Nuevos desafíosy paradigmas

Perspectivas sobre la cooperacióninternacional para el desarrolloen transición

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Este documento fue elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Centro de Desarrollo de laOrganización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) como seguimiento del debate llevado a cabo en la reunión de alto nivel“Pasos a Seguir para el Desarrollo en Transición”, celebrada en Bruselas en mayo de 2017.
Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones oficiales de la CEPAL, la OCDE ni su Centro de
Desarrollo, ni las de los Estados miembros de cada organización.

Publicación de las Naciones Unidas
LC/PUB.2018/16
Distribución: L
Copyright © Naciones Unidas/OCDE, 2018
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.18-00936

Esta publicación debe citarse como: Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional para el desarrollo en transición(LC/PUB.2018/16), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 2018.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Divisiónde Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden
reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.

Índice

Prólogo......................................................................................................................................................................... 5
Resumen....................................................................................................................................................................... 7
Introducción................................................................................................................................................................ 9
I. Desafíos mundiales emergentes: un mundo más complejo y multipolar ................................................. 12
II. El desarrollo como un proceso continuo y las limitaciones del ingreso per cápita
como herramienta de medición ....................................................................................................................... 14
III. América Latina y el Caribe: antiguos y nuevos retos en el nuevo escenario del desarrollo................. 16
1. La agenda de la prosperidad: lento crecimiento de la productividad con una estructura		 productiva de bajo rendimiento....................................................................................................................... 17
2. La agenda de las personas: nuevos retos para promover la inclusión social................................................. 21
3. La agenda de la paz y las instituciones: los ciudadanos de la región exigen mejores instituciones............. 23
4. La agenda del planeta: reducción de las emisiones y mitigación de las vulnerabilidades............................ 25
5. La agenda de las alianzas locales: financiación para el desarrollo ............................................................... 26
IV. Cómo afrontar los desafíos mundiales: nuevas oportunidades para la asociación
birregional entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe .............................................................. 30
V. Reformulación de la cooperación internacional para la estrategia de desarrollo.................................. 33
1. Métricas ......................................................................................................................................................... 34
2. Estrategias de cooperación............................................................................................................................. 35
3. Enfoque en la agenda multilateral ................................................................................................................. 36
4. Gobernanza...................................................................................................................................................... 37
5. Modalidades.................................................................................................................................................... 38
VI. Conclusiones........................................................................................................................................................ 41
Bibliografía................................................................................................................................................................. 423

Prólogo
Con la firme determinación de no dejar a nadie atrás en el contexto actual del desarrollo mundial, laComisión Europea, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Centro de
Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) se han unido para
conducir un debate oportuno sobre la forma de lograr que las relaciones internacionales tengan una
mejor capacidad de respuesta y sean más pertinentes y adecuadas a los objetivos trazados.
Desde la perspectiva del desarrollo en transición, en el presente documento, preparado conjuntamente
por la CEPAL y el Centro de Desarrollo de la OCDE, se plantea que algunas economías en desarrolloy emergentes han aumentado su nivel de ingresos nacionales, pero continúan enfrentando retos
formidables vinculados a los aspectos multidimensionales del desarrollo. Esto requiere un enfoquemás amplio de la cooperación internacional para que, combinada con políticas nacionales eficaces,
pueda prestar un mejor apoyo a los países a medida que ascienden en la escala de ingresos y buscan
la manera de convertir el aumento de estos en beneficios duraderos en materia de desarrollo.
En el análisis que aquí se presenta se esbozan algunas de las características de un nuevo paradigmade la cooperación internacional para el desarrollo. Este paradigma reconoce que el desarrollo es unproceso continuo, entiende que todos los países —cualquiera sea su nivel de ingresos— enfrentan
retos vinculados al desarrollo, reconoce los beneficios de las medidas multidimensionales, considera
oportunas las estrategias nacionales específicamente diseñadas y orienta la agenda multilateral hacia
la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Además, apoya el fortalecimiento de las estructuras degobernanza multilateral, en particular mediante la cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular, yamplía las herramientas de la cooperación más allá de los instrumentos meramente financieros para
incluir, por ejemplo, el intercambio de conocimientos, el desarrollo de la capacidad y la transferencia
de tecnología.
Si bien las reflexiones sobre el desarrollo en transición pueden haberse iniciado a partir del evidente
desequilibrio entre los niveles de ingreso y desarrollo, reconocemos que la importancia de esta cuestión
va mucho más allá. La globalización ha traído beneficios en términos de una economía mundial másinterconectada, pero aún persisten las desigualdades y hay diversas reacciones políticas negativas.
Nos enfrentamos a un mundo mucho más complejo, multipolar y con múltiples partes interesadas. Esta
dinámica cambiante tiene consecuencias en las políticas, las prácticas, los procesos y las alianzas que
forjamos para alcanzar un desarrollo inclusivo y sostenible. En este documento se procura enmarcar
mejor el análisis y la comprensión de estas consecuencias para los países —cualquiera sea su nivel
de desarrollo— y en la forma en que cooperan entre sí.
Si bien este análisis se centra en América Latina y el Caribe —una región heterogénea y diversa,
con retos para el desarrollo tanto estructurales como nuevos—, tiene un ámbito de aplicación másamplio y resulta sumamente pertinente para otras regiones. Dada la universalidad de la Agenda
2030, que se refleja en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el desarrollo nos concierna a todos. La
búsqueda común de bienes públicos regionales y globales en los que todos tenemos interés —como lasostenibilidad ambiental, la acción relacionada con el clima, la seguridad y la difusión de la innovación yla tecnología— pone de relieve la urgencia de establecer nuevos enfoques respecto de la cooperacióninternacional. Las ideas formuladas en este documento son un punto de partida útil para un análisis
profundo y muy necesario, y establecen la agenda para poner en práctica políticas y acciones decooperación de alcance más amplio.

5

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Nuestras tres instituciones están plenamente comprometidas con el diálogo continuo sobre
desarrollo en transición. Invitamos a todos los interesados —países asociados, instituciones mundiales
y regionales, académicos, centros de estudio, sector privado y sociedad civil— a sumarse a nuestra
labor. Juntos podemos seguir repensando y redefiniendo las relaciones internacionales en favor deldesarrollo y actuar para asegurarnos de que nadie se quede atrás.

Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe(CEPAL)

6

Mario Pezzini

Director
Centro de Desarrollo de la OCDE
Consejero Especial del Secretario Generalde la OCDE para el Desarrollo

Stefano Manservisi
Director General
Dirección General de Cooperación
Internacional y Desarrollo
Comisión Europea

Resumen
La economía internacional está atravesando un período de grandes transformaciones que exigen nuevas
respuestas de política. La aparición de nuevos actores en el escenario mundial, los efectos ambientalesdel crecimiento económico, la revolución tecnológica, las corrientes comerciales y financieras cada vez
más globalizadas, el aumento de los flujos migratorios y el alto grado de desigualdad que se observa
en algunos países han hecho que las estrategias de política y los paradigmas económicos tradicionales
se hayan vuelto inadecuados en muchos aspectos. Esta falta de adecuación se ve agravada por lainterdependencia de los problemas internacionales y las vulnerabilidades nacionales, tanto nuevas
como antiguas. Los conceptos de desarrollo y cooperación para el desarrollo no son inmunes aestos cambios. Por lo tanto, es cada vez mayor la necesidad de reconceptualizar una cooperacióninternacional en que “nadie se quede atrás”. Esta es la realidad sobre todo de los países donde losingresos aumentan, pero no necesariamente se logra una mejora de la calidad de vida en todas
sus dimensiones. Ese “desarrollo en transición”, por lo tanto, requiere un enfoque multidimensional
respecto de la cooperación internacional para el desarrollo, que adopte políticas eficaces para hacer
frente a los retos estructurales nuevos y persistentes. En este documento se presentan brevemente
nuevas perspectivas sobre el desarrollo, sus consecuencias para la cooperación internacional parael desarrollo y la necesidad de seguir trabajando con todos los países de América Latina y el Caribe,como buenos ejemplos de economías que viven un desarrollo en transición.
En esta publicación se analiza cómo pensar la cooperación internacional para el desarrollo. Se
propone que las nuevas narrativas de la cooperación para el desarrollo deben pasar de la graduacióna la gradación, utilizando un conjunto de herramientas basado en cinco pilares. Primero, la cooperacióninternacional para el desarrollo debe medir el desarrollo más allá del PIB per cápita. Segundo, lasestrategias de cooperación y la orientación del desarrollo deben vincularse a estrategias nacionales yreflejar un enfoque multidimensional. Tercero, el enfoque de la agenda multilateral debe basarse en la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, para promover más y mejores bienes públicos globales.
Cuarto, el enfoque de la gobernanza y el financiamiento de la cooperación debe trascender laasistencia oficial para el desarrollo (AOD) y abarcar múltiples niveles, tomando en cuenta la cooperación
Sur-Sur y triangular, así como una cooperación horizontal que comprenda distintos niveles de gobierno.
Por último, la cooperación internacional debe ir más allá de los instrumentos tradicionales e incluir
modalidades como instrumentos innovadores de intercambio de conocimientos, creación de capacidad
y transferencia de tecnología.
El nuevo contexto mundial y los retos que enfrenta la región de América Latina y el Caribe exigen
nuevas perspectivas de cooperación internacional basadas en intereses comunes, valores compartidos
y fuertes complementariedades, incluida la asociación entre la Unión Europea y América Latina
y el Caribe. Aunque las economías emergentes y en desarrollo aún muestren discrepancias yheterogeneidades, las implicancias de política que se plantean en este documento también resultanútiles para otras regiones.

7

Introducción
La economía internacional está atravesando un período de grandes transformaciones que exigen nuevas
respuestas de política. Los impactos ambientales del crecimiento económico, la revolución tecnológica,las corrientes comerciales y financieras cada vez más globalizadas, el aumento de los flujos migratorios
y el alto grado de desigualdad que aún se observa en algunos países han vuelto inadecuadas, en
muchos aspectos, las estrategias de política y los paradigmas económicos tradicionales. Esta falta deadecuación se ve agravada por una mayor complejidad derivada de la aparición de nuevos actoresen el escenario mundial.
Este escenario tiene importantes consecuencias a la hora de reflexionar sobre la relación entre—y dentro de— las economías que experimentan el desarrollo en transición: aquellas en que losingresos aumentan, pero en las que no necesariamente se alcanza una mejora de la calidad de vidaen todas sus dimensiones. Es necesario un enfoque multidimensional para adoptar políticas eficaces
con las que se pueda hacer frente a distintos problemas estructurales, tanto nuevos como persistentes.
En los países que se encuentran en proceso de transición hacia niveles de ingresos altos, los retosdel desarrollo se relacionan menos con las transferencias financieras y más con el desarrollo de lascapacidades institucionales, financieras, sociales y tecnológicas necesarias para modernizar y diversificarla economía, posiblemente mediante modalidades de cooperación más innovadoras y eficaces enrelación con los costos. Si bien en algunos de estos países se han registrado mejoras, aún persisten
ciertos problemas y han surgido otros nuevos. Algunas de estas economías han logrado reducciones
considerables de la pobreza, el surgimiento de una clase media y un entorno macroeconómico más
estable. Esa dinámica ha mejorado las estructuras sociales y económicas, pero todavía persiste lanecesidad de profundizar la inclusión social, apoyar a una clase media vulnerable (con una elevada
proporción de empleos informales) y potenciar sectores de baja productividad.
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe se encuentran en transición hacia niveles
de ingresos altos y, por lo tanto, son buenos ejemplos de las consecuencias de esta dinámica, ya que
enfrentan retos —tanto de larga data como nuevos— en varios frentes. Estos retos pueden ilustrarse
en el marco de las cinco dimensiones principales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
i)

La agenda de la prosperidad. El lento crecimiento de la productividad, una estructura productiva
poco diversificada y la falta de modernización tecnológica contribuyen a la diferencia deingresos entre América Latina y el Caribe y las economías desarrolladas, y, cada vez más, entre
la región y otros países en desarrollo. Si bien algunos países de América Latina y el Caribe han
mejorado su entorno macroeconómico, la región contribuye en forma marginal al crecimiento
mundial: menos del 10% desde 1990. Ello contrasta con los países emergentes y en desarrollode Asia, que han duplicado con creces su contribución al crecimiento mundial desde 1990,
hasta alcanzar casi el 50% en la actualidad.

ii)

La agenda de las personas. En el último decenio, la pobreza ha disminuido drásticamente yha surgido una nueva clase media. Este adelanto supone nuevos desafíos para avanzar hacia
una mayor inclusión social. Si bien la pobreza se ha reducido casi a la mitad desde el comienzodel siglo XXI, en 2015 todavía llegaba a alrededor del 24% de la población de América Latina
y el Caribe. Ese año, además, casi el 40% de la población podía considerarse vulnerable a
volver a caer en la pobreza. En comparación con otras regiones emergentes, América Latina
y el Caribe aún presenta los niveles de desigualdad más altos del mundo (coeficiente de Ginide 0,50), por encima de los registrados en África subsahariana (coeficiente de Gini de 0,45).

9

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

iii) La agenda de la paz y las instituciones. Las capacidades institucionales han mejorado y se hanadoptado varias medidas para aumentar la transparencia y la buena gobernanza. Al mismo
tiempo, la sociedad latinoamericana, y en especial la creciente clase media, está exigiendo másde sus instituciones. En 2017, el 75% de los latinoamericanos tenían poca o ninguna confianzaen su gobierno (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Esto socava la legitimidad del Estado y la capacidad
de los gobiernos para recaudar ingresos indispensables para financiar la mejora de los servicios
públicos y asegurar su sostenibilidad para lograr un crecimiento inclusivo.
iv) La agenda del planeta. América Latina y, en particular, el Caribe es vulnerable a los efectos
negativos del cambio climático y, de hecho, ya los ha experimentado. A menos que se adopten
medidas, hacia 2050 el cambio climático habrá obligado a 17 millones de latinoamericanos a
migrar (Rigaud y otros, 2018). Al mismo tiempo, gracias a los compromisos adoptados en el
marco del Acuerdo de París, la región se involucra cada vez más en la solución. El compromiso
de América Latina y el Caribe respecto de la lucha contra el cambio climático y la mitigaciónde sus efectos es, por tanto, una prioridad.
v) La agenda de las alianzas locales. Pese a la desaceleración de la economía de la región, losingresos fiscales aumentaron casi dos puntos porcentuales en el último decenio y en 2016 se
ubicaron en un 22,7% del PIB. Sin embargo, los impuestos siguen siendo bajos en comparación
con las economías de la OCDE, donde la carga impositiva promedió el 34,3% del PIB en 2016,y el financiamiento para el desarrollo todavía es motivo de preocupación, al igual que la falta
de estructuras fiscales progresivas. Los ingresos públicos son especialmente importantes,
habida cuenta de la considerable disminución en los flujos totales de asistencia oficial para eldesarrollo que sufrió la región en las últimas décadas y la dificultad para canalizar corrientes
de capitales privados hacia sectores relacionados con el desarrollo.
Los diferentes retos de América Latina y el Caribe solo podrán abordarse si la acción local secomplementa con una agenda de alianzas internacionales. Para hacer frente a problemas locales ymundiales es necesario un enfoque integral de las alianzas. Para ampliar el conjunto de instrumentos
y mecanismos para el desarrollo social y económico es necesario poner en marcha un proceso en elque participen diferentes países, múltiples actores y socios, incluido el sector privado, los bancos dedesarrollo, los gobiernos locales, las fundaciones y la sociedad civil.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es el intento más reciente para definir este marco dedesarrollo de múltiples actores y niveles, incluidos mecanismos de seguimiento, examen y aprendizaje
entre pares para crear nuevas herramientas de desarrollo que resulten más eficaces. Un enfoqueintegral respecto de la Agenda 2030 implica redefinir las relaciones entre países en distintas etapas
de desarrollo como un proceso fluido que pueda traducirse en un crecimiento sostenible e inclusivo,
nuevas alianzas e instrumentos para la acción en áreas comunes, como el comercio, la migración yel cambio climático. En este sentido, los países de América Latina y el Caribe están dejando de serprincipalmente receptores de ayuda para convertirse en contribuyentes activos al progreso de laagenda de sostenibilidad mundial mediante su creciente influencia respecto de los retos y bienes
públicos globales y su nuevo papel como actores del desarrollo.
Cinco principios deben orientar el diseño de un conjunto de herramientas para promover una cooperacióninternacional eficaz para el desarrollo, que incluya un modelo de cooperación internacional amplio yadecuado para las economías que se encuentran atravesando un proceso de desarrollo en transición.
En primer lugar, es necesario considerar nuevas mediciones del desarrollo, ya que el ingreso per
cápita y las medidas de crecimiento relacionadas no reflejan plenamente el grado de desarrollo deun país. Esta medición del ingreso resulta insuficiente porque economías con niveles similares de
PIB per cápita pueden presentar diferentes vulnerabilidades. Por ejemplo, el hecho de que un país

10

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

se gradúe y se convierta en un país de ingresos altos o medianos-altos no necesariamente conlleva
mayores niveles de bienestar. Por lo tanto, otros sistemas de medición, como el marco How’s Life de la
OCDE o el índice de desarrollo humano (IDH) de las Naciones Unidas, pueden ayudar a medir mejor
el grado de desarrollo.
En segundo término, en lugar de limitarse a enfoques sectoriales, las estrategias de cooperaciónpara el desarrollo deberían desplegarse a nivel nacional, ya que las instituciones se organizan a ese nivel
e inciden en las sinergias y en las opciones de política. Estas estrategias nacionales deben diseñarse
con un enfoque multidimensional y multisectorial, y basarse en diagnósticos específicos para cadapaís (como el Estudio Multidimensional de País de la OCDE o el enfoque de brechas estructurales de la
CEPAL), a fin de captar las principales medidas de política necesarias para hacer frente a los obstáculos
estructurales más grandes para alcanzar el desarrollo. También deben establecerse utilizando un
enfoque participativo, en el que actores tanto subnacionales como locales participen en el diseño dela estrategia a nivel nacional. Esto ayudará a los encargados de formular políticas a diseñar y aplicar
prioridades en materia de políticas.
Como tercer punto debe tenerse en cuenta y alentarse la contribución, cada vez más activa, quelos países en transición hacia niveles de ingresos más elevados hacen a los bienes públicos regionales
y globales, con miras a cumplir con la agenda de desarrollo sostenible. La interdependencia de las
políticas nacionales y la dinámica mundial, como resultado de un intenso proceso de globalización y devulnerabilidades persistentes, no puede pasarse por alto y exige nuevas perspectivas del desarrollo.
Las estrategias nacionales deben internalizar la existencia de bienes públicos regionales y globales,
en los hay que incluir intereses comunes para el desarrollo mundial.
En cuarto lugar, es necesario redefinir la gobernanza de la cooperación internacional para eldesarrollo. La última ola de globalización reveló un nuevo nivel de multipolaridad y complejidad asociadoa la creciente relevancia política y económica de los nuevos actores. El logro de la agenda mundial
para el desarrollo exige una cooperación multidimensional que pase de las relaciones bilaterales
tradicionales a las alianzas entre varios países, regionales e internacionales. Esto también incluye
la suma de diferentes actores, no solo gobiernos, sino también el sector privado y la sociedad civil.
Teniendo en cuenta la agenda de los bienes públicos globales, la cooperación Sur-Sur y la cooperación
triangular son fundamentales en esta perspectiva integrada. Por último, la cooperación horizontal
entre los gobiernos locales también es esencial. La cooperación internacional para el desarrollo entre
distintos actores a nivel de ciudades, municipios y otras entidades subnacionales debe contribuir aldiseño y la aplicación de políticas selectivas eficaces a nivel subregional.
Por último, la cooperación internacional para el desarrollo debe ir más allá de las modalidades
tradicionales. Los enfoques específicos permitirían a algunos países beneficiarse de instrumentos
ad hoc para apoyar la movilización de recursos internos y otras prioridades de política fundamentales
para la transición hacia mayores niveles de desarrollo. Entre esos instrumentos figuran el desarrollo decapacidades mediante el análisis de pares, u otro tipo de intercambio similar entre instituciones, asícomo modalidades innovadoras de intercambio de conocimientos y transferencia tecnológica. Además,
los nuevos instrumentos financieros desarrollarán nuevos mercados de capitales y configurarán elescenario del financiamiento internacional para el desarrollo a fin de incluir inversionistas institucionales
y de impacto, así como instituciones nuevas y emergentes. Aquí se incluyen modalidades de reciente
aparición como la combinación de instrumentos financieros para el desarrollo o los canjes de deuda
por medidas de protección ambiental y el establecimiento de instituciones financieras para el desarrollo(como el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo o los bancos multilaterales de desarrollo
con respaldado chino).
Los cinco principios mencionados pueden hacer a la cooperación internacional para el desarrollo
más eficaz y mejor adaptada al contexto mundial actual. En particular, el pasaje de la graduación

11Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

a la gradación podría permitir una participación continua en una nueva cooperación internacional.
El mecanismo de graduación se basa en que los países pasen de un nivel de ingresos al siguiente
y ya no reúnan las condiciones para que las fuentes de asistencia oficial apoyen su desarrollo. La
gradación, en cambio, supone la cooperación constante —y en evolución— entre países (antiguos“donantes” y antiguos “receptores”) con el fin de lograr un compromiso mundial renovado con losObjetivos de Desarrollo Sostenible y el multilateralismo. La gradación adopta un enfoque gradualhacia una combinación flexible de instrumentos financieros públicos y privados para todos los países,sobre la base de la capacidad de un país para movilizar recursos internos y externos, su disposición ycapacidad para contribuir a los bienes públicos regionales y globales, y una priorización y diagnóstico
común de los desafíos que se requiere abordar.
Las nuevas formas de cooperación resultarían beneficiosas para la asociación entre la Unión Europeay América Latina y el Caribe en el actual contexto local y mundial. El compromiso con una perspectiva
regional es crucial para hacer frente a retos de índole mundial, como el cambio climático, la migración,el comercio internacional y la seguridad, la revolución tecnológica y el futuro del trabajo, ya que
todos estos ámbitos son fundamentales para lograr una mayor estabilidad social y económica a nivel
internacional. Al mismo tiempo, las formas más eficaces de cooperación deberían apoyar la prosperidad
y la estabilidad económica de cada país, aumentando la capacidad interna y evitando retrocesos en eldesarrollo económico (como el aumento de la pobreza), que terminan siendo más costosos en términos
de ayuda financiera. Por último, cualquier percepción de debilitamiento del actual compromiso de la
Unión Europea con los países de América Latina y el Caribe basado en lazos históricos podría ser una
oportunidad para otros actores.
En esta publicación se presentan brevemente nuevas perspectivas sobre el desarrollo y sus
consecuencias para la cooperación internacional para el desarrollo y para el mantenimiento delcompromiso hacia las economías de América Latina y el Caribe en particular. En la sección I sehace referencia a los retos mundiales que han surgido en los últimos años, con especial hincapié
en la necesidad de la cooperación internacional. En la sección II se muestra que el desarrollo es unproceso continuo y se destacan las limitaciones del ingreso per cápita como herramienta para medir
el desarrollo. En la sección III se exponen algunos de los desafíos nuevos y preexistentes que América
Latina y el Caribe debe enfrentar para alcanzar un desarrollo más sostenible e inclusivo. En la sección IV
se aborda la relación entre los retos mundiales destacados en la Agenda 2030 y el papel cada vez
más importante que tiene la región a nivel internacional, y que podría aprovecharse para hacer frentea esos retos mediante una cooperación aún más estrecha entre la Unión Europea y América Latina
y el Caribe. En la sección V se describe un conjunto de herramientas para repensar la cooperacióninternacional para el desarrollo. Por último, en la sección VI se proponen nuevos caminos para pasarde la graduación a la gradación.

I.

Desafíos mundiales emergentes: un mundo
más complejo y multipolar

La cooperación tradicional para el desarrollo se da en un contexto mundial distinto —y cambiante—,
lo que pone en tela de juicio la viabilidad de las prácticas de cooperación actuales y la capacidad delas estrategias tradicionales para abordar con éxito este contexto en evolución.
Ciertas características de la última ola de globalización redefinieron el contexto mundial y alentaron
posibles reacciones en su contra. Una característica fundamental es el alto nivel de interconexión entre

12

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

las finanzas, el comercio, la información y otras esferas de política. Esta característica hace que laeconomía mundial sea más vulnerable a las perturbaciones sistémicas, lo que se ve exacerbado por
el cuestionamiento generalizado respecto de los beneficios de la globalización. Existe la percepciónde que el comercio puede ser beneficioso para unos, sobre todo para determinados grupos deingresos, pero perjudicial para otros. No obstante, la desigualdad global se ha reducido gracias almarcado incremento de los ingresos de las personas vulnerables y la clase media en las economías
en desarrollo y emergentes, incluida la mayor parte de América Latina (Milanovic, 2016). El comercio
ha permitido que los hogares de economías de ingresos medios y bajos tuvieran un acceso sin
precedentes a bienes y servicios. Al mismo tiempo, en algunos países de la OCDE, la clase media
no ha gozado de los beneficios esperados del comercio (OCDE, 2017a). Preocupa que la aperturacomercial, que es mayor en los países miembros de la OCDE, pueda provocar una “igualación hacia
abajo” en materia de estándares laborales (Head y Ries, 2003), regulación ambiental y proteccióndel consumidor (OCDE, 2017a; OCDE/CAF/CEPAL, 2018). En consecuencia, en los últimos tiempos
se han intensificado los riesgos de reacciones contra la globalización, en la medida en que ciertos
países exigen protecciones arancelarias, hasta el punto de correr el riesgo de que se desate una
guerra comercial.
Las características tradicionales de la globalización se combinan con nuevos retos que aumentaránla complejidad, la interdependencia y las externalidades globales. Por ejemplo, el cambio climático
—y la distribución desigual de sus impactos, que afectan sobre todo a las regiones que menos
contaminan— amenaza la sostenibilidad de todo el sistema. De modo similar, la transformación
tecnológica está reconfigurando la geografía de la producción. Independientemente de las fronteraso el nivel de desarrollo, supone un reto para la estabilidad de los sistemas de protección social. Loscambios demográficos intensifican la producción y la demanda de recursos. Además, la dinámica
demográfica de los países en desarrollo pone en tela de juicio la estabilidad del crecimiento
económico de cara al futuro. Estos retos deben abordarse en un contexto mundial multipolar en elcual los poderes políticos y económicos han dejado de estar en los centros tradicionales y ahora seencuentran distribuidos de manera más uniforme entre distintos actores económicos, tanto nuevos
como antiguos.
La magnitud de los desafíos globales tradicionales y nuevos tiene nuevas consecuencias depolítica y demuestra la creciente importancia de la cooperación internacional para el desarrollo. Las
perspectivas nacionales y específicas de un lugar no son suficientes para aprovechar el cambio en un
mundo sin fronteras. Es necesario contar con perspectivas nuevas y más integrales a medida que lasnecesidades de desarrollo se expanden a través de las fronteras regionales y nacionales. La estructurade gobernanza actual, como tal, resulta anticuada. Las instituciones y las políticas de desarrollo
deben poder adaptarse al nuevo contexto para abordar los desafíos emergentes. Se necesitan nuevas
alianzas y sistemas de gobernanza para que el mundo pueda enfrentar la creciente cantidad de retos
vinculados al desarrollo.
Un mundo más globalizado e integrado hace que sea más difícil separar las políticas nacionales
de las internacionales. La falta de regulaciones relativas al medio ambiente y de mecanismos deprotección laboral en algunos países, sumada a la transformación tecnológica, aumenta los riesgosdel cambio climático, la incertidumbre del futuro laboral o las limitaciones de las políticas sociales en
otros países. La cooperación internacional para el desarrollo debe adaptarse a este nuevo contexto,
habida cuenta de que la cooperación multilateral se ha vuelto imprescindible no solo para asegurarla estabilidad económica mundial, sino también para ampliar el espacio de las políticas nacionales
en todos los países.

13

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

II. El desarrollo como un proceso continuo
y las limitaciones del ingreso per cápita
como herramienta de medición
Para cumplir los Objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es necesario un nuevo
concepto del desarrollo y repensar las políticas nacionales y la cooperación internacional para eldesarrollo a fin de “que nadie se quede atrás”. En ese contexto, es esencial reconocer la heterogeneidad
entre los países en lo que respecta a los retos del desarrollo que son independientes del nivel deingresos. Esto es particularmente evidente en los países en transición hacia niveles de ingresos
más elevados, que, a pesar del aumento de los ingresos, aún no tienen una base de capacidades losuficientemente amplia que les permita competir y reducir las brechas económicas y sociales con lospaíses desarrollados más avanzados.
No existe un camino universal único para alcanzar el desarrollo. Los procesos de desarrollo no son
lineales en el tiempo. No se trata de una sucesión de etapas con incrementos comunes y lineales del
PIB per cápita por encima de un determinado umbral, elementos homogéneos y políticas similares,
como se pensaba antes, o como aún se piensa cuando el desarrollo se equipara con aumentos linealesdel PIB per cápita por encima de cierto nivel. Si bien la experiencia de cada país es única, nuevas
investigaciones muestran que los niveles de ingreso per cápita más elevados no necesariamente conllevan
mayores niveles de desarrollo, bienestar, menores niveles de pobreza o menos desigualdad según
una amplia gama de indicadores. El desarrollo debe entenderse más como un proceso multifacético,que consiste en hacer frente a los problemas estructurales de un determinado país, que como un
enfoque único basado en el agrupamiento de países por nivel de ingresos. En el gráfico 1 se resumen
los límites de la medición de los ingresos per cápita cuando se trata de medir y comparar los niveles
de desarrollo de los países.
En el caso de América Latina y el Caribe, las disparidades socioeconómicas entre grupos de ingresos
son evidentes. La mayoría de los países de la región son economías de ingresos medio-altos. Sin embargo,sus niveles de desarrollo, medidos por los indicadores de bienestar, varían considerablemente. Esto
ocurre, por ejemplo, con la satisfacción con los niveles de vida, la proporción de empleos no vulnerables,
la vivienda, los años de educación esperados y la percepción de honestidad. Lo mismo sucede enlas economías de ingresos altos de América Latina y el Caribe, donde, por ejemplo, el desempeño
en materia de educación es desigual. La graduación para convertirse en un país de ingresos altos omedio-altos no necesariamente conlleva mayores niveles de bienestar, y algunos países encuentran
dificultades para mejorar sus resultados en materia de desarrollo.
Por lo tanto, a pesar de estar en el mismo grupo de ingresos, algunas economías presentan grandes
deficiencias en dimensiones clave del bienestar, mientras que otras tienen un buen desempeño. Esto
se observa claramente en dos indicadores del marco How ‘s Life de la OCDE que miden el bienestar.
A pesar de haberse convertido en economías de ingresos altos, Trinidad y Tabago y el Uruguay
tienen tasas de homicidio superiores al promedio en todos los grupos de ingresos, incluido el grupo
de ingresos bajos (véase el gráfico 2A). De modo similar, la mayoría de las economías de ingresos
medio-altos de América Latina y el Caribe tienen tasas de homicidio mucho más altas que el promediode sus correspondientes grupos de ingresos y que los grupos de menores ingresos. Lo mismo ocurre
con respecto a la satisfacción con la disponibilidad de una buena atención de salud en América Latina

14

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

y el Caribe (véase el gráfico 2B). Respecto de este indicador, la mayoría de los países de ingresos
medio-altos de América Latina y el Caribe tienen un peor desempeño que el promedio mundial paraeste grupo de ingresos, e incluso el país de ingresos medio-altos con mejor desempeño tiene un peor
desempeño que el promedio mundial de países de ingresos altos.
En definitiva, los umbrales de ingresos ignoran la compleja naturaleza del desarrollo y la diversidad yheterogeneidad de los países en transición. En el contexto del desarrollo en transición y la reformulaciónde la cooperación internacional para el desarrollo, ascender en la escala de ingresos no garantiza
necesariamente mejores niveles de vida ni la capacidad de movilizar más recursos para financiar las
brechas en materia de desarrollo.
Gráfico 1

Divergencia entre agrupaciones de países por ingresos y su progreso en otras dimensiones
del desarrollo

Países de ingresonacional bruto
medio

Países de ingresonacional bruto
alto

100
80
60
40
20
0
100
80
60
40
20
0
100
80
60
40
20
0

Países de ingresonacional bruto
bajo

Porcentaje de países dentro
de cada clasificación delingreso nacional brutoque se ubican en:

Ingresos
tributariosf

Complejidad delas exportaciones

Cobertura deprotección socialg

Gasto
público f

Valor agregado
agrícolafÍndice de educación delíndice de desarrollo
humano (IDH)

Tasa dealfabetizacióne

Barrios
marginales dMortalidad
infantilc

Malnutriciónb

Coeficientede GiniPobrezaa

Rango de ingresos altos
Rango de ingresos medios
Rango de ingresos bajos

Fuente: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), “Next steps for development in transition: a background paper”, documento presentado
en el seminario Next Steps for Development in Transition, Bruselas, Comisión Europea/Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos/Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CE/OCDE/CEPAL), 18 de mayo de 2017, inédito.
Nota: Los indicadores de pobreza per cápita (1,90 dólares por día), malnutrición, población que vive en barrios marginales y tasa de alfabetización no se
incluyen para los países de ingresos altos, ya que el rango correspondiente se reduce a un punto. En el caso de los barrios marginales, no se dispone
de datos de fuentes comparables para la mayoría de los países de ingresos altos. El índice de educación del índice de desarrollo humano (IDH) es
una combinación de la media de años de instrucción para las edades de 25 años y más (en años) y los años de educación esperados (en años).
a Porcentaje de la población que vive con menos de 1,90 dólares PPA por día.
b Porcentaje de niños menores de 5 años con bajo peso para su estatura.
c Por cada 1.000 nacidos vivos.
d Porcentaje de la población urbana.
e Porcentaje de la población de 15 años y más.
f Porcentaje del PIB.
g Porcentaje de la población.

15

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico 2

América Latina y el Caribe y promedio mundial: tasa de homicidios, 2013, y vulnerabilidades sanitarias, 2016,
por grupo de ingresos
A. Tasa de homicidios(cada 100.000 habitantes)

B. Vulnerabilidad sanitaria(en porcentajes de personas satisfechas con la disponibilidad
de una buena atención sanitaria)

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

Alta

Media-altaMedia-baja

Baja

0

Alta

Media-altaMedia-baja

Baja

Otras economías de América Latina y el Caribe
País de mejor desempeño en América Latina y el Caribe
País de peor desempeño en América Latina y el Caribe
Promedio mundial

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),“UNODC statistics”, 2013 [base de datos en línea] https://data.unodc.org/; Gallup, “Gallup World Poll”, 2016 [en línea] https://gallup.com/
services/170945/worldpoll.aspx.

III. América Latina y el Caribe: antiguos y nuevos retos
en el nuevo escenario del desarrollo
Si bien los países de América Latina y el Caribe son heterogéneos en lo que respecta a las estructurassocioeconómicas, comparten una serie de vulnerabilidades ya existentes y otras nuevas, que ofrecenbuenos ejemplos de interrelación entre las políticas nacionales y las internacionales y la necesidad
de una perspectiva regional del desarrollo. Por una parte, las externalidades de una economía muy
globalizada, en la que América Latina y el Caribe se encuentra relativamente bien integrada, pueden
tener un fuerte impacto en la región. Por otra parte, si no se abordan las vulnerabilidades actuales dela región, estas podrían generar externalidades globales o negativas en materia de cambio climático,
estabilidad financiera mundial o migración. Por lo tanto, entender las interrelaciones entre los retos
locales y mundiales puede ayudar a diseñar mejores políticas nacionales, regionales e internacionales
para reducir las vulnerabilidades regionales actuales y a hacer frente a los retos mundiales.
A medida que América Latina avanza en su camino hacia el desarrollo, van surgiendo nuevos
retos que, junto con los ya existentes, tienen consecuencias para las políticas y exigen una nueva
cooperación internacional para el desarrollo. Las condiciones externas favorables de la década de 2000,
sumadas a un entorno macroeconómico más estable y a la aplicación de políticas sociales eficaces
en algunos países, han permitido que muchas economías de América Latina y el Caribe mejoraran
sus niveles de ingresos, redujeran la pobreza y presenciaran el surgimiento de una clase media. Sin
embargo, las mayores expectativas de la clase media consolidada de contar con más y mejores bienes
públicos no se han cumplido, lo que se tradujo en un aumento considerable del descontento social y la16

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

desconfianza en los gobiernos. En los últimos años, la desaceleración económica también ha dejado al
descubierto las vulnerabilidades que aún hay que solucionar: el lento crecimiento de la productividad,
la reducida base de conocimientos y tecnología, la insuficiencia del financiamiento interno y externo,la aún escasa inclusión social y los débiles marcos institucionales (OCDE/CAF/CEPAL, 2016). Para
hacer frente a las vulnerabilidades nuevas y a las ya existentes, la región debe promulgar políticas
en las cinco principales dimensiones de la Agenda 2030. La agenda de alianzas internacional, comoparte de este marco, debe contribuir al diseño y la aplicación de estas políticas.

1. La agenda de la prosperidad: lento crecimiento de la productividad
con una estructura productiva de bajo rendimiento
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe han logrado una relativa estabilidad
macroeconómica en el último decenio. La estabilidad económica es un elemento fundamental delcrecimiento económico, pero no es suficiente para impulsarlo por sí sola. Por lo tanto, el desafío sigue
siendo aumentar el crecimiento sostenible de largo plazo, y la baja productividad se encuentra en el
centro del problema. La contribución de América Latina y el Caribe al crecimiento del PIB mundial se ha
mantenido por debajo del 10% desde 1990. Esto contrasta con los países emergentes y en desarrollode Asia, que han duplicado con creces su contribución al crecimiento mundial desde ese mismo año,
hasta alcanzar casi el 50% en la actualidad (OCDE/CAF/CEPAL, 2016). La limitada contribución de la
productividad al crecimiento es clave para entender la diferencia de ingresos de la región en relación
con las economías desarrolladas y otros países en desarrollo. La baja productividad laboral en América
Latina y el Caribe explica el 70% de la brecha del PIB per cápita frente al 50% de las economías dela OCDE con el PIB per cápita más alto (véase el gráfico 3A). En 2016, la productividad laboral media
en América Latina y el Caribe no era más que un tercio de la registrada en los Estados Unidos, incluso
menor que hace 60 años. Esta situación contrasta marcadamente con el desempeño de países de altocrecimiento en Asia, como la República de Corea o, más recientemente, China, donde la productividad
relativa ha aumentado en las últimas décadas (véase el gráfico 3B) (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).
Una estructura productiva poco diversificada y la falta de modernización tecnológica explican elbajo crecimiento de la productividad en la región. En promedio, las exportaciones de América Latina
y el Caribe se concentran en bienes primarios y materias primas. Las fluctuaciones en los precios delos productos básicos, impulsadas en gran medida por China mediante el proceso de desplazamientode la riqueza, han incidido en la reprimarización de la canasta de exportaciones de América Latina yel Caribe. Desde 2000, la región viene perdiendo terreno en las exportaciones de servicios y manufacturasde alta tecnología, lo que se traduce en un deterioro de su posición competitiva a nivel mundial.
América Latina y el Caribe no ha podido aprovechar los incrementos de productividad derivadosdel comercio. La participación de la región en las exportaciones mundiales se ha estancado desde1970 y la participación en las exportaciones mundiales de mercancías ha promediado el 5,2% desdeese año, con variaciones mínimas. Este estancamiento contrasta con el desempeño de los países
asiáticos en desarrollo, cuya participación en las exportaciones mundiales de mercancías en 1970 era
similar a la de América Latina y el Caribe, pero desde entonces ha crecido en forma ininterrumpida
hasta llegar al 31% en 2015. La integración de América Latina a las cadenas globales de valor ha sido
deficiente. La participación de la región como fuente de valor agregado extranjero en las exportaciones
mundiales (encadenamientos hacia delante) sigue siendo insignificante. Los siete países de América
Latina para los que se dispone de datos tuvieron una participación conjunta de tan solo el 4% comoorigen del valor agregado extranjero incluido en las exportaciones mundiales en 2014 (frente a casi un
3% en 1995) (OCDE/CAF/CEPAL, 2018)1. En consecuencia, la falta de modernización tecnológica de la1

Los siete países son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú.

17

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

canasta de exportaciones se asocia con la debilidad de las estrategias del sector productivo. Además,y pese a casi 60 años de esfuerzos, la integración económica regional de América Latina y el Caribe
todavía está muy lejos de su máximo potencial. En 2015, solo el 16% del total de las exportaciones iban
destinadas al mercado regional, cifra muy inferior al comercio intrarregional en Europa, que asciende
casi al 63% (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).
Gráfico 3

América Latina y Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (países seleccionados):
diferencias en el ingreso per cápita y la productividad laboral

A. Origen de las diferencias en el ingreso per cápita, 2014 a(en porcentajes)

B. Productividad laboral en América Latina, Australia,
China y la República de Corea, 1958-2004(en porcentajes de productividad de los Estados Unidos,
promedio móvil de cinco años en PPA)

20

90

0

80
70

-20

60

-40

50
-60

40

Brecha de utilización laboral

Brecha de productividad

10

Australia

América Latina

Rep. de Corea

2010

2014

2006

1998

2002

1994

1990

1982

1986

1974

1978

1970

1966

1958

0
1962

OCDE (35 países)Chile

Rep. de Corea

Panamá

Argentina

Uruguay

Rep. Dominicana
América Latina yel Caribe (8 países)Venezuela(Rep. Bol. de)MéxicoCosta Rica
América Latina yel Caribe (24 países)BrasilPerú

20
Colombia

-100
China

30
Paraguay

-80

China

Fuente: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos/Banco de Desarrollo de América Latina/Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (OCDE/CAF/CEPAL), Perspectivas económicas de América Latina 2018: repensando las instituciones para el desarrollo (LC/PUB.2017/25),
Santiago, 2018.
a En comparación con el promedio simple de los 17 países miembros de la OCDE con el mayor PIB per cápita en 2014 en PPA a precios de 2011. La suma dela diferencia porcentual en utilización de recursos laborales y productividad laboral no coincide exactamente con la diferencia de PIB per cápita, ya que ladescomposición es multiplicativa. La productividad laboral se mide como el PIB por empleado. La utilización de recursos laborales se mide como el empleo
como porcentaje de la población.

La incapacidad de la región para alcanzar los niveles de productividad de las economías de la
OCDE está asociada a la trampa de los ingresos medios. Este fenómeno se refiere a la desaceleracióndel crecimiento que se registra durante un largo tiempo en muchos países cuando se acercan a niveles
medios de ingreso per cápita y no se tienen recursos para competir con los países desarrollados. Al rápido
crecimiento registrado por algunos países en las primeras etapas de desarrollo le sigue un estancamiento
persistente. Alcanzar niveles de ingresos medios por lo general requiere nuevos motores de crecimiento
económico que se basan en industrias manufactureras y de servicios con uso intensivo de capital ycapacidades, y conllevan un enfoque multidimensional de las intervenciones de política. La trampa delos ingresos medios es frecuente en América Latina y el Caribe debido a deficiencias relacionadas con
estructuras de producción con un menor número de actividades intensivas en conocimiento.

18

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

Para eludir la trampa de los ingresos medios es necesario un amplio conjunto de prioridades depolítica, en particular en las áreas social, institucional y de financiamiento (Melguizo y otros, 2017; OCDE/
CAF/CEPAL, 2018). Con el fin de determinar las principales prioridades en materia de políticas parasuperar la trampa, en un análisis discriminante lineal que contrasta las experiencias de 76 economías
emergentes (incluidas 14 economías latinoamericanas y caribeñas) con países miembros de la OCDEse comparan los que lograron eludir la trampa y aquellos que permanecen en ella desde los años
cincuenta. En esa investigación se identificaron las diez principales variables que ayudan a salir de la
trampa de los ingresos medios. Estas variables son multidimensionales: estado de derecho, calidad dela educación, ingresos tributarios, tasa de dependencia por edad, grado de democracia, inversiones
totales, capacidades (índice de complejidad económica), valor de las inversiones bursátiles, crédito
interno proporcionado por el sector financiero y porcentaje de educación terciaria finalizada.
Las prioridades de política difieren de una economía a otra y no existe un único camino para alcanzar
el desarrollo. Reforzar el argumento de que no existe un enfoque único significa que los países deben
identificar sus principales deficiencias de política según sus propias características (Melguizo y otros,2017). Esto adquiere especial relevancia en un contexto en el que las restricciones presupuestarias
obligan a los países a centrarse en un grupo selecto de políticas que contribuyan a superar la trampa
de los ingresos medios (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). En concreto, los magros resultados económicos delos países del Caribe se deben a deficiencias macroeconómicas, así como a problemas estructurales
similares a los que se presentan en toda la región, pero agravados por su condición de pequeños
Estados insulares en desarrollo. El rendimiento del PIB anual en el Caribe apenas ha promediado el 0,8%
desde 2010, muy por debajo de otros países en desarrollo, incluidos pequeños Estados insulares endesarrollo ubicados en otros lugares, que registraron un crecimiento anual promedio del 4,7% durante
el mismo período. Este débil desempeño se relaciona, en gran medida, con el estancamiento de las
estructuras de producción y la ineficacia de las instituciones de las economías del Caribe (CEPAL, 2016).
Si bien presentan cierto grado de heterogeneidad, los países del Caribe se encuentran entre losmás endeudados del mundo. En 2015, 4 de los 25 países más endeudados del mundo (medido por losniveles de deuda bruta de la administración pública en relación con el PIB) eran del Caribe: Antiguay Barbuda, Barbados, Granada y Jamaica. Se estima que en diez países del Caribe la relación entre
la deuda y el PIB actualmente supera el umbral aceptado de sostenibilidad del 60%. A fines de 2015,
la carga total de la deuda ascendía a 52.000 millones de dólares, lo que, en promedio, representa el
70% del PIB subregional. En consecuencia, los pagos del servicio total de la deuda en la subregióndel Caribe llegaron a representar, en promedio, más del 20% de los ingresos totales del gobierno
en 2015. Pese al elevado nivel de endeudamiento, la deuda total de la subregión es relativamente
insignificante frente al resto del mundo y su liquidación no plantearía ningún riesgo sistémico para laestabilidad financiera mundial.
El nivel y la composición de la deuda pública son muy heterogéneos entre los pequeños Estados
insulares en desarrollo del Caribe, lo que acrecienta la dificultad de encontrar una solución viable para
toda la región. En 2015, el volumen total de la deuda pública iba del 6% del PIB en Montserrat al 127%
del PIB en Jamaica (véase el gráfico 4). En el mismo año, la deuda pública interna iba del 0% del PIB
en Montserrat al 73% del PIB en Barbados, con niveles elevados también en las Bahamas, Jamaicay Antigua y Barbuda. El componente de deuda pública externa iba del 6% del PIB en Montserrat
al 74% del PIB en Jamaica. Dada la amplia gama de niveles de deuda pública total, los pequeños
Estados insulares en desarrollo del Caribe pueden subdividirse en tres categorías de endeudamiento:i) altamente endeudados (más del 80% del PIB), ii) moderadamente endeudados (del 40% al 80%
del PIB) y iii) menos endeudados (el 40% del PIB o menos). En virtud de esta clasificación, 13 de las
15 economías del Caribe están moderada o altamente endeudadas.

19

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico 4

El Caribe: deuda pública, 2015
(En porcentajes del PIB)

140
120
100
80
60
40
20
Jamaica

Barbados

GranadaAntigua y Barbuda

Bahamas

BeliceSan Vicente y
las Granadinas

Dominica

Santa Lucía

El Caribe (promedio)Saint Kitts y Nevis

Suriname

Trinidad y Tabago

GuyanaAnguilaExternaInternaMontserrat

0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Los desafíos de América Latina y el Caribe con respecto al financiamiento para eldesarrollo en el contexto de la Agenda 2030 (LC/TS.2018/26), Santiago, 2018.

El alto costo del servicio de la deuda ha reducido considerablemente el espacio fiscal de lospaíses y menguado su capacidad para enfrentar los costos que supone alcanzar los Objetivos deDesarrollo Sostenible, en particular los asociados a la inversión en programas de desarrollo social yeconómico (CEPAL, 2018a). En 2015, los pagos del servicio de la deuda externa absorbieron el 11%
de los ingresos derivados de las exportaciones de bienes y servicios. Esto implica el consumo deingresos de divisas vitales que podrían haberse utilizado para importaciones de tecnología o bienes
intermedios y de capital a fin de impulsar el crecimiento, o para apuntalar las reservas de divisas. En
la subregión del Caribe, los pagos del servicio total de la deuda llegaron a representar, en promedio,el 29% de los ingresos públicos en 2015.
Si bien los esfuerzos de corrección, como las medidas de consolidación fiscal, la gestión prudente dela deuda fiscal y las reformas estructurales destinadas a promover la estabilidad macroeconómica, han
tenido cierto éxito en algunas economías, hasta el momento no han podido resolver el problema de alto
endeudamiento y bajo crecimiento del Caribe. Esto puede deberse a que la carga de la deuda de la subregión
y su ritmo de crecimiento económico tienen una estrecha relación con el impacto de los desastres naturales,lo que restringe mucho la capacidad de los gobiernos para cumplir con los objetivos de desarrollo. Cuando
la gestión de la deuda se convierte en el principal objetivo de las políticas y las instituciones económicas,
estas se apartan de su función en el desarrollo de la actividad del sector real (CEPAL, 2018a).
En términos de capital humano, el Caribe no ha mejorado los niveles educativos ni de calificaciónde sus habitantes y tampoco ha logrado resolver el desajuste entre el sistema educativo y los requisitosdel mercado de trabajo. El Caribe también tiene uno de los niveles más altos del mundo de migraciónde personas calificadas y con educación superior, y su población está experimentando un proceso deenvejecimiento que afecta negativamente la productividad. En particular, el aumento de la emigraciónde profesionales, sobre todo enfermeros, personal sanitario auxiliar, docentes e ingenieros, hacia paísesmás desarrollados ha redundado en una escasez de mano de obra calificada en sectores críticos parala subregión (CEPAL, 2018b).

20

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

2. La agenda de las personas: nuevos retos para promover la inclusión social
Pese a que en los últimos años se registró una considerable reducción de la pobreza, casi una cuarta
parte de la población de América Latina y el Caribe sigue siendo pobre (véase el gráfico 5). Entre 2010y 2014, la tasa de pobreza disminuyó en la mayoría de los países de la región, especialmente en el
Uruguay (-14,9%), Chile (-9,1%), el Perú (-9,8%) y el Brasil (-7,9%). En el período 2002-2014, más de50 millones de personas lograron salir de la pobreza en América Latina y el Caribe y casi 30 millones depersonas salieron de la pobreza extrema, o indigencia, gracias, en gran medida, al gasto anticíclico tras
la recesión económica mundial registrada entre 2008 y 2010. Sin embargo, 168 millones de personas
aún viven en condiciones de pobreza en la región y en algunos países la pobreza incluso aumentó. En
Honduras y México, por ejemplo, se registraron aumentos de la pobreza de entre el 2% y el 3% anualen el período 2010-2014. Pese a ciertos avances, en 2013, el 17,1% de las personas empleadas en laregión seguían viviendo en condiciones de indigencia y pobreza que dan cuenta de la gran escasezde trabajo decente (véase el gráfico 6) (CEPAL, 2014, 2016 y 2017a).
La mayoría de las personas que lograron salir de la pobreza hoy forman parte de una clase media
vulnerable que necesita que se implementen nuevas políticas selectivas. En los últimos 15 años, laclase media consolidada ha crecido del 21% a más del 30% de la población (véase el gráfico 5)2.
Sin embargo, en 2015, casi el 40% de la población de América Latina y el Caribe podía considerarse
vulnerable a caer nuevamente en la pobreza (CEDLAS/Banco Mundial, 2017)3.
Gráfico 5

América Latina: población, según grupo socioeconómico, 2001-2015(En porcentajes de la población total)
45
40

42,9
39,4

35
34,1

34,5

21,1

23,6

30
25
20
15

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

PobresVulnerables
Clase media

Fuente: Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales/Banco Mundial (CEDLAS/Banco Mundial), Base de Datos Socioeconómicos para América Latina
y el Caribe (SEDLAC), 2017 [en línea] http://cedlas.econo.unlp.edu.ar/wp/es/estadisticas/sedlac/estadisticas/#1496166206215-2d0bfa0c-fb30; Banco
Mundial, World Development Indicators, 2017 [base de datos en línea] https://data.worldbank.org/products/wdi.
Nota: Clase media se refiere a las personas que viven con 10 dólares a 50 dólares por día, pobres se refiere a quienes viven con 4 dólares por día y vulnerables
a aquellos que viven con 4 dólares a 10 dólares por día. La suma para América Latina y el Caribe se basa en los 17 países de la región para los que se
dispone de datos a nivel nacional: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

2
3

Se refiere a las personas que viven con 10 dólares a 50 dólares por día, en dólares PPA a precios constantes de 2005.
Se refiere a las personas que viven con 4 dólares a 10 dólares por día, en dólares PPA a precios constantes de 2005.

21

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico 6

América Latina: ocupados de 15 años y más, según situación de pobreza y sexo, totales nacionales, 2002-2013a(En porcentajes)
40
35
30
25
20

22,7

21,5

15

19,8
17,2

0

15,9

10,5
2002

11,2

6,4
2007
Total

6,2

4,9

2010

2013

15,6

12,9

12,2

10
5

18,4

15,0

2002

6,9
2007

6,8

5,1

2010

2013

HombresPobres no indigentes

9,4
2002

13,7

5,7
2007

11,2

5,3

4,5

2010

2013

Mujeres
Indigentes

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de encuestas de hogares de los respectivos países.
a Promedio ponderado sobre la base de información de la Argentina (Gran Buenos Aires), Bolivia (Estado Plurinacional de) (capitales departamentales y
El Alto), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay(área metropolitana de Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). En las cifras de2007 no se incluyen los datos de El Salvador ni del Perú. En los datos de 2010 no se incluye a Guatemala y en los de 2013 no se incluye a Guatemala,Honduras ni Nicaragua.

La vulnerabilidad de la clase media y de la población pobre se asocia con elevados índices deinformalidad y empleos vulnerables. En promedio, más de la mitad de los trabajadores de la región nocontribuían a los programas de pensiones o de asistencia sanitaria en 2014, por lo que se consideran
trabajadores informales. Aunque la tasa de informalidad varía considerablemente de un país a otro, una
característica común de la informalidad es su gran prevalencia entre la población pobre y vulnerable.
En promedio, el 71% de los hogares pobres y el 56% de los hogares vulnerables están asociados a la
informalidad (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Los empleos informales suelen ser de menor calidad que losempleos formales. Esto no tiene que ver solo con los ingresos medios (Jütting y de Laiglesia, 2009),
sino también con una serie de indicadores de la calidad del empleo, como la seguridad del mercado
laboral o la calidad del entorno de trabajo (OCDE, 2016a).
A pesar de las mejoras logradas, América Latina y el Caribe tiene uno de los niveles más altos dedesigualdad de los ingresos entre las regiones en desarrollo. El coeficiente de Gini es casi 0,5, frente
a 0,45 en África subsahariana. De modo similar a las tendencias de la pobreza, la desigualdad de losingresos se redujo entre 2000 y 2009, pero a partir de ahí el ritmo de contracción se desaceleró. Por
otra parte, la reducción de la desigualdad se ha estancado en algunos países de la región a causa
de la desaceleración y las mayores restricciones fiscales registradas desde 2011 debido, en parte, ala disminución de los precios de los productos básicos (Banco Mundial, 2017a).
Las desigualdades también se reflejan en otras dimensiones, incluidas las desigualdades territoriales
dentro de los países, las desigualdades de género y las desigualdades en aspectos sociales yeconómicos, como en el acceso y la calidad de la educación, la infraestructura básica y los serviciosde salud. En particular, persisten las desigualdades en el acceso a los servicios de salud entre lospaíses de América Latina y el Caribe y en cada uno de ellos. En los cinco países de la región para

22

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

los que se dispone de datos recientes, la diferencia promedio en las tasas de inmunización entre losquintiles de ingresos más altos y más bajos es de aproximadamente 13,9 puntos porcentuales (véase
el gráfico 7A). Al mismo tiempo, la diferencia promedio en la tasa de mortalidad de menores de 5 años
entre los dos quintiles es de 50 muertes por cada 1.000 nacidos vivos (OMS, 2017) (véase el gráfico 7B).
Gráfico 7

América Latina y el Caribe (5 países): desigualdad en el acceso y la calidad de los servicios de salud, por grupo
socioeconómico, 2010-2013
A. Cobertura completa de inmunización en niños de 1 año
80

B. Tasa de mortalidad de menores de 5 años
(cada 1.000 nacidos vivos)
120

70

100

60
80

50
40

60

30

40

20
20

10
0

Perú

Panamá

Haití

Rep.
Dominicana

Colombia

Quintil I (más pobre)

0

Rep.
Dominicana

Haití

Perú

Honduras

Colombia

Quintil V (más rico)

Fuente: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos/Banco de Desarrollo de América Latina/Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (OCDE/CAF/CEPAL), Perspectivas económicas de América Latina 2018: repensando las instituciones para el desarrollo (LC/PUB.2017/25),
Santiago, 2018.

En los próximos años, América Latina y el Caribe tendrá que hacer frente a las consecuenciasdel envejecimiento de la población. Las proyecciones más recientes indican que, a nivel regional, el
proceso de envejecimiento está un poco más avanzado en el Caribe que en América Latina, pero mucho
menos avanzado que en América del Norte. En 2015, la tasa de dependencia (porcentaje de personas
mayores de 65 años respecto de las personas de entre 15 y 64 años) era del 11% en América Latina,del 14% en el Caribe y del 22% en América del Norte. Para 2040 se prevé que la tasa de dependencia
sea del 24% en América Latina, del 28% en el Caribe y del 37% en América del Norte. Durante este
período, por consiguiente, el número de personas de edad casi se duplicará en el Caribe, ya quepasará de 1,2 millones en 2015 a 2,1 millones en 2040 (CEPAL, 2018b).

3. La agenda de la paz y las instituciones: los ciudadanos de la región exigen
mejores instituciones
América Latina y el Caribe ha avanzado en el fortalecimiento de sus instituciones para que sean más
creíbles, capaces, abiertas e innovadoras. Para aumentar la transparencia, la mayoría de los países dela región ya han dado prioridad a las políticas de lucha contra la corrupción, en ocasiones mediante una
mayor utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). A fin de aumentar
la capacidad, también son esenciales los procesos de contratación de funcionarios públicos basados

23

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

en el mérito. Si bien la mayoría de los países de la región carecen de una administración pública
profesional formal y registran un elevado porcentaje de nombramientos políticos entre los empleados
públicos, entre 2004 y 2015 se hicieron grandes avances para poner en marcha procesos basados
en el mérito (OCDE, 2016c). Para aumentar la innovación, varios países han creado consejos localesde ciudadanos para que la gobernanza sea más inclusiva y participativa. Estos espacios locales
reúnen a representantes de la sociedad civil, el mundo académico y el sector privado para discutir ytomar decisiones sobre asuntos vinculados al desarrollo local. Además, los laboratorios de innovación,
como Mi Quito, Mi Medellín, Bogotá Abierta y Ágora Rio, han ayudado a promover la colaboración y laparticipación ciudadana en las instituciones públicas para diseñar pequeños proyectos piloto rentables
y con asunción de riesgos, que respondan a las necesidades de los ciudadanos.
Sin embargo, las percepciones de los ciudadanos respecto de las instituciones públicas en laregión se han deteriorado en los últimos años, debido, en parte, a las demandas insatisfechas de lanueva clase media. La expansión de la clase media ha sido una de las principales transformaciones
socioeconómicas de los últimos tiempos en la región y ha ido acompañada de una mayor demanda debienes y servicios públicos de calidad que ha quedado insatisfecha. Como resultado, se ha profundizado
la desconfianza y en 2017 alrededor del 75% de la población de América Latina y el Caribe tenía poca
o ninguna confianza en el gobierno. Según Latinobarómetro, esto supone un descenso de la confianzade casi 20 puntos porcentuales con respecto a 2006. De modo similar, en 2016, ocho de cada diezlatinoamericanos reclamaban que su gobierno era corrupto (frente a seis de cada diez en la OCDE),
según datos de Gallup (véase el gráfico 8). Solo el 34% tenía confianza en el sistema judicial nacional(frente al 49% en la OCDE) y el 29% confiaba en el gobierno nacional (frente al 37% en la OCDE). La
percepción de corrupción en los gobiernos de América Latina y el Caribe también ha llegado a niveles
más altos que en los países del sudeste asiático (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).
Gráfico 8

América Latina y el Caribe, sudeste asiático y Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE):
percepción de corrupción del gobierno(En porcentajes)
85
80
75
70
65
60
Sudeste asiático
América Latina
y el Caribe
OCDE

55
50
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Fuente: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos/Banco de Desarrollo de América Latina/Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (OCDE/CAF/CEPAL), Perspectivas económicas de América Latina 2018: repensando las instituciones para el desarrollo (LC/PUB.2017/25),
Santiago, 2018.

24

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

Como consecuencia de lo expuesto, el contrato social se está debilitando. Cuando los ciudadanos
perciben que las instituciones públicas son incapaces de responder a sus demandas, tienen menos
incentivos para cumplir con sus obligaciones. En América Latina y el Caribe, las clases media y altasuelen canalizar su disconformidad saliendo del sistema: abandonando servicios públicos mediocres
y optando por servicios privados de mejor calidad. Sin embargo, siguen teniendo que pagar impuestos
por servicios públicos que no necesariamente usan. De hecho, la voluntad de pagar impuestos—es decir, la “moral tributaria”— viene descendiendo en la región desde 2011: en 2015, el 52% delos latinoamericanos estaban dispuestos a evadir impuestos si era posible (frente a un 46% en 2011).
La evasión fiscal erosiona la capacidad del Estado para proporcionar bienes y servicios públicos decalidad de manera eficaz, y esto acaba por afectar negativamente la vida de los ciudadanos, comoqueda demostrado con el deterioro de los indicadores de bienestar en los últimos años, y los riesgos
que perpetúan una espiral negativa.
La debilidad de las instituciones, medida como la débil aplicación de la ley, hace que el delito sea
más probable. América Latina y el Caribe es una de las regiones más violentas del mundo: con el 9%de la población mundial, registra un 33% de los homicidios que se registran en el mundo. El aumentode los delitos y la violencia en los últimos decenios ha tenido altos costos económicos y sociales parala región, ya que afecta de manera desproporcionada a los pobres y limita la inversión en los sectoresproductivos. Además, ha puesto en peligro la gobernanza y la legitimidad del Estado al socavar laconfianza de los ciudadanos en las autoridades y las instituciones, y también entre sí (CAF, 2014). La
incidencia del delito afecta a cada país de manera diferente, y ello no está relacionado con el nivel
de ingresos. Trinidad y Tabago es una economía de ingresos altos y tiene una tasa de homicidios
de 26 por cada 100.000 habitantes, incluso por encima del promedio de las economías de ingresos
medianos-bajos y muy por encima del promedio de su propio grupo de ingresos. Chile y el Uruguay,
que también son economías de ingresos altos, registran peores resultados que el promedio mundial
para este grupo de ingresos.
Por último, es fundamental que la región cuente con mejores instituciones. Las instituciones débiles
quizás no sean tan determinantes en los niveles de ingresos bajos, pero pueden ser un importanteobstáculo para el crecimiento en las economías de ingresos medios (Banco Mundial, 2017b). Otros
datos indican que las economías que consiguen superar la trampa de los ingresos medios tienen estado
de derecho, fuertes capacidades estatales en forma de ingresos fiscales suficientes y democracias
sólidas (Melguizo y otros, 2017).

4. La agenda del planeta: reducción de las emisiones y mitigaciónde las vulnerabilidades
La región de América Latina y el Caribe desempeña un papel importante en la mitigación de los efectosdel cambio climático, un desafío creciente a nivel mundial que exige priorizar los intereses mutuos.
Los bosques, que en América Latina y el Caribe concentran más del 80% de la diversidad biológica
terrestre, son vitales para determinar los patrones climáticos, en particular a través de la captura
natural de carbono. La región también alberga al 57% de total de los bosques primarios. Los retos que
enfrenta la región de América Latina y el Caribe en materia de conservación de la diversidad biológica
y gestión sostenible de los ecosistemas son de importancia fundamental, no solo para la región, sinotambién para el planeta. Pese a los importantes avances en la reducción de la deforestación, la región
sigue perdiendo bosques primarios y secundarios a un ritmo alarmante. Los cambios en los usos dela tierra y en el sector forestal generan un 49% del total de emisiones de gases de efecto invernaderoen la región de América Latina y el Caribe, frente a un promedio mundial de 13%.

25

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

No todos los países de América Latina y el Caribe presentan las mismas vulnerabilidades alos efectos del cambio climático. Hacia 2050, 17 millones de personas en América Latina se veránobligadas a migrar a raíz del cambio climático (Rigaud y otros, 2018). Además, un aumento de 4 °C enla temperatura afectaría casi a la totalidad de las zonas terrestres de la región (90%) y produciría graves
sequías en la cuenca del Amazonas y en muchas zonas densamente pobladas. Con este aumento
en la temperatura, los glaciares andinos desaparecerían hacia finales del siglo y se incrementaría lafrecuencia de los huracanes fuertes. Además, en la región del Caribe el nivel del mar aumentaría 1,4 m,
al igual que en ciudades como Rio de Janeiro y Barranquilla (Familiar, 2014).
El cambio climático ha tenido repercusiones profundas en la subregión del Caribe en los decenios
recientes. Las singulares características geoecológicas de las pequeñas islas y los Estados costeros debaja altitud del Caribe son bien conocidas. Sus masas territoriales en general pequeñas, sus extensos
espacios marinos y sus características demográficas y económicas los hacen considerablementemás vulnerables a los impactos económicos y ambientales de origen externo. En los últimos decenios
la densidad demográfica en las zonas costeras ha aumentado en toda la región, y actualmente másde 41 millones de personas viven en un radio de 10 km de la costa, y unas 166 millones en un radiode 100 km. Además, el 14,5% de los habitantes del Caribe y de los pequeños Estados insulares
en desarrollo del Pacífico viven en zonas costeras bajas (menos de 10 m por encima del nivel delmar), y más del 50% reside dentro de un radio de 1,5 km de la costa (Mycoo y Donovan, 2017). Esta
concentración de la población en las zonas costeras no solo contribuye a la degradación ambiental,sino que agrava las consecuencias de los peligros naturales en la región, en particular en lo referidoa los huracanes y el aumento en el nivel del mar.
Se prevé que hacia 2080 la temperatura anual media en el Caribe aumente entre 1° C y 5° C. El
aumento de la temperatura, que afectará más a los territorios del Caribe noroccidental que a los delCaribe oriental, no se manifestará de manera homogénea, por cuanto que prevé que el incrementoserá mucho mayor en las zonas terrestres que en las marinas. También se esperan cambios en las
precipitaciones: si bien se prevé que aumentarán en algunas zonas (por ejemplo, en las Grandes
Antillas), numerosas proyecciones sobre el cambio climático pronostican que varias regiones delCaribe se volverán más secas. Además, se prevé que los niveles del mar aumentarán y, de hecho, ya
son varios los países de la región que están experimentando la perdida de costas. Si bien todavía sedesconoce en qué grado se producirán todos estos fenómenos, la influencia de El Niño/Oscilación
Austral, los desplazamientos volcánicos y tectónicos y las variaciones en la frecuencia y la intensidad
de los fenómenos meteorológicos extremos podrían plantear problemas para los países del Caribeen el futuro.

5. La agenda de las alianzas locales: financiación para el desarrollo
La nueva agenda para el desarrollo no solo supone movilizar vastos recursos, sino también propiciar
un sistema internacional inclusivo de cooperación para el desarrollo que introduzca cambios profundos
en las estrategias de financiación, organización y asignación de los recursos y ofrezca herramientas
innovadoras de cooperación. El escaso dinamismo en la movilización de los recursos nacionales, ladisminución en los flujos de AOD y los obstáculos para canalizar los flujos privados a actividades dedesarrollo amenazan con socavar la capacidad de los países de América Latina y el Caribe de cosecharbuenos resultados en esta nueva agenda para el desarrollo.
Si bien la relación entre los ingresos tributarios y el PIB ha aumentado en años recientes, la mayoríade las economías de América Latina y el Caribe deben movilizar más recursos nacionales para llevar
adelante su agenda para el desarrollo y avanzar hacia la consecución de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible. Si bien aumentó en casi dos puntos porcentuales en el decenio pasado, el

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Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

promedio de los ingresos tributarios como porcentaje del PIB es relativamente bajo en las economíasde la región (22,7%) en comparación con los países de la OCDE (34,3%) (véase el gráfico 9) (OCDE yotros, 2018; OCDE, 2017c). Algunos países de ingreso medio-alto en América Latina y el Caribe, como la
República Dominicana, México, Panamá, el Paraguay y el Perú, podrían no ser capaces de hacer frentea sus necesidades financieras para el desarrollo, dado que sus niveles de ingresos tributarios estána la zaga del promedio mundial para los países de ingreso medio-bajo y bajo (OCDE 2015 y 2017d).
En la misma línea, la relación entre los ingresos tributarios y el PIB de los países de alto ingreso, como
Chile o el Uruguay, o de las economías encaminadas a ingresar a ese grupo (graduarse) durante lospróximos cinco años, como Panamá y Costa Rica, está sensiblemente por debajo del promedio paralos países de la OCDE y los de altos ingresos en el mundo, lo que va en detrimento de su capacidad
para satisfacer sus necesidades socioeconómicas y mejorar el bienestar de sus ciudadanos.
Gráfico 9

América Latina y el Caribe y la OCDE: relación entre los ingresos tributarios y el PIB, 2016
(Total de ingresos tributarios como porcentaje del PIB)
45

41,7

40

32,2 32,2 34,3

35
30

15

17,2
12,6 13,7 14,4 16,1 16,6

17,5 17,9 19,8 20,4 20,5

21,4

Honduras

20

Paraguay

22,2 22,4 22,6 22,7 22,9 23,2 26,0 26,7

25

27,9 29,6

31,3

10
5
Cuba

Promedio de la OCDE b

Barbados

BrasilArgentina

BeliceUruguay

Jamaica

Bolivia(Est. Plur. de)

GuyanaTrinidad y Tabago

Nicaragua

Promedio deAmérica Latina y el Caribea

Bahamas

Costa Rica

Ecuador

Chile

Colombia

El Salvador

MéxicoPanamá

Perú

Rep. Dominicana
Venezuela(Rep. Bol. de)

Guatemala0

Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y otros, Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe 2018, París, 2018.
a En el gráfico se muestra un promedio no ponderado para los 25 países de América Latina y el Caribe.
b En el promedio para la OCDE se incluye a Chile y a México.

La forma de recaudar los impuestos tiene la misma importancia que la cantidad recaudada. En
América Latina y el Caribe, los impuestos y las transferencias contribuyen poco a reducir la desigualdad.
En las economías de la OCDE, los impuestos y las transferencias contribuyen a reducir el coeficiente deGini en alrededor de 15 puntos porcentuales, frente a una reducción de menos de 3 puntos porcentuales
en la mayoría de las economías de América Latina (OCDE/CAF/CEPAL, 2018; Lustig, 2016). Lospaíses de América Latina y el Caribe tienen una mayor dependencia de los impuestos indirectos, quetienden a ser menos redistributivos, que de los impuestos a las rentas. En 2015, los impuestos sobre
bienes y servicios representaron alrededor de la mitad del total de los ingresos tributarios, frente a un
tercio en los países de la OCDE. Por otro lado, con relación a los impuestos directos, el 43% de losingresos tributarios de los países de América Latina y el Caribe proviene de impuestos a las rentas ya las ganancias y de contribuciones a la seguridad social, frente a un 60% en los países de la OCDE(OCDE y otros, 2018).

27

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Respecto de la financiación externa, la proporción de AOD que recibió la región ha disminuido,
no solo frente a otras regiones en desarrollo, sino como porcentaje del ingreso nacional bruto (INB)
promedio. Los flujos de AOD actualmente representan menos del 0,2% del INB regional, una importantedisminución frente al promedio del 0,4% de la década de 1980. Al mismo tiempo, la participación de laregión en el total de AOD se redujo del 11% en las décadas de 1980 y 1990 a alrededor del 7% en ladécada de 2000. Como reflejan los casos de las economías de Chile y el Uruguay, que ya no cumplen
los requisitos para recibir este tipo de asistencia, las consecuencias de la graduación trascienden losefectos financieros directos y son visibles ya en los primeros años tras el anuncio de la graduación(véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Chile y Uruguay: efectos directos e indirectos de la graduación

En las economías de ingresos medios o altos, hasta los montos pequeños de AOD pueden ayudar a alcanzar con
rapidez metas de desarrollo sostenible. Por ejemplo, en Chile y el Uruguay la AOD destinada a las energías renovables—solar en Chile y eólica en el Uruguay— ha sido crucial para impulsar el diseño de políticas y la planificación a largo
plazo. En poco tiempo estos países han transformado sus matrices energéticas. Actualmente las energías renovables
son una prioridad nacional y las inversiones están alcanzando elevados niveles en ambos países. Sobre la basede los buenos resultados de los proyectos iniciales de AOD, que movilizaron presupuestos nacionales y al sector
privado, ahora estos países pueden participar en iniciativas de cooperación triangular o Sur-Sur para apoyar a otros
países en desarrollo en sus transiciones en este ámbito, por ejemplo, compartiendo conocimientos o impulsando
otras prácticas de cooperación. Estos montos pequeños de AOD pueden tener efectos positivos importantes en
países en desarrollo de ingresos medios o altos, particularmente en lo referido a la adopción de programas y laprovisión de incentivos para iniciativas de investigación y desarrollo, y de innovación de las políticas públicas.
Los riesgos son relativamente bajos, las iniciativas se cofinancian con los presupuestos nacionales, se atrae a lossectores privados nacional e internacional y se fortalecen las capacidades institucionales, todo lo cual promueve
innovaciones y resultados de desarrollo que también son importantes para otros países.
Cuando se excluye al país de la categoría de naciones que reciben AOD, dichos resultados pueden verse en
peligro tanto directa como indirectamente. Como mínimo, las repercusiones directas ocurren de tres maneras: i) una
disminución en los flujos de AOD, incluidas las subvenciones y los préstamos; ii) una menor capacidad de mantenerlos beneficios de las iniciativas de cooperación triangular; por ejemplo, la contribución de los asociados de la OCDEa las iniciativas de cooperación triangular lideradas conjuntamente por Chile para apoyar a un tercer país también
se reduce; y iii) una disminución en la AOD multilateral provista por el país que se gradúa. Los efectos indirectos
ocurren en un ámbito más amplio que incluye la innovación, las iniciativas de investigación y desarrollo, la falta ola pérdida de incentivos de AOD destinados a las políticas públicas (lo que incluye la adopción de agendas) y lapérdida de las preferencias comerciales en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias.
En Chile, cuya graduación estaba prevista para 2017, los flujos de asistencia oficial para el desarrollo comenzarona disminuir en 2015. En ese año, el total de la AOD para Chile se redujo un 63% en comparación con las cifras de2014 y representó apenas un 1,6% del total de AOD destinada a América del Sur, una importante disminución frente
al 5,3% correspondiente a 2014. De manera similar, los subsidios de AOD destinados a Chile disminuyeron un 20%
en 2015 con respecto a 2014. Tras haber aumentado en 2014, en 2015 los préstamos en condiciones favorables
destinados a Chile se redujeron un 89%, contrariamente a las tendencias mundiales y regionales. Esta situación ya
ha afectado, o podría afectar, la ejecución de importantes proyectos de desarrollo. Por ejemplo, en comparación
con 2014, en 2015 se produjo una disminución de 58% en las becas destinadas principalmente a las áreas delmedio ambiente y la agricultura.
En el Uruguay, el total de AOD se redujo un 43% entre 2014 y 2015. De hecho, el total de AOD en 2015 equivalió
al 0,9% del PIB del país, frente al 1,9% de 2014. Además, si bien las subvenciones destinadas al Uruguay aumentaron
en tres millones de dólares, en 2015 los préstamos en condiciones favorables se redujeron un 64% respecto de
2014. La mayoría de estos préstamos se destinaron a promover la ejecución de la Agenda 2030 y avanzar hacia ellogro de Objetivos de Desarrollo Sostenible clave en ámbitos tales como poner fin a la pobreza y la desigualdad, laeducación, el crecimiento inclusivo, el empleo y el trabajo decente y la industrialización e innovación sostenibles.

28

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

Recuadro 1 (conclusión)Tanto Chile como el Uruguay también han perdido capacidad para beneficiarse de las iniciativas de cooperación
triangular. Las contribuciones de los países asociados de la OCDE a las iniciativas de cooperación triangular con
Chile en beneficio de terceros países en desarrollo disminuyeron un 45% entre 2014 y 2015. Si bien Chile mantuvo
el volumen de sus contribuciones de AOD, hasta ese momento tanto Chile como los países asociados venían
aumentando sus contribuciones. Frente a 2011, los volúmenes totales de cooperación triangular se multiplicaronpor 10 en 2012, pero para 2015 esta tendencia positiva se había invertido.
Con todo, algunos ámbitos aún no se han visto afectados por la graduación del país. En 2017, el aumento enlas cuotas o las contribuciones obligatorias tras la graduación no había afectado las contribuciones multilaterales de
AOD de Chile. En el caso del Uruguay, dichas contribuciones han aumentado, pero el incremento podría obedecer
a contribuciones voluntarias. Los datos señalan que Chile no recibe una AOD significativa de China o del Banco de
Desarrollo de América Latina (CAF), pero que en el Uruguay tiene una mayor presencia.
La graduación tiene repercusiones negativas en lo referido a la innovación. En Chile, el Índice Mundial deInnovación muestra que entre 2007 y 2015 el 63% del total de AOD supuso una contribución alta (47%) o media(13%) a las actividades de innovación. En 2015 los proyectos de alta innovación financiados con este tipo deasistencia disminuyeron un 66% respecto de 2014. Sin embargo, la innovación en lo referido al desarrollo de las
políticas públicas ha sido mucho más profunda, por lo que es difícil evaluarla y cuantificarla.
En el caso de Chile, los efectos indirectos sobre el comercio han sido escasos, dado que sus acuerdos
comerciales y su arquitectura de alianzas estratégicas compensan la pérdida de ventajas en el marco del sistema
generalizado de preferencias, principalmente a partir de principios de 2017. Sin embargo, las repercusiones son
más profundas para economías como la del Uruguay.
Además del declive en los volúmenes de AOD desde 2015, varios asociados desactivaron algunos de sus
mecanismos de cooperación existentes. La graduación, cuyas repercusiones pueden ir mucho más allá que ladisminución en los flujos de AOD, puede producir un relativo vacío en la participación del país en la formulación depolíticas y en el intercambio de conocimientos con otros, procesos que anteriormente eran facilitados mediante losmecanismos de cooperación. Por ejemplo, cuando un país deja de estar incluido en la lista de países que reúnen losrequisitos que establece el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE para recibir AOD, las normas
actuales implican que también deja de reunir los requisitos para participar en los programas regionales que impulsa
la Unión Europea a través del Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo. La primera situaciónde este tipo surgió a principios de 2018, cuando Chile y el Uruguay fueron excluidos de la lista del CAD de países
beneficiarios de AOD. En ese sentido, en el futuro el Uruguay y Chile podrían quedar excluidos de innovadoresprogramas regionales financiados por la Unión Europea, por ejemplo, EUROCLIMA y EUROsociAL, que brindan
una plataforma y un foro para el diálogo interregional en materia de políticas y el intercambio de conocimientos. Un
cambio en las normas vigentes impediría profundizar las iniciativas de participación en materia normativa y política
en el marco de la alianza birregional e introduciría una división de facto entre la región de América Latina y la delCaribe basada en las diferencias en el INB per cápita.
Fuente: Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (AGCID/PNUD), Primer análisis deimpacto de la graduación de Chile, Santiago, 2017.

El componente más importante de la financiación externa es la inversión extranjera directa, quese relaciona directamente con los patrones de especialización comercial de la región y sus ventajas
comparativas. En promedio, la región de América Latina y el Caribe ha recibido más flujos netosde inversión extranjera directa que los países de ingreso medio alto y medio bajo, si bien dichos
flujos son heterogéneos entre los países y a menudo se concentran en pocos sectores. En 2015,
estos flujos representaron en promedio un 3,7% del PIB, por encima de las economías de ingreso
medio alto y medio bajo (2,4% del PIB para ambos grupos) y de las economías de la OCDE (2,7%del PIB), pero a la zaga de las economías de bajos ingresos (4,4% del PIB). En 2015, los flujos

29

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

netos de inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe registraron amplias variaciones,de entre el 1,2% y el 9,7% del PIB (para el Paraguay y Panamá, respectivamente) (Banco Mundial,
2017a, CEPAL, 2017b).
En el caso de los pequeños Estados insulares en desarrollo, como los países del Caribe, losflujos financieros privados exhiben una elevada volatilidad. Esto refleja la falta de solvencia crediticia
de muchos de estos Estados para acceder a financiación en los mercados de capital y, en otros
casos —especialmente en el Caribe— el reciente deterioro en las calificaciones de los mercadosinternacionales de capital y de sostenibilidad de la deuda (OCDE, 2018a).
Otro componente importante de estos flujos privados son las remesas de los trabajadores migrantes,
que llegaron a 20.000 millones de dólares en 2000 y 60.000 millones en 2015, casi un 25% de los
flujos financieros netos de la región. Si bien las remesas pueden ser útiles para sacar a personas yhogares de la pobreza y contribuir al crecimiento económico, no son suficientes para sustentar a loshogares más pobres y vulnerables de América Latina y el Caribe. En 2016, las remesas personales
representaron en promedio un 1,6% del PIB, por encima de las recibidas por las economías de ingresos
alto y medio-alto (0,3% y 0,7% del PIB, respectivamente), pero sensiblemente por debajo de las que
se enviaron a las economías de ingreso medio-bajo y bajo (4,2% y 4,9% del PIB, respectivamente)(Banco Mundial, 2017a).
Es necesario mejorar la coordinación entre los flujos de origen público y privado a fin de asegurar
que haya recursos disponibles para financiar el desarrollo. Dado que los capitales privados en
gran medida buscan la rentabilidad, no en todos los casos la inversión privada se destina a losámbitos clave de desarrollo. Por ende, el sector público puede desempeñar un papel importante
al brindar incentivos apropiados para canalizar los flujos de capital privado hacia la consecuciónde los Objetivos de Desarrollo Sostenible y, de ser necesario, proveer financiación adicional parael desarrollo.
Para alcanzar los objetivos en las cinco dimensiones de la Agenda 2030 en los países de América
Latina y el Caribe, es necesario complementar las acciones en el ámbito local con una agenda
renovada de colaboración internacional. Esta agenda debe ser inclusiva y convocar a distintos países yasociados, entre otros, el sector privado, los bancos de desarrollo, los gobiernos locales y la sociedad
civil. Debe trascender los paradigmas tradicionales y considerar que el desarrollo es un proceso entransición. En las siguientes secciones se describen las características de esta agenda y el conjuntode herramientas necesario para impulsarla.

IV. Cómo afrontar los desafíos mundiales: nuevas
oportunidades para la asociación birregional entre
la Unión Europea y América Latina y el Caribe
Los desafíos mundiales y locales nunca habían estado tan interconectados, lo que subraya
la necesidad de establecer nuevas alianzas entre países y regiones. El cambio climático, lainnovación y la tecnología, los problemas del mercado laboral, la dinámica comercial y financiera
tiene repercusiones locales y nacionales y, a la vez, son un aspecto clave de la agenda global.
Para afrontar estas cuestiones, existe una necesidad cada vez mayor de coordinar y concentrar las
iniciativas de inversión. Esto exige redefinir las relaciones entre los países que están en distintas
etapas de desarrollo en el sistema internacional y abandonar la tradicional dicotomía donante-30

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

receptor y Norte-Sur para avanzar hacia una estrategia de cooperación que permita hacer frentea los desafíos mundiales y aprovechar los bienes mundiales en beneficio de todos para alcanzar
metas comunes y valores compartidos.
Los bienes públicos regionales y globales dependen de la participación de los países desarrolladosy de los países en desarrollo. La cooperación en mecanismos financieros y no financieros es fundamental
para superar los retos que suponen los Objetivos de Desarrollo Sostenible, lo que da cuenta de lanecesidad de establecer alianzas a nivel internacional. Tanto la Unión Europea como América Latina
y el Caribe tienen una importante función que desempeñar en un nuevo marco de desarrollo demúltiples niveles que permita avanzar hacia el logro de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
La experiencia y conocimientos de la Unión Europea en materia de cuestiones ambientales, adaptación
al cambio climático y mitigación de sus efectos, ciencia, innovación y tecnología, integración regionaly energías renovables pueden brindar aportes valiosos a otros países a través de iniciativas decooperación internacional para el desarrollo. Por su parte, la región de América Latina y el Caribe seestá transformando en un actor cada vez más importante en la agenda de bienes públicos globales,
no solo por su condición de proveedor clave de una parte importante de dichos bienes, sino también
debido a que sus países, en tanto economías con una presencia cada vez más destacada en el ámbito
internacional, están a la vanguardia en lo referido a la definición justa y adecuada de esta agenda. La
presencia y participación de la región en los acuerdos internacionales —y en su diseño y ejecución— y
en foros e instituciones internacionales es cada vez mayor.
Varios países de América Latina y el Caribe participaron activamente en el proceso dedefinición de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. El Brasil fue el anfitrión de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20) en 2012. Tras esta cumbre, seconstituyó el Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, conformado por representantes de las principales regiones del mundo. Al grupo deAmérica Latina y el Caribe se le asignaron seis de los 30 puestos disponibles en el Grupo de Trabajo
Abierto, compartidos por 14 países en un régimen de rotación. Además, el Brasil, Colombia, Cubay México participaron en el Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda para el
Desarrollo Después de 2015.
Los órganos regionales también han participado en foros internacionales para promover eldesarrollo sostenible. Por ejemplo, en el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible, laComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estableció prioridades compartidas,
entre otras, la necesidad de continuar avanzando hacia el logro de los aspectos pendientes de losObjetivos de Desarrollo del Milenio y de superar los nuevos retos en materia de energía, demografía,
urbanización, catástrofes naturales y seguridad pública. Además de hacer hincapié en la necesidad
de un nuevo modelo de desarrollo basado en cambios estructurales que promuevan la igualdad yla sostenibilidad ambiental, la Comisión subrayó la importancia de hacer frente a cuestiones clave
de tipo institucional y político en materia regulatoria, financiera y de gobernanza. La CEPAL también
abogó por establecer un sistema mundial de gobernanza para el desarrollo que brinde a la sociedad
oportunidades genuinas de participar en los procesos de adopción de decisiones. Por último, tres
países de América Latina —Colombia, México y la República Bolivariana de Venezuela— están entrelos 22 países que presentaron exámenes nacionales voluntarios durante la reunión del Foro Político
de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible realizada en julio de 2016.
En 2015 los países de América Latina y el Caribe también contribuyeron a alcanzar el Acuerdo
de París, adoptado en el vigésimo primer período de sesiones de la Conferencia de las Partesen la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP21), en lo que
fue un paso positivo hacia el logro de una nueva gobernanza ambiental. Sobre la base de las

31

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

decisiones adoptadas en la COP16 y en los períodos de sesiones subsiguientes, algunos países
latinoamericanos (Brasil, Chile, Costa Rica y México) asumieron compromisos de mitigación para
2020. En el marco del Acuerdo de París, casi todos los países (con la excepción de Nicaraguay Panamá en la región, según datos de enero de 2016) asumieron compromisos que entrarán envigor a partir de 2020 y que se revisarán periódicamente para hacerlos gradualmente más estrictos.
La primera revisión de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional, antes de su
entrada en vigor, será en 2018.
Además, los países de América Latina y el Caribe participan activamente en los acuerdos
internacionales de reducción del riesgo de desastres. Varios de ellos se han basado en el Marco de
Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 y han incorporado un marco de gestiónde reducción de desastres a los marcos regionales de gobernanza en materia de gestión de desastres.
La Estrategia Regional Integral de Gestión de Desastres y del Marco de Programación 2014-2024,
elaborada por el Organismo del Caribe para la Gestión de Emergencias en Caso de Desastre, es unbuen ejemplo de eso.
Los países de América Latina y el Caribe son miembros activos de foros y organizaciones
internacionales, entre ellas la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el Grupo de los 20(G20). El G20 actualmente incluye a tres países latinoamericanos: la Argentina, el Brasil y México.
La Argentina ha ocupado la presidencia del G20 desde noviembre de 2017, y se ha abocado
particularmente a tres cuestiones clave: el futuro del empleo —con énfasis especial en el cambio
tecnológico y la inclusión—, las infraestructuras para el desarrollo y la sostenibilidad del futuro
alimentario. Entre mediados de la década de 1980 y mediados de la de 1990, los países de América
Latina ingresaron al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y a la OMC,
redujeron sus tarifas y abrieron sus economías. La postura de América Latina respecto del librecomercio se vio potenciada por su activa participación en la promoción de acuerdos regionales
y acuerdos bilaterales de libre comercio. Los instrumentos comerciales multilaterales, como elmecanismo de resolución de controversias que establece la OMC, son de uso común en la región(Herreros y García-Millán, 2015).
Finalmente, los países de América Latina y el Caribe están cobrando importancia como agentes
asertivos del desarrollo. En 2015, 19 países de América Latina y el Caribe participaron en un total de
721 proyectos bilaterales de cooperación Sur-Sur y en 155 acciones. Además, el número de proyectos
intercambiados en la región aumentó un 30,6% entre 2014 y 2015 (SEGIB, 2017). Los datos de la
Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) indican que los países ofertantes que más se desarrollan
gracias a la cooperación Sur-Sur son la Argentina y el Brasil, que en conjunto representan el 48,1% deeste tipo de cooperación en la región. Alrededor del 86,5% de la cooperación Sur-Sur se concentra
en México, Colombia, el Uruguay y Chile. De esta cooperación, el 31,2% se destina a proyectos enel sector económico —con énfasis especial en las actividades de producción—, el 30,4% al sectorsocial y el restante 38,4% al fortalecimiento institucional, las infraestructuras económicas, los servicios,
el medio ambiente y otros.
En sus relaciones bilaterales, la Unión Europea y América Latina y el Caribe podrían buscar manerasde complementarse y trabajar en conjunto para promover el crecimiento inclusivo, no solamente
mediante las estrategias tradicionales de cooperación para el desarrollo, sino también potenciando lacooperación internacional en materia de bienes públicos globales y desafíos mundiales, comercio e
inversión e intercambio interregional de conocimientos.

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Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

V. Reformulación de la cooperación internacionalpara la estrategia de desarrollo
Dos factores fundamentales subrayan la necesidad de analizar el proceso de desarrollo desde una
perspectiva más amplia y redefinir la cooperación internacional para las estrategias de desarrollo:i)

En la Agenda 2030 se hace hincapié en desafíos de desarrollo que tienen repercusiones más
profundas y afectan a todos los países, cualquiera sea su nivel de desarrollo, en función de losefectos de los bienes públicos regionales y globales. El mundo está cambiando, y las nuevas
dinámicas exigen una activa cooperación internacional para el desarrollo en ámbitos tales comoel cambio climático, la seguridad, la migración, la tecnología y la innovación, los mercados detrabajo y el comercio internacional (tal como se describe en la sección III).

ii)

Pese a los avances registrados en los últimos decenios, algunos de los nuevos países deingreso medio o incluso alto siguen enfrentándose a problemas de pobreza, desigualdad, baja
productividad y escaso desarrollo institucional. Tal es el caso para la mayoría de las economíasde América Latina y el Caribe. A pesar de ser en su mayoría una región de ingresos medios,con algunos países de ingresos medios-altos y altos, persisten grandes desafíos en materiade desarrollo, por ejemplo, los niveles de pobreza, la vulnerabilidad de la clase media, laviolencia y el rezago en materia de tecnología e innovación, situaciones que se ven agravadas
por un acceso insuficiente a los mercados de capital y a la inversión extranjera directa y una
escasa capacidad de ahorro. Los enclaves modernos coexisten con grandes sectores de baja
productividad caracterizados por la informalidad y la precariedad de las relaciones laborales.
Las dinámicas del cambio técnico y las contradicciones a la hora de establecer vínculos con losmercados y las cadenas de valor mundiales producen divisiones en las estructuras económicas
y sociales de los países de América Latina y el Caribe (tal como se describe la sección III).

En lo referido al desarrollo y la cooperación internacional para promoverlo, es necesario tomar
en cuenta la naturaleza cambiante de los desafíos actuales. Un paradigma más universal debe estar
conformado por cinco dimensiones:i)debe ofrecer otras herramientas de medición además del ingreso per cápita, en particularaquellas que permitan medir las necesidades objetivas y subjetivas de las personas y otrosámbitos, entre ellos la productividad y la transformación económica.

ii)

debe redefinir las estrategias de cooperación para que se centren en el ámbito nacional y teneren cuenta las instituciones nacionales específicas y las trampas del desarrollo, con vistas aredefinir las prioridades normativas sobre la base de un marco multidimensional.

iii) debe enfocarse en los desafíos globales que supone la creciente interconexión y multipolaridad
del mundo, que se reflejan principalmente en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
iv) debe incluir una refundación del multilateralismo en un complejo contexto internacional, caracterizado
por una creciente multipolaridad que obedece al aumento de la concentración del poder económico
y político y al surgimiento de nuevos actores. Esta perspectiva integrada también debería incluir
iniciativas de cooperación horizontal en que participen distintos niveles del gobierno.
v) exige promover la cooperación internacional para el desarrollo de forma tal que trascienda
la asistencia financiera tradicional e incluya un nuevo conjunto de modalidades, por ejemplo,
instrumentos innovadores de intercambio de conocimientos, el diálogo multilateral en materiade políticas, el fortalecimiento de la capacidad, la transferencia de tecnologías, la financiación
combinada y la movilización de recursos.

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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Las cinco dimensiones dan forma a un conjunto de herramientas actualizado para la cooperacióninternacional para el desarrollo. En el cuadro 1 se presenta un tipo ideal4 integral de cooperacióninternacional para las economías que experimentan un desarrollo en transición.
Cuadro 1

Un nuevo paradigma de cooperación internacional para el desarrollo: un conjunto de herramientas actualizado
Dimensión

Tradicional

Herramientas de medición

PIB y herramientas de medición del crecimiento relacionadas Herramientas de medición multidimensionales
de desarrollo y bienestar

Nuevo paradigma

Estrategias de cooperación

Los principales agentes de asistencia para el desarrollo
aplican principalmente enfoques sectoriales de tipo único

Las estrategias nacionales se adaptan a los desafíos yoportunidades de desarrollo específicos del país y a su
contribución a los bienes públicos regionales y globales

Enfoque en la agenda multilateral Reducción de la pobreza y comercio bilateral

Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, con hincapié
en los bienes públicos globales y los desafíos mundiales

Gobernanza

Organismos de desarrollo que proveen
AOD / gobiernos nacionales

Refundación del multilateralismo:cooperación multilateral y en varios niveles que incluye
a actores nuevos y tradicionales (cooperación horizontal,
regional, Sur-Sur, Norte-Sur, Sur-Norte y triangular)

Modalidades (incluidas
modalidades de financiamiento)

Asistencia financiera: apoyo presupuestario,
asistencia técnica y ayuda para proyectos

Un conjunto más amplio de herramientas para el desarrollo
y la cooperación internacional, incluidos instrumentos definanciamiento (expresados en iniciativas de apoyo oficial
total para el desarrollo sostenible, fondos para el clima,combinación de instrumentos financieros para el desarrollo,
canjes de deuda por medidas de protección ambiental
y movilización de recursos nacionales) y modalidades
innovadoras de cooperación (entre otras, intercambio deconocimientos, diálogos multilaterales sobre políticas,
desarrollo de la capacidad y transferencias de tecnología).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

1. Métricas
El indicador que más comúnmente se utiliza para medir el desarrollo es el ingreso per cápita, quese considera un reflejo fiel del nivel de desarrollo económico y social de los países. El ingreso per
cápita brinda información importante sobre el funcionamiento general de las economías de lospaíses y permite compararlos en el plano internacional y a lo largo del tiempo. Sin embargo, como
se analizó en la sección II, esta variable puede dar una imagen distorsionada de las condiciones devida reales. El desarrollo va mucho más allá del aumento en el ingreso per cápita. Es un concepto
amplio y multifacético que plantea no solo mejorar las condiciones de vida, sino lograr un crecimiento
sostenible e inclusivo que resuelva las desigualdades sociales y económicas que caracterizan a lospaíses. Dado que el bienestar no depende de una única variable, es necesario tener en cuenta una
multiplicidad de dimensiones para determinar de qué manera las personas realmente perciben sus
vidas (OCDE, 2011).
Valerse de métricas alternativas puede ayudar a formular políticas que logren mejores resultados. Los
desafíos mundiales y locales que enfrentan los países en desarrollo exigen enfoques multidimensionales
para medir el desarrollo. Exigen marcos, índices y diagnósticos nacionales específicos para cada país
que sirvan de base para la formulación de políticas y las decisiones de cooperación internacional.
Ya existen diversas métricas multidimensionales que se utilizan en el análisis de los países endesarrollo que pueden ser útiles en este nuevo paradigma de cooperación internacional para eldesarrollo. El marco How’s Life de la OCDE trasciende las variables macroeconómicas y ofrece un
434

El concepto de “tipo ideal” (ideal type) fue formulado por primera vez por Max Weber (1958) y se define como un instrumento analítico formulado
sobre la base de hechos cuidadosamente recabados que permiten clasificar distintos fenómenos sociales.

Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

panorama más claro de las experiencias de las personas en una variedad de ámbitos de la vida (OCDE,
2011). Es una herramienta útil para entender si el bienestar realmente está mejorando en determinadopaís o región. El marco también se ha adaptado para que refleje las diversas preferencias sociales dedistintos países y grupos y permita medir el bienestar en países que no integran la OCDE (Boarini, Kolev
y McGregor, 2014). Este marco adaptado mide los resultados de bienestar con relación a dos grandes
pilares: las condiciones materiales y la calidad de vida, que abarcan numerosas dimensiones, entre
ellas el empleo, la salud, la educación y las habilidades, las conexiones sociales, el empoderamientoy la participación, la vulnerabilidad y la evaluación de la vida (OCDE/CAF/CEPAL, 2016).
Los índices compuestos son otro ejemplo de métricas multidimensionales útiles para evaluar el
nivel de desarrollo. Por ejemplo, el índice de desarrollo humano (IDH) reúne información sobre eldesempeño de los países en materia de salud, educación y condiciones económicas y los clasifica
según una única herramienta de medición. Se basa en la esperanza de vida al nacer, la media ylas previsiones de años de escolaridad y el ingreso nacional bruto (INB) per cápita (PNUD, 2016).
Asimismo, los estándares multidimensionales de la OCDE son un índice basado en tres dimensiones
de bienestar —ingreso, empleo y salud— que se mide en función de los ingresos disponibles, latasa de desempleo y la esperanza de vida al nacer. Esta herramienta de medición puede usarse
para complementar el PIB per cápita a la hora de evaluar los resultados de las políticas en favor delcrecimiento (Boariani y otros, 2016).

2. Estrategias de cooperación
Al definir las prioridades en materia de políticas es necesario tener en cuenta a las instituciones
nacionales y las trampas específicas del desarrollo. Una estrategia nacional debe responder a un
enfoque multidimensional y basarse en un diagnóstico específico del país. Analizar a los países endesarrollo en función de las herramientas de medición multidimensionales mencionadas es útil para
entender mejor sus deficiencias y obstáculos específicos. En consecuencia, las estrategias nacionales,así como los proyectos de cooperación internacional —por ejemplo, las inversiones financieras y las
no financieras— pueden orientarse con mayor precisión para lograr resultados más efectivos. Este es
un aspecto crucial en el contexto de la nueva agenda de desarrollo, que abarca múltiples ámbitos depolíticas y tiene objetivos específicos. El enfoque de la CEPAL de brechas estructurales y los Estudios
Multidimensionales de País de la OCDE son buenos ejemplos de diagnósticos multidimensionales para
economías emergentes y en desarrollo.
El enfoque de brechas estructurales de la CEPAL define cuáles son los obstáculos estructurales
más importantes que impiden a los países de ingreso medio crecer de manera sostenida, equitativae inclusiva. Utiliza 11 indicadores que representan las brechas en materia de ingreso per cápita,
desigualdad, pobreza, inversión y ahorro, productividad e innovación, infraestructuras, educación, salud,
impuestos, género y el medio ambiente. Tiene por objeto elaborar un conjunto amplio de indicadores
que reflejen la realidad de cada país y detecten sus necesidades específicas, a fin de priorizar lasnecesidades de desarrollo (CEPAL, 2012).
Los Estudios Multidimensionales de País de la OCDE analizan el carácter multidimensional deldesarrollo, ya que implican una mejora generalizada en un conjunto de resultados interconectados
y deseables, a diferencia del progreso en una única dimensión. Al aplicar este enfoque se busca
determinar si las cuestiones que obstaculizan el progreso en un sector también son un problema en
otros, y si son las manifestaciones o los factores subyacentes de debilidad. También analiza la medida
en que las políticas vigentes abordan las limitaciones al progreso y dan cuenta de la economía política
del país, e ignora o prioriza los desafíos de desarrollo en función de si la cuestión ya está recibiendo
un nivel adecuado de atención o no es viable desde el punto de vista político.

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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

3. Enfoque en la agenda multilateral
La naturaleza de los desafíos regionales y mundiales actuales exige pensar más allá de las fronteras
de los países. En muchos casos, la persistencia de las vulnerabilidades sociales, económicas yambientales puede ser la consecuencia de crisis regionales y mundiales. De manera similar, las políticas
nacionales pueden tener repercusiones transnacionales con efectos positivos o negativos sobre lacomunidad internacional. Las repercusiones transnacionales obedecen a la creciente interconexióndel mundo multipolar y al hecho de que determinadas políticas nacionales afectan directamente a losbienes públicos globales y regionales. Es necesario aplicar estrategias multilaterales para afrontar lascuestiones relacionadas con dichos bienes públicos globales y regionales, entre otras, la seguridad,
la salud, la migración y el cambio climático.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible refleja claramente la necesidad de adoptar una
perspectiva más amplia del desarrollo. En la Agenda se definen desafíos universales en materia dedesarrollo que afectan a todos los países, sin importar su nivel de ingresos, y se exige impulsar estrategias
de cooperación internacional que trasciendan los esfuerzos nacionales. Si bien las políticas sociales
se definen atendiendo a la realidad nacional, las políticas económicas dependen en mayor medida defactores externos. El elevado nivel interdependencia del mundo multipolar actual y las necesidades dedesarrollo emergentes constituyen la base para la definición de un marco de desarrollo en múltiples
niveles y con múltiples interesados. La Agenda 2030 hace hincapié en la necesidad de herramientas
de desarrollo nuevas y más eficaces que permitan hacer frente a los desafíos del desarrollo sostenible.
Por ende, no solo brinda un marco para el desarrollo económico y humanitario, sino también un punto
de referencia para la cooperación multilateral.
La activa participación de América Latina y el Caribe y la Unión Europea en la definición de laAgenda 2030 y en la aprobación del Acuerdo de París transforman a las dos regiones en actores clave
para mantener los compromisos alcanzados e implementar estos acuerdos en el futuro. Juntas pueden
colaborar para propiciar el crecimiento inclusivo en varios aspectos cruciales para ambas regiones.
Por ejemplo, las políticas regionales de la Unión Europea pueden ser muy útiles para la integración
regional en América Latina y el Caribe, que no ha avanzado desde mediados de la década de 2000.
Este es un buen ejemplo de redefinición de la cooperación entre países que están en etapas distintas
de su desarrollo.
Las políticas regionales de la Unión Europea dan mucha importancia a la dimensión regional deldesarrollo. En ellas se incluye a una variedad de actores e instituciones que participan en la definición
e implementación de las políticas. Principalmente, dichas políticas permiten encontrar un equilibrio
entre las exigencias mundiales de producción y competitividad y la necesidad local de fortalecer las
capacidades sociales. Por ejemplo, las instituciones regionales bien establecidas sirven, entre otras
cosas, como plataformas que propician un diálogo fructífero en materia de políticas regionales yposibilitan el establecimiento de alianzas estratégicas regionales más dinámicas, capaces de promover
el desarrollo en los ámbitos local, regional y mundial.
La Fundación EULAC es un buen ejemplo de plataforma capaz de transformar y adaptar de forma
equilibrada la alianza estratégica entre dos regiones diferentes con vistas a promover los intereses ambas.
Otro ejemplo se relaciona con los Estados de bienestar, una modalidad tradicional de gobierno en la
Unión Europea y que en América Latina y el Caribe sigue construyéndose. Los Estados de bienestar
enfrentan varios desafíos, entre otros, la globalización y el envejecimiento de la población, que dejará deser contribuyente para transformarse en receptora. La opinión que se tiene desde hace tiempo es quela Unión Europea y América Latina y el Caribe ya no están tan alejadas en lo que se refiere a la nociónde bienestar. Los programas como EUROsociAL son valiosos no solo como iniciativas de cooperaciónpara el apoyo mutuo, sino también como plataformas que permiten a ambas regiones aprender la una

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Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

de la otra y trabajar juntas de manera beneficiosa. Sin embargo, para que tales programas aprovechenal máximo las posibilidades que ofrece diálogo birregional, es fundamental evitar que las diferencias
en el ingreso per cápita produzcan una división en la región de América Latina y el Caribe.
La naturaleza heterogénea de América Latina y el Caribe, con sus profundas diferencias dedesarrollo tanto entre los países como dentro de ellos, brinda una posibilidad de poner a prueba esta
nueva modalidad de cooperación multilateral para el desarrollo. Las dinámicas entre los países ydentro de ellos ponen de manifiesto numerosas diferencias en ámbitos tales como la productividad,
la inclusión social, las instituciones y el cambio climático. Un aspecto fundamental de las políticas dedesarrollo es reducir esas brechas.
Finalmente, las nuevas modalidades de cooperación, como la cooperación triangular, pueden
establecer un vínculo entre las novedosas formas de cooperación Sur-Sur y aquellas más tradicionales,y en el marco de la Agenda 2030, brindar una opción innovadora de cooperación económica y social
entre los países. Estos mecanismos de cooperación dejan atrás la relación vertical entre donantes
y beneficiarios, que por largo tiempo ha sido la modalidad tradicional de cooperación, y en su lugar
promueven un sistema de colaboración entre iguales centrado en el fortalecimiento de la capacidad,
el intercambio de conocimientos y la transferencia de tecnología.

4. Gobernanza
Los nuevos desafíos exigen modalidades internacionales de cooperación —por ejemplo, la cooperación
triangular— que promuevan nuevas alianzas con una variedad de actores. En años recientes, sacara las personas de la pobreza ha dejado de ser el único objetivo de la cooperación. Los avances
socioeconómicos en muchas regiones, en particular en América Latina y el Caribe, han revelado laexistencia de nuevos desafíos relativos a las cinco dimensiones de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, que se describen en la sección II. Estos nuevos desafíos son el reflejo de una sociedad que,pese a haber mejorado su situación socioeconómica en algunos aspectos, sigue siendo vulnerable yrequiere cooperación en varias dimensiones para aprovechar las alianzas bilaterales, multinacionales,
regionales e internacionales. Es aquí cuando la cooperación triangular adquiere particular importancia.
La mayoría de los donantes tradicionales participan en iniciativas de cooperación triangular o prestan
apoyo directo a mecanismos de cooperación Sur-Sur para que su ayuda sea más eficaz. Esto implica
alianzas constituidas por dos o más países en desarrollo del Sur que reciben el apoyo de uno o más
países desarrollados u organizaciones multilaterales para llevar adelante los programas y proyectosde cooperación en materia de desarrollo (Naciones Unidas, 2016). La cooperación triangular puede
reunir a distintos actores que comparten conocimiento y mejores prácticas para afrontar los desafíosdel desarrollo. Los países participan en las iniciativas de cooperación triangular principalmente a travésde proyectos, actividades de cooperación técnica e intercambio de conocimiento con expertos. Unade las principales motivaciones para participar en este tipo de iniciativas es compartir experiencias
que ayuden a forjar relaciones beneficiosas para todos y crear nuevas oportunidades de integración
regional (OCDE, 2016b).
La cooperación internacional para el desarrollo debería atender los desafíos nacionales y lasnecesidades de bienes públicos globales combinando los aportes de los donantes tradicionales y delos actores no estatales con el conocimiento adquirido de las economías emergentes. De hecho, laúltima ola de globalización, fruto de la cual han surgido nuevos centros de poder económico y político,como China, ha puesto de manifiesto un nuevo nivel de multipolaridad y complejidad. Las economías
emergentes han participado activamente en modelos colaborativos de aprendizaje dirigidos a compartirsoluciones innovadoras, adaptables y rentables para afrontar los desafíos del desarrollo.

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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En el plano internacional, los nuevos actores e instituciones transitan distintos caminos hacia eldesarrollo y, por ende, tienen valiosas lecciones para compartir. En 2006, la alianza intergubernamental
entre el Brasil, la Federación de Rusia, la India, China y Sudáfrica (BRICS) cobró gran relevancia en laeconomía mundial. Los países denominados BRICS representan un 42% de la población mundial, un
26% de la superficie mundial y casi un 30% del PIB mundial (RIS, 2016). El papel que desempeñan estospaíses en el plano internacional es cada vez más importante. Entre 1990 y 2008, mientras el comercio
mundial casi se cuadruplicó, el comercio Sur-Sur aumentó más de diez veces. Desde principios dela década de 2000, la contribución de las economías en desarrollo a las exportaciones mundiales demercancías ha aumentado considerablemente (OCDE, 2010). Los cálculos señalan que las economías
en desarrollo representaron un 42% del total de las exportaciones mundiales de mercancías, y alrededor
de la mitad de ese total correspondió a las corrientes Sur-Sur. Dicha circunstancia, sumada al crecimiento
sostenido de las importaciones de mercancías, tuvo como resultado un marcado incremento en laparticipación de las economías en desarrollo en las corrientes mundiales de comercio, que ahora
supera el 40% (OMC, 2016).
Estos nuevos actores también han cobrado importancia como promotores de la cooperación. Si bien lospaíses del CAD de la OCDE siguen siendo los principales proveedores de AOD, durante la primera década
de este siglo la cantidad de países que brindaron ayuda sin pertenecer al CAD aumentó drásticamente,a casi 30. Este grupo incluye a países emergentes como el Brasil, China, la India, Malasia, la Federaciónde Rusia y Tailandia. Además, la AOD proveniente de donantes que no pertenecen al CAD pero que lo
informan, representan una parte de la cooperación Sur-Sur cada vez más amplia, que ascendió a 17.700
millones de dólares en 2015, frente a 8.900 millones de dólares en 2011 (OCDE, 2017e).
La cooperación internacional también puede adoptar la modalidad de cooperación horizontal,
fundamental para afrontar los desafíos del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno. La cooperacióninternacional entre diversos actores de ciudades, municipios y otras entidades subnacionales debería
contribuir al diseño y la ejecución de políticas específicas y eficaces a nivel subregional. Por ende,la cooperación horizontal en distintos niveles del gobierno es clave para desarrollar estrategias que
promuevan el bienestar en las subregiones específicas.

5. Modalidades
Abordar el desarrollo como un proceso en transición exige utilizar herramientas de cooperación parael desarrollo distintas a las tradicionales. Dichas herramientas tradicionales se refieren principalmentea mecanismos financieros como los subsidios, los préstamos en condiciones favorables o las medidas
comerciales especiales como ayudas para el desarrollo que se otorgan a países en desarrollo. Los
desafíos interrelacionados del mundo actual, que se describen en la sección I, deben enfrentarse
aplicando modalidades alternativas, que también podrían incluir instrumentos financieros. Las
modalidades alternativas incluyen el fortalecimiento de la capacidad, la transferencia de tecnología y elintercambio de conocimientos (RIS, 2016). Los diálogos regionales sobre políticas son otra modalidad
de cooperación internacional para el desarrollo que podría propiciar el intercambio de experiencias
sobre políticas entre América Latina y el Caribe y otras regiones. Un buen ejemplo de eso es compartir
experiencias de política para promover la movilización sostenible de los recursos nacionales para
iniciativas de desarrollo. Además, también es necesario valerse de instrumentos financieros —porejemplo, canjes de deuda por medidas de protección ambiental, fondos de inversión para el clima o la
combinación de instrumentos financieros para el desarrollo— y mejorar la transparencia y el seguimientodel financiamiento internacional para el desarrollo, incluido el apoyo oficial total para el desarrollo
sostenible. Por ejemplo, estos instrumentos podrían revestir particular importancia para los países delCaribe, donde vulnerabilidades tales como el elevado nivel de endeudamiento y la exposición a las
catástrofes naturales limitan las opciones de desarrollo.

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Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

Una modalidad de cooperación internacional para el desarrollo que se está utilizando con cadavez más frecuencia en América Latina y el Caribe es el intercambio de conocimientos. El Brasil hahecho esfuerzos concertados para consolidar su presencia internacional en este sentido, profundizado
sus vínculos y las iniciativas Sur-Sur de intercambio de conocimientos con países de África y América
Latina. Por ejemplo, muchos países de América Latina han buscado maneras de aumentar el nivel decapacitación de sus trabajadores para mejorar sus condiciones de vida y la cantidad y calidad deldesempeño de las empresas. Trabajando en estrecha cooperación con empleados y empleadorespara capacitar a aprendices y trabajadores adultos y con la asistencia técnica de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) a través del Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimientoen la Formación Profesional (CINTERFOR), la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, la República
Bolivariana de Venezuela y el Uruguay han creado nuevos servicios nacionales de capacitación
profesional (UNOSSC, 2016). Estas políticas transnacionales han permitido a los gobiernos reducir
las deficiencias en materia de capacitación en varios países de la región.
La cooperación internacional para el desarrollo basada en el fortalecimiento de la capacidad,
el intercambio de conocimientos y las transferencias de tecnología puede ser útil para aumentar laeficacia y la eficiencia de los sistemas tributarios en América Latina y el Caribe. El fortalecimientode la capacidad puede mejorar la administración tributaria y el capital humano de los funcionariosde estos servicios. Como resultado, una mayor capacidad puede ser útil a la hora de elaborar las
estadísticas necesarias para diseñar políticas tributarias y reducir tanto la evasión fiscal como laerosión de la base impositiva. Intercambiar conocimientos puede ser útil para mejorar el diseño yla ejecución de las reformas estructurales necesarias. Finalmente, la región también puede valersede las transferencias de tecnología para simplificar el pago de tributos, aumentar la transparencia
impositiva y prevenir la evasión fiscal, a medida que los mercados financieros se fortalecen y se
generaliza el uso del dinero electrónico.
Además de las modalidades alternativas, las herramientas de financiamiento también pueden serútiles para la cooperación internacional para el desarrollo. Por ejemplo, la combinación de instrumentos
financieros para el desarrollo es una herramienta con un gran potencial para mejorar los resultadosde desarrollo. Dados los vastos recursos financieros necesarios para alcanzar los Objetivos de laAgenda 2030, las economías en desarrollo deben movilizar una mayor cantidad de recursos para
subsanar las actuales brechas de desarrollo. En este sentido, el sector privado desempeña un papel
importante desarrollando, poniendo en marcha y ejecutando proyectos en los países en desarrollo.
Una forma de aprovechar el potencial del sector privado es usar el financiamiento para el desarrollopara movilizar recursos adicionales —en particular el financiamiento comercial— con vistas a lograr undesarrollo sostenible en los países en desarrollo. Dado que actualmente el financiamiento comercial
no se utiliza para las inversiones vinculadas con el desarrollo, la combinación de instrumentos
financieros puede ser un instrumento útil para movilizar dichos recursos de forma tal de ampliar sus
beneficios (OCDE, 2018b).
En el caso específico de los pequeños Estados insulares en desarrollo del Caribe, un mecanismo
que les permita canjear su deuda por medidas de adaptación al cambio climático puede ser útil a lahora de diseñar una solución viable para su elevado endeudamiento. La idea de este tipo de canje
se basa de manera general en el concepto de canje de deuda por medidas de protección ambiental,
diseñado para reducir la deuda del país deudor a cambio de un mayor compromiso respecto de losesfuerzos de conservación. A cambio de cierto grado de condonación o cancelación de la deuda,
el país deudor se compromete a asignar fondos a proyectos de conservación del medio ambiente.
Estos proyectos pueden incluir: gestión de los recursos naturales; inversión en tecnologías de energía
renovable, en adaptación climática y en la adopción de medidas de resiliencia; educación y formación,y designación y gestión de áreas protegidas.

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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La agenda de movilización de recursos nacionales es otro buen ejemplo de cuán útiles pueden
ser para América Latina y el Caribe los nuevos mecanismos de cooperación internacional para eldesarrollo. Como ya se mencionó, el volumen de fondos que movilizan los sistemas tributarios de laregión no es suficiente para brindar bienes y servicios públicos de calidad, reducir las desigualdades
y asegurar un desarrollo sostenible (véase la sección III).
Junto con estos instrumentos, pasar de un modelo de graduación a uno de gradación permite
valerse de la cooperación internacional para seguir cooperando con los países en desarrollo. La
gradación permitiría aplicar un enfoque gradual y escalonado hacia el uso de una combinación flexible
de instrumentos financieros públicos y privados para todos los países, en función de la capacidad
de cada país de movilizar recursos internos y externos, su disposición y capacidad para contribuir
con los bienes públicos globales y un diagnóstico y priorización comunes de los desafíos que deben
afrontarse (Sagasti, 2013).
Para que esto sea posible, realizar un seguimiento de todos los flujos financieros dirigidos a hacer
frente a los desafíos de desarrollo —la Agenda 2030— es esencial para entender la contribución
que puede hacer cada país. El mecanismo de apoyo oficial total para el desarrollo sostenible
permite efectuar un seguimiento y una revisión de tales corrientes, y tiene por objeto complementar
la AOD aumentando la transparencia y observando las nuevas tendencias que están conformando
el panorama del financiamiento internacional para el desarrollo. El mecanismo busca aumentar elfinanciamiento externo para el desarrollo como complemento de los recursos nacionales propios
de los países en desarrollo. Entre las fuentes de corrientes financieras se cuentan los inversores
institucionales y de impacto, las instituciones nuevas y emergentes, y las iniciativas de dirigir laatención a proyectos fuera de la Unión Europea como la del Banco Europeo de Inversiones (Jones y
Guarascio, 2017), las instituciones de financiación del desarrollo nuevas y en crecimiento, los bancos
multilaterales de desarrollo respaldados por China y los cambiantes requisitos de capitalización
y condicionalidad de los bancos multilaterales de desarrollo tradicionales y su combinación decarteras blandas y duras.
Pero esta propuesta de un enfoque gradual no es completamente nueva. A fin de planificar
una transición fluida, los países pueden aprovechar las enseñanzas extraídas de las instituciones
multilaterales para entender mejor el proceso que permite a un país salir de la categoría de losmenos adelantados (Naciones Unidas, 2017). Esto implica velar por que los instrumentos para latransición gradual se ajusten a decisiones políticas que respondan a un conjunto de consideraciones
más amplias que el INB per cápita, y que se constituyan provisiones para los períodos de transición.
Además, algunos bancos multilaterales de desarrollo permiten ajustar gradualmente la combinación
adecuada de los instrumentos de financiamiento (en condiciones favorables/no favorables,internos/externos y públicos/privados) que se utilizarán para afrontar los desafíos de desarrollo delos países a medida que avanzan en su proceso de desarrollo. En los programas regionales que
actualmente se financian a través del Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo
puede introducirse un enfoque de gradación que permita a todos los países participar en losmecanismos de asistencia técnica y las iniciativas de cooperación triangular, independientemente
de su “graduación”. A través del uso de diferentes instrumentos y modalidades financieras, que
no dependan del nivel de ingresos, el enfoque de gradación busca promover la participación enla búsqueda de soluciones para los desafíos comunes.

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Nuevos desafíos y paradigmas: perspectivas sobre la cooperación internacional...

VI. Conclusiones
Los nuevos desafíos mundiales, que se relacionan directamente con las estrategias nacionales, subrayan
la necesidad de ampliar los conceptos de desarrollo y de cooperación internacional para el desarrollo.
A raíz de la creciente globalización del comercio y las corrientes financieras, de las repercusiones delcrecimiento económico sobre el medio ambiente, de la revolución tecnológica y sus efectos sobre el
futuro del empleo, del aumento en los flujos migratorios y de la elevada desigualdad que todavía persisteen algunos países, los paradigmas económicos y las estrategias políticas tradicionales han dejado deser adecuados en muchos aspectos. Además, dicha deficiencia se ve agravada por la interdependencia
entre los problemas internacionales y desafíos nacionales, tanto antiguos como nuevos.
Por ende, es cada vez más necesario coordinar los esfuerzos para afrontar los desafíos
mundiales y locales. El concepto de desarrollo en transición supone un claro llamado a repensar lacooperación internacional para el desarrollo y redefinir las relaciones entre todos los países del mundo,
independientemente de su nivel de desarrollo, para dar una respuesta más innovadora y creativa a losactuales desafíos locales, regionales y mundiales. Se trata de construir un nuevo multilateralismo basado
en un enfoque renovado de cooperación internacional que incluya métricas, marcos, instrumentos y
alianzas y que se adapte a los países que, tras mejorar sus indicadores de ingresos, quedan atrás enel acceso a los beneficios de las iniciativas tradicionales de cooperación.
El nuevo paradigma de desarrollo y de cooperación internacional para el desarrollo exige diseñar
un conjunto de instrumentos eficaces para los países en desarrollo. Todas las herramientas delconjunto siguen un enfoque de gradación que permite seguir apoyando a los países que dejan derecibir asistencia para el desarrollo. El principio que subyace es la necesidad de seguir apoyando alos países y fomentar el multilateralismo para promover la cooperación internacional para el desarrollo.
Este paradigma debe tener en cuenta la naturaleza multidimensional del desarrollo e ir más allá de
los instrumentos de medición tradicionales, como el ingreso per cápita. Además, es necesario quelas estrategias de cooperación permitan dar respuesta a los desafíos nacionales, sin dejar de lado
sus repercusiones en un mundo interconectado y multipolar y teniendo en cuenta los intereses detodas las partes para potenciar el desarrollo. En este contexto, el paradigma debe avanzar hacia una
perspectiva integrada de mejora de los bienes públicos regionales y globales que refleje la multipolaridad
y la complejidad del proceso a través del cual nuevos actores están asumiendo el poder político yeconómico. Respecto de la gobernanza, varias dimensiones de cooperación, como la cooperación
triangular, la cooperación Sur-Sur y la cooperación horizontal, son fundamentales para esta perspectiva
integrada. En particular, la cooperación triangular, en la cual países con niveles y trayectorias dedesarrollo distintos aportan fondos y sus experiencias en materia de política, debería desempeñar un
papel preponderante. La cooperación triangular supone la participación de diversos actores, entre
ellos, donantes tradicionales, actores no estatales y economías emergentes. Finalmente, la cooperacióninternacional para el desarrollo debería ir más allá de los instrumentos tradicionales e incluir un nuevo
conjunto de modalidades, por ejemplo, fortalecimiento de la capacidad, instrumentos innovadoresde intercambio de conocimientos y transferencia de tecnología. En particular, es fundamental que lospaíses que están en una etapa de desarrollo en transición compartan sus experiencias en materia depolíticas para promover la movilización de los recursos internos. Asimismo, es necesario contar con
nuevas modalidades de financiamiento, por ejemplo, fondos para el clima, combinación de instrumentos
financieros y canjes de deuda por medidas de protección ambiental, y aplicar medidas adecuadasde supervisión y transparencia del financiamiento internacional para el desarrollo, incluido el apoyo
oficial total para el desarrollo sostenible.

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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En un nuevo paradigma de cooperación internacional para el desarrollo es necesario fortalecer las
relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe para afrontar los desafíos regionales ymundiales. Ambas regiones tienen papeles clave que desempeñar en la agenda multilateral. Asimismo,
ambas comparten intereses, valores y fuertes complementariedades. El ingreso de nuevos actores al
escenario de la cooperación internacional ha llevado a la Unión Europea a consolidar la posición que
tradicionalmente ha ocupado y profundizar su relación con los países de América Latina y el Caribe.
Finalmente, asociarse con América Latina y el Caribe en un sistema de gradación podría beneficiar
a ambas partes, dado que, al potenciar la estabilidad económica y la prosperidad para fortalecer lacapacidad de los países, se evitarían reveses en el desarrollo económico que, a la larga, implicarían
nuevos desembolsos de ayuda financiera.
En suma, este nuevo paradigma y el conjunto actualizado de herramientas de cooperacióninternacional para el desarrollo deberían propiciar el establecimiento de un marco que fomente elmultilateralismo e impulse el diseño y la aplicación de herramientas y políticas concretas que permitan
afrontar los desafíos locales, regionales y mundiales sin dejar a nadie atrás.

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