東アジアへの視点【投稿論文】

上海市民への防災減災意識調査から見る意識向上の重要性★
地球環境戦略研究機関（IGES）北京事務所研究員
北九州市立大学大学院国際環境工学研究科環境システム専攻

要黄黄堅臣

旨

昨今，気候変動に伴う災害が各地で頻発し，災害に強いレジリエントなまちづくりを目指す都市が増えてきている。上海市も中国の最大都市として，特殊な地理条件や都市構造により多発する自然災害や人為災害に対応するため，災害時でも社会経済システムを支える都市機能を維持するための防災減災のハード面での取り組みを進めている。しかし，ソフト面での対策，とりわけ市民への防災減災教育がまだ不十分で，市民の意識も低いことが本調査研究で明らかとなった。阪神大震災や東日本大震災等を経験し，防災減災教育面で多くの経験やノウハウが培われた日本の取組みと比較したところ，上海市の弱点および課題が浮き彫りになった。今後，上海市はレジリエントシティの構築を進めていくためには，防災減災教育も都市の発展速度に相応する形で強化していかなければならない。市民に健全な防災知識，技能を習得させ，高い防災減災意識を醸成させることが肝要である。

1．はじめに
上海は長江河口南岸に位置し，黄浦区，徐滙区等 18 区県や河口島である崇明島，長興島，横沙島などを含む。土地面積は 6,340.5㎢で，中国総面積の 0.06％に当たる。東は東シナ海（東海）に面し，北部から東部は江蘇省，西南部は浙江省と接する。市街地は，長江の支流である黄浦江を遡ったところにある。2012 年 6 月末の常住人口は 2,433.4 万人で，市内総生産は 2 兆 101億元（約 31 兆円）であり，首都の北京市を凌ぎ中国の最大都市である。上海の平均海抜は 4ｍであり，また市内の水域面積は 642.7㎢であるが，これは総面積の 10.1％に当たる。このような海洋と大陸の接続地帯に位置する特殊な地理条件により，自然環境が変化しやすく，生態環境も脆弱である。
また，現在上海市には高層ビル 1 万 4,000 棟（超高層ビル 458 棟を含む），地下空間利用面
積 2,800㎡，運行中の地下鉄線路 236㎞，水道管供給パイプ 8,000㎞，排水管 4,000㎞，ガス供給パイプ 1 万㎞があり，人・建築・経済要素等の高度集約問題や都市基礎施設の老朽化問題が存在する。このような状況において，都市規模の更なる拡大につれ，突発的な事件を誘発する要素も増え，如何なる災害事故でも被害損失の拡大効果が生じる。
自然災害や人為災害の発生頻度が高い現状に対し，現在の上海市の総合減災システムは決して十分に構築されておらず，都市の災害防御能力もまだ低い。如何に都市の安全や市民の生命★本研究は，一部環境省の環境研究総合推進費（1-1304）により実施された。

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2．上海市の自然災害および人為災害の発生状況
上海に影響を与える主な自然災害は，主に表 1 で示した 10 種類がある。これらの自然災害は，頻繁に発生し，災害状況が深刻で，発生の要因が複雑等の特徴がある。また，道路交通事故や火災を代表とする人為災害も少なくない（表 2）。

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上海は毎年台風の影響を受けるが，その頻度は年平均 2 ～ 3 回，多い年では年 7 回程度になる。
1997 年の 11 号台風による上海市の被害は，水没田圃が 500㎢，被災人口が 15.34 万人，7 人の死亡者，540 棟の家屋が倒壊し，経済損失が 6.349 億元に達した。近年，上海市に影響を与える台風は主に「発生頻度の増加」と「潮位の上昇」といった 2 つの特徴を呈している。
関連資料によると，751 ～ 1948 年の 1199 年間に，上海市は計 168 回の台風が発生し，平均7 年に 1 回発生していた。また，1949 ～ 59 年の 10 年間に 9 回の台風が，1960 ～ 2000 年の 41
年間に 53 回の台風がそれぞれ発生したが，これは年平均 1.3 回のペースであり，2000 年には最多となる年 5 回の発生を記録した。このように，近年台風発生の頻度が高くなっていることが分かる。また，1980 年代までの年最高潮位は 5 ｍ以下だったのに対し，2000 年から 5 ｍを超える潮位が計 3 回に達している。地球温暖化の影響による区域海面の上昇により，超大型台
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風の発生可能性が高まる一方で，上海市はより強い台風の被害を受ける潜在的可能性も高くなってきている。

3．上海市防災教育の実施状況
上海市は 1999 年 6 月 1 日に第 11 回人民代表大会常務委員会第 10 次会議にて「上海市民防条例」を決定し，同年 8 月 1 日から施行した。2003 年 6 月 26 日に第 12 回人民代表大会常務委員会の第 5 次会議にて同条例が修正された。本条例は，中国における最初の民防関連の地方法規として，独創的に人民防空業務（外敵からの攻撃防止）と防災減災業務を一体化させ，単一型の人民防空から防空防災一体化の民防への転換を実現した。同時に，上海市の防御能力および防災減災の能力を向上させ，市民の生命と財産安全に確たる法律保障を提供した。本条例の適用範囲は，上海市行政区域内における空襲，火災，水害，地震災害およびその他の災害や災害型の化学事故，放射性汚染事故，交通事故，建築物の崩壊およびその他災害性事故の予防，応急救援および関連管理業務になっている。
この条例が公布された 3 年後の 2002 年に，上海市は学校とコミュニティを対象とした防災減災教育を開始した。3 年間の実践を経て，2005 年 1 月 6 日に上海市は市内 570 万世帯の家庭に「市民防災必読冊子」を無料で配布した。この冊子では，火災，交通安全，気象災害，地震等，上海でよく発生する各種災害事故の応急処理方法や安全予防措置等を紹介している。
学校レベルで見ると，2008 年の四川大地震が発生した後に，上海市教育委員会は国の方針を受け，「洪水や地震等の自然災害を防止し小中学生の安全を確保する」といった趣旨の緊急通知を出した。本通知では，各小中学校（幼稚園）は日常の教育活動，ラジオ体操，体育科目等の集団活動を利用し，地震，洪水，火災等の災害事故における避難救助訓練を積極的に展開すること，また，教師と生徒に学校周辺の環境および避難場所を把握してもらうことを指示した。
四川大地震時多くの学校が倒壊し，多数の生徒が死亡した教訓を受け，2009 年は全国的に学校安全年となった。上海市の各区県も救助教育活動や応急演習訓練等の活動を行い，「生命安全を重要視し，防災減災を強化する」をテーマとした「5・12 防災減災日」の宣伝活動を展開した。学校内に宣伝横幕を掲げたり，宣伝ポスターを張り付けたり，専門テーマの集会，技能試合，作文コンクール等を開催したりして，教師，学生および保護者向けに防災減災知識の普及活動を行った。今まで，上海市内 2,445 ヵ所の小中学校・幼稚園で防災減災の教育を行い，これは学校総数の 95％を占め，教育を受けた学生数は約 186 万人に上る（注2）。
学校レベルの防災減災教育の先進事例として注目を集めるのは，上海市普陀区興隴中学校の敷地内にある上海市初の学校型「防災減災科学普及体験館」である。この体験館は 2011 年 5月 12 日に設立され（投資額 50 万元＝約 830 万円），応急救助実験室，自救・互助実験室，震度震源実験室，模擬震動実験室から構成される。この体験館は，普陀区小中学校の教師，生徒や曹楊社区で生活する 10 万人以上の住民を対象とし，災害関連知識の普及，来館者の災害に対する正しい概念の把握，救助能力の増強を目的としている。主にメディア展示，パネル展示と科学知識普及グッズ展示などの形式を通し，地震，火災，気象および放射線等の自然災害，人的災害の要因および現象を紹介・展示している。体験館の管理者によると，現在機能調整と90

東アジアへの視点レベルアップを考慮し，設備の追加や開放時間の延長等を検討している。今後宣伝活動を強化し，学生や住民の関心度と知識を高めていく予定である（注3）。
コミュニティレベルで見ると，上海市には一定範囲の居住区を単位とする住民組織「居民委員会」というコミュニティ管理組織があり，現在市全体で 3,292 ヵ所の居民委員会がある。防（注4）
災減災の仕事は，「民防」分野に属し，その組織構成は市→区→街道→居民委員会という順になる。居民委員会が実施する防災減災に関する仕事は実に多岐にわたる。主に消防演習，避難演習（防空，高楼避難等），教育宣伝（映像，宣伝冊子，テーマイベント日，宣伝日等），訓練実施（救命救急措置，心肺蘇生，包帯の巻き方など）などがある。また，上海市は 2007 年
8 月よりコミュニティに「民防応急箱」を無料で設置する試みを開始し，ガスマスク，消火器，応急救助縄，手動警報機等の 18 種類の応急機材が備えられている。区と県の民防弁公室は「民防応急箱」の使用訓練や指導の責任を負い，居民委員会とコミュニティのプロパティマネジメント会社が管理するようになっている。現在上海市内の 249 の試点（モデル）居民委員会に設置しており，合計価格は約 59 万 2,900 元（約 1,000 万円）に上る。
コミュニティの活動で注目されるのは，上海市中心部の黄浦区半淞園街道である。半淞园街道の面積は 2.87㎢で，22 の居民委員会を有する。戸籍上の世帯数は 3.56 万世帯で，常住人口が 10.2 万人である。80％以上の住民がマンションに住んでおり，敷地の一部が 2010 年上海世91

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界博覧会の園区としても利用された，市中心部にある典型的な密集型居住区である。この半淞園街道は宣伝教育業務に精通するスタッフを配置し，住民向けに積極的に宣伝活動を行うほか，市内区域間の提携も進めている。災害或いは戦争が発生した時に，人員を分散・撤収し，安全地域に避難誘導するため，半淞园街道では郊外に位置する奉賢区の金海街道と提携し，誘導用車両の確保，人員の集結，人員の受け渡し，誘導知識の紹介，避難場所の準備，指揮通信および医療救助などに関する総合演習が行われている（注5）。

4．上海市民の防災減災意識に関するアンケート調査結果および考察
上海市は様々な防災減災教育を行ってきたが，市民の中でどれほど浸透しているのか，その意識を明らかにするため，本研究では上海市職員および大学教授等に依頼し，上海市民の防災減災意識に関するアンケート調査を実施した。2013 年 8 月上旬から 10 月上旬にかけてアンケー
ト用紙を配布し，記入後に随時回収といった方式を採用した。回収したアンケートの総数は166 部である。調査結果によると，多くの市民は上海でよく発生する自然災害として台風，高温，暴雨等をあげ（図 4），市の公表資料と一致するが，94％が上海は自然災害が多発する都市で92東アジアへの視点はないと回答した。意識と実情との間に大きなギャップが存在することが伺えた。また，64％の対象者が災害に対し，不安を感じると回答したが（不安材料：食料・物資の不足，避難場所の有無，けが，避難方法，家屋の倒壊等，図 5），市や地域の防災，減災関連の宣伝教育や防災訓練・演習に全く参加しない人は 115 名（約 70％）に達する。更に，自然災害発生などの緊急時に住まいの近くの避難場所について把握している人は全体の 14％で，ほとんどの人が避難場所の所在が分からないとの結果になった（表 5）。防災減災の関連知識の取得ルートに
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ついて，多くの対象者が「書籍，新聞，テレビ，ネット等のメディアの宣伝」や「生活経験」と回答し，「会社やコミュニティの宣伝と訓練」を選んだ人は 20％弱であった。第 2 節で述べたように，上海市の防災減災教育は幅広く実施されているが，市民への浸透度は未だに低いことがこの調査で分かった。本調査の対象者は 166 名と比較的少ないが，もし調査のサンプルを全ての上海市民に拡大すると，防災減災関連の知識を持たない市民の数は驚くほど多いと推測できる。
なぜこのような結果が生じたのか，阪神・淡路大震災や東日本大震災を経験し，防災教育を全国的な規模，各学校レベルまで浸透し，多くの経験やノウハウが培われた防災減災教育の先進国とも言える日本の状況と比較しながら，上海市現在の取組みの弱点と課題を探っていきたい。
第 1 に，上海市の防災教育は突撃型（突発的な行事）が多く，固定型（決まった日時と方法）の方式で学校や企業に定着していない。地域における防災・減災活動について，長期にわたる定期的な訓練機会がなく，重大事件発生後のみ宣伝を強化する傾向がある。これにより，市民の防災知識が薄く，防災技能の熟練程度も低い。日本は 20 数年前に，小中学校向けに防災と自己保護の教材を作成し，防災授業も設けられるほか，行政側が防災指導者を学校へ派遣し，学生向けに防災知識の教育と防災訓練を行っている。学校の授業まで浸透する日本の防災教育は，専門性と持続性を持ち，学生に正しい防災知識と心構えを持たせる上で良い影響を与えている。
第 2 に，多数の上海市民の防災知識は断片的で専門性を欠き，実践経験のない人が多い。メ
ディア宣伝や生活経験等の独学を通して防災知識を得ていて，また，防災訓練・演習に全く参加しない人が 7 割も占めることがアンケート調査で分かった。市民の防災減災意識が薄いがゆえに，訓練・演習の重要性を軽視する現象が生まれる。本当の災難が発生した際に，普段全く訓練・演習に参加したことのない人々が，恐怖心と緊張感が漂う中でどの程度正しい防災理論に基づく行動ができるのか，恐らく楽観視できないであろう。一方，日本では，文部科学省は全ての学校が学期ごとに防災演習を行うと決めている。演習の直前に生徒達へ通知し，最大限災害発生時の状況を模擬しようとしている。積み重ねた練習と意識向上により，防災技能が生徒らに伝えられ，徐々に完全に把握するレベルに達し，実際災害に遭遇した際には冷静に対応できるようになっている。
第 3 に，防災教育の内容が偏り，単一の災害類型に注力する。上海は近年各地で火災による死亡事例が多く発生しているため，住民の火災に対する意識が比較的高い。コミュニティにおいても，火災対応策に関する貼り紙や宣伝ポスターは見当たるが，台風，地震，高潮等の災害対策に関する内容は皆無であった。また，災害時に公共的なエネルギー供給が困難になった場
合，どうすれば良いのかとの問いに対し，89％の人が知らないと回答した状況から見ても，防災教育内容の単一性，不均衡性が伺える。一方，日本では多くの自治体が災害類型ごとの対応マニュアルを策定しており，内容も避難，救護，食料，連絡・情報，生活，ライフライン，住居，手続き・証明書，心のケアなどきめ細かく書かれている。
第 4 に，防災体制が一貫性に欠け，行政と一般市民との間にギャップがあり一体感がない。
上海は 2008 年に「上海市中心部応急避難場所分布規劃」を策定したが，市民向けへの説明や資料がほとんど無いのが現状である。そのため，アンケートでは地域のハザードマップや避難94

東アジアへの視点場所地図を持っているかとの問いに対し，95％の人が持っていない，聞いた事もないと回答した。災害発生時にどこへ避難し誰に連絡するか等のルールについてほとんど知られていないのは憂慮すべき大きな問題点である。また，大都市における近隣との付き合いの希薄化，地域コミュニティへの帰属意識の低下などの問題により，防災減災宣伝活動・訓練への参加者が少なく，効果が限定的であるのも客観的な原因として存在する。一方，日本の場合は国から自治体，地域，家庭まで完全な防災体制が構築されており，多くの家庭の冷蔵庫に緊急避難場所の所在地と緊急連絡方法の書いた紙が貼られている。この完全かつ綿密な防災体制があるからこそ，地震等の災害に直面しても冷静に対応できたと思われる。

4．上海市防災減災教育の改善に対する提案
減災と予防における重要な措置は，市民に対する防災減災の教育である。教育を通し，市民の予防意識と危機意識が醸成される。本文では，公務員，市民，学校とコミュニティの 4 つの対象に分け，防災減災教育の改善点について提案する。
（1）公務員向けの防災減災教育
公務員向けの防災減災教育は上海市のトレーニングと考課システムに入れ，応急管理に関する行政システムの研修冊子を制作する。さらに，日本のように，国土交通局，消防局，交通局，環境保護局等の公務員を定期的に応急指揮センターへ配属させ，ある程度経験を積んだ後に元の職場に戻すような方法も良い参考になる。このようにすれば，より多くの公務員が防災減災に関する知識・教養を備え，部門間の人的交流を通して各部門の防災減災業務を円滑に進められる。
（2）市民向けの防災減災教育
上海市応急指揮センターや関連部門，出版会社やメディアが積極的に防災減災知識と技能を宣伝すべきである。市は防災減災トレーニング基地を設置し，計画的に市民に関連知識と技能訓練を提供する。各街道（コミュニティ）も救助関連の宣伝と教育を行う。日本は，危機応急方針等が市民に配布され，市民は様々な訓練や教育を受けることが可能である。上海市は公共安全館の建設により市民向け教育を既に模索しているが（例えば，上記「防災減災科学普及体験館」），開館時間の短さ（土日の半日のみ）や館内面積の狭さ，設備の老朽化等の問題が存在する。より良い教育効果を求めるためには，関連設備と機能の追加が期待される。更に，市全体としては，公共安全に関するホームページの開設や，総括的な公共安全に関する宣伝冊子の制定，配布が必要である。
（3）学校における防災減災教育2005 年に，中国の北京市では中学校 2 年生から 30 時限の安全教育科目「安全応急と人防知識」が設けられた。この科目を通して，学生は地震，火災，交通，公共衛生，伝染病，心理防護と応急処置等に関する安全知識を学ぶことができる。上海市も「減災教育は子供から」という重要性を認識する必要があり，幼稚園から着手し，小学校から大学までの一貫とした減災教育システムの構築や，大学における関連授業と専門の設置，専門的な人材の育成等を早急に進めることが重要である。
952014年12月（4）コミュニティにおける防災減災教育
コミュニティは現代都市生活の基本構造として，また，市民生活と密接に関わる基本場所として，事故発生後の第一救援者になることが多い。出稼ぎ労働者等の流動性人口の多い上海では，その勤務会社の変更により防災教育の盲点を生じやすい客観的な原因も存在する。規模の小さい会社では防災教育を行える条件が限られるため，従業員向けの防災教育実施に困難がある。この盲点は，コミュニティの宣伝教育で補うしかないと思われる。1995 年 1 月 17 日，日
本の神戸で発生した阪神大震災は，コミュニティが最初の 24 時間以内に 65％の人命を救助した実績があり（注6），コミュニティが緊急時に対して備えることの重要性が証明され。コミュニ
ティにおける緊急対策の充実により，最短時間内に最大の力を発揮し，最大限に生命と財産の損失を低減させることが可能になる。

5．終わりに都市の規模拡大と経済発展に伴い，「災害後の対応」から「危機予防」への転換が求められる。防災減災は突発事件管理における事前プロセスで，応急と復旧は中間と事後の管理プロセスである。1970 年代以来，世界各地で発生した危機について，災害数と破壊レベルが上昇傾向にあり，災害後の応急対策コストが増加するばかりである。予防は救助よりも人道的で経済的，更にコントロール可能といったメリットがあり，低コストで高い効果が期待できる。危機或いは突発事件発生前の防災減災をますます重視するのが，世界的な趨勢である。
上海の防災減災教育も都市の発展速度に相応する形で進めていかなければならない。上海の防災減災教育は徐々に普及してきているが，その効果のほどは今後明らかとなるだろう。教育の普及と同時に，細部に注視する掘り下げた綿密な体制構築も求められる。実効性の高いシステムを構築し，市民に健全な防災知識，技能を身につけさせ，高い防災意識を醸成させることが何よりも大切である。

注『台風年鑑』は，1972年より上海市気象局内の『台風年鑑』チームが編集を担当し，1989年より中国が世界気象（注1）

組織指定の熱帯気旋の具体的な名称や強度レベル基準を導入したため，『台風年鑑』を『熱帯気旋年鑑』に改名した。
（注2）中国教育新聞網http://www.jyb.cn/basc/xw/200907/t20090713_290853.htmlによる。
（注3）上海市防災減災科学普及体験館の責任者への聞取り調査による。
（注4）「上海市民防条例」によると，「民防」は政府側が市民を動員・組織し，空襲や災害と戦い，救済措置をとり，救援活動を実施し，災害による被害を防止，軽減する活動を指す。
（注5）黄浦区半淞园街道制造局路居民委員会の劉霞娟主任への聞取り調査による。
（注6）東京都防災共助プロジェクトhttp://www.chijihon.metro.tokyo.jpによる。

参考文献
上海市減災領導小組弁公室，上海市民防弁公室（2004）『市民防災必読手冊』同済大学出版社
中国気象局（2005）『熱帯気旋年鑑』気象出版社

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