解説①

最近の大規模災害が明らかにした
要支援者問題の根本原因2011 年の東日本大震災では、障害者手帳を持つ人の死亡率は全住民の死亡率の約 2 倍に上った。2016 年の熊本地震でも多くの障がい者や高齢者が必要な支援を受けられずに孤立し、取り残された。これらの問題の根本原因はどこにあるのか、どう解決すればよいのだろうか。

西日本豪雨と要支援者（1）要支援者に被害が集中した西日本豪雨
高齢者や子供、障がい者など、災害時に必要な情報を的確に把握し、自らを守るために安全な場所に避難するなどの行動を取ることが難しい人々の存在は、1987 年版の『防災白書』ではじめて指摘された。以来、さまざまな対策が採られてきたが、高齢者や障がい者に被害が集中しやすい現状は依然として改善されていない。
2018 年 7 月の西日本豪雨においても、そうした事態は変わらず見られた。この豪雨で堤防決壊による浸水など、甚大な被害を被った岡山県倉敷市
まび ちょう真備 町 では 51 人の死者が出たが、そのうちの約8 割に当たる 42 人が避難行動要支援者だった。なお、その中には、NHK の E テレ番組「ハートネット TV」に出演したこともあった M さん（27）とその娘の I ちゃん（5）も含まれていた。
M さんは、シングルマザーとして I ちゃんとともに真備町で自立生活を送っていた。M さんには軽度の知的障がいがあり、また、子育てなど多くの不安を抱えていたが、地域の基幹相談支援事業所のコーディネートにより、妊娠・出産や育児の相談に関しては保健師、共同作業での就労や Iちゃんの保育所利用、家事に関してはヘルパーの生活援助など、さまざまな保健・福祉サービスを活用して、I ちゃんとともに地域で自立生活を送っていた。しかし、豪雨によりその状況は一変することとなる。
2018 年 7 月 6 日、午後 10 時、倉敷市は真備町に同志社大学教授／インクルーシブ防災研究センター長

立木茂雄

避難勧告を発令した。M さんへの支援全般を統括していた基幹相談支援事業所の N さんによると、「地域の小学区に避難するように伝えたのですが、その地域の小学校の場所がわからないという15話になり、急いで警察をはじめ、いろいろなとこ明確かつ広範囲に表面化したのが 2011 年の東日ろに連絡を取ったのですが、誰も対応できる状況

本大震災である。震災で被災した岩手県・宮城ではないことがわかり、ちょっとまずい状況なの県・福島県では、多くの障がい者が被害を被った

かなというのは、そこではじめて感じた」という。

が、死亡格差には大きな地域差が存在していた。

（2）平時の福祉の仕組みに災害時の対策が

この震災で 10 名以上の直接被害が出た 3 県の被災

含まれていない

31 市町村について、横軸に全体死亡率、縦軸になお、その後も降り続く雨で、真備町を流れる

その市町村の障害者手帳を有する障がい者の死亡

小 田 川 と、その支流であり M さんの家の近くを率をとり、3 県それぞれに回帰直線を引いたもの

おだ がわ

すえ まさ がわ

1）

流れる末政川の水位が上昇 。午前 1 時 30 分に小が図 1 である。

田川の北側の地域に避難指示が発令される。すでその結果、回帰直線の傾き（全体死亡率に対すに車による移動は困難であり、隣町に住む N さんる障がい者死亡率の格差を示す）は、岩手県では助けに行くことができなかった。

1.19、福島県で 1.16 であったのに対し、被災 3 県

N さんは、「近所の住民や近くにいる人が、Mの人口の過半を占める宮城県では 1.92 となり、宮さん母子に声をかけてくれないか」と期待したも城県でだけ全体死亡率に対して障がい者の死亡格のの、彼女たちが近所の人たちと避難することは差は 2 倍弱にも及んだ 3）。

なかった。N さんは、「ひょっとしたら、彼女がこのように、宮城県における死亡格差が突出し頼る先を僕たちのような支援者だけにしていたのて高くなった原因として、施設ではなく、在宅では、多分僕らなのかなと思って、もっとご近所と暮らす障がい者の割合が高かったことがあげられのつながりをつくらせようという考えが全然なかる。すなわち、身体障がい者の施設入所率は、岩ったので、正直、そこがあるとちょっと違ったの

手県では 3.1％、福島県では 1.3％であったのに対かなという後悔はあります」と語っている。

し、在宅福祉や医療、看護などの体制が充実して一方、M さんの家事を支援していたヘルパーいた宮城県では 0.7％と群を抜いて低かった。しの I さんも、「M さんが周囲の人に助けを求めらかし、こうした平時の仕組みが、災害時の緊急対れないのか」を SNS で尋ねていた。しかし、M策と十分に連携していなかったことが、障がい者さんからの返事に書かれていたのは、「近所付きが取り残されやすいに状況を生み出していた 4）。

合いないから」という言葉だった。I さんも、M

なお、介護保険制度導入により、在宅サービスをさんの生活が「福祉のサービスが中心になってい利用しながら生活する高齢者も急増しているたた」「お隣近所の人とのかかわりといった話は聞め 5）、この平時の福祉と災害時の緊急対策の分断いたことはない」と語っており、福祉中心の生活の問題は、高齢者にも共通して起こり得る問題でが M さんと地域とのつながりを奪っていたことある。

を改めて思い知る 。

（2）施設の立地にも起因

2）

福祉・保健などのサービスを受けながら、高齢さらに、宮城県では、施設に入所していた高齢者や障がい者が在宅で暮らせる仕組みが整い、M者にも被害が集中しており、高齢者向けの施設入さんと I ちゃんも地域で自立生活を送ることがで所者の被害率は、岩手県 2.1％、福島県 0.4％に対きていた。しかし、そうしたサービスの利用計画して、宮城県は 5.2％と突出して高かった 6）。これには、災害時の対策が含まれていなかった。すなは施設の立地に起因するものと考えられる。2022

わち、M さんと I ちゃんが犠牲になった原因は、年度から施行される改正都市計画法で、レッドゾ

平時の福祉の仕組みが災害時の緊急対策と切り離ーン（災害危険区域など）では、福祉施設を建設され、連結されていなかったことにある。

してはいけないという判断が地方自治体によって

東日本大震災における要支援者（1）地域差がある死亡格差
平時の福祉と災害時の緊急対策の分断が、より
167）行われ（第 33 条の 8）、立地規制が可能になる。

しかし、2000 年に介護保険制度が始まって以来、建てられた高齢者向けの施設は、その多くが災害危険区域に設置されている。たとえば 2020 年 7 月

特集

県女川町

岩手
宮城
福島
岩手
宮城
福島

南三陸町

12.50%

宮城
y＝1.92 x（R2＝.946）

10.00%

誰一人取り残さない防災

岩手
y＝1.19 x（R2＝.995）

岩手；岩手：R2 線型＝0.985
宮城；宮城：R2 線型＝0.896
福島；福島：R2 線型＝0.283

大槌町

障がい者死亡率

陸前高田市

福島
y＝1.16 x（R2＝.641）

7.50%
東松島市 山元町

山田町

石巻市

5.00%

気仙沼市
新地町
楢葉町大船渡市 釜石市
2.50% 亘理町
名取市
浪江町
岩沼市
田野畑村
多賀城市
野田村相馬市双葉町
富岡町南相馬市
仙台市いわき市.00%
大熊町塩竈市
.00%

2.00%

4.00%

6.00%

8.00%

10.00%

全体死亡率

図1 東 日本大震災における全体死亡率と障がい者死亡率の比較（市町村別）
（出典：「災害と復興の社会学」立木茂雄、萌書房、2016 年）
ひこさんがわ

ちく ご がわ

く ま がわの九州豪雨では、彦山川・筑後川・球磨川という年 5 月に公布・施行された「改正災害対策基本3 つの 1 級河川の流域の浸水想定エリアには地域法」（以下、災対法）は、前者に切り込もうとす一帯の全高齢者施設の過半にあたる 255 施設が立るものである。同法では、避難行動要支援者名簿地しており、うち 147 施設は過去 10 年以内に開設に掲載された高齢者や障がい者などのうち「真にされたものであった 8）。

支援が必要な方」については個別避難計画の作成

東日本大震災では、宮城県の高齢者施設が、海が市町村の努力義務となった（49 条の 14）11）。こ辺の景観のよい、しかし津波ハザードに対して脆れは平時の福祉と災害時の対策を切れ目なく連結

9）弱な場所に集中して建てられていた 。また障がすることを目指している。

い者向けの施設にも共通する問題だが、福祉施設

なお、改正法と同時に公開された「避難行動要を安全な住宅地で建設しようとすると、「迷惑施支援者の避難行動支援に関する取組指針」（以設」として住民の反対運動が起こるため、結果と下、新ガイドライン）の 18 ～ 19 頁には、個別避して地価の安い、しかし危険な所に建てざるを得

難計画の作成が次の 7 つのステップに分けて示さ10）ないことも少なくない 。社会に根づく差別や排れている（図 2）。これらは 2016 年 4 月から始ま除の構造も、死亡格差を生み出す原因となり得る12）った大分県別府市での取り組み（別府モデル）のだ。

や、翌々年の 2018 年から始まった兵庫県市町へ

平時と災害時で「切れ目のない支援」を─避難行動要支援者の個別避難計画の作成─
このように高齢者や障がい者に被害が集中する
主な原因として、平時の福祉と災害時の緊急対策の分断と施設の立地問題があげられるが、2021の横展開の取り組みを参考にしつつ、兵庫県における 3 年間の実装経験から行政側の対応で必須とみなされた「庁内外の連携促進体制づくり」（ステップ 1）と、「支援の優先度決め」（ステップ 2）を新たに盛り込んだものである。
ステップ 1 は、庁内外における推進体制の整備
17

作成の優先度が高いと判断⇒市町村が支援し個別避難計画を作成【Step1】庁内外における推進体制の整備 、個別避難計画の作成・活用方針の検討
推進体制については、以下のような者の参加が考えられる（庁内：防災・消防等、福祉・保健・医療等 庁外：社協、福祉事業者、医療関係者等）【Step2】計画策定の優先度に基づき対象地区・対象者を選定
・計画策定の優先度を検討する① 地域におけるハザードの状況（洪水・津波・土砂災害等の危険度の想定）
・ 河 川：浸水想定区域など（「浸水深が●m以上」や「建物倒壊が予想される」地域など自治体の状況・実情に応じ設定）
・ 海 岸：津波災害特別警戒区域など
・ 傾斜地：土砂災害特別警戒区域など
等② 対象者の心身の状況、情報取得や判断への支援が必要な程度
・ 重度の要介護や障がいのある者等、人工呼吸器使用者、自力での判断や避難が困難な者③ 独居等の居住実態、社会的孤立の状況【Step3】福祉や医療関係者等に個別避難計画の意義（目的、制度概要、作成の必要性等）や事例を説明【Step4】避難支援者となる自主防災組織や地区住民に個別避難計画の意義、事例説明・関係者への説明が望ましい、また、研修を実施することも考えられる
・個別避難計画は「避難支援等関係者に平時から／災害時にも提供できる」ことを説明する【Step5】市町村における本人の基礎情報の収集、関係者との事前調整等
・避難行動要支援者名簿等に基づき必要な基礎情報を確認する
・避難支援等実施者の候補者に協力を打診する
・避難先候補施設の管理者等に避難の受入れが可能かどうか確認する【Step6】市町村、本人・家族、福祉や医療関係者等による個別避難計画の作成
・市町村や都道府県等が保有する情報を基に、個別避難計画に必要な情報を記入する
・避難行動要支援者に制度の概要や記載事項等を説明し、計画作成に同意か確認する
・避難行動要支援者本人の意向を確認する：「避難先」や「避難支援等実施者」等について
・避難行動要支援者に個別避難計画情報の平常時の外部提供について同意か確認する※
・避難行動要支援者に個別避難計画（素案）の訂正、追記等を依頼する （※ 条例に特別の定めがない場合）
・福祉や医療関係者等※が当事者と避難についての対話、意見交換する※ 自主防災組織や福祉専門職など関係者の参画が望ましい
・関係者が一堂に会する地域調整会議を開催することが望ましい
・本人の心身の状況等によっては、本人宅で情報共有、調整を行うことも考えられる・本人の意向を踏まえ、地域の関係者や施設管理者等と調整や検討を行う

・必要事項を記入した個別避難計画を本人に確認してもらう
・個別避難計画の作成完了【Step7】 作成したら終わりではなく実効性を確保する取組を実施
・避難支援等関係者に個別避難計画情報（避難支援等実施者・避難先等）を提供する
・避難支援等関係者への計画の提供 、更新、本人の状況等に応じた訓練の実施等を継続的に実施
・自主防災組織や福祉専門職など関係者と連携した取組が期待される・上記のステップは先行自治体を参考に作成。今後のモデル事業を基に改訂の可能性あり

図2

改正災害対策基本法・新ガイドラインに掲載された個別避難計画作成の具体的手順

（出典：「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針」内閣府（防災担当）、平成 25 年 8 月（令和 3 年5 月改定）、http://www.bousai.go.jp/taisaku/hisaisyagyousei/youengosya/r3/pdf/202105shishin.pdf）と個別避難計画の作成・活用方針の検討である。

ステップ 2 は、個別避難計画作成の優先度に基

この段階では、取り組みを推進するためのプロジづく対象地区・対象者の選定である。ここで避難ェクトチーム（連絡会議）などを開催することが行動要支援者リスト掲載者のうち、「真に支援が望ましい。なお、会議の構成に当たっては、防災必要な方」を絞り込む。その選定に当たっては、部局および福祉部局を中心に、保健関係部局、地地域におけるハザード（洪水や津波・土砂災害な域づくり担当部局なども参加し、また福祉事業者

どの危険度など）の状況や、避難行動要支援者や医療関係者などの庁外関係者にも開かれたもの（以下、要支援者）の心身の状況や情報取得や判とするべきである。

断への支援が必要な程度、そして居住実態を踏ま18

特集

えた社会的孤立の状況に基づいて行う。

誰一人取り残さない防災

害時のケア継続にも役立つことなどから、個別避ステップ 3 は、庁外の専門職向けの研修であ難計画作成の業務に、福祉専門職（介護支援専門る。この段階では、福祉や医療関係者などに対す員や相談支援専門員）の参画を得ることがきわめる個別避難計画の意義（目的、制度概要、作成のて重要であると明記している。

必要性など）や事例の説明を行う。

ステップ 7 では、避難訓練を実施する。計画のステップ 4 は、住民への説明会である。ここで作成は紙上でも可能だが、内容の改善や避難の実は災害時に要支援者の避難支援を担い得る自主防効性の向上につながると考えられるため、災害時災組織や地区住民に、個別避難計画の意義や事例ケアプランのシミュレーションとして継続的に実を説明する。なお、この時に地域の防災力の質の行する必要がある。また、この段階でも、自主防向上のために研修を実施することも考えられる。

災組織や福祉専門職等関係者と連携した取り組み

なお、新ガイドライン 67 頁で指摘されているよが求められている。なお、福祉専門職の関与はうに、避難支援の担い手となり得る人材や組織「業務」として行われるために、1 件当たり 7000は、地域によって異なるのが実情であり、実効性円の報酬が専門職に直接支払われるようにする地のある避難支援を計画するためには、避難支援等方交付税措置上のスキームも災対法改正・新ガイ関係者になり得る者の活動実態を把握して、当該ドライン公開と同時に導入されている。

地域における避難支援等関係者を決定する必要がある。それゆえ、災害対策基本法では、その際、当事者参画の必要性とこれを促す仕組み

消防機関、都道府県警察、民生委員、市町村社会以上が、新ガイドラインにおいて示された個別福祉協議会、自主防災組織が避難支援関係者とし避難計画作成の具体的プロセスだが、計画を実効て例示されているが（49 条の 11 の 2 項）、これら性のあるものにするためには、当事者の参画を促に限定することなく、地域に根差した幅広い団体す仕組みを制度として保障する必要がある。の中から、地域の実情により避難支援者を決める必要がある。

2015 年 12 月 28 日 か ら 2016 年 2 月 10 日 に か けて、NHK の E テレ番組「ハートネット TV」取材

ステップ 5 は、市町村における要支援者の基礎班と日本障害フォーラム（JDF）が障がい当事者情報の収集および関係者との事前調整などであに対して行った調査では、災害対策のキーワードる。ここでは、避難行動要支援者名簿をもとにしである「避難行動要支援者（災害時要援護者）名

た避難計画作成の優先度に基づいて必要な基礎情簿」「福祉避難所」「個別（避難）計画」につい報を確認し、避難支援等実施者の候補者に協力をて、いずれかの言葉 1 つでも「知っている」と答打診する。また、避難先候補施設の管理者などにえたのは全体の半数未満にとどまった。

避難の受け入れが可能かどうか確認する必要があ

ま た、2015 年 12 月 1 日 か ら 2016 年 1 月 10 日 にる。そして、実際の避難移動時にはどのような課かけて同じ「ハートネット TV」取材班が南海ト題があるのかを福祉専門職がアセスメントし、ラフ地震ならびに首都直下地震の警戒区域に指定「近隣からの避難移動時の声かけ」「3 人体制でのされた 923 自治体を対象に行った調査（有効回収移動介助」といった具体的な必要性（ニーズ）を数は 658 自治体、回収率 71.2％）によると、調査文書化し、ステップ 6 の地域調整会議に備える。の時点で個別計画の作成に取り組んでいた自治体

ステップ 6 では、市町村関係者、本人・家族、は全体の 34.1％にのぼっていたが、既述の NHK福祉や医療関係者、地域組織の役員の参画によると JDF による当時者調査の回答では、障がい当地域調整会議における検討を踏まえて個別避難計事者が報告する策定済みの率は 4.8％に過ぎなか画を作成する。なお、ガイドラインでは、日頃かった 13）。

らケアプランなどの作成を通じて、要支援者の状

こうしたギャップは、これまでの個別避難計画況をよく把握しており、信頼関係も期待できるこづくりは、行政の防災・危機管理部局や住民組織と、また個別避難計画は平時のケアプラン作成に中心で進められる傾向にあり、当事者の参画が十あわせて行うことが効果的であること、さらに災分実現できていなかったためと考えられる。しか19

し、これでは「私（障がいのある人）たちのことを、私たち抜きには決めないで」を原則にする「誰一人取り残さない防災」は実現できない。
こうした事態を改善するためには、解説②で後述するように、インクルージョン・マネージャー（IM）を置き、当事者の参画を促す仕組みをつくり上げる必要がある。これに加え、行政には、障がいのある人の計画相談に従事する相談支援専門員や、介護保険制度のケアプラン作成に従事する介護支援専門員（ケアマネジャー）といった専門
14）職の伴走が求められる 。
新ガイドラインの 85 頁よび 123 頁では、ステップ 6 の地域調整会議の開催にあたり、「避難行動要支援者と関係者が、円滑に意思疎通ができるようにするなど、本人の状況に応じた合理的配慮がなされることが望ましい」とされているが、相談支援専門員やケアマネジャーの業務としての関与は、「障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律（略称：障害者差別解消法）」で、行政や民間業者に提供が義務づけられている合理的配慮に該当する 15）。同法の理念を災害時においても活かし、「誰一人取り残さない防災」を実現するためにも、求められる措置なのである。
参考文献
1）海津正論「倉敷市真備町における西日本豪雨災害時の洪水流について」『E-journal GEO』14（1）、（日本地理学会、2019 年）、
53-59 頁
2）NHK ハートネット TV「地域で暮らすということ～西日本
豪雨 被災した障害者～」2018 年 10 月 30 日放送／立木茂
雄「誰一人取り残されない防災をめざして～根本原因に対する根本的対策とその具体的段取りを中心に～」、『消防防災の科 学 』No.145（ 消 防 防 災 科 学 セ ン タ ー、2021 年 夏 季 号 ）、
9-10 頁
3）Shigeo Tatsuki,“Old Age, Disability, and the Tohoku-Oki
Earthquake”, Earthquake Spectra, 29（S1）,2013, p. S415
4）立木茂雄・川見文紀「障がいのある人の防災対策─避難、避難生活から生活再建までを視野に入れて」、『総合リハビリテーション』第 49 巻 3 号（医学書院、2021 年 3 月）、261-262
頁／立木茂雄「誰一人取り残されない防災をめざして～根本原因に対する根本的対策とその具体的段取りを中心に～」、
10-11 頁
5）立木茂雄「i-BOSAI：誰一人取り残さない防災─平時と切れ目のない福祉と防災の連結」、『労働の科学』Vol.75（10）（大原記念労働科学研究所、2020 年 10 月号）、4-5 頁
6）立木茂雄「誰一人取り残さない防災に向けて、インクルージョン・マネージャーが身に着けるべきこと─越境、連結、参画、恊働」、『消防防災の科学』No.144（消防防災科学センタ

20ー、2021 年春季号）、41 頁
7）「都市計画法（昭和四十三年法律第百号）施行日：令和四年四月一日（令和二年法律第四十三号による改正）」、e-GOV
法令検索、＜ https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=343
AC0000000100_20220401_502AC0000000043 ＞（2022 年 1 月
2 日取得）
8）NHK ニュース「なぜ急増？

震災リスク地域の施設」おはよう日本、2020 年 9 月 1 日放送
9） 立木茂雄「誰一人取り残さない防災に向けて、インクルー
ジョン・マネージャーが身に着けるべきこと─越境、連結、参画、恊働」、41 頁
10）立木茂雄「誰一人取り残されない防災をめざして～根本原因に対する根本的対策とその具体的段取りを中心に～」、11 頁
11）「災害対策基本法（昭和三十六年法律第二百二十三号）施行日：令和三年九月一日（令和三年法律第三十六号による改正 ）」、e-GOV 法 令 検 索、 ＜ https://elaws.e-gov.go.jp/
document?lawid=336AC0000000223 ＞、（2021 年 12 月 31日取得）
12）立木茂雄『誰一人取り残さない防災に向けて、福祉関係者が身につけるべきこと』萌書房、2020 年
13）立木茂雄「誰ひとり取り残されない防災をめざして」、『国民生活』No.74（2018 年 9 月号）、11 頁／立木茂雄「平時と災害時の配慮を切れ目なくつなぐ─排除のない防災へ─」、『生活協同組合研究 ,』506（2018 年 3 月号）、17 頁
14）立木茂雄「平時と災害時の配慮を切れ目なくつなぐ─排除のない防災へ─」、18 頁
15）「障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律（平成二十五年法律第六十五号）施行日：平成 28 年 4 月 1 日」、
e-Gov 法 令 検 索、 ＜ https://elaws.e-gov.go.jp/document?
lawid=425AC0000000065 ＞、（2021 年 12 月 31 日 取 得 ）。
なお、合理的配慮の提供に関しては、これまでは民間の事業所には努力義務とされていたが、2021 年 5 月の同法の改正により、合理的配慮の提供は企業や店舗など事業者にも義務として課されることになった。

執筆者紹介

同志社大学 社会学部 教授／
同志社大学 インクルーシブ防災研究センター長
立木茂雄
1955 年、兵庫県生まれ。1978 年、関西学院大学社会学部卒。同社会学研究科修士課程修了後、1980 年よりカナダ政府給費留学生としてトロント大学大学院に留学。MSW（マスター・オブ・ソーシャルワーク）ならびに Ph.D.（ドクター・オブ・フィロソフィー）修得。1986 年より関西学院大学社会学部専任講師・助教授・教授を経て 2001 年４月より現職。
専門は福祉防災学・家族研究・市民社会論。特に大災害からの長期的な生活復興過程の解明や、災害時の要配慮者支援のあり方など、社会現象としての災害に対する防災学を研究。