IMPLEMENTATION OF THE
COUNCIL OF EUROPE CONVENTION
ON ACCESS TO OFFICIAL DOCUMENTS(CETS No.205 - TROMSØ CONVENTION)MISE EN ŒUVRE DE LA
CONVENTION DU CONSEIL DE L’EUROPE
SUR L’ACCÈS AUX DOCUMENTS PUBLICS(STCE N° 205 - CONVENTION DE TROMSØ)BASELINE
EVALUATION REPORTRAPPORT D’ÉVALUATIONDE RÉFÉRENCE

MONTENEGROMONTÉNÉGROBaseline Evaluation Report on theimplementation of the Council of Europe
Convention on access to official documents(CETS No. 205 –Tromsø Convention)
MONTENEGRO-------------

Rapport d’évaluation de référence sur la mise enœuvre de la Convention du Conseil de l’Europe
sur l’accès aux documents publics (STCE n° 205– Convention de Tromsø)
MONTÉNÉGROAll requests concerning the reproduction
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Coopération intergouvernementale en matière dedroits humains.
Mise en page : SPDP, Conseil de l’Europe© Conseil de l’Europe, 16 juillet 2024
Imprimé dans les ateliers du Conseil de l’Europe

2

TABLE OF CONTENTS
I.

Introduction .................................................................................. 5

II.

Article 1 – General Provisions ...................................................... 6

III.

Article 2 – Right of access to official documents ........................... 7

IV.

Article 3 – Possible limitations to access to official documents ..... 8

V.

Article 4 – Requests for access to official documents ................... 9

VI.

Article 5 – Processing of requests for access to official
documents ................................................................................. 10

VII.

Article 6 – Forms of access to official documents ....................... 12

VIII. Article 7 – Charges for access to official documents .................. 12
IX.

Article 8 – Review procedure...................................................... 13

X.

Article 9 – Complementary measures......................................... 14

XI.

Article 10 – Documents made public at the initiative of the
public authorities ........................................................................ 14

XII.

Conclusions and recommendations ........................................... 15

3

TABLE DES MATIÈRES

I.

Introduction ................................................................................ 17

II.

Article 1 - Dispositions générales ............................................... 18

III.

Article 2 - Droit d'accès aux documents publics .......................... 19

IV.

Article 3 - Limitations éventuelles de l'accès aux documents
publics ........................................................................................ 20

V.

Article 4 - Demandes d'accès aux documents publics ................ 22

VI.

Article 5 - Traitement des demandes d'accès aux documents
publics ........................................................................................ 22

VII.

Article 6 - Formes d'accès aux documents publics ..................... 24

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents publics ......................... 25
IX.

Article 8 - Procédure de révision ................................................ 25

X.

Article 9 - Mesures complémentaires ......................................... 26

XI.

Article 10 - Documents rendus publics à l'initiative desautorités publiques ..................................................................... 27

XII.

Conclusions et recommandations .............................................. 28

4

(English version)

I. Introduction
1.
The Council of Europe Convention on Access to Official Documents(CETS No.205, hereinafter “the Convention”) entered into force on 1
December 2020. It is the first binding international legal instrument torecognise a general right of access to official documents held by publicauthorities.
2.
The Convention lays down minimum obligations for its Parties on thescope of the right to access official documents upon request, the balancing
exercise between the protection of the public interest in transparency andthe protection of other legitimate rights and interests, the procedures forhandling a request for access and the review of decisions. It also sets out
other measures to ensure the transparency of public authorities’ activities
such as those relating to the management of documents and publication of
official documents at the authorities’ own initiatives.
3.
An important added value of the Convention is its monitoringmechanism which consists of the Council of Europe Access Info Group (“theAIG”) and the Consultation of the Parties. The AIG is composed of aminimum 10 and a maximum of 15 independent and impartial experts
appointed on the basis of their recognised expertise in the field of access to
official documents. On 31 March 2022, the Consultation of Parties elected 10
members for a period of four years, renewable once. The AIG’s task is tomonitor the implementation of the Convention by the Parties, notably
reporting on the adequacy of the measures in law and practice taken by theParties to give effect to the provisions set out in the Convention.
4.
This report is part of the baseline evaluation carried out by the AIG
on the basis of the report submitted by Montenegro pursuant to Article 14,
paragraph 1, of the Convention. As a first step, the Party responded to adetailed questionnaire prepared by the Secretariat pending the election of
the member of the AIG. The questionnaire was later endorsed by the AIG.
Some aspects of the information provided were clarified by the Party
following a request for additional information by the AIG. Another source of
information for the work of the AIG is civil society. Therefore, it maintained
contacts with two international non-governmental organisations, namely
Access Info Europe and Article 19, and received comments from the first on
the information that the Party had provided. In the spirit of dialogue with theParties to the Convention, the AIG requested comments from Montenegro in
the elaboration of the present report which were considered before its
adoption. This report will be published together with any further comments
received by the Party after its adoption.

5

5.
The baseline evaluation focuses on the legislative act whose main
objective is to regulate the right to access official documents, that is the Law
on Free Access to Information1. Other specialised legislation, such as thaton archives or legislation which may contain provisions that regulate accessto specific types of information, for example, information containing personaldata, information of relevance to national or public security, information
belonging to the banking sector, is not analysed in the present baseline
evaluation. Such analysis would have required more complete informationby the Party and an in-depth examination of numerous other laws which was
not feasible in the current evaluation round carried out by the AIG covering
11 Parties to the Convention. The AIG, therefore, plans to evaluate theimplementation of the Convention by its Parties in specific sectors in its
subsequent evaluation rounds in accordance with its Rules of Procedure.
Having considered the different approaches taken by the Parties, the AIG
will adopt its position on the concept of “drawn up” provided for in Article 1,
paragraph 2, of the Convention after its baseline evaluation.
6.
This report is intended to assist the Party in its efforts to ensurecompliance with the Convention.

II.

Article 1 – General Provisions

The meaning of public authorities
7.
The Law on Free Access to Information (Article 9) applies tolegislative, executive, judicial, administrative, local self-government andadministrative authorities without any distinction as to their administrative
functions or other activities. It also applies to companies, or any other legal
person founded or co-founded by the State, or owned by the State or local
self-government authorities, legal persons financed from public resources aswell as natural persons, entrepreneurs or legal persons having public
responsibilities or managing public funds. Therefore, it can be said that all
authorities within the meaning of Article 1, paragraph 2, sub-paragraph a, of
the Convention fall within the scope of the Law on Free Access toInformation.
The meaning of official documents
8.
According to the Law on Free Access to Information (Article 10),
information is a document in written, printed, video, audio, electronic or any
other form regardless of its contents, author, date and time of creation, orclassification system. This includes a copy of the document or part thereof.
The Law applies to information held by public authorities, which means
factual possession of the requested information by a public authority,
1

At the time of the adoption of this report, the AIG has been informed that amendments to the Law
on Free Access to Information are pending before the Parliament.

6whether its own or reported to it by other agencies or third persons,regardless of the grounds and manner of acquisition (Article 9). This broad
definition of official documents is in line with Article 1, paragraph 2, subparagraph b, of the Convention.

III. Article 2 – Right of access to official
documents
9.
The right to access information held by State bodies andorganisations is guaranteed by Article 51 of the Constitution of Montenegro.
10.
Under the Law on Free Access to Information, the right of access to
information includes the right of every national or foreign legal or natural
person to ask for and receive information regardless of the purpose and thedata it consists of, and without being obliged to state the reasons or explain
the interests in seeking access to the information (Articles 3 and 10).
11.
Article 6 states that public authorities shall provide legal or physicalpersons with access to information on an equal basis and under equal
conditions, unless otherwise stipulated in this Law. The Party has explainedthat the only differentiated treatment of applicants that is permitted by law
concerns provision of access to information to individuals with disabilities. In
these cases, authorities are obliged to provide information in a manner andformat that responds to the specific requirements and abilities of theindividuals concerned.2
12.
The Law on Free Access to Information affirms the right of access as
an enabler of transparency and accountability of public authorities (Article 4)
and the public’s right to know about information held by public authorities asa means of exercising human rights and fundamental freedoms andexercising democratic control over authorities (Article 5). A strong
presumption in favour of access to information held by public authorities islaid down in Article 7 of the law, which states that access to information is of
public interest. Presumably these principles support an interpretation of thelaw in favour of the exercise and enjoyment of the right of access.
13.
The Law on Free Access to Information implements the principles
and the requirements of Article 2 of the Convention.

2

AIG/Inf(2023)18REV

7

IV. Article 3 – Possible limitations to accessto official documents
14.
The right of access to information held by public authorities may be
restricted only for protecting a list of interests specified in the Law on Free
Access to Information (Article 7) and/or further regulated by specific laws.
15.

The interests provided for in:- Article 14(1) of the Law correspond to the legitimate aims provided
for in Article 3, paragraph 1, sub-paragraph f, of the Convention;3- Article 14 (2) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs a, b and h, of the Convention;- Article 14(3) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph c and i, of the Convention;- Article 14(4) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3 paragraph 1, sub-paragraphs d, e and k, of the Convention;- Articles 14(5) and (6) correspond to the legitimate aims provided forin Article 3, paragraph 1, sub-paragraph f and g, of the Convention.

16.
The Law on Free Access to Information requires the public authority
to review the information upon receipt of a request for access to it. Article 16of the Law mirrors to a large extent the harm test required under Article 3,
paragraph 2, of the Convention. Accordingly, access to information shall be
restricted if its disclosure would significantly jeopardise the legitimate
interests set out in Article 14 or if it is possible that such disclosure would
cause harm to them that is greater than the interest of the public to have theinformation, unless there is a prevailing public interest prescribed in
Article 17 of the Law.
17.
The harm test is also applied to information classified under the Law
on Data Secrecy (relating to protection of security, defence, foreign,monetary and economic policy of the state) pursuant to Article 14(2) of the
Law on Free Access to Information.
18.
However, the harm test does not apply to “data contained in
information proclaimed as classified by a foreign state or an internationalorganisation” (Article 16, 5th paragraph), which, as the Party has explained,
covers information classified by other states or international organisations
that may be exchanged with domestic public authorities in the framework of

3

Certain categories of personal data including those regarding persons exercising public functions,data concerning the income, property and conflict of interests of those covered by the law regulating
the prevention of conflicts of interests, and data concerning allocation of public funds except socialwelfare data are not exempt from access (Article 14, 1st paragraph).

8

their cooperation. 4 It appears that this limitation is set down in law in theinterest of protecting public security and international relations, which would,
in principle, be in line with Article 3, paragraph 1, of the Convention. Given
that no harm test can be applied to the release of the information concerned,
it can be concluded this is an absolute limitation. The AIG notes that an
unconditional exemption would be possible for extremely sensitive
information and recalls that absolute statutory exceptions should be kept toa minimum (Explanatory memorandum to the Convention §38). While itappears that this is the only absolute statutory exception in the Law on Free
Access to Information, it is of concern that all the information classified byother states and international organisations is by default considered as
extremely sensitive and thereby exempt from the right of access.
19.
Furthermore, the public authority must weigh the public interest in
maintaining the exemptions set out in Article 14 and the public interest in
disclosing the information. Article 17 provides guidance to public authorities
to identify and assert the existence of a prevailing public interest in
disclosure, with reference to information relating to, for example, corruption,
non-observance of regulations, or abuse of authority in exercising public
function, the potential commission of a criminal offence, maladministration of
public revenues, threats to public security, life, public health or theenvironment. This provision is in line with Article 3, paragraph 2, of theConvention.
20.
The Law on Free Access to Information (Article 15) sets specific time
limits for restricting access to personal data of witnesses and collaboratorsof justice and information relating to deliberations in the performance ofofficial duties. It also refers to other laws, such as the Data Secrecy Law,regarding time limits applicable to classified information or legislation on
intellectual property concerning information restricted for the purpose ofprotecting private and commercial interests. It is not clear if time limits apply
to other exemptions.

V. Article 4 – Requests for access to official
documents
21.
The Law on Free Access to Information (Article 3) explicitly provides
that the applicant shall not be obliged to provide reasons or explanations
regarding the request.
22.
It is not possible under the Law on Free Access to Information torequest access to information in an anonymous manner.

4

AIG/Inf(2023)18REV

9

23.
Requests for information may be submitted to the public authority inwriting or orally (Article 18). Written requests should be submitted to theauthority in person, by mail, e-mail or fax or other means (e.g., through thee-Government portal, a platform centralising services provided electronicallyby public authorities). A receipt for the request should be issued by the publicauthority upon request.
24.
While a public authority may introduce a form for submitting requests
for access to information, it is nevertheless obliged to process any request
which is not submitted in that form (Article 19). The content of a request is
defined with reference to the name of the information to which access isrequested or data that allows for its identification; the form in which therequester wishes to access the information; and information about theidentity and address of the requester (Article 19).
25.

Overall, these provisions are in line with Article 4 of the Convention.

VI. Article 5 – Processing of requests foraccess to official documents
26.
Article 20 of the Law on Free Access to Information lays down ageneral obligation of the public authority to assist an applicant to access therequested information. When the request is incomplete or illegible, the Law
provides a specific procedure according to which the applicant is invited tocorrect the request’s deficiencies and is provided with instructions on how toremedy them. Failure to do so will lead to the public authority dismissing therequest (Article 28). While the effect of this procedure depends on its
practical implementation, the relevant legal provision does not set out a dutyof the public authority to help the requester identify the requested official
document pursuant to the requirement of Article 5, paragraph 1, of theConvention. The AIG recommends that the Party considers clarifying thisduty in the law.
27.
When the public authority does not hold the requested information, it
should without delay transfer the request to the competent authority andinform the requester of information. The only condition attached to thetransfer is that the public authority knows who the competent authority is.
Should this not be the case, the request is dismissed by the public authority(Article 28). These provisions are in line with Article 5, paragraph 2, of theConvention.
28.
Article 6 of the Law on Free Access to Information lays down ageneral principle that applicants shall be treated on an equal basis and underequal conditions and seems to suggest that in specific cases provided for by
the law requests can be treated differently (see also paragraph 11 of the10

present report). The Party has provided information that these cases concern
requests for access to information by disabled persons.5 On this basis, theAIG is satisfied that these provisions of the law are in line with Article 5,paragraph 3, of the Convention.
29.
A deadline of 15 working days for deciding on a request for accessand communicating it to the applicant is set by the Law on Free Access toInformation (Article 31). It can be extended by a further 8 days in case of
requests for access to voluminous information or classified information orwhen searching for the requested information disturbs the performance orregular activities of the public authority. The law sets an obligation to informthe requester about the extension.
30.
A decision on an applicant’s request for access to an official
document should be executed within three working days following thedelivery of the decision to the applicant or submission of proof of payment ofcosts, as laid down in (Article 32). While the second part of this provision
could raise potential obstacles for the exercise of the right of access in cases
when the applicant wishes to challenge the application of fees by theauthority, the AIG considers that the provisions of the law meet therequirements of promptness and reasonableness of the time limits specified
beforehand for dealing with requests for access to official documents, as
required by Article 5, paragraph 4, of the Convention
31.
A request for information shall be refused if it requires that new
information be generated, if the applicant has been granted access to
identical information in the previous six months and when the restrictions ofArticle 14 apply (Law on Free Access to Information, Article 29). The AIG
notes that refusals of vexatious requests, including repeated requests for thesame document within a very short space of time by the same applicant, may
be justified in view of Article 5, paragraph 5, sub-paragraph ii, of theConvention (see Explanatory Report to the Convention, §52). The period of
six months cannot, however, be reasonably considered as a very short spaceof time so as to render a repeated request vexatious and, therefore,
manifestly unreasonable. A refusal decision should provide detailed
explanation of the reasons for which access was refused (Article 30). These
provisions are in line with Article 5, paragraph 5, and paragraph 6, except forthe provision that the repetitive requests for the same information within six
months can always be dismissed. The AIG recommends that the Party
considers bringing Article 29(2) in line with Article 5, paragraph 5, subparagraph ii, of the Convention.

5

AIG/Inf(2024)09

11

VII. Article 6 – Forms of access to official
documents
32.
The right of the applicant to choose the form of access – direct
inspection, transcription, scanning of information or copy thereof on thepremises of the public authority, receiving of a copy in person, by mail oremail – and the corresponding obligation of the public authority to grant
access in the preferred form of the requester unless technically unfeasible
are laid down in Article 21 of the Law on Free Access to Information. To
respond to the applicant’s preference the public authority will convert,
wherever possible and appropriate, a document from the existing format into
electronic or analogue formats. The public authority shall grant access todisabled persons in a format that is fitting to their needs (Article 23).
33.
Special rules for inspection on the premises of the public authorities
apply to requests for access to public registry and public records. The factthat access to such information is granted without a decision and within daysof submission of request for access to it suggests a more flexible regime.
34.
Where restrictions under Article 14 of the Law on Free Access toInformation apply to part of the requested information, access to theremainder is guaranteed (Article 24). The applicant shall receive a copy of
the information with indications of the information that has been deleted(lines, paragraphs, pages). The deletion should not destroy or damage thetext of the content of the information.
35.
Where the requested information is already published and available
on the internet, the public authority simply informs the applicant in writing
where the requested information can be found (Article 26).
36.
The provisions of the Law on Free Access to Information meet therequirements of Article 6 of the Convention.

VIII. Article 7 – Charges for access to official
documents
37.
The inspection of official documents on the premises of the publicauthority is free of charge, which is in line with Article 7, paragraph 1, of theConvention.
38.
No fees are charged at the time of submission of a request for
information to a public authority. When the latter decides on the request, it
determines the cost of the procedure in line with the principle that this entails
the actual costs incurred by the public authority when copying documents
and delivering information to the requester and the regulation adopted by the12Government (Law on Free Access to Information, Article 33). The publicauthority shall assume the costs of processing requests submitted bydisabled persons and waive any fees in any other cases if the costs do not
exceed €3. No charges are applied for the first 20 pages. For any additional
page, a fee of €0.03 per page is charged. These provisions are in line with
Article 7, paragraph 2, of the Convention.

IX. Article 8 – Review procedure
39.
The Law on Free Access to Information provides that “[a] complaint
may be lodged against the decision on request for access to information for
the violation of rules of procedure, incompletely or incorrectly defined factual
state and misapplication of material law” (Article 35). It appears that thisprovision lays down a limited number of grounds for complaining against adecision, some of which are not immediately clear – for example the meaningof incompletely or incorrectly defined factual state. While these grounds do
not explicitly mention denial of a request for access, this can be presumed
from Article 34 which deals with the right to complain against the act of theauthority deciding on a request for access to official documents.
40.
A complaint may be filed with the public authority deciding on therequest for access and the supervisory Authority for Protection of Personal
Data and Free Access to Information within 15 days of the decision (Articles
34 and 35). The supervisory Authority may carry out inspection to verify if therequested information is available to the public authority concerned, request
information and data from it and finally demand that complete and partial
access to the requested information be granted. The Authority renders its
decision around 15 calendar days from the submission of the complaint.
41.
In addition, the applicant or an interested third party are entitled tocourt protection in accordance with the law governing administrative dispute
proceedings (Article 44, 3rd paragraph of the Law of Free Access toInformation). The procedure for adjudicating a legal action in relation toaccess to information shall be urgent. The Party has also stated that,
pursuant to the Law on Administrative Disputes, a complaint may be filedwith an administrative court within 20 days of the receipt of the decision. The
average duration of disputes concerning access to information cases for theperiod 1 January to 3 October 2023 was 384,5 days which is lower toaverage duration for the period 1 January 2022 to December 2022, that was
494 days. A decision of the Administrative Court can be appealed to theSupreme Administrative Court within 60 days. While Article 44 of the Law ofFree Access to Information is in line with the principle of Article 8, paragraph
2, of the Convention that the review procedure should be expeditious, theduration of more than one year of court proceedings would not reflect therequirements of Article 8, paragraph 2, of the Convention. The Law on Court

13

Fees and the Tax Tariff applies to the filing of complaints with the Court. No
further information is provided on the fees applicable.
42.
Noting that its conclusions are limited to the Law on Free Access toInformation and with the reservation that the wording of its Article 35 is notclear in certain aspects, the AIG considers that the provisions of the Law on
Free Access to Information are in line with Article 8 of the Convention.

X. Article 9 – Complementary measures
43.
As regards the obligation to inform the public about its right of accessto official documents and how that right may be exercised, the Party has
noted that the Authority for Protection of Personal Data and Free Access toInformation carries out educational events such as seminars, training
sessions, expert discussions and publishes relevant material.
44.
Article 12 of the Law on Free Access to Information requires publicauthorities to publish on their websites guides on the accessibility of
information in its possession. The Party also notes the e-Government portal
provides certain information about various provisions of the Law on Free
Access to Information. Public authorities are also required to disseminate
data for potential re-use through the eGovernment portal as well as metadata
in a format that is machine-readable and openly accessible.
45.
As regards Article 9, a, it can be noted that the Law on Free Accessto Information (Article 11) obliges public authorities to appoint and authorisea person responsible for matters related to access to information.
46.
Storage and disposal of documents in paper format that areaccessible by the public are governed by the Law on Archival Activities andsub-statutory legislation. Case files resulting from requests for free access to
information are retained for 10 years.
47.
The AIG notes that the Party has taken measures to implement
Article 9 of the Convention.

XI. Article 10 – Documents made public at theinitiative of the public authorities
48.
Every public authority is under an obligation (Law on Free Access toInformation, Article 12) to publish on its website guidelines about access to
information, public registries and public records, programmes and work
plans, reports or other documents on the state of play in areas within theircompetence, drafts/proposals and final texts of strategic documents,
14

drafts/proposals of law and other regulation and expert opinions on them,
contracts on use of public revenues and state-owned property, lists of civils
servants with relevant titles, lists of public officials, their paylists and otherincome related to the exercise of public function, as well as information towhich information has been granted upon request.
49.
The AIG notes that the Party has taken measures to implement
Article 10 of the Convention.

XII. Conclusions and recommendations
50.
The definitions of public authorities and official documents
contained in the Law on Free Access to Information are in line with therequirements of Article 1 of the Convention.
51.
The Law on Free Access to Information implements the principles
and the requirements of Article 2 of the Convention.
52.
The limitations on the right of access provided for in Article 14 of the
Law on Free Access to Information correspond to those envisaged by Article
3, paragraph 1, of the Convention. In particular, those laid down in:- Article 14(1) of the Law correspond to the legitimate aims provided
for in Article 3, paragraph 1, sub-paragraph f, of the Convention;- Article 14 (2) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs a, b and h, of the Convention;- Article 14(3) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph c and i, of the Convention;- Article 14(4) correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3 paragraph 1, sub-paragraphs d, e and k, of the Convention;- Articles 14(5) and (6) correspond to the legitimate aims provided forin Article 3, paragraph 1, sub-paragraph f and g, of the Convention.
53.
The harm tests and public interest tests provided for respectively in
Articles 16 and 17 of the Law on Free Access to Information meet therequirements of Article 3, paragraph 2, of the Convention.
54.
The Law on Free Access to Information meets the requirements ofArticle 5 of the Convention, with two exceptions. First, the absence of a dutyof the public authority to help the requester identify the requested official
document. The AIG recommends that the Party considers clarifying this dutyin the law in line with Article 5, paragraph 1, sub-paragraph i, of theConvention. Second, the dismissal of applications for the same information
15

within a period of six months. The AIG recommends bringing Article 29(2) ofthe Law on Free Access to Information in line with Article 5, paragraph 1,
sub-paragraph ii, of the Convention.
55.
The Law on Free Access to Information meets the requirements ofArticles 6 and 7 of the Convention.
56.
Noting that its conclusions are limited to the Law on Free Access toInformation and with the reservation that the wording of its Article 35 is notclear in certain aspects, the AIG considers that the provisions of the Law on
Free Access to Information are in line with Article 8 of the Convention.
57.
The AIG notes that the Party has taken measures to implement
Articles 9 and 10 of the Convention.

16

(Version française)I.

Introduction

1.
La Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents
publics (STCE n° 205, ci-après « la Convention ») est entrée en vigueur le
1er décembre 2020. Il s'agit du premier instrument juridique international
contraignant à reconnaître un droit général d'accès aux documents publics
détenus par les autorités publiques.
2.
La Convention prévoit des obligations minimales pour ses Parties
portant sur l'étendue du droit d'accès aux documents publics à leurdemande, l’équilibre entre la protection de l'intérêt public en matière detransparence et la protection d'autres droits et intérêts légitimes, lesprocédures de traitement d'une demande d'accès et le réexamen desdécisions. Elle définit également d'autres mesures visant à assurer latransparence des activités des autorités publiques, dont celles portant sur lagestion des documents et la publication de documents publics à l'initiative
des autorités.
3.
Son mécanisme de suivi qui se compose Groupe Accès àl’Information du Conseil de l'Europe (« l'AIG ») et de la Consultation desParties, représente une importante valeur ajoutée à la Convention. L'AIG est
composé d'un minimum de 10 et d'un maximum de 15 experts indépendants
et impartiaux désignés sur la base de leur expertise reconnue dans ledomaine de l'accès aux documents publics. Le 31 mars 2022, la Consultation
des Parties a élu 10 membres pour une période de quatre ans, renouvelable
une fois. L'AIG a pour mission de suivre la mise en œuvre de la Convention
par les Parties, notamment en se prononçant sur l'adéquation des mesuresen droit et en pratique prises par les Parties afin de donner effet aux
dispositions énoncées dans la Convention.
4.
Ce rapport fait partie de l'évaluation de référence réalisée par l'AIG
sur la base du rapport soumis par le Monténégro conformément à l'article
14, paragraphe 1, de la Convention. Dans un premier temps, la Partie arépondu à un questionnaire détaillé préparé par le Secrétariat dans l'attente
de l'élection du membre de l'AIG. Le questionnaire a ensuite été approuvé
par l'AIG. Certains aspects des informations fournies ont été clarifiés par laPartie à la suite d’une demande d'informations complémentaires de la partde l'AIG. La société civile représente une autre source d'information pour lestravaux de l'AIG. En conséquence, le groupe a maintenu des contacts avec
deux organisations internationales non gouvernementales, à savoir Access
Info Europe et Article 19, et a reçu des commentaires de la première sur les
informations fournies par la Partie. Dans l'esprit du dialogue avec les Parties
à la Convention, l'AIG a demandé au Monténégro de formuler descommentaires dans le cadre de l'élaboration du présent rapport, qui ont été
pris en compte avant son adoption. Ce rapport sera publié avec tout autrecommentaire reçu par la Partie après son adoption.

17

5.
L'évaluation de référence se concentre sur les actes législatifs dont
l'objectif principal est de réglementer le droit d'accès aux documents publics,
à savoir la loi sur le libre accès à l'information6. D'autres législations
spécialisées, telles que celle sur les archives ou celle qui peut contenir desdispositions réglementant l'accès à des types spécifiques d'informations, parexemple des informations contenant des données personnelles, desinformations pertinentes pour la sécurité nationale ou publique, desinformations appartenant au secteur bancaire, ne sont pas analysées dansla présente évaluation de référence. Une telle analyse aurait nécessité desinformations plus complètes de la part de la Partie et un examen approfondi
de nombreuses autres lois, ce qui n'était pas réalisable dans le cadre ducycle d'évaluation actuel mené par l'AIG et couvrant 11 Parties à laConvention. L'AIG prévoit donc d'évaluer la mise en œuvre de la Convention
par ses Parties dans des secteurs spécifiques lors de ses prochains cycles
d'évaluation, conformément à son règlement intérieur. Après avoir considéré
les différentes approches adoptées par les Parties, l'AIG adoptera sa
position sur la notion de « rédigées » prévu à l'article 1, paragraphe 2, de laConvention à l'issue de son évaluation de référence.
6.
Ce rapport vise à soutenir la Partie dans ses efforts pour garantir lerespect de la Convention.

II. Article 1 - Dispositions générales
La définition des autorités publiques7.
La loi sur le libre accès à l'information (article 9) s'applique aux
autorités législatives, exécutives, judiciaires, administratives, aux autorités
autonomes locales et aux autorités administratives, sans distinction aucunede leurs fonctions administratives ou autres activités. Elle s'appliqueégalement aux sociétés ou à toute autre personne morale fondée ou
cofondée par l'État, ou détenue par l'État ou par les autorités autonomes
locales, aux personnes morales financées par des ressources publiquesainsi qu'aux personnes physiques, aux entrepreneur·es ou aux personnes
morales qui exercent des responsabilités publiques ou qui gérent des fonds
publics. On peut donc dire que toutes les autorités au sens de l'article 1,
paragraphe 2, alinéa a, de la Convention entrent dans le champ d'applicationde la loi sur le libre accès à l'information.
La définition des documents publics
8.
Selon la loi sur le libre accès à l'information (article 10), l'information
est un document écrit, imprimé, enregistrée sur bande sonore ou
audiovisuelle, électronique ou autre, indépendamment de son contenu, de6

Au moment de l'adoption de ce rapport, l'AIG a été informé que des amendements à la loi sur lelibre accès à l'information sont en cours d'examen au Parlement.

18

son auteur, de la date de sa création ou de son système de classification.
Cela inclut une copie du document ou d'une partie de celui-ci. La loi
s'applique aux informations détenues par les autorités publiques, c'est-à-direeffectivement en possession d’une autorité publique, qu'elle lui appartienne
en propre ou qu'elle lui ait été communiquée par d'autres organismes ou destiers, quels que soient les motifs et le mode d'acquisition (article 9). Cette
définition large des documents publics est conforme à l'article 1,
paragraphe 2, alinéa b, de la Convention.

III. Article 2 - Droit d'accès aux documents
publics
9.
Le droit d'accès aux informations détenues par les organes etorganisations étatiques est garanti par l'article 51 de la Constitution duMonténégro.
10.
En vertu de la loi sur le libre accès à l'information, le droit d'accès àl'information comprend le droit de toute personne physique ou morale,nationale ou étrangère, de demander et de recevoir des informations, quels
que soient le but et les données qu'elles contiennent, et sans être obligéed'indiquer les raisons ou d'expliquer l’intérêt que représente la demanded’accès à l'information (articles 3 et 10).
11.
L'article 6 stipule que les autorités publiques doivent permettre aux
personnes physiques ou morales d'accéder à l'information dans desconditions d'égalité, sauf disposition contraire de la présente loi. La Partie a
expliqué que le seul traitement différencié des personnes demandeuses
autorisées par la loi, concerne l'accès à l'information des personnes
handicapées. Dans ce cas, les autorités sont tenues de fournir desinformations d'une manière et sous une forme qui répondent aux besoins et
aux capacités spécifiques des personnes concernées7.
12.
La loi sur le libre accès à l'information affirme que le droit d'accès est
un élément favorisant la transparence et la responsabilité des autorités
publiques (article 4) et le droit du public à connaître les informations
détenues par les autorités publiques en tant que moyen d'exercer les droits
humains et les libertés fondamentales et d'exercer un contrôle démocratique
sur les autorités (article 5). Une forte présomption en faveur de l'accès aux
informations détenues par les autorités publiques est établie à l'article 7 dela loi, qui stipule que l'accès à l'information représente un intérêt public. On
peut supposer que ces principes soutiennent une interprétation de la loi en
faveur de l'exercice et de la jouissance du droit d'accès.

7

AIG/Inf(2023)18REV

19

13.
La loi sur le libre accès à l'information met en œuvre les principes et
les exigences de l'article 2 de la Convention.

IV. Article 3 - Limitations éventuelles del'accès aux documents publics
14.
Le droit d'accès aux informations détenues par les autorités
publiques ne peut être restreint que pour protéger une liste d'intérêts
spécifiés dans la loi sur le libre accès à l'information (article 7) et/ou
réglementés par des lois spécifiques.
15.

Les intérêts prévus aux :- l'article 14(1) de la loi correspondent aux buts légitimes prévus àl'article 3, paragraphe 1, alinéa f, de la Convention8 ;- l'article 14 (2) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas a, b et h, de la Convention ;- l'article 14(3) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas c et i, de la Convention ;- l'article 14(4) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3
paragraphe 1, alinéas d, e et k, de la Convention ;- l’article 14(5) et (6) correspondent aux buts légitimes prévus àl'article 3, paragraphe 1, alinéas f et g, de la Convention.

16.
La loi sur le libre accès à l'information exige que l'autorité publique
examine l'information dès la réception d'une demande d'accès. L'article 16de la loi reflète dans une large mesure le test de préjudice exigé par l'article
3, paragraphe 2, de la Convention. En conséquence, l'accès à l'information
est restreint si sa divulgation risque de compromettre gravement les intérêts
légitimes énoncés à l'article 14 ou s'il est possible que cette divulgation leurcause un préjudice supérieur à l'intérêt du public à disposer de l'information,
sauf si l'intérêt public prédomine, comme le prévoit l'article 17 de la loi.
17.
Le test de préjudice est également appliqué aux informationsclassifiées en vertu de la loi sur la confidentialité des données (relatives à laprotection de la sécurité, de la défense, de la politique étrangère, monétaire

8

Certaines catégories de données à caractère personnel, notamment celles concernant lespersonnes exerçant des fonctions publiques, les données relatives aux revenus, aux biens et aux
conflits d'intérêts des personnes couvertes par la loi régissant la prévention des conflits d'intérêts, et
les données relatives à l'affectation des fonds publics, à l'exception des données relatives à laprotection sociale, ne sont pas exemptées de l'accès (article 14, paragraphe 1).

20et économique de l'État), conformément à l'article 14(2) de la loi sur le libre
accès à l'information.
18.
Toutefois, le test de préjudice ne s'applique pas aux « donnéescontenues dans des informations identifiées comme classifiées par un Étatétranger ou une organisation internationale » (article 16, paragraphe 5), qui,comme l'a expliqué la Partie, couvre les informations classifiées par d'autres
États ou organisations internationales qui peuvent être échangées avec lesautorités publiques nationales dans le cadre de leur coopération9. Il apparaît
que cette limitation est prévue par la loi dans l'intérêt de la protection de lasécurité publique et des relations extérieures, ce qui serait, en principe,
conforme à l'article 3, paragraphe 1, de la Convention. Étant donné qu'aucun
test de préjudice ne peut être appliqué à la divulgation des informations
concernées, on peut conclure qu'il s'agit d'une limitation absolue. L'AIG notequ'une exemption inconditionnelle serait possible pour les informationsextrêmement sensibles et rappelle que les exceptions statutaires absolues
devraient être réduites au minimum (voir le Rapport explicatif de laConvention, paragraphe 38). Bien qu'il semble qu'il s'agisse de la seule
exception statutaire absolue dans la loi sur le libre accès à l'information, il
est préoccupant de constater que toutes les informations classifiées pard'autres États et organisations internationales sont par défaut considérées
comme extrêmement sensibles et donc exemptées du droit d'accès.
19.
En outre, l'autorité publique doit mettre en balance l'intérêt public àmaintenir les exemptions prévues à l'article 14 et l'intérêt public à divulguer
l'information. L'article 17 donne des orientations aux autorités publiques pouridentifier et affirmer l'existence d'un intérêt public prévalant à la divulgation,en se référant aux informations relatives, par exemple, à la corruption, au
non-respect de la réglementation ou à l'abus d'autorité dans l'exercice d'une
fonction publique, à la l’éventuelle perpétration d'une infraction pénale, à lamauvaise administration des recettes publiques, aux menaces pour lasécurité publique, la vie, la santé publique ou l'environnement. Cettedisposition est conforme à l'article 3, paragraphe 2, de la Convention.
20.
La loi sur le libre accès à l'information (article 15) fixe des délais
spécifiques pour la restriction de l'accès aux données personnelles destémoins et des collaborateurs de la justice et aux informations relatives auxdélibérations dans l'exercice de fonctions officielles. Elle renvoie également
à d'autres lois, telles que la loi sur la confidentialité des données, en ce qui
concerne les délais applicables aux informations classifiées ou à lalégislation sur la propriété intellectuelle concernant les informations
restreintes dans le but de protéger des intérêts privés et commerciaux. Il
n'est pas précisé si des délais s'appliquent à d'autres exemptions.

9

AIG/Inf(2023)18REV

21

V. Article 4 - Demandes d'accès aux
documents publics
21.
La loi sur le libre accès à l'information (article 3) prévoit explicitement
que la personne demandeuse n'est pas obligée de fournir des raisons ou
des explications concernant la demande.
22.
La loi sur le libre accès à l'information ne permet pas de demanderl'accès à l'information de manière anonyme.
23.
Les demandes d'information peuvent être soumises à l'autorité
publique par écrit ou oralement (article 18). Les demandes écrites doiventêtre soumises à l'autorité en personne, par courrier, courriel ou télécopie ou
par d'autres moyens (par exemple, par l'intermédiaire du Portail del'administration en ligne, une plateforme centralisant les services fournisélectroniquement par les autorités publiques). Un accusé de réception de la
demande doit être délivré par l'autorité publique sur demande.
24.
Si une autorité publique peut mettre en place un formulaire dedemande d'accès à l'information, elle est néanmoins tenue de traiter toutedemande qui n'est pas présentée sous cette forme (article 19). Le contenu
d'une demande est défini par référence au nom de l'information à laquellel'accès est demandé ou aux données permettant de l'identifier, à la forme
sous laquelle la personne demandeuse souhaite accéder à l'information et
aux informations relatives à l'identité et à l'adresse de la personne
demandeuse (article 19).
25.
Dans l'ensemble, ces dispositions sont conformes à l'article 4 de laConvention.

VI. Article 5 - Traitement des demandes
d'accès aux documents publics
26.
L'article 20 de la loi sur le libre accès à l'information prévoit
l'obligation générale pour l'autorité publique d'aider la personne
demandeuse à accéder à l'information demandée. Lorsque la demande est
incomplète ou illisible, la loi prévoit une procédure spécifique selon laquellela personne demandeuse est invité à corriger les insuffisances de la
demande et reçoit des instructions sur la manière d'y remédier. Si elle ne lefait pas, l'autorité publique rejettera la demande (article 28). Bien que l'effetde cette procédure dépende de sa mise en œuvre pratique, la disposition
juridique pertinente ne prévoit pas l'obligation pour l’’autorité publiqued’aider, dans les limites du raisonnable, la personne demandeuse à identifier22le document public demandé, conformément à l'exigence de l'article 5,paragraphe 1, de la Convention. L'AIG recommande que la Partie envisagede clarifier cette obligation dans la loi.
27.
Lorsque l'autorité publique ne détient pas les informations
demandées, elle doit sans délai transmettre la demande à l'autorité
compétente et en informer la personne demandeuse d'informations. La seulecondition consiste à ce l'autorité publique ait connaissance de l'autorité
compétente. Dans le cas contraire, la demande est rejetée par l'autorité
publique (article 28). Ces dispositions sont conformes à l'article 5,paragraphe 2, de la Convention.
28.
L'article 6 de la loi sur le libre accès à l'information énonce un principe
général selon lequel les personnes demandeuses doivent être traités demanière égale et semble suggérer que dans des cas spécifiques prévus parla loi, les demandes peuvent être traitées différemment (voir également leparagraphe 11 du présent rapport). La Partie a fourni des informations selon
lesquelles ces cas concernent des demandes d'accès à l'information par despersonnes handicapées10. Sur cette base, l'AIG estime que ces dispositions
de la loi sont conformes à l'article 5, paragraphe 3, de la Convention.
29.
La loi sur le libre accès à l'information fixe un délai de 15 jours
ouvrables pour statuer sur une demande d'accès et la communiquer à lapersonne demandeuse (article 31). Ce délai peut être prolongé de 8 jours
supplémentaires en cas de demande d'accès à des informations
volumineuses ou classifiées, ou lorsque la recherche des informations
demandées perturbe l'exécution ou les activités régulières de l'autorité
publique. La loi prévoit l'obligation d'informer la personne demandeuse de la
prolongation du délai.
30.
Une décision sur une demande d'accès à un document public doitêtre mise en œuvre dans les trois jours ouvrables suivant la remise de ladécision à la personne demandeuse ou la présentation de la preuve dupaiement des frais, comme prévu à l'article 32. Bien que la deuxième partiede cette disposition puisse soulever d’éventuels obstacles à l'exercice dudroit d'accès dans les cas où la personne demandeuse souhaite contester
l'application des frais par l'autorité, l'AIG considère que les dispositions de laloi répondent aux exigences de rapidité et de délai fixe raisonnable qui est
précisé au préalable pour le traitement des demandes d'accès aux
documents publics, comme l'exige l'article 5, paragraphe 4, de laConvention.
31.
Une demande d'information est refusée si elle nécessite la
production de nouvelles informations, si la personne demandeuse a eu
accès à des informations identiques dans les six mois précédents et lorsqueles restrictions de l'article 14 s'appliquent (loi sur le libre accès à l'information,
article 29). L'AIG note que les refus de demandes manifestement abusives,
10

AIG/Inf(2024)0923y compris les demandes répétitives du même document dans un laps detemps très court par une même personne, peuvent être justifiés au regard
de l'article 5, paragraphe 5, alinéa ii, de la Convention (voir le Rapport
explicatif de la Convention, paragraphe 52). La période de six mois ne peut
toutefois pas être raisonnablement considérée comme un laps de temps très
court de nature à rendre une demande répétée manifestement abusive et,donc, manifestement déraisonnable. La décision de refus doit expliquer endétail les raisons pour lesquelles l'accès a été refusé (article 30). Ces
dispositions sont conformes à l'article 5, paragraphe 5, et au paragraphe 6,
à l'exception de la disposition selon laquelle les demandes répétitives pourla même information dans un délai de six mois peuvent toujours êtrerejetées. L'AIG recommande que la Partie envisage de mettre l'article 29(2)en conformité avec l'article 5, paragraphe 5, alinéa ii, de la Convention.

VII. Article 6 - Formes d'accès aux documents
publics
32.
Le droit de la personne demandeuse de choisir la forme d'accès consultation directe, transcription, numérisation de l'information ou de sa
copie dans les locaux de l'autorité publique, réception d'une copie en
personne, par courrier ou par courriel - et l'obligation de l'autorité publiqued'accorder l'accès sous la forme choisie par la personne demandeuse, sauf
en cas d'impossibilité technique, sont définis à l'article 21 de la loi sur le libre
accès à l'information. Pour répondre à la préférence de la personne
demandeuse, l'autorité publique convertira, chaque fois que cela est possible
et approprié, un document du format existant en format électronique ou
analogique. L'autorité publique accorde l'accès aux personnes handicapées
dans un format adapté à leurs besoins (article 23).
33.
Des règles spéciales de consultation dans les locaux des autorités
publiques s'appliquent aux demandes d'accès au registre public et aux
archives publiques. Le fait que l'accès à ces informations soit accordé sansdécision et dans les jours qui suivent la présentation de la demande d'accès
suggère un régime plus souple.
34.
Lorsque les restrictions prévues à l'article 14 de la loi sur le libre
accès à l'information s'appliquent à une partie des informations demandées,l'accès au reste des informations est garanti (article 24). La personne
demandeuse reçoit une copie des informations avec des indications sur les
informations supprimées (lignes, paragraphes, pages). La suppression nedoit pas détruire ou endommager le texte du contenu de l'information.

24

35.
Lorsque les informations demandées sont déjà publiées etdisponibles sur internet, l'autorité publique informe simplement la personne
demandeuse par écrit de l'endroit où les informations demandées peuventêtre trouvées (article 26).
36.
Les dispositions de la loi sur le libre accès à l'information répondent
aux exigences de l'article 6 de la Convention.

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents
publics
37.
La consultation des documents publics dans les locaux de l'autorité
publique est gratuite, ce qui est conforme à l'article 7, paragraphe 1, de laConvention.
38.
Aucune redevance n'est perçue au moment de la soumission d'unedemande d'information à une autorité publique. Lorsque cette dernière
statue sur la demande, elle détermine le coût de la procédure conformément
au principe selon lequel il s'agit des frais réels encourus par l'autorité
publique pour copier les documents et fournir les informations à la personne
demandeuse et au règlement adopté par le gouvernement (loi sur le libre
accès à l'information, article 33). L'autorité publique prend en charge les frais
de traitement des demandes présentées par des personnes handicapées etrenonce à toute facturation dans tous les autres cas, si les frais ne dépassent
pas 3 euros. Aucune facturation n'est appliquée pour les 20 premières
pages. Pour toute page supplémentaire, un tarif de 0,03 € par page est
appliqué. Ces dispositions sont conformes à l'article 7, paragraphe 2, de laConvention.

IX. Article 8 - Procédure de revision39.
La loi sur le libre accès à l'information prévoit qu’« une plainte peutêtre déposée contre la décision relative à la demande d'accès à l'information
pour violation des règles de procédure, définition incomplète ou incorrectede la situation factuelle ou application erronée du droit matériel » (Article 35).
Il apparaît que cette disposition prévoit un nombre limité de motifs de recours
contre une décision, dont certains ne sont pas suffisamment clairs - par
exemple la définition de l'expression « définition incomplète ou incorrecte dela situation factuelle ». Bien que ces motifs ne mentionnent pas explicitement
le refus d'une demande d'accès, on peut le supposer à la lecture de l'article
34, qui traite du droit de formuler une plainte contre l'acte de l'autorité
statuant sur une demande d'accès à des documents publics.

25

40.
Une plainte peut être déposée auprès de l'autorité publique qui astatué sur la demande d'accès et auprès de l'autorité de contrôle pour laprotection des données personnelles et le libre accès à l'information, dansun délai de 15 jours suivant la décision (articles 34 et 35). L'autorité decontrôle peut procéder à une consultation pour vérifier si l'information
demandée est disponible auprès de l'autorité publique concernée, luidemander des informations et des données et enfin exiger que l'accès
complet ou partiel à l'information demandée soit accordé. L'autorité rend sa
décision dans un délai de 15 jours calendaires à compter de la présentationde la plainte.
41.
Par ailleurs, la personne demandeuse ou une tierce personne
intéressée a le droit de bénéficier d’une protection juridictionnelle
conformément à la loi régissant les procédures de contentieux administratif(article 44, paragraphe 3 de la loi sur le libre accès à l'information). La
procédure de jugement d'une action en justice relative à l'accès àl'information doit être urgente. La Partie a également déclaré que,conformément à la loi sur les litiges administratifs, une plainte peut êtredéposée auprès d'une cour administrative dans un délai de 20 jours àcompter de la réception de la décision. La durée moyenne des litiges
concernant les affaires d'accès à l'information pour la période du 1er janvier
au 3 octobre 2023 était de 384,5 jours, ce qui est inférieur à la duréemoyenne pour la période du 1er janvier 2022 à décembre 2022, qui était de494 jours. Une décision d’une cour administrative peut faire l'objet d'un appel
devant la Cour administrative suprême dans un délai de 60 jours. Si l'article
44 de la loi sur le libre accès à l'information est conforme au principe del'article 8, paragraphe 2, de la Convention selon lequel la procédure derecours doit être rapide, la durée de plus d'un an de la procédure judiciaire
ne correspond pas aux exigences de l'article 8, paragraphe 2, de laConvention. La loi sur les frais de justice et le tarif fiscal s'applique au dépôt
de plaintes auprès de la Cour. Aucune autre information n'est fournie sur lesfrais applicables.
42.
Notant que ses conclusions se limitent à la loi sur le libre accès àl'information et sous réserve que la formulation de son article 35 n'est pas
claire à certains égards, l'AIG considère que les dispositions de la loi sur lelibre accès à l'information sont conformes à l'article 8 de la Convention.

X. Article 9 - Mesures complémentaires
43.
En ce qui concerne l'obligation d'informer le public de son droit
d'accès aux documents publics et de la manière dont ce droit peut êtreexercé, la Partie a noté que l'autorité pour la protection des données
personnelles et le libre accès à l'information organise des événements26

pédagogiques tels que des séminaires, des sessions de formation, desdiscussions d'experts et publie des documents pertinents.
44.
L'article 12 de la loi sur le libre accès à l'information oblige lesautorités publiques à publier sur leur site Internet des guides sur la manièred’accéder aux informations dont elles disposent. La Partie note également
que le Portail de l'administration en ligne fournit certaines informations surdiverses dispositions de la loi sur le libre accès à l'information. Les autorités
publiques sont également tenues de diffuser des données susceptiblesd'être réutilisées par le biais du Portail de l'administration en ligne, ainsi quedes métadonnées dans un format lisible par une machine et accessible à
tous.
45.
En ce qui concerne l'article 9, a, on peut noter que la loi sur le libre
accès à l'information (article 11) oblige les autorités publiques à nommer età autoriser une personne responsable des questions liées à l'accès àl'information.
46.
La conservation et l'élimination des documents sur papier
accessibles au public sont régies par la loi sur les activités d'archivage et lalégislation subsidiaire. Les dossiers résultant de demandes de libre accès àl'information sont conservés pendant 10 ans.
47.
L'AIG note que la Partie a pris des mesures pour mettre en œuvre
l'article 9 de la Convention.

XI. Article 10 - Documents rendus publics àl'initiative des autorités publiques
48.
Chaque autorité publique est tenue (loi sur le libre accès àl'information, article 12) de publier sur son site internet des lignes directrices
sur l'accès à l'information, des registres publics et des dossiers publics, desprogrammes et des plans de travail, des rapports ou d'autres documents surl'état d'avancement dans les domaines relevant de leur compétence, desprojets/propositions et des textes définitifs de documents stratégiques, lesprojets/propositions de lois et autres réglementations et les avis d'expert·es
les concernant, les contrats d'utilisation des recettes publiques et des biens
appartenant à l'État, les listes de fonctionnaires et leurs titres pertinents, leslistes d’agents publics, leurs listes de salaires et autres revenus liés àl'exercice de la fonction publique, ainsi que les informations pour lesquelles
des informations ont été accordées sur demande.
49.
L'AIG note que la Partie a pris des mesures pour mettre en œuvre
l'article 10 de la Convention.

27

XII. Conclusions et recommandations
50.
Les définitions des autorités publiques et des documents publics
contenues dans la loi sur le libre accès à l'information sont conformes aux
exigences de l'article 1 de la Convention.
51.
La loi sur le libre accès à l'information met en œuvre les principes et
les exigences de l'article 2 de la Convention.
52.
Les limitations au droit d'accès prévues à l'article 14 de la loi sur lelibre accès à l'information correspondent à celles envisagées par l'article 3,
paragraphe 1, de la Convention. En particulier, celles prévues par :- l'article 14(1) de la loi correspondent aux buts légitimes prévus àl'article 3, paragraphe 1, alinéa f, de la Convention ;- l'article 14 (2) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas a, b et h, de la Convention ;- l'article 14(3) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas c et i, de la Convention ;- l'article 14(4) correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas d, e et k, de la Convention ;- l’article 14(5) et (6) correspondent aux buts légitimes prévus àl'article 3, paragraphe 1, alinéas f et g, de la Convention.
53.
Les tests de préjudice et d'intérêt public prévus respectivement aux
articles 16 et 17 de la loi sur le libre accès à l'information répondent aux
exigences de l'article 3, paragraphe 2, de la Convention.
54.
La loi sur le libre accès à l'information répond aux exigences del'article 5 de la Convention, à deux exceptions près. Tout d'abord, l'absenced'obligation pour l'autorité publique d'aider la personne demandeuse à
identifier le document public demandé. L'AIG recommande que la Partie
envisage de clarifier cette obligation dans la loi, conformément à l'article 5,paragraphe 1, alinéa i, de la Convention. Deuxièmement, le rejet desdemandes pour la même information dans un délai de six mois. L'AIG
recommande de mettre l'article 29(2) de la loi sur le libre accès à l'informationen conformité avec l'article 5, paragraphe 1, alinéa ii, de la Convention.
55.
La loi sur le libre accès à l'information répond aux exigences desarticles 6 et 7 de la Convention.

28

56.
Notant que ses conclusions se limitent à la loi sur le libre accès àl'information et sous réserve que la formulation de son article 35 n'est pas
clairement établie à certains égards, l'AIG considère que les dispositions dela loi sur le libre accès à l'information sont conformes à l'article 8 de laConvention.
57.
L'AIG note que la Partie a pris des mesures pour mettre en œuvre
les articles 9 et 10 de la Convention.

29

The Council of Europe Access Info Group – the AIG – is an independent groupof experts mandated by the Council of Europe Convention on Access to Official
Documents (Tromsø Convention) to monitor its implementation by the Parties.
The Tromsø Convention is the first international treaty recognising a general rightof access to official documents held by public authorities. It provides for minimum
rules to be applied in the processing of requests for access to information, a right toa remedy and additional measures, while offering the necessary flexibility to enable
the national legislations to foresee more extended access to official documents.
Restrictions of access are only permitted if they are intended to protect certain
interests and rights such as national security or private life.
The present report focuses on the implementation of the provisions of the Tromsø
Convention in the national freedom of information law. It underlines positive aspects
in guaranteeing the right to access official documents and provides suggestions
to further enhance the transparency of public authorities.

Le Groupe Accès à l’information du Conseil de l’Europe - l’AIG - est un grouped’experts indépendants mandaté par la Convention du Conseil de l’Europe surl’Accès aux documents publics (Convention de Tromsø) pour veiller à sa mise enœuvre par les Parties.

Le présent rapport se concentre sur la mise en œuvre des dispositions de laConvention de Tromsø dans la législation nationale sur la liberté d’information.
Il souligne les aspects positifs de la garantie du droit d’accès aux documents
publics et propose des suggestions pour améliorer encore la transparence desautorités publiques.

PREMS 071624

La Convention de Tromsø est le premier traité international à garantir un droit
général d’accès aux informations détenues par les autorités publiques. Elle prévoit
des règles minimales à appliquer dans le traitement des demandes d’accès àl’information, un droit de recours et des mesures supplémentaires, tout en offrant
la flexibilité nécessaire pour permettre aux législations nationales de prévoir unaccès plus large aux documents publics. Les restrictions d’accès ne sont autoriséesque si elles visent à protéger certains intérêts et droits, tels que la sécurité nationale
ou la vie privée.

ENG
FRA

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The Council of Europe is the continent’s leading
human rights organisation. It comprises
46 member states, including all membersof the European Union. All Council of Europe
member states have signed up to the European
Convention on Human Rights, a treaty
designed to protect human rights, democracy
and the rule of law. The European Court of
Human Rights oversees the implementationof the Convention in the member states.

Le Conseil de l’Europe est la principale organisationde défense des droits humains du continent. Il
comprend 46 États membres, dont l’ensemble
des membres de l’Union européenne. Tous les
États membres du Conseil de l’Europe ont signé laConvention européenne des droits de l’homme,
un traité visant à protéger les droits humains, ladémocratie et l’État de droit. La Cour européenne
des droits de l’homme contrôle la mise en œuvre
de la Convention dans les États membres.