地方自治の課題
政権交代、再交代の揺らぎのなかで覚

また、「平成の合併」という市町村合併がすすめ杉みたものです。一九九三年、衆参両院で地方分権られました。交付税削減によって、市町村は合併

大の推進に関する決議が行われ、九五年に地方分権約二〇年間にわたる地方分権がいまどういう状成立し、二〇〇〇年に施行されました。しかし任され、その結実として九九年に地方分権一括法が権限移譲に関して本格的に検討されました。同時義務付け・枠付けの見直し、基礎自治体への事務され、分権改革が議論されていくなかで、事務の１ 地方分権改革はどこを目指すかに追いやられるかたちになりました。

況にあるのか、大きな政治の動きも見据えながら、期が一年延びた地方分権推進委員会の『最終報告』に道州制の課題も取り上げられ、道州制ビジョン

二〇〇七年から地方分権改革推進委員会が設置推進委員会が設置されて、第一次分権改革が議論

とくに民主党政権の下で地域主権改革を起点にされた改革課題」を整理しています。

懇談会を設置して検討をすすめ、道州制の考えを（二〇〇一年六月）では、未完の分権改革として「残残された改革課題とは、①地方財政秩序の再構打ち出した。このような大きな流れがありました。

様々な地方制度に関する議論が巻き起こり、地方
第一期の分権改革は二〇〇〇年の地方分権一括

築、②地方公共団体の事務に対する法令による義自治が争点化した内容を取り上げたいと思います。
法施行で一区切りを迎えましたが、現在まで地方

政権交代前までに、地方分権推進委員会が機関を出しましたが、多くの課題が残されたと同時に、委任事務制度の廃止をはじめとして、一定の成果対応を要する具体的な課題が明示されました。そ務付け・枠付け等の緩和、③事務事業の移譲、④

その時々に分権改革の課題が取り上げられ、ど地方自治の仕組みに関する検討、⑤制度規制の緩

れ と と も に、 分 権 改 革 以 前 か ら 潜 在 的 に 絶 え ず

地方分権や市町村の合併の推進を踏まえた新たなのような推進体制の下で追求されてきたのか。政和と住民自治の拡充方策、⑥「地方自治の本旨」

あった地方制度をめぐる対立の構図、政治過程が分権改革は引き続き行われています。

権交代を節目とした変化でまずとらえてみたいとの具体化の六つで、これらは引き続き検討していより明瞭なかたちで出てきました。

くことが必要な課題としてあげられました。

改革」により、地方財政は厳しい対応がなされ、革推進会議が設置され、このなかで「三位一体の二〇〇一年、小泉政権の下、新たに地方分権改思います。

政権交代前までの地方分権改革
図１は民主党政権以前までの地方分権の流れを28

北海道自治研究 ２０１３年８月（Ｎo.535）

地方分権二つの側面
自由度の拡大西尾勝流に整理すれば、地方分権には「自由度の拡大」と「仕事量の増大」という二つの局面があります。

際の裁量を高めることです。現に自治体で行ってする国の統制を緩和し、自治体が企画し執行する

自由度の拡大は、自治体の事務事業の執行に対をすすめていく上で、義務付け・枠付けの見直し〝や ら さ れ 感〟が 強 い よ う で す。 と は い え、 分 権

くの条例改正が求められ、分権改革というより、ますが、自治体の職員にとっては、そのたびに多それを有効に使えるかに関しては、どの程度のは、ボトムラインとしてやっていくのは意義のあ

義務付け・枠付けであったのかにもよりますし、いる仕事に関して法令上の制約や統制を外し、地自治体はこれまでの事務事業を引き続き執行し見直しがすぐにプラスになるかは難しいところで域の実情にあった仕事のすすめ方、企画できるよ

ますが、国からやってはいけない、これをやりなることです。

さい、というかたちではなく、地域で判断できるす。

うにするのが、自由度の拡大です。

間口を広げていくことです。これは地方自治に寄めていくことや、自治体の事務の法令による義務

税財源を分権化し財源面で自治体の自主性を高

劇的に何かが変わるものではない、という難しさあるのか検証する姿勢は評価できます。しかし、よる条例の対応状況を公表し、どのような効果が民主党政権下で、義務付け・枠付けの見直しに付け・枠付けの見直しは、自治体の自由度が拡大があります。

与するものになります。

していくことなります。しかし、税財源の改革をと財政構造改革（財政再建）路線、つまり地方分

革は税財源をめぐる争いのなかで、分権改革路線

す。国から自治体に事務事業の執行権限を移譲す

地方分権のもう一つの側面は仕事量の増大で仕事量の増大すすめるのは容易ではありません。三位一体の改権・地方自治を拡充する改革なのか、あるいは分ることによって自治体の仕事の範囲を広げる。

一般に地方分権のイメージは国の仕事を地方に権に乗じて国の財政再建をすすめていく財務省的な発想のどちらが強いか、駆け引きがありました

移していくことで、事務の種類によっては、県ががあります。さらに人材と財源がある程度自ら手が、自治体の税財源の充実は不徹底なものにおわ

当でき、かつ措置されるのなら、移譲されるのは行うより市町村、国より県で行うほうがいいもの
他方、義務付け・枠付けの見直しは、民主党政りました。
権に交代しても引き続き検討がすすめられ、三次望ましい。しかし、一律に自治体の仕事量を増やはなく、マイナス面もあります。

す改革では、地方自治にとって必ずしもプラスでにわたる見直しが行われました。
義務付け・枠付けの見直しは、自治体の自由度を高める主旨から重要な改革であり、私は評価し北海道自治研究 ２０１３年８月（Ｎo.535）

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政権交代前までの地方分権改革（～2009年）
図１（出典）拙稿「分権一括法以降の分権改革の見取り図と今後の展望」『都市問題』第100巻第８号、2009年８月号

町村へと、仕事を受ける側にとっては仕事が増えの増大です。国から都道府県へ、都道府県から市ます。

量の増大路線と密接に関わるかたちで強まっていられませんでした。そして道州制の議論が、仕事権に引き継がれますが、結果的に現在まですすめ

段階はさらに国の出先機関改革が加わり民主党政

ますが、やり方は自治体の自由という意味の分権事務事業の移譲、市町村合併は典型的な仕事量ではない。
ゆる総合行政主体とみるようになりました。それ安倍政権での地方分権改革

民主党政権の地域主権改革

二〇〇〇年分権一括法施行以来、市町村をいわまでは総合行政といえば、都道府県の行政体のあても総合的な行政を行う重要性は、たとえば基本ら使われるのが主でした。もちろん市町村においをどう防ぎ総合的な行政を行うか、という視点かて、都道府県の仕事がばらばらになってしまうの国の縦割り構造が都道府県のなかに根を下ろしのもとですすめられ、三次一括法は自公連立政権推進を図るための関係法律の整備に関する法律」）（「地域の自主性及び自立性を高めるための改革の見 直 し と 権 限 移 譲 は、 い わ ゆ る 地 域 主 権 一 括 法

すすめられました（ 図２）。義務付け・枠付けのその後、民主党政権に代わり、地域主権改革がり方をめぐる議論のなかで言及されてきました。

構想策定の義務付けにみられたように、考えられ下の二〇一三年六月に成立しました。
付金」として始められたのですが、民主政権から補助金等の一括交付金化は、「地域自主戦略交ていましたが、市町村を総合行政主体として考え
治法改正です。そして、市町村それぞれが総合的自公政権に代わって、一括交付金は廃止され、出るようになったきっかけは、二〇〇〇年の地方自に様々な仕事をこなすためには、行財政基盤を確二つの専門部会で検討をすすめていくことになっ置され、ここには雇用対策部会と地域交通部会の国と地方の協議の場は法制化され定期的に開催

先機関の原則廃止は凍結になりました。

二〇一二年一二月の再政権交代により第二次安ていますが、こうした取組み状況はこれまでの分

倍政権が誕生し、地方分権改革はどんな方向にすされていますが、これを今後どう活用していくか

立することが重要であるとされ、その具体の取組
みが平成の合併推進であったわけです。
このように事務事業の移譲と市町村合併は、仕二〇〇〇年以降も自由度の拡大路線と仕事量の他方で国の出先機関改革や道州制の問題があり権改革の流れとは異なる印象を受けます。地域固増大路線は、そのときどきに強調されて成果をみすんでいくのだろうか。二〇一三年三月に地方分ます。自公連立政権は今国会で見送った道州制基が課題になるでしょう。

たり、進展しないときは別のテーマが浮上する繰

権の推進体制として地方分権改革推進本部を設

本法案の提案を考えており、道州制に賛同する野事量の増大路線と密接に関係する改革テーマです。

り返しの状況が、分権改革以前から続いています。

置。併せて四月には地方分権改革有識者会議が設しれませんが、はっきりしていません。

有のさまざまな課題を今後取り上げていくのかも

事務事業の移譲とあわせて、二〇〇九年までの30

北海道自治研究 ２０１３年８月（Ｎo.535）

地域主権改革のこれまでの取組
図２（出典）内閣府ホームページによるうです。私はこれまで地方制度改革、そして近年

党との協議は七月の参院選後に本格化していくよも関わっています。このようなタイプの政府間関く、一つの仕事に対して、国も都道府県も市町村

２ 地方自治制度の争点化がもた
らしたもの

民主党政権で何ができたのかは別として、大き係を融合型といいます。これに対して、それぞれほとんどの仕事は、国が行い、都道府県と市町な意味があったのは地方自治のあり方を抜本的にでは大都市制度について考えてきていますが、道村も行うようにつながっています。国が地方支分見直そうとした取り組みでした。同政権が設けた

地方行財政検討会議の問題提起とその後

分権改革自体は相当な時間をかけ、様々なテー部局の出先機関を通して直接行っている仕事は自が完結しているやり方を分離型といい、米国や英マを取り扱いつつも、しかし税財政をめぐる問題

治体が関わらないので分離型です。他方、出先機

国は分離型といわれます。

など幾つかの大きな課題を残しています。分権を地方行財政検討会議で主に議論され、最終的には州制は簡単に制度設計できるものでなく、まだま言い続けるのではく、これまでの成果をどう巧く

関を通して都道府県と市町村に関わってくる仕事

だ先の課題という印象です。

活用できるのかが重要という面もあります。

７．監査制度・財務会計制度の見直し

地方自治法の抜本改正としてまとめられたわけで

６．広域連携のあり方もあり、都道府県と市町村の間でも同様の構図が５．基礎自治体の区分・大都市制度のあり方

自由度の拡大より、仕事量の増大への比重が大４．国と地方の係争処理のあり方す。表１にはその項目を列記してあります。

あるいは統合しろ、といった単純な議論が見受け⑵代表民主制を補完する直接民主制的手法の充実

最近は、二重行政はいけないから分けろとか、ら れ、 大 都 市 制 度 の 文 脈 の な か で も 出 て き ま す⑴議会のあり方の見直しあります。

改革になるのだろうか。決して望ましい改革になが、そこをどう考えるかは難しい。分権改革の議

事務権限の移譲は仕事量の増大で、出先機関改

３．住民自治制度の拡充

きく、道州制の議論は仕事量の増大に向かいます。

らないし、いままで積み上げてきた成果を後退さ論のなかでいえば、自由度の拡大、義務枠の見直革、道州制は自由度の拡大にも関わってきますが、２．長と議会の関係のあり方の基本構造のあり方」「長と議会の関係のあり方」

これまで広く争点となっていなかった「自治体１．地方公共団体の基本構造のあり方

そうなったときに、地方自治の観点から望ましいせる影響を与えるのではないだろうか。これまで

都道府県と市町村の関係をどうしていくかで、広とです。一方、二重行政と大都市制度の議論は、とで、都道府県と市町村の裁量を拡大していくこ

しなどは、国と都道府県・市町村の間の関係のこの改革の効果や、改革が機能していない要因などを検証していくことが求められると考えます。

融合型政府間関係と制度改革の争点

際比較のなかで、日本のしくみは融合型の政府間仕事量の増大と政府間関係の見直しに直結する議

くは自由度の拡大に関わる議論になります。

関係といわれることがあります。国、都道府県、国と地方の政府の関係を政府間関係といい、国

市 町 村 の 間 で 事 務 権 限 が 錯 綜 し て い る、 混 じ り

革内容によって、国と地方の関係は大きく変わっ論となります。現在、争点になっている事項の改の権限は国、この権限は広域自治体、この権限はてくる可能性があります。

合っていることを捉えていっているわけです。こ基礎自治体と単純に割り振られるかたちではな（平成23年１月26日）

北海道自治研究 ２０１３年８月（Ｎo.535）

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表１ 地方自治法抜本改正についての考え方（平成22年）

地理的な近さもありましたが、それだけの支援が支援した技術職の職員が多くいます。被災地へのの役割は非常に大きかったし、さらに災害復旧をいて考える問題提起をした意味は重要だったと思できたのは東京都の規模によるものです。かりにのあり方といえると思います。その制度設計につテーマ設定されました。また、住民自治の拡充のいます。地方自治のなかにデモクラシーを考えて

大阪が都制になり、同じことができるかというとについても、自治体からの問題提起などがあってなかで、地方議会のあり方と直接民主制のあり方

いく発想、デモクラシーはどうあるべきかにつな

難しいでしょう。しかし一方では巨大さゆえの課がりうる論点提起だった点で、重要な意味を持っ二〇〇〇年分権一括法で導入された、国と地方ていたと考えます。もっとも、残念ながら十分にが大きなテーマ設定として出てきました。
の 係 争 処 理 は 作 動 し て お ら ず、 制 度 が 抑 止 力 と題、問題が多々あります。

で、行財政検討会議で議論されたものとしては、

比較的最近では、横浜市の特別自治市に関する研特別区の委員会などの場で議論を続けてました。

改革の議論が起きる前から、私自身、東京都や考えるときの大きな争点になります。とくに道州ている大都市をどう考えていくかは、地方自治をるものではありませんが、これだけの比重を占め三分の一以上を占めています。人口だけで判断す政令指定都市と東京都の人口を合わせると全国の単純に人口だけをみても大都市の比重は大きく、一つは、大都市が占めるウェイトの大きさです。

く、必然だったと私は感じています。

首長が強く主張したから争点化したわけではな

従って、大都市制度については、たまたまある

議論は展開されず、結論は得られませんでした。

「都」構想のインパクト

大都市制度改革の争点化

なって係争処理まで至らないのか定かではありま
せんが、テーマ設定されました。もう一つ大きな争点になった基礎自治体の区分と大都市制度、後ほど触れますが、今後大きな焦点になってくるであろう広域連携のあり方。そしてこれまでも徐々いま一つおおきな争点となったのは大都市制度

自治体の基本構造、長と議会の関係があります。

究会も数次にわたって関わってきました。

です。

様々なモデルが検討・提示され、それ自体は重要

それまで広く取り上げられてこなかった課題に改革されてきた監査制度・財務会計制度です。

な事だったと思います。住民が首長と議員をそれ同じ大きさでなければならないのか、大きさが違ど遠いという声が聞こえてきます。また、車輪はわれますが、地方議員からは現実には両輪にはほることだと思います。首長と議会は車の両輪といせざるを得ないので、これをどう活かすかを考えぞれ選挙で選ぶ二元代表制は、憲法の規定上そうえなければならない。

で行われている都区制度だからなのか、両者を考

それは都区制度によるものなのか、あるいは東京う思っていない。もちろんプラス面もありますが、機能していないと思いますが、東京以外の人はそざわざ打ち出すのか疑問でした。都区制度自体、考え方をもっていないので、なぜ大阪都構想をわ

私は、都区制度に対しては、必ずしも肯定的な

少子高齢社会の到来です。

競争・協調時代の視点から、四つめは人口減少、ることがあります。三つめはグローバルな都市間

歴史的背景があり、そこから変化を求められてい二つめは、大都市制度、とくに指定都市制度の制の議論が出てきたときは問われることになりま

えばどう組み合わせて、動かせばいいのか。これ

大都市制度は戦前の六大都市（東京、京都、大大都市制度の歴史的背景

す。

自体、これまで公式的な制度改革論議としては十様々な支援を行いました。震災直後の応急的な支顕 著 な 例 で は、 東 日 本 大 震 災 の と き 自 治 体 は長と議会の意思が反する場合、どのように物事

援では消防士などの活躍が期待され、東京消防庁

分には考えられてきませんでした。
を決めていくのか。このこと自体が広く住民自治

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北海道自治研究 ２０１３年８月（Ｎo.535）

阪、名古屋、横浜、神戸）のうち、東京だけが戦が開催することにCity

オリンピック憲章では時中の一九四三（昭和一八）年に東京府・市統合なっていて、 Cityは基礎自治体です。現在特別区は基礎的自治体になったので、英語表記ではを経て東京都制になりました。戦後、都制を含む

大都市制度の世界的潮流

協調を視野に入れた大都市改革があります。昨年

世界的潮流として、グローバルな都市間競争・と す る の が 一 般 化 し て い ま す。 東 京 都 は Cityではなくなったので、オリンピックを開催できない調査をしたニューヨーク市は五つの区があり、市Cityに地方自治法を制定し都制は一般制度化されましことになりますが、現在招致活動をしているので、の総人口は約一千万人、それぞれの区の人口は平既存の地方制度関連法制は廃止・統合され、新たた。ここでは東京という名称は一切使われていま

あまり関係ないのかもしれません。

均すると約二〇〇万人と大きな区で、区長は公選た。たとえば、かつて区長は公選でしたが戦後廃で四度にわたって大きな改革が行われてきまし

自治法のなかで頻繁に法改正が重ねられ、これまじ二〇〇〇年に改革されました。都区制度は地方

現在の東京都区制度は、分権一括法の施行と同を半ば冗談まじりで議論したことがあります。

でなく、他でもできるのではないか、そんなこと

地方自治のバイブルといわれた長野士郎の逐条対象となる都市の数だけが四倍に増えています。

定都市は五六年の五市から現在は二〇市と、適用

半世紀以上にわたって制度はほとんど変わず、指より政令指定都市となり、現在に至っています。

一九五六（昭和三一）年、大都市に関する特例に定されていました。しかし、府県が反対したため、れ現在は削除されている「特別市」への移行が予

東京以外の五大市は、地方自治法に当初規定さ最終的な決定権は市にありますが、身近で近隣のは、必ず委員会の審議にかけなければなりません。

権限があり、たとえばビルなどを改築する場合にします。

る一般市民から選ばれ、二年任期で半数ずつ改選

す。委員は交通費などの実費弁償ていどで参加すいます。米国内では類似した仕組みが多々ありま

ティ委員会があり、各委員会には五〇名の委員が市全域に五九のコミュニティ地区とコミュニです。ただし、以前に比べて、区長の権限は弱く止され、一九七四年の自治法改正で復活しました。

地方自治法では、政令指定都市制度ができたころ問題は話し合いで決める仕組みです。たとえば、た。

このように、都制度は大きな変遷を経てきまし

せんが、都制は東京都と当たり前のように理解されています。かつて特別区協議会の研究会では、六四年の改革では都から特別区へ大きな事務移譲の改訂版で指定都市とは戦前の五大都市のみにあ橋下徹市長が主張するより以前、都制は東京だけが行われ、二〇〇〇年分権一括法のときの改革でて は め る 制 度 と 書 か れ て い ま し た が、 数 年 後 のあたって、東京が基礎的自治体でなくなると何か

革で東京は基礎自治体ではなくなった。法改正に自治体の両方の性格を持っていましたが、この改東京都だったので、東京都は基礎的自治体と広域

それまで特別区二三区の範囲の基礎的自治体は対応してきましたが、現在それだけでいいのかが二〇になり、そのときどきで制度の運用を中心にだと書かれています。その後、指定都市は増えてなりますと、北九州市は特別で、最後の指定都市

一九六三（昭和三八）年、北九州市が指定都市にですが、改築して窓をつくる計画があり、委員会に隣接するビルは、公園に面した側は壁だったの員で議論していました。また、美術館の有料庭園

価されている店なのでお酒の免許更新を訴え、委

酒類提供の是非について、レストラン経営者は評

私が傍聴した委員会は、都心部のレストランでの委員会には市の建築許可などに関して手続的ななってきています。

は、特別区を基礎的自治体と位置づけました。

支障があるか議論し、オリンピックを開催できな問われているのではないでしょうか。

では無料で公園の風景を見られるので窓の設置にくなることが当時、区協議会の研究会で話題になりました。

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地域実情にあわせた大都市構想と知識産業主導のイノベーション（革新）、日本です。たとえば、グリーン・グロース（緑の成長）、市経営を可能とする仕組みづくりを目指すことでそのくらい良いのではと思いましたが、委員会の自治体間連携対して反対意見が多数でした。私は傍聴していて、許可を得ることが必要で、このように治安も含め

通り越して直接トロントにやってきて、人口が増

ＡＦＴＡ）により、メキシコからの移民が米国を発により活況を呈し、さらに北米自由貿易協定（Ｎて新トロント市が誕生しました。都心部では再開の例では、旧トロント市を含め、六都市が合併しの自治体再編を意味します。カナダのトロント市を変えることで、合併や昇格などによる大都市部

近用いられるようになってきました。これは規模

また、世界的にリスケーリングという概念が最ではないでしょうか。

はこのような光景を見かけることはあまりないのの議論する場があります。日本の大都市や東京で口の減少が大きく影響する可能性があります。大をもつ大都市は、他の大都市に比べ、生産年齢人

横浜市のように、個人市民税に依拠した税収構造

るため、担税力のある層が減少します。たとえば、大きい。人口減少とともに生産年齢人口も減少す

都市に比べ後発ですが、大都市への影響は非常に

さらに、人口減少、少子高齢化は農村部や地方治制度全体がそうなりつつあるように思います。

足立っている状態なのではないか、日本の地方自見えてきませんでした。何か変えなければと浮きかで、日本の大都市はこうだというのがなかなか都市制度について調べ、様々な取り組みがあるな

昨年、日本学術会議の要請で、アジア諸国の大います。

の基礎自治体の行政サービス提供体制」となってな大都市制度」「第四、基礎自治体の現状と今後

行の大都市等に係る制度の見直し」「第三、新ためた基礎自治体をめぐる現状と課題」「第二、現とめまし た。答申の内容は、「第一、大都市を含

治体の行政サービス提供体制に関する答申」をま

制調第五回総会で「大都市制度の改革及び基礎自の中間報告をまとめ、二〇一三年六月一七日の地方が議論され、二〇一二年一二月に専門小委員会

第三〇次地方制度調査会では大都市制度のあり何のための議論なのかが抜け落ちてはいけません。

い。法令がどうなるかは制度設計上は重要ですが、ンス（回復力）などを考えていかなければならなはとくに防災減災も含めた危機に対するレジリエ

えています。

都市の急激な人口動態の変化が大都市の衰退につた土地の資産価値に対しては敏感に反応して市民

リスケーリングが行われていくなかで課題も出ながりかねず、日本全体の自治制度のあり方が問あるいは特別自治市構想のように府県と指定都市に考えられていい。旧五大市であれば、都構想、てきたことではないかと思います。大都市制度はのなかに民主主義を位置付ける、考える素地がで重要なのは大都市かどうかに関わらず、地方自治

さて、一連の大都市改革論議を通じて、実は、

一二年八月に成立しました。

うと企図して「大都市地域特別区設置法」が二〇すでに事実が先行して、大阪都構想をすすめよてきています。中心部と周辺部の問題、さらに都

われてきます。

を分離することも考えられます。あるいは連携・

そうしたなかで、
大都市制度構想のあり方も様々

心部の開発がすすむことによって、従来から都心

一方、議会の委員会を旧市の単位で設置し、そ協調関係を強化する考えもある。現行制度にとらに住んでいた層と、新しい層の関係のあり方の問

こに決定権限を付与し、議会内分権のような仕組

題も出てきます。

みを取り入れています。喩えていえば、札幌市の引き続き議論されていくにしても、これまで提起されたことは、地方自治全般に通じる課題ですし、

われず、幅広く考えていくことが必要です。
大都市改革は、まず国からの分権をすすめるこ

個別の自治体の議論につなげていくことが重要です。

各区に議会の委員会を設け、区の委員会で決定していくかたちと理解してください。

とが大前提です。同時に、先端的・戦略的な大都

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北海道自治研究 ２０１３年８月（Ｎo.535）

は、広域連携の仕組みと運用について触れています。

たなくなっています。このため第三〇次地制調で自治体の規模を大きくする発想は、すでに成り立でもかんでも行い、そのために合併をすすめる、

個別の自治体が総合行政主体として、自前で何治体独自の行政分野別計画等があり、相互の関係

政分野別のマスタープラン（基本計画等）や、自ります。この他に、各省庁から義務付けられた行

想で、施策は基本計画、事務事業は実施計画とな

務事業となっていて、政策に対応するのが基本構

要件）、これに即して行うようにしなければならを図るため（内容要件）の基本構想を定め（策定

その地域における総合的かつ計画的な行政の運営るに当たっては、議会の議決を経て（手続き要件）

なっていました。「市町村は、その事務を処理す

正前の自治法第二条第四項の規定は以下のように二〇一一年に地方自治法が改正されるまで、市で定められていた各省行政分野別計画と基本構想のなかで自治法から削除され、あわせて他の法律基本構想の規定は、義務付け・枠付けの見直しない（実行要件）」（傍線、括弧書きは筆者）。

をどうするかという課題もあります。

直していくことで、基礎自治体間の連携を現行制

町村は基本構想の策定が義務付けられていて、改民主党政権前からの定住自立圏構想を柔軟に見度の協議会、機関等の共同設置、事務の委託、一ていくことが答申されています。この制度化いかとの関連づけの規定も、その多くが廃止されまし部事務組合、広域連合に加え、新たな制度化を図っ
んが、今後の基礎自治体のあり方に大きく関わっりました。一つは、議会の議決を経る手続要件。

廃止された基本構想の規定には四つの要件があた。

で何から何までを行うことが自律ではない。どの

次に、内容的な要件として、地域における総合的分権時代の自治体の自律を考えた場合に、単独てきます。

ような連携が分権的な連携になるのかを考える必かつ計画的な行政の運営を図るものでなければな

では、基本構想策定の義務づけが廃止された以基本構想条例のすすめいるかというと、行っていないのが実情でした。

いうよりは総花的ですし、これに即して行われて策定要件を満たされていても、総合的で計画的とあったか。議会の議決を経て定める、手続要件とここの自治体におけるこれまでの現実はどうで

行要件の四つです。

そして、これに即して行わなければならない、実らない。三つめは、基本構想を定める策定要件。

要性が出てきています。

３ 地方分権時代にふさわしい「自治のかたち」
自治体の政策体系と「公共」計画体系
基本構想策定義務づけの廃止
これまでいくつかの自治体の基本構想と総合計
画の策定に関わる機会があり、また最近の制度改正を踏まえて考えたことと、さらに自治体スクラ
ム支援について触れてみたいと思います。
自 治 体 の 政 策 体 系 は（ 図 ３）、 政 策、 施 策、 事

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35

自治体の政策体系と“公共”計画体系
図３

いは基本構想策定の条例によって位置付けること

れを、自治基本条例のなかに位置づけるか、ある選択肢です。しかし、広がってきたとはいえ策定です。

のかたちを示す自治基本条例をつくるのは重要な

一つは、いままで通りに基本構想を用いつづけ、していない自治体が多いので、基本構想を条例化

降はどうなるのか。
期限がきたら策定し直す。あるいは、期限がきたすることを考えています。
私が委員と部会長を務めていた都内の自治体の政は縦の統制関係になっていて、住民が首長と議らが公共性を持ったものなのか。また、住民と行行政計画とはどこまでが行政の計画で、どこからもう作り直さない。総合計画についても、策定

総合計画策定委員会では、基本構想の条例化を提する・しない、という選択があります。さらに、マニフェストが普及してきたなかで、首長はこれ員を選びコントロールする。この縦関係にある住一方で、新しい公共という考え方、社会そのも案したのですが、賛同を得られませんでした。このの公共性を考えいていくときに、行政も住民もに即して仕事をしていく。マニフェストと総合計

基本構想をどう考えるか。改正前の自治法は、ともに関わっていく横の関係があります。縦と横

民と行政を横に置いて、協働、公共というのはお「地域における総合的かつ計画的な行政の運営をが結びついて地域社会が成り立っていくとすれ

かしいという議論は当然あります。

図るためのもの」となっています。しかし、実態れまでも基本構想を議決していたのですから、手さて、ここで一つ提案です。それは、基本構想

として、基礎的自治体で総合計画（基本計画）のば、自治基本条例をつくること、そして基本構想

続的にはあまりかわらないにもかかわらず、です。

を条例化するということです（図４）。その前提

最上位の計画として位置付けられる基本構想をつの条例化は、縦の統制関係と同時に横の新しい公画は異なるので、両立させることが可能です。

としては、自治基本条例の制定状況です。自治体

くるときに、行政のみで完結する基本構想が成りんでいる東京都杉並区に、通信手段が復旧してか共的な発想を盛り込んでいくことになります。分

ら直ちに援助を求めました。このため杉並区はバ権時代にふさわしい地域の自治のかたちをどう示

さらにいえば、公共は、行政はもちろんのこと、立ちうるのだろうか。参加とか協働という言葉が市民とのいろいろな関わりが出てきますので、単スを用意し、同区と災害時相互援助協定をしてい普通に流通している現在、新しい公共として、さに議決事項にするだけでいいのだろうか。また、る群馬県東吾妻町の杉並区有施設に、南相馬市民

していくのかが問われるのです。

引き続き基本構想を議決しようとする自治体は、数百人の避難を受け入れました。

まざな市民や団体と一緒に実現させる。市民の参議決事件にするための条例が必要になります。こう用語を使うこと自体が適切だろうか、不自然ではなかろうか。「公共計画」のほうがいいのではないか、先ほどの自治体の例では、基本構想を「公共」の指針としました。

東日本大震災で原発、地震、津波の複合被災をした福島県南相馬市は、災害時相互援助協定を結

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北海道自治研究 ２０１３年８月（Ｎo.535）

加を得て策定していくときに、「行政計画」とい義務付け廃止後の基本構想と「自治のかたち」〜「基本構想条例」のすすめ

自治体スクラム支援・遠隔型水平連携

図４

たな支援の仕組みを、災害救助法に位置づけるこ携といっていますが、支援会議ではこのような新はなく、新しいかたちの水平的な連携です。この村は小さな自治体ですが、上下関係や従属関係で五〇万人以上と大きな基礎的自治体で、他の市町

区役所は機能しなくなり、都庁も国もそうです。

とんどの職員は区役所の近くに住んでいないので下型地震を想定した場合、夜間や早朝であればほは法改正が必要なものもありますが、法制度の変られているのではないでしょうか。場合によっての様々な取り組みをもっと考えることが今日求め大きな制度改正の議論はやや食傷気味で、個別とが必要です。

ような仕組みの意義を多様な視点から考えてくことを国に要望しています。
どのように自治体間連携を構築していくのか

被災住民への支援は直接的には区役所が行うの更を要せずに様々な発想で取り組めることもある

は、東京に住んでいると切実な課題です。東京直で、区役所が機能するかが問われます。震災によっはずです。

さとる・首都大学東京大学院教授

本稿は、二〇一三年六月一七日に開催した

おおすぎ

以上で私の話を終えます。

て行政機能は一気に欠損します。
これまでは、人口が減少し、財政力も低下していくので平成の合併をすすめてきました。一方、合併ではなく自治体間で協力、連携するのが定住自立圏構想であったり、広域連携でした。
を図っていくのか。日常的な連携であれば近接・当研究所定期総会記念研究会での講演をまと自律を軸においた場合、自ら律しつつどう連携
隣接型の広域連携、複合的かつ広域的な被災の場

文責・編集部

めたものです。

自 治 体 ス ク ラ ム 支 援 会 議 は、 杉 並 区 が 人 口求められるといえます。

教訓の一つであるとすれば、大胆な発想の転換がしていく時期にきていることが、東日本大震災の論で据える発想とはなっていません。大きく転換

ないし、これらを分権型の自治のあり方という議ても、こうしたことを想定した仕組みになってい個別の取り組みはそれぞれの自治体で行っていなってきます。

合は遠隔型の広域連携を考えていくことが重要に＜

杉並区は吾妻町と同じく災害時相互援助協定を結んでいる新潟県小千谷市、北海道名寄市、福島
県北塩原村、東京都青梅市とともに杉並区がハブになって、南相馬市へ物資の提供、被災者の受け入れなどの支援をしています（図５）。
災害救助法の規定では、基礎自治体は国や都道府県が行う被災支援を補助する位置づけで、市町村が支援を行う場合は都道府県と国への手続が必要ですし、正式なルートによる支援でなければ費用支弁されないという限界があります。
自治体スクラム支援会議は、自治体間の水平的な相互連携、広域連携であり、私は遠隔型水平連

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自治体スクラム支援会議
図５（出典）杉並区ホームページによる＞