議会技術研究会オータムセミナー基調講演

市民参加の論理と議会への市民参加

会への市民参加は重んじられなかったのですが、近年は議会の果たすべき役割の重要性が再認識さ

原勝

議会技術研究会顧問、北海道大学名誉教授

神１ 自治体改革と市民参加の登場が問われるようになりました。そこで本日は、事めて議会存立の基礎にある市民との関係のあり方

日本の自治体においてどのように市民参加が登はじめに一九六〇・七〇年代以降、市民参加と情報公開

実上は「行政の市民参加」であった従来の市民参⑴自治体運営における自治主体の変化

は自治体運営になくてはならない要素として、あれ、議会改革が全国的にひろがるなかで、あらた

るいは地方自治の核心部分をなすものとしてその次説明します。自治体運営における主体とは、主場したかまずみておきましょう。これは自治体運

権者としての市民（政治主体）と市民であるとと加をふまえながら、あらためて「議会の市民参加」
自治体は、長と職員機構からなる「行政」およもに制度上の役割を担う長・議会（議員）・職員（以理念が普及し、実際の自治体運営においてさまざび議員と議会事務局からなる「議会」によって構

上、制度主体）の四者です。これらの主体は一九営の主体の変化と関係して登場するのですが、順成される「政府」です。しかも自治体政府は二元

六〇年代から八〇年代にかけて、市民→長→職員のあり方を考えてみようと思います。

政の活動にかんして論じられることが多く、議会代表制ですから、「自治体の市民参加」というのと順次、連動して変化してきました。

まに試みられていることは周知のとおりです。けにかんしては理論的にも実践的にも蓄積が乏しいであれば、行政と議会の双方における市民参加がれども、この参加と公開の自治体運営は、長と行のが現状です。

必要になるはずです。

これにはさまざまな理由が考えられます。市民て議員は市民の信託をえているのだから、あらた

低い評価があります。議会の側は、選挙をとおして意欲が湧かないという、議会にたいする市民のの力量が乏しくて、参加の有効感が薄く、したがっいは「市民参加・職員参加をふまえた長と議会に参加」と認識して、行政と議会の両面から、ある市民参加」＝「行政の市民参加」＋「議会の市民

政の市民参加」と観念するのではなく、「自治体のそうした意味で、「自治体の市民参加」＝「行生活が成り立たない社会のことをいいますが、このと国が公共的な政策や制度を整備しなければ市民のて市民運動が全国に噴出。都市型社会とは、自治体への移行過程における地域社会の問題解決をめぐっ

一九六〇年代から七〇年代にかけて、都市型社会の側からいえば、自治体の政策過程における議会

まった市民参加などは必要ないといった認識が支よる政策・計画の決定」ということを基本認識に

政策・制度の立ち遅れにたいして市民が立ちあがっ

最初は市民の変化です。

配的でした。

して、議会の市民参加を考えてみたいと思います。

こうした市民参加を遠ざける事情があって、議

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たわけです。しかも従来のような組織型・動員型の治体の力量が向上し、一九八〇年前後には「地方地方自治の理念として定着することとあわせて自という言葉も松下の造語です。その松下と東京のさきほどの「都市型社会」と同様に、「行政技術」

員の政策研究の全国的な流れをつくるきっかけ、

受動的な運動ではなく、個人型・自主型の能動的なあるいはその流れを牽引した研究会として有名で多摩地域の自治体職員有志による「行政技術研究

していきます。こうした変化をみてきた私は、自会」（発足時は「通達研究会」と称した）は、職

この地域の市民運動は問題解決の矛先を長に向

治体に力がないから地方分権をおこなうのではなの時代」の到来が唱導されるまでになります。そけました。選挙で選んでいた長の政策責任をはじす。松下のあと西尾勝（東京大学名誉教授）が引して一九九〇年代半ば以降の地方分権改革に接続

めて追及しはじめたのです。そして自治体の役割

く、力がついたから地方分権ができるようになっ運動として全国規模でおこなわれました。

の重要性を浮き彫りにするはじめての経験でもあっき継いで現在も続いています。私たちの「議会技下、個人名はすべて敬称略）は、一九六〇・七〇

政治学者の故松下圭一（法政大学名誉教授。以ように市民の日常生活のなかで常態化します。

全国市民活動、国際市民活動へとひろがり、今日のされるようになり、やがて地域市民活動とともに、長はリーダーシップが発揮しやすく、それが自治市民に基礎をもつことと独任制であるがゆえに、ような地方自治への道は開かれなかったでしょう。

配置から革新首長は生まれず、したがって今日のとすれば、保守が多数を占める自治体議会の勢力

治体がもし議院内閣制のような政府機構であった

公選首長制には大変大きな意義がありました。自位置をもち、かつ公益社団法人北海道地方自治研究員とする議会技術研究会はこの北海道自治体学会ににいたっています。ちなみに、百数十名の議員を会ようになり、北海道では一九九五年に結成され現在す。さらには地域レベルの自治体学会もつくられる治体学会」が結成され政策研究交流が活発になりまに、職員に研究者などをくわえて全国ワイドの「自そうした前史をふまえて、一九八〇年代の半ば

術研究会」の名称もこれにちなんでいます。

たと考えるようになりました。

年代の市民運動の族生を「日本における市民革命」の理念に根ざすものであれば、独善的で危険なポ

戦後の地方自治の歴史を振り返ってみますと、たので、市民運動による「自治体の発見」ともいわと評しました。日本の歴史におけるはじめての経所が支援する研究会として活動しています。

れました。この市民運動はその後「市民活動」と称験です。自由・平等・独立・自治・共和の主体とピュリズムに流れることなく、自治体改革を牽引

最後は議会の問題です。

に市民を基点として、今日の自治体につながる自治流を積極的におこなうようになりました。このようを受けた長は、「対話」「参加」と称して市民との交きない公選職の宿命です。そこで市民運動の衝撃の過半数の票をえなければその職に就くことがでいのと一緒で、行政技術あるいは政策技術のイノ

し、工具が錆びついていてはよい家は建てられな画を中心にさまざまな道具立てが必要です。しか

りよく実現するためには、情報、財務・法務・計直ちに実現できるわけではありません。政策をよけれども、長が市民の政策要求を受容しても、いろいろなところで書いてきましたし、また今日

議会はなぜ改革をはじめたか。これについてはずっと遅れてきました。

場し、これを契機として議会改革がはじまるまで

会・議員の改革は二〇〇六年に議会基本条例が登史 的 意 味 を も っ て い ま す。 こ れ に た い し て、 議を歩みはじめる基点となったという点で大きな歴したとはいえないまでも、それぞれのあるべき道

いま述べた三者の変化は、その後理想的に推移

体改革がはじまり、市民参加、情報公開、計画行政

ベーションが欠かせません。これを市民のために職

三番目は自治体職員の変化です。

することができるし、できたからです。

しての「市民」の登場です。
二番目は長の変化です。

などが普及していきます。この改革を主導したのは、務として担うのが自治体職員の仕事です。こうしての主題ではありませんので外しますが、議会改革

そうした市民運動を長は無視できません。市民

当時の先駆自治体であった革新首長でした。

職員の政策能力の向上が問われるようになりました。

これらは次第に党派次元の保革対立をこえて、

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その影響を受けて、あらためて今日における自己つあります。第一は、自治基本条例において公開・最高規範としています。その意味するところは二

自治基本条例の多くはこの条例を自治体運営の向けた出発点でもあると考えてきました。自治基

私は、自治分権時代における自律自治体の形成に

自治体改革の成果の到達点であるといいましたが、

さきほど、自治基本条例は一九六〇年代以降の自治体の民主度、自律度、政策度は相当にあがりのあり方を問い返さざるをえなくなる。そのこと

参加・計画などの多様な条例・制度を根拠づけ、で、往年の自治体改革の到達点を示しています。

に よって自治分権時代における地方自治の新たなそれらを相互に関連づけて効果を発揮させる、そ本条例に盛り込まれた自治体運営の理念や諸制度がすすんで議会が力量をつければ先行した三者が地平が拓かれる。こうした期待をもって、私は「議の基本になる「最高条例」としての性格です。第の多くは、長い時間をかけて自治体が自主的につ体運営の基本ルールを定めるという意味から「自「最高基準」としての性格です。このように自治の受容の適否や活用を考える際の判断基準になる史の事実にぜひ誇りをもってほしいと思うのです。

体としてこれだけの成果をあげてきたのだと、歴くりあげてきたものです。ですから自治体は、総ます。

会が変われば自治体が変わる」といい続けています。

二は、国の法令の解釈・運用、あるいは国の政策

ここまでの話のついでに、少し主題からそれます

治体の憲法」などとも称しています。

⑵自治基本条例は改革成果の一覧表

が、先行三者が築いた改革の成果が今日どのようなそうした市民運動を基点とする自治体の力量の向上

まな政策・制度の開発にチャレンジしてきました。

市民の政府として自立と自律の意識を高め、さまざ

いま述べた自治体改革の歴史のなかで、自治体は私が構想してきたあるべき自治体運営の構図です。

かりませんが、二〇〇〇年代に入ってから、ずっと下に話す内容はどこまで大方の支持がえられるかわ

参加条例、総合計画条例、政策評価条例、財政健なります。関連の条例には、情報公開条例、市民

けの「単独型自治基本条例」では実効性に乏しく

本条例＋関連条例」と考えます。自治基本条例だ

必要があります。「総合型自治基本条例 ＝自治基に自治基本条例にもとづいて関連条例を整備するの条例だけでは理念的にとどまりますので、さらこのような性格をもつ自治基本条例ですが、こいます。もちろんいまからでも遅くはありません。

代における自律自治体の形成という認識が不足して対岸視しています。議会と長の両方に、自治分権時

一方、長も議会基本条例は議会プロパーの問題だと

すし、日ごろの議会活動でもあまり活用しません。

の問題だと誤解して消極的な対応に終始していまに取り組んできましたが、自治基本条例は長の側けています。議会は議会基本条例の制定には熱心

こうした点からいえば、議会と長は少し腰が引状態になって引き継がれているか話してみます。以

は二〇〇〇年代になって地方分権改革に接続していま仕組みが盛り込まれています。その意味で私は、れまで自治体が独自に築いた自治体運営のさまざ

この自治基本条例には、自治の理念とともにこ例だからです。この政府と政策という自治体の基画条例は自治体政策の策定と運用の基本となる条

二元代表制の運用にかかわる条例であり、総合計

します。議会基本条例は自治体の政府制度である治の核心をなす理念として普及していることは周ているかは一応おくとして、今日における地方自市民参加と情報公開がどこまで内実がともなっしますが、もう少し歴史の話におつき合いください。

ここから少しずつ議会の市民参加の問題にシフト⑶議会は長の市民参加に抵抗した

全化条例、市民投票条例など多数あります。
この関連条例のなかでも、私は「基幹的関連条

きますが、その自治体改革の成果は、二〇〇一年からはじまり今日において三〇〇以上の自治体に普及

自治基本条例は先人たちが努力して築いた自治体改本となる二つの条例を軸に、市民参加、情報公開

知のとおりです。

例」として、議会基本条例と総合計画条例を重視

革の成果を示す一覧表だと考えています。この築いなどの諸々の条例・制度が相乗することによって、した自治基本条例に集約されています。

た改革の成果を風化させないために条例化したもの

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人市民集会は当初、飛鳥田市長の提案（一九六三

市の「一万人市民集会」が最初でした。この一万が大々的におこなわれたのは、一九六七年の横浜負っている。したがって議員・議会と同様に長がれるのだから、市民にたいして直接の政治責任をともいう）とは異なり、長も市民から直接選挙さ自治体は国の政府制度（議院内閣制。国会内閣制

この言葉には次の意味が込められていました。

市民として参加した自治体現場の経験をふまえて手法の革新、策定における参加と公開など、自らす。両者はともに武蔵野市民であり、総合計画の圭一と西尾勝が提起したすぐれた参加論がありま体であった東京都武蔵野市の経験をふまえて松下

すが、これについては、とくに当時から先駆自治

年の選挙公約）でしたが、議会が反対して関連予理論化を試みた点が共通しています。

ば「二元代表民主制」です。

算を否決したため実施は延びのびになっていまし市民と交流するのは、なんら議会軽視にはならな

武蔵野市は、一九七〇年代から総合計画の策定

私の知るかぎりでは、日本の自治体で市民参加た。そこでしびれを切らした市民が市長の提案かと運用のすぐれた手法を開発し、そのなかで当時から「市民参加の武蔵野方式」といわれた参加とい。このように長の対市責任にもとづく市民参加

本日の講演のために、保存していた当時の集会るために「二元代表制」という言葉を造語したわ

公開の手法を現在も継承しています。私はこの武の実施が正当な行為であることを理論的に説明す案内や総括の文書などをあらためて調べてみましけです。

ら四年遅れて自主的に開催したのです。

たが、まだ「市民参加」という言葉は見当たりまです。私は集会が開かれた横浜市の体育館に東京を知る私には隔世の感があります。意味自体は、はそのような議員や議会はありませんから、当時長がおこなう市民参加に議会が反対する。現在

市民参加を考えるにあたっても大いに役立つ理論

大きな影響を受けました。これから議会におけるの経験をくわえて、松下・西尾の市民参加論から

蔵野市、後には岐阜県の多治見市などの総合計画

せん。「市民参加」が普及するのはこの後のこと
から見学にいったのですが、会場は約六〇〇〇人

日本国憲法に規定しているように、長と議会の議を表現したものにすぎませんが、こうした言葉をになります（松下『市民文化は可能か』岩波書店、の参加者で熱気にあふれ、地方自治の新しい時代

造語せざるをえなかった背景は現在とは大きく

一九八五年）。

④ 「団体参加」→各種市民団体、職員団体のた参加③ 「課題別参加」→分野別の政策課題に即しニティ）に即した参加② 「地域別参加」→自治体内の地域（コミュ

由に参加できる参加① 「個人参加」→市民個人としてだれでも自うべき市民参加を四点に整理しています。

語法では「自治体計画」）の策定においておこな

松下は基礎自治体レベルの総合計画（松下の用

松下の参加論をごく簡略化していえば次のよう

市長提案に議会が反対した理由はなんだったの違っていたのです。今度は議会の側から二元代表

だと現在も思っていますので紹介します。

でしょうか。議会は保守派が多数です。保守派の制にしっかり意味を込める番で、それが今日の議員は市民の直接選挙で選ぶという、代表の二元性

反対の論拠は、市民を代表するのは議会だから、の到来をひしひしと感じました。

その議会を脇において、市長が市民と直接交流し会改革です。

２ 市民参加の松下理論と西尾理論の提起

政策の方向を決めるのは議会無視で議会制民主主
義に反する、ということでした。このような認識は保守会派にかぎらず、革新会派も長の「与党」の立場から表立った反対はしないものの、対抗できる論理をもっておらず、心情的に保守と共通す

以上のような歴史を経て、市民参加と情報公開⑴武蔵野市の経験をふまえた参加論

議会人に共通する認識でした。そこで「二元代表は自治体の政治行政の理念として普及していきま

このような認識は、横浜市にかぎらず、当時のるところがありました。

制」という言葉が造語されたのです。正確にいえ18

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参加
松下は総合計画を「行政計画」ではなく「自治体計画」としていますから、あとで述べますが、考える点で共通しています。

て、いくつかの考慮すべき論点をみておくことにくわえて、両者の提起した市民参加にかかわっ⑵参加の方式などその他の論点をふまえて最終的には長と議会による決定という

この市民参加にくわえて職員参加も実施し、これかたちで市民、長、議会、職員の四者の参加を提します。

参加として、広域性のゆえに上に述べたような参加方式には限界があるので、市民参加を補完ないし代替するものとして、都道府県政における「市自治体規模町村参加」の重要性を提起しています。
⑤

西尾は、いま指摘したように広域自治体における市民参加の特性に触れていますが、私の知るかの附属機関で長が委員を委嘱した各種審議会に行

松下は、行政の常道となっている「審議会」（長立論しているのではないか。この点についてはっ

な人口十数万程度の中規模自治体を念頭において及はしていません。推測ですが、武蔵野市のようの大小による参加方式の違いについてはとくに言ぎりでは両者とも基礎自治体における自治体規模

政が作成した原案を諮問し答申を受ける方法）で市民委員会はなく、「市民委員会型参加」を推奨しています。

きりしたことはわかりませんが、市民参加の基本類⑥

型として活用できる有用性には問題はありません。

両者とも実効ある市民参加のためには情報公開

これは特定したテーマについて専門家をふくむ、し、各種市民参加、職員参加をおこなって政策案が不可欠としています。「情報なくして参加なし」

も、個人参加、職制別参加、部課別参加、団体参た市民参加の四類型に対応して、職員にかんして松下は、自治体職員の参加を重視し、上に述べ②

決の方途を市民が考えることができるような「政く、参加のテーマに即して現状を正確に認識し解というわけです。けれどもこれは情報一般ではな

情報の作成
職員の参加

をまとめていく方式です。

長から委嘱された市民が委員となって論点を整理①

起しています。
西尾の参加論のあらましは次のようです（西尾『都民参加の都政システム』東京都都民生活局、
一九七七年）。
西尾は基礎自治体レベルの市民参加を次のように三種類に整理します。
どでおこなう全市レベルの市民参加① 「市民参加」→たとえば総合計画の策定な② 「コミュニティ参加」→区分された地域レベルの市民参加③ 「住民参加」→特定の事業にともなう利害関係者を対象にした市民参加
両者の参加類型には力点のおき方に若干の相違があります。

をとりわけ強調しています。たとえば一九七〇年策情報」です。このため松下は、「政策情報の作成・③

代から続く「武蔵野市地域生活環境指標」がその公開」という表現で、必要な政策情報の「作成」
さらに松下は、市民参加・職員参加の実施をふま代表的な作成情報といえます。

議会の議決
えた市民委員会方式による自治体計画案の最終決定

加を提起しています。

えるのにたいして、西尾は政策が市民におよぼすを「長・議会による決定」とします。
「自治体」は長松下は「政策分野」と「地域」という政策領域

影響の範囲とか濃淡を想定して参加レベルを区分と議会による政府ですから、行政計画ではなく自治と、「個人」と「団体」という参加主体を軸に考しているようにみえます。けれども、松下の①③体計画であるなら、当然議会の議決を要するわけです。

市民参加にかんする松下と西尾の理論は、一部⑶行政における市民参加の現状

は西尾の①に、松下の②は西尾の②に重なります④

し、それぞれの参加を単発にではなく、他の参加と相乗させることによって、政策領域と参加主体

西尾は、広域自治体（都道府県）レベルの市民

広域自治体

をひろくカバーし、かつ参加効果が発揮できると北海道自治研究 ２０１８年12月（Ｎo.599）

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一定の時間とそれなりの準備を要しますが、体系

民参加を用意周到に体系だって実施するためには、るのは総合計画の策定の場面だと思うのです。市

松下と西尾の体系だった市民参加論が適用できして定着しているとはいい難いのが現状です。

の自治体を除いて、自治体一般の市民参加方式と民参加のアリバイづくり」と批判されてもいたし

市民の判断に不可欠な政策情報も不十分で、「市市民相互のナマの討論もできません。さらには、数が少なく、また、当然のことながら行政と市民、ものですから、手間がかかることから応じる市民

政などが原案を公表して文書で市民意見を求めると称して多用されています。けれどもこれは、行市民参加を試行しています。思いつくままにあげ会」から幅をひろげて、現在、さまざまな方式でなどで市民参加の推進を謳い、当初の「議会報告

代表機関としての性格にかんがみ、議会基本条例をもつための議員間政策討議の活性化）でした。

案）、③議員間討議の推進（議会が機関として意思との関係の改革（議会による行政への批判と政策提し、そこで「総合計画に記載のない事業は予算化し自治基本条例にもとづいて総合計画条例を制定

その意味でパブコメは、市民参加そのものではな

こから本当の市民参加がはじまるのだと思います。

しろパブコメの結果を市民情報として公開し、そブコメだけで市民参加を実施したとはいえず、むブリックコメントにも意義があると考えます。パ

障と位置づけ、提案者には意見表明の機会を保・市民による陳情・請願を「市民の政策提案」てみますと、次のようなものがあります。

このなかで市民参加については、議会は市民のだった市民参加は、政策の基本として総合計画をかたがない面が多々あります。

ない」といった原則を立てている自治体であれば、く、参加の前提となる「情報の作成・公開」に属

けれども、市民参加の前段手続きとしてならパ重視する自治体運営がなされていなければ無理でしょう。年度予算の短期のサイクルではそこまで

その制定・改定時にしっかりした市民参加を実行すする問題だと考えなければなりません。これは行はできません。

ることになります。これが政策実行の基本になれば、政のみならず、議会についてもいえることです。

以上、述べたことは議会への市民参加を考える

・議会の重要課題について専門家市民が意見を諮問会議」（附属機関）

重要課題に市民の声を反映させる「議会改革・議会基本条例の実施状況の点検や議会改革のター」

交流しながら改善意見を提案する「議会モニ・日常の議会運営を市民がチェックし、議員と民層を対象」にした市民参加

・青少年や女性などに焦点をあてた「特定の市意見交換する「出前委員会」

・各種市民団体の求めに応じて議会が出向いてする「一般会議」

・政策にかんして議会と市民団体が意見を交換させる「政策交流会議」

・総合計画や年度予算に市民の政策意思を反映

民が意見交換する「議会報告会」

・議会活動の報告を基本に、地域別に議会と市毎年度の予算にかかわる市民参加はそれを補完する

際にも少なからず参考になると思います。ここか⑴議会における市民参加の試行

３ 議会改革における市民参加の諸相

位置づけになりますから、労力と時間は大幅に省かれ、かつ総体として参加の実効性が高まります。そそうしたことから、公開と参加の理念は普及しの域に達している自治体はまだ少数です。
た も の の、 実 際 に お こ な わ れ る 市 民 参 加 は 体 系
だってはおこなわれず、松下と西尾の参加論で示片的に実施しているのが実情といえるでしょう。

したような参加類型のアイテムを折りにふれて断たしかに市民参加条例を制定する自治体もありま

ら議会の市民参加に話を移していきます。

係の改革（議会への市民参加の推進）、②議会と長てきました。改革の要諦は、①議会と市民との関

議会は一〇年余にわたって議会改革をおこなっ

すが、まだまだ理念型の条例にとどまり、従来型の審議会方式や行政の都合を優先した個別課題への市民意見の聴取が主流となっています。
近年は「パブリックコメント」が、「市民参加」

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政策交流会議、一般会議、出前委員会、特定らの政策提案」という位置づけ）、議会報告会、

民 と 議 会 の 意 見 交 換 → 陳 情・ 請 願（「 市 民 か

・自治体の重要問題にかんして議会が「市民投の市民層を対象にした交流、市民投票など）具申する「議会サポーター」
票」を実施できる条例の制定（制度はあるが①②両用型参加（議会報告会、出前委員会、
市民発言、まちなか議会カフェなど）

議会モニター、議会サポーター、議場からの③

まだ実施はされていない）
とらえ「傍聴席からの市民発言」の機会を与・議会傍聴者を議会への参加者または参画者とえるしくみ

この整理は本日のオータムセミナーに先立って

近年は市民参加の方式が多様化するだけでなく、はこの類型で十分間に合います。このうち①の「議でしょう。この類型は私も受容しています。当面ており、後におこなわれる西科報告で説明されるおこなった議会技術研究会の運営委員会で議論し複数試みる議会が増えているのも特徴です。本日ることができる「まちなか議会カフェ」

・議会について市民だれもが気軽に意見を述べもこのあと各地の議会のユニークな実践例が多数

会改革型参加」については本日の配布資料（拙稿「市を参照いただくことにして、②の「政策交流型参加」

あります。

ステム＋参加システムとして確立しておく必要がどのような場面でおこなわれる市民参加でも、

あるいはどのようなテーマでおこなわれる市民参

加でも、市民の意見は設定したテーマや範囲をこえて多様にひろがります。くわえて苦情、批判、要求、提案と枚挙にいとまがありません。これを市民も忙しいですから、行政や議会の都合でおはあるか、市民合意は可能かなど、これらについて

度・優先度はどうか、代替策はないか、手法や財源⑴政策ステージと参加の主体・領域

４ 議会における市民参加の課題と展望にかんして、もう少し述べてみようと思います。

制度を中心に」北海道自治研究、二〇一八年六月号）

民と議会の関係はどうあるべきか―議会モニター

報告される予定です。

⑵議会における市民参加の類型試論
これらの議会への市民参加は、現段階では試行的であり、これからもさまざまなタイプの市民参加が登場するでしょう。そして各地の経験の交流をとおして、各試みの有用性が検証されていくものと思われます。その意味ではあくまでも現時点でという限定条件つきですが、議会技術研究会共こなわれる不規則、無定形な参加にいつもつきあっ

そして政策として考える必要があると判断したの行政情報をふくめて検討しなければなりません。

受け止める議会は、政策として実行可能か、緊急ているわけにはいきません。そこで、次の自治体

同代表の西科純は、上にみた市民参加の現状を参政策の要である四つの政策ステージに市民参加の場合は、これを自治体としての政策ステージにの加内容の観点から次のように三つに整理していま革にかんする市民提案→議会モニター、議会

結果、成果をしっかり結びつけつていくことが大せなければなりません。この政策ステージとして①

政策交流型参加（政策のあり方をめぐる市

議会改革型参加（日常の議会運営や議会改す（カッコ内の例示は神原）。

改革諮問会議、議会サポーターなど）事で、これを長と議会が合意した自治体の政策シ②

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市民参加の機能図

は次の四つがあります。
な位置となり、各主体の負担はかなり軽減される

えています。

参加もおこないます。長の選挙公約はそのままで市民参加、職員参加にくわえ、首長参加、議会て「政策形成」を重んじる議会が増えています。

形成」ということで、年度予算や決算審査においた志向が強まるなかで、近年は「政策サイクルの言葉では「政策議会」ということですが、そうし議会が自治体の政策にきちんと向き合う、私のは政策になりません。所定の手続のもとで総合計

これは大きな前進で高く評価しますが、これをさはずです。

画に組み込まれてはじめて政策として認知され、らに、上に述べたような総合計画につなげていく

政策ステージ

また、議会も議会としてまとめた政策意思を計画と、議会はもちろんですが、行政をふくむ自治体

Ⅰに反映させることになります。そのためには、総総合計画（多年度予算）→基本構想、実施

合計画は「行政計画」ではなく、「自治体計画」

としての政策力が向上すると考えています。

④

年度予算（事業予算）→実施計画＋修正計
年度決算（事業評価）→事業の実施状況と争点事業（特定事業）→大きな将来負担が効果の検証、次なる政策課題の発見③

画の個別事業を予算化②

計画＋修正計画、将来の展望計画の策定でなければならず、したがって、それにふさわし①

ともなう事業、賛否の意見が二分する大きなけません。職員の減少など厳しい状況にあること

委託する逆流現象がみられますが、これはいただ

近年、総合計画の策定を外部コンサルタントにになると現時点で想定される政策など）、進行管

年で実施する政策の一覧）、展望計画（将来必要画（財源確保のたしかな見通しがあり今後四～五の方策と計画関連予算の確保の見通し）、実施計

計画の評価と今後の新しい政策方針、財政健全化

私の総合計画論では、総合計画は、基本構想（前が高まるのではないかと構想しています。

の政策活動、したがって議会の市民参加も有効度く相乗する仕組みを構築することによって、議会があると考えて、この三つの政策ステージがうまル」、くわえてこれらに付随した「評価サイクル」

年の「予算サイクル」と四、五年の「計画サイクかすぎます。自治体の「政策サイクル」には、一実度をふくめて政策の熟成という点では時間が短

予算は一年単位の運用ですから、市民参加の充い策定と運用の手法を各主体の参加をふくめて整はわかりますが、であればこそ、市民、長、議会、

理計画（個々の事業ごとの詳しい政策情報を作成

しいテーマです。ここではこれ以上お話しできま備する必要があります。

事業の実施
このなかで自治体政策の基本となるのが総合計

職員が議論をしっかり積み重ね、健全財政を維持

し進行を管理。「実行計画」ともいう）の四つかせんので、神原・大矢野修編著『総合計画の理論

画です。

しながら厳しい政策選択が求められます。これをら構成します。進行管理計画以外は議会の議決事

この総合計画に四年ないし五年に一度の各主体の市民、長、議会、職員が参加する手づくりの計画、

厳しく考えるべきです。総合計画の策定と運用ににゆだねることは自治の放棄ではないか。ここはとを目的とする政府である以上、その根本を外部

合計画を修正つまり計画に組み込んであらためて針によって新たな対応が求められる場合でも、総緊急政策の必要が生じた場合とか国などの政策方

本条例や総合計画条例に明記し、その一方では、計画に記載のない政策は予算化しない」と自治基総合計画を厳格に運用する自治体では、「総合きます。

いう問題です。これは次のように考えることがで次はどのようなスタイルで市民が参加するかと七年一〇月号）を参照いただければ幸いです。

策情報の作成・公開」（北海道自治研究、二〇一

友社、二〇一五年）、拙稿「議会の政策活動と政と実務―行財政縮小時代の自治体運営』（公人の計画と予算の関係に関する問題は古くてなお新

怠れば自治体の政策力はどんどん低下してしまい

項とします。

参加をしっかりやれば、さきほど述べたように、議決する。このように弾力的に運用する手法も備

自治体が地域の課題を政策によって解決するこます。

それ以外の政策ステージでおこなう参加は補完的

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しておこなう参加です。市民に若いうちから議会参加」としましたが、要は特定の性や世代を重視

適当な言葉がみつかりませんでしたので「特定

③

②

①

Ⅱ

特定参加

団体参加

個人参加

市民参加の主体はここまでです。今後のみなさんの実践経験に学加類型を組み替えてみました。いま私がいえるの効性をもたせる観点から、あえて松下・西尾の参参加の結果・成果を政策ステージに結びつけて実るのではないか。とくに多様におこなわれる市民

うとする市民参加の位置関係や過不足がみえてく

Ⅱ・Ⅲを頭の片隅においていただくと、おこなお

見拝聴で終わってしまうので、市民からなんのたことです。これがなければ議会の市民参加はご意

治体の政策実施の舞台に市民意思をのせるという

つなげていかなければなりません。すなわち、自計画・予算・評価という自治体の政策ステージにを整理し、政策としての可能性を検討したうえで

市民参加をおこなう場合でも、市民の多様な意見

議会はどうか。上に述べたように、どのようなです。したがって、市民意思は議会から提案するままでは政策になりません。まえに述べたとおり

けれども、市民参加でえられた市民意思はそのめの市民参加か疑念がもたれることになります。

んで、さらに役立つ議会の市民参加のあり方につ⑵市民意思から議会意思への変換

いて論点整理のお手伝いをしたいと思っています。

や自治体を理解してもらったり、女性議員の数をもっと増やすためにも、性や世代を重んじた参加の呼びかけが必要です。また、ここでひと括りにすることは適当ではないかもしれませんが、少数民族の参加、さらには定住外国人の参加も忘れてともに、すぐにできること、できないこと、もっ見を整理することが大事です。内容を分類するとん。そこで、まず議会としてはこうした市民の意

る、「議員間討議」がなければ実現しません。

の政策意思の形成は、議員同士でしっかり議論す

ければなりません。この市民参加にもとづく議会

じて各ステージにおける政策論議にのせていかな

市民参加の政策領域

議員間討議は、市民と議会の関係の改革、長と「議会の政策」に変換し、これを問題の性質に応

課題型参加

議会の関係の改革とともに、議会改革の三大要素

さて、議会が市民参加をおこなっても、そこでⅢと深く突きつめなければ判断できないこと、将来の一つですが、なかなか実行が難しいとされていえられた市民意思はそのままでは政策になりませ

①
地域型参加

このような市民意見の整理から参加後の議会の仕課題として考えなければならないこと、などです。

最後は市民参加の対象となる政策領域の問題ではなりません。

②
争点型参加

す。

③

ワリ型、②は政策ヨコワリ型、③は一点集中型の係者を中心にした参加の実施です。①は政策タテ

は、事業の実施にともない大きな影響を受ける関政策のあり方をめぐる市民参加です。争点型参加

域型参加は、区分された面的な地域空間におけるど、政策分野別に即して市民参加をおこなう。地かなものです。ですから、さまざまな意見にふれてていえることですが、一度きりの自分の意見は不確たりするかもしれません。私は自分の経験に照らし考えにふれて、自分の当初の意見を修正したり深め公開」です。公開によって市民は他者のさまざまな公開しなければなりません。松下が強調した「作成・事がはじまります。これは大事な政策情報ですから

登別市、芽室町などの議会が会議条例（または規この議員間討議については、北海道では福島町、して発信する意思や政策がないということです。

にいえば、議員間討議がないということは、議会とうとすれば議員間討議は必然的に起るはずです。逆認識していないからです。機関としての意思をもとしての意思をもつ必要性、重要性を議員が十分にます。私からみれば、その最大の要因は、議会と課題型参加は、総合計画の策定・改定の場合な

市民参加です。

市民がたしかな自分の意思を形成、獲得していく、則）や議会運営基準、要綱などで、どうすれば活議会がおこなう市民参加は、これからもさまざ

この「変わる」ことが重要だと思うのです。

まな方式が試されていくと思いますが、以上のⅠ・

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あります。ぜひお読みください。

り方」北海道自治研究、二〇一七年一〇月号）も跡システム

議会起点の三者間討議（対話）のあ

町議会の試みにふれた西科純論文（「一般質問追性化できるかそのあり方を模索しています。芽室策提案が十分にできません。そこで一定の地域をワリをもってしては、行政への監視・批判とか政ていますが、このようにタテワリにたいしてタテ管する複数の常任委員会を主たる活動の舞台としこれにたいして議会はタテワリ行政を束ねて所

ばかつての支庁、現在の振興局の改革の問題です。

ほんとうの理由は私にはわかりません。非常に残由によって外されました。詳しい理由、あるいはていたのですが、議会側の「時期尚早」という理

き、当初の法案では、区別常任委員会の設置が入っそして議会ですが、ほんとうはこの法改正のとることですが、ようやくそこまできたわけです。

所管する複数の「地域別常任委員会」を設置して都市はいまのところありません。区別常任委員会

緊張もゆるんでいるのか、総合区に移行した指定念でしたが、そうしたことからその後の行政側の⑶大規模議会の市民参加の課題

域内選出の議員が委員となって活動する。これをまた、一部の指定都市では、行政区を重視した

あらたな政策活動の舞台にするというのが私の長総合計画と区別地域計画の策定をはじめとした政

本日お話しする課題の最後として、大規模議会、まえに西尾の参加論のところで述べたように、

策活動、次いで議会も地域会議などを設けて地域の設置は、都道府県議会の場合と同じように、法都道府県レベルでは広域性から市町村レベルと同の視点から行政の政策をチェックする、あるいは年の提案です。そしてこの地域別常任委員会で道

自治体の規模の違いによって議会改革には違いじような市民参加は難しい。そこで地域を熟知す

政策提案する新しい動きをはじめています。これ

すなわち都道府県の広域自治体の議会、政令市指があるのか、あるべきなのか。「自治体規模と議る市町村が市民に代わって参加する。この論理をらの動きが他の指定都市にもひろがって、総合区

改正なしで実行できるのでこれをすすめて市民参会改革」というテーマで、一一月に札幌で全国各議会に適用したのが、私の地域別常任委員会の設の実現と区別常任委員会の設置につながり、行政加の舞台にしてほしいと願っています。

地の議会研究会の合同フォーラムを開催する予定

置とそこへの市町村参加の考えです。こうした議と議会の両面から、大都市自治体の内部分権と分民と市町村の道政参加をおこなえば、地域に根ざです（一一月二四日に開催）。とくにこれまであ会活動が実現すれば、行政の域内分権も促進される

した効果的な議会の政策活動が可能になります。

まり突きつめた検討がなされなかった大規模議会に違いありません。そうしなければ行政は議会から定都市などの大都市自治体の議会における市民参のあり方に焦点をおいて議論する予定になってい加にふれておきます。

ます。本格的な議論はそこに譲りますが、市民参権化された地域政策単位への市民参加を実現して合的に掌握するヨコワリ行政は貧弱です。そのた行政が支配的で、細分化された地域を面として総面積がひろい。その行政は政策分野別のタテワリていますが、政策機能はありません。そこで地方で市民の利便性を確保するため「行政区」を設け自治体というにはあまりにも巨大すぎます。そこな指定都市は人口が三〇〇万人を超えていて基礎ている市民参加の態様という空間軸をクロスさせ

加の歴史的な流れという時間軸と現在おこなわれ以上で本日用意したお話は終わりです。市民参

ほしいと思っています。

め都道府県本来の役割である、市町村を補完する自治法を改正して「総合区」の設置を選択して、指定都市も同類の問題をかかえています。大きの監視・批判・提案に対応できなくなるからです。

行政が効果的におこなえない。そこで本庁から総合

ある程度の政策機能をもたせることができるようながら、議会における市民参加の課題を考えてみ都道府県は広域自治体と称されるとおり概して加の観点から若干問題提起しておきます。

出先機関への分権をおこなって、政策の地域単位をになりました。ほんとうは法改正しなくてもやれ

おわりに確立することが課題になっています。北海道でいえ24

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り、おこなったりする際、いくらかでも参考にな

みなさんがそれぞれの議会で市民参加を考えたました。うまくできた話とは到底思えませんが、を映し出す鏡になります。したがって、市民の自らも普通の市民ですから、それぞれがお互いの姿

市民と選ばれた市民の関係であり、しかも、どちていることですが、市民と議会の関係は、選んだ志す市民も育ってくるのではないか。

れば、そこから議員になって仕事をしてみようと市民が自治に習熟するための学校に議会が進化す冒頭で述べたように、「自治体の市民参加」＝「行もまた真なりです。長も選挙で選ばれますが、選

治水準が高まれば議会のそれも高くなる。その逆方をめぐって市民が参加する「議会改革型参加」に述べました。日常の議会運営や議会改革のあり

議会の市民参加に二つの流れがあることはすでれば幸いです。
政の市民参加」＋「議会の市民参加」ととらえ、そは、市民一般に議会の存在意義をひろめるオピニ

多数の市民が参加する「政策交流型参加」と相乗す

ばれるのは一人ですから、市民との関係は必ずしることによって、市民、議会が変わり、ひいては自れゆえに議会の市民参加には独自的な意義があるこ

では議会と市民がともに自治能力を高めるため治体のあり方が大きく変わっていくに違いないと予オン・リーダーを市民のなかに育てます。これがにはどうすればよいか。私はやはり双方から、議測しています。ご静聴ありがとうございました。

も多人数の議会の場合のようにはなりません。

治的正統性の根拠が対等な長と議会がそれぞれ独自会のあり方はもちろんのこと、政策や行政の課題とを強調しましたが、市民の直接的な信託ゆえに政に対市民責任を負う二元代表制の原理からすれば、など、さまざまな事柄について問題を掘り起こし、＜議員になる前に想像していた議会像と議員に同代表）のオータムセミナーにおける基調講

された議会技術研究会（西科純・渡辺三省共会の交流はどうあるべきか」をテーマに開催

議会への市民参加が必要とされる理由は他にもまさる

それは当然のことではないかと思うわけです。

かんばら

なった後に知る現実の議会との間に大きな開きが演に補筆したものです。当日はこのほか、西それを共有することによって、議会と市民の間の議会がそうした市民の信託機関であるなら、選挙あることを、議員になってはじめて気づきます。

科純氏の基調報告（議会における市民参加のギャップを少なくしていく努力を続けることが基のときならず、市民参加をとおして日常的に市民

そして、自分自身のなかにあるギャップなら、議類型）と各議会が取り組む市民参加の事例報

考えらえます。一人しか選ばれない長と違って、から社会にある知識・知恵・技術などを補給しな員としての経験や鍛錬によって解消できますが、

告（栗山町議会・藤本光行議会改革推進会議

多人数の議員から構成される議会は、性、世代、ければ、活動のエネルギーはたちまち枯渇し、機市民は説明してもらわなければ、ギャップが存在

本稿は二〇一八年九月二九日に「市民と議能不全におちいってしまいます。

すること自体もわかりません。これを放置したま

本ではないかと思います。

議会改革がはじまった当初から、議会は「討論委員長、斜里町議会・阿部公男議会事務局長、地域、団体などの意思をひろく反映する装置です。

のヒロバ」「情報のヒロバ」といわれてきました。

まにしておくと、市民は議会、議員が理解できな

市議会・田辺優子議員、浦幌町議会・中田進

議会が自治体の政治・行政をめぐる論点・争点を議会事務局係長、芽室町議会・早苗豊議会運

別海町議会・西原浩議会運営委員長、北広島
それゆえに、市民参加による市民と議会の「相営委員長）がありましたが、分量の都合からくなり、やがて議会不信に陥ってしまいます。
互交流」、あるいは私は「相互学習」とも表現し割愛しました。編集部。

ひろく形成・整理・公開する前提をふまえなけれことはできないでしょう。議会の市民参加はそれたいのですが、これは双方が自治体の政治・行政

ば、議決機関とはいっても適正な決定を導き出す
自体が討論と情報のヒロバの意味をもち、論点・に習熟して自治能力を磨いていく最良かつ不可欠のチャンスなのだと考えていただきたいのです。

争点形成の発生源となります。
近年、議会と市民の関係について繰り返し述べ

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