IMPLEMENTATION OF THE
COUNCIL OF EUROPE CONVENTION
ON ACCESS TO OFFICIAL DOCUMENTS(CETS No.205 - TROMSØ CONVENTION)MISE EN ŒUVRE DE LA
CONVENTION DU CONSEIL DE L’EUROPE
SUR L’ACCÈS AUX DOCUMENTS PUBLICS(STCE N° 205 - CONVENTION DE TROMSØ)BASELINE
EVALUATION REPORTRAPPORT D’ÉVALUATIONDE RÉFÉRENCEUKRAINE

UKRAINE

Baseline Evaluation Report on theimplementation of the Council of Europe
Convention on access to official documents(CETS No. 205 –Tromsø Convention)
UKRAINE-------------

Rapport d’évaluation de référence sur la mise enœuvre de la Convention du Conseil de l’Europe
sur l’accès aux documents publics (STCE n° 205– Convention de Tromsø)
UKRAINE

All requests concerning the reproduction
or translation of all or part of thisdocument should be addressed to the
Directorate General of Human Rights and Rule of Law(F-67075 Strasbourg Cedex).
All other correspondence concerning thisdocument should be addressed to the
Human Rights Intergovernmental Co-operation
Division.
Layout: SPDP, Council of Europe© Council of Europe, 16 July 2024
Printed at the Council of Europe

Toute demande de reproduction ou de
traduction de tout ou d’une partie de ce
document doit être adressée à la Direction
Générale Droits humains et État de droit(F 67075 Strasbourg Cedex).
Toute autre correspondance relative à ce
document doit être adressée à la Division de la
Coopération intergouvernementale en matière dedroits humains.
Mise en page : SPDP, Conseil de l’Europe© Conseil de l’Europe, 16 juillet 2024
Imprimé dans les ateliers du Conseil de l’Europe

2

TABLE OF CONTENTS
I.

Introduction .................................................................................. 5

II.

Article 1 – General Provisions ...................................................... 6

III.

Article 2 – Right of access to official documents ........................... 8

IV.

Article 3 – Possible limitations to access to official documents ..... 9

V.

Article 4 – Requests for access to official documents ................. 11

VI.

Article 5 – Processing of requests for access to official
documents ................................................................................. 11

VII.

Article 6 – Forms of access to official documents ....................... 13

VIII. Article 7 – Charges for access to official documents .................. 14
IX.

Article 8 – Review procedure...................................................... 14

X.

Article 9 – Complementary measures......................................... 15

XI.

Article 10 – Documents made public at the initiative of the
public authorities ........................................................................ 16

XII.

Conclusions and recommendations ........................................... 16

3

TABLE DES MATIÈRES
I.

Introduction ................................................................................ 18

II.

Article 1 - Dispositions générales ............................................... 19

III.

Article 2 - Droit d'accès aux documents publics .......................... 21

IV.

Article 3 - Limitations éventuelles de l'accès aux documents
publics ........................................................................................ 22

V.

Article 4 - Demandes d'accès aux documents publics ................ 24

VI.

Article 5 - Traitement des demandes d'accès aux documents
publics ........................................................................................ 25

VII.

Article 6 - Formes d'accès aux documents publics ..................... 26

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents publics ......................... 27
IX.

Article 8 – Procédure de révision ................................................ 28

X.

Article 9 - Mesures complémentaires ......................................... 28

XI.

Article 10 - Documents rendus publics à l'initiative desautorités publiques ..................................................................... 29

XII.

Conclusions et recommandations .............................................. 30

4

(English version)

I. Introduction
1.
The Council of Europe Convention on Access to Official Documents(CETS No.205, hereinafter “the Convention”) entered into force on 1
December 2020. It is the first binding international legal instrument torecognise a general right of access to official documents held by publicauthorities.
2.
The Convention lays down minimum obligations for its Parties on thescope of the right to access official documents upon request, the balancing
exercise between the protection of the public interest in transparency andthe protection of other legitimate rights and interests, the procedures forhandling a request for access and the review of decisions. It also sets out
other measures to ensure the transparency of public authorities’ activities
such as those relating to the management of documents and publication of
official documents at the authorities’ own initiatives.
3.
An important added value of the Convention is its monitoringmechanism which consists of the Council of Europe Access Info Group (“theAIG”) and the Consultation of the Parties. The AIG is composed of aminimum 10 and a maximum of 15 independent and impartial experts
appointed on the basis of their recognised expertise in the field of access to
official documents. On 31 March 2022, the Consultation of Parties elected 10
members for a period of four years, renewable once. The AIG’s task is tomonitor the implementation of the Convention by the Parties, notably
reporting on the adequacy of the measures in law and practice taken by theParties to give effect to the provisions set out in the Convention.
4.
This report is part of the baseline evaluation carried out by the AIG
on the basis of the report submitted by Ukraine pursuant to Article 14,
paragraph 1, of the Convention. As a first step, the Party responded to adetailed questionnaire prepared by the Secretariat pending the election of
the member of the AIG. The questionnaire was later endorsed by the AIG.
Some aspects of the information provided were clarified by the Party
following a request for additional information by the AIG. Another source of
information for the work of the AIG is civil society. Therefore, it maintained
contacts with two international non-governmental organisations, namely
Access Info Europe and Article 19, and received comments from the first on
the information that the Party had provided. In the spirit of dialogue with theParties to the Convention, the AIG requested comments from Ukraine in theelaboration of the present report which were considered before its adoption.
This report will be published together with any further comments received by
the Party after its adoption.

5

5.
The baseline evaluation focuses on the legislative act whose main
objective is to regulate the right to access official documents, that is the Law
of Ukraine on Information and the Law of Ukraine on Access to PublicInformation. Other specialised legislation, such as that on archives orlegislation which may contain provisions that regulate access to specifictypes of information, for example, information containing personal data,
information of relevance to national or public security, information belonging
to the banking sector, is not analysed in the present baseline evaluation.
Such analysis would have required more complete information by the Party
and an in-depth examination of numerous other laws which was not feasible
in the current evaluation round carried out by the AIG covering 11 Parties to
the Convention. The AIG, therefore, plans to evaluate the implementation of
the Convention by its Parties in specific sectors in its subsequent evaluation
rounds in accordance with its Rules of Procedure. Having considered thedifferent approaches taken by the Parties, the AIG will adopt its position on
the concept of “drawn up” provided for in Article 1, paragraph 2, of theConvention after its baseline evaluation.
6.
This report is intended to assist the Party in its efforts to ensurecompliance with the Convention.

II. Article 1 – General Provisions
Legal context

7.
The right to information is guaranteed by the Law of Ukraine on
Information, which was adopted in 1992, and the Law of Ukraine on Accessto Public Information, which was adopted in 2011. According to theConstitution of Ukraine, these laws have the same legal status. The first law
regulates the creation, compilation, obtaining, storage, use, dissemination,
protection, and security of information (Article 1). The second law determines
the procedure for exercising the right of access to information in thepossession of public authorities (see preamble of the law) and aims to ensure
the transparency and openness of public authorities (Article 2(2)). The
present report analyses the provisions of the Law on Information to the extent
that it provides for limitations of the right to information. The AIG notes theinformation provided by the Party that the Government of Ukraine isdiscussing the need to update the Law on Information. In this connection it
offers some observations about the relationship between the two laws.
8.
The AIG notes that the Declaration of Ukraine contained in the
instrument of ratification deposited on 19 August 2020, states that “as a resultof the armed aggression of the Russian Federation, the implementation of
the obligations resulting from the Convention by Ukraine on the temporarily
occupied territories of the Donetsk and Luhansk regions, Autonomous

6Republic of Crimea and the city of Sevastopol is not guaranteed until therestoration of the constitutional order of Ukraine on these territories. All otherbodies, officials and servicemen on the temporarily occupied territories ofDonetsk and Luhansk regions, Autonomous republic of Crimea and the cityof Sevastopol and their activities are illegal if these bodies and persons are
established, elected or appointed under the procedure, unforeseen by theConstitution and laws of Ukraine, and all of their acts (decisions, documents)
are non-valid and set no legal consequences.”

9.
Furthermore, the AIG notes that despite the challenging situation
created by Russia's war of aggression against Ukraine, the latter has not
introduced exceptions to the right of access to official documents.
The meaning of public authorities

10.
The Law on Access to Public Information applies to bodies of state
power, other state bodies, local self-government bodies, government bodiesof the Autonomous Republic of Crimea, other subjects exercisingauthoritative management functions in accordance with law and whose
decisions are binding (Article 13(1) 1st indent). This provision is in line with
Article 1, paragraph 2, sub-paragraph a, i, of the Convention. The same law
also applies to legal entities financed from state or local budgets and thebudget of the Autonomous Republic of Crimea regarding information about
the use of budgetary funds as well as individuals performing public servicesdelegated to them on the basis of law or contract (educational, health, social
or other public services) regarding information related to the performance of
their duties (Article 13(1) 2nd and 3rd indents). These provisions are in linewith Article 1, paragraph 2, sub-paragraph a, ii, 3, of the Convention.
Economic entities with a dominant market position or which have been
assigned special or exclusive rights, or which are natural monopolies fall also
within the scope of the Law regarding information on the conditions for the
supply of goods or services and prices for them (Article 13 (1) 4th indent).This
provision goes beyond the requirements of the Convention.
11.
The Law does not mention legislative bodies and judicial authorities.
A declaration submitted by Ukraine pursuant to Article 20 of the Convention
states that “(i)n correspondence with the point 2 of the Article 1 of theConvention, Ukraine states that the definition of the notion “public authorities”
also comprises: legislative authority bodies concerning their other functions;judicial authority bodies concerning their other functions; individuals andlegal entities to the extent that they deliver state functions or manage state
funds in line with national legislation.” Consequently, it can be presumed thatlegislative and judicial authorities fall within the scope of the Law as regards
their administrative functions as well which is in line with Article 1,
paragraph 2, sub-paragraphs, a, ii 1 and 2, of the Convention.

7

The meaning of official documents

12.
The definition of public information contained in the Law on Accessto Public Information (Article 1) includes information recorded in any form
that is drawn up or received by public authorities in the process of theirperformance of their duties or information which is in the possession of the
public authorities. The qualification “in the process of their performance of
their duties” is considered by the Party as intending to obligate publicauthorities to collect or create information in the performance of their duties
and to provide all information that they receive or create to an applicant
requesting access to it.1
13.
The AIG notes that the definition of official documents contained in
Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention does not containa similar qualification to that of Article 1 of the Law on Access to PublicInformation. Such qualification may be perceived as unduly limiting the scopeof this law. The AIG, therefore, recommends that Ukraine reconsiders thequalification in Article 1 of the Law on Access to Public Information.
14.
Internal correspondence, memoranda, recommendations if they areconnected with the activity of the institution or performance of control andoversight functions by state bodies with decision-making powers andprecede public discussion and/or adoption of decisions, as well as lists ofsuch documents, are also considered as official documents subject to thelimitations laid down by the Law on Access to Public Information(Article 9(1)).

III. Article 2 – Right of access to official
documents
15.
The right of everyone to freedom of thought and speech, to free
expression of their views and beliefs and freely to collect, store, use anddisseminate information orally, in writing or in any other way of their choice,is guaranteed by the Constitution of Ukraine (Article 34). The exercise of
these rights may be restricted by law in the interests of national security,
territorial integrity or public order with the aim of preventing disorder or crime,
protecting public health, the reputation or rights of others, preventing thedisclosure of information received in confidence, or maintaining credibility
and impartiality or justice. Also, the Constitution guarantees the right of freeaccess to the information about the state of the environment, the quality offood and household items (Article 5); such information cannot beclassified/restricted.

1

AIG/Inf(2024)01

8

16.
Access to public information is carried out based on the principle ofequal rights, regardless of race, political, religious or other beliefs, gender,
ethnic and social origin, financial standing, place of residence, language orother features (the Law on Access to Public Information, Article 4(1)).
Although no specific reference is made to the nationality as a ground for nondiscrimination, this provision refers to the “place of residence” and to “otherfeatures”. Also, the meaning of the word “everyone” in the Constitution isunderstood as being regardless of nationality.
17.
The Law on Access to Public Information does not apply to requests
for information by public authorities in the exercise of their functions (Article2(2)). Although the Law does not specifically refer to legal persons, according
to the Constitution of Ukraine and Article 2(1) of the Law the right of accessis guaranteed to everyone. The Party reports that it is common practice formedia and non-governmental organisations to send requests for information,
their right to information being guaranteed on an equal basis with natural
persons.
18.
The Law on Access to Public Information is in compliance with
Article 2, paragraph 1, of the Convention.

IV. Article 3 – Possible limitations to accessto official documents
19.
Limitations of access to official documents can only be establishedby law and in the exclusive interests laid down therein, namely national
security, territorial integrity, public order with the purpose of prevention ofdisorder or crimes, protection of public health, protection of the reputation orrights of other people, preventing the disclosure of information received
confidentially, or maintaining the authority and impartiality of justice (see theLaw on Access to Public Information, Article 6(2)). Information that contains
state, professional or banking secrets, secrets of pre-trial investigation, andother secrets envisaged by the law shall be considered secret (Article 8(1)).
The Law on Information (Article 6(2)) also provides for limitations by law on
the same grounds as those laid down in the Law on Access to PublicInformation.
20.
These limitations are in line with the permissible limitations provided
for by Article 3, paragraph 1, of the Convention. The Party reports that a
restriction of access must be proportionate to the legitimate interest that isbeing protected. It is not clear whether such assessment of proportionality is
carried out when dealing with a request for information or by the legislator.

9

21.
Most of the grounds for restrictions envisaged in Article 6(2) of bothlaws under consideration and Article 8(1) of the Law on Access to PublicInformation correspond to the legitimate aims envisaged in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraphs a, b, c, g and i, of the Convention.
Nevertheless, two grounds raise questions in view of the Convention, notably
the protection of reputation or rights of other people and preventing thedisclosure of information received in confidence. In addition, specific rules
govern access to information that is considered as confidential, which means
information that is limited by natural or legal persons, except publicauthorities, and that may be disseminated at their wish and under theirconditions (Article 7(1) of the Law on Access to Public Information). The AIG
notes the Party’s explanation that the two grounds for restriction in question
relate to the protection of privacy and other legitimate private interests
pursuant to the legislation on the protection of personal data.2 The AIG is notsatisfied that the protection of reputation or rights of others fully corresponds
to the ground set out in Article 3, paragraph 1, sub-paragraph f, theConvention. Furthermore, it considers that the ground concerning theprevention of the disclosure of information received in confidence does not
fully correspond to the limitation grounds set out in the Convention. The AIG
recommends that the Party examines the possibility of amending this groundin order to ensure compliance with the provisions of the Convention.
22.
According to the Law on Access to Public Information (Article 6(2)),
all limitations of access are subject to a harm test and an overriding public
interest test, which is in line with Article 3, paragraph 2, of the Convention. A
specific disclosure test is provided for in relation to the disclosure ofconfidential information. If public authorities possess confidential information(see paragraph 21 of the present report) they may disseminate it only upon
the consent of the persons who had limited access to such information. In
the absence of such consent, information may be disseminated only in theinterests of national security, economic well-being, and human rights (Article
7(2)). This provision appears to provide some guidance for identifying andasserting the existence of a public interest in disclosure when “confidential
information” is involved. However, it limits the results of the test to the threepublic interests identified in it, thereby narrowing the effects of the broader
public interest test set out in Article 6(2) of the law.
23.
The Law on Information sets out another specific disclosure test. In
its Article 29 (1), it states that “information with limited access may be
disseminated if it is of public need, i.e. is in the interest of the society and theright of the public to know this information prevails over the harm that thedissemination may cause.” The second paragraph of the same Article
defines what is considered as “public necessary information” by stating that“[it] shall be that on the threat to the state sovereignty or territorial integrity of
Ukraine, information that ensures the implementation of constitutional rights,
freedoms and obligations, and information that indicates the possibility of2

AIG/Inf(2024)01

10

human rights violations, misleading the public, and harmful environmental
and other negative consequences of the activities (or inactivity) of individuals
or legal entities, etc.” This provision also appears to provide guidance for
identifying and asserting the existence of a public interest in disclosure of adocument where access to it is limited. From that perspective it could beseen as complementary to Article 6(2) of the Law on Access to PublicInformation.

V. Article 4 – Requests for access to official
documents
24.
The applicant does not have to explain the reasons for his request
nor to prove that the requested information concerns him/her (the Law on
Access to Public information, Article 19(2).
25.
The identification of the applicant by means of his/her name andsignature is a legal requirement for processing his/her request (Article 19(5)).
26.
Requests for access may be submitted orally or in any other form (bymail, fax, phone, e-mail) (Article 19(3)(4)). When a form is put in place by
public authority to simplify the procedure, it shall contain a brief instruction
on how the request for information is to be submitted and the information
obtained (Article 19(6)). There are no other formalities applicable to requests.
27.
The AIG considers that these provisions are in line with Article 4 of
the Convention.

VI. Article 5 – Processing of requests foraccess to official documents
28.
According to the Law on Access to Public Information, a generaldescription of the requested information or type, name, number or content of
the requested document, if the requester knows it, is a condition for
submitting a request for information (Article 19(5)). The Law does not containa provision regarding the duty of public authorities to help an applicant to
identify the requested document. Nevertheless, the unit or person
designated as the responsible one within each public authority for issues ofaccess to public information is, among others, responsible for providing
consultation during the preparation of requests for access (Article 16(1).
Also, public authorities are obligated to provide assistance to persons withdisabilities or limited physical abilities in filling out a request for access to11

information (Article 19(7)). These provisions are in line with Article 5,paragraph 1, of the Convention.

29.
In principle, the public authority processes a request for access to
information it holds or which according to its competence is obliged to hold(Article 22(1)). Where the public authority does not hold the requested
information, it is obliged to transfer the request to the competent authority
where it is aware of it while notifying the applicant (Article 22(2)). This
provision is in line with Article 5, paragraph 2, of the Convention.
30.
Access to public information is carried out based on the principle ofequal rights, regardless of race, political, religious or other beliefs, gender,
ethnic and social origin, financial standing, place of residence, language orother features (the Law on Access to Public Information, Article 4(1)). This
provision is in line with Article 5, paragraph 3, of the Convention. The Party
reports that in practice there are no preferences given to information requests
in relation to their nature or the status of the applicant. Measures are put inplace to accommodate the needs of persons with disabilities, including
providing information in accessible formats, such as braille, large print, oraudio, and ensuring that websites and digital content are designed to becompatible with assisting technologies. If a request concerns informationnecessary to protect the life or freedom of a person, the state of theenvironment, the quality of food products and household items, accidents,
catastrophes, dangerous natural phenomena, and other extraordinary
events that have occurred or may occur and threaten the safety of citizens,the requester can demand that the answer be provided no later than 48 hours
from the day of receiving the request (Article 20(2)). No further information isprovided as to the practice regarding the order of dealing with accessrequest.
31.
The public authority must respond to a request for access no later
than five working days from its receipt, with the possibility of extending it to
20 working days where the request concerns a large amount of information
or requires search through significant amount of data. In case of extension
the applicant is notified no later than five working days from the date ofreceipt of the request. If the request relates to information necessary toprotect the life or liberty of an individual, or to the state of the environment,
the quality of food and household items, accidents, catastrophes, dangerous
natural phenomena and other emergencies which have occurred or may
occur and threaten the safety of citizens, the response must be provided nolater than 48 hours from the date of receipt of the request (Article 20). These
provisions satisfy the requirements of promptness for processing requests
and reasonableness of time limits for deciding and communicating on arequest for access as foreseen in Article 5, paragraph 4, of the Convention.

12

32.
The Law on Access to Public Information does not contain provisions
regarding the refusal of requests for information on the administrative
grounds foreseen in Article 5, paragraph 5, of the Convention.
33.
The public authority refusing a request for information must provide
a reasoned basis for the refusal which must be in writing (Article 22(4)(5)).
These provisions are in line with Article 5, paragraph 6, of the Convention.

VII. Article 6 – Forms of access to official
documents
34.
The Law on Access to Public Information does not specificallyprovide that the applicant has the right to choose whether to inspect theoriginal or a copy of the requested official document or to receive a copy of
it in an available form or format of his choice. However, the description of theduties of the person responsible for dealing requests for information implies
that it is possible to inspect documents on the premises of the public authority
as well as to make photographs or copies of the documents, to scan them or
to record information on any medium (Article 14(1)).
35.
If an official document contains information access to which is limited
the remainder of the information is made available for examination (Law on
Access to Public Information, Article 6 (7)). Rules of the Cabinet of Ministers
on recording keeping, storage, use and destruction of documents determine
the form which the omissions are indicated in the remainder of the accessible
document so that the applicant is informed of the parts of the documents towhich access is limited.
36.
According to Article 22(2) of the Law on Access to Public Information,
the public authority’s reply that information can be obtained by the applicant
from publicly available sources is considered as an unlawful refusal toprovide information. The Party has explained that this provision is designed
to ensure a better protection of the applicant’s right to access official
documents and to guarantee that the information received by the applicant
will be complete and reliable. Especially in wartime, when official agencies’
websites are threatened by cyberattacks, the relevant public authorities
prefer to provide applicants with copies of documents rather than directing
them to publicly available sources of information. State authorities have thepossibility to exempt applicants from fees when they ask for publicly
important information.
37.
The provisions of the Law on Access to Public Information are in linewith Article 6 of the Convention.

13

VIII. Article 7 – Charges for access to official
documents
38.
In principle, information in response to requests for access thereto isprovided free of charge. Where response involves the production of morethan 10 pages the applicant is obliged to pay for the costs of copying or
printing starting after the 10th page. The public authority responsible forhandling requests for access determines the actual costs within the
maximum limits established by the Cabinet of Ministers (Article 21(1)-(3)) bymeans of a Resolution which is accessible to the public. Failure to pay leads
to the refusal of the request (Article 22(1)) on condition that the person
responsible has informed the applicant about the amount and method of
paying the costs. The latter principle is established in the guidance of theSupreme Administrative Court.
39.

These legal principles are in line with Article 7 of the Convention.

IX. Article 8 – Review procedure40.
The applicant may appeal against a public authority’s refusal of,
failure to or delay in replying to his/her request, the provision of false or
incomplete information, failure to publish information as requested by the law
or any other decision or inaction by the public authority that violated his/herrights to the superior official, a higher authority or a court (Article 23(1)(2)).
The Ombudsperson may collect facts on the alleged violation of the right ofaccess to information which may be used as a basis by a court for theimposition of an administrative penalty.
41.
The Court may invalidate in whole or in part the decision of a publicauthority denying access to the requested information, oblige it to provide
the requested information and recover legal costs from it. The review
procedure before the Court takes 60 days according to legislation. Due tooverload of administrative courts a procedure before the first and appeal
instance can last up to three months.
42.
The complainant must pay a court fee and, in most cases, have alawyer. Presently the applicant must pay a court fee equivalent toapproximately €34.
43.
The AIG considers that the requirements and principles of Article 8of the Convention are sufficiently guaranteed in the Law on Access to PublicInformation.

14

X.

Article 9 – Complementary measures

44.
The Party informs that the Ministry of Culture and Information Policy
conducts educational events such as seminars, training sessions and expert
discussions and publishes material to inform the public about the right ofaccess to public information.
45.
The Law on Access to Public Information obliges public authorities todesignate an official as responsible for access to information, whose tasks
include, among others, processing, systematising, analysing and monitoring
the satisfaction of the request for information, providing advice when fillingout the request, and ensuring disclosure of information provided by this law.
The Ministry of Culture and Information Policy together with the
Ombudsperson carry out regular training on access to information for publicauthorities’ officials. Also, training sessions are held for judges of the first andappellate instances of administrative courts and regional coordinators andrepresentatives of the Ombudsperson.
46.
The Law on Access to Public Information (Articles 14(1) and 15))
regulates in detail the information that public authorities must publish,
including information their organisational structure, mission, functions,powers, their normative legal acts, their services and conditions for obtaining
them, etc.
47.
The same law provides detailed rules about the mandatory
registration of information in the recording system of public authorities(Article 18). Such records can be accessed either following their publicationon the official website of the public authorities or in response to a request for
information. The limitations of Article 6 of the Law on Access to PublicInformation do not apply to the system of information recording (Article 18).
48.
The Party informs that the Ministry of Justice has defined a list of
standard documents created during the activities of state bodies and local
self-government bodies, other institutions, enterprises and organizations,with an indication of the terms of document storage.
49.
The AIG considers that Ukraine has taken measures to implement
Article 9 of the Convention.

15

XI. Article 10 – Documents made public at theinitiative of the public authorities
50.
In addition to the obligation of public authorities to publish information
as explained in relation to Article 9 of the Convention they must disclose
information in the form of open data on their websites and the Unified Open
Data Portal https://data.gov.ua/ (Article 10(1)).
51.
The AIG considers that Ukraine has taken measures to implement
Article 9 of the Convention.

XII. Conclusions and recommendations
52.
The definition of public authorities contained in the Law on Access to
Public Information integrates the requirements of Article 1, paragraph 2,
sub-paragraphs a, i and ii, of the Convention.
53.
While the definition of official documents contained in Article 1 of the
Law on Access to Public Information is generally in line with Article 1,
paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention, the AIG considers thequalification that the information is received or drawn up by public authorities“in the process of their performance of their duties” may unduly limit thescope of the Law on Access to Public Information. It recommends thatUkraine reconsiders this qualification.
54.
The Law on Access to Public Information is in compliance with
Article 2, paragraph 1, of the Convention.
55.
The grounds for limiting the right of access to official documents laid
down in the Law on Access to Public Information (Article 6(2)) and in the Law
on Information (Article 6(2)) correspond to all the legitimate aims provided
for in Article 3, paragraph 1 of the Convention, except that the protection of
reputation or rights of others may go beyond the limitations provided for in
Article 3. Furthermore, the AIG considers that the restrictive groundconcerning the prevention of the disclosure of information received inconfidence does not fully correspond to the legitimate limitation grounds set
out in the Convention and recommends that the Party examines thepossibility of amending this restrictive ground in order to ensure compliancewith the Convention. The provisions of the Law on Access to PublicInformation and in the Law on Information meet the requirements of the harm
test and public interest test of Article 3, paragraph 2, of the Convention.
56.
The provisions of the Law on Access to Public Information are in linewith Articles 4, 5, 6 and 7 of the Convention.
16

57.
The AIG considers that the requirements and principles of Article 8of the Convention are sufficiently guaranteed in the Law on Access to PublicInformation.
58.
The AIG considers that Ukraine has taken measures to implement
Articles 9 and 10 of the Convention.

17

(Version française)I.

Introduction

1.
La Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents
publics (STCE n° 205, ci-après « la Convention ») est entrée en vigueur le
1er décembre 2020. Il s'agit du premier instrument juridique international
contraignant à reconnaître un droit général d'accès aux documents publics
détenus par les autorités publiques.
2.
La Convention prévoit des obligations minimales pour ses Parties
portant sur l'étendue du droit d'accès aux documents publics à leurdemande, l’équilibre entre la protection de l'intérêt public en matière detransparence et la protection d'autres droits et intérêts légitimes, lesprocédures de traitement d'une demande d'accès et le réexamen desdécisions. Elle définit également d'autres mesures visant à assurer latransparence des activités des autorités publiques, dont celles portant sur lagestion des documents et la publication de documents publics à l'initiative
des autorités.
3.
Son mécanisme de suivi qui se compose Groupe Accès àl’Information du Conseil de l'Europe (« l'AIG ») et de la Consultation desParties, représente une importante valeur ajoutée à la Convention. L'AIG est
composé d'un minimum de 10 et d'un maximum de 15 experts indépendants
et impartiaux désignés sur la base de leur expertise reconnue dans ledomaine de l'accès aux documents publics. Le 31 mars 2022, la Consultation
des Parties a élu 10 membres pour une période de quatre ans, renouvelable
une fois. L'AIG a pour mission de suivre la mise en œuvre de la Convention
par les Parties, notamment en se prononçant sur l'adéquation des mesuresen droit et en pratique prises par les Parties afin de donner effet aux
dispositions énoncées dans la Convention.
4.
Ce rapport fait partie de l'évaluation de référence effectuée par l'AIG
sur la base du rapport soumis par l'Ukraine conformément à l'article 14,
paragraphe 1, de la Convention. Dans un premier temps, la Partie a répondu
à un questionnaire détaillé préparé par le Secrétariat dans l'attente del'élection du membre de l'AIG. Le questionnaire a ensuite été approuvé parl'AIG. Certains aspects des informations fournies ont été clarifiés par laPartie à la suite d’une demande d'informations complémentaires de la partde l'AIG. La société civile représente une autre source d'information pour lestravaux de l'AIG. En conséquence, le groupe a maintenu des contacts avec
deux organisations internationales non gouvernementales, à savoir Access
Info Europe et Article 19, et a reçu des commentaires de la première sur les
informations fournies par la Partie. Dans l'esprit du dialogue avec les Parties
à la Convention, l'AIG a demandé à l'Ukraine de formuler des commentaires
dans le cadre de l'élaboration du présent rapport, qui ont été pris en compte

18avant son adoption. Ce rapport sera publié avec tout autre commentaire reçu
par la Partie après son adoption.
5.
L'évaluation de référence se concentre sur les actes législatifs dont
l'objectif principal est de réglementer le droit d'accès aux documents publics,
à savoir la loi ukrainienne sur l'information et la loi ukrainienne sur l'accès àl'information publique. D'autres législations spécialisées, telles que celle surles archives ou celle qui peut contenir des dispositions régissant l'accès àdes types spécifiques d'informations, par exemple des informations
contenant des données personnelles, des informations pertinentes pour lasécurité nationale ou publique, des informations appartenant au secteurbancaire, ne sont pas analysées dans la présente évaluation de référence.
Une telle analyse aurait nécessité des informations plus complètes de la partde la Partie et un examen approfondi de nombreuses autres lois, ce quin'était pas réalisable dans le cadre du cycle d'évaluation actuel mené parl'AIG et couvrant 11 Parties à la Convention. L'AIG prévoit donc d'évaluer lamise en œuvre de la Convention par ses Parties dans des secteurs
spécifiques lors de ses prochains cycles d'évaluation, conformément à son
règlement intérieur. Après avoir considéré les différentes approches
adoptées par les Parties, l'AIG adoptera sa position sur la notion de« rédigées » prévu à l'article 1, paragraphe 2, de la Convention à l'issue deson évaluation de référence.
6.
Ce rapport vise à soutenir la Partie dans ses efforts pour garantir lerespect de la Convention.

II. Article 1 - Dispositions générales
Contexte juridique7.
Le droit à l'information est garanti par la loi ukrainienne surl'information, adoptée en 1992, et la loi ukrainienne sur l'accès à l'information
publique, adoptée en 2011. Conformément à la Constitution ukrainienne, ceslois ont le même statut juridique. La première loi réglemente la création, lacompilation, l'obtention, la conservation, l'utilisation, la diffusion, la protection
et la sécurité de l'information (article 1). La seconde loi détermine laprocédure d'exercice du droit d'accès aux informations détenues par lesautorités publiques (voir le préambule de la loi) et vise à garantir latransparence et l'ouverture des autorités publiques (article 2(2)). Le présent
rapport analyse les dispositions de la loi sur l'information, dans la mesure oùelle prévoit des limitations du droit à l'information. L'AIG prend note desinformations fournies par la Partie selon lesquelles le gouvernement
ukrainien examine actuellement la nécessité de mettre à jour la loi surl'information. À cet égard, le groupe propose quelques observations sur larelation entre les deux lois.

19

8.
L'AIG note que la Déclaration de l'Ukraine contenue dansl'instrument de ratification déposé le 19 août 2020, stipule qu' « en raison del'agression armée de la Fédération de Russie, l'exécution des obligations
découlant de la Convention par l'Ukraine sur les territoires temporairement
occupés des régions de Donetsk et de Louhansk, de la Républiqueautonome de Crimée et de la ville de Sébastopol n'est pas garantie tant quel'ordre constitutionnel de l'Ukraine n'aura pas été rétabli sur ces territoires.
Tous les autres organes, fonctionnaires et agents des territoires
temporairement occupés des régions de Donetsk et de Louhansk, de laRépublique autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol, ainsi que leurs
activités, sont illégaux si ces organes et personnes sont établis, élus ou
nommés selon une procédure non prévue par la Constitution et les lois del'Ukraine, et tous leurs actes (décisions, documents) ne sont pas valides etn'entraînent aucune conséquence juridique ».
9.
Par ailleurs, l'AIG note que malgré la situation difficile créée par laguerre d'agression de la Russie contre l'Ukraine, cette dernière n'a pas
introduit d'exceptions au droit d'accès aux documents publics.
La définition des autorités publiques

10.
La loi sur l'accès à l'information publique s'applique aux organes dupouvoir d'État, aux autres organes de l'État, aux organes des collectivités
locales, aux organes du gouvernement de la République autonome deCrimée, aux autres sujets exerçant des fonctions de gestion autoritaire
conformément à la loi et dont les décisions sont contraignantes (article 13(1)1e tiret). Cette disposition est conforme à l'article 1, paragraphe 2, alinéa a,i, de la Convention. La même loi s'applique également aux personnes
morales financées par les budgets nationaux ou locaux et le budget de laRépublique autonome de Crimée s’agissant des informations relatives àl'utilisation des fonds budgétaires, ainsi qu'aux personnes exerçant desservices publics qui leur sont délégués sur la base de la loi ou d'un contrat(services éducatifs, sanitaires, sociaux ou autres services publics) en ce qui
concerne les informations relatives à l'exercice de leurs fonctions (article
13(1) 2e et 3e tirets). Ces dispositions sont conformes à l'article 1, paragraphe2, alinéa a, ii, 3, de la Convention. Les entités économiques qui occupent
une position dominante sur le marché ou qui se sont vu attribuer des droits
spéciaux ou exclusifs, ou qui sont des monopoles naturels, entrentégalement dans le champ d'application de la loi en ce qui concerne
l'information sur les conditions de fourniture de biens ou de services et surles prix de ces derniers (article 13 (1) 4e tiret). Cette disposition va au-delàdes exigences de la Convention.
11.
La loi ne mentionne pas les organes législatifs et les autorités
judiciaires. Une déclaration soumise par l'Ukraine conformément à l'article
20 de la Convention stipule que « conformément à l'article 1, paragraphe 2,de la Convention, l’Ukraine stipule que la définition des termes « autorités
publiques » comprend également : les organes législatifs pour ce qui
20

concerne leurs autres activités ; les autorités judiciaires pour ce qui concerne
leurs autres activités, les personnes physiques ou morales, dans la mesureoù elles accomplissent des fonctions publiques ou fonctionnent grâce à desfonds publics, selon le droit national ». Par conséquent, on peut présumer
que les autorités législatives et judiciaires entrent dans le champd'application de la loi en ce qui concerne leurs fonctions administratives, ce
qui s’avère conforme à l'article 1, paragraphe 2, alinéas a, ii 1 et 2, de laConvention.
La définition des documents publics

12.
La définition de l'information publique contenue dans la loi sur l'accès
à l'information publique (article 1) comprend l'information enregistrée sous
quelque forme que ce soit, rédigée ou reçue par les autorités publiques dansl'exercice de leurs fonctions, ou l'information dont dispose les autorités
publiques. La Partie considère que l'expression « dans l'exercice de leursfonctions » a pour but d'obliger les autorités publiques à collecter ou à créer
des informations dans l'exercice de leurs fonctions et à fournir toutes les
informations qu'elles reçoivent ou créent à une personne demandeuse quien fait la demande3.
13.
L'AIG note que la définition des documents publics contenue dansl'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de la Convention ne contient pas dedéfinition similaire à celle de l'article 1 de la loi sur l'accès à l'information
publique. Une telle définition pourrait être interprétée comme limitantindûment le champ d'application de cette loi. L'AIG recommande donc à
l'Ukraine de reconsidérer la définition de l'article 1 de la loi sur l'accès àl'information publique.
14.
La correspondance interne, les rapports, les recommandations, s'ils
sont liés à l'activité de l'institution ou à l'exercice des fonctions de contrôle etde surveillance par les organes de l'État dotés de pouvoirs décisionnels ets'ils précèdent la discussion publique et/ou l'adoption de décisions, ainsi que
les listes de ces documents, sont également considérés comme desdocuments publics, sous réserve des limitations prévues par la loi sur l'accès
à l'information publique (article 9(1)).

III. Article 2 - Droit d'accès aux documents
publics
15.
Le droit de chacun à la liberté de pensée et de parole, à la libre
expression de ses opinions et croyances et à la libre collecte, conservation,utilisation et diffusion d'informations oralement, par écrit ou de toute autre
3

AIG/Inf(2024)01

21

manière de son choix, est garanti par la Constitution de l'Ukraine (article 34).
L'exercice de ces droits peut être limité par la loi dans l'intérêt de la sécurité
nationale, de l'intégrité territoriale ou de l'ordre public, dans le but de prévenir
le désordre ou le crime, de protéger la santé publique, la réputation ou lesdroits d'autrui, d'empêcher la divulgation d'informations reçues à titre
confidentiel, ou de maintenir la crédibilité et l'impartialité de la justice. En
outre, la Constitution garantit le droit au libre accès aux informations sur l'étatde l'environnement, la qualité des aliments et des biens ménagers (article 5).
Ces informations ne peuvent pas être classifiées/restreintes.

16.
L'accès à l'information publique est fondé sur le principe de l'égalitédes droits, indépendamment de la race, des convictions politiques,religieuses ou autres, du sexe, de l'origine ethnique et sociale, de la situation
financière, du lieu de résidence, de la langue ou d'autres caractéristiques (loi
sur l'accès à l'information publique, article 4(1)). Bien qu'aucune référence
spécifique ne soit faite à la nationalité comme motif de non-discrimination,
cette disposition fait référence au « lieu de résidence » et à « d'autres
caractéristiques ». En outre, le sens du mot « chacun » dans la Constitution
est compris comme étant indépendant de la nationalité.
17.
La loi sur l'accès à l'information publique ne s'applique pas aux
demandes d'information émanant des autorités publiques dans l'exercice deleurs fonctions (article 2(2)). Bien que la loi ne fasse pas spécifiquement
référence aux personnes morales, selon la Constitution de l'Ukraine etl'article 2(1) de la loi, le droit d'accès est garanti à tout le monde. La Partie
rapporte qu’il est de pratique courante que les médias et les organisations
non gouvernementales envoient des demandes d'information, leur droit à
l'information étant garanti de manière égales aux personnes physiques.
18.
La loi sur l'accès à l'information publique est conforme à l'article 2,paragraphe 1, de la Convention.

IV. Article 3 - Limitations éventuelles del'accès aux documents publics
19.
Les restrictions d'accès aux documents publics ne peuvent êtreétablies que par la loi et dans les intérêts exclusifs qu'elle définit, à savoir lasécurité nationale, l'intégrité territoriale, l'ordre public dans le but de prévenir
les troubles ou les crimes, la protection de la santé publique, la protection dela réputation ou des droits d'autrui, la prévention de la divulgationd'informations reçues à titre confidentiel, ou le maintien de l'autorité et del'impartialité de la justice (voir la loi sur l'accès à l'information publique, article
6(2)). Les informations qui contiennent des secrets d'État, des secrets
professionnels ou bancaires, des secrets d'instruction et d'autres secrets
prévus par la loi sont considérées comme secrètes (article 8(1)). La loi sur

22l'information (article 6(2)) prévoit également des limitations par la loi pour lesmêmes raisons que celles énoncées dans la loi sur l'accès à l'information
publique.

20.
Ces limitations sont conformes aux limitations autorisées par l'article
3, paragraphe 1, de la Convention. La Partie souligne qu'une restrictiond'accès doit être proportionnée à l'intérêt légitime protégé. Il n'est pas précisé
si cette appréciation de la proportionnalité est effectuée lors du traitementd'une demande d'information ou par le législateur.
21.
La plupart des motifs de restriction envisagés à l'article 6(2) des deux
lois à l’examen ainsi qu’à l'article 8(1) de la loi sur l'accès à l'information
publique, correspondent aux buts légitimes envisagés à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas a, b, c, g et i, de la Convention. Néanmoins, deux
motifs soulèvent des questions au regard de la Convention, notamment laprotection de la réputation ou des droits d'autrui et la prévention de ladivulgation d'informations reçues à titre confidentiel. En outre, des règles
spécifiques régissent l'accès aux informations considérées commeconfidentielles, c'est-à-dire les informations dont l'accès est limité par lespersonnes physiques ou morales, à l'exception des autorités publiques, etqui peuvent être diffusées à leur demande et selon leurs conditions (article
7(1) de la loi sur l'accès à l'information publique). L'AIG prend note del'explication de la Partie selon laquelle les deux motifs de restriction visésconcernent la protection de la vie privée et d'autres intérêts privés légitimes
conformément à la législation sur la protection des données personnelles4.
L'AIG n'est pas convaincu que la protection de la réputation ou des droitsd'autrui corresponde tout à fait au motif énoncé à l'article 3, paragraphe 1,
alinéa f, de la Convention. Par ailleurs, le groupe considère que le motif
concernant la prévention de la divulgation d'informations reçues à titre
confidentiel ne correspond pas tout à fait aux motifs de limitation énoncés
dans la Convention. L'AIG recommande que la Partie examine la possibilitéd'amender ce motif afin d'assurer la conformité avec les dispositions de laConvention.
22.
Selon la loi sur l'accès à l'information publique (article 6(2)), toutes
les limitations d'accès sont soumises à un test de préjudice et à un testd'intérêt public supérieur, ce qui est conforme à l'article 3, paragraphe 2, dela Convention. Un test de divulgation spécifique est prévu en ce qui concerne
la divulgation d'informations confidentielles. Si les autorités publiquesdétiennent des informations confidentielles (voir le paragraphe 21 du présent
rapport), elles ne peuvent les diffuser qu'avec le consentement despersonnes qui ont eu un accès limité à ces informations. En l'absence d'untel consentement, les informations ne peuvent être diffusées que dansl'intérêt de la sécurité nationale, du bien-être économique et des droits
humains (article 7(2)). Cette disposition semble fournir des indications pouridentifier et affirmer l'existence d'un intérêt public à la divulgation lorsqu'il
4

AIG/Inf(2024)01

23

s'agit d’« informations confidentielles ». Cependant, elle limite les résultats
du test aux trois intérêts publics identifiés, réduisant ainsi les effets du testd'intérêt public plus large défini à l'article 6(2) de la loi.

23.
La loi sur l'information prévoit un autre test de divulgation spécifique.
Dans son article 29 (1), elle stipule que « les informations dont l'accès est
limité peuvent être diffusées si elles sont d'utilité publique, c'est-à-dire si ellessont dans l'intérêt de la société et si le droit du public à connaître ces
informations prévaut sur le préjudice que la diffusion peut causer ». Le
deuxième paragraphe du même article définit ce qui est considéré commeune « information nécessaire au public » en stipulant que « [il] s'agit
d'informations sur la menace pesant sur la souveraineté de l'État ou
l'intégrité territoriale de l'Ukraine, d'informations garantissant la mise enœuvre des droits, libertés et obligations constitutionnels, et d'informations
indiquant la possibilité de violations des droits humains, d'induire le public en
erreur et de conséquences néfastes pour l'environnement et d'autresconséquences négatives des activités (ou de l'inactivité) de personnes
physiques ou morales, etc ». Cette disposition semble également fournir desorientations pour identifier et affirmer l'existence d'un intérêt public à ladivulgation d'un document lorsque l'accès à celui-ci est limité. De ce point devue, elle pourrait être considérée comme complémentaire à l'article 6(2) dela loi sur l'accès à l'information publique.

V. Article 4 - Demandes d'accès aux
documents publics
24.
La personne demandeuse n'a pas à fournir d’explications sur lesraisons de sa demande ni à démontrer que l'information demandée laconcerne (loi sur l'accès à l'information publique, article 19(2)).
25.
L'identification de la personne demandeuse au moyen de son nom
et de sa signature est une exigence légale pour le traitement de sa demande(article 19(5)).
26.
Les demandes d'accès peuvent être présentées oralement ou sous
toute autre forme (par voie postale, télécopie, téléphone, courrierélectronique) (article 19(3) et (4)). Lorsqu'un formulaire est mis en place parl'autorité publique pour simplifier la procédure, il contient une brève
instruction sur la manière dont la demande d'information doit être présentée
et l'information obtenue (article 19(6)). Il n'y a pas d'autres formalitésapplicables aux demandes.
27.
L'AIG considère que ces dispositions sont conformes à l'article 4 dela Convention.

24VI. Article 5 - Traitement des demandes
d'accès aux documents publics
28.
Selon la loi sur l'accès à l'information publique, une description
générale de l'information demandée ou le type, le nom, le numéro ou lecontenu du document demandé, si la personne demandeuse en aconnaissance, est une condition pour soumettre une demande d'information(article 19(5)). La loi ne contient pas de disposition concernant l'obligation
des autorités publiques d'aider la personne demandeuse à identifier ledocument demandé. Néanmoins, l'unité ou la personne désignée comme
responsable au sein de chaque autorité publique pour les questions d'accès
à l'information publique est, entre autres, chargée de fournir des conseils lorsde la préparation des demandes d'accès (article 16(1)). Par ailleurs, lesautorités publiques sont tenues d'aider les personnes handicapées ou ayant
des capacités physiques limitées à remplir une demande d'accès àl'information (article 19(7)). Ces dispositions sont conformes à l'article 5,paragraphe 1, de la Convention.
29.
En principe, l'autorité publique traite une demande d'accès aux
informations qu'elle détient ou qu'elle est chargée de détenir en vertu de sescompétences (article 22(1)). Lorsque l'autorité publique ne détient pas
l'information demandée, elle est tenue de transmettre la demande à l'autorité
compétente lorsqu'elle en a connaissance, tout en informant la personne
demandeuse (article 22(2)). Cette disposition est conforme à l'article 5,paragraphe 2, de la Convention.
30.
L'accès à l'information publique est fondé sur le principe de l'égalitédes droits, indépendamment de la race, des convictions politiques,religieuses ou autres, du sexe, de l'origine ethnique et sociale, de la situation
financière, du lieu de résidence, de la langue ou d'autres caractéristiques (loi
sur l'accès à l'information publique, article 4(1)). Cette disposition est
conforme à l'article 5, paragraphe 3, de la Convention. La Partie signale
qu'en pratique, aucune préférence n'est accordée aux demandes
d'information en fonction de leur nature ou du statut de la personne
demandeuse. Des mesures sont mises en place pour répondre aux besoinsdes personnes handicapées, notamment en fournissant des informations
dans des formats accessibles, tels que le système d’écriture braille, les groscaractères ou l’audio, et en veillant à ce que les sites internet et le contenu
numérique soient conçus pour être compatibles avec les technologies
d'assistance. Si une demande concerne des informations nécessaires pourprotéger la vie ou la liberté d'une personne, l'état de l'environnement, la
qualité des produits alimentaires et des articles ménagers, les accidents, lescatastrophes, les phénomènes naturels dangereux et d'autres événements
extraordinaires qui se sont produits ou peuvent se produire et qui menacentla sécurité des citoyens, la personne demandeuse peut exiger que la25

réponse soit fournie au plus tard 48 heures à compter du jour de la réception
de la demande (article 20(2)). Aucune autre information n’est fournie surl’ordre de traitement des demandes d’accès.

31.
L'autorité publique doit répondre à une demande d'accès au plus tard
dans les cinq jours ouvrables suivant sa réception, avec la possibilitéd'étendre ce délai à 20 jours ouvrables lorsque la demande concerne une
grande quantité d'informations ou nécessite la recherche d'un grand nombre
de données. En cas de prolongation, la personne demandeuse en est
informée au plus tard cinq jours ouvrables à compter de la date de réception
de la demande. Si la demande porte sur des informations nécessaires à laprotection de la vie ou de la liberté d'une personne, ou sur l'état del'environnement, la qualité des aliments et des biens ménagers, lesaccidents, les catastrophes, les phénomènes naturels dangereux et autres
situations d'urgence qui se sont produites ou risquent de se produire et qui
menacent la sécurité des citoyen·nes, la réponse doit être fournie au plus
tard 48 heures à compter de la date de réception de la demande (article 20).
Ces dispositions satisfont aux exigences de rapidité de traitement desdemandes et de délai fixe raisonnable pour prendre, communiquer etexécuter une décision sur une demande d'accès, comme le prévoit
l'article 5, paragraphe 4, de la Convention.
32.
La loi sur l'accès à l'information publique ne contient pas dedispositions concernant le rejet des demandes d'information pour les motifs
administratifs prévus à l'article 5, paragraphe 5, de la Convention.
33.
L'autorité publique qui refuse une demande d'information doit motiver
son refus par écrit (article 22(4) (5)). Ces dispositions sont conformes à
l'article 5, paragraphe 6, de la Convention.

VII. Article 6 - Formes d'accès aux documents
publics
34.
La loi sur l'accès à l'information publique ne prévoit pas
expressément que la personne demandeuse a le droit de choisir de consulterl'original ou une copie du document public demandé ou d'en recevoir une
copie sous une forme disponible ou un format de son choix. Toutefois, ladescription des fonctions de la personne chargée de traiter les demandes
d'information implique qu'il est possible de consulter les documents dans leslocaux de l'autorité publique et de faire des photographies ou des copies desdocuments, de les scanner ou d'enregistrer des informations sur tout support(article 14(1)).

26

35.
Si un document public contient des informations dont l'accès est
limité, le reste de l'information est mis à disposition pour examen (loi surl'accès à l'information publique, article 6 (7)). Les règles du Cabinet desMinistres sur l'enregistrement, la conservation, le stockage, l'utilisation et ladestruction des documents déterminent la forme sous laquelle lesoccultations sont indiquées dans le reste du document accessible afin quela personne demandeuse soit informée des parties des documents dontl'accès est limité.
36.
Conformément à l'article 22(2) de la loi sur l'accès à l'information
publique, la réponse de l'autorité publique selon laquelle la personne
demandeuse peut obtenir des informations auprès de sources accessibles
au public est considérée comme un refus illégal de fournir des informations.
La Partie a expliqué que cette disposition vise à assurer une meilleureprotection du droit de la personne demandeuse d'accéder aux documents
publics et à s’assurer que les informations reçues par la personne
demandeuse seront complètes et fiables. En particulier en temps de guerre,
lorsque les sites internet des organismes officiels sont menacés par descyberattaques, les autorités publiques compétentes préfèrent fournir aux
personnes demandeuses des copies de documents, plutôt que de lesorienter vers des sources d'information accessibles au public. Les autorités
publiques ont la possibilité d'exempter les personnes demandeuses de frais
lorsqu'elles demandent des informations d'importance publique.
37.
Les dispositions de la loi sur l'accès à l'information publique sontconformes à l'article 6 de la Convention.

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents
publics
38.
En principe, les informations en réponse aux demandes d'accès sontfournies gratuitement. Lorsque la réponse implique la production de plus de
10 pages, la personne demandeuse est tenu de payer les frais de copie ou
d'impression à partir de la 10e page. L'autorité publique chargée de traiterles demandes d'accès détermine les coûts réels dans les limites maximales
fixées par le Cabinet des Ministres (article 21(1) – (3)) avec une résolutionaccessible au public. Le défaut de paiement entraîne le rejet de la demande(article 22(1)), à condition que la personne responsable ait informé lapersonne demandeuse du montant et des modalités de paiement des frais.
Ce dernier principe est établi dans les orientations de la Cour administrativesuprême.
39.
Ces principes juridiques sont conformes à l’article 7 de laConvention.

27

IX. Article 8 – Procédure de révision40.
La personne demandeuse peut introduire un recours auprès du·dela fonctionnaire supérieur·e, d'une autorité supérieure ou d'une cour contre
le refus, l'absence ou le retard de réponse d'une autorité publique à sa
demande, la mise à disposition d'informations fausses ou incomplètes,l'absence de publication d'informations comme l'exige la loi ou toute autre
décision ou inaction de l'autorité publique violant ses droits (article 23(1) (2)).
L’ombudsman peut recueillir des faits sur la violation présumée du droit
d'accès à l'information qui peuvent être utilisés comme base par une cour
pour le prononcé d'une sanction administrative.
41.
La cour peut invalider en tout ou en partie la décision d'une autorité
publique refusant l'accès à l'information demandée, l'obliger à fournir
l'information demandée et recouvrer les frais de justice auprès d'elle. La
procédure de recours devant la cour s’étend sur une période de 60 jours
selon la législation. En raison de la surcharge de travail des cours
administratives, une procédure devant la première instance et l'instanced'appel peut durer jusqu'à trois mois.
42.
Le·la plaignant·e doit payer des frais de justice et, dans la plupart
des cas, se faire assister d'un·e avocat·e. Actuellement, la personne
demandeuse doit payer des frais de justice équivalant à environ 34 euros.
43.
L'AIG considère que les exigences et principes de l'article 8 de laConvention sont suffisamment garantis par la loi sur l'accès à l'information
publique.

X. Article 9 - Mesures complémentaires
44.
La Partie informe que le ministère de la Culture et de la Politique del'information organise des événements pédagogiques tels que desséminaires, des sessions de formation et des débats d'expert·es et publie
des documents pour informer le public sur le droit d'accès à l'information
publique.
45.
La loi sur l'accès à l'information publique oblige les autorités
publiques à désigner un·e responsable de l'accès à l'information, dont lestâches consistent notamment à traiter, systématiser, analyser et contrôler lasatisfaction de la demande d'information, à fournir des conseils au moment
de remplir la demande et à assurer la divulgation des informations prévues
par cette loi. Le ministère de la Culture et de la Politique de l'information etl’ombudsman organisent régulièrement des formations sur l'accès àl'information à l'intention des fonctionnaires des autorités publiques. Des
sessions de formation sont également organisées pour les juges de première

28

instance et d'appel des cours administratives, ainsi que pour lescoordinateurs régionaux et coordinatrices régionales et les représentant·es
de l’ombudsman.

46.
La loi sur l'accès à l'information publique (articles 14(1) et 15))
réglemente en détail les informations que les autorités publiques doivent
publier, y compris leur structure organisationnelle, leur mission, leursfonctions, leurs pouvoirs, leurs actes juridiques normatifs, leurs services et
les conditions pour les obtenir, etc.
47.
La même loi prévoit des règles détaillées concernant
l'enregistrement obligatoire des informations dans le systèmed'enregistrement des autorités publiques (article 18). Ces enregistrements
sont accessibles soit après leur publication sur le site internet officiel desautorités publiques, soit en réponse à une demande d'information. Leslimitations de l'article 6 de la loi sur l'accès à l'information publique nes'appliquent pas au système d'enregistrement des informations (article 18).
48.
La Partie informe que le ministère de laJjustice a défini une liste dedocuments types créés dans le cadre des activités des organes de l'État etdes organes des collectivités locales, d'autres institutions, entreprises etorganisations, avec une indication des conditions de conservation desdocuments.
49.
L'AIG considère que l'Ukraine a pris des mesures pour mettre enœuvre l'article 9 de la Convention.

XI. Article 10 - Documents rendus publics àl'initiative des autorités publiques50.
Outre l'obligation des autorités publiques de publier des informations
conformément à l'article 9 de la Convention, elles doivent divulguer desinformations sous forme de données ouvertes sur leurs sites internet et surle « Unified Open Data Portal » https ://data.gov.ua/ (article 10(1)).
51.
L’AIG considère que l’Ukraine a pris des mesures pour mettre enœuvre l’article 9 de la Convention.

29

XII. Conclusions et recommandations
52.
La définition des autorités publiques contenue dans la loi sur l’accès
à l’information publique intègre les exigences de l’article 1, paragraphe 2,
alinéas a, i et ii, de la Convention.
53.
Bien que la définition des documents publics contenue dans l’article
1 de la loi sur l’accès à l’information publique soit généralement conforme àl’article 1, paragraphe 2, alinéa b, de la Convention, l’AIG considère que lacondition selon laquelle l’information est reçue ou rédigée par les autorités
publiques « dans l’exercice de leurs fonctions » peut limiter indûment lechamp d’application de la loi sur l’accès à l’information publique. Il
recommande à l’Ukraine de reconsidérer cette qualification.
54.
La loi sur l’accès à l’information publique est conforme à l’article 2,paragraphe 1, de la Convention.
55.
Les motifs de limitation du droit d’accès aux documents publics
énoncés dans la loi sur l’accès à l’information publique (article 6(2)) et dansla loi sur l’information (article 6(2)) correspondent à tous les buts légitimes
prévus à l’article 3, paragraphe 1 de la Convention, à l’exception de laprotection de la réputation ou des droits d’autrui, qui peut aller au-delà deslimitations prévues à l'article 3. Par ailleurs, l'AIG considère que le motif
restrictif concernant la prévention de la divulgation d'informations reçues àtitre confidentiel ne correspond pas pleinement aux motifs légitimes delimitation énoncés dans la Convention et recommande que la Partie examine
la possibilité d'amender ce motif restrictif afin d'assurer la conformité avec laConvention. Les dispositions de la loi sur l'accès à l'information publique etde la loi sur l'information répondent aux exigences du test de préjudice et dutest d'intérêt public de l'article 3, paragraphe 2, de la Convention.
56.
Les dispositions de la loi sur l'accès à l'information publique sontconformes aux articles 4, 5, 6 et 7 de la Convention.
57.
L'AIG considère que les exigences et les principes de l'article 8 de laConvention sont suffisamment garantis par la loi sur l'accès à l'information
publique.
58.
L'AIG considère que l'Ukraine a pris des mesures pour mettre enœuvre les articles 9 et 10 de la Convention.

30

The Council of Europe Access Info Group – the AIG – is an independent groupof experts mandated by the Council of Europe Convention on Access to Official
Documents (Tromsø Convention) to monitor its implementation by the Parties.
The Tromsø Convention is the first international treaty recognising a general rightof access to official documents held by public authorities. It provides for minimum
rules to be applied in the processing of requests for access to information, a right toa remedy and additional measures, while offering the necessary flexibility to enable
the national legislations to foresee more extended access to official documents.
Restrictions of access are only permitted if they are intended to protect certain
interests and rights such as national security or private life.
The present report focuses on the implementation of the provisions of the Tromsø
Convention in the national freedom of information law. It underlines positive aspects
in guaranteeing the right to access official documents and provides suggestions
to further enhance the transparency of public authorities.

Le Groupe Accès à l’information du Conseil de l’Europe - l’AIG - est un grouped’experts indépendants mandaté par la Convention du Conseil de l’Europe surl’Accès aux documents publics (Convention de Tromsø) pour veiller à sa mise enœuvre par les Parties.

Le présent rapport se concentre sur la mise en œuvre des dispositions de laConvention de Tromsø dans la législation nationale sur la liberté d’information.
Il souligne les aspects positifs de la garantie du droit d’accès aux documents
publics et propose des suggestions pour améliorer encore la transparence desautorités publiques.

PREMS 071924

La Convention de Tromsø est le premier traité international à garantir un droit
général d’accès aux informations détenues par les autorités publiques. Elle prévoit
des règles minimales à appliquer dans le traitement des demandes d’accès àl’information, un droit de recours et des mesures supplémentaires, tout en offrant
la flexibilité nécessaire pour permettre aux législations nationales de prévoir unaccès plus large aux documents publics. Les restrictions d’accès ne sont autoriséesque si elles visent à protéger certains intérêts et droits, tels que la sécurité nationale
ou la vie privée.

ENG
FRA

www.coe.int

The Council of Europe is the continent’s leading
human rights organisation. It comprises
46 member states, including all membersof the European Union. All Council of Europe
member states have signed up to the European
Convention on Human Rights, a treaty
designed to protect human rights, democracy
and the rule of law. The European Court of
Human Rights oversees the implementationof the Convention in the member states.

Le Conseil de l’Europe est la principale organisationde défense des droits humains du continent. Il
comprend 46 États membres, dont l’ensemble
des membres de l’Union européenne. Tous les
États membres du Conseil de l’Europe ont signé laConvention européenne des droits de l’homme,
un traité visant à protéger les droits humains, ladémocratie et l’État de droit. La Cour européenne
des droits de l’homme contrôle la mise en œuvre
de la Convention dans les États membres.