GUIA METODOLÓGICA
Planificación para la
implementación de laAgenda 2030 en
América Latina y el Caribe

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Guía metodológica: planificación parala implementación de la Agenda 2030
en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)Este documento fue preparado por Alejandro Bustamante, Asistente Superior de Asuntos Económicos del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina yel Caribe (CEPAL); Carlos Sandoval, Asistente Superior de Investigación del Área de Planificación, Prospectiva y Desarrollo
Territorial del ILPES; Humberto Soto, Oficial de Asuntos Sociales de la sede subregional de la CEPAL en México, y Paulina
Pizarro, Asistente de Investigación del ILPES. Contó con la colaboración de François Fortier, Asesor Interregional de
Desarrollo Sostenible de la División de Objetivos de Desarrollo Sostenible del Departamento de Asuntos Económicos ySociales (DAES).
La CEPAL agradece a la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ), por encargo del Ministerio Federal de
Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) de Alemania, por el apoyo financiero prestado para la impresión de esta guía.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas
LC/TS.2018/63
Distribución: L
Copyright © Naciones Unidas, 2018
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.18-00556
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros de lasNaciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

ÍndiceIntroducción ..................................................................................................................................... 5I.

El rol de la planificación como medio de implementación de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible ................................................................................................... 9II.

Integralidad de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ............................................. 13

III.

Fases metodológicas de los talleres...................................................................................... 17
Fase I.
Identificación de eslabones y nodos críticos entre la Agenda 2030
y los instrumentos de planificación...................................................................... 17
Objetivo ............................................................................................................... 17
Antecedentes metodológicos .............................................................................. 17
Desarrollo de la metodología .............................................................................. 18
Fase II.
Sistemas de planificación y su vinculación con los Objetivos
de Desarrollo Sostenible ..................................................................................... 25
Fase III. Autoevaluación de los sistemas de planificación: Planbarómetro ...................... 27
Fase IV. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la ciudadanía ..................................... 33
Fase V.
El desafío de la intersectorialidad en la implementación de la Agenda
para el Desarrollo Sostenible .............................................................................. 37
Fase VI. El desafío de la intertemporalidad en la implementación de la Agenda
para el Desarrollo Sostenible .............................................................................. 40
Fase VII. Formulación de la estrategia de implementación de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible a nivel local .......................................................... 44
Fase VIII. Análisis de escenarios futuros............................................................................. 46

Bibliografía ..................................................................................................................................... 49
Anexos ........................................................................................................................................... 53
Anexo A1 Recomendaciones de lecturas complementarias ............................................... 54
Anexo A2 Glosario metodológico ......................................................................................... 55
Cuadros
Cuadro 1
Cuadro 2

Listado de metas o estrategias de un instrumento de planificación(ejemplo) .............................................................................................................. 18
Listado de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ejemplo ODS 7) .................. 193

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Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6

Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Cuadro 10

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Listado armonizado de metas con aportación conjunta de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible y el instrumento de planificación (ejemplo) .......... 19
Plantilla para identificar vínculos entre metas articuladas (ejemplo) ................... 20
Matriz que establece los eslabones entre listados individuales (ejemplo) .......... 21
Identificación de un nodo crítico (meta 1.4) en el listado armonizado
de metas con aportación conjunta de la Agenda 2030 parael Desarrollo Sostenible y el instrumento de planificación .................................. 23
Tipos de alertas ................................................................................................... 31
Ejemplo de visualización de alertas..................................................................... 32
Posición-influencia ............................................................................................... 36
Cadena de valor público, ejemplo del caso del estado de Jalisco ...................... 38

Gráficos
Gráfico 1
Gráfico 2
Gráfico 3

Gradación para definir el nivel de vinculación estableciendo una jerarquía(ejemplo) .............................................................................................................. 21
Ejemplos de diagramas de radar ......................................................................... 30
Ejemplo d.2: analfabetismo en Honduras y tendencia al año 2030 .................... 43

Diagramas
Diagrama 1
Diagrama 2
Diagrama 3
Diagrama 4

Elementos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ............................... 5
Fases de la guía: definición de una estrategia desde la planificación parala implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ................... 7
Planificación y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ................................ 10
Sistema de planificación ...................................................................................... 26

Imágenes
Imagen 1
Imagen 2
Imagen 3
Imagen 4

Diagrama visual para identificar las cadenas que vinculan distintos
eslabones y nodos críticos (ejemplo) .................................................................. 24
Diagrama visual final para identificar los círculos virtuosos/viciosos(ejemplo) .............................................................................................................. 25
Matriz Excel para completar ................................................................................ 29
Posición-poder ..................................................................................................... 36

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Introducción

En septiembre de 2015 los Estados Miembros de las Naciones Unidas, tras un extenso proceso denegociaciones intergubernamentales con aportes de una amplia variedad de actores, acordaron laAgenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Esta agenda de desarrollo se propone como una hoja deruta para que los países avancen hacia el logro del desarrollo sostenible, poniendo a las personas en el
centro, con arreglo a un enfoque de derechos en el marco de una alianza universal renovada.
Esta nueva propuesta futura se construyó a partir de las experiencias recogidas de la
implementación de la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo después de 2015, dando lugara un acuerdo más ambicioso y complejo que incluye una visión, unos principios, una estrategia deejecución y un marco de examen global, cuyo objetivo es contar con una agenda universal y holísticapara el logro del desarrollo sostenible.

Diagrama 1
Elementos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Fuente: Instituto de las Naciones Unidas para Formación Profesional e Investigaciones (UNITAR).

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

La Agenda 2030 establece un marco de resultados compuesto por 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS), 169 metas y 232 indicadores. La Agenda 2030 es universal: los beneficios deldesarrollo deben ser para todos y es responsabilidad de todos los países su logro; indivisible, ya que
insta a abordar los 17 Objetivos en conjunto, evitando fragmentaciones; integral, puesto que conjuga
las tres dimensiones del desarrollo, a saber, económico, social y ambiental; civilizatoria, dado que
propone erradicar la pobreza extrema como imperativo ético, poniendo a la dignidad y a la igualdad delas personas en el centro; y transformadora, ya que requiere aproximaciones alternativas a la forma
habitual de hacer las cosas (business as usual) para alcanzar el desarrollo sostenible. La igualdad dederechos y de género están presentes en toda la Agenda y el enfoque de múltiples interesados se hace
imprescindible para su apropiación e implementación.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) cumple la labor deacompañar y apoyar a la región en el proceso de implementación y seguimiento de la Agenda 2030.
En ese sentido, ha establecido cuatro prioridades en su trabajo:i)

Fortalecer la arquitectura institucional regional, aprovechando tanto las instancias existentes
como el Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible;ii) Potenciar el análisis de los medios de implementación de la Agenda 2030 a nivel regional;iii) Apoyar la integración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en los planes
nacionales de desarrollo y en los presupuestos, yiv) Promover la integración de los procesos de medición necesarios para la producción de losindicadores de los ODS en las estrategias nacionales y regionales de desarrollo
estadístico, así como la consolidación de los sistemas estadísticos nacionales (SEN) y elrol rector de las oficinas nacionales de estadística (ONE).
En el marco de este acompañamiento a la región, la CEPAL propone esta guía metodológica
con el objetivo principal de aportar insumos conceptuales y prácticos que permitan a los países, ya sea
a nivel nacional o subnacional, formular estrategias para la implementación de la Agenda 20301 y ellogro de los ODS acorde con sus prioridades y en el marco de sus procesos de planificación.
La metodología se considera un elemento clave, vinculado con la idea de que cada paísavanzará en la implementación y el cumplimiento de los ODS en función de sus prioridades,
capacidades y recursos. Se debe tener en cuenta que la incorporación e implementación de los ODS en
los procesos de planificación también permiten consolidar acuerdos y ayudar a alinear el debate entre
los organismos públicos, difundir los compromisos globales que asume el país, comunicar mejor el
conjunto de los ODS, y obtener financiamiento para iniciativas, entre otros.
Este documento presenta las orientaciones generales para el desarrollo de los ejercicios
prácticos considerados en el curso titulado “Estrategias de Planificación para la Implementación de laAgenda 2030”. Esta metodología permite de manera rápida y participativa definir un conjunto delineamientos estratégicos para el fortalecimiento de la planificación, que haga posible laimplementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
El documento se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se hace una breve
descripción de la planificación como medio de implementación de la Agenda 2030 señalando cuáles
son los principales desafíos que se deben abordar para el logro de estos Objetivos de largo plazo. En
segundo lugar, se indica la importancia de la integralidad de la Agenda 2030, reconociendo lasinteracciones existentes entre los distintos ODS, evaluando cómo el logro de un Objetivo puede influiren el logro de los otros y cómo, a partir de ese análisis, se puede realizar un ejercicio de priorización
sin dejar de lado el concepto de integralidad propuesto por la Agenda 2030. Con estos dos elementos1

Los documentos y metodologías revisadas y que se sugieren como bibliografía complementaria a la presente guía
se encuentran detallados en el anexo A1.

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

conceptuales de base, que son los desafíos de la planificación y la integralidad de la Agenda 2030, seconstruye la fase metodológica de los talleres, que se presenta en la segunda parte de este documento.
En ella se presentan ejercicios prácticos que permiten identificar los nodos y eslabones críticos de losODS en un contexto particular y vincularlos con los sistemas de planificación; junto con laidentificación de los actores clave y su rol dentro del proceso, se brindan los elementos necesariospara la elaboración de una estrategia de implementación de la Agenda 2030 en un contexto particularde país o región.

Diagrama 2
Fases de la guía: definición de una estrategia desde la planificación para la implementaciónde la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Autoevaluación
Sistema deplanificación
local

Eslabones ynodos críticos
para lograr laAgenda 2030
y los objetivos
localesInterrelaciones
y sinergias.
Prioridades,
problemas ylimitaciones aldesarrollo

Intersectorialidad
Intertemporalidad
Interescalaridad

Estrategia defortalecimientode laplanificación

Análisis delos actoressocialesFuente: Elaboración propia.

Es necesario determinar hasta qué punto el desafío de incorporar la Agenda 2030 a losprocesos de planificación está dado por un marco de referencia normativo en el cual se ha generado
un consenso universal sobre un conjunto de elementos y objetivos que marcan un modelo dedesarrollo básico.
La presente guía se orienta a permitir que la Agenda 2030 se configure como una herramienta
que potencie y vele por que los objetivos de desarrollo nacionales y subnacionales puedan seralcanzados de manera más eficiente y equitativa. La propuesta metodológica presentada es una
aproximación inicial a la incorporación de los principales elementos de la Agenda de Desarrollo
Sostenible a la planificación.
El ejercicio de aplicación en cada realidad específica requiere de la extensión o escalamientodel análisis de los Objetivos y metas, considerando aquellos que son relevantes para su contexto. La
experiencia de la aplicación de esta guía señala que se obtienen mejores resultados e involucramiento
de los actores si se realizan de manera participativa y multisectorial, no solo integrando autoridades yfuncionarios de los órganos de gobierno sino también de los ámbitos legislativo y judicial, entre otros.
Involucrar a una amplia gama de partes interesadas cumple varios objetivos, comenzando con lasensibilización de aquellas y la generación de confianza entre ellas y hacia el valor de una transición
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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

hacia la sostenibilidad. El compromiso también sirve de base para la recopilación y el análisis deinformación a través de diversas experiencias, conocimientos, puntos de vista y aspiraciones. Por lotanto, contribuye a abordar los riesgos percibidos, al tiempo que mejora la rendición de cuentas, lalegitimidad y la propiedad del proceso de cambio. Tal vez lo más importante es que la participación delas partes interesadas contribuye a llegar a soluciones de compromiso, gestionar conflictos y crear
alianzas y sinergias, todas ellas esenciales para la transformación hacia la sostenibilidad.
Esta guía define los insumos necesarios para identificar los elementos a priorizar en losprocesos de gestión de la implementación, los cuales comprenden componentes relacionados con
presupuestos, marcos normativos, estructuraras organizacionales y sistemas de gestión del personal,
entre muchos otros.

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I. El rol de la planificación como medio
de implementación de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible
La resolución 70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas que se denomina “Transformar
nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, hace especial mención al rol de laplanificación y al proceso de adaptación de este compromiso a las realidades nacionales:•

Si bien las metas expresan las aspiraciones a nivel mundial, cada gobierno fijará sus
propias metas nacionales, guiándose por la ambiciosa aspiración general, pero tomando
en consideración las circunstancias del país. Cada gobierno decidirá también la forma deincorporar esas aspiraciones y metas mundiales en los procesos de planificación, laspolíticas y las estrategias nacionales (Naciones Unidas, 2015b, pág. 15).

•

Alentamos a todos los Estados Miembros a que formulen lo antes posible respuestas
nacionales ambiciosas para la implementación general de la presente Agenda. Esas
respuestas pueden facilitar la transición hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible ybasarse en los instrumentos de planificación existentes, como las estrategias nacionales
de desarrollo y desarrollo sostenible, según proceda (Naciones Unidas, 2015b, pág. 78).

Tempranamente los países de la región comenzaron a apropiarse del proceso de laAgenda 2030, realizando ejercicios de revisión sobre la vinculación entre los Objetivos de Desarrollo
Sostenible y sus planes nacionales de desarrollo, conformando una institucionalidad encargada deliderar su implementación y seguimiento2, y realizando ejercicios de difusión y sensibilización en sus
países acerca de la Agenda 2030 y los ODS.
A tres años de su firma, más de la mitad de los países de la región cuentan con mecanismos
nacionales de coordinación para la implementación y seguimiento de la Agenda 2030 a nivel nacional.
De estos mecanismos, la mayoría ha designado a la institución de planificación como coordinadora oresponsable técnico del mismo. Estos mecanismos afrontan el desafío de coordinar los sectores,
convocar a los actores y definir las estrategias y alianzas para el logro de los ODS, su monitoreo y
rendición de cuentas.
2

Algunos países han aprovechado la institucionalidad preexistente, es decir, han acordado mecanismos
institucionales para la renovación de la designación del organismo que tuvo a cargo los Objetivos de Desarrollo delMilenio (ODM) y que hoy continúa con los ODS. Otros países han creado un nuevo mecanismo de coordinación.

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Este hecho pone de manifiesto que la planificación es un medio de implementación
fundamental para el proceso de la Agenda 2030. Las autoridades de planificación juegan un rol central
de liderazgo en la articulación de las políticas para el cumplimiento de la Agenda 2030. Son las
instituciones idóneas para promover una visión de largo plazo y articularlo con el corto y mediano
plazo. Son además las encargadas de coordinar entre diferentes escalas y sectores de gobierno;
articular su participación con la sociedad civil y el sector privado; y prever una efectiva
implementación de las acciones planeadas, materializadas a través de políticas, programas, proyectos
y sus respectivas asignaciones presupuestarias.

Diagrama 3
Planificación y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Fuente: Elaboración propia.

En este contexto se señalan cuatro retos a partir de la planificación para el desarrollo hacia ellogro de objetivos de largo plazo y que la CEPAL ha denominado desafíos de intertemporalidad,
intersectorialidad, interescalaridad y de articulación entre múltiples actores (CEPAL, 2015a).
•Intertemporalidad: la acción pública se despliega en horizontes temporales diversos yplantea el desafío de definir los mecanismos de articulación de estos diferentes
horizontes, a saber, largo, mediano y corto plazo de la planificación. La planificaciónintertemporal puede trascender un período de gobierno y en este caso puede considerarse
una visión de largo plazo. Considera la gestión de enlaces, articulaciones, interacciones yacuerdos entre diferentes tiempos, como las inversiones a largo plazo o la falta de ellas,en la transformación hacia la sostenibilidad con diversos niveles de externalidades
descontadas intergeneracionalmente (como las emisiones de gases de efecto invernadero),o con largas demoras en los impactos sistémicos, tanto positivos como negativos. Uno delos propósitos de una planificación intertemporal es promover acciones y políticas
estables, menos vulnerables a los cambios de administración y gobierno.

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•

Intersectorialidad: la acción pública se despliega en bloques institucionales,
especializados en temas, áreas o sectores. La planificación debe considerar la
articulación, interacción y acuerdos entre diferentes sectores y aproximaciones
especializadas de la planificación, entre sí y con respecto a la mirada integral.

•

Interescalaridad: la acción pública se despliega en niveles de gobierno con diferentealcance y cobertura territorial. La planificación debe desplegar formas de definición ymecanismos de articulación de las distintas escalas territoriales de la planificación para eldesarrollo. Considera la gestión de enlaces, articulaciones, interacciones y acuerdos entre
diferentes niveles: global, nacional, subnacional y local.

•

Juegos de actores: es conocida y evidente la heterogeneidad de valores e intereses
presente en la diversidad de actores que participan en los procesos de planificación ygestión pública. Se presenta así el desafío del Estado de articular a los diversos actorespromoviendo la participación y el diálogo en busca de un objetivo común.

Es importante destacar que el ejercicio de apropiación de la Agenda 2030 en el ámbito
nacional, su incorporación a los procesos de planificación y su implementación no deben considerarse
como un proceso ajeno al quehacer de los países de cara al logro del desarrollo, sino más bien han deaprovecharse como un marco de referencia global para abordar las problemáticas que cada país
enfrenta. En este sentido, los elementos de la Agenda 2030 (Objetivos, metas, indicadores, medios deimplementación, horizonte temporal y principios de integralidad, universalidad y de no dejar a nadie
atrás) pueden servir como elementos orientadores de la planificación y de la gestión pública para eldesarrollo sostenible. Se espera que los ejercicios de incorporación de la Agenda 2030 a los procesosde planificación del desarrollo de los países y a nivel subnacional permitan potenciar y garantizar que
los objetivos locales de desarrollo sean logrados de forma más eficiente y equitativa.

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II. Integralidad de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible

La Agenda 2030 reconoce los límites de nuestro modelo actual de desarrollo, señalando que laprosperidad solo se puede lograr a través de la sostenibilidad. Si bien el pensamiento dominante actual
asume sin crítica que el mero crecimiento económico es necesariamente beneficioso y que lasexternalidades ambientales3 siempre se pueden gestionar, la Agenda 2030 exige en cambio un análisis
más profundo y se compromete a una transformación paradigmática que coincida con las necesidadesmás complejas de las personas y el planeta. Como se indicó anteriormente en la introducción, este
enfoque se basa en unos pocos principios, en particular: i) universalidad, ya que todos los países estánpreocupados por la sostenibilidad y son responsables de ella4; ii) inclusión de todas las personas comopartes interesadas y actores, con intereses y roles en la prosperidad sostenible, y iii) integración,
marcando los vínculos indivisibles de las tres dimensiones de la sostenibilidad (social, económica yambiental), expresada a través de los 17 ODS del marco de monitoreo de la Agenda 20305.
En otras palabras, este nuevo paradigma postula que un modelo sostenible de prosperidad solo
puede ser el producto de un esfuerzo universal, de la colaboración integral de las partes interesadas, yde cambios coherentes, e interactuando sistémicamente en las dimensiones económica, social yambiental. Para todas las naciones, desarrolladas y en desarrollo, esto implica buscar una prosperidad
económica que responda a las necesidades de todas las personas, con objetivos sociales bien definidos,
y que permanezca dentro de los límites de la estabilidad ecológica.
Al reconocer estos límites y definir nuevos objetivos, la Agenda 2030 subraya la inadecuada
forma de abordar problemas de sostenibilidad complejos, con la perspectiva tradicional en laformulación de políticas y la planificación, desde silos temáticos por sectores específicos. La gestión
sectorial está estructurada jerárquicamente, mediante una rendición vertical de cuentas, y a menudo con
marcos de gestión basados en resultados que progresan linealmente hacia un objetivo o impacto único.
3

4
5

Sobre los límites del crecimiento como medida de desarrollo sostenible: la mayor brecha que enfrentamos es medirel “crecimiento” de una manera que tenga en cuenta las interconexiones. Ninguno de los progresos que deseamos
ver en la integración de políticas para el desarrollo sostenible ocurrirá hasta que el crecimiento económico, como
valor final, sea reconsiderado (Naciones Unidas, 2015a, pág. 29).
Aunque con responsabilidades diferenciadas, como se reconoce en la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático, y se discute en Islam y Iversen (2018, pág. 19) en el contexto de la Agenda 2030.
La integración se hace explícita en los párrafos 2, 5 y 55 de la resolución70/1.

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Ambos métodos específicos por sector, así como un enfoque de un objetivo único, limitan los vínculosintersectoriales y generan instituciones enclaustradas que impiden posibles sinergias entre lasdimensiones de la sostenibilidad y los ODS, así como la gestión adecuada de conflictos y compromisos.
En cambio, la Agenda 2030 requiere estrategias y políticas públicas que trasciendan las
fronteras sectoriales e institucionales convencionales: un enfoque de gobierno en su conjunto y desociedad en su conjunto. Requiere adoptar una planificación e intervenciones holísticas, aprender
desde diferentes puntos de vista, y utilizar un análisis sistémico integrado para conectar a todos losactores e instituciones pertinentes, cerrar la brecha entre ciencia y política, e implementar políticas
coherentes que trasciendan sectores, instituciones, localidades, escalas y tiempo. Entendida como unsistema dinámico, la sostenibilidad tiene interconexiones intrínsecas, tejidas a través de relaciones
múltiples de efectos causales que transmiten ondas de impacto desde cualquier factor del sistema aotros, a menudo a través de uno o varios grados de retroalimentación. Esto hace que cualquier cambio
en una dimensión de la sostenibilidad afecte a otros aspectos: la dinámica de sistema es una disciplina
y un enfoque de análisis de sistemas que se utiliza para estudiar los patrones de comportamiento de lossistemas. Los patrones de comportamiento se analizan como los resultados de sistemas complejos en
los que las variables están causalmente conectadas en ciclos de retroalimentación (Collste, Pederchiniy Cornell, 2017, pág. 922). Este enfoque de sistema, también conocido como pensamiento sistémico,
análisis integrado o análisis de dinámica de sistema es, por lo tanto, esencial para comprender los
desafíos de sostenibilidad y planificar e implementar soluciones satisfactorias.
Al conectar dimensiones y sectores, un análisis sistémico también conecta explícitamente alas instituciones que los gestionan, a los niveles de jurisdicción donde operan, y a las escalas detiempo de su impacto (por ejemplo, a través de generaciones). Esto implica integración horizontal,
haciéndose eco del concepto de coherencia de políticas, refiriéndose a la necesidad de mecanismos
intersectoriales e interinstitucionales que faciliten los resultados negociados y las sinergias6. También
aborda la integración vertical para buscar la alineación multinivel, a fin de lograr un impacto
coherente a través de niveles jurisdiccionales, desde la gobernanza global hasta las estrategias
regionales y nacionales, y hasta los niveles subnacionales y locales.
Sin embargo, tal cambio analítico y programático supone un esfuerzo de gran envergadura, ya
que es una brecha perdurable y un objetivo fundamental que la Agenda 2030 debe cumplir:
Un gran obstáculo para la adopción de un enfoque de planificación integrada a largo
plazo en el pasado ha sido la falta de metodologías que permitan una perspectiva
integral, multidimensional y dinámica, así como herramientas que puedan evaluar lasinteracciones y las soluciones de compromiso entre las dimensiones económicas,
sociales y ambientales del desarrollo. Esto seguirá siendo un desafío importante en elcontexto de los ODS, donde en todo análisis se deberán tener en cuenta procesos alargo plazo, adoptar una perspectiva “completa” o “de todo el sistema” y resolver
problemas analíticos complicados. A pesar de su mayor aplicación, la literatura
ofrece escasas orientaciones sobre cómo la modelización de escenarios se ajusta
mejor al ciclo de planificación de políticas, así como qué modelos podrían resultar
más útiles dado un conjunto particular de políticas prioritarias (Allen, Metternicht, yWiedmann, 2017, págs. 2 y 3).
En respuesta a este desafío, en una serie de nuevos estudios se está evaluando el significado
de los ODS integrados, ya sea como conjunto (Weitz, Nilsson, y Davis, 2014, pág. 49; PNUMA,
2015; Le Blanc, 2015; Coopman y otros, 2016; Vladimorova y Le Blanc, 2015; Zhou y
6

En la literatura sobre la efectividad del desarrollo, tal necesidad de interconexiones horizontales a menudo se
denomina coherencia de políticas para el desarrollo. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos(OCDE), por ejemplo, reconoce explícitamente la importancia de las interconexiones, definiendo la coherencia delas políticas como la promoción sistemática de acciones de política que se refuerzan mutuamente entre losdepartamentos y organismos gubernamentales creando sinergias para alcanzar los objetivos acordados (OCDE,
2003, pág. 2). Véase también Cejudo y Michel (2017).

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Moinuddin, 2017) o como nexos particulares (DAES/ONUDI, 2016), Griggs y otros, 2017, Le Blanc,
Freire y Vierros, 2017). Sin embargo, actualmente no existe una base de evidencia estructurada o un
marco para desenvolver las interacciones y para comprender si los objetivos y las metas son, de hecho,‘indivisibles’ y si es necesario llegar a soluciones de compromiso entre ellos. Y mientras el discursode la integración está floreciendo en los documentos oficiales, la formulación de políticas en el mundo
real todavía comprende en gran parte negociaciones sobre objetivos e intereses en competencia(Nilsson, 2017, pág.7)7.
Como la dinámica de sistemas trata esencialmente de estos intereses en competencia, debe
analizar no solo los aspectos más técnicos de las interconexiones (por ejemplo, el impacto que tiene la
educación de las niñas en la mitigación del cambio climático), sino también la naturalezainherentemente político-económica de esas conexiones (en este mismo ejemplo, la reasignación derecursos desde los subsidios a los combustibles fósiles hacia la educación). Este reconocimiento
explícito de la dinámica de poder, expresado a través de patrones de comportamiento de conflictos,
compensaciones y sinergias, es esencial para comprender y planificar de manera eficiente una
transición hacia la sostenibilidad.
Como un ejemplo más detallado, ha de tenerse en cuenta que una política energética que
reduzca los subsidios a los combustibles fósiles no solo estará dirigida a fomentar la transición afuentes renovables, sino también a repercutir favorablemente en la salud pública al reducir lacontaminación del aire, el suelo y el agua. También buscará aumentar la creación neta de empleo,
limitar el riesgo de presión inflacionaria basada en los recursos (la llamada enfermedad holandesa) y,
en consecuencia, reducir la desigualdad de ingresos, la pobreza y la inseguridad alimentaria. En
cambio, deberá gestionar las demandas de agua y tierra por parte de algunas fuentes de energía
renovables, que pueden competir con la agricultura y amenazar la seguridad alimentaria8. Todos estos
vínculos llevan aparejados aspectos técnicos, como las normas de contaminación del aire y los nivelesóptimos de subsidios, pero también, y tal vez por sobre todas las cosas, requieren análisis, estrategias ynegociaciones políticas.
En el contexto de la Agenda 2030, ello da lugar a interacciones técnicas y políticas entre todas
las cuestiones cubiertas por los 17 ODS. Asegurar las estrategias y políticas integradas de los ODS
requiere, por lo tanto, identificar y gestionar los impactos inmediatos o secundarios dentro y entre
ellos, para mantener su eficacia a pesar de las concesiones o conflictos, mientras se mejora su
efectividad con posibles sinergias. En otras palabras, un enfoque integrado procura alcanzar un
objetivo determinado fomentando sinergias, al tiempo que anticipa y mitiga los conflictos con otros
objetivos de política.
Måns Nilsson, del Instituto del Medio Ambiente de Estocolmo, señala las razones clave porlas que el análisis de sistema es importante para las partes interesadas: i) coherencia de las políticas,
asegurando que las diversas intervenciones no interfieran, sino que se apoyen entre sí; ii) mejores
diálogos y aprendizaje sobre políticas, entre varios actores gubernamentales (y, cabe agregar, noestatales); iii) identificar aliados y antagonistas de las opciones de política, adaptando así estrategias
para maximizar el apoyo y limitar la resistencia y la obstrucción; iv) políticas eficientes,
contabilizando múltiples órdenes de impactos, destacando las inversiones de mayor rendimiento,
aprovechando las sinergias que brindan beneficios colaterales y evitando costos ocultos; y v) organizar
el conocimiento de las interacciones en bases de datos, relevantes para la formulación contextual depolíticas, y accesibles para que todas las partes interesadas puedan extraer y contribuir con datos(Nilsson, 2017).

7
8

Para ejemplos de tales tensiones, véase Griggs y otros (2017, págs. 226-236).
Véase un análisis detallado de las interacciones entre el Objetivo 12 (garantizar modalidades de consumo yproducción sostenible) y otros Objetivos y metas en Coopman y otros (2016).

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Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

La evidencia de tales beneficios del análisis sistémico está emergiendo rápidamente.
Recientemente, las amplias interconexiones entre la agricultura y al menos nueve ODS en el contexto
del desarrollo rural de Rwanda ponen de manifiesto cómo las inversiones agrícolas tienen mayor
impacto en la pobreza que otros sectores, pero a costa de una tenencia de la tierra más desigual y otros
procesos de diferenciación (Bueb, Peters, y Yepes, 2017). Muestra dónde el análisis sistémico
detallado puede revelar dichos efectos dominós positivos y negativos, y hace posible una planificación
basada en el sistema para lograr un impacto sinérgico óptimo.
El enfoque sistémico de la Agenda 2030 es también una oportunidad única que permite
amplias conversaciones multidisciplinarias y multisectoriales, hace posible sintetizar conocimiento ycubrir las necesidades de conocimiento, y proporciona puntos focales racionales y concretos (gruposde objetivos que necesitan ser abordados juntos) para un enfoque integrado de implementación ymonitoreo (Griggs y otros, 2017, pág. 8). Además, revelar y trabajar con las interconexiones entre losODS y sus metas propiciará negociaciones más efectivas, al permitir que los países y sectores veanmás claramente dónde coinciden sus intereses, dónde divergen y cómo pueden reconciliar sus
diferencias (Weitz, Nilsson, y Davis, 2014, pág. 49).
Por lo tanto, es crucial y altamente beneficioso para los planificadores y todas las partes
interesadas en políticas comprender la dinámica de este sistema, “conectando los puntos” entre el
impacto inmediato de una política y sus posibles efectos secundarios no intencionales, tanto positivos
como negativos. Este proceso presenta un panorama de conjunto del desarrollo sostenible en uncontexto nacional, regional o municipal dado, y respalda la coherencia, eficacia y eficiencia de las
políticas, particularmente mediante la reducción de conflictos, la gestión de soluciones de compromiso
y el fomento de sinergias entre programas, sectores, instituciones, jurisdicciones y escalas de tiempo.
Un primer paso en la formulación de un análisis sistémico para la planificación integrada,
como se analiza ampliamente en esta guía, es armonizar la Agenda 2030 con los planes nacionales dedesarrollo sostenible. La armonización, o transversalización, refleja un esfuerzo de las partes
interesadas para sincronizar la visión, los objetivos, las metas, los indicadores y la implementación dela programación entre los planes nacionales y la Agenda 2030. Puede comenzar con un conjunto deobjetivos parcialmente correspondientes y un monitoreo incompleto, pero da lugar a una mayor
compatibilidad a medida que se repiten las estrategias. En este sentido, la armonización es un proceso
precursor o paralelo para crear conexiones entre los elementos y los actores, y un paso hacia la
integración según lo previsto por la Agenda 2030, entendida como las interconexiones entre las tres
dimensiones de la sostenibilidad y los 17 ODS.
El siguiente paso de la planificación integrada de los ODS consiste en recopilar informaciónde una amplia consulta sistémica. Colaborativamente, esto mapea una gran cantidad de conexiones,
incluidas las relaciones causales y los bucles entre los ODS y las metas, suficientes para identificar losprincipales enlaces y tendencias, pero sin verse abrumado por una gran cantidad de vínculos menos
significativos. Este proceso debe involucrar a la mayor cantidad posible de partes interesadas, que
expresen sus perspectivas, combinen su conocimiento colectivo, y aseguren una apropiación que evite
la resistencia al cambio en etapas posteriores. Juntos y a través de un proceso de facilitación
cuidadosamente diseñado, los interesados pueden identificar y definir una visión común de losproblemas y centrarse en objetivos compartidos para encontrar soluciones. Para alcanzar este objetivo,las partes interesadas necesitan una herramienta capaz de integrar datos sobre el entorno operativo demúltiples disciplinas, a través de las ciencias naturales y sociales, a través de dominios ecológicos,
económicos, políticos, culturales y de otro tipo, en un marco cognitivo coherente y validado
científicamente (Ahmed, 2018). Esto es lo que se pretende ofrecer en las secciones de esta guía que se
proporcionan a continuación.

16

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

III. Fases metodológicas de los talleres

Fase I. Identificación de eslabones y nodos críticos entre
la Agenda 2030 y los instrumentos de planificación
Objetivo
Esta etapa tiene como objetivo general apoyar el proceso de apropiación e implementación de losObjetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en el marco de las agendas nacionales y subnacionales,
mediante el uso de una herramienta para vincular los Objetivos y metas de la Agenda 2030 con losrespectivos objetivos, estrategias o metas específicas de un plan nacional o subnacional de desarrollo,
y una vez realizada dicha vinculación, identificar los aspectos centrales o prioridades del desarrollo
asociados a dichos vínculos.

Antecedentes metodológicosPara elaborar la metodología se analizaron diferentes métodos y documentos existentes sobre lacaracterización de los ODS, particularmente en su cualidad integral.
Los documentos y metodologías examinados fueron los siguientes:

9•

El marco del “donut” (doughnut framework), de Kate Raworth (2012)9, que presenta un
marco conceptual que proporciona un enfoque de análisis de sistema de la formulación depolíticas integradas de desarrollo sostenible.

•

La visión de los ODS como red de metas, de David Le Blanc (2015), funcionario de
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, que presenta
una propuesta de identificación de eslabones entre los Objetivos y sus metas.

Véase K. Raworth, "Un espacio seguro y justo para la humanidad: ¿Podemos vivir dentro del donut?", Documentos
de debate de Oxfam, Oxford, Oxfam International, 2012 [en línea] https://d1tn3vj7xz9fdh.cloudfront.net/s3fspublic/file_attachments/dp-espacio-seguro-justo-humanidad-130212-es_3.pdf.

17

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

•

Propuestas de abordaje de los ODS del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) (reflejadas en el Informe Regional sobre Desarrollo Humano para
América Latina y el Caribe de 2015).

•

Metodología para la construcción de síndromes de sostenibilidad (Gallopin y otros, 2005).

Desarrollo de la metodología
Como se señaló previamente, la metodología se divide en cuatro etapas. La primera de ellas es laarmonización de la Agenda 2030 con las metas de los instrumentos de planificación nacional. La
segunda etapa consiste en identificar los vínculos, obtenidos de la primera etapa, entre los distintos
aspectos centrales del desarrollo a nivel de metas (nodos). La tercera etapa consiste en articular todos
los nodos y eslabones identificados en un solo conjunto, que permita identificar los nodos y eslabones
críticos, y a partir de ellos, en la última etapa, identificar los círculos virtuosos/viciosos de política
pública a través de una red integrada con la finalidad de dar paso a la identificación de prioridades
nacionales y a la implementación de acciones coordinadas.

Etapa 1. Integración de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible con la planificación nacional10
a.

Objetivos de la etapab.

•

Identificar los ODS que se encuentran interrelacionados con el instrumento de planificación.

•

Determinar un listado armonizado de las metas establecidas entre la Agenda 2030 y el
instrumento de planificación, a través de sus metas o estrategias.

Insumos requeridos•

Listado de las metas o estrategias del instrumento de planificación nacional de mediano ylargo plazo.

•

Listado de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus metas.

Cuadro 1
Listado de metas o estrategias de un instrumento de planificación (ejemplo)
Eje
Educación

Estrategia
1. Mejorar la calidad del sistema educativo en todos los niveles
2. Aumentar la escolaridad a nivel universitario
3. Monitorear el proceso de desarrollo sostenible por medio de la gestión de informaciónde calidad

Salud

1. Promover la salud preventiva

Desarrollo
económico

1. Diversificar e incrementar la productividad del sector agrícola

2. Apoyar los programas y proyectos de mejoramiento del sistema sanitario público
2. Fomentar una economía basada en la transferencia del conocimiento

Fuente: Elaboración propia.
10

En caso de no ser posible la integración, la alternativa que se sugiere es tener los listados individuales por separado
de la Agenda 2030 y el instrumento de planificación y aplicar directamente a la fase 2.

18

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Cuadro 2
Listado de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ejemplo ODS 7)
Objetivo

Metas

Garantizar el acceso a una
energía asequible, fiable,
sostenible y modernapara todos

1. De aquí a 2030, garantizar el acceso universal a servicios energéticos asequibles,
fiables y modernos
2. De aquí a 2030, aumentar considerablemente la proporción de energía renovableen el conjunto de fuentes energéticas
3. De aquí a 2030, duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética

Fuente: Naciones Unidas “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (A/RES/70/1),
Nueva York, 2015.

c.

Producto de la etapa•

Conformación de un listado de metas armonizadas con aportación conjunta de la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible y del instrumento de planificación.
Cuadro 3
Listado armonizado de metas con aportación conjunta de la Agenda 2030 parael Desarrollo Sostenible y el instrumento de planificación (ejemplo)

Meta de la Agenda / del Plan Nacional
Meta 10.2(Agenda 2030)

De aquí a 2030, potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todaslas personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen,religión o situación económica u otra condición

Meta 1.4(Agenda 2030)

De aquí a 2030, garantizar que todos los hombres y mujeres, en particular los pobres ylos vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos y acceso a losservicios básicos, la propiedad y el control de la tierra y otros bienes, la herencia, losrecursos naturales, las nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros,
incluida la microfinanciación

Meta 8.9(Agenda 2030)

De aquí a 2030, elaborar y poner en práctica políticas encaminadas a promover
un turismo sostenible que cree puestos de trabajo y promueva la cultura
y los productos locales

Prioridad desarrollo
humano sostenible:
meta 1(Plan Nacional)

En 2032 se ha jerarquizado el sistema de lugares poblados urbanos con baseen funciones y conexiones

Prioridad desarrollo
territorial local: meta 1(Plan Nacional)

Para 2032 Guatemala poseerá un nuevo modelo de regionalización que apoye la gestión
departamental y municipal

Prioridad desarrollo
territorial local: meta 2(Plan Nacional)

En 2032 los gobiernos municipales alcanzan una mayor capacidad de gestión para
atender las necesidades y demandas de la ciudadanía

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Naciones Unidas, Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible (A/RES/70/1), Nueva York, 2015; Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural/ Secretaría dePlanificación y Programación de la Presidencia (CONADUR/SEGEPLAN), Plan Nacional de Desarrollo K’atun:
Nuestra Guatemala 2032, Ciudad de Guatemala, 2014.

19

CEPALd.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Actividades a desarrollar

Utilizando los listados de metas de ambos instrumentos, una a una se va identificando lacorrelación que tienen las metas de ambos instrumentos. En este punto se propone optar por la
redacción que sea más adecuada. Para el caso guatemalteco se propone elegir la redacción que sea más
acotada11. Una vez identificadas y articuladas todas aquellas metas que están correlacionadas, seconfigura una lista de metas que no tienen correlato, tanto de la Agenda 2030 como del instrumento deplanificación, y se incorporan al listado integrado para no dejar afuera ningún tema priorizado por laagenda nacional o internacional. En este punto se identifican de manera natural las prioridades
nacionales o subnacionales que no tengan correlato en la Agenda 2030.
En algunos contextos la articulación de ambos listados no es factible, por lo que en esos casos
se propone una alternativa que implique aplicar la segunda etapa a ambas listas.

Etapa 2. Vinculación de las metas armonizadas dela Agenda 2030 y el instrumento de planificación
nacional: identificación de nodos y eslabonesa.

b.

Objetivos de la etapa•

Obtener un conocimiento más profundo del carácter integral de la Agenda 2030 con laplanificación nacional a partir de la identificación de vínculos entre las temáticas.

•

Identificar de manera práctica, y con énfasis en el contexto nacional, los nodos yeslabones (metas que sean de mayor centralidad en el proceso de desarrollo del país) a
través de los vínculos de las metas armonizadas, lo que establecerá la base de laintersectorialidad en su implementación.

Insumos requeridos•

Listado armonizado de las metas establecidas entre la Agenda 2030 y el instrumento deplanificación12.

•

Plantilla para identificar vínculos (eslabones) entre las metas de la lista armonizada.

Cuadro 4
Plantilla para identificar vínculos entre metas articuladas (ejemplo)
Temática de un plan estratégico de gobierno

Temática delos Objetivos deDesarrollo Sostenible

A. Disminuir lapobreza extrema

B. Disminuir lasnecesidades básicas
insatisfechas

1. Fin de la pobreza

XX

2. Hambre ceroX

C. Aumentar la
cobertura en
seguridad social

D. Aumentar laescolaridad
X

Fuente: Elaboración propia.

11
12

Para el caso guatemalteco, utilizaron los criterios de la metodología SMART para escoger la meta.
La alternativa es mantener los listados individuales separados de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el
instrumento de planificación cuando no es posible realizar la consolidación.

20

CEPALc.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Productos de la etapa•

Diagrama visual que permita identificar las cadenas que vinculan los distintos eslabones
y nodos.

•

Matriz que establece los eslabones entre las metas del listado armonizado o de los listados
individuales según sea el caso de la Agenda 2030 y el instrumento de planificación13.
Cuadro 5
Matriz que establece los eslabones entre listados individuales (ejemplo)

Estrategias o metas de un Plan
Nacional de Desarrollo
E1. Recursos de acceso
a educación media
E2. Becas de excelencia
académica
E3. Prevención de enfermedadesde transmisión sexual yembarazos de adolescentes
E4. Complemento de nutrición(merienda escolar)

Eslabón y su justificación

Temáticas de las metasdel Objetivo 1

E1. Recursos de acceso a educación media—se eslabona con— 1.1 Carencia
de ingresos

1.1. Carencia de ingresos

La carencia de ingresos no permite que los
niños puedan acceder a la educación media,
ya sea porque no se tienen recursos parasolventar los gastos educativos o porque seven obligados a incorporarse al mercado
laboral para generar ingresos

1.3. Falta de mecanismos
apropiados para laprotección social

E5. Formación técnica
vocacional de los jóvenes

1.2. Altos índices de pobrezamultidimensional

1.4. Falta de acceso a bienes
y servicios básicos
1.5. Vulnerabilidad

Fuente: Elaboración propia.

d.

Actividades a desarrollar

Analizar una a una las potenciales vinculaciones que tienen entre sí las metas del listado
armonizado o el listado individual. Este proceso se puede realizar mediante dos estrategias. La
primera con base en conocimientos especializados, para lo cual se recomienda un proceso
participativo en el cual se involucren distintos actores intersectoriales con conocimiento en las
diversas áreas temáticas. La segunda alternativa es basar la vinculación en aspectos empíricos,
como por ejemplo estudios analíticos que vinculen los temas, o bien correlaciones estadísticas que
sustenten dichos eslabonamientos.
Con base en lo anterior, los criterios para definir los vínculos pueden plantearse en dos
niveles. Un primer nivel que establezca la presencia de algún efecto entre dos metas, sin establecer
direccionalidad. Un segundo nivel implica que, partiendo de un reconocimiento de problemáticas
asociadas entre sí, se identifique una correlación con cierta direccionalidad entre ellas, ya sea porqueuna problemática esté provocando la otra, o porque ambas estén insertas en una cadena más amplia enla que una problemática no resuelta a su vez impide que otra tenga posibilidad de resolverse.
En cualquier caso, es fundamental que en la matriz resultante del ejercicio, junto con señalar
la presencia de una relación entre las metas, se indique claramente cómo se justifica la vinculación
mediante una reflexión analítica, preferentemente con una visión de política pública. Cabe señalar que
el análisis de eslabones se realizará de manera bilateral, es decir vinculando dos metas cada vez. Una
vez completo este insumo, se sentarán las bases para realizar posteriormente los análisis de cadena devalor público que establezcan vínculos de más de dos metas a la vez.

13

Esta matriz será útil en el proceso de identificación de los sectores y actores involucrados en la consecución delas metas.

21

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Gráfico 1
Gradación para definir el nivel de vinculación estableciendo una jerarquía (ejemplo)

Fuente: Elaboración propia con la base de M. Nilsson, “Important interactions among the Sustainable Development
Goals under review at the High-Level Political Forum 2017”, Working Paper, Nº 2017-06, Estocolmo, Instituto delMedio Ambiente de Estocolmo (SEI), 2017.

Etapa 3. Establecimiento de los vínculos centrales entre lasmetas de la Agenda 2030 y el instrumento de planificación
nacional: identificación de eslabones y nodos críticosa.

Objetivos de la etapa
•

b.

14

Identificar los eslabones y nodos más relevantes (críticos) entre las distintas metas de laAgenda 2030 articulada o lista armonizada, es decir, aquellos que tienen una mayor
jerarquía ya sea porque representan problemáticas de mayor trascendencia, porquesignifican un punto de ruptura de una cadena de problemáticas, o porque tienen un
impacto importante en un mayor número de personas.

Insumos requeridos•

Matriz que establece los eslabones entre las metas.

•

Listado armonizado de las metas entre la Agenda 2030 y el instrumento de planificación14.

•

Diagrama visual que vincula las metas centrales determinando los nodos críticos.

La alternativa es mantener los listados individuales separados de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el
instrumento de planificación cuando no es posible realizar la consolidación.

22

CEPALc.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Productos de la etapa•

Matriz que establece los eslabones entre las metas, identificando dentro de la misma loseslabones y nodos críticos.

•

Diagrama visual que permita identificar las cadenas que vinculan los distintos eslabones
y nodos críticos.

Cuadro 6
Identificación de un nodo crítico (meta 1.4) en el listado armonizado de metas con aportación
conjunta de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el instrumento de planificación
Meta 10.2(Agenda 2030)

De aquí a 2030 potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todos,
independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religióno situación económica u otra condición

Meta 1.4(Agenda 2030)

De aquí a 2030 garantizar que todos los hombres y mujeres, en particular los pobres
y los vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos y acceso
a los servicios básicos, la propiedad y el control de la tierra y otros bienes, la herencia,
los recursos naturales, las nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros,
incluida la microfinanciación

Meta 8.9(Agenda 2030)

De aquí a 2030, elaborar y poner en práctica políticas encaminadas a promover
un turismo sostenible que cree puestos de trabajo y promueva la cultura
y los productos locales

Prioridad desarrollo
urbano meta 1(Plan Nacional)

En 2032 se ha jerarquizado el sistema de lugares poblados urbanos con baseen funciones y conexiones

Prioridad desarrollo
territorial local meta 1(Plan Nacional)

Para 2032 Guatemala posee un nuevo modelo de regionalización que apoya la gestión
departamental y municipal

Prioridad desarrollo
territorial local: meta 2(Plan Nacional)

En 2032, los gobiernos municipales alcanzan una mayor capacidad de gestiónpara atender las necesidades y demandas de la ciudadanía

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Naciones Unidas, Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible (A/RES/70/1), Nueva York, 2015; Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural/ Secretaría dePlanificación y Programación de la Presidencia (CONADUR/SEGEPLAN), Plan Nacional de Desarrollo K’atun:
Nuestra Guatemala 2032, Ciudad de Guatemala, 2014.

d.

Actividades a desarrollar

La identificación de nodos realizada en la etapa 2 se retoma en esta tercera etapa buscando
trasladar desde una visión de la planificación las necesidades inmediatas en la toma de decisiones para
actuar intersectorialmente considerando un esquema de priorización. Identificar los eslabones quetienen mayor relevancia y los nodos críticos que se asocian a dichos eslabones es fundamental para
trasladar a la práctica la integralidad que establece la Agenda 2030 y, en este caso, la agenda
articulada.
Se parte de la identificación de los nodos críticos que corresponderán a aquellas metas quetienen la mayor relevancia, ya sea porque representan una mayor problemática o porque supongan un
punto de quiebre de gran trascendencia en el proceso de desarrollo. Posteriormente se seleccionaránaquellos eslabones asociados a dichas metas que permitan revertir o potenciar el proceso de desarrollo.
Este análisis permitirá la identificación de eslabones críticos asociados a su vez a los nodos críticos.

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CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Imagen 1
Diagrama visual para identificar las cadenas que vinculan distintos eslabones
y nodos críticos (ejemplo)

Ecosistemas
terrestres

Cambioclimático

Fuente: Elaboración propia sobre la base de D. Le Blanc, “Towards integration at last? The Sustainable Development
Goals as a network of targets”, DESA Working Paper, Nº 141, Nueva York, Naciones Unidas, 2015 [en línea]http://www.un.org/esa/desa/papers/2015/wp141_2015.pdf.

Etapa 4. Análisis de eslabones y nodos críticos
en una red integradaa.

Objetivos de la etapa
•

b.

c.

Insumos requeridos•

Listado armonizado de las metas entre la Agenda 2030 y el instrumento deplanificación15.

•

Diagrama visual que permita identificar las cadenas que vinculan los distintos eslabones
críticos y nodos críticos.

Productos de la etapa•

15

Identificar los círculos virtuosos/viciosos que inciden en la implementación de políticas yprogramas intersectoriales a través de un dialogo multisectorial que fundamente lanecesidad de llevar a cabo un trabajo intersectorial con base en un análisis cualitativo
realizado por la metodología de nodos y eslabones críticos.

Diagrama visual final para identificar los círculos virtuosos/viciosos para la elaboraciónde políticas públicas articuladas con la Agenda 2030 y la planificación nacional.

La alternativa es mantener los listados individuales separados de la Agenda 2030 y el instrumento de planificación
cuando no es posible realizar la consolidación.

24

CEPALd.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Actividades a desarrollar•

Al identificar los nodos y eslabones críticos en la etapa 4, un paso final consiste en
integrar los nodos y eslabones críticos en círculos virtuosos/viciosos. La identificación deestos círculos virtuosos/viciosos sirve para ver cómo se establece estratégicamente una
meta crítica para el desarrollo integral e intersectorial del país.
Imagen 2
Diagrama visual final para identificar los círculos virtuosos/viciosos (ejemplo)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los resultados del caso Guatemala.

Fase II. Sistemas de planificación y su vinculación con
los Objetivos de Desarrollo Sostenible
En las fases anteriores hemos podido relevar las interacciones entre los distintos ODS y metas eidentificar los nodos y eslabones críticos más relevantes a tomar en cuenta para activar y potenciar las
acciones a favor de la Agenda de 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Una vez identificados estos nodos y eslabones críticos, lo que se pretende en esta etapa es
determinar cómo está configurado el sistema de planificación del país/región que es objeto de análisis
y evaluar cómo dicha configuración (planes o estrategias, procesos y actores que lo conforman)
favorece o no la realización de acciones para el logro de las metas priorizadas.

a.

Objetivos del taller

Identificar el sistema de planificación (nacional, subnacional o local) en el cual se pretende intervenir,
con sus componentes (instituciones, actores e instrumentos) para visualizar la realidad de los procesosde planificación en el territorio bajo análisis.
Con arreglo a un enfoque de sistemas se pretende identificar a los actores, instrumentos y procesos
que interactúan entre sí para el logro del desarrollo sostenible. A partir de este análisis se busca
determinar el rol que cada elemento juega dentro del sistema y examinar si esta forma de organización
es adecuada en función de las prioridades establecidas, los nodos y eslabones críticos identificados yel abordaje integral requerido para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

25

CEPALb.

c.

d.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Productos del taller•

Mapa de los componentes del Sistema de Planificación del país/región (considerando
actores involucrados, procesos e instrumentos territoriales y sectoriales).

•Identificación de las principales interacciones entre actores e instrumentos.

Insumos requeridos•

Instrumentos de planificación nacional, provincial, municipal (programa de gobierno,
planes estratégicos, planes sectoriales, etc.).

•

Institucionalidad y actores que participan en la planificación provincial y sectorial.

Actividades a desarrollar

En esta actividad cada grupo debe identificar el conjunto de actores e instrumentos que
forman parte del quehacer de la planificación para el desarrollo, tomando como referencia la imagen
que se presenta a continuación.

Diagrama 4Sistema de planificación

Actores

Procesos

PLAN DE
Formulación

DESARROLLO

Formulación
Implementación
Seguimiento
y evaluación

Instrumentos

Fuente: Elaboración propia.

Se tiene el propósito de que el grupo “dibuje” cómo opera la planificación territorial enestudio, considerando cómo opera y no cómo debería operar.
Por ejemplo, un sistema presenta como elemento central el “Plan de Desarrollo Provincial”, elcual es formulado por el “Ministerio de Planificación” en consulta con la sociedad civil. Dicho plan searticula con los planes sectoriales y municipales a traves de sus lineamientos estratégicos, que son
implementados a traves de los programas “X”, “Y”, “Z”.

26

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Una vez mapeado el sistema de planificación se pide a los grupos de trabajo que discutan
acerca del mismo tomando como base las siguientes preguntas guía:
1. ¿Existe una definición formal del sistema de planificación que describa los elementos que
componen dicho sistema? ¿Se cuenta con un marco legal que considere la construccióndel sistema de planificación del territorio objeto de análisis?
2. ¿Cuáles son los problemas que detectan al trazar el mapa del sistema de planificación delterritorio? Enumere algunos de ellos y descríbalos.
3. ¿Considera el grupo que el sistema de planificación relevado permite un abordaje integral
de los objetivos de desarrollo del territorio y por lo tanto de los ODS de la Agenda 2030?

Fase III. Autoevaluación de los sistemas
de planificación: Planbarómetroa.

Objetivos de la fase

La metodología de Planbarómetro consiste en un conjunto de criterios y dimensiones deanálisis que permiten caracterizar sistemas de planificación del desarrollo para formular propuestas demejoramiento institucional.
A continuación se presentan las fases o etapas para aplicar la herramienta en un caso
específico; sin embargo, en primer lugar, es importante tener en cuenta un conjunto de elementos que
permiten orientar el análisis y facilitan la interpretación de los resultados.
1. El objetivo de Planbarómetro es fundamentalmente el auto análisis institucional,
poniendo énfasis en los instrumentos, procesos y el sistema de planificación. Por lo tanto,
los resultados de su aplicación son de gran utilidad para desarrollar procesos de reflexión,
difusión y mejora de los sistemas de planificación.
2. En base a lo anterior, es importante que la convocatoria a la aplicación dePlanbarómetro sea realizada preferentemente por las autoridades que actúan como entes
rectores de la planificación en los diferentes niveles de gobierno en los cuales se pueda
aplicar. Esto se debe a la necesidad de contar con participantes que tengan
conocimiento suficiente de los diferentes componentes, actores y procesos involucrados
y que al mismo tiempo se encuentren dentro de sus competencias para emprenderacciones dirigidas a mejorar estas situaciones.
3. El ejercicio de caracterización de los procesos de planificación tiene como base generalde análisis el sistema de planificación, entendido este como un conjunto de componentes(instituciones, normas, actores, entre otros) que funcionan de manera integrada y regular.
Sin embargo, cada criterio tiene un ámbito de aplicación preferente en el cual se expresade manera más directa ese criterio en la realidad.
4. La aplicación de la herramienta consiste en analizar de forma reflexiva y participativa cadauno de los criterios que componen el modelo nacional. El análisis debe ser realizado demanera grupal fomentando un debate participativo donde la composición de los grupos
permita una reflexión, deliberación y aprendizaje mutuo. Lo anterior, con el fin de llegar a
un acuerdo sobre los elementos que mejor reflejen el estado del sistema de planificación.
5. Se espera que el análisis se realice sobre la situación real del sistema de planificación, suselementos, componentes o relaciones y no la situación ideal o formal.
6. La estimación del estado actual mencionado en el punto anterior se realiza mediante laidentificación de los elementos presentes en cada criterio. Los elementos representan
distintos grados de complejidad de cada criterio. Se entiende que mientras máselementos estén presentes en el territorio según el criterio, mejor será la valoración.

27

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

7. Se solicita que el debate respecto a la justificación de la elección de los elementos quede
registrado para así identificar los aspectos que fundamentan las interpretaciones
posteriores de los resultados obtenidos.
8. El trabajo de aplicación de la herramienta se realiza de manera participativa mediante untaller con expertos y/o funcionarios involucrados en los procesos de planificación
territorial. La conformación de los grupos de discusión influirá en los resultados que
puedan obtenerse de la aplicación de la herramienta; por lo tanto, es necesario tomar
algunas consideraciones especiales para identificar y/o disminuir el sesgo que se genera
por los diferentes perfiles de participantes.
9. En base a la aplicación del modelo territorial, es posible tener una mirada panorámica
de las diferentes dimensiones involucradas en la planificación del desarrollo. Los
resultados permiten observar el todo y las partes y facilitan la toma de decisiones
acerca de cómo mejorar, consolidar o cambiar los procesos y los sistemas deplanificación para el desarrollo.

b.

c.

Productos del taller•

Gráficos de radar•

Alertas prospectivas

Insumos requeridos

Previo a la aplicación de la herramienta se deben consolidar todos los instrumentos deplanificación que componen el sistema de planificación para el desarrollo. Considere el listado siguiente:•

Plan de desarrollo actual y anteriores•

Antecedentes metodológicos para la elaboración del plan de desarrollo•

Programa de gobierno•

Planes sectoriales•

Proyectos, políticas y programas derivados del plan de desarrollo•

Presupuesto anual•

Normatividad relacionada con el sistema nacional de planificación•

Mecanismos existentes o instancias de trabajo entre diferentes instituciones públicas ydiferentes niveles de gobierno.

Plantillas de análisis actualizadas de la metodología Planbarómetro (disponibles en el sitio
web www.cepal.org, sección planificación para el desarrollo).
El coordinador de la actividad será el encargado de reunir esta información para que esté
disponible y se distribuya a todos los participantes de los talleres.

d.

Actividades a desarrollar
Paso 1. Identificar los elementos del criterio

Cada grupo deberá aplicar la herramienta, es decir, completar las casillas amarillas delarchivo Excel suministrado por el coordinador del taller, marcando con una “x” los elementos que seencuentran presentes en el país.

28

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Imagen 3
Matriz Excel para completar

Fuente: Elaboración propia.

Paso 2. Justificar y agregar medios de verificación
Una vez que el grupo acuerde los elementos de cada criterio, se debe escribir lajustificación de por qué han optado por indicar esos elementos, con algún medio de verificación que
dé cuenta de la justificación.
En el caso de que ninguno de los elementos represente en la totalidad el estado del criterio, el
grupo deberá identificar el elemento más similar a la realidad y escribir en la justificación todas las
observaciones que se tengan al respecto.
Para lo anterior se debe completar la columna Justificación y Medio de verificación delarchivo Excel.

Paso 3. Consolidar resultados de los grupos
En plenaria, cada grupo deberá presentar sus resultados de la aplicación de la herramienta y se
deberá realizar una consolidación de los resultados, seguido de un nuevo debate para llegar a unconsenso general de los elementos presentes por cada criterio.
El coordinador debe asegurarse de que se llegue a un consenso respecto de los elementos
identificados por cada criterio. Dependerá principalmente de las justificaciones y medios deverificación descritos por cada grupo.

29

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Paso 4. Interpretación de resultados
El último paso es de la interpretación de los resultados. En la medida de que se vayan
completando todos los cuadros amarillos, automáticamente se irá procesando la información
mostrando esos valores en porcentaje de cumplimiento del criterio en la hoja 2 denominada“Gráficos”, donde aparecerán diagramas de radar, uno por cada dimensión de la herramienta, tal como
aparece en el gráfico siguiente.

Gráfico 2
Ejemplos de diagramas de radarA.

Compromisos
globales yregionales

Institucional
80%
60%
40%
20%
0%

Resultados

B.

Diseño1.4 Conformación
sistemas deplanificación

1.1 Capacidades
instaladas
100%
80%
60%
40%
20%
0%

1.2 Contrapartes
definidas

Implementacion
1.3 Definición demarcosmetodológicosC.
2.1 Instancias de participación
2.17 Temas mandatorios incluidos en el 100%
2.2 Diseño de indicadores de línea baseplan
2.3 Diseño sistema de seguimiento y80%
2.16 Inclusión de un plan de acciones
monitoreo
60%
2.4 Análisis de actores2.15 Temporalidad del Plan
40%
20%
2.5 Utilización de escenarios futuro2.14 Estrategia de comunicaciones
0%2.13 Análisis del entorno interno versus
externo2.6 Integración entre sectores o temas
2.7 Marco metodológico de acuerdo atipo de territorio (nivel de complejidad)

2.12 Diagnóstico interpretativo
2.11 Objetivos definidos y medibles
2.10 Complementariedad entre
objetivos

2.8 Marco metodológico de acuerdo atipo de plan (nivel territorial)
2.9 Trazabilidad

Fuente: Elaboración propia.

a.

Identificación de alertas

En la tercera hoja del Excel aparecen las configuraciones de “Alertas”. Las alertas se componen
por diferentes criterios configurados previamente por el Instituto Latinoamericano y del Caribe dePlanificación Económica y Social (ILPES) y reflejan el promedio de las diferencias entre el porcentaje
de cumplimiento del criterio y el umbral o mínimo esperado del criterio para América Latina.
Las alertas se muestran en el cuadro a continuación y están disponibles en el archivo Excel enla hoja de alertas.

30

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Cuadro 7
Tipos de alertas
AlertaCiclo político

Criterio
Distinción y complementariedad entre plan de gobierno y plan de desarrollo
Participación
Temporalidad del plan

Obsolescencia de los instrumentos

Mecanismos de retroalimentación
Utilización de escenarios futuros
Temporalidad del plan

Baja implementación de los planes

Inclusión de un plan de acciones
Objetivos definidos y medibles
Asignación de responsabilidades entre actores involucrados
Articulación del plan-presupuesto

Racionalidad de las propuestas

Definición de marcos metodológicos
Articulación del plan-presupuesto
Acuerdos internacionales vinculantes

Baja visión de Estado, planificación
centrada en acción del ejecutivo

Conformación de los sistemas de planificación
Sistemas de apoyo al proceso de planificación
Instancias de participación
Análisis de actores
Mecanismos de difusión

Excesiva sectorialización

Conformación de los sistemas de planificación
Integralidad de propuestas
Complementariedad entre objetivos
Diagnóstico interpretativo
Complementariedad entre estrategias
Coordinación interinstitucional
Coordinación entre los diferentes niveles del Estado

Bajo apoyo político

Distinción y complementariedad entre plan de gobierno y plan de desarrollo
Instancias de participación
Diseño de los sistemas de seguimiento y monitoreo
Análisis de actores
Mecanismos de difusión
Proyectos prioritarios identificados en el plan materializados

Fuente: Elaboración propia.

Los resultados que se obtienen de este análisis corresponden a un indicador de riesgo. Es
decir, se visualizará un color en la celda de cada alerta que señala la probabilidad aproximada deque se presente la condición dada. El color rojo señala que existe un alto riesgo que se presente,el color amarillo que el riesgo es mediano y el color verde que existe un riesgo bajo de que se
presente la alerta.

31

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Cuadro 8
Ejemplo de visualización de alertas
de diferencias deporcentaje dePromedio de la alerta
cumplimiento del criterioay el umbral

AlertaCriterio

Ciclo político

Distinción y complementariedad entre plande gobierno y plan de desarrollo

43%

Participación14%

Temporalidad del plan

41%

Mecanismos de retroalimentación

4%

Obsolescencia delos instrumentos

Baja
implementaciónde los planes

Racionalidad delas propuestas

Baja visión de
Estado, planificación
centrada en accióndel ejecutivo

Excesiva
sectorialización

Utilización de escenarios futuros

21%

Temporalidad del plan

41%

Inclusión de un plan de acciones

25%

Objetivos definidos y medibles

8%

Asignación de responsabilidades entre
actores involucrados-11%

Articulación del plan-presupuesto

14%

Definición de marcos metodológicos

13%

Articulación plan-presupuesto

14%

Acuerdos internacionales vinculantes-5%

Conformación de los sistemas
de planificación

22%

Sistemas de apoyo al procesode planificación-38%

Instancias de participación

14%

Análisis de actores-38%

Mecanismos de difusión-11%

Conformación de los sistemas
de planificación22%

Integralidad de propuestas

17%

Complementariedad entre objetivos

8%

Diagnóstico interpretativo

2%Complementariedad entre estrategias

Bajo apoyo político

22%

9%

7%

-10%

0%

-16%

Coordinación interinstitucional-24%

Coordinación entre los diferentes nivelesdel Estado-12%

Distinción y complementariedad entre plande gobierno y plan de desarrollo

43%

Instancias de participación

14%

Diseño de los sistemas de seguimiento
y monitoreo

15%

Análisis de actores-38%

Mecanismos de difusión-11%

Proyectos prioritarios identificados
en el plan materializados

59%

Fuente: Elaboración propia.
aPromedio de las diferencias entre el porcentaje de cumplimiento del criterio y el umbral.

32

33%

14%

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Fase IV. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la ciudadanía
En esta etapa se busca identificar actores tanto públicos como privados que puedan contribuir o no allogro de los objetivos de desarrollo territorial en conjunción con los ODS. Se busca relacionar losobjetivos y prioridades con los diferentes actores y revisar cómo se articulan con los lineamientos que
surgen de los instrumentos de planificación elaborados a nivel territorial.

a.

b.

c.

d.

Objetivos de la fase•

Identificar posiciones y poder de los actores involucrados en estrategias de desarrollo
concebidas para el logro de los ODS.

•

Elaboración de una estrategia de involucramiento de los actores.

Productos de la fase•

Identificación de actores según ODS fundamentales priorizados y su vinculación con losobjetivos del plan territorial.

•

Acciones generales a realizar por cada actor, de forma tal de lograr que las líneas
estrategias puedan cumplir con el logro de los ODS priorizados.

Insumos requeridos•

Listado de actores identificados en el territorio.

•

Plantilla para diagramar la posición y poder de actores.

Actividades a desarrollar

Cada grupo trabajará en relación con el conjunto de metas del Objetivo (nodo crítico) que
identificaron, buscando relacionar los actores más cercanos a la problemática.
Por ejemplo, si el Objetivo crítico es

Y las metas del Objetivo son:
2.1,2.2,2.3,2.4,2.5 y 2.a, 2.b y2.c
Los pasos a seguir son los siguientes:

d.1

Identificación de actores relevantes, los cuales se relacionan al ODS crítico. Cada grupo
debe completar la matriz de identificación de actores y se recomienda nombrar un
número no superior de 5 actores para este ejercicio.

33

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Matriz 1: ejemplo de identificación de actores
Actor

Metas delTipo de actor
Objetivo crítico Público o privado

1

Ministerio de Agricultura
Ministerio de Industria
Ministerio de Economía
Ministerio de Salud

2.1

Público2

Empresa privada

2.1

Privada3

Organización nogubernamental

2.1

Público-privada

4

Organismos internacionales

2.1

Público5

Banca para el desarrollo

2.1

Público-privada

Finalidad ¿Cuál es el principal interés deese actor en el territorio de aquí al 2030?
Desarrollo de emprendimientos agrícolas
Fortalecimiento de cadenas de valor
Vida saludable

Es muy importante que los grupos también consideren la posibilidad de agregar actores
privados y actores que no necesariamente tengan una posición favorable respecto a las metas.

d.2

Identificación de posibles alianzas: matriz actor por meta priorizado
Complete la siguiente matriz con insumos del taller de nodos críticos.

Elija una meta del Objetivo crítico escogido y vincule esa meta con los actores identificados
previamente. Los valores pueden ser positivos o negativos, dependiendo de cómo usted cree que
afecta la meta al actor positiva o negativamente.
El rango de valores va entre -3 y +3, considerando estos como valores extremos en donde lameta prácticamente afecta la existencia y razón de ser del actor. El valor es 0 si la meta no afecta al actor.
Para ponderar la fuerza de las relaciones se puede considerar:
NivelInterpretación

3

Si el logro de la meta afecta la existencia del propio actor. Existe un completo apoyo a la meta
Un ejemplo: la reducción de la violencia puede significar la desaparición de pandillas

2

Si el logro de la meta afecta a los productos que el actor genera. Se genera un apoyo parcial del actor a la meta
Un ejemplo, Skype y Whatsapp frente a las compañías telefónicas, o una fábrica de helados azucarados
ante la meta de una vida saludable

1

Si el logro de la meta afecta la forma en la cual el actor presta el servicio. Se visualiza un bajo apoyodel actor a la meta
Ejemplo: construir rampas para niños discapacitados afecta a quien debe proveer el servicio deinfraestructura educacional inclusiva, porque supone una mayor inversión

Nota: El logro de la meta puede causar efectos tanto positivos como negativos.

Cada grupo debe tener en cuenta la necesidad de definir de forma equilibrada ejemplos
negativos y positivos.
Asigne puntajes por actor para la meta escogida y complete la matriz.

34

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Matriz 2: posición de actores por meta del Objetivo crítico
Actores
Metas

Actor 1

Actor 2

Actor 3

Actor 4

Actor 5

Suma valores +Suma valores -Meta 1
Meta 2
Meta 3
Suma +
Suma Total por actord.3

Análisis del grado de poder del actor

El poder del actor se puede medir de diferentes formas y variables. Una de las más simples esconsiderar el poder relativo de un actor en referencia al total de actores de la red, considerando queesta es una manera de determinar el grado de centralidad del actor.
En la matriz 3 de poder de actores por actores se busca identificar las relaciones de influencia
entre cada actor presente; para ello se completará la matriz tomando en consideración el grado deinfluencia de un actor sobre otro actor. Se recomienda completar la matriz tomando como secuencia
de orden las filas en relación con cada columna (por ejemplo, Actor 1 de la fila por Actor 2 decolumna; Actor 1 de la fila por Actor 3 de la columna y así sucesivamente), con los valores señaladosa continuación:•

Valor 3 si el actor tiene una alta influencia sobre el otro actor.

•

Valor 2 si el actor tiene una mediana influencia sobre el otro actor.

•

Valor 1 si el actor tiene una baja influencia sobre el otro actor.

•

Valor 0 si el actor no tiene influencia sobre otro actor.

Matriz 3: poder de actores por actores
Actor 1
Actor 1
Actor 2
Actor 3

Actor 2

Actor 3

Actor 4

Actor 5

Suma (influencia)

00
0

Actor 40

Actor 50

Fuente: Elaboración propia.
Nota: No es necesario valorar el grado de influencia de un actor sobre sí mismo.

La columna de suma (influencia) de la matriz 3 permitirá ordenar los actores de acuerdo con
el nivel de su influencia en el resto de la red de actores. Ese nivel de influencia lo consideraremos
como un valor representativo o aproximado de su grado de poder.

d.4

Análisis de la posición y poder del actor

Coloque en el gráfico la posición y poder de cada actor. Considere la última fila de la matriz 2(sombreada en celeste) y la última columna de la matriz 3 (sombreada en celeste).
Puede utilizar una plantilla en Excel dispuesta en la plataforma Moodle del curso.

35

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Imagen 4
Posición-poder

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 9
Posición-influencia
Influencia
Bajo
Posición

Alto

Positiva

Actores de soporte

Actores aliados

Negativa

Actores indiferentes

Actores opositores

Fuente: Elaboración propia.

Descripción del tipo de actores y guías para elaborar la estrategia
Actores de soporte: tienen una baja influencia pero una posición positiva respecto de lasmetas; probablemente son actores dispersos y de reducido tamaño, pero si se agrupan y conforman
redes pueden ser utilizados para validar algunos procesos o temas.
Actores aliados: tienen una alta influencia y una posición positiva respecto de las metas.
Pueden apoyar los procesos o temas de interés. Se les puede involucrar de forma más activa y/oposicionarlos como intermediarios con la sociedad.
Actores opositores críticos: debido a su alta influencia deben ser tomados en consideración.
Una opción puede ser el acercamiento y el intercambio de más información, ya que su postura sepuede deber a que no conocen todo el tema tratado. De igual forma, es importante conocer por quétienen una posición contraria a la meta y entender de mejor forma sus intereses. Una segunda opción—si es que no se puede modificar su posición y convertirlos en aliados o indiferentes— es definir
estrategias para que no ejerzan su posición negativa.
Actores indiferentes: el tema no es relevante para estos actores. No es necesario
involucrarlos, pero se debe estar atento a si cambian deposición. Es interesante observar si estos
actores son actores que tienen competencias exclusivas respecto a la gestión de las metas priorizadas
por el análisis de ODS.

36

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Fase V. El desafío de la intersectorialidad en la implementaciónde la Agenda para el Desarrollo Sostenible
La integralidad de las propuestas de desarrollo tiene como medio fundamental la búsqueda de unproceso de planificación que permita una adecuada resolución al dilema de la intersectorialidad. Esta
puede ser entendida como el desafío de la planificación que considera la articulación, interacción yacuerdos entre diferentes sectores, instituciones y aproximaciones especializadas de la planificación,
entre sí y con respecto a la mirada integral.

a.

Objetivo de la fase

Conocer e identificar las relaciones entre los sectores considerados para el logro del Objetivo
y metas seleccionadas.

b.

c.

Productos de la fase•

Identificación de áreas temáticas por las cuales transita la cadena de valor público,
indicando los eslabones donde más se agrega valor.

•

Lineamientos para una agenda de intersectorialidad en base al concepto de valor público.
Esta información deberá ser utilizada en el taller de la fase VII.

Insumos requeridos•

Ejemplo de cadena de valor público aplicada al Objetivo 4 y la meta 4.1.

•

Listado y descripción de instituciones y/o mecanismos de coordinación existentes.

d.

Actividades a desarrollar

d.1

Identificación de la cadena de valor público en el marco del Objetivo
y las metas seleccionadas

Respecto al Objetivo y la meta seleccionada, identifique como esta se relaciona con otrasáreas temáticas establecidas en el plan estatal de desarrollo (PED) y que contribuyen de manera
directa o indirecta a solucionar una problemática y contribuir a generar valor público. Para ello
considere los siguientes lineamientos:•

Identifique en la primera columna de la matriz 5 las áreas temáticas establecidas en la
priorización de ODS que se relacionan de manera más directa con su meta seleccionada.

•

Identifique las problemáticas establecidas en los instrumentos de planificación que
dificultan el logro de la meta seleccionada.

•

Posicione la meta seleccionada en el lugar que corresponda. Probablemente será un
resultado o impacto, ya que sería una solución a las problemáticas consideradas como
insumo. Sin embargo, también podría ser un insumo para otras metas de la Agenda 2030.
Por lo tanto, dependerá del punto de vista que se considere y justifique el ejercicio. Sin
embargo, es importante no olvidar la problemática, ya que en la medida de que sesolucione se generará valor público.

•

Intente reconstruir un flujo de agregación de valor público a partir de la ubicación de lameta, completando la matriz 4 con las estrategias u objetivos del Plan Estatal de
Desarrollo Jalisco 2013-2033 y/o metas de la Agenda 2030, que correspondan a insumos,
procesos, productos, resultados o impactos (poner colores diferentes para diferenciar
ambos instrumentos).

37

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Matriz 4: cadena de valor público
Temas

d.2

e.

Insumos →Procesos →Productos →Resultados →Impactos

Después de completada la matriz responda las siguientes preguntas:•¿Qué temas tienen mayor relación con otros y cuál menos?

•

Indique en qué eslabón de la cadena de valor público se sitúa la meta seleccionada•

De acuerdo a la pregunta anterior, ¿cuáles instituciones deberían trabajar más en conjuntode acuerdo al grado de vinculación en los temas?

•¿Cuándo y cómo deberían abordar el tema?

•¿Son suficientes los mecanismos de coordinación que existen, y qué otros mecanismos oinstancias propone para hacer frente a los desafíos de la intersectorialidad?

Ejemplo-Matriz 4: cadena de valor del Objetivo 4, meta 4.1 - Caso delestado de Jalisco, “De aquí a 2030, asegurar que todas las niñas y todos los niños
terminen la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y
producir resultados de aprendizaje pertinentes y efectivos”. Las problemáticas asociadas a esa
meta en el PED son el rezago educativo y la baja calidad educativa.
Cuadro 10
Cadena de valor público, ejemplo del caso del estado de Jalisco

Tema/etapas Insumos →Procesos →Economía

OD8O2E2. Fortalecer
los programas
educativos deeducación media
superior y superior en
educación financiera
y empresarial

Productos →Resultados →Impactos
Bajar proporción dejóvenes que noestudian ni tienen
empleo (meta 8.6)
O4E3. Establecer lavocación
Institucional que
consolide ladiversificación de la
educación superior
O4E2. Contribuir a lavinculación de la
educación superior
con el sector
productivo y eldesarrollo sostenible

38

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Cuadro 10 (continuación)
Tema/etapas

Insumos →SaludProcesos →Productos →Resultados →Impactos

Absorción
secundaria
Absorción
media
superior

Meta 4.1
Eficiencia
terminal
primaria,
secundaria
y mediasuperior
Egreso deprimaria,
secundaria
y mediasuperior
Grado
promedio deescolaridad

Mejorar la vida delas personas y eldesarrollo
sostenible
Posición en elíndice dedesarrollo
humano (IDH)
Asegurar el acceso
igualitario detodos los hombres
y mujeres a una
formación técnica,
profesional ysuperior decalidad, incluida launiversitaria(meta 4.3)

OD20O3E1. Fortalecerla educación física en
todos los niveles
educativos

Seguridad

O3E3. Incrementar
las acciones deseguridad escolar

Educación

Profesores
EscuelasO2E4. Mejorar
la infraestructura
educativa
O2E6. Mejorar
los programas ylas instituciones
formadoras dedocentes
O1E1. Garantizar
una escuela
incluyente
con equidad
Becas
Académicas
Becas económicaspara la educación
básica y normal
Bienevales para
Estudiantes
Asegurar que todos
los jóvenes y una
proporción
considerable de losadultos tantohombres comomujeres, estén
alfabetizados ytengan nociones
elementales dearitmética
(meta 4.6)

Tecnologías

O1E4. Fortalecerlas metodologíasdel aprendizaje eincluir el uso delas TIC para
un mejor
aprovechamientodel alumno
Sistema depreinscripciones
en línea para
alumnos deeducación básica
www

Currículo
Contrataciones
Evaluaciones
Capacitación docente
O2E2. Fortalecer laprofesionalización delos docentes y
directivos
O2E1. Articular elsistema educativo
jalisciense
O2E7. Garantizartransparencia y larendición de cuentas
en los centros
educativos
O1E3. Impulsar
programas que
mejoren el
aprendizaje en el aula
y ofrezcan asesoría
extraescolar
Bibliotecas públicas

39

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Cuadro 10 (conclusión)
Tema/etapas

Insumos →SocialPrograma
Desayunos
Escolares

Procesos →Productos →Resultados →Impactos

O2E3. Ampliar
e impulsar losmecanismos departicipación
social en lostemas estratégicosdela educación
Becas Indígenas
Apoyo alTransporte para
Estudiantes
O2E5. Impulsar
proyectos deapoyo en útiles
Cultura

O4E1. Contribuir al
incremento del capitaly valor artístico delestado, para que la
población de Jalisco
acceda a actividadesde educación,
capacitación yformación artística en
niveles de iniciación,
educación continua,
educación media
superior y superior

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Subsecretaría de Planeación y Evaluación, “Posición en el Índice deDesarrollo Humano”, Guadalajara, 2012 [en línea] https://seplan.app.jalisco.gob.mx/mide/panelCiudadano/
detalleIndicador/158?temaElementalId=4&nivelId=&max=10&programaId=&conceptoId=&ids=&palabra=&nivelIndi
cadorId=&offset=30&dependenciaId=&temaId=&dimensionId=&agregado=1&url=buscar&format=; “Sistema demonitoreo de acciones y programas públicos” [base de datos en línea] https://programas.app.jalisco.gob.mx.

Fase VI. El desafío de la intertemporalidad en la implementaciónde la Agenda para el Desarrollo Sostenible
La Agenda para el Desarrollo Sostenible es una iniciativa de largo plazo; sin embargo, dada laenvergadura de los desafíos, se requiere avanzar en acciones coordinadas en el corto y mediano plazo.
Más específicamente aún, transformar estas iniciativas de manera integrada en herramientas de gestión
por parte del sector público.
En esta fase se presenta el desafío de la intertemporalidad en la planificación del desarrollo, lacual se relaciona con las formas de definición y los mecanismos de articulación de los diferentes
horizontes temporales —largo, mediano y corto plazo— de la planificación. La planificaciónintertemporal trasciende un periodo de gobierno y tiene una visión de largo plazo. Considera lagestión de enlaces, articulaciones, interacciones y acuerdos entre diferentes tiempos. El propósito deuna planificación intertemporal es promover acciones y políticas estables, menos vulnerables a loscambios de administración y gobierno.

40

CEPALa.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Objetivo de la fase

Conocer e identificar las relaciones existentes entre las metas a largo, mediano y corto plazodel plan estatal de desarrollo en relación con el logro de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

b.

c.

Productos de la fase•

Identificación de ODS o metas con mayor riesgo de no poder alcanzarse y su relación con
el PED.

•

Identificación de posibles estrategias que aborden el reto de la intertemporalidad.

Insumos requeridos•

Resumen de la Agenda 2030•

Instrumento principal de planificación (plan o estrategia de desarrollo)•

Ejemplo de actividades d.1, d.2 y d.3•

Cuadro de escenarios de logro de metas. Matriz 7d.

Actividades a desarrollar

d.1

Línea de vida del Objetivo o meta seleccionada

Indique la línea de vida del indicador que dé cuenta de la mejor forma posible del logro delObjetivo y se relacione lo más directamente posible a una de las metas seleccionadas. Es decir, sedebe establecer cuáles son los puntos de referencia en el futuro relevantes para esa meta. El punto demayor importancia es la identificación del valor de la meta para el año 2030. No todas las metas de laAgenda 2030 podrán identificarse claramente y de manera cuantitativa; sin embargo, es importante
procurar identificar la tendencia que surge en esa serie.
En primer lugar, identifique el indicador en el Plan Nacional de Desarrollo que dé cuenta de
una de las metas priorizadas; si el indicador no es el mismo que los de la Agenda 2030, puede utilizar
el que sea más similar. Traspase esos datos a un Excel para elaborar una tabla con la información enaños e indicadores (matriz 5).
En segundo lugar, en otra columna de la tabla Excel identifique el comportamiento de ese
indicador con arreglo a la información provista en los informes de monitoreo y seguimiento.
Finalmente identifique un valor para el 2030 de acuerdo con lo indicado en su meta seleccionada.

Matriz 5: relación de metas locales y Agenda 2030
Añosa

Meta del Plan Nacionalde Desarrollo

Valor actual

2012
2013
2014
2015
2016
2018
2030
2033
a

Puede agregar la cantidad de años que el grupo determine.

41

Meta del Objetivo deDesarrollo Sostenible

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

d.2

Indique los datos de las metas del PED, el comportamiento actual de ese indicador y lameta establecida en la Agenda 2030.

d.3

Matriz de análisis de las acciones en curso relacionadas con las metas prioritarias delos ODS.

Complete la siguiente matriz de identificación de lo que actualmente está ejecutando y que
contribuye al logro de la meta.
Matriz 6: meta de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible incorporada
en la planificación estadual
Visión de desarrollo,
meta de la Agenda 2030

d.4

Plan Nacional de Desarrollo¿Qué objetivos, objetivos sectorialeso estrategias considera el PED?

Programas oproyectos

Presupuestos
Cantidad de recursos

Reflexión y propuestas de vinculación
Responda a las siguientes preguntas en el marco de las metas analizadas:a) ¿Qué escenario es más probable al 2030 en relación con el logro de las metas? Utilice lamatriz 7 a.
Matriz 7: Posibles escenarios de logro de las metas
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Honduras

Se alcanza a lograr la meta del
Objetivo de Desarrollo Sostenible

No se logra la meta del Objetivo
de Desarrollo Sostenible

Se logra la meta

El mejor escenario posible

Escenario de cumplimiento local

No se logra la meta

Escenario de prestigio internacional

Escenario negativo extremob) ¿El logro del Objetivo o meta se presenta en conjunto o al mismo tiempo que otras orequiere del logro de otro Objetivo o meta anteriormente?
c) ¿Cuáles son las principales tendencias que explican el logro o no de la meta?
d) ¿Qué se está haciendo hoy para cumplir la meta de largo plazo? Lo que se está haciendo¿es necesario? Relación lógica. Lo que se hace ¿es suficiente para lograr el ODS o sedebe cambiar la tendencia para su logro?
e) ¿El Objetivo o meta es más o menos ambicioso que la planificación estadual?
f)

Si el Objetivo se puede lograr en la fecha propuesta. ¿Qué estrategias pueden definirse para:––

Mejorar la cobertura o distribución por género
Facilitar el potenciamiento con otras metasg) Si el Objetivo no se puede lograr en la fecha propuesta, ¿qué estrategias pueden definirsepara alcanzarlo?, ¿Qué es necesario hacer hoy para acelerar el cambio de tendencias delargo plazo? Considere posibles escenarios futuros.
h) ¿De qué manera la institucionalidad asegura un esfuerzo continuo para el logro del Objetivo?
i)¿Cuáles instrumentos podrían responder de mejor manera en el marco de lainstitucionalidad del territorio?
42

CEPALe.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Ejemplo del ejercicio de las actividades d.1, d.2 y d.3

Ejemplo d.1.- En el siguiente ejemplo se muestra la referencia de la meta 4.6 “De aquí a 2030,
asegurar que todos los jóvenes y una proporción considerable de los adultos, tanto hombres como mujeres,estén alfabetizados y tengan nociones elementales de aritmética”. Esta es una meta cualitativa y compleja
de establecer como meta cuantitativa, ya que la frase “una proporción considerable” es subjetiva.
El Programa Nacional de Desarrollo de Honduras (PND) tiene un indicador representativo oaproximado a la meta 4.6 de la Agenda 2030 denominado Cobertura Neta de Educación Básica. En
sus dos primeros ciclos define una meta propia, la cual habría que analizar si es superior o es menos
exigente que la estipulada en el Objetivo 4.
Matriz 8: ejemplo de relación de metas locales y Agenda 2030 (valores en porcentajes)
Años

Meta del Plan Nacional de Desarrollo(cobertura neta de educación básica)

Valor actual (cobertura neta
de educación básica)

2009

Meta de la Agenda 2030

92,5

2010
2011
2012
2013

95

2014
2015
2016
2017

100

2022

100

2030

100

2038

100

100

Gráfico 3
Ejemplo d.2: analfabetismo en Honduras y tendencia al año 2030
30

25

20

15

10

2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

0

…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…

5

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), CEPALSTAT [base de datos en línea]http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/portada.html; Subsecretaría de Planeación y Evaluación, “Porcentaje deanalfabetismo”,
Guadalajara,
2015[enlínea]
https://seplan.app.jalisco.gob.mx/mide/panelCiudadano/
detalleIndicador/162?palabra=leer&max=10&offset=0&agregado=1&url=buscar&format=.

43

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

La tendencia de los datos del indicador señala que disminuirá el analfabetismo; sin embargo,ese comportamiento no será suficiente para cumplir con la meta 4.6 de aquí al 2030. Los datos
también reflejan que no se podrán cumplir adecuadamente las metas del PED. Por lo tanto, surge lapregunta: ¿cuáles son los cambios de tendencias (hechos de ruptura) necesarios para poder acelerar la
caída en el analfabetismo que nos permita cumplir las metas del PED y la Agenda 2030?

Matriz 9: ejemplo de vinculación de metas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible,
estrategias, programas y presupuestos
Visión dedesarrollo,
meta de laAgenda 2030
4.6

aPlanificación estadual¿Qué objetivos,
Programas-Proyectos
objetivos sectoriales
Identificarlos del sistema de monitoreoa
o estrategias
considera el PED?
Mejorar el acceso, la Educación para adultos (modalidad alfabetización,
cobertura y la calidad educación primaria y secundaria para jóvenes y adultos)
de la educación,
Objetivo: Proporcionar a la población en rezago
reducir el rezago
educativo, servicios de calidad en alfabetización primaria
educativo y promover y secundaria para que los jóvenes y adultos desarrollen
la equidad en lascompetencias útiles para la vida y el trabajo,
oportunidades
contribuyendo a elevar su nivel de bienestar
educativas
Grupo de atención: Personas mayores de 15 años, que
no saben leer y escribir, que no tienen la primaria y/o lasecundaria terminada, en condición de rezago educativo
Ayuda: Asesoría educativa, materiales didácticos, deacreditación, certificación y espacios educativos con uso
de tecnologías de información y comunicación; todos
ellos de manera gratuita. No es apoyo económico sino
en especie
Responsable: Instituto Estatal para la Educaciónde Jóvenes y Adultos (INEEJAD)

Presupuestos
Cantidad (enpesos mexicanos)
Total delpresupuesto
inicial asignado
146.768.346
Presupuesto
inicial (estatal)
42.823.404
Presupuesto
inicial (federal)
103.944.942

Véase la información de base en https://programas.app.jalisco.gob.mx/programas/sistemaDeProgramasPublicos.

Fase VII. Formulación de la estrategia de implementación de laAgenda 2030 para el Desarrollo Sostenible a nivel locala.

Objetivo de la fase

En esta fase se realiza una sistematización de los resultados obtenidos en las fases
anteriores, integrando las propuestas de manera general. Se busca generar un conjunto derecomendaciones para que el sistema de planificación pueda incorporar e implementar la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible.

b.

Productos de la fase••

Consolidación de las estrategias grupales en una propuesta integrada de incorporación dela Agenda al sistema de planificación.
Agenda de acción.

44

CEPALc.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Insumos requeridos•••

Resultado de los talleres de fases anteriores.
Ejemplo de la matriz VII.1.
Matriz de medios de implementación de la Agenda 2030.

d.

Actividades a desarrollar

d.1

Consolidación y análisis de todas las acciones a seguir descritas en los talleres de la faseIII, IV, V y VI.

Reflexionar sobre cómo la meta seleccionada influye en el logro de los objetivos subnacionales y cómo se relaciona esto con la integralidad de la Agenda. Analizar vínculos de impacto
que el logro de la meta tiene respecto al conjunto de ODS que se presentan en el Estado. Cada grupo
debe redactar las conclusiones que el grupo acuerde en base a su reflexión y análisis.

d.2

Formulación estratégica

Se sugiere que la matriz sea completada de izquierda a derecha, para vincular las metas, actor
y acción. Adoptar del ejercicio del Planbarómetro el criterio necesario para fortalecer y definir una
temporalidad (a corto, mediano o largo plazo), resumiendo estos aspectos en posibles lineamientos
estratégicos más agregados (infraestructura, fortalecimiento institucional, capital social, recursos
humanos, etc.).

Matriz 10: estrategia de implementación------------------------------------ >MetasaTipo deactor

Acción gubernamentalb
para que el actor
contribuya a la meta

Criterioc del Planbarómetronecesario para fortalecer
Temporalidadd
para asegurar elcompromiso del actor

Lineamientos estratégicos
propuestos para lograr
el compromiso de losactores con las metas
y ODS

Aliados
Opositores
SoporteIndiferentea

En un ejercicio real se recomienda hacer la matriz con el o los ODS críticos elegidos y sus correspondientes metas.
Habida cuenta del tiempo de que se dispone, aquí se realiza el ejercicio con una sola meta.
b¿Qué acciones debe emprender el Estado para lograr involucrar a los actores en la consecución de las metas y
ODS escogidos?
c
Tener en cuenta los 33 criterios revisados en el ejercicio y el diagnóstico realizado en torno a la debilidad o fortalezade esos criterios.
d¿Las acciones a realizar son inmediatas o requieren de acciones previas? ¿Son acciones de carácter estructuralo contingente?

45

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Matriz 11: ejemplo estrategia de implementación------------------------------------ >MetasaTipo de actor

16.1 Reducir Aliados
significativa Policía
mente todaslas formas de Opositoresviolencia yPandillaslascorrespondien Soporte
tes tasas deAsociaciones
mortalidad
de vecinos
en todo elmundo
Indiferente
Asociación deempresarios
turísticosCriterioc delAcción
Planbarómetro necesario
gubernamentalb parade fortalecer para
Temporalidadd
que el actor
asegurar el compromiso
contribuya a la metadel actor

Lineamientos
estratégicos
propuestos paralograr elcompromiso de losactores con las
metas y ODS

Identificar recursos Coordinación
disponibles
interinstitucional(bajo nivel)

Corto plazo

Articulación
municipio policía

Caracterizar
al actor

Utilización deescenarios (bajo nivel)

Mediano plazo

Planificación
participativa

Identificación deproblemas másrecurrentes dedelitos

Participación(bajo nivel)

Corto plazo

Planificación
participativa

Identificar
limitaciones
para actividad

Intersectorialidad(bajo nivel)

Corto plazo

Planificación
participativaa

En un ejercicio real se recomienda hacer la matriz con el o los ODS críticos elegidos y sus correspondientes metas.
Habida cuenta del tiempo de que se dispone, aquí se realiza el ejercicio con una sola meta.
b¿Qué acciones debe emprender el Estado para lograr involucrar a los actores en la consecución de las metas y ODS
escogidos?
c
Tener en cuenta los 33 criterios revisados en el ejercicio y el diagnóstico realizado en torno a la debilidad o fortalezade esos criterios.
d¿Las acciones a realizar son inmediatas o requieren de acciones previas? ¿Son acciones de carácter estructuralo contingente?

Fase VIII. Análisis de escenarios futurosa.

Objetivos de la fase

Esta fase tiene como finalidad central incorporar la mirada anticipatoria a la estrategia deincorporación de los ODS a los planes nacionales. El análisis de escenarios futuros permite explorar
los futuros posibles y ayudar a establecer sendas de acción posibles antes que se produzcan y de esta
manera generar las condiciones para que los objetivos de planificación puedan ser alcanzados.

b.

c.

Producto de la fase•Diseño de escenarios futuros para el logro de los ODS.

•

Formulación de las posibles estrategias optimizadas de acuerdo con escenarios.

Insumos requeridos•

Estrategias para la incorporación de los ODS a los planes nacionales.

•

Visión de País 2010-2038 y Plan de Nación 2010‐2022 presentados para su consideración
por el Congreso Nacional en enero de 2010.

46

CEPALd.

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Actividades a desarrollar
1. Indicar las cuatro variables más relevantes que según el grupo explican la evolución
futura en relación con el Objetivo de Desarrollo Sostenible de trabajo. Una variablepuede ser un elemento constitutivo del sistema nacional; también puede estar reflejada
como un conjunto de indicadores. Es importante tener en cuenta que una variable puede
ser cualitativa o cuantitativa.
2. Para cada variable describir la hipótesis de comportamiento futuro. Se tomarán enconsideración dos periodos de tiempo: el final tiene como referencia al año 2030,
mientras que el intermedio corresponde al año 2024.

Matriz 12: matriz de variables por hipótesis
Hipótesis optimista

Hipótesis negativa

Hipótesis probable

Otra hipótesis

Variable 1
Variable 2
Variable 3
Variable 4

3. Cuando estén configurados las hipótesis identificar los posibles escenarios, teniendo en
cuenta que pueden señalarse más escenarios que los referenciales.
4. Pondere las estrategias definidas en relación con los escenarios identificados. Para este
proceso, utilice la matriz que aparece más abajo.
Utilice la siguiente escala para llenar la matriz. Al respecto, el impacto puede ser positivo onegativo el impacto:•

Valor 2 si el escenario tiene un alto impacto en la implementación de la estrategia.

•

Valor 1 si el escenario tiene un bajo impacto en la implementación de la estrategia.

•

Valor 0 si el escenario no tiene impacto en la implementación de la estrategia.

Matriz 13: matriz de ponderación de estrategias por escenarios
Escenario 1

Escenario 2

Escenario 3

Suma de impactos

Estrategia 1
Estrategia 2
Estrategia 3
Estrategia 4
Suma de impactos

Conteste las siguientes preguntas clave:•¿Cuál es la estrategia más sensible a los diferentes escenarios?

•¿Cuál es el escenario que más riesgo impone a las diferentes estrategias?

•¿Qué nueva estrategia podría considerarse para enfrentar los posibles escenarios?

47

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

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CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Anexos53

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Anexo A1
Recomendaciones de lecturas complementarias

16

17

18
19

•

Propuesta de incorporación de los ODS a planes nacionales del Instituto de las Naciones
Unidas para Formación Profesional e Investigaciones (UNITAR) (módulos descargables
en línea)16.

•

Metodología de diagnóstico de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) del
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)
elaborada para el curso-taller Municipalización de los Objetivos de Desarrollo delMilenio. de incorporación de ODM).

•

Propuestas del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas(DAES): el marco del “donut” (Doughnut framework) de Kate Raworth17, marco
conceptual que proporciona un enfoque de análisis de sistema de la formulación depolíticas integradas de desarrollo sustentable.

•

La visión de los ODS como red de metas, de David Le Blanc, propuesta de identificaciónde eslabones entre los objetivos y sus metas. Véase Le Blanc (2015).

•

Propuesta de Departamento Nacional de Planeación (DNP), de Colombia (país pionero enincorporar los ODS a su planificación nacional, caso práctico que sirve de ejemplo).

•

Manuales del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) (especialmente
la guía de referencia para los equipos de las Naciones Unidas en los países18 que, con la
dirección de los Coordinadores Residentes de las Naciones Unidas, están interesados en
apoyar a los Estados Miembros y a los grupos de interés nacionales en su adaptación dela Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible a las condiciones específicas de sus países;es la guía para la transversalización de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible).

•

Manuales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)(principalmente la herramienta Rapid integrated assesment19, ejercicio de mapeo para verla incorporación de la Agenda 2030 a los planes de desarrollo de los países).

•

Recomendaciones para los países del Instituto de Desarrollo Sostenible y Relaciones
Internacionales (IDDRI).

•

Resultado de evaluaciones de indicadores de un conjunto de países o experiencias
específicas de algunos, elaborados por el Overseas Development Institute (ODI), la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la Red de Soluciones
para el Desarrollo Sostenible, Bertelsmann Stiftung y el Grupo de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (GNUD), entre otros.

•

Recomendaciones formuladas tras el seminario de Planificación y Gestión Pública en la
Implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, realizado en la CEPAL
en septiembre de 2016.

Véase Instituto de las Naciones Unidas para Formación Profesional e Investigaciones/Grupo de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (UNITAR/GNUD), "'Preparing for Action' National Briefing Package: The 2030 Agenda and SDGs",
2015 [en línea] http://www.unitar.org/pillars/cross-fertilizing-knowledge/2030-agenda-online-training-programmes.
Véase K. Raworth, "Un espacio seguro y justo para la humanidad: ¿Podemos vivir dentro del donut?", Documentos
de debate de Oxfam, Oxford, Oxfam International, 2012 [en línea] https://d1tn3vj7xz9fdh.cloudfront.net/s3fspublic/file_attachments/dp-espacio-seguro-justo-humanidad-130212-es_3.pdf.
Véase Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD), Transversalización de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible: guía de referencia para los equipos de las Naciones Unidas en los países, Nueva York, 2016.
Véase Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Rapid Integrated Assessment (RIA) Tool tofacilitate mainstreaming of SDGs into national and local plans, Nueva York, 2017.

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CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Anexo A2
Glosario metodológico
Como un marco de interpretación de los conceptos desarrollados durante el curso se presenta a
continuación un glosario metodológico.
Actor o agente: sujeto o institución que está presente en el territorio ocupando una posición
dentro del campo social.
Agenda de desarrollo: conjunto de objetivos estratégicos, objetivos específicos y estrategias
definidas para conducir la acción pública y las actividades socioeconómicas de un país en pos deldesarrollo de su población.
Alineación: situación que se produce cuando un plan de desarrollo u otro instrumento deplanificación se ajusta a un conjunto de principios u objetivos establecidos en un nivel superior ocomplementario. Es decir, cuando un plan toma como propio todo lo expuesto en la agenda yestablece un plan a su semejanza.
Articulación: conjugación de dos o más piezas de política pública diferentes, de modo que por
lo menos una de ellas mantenga alguna libertad de movimiento. En el contexto del curso, entendemos
articulación como la unión entre un plan de desarrollo u otro instrumento de planificación y loscomponentes del sistema.
Cadena de valor público: herramienta metodológica que describe las principales etapas que sellevan a cabo para producir un bien o un servicio. Es un proceso que refleja el flujo de trabajo para
generar valor público, transitando desde los insumos, procesos y productos necesarios para generar
ciertos resultados e impactos. Es una herramienta que se utilizó primeramente en las instituciones
privadas, pero se ha adaptado a las organizaciones del sector público diferenciando algunos elementos,
como por ejemplo que el fin último no es la rentabilidad económica sino más bien la generación devalor público. En el contexto de los talleres del curso, la versión de cadena de valor tiene una mirada
más general que la de una organización y busca relacionar los sectores o temas que el gobierno debe
resolver para satisfacer las necesidades de la población.
Coherencia: en el contexto de la planificación, se espera que las políticas públicas emanadas
por ella y cualquier otro instrumento de planificación que compone el sistema tengan una relación
lógica entre la visión, objetivos generales, específicos, estrategias, programas, acciones y metas.
Competencias compartidas: son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno
y que comparten funciones complementarias o fases interdependientes dentro de los procesos
implicados. La ley estipula la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel.
También denominadas competencias concurrentes, son las que normalmente corresponden a materias
no propias o no exclusivas de la vida local o a sectores frente a los cuales el Estado estima que,pudiendo ser delegables con exclusividad, todavía no están dadas las capacidades para su ejercicio
pleno por los entes estaduales.
Competencias delegables: son aquellas que un nivel de gobierno puede otorgar a otro dedistinto nivel, con mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando elprimero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad
que delega mantiene la titularidad de la competencia y la entidad que la recibe ejerce la delegación
durante el periodo. El gobierno municipal debe expresar su aceptación y el traslado debe ir
acompañado, obligadamente, de los recursos necesarios para cumplir con la actividad encomendada.
La Secretaría de Transportes delega en los gobiernos estaduales la facultad para el diseño y ejecución
de vías interurbanas.
Competencias exclusivas: son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera excluyente acada nivel de gobierno, conforme a la Constitución y a la ley. En términos generales, a mayor cantidad
de competencias exclusivas, mayor autonomía al nivel de gobierno correspondiente. También son
55

CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

llamadas competencias propias. Cuando la competencia exclusiva radica en el Estado o provincia, nopuede intervenir sobre ella ningún otro nivel de gobierno, a no ser para brindar apoyos con base en
solicitud expresa del gobierno estadual.
Eslabonamientos: vínculos entre nodos, objetivos o estrategias definidas por agenda dedesarrollo, que caracterizan la articulación e interacción definida por la intersectorialidad.
Estrategias: conjunto de medio y acciones que hacen posible el cumplimento de los objetivos.
Implementación de políticas públicas que contribuyen al logro de los ODS: es el proceso
mediante el cual se observa cómo se están incorporando los ODS en las políticas públicas, planes y
programas. Se trata de una visión más dinámica.
Incorporación de los ODS en la planificación: proceso mediante el cual se analiza si existe
evidencia de que los ODS han sido incluidos o no en los procesos de planificación en forma explícita
o implícita. Es esta una visión más estática.
Indicador: medidas para establecer el grado de cumplimiento de los objetivos.
Interescalaridad: la acción pública se despliega en niveles de gobierno con diferente alcance ycobertura territorial. La planificación debe desplegar formas de definición y mecanismos dearticulación de las distintas escalas territoriales de la planificación para el desarrollo. Considera lagestión de enlaces, articulaciones, interacciones y acuerdos entre diferentes niveles: global, nacional,
sub-nacional y local.
Intersectorialidad: la acción pública se despliega en bloques institucionales, especializados entemas, áreas o sectores. La planificación debe considerar la articulación, interacción y acuerdos entre
diferentes sectores y aproximaciones especializadas de la planificación, entre sí y con respecto a lamirada integral.
Intertemporalidad: la acción pública se despliega en horizontes temporales diversos y plantea
el desafío de definir los mecanismos de articulación de estos diferentes horizontes, largo, mediano ycorto plazo de la planificación. La planificación intertemporal puede trascender un periodo degobierno y en este caso puede tomar en cuenta una visión de largo plazo. Considera la gestión deenlaces, articulaciones, interacciones y acuerdos entre diferentes tiempos. Uno de los propósitos de
una planificación intertemporal es promover acciones y políticas estables, menos vulnerables a loscambios de administración y gobierno.
Lineamiento estratégico: líneas de intervención claves, en el sistema de planificación de laprovincia, que tienen sinergias o complementariedades entre sí y que pueden articularse como un
conjunto coherente e integrado.
Meta: expresa el nivel de desempeño a alcanzar, medible de un indicador.
Nodo crítico: se trata de los objetivos de desarrollo sostenible que, por su relevancia,
maximizan el logro de los objetivos gracias a los efectos desencadenantes o impactos que provocan enel sistema de relaciones.
Nodos: características sociales, económicas o ambientales de un país en un momento y un
lugar determinados que se constituyen como punto de partida en el establecimiento de los objetivos de
una agenda de desarrollo.
Objetivo específico: indican los efectos específicos que se busca conseguir, como medios para
contribuir al logro de una transformación deseada (resultado) en el corto y mediano plazo.
Objetivo estratégico: es el resultado que se desea lograr en el mediano y largo plazo.
Planificación para el desarrollo: proceso emanado por la autoridad nacional de una nación opaís destinado a definir objetivos de desarrollo y las estrategias para alcanzarlos. Visión dedesarrollo: imagen trasformadora y estructurada del futuro que se busca, y que tiene una condición
de reconocida plausibilidad.
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CEPAL

Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030...

Planificación: herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de lasorganizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse
a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia,
calidad en los bienes y servicios que se proveen.
Presupuestos plurianuales: mecanismos de programación del gasto y la inversión pública que
operan en una lógica temporal superior a un año. Son utilizados como estrategias para estabilizar elfinanciamiento de inversiones que trascienden el corto periodo presupuestal anual.
Sistema de planificación: es el conjunto de funciones, instituciones, procedimientos e
instrumentos que permiten establecer un horizonte deseado y coordinan las acciones que permitenconseguirlo. Los sistemas de planificación son una respuesta adecuada en la búsqueda de lainstitucionalización del proceso.
Sistema de planificación: un Sistema Nacional de Planificación es el conjunto de procesos,
normas y procedimientos por medio de los cuales el Estado, a través de sus instituciones y en sus
distintos niveles (municipal, departamental y nacional), y en interacción con la sociedad, racionaliza
la toma de decisiones para la asignación de recursos públicos a fin de lograr el desarrollo sostenibledel país.
Temporalidad: se considera el horizonte temporal en el cual se requiere implementar laacción propuesta.
Valor público: la idea de Valor Público, descrita por Mark H. Moore en 199520, remite alvalor creado por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones efectuadas por
gerentes públicos, para satisfacer las aspiraciones de los ciudadanos, garantizando sus derechos yprestándoles servicios de calidad.

20

Véase M. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, Harvard University
Press, 1995.

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A tres años del inicio de la implementación de la Agenda 2030, América Latina yel Caribe enfrenta grandes desafíos. Más de la mitad de los países de la región
cuentan con mecanismos nacionales de coordinación para la implementación
y el seguimiento de dicha Agenda. La mayoría de estos mecanismos han
designado a la institución de planificación como coordinadora o responsable
técnica encargada de coordinar a los distintos sectores, convocar a los actoresy definir las estrategias y alianzas para el logro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS), su monitoreo y la correspondiente rendición de cuentas.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) propone
esta guía metodológica con el objetivo de aportar insumos conceptuales yprácticos que permitan a los países —ya sea a nivel nacional o subnacional—
formular estrategias para la implementación de la Agenda 2030. La guía partede los desafíos de la planificación y la integralidad de la Agenda, para luego
establecer las fases metodológicas a través de ejercicios prácticos dirigidos a
identificar los nodos y eslabones críticos de los ODS en un contexto particulary vincularlos con los sistemas de planificación y con la identificación de actoresclave. De esa forma se presentan los elementos que permiten elaborar una
estrategia de implementación de la Agenda 2030 en un contexto particular.