IMPLEMENTATION OF THE
COUNCIL OF EUROPE CONVENTION
ON ACCESS TO OFFICIAL DOCUMENTS(CETS No.205 - TROMSØ CONVENTION)MISE EN ŒUVRE DE LA
CONVENTION DU CONSEIL DE L’EUROPE
SUR L’ACCÈS AUX DOCUMENTS PUBLICS(STCE N° 205 - CONVENTION DE TROMSØ)BASELINE
EVALUATION REPORTRAPPORT D’ÉVALUATIONDE RÉFÉRENCE

FINLANDFINLANDE

Baseline Evaluation Report on theimplementation of the Council of Europe
Convention on access to official documents(CETS No. 205 –Tromsø Convention)
FINLAND-------------

Rapport d’évaluation de référence sur la miseen œuvre de la Convention du Conseil del’Europe sur l’accès aux documents publics(STCE n° 205 – Convention de Tromsø)
FINLANDE

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3

TABLE OF CONTENTS
I. Introduction ................................................................................ 6
II.

Article 1 – General Provisions ................................................ 7

III. Article 2 – Right of access to official documents .................. 10
IV. Article 3 – Possible limitations to access to official
documents ........................................................................... 11
V. Article 4 – Requests for access to official documents .......... 14
VI. Article 5 – Processing of requests for access to official
documents ........................................................................... 15VII. Article 6 – Forms of access to official documents................. 16
VIII. Article 7 – Charges for access to official documents ............ 17
IX. Article 8 – Review procedure ............................................... 18
X. Article 9 – Complementary measures .................................. 20
XI. Article 10 – Documents made public at the initiative of
the public authorities ............................................................ 20
XII. Conclusions and recommendations ..................................... 21

4

TABLE DES MATIÈRES
I. Introduction .............................................................................. 24
II.

Article 1 - Dispositions générales ......................................... 25

III. Article 2 - Droit d'accès aux documents publics ................... 28
IV. Article 3 - Limitations éventuelles de l'accès aux
documents publics ............................................................... 28
V. Article 4 - Demandes d'accès aux documents publics .......... 32
VI. Article 5 - Traitement des demandes d'accès aux
documents publics ............................................................... 33
VII. Article 6 - Formes d'accès aux documents publics ............... 34
VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents publics ................... 34
IX. Article 8 - Procédure de révision .......................................... 35
X. Article 9 - Mesures complémentaires ................................... 37
XI. Article 10 - Documents rendus publics à l'initiative desautorités publiques ............................................................... 38
XII. Conclusions et recommandations ........................................ 38

5

(English version)

I.

Introduction
1.
The Council of Europe Convention on Access to Official
Documents (CETS No.205, hereinafter “the Convention”) entered into
force on 1 December 2020. It is the first binding international legal
instrument to recognise a general right of access to official documents
held by public authorities.
2.
The Convention lays down minimum obligations for its Parties on
the scope of the right to access official documents upon request, thebalancing exercise between the protection of the public interest intransparency and the protection of other legitimate rights and interests,
the procedures for handling a request for access and the review ofdecisions. It also sets out other measures to ensure the transparency of
public authorities’ activities such as those relating to the management of
documents and publication of official documents at the authorities’ own
initiatives.
3.
An important added value of the Convention is its monitoringmechanism which consists of the Council of Europe Access Info Group(“the AIG”) and the Consultation of the Parties. The AIG is composed of aminimum 10 and a maximum of 15 independent and impartial experts
appointed on the basis of their recognised expertise in the field of accessto official documents. On 31 March 2022, the Consultation ofParties elected 10 members for a period of four years, renewable once.
The AIG’s task is to monitor the implementation of the Convention by theParties, notably reporting on the adequacy of the measures in law andpractice taken by the Parties to give effect to the provisions set out in theConvention.
4.
This report is part of the baseline evaluation carried out by the AIG
on the basis of the report submitted by Finland pursuant to Article 14,
paragraph 1, of the Convention. As a first step, the Party responded to adetailed questionnaire prepared by the Secretariat pending the election of
the member of the AIG. The questionnaire was later endorsed by the AIG.
Some aspects of the information provided were clarified by the Party
following a request for additional information by the AIG. Another sourceof information for the work of the AIG is civil society. Therefore, it
maintained contacts with two international non-governmentalorganisations, namely Access Info Europe and Article 19, and received
comments from the first on the information that the Party had provided. In
the spirit of dialogue with the Parties to the Convention, the AIG requested
comments from Finland in the elaboration of the present report which wereconsidered before its adoption. This report will be published together withany further comments received by the Party after its adoption.

6

5.
The baseline evaluation focuses on the legislative act whose main
objective is to regulate the right to access official documents, that is theFinnish Act on the Openness of Government Activities. Other specialised
legislation, such as that on archives or legislation which may containprovisions that regulate access to specific types of information, forexample, information containing personal data, information of relevanceto national or public security, information belonging to the banking sector,
is not analysed in the present baseline evaluation. Such analysis would
have required more complete information by the Party and an in-depth
examination of numerous other laws which was not feasible in the current
evaluation round carried out by the AIG covering 11 Parties to theConvention. The AIG, therefore, plans to evaluate the implementation of
the Convention by its Parties in specific sectors in its subsequentevaluation rounds in accordance with its Rules of Procedure. Having
considered the different approaches taken by the Parties, the AIG will
adopt its position on the concept of “drawn up” provided for in Article 1,
paragraph 2, of the Convention after its baseline evaluation.
6.
This report is intended to assist the Party in its efforts to ensurecompliance with the Convention.

II.

Article 1 – General Provisions

The meaning of public authority
7.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities applies
to all state administrative authorities, agencies and institutions, municipal
authorities and parliamentary institutions and agencies which are notdirectly involved in legislative activities of the Parliament1 and judicial andlaw enforcement authorities without distinction as to their administrativeor their other activities (§4(1)).2 The Finnish Act on the Openness ofGovernment Activities also applies to organs (e.g. commissions/boards)
appointed by state administrative authorities to perform a public task on
the basis of law or decree of authorities referred to in §4(1) (1) (2) and (7).
In addition, it applies to state enterprises, corporations, institutions,foundations, and individuals appointed for the performance of a publictask when they exercise public authority (§4(2)). Finland has thus
integrated in its Act on the Openness of Government Activities therequirements of Article 1, paragraph 2, sub-paragraphs a, i and ii, of theConvention although its declaration submitted pursuant to the latter1

For example, the Office of the Parliament which is in charge of creating conditions for the
Parliament to perform its duties.
2
The judiciary also applies separate laws concerning the publicity of court proceedings, namely
the Act on the Publicity of Court Proceedings in General Courts and the Act on the Publicity of
Administrative Court Proceedings.

7

provision only relates to Article 1, paragraph 2, sub-paragraphs a, ii, 3, of
the Convention.

8.
Finland is considering expanding the definition of public authorities
to include undertakings in respect of which the public sector has dominant
influence and public foundations performing a public task.
The meaning of official documents

9.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities
contains a precise description of what constitutes a document referring to
its presentation (written or visual) and its readability by technologicalmeans such as computer or another technical device (§5(1)). The
definition of “official document” specifies that such document is in thepossession of an authority and prepared by an authority or a person in theservice of an authority or a document delivered to an authority for theconsideration of a matter or otherwise in connection with a matter within
the competence or duties of the authority. The Act on the Openness ofGovernment Activities qualifies a document as being prepared by anauthority if the latter has commissioned it and as being delivered to an
authority when it has been given to a person commissioned by theauthority or otherwise acting on its behalf for the performance of thecommission (§5(2)).
10.
For purposes of this report, the notion prepared used in §5(2) ofthe Finnish Act on the Openness of Government Activities is understoodto have the same meaning as “drawn up” in Article 1, paragraph 2, subparagraph b, of the Convention. The notion “delivered to” of §5(2) isunderstood to have the same meaning as “received by” in the sameprovision of the Convention.
11.
The qualification of §5(2), notably that the official document isdelivered “for the consideration of a matter or otherwise in connection witha matter within the competence or duties of the authority” may beperceived to unduly limit the scope of the Finnish Act on the Openness ofGovernment Activities and is therefore not fully in line with Article 1,
paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention. The AIG recommends
that the Party reconsiders the qualification in §5(2).
12.
Certain documents are excluded from the scope of the Finnish Act
on the Openness of Government Activities such as correspondence sent
to a public or elected official when not connected to their duties, notes anddrafts not released for presentation, documents relating to in-service
training and other comparable activity, documents given to an authority
for the performance of a task on behalf of a private party, or prepared forthis purpose, documents left or handed to an authority as lost property(§5(3)). Documents prepared for internal activities of public authorities(communications or negotiations) fall within the scope of the Finnish Act

8

on the Openness of Government Activities only if they contain information
which according to legislation on archives must be archived (§5(4)).

13.
This act specifically regulates the time in which certain official
documents enter the public domain. These include diary entries, invitation
to tenders, requests for information in public procurement procedures,
ministries’ budget propositions, studies and statistics containing
information on the alternatives, reasons and impacts of a decision ofgeneral importance as well as decisions, statements, contractual
commitments, memos or other documents. The precise time for their entry
into the public domain varies depending on the nature of the document,
between the time of signature or confirmation in any other way to the timeof contract award. Any other document enters the public domain if theconsideration of the matter it covers has been concluded by the relevant
authority (§6(1)-(9)). Documents delivered to an authority in connection
with its duties enter the public domain when received (§7(1) with the
exception of documents that are to be opened at a given time as well asother documents related to public procurement which enter the publicdomain when the contract is awarded (§7(2)).
14.
The documents specified in §6 and §7 are not available for accessbefore their entry into the public domain. However, access to them may
be granted before this at the discretion of the authority holding the
documents (§9). Granting access to a potentially large number of
documents, which are either in draft form or on which no final decision has
been made as regards the subject matter that they address, would thus
be left to the discretion of the public authority holding these documents.
15.
The Party has provided additional information, noting that the
Finnish Act on the Openness of Government Activities does not contain alimitation of access to official documents aimed at protecting deliberations
within or between public authorities. The aim of §5, §6 and §7 is to acertain extent to protect such deliberations.3 The AIG recalls that it will
adopt a final position on the concept of “drawn up” provided for in Article
1, paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention after its baseline
evaluation round.

3

AIG/Inf(2024)02

9

III.

Article 2 – Right of access to official
documents

16.
A key principle of the Finnish Constitution (§12(2)) and the Act on
the Openness of Government Activities (§1(1) is that official documents
are public unless otherwise restricted by law. This presumption in favourof the right of access reflects the principles of the Convention, notably
those contained in the 7th paragraph of its preamble.
17.
Everyone without discrimination, including on the basis ofnationality, has the right to access documents which are in the publicdomain (see paragraph 13 of the present report). Where documents are
not in the public domain access may be granted at the discretion of theauthority holding them (§9) which would be under an obligation to see toit that access is not unduly or unlawfully restricted or more than what isnecessary for the protection of the interests of the person protected(§17(1)).
18.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities
guarantees the right of access to a document that is not in the publicdomain when the applicant has a right, interest or obligation in a matterand if the document influences or may influence the consideration of his/her matter (§11(1). On its face, this seems like an expansion of the rightof access to the benefit only of persons who are a party in a matter.
Certain limitations detailed in the Act (§11(2)) apply to the right of accessin these cases. The AIG takes note of the explanation of the Party which
considers such expansion of the right of access as justified from theperspective of due process and as not infringing the principle of nondiscrimination. 4
19.
The AIG considers that the requirements of Article 2, paragraph 1,of the Convention are met.

4

10

AIG/Inf(2024)02

IV.

Article 3 – Possible limitations to accessto official documents

20.
As required by the Finnish Constitution (§12(2)) and the Act on theOpenness of Government Activities (§22), limitations to the right of accessare defined by law. General constitutional principles and constitutional
practice guarantee that limitations on the right of access to official
documents are necessary in a democratic society and proportionate to thelegitimate interests that they aim to protect.
21.
The limitations set out in the Act apply to specifically designatedtypes of information. The limitations provided for in:- §§24(1)-(2) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph a, of the Convention;- §§24 (3)-(5) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph c, of the Convention;- §(24) (6) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph i, of the Convention;- §24(7) correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraph b, of the Convention;- §§24(8)-(10) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph a and b, of the Convention;- §24 (11) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph h, of the Convention;- §24(12) correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraphs g and h, of the Convention;- §24 (13) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraphs g and h, of the Convention;- §24 (14) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph j, of the Convention- §24 (15) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph e, of the Convention;- §24 (16) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraphs f and g, of the Convention;- §§24 (17)-(20) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs f and g, of the Convention;11

- §24 (22) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph e, of the Convention;- §24 (21) corresponds to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph f, of the Convention;- §§24 (23)- (32) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs f and i, of the Convention.

22.
Some general derogations from the limitations set out in §24 of theFinnish Act on the Openness of Government Activities concern cases
where the person whose interests are protected by the secrecy provisionconsents to the access (§26(1)), when access to certain information aboutanother person is necessary to the realisation of a private person’sinterests or some other authority’s statutory duty of information (§26(2)),
or when provided for in another law.
23.
Some of the above-mentioned limitations, notably §§24 (1) (4) (16)(25) (27) (29) (32), are not subject to a case-by-case evaluation of harm
and would qualify as strict secrecy limitations in the sense of Article 17 (2)of the Finnish Act on the Openness of Government Activities. Most
limitations are, however, subject to a harm test on a case-by-case basis.
For some of these limitations, for example those contained in §24(2)(5)(6)(8)(11)(12)(14)(15) (17) (18) (19) and (20), the public authority mustevaluate whether the disclosure of the requested document would haveadverse consequences on the interest protected by the limitation (putative
access in the sense of Article 17(2) of the Act). For some other limitations,for example those contained in §24(3) (7) (9) (10) (13) (28) (30), the publicauthority should withhold the requested document unless it is apparent
that the disclosure will not harm the protected interests (putative secrecy
in the sense of Article 17(2) of the Act). The AIG is, therefore, satisfied
that the Act on the Openness of Government Activities meets therequirement of the harm test of Article 3, paragraph 2, of the Convention.
The provisions which are not subject to a harm test (strict secrecy) areconcerned mostly with sensitive personal data and are kept to a minimum(see the Explanatory Report of the Convention, §38, on absolute statutory
exceptions).
24.
However, the Finnish Act on the Openness of Government
Activities does not contain provisions regarding the overriding public
interest test that would permit disclosure of a document even when thiswould cause harm to a specified legitimate interest. The Party notes thatthe balance between the public interest in openness and the underlying
interest in secrecy is already contained in the way limitations of §24 of the
Act are formulated. Their precision limits the discretion of the authority tointerpret the limitations in favour of secrecy. Also, public authorities areunder an obligation pursuant to Article 17(1) of the Act to ensure that12

access to information on the activities of the authority is not unduly or
unlawfully restricted and not restricted more than is necessary for theprotection of interests of the protected person. The authorities should also
be mindful of the presumption of secrecy or access embedded in each
limitation provision.525.
As regards the point that the balance between the public interestin transparency and the public interest in secrecy is embedded in the way
limitations are formulated by the legislator, it should be noted that it is,indeed, possible for the balancing of interests required by Article 3,
paragraph 2, of the Convention to be carried out by the legislator throughthe way in which limitations are formulated (see the Explanatory Report to
the Convention, §38). It is the AIG’s understanding that this would be thecase when the legislator either prohibits all restrictions of access to
information or lays down unconditional exemptions from access (absolutestatutory exceptions). It is not conceivable how the legislator’s a prioriassessment, which by definition is general in nature (in abstracto), would
be capable of weighing the public interest in the disclosure of a specificrequested official document against the public interest in its confidentiality.
The AIG has not been provided with a convincing explanation of how thelegislator’s balancing of interests is reflected in the formulation of thesecrecy provisions of §24 of the Finnish Act on the Openness ofGovernment Activities.
26.
As regards the obligation contained in Article 17(1) of the Finnish
Act on the Openness of Government Activities, this appears to be quite
general and may involve balancing of the interest in disclosure of therequested information against the interest in keeping it confidential.
However, the balancing of interests is not obligatory according to Article
17(1).
27.
Therefore, the overriding public interest principle enshrined in
Article 3, paragraph 2, of the Convention is not fully reflected into the
Finnish Act on the Openness of Government Activities. The AIG
recommends that Finland, when considering amendments to thislegislation, examines the opportunity of ensuring full compatibility of the
Act with his principle.
28.
As a general rule, the period of limitations is 25 years and it starts
from the date indicated in the document or from the date of its completion
when the document bears no date, or from the date it was received by the
public authority ((§31(5)). Limitations of access to a document concerning
the protection of private life are subjected to 50 years after the death ofthe person whom the document concerns or, if the time of death isunknown, to 100 years. Limitations of information concerning the securityof buildings, installation or devices as well as a plan or assessment
5

AIG/Inf(2023)18REV2

13

prepared for national or civil defence or preparedness for exceptional
circumstances are subjected to periods beyond 25 years. The
Government may extend these periods by at most 30 years whensignificant harm would be caused to the legitimate interest protected by
the limitations (§31(4)).

29.
On 22 September 2020, Finland has submitted a declaration to
the Secretary General of the Council of Europe stating, inter alia, that “theprovisions of Article 8 of the Convention concerning the review procedure
do not apply to a decision made by the President of the Republic inresponse to a request for access to a document.” Presumably, this reflects
a limitation of the applicant’s rights under the Convention in relation to
official documents held by the President of the Republic. To the extent
that this concerns communications with the President of the Republic thisis in line with Article 3, paragraph 1, last sub-paragraph of the Convention.
Any limitation of access to other official documents held by the Presidentof the Republic would be in line with the Convention if it is justified underanother provision of Article 3 of the Convention.

V. Article 4 – Requests for access to
official documents
30.
A request for access under the Finnish Act on the Openness ofGovernment Activities should provide sufficient detail so that the relevant
authority can determine which document the request concerns. The
identity of the applicant is not required unless this is necessary for theauthority to determine if the applicant has the right to access the requested
document (§13(1)).
31.
When the request concerns access to a document to which
limitations apply or to which access can be granted subject to certain
conditions, or to personal data, the applicant should, unless otherwise
specifically provided, declare the use to which the information is to be put.
The applicant should also provide other details for determining whether
the conditions for access have been met and, where necessary, explain
what arrangements have been made for the protection of the information(§13(2)). The Party has explained that this provision contains exemptions
to the general rule that the applicant is not obliged to give reasons for
his/her request to access official documents. A request for access to apersonal data filing system in the form of a copy, printout or electronic
copy is given as a typical case when the authority holding such information
would have to check, pursuant to §16(3) of the Finnish Act on theOpenness of Government Activities, whether the applicant has the right torecord and use such data according to the personal data protection

14

legislation.6 The AIG, in the light of these explanations, considers that the
principle of Article 4, paragraph 1, of the Convention that the applicant
shall not be obliged to give reasons is sufficiently guaranteed by the
Finnish Act on the Openness of Government Activities.

32.
Requests for access can be submitted in writing or orally and may
be anonymous; there are no other formalities for the request.
33.
These provisions are in line with both paragraphs 2 and 3 of Article
4 of the Convention.

VI. Article 5 – Processing of requests foraccess to official documents
34.
A legal obligation to assist the requester of information in
specifying the document to which access is being requested is laid downin the Finnish Act on the Openness of Government Activities (§13(1)),
which is in line with Article 5, paragraph 1, of the Convention.
35.
In principle, the authority which is in possession of a document or
has commissioned it decides on granting access to it (§14(1)). If accessis requested to a document prepared by another authority or concerns amatter under consideration by another authority, the request may be
forwarded to be dealt with by the authority that has prepared it or is
responsible for consideration of the matter as a whole (§15(1)). When therequest concerns a document that has been classified as secret under the
Act on International Security Classification Obligations, it shall betransferred to the authority to which the document has been submitted(§15(3)). These provisions seem to be in line with the principles of Article
5, paragraph 2, of the Convention.
36.
The obligation of authorities to treat applicants on an equal basis
is explicitly provided for in the Finnish Act on the Openness of Government
Activities (§17(1)). The order of dealing with access requests is based on
the premise that all requests need to be considered without delay andaccess should be granted as soon as possible, and in any event within
two weeks from their receipt, or one month if the number of requested
documents is large, if they contain secret parts or special measures or an
irregular amount of work is required for considering the request (Article
14(4)). The Act does not otherwise provide for differentiated treatment ofrequests for access. These provisions are in line with Article 5, paragraph
4, of the Convention.

6

AIG/Inf(2024)02

15

37.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities does
not contain provisions regarding refusal of access on the grounds laid
down in Article 5, paragraph 5, of the Convention.
38.
The Act provides that in case of refusal the person requesting
access shall be informed of the reasons for refusal (§14(3)). The
Administrative Procedures Code provides that an administrative decision
shall be issued in writing and clearly indicate the reasons for the decision(§§44 and 45). These provisions are in line with Article 5, paragraph 6, of
the Convention.

VII. Article 6 – Forms of access to official
documents
39.
Access to official documents should be granted in the mannerrequested by the applicant unless this would cause unreasonable
inconvenience to the public authority holding it due to the volume of the
documents or the difficulties in copying the documents (Finnish Act on theOpenness of Government Activities, §16(1)). This is in line with Article 6,paragraph 1, of the Convention.
40.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities defines
specific modalities of access to information contained in a computerised
register of an authority’s decisions or other similar official documents,
video or other recordings of a hearing or event in which a person is heard
or to a personal data filing system controlled by an authority (§16(2)(3)).
41.
When access to a document is limited to parts of it the remainderof the document should be accessible if this is possible without disclosing
the parts to which limitations apply (§10). The Act does not contain aprinciple that omissions should be indicated. This appears to be only
partially in line with Article 6, paragraph 2, of the Convention.

16

VIII. Article 7 – Charges for access to official
documents
42.
When access to a document is provided orally, through inspection
and copying at the office of the authority or email, no charge is applied
under the Finnish Act on the Openness of Government Activities (§34(1)).
When the identification of the requested documents involves searching forit beyond the standard tools of document registration, charges equal tothe costs of obtaining information may be applied (§34(2)). When a printed
copy of the document is provided, charges corresponding to the costs
incurred by the authority may be applied (§34(3)) which may involve an
average charge per page or per unit defined separately for requests
involving special measures of identifying the documents (§34(4)).
43.
The Party has explained that the charges applied for obtaining,
retrieving, or searching for documents under §34(2) and (3) areconsidered as reproduction costs and that, pursuant to §34(5) of theFinnish Act on the Openness of Government Activities, authorities are
obliged to determine in advance the charges to be levied.7 Overall, theprovisions of the Act are guided by the principle that when copies areprovided to the applicant, only the cost of access may be charged whichmust be reasonable and that the public authorities should not make any
profit (see Explanatory Report of the Convention, §62). However, the AIG
is not convinced that the efforts made by public authorities to search forand identify the requested document, which are equal to labour costs,
would qualify as actual costs of reproduction and delivery of the
documents as required by Article 7, paragraph 2, of the Convention.
Therefore, the AIG considers that the aspects of §34(2) and (3) of theFinnish Act on the Openness of Government Activities regarding costs ofobtaining or retrieving documents are not in compliance with this provisionof the Convention and recommends their reconsideration.
44.
It is reported that fees are published through decrees that aredrafted based on the Act on Criteria for Charges Payable to the State
which meets the requirement of Article 7, paragraph 2, of the Convention
that tariffs be published.

7

AIG/Inf(2024)02

17

IX. Article 8 – Review procedure
45.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities does
not provide for a review procedure before an independent and impartial
body established by law. While a complaint can be submitted to theParliamentary Ombudsman or the Chancellor of Justice, these bodies
have no competence to overturn a decision by a public authority denying
access to official documents.
46.
However, a decision denying access can be appealed to an
administrative court. As reported by the Party, the court has no specifictime limits for handling the appeal. Decisions of the Office of Parliament,
the Council of State and the Council of a Ministry, the Bank of Finland andthe Social Insurance Institution of Finland or an authority that is part oftheir central administration and appointed by Parliament can be also
appealed to an administrative court (§33(1)). These provisions are in linewith Article 8, paragraph 1, of the Convention.
47.
As regards the average time needed for administrative courts toprocess appeals, the Party reports that the average processing time was
9.9 months in 2022 and 9.6 months in 2021. This data is about cases ingeneral, not only those concerning access to official documents. A fee of
270 Euros is applicable to administrative court procedures. As regards
appeals to the Supreme Administrative Court, the average processing
time in 2022 was 7.2. months and a fee of 530 Euros is applicable. No
fees are levied if a ruling in favour of the applicant is given.
48.
A refusal of access to an official document is subject to a review
procedure involving reconsideration by a public authority pursuant to§14(3) (2) and (3) of the Finnish Act on the Openness of Government
Activities. The decision of the public authority can then be appealed to an
administrative court.
49.
On 22 September 2020, Finland submitted a declaration to theSecretary General of the Council of Europe stating, that “[t]he Governmentof the Republic of Finland declares that, due to an administrative
oversight, the following declarations, contained in the decision of the
President of the Republic of Finland dated 13 January 2015 on theacceptance of the Convention, and communicated to the Secretariat
General after the deposit of the instrument of acceptance of theConvention, are to be considered as deposited simultaneously with thesaid instrument. The Government of Finland declares that: “[…] theprovisions of Article 8 of the Convention concerning the review procedure
do not apply to a decision made by the President of the Republic inresponse to a request for access to a document”.

18

50.
The AIG recalls that Article 20 of the Convention provides that“[a]ny Party may, at the time of the signature or when depositing its
instrument of ratification, acceptance, approval or accession, make one
or more of the declarations provided for in Articles 1.2, 3.1 and 18. It shallnotify any changes to this information to the Secretary General of theCouncil of Europe.” As stated in the Explanatory Report of the Convention(§103), Article 20 allows Parties to the Convention to make declarations
regarding particular articles or to specify how certain articles will apply.
51.
The declaration of the Finnish Government does not concern anyof the provisions of the Convention referred to in its Article 20. Excluding
the application of Article 8 in the case of decisions made by the Presidentof the Republic in response to a request for access to a document appears
to go beyond a mere specification or clarification of the meaning that the
Party attributes to Article 8 of the Convention. The AIG considers that,
according to the terms used in the declaration, its effective result is the
exclusion of the legal effect of Article 8 of the Convention upon the Partyin respect of the relevant decisions made by the President of the Republic.
In that sense the declaration of the Finnish Government in relation to
Article 8 of the Convention must be considered as equal in effect to areservation.
52.
The AIG notes that the Tromsø Convention does not contain aprovision on reservations. In accordance with the general principles ofinternational law codified in Article 19 of the Vienna Convention on the
Law of Treaties (1969), a reservation to the Tromsø Convention ispermissible when it does not infringe its object and purpose.
53.
Finland’s declaration excludes the legal effect of Article 8 of theConvention in respect of President’s decisions taken in response torequests for access to official documents. Article 8, paragraph 2, of theConvention provides that “[a]n applicant shall always have access to an
expeditious and inexpensive review procedure, involving either
reconsideration by a public authority or review in accordance withparagraph 1”. This provision lays down a core obligation of the Convention
which is underscored by the usage of the term “always”. It provides fortwo possible review procedures for denials of access or other complaintsof the applicant. The exclusion of Article 8 impairs an essential elementthat is necessary to the overall balance of rights and obligations of theConvention. However, this exclusion is very limited in scope and does notcompromise the Convention’s raison d’être. Therefore, the AIG concludes
that the Finnish declaration, considered as a reservation, does not infringe
the object and purpose of the Convention.

19

X. Article 9 – Complementary measures
54.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities
contains a legal obligation for authorities to promote the openness of theiractivities, where necessary for this purpose, produce guides, statistics,
other publications, and other relevant material (§20(1)). Presumably, suchmaterial contains information about the right of access to official
documents and how the public may exercise this right in line with Article
9, paragraph 1, of the Convention.
55.
Measures relating to document management under Article 9,paragraph 1, sub-paragraphs c and d, are reported by Finland to be
governed by the Act on Information Management in Public Administration(906/2019). This Act provides that an authority maintains a case registerof matters considered or that are being considered by it and that it
registers without delay a document that it has received or drafted in thecase register. Pursuant to §28 of that Act, authorities must maintain adescription of the information pools and case-registers managed by it andpublish the description in a public data network insofar as the access tothe information in the description is not limited. Authorities have a duty tokeep their information systems in a way that facilitates the publicity of
documents and to define information management models that enable theimplementation of the right of access to information (with the applicable
restrictions) and address issues of archiving and destruction of datasets.
The entity managing the information should have, inter alia, updated
instructions for the right of access to information and training should beavailable for the relevant personnel regarding the publicity and secrecy of
documents.

XI. Article 10 – Documents made public at
the initiative of the public authorities
56.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities
contains a legal obligation for authorities to promote the openness of theiractivities, where necessary for this purpose, produce guides, statistics andother publication and other relevant material (§20(1)). Authorities shall
publicise their activities and services as well as the rights and obligationsof private individuals and corporations in matters falling within their field ofcompetence (§20(2)).

20

XII. Conclusions and recommendations
57.
Finland has integrated in its Act on Openness of Government
Activities the requirements of Article 1, paragraph 2, sub-paragraphs a, i
and ii, of the Convention regarding public authorities.
58.
While the definition of official documents contained in the Finnish
Act on the Openness of Government Activities is generally in line with
Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention, the AIG
considers that the qualification contained in §5(2) of the Act, notably thatthe official document is delivered “for the consideration of a matter orotherwise in connection with a matter within the competence or duties of
the authority” may be perceived as unduly limiting the scope of the Finnish
Act on the Openness of Government Activities and is therefore not fully inline with Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention. The
AIG recommends that the Party reconsiders this qualification. The AIG
notes that a number of preparatory/ working documents are excluded fromthe scope of application of the Act on Openness of Government Activities
pursuant to its §5, §6 and §7 and recalls that it will adopt a final positionon the concept of “drawn up” provided for in Article 1, paragraph 2, subparagraph b, of the Convention after completion of its baseline evaluation
round.
59.
The AIG considers that the requirements of Article 2, paragraph 1,of the Convention are met.
60.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities lays
down limitations of the right of access which correspond to thoseenvisaged by Article 3, paragraph 1, of the Convention. Notably those laid
down in:- §§24(1)-(2) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph a, of the Convention;- §§24 (3)-(5) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph c, of the Convention;- §(24) (6) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph i, of the Convention;- §24(7) correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraph b, of the Convention;- §§24(8)-(10) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph a and b, of the Convention;- §24 (11) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph h, of the Convention;21

- §24(12) correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraphs g and h, of the Convention;- §24 (13) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraphs g and h, of the Convention;- §24 (14) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph j, of the Convention- §24 (15) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph e, of the Convention;- §24 (16) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraphs f and g, of the Convention;- §§24 (17)-(20) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs f and g, of the Convention;- §24 (22) correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph e, of the Convention;- §24 (21) corresponds to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph f, of the Convention;- §§24 (23)- (32) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs f and i, of the Convention.

61.
The AIG is satisfied that the Finnish Act on the Openness ofGovernment Activities meets the requirement of the harm test in Article 3,
paragraph 2, of the Convention. The provisions which are not subject to aharm test (notably those on strict secrecy) are concerned mostly withsensitive personal data and are kept to a minimum. In light of the fact thatthe overriding public interest principle of Article 3, paragraph 2, of theConvention is not incorporated into the Finnish Act on the Openness ofGovernment Activities, the AIG recommends that Finland considers
amendments to this legislation and examines the opportunity of stipulating
this principle in it.
62.
The AIG considers that the requirements and principles of
Articles 4, 5 and 6 of the Convention are sufficiently guaranteed in the
Finnish Act on the Openness of Government Activities.
63.
The AIG considers that the relevant provisions of the Finnish Act
on the Openness of Government Activities are generally in line with theprinciples of Article 7, paragraph 1, of the Convention, except for theelement concerning charges related to costs of searching and identifying
the requested information (§34(2) and (3)). The AIG recommends
possible reconsideration of this element.

22

64.
The Finnish Act on the Openness of Government Activities is inline with Article 8 of the Convention. The Declaration of Finland that theprovisions of Article 8 of the Convention concerning the review procedure
do not apply to a decision made by the President of the Republic inresponse to a request for access to a document should be considered as
equal in effect to a reservation. While the exclusion of Article 8 impairs an
essential element that is necessary to the overall balance of rights andobligations of the Convention, it is very limited in scope and does notcompromise the Convention’s raison d’être. Therefore, the AIG considers
that the Finnish declaration does not infringe the object and purpose of
the Convention.
65.
The AIG considers that Finland has taken the necessary
measures to implement Articles 9 and 10 of the Convention.

23

(Version française)I.

Introduction

1.
La Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents
publics (STCE n° 205, ci-après « la Convention ») est entrée en vigueur le
1er décembre 2020. Il s'agit du premier instrument juridique international
contraignant à reconnaître un droit général d'accès aux documents publics
détenus par les autorités publiques.
2.
La Convention prévoit des obligations minimales pour ses Parties
portant sur l'étendue du droit d'accès aux documents publics à leurdemande, l’équilibre entre la protection de l'intérêt public en matière detransparence et la protection d'autres droits et intérêts légitimes, lesprocédures de traitement d'une demande d'accès et le réexamen desdécisions. Elle définit également d'autres mesures visant à assurer latransparence des activités des autorités publiques, dont celles portant sur lagestion des documents et la publication de documents publics à l'initiative
des autorités.
3.
Son mécanisme de suivi, qui se compose du Groupe Accès àl’information du Conseil de l'Europe (« l'AIG ») et de la Consultation desParties, représente une valeur ajoutée importante à la Convention. L'AIG est
composé d'un minimum de 10 et d'un maximum de 15 experts indépendants
et impartiaux désignés sur la base de leur expertise reconnue dans ledomaine de l'accès aux documents publics. Le 31 mars 2022, la Consultation
des Parties a élu 10 membres pour une période de quatre ans, renouvelable
une fois. L'AIG a pour mission de suivre la mise en œuvre de la Convention
par les Parties, notamment en se prononçant sur l'adéquation des mesuresen droit et en pratique prises par les Parties afin de donner effet aux
dispositions énoncées dans la Convention.
4.
Ce rapport fait Partie de l'évaluation de référence effectuée par l'AIG
sur la base du rapport soumis par la Finlande conformément à l'article 14,
paragraphe 1, de la Convention. Dans un premier temps, la Partie a répondu
à un questionnaire détaillé préparé par le Secrétariat dans l'attente del'élection du membre de l'AIG. Le questionnaire a ensuite été approuvé parl'AIG. Certains aspects des informations fournies ont été clarifiés par laPartie à la suite d’une demande d'informations complémentaires de la partde l'AIG. La société civile représente une autre source d'information pour lestravaux de l'AIG. En conséquence, le groupe a maintenu des contacts avec
deux organisations internationales non gouvernementales, à savoir Access
Info Europe et Article 19, et a reçu des commentaires de la première sur les
informations fournies par la Partie. Dans l'esprit du dialogue avec les Parties
à la Convention, l'AIG a demandé à la Finlande de formuler descommentaires dans le cadre de l'élaboration du présent rapport, qui ont été
pris en compte avant son adoption. Ce rapport sera publié avec tout autrecommentaire reçu par la Partie après son adoption.

5.
L'évaluation de référence se concentre sur les actes législatifs dont
l'objectif principal est de réglementer le droit d'accès aux documents publics,
à savoir la loi finlandaise sur la transparence des activités
gouvernementales. D'autres législations spécialisées, telles que celle sur lesarchives ou celle qui peut contenir des dispositions réglementant l'accès àdes types spécifiques d'informations, par exemple des informations
contenant des données personnelles, des informations pertinentes pour lasécurité nationale ou publique, des informations appartenant au secteurbancaire, ne sont pas analysées dans la présente évaluation de référence.
Une telle analyse aurait nécessité des informations plus complètes de la partde la Partie et un examen approfondi de nombreuses autres lois, ce quin'était pas réalisable dans le cadre du cycle d'évaluation actuel mené parl'AIG et couvrant 11 Parties à la Convention. L'AIG prévoit donc d'évaluer lamise en œuvre de la Convention par ses Parties dans des secteurs
spécifiques lors de ses prochains cycles d'évaluation, conformément à son
règlement intérieur. Après avoir considéré les différentes approches
adoptées par les Parties, l'AIG adoptera sa position sur la notion de «rédigées » prévu à l'article 1, paragraphe 2, de la Convention à l'issue deson évaluation de référence.
6.
Ce rapport vise à soutenir la Partie dans ses efforts pour garantir lerespect de la Convention.

II. Article 1 - Dispositions générales
Définition des autorités publiques7.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
s'applique à toutes les autorités, agences et institutions administratives del'État, aux autorités municipales et aux institutions et agences parlementaires
qui ne sont pas directement impliquées dans les activités législatives duParlement8 et aux autorités judiciaires et d'application de la loi, sansdistinction de leurs activités administratives ou autres (§4(1))9. La loi
finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales s'appliqueégalement aux organes (par exemple, les commissions/conseils) nommés
par les autorités administratives de l'État pour exécuter une tâche publique
sur la base d'une loi ou d'un décret des autorités visées au §4(1) (1) (2) et(7). En outre, elle s'applique aux entreprises publiques, aux sociétés, auxinstitutions, aux fondations et aux particuliers nommés pour l'exécution d'une
tâche publique lorsqu'ils exercent l'autorité publique (§4(2)). La Finlande adonc intégré dans sa loi sur la transparence des activités gouvernementales,
8

Par exemple, le Bureau du Parlement, qui est chargé de créer les conditions nécessaires à
l'accomplissement des tâches du Parlement.
9
Le pouvoir judiciaire applique également des lois distinctes concernant la publicité des procédures
judiciaires, à savoir la loi sur la publicité des procédures judiciaires dans les tribunaux généraux etla loi sur la publicité des procédures judiciaires administratives.

25

les exigences de l'article 1, paragraphe 2, alinéas a, i et ii, de la Convention,bien que sa déclaration soumise en vertu de cette dernière disposition ne
concerne que l'article 1, paragraphe 2, alinéas a, ii, 3, de la Convention.

8.
La Finlande envisage d’étendre la définition des autorités publiquespour y inclure les entreprises sur lesquelles le secteur public exerce une
influence dominante et les fondations publiques qui accomplissent une tâche
publique.
Définition des documents publics

9.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
contient une description précise de ce qui constitue un document, en se
référant à sa présentation (écrite ou visuelle) et à sa lisibilité par des moyens
technologiques tels qu'un ordinateur ou un autre dispositif technique (§5(1)).
La définition de « document public » précise que ce document est en
possession d'une autorité et préparé par une autorité ou une personne auservice d'une autorité, ou qu'il s'agit d'un document remis à une autorité envue de l'examen d'une question ou en rapport avec une question relevant dela compétence ou des fonctions de l'autorité. La loi sur la transparence desactivités des pouvoirs publics stipule qu’un document est préparé par une
autorité, si cette dernière l'a commandé et, qu’il est remis à une autorité
lorsqu'il a été transmis à une personne mandatée par l'autorité ou agissanten son nom pour l'exécution de la commande (§5(2)).
10.
Aux fins du présent rapport, la notion de « préparé » utilisée auparagraphe 5(2) de la loi finlandaise sur la transparence des activités
gouvernementales est entendue comme ayant la même signification que« rédigé » à l'article 1, paragraphe 2, sous-paragraphe b, de la Convention.
La notion « remis à » du §5(2) est interprétée comme ayant la mêmesignification que « reçu par » dans la même disposition de la Convention.
11.
La formulation du §5(2), notamment le fait que le document public
soit remis « pour l'examen d'une question ou en rapport avec une question
relevant de la compétence ou des fonctions de l'autorité » peut être perçue
comme limitant indûment le champ d'application de la loi finlandaise sur latransparence des activités gouvernementales et n'est donc pas pleinement
conforme à l'article 1, paragraphe 2, sous-paragraphe b, de la Convention.
L'AIG recommande que la Partie reconsidère la qualification au §5(2).
12.
Certains documents sont exclus du champ d'application de la loi
finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales, tels que lacorrespondance adressée à un fonctionnaire ou à un élu en dehors de ses
fonctions, les notes et les projets qui ne sont pas diffusés, les documents
relatifs à la formation continue et à d'autres activités similaires, lesdocuments remis à une autorité pour l'exécution d'une tâche pour le compte
d'une partie privée, ou préparés à cette fin, les documents laissés ou remis
à une autorité en tant que biens perdus (§5(3)). Les documents préparéspour les activités internes des autorités publiques (communications ou
26

négociations) n'entrent dans le champ d'application de la loi finlandaise surla transparence des activités gouvernementales que s'ils contiennent desinformations qui, conformément à la législation sur les archives, doivent êtrearchivées (§5(4)).

13.
Cette loi réglemente en particulier le délai dans lequel certains
documents publics entrent dans le domaine public. Il s'agit notamment desnotes personnelles, des appels d'offres, des demandes d'information dansle cadre des procédures de passation de marchés publics, des propositions
budgétaires des ministères, des études et des statistiques contenant desinformations sur les alternatives, les raisons et les incidences d'une décisiond'importance générale, ainsi que des décisions, des déclarations, desengagements contractuels, des notes de service ou d'autres documents. Le
moment précis de leur entrée dans le domaine public varie en fonction de lanature du document, entre le moment de la signature ou de la confirmationd'une autre manière et le moment de l'attribution du contrat. Tout autre
document entre dans le domaine public si l'examen de la question concernéea été effectué par l'autorité compétente (§6(1)-(9)). Les documents remis à
une autorité dans le cadre de ses fonctions entrent dans le domaine public
dès leur réception (§7(1)), à l'exception des documents qui doivent êtreaccessibles à un moment donné et des autres documents relatifs aux
marchés publics qui entrent dans le domaine public lorsque le contrat est
attribué (§7(2)).
14.
Les documents visés aux §6 et §7 ne sont pas accessibles avant leurentrée dans le domaine public. Toutefois, l'accès à ces documents peut êtreaccordé avant cette date à la discrétion de l'autorité qui détient les
documents (§9). L’accès à un nombre potentiellement important dedocuments, qui sont soit à l'état de projet, soit pour lesquels aucune décision
définitive n'a été prise sur le sujet qu'ils traitent, serait donc laissé àl'appréciation de l'autorité publique détentrice de ces documents.
15.
La Partie a fourni des informations complémentaires, notant que laloi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales necontient pas de limitation à l'accès aux documents publics visant à protéger
les délibérations au sein des autorités publiques ou entre elles. L'objectif des§5, §6 et §7 consiste, dans une certaine mesure, à protéger ces
délibérations10. L'AIG rappelle qu'elle adoptera une position définitive sur la
notion de « rédigé » prévue à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de laConvention à l'issue de son cycle d'évaluation de référence.

10

AIG/Inf(2024)02

27

III. Article 2 - Droit d'accès aux documents
publics
16.
Un principe clé de la Constitution finlandaise (§12(2)) et de la loi surla transparence des activités gouvernementales (§1(1)) dispose que lesdocuments publics sont publics sauf disposition contraire établie par la loi.
Cette présomption en faveur du droit d'accès reflète les principes de laConvention, notamment ceux contenus dans le 7e paragraphe de son
préambule.
17.
Toute personne, sans distinction, y compris sur la base de lanationalité, a le droit d'accéder aux documents qui relève du domaine public(voir le paragraphe 13 du présent rapport). Lorsque les documents ne
relèvent pas du domaine public, l'accès peut être accordé à la discrétion del'autorité qui les détient (§9), laquelle serait tenue de veiller à ce que l'accès
ne soit pas indûment ou illégalement restreint ou qu'il n'aille pas au-delà dece qui est nécessaire à la protection des intérêts de la personne protégée(§17(1)).
18.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
garantit le droit d'accès à un document qui n'est pas du domaine public
lorsque la personne demandeuse a un droit, un intérêt ou une obligation
dans une affaire et si le document influence ou peut influencer l'examen deson affaire (§11(1)). À première vue, cela semble être une extension du droit
d'accès au bénéfice des seules personnes qui sont parties à une affaire.
Certaines limitations détaillées dans la loi (§11(2)) s'appliquent au droit
d'accès dans ces cas. L'AIG prend note de l'explication de la Partie qui
considère qu'une telle extension du droit d'accès est justifiée du point de vue
du respect de la légalité et qu'elle n'enfreint pas le principe de nondiscrimination11.
19.
L'AIG considère que les conditions de l'article 2, paragraphe 1, de laConvention sont remplies.

IV. Article 3 - Limitations éventuelles del'accès aux documents publics
20.
Comme l'exigent la Constitution finlandaise (§12(2)) et la loi sur latransparence des activités gouvernementales (§22), les limitations au droit
d'accès sont définies par la loi. Les principes constitutionnels généraux et lapratique constitutionnelle garantissent que les limitations du droit d'accès
11

AIG/Inf(2024)0228

aux documents publics sont nécessaires dans une société démocratique etproportionnées aux intérêts légitimes qu'elles visent à protéger.

21.
Les limitations prévues par la loi s'appliquent à des types
d'informations spécifiquement désignés. Les limitations prévues aux :- §§24(1)-(2) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa a, de la Convention ;- §§24 (3)-(5) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa c, de la Convention ;- §(24) (6) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa i, de la Convention ;- §24(7) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa b, de la Convention ;- §§24(8)-(10) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas a et b, de la Convention ;- §24 (11) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa h, de la Convention ;- §24(12) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas g et h, de la Convention ;- §24 (13) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas g et h, de la Convention ;- §24 (14) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa j, de la Convention- §24 (15) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa e, de la Convention ;- §24 (16) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas f et g, de la Convention ;- §§24 (17)-(20) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas f et g, de la Convention ;- §24 (22) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa e, de la Convention ;- §24 (21) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa f, de la Convention ;- §§24 (23)-(32) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas f et i, de la Convention.

29

22.
Certaines dérogations générales aux limitations prévues au §24 dela loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
concernent les cas où la personne dont les intérêts sont protégés par lesecret consent à y donner accès (§26(1)), lorsque l'accès à certaines
informations concernant une autre personne est nécessaire à la réalisation
des intérêts d'une personne privée ou de l'obligation légale d'informationd'une autre autorité (§26(2)), ou lorsque cela est prévu par une autre loi.
23.
Certaines des limitations susmentionnées, notamment aux §§24 (1)(4) (16) (25) (27) (29) (32), ne font pas l'objet d'une évaluation du préjudice
au cas par cas et seraient considérées comme des limitations strictes dusecret au sens de l'article 17(2) de la loi finlandaise sur la transparence desactivités gouvernementales. La plupart des limitations sont toutefois
soumises à une évaluation du préjudice au cas par cas. Pour certaines deces limitations, par exemple celles contenues dans le §24(2)(5)(6)(8)(11)(12)(14)(15) (17) (18) (19) et (20), l'autorité publique doit
déterminer si la divulgation du document demandé pourrait avoir desconséquences négatives sur l'intérêt protégé par la limitation (accès
présumé au sens de l'article 17(2) de la loi). Pour certaines autres limitations,notamment celles contenues dans le §24(3) (7) (9) (10) (13) (28) (30),l'autorité publique doit refuser de donner accès au document demandé, sauf
s’il apparaît de manière évidente que la divulgation ne portera pas atteinte
aux intérêts protégés (secret présumé au sens de l'article 17(2) de la loi).
L'AIG estime donc que la loi sur la transparence des activités des pouvoirs
publics répond à l'exigence du test de préjudice de l'article 3, paragraphe 2,de la Convention. Les dispositions qui ne sont pas soumises au test de
préjudice (secret absolu) concernent principalement des données
personnelles sensibles et sont réduites au minimum (voir le §38 du rapport
explicatif de la Convention, sur les exemptions statutaires absolues).
24.
Cependant, la loi finlandaise sur la transparence des activités
gouvernementales ne contient pas de dispositions concernant le testd'intérêt public supérieur qui autoriserait la divulgation d'un document, mêmelorsque cela porterait atteinte à un intérêt légitime spécifique. La Partie noteque l'équilibre entre l'intérêt public à la transparence et l'intérêt sous-jacent
au secret est déjà intégré dans la manière dont les limitations du §24 de laloi sont formulées. Leur précision limite le pouvoir discrétionnaire de l'autoritéd'interpréter les limitations en faveur du secret. En outre, les autorités
publiques sont tenues, en vertu de l'article 17(1) de la loi, de s’assurer que
l'accès aux informations sur les activités de l'autorité ne soit pas indûment
ou illégalement restreint et à ce qu'il ne soit pas restreint plus que nécessairepour la protection des intérêts de la personne protégée. Les autorités doiventégalement tenir compte de la présomption de secret ou d'accès contenue
dans chaque disposition de limitation12.

12

AIG/Inf(2023)18REV2

30

25.
En ce qui concerne le point selon lequel l'équilibre entre l'intérêt
public à la transparence et l'intérêt public au secret est intégré dans lamanière dont les limitations sont formulées par le législateur, il convient denoter qu'il est effectivement possible que l'équilibre des intérêts requis par
l'article 3, paragraphe 2, de la Convention soit réalisé par le législateur en se
fondant sur la manière dont les limitations sont formulées (voir le rapport
explicatif de la Convention, §38). Selon l'AIG, ce serait le cas lorsque lelégislateur interdit toute restriction de l'accès à l'information, ou s’il prévoit
des exceptions inconditionnelles à l'accès (exemptions statutaires
absolues). Il n'est pas concevable que l'appréciation a priori du législateur,par définition générale (in abstracto), permette d’apprécier l'intérêt public à
la divulgation d'un document public spécifique demandé et l'intérêt public à
sa confidentialité. L'AIG n'a pas reçu d'explication convaincante sur lamanière dont l’appréciation des intérêts par le législateur se reflète dans laformulation des dispositions relatives au secret du §24 de la loi finlandaise
sur la transparence des activités gouvernementales.
26.
L'obligation prévue à l'article 17(1) de la loi finlandaise sur latransparence des activités gouvernementales, semble assez générale etpeut impliquer une appréciation de l'intérêt à divulguer les informations
demandées et de l'intérêt à les garder confidentielles. Toutefois,l’appréciation des intérêts n'est pas obligatoire en vertu de l'article 17(1).
27.
Par conséquent, le principe de l'intérêt public supérieur inscrit à
l'article 3, paragraphe 2, de la Convention n'est pas pleinement reflété dansla loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales. L'AIG
recommande à la Finlande, lorsqu'elle envisage de modifier cette législation,d'examiner la possibilité d'assurer la pleine compatibilité de la loi avec ce
principe.
28.
En règle générale, le délai de prescription est de 25 ans etcommence à prendre effet à compter de la date indiquée dans le document,
à compter de la date de son achèvement lorsque le document n’est pas daté,ou à compter de la date à laquelle il a été reçu par l'autorité publique((§31(5)). Les limitations d'accès à un document concernant la protection dela vie privée sont soumises à un délai de 50 ans après le décès de lapersonne concernée par le document ou, dans le cas où la date du décèsn'est pas connu, à un délai de 100 ans. Les limitations des informations
concernant la sécurité des bâtiments, installations ou dispositifs, un plan ou
une évaluation préparés pour la défense nationale ou civile, ou la préparation
à des circonstances exceptionnelles, sont soumises à des délais supérieurs
à 25 ans. Le gouvernement peut prolonger ces périodes de 30 ans au
maximum lorsqu'un préjudice important serait causé à l'intérêt légitime
protégé par les limitations (§31(4)).
29.
Le 22 septembre 2020, la Finlande a soumis une déclaration au
Secrétaire Général du Conseil de l’Europe indiquant, entre autres, que « lesdispositions de l’article 8 de la Convention concernant la procédure de31

réexamen ne s’appliquent pas à une décision prise par le Président de laRépublique en réponse à une demande d’accès à un document ». On peut
supposer qu’il s’agit là d’une limitation des droits de la personne
demandeuse en vertu de la Convention, en ce qui concerne les documents
publics détenus par le Président de la République. Dans la mesure où il s’agit
de communications avec le Président de la République, on note la conformité
avec l'article 3, paragraphe 1, dernier alinéa de la Convention. Toute
limitation de l'accès à d'autres documents publics détenus par le Président
de la République serait conforme à la Convention si elle était justifiée parune autre disposition de l'article 3 de la Convention.

V. Article 4 - Demandes d'accès aux
documents publics
30.
Une demande d'accès au titre de la loi finlandaise sur latransparence des activités gouvernementales doit fournir suffisamment dedétails pour que l'autorité compétente puisse identifier le document concerné
par la demande. L'identité de la personne demandeuse n'est pas requise,sauf si cela est nécessaire pour permettre à l'autorité de déterminer si lapersonne demandeuse a le droit d'accéder au document demandé (§13(1)).
31.
Lorsque la demande concerne l'accès à un document faisant l'objet
de limitations ou dont l'accès peut être accordé sous certaines conditions,ou à des données à caractère personnel, la personne demandeuse doit, sauf
disposition particulière, déclarer l'usage qui sera fait de l'information. La
personne demandeuse doit également fournir d'autres détails permettant dedéterminer si les conditions d'accès sont remplies et, le cas échéant,expliquer quelles dispositions ont été prises pour protéger les informations(§13(2)). La Partie a expliqué que cette disposition contient des dérogations
à la règle générale selon laquelle la personne demandeuse n'est pas tenuede motiver sa demande d'accès à des documents publics. Une demanded'accès à un système d'archivage de données personnelles sous la formed'une copie, d'une impression ou d'une copie électronique est citée comme
un cas typique où l'autorité détenant ces informations devrait vérifier,conformément au §16(3) de la loi finlandaise sur la transparence desactivités gouvernementales, si la personne demandeuse a le droit
d'enregistrer et d'utiliser ces données conformément à la législation sur laprotection des données personnelles13. L'AIG, à la lumière de ces
explications, considère que le principe de l'article 4, paragraphe 1, de laConvention selon lequel la personne demandeuse n'est pas obligée defournir les raisons de sa demande, est suffisamment garanti par la loi
finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales.
13

AIG/Inf(2024)02

32

32.
Les demandes d'accès peuvent être présentées par écrit ou
oralement, et peuvent être anonymes ; il n'y a pas d'autres formalités pour lademande.
33.
Ces dispositions sont conformes aux paragraphes 2 et 3 de l'article
4 de la Convention.

VI. Article 5 - Traitement des demandes
d'accès aux documents publics
34.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales(§13(1)) prévoit l'obligation légale d'aider la personne demandeuse à
identifier le document auquel l'accès est demandé, ce qui est conforme àl'article 5, paragraphe 1, de la Convention.
35.
En principe, l'autorité qui est en possession d'un document ou qui l'acommandé décide d'en accorder l'accès (§14(1)). Si l'accès est demandé à
un document préparé par une autre autorité ou concernant une question
examinée par une autre autorité, la demande peut être transmise pour êtretraitée par l'autorité qui l'a préparée ou qui est responsable de l'examen dela question dans son ensemble (§15(1)). Lorsque la demande concerne undocument qui a été classifié en vertu de la loi sur les obligations
internationales de classification de sécurité, elle est transmise à l'autorité àlaquelle le document a été soumis (§15(3)). Ces dispositions semblent
conformes aux principes de l'article 5, paragraphe 2, de la Convention.
36.
L'obligation pour les autorités de traiter les personne demandeuses
sur un pied d'égalité est explicitement prévue par la loi finlandaise sur latransparence des activités gouvernementales (§17(1)). L'ordre de traitement
des demandes d'accès repose sur les principes selon lesquels toutes lesdemandes doivent être examinées sans délai, l'accès doit être accordé dès
que possible, et en tout état de cause dans un délai de deux semaines àcompter de leur réception, ou d'un mois si le nombre de documents
demandés est important, s'ils contiennent des parties secrètes ou desmesures spéciales, ou si l'examen de la demande nécessite un volume detravail irrégulier (article 14 (4)). La loi ne prévoit pas d'autre traitement
différencié des demandes d'accès. Ces dispositions sont conformes à
l'article 5, paragraphe 4, de la Convention.
37.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
ne contient pas de dispositions relatives au refus d'accès pour les motifsénoncés à l'article 5, paragraphe 5, de la Convention.

33

38.
La loi prévoit qu'en cas de refus, la personne qui demande l'accès
est informée des motifs du refus (§14(3)). Le Code des procédures
administratives prévoit qu'une décision administrative doit être rendue parécrit et indiquer clairement les motifs de la décision (§§44 et 45). Ces
dispositions sont conformes à l'article 5, paragraphe 6, de la Convention.

VII. Article 6 - Formes d'accès aux documents
publics
39.
L'accès aux documents publics doit être accordé de la manière
demandée par la personne demandeuse, à moins que cela ne cause un
inconvénient déraisonnable à l'autorité publique détentrice en raison duvolume des documents ou des difficultés à les copier (loi finlandaise sur latransparence des activités gouvernementales, §16(1)). Cette disposition est
conforme à l'article 6, paragraphe 1, de la Convention.
40.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
définit des modalités spécifiques d'accès aux informations contenues dans
un registre informatisé des décisions d'une autorité ou d'autres documents
publics similaires, aux enregistrements vidéo ou autres d'une audition ou
d'un événement au cours duquel une personne est entendue ou à unsystème d'archivage de données personnelles contrôlé par une autorité(§16(2)(3)).
41.
Lorsque l'accès à un document est limité à certaines parties, le reste
du document doit être accessible si cela est possible sans divulguer lesparties auxquelles s'appliquent les limitations (§10). La loi ne contient pas deprincipe selon lequel les omissions doivent être indiquées. Cela ne semble
que partiellement conforme à l'article 6, paragraphe 2, de la Convention.

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents
publics42.
Lorsque l'accès à un document est fourni oralement, pourconsultation et impression au bureau de l'autorité ou par courrierélectronique, aucun frais n'est appliqué en vertu de la loi finlandaise sur latransparence des activités gouvernementales (§34(1)). Lorsquel'identification des documents demandés implique une recherche au-delà
des moyens habituels d'enregistrement des documents, des fraiséquivalents aux coûts d'obtention des informations peuvent être appliqués34(§34(2)). Lorsqu'une copie imprimée du document est fournie, des frais
correspondant aux coûts encourus par l'autorité peuvent être appliqués(§34(3)), ce qui peut impliquer un coût moyen par page ou par unité défini
séparément pour les demandes impliquant des mesures spéciales
d'identification des documents (§34(4)).

43.
La Partie a expliqué que les frais appliqués pour l'obtention,l'extraction ou la recherche de documents en vertu du §34(2) et (3) sontconsidérés comme des frais de reproduction et que, conformément au§34(5) de la loi finlandaise sur la transparence des activités
gouvernementales, les autorités doivent déterminer à l'avance les frais à
percevoir14. Dans l'ensemble, les dispositions de la loi sont guidées par leprincipe selon lequel, lorsque des copies sont fournies à la personne
demandeuse, seul le coût de l'accès peut être facturé, qui doit êtreraisonnable, et que les autorités publiques ne doivent pas en tirer de profit(voir le rapport explicatif de la Convention, §62). Cependant, l'AIG n'est pas
convaincu que les efforts déployés par les autorités publiques pourrechercher et identifier le document demandé, qui correspondent à des coûts
de main-d'œuvre, puissent être qualifiés de coûts réels de reproduction etde livraison des documents, comme l'exige l'article 7, paragraphe 2, de laConvention. Par conséquent, l'AIG considère que les aspects du §34(2) et(3) de la loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
concernant les coûts d'obtention ou de récupération des documents, ne sont
pas conformes à cette disposition de la Convention et recommande leurréexamen.
44.
Il est indiqué que les tarifs sont publiés par le biais de décrets rédigés
sur la base de la loi sur les critères relatifs aux redevances payables à l'État.
Cela répond à l'exigence de l'article 7, paragraphe 2, de la Convention, selonlaquelle les tarifs doivent être publiés.

IX. Article 8 - Procédure de révision45.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
ne prévoit pas de procédure de recours devant un organe indépendant et
impartial établi par la loi. Bien qu'une plainte puisse être déposée auprès del’ombudsman parlementaire ou du chancelier ou de la chancelière de lajustice, ces organes ne sont pas compétents pour annuler une décision d'une
autorité publique refusant l'accès à des documents publics.
46.
Toutefois, une décision refusant l'accès peut faire l'objet d'un recoursauprès d'une cour administrative. Comme l'a indiqué la Partie, la cour n'apas de délai spécifique pour traiter le recours. Les décisions du Bureau du
14

AIG/Inf(2024)02

35

Parlement, du Conseil d'État et du Conseil d'un ministère, de la Banque deFinlande et de l'Institution d'assurance sociale de Finlande ou d'une autorité
faisant partie de leur administration centrale et nommée par le Parlement,
peuvent également faire l'objet d'un recours devant une cour administrative(§33(1)). Ces dispositions sont conformes à l'article 8, paragraphe 1, de laConvention.

47.
En ce qui concerne le délai moyen de traitement des recours par lescours administratives, la Partie indique qu'il était de 9,9 mois en 2022 et de
9,6 mois en 2021. Ces données concernent les affaires en général, et pas
seulement celles concernant l'accès aux documents publics. Une taxe de
270 euros est applicable aux procédures devant les cours administratives.
En ce qui concerne les recours devant la Cour administrative suprême, ledélai moyen de traitement en 2022 était de 7,2 mois et une taxe de 530 euros
est applicable. Aucun droit n'est perçu en cas de décision favorable à lapersonne demandeuse.
48.
Un refus d'accès à un document public est soumis à une procédure
de révision impliquant un réexamen par une autorité publique conformément
au §14(3) (2) et (3) de la loi finlandaise sur la transparence des activités
gouvernementales. La décision de l'autorité publique peut ensuite fairel'objet d'un recours devant une cour administrative.
49.
Le 22 septembre 2020, la Finlande a soumis une déclaration au
Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, indiquant que « [l]eGouvernement de la République de Finlande déclare que, en raison d'une
erreur administrative, les déclarations suivantes, contenues dans la décision
du Président de la République de Finlande en date du 13 janvier 2015 surl'acceptation de la Convention, et communiquées au Secrétariat Généralaprès le dépôt de l'instrument d'acceptation de la Convention, doivent êtreconsidérées comme déposées simultanément avec ledit instrument. Le
Gouvernement de la Finlande déclare que : « [...] les dispositions de l'article
8 de la Convention concernant la procédure de recours ne s'appliquent pas
à une décision prise par le Président de la République en réponse à une
demande d'accès à un document ».
50.
L'AIG rappelle que l'article 20 de la Convention prévoit que « [t]oute
Partie peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son
instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion, faire
une ou plusieurs des déclarations prévues aux articles 1.2, 3.1 et 18. Elle
notifie toute modification de ces informations au Secrétaire Général duConseil de l'Europe ». Comme indiqué dans le Rapport explicatif de laConvention (§103), l'article 20 permet aux Parties à la Convention de fairedes déclarations par rapport à des articles spécifiques ou d’indiquer lamanière dont certains articles s’appliqueront.

36

51.
La déclaration du gouvernement finlandais ne concerne aucune desdispositions de la Convention visées à son article 20. L'exclusion del'application de l'article 8 dans le cas des décisions prises par le Président
de la République en réponse à une demande d'accès à un document,
semble aller au-delà d'une simple spécification ou clarification du sens que
la Partie attribue à l'article 8 de la Convention. L'AIG considère que, selon
les termes utilisés dans la déclaration, son résultat effectif est l'exclusion del'effet juridique de l'article 8 de la Convention sur la Partie en ce qui concerne
les décisions pertinentes prises par le Président de la République. Ainsi, ladéclaration du Gouvernement finlandais relative à l'article 8 de la Convention
doit être considérée comme ayant le même effet qu'une réserve.
52.
L'AIG note que la Convention de Tromsø ne contient pas dedisposition sur les réserves. Conformément aux principes généraux du droit
international codifiés à l'article 19 de la Convention de Vienne sur le droit destraités (1969), une réserve à la Convention de Tromsø est admissible
lorsqu'elle ne porte pas atteinte à son objet et à son but.
53.
La déclaration de la Finlande exclut l'effet juridique de l'article 8 de laConvention en ce qui concerne les décisions du Président prises en réponseà des demandes d'accès à des documents publics. L'article 8, paragraphe
2, de la Convention prévoit qu'« un demandeur A toujours accès à une
procédure rapide et peu coûteuse de réexamen par une autorité publique ou
de recours conformément au paragraphe 1 ». Cette disposition énonce une
obligation fondamentale de la Convention qui est soulignée par l'utilisation
de l’expression « toujours ». Elle prévoit deux procédures de recours
possibles en cas de refus d'accès ou d'autres plaintes de la personne
demandeuse. L'exclusion de l'article 8 porte atteinte à un élément essentiel
nécessaire à l'équilibre global des droits et obligations de la Convention.
Toutefois, cette exclusion a une portée très limitée et ne compromet pas laraison d'être de la Convention. Par conséquent, l'AIG conclut que ladéclaration finlandaise, considérée comme une réserve, ne porte pasatteinte à l'objet et au but de la Convention.

X.

Article 9 - Mesures complémentaires

54.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
prévoit l'obligation légale pour les autorités de promouvoir la transparencede leurs activités, lorsque cela est nécessaire à cette fin, de produire desguides, des statistiques, d'autres publications et d'autres documents
pertinents (§20(1)). On peut supposer que ces documents contiennent desinformations sur le droit d'accès aux documents publics et sur les modalité
pour l’exercer, conformément à l'article 9, paragraphe 1, de la Convention.

37

55.
Les mesures relatives à la gestion des documents au titre de l'article
9, paragraphe 1, alinéas c et d, sont signalées par la Finlande comme étant
régies par la loi sur la gestion de l'information dans l'administration publique(906/2019). Cette loi prévoit qu'une autorité tient un registre des affaires
examinées ou en cours d'examen par elle et qu'elle inscrit sans délai un
document qu'elle a reçu ou rédigé dans le registre des affaires. En vertu du§28 de cette loi, les autorités doivent maintenir une description des bases dedonnées et des registres d'affaires qu'elles gèrent et publier cette description
dans un réseau public de données, dans la mesure où l'accès aux
informations contenues dans la description n'est pas limité. Les autorités ont
le devoir de gérer leurs systèmes d'information de manière à faciliter lapublicité des documents et de définir des modèles de gestion de l'informationqui permettent la mise en œuvre du droit d'accès à l'information (avec les
restrictions applicables) et traitent les questions d'archivage et de destruction
des ensembles de données. L'entité qui gère l'information doit disposer,
entre autres, d'instructions actualisées sur le droit d'accès à l'information etle personnel concerné doit pouvoir suivre une formation sur la publicité et lesecret des documents.

XI. Article 10 - Documents rendus publics àl'initiative des autorités publiques56.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
prévoit l'obligation légale pour les autorités de promouvoir la transparencede leurs activités et, si nécessaire, de produire des guides, des statistiques
et d'autres publications ainsi que d'autres documents pertinents (§20(1)).
Les autorités doivent faire connaître leurs activités et services ainsi que lesdroits et obligations des particuliers et des entreprises dans les domaines
relevant de leur compétence (§20(2)).

XII. Conclusions et recommandations
57.
La Finlande a intégré dans sa loi sur la transparence des activités
gouvernementales les exigences de l'article 1, paragraphe 2, alinéas a, i et
ii, de la Convention concernant les autorités publiques.
58.
Bien que la définition des documents publics contenue dans la loi
finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales soit
généralement conforme à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de laConvention, l'AIG considère que la qualification contenue dans le §5(2) dela loi, notamment que le document public est délivré « pour l'examen d'unequestion ou autrement en rapport avec une question relevant de lacompétence ou des fonctions de l'autorité » peut être perçue comme limitant38indûment le champ d'application de la loi finlandaise sur la transparence desactivités gouvernementales et n'est donc pas pleinement conforme àl'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de la Convention. L'AIG recommande quela Partie reconsidère cette qualification. L'AIG note qu'un certain nombre dedocuments préparatoires/de travail sont exclus du champ d'application de laloi sur la transparence des activités gouvernementales en vertu de ses §5,§6 et §7 et rappelle qu'elle adoptera une position définitive sur la notion de« rédigé » prévu à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de la Convention à
l'issue de son cycle d'évaluation de référence.

59.
L'AIG considère que les conditions de l'article 2, paragraphe 1, de laConvention sont remplies.
60.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
prévoit des limitations du droit d'accès qui correspondent à celles envisagées
par l'article 3, paragraphe 1, de la Convention. Notamment celles prévues
aux :- §§24(1)-(2) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa a, de la Convention ;- §§24 (3)-(5) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa c, de la Convention ;- §(24) (6) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa i, de la Convention ;- §24(7) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa b, de la Convention ;- §§24(8)-(10) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas a et b, de la Convention ;- §24 (11) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa h, de la Convention ;- §24(12) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas g et h, de la Convention ;- §24 (13) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas g et h, de la Convention ;- §24 (14) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa j, de la Convention- §24 (15) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa e, de la Convention ;- §24 (16) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas f et g, de la Convention ;39

- §§24 (17)-(20) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas f et g, de la Convention ;- §24 (22) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa e, de la Convention ;- §24 (21) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa f, de la Convention ;- §§24 (23)-(32) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas f et i, de la Convention.

61.
L'AIG estime que la loi finlandaise sur la transparence des activités
gouvernementales répond à l'exigence du test de préjudice de l'article 3,
paragraphe 2, de la Convention. Les dispositions qui ne sont pas soumises
au test de préjudice (notamment celles relatives au secret absolu)
concernent principalement des données personnelles sensibles et sontréduites au minimum. Étant donné que le principe d'intérêt public supérieur
de l'article 3, paragraphe 2, de la Convention n'est pas inclut dans la loi
finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales, l'AIG
recommande à la Finlande d'envisager des amendements à cette législation
et d'examiner l'opportunité d'y prévoir ce principe.
62.
L'AIG considère que les exigences et les principes des articles 4, 5
et 6 de la Convention sont suffisamment garantis par la loi finlandaise sur latransparence des activités gouvernementales.
63.
L'AIG considère que les dispositions pertinentes de la loi finlandaise
sur la transparence des activités gouvernementales sont généralement
conformes aux principes de l'article 7, paragraphe 1, de la Convention, àl'exception de l'élément concernant les frais liés aux coûts de recherche etd'identification des informations demandées (§34(2) et (3)). L'AIG
recommande un éventuel réexamen de cet élément.
64.
La loi finlandaise sur la transparence des activités gouvernementales
est conforme à l'article 8 de la Convention. La déclaration de la Finlande
selon laquelle les dispositions de l'article 8 de la Convention concernant laprocédure de réexamen ne s'appliquent pas à une décision prise par lePrésident de la République en réponse à une demande d'accès à un
document doit être considérée comme ayant le même effet qu'une réserve.
Si l'exclusion de l'article 8 porte atteinte à un élément essentiel nécessaire àl'équilibre global des droits et obligations de la Convention, sa portée est très
limitée et ne compromet pas la raison d'être de la Convention. Par
conséquent, l'AIG considère que la déclaration finlandaise ne viole pas
l'objet et le but de la Convention.
65.
L'AIG considère que la Finlande a pris les mesures nécessaires pourmettre en œuvre les articles 9 et 10 de la Convention.

40

The Council of Europe Access Info Group – the AIG – is an independent groupof experts mandated by the Council of Europe Convention on Access to Official
Documents (Tromsø Convention) to monitor its implementation by the Parties.
The Tromsø Convention is the first international treaty recognising a general rightof access to official documents held by public authorities. It provides for minimum
rules to be applied in the processing of requests for access to information, a right toa remedy and additional measures, while offering the necessary flexibility to enable
the national legislations to foresee more extended access to official documents.
Restrictions of access are only permitted if they are intended to protect certain
interests and rights such as national security or private life.
The present report focuses on the implementation of the provisions of the Tromsø
Convention in the national freedom of information law. It underlines positive aspects
in guaranteeing the right to access official documents and provides suggestions
to further enhance the transparency of public authorities.

Le Groupe Accès à l’information du Conseil de l’Europe - l’AIG - est un grouped’experts indépendants mandaté par la Convention du Conseil de l’Europe surl’Accès aux documents publics (Convention de Tromsø) pour veiller à sa mise enœuvre par les Parties.

Le présent rapport se concentre sur la mise en œuvre des dispositions de laConvention de Tromsø dans la législation nationale sur la liberté d’information.
Il souligne les aspects positifs de la garantie du droit d’accès aux documents
publics et propose des suggestions pour améliorer encore la transparence desautorités publiques.

PREMS 071124

La Convention de Tromsø est le premier traité international à garantir un droit
général d’accès aux informations détenues par les autorités publiques. Elle prévoit
des règles minimales à appliquer dans le traitement des demandes d’accès àl’information, un droit de recours et des mesures supplémentaires, tout en offrant
la flexibilité nécessaire pour permettre aux législations nationales de prévoir unaccès plus large aux documents publics. Les restrictions d’accès ne sont autoriséesque si elles visent à protéger certains intérêts et droits, tels que la sécurité nationale
ou la vie privée.

ENG
FRA

www.coe.int

The Council of Europe is the continent’s leading
human rights organisation. It comprises
46 member states, including all membersof the European Union. All Council of Europe
member states have signed up to the European
Convention on Human Rights, a treaty
designed to protect human rights, democracy
and the rule of law. The European Court of
Human Rights oversees the implementationof the Convention in the member states.

Le Conseil de l’Europe est la principale organisationde défense des droits humains du continent. Il
comprend 46 États membres, dont l’ensemble
des membres de l’Union européenne. Tous les
États membres du Conseil de l’Europe ont signé laConvention européenne des droits de l’homme,
un traité visant à protéger les droits humains, ladémocratie et l’État de droit. La Cour européenne
des droits de l’homme contrôle la mise en œuvre
de la Convention dans les États membres.