第１章 災害時の外国人支援
１．近年の外国人状況（１）在留外国人及び訪日外国人数の推移□ 在留外国人数は、コロナ禍を経て過去最多を更新□ 訪日外国人数も、コロナ禍以前のペースに戻りつつある□ 前回改訂時（2018 年）と比べて、国籍と在留資格の割合に変化が見られる＜在留外国人数は、コロナ禍を経て過去最高を更新＞
日本に暮らす外国人は、戦後から徐々に増えていき、2008 年末に一度目のピークを迎えました。しかし、この年の秋に起きた“リーマン・ショック”に端を発する世界同時不況により、多くの外国人が職を失い、帰国を余儀なくされました。その後もしばらく不況が続き、2011 年には東日本大震災が起こるなど、在留外国人数は減少傾向となりました。
2012 年からは増加傾向に転じましたが、2019 年末に二度目のピークを迎えた後、新型コロナウイルスの世界的な蔓延により入国制限が講じられ、再び減少傾向となりました。しかし、2022 年秋以降に入国制限が大幅に緩和されてからは、待機状態にあった外国人の入国が相次ぎました（図表２）。
図表２．近年の在留外国人数の推移1

結果的に、2022 年末の在留外国人数は過去最多の約 308 万人となりました。これまで 1 年間に増えた在留外国人が最も多かったのは 2019 年の約 20 万人でしたが、2022 年は約 31 万人増と大幅に更新しました。1,747 ある基礎自治体のうち、総人口が 31 万人を超えているのはわずか 80 市区（4.6%）であることを考えると、いかに多いかがわかります2。

1
2

出入国在留管理庁「在留外国人統計（旧登録外国人統計）統計表」より作図
政府統計の総合窓口 e-Stat「市区町村数を調べる」
1

＜訪日外国人数も、コロナ禍以前のペースに戻りつつある＞
また、訪日外国人数も 2012 年以降増加の一途をたどり、コロナ禍以前の 2019 年には過去最多の約3,190 万人となり、この 30 年間で 10 倍以上に増えました（図表３）。2022 年は年間で約 383 万人に止まりましたが、2023 年 4 月以降は毎月 200 万人前後となっています。
図表３．近年の訪日外国人数の推移3

今後も在留外国人・訪日外国人ともに増加が見込まれることから、災害時における言語や文化等の異なる人々への支援の必要性も高まっていくと考えられます。
次に、在留外国人の内訳を見てみると、国・地域別では中国がもっとも多く、ベトナム、韓国、フィリピン、ブラジルと続きます。全体で 195 の国・地域から構成されるうち、この上位５か国で 70％を占めています（図表４）。一方、「その他」は 49 万人超と 10 年前の約２倍に増え、全体の 16％を占めており、いずれも過去最多となっていることから、多様性への配慮の必要性が高まっていることがうかがえます。
図表４．国籍・地域別在留外国人の構成比（2022 年末現在）43
4

日本政府観光局「訪日外客統計」より作図（2023 年は上半期（1〜6 月））
出入国在留管理庁「令和４年末現在における在留外国人数について」2

＜前回改訂時（2018 年）と比べて、国籍と在留資格の割合に変化が見られる＞
また、在留資格別では、多い順に永住者、技能実習、技術・人文知識・国際業務、留学、特別永住者となっており、この上位５つで 68％を占めています（図表５）。
10 年前と比べると、「身分系」の資格はほぼ同じ割合ですが、特別永住者が 10％減少し、「活動系」の資格が 10％増加しています。
図表５． 在留資格別在留外国人の構成比（2022 年末現在）5

年齢別では、20 代が最多の 30％を占めています（図表６）。また、14 歳以下、16〜64 歳、65 歳以上の 3 区分では、それぞれ 8％、85％、7％となっており、日本人と比較すると生産年齢人口の割合が非常に高いことがわかります（図表７）。
図表６．年代別在留外国人の構成比（2022 年末現在）656

出入国在留管理庁「令和４年末現在における在留外国人数について」出入国在留管理庁「在留外国人統計（旧登録外国人統計）統計表」（2022 年 12 月末）
3図表７．年齢別（３区分）在留外国人と日本人の比較（2022 年末現在）7
＜外国人＞

＜日本人＞

以上の点を、手引きの作成・改訂時点で比較すると図表８のようになります。こうした状況の変化を踏まえて、災害時外国人支援のあり方も適宜見直していくことが重要です。
図表８．手引き作成・改訂時の外国人状況82009 年

2012 年

2018 年2023 年

222 万人

208 万人256 万人308 万人国・地域別上位①

中国

中国

中国

中国

②

韓国

韓国

韓国

ベトナム

③

ブラジル

フィリピン

ベトナム

韓国

④

フィリピン

ブラジル

フィリピン

フィリピン

⑤

ペルー

ベトナム

ブラジル

ブラジル

在留資格別上位①

永住者

永住者

永住者

永住者

②

特別永住者

特別永住者

留学

技能実習

③

日本人配偶者等

留学

技能実習

技人国

④

定住者

定住者

特別永住者

留学

⑤

留学

日本人配偶者等

技人国

特別永住者

年齢構成 14 歳以下

9％

9％

9％

8％

15〜64 歳

85％

84％

85％

85％

65 歳以上

6％

7％

6％

7％

679 万人837 万人3,119 万人

1,071 万人在留外国人数

訪日外国人数7

出入国在留管理庁「在留外国人統計（旧登録外国人統計）統計表」（2022 年 12 月末）
在留外国人数は、出入国在留管理庁「在留外国人統計（旧登録外国人統計）統計表」2008, 2011, 2017, 2022 年の各 12 月末時点。訪日外国人数は、日本政府観光局「訪日外客統計」2009, 2012, 2018 年の年間人数。2023 年は 6月末までの半年間の人数84在留外国人の出身地や在留資格、年齢等の構成は、自治体によってその特徴が大きく異なります。
そのため、災害時外国人支援のあり方も一律にこうすべきとは言えません。詳しくは第２章で取り上げますが、地域の実情に応じて、対応言語や情報の届け先等を検討する必要がありますので、日頃からできるだけ詳細な把握に努めておくとよいでしょう。
また、2023 年４月、政府は 2033 年までに外国人留学生の受入れ数 40 万人を目指すとしました9。
訪日外国人旅行者については、2030 年に年間 6,000 万人を目標に環境整備を進めています10。
さらに、「経済財政運営と改革の基本方針 2023」では、外国人材のさらなる受入れが明記されました。このことからも、今後ますます日本に滞在する外国人の増加が見込まれます。災害時に言語や文化等の違いによる大きな混乱が生じないよう、また災害時支援の担い手としての外国人住民の育成の観点からも、必要な取り組みを早急に進めていくことが大切です。

9

教育未来創造会議「未来を創造する若者の留学促進イニシアティブ（第二次提言）」（令和 5 年 4 月 27 日）
明日の日本を支える観光ビジョン構想会議「明日の日本を支える観光ビジョン―世界が訪れたくなる日本へ―」（平成28 年 3 月 30 日）
105（２）災害時における外国人支援施策□ 近年、国による防災・災害時外国人支援関連施策が強化□ 地域国際化協会を中心に、災害多言語支援センターの設置が増加□ 地域防災計画等に「災害時外国人支援情報コーディネーター」の育成が明記＜近年、国による防災・災害時外国人支援施策が強化＞
ここでは、近年の多文化共生施策における災害時外国人支援に関する項目を整理しておきます。
2020 年９月、総務省は「地域における多文化共生推進プラン」の改訂を公表しました。2006 年３月に公表された同プランでは、「生活支援」の一つとしての「防災」について、今後必要となる５つの取り組みを挙げていましたが、改訂プランでは「災害時の支援体制の整備」として、地方公共団体に求められる取り組みを７つにまとめています（図表９）。
改訂プランでは、必要な取り組みがより具体的かつ多様化していること、また支援の担い手としての外国人の存在が強調されていることが見てとれます。
図表９．総務省「多文化共生推進プラン」における防災（新旧対照）
2006 年プラン

2020 年改訂プラン

ア．災害等への対応

ア．外国人に関する防災対策の推進

イ．緊急時の外国人住民の所在把握

イ．多言語支援のための応援体制の整備

ウ．災害時の通訳ボランティアの育成・

ウ．外国人住民の所在把握支援、連携・協働
エ．大規模災害時に備えた広域応援協定
オ．災害時の外国人への情報伝達手段の多言語化、多様なメディアとの連携

エ．自主防災組織等への外国人住民の参画促進
オ．外国人被災者への多様な情報伝達手段の活用
カ．外国人被災者への効果的な情報伝達体制の整備
キ．避難所における外国人被災者の感染症
対策

次に、2018 年 12 月に政府がまとめた「外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策」を見ていきます。この対応策は、その後毎年改訂されていますので、ここでは最新版となる 2023 年版における防災関連事項を以下に抜粋しておきます。いずれも、災害情報を多言語化し、外国人に周知するための取り組みとなっています。

6外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策《施策番号 32》〔内閣府（防災担当）、法務省、総務省、国土交通省〕
15 言語で作成した防災・気象情報に関する多言語辞書について民間事業者のウェブサイトやアプリ等における活用を促すとともに、災害時情報提供アプリや気象庁ホームページについて、関係機関のホームページやポスター等を活用して、周知することにより防災・気象情報の多言語化を推進する。
《施策番号 34》〔外務省〕
災害発生時の在京大使館等との連携強化を図るため、在京大使館等を対象とする防災施策説明会を実施する。また、災害時における関係省庁の情報提供ウェブサイト等を自国民に対して周知するよう要請する。
《施策番号 109》〔こども家庭庁、消費者庁、法務省、総務省、厚生労働省、文部科学省、 国土交通省等関係省庁〕
特に、医療、保健、防災対策等の外国人の生命・健康に関する分野や、子どもの教育、保育その他の子育て支援サービス、労働関係法令、社会保険（医療保険、年金、介護保険、労働保険）、在留手続等の分野における情報提供・相談対応、民間賃貸住宅等の契約等については、地域ごとの国籍別の在留外国人の多寡等の状況を踏まえ、できる限り、母国語による情報提供・相談対応等が可能となるよう、段階的な多言語対応の環境づくりを進める。
また、総務省では 2018 年以降、毎年「災害時外国人支援情報コーディネーター養成研修」を開催し、2023 年 7 月末までに約 240 名が修了しています11。国の防災基本計画にも「国〔総務省〕は、地方公共団体等と協力し、研修を通じて、災害時に行政等から提供される災害や生活支援等に関する情報を整理し、避難所等にいる外国人被災者のニーズとのマッチングを行う災害時外国人支援情報コーディネーターの育成を図るものとする。
」とされており、都道府県の地域防災計画においても図表 10のように記載されています。
さらに、（一財）自治体国際化協会が 2023 年に実施した調査結果によると、「災害多言語支援センターを設置したことがある」と答えた都道府県及び政令市は約 4 割となっています12。その設置形態や運営方法等は地域によってさまざまですが、日頃から関係者との議論を重ね、各種支援ツールの活用や実践的な訓練の実施を通じて、災害時対応の充実がはかられています13。
以上のように、近年は国の方針により在留外国人と訪日外国人の受け入れが拡大されており、今後もさらなる増加が見込まれていることから、災害時における外国人支援体制の構築が喫緊の課題となっています。
現在の取組状況は地域によって様々ですが、本手引きをご活用いただき、地域事情を踏まえたうえで今後の具体的な施策展開につなげていただけると幸いです。

11

詳しくは「第 2 章 ３（１）災害時における外国人支援のための研修等」を参照。
災害多言語支援センターを設置していなくても多言語での災害情報発信等の対応はしている団体もあります。
13
詳しくは第２,３章を参照。
127

図表 10．地域防災計画への災害時外国人情報コーディネーターに関する記載状況（2023 年 12 月 8 日時点 （一財）自治体国際化協会調べ）

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２．災害と外国人
本節では、これまでに起きた大規模災害において外国人被災者等が直面した困難と、それらへの対応策について整理していきます。

（１）災害時に外国人が直面する課題□ 日本人と外国人では、防災に関する基礎知識や経験が異なる□ 災害時には、「言葉の壁」「制度の壁」「心の壁」が顕在化しやすい□ 近年、各地で災害時に支援の担い手となる外国人の育成が進展＜日本人と外国人では、防災に関する基礎知識や経験が異なる＞
国によって、主な災害の種類とその対応策や、防災教育のあり方等が異なります。日本では主に地震災害を取り上げ、幼少期から学校や家庭で避難訓練等が行われています。一方で、在留外国人の出身地別で上位を占める国のうち、ベトナムや韓国、ブラジル等では大規模な地震が起こっていないこともあり、学校や地域で防災教育が行われていなかったり、水害や山火事など別の災害が取り上げられたりするそうです14。また、一口に「避難所」といっても、必ずしも日本のように小中学校の体育館をイメージするとは限りません。そもそも避難所となる施設が決まっていなかったり、竜巻が多い地域では地下のシェルターに避難するよう教えられていたりするところもあります。
そのため外国人に対しては、災害に関する基礎知識や経験において、日本人とはスタートラインが異なるのだという認識が必要です（図表 11）。内閣府においても外国人を「要配慮者」と位置付け、平常時における防災教育の必要性や、災害時における多言語による情報提供等、適切な支援や配慮の必要性が示されています15。
図表 11．災害時に外国人が直面する課題とその背景
田村太郎氏（一般財団法人ダイバーシティ研究所）作図をもとに一部改変

14

地域や年代によっても、学校や地域で学ぶ災害の種類や対策などが異なります。
ここでいう「要配慮者」とは、高齢者、障害者、乳幼児等の防災施策において特に配慮を要する人を指します。「避難行動要支援者」とは、要配慮者のうち、災害が発生し、又は災害が発生するおそれがある場合に自ら避難することが困難な人であって、その円滑かつ迅速な避難の確保を図るため特に支援を要する人を指します。「要防災教育者」とは、海外で生まれ育ったこと等により、日本における災害に関する必要な知識や経験等が不足しており、防災教育を必要とする人を指します。
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＜災害時には、「言葉の壁」「制度の壁」「心の壁」が顕在化しやすい＞
それでは、具体的にどのような観点から支援や配慮が必要になるのでしょうか。日本に暮らす外国人が直面する課題として、平常時から「言葉の壁」、「制度の壁」、「心の壁」があると言われています
が、これは災害時にも当てはまります。平常時からある壁が、災害時により顕在化すると言ったほうが適切かもしれません。
言葉の壁 ・・・（例）必要な情報を入手できない、困り事を伝えられない制度の壁 ・・・（例）希望する仕事に就けない、選挙権・被選挙権がない
心 の壁 ・・・（例）外見や宗教による差別、ステレオタイプからくる偏見「言葉の壁」というのは、単に外国人の日本語力に起因するものだけではありません。日常会話には何ら支障がないレベルの人でも、「炊き出し」や「津波警報が発令されました」といった災害時特有の用語や表現を正しく理解することは困難です。また、「余震」や「計画停電」のように、そのまま外国語に置き換えることが難しいものもあるため、相手に応じた伝え方を考える必要があります。
近年は多言語支援ツールの充実により、以前に比べてずいぶんと情報を多言語で発信することが容易になりました。しかし、正確な通訳・翻訳を行うにはある程度の時間を要するため、必要な情報がすべてタイムリーに提供されるわけではありません。災害時においては、情報の遅れによって適切な支援がなされなくなる場合もあります。
「制度の壁」もさまざまありますが、日本人と大きく異なる点として、在留資格と在留期限について理解しておくことが大切です。例えば、被災者支援の一環として行われる義援金や生活福祉資金といった経済的支援は、どのような在留資格の外国人が対象となっているのか、また災害によって怪我をして病院での手当て等が必要になった場合、保険証を持たない外国人（訪日外国人含む）も治療が受けられるのか、避難所生活を送る中で在留期限が切れてしまった人は超過滞在（オーバーステイ）になって通報されてしまうのか、さらには亡くなられた方のご遺体を母国に送るにはどのような手続きが必要となるのか、といったことが過去の相談事例にありました。
このような日本人ではおよそ直面しないような問題が、外国人の場合には起こりうるのです。そのときにどう対応していたのかを事前に災害時外国人対応の経験をもつ団体等に確認したり、同様のことが起きた場合の対応策を関係機関に問い合わせた上で、自組織内で検討・共有したりしておくことが大切です16。
【事例】
過去の災害時には、被災者向けに空き家を無償で提供するという情報が日本語のみで行われており、それに気がついた支援者が翻訳をして外国人に伝えようとしたところ、すでに申し込み期限が過ぎていたということがありました。支援者も外国人も非常に残念な思いをしました。その時の支援者は、外国人から「ここは日本だから、日本人が優先されるのは仕方がないです。」と言われたことが忘れられないそうです。私たちの身近なところに、日本語以外での情報を必要としている人がいるという認識を持つことが重要です。

16(公財)東京都つながり創生財団『外国人のための災害時 Q&A 集』等を参照。
10

「心の壁」についても、避難所で水や食料が提供されるのを見て「私のような外国人ももらえるのだろうか。日本人より先にもらってはいけないのではないか。
」と感じてしまう外国人側の心情によるものもあれば、悪意をもって外国人を排斥しようとするデマやヘイトスピーチのようなものから大きな心理的ストレスにつながるものもあります。
外国人側の心情によるものについては、外国人被災者とのコミュニケーションを通じて、必要以上の不安や誤解等の解消に努めることが重要です。単に国や自治体からの災害情報を翻訳して伝えるだ
けでは、こうした心理的ケアにはつながりません。異国の地で、日常とは全く異なる状況下において、普段とは違う不安を抱えている人に寄り添った関わりが必要になります。
悪意をもって外国人を排斥しようとするものについては、特に近年はさまざまな SNS（SocialNetworking Service）が活用されており、残念ながら過去の災害時にはそうした中にも排他的なメッセージが見られました。これらの問題をその場ですぐに解決することは難しいですが、「デマやウワサにご注意ください」といった注意喚起情報や、ファクトチェック（真偽検証）ができるものについては「＊＊＊といった事実はありません」のように正しい情報を発信するなど、トラブル等の発生を未然に防ぐような取り組みも大切です。
これらのことは外国人支援におけるポイントとしてよく知られていることですが、加えて、日本人同様に年齢や性別、障害の有無といったことも含めた、複合的な課題への対応にも注意が必要です。
つまり、障害のある外国人高齢者や外国人妊産婦といった「避難行動要支援者」に必要な観点を複数抱える人については、言語や文化等の違いに加えて福祉的なサポートが必要になります。それらを外国人支援担当者だけで対応することは困難ですから、各関係部署との連携・協働により適切な支援を行わなければなりません。同じように、他部署で外国人被災者に対応している場合には、外国人支援担当者から言語や文化、宗教的な配慮等の必要性を伝え、一緒にサポートしていくことが大切です。

【事例】
過去の水害時の対応において、外国人高齢者が普段使用している車椅子が流されてしまい移動ができなくなってしまったことがあります。その際、外国人支援担当者が通訳を手配し、福祉部署から車椅子を借りることができました。さらに、この外国人は在日 15 年以上であったにもかかわらず障害者手帳をもっていない（そうした制度があることを知らない）ことがわかったため、通訳を介して手帳の取得を申請し、必要な支援を受けることができました。また、イスラム教徒の女性からは救護所で手当をしてくれる人が男性しかいないため利用できないという声が寄せられ、女性職員による対応を依頼することもありました。
このように、外国人に必要な配慮を理解している人と、福祉や医療等他分野における専門職員とが連携し、被災者一人ひとりに適切な対応ができることが望ましいでしょう。

11＜近年、各地で災害時に支援の担い手となる外国人の育成が進展＞
また、2011 年の東日本大震災以降、メディアを通じて被災地等で支援者として活躍する外国人住民にも注目が集まるようになりました。当初は、外国人自身が炊き出しや災害ゴミの片付け等に勤しむ姿が驚きと称賛をもって紹介されていましたが、日本人の高齢化と人口減少による地域の担い手不足が顕著になるにつれ、外国人住民に災害時の支援の担い手としての期待が高まっていきました。
具体的な事例は第２章でご紹介しますが、「外国人防災リーダー」や「外国人キーパーソン」という名称のもとに、平常時から外国人コミュニティへの防災啓発活動や情報伝達を行い、災害時には通訳・翻訳や相談対応など率先して支援活動に当たることが期待され、研修会等を通じてそうした活動に必要なノウハウを身につけてもらえるような取り組みを行なっている地域があります。
そうした災害時支援の担い手としての外国人には、今後ますます期待が寄せられるとともに、人材育成のニーズが高まることでしょう。とは言え、日本人・外国人を問わず、ボランタリーに活動する人たちに過剰な期待や責任を負わせることは適切ではありませんので、あくまで公的な支援を補完・強化するものとして位置付けることが大切です。

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（２）被災外国人に必要な支援□ ポイント①「３つの壁」を低くする□ ポイント② 災害時外国人支援に関する役割分担を決めておく

前述のように、災害時には被災外国人に特有のさまざまな観点を理解したうえで、適切な支援を行うことが求められます。そのために必要なことについては、第２章で具体的に取り上げていきますので、ここでは大きく二つのポイントを確認しておきます。
＜ポイント① 「３つの壁」を低くする＞
p.10 で挙げた「言葉の壁」、「制度の壁」、「心の壁」といった障壁をできる限り低くすることです。
例えば、通訳者の手配や翻訳物の準備、文化的・宗教的な配慮、在留資格のちがいによる支援策の検討、平常時とは異なる相談への対応、デマやウワサに惑わされない日本人・外国人双方への意識啓発などです。
＜ポイント② 災害時外国人支援に関する役割分担を決めておく＞
国や都道府県、市町村、国際交流協会等において、それぞれ外国人支援に当たる部署・担当者との役割分担を予め地域防災計画や災害多言語支援センター設置運営マニュアル等により決めておくことが重要です。特に、外国人支援に当たる部署・担当者と都道府県や市町村の防災担当部署・担当者との連携が大変重要であり、また、学校や病院、社会福祉協議会等の関連施設・団体等との連携がスムーズにいくよう、日頃の訓練等を通じて互いにノウハウを培っておくことも重要です。
こうした取り組みがより効果を発揮するためには、平常時からの継続的な取り組みが不可欠です。
第２章では、まず普段から取り組んでおくべきことを整理し、その上で災害が起きた後に実施していくことを時系列に示していきます。

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