「誰一人取り残さない防災」の実現に不可欠なインクルージョン・マネージャーの養成

解説②「誰一人取り残さない防災」の実現に大きな役割を求められるのがインクルージョン・マネージャーだ。ここではインクルージョン・マネージャーに求められる技量・器量と、育成するための具体的手法を解説する。

個別避難計画の作成とインクルージョン・マネージャーの必要性
解説①で前述したように、2021 年 5 月に公布・施行された「改正災害対策基本法」（以下、災対法）は、高齢者や障がい者などの避難行動要支援者（以下、要支援者）のうち「真に支援が必要な方」については個別避難計画の作成を市町村の努力義務とした（49 条の 14）1）。
災対法改正と同時に公開された「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針」（以下、新ガイドライン）では、個別避難計画作成の具体的プロセスが示されているが、避難計画の作成にあたっては、多様で多元的な組織・団体や関係者の参画を促して、これらの主体間を連結する必要がある。それゆえに、その要となって働く「インクルージョン・マネージャー」（異なった境界間を連結し、境界間関係を運営・管理する者。以下、IM）が必要となる。

IM に求められる技量
IM に必要とされるのは、「越境─連結─恊働・参画」のサイクルを回す技量である。本節では、それぞれの項目について説明する。
（1）越境「越境」とは、自分の所属とは異なる分野に積極的に出向くことを意味する。この段階を踏まないと、次の段階である境界連結に辿り着くことができない。このため IM の業務の中では、「越境」活動が圧倒的に多くを占める。たとえば、防災担当者が IM を務める場合であれば、福祉部局やこれに連なる福祉事業者、また地域の自治会や自主同志社大学教授／インクルーシブ防災研究センター長

立木茂雄

防災組織、そして当事者やその家族など、庁内・庁外や分野を問わず、さまざまな場所に繰り返し出向いていくことが求められる。
「越境」に取り組む際、まず必要なのは災害に21

関する確かな知識である。これが欠けていれば、いことであっても、主張すべきことは主張しなく庁内・庁外のいずれの分野においても相手の信頼てはならない。

を得ることはできず、話に入ることができない。

（2）連結

また、自分よりも話が通じそうな人を代理人とし福祉や防災といった「境界の連結」においてて他組織との調整を依頼するなど、1 つの行事では、「越境」の段階で関係性を築いた関係者同士一石二鳥以上の効果を出すために多様な関係者やが行動を起こすことで新しい関係性が生み出され代理人を巻き込む、直接・間接の交渉や調整の作る。この段階での IM には、関係者が行動を起こ業が求められる。

せるように、下準備をすることが求められる。具

なお、改正災対法に基づく新ガイドラインで体的には、何から手をつけてよいのかわからないは、災害時の避難支援を担い得る自主防災組織や人にはお手本を示したり、当事者と行政、当事者地区住民には、「誰一人取り残さない」ための個と地域など、日頃つながることのない関係者同士別避難計画作成の意義や事例について説明し、地をうまくつないで双方向でコミュニケーションが域の防災力の質の向上のために福祉や保健、防災取れるように下準備をすることなどがあげられよなどに関する研修を実施するとされているが、そう。障がい関係者を介して庁内の部局をつなげたのミッションの実現に責任を持つ IM は地域へのり、福祉関係者にも訓練や研修に参加してもらう「越境」に相当な時間と労力をかけ、災害時に避ことも必要となる。

難支援を担い得る関係者には、特に丁寧に対応す

また、「連結」の段階で重要なのは、関係者がる必要がある。まずは当事者に会いに行き、当事自分で気づき、彼（女）らに動いてもらえるよう者を含めた勉強会を開催するなどして、当事者とに仕向けることと、繰り返し場を共有し「一緒に地域のかかわりを持たせることが求められる。ま汗をかく」ことである。たとえば地域の関係者のた、個別避難計画を作成し、避難訓練を行う際に集まる場を設定し、アイデアを出し合って議論すも、当事者の参画の必要性や目的について説明るなど、一緒に汗をかいて事業を行うことで、関し、理解を求める必要がある。自治会長などの重係者との信頼関係がいっそう深くなり、さらなる要人物には、個別に交渉を行うのも有効だ。こう連携につなげることができる。

した地道な活動を通して、信頼関係を築くのが重（3）恊働・参画要である。

「連結」の先にあるのは、「誰一人取り残さない一方、縦割り組織で、事務分掌主義（セクショ防災」の実現を目指して、関係者自身が自分たちナリズム）に陥りがちな行政関係者に対しては、の力で事業を率いていくことである。そのため防災や障がい者への合理的配慮の提供など、行動に、IM には当事者・地域・行政・事業者のスキの拠り所となる正当な根拠や大義（ミッション）ルアップ・パワーアップを促すことが求められる。

をあげることで、協力を求める必要がある。その具体的には、当事者や家族が地域の人たちと直他、福祉や防災部局だけでなく、保健所やかかり接話し合える機会を設け、当事者本人にも役割をつけ医、地域包括支援センターなどの職員に訓練担ってもらえるようにし、当事者・家族・地域がなどに参加してもらうよう話し合いをし、国や自分たちで自己決定できるようにサポートするこ

県、企業、専門家などを味方につけて、情報や活とが考えられる。また、平時の福祉と災害時の対動資金を提供してもらうことなど、多方面の協力応が持続可能となるように福祉と防災を連結するを取り付けるのも有効である。

仕組みをつくり、それぞれの地域にあわせたやり

ただし、いずれの分野においても丁寧な対応は方を推奨することにも取り組む必要がある。こう必要であるし、事業をうまく進めるために、物事した活動を通して、地域や行政・事業者との「恊に通じていそうな人とつながる必要はあるが、そ働」関係が構築され、それをもとに当事者の「参の分野の人間関係の力学に入り込み過ぎないよう画」が引き出されるなら、事業は継続可能なものにするためのバランス感覚を身につける必要があとなり、「誰一人取り残さない防災」の実現に近る。反対意見や批判に耳を傾けつつも、言いづらづくことができる 2）。

22

特集

誰一人取り残さない防災

つう ぎょうなお「恊」にはりっしんべん（忄）を用いる。

ガイドラインといった制度的資本に通 暁 する必脅威を知り、備えを自覚し、行動への自信を高め要がある。なお、社会関係資本に関しては、遠くる「当事者力」と、それに応える「地域力」や離れた専門家や国の役人など垂直方向の関係を考「行政力」の 3 つの力を束ねるために「誰一人取慮に入れる「連結型（Linking）」、当事者を地域組り残さない」というマインド（心）が必須だと訴織や行政組織とつなぐ「橋渡し型（Bridging）」、えるためである。

そして「皆で一緒に汗をかく」中で生まれる「結IM に求められる器量以上が IM に求められる技量であるが、これを支えるために、IM には図 13）のような器量（個人束型（Bonding）」の社会関係資本のすべてを動員する必要がある。
（5）エビデンスに基づくIM が「越境」の段階で他分野に出向いていく的態度・姿勢）が求められる。

際には、エビデンスが求められる。エビデンスに（1）使命感と覚悟

は、公開された普遍的な事実に基づく科学的根拠

行政などの組織の仕事は、ともすれば「私の仕に加え、当事者の意見に立脚した個別・具体の事事は何か」という事務分掌に陥りがちであるが、実も含まれる。このため聞き取りや社会調査など

IM は「何のためにこの事業を行っているのか」を通して丹念に事実を把握する必要がある。たとということを心に留めて行動する。その際に重要え「手助けは必要ではない」という当事者からのなのは、「『誰一人取り残さない防災』を実現する」

回答があった場合も、「本当に必要がないのか」「そのために当事者が必要とするものを提供する」

を確かめるために当事者のもとに足を運ぶなど、という使命（ミッション）感であり、その使命に丁寧にかつ積極的に聞き取りを行うことも大切ガッツをもって取り組む覚悟（パッション）だ。

だ。また、当事者だけではなく、当事者団体の関（2）信頼を築く人間関係スキルに長けている係者にも確認し、徹底した事実の把握を実施する

前節でも述べたように、IM は多様な関係者を巻き込み、関係者同士をうまくつなぐなどの交渉や調整の作業に取り組む必要がある。このためには関係者と信頼関係を築く必要があるが、それを必要がある 4）。

どのようにして養成すればよいか─2021（令和3）年度JIAMにおけるIM研修を事例に─可能にする傾聴的姿勢、受容的態度、目配りや気さて、以上のような技量と器量を備えた IM を配りといった人間関係構築のスキルは IM の必須養成するためには、どのようにすればよいか。筆条件である。

者は、2019 年度と 2020 年度に滋賀県の防災と福（3）共感祉の連携による個別避難計画作成モデル事業実施

IM には、たとえば「私が当事者であれば、ど地区である滋賀県大津市と高島市、また 2021 年のように状況が感じられるか」といったように他

11 月 8 日〜 11 月 10 日には全国市町村国際文化研

者の視点を自らに当てはめて理解する「認知的共修 所（JIAM） で 市 区 町 村 や 社 会 福 祉 協 議 会、感」と、「この人は何を考えているのか」といっNPO などの職員を対象に、IM 養成のための研修たように他者の感情を汲み取ろうとする「情動的（「避難行動要支援者対策〜災害弱者をつくらない共感」が求められる。共感（コンパッション）の〜」） を実施した（写真 1）。 ここでは、 直近の能力は、効果的なリーダーシップを発揮するうえ

JIAM での研修の内容と狙いについて解説する。

で必須なものである。
（4）社 会関係資本・制度的資本・政治的資本を持つ

本研修では、災害時ケアプランの作成法を取り上げた後、演習として 2 種類のゲーミング・シミ
ュレーションによる体験学習 5）とケースメソッド

交渉や調整をスムーズに進めるためには、上司によるグループワークを実施した。まず、ゲーミや首長からのバックアップなどの政治的資本に加ングを通じた体験学習では、受講者 27 名を数名え、市内の関係者や外部の専門家や中央政府とのずつのチームに分けて、共通の課題に取り組ませコネクションといった社会関係資本を有し、法やた。課題を効率よく達成するためには、より多く
23

器量

使命
（ミッション）を持つ

人となりがよく、関係性をつくるのが上手ミッションを常に明確に持ち、そこに最短で行ける選択肢を考え、事細かな技術論ではなく、そもそも論でやればだいたい勝つという戦略を持つ

関係性をつくるのが上手

共感をする
他者の視点を理解する（認知的共感）地域をエンパワーしていく人
資格があればできるわ
けではない

制度的資本が 社会関係資本をある持つ

条例をつくることを通じて、事業を進めるための地盤ができていた

越境

地域の実情をよく知っている担当者から、どこならうまくいくか教えてもらう。探りを入れて、見立てを立てる
関係者の視点で物事を見て、一番理解している人たちとやりとりをして調整する

関係者の誰が何をしていて、誰とつなげたらよいのかを理解する

他組織との調整に適切 波及効果を常に考えるな対境担当者を置く相手の状況を見極めて、段階や手順を踏んで進める災害という誰もが影響 災害について知るを受けるキーワードで入っていく

当事者と地域当事者を巻き込む災害が起こった時にその人がどういう状況になるかをアセスメント
して、地域住民に知ってもらい、かかわってもらう

専門家などとの使えるネットワークを（Linking）持っている一番よい人・専門家とのコネクションを活用する

政治的資本がある国の役人ともよい関係性を保つ（国とのコネを活用）組織の中で自由に動けるように、必ず上司・首長に交渉し、越境できる環境・構造的前提を整える

駆け引きなしで動いてくれる25人をつくる・増やす（Bonding）（個別計画に向けて）当事者にプランの同意を得て、地域の人とつないで取りまとめる

障がい者がどのような不条理な目にあったか調査をして情報を集める

避難所の状況別に（食べ物・安眠・コミュニ
ティ別に）カテゴリー分けし、統一の書式を決め、避難所の調査に入ったうえでエリアごとに必要なことが何かを出す

図1

警察・消防・地域包括支援センターなどとの交渉・仲介・媒介／訓練をする（連携）ために説明に行く

外部資金を使って協議することの名分をつく
る

専門の部分は専門職に頼る（新規）
事前に専門員さんと一緒に個別計画について話し合いをした

16回・かなり何回も繰り返し自治会・地域に行って理解・信頼を得る

地域をウロウロしている自治会長さんに会いに行く

地域のさまざまな人と知り合いつながることを重視

地域の役員向け説明会、住民向け説明会をする

小地域、消防などにも勉強会を通じて関心を高めていった関係者に役割やかかわり方、現状を丁寧に説明する

いろいろな人に訓練に参加してむらうために汗をかく

怒られても堪えないで会いに行く

言いにくいことも言わなければならない時は言う（びしっと言うときは言う）

反対意見とも向き合う

腹を割って侃々諤々やると決めたら徹底的に行う（やると言ったらやる）

地域とは肚を据えてやる

地域（のいろいろな人）と一緒に動く本気度を態度で見せる

外部資金や外部とのコネを活用する
県の職員を味方につける
企業を巻き込む ンクルージョン・マネージャー
イに求められる技量と器量（出典：「インクルージョン・マネージャーに特徴的なコンピテンシーの考察〜データ対話型理論を用いた分析〜」辻岡綾・藤本慎也・
川見文紀・松川杏寧・立木茂雄、地域安全学
会論文集、No.39（2021 年 11 月）、358 頁）

地域の人・役員・防災士との関係づくり。関
係者との信頼関係を築く

訓練のための下準備を行う

コミュニティに寄り過ぎず・外過ぎない、バランス感覚を持っている地域の情報から、地域やその人にとって最善の状態をつくり出せる
下準備をする連結

エビデンスに基づいている
ヒアリング（当事者の意見を聞き取る）

庁内の他部署への説明・調整・説得に労をいとわない

地域内の（自治会）
関係者

エビデンスに基づいて活動する。
根拠になる事実を丹念に採取する
全数アンケート調査（事実を集める）

大義名分（行動の拠り所となる正当な理由）をつくる

地域内のフォー 国・県・企業・財
マル資源団・専門家

行政内の他部局

当事者福祉フォーラムの勉強会から始めた他者の感情を汲み取る（情動的共感）活動のベースとなるプ
ラットフォームが形成
されている

技量

日常から関係者をつなぐ、つながっていない
ところを上手につなぐ一回、見本（お手本）をつくる。まずは試しにやってもらう

行政

一緒に汗をかいて事業を行う

プロジェクトを柔軟に進行する

福祉関係者

プランBをつくる

地域内の（自治会）関係者

当事者を介して危機管理と福祉を連結する

県社協や県内社協スタ
ッフを研修という形で連携の輪に入れた地域の関係者の集まる場を設定し、アイデアを出し合って議論する

情報が集まるハブになる

社協の職員を被災地に連れて行く

調整の結果、多様な地域の関係者と連携ができた（訓練に参加し一緒に動いてくれる）

定例の市の訓練の中にインクルーシブ避難訓
練を新コンテンツとして入れ込む

事前に専門員さんと個別計画の前段階を作成

参画
当事者や支援者が話すことで、本人たちもスキルアップしてもらう
当事者に話してもらう機会をつくり、役割を担ってもらう

訓練を通じて、地域の課題・避難所の大変さなどを住民に知ってもらう（訓練から学び気づきを深める）

恊働
後継者を育てる（自治力・行政力）/人材を育成する活動を記録（報告書やDVD）に残して、内外で報告する（事業を持続可能に）それぞれの地域にあわせたやり方を推奨する

プロジェクトを運用する仕組みをつくる

つながった者同士が（彼らだけで自発的に）、他の事業も一緒にやり始める

他地域への横展開のために、地域の人に一緒に動いてもらう訓練を通して、地域の人の意識が変化する（訓練参加者の意識変化）

地域の人に話し合いをしてもらい、地域に決めてもらうように後押しする。地域の自治を尊重の情報が必要だが、各チームには不完全な情報しボ」（セクショナリズム）意識に気づき、それをか与えられていない。そのため、グループの垣根乗り越えるための「ミッションの共有」と自分かを越えた協力が必要だが、セクショナリズムや競ら「越境」のアクションを起こすことの重要性を争意識によりそれが困難な状況設定を演出した。

実感することにある。

この体験学習の狙いは、知らず知らずのうちに先述したように、行政など組織やその業務は、協力関係を築き上げ、自らの行動を縛る「タコツ縦割り・事務分掌主義に陥りがちだが、これでは24

特集

誰一人取り残さない防災「福祉と防災の制度の狭間で取り残される」要支「（他部署との）連携ではなく“連結”がとても大援者の命を守ることはできない。そこで、本ワー切であるということが、心に響いた」「講義全体クを通して、常にミッションに立ち返って─ともを通じて、自分がまず変わらなければいけないとすれば陥りがちな─「タコツボ化」も意識しなが感じた」などの感想を得ている 6）。

ら、なおも主体的に自らの業務を定義すること（自己言及）に努め、自分から「越境」のアクションを起こす勇気（行為主体性）を発揮するこ

各部局の制度・価値・文化・技術・知識を共有し、価値の習合を図ると、これらをシミュレーションを通じて体験し、2020 年の時点で、対象者全員の個別計画が策「越境」・「連結」のコツをつかみ取ってもらった。

定済みの市町村の割合は全国平均でおよそ 1 割程

なお、スキット（寸劇）を活用したケースメソ

度にとどまる 7）など、個別避難計画の作成は決しッドの演習では、地域調整会議で起こりがちな場て順調には進んでいない。こうした状況を改善面について、福祉専門職（相談支援専門員や介護し、「誰一人取り残さない防災」を実現するため

支 援 専 門 員 な ど ） や 行 政 職 員（ 福 祉・ 防 災 担にも、本稿で説明した IM の養成や登用に力を入当）、IM、それぞれの立場でどのような対応が可れる必要がある。

能 か を 考 察 す る グ ル ー プ ワ ー ク を 行 っ た（ 図なお、IM の活動を後押しするためには、個別2）。この 3 日間の研修を受けた受講者からは、避難計画の作成にかかわる各組織に固有の制度や

写真 1 J IAM の研修「避難行動要支援者対策〜災害弱者をつくらない〜」の様子
（写真提供・全国市町村国際文化研修所）

図2

 修のケースメソッドによるスキットワークで用いたイラスト。
研
このワークでは、地域調整会議で実際に起こり得るトラブルへの対処法について考えてもらった
25

価値、文化、技術、知識を他の部局でも尊重され参考文献るように“神仏習合”のような統合化を促し、こ1）「災害対策基本法（昭和三十六年法律第二百二十三号）施行日：

れを通じて制度的資本の共有と、相互の講習を通じた部局横断的な制度的資本の共有や社会関係資本の醸成を目指す必要がある。具体的には、まず防災部局が、高齢や障がい福祉あるいは難病担当の保健部局、またこれら部局に関連する事業者を対象に、防災情報マップや「あなたの街の直下型
8）地震」ホームページ の使用法の講習会を行うことが考えられる。そうすれば、福祉・保健の専門職は、要支援者やその家族にハザードの脅威や被災後の生活支障について説明できるようになるだ
ろう。
一方、障がい福祉部局は、「合理的配慮」について部局横断的な講習を行う。この講習を通して、障がい者への合理的配慮提供は当事者の権利であり、国や地方自治体、民間の事業団体が責務として課せられるものであること、また行政の合理的配慮提供は福祉や教育に限らず、自治体全部局にとって義務であるという法律の理念を浸透させることが求められる。
さらに高齢福祉部局からは、2021 年の介護報
酬の改定にともない、すべての介護サービスに義務 化 さ れ た 災 害 時 の 業 務 継 続 計 画（BusinessContinuity Plan：BCP）について講習を行う。厚
生労働省老健局の「介護施設・事業所における自然災害発生時の業務継続ガイドライン」では、BCP には緊急時の対応として、発動基準や行動基準に加え、対応体制や施設内外での避難場所・避難方法などを記載し、サービス利用者の氏名、令和三年九月一日（令和三年法律第三十六号による改正）」、
e-GOV 法 令 検 索、 ＜ https://elaws.e-gov.go.jp/document?
lawid ＝ 336AC0000000223 ＞（2022 年 1 月 2 日取得）
2）立木茂雄「誰一人取り残さない防災に向けて、インクルージョン・マネージャーが身に着けるべきこと─越境、連結、参画・恊働─」、『消防防災の科学』No.144（消防防災科学センター、2021 年春季号）、43-44 頁／立木茂雄「誰一人取り残さない防災をめざして〜根本原因に対する根本的対策とその具体的な段取りを中心に〜」、『消防防災の科学』No.145（消防防災科学センター、2021 年夏季号）、13 頁／辻岡綾・藤本慎也・川見文紀・松川杏寧・立木茂雄「インクルージョン・マネージャーに特徴的なコンピテンシーの考察〜データ対話型理論を用いた分析〜」、『地域安全学会論文集』No.39（一般社団法人地域安全学会、2021 年 11 月）、7-8 頁
3）辻岡綾・藤本慎也・川見文紀・松川杏寧・立木茂雄「インクルージョン・マネージャーに特徴的なコンピテンシーの考察〜データ対話型理論を用いた分析〜」、358 頁
4）立木茂雄「誰一人取り残さない防災に向けて、インクルージョン・マネージャーが身に着けるべきこと─越境、連結、参画・恊働─」、46 頁／辻岡綾・藤本慎也・川見文紀・松川杏寧・
立木茂雄「インクルージョン・マネージャーに特徴的なコンピテンシーの考察〜データ対話型理論を用いた分析〜」、8-9 頁
5）吉川肇子『リスク・コミュニケーション・トレーニング—ゲーミングによる体験型研修のススメ』ナカニシヤ出版、2012 年
6）全国市町村国際文化研究所「避難行動要支援者対策〜災害弱者をつくらない〜」、全国市町村国際文化研究所、＜ https://www.jiam.jp/workshop/report.html?t＝21405 ＞（2021 年 12月 13 日取得）
7）立木茂雄「i-BOSAI：誰一人取り残さない防災─平時と切れ目のない福祉と防災の連結」、『労働の科学』Vol.75（10）（大原記念労働科学研究所、2020 年 10 月号）、4 頁
8）防 災 科 研「 あ な た の ま ち の 直 下 型 地 震 」 ＜ https://niedweblabo.bosai.go.jp/amcj/ ＞（2021 年 12 月 11 日取得）
9）厚生労働省老健局「介護施設・事業所における自然災害発生時の業務継続ガイドライン」、2020 年 6 月、＜ https://www.
mhlw.go.jp/content/12300000/000704787.pdf ＞（2021 年 12月 16 日取得）

安否確認、容態・状況を記した確認シートを用意することとされているが 9）、これらは災害時ケアプラン（個別避難計画）と密接に対応している。
こうした事情を防災部局や障がい福祉部局に説明し、情報を一本化して共有する必要がある。
以上のように、「誰一人取り残さない防災」を実現するためには、これまでの縦割り行政を見直し、組織・部署間での連結・協力と、そして何より異なった部局間の組織文化の習合を進める必要がある。そして、その鍵を握る IM に関しても、組織や部署にこだわることなく、本稿で述べた資質を備えた人材を発掘し、養成していくことが求められる。
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執筆者紹介

同志社大学 社会学部 教授／
同志社大学 インクルーシブ防災研究センター長
立木茂雄
1955 年、兵庫県生まれ。1978 年、関西学院大学社会学部卒。同社会学研究科修士課程修了後、1980 年よりカナダ政府給費留学生としてトロント大学大学院に留学。MSW（マスター・オブ・ソーシャルワーク）ならびに Ph.D.（ドクター・オブ・フィロソフィー）修得。1986 年より関西学院大学社会学部専任講師・助教授・教授を経て 2001 年４月より現職。
専門は福祉防災学・家族研究・市民社会論。特に大災害からの長期的な生活復興過程の解明や、災害時の要配慮者支援のあり方など、社会現象としての災害に対する防災学を研究。