水戸市の中核市移行について

２０２３年３月
公益社団法人 茨城県地方自治研究センター

目

次はじめに ······························································· １
Ⅰ章

中核市移行に向けた取り組みについて ································ ２―「水戸市中核市移行の概要」に沿って―
１ 中核市移行に向けて
２ 中核市制度（割愛）
３ 移行により実施する事務
４ 移行による効果
５ 財政的影響
６ 人員の確保と育成
７ 執行体制 （割愛）
８ 施設の設置
９ 移行に向けた推進体制（割愛）
10 移行のスケジュール及びこれまでの主な経緯（割愛）Ⅱ章

中核市移行による効果検証について ·································· ９１

事務移譲による市民サービスの向上
ア

特色ある施策の展開
・動物愛護センターイ

健康危機への迅速な対応

ウ

窓口の一元化エ

事務処理の効率化

２

行政機能の強化・保健所設置・いばらき県央地域連携中枢都市圏

３

職員の能力向上４

都市のイメージアップ

Ⅲ章

各移譲事務の実績及び効果について ·································· 12１

移譲事務の実績及び効果

結びにかえて ··························································· 54

はじめに
２０１５年第１回水戸市議会定例会で市長が中核市移行を表明し、５年を経た２０２０年４月１日、水戸市は茨城県内初となる中核市に移行しました。この日予定されていた記念式典は、新型コロナウイルス感染症の拡大により残念ながら中止されました。県内で新型コロナウイルス感染が相次ぐ難しい局面での移行となり、高橋靖市長は「市民の生命にかかわる健康被害に対して、保健所を中心にしっかり対応していきたい」とコメントしました。
中核市移行により、事務移譲による市民サービスの向上をはじめ、行政機能の強化や職員の能力向上等様々な効果が見込まれましたが、地方自治研究センターとして中核市移行が２年を経て市民からどのように評価されているのか、実績はどうであったのかなど、その効果および検証を行うこととしました。
本来であれば、移行後２年を待たず昨年度調査研究を行う予定でしたが、世界中が新型コロナウイルス感染症の蔓延によりパンデミックを引き起こし、水戸市においても新設された保健所の職員が超多忙の中業務に従事しており、私どもの調査に対し十分な協力が得られる状況下にはないと判断し、１年先送りにした次第です。
本報告書は、Ⅰ章で水戸市作成の「水戸市中核市移行の概要」に沿い、移行に向けた取り組みについて概観し、Ⅱ章で具体的に中核市移行による効果検証を行い、Ⅲ章で各移譲事務の実績及び効果について記載いたします。

Ⅰ章

中核市移行に向けた取り組みについて―「水戸市中核市移行の概要」に沿って―最初に、水戸市が作成しました「水戸市中核市移行の概要（平成２年４月改訂）」（抄）に沿いながら、中核市移行に係る取り組みについて概観していきます。
１ 中核市移行に向けて
平成 27 年４月に地方自治法の一部を改正する法律が施行され，中核市の指定要件が人口 30 万人以上から 20 万人以上に緩和されたことにより，本市も中核市移行の要件を満たすことになりました。
本市は，この法改正を県都として，また，水戸都市圏発展のリーダーとして魅力ある都市づくりを次の段階に進める大きな機会と捉えております。
また，本市の歴史と伝統，芸術・文化，豊かな自然など，水戸ならではの個性を育み，まちの魅力を高めるとともに，市民サービスの向上を図りながら，あらゆる分野で市民が安心を感じられる住みやすいまちを実現していくためには，市の事務権限を拡大し，より一層，自主性，自立性を強化していく必要があります。
このようなことから，市民が誇れる住みやすいまちづくり，特色を生かした自立したまちづくり，選ばれる魅力的なまちづくりに向け，令和２年４月に中核市へ移行しました。
（１）市民が誇れる住みやすいまちづくり
水戸市第６次総合計画に掲げる将来都市像である「笑顔あふれる安心快適空間未来に躍動する魁のまち・水戸」の実現に向け，県と市においてそれぞれ実施してきた事務を一体化することによる窓口サービスの一元化と迅速化，保健衛生事務の移譲による総合的な保健サービスの提供などの様々な市民サービスの向上を図るとともに，権限が増えることに伴い， 市民との協働によるまちづくりを一層推進し，市民が誇れる住みやすいまちを目指します。
（２）特色を生かした自立したまちづくり
中核市としての権限を担うことにより基礎自治体としての機能を高め，本市の将来都市像に向けた市独自の施策を幅広く展開するとともに，様々な行政課題に対しても市の実情を十 分に踏まえた対応を行うなど，本市の実情に応じて自らが創造的な取組を行い，本市の特色を生かした自立したまちを目指します。
（３）選ばれる魅力的なまちづくり
県内初の中核市になることで都市のイメージアップを図り，経済活動や観光事業など幅広い分野において，活性化につなげるとともに，移譲事務に係る新たな施策の展開によって都市としての活力を高め，多くの方から選ばれる魅力的なまちを目指します。 また，県都として，水戸都市圏発展のリーダーとしての求心力を高めます。

以上のように、水戸市は中核市移行によるまちづくりの３つの姿を示しました。
２

中核市制度（割愛）

３ 移行により実施する事務中核市への移行により，民生行政，保健衛生行政などの幅広い分野において，数多くの事務を県に代わって行うこととなります。
移譲事務等の項目数は，法定移譲事務（移行に伴い必ず移譲される事務）に係るもの
が 2,026，法定外事務（法定移譲事務と合わせて行うこと等により効果を発揮できる事務）に係るものが 614 になり，移行に係る全体の項目数は，2,640 となります。このうち，保健所に係る項目数は 1,589 に及びます。
なお，これら県に代わって行う事務以外に，県と同様に実施するものとして，包括外部監査があります。

表２のとおり、これまで茨城県が担っていた２，６４０項目の事務事業が水戸市に引き継がれました。その内、保健衛生行政に関するものが約６２％を占め、新たに水戸市保健所が設置されました。
４ 移行による効果
中核市への移行により，事務の移譲による市民サービスの向上をはじめ，行政機能の強化や職員の能力向上等，様々な効果が見込まれます。
（１）中核市への移行によって見込まれる効果
ア 事務の移譲による市民サービスの向上
地域特性や市民の声による特色ある施策の展開，県を経由していた情報を市が直接収集することによる健康危機への迅速な対応，県と市とがそれぞれ実施してきた関連性のある事務を一体的に行うことによる窓口の一元化等，個別の移譲事務において市民サービスの向上が期待できます。
イ 行政機能の強化
事務の移譲による権限の拡大や連携中枢都市圏の形成が可能になることにより，行政機能の強化が図られ，幅広く市民サービスを提供することができます。特に，保健所については，医師，獣医師，薬剤師，保健師などの専門職を配置するため，保健センターと一体となった総合的な保健衛生行政の拠点を形成することができます。その結果，保健，医療，福祉の連携の推進や健康危機管理機能の強化が図られるとともに，食品及び医薬品の試験検査や，生活衛生営業施設に対する監視指導等を実施することにより，衛生的で快適な生活環境の確保，さらには，保健サービスの総合的な実施による健康増進活動の支援を拡充することができます。
ウ 職員の能力向上
今後，県から移譲される多くの事務に対応し，様々な施策に取り組んでいくことにより，移譲事務に係るサービスを確実に提供できる能力，独自の施策を創造的に展開できる能力， 幅広い分野において都市の魅力を高めることができる能力など，職員の能力向上が図られ，既存事業を含めた施策の強化が期待できます。
エ 都市のイメージアップ
中核市には，北は函館市から南は那覇市まで，知名度も高い 58 の市が指定されています。これらの市とともに，政令指定都市に準じた中核市として位置付けがなされることにより，都市のイメージアップが図られ，経済活動や観光事業など市全体の活性化にもつながることが期待できます。
（２）事務の移譲による市民サービスの向上の具体例
ア 特色ある施策の展開
これまで，県が県内で統一的に行われていた施策に基づきサービスを提供していました。中核市移行後は，本市の特性や直接的な市民の声の反映，移譲事務と既存の市施策との総合的な連携，さらには保健所関係許可・届出情報などの新たなデータの活用な
ど，本市の実情を反映させた特色ある施策を展開することにより，きめ細かなサービスの提供ができるようになります。
イ 健康危機への迅速な対応
新型インフルエンザ等の感染症をはじめとした，市民の生命及び健康に重大な被害を及
ぼす健康危機が市内で発生した場合，これまで県の判断に基づき対応をしていましたが，中核市移行後は，市が情報を直接収集し，調査，指導及び措置等をすることにより，迅速な対応ができるようになります。また，これまで県を経由していた国からの情報を，中核市移行後は，市が直接収集することにより，市民にとって必要な情報を迅速に周知することができるようになります。
ウ 窓口の一元化
これまで県と市において，それぞれ実施してきた関連性のある事務を，中核市移行後は，市で一体的に行うことにより，窓口の一元化が図られ，市民や事業者は一つの窓口で手続等を行うことができるようになります。
エ 事務処理の効率化
これまで市を経由して県が行っていた事務を，中核市移行後は，市が一括して行うことにより，事務処理の効率化，迅速化が図られ，市民や事業者にとって，交付及び許可等の手続に係る時間の短縮が図られます。
この項につきましては、Ⅱ章中核市移行による効果検証について～１事務移譲による市民サービスの向上の項にて、効果検証を行います。
５ 財政的影響
移行の準備については，保健所等整備費で約 20.4 億円，システム開発経費等のその他の経費で約 0.3 億円，合計で約 20.7 億円の経費がかかりました。これらに係る特定財源としては，電源立地地域対策補助金 12 億円（平成 29 年度から令和元年度までの３年間分），市債４億円であり，残りの 4.7 億円については，財政調整基金を活用しました。また，毎年度の行政運営経費については，移譲事務に係る経費，職員の人件費等により，歳出が増加しますが，普通交付税等により歳入が増加し，歳入歳出の均衡が図られる見込みです。令和２年度においても，既存の事務事業への財政的負担が生じない予算となっております。
中核市移行に伴う事務の拡大により毎年度の経常的な行政運営経費については、県からの移譲事務に係る事務経費、職員定数増加に伴う人件費等により歳出が増加する一方で、普通交付税等により歳入が増加し、歳入歳出の収支均衡が保たれています。

６ 人材の確保と育成
中核市移行に伴う移譲事務を円滑に実施するためには，保健所事務など専門性の高い事務を中心として知識と技術の習得が必要であることから，令和２年４月の中核市移行に向けて，計画的な人材の確保と育成に努めてきました。職員数については，県からの移譲事務の半数以上を占める保健所事務を実施するために 58 人，産業廃棄物関係事務など保健所事務以外の事務を実施するために 24 人，合計で 82 人を増員しました。 また，平成 29 年度は３人，平成 30 年度は 11 人，令和元年度は 20 人が県における実務研修を行いました。
（１）人材の確保
中核市に移行すると保健所設置などの保健衛生行政の分野をはじめ，民生行政及び環境保全行政等の分野において数多くの事務が移譲されます。特に保健所の運営に当たっては，数多くの専門職が必要となります。その中でも獣医師及び薬剤師については，人材の確保が困難な傾向にあること，幅広く複数の業務に精通した人材の育成が必要であることなどから，平成 28 年度から採用試験を実施してきました。採用試験の実施に当たっては，受験資格の年齢要件の引き上げのほか，経験者枠の設定や大学及び関係機関への試験案内の送付など人材 確保に向けた取組を進めてきました。
また，保健師や精神保健福祉士なども併せて計画的な採用を行うとともに，保健所長には，所長としての経験のある医師を採用しました。令和２年度からは，獣医師及び薬剤師等の県職員の派遣などの受入れにより，経験豊富な職員の支援を受けられる体制としました。
（２）人材の育成
本市では，専門的な知識や技術の習得を図るため，下記のとおり，県における市職員の実務研修の実施などの人事交流を実施してきました。
人材の確保については、特に保健所における獣医師等の専門職の確保が当初から課題となっています。入職後に退職する職員も出ており定着安定化していません。さらに積極的な人材確保策を進めていかなければならない状況です。
７ 執行体制（割愛）
８ 施設の設置
中核市移行により必要となる新たな施設として，水戸市保健所及び水戸市動物愛護センターを設置しました。
（１）水戸市保健所
生活習慣病をはじめとする疾病構造の変化，感染症の流行等の健康危機に対する懸念の増大，食の安全への市民意識の高まりなど，地域を取り巻く環境は大きく変化しており，健康の増進や保健衛生の向上への関心はさらに高まっています。本市では，平成 28
年 12 月に保健所施設の機能，規模，整備費用などの保健所施設整備の基本的方向をまとめた「水戸市保健所施設整備基本計画」を策定しました。これを踏まえ，市民自らの健康増進への取組に対する積極的な支援や地域の環境を衛生的に保つことによる健やかな生活の実現を図るため，地域保健法に基づく保健所の設置に向けた準備を進めてきました。本市が設置する保健所においては，現在，市保健センターで取り組んでいる乳幼児や成人の健診（検診）・相談，予防接種などの保健サービスや休日夜間緊急診療所の運営等に加えて， 新たに感染症対策や食品衛生，環境衛生等に係る保健衛生サービスを一元化し，総合的に実施していきます。そのため，現在の市保健センター敷地内に建物を増築し，現在の市保健センターと一体化した，水戸市保健所を設置しました。

（２）水戸市動物愛護センター
少子高齢化などの社会情勢の変化に伴い，家族の一員として動物を飼養する家庭が増加する一方で，動物の虐待や不適切な飼養管理に伴う迷惑行為など，さまざまな問題が発生しています。このようなことから，関係機関・団体等と連携しながら，各種啓発事業や広報活動などを通じ動物愛護の普及啓発を図るとともに，犬・猫の保護・収容や保護・収容した犬・猫の返還・譲渡を推進する拠点として，旧療育センターに水戸市動物愛護センターを設置しました。

９ 移行に向けた推進体制（割愛）
１０ 移行スケジュール及びこれまでの主な経緯（割愛）Ⅱ章

中核市移行による効果検証について

水戸市が県内初となる中核市に移行してから２年が経過しました。県が担ってきた保健衛生サービスや感染症対策を中心に多くの権限が市に移譲されましたが、中核市移行によって個々の市民が直接恩恵を受ける機会はそう多くありません。そもそも多くの市民にとっては、それほど頻繁に行政サービスを利用する頻度は高くなく、関係する業務を県が担うのか、移譲された市が行うのかについての関心はほとんどありません。行政サービスの質が落ちたとか、あるいは何かトラブル等が発生した時の対応等で初めて身近に中核市を意識するのではないかと思います。
市では中核市に移行する前には、市に保健所が設置されることにより業界と連携した独自の対応として、申請を受けた新店舗の情報をホームページに掲載するなど「オープンデータ化」の検討や「保健、生活、食品の衛生管理をしっかり担いつつ、業界全体の規制緩和など、新たな『水戸基準』を作り上げたい」との考えが示されました。
確かに後述します移譲事務の実績及び効果における報告のとおり、ルーチンワークは事務の一元化や効率化によって迅速なサービス提供が実現しました。一方、市の独自性発揮、政策決定過程の変化、自治の権限拡大といった面ではどうであったのか、これらを含めて効果検証をしていきます。

１
ア

事務移譲による市民サービスの向上
特色ある施策の展開

・動物愛護センター
中核市移行に伴い、県内市町村では唯一の施設として開設されました。主な事業は、
動物愛護の意識を醸成するキャンペーンや施設見学会、飼い主に適正な飼育を啓発する講習会、譲渡された犬猫の初回健診費用や不妊去勢手術費用の補助などです。
不妊去勢手術費用の補助事業は毎年、交付頭数が４００頭を超え定着していますが、新型コロナウイルス感染拡大で、啓発関連の事業は中止や人数制限するなどの影響を受けてきました。動物愛護をとおして命の大切さを学ぶ、出前授業「ふれあい教室」は開催できなかったものの、センターの仕事や収容中の犬猫の現状を知ってもらう「親子見学会」は、定員を絞って実施されました。
飼育放棄や迷子の犬猫保護の役割も担っていますが、啓発活動ではまず収容されないことが一番であることを訴え、県内殺処分ゼロに貢献されるよう本格的な活動が期待されます。
イ

健康危機への迅速な対応

健康危機への迅速な対応ということで、感染症や食中毒に対して、これまでは県の判断に基づいて市で対応していたましたが、今後は、市が直接情報を収集し迅速な対応ができ、保健所を設置することで、医師、獣医師、薬剤師、保健師などの専門職が配置されたため、保健センターと一体となった総合的な保健衛生行政の拠点を形成することができました。実際に、保健総務課、保健衛生課、地域保健課、保健予防課を設置し、業務に当たっています。移行初日には市で初めて新型コロナ感染者が確認をされましたが、新体制の下で業務に当たってきました。
新型コロナウイルス感染症対策については、業務の迅速化が図られました。国からの通知等については、移行後は国から直接市保健所に伝達されるとともに、市内医療機関からの発生届は直接市保健所に送られてくることから、市保健所において常に状況を把握することができました。それにより、迅速かつ効果的な感染症対策を行い、高齢者福祉施設等から「直接指導を受けることができて良かった」という声が聞かれました。
ウ

窓口の一元化

指定居宅サービス事業者等の指定について、移行前は介護保険サービス事業者ごとに指定・監督権のある県や市に申請・届出ていただきましたが、市内全ての介護保険サービス事業所の指定・監督権が市に移行したことにより、申請・届出の窓口が市に一元化されました。
エ事務処理の効率化

事務処理の効率化は多くの分野で見られますが、例えば、民生部門ではこれまで身体障害者手帳は市で申請を受付け、県が判定・交付していました。移行後は、市が判定・交付まで行うことになったため、申請から交付までの期間が短縮できました。
また、母子父子寡婦福祉資金の貸付けでは、これまで市の窓口にて事前相談に応じ、県の福祉相談センターへ進達していましたが、市が一連の流れを実施することにより、貸付まで迅速化効率化されました。保育所、幼保連携型認定こども園の認可においては、県への進達や県、市の二重審査の省略が図られ、認可までの期間が１週間程度短縮されました。

２

行政機能の強化○保健所設置
保健所の開設につきましては、県からの業務引継ぎと円滑な移行のために周到な準備を重ねてきましたが、急な新型コロナウイルス感染症の拡大により、いきなり開設初日からトップギアでのスタートを余儀なくされました。相談窓口を設置し、医療機関の調整や感染者発生時の調査、支援等の円滑な実施、あわせて、市民の方々に相談・受診の目安等について十分な周知を図り、医療現場の混乱を招かぬよう周知徹底を図りました。
コロナ禍対策は、到底保健所だけの対応でカバーできるものではなく、小中学校の臨時休業や飲食、宿泊、運送、観光業など地域経済対策、労働者の休業補償や中小企業への経営支援等々、広範にわたる影響と対策を全庁挙げて行うこととなりました。
その後、変異株などが発生するたびに何度も感染症拡大の波が押し寄せ、保健所や医療現場は緊迫し、人員増強や作業の効率化、ワクチン接種の促進などに取り組んできました。特にワクチン接種につきましては、配送・保管、供給量の変更、接種記録システム（VRS）の導入など、国から次々と新たな方針が打ち出されたため、調整に苦慮しながらも医療関係者との濃厚な連携が功を奏し、円滑に進められました。市独自に保健所を整備したことも強みとなり、コロナ感染者対策とワクチン接種という二つの課題に対し、接種の優先順位を主体的に決めるなどの対応を取ることができました。他市町村のコロナ対策は、基本的には県主体で情報も限定されています。連動するコロナ対策と接種の両輪を自ら決められたことが大きなメリットとなりました。
○いばらき県央地域連携中枢都市圏
２０１６年度に９市町村（水戸市のほか、笠間、ひたちなか、那珂、小美玉、茨城、大洗、城里、東海の各市町村）は、茨城県央地域定住自立圏を形成し、医療や福祉、観光など連携事業を行ってきましたが、水戸市が中核市に移行したことで連携中枢都市圏の要件を満たしました。
２０２２年２月、いばらき県央地域連携中枢都市圏連携協約締結式を開催し、連携協約を締結するとともに、「いばらき県央地域連携中枢都市圏ビジョン」を策定しました。
連携中枢都市には、水戸市が該当し手厚く地方交付税が配分されます。各市町村は地域経済の活性化、都市機能の向上、生活環境の充実の３分野で計３０の連携事業に順次取り組んでいくことになりました。
県都でもある水戸市は、県央地域、県北地域の発展をけん引するリーダーとしての役割を果たし、このエリアの地場産業を振興させることをはじめ、歴史的観光資源の活用などを図り、迅速に連携事業を推進していくことが期待されます。

３

職員の能力向上

職員が新たな事務を担う中で様々な取り組みにより、職員が自らの能力を高め、向上が図られることが期待されました。しかし、一朝一夕で能力向上は図られません。職員自身の専門知識の習熟、スキルアップが必須となることから、引き続き、日常業務における実務の積み重ねや職場外研修などを通して、職員の能力向上を図っていくことが大切です。
また、保健所においては獣医師等の専門職の確保・定着が課題となっていることから、県内外の大学への就職説明会などに参加し、積極的に本市への受験を呼びかけることが必要です。

４

都市のイメージアップ

政令指定都市を除き、全国の県庁所在地で中核市になっていないところはほとんどありません。この度、政令指定都市の次である中核市として位置付けされステータスが高まりました。都市のイメージアップが図られ、魅力あるまちづくりを目指し、本県のリーダー都市としての活躍が期待されます。

Ⅲ
１

各移譲事務の実績及び効果について移譲事務の実績及び効果＜別ファイル＞

結びにかえて
ここまで水戸市中核市移行の経過とその効果検証について記述してきましたが、中核市移行により保健衛生では保健所と動物愛護センターの設置、民生行政では身体障害者手帳の交付などの事務手続きのスピードアップ、環境保全では産業廃棄物業の許可等が市で担うこととなりました。しかしながら、感染症対策に係る保健所業務を除けば、多くの市民にとっては日常的に関係しない部門がほとんどです。市民との協働や県の事務をそのままコピーすることではない市独自の施策、都市のイメージアップにつきましても、具体的に目に見え、実感することができるまでには未だ時間を要するのではないかと思われます。
市民の思いとしては中核市移行後、何が変わるのだろう。どんなメリットがあるのだ
ろう。これらに一言で応えるのは、なかなか難しいというのが率直なところです。
ところで、つくば市が県庁所在地であったならばまた別の選択があったのかも知れま
せんが、同市は要件を満たしているのですが中核市に手を挙げていません。市議会で市長は中核市移行のメリットは語らず、地方交付税の不交付団体であることから財政上の裏付けが取れないことを理由として答弁しています。一方、令和４年度市政運営の所信
では、科学技術都市・つくばの強みを生かし先端技術を活用したサービス社会「つくばスーパーサイエンス構想」の実現を目指すことを表明しています。
中核市において児童相談所設置は可能ですが、設置の検討については水戸市においても課題であると考えます。ただ中核市での児童相談所設置は財政問題や人材確保の困難性などの事情から、全国でも未だ金沢市、横須賀市、明石市、奈良市の４市にとどまっています。
水戸市では、県の児童相談所の配置と市の役割の中で今のところ対応できているというのが現状認識で、現時点では必要性について詰め切れていないようです。実際には新たな施設での人材確保の困難性もありますし、今後の児童虐待相談件数等の状況に注視しつつ判断するにせよ、水戸市第７次総合計画策定の中で十分検討していく必要があると考えます。
中核市移行は目的でなくあくまでも手段です。今後とも市民理解を深め、中核市制度を十分活用し、まちづくり意識の向上につなげていってほしいと考えます。
また、「いばらき県央地域連携中枢都市圏ビジョン」が策定され、今後、地域経済の活性化、都市機能の向上、生活環境の充実を図るための連携事業が取り組まれます。水
戸市におかれましては、県央地域にとどまらず、県北地域を含む水戸以北の発展を視野に入れた取り組みが期待されるところです。
この報告書を作成するに当たり、水戸市行政管理課をはじめ関係部署の方々には大変お忙しい中ご協力をいただきました。ここに心からお礼を申し上げます。