IMPLEMENTATION OF THE
COUNCIL OF EUROPE CONVENTION
ON ACCESS TO OFFICIAL DOCUMENTS(CETS No.205 - TROMSØ CONVENTION)MISE EN ŒUVRE DE LA
CONVENTION DU CONSEIL DE L’EUROPE
SUR L’ACCÈS AUX DOCUMENTS PUBLICS(STCE N° 205 - CONVENTION DE TROMSØ)BASELINE
EVALUATION REPORTRAPPORT D’ÉVALUATIONDE RÉFÉRENCENORWAYNORVÈGEBaseline Evaluation Report on theimplementation of the Council of Europe
Convention on access to official documents(CETS No. 205 –Tromsø Convention)
NORWAY-------------

Rapport d’évaluation de référence sur la mise enœuvre de la Convention du Conseil de l’Europe
sur l’accès aux documents publics (STCE n° 205– Convention de Tromsø)NORVÈGEAll requests concerning the reproduction
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Mise en page : SPDP, Conseil de l’Europe© Conseil de l’Europe, 16 juillet 2024
Imprimé dans les ateliers du Conseil de l’Europe

2

TABLE OF CONTENTS
I.

Introduction .................................................................................. 5

II.

Article 1 – General Provisions ...................................................... 6

III.

Article 2 – Right of access to official documents ........................... 8

IV.

Article 3 – Possible limitations to access to official documents ..... 9

V.

Article 4 – Requests for access to official documents ................. 13

VI.

Article 5 – Processing of requests for access to official
documents ................................................................................. 14

VII.

Article 6 – Forms of access to official documents ....................... 15

VIII. Article 7 – Charges for access to official documents .................. 16
IX.

Article 8 – Review procedure...................................................... 17

X.

Article 9 – Complementary measures......................................... 18

XI.

Article 10 – Documents made public at the initiative of the
public authorities ........................................................................ 19

XII.

Conclusions and recommendations ........................................... 19

3

TABLE DES MATIÈRES
I.

Introduction ................................................................................ 22

II.

Article 1 - Dispositions générales ............................................... 23

III.

Article 2 - Droit d'accès aux documents publics .......................... 26

IV.

Article 3 - Limitations éventuelles de l'accès aux documents
publics ........................................................................................ 26

V.

Article 4 - Demandes d'accès aux documents publics ................ 31

VI.

Article 5 - Traitement des demandes d'accès aux documents
publics ........................................................................................ 31

VII.

Article 6 - Formes d'accès aux documents publics ..................... 33

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents publics ......................... 34
IX.

Article 8 - Procédure de révision ................................................ 35

X.

Article 9 - Mesures complémentaires ......................................... 36

XI.

Article 10 - Documents rendus publics à l'initiative desautorités publiques ..................................................................... 37

XII.

Conclusions et recommandations .............................................. 37

4

(English version)

I.

Introduction

1.
The Council of Europe Convention on Access to Official Documents(CETS No.205, hereinafter “the Convention”) entered into force on 1
December 2020. It is the first binding international legal instrument torecognise a general right of access to official documents held by publicauthorities.
2.
The Convention lays down minimum obligations for its Parties on thescope of the right to access official documents upon request, the balancing
exercise between the protection of the public interest in transparency andthe protection of other legitimate rights and interests, the procedures forhandling a request for access and the review of decisions. It also sets out
other measures to ensure the transparency of public authorities’ activities
such as those relating to the management of documents and publication of
official documents at the authorities’ own initiatives.
3.
An important added value of the Convention is its monitoringmechanism which consists of the Council of Europe Access Info Group (“theAIG”) and the Consultation of the Parties. The AIG is composed of aminimum 10 and a maximum of 15 independent and impartial experts
appointed on the basis of their recognised expertise in the field of access to
official documents. On 31 March 2022, the Consultation of Parties elected 10
members for a period of four years, renewable once. The AIG’s task is tomonitor the implementation of the Convention by the Parties, notably
reporting on the adequacy of the measures in law and practice taken by theParties to give effect to the provisions set out in the Convention.
4.
This report is part of the baseline evaluation carried out by the AIG
on the basis of the report submitted by Norway pursuant to Article 14,
paragraph 1, of the Convention. As a first step, the Party responded to adetailed questionnaire prepared by the Secretariat pending the election of
the member of the AIG. The questionnaire was later endorsed by the AIG.
Some aspects of the information provided were clarified by the Party
following a request for additional information by the AIG. Another source of
information for the work of the AIG is civil society. Therefore, it maintained
contacts with two international non-governmental organisations, namely
Access Info Europe and Article 19, and received comments from the first on
the information that the Party had provided. In the spirit of dialogue with theParties to the Convention, the AIG requested comments from Norway in theelaboration of the present report which were considered before its adoption.
This report will be published together with any further comments received by
the Party after its adoption.
5.
The baseline evaluation focuses on the legislative act whose main
objective is to regulate the right to access official documents, that is the5Freedom of Information Act. Other specialised legislation, such as that onarchives or legislation which may contain provisions that regulate access to
specific types of information, for example, information containing personaldata, information of relevance to national or public security, information
belonging to the banking sector, is not analysed in the present baseline
evaluation. Such analysis would have required more complete informationby the Party and an in-depth examination of numerous other laws which was
not feasible in the current evaluation round carried out by the AIG covering
11 Parties to the Convention. The AIG, therefore, plans to evaluate theimplementation of the Convention by its Parties in specific sectors in its
subsequent evaluation rounds in accordance with its Rules of Procedure.
Having considered the different approaches taken by the Parties, the AIG
will adopt its position on the concept of “drawn up” provided for in Article 1,
paragraph 2, of the Convention after its baseline evaluation.
6.
This report is intended to assist the Party in its efforts to ensurecompliance with the Convention.

II. Article 1 – General Provisions
The meaning of public authorities

7.
The Freedom of Information Act (§2) applies to state, county andmunicipal authorities, judicial authorities and public agencies in their capacity
as justice administration agencies, as regards their administrative functions.
8.
It also applies to any legal person in cases where it makes individual
decisions or issues regulations, which is in line with Article 1, paragraph 2,
sub-paragraph a, i, 3, of the Convention. In addition, the Act applies to any
independent legal person in respect of which state, county and municipal
authorities by virtue of their equity shares control more than half of the votesof the person’s governing bodies, or in which they directly or indirectly havethe right to elect more than half of the members of that body. When such
independent legal person is in direct competition with private legal persons
on the same conditions as private legal persons, the Act does not apply. Itshould be noted that the extension of the right of access in relation to these
entities goes beyond the requirements of Article 1, paragraph 2, subparagraphs a, i, 3 and a, ii, 3.

6

9.
The Parliament, the Office of the Auditor General,1 and theParliamentary Ombudsman for Scrutiny of the Public Administration havetheir own separate rules on access to official documents. The Party reportsthat these rules are consistent with the Freedom of Information Act and thatthey cover the administrative functions of these bodies. The Parliament’s
rules do not apply directly to members of parliament and parliamentarygroups and some documents concerning internal budgetary andadministrative affairs of the Parliamentary independent supervisory bodies.
Access to documents in a case that the Office of the Auditor Generalconsiders submitting to the Parliament may be given either after the case isreceived by the Parliament or when it is not submitted to it after its
completion. Some confidentiality duties apply to documents prepared by the
Parliamentary Ombudsman for Scrutiny of the Public Administration or tocomplaints processed by it.
10.
The provisions of the Freedom of Information Act implement theminimum requirements of Article 1, paragraph 2, a, i, of the Convention.
The meaning of official documents

11.
Case documents, journals, and registers of all the entities to which
the Freedom of Information Act applies are accessible according to its
provisions (§3). The term document means any logically limited amount of
information stored in a medium for subsequent reading, listening,presentation, or transfer or the like (§4, first paragraph).
12.
Case documents are documents which have been received by orsubmitted to an administrative agency or drawn up by the agency itself, andwhich relate to that agency’s area of responsibility or activities. A document
is considered to be “drawn up” by the agency itself either when it has been
dispatched by the agency, or when this has not happened, when it has been
finalised (§4, second paragraph).
13.
A public authority may decide to defer access to documents after
their dispatching or finalisation in a particular case when there is reason tobelieve that they give a directly misleading impression of the case and thataccess to them could be detrimental to obvious public or private interests(§5(1)). According to the Party, this provision is very rarely used; an example
of its application would be when information contains accusations against acivil servant, another public authority or private persons, and the publicauthority in possession of the information has strong reasons to believe thatthe accusations are false.2

1
2

The Freedom of Information Act applies to a certain extent to the Office of the Auditor General.
AIG/Inf(2023)18REV7

14.
The AIG notes that preparatory/working documents which are notused in a final document of a public authority are excluded from the scope of
application of the Freedom of Information Act. Furthermore, §5(1) gives
public authorities discretion to exclude final documents from the scope of theapplication of the law for a certain period of time based on their assessmentof public or private interests that are not defined. The AIG recalls that it will
adopt a final position on the concept of “drawn up” provided for in Article 1,
paragraph 2, of the Convention after completion of its baseline evaluation
round.
15.
The qualification of §4, second paragraph, that official documents arethose which relate to a public authority’s area of responsibility or activities,
raises questions in light of Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of theConvention. The latter provides that an official document is information thatis recorded in any form, drawn up or received and held by public authorities.
The Party has provided additional information noting that the most typical
documents which would not be considered as official documents are thosereferred to in the third paragraph of §4 of Freedom of Information Act, notably
documents which are part of a library or museum collection, documents
handed over by private persons to public archives, newspapers, journals, orthe like received by the public authority, or documents received by a public
employee in a capacity other than that of an administrative agency.3
16.
The AIG notes that the definition of official documents contained in
Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention, does not containa similar qualification to that of §4, first paragraph of the Freedom ofInformation Act. This qualification may be perceived as unduly limiting thescope of the Freedom of Information Act and it is therefore not fully in linewith Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention. The AIG
recommends that Norway reconsiders this qualification.

III. Article 2 – Right of access to official
documents
17.
The Norwegian Constitution (Article 100) guarantees that “[e]veryone
has a right of access to documents of the State and municipalities and a rightto follow the proceedings of the courts and democratically elected bodies.
Limitations to this right may be prescribed by law to protect the privacy of theindividual or for other weighty reasons.”
18.
The Freedom of Information Act, which governs the exercise of theright of access to most of the public authorities, states that its purpose is to“facilitate an open and transparent public administration, and thereby
3

AIG/Inf(2024)06

8

strengthen freedom of information and expression, democratic participation,legal safeguards for the individual, confidence in the public authorities andcontrol by the public. The Act shall also facilitate the re-use of public
information”.

19.
Natural, legal persons, public authorities and foreign nationals enjoy
the right of access under the Freedom of Information Act without
discrimination (§6). The information may be used for any purpose unlesssuch use is prohibited by other legislation or infringes the rights of a third
party (§7).
20.
These provisions are in line with Article 2, paragraph 1, of theConvention.

IV. Article 3 – Possible limitations to accessto official documents
21.
While the general principle of the Freedom of Information Act is thatcase4 documents, journals and similar registers of an administrative agency
are public, the right of access is subject to a number of restrictions which are
regulated primarily by this Act.
22.
Firstly, information that is subject to a duty of confidentiality by or
pursuant to law is exempted from access (§13). The Act does not itself
indicate what information is covered by this provision. The Party reports thata public authority has a corresponding obligation not to disclose suchinformation unless it obtains the consent of the person entitled toconfidentiality. Also, the Party reports that provisions on the duty ofconfidentiality can be found in other statutes aiming to protect, for example
national security and defence, individuals’ private interests or personal affairs(e.g. information about physical and mental health, certain family relations,criminal cases and some information concerning economic status), or instatutes applying to certain professionals such as medical personnel,
lawyers and priests.
23.
The limitations relating to the duty of confidentiality meet therequirement of Article 3, paragraph 1, of the Convention, that they be set
down by law. The Party has explained that such limitations are set by various
laws, notably the Public Administration Act.5 The interests protected by theselimitations, as explained by the Party, seem to correspond to the legitimate
aims set out in Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs a, f and g, of the4

In line with §4 of the Act the word case is understood to mean a matter relating to the areas of
responsibility of the public authority.
5
AIG/Inf(2024)06

9

Convention. These limitations appear to be absolute in the sense that they
are not subject to an overriding public interest test according to Article 3,
paragraph 2, of the Convention. The AIG considers that, in principle,
information relating to national security and defence and individuals’ privateinterests is likely to include extremely sensitive information.

24.
Secondly, public authorities may restrict access to documents usedin their internal preparation of a case.6 These include documents drawn up
by the public authority which do not contain a final decision on a case (§14),
documents obtained from a subordinate agency or another ministry where
this is considered necessary for a proper internal decision-making process,parts of documents containing advice on or assessment of the position that
an authority should take on a case where this is necessary to protect the
government’s interests in that case, as well as notices and minutes ofmeetings between a superior and subordinate agency, between ministries
and between an administrative agency and any person who gives advice orprovides an assessment (§15). Detailed rules on access to internal
documents of municipal and county authorities are set out in §16 of the Act.
These restrictions pursue the legitimate aims set out in Article 3, paragraph1, sub-paragraph k, of the Convention. The AIG notes that the application ofthese provisions, combined with the application of other provisions of theFreedom of Information Act which exempt non-final documents from its
scope of application (see paragraph 14 of the present report), could
potentially have the effect of restricting access to a wide range of working
and final documents. The AIG recalls that it will adopt a final position on theconcept of “drawn up” provided for in Article 1, paragraph 2, sub-paragraphb, of the Convention after completion of its baseline evaluation round.
25.
Thirdly, §§17-26 of the Freedom of Information Act set out a numberof exemptions that the public authority may apply.
26.

The grounds of exemptions provided for in:- §17, save for the exemption concerning the travel itinerary of theRoyal Family, correspond to the legitimate aims provided for in thesecond paragraph of Article 3, paragraph 1, of the Convention;- §18 correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraph i, of the Convention;- §19 correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraph k, of the Convention;- §§20 and 21 correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph a, of the Convention;

6

In line with §4 of the Act the word case is understood to mean a matter relating to the areas of
responsibility of the public authority.

10

- §23, correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraphs g and h, of the Convention;- §24, 2nd paragraph correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph i, of the Convention;- §24, 3rd paragraph correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph c, of the Convention;- §§25 and 26 correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph f, of the Convention.

27.
According to §22 of the Freedom of Information Act, exemptions fromaccess may be made in respect of documents drawn up by a ministry which
relate to budget matters and in respect of information about preliminary
budget allocations established by the government or a ministry in documents
fromsubordinate
bodiesandagencies,
andfrom
the Royal Court, the National Courts Administration and the Sami
Parliament. This provision of the Act does not indicate what types of
information are protected. According to the Party, these exemptions
correspond to the legitimate aims provided for in Article 3, paragraph 1, subparagraphs, g, h and k, of the Convention.7 The AIG considers that thisprovision gives public authorities a wide margin of discretion to identify andinterpret which information should be protected by the exemptions. This is
not in line with Article 3, paragraph 1, of the Convention, which requires thatthe limitations shall be set down precisely in law.
28.
Lastly, it should be noted that Norway has made a declaration
contained in its instrument of approval of the Convention deposited on 11
September 2009 that “[i]n accordance with Article 3, paragraph 1, of theConvention, the Government of Norway declares that communication withthe reigning Family and its Household shall also be included among thepossible limitations.” The AIG notes that this declaration is in line with
Article 20 of the Convention.
29.
Under §27 of the Freedom Information Act, the King may, byregulation to be made when there are particularly weighty reasons for doingso, provide for exemption from access in respect of journals and all
documents in types of cases where exemption from access may or shall bemade in respect of the great majority of documents. According to the Party,
exemptions may be made in respect of:- archived documents because they are in such a shape [condition]that copies cannot be made and access cannot be given to theoriginals; more specifically, because it would be unreasonably
7

AIG/Inf(2023)18REV

11

demanding for the agency to find the documents or to ensure thatthey are not given out when they are subject to duty of confidentiality
because they have not yet been organised. This exemption generally
corresponds to the aim provided for in Article 3, paragraph 1, subparagraph e, of the Convention.
- tenders/ quotes and minutes in cases relating to the purchasing of airservices, until a choice of supplier has been made. This exemption
corresponds to the aim provided for in Article 3, paragraph 1, subparagraph g, of the Convention.
- documents relating to cases at the Intelligence Service or the
Norwegian Police Security Service and in respect of theseauthorities’ journals. These exemptions correspond to the aims
provided in Article 3, paragraph 1, sub-paragraphs a and b, of theConvention.
- documents and journal posts relating to individual cases at theMediation Board for Employee Inventions, cases at Export Finance
Norway concerning loans or guarantees, or individual cases
regulated by the Immigration Act, the Patient Injury Act or the
Citizenship Act. The first two exemptions correspond to the aim
provided in Article 3, paragraph 1, sub-paragraph g, of theConvention, while the third corresponds to the aim provided in Article
3, paragraph 1, sub-paragraphs f and e, of the Convention.
- journal posts relating to individual cases concerning adoption,
marriage, registered partnership (the arrangement for two people ofthe same sex before this group was allowed to marry), separation,
divorce, paternity, descent, child custody, contribution or consular
help from the foreign service and individual cases regulated by theChild Protection Act, the Social Services Act, the Mental HealthProtection Act or the Guardianship Act. These exemptions
correspond to the aim provided in Article 3, paragraph 1, subparagraph f, of the Convention.830.
These exemptions are considered as a consequence of the duty ofconfidentiality9 which is authorised by §13 of the Freedom of Information Act
or separate statutory provisions. It is noted that the Regulation by the Kingin the Norwegian legal system is equivalent in effect to regulation by law.
These limitations are not subject to an overriding public interest test
according to Article 3, paragraph 2, of the Convention.
31.
The Freedom of Information Act does not lay down principles for
public authorities to carry out a harm test before deciding on a request foraccess to official documents in accordance with the first part of Article 3,
8
9

AIG/Inf(2023)18REV
AIG/Inf(2023)18REV

12

paragraph 2, of the Convention. The Party has submitted that the underlying
principle of the Act is, however, that access may be refused only whendisclosure of the requested document could harm the interest protected by
the exemptions explained above. Some of the provisions regarding the
exemptions contain a condition that is formulated as a “requirement ofdamage or harm” while some other presume the risk of harm. Based on thisinformation, the AIG considers that the authority dealing with a request foraccess to official documents does not automatically apply the exemption
provisions but assesses the harm to the interest pursued by those provisions.
From that perspective, the AIG is satisfied that the Freedom of Information
Act containing provisions which limit access to official documents meet therequirement of the harm test of Article 3, paragraph 2, of the Convention.

32.
In cases when access exemptions apply, public authorities shallconsider allowing full or partial access; they should allow access to official
documents if the public interest in access outweighs the need for exemption(§11). The overriding public interest test applies to all exemptions set out in
the Freedom of Information Act, save for any exemptions made in other laws
regarding information that is subject to a duty of confidentiality pursuant
to §13 of the Act. As this leaves room for the authority’s discretion to notrelease the requested information, it is not fully in line with the overriding
public interest principle enshrined in Article 3, paragraph 2, of theConvention.

V. Article 4 – Requests for access to official
documents
33.
An applicant is not required to provide any reason in order to obtain
access to an official document. §7 of the Freedom of Information Act which
provides that the information may be used for any purpose unless such use
is prohibited by other legislation or infringes the rights of a third party is
considered by the AIG as not raising questions because it does not constitutea legal basis for refusal.
34.
Under the Freedom of Information Act, it is possible to require
information anonymously. Requests for access may be made orally or inwriting. All requests for access, with the exception of those concerning ajournal or similar register, “must relate to a specific case or within reasonable
limits to cases of a specific type” (§28). The wording of the Act does not makeit apparent that a request may be only referring to a particular document.
35.

These provisions are in line with Article 4 of the Convention.

13

VI. Article 5 – Processing of requests foraccess to official documents
36.
The Freedom of Information Act does not place an obligation on
public authorities to help the requester to identify the requested official
document. Nevertheless, they are obliged under the Public Administration
Act (§11) to provide guidance in all dealings with the public, which in practiceincludes an obligation to help the applicant, within reasonable limits, toidentify the requested document. While in principle this provision seems to
be in line with Article 5, paragraph 1, of the Convention it appears that it does
not apply to judicial authorities as regards their administrative functions aswell as other legal entities which fall within the scope of the Act.
37.
In principle, the public authority that receives a request for accessconsiders it (§29). According to §11(4) of the Public Administration Act, thepublic authority receiving the request should direct the applicant where to
submit the request for access. Also, the second part of §29 seems tosuggest that in certain cases, as determined in regulations made by the King,
only specific public authorities will be competent to deal with requests foraccess to official documents. The Party has explained that the only regulation
issued under this provision was the one establishing a commission to review
and assess the management of the Covid-19 pandemic to decide thatrequests for access to documents that the commission had received fromany agency should be handled by that agency. The commission no longer
exists.10 These provisions are in line with Article 5, paragraph 2, of theConvention.
38.
The principle that comparable requests for access are dealt without
discrimination and that no agreement may be made to grant any person an
exclusive right to information is set out in §6 of the Freedom of Information
Act. However, this does not prevent the conclusion of agreements granting
any person exclusive rights where this is necessary for the provision of aservice in the public interest. Agreements should be made public, and theirrationale should be reviewed every three years. No agreement may beconcluded on exclusive rights regarding information to which the public has
a statutory right of access pursuant to law or regulation. The AIG notes thatthese agreements are concerned with making information re-usable forcommercial or non-commercial purposes and §6 safeguards the right ofaccess to official documents in accordance with the guarantees of theFreedom of Information Act. These provisions are in line with Article 5,paragraph 3, of the Convention.

10

AIG/Inf(2023)18REV

14

39.
Requests for information must be decided without undue delay (§29).
The Party reports that according to the preparatory works of the Freedom ofInformation Act, this means that an administrative agency must decide on
the request as soon as practically possible, preferably on the same day as
the request was made, and normally no later than three working days after
the request was made. Failure by the public authority to reply to a request
for access within five working days of its receipt shall be regarded as refusal
which may be appealed to the public authority that is immediately superior tothe one making the decision (§32). This rule does not apply to informationthat is subject to a duty of confidentiality pursuant to §13 when its disclosure
would involve a request for consent by the concerned person or a request
for declassification to another public authority (§32). These provisions are inline with the standards of Article 5, paragraph 4, of the Convention on thepromptness of dealing with access requests and the reasonableness of thetime limit for making, communicating, and executing a decision on them.
40.
Although the Freedom of Information Act does not specificallyprovide for refusal of access on the administrative grounds set out in Article
5, paragraph 5, of the Convention, the Party reports that if a request foraccess remains too vague to allow the official document to be identified
despite the assistance from the administrative agency, the request may berefused.
41.
A refusal of a request for access to information must be in writing(§31). The public authority is required to indicate the section on which therefusal was based, and where refusal is based on a duty of confidentiality,
the agency shall also refer to the section imposing the relevant duty ofconfidentiality. Where refusal is based on regulations, the agency must statethis and indicate the item in the regulations on which the refusal is based. A
person whose request for access has been refused, may within three weeks
request further justification for the refusal in which the main considerations
that were decisive for the refusal are to be mentioned (§31). These provisions
are in line with Article 5, paragraph 6, of the Convention.

VII. Article 6 – Forms of access to official
documents
42.
The Freedom Information Act does not provide a possibility for theapplicant to choose whether to inspect the original or a copy or to receive a
copy of the requested document, pursuant to the right to choose the form ofaccess as per Article 6, paragraph 1, of the Convention. The public authority
decides on the form of access, while the applicant may request either a paper
copy or an electronic copy. The Party has explained that inspections oforiginal documents are very often considered as being not possible orreasonable, given that, since 2010, archives of the state are generally digital

15

and that there is no access to the premises of public authorities.11

43.
The King may make regulations providing that the right to anelectronic copy does not apply to documents to which a third party has
intellectual property rights, and to documents where this is required onconservation grounds (§30). This provision does not restrict the right ofaccess but only the form of access to electronic documents. The publicauthority should accommodate such preferences whenever possible.
However, when this is impractical or impossible, an authority may be justified
in refusing to provide a copy of the document if, for example, the technicalfacilities are not available, of if this would entail unreasonable additionalcosts, or if, according to national legislation, intellectual property rights might
be infringed (explanatory report of the Convention, §54). This provision is inline with Article 6, paragraph 1, of the Convention.
44.
The Freedom of Information Act (§12) implies that where exemptions
apply to parts of an official document the remainder of the information will bemade accessible unless it would give a clearly misleading picture of thecontent, it would be unreasonably demanding for the authority to separate
the different parts of the document from each other, or the exempted
information constitutes the most essential part of the document. This
provision is in line with Article 6, paragraph 2, of the Convention.
45.
Where the requested information is publicly available the publicauthority does not provide a copy of the document containing it (§30).

VIII. Article 7 – Charges for access to official
documents
46.
The Freedom of Information Act provides that fees may be charged
only when authorised by regulations of the King concerning payment fortranscripts, printouts or copies.
47.
The rates of payment, when applicable, shall be such that the total
income does not exceed the actual costs of copying and dispatching
documents (§8(1) (2)). Under these Regulations, public authorities may
charge a fee of 1 NOK (€0.087) for each sheet of paper above 100 and forthe cost of shipping paper copies. It may also charge the costs of making
copies of documents when the applicant asks for paper copies in an unusual
format or higher quality than usual, or other kinds of copies than paper.

11

AIG/Inf(2024)06

16

48.
A fee may be charged for information that is produced or processed
only because an external party needs it, or for geodata maps and information
relating to real estate. In these cases, the fees must not exceed the actual
costs of collecting, producing, reproducing and disseminating information,
together with a reasonable return on investment. If a public authority’sbusiness is commercially based or it finances its business completely or
partly, a fee may be charged for access to its information if it is decided thatpayment of information shall be part of the public authority’s income. The fee
must not exceed the actual costs of collecting, producing, reproducing, anddisseminating information, together with a reasonable return on investment.
Archives may charge a fee for transcriptions, prints and copies of their
documents according to the rates decided by the Ministry of Culture Equality.
Archives, libraries and museums may also charge a fee for some of theactual costs relating to licenses and preservations.12
49.
These provisions meet the requirements of Article 7 of theConvention.

IX. Article 8 – Review procedure
50.
Decisions denying access to the requested information as well as
failure to respond within five working days may be appealed to the publicauthority that is immediately superior to the one making the decision (§32).
Decisions of a municipality may be appealed to the County Governor. The
King may make regulations determining the body which shall be the appellate
instance in respect of certain decisions. For example, in the case of an
independent state agency, the appellate instance is a ministry or an agency
having administrative responsibility; in the case of a legal person in which
the state has equity control, the appellate instance is the state agency which
manages this equity share or elects members in the highest body of the legal
person; in the case of a legal person over which county or municipal
authorities have equity control, the appellate instance is the county governor.
51.
The public authority deciding on the appeal shall do so without undue
delay (§32).
52.
The applicant may also bring a case before the courts for a judicial
review of a decision denying access to the requested information. The courts
can overturn decisions made by administrative bodies. As there have beenvery few cases before the courts, the Party estimates that it is difficult toprovide any average time for the procedures which depend on how many
documents the refusal concerns. A fee is charged for the processing of an
appeal by the courts, which the Party reports that it depends on the numberof days in court. A court fee of NOK 6215 (appx. €540) is applied for one day
12

AIG/Inf(2023)18REV

17

in a district or city court. As a main rule, the Party who loses the case bears
the costs, including the fee paid to the court.

53.
The AIG considers that the requirements of Article 8 of theConvention are met.

X. Article 9 – Complementary measures
54.
The Party reports that the Norwegian public is relatively familiar withthe right of access to official documents and how it may be exercised given
the fact that the first act concerning this right was passed in 1970.
55.
The Public Administration Act has put in place a general duty toprovide guidance to natural and legal persons, which includes the duty togive advice and guidance on how to exercise the right of access to official
documents.
56.
Public authorities derive guidance on the application of legislationfrom opinions of the Legislation Department of the Ministry of Justice andfrom statements by the Parliamentary Ombudsman. The case-law of courts
is very limited.
57.
Several administrative agencies have published information on how
to access information on the website of the respective authority. The Ministryof Justice and Public Security has issued guidelines on the interpretation andapplication of the Freedom of Information Act in order to provide the publicwith further information on the right to access to official documents andensure that administrative agencies understand their obligations under the
Act and implement it correctly.
58.
Public authorities are obliged to keep a journal pursuant to the rulesof the Norwegian Archives Act and associated regulations (Freedom ofInformation Act §10), which regulate management and storage of official
documents. The journal contains case documents received by or submitted
to an administrative agency, in addition to some internal documents theagency itself has drawn up. The purpose of the journal is to lead to an open
and transparent public administration, and thereby strengthen the right tofreedom of information. The Archives Act and the associated regulations
contain detailed rules on the preservation of documents, including whichdocuments to preserve and the method of preservation, and provisions
regarding the disposal of official documents.
59.
The AIG considers that Norway has taken the necessary measures
to implement Article 9 of the Convention.

18

XI. Article 10 – Documents made public at theinitiative of the public authorities
60.
Public authorities may publish documents online on their own
initiative (§10). The Party reports that ministries publish a wide range of
documents on the Government’s website, from legislative products to
consultation responses. A number of municipalities also publish an extensive
collection of documents, ranging from building applications to reports frompolitical meetings. Many municipalities publish their journals or similarregisters as well. The Office of the Prime Minister, ministries, several state
directorates and state supervisory authorities, and the County Governors are
required to publish their journal on the internet where the public can search,
including anonymously, archived mail and documents in the journals.
61.
The AIG considers that Norway has taken the necessary measures
to implement Article 10 of the Convention.

XII. Conclusions and recommendations
62.
The provisions of the Freedom of Information Act implement theminimum requirements of Article 1, paragraph 2, a, i, of the Convention.
63.
While the definition of official documents contained in the Freedomof Information Act is generally in line with Article 1, paragraph 2, subparagraph b, of the Convention, the AIG considers the qualification containedin §4, second paragraph of the Act – that official documents are those which
relate to a public authority’s area of responsibility or activities may unduly
restrict the scope of the Freedom of Information Act. The AIG recommends
that Norway reconsiders this qualification. The AIG notes that a number ofpreparatory/ working documents are excluded from the scope of applicationof the Freedom of Information Act and recalls that it will adopt a final positionon the concept of “drawn up” provided for in Article 1, paragraph 2, of theConvention after completion of its baseline evaluation round.
64.
The AIG considers that the requirements of Article 2, paragraph 1,of the Convention are met.
65.
The limitations of the right of access provided for in §§17-26 of theFreedom of Information Act correspond to those envisaged by Article 3,
paragraph 1, of the Convention. Notably those laid down in:- §17, save for the exemption concerning the travel itinerary of theRoyal Family, correspond to the legitimate aims provided for in thesecond paragraph of Article 3, paragraph 1, of the Convention;19

- §18 correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraph i, of the Convention;- §19 correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraph k, of the Convention;- §§20 and 21 correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph a, of the Convention;- §23, correspond to the legitimate aims provided for in Article 3,
paragraph 1, sub-paragraphs g and h, of the Convention;- §24, 2nd paragraph correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph i, of the Convention;- §24, 3rd paragraph correspond to the legitimate aims provided for in
Article 3, paragraph 1, sub-paragraph c, of the Convention;- §§25 and 26 correspond to the legitimate aims provided for in Article
3, paragraph 1, sub-paragraph f, of the Convention.

66.
The AIG notes that the application of §14, §15 and §16 of theFreedom of Information Act, which provide for limitations of access to publicauthorities’ internal documents, combined with the application of §4(2) and§5(1) of the Freedom of Information Act, which exempt non-final documentsfrom its scope of application, could potentially have the effect of restricting
access to a wide range of working and final documents. The AIG recalls that
it will adopt a final position on the concept of “drawn up” provided for in
Article 1, paragraph 2, sub-paragraph b, of the Convention after completionof its baseline evaluation round.
67.
The AIG considers that §22 of the Freedom of Information Act allows
a wide margin of discretion to public authorities to identify and interpret which
information should be protected by the exemptions. This is not in line with
Article 3, paragraph 1, of the Convention which requires that the limitations
shall be set down precisely in law.
68.
The AIG is satisfied that the harm-test principle required by Article 3,
paragraph 2 of the Convention, is guaranteed by the Freedom of Information
Act. The duty to consider allowing full or partial access as provided for in §11of the Freedom of Information leaves room for the authority’s discretion to
not release the requested information and is, therefore, not fully in line withthe overriding public interest principle enshrined in Article 3, paragraph 2, of
the Convention.

20

69.
The limitations relating to the duty of confidentiality provided for in§13 of the Freedom of Information Act appear to be absolute in nature. They
are concerned with extremely sensitive information and are kept to aminimum. They are in line with the requirements of Article 3, paragraph 2 of
the Convention.
70.
The AIG considers that the requirements and principles of Articles 4,
5, 6, 7 and 8 of the Convention are sufficiently guaranteed in the Freedom ofInformation Act.
71.
The AIG considers that Norway has taken the necessary measures
to implement Articles 9 and 10 of the Convention.

21

(Version française)I.

Introduction

1.
La Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents
publics (STCE n° 205, ci-après « la Convention ») est entrée en vigueur le
1er décembre 2020. Il s'agit du premier instrument juridique international
contraignant à reconnaître un droit général d'accès aux documents publics
détenus par les autorités publiques.
2.
La Convention prévoit des obligations minimales pour ses Parties
portant sur l'étendue du droit d'accès aux documents publics à leurdemande, l’équilibre entre la protection de l'intérêt public en matière detransparence et la protection d'autres droits et intérêts légitimes, lesprocédures de traitement d'une demande d'accès et le réexamen desdécisions. Elle définit également d'autres mesures visant à assurer latransparence des activités des autorités publiques, dont celles portant sur lagestion des documents et la publication de documents publics à l'initiative
des autorités.
3.
Son mécanisme de suivi qui se compose Groupe Accès àl’Information du Conseil de l'Europe (« l'AIG ») et de la Consultation desParties, représente une importante valeur ajoutée à la Convention. L'AIG est
composé d'un minimum de 10 et d'un maximum de 15 experts indépendants
et impartiaux désignés sur la base de leur expertise reconnue dans ledomaine de l'accès aux documents publics. Le 31 mars 2022, la Consultation
des Parties a élu 10 membres pour une période de quatre ans, renouvelable
une fois. L'AIG a pour mission de suivre la mise en œuvre de la Convention
par les Parties, notamment en se prononçant sur l'adéquation des mesuresen droit et en pratique prises par les Parties afin de donner effet aux
dispositions énoncées dans la Convention.
4.
Ce rapport fait partie de l'évaluation de référence réalisée par l'AIG
sur la base du rapport soumis par la Norvège conformément à l'article 14,
paragraphe 1, de la Convention. Dans un premier temps, la Partie a répondu
à un questionnaire détaillé préparé par le Secrétariat dans l'attente del'élection du membre de l'AIG. Le questionnaire a ensuite été approuvé parl'AIG. Certains aspects des informations fournies ont été clarifiés par laPartie à la suite d’une demande d'informations complémentaires de la partde l'AIG. La société civile représente une autre source d'information pour lestravaux de l'AIG. En conséquence, le groupe a maintenu des contacts avec
deux organisations internationales non gouvernementales, à savoir Access
Info Europe et Article 19, et a reçu des commentaires de la première sur les
informations fournies par la Partie. Dans l'esprit du dialogue avec les Parties
à la Convention, l'AIG a demandé à la Norvège de formuler descommentaires dans le cadre de l'élaboration du présent rapport, qui ont été
pris en compte avant son adoption. Ce rapport sera publié avec tout autrecommentaire reçu par la Partie après son adoption.

22

5.
L'évaluation de référence se concentre sur les actes législatifs dont
l'objectif principal est de réglementer le droit d'accès aux documents officiels,
à savoir la loi sur la liberté de l’information. D'autres législations spécialisées,telles que celle sur les archives ou celle qui peut contenir des dispositions
réglementant l'accès à des types spécifiques d'informations, par exemple
des informations contenant des données personnelles, des informations
pertinentes pour la sécurité nationale ou publique, des informations
appartenant au secteur bancaire, ne sont pas analysées dans la présenteévaluation de référence. Une telle analyse aurait nécessité des informations
plus complètes de la part de la Partie et un examen approfondi denombreuses autres lois, ce qui n'était pas réalisable dans le cadre du cycled'évaluation actuel mené par l'AIG et couvrant 11 Parties à la Convention.
L'AIG prévoit donc d'évaluer la mise en œuvre de la Convention par ses
Parties dans des secteurs spécifiques lors de ses prochains cycles
d'évaluation, conformément à son règlement intérieur. Après avoir considéré
les différentes approches adoptées par les Parties, l'AIG adoptera sa
position sur la notion de « rédigées » prévu à l'article 1, paragraphe 2, de laConvention à l'issue de son évaluation de référence.
6.
Ce rapport vise à soutenir la Partie dans ses efforts pour garantir lerespect de la Convention.

II. Article 1 - Dispositions générales
La définition des autorités publiques7.
La loi sur la liberté de l’information (§2) s'applique aux autorités del'État, des circonscriptions et des municipalités, aux autorités judiciaires et
aux agences publiques en leur qualité d'agences d'administration de lajustice, en ce qui concerne leurs fonctions administratives.
8.
Elle s'applique également à toute personne morale lorsqu'elle prenddes décisions individuelles ou émet des règlements, ce qui est conforme àl'article 1, paragraphe 2, alinéa a, i, 3, de la Convention. En outre, la loi
s'applique à toute personne morale indépendante pour laquelle les autoritésde l'État, des circonscriptions et des municipalités contrôlent, en vertu deleurs participations, plus de la moitié des voix des organes de direction de lapersonne, ou pour laquelle elles ont directement ou indirectement le droitd'élire plus de la moitié des membres de ces organes. Lorsque cettepersonne morale indépendante est en concurrence directe avec despersonnes morales privées dans les mêmes conditions que ces dernières,la loi ne s'applique pas. Il convient de noter que l'extension du droit d'accès
à ces entités va au-delà des exigences de l'article 1, paragraphe 2, alinéas
a, i, 3 et a, ii, 3.

23

9.
Le Parlement, le Bureau de l'Auditeur général13 et l’ombudsman
parlementaire pour le contrôle de l'administration publique ont leurs propres
règles distinctes en matière d'accès aux documents publics. La Partie
indique que ces règles sont conformes à la loi sur la liberté de l'information
et qu'elles couvrent les fonctions administratives de ces organes. Les règles
du Parlement ne s'appliquent pas directement aux membres du Parlement
et aux groupes parlementaires, ni à certains documents concernant lesaffaires budgétaires et administratives internes des organes de contrôle
indépendants du Parlement. L'accès aux documents relatifs à une affaireque le Bureau de l'Auditeur général envisage de soumettre au Parlement
peut être accordé soit après que l'affaire a été reçue par le Parlement, soit
lorsqu'elle ne lui est pas soumise après sa clôture. Certaines obligations deconfidentialité s'appliquent aux documents préparés par l’ombudsman
parlementaire pour le contrôle de l'administration publique ou aux plaintes
qu'il traite.
10.
Les dispositions de la loi sur la liberté de l’information mettent enœuvre les exigences minimales de l'article 1, paragraphe 2, a, i, de laConvention.
La définition des documents publics

11.
Les documents, journaux et registres de toutes les entités auxquelles
s'applique la loi sur la liberté de l’information sont accessibles conformément
à ses dispositions (§3). Le terme « document » désigne toute quantité
logiquement limitée d'informations conservées sur un support en vue d'une
lecture, d'une écoute, d'une présentation ou d'une transmission ultérieures
ou autres (§4, premier alinéa).
12.
Les documents portant sur des affaires sont des documents qui ont
été reçus ou soumis à une agence administrative ou qui ont été rédigés parl'agence elle-même, et qui se rapportent au domaine de compétence ou aux
activités de cette agence. Un document est considéré comme « rédigé » parl'agence elle-même soit lorsqu'il a été expédié par l'agence, soit, dans le cas
contraire, lorsqu'il a été finalisé (§4, deuxième alinéa).
13.
Une autorité publique peut décider de différer l'accès aux documents
après leur envoi ou leur finalisation dans un cas particulier, lorsqu'il y a desraisons de croire qu'ils donnent une impression erronée de l'affaire et quel'accès à ces documents pourrait être préjudiciable à des intérêts publics ou
privés évidents (§5(1)). Selon la Partie, cette disposition est très rarement
utilisée ; un exemple de son application pourrait porter sur des accusations
à l’égard un·e fonctionnaire, une autre autorité publique ou des personnes
13

La loi sur la liberté de l'information s'applique dans une certaine mesure au Bureau de l'Auditeur
général.

24

privées, et que l'autorité publique en possession des informations a de fortes
raisons de croire que les accusations sont fausses14.

14.
L'AIG note que les documents préparatoires/de travail qui ne sont
pas utilisés dans un document final d'une autorité publique sont exclus duchamp d'application de la loi sur la liberté de l’information. En outre, le §5(1)donne aux autorités publiques le pouvoir discrétionnaire d'exclure lesdocuments finaux du champ d'application de la loi pendant une certainepériode sur la base de leur évaluation des intérêts publics ou privés qui nesont pas définis. L'AIG rappelle qu'elle adoptera une position définitive sur la
notion de « rédigées » prévue à l'article 1, paragraphe 2, de la Convention à
l'issue de son cycle d'évaluation de référence.
15.
La qualification du §4, deuxième alinéa, selon laquelle les documents
publics sont ceux qui se rapportent au domaine de compétence ou d'activité
d'une autorité publique, soulève des questions à la lumière de l'article 1,
paragraphe 2, alinéa b, de la Convention. Ce dernier prévoit qu'un document
public est une information enregistrée sous quelque forme que ce soit,
rédigée ou reçue et détenue par les autorités publiques. La Partie a fourni
des informations complémentaires indiquant que la plupart des documents
qui ne seraient pas considérés comme des documents publics sont ceux
visés à l’alinéa 3 du §4 de la loi sur la liberté de l’information, notamment les
documents qui font partie de la collection d'une bibliothèque ou d'un musée,
les documents remis par des personnes privées aux archives publiques, lesjournaux, revues ou autres documents similaires reçus par l'autorité
publique, ou les documents reçus par un·e employé·e du service public à untitre autre que celui d'un organisme administratif15.
16.
L'AIG note que la définition des documents publics contenue dansl'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de la Convention, ne contient pas dedéfinition similaire à celle du §4, premier alinéa de la loi sur la liberté del’information. Cette définition peut être interprétée comme limitant indûment
le champ d'application de la loi sur la liberté de l’information et n'est donc
pas pleinement conforme à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de laConvention. L'AIG recommande à la Norvège de reconsidérer cettedéfinition.

14
15

AIG/Inf(2023)18REV
AIG/Inf(2024)06

25

III. Article 2 - Droit d'accès aux documents
publics
17.
La Constitution norvégienne (article 100) garantit que « chacun a ledroit d'accéder aux documents de l'État et des municipalités et de suivre lesprocédures des cours et des organes démocratiquement élus. Des
limitations à ce droit peuvent être prescrites par la loi pour protéger la vie
privée de l'individu ou pour d'autres raisons importantes ».
18.
La loi sur la liberté de l’information, qui régit l'exercice du droit
d'accès à la plupart des autorités publiques, stipule que son objectif est de «faciliter une administration publique ouverte et transparente, et de renforcer
ainsi la liberté d'information et d'expression, la participation démocratique,les garanties juridiques pour l'individu, la confiance dans les autorités
publiques et le contrôle par le public. La loi facilite également la réutilisation
des informations publiques ».
19.
Les personnes physiques et morales, les autorités publiques et les
ressortissant·es étrangers et étrangères jouissent du droit d'accès àl'information en vertu de la loi sur la liberté de l’information, sansdiscrimination (§6). Les informations peuvent être utilisées à toutes fins, sauf
si cette utilisation est interdite par une autre législation ou si elle porte atteinte
aux droits d'une tierce personne (§7).
20.
Ces dispositions sont conformes à l'article 2, paragraphe 1, de laConvention.

IV. Article 3 - Limitations éventuelles del'accès aux documents publics
21.
Si le principe général de la loi sur la liberté de l'information vise à ceque les documents16, les journaux et les registres similaires d'une agence
administrative soient publics, le droit d'accès est soumis à un certain nombre
de restrictions qui sont réglementées principalement par cette loi.
22.
Tout d'abord, les informations soumises à une obligation deconfidentialité par ou en vertu de la loi sont exemptées d'accès (§13). La loi
n'indique pas elle-même quelles sont les informations couvertes par cettedisposition. La Partie signale qu'une autorité publique a l'obligation de ne pas
divulguer de telles informations, à moins qu'elle n'obtienne le consentement
de la personne ayant droit à la confidentialité. La Partie signale également
16

Conformément au §4 de la loi, le terme « affaire » s'entend comme une question relative aux
domaines de responsabilité de l'autorité publique.

26

que des dispositions relatives au devoir de confidentialité figurent dansd'autres lois visant à protéger, par exemple, la sécurité et la défense
nationales, les intérêts privés ou les affaires personnelles des individus (parexemple, les informations sur la santé physique et mentale, certaines
relations familiales, les affaires pénales et certaines informations concernant
la situation économique), ou dans des lois s'appliquant à certains corps
professionnels tels que le personnel médical, les avocat·es et les prêtres.

23.
Les limitations relatives au devoir de confidentialité répondent à
l'exigence de l'article 3, paragraphe 1, de la Convention, à savoir qu'elles
doivent être établies précisément dans la loi. La Partie a expliqué que ces
limitations sont fixées par diverses lois, notamment la loi sur l'administration
publique17. Les intérêts protégés par ces limitations, comme l'explique laPartie, semblent correspondre aux buts légitimes énoncés à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas a, f et g, de la Convention. Ces limitations semblentêtre absolues puisqu'elles ne sont pas soumises à un test d'intérêt publicsupérieur conformément à l'article 3, paragraphe 2, de la Convention. L'AIG
considère qu'en principe, les informations relatives à la sécurité, à la défense
nationales et aux intérêts privés des personnes sont susceptibles de contenir
des informations extrêmement sensibles.
24.
Deuxièmement, les autorités publiques peuvent restreindre l'accès
aux documents utilisés dans la préparation interne d'une affaire18. Il s'agit
notamment des documents rédigés par l'autorité publique qui ne contiennent
pas de décision finale sur une affaire (§14), des documents obtenus auprèsd'une agence subordonnée ou d'un autre ministère lorsque cela est jugénécessaire pour un processus décisionnel interne approprié, des parties dedocuments contenant des conseils ou une évaluation de la position qu'une
autorité devrait prendre sur une affaire le cas échéant, pour protéger lesintérêts du gouvernement, ainsi que des avis et des procès-verbaux deréunions entre une agence supérieure et subordonnée, entre des ministèreset entre une agence administrative et toute personne qui donne des conseils
ou fournit une évaluation (§15). Les règles détaillées concernant l'accès aux
documents internes des autorités municipales et des circonscriptions sonténoncées au §16 de la loi. Ces restrictions poursuivent les buts légitimesénoncés à l'article 3, paragraphe 1, alinéa k, de la Convention. L'AIG noteque l'application de ces dispositions, combinée à l'application d'autres
dispositions de la loi sur la liberté de l’information qui excluent les documents
non définitifs de son champ d'application (voir le paragraphe 14 du présent
rapport), pourrait potentiellement avoir pour effet de restreindre l'accès à unlarge éventail de documents de travail et de documents définitifs. L'AIG
rappelle qu'il adoptera une position définitive sur la notion de « rédigées »prévue à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, de la Convention à l'issue de son
cycle d'évaluation de référence.
17

AIG/Inf(2024)06.
Conformément au §4 de la loi, le terme « affaire » s'entend comme une question relative aux
domaines de responsabilité de l'autorité publique.
18

27

25.
Troisièmement, les §§17 à 26 de la loi sur la liberté de l'informationénoncent un certain nombre d'exemptions que l'autorité publique peut
appliquer.
26.

Les motifs d'exemption prévus au :- §17, à l'exception de la dérogation concernant l'itinéraire de voyage
de la famille royale, correspondent aux buts légitimes prévus àl'article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la Convention ;- §18 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa i, de la Convention ;- §19 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa k, de la Convention ;- Les §§ 20 et 21 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa a, de la Convention ;- §23, correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas g et h, de la Convention ;- §24, 2e alinéa correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa i, de la Convention ;- §24, 3e alinéa correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa c, de la Convention ;- Les §§ 25 et 26 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa f, de la Convention.

27.
Conformément au §22 de la loi sur la liberté de l’information, desexemptions d'accès peuvent être accordées pour les documents élaboréspar un ministère et portant sur des questions budgétaires, ainsi que pour les
informations relatives aux allocations budgétaires préliminaires établies parle gouvernement ou un ministère dans des documents émanant d'organes
et d'agences subordonnés, de la Cour Royale, de l'Administration des cours
nationales et du Parlement Sami. Cette disposition de la loi n'indiquepas quels types d'informations sont protégés. Selon la Partie, ces
exemptions correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3, paragraphe
1, alinéas g, h et k, de la Convention19. L'AIG considère que cette disposition
donne aux autorités publiques une large marge d'appréciation pour identifier
et interpréter les informations qui doivent être protégées par les exceptions.
Cela n'est pas conforme à l'article 3, paragraphe 1, de la Convention, qui
exige que les limitations soient fixées avec précision par la loi.
19

AIG/Inf(2023)18REV

28

28.
Enfin, il convient de noter que la Norvège a fait une déclaration
contenue dans son instrument d'approbation de la Convention déposé le 11
septembre 2009, selon laquelle « conformément à l'article 3, paragraphe 1,de la Convention, le Gouvernement de la Norvège déclare que lescommunications avec la famille régnante et sa maison sont également
incluses parmi les limitations possibles ». L'AIG note que cette déclaration
est conforme à l'article 20 de la Convention.
29.
En vertu du §27 de la loi sur la liberté de l’information, le Roi peut,pour des raisons particulièrement graves, prévoir par règlement une
dérogation à l'accès aux journaux et à tous les documents dans des types
de cas où la dérogation à l'accès peut ou doit être accordée pour la grande
majorité des documents. Selon la Partie, des exemptions peuvent êtreaccordées pour :- les documents archivés parce qu'ils sont dans un état tel qu'il est
impossible d'en faire des copies et de donner accès aux originaux ;plus précisément, parce qu'il serait déraisonnablement exigeant pourl'agence de trouver les documents ou de veiller à ce qu'ils ne soientpas communiqués alors qu'ils sont soumis à un devoir deconfidentialité parce qu'ils n'ont pas encore été classés. Cette
dérogation correspond généralement à l'objectif prévu à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa e, de la Convention.
- les offres/ devis et les procès-verbaux dans les cas relatifs à l'achat
de services aériens, jusqu'à la confirmation du choix du fournisseur.
Cette exemption correspond à l'objectif prévu à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa g, de la Convention.
- les documents relatifs aux affaires traitées par le service derenseignement ou le service de sécurité de la police norvégienne,
ainsi que les journaux de ces autorités. Ces exemptions
correspondent aux objectifs prévus à l'article 3, paragraphe 1,
alinéas a et b, de la Convention.
- les documents et les articles de journaux relatifs à des cas individuels
devant la commission de médiation pour les inventions
d'employé·es, à des affaires relative à Export Finance Norway
concernant des prêts ou des garanties, ou à des cas individuels régis
par la loi sur l'immigration, la loi sur les lésions corporelles ou la loi
sur la citoyenneté. Les deux premières exemptions correspondent à
l'objectif prévu à l'article 3, paragraphe 1, alinéa g, de la Convention,
tandis que la troisième correspond à l'objectif prévu à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas f et e, de la Convention.
- les articles de journaux relatifs à des cas individuels concernant
l'adoption, le mariage, le partenariat enregistré (l'arrangement entre
deux personnes du même sexe avant que ce groupe ne soit autorisé29à se marier), la séparation, le divorce, la paternité, la filiation, la gardedes enfants, la contribution ou l'aide consulaire du service extérieur
et les cas individuels régis par la loi sur la protection de l'enfance, laloi sur les services sociaux, la loi sur la protection de la santé mentale
ou la loi sur les tutelles. Ces exemptions correspondent à l'objectif
prévu à l'article 3, paragraphe 1, alinéa f, de la Convention20.

30.
Ces exemptions sont considérées comme une conséquence del'obligation de confidentialité21, autorisée par le §13 de la loi sur la liberté del'information ou par d'autres dispositions légales. Il convient de noter que,dans le système juridique norvégien, le règlement du Roi a force de loi. Ces
limitations ne sont pas soumises à un test d'intérêt public supérieur
conformément à l'article 3, paragraphe 2, de la Convention.
31.
La loi sur la liberté de l’information n'établit pas de principes
permettant aux autorités publiques de procéder à un test de préjudice avantde se prononcer sur une demande d'accès à des documents publics,
conformément à la première partie de l'article 3, paragraphe 2, de laConvention. La Partie a fait valoir que le principe sous-jacent de la loi est,
cependant, que l'accès ne peut être refusé que lorsque la divulgation dudocument demandé pourrait nuire à l'intérêt protégé par les exemptions
mentionnées ci-dessus. Certaines des dispositions relatives aux exceptions
contiennent une condition qui est formulée comme une « exigence dedommage ou de préjudice », tandis que d'autres présument le risque depréjudice. Sur la base de ces informations, l'AIG considère que l'autorité qui
traite une demande d'accès à des documents publics n'applique pas
automatiquement les dispositions d'exemption mais évalue le préjudicecausé à l'intérêt poursuivi par ces dispositions. De ce point de vue, l'AIG est
convaincu que la loi sur la liberté de l’information contenant des dispositions
qui limitent l'accès aux documents publics répond à l'exigence du test de
préjudice de l'article 3, paragraphe 2, de la Convention.
32.
Dans les cas où des exemptions d'accès s'appliquent, les autorités
publiques doivent envisager d'autoriser un accès total ou partiel ; elles
doivent autoriser l'accès aux documents publics si l'intérêt public de l'accès
l'emporte sur la nécessité d'exemption (§11). Le test d'intérêt publicsupérieur s'applique à toutes les exemptions prévues par la loi sur la libertéde l’information, à l'exception de celles prévues par d'autres lois concernant
les informations soumises à un devoir de confidentialité conformément au§13 de la loi. Étant donné que cette disposition laisse à l'autorité la possibilitéde ne pas divulguer les informations demandées, elle n'est pas entièrement
conforme au principe de l'intérêt public supérieur énoncé à l'article 3,
paragraphe 2, de la Convention.

20
21

AIG/Inf(2023)18REV
AIG/Inf(2023)18REV

30

V. Article 4 - Demandes d'accès aux
documents publics
33.
Une personne demandeuse n'est pas tenue de fournir une raison
quelconque pour obtenir l'accès à un document public. Le §7 de la loi sur laliberté de l’information, qui prévoit que les informations peuvent être utiliséesà toutes fins, sauf si cette utilisation est interdite par une autre législation ou
si elle porte atteinte aux droits d'un tiers, est considéré par l'AIG comme nesoulevant pas de questions, car il ne constitue pas une base juridique derefus.
34.
En vertu de la loi sur la liberté de l'information, il est possible dedemander des informations de manière anonyme. Les demandes d'accès
peuvent être faites oralement ou par écrit. Toutes les demandes d'accès, à
l'exception de celles concernant un journal ou un registre similaire, « doivent
se rapporter à un cas spécifique ou, dans des limites raisonnables, à descas d'un type spécifique » (§28). Le libellé de la loi n'indique pas qu'unedemande ne peut porter que sur un document particulier.
35.

Ces dispositions sont conformes à l'article 4 de la Convention.

VI. Article 5 - Traitement des demandes
d'accès aux documents publics
36.
La loi sur la liberté de l’information n'oblige pas les autorités
publiques à aider la personne demandeuse à identifier le document publicdemandé. Néanmoins, elles sont tenues, en vertu de la loi surl'administration publique (§11), de fournir des conseils dans toutes leurs
relations avec le public, ce qui, dans la pratique, inclut l'obligation d'aider lapersonne demandeuse, dans des limites raisonnables, à identifier ledocument demandé. Si, en principe, cette disposition semble conforme àl'article 5, paragraphe 1, de la Convention, il apparaît qu'elle ne s'applique
pas aux autorités judiciaires en ce qui concerne leurs fonctions
administratives, ni aux autres entités juridiques qui entrent dans le champd'application de la loi.
37.
En principe, l'autorité publique qui reçoit une demande d'accès
l'examine (§29). Conformément au §11(4) de la loi sur l'administration
publique, l'autorité publique qui reçoit la demande doit indiquer à la personne
demandeuse où elle doit présenter sa demande d'accès. En outre, ladeuxième partie du §29 semble suggérer que dans certains cas, déterminéspar des règlements établis par le Roi, seules des autorités publiques
spécifiques seront compétentes pour traiter les demandes d'accès aux
documents publics. La Partie a expliqué que le seul règlement pris en vertu
31

de cette disposition était celui qui établissait une commission chargéed'examiner et d'évaluer la gestion de la pandémie de Covid-19 pour décider
que les demandes d'accès aux documents que la commission avait reçuesd'un organisme quelconque devaient être traitées par cet organisme. Cette
commission n'existe plus22. Ces dispositions sont conformes à l'article 5,paragraphe 2, de la Convention.

38.
Le principe selon lequel les demandes d'accès comparables sonttraitées sans discrimination et qu'aucun accord ne peut être conclu pouraccorder à quiconque un droit exclusif à l'information est énoncé au §6 de laloi sur la liberté de l'information. Toutefois, cela n'empêche pas la conclusiond'accords accordant à toute personne des droits exclusifs lorsque cela est
nécessaire pour la fourniture d'un service dans l'intérêt public. Les accords
doivent être rendus publics et leur raison d'être doit être réexaminée tous lestrois ans. Aucun accord ne peut être conclu sur des droits exclusifs
concernant des informations auxquelles le public a un droit d'accès légal envertu d'une loi ou d'un règlement. L'AIG note que ces accords visent à rendre
l'information réutilisable à des fins commerciales ou non commerciales etque le §6 préserve le droit d'accès aux documents publics, conformément
aux garanties de la loi sur la liberté de l’information. Ces dispositions sontconformes à l'article 5, paragraphe 3, de la Convention.
39.
Les demandes d'information doivent être traitées sans retard
excessif (§29). La Partie signale que, selon les travaux préparatoires de laloi sur la liberté de l’information, cela signifie qu'un organisme administratif
doit statuer sur la demande dès que possible, de préférence le jour mêmede la demande, et normalement au plus tard dans les trois jours ouvrables
suivant la demande. L'absence de réponse de l'autorité publique à une
demande d'accès dans les cinq jours ouvrables suivant sa réception est
considérée comme un refus qui peut faire l'objet d'un recours auprès del'autorité publique supérieure à celle qui a pris la décision (§32). Cette règle
ne s'applique pas aux informations soumises à un devoir de confidentialité
en vertu du §13, lorsque leur divulgation impliquerait une demande deconsentement de la personne concernée ou une demande dedéclassification auprès d'une autre autorité publique (§32). Ces dispositions
sont conformes aux normes de l'article 5, paragraphe 4, de la Convention
concernant la rapidité de traitement des demandes d'accès et le caractère
raisonnable du délai pour prendre, communiquer et exécuter une décision à
leur sujet.
40.
Bien que la loi sur la liberté de l’information ne prévoie pas
expressément le refus d'accès pour les motifs administratifs énoncés àl'article 5, paragraphe 5, de la Convention, la Partie signale que si une
demande d'accès reste trop vague pour permettre d'identifier le document
public malgré l'assistance de l'agence administrative, la demande peut êtrerefusée.
22

AIG/Inf(2023)18REV

32

41.
Le refus d'une demande d'accès à l'information doit se faire par écrit
(§31). L'autorité publique est tenue d'indiquer partie sur laquelle le refus est
fondé et, lorsque le refus est fondé sur une obligation de confidentialité,
l'agence doit également faire référence à la partie imposant l'obligation deconfidentialité en question. Lorsque le refus est fondé sur des dispositions
réglementaires, l'agence doit le mentionner et indiquer les dispositions
réglementaires sur lesquelles le refus est fondé. Une personne dont lademande d'accès a été refusée peut, dans un délai de trois semaines,
demander une explication complémentaire sur le refus, dans laquelle lesprincipales arguments qui ont été déterminants pour le refus doivent êtrementionnés (§31). Ces dispositions sont conformes à l'article 5,paragraphe 6, de la Convention.

VII. Article 6 - Formes d'accès aux documents
publics42.
La loi sur la liberté de l’information ne prévoit pas la possibilité pourla personne demandeuse de choisir de consulter l'original ou une copie, ou
de recevoir une copie du document demandé, conformément au droit dechoisir la forme d'accès prévu à l'article 6, paragraphe 1, de la Convention.
L'autorité publique décide de la forme d'accès, tandis que la personne
demandeuse peut demander une copie papier ou une copie électronique. La
Partie a expliqué que les consultations des documents originaux sont trèssouvent considérées comme n'étant pas possibles ou raisonnables, étant
donné que, depuis 2010, les archives de l'État sont généralement
numériques et qu'il n'y a pas d'accès aux locaux des autorités publiques23.
43.
Le Roi peut prévoir par voie réglementaire que le droit à la copieélectronique ne s'applique pas aux documents sur lesquels un tiers a desdroits de propriété intellectuelle, ainsi qu'aux documents dont la conservation
est requise (§30). Cette disposition ne limite pas le droit d'accès mais
uniquement la forme d'accès aux documents électroniques. L'autorité
publique doit tenir compte de ces préférences dans la mesure du possible.
Toutefois, lorsque cela est irréalisable ou impossible, il peut être justifié quel’autorité publique refuse de donner copie du document par exemple si leséquipements techniques ne sont pas disponibles, ou si cette forme d’accès
devait entraîner un accroissement déraisonnable des coûts, ou encore si ellepeut porter atteinte, en vertu du droit national, aux droits de la propriété
intellectuelle (voir le Rapport explicatif de la Convention, paragraphe 54).
Cette disposition est conforme à l'article 6, paragraphe 1, de la Convention.

23

AIG/Inf(2024)06

33

44.
La loi sur la liberté de l’information (§12) implique que lorsque desoccultations s'appliquent à des parties d'un document public, le reste del'information sera rendu accessible, sauf si cela donne une image clairement
trompeuse du contenu, s'il est déraisonnablement exigeant pour l'autorité deséparer les différentes parties du document les unes des autres, ou sil'information occultée constitue la partie la plus essentielle du document.
Cette disposition est conforme à l'article 6, paragraphe 2, de la Convention.
45.
Lorsque les informations demandées sont accessibles au public,
l'autorité publique ne fournit pas de copie du document qui les contient(§30).

VIII. Article 7 - Frais d'accès aux documents
publics46.
La loi sur la liberté de l’information prévoit que des redevances nepeuvent être perçues que si elles sont autorisées par un règlement du Roi
concernant le paiement des transcriptions, des impressions ou des copies.
47.
Les frais, lorsqu'ils sont applicables, doivent être tels que le revenu
total ne dépasse pas les coûts réels de copie et d'expédition des documents(§8(1) (2)). En vertu de ce règlement, les autorités publiques peuvent
percevoir une redevance de 1 NOK (0,087 €) pour chaque feuille de papierau-delà de 100 pages, et pour les frais d'expédition des copies papier. Elles
peuvent également facturer les frais de reproduction des documents lorsquela personne demandeuse sollicite des copies papier d'un format inhabituelou d'une qualité supérieure à la normale, ou d'autres types de copies quecelles sur papier.
48.
Une redevance peut être perçue pour les informations qui sontproduites ou traitées uniquement parce qu'un tiers en a besoin, ou pour lescartes de données géographiques et les informations relatives aux biens
immobiliers. Dans ces cas, les redevances ne doivent pas dépasser lescoûts réels de la collecte, de la production, de la reproduction et de ladiffusion de l'information, ainsi qu'un retour sur investissement raisonnable.
Si l'activité d'une autorité publique est de nature commerciale ou si ellefinance entièrement ou partiellement son activité, une redevance peut êtreperçue pour l'accès à ses informations s'il est décidé que le paiement del'information fait partie des revenus de l'autorité publique. La redevance nedoit pas dépasser les coûts réels de collecte, de production, de reproduction
et de diffusion de l'information, ainsi qu'un retour sur investissement
raisonnable. Les archives peuvent percevoir une redevance pour latranscription, l'impression et la copie de leurs documents, conformément aux
tarifs fixés par le ministère de la Culture, de l'Égalité des chances et del'Éducation. Les archives, les bibliothèques et les musées peuvent34également percevoir une redevance pour certains des coûts réels liés aux
licences et à la conservation24.

49.
Ces dispositions répondent aux exigences de l'article 7 de laConvention.

IX. Article 8 - Procédure de revision50.
Les décisions refusant l'accès aux informations demandées ainsi quel'absence de réponse dans un délai de cinq jours ouvrables peuvent fairel'objet d'un recours auprès de l'autorité publique immédiatement supérieureà celle qui a pris la décision (§32). Les décisions d'une commune peuvent
faire l'objet d'un recours auprès du gouverneur du comté. Le Roi peut
prendre des règlements déterminant l'instance de recours pour certaines
décisions. Par exemple, dans le cas d'une agence indépendante de l'État,l'instance d'appel est un ministère ou une agence ayant une responsabilité
administrative ; dans le cas d'une personne morale dans laquelle l'Étatdétient une participation, l'instance d'appel est l'agence de l'État qui gère
cette participation ou qui élit les membres de l'organe suprême de lapersonne morale ; dans le cas d'une personne morale sur laquelle lesautorités de la circonscription ou de la commune détiennent une
participation, l'instance d'appel est le gouverneur de la circonscription.
51.
L'autorité publique qui statue sur le recours le fait dans les meilleursdélais (§32).
52.
La personne demandeuse peut également saisir les cours pourobtenir un contrôle juridictionnel d'une décision refusant l'accès àl'information demandée. Les cours peuvent annuler les décisions prises parles organes administratifs. Comme il y a eu très peu d'affaires portées devant
les cours, la Partie estime qu'il est difficile d’indiquer une durée moyenne
pour les procédures, qui dépendent du nombre de documents sur lesquels
porte le refus. Le traitement d'un recours par les cours est soumis à des fraisqui, selon la Partie, dépendent du nombre de jours passés à la cour. Des
frais de justice de 6215 NOK (environ 540 €) sont appliqués pour une journéedans une cour de circonscription ou de ville. En règle générale, la Partie qui
perd le procès supporte les coûts, y compris les frais payés au tribunal.
53.
L'AIG considère que les conditions de l'article 8 de la Convention
sont remplies.

24

AIG/Inf(2023)18REV35

X. Article 9 - Mesures complémentaires
54.
La Partie indique que le public norvégien est relativement familiarisé
avec le droit d'accès aux documents publics et la manière dont il peut êtreexercé, étant donné que la première loi concernant ce droit a été adoptée en
1970.
55.
La loi sur l'administration publique a mis en place une obligation
générale de fournir des conseils aux personnes physiques et morales, ce qui
inclut l'obligation de prodiguer des conseils et des orientations sur la manière
d'exercer le droit d'accès aux documents publics.
56.
Les autorités publiques s'appuient sur les avis du département de lalégislation du ministère de la Justice et sur les déclarations de l'ombudsman
parlementaire pour l'application de la législation. La jurisprudence des cours
est très limitée.
57.
Plusieurs agences administratives ont publié des informations sur lesmodalités d'accès à l'information sur le site internet de l'autorité concernée.
Le ministère de la Justice et de la Sécurité publique a publié des lignes
directrices sur l'interprétation et l'application de la loi sur la liberté del’information afin de fournir au public des informations complémentaires surle droit d'accès aux documents publics et de veiller à ce que les agences
administratives comprennent leurs obligations en vertu de la loi et la mettent
en œuvre correctement.
58.
Les autorités publiques sont tenues de tenir un journal conformément
aux dispositions de la loi norvégienne sur les archives et des règlements
associés (loi sur la liberté de l'information, §10), qui régissent la gestion et laconservation des documents publics. Le journal contient des documents
d'affaires reçus ou soumis à une agence administrative, ainsi que certains
documents internes que l'agence a elle-même rédigés. L'objectif du journal
est de conduire à une administration publique ouverte et transparente, et derenforcer ainsi le droit à la liberté d'information. La loi sur les archives et lesrèglements associés contiennent des règles détaillées sur la conservation
des documents, y compris les documents à conserver et la méthode deconservation, ainsi que des dispositions concernant l'élimination desdocuments publics.
59.
L'AIG considère que la Norvège a pris les mesures nécessaires pourmettre en œuvre l'article 9 de la Convention.

36

XI. Article 10 - Documents rendus publics àl'initiative des autorités publiques60.
Les autorités publiques peuvent publier des documents en ligne deleur propre initiative (§10). La Partie indique que les ministères publient unlarge éventail de documents sur le site internet du gouvernement, allant desproduits législatifs aux réponses aux consultations. Un certain nombre demunicipalités publient également un grand nombre de documents, allant desdemandes de construction aux rapports de réunions politiques. De
nombreuses municipalités publient également leurs journaux ou desregistres similaires. Le bureau du Premier ministre, les ministères, plusieurs
directions d'État et autorités de contrôle d'État, ainsi que les gouverneurs decirconscription sont tenus de publier leur journal sur internet, où le public
peut effectuer des recherches, y compris anonymes, dans le courrier et les
documents archivés dans les journaux.
61.
L'AIG considère que la Norvège a pris les mesures nécessaires
pour mettre en œuvre l'article 10 de la Convention.

XII. Conclusions et recommandations
62.
Les dispositions de la loi sur la liberté de l’information mettent enœuvre les exigences minimales de l'article 1, paragraphe 2, a, i, de laConvention.
63.
Bien que la définition des documents publics contenue dans la loi surla liberté de l’information soit généralement conforme à l'article 1,
paragraphe 2, alinéa b, de la Convention, l'AIG considère que la définition
contenue dans le §4, deuxième alinéa de la loi - selon laquelle les documents
publics sont ceux qui se rapportent au domaine de responsabilité ou aux
activités d'une autorité publique - peut restreindre le champ d'application dela loi sur la liberté de l’information. L'AIG recommande à la Norvège dereconsidérer cette définition. L'AIG note qu'un certain nombre de documents
préparatoires/de travail sont exclus du champ d'application de la loi sur laliberté de l'information et rappelle qu'il adoptera une position définitive sur la
notion de « rédigées » prévu à l'article 1, paragraphe 2, de la Convention à
l'issue de son cycle d'évaluation de référence.
64.
L'AIG considère que les conditions de l'article 2, paragraphe 1, dela Convention sont remplies.
65.
Les limitations du droit d'accès prévues aux §§17 à 26 de la loi surla liberté de l’information correspondent à celles envisagées par l'article 3,
paragraphe 1, de la Convention. Notamment celles prévues par :37

- §17, à l'exception de la dérogation concernant l'itinéraire de voyage
de la famille royale, correspondent aux buts légitimes prévus àl'article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la Convention ;- §18 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa i, de la Convention ;- §19 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa k, de la Convention ;- Les §§ 20 et 21 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa a, de la Convention ;- §23, correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéas g et h, de la Convention ;- §24, 2e alinéa correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa i, de la Convention ;- §24, 3e alinéa correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa c, de la Convention ;- Les §§ 25 et 26 correspondent aux buts légitimes prévus à l'article 3,
paragraphe 1, alinéa f, de la Convention.

66.
L'AIG note que l'application des §14, §15 et §16 de la loi sur la libertéde l’information, qui prévoient des limitations d'accès aux documentsinternes des autorités publiques, combinée à l'application des §4(2) et §5(1)de la loi sur la liberté de l’information, qui exemptent les documents non
définitifs de son champ d'application, pourrait potentiellement avoir pour effetde restreindre l'accès à un large éventail de documents de travail et dedocuments définitifs. L'AIG rappelle qu'elle adoptera une position définitive
sur la notion de « rédigées » prévue à l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, dela Convention à l'issue de son cycle d'évaluation de référence.
67.
L'AIG considère que le §22 de la loi sur la liberté de l’information
laisse une large marge d'appréciation aux autorités publiques pour identifier
et interpréter les informations qui doivent être protégées par les occultations.
Cela n'est pas conforme à l'article 3, paragraphe 1, de la Convention, qui
exige que les limitations soient fixées avec précision par la loi.
68.
L'AIG est convaincu que le principe du test de préjudice requis par
l'article 3, paragraphe 2 de la Convention, est garanti par la loi sur la libertéde l’information. L'obligation d'envisager d'autoriser un accès total ou partiel,comme le prévoit le §11 de la loi sur la liberté de l’information, laisse une
marge de manœuvre à l'autorité pour ne pas divulguer les informations
demandées et n'est donc pas entièrement conforme au principe de l'intérêt
public supérieur consacré par l'article 3, paragraphe 2, de la Convention.
38

69.
Les limitations relatives au devoir de confidentialité prévues au §13
de la loi sur la liberté de l’information semblent avoir un caractère absolu.
Elles concernent des informations extrêmement sensibles et sont réduites
au minimum. Elles sont conformes aux exigences de l'article 3, paragraphe
2, de la Convention.
70.
L'AIG considère que les exigences et les principes des articles 4, 5,
6, 7 et 8 de la Convention sont suffisamment garantis par la loi sur la libertéde l’information.
71.
L'AIG considère que la Norvège a pris les mesures nécessaires pourmettre en œuvre les articles 9 et 10 de la Convention.

39

The Council of Europe Access Info Group – the AIG – is an independent groupof experts mandated by the Council of Europe Convention on Access to Official
Documents (Tromsø Convention) to monitor its implementation by the Parties.
The Tromsø Convention is the first international treaty recognising a general rightof access to official documents held by public authorities. It provides for minimum
rules to be applied in the processing of requests for access to information, a right toa remedy and additional measures, while offering the necessary flexibility to enable
the national legislations to foresee more extended access to official documents.
Restrictions of access are only permitted if they are intended to protect certain
interests and rights such as national security or private life.
The present report focuses on the implementation of the provisions of the Tromsø
Convention in the national freedom of information law. It underlines positive aspects
in guaranteeing the right to access official documents and provides suggestions
to further enhance the transparency of public authorities.

Le Groupe Accès à l’information du Conseil de l’Europe - l’AIG - est un grouped’experts indépendants mandaté par la Convention du Conseil de l’Europe surl’Accès aux documents publics (Convention de Tromsø) pour veiller à sa mise enœuvre par les Parties.

Le présent rapport se concentre sur la mise en œuvre des dispositions de laConvention de Tromsø dans la législation nationale sur la liberté d’information.
Il souligne les aspects positifs de la garantie du droit d’accès aux documents
publics et propose des suggestions pour améliorer encore la transparence desautorités publiques.

PREMS 071724

La Convention de Tromsø est le premier traité international à garantir un droit
général d’accès aux informations détenues par les autorités publiques. Elle prévoit
des règles minimales à appliquer dans le traitement des demandes d’accès àl’information, un droit de recours et des mesures supplémentaires, tout en offrant
la flexibilité nécessaire pour permettre aux législations nationales de prévoir unaccès plus large aux documents publics. Les restrictions d’accès ne sont autoriséesque si elles visent à protéger certains intérêts et droits, tels que la sécurité nationale
ou la vie privée.

ENG
FRA

www.coe.int

The Council of Europe is the continent’s leading
human rights organisation. It comprises
46 member states, including all membersof the European Union. All Council of Europe
member states have signed up to the European
Convention on Human Rights, a treaty
designed to protect human rights, democracy
and the rule of law. The European Court of
Human Rights oversees the implementationof the Convention in the member states.

Le Conseil de l’Europe est la principale organisationde défense des droits humains du continent. Il
comprend 46 États membres, dont l’ensemble
des membres de l’Union européenne. Tous les
États membres du Conseil de l’Europe ont signé laConvention européenne des droits de l’homme,
un traité visant à protéger les droits humains, ladémocratie et l’État de droit. La Cour européenne
des droits de l’homme contrôle la mise en œuvre
de la Convention dans les États membres.