北海道自治研究会

准教授

市町村における政治行政運営
アンケート調査から考える持続可能な自治体運営

北海学園大学法学部

一

財団法人行政管理研究センターに研究員として勤期の住民投票の歴史を中心に研究してきました。

自己紹介をさせて下さい。私はこれまで戦後昭和初めてお会いする方ばかりですので、最初に少しのような機会をいただきありがとうございます。

ただいま紹介を受けました鹿谷です。今回はこり、アイデアが必要になると感じました。「地方距離だけでも市町村運営のあり方には困難さがあもっていたつもりでしたが、市町村間や集落間のなければならない」ということです。イメージはら実感したことは「本州とは異なる考え方を持たついてみることはできていませんが、運転しながところもありますので、すべての市町村の状況に多くが法定受託事務となったという点では事務のら来る仕事の多くが機関委任事務ですから、そのれています。また、地方分権改革以前は国などかによって、道から市町村へ事務権限の移譲がなさ処理の特例」（地方自治法第二五二条の一七の二）

市町村が処理することができる「条例による事務

一部を、都道府県の条例で定めるところにより、谷務したことで、自治体の組織や事務にも関心をもと推測しています。一方で、条例による事務処理位置づけが変わったものであり、自治体としてのの特例によって、都道府県により移譲の事務数に自治土曜講座」が開催されていた意義とつながる
そこで本日は、私が関心を持っている広域行政差があり、さらに都道府県内の市町村間でも差がつようになりました。その後、行政委員会の歴史や広域連携について報告したいと考えています。

ありますが、住民にとって身近な事務権限が移譲

事務の内容負担はあまりなかったのではないか、

まず、二〇〇三年に北海道町村会が提唱した「連されたことに伴い、事務量・業務量が増えています。

ものを感じました。

が、これに自治体運営における行政委員会に焦点

合自治体（仮称）」と全国町村会が提唱した「市委員会における公選制は廃止されてしまいましたを当てた研究を改めてしていかなければならない

町村連合（仮称）構想」を中心に、これら歴史的北海道に着任して二年半あまり経ちましたが、が、上手く進まなかったことで、水平的補完や垂また、いわゆる平成の大合併が進められました
簡単に関連する背景について説明しておきたい

直的補完による連携にシフトしていきました。た

この間に道内を車で一通り周ることができました。とは言っても、役所・役場の中に入っていまと思います。都道府県知事の権限に属する事務のな部分について報告をしたいと思います。

と考えています。

的な部分や公選制についても調査しました。行政

鹿

雄

－

せんし、国道を走っていますと中心部を迂回する

2

北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）－

しているとはいえません。定住自立圏構想や連携実施されていませんので、現在のところまだ機能

だ、事務の代替執行は全国的には三件くらいしかまでとは異なる町村のあり方が示されました。あ「内部団体移行方式」の二つの方式を示し、それの基礎的自治体への編入による水平補完となるによる垂直補完となる「事務配分特例法式」と他

いは法定人口に満たない町村について、都道府県ということになろうかと思います。

たらいいのかについて、制度面の指摘がなされた制度」

北海道町村会提案「連合自治体（仮称）

中枢都市圏構想といった広域連携のしくみが導入⑵

されています。そのような中で広域制度をどのよ

全国町村会「市町村連合（仮称）」の提言と同二回目の大阪都構想住民投票が実施され、大都市会の議論が浮上しました。二〇二〇年一一月にはさらに、二〇一七年には高知県大川村で町村総都市計画や農地などのハード面は広域連合が担う

なかでは業務について、ソフト面は市町村が担い、核として広域連携の方向性を提案しました。このため、すでに制度として存在していた広域連合を

全国町村会は、これに対抗、あるいは否定する

自立ではないでしょうか。当時の北海道は市町村

分は多々あるのですが、特筆すべき点は市町村の制度」を構想しています。両者に共通している部称）制度の創設

町村のあり方についての提言書

る意味、小規模町村を否定する方向がなされたとのあり方が問われています。また、二〇一九年にとされています。さらに、広域連合の長は、直接うに考えていったらいいのか、そこに問題関心もは総務省の「町村議会のあり方に関する研究会」

合併があまり進んでおらず、合併協議会が設置さ時期に、北海道町村会（以下、「道町村会」とする。）

から多数参画型や専門集中型が提案され、これら公選制を求めています。現行でもそれを採用する

れても破綻していく状況がありましたので、道町いうことになります。

のことから新たな自治のしくみを住民自身が選べことができますが、採用した例を聞いたことがあ村会としても、地理的な理由で合併できない市町

生まれてきています。

る時代が近づいてきたのではないかと考えていまりません。

連合自治体（仮と北海道町村議会議長会とが共同で提言した『市す。しかしながら、端境期とも言えるため、理解』によって「連合自治体（仮称）が行い、そのような状態での連合組織を目指して野が中心で、生活に密接に関係する部分を市町村

け皿として期待され、医療・保健福祉といった分

広域連合制度が創設された当時、地方分権の受まえて考えた結果が「連合自治体（仮称）制度」

では大きな関心事だったと思います。それらを踏ることが難しい場合もありますので、人事面の点

専門化により、町村にとっては専門職員を配置す

村の生き残りを模索し、行政サービスの高度化・訴え』を読むと「必ずしも機能しないことは適さたが、市町村連合（仮称）構想を含めた『町村の町村連合（仮称）構想」と異なるのは、広域連合

られている部分もありますが、全国町村会の「市制度的には既存の広域連合をベースにして考え連合自治体構想の歴史いました。責任の所在や連絡調整に要するコストだったということです。

町村自治の確立と地域の創造力の発揮ない制度なのか」とまとめられています。

』を公表

し、このなかで「市町村連合（仮称）」を提案し

１⑴ 全国町村会提案「市町村連合（仮称）構想」などを問題として否定的な見解も出されていまし

されず、受け容れられていない部分があります。

－

全国町村会は二〇〇三年二月に『町村の訴え－ています。この「市町村連合（仮称）」が提案さ－と思います。西尾私案のなかでは、一定規模あるされた論点整理と西尾私案ということになろうか

れた背景としては、第二七次地方制度調査会で出連合を有効に活用していくためにはどのようにし構想」は一つのアイデアとして、すでにある広域

したがって、全国町村会の「市町村連合（仮称）を改善・拡大し、構成する市町村に共通する事務

定めるとなっていることです。広域連合の考え方

長は必ずしも公選とは明記されておらず、規約で北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

3－

事業の計画・立案や管理運営を共同処理すること⑷ 高橋道政下「北海道の基礎的自治体の「自治体連合」です。山田教授はフィンランドにではなく、構成する市町村に共通する事務事業のれらは、国や道から大きな事務権限を受けるもの

基づく事業、許認可事務などを挙げています。こ事業、行政委員会に関する事務事業、基本計画にいます。共通する事務事業、高度・専門的な事務共同処理とすべきとする内容が含まれています。

ることや、小規模市町村については都道府県とのいのですが、広域連合制度を踏まえたしくみにす

海道の基礎的のあり方提言」との違いは多くはな

関する提言」が出されています。堀知事下での「北一〇月には、「北海道の基礎的自治体のあり方に一方、高橋知事に交代して間もない二〇〇三年

なく、組合で実施すると法的に定められています。

発と二次医療と知的障害者特別ケアは自治体ではに相当するものとして広域の組合があり、地域開

フィンランドにおいては、日本の一部事務組合

多くあります（参考文献を参照）。

体連合」に関する内容を含む講演や座談会などがたのではないかと思います。神原教授は、「自治授がそこからの示唆を相当受けた結果、提案され滞在していた経験を有しておりますので、神原教計画・立案や管理運営を共同処理することによっ広域連合長が公選制となっている点が大きく異な

また、都市計画やエネルギー（熱供給）なども行

あり方に関する提言」て広域で対応し広域的・効率的な行財政運営をめり、連合長は直接公選により、構成市町村の長とう場合もあります。自治体が固有で行うものは教によって広域的・効率的な行財政運営をめざしてざしていこうという流れだったようです。

の兼職を認めるとしています。

ます。この当時、すでに市町村合併している自治

海道の基礎的自治体のあり方提言」を公表してい堀知事時代の二〇〇三年三月には、北海道が「北じ て 変 え て い く と い う こ と で す の で、 基 本 的 な

広域連合議会については構成している市町村に応大きな違いではないでしょうか。しかしながら、となっていますので、この点も堀知事の提言とはまた、事務権限は広域連合議会が規約で定めるという非常に小さな国のため、事務を広域でせざと同規模くらいですし、面積も日本と同じくらいなっている理由は、フィンランドの人口は北海道域で実施することになります。このような制度と育と文化、保健と社会福祉です。これら以外は広り方提言」⑶ 堀道政下「北海道の基礎的自治体のあ体もありましたので、北海道のなかでもさまざまるを得ない状況だったからではないでしょうか。

フィンランドにおける自治体連合には、法律にベースはあまり変わっていません。
ほぼ同じ時期に二つの提言が出されてきたとい基づき組合を設置する方法と、日本で言えば第三な市町村のタイプに分かれていく過渡期だったと言えます。こうしたなかでどのような自治のあり

セクターや出資法人に近いような組織を立ち上げる方法もあります。場合によっては行政サービス

うことで、どちらも方向性を示した程度にすぎまその一環として多様な自治のかたちとして、道広域連携を検討していたことが分かるかと思いまを民間会社から購入する場合もあるようです。そせん。分量的には多くはありませんが、道として町村会の「連合自治体（仮称）制度」の提言も含す。ともに、道州制を見据えたものとも言えそう方を考えていくのかの議論がなされています。

めて、「協働行政区（仮称）制度」が提案されてうした実情を踏まえた上で、神原教授は「市町村⑸た連合自治もある。これからはそれを考えていく

合といったかたちを加え、連合や連携、協力といっが行うべき個別の自治は存在するので、これに組です。

次は北海道大学教授（当時）神原勝さんと浅井必要性があるのではないか」とまとめ、「連合自神原・山田「自治体連合」

います。これは、道と市町村とがパートナーとなってＮＰＯやコミュニティが参画しながら権限移譲を受けて地域経営にあたろうとするものです。

学園大学教授（当時）山田眞知子さんが提案した

4

北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

このような多様な方向性があるなかで、北海道地に連携を図っていこうという動きもありました。

うるという連携もみられましたし、自治をベース

抗する流れのほか、将来的には市町村合併もあり先ほど話したような市町村合併という方向性に対

二〇〇五年前後は様々な議論がなされており、⑹本とは大きく異なりますが、自治体連合をベース

体より成り立つ一層制を採用していますので、日は小さな国ですし、地方行政制度は国と基礎自治ではないでしょうか。ただ、フィンランドの場合

ば当然、一つの考え方・方向性として成立するのあるでしょうから、現実をみるという意味でいえ極的に自治体連合を行うことを考えていく必要はも考えられますが、それでは消極的ですので、積もちろん、市町村合併に対抗する意味での連合

合併の市町村のみに限定するものではありません。

治権」を提唱しています。「連合自治権」は、非すべきでしょうか。補完性の原理を考えますと、

広域連携を実現するためにはどのような方式とロンティア一八〇』二〇〇六年新春号を参照）。

ことを見越して、研究会を立ち上げています（『フとしてのあり方が当然問われていくだろうというはなくて、現実から将来を展望したときに自治体た。これらは、必ずしも合併しないというわけでますし、後志地区でも同様な動きが展開されまし

勝地方政府研究会」は一つの結実があったと思い動きが見られました。その中でも十勝地区の「十道内のいくつかの地域でも広域連携にかかわるとが難しくなることもあるのではないでしょうか。

の市町村では難色を示すこともあり、調整するこ

市町村にとっては、それに自負があり、他方で他れませんが、特色ある取り組みをしているようなているような事務であれば連携しやすいのかもしはないでしょうか。すでに広域行政として行われ担うべき事務事業は何かを考える必要があるのでめられている役割を考えたうえで、市町村のみがうことはできると思いますが、やはり市町村に求大でかつての役場事務組合に近いイメージまで行うと感じています。

意見としては、自治体も判断が難しかったのだろ

それとも広域連携を目指すのかについて、当時の携と言っても市町村合併の方向性に向かうのか、ところもあったでしょうし、前述のように広域連

あったなかで、合併の限界を見抜いて判断をした

消極的だったと言えそうですが、合併への圧力が点です。市町村合併に対してはどちらかといえば町村が動向をどのように認識していたのかという

さらに、市町村合併が促進されていた当時、市ないかと考えています。

ましたので、その意味では広く可能性があるではてきました。農業委員会などは公選制が廃止され公選制を導入している行政委員会は難しいとされ～一三で規定されている機関等の共同設置では、いく必要があります。地方自治法第二五二条の七

そして、行政委員会の取扱いについても考えて

道内で検討された連合自治構想のうち、実現しきる事務事業をメニューとして示すべきなのか、が「連合自治をする場合には、委任することがで座談会では、北海学園大学法学部佐藤克廣教授

連携をしていこうとするかたちもみられるように村間の広域連携を重視せずに、都道府県との間で築していく必要があると考えます。最近は、市町の前に、市町村間の連携があったうえで関係を構

き な い か を 検 討 し て い ま す。 同 研 究 会 が ま と め

げられ、その中では総務事務センターを広域でで十勝地区には前述した十勝政府研究会が立ち上⑴

た地域の動向を確認してみましょう。

あるいは各市町村に委ねる選択制とすべきなのなっていますが、連携のあり方については考えてた「十勝地方政府構想」では、構成町村の共通事

その他道内での動きにしている点は大いに参考になります。

方自治研究所や道町村会では、何度も座談会を開

市町村・都道府県の関係をどのように構築するか

２ 道内における連合自治体構想の動向

催して連合自治の可能性を模索していました。

か」と問うていました（『フロンティア一八〇』

いかなければならないポイントだと感じています。

十勝での取り組み

二〇〇六年新春号を参照）。選択制にすると、最北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

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れませんでしたが、地区内にあった一部事務組合

示されていました。結果的には広域都市は採用さす。行政委員会・委員のほか専門性や効率性の向が統合され、富良野広域連合として設立されてい務を担う連合自治体としての広域連合としていま上を目指して権限移譲によるものとしています。
ます。

のではないでしょうか。

合も置くとしています。実現するとなればさまざ
九自治体政策セミナー

北海道における自治体間されているようです。（詳細については、「二〇一間の問題などから、広域連合の運営には相当苦労たタイミングで大学から研究費をいただいたこと論を中心にみてきました。こうした基礎知識をもっ二〇〇三年～〇五年前後の広域連携に関する議⑴

３ 小規模市町村における政治行政運営に関する調査

まな課題が出てくるでしょうが、連合自治体へ構連携を考える」（『北海道自治研究』第六一〇号、ただ、前身となった組織や構成している市町村

これとは別に、構成町村が自由に参加・連携して、成町村の職員を派遣しても単独で事務を担う場合もあり、市町村のおける政治行政運営について、複数の町村にまたがる政策的な事務を担う広域連と比較しても人的資源が有効になります。後者に二〇一九年一〇月）を参照）。

分け作業についても言及しています。同じテーブ

また、構想をまとめるにあたり、事務事業の仕ういう点では自分たちで考えていったアイデアが言えば、後志広域連合でも行っていますので、そ的だったと思います。また、国民健康保険事務でその中で国民健康保険事務が行われたことは特徴

選ばずに広域連合ですすめる方向性が出ていて、

大雪広域連合の場合は、最初から市町村合併をす。

して知っておきたいことを中心に盛り込んでいまた。今後、北海道で活動していくために、状況と査対象としたアンケート調査を行うことにしまし市町村（全ての町村、人口二万人未満の市）を調

能な運営のあり方の検討をするため、道内一五一

道内市町村における現状と課題を踏まえた持続可アンケート調査概要

ついては、比較的に取り組みやすい保健や医療、ルで協議したうえで、町村が担っている事務でも結実したと言えるでしょう。

福祉以外の事務事業をどうするかという議論が必国や道へ戻すことも想定しています。仕分け作業

しかしながら、広域連携を積極的に行っていた

なってしまい、さらには新型コロナウイルスの感

準備に時間がかかってしまったことで年度末と要になります。

についての詳細まではわかっていませんが、市町村への押し付け的な移譲はあってはならないです

ところと、そうではないところに分かれていたのさらに、三月以降、新型コロナウイルスの特別し、市町村にとって必要な事務は何かを問い直す

定額給付金に関する事務が本格的に始まり、主に染拡大が進んだこともあり、回答への負担と回答の場合には、規約の変更をしているところもあり担当すると思われる総務部門は忙しいと推測し、率を考えて、当初の質問事項から内容を絞り、二ますが、最新の資料を見ても複合的一部事務組合

は間違いないでしょう。事実、広域連合や一部事⑵ 富良野・大雪地区その他での取り組み

も少ないままですし、二〇〇五年以降の広域連合務組合が設置されたところを見ると、それほど真富良野も道内のなかでもまとまりがあったとこ

回答への催促・確認等はとくに行いませんでした。

うえでも必要な議論ですので、仕分け作業は評価

ろになります。富良野地区の今後のあり方についの設立状況を見ても、設立数はそれほど多くはあアンケートは、市町村における政治行政の運営すべき点です。

ての検討のなかで、自治のかたちとして、合併やりません。つまり、議論としてはその時点で終わっについて、とりわけ北海道の市町村における現状〇二〇年三月に調査票を発送しました。

連携に加えて、道州制の地域版とでも言えるようてしまって、その後は展開できていないと言える

新しい事務はありません。もちろん一部事務組合

な道の出先機関を統合する広域都市という案が提6

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政」「事務権限」に関する質問で構成されています。

に資する目的でおこなうもので、「職員」「広域行と課題を踏まえた持続可能な運営のあり方の検討
思いますが、今回は具体的な人数は聞かず、どの度末でしたので採用予定の人数は決まっていたと

会計年度任用職員については、調査票発送が年

おいてもみられますので、業務上必要な職員数をわかります。常勤一般職の再任用・任期付職員に

ムともに総務企画・民生・教育部門で多いことが予定の部門をみますと、フルタイム・パートタイ

職員について部門で採用するかの質問だけに留めました。採用⑵
職員の配置状況

回答率は三三・一％（回答数五〇市町村）でした。

①
地方分権改革による権限移譲や条例による事務処理の特例などによって市町村の業務が増え、さらには高度化・専門化し、職員も増えていないな
かで、どのように事務を処理していっているのかについて関心がありました。今回は表面的なことしか聞いていませんが、再任用の状況や制度が始まったばかりの会計年度任用職員の動向だけは確認しています。
アンケートに回答いただいた市町村の職員数の状況は、表１のとおりです。総務省の『地方公共団体定員管理調査』から道内町村のみを抽出して
比 較 し ま す と、 概 ね 道 内 町 村 と 同 じ 構 成 比 率 になっています。総数に対する部門ごとの構成比率をみますと、一ポイント以上相違があったのは総務部門で一・九ポイント、消防部門で一・三ポイ
ント高く、病院部門で一・一ポイント、公営企業
また、技術職と専門資格職の人数についても調等のその他で二・三ポイント低くなっています。
査項目を入れています。常勤一般職と同様に再任
用・任期付職員のほか、臨時・非常勤職員についてたずねています。

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職員数状況（有効回答50市町村）
表１

これらで補完していることがわかります。
の状況の分析については、
二〇一七年の自治総研セミ
ナーにおいて北海道大学の職員の派遣実態②

山崎幹根教授が報告されてを問う～』公人社、二〇一
八 年 を 参 照 ）。 な お、 こ の報告後の状況について道のホームページで確認をしてみたのですが、市町村と道との間での人事交流の詳細な状況をみつけることができず、よくわかりませんで１）。 兼 任・ 併 任

している職員の概ねの割合については、職員の一割が二三市

町村、二割が一〇市

は六割超えている市

町村もありました。

市町村の運営において、兼任・併任が一部で常態化している

併せて、首長部局

ことがわかります。

内ではなく、それを超えて議会事務局やは道の地域振興条例に基いる状況についてです。兼任・併任していないと一般職の職員について、兼任あるいは併任して③

いことがわかります。次いで、農業委員会事務局併任をしているケースが三六市町村二三八名と多なりますが、選挙管理委員会事務局との間で兼任・が多い市町村では多くなるため若干注意が必要と

行政委員会などと兼づき道職員を派遣してい回答したのは二市町村だけでしたので、大半が何の二五市町村六一名、監査委員事務局の二〇市町

は道との関係となりますした。人事交流としている市町村は一市町村のみ

り当てや持ち回りによる回答が多数を占めていま

部事務組合・広域連合ともに、構成団体間での割なされていることが確認することができます（表（三五市町村）で内部組織を超えて兼任・併任が中、四二市町村でおこなわれており、職員の一割兼任・併任している職員数については、職員数－

２）。

が、市町村からの派遣人

３数より、受入人数の方が職員の兼任・併任状況－

２）。

でした（表２

特例に伴う対応、あるいは条例による事務処理の多くなっています。これ

また、都道府県、これ－なっています（表２ １）。

ることが影響しているよ

らかのかたちで兼任・併任を行っています（表３

話を戻して、市町村の職町村であり、なかにした。

任・併任している職員の概ねの割合も調査してみのゆくえ～「連携・補完」

員を派遣している理由についます（新垣二郎編『自治次は、市町村職員について、一部事務組合や広域連合、その他団体との間で派遣や受入の関係についてです。こうした組織にどれだけの人が派遣されているのかに関心がありましたので、自治体職員を派遣しているか、あるいは派遣職員を受け入れているかを質問しました。派遣は三一市町村で八〇名であるのに対して、受入は二〇市町村三〇 名 に と ど ま っ て い ま す。 市 町 村 か ら の 派 遣 先としては、団体・人数ともに総数の三分の二が一
部事務組合・広域連合となっています。一方で、－うです。この制度と派遣受入は二市町村二名と議会・行政委員会との兼任・併任
職員の割合（回答対象48市町村）ました。兼任・併任があると回答した四八市町村

表３－２
いても質問しています。一兼任・併任職員の割合（有効回答50市町村）

派遣・受入理由（回答対象22市町村）

派遣職員数（有効回答50市町村）

8

北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

表３－１
表２－２

表２－１

ついても調査しました。私の方で、一人の場合は兼任・併任している職員が就いているポストにた。また、議会事務局において首長部局を兼任・のように役職が低い人が多くいる場合もありまし

職が高い人が就く場合もあれば、選挙管理委員会

課長相当職以上でした。行政委員会によっては役員、農業委員会でポスト高にあたる職員の大半がのかを確認してみると、選挙管理委員会、監査委

分でこれまで行われてきたことが、現在も続いてなっているケースが大半でしたので、歴史的な部

理 員 会 事 務 局 は 総 務 企 画 部 門 と の 兼 任・ 併 任 といると回答が多数を占めました（表４）。選挙管ところそうした理由は多くなく、慣行的に行ってる程度あるのではと想定していましたが、実際の兼任・併任の理由として、人員不足や欠員があ④

併任・兼任の理由

ポスト高でカウントし、二人の場合はポスト高と併任していると回答した市町村があり、それも総いるということなのかもしれません。

村四三名と続きます。議会事務局にも八市町村一ポスト低でカウント、三人以上の場合はポスト高

務企画部門と兼任・併任している例もみられまし３）。

中低でカウントし、た。

４）。

九人が兼任・併任しています（表３

分類しました（表３

調査から確認できたのは、どの部署で兼任・併

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職員の兼任・併任を行う理由（回答対象42市町村）
表４

どのような役職な－－兼任・併任職員の役職状況（回答対象42市町村）
表３－４

議会・行政委員会事務局との兼任・併任状況（回答対象42市町村）
表３－３

ては共通性よりも、慣行的な充て職であったり、と、業務内容の共通性がみられますが、理由とし

定資産評価委員会事務局と税務部門（八市町村）委員会事務局と農林水産部門（二二市町村）、固員会事務局と総務企画部門（三五市町村）、農業

えば、たとえば道の振興局という枠組みでなけれれます。また、公共交通や観光の区域についていまなかたちで連携して行く必要が出てくると思わ

公共交通や観光などの分野で市町村同士がさまざについて確認することはしませんでしたが、今後、とも考えられます。掘り下げて具体的な行政分野

な地域においては近隣市町村との間で連携するこ

部課として職務にあたったりという回答が多くをばならないということもないでしょう。

任が行われているのかについてです。選挙管理委占めました。議会事務局と監査委員事務局との兼任・併任についてはよく知られているところです。

三分の一が専任で、三分の二が兼任となっていま

村議会議長会の調査でも、議会事務局の職員の約で公共施設の広域利用についての記述を含めてい公共施設等管理計画において、周辺市町村との間

公共施設の更新時期に入ってきていますので、公共施設の広域利用

す。先ほどお話ししたように議会事務局と総務企るかを聞いてみました。最も多かった回答は「明②

画部門（五市町村）とが兼任・併任している点に示していない」（二七市町村）で、半数を超えて議会制度に関わるところになりますが、全国町

ついては、仮に職員の不足であったとしても、二いました（表６

１）。

元代表制の観点からすると、今後、議会事務局の公共施設広域利用の可能性を明示、検討してい広域行政の状況について

方向性、あるいは認識を持っていたところが半数示したが、一一市町村中、六市町村とあらかじめます。広域利用について、すでに計画のなかで明あり方について考えていく必要性があります。

⑶
広域連携組織の加入

ると回答した市町村のみに掘り下げて質問してい①でしょうか。公共施設の種類によっては、住民に公共施設の広域利用状況（回答対象11市町村）
いての想定していないと言えるのかもしれません

これだけをみると、これから直面する課題につ法に基づく広域行政事務への関心

期高齢者医療制度や都道府県事務となった国民健

ご存知のとおり、都道府県単位で行っている後③

ではないか感じています。

とって身近なものもありますので、広域利用にあ

次に、広域行政について質問をしました（表５）。

表６－２
２）。

市町村が任意のかたちでの連携組織を設置し加入が、北海道の場合は、本州とは異なり他の市町村あったということになります（表６

公共施設の広域利用検討（有効回答50市町村）

たっては日常的かどうかで検討すべき点もあるのしているかについて質問したもので、「加入してならないところもありますので、こうした地理的いない」が三四市町村、「加入している」が一六連携中枢都市圏や定住自立圏としての事業が取条件が結果として現れたところもあるのではないの施設を使うとしても一時間かけて行かなければり組まれていますが、これを形成することが困難

市町村でした。

一部事務組合や広域連合などでは必ずしもなく、

表６－１
－

10

北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

広域連携組織の加入状況（有効回答50市町村）
表５－

四市町村）で両者を合わせると半数を占めました

成」と「賛成」との回答が三七市町村（賛成は一について質問したところ、「どちらかといえば賛と考えられます。そこで、個別法による広域行政

して広域で事務をおこなう必要性や可能性もある

務によっては、個別法等によって一定の区域を示

やや強制的な側面があることは否めませんが、事

康保険のように個別法に基づき実施されています。

とは言い切れるもので自体を問題にしているあり、それぞれの制度て挙げられた問題点で分からない部分がありますが、現行のしくみとしす。個票が出ておらず概要だけですので、詳細が「意見が反映されにくい」割合が高いとしていま

問題点の理由だけを抽出して「意思決定が難しい」六％でした。総務大臣は、それぞれで挙げられた

くされていないためにきちんとした回答がされて通しについても調査しました。十分に議論され尽が続いています（表８「あまり変わらない」が最多で、次いで「やや減少」

再任用、会計年度任用職員ごとに確認したところ、中長期的な職員数の見通しについても常勤職員、いるものと考えられます。

一人当たりの事務量も増えていることが影響して町村も同様だと思われます。これに加え、事務量、２）。行政分野ごとの見（表７）。

いないところがあるという前提で考えましても、事務権限について
今後の職員数見

一般行政全体や一般会計全体で職員数を判断していった結果、再任用職員は該当職員なし、あるいはいなくなる（表中は該当なしの欄）がある一方で、「やや増加」との見通しも他より高く、二分と高いものがあります。

て質問しました。「ほぼ適当である」が三九市町

最後に、現在担っている事務権限の範囲につい②

化しています。これに対して、常勤職員や会計年

道内市町村の職員総数

村と多くを占めています。こうした現状を踏まえ、（表８

度負担となっている」との回答は四〇市町村

事務権限範囲の見直しかは疑問が残るところです。

度任用職員は減らす見通しとなっています。社会（ 札 幌 市 を 除 く ） は、

中長期的な事務権限範囲の見直しについても質問的な要請を踏まえた結果と言えそうです。常勤職

地方分権改革ごろから

職員の負担状況につ減少し、ここ五年は横してみると、基本的には「現行のしくみのままでいても質問しました

ばいで、ピークであっよく、事務権限の範囲について抜本的な見直しを

通し

①

⑷

はありません。

さらに、具体的に広域連携にあたってどのような行政事務分野が望ましいかについても聞いたと
ころ、すでに連携しているような介護保険や国民健康保険、観光、ごみ処理といった事務で多くの回答がありました。
この質問は、第三〇次の地方制度調査会（第二九回専門小委員会）でおこなわれた調査を参考にしています。そこでは、①補完性の原理により周た一九九六年の約八割する必要はない」と回答したところが二三市町村、員を減らして事務処理をしていくことが可能なのとなっています。各市１）。「 あ る 程

職員負担の程度（有効回答50市町村）－

辺市町村と共同でおこなうべき事務と、②都道府県がおこなうべき事務とに分け、それぞれ上位の結果のみが理由を含めて公表されています。個票が公表されているわけではありませんので、断片的な見方となってしまいます。この調査結果も今
後の方向性を示すうえで必要な資料となると思い
ただ、国はこうした資料を利用して一部事務組

ます。
合や広域連合は使い勝手が悪いような指摘をしています。地方制度調査会の調査で一部事務組合に課 題 が あ る と の 回 答 は 三 二 ％ で、 広 域 連 合 は 二

－

表８－１

北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

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個別法による広域行政について（有効回答50市町村）
表７

中長期的な職員数の見通し（公営企業会計）

いてどのように考えたらよいのでしょうか。このる」と回答しています。これらの回答の関係につもかかわらず、事務権限の範囲は「ほぼ適当であまり変わらない」と回答している市町村が多いにる」と回答し、中長期的な職員数についても「あ前述の職員に関する調査では「負担となっていは二一市町村でした（表９）。

の範囲について抜本的に見直しする必要はない」「現行のしくみを見直し必要があるが、事務権限

中長期的な職員数の見通し（一般会計）

時職員などを採用することするタイミングがよくなく、早すぎたという側面

自治や広域連携ではなくて、これを積極的に進め

ただ、これからはそういった抵抗としての連合もあるように感じています。

ら抜本的な見直しまでするていかなればならない行政分野、とくにアンケー

によって運営できているか
必要性がないということには市町村合併への抵抗を強ています。連合自治の発端

自治の議論について評価しあるいは全国町村会の連合～〇五年にかけての道内、冒頭で話した二〇〇三年

問題点を改善してより使い勝手のよいシステムにも、新しいしくみというよりは、今あるしくみのす。市町村合併が最たる例です。総合的に考えててしまっては本質的な問題を見誤ってしまいま

くりとしてはいいのですが、補助金が目的となっます。広域連携を議論し連携していくきっかけづのしくみの採用の先には、補助金の話がついてき

政分野を中心に連携のあり方や枠組みについて協イジングの時代に入っていますので、こうした行

るのではないかと考えています。すでにダウンサ

トのなかで挙げられた行政分野（⑶③）も出てく

なろうかと考えます。

４ 持続可能な自治体運営に向けて

くもつものとして構想され変えていくのがいいのではないでしょうか。

ついて検討してみたいと思

今後の広域連携の可能性にえてきた部分も踏まえて、

しいしくみを創設する必要性は必ずしもありませ定に問題点があると指摘がなされていますが、新

また、広域連携のうち、特に広域連合は意思決②

積極的な連合自治の必要性のリスクを見定める期間が生じてしまいます。

ん。新しいしくみを導入しようとすると、それへ抵抗としての連合自印象が強いものであったこともあり、以後、議論

４０構想研究会」において、市町村が行政のフル

他方で、総務省に設置された「自治体戦略２０

連携中枢都市圏をはじめとしてさまざまな広域

たのかもしれませんが、現状の体制で一部負担はが継続することはありませんでした。構想を提示

治から脱却

①

⑴ 連合自治の再評価います。

議・検討しておく必要があります。

たことは明らかです。この最後に、調査結果から見中長期的な事務権限範囲の見直し（有効回答50市町村）あるものの、再任用職員や会計年度任用職員・臨アンケートがどのように利用されるか懸念があっ

表９12北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

中長期的な職員数の見通し（一般行政）
表８－２

が、仮に、町村が自治体としての機能を十分に果制のようなしくみを想定していたと思われます

国は圏域を西尾私案に出てきたような特例町村

ばは使われませんでした。

り、その後の地方制度調査会の答申でもこのこと

え方が異なるものです。各界から反対の声が挙がした。「圏域」構想については、連合自治とは考守る「圏域」という新たなシステムが提唱されまンダードにし、戦略的に圏域内の都市機能などをセット主義から脱却し、圏域単位での行政をスタとになります。

の数え方にもよりますが、その数だけが増えるこいいのですが、細分化されてしまうと、事務の数かの事務が集まりパッケージ化されている分にはして含まれていました。事務権限の移譲もいくつないと想定している事務についても、その対象と移譲先の市町村において処理する案件としては出務処理の特例について調べたことがありますが、えないと思います。以前、秋田県の条例による事が転々とすることは本来の自治体間の関係とは言制度的に問題がないとしても、このように事務ステップを明示しています。第一ステップは市町

は、公共サービスの提供のあり方として、四つのモンズ」の創設を目指して～』）。長野県の議論で（『長野県市町村『自律』支援プラン～新たなる「コ市町村のあり方について議論がなされています

連合自治が構想されたころ、長野県でも同様に、②

るでしょう。

療以外の事務でも広域連携の可能性はまだまだあに広域連合として事務を行っている後期高齢者医

そ、地域で連携していくことでよりよい自治が達逆の立場をとる必要があり、難しい課題だからことができるのか疑問に思います。そうではなく、によって、モザイク的な状況となり、場合によっく担っている点は日本の特徴とも言えます。これ担うという方向性をもって、事務事業をきめ細か

住民に身近な事務をできる限り身近な自治体が第四ステップは県による機能補完（人的支援、特第三ステップは地域住民・民間・ＮＰＯとの協働、村連合）・一部事務組合、隣接市町村との連携、村による直接提供、第二ステップは広域連合（町

住民への見える化と公選制導入

たせないからといって、その自治を奪うようなこ成することができます。道内をみていると、この例事務受託）としています。

補完性原理に基づく連合自治へ

は大局からみることができず、対応しようにも限ところがあります。このために、自治体にとって広域連携してもなお支障がでるようなときに、県治」とは異なるものです。市町村が自助努力し、この第四ステップは、本日の報告した「連合自ては目先にある一部のピースとなる事務事業だけ⑵
事務権限の明確化を動かしている状況となってしまっているだけの点を強く感じます。

①

ステップにおいて、協働という視点も含めているが補完する「長野モデル」として県が参画する広点は、住民との関係を考えるうえで必要な論点を

域連合制度に取り組むとしています。上からの広前述したフィンランドのように、市町村が絶対含んでいます。

界がでてしまうことにもつながります。方向性と行わなければならないものを自治体固有の事務としては、事務権限はある程度まとまりのある方がにくいものがあります。先日、ある市町村のホー

し、それ以外は連携でも単独でも行ってもいい枠

補完性の原理に基づき市町村をどう運営していムページを見ていたところ、法定受託事務によっ

広域連合は、議会あるいは理事会を設置していくのかですが、これまでは広域自治体と基礎自治て都道府県に移管されたパスポート発給事務が、組みがあってもいいのではないでしょうか。連携

ますが、その議会の議員は直接公選又は間接選挙

域連携といっていいかもしれません。また、第三条例による事務処理の条例でその市町村に移され、する区域の設定において市町村の意向を尊重するによるとされています。ただ、直接公選の例を聞

わかりやすいのではないかと考えています。

その市町村は別の市町村にその事務を委託していことによって、議論すべき点はありますが、すで体間での調整でしたので、住民から見ればわかりました。

北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

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きません。広域連合長も同じです。住民からすれいます。このため、議会の動きはなかなか見えて

接選挙によって選ばれた議員によって運営されています。常勤一般職、会計年度任用職員ともに中用職員としても多くの市町村で採用予定となって野で常勤以外の職員を採用しており、会計年度任表１でみたように、民生・教育・病院などの分となっているＩＴインフラや情報を標準化する話ています。現在、国レベルでも各省庁でバラバラ

ムの統一が障害になった事例が多々あったと聞い

一部事務組合を設立しようと思っても、システ④

併任は、やはり支障があります。

ば、サービスの提供をしっかりとしてもらい、そ長期的には「あまり変わらない」か「やや減少」

がでています。もちろん、標準化するにあたって

兼任など職員をめぐる課題への対応の受益者になればいいのかもしれませんが、やはと見通しを持っているなかで、増加していく事務

はコストがかかってしまいますが、その後は運営③

りしくみを作るときには組織を見える化していく

また、技術職の不足も指摘されています。こうにどのように対応していくのかが課題となります。

いたことがありませんので、構成自治体による間必要はあると思います。この点、連合自治の構想

システムの共通化

では、少なくとも広域連合長を直接公選としていがそれぞれ異なるためになかなか難しいものがあていますが、現状では構成する自治体の選挙日程ができればよいかたちになるのではないかと考え合の選挙と統一地方選挙とを一緒に実施すること

理想を言えば、任期を四年間で固定化し、広域連る場合は、選挙制度のしくみとも関係してきます。

また、連合長や広域連合議員を直接公選制とすません。町村総会や、執行機関と議事機関とが融が兼任・併任している状況は改善しなければなり

表制の下で議会事務局職員を総務企画部門の職員

いことが想像されます。一部でみられた、二元代可能性が高く、共同設置のメリットが活かされな

集中する三月などは対応できる職員がいなくなるの場合は、開会時期がだいたい同じですし、特にを共同設置することも考えられていますが、議会ことで可能となります。最近では議会事務局など

よって、これまでの紙ベースであったり、閉鎖的

とっての利便性が高まる事務もあります。これに準化が進むことで、広域でも支障がなく、住民に補完性の原理のうえで、システムの共通化・標会（常会）に提出されています）。

システムの標準化に関する法律案が第二〇四回国改革関連法案が閣議決定され、地方公共団体情報

しょう（報告後、二〇二一年二月九日にデジタルを理由に設立できないということは少なくなるでるうえでの障害は少なくなりますので、システム

また、システム部分の共通化を図れば、統一す

上のコスト削減は可能となります。

ります。一方、頻繁に選挙となればコストばかり合するようなしくみを採用している場合であればした専門職員の配置については、広域連携を行うがかかってしまいますし、住民の関心も失われてまだいいのかもしれませんが、たとえ人員不足とる点を評価することができます。

以上のように、公選制とするのであれば、さましまいます。タイミングも考える必要があります。

なシステム内であったりしていたことから解放さ

本日の報告は、北海道における市町村運営につはいえ、やはり二元代表制の趣旨には合致しない
ただ、小規模な市町村では職員が限られていま

ざまな課題があります。よりよい方向性を見いだ

すので、首長部局と議会事務局との間で協調路線

いてアンケート調査の結果も用いながら、市町村

れ、市町村運営のあり方も変わってくるでしょう。

電子投票ができるような環境が整いますと、コスをとり、若手職員を議会事務局に派遣し、とくに運営の問題点やその解決策としての広域連携につものと思います。

トの抑制が見込めますので公選制にしていく必要

調査を担ってもらうということは例外的に考えてい て 表 面 的 に 考 察 し た も の に す ぎ ま せ ん。 ア ン

せていませんが、今後、マイナンバーが普及し、性が高まっていくのではないかと考えています。

もいいのかもしれません。管理職級の職員の兼任・

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北海道自治研究 ２０２１年４月（Ｎo.627）

・木村俊介『広域連携の仕組み

一部事務組合・広域＞

連合・連携協約の機動的な運用（改訂版）』第一法規、ケート調査からは積極的に広域連携を図っていく
必要性を感じている市町村は限定的でした。高度二〇一九年

自治体間協力の仕組みと運営の実際を見る」『フ・山田・神原「続・フィンランドの分権改革と地方自ンティア一八〇』第五三号、二〇〇五年四月

自治体連合の発展が地方自治を豊かにする」『フロ・山田・神原「フィンランドの分権改革と地方自治化・専門化が進んでいますので、市町村運営に困難をきたす問題が大小問わず直面していくことも予想されます。市町村は具体的に協議・検討する
余裕がないところもみられますが、従前とは異なるかたちで将来を見据えた対応をとっていかなけ治・ 佐 藤・ 神 原・ 金・ 三 本・ 西 科・ 吉 田「“ 新 た な 地 方

ロンティア一八〇』第五四号、二〇〇五年七月

応で業務多忙となっていくなか、アンケートに回自治の確立と手法”地域主権の自治を目指す！」『フ

最後になりますが、新型コロナウイルスへの対ればならないでしょう。

答してくださった道内市町村に厚く御礼申し上げ

ロンティア一八〇』第五六号、二〇〇六年一月

＜

＞

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各号
※この報告は、北海学園大学「平成三一年度
園学術研究助成」の成果の一部です。

北海学

・その他、『北海道自治研究』『フロンティア一八〇』〇一九年一一月

連携を考える」『北海道自治研究』第六一〇号、二・今井・柿本・大澤・山崎「北海道における自治体間問題』第一〇八巻第八号、二〇一七年八月

・特集「都道府県・市町村関係─補完と協働」『都市六巻第五号、二〇一五年二月

・特集「自治体間連携を考える」『都市問題』第一〇

十一月

合併」『北海道自治研究』第四五四号、二〇〇六年・神原・西科・西野・佐藤「基礎自治体と連合自治、治研究』第四五二号、二〇〇六年九月

・山田眞知子「フィンランドの連合自治」『北海道自ます。このことから、今回はフォローアップ調査をすることをしませんでしたが、収束後、さらにゆういち踏み込んだ調査をしていきたいと考えています。

しかたに本日はありがとうございました。

主な参考文献・松岡・堀・三本・佐藤・砂川・北・加藤・嶋田・西連合自治の構築

二〇〇五年サマーセミナーｉｎ奈井江町』公人の野・西科・山田・神原『連合自治の可能性を求めて

友社、二〇〇六年・神原勝『小規模自治体の生きる道を目指して』公人の友社、二〇一二年・大森彌『町村自治を護って～存立の危機に立ち向かう』ぎょうせい、二〇一六年・新垣二郎編『自治のゆくえ～「連携・補完」を問う～』公人社、二〇一八年

本稿は、二〇二〇年一一月二七日に開催し文責・編集部

た北海道自治研究会での報告をまとめたものです。

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