídicamente para ejercer la función de empleador, o para asumir un papel
decisivo en el ejercicio de dicha función (Prassl, 2015, pág. 165), y adoptar una«constitución laboral» para asegurar los derechos sociales de quienes desempeñan un
trabajo subordinado (Dukes, 2014).
En última instancia, todo dependerá en gran medida de si los Estados siguen persiguiendo los objetivos económicos y sociales que se han derivado hasta ahora de larelación de empleo, así como de si esas metas gozan del apoyo de las fuerzas sociales.
Asimismo, será decisivo el impacto que tengan otras modalidades de gobernanza en
los trabajadores dentro de las relaciones de empleo.

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Normas internacionales del trabajo y gobernanza laboraltransnacional
Las normas internacionales del trabajo constituyen un punto de referencia esencialpara la gobernanza laboral. La OIT está sometiendo el corpus de normas internacionales del trabajo a un mecanismo de examen para actualizarlas y garantizar su pertinencia en el futuro. Hay una serie de dispositivos de gobernanza transnacional que seinspiran en este corpus de normas internacionales del trabajo: acuerdos regionales,
iniciativas privadas de gobernanza y acuerdos marco internacionales. Las normas internacionales del trabajo, en general, y los derechos y principios fundamentales, enparticular, son un punto de referencia para las disposiciones laborales de los tratados
internacionales comerciales y de inversión, y para las cláusulas de trabajo de las actividades de inversión y crédito de instituciones financieras internacionales.
Diversos acuerdos económicos regionales comprenden marcos de gobernanza laboral,
bien para proteger los derechos de los trabajadores, bien para fomentar la aplicaciónde las normas internacionales del trabajo en la legislación nacional y la convergencia
de esos marcos jurídicos. Tanto la Unión Europea como el Consejo de Europa protegen los derechos fundamentales del trabajo, mientras que la Comisión Europea tiene
una competencia normativa directa en algunos ámbitos (Hendrickz y Giubboni, 2015;
Novitz, 2010). Los derechos fundamentales están amparados de diversas maneras enel sistema interamericano de derechos humanos (Belle Antoine, 2015; Novitz, 2010);
la Unión Africana (Novitz, 2010), y la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (Bamu y Mudarikwa, 2015). La Organización para la Armonización del Derecho
Mercantil en África (OHADA) ha promulgado una legislación laboral uniforme para sus
Estados miembros de África Central y Occidental (Blackett, 2010); y la Comunidad
del Caribe, por su parte, ha proclamado leyes laborales tipo sobre determinados temas(Corthésy y Harris-Roper, 2014).
Las disposiciones laborales son cada vez más frecuentes en los acuerdos bilaterales
y multilaterales comerciales y de inversión, incluso entre países en desarrollo (OIT,
2017a). Estas disposiciones son muy variadas en cuanto al contenido normativo; losmecanismos de supervisión de la práctica estatal, y la estructura y los resultados delos mecanismos de solución de conflictos. Cada uno de estos aspectos se ha estudiado
en profundidad en numerosos acuerdos (por ejemplo, Compa y Brooks, 2015). Según
un análisis reciente, para evaluar los efectos de las disposiciones laborales de losacuerdos comerciales, es preciso tener en cuenta el equilibrio de las medidas de política que contiene cada cláusula, y la manera en que pueden afectar a la capacidad delos Estados, las partes interesadas o las empresas (Aissi, Peels y Samaan, de próxima
publicación). Una conclusión importante es que es poco probable que las disposiciones laborales palien los efectos negativos de la liberalización del comercio a menos
que vayan acompañadas de otras medidas de política, en especial el respaldo de la
actuación y la participación de la sociedad civil (Cheong y Ebert, 2016).
Por su parte, la Corporación Financiera Internacional (CFI) empezó a tener en cuenta las cuestiones sociales en sus prácticas de concesión de préstamos en la década
de 1990 (Sims, 2009). Desde 2006 esta entidad ha exigido de forma sistemática
el cumplimiento de normas de desempeño que comprenden disposiciones laborales(Cradden, Graz y Pamingle, 2015). En 2013 el Banco Mundial reemplazó las salvaguardias que venía aplicando por las Normas de Desempeño de la CFI, si bien en 2018van a sustituirse por el nuevo Marco Ambiental y Social, que se aplicará a todos los3

futuros proyectos de inversión del Banco1. El Marco contendrá normas de desempeño
relativas a los cuatro ámbitos correspondientes a las normas fundamentales del trabajode la OIT.
En cuanto a las disposiciones laborales de los acuerdos comerciales y de inversión,las Normas de Desempeño de la CFI suscitan preguntas sobre el contenido normativo
de dichas disposiciones, su ámbito de aplicación, los mecanismos de supervisión, ysus efectos en la práctica (Ebert, 2014). Si bien prevén un mecanismo de atención
de quejas, aún no se tienen pruebas de su utilidad. Se ha observado en un estudioque estas normas de desempeño han creado un «ámbito normativo» en el que losinterlocutores locales pueden reivindicar sus derechos. Sin embargo, en ese estudiotambién se ha constatado que esa posibilidad depende de la capacidad efectiva derepresentación colectiva que se tenga. Hasta un 95 por ciento de los trabajadores que
podrían acogerse a dicho mecanismo de atención de quejas desconocían su existencia,o incluso la de las propias normas de desempeño (Cradden, Graz y Pamingle, 2015).
En los acuerdos marco internacionales (AMI) entre federaciones mundiales de sindicatos
y multinacionales se suele hacer referencia a la promoción de los principios y derechos
fundamentales en el trabajo2. Esos acuerdos aprovechan las relaciones laborales sólidas
y constructivas que existen entre estas partes para fomentar el respeto por los principios
y derechos fundamentales en el trabajo en las actividades de esas multinacionales. Al
convenir estos acuerdos, cada parte reconoce a la otra como un interlocutor legítimo en
materia de relaciones laborales a escala mundial, y se presta a cooperar en la aplicación y el seguimiento de estos principios a nivel nacional. Algunos estudios demuestranque al promover el respeto de esos principios y la solución de los conflictos que surgen
cuando los interlocutores nacionales en materia de relaciones laborales no los aplican,
los AMI crean y refuerzan la capacidad de los sistemas de relaciones laborales y lossistemas de gobernanza nacionales (OIT, de próxima publicación).

Gobernanza privada
Numerosas empresas han adoptado políticas de responsabilidad social corporativa(RSC) para modificar las condiciones laborales en sus actividades. Otras, en ocasiones, además de tener políticas de RSC, participan en iniciativas multipartitas destinadas a mejorar las condiciones laborales de la producción en las cadenas de valor
mundiales3. El propio programa de la OIT Better Work, creado en colaboración con la
CFI, incorpora elementos de este tipo de gobernanza privada4.
Se han examinado muy a menudo los efectos de la regulación privada. En numerosos
trabajos se constata que hay mayor probabilidad de que la regulación privada tenga
un efecto positivo en cuestiones relativamente más sencillas, como las infracciones
de las disposiciones salariales, que en las más complejas, en particular la libertad
sindical (Barrientos y Smith, 2007). Por lo tanto, puede que haya que desarrollar
mecanismos institucionales duraderos para que el efecto sea sostenible a largo plazo(Rodríguez-Garavito, 2005). En consecuencia, la presencia de la sociedad civil activa
puede contribuir a la realización efectiva de la gobernanza privada (Amengual y Chirot,2016). Aun así, existen pruebas contradictorias sobre la medida en que la gobernanza1	
http://www.bancomundial.org/es/programs/environmental-and-social-policies-for-projects/brief/the-environmental-and-socialframework-esf [consulta: 16 de enero de 2018]. Las Normas de Desempeño también han influido en otros préstamos internacionalesdel sector privado, por parte de instituciones tanto públicas como privadas (Ebert, 2014).
2	Es decir: la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; laeliminación del trabajo forzoso u obligatorio; la abolición del trabajo infantil, y la eliminación de la discriminación en materia deempleo y ocupación.
3	Entre otros ejemplos, cabe mencionar la Iniciativa de Comercio Ético (www.ethicaltrade.org) y la Asociación por el Trabajo Justo(http://www.fairlabor.org/es).
4	
www.betterwork.org.

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privada en sí es efectiva a la hora de empoderar a las partes de las relaciones laborales,
incluso en estudios sobre el mismo país (Polaski, 2006; Kolben, 2004). Es preciso
prestar atención asimismo al contexto de gobernanza en un sentido más amplio, por
ejemplo en lo relativo a la libertad de prensa (Amengual y Chirot, 2016; Toffel, Shorty Ouellet, 2015).
Un motivo de preocupación más acuciante es la interacción entre la gobernanza privada y la pública. En teoría, podrían funcionar en paralelo; podrían complementarse, o lagobernanza privada podría desplazar o sustituir a la gobernanza pública del trabajo. En
la práctica, es posible que la gobernanza privada resulte más eficaz en los casos en losque el Estado es relativamente más eficaz (Locke, Qin y Brause, 2007; Locke, Rissing
y Pal, 2013). En un estudio sobre el sector azucarero en el Brasil (Coslovsky y Locke,2013) y en otro sobre el sector de la ropa en la República Dominicana (Amengual,2010), se observa en ambos casos que la regulación privada podría tener efectos positivos, al permitir a las instituciones estatales maximizar su ventaja comparativa —ysus escasos recursos— incluso cuando la interacción formal con la gobernanza pública
es limitada. En última instancia, la gobernanza privada y la pública no funcionan deforma aislada la una respecto de la otra (Coslovsky y Locke, 2013). Por lo tanto, no
es que la gobernanza privada trascienda a la gobernanza pública: añade otro estrato(Bartley, 2011). En un análisis sobre la interacción en Indonesia entre Better Worky los servicios nacionales de inspección se concluyó que esa superposición puede
fortalecer la gobernanza pública si sirve para cambiar los incentivos y la capacidad delas partes de cara a cumplir las normas y se vincula de forma directa a la gobernanza
pública (Amengual y Chirot, 2016).

Nueva gobernanza
La interacción entre la gobernanza pública del trabajo y la privada es una característica del enfoque de la «nueva gobernanza» de las políticas públicas. La nueva gobernanza, cada vez más habitual en muchos campos, otorga prioridad entre otros aspectos ala participación de las partes no estatales y la colaboración entre las partes interesadas(Lobel, 2004). En el caso de la gobernanza del trabajo, un ejemplo puede ser la colaboración entre el Estado y los representantes de los intereses de los empleadores y delos trabajadores para diseñar y aplicar una política (Banco Mundial, 2017).
El cambio a la (nueva) gobernanza permite darse cuenta de que el gobierno, si bien
es indispensable para guiar y legitimar el proceso, no es el único medio de garantizar
la gobernanza (Ruggie, 2014). Esta transición también pone de manifiesto tanto la
creciente complejidad de los retos a los que se enfrentan las políticas públicas comola persistente realidad de limitación de los recursos, que merma la capacidad del Estado de asegurar la observancia de las normas pertinentes. Por consiguiente, la nueva
gobernanza es un modo estratégico de sacar provecho de los incentivos privados paralograr fines públicos de forma más efectiva (Weil, 2008) Este tipo de gobernanza
ofrece la oportunidad de adaptar la gobernanza al contexto institucional, y su éxito
depende de esta adaptación (Dubash y Morgan, 2012).
Durante mucho tiempo el tripartismo se ha basado en enfoques típicos de la nueva
gobernanza. El tripartismo efectivo solo es posible si existe un ámbito institucionalpara la participación de representantes autorizados de organizaciones de empleadoresy de trabajadores. Si bien la función representativa de las organizaciones legítimas deempleadores y de trabajadores puede ser más reducida que algunos de los amplios
conceptos habituales en la bibliografía relativa a la «participación de la sociedad civil»

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(Novitz y Fenwick, 2010), puede considerarse que el proceso de diálogo social en elque participan las organizaciones de empleadores y de trabajadores está contribuyendo a fomentar la deliberación, que se encuentra en el centro de la nueva gobernanza(Bogg, 2009).

Algunas consideraciones
Los Estados, los ciudadanos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores,
las empresas y las instituciones internacionales han respondido a los retos que seplantean ante la gobernanza del trabajo con nuevas instituciones y modalidades degobernanza. Hasta la fecha, las pruebas revelan tanto las ventajas como las posibles
deficiencias de esos enfoques novedosos. Con objeto de ampliar y reforzar la gobernanza, sería conveniente lograr la participación de agentes no estatales a la hora de
fomentar o exigir el cumplimiento de las normas del trabajo. No obstante, la profusiónde regímenes de gobernanza puede llevar a la falta de coherencia normativa. Las nuevas modalidades de gobernanza pueden dar pie a un espacio para participantes locales(en especial, organizaciones de trabajadores), pero es probable que estos carezcan dela capacidad y los conocimientos necesarios para sacar provecho de esa oportunidad.
La gobernanza nacional a través de las instituciones del mercado laboral «tradicionales» sigue siendo fundamental, a pesar de que estas no siempre amparen a todos los
trabajadores.
A pesar de cierto grado de incertidumbre, la acumulación de estratos de gobernanza
puede resultar positiva. La gobernanza del trabajo no tiene necesariamente que ser un
mercado saturado ni un juego de suma cero: es posible coordinar la gobernanza privada y la pública en una suerte de «gobernanza social», de manera que se beneficien
la una a la otra (OIT, 2016c). Con objeto de lograr este fin y alcanzar una gobernanzaefectiva para el futuro del trabajo, será preciso responder a una serie de preguntas
fundamentales:• ¿Sigue siendo el contrato de trabajo adecuado a su propósito y, en caso negativo,
cómo debe modificarse el modelo regulador?
• ¿Cómo puede lograrse una mayor coherencia normativa entre los diversos regímenes
de gobernanza: internacional, regional y nacional; o privado y público?
• ¿Qué circunstancias contribuirán a dejar margen para la innovación en el sistema denormas internacionales del trabajo, y en qué podría consistir esa innovación?
• ¿Cuál es la mejor manera de combinar la gobernanza privada y la pública para quese refuercen entre sí?
• ¿Qué nuevas instituciones y modalidades de gobernanza pueden ser necesarias?
• Dada la función fundamental de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la gobernanza del trabajo, a favor de la democracia y en la consecución de lajusticia social, ¿qué tipo de organizaciones de empleadores y de trabajadores —basadas en la solidaridad colectiva— podría fomentar una gobernanza responsable deltrabajo?

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