自然災害科学

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土砂災害における住民の避難行動思考と自治体の避難情報提供の実態に
関する考察
石塚

久幸＊・和田滉平＊＊・宮島昌克＊＊＊Study of Resident Mind to Evacuation and Provisionof Evacuation Information from Local Government in Geo-disaster
Hisayuki ISHIZUKA*, Kouhei WADA**, Masakatu MIYAJIMA***
Abstract
This paper deals with evacuation information in geo-disaster such as mud flood,
landslide, etc. A questionnaire survey on evacuation was conducted to the residents in
Nachi-Katsuura Town suffered by geo-disaster induced by No.12 typhoon in 2011. This
study investigates what kind of information is effective and when residents require theinformation. A questionnaire on provision of evacuation information was also conducted
to local governments in western Japan. Timing of issue and contents of information forearly evacuation is discussed and the problems are clarified.
キーワード：土砂災害，避難行動，避難情報，アンケート調査
Key words： geo-disaster , evacuation behavior, evacuation information, questionnaire survey

1．はじめに住民の生活圏で土砂災害の発生の危険性が高い

我が国は，国土の 70％が山地，丘陵地で形成さ箇所は土砂災害（特別）警戒区域などとして周知れており，農地を確保するため，平野部と丘陵地

し，避難体制の整備，同区域内での住宅等の新規の境界付近に多くの人々が住居を構えている。温

建設の抑制が行われるとともに，既存住宅の移転帯地域に属する我が国固有の気象環境と脆弱な地促進等のソフト対策を推進するために，平成 12 年

質構造も重なり，台風や梅雨，秋雨などの降雨にに「土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対

伴う土砂災害による被害が後を絶たない。

策の推進に関する法律」（以下，土砂災害防止法）＊＊＊＊

金沢大学大学院自然科学研究科 博士後期課程（株式会社 東洋設計）Kanazawa University Graduate School of Natural Scienceand Technology. Doctor Course.（Toyo-sekkei Co., Ltd.）＊＊
金沢大学大学院自然科学研究科 博士前期課程
Kanazawa University Graduate School of Natural Scienceand Technology. Master Course.

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金沢大学理工学研究域環境デザイン学系 教授 工博
School of Environmental Design, College of Science andEngineering, Kanazawa University, Professor. Dr.Eng.

128

土砂災害における住民の避難行動思考と自治体の避難情報提供の実態に関する考察が施行された。平成 26 年 2 月 28 日現在，全国 47

本研究では，実際に被災した地域の住民の災害

都道府県では，330,463 箇所 1）が土砂災害（特別）時における行動から，避難行動を惹起する優位的警戒区域に指定・告示され広く国民に周知された。

な情報と抑制するマインドを明らかにし，その際また，気象庁および都道府県では，これまでのに自治体が発信する情報，手段およびタイミング

災害履歴，降雨量および土壌水分量等から災害発等が適切に住民への働きかけとして有効であった

生危険度を評価するスネークグラフを考案し，時かを確認すると同時に，自治体が地域防災計画等

刻歴で警報を発令するシステムが構築され土砂災で備えている情報対策に対する課題，問題点を明

害に対する取り組みが進められている。

らかにすることで，住民の避難行動を促進するた

このように，災害が発生する以前からある程度のリスクを共有できる環境にありながらも，図 1

めに発信すべき “ 最も必要としている情報とタイ
ミング ” について提案を行うものである。

に示すように平成 15 年から 24 年の至近 10 箇年で

平成 24 年にそれぞれに対してアンケート及びは，毎年 1,000 件あまりの土砂災害が発生し，表インタビュー調査を実施しており，本論文ではそ1 に示すとおり毎年のように死者・行方不明者がの概要を示すとともに，分析結果を考察する。

発生しており，伊豆大島で 39 名の死者・行方不明者を生じた土石流災害が記憶に新しい。
事前情報を提供しても死者が発生する要因とし

2．リスクコミュニケーションに関する既
往の研究て，避難情報発令の遅れ，発令されても情報がう

土砂災害に対する確度の高い情報発信の困難

まく伝達されず逃げ遅れるケースなどがある。まさ，住民避難を促す有効なアクションの難しさにた，住民側の情報認知・避難意思決定の過程の中ついてはこれまでも多くの研究者が指摘していで，「これまで土砂災害などが発生したことがなる。廣井（1999）は，土砂災害発生時の避難行動

い。」などの安全意識に偏向したマインドが存在について，強まる風雨に対して客観的危険が高し，その結果，避難が遅れることが知られている。

まっているにもかかわらず，住民の危機意識が高まらず，避難の時期を逸してしまうこと，いざ避難しようとした場合，風雨に遮られ避難行動が取れないことなどを指摘しており，防災行政を担う自治体の迅速かつ躊躇ない情報発信を提言している。また，避難所や避難路の安全性が避難行動を抑制するとも指摘している 3）。千葉ら（2008）は，
平成 18 年 7 月豪雨により発生した土砂災害事例から，平時における災害事前情報の共有手段の差に
より避難率が異なることを明らかにしており，土砂災害警戒区域内の住民との危機意識の共有を維

図1

至近 10 箇年の土砂災害発生件数 2）

持することが重要と述べている 4）。山越（2008）
らは，住民が理解しやすい情報発信のあり方につ

表1

至近 10 箇年の土砂災害による死者・行方不明
者 2）

いて社会実験を行ったが，災害の予測精度が低い
ためダイレクトに避難行動に結びつかず，日頃からのコミュニケーション環境の醸成を訴えている 5）。また，水野ら（2012）は，土砂災害（特別）警戒区域等の指定が，対象地域に居住する住民の避難率向上に寄与することを検証している 6）。
千葉らや水野らは実際に災害が発生した自治体

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における対応を調査した結果であるが，本研究で険が切迫した地域，災害が発生した地域に避難指は，情報の受け手側である住民に対しても，災害示を順次発令した。和歌山県発表の災害速報では，

時にどのような情報に接し，どのような行動を

約 2,000 世帯 4,000 人に避難勧告・指示が発令され行ったか。また，その行動を動機付ける要因から，た。

避難行動へ結びつける情報を整理することで自治体の防災計画への展開を目指して研究を行った。

（3）アンケートの実施時期

東日本大震災以降，津波被害と避難行動についアンケートは，様々な調整により後述する自治ての研究も多く，片田（2011）は，正常化の偏見

体アンケートの後となったが，自治会（区）単位が避難行動を抑制すると述べている 7）.

で準備し，平成 24 年 11 月 17 日，18 日の両日に以上に述べたような既往の研究でも，住民の危各区の区長宅に持参し，全戸回覧もしくは区役員

機意識向上に関する提言はなされているものの，による手渡しで配布した。回収も区の役員にお願それらを喚起する具体的な情報については明らか

いし，平成 24 年 12 月 9 日に各区長宅へ回収に伺っにされていないことから，本論文では，“ 住民・自た。

治体双方が最も必要としている情報 ” が何なのかについて明らかにすることを目的とした。

（4）アンケートの目的
アンケートの目的は，1）避難行動の有無，2）

3．被災住民アンケート調査
3.1

被災住民アンケートの概要 8）（1）アンケートの概要

避難行動を起こすために必要な情報や環境，3）住民の避難行動の概要，コントロール状況などを把握することである。

被災住民へのアンケートでは，自治体と住民の間での伝達情報の価値観や信頼性が住民の避難行動に対する影響を評価するために，実際に豪雨被（5）回収状況
回収状況を表 2 に示す。

害を経験した那智勝浦町で住民アンケート調査を実施した。アンケートの対象者は，台風 12 号に（6）アンケートの信頼性伴って避難勧告・指示が発令された地域とし，自今回実施したアンケート結果が，避難を必要と治会役員の協力で，住民に伝えられた情報，伝達した対象地域住民のトレンドとして有効であるこ

手法，受信した時期などについて質問し，避難行とを確認するため，その信頼性評価を行った。

動の有無ならびにそれに至る意思決定根拠などについて調査した。
（2）那智勝浦町の被害
平成 23 年台風 12 号による豪雨により，死者 27

（1）
ここで，
n：必要標本数

名，行方不明者 1 名の人的被害が発生した。台風

N：母集団の大きさ

12 号は，大型で動きが遅かったため長時間にわ

e：目標精度たって周辺に大きな雨を降らせ，特に，台風中心

α：信頼率の東側に位置した紀伊半島での総降水量は

π：母比率

1,000mm を超え，広範囲にわたって水害，土砂災
害をもたらせた。
那智勝浦町では，9 月 2 日頃から住民の自主避難が始まり，9 月 3 日に一部地域に避難勧告を発令，雨量の増加に伴い，避難対象範囲を拡大，危表2

アンケート回収率

130

土砂災害における住民の避難行動思考と自治体の避難情報提供の実態に関する考察

k：信頼率に対応する標準正規分布の％点
とする。

3.2

被災住民アンケートの整理・分析

住民アンケートの結果を，（1）災害事前情報の

表 2 より，アンケートの対象は 1,515 世帯であり，目標精度 e を 5％，信頼率 α を 95％，母比率

知悉度，（2）災害情報の受信状況，（3）避難行動の有無と動機についてまとめた。

π は最も安全な（大きな）標本の大きさが得られる 0.5 とする。上記の式より必要標本数は 307 世（1）災害事前情報の知悉度帯となった。回答数は 776 世帯であったため，当土砂災害防止法が施行された後，都道府県によ時の避難対象地域の住民意識を代表する上で，アる砂防基礎調査により，土砂災害の崩壊範囲，影ンケートの信頼性は得られたと考える。

響範囲が定量的に示され，土砂災害（特別）警戒区域として公示され始めた。那智勝浦町では，平（7）回答者の基本属性
回答者の基本属性のうち，回答世代と家族構成
を図 2 および図 3 に示す。

成 24 年 5 月 25 日現在で表 3 に示すように 206 箇所の土砂災害警戒区域が指定・公示されているが，
図 4 に示すとおり，身近に土砂災害警戒区域があ世帯への配布としたため，多くは世帯主の方がる，もしくは確実にないことを知っている住民は，記入されていることから，60 代以上が約 6 割を全体の約 60％程度であった。

超えているが，災害時要援護者になり得る高齢者の回答は貴重であると考える。

アンケートの回収時に各区長に聞くと，河川氾
濫や海岸部での海面上昇などによる内水氾濫は経験があるものの，急傾斜地の崩壊，土石流などについて危険だという認識はほとんどなかったという意見が大勢を占めた。
（2）災害情報の受信状況
アンケートでは，那智勝浦町から発信された避難勧告・避難指示の周知状況を図 5 に示す。集計の結果，約 9 割の住民が避難勧告・避難指示が発

図2

回答者の世代層

図3

回答者の家族構成

表3

那智勝浦町の土砂災害警戒区域指定状況

図4

身近な警戒区域の有無に関する知悉度

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令されたことを認識していた。那智勝浦町では，であった。

様々な手段，媒体での発信を試みており，住民の「逃げた」を選択した回答者に避難したタイミン

情報入手手段を図 6 にまとめた。防災行政無線

グをたずねたところ，図 8 に示すとおり避難情報（同報系屋外拡声器），テレビからが最も多く，そ前の自主避難が最も多く，次いで避難勧告に従いれぞれ回答数の半数を占める。

避難した人が多い。また，避難するつもりはなかっ

当日は台風情報が各テレビ局などで大々的に放たが，友人に誘われたとする方も比較的多く，他送されており，公共電波も極めて効果的であるこ

者による声かけも避難率向上のヒントといえる。

とも検証された。それらの情報を時系列で把握で次に「逃げなかった」を選択した回答者にそのきれば，自らの周辺で災害リスクが増加している

理由を尋ねたところ，図 9 に示すとおり，「周囲ことの認識は出来たと考えられる。

に警戒区域があるにも関わらず安全である」と考えている人が全体の 3 割を超えていた。また，そ（3）避難行動の有無と動機の他と回答した人の中には，「避難情報を受け取っ

実際に避難した人は，和歌山県の災害速報ではた時点で避難しようとしたが，既に河川が氾濫し

220 名程度と報告されているが，今回の調査ではていた。」，「避難経路や避難場所のほうが危険と考回答世帯の 34％にあたる 264 世帯（地域の世帯あえた。」といった意見が得られており，避難情報のたり構成人員からすると約 550 名）が避難したと周知，認知は行われていたものの，避難情報の発考えられる。

令もしくは伝わるまでに時間を要し，避難するタ

図 7 に示すとおり，避難勧告・避難指示を受けて避難した世帯が 34％，避難しなかった世帯がイミングを失う結果となったとも言える。
土砂災害に対する避難率の低さは，「過去に経験

56％，避難したかったが出来なかった世帯が 8％

図7
図5

台風 12 号時の避難行動

台風 12 号に伴う避難情報の把握状況

図6

避難情報入手手段（複数回答）

図8

住民が避難したタイミング

132

土砂災害における住民の避難行動思考と自治体の避難情報提供の実態に関する考察がないことから自分は安全だ」という錯覚が多い

した人に，その理由を尋ねたところ，図 11 に示とされており，今回も概ねそれを検証する結果とすとおり，その他が最も多くの回答を占めた。そなった。これらの回答を基に意思決定の過程を考の多くが，「逃げようとしたが避難情報を受け取っえると，災害の発生確率が低く，発生した場合のたときには道路が冠水していた。」，「放送後あっと

人的被害などを低く見積もってしまい “ 逃げないう間に水が来た。」など情報受信のタイミングがい ” という意思決定がなされている。これは，行遅いという意見，「ガードレールがなく道と川の境

動経済学の代表的な成果として知られているプロ界がわからない。」，「避難所が遠く，避難路ががけ

スペクト理論 9-10）における負の領域に対する典型

崩れなどで通れなくなることを懸念した。」など，的な行動の現れである。多くの人は，得の領域でここでも避難路の安全性を指摘する意見が得られは安定した小さな利益を求めるのに対し，負の領域では，損失を過少に見つもることが知られており，図 9 の結果が同理論で説明することができる。
また，その他と答えた方の約半数の 49 件で避難路，避難所に対する信頼性への懸念が示されており，これら施設への不信感が避難行動を抑制する因子となることも明らかとなった。避難所については考えられるリスクを排除した上で指定することで住民に安心感を与え，それが行動抑制因子の排除につながると考えられる。
同じく「逃げなかった」を選択した回答者に避難を意思決定するためにどのような情報が必要かを尋ねた。図 10 に示すとおり，①，②，④のよ
うに身の回りの危険度がどの程度なのかが把握でき，近くで災害が発生したら “ 逃げる ” と答えた
人が多かった。これは具体的な情報，特に自身に有益な情報があれば正常化の偏見が払拭されることを意味する。また，⑤避難路や避難所に対する安全対策が講じられることを求めている。
次に，避難行動で「逃げられなかった」を選択①家屋の周りに警戒区域があったら避難情報に応じて避難する。
②近所で実際に災害が発生したら避難する。
③家族，近隣住民，友人・知人などに避難を誘われたら避難する。
④いま，自分がどの程度危険なのかはっきりした情報（災害の発生確率）などが知らされたら避難する。
⑤避難路や避難所の方が危険。安全が確保されるような対策が講じられたら避難する。
⑥避難所の環境が悪く，プライバシーも守れないた
めそれらが改善されたら避難する。
⑦どんな場合も避難しないだろう。
⑧その他
図 10 避難するために必要な情報（複数回答）

図 9 「逃げなかった」理由

図 11 「逃げられなかった」理由自然災害科学

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た。また，自身や家族が高齢であること，障害がい，九州をはじめとする西日本の市町村 833 自治あることを理由にした方が 37％（全体の約 3％）

体を対象に配布した。

に達し，今後高齢化が進むことが予想されるため西日本を対象として実施した理由は，住民アン“ 避難できない ” 方が増えることが想定される。

ケートを和歌山県那智勝浦町で実施し，台風に起“ 逃げられなかった ” 方については，その障害を因する水害，土砂災害であったことから，比較的排除する，あるいは環境改善を行うことで “ 逃げ同種の対応が多く，実際に被災した経験が多く，る ” ことが可能であると考え，避難のために必要

自治体の防災意識が比較的高いと考えたためであな支援の内容を聞いた。図 12 に示すとおり，「高る。

齢者・障害者への支援」が最も多く，次いでその他となっている。その他については，逃げられな（2）目的かった理由を反映して，「避難情報を早く発信して今回のアンケートでは，情報の重要性，住民にほしい」，「避難路・避難所の整備，安全対策を実情報提供するタイミングや避難所情報などを自治施してほしい」などの意見が寄せられた。

体の職員がどのように感じているかを調査した。
具体的には，地域防災計画における総括的な情（4）受信情報別避難行動
避難情報を受信した手段別の避難率についても分析したところ，図 13 に示すとおり，避難情報報の発信プロセスと土砂災害特有の課題（避難所のリスク，情報発信トリガー）や対策の経験について把握しようとした。

を電話で受け取った住民の 6 割が避難している。
次いで，CATV，防災行政無線など，自治体情報（3）配布方法が続き，ラジオやテレビなどの公共電波による報アンケートは，各自治体の防災担当課（防災担

道については，情報取得手段としては非常に有効当者）あてに返信用封筒を同封し，郵送で配布をではあるものの，全方位的な情報であるためか若行い，返信用封筒又はメールにより回収した。

干避難動機として劣るようである。電話や FAX な
どは対象を特定した情報であり，身近な友人・知人などからの誘いでもあるため，結果的に避難行
動につながりやすいと考えられる。

4．自治体アンケート調査
4.1

自治体アンケートの概要（1）概要
アンケートは，平成 24 年 6 月〜 9 月にかけて行

① FAX
②電話
③ CATV④防災情報受信機能を持つラジオ⑤防災行政無線
⑥ラジオ
⑦その他
⑧テレビ
⑨有線放送
⑩広報車
図 12 避難に必要な支援

図 13 受信情報別避難行動（複数回答）

134

土砂災害における住民の避難行動思考と自治体の避難情報提供の実態に関する考察

アンケート結果から分析し，傾向と課題を抽出し（4）回収状況た。特に，災害発生前の事前情報，教育的情報の回収状況は，表 4 に示す通り全体で 381 自治体，

整備状況，災害危険度が高まった時点での情報伝回収率は 45.7％である。回収率が高い地域は，中達の方法，媒体，時期などを中心にアンケート結部北陸地方で 61.0％で，最も低い地域は四国地方

果および自治体担当者の意見を分析した。

で 27.4％であった。また，回答が得られた自治体の規模別の分類は，図 14 に示す通りである。なお，381 自治体のうち 27 自治体（7％）で土砂災
害の恐れがないと回答している。

（1）災害事前情報の周知状況
土砂災害防止法が施行されて以降，都道府県による砂防基礎調査により，従来の危険箇所が，所定の判定ルールに基づき影響範囲等が定量的に示（5）アンケートの信頼性
信頼性評価については，有限母集団を西日本の823 市町村とし，前述した式（1）を用いて信頼性を確認する。

され，土砂災害（特別）警戒として公示され始めた。
アンケートでは，図 15 に示すとおり回答のあった自治体の約 65％で既にハザードマップが整理

目標精度 e を 5％，信頼率 α を 95％（1.96），母

されている。平成 25 年 3 月時点では，全国的には比率 π は最も安全な（大きな）標本の大きさが得

土砂災害（特別）警戒区域指定の進捗率が約 59％

られる 0.5 とする。上記の式より必要標本数は 262（アンケート調査時点）で，警戒区域が指定された自治体となった。アンケートの回答数は 381 自治

自治体ののうちハザードマップの整備率が 42％体であったため，アンケートの信頼性は得られたという調査結果 11）と比較すると，整備率が 65％ものと考える。

というのは，住民に対するリスク開示に積極時に取り組んでいる証左である。自治体規模による分

4.2

自治体アンケート結果の分析

類の結果では，図 16 に示すとおり，作成中を含

被災住民の災害前および災害時の行動に対しめると，5 千人以上の自治体では半数以上が作成て，自治体が実際に行う，もしくは行った対応を済みである。規模の小さい自治体では，予算，職員数なども小さく，その分対応が遅れているもの

表4

アンケート回収率と推察できる。
しかしながら，住民への直接の説明は，図 17に示すように約 3 割にとどまっており，住民の理
解がどこまで進んでいるか検証の余地がある。
次に，避難所の指定とその周知に関する結果を

図 14 回答を得られた自治体規模別分類

図 15 土砂災害ハザードマップの整備状況

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示す。今回のアンケートによれば，回答が得られた全ての自治体で避難所が指定されており，図 18に示すとおり多くの自治体では，複数手段を用いて住民周知の努力がされている。また，その避難所の安全性について各自治体の認識度合いを検証した。図 19 に示すように，回答が得られた自治体の約 2/3 で危険な避難所があることが認識されている。図 20 に示すように避難経路についても検証すると，同様に約 2/3 の自治体で経路に危険

図 17 住民への周知方法箇所があることが認識されている。なお，土砂災
害警戒区域に含まれないものを「安全」と判断されたと考える。
（2）災害時の初動対応・情報伝達
実際に災害発生の危険性が高まった，あるいは，
実際に災害が発生した場合の初動期における行動が極めて重要になる。平成 17 年に内閣府により作成された「避難勧告等の判断・伝達マニュアル作
成ガイドライン」12）に基づき，各自治体では，避図 18 避難所の周知方法（複数回答）

難勧告等発令マニュアルなどが作成することとされているが，総務省の調査 13）では，平成 24 年 11
月 1 日現在，土砂災害が想定される市区町村（1,604 団体）の 64.0％が「策定済」であり，「見直し中」と合わせると 73.2％で策定，運用されている。「策定中」と回答された市区町村を合わせると93.8％とほぼ整理が進んでいることがわかる。避難情報の発令ランクは，周辺のリスクの変化を判断する重要な情報であるが，著者が行った自治体や住民の聞き取り，著者の業務経験では，発令の基準は概ね知らされていない。そのため，具体的・

図 19 避難所の安全性確保状況

図 16 土砂災害ハザードマップの整備状況（自治体規模別）

図 20 避難経路の安全性確保状況

136

土砂災害における住民の避難行動思考と自治体の避難情報提供の実態に関する考察

客観的に判断できず，避難行動の開始を判断する

1 回程度であり，勧告は発令したことがあるが，指のが難しいという意見が多かった。今後，避難情示まで出したことはないと答える自治体がほとん報の発令基準も避難を促進する方法として共有すどである（図 24 参照）。

るのが望ましいと考える。

特に，自由意見で寄せられたものの中に，「頻繁

住民の避難を促す直接の端緒として，避難勧告，に発令すればするほど，慣れっこになり信頼度が

避難指示がある。調査の結果，図 21 に示すとお失われることが懸念される。」，「オオカミ少年と呼り半数以上の自治体で土砂災害に対しての発令経ばれるのが怖い。
」，「実際の状況が基準と異なり，験がないことがわかった。また，自治体の規模別

発令する前に災害が発生してしまった。」など，自にみると，図 22 に示すとおり，人口規模が 5 万治体側ではマニュアルの基準や今以上の予測精度

人以下の自治体では，6 割以上が発令経験を持たが必要と考えているようだ。そのため，災害の発ない。その理由を自由意見から分析すると，「経験

生予測精度を向上するため，図 25 に示すようにがない」，「人員が少ない」，「異動で職員スキルが周辺での被害の報告など，マニュアルに定めた降上がらない」などが見られた。人口規模の大きな

雨量以外の情報を加味していることが多いが，発自治体では，防災担当職員の数やその経験が維持

令実績を見る限り，決して十分ではなく，周辺のされるため，小規模な自治体に比べ発令件数が災害発生状況を判定基準としているため，後手に多くなっているものと考える。

回る要因ともなっている。

しかし，避難情報を発令したことが「ある」と伝達手段としては，図 26 に示すように各自治回答した自治体でも，図 23 に示すように多くが体も複数の手段を講じており，防災行政無線，広報車による案内はほぼ全ての自治体で防災計画に

図 21 避難勧告・指示発令経験の有無
図 23 避難勧告の発令回数

図 22 避難勧告・指示発令経験の有無（自治体規模別）

図 24 避難指示の発令回数

自然災害科学

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指定されている。また，その他の中には，緊急速し，得られた意見から見えてくるリスクコミュニ

報メールを採用しているとの回答も見られた。著

ケーション上の課題を抽出し考察する。

者の業務経験でも見直された地域防災計画やハ
ザードマップにも緊急速報メールが記載されるよ（1）避難勧告，指示発令タイミング，地域

うになり，住民のみならず，対象域内にいるすべ

発令経験が豊富な自治体では，自治会，地域防ての方が情報を受け取れるようになっている。

災組織などと協働して警戒に当たり，“ 現場 ” の判
断と住民の意向を反映して発令するなど，官民で3.3

自由意見からから見える具体的課題の意思決定モデルが確立している。

実際に防災対策を行う担当者が記載した自由意

一方，経験のない，あるいは少ない自治体では，見について分析するとともに，石川県 N 市，石川

職員の人員不足，スキル不足が主な要因とされ，

県 K 市，富山県 T 町などの防災担当者，砂防担当

避難情報を発令するタイミングの判断に困ってお者などからも実際の自治体の防災体制について意り「空振りによるオオカミ少年効果が怖い」といっ見聴取を行い課題を抽出した。

た回答もあり，これらも情報発令の意思決定に抑表 5 は，コメントが記入された 132 の自治体を制効果があることがわかった。

避難情報発令の有無で分割し，記載されたコメン

また，情報の信頼性や発令地域については，経トをキーワードで分類集計した結果を示してい験のあるなしにかかわらず多くの自治体で課題とる。

している。特に，スネークグラフの情報は有効で表 5 で回答件数の多い項目を，①避難勧告・指あるが，5km × 5km では想定範囲が大きく，ピン

示発令のタイミング，地域，②避難所・避難路のポイントに対策ができない，土砂災害発生危険基

安全市，③住民の防災意識について具体的に分析

準線（CL ライン）を超えても実際に災害が起きる
わけでもなく，判断に困るといった意見もみられた。
（2）避難所・避難路の安全性
アンケートでは，2/3 の自治体で指定している
避難所・避難路に “ 危険 ” な箇所があることを認識していることが分かった。特に，土砂災害に関する避難所の多くが山間部に位置するため避難所自体が警戒区域に含まれるなど区域指定によって

図 25

避難勧告等発令の判断基準（複数回答）

新たな問題が生じてきている。
指定した避難所が，全ての災害に対して安全であることが必要かについては意見が分かれた。多くの自治体は，危険と判断された避難所の対策を

図 26 災害情報広報手段（複数回答）

表5

自由意見のキーワード分析結果

138

土砂災害における住民の避難行動思考と自治体の避難情報提供の実態に関する考察実施する，もしくは廃止し新たに避難所を指定すば避難するとの回答も多く，自治体が欲しているるなどとしており，原則安全性を確保するよう努

情報と非常に高い相関性が確認できた。

めるとしている。自由意見では，回答が得られた
自治体の約 1 割程度で，避難所・避難路への信頼（2）

情報伝達手段性欠如が課題とする意見があり，それが住民の避台風や豪雨予測については，気象庁や自治体の難行動を抑制する要因となっていることが認識さ

発表など数多くの情報に接するが，避難するか否れていた。

かの判断はあくまで住民個人の決断である。それを促す情報の伝達手段としては，1 対 1 の情報伝

（3）住民の防災意識達手段である “ 電話 ” が最も効果的であることが自由意見では，自治体の対応にも限界があり，明らかとなった。つまり，情報を受け取る側が，独自の判断で “ 自主避難 ” することが望ましいと自身に向けられた特定の情報であり，当事者意識いう意見が多かった。そのため，“ 自助 ” の精神をが喚起されたことが要因である。

啓発するための平常時における防災教育や住民と情報を受け取る住民が当事者意識を持てるようのコミュニケーションの重要性を訴える自治体がな伝達手段としては，自主防災会などの “ 共助 ”

多い。特に，防災士の普及，自主防災組織の組織

組織の働きが不可欠で，その醸成が自治体，住民率向上など，官依存から “ 自助 ”，“ 共助 ” 意識の双方で求められていることが確認できた。

醸成はほとんどの自治体で実践されている。
防災意識の向上が有効な防災対策であるとの認（3）情報発信のタイミング

識は，表 5 に示す通り，コメントが寄せられた自情報の発令タイミングは，マニュアルなどに基治体の約 2 割が重要な課題と位置付けていることづいて発するとされていたが，実際には，降雨量からも伺える。

だけでなく，パトロール結果なども重視している
ため，道路冠水や小規模な災害が発生してから出5．考察
本論文では，自治体が発信する情報の脆弱性，されるケースがあり，タイミング的には “ 遅い ”のではと考えている担当者も多い。

住民側の情報受信のタイミング，避難行動の意思

住民アンケートでは，それを裏付けるように，

決定プロセスなどを確認したので，その中から，情報受信に伴い逃げようと思ったが，道路が冠水

土砂災害特有の問題点，課題を抽出して考察する。

してとどまったという回答も目立った。
夜間の避難に不安を抱えるなども回答にあった（1）避難に必要な情報
住民の避難を促す最も重要なことは，身近な災
害リスクの変化をいかに伝えるかである。
自治体側は，避難準備情報，勧告，指示とグレーことから，人の活動時間を考えると，降雨ピーク
が深夜になりそうな場合，19 時頃までに判断し，避難行動を抑制する時間的要素を排除することが必要と考える。

ドが上がることがリスクの増大と考えているが，また，“ 空振り ” による批判や，たび重なる空振

受け取る住民側では，どのような段階で何が発令

りが “ オオカミ少年現象 ” を引き起こす可能性にされるのかその基準を知らされていないため，情憂慮し，発信に抑制マインドがかかり，それが情報の意図が理解されていない。

報発信を遅らせる内的要因であることも分かっ住民アンケートでも，情報の行政に対する依存

た。

度は高いものの，その信頼性には懐疑的な一面も有し，単に避難勧告・指示だけでは行動を惹起するのが困難であったことが伺える。そのため，必要な情報として周囲のリスクの変化が確認できれ（4）避難所のリスク回答が得られた約 2/3 の自治体で，危険な避難所，避難路が認識されている。

自然災害科学

特別号（

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）

また，住民アンケートでも，指定された避難所

災害特有のトリガーとして，リスクの増大を客観やそこまでの経路に不安があり，そのことが避難的に評価できる情報・仕組みが必要と考える。つ行動を抑制していることが明らかとなった。

まり，危険斜面の崩壊リスクや危険渓流の流量の自治体でもそれぞれの地域における災害リスク増大などを可視化することで，情報発信の確度のを評価し，避難所のリスクに応じ，指定の廃止，向上が見込まれるとともに，対象となる住民の避新たな施設への振り替えなどを実施し，施設の安難行動を促進する重要な “ 情報 ” と考える。

全性確保への取り組みが進んでいるが，財政上の問題など抱える課題は多い。

今後は，これらの課題，すなわち土砂災害リスクの可視化について，可視情報の選定，発信方法について，また，当事者意識を醸成するための防6．まとめ
本研究では，実際に被災した住民と情報を発信

災教育，地域コミュニティの再生をテーマに研究を進めていきたい。

する自治体の双方にアンケート調査およびインタ

最後に，今回アンケートのご協力をいただいた

ビューを実施することで，自治体は情報発信のタ

各自治体の防災担当者，那智勝浦町の住民の皆さ

イミング，住民は避難行動のトリガーが必要であんならびに各区長には改めて感謝申し上げます。

ることが明らかとなった。津波などは，東日本大震災の状況から，危険地域の住民には “ 地震 ” それ自体がトリガーとして作用する。しかし，土砂災害では明確なトリガーが示されず，今回の調査
でも，住民は避難勧告・指示が出ても正常化の偏見による誤った判断で “ 避難しない ” という決断をした。したがって，避難勧告等の避難情報を早期に発令しても，この偏見を払拭する必要がある。
以上から，逃げないと回答した方に逃げてもらうために有効な情報として，周囲の土砂災害リスクの変化を適切に伝えることが有効であること考える。アンケートの回答でも逃げないと回答した
方の半数近くが必要と回答している . 発生確率などを客観的に提示することができればさらに避難率を向上することができるものと考える .
また，自治体においても，スネークグラフを重要なツールと考えているものの，自由意見が寄せられた約 2 割の自治体では，範囲が広い，精度が低いなどで，避難勧告等の発令をこれだけで決断するのは大変厳しいとの意見も寄せられており，
統計的に得られたデータだけではなく，現地でのピンポイント情報など，発令判断の精度向上に必要と考えていることが明らかとなった .
以上のように，双方の調査で，避難する住民，情報を発信する自治体ともに正常化の偏見を払拭
し，避難情報の発令や避難行動の実施に対し土砂

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（投稿受理：平成 26 年 4 月 18 日）