TODAY用原稿

2013年10月15日

現場指揮システム（ICS）と事業継続計画（BCP）

一般社団法人レジリエンス協会 黄野吉博
AIU 損害保険株式会社 永橋洋典

本 稿 では、東 日 本 大 震 災 の際 に岩 手 県 及 びトモダチ作 戦 において効 果 をあげ注 目 されている現場指揮システム（ICS、Incident Command System）と、以下の検討対象との関係について解説する。主な検討点は、既に自衛隊、海上保安庁などが導入している ICS を、非制服組組織である都 道府 県 庁及 び市町 村 役所 、町内 会 ・自 治 会の自 主 防 災組 織並 びに民 間組 織 （企 業 、団体 ）の自衛消防隊へ普及する方法である。なお、消防は ICS 化を現在検討中と聞いている。
・防災マニュアル

・

事業継続計画（BCP）

・

事業継続マネジメント（BCM）

・事業継続マネジメントシステム（BCMS）

また、本 稿 では、市町 村 に設置 されている消 防 団と「石 油 コンビナート等 災 害防 止 法 」に規 定 されている自衛防災組織（自主防災組織または自衛 消防隊と混同しないで頂きたい）は消防とし、制服組に含めている。

1. 現場指揮システム（ICS）
ICS とは、70 年代に米国カリフォルニア州で発生した大規模な山火事への対応手法として消防、軍などの関係組織の特別チームが作成した FIRESCOPE（http://www.firescope.org）をベースに、80 年代から火災・地震・水害での事態沈静化と二次災害防止並び救急救命、生活支援活動を含むインシデント対応として開発された緊急事態対応システムである。
現 在 では、火災 ・地 震 ・水 害 ・ハリケーン・竜巻 ・テロなどが発 生 した際に、警察 ・消 防 ・軍 などの制 服 組 と自 治 体 ・民 間 組 織 の非 制 服 組 を統 合 し運 用 する際 のベストシステムとして認 識 され、米国・英国・豪州・カナダ・ドイツで活 用され、デファクトスタンダード化している。また、2002 年に設立さ れ た 米 国 国 家 安 全 保 障 省 （ DHS ） で は 、 ICS を 取 り 込 ん だ 国 家 危 機 管 理 シ ス テ ム 、 NIMS
（National Incident Management System）を 2004 年 3 月に発表し、米国の危機管理の基盤として活用している。
ICS の構造は図 1 のとおりであり、制服組も非制服組も同じである。ICS の特徴は、単独組織での活動よりも、複数の組織が連携（情報共有）協働し大規模な自然災害と人的災害に対応すること

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2013年10月15日を想定している点にある。
組 織には、前 述したとおり制 服組 組織 と、都道 府県庁 、市町村 役所 、町 内会 ・自 治会及 び民 間組織（企 業、団 体）の非 制服組 組織があるが、東日 本大震災 で指摘 された問題 点は、非 制服組の緊急事態対応チームの ICS 化が遅れているばかりでなく、ICS をほとんど理解していないために、制服組との連携・協働に支障が出たことである。
これを解消するには、ICS を理解し、出来れば平時の状態を無理がないように ICS の役割に当てはめると浸透も容易になると思われる。

現場指揮班

実行班

計画・情報班

図1

後方支援班

財務・総務班

現場指揮システム（ICS）の構造

図 1 にある各班（制服組の「部」に相当する）の業務内容は以下のとおりであるが、ICS の有効性を高 めるためには関 係者は年 一回 一日以 上の座 学と演習を受け、力 量を改 善することが求められる。この座学 と演習には、米 国危 機管 理庁 （FEMA）がウエブで公 開 している次 の情 報を活用 することになる。ただ、今 は日 本 語 版がなく、民間 の有志 が主 要 用語 について、消 防 ・自 衛隊 ・海 上 保
安庁の使用言語を調査し、日本語化の検討を行なっている状況にある。したがって、本稿で使用している関係用語も今後は修正されることもある。
ICS 100 （入門編）
ICS 200 （基礎編）
ICS 300 （中級編）
ICS 400 （上級編）(1) 現場指揮班
現場指揮班は、現場指揮者（Incident Commander）、安全管理担当（関係者が危害を受けないように管 理 する）、連 絡 担 当 （組 織 内 外 との連 絡 を管 理 する）から構 成 され、次 の業 務 を担 当 する。
・ 現場を代表する・ 緊急事態への総合的なリーダーシップを発揮する
・ 安全を確保する・ 目標を設定する

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・ 他の組織と連携・協働のために必要な情報を提供・受領する(2) 実行班
実行班は自主防災組織・自衛 消防隊の実務班に相 当するもので、現場の統制活動 、消火活動と各 種 の専 用 機 器 （車 両 、船 舶 、航 空 機 、消 防 機器 、救 出 機 器 、搬 送 装 置 、安 全 装 置など）の運用 も担 う。なお、医 療 行 為 は、この部 隊 が担 当 する簡 易 処 置 （オンサイト行 為 ）と後 方 支 援 部 の医師 ・看護 師が担 当する専 門処 置 （オフサイト行為 ）に分 けられる。また、広域 災害 などの場 合 も、現地（オンサイト）と本部（オフサイト）の考え方が求められる。
(3) 計画・情報班
計画・情報班は、次の業務を担当する。
・ 活用できる資源（ヒト・モノ・カネ・情報）を把握する
・ インシデントの状況を把握する・ チームの行動計画を構築する
・ 行動計画の代替案を構築する
・ 文書情報を準備する(4) 後方支援部班
この班は、自主防災組織・自衛消防隊の補給班に相当するもので、次の業務を担当する。
・ 情報交換を容易にする
・ チームに食糧と医療を提供する
・ 資源と施設を管理する
・ 交通手段の提供および移動手段の保守を実施する(5) 財務・総務班
この班は、次の業 務を担 当するが、この多 くは自 主防 災組 織・自衛 消防 隊の総 務班 または会 計班の業務に相当する。
・ 資材・レンタル等購買計画に基づく、交渉と契約関係
・ 作業時間の記録
・ コストの把握と分析
・ 傷害と資源損壊に対する補償以上から、自主防災組織・自衛消防隊は、現在の総務班、補給班などの業務を整理し、現場指揮班に安全管理担当と連絡担当を設置すると ICS 化が可能になる。
都道府県庁と市町村役所の担当部門が ICS 化するためにまず行なうべきことは、担当部門の統一 、共通 化 である。現在は、次のようにいろいろな部署 名を都道 府県 庁及 び市 町村 役所が使 用 しており、この影響を受 け民間 組織 も部署名 が多様 であるが、これは大規 模災害時の際に連携相手を探す手間を必要とするとともに、連携を難しくする。
くらし安 全 課 、安 心 安 全 課 、安 全 安 心 課 、安 全 安 心 推 進 課 、安 全 対 策 課 、危 機 管 理 課 、危 機 管

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理室、危機管理防災課、市民安全課、市民活動推進課、自治防災課、社会安全課、消防総務課
消 防防災 課、消防予 防課 、情報 統計課 、生 活安 全課 、総 務行革 課、都市計 画課 、防災 安全課 、防災課、防災危機管理課、防犯対策室、その他
住民、福祉、保険年金などの部署名は全国ほぼ共 通であり、業務内容 も部外者が想像できる程度に足並みが揃っている。危 機管理の担当 部署名 を「危機管理課」などに共通化することはさほど難しくないように思えるし、業務内容は概ね次のとおりであるので、課内を ICS 化に向け整理することもさほど困難とは思えない。
(1) 現場指揮班関係
・

危機管理の総合調整

・

国民保護対策本部及び緊急事態対策本部の設置と運営

・他組織との調整(2) 実行班関係
・

消火、救急救命、避難誘導・水難救護・車両、艦船の放射能調査(3) 計画・情報班関係
・

震度情報ネットワークシステムの管理運営

・

ハザードマップ

・

災害対策の計画

・

国民保護の計画

・

地域防災リーダーの育成(4) 後方支援班関係・実行班、部隊の支援

・

防災行政無線システムの管理運営

・

防災備蓄倉庫の管理

・備蓄品・支援品の管理

・

医療関係

(5) 財務・総務班関係
・

災害援助

・

災害弔慰金、災害障害見舞金及び災害援護資金

・部内の事務事業の調整と連絡・他課の主管に属しない事務

2. 統合 ICS
図2は、広域災害時における既存システムと統合ICSを比較したものである。既存のシステムでは指揮者のみが連携するが、ICSではA・B・C機関がそれぞれの指揮系統を保ちつつ、各機関の同4

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じ班（制服組では「部」）と連携（情報共有）と協働が行なわれ、力量が高いものが各班のリーダーとなることが推奨される。このためには、非制服組も現場指揮者、実行班などの名称を使い、各班が担当する業務を理解し、演習する必要がある。
忘れてならないのは、ICS はデファクトスタンダードであり、班の名称と業務内容が既に米国などで普及していることである。従って、変更や改変は出来るだけ避けることになる。
緊急事態時における民間組 織の行動は一般的には制服組ほどには高度な訓練を必 要としないレベルに設 定するが、船 舶の海難 事故 等により油や有 害液体 物質の排出 、船舶 火災等 の海上 災害が発生した場合に、油等の防除、消火など事態の沈静化を実施する一般財団法人海上災害防止センター（http://www.mdpc.or.jp）のように、既 に ICS 化されており、かつ公的組織よりも部分的 ではあるが行 動のレベルが高い（難 しいことも出来 る）民 間組 織 もある。別 の視 点 で見 ると、医 療関係者を含む後方支援班と、コスト把 握およびコスト削減提言、各種分析作業がある財務・総務班
は、制 服組 よりも非 制 服組 の、特に民間 組 織の方が経 験の蓄 積が大きい傾向 があるので、統 合 された部門のリーダーに非制服組が選ばれる可能性も高い。また、統合指揮所のトップは、都道府県知事や市町村長が就任する。

既存システム統 合 指揮 所

A隊 指 揮者

B隊 指 揮者

C隊 指 揮者

A隊 各 部

B隊 各 部

C隊 各 部

統合ICS

統 合 指揮 所（A、B、C）

実 行 班 （部 ）計 画 ・情報 班（部 ）後 方 支援 班 （部 ）財 務 ・総務 班（部 ）（A、B、C）（A、B、C）（A、B、C）（A、B、C）

図2

既存のシステムと ICS の比較

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東日本大震災 で指 摘された点に、現 場で警察・消 防・自衛隊などが効率的に運 用されるため必要 な事 項 として、統 合 指 揮 所 でなく現 場 での情報交 換 と必 要 な資 源 （被 災 情 報 、要 員 、航 空機 、船舶、車両、重機、食糧、医薬品など）の共通利用の促進がある。
大規模災害時に、この車両は AA 市のものであり BB 市には使えない、このブルドーザーは CC町のものであり CC 村へは出せない、この医師は DD 県の職員であり EE 県の住民の救命活動はお願いできない、この備 蓄食糧は当 自治会のものであり、隣の町内会には渡さないなどの言動は、理 不尽 であろう。これらの理不 尽を排除 するためには、情 報交 換と資源の共通 利用 の促 進が必 要であるが、このためには ICS 化が必要になる。特に実行班（部）が効率的かつ効果的な活動を行うためには、情報を各部隊の上部に報告する前に現場で取りまとめることは必須である。
以 下の節では、身近の文書 である防 災マニュアルや事業 継続 計画 （BCP）について、緊急事 態対応チームの ICS 化について触れるが、防災マニュアルや BCP を ICS 化するのは大して難しくないことと考える。

3. 防災マニュアルの ICS 化
防 災 マニュアルには、自 治 会 ・町内 会 版 と民 間 組織 （企 業 、団 体 ）版 があるが、ともに住民 や従業 員 ・関 係 者 の命 を火 災 ・地 震 ・水 害 などから守 ることを目 的 とした行 動 仕 様 書 で、「防 火 管 理 規定」や「防災管理規定」などとも呼ばれ、具体 的な行動内容が記載されている事が多い。このマニュアルは多くの場合、自治会・町内会版にあっては自主防災組織、民間組織版にあっては自衛消防隊の行動を含んでおり、これらの組織を ICS 化すれば、このマニュアルはそのまま活用可能となる。
ただし、前述 したとおり、自主 防災組 織・自 衛消防隊の指揮班に安全管 理担当 と連絡 担当を設け、実行班 、計 画・情 報班 、後方 支援班 、財 務・総務 班に整 理する必 要がある。また、既に実 行班が 行 なっ て い る消 火 訓 練 、 避 難 誘 導 訓 練 、 救 急 救 命 訓 練 に 加 え 、 他 の 班 も 米 国 危 機 管 理 庁（FEMA）の ICS 100（入門編）などを参考にして演習を実施することになる。
また、東京消防庁 HP に掲載されている消防計画には、火災・地震以外に自然災害・大規模テロ等の項目も記載されている。ICS の具体的活動 を記載している部分もあるので、参考にすると良い。

4. 事業継続計画（BCP）の ICS 化
BCP は、火災・地震・水害などからの民間組織従業員・関係者の人命保護に加え、重要な事業や業務も守ることを目的としている。図 3 は、BCP 対策本部の構造を整理したものである。BCP には、以下のとおり 4 つのタイプがあるが、ここでは防災版の BCP 対策本部を想定している。
防災版： 地震・火災・水害など自然災害を想定したもの
防犯版： テロ・窃盗・放火など人的災害を想定したもの
ICT 版： 情報と通信コミュニケーション（ICT）の障害を想定したもの

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SC 版： 物流を含むサプライチェーン（SC）の障害を想定したもの
日本の BCP は防災版が一番多く、次いで ICT 版が多いと言われている。東日本大震災では自動車用半導体チップの欠乏問題が発生 したために、その後はサプライチェーン（SC）版も注目を浴びている。地震がほとんどない米国東海岸では、一般的に ICT 版と SC 版が多いが、2011 年 8 月
23 日にバージニア州でマグニチュード 5.8 の地震が発生したので、今は防災版の BCP も注目されている。
防災版では自衛消防隊または緊急事態対策チームを ICS 化すれば、BCP の他の部分はそのまま使える。既にご承 知と思うが、防災 版 では小 火や装 置事 故など人 命を損 傷しない小 規模 の災 害には自衛 消 防隊 または緊急 事 態対 策 チームのみが活 動 し、代 替生 産や代替 販売 並びにバックアップオフィスなどを担 当する継続対 策 チームと、事業再 開に向 けた業 務及 び次の災 害の被 害軽 減策を担当する復旧・予防対策チームは活動しない。

BCP対策本部長

ICS化された継続対策チーム

復旧・予防対策チーム

自衛消防隊

図3

BCP 対策本部の構造と ICS 化

5. 事業継続マネジメント（BCM）の ICS 化
複数の BCP を一体化すると BCM になる。BCP の節で述べたように日本は防災版と ICT 版が普及していることから、BCM は「防災＋ICT 障害」が多い。また BCM のタイプは、4 つある BCP の組み合わせになるため合計で 11 タイプ存在することになる。
図 4 は、ICS と「防災＋ICT 障害」を含む BCM 対策本部との構造を示したものである。緊急事態対策チームを ICS 化する必要があり、その下に自衛消防隊と ICT 対応チームを設置することになる。
大 規 模 な災 害 が発 生 した場 合は、まず自 衛 消 防 隊が活 動 し、人 命 の保 護がほぼ終了 し、生 活がある程度維持できるようになった時点から ICT 対応チームの活動が始まることになる。ただ、英国の ICM 社が 2009 年と 2010 年に行なった調査では、ICT 単独障害の発生率はその他の災害すべての発生率よりも約 30 倍高いため、ICT 対応チームは単独障害で活動する機会が多い。
BCM が「防災＋ICT 障害＋SC 障害」になる場合は、図中の破線部が加わることになる。SC 対応チームは SC 単独障害でも活動するが、大規模な災害の場合は、ICT 対応チームと同様に人命7

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2013年10月15日の保護がほぼ終了し、生活がある程度維持できるようになった時点から活動を開始することになる。

BCM 対策本部長

継続対策チーム

ICS 化した復旧・予防対策チーム

緊急事態対策チーム

自衛消防隊

ICT 対応チーム

図4

SC 対応チーム

BCM 対策本部の構造と ICS 化

6. 事業継続マネジメントシステム（BCMS）と ICS 化
BCP・BCM と BCMS の違いは、PDCA（計画・実行・チェック・改善）サイクルを活用し複数年度にわたり、継続的に防災力や ICT 障害対応力を改善するか否かである。このため、BCMS には、BCP の 4 タイプと BCM の 11 タイプの合計 15 タイプが存在することになる。
ただ、ICS との関係では、図 3 の「BCP 対策本部長」または、図 4 の「BCM 対策本部長」を「BCMS 対策本部長」に読み替えればすむ。
蛇足であるが、日本の BCP・BCM の構築は、初年度に満点を目指してピークに持っていく傾向が強く、その後は毎年劣化する可能性がある。英国の BCP・BCM は構築初年度のレベルは 30 点から 40 点程度とあまり高くなく、毎年 PDCA サイクルを活用し、改善を続け 5 年後や 10 年後に満点を目指す傾 向がある。いつ起きるか分からない大 規模災害を考えると、初 年度から高いレベルを目指しかつ毎年さらにそれを改善し、満点を超え 110 点や 120 点を目指す日本型の BCMS は素晴らしいが、防災や ICT 障害の対策効果の著しい改善と、PDCA サイクルを導入するための経年変化データの構築という二つのテーマを初年度に集中的に実施するため、担当者の作業量と作業時間が著しく大きくなる。従って、初年度は 50〜60 点を目指し、3 年後くらいに満点に近づける方が作業負荷も分散化され、また PDCA サイクルも効率的に回るであろう。
最後になるが、非制服組組織も ICS 化し、大規模災害が発生した場合は、効率的に制服組と連携が取れ、協 働作業 が支障なく進 み、間違っても「非 制服組は足手 まとい」と言 われないようになることを願うものである。

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