17「安倍改憲提案」の問題点
改憲派の立場から―

―

浦

馨一郎

（小山研究会 4 年）

Ⅰ

はじめに

Ⅱ

現在の 9 条解釈―改憲論の前提として

Ⅲ 「安倍改憲提案」
1 「安倍改憲提案」の動機
2 「安倍改憲提案」の問題点
Ⅳ 「日本国憲法改正草案」
1 「日本国憲法改正草案」の特徴
2 「日本国憲法改正草案」の問題点
Ⅴ

結

Ⅵ

おわりに

Ⅰ

論

はじめに

平成29（2017）年 5 月 3 日、日本国憲法施行70周年に当たるその日、安倍晋三
内閣総理大臣（自由民主党総裁） が改憲派の集会にビデオメッセージを寄せた。
そのビデオメッセージで安倍総理は憲法 9 条について 2 項を残したまま自衛隊を明記するという改憲案を提案した。この「安倍改憲提案」を機に憲法改正に関する議論が活発化し、自民党による「改憲 4 項目」の策定、自民党総裁選を経て、
9 条 2 項維持・自衛隊明記を行う改憲は既定路線になりつつある。この「安倍改憲提案」及びそれに基づく「改憲 4 項目」のうちの 9 条 2 項維持・自衛隊明記案（以下、便宜上「安倍改憲提案」ないし「安倍提案」とする）に対する、いわゆる「護憲派」からの反対意見は見られるものの、「改憲派」と称される人の反対意見は

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法律学研究62号（2019）

多くはないように思える。そこで、本論文では、「安倍提案」が持つ問題点を、同党が平成24（2012）年に発表した「日本国憲法改正草案」と比較しつつ検討する。

Ⅱ

現在の 9 条解釈―改憲論の前提として

現在の 9 条をめぐる解釈は多岐にわたり、複雑を極めている。日本国憲法は基本原理として国民主権を採っているため、憲法制定権は国民にあると導かれるが、その国民のものである憲法の条文の語義の解釈が複雑・難解であるから国民にとって分かりづらいという現状は憲法 9 条改正の動機として挙げられよう。
現行憲法第 9 条
第1項

日本国民は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し、国権の発動たる戦争と、武力による威嚇又は武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては、永久にこれを放棄する。
第2項

前項の目的を達するため、陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない。国の交戦権は、これを認めない。
まず、 1 項の「永久にこれを放棄する」とした対象である「国権の発動たる戦争」と「武力による威嚇」と「武力の行使」だが、それぞれ次のように解釈されている。すなわち、「国権の発動たる戦争」とは、宣戦布告もしくは最後通牒という手続によって明示的に表明されるか、武力の行使を伴う外交断絶という形式
で黙示的に表明されることを要件として開始され、戦時国際法の適用を受ける国
際法上の戦争を指す1）。次に、「武力による威嚇又は武力の行使」についてだが、まず、「武力」とは、実力の行使を任務とする物的及び人的設備の組織体を指している2）。
「武力による威嚇」は、武力行使を仄めかして国家意思を他国に強制しようとする行為を指す3）。最後に、「武力の行使」は、国際法上の戦争に至らない、つまり宣戦布告等の形式を伴わない国家間における戦闘行動と解される4）。
第二に、「国際紛争を解決する手段としては」の解釈だが、 1 項の放棄の対象について、国家間の紛争を解決する手段としての全ての戦争を放棄しているとする全面放棄説5）と侵略戦争のみを放棄するのであって自衛戦争や制裁戦争までは放棄していないとする限定放棄説6）と「国際紛争を解決する手段としては」の文言が「武力による威嚇」と「武力の行使」にだけ掛かると解して戦争の全面放棄

19と武力行使等の限定放棄という結論を導く説7）が存在する。通説は、 1 項の解釈としては限定放棄説に立ちつつも、 2 項の「戦力の不保持」と「交戦権の否認」という文言から、戦力の保持が禁止されて交戦権が否認されているという解釈が導かれ、その結果、自衛戦争や武力行使を行うことが不可能になるため、全ての戦争を放棄していると考える。すなわち、通説は、 1 項においては限定放棄説、2 項において全面放棄説を採っている（ 9 条 1 項限定放棄・ 2 項全面放棄説）8）。 1
項限定放棄・ 2 項全面放棄説は 1 項全面放棄説と結論としては一致するが、憲法改正問題との関係では帰結が異なりうる。つまり、 1 項全面放棄説の立場からは
1 項の改正が必要となるが、 2 項全面放棄説を採用すれば、 2 項を削除するだけ
で戦力の保持が可能となる9）。
第三に、いわゆる「蘆田修正」により追加された「前項の目的を達するために」という文言の解釈には次の 3 つの考え方がある。まず、「前項の目的」は 1 項前段の「日本国民は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し」を指し、戦力不保持の動機を述べたものとする説（以下、便宜上甲説とする）10）。次に、「前項の目的」を 1 項全体の指導精神を指すとする説（乙説）11）。最後に、「前項の目的」を 1 項後段の「国際紛争を解決する手段として」の戦争を放棄するという目的と解する説（蘆田修正説）12）がある。
第四に、「陸海空軍その他の戦力」の「戦力」とは何かが問題となるが、この点に関しては 4 つの見解に分かれている。まず、潜在的能力説は戦争に役立つ可能性のあるもの一切を含むとする13）。次に超警察力説があり、この説によれば、
警察力と戦力は目的（主観的要件）と実体（客観的要件）によって区別され、戦力とは警察力を超える戦争遂行目的・機能を持つ組織を指す14）。第三に、近代戦争遂行能力説では、戦力とは近代戦争に役立つ程度の装備・編成を備えたものとしている。この説は、昭和27（1952）年当時の政府見解である。最後に、超自衛力
説は、自衛のために必要な最小限度の実力を超える実力が戦力に当たると解しており、現在の政府見解はこの立場である。
第五に、「国の交戦権」の意味について 3 つの見解がある。国家が戦争を行う
権利そのものと解する説（X 説）15）と国家が交戦国として国際法上認められている各種の権利の総体と解する説（Y 説）16）とその両方を含むという説（Z 説）17）がある。
以上、憲法 9 条において解釈に争いのある 5 つの語義について概観した。これ
ら 5 つの語義は相互に関連している。その関連を整理すると、以下の 5 つの類型

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法律学研究62号（2019）に分けられる18）。
まず、 1 つ目の類型として、 9 条 1 項全面放棄説（ 2 項確認規定説）19）は、「国際紛争を解決する手段としては」の解釈において放棄する戦争を限定しない全面放棄説に立ち、 2 項は 1 項を確認して具体化するためのものと解する。そして、「前項の目的を達するため」の解釈は甲説または乙説、「戦力」に関して超警察力説、「国の交戦権」について X 説または Z 説を採る。これにより、全ての戦争を放棄していると解している。
第二に、 9 条 1 項・ 2 項限定放棄説20）は「国際紛争を解決する手段としては」の解釈として限定放棄説に立ち、「前項の目的を達するため」の解釈を蘆田修正
説、「国の交戦権」については Y 説を採る。この立場からは、 9 条は自衛戦争を放棄しておらず、自衛のための戦力の保持も許されるという結論が導かれる。
第三に、 9 条 1 項限定放棄・ 2 項全面放棄説21） は、 1 項の「国際紛争を解決する手段としては」の解釈として自衛戦争までは放棄しない限定放棄説の立場に立ちつつ、 2 項の「前項の目的を達するため」の解釈は甲説または乙説、「戦力」
について超警察力説、「国の交戦権」に関して X 説または Z 説を採用し、 2 項の解釈から自衛戦争も放棄されたと解する。この立場は、通説であり、憲法制定時の政府見解でもある。
4 つ目の類型は、 9 条 1 項限定放棄・ 2 項全面放棄説に立ちながら、「戦力」
につき近代戦争遂行能力説を採る。この説は、昭和27（1952）年に保安隊・警備隊が設置された際にその存在を正当化するために主張された。
最後の類型は、 3 つ目と 4 つ目の類型と同様に、 9 条 1 項限定放棄・ 2 項全面放棄説に立ちつつ、「戦力」に関して超自衛力説を採る。これは、昭和29（1954）
年に MSA 協定が締結され、保安隊・警備隊が自衛隊に改組された際に出された政府見解であり、政府は自衛隊を「自衛のために必要な最低限度の実力」と位置付けている。

Ⅲ 「安倍改憲提案」「改憲 4 項目」条文素案22）【 9 条改正】第 9 条の 2
第1項

前条の規定は、我が国の平和と独立を守り、国及び国民の安全を保21

つために必要な自衛の措置をとることを妨げず、そのための実力組織として、法律の定めるところにより、内閣の首長たる内閣総理大臣を最高の指揮監督者とする自衛隊を保持する。
第 2 項 自衛隊の行動は、法律の定めるところにより、国会の承認その他の統制に服する。
（第 9 条全体を維持した上で、その次に追加）

1 「安倍改憲提案」の動機
安倍総理は前述のビデオメッセージの中で 9 条改正について以下のように述べている23）。
例えば、憲法 9 条です。今日、災害救助を含め、命懸けで24時間、365日、
領土、領海、領空、日本人の命を守り抜く、その任務を果たしている自衛隊の姿に対して、国民の信頼は 9 割を超えています。しかし、多くの憲法学者
や政党の中には、自衛隊を違憲とする議論が、今なお存在しています。「自衛隊は違憲かもしれないけれども、何かあれば、命を張って守ってくれ」というのは、あまりにも無責任です。私は少なくとも、私たちの世代のうちに、自衛隊の存在を憲法上にしっかりと位置づけ、「自衛隊が違憲かもしれない」などの議論が生まれる余地をなくすべきである、と考えます。もちろん、 9条の平和主義の理念については、未来に向けて、しっかりと堅持していかな
ければなりません。そこで「 9 条 1 項、 2 項を残しつつ、自衛隊を明文で書き込む」という考え方、これは国民的な議論に値するのだろうと思います。
ここでは、憲法 9 条改正の動機として、国民の自衛隊に対する信頼は 9 割を超えているのに、未だに多くの憲法学者や政党が自衛隊を違憲だと考えていることが挙げられる。
また、北朝鮮の核問題や中国の海洋進出など、日本を取り巻く安全保障環境がますます厳しいものになっていることは 9 条改正の動機として無視できないだろう。そして、9 条 2 項を削除（ないし修正）するという方法を採らない理由として、連立政権のパートナーである公明党が憲法改正について「加憲」の立場を採っていること、共産党以外の野党も賛成しやすいこと、 9 条 2 項削除で「軍隊を保有

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法律学研究62号（2019）する」案では国民の理解を得られそうにないことなどを考慮したものだと考えられる。

2 「安倍改憲提案」の問題点
このような動機で提案された「安倍改憲提案」だが、数多くの問題点がある。
その問題点は、①自衛隊を明記すること、② 9 条 2 項を維持すること、③その他の問題点の大きく 3 つに分けられる。
（ 1 ） 自衛隊明記
ここでは、まず、自衛隊明記の問題点を取り上げる。
最初に、自衛隊明記の形式面についての批判がある。すなわち、「自衛隊」と書く方法よりも「必要最小限度の実力組織」と書く方法のほうが適切だとする見解が井上武史九州大学准教授により唱えられている24）。この見解によれば、自衛隊が合憲であることを説明するために、政府は自衛隊を「必要最小限度の実力」とする解釈をこれまで示しており、憲法 9 条の意味として現に通用している意味をそのまま明文化するのが、現状を変えずに違憲性を払拭する最も無理の少ないやり方だとする25）。現に確立している条文の意味を「明文化」すること、つまり裏で通用しているルールを表に書くという手法は、債権法改正でも見られたように立法技術としては一般的なものであり、「自衛のための必要最小限度の実力組
織なら（戦力に当たらない）」という但し書きを現在通用している範囲で書き込めば法的には問題はないと解する26）。これに対しては、裏で通用しているルールを表に書くという立法技術を、建前上、国民が制定する憲法についても適用して良いのかという批判ができるだろう。また、井上武史准教授は、「自衛隊」という固有名詞で現存する組織を憲法に書くことは、新しく憲法上の組織を創設することになり、その組織の権能や他の国家機関との関係を整理しなければいけないた
め、「現状の自衛隊」を抜本的に変化させることになる点で不適切であるとする27）。そして、仮に「自衛隊」と憲法に書きたいのであれば、憲法72条の「行政各部」として「自衛隊」を明確に位置付ける等の憲法全体で整合性を取れるような他の案も合わせて考えるべきだとする28）。他方、「自衛隊」を「行政各部」として位置付けることは不可能であるとする見解もある29）。その見解によると、まず、現在の政府解釈においては、防衛省と自衛隊は同一組織、つまり、同一の組織を行政機関の観点から見ると防衛省、部隊組織の観点から見ると自衛隊である

23という説明がされており、自衛隊の特殊性について正面から語られることはな
かった30）。これは自衛隊が他の行政機関とは異なる特別な組織であることについて憲法上の根拠がないからこそのものであった31）。しかしながら、「自衛隊」や「必要最小限度の実力組織」として憲法に明記されると、行政各部とは異なるものとして位置付けられることになり、自衛隊は他の一般の行政機関に引き受けられない特殊性を持つことになるが、「安倍提案」ではその特殊性は不明確であると指摘する32）。そのうえで、実質的観点から考慮を加え、自衛隊は他の行政機関よりも「自律性が高く、上意下達の徹底した組織であり、高い紀律が求められる、
対外的な関係で実力を行使する組織」という特質を有すると言う33）。そこから、紀律の維持を目的とした軍法会議の設置（憲法76条 2 項改正）や、「最高指揮官」
あるいは「最高の指揮監督権」を有する内閣総理大臣と主任の国務大臣である防衛大臣との間の権限の切り分け方、他の一般行政事務の指揮監督権と自衛隊の最高指揮監督権あるいは指揮監督権の行使の間の差異という統制に関する論点を導く34）。「実力組織を憲法に加えて、真剣に「統制」を語るのであれば、統治機構
全体に関わる問題として位置付けなければならないはず」だが、現状ではそのような議論からは程遠く、「自衛隊を書き込むことによって、“point of no return”（もうもとには戻れない地点）を確保するというのが、「自衛隊明記」の意味だが、その先の青写真なく自衛隊を憲法上の機関とする提案をするのは、目隠しをさせたまま重大な判断について国民に白紙委任を求めるに等しいのであって、強く批判されるべきである」と結論付ける35）。
憲法により権力を統制するという立憲主義的観点から、 9 条という条文と自衛隊が存在しているという現実の乖離を解消するために、自衛隊を明記することを正当化する考えもある36）が、立憲主義を理由とする改憲論には批判がある。すなわち、山内敏弘一橋大学名誉教授は、まず、第一に、「 9 条の恣意的運用を行い、
憲法99条の公権力に対して課した憲法尊重擁護義務を怠ってきた」権力者の「憲法上の責任をまずは追及することこそが、立憲主義の観点からすれば必要」であるのに、「その責任を追及することをしないで、逆にその責任を 9 条に負わせて、現実に合させるべく 9 条の改変を立憲主義の名の下に行おうとするのは、本末転
倒も甚だしい」と批判する37）。第二に、立憲主義的改憲論は「 9 条の規範と現実の乖離が甚だしいのは規範が間違っているからであるという認識を前提としている」が、「そのことの論証は何らされていない」とする38）。そして、「法規範と現実との間には多かれ少なかれ乖離があるのはごく当たり前のこと」であり、「そ24

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もそも殺人罪の規定が刑法にあるからといって現実に殺人行為はなくならない」
が、「殺人罪の規定が無意味と言う人はほとんどいない」という例を持ち出して、9 条に規範と現実に乖離があることを理由に規範を削除しようとすることを批判
する39）。そのうえで 9 条改憲論者には「 9 条が一定の普遍性と規範力を持ってきた現実は視野に入っていない」と指摘する40）。さらに、第三に、立憲主義的改憲を主張する者は、「 9 条を改憲すれば自衛隊に対する憲法的な歯止めが十分にできると保証」しないだろうと言う41）。
また、自衛隊の任務の範囲について、「安倍改憲提案」では「自衛隊」という名前の組織を置くことが明らかになるだけで、自衛隊が何をする組織なのかが全く分からないため、憲法に「自衛隊を設置しても良い」と書くだけでは「自衛隊を明記」したことにはならない。従って、改憲による自衛隊明記を行う場合、「自衛隊が何をやる組織か」という任務の範囲を明記する必要があるという指摘がある42）。現在の自衛隊の任務や装備の範囲は、予算と法律（自衛隊法）によって決められているところ、それが「戦力」に至ってはならないという憲法上の制約を受けているため、国会が自由に自衛隊法を改正したり、予算を増額したりできる
わけではないが、仮に「自衛隊」と称するものは「戦力」に当たらないという自衛隊明記条項が追加された場合、自衛隊が合憲であるための要件は、その名称を「国防軍」等に変更しないということだけである。つまり「自衛隊」と称する限りは、その活動の範囲や装備の如何を問わず、常に憲法上、認められる存在となるとの批判もある43）。加えて、自衛隊が憲法上の組織となると、今後は自衛隊に関する違憲訴訟も提起できなくなることが危惧される44）。すなわち、平成27（2015）年に成立・翌平成28（2016）年に施行された安全保障関連法においては、

集団的自衛権の一部行使が解禁され、同盟国のための「駆け付け警護」等も実施されており、司法府がそれらについての合憲性を判断する前に、憲法改正によって自衛隊を合憲化して司法的コントロールの枠外に置こうという思惑があるのではないかという懸念もある。
自衛隊の統制についても、もともと想定していない実力組織としての自衛隊を憲法に明記する場合には、憲法に明示的なコントロール規定が必要となるはずだが、「安倍提案」には自衛隊に対するコントロールが希薄であるという批判があ
る45）。

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（ 2 ） 9 条 2 項維持
次に、 9 条 2 項を削除（ないし修正）せずに維持することの問題点を挙げる。
そもそも、 9 条 2 項を削除すれば、「戦力」の不保持や「交戦権」の否認という自衛に関する現状の制約は撤廃されることになる。その結果、現在は安全保障関連法の下で一部行使が容認されている集団的自衛権もフルスペックで行使できることになる（歯止めに関しては法律で書き込むことになるだろう）。
他方で、 9 条 2 項を残しながら現状を固定化すれば、現状の矛盾は残ることになる。つまり、自衛隊の存在が合憲となるだけで自衛隊は 9 条 2 項の「戦力」に当たるのではないかという問題は残り続け、「違憲論争」は終わらない。 9 条 2
項削除論と「安倍改憲提案」の差異は、そのような問題を一挙に解決するか、段階的に解決するか、という政治論であるとの指摘がある46）。仮に「安倍改憲提案」の通りに憲法改正の発議が行われ、国民投票においても賛成多数で憲法改正が成立したとして、自衛隊の任務の範囲が明らかではないという問題を抱えた自衛隊の存在が憲法上明記される。そうすれば、憲法学者の中から 9 条 2 項と自衛隊明記条項との間の矛盾が指摘され、「安倍改憲提案」が出された時と同様に「（多くの）憲法学者が 9 条 2 項と自衛隊条項が矛盾していると指摘している。そのような議論の余地が生まれないようにすべきだ」という動機で 9 条 2 項削除の憲法改正を行うという「段階改正論」を安倍総理は画策していると筆者は考えている。
「段階改正論」の問題点は、第一段階としての自衛隊明記が成功した後に、第二段階としての 9 条 2 項削除が国会発議や国民投票において頓挫した場合、自衛隊を取り巻く憲法上の矛盾が継続することだろう。そうであるならば、たとえ茨の道であっても、 9 条 2 項を削除する憲法改正を目指すべきだと考える。
また、安倍総理は自衛隊が憲法に明記されても 9 条 2 項の解釈は変わらないと説明しているが、その点についても、「 9 条 2 項があるから自衛隊の任務や活動範囲が限られるというのは、同じ憲法の中で 2 項と矛盾する自衛隊明記条項があっても、常に 2 項が優先するということになり、法論理として破綻している。
どのような規定を付け加えても現在の 9 条の解釈が変わらないという主張は、政治論ではあっても法律論としては成り立たない」という批判がある47）。 9 条 2 項と新設の自衛隊明記条項のどちらが優先するかについては、戦後 GHQ による占領下で制定された 9 条 2 項と国会発議及び国民投票を経て成立した自衛隊明記条
項とでは、後者のほうが民主的正統性が強いと思われるうえ、「後法は前法を廃す」という法諺もあるように、自衛隊明記条項が 9 条 2 項に優先する可能性は否26

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定できず、「 9 条 2 項の解釈が変わらない」という説明にも疑問符が付くだろう。
（ 3 ） その他の問題点
ここまで、①自衛隊明記、② 9 条 2 項維持の問題点を見てきたが、「安倍提案」の持つその他の問題点を検討したい。
まず、安倍総理が前記のビデオメッセージ内で述べた「多くの憲法学者や政党の中には、自衛隊を違憲とする議論が、今なお存在」している点について、本当に「多くの憲法学者」が自衛隊を違憲としているのか疑義がある。「多くの憲法学者が自衛隊を違憲と考えている」という論拠は、現在の 9 条解釈として、 9 条
1 項限定放棄・ 2 項全面放棄説が通説であり、そこから自衛隊違憲論が導かれていると思われる。平成27（2015）年に安全保障関連法案審議の際に朝日新聞が憲
法学者209人を対象に実施したアンケート48）（209人中122人が回答）によれば、「現在の自衛隊の存在は憲法違反にあたると考えますか」との問いに対して、「憲法違反にあたる」と回答した学者は50人、「憲法違反の可能性がある」と回答した
学者は27人という結果になった。確かに122人中77人もの憲法学者が自衛隊の存在を違憲としている結果を見れば、自衛隊違憲論は約63％もの支持を得ているという見方ができるが、この見方はこのアンケートに回答を寄せていない87人の存在を無視している。回答を寄せていない87人を加えた場合、自衛隊違憲論は約37％しか支持を得ていないことになる。約37％の支持しか得ていない自衛隊違憲論を「多くの」憲法学者が支持していることは論理として矛盾しているように思える。従って、総理の言う「多くの憲法学者が自衛隊の存在を違憲としている」
は立法事実として成り立たないと言えよう。
また、安全保障環境の激化がしばしば立法事実として強調されるが、それに対応する改正案として現状の自衛隊を明記するだけの「安倍改憲提案」では不十分だ。今日日本を取り巻く安全保障環境の変化に対応するためには、抑止力となり得る実力組織が必要であろう。そうするためには、 9 条 2 項を維持したうえで現状の自衛隊を明記するのではなく、 9 条 2 項を削除するべきであると筆者は考えているが、状況は真逆になりつつある。ちなみに、 9 条改正論は時代により変遷している。日本がサンフランシスコ講和条約締結（昭和26（1951）年） で主権を回復した直後から改憲の動きが台頭した。この時代の改憲案の特徴としては、日本国憲法のほぼ全面改正が唱えられ、 9 条関係においても 9 条を削除修正して軍事力の保持を明記し、かつ、国防会議、戒厳あるいは非常事態の規定、国民の国

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防に協力する義務規定などを設けていた49）。これらの動きは、鳩山一郎内閣による小選挙区制導入の挫折により一時は下火になるも、岸信介内閣期に再び昂揚し、安保闘争を機に急速に萎んでいった50）。改憲の動きは中曽根康弘内閣の「戦後政治の総決算」の動きに触発されて再び盛り上がり始めた。この時代の憲法改正論
は 9 条の下で進められた防衛力の増大を正当化する現状追認的な特徴があり51）、
9 条改正論は全面改正論から 9 条 1 項維持・ 2 項削除論へと転換した。これらが唱えられたのは冷戦期であり、ソ連という脅威はあったものの、日米安全保障条
約の下、日本は平和を享受していた。それに比べて、現在は中国の海洋進出や北朝鮮の核ミサイル問題等、東アジア情勢は不安定であり、 9 条 2 項維持論という従来より後退した改憲論を唱える状況であるとは言い難いだろう。
さらに、現状の自衛隊を憲法に書き込むだけで自衛隊の役割は今までと何も変わらないという憲法改正は、わざわざ政治的高コストを支払ってまでする必要のあることなのか疑問である。平成24年に第 2 次安倍政権が始動した直後には、現状の憲法改正発議要件を緩和する96条改正が議論になった。その後、96条改正の機運が下火になると、次は改憲による緊急事態条項追加が議論の俎上に載った。
そして、今回の 9 条 2 項維持・自衛隊明記の「安倍提案」。結局、安倍総理とその周辺からは変えやすそうな条項から変えようという思惑が透けて見える。しかし、そのような姿勢は、手段であるはずの憲法改正が目的化していると言える。
仮に「安倍提案」に基づく改憲が国民投票で成立した場合、いわゆる「改憲派」
は長年の悲願である憲法改正を達成することになるが、果たして本当にそれは彼らにとって喜べるものだろうか。「安倍提案」は、「改憲派」から当然視されてきた 9 条 2 項削除を棚上げした。平成30（2018）年の自民党総裁選で 9 条 2 項削除を訴える石破茂元幹事長が現職の安倍総裁に惜敗したことで、これからの「改憲派」の目指す方向性は 9 条 2 項を維持するものとして確立したと言えよう。ゆえに、「安倍提案」は、長年の「改憲派」のレガシーを180度転換する、ある種の革命的な意味合いを持っていると結論付けられる。

Ⅳ 「日本国憲法改正草案」
前章では「安倍改憲提案」の持つ問題点を検討したが、この章では自民党が平52）（以下、便宜上「改憲草案」な
成24（2012）年に決定した「日本国憲法改正草案」

いし「草案」とする）の 9 条改正部分（「国防軍」の統制を示した72条 3 項も含む）及

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び「日本国憲法改正草案 Q&A」53）（以下、「Q&A」とする）を検討する。なぜなら、「改憲草案」と「安倍提案」を比較することで、「安倍提案」の持つ問題点を改めて明らかにすることができると考えたからである。
「日本国憲法改正草案」（平成24年 4 月27日）
第2章

安全保障

（平和主義）
第9条

日本国民は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し、国権の発動としての戦争を放棄し、武力による威嚇及び武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては用いない。
2

前項の規定は、自衛権の発動を妨げるものではない。

（国防軍）
第 9 条の 2

我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全を確保するため、内閣総理大臣を最高指揮官とする国防軍を保持する。
2

国防軍は、前項の規定による任務を遂行する際は、法律の定めるところ
により、国会の承認その他の統制に服する。

3

国防軍は、第一項に規定する任務を遂行するための活動のほか、法律の定めるところにより、国際社会の平和と安全を確保するために国際的に協調して行われる活動及び公の秩序を維持し、又は国民の生命若しくは自由を守るための活動を行うことができる。

4

前二項に定めるもののほか、国防軍の組織、統制及び機密の保持に関する事項は、法律で定める。

5

国防軍に属する軍人その他の公務員がその職務の実施に伴う罪又は国防軍の機密に関する罪を犯した場合の裁判を行うため、法律の定めるところ
により、国防軍に審判所を置く。この場合においては、被告人が裁判所へ上訴する権利は、保障されなければならない。

（領土等の保全等）
第 9 条の 3国は、主権と独立を守るため、国民と協力して、領土、領海及び領空を保全し、その資源を確保しなければならない。
（内閣総理大臣の職務）第72条
3

内閣総理大臣は、最高指揮官として、国防軍を統括する。

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1 「日本国憲法改正草案」の特徴「改憲草案」は、まず、決定された時期に政治的意味合いを求めることができる。
「改憲草案」が決定されたのは平成24（2012） 年 4 月であり、その時期はまだ自民党は野党だった。すなわち、「草案」を検討するときには、それが政権復帰前の自民党により出されたものだということに留意する必要がある。「草案」は現
行憲法の全面改訂という様相であり、これは、リベラルを標榜する民主党政権への対抗として、全面改定という復古的な性格を持ったものだと言うことができる。
次に、 9 条改正部分について見る。まず、 9 条 2 項を修正し、日本が自衛権を保持していることを明確化した。そして、 9 条の 2 を新設し、自衛隊に代わって「国防軍」を創設する。「国防軍」は「我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全を確保するため」という目的の範囲内で任務を遂行する。さらに、国際平和活動にも参加することができるようになり、治安維持や邦人救出、国民保護、災害派遣などの活動も行うことになる。「Q&A」によれば、「国家安全保障基本法」のような法律を制定し、自衛権が行使できる要件等統制面での具体的立法措置がなされる必要性があるとしている。

2 「日本国憲法改正草案」の問題点
まず、第一に、「国防軍」創設とともに、集団的自衛権の行使が憲法上可能になることで、日本が「戦争をする国」「戦争ができる国」になる点について批判がある54）。すなわち、山内名誉教授は、従来「自衛のために必要な最小限度の実力」と解釈されてきた自衛隊に代わり、「国防軍」を創設することで、「必要最初限度」という制約を撤廃し、「国防軍」の保持できる軍事力は無制約になると批判する55）。また、山内名誉教授は、集団的自衛権の行使を可能とするねらいは、「アメリカが世界的に展開する軍事行動に対して、従来のような後方支援にとどまることなく憲法上の制約なしに全面的な軍事協力をすることにある」56）と言う。
「国防軍」創設に対する批判については、「Q&A」が「世界中を見ても、都市国家のようなものを除き、一定の規模以上の人口を有する国家で軍隊を保持していないのは、日本だけであり、独立国家が、その独立と平和を保ち、国民の安全を確保するため軍隊を保有することは、現代の世界では常識で」57）あると反論している。これに対して、山内名誉教授は、今日まで軍隊を持っていないコスタリカ
等を例に出して反論する58）。しかしながら、日本とコスタリカとでは国力の差は

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歴然であり、GDP 世界第 3 位の大国が軍隊を保持していない事態は異例だと言える。さらに、集団的自衛権行使に対する批判については、集団的自衛権はあくまでも「権利」であり「義務」ではない。当然ながら「権利」を行使しないこともできる。日本が様々な局面で取り得る選択肢を増やすことは、国民の生命及び財産並びに国家の利益に資すると考える。それに、「国防軍」の行動には、国民の代表である議会が関与する（関与の度合いについては後述）。現代の日本は、戦前のそれよりも格段に民主主義が成熟しているため、国民の代表たる議会は信頼するに足りる。逆に、議会を信頼しないことは、国民を信頼していないことに繫がると言えよう。
次に、「国防軍」に対する民主的統制が不十分であるという指摘がある59）。す
なわち、「国防軍」が戦争や武力行使を行う際に、誰がそれを決定するかについての規定を欠いていると言う60）。
「改憲草案」72条 3 項で内閣総理大臣が「国防軍」の最高指揮官とされているので、内閣総理大臣がそれについて決定するという解釈もできるが、戦争や武力行使の決定を行うことと、そのような決定がなされたことを前提として内閣総理大臣が最高指揮権を持つということは全く別個の問題だとしている61）。また、 9 条の 2 第 2 項は「法律の定めるところにより、国会の承認その他の統制に服する」としているが、国会の事前承認が原則であることすら書いていないため、文民統制が確保されているとは言い難いとしている62）。さらに、「草案」では「国防軍」の海外派遣の条件を国会が法律で定めるとしているが、海外派兵は国の存亡に関わる可能性がある重大事項のため、その条件を憲法に明記するべきだとする批判もある63）。
加えて、「草案」では 9 条の 2 第 5 項で「審判所」という名の軍法会議の設置を認めているところ、「Q&A」は「国防軍」に「審判所」を置く理由として「軍事上の行為に関する裁判は、軍事機密を保護する必要があり、また、迅速な実施64）が望まれることに鑑み」ることを挙げているが、「「軍事機密」の保護を名目として「軍事審判所」を設置すれば、「軍事機密」が国民の知る権利の対象から外65）れる「聖域」と化」
し、「国民主権及びそれに基づく国民の知る権利に対する66）
重大な侵害をもたらす」という批判がある。加えて、「改憲草案（37条 1 項）でも、刑事被告人には「迅速な公開裁判を受ける権利」が保障されているのに、敢えて「迅速な実施」の必要性を理由として「軍事審判所」を設置しようとするのは、裁判を受ける者の人権保護のためではなく、「国防軍」の規律保持などのためで67）あることは明らかであろう」と指摘している。また、「国防軍に審判所を置く」

31と規定している点、すなわち、司法機関ではなく行政機関の一種としての「軍事審判所」も問題としている68）。「Q&A」によると「裁判官や検察、弁護側も、主69）に軍人の中から選ばれることが想定され」るが、その理由は「裁判官について

主として軍人によって構成させるためには行政機関として位置付けたほうが良い70）ということになったのだろうと推測される」
とする。

次に、
「国防軍」の自律度合いは自衛隊のそれと比べて高くなるのに、「草案」には「法律の定めるところにより」とするに留まる規定も多く、「Q&A」でも具体的な説明がないため、「国防軍」のコントロールの程度が分からないという批
判がある71）。例えば、「草案」 9 条の 2 第 4 項において、「国防軍」の組織や統制を法律事項としているが、編成はどこまでが法律事項なのか、現実問題として軍事に疎い文民政治家がどこまで編成に関与し得るのか不明であるとする72）。また、「草案」では「国防軍」の指揮に関して内閣総理大臣という「地位」を定める形式となっているが、地位から権限が過剰に引き出される潜在的な危険性を指摘できる73）。
「軍という強力な実力装置を現実に統括するには、言うことを聞かせら74）れるだけの「権威」がなくてはならない」
が、「現行憲法および「改正草案」の用意する統治機構上、国民が直接内閣総理大臣を選ぶ仕組みでないために内閣
75）
総理大臣の民主的正統性は強くない」
うえ、「「改正草案」は天皇の権威を拡げようとしている（「元首」「天皇を戴く国家」等の文言を参照）」76）ため、「内閣総理大臣は実際に統括に必要な権威を調達し得る仕組みとなるのだろうか」77）という疑問の声もある。
さらに、宣戦布告に関する権限や講和に関する権限を規定した条項が「草案」にはないことも問題点として挙げられる78）。これは、現在の国際法上、戦争が違法化していることを考慮したものだろうが、事変のような事実上の戦争について
憲法上のコントロールが及ばないことが問題になるだろう79）。

Ⅴ

結

論

ここまで、
「安倍提案」と「改憲草案」がそれぞれ抱える問題点について見てきた。
まず、「安倍提案」については、「自衛隊」という名前の組織が憲法上の組織になるだけで、自衛隊の任務や活動の範囲が明らかになることはない。 9 条 2 項を維持する以上は、自衛隊は「戦力」に当たるのではないかという「違憲論争」に

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終止符を打つことはできない。敢えて「違憲論争」を残すことでその後の 9 条 2
項削除に繫げるという思惑（段階改正論）があると思われるが、一段階目の改正（つまり「安倍提案」）はできても二段階目の改正（つまり 9 条 2 項削除）ができな

かった場合、改憲の機運は失われ、自衛隊の抱える矛盾は長らく放置されることとなる。その状態で、日増しに厳しくなっている東アジアにおける安全保障環境に日本が対応できるのか疑問である。仮に二段階目の改正が成功したとしても、初めて改正された憲法（初めて国民の手によって「制定」された憲法と言い換えることもできる）が法理論上矛盾だらけだったという汚点を憲政史上残すことになるだろう。
これに対して、「改憲草案」では自衛隊を「国防軍」に格上げし、 9 条 2 項を修正することで自衛権保持を明確化する。そこで明確化された自衛権に基づき、「国防軍」は任務を遂行することになる。このように、「安倍提案」と比べて、「改憲草案」は実力組織の任務や活動の範囲が明らかになっている点で優れていると言える。
また、「安倍提案」は自衛隊に対するコントロールが不十分であるという批判がある一方で、「改憲草案」は問題点も様々指摘されているところではあるが、強大な実力を保持する組織の統制という面から見れば、その充実ぶりは優れてい
ると言えよう。
憲法改正とは、解釈変更では対応できない憲法事項を変える、云わば、国家の根幹を変えるという「大義」を実現するためのものである（それゆえに改正までのコストも高い）が、「安倍提案」からはそのような「大義」があるようには見えない。「安倍提案」からは憲法改正が目的化している感は否み難い。

Ⅵ

おわりに

以上のように、平成29（2017）年に突如として登場した「安倍改憲提案」は様々な問題点が指摘されているところである。しかしながら、同年の第48回総選挙において立憲民主党が野党第一党になったため、憲法審査会の活動が鈍化し、「安倍提案」が議論すらされないという状況で、憲法改正の道筋は見通せない。今夏の参院選では自民党の苦戦が予想されており、いわゆる「改憲勢力」が参議院で3 分の 2 を占めるか雲行きが怪しい。参院選の結果次第では憲法論議が下火になることが予想される。

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国会議員は議論を闘わせて結果を出すことが使命であるのに、野党第一党である立憲民主党はその使命を放棄しているように見える。「安倍提案」が持つ問題
点を炙り出すことが本来求められている野党の役割であるはずだが、それも望めない。他方で、「安倍提案」の支持者は「改憲派」の矜持を捨ててしまったように見える。
「安倍提案」実現で「改憲派」にもたらされるものは勝利ではなく、敗北である。長年「改憲派」のアイデンティティだった 9 条 2 項削除論（しかも、それは全面削除論から後退しつつも許容できるギリギリのものだった） までも撤回して、何の「大義」もない憲法改正を行って、一体何が残るのだろうか。
変質した「改憲派」と「立憲主義」に看板を挿げ替えたようにも見える「護憲派」による政局に翻弄されることになった改憲論議を引き続き注視したい。

1 ） 宮沢俊義（蘆部信喜補訂）『全訂日本国憲法』（日本評論社、1978年）159頁、蘆部信喜『憲法学Ⅰ憲法総論』（有斐閣、1992年）256頁。
2 ） 宮沢・前掲注 1 ）160頁。
3 ） 樋口陽一・佐藤幸治・中村睦男・浦部法穂『注解法律学全集 1 憲法Ⅰ〔前文・第 1 条～第20条〕（青林書院、1994年）151頁〔樋口執筆〕。
4 ） 樋口ほか・前掲注 3 ）151頁〔樋口執筆〕、清宮四郎『憲法Ⅰ〔新版〕』（有斐閣、1971年）109頁。
5 ） 宮沢・前掲注 1 ）163-164頁、清宮・前掲注 4 ）109-110頁。
6 ） 蘆部信喜（高橋和之補訂）『憲法〔第 6 版〕』（岩波書店、2015年）57頁。
7 ） 佐藤幸治『現代法律学講座 5 憲法』（青林書院、1981年）444-445頁。
8 ） 蘆部・前掲注 6 ）57-58頁。
9 ） 芹沢斉・市川正人・阪口正二郎〔編〕『新基本コンメンタール・憲法』（日本評論社、2015年）〔愛敬浩二執筆〕59頁。
10） 清宮・前掲注 4 ）111頁、杉原泰雄『憲法Ⅱ統治の機構』（有斐閣、1989年）141頁。
11） 宮沢・前掲注 1 ）166頁。
12） 佐々木惣一『改訂日本國憲法論』（有斐閣、1952年）233-235頁。
13） 鵜飼信成『新版憲法』（弘文堂、1968年）61-62頁。
14） 宮沢・前掲注 1 ）168-170頁、蘆部・前掲注 6 ）269-270頁、杉原・前掲注10）、
Ⅱ141頁。
15） 清宮・前掲注 4 ）113-114頁。
16） 宮沢・前掲注 1 ）176頁。
17） 鵜飼・前掲注13）60頁。
18） 辻村みよ子『憲法〔第 5 版〕』（日本評論社、2016年）68-71頁。
19） 樋口ほか・前掲注 3 ）155-156頁。

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法律学研究62号（2019）20） 佐々木・前掲注12）231-238頁。
21） 蘆部・前掲注 6 ）258-263頁。
22） 自由民主党ホームページ「憲法改正に関する議論の状況について」（https://jimin.jp-east-2.storage.api.nifcloud.com/pdf/constitution/news/20180326_01.pdf）（平成31年 1 月12日確認）。
23） 日経新聞平成29年 5 月 3 日付「憲法改正に関する首相メッセージ全文」（https://www.nikkei.com/article/DGXLASFK03H16_T00C17A5000000/）（平成31年 1 月12日確認）。
24） 山尾志桜里〔編〕『立憲的改憲―憲法をリベラルに考える 7 つの対論』（ちくま新書、2018年）105-106頁〔井上武史発言〕。
25） 山尾・前掲注24）105頁〔井上武史発言〕。
26） 山尾・前掲注24）106頁〔井上武史発言〕。
27） 山尾・前掲注24）110頁〔井上武史発言〕。
28） 同上。
29） 阪口正二郎・愛敬浩二・青井未帆『憲法改正をよく考える』（日本評論社、2018年）65-73頁〔青井執筆〕。
30） 阪口ほか・前掲注29）67-68頁〔青井執筆〕。
31） 阪口ほか・前掲注29）68頁〔青井執筆〕。
32） 阪口ほか・前掲注29）71-72頁〔青井執筆〕。
33） 阪口ほか・前掲注29）72頁〔青井執筆〕。
34） 阪口ほか・前掲注29）72-73頁〔青井執筆〕。
35） 阪口ほか・前掲注29）73頁〔青井執筆〕。
36） 山尾・前掲注24）108頁〔井上武史発言〕。
37） 山内敏弘『改憲問題と立憲平和主義』（敬文堂、2012年）142頁。これは直接「安倍提案」を批判したものではないが、現在でも「安倍提案」に対する批判として援用できるだろう。
38） 同上。
39） 山内・前掲注37）142-143頁。
40） 山内・前掲注37）143頁。
41） 同上。
42） 木村草太『自衛隊と憲法 ― これからの改憲論議のために』（晶文社、2018年）
136頁。
43） 阪田雅裕「憲法九条改正の論点 ― 自衛隊の明記は可能か」世界2018年 1 月号
73-74頁。
44） 辻村みよ子『憲法改正の焦点―平和・人権・家族を考える』（法律文化社、2018年）72頁。
45） 辻村・前掲注44）77頁。
46） 山尾・前掲注24）109頁〔井上武史発言〕。
47） 山尾・前掲注24）43頁〔阪田雅裕発言〕。

3548） 朝日新聞デジタル「安保法案学者アンケートに関するトピックス」（https://www.asahi.com/topics/word/ 安保法案学者アンケート.html）（平成31年 1 月12日
確認）。
（旬報社、2002年）428頁。
49） 渡辺治『憲法「改正」の争点―資料で読む改憲論の歴史』
50） 渡辺・前掲注49）419頁。
51） 渡辺・前掲注49）448頁。
52） 自由民主党ホームページ「日本国憲法改正草案（現行憲法対照）自由民主党
平 成24年 4 月27日（ 決 定 ）」（https://jimin.jp-east-2.storage.api.nifcloud.com/pdf/
news/policy/130250_1.pdf）（平成31年 1 月16日確認）。
53） 自由民主党ホームページ「日本国憲法改正草案 Q&A（増補版）」（https://jimin.
jp-east-2.storage.api.nifcloud.com/pdf/pamphlet/kenpou_qa.pdf）（平成31年 1 月16日確認）。
54） 山内敏弘『「安全保障」法制と改憲を問う』（法律文化社、2015年）179頁。
55） 山内・前掲注54）181頁。
56） 山内・前掲注54）185-186頁。
57） 前掲注53）10頁。
58） 山内・前掲注54）180頁。
59） 山内・前掲注54）183-184頁。
60） 山内・前掲注54）183頁。
61） 山内・前掲注54）184頁。
62） 同上。
63） 小林節『白熱講義！日本国憲法改正』（KK ベストセラーズ、2013年）85-87頁。
64） 前掲注53）12頁。
65） 山内・前掲注54）186頁。
66） 同上。
67） 山内・前掲注54）186-187頁。
68） 山内・前掲注54）187頁。
69） 前掲注53）12頁。
70） 山内・前掲注54）187頁。
71） 奥平康弘・愛敬浩二・青井未帆〔編〕『改憲の何が問題か』（岩波書店、2013年）
178-180頁〔青井執筆〕。
72） 奥平ほか・前掲注71）179頁〔青井執筆〕。
73） 奥平ほか・前掲注71）180頁〔青井執筆〕。
74） 同上。
75） 同上。
76） 同上。
77） 同上。
78） 奥平ほか・前掲注71）181頁〔青井執筆〕。
79） 同上。