こうえいフォーラム第 16 号 / 2007.12

地方都市の密集市街地における防災まちづくりのあり方
DISASTER PREVENTION PLANNING IN DENSELY SETTLED RESIDENTIAL AREAS
OF LOCAL CITIES

盛田泰史 *・中垣淳一 *・古市博之 *・土岐麻梨子 *Hiroshi MORITA, Junichi NAKAGAKI, Hiroyuki FURUICHI and Mariko TOKI

Old sections of urban areas in local cities, fishing villages and so on contain high densities ofold wooden houses. The hazards that exist at the time of accidents or natural disasters is very
high in these areas. Therefore upgrading and improvement of buildings in such villages andcities is a pressing need. Policies and methods for improvement need to be based on the specificcircumstances of each area as they usually hold a peculiar historical background and character.
Based on the special characteristics of a local city, we selected a densely settled residential area
and traversed the area together with people who live there. We gathered their opinions about
the area and, based on the results, formulated an appropriate upgrading policy and associatedmethods.

Keywords ：Local city, unique qualities, densely settled areas,
citizen's participation in disaster prevention planning

1. はじめに（1）背景と目的
国が重点施策として取上げている重点密集市街地の改善策は、東京・大阪といった大都市部での改善策が中心となっている。しかし、ここ数年間に起きた宮城県北部地震、福岡県西方沖地震、新潟県中越地震などは地方都市を直撃し、被害をもたらしている。これらは、いずれも旧来からの市街地、農村・漁村集落等で被害が発生し、その被害状況はそれぞれの地域固有の特性と関連している。今後想定される東海地震、東南海地震等においても同様に、各地方都市の特性に起因する被害が危惧される所である。
本論文では、三重県をモデルに、地域固有の歴史的背景や課題といった地域特性を加味した中で、国の密集市街地（2）方法具体的な作業の進め方は次のとおりである。①地方密集地区の抽出と分類：地方都市固有の防災上危険な密集市街地を抽出・分類する為、一般的な抽出指標である建物密度、不燃領域率、老朽木造建築物割合、避難道路整備状況に加え、地区特性として a）都市計画の状況、b）地理的地
形的状況、c）市街地形成背景、d）産業、都市機能の役割を勘案したうえで、地区特性に応じて地方密集地区を分類した。②住民参加による整備方針の検討：①で抽出した地区の中から、各分類それぞれでモデル地区を選出し、その地区住民への意識調査や住民代表者とのワークショップを実施し、整備方針・整備手法の検討や地元と行政の役割分担の検討、さらには防災まちづくり実現の為に必要な助成制度等を検討した。の基準にはあてはまらないが、地域特性から災害の危険性が高いと考えられる地域を抽出・分類することを第一の目

2. 地方密集地区の抽出と分類的とする。なお、ここで抽出した地区については本論文においては「地方密集地区」と呼ぶこととする。

（1）抽出・分類方法および結果

さらに、地域住民の意向を踏まえた整備方針や整備手法、三重県では、国が発表した重点密集市街地以外にも防災そして、今後望まれる支援メニューを検討することを第二上危険な密集市街地（つまり「地方密集地区」）が存在するの目的とする。なお、これらの課題の確認にあたっては、ことから、新たに地方密集地区の抽出基準を設けるととも地域住民とまち歩きを行い、より実態に即した方針等の提に、地域特性に応じて地区分類を行った。

言を行った。

その結果、各市町の中心部周辺で地方密集地区が多かったほか、三重県の特徴として、どちらかといえば人口集積*

玉野総合コンサルタント（株） まちづくり推進部がなく、白地地域や都市計画区域外といった漁村集落や離27

地方都市の密集市街地における防災まちづくりのあり方

島などにも多数の危険な地方密集地区が存在することが明らかとなった。以下にその手順を示す。

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図－2 三重県における地方密集地区の分布図



図－ 1

抽出・分類フロー3. 地域住民とともにつくる地区整備方針
地方密集地区の整備は、整備計画作成の初期段階から、地域住民とともに考え、多くの住民や関係権利者の合意のもとに進めていくことが不可欠だと考える。
今回、次に示す方法で地区代表者によるワークショップを行った他、地区住民全員を対象として、アンケートを実施した。以下にワークショップの進め方および結果をまとめるが、住民の意識としては、当面は財政負担の少ない（ソフト）対策への意識が高く、根本的な改善（ハード対策）は先送りの感がある為、ハード対策に対する支援が必要である。
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こうえいフォーラム第 16 号 / 2007.12
観光市街地型
沿岸観光市街地型


整備方針図（ワークショップ結果）

図－ 4農村集落
漁村集落



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図－ 5

整備の優先順位（ワークショップ結果）

地域住民と協働で検討した地区の課題と整備方針およびそれに対応する整備手法（例）を地区分類別に以下に示す。
分類表－ 1

都計外漁村集落

4. 地区分類別整備課題と整備方針

地区分類別整備方針と整備手法

整備方針

中心市街地型
周辺市街地型①住宅市街地総合整備事業②（財）日本宝くじ協会助成事
業③都市防災総合推進事業、住宅市街地総合整備事業④住宅市街地総合整備事業、自主防災組織活性化促進事業等【交流と定住の空間づく ①住宅市街地総合整備事業（密りを推進】
集市街地型）① 老 朽 住 宅 の 建 替 え・ ②店舗集団化事業（商店パティ
改修促進オ事業）、優良建築物等整備事②共同化による建替え 業 等
促進【良好な住環境を形成】①都市防災総合推進事業、緊急①避難路の整備
地震対策促進事業補助、住宅市②道路側敷地のセットバッ 街地総合整備事業
ク②地区計画、 街並み環境整備事③建築規制の緩和による 業
建替えの促進③建基法 43 条 1 項ただし書き許④建替え促進
可 等
④ －

離島型

共通事項

①空家等の除却②避難誘導標識の設置③ 広 場・ 避 難 場 所 の 整
備④住民まちづくり活動
支援

整備手法

【 地 域 の 歴 史 的 建 築 物、 ①都市防災総合推進事業、緊急
文 化、 観 光 資 源 を 生 か 地震対策促進事業補助、住宅市した街並み空間の形成】 街地総合整備事業①避難路の整備② －②建替え促進③地区計画制度、街並み環境整③沿道景観の創出
備事業、景観地区の指定 等【地域の観光資源、 歴史 ①小規模住宅地区改良事業
的な街並みを生かした空 ②地区計画、 街並み環境整備事
間の形成】
業①空家の除却③建基法 43 条 1 項ただし書き許②道路側敷地のセットバッ 可 等
ク④ －③建築規制の緩和による ⑤建基法 39 条、 がけ地近接等
建替え促進
危険住宅移転事業④建替え促進⑥地区計画制度、 街並み環境整⑤津波被害に対する建築 備事業、 景観地区の指定 等物の整備⑥沿道景観の創出【 農 村 景 観 を 維 持 し つ ①住宅市街地総合整備事業
つ、地域防災力の向上】 ②都市防災総合推進事業、緊急① 老 朽 住 宅 の 建 替 え 促 地震対策促進事業補助、住宅市
進街地総合整備事業 等②避難路の整備【傾 斜 地 に 立 地した 集 落に暮らす漁業に携わる人の生活と生業が折り合った生活環境を維持・改善】①空家等の除却②避難路の整備③建築規制の緩和による建替えの促進④建替え促進⑤津波被害に対応する建築物の整備⑥津波避難場所の整備【傾 斜 地 に 立 地した 集 落に暮らす漁業に携わる人の生活と生業が折り合った生活環境を維持・改善】①空家等の除却②避難路の整備③安全性の高い建築物への建替え促進④建替え促進⑤津波被害に対応する建築物の整備⑥津波避難場所の整備【離島ならではの集落形態を生かしつつ災害時の孤立対策を考慮】①避難路の整備
②安全性の高い建築物への建替えの促進③助成による建替え促進④津波被害に対応する建築物の整備⑤津波避難場所の整備①小規模住宅地区改良事業②都市防災総合推進事業、 緊急地震対策促進事業補助、 住宅市街地総合整備事業、 津波 ・ 高潮
危機管理対策緊急事業③建基法 43 条 1 項ただし書き許可 等④ －⑤建基法 39 条、 がけ地近接等
危険住宅移転事業⑥防災まちづくり事業、 緊急地震対策促進事業補助金 等①小規模住宅地区改良事業②都市防災総合推進事業、 緊急地震対策促進事業補助、 住宅市
街地総合整備事業、 津波 ・ 高潮
危機管理対策緊急事業③建基法 69 条、 準都市計画区域への編入④ －⑤建基法 39 条、 がけ地近接等
危険住宅移転事業⑥防災まちづくり事業、 緊急地震対策促進事業補助金①都市防災総合推進事業、 緊急地震対策促進事業補助、 住宅市
街地総合整備事業、 津波 ・ 高潮
危機管理対策緊急事業②建基法 69 条等、 準都市計画区域への編入③ －④建基法 39 条、 がけ地近接等
危険住宅移転事業⑤防災まちづくり事業、 緊急地震対策促進事業補助金29

地方都市の密集市街地における防災まちづくりのあり方

5. 住民と行政の協働によるまちづくりの仕組みづくり6. 今後望まれる支援メニュー
3 章、4 章の整理から伺われることは、住民の意識がハー

今回のワークショップを通じ、協働のまちづくりにあド整備に対してあまり積極的ではないこと（これは市町村たっての仕組みを検討する必要性が浮かび上がった。ここ行政の意識も同じと感じられる）、そして防災対策に最もでは、地方密集地区の改善を実現していくうえでの住民と効果があると考える建物の不燃化促進（建替え促進）に対す行政の取り組み体制について整理する。

る支援メニューが薄いということである。
その為、とくに今後望まれるメニューとしては、住民が（1）住民側の役割：まちづくり協議会の設置
まちづくり活動や都市計画の分野では、住民主体のまちづくりは重要な柱となりつつある。住民はまず、「地方密集地区の改善」を目標とした住民主体のまちづくり活動の拠点として「まちづくり協議会」を設置することが望まれる。

望み、かつ事前対策効果の高いものであり、地方密集地区の建替え促進に資する規制緩和措置等の充実と財政面を中心とした助成メニューの創設と考える。
表－ 2、3 では、今後望まれる支援メニューの一部を掲載する。
表－ 2

そして、その地区に関係するすべての人（住民、就業者等）が集まり、整備方針やルールづくりを行う。
（2）行政の役割 1：まちづくり協議会の公的認定「まちづくり協議会」でまとめられた地区住民の総意に関する取り扱いを条例等で担保する。
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まちづくり協議会の位置付け方法（3）行政の役割 2：まちづくり支援体制（専門部署）
住民と行政の協働に向けた行政側の受け入れ体制（専門部署）を作る。これにより住民と行政の意見交換が進み、より発展性のあるまちづくりを継続できる。
三重県の規制緩和措置、都市計画区域の見直し案

目的対応
概要
建築基準法第 43 通路幅員 4m 未満
条 1 項ただし書き の場合の許可基準
許可基準の策定を定める。
道路位置指定に関建替えに資する規制緩和の許可基準 建築基準法第 42 す る 技 術 基 準 へ
条 3 項道路指定基 の 建 築 基 準 法 42
準の策定
条 3 項の追加を検討。
地方密集地区は建物の集団性が非常都市計画区域外にに高く、相隣関係存する地方密集地 準都市計画区域へ 等に関わる集団的区への集団既定を の編入な規制の必要性が適応高い為、準都市計画区域への編入を検討。

表－ 3

三重県の財政面を中心とした助成メニューの創設案

目的対

応

ブロック塀
助成メニューの除却、改の創設
修

老朽空家の除却

助成メニューの創設
国への要望

耐震改修の 助成メニュー
促進の創設

建替え促進

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図－7 住民と行政の協働による取り組み体制

30

助成メニューの創設

まちづくり
助成メニュー
協議会の運の創設
営

助成事
概
要業名称
ブ ロ ッ ブロック塀の除却、
ク 塀 等 フェンス、生垣等へ
除 却 回 の改修を促進する為
収事業 の助成
老朽住老朽家屋、老朽空家宅除却の除却に対する助成
事業
小規模住宅地区改良事業制度の対象地区の拡充
老朽住老朽木造家屋等の耐宅耐震震改修を促進する為
改修助の助成成事業
老朽木造家屋等の耐耐震建震・耐火建築物への替え助
建替えを促進する為
成事業の助成ま ち づ 住民主体のまちづく
く り 活 りによる地方密集地
動 支 援 区の改善を促す為、まちづくり協議会運事業営に対する助成こうえいフォーラム第 16 号 / 2007.12

る必要がある。
⑧

地方密集地区の改善にあたっては、現在の支援メニューでは不十分な感がある為、地域の実状に応じた支援メニューの検討や創設および国への要望が必要である。

⑨

今回の成果を実効性あるものとする為、今後の地方密集地区改善に向けた各主体の取り組みプログラムの一例を示すと次の通りである。

謝辞：今回の実績を報告することができたのは、三重県建土整備部住宅室の方々が調査・検討の機会を与えてくださったこと、また、県内各市町の担当者の方々の協力および地元の皆様のご協力によるものです。
末尾になりますが、お礼申し上げます。

図－ 8

地方密集地区を減らすためのシナリオ案

7. まとめ今回、三重県をモデルに地方密集地区の整備方針等を検討した結果、以下のことが明らかとなった。
①

国の重点施策として取り組んでいる密集市街地の抽出基準では該当しない地方密集地区が多数存在している。

②

したがって、各県や市町の実状にあった新しい地方密集地区の抽出基準が必要であること。三重県では約 300 地区存在することが明らかとなった。

③

地方密集地区は、それぞれ地区の状況が異なる為、地区特性を加味し、地区の実状にあった分類をする必要がある。三重県では 8 つに分類した。

④

さらに、整備課題・整備手法も地区分類により異なる為、分類別に整備課題・整備手法を検討する必要がある。

⑤

地方密集地区を改善する為には、地域住民の共通認識と協力、さらには自主的な活動が必要となってくる為、整備課題や整備方針を検討する場合には、初期段階から地域住民の参画が重要となってくる。

⑥

今回のワークショップに対して、参加した住民の評判は良好であり、今回の結果について県民に対し、情報公開を積極的に行い、防災まちづくりへの意識を高めることがまずは重要である。

⑦

そして、行政は、住民に対する受け入れ体制を整え
31