IMPLEMENTATION OF THE
COUNCIL OF EUROPE CONVENTION
ON ACCESS TO OFFICIAL DOCUMENTS(CETS No.205 - TROMSØ CONVENTION)MISE EN ŒUVRE DE LA
CONVENTION DU CONSEIL DE L’EUROPE
SUR L’ACCÈS AUX DOCUMENTS PUBLICS(STCE N° 205 - CONVENTION DE TROMSØ)BASELINE
EVALUATION REPORTRAPPORT D’ÉVALUATIONDE RÉFÉRENCEESTONIAESTONIE

Baseline Evaluation Report on theimplementation of the Council of Europe
Convention on access to official documents(CETS No. 205 –Tromsø Convention)
ESTONIA-------------

Rapport d’évaluation de référence sur la miseen œuvre de la Convention du Conseil del’Europe sur l’accès aux documents publics(STCE n° 205 – Convention de Tromsø)
ESTONIE

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3

TABLE OF CONTENTS
I.

Introduction ............................................................................ 6

II.

Article 1 – General Provisions ................................................ 7

III. Article 2 – Right of access to official documents .................... 8
IV. Article 3 – Possible limitations to access to official
documents ............................................................................. 9
V. Article 4 – Requests for access to official documents .......... 13
VI. Article 5 – Processing of requests for access to official
documents ........................................................................... 14VII. Article 6 – Forms of access to official documents................. 16
VIII. Article 7 – Charges for access to official documents ............ 16
IX. Article 8 – Review procedure ............................................... 17
X. Article 9 – Complementary measures .................................. 18
XI. Article 10 – Documents made public at the initiative of the
public authorities .................................................................. 19
XII. Conclusions and recommendations ..................................... 19

4

TABLE DES MATIÈRES
I.

Introduction .......................................................................... 22

II.

Article 1 - Dispositions générales ......................................... 24

III. Article 2 - Droit d'accès aux documents publics ................... 25
IV. Article 3 - Limitations éventuelles de l'accès aux documents
publics ................................................................................. 26
V. Article 4 - Demandes d'accès aux documents publics .......... 30
VI. Article 5 - Traitement des demandes d'accès aux
documents publics ............................................................... 31
VII. Article 6 - Formes d'accès aux documents publics ............... 33
VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents publics ................... 33
IX. Article 8 - Procédure de révision .......................................... 34
X. Article 9 - Mesures complémentaires ................................... 35
XI. Article 10 - Documents rendus publics à l'initiative desautorités publiques ............................................................... 36
XII. Conclusions et recommandations ........................................ 36

5

(English version)

I.

Introduction

1.
The Council of Europe Convention on Access to Official
Documents (CETS No.205, hereinafter “the Convention”) entered into
force on 1 December 2020. It is the first binding international legal
instrument to recognise a general right of access to official documents
held by public authorities.
2.
The Convention lays down minimum obligations for its Parties on
the scope of the right to access official documents upon request, thebalancing exercise between the protection of the public interest intransparency and the protection of other legitimate rights and interests,
the procedures for handling a request for access and the review ofdecisions. It also sets out other measures to ensure the transparency of
public authorities’ activities such as those relating to the management of
documents and publication of official documents at the authorities’ own
initiatives.
3.
An important added value of the Convention is its monitoringmechanism which consists of the Council of Europe Access Info Group(“the AIG”) and the Consultation of the Parties. The AIG is composed of aminimum 10 and a maximum of 15 independent and impartial experts
appointed on the basis of their recognised expertise in the field of accessto official documents. On 31 March 2022, the Consultation ofParties elected 10 members for a period of four years, renewable once.
The AIG’s task is to monitor the implementation of the Convention by theParties, notably reporting on the adequacy of the measures in law andpractice taken by the Parties to give effect to the provisions set out in theConvention.
4.
This report is part of the baseline evaluation carried out by the AIG
on the basis of the report submitted by Estonia pursuant to Article 14,
paragraph 1, of the Convention. As a first step, the Party responded to adetailed questionnaire prepared by the Secretariat pending the election of
the member of the AIG. The questionnaire was later endorsed by the AIG.
Some aspects of the information provided were clarified by the Party
following a request for additional information by the AIG. Another sourceof information for the work of the AIG is civil society. Therefore, it
maintained contacts with two international non-governmentalorganisations, namely Access Info Europe and Article 19, and received
comments from the first on the information that the Party had provided. In
the spirit of dialogue with the Parties to the Convention, the AIG requested
comments from Estonia in the elaboration of the present report whichwere considered before its adoption. This report will be published together

6with any further comments received by the Party after its adoption.
5.
The baseline evaluation focuses on the legislative act whose main
objective is to regulate the right to access official documents, that is the
Public Information Act. Other specialised legislation, such as that onarchives or legislation which may contain provisions that regulate accessto specific types of information, for example, information containing
personal data, information of relevance to national or public security,
information belonging to the banking sector, is not analysed in the present
baseline evaluation. Such analysis would have required more complete
information by the Party and an in-depth examination of numerous otherlaws which was not feasible in the current evaluation round carried out by
the AIG covering 11 Parties to the Convention. The AIG, therefore, plansto evaluate the implementation of the Convention by its Parties in specificsectors in its subsequent evaluation rounds in accordance with its Rulesof Procedure. Having considered the different approaches taken by theParties, the AIG will adopt its position on the concept of “drawn up”
provided for in Article 1, paragraph 2, of the Convention after its baseline
evaluation.
6.
This report is intended to assist the Party in its efforts to ensurecompliance with the Convention.

II. Article 1 – General Provisions
The meaning of public authorities
7.
Estonia has adopted a comprehensive definition of publicauthorities in the Public Information Act, which largely integrates not only
those required under Article 1, paragraph 2, sub-paragraph, a, i, of theConvention but also the authorities that Parties may opt to include in thedefinition under Article 1, paragraph 2, sub-paragraph, a, ii. Estonia hasdone so without submitting a declaration under the latter provision. It is
understood that Article 1, paragraph 2, sub-paragraph, a, ii, and Article 20of the Convention permit a Party to make such declaration, but this is not
obligation.
8.
All the administration at the national and local level as well as
legislative and judicial bodies, without distinction as regards theiradministrative and other functions, fall within the scope of the PublicInformation Act.
9.
Natural and legal persons are also included within the meaning of
public authorities when they perform public duties pursuant to law,7

administrative act or contract, including the provision of educational,
health care, social or other public services, with regard to information
concerning the performance of their duties (§5(2)). Individuals (“soleproprietors”), non-profit organisations, foundations and companies whichhave been allocated funds from state or local government budgets for the
performance of public duties also fall within the scope of application of the
Public Information Act with regard to information concerning the use ofsuch funds (§5(3)).
10.
The Public Information Act goes beyond the requirements ofArticle 1, paragraph 2, sub-paragraphs a, i and ii, of the Convention to theextent that it applies to companies which have a dominant market position,
exclusive rights or which are natural monopolies with regard to information
concerning the conditions and prices for the supply of goods and services.
The meaning of official documents
11.
According to the Public Information Act (§3(1)) public informationis that which is recorded and documented in any manner or any medium
which is obtained or created upon performance of public duties provided
by law. The Party has explained that this qualification seeks to ensure that
the Act applies to legal and natural persons, insofar as they are entrustedwith a task of providing a service in the public interest and the provisionof this service is ultimately a responsibility of the state or the provider ofthis service is governed by public law. In addition, under this qualification,
private correspondence of public officials which is not connected to their
public duties is excluded from the scope of the Act (§31(1)).1
12.
However, the AIG notes that the qualification “upon performanceof public duties provided by law” is not provided for by Article 1, paragraph2, sub-paragraph, b of the Convention and may be perceived to unduly
limit the scope of the Public Information Act. Therefore, it considers that
§3(1) of the Public Information Act is not fully in line with this provision of
the Convention and recommends that the Party reconsiders thisqualification.

III. Article 2 – Right of access to official
documents
13.
The Constitution provides that everyone enjoys the right to receive
information for public dissemination (§44(1)) and lays down the duty of allstate and local authorities to provide information about their activities to
1

8

AIG/Inf(2023)18REVEstonian citizens pursuant to a procedure provided for by law (§44 (2)) as
well as to foreigners or stateless persons unless otherwise provided bylaw (§44 (4)).
14.
The Public Information Act recognises in its initial provisions theright to access information to every person without any qualification as totheir citizenship (see §1). The right of both natural and legal persons toaccess information is indicated in this provision, read together with theprinciples for granting access to public information, notably that laid downin §4(2), the unqualified definition of a person making a request for
information in §7, and the requirements applicable to requests for
information, notably that laid down in §14(1)(1)(2) of the Act.
15.
These provisions are in compliance with Article 2, paragraph 1, of
the Convention.

IV. Article 3 – Possible limitations to accessto official documents
16.
Under the Public Information Act, the authority holding therequested information applies the limitations to the right of access which
are foreseen by this Act proactively or prior to the processing of a request
for access to it (see Chapter 5, §35(1); §41) in two main ways.
17.
Firstly, the Act mandates the authority holding the information toclassify certain information for internal use on the grounds provided for inits §35(1). Based on §(34)1 of the Act, it is understood that information
classified as for internal use means information access to which is
restricted by the public authority. The necessity in a democratic society
and the proportionality of these restrictions are considered to have been
evaluated by the legislator in the explanatory memoranda to the Act andeach of its subsequent amendments.
18.
A number of grounds on which information may be classified forinternal use correspond to the legitimate aims for restricting the right ofaccess provided for in Article 3, paragraph 1,sub-paragraph a, of theConvention (see §35(1) (3)-(5); §35(1) (6)-(62); §35(1) (9)); the legitimate
aim provided for in Article 3, paragraph 1, sub-paragraph b, of theConvention (see §35(1) (9)); the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraph c, of the Convention (see §35(1) (1) (51)); thelegitimate aims provided for in Article 3, paragraph 1, sub-paragraph e, of
the Convention (see §35(1) (2) (18)); the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph f, of the Convention (see §35(1)(12) (13) (14) (15) (16) (182)). Information on the risk assessment of vitally
important services and information concerning an operational continuity

9

plan (see §35(181)) is also classified for internal use, which the Party
explains as being intended to protect the legitimate aims provided in for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs a, b, h and j, of the Convention.
Other grounds for classifying information as for internal use may beprovided by other laws (§35(1)(19)).
19.
Secondly, the Public Information Act gives discretion to the headof the authority holding the information to classify for internal use certain
types of information. These include draft legislation of general application
before it is passed or documents addressed to persons within the publicauthority and not registered in the document register such as opinions,notices, memoranda, certificates, advice, etc (see §35(2) (1)-(3)). On theirface these grounds would seem to correspond to the legitimate aims
provided for in Article 3, paragraph 1, sub-paragraph k, of the Convention.
Other grounds for discretionary classification of information may beconsidered as relating to the legitimate aim of protecting the equality ofparties in court proceedings provided for in Article 3, paragraph, 1, subparagraph i, of the Convention (see §35(2) (4)), or the protection ofnational defence and public safety (see §35(2) (5)) provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph a, of the Convention.
20.
The classification of information for internal use is neverthelessprohibited for certain categories of information. These are listed in an
exhaustive manner in the Public Information Act (§36(1)), presumably on
account of the public interest character of such information.
21.
The public authority holding restricted information is required toinvalidate a restriction on access if the reasons for the establishment
thereof cease to exist (§42(1)).
22.
The Public Information Act contains a series of provisions
regarding the creation and management of databases understood as “astructured body of data processed within an information system of thestate, local government or other person in public law or person in private
law performing public duties which is established and used for the
performance of functions provided in an Act, legislation issued on thebasis thereof or an international agreement” (§431(1)). The dataprocessed by a database is in principle accessible unless restrictions are
imposed based on a law ((§438(1)). The Party explains that such
restrictions may be imposed, for example, in accordance with theprovisions of the Public Information Act regarding information classified
as internal (§35(1)), the Commercial Register Act or the Health Services
Organisation Act.
23.
According to the Public Information Act, the authority holding theinformation shall refuse access to it if restrictions, whether based on thisAct or any other law, apply to the requested information (§23(1)(1)). The
Public Information Act does not provide for a harm test for each individual

10request for access to an official document. The Party has explained thatwhen the head of the authority holding the requested information
proactively classifies information for internal use on the basis of his/herlegal obligation to do so (see paragraph 17 of the present report), he/she
had already evaluated the harm that the disclosure of the requested
document would cause to certain protected public interests.2 The latterinclude, for example, foreign relations (§35(1)(3)); national defence, statesecrets and classified information of foreign states ((§35(1))3)1); §35(1)(4)§35(1)(52), §35(1)(61), §35(1)(62)); the detection of criminal offences andtheir prevention §35(1)(51)); heritage conservation and protection of
museum collections/ objects (§35(1)(7)); the interests of the holder of
information and confidentiality of contracts it has entered into with a third
parties (§35(1)(8)); the inviolability of private life of the data subject(§35(1)(12); and business secrets (§35(1)(17)).
24.
Similarly, when the head of the authority holding the requested
information decides proactively on whether or not to classify the
information contained §35(2) as information for internal use (seeparagraph 19 of the present report), he/she evaluates the harm that thedisclosure of the requested document would cause to protected public
interests, presumably deliberations within or between public authorities or
the formation of stocks, or the provision of resources.3
25.
For certain types of information, the head of the authority is
obliged to classify them proactively as for internal use without carrying out
any assessment of harm. This includes specific types of information
concerning the Defence Forces (§35(1)(5); §35(1)(6)); security systems,
organisations and measures (§35(1)(9)); personal data and private life(§35(11)(13)(14)(15)). The Party explained that in these cases the harm
test has been carried out by the legislator.4
26.
The AIG notes that the harm test and the balancing of interests
test required by Article 3, paragraph 2, of the Convention may be carriedout for each individual request for access or by the legislator through theway the limitations are formulated. Legislation could, for example, set
down varying requirements for carrying out harm tests. These
requirements could take the form of a presumption for or against therelease of the requested document or an unconditional exemption for
extremely sensitive information. When such requirements are set down inlegislation, the public authority should make sure that the requirements inthe statutory exceptions are fulfilled when they receive a request foraccess to an official document. Absolute statutory exceptions should be
kept to a minimum (see the Explanatory Report to the Convention, §38).

2
3
4

AIG/Inf(2024)05
Ibid.
Ibid.

11

27.
Most of the provisions of §35(1) (see paragraph 23 of the present
report) and certain provisions of §35(2) of the Public Information Act (seeparagraph 24 of the present report) require an evaluation of harm to the
public interests protected by those provisions. The system for evaluatingharm consists of proactive action by the head of the public authority torestrict access to official documents held by that authority prior to
examining a request to access to official documents. The AIG is notconvinced that this system leaves sufficient possibility for examining thatthe requirement of harm is fulfilled in respect of that request. Therefore,
the AIG considers that the provisions of §35 (1) of the Public Information
Act (see paragraph 23 of the present report) and the provisions of §35(2)(see paragraph 24 of the present report) do not meet the requirements ofArticle 3, paragraph 2, of the Convention as regards the harm test
principle. The AIG recommends that the Party revises the system ofproactive classification of information as internal, since this pre-empts anevaluation of harm by a public authority when they receive a request foraccess to an official document.
28.
Most of the provisions of §35(1) of the Public Information Act
referred to in paragraph 23 to the present report appear to be concernedwith extremely sensitive information. To that extent, the AIG is satisfied
that these absolute statutory exemptions are kept to a minimum.
29.
The Public Information Act does not provide for the principle ofbalancing the interest of public access to official documents against theinterest protected by the limitation, which is enshrined in Article 3(2) of theConvention. It appears that in a very specific case, it requires a balancing
exercise (§38 (4)), notably when the head of a public authority may decideto grant access to information classified as internal if this does not damage
the interests of the state or a local government. It is, however, noted thatthe (unspecified) “interests of the state or a local government” are notamongst the protected interests provided for in Article 3(1) of theConvention.
30.
The AIG has also noted the explanations provided by the Party
that, despite the fact that the Public Information Act does not explicitly
provide for a requirement to carry out a balancing of interests’ test, thecentral thrust of this act is to enable the protection of the public interest(§4(1)) and that disclosure of information is the rule, with imitations ofaccess to it possible in exceptional cases. The provisions of the Act on
the invalidation of restrictions of access when the reasons for them cease
to exist (§42(1)), as well as those on maximum time limits for restrictions(§40(1)), also relate to the balancing of interests. The legislator has
already carried out the public interest test in those rules of the Act which
prohibit restrictions of access to certain information concerning the12organisation, functioning and property of public authorities (§36, see also
paragraph 20 of the present report).531.
The AIG agrees that considerations of public interest in accessing
information held by public authorities underpin the rules which result in
restrictions being lifted when they are no longer justified or after certain
time limits. However, these rules on their own do not enable a balancing
act for each individual case between the public interest to access anofficial document against the public interest protected by the limitation.
Nor can it be said that the legislator has carried out this balancing ofinterests in application of these rules. It is understood, however, that suchbalancing would have been carried out in respect of a legal provision
which prohibits restrictions of access to information, such as §36 of the
Public Information Act. The overriding public interest principle enshrinedin Article 3, paragraph 2, of the Convention is not fully incorporated into
the Public Information Act. The AIG recommends that Estonia examines
the opportunity of ensuring full compatibility of the Act with this principle.
32.
Restrictions on access to information intended for internal use
apply up to five years as of the time the document is prepared or received.
This term may be extended once if the underlying reason for the restriction
continues to exist. Special terms apply where the information classified asinternal contains private personal data (75 years as of the receipt or
documentation of the information, 30 years as of the death of the person,
when death cannot be established 110 years of the person’s birth,see §40 of the Public Information Act).

V. Article 4 – Requests for access to
official documents
33.
Although the provisions of the Public Information Act concerning
the requirements applicable to requests for access (§14) do not oblige theapplicant to give reasons for his/her request, another provision of the Act
suggests that the authority holding the requested information would ask
for explanations regarding the purpose of the request (§14(2)) when thelatter concerns restricted third party personal data. The AIG notes theParty’s explanation that this requirement applies when access to suchinformation has been evaluated as significantly breaching the inviolabilityof private life of the data subject, and that in such a case the applicant
must explain the legal basis for further processing of the requested data.
6 It appears that even though restrictions would apply to personal data (forexample pursuant to §35(1)(12)), the public authority holding such data
5
6

Ibid.
Ibid.

13

may consider disclosure when the applicant provides information about
the legal basis and purposes of his/her request. If so, the AIG would besatisfied that this provision is in compliance with Article 4, paragraph 1, of
the Convention.
34.
The Public Information Act does not provide for anonymous
requests, which are optional under Article 4, paragraph 2, of theConvention. A request for access to information should include the nameof the applicant and his/her contact details (postal or electronic address,
fax or telephone number), the content of the information or the type, nameand content of the requested document, or the requisite information on
the document known to the applicant, as well as the manner for providing
the information (§14(1)). These provisions are in line with therequirements of Article 4, paragraph 3, of the Convention.

VI. Article 5 – Processing of requests foraccess to official documents
35.
The authority holding the information is required under the PublicInformation Act to assist those requesting information in every way
possible, including when making such requests. This should be done byexplaining the procedures, methods, conditions and methods of access,identifying necessary information, taking prompt contact with therequester to specify the request, locating the requested information, or
referring the requester or his/her request to the authority that is competent
to comply with the request (§15 (1)-(4). The requirement to assist therequester in every way possible meets the standard in Article 5, paragraph
1, of the Convention.
36.
If the public authority does not hold the requested information, it
shall ascertain the competent authority and forward the request promptly
but no later than five working days, while notifying the applicant (§21(1)).
Legal or natural persons who fall under the scope of the Public Information
Act may refuse to forward a request for information to the competentauthority and inform the applicant promptly but no later than five working
days (§21(3)). The AIG notes the additional explanation provided by the
Party that legal or natural persons which perform specific administrative
tasks are unlikely to know which public authority would be competent todeal with the request for information and, therefore, placing an obligationon them to transfer the request to the competent public authority would bea disproportionate obligation.7 Nevertheless, given that such refusal is at
the discretion of the public authority rather than justified, for example, by
the impossibility of forwarding the request, the AIG considers this
7

14

Ibid.

provision to be only partially in compliance with Article 5, paragraph 2, of
the Convention.
37.
The general principles on equal treatment and non-discrimination
provided for in the Constitution of Estonia, the Equal Treatment Act, and
the Administrative Procedure Act apply to the processing of requests for
information. The principle of equality underpins certain provisions of the
Public Information Act. For example, the obligation to provide access to
information to every person in the quickest and easier manner possible(§4(2)), the rule that conditions for access cannot be unnecessarily
restrictive nor detrimental to competition (§4(22)), the rule that the charges
and conditions applicable to a public authority when using documents for
activities falling outside the scope of public duties (re-use of documents inbusiness activities) should be the same as those applicable to otherapplicants (for re-using the documents) (§4(23). These provisions seem to
implement the principle of equal treatment of requests provided for by
Article 5, paragraph 3, of the Convention, notably as regards theprocessing of access requests without distinction based on the nature of
the request or the status of the applicant (see Explanatory Report to theConvention, §48).
38.
The Public Information Act sets a time limit of five working days,
beginning on the working day following the registration of a request, fordeciding on it (§18(1)) or for notifying the applicant in case of accessrefusal (§23(3)). If the public authority considers that it cannot respond to
the request because of insufficient information submitted by the applicant,it asks him/her within five days to specify the request (§18(2)) and may
extend the time for responding to the request to 15 days, while notifying
the requester of such extension and of its reasons within five days (§19).
These time limits are in line with Article 5, paragraph 4, of the Convention.
39.
A public authority shall refuse a request for access whenrestrictions apply, when it does not hold the requested information anddoes not know who possesses it, when it is not evident from the request
which information is requested, and when the applicant has not paid thestate fee (§23 (1) 2-4). A request for access may be refused if therequested information has already been given to the applicant and theapplicant does not justify the need to obtain the information a second time;
when the information requested from legal or natural persons does notconcern the performance of public duties; if providing it would require achange in the work organisation which hinders the performance of publicduties, or unnecessarily disproportionate expenses due to the volume ofrequested information, or additional systematisation or analysis of theinformation; when information cannot be provided in a single release; or if
the applicant has no active legal capacity, as established by a court (§23(2) 1-5). It is questionable whether the ground for refusal that information
has already been given can be considered as equivalent to a request
being repetitive and, therefore, vexatious. However, the AIG notes that15

this ground does not automatically result in refusal but is subject to anassessment by the public authority. With the exception of the ground forrefusal that the applicant has no active legal capacity, these provisions
are in line with Article 5, paragraph 5, sub-paragraph ii, of the Convention.
40.
According to the Public Information Act, the authority holding theinformation notifies the person making the request for information of its
refusal to grant access and the reason for such refusal within five working
days (§23(3)). This is in line with Article 5, paragraph 6, of the Convention.

VII. Article 6 – Forms of access to official
documents
41.
The authority holding the information grants access to it in themanner requested via any of the media foreseen in the Public Information
Act (§17(1)) including email, post, fax, inspection at the authority, orally or
any other manner. The authority may refuse to grant access in theabsence of technical means to do so, the type of medium does not enable
access, or oral communication would hinder the performance of theauthorities’ duties (§17(2)). In this case the authority chooses a suitablemedium to grant access and consults the requester, if possible, before
granting access (§17(7)). These provisions are in line with Article 6,paragraph 1, of the Convention.
42.
In line with Article 6, paragraph 2, of the Convention, where adocument contains both information that is restricted and not restricted
the latter part is disclosed with the first part being covered.

VIII. Article 7 – Charges for access to
official documents
43.
In principle, the authority holding the information covers theexpenses relating to granting access unless otherwise prescribed by law(§25(1)). The Public Information Act fixes a cost of 0.19 euros to be paidby the requester of the information per page for printouts and copies on
paper starting from the twenty-first page, unless a state fee for the releaseof information is prescribed by another law (§25(2)). In the latter case, thegeneral principle of the State Fee Act according to which fees are basedon the cost applies. Any departure from this general principle must be
justified and reasonable. These provisions are in line with Article 7 of theConvention.

16

IX. Article 8 – Review procedure
44.
The Data Protection Inspectorate is responsible for supervisingpublic authorities’ activities relating to requests for information andprotection of information intended for internal use (see Public Information
Act §45(1)(1)(2)). An applicant for information may challenge a refusal ofaccess with the Inspectorate (§46(1)) or an administrative court. The
Inspectorate has the power to instruct the relevant public authority holding
the requested information to bring its activities in line with the law in cases
when the Inspectorate has found that a refusal of access is illegal, therequest for information was not processed as required or within theprescribed term, restrictions on access were established illegally, or theauthority has failed to disclose information subject to disclosure (see§51(1)(1)-(5)(7)).8 The Inspectorate may impose a penalty of up to 9600
Euros for failure to comply with its instruction (§51(3)) or may address asuperior agency, person or body of the holder of information for the
exercise of supervisory control or commencement of disciplinary
proceedings against an official ((§53)(1)). The Inspectorate’s review
procedure generally takes 40 days to be completed with no charges forthe applicants.
45.
If the Inspectorate “refuses to satisfy the challenge,” the applicant
can file a claim with an administrative court against the authority holding
the information (§46 (2)). The Court deals with the claim according to theCode of Administrative Court Procedure and may order that access isgranted to the requested information.
46.
It is reported by the Party that the average duration of theproceedings in the first instance administrative court is 122 days and in
the second instance, 194 days. According to the State Fees Act, a state
fee of 20 euros is paid upon the filing of a complaint with an administrative
court or of an appeal against a judgment of an administrative court; a feeof 50 euros is paid upon the filing of an appeal in cassation or petition forreview with the Supreme Court.
47.
The AIG considers that the Public Information Act meets therequirements of Article 8 of the Convention.

8

The Inspectorate has also the power to ask the authority holding the information to bring its
activities in line with the law when the latter has failed to establish restrictions on access to
information provided by law; has released information to which restrictions on access are
established by the Public Information Action (See §51(8)(9).

17

X. Article 9 – Complementary measures
48.
It is reported by the Party that public authorities make available on
their websites information for the public about its right of access to official
documents. The Data Protection Inspectorate makes available on its
website guidance and instructional materials on how to access public
information as well as its instructions and relevant case-law.
49.
Wherever possible it conducts trainings to ensure that publicauthorities are aware of and knowledgeable about their duties andobligations concerning the implementation of the right of access to official
documents.
50.
The Public Information Act contains various rules about themodalities of accessing electronic documents (§12(41)), their indexation,
searchability and findability (§12 (5)).
51.
Public authorities are under an obligation to keep account of
documents in their possession (§9(2)). According to the data governanceregulation,9 the public authority ensures preservation, usability, andprotection of information until it is transferred to the public archive or until
it is destroyed, taking into account the archive rules and instructions of the
National Archives. Where a public authority manages an information
system in which data is processed by other organisations, the authorised
processor of the system is responsible for the preservation, usability, andprotection of the data, destroying it or transferring it to the public archive,
and providing access to the information. The competent public authority
determines information retention periods, access conditions andinformation that is necessary to collect, prioritises data storage as
opposed to paper data and ensures the technology necessary for the
storage period. Storage of data in national databases (for example the
Health Information System) is regulated in separate laws (Health System
Organisation Act) and specific regulations issued on the basis of such
laws.
52.
Estonia has taken the necessary measures to implement Article 9of the Convention.

9

18

Teenuste korraldamise ja teabehalduse alused, https://www.riigiteataja.ee/akt/119052022008.

XI. Article 10 – Documents made public at
the initiative of the public authorities
53.
The Public Information Act provides a long and detailed list of
information concerning various issues (§28 (1)) which the publicauthorities are under an obligation to publish on their websites (§29(1)) orby any other means such as the press, radio, television, official
publication, public libraries (§29(2)), etc., chosen with a view to ensuringthat the information reaches every person who needs it as quickly as
possible (§30(1)).
54.
As mentioned before, the Act lays down a series of provisions
enabling public authorities to make their documents available for re-use
in a proactive manner (open data) while ensuring their online availability,
accessibility, open format (including machine-readable), associateddescriptions and re-use (§31; §29 (51)).
55.
Estonia has taken the necessary measures to implement Article
10 of the Convention.

XII. Conclusions and recommendations
56.
All public authorities which fall within the scope of the Convention
according to Article 1, paragraph 2, sub-paragraphs a, i, of theConvention, including as regards their other activities pursuant to Article
1, paragraph 2, sub-paragraphs a, ii, of the Convention, are bound by therules on access to official documents in Estonia.
57.
The meaning of official documents contained in the PublicInformation Act is in line with Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of
the Convention, except as regards the qualification “upon performance
public duties provided by law”. The AIG recommends that the Party
reconsiders this qualification.
58.
The Public Information Act guarantees the right of everyone,
without any discrimination on any ground, to have access, on request, toofficial documents held by public authorities in compliance with Article 2,paragraph 1, of the Convention.
59.
The grounds for limiting the right of access provided for in §35(1)of the Public Information Act correspond to those envisaged by Article 3,
paragraph 1, of the Convention. Notably those laid down in:19-§35(1) (3)-(5); §35(1) (6)-(62); §35(1) (9); §35(2) (5) correspondto the legitimate aims provided for in Article 3, paragraph 1,
sub-paragraph a, of the Convention;-§35(1) (9) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph b, of the Convention;-§35(1) (1) (51) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph c, of the Convention;-§35(1) (2) (18) correspond to the legitimate aims provided forin Article 3, paragraph 1, sub-paragraph e, of the Convention;-§35(1) (12) (13) (14) (15) (16) (182) correspond to thelegitimate aims provided for in Article 3, paragraph 1, subparagraph f, of the Convention;-§35(181) corresponds to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs a, b, h and j, of theConvention;-§35(2) (1)-(3) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph k, of the Convention;-§35(2) (4) corresponds to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs i, of the Convention.

60.
While most of the provisions concerning limitations of access to
official documents require an evaluation of harm, the system ofclassification of official documents proactively by the head of the publicauthority provided for in §§35(1) and (2) of the Public Information Act
results in a priori restrictions of access to official documents. This preempts the possibility for the public authority to examine on a case-by-casebasis whether the disclosure of official documents causes harm or is likely
to cause harm to the public interests protected by the limitations. The AIG,
therefore, recommends that the Party revises the system of proactiveclassification of official documents as internal. The AIG considers that§35(1),(5),(6),(9),(11),(13),(14),(15) of the Public Information Act are
mostly concerned with extremely sensitive information and, to that extent,
are kept to a minimum. In light of the fact that the overriding public interest
principle of Article 3, paragraph 2, of the Convention is not fully
incorporated into Public Information Act, the AIG recommends that
Estonia examines the opportunity of ensuring full compatibility of the Act
with this principle.
61.
The AIG considers that the requirements and principles of Article
4 of the Convention are sufficiently guaranteed in the Public Information
Act.

20

62.
The requirements and principles of Article 5 of the Convention are
guaranteed in the Public Information Act, except for the requirements ofparagraph 2 of Article 5 of the Convention in relation to legal or natural
persons falling within the scope of application of the Act and therequirements of paragraph 5 Article 5 of the Convention in relation torefusals of access on grounds of legal incapacity of the applicant.
63.
The requirements and principles of Articles 6, 7 and 8 of theConvention are sufficiently guaranteed in the Public Information Act.
64.
The AIG considers that Estonia has taken the necessary
measures to implement Articles 9 and 10 of the Convention.

21

(Version française)

I. Introduction
1.
La Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents
publics (STCE n° 205, ci-après « la Convention ») est entrée en vigueur le
1er décembre 2020. Il s'agit du premier instrument juridique international
contraignant à reconnaître un droit général d'accès aux documents publics
détenus par les autorités publiques.
2.
La Convention prévoit des obligations minimales pour ses Parties
portant sur l'étendue du droit d'accès aux documents publics à leurdemande, l’équilibre entre la protection de l'intérêt public en matière detransparence et la protection d'autres droits et intérêts légitimes, lesprocédures de traitement d'une demande d'accès et le réexamen desdécisions. Elle définit également d'autres mesures visant à assurer latransparence des activités des autorités publiques, dont celles portant sur lagestion des documents et la publication de documents publics à l'initiative
des autorités.
3.
Son mécanisme de suivi qui se compose Groupe Accès àl’Information du Conseil de l'Europe (« l'AIG ») et de la Consultation desParties, représente une importante valeur ajoutée à la Convention. L'AIG est
composé d'un minimum de 10 et d'un maximum de 15 experts indépendants
et impartiaux désignés sur la base de leur expertise reconnue dans ledomaine de l'accès aux documents publics. Le 31 mars 2022, la Consultation
des Parties a élu 10 membres pour une période de quatre ans, renouvelable
une fois. L'AIG a pour mission de suivre la mise en œuvre de la Convention
par les Parties, notamment en se prononçant sur l'adéquation des mesuresen droit et en pratique prises par les Parties afin de donner effet aux
dispositions énoncées dans la Convention.
4.
Ce rapport fait partie de l'évaluation de base effectuée par l'AIG surla base du rapport soumis par l'Estonie conformément à l'article 14,
paragraphe 1, de la Convention. Dans un premier temps, la Partie a répondu
à un questionnaire détaillé préparé par le Secrétariat dans l'attente del'élection du membre de l'AIG. Le questionnaire a ensuite été approuvé parl'AIG. Certains aspects des informations fournies ont été clarifiés par laPartie à la suite à une demande d'informations complémentaires de la partde l'AIG. La société civile représente une autre source d'information pour lestravaux de l'AIG. En conséquence, le groupe a maintenu des contacts avec
deux organisations internationales non gouvernementales, à savoir Access
Info Europe et Article 19, et a reçu des commentaires de la première sur les
informations fournies par la Partie. Dans l'esprit du dialogue avec les Parties
à la Convention, l'AIG a demandé à l'Estonie de formuler des commentaires
dans le cadre de l'élaboration du présent rapport, qui ont été pris en compte

avant son adoption. Ce rapport sera publié avec tout autre commentaire reçu
par la Partie après son adoption.
5.
L'évaluation de référence se concentre sur les actes législatifs dont
l'objectif principal est de réglementer le droit d'accès aux documents publics,
à savoir la loi sur l'information publique. D'autres législations spécialisées,telles que la législation sur les archives ou la législation qui peut contenir desdispositions réglementant l'accès à des types spécifiques d'informations, parexemple, des informations contenant des données personnelles, desinformations pertinentes pour la sécurité nationale ou publique, desinformations appartenant au secteur bancaire, ne sont pas analysées dansla présente évaluation de référence. Une telle analyse aurait nécessité desinformations plus complètes de la part de la Partie et un examen approfondi
de nombreuses autres lois, ce qui n'était pas réalisable dans le cadre ducycle d'évaluation actuel mené par l'AIG et couvrant 11 Parties à laConvention. L'AIG prévoit donc d'évaluer la mise en œuvre de la Convention
par ses Parties dans des secteurs spécifiques lors de ses prochains cycles
d'évaluation, conformément à son règlement intérieur. Après avoir considéré
les différentes approches adoptées par les Parties, l'AIG adoptera sa
position sur la notion de « rédigées » prévu à l'article 1, paragraphe 2, de laConvention à l'issue de son évaluation de référence.
6.
Ce rapport vise à soutenir la Partie dans ses efforts pour garantir lerespect de la Convention.

23

II. Article 1 - Dispositions générales
Définition des autorités publiques
7.
L'Estonie a adopté une définition exhaustive des autorités publiques
dans la loi sur l'information publique, qui intègre largement les autorités
requises en vertu de l'article 1, paragraphe 2, alinéa a, i, de la Convention,
mais également les autorités que les Parties peuvent choisir librementd'inclure dans la définition de l'article 1, paragraphe 2, alinéa a, ii. Toutefois,
l'Estonie y a procédé fait sans soumettre de déclaration en vertu de cettedernière disposition. Il est entendu que l'article 1, paragraphe 2, alinéa a, ii,
et l'article 20 de la Convention permettent à une Partie de faire une telledéclaration, mais il ne s'agit pas d'une obligation.
8.
Toute l'administration au niveau national et local ainsi que lesorganes législatifs et judiciaires, sans distinction de leurs fonctions
administratives et autres, entrent dans le champ d'application de la loi surl'information publique.
9.
Les personnes physiques et morales sont également considérées
comme des autorités publiques lorsqu'elles exercent des fonctions publiques
en vertu de la loi, d'un acte administratif ou d'un contrat, y compris lafourniture de services d'éducation, de soins de santé, de services sociaux
ou d'autres services publics, en ce qui concerne les informations relatives àl'exercice de leurs fonctions (§5(2)). Les particuliers (« les propriétaires
exclusifs »), les organisations à but non lucratif, les fondations et les sociétés
qui ont reçu des fonds provenant des budgets de l'État ou des collectivités
locales pour l'exécution de tâches publiques entrent également dans lechamp d'application de la loi sur l'information publique, s’agissant desinformations relatives à l'utilisation de ces fonds (§5(3)).
10.
La loi sur l'information publique va au-delà des exigences del'article 1, paragraphe 2, alinéas a, i et ii, de la Convention, dans la mesureoù elle s'applique aux entreprises qui occupent une position dominante surle marché, disposent de droits exclusifs ou qui sont des monopoles naturels
en ce qui concerne les informations relatives aux conditions et aux prix de lafourniture de biens et de services.
Définition des documents publics
11.
Selon la loi sur l'information publique (§3(1)), l'information publique
est définie comme celle qui est enregistrée et documentée de quelquemanière ou sur quelque support que ce soit, et qui est obtenue ou crééedans l'exercice des fonctions publiques prévues par la loi. La Partie a
expliqué que cette définition vise à garantir que la loi s'applique aux
personnes morales et physiques, dans la mesure où elles sont chargées defournir un service dans l'intérêt public et que la fourniture de ce service est
en fin de compte une responsabilité de l'État ou que le fournisseur de ce
24

service est régi par le droit public. En outre, en vertu de cette définition, la
correspondance privée des fonctionnaires, qui n'est pas liée à leurs fonctions
publiques, est exclue du champ d'application de la loi (§31(1))10.
12.
Toutefois, l'AIG note que la mention « dans l'exercice de fonctions
publiques prévues par la loi » n'est pas prévue par l'article 1, paragraphe 2,
alinéa b de la Convention et peut être perçue comme limitant indûment lechamp d'application de la loi sur l'information publique. Par conséquent,l’AIG considère que le paragraphe 3(1) de la loi sur l'information publiquen'est pas entièrement conforme à cette disposition de la Convention etrecommande à la Partie de reconsidérer cette qualification.

III. Article 2 - Droit d'accès aux documents
publics
13.
La Constitution prévoit que toute personne jouit du droit de recevoir
des informations destinées à la diffusion publique (§44(1)) et établit le devoir
de toutes les autorités nationales et locales de fournir des informations surleurs activités aux citoyen·nes estonien·nes conformément à une procédure
prévue par la loi (§44(2)), ainsi qu'aux étrangers et aux apatrides, sauf
disposition contraire de la loi (§44(4)).
14.
La loi sur l'information publique reconnaît dans ses dispositions
initiales le droit d'accès à l'information à toute personne, sans aucune
restriction quant à sa citoyenneté (voir §1). Le droit des personnes physiques
et morales d'accéder à l'information est indiqué dans cette disposition, lueconjointement avec les principes relatifs à l'accès à l'information publique,notamment ceux énoncés au §4(2), la définition sans réserve d'une
personne présentant une demande d'information au §7, et les exigences
applicables aux demandes d'information, notamment celles énoncées au§14(1)(1)(2) de la loi.
15.
Ces dispositions sont conformes à l'article 2, paragraphe 1, de laConvention.

10

AIG/Inf(2023)18REV

25

IV. Article 3 - Limitations éventuelles del'accès aux documents publics
16.
En vertu de la loi sur l'information publique, l'autorité qui détient les
informations demandées applique les limitations au droit d'accès prévues parcette loi de manière proactive ou avant le traitement d'une demande d'accès
à ces informations (voir chapitre 5, §35(1) ; §41) de deux manières
principales.
17.
Tout d'abord, la loi oblige l'autorité qui détient l'information à classer
certaines informations à usage interne pour les motifs prévus au §35(1). Sur
la base du §(34)1 de la loi, il est prévu que les informations classées pour unusage interne sont des informations dont l'accès est restreint par l'autorité
publique. La nécessité dans une société démocratique et la proportionnalitéde ces restrictions sont considérées comme ayant été évaluées par lelégislateur dans les rapports explicatifs de la loi et de chacun de ses
amendements ultérieurs.
18.
Un certain nombre de motifs pour lesquels des informations peuventêtre classifiées pour un usage interne correspondent aux buts légitimes derestriction du droit d'accès prévus à l'article 3, paragraphe 1, alinéa a, de laConvention (voir §35(1) (3)-(5) ; §35(1) (6)-(62) ; §35(1) (9) ) ; le but légitime
prévu à article 3, paragraphe 1, alinéa b, de la Convention (voir §35(1) (9)) ;les buts légitimes prévus à l'article 3, paragraphe 1, alinéa c, de laConvention (voir §35(1) (1) (51)) ; les buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa e, de la Convention (voir §35(1) (2) (18)) ; les buts
légitimes prévus à l'article 3, paragraphe 1, alinéa f, de la Convention (voir§35(1) (12) (13) (14) (15) (16) (182)). Les informations sur l'évaluation desrisques des services d'importance vitale et les informations concernant unplan de continuité opérationnelle (voir §35 (181)) sont également classées
pour un usage interne, ce que la Partie justifie pour protéger les objectifs
légitimes prévus à l'article 3, paragraphe 1, alinéas a, b, h et j, de laConvention. D'autres motifs de classification des informations à usage
interne peuvent être prévus par d'autres lois (§35(1)(19)).
19.
Deuxièmement, la loi sur l'information publique donne au chef del'autorité détenant l'information le pouvoir discrétionnaire de classer certains
types d'informations pour un usage interne. Il s'agit notamment des projets
de loi d'application générale avant leur adoption ou des documents adressésà des personnes au sein de l'autorité publique et non enregistrés dans leregistre des documents, tels que les avis, notifications, rapports, certificats,
conseils, etc. (voir §35(2) (1)-(3)). À première vue, ces motifs semblent
correspondre aux buts légitimes prévus à l'article 3, paragraphe 1, alinéa k,de la Convention. D'autres motifs de classification discrétionnaire desinformations peuvent être considérés comme se rapportant au but légitimede la protection de l'égalité des Parties dans les procédures judiciaires prévu
à l'article 3, paragraphe 1, alinéa i, de la Convention (voir §35(2) (4)), ou à la26

protection de la défense nationale et de la sureté publique (voir §35(2) (5))
prévue à l'article 3, paragraphe 1, alinéa a, de la Convention.
20.
La classification des informations à usage interne est néanmoinsinterdite pour certaines catégories d'informations. Celles-ci sont énumérées
de manière exhaustive dans la loi sur l'information publique (§36(1)), en
raison du caractère d'intérêt public de ces informations.
21.
L'autorité publique détenant des informations restreintes est tenued’annuler cette restriction d'accès si les raisons qui l'ont motivée cessent
d'exister (§42(1)).
22.
La loi sur l'information publique contient une série de dispositions
relatives à la création et à la gestion de bases de données, définies comme« un ensemble structuré de données traitées dans un système d'information
de l'État, d'une administration locale, d'une autre personne de droit public oud'une personne de droit privé exerçant des fonctions publiques, qui est établi
et utilisé pour l'exécution de fonctions prévues par une loi, une législationédictée sur la base de celle-ci ou un accord international » (§431 (1)). Les
données traitées par une base de données sont en principe accessibles, àmoins que des restrictions ne soient imposées en vertu d'une loi ((§438 (1)).
La Partie explique que de telles restrictions peuvent être imposées, parexemple, conformément aux dispositions de la loi sur l'information publiqueconcernant les informations classées comme internes (§35(1)), de la loi surle registre du commerce ou de la loi sur l'organisation des services de santé.
23.
Selon la loi sur l'information publique, l'autorité qui détientl'information doit en refuser l'accès si des restrictions, fondées sur cette loi
ou sur toute autre loi, s'appliquent à l'information demandée (§23(1)(1)). La
loi sur l'information publique ne prévoit pas de test de préjudice pour chaquedemande individuelle d'accès à un document public. La Partie a expliqué que
lorsque le chef de l'autorité détenant les informations demandées classe
proactivement les informations pour un usage interne sur la base de son
obligation légale de le faire (voir paragraphe 17 du présent rapport), il a déjàévalué le préjudice que la divulgation du document demandé causerait à
certains intérêts publics protégés11. Ces derniers comprennent, par exemple,
les relations extérieures (§35(1)(3)) ; la défense nationale, les secrets d'État
et les informations classifiées d'États étrangers ((§35(1))3)1 ) ; §35(1)(4)§35(1)(52 ), §35(1)(61 ), §35(1)(62 )) ; la détection des infractions pénales etleur prévention §35(1)(51 )) ; la conservation du patrimoine et la protection
des collections/objets de musée (§35(1)(7)) ; les intérêts du détenteur del'information et la confidentialité des contrats qu'il a conclus avec des tiers(§35(1)(8)) ; l'inviolabilité de la vie privée de la personne concernée(§35(1)(12) ; et les secrets d'affaires (§35(1)(17)).

11

AIG/Inf(2024)05

27

24.
De même, lorsque le chef de l'autorité détenant les informations
demandées décide de manière proactive de classer ou non les informations
contenues dans le §35(2) comme des informations à usage interne (voir leparagraphe 19 du présent rapport), il évalue le préjudice que la divulgation
du document demandé causerait aux intérêts publics protégés,vraisemblablement les délibérations au sein des autorités publiques ou entre
elles, ou la formation des stocks, ou la mise à disposition des ressources12.
25.
Pour certains types d'informations, le chef de l'autorité est tenu deles classer de manière proactive comme étant à usage interne sans procéderà une quelconque évaluation du préjudice. Il s'agit notamment de types
spécifiques d'informations concernant les forces de défense (§35(1)(5) ;§35(1)(6)) ; les systèmes, organisations et mesures de sécurité (§35(1)(9)) ;les données à caractère personnel et la vie privée (§35(11)(13)(14)(15)). La
Partie a expliqué que, dans ces cas, le législateur a procédé au test de
préjudice13.
26.
L'AIG note que le test de préjudice et l’appréciation des intérêts
requis par l'article 3, paragraphe 2, de la Convention peuvent être effectuéspour chaque demande d'accès individuelle ou par le législateur à travers lamanière dont les limitations sont formulées. La législation pourrait, parexemple, fixer des exigences variables pour la réalisation des tests depréjudice. Ces conditions pourraient prendre la forme d'une présomption en
faveur ou contre la divulgation du document requis ou une exemption
inconditionnelle pour les informations extrêmement sensibles. Lorsque detelles conditions sont prévues par la législation, l'autorité publique devraits'assurer que les conditions posées par les exceptions statutaires sont
remplies lorsqu'elles instruisent une demande d'accès à un document publicde ce type. Les exceptions statutaires absolues devraient être réduites au
minimum (voir le rapport explicatif de la Convention, §38).
27.
La plupart des dispositions du §35(1) (voir paragraphe 23 du présent
rapport) et certaines dispositions de §35(2) de la loi sur l'information publique(voir paragraphe 24 du présent rapport) requièrent une évaluation del'atteinte aux intérêts publics protégés par ces dispositions. Le systèmed'évaluation du préjudice consiste en une action proactive du chef del'autorité publique visant à restreindre l'accès aux documents publics
détenus par cette autorité avant l'examen d'une demande d'accès aux
documents publics. L'AIG n'est pas convaincue que ce système laisse uneplace suffisante à l’examen du respect de l'exigence de préjudice dans lecadre de cette demande. Par conséquent, l'AIG considère que lesdispositions du §35(1) de la loi sur l'information publique (voir paragraphe 23
du présent rapport) et les dispositions du §35 (2) (voir paragraphe 24 duprésent rapport) ne satisfont pas aux exigences de l'article 3, paragraphe 2,de la Convention en ce qui concerne le principe du test de préjudice. L'AIG
recommande à la Partie de revoir le système de classification proactive des
12
13

Ibid.
Ibid.

28

informations comme étant internes, car cela empêche l'évaluation dupréjudice par une autorité publique lorsqu'elle reçoit une demande d'accès à
un document public.
28.
La plupart des dispositions du §35(1) de la loi sur l'information
publique mentionnées au paragraphe 23 du présent rapport semblent
concerner des informations extrêmement sensibles. Dans cette limite, l'AIG
est satisfait que ces exemptions statutaires absolues soient réduites au
minimum.
29.
La loi sur l'information publique ne prévoit pas le principed’appréciation de l'intérêt de l'accès du public aux documents publics et del'intérêt protégé par la limitation, qui est inscrit à l'article 3, paragraphe 2, dela Convention. Il semble que dans un cas très spécifique, il faille procéder à
un exercice d’appréciation (§38 (4)), notamment lorsque le chef d'une
autorité publique peut décider d'accorder l'accès à des informations classéescomme internes si cela ne porte pas atteinte aux intérêts de l'État ou d'une
collectivité locale. Il convient toutefois de noter que les « intérêts de l'État ou
d'une collectivité locale » (indéterminés) ne figurent pas parmi les intérêts
protégés prévus à l'article 3, paragraphe 1, de la Convention.
30.
L'AIG a également pris note des explications fournies par la Partie
selon lesquelles, bien que la loi sur l'information publique ne prévoie pas
explicitementl'obligationdeprocéderàune« appréciation des intérêts », l'axe central de cette loi est de permettre laprotection de l'intérêt public (§4(1)) et que la divulgation de l'information est
la règle générale, des limitations d'accès à celle-ci étant possibles seulement
dans des cas exceptionnels. Les dispositions de la loi relatives à l'invalidation
des restrictions d'accès lorsque les raisons qui les ont motivées cessent
d'exister (§42(1)), ainsi que celles relatives aux délais maximaux pour les
restrictions (§40(1)), ont également trait à l’appréciation des intérêts. Le
législateur a déjà procédé au test d'intérêt public au sein même desdispositions de la loi qui interdisent les restrictions d'accès à certaines
informations concernant l'organisation, le fonctionnement et les biens desautorités publiques (§36, voir également le paragraphe 20 du présent
rapport)14.
31.
L'AIG reconnaît que les considérations d'intérêt public portant sur
l'accès aux informations détenues par les autorités publiques, sous-tendentles règles qui aboutissent à la levée des restrictions lorsqu'elles ne sont plus
justifiées ou à l’expiration de certains délais. Toutefois, ces règles nepermettent pas, à elles seules, d’apprécier, pour chaque cas individuel,
l'intérêt du public à accéder à un document public et l'intérêt public protégé
par la limitation. On ne peut pas non plus affirmer que le législateur a procédé
à cette appréciation des intérêts en application de ces règles. Il est toutefois
entendu qu'une telle appréciation aurait été effectuée dans le cadre d'une
disposition légale interdisant les restrictions d'accès à l'information, telle que
14

Ibid.

29

le §36 de la loi sur l'information publique. Le principe primordial de l'intérêt
public inscrit à l'article 3, paragraphe 2, de la Convention n'est pas
pleinement incorporé dans la loi sur l'information publique. L'AIG
recommande donc à l'Estonie d'examiner l'opportunité d'assurer la pleinecompatibilité de la loi avec ce principe.
32.
Les restrictions d'accès aux informations destinées à un usage
interne s'appliquent jusqu'à cinq ans à compter de la préparation ou de laréception du document. Ce délai peut être prolongé une fois, si la raison dela restriction subsiste. Des conditions particulières s'appliquent lorsquel'information classifiée comme interne contient des données personnelles
privées (75 ans à compter de la réception ou de la documentation del'information, 30 ans à compter du décès de la personne, 110 ans à compter
de la naissance de la personne si la date du décès ne peut être établie, , voir
§40 de la loi sur l'information publique).

V. Article 4 - Demandes d'accès aux
documents publics
33.
Bien que les dispositions de la loi sur l'information publiqueconcernant les exigences applicables aux demandes d'accès (§14)
n'obligent pas la personne demandeuse à motiver sa demande, une autre
disposition de la loi suggère que l'autorité détenant les informations
demandées exige des explications concernant l’objet de la demande(§14(2)), lorsque cette dernière concerne des données à caractère
personnel de tiers soumises à restriction. L'AIG prend note de l'explicationde la Partie selon laquelle cette exigence s'applique lorsque l'accès à ces
informations a été évalué comme portant atteinte de manière significative àl'inviolabilité de la vie privée de la personne concernée et que, dans ce cas,la personne demandeuse doit expliquer la base juridique du traitement
ultérieur des données demandées15. Il semble que, même si des restrictions
s'appliquent aux données à caractère personnel (par exemple au titre du§35(1)(12)), l'autorité publique qui détient ces données peut envisager de lesdivulguer lorsque la personne demandeuse fournit des informations sur labase juridique et l’objet de sa demande. Dans ce cas, l'AIG estime que cettedisposition est conforme à l'article 4, paragraphe 1, de la Convention.
34.
La loi sur l'information publique ne prévoit pas les demandes
anonymes, qui sont facultatives en vertu de l'article 4, paragraphe 2, de laConvention. Une demande d'accès à l'information doit inclure le nom de lapersonne demandeuse et ses coordonnées (adresse postale ouélectronique, numéro de fax ou de téléphone), le contenu de l'information ou
le type, le nom et le contenu du document demandé, ou les informations
15

Ibid.

30

nécessaires sur le document connu de la personne demandeuse, ainsi quela manière de fournir l'information (§14(1)). Ces dispositions sont conformes
aux exigences de l'article 4, paragraphe 3, de la Convention.

VI. Article 5 - Traitement des demandes
d'accès aux documents publics
35.
L'autorité qui détient l'information est tenue, en vertu de la loi surl'information publique, d'aider les personnes qui demandent l'information par
tous les moyens possibles, y compris lors de l'introduction de ces demandes.
Pour ce faire, elle doit expliquer les procédures, les méthodes, les conditionset les modalités d'accès, identifier les informations nécessaires, prendre
rapidement contact avec la personne demandeuse pour préciser sa
demande, localiser les informations demandées ou renvoyer la personne
demandeuse ou sa demande à l'autorité compétente pour répondre à lademande (§15 (1)-(4)). L'obligation d'aider la personne demandeuse partous les moyens possibles répond à la norme de l'article 5, paragraphe 1, dela Convention.
36.
Si l'autorité publique ne détient pas l'information demandée, elle doits'informer auprès de l'autorité compétente et transmettre la demande
rapidement, au plus tard dans les cinq jours ouvrables, tout en informant lapersonne demandeuse (§21(1)). Les personnes morales ou physiques qui
relèvent du champ d'application de la loi sur l'information publique peuvent
refuser de transmettre une demande d'information à l'autorité compétente eten informer la personne demandeuse sans délai, mais au plus tard dans les
cinq jours ouvrables (§21(3)). L'AIG note l'explication supplémentaire fournie
par la Partie selon laquelle il est peu probable que les personnes morales ou
physiques qui effectuent des tâches administratives spécifiques sachentquelle autorité publique serait compétente pour traiter la demanded'information et que, par conséquent, leur imposer l'obligation de transmettrela demande à l'autorité publique compétente constituerait une obligation
disproportionnée16. Néanmoins, étant donné qu'un tel refus est laissé à ladiscrétion de l'autorité publique plutôt que justifié, par exemple, parl'impossibilité de transmettre la demande, l'AIG considère que cettedisposition n'est que partiellement conforme à l'article 5, paragraphe 2, de laConvention.
37.
Les principes généraux d'égalité de traitement et de nondiscrimination prévus par la Constitution estonienne, la loi sur l'égalité detraitement et la loi sur la procédure administrative s'appliquent au traitement
des demandes d'information. Le principe d'égalité sous-tend certaines
dispositions de la loi sur l'information publique. Par exemple, l'obligation de
16

Ibid.

31

donner accès à l'information à toute personne le plus rapidement et le plus
facilement possible (§4(2)), la règle selon laquelle les conditions d'accès nepeuvent être inutilement restrictives ni préjudiciables à la concurrence(§4(22)), la règle selon laquelle les frais et les conditions applicables à une
autorité publique lors de l'utilisation de documents pour des activités nerelevant pas des fonctions publiques (réutilisation de documents dans lecadre d'activités commerciales) doivent être les mêmes que ceux
applicables aux autres personne demandeuses (pour la réutilisation desdocuments) (§4(23). Ces dispositions semblent mettre en œuvre le principed'égalité de traitement des demandes prévu par l'article 5, paragraphe 3, dela Convention, notamment en ce qui concerne le traitement des demandes
d'accès sans distinction en fonction de la nature de la demande ou du statut
de la personne demandeuse (voir le rapport explicatif de la Convention, §48).
38.
La loi sur l'information publique fixe un délai de cinq jours ouvrables,à compter du jour ouvrable suivant l'enregistrement d'une demande, pourstatuer sur celle-ci (§18(1)) ou pour informer la personne demandeuse en
cas de refus d'accès (§23(3)). Si l'autorité publique estime qu'elle ne peutrépondre à la demande en raison de l'insuffisance des informations fournies
par la personne demandeuse, elle lui demande dans les cinq jours depréciser sa demande (§18(2)) et peut porter le délai de réponse à 15 jours,
tout en notifiant à la personne demandeuse cette prolongation et ses motifs
dans les cinq jours (§19). Ces délais sont conformes à l'article 5, paragraphe
4, de la Convention.
39.
Une autorité publique doit refuser une demande d'accès lorsque desrestrictions s'appliquent, lorsqu'elle ne détient pas l'information demandée etne sait pas qui la possède, lorsqu'il ne ressort pas clairement de la demande
quelle information est demandée, et lorsque la personne demandeuse n'a
pas payé la redevance d'État (§23 (1) 2-4). Une demande d'accès peut êtrerefusée si l'information demandée a déjà été communiquée à la personne
demandeuse et que celle-ci ne justifie pas le besoin d'obtenir l'information
une seconde fois ; lorsque l'information demandée à des personnes morales
ou physiques ne concerne pas l'exercice de fonctions publiques ; lorsque lafourniture de ces informations nécessiterait une modification del'organisation du travail qui entraverait l'exercice des fonctions publiques, ou
des dépenses inutilement disproportionnées en raison du volume desinformations demandées, ou une systématisation ou une analyse
supplémentaire des informations ; lorsque les informations ne peuvent êtrefournies en une seule fois ; ou si la personne demandeuse est incapablejuridiquement, comme établi par une cour (§23 (2) 1-5). On peut sedemander si le motif de refus selon lequel l'information a déjà été fournie
peut être considéré comme équivalent à une demande répétitive et, parconséquent, problématique. Toutefois, l'AIG note que ce motif n'entraîne pas
automatiquement un refus mais est soumis à l'appréciation de l'autorité
publique. À l'exception du motif de refus selon lequel la personne
demandeuse est incapable juridiquement, ces dispositions sont conformes
à l'article 5, paragraphe 5, alinéa ii, de la Convention.
32

40.
Selon la loi sur l'information publique, l'autorité qui détientl'information notifie à la personne qui en fait la demande son refus d'accès
et le motif de ce refus, dans un délai de cinq jours ouvrables (§23(3)). Cettedisposition est conforme à l'article 5, paragraphe 6, de la Convention.

VII. Article 6 - Formes d'accès aux
documents publics
41.
L'autorité qui détient l'information y donne accès de la manière
demandée, par l'un des moyens prévus par la loi sur l'information publique(§17(1)), y compris le courrier électronique, le courrier postal, la télécopie,
l'inspection dans les locaux de l'autorité, la communication orale ou touteautre forme de communication. L'autorité peut refuser d'accorder l'accès enl'absence de moyens techniques, si le type de support ne permet pas l'accès
ou si la communication orale entrave l'exercice des fonctions de l'autorité(§17(2)). Dans ce cas, l'autorité choisit un support approprié pour accorderl'accès et consulte la personne demandeuse, si possible, avant d'accorderl'accès (§17(7)). Ces dispositions sont conformes à l'article 6, paragraphe 1,de la Convention.
42.
Conformément à l'article 6, paragraphe 2, de la Convention,
lorsqu'un document contient à la fois des informations restreintes et non
restreintes, cette dernière est divulguée et les informations restreintes sontprotégées.

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents
publics
43.
En principe, l'autorité qui détient l'information prend en charge lesfrais liés à l'octroi de l'accès, sauf disposition contraire de la loi (§25(1)). La
loi sur l'information publique fixe à la personne demandeuse de l'information
des frais de 0,19 euro par page, pour les impressions et les copies sur papierà partir de la vingt-et-unième page, sauf si une redevance d'État pour ladivulgation de l'information est prescrite par une autre loi (§25(2)). Dans cedernier cas, le principe général de la loi sur les redevances d'État, selon
lequel les redevances sont basées sur le coût, s'applique. Toute dérogation
à ce principe général doit être justifiée et raisonnable. Ces dispositions sontconformes à l'article 7 de la Convention.

33

IX. Article 8 - Procédure de revision
44.
L'Inspection de la protection des données est chargée de superviser
les activités des autorités publiques relatives aux demandes d'information età la protection des informations destinées à un usage interne (voir la loi surl'information publique §45(1)(1)(2)). Une personne demandeused'informations peut contester un refus d'accès auprès de l'Inspection(§46(1)) ou d'une cour administrative. L'Inspection a le pouvoir d'ordonner à
l'autorité publique compétente détenant l'information demandée de mettre
ses activités en conformité avec la loi dans les cas où l'Inspection a constaté
qu'un refus d'accès est illégal, que la demande d'information n'a pas ététraitée comme il se doit ou dans les délais prescrits, que des restrictionsd'accès ont été établies illégalement ou que l'autorité n'a pas divulgué
l'information devant être divulguée (voir §51(1)(1)-(5)(7))17. L'Inspection peut
imposer une sanction pouvant aller jusqu'à 9600 euros en cas de nonrespect de son instruction (§51(3)) ou peut s'adresser à une agence, une
personne ou un organe supérieur du détenteur de l'information pourl'exercice d'un contrôle de surveillance ou l'ouverture d'une procédure
disciplinaire à l'encontre d'un fonctionnaire ((§53)(1)). La procédure
d'examen de l'inspection prend généralement 40 jours, sans frais pour lespersonne demandeuses.
45.
Si l'inspection « refuse de répondre à la demande », la personne
demandeuse peut déposer une requête auprès d’une cour administrative
contre l'autorité détenant l'information (§46 (2)). La cour traite la demandeconformément au code de procédure de la cour administrative et peutordonner que l'accès à l'information demandée soit accordé.
46.
La Partie signale que la durée moyenne des procédures devant lacour administrative de première instance est de 122 jours et de 194 jours en
deuxième instance. Selon la loi sur les taxes d'État, une taxe d'État de 20
euros est payée lors du dépôt d'une plainte auprès d’une cour administrative
ou d'un appel contre un jugement d’une cour administrative ; une taxe de 50
euros est payée lors du dépôt d'un pourvoi en cassation ou d'une requête
en révision auprès de la Cour Suprême.
47.
L'AIG considère que la loi sur l'information publique répond aux
exigences de l'article 8 de la Convention.

17

L'inspection a également le pouvoir de demander à l'autorité détenant l'information de mettre ses
activités en conformité avec la loi lorsque cette dernière n'a pas établi les restrictions d'accès àl'information prévues par la loi ; a divulgué des informations pour lesquelles des restrictions d'accès
sont établies par l'action d'information publique (voir §51(8)(9)).

34

X. Article 9 - Mesures complémentaires
48.
La Partie signale que les autorités publiques mettent à la disposition
du public sur leurs sites internet des informations sur son droit d'accès aux
documents publics. L'Inspection de la protection des données met à
disposition sur son site internet des conseils et du matériel pédagogique surla manière d'accéder à l'information publique, ainsi que ses instructions et lajurisprudence pertinente.
49.
Dans la mesure du possible, elle organise des formations pours'assurer que les autorités publiques sont renseignées et bien informées deleurs devoirs et obligations concernant la mise en œuvre du droit d'accès
aux documents publics.
50.
La loi sur l'information publique contient diverses règles concernant
les modalités d'accès aux documents électroniques (§12(41)), leurindexation, la possibilité de les rechercher et de les trouver (§12 (5)).
51.
Les autorités publiques ont l'obligation de tenir un inventaire desdocuments en leur possession (§9(2)). Conformément au Règlement sur lagouvernance des données18, l'autorité publique assure la conservation,
l'utilisation et la protection des informations jusqu'à leur transfert aux
archives publiques ou jusqu'à leur destruction, en tenant compte des règles
d'archivage et des instructions des archives nationales. Lorsqu'une autorité
publique gère un système d'information dans lequel des données sonttraitées par d'autres organisations, le sous-traitant autorisé du système est
responsable de la conservation, de l'usage et de la protection des données,de leur destruction ou de leur transfert aux archives publiques, ainsi que del'accès à l'information. L'autorité publique compétente détermine lespériodes de conservation des informations, les conditions d'accès et les
informations nécessaires à la collecte, privilégie la conservation desdonnées par rapport aux données papier et assure la technologie nécessaireà la période de conservation. La conservation des données dans les bases
de données nationales (par exemple le système d'information sur la santé)
est régi par des lois distinctes (loi sur l'organisation du système de santé) etdes réglementations spécifiques émises sur la base de ces lois.
52.
L'Estonie a pris les mesures nécessaires pour mettre en œuvre
l'article 9 de la Convention.

18

Teenuste korraldamise ja teabehalduse alused, https://www.riigiteataja.ee/akt/119052022008.

35

XI. Article 10 - Documents rendus publics àl'initiative des autorités publiques53.
La loi sur l'information publique fournit une liste longue et détailléed'informations concernant diverses questions (§28 (1)) que les autorités
publiques sont tenues de publier sur leurs sites internet (§29 (1)) ou par tout
autre moyen tel que la presse, la radio, la télévision, la publication officielle,les bibliothèques publiques (§29 (2)), etc.
54.
Comme indiqué précédemment, la loi prévoit une série dedispositions permettant aux autorités publiques de mettre leurs documents
à disposition en vue de leur réutilisation de manière proactive (données
publiques) tout en garantissant leur disponibilité en ligne, leur accessibilité,
leur format ouvert (y compris lisible par machine), les descriptions associéeset leur réutilisation (§31 ; §29 (51)).
55.
L'Estonie a pris les mesures nécessaires pour mettre en œuvre
l'article 10 de la Convention.

XII. Conclusions et recommandations
56.
Toutes les autorités publiques qui entrent dans le champd'application de la Convention conformément à l'article 1, paragraphe 2,
alinéas a, i, de la Convention, y compris en ce qui concerne leurs autres
activités conformément à l'article 1, paragraphe 2, alinéas a, ii, de laConvention, sont liées par les règles relatives à l'accès aux documents
publics en Estonie.
57.
La définition des documents publics contenue dans la loi surl'information publique est conforme à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de laConvention, sauf en ce qui concerne la qualification « dans l'exercice desfonctions publiques prévues par la loi ». L'AIG recommande que la Partie
reconsidère cette qualification.
58.
La loi sur l'information publique garantit le droit de chacun, sansaucune discrimination pour quelque motif que ce soit, d'avoir accès, surdemande, aux documents publics détenus par les autorités publiques,
conformément à l'article 2, paragraphe 1, de la Convention.
59.
Les motifs de limitation du droit d'accès prévus au §35(1) de la loi surl'information publique correspondent à ceux envisagés par l'article 3,
paragraphe 1, de la Convention. Notamment ceux énoncés aux :-36§35(1) (3)-(5) ; 35(1) (6)-(62) ; 35(1) (9) ; 35(2) (5) correspondent
aux buts légitimes prévus à l'article 3, paragraphe 1, alinéa a, dela Convention ;-§35(1) (9) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa b, de la Convention ;-§35(1) (1) (51) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article
3, paragraphe 1, alinéa c, de la Convention ;-§35(1) (2) (18) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article
3, paragraphe 1, alinéa e, de la Convention ;-§35(1) (12) (13) (14) (15) (16) (182) correspondent aux buts
légitimes prévus à l'article 3, paragraphe 1, alinéa f, de laConvention ;-§35(181) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas a, b, h et j, de la Convention ;-§35(2) (1)-(3) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article
3, paragraphe 1, alinéa k, de la Convention ;-§35(2) (4) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas i, de la Convention.

60.
Alors que la plupart des dispositions concernant les limitationsd'accès aux documents publics requièrent une évaluation du préjudice, lesystème de classification des documents publics par le responsable del'autorité publique, prévu aux §§35(1) and (2) de la loi sur l'information
publique, entraîne des restrictions a priori de l'accès aux documents publics.
Cela exclut la possibilité pour l'autorité publique d'examiner au cas par cas
si la divulgation de documents publics porte atteinte ou est susceptible deporter atteinte aux intérêts publics protégés par les restrictions. L'AIG
recommande donc que la Partie révise le système de classification proactive
des documents publics en tant que documents internes. L'AIG considère queles §35(1),(5),(6),(9),(11),(13),(14),(15) de la loi sur l'information publiqueconcernent principalement des informations extrêmement sensibles et, danscette mesure, sont réduits au minimum. Étant donné que le principe
primordial d'intérêt public de l'article 3, paragraphe 2, de la Convention n'est
pas pleinement incorporé dans la loi sur l'information publique, l'AIG
recommande à l'Estonie d'examiner l'opportunité d'assurer la pleinecompatibilité de la loi avec ce principe.
61.
L'AIG considère que les exigences et les principes de l'article 4 de laConvention sont suffisamment garantis par la loi sur l'information publique.
62.
Les exigences et les principes de l'article 5 de la Convention sontgarantis par la loi sur l'information publique, à l'exception des exigences duparagraphe 2 de l'article 5 de la Convention en ce qui concerne lespersonnes physiques ou morales entrant dans le champ d'application de laloi et des exigences du paragraphe 5 de l'article 5 de la Convention en cequi concerne les refus d'accès fondés sur l'incapacité juridique de lapersonne demandeuse.

37

63.
Les exigences et les principes des articles 6, 7 et 8 de la Convention
sont suffisamment garantis par la loi sur l'information publique.
64.
L'AIG considère que l'Estonie a pris les mesures nécessaires pourmettre en œuvre les articles 9 et 10 de la Convention.

38

The Council of Europe Access Info Group – the AIG – is an independent groupof experts mandated by the Council of Europe Convention on Access to Official
Documents (Tromsø Convention) to monitor its implementation by the Parties.
The Tromsø Convention is the first international treaty recognising a general rightof access to official documents held by public authorities. It provides for minimum
rules to be applied in the processing of requests for access to information, a right toa remedy and additional measures, while offering the necessary flexibility to enable
the national legislations to foresee more extended access to official documents.
Restrictions of access are only permitted if they are intended to protect certain
interests and rights such as national security or private life.
The present report focuses on the implementation of the provisions of the Tromsø
Convention in the national freedom of information law. It underlines positive aspects
in guaranteeing the right to access official documents and provides suggestions
to further enhance the transparency of public authorities.

Le Groupe Accès à l’information du Conseil de l’Europe - l’AIG - est un grouped’experts indépendants mandaté par la Convention du Conseil de l’Europe surl’Accès aux documents publics (Convention de Tromsø) pour veiller à sa mise enœuvre par les Parties.

Le présent rapport se concentre sur la mise en œuvre des dispositions de laConvention de Tromsø dans la législation nationale sur la liberté d’information.
Il souligne les aspects positifs de la garantie du droit d’accès aux documents
publics et propose des suggestions pour améliorer encore la transparence desautorités publiques.

PREMS 071024

La Convention de Tromsø est le premier traité international à garantir un droit
général d’accès aux informations détenues par les autorités publiques. Elle prévoit
des règles minimales à appliquer dans le traitement des demandes d’accès àl’information, un droit de recours et des mesures supplémentaires, tout en offrant
la flexibilité nécessaire pour permettre aux législations nationales de prévoir unaccès plus large aux documents publics. Les restrictions d’accès ne sont autoriséesque si elles visent à protéger certains intérêts et droits, tels que la sécurité nationale
ou la vie privée.

ENG
FRA

www.coe.int

The Council of Europe is the continent’s leading
human rights organisation. It comprises
46 member states, including all membersof the European Union. All Council of Europe
member states have signed up to the European
Convention on Human Rights, a treaty
designed to protect human rights, democracy
and the rule of law. The European Court of
Human Rights oversees the implementationof the Convention in the member states.

Le Conseil de l’Europe est la principale organisationde défense des droits humains du continent. Il
comprend 46 États membres, dont l’ensemble
des membres de l’Union européenne. Tous les
États membres du Conseil de l’Europe ont signé laConvention européenne des droits de l’homme,
un traité visant à protéger les droits humains, ladémocratie et l’État de droit. La Cour européenne
des droits de l’homme contrôle la mise en œuvre
de la Convention dans les États membres.