ISSN 0386‑5266

法 政 論 叢第50巻

第1号

受動喫煙防止条例と喫煙権（喫煙の自由）、嫌煙権
─兵庫県受動喫煙防止条例を事例として─

村

中

洋

介

1

政治過程・政策過程における「専門家」
・「専門知」の位置付けに関する考察

福

永

英

雄

33

家

彤

48

敬

子

60

貴

81

之

99

現代中国における文化財保護とその法制度
─「満州国」旧祉に関する保護を例として─

周

文化遺産保護のための国際協力とリモート・センシング
利用の法的枠組みについて

大

塚

北

村

浜

崎

企画趣旨説明

吉

川

智 112

憲法と領土問題

吉

川

智 115

明治新政府の国境画定交渉

倉

山

満 122

尖閣諸島問題を考える国際法上の視点

野澤

竹島領有権紛争の論点

塚

本

孝 146

極東におけるロシアの政治・外交戦略と日露関係

村

井

淳 158

東アジアにおける安全保障関係

佐

古

丞 170

欧州安定メカニズム設立条約と議会による財政統制
─ドイツ及びオーストリアにおける憲法上の動向─

刑事施設出所者のための福祉的支援の役割の拡大
─社会内処遇の多様化の一側面─

シンポジウム昌

アジア地域における平和への模索

日本法政学会
2 0 1 3

基

恭 135

村

受動喫煙防止条例と喫煙権（喫煙の自由）、嫌煙権
─兵庫県受動喫煙防止条例を事例として─

一、はじめに中洋 介

二〇〇二（平成十四）年七月二六日に健康増進法（平成十四年法律第一〇三号‐同年八月二日公布、翌平成十五年五⑴月一日施行）が成立し、同法第二五条において受動喫煙（ Second-hand Smoke） の防止について規定が設けられて約十年経った二〇一二（平成二十四）年三月一九日、兵庫県議会はかねてから制定について検討していた ⑵「兵庫県受動喫煙の防止等に関する条例」（平成二十四年兵庫県条例第一八号）案を可決成立させた ⑶。県内全域を規制対象とする受動喫煙防止条例は、神奈川県でも制定されているものの ⑷、兵庫県の条例の素案においては、神奈川県の条例よりも厳格な規制を求めたものであったことから注目を集めたものである ⑸。兵庫県受動喫煙防止条例は、公共的施設 ⑹については二〇一三（平成二十五）年四月一日（罰則規定については同年一〇月一日、民間施設等 ⑺については二〇一四年四月一日）に施行されたが、その内容は、素案における厳格な規制に対して、緩和された内容となっている。二〇一三年

一月には大阪府が受動喫煙防止条例の制定に向けて素案を提示し、府民からの意見募集を行った。結果として、大阪府の受動喫煙防止条例は成立に至らなかったが、多くの地方公共団体において受動喫煙防止に向けた動きがみられる ⑻。

厚生労働省は二〇一三年四月にたばこの健康影響評価専門委員会を設置し、たばこの健康への評価についての公式な見解をまとめるものと思われるが、この委員会の調査結果によっては、今後、受動喫煙を含めた、健康への影響について

─1─

規制を検討する地方公共団体も増えてくるだろう。

健康増進法の制定後の二〇〇三（平成十五）年にはＷＨＯ第五六回総会において「たばこの規制に関する世界保健機関枠組条約（ WHO Framework Convention on Tobacco Control‐ WHOFCTC：以下たばこ規制条約）」が採択され、国際的にも受動喫煙防止の流れが大きくなってきた ⑼。本稿では、兵庫県受動喫煙防止条例の内容、素案内容、神奈川県

受動喫煙防止条例内容との比較を行うとともに、過去の嫌煙権判例に関する先行研究をもとに憲法上の問題点である嫌煙権（対：喫煙の自由）、（規制対象となる居酒屋等の）営業の自由等について検討を行い、受動喫煙防止に関して条例制定等が求められている今日における事例研究として活用されることを期待したい。
二、受動喫煙に関する法律および条約

わが国において、受動喫煙に関する規定を含む法律が制定されたのは、二〇〇二（平成十四）年の健康増進法の制定が最初であり、健康増進法制定以前は受動喫煙防止に関する法律は制定されていなかった ⑽。一九八一（昭和五十六）年に平山雄氏によって受動喫煙による健康への危険性について指摘 ⑾されて以降、受動喫煙と健康リスクについての見解が示されてきており ⑿、今日では受動喫煙と健康リスクについては、受動喫煙によって健康への悪影響があるという一定の疫学的見解が定着したものといえるだろう。しかしわが国においては、一九九二（平成四）年七月一日、労働安全法（昭和四十七年法律第五七号）第七一条の三（「厚生労働大臣（旧労働大臣：筆者）は、前条の事業者が講ずべき

快適な職場環境の形成のための措置に関して、その適切かつ有効な実施を図るため必要な指針を公表するものとする。」）の規定に基づく、労働省告示第五九号により、空気環境の対策として「屋内作業場では、……必要に応じ作業場内に喫煙場所を指定する等の喫煙対策を講ずること」とする指針が定められた他に、健康増進法の制定まで政府による具体的な受動喫煙対策は行われてこなかった。

こうした中、国際社会においては一九八六（昭和六十一）年ＷＨＯ第三九回総会において受動喫煙防止に関する決議 ⒀─2─がなされ、二〇〇三（平成十五）年には第五六回ＷＨＯ総会においてたばこ規制条約が採択された。その後、二〇〇七

WHO policy recommendations “Protection from exposure to second-hand（平成十九）年に行われた第二回条約締結国会議において、たばこ規制条約第八条（受動喫煙対策）に係る た｢ ばこの煙にさらされることからの保護に関するガイドライン （｣以下：たばこ規制条約ガイドライン）が全会一致で採択された ⒁。 ま た、 二 〇 〇 七 年 に 発 表 さ れ た⒂

tobacco smoke”において、「受動喫煙は深刻な健康障害を引き起こす」ものであり、「喫煙室や空気清浄器の使用では受動喫煙を防止することはできない」として、二〇一〇年二月二七日までに建物内を完全禁煙とする禁煙法の制定を締結国に求めた ⒃。たばこ規制条約は、二〇一三年九月一九日現在、一七七か国が批准、一六八か国が署名しており、この条約の第八条（たばこの煙にさらされることからの保護）において、「一締約国は、たばこの煙にさらされることが死亡、疾病及び障害を引き起こすことが科学的証拠により明白に証明されていることを認識する。二締約国は、屋内の職場、公共の輸送機関、屋内の公共の場所及び適当な場合には他の公共の場所におけるたばこの煙にさらされることからの保護を定める効果的な立法上、執行上、行政上又は他の措置を国内法によって決定された既存の国の権限の範囲内で採択し及び実施し、並びに権限のある他の当局による当該措置の採択及び実施を積極的に促進する。」⒄ことが規定されており、条約批准国に対して、受動喫煙の防止に係る立法その他の措置をとるよう求めているものである。そもそも

たばこ規制条約は、たばこの消費やそれによる周囲への効果等が健康に及ぼす悪影響から現在及び将来の世代を保護することを目的としており ⒅、これは、たばこを吸う本人及び周囲の者のたばこによる健康への悪影響をできる限り排除しようとするものであろうが、この目的の達成のために、たばこ規制条約において、①需要の減少のための課税や価格調整（第六条）、②受動喫煙の防止（第八条）、③包装、ラベルにおいて健康への悪影響を正確に伝達すること（第一一条）、④教育、情報伝達、啓発（第一二条）などが定められている。受動喫煙の防止の措置に関する規定も目的達成の手段の一つではあるが、上記四点の方法の中で受動喫煙の防止は、他の方法が喫煙者自身の健康のための積極的措置（価格調整により喫煙量を抑制、包装、ラベルによる健康リスクの提示による喫煙量抑制など）であることとは異なり、非─3─喫煙者の健康のための積極的措置であると考えられる。たばこ規制条約ガイドラインにおいて、七つの原則 ⒆を定めており、ここでは、たばこ規制条約の趣旨として、すべての屋内の公共の場、すべての屋内の職場、すべての公共輸送機

関、および場合によってはその他の（屋内または半屋内の）公共の場がたばこによる煙にさらされないようにすることによってすべての人に普遍的な保護を与える義務が定められているものであるとしている。こうした厳格な内容によるたばこ規制条約及びたばこ規制条約ガイドラインによって求められている国内法の整備について、わが国においては条約発効前に健康増進法が制定され、受動喫煙対策について定められている。

二〇〇二年に制定された健康増進法は、その第二五条において「学校、体育館、病院、劇場、観覧場、集会場、展示場、百貨店、事務所、官公庁施設、飲食店その他の多数の者が利用する施設を管理する者は、これらを利用する者について、受動喫煙（室内又はこれに準ずる環境において、他人のたばこの煙を吸わされることをいう。）を防止するために必要な措置を講ずるように努めなければならない。」と規定しており、受動喫煙の防止必要性を認め、多数の者が利用する施設については、受動喫煙のための措置を講じることとしている。同条において受動喫煙防止対策が必要とされる施設として、学校、病院、官公庁等が明示されているが、この他に条文中「その他の多数の者が利用する施設」として厚生労働省通知に記されているものは、「鉄軌道駅、バスターミナル、航空旅客ターミナル、旅客船ターミナル、金融機関、美術館、博物館、社会福祉施設、商店、ホテル、旅館等の宿泊施設、屋外競技場、遊技場、娯楽施設等多数の者が利用する施設を含むもの」に、鉄軌道車両、バス、タクシー、航空機及び旅客船を加えたものとされている ⒇。また、受動喫煙のための措置についてその方法について、①多数の者が利用する公共的な空間については、原則として全面禁煙とし、少なくとも官公庁や医療施設においては、全面禁煙とすることが望ましいとし、②全面禁煙が極めて困難である場合には、施設管理者に対して、当面の間、喫煙可能区域を設定する等の分煙の措置を講じることを求めている 。

健康増進法によって、公共的な場所においては禁煙または分煙の措置を講じることが求められたことによって、一定の効果があったものと思われる 。健康増進法第二五条に基づく受動喫煙防止の措置以外にも、たばこ規制条約によって

─4─

求められた、たばこの包装・ラベルや広告に対する規制も行われている。二〇〇四年三月には「製造たばこに係る広告を 行 う 際 の 指 針 」 を 改 正 し、 二 〇 〇 四 年 四 月 以 降 テ レ ビ、 ラ ジ オ、 イ ン タ ー ネ ッ ト 等 に よ る 広 告 が 原 則 禁 止 と さ れ、二〇〇五年七月以降のたばこパッケージの注意文言表示が義務付けられたほか、近時ＴＡＳＰＯの導入（二〇〇八年七月以降全国で導入）により未成年者によるたばこ自動販売機の利用防止も行われている 。こうしたことからか、成人の喫煙率 が健康増進法制定直後の二〇〇三年（平成十五年）では、男性四六・八％、女性一一・二％、総数二七・七％であったのに対して、二〇一〇（平成二十二）年では、男性三二・二％、女性八・四％、総数一九・五％にまで低下している 。

海外において、受動喫煙に関する対策としては、「平成十九年度受動喫煙の健康への影響及び防止対策に関する調査研究委員会報告書」において、職場における受動喫煙対策の状況が報告されているが、ここでは、調査対象とした国（州）‐八か国（カナダ、アメリカ、ドイツ、フランス、イギリス、オーストラリア、韓国、タイ）、アメリカ三州（カリフォ

ルニア、ニューヨーク、ワシントン）、カナダ三州（オンタリオ、ケベック、ブリティッシュ・コロンビア）、ドイツ一州（ベルリン）、オーストラリア一州（ニュー・サウス・ウェールズ）‐の多くで、職場における受動喫煙対策としてわが国よりも厳しい規制が実施されていることが報告されている  。規制内容はわが国よりも厳しい国が多いものの、

各国の受動喫煙対策法制の整備の契機となったのは、二〇〇三年に採択された、たばこ規制条約であることから、各国と も 禁 煙 や 分 煙 の 歴 史 が そ れ ほ ど ま で に 長 い と は い え な い。 ま た、 Global Smokefree Partnership Status Report on）によれば、世界六〇か国以上の国において国内すべてまたは地域内すべての公
Article（8 of the FCTC, October 2010
共の場における厳格な喫煙規制に関する措置が法制化されている 。またこのレポートにおいて、喫煙室の設置を認めずにレストラン、バーから公共施設に及ぶ屋内受動喫煙の防止を行っている国 や喫煙室やシガーラウンジなどの限定的空間における喫煙を例外として認めるといった厳格な規制を行っている国 が紹介されており、各国が日本における受動喫煙の規制に比べて厳格な規制を行っていることがわかる 。近年でも、二〇一一年にウクライナ、二〇一二年に─5─

ハンガリー、サウジアラビアで公共の場や職場等での禁煙を実施する法令が施行されている。こうした中で、近年の健

康意識の変化に伴い喫煙者の数も減っていることを考慮すると、今後わが国においても、喫煙者、非喫煙者それぞれの利益を保護するための立法、政策が求められるだろう。
三、受動喫煙（喫煙の自由、嫌煙権）に関する判例

日本において受動喫煙（喫煙の自由、嫌煙権）に関する判例として、喫煙の自由を求めて争われた事例、受動喫煙の防止（受動喫煙による健康被害の排除）を求めて争われた事例（職場や列車内）がある。

三─（一）在監者喫煙権訴訟（最高裁大法廷判決昭和四十五年九月一六日、民集二四巻一〇号一四一〇頁）

憲法第一三条と喫煙権について判断したとされるのが、在監者喫煙権訴訟である。この事件は、在監者の喫煙を禁止した旧監獄法施行規則第九六条が、喫煙の自由を侵害し憲法第一三条に反するとして争われたものである。この判決において最高裁は、憲法第一三条のなかに喫煙の自由が含まれることを示唆しているものと考えられるとする解釈もあるが 、判決はあくまでも、在監者の権利制限について判断をしたものであって、喫煙の自由について正面から判断していないため、仮定上認めているものとされるにとどまっているとされる 。ただし、この判決については、喫煙の自由を憲法上の基本的人権として認めたものではないとする学説もある 。最高裁は判決の中で、「喫煙の自由は、憲法一三条の保障する基本的人権の一に含まれるとしても、あらゆる時、所において保障されなければならないものではない」と判示しており、場合によっては一定の制限がなされることを示唆しているものである。判決は、未決勾留の「目的」を考慮したうえで「制限の必要性の程度」と「制限される基本的人権の内容、これに加えられる具体的制限の態様」とを比較較量してその制限が「必要かつ合理的なものであるか」、を判断するべきであるとしている。この判決の趣旨から、喫煙の自由が認められたとしても、受動喫煙の防止のために、ある一定の時、場所においての喫煙を制限することも可─6─

能であると考えられる。

三─（二）旧国鉄禁煙車両設置等請求訴訟（東京地裁判決昭和六十二年三月二七日、判時一二二六号三三頁）

受動喫煙（嫌煙権）訴訟のリーディングケースとされるのが、旧国鉄禁煙車両設置等請求訴訟である。この事件は、

国鉄利用者であった市民（原告、一四名）が、国鉄による禁煙についての適切な措置を講じていなかったために、健康上の被害等を受けたとして国鉄、国（国鉄に対する監督責任）、旧専売公社（現ＪＴ）を被告として争ったものである。

ここでは、原告は国鉄旅客車両の半数以上の禁煙化と健康被害に対して国鉄らに賠償を求めた。判決で東京地裁は、車両禁煙化の請求について、「たばこの煙に曝されると健康を害し、何等かの病気にかかる危険が増加するとすれば、それは……人格権に対する侵害にほかならない」、としながらも、その侵害の差止め、侵害に対する措置の請求に関しては、「その請求者がその侵害を受けることもあり得るという抽象的な可能性があるだけでは足りず、現実にその侵害を受ける危険がある場合であることを要する」とし、この事件においては、国鉄が交通手段として唯一のものではないことから、たばこの煙による被害を受けることを回避することが困難であるとは言えないとし、そのうえで、たばこによる喫煙者周辺の者への影響は眼への刺激等一過性の害や不快感を受けることはあるが、受動喫煙によって、そうした影響を超える程度の健康被害が生じることは明らかでないことや、わが国が伝統的に喫煙に対して寛容的であるであること、そうした認識の下で、「いついかなる場合に喫煙を差し控えるべきかの判断は、多くの場合において、依然として喫煙者のモラルとその自主的な判断に委ねられて」いる実情等を理由として、請求を退けた。国鉄らに対する賠償について

は、国鉄は、「乗客を安全に目的地に輸送する義務があるから、運送契約に基づく安全配慮義務として、乗客に影響を及ぼす事故発生を防止するとともに、乗車中に乗客の健康が損なわれないように配慮すべき注意義務を負っているものということができるが、乗客が車内において喫煙者のたばこの煙に曝露されることにより、一過性の刺激ないし不快感を受けることはあるが、それが明らかに健康上の被害の程度に至るものであるとまでは認め難く」、このことは、「現在

─7─

の社会的意識のもとにおいては、未だ受忍限度の範囲内にある」のであって、国鉄は受動喫煙防止についての高度の安全配慮義務を負担するものではないとして、請求を退けた 。

この訴訟において、裁判所はたばこの煙によって周囲の者が受ける健康に対する影響について、一過性の刺激や不快感にとどまることから、受忍限度を超えるものではないとしているが、「たばこの煙に曝されると健康を害し、何等かの病気にかかる危険が増加するとすれば、それは……人格権に対する侵害にほかならない」、「たばこの煙に曝露されることによって……一過性の刺激又は不快感を生じることのほかは、特定の疾病に患る可能性が増大する等能動喫煙の影

響に類する作用が非喫煙者に及ぶ危険性があることを全く否定できないとしても、……受動喫煙がその危険を伴うのかについての的確な判断を可能にするだけの証拠資料は存在しない」と判示していることを考慮すると、受動喫煙によって受ける影響について一定の科学的な証明がなさる場合は、受動喫煙の防止、排除を人格権の侵害を理由として求めることができる可能性を示唆していると考えられる。ただし、判決では、「その請求者がその侵害を受けることもあり得るという抽象的な可能性があるだけでは足りず、現実にその侵害を受ける危険がある場合であることを要する」としたように、現実の侵害としての健康被害が、将来に発生する可能性が増大するということを以て直ちに人権侵害となることは否定しており、また健康被害が生じたとしても、当該受動喫煙によるものなのか、過去の受動喫煙によるものなのか、又は遺伝性のものなのか等、健康被害と受動喫煙の因果関係を明確にすることは困難であるといわざるを得ない。

三─（三）江戸川区職員（受動喫煙）訴訟（東京地裁判決平成十六年七月一二日、判時一八八四号八一頁）

最近の受動喫煙（嫌煙権）訴訟とされるのが、江戸川区職員（受動喫煙）訴訟である。この事件は、江戸川区（被告）に職員として採用された原告が、その職場（一九九五年四月から一九九六年三月末まで都市開発部再開発課再開発一係）

において、受動喫煙に対する措置を求めたものの、その対応が不十分であったために、受動喫煙による疑いのある症状を訴え、非喫煙環境下での就業が望ましい旨の医師による診断書を提示したものの、その後の対応に安全配慮義務違反

─8─

があったとして、その債務不履行等による賠償請求を提起ものである。ここで裁判所は、「喫煙による健康影響としては、・・・受動喫煙の急性影響として、眼症状・・・、鼻症状・・・、頭痛、せき、ぜん鳴等が自覚されることが知られて」おり、受動喫煙の慢性影響については、（平成四年）ＥＰＡ報告において、米国で、受動喫煙が非喫煙者の肺がんのリスクを二〇％高めているとの結論に達し、 environmental tobacco smoke（ second hand smoke受: 動喫煙）を、
ＥＰＡの定義によるＡ級発がん物質であると認定したほか、ＷＨＯ勧告や、カリフォルニア州環境保護庁報告による受動喫煙の健康リスクについて、理論上の問題、証拠の重みの評価などを根拠とした批判があるものの、「なお多数の疫学研究が、受動喫煙の慢性影響として肺がんのリスクの増加を指摘し、更には、受動喫煙と心臓疾患との関係や肺がん以外の呼吸器疾患との関係等についても指摘していることからすれば、非喫煙者を継続的に受動喫煙下に置くことによって、非喫煙者の肺がん等のリスクが増加することは否定できないものと考えられる」として、受動喫煙と健康リス
クについて、一定の危険性があることを示唆した。

そのうえで、職場における受動喫煙については、労働省告示や厚生省の公表資料等に基づき、分煙の推進の必要性が指摘されており、原告江戸川区職員が職場で働き始めた当時（平成七年）において、江戸川区は、「施設等の状況に応じ、一定の範囲において受動喫煙の危険性から」原告の「生命及び健康を保護するよう配慮すべき義務を負っていたものというべきである」ものの、当時は喫煙の社会的寛容さが残っていることや分煙対策の方法についても検討したうえで判断するべきとした。そうしたことから、請求内容に対して、非喫煙環境下での就業が望ましい旨の医師による診断書の提示がある前の期間については、安全配慮義務に違反したとまでは言えないとしたものの、診断書提示後約三ヶ月の間については、安全配慮義務違反があったとして、原告職員の訴えを認め、江戸川区に対して医療費の一部と慰謝料の支払いを命じる判決を出した。

この判決では、今まで受動喫煙と健康リスクについて、一定の科学的・疫学的知見から何らかの影響を受ける可能性を指摘しながらも、それが受動喫煙によるものかどうか明確でないなどとして認めてこなかったものを、受動喫煙によっ─9─

て一定の健康リスクが生じることを認め、分煙状況等に応じて検討するべきであるとした点が注目される。
四、喫煙の自由と嫌煙権

裁判所は、喫煙の自由と嫌煙権について、喫煙の自由については憲法第一三条の権利として認めうることを示唆していると解することもできるだろう。嫌煙権については、旧国鉄禁煙車両設置等請求訴訟において、「たばこの煙に曝されると健康を害し、何等かの病気にかかる危険が増加するとすれば、それは……人格権に対する侵害にほかならない」と判示しており、嫌煙権を認め得ると解することも可能かもしれないが、ここではあくまでも健康に対する侵害がある場合に限って嫌煙を認めているとも解することができ、この点で、ただ単に煙を嫌う権利というよりは、自己の健康保

護権（健康権）と解する方が良いだろう。喫煙の自由は、これが自己の嗜好として存在し、他者に対して危害を与えること、他者の権利を侵害しないことを前提とすれば、一般的自由として認められてきたものであると考えられる 。たばこの歴史は少なくとも日本国憲法よりも古く、そうした嗜好に親しむ権利は現代民主国家において否定されるべきものでないことは言うまでもない。しかし、今日たばこは一定の害悪のある嗜好品として周知されており 、このため、

少なくとも社会的要請として、周囲に他者がある場合においては自由に喫煙をすることが望ましいことではないということができる。憲法上の幸福追求権、自己決定権、ライフスタイルの自由として論じられることのある喫煙の自由であるが、憲法第一三条は公共の福祉による制約を認めている以上、他者に対して害悪を与える可能性のある喫煙という行

為が、憲法上全面的に認められるとすることはできない。また、判例においては、わが国の風土が喫煙に対して社会的寛容を有することを示しており、そのことから喫煙の自由を後押ししているとも解することができるが、むしろ喫煙による害悪や、たばこに対する社会的理解が不足（欠乏）していたことを示しているのであって、一般的にたばこが流通、たばこに対しての規制が比較的緩やかであったことが、ある意味において喫煙の自由を容認するような趣旨とすることはできない 。一方嫌煙権についての主たる学説には、嫌煙権を「煙による汚染のない良好な空気を吸う権利」ととらえ、

─ 10 ─

「人々の最も身近に近接した生活環境における環境権の一内容と」する立場、環境権を「自然環境との関係で成立する人格権ともいうべき性質」を持つものと把握したうえで、嫌煙権がこれにかかわるものとする立場、人格権と区別して健康権として理解する立場があるとされているが 、嫌煙権を憲法第一三条から導く人格権の一内容としてとらえるのであれば、環境権によって根拠付けなくとも、良好な空気の中で生活する権利（自由）が、人格的生存に必要であるとして解することも可能であろう。しかし、前述のとおり、判例においては、受動喫煙と健康リスクについてその可能性ではなく、危険性があることとして具体的侵害を要求している点を考慮したうえで、嫌煙権をたばこの煙（受動喫煙）

による健康への侵害の排除・救済を求める権利として、健康権 と位置付けることが適当であろう 。

Third-

たばこの煙による健康への影響は喫煙者本人に対することは当然であるが、受動喫煙による影響として、主流煙（呼」において三次的喫煙（
Pediatrics

─ 11 ─

出煙）と副流煙による影響が指摘されてきた 。また近年、米国小児科学会誌「）にいついての危険性が指摘された。この三次的喫煙は、これまでの受動喫煙のたばこに起因する直接のhand Smoke
煙を吸うことによる影響に加えて、たばこの煙が消えた後に煙に含まれる有害物質が、喫煙者の髪の毛、衣服、居室内のカーテンやソファなどに付着し、それを汚染源として間接的に第三者がたばこの有害物質の影響を受けるものとされる 。たばこそれ自体、またたばこの煙による周囲の者への影響が大きいとされていることからも、受動喫煙の防止対策をいかにして行うべきか、喫煙者への制約とともに問題となるだろう。嫌煙権を憲法上の権利として考えたときに、受動喫煙によって侵害される健康被害について明確に示されなければならないという判例の意見を採用したとしても、今日の受動喫煙の影響が注に示したように、ＩＡＲＣの発がん性分類においてグループ一とされていることから、受動喫煙のがんに対するリスクは極めて高いものであり、能動喫煙のがんリスクは非喫煙者の一・六倍（平山論文では一・Svにあたるとされる 。こうした科学的知見からも、受動喫煙防止については、嫌煙権（健康権）と解するこ

三倍）、受動喫煙でも一・〇二〜一・〇三倍程度とされ、受動喫煙のリスク上昇は、放射線被ばくと比較した場合百ｍ〜二百ｍ

とも可能かもしれない。

Sv

こうした科学的知見によれば、喫煙及び受動喫煙には相当程度の健康へのリスクが存在するが確認でき、そうした健康への害悪から逃れ、健康に生活を営む権利、そして健康への侵害に対しては侵害排除・救済を求める権利が認められているといえるだろう 。人格権とは「主として生命・身体・健康・自由・名誉・プライバシーなど人格的属性を対象とし、その自由な発展のために、第三者による侵害に対し保護されなければならない諸利益の総体」とされ 、人格権によって保障される範囲を上記のように広範にとらえ、健康や良好な環境もここに含まれるとする学説は存在する 。

こうしたことから、嫌煙権を人格権の一内容として位置付ける可能性が存在するものの、憲法第二五条で保障された生存権について社会権の代表たる性質を考慮して、様々な権利・自由を導き、それぞれの性質・特性に応じて、その取り扱いを個別に議論するべきとする考えもあることから 、嫌煙権を二五条の生存権の一内容と位置付ける可能性も否定できない。ただし、嫌煙権については、判決文を読み解く限りにおいて、人格権としての性質を全面的ではないにしても認めていると解することができるため、人格権的性格を有する権利と解すべきであろう。そのうえで、人格権として考えた場合には、判決では、健康上の害悪等が存在し、その影響を受けた（受けている）場合に人格権の侵害とされるという、人格権の保障としては消極的な立場を示している一方で、健康上の害悪の存在について言及していることから、これが生存権にかかわる事柄として考えることもできる。以上を踏まえて、嫌煙権についてみてみると、嫌煙権は、人格権としての性質を含む権利ではあるものの、健康上の害悪という状況を排除するためには、憲法第二五条における生存権としての社会権的性質を認めたうえで、生存権による侵害の排除等（分煙の要求や禁煙地区の設定、喫煙抑制措置など）を国や地方公共団体に求めることが可能であると解するべきであろう。これは、判例上人格権による侵害排除を積極的に認めていない一方で、健康への害悪による侵害の可能性を認めているものの、侵害を受ける可能性ではなく、侵害の危険が必要とする判例上の見解から、健康に対する影響が回復困難な状況に至る可能性がある以上、そうした危険を排除するための救済措置を否定することは、人格権による健康保持それ自体を否定することになりかねない。このため、人格権としての保障はあるものの、その実現の手段としては生存権としての性質による救済を求める権利を有す─ 12 ─

ると解するべきである。人格権として保障される、健康への害悪から逃れ、健康に生活を営む権利と、生存権として、健康への侵害に対して侵害排除・救済を求める権利について人格権的健康権ないし人格権的生存権として嫌煙権を位置付けるべきであろう。

受動喫煙が主流煙、副流煙という今日までの認識のみならず、三次的喫煙による間接受動喫煙の（特に子供に対する）危険性が示されていることから、こうした受動喫煙に対する措置を人格権的健康権に基づき求めることが可能であるか 、条例、法律によって受動喫煙の防止措置を行う場合の限界について以下検討しておきたいと思う。
五、神奈川県及び兵庫県の受動喫煙防止条例の差異

地方公共団体による受動喫煙防止条例制定の限界について検討する前に、神奈川県の受動喫煙防止条例と兵庫県の受動喫煙防止条例について紹介するとともに、その違いについてみておきたいと思う。

五─（一）神奈川県公共的施設における受動喫煙防止条例

神奈川県受動喫煙防止条例は、二〇〇九（平成二十一）年三月に成立（二四日）、公布（三一日）され、二〇一〇（平成二十二年）年四月一日から施行されている。この神奈川県の条例は、二〇〇七（平成十九年）年の「受動喫煙に関する施設調査」による調査結果において、飲食店のうち六割が受動喫煙の防止対策を実施しておらず、加えて、対策を実施していない飲食店のうち七割が、今後の対策実施の予定もないとしたことが明らかになったほか、「受動喫煙に関する県民意識調査」において、飲食店などで受動喫煙（たばこ煙による曝露）にあったとする回答が過半数を超え、県内の受動喫煙対策が不十分であることから、健康増進法による施設管理者の努力義務や喫煙者マナーの向上を図ることによって受動喫煙の防止対策を十分な状態とするのは困難であるとして、条例の制定に至ったものである 。神奈川県の条例は、受動喫煙が健康へ悪影響を与えることが明らかであるという前提の下で、①県民、保護者、事業者、県の責任─ 13 ─

の明確化、②県民自らの意思によって受動喫煙を避けることができる環境の整備促進 、③未成年者の受動喫煙による健康への悪影響からの保護、という方法によって、「受動喫煙による県民の健康への悪影響を未然に防止すること」を目的としている。条例では第八条において「何人も、喫煙禁止区域（次条第一項又は第二項の規定による措置により設けられたものに限る。以下同じ。）内においては、喫煙をしてはならない。」と定めており、ここで喫煙禁止区域とされた区域には、禁煙義務とされる第一種施設 と禁煙又は分煙義務とされる第二種施設 が設定され 、ここで喫煙禁止とされる区域において禁煙・分煙といった措置を講じなかった施設管理者・事業者に対しては、指導・勧告、命令を経て過料の罰則が、ここで喫煙禁止とされている区域において喫煙をした者や県の立ち入り調査に施設管理者が拒否した場
合は、直ちに過料の罰則が科される  。

五─（二）兵庫県受動喫煙の防止等に関する条例

兵庫県受動喫煙防止条例は二〇一二（平成二十四）年三月一九日に成立し、二〇一三（平成二十五）年四月一日施行

予 定 で あ る。 兵 庫 県 で は か ね て よ り、 県 民 の 健 康 づ く り の 一 環 と し て た ば こ 対 策 を 行 い そ の 中 で、 二 〇 〇 四（ 平 成

十 六 ） 年 三 月 に「 兵 庫 県 受 動 喫 煙 防 止 対 策 指 針 」 を 策 定 し、 受 動 喫 煙 防 止 対 策 の 実 現 等 を 目 指 し て い た も の の、二〇〇八（平成二十）年度に実施した調査において、建物内の禁煙又は分煙の措置を実施している運動施設は八五％、文化施設は八四％と一定の実施率が確保できていたものの、飲食店では二〇％、宿泊施設では一七％の実施率にとどまっており、平成二十二年四月に実施された「受動喫煙に関する意識」調査に際しても、条例等による規制強化を求める県民が五八％に上ったこともあり、受動喫煙対策の目標値の達成のための方法の一つとして厳格な規制の条例を制定する

ことによって、受動喫煙被害を防止しようとしたものである。兵庫県の条例は、受動喫煙が、がん、脳血管疾患、心臓病等の疾患のほか、健康に悪影響があるという前提の下で、①未成年者及び妊婦をはじめ県民が、たばこの煙にさらされることによる健康への危険を避けること、②健康づくりをより一層推進することができるよう、受動喫煙の防止等に

─ 14 ─ついて、事業者等への周知を行うこと、が必要であるとして、受動喫煙防止対策により「県民の健康で快適な生活の維持を図ること」を目的として制定された。条例第一六条において、「何人も、受動喫煙防止区域（第一〇条第一項、第一一条第一項、第一二条第一項前段又は第一三条第一項の規定により設けられる喫煙区域を除く。次項において同じ。）

において喫煙してはならない。」と定めており、神奈川県の条例同様、喫煙が禁止される区域が設定されその区域内において喫煙することは禁止されるものとなっている。条例の規制対象となる施設の管理者は、条例第九条に基づく受動喫煙の防止として、受動喫煙防止区域内では喫煙することができないよう措置をとることが求められる。ここで対象となる施設は、ほとんどが神奈川県の条例と同じ形態の施設であるが、兵庫県の条例においては神奈川県の条例に規定されていない、観覧場の屋外の観客席、動物園、植物園、遊園地、都市公園等の敷地内という屋外空間においても規定を設けており、観覧場については受動喫煙防止の努力義務を課し、動物園等については、施設において未成年者が多く集まる地域については受動喫煙防止義務を課している 。兵庫県の条例においては、罰則規定として、指導・勧告、命令を経た後に適切な対応を行わなかった者（施設管理者）に対して三〇万円以下の罰金、立ち入り検査時の虚偽報告等を行った者に対して二〇万円以下の罰金、立ち入り検査を拒み、妨げる等を行った者に対して一〇万円以下の罰金の規定を設けている ほか、受動喫煙防止区域（禁煙が求められる区域）内において喫煙した者に対して二万円以下の過料の規定を設けている 。

五─（三）【素案】兵庫県受動喫煙防止条例

兵庫県の受動喫煙防止条例の素案（以下：兵庫県条例素案）は前記兵庫県の受動喫煙対策の方法としての条例制定に際して、二〇一一年七月二九日「兵庫県受動喫煙防止対策検討委員会報告書」において示されたものである。いわば、現行の兵庫県受動喫煙防止条例の基になったものであるが、その規制内容が厳しすぎるとして飲食店等を運営している業界からの反発に押し切られる形で、現行条例の規制内容となったものである。受動喫煙防止条例制定の限界について

─ 15 ─

検討するにあたって、兵庫県条例素案についても、確認しておきたいと思う。兵庫県条例素案においては、対象とする施設・区域について、「不特定又は多数の人が利用する室内空間」と位置付けたうえで、禁煙を義務付ける施設（屋内空間に限る）として、各種学校、保育所、病院・診療所、薬局・薬店、はり・きゅう等施術所、官公庁、児童福祉施設

等、社会福祉施設、社会教育施設、運動施設、動物園・植物園・遊園地、列車・バスの車両、船舶の船室、交通機関、

火葬場・納骨堂、集会場・公会堂、神社・寺院・教会等、金融機関、公衆浴場、物品販売業を営む店舗、理容店・美容店、その他サービス業店舗、屋内駐車場といった施設が指定される ものの、暫定的な措置として、分煙を義務付ける施設として、旅館・ホテル等、客席面積七五㎡超の大規模な飲食店・喫茶店（スナック・バーを含む）、娯楽施設、競馬場、競艇場、競馬場外の勝馬投票券発売所等、複合施設の共用部分が指定され 、分煙又は時間喫煙を義務付ける施設として、客席面積七五㎡以下の小規模な飲食店・喫茶店（スナック・バーを除く）、興行場（劇場、映画館等）が指定されている 。また、風俗営業施設（キャバレー、ナイトクラブ、マージャン屋、パチンコ屋、個室型特殊営業施設等）

については、①通常、妊婦や一八歳未満の者の立入りが想定されないこと、②「客室の内部に見通しを妨げる設備を設けないこと」等の規制があり、たばこの煙を遮る設備を設けることが困難であること等から、禁煙に努めることを義務

付け、小規模なスナック、バー等についても、①通常、妊婦や未成年者の立入りが想定されないこと、②分煙や時間禁煙が困難であると考えられること等から、風俗営業施設と同様に、禁煙に努めることを義務付けるにとどめるものとしている 。

これら三例 については、その規制対象となる施設については大きく違いはない。すなわち、受動喫煙の影響が大きいと認められる、屋内の施設であって不特定多数の人間が利用する場を中心としているため、規制対象はほぼ同じものといえる。しかしながら、規制の内容については、兵庫県条例素案において、原則としてすべての施設が禁煙義務とす

ることを前提としながらも、当面の間、その施設の営業等に差し障りがないよう、分煙等の措置とすることが可能であるとしていたものの、現在施行・公布されている兵庫県受動喫煙防止条例と神奈川県受動喫煙防止条例については、公─ 16 ─

共性の極めて高い施設・空間や未成年者の利用がある施設については禁煙義務としながらも、飲食店や小売店、公共交

通機関等についても分煙や時間喫煙の措置を設け、喫煙所の設置についても認める、又は努力義務にとどまる規制内容である。ただし、兵庫県受動喫煙防止条例では、兵庫県条例素案、神奈川県受動喫煙防止条例において規制の対象外とされていた屋外についても一部、受動喫煙防止の義務や努力義務を課して規制を行っている。こうした規制の対象となる施設や規制内容が適切であるのか、喫煙の自由、嫌煙権、また飲食店や小売店等の営業の自由との関係から条例の制定の限界があるといえるのか、以下検討していきたい。
六、地方公共団体による受動喫煙防止条例制定の限界

一九九二年一〇月に福岡県北野町（現：久留米市）が「北野町の環境をよくする条例」を定め、ここで「たばこのポイ捨て禁止」規定され、二〇〇二年一〇月に東京都千代田区が「安全で快適な千代田区の生活環境の整備に関する条例」

を制定し、区内の四〇％程度の地区を「路上禁煙地区」に設定し、路上喫煙、ポイ捨てに対して過料を科すということからはじまった、たばこのポイ捨てや路上喫煙の防止に関する条例も、今日では、環境美化の意味合いだけでなく、受動喫煙の曝露を受ける住民の健康対策という側面を有する条例へと変わりつつある 。受動喫煙が健康に対して一定の害悪があることを前提とした場合、その健康に対する害悪を受けたくない者に対して害を与える、つまり、たばこの煙に曝すようなことがないよう、国・地方公共団体にその対策を講じる責務があるともに、施設管理者に一定の措置を求めるように定める健康増進法や各受動喫煙防止条例の制定は、今日の国民・住民の健康維持や向上のための施策の一つとして考えられるものである。しかしながら、法律や条例を制定する場合には当然に憲法上の権利を侵害する内容を含

むことはできないことから、ここでは、憲法上の権利と受動喫煙防止条例について検討したい。

受動喫煙に対して健康への害悪が明白である以上、たばこの煙に曝されないように生活する権利、つまり、人格権として保障される、健康への害悪から逃れ、健康に生活を営む権利を有するとともに、そうした生活を営むことが自らの─ 17 ─

努力のみでは困難である場合に国などに対して救済を求める権利、すなわち、憲法上の権利として、健康への侵害に対して侵害排除・救済を求める権利が人格権的健康権として保障されていることは前に述べた。このような場合、喫煙の自由は他者に対して害悪を与えない場合は認められるものの、他者の人格権的健康権を侵害する喫煙は認められず、受動喫煙による被害に曝されている者は救済を求めることができるとともに、そうした侵害を未然に防ぐための措置として、法律や条例によって喫煙場所の制限や喫煙に関する取り決めを含む規制を行うことをも求めることができると解される。すなわち、このような人格権的健康権と喫煙の自由の関係において、喫煙者がいかに喫煙の自由を主張しようとも、受動喫煙防止条例による喫煙場所の制限や罰則等の規制を行うことを禁止できるものとはいえないと解される。このような厳格な受動喫煙の防止についての立場は、ドイツ連邦憲法裁判所における判決において、「健康そしてまさに人間の生命が特に高次の利益に属するために、その保護のための手段は、職業の自由という基本権に相当程度介入するものであってもよい」とされることからも、わが国における人格権的健康権と喫煙の自由等との関係についても、健康、生命をより高次の基本権として位置付けることにより、人格権的健康権が保護されることとなろう 。一方で、営業の自由と人格権的健康権の関係について検討すると、人格権的健康権は、受動喫煙によって本人の意思とは関係なくたば

この煙に曝されることをいうのであって、一部の産業や営業用店舗において喫煙が必要、又は常態化しているような場合においては、その店舗においても禁煙、分煙の対策をとらなければならないとすることは、営業の自由との関係で議論があるところであろう。二〇一〇年六月〜一二月に行われた「受動喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態把握」 において、神奈川県受動喫煙防止条例の施行にともなう経済波及効果が算出されている。ここでは、居酒屋や喫茶店、

フ ァ ー ス ト フ ー ド 店 を 含 む、 外 食 産 業 に お い て 特 に 条 例 施 行 に と も な う マ イ ナ ス 影 響 が 大 き い こ と が 現 れ て お り、

二〇一〇年見込影響額が▲（マイナス）七六五〇百万円、二〇一一年予想影響額が▲六二〇〇百万円、二〇一二年予想

影響額が▲二八八〇百万円とされるほか 、ホテル、旅館といった宿泊施設においては、二〇一〇年見込影響額が▲一〇二〇百万円、二〇一一年予想影響額が▲一五八〇百万円、二〇一二年予想影響額が▲一六五〇百万円の影響がある

─ 18 ─

という調査結果となっている 。こうした各産業のマイナス影響に、分煙工事や喫煙所の設置、分煙機器（分煙用エアカー

テン等）によるプラス影響を考慮した神奈川県内の受動喫煙防止条例施行にともなう経済波及効果は、二〇一〇年見込

影響額が▲三五七〇百万円、二〇一一年予想影響額が▲六二八〇百万円、二〇一二年予想影響額が▲四五〇五百万円となり、特定産業に対して一定のマイナス影響が示されている 。こうした条例施行による特定の産業に対する直接の影

響のほか、こうした産業に対する影響から他の産業に対して間接的に与える影響についても算出されている 。またこの調査においては、受動喫煙防止条例が全国で施行された場合（神奈川県条例と同内容の全国を対象とする受動喫煙防止法が施行されたものと同様）の経済波及効果についても算出されており、ここでは、外食産業、喫煙所設置等の直接の影響によって、二〇一〇年影響額が▲七〇五六〇百万円、二〇一一年影響額が▲一二九七三〇百万円、二〇一二年影

響額が▲一〇八四八百万円の影響があるとしている 。ここで算出されたマイナスの経済波及効果が、それほど大きくないとする考えも、見逃しがたい重大な影響であるとする考えもあろうが、侵害される人格権的健康権という人権の保護のためであれば、一定の経済的損失はやむを得ないと考えられよう。しかしながら、喫煙が必要、又は常態化している産業、営業用店舗があるとすれば、そうした産業に対しては配慮が必要であり、たとえ、そうした産業、営業用店舗において喫煙が認められたとしても、たばこの煙に曝されたくないと思っている者は、そうした場所を訪れることを避けることは容易であると考えられ、このことからも、喫煙が必要、又は常態化している産業、営業用店舗においては、喫煙を認めることが人格権的健康権を侵害するものでもないと解される。とかく、シガレットバーやキャバレー、スナッ

クといった施設においては喫煙が必要、又は常態化しているといって良く、こうした施設においてまで禁煙義務を課す

ことは、営業の自由の観点から認められないものと解される。この他一般の居酒屋やパチンコ店、マージャン店等でも喫煙の常態化が見受けられるものの、こうした施設は非喫煙者の利用も比較的多いものと考えられることから、全面的に喫煙を認めることは問題があるといえる。そのため、こうした施設では分煙の措置を行うことが適当であるといえよう 。

─ 19 ─しかし、受動喫煙対策としてどのような対策を講じるべきかは健康への害悪を排除するために最も効果的な方法をとらなければならず、その意味において、本来は全面的な禁煙を行う必要があるといえる。前述注の「 Pediatrics」において三次的喫煙にいついての危険性が指摘されたことについて考慮すれば、喫煙した者の髪の毛、衣服に付着した有害物質による間接的喫煙の影響がある点で、喫煙者と非喫煙者については完全に隔離される生活が必要となり、また、

このようなことは困難であるとしても、喫煙空間内の備品（ソファーやカーテン）に付着した有害物質の影響を非喫煙者が受けないよう、分煙については完全分煙が求められるほか、時間喫煙を可能として、喫煙者と非喫煙者が同一空間を利用する状況は避けなければならない。特に三次的喫煙については、研究において子供に対する影響が極めて大きいとしていることからも、子供を持つ世帯等には、家庭内での喫煙のあり方についても指導、対策が必要となってくるものであろう。

「環境タバコ煙の暴露状況調査」においては、大学構内の完全分煙されていない喫煙所（屋外開放型の喫煙所）周辺の受動喫煙の状況を調査しており、ここでは、視覚的簡易測定による調査では、喫煙所内、喫煙所中心部において五段

階評価の五、喫煙所から三メートル程度離れた場所等で四〜五という結果であったほか、デジタル粉塵計を用いた調査

では、喫煙所内、喫煙所中心部において計測された時間平均浮遊粉塵濃度が一・五六〇〜一一・一〇五㎎／㎥となり、喫煙所から三メートル程度離れた場所等において計測された時間平均浮遊粉塵濃度は、〇・四六〇〜三・〇六〇㎎／㎥という結果となり、三メートル程度離れた場所においては、厚生労働の定める分煙判定基準である時間平均浮遊粉塵濃度〇・一五㎎／㎥ を大きく上回っており、屋外開放型の喫煙所においては相当離れた場所でなければ十分な分煙効果が認められないこととなり、現在大学構内や駅のプラットホームでみられるような開放型喫煙所については少なくとも人の通行する場所、人の集まる場所付近において設置することは禁止されるべきであると考えられる。

こうしたことから、受動喫煙防止条例を制定するにあたっては、一部の産業、営業用店舗に対しての配慮は要するものの、基本的には人格権的健康権の保護のために必要な手段として、原則禁煙の措置を行うことが可能であり、分煙や─ 20 ─

時間喫煙等の対策を講じる際にも、三次的喫煙の影響や、屋外開放型の喫煙所についての取り扱い等留意すべき事項がある。条例制定によって経済へのマイナス影響が懸念されるが、受動喫煙防止条例制定によって、一部の疾患患者が減少したとする報告もあることから 、健康維持、健康向上の観点からも受動喫煙防止条例の制定は注目されるものである。
七、おわりに兵庫県で受動喫煙防止条例が制定された背景には、住民の意識が禁煙、又は分煙の推進に向かっていることがあると考えられる。近年、喫煙者数は減少傾向にあり、厚生労働省の調査（厚生労働省平成二十三年国民健康・栄養調査結果 ）

では、二〇一〇年に二十歳以上の男女の喫煙率が一九・五％と調査以来、初めて二〇％を下回った。喫煙者が少なくなったといっても、依然として二割程度の成人が喫煙する状態にあることからも、施設を全面的に禁煙にする等することは喫煙者の喫煙場所を奪うことになり、逆に路上喫煙等が増え非喫煙者の受動喫煙被害が増大する危険性がある。三次的

喫煙、屋外開放型の喫煙所の研究からも、喫煙所を完全に分離する形で設置することが求められるものであって、そうした受動喫煙対策が求められるだろう 。

註その他受動喫煙と同意義で用いられているものとして、環境たばこ煙（ゼロ』

involuntary⑴）、強制喫煙（ compulsory smoking）が使用されている。本稿では、同意義のものとして、受動喫煙と表記する。
smoking
兵庫県は、一九九九年（平成十一）年に「ひょうご健康づくり県民行動指標」において、『家族をいたわる心で タバコ）、不随意喫煙（environmental tobacco smoke⑵を行動指標の一つとして位置付け、二〇〇〇年（平成十二）年に策定した「健康日本二十一兵庫県計画」では、『公共の場や職設の管理者に対し、受動喫煙を防止する措置をとる努力義務が課せられたことから、受動喫煙をなくし、誰もが暮らしやすい社場における分煙の百％実施』を目標としていたが、二〇〇三（平成十五）年に施行された健康増進法で、多くの者が利用する施

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⑶
⑷

⑸

⑹
⑺
⑻
⑼

⑽

⑾

会づくりを目指して、二〇〇四（平成十六）年三月に「兵庫県受動喫煙防止対策指針」を策定した。この指針の目標実現のために兵庫県受動喫煙防止対策検討委員会を開催し、受動喫煙防止条例を制定するに至った。

兵庫県受動喫煙の防止等に関する条例の制定経緯等についての詳細は、四方弘道「受動喫煙防止等に関する条例の制定につい神 奈 川 県 公 共 的 施 設 に お け る 受 動 喫 煙 防 止 条 例（ 平 成 二 十 一 年 神 奈 川 県 条 例 第 二 七 号 ）。不特定または多数の人が出入りするて」地方自治職員研修四五巻一〇号（二〇一二年八月）二七頁以下を参照。

ことができる空間（公共的空間）を有する施設（公共的施設）において、受動喫煙を防止するためのルールとして二〇〇九（平成二十一）年三月二四日に成立した条例であって、二〇一〇（平成二十二）年四月一日に施行されている（罰則規定については素案内容については、兵庫県受動喫煙防止対策検討委員会報告書（平成二十三年七月二九日）を参照。業界の反発によって内二〇一一年四月一日施行）。

容が後退したことについて批判的な報道もある二〇一一年一一月九日 読売新聞朝刊、二〇一二年三月一九日毎日新聞大阪夕刊、

兵庫県の受動喫煙防止条例内容の適用が二〇一三年四月一日に施行される施設。官公庁、幼稚園、小学校、大学等の教育施設、

二〇一二年三月二〇日神戸新聞朝刊。

病院、助産所、薬局等の医療関連施設、保育所、児童養護施設等の福祉施設（条例別表一─①〜⑧にあたる施設）。

兵庫県の受動喫煙防止条例内容の適用が二〇一四年四月一日に施行される施設。駅等の待合室、列車、船舶、航空機の内部、金融機関、宿泊施設、飲食店から、寺社仏閣、図書館、競馬場、駐車場等までが対象となる（本条例別表一─⑨〜㊲）。

例えば東京都の二〇二〇年五輪招致に向けての受動喫煙防止条例の整備 http://www.47news.jp/CN/201203/CN2012032301002282.
、受動喫煙防止憲章を定めた京都府などがある http://www.pref.kyoto.jp/tobacco/1334536118515.html.
html
たばこ規制条約は、二〇〇三年に採択された後、我が国においては、二〇〇四（平成十六）年五月一九日に国会による承認を経て、翌年二月に公布及び告示、発効している。同条約第八条において、受動喫煙の防止を含む、非喫煙者の健康保護に関する

一

） .
1981

停車場其ノ他鉄道地内吸煙禁止ノ場所及吸煙

喫煙場所以外での喫煙を禁止する旨の規定がある法律は存在していた。例えば、鉄道営業法（明治三十三年法律第六五号）第対策のための国内法を整備、受動喫煙防止の促進を求めている。
三 四 条「 制 止 ヲ 肯 セ ス シ テ 左 ノ 所 為 ヲ 為 シ タ ル 者 ハ 十 円 以 下 ノ 科 料 ニ 処 ス
禁止ノ車内ニ於テ吸煙シタルトキ」。

： a study from Japan.Br.Med.J.282（
Hirayama, T. Nonsmoking wives of heavy smokers have a higher risk of lung cancer

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⑿⒀⒁

一九九二（平成四）年に発表された（ＥＰＡ‐米国環境保護庁）による
U.S. Environmental Protection Agency“Respiratory Health（受動喫煙の呼吸器への健康影響：肺がん及び他の呼吸器疾患） に
Effects of Passive Smoking: Lung Cancer and Other Disorders”おいて、受動喫煙の健康への危険性が指摘されたほか、近年では、二〇〇六（平成十八）年の U.S. Department of Health and Human（ＨＨＳ‐米国保健福祉省）、 Centers for Disease Control and Prevention（ＣＤＣ‐疾病予防管理センター）ほかによる “The
Services

http://apps.nccd.cdc.gov/osh_pub_catalog/（たばこ煙への不随意曝露の健康影響：
Health Consequences of Involuntary Exposure to Tobacco Smoke: A Report of the Surgeon General
公 衆 衛 生 総 監 報 告 書 ） 2006”に お い て 受 動 喫 煙 の 健 康 へ の 危 険 性 が 指 摘 さ れ て い る。
PublicationList.aspx報告書原文参照。

U.S. Department of Public Health Service. Health Consequences from Smoking: A Report of the Advisory Committee to the Surgeon Generalof the Public Health Service. PHS Publication No.1103. Rockville, MD: U.S. Department of Health Education, and Welfare, Public Health（ 1964）、 U. S. Department of Health and Human Services. The Health Consequences of Smoking forService, Centers for Disease Control,

Women. A Report of the Surgeon General. U.S. Department of Health and Human Services, Public Health Service, Office of the Assistant）、 U.S. Department of Health and Human Services. Reducing the Health
1980（
Secretary of Health, Office on Smoking and Health,Consequences of Smoking: 25 years of Progress: A Report of Surgeon General. DHHS Publication No.(CDC) 89-8411. Atlanta, GA: U.S.

Department of Health and Human Services, Public Health Service, Centers for Disease Control, Center for Chronic Disease Prevention and（）、
Health Promotion, Office on Smoking and Health,
1989
Hirayama,
T.
LifestyleandMortality:
A Large-Scale Census Based Cohort Study）、 Smoking Kills: A White Paper on Tobacco.
1990（
in Japan, Contributions to Epidemiology and Biostatistics Vol. 6. Karger (Basel),

公共の場所において非喫煙者たちがたばこの煙にさらされないような措置、子供や若年者が喫煙の習慣をつけないようにする

Presented to Parliament by the Secretary of State for Health and the Secretaries of State for Scotland, Wales and Northern Ireland by（ 1998）、厚生省編『喫煙と健康─喫煙と健康問題に関する報告書〔第二版〕』（健康・体力づくり事業
Command of Her Majesty,
財団、一九九三年）。

た め の 措 置、 た ば こ の 習 慣 性 等 に つ い て の 警 告 表 示 等 の 実 施 な ど の 九 項 目 を 最 低 限 満 た す 喫 煙 対 策 を 実 施 す る よ う 勧 告 が な さ れた。決議後に発表された、厚生省「公共の場所における分煙のあり方検討会報告書（平成八年三月）」においては、受動喫煙に本ガイドラインにおいては、百％禁煙以外の措置（換気、喫煙区域の使用）を講じることは不完全であること、全ての屋内のよる健康被害の防止・減少のために公共の場における分煙を進めることが必要であると指摘されている。

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⒂⒃⒄⒅Guidelines for implementation

職場、屋内の公共の場及び公共交通機関は禁煙とすべきであること、たばこの煙にさらされることから保護するための立法措置については、十分な効果を上げるために強制的なものとしなければならないこと、などが示された。

of Article 8 of the WHO FCTC“GUIDELINES ON PROTECTION FROM EXPOSURE TO TOBACCO SMOKE” http://www.who.int/fctc/

指定研
WHO

protocol/guidelines/adopted/article_8/en/index.html.
また、厚生労働省が本ガイドラインの仮訳を掲示している。
「ＷＨＯたばこ規制枠組条約第八条の実施のためのガイドライン『たhttp://www.mhlw.go.jp/topics/tobacco/dl/fctc8_guideline.pdf.

ばこ煙にさらされることからの保護』」（仮訳 厚生労働省及び独立行政法人国立がん研究センター／「喫煙と健康」
究協力センター）

http://www.who.int/tobacco/resources/publications/en/.
飯田真美「【第一一回禁煙推進セミナー】〈受動喫煙防止条例を全国で実施するには〉一．世界の受動喫煙防止条例の現状とＦ
ＣＴＣ」日本循環器学会専門医誌 循環器専門医二〇巻二号（二〇一二年九月）三五一頁。
外務省訳。正文以下の通り。
Article 8 ; Protection from exposure to tobacco smoke

1. Parties recognize that scientific evidence has unequivocally established that exposure to tobacco smoke causes death, disease and disability.

2. Each Party shall adopt and implement in areas of existing national jurisdiction as determined by national law and actively promote at otherjurisdictional levels the adoption and implementation of effective legislative, executive, administrative and/or other measures, providing forprotection from exposure to tobacco smoke in indoor workplaces, public transport, indoor public places and, as appropriate, other public

places. http://whqlibdoc.who.int/publications/2003/9241591013.pdf.
たばこ規制条約第三条 The objective of this Convention and its protocols is to protect present and future generations from the devastating

health, social, environmental and economic consequences of tobacco consumption and exposure to tobacco smoke by providing a framework

for tobacco control measures to be implemented by the Parties at the national, regional and international levels in order to reduce continually（この条約及び議定書は、たばこの使用及びたばこの煙and substantially the prevalence of tobacco use and exposure to tobacco smoke.
にさらされることの広がりを継続的かつ実質的に減少させるため、締約国が自国において並びに地域的及び国際的に実施するたばこの規制のための措置についての枠組みを提供することにより、たばこの消費及びたばこの煙にさらされることが健康、社会、
環境及び経済に及ぼす破壊的な影響から現在及び将来の世代を保護することを目的とする）。

─ 24 ─

⒆七つの原則として、①百％無煙空間を作るための措置を講じること、②屋内の職場と屋内の公共の場は禁煙とすること、③強制力を持つ立法により禁煙の措置を講じること、④禁煙法の施行のために十分な企画と資源が必要となること、⑤市民に法律や計画の策定に積極的に参加を促すこと、⑥禁煙に関する法の実施については記録、評価等を行うこと、⑦新しい科学的証拠等を反映し必要に応じて措置の拡大を行うこと、が掲げられている。

新幹線の禁煙化率について、二〇〇六年三月時点で四四％であった、上越新幹線（一〇三六両／日）、四二％であった東北／

前掲注⒇、「受動喫煙防止対策について」厚労省通知。

⒇ 「受動喫煙防止対策について」平成二十二年二月二五日厚生労働省健康局長通知（健発〇二二五第二号）。


厚生労働省国民健康・栄養調査において、成人で現在習慣的に喫煙している者：これまで合計百本以上又は六ヶ月以上たばこ

門医誌 循環器専門医一八巻二号（二〇一〇年九月）三五八頁。

森淳一郎「【第九回禁煙推進セミナー】〈禁煙治療の現状と発展〉四．我が国におけるたばこ対策について」日本循環器学会専九八・六％、ＪＲ東海は九八・二％の喫煙化率となっている。

ジ（ http://www.tobacco-control.jp/） に お い て、 Ｊ Ｒ 在 来 線 特 急 の 禁 煙 化 率 の そ の 後 の 推 移 が 公 表 さ れ て お り、 そ れ に よ れ ば、
二 〇 一 一 年 三 月 時 点 に お い て、 Ｊ Ｒ 九 州、 四 国 は 百 ％、 Ｊ Ｒ 東 日 本 は 九 九・二 ％、 Ｊ Ｒ 西 日 本 は 九 八・七 ％、 Ｊ Ｒ 北 海 道 は模以上ホテルにおける禁煙化の調査報告も行われている。上記研究を含む厚生労働科学研究調査の公表を行っているホームペー研究」六頁、七頁）。また、本報告書においては、レジャー施設、医学部、歯学部及びそれらの附属病院、秋田県全域の一定規科学研究費補助金（健康科学総合研究事業）平成十八年度研究 総括報告書「受動喫煙対策にかかわる社会環境整備についての一七・九％（二〇〇六年三月）→一九・八％（二〇〇七年三月）と、差はあるもののいずれも禁煙化率は上昇している（厚生労働Ｊ Ｒ 西 日 本（ 二 〇 五 四 両 ／ 日 ） 一 一・六 ％（ 二 〇 〇 六 年 三 月 ） → 四 七・二 ％（ 二 〇 〇 七 年 三 月 ）、 Ｊ Ｒ 四 国（ 六 二 二 両 ／ 日 ）三月）→八九・六％（二〇〇七年三月）、ＪＲ東海（四四一両／日）二三・七％（二〇〇六年三月）→六三・三％（二〇〇七年三月）、両／日）が五三・四％（二〇〇六年三月）→九七・三％（二〇〇七年三月）、ＪＲ九州（一九九〇両／日）四五・七％（二〇〇六年

化率は、ＪＲ東日本（三蔵七二両／日）が五〇・六％（二〇〇六年三月）→九七・八％（二〇〇七年三月）、ＪＲ北海道（七四六九 州 新 幹 線 は 二 〇 〇 五 年 の 開 業 以 来、 長 野 新 幹 線 は 二 〇 〇 五 年 一 二 月 よ り 禁 煙 化 率 百 ％ と な っ て い る ）。ＪＲ在来線特急の禁煙

形新幹線については二〇〇七年三月時点で百％に、東海道／山陽新幹線は四二％にいずれも禁煙化率が上昇している（※なお、秋田／山形新幹線（二一八一両／日）、三七％であった東海道／山陽新幹線（五五九〇両／日）のうち、上越、東北／秋田／山─ 25 ─

た だ し、 二 〇 一 一（ 平 成 二 十 三 ） 年 調 査 結 果 に お い て は、 二 〇 一 〇 年 と 比 較 し て 喫 煙 者 率 の 若 干 の 増 加 が み ら れ る（ 男 性を吸っている（吸っていた）者のうち、「この一ヶ月間に毎日又は時々たばこを吸っている」と回答した者の割合。

三二・四％、女性九・七％、総数二〇・一％）「平成二十三年国民健康・栄養調査結果の概要」一一頁。

（二〇〇九年七月）第一生命経済研究所ライフデザイン
Life Design REPORT

Tobacco Control June 2006, Volume 15, suppl 2 ,The Global Tobacco Surveillance System: linking data to tobacco

ウェー、二〇〇五年のイタリア、マルタ、スウェーデン、二〇〇七年のエストニア、アイスランド、イラン、ケニア、リトアニ

近年、喫煙室やシガーラウンジなどの限定的な喫煙場所を認めるといった規制法を制定した国について、二〇〇四年のノルでは先進国に限らず法制定が行われていることが注目される。

アツ、ギリシア（三〇〇㎡を超えるバー・カジノは二〇一一年六月施行）、二〇一一年のホンジュラスが挙げられている。ここ

年 の ウ ル グ ア イ（ 二 〇 〇 八 年 施 行 ）、 二 〇 〇 七 年 の イ ギ リ ス（ UK）、 二 〇 〇 八 年 の パ ナ マ、 ツ バ ル、 ト ル コ（ 娯 楽 施 設 は二〇〇九年から施行）、二〇一〇年、バルバドス、パラグアイ、ペルー、ソロモン諸島、シリア、トリニダード・トバゴ、バヌ（ 2010） ,pp.1.
Antonella Cardona, Gillian Griffith. Status Report on Article 8 October 2010, Global Smokefree Partnership
近年、喫煙室を認めない受動喫煙防止法の制定された国について、二〇〇四年のアイルランド、ニュージーランド、二〇〇六において、約六〇の国（一部地域として統合的に説明されているものを含む）の受動喫煙の規制に
control programmes and policy
ついて職場環境に限ることなく紹介されている。

研究本部）があるほか、

紹 介（ 下 開 千 春「 受 動 喫 煙 か ら 健 康 を 守 る た め に 」

職 場 環 境 以 外 に お け る 受 動 喫 煙 対 策 の 状 況 と し て は、 大 和 浩 産 業 医 科 大 学 産 業 生 態 科 学 研 究 所 教 授 に よ っ て 整 理 さ れ た も の のカ・カリフォルニア州、ドイツ・ベルリン州、フランスが挙げられている。

ンビア州、アメリカ・ニューヨーク州、オーストラリア、完全分煙を採用する国（州）として、カナダ、アメリカ連邦、アメリ

四一頁以下。完全禁煙を採用する国（州）として、カナダ・オンタリオ州、カナダ・ケベック州、カナダ・ブリティッシュコロ

 「平成十九年度受動喫煙の健康への影響及び防止対策に関する調査研究委員会報告書」（平成十九年、中央労働災害防止協会）

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ア、シンガポール、スロベニア、南アフリカ、ブルネイ、二〇〇八年のバーレーン、クック諸島、フランス、インド、ニジェー

ル、タイ、二〇〇九年のフィンランド、ナウル、パキスタン、カタール、マウリティウス、二〇一〇年のラトビア、オランダ、

アラブ首長国連邦、二〇一一年のモルジブ、スペインが挙げられている。ただしここでは、フランス、スウェーデンのような完全に分煙されており飲食のできない喫煙室しか認められていない国もあれば、マウリティウスやノルウェーのように職場の喫煙─ 26 ─

室を認めるも、バー・レストランの喫煙室を認めない国、アラブ首長国連邦などの空港にのみ喫煙室の設置がなされている国等、
受動喫煙に対する措置は様々である。

このレポート等について検討しているものとして、飯田真美、渡辺佐知郎「【第一〇回禁煙推進セミナー】〈受動喫煙防止条例

伊藤正己『憲法〔第三版〕』（弘文堂、一九九五年）一九五頁。

長谷部恭男『憲法〔第五版〕』（新生社、二〇一一年）一四二頁。

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を 全 国 で 実 施 す る に は 〉 一． 世 界 の 潮 流 —各国の受動喫煙防止条例とＦＣＴＣ」日本循環器学会専門医誌 循環器専門医一九巻二号（二〇一一年九月）三二七頁‐三二九頁。
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松井茂記『日本国憲法〔第三版〕』（有斐閣、二〇〇七年）三三三頁、芦部信喜「科学技術の発展と人権論の課題───プライ

正一「〔喫煙と健康〕喫煙による健康影響 がんを中心に」臨床科学三四巻二号（一九九八）、川南勝彦、簑輪眞澄、岡山彬、早平山雄「直接喫煙タバコ病と間接喫煙タバコ病」診断と治療六九巻六号（一九八一年）を先駆的研究として、秋葉澄伯、水野能性があろう。

必要不可欠ではないとして認められない可能性があるが、一般的行為自由説の立場であれば、憲法上の権利として認められる可

憲法上の喫煙の自由について、幸福追求権の理解に関して、人格的利益権説の立場であれば喫煙の自由が個人の人格的生存に特段の措置を講じるべき義務を負っているとはいえないとして、請求を退けた。

その身体ないしは健康に生じる影響が一過性の刺激ないし不快感にとどまることからすると」、各大臣が非喫煙者保護のためにこれについて、「喫煙が嗜好として社会的に是認されており、非喫煙者が列車内におけるたばこの煙に曝露されることによって公社に対して、専売事業の健全性を確保する監督権限行使の義務、厚生大臣の喫煙対策等を講じるべき義務があったとするが、・国に対する賠償請求‐原告は、運輸大臣の監督権限において、国鉄喫煙車両設置を講じるよう訓令する義務、大蔵大臣の専売きない」こと、受動喫煙の被害の程度から、専売公社の不作為の違法性はなことを理由に請求を退けた。

進することは、たばこ専売事業の目的に反するものではないから、これにより専売事業の健全性が害されるものということはで害し、日本専売公社法第一条が専売公社の目的として定める事業の健全性を害したと」する主張について、「たばこの販売を促・ 専 売 公 社 に 対 す る 賠 償 請 求 ‐ 原 告 ら が、「専売公社が積極的な広告宣伝活動を実施してたばこの消費を増加させ、公衆衛生を

専売公社及び国に対する賠償請求については、以下の通り請求が退けられた。

バシーの権利を中心として」学習院大学法学部研究年報二八号（一九九三年）二三、
二四頁。

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川武人、上島博次「喫煙習慣の全試飲、がん、肺がん志望への影響に関する研究」日本衛生学雑誌五七巻四号（二〇〇三年）など。

日本における喫煙に対する社会的寛容さは、約百年に及ぶたばこの専売利益と、その利権をもつ国の規制の甘さが招いた事象
大沢秀介「嫌煙権訴訟」ジュリスト一〇三七号（一九九四年）一八三頁。

である可能性もあろう。

健康権については、下山瑛二先生が、昔からその権利の重要性を主張されている。下山瑛二『健康権と国の法的責任─薬品・
食品行政を中心とする考察─』（岩波書店、一九七九年）七八頁以下。

大沢先生は嫌煙権の学説について、「具体的な健康への被害が生ずる前に救済を与えうること、および憲法論的位置付けがより強く行われている」として、健康権として理解する説が妥当であるとしている（前掲注、大沢「嫌煙権訴訟」ジュリスト
一〇三七号一八三頁）。

主流煙（呼出煙）は喫煙する人の吸う、または吐き出す煙、副流煙はたばこ自体（吸い殻も含む）からくすぶる煙のことであって、こうした受動喫煙による健康への影響について厚生労働省は流涙、鼻閉、頭痛等の諸症状や呼吸抑制、心拍増加、血管収縮

等生理学的反応等に関する知見が示されるとともに、慢性影響として、肺がんや循環器疾患等のリスクの上昇を示す疫学調査があり、ＩＡＲＣ（国際がん研究機関）は、証拠の強さによる発がん性分類において、たばこをグループ一と分類している。また、

Joaquin Barnoya, Stanton A. Glantz, Cardiovascular Effects of Secondhand Smoke: Nearly as Large as Smoking. Circulation

心血管系に及ぼす影響として、血小板活性化、炎症、感染、動脈硬化、エネルギー代謝の減少、インスリン抵抗性の上昇等が指摘されており（Jonathan P. Winickoff, Joan Friebely, Susanne E. Tanski, Cheryl Sherrod, Georg E. Matt, Melbourne F. Hovell, Robert C. McMillen, Beliefs）、がん以外の影響についても研究が進められている。
111, 2005
About the Health Effects of “Thirdhand”Smoke and Home Smoking Bans. Pediatrics 123, 2009.

、 国 立 が ん 研 究 セ ン タ ー JPHC Study
調 査、 Preventive
UNSCEAR 2010 Report "Summary of low-dose radiation effects on health"（ 2008） pp.653-657.
能動喫煙は放射線量に換算すると２千International Journal of Cancer,122） pp.516-522,
Medicine, （38 2004ｍ 相当とされる。

こうした権利が憲法上認められるのであれば、たばこの煙以外でその害悪が相当と認められるもの、例えば放射性物質やアス
ベストといったものから健康を守る権利も当然有することになろう。

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裁判例においても、金沢地方裁判所平成十八年三月二四日判決などで、健康を人格権として位置付けられることが判示されて五十嵐清『人格権法概説』（有斐閣、二〇〇三年）一〇頁。

を超えない程度というＩＣＲＰ勧告‐

ICRP Publication 60 ”Recommendation of

藤井正希「生存権（憲法二五条）の法解釈論─その法的性質を中心にして─」社学研論集一七号（二〇一一年）二一三頁。

‐を前提としており、このことからも受動喫煙と放射線被International Commission on Radiological Protection”, Pergamon Press1990
ばくの比較において、受動喫煙の危険性が高いことがうかがえる。

自然放射線による年間被ばく線量が一ｍと解される」。またこの裁判においては志賀原発周辺公衆の被ばく線量についてその許容限度、規制値について、ラドンを除くには，その個人は，その侵害を排除し，又は侵害を予防するために，人格権に基づき，侵害行為の差止めを求めることができるいる。「個人の生命，身体及び健康という重大な保護法益が現に侵害されている場合，又は侵害される具体的な危険がある場合

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ンター、カラオケ、ダンスホール、マージャン店、パチンコ店、場外馬券売り場等及び、第一種施設に該当しないサービス業を

第二種施設として禁煙又は分煙義務とされる施設は、飲食店、キャバレー、カフェ、ナイトクラブ、ホテル、旅館、ゲームセ

マーケット、公共交通機関の待合所等、公共交通機関の車両等、図書館、動物園、老人ホーム、保育所、官公庁等である。

映画館、観覧場、集会場、公会堂、寺社仏閣、火葬場、展示場、体育館、水泳場、ボーリング場、公衆浴場、百貨店、スーパー

第一種施設として禁煙義務とされる施設は、幼稚園、小中学校、高校、大学等の教育施設、病院、薬局等の医療機関、劇場、公共施設等を利用しようとする際に、たばこの煙に曝露されない環境を選択できることを意味するものとされる。

ここでいう「受動喫煙を避けることができる環境の整備」とは、受動喫煙（たばこ煙の曝露）を避けたいと思っている県民が、ける受動喫煙防止条例について」日本循環器学会専門医誌 循環器専門医一九巻二号（二〇一一年九月）三四一頁。

加藤康介、井出康夫「【第一〇回禁煙推進セミナー】〈受動喫煙防止条例を全国で実施するには〉四．神奈川県公共的施設にお
に対する措置をも含まなければならないとすれば、極めて厳格な受動喫煙防止措置を行わなければ、人格権
Third-hand Smoke
的健康権による保護にとしては不十分となろう。
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営む店舗（クリーニング店、質屋、古物店、理容所、美容所、旅行代理店、不動産店、法律事務所、行政書士事務所、司法書士事務所、公認会計士事務所、社会保険労務士事務所、税理士事務所、弁理士事務所、探偵事務所、その他これらに類する施設）※ただし風俗営業等の規制及び業務の適正化等に関する法律第二条第六項に規定する店舗型性風俗特殊営業及び同条第九項に規である。

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神 奈 川 県 の 条 例 に お い て は、 適 用 除 外 認 定 施 設（ 条 例 二 〇 条 ）、特例第二種施設（条例二一条）が設定されており、適用除外

定する店舗型電話異性紹介営業を営む店舗については、第一種、第二種施設に含まないとされる。

認定施設には、会員制クラブやシガーバー等が対象として含まれ、特例第二種施設には、風営法第二条第一項第一号から第七号までに掲げる営業の用に供する施設、食品の調理場を除く床面積が百㎡以下の飲食店、事業用の床面積が七百㎡以下のホテル、旅館が含まれ、これらの施設については、条例による規制について努力義務とされる。

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（成
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神奈川県の条例第二三条において罰則規定が設けられており、施設管理者が義務に従わなかった場合等は五万円以下の過料、喫煙禁止区域内で喫煙した者は二万円以下の過料の罰則規定が設けられている。

神奈川県受動喫煙防止条例についての内容とその問題点の検討について大沢秀介、葛西まゆこ、大林啓吾編『憲法兵庫県の条例においては、受動喫煙の防止措置として、小中学校、高校、幼稚園等については建物、敷地内の全域、大学、高文堂、二〇一〇年）二一一頁以下（井上武史執筆部分）がある。

専、薬局、はり師、官公庁施設であって庁舎以外の施設等については、建物内の公共的空間、病院、診療所、官公庁庁舎、児童福祉施設等については建物内の全域において禁煙の措置が義務付けられる（当面の間は既設喫煙所での喫煙が認められるが今後喫煙所の設置も禁止される）ほか、これら以外で神奈川県の条例によって規制対象とされる施設について、喫煙所の設置は認め
兵庫県条例第二三条。

られるものの、分煙、一部喫煙等の義務が課されている。
兵庫県条例第二五条。



前掲注、報告書一一頁。兵庫県条例素案では、規制の対象となる施設等は詳細に示されているものの、罰則については必要

前掲注、報告書一〇頁。

前掲注、報告書一〇頁。

 「兵庫県受動喫煙防止対策検討委員会報告書」九頁。


http://web.pref.hyogo.jp/kf17/judoukitsuen_jourei.html.
各地方公共団体におけるポイ捨て禁止条例等については、深町晋也「路上喫煙条例・ポイ捨て禁止条例と刑罰論─刑事立法学する条例における規制内容」を参照。

兵庫県条例、神奈川県条例、兵庫県条例素案の比較については、兵庫県健康福祉部健康局健康増進課「受動喫煙の防止等に関であるとの見解を示しただけで、具体的な罰則内容については明示されていない。

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序説─」立教法学七九号（二〇一〇年）五七頁以下、村田陽平『受動喫煙の環境学─健康とタバコ社会のゆくえ』（世界思想社、二〇一二年）五頁以下参照。

ド イ ツ 連 邦 憲 法 裁 判 所 判 決 に つ い て は、 井 上 典 之「 喫 煙 規 制 を め ぐ る 憲 法 問 題 ─ ド イ ツ 連 邦 憲 法 裁 判 所 の 禁 煙 法 違 憲 判 決 を 素前掲注、『受動喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態』二一頁。

前掲注、『受動喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態』一六頁。

東京マーケティング本部第一事業部『受動喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態』（富士経済、二〇一一年）。

材に」法律時報八一巻五号（二〇〇九年）一〇四頁以下参照。



ここでは、条例施行による間接的な影響として、生産誘発額、付加価値誘発額、誘発就業者数が算出されているが、それぞれ、

前掲注、『受動喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態』五五頁。

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参照。
http://www.mhlw.go.jp/houdou/2002/06/h0607-3.html

年）七二‐七三頁。

定岡直、柳沢茂、中根卓、八上公利、小口久雄、笠原香「環境タバコ煙の暴露状況調査」信州公衆衛生雑誌四巻一号（二〇〇九ものとされる。

ただし、前述のドイツ連邦憲法裁判所によれば、営業の自由についても、健康保護という目的においては、制約が可能である

二八六八五人、二〇一二年合計▲一九七九五人とされている（前掲注、『受動喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態』五九頁）。

一〇三八二〇百万円、二〇一二年合計▲八五五五三百万円、誘発就業者数が二〇一〇年合計▲二二五五二人、二〇一一年合計▲円、 二 〇 一 二 年 合 計 ▲ 一 七 三 五 三 五 百 万 円、 付 加 価 値 誘 発 額 が 二 〇 一 〇 年 合 計 ▲ 五 四 二 五 〇 百 万 円、 二 〇 一 一 年 合 計 ▲ついても算出されており、それぞれ、生産誘発額が二〇一〇年合計▲一〇四二七四百万円、二〇一一年合計▲二一〇一七四百万

前掲注、『受動喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態』五九頁。この他、生産誘発額、付加価値誘発額、誘発就業者数に喫煙防止条例がもたらす需要変動の実態』五六‐五八頁）。

業ではプラス効果があるものの、農水産業、食料品関係、商業、外食においてマイナス効果があるとされる（前掲注、『受動業者数が二〇一〇年合計▲一四六一人、二〇一一年合計▲一六六七人、二〇一二年合計▲九九二人とされている。製造業や建設

価値誘発額が二〇一〇年合計▲二八五五百万円、二〇一一年合計▲五二一二百万円、二〇一二年合計▲三六九九百万円、誘発就生産誘発額が二〇一〇年合計▲五四八八百万円、二〇一一年合計▲一〇六四八百万円、二〇一二年合計▲七六〇〇百万円、付加

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米 国 モ ン タ ナ 州 ヘ レ ナ に お い て 受 動 喫 煙 防 止 条 例 が 制 定、 施 行 さ れ た 後 に 急 性 心 筋 梗 塞 の 発 症 が 減 少 し た と さ れ る 報 告

http://www.westjr.co.jp/press/article/2013/07/page_4075.html.

参照。
http://www.mhlw.go.jp/bunya/kenkou/kenkou_eiyou_chousa.html
二〇一三年七月八日、ＪＲ西日本は、兵庫県受動喫煙の防止等に関する条例の施行に伴い、兵庫県内の全ての駅構内における

前掲注「平成二十三年国民健康・栄養調査結果の概要」

三三〇‐三三五頁）。

防止条例と急性冠症候群─神奈川県スタディーの紹介」日本循環器学会専門医誌 循環器専門医一九巻二号（二〇一一年九月）））、この他海外における受動喫煙防止条例の制定、施行後に急性心筋梗塞患者が増加した事例をVol. 97, No. （11 20072035-2039
紹介しているものがある（海老名俊明「【第一〇回禁煙推進セミナー】〈受動喫煙防止条例を全国で実施するには〉二．受動喫煙

for Acute Myocardial Infarction in New York State After Implementation of a Comprehensive Smoking Ban. American Journal of Public HealthR. Loomis, Theresa M. Hinman, Matthew C. Farrelly, Andrew Hyland, Ursula E. Bauer, Guthrie S. Birkhead. Declines in Hospital Admissions（ 2004） 977-980）、米国ニューヨーク州において受動喫煙防止条例が制定、施行されsmoking ban: before and after study. BMJ,328
た後に急性心筋梗塞による入院例が減少し、推定五六〇〇万ドルの医療費が削減されたとする報告がある（ Harlan R. Juster, Brett（ Richard P Sargent, Robert M Shepard, Stanton A Glantz. Reduced incidence of admissions for myocardial infarction associated with public

全面禁煙と、京都府内の一部の駅構内の全面禁煙を発表した。

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福永英 雄

政治過程・政策過程における「専門家」・「専門知」の位置付けに関する考察

はじめに

近年、
〔特に、科学社会学「第二の波」から今日の「第三の波」にかけて ⑴〕「専門家」──差し当たりここでは、《何らかの分野で一定程度高度な科学的乃至技術的・技能的知見を学習または経験によって持つに至り、何らかの職務においてもそれを活かす可能性を持つとみなされ得る者》としておく。但し、当論文では、特に「科学」（理科系及び文科系）の位置付けを枢要な課題として据える。──という肩書きを付されるものに対して、アプリオリに優越性を与え信頼を置くわけにはいかないということが指摘される機会が増えている。例えば典型的には、∧博士∨∧職位∨等の類の肩書きを何らかの組織体から記載されたからといって、それがアプリオリに実質を保証することになるわけでないことが、批判の対象とされる。にもかかわらず、いまだにそういった類の偏向がしばしばみられるのである。

∧専門家∨∧博士∨∧職位∨といった肩書きの類や、「専門知」「科学知」等にアプリオリに∧権威∨∧正統性∨∧正当性∨を帰結していた時代はとうに終わったことは〔特に科学論の界において〕既にコモン・センスになっていると言えよう。但し、とりわけ「第二の波」の影響のもとで触発されたように、「専門家」というものを端的に相対化し去ってしまうといった見方も、逆説的にも却って当の「専門家」・「専門知」をブラック・ボックスに入れることに連なってしまい、実質的には「専門家」に過剰かつ不合理な潜勢的支配力を付与する弊を招くことにも繋がりかねない。──従っ─ 33 ─

て、肩書きへの偏向を回避しつつ、《経験を土台にした専門知（ experience-based expertise）》を実質的に正当に位置付けることこそが、緊要な学術上の課題になっているものとみられるのである。折しも、科学社会学「第三の波」がその方向を打ち出していることは、タイムリーかつ妥当なことと考えられるのである。

このような状況は、言うまでもなく政治過程・政策過程 ⑵における「専門家」「専門知」の位置付けを考察していくに当たっても最も核心的な論点のひとつと考えられる。当論文では、先ず「科学」そのものの本来的位置付けに関する一般的考察、及び、｛科学的合理性／社会的合理性 に} 関する一般的考察から始めて、政治過程・政策過程にも資する部位への考察へと漸進的に論を進めていく。
一、科学的合理性と社会的合理性

先ずは、科学と社会、ひいては、科学的合理性と社会的合理性〔実質的には、政治過程・政策過程における合理性の部分が大きい〕との差異・関係性こそ、当テーマの土台に位置する枢要な部位であることを強調しておきたい。

例 え ば こ の 二 者 の 懸 隔 を な く し て い こ う と す る か の よ う に も 解 さ れ 得 る 類 の 論 考 が（ 特 に、 科 学 技 術 社 会 論 のにおいて）みられるが、もしもそういう部分があるとするならば、それは逆だろう。特に自然科学の場合、
discipline
対象それ自体は没価値的かつ非社会的次元である一方で、科学〔文科系も含む〕という行為そのものは本来的には没価値的であると同時に社会的次元に属することが、事情を複雑にしている。（この問題については、藤垣裕子の科学論を考察する中で、もう少し詳しく論じる。）問題はそうなのではなく、社会の中で、科学固有の没価値的・理念型的一般理論化と、技術・技能等固有の価値負荷的・道具的合理性と、そして、それ以外の価値負荷的な社会的合理性との配置をどのように捉えるか、ということにこそあると言えるだろう。但し当論文では、技術・技能等の次元は没価値的科学

からの価値負荷的派生と定位することにして、主に、科学と社会（ひいては政治過程・政策過程）、さらに、科学的合
理性と社会的合理性との関係にまつわる考察を軸とする。

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⑹⑺の科学・技術論 を参照し、社会的Jürgen Habermas

こ こ で、 科 学 論 を 積 極 的 に 推 進 し て い る モ デ ル と し て、 吉 田 民 人 の 科 学 論 ⑶と、 藤 垣 裕 子 の 科 学 論 ⑷、 さ ら に は、⑸の社会科学方法論 、 Brian Wynneの科学論 、Pierre Bourdieu
合理性との接続を展望しつつ、考察を加えておきたい。
〔参照と考察①〕吉田民人の科学論と社会的位置

吉田民人は先ず、科学を「法則定立科学」＝「物質層」の物理学・化学を典型とする物的法則科学と、「プログラム

科学」とに二分し、さらに後者を「シグナル性プログラム」の「生命層」（生物ゲノム等）と、「シンボル性プログラム」の「人間層」（法制、エスノメソッド、コンピュータ・プログラム、芸術様式等）とに二分する。「物質層」は「変容不能」かつ「違背不能」である。「生命層」は「変容可能」・「違背不能」、「人間層」は「変容可能」・「違背可能」である。

これら三層の科学のうち、「物質層」の次元については専ら「専門知」だけが関与し得るため、「専門家」の位置は判然としている。社会的問題となり得るのは、「生命層」と「人間層」、または、「人間層」との相関における「物質層」（・生命層）にほかならない。「物質層」も、「人間層」との相関においては社会的問題となり得る。「生命層」のプログラ

ムを直接変容し得るのは当該分野の「専門家」にほかならないが、そこへさらに政治的コントロールが介入する余地がある。しかも違背は不能であるから「専門家」外のものによるコントロールは及び難い。この言わば《二重性》そのものが社会的問題を惹起し得る。「人間層」のプログラムは変容も違背も共に可能であるから、「専門家」外のものの位置

価が大きく、ために、「専門家」の位置付けについて最も議論の的となりやすい。「専門家」の位置だけについて言うな

らば、「物質層」と「生命層」では「専門家」の位置付けが本来的に明瞭である一方で、「人間層」ではそうではない。

ここで最も注意すべきことは、これら三層の相異は、本質的次元の相異とでも言うべきものであって、相対的な差異・程度の差異等ではない、ということだ。近年しばしばみられる科学論、殊に科学技術社会論の界においては、これら三つの次元の区別をも乗り越えて連続性の視点のもとですり合わせをしていこうとする観が強いとも見受けられなくはないのである。

─ 35 ─

〔参照と考察②〕藤垣裕子の科学論と社会的位置⑻

藤垣裕子は、「リスク社会学」が広く行なわれる原典ともなった Ulrich Beckの Risicogesellschaft [1986] においても大枠として打ち出されていた「科学的合理性」と「社会的合理性」とのせめぎ合いを一層明瞭にするべく、「妥当性境界論」「異分野摩擦論」「変数結節論」等のコンセプトを打ち出して努力している。その行論をここで簡潔に記すならば、

そもそも諸学の disciplines
間でも、さらには、諸学の界外部のさまざまな立場（住民、消費者等々）との間でも、事象・事態・問題等を妥当と判定する指標の境界＝「妥当性境界」は相異なる。そこから、相異なる分野間で摩擦が生じること＝「異分野摩擦」にもなる。それをもっと構築主義的に捉えるならば、そもそも事象のどの部分を分節してとり上げ

るかという「変数結節」からして、科学の「理想系変数結節」〔このタームは、正確には《理念型的一般理論化》とすべきだろう〕と、個別的・具体的な「現場系変数結節」との間には実際に懸隔があることが問題として指摘される。そして、科学を行なう側も、もっと「現場系」から学び、すり合わせをして∧役に立つ∨ものとなるべき、ともされる。

ここで注意を要するのは、仮にもし（藤垣が、というに限らず、一般に）理念型的一般理論化を本務とする科学のサ

イドのほうも、個々の現場で展開される個別事象の結節を考慮に入れたり、すり合わせをしたりしていくことが今日的課題（・今後の課題）となっている、かのような主張の含みが蔵されているとするならば問題である、ということだ。

単に現場から学ぶべきというだけならば、必ずしも不当ではない。但しそれでも、あくまで科学の《理念型化》という一般理論化的枠組は保守した上でのことである。単にその場で科学的知見の一端をケースに合わせて利用するだけならば、それは∧処方箋∨とか∧措置∨等とカテゴライズされるべき個別行為にすぎない。既述した行論からも帰結し得る

通り、本来科学固有の位置価＝理念型的一般理論化なのだから、そこから離れて一般理論化を低めてしまったならば、

もはやそれは科学に値せず、従って、統一的説明力も失ってしまう。換言すれば、科学とは、理念型的一般理論化のほの社会科学論と社会的位置
Pierre Bourdieu

うから、個別事象を共通の変数で説明する営みにほかならない。
〔参照と考察③〕─ 36 ─

極めて広角度の社会学理論・社会科学論を展開した P. Bourdieuの業績のポイントをまとめるだけでも難しい作業だが、ここでは、当行論に資する部分に焦点を絞って簡潔に述べておきたい。

彼の社会科学的方法の根幹とも言える視座を端的に記すならば、先ずは、社会的構造と行為主体、全体論と要素主義といった二元論を超克し、さらに《脱時間化された観察者の特権》を reflect
し、ひいては、《当事者》──《第三者》の懸隔を関係論的視座によって捉え返す視座の設定に努めた、とまとめられよう。そのために設定されたコンセプトが、「ハビトゥス」「界」「プラティック」（実践）及び「実践感覚」等である。

社会構造的なるものは行為抜きには構築され得ないと同時に、 社( 会的 行) 為のほうも社会構造的なるもの抜きには展開し難い。「ハビトゥス」というコンセプトは「行為者に身体化された構造」を表わすコンセプトであり、そこに焦点を当てることによって行為者が結節となり、｛身体──構造｝を同時に捉えることを可能にし得る。例えば、さまざ

まなスキルは身体化されることによってこそ、同時にそれを実働化させる構造へと繋がっていく。但し、機能的に分化した（近）現代社会においては、各々の「界」（ champ）──例えば、「政治の界」「ビジネスの界」「学校教育の界」「芸術の界」等々──が概ね社会システム理論で区画される「システム」と相同もしくは相似の区画を持つ。各「界」にはそれぞれ固有の論理や利害のかたちやコンフリクトの生じ方等があり、有効な「資本」のかたちも「界」ごとに異なる。

同時に、「ハビトゥス」「プラティック」（実践）及び「実践感覚」も、「界」ごとに固有の特質を帯びることとなる。

このまとめから敷衍するならば、「科学的合理性」は《第三者》的観察のほうに親和的であり、「社会的合理性」は《当事者》的実践感覚のほうに親和的である。が、実地には多くの人々はこの両方の間でさまざまな位相の「ハビトゥス」＝身体化された構造を蔵する。その中で端的に言語・数式等の記号をメディアとする「科学的合理性」を「ハビトゥス」

として身体化し、科学の「界」において「プラティック」化していくのが、科学の専門家にほかならない。他方、その他数多く林立している社会的「界」は、それぞれ固有の社会的合理性を立てるわけであり、もしそれら各合理性固有の特質を知ろうとするならば、各「界」に内在してその論理を捉えることが必要となる。

─ 37 ─

〔参照と考察④〕の科学論と社会的位置
Brian Wynne③の説明の場合と同様、 B. Wynneの科学論──それも、科学的合理性と社会的合理性との関係性について最も切り込んだ研究と言われるもの──のポイントを記すだけでも難しいことだが、少なくとも当論文の行論に資する部分に焦点を当てて、簡潔に述べておきたい。

③の末尾で、「各「界」に内在してその論理を捉えることが必要となる」と述べたが、或る意味でそれを科学論的視らが「経験を土台とする《専門知》」というようにあく
H. Collins

座から行なったのが、 B. Wynne [1996]
なのであった。事象としては、チェルノブイリ原発事故に端を発する科学的専
門家と農家との間のコンフリクトをマテリアルとしている。 B. Wynne
も H. Collins
らと同様、∧非科学者∨の実践経
験から紡ぎ上げられる「合理性」を重視するのだが、まで《専門的》合理性の枠組に組み入れる指向を持つのに対して、 B. Wynne
はそれとは別枠の集団的アイデンティティやエートス、及びそれを土台とするそれぞれの合理性のあり方を立てる。

「第三の波」に属する H. Collins
らの科学論では、∧博士∨や∧職位∨等の肩書きから単純に∧専門家∨という権威付けをすることは排除する一方で、「経験を土台とする《専門知》」はやはり科学的な合理性を持つ《専門知》としてカ

テゴライズされることに連なる。ただ、前にも触れたが、その画定法を持って来ることで、端的には∧専門∨を相対化し去るスタンスをも触発することに連なっていた「第二の波」の影響のもとで却ってブラック・ボックスに入ってしまっていた∧専門知∨の《実質》が表に引き出されることに寄与し得るのであった。だが、 B. Wynne
は、∧専門∨とは異なる集団的アイデンティティを軸とする実践感覚を別枠で立て、しかもその立脚点でこそ科学に対する理解や信用の生の科学論と社会的位置
Jürgen Habermas

成プロセスが解き明かされ得ると帰結するのである。
〔参照と考察⑤〕

多分に政治学的な社会理論を展開してきた大御所 J. Habermas
も「社会の合理化」というタームを交じえて科学論（・技術論）を展開したが、そのコンセプトは「社会的合理性」とは異なるものである。とはいえ、関連する立論としては、

─ 38 ─

科学的合理性と社会的合理性とのせめぎ合いを論ずるものと捉え得る。

は Max Weberの「合理化論」に依拠して、道具的行為・合理的選択・目的合理的行為・技術主義の生
J. Habermas
活領域への浸透を指摘し、「社会の合理化は、科学技術の進歩が制度化されるのに応じて進展していく」（五三頁）と定式化する。そのような道具的「合理化」に対置されるのが「コミュニケーション行為」＝「記号に媒介された相互行為である」（七〇頁）。さらに、「技術至上主義の意識」は「国民大衆の脱政治化」を誘い、「実践的利害関係」を隠してしまう。（一〇二頁）つまりは、物象化された「技術至上主義」が社会を席巻することとなる。このような偏向した事態を超克するためには、先ずは「科学的反省が必要」（一二七頁）であり、そして、「コミュニケーション行為」への支配が除去される必要がある。さらに、「専門知識と政治の関係」に関わるモデルの中では「プラグマティズムのモデルだけ」（一四六頁）がデモクラシーと関係する。（プラグマティズムは、文字通り経験を土台とする。）「かくて、プラグマティ

ズムのモデルにおいて、政治的実践を科学化するものとして予見されたコミュニケーションは、科学以前の段階ですでにおこなわれているコミュニケーションから独立して形成されることはありえず、科学以前のコミュニケーションが公開討論という民主的形式をとって、国民大衆のうちに制度化される」（一四八頁）。── J. Habermas
は、とりわけ、技術主義・目的合理主義を捉え返す「コミュニケーション行為」の理念型の定礎に努めたのであった。

以上、五者の科学論・社会的位置についての参照も併せて考察したが、私の持論に照らし合わせてみるならば、「科学的合理性」と「社会的合理性」とは本来的に別々の次元に属するものだからこそ両者の位置価が活かされ得るということにほかならない、ということになる。そして、その両者の差異をなるべく接続的に捉えるのか、もしくは、別枠で捉えるのか、ということにまとめ得るものとみられる。ただ実際、両者の合理性を政治過程・政策過程においてどのよ
うに突き合わせていくか、ということが問題となるわけである。

実地には、両者間のコミュニケーションを粘り強く重ねていく以外に妙案はなさそうだ、というのが通例と解し得るのではなかろうか。⑼ ただ、──当論文の末尾とも連なることであるが、──主に信頼の念・心情的な部分がそういっ─ 39 ─

たプロセスを特に大事なものとみなすとしても、やはり科学の本務の普遍的フォーム化の次元、政治過程・政策過程において行なわれる個別的決定に際して使われるアドホックな∧処方箋∨とか∧措置∨の類の次元、そして、信頼の念・心情的な部分の次元等の間の相異は、討議の冒頭の時点で参画者全員が明瞭に念頭に置いておかねばならないということを、ここで重ねて強調しておかねばなるまい。
二、《シグナル化》、汎政治化、《再シンボル化》

ここで、今や社会全体に浸透しているデジタル・ネットワークが担う或る重要な機能について一瞥しておきたい。というのは、デジタル・ネットワークは言わば有機的なシンボル性プログラムを無機的なシグナル性プログラムに変換する機能〔以降、単に《シグナル化》と呼ぶ〕を有するともみなし得るからである。人間は言語というシンボルを用いて人格的行為・社会的行為を展開する。ただ、社会的関係が一定程度定着し物象化するに至ると、もはや人格的なシンボ

ル的了解を経ずに所定のプロセスが履行されるようになる。そのプロセスを言語・記号を用いてコンピュータを介してプログラム化することが可能であるが、もはやそこでは人格的関係を経る部分が欠落し、直接デジタル・ネットワークの非人格的なプロセスに enter
することとなる。シンボルを介する了解を経ないのであるから、この場合デジタル・ネッ
トワーク上の言語は《シグナル化》しているものとみなし得るのではなかろうか。物象化論のコンテクストからすると、

一旦物象化し非人格化し《シグナル化》した社会的関係を、人格的関係に戻すことは難しい。──但し、そのように《シグナル化》した部分を明らかにして俎上に乗せ、討議の対象にし、社会的合理性のテストに付していくこともまた政治
過程・政策過程において遂行していくべきタスクと捉えることは可能だろう。

併せて、 U. Beckの言わば「汎政治化テーゼ」との関係性を強調しておきたい。 U. Beckは「サブ政治化」のコンセ
プトとともに、グローバルなリスク社会化のもとでは社会的事象が悉く政治化していく事態を指摘する。環境にまつわる諸問題については言うまでもなく、広いカテゴリーとしては科学の高度化、高度技術化、高度情報化等の現代文明社

─ 40 ─

会の趨勢とともに、悉くが政治的な位置価を帯び、政治的イシュー化するようになる。加えて、例えば「情報政治学」「環境政治学」「インテリジェンス政治学」等のように、連字符政治学が以前より増えていることも書き添えておきたい。

このような趨勢も《シグナル化》と連関しているものとみられるのである。つまり、既述のように主にデジタル・ネッ

トワークを介して非人格化し《シグナル化》した物象化的諸関係を捉え返すべく、政治過程・政策過程において言わば《再シンボル化》し、討議の俎上に乗せることが、緊要な今日的政治─政策課題となっているものと考えられるのである。

三、生活環境主義の立場、及びローカル・ノレッジをどう捉えるか──併せて、「還流文明論」について

現場系に連なる代表的視座として「生活環境主義」⑽の立場がある。それは、実地の生活者の生活環境に最も重きを置く立場であり、例えば、｛環境保護主義／開発主義｝といった単純で端的な二分論を排する。実地の生活者からすれば、

例えば、一定程度環境保護に反する開発が必要となる場合もあるし、またその逆が必要となる場合もある。実地の生活に際してはむしろ両極の間でバランスをとることが大切になる道理である。

その限りの視野においては理のある立場にもみえるが、ただ、個々の生活環境とても総体的環境の一分節としてある

わけだから、生活環境主義の立場には限界がある。視点を変えれば、個々の生活現場はローカルなものであるが、逆にローカルなものが生活環境であるとは限らない、といった問題として指摘することもできよう。さらに視点を変えれば、或る人々にとっては生活環境である場も、別の人々にとっては生活環境であるとは限らない、と言うこともできよう。

このズレの問題は、ローカル・ノレッジの問題としても捉えることが可能だろう。元々ローカル・ノレッジは定義上から一般的妥当性が限定されている。ローカルな現場から言わば非明示的に累積される知の態様であって、それを正しく捉えるには、やはり実際にローカルな現場で生活し、生活過程の中からその知を察知していく必要が出て来よう。対して、科学知はローカル性に限定されない普遍的・一般化的な知のフォームであるから、元々対立し合うような関係性にあるわけではなく、むしろ、互いに次元の異なる知として補い合うべき関係性にあるものとして捉えるべきだろう。

─ 41 ─

この生活環境主義の限界にまつわっては、再帰的な「還流文明論」が一定の対応策たり得るかもしれない。「還流文明論」とは、比較文明学者の染谷臣道 ⑾が中心となって提唱している文明のあり方で、従来の「収奪文明」と対置される。

文明・環境（社会的環境も含む）全体の行く末を考えるならば、もはや収奪文明は限界に近付いており、自然的及び社U.

会的諸資源を還流させていく文明システムを構成していくことが緊要だと示唆される。そして今後は、言わば《還流知》

が緊要となっていくかもしれない。つまり、従来の道具主義的知の次元は概ね局限的で狭いアドホックな功利主義的次

元にとどまっており、文明社会全体の構造的問題構制を主題化できていなかった。多くの∧フィールド調査∨と名の付けられたレポート群はおよそ局限的な個別ケースに関する報告の次元にとどまっており、構造的に再帰化された《還流知》とはなっていない。「還流文明論」の視座は、従来狭いレポートの類に狭窄化しがちだった文明系の視野を広げて構造化し、さらに将来展望をも示唆する可能性を持つものとみることができるのではなかろうか。今後のさらなる展開に期待したい。
四、リスク、専門知、社会的合理性──特に「予防原則」を題材として今では広く浸透し定着している「リスク社会」というコンセプトも、ここで一考を要する。今日、複雑化しグローバ

ル・スケール化したリスクは、記号を媒体とした科学的構成を介さずにはその把握も難しくなってきている〔特に＝［一九九八年］参照〕。その点では、却って、物質層を扱う「法則定立科学」の位置価が高くなっている、
Beck [1986]とも言えるのではなかろうか。というのも、不可視のリスクを最も着実に可視化する可能性もしくは不可能性を蔵するのは、ほかならぬ「法則定立科学」だからである。科学社会学「第三の波」が示唆するように、∧専門家∨というものに対する∧権威主義∨的レッテル貼りを否定するのは妥当だが、本来の「専門知」「科学知」そのものまで貶めるのは妥当ではない。表面的な肩書きと、本来の「専門知」「科学知」の実質とを峻別しなければならない。例えば∧博士∨や∧職位∨の類の肩書きが必ずしも「専門知」の保証となるわけではないが、妥当な「専門知」そのものは充分に尊重─ 42 ─

されねばならない。〔管見に徴する限りでは、その逆のケースが多い。つまり、∧博士∨や∧職位∨の類の肩書きは権威付けされるが、その肩書きに見合う知見が打ち出されないケースも実際に目立つのである。この類の実態についても、
科学社会学「第三の波」は鋭く目配りをしている。〕

そして、社会的合理性が最も試されるのは、まさしく「リスク」にまつわる政治過程・政策過程においてである。政治過程・政策過程に上る「リスク」こそは、厳しく「専門家」「専門知」のレベルを問うことに連なる。そもそも当該「リスク」が主題化されている時点で、政治的・政策的イシューとしての緊要性を物語っている。〔科学論とリスク論とがセッ

トで論じられることの多い所以である。〕 U. Beck
が Risicogesellschaftの中でも強調しているように、現代の「リスク」
は不可視〔かつ不透明〕であり、ためにそれが実際に出来した場合の被害の態様も未知数の部分が多い。主に国際法の領野で precautionary principle「予防原則」（「事前警戒原則」「事前注意原則」等と和訳されることもある）が、特に一九八二年国連総会で採択された「世界自然憲章」以降世界的広がりをみせたのも、この道理の上にあるものと解される。その中では、高度化・複雑化した不可視・不透明のリスクに対する「科学的解明が欠如していることをもって、起

こりうるあるいは差し迫っている環境への被害を防止する手段をとることを遅らせる理由とすべきではない」という指針がはっきりと打ち出されているのである。

残る問題は、少なくともマクロ・レベルでは間接民主制である社会において、国民・市民・住民が参画して政治・政策に反映させる制度系としてどのようなかたちが妥当か、ということである。
五、間接民主制と直接民主的プロセスの狭間で結局は、現行の間接民主制のもとにあって、いかに「専門家」でない一般の国民・市民・住民が「専門知」のポインの位置価を
experience-based expertise

トだけでも了解しつつ、政治過程・政策過程に参画していくか、ということである。既述のように、新しい科学社会学「第三の波」は、「第二の波」と同様に肩書きを笠に着る権威主義を排するが、─ 43 ─

尊重する。そもそも、《一般の国民・市民・住民》からして、各々何らかの専門的知見を持ちつつ、社会的現場においてそれぞれの職業に就くわけである。 U. Beck流の表現を借りるならば、現代のリスクは記号的普遍妥当化の操作を本務とする科学的専門知を介して初めて察知し得るものが多い。しかし、だからといって、社会的現場で勤労者として経験を積み「実践感覚」（ le sens pratiques）を身に付けた者の社会的位置価がゼロサム的に下降する、というわけではない。藤垣裕子流の表現をするならば、科学的専門知にはそれ固有の変数結節があり、経験知・実践感覚にもそれ固有の変数結節があるわけだ。前者は理念型化を経た普遍妥当性の次元、後者は要素複合的な個別事象の次元にある。つまり両者は相異なる次元にあるのであって、どちらか一方が正しくて、それに収斂させねばならない、といったものではないのである。

ただ、実地の政治過程・政策過程は原則的に間接民主制のもとにあり、どちらかといえば、複合的現場の事情をくみ上げるプロセスは必ずしも充分に制度化されているとは限らない。ここでできることは、その制度化の理念型を提示することに限られよう。当論文の行論を踏まえた上で、その理念型を提示するとすれば、例えば次のようなモデルが考えられよう。

［Ａ］多様な experience-based expertiseを有する「専門家」を交じえたオープンな民主的討議の場を、政治過程・政策過程に組み込む手続きを法制化する。

［Ｂ］政治過程・政策過程が謂わゆる∧空中戦∨にならないように、当該イシューの《当事者》をできるだけ正確に画定し、彼らの意見を彼らの手で集約し、政策に反映させる手続きを定める。

［Ｃ］当該政策が決定されて以降も、科学的専門家、経験的専門家、イシューに関わる《当事者》を中心に、一般市民・第三者等による正当性の補強も含めて、必要に応じて再審に付する機会を設ける。偏向の度合いを少しでも減ずるた

めに、特に∧専門家∨でない一般市民・《当事者》からの再審請求に対するハードルを高く設定しないことが必要であろう。

─ 44 ─

リスクの態様も更新していくし、「汎政治化」「サブ政治化」の趨勢の中でパワーの動きも複雑化していく。従って、〝 The Third Wave of Science
Harry M. Collins [2011]〝 The Third Wave of Science
Harry M. Collins & Robert Evans [2002]

編［二〇〇八年］『科学コミュニケーション論』東京大学出版会 等参照。

P.57─……there is no substitute for evaluating experts`

において「政治過程」＝｛立法過程＋政藤垣裕子の科学論については、主に、藤垣裕子［二〇〇三年］『専門知と公共性』東京大学出版会、また、藤垣裕子・廣野喜幸・参照。

また、宮台真司・上野千鶴子・市野川容孝・正村俊之・他・編集・発行［二〇一〇年］【非売品】『吉田民人先生の想い出』 等

吉田民人の科学論については、主に、吉田民人・鈴木正仁・編著［一九九五年］『自己組織性とはなにか』ミネルヴァ書房、

指すこととしておく。

ゴリーを拡張させる傾向がみられる。ここでは、拡張の抑制をも視野に入れて、政治的決定・政策的決定のプロセスを包括的にと詳細に規定する模範型がある。また広角度に、「政治システム理論」「第三 ・(第四 の「アジェンダ・セッティング」) 権力論」
や「世論」／「輿論」にまつわる研究等をかかえる情報政治学、エリート論、リーダーシップ論等、政治過程・政策過程のカテ

策過程＋行政過程｝、「政策過程」＝｛政策課題の設定＋政策原案の作成＋政策の決定＋政策の実施＋政策の評価｝（石上泰州）

knowledge.
例えば、加藤秀次郎・岩淵美克・編［二〇一三年］『政治社会学〔第５版〕』一藝社

judgements in the light of experience, in order to assess how much the experts know and how well they can assess the limits to their

Baruch Fischhoff & John Kadvany [2011] Risk, Oxford University Press.

〝
Studies : Development and Politics,
Japan
Journalfor Science, Technology & Society, Vol.20.等参照。
と い う《 土 台 》 に 関 連 し て、 次 の よ う な 指 摘 も こ こ に 抜 粋 し て お き た い。
ち な み に、 少 し 後 で 言 及 す る experience-based〝 , Social Studies of Science , 32及び、
Studies : Studies of Expertise and Experience

科学社会学「第一の波」〜「第三の波」については、特に、この《再審に付する》というプロセスは、ますます重要になっていくものと想定される。⑿

注
⑴

⑵

⑶

⑷

─ 45 ─

⑸⑹を挙げておく。とりわけ、そのとりに掲載されている今村仁司及び廣松渉との主に方法論に関すの 社 会 科 学 方 法 論 に つ い て は、 実 質 的 に は 彼 の 主 著 の 多 く か ら ヒ ン ト を 得 て い る が、 そ れ ら の 中 で も、
Pierre Bourdieu
一九八九年に来日して数々のセッションを経た成果として公刊された、加藤晴久・編［一九九〇年］『ピエール・ブルデュー──超領域の人間学』藤原書店

る鼎談は、ハイ・レベルの議論として特筆されるべきものと考えられるのである。

の 科 学 論 に つ い て は、 主 に、 Brian Wynne [1996]〝 Misunderstood Misunderstandings : Social Identities and Uptake of
Brian Wynne〝 , Alan Irwin & Brian Wynne (eds.), Misunderstanding Science ? The Public Reconstruction of Science and Technology, Cambridge
Science
University Press.参照。

〔邦訳〕島村賢一・訳
Weltrisikogesellschaft, Weltöffentlichkeit und globale Subpolitik.

のリスク社会論、｛科学的合理性／
U. Beck⑺の科学・技術論については、特に、 Jürgen Habermas [1968] Technik und Wissenschaft als >Ideologie<, Suhrkamp
Jürgen Habermas〔邦訳〕長谷川宏・訳［二〇〇〇年］『イデオロギーとしての技術と科学』平凡社ライブラリー 参照。
（引用箇所の出典は、Verlag.
当邦訳の該当頁によって示す。）］
1997⑻ 〔邦訳〕東廉・伊藤美登里・訳［一九九八年］『危険社会』法政大学出版局。また、
社会的合理性｝論等について、他に、［

嘉田由紀子や鳥越皓之らが代表的論者。

３』科学技術社会論学会

年］『トランス・サイエンスの時代──科学技術と社会をつなぐ』ＮＴＴ出版 がある。

等参照。さらい得る領分とを明瞭に区別した Alvin M. Weinberg [1972]〝 Science and Trans-Science〝 , Minerva, vol.10. No.2.も重要文献であり、広く参照されねばならない。また、その「トランス・サイエンス」という視座を主題的に扱った和書として、小林傳司［二〇〇七に、とりわけ「科学」が固有の本務として担うべき没価値の言わば｛真／偽｝コード次元と、個別の社会的事態の中で科学が担

原子力技術専門家の役割」科学技術社会論学会編集委員会・編『科学技術社会論研究

る公共圏のダイナミズム』法政大学出版局、八木絵香・高橋信・北村正晴［二〇〇四年］「リスクコミュニケーションにおける

世界思想社、南ひかり［二〇一二年］「リスク認知特性と住民合意形成」池田寛二・堀川三郎・長谷部俊治・編著『環境をめぐ

関嘉寛［二〇一三年］「安全・安心の科学──科学知とローカルな知との共生的な関係」西山哲郎・編『科学化する日常の社会学』

例えば、打越綾子［二〇〇九年］「地域社会における専門知発揮の条件」久米郁男・編『専門知と政治』早稲田大学出版部、［二〇一〇年］『世界リスク社会論』ちくま学芸文庫（後半部分）、また、 U. Beck・鈴木宗徳・伊藤美登里・編［二〇一一年］『リ
スク化する日本社会──ウルリッヒ・ベックとの対話』岩波書店 等参照。
⑼⑽

─ 46 ─⑾⑿例えば、伊東俊太郎・染谷臣道・編著［二〇一二年］『収奪文明から還流文明へ』東海大学出版会

また、
比較文明学会・編［二〇一一一七三頁］も述べているように、「法律相談所」を模した「科学相談所」のような機関を

年］『比較文明 二七』行人社 等参照。
ち な み に、 藤 垣 裕 子［ 二 〇 〇 三 年

設け、日ごろから国民・市民・住民が科学的専門知に触れる機会を増やす、といった手立ても考えられよう。
〔日常的実践化した知は、大きな土台となりやすい。〕また、山口富子・日比野愛子・編著［二〇〇九年］『萌芽する科学技術──先端科学技術への社会学的アプローチ』京都大学学術出版会 も参照。

＊私自身の関連文献として、「高度情報化と現代文明」梅棹忠夫・監修［二〇〇八年］『地球時代の文明学』京都通信社、
科学論小括」飯田哲也・編集［二〇一二年］『生涯研究一三』舩岡塾、「社会学から文明学の構築へ」比較文明学会・編［二〇一一一五』舩岡塾、「「現代知識人」論─宮台真司「出でよ、新しき知識人」「社会科学の本務の保守、「実証」の本義」西部邁事務所・編集、佐伯啓思・顧問［二〇〇八年］『表現者⑲』ジョルダン、「社会を引照しつつ」飯田哲也・編集［二〇一二年］『生涯研究
年］『比較文明 二七』行人社 等も参照。

─ 47 ─

─「満州国」旧祉に関する保護を例として─

現代中国における文化財保護とその法制度

はじめに

周

家 彤

周知のように、中国ではアヘン戦争を期に、半封建半植民地と特徴付けられる近代への幕が切って落とされた。「九・一八」事件（満州事変）後、中国東北地方に日本の植民地国家・傀儡国家「満州国」⑴（一九三二年〜一九四五）が建国された。その結果、かつての「満州国」の首都であった現在の吉林省長春市（旧新京）には、「満州国」時代の建造物 ⑵が今日なおたくさん残っている。近代の史跡は現代における学術資料の豊かな集積空間である。それは、中国近・現代歴史遺産として日中関係史さらには東アジアにおける歴史文化の一断面でもある。近年、「満州国」旧祉は、観光

資源 ⑶となり、さらに国家によって文化財として認定されて、一九八〇年代以降それが有する意味は大きく変わった。
その旧祉に関する政策の変遷は、中華人民共和国建国から今日まで三つの時期に分けられる。

第一期は、一九四九年の中華人民共和国建国から一九七六年の文化大革命開始までの時期である。その国民経済復興期における「満州国」の建造物は、国有の不動産として、政府、学校、病院など公益機関や市営住宅などに使用され、使用価値が重視された時期である。

第二期は、「満州国」建造物の利用から保護への移行期である。一九七六年の文革終結から文化財保護法制定の前年、すなわち一九八一年までの時期である。その政治・経済改革開放期において、代表的な「満州国」の旧祉は文化財とし─ 48 ─

て調査の対象となり、さらに保護の対象となった。だが、文化財保護行政の弱点も数多く露呈した。すなわち中央と地方そして行政機関相互の権限問題、政策の不安定さ、責任の所在が明らかでない、などの欠陥が顕在化したのである。

第三期は、一九八二年の文化財法の制定から現在までの時期である。この時期には、「満州国」建造物は文化財として法的にその文化的意義が認められた。だが、一部の老朽化が進む古い建造物の保護と都市開発の対立、保護という政策目標とそれを疑問視する一部市民の意識、歴史遺産に固有な文化的価値の特質が広く市民に理解されていないという問題点が顕在化してきた。その後、三回にわたる法改正により、国、省、市様々な行政レベルでの対応について統一がはかられ、「満州国」旧祉の保存は法的根拠を得られたのである。従って第三期は法制度形成の時期である。

本稿では、長春市における「満州国」建造物や旧祉を歴史遺産として捉え、右のような視点に基づき、その評価の変遷について具体的に論じてみたい。
一、文化財利用期

一九四九年一〇月一日、中華人民共和国が建国され、東北地方も同政府の管轄下となった。旧「満州国」の遺産は共産党の一九四七年「土地法大綱」や一九四八年「古跡古物保護令」に基づき、保護の対象となり、再利用が始まった。

同年一一月一日、国務院に文化部が発足し、その下に文物局が設けられ、全国の文化財、博物館図書館事業の管理を担当した。その後、吉林省長春市にもほかの各省、市と同様、文化財保管委員会が成立し、文教局は文化財保管委員会の指導の下で具体的な行政機能を果たすこととなり、文化財保護は文化事業の一部として開始された。

文化財保護といえば、歴史遺跡としての「瀋陽故宮」、「瀋陽北陵」、「北京故宮」の開放や西安の大雁塔の修復や一四世紀の西域文化遺跡として「敦煌莫高窟」の保護は言うまでもない。だが、「満州国」の史跡に関する対応についてはまだ注目されていなかった。ラストエンペラーといわれた溥儀の皇居は、「第一自動車製造場技工学校」や「吉林省文化幹部学校」⑷などに使用され、「満州国」国務院および各省庁の建造物は、白求恩医科大学病院や教育機関、公益事業

─ 49 ─

機関として利用された。

一 方、 全 国 的 に 見 れ ば、 各 地 域 の 歴 史 文 化 が 違 う た め 地 方 に よ っ て 文 化 財 に 関 す る 認 識 が 異 な っ て い た。 例 え ば、

一九五〇年一月三日、南京国史舘にあった档案は、批判検討会を経て「祖国財産」として認定された ⑸。続いて、同年、八月二日、国家文物局が『地方文物管理委員会暫行組織細則』（草案）を策定すると、それに基づいて、文化財の保護

活動は一九五五年まで続けられた ⑹。一九五六年四月二日、国務院は、各省における「文化財保護リストの作成・公布に関する通知」を全国に下達した。六月、吉林省人民委員会は第一次文化財古跡保護リストで三六ヶ所を古跡として公認した。その後、一九六〇年長春市文教局をはじめ、その隷下の各県区文教局との共同調査を通して古代遺跡一六六ヶ所を発表した。一九六一年三月四日、国務院が「文化財保護暫定条例」一八ヶ条を策定し、その第二条では、吉林省長春市による歴史遺跡に関する保護方針が示された。この「文化財保護暫定条例」によって、歴史遺産保護はこの旧来の「柳条辺地域」で展開されてきた。

一九六一年四月一三日、長春市人民政府が一九五五、一九五六、一九六〇年度にそれぞれ行った文化財調査 ⑺を基礎に、「第一次市級文化財保護リスト」⑻を作成し、同年一二月、長春人民委員会はそのリストを公布した。そのうち、中国の青銅（紀元前）、遼（九一六年〜一一二五年）、金（一一一五年〜一二三四年）の各時代の歴史文化遺跡七ヶ所が市級の重点的な文化財保護対象に指定された。その後、一九六二年一二月一日、中国共産党吉林省委員会が「満州国」皇宮を「陳列館」とする決定を下し、「偽満皇宮陳列館」が設立された。それは開館して二年後の一九六四年七月二八日から吉林省博物館と連携して運営されるようになり、その名「偽満皇宮陳列館」は「吉林省歴史博物館」⑼と改名され、市民に開放された。階級闘争史観を中心としたその時代には、「満州国」皇宮は「北京故宮」と「瀋陽故宮」と同様、中国
二千年封建社会における搾取階級の生活を批判する「階級教育」の道具であった。

─ 50 ─

二、利用から保護への移行期

一九六六年、文化大革命が始まった。それにより、一九七六年まで長春市の文化財保護は中止され、歴史遺産の多くが大きく破壊された。文化大革命終息以降、「吉林省歴史博物館」が再開されたのは、一九七八年一二月の中国共産党

第一一期中央委員会第三回全国代表大会以降のことである。一九七九年一二月一二日、長春市文物管理委員会が設立され、長春市政府は、一九八一年三月、遼、金時代の歴史遺跡を認定する「第二次文化財保護リスト」を公布した。また、

一九八一年四月二〇日、吉林省人民政府により、「満州国」皇宮が省級の重点文化財として認定された。その後、吉林省文物局党組一九八二年四号公文によって、一九八二年八月一六日に「偽満皇宮陳列館」復旧に向けての準備が始められた ⑽。一方、歴史文化の開放により、「中国映画の揺籃」と称えられた「長春映画製作所」が「満州国」時代の「満州映画協会」の諸施設を利用しつつ設立されたことや、中華人民共和国建国以降の「長映」に務めていた日本人の存在などのニュースが社会に新たな波紋をおこした。
三、法制度の形成期
１．解釈と抵抗「満州国」遺産に関する文化財資格の有無、事柄の当否の判断は一九八〇年代の長春市文化財保護にとって難関だったと言える。まず、長春市は「満州国」時代に建設されたので、「満州国」遺産について記憶された帝国主義文化であるという認識や日中の民族固有文化の融合性と異質性に関して判断する基準がなかった。また、「国辱」という意識が中華民族の優秀な歴史文化資産と「満州国」遺産との不整合感を強めた。

ところが、一九八二年一一月一九日に、全国人民代表大会常務委員会は、「中華人民共和国文化財保護法」（三三ヶ条）を公布した。その第二条に「（一）歴史、芸術、科学価値を有する文化遺跡、古墳、古建造物、石窟寺と石彫刻、壁画。（二）─ 51 ─

重大な歴史事件、革命運動又は著名人物に関わる重要な記念意義、教育意義または史料価値を有する建造物、遺跡、記念物。あ（中略）（五）歴史上各時代、各民族社会制度、社会生産、社会生活を反映する代表物件」と規定された。特に、

「歴史」、
「遺跡」、
「重大な歴史事件」、「史料価値を有する建造物、遺跡、記念物」という限定語は「満州国」遺産に対し、法的な位置づけを与えた。

この法に基づき、長春市政府は、歴史遺跡を調査し、一九八四年四月一八日、清代以前の歴史遺跡と帝国ロシアの侵略遺跡および「満州国」史跡を中心とする「第三次文化財保護リスト」を発表した。そこには、合計三一ヶ所の調査遺跡が保護対象として挙げられていた。そのうちには「満州国」の軍政機関を中心とした旧祉の一〇ヶ所も掲げられた。

その後、一九八五年一二月一八日、長春市政府は「第四次文化財保護リスト」に、「ヤマトホテル」旧祉（人民大街二号）、

日本真宗大谷派の「東本願寺」旧祉（北安路）、仏教「護国般若寺」旧祉（人民広場東側）などの三か所が追加された。

さらに一九九〇年九月三日、第五次公布による「日本神武殿」旧祉（解放大路一一七号）と合わせ、一九八二年以来、長春市において文化財保護リストに認定された「満州国」旧祉は一四ヶ所を数えた ⑾。

一方、歴史遺産の保護に向けての行為は目標とする文化財保護法の実施の過程で、長春市では「満州国」遺産の保護について理解されない事例がみられた。北安路に位置する「満州国」時代の「東本願寺」旧祉であった建物は、長春市

第二実験中学の図書室として利用されていたのである。これについて、一九八五年五月、教職員と生徒達は、「なぜ、この帝国主義的な宗教の寺が文化財になるのか」という主張の下に、その建物の一部を破壊したのである ⑿、ここに保護されることになった「文化財に対する『邂逅接触』」⒀に対し、教職員や生徒達の現代意識の反発や抵抗がみられたのである。

２．対立と規制

一九八〇年代末期から一九九〇年代にかけての中国では、急速な経済成長に伴い現代的な都市開発が急激に進み、老─ 52 ─

朽建築物の建て替えを請負う民間建築業者が増加した。ここに、都市再開発と歴史遺産保護のジレンマが顕在化する。

もちろん、北京にある中国の伝統的な「四合院」の建築を高層ビルと比べれば、高層ビルの方が利便性や使用価値が高いことは明らかである。一方、「四合院」⒁が有する文化は隣近所の住民同士の共生を象徴する中国特有の伝統住宅であり、文化的な固有価値が高い。そのような異なる価値観の対立は、長春市における「満州国」の建築に関しても同様である。

周りに新しい高層ビル群が林立する中で、それらの建造物は周りの景観と調和を欠くようになった。利便性や使用価値を追求しつつ、それら歴史的建造物を歴史舞台から退出させるかどうかという問題に、長春市は直面している。西尾林太郎教授によれば、二〇〇五年に吉林大学と合併後の「医大病院」として利用されていた「満州国」国務院の建物に関する現地調査を行った時、ある医師は、「一九八〇年代から、大学としては病院を高層ビルに改築したかったが、市政府に反対された」と答えたという ⒂。旧「国務院」の建物や関連する官庁建物は長春市政府により、文化財と認められ、その破壊が禁止されたのである。

一九八二年一一月の文化財保護法の実施により、一九九〇年までに、基本的には文化行政管理部門（第三条）をはじ

め、財政管理部門（第六条）、城郷建設管理部門（第八条）、環境保護管理部門（第八条）、公安部門（第三〇条）、工商

行政管理部門（第三〇条）を含む文化財保護に関る行政システムが構築された。このシステムのもとで、長春市では、公益機関に使用された「満州国」旧祉の取り壊し行為が抑制された。

３．衝突と摩擦

経済改革開放初期の中国では、全てが、経済を中心として動く傾向が見られた。観光業の展開に伴って、「秦の煉瓦」と信じられている「万里の長城」の構成材が盗まれたこともあった。また、各地域の民間建築業者が都市開発を行う場

合、上記の文化財保護行政体系の下では文化財保護のための規制が十分でないことが露呈された。市政府文化局は文化財保護に向け強制手段を持たなかった。このため、一九八〇年代には、「満州国」の建築が多く破壊された。特に、現─ 53 ─

在の新民大街に集中する諸官庁旧祉以外に市の内外に散在する多くの「満州国」時代の商業施設や、特別に認定登録されていない旧祉に残された建造物が撤去され、建て替えられたこともあった。「満州国」時代に建築された映画館「長春座」の建物はその時期に取り壊されたのである。

事態を一転させたのは、一九九一年六月二九日に全国人民代表大会常務委員会が第二〇次会議で合意採択した「中華人民共和国文化財保護法」第一次改正である。この改正案は旧法の第三〇条の行政処罰には文化財に認定された建築や遺跡を破壊する行為に対し、罰金条項を新設し、第三一条の刑事処罰には、国家に保護された貴重な文化財、名所旧跡を故意に破壊する行為については刑事的な責任を追求すること」と規定した。それに基づき、各地域では、一応、歴史遺跡を破壊する行為が押しとどめられた。

だが、その後の長春市では、思いがけないことが発生した。それは、一九九四年の長春第一自動車製造場の定年退職者・徐世昆の出資・経営による「偽満州国国務院博物館」の開館であり、開館後、それは、長春市旅行局の補助金援助を受けて社会的にも大いに注目された。例えば『長春晩報』、『新文化報』に大きく報道されたが、『中国青年報』は「国辱を経営すべきであろうか」という主旨の記事を揚げた ⒃。その後、間もなく、それは政府によって「愛国教育基地」と認定された。実は、その愛国教育の起源は、鎖国の状態から脱出した時代に、外国を崇拝する思潮が一時的に高まったことにある。つまり、外国から輸入されたガスライターの価格が国産自転車の価格にあたったその時代、すなわち「外国の月は中国の月より丸い」という流行語もあった時代であった。終に、愛国主義をめぐる議論の中で、二〇〇三年、建物の使用権を持つ吉林大学は教学用施設の不足を理由に賃借契約を終了させ、その展覧館は閉館に追い込まれた。

また、一九九〇年代から軍事部をはじめとする「満州国」八大部旧祉が「全国一二六景観」の一つとして観光業者に利用されていることや、空軍長春飛行学院校内に残された「満州国」建国忠魂廟旧祉が文化財として認定されたこと、

さらに「満州国」皇宮旧祉の復元などをめぐって、大きな社会論争が起こった。主な理由は、それらが中国国民にとって感情的に受け入れられないというものであった ⒄。

─ 54 ─

これに対し、一九九一年から二〇〇二年にかけて長春市は、改正された文化財保護法を根拠として文化財管理行政を実施し、多くの「満州国」旧祉を保護する姿勢を明らかにした。一九九四年一月一九日と二〇〇二年八月七日に、長春市政府はそれぞれ第六次、第七次の文化財保護リストを公表した。

第六次では「満州国」の交通インフラの整備や流通を担った「交通部」旧祉、農業部門を司った「興農部」旧祉、「総理 大 臣 張 景 慧 西 宅 」 旧 祉、 駐 満「 日 本 関 東 軍 空 軍 司 令 部 」 旧 祉、「 大 陸 科 学 院 」 旧 祉 の ほ か に、 社 会、 経 済 旧 祉 の一一ヶ所が保護に値する文化財として認定され、第七次では「満州国」と関連する宗教、文化、衛生、経済などの旧祉

一二ヶ所が同様に認定された。合わせて二三ヶ所で、第三次以来認定された一四ヶ所を加えて合計三七ヶ所となった。

４．法制度の改善と保護の強化

二〇〇二年一〇月二八日、「中華人民共和国文化財保護法」の第二次改正案が第一三期の全国人民代表大会常務委員

会において採択された。旧法では文化財として保護する対象の年代が指定されておらず、また、罰則規定も付されていなかったが、新法にはこれを補完するための改正案がもりこまれていた。特に、改正法の第一章第二条において文化財保護の対象については「近代現代の重要な史跡、物件、代表的な建築」という文言が明記され、第二章第一四条の補充

内容において歴史的文化保全範囲の法的根拠が明示された。特に、第七章の六四条から、七九条にかけて、違反者に対する重い罰則基準が示された。すなわち、無許可で、恣意的に文化財を破壊したときや、文化財保護施設の保護範囲内

で建設工事を行ったとき、又は爆破、試掘若しくは発掘を行ったとき、恣意的に修繕、移動、又は再建を行ったとき、「五万元以上五〇万元以下の過料を科する」（第六六条）とされたのである。

その後、国務院が二〇〇〇年に「文化遺産保護に関する通知」（四二号）、そして二〇〇六年一二月八日に、「文化遺産保護の強化に関する意見」 ⒅を表明した。通知により二〇一五年までの文化遺産開発の総体目標が掲げられた。それを踏まえて、二〇〇七年五月に、吉林省政府は「吉林省文化財保護条例」を公布した。それに引き続き、二〇〇七年六─ 55 ─

月二一日、長春市人民政府が「長春市第六、七次文化財保護区間の通知」を策定し、第六、七次に認定した歴史遺跡の保護区間範囲をそれぞれ明確にした。

また、二〇〇七年一二月二九日、文化財保護法の三回目の改正がなされ、省級文化財は省級政府の許可によるとして

地方の裁量権が認められた。文化財保護をめぐる法の強化は、「二級政府三級管理」と揶揄された長春市の文化財保護

行政を強化することになった。旧来、廉価な支払いで済す科料制度の下で、長春市における有名な「満州国八大部」旧

祉のうち、「文教部」旧祉 ⒆と「興農部」旧祉に残った建造物は改築され、「外交部」旧祉に残された建物は改装されてしまった。ほかの多くの旧祉も取り壊されたが、第二、三次と二度に渡る文化財保護法改正法が、長春市における「満州国」遺産保護の局面を転換させた。科料制度から高額科料制度の導入により旧祉破壊の事例は急速に減少していった。

こうして、二〇一一年までに、長春市政府は歴史遺跡の保護区間範囲を設定し、第六、七次に認定した文化財に引き続き、同年一二月六日に、第八次文化財保護リストが「長春市第八次市級文化財と保護区間範囲の通知」⒇として公表された。第八次文化財保護リストでは二六ヶ所の「満州国」旧祉が加えられている。第八次文化財保護リストの特徴は、「駐満日本関東軍南嶺地下司令部」旧祉、「国民勤労部」旧祉、「国防会館」旧祉、「地政管理局」旧祉、「開拓総局」旧祉、「新京順天警察署」旧祉、「駐満日本関東軍西大営」旧祉の七ヶ所の「満州国」軍政旧址のほかに、「南満州鉄道株式会

社図書館」旧祉、「新京博物館」旧祉、「国泰映画館」旧祉、「八島小学校」旧祉の四ヶ所の文化旧祉が加えられた。他に、加えられた文化財は百貨店や銀行などの商業旧祉であった。

この時期には、文化財保護法の改正により、保護基準が明らかになり、行政部門の権限及び責任が強化された。総体的に見れば、長春市における「満州国」旧祉の保護活動は、一九八四年以来、第三次から第八次まで六次にわたった文化財の認定を通して保護の対象は六三ヶ所に達し、全市の文化財所有数の約四割近くを占めるに至った。そのうち、吉林省級条令によって指定された文化財は「満州国」の「皇宮」旧祉をはじめ、駐満「関東軍司令部地下道」旧祉、「満州国」の「総合法衙」旧祉、「国務院」に属する「軍事部」、「司法部」、「経済部」、「外交部」、「交通部」、「民生部」な─ 56 ─

どの官庁旧祉と「新京警察庁」旧祉、「日本憲兵司令部」旧祉及び「満州国」の「中央銀行」旧祉、「建国忠魂廟」旧祉、「日本一〇〇部隊」旧祉、合計一六ヶ所が指定された。二〇一二年六月一日「長春市文化財保護条例」が施行された。

それは、文化財保護政策体系の一応の完成を象徴している。すなわち、長春市のこの保護条例は文化財保護法と国家級実施条例、省級実施条例、市級実施条例による保護政策の集大成であり、現代中国の文化財保護とその法制度の特徴を反映し、現在六三ヶ所の「満州国」旧祉を保護しているのである。
むすびにかえて文化財保護法とその法制度は長春市における「満州国」旧祉群に大きな影響を与えた。その六三ヶ所の旧祉は近代から現代まで、「満州事件」から「盧溝橋事変」を経て、アジア太平洋戦争の時期までの日中関係、植民地支配を記憶し 、中国だけではなく、戦争によって日本国民、さらに人類に与えた災難をも記憶している。ところで、戦後、日中国交回
復後の四〇余年の今の日中両国にとって、その旧祉が存在することの意味は何であろうか。

六年前の二〇〇七年一二月に、長春市第一三期第一回の人民代表大会では、人民代表李立夫が「満州国」旧祉群は「世界警告性文化遺産」であると述べた、「満州国」旧祉を「警告性」すなわち「歴史教訓」の遺産として再評価することを提案したのである。その提案は二〇〇九年三月八日、長春市長崔傑によって全国人民代表大会に提出された。その提案で言われた「歴史教訓」はいったい何であろうか。去年（二〇一二年）、その答が明らかになった。

二〇一二年六月八日に、「長春市新民大街」（「満州国」時代の新京順天大街）すなわち「満州国」官庁街旧祉は、題名「傀儡の宿命」と題し、中国文化部、国家文物局が主催した「中国第四回歴史文化名街評価」に応募し、入選した。

その事実を解釈しようとするなら、『国際文化論』における「文化の再構成」理論を引用するのがよいと思う。すなわち、

旧文化要素を再構成しようとするとき、文化という生命体は「非自己」から「自己」を識別し、免疫を高める手段 だと言えるであろう。また、それは法制度の整備によるものであろう 。

─ 57 ─

⑵⑴大薮多可志「北陸地域と中国東北の観光交流推進に関する考察」藤井一二編『東北アジアと北陸地域の経済・文化交流に関す

西沢泰彦『日本植民地建築論』名古屋大学出版会、二〇〇八年九月、九五一一四頁。

中見立夫ほか著『満洲とは何だったのか』藤原書店、二〇〇六年一一月、六七〜七七頁。

註

⑶

⑿

⑾

⑽

⑼

⑻

⑺

⑹

⑸

平野健一郎『国際文化論』東京大学出版会、二〇〇四年三月、八四〜八六頁。

前掲『長春市文物誌』、一七六頁。

前掲『中華人民共和国文物保護法規宣伝手帳』、四三〜四四頁。

李茂傑ほか編『偽皇宮陳列館年鑑』偽皇宮陳列館、一九八九年一二月、九七〜九九頁。

賈士金ほか編『長春市文物誌』吉林省文物誌編委会、一九八七年一〇月、七三〜七五頁。

長春市文物保護研究所『中華人民共和国文物保護法規宣伝手帳』複写版、二〇〇三年、四〇頁。

同右、一五七頁。

同右、二三七頁。

宮田満『中国の文化財とナショナリズム』岩田書店、二〇一〇年九月、二三二〜二三五頁。

李茂傑ほか編『偽皇宮年鑑』偽皇宮陳列館（吉林省内部資料準印証第九〇二五一号）、一九八九年一二月、九六頁。

る学術の集積と学術的研究』金沢星陵大学オープン・リサーチ・センター、二〇〇九年三月、六七〜七八頁。

⒀

銭威・岡崎篤行「北京市における歴史的環境保護制度の変遷」日本都市計画学会『都市計画報告集』、二〇〇五年五月、五〜⑷⒁

二〇〇五年九月一五日西尾林太郎教授は愛知淑徳大学の学生と共に長春市を訪れ、旧「満州国」の建造物について調査を実施

八頁。

周 家 彤「 長 春 市 に お け る『 満 州 国 』 遺 跡 群 の 諸 様 相 」『 現 代 社 会 研 究 科 研 究 報 告 』 第 七 号、 愛 知 淑 徳 大 学 現 代 社 会 研 究 科、

李春生「民族傷痕を観光資源とするはずか」『中国青年報』、二〇〇二年七月六日。

⒂
⒃

した。
⒄

二〇一一年九月、一三九〜一四九頁。

─ 58 ─

⒆⒅

周家彤「長春市における『満州国』文教部遺跡」日本国際文化学会『インターカルチュウラル』、二〇一三年三月、一一五〜

長春市人民政府「文化財保護の強化に関する意見」長春市人民政府弁公庁、二〇〇六年一二月八日、一〜六頁。

坂本太郎ほか編『国史大辞典』吉川弘文館、一九九二年四月、二三二〜二三六頁。

長春市人民政府「第八次文化財保護区間範囲の通知」複写版、二〇一一年一二月六日。

一二八頁。
前掲『国際文化論』、一〇七〜一〇九頁。

⒇
中国歴史文化遺産の中に、「ハルビン中央大街」も「新圳中英街」も「上海の租借地」も同様、植民地時代を反映するものであり、して、この名を称した。現在の長城は明代に築造、位置は遥かに南に下っている。

「万里の長城」は春秋戦国時代に斎・燕・趙・魏など諸国が辺境を防ぐために築いた施設である。その後、秦の始皇帝が大増築

─ 59 ─

大塚

敬 子

文化遺産保護のための国際協力とリモート・センシング利用の法的枠組みについて

はじめに

現在、国際連合教育科学文化機関（ユネスコ）の「世界遺産」として登録されている物件は千件近くにのぼる ⑴。世界遺産と認定されていなくても、世界には多くの「文化遺産」⑵が存在し、それらの適切な管理及び保護の方策が議論されてきた。とくに、内戦や紛争の渦中にあって破壊や略奪の脅威にさらされる文化遺産の救済や予期せぬ災害による被害からの文化遺産の保護といった課題に直面するたびに、ユネスコは文化を管轄する国際機構としての役割を果たそうと取り組んできた。そうしたユネスコの活動の中でも近年、文化遺産を監視し保護する活動にとって有益な手段として注目されてきたのが宇宙技術、なかでもリモート・センシング技術 ⑶である。

宇宙からのリモート・センシングとは、人工衛星に搭載された観測装置を用いる遠隔探査のことである。可視光線や電磁波などを利用して様々な情報を収集することができ、地球環境研究や気象研究などの学術利用から、資源調査、気象予報、災害の情報収集、それらの情報を用いた地図作成など、利用も多岐にわたる。とりわけ高解像度のデータが取得可能な衛星は軍事的な利用価値が高く、国の安全保障上有益な技術でもある。こうした背景から、取得されるデータの扱いについては、各国の政策や国内法が関係することにもなる。

本稿は、このリモート・センシングを文化遺産保護の目的で利用するための国際協力の枠組みについて、考察するも─ 60 ─

のである。最初に、文化遺産に関する国際法の全体像を概観し、保護活動の背景にある思想や理念とともに、法的枠組

みのあり方について考察する。次に、ユネスコが、とりわけ世界遺産を国際協力の下で保護する活動を実施するにあたり、リモート・センシングによるデータを活用している枠組みについて確認する。その上で、リモート・センシングに関する国際法の現状に照らして、文化遺産保護を目的とする場合にリモート・センシング規則が抱える課題を考察する。
一、文化遺産の国際的保護体制

国際的な文化遺産保護制度は、ユネスコの下で作成された国際文書を中心として構築されてきた。法的拘束力をもつ条約としては、一九五四年「武力紛争の際の文化財の保護に関する条約（ハーグ条約）」、一九七〇年「文化財の不法な輸入、輸出及び所有権移転を禁止し及び防止する手段に関する条約（文化財不法輸出入禁止条約）」、一九七二年「世界の文化遺産及び自然遺産の保護に関する条約（世界遺産条約）」、二〇〇一年「水中文化遺産の保護に関する条約（水中文化遺産条約）」、二〇〇三年「無形文化遺産の保護に関する条約（無形文化遺産条約）」、二〇〇五年「文化的表現の多様性の保護及び促進に関する条約（文化的表現多様性条約）」があり、ユネスコ六条約体制ともいわれる ⑷。その他にも、ユネスコは勧告や宣言を採択しており、法的拘束力をもたないそれらと条約とを併せて、国際的な文化遺産保護体制を整えてきた ⑸。これらのユネスコの国際文書には、ある文化遺産について何らかの危機的状況や対処すべき課題が生じたことを契機として作成されたという傾向があり ⑹、また、保護の対象となる文化遺産の特性も無形・有形、可動・不可動など多様であるため、その保護の態様も文書ごとに異なる ⑺。さらに、ユネスコによる文化遺産保護体制だけでは対応できない問題もあることから、文化遺産に関する様々な課題を包摂する「国際文化遺産法」に関する議論がユネス

コ以外の場でも展開され、法制度構築の構想が検討されている ⑻ものの、今のところ、「国際文化遺産法」が、国際法の一分野として確固たる地位を得ているとは言い難い。

国際的な文化遺産保護を制度化した文書として代表的なものは、ユネスコの世界遺産条約であろう。この条約は、本─ 61 ─

来的には個別の国や民族などの文化を象徴するものである文化遺産を「人類全体のための世界の遺産」として扱う概念を導入し ⑼、それによって文化遺産は、個別の国や民族などの遺産としての価値を有すると同時に、「顕著な普遍的価値」を有する「世界遺産」として、国際的保護の対象とされるようになったのである。

このような背景に鑑みて、ここでは、世界遺産条約によって構築される国際協力の枠組みについて確認する。なお、

世界遺産の定義、登録手続及び登録評価基準などは、同条約及び同条約に基づいて設置される世界遺産委員会が策定した「世界遺産条約履行のための作業指針（作業指針）」⑽において定められている。

世界遺産は、遺跡や歴史的建造物などの文化遺産と、特異な地形や生態をもつ自然環境などの自然遺産、その両方の要素を持つ複合遺産 ⑾に分類される。締約国は、自国の領域内にあり、かつ、世界遺産として登録されることが適当と認めたものの目録を世界遺産委員会に提出する（第一一条一項）。この目録に基づき、世界遺産委員会は、同委員会が定めた基準に照らして顕著な普遍的価値を有すると認めるものの一覧表を「世界遺産一覧表」の表題の下に作成し、公表する（同条二項）。この一覧表への記載が、世界遺産としての登録ということになる。

世界遺産条約第六条一項では、締約国が世界遺産の保護について協力することが「国際社会全体の義務」であることを認識することと規定されているものの、当該遺産が領域内に存在する国の主権は十分に尊重するものとされている。

他の締約国は、世界遺産の認定、保護、保存及び整備について、当該遺産が領域内に存在する国の要請に応じて援助を与えることを約束することになっている（同条二項）にとどまる。つまり、世界遺産については実際に保護活動を遂行するのは、第一に当該遺産が領域内に存在する国の役目である。しかし一方で、世界遺産登録された物件は「人類共通の遺産」と位置づけられるため、当該遺産が領域内に存在する国以外の締約国には何らかの協力や援助が求められる場面も生じることになる。世界遺産条約のもとでの「国際的保護」の核心は、締約国がその世界遺産を保存し及び認定するために努力することを支援するための国際的な協力及び援助の体制を確立すること（第七条）にあるということができる。とくに、自国領域内に存在する遺産が世界遺産として登録されたとしても、当該遺産の保護を実効的に行うため

─ 62 ─

の経済的あるいは技術的な能力の欠如から、国際協力を通じて他の締約国からの支援が必要となる場合が想定される ⑿。

締約国は、登録物件の監視・保護を行うことが求められており、「危険にさらされている世界遺産一覧表」に記載される「危機遺産」とよばれる物件については、国際協力による支援がとくに必要とされる。危機遺産として一覧表に記載される物件は、世界遺産登録されている物件のうち、保存のために大規模な作業が必要とされ、かつ、世界遺産条約に基づいて援助が要請されているもの（第一一条四項）である。世界遺産の一部を構成する物件であって、重大かつ特別な危険にさらされているもののみが、危機遺産として記載される ⒀。「危険」には、急速に進む損壊、大規模な公共事業若しくは民間事業又は急激な都市開発事業若しくは観光開発事業に起因する滅失の危険、土地の利用又は所有権変更に起因する破壊、原因が不明である大規模な変化、理由のいかんを問わない放棄、武力紛争の発生及びそのおそれ、大規模な災害及び異変、大火、地震及び地滑り、噴火並びに水位の変化、洪水及び津波が含まれる ⒁。いずれの「危険」についても、その現状や変化する状況を地上から全体的に把握することは困難であり、人による立入り調査も容易ではない。これがまさに、宇宙からの支援が効果的な成果をもたらしうるケースである。そのような場所に世界遺産が位置することになるため、地上の状況に左右されることなく宇宙空間から俯瞰して状況把握をすることで、世界遺産の救済
あるいは被害軽減へとつながる。

世界遺産の登録評価基準 ⒂は、作業指針の改訂を経て変化してきた。一九九二年には、人間と自然の共存によって顕著な普遍的価値を有するようになった自然地域が多いという実態を踏まえ、「文化的景観」⒃という概念が新たに導入されている。これを機に、それまで文化遺産にも自然遺産にも分類されなかったような物件、たとえば棚田のような、自然環境と居住環境が共生している景観などが世界遺産として登録されるようになった。文化的景観とされる場所は、人間の生活環境の近くに文化遺産があり、自然環境が常に人間活動からの影響を受けやすいという物件であることから、

その「顕著な普遍的価値」を損なわないようにするため、周辺一帯に「緩衝地帯（バッファ・ゾーン）」という利用制

限区域を設けることが求められる ⒄。世界遺産の物件そのものだけではなく、その周辺までもが遺産の価値を守り支え

─ 63 ─

る要素として「危険」を排除する必要があると考えられているのである。そうであれば当然、世界遺産として監視の対象となる範囲は物理的にもかなり広範囲となる。リモート・センシング技術は、「保護すべきものであるかどうか」を認定する要因をわかりやすく提示することができるばかりでなく、広範囲な対象地域を一括して画像で確認できること

から、世界遺産の登録評価基準の変化に伴い、一層適切な能力を備えている、非常に重要な技術であるといえよう。
二、ユネスコによる宇宙技術の利用

世界遺産の登録件数が年々増加するうえ、経済発展による開発や人材不足、不適当な観光事業、略奪、自然災害など、世界遺産に対する脅威が絶えない中、ユネスコは、世界遺産保護のための宇宙技術を国際協力の枠組みに取り込むことを本格化した ⒅。もちろん、宇宙技術そのものは以前から利用されてきたが、ユネスコが他の国際機関とリモート・セ

ンシング利用の協力体制を本格的に構築したという点で特筆すべきことといえる。契機となった事例は、ウガンダ、コンゴ、ルワンダの山岳地帯にある国立公園の監視で、そこは熱帯雨林にあるマウンテンゴリラなどの希少動物の生息地であり、危機遺産として登録される地域を含んでいる。紛争や森林伐採などによりゴリラの生息が脅かされるといった環 境 悪 化 が 顕 著 と な っ た こ と か ら、 地 上 で の 調 査 に よ る 遺 産 の 監 視・ 管 理 に は 限 界 が あ る と 考 え ら れ た。 そ こ で、二〇〇一年、ユネスコと欧州宇宙機関（ＥＳＡ）は、世界遺産条約履行のために協力の枠組みを発展させる目的から「世界遺産条約支援のための宇宙技術利用に関するオープン・イニシアティヴ（以下、オープン・イニシアティヴ）」⒆を立ち上げた。ユネスコの要請により、ＥＳＡは、当該地域一帯の詳細な地図を作成したり、地上の状況の経年変化を評価したりするためのリモート・センシング・データを提供した ⒇。このオープン・イニシアティヴは、二〇〇三年に本格的な活動が始まり 、参加を呼びかけた結果、各国の宇宙機関、大学などの研究機関、宇宙事業関連企業やＮＧＯなど様々な形態の組織が参加し 、世界遺産保護のための国際協力の枠組みを構築している。

このオープン・イニシアティヴを通じた協力体制による成果の一例が、世界的にも有名な観光地である「マチュ・ピ

─ 64 ─

チュの歴史保護区」（ペルー、一九八三年登録）である。この世界遺産は、アンデス山中の標高二四三〇メートルの切り立った崖の上にインカ帝国の都市遺跡が位置し、その周辺の山岳地帯は多様な動植物の生息地でもあるため、文化遺産と自然遺産の両方の性質をもつ複合遺産として、その地域一帯の三二六平方キロメートルが登録されている。危機遺産ではないものの、広大で厳しい自然の中に位置する遺産であるため、地滑りなどが懸念され、また、世界中から観光客が押し寄せることによる影響など、常に「顕著な普遍的価値」を脅かすような危険にさらされている。そこで、当該区域の国内保護機関に対して、遺産のよりよい管理を行うための有効なツールとしてリモート・センシング技術が提供された。ペルー政府との共同プロジェクトには、ＥＳＡ、カナダ宇宙機関（ＣＳＡ）、チューリッヒ工科大学（スイス）、

国際地滑りコンソーシアム（京都大学、イタリア・フィレンツェ大学など世界の研究機関等により設立された組織）が参加し、リモート・センシング・データは遺跡周辺の地形の変化を監視し把握することなどに効果を発揮した 。

ここで、このオープン・イニシアティヴに関して、その目的や提供される枠組みの確認と、若干の考察をしておく 。

オープン・イニシアティヴの文書は、ユネスコ指導のもと作成され、世界遺産条約で定められる国際的保護の枠組みと整合する内容をもつ。その目的は、遺産の監視を行う意思をもつ国に対して支援すること、リモート・センシングの専門家による支援を得て、衛星画像を通じて遺産に関するデータベースを改善すること、衛星画像を用いた遺産監視のための科学的能力を強化するために、当事国と能力向上のためのワークショップを行うこと、といった点に集約される。

オープン・イニシアティヴの参加国は、こうした目的や国際的な支援を達成する意味から、世界遺産条約の当事国でなくてはならない。オープン・イニシアティヴを活用する際には、その担当であるユネスコ、あるいは、世界遺産委員会に対して、国が直接要請することができ、その場合、当該遺産が危機遺産であるかどうかを問わない。各国の宇宙機関

あるいは私企業により提供されるリモート・センシング・データは、通常は無償で提供される 。

オープン・イニシアティヴに参加するための合意は、ユネスコと参加者間における書簡（ a letter of agreement）が基礎となる。これは、法的拘束力をもたない文書であるため、制裁や紛争解決に関する内容は含まれず、法的義務につ─ 65 ─

いても述べられていない。合意は、あくまでも支援する参加者の自発的意思と国際協力の精神に基づく。また、参加者

は、高解像度の画像提供に努めるものの、その解析の精度について責任は負わない。そして、オープン・イニシアティ

ヴは、国連リモート・センシング原則第二原則（後述する）に基づいている。画像の著作権については、ケースごとに考慮されるが、各国の宇宙機関の場合、著作権については譲歩し、衛星からの生データあるいは処理済データ をユネ

スコに対して無償で提供し、その後ユネスコが、提供を要請した国に対して、生データあるいは処理済データを提供する。一方、私企業によるデータ提供の場合は、ユネスコを通じて提供されるのは処理済データであり、生データは提供されない。こうしたデータの扱いに関しては、ユネスコとオープン・イニシアティヴの参加者との間でケースごとに議論されることになっているが、今のところ特に問題は生じていない と報告されている。

リモート・センシング・データは、とくに、世界遺産を管理するための適切な地図をもたない開発途上国にとって重

要な情報源となる 。宇宙技術であるＧＰＳ（ Global Positioning System：全地球測位システム）技術の向上により、途上国もＧＰＳを利用して、遺産やその周辺の位置情報を得ることはできるが、そのＧＰＳが指し示す位置を地図として可視化しなければ、適切なバッファ・ゾーンの範囲を決定することができず、効果的な遺産保護を実施することにつながらない。また、リモート・センシングによる画像は、デジタルな写真測量情報として蓄積され、国内の遺産保護機関

にとっては自国の文化遺産に関する独自の記録を残すことにもなる。これは、予期しない災害などで文化遺産が破壊されたりした場合でも、「唯一の記憶」として、修理や再建を行う際に活用できる貴重な資料となる。こうしたリモート・センシング・データ利用の有効性から、オープン・イニシアティヴは、世界遺産保護のために多くの関連組織の注意を引くことにもつながり、ユネスコとともに途上国による世界遺産保護の促進を支援することに寄与するものである と評価できる。

─ 66 ─

三、リモート・センシングに関する法的規則（一）国連リモート・センシング原則

リモート・センシングに関する国際法として代表的なものは、「宇宙空間からの地球のリモート・センシングに関する原則（国連リモート・センシング原則）」である。これは、一九七〇年代からの国連宇宙空間平和利用委員会（ＣＯＰＵＯＳ）法律小委員会における検討を経て、国連総会で一九八六年に採択された決議で、多数国間レベルで形成された法的原則としては唯一のものといえる。ただし、これは国連総会決議であるため、法的拘束力をもたない、いわゆるソフト・ローである。

国連リモート・センシング原則第一原則（ａ）及び（ｅ）において、リモート・センシング及びその活動とは、次のように定義される。

（ａ）「リモート・センシング」とは、天然資源の管理、土地利用及び環境の保護を改善する目的での、探査される物

体により放射され、反射され、回折された電磁波の特性を利用することによる宇宙空間からの地球表面の探査をいう。

（ｅ）「リモート・センシング活動」とは、リモート・センシング宇宙システムの運用、一次データの受信処理局の活動、並びに処理済データを処理し、解釈し、及び配布する活動をいう。
そして、第二原則は、

リモート・センシング活動は、経済的社会的又は科学的及び技術的発展の程度に関わりなく、特に開発途上国の必要を考慮して、すべての国の利益のために行なわれる。
と規定しており、さらに、第五原則では、

リモート・センシング活動を行う国は、これらの活動における国際協力を促進する。この目的上、これらの国は、

─ 67 ─

他の国に当該活動への参加の機会を与える。この参加は、各事例において、公平かつ相互に受け入れ可能な条件に基づくものとする。
とされている。

第一原則（ａ）において、リモート・センシングの目的は「天然資源の管理、土地利用及び環境の保護を改善する」

ことであり、「文化遺産を保護する」という目的は明示的に含まれていない。したがって、リモート・センシング・デー

タを「文化遺産保護目的」で配布するといった活動については、第一原則（ｅ）にいう「リモート・センシング活動」に含まれないとも解釈できる 。しかしながら、第二原則では、リモート・センシング活動は「すべての国の利益のために」行なわれるものとされているので、「すべての国の利益」に「文化遺産保護」も含まれると解釈することもでき、そうであれば、「文化遺産保護」を目的とするリモート・センシング活動における国際協力を促進することが国連リモー
ト・センシング原則によって求められていると考えられる。

このリモート・センシングの定義として、文言上、その目的が環境保護に限定されている理由には、国連リモート・センシング原則が作成された当時、アメリカの衛星ランドサット（ Landsat）を用いた地球観測プログラムがほとんど唯一の実際的な利用例だったということが挙げられる。つまり、その後の、民間企業による商業活動の急成長やリモー

ト・センシング技術の進歩や応用範囲の拡大といった事情の変化を、国連リモート・センシング原則は当然ながら反映していない。自然環境だけではなく、文化遺産の国際的保護という機運がユネスコ条約体制の充実とともに高まっていったという変化についても、同様である。したがって、国連リモート・センシング原則は、現状に対応できるような権利義務の配分規定を備えていないと評価することができ 、そのため、より現状に則した、国際協力のためのリモート・センシング利用規則の策定が必要であると考えられる。それを実現しているのが、先に述べたオープン・イニシアティ
ヴという枠組みであると捉えることもできよう。
（二）その他の国際的な枠組み ─ 68 ─

一方で、国連リモート・センシング原則に基づき、国際協力が促進されている分野もある。それが、第一〇原則及び第一一原則にある「地球の自然環境の保護」や「自然の災害からの人類の保護」を目的とするリモート・センシング活動である。とくに、自然災害に関する国際協力の枠組みは既に実働して成果を収めており、その一例として「国際災害チャータ」が挙げられる。

国 際 災 害 チ ャ ー タ と は、 各 国 の 宇 宙 機 関 を 中 心 と し て 作 ら れ た、 災 害 管 理 に 関 す る 国 際 協 力 の 枠 組 み で あ る。

一九九九年に、フランス宇宙機関（ＣＮＥＳ）とＥＳＡによって提唱され、二〇〇五年から宇宙航空研究開発機構（ＪThe parties shall

ＡＸＡ）も参加している。大規模な災害発生の際に、参加宇宙機関が「任意で（ on a voluntary basis）」リモート・セ
ンシング・データの無償提供を行い、災害から生じる危機の軽減などに貢献している。国際災害チャータの設立文書は、

政治的約束文書であって法的拘束力はないため、当事者はその活動において「最善の努力を尽くす（

Group on Earth Observations :）」ものとされ、各国の宇宙機関は、各国の政策や国内法制度に従って自らの「最善の努力」
use their best endeavors
について判断すると考えられる。
また、他に国際協力の枠組みとして挙げられるのが、「地球観測に関する政府間会合（

ＧＥＯ）」と、その中で構築されている「全球地球観測システム（ Global Earth Observation System of SystemsＧ: ＥＯＳＳ）」である。二〇〇三年のＧ８エビアン・サミットでの合意をうけ、同年開催された第一回地球観測サミットにおいて地球観測作業部会（ ad hoc GEO）が設立され、多様な観測システムを相互につなぐ一つのシステムであるＧＥＯ
ＳＳを一〇年間で構築することが合意された。二〇〇五年の第三回地球観測サミットでは「ＧＥＯＳＳ一〇年実施計画」が策定され、ＧＥＯが正式に設立された。

ＧＥＯＳＳは、人工衛星観測と地上観測を統合した複数の観測システムからなる包括的な地球観測システムで、国際的に共通する利用ニーズの九つの分野（災害、健康、エネルギー、気候、水資源、気象、生態系、農業、生物多様性）に対応し、得られた情報は科学的情報として、政策決定者などに提供されることを目的としている。

─ 69 ─ＧＥＯは、政府間会合ではあるが、ＧＥＯＳＳの実施を含め、その活動は国や国際機関によってボランタリーに行なわれている。得られたデータをどう生かすかは、参加する国や国際機関の意思、すなわち、政策や国内法制度が重要な鍵となる。そのため、データや情報が継続的に蓄積されたり提供されたりするような、安定した国際協力の枠組みとして確立されることが必要であり、ＧＥＯでは「ＧＥＯＳＳ一〇年実施計画」を実施するよう参加国に推奨し、データの扱いに関しても規則を作成している。

ＧＥＯのデータ規則は、二〇〇九年の本会合で策定された「ＧＥＯＳＳデータ共有原則の実施ガイドライン」の中に含まれる。ここで示される「ＧＥＯＳＳデータ共有原則」では、データへの自由なアクセスが確保されるべきとされている一方で、ＧＥＯ参加国及び参加機関は、データ共有に際しては各国内法や政策、国際協定に基づき一定の制約に従うものとされる 。その制約とは、国の安全保障、著作権などの財産権（ proprietary rights）、個人のプライバシー、
先住民族の権利（ indigenous rights）、生態学的、天然、考古学的あるいは文化的な資源（ sensitive ecological, natural,）の保護に関するもの である。データ共有規則を形成する際に、「文化的な」とarchaeological, or cultural resources
いう観点からアプローチする必要性がここに盛り込まれていることは注目に値する。たしかに、データを共有することが文化遺産保護に直結する場合もあれば、逆に、データを配布しない（あるいは、させない）、情報への自由なアクセスを制限するなどの制約を設けることが、文化遺産保護になる場合もあると考えることもできる。今後の規則作成の議──

国際協力のための枠組み論の中では、そうした様々な想定の下で、文化遺産保護のために最適な規則とは何かということについて考えていく必
要がある。
四、考察

ここまでみてきたように、リモート・センシング及びそのデータ利用に関する国際的な枠組みは法的拘束力をもたな

いソフト・ローを中心に形成されているため、国際協力については参加する当事者の自発的な努力に負うところが大き─ 70 ─

い。同様に、文化遺産保護という目的でリモート・センシング技術を活用する場合に関しても、法的拘束力のある規則は形成されていない。オープン・イニシアティヴもそうした枠組みに位置づけられるもので、参加当事者を法的に拘束するものではない。これは、世界遺産条約に規定される「国際的保護」として「締約国がその世界遺産を保存し及び認定するために努力することを支援するために確立する国際的な協力及び援助の体制」に相当するシステムを提供するもの と理解することができる。リモート・センシング技術は、世界遺産条約という法的拘束力のある条約が求める、世界遺産保護について協力するという「国際社会全体の義務」を果たす手段の一つであって、データの提供や共有についてまで法的義務とされているわけではない。

では、ユネスコによって現在実施されている宇宙技術利用の国際協力の枠組みは、今後、法的拘束力をもつ国際的な法規則として発展していく可能性があるのか。この点について、オープン・イニシアティヴを、国際災害チャータと比較したうえで、世界遺産保護のためにより強力な枠組みとして発展させていくことが望ましいと考え、実際にオープン・

イニシアティヴ参加者により「遺産のための宇宙チャータ（ Space for Heritage Charter）」を策定しようとの動きもある 。国際災害チャータの設立文書には法的拘束力はなく、災害時の国際協力への関与の程度は、各国の立場の違いを考慮する必要はあるものの、参加者の自発的意思と最善の努力に基づくものである。人命のかかる緊急事態において、各国の主権を尊重しながらも、国境を超える活動を伴う国際協力が比較的円滑に進められるケースは、過去の災害の場

面でもみられた。そこからは、参加者が災害時に何らかの支援をしようとの意思を持ち、自らが考えるところの最善の努力をしているであろうことを読みとることができ、「人（あるいは人類）の利益のため」という認識のもとで、緊急で実効性の求められる行動をとっていると推察される。したがって、こうして実働している災害時の国際協力の枠組みを礎として、文化遺産保護目的の枠組みに変換あるいは応用すればよいのではないかという考え方もできよう。

確かに、文化遺産保護についても、その目的の一つは「危険」から人類共通の遺産である世界遺産を守ることにあるので、緊急事態に直面したときにリモート・センシング技術が活用されることが望ましいという考え方としては災害の─ 71 ─

場合と通底するものがある。しかし、そこには、一度失えば取り返しがつかないという意味では同じとはいえ、「人命のため」と、文化遺産というある意味「モノのため」といった、保護目的や保護対象の性質の違いがあることを認識する必要があろう。また、文化遺産保護のための国際協力の場合、リモート・センシング技術は、すでに危機的状況にある遺産を救うといった局面でだけ必要とされるのではなく、遺産に迫る危機や脅威を事前に察知することや、平穏時に遺産やその周辺地域を監視するといった場面においても必要とされる。緊急事態である自然災害の発生時とは異なる状

況の中でも、リモート・センシング技術は大きな役割を果たしうるのである。したがって、共通する議論が含まれるとしても、災害時に対応するための規則のあり方とは別に、文化遺産保護に関して生じる特有の問題を抽出し、検討した

うえで、より実効的なリモート・センシング利用の枠組みを考えることが、文化遺産保護という本来の目的にかなうことになる。

しかも、ＧＥＯＳＳデータ共有原則では、リモート・センシング・データを共有しようとする場合に、一定の制約事項として、自然環境、先住民族の権利や考古学的あるいは文化的資源に対する考慮が働くよう規定されている。これは、国連リモート・センシング原則にはみられなかった「文化遺産保護という目的のための」データ利用という明確な認識が、リモート・センシング技術を用いた国際協力の場面において広がりつつあるものと評価することができる。文化遺産保護という目的を達成するための一層効果的な行動を促すような枠組みの形成が、国際社会においてますます要請されているのではないかとみることもできる。これまでに確立されてきた文化遺産保護制度を支える条約体制は、それ全体で文化遺産を保護するための法的・制度的な枠組みを提供するものと捉えることができるとすれば、その趣旨目的を具体的に実現するための有用なツールであるリモート・センシング技術を最大限活用するために、法的拘束力はなくても、文化遺産保護という目的の「実践的」あるいは「実効的」な枠組みを提供するような法的規則を策定することが適切であるといえよう。

ただし、文化遺産保護という目的だけを重視して法的規則を形成することは、かえってその目的を損なうことになり

─ 72 ─

かねないことにも十分留意する必要がある。世界遺産条約でも国連リモート・センシング原則でも、当事国には他の国際法との整合性をとることが求められている。実際に、ＧＥＯＳＳデータ共有規則第三原則に盛り込まれている自然環

境保護という制約事項は、一九九二年「生物の多様性に関する条約（生物多様性条約）」や一九七三年「絶滅のおそれのある野生動植物の種の国際取引に関する条約（ワシントン条約）」において、条約当事国は保護すべき種の生息地の保全措置を取るよう規定されているために、ＧＥＯＳＳを通じたデータ共有への制約事項として含まれているという背景がある。その同様の趣旨から、考古学的あるいは文化的資源の保護に関しても、制約事項として盛り込まれている 。

それは、文化遺産と自然環境が不可分の関係性をもつことからも理解できることであり 、通常新たな法的規則が形成されるときには既存の国際文書を基礎とする ということを考慮してのことといえる。

また、先述したように、世界遺産の登録評価基準は今後も変化する可能性がある。つまり、「保護すべき対象」が時代によって変化する可能性が今後もないとはいえない。「何を保護すべきか」という観点が揺らぐにもかかわらず、保護のための規則のあり方を検討することは難問ではあるが、そこで重要になるのは、では「何のために」保護するのか、あるいは「なぜ」保護すべきなのかという基本的な目的意識である。これは、ユネスコの条約体制が整備されてきた中で検討されてきたことでもあるが、リモート・センシング技術を用いた国際協力の法的枠組みを形成する議論が本格化する中に取り込むことによって、文化遺産保護にとって望ましいリモート・センシング規則のあり方が浮き彫りになってくると思われる。なぜなら、現状は「世界遺産」に関するリモート・センシング・データ規則の形が固まりつつあるということであって、将来的には、世界遺産登録されていない「文化遺産」全体をも含めた保護に関する国際協力について、考えてなくてはならないからである。
むすびにかえて一九六七年「月その他天体を含む宇宙空間の探査及び利用における国家活動を律する原則に関する条約（宇宙条約）」

─ 73 ─

第一条によると、宇宙空間の探査及び利用は「すべての国の利益」のために行なわれるものであり、「全人類に認められる活動分野」とされている。一方、世界遺産は「人類共通の遺産」として、国際的に保護されるべきものとして扱われる。リモート・センシング活動を含む宇宙活動と、文化遺産保護活動が、どのような目的、誰の利益のために行なわれると考えられているのかというと、条約上、それは「人類のため」という共通点があるということに留意しながら、文化遺産保護目的の国際協力規則のあり方について考えていくことが必要である。

しかし、現在、ロケットや衛星の製造から打上げ、衛星データ管理など、一連の宇宙活動を自律的に行うことのできる国は、世界でもごく一部に限られているうえ、リモート・センシング・データを提供する側に立てる国はまだ多くはない。そうした現状において、文化遺産保護のための国際協力を前進させるためには、当面は参加者の最善の努力や自発的意思に期待するしかないことは受け入れざるを得ない。また、国が「国際協力」を考えるのは自国の利益を追求する枠内でのことであるという現実を否定することもできない。国の利益を求めつつ、「人類のために」という考え方の下で国際協力を促進するためには、宇宙法がまだ法制度としても未成熟な部分を残している今のうちから、「人類」を対象とした国際協力のあり方という問題に関する議論を法規則形成の過程に取り込んでおくこともまた、今後取り組むべき課題であろう。特定の国ではなく、「人類」あるいは「人間」全体の利益や権利を尊重するという概念は、海洋や天然資源、人権に関する国際文書においてもすでに導入されているが 、この概念は常に国の主権の尊重との相克という課題をはらんでおり 、それは先進国と途上国の主張の対立関係を生じさせる要素となりがちである。

一九四五年「国際連合教育科学文化機関憲章（ユネスコ憲章）」前文には、「戦争は人の心の中で生まれるものであるから、人の心の中に平和のとりでを築かなければならない」と謳われている。文化や文化遺産についての理解を深める

ことは、個々の国や民族、宗教、個人など異なる者が相互に理解しあうことに資するものである。そして、その理解の深化をはかることは国際社会の平和や安定の実現につながるという理念あるいは思想が、国際社会では広く受け入れられてきている。そうした理念を支えていくうえで、宇宙技術がどのように活用されていくべきか、また、その技術から

─ 74 ─

人類全体が恩恵を享受できるような制度として、どのような法規則が望ましいのか。文化遺産保護におけるリモート・センシング・データ利用の国際協力の枠組みは、そうした問いかけに関する議論の素材を提供しているように思われる。

注

二〇一三年六月に開催された世界遺産委員会で一九件が新規に登録され、登録物件の総数は九八一となった。以下のユネスコ護のための、国際法を中心とする学際的研究」（代表者：大沼保昭明治大学特任教授）の研究成果の一部である。

＊本稿は、公益財団法人「日本証券奨学財団」平成二二年度（第三七回）研究調査助成対象プロジェクト「国際社会の文化遺産保⑴）」とよぶか「文化遺cultural property

六つの条約の発効年及び締約国数（二〇一三年八月一五日現在）は、次のとおりである。①ハーグ年条約（一九五六年発効、グを対象として考察する。

リモート・センシングには航空機を用いる方法もあるが、本稿では、宇宙空間からの、人工衛星を用いたリモート・センシンとがある。

おいて「世界遺産」は「文化遺産」と「自然遺産」に分類されており、この文脈においても「文化遺産」という用語を用いるこ産（ cultural heritage）」とよぶか、統一されているわけではなく、文書ごとに使い分けられているのが現状である。なお、本稿では、有形・無形にかかわらず、文化的な表現物全体を総称するものとして「文化遺産」という用語を用いるが、世界遺産条約に化」という言葉自体が多義的であるうえ、その文化を表徴する「物」のことを「文化財（のサイトで、登録物件の一覧を確認できる。 http://whc.unesco.org/en/list/ (last accessed 29 July 2013）．
⑵ 「文化遺産」という用語は、多くの国際文書で用いられてはいるが、その定義には曖昧な部分を未だ残している。そもそも「文⑶⑷

一 二 六 カ 国 ）、 同 条 約 第 一 議 定 書（ 一 九 五 四 年 採 択、 一 九 五 六 年 発 効、 一 〇 二 カ 国 ）、 同 条 約 第 二 議 定 書（ 一 九 九 九 年 採 択、二〇〇四年発効、六四カ国）、②文化財不法輸出入禁止条約（一九七二年発効、一二三カ国）、③世界遺産条約（一九七五年発効、一九〇カ国）、④水中文化遺産条約（二〇〇九年発効、四五カ国）、⑤無形文化遺産条約（二〇〇六年発効、一五五カ国）、⑥文
化的表現多様性条約（二〇〇七年発効、一三二カ国及びＥＵ）。

─ 75 ─

⑸ユネスコ以外の枠組みにおいても、文化遺産を対象とした国際文書の生成が見られる。たとえば、私法統一国際協会（ＵＮＩ

ＤＲＯＩＴ）は「盗取された又は不法に輸出された文化財に関する条約（ユニドロワ条約）」を一九九五年に採択した。また、

環境や国際経済関連の条約の中に、文化や文化遺産に言及する規定がみられる。たとえば、「世界貿易機関（ＷＴＯ）協定」には、

Cultural Heritage Law :International Law Association, Art Antiquity and Law, Volume IX, Issue 1 (March 2004).
世界遺産条約前文第七パラグラフに、「文化遺産及び自然遺産の中には、特別の重要性を有しており、したがって、人類全体

これ以降も国際法協会（ International Law Association：ＩＬＡ）の文化遺産法委員会において「文12 to 17 August 1996, pp.327-335.
化遺産法」に関する検討が重ねられ、二〇〇四年に一定の成果が発表されている。 Special Issue :A Blueprint for the Development ofCultural Heritage Law Committee, The International Law Association Report of the Sixty-Seventh Conference Held at Helsinki, Finland,の多様性。

不 動 産、 ⑤ 無 形 文 化 遺 産 条 約： 無 形 の 文 化 遺 産（ 口 承 に よ る 伝 統 及 び 表 現 や 芸 能 な ど ）、⑥文化的表現多様性条約：文化的表現

不動産、②文化財不法輸出入禁止条約：有形の動産、③世界遺産条約：有形の不動産、④水中文化遺産条約：水中にある動産と六つのユネスコ条約は、保護対象の態様がそれぞれ異なる。①ハーグ条約：武力紛争時に適用され、保護対象は有形の動産とこの遺跡は、アスワン・ハイ・ダム建設で水没の危機にさらされたが、国際協力によって移築された。

世界遺産条約の締結につながった出来事として、一九六〇年代の「エジプト・ヌビア遺跡救済キャンペーン」が知られている。

「文化的例外」に関する規定（ＧＡＴＴ第二〇条（ｆ））がある。
⑹
⑺

⑻

⑼

のための世界の遺産の一部として保存する必要があるものがあることを考慮し」とある。

件の保護及び保全、（三）世界遺産基金に基づく国際援助、（四）世界遺産条約に対する各国の支援や国際的支援の動員、に関す⑽ 「世界遺産条約履行のための作業指針（作業指針）」は、（一）世界遺産リスト及び危機遺産リストへの物件登録、（二）登録物The Operational Guidelines for the

る手続きを定めることにより、世界遺産条約の履行を促すことを目的としている。なお、世界遺産委員会によって作業指針は改訂 が 重 ね ら れ て お り、 本 稿 で は、 二 〇 一 二 年 版 に 基 づ い て パ ラ グ ラ フ 番 号 を 示 す。

August 2013).
世界遺産条約第一条及び二条。複合遺産については、作業指針第四六パラグラフに定義される。

Implementation of the World Heritage Convention, WHC.12/01, July 2012, available at http://whc.unesco.org/en/guidelines/ (last accessed 15⑾

世界遺産条約前文第四パラグラフ

こ｢ れらの遺産の国内的保護に多額の資金を必要とするため並びに保護の対象となる物件の⑿

─ 76 ─

存在する国の有する経済的、学術的及び技術的な能力が十分でないため、国内的保護が不完全なものになりがちであることを考慮し 、｣ ま た、 同 第 八 パ ラ グ ラ フ「 当 該 国 が と る 措 置 の 代 わ り に は な ら な い ま で も 有 効 な 補 足 的 手 段 と な る 集 団 的 な 援 助 を 供 与することによって、顕著な普遍的価値を有する文化遺産及び自然遺産の保護に参加することが、国際社会全体の任務であることある物件が「顕著な普遍的価値」を有すると評価するための基準は、作業指針第七七‐七八パラグラフに定められている。

世界遺産条約第一一条四項及び作業指針第一七七‐一九一パラグラフ。

危機遺産として登録されている世界遺産は、後述するアフリカの熱帯雨林を含む四四件である（二〇一三年八月現在）。

を考慮し」とあり、締約国の協力や援助の必要性が説かれている。
⒁

⒀
⒂

：真正性）
」の条件を満たしていることな
authenticity

一〇の評価基準が示されており、このうちいずれか一つ以上に該当しなくてはならない。また、登録されるためには、評価基準のほか、「インテグリティ（ integrity：完全性）」と「オーセンティシティ（ども求められる。作業指針第七九‐九五パラグラフ。

ESA maps satellite help for gorilla guardians, http://

www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/ESA_maps_satellite_help_for_gorilla_guardians (last accessed 6 August 2013).
オープン・イニシアティヴは、二〇〇三年にユネスコとＥＳＡの代表による署名を経て正式に立ち上げられ、本格的な活動を

ンテンゴリラの生息地を保存するための、衛星画像を用いた取り組みである。

ユネスコは二〇〇三年、ウガンダ、コンゴ、ルワンダの国内保護関連機関に対し、「ＢＥＧｏ（ Build Environment for Gorilla）」
プロジェクトを提案した。これは、ヴィルンガ国立公園（一九七九年に世界遺産登録、一九九四年に危機遺産登録）などのマウ

http://www.unesco.org/science/remotesensing/?id_page=135&lang=en (last accessed 6 August 2013).

二〇〇二年）。

の 具 体 例 に つ い て は、 さ し あ た り 以 下 を 見 よ。 坂 田 俊 文『 宇 宙 考 古 学 ─ 人 工 衛 星 で 探 る 遺 跡 と 古 環 境 』（ 丸 善 ラ イ ブ ラ リ ー、

技術を関連づける一つの側面として、今後の研究対象とすることも必要であろうと考えている。なお、考古学分野における成果

リモート セ･ ンシング画像は、文化遺産の「調査・発掘」のためにも利用され、遺跡発見などの成果をあげてきた。本稿におい て は、 文 化 遺 産 の「 保 護 」 の 場 合 に 主 眼 を 置 く た め、「発掘」に利用する場合を考察対象に含めていないが、文化遺産と宇宙

作業指針第一〇三‐一〇七パラグラフ。

指針第四七パラグラフ。

⒃ 「文化的景観」は、文化遺産であって、世界遺産条約第一条のいう「自然と人間との共同作品」に相当するものである。作業
⒄
⒅

⒆
⒇



─ 77 ─

開始した。

The Open Initiative on the Use of Space Technologies to Support the World Heritage Convention, on 18 June 2003 at Paris Air

Show in Le Bourget (France), http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/science-technology/space-activities/space-for-heritage/unesco-

space-network/ (last accessed 6 August 2013).
二〇一三年八月現在、各国の宇宙機関、宇宙事業を行う私企業、大学研究機関など、五〇以上の組織が参加している。 http://

http://www.jaxa.jp/press/2008/12/20081202_unesco_j.html (last accessed 1

Ibid., Chapter I.II.
国連リモート・センシング原則第一原則（ｂ）及び（ｃ）。衛星から取得されるデータには、宇宙物体に搭載されたリモート・した。

のホームページ上のテキストでReview, vol. 1, no.7 (2011), publication online Sep, 2011.なお、この論文は Mexico Quarterly Review
しか入手することができなかったため、正確な頁数が不明である。したがって、本稿で参照した箇所は、注において章番号で示

Sandra Cabrera Alvarado, “ The UNESCO - ESA Space Cooperation Initiative for UNESCO’s World Heritage Sites”, Mexico Quarterlywww.unesco.org/science/remotesensing/upload/files/brochure_entiere_revew.pdf (last accessed 9 August 2013).
こ こ で 扱 う オ ー プ ン・ イ ニ シ ア テ ィ ヴ 及 び そ の 設 立 文 書 に 関 す る 情 報 に つ い て は、 主 に 以 下 の 文 献 か ら 得 た も の で あ る。

UNESCO, The Brochure: UNESCO Using Space Technologies for the Conservation of Natural and Cultural Heritage, available at http://

August 2013).

力取り決めの締結について」（平成二〇年一二月二日付）。

Ａプレスリリース「宇宙航空研究開発機構（ＪＡＸＡ）と国際連合教育科学文化機関（ユネスコ）との世界遺産監視に関する協し、ユネスコは提供されたデータを世界の関連宇宙機関や遺産の所在国とともに、世界遺産の保護活動に役立てている。ＪＡＸ

で 年 二 回 程 度 撮 像 し 画 像 提 供 を す る こ と、 ま た、 過 去 に 撮 像 し た 世 界 遺 産 の 情 報 を デ ー タ ベ ー ス 化 し て 公 開 す る こ と な ど に 合 意

これによりＪＡＸＡは、ユネスコから要請されたアジアを中心とする国内外一〇箇所の世界遺産を陸域観測技術衛星「だいち」

なお、日本からは宇宙航空研究開発機構
www.unesco.org/science/remotesensing/?id_page=135&lang=en (last accessed 6 August 2013).
（ＪＡＸＡ）が参加しており、二〇〇八年にはユネスコとＪＡＸＡの間で「世界遺産の監視に関する協力取り決め」が締結された。







センサーによって取得され、遠隔測定法によって電磁信号の形で、又は写真フィルム、磁気テープその他の手段によって、宇宙

空 間 か ら 地 上 に 伝 送 さ れ 又 は 伝 達 さ れ る「 生 デ ー タ（ 一 次 デ ー タ ）」と、生データを利用できるようにするために必要な同デー
タの処理の結果得られる「処理済データ」がある。

─ 78 ─



M. Hernandez, “Space technologies to support the World Heritage Convention”, in Emmanuel Baltsavias et al. (eds), Recording, Modeling

Alvarado, supra note 24, Chapter II.I.

含意するという解釈もできる。こうした考え方については、さしあたり以下を参照せよ。大沼保昭『国際法−はじめて学ぶ人の

Principles Relating to Remote Sensing of the Earth from Outer Space, UNGA Resolution 41/65 of 3 December 1986.
国連リモート・センシング原則第一原則（ａ）で使われている「環境」という文言は、「自然環境」と「文化環境」の二つを

Ibid.

and Visualization of Cultural Heritage (Taylor & Francis, 2006), p.8.






ための（新訂版）』（東信堂、二〇〇八年）、四四七頁。国連リモート・センシング原則が起草された際に「環境」という文言に関してどのような議論がされていたか確認する必要があるが、第一〇原則において、リモート・センシングは「地球の自然環境の保護」を促進しなければならないと明示されていることから類推すると、第一原則にいう「環境」はやはり自然環境を第一に

ここで扱う国際的な協力の枠組みに関する概要や法的評価などをまとめたものとして、さしあたり以下を参照せよ。青木『前青木節子『日本の宇宙戦略』（慶應義塾大学出版会、二〇〇六年）八四頁。

想定していると考えることには一定の妥当性があると思われる。
; Joanne Irene Gabrynowicz, “The UN Principles Relating to Remote Sensing of the Earth from Outer

自｢ 然または人為的災害時における宇宙施設の調和された利用を達成するための協力に関す

Implementation Guidelines for the GEOSS Data Sharing Principles, Document 7 (Rev 2), as accepted at GEO-VI, 17-18 November 2009,

August 2013).

る憲章（ Charter on Cooperation to Achieve the Coordinated Use of Space Facilities in the Event of Natural or Technological Disasters）」とい う。 二 〇 一 三 年 八 月 現 在、 二 三 の 宇 宙 機 関 が 参 加 し て い る。 http://www.disasterscharter.org/web/charter/home (last accessed 9(Böhlau Verlag, 2012), pp. 183-193.
国 際 災 害 チ ャ ー タ は、 正 式 名 称 をSpace and Soft Law ”, in Irmgard Marboe ed., Soft Law in Outer Space : The Function of Non-binding Norms in International Space Law

掲書』（注三二）三〇五‐三一三頁







available at http://www.earthobservations.org/documents/geo_vi/07_Implementation%20Guidelines%20for%20the%20GEOSS%20Data%20
Sharing%20Principles%20Rev2.pdf (last accepted 9 August 2013).
 「ＧＥＯＳＳデータ共有原則」第三原則。

─ 79 ─








Paul F. Uhlir, Robert S.Chen, Joanne Irene Gabrynowicz & Katleen Janssen, “Toward Implementation of the Global Earth Observation

Atsuyo Ito, “Legal Aspect of Implementing World Heritage Convention Using Remote Sensing Data”, International Astronautical

System of Systems Data Sharing Principles”, Journal of Space Law, vol. 35 (2009), pp.229-233.

Congress (IAF), 56th International Astronautical Congress of the International Astronautical Federation, the International Academy of
Astronautics, and the International Institute of Space Law, (October 2005), IAC-05-E.6.1.09.
Alvarado, supra note 24, Chapter I.II. and II.II.

Uhlir et al, supra note 37, p.233.
一九六〇年代、国際自然保護連合（ＩＵＣＮ）が自然保護に関する国際条約について、また、国際記念物遺跡会議（ＩＣＯＭＯＳ）が文化財の国際的保護に関する国際条約について、それぞれ提案しており、一九七二年にスウェーデンのストックホルムで開催された「国連人間環境会議」において、両者の提案が一つの条約として結実することになった。同年、世界遺産条約がユ
将来世代へ引き継ぐものとしている点で意義があると評価されることがある。

ネスコにおいて採択された。こうした背景から、世界遺産条約は、「自然」と「文化」のどちらも人類の遺産ととらえ、保護し、）である。」と規定している。
common heritage of mankind

Ito, supra note 38.

同の財産（

たとえば、一九八二年「海洋法に関する国際連合条約（国連海洋法条約）」第一三六条は、「深海底及びその資源は、人類の共リ モ ー ト・ セ ン シ ン グ 技 術 を 文 化 遺 産 保 護 に 利 用 す る た め の 法 的 規 則 を 発 展 さ せ る 場 合 にAlvarado, supra note 24, Conclusions.
おいても、同様のことがいえるとの指摘がなされている。


─ 80 ─

北

欧州安定メカニズム設立条約と議会による財政統制
─ドイツ及びオーストリアにおける憲法上の動向─

一、はじめに村貴

本稿は、欧州安定メカニズム設立条約（ Treaty Establishing the European Stability Mechanism;
以下、本稿においては、条約と記す）と「議会による財政統制」との問題に関して考察することを目的とする。そのための事例として、
ESM条約批准に際してドイツ及びオーストリアで生じた憲法上の動向を取り上げる。
ESM
は、財政難に陥ったユーロ圏諸国に対して金融支援を行うために設立された金融安全網である。 ESM
の前身と
ESM

して、二〇一〇年に欧州金融安定基金（
以下、本稿においては EFSFと記す）が発EuropeanFinancial
Stability Facility;
足した。この背景には、欧州債務危機がある。 EFSF
も、 ESM
と同様に、財政難に陥ったユーロ圏諸国に対して金融支が並存していたが、二〇一三年七月をもって、 EFSFからESM

援を行うことを目的としており、実際にアイルランド、ポルトガル、ギリシアが支援を受けた。しかし、 EFSF
は、時限的な制度であった。そこで、恒久的かつより柔軟な危機対応が可能な制度として、二〇一二年十月に ESMが発足した。
に完全に移管された。
ESM
二〇一三年六月までは、 EFSF
と

と
EFSF

への加盟は、加盟国の議会による財政統制に大きな影響を与える。財政民主主義は、国家の財政活動の際にはESM
当該国の議会の議決に基づくことを要請している。この点、他国に金融支援を行うための組織への加盟は、各国の財政民主主義に基づく「議会による財政統制」を制約する側面を有していることは否めない。特に、 ESM
は従来の─ 81 ─

は異なり、恒久的な組織である。従って、議会による財政統制に対する制約も結果的に恒久的なものとなる。

この点、本稿は、ドイツ及びオーストリアにおいて生じた憲法上の動向を取り上げ、 ESM
条約と議会による財政統制との問題に関して考察する。第一に、ドイツの事例を取り上げる理由として、「 ESM
条約批准承認に際して、連邦憲法裁判所が議会による財政統制の制度的担保を要求した点」が挙げられる。 ESM
条約批准に際してその違憲性が提訴された国はドイツ以外にも存在する ⑴。しかし、憲法判断の結果として議会による財政統制に対して影響が生じた国は、ドイツのみである。第二に、オーストリアの事例を取り上げる理由として、「 ESM
条約批准承認に際して憲法改正を行うことで、議会による財政統制を制度的に担保した点」が挙げられる。オーストリアは、 ESM
条約加盟国の中で最も⑵

複雑かつ詳細な財政規律の制度を有しており 、 ESM条約批准に際しても議会による財政統制に関する規定が憲法に組条約批准に際して加盟国の中で憲法改正を行った国は、オーストリアのみである。このようにドイ
ESMみ込まれた。

ツ及びオーストリアは、「連邦憲法裁判所への提訴」と「憲法改正」という違いはあるものの、どちらも ESM
条約批准に際して憲法上の動きが生じ、その結果として議会による財政統制という憲法制度に影響を与える憲法政策 ⑶が実施さ条約批准に際しての憲法上の動向を説明する。第ESMれたのである。こうした点に鑑みて、本稿では、ドイツ及びオーストリアの事例を取り上げる。
本稿は以下の通り構成される。第二節では、ドイツにおける三節では、オーストリアにおける条約批准に際しての憲法上の動向を説明する。第四節では、ドイツ及びオース
ESM
条約と議会による財政統制に関して考察する。最後に第五節で、本稿のまとめをESM

条約批准に際しての憲法上の動向
ESM

トリアの事例をまとめた上で、行う。

二、ドイツにおける

本節では、ドイツにおける ESM条約批准に際しての憲法上の動向を説明する。
二〇一二年六月二十九日、ドイツ連邦共和国基本法（ Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland;
以下、本稿に─ 82 ─おいては基本法と記す）の規定に基づき、連邦議会（ Bundestag）及び連邦参議院（ Bundesrat）は ESM
条約を承認した。
ドイツにおいて、「国際法の一般原則」は連邦法の構成部分となり、国内法としての効力を有する（基本法第二十五条）。

他方、「一般原則に該当せず、かつ連邦の立法の対象に関係する条約」が国内法としての効力を有するためには、連邦法 律 の 形 式 に よ る 承 認 又 は 協 力 が 必 要 さ れ る（ 基 本 法 第 五 十 九 条 第 二 項 ）。 こ の 点、 ド イ ツ の 予 算 は 予 算 法 律（ Haushaltsgesetz）という法律の形式で確定するものである（基本法第百十条第二項）。従って、立法の対象である予算に関係する ESM条約に関して、基本法第五十九第二項の規定に基づいて議会の両院で承認が行われた。

このドイツの議会による承認は当初の予定であった二〇一二年七月の ESM発足を見据えたものであったが、この議条約が基本法違反であるとして連邦憲法裁判所にESM

会による承認後に問題が生じた。 ESM
条約に対する反対派が、対して批准手続差し止めを提訴したのである。この提訴を受け、ガウク（）連邦大統領が連邦憲法裁判所の判
Gauck,
J.
断が下されるまで条約批准に必要な法律を認証しない方針を表明した ⑷。ドイツは ESMの最大の拠出国であり ⑸、ドイツが条約を批准しない限りは稼動できない。すなわち、連邦憲法裁判所の判断が遅れれば遅れるほど、
ESM
ESM
ESM
の稼動が遅れることとなった。これに対して、連邦憲法裁判所は審理に応じる旨を表明した。ショイブレ（ Schäuble, W.
）
批准の遅れがユーロ圏に対する信頼を損なう危険性を主張しESM
連邦財務大臣は、憲法裁判所のヒアリングにおいて発足は事実上不可能となったのである。
ESM⑹

た上で、連邦憲法裁判所に対して迅速な判断を要求した 。これに対して、フォスクーレ（ Voßkuhle, ）A.連邦憲法裁判
所長官は、「徹底した審理を行う可能性」に言及した ⑺。この連邦憲法裁判所の意思表示により、当初の予定であった二〇一二年七月中の条約批准手続の差し止め請求の提訴手続は、「憲法異議（ Verfassungsbeschwerde）」によるものであった。基本
ESM
法 第 九 十 三 条 第 一 項 第 四 ａ 号 は、「 各 人 が、 公 権 力 に よ り 自 己 の 基 本 権 の 一 つ 又 は 第 二 十 条 第 四 項、 第 三 十 三 条、 第三十八条、第一〇一条、第一〇三条及び第一〇四条に含まれる権利の一つを侵害されているとの主張により提起することができる憲法異議についての決定」を連邦憲法裁判所の権限として規定している。ここでいう憲法異議とは、公権力

─ 83 ─

による「広義の基本権 ⑻（以下、本節における『基本権』とはこの『広義の基本権』を指す）」侵害に対する救済措置）を中心とした三七〇〇〇人以上の原告が、連邦憲法裁
Mehr Demokratieである。この憲法異議により、ドイツ最左派の野党であるリンケ（ die Linke;左翼党）及び直接民主主義推進運動を展開する市民団体であるメア・デモクラティ（
判所に提訴したのである。

この ESM
条約批准に対する憲法異議は、 ESM条約が基本法第二十条第一項及び第二項並びに第七十九条第三項との関連において、第三十八条第一項に規定する権利を侵害するとの申し立てである。基本法第二十条第一項は「ドイツ連邦共和国は、民主的及び社会的連邦国家である。」と規定し、同第二項は、「全ての国家権力は、国民に由来する。国家

権力は、選挙及び投票において、国民により、かつ、立法、執行及び裁判の個別の機関を通じて行使される。」と規定している。この規定は、いわゆる国民主権に関するものである ⑼。また、基本法第七十九条は、「この基本法の変更により、連邦の諸州への編成、立法に際しての諸州の原則的協力又は第一条及び第二十条に規定する基本原則に抵触することは許されない。」と規定している。この規定により、第二十条に規定された国民主権の原則の変更は許されないことになる。さらに、基本法第三十八条第一項は「ドイツ連邦議会の議員は、普通、直接、自由、平等及び秘密の選挙に

Schlüsselverschrift im

より選出される。連邦議会の議員は全国民の代表者であって、委任及び指示に拘束されず、自己の良心にのみ従う。」と 規 定 し て い る。 こ の 基 本 法 第 三 十 八 条 は、 代 表 制 民 主 主 義 の 概 念 に お け る 鍵 と な る 規 定（⑽

）であるとされる 。第三十八条第一項は、第二十条第一項及び第二項の規定の立法府のKonzept der Repräsentativen
領域における具体化であり、第七十九条第三項に規定する変更不可能な基本原則に含まれると解釈できよう。 ESM条

約批准差し止め請求はこうした解釈に基づいている。すなわち、 ESM
条約は第三十八条の規定に基づき選出された連邦議会の議員の財政統制権を著しく制限し、第三十八条に規定する選挙権、さらにはその選挙権を通じて実現される国
民主権を侵害するとして、憲法異議が提訴されたのである。

この点、留意すべき点は、当該差し止め請求は、「憲法異議」の手続によるものであり、「抽象的規範統制（ abstrakte─ 84 ─）」によるものではないという点である。抽象的規範統制とは、連邦憲法裁判所の権限の内、具体的
Normenkontrolle
事件を前提とせずに法律の合憲性を審査するものである（基本法第九十三条第一項第二号及び第二ａ号並びに第二項）。

この点、条約批准手続の差し止め請求の段階では具体的事件が起こっていない。従って、具体的事件を前提としESM
ない抽象的規範統制の手続により、 ESM
条約批准手続の差し止め請求が提訴されたと考えられがちである。しかし、条約批准手続の差し止め請求は抽象的規範統制によるものではない。この点は、基本法に規定された抽象的規範
ESM
統制の申立権者から明らかである。ドイツにおける抽象的規範統制の申立権者は、連邦政府、州政府、又は連邦議会議

員の四分の一である（基本法第九十三条第一項第二号）。二〇一二年七月時点での左翼党の連邦議会に占める割合は約十二％であり、連邦議会議員の四分の一という要件を満たさない。また、一般の国民は抽象的規範統制の申立権者とな

条 約 批 准 手 続 の 差 し 止 め 請 求 は、 一 般 的 な 憲 法 異 議 と は 性 質 を 異 に し て い る。 具 体 的 規 範 統 制
ESMることができない。つまり、 ESM
条約批准手続の差し止め請求は、あくまでも憲法異議の手続によるものであったのである。
も っ と も、

（ konkrete Normenkontrolle）と同様、憲法異議も本来は具体的事件性を前提とするものである。この点、憲法異議におけ る 具 体 的 事 件 性 と は、「 基 本 権 の 侵 害 」 を 指 す。 こ の 基 本 権 の 侵 害 に 関 し て は、 具 体 的 に「 自 己 の 侵 害）」による憲法異議、すなわち執行行為前の法律に対する憲
virtuelle Betroffenheit（）」、「現在の侵害（）」及び「直接の侵害（）」
Selbstbetroffenheit
gegenwärtige
Betroffenheit
unmitittelbare
Betroffenheitの三つの侵害要件 ⑾が求められる。 ESM
条約批准の差し止め請求において特に問題となる要件は、「現在の侵害」である。
連邦憲法裁判所は、「潜在的な侵害（⑿

法異議を原則として否定している 。
条約批准に必要な法律の制定は、直ちに第三十八条第一項に規定された選挙ESM権を侵害することにはならない。したがって、原則に従うならば、 ESM
条約批准の差し止め請求は侵害要件を満たさないことになる。しかし、連邦憲法裁判所は一九八三年一二月一五日の国勢調査判決（ Volkszählungsurteil）において、
例外的に「現在の侵害」の要件を満たさない執行行為前の法律に対する憲法異議を肯定している。その要件とは、事後

─ 85 ─

）又は執行行為後では回復
zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt）
zu Dispositionen veranlaßt, die sie nach dem späteren Gesetzesvollzug nicht mehr nachholen können

では修正不可能な決定の強制（
不可能な処分（⒀である 。連邦憲法裁判所は、この例外に基づき、 ESM
条約批准手続の差し止め請求の審理に応じたのである。その意
条約批准手続の差し止め請求は、一般的な憲法異議ではなく、むしろ例外的な事例であると言えよう。
ESM

こうした手続及び内容で提訴された ESM
条約批准の差し止め請求に対して、連邦憲法裁判所は「二つの条件」付き条約の批准を承認し、憲法異議の訴えを棄却した ⒁。第一の条件は、拠出金増額に際しての連邦議会の事前承
ESM

味で、

で

認の要求である。 ESMに対する拠出金割合は ESM
条約附則第一条、設立時点での拠出金額は附則第二条にそれぞれ規定されている。連邦憲法裁判所は、拠出金がドイツ連邦議会の承認無しで増額される可能性を指摘し、増額の際には連邦議会の事前の承認を要求したのである。換言すれば、 ESM
拠出金増額に対するドイツ連邦議会の拒否権付与の要求である。第二の条件は、連邦議会及び連邦参議院に対する包括的情報通知（ umfassende Unterrichtung）の要求である。
条約第三十二条第五項、第三十四条、第三十五条第一項は機密保持に関して規定している。連邦憲法裁判所は、ESM条約批准に際して議会による一定の財政統制を制度的に担保ESM

これらの規定がドイツの連邦議会及び連邦参議院に対する包括的な情報通知を妨げず、さらに両院ともに ESMの活動に対して意見を述べる権利を有することを要求したのである。これら二つの条件は、いずれも議会による財政統制を強化する内容である。すなわち、連邦憲法裁判所は、するように条件を付けたのである。

この連邦憲法裁判所の判断により、 ESM
条約批准手続の差し止めを請求するドイツの憲法異議の問題は終結した。
ガウク大統領は、前述した条約批准のために必要な法律に副署することで認証した。また、連邦政府は、連邦憲法裁判条
ESM

条約が発効し ⒂、当初の予定より約三ヶ月遅れ
ESM

条約批准に際しての一連の憲法上の動向を、連邦憲法裁判所に対するESM

所が提示した条件を覚書の形式で承認した。ドイツの批准によりた十月八日に ESMが発足した。
以上、本節では、ドイツにおける─ 86 ─

条約批准に際しての憲法上の動向を説明する。
ESM

条約批准に際しての憲法上の動向
ESM

約批准手続の差し止め請求の手続、内容及び憲法判断を中心に概括した。
三、オーストリアにおける
本節では、オーストリアにおける第一節で示したとおり、オーストリアは、 ESM条約の批准に伴って憲法改正が行われた唯一の国である。二〇一二）の規定に基づき、国民議会（ Nationalrat）は ESM
条約を承認した（連Bundes-Verfassungsgesetz

年七月四日、連邦憲法（⒃

邦憲法第五十条）。同時に、 ESM条約の批准に関連する連邦憲法の改正のための憲法規定（ Verfassungsbestimmung）を含む連邦法律が国民議会で可決された（連邦憲法第四十四条第一項）。この点、オーストリアにおける立法手続の中心は、国民議会である。連邦参議院の役割は、あくまでも立法過程における州の利益の代表であり、その権限は国民議会と比して非常に弱い ⒄。憲法改正も、原則として国民議会の権限である。しかし、憲法改正が州の立法及び執行にお）Ausschusses für Verfassung und Föderalismus

ける権限を制限する場合には連邦参議院の同意も必要となる（連邦憲法第四十四条第二項）。憲法改正が第四十四条第二項に該当するか否かの判断は、連邦参議院の憲法及び連邦制委員会（

条約の批准及びそれに伴う連邦憲法
ESMの管轄とされる。この点、連邦参議院の憲法及び連邦制委員会は、七月五日に ESM条約批准に伴う憲法改正は連邦憲
法第四十四条第二項に規定する州の立法及び執行における権限を制限する憲法改正に該当するため、連邦参議院の同意が必要となる旨を報告した ⒅。この報告を受けて、七月六日に連邦参議院は、改正に同意を与えた。その後、フィッシャー（）連邦大統領が連邦憲法の改正のための憲法規定を含む連邦
Fischer,
H.
法律に署名し、七月二十五日に当該法律が連邦官報（ BGBl
）により公布されることで、連邦憲法第百十五回目の改正が成立した ⒆。

加盟国の中でオーストリアのみが憲法改正を行ったことの背景として、オーストリアにおける憲法政治の習慣
ESMを指摘できよう。二〇一三年十一月現在、連邦憲法は百十九回改正されている。また、連邦憲法以外の憲法改正、すな─ 87 ─） と オ ー ス ト リ ア 国 民 党（
Sozialdemokratische Partei Österreichs; SPÖ

Österreichische

わち憲法法律や憲法規定の改正も頻繁に行われている。第二次世界大戦後のオーストリアの憲法政治においては、オース ト リ ア 社 会 民 主 党（）の二大政党間の合意内容で重要なものは憲法として位置付けられる憲法政治の慣習が確立された。
Volkspartei; ÖVP
こうした憲法政治の習慣は、戦前に対する反省に起因している。戦前のオーストリアにおいては、左派のオーストリア）体制の確立、最終Austrofaschismus

社会民主党と右派のキリスト教社会党（ Christlichsoziale Partei; CP,
現在のオーストリア国民党の前身）との対立が事実上の内戦と呼んでも差し支えないほどに激化していた。この二大政党の対立は、議会制民主主義に基づく憲法政治の混乱をもたらした。その結果、議会制民主主義を否定するオーストロファシズム（的にはナチス・ドイツによる合邦（ Anschluß）に繋がった。こうした戦前の第一共和国における経験に基づき、戦後の第二共和国では、二大政党の協調が徹底されることとなった。その表れの一つとして、二大政党間の合意内容で重要な⒇条約批准と同時に憲法改正を行うことで、ESM条約をオーストリアの憲法制度
ESM

ものは憲法上の位置付けが与えられるようになったのである 。 ESM条約が各国の財政民主主義に基づく「議会による財政統制」を制約する側面を有していることに鑑みると、その批准は連立政権を構成する二大政党の合意の中でも特に重要なものと言えよう。従って、上に明文で組み込んだのである。

連邦憲法第百十五回の改正により、第五十ａ条、第五十ｂ条、第五十ｃ条及び第五十ｄ条が追加された。これらの規定は、連邦憲法第二章Ｅ「連邦による執行への国民議会及び連邦参議院の関与」内の規定である。ただし、第百十五回

改正により追加された規定は、いずれも ESMに対する国民議会の関与に関する規定であり、連邦参議院に関する規定は含まれていない。以下、それぞれの規定に関して説明する。
（１）連邦憲法第五十ａ条

連邦憲法第五十ａ条は、 ESMに対する国民議会の関与に関する包括的規定である。具体的には、「国民議会は、欧州
安定メカニズムの事項に関与する。」と規定している。オーストリアにおける連邦レベルの立法手続に関して中心的役

─ 88 ─

割を果たす機関が国民議会であることは前述した。この立法手続に加えて、「議会による財政統制」に関しても、基本的には連邦参議院ではなく国民議会の権限とされている。この点は、連邦憲法第五十一条、第五十一ａ条、第五十一ｂに対しても適用する旨をESM

条、第五十一ｃ条及び第五十一ｄ条の規定 からも明らかである。第百十五回改正により追加された第五十ａ条は、こうした国民議会による財政統制というオーストリアにおける財政民主主義の基本原則を規定しているのである。
（２）連邦憲法第五十ｂ条

連邦憲法第五十ｂ条は、重要事項に対する ESM
におけるオーストリア代表の意思表示に対する国民議会の統制に関する規定である。具体的には、第一文 において「欧州安定メカニズムにおけるオーストリアの代表は、連邦政府の提案に基づき国民議会が授権した場合にのみ、次の各号に掲げる事項に対して同意又は投票に際して棄権することができる。」と規定し、三点を各号列挙している。第一号は「加盟国に原則的に安定性援助を与える決定に関する提案」、第二号は「認可された資本金の変化及び欧州安定メカニズムの最大貸付量の調整並びに認可された未払いの資本金の取消し」、第三号は「財政援助の仕組みの変更」である。その上で、第二文において、「特に急を要する場合においては、管轄の連邦大臣が、国民議会に従事させることができる。」、第三文において「国民議会の授権がなければ、オーストリアの代表は、当該決定に関する提案を拒否しなければならない。」と規定している。この第五十ｂ条の規定は、第百十五におけるオースト
ESM

回改正により追加された規定の中でも「議会による財政統制」を最も明確かつ具体的に憲法制度に組み込むものとなっている。第五十ｂ条の規定により、連邦政府の提案に基づく国民議会の授権がない場合には、

リア代表は各号列挙された重要事項に関して拒否しなければならない。換言するならば、 ESM
における当該重要事項
におけるオーストリア代表ではなく、国民議会によりオーストリアの意思決定が事実上行われるこESMに関しては、ととなる。従って、第五十ｂ条は、 ESMに含まれる「財政民主主義に基づく議会による財政統制に対する制約」という側面に対し、議会による財政統制を担保することを意図している規定である。その意味で、第五十ｂ条の追加は非常─ 89 ─

に重要なものであると言えよう。
（３）連邦憲法第五十ｃ条

連邦憲法第五十ｃ条は、「 ESMの措置を講じる際の意思決定に対する国民議会の統制」及び「国民議会に対する報告」
に関する規定である。以下、第一項から第三項までの内容を、各項ごとに分けて説明する。

第五十ｃ条第一項は、 ESMに関する事項の国民議会に対する報告及び国民議会の意見表明の権利に関する規定である。具体的には、「管轄の連邦大臣は、国民議会の議事規則に関する連邦法律の規定に従って欧州安定メカニズムの事

項を遅滞なく国民議会に報告しなければならない。国民議会の議事規則に関する連邦法律により、国民議会の意見表明の権利を規定するものとする。」と規定している。第一文は、国民議会に対する ESMに関する事項の報告に関する規定であり、その責任者が管轄の連邦大臣である旨を規定している。また、第二文は、第一文の規定に基づき受けた報告に対する国民議会の意見表明の権利に関する規定である。この点、当該報告及びそれに対する意見表明に関する詳細な規定は、「国民議会の議事規則に関する連邦法律（以下、本稿においては一九七五年議事規則法律と記す）」に授権されている。この授権に伴い、第百十五回連邦憲法改正と同日に一九七五年議事規則法律も改正されている 。

第五十ｃ条第二項は、第一項の規定に基づき表明された国民議会の意見の取り扱いに関する規定である。具体的には、「国民議会が適時に欧州安定メカニズムの事項において意見を述べた場合には、欧州安定メカニズムにおけるオースト

リアの代表は、交渉及び投票に際して当該意見を考慮しなければならない。管轄の連邦大臣は、投票後に遅滞なく国民議会に報告しなければならず、場合により代表が当該意見を考慮しなかった理由を国民議会に通知しなければならない。」と規定している。この規定によれば、 ESM
におけるオーストリアの代表は、国民議会が表明した意見を考慮しなければならない。すなわち、重要事項に関しては第五十ｂ条の規定により国民議会による完全な統制化に置かれる一方で、重要事項以外の内容に関してはあくまでも「考慮」の段階に留まるものとなっている。従って、国民議会が表明した意見は、形式的には強制力を有さないことになる。しかし、第二文には「場合により代表が当該意見を考慮しなかっ─ 90 ─

た」という文言があり、「意見を考慮しなかった理由」を国民議会に通知しなければならない旨も規定されている。これらの点に鑑みると、国民議会が表明した意見を考慮することが原則であることが読み取れよう。

の措置を講じる際の意思決定に対するオーストリア国民議会の統制に関する規定であるのにESM

第五十ｃ条第三項は、 ESMが講じた措置の国民議会に対する報告に関する規定である。具体的には、「管轄の連邦大
臣は、欧州安定メカニズムの枠組みにおいて講じられた措置に関して定期的に国民議会に報告する。」と規定している。
第一項及び第二項が対し、第三項は実際に ESMにより講じられた措置の事後の報告に関する規定である。
（４）連邦憲法第五十ｄ条

連邦憲法第五十ｄ条は、 ESMに対する国民議会の関与全般に関する規定である。以下、第一項から第三項までの内
容を、各項ごとに分けて説明する。

におけるオーストリア代表の意思表示に対する国民議会の統制に関しては第五十ESM

第五十ｄ条第一項は、 ESMの事項の詳細を法律へ授権するための規定である。具体的には、「第五十ｂ条並びに第五十ｃ条第二項及び第三項に関する詳細は、国民議会の議事規則に関する連邦法律が規定する。」と規定している。前
述のように、重要事項に対するｂ条が、重要事項以外に対して国民議会が表明した意見の取り扱いに関しては第五十ｃ条第二項が、実際に ESMにより講じられた措置の国民議会に対する報告に関しては第五十ｃ条第三項が、それぞれ規定している。これらの関与に関するより詳細な規定を一九七五年議事規則法律に授権しているのである。この授権に対応させるため、二〇一二年七月二十五日の改正により、一九七五年議事規則法律に「第十ｃ章 欧州安定メカニズムの事項における国民議会の関与のための個別規定」が追加された。

第五十ｄ条第二項は、におけるオーストリア代表者による投票権の行使への国民議会の関与と一九七五年議事ESM
手続法律との関係に関する規定である。具体的には、「国民議会の議事規則に関する連邦法律により、欧州安定メカニ

ズムにおけるオーストリア代表者による投票権の行使への関与における更なる国民議会の権限を定めることができる。」

─ 91 ─

と規定している。第五十ｂ条の各号列挙により規定されている重要事項以外に関しては、憲法上は「国民議会が表明した意見を考慮する」ことが求められているに留まっている。この点に関して、一九七五年議事規則法律を通じてより積極的な国民議会による ESMに対する統制を実現できる余地を残しているのである。
第五十ｄ条第三項は、国民議会の関与全般の役割を担うための常設小委員会に関する規定である。まず、第一文及び第二文は、「欧州安定メカニズムの事項における関与のために、連邦財政法律の事前審査を行うとされる国民議会の委員会が常設小委員会を選出する。各々の常設小委員会には、国民議会の中央委員会に議席を有する政党の所属議員が少なくとも一名所属しなければならない。」と規定している。ここに規定されている「連邦財政法律の事前審査を行うとに対する関与を任務とする「欧州安定メカニズムの事項
ESMされる国民議会の委員会」とは、オーストリアの国民議会における財政統制の中心となる委員会である 。この連邦財
政法律の事前審査を行うとされる国民議会の委員会が、に関する常設小委員会（
以下、
ständiger
Unterausschüsse
inAngelegenheiten
desEuropäischen Stabilitätsmechanismus;
常設小委員会と記す）」を選出する。この点、 ESM
常設小委員会の選出を、国民議会欧州連合委
ESM）ではなく、連邦財政法律の事前審査を行うとされる国民議会の委員会の管轄とEU-Ausschüsse des Nationalrats

本稿においては、
員会（

している点が重要であろう。何故ならば、オーストリアがに関して、欧州統合の問題としての性質よりも、財政ESM問題としての性質を重視していることが伺えるからである。こうした第一文及び第二文に続いて、第三文は、「第二項並びに第五十ｂ条及び第五十ｃ条の規定による国民議会の権限は、国民議会の議事規則に関する連邦法律により、当該常設小委員会に委譲することができる。」と規定している。この規定は、 ESMに対する国民議会の権限の行使を ESM
常設小委員会に委譲することで、国民議会による財政統制という財政民主主義の要請を担保しつつ、可能な限り迅速か

つ柔軟な対応を行うためのものである。さらに、第四文及び第五文は、「国民議会の議事規則に関する連邦法律は、常設小委員会がいかなるときでも招集され、及び会議できるよう配慮しなければならない。国民議会が第二十九条第一項の規定により連邦大統領により解散された場合には、常設小委員会が欧州安定メカニズムの事項における関与を義務付

─ 92 ─



けられる。」と規定している。
常設小委員会に関して、国民議会の会期外 の場合でも活動できるようにし、更にESMに対する関与することが ESM
常設小委員会の義務となっている。これらの規定からESM
国民議会の解散中においてはも、 ESMに関する国民議会の関与は実質的に ESM
常 設 小 委 員 会 を 通 じ て 行 わ れ る こ と が 想 定 さ れ て い る と 言 え よ う。
これら第五十ｄ条の規定を受けて、一九七五年議事規則法律に第三十二ｆ条から第三十二ｋ条までの規定が追加され、発 足 と 同 時 で あ る 旨 を 規 定 し て い た か ら で あ る。
ESM

常設小委員会に関して詳細に規定されている。
ESM
なお、これらの改正が実際に発効したのは、二〇一二年十月八日である。第百十五回改正により追加された経過規定（連邦憲法第百五十一条第五十二項）が、これらの改正の発効はすなわち、前節で論じたドイツにおける憲法裁判所への提訴が原因で ESMの発足そのものが遅れたため、オーストリ
アにおける連邦憲法の第百十五回改正の発効も遅れることとなったのである。

条約と憲法との調和
ESM

条約批准に際しての憲法上の動向をESM

以上、本節では、オーストリアにおける条約批准に際しての一連の憲法上の動向を、二〇一二年七月二十五日
ESMの第百十五回改正により連邦憲法に追加された ESMに関する規定の内容を中心に概括した。
四、条約と議会による財政統制との問題に関して考察する。
ESM

本節では、第二節及び第三節で概括したドイツ及びオーストリアにおける
まとめた上で、条約の批准が各国の憲法制度に提起した問題を端的に表すならば、「 ESM
条約は財政民主主義、特に加盟国の議
ESM会による財政統制を侵害するのではないか？」という問題提起となる。財政統制は、法律の制定と同様に議会の重要な権能の一つであり、民主主義国家の憲法においては議会による財政統制に関する規定を有することが一般的である。つまり、 ESM条約の批准に関しては、憲法上の問題も少なからず含まれているのである。
この問題に対して、本稿で事例を取り上げたドイツ及びオーストリアにおいては、共通して、議会による一定の財政─ 93 ─

統制を担保する制度を組み込んだ。ドイツにおいては、連邦憲法裁判所が提示する条件を受け入れた。これらの条件は、議会による財政統制の強化という観点に基づいたものである。一方、オーストリアにおいては、連邦憲法を改正した。

条約とそれぞれの憲法との調和を図っている点で共通している。
ESM

この改正も、ドイツの事例と同様に、議会による財政統制の強化という観点に基づいたものである。このように、両国ともに議会による財政統制の強化を通じて

この点、 ESM条約を「欧州統合の推進」、議会による財政統制を「国家の主権」の一要素としてそれぞれ位置付ける
ならば、ドイツ及びオーストリアは「欧州統合の推進」よりも「国家の主権」に重点を置いた調和を選択したことになる。 ESM
条約には、議会による財政統制という各国の憲法に規定された国家の主権に対する恒久的な制約可能性が含まれている。こうした制約可能性を前提とした上で ESM条約と各国の憲法とを調和させようとするならば、大別して二つのアプローチがある。第一のアプローチは、 ESMに対する議会による財政統制を強化し、 ESM
を議会の統制下に置くことである。この強化を通じて、議会による財政統制という主権に対する侵害を回避できる。これに対して、第二のアプローチは、議会による財政統制という主権を ESMに委譲し、その委譲を憲法制度に組み込むことである。確かに第二のアプローチは主権国家の存在を前提とすれば許容し難いものである。しかし、そもそも欧州統合とは、国家の主権を超国家的機関に委譲することにその本質がある。従って、欧州統合の推進という観点からは、第二のアプローチ

こそが、その本質に適合していると言えよう。これに対して、ドイツ及びオーストリアは、いずれも第一のアプローチ

による ESM
条約と憲法との調和を選択した。つまり、両国とも欧州統合の推進ではなく、国家の主権に重点を置いたのである。

この国家の主権に重点を置いた ESM
条約と憲法との調和は、欧州統合に対する疑義の表れである。確かに、 ESMの発足そのものは財政及び金融の領域における欧州統合の進展である。しかし、こうした捉え方はあくまでも一面的なものでしかない。別の側面から考察すると、 ESM条約の批准に際して「議会による財政統制」を強化したことは国家の主権の強化であり、欧州統合の本質に必ずしも適合するものではないとの帰結を導くことができるのである。

─ 94 ─

五、おわりに

本稿では、 ESM
条約批准に際してドイツ及びオーストリアにおいて生じた憲法上の動向を通じて、「条約」と「議ESM

会による財政統制」に関して考察を加えた。 ESM条約の批准を巡って、ドイツにおいては連邦憲法裁判所に対して憲
法異議が提訴され、オーストリアにおいては連邦憲法が改正された。ドイツの事例では、連邦憲法裁判所により、「拠出金上限を超える場合における連邦議会による承認」及び「 ESM
条約の機密保持事項よりも連邦議会及び連邦参議院に対する情報提供を優先」という条件が課された。オーストリアの事例では、「 ESMにおけるオーストリア代表の行動に対する統制」、「国民議会の意見の取り扱い」、「国民議会への事前又は事後の報告」及び「国民議会 ESM
常設小委員会の設置」についての規定が連邦憲法に追加された。どちらの事例においても、議会による財政統制が強化されたのである。議会による財政統制の強化は、国家の主権の強化を意味する。国家の主権の委譲を本質とする欧州統合の過程において、 ESM
条約と憲法との調和のために国家の主権を強化したドイツ及びオーストリアの事例は、欧州債務危機への対応という枠組みを越え、欧州統合に対する本質的な問題提起を行ったと言えよう。以上が本稿の内容である。

今後の研究課題として以下の二点を挙げる。第一に、前述した欧州統合と国家の主権との問題である。「欧州統合の推進の過程における国家の主権の強化」というパラドキシカルな事例は今後も発生するのか、また、発生した場合にはどのような憲法上の動向が生じるかという点について、継続して研究する必要があろう。第二に、 ESMの運用過程の問題である。制度上は議会による財政統制が担保された一方で、運用過程において国民の不満が噴出する可能性は依然として高い。ドイツにおいては、連邦憲法裁判所の合憲判断の後でも不満が解消されたわけではない。また、オースト

リ ア に お い て は、 第 三 党 で あ る オ ー ス ト リ ア 自 由 党（ Freiheitliche Partei Österreichs; FPÖ）は、「 ESMの 狂 気（ ESM条約に反対している。こうした状況に鑑みると、 ESMの今後の運用過程
ESM）」と掲げるほどに一貫してWahnsinn!

─ 95 ─

において新たな問題が生じる可能性は高い。

例 え ば、 エ ス ト ニ ア に お い て は 司 法 評 議 会

であろう。

註
⑴

条約が違憲であるとされたが、最高裁判所により合憲
ESMという制度の安定的運用のための条件について、更なる考察が必要
ESMにより(Öiguskantsler)と判断された。また、アイルランドにおいては、下院議員 (Teachta Däla)のプリングル (Pringle, T.)が ESM条約の違憲性を提訴したが、最高裁判所により合憲と判断された。また、フランスにおいては憲法院が ESM条約批准に際して憲法改正の必要性を
オ ー ス ト リ ア 憲 法 に お け る 財 政 規 律 に 関 し て は、判断した結果、憲法改正は不要とされた。
⑵

Bundeshaushaltsrecht, 3 Aufl., Manz, S. 18ff.
ここでいう憲法政策とは、「憲法で規定された価値内容を実現するための政策」及び「憲法に規定された手続に則って行われ二八二頁。
第二十条第二項に規定される国民主権の本質は「国家権力の担い手としての国民

Hesse, K.(1999), Grundzüge」である(Das Volk als Träger der Staatsgewalt)“Schäuble warnt vor Erfolg der ESM-Kläger“, die Zeit 10. Juli. 2012.
“Verfassungsrichter wollen sich mehr Zeit lassen“ die Zeit 10. Juli. 2012.
畑 尻 剛・ 工 藤 達 朗 編（ 二 〇 一 三 ）『 ド イ ツ の 憲 法 裁 判 ─ 連 邦 憲 法 裁 判 所 の 組 織・ 手 続・ 権 限 』、 第 二 版、 中 央 大 学 出 版 部、

des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., C. F. Müller, S.277ff.
ドイツの拠出金は 1900
億ユーロであり、全体の約 27.1%
である。

連邦大統領は現行法の枠組みにおいてのみ職務遂行を認められているからである。この点について、

ドイツの連邦大統領は、法律の認証に際してその形式的及び実質的合憲性を審査する権限を有するとされている。何故ならば、究 ─比較憲法政策学の観点から─」、早稲田大学大学院公共経営研究科博士論文、八─十一頁を参照されたい。

る憲法改正」の二つを指す。こうした筆者の憲法政策の定義に関しては、北村貴（二〇一一）「社会権の政策規範性に関する研

Lödl, M., Antl, E., Petridis-Pierre, E., Pfau, C., und J. Seiwald (2012),

⑶

⑷

⑸
⑹
⑺
⑻
⑼

─ 96 ─

とされている(Münch, h. c. I. und P. Kunig hrsg. (2012a), Grundgesets Kommentar Band 1: Präambel bis Art. 69, 6. Aufl., C. H. Beck,⑿⑾

BVerfGE 65, 1

BVerfGE 60, 360

Münch, h. c. I. und P. Kunig hrsg. (2012b), Grundgesets Kommentar Band 2: Art. 70-146, 6. Aufl., C. H. Beck, S.723ff.

Ebenda, 2194ff.

。
S.1416ff.)⒀

BVerfG, 12.09.2012 - 2 BvR 1390/12; 2 BvR 1421/12; 2 BvR 1438/12; 2 BvR 1439/12; 2 BvR 1440/12; 2 BvR 1824/12; 2 BvE 6/12⑽⒁

BGBl. II Nr.30 / 2012 S. 1086
憲法規定とは、一般の法律の中の条文の内、憲法として位置づけられているものを指す。これに対し、法律全体が憲法としてである。憲法法律及び憲法規定は、いずれも連邦憲法と同格の憲法で(Verfassungsgesetz)

Berka, W. (2010), Verfassungsrecht, 3. Aufl., Springer Wien New York, S.20ff.

BGBl. I Nr. 65/2012
第一共和国の憲法政治の崩壊過程及び第二共和国における二大政党の協調という憲法政治の慣習の確立に関しては、北村貴8757 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Bundesrates S.2

Aufl.,Verlag Österreich, S.47ff. ;Berka, a. a. O., S.179ff.

Adamovich, L. K., Funk, B.-C., Holzinger, G., und S. L. Frank (2013), Österreichisches Staatsrecht Band 2: Staatsliche Organisation, 2.

ある。この点に関して、

位 置 づ け ら れ て い る も の が、 憲 法 法 律

⒂
⒃

⒄
⒅
⒆
⒇

正 式 名 称 は、「 国 民 議 会 の 議 事 規 則 に 関 す る 一 九 七 五 年 七 月 四 日 の 連 邦 法 律(Bundesgesetz vom 4. Juli 1975 über die

ツ語の言語構造の違い及び日本における法令表記の慣行の観点から各号列挙の前に第一文を完結させている。

原語（ドイツ語）においては、言語構造上、各号列挙も含めて第一文となっている。この点、本稿においては、日本語とドイ

論叢』第四十九巻第一号二二六─二三六頁を参照されたい。

これらの規定の多くは、二〇〇八年一月四日の連邦憲法第九十九回改正 (BGBl. I Nr. 1/2008)
により改正又は追加された規定であ る。 こ の 第 九 十 九 回 改 正 に 関 し て は、 北 村 貴（ 二 〇 一 二 ）「オーストリアにおける連邦憲法上の財政規律の意義と限界」『法政参照されたい。

（二〇一三）「オーストリア憲法政治史におけるアイデンティティの変遷」『比較憲法学研究』第二十五号、一〇七─一一八頁を─ 97 ─



Lödl u. a., a. a. O., S.65ff.

」であり、オーストリアにおいては、
一般的に「一九七五年議事規則法律
Geschäftsordnung des Nationalrates)」と呼ばれている (BGBl. Nr. 410/1975)。
1975)
BGBl. I Nr. 66/2012
連邦財政法律の事前審査を行うとされる国民議会の委員会に関して、Freiheitliche Partei Österreichs website, Volksabstimmung über ESM-Wahnsinn!,(Geschäftsordnungsgesetz

 オ ー ス ト リ ア の 国 民 議 会 の 通 常 集 会 (ordentliche Tagung)の 会 期 に 関 し て は、 連 邦 憲 法 第 二 十 八 条 の 規 定 に よ り、
「毎年九月十五日より前ではない日から、翌年七月十五日以前まで続く」と定められている。
）及び公益財団法人清明会研究助成を受けて遂行中の研究成果の一部
24730030(http://www.fpoe.at/fileadmin/Content/portal/Kampagnen/bund_2012/2012_06_esm_wahnsinn_flyer_web.pdf) (Zugriff am 1. Juli 2013)
課題番号─ 98 ─

＊本稿は、科学研究補助金（若手研究
である。

B

浜

刑事施設出所者のための福祉的支援の役割の拡大
─社会内処遇の多様化の一側面─

一、はじめに崎

昌 之

社会内処遇については、これまで、施設内処遇に対応する概念として位置づけ、「犯罪者に一般社会内で自律的な生活を営ませながら、その改善更生を図る措置をいい、仮釈放、保護観察及び更生緊急保護（狭義の更生保護）が中心をなす」とし、わが国の社会内処遇は、「更生保護（広義）とほぼ同義であり、以上の三つの制度のほか、恩赦、犯罪予防活動を指す」と定義されてきた。そして、社会内処遇の機関・主体としては、法務省保護局や地方更生保護委員会、保護観察所が挙げられてきた ⑴。

ところで、刑事施設出所者の中には、高齢や障害をはじめとする様々な問題を抱えている人が多くいることが明らかとされ、その問題を抱えた者が犯罪を繰り返すことが多々あるということが指摘されている。そこで、高齢や障害等の様々な問題を有する者に対して適切な支援へと導くことに取組むことは、更なる犯罪へと向かうことを防ぎ、ひいては支援の対象となった者にとって安心した生活へ向かうことにつながるであろう。

本稿は、刑事施設内で行われている様々な処遇や従前行われてきた社会内処遇についての活動を否定するものではな

いが、刑事施設出所者に対する取組みはこれらだけではなく、多様なものが考えられるのではないか。その多様化の第一歩として、福祉の活用が取り入れられ始めている。そこで、特に問題が多いとされる高齢者や障害を有する者への支─ 99 ─

援に焦点を当てる。その上で、社会内処遇において、福祉も担い始めていることの意義について検討を加える ⑵。
二、支援の必要性『平成二四年版犯罪白書』によると、平成二三年には二万五四九九名の新規の入所受刑者がおり、同年末の刑事施設の収容人員は六万九八七六名とされる。また、刑事施設の収容率は、全体で八五・七％とされる。これらは、平成一八

年に八万一二五五名の収容人員を記録したことや、収容人員で一〇〇％を超える収容率を記録し続けていた頃と比較す
ると、やや落ち着いたとも見て取れる ⑶。

もっとも、たとえば高齢者（ここでは六五歳以上のものを指す）について焦点を当て、高齢者の刑事施設の入所人員の推移をみると、平成二三年には二〇二八名と近時は増加傾向にあり、高齢者率は八・〇％、二回以上の入所度数が認められる者は七割近くが認められる ⑷。さらに、高齢者の仮釈放率は三一・三％で、全体の五一・二％に比べると低い ⑸。

このことは、わが国では、高齢であったとしても、犯罪と無縁の生活が送れるというわけではないということを示しているとも言えるであろう ⑹。

ところで、刑事施設出所者は、生活をする上で、様々な困難さを抱えている者が多い。その中でも、特に高齢や何らかの障害を有する者の生活上の困難さについては、通常の者よりも特に高いということは容易に想像がつく。したがって、刑事施設出所者のうち、高齢や障害を有することは、自らの力だけで社会で生活することが困難となっている者 ⑺ということができるであろう。もっとも、このことは、刑事施設に入ったことが原因というよりも、そもそも、それ以前から何らかの困難さを抱えて生活をし、さらに刑事施設に入ったことでさらに生活が困難になってしまったということもできる。この例としては、種々多様なものが挙げられるが、一例として次のようなものが挙げられるであろう。

第一は、帰るべき先を有しないということが挙げられる。『矯正統計年報』によると、新規受刑者のうち住居不定の者の割合は、ここ数年、二〇％を超えている ⑻。このことは、刑事施設入所前にいかに住居がなく生活をしていたのか─ 100 ─ということを示すものといえよう。そして、一般的な生活に必要な条件すら持ち合わせていないということにもつながるといえよう。

第二は、社会的コミュニケーション上の障害を抱えている者も多いということが挙げられる ⑼。もし、社会的コミュ

ニケーション上で問題が起これば、意思疎通を図ることは難しく、相手はもとより、本人にとってもストレスを感じな

がらの生活となる。このことは、いかに基本的な生活の場が整っていたとしても、他者との関係性を構築することができず、生活を維持することが困難な面がある。例えば対人関係のスキルに乏しい場合、何かトラブルや自分の気に入らないことがあると施設から飛び出して行くといった問題が生じる。もちろん、社会的コミュニケーションに問題があったとしても、直ちに犯罪へと結びつくわけではない。しかしながら、刑事施設内にこのような問題を抱えている者がいるということは、社会的コミュニケーションに問題があるということと犯罪との関係は、決して無関係な問題ととらえることはできないともいえる ⑽。

さて、このように見たとき、刑事施設に入る前から問題を抱え、入った後もその問題を解決しないまま出所することになれば、他者とのつながりすら考えられなくなることになるであろう。このことは、近年言われている社会的排除ともつながる。社会的排除の定義の一つとして、「人びとが社会に参加することを可能ならしめる様々な条件（具体的には、

雇用、住居、諸制度へのアクセス、文化資本、社会的ネットワークなど）を前提としつつ、それらの条件の欠如が人生の早期から蓄積することによって、それらの人々の社会参加が阻害されていく過程」と言われることがある ⑾。そして、社会的排除がなされる結果、人々の社会的孤立が深まり、自尊心や動機づけの低下といった否定的なアイデンティティの形成につながるとされる。そして、このプロセスとしては、その人が持っておる金銭的・物品的な資源の不足、具体的には労働市場から追い出されることが契機となって、社会における仕組みから脱落し、人間関係が希薄化することによって、社会の一員としての存在価値が奪われていき、社会的に排除されることによって、人は「つながり」「居場所」「役割」を失っていくといわれる ⑿。まさに、刑事施設出所者についてあてはまるものといえる。そして、そうである

─ 101 ─ならば、人と人とのつながりを保ち、互いを尊重するような社会化を目指す支援が行われる必要がある。そこで、このような支援の一つとして、次に述べるような福祉による支援が挙げられる。
三、福祉の活用による変化〜社会内処遇の多様性〜（一）これまでの関わり

ここで、福祉の定義の一つとして、「個人の尊厳、普遍平等性、互恵的共生の福祉原理に則り、マイノリティのエンパワメントという領域において、人権保障、社会権保障、生活世界の再構築に、相互主体的・相互変容的に取り組むことによって、相互の自己実現を進め、すべてのいのちを大切にする社会構造をつくりだしていく政策・サービス・活動・運動を言う」とする見解がある ⒀。この定義を前提に考えれば、福祉による活動として、様々なものが含まれることになるであろう。たとえば社会福祉施設における活動は、刑事施設出所者に対して重要な役割を果たしてきていた。その中で、救護施設において、触法行為による受刑・拘置経験のある人の入所相談について平成一九年〜平成二一年の三年間における受刑・拘置経験のある人の入所相談の状況として、相談の有無について一〇三施設（八三・七％）がなんらかの入所相談を受けている状況にあった。また、平成二二年一〇月に北九州市の社会福祉法人の行った調査においても、同法人内において何らかの罪を犯した人との関わりがある施設があることが示されている ⒁。さらに、平成二一年七月一日から平成二二年一二月三一日までの救護施設及び更生施設における、高齢・障害者の受け入れについての調査では、救護施設の五一・一％、更生施設の七〇％は受け入れ実績があるとされている ⒂。さらに、生活困窮者支援団体（いわゆるホームレス支援団体）においても、罪を犯した者が支援対象者の中にいるということが言われているところである。

社会福祉施設における調査が近時になって行われたということは、福祉の側にとって、福祉自らが罪を犯した者に対する取り組みに対する関心が、あまり高くはなかったともいえる。しかしながら、罪を犯した者に対して全く関わってこなかったわけではなく、むしろ何らかの関わりは行われていたということができる。福祉の支援の対象となる者の中─ 102 ─には、罪を犯した者がいたということを全く知らなかったというわけではなかった。そして、このことは、福祉による支援は罪を犯した者に対して、実際にはある程度は機能していたともいえるのである。
（二）支援の拡がりによる変化

福祉による支援は、前述したこれまでとは変わり、近時、明確な形で拡がりを見せつつある。福祉による支援の拡がりは、罪を犯した者に対し、福祉による支援を通して、刑事施設出所後も見据えた取組みが行われている。たとえば、刑事施設内においては社会福祉士や精神保健福祉士等の配置、更生保護の分野においては指定更生保護施設や地域生活定着支援センターといった取組みが挙げられる。このような取組みの具体例の一つとして、地域生活定着支援センターが行った福祉の支援を紹介したい。地域生活定着支援センターでは、帰住先の調整として、障害者支援施設や救護施設、養護老人ホームといった受け入れ先の検討がなされている ⒃。また、刑事施設入所中から、介護保険や障害者自立支援の認定手続き、療育手帳、障害者手帳といった手続きが行われるに至っている。さらに、福祉の手立てを整えるために関わった機関として、福祉事務所、市町村の年金課や保険課、病院をはじめとする機関のかかわりも認められる ⒄。

様々な支援をするにあたっては、各地域による差異がある上、対象となっている者により支援の体制作りが大きく異なるため、一概に述べることはできないが、もともと福祉への繋がりがない・乏しかったことからすれば、少なくともこれまでよりも多くの機関が対象者に関わっていることが明らかであろう。特に、これまでの関わりは、刑事施設入所

中からの調整ではなく、出所後はじめて関わり始めていたのに対し、近時の支援の拡がりは、刑事施設入所中から行われるものであるという点に大きな違いを見ることができる。そして、近時の動きが福祉の側からの働き掛けによってなされたという経緯 ⒅に照らすと、まさに福祉の側が明確な形で刑事施設出所者に対して支援を行う動きが出てきているのである。そして、『平成二四年版犯罪白書』では、行き場のない刑務所出所者等の社会での受入れのための方策等の近年の取組みに対して、「これまで刑務所出所者等と直接関わりを持たなかった団体や個人が、刑務所出所者等に関わり、他分野での支援の実績を、刑務所出所者等の再犯防止・改善更生支援に生かすことであって、刑務所出所者等の受入れ

─ 103 ─の裾野の拡大、改善更生や再犯防止策の充実に、大きな意味を持つものといえる。」と指摘し、その取組みの一つである地域生活定着支援センターをはじめとする福祉による支援に対しても評価している ⒆。これまで、何度も罪を犯していた者に対する福祉による支援は、再び罪を犯すことを防ぐことができるのである。
四、考察（一）出所者支援に向けた動き

現在においても、例えば、（被害者への配慮は十分に行われる必要はあるが）刑罰を科すにあたっての量刑判断の傾向は、重い刑を科す方向へと推移している。このことは、刑事施設への収容の長期化をもたらし、先に指摘したような刑事施設出所者の生き難さをさらに助長する結果へとつながってしまっているといえるであろう。

しかしながら、出所者に対する支援は、これまで可能な限り社会の中で処遇をすることが目指され、社会内処遇を行うのにあたって、様々な工夫がなされてきた。そして、この社会内処遇は、社会内処遇の連続性（施設内処遇による再社会化は、それに続く十分な社会内処遇を経て初めて達成される）と、施設内処遇と社会内処遇との協働性（本人とその環境条件が調整されることで初めて効果を挙げることができる）という点が指摘されてきた ⒇。

もっとも、施設内処遇や社会内処遇を含む刑事司法と福祉との結びつきは決して強くはなかった。たとえば、更生保護事業は、連合国軍最高司令官総司令部（ＧＨＱ）により、厚生省への移管を提案されたにもかかわらず、もともと司法省が担当していた点や業務の多忙を理由として同省は積極的に取組む姿勢を見せなかった経緯がある。そして、社会福祉事業法二条四項（現・社会福祉法二条四項）では、「この法律における『社会福祉事業』には、次に掲げる事業は、含まれないものとする。」とし、一号に「更生保護事業法（平成七年法律第八六号）に規定する更生保護事業（以下「更生保護事業」という。）」と規定する 。また、社会内処遇の中心をなす保護観察についても、①制度の利用に関して対象者に選択の自由がない点、②制度利用をする対象者は法律に基づいた保護観察に付されての生活をしている点、③施

─ 104 ─

設収容を含む強制措置を取ることが可能である点より、「保護観察は、福祉政策の一種ではなく、刑事政策の重要な一部をなす」との見解も主張されている 。一方、福祉の側に対しても、「罪を犯した者の支援は同じ刑事司法内の更生保護が担当すべき」として支援をするのが難しかった点も指摘されている 。このように、歴史的な経緯やこれまでの実務的な立場からは、保護観察を中心とする処遇が行われてきたといえる。

ところで、近代刑法は、刑罰という実力行使による社会構成員のコントロールがなされることを予定し、国民国家による実力措置の独占が国民国家を基本的に支えているものとされる。そして、近代法のとる社会システムが想定している人間像は、現実問題から離れて、国民国家に適合した「抽象的な人間」が想定されていたとの指摘がある 。このことは、「合理的な人」を予定していたものとも言えるであろう。罪を犯すという合理性から離れている、いわば「不合理な人」に対して、刑事施設を出所したが故に「合理的な人」と位置付けることになる。仮にそのことを前提としてみると、刑事施設出所者に対しては、自らの力で自立し、住居や就労へ向かわなければならないといえる。このことは、前述した高齢や障害を有するといった満期釈放者に対しては、いわゆる「満期釈放者のジレンマ」として論じられる際の、更生緊急保護として自ら支援を申し出るような場合以外には何らの支援をすることができないとの点や、更生保護施設の利用の前提として、就労をはじめとする自立して生活することが求められていることにもつながる。

確かに、「合理的な人」を予定する従来の考え方は、様々な問題を抱えつつも犯罪と無縁な安心した生活を送れる者もいるのであるから、現在でも妥当する有益な面を有することは否定できない。しかしながら、独力で自立することを前提にするだけではなく、先にみたような独りで対応できない者が出てくることにも目を向けなければならない。そこには、これまでいわば社会的排除されてきた者に対する人間的な配慮をするという意味での福祉による支援が必要といえるのである。ここに、これまでとは異なるものも含めて、社会内処遇を考察していかなければならない由縁である。

このように見てくると、これまでの刑事司法、特に刑罰を科すということは、ある一面では、人間の社会化を妨げる役割を果たしてきたともいえる。そして、保護観察をはじめとする社会内処遇であっても、懸命な支援が行われてきて─ 105 ─

いたにもかかわらず、ある一定の期間までがその対象であり、そこに限界を認めざるを得なかったといえるであろう。

そこで、刑罰とは異なるものとして、人間的な配慮をするという意味での福祉による支援が行われる余地があり、福祉の力も使うことで従来の限界を補い、人々の社会化への寄与をするものといえる。そして、このことが、これまで排除されてきた人々に対する人間の社会化へと繋がるといえるのである。
（二）刑事施設出所者に対する福祉の性格

それでは、刑事施設出所者に対する福祉の支援は、いかなる性格を有するものと捉えられることができるのであろうか。

この点、本来であれば、その対象者に対して福祉的対応ができ、また、すべきであった時期は、刑事施設からの出所後ではなく、犯罪行為に及ぶ前であったと言える。したがって、事前に行うべきであった福祉による支援が、結局は刑

事施設出所後という事後的に行われることになったと解することができると思われるのである。そして、刑事施設出所

後の福祉による支援を行うということは、対象者に対して行うべき社会福祉による対策を、本来は事前に行うべきであったにもかかわらず、適切に行われなかったので、事後的に行うことになったという性格を見出すことができるとも言えるのである 。

このことは、刑事司法か福祉かといった二者択一を迫るものではない。両者を別として考えるのは、刑事施設出所後のことを踏まえて考えると相当な無理を強いることになるし、そもそも福祉が支援をしてきていたともいえるのであるから、両者が協同することが強く求められるのである。図式的に言えば、これまでは、いわば刑事司法の枠と福祉の枠とが重ならないような形を保つように考えられてきたが、重なる部分が相当程度あることが分かってきたのであり、重なる必要が生じているのである。
（三）福祉が支援を行うことの意義

では、先に述べた人間的な配慮をするという意味での福祉による支援は、いかなる意義を有するものとして捉えるこ─ 106 ─とができるのか。この点については、次のことを指摘できるであろう。

第一に、これまでの刑罰は画一に行われがちであったところ、福祉による支援は、社会における様々な支援を受けられなかった者に対する個々に応じた適切な資源の配分を行うことが可能となる点である。これは、これまでいわば社会的排除を受けていた者へ、適切な配分を行うことで、安心した生活を営むことができるように方向付けをさせることができるのである。

第二に、福祉による支援は、刑罰に比べて個々のニーズに応じた柔軟な対応が可能となる点である。すなわち、対象となる者は、直ちに住居が必要な場合もあれば、地域における見守りで足りる場合もあるなど、それぞれのニーズが異なっている。そこには、その人個人が有している状況と、その周囲の状況をも考慮した対応が求められている。これまでは画一的に行われがちであった支援に対して、福祉が関係することで、個人個人に応じた対応を行うことが可能となる。

第三に、福祉による支援によって、犯罪減少・予防としての機能を果たす点が挙げられる。このことは、先を見越した対処が可能であるということであり、より良い方向へと導くため、個々に応じた対応を行うということである。そして、仮に無銭飲食や無賃乗車といった行為が行われてしまったとしても、これらの施設で生活をしていた者であったということであれば、引受人としての役割を果たすことにもなり、そのような事に対して適切な対応を行うことができる。

刑罰を科すことが必要な場合もあるが、それだけがその者の改善にとって有益であるとは言い切れないのであれば以上、支援を受けつつも、いかに犯罪とは遠い生活をしていくかに焦点を当てていく必要がある。
五、福祉による支援をきっかけとした今後

刑事施設出所者は、入所以前の社会生活の中で、様々な問題を抱えて生活してきたといえるのであり、このことは刑事施設に入り何らの支援も行われずに満期で釈放されたのであれば、何も改善されることはない。確かに、これまでは、

─ 107 ─

自らの力で切り開くことが求められてきた。しかしながら、それではこれまでの保護観察をはじめとする社会内処遇に携わってきた様々な機関・人々の努力にもかかわらず、再び罪を犯すという結果となり、刑事施設への入所に結びついてしまう。これまで関わってきた様々な機関・人々の重要性は依然としてあるが、それを補い、より良い方向への道を作るための一つの方策として、罪を犯した人と福祉との関わりに意義を見出すことができるものと思われる。もちろん、支援を受けることになる者の同意に基づいて行われる必要があり、それに向けた働きかけを行っていくことは重要であり、多くの支援者に結びつけるためにも、支援者に対する周知・啓発が必要であるとの指摘は重要である。そこで、周知・啓発にあたっては、本来は福祉に繋がるべきであったにもかかわらず繋がれなかったという者がいることを認識す

るとともに、さらに、実は罪を犯した者の中には福祉と関係があった者もいることを踏まえて、身近な問題として捉えることが必要となるであろう。

さて、刑事施設出所者に対して福祉が関わりを始めたのは、これまでの社会内処遇をこれまでよりも多くの関係者の関わりを持たせることによって充実したものへ導くためのものであった。そうであれば、実は福祉だけではなく、様々な分野での関わりもすることができることにもつながる。それは、例えば医療機関や教育機関、保健機関といった分野

や、各地区や自治体が直接に関わりをもって行ってもよいといえるであろう。なお、例えば、問題性をあまり有していない健康な高齢者に対する問題が指摘されるところであるが、福祉による支援をすることはもちろん、福祉による支援が難しい場合であっても、地域における生活を支えていくことが必要であるから、上述した様々な分野とのつながりを見出すことが必要となると思われる。

これら機関は、これまで全く関わっていなかったわけではないが、明確な形としてかかわってきたわけではない。しかしながら、新たな取組みとして始まった福祉の関わりは、これまで刑事司法に関わることは難しかったと思われたところに関係することが示されたものである。したがって、この発展を契機として、多種多様な機関との連携への道の構築が、今後は望まれるところである。

─ 108 ─

注⑴⑵

瀬川晃『犯罪者の社会内処遇』（成文堂、一九九一年）一頁以下。なお、大谷實『新版刑事政策講義』（弘文堂、二〇〇九年）

二六七頁以下、川出敏裕・金光旭『刑事政策』（成文堂、二〇一二年）二二三頁以下等においても、同旨のことを前提として記述がなされている。

http://www.nichibenren.or.jp/

なお、日本弁護士連合会は、平成二四年六月二二日に「『再犯防止に向けた総合対策』（案）に対する意見」を出し、その中で、
満 期 釈 放 者 に 対 す る 支 援 強 化 と し て 更 生 緊 急 保 護 の 拡 充 を 要 求 し て い る（ 同 連 合 会 ホ ー ム ペ ー ジ

リスト第五号（二〇一三年）一八〇頁以下。特に二〇四頁以下の太田教授等の各発言参照）と、高齢や障害を有する者に対して、）。
activity/document/opinion/year/2012/120622.html
これ自体は極めて重要であり、決して否定すべきではないが、他方、刑事政策研究会「社会内処遇」の指摘を踏まえる（論究ジュ

更生緊急保護だけではない支援も考察していかなければならないであろう。再犯を繰り返すものの中には、高齢や障害を抱えた

各年版の法務省法務総合研究所編『犯罪白書』参照。なお、高齢者に多い罪名としては、万引きをはじめとする窃盗や、遺失

法務省法務総合研究所編『平成二四年版犯罪白書』五七頁以下。

ものが多く含まれているということから言えば、まずは更生緊急保護のみを行えば問題が解決するというものではない。
⑶

一七一頁によると、精神障害を有する者（知的障害、神経症性障害、その他の精法務省法務総合研究所編・前掲注⑶ 一六五頁以下。

物等横領が多い。

⑷⑸

な お、 法 務 省 法 務 総 合 研 究 所 編・ 前 掲 注 ⑶神 障 害（ 統 合 失 調 症、 精 神 作 用 物 質 に よ る 精 神 及 び 行 動 の 障 害 等 を い い、 人 格 障 害 を 除 く。
）を有すると診断された者）は各年の法務省大臣官房司法法制部『矯正統計年報』によると、平成一九年は二三・四％、平成二〇年は二三・八％、平成二一年

この中には、高齢や障害を有することで、貧困等に陥ってしまったものも含まれる。

⑹

二四八五人であり、全体の九・七％を占めている。精神障害を有するからといって直ちに犯罪へ結びつくわけではないが、この⑺

ように、問題を有する者の割合は、決して減少傾向にあるとは言えず、高齢者と同様に問題を有している。
⑻

は二四・二％、平成二二年は二二・一％、平成二三年は二一・一％と、二〇％を超えて推移している。

─ 109 ─⑼⑽ここでいう社会的コミュニケーションというのは、単に身体や精神・知的といった障害を抱えているものに限らず、（もっとも こ れ ら が 何 ら か の 影 響 を 及 ぼ し て い る 可 能 性 は あ り、 広 い 意 味 で は 障 害 と い え る の か も し れ な い が ） 上 手 く 対 人 関 係 を 築 く こ

なお、このような問題を有する者に対して、たとえば、「出所時に何か書類がもらえるだろうから、それを持ってどこかの役との困難性など、様々な社会での生活に困難性を抱えている者をいう。

所にいけばよい」といった程度しか伝えることができないのであれば、その者の特性を理解したものとは言い難く、本人にとっ加藤博史・水藤昌彦編『司法福祉を学ぶ』（ミネルヴァ書房、二〇一三年）一九頁（加藤博史）。

阿部彩『弱者の居場所がない社会─貧困・格差と社会的包摂』（講談社、二〇一一年）九三頁以下。

阿部彩「現代日本の社会的排除の現状」福原宏幸編『社会的排除／包摂と社会政策』（法律文化社、二〇〇七年）一三一頁。

て何ら有益な情報を伝えたということにはならない。
⑿

社会福祉法人北九州市手をつなぐ育成会「法人における罪を犯した障害のある方に対する支援のあり方の事例研究」
（同会ホー

⑾
⒀

http://www.kitaiku.com/kenkyu/pdf/file/file000023.pdf#search='%E5%8C%97%E4%B9%9D%E5%B7%9E%E5%B8%82+%E7%

⒁
ムページ

実際

）より。
BD%AA%E3%82%92%E7%8A%AF%E3%81%97%E3%81%9F'
同調査によると、①罪を犯した障害のある人（過去五 年間で、矯正施設等（少年院、少年刑務所、刑務所、少年鑑別所、拘置所、

その他：一一件

ⅲ

罪の内容について

窃盗：六件 強盗：三件受け入れを依頼した機関について区役所：四 件 他施設：

警察署、更生保護施設、児童自立支援施設）で入所経験のある障害者）の受け入れ実態（過去五年間の実績）として、ⅰ
拘 留 所： 二 件 更 生 保 護 施 設： 二 件に受け入れた件数として、有：五件 無：一三件 未回答：二件（ⅱ
三 件 刑 務 所： 二 件

傷害：五件 その他：一二件）であるとされている。また、②反社会的行動のある障害のある人（反社会的行動とは、窃盗、暴行、

反社会的行動の内容について

窃盗：一〇件 わいせつ：五受け入れを依わ い せ つ 行 為 等 が あ っ た が、 軽 微 で あ っ た り 障 害 者 手 帳 を 保 持 し て い る こ と に よ り 逮 捕 に 至 ら な か っ た ケ ー ス ） の 受 け 入 れ 実 態
ⅲ

実際に受け入れた件数について、有：五 件 無：一三 件 未回答：一 件 （ⅱ
家 庭： 九 件 他 施 設： 八 件 役 所： 二 件の開発に関する事業」・全国地域生活定着支援センター協議会『「地域生活定着支援センターの支援実績及び、更生保護施設、救平 成 二 二 年 度 厚 生 労 働 省 社 会 福 祉 推 進 事 業「 都 道 府 県 地 域 生 活 定 着 支 援 セ ン タ ー 現 任 者 等 の ス キ ル ア ッ プ の た め の 効 果 的 支 援

件 暴行：四件）とされている。

頼した機関について（ 過 去 五 年 間 の 実 績 ） と し て、 ⅰ⒂

護施設、更生施設の機能充実を向けた課題について」アンケート調査結果報告書』三九頁及び五四頁。

─ 110 ─

たとえば、二〇〇六年、厚生労働科学研究にて、「罪を犯した障害者の地域生活支援に関する研究班」が行われ、その後も様々

全国地域生活定着支援センター協議会・前掲注⒂ 一三頁・一四頁。

けをもって直ちにどの受け入れ先が多いといった評価をするのは妥当ではないと思われる。

また、この受け入れ先の実績は、福祉資源の差異や取り組み方等、地域により大きな差異があることから、この実績の数値だが必要である。

に帰住した全ての者の最終的な帰住先としたわけではなく、あくまでもその後の福祉施設等への一時的な帰住先である点に注意

が第一に挙がっているが、これは、更生保護施設を一時的な利用として行っている者も含めている。したがって、更生保護施設⒃ 「 地 域 生 活 定 着 支 援 セ ン タ ー の 支 援 状 況（ 平 成 二 四 年 度 中 に 支 援 し た 者 ）」。
（厚生労働省ホームページ（ http://www.mhlw.go.jp/
より）。
seisakunitsuite/bunya/hukushi_kaigo/seikatsuhogo/kyouseishisetsu/dl/sankou01.pdf
な お、 前 記「 地 域 生 活 定 着 支 援 セ ン タ ー の 支 援 状 況（ 平 成 二 四 年 度 中 に 支 援 し た 者 ）」では、受け入れ先として更生保護施設⒄⒅
法務省法務総合研究所編・前掲注⑶ 二五七頁。

な調査研究が進められてきている。

朝倉京一「施設内処遇から見た社会内処遇」法律のひろば第二九巻第一一号（一九七六年）三五頁以下。

⒆⒇

深谷裕「戦後における更生保護制度の変遷─就労支援の位置づけを中心に─」社学研論集第七巻（二〇〇六年）一七三頁以下

浜崎昌之「刑事施設出所者に対する協同的支援」ＮＣＣＤ ｉｎ ＪＡＰＡＮ第四四号（二〇一三年）七六頁以下。

四巻』（成文堂、一九九八年）一八三頁。

渥美東洋「社会構造の変容と犯罪化と非犯罪化」西原春夫先生古稀祝賀論文集編集委員会編『西原春夫先生古稀祝賀論文集第九頁。

浜井浩一「触法高齢・障がい者の支援における刑事司法の問題点と社会福祉の役割」社会福祉研究第一一四号（二〇一二年）

性格を帯びる場合があることを否定する趣旨ではない」とも述べられている。

染田惠『犯罪者の社会内処遇の探求』（成文堂、二〇〇六年）三四一頁。ただし、「保護観察の実施において、それが福祉的な

参照。







─ 111 ─【シンポジウム】

アジア地域における平和への模索
企画趣旨説明
企画委員長

吉

川

智

本シンポジウム「アジア地域における平和への模索」を実施するにあたり、その趣旨説明をさせて頂くわけでありま

すが、とくに今回は企画委員長としての若干の問題提起をさせて頂き、併せて先生方のご意見を頂戴したく存じます。

今回のシンポジウム企画に関しましては、理事の先生方やその他会員の先生方から、事前に様々なご指摘を頂戴いたしました。企画委員会の纏めを仰せつかっております私自身、大変有り難く思いますと共に、また深く考えさせて頂いた次第です。

本来ならば、簡単なシンポジウム企画趣旨説明のみで留めておくことも考えられたのですが、本日ご報告頂く五人の先生方の内で、近現代政治史からお一人、国際法領域からお二人、そして国際政治からお二人、という構成になっております。内容的には個々のご専門のご研究を踏まえつつ、日本という国家領域に関する考察および日米関係を含むアジアにおける安全保障の在り方等に関する考察というように、結果的には本日掲げております統一テーマに集中して頂けるものとご期待をいたしております。

このような素晴らしい先生方にお話をお願いする中で、他方、公法領域、なかでも憲法からの報告、もしくはアプロー

チが為されないのは、誠に残念と感じました。そこで、大変僭越と知りつつも憲法を学ぶ一人として、かつ企画委員長の職権乱用というご批判を甘んじて頂戴する覚悟で、「憲法と領土問題」と題して、若干の問題提起を後にさせて頂きたく存じます。

─ 112 ─

今回のシンポジウムの課題につきましては、当初、理事会に対して「日本を巡る諸領土問題 ─ 憲法・政治・経済・歴史の各領域から問う」というテーマで前触れ的にお示しを致しました。このテーマに関しまして、理事の先生方から数々の真摯なご意見を頂戴いたしました。例えば、「諸領土問題」とした場合に、尖閣諸島に関しては、日本の基本的

立 場 と し て、 こ れ は 国 内 事 項（ domestic matter） で あ り、 領 土 問 題 に は さ れ て い な い と い う ご 指 摘 で ご ざ い ま し た。
この点に付きましては、後で野澤先生から詳細なご説明とご提案がなされるものと存じます。

とくにご心配頂きましたのが、本学会において現実問題を議論することへの懸念であります。とくに中国および韓国との関係が最低・最悪な状況に置かれている現下の日本において、「かかる問題を取り上げることは如何なものか」というご懸念・ご心配のお声でした。様々なご意見を尊重させて頂き、改めて企画委員会で再検討を行い、理事会承認を経て、本日の統一テーマ「アジア地域における平和への模索」となった次第でございます。

シンポジウムテーマは、これにて決定されたのでありますが、企画委員会の責任者として、どうしても心に残るものがございました。つまり学術登録団体である本学会が、シンポジウムテーマとして現実問題を取り上げることを何故に懸念しなければならないのか、国家間で激しく対立している事柄を学問的に研究・検証することはタブーなのか、本学会でかかる問題を検討・検証することは外部から何らかの批判を受けることになるのか、もし受けるとすれば批判的存在とは何なのか、本学会自身がシンポジウムテーマに関し、自由な選択権を放棄し、無意識的に「自己抑制の落とし穴」に落ち込んでしまうのではないか、等の私自身の疑問と懸念でありました。

私たち日本人は、第二次世界大戦後、様々な国際貢献を行うとともに、何よりも恒久平和を希求してきております。

本学会は、この世界平和への希求に対して、同じく大なる価値を置くものでありますし、本学会に入会されている会員の先生方は同じ考えを保持されているものと、私は信じております。

私たちは、現憲法の下で、思想信条の自由、学問の自由および各種の表現の自由を保障されております。にもかかわらず、中国や韓国に係わる問題、中でも国家領域や国益が係わるような事柄に関しては無意識的にこれを避け、「事な─ 113 ─

かれ主義的に」扱うという傾向にあるのではないでしょうか。

現実の国際状況や国際関係が厳しければ厳しいほど、私たちは冷静に、かつ真摯な態度でこれらの諸課題の平和的かつ適切な解決策等を研究・検討し、学術登録団体である本学会として、何らかの研究成果を発表し、また提案することが極めて大切なことではないか、と私は考えるものであります。

─ 114 ─【シンポジウム】

憲法と領土問題

一、日本国憲法と領土

⑴

吉

川

智

日本国憲法は、日本の領土もしくは国家領域を明示的に定める規定や文言を有していない ⑵。厳密に言うならば、憲

法前文第一段中に「わが国全土にわたって自由のもたらす恵沢を確保し」というような文言は見ることができるが、この場合の「わが国全土」という表現 ⑶は、ただ一般的・抽象的意味合いでの「わが国」を表現しているに過ぎないものである ⑷。憲法以外の法令で、わが国の領土に関する規定としては、「北方領土問題等の解決の促進のための特別措置

法律第八五号）および「領海及び接続水域に関する法律」（昭和五二年五月二法律第三〇号）、別名「領海法」と呼ばれるものである ⑸。

に関する法律」（昭和五七年八月三一日日

北方領土に関する法律第一条（目的）では、「北方領土問題及びこれに関連する諸問題の解決の促進を図り、ひいては北方領土の早期返還を実現して我が国とロシア連邦との間の平和条約を締結し、両国の友好関係を真に安定した基礎の上に発展させることに資すること」と定めている。そして、同第二条において「この法律において『北方地域』とは、歯舞群島、色丹島、国後島及び択捉島をいう」と定めて、ここにおいて、日本の領土、つまり「北方地域」に関する具体的な明示規定を見ることができる。

また「領海法」では、その第一条（領海の範囲）で、「我が国の領海は、基線からその外側一二海里の線（その線が─ 115 ─

前項の中間線は、いずれの点をとつても、基線から測定して中間線を超えているときは、その超えている部分については、中間線（我が国と外国との間で合意した中間線に代わる線があるときは、その線）とする。）までの海域とする。二基線上の最も近い点からの距離と、我が国の海岸と向かい合っている外国の海岸に係るその外国の領海の幅を測定する

ための基線上の最も近い点からの距離とが等しい線とする。」というように、領海範囲について専ら技術的表現で以て規定しているに過ぎない。
二、韓国・中国およびロシアの憲法規定

これに対して、大韓民国憲法（一九四八年制定：五二／五四／六〇／六二／六九／七二／八〇／八七年改正）第三条

では、「大韓民国の領土は、韓半島およびその付属島嶼とする」と明記している ⑹。また第六六条二項では、「大統領は、

国家の独立および領土を保全し、かつ国家の継続性および憲法を守護する責務を負う」とも規定している。韓国領土の憲法上の明示と、かつ韓国大統領の国家独立および領土保全等の責任を明らかにしている ⑺。

中華人民共和国憲法（一九八二年制定：八八／九三／九九／〇四年改正）では、中国領土を直接、具体的に規定した

文言は見られない。しかしながら、第四条中に「各少数民族の集居している地区では区域自治を実行し、自治機関を設け、自治権を行使する。各民族自治区はすべて中華人民共和国の切り離すことのできない一部である」と規定している ⑻。

また、その憲法前文中には「台湾は中華人民共和国の神聖な領土の一部である」とも定めている。これらの規定から判断して、中国は自国領土に関する意識として、「領土とは神聖なるもの」という考えを有していて ⑼、当然に憲法上も重き価値をおいていることは明らかである。

ロシア連邦憲法（一九九三年制定）第六五条では、ロシア連邦を構成する共和国名、地方名、州名、都市名、自治州

名を具体的に全て明記している ⑽。また第六七条一項では、「ロシア連邦の領土は、ロシア連邦の主体の領域、内陸の河川、領海およびこれらの上に存在する領空である」と領土に関する概念定義的な憲法規定を有している。

─ 116 ─

韓国、中国およびロシア連邦の各憲法規定から判断できることは、これらすべての国が自国領土および国家領域に関して明確な意識を有しているということ ⑾、かつ憲法上も明記しているということである。日本が相手としているこれ

ら三国は、何事によらず自国領土の保全、つまり国家領域確保に最大・最高のプライオリティをもって行動すること、

またこれまでも行動してきたこと、したがって、自国の領土保全は何人に対しても「絶対不可侵・絶対不可分」かつ「神聖なもの」と考えていることは極めて明らかである。

かかる観点からすると、日本海や東シナ海という隔たりが日本とこれらの国々との間に存在するとはいえ、日本人の自国領土に関する認識、国家意識のレベルと、これら三国の国民意識レベルを比較した場合、同じものということができるであろうか。相当な格差が存在すると思われる。
三、憲法の基本原理と国際状況の乖離「平和を愛する諸国民の公正と信義に信頼して、われらの安全と生存を保持しようと決意した」という日本国憲法「前文第二段」中のこの文言が正に指し示すように、日本国憲法の根底には、自国の安全と生存保持を「他者」「他国」に依存してはばからないものである。一重に「平和を愛する諸国民の公正と信義に信頼する」ことを基軸として、六六年間の時間を経過してきたと思われる。⑿他者・他国依存の形態が、日本国憲法制定過程の背景もしくは原因に由来したとしても、他国からの攻撃や侵略に遭遇せずに、日本が大過なく今日まで過ごしてこられたことは、実に幸運なことであったということができる。

ところが、近年、日本の周辺において、「平和を愛さない国家の存在」や「海洋資源・海底資源の存在と開発・確保に気づき、国益確保のみを主張する国家」が出現してきたのである。⒀日本国憲法が基本原理として保持する平和主義

や他国依存型の安全保障と生存理論が、このような状況の変化により、根底から揺さぶられ始めたのである。日本および日本人の「好き、嫌い」に関係なく、日本国憲法が堅持してきた六六年間の日本的常識が通用しない状況に直面しつ─ 117 ─

つあるといえる。否、むしろ日本の「一国平和主義」こそ、アジア全体の緊張と問題を生じさせる主たる原因、もしくはリスクの要因、日本がトラブルメーカー的国家になりつつあるとも思われる ⒁。
四、国家論再考

一九七〇年代、国際政治の分野で一声を風靡したハンス・Ｊ・モーゲンソーは、「バランス・オブ・パワー」の理論を展開した。その類型、構造、評価及び新しい「バランス・オブ・パワー」の特徴など広範に論理展開をしているが、つまるところ、バランサーとしての諸国家が勢力均衡をしている場合、その関係において一定の安定を保持している。

しかしながら、バランサーの一国がその勢力を欠くこと、もしくは他のバランサーと異なること（特異なこと）を行うと、たちまちにして全体的な均衡が崩れ、国際的な緊張が生じるという政治理論である ⒂。

戦前と戦後の日本で価値観的に大きく異なることは、国家というものに対する考え方である。戦前の極端な国家主義、

国家権威に対する国民不信から、戦後の日本においては「国家観念が著しく低下した」⒃と言われるように、その価値観や国民意識が本質的に変化し、個人そのもの、つまり自己を中心とする価値観に変更したと思われる。国民意識に見られる国家の希薄化、国家の脆弱性である ⒄。もちろん、憲法が基本的人権の尊重を基本原理の一つに掲げるように、個人を尊重することは極めて大切なことである。しかしながら、人権保障や個人の尊重も、そのよって立つ国家の存在と安定が大前提であることはこれまた明らかな事実である。

矢部貞治は、かつて政治学の立場から「国家の権威と価値を高揚する立場が極端に行き過ぎると、ついに個人の自由や、法の価値や、国際平和を無視して、神秘的絶対的な極端な国家主義、専制的な国家主義、権力国家観、軍国主義、独裁的な全体主義などに至る危険を伴うし、逆に国家を軽視する立場が極端に行き過ぎると、ついに人間の社会的生存性を忘れ、共同生活の統制秩序を無視して、無政府主義に陥る危険を伴うということを、注意する必要がある」⒅と断言している。国家への価値観と個人への価値観との微妙なバランスの取り方により、対外的にも対内的にも、国家およ─ 118 ─び国民生活の健全な保持が出来るものと思われる。

これからの日本においては、過去において主張されたようなおどろおどろしい国家論などではなく、世界のグローバ

ル化の中にあって、対外的には国際協調性を保持しつつ、対内的には憲法の諸理念が実現され、国民の生命、自由、財産が確実に確保され、「成熟国家」としての方向性 ⒆が真剣に模索されるべきである。そのためには、自国に誇りの持

第二次世界大戦後の日本および日本人ほど、自国の領土あるいは国家に関する意識を持たない、もしくは意識的に持たないよ方をしているかを検証するものである。

の報告に委ねるものとし、本報告では日本国憲法がわが国の領土もしくは国家というものについて、いかなる理念もしくは捉え

第一一八回 日本法政学会 シンポジウム ア｢ジア地域における平和への模索 で｣ は、尖閣諸島、竹島および北方四島に関して、現下の日本が抱える緊急かつ深刻な問題を議論することとなった。そこで、個々の領域もしくは問題については、各パネリスト

てる領土意識、領土教育および歴史教育の普及と啓蒙が急務であると思われる。

註⑴⑵

うにしている国民は、諸外国と比較して奇異といえる。その理由として、戦前に対する反省や価値観の根本的変容からといわれるが、それにしても極端すぎるのである。古来より国家の正当性の意義や目的が論じられてきているが、国家意識が希薄化しつつある国家・国民と、他方、領土問題に関連づけて絶えず国家意識を鼓舞する国家・国民との摩擦が生じてきている。近い将来、二〇〇〇年参照。

日 本 で は 改 め て 国 家 目 標 が 議 論 さ れ、 そ の 正 当 性 が 主 張 さ れ る で あ ろ う。 阪 本 昌 成『 憲 法 理 論 Ⅰ 』 補 正 第 三 版・ 成 文 堂・

私たちにとっては、本来、自分達の側にあるものではなく、自分たちに対立する存在であるはずのものである。つまり、『国』⑶ 「わが国」という表現について、国家＝権力の意味から、「国家というものは『権力』の座にない（＝支配される立場にある）というものは、本来、私たちにとって、『わが』といえるような存在ではない」として、「わが国」という表現の使用をしないという主張もある。戦後の日本において見られる国家というものへの極端な拒否・否定論であるが、今日の現実の国際状況を見た

─ 119 ─⑷⑸二〇〇三年・一〇頁参照。

場合、あまりにも観念的であり、国際常識からすれば到底通用するものではない。浦部法穂『全訂憲法学教室』日本評論社・

佐藤教授も「領土はその国家法秩序の空間的妥当範囲であって、その範囲は国家の領有意思を基礎に国際法によって規定される。憲法中に領土に関する規定が置かれることもあるが、日本国憲法にはその種の規定はない」と述べている。佐藤幸治『憲法・現代法律学講座５（第三版）』青林書院・二〇〇二年・五四頁参照。

他にわが国領土を示すものとして、ポツダム宣言（一九四五年）第八項では「カイロ宣言の条項は、履行せらるべく、又日本国の主権は、本州、北海道、九州及四国並に我等の決定する諸小島に局限せらるべし」とされていた。また日本国との平和条約（一九五二年）第二章「領域」第二条では、日本が領有した海外領土権の放棄が規定されている。横田・高野編『国際条約集』⑻⑺
小田・前掲書・一五四頁参照。

小田美佐子 解説・訳・前掲書・一五六頁参照。

趙元済 解説・訳・前掲書・三二二頁参照。

趙元済 解説・訳「一〇大韓民国」萩野・畑・畑中編著『アジア憲法集』明石書店・二〇〇四年・所収・三一二頁参照

一九九一年・五五七・五七三頁各参照。

⑼

畑中和夫 解説・訳・前掲書・七五五─七五六頁参照。

⑹⑽

森 本 敏 氏 は、 そ の 著『 日 本 の 瀬 戸 際 東「日本政治の不安定さが東アジア- アジア最大の危機に日本は生き残れるか』の中で、工藤隆哉『誰にでも解る尖閣諸島と亡国の憲法第九条』創栄出版・二〇一〇年参照。

目の当たりにするとき、いかに現実を見ない観念論にすぎないものといえよう。辻村みよ子『憲法』日本評論社・一〇五頁参照。

し、平和的生存権を明示した。」と辻村は説明するが、日本周辺国、中でも中国の軍事力拡大や、北朝鮮からのミサイル脅威を日本国憲法の平和主義として、この憲法前文のフレーズに関して「国際社会の動向に先んじて平和主義を徹底することを宣明

伝統・民族そして国家の統一を歌い込んでいる。弓狩匡純『国のうた』文藝春秋・二〇〇四年参照。

二〇〇〇年にプーチン大統領が国歌法を制定し、翌年、ロシア連邦国歌を蘇らせている。いずれの国家も、自国の国歌には歴史・呼び、北朝鮮もまた同じである。中国の国歌は「義勇軍行進曲」であり、抗日運動がその歌詞の基礎となっている。ロシアは、⑾ 一般的に国家が自国のことについてどのような意識をしているかを測るものとして、それぞれの国歌 (National Anthems)を見ると、国家性格のある一面を知ることができる。韓国はいまだに南北が分断されているため、「国歌」といわずに「愛国歌」と⑿⒀⒁

─ 120 ─の不安定要因の一つになっていることを日本人がまだ十分に自覚していないことは問題であるといえるであろう」と指摘してい⒂

この点について、戦後日本における教育（国家悪玉論）は成功したということが出来る。おそらく現時点で、五〇代以上の日

大石義雄『増訂国法学序説』有信堂・一九五六年参照。

ハンス・Ｊ・モーゲンソー『国際政治Ⅱ』（現代平和研究会訳）福村出版・一九八八年参照。

る。同書・実業之日本社・二〇一一年・三九頁参照。
⒃

矢部貞治『政治学入門』講談社学術文庫・一九七七年・四七頁以下参照。

その意識の違いが出てきている。

本人はその価値観を国家よりも個人に置いていると推測される。しかしながら、現代の二〇代から三〇代の世代には、明らかに⒄⒅ての精神的な豊さ、また生活の質向上を最優先させ、平和で自由な社会を求めることに価値を置く考え方である。この考え方の⒆ 「成熟国家」「成熟社会」という表現で、これまで右肩上がりの経済発展を当然のように考えられてきたのに対して、人間とし提案者としては、一九七一年、ノーベル物理学賞を受賞した英国のガボールを挙げることができる。

─ 121 ─【シンポジウム】

ア｢ジア地域における平和への模索

明治新政府の国境画定交渉

本稿は、第一一八回日本法政学会シンポジウム
一、問題意識倉山

満｣を基にまとめたものである。

本シンポジウム全体の目的が、尖閣・竹島・北方領土と、わが国をめぐる国境紛議への解決策を、政治と法の両面から模索するということだった。現実には独自の武力行使を選択肢に持たない小国日本にとって、難問であることは間違いない。

そこで発表者（倉山）は、同じように小国だった明治の日本が周辺諸国といかなる外交交渉を行い国境画定したのかを歴史的に検証することにより、現代への示唆に代えようと試みた。

このような問題意識から、本稿全体では、明治新政府の国境画定交渉を概観かつ論点を抽出することにより、日本・
中華・西洋の法体系の比較を行い、それぞれの論理を抽出することを目的とする。
さて、十九世紀半ばから現在に至るまで、東アジアの国際秩序は二つの論理で動いている。

一つは中華秩序、もう一つは西洋国際法体系である。もちろん、これらの前提は当然ながら地政学であり、勢力均衡の論理である。軍事力を基盤とした外交交渉力を裏付けとして、十九世紀の半ばに二つの論理は衝突した ⑴。

中華秩序とは、中華皇帝を頂点とする、周辺諸国と地域に対する朝貢冊封体制のことである。

─ 122 ─

朝鮮国王は冊封を事実として受容し、日本は古来より朝貢を通交の儀礼として扱った。さらに言えば、日本の国家元

首は江戸時代も天皇（律令によれば外交上は「皇帝」）であるので、清・朝両国とは正式な国交を結んでいないことになる。十九世紀半ばまでの東アジアには戦争を除いて外交は存在せず、通商関係だけで秩序を維持してきた。よって、国境は曖昧であるし、その必要も無かった。

ところが国境を明確にしなければならないとする西洋国際法体系の到来により、明治新政府はこの曖昧な関係を打破しようとする。そして、沖縄・台湾・朝鮮との関係が規定されていく。

国境確定交渉は露・英・米といった西洋の国々とも行われた。北方領土と小笠原である。こちらは平穏に推移し、且つ小国日本に有利に終結した。その理由を、この交渉の検証を通じて提示する。
二、沖縄と台湾をめぐる清国との交渉

本章では、沖縄と台湾をめぐる日清交渉を追う。要するに、日清両国の国境が、沖縄と台湾を境に確定する交渉である。

両国の正式な国交は、一八七一年日清修好条規である。これは、西洋から不平等条約を押しつけられてきた両国が結んだ対等条約である。しかし、条約締結後も沖縄と台湾で紛議が継続する。

日本が琉球王国に対する支配権を明示したのは、嘉吉元年（一四四一年）に足利義教から島津忠国が賜ったのを最初とする。慶長十四年（一六〇九年）の島津氏の琉球侵攻においては、義教の御教書が根拠とされた。

以降琉球は島津氏に実効支配されるも、清にも朝貢を続ける（両属体制）。清朝の役人が琉球を訪れた時のみ島津氏は引いた。このような曖昧な関係は、日清両国にとって好都合であったので長続きした。

しかし、西洋国際法体系の到来はこれを許さない。帰属未定地は「無主の地」として占領して良いのが、彼らの唱える国際法である。華夷秩序の世界に閉じこもる清国に対して、日本は敏感に反応した。

─ 123 ─

明治五年（一八七二年）に日本は琉球藩を設置し、明治天皇は尚泰王を冊封して華族に列した。明治七年（一八七四年）には、琉球の管轄を外務省から内務省へ移す。琉球は日本国の領土であり、琉球に関する案件は内政問題であるとの明白な宣言である。翌明治八年（一八七五年）、明治政府は琉球に清への朝貢貿易の禁止を命じた。

ここで清国が抗議する。しかし、日本は「古代より沖縄は日本の南島として朝貢を受けた、足利義教から島津が賜った事実、徳川家康から島津氏が統治するよう命令を受けた事実、鹿児島と形状が同じであること、文字言語宗教人種が日本そのものであること」をあげて反論した。

そして明治十二年（一八七九年）、沖縄県を設置する。琉球処分の完成である。清は抗議したが、「内政問題」と撥ね付けた。

ただし、清はここにきて強硬な態度に出て、日本も妥協案を示す。宮古八重山割譲案である ⑵。この案は幻に終わり

記憶から忘れ去られようとしているが、日本政府は宮古八重山を清国に渡し、奄美を守ろうとしたのである。

明治十三年（一八八〇年）三月二十六日、天津での李鴻章直隷総督兼北洋大臣との予備交渉で、竹添進一郎大蔵少書記

官が「分島解約案」を提示する。これを受けて同年四月四日、李から「琉球三分案」が提出された。いずれも、北部の奄美は日本の帰属、中部の琉球王国は日清両国が保護、南部の宮古八重山は清国の帰属にするという内容である。これは同年十月二十一日の琉球条約案として締結される。ただし、清の事情で批准されなかったので、未発効に終わる。

以上の交渉には、沖縄列島全体に日清双方とも明確な実効支配を及ぼしていたとは言い難く、奄美・沖縄本島・宮古

八重山に地域文化的な差異があるという前提がある。特に、奄美と宮古八重山は琉球王朝による侵略（ seizure）の被害者と言う側面を持つ。両島の意識は徹底した反琉球なのである。

明治政府が領土割譲による外交的妥協を図ろうとしたのは意外に思われるかもしれないが、帝国主義の時代にはとりたてて珍しいことではない。

一九二八年不戦条約や一九四五年以前の国際連合憲章以前の世界では、国境不可侵の原則が無い。よって、「奪われ─ 124 ─ても戦争と外交で奪還すれば良い」との価値観が前提にある。逆に、現代では一度寸土を譲れば永久に返ってこない可能性が高い。外交によってとられたものを戦争によって取り返すことが違法化されているからである。

むしろ国境不可侵の原則あるいは（侵攻）戦争の違法化によって、領土問題における外交交渉による妥協が困難とさせられているのは皮肉である。

さて、琉球の領有権を主張した日本は、台湾問題でどのような対応をしたか。琉球の領有権を主張する代わりに、琉球人の保護を徹底した。

台湾ではしばしば、琉球人を含む日本人が被害に遭っていたが、これに対する解決に全力で取り組むことになる。時間をさかのぼって確認する。

明治四年（一八七一年）、琉球船漂着民五四名が殺害されるが、清との賠償交渉は進まなかった。

明治五年（一八七二年）には、副島種臣外務卿が「台湾が清国の実効支配下にあるのであれば賠償金を支払うべきであり、そうでなければ復仇行動を黙認すべき」と迫り、「危害を加えたものは台湾の化外の民」との有名な言質をとっている。

清が「台湾は化外」とは言っていないことに留意が必要であるが、日本政府は後に最大限有効利用することとなる。
清はダブルスタンダードでその場をごまかそうとしたが、日本は実力行使でそれを許さない。

明治六年（一八七三年）には、備中国浅江郡柏島村民四名が衣服財物を略奪される。この年は征韓論で明治政府が割れるのだが、逆に大久保利通以下残った指導者たちは、国内の不満分子の眼を外に向けるためにも、台湾出兵を決断する。

明治七年（一八七四年）、二年前に副島のとった言質を根拠に台湾出兵を行う。日本国民である琉球人に危害を加えたことへの報復を政府が加えたのである。

この事件の処理として、日清両国互換条款が締結した。この時、全権として北京に乗り込んだ大久保利通は、「台湾─ 125 ─

生蕃曾テ日本国ノ属民等ヲ将テ妄リニ害ヲ加フル事ヲ為ス」との表現で、琉球の日本帰属を認めさせた。

こうして、琉球と台湾を日清が相互に排他的支配を認め合うという国際法の論理を、日本主導で清に認めさせたことになる。

そして琉球処分に対して清国が強硬な態度に出たことで「分島案」で妥協するのであるが、清が批准できずに宮古八重山も現状が維持される。特に、清国の支配に属したということは無い。

その後、日清戦争（一八九四〜九五年）により、台湾が日本領になるのは周知の通りだが、これにより沖縄に残存した親清派も完全敗北する。国境線が先にしまった以上、抵抗は無駄であった。

が対峙
actor

だとは認められても、如何な
ethnic

もし仮に、沖縄人に nation
としての強固なアイデンティティーがあれば日本からの独立運動があっただろうが、政治勢力としては皆無であった。沖縄（琉球）が日本人（大和民族）とは異なる独自の「民族」であるかの問いがしばし⑶

で、日本・清という
theater

ばなされる。だが、主権国家を持つ意思と能力が存在しなかった琉球人は、仮にる意味でも nation
ではない 。
さらに「日本対沖縄（琉球）」という構図は誤りである。沖縄・台湾というしているだけである。

であった。そもそも李氏朝鮮が独立国だったのかを疑う必要がある。
theater

ちなみに、シンポジウム全体で重要な主題であった尖閣諸島は、日清戦争とは無関係に日本の領土になっているので本稿では触れない。
三、朝鮮をめぐる清との交渉
朝鮮もまた、日清両国の意思が激突した

確かに朝鮮には民族（ nation）的独自性があったことは戦前日本人が認めた共通見解だが、当の朝鮮が清国の冊封を積極的に受け入れているのである。帝国に服属する主権国家など語義矛盾である。朝鮮には実力以前に、独立の意思が存─ 126 ─

在しなかった。
そして、日朝交渉の事実上の意思決定が日清間で行われた事実を直視しなければならない。

幕末以来、日本は不平等条約を押し付けられてきた。その種の不平等条約を大国とだけでなく、メキシコのようなおよそ日本への軍事侵攻能力皆無の国とも結んでいる。しかし、新政府は清国とは対等の条約を結ぶに至った。そして、

一八七六年日朝修好条規で、日本は朝鮮に不平等条約を押し付けたとなっている。なぜ、このような形式となったのだ
ろうか。
これには、朝鮮という場所の特殊な事情があった。

明治元年（一八六七年）、明治新政府は対馬の宗氏を通じて王政復古を朝鮮に通達した。しかし、「皇」「勅」の字の多用に朝鮮が怒り、受け取りを拒否された。清を宗主国と仰ぐ朝鮮にとって、格下と見下す日本が皇帝しか使えない字を多用することが許せなかったのである。以後、朝鮮は日本が送った使者に非礼を行い、その使者たちが帰国後に悉く
征韓論を唱える有様だった。

明治六年（一八七三年）の征韓論争では時期尚早論が勝ち、日本は朝鮮への武力行使や威嚇は控えた。しかし、明治

八年（一八七五年）には江華島事件を仕掛け、朝鮮に開国を迫る。朝鮮が頼るのは宗主国の清であり、日本も朝鮮ではなく清との交渉が重要であると看做した。

清国もまた「日本は西洋を模倣しているので朝鮮に軽侮された。欧米が日本をそそのかした。西洋を模倣しようとしている日本政府は民心を抑えられない」などと、日本を見下していた。しかし、日本は食い下がる。

明治九年（一八七六年）一月十日、沈桂芬首席代表が朝鮮の事を「所謂属国トハ我カ所有ノ地ニアラズシテ其ノ時ヲ以テ進貢シ我冊封頒暦ヲ奉スルヲ以テ云フナリ、若シ其ノ国ヲ以テ我カ疆土内ニ属スルモノト為ハ関係セサルヲ得スト

雖トモ其国疆域内ニ在ラザルヲ以テ其国事ヲ菅スル事ナシ」と述べたのに対し、森有礼駐清公使は「内政外交ノ権利ヲ全友スルノ国ハ…独立自在ノ国」と反論し、押し切った ⑷。そして、この年に日朝修好条規を結ぶ。当時の清は、イス─ 127 ─

ラム教徒の反乱や英仏との紛議を抱え、朝鮮に関われないという事情があり、日本はその状況を利用したのである。
清も朝鮮に条約の受諾を勧告した。

森の発言でわかるように、日本が狙ったのは「朝鮮は清国とは別の独立国である」という論理である。これで将来への言質として十分であった。

日本の安全保障にとって、朝鮮は生命線とも呼ぶべき地であった。最も都合の良いのは、朝鮮が友好国として自立し、大陸の脅威を防いでくれることである。しかし、それは現実には望めない。よって、「清とは別の国である」との言質を清から引き出すことにより、将来の朝鮮で自立派が登場した時への布石としたのであった。

現実の朝鮮は theater
であっても、日本は actorに引き上げようとしたのもまた確かである。その努力は結局、明治十七年（一八八四年）の甲申事変での親日派粛清で完全に潰えてしまうのだが。

本章の問題提起への答えであるが、もし日朝が対等条約を結んだら、宗主国を自認する清の立場が無くなり緊張関係が高まった可能性が高い。清と朝鮮は完全な上下関係であり、清と朝鮮を同列に扱うことは清への挑発に当たりかねな
いからである。清と朝鮮の特殊な関係が、日朝不平等条約を結ばせたのである。

なお、シンポジウム全体で重要な主題であった竹島問題は、一連の外交交渉でまったく話題になっていないので、これまた本稿では触れない。
四、北方国境をめぐるロシアとの交渉

明治日本が常に脅威を感じたロシアは、十九世紀を通じて大英帝国に次ぐ世界の大帝国であった。

政府は榎本武揚を初代海軍中将に任じ、雑居地と化していた樺太と千島の帰属を交渉する。そして、一八七五年千島樺太交換条約で、樺太はロシアの、千島は日本の帰属という事実上の対等条約を勝ち得た。なぜつい十年前まで大国に脅されるままだった小国日本が、大国ロシアと対等条約を結べたのか。

─ 128 ─

榎本の交渉ぶりにその理由がある。

幕末以来、樺太は日露の雑居地であり、国境は未画定であった。ロシアは囚人を送り込んで開発を進め、日本人との軋轢が絶えなかった。ここで言う日本人とは、主にアイヌ人の事である。

一方の千島は、安政元年（一八五五年）に択捉以南は日本領、以北をロシア領とする取り決めをした。北方四島を「固有の領土」と呼ぶのはこれが根拠である。この時、樺太は「是迄仕来の通」とされた。

江戸幕府最末期の慶応三年（一八六七年）には樺太規則書を仮調印し、千島と樺太の交換で妥協したが、ロシアが批准しなかった。

新政府に代わった明治三年（一八七〇年）、沢宣嘉外務卿は友好国のデロング駐日米国公使に仲介を依頼し、樺太の北緯五十度線での分割を提案する。しかし、この当時のアメリカは新興国にすぎない。ロシアは拒否し、日本との直接交渉を要求した。超大国のロシアとしては当然の反応である。

明治七年（一八七四年）、榎本武揚がロシア公使・海軍中将に任ぜられた。中将は当時の日本で最高位であるが、軍人を尊敬する尚武の気風があるロシアとの交渉ではその方が都合良いと考えられたからであった。

当時、雑居地の樺太では、殺人や窃盗事件が多発していた。例えば、ロシア人によるアイヌ人女性への強姦殺人事件

で、日本側はロシアに執拗に処分を迫るが、ロシアは処分をしないなどの事件であった。しかし、榎本は執拗に追及し続ける。

明治七年八月二十日のバロン・オステンサーチンアジア局権頭との交渉では、「各民ノ利益ヲ保護スルノ一大手段ハ樺太境界談判ノ一事ニアリ」「此一大手段ヲ貴政府ニ向テ談判スルノ前ニ貴政府ヨリ委シク承リテ我政府ニ報スベキ事

アリ他ナシ千八百七十一年以来毎年引続テ我民貴国人民ニ殺害セラレシ事ナリ」「右殺害ノ外ニ猶窃盗等ノ細事数多アリテ今ニ二三ヶ年ヲ経レトモ貴国ニ於テ右罪人処刑ノ事アリシヲ聞カズ」といった具合である。

言い逃れをしようとするオステンサーチンに対し、榎本は「処罰したという罪人の氏名が無い」などとさらに追及し─ 129 ─た。

交渉中も紛議が絶えず、事あるごとに榎本は追及し続けている。榎本は国際法を武器に、大国ロシアに一歩も引かないどころか、検察官の如く追及を続けた。

十一月十四日の交渉は、日本側が「樺太談判ノ始」と位置付ける交渉となる。榎本が「世界に類なき雑居」を解決したいと提案したのに対し、スツレモーホフ亜細亜寮頭から「貴政府に向て〔樺太〕全島を望むは代物を以てせんとの事」と逆提案があった。榎本は「此権利〔有国権利〕を人に譲るは最も全国民心に関する所なり」と返す。

榎本は国際法を駆使して交渉し、一歩も引かない。榎本は日本における国際法の権威であった。ただし、単に正論を押し立てるだけでなく、ロシア外務省の内情をも探索、情報を入手している ⑸。
榎本は、樺太問題を以下のように観察していた ⑹。

何れ明年中には片付候事と被存候、魯西亜は前冬沿海道千八百六十一年支那ヨリ得ル処に大に力を用ひ、「ウラジヲストク」を以て首府と定め、「ニコライエフスク」黒竜江ニアリシ首府の建物を此年同所に移し、当節は同所に鎮台を置けり・・・魯国の此処に力を用ゆるは畢竟魯国は欧州に在るも、其他に在るも、出入自由の海口を有せざるを以て、右「ウラジオストク」を昌にして英国と亜細亜州に権勢を競わん目論見なり

方今は黒海にも海軍を備ふると雖も、其れ入口は御承知の通「ボスホリュス」峡（即ち「トルコ」の都府「コンスタンチノッポル」のある処）あるを以て、戦時に大〔不〕都合たり、将「バルチック」海の海軍も「コロンスタッ

ト」港の氷合する事通例十一月中旬より四月中旬に至り壱ヶ年百五〇日間は動く能わざると嗹国の海峡にて出口を塞ぐとを以てすれば、魯は前文沿海道「ウラジヲストク」を珍宝として提督府を置くも亦宜なり・・・〔黒竜江防衛の必要は感じているが〕樺太嶋の如きは魯も其失費の多と風土物産の寒品なるを以て異議ある事鮮からず

この時のロシアはバルカン問題の緊張に忙殺されており、ウラジオストクの重要性が高まっている。よって、交渉次─ 130 ─

第では、樺太を手放すこともありうると榎本は判断していた。

この観察は正しく、明治八年（一八七五年）五月七日に千島樺太交換条約を結ぶ。榎本は国際法を駆使して正論を押し立てるだけでなく、現実の地政学や国際政治上の勢力変動を読み取っていた。

バルカン半島でオスマン・トルコと極端な緊張関係に突入し、英墺独の三大国と対峙いなければならなくなったロシ
アには、極東で大きな紛議を抱えたくない事情があったのだ。
なお、露土戦争は一八七七年に開始されるが、榎本は経過を逐一本省に報告している。
五、小笠原をめぐる英米との交渉

清やロシアとの交渉が鋭い緊張関係を伴うものだったのに対し、小笠原をめぐる英米との交渉は、比較的平穏であった。未だ英米それにドイツの太平洋を巡る領土獲得競争が深刻化する前の時期であり、地理的に英米から遠いという事
情も幸いした。

国際法は「先占」を認めるが、小笠原に関する最古の記述は、延宝三年（一六七五年）である。江戸幕府が巡検して「日本領」の標木を設置したのが「先占」に当たる。

文政十年（一八二七年）には、英国船も領有宣言をするが、誰からも承認されなかった。また、事実も継続しなかった。

嘉永六年（一八五三年）、アメリカのペリーは琉球訪問と浦賀での開国要求の合間の五月二六日から六月九日まで父島に入港している。この時、小笠原入植民のアメリカ人セヴォリーに独立宣言を勧奨した。ただし、これには英国の抗議を受けたため、「日本に主権がある」と反駁して抵抗した。

この辺りの細かい事情は、ペリーが砲艦外交で日本を開国させたとの先入観で見れば意味が分からないし、後の「英米一体」をこの時代に投影させては理解できなくなる。ペリーは日本との友好が目的であったし、十九世紀を通じて米─ 131 ─

国は反英国家であったことを踏まえねばならない。要するに、幕末期に小笠原を巡る日米英の三国の対立が生じたのであり、この三国の内で最も近い二国が日米だったのである。

文久元年 （一八六一年）、幕府は英米両国に小笠原開拓再開を通告した。オールコック駐日イギリス公使は「日本の主権は否定する」と抗議してきたが、移民には賛成した。

文久二年 （一八六二年）、幕府は英米仏蘭露に開拓再開を通告し、本格的に巡検を開始、この時に姉島・妹島・姪島などと命名している。

文久三年（一八六三年）に開拓を中止するのだが、引き揚げに際し開拓は任せるが主権は日本にあると残留外国人に念押ししている。

新政府は、明治八年（一八七五年）に開拓を再開している。これに対し、パークス駐日イギリス公使は照会したが、日本は領有権承認の言質を得たと解釈した。

明治九年（一八七六年）、小笠原を内務省管轄と決定し、各国に管地を通告。琉球の場合と同じく、内政問題であるとの宣言である。またも英国のみ抗議してきた。片務的な領事裁判権を持つ日本に対し、小笠原在住イギリス人を日本の裁判に服させまいとしての措置であった。

明治十三年（一八八〇年）十月には、東京府管轄とした。この時には、完全に小笠原における日本の実効支配は既成事実化している。

明治十五年（一八八二年）までに英米仏独葡西加すべての小笠原在住外国人が日本に帰化し、パークスが懸念した裁判権問題も自然消滅した。

日本は、幕府と新政府双方により、「先占の法理」による領有権主張に成功している。これには、太平洋をめぐる英米の対立を利用できたことは先に述べたとおりである。

現在の観点で見れば占有保持を確立しておらず法的な不備はあるものの、他の国も主張できる実態は無かった。だか─ 132 ─ら、平穏な国境紛争の解決に成功したと言える。
六、まとめ
西洋国際法体系の到来に対し、日本は東アジア伝統の華夷秩序を完全否定した。

むしろ、 模範的な西洋国際法体系の主権国家、そして国民国家となっていく。これこそが明治維新であるが、主権国家の対外的条件は国境内の排他的支配であり、国境画定は不可欠の事業であった。結果的に、いずれにも成功した。

ただし、日本国民（ nation）に併呑した少数民族（ ethnic）である琉球やアイヌの人たちの権利を守るために、国家の総力をあげて外交を行い、時に武器を持って立ち上がった。これは相手が如何なる他国であっても例外は無かった。

明治新政府は、勢力均衡の地政学を見極めた上で、国際法の論理を駆使して露英米に対し小国としては十二分な成果を達成している。
一方で、清や朝鮮にも西洋国際法体系を強要した。これにより、交渉は有利に進んだ。

）を守る主体としての主権国家として振る舞ったことが、模範的な国
nation

単に清との対等だけではなく、朝鮮の将来の主権国家化をも見据えている点が特筆すべきであろう。
いずれの国との交渉においても、国民（

なお、中華秩序が西洋国際法体系と対比できるかには議論がある。たとえば、川嶋真、奈良岡聰智「対話 東アジアの国際秩

民国家たるゆえんである。

註
⑴

序 中
: 国とどう向き合うべきか？」（『公研』、二〇一三年）において日中近現代史の若手研究者が本シンポジウムと同様の問題意識を有している）。だが、中華秩序（華夷秩序）がローマの万民法ほどの法的確信を有していたかは、大いに疑問の余地がある。

─ 133 ─

もし、華夷秩序にそれほどの文化的影響力があったのならば、なぜいともやすやすと日本はその軛を抜け出したのか、そして西洋国際法体系に対してあまりにも脆弱であったのかの説明がつかない。

当時の会場からの質問で、「琉球王国は清の年号を使っており、日本とは別の主権国家だったのではないか」との質問があっ⑵ 『日本外交文書』第十三巻一二四文書附属書三。

たが、年号と国家の独立性は全く関係が無い。西暦を使用すればバチカンの植民地になる訳ではない。日本国内においても、時⑷

明治七年十二月十九日付松本十郎開拓使大判官宛榎本武揚公信明治七年十二月六日寺島外務卿宛榎本駐露公使公信

彭澤周『明治初期日韓清関係の研究』七六頁。

⑶

代によっては「私年号」が使われていた地域もあった。また、「琉球は日本とは別の国家である」と主張する論者が、琉球の中⑸

華帝国への従属性を強調する政治性にも留意が必要である。
「帝国に従属する主権国家」など、語義矛盾である。

⑹

─ 134 ─【シンポジウム】

尖閣諸島問題を考える国際法上の視点

一、問題の所在野澤基 恭

尖閣諸島（中国では釣魚台島嶼あるいは釣魚台群島 Diaoyutai or Tiaoyutai、西欧諸国では Pinnacle Islands）は、沖
縄島の西、八重山諸島の北、東経一二三°三〇′から一二三°四一′、北緯二五°四四′から二五°五五′の間に点在する。それらは現在、沖縄県石垣市（石垣市登野城）に属し、魚釣島（三，六㎢）、久場島（〇，八七㎢）、北小島（〇，二六㎢）、

南小島（〇，三二㎢）の四つの無人島と沖ノ北岩（〇，〇五㎢）、沖ノ南岩（〇，〇一㎢）、飛瀬（〇，〇二㎢）の三つの岩礁、さらにここから東方一一〇㎞にある大正島（〇，〇五㎢）から成る ⑴。

周知のように、尖閣諸島は一八九五（明治二八）年一月一四日、閣議決定により正式にわが国の領土に編入することになった。尖閣諸島をめぐる紛争（紛争の存在に関しては後述する）が顕在化したのは一九七〇年代初頭である（一九七一

年六月に台湾が、同年一二月に中国が領有権を主張）。これは、一九六八（昭和四三）年秋、日・韓・台の科学者が中心となって国連アジア極東経済委員会（ ECAFE、現 SCAP
アジア太平洋経済社会委員会）によって行われた海洋調査の結果、台湾の北東約二〇万平方キロメートルの海底区域に、石油資源が豊富に埋蔵されている可能性が指摘されたことに端を発する。その後中国（台湾）は尖閣諸島を自国領土とする国内法を制定するなどの国家実行を重ねている。

尖閣諸島やその他の領土問題に関しては、歴史的にも法的にも、これまでに数多くの研究がなされ、最近では、新聞─ 135 ─

等で評論される機会も増している ⑵。そこで本稿ではまず、専ら国際法上の視点から今まで論じられてきた問題点（特に領域取得の権原にかかわる問題点）を今一度明確にし、その上で「解決すべき領土問題は存在しない」という主張について再び国際法上の視点から検討してみたい。
二、領域取得の権原に関する問題（一）先占の法理と歴史的権原

権原（ title）とは、権利を生み出すものとして法が認める事実を意味する。領域取得の権原とは、即ち、一定の領域を取得する権利として国際法によって認められた事実のことである。国家領域の取得とは有効な領域権限（ territorial⑶）の創設により実現される 。つまり、領土紛争とはある国が自国の権原の有効性を主張し、それに対して他国がtitle争うという形式をとる。

尖閣諸島問題を考える際に、最も重要な国際法上の論点として、領域取得の権原の問題がある。中でも日本が主張するのが「先占」⑷の法理であり、中国が主張するのがいわゆる「歴史的権原」の問題である。尖閣諸島がわが国の領土であるかどうかは、「先占」の解釈にかかっていると言っても過言ではない。わが国は、一九七二年三月八日の外務省基本見解「尖閣諸島の領土問題」と一九七八年一月の外務省資料「尖閣諸島について」等において、「明治一八（一八八五）

年以来一〇年間かけて数回に亘り沖縄県当局を通じる等をして尖閣諸島を実地調査」し「清国に所属する証跡がないことを慎重に確認した」後「沖縄県の所轄として標抗を建て」るという慎重な編入手続により、先占による領土取得を行った。伝統的国際法において、領域取得の権原として確立された「先占」は、これが国際法上有効であるためには、以下の四つの要件を満たす必要がある。第一に、先占の主体が国家であること。第二に、当該領域が先占前に「無主地」 (terra

であること。第三に、先占を行う国家が、当該領域に対して領有の意思を表明すること（主観的要件）。第四に、nullius)先占を行う国家による当該領域に対する実効的支配が存在すること（客観的要件）。第一の要件に関して、私人の行為

─ 136 ─によるときは国家の事前の授権ないし事後の裁可が必要とされる。

（三） 先占の要件と日本の国家実行

そこで、日本の尖閣諸島に対する先占がこれらの四つの要件を満たしているか、検討する必要がある。
第一の要件については日本という国家が行った行為であるがゆえに問題は生じない。

第二の要件の尖閣諸島が無主地であるかどうかであるが、これに関しては前述したとおり、日本の主張からすれば、無主地であったことはほぼ間違いないように思われる。しかし、中国は「歴史的権原」によって日本に対抗する。すな

わち、中国は、尖閣諸島は日本が先占により領土編入する遙か以前から中国の領土である、と主張する。これには他の二つの要件を踏まえて検討すべきであろう。換言すれば、逆に中国が先に尖閣諸島を発見し、上記の先占の要件を満たしていることを中国自身が証明しなければならないことになる。

第三の領有の意思の表明という主観的要件はどうであろうか。この点に関しては、外務省基本見解及び外務省資料によれば、一八九五年一月一四日に閣議決定に従って現地に標抗が建設されたことによって表明されたとしている。通常

領有の意思は、当該地域を国家に編入する旨の宣言、国内立法上あるいは行政上の措置、さらには各国への通告等によってなされる。これに対して中国は、日本によるこのような形式の領有意思の表明が、中国を含む関係国に通告されなかったことにより、この表明は無効であると主張する。しかし、パルマス島事件 ⑸、クリッパートン島事件 ⑹などの国際裁

判判例や主要な学説も、通告がなされなくても、他の手段による領有意思が表明されることによって先占の有効性を確認するには充分であるとしている。

第四の要件である実効的支配（客観的要件）に関しては、前述のパルマス島事件、東部グリーンランド事件 ⑺、マンキエ・エクレオ事件 ⑻等の判決にあるように、土地の現実の使用や定住という物理的占有を意味するだけではなく、当該地域における社会的支配の確立（社会的占有説）が必要となる。すなわち当該地域に標抗を建てる行為のみでは占有─ 137 ─は完成したとはいえない。尖閣諸島に関しては、日本は、一八九五年の編入後一九〇二年には沖縄県の土地整理事業を通じて大正島（当時は久米赤島と呼ばれていた）を除く四島に地番が設定され、その後一九二一（大正一〇）年内務省が大正島にも地籍を設定し、国内法上の尖閣諸島編入手続きが完了した。その後、国家としては島民に対して、国有地の貸与、及び払下げ、地代と固定資産税の徴収、燐鉱採掘の許可等を行った。明治三〇年代最盛期には尖閣諸島では

九九戸二四七名が生活していた。このような状況から、実効的支配における社会的支配は十分に確立していたことは想像に難くない。さらに注目すべきことは、東部グリーンランド事件判決が示しているように、競合する国家の請求の欠如によって、実効的支配をより確実なものとしているということができる。中国は一九七一年までいかなる請求も提起しなかったということである。このことにより、日本の実効的支配は、国際裁判判例から考えても先占の要件を満たすには十分であったと考えられる。権限の凝固と抗議の欠如の国際法上の意味については後述する ⑼。

（四） 歴史的権原と中国の国家実行

中国側の主張を要約すれば以下の通りである。冊封使録で明らかなように、中国と琉球の境界は赤尾嶼（大正島）と久米島の間であり、そこには「黒水溝」（沖縄トラフ）があり、そこを通過する際、船員たちは「過溝祭」をおこなう

慣わしがあった。すなわちここが「中外の境」ということになる。また、明代において尖閣諸島はすでに「中国の海上防衛区域」に含まれており、中国の（一部である）台湾の付属島嶼であり、一八九五年日清戦争で清朝政府の敗北が確定的となった時に、日本がこれを「かすめとった」。その後、日本政府は清朝政府に馬関条約の締結を強要し、台湾及びすべての付属諸島嶼と澎湖列島を日本に割譲させた。

この中で歴史的権原の証拠として、前述した先占の要件に関連して、中国は日本よりも前に尖閣諸島を発見し実効的支配を行ったとしている。彼らの主張する実効的支配の例として、尖閣諸島の航路標識としての利用、自国の海上防衛区域への編入、漁民による漁場としての利用等をあげている。中国の主張を国際法的に検証してみると、まず「発見」

─ 138 ─

自体が国際法上どのような意味を持つかが問題となる。一五、一六世紀においても「発見」は「未成熟の権原」⑽であると考えるのが一般的であり、その後の合理的な期間における実効的先占によって補足されなければならない。また、中国の主張する実効的支配に関して、航路標識と海上防衛区域への編入に関しては、尖閣諸島が倭寇の襲来する際の進路に当たり、付近が倭寇の出没する海域であるため、本土防衛のために注意すべき海域として示されたに過ぎないと考えるのが妥当であろう。そのことによって、中国側の言うような実効的支配が及んでいたとはとうてい考えられない。さらに中国側の主張する実効的支配は、パルマス島事件以下の国際判例が支持する社会的占有説には遠く及ばないものと考えられる。漁民による漁場としての利用に関しては、国際司法裁判所漁業事件判決のでは「沿岸住民の漁業活動に関す

る限り、政府によるいかなる権限も委譲も得ることなく個人が自らのイニシアチブにより利益のために行う職業活動は、国に主権を付与することはできない。
」⑾とし、民間人の活動は国家の実効的支配の要素としては考慮されないとしている。

（五） 戦後処理と尖閣諸島

中国は、尖閣諸島は日清講和条約二条によって日本に割譲されたと主張する。しかし、条文にはそのような内容は明記されておらず、また同条約の交渉過程においてもこのことに関して言及された形跡はない。特に、引き渡される台湾の範囲についても論じられてはいない。

戦後処理に関してはどうであろうか。沖縄返還協定調印直後（一九七一年一二月二三日）中国は、尖閣諸島に関して、第二次世界大戦後、台湾の付属島である釣魚島等がアメリカ政府の施政下におかれたこと、またこれを再び日本に譲り渡すという行為は、いずれも中国の領土と主権に対する侵犯行為であるとして、日米両国を非難した。このことは、要するに、尖閣諸島は、サンフランシスコ平和条約第二条によって日本領土から最終的に切り離されることになった台湾などの地域に含まれていたのであり、同第３条に言う日本の領土として残されるが当面は米国の施政権に置かれる地域に含まれるものではない、と主張しているのである。

─ 139 ─

日本は、一九四五年八月一四日ポツダム宣言を受諾したが、その直後中国は「台湾・澎湖島」の中国への編入に着手した。同年九月二日、日本の降伏文書調印と同時に連合国最高司令官の一般命令第一号が発せられ、占領地域分配に関しては蒋介石に授権されることになった。これに従い九月二〇日には台湾省行政長官組織条例が公布され、一〇月には

具体的に台湾接収に着手した。そして、一〇月二五日「受降典礼」により正式な接収手続きが完了し、中華民国は台湾の自国編入措置を国内法的に完了させた。よって台湾は台湾省となった。

それでは、当時中国は尖閣諸島をどのようにとらえていたか。換言すれば、蒋介石によって接収が決定された地域の中に尖閣諸島は含まれていたかどうかである。注目すべきは、中国による台湾編入措置が完了した二ヶ月後に、尖閣諸島を含む沖縄県八重山群島に対する米国による軍事占領が開始されたことである。つまり、中国は尖閣諸島を接収していなかったということであり、カイロ宣言に言う「満州・台湾及び澎湖等のような日本国が清国人から盗取したすべての地域」に尖閣諸島は含まれなかったということである。日本のポツダム宣言受諾後直ちに台湾・澎湖島の編入に着手した中国が尖閣諸島を接収しなかったのは、尖閣諸島を自国の領域として認識していなかったのみならず、日本の一部であるということを認めていたということに他ならない（当然、授権された蒋介石にも自国の領域であるという認識はなかった）⑿。

（六） 権原の凝固と抗議の欠如

これまでに中国側は、歴史的権原による日本の先占の違法性と尖閣諸島は台湾の一部であることを証明せんがために

様々な理論（論理とは言い難いが）を展開してきた。しかしこれらの意見の表明は公式にはすべて一九七一年一二月（台湾に関しては同年六月）以降のものである。換言すれば、一九七一年までは何らの抗議も、対抗的請求も行わなかったのである。これらの事実によって日本は「権原の凝固」を主張することができる。これはノルウェー漁業事件（一九五一年）において国際司法裁判所が指摘したものである。それによれば、外国から抗議を受けることなく「恒常的かつ十分

─ 140 ─に長期の慣行によってなされたもので、それに対する諸政府の態度は、諸政府はそれが国際法に違反するものとは考えなかった事実の証拠となる」ということになる。これは領域取得の権原としてその認定に適用することができるとともに、領土紛争の際に事後の領有権の確定として、紛争解決手段としても有益であると考えられる。

これを尖閣諸島に当てはめてみると、日本が主張する先占が行われた時点において、中国が主張するように同諸島が無主地ではなくたとえ中国の領土であったとしても、長期にわたって（七〇年以上）日本による領域主権の継続的かつ平和的（何らの抗議を受けることなく）行使がなされたことによって、国際法上合法なものとしての事実の証拠となったと考えられる ⒀。
三、国際紛争の存在と決定的期日（一）「領土問題は存在しない」に関する問題点

このように見てくると、先占の法理による尖閣諸島の領土編入は、極めて平穏に行われ、よって日本の主権は何ら疑う余地はないであろう。日本の尖閣諸島に対する領有の権原、即ち日本の主権はもはや疑いのないものと思われる。

ところで、日本政府は一九九七年二月国連事務総長にあてた書簡において、尖閣諸島に関しては「領域権原の問題はありえない」として以来、二〇一二年九月二七日の国連総会一般討論においても、「尖閣諸島をめぐり解決すべき問題はそもそも存在しない」と一貫して主張してきている。領土問題、即ち中国（台湾）との間には国際紛争は存在しないということである。それでは国際法上「紛争」 (disputes)とはどのように定義されているのか。国際裁判では、常設国際 司 法 裁 判 所 マ ヴ ロ マ テ ィ ス 事 件 ⒁に お い て、「 紛 争 」 と は「 二 当 事 者 間 の 法 ま た は 事 実 の 論 点 に 関 す る 不 一 致、法的主張ないし利害の衝突 (contradiction)、対立 (oppsition)」であると定義される。また国際司法裁判所(desaccord)
南西アフリカ事件 ⒂において「紛争の存在を否定するだけでは、その不存在を証明するのには不充分であ」り、「紛争が存在するためには、一方の当事者の主張に対して、他方の当事者が積極的に反対している」ことが必要である、と述─ 141 ─

べている。換言すれば、紛争の存在は客観的に確定されるべきものであり、当事者間の承認（認定）に依拠するものではないということになる。尖閣諸島問題に関して、国連の場における日本と中国のやりとりを見ていると、両国間に紛争が存在することを否定するのは困難であろう。

（二） 決定的期日と今後の課題

もし両国間に領土問題（国際紛争）が存在するとすれば、それは国連憲章に従って平和的手段によって国際の平和及び安全並びに正義を危うくしないように解決されなければならない。これは一般国際法上における義務である。さらに「友好関係宣言」により、「いずれの国も、他国の現行の国境線を侵すようなまたは領土紛争および国の国境に関する問

題を含む国境紛争を解決する手段としての武力による威嚇または武力の行使を慎む義務を負う」ことになる。また「国際紛争の当事国および他の国は、事態を悪化させ、かつ、国際の平和と安全の維持を危うくするおそれのあるいかなる行為も慎むものとし、国際連合の目的と原則に従って行動する」義務を負うのである ⒃。

また、領土紛争を解決する際に、領有権の根拠の基準となる期日（証拠能力を決定する基準日）を決定的期日（ critical）とし、その日までの事実は国際裁判において証拠として採用されるが、それ以降のものは審査の対象とはならな
date
いのもとされる。これによって裁判所は適用すべき法規則を決定し、当事者のいずれかが、紛争発生当時に存在した状

況を変更する目的で行うそれ以降の行為を裁判所が自動的に排除することを目的とする（パルマス島事件）。通常は紛⒄争が「具体化した日」（ crystallized） が決定的期日の基準とされる。
それでは、尖閣諸島紛争における決定的期日はいつと考えるのが妥当か。すでに述べたように、一八九五年一月一四日 に 日 本 は 先 占 の 法 理 に よ り、 尖 閣 諸 島 を 日 本 の 領 土 に 編 入 し た。 こ れ に 対 し て 中 国 は、 後 に 歴 史 的 権 原 に よ り

一八九五年にはすでに尖閣諸島は無主地ではなかったと述べた。しかし、その当時、日本と清国との間に、この問題が紛争として具体化されていたであろうか。国際法上、相手方による公式かつ実質的な抗議により、紛争は具体化される

─ 142 ─

ことになる。とすると、台湾が日本に対して公式にまた実質的に抗議を行った一九七一年二月二六日、中国に関しては

同年一二月三〇日が決定的期日であると考えるべきである。そしてそのことによって、それ以降の行為（国際条約への加入、国内法の制定等）は、紛争における両国の立場を強化することは全くない。

以上、尖閣諸島問題を国際紛争と考えた場合を想定して、そこに内在する論点、問題点に関して若干の検討を加えてみた。しかしながら、これはあくまでも両国間に領土問題（国際紛争）が存在し、その上で当該紛争を平和的に解決する具体的手段を講ずることによって顕在化するものである。

外務省ホームページ http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/senkaku（尖閣諸島の位置）。本稿における歴史的事実に関しては、すべて外務省のホームページによる。

註⑴

日本政府による尖閣諸島国有化以来、多くの報道やコメントがなされた。しかしながら尖閣諸島問題を含めて日本の領土問題

法律時報八五巻一号〜同四号二〇一三年がある。

尾 崎 重 義「 世 界 が 注 視 し、 国 際 法 が 試 さ れ る 尖 閣 の 帰 属 」「中央公論」二〇〇四年一〇月、松井芳郎「尖閣諸島について考える」

中 公 叢 書、 二 〇 〇 二 年（ 尖 閣 諸 島 に 関 し て は 一 〇 六 ─ 一 四 五 頁 ）、芹田健太郎「政治は国民と領土を守ることを忘れていないか」に関して国際法学者によるものは、最近ではほとんど見られない。国際法学者による論考としては、芹田健太郎『日本の領土』⑵⑶

領 域 取 得 の 権 原 は、 通 常「 原 始 取 得 」 (original mode of acquisition, original acquisition)と「 継 承 取 得 」 (divertive mode ofと添付 (accretion)があり、後者に属する(occupation)に分類される。前者に属するものとして先占
acquisition, divertive acquisition)

ものとして割譲、征服、併合、時効がある。これらの権原の現代的意義(cession)(subjugation,conquest)(annexation)(prescription)については、別の機会に考察する（また、この分野における最近の優れた研究としては、許淑娟「領域権原論再考（一）〜（六）」国家学会雑誌一二二巻一・二〜一一・一二がある）。しかしながら、上記の領域取得の権原がそのままの形で紛争解決に基準として援用されるかといえば、話はそれほど単純ではない。現実的には、紛争解決に関しては国際裁判において、さらに具体的にい─ 143 ─⑷⑸と呼ばれるものである。こ(effectivites)
れはパルマス島事件判決において初めて提起された原則である。いずれの権原であっても、立法、司法、行政等の国家権力の行

くつかの基準が構築されている。重要なものとして、一つは一般的に「実効性の原則」

使、即ち主権の発現が「継続的かつ平和的」になされることが、領有権の存否にとって最も重要であると考える。この原則は、適用された原則で、それぞれの当事国の主権に対する主張の相対的強さ（いずれの国の主権的活動がより強力であるのか）を根後に「リギタン・ジバタン島事件」においても支持されることになった。もう一つは、「マンキエ・エクレオ島事件」において

拠に領有権の有無を判断しようとするものである。「東部クリーンランド事件」判決では、主権活動がたとえ希薄なものであっ、一定の条件の下で相手方の信頼を裏切(acquiescence)

たとしても、「優越的な主張」を根拠にする旨が判示された。その他にも、相手国の占有の事実を知りながら、これに抗議等の反対の意思表示を行わない場合に黙示的同意が付与されるとする「黙認」

る形での行動をとることを禁ずる「エストッペル」 (estoppel)、さらに、植民地の旧行政区画を新独立国の国境とするとする「ウティ・ポシデディス」等の原則がある（杉原高嶺『国際法学講義』二七八─二八八頁、二〇〇八年）。

歴史的に見て、先占の法理が西欧諸国による植民地取得の方便として使用されたことは否定できない。たとえば「いかなる文

明国の法的領有下にもない地域で、未開の原住民が住むところは先占により取得することができる」とされ、無主地とは「いかなる文明領有部分にもない地域」であり、「原住民によるわずかな文明水準と政治的結合の達成も先占による彼らの領地の取得を阻止するのに十分ではなかった」とされている。杉原、前掲著二八〇頁。

Affaire de l’ ile de Clipperton. sentence arbitrale. RIAA.Vol.

Permanent Court of Arbitration, The Island of Palmas Case, United States of America v The Netherlands, 4.April 1928.
、『国際法判例百選』（第二版）二〇一一年.p.1105⑹

PCIJ Series A/B,No.53,pp.45-46

Ⅱ

松井芳郎

五六頁参照）

前掲論文（２）六六頁参照。これによれば、フォン・デア・ハイテとブラウンリを引用し一五、一六世紀においてが接近していたことである。このことが中国側をして「かすめとった」言わしめた理由と考えられる。
（松井、前掲論文（３）であることなどを挙げることができる。もう一つ重要な視点としては、編入の時期（閣議決定の時期）が日清戦争の終結時期と

魚 釣 島 の 二 島 の み、 久 米 赤 島 は そ の 後 一 九 二 一 年 に 大 正 島 と し て 地 籍 設 定 ）、今一つは沖縄県知事への指令と標抗建設が未確認

ICJ Reports 1953,p.59
先占による領土編入に関しては、若干の問題点が指摘されている。一つは編入の地理的範囲の不明確さ（閣議決定では久場島、

⑺
⑻
⑼

⑽

─ 144 ─も単なる発見の事実だけでは未成熟権原以上のものをあたえることは疑わしいとしている。

国 際 司 法 裁 判 所 に お け る 黙 認 の 例 と し て、 エ ル サ ル バ ド ル が フ ォ ン セ カ 湾 に あ る ミ ア ン グ ェ ラ 島 を 支 配 し た こ と に 対 す る ホ ン

松井、前掲論文（２）六六頁。 CIJ Recueil 1951,p.116
芹田健太郎『日本の領土』一一三頁、二〇〇二年、中公叢書⑾⑿

を挙げることができる。杉原、前416)としたものや、黙認が根拠を欠くとして(ICJ Reports 1992,P.577)〜(ICJ Reports 2002,pp.415

Minquiers and Ecrehos Case ,ICJ Reports, 1953, p53. “ The United Kingdom Government submits that, though the Parties have for a long

South West Africa Cases, Preliminary Objections, judgment of 21 December 1962 , ICJ Reports, 1962, p.328.
国連総会決議「友好関係宣言」決議二六二五、一九七〇年一〇月二四日採択。

PCJI Series A,No2 P.11, “ A dispute is a disagreement on a point of law or fact, a conflict of legal view or of interests between two parties.”

掲著、二九二頁。

否 定 さ れ た 例 と し て、 ナ イ ジ ェ リ ア と カ メ ル ー ン の 領 土 問 題

ジ ュ ラ ス の 主 張 が「 黙 認 の 推 定 に 影 響 を 及 ぼ す に は 遅 す ぎ る 」

⒀

⒁
⒂
⒃
⒄

time disagreed as to the sovereignty over the two groups, the dispute did not become “crystallized” before the conclusion of the Special

Agreement of December 29th, 1950, and that therefore this date should be considered as the critical date, with the result that all acts before thatdate must be taken into consideration by the Court.

Pulau Ligitan and Pulau Sipadan Cases, ICJ Reports 2002, p682. Para.135. “The Court further observes that it cannot take into considerationacts having taken place after the date on which the dispute between the Parties crystallized unless such acts are a normal continuation of prioracts and are not undertaken for the purpose of improving the legal position of the Party which relies on them.

─ 145 ─【シンポジウム】

竹島領有権紛争の論点

はじめに

塚

本

孝

日本海の孤島竹島の領有権をめぐり、昭和二七年以来日韓両国間で争いが続いている。この年の一月韓国がいわゆる李承晩ラインを宣言して竹島をライン内に取り込み、日本が抗議した。ここにおいて両国政府間で竹島領有権紛争が発生した ⑴。韓国の領有主張の根拠として、当初はＧＨＱの指令（後述四）が挙げられていたが ⑵、その後、朝鮮の古文献に見える于山島が竹島であり歴史的に韓国領であったとか、日本による明治三八年の竹島領土編入措置を指して韓国併合に至る過程で奪ったといった主張が行われるようになった ⑶。

領土問題は、ナショナリズムと結び付くと隘路に至る。日本政府が提案しているように竹島領有権紛争は司法的解決（国際司法裁判所への付託）が最善である ⑷。しかして、それへの第一歩は、互いに、政府も国民も特に国民が、自己の主張と異なる議論を承知することであると考えられる。この報告では、そのような観点から、竹島領有権紛争の論点を、（一）朝鮮の古文献・古地図に見える于山は竹島か、（二）一七世紀の欝陵島出漁をめぐる日朝交渉と竹島、（三）一九〇五年の日本による竹島領土編入措置と韓国の保護・併合との関係、（四）第二次世界大戦後の連合国の措置によって竹島の法的地位に変動があったかの四点に大別し、各論点につき事実関係を確認し若干の分析を試みる。

─ 146 ─一、朝鮮の古文献・古地図に見える于山は竹島か

朝鮮の古文献である『世宗實録地理志』（一五世紀）に「于山、武陵の二島は〔江原道蔚珍〕県の真東の海中に在る。

二島は遠くなく風の日晴明であれば望み見ることができる。新羅の時に于山国と称した。欝陵島ともいう（于山武陵二島在縣正東海中 二島相去不遠風日清明則可望見 新羅時稱于山國 一云欝陵島）」とあり ⑸、同じく『新増東國輿地勝覧』（一六世紀）に「于山島 欝陵島。武陵、羽陵とも云う。二島は県の真東の海中に在る。風の日清明であれば峯の頭の樹

木及び山のふもとの渚が歴々と見える。…于山欝陵は本来一つの島であるとも説かれる（于山島 欝陵島 一云武陵一云

羽陵 二島在縣正東海中 …風日清明則峯頭樹木及山根沙渚歴歴可見 …一説于山欝陵本一島）」とある ⑹。この于山（島）が竹島であるとし、歴史的に韓国領であったという議論が行われる。

しかし、新増東國輿地勝覧の「八道総図」には于山島が朝鮮半島と欝陵島の間に描かれている──そのような位置に島はない。『太宗大王實録』の太宗一七年丁酉二月壬戌の条に、按撫使金麟雨（人名）が于山島から還り、産物である大竹…を献上し、住民三名を連れてきた、その島の人口はおよそ一五戸で男女あわせて八六人（按撫使金麟雨還自于山島 獻土産大竹水牛皮生苧綿子撿撲木等物 且率居人三名以来 其島戸凡十五口男女并八十六）とある ⑺──竹島は木も生えない岩礁島。『三國史記』（一二世紀）の新羅本記第四、智證王一三年の条に、于山国は溟州の東の海島に在る、欝陵島ともいう（于山國在溟州東海島 或名欝陵島）とある ⑻。これらのことから、世宗實録地理志等の于山（島）は、欝陵

島＝于山国を欝陵島とは別に于山という島があるように記したもので、竹島ではないと考えられる。

なお、上記世宗實録地理志の「二島は遠くなく風の日晴明であれば望み見ることができる」という記述を、于山と武陵が互いに望見できると読んで、欝陵島から竹島が見えることを強調する議論がある。見えるか見えないかは領有権と無関係であることに加え、地理志の記述は、蔚珍県から于山武陵（欝陵島）が見えるという意味である ⑼。

─ 147 ─

二、一七世紀の欝陵島出漁をめぐる日朝交渉と竹島

上記『三國史記』によれば欝陵島にあった于山国が新羅に帰服した。しかし、朝鮮王朝は住民を刷出し、世宗二〇（一四三八）年に至り同島は空島と化した ⑽。この欝陵島を一七世紀に日本では「竹島」と呼び、伯耆国米子の大谷村川両家が江戸幕府から許可を得て毎年交代で渡海して竹木の伐採、アワビの採取、アシカ漁などを行っていた。現在日韓間で領有権を争っている竹島は、江戸時代には「松島」と呼ばれ、欝陵島（当時の竹島）渡海の途次利用された。大谷家文書によれば寛文元（一六六一）年ころからは松島についても老中の許可を得て漁を行った ⑾。元禄五（一六九二）

年に至り欝陵島で唐人（朝鮮人）に出合い、翌年も同様であった。このため船頭は、漁ができなかった証拠に唐人二名を連れ帰った。唐人は米子の大谷方等に逗留した後、幕府の指示により対馬藩経由朝鮮国に送還された。この事件を契機として日朝両国間で欝陵島出漁をめぐる外交交渉が開始され、幕府は、元禄九（一六九六）年一月二八日（西暦三月一日）鳥取藩に対し大谷村川両家の欝陵島渡海制禁を指示した。

この決定に先立ち幕府（老中）は鳥取藩に「竹島」（欝陵島）が因幡伯耆付属になった時期、「竹島」以外に因伯両国へ付属の島があるかを照会した。これに対し藩は、「竹島」は因幡伯耆付属ではない、「竹島」「松島」そのほか因伯両国付属の島はない云々と返答した ⑿。今日韓国ではこの鳥取藩の返答を根拠に、一七世紀末の日朝交渉を通じ独島（竹島の韓国名）が韓国領土であることが確認されたとする議論が行われる。しかし、この時今日の竹島（当時の松島）が

交 渉 の 対 象 と な っ た 記 録 は 日 朝 い ず れ の 側 に も な い。 朝 鮮 国 が 同 島 に 言 及 し た こ と も な い。 日 本 で は そ の 後 天 保 七（一八三六）年に石見の今津屋八右衛門という回船業者が「竹島」（欝陵島）へ渡航し立木を伐採持ち帰ったかどで捕らえられ処刑される事件が起こった。この事件の裁判記録中に「最寄松島え渡海之名目を以竹島え渡り」云々とあった ⒀。

事件後全国に出された沖乗禁止の触書（高札）でも「松島」（今日の竹島）への言及はない。一七世紀末の交渉で今日の竹島（往時の松島）が朝鮮領であることが確認された事実はない。

─ 148 ─

なお、元禄六年に日本に連れ帰られた唐人（安龍福）は、元禄九年五月に隠岐に現れた。安龍福は、隠岐で、竹島は朝鮮江原道の欝陵島であり松島は同じく子山島であると述べた ⒁。同人は伯耆において何事か訴え出ようとし、帰国後取り調べを受けた際の供述では、欝陵島にいた日本人に対し松島は我が子山であると述べて越境を咎めたなどとした ⒂。

子山＝于山であるとすれば、欝陵島、于山島の二島があるという朝鮮における伝統的な知識に元禄六年の日本滞在中に得た竹島、松島に関する情報を当てはめたものと考えられる。韓国では、安龍福は島の水域を守ったといった議論が行われ、『東國文献備考』（一八世紀）、『萬機要覧』（一九世紀）など後世の本に「欝陵、于山は皆于山国の地である、于山は日本のいう松島である（欝陵于山皆于山國地 于山則倭所謂松島也）」という記述がなされる契機ともなった。しかし、朝鮮国は、禮曹参議李善博の対馬藩主にあてた書簡で、「昨年漂流した者の件、海辺の者は舟を操ることを稼業とし烈風に遭えば波浪に洗われ越境し貴国に至る。…その者が書を呈したことは妄作の罪がある（昨年漂氓事 濱海之人

率以舟揖為業 颿風焱忽易及飄盪以至冒越重溟轉入貴国 …若其呈書誠有妄作之罪）」とした ⒃。安龍福の言動は政府によって否定されており、竹島領有権主張の根拠として援用することはできない。

また、一七世紀末の事件後、朝鮮国は数年に一度欝陵島に官吏を渡航させ巡視活動を行うようになった。その結果、

欝陵島の地理的な知識が増加した。その中で、新増東國輿地勝覧八道総図の類型に属する地図とは異なり欝陵島の東側に于山（島）を描く地図も作製されるようになる。しかし、「所謂于山島 海長竹田」すなわち竹が生えていると記すもの、

地図四辺の目盛りによって欝陵島との距離を示すものなどがあり ⒄、この于山（島）は、欝陵島の沖合二キロにある小島（現在の韓国名「竹島」）を指すことがわかる。すなわち欝陵島に渡航した官吏が朝鮮の伝統的な知識である于山島を求め、欝陵島周辺の小島嶼に于山の名称を与えたものであり、欝陵島から約九〇キロ離れた我が竹島ではない。
三、一九〇五年の日本による領土編入措置と韓国の保護・併合との関係

明治三七（一九〇四）年秋、前年から竹島でアシカ漁を行っていた隠岐在住の企業家（中井養三郎）が、同島（中井─ 149 ─

は「りやんこ島」と呼んだ）の「領土編入並ニ貸下願」を内務、外務、農商務の三省に提出した。これが契機となり、政府は、翌明治三八（一九〇五）年一月二八日の閣議決定により同島を本邦に編入し、島根県所属とした。島根県は、

同年二月二二日に島名、所管等を告示した ⒅。閣議決定の記録によれば、国際法上の領土取得権原の一である先占──いずれの国の領土でもない土地を国家が領有意思を持って実効的に占有──によって領土にするとしている。この措置をめぐって次のような議論が行われる。すなわち、①先占の対象は無主地であるが竹島は歴史的に韓国領であったから先占によって取得しえない、②日本の太政官は、明治一〇（一八七七）年に島根県の竹島外一島地籍編纂方伺に関し、内務省の判断どおり「伺之趣竹島外一島之儀本邦関係無之儀ト可相心得事」と指示していた、③光武四（一九〇〇）年

一〇月の大韓帝国勅令第四一号「欝陵島を欝島と改称し島監を郡守と改正する件」第二条に「郡庁位置は台霞洞に定め区域は欝島全島と竹島石島を管轄する事」とある、この石島が竹島である、④一九〇六年欝陵島を訪れた島根県の吏員から領土編入を聞いた欝島郡守（沈興澤）は、江原道の観察使（知事）に報告書を送り、その中で「本郡所属獨島は本郡の外洋百余里にあるが」云々とした、これに対し大韓帝国政府は、独島領地の説は全く根拠がない、その島の状況と日本人が何をするかを調べて報告せよと指令した、⑤中井養三郎の書いた文書（「事業経営概要」）に朝鮮領だと思い統監府に働きかけるため上京したとある、一九〇五年は日露戦争時であり、日本政府は民間人の出願を奇貨として望楼建設など軍事目的のために竹島を奪取した──等である。

①について、竹島が歴史的に韓国領であったことはない。朝鮮の古文献・古地図に見える于山（島）は竹島ではなく（上記一、二）、韓国には竹島へ赴いた記録もない。②は、島根県の伺では竹島は欝陵島、外一島（松島）は今日の竹島を指していたものの、内務省の判断が一七世紀末の日朝交渉で欝陵島への渡海が禁止されたことを理由にしていること、

幕末明治期には西洋の地図の影響で欝陵島が松島と呼ばれていたことなどから、今日の竹島に関する指示ではない可能性がある ⒆。仮に今日の竹島を含む趣旨であったとしても、他国の領土でない以上日本が後日領有意思を持ち実効的に占有することにより領土とすることは差し支えない。③の石島が今日の竹島であることの証明は十分でない。欝島郡設

─ 150 ─

置に向けて一八八二年に行われた官吏（李奎遠）による欝陵島実地調査の報告においては欝陵島近傍の小島嶼としての于山あるいは欝陵島の別名としての于山が語られるだけであり（松竹于山等島 僑寓諸人 皆以傍近小島當之 …清明之日

登高遠眺 則千里可窮 而更無一拳石一撮土 則于山之稱欝陵 即如耽羅之稱済州是白如乎）、一八九九年に行われた他の官吏（禹用鼎）による実地調査でも、議政府賛政内部大臣による勅令の請議書においても我が竹島は視野に入っていない ⒇。

仮に勅令の石島が竹島であったとしても、領有権の成立には実効的占有（いわゆる実効支配）が必要であるところ、韓国が勅令の前後に竹島に対して行政権を行使した等の例は挙げられていない。つまり、法令に郡の範囲として記載しただけでは韓国の領土になったとはいえない。④は、韓国の記録に独島という呼称が登場する最初である。大韓帝国の領有意思を示すものの、上記③と同じく領有権の確立には実効的占有の証拠が必要であり、韓国はこれを欠く。また、韓国政府は日本政府に照会や抗議をしていない 。⑤は中井の後年の回想であり同人が上京した一九〇四年には統監府がなかったなど記録として疑問があるほか 、当時竹島が朝鮮領であったわけでも日本政府が朝鮮領と認めたという話でもない。
四、第二次世界大戦後の連合国の措置によって竹島の法的地位に変動があったか

日本は、終戦に際しポツダム宣言を受諾した。同宣言には「日本の主権は本州、北海道、九州及び四国並びに吾らの決定する諸小島に極限せらるべし」とあった（第八項）。すなわち、日本が保持する領土、日本から分離する領土を連合国が決定できることになった 。

占領下において、一九四六年一月二九日の連合国最高司令官総司令部指令ＳＣＡＰＩＮ─六七七は、竹島を含む外郭地域に対する日本政府の権力行使を禁じた。同年六月二二日の指令ＳＣＡＰＩＮ─一〇三三によって日本漁船の操業許可区域が拡大された際にも、日本人は竹島と接触をもってはならないとされた。しかし、これらの総司令部覚書には、「この指令中の条項はいずれもポツダム宣言第八項にある諸小島の最終的決定に関する連合国の政策を示すものと解釈して

─ 151 ─はならない」（ＳＣＡＰＩＮ─六七七）、「関係地域その他いずれの地域に関しても、日本国の管轄権、国際境界線又は漁業権についての最終決定に関する連合国の政策の表明ではない」（ＳＣＡＰＩＮ─一〇三三）とあった。いずれにせよ総司令部に領土の処分権があるわけではなく、領土の決定は平和条約によるのが国際法上の通例である。

日本国との平和条約（一九五一年九月八日にサンフランシスコ市で調印）では、「日本国は、朝鮮の独立を承認して、済州島、巨文島及び欝陵島を含む朝鮮に対するすべての権利、権原及び請求権を放棄する。」とされた（第二条ａ項）。

この条約の作成過程において、一九五一年七月一九日、韓国は、条約草案を準備していた米国に対し、上記条文案に「独島」を加えるよう求めた 。アメリカは、同年八月一〇日付けの書簡で「独島又は竹島ないしリアンクール岩として知られる島に関しては、この通常無人である岩島は、我々の情報によれば朝鮮の一部として取り扱われたことが決してな

く、一九〇五年ころから日本の島根県隠岐支庁の管轄下にある。この島は、かつて朝鮮によって領土主張がなされたとは思われない。」として韓国政府の修正要求を退けた 。

平和条約第二条ａ項の「朝鮮」は一九一〇年に日本が併合した朝鮮と解される──竹島は併合した朝鮮の一部ではな

く、併合後行政区域的に朝鮮総督府管下に移されたこともない。平和条約第二条ａ項には朝鮮の分離に当って日本から新たに領土を譲渡する意味合いはない。それに加え、条約作成過程における上記の事実に徴しても、平和条約第二条ａ項で放棄した朝鮮に竹島は含まれず、日本による同島の保持が確定した。
まとめ

国家間の領土紛争が国際裁判に付された場合、係争地に直接関係のある国家権能の表示に係る証拠（主権者としてふるまう行為）をどちらの国がより多く提示できたかによって判定されてきた。軍隊の駐屯、植民、官署の設置のほか、当該土地に対する自国法令の適用、当該土地やそこでの経済活動に対する課税、そこで起こった事件の捜査・審判など（実効的占有、実効支配）である 。国民による当該土地の占有（経済活動等）は、国家の行為ではないが、国家はこ─ 152 ─

れを追認することができる 。昔から自国の領土であるといった歴史的、原初的権原も認められるが、他に競合する主張がありそれが実効的占有に基づく場合──特に相手国の主権行為に適時的確に反応することを怠ったような場合は、歴史的に自国の領土であったとしても主権が移ってしまうことがある。

竹島領有権紛争について見れば、日本国民が一七世紀に同島において政府（幕府）の許可を得て漁を行っていたことにより日本に何らかの権原が生じていたと考えられる。他国（朝鮮国）には同島に対する認識もなかったのでなおさらである。ただし、一国の内部における往復であるとはいえ鳥取藩が幕府に因幡伯耆の所属でないないと返答したほか（上記二）、欝陵島への渡海が禁止された結果今日の竹島での漁も事実上行われなくなった（竹島だけでは採算が合わない）

ので、仮に他国（朝鮮国であれ欧米列国であれ）が競合する領有権主張を行いそれが実効的占有に基づくものであった

ような場合には、日本の権原が劣後する可能性もあった。しかし、日本は、一九〇五年の領土編入措置（領有意思、国民による占有の所為の国家による追認）及びその後の一連の国家権能の表示──官有地台帳への登載（一九〇五年五月）、

アシカ漁の許可（同年六月）、島根県吏員による実地調査（一九〇六年三月）、漁業者への貸付と官有地使用料の徴収（一九〇六年七月以降継続）等──により竹島に対し確定的に領土権を持つに至った。第二次世界大戦の終戦に伴い日本の領土的範囲に変更が生じたが、竹島の日本領土としての地位について変動はなかった。

他方、韓国の領有権主張には、各論点について述べたとおり、観念的なもの、論証が不十分なもの、日本が自身の領土でないとしたとする消極的なものが多い。ただし、上記三④の議論は、積極的な領有主張である。具体的に行政権行使をした例などが提示されれば、日本の実効的占有の証拠と比較考量することになろう。なお、紛争発生後にことさら行った活動は実効的占有の証拠にならない（註⑴へ）。竹島の場合、一九五二年以降の韓国の行為──武装要員の駐屯、学術調査、灯台・埠頭・ヘリポートの建設等々がこれに当る。しかし、黙認したことにならないよう韓国の行為に対して適時適切に反応していく必要があり、我が国は実際にその都度抗議している。昨（二〇一二）年八月の李明博大統領の竹島上陸後、改めて紛争の国際司法裁判所への付託を申し入れたことは、この文脈においても有意義であった。

─ 153 ─

註
⑴

⑵
⑶

⑷

紛争の発生時期は、国際法上、クリティカルデイトと呼ばれる証拠許容期日（政府間で紛争が発生した後に、新規にあるいは

自己の立場を強化するために行ったことは、実効支配の証拠としてカウントされない）との関係で重要である。韓国が隣接海洋主権宣言で李ラインを設定し竹島をライン内に取り込んだ一九五二年一月一八日又は日本政府が韓国による公海上の違法な線引きに抗議し韓国は竹島に領土権を主張しているかのように見えるが認められないとした同年一月二八日が、日韓両国政府間で竹一九五二年二月一二日付け韓国政府の見解、邦訳は『レファレンス』三三（一九五三・一一）八─一一頁。

島領有権紛争が発生した日になると考えられる。

一九五三─一九六二年に詳しい領有権主張の根拠を記した見解の往復が両国政府間で行われた。塚本孝「竹島領有権をめぐる研究者レベルでその後発掘された史料などを用いた論文等が発表されてきた。現在の韓国政府の見解は、政府広報資料『韓国の日韓両国政府の見解」『レファレンス』六一七（二〇〇二・六）四九─七〇頁参照。一九六五年の日韓国交正常化後は、主として〉最終アクセス二〇一三・八・一四。
http://dokdo.mofat.go.kr/upload/japanese.pdf
日本政府は、これまで竹島領有権紛争の節目でＩＣＪ付託を提起してきた。最初は、韓国が武装要員を常駐させたこと（一九五四

美しい島、獨島』韓国外交通商部のサイト〈年八月巡視船が島上から銃撃を受ける）に伴う一九五四年九月二五日の口上書、次は、朴正煕政権が発足（一九六一年七月国家統領が韓国大統領として初めて竹島に上陸したことを契機とした二〇一二年八月の付託提案である。一九五四年の口上書は、当再建最高会議議長に就任）し日韓国交正常化交渉に進展の兆しが見えた一九六二年三月の日韓外相会談の席上、そして李明博大時の外務省の刊行物に掲載されている（外務省情報文化局「竹島の領有権問題の国際司法裁判所への付託につき韓国政府に申入れについて」『海外調査月報』四巻一一号、一九五四・一一、六四─七一頁）。

⑸ 『世宗實録地理志』巻一五三、一一丁。國史編纂委員會『朝鮮王朝實録 五巻』ソウル、東國文化社、一九五六年、六八〇頁。

上健三『竹島の歴史地理学的研究』古今書院、一九六六年、九四─一二〇頁及び田川孝三「竹島領有に関する歴史的考察」『東⑹ 『新増東國輿地勝覧』巻四五、二六丁。東國文化社刊の影印本（一九五八年）八一四頁。この節で扱う于山に関する分析は、川洋文庫書報』二〇号、一九八八（一九六〇年執筆）、六─五二頁が詳しい。

─ 154 ─⑺ 『太宗大王實録』巻三三、八丁。國史編纂委員會『朝鮮王朝實録 二巻』東國文化社、一九五五年、一四六頁。

規式（地理書の編纂ルール）により、島は陸地からの距離を示すことになっているので、二島相去不遠風日清明則可望見は「二下條正男『竹島は日韓どちらのものか』文芸春秋、二〇〇四年（文春新書三七七）、一六二─一六六頁。下條教授によれは、⑻ 『三國史記』の于山国の記事は、例えば学習院大学東洋文化研究所刊の影印本（一九八六年）三二頁。
⑼

川上健三、前掲書（註⑹）六七頁。

幾結 民家有無」を記すとされて島」の陸地からの距離の記述である。規式は、『慶尚道地理志』、『慶尚道続撰地理誌』に記録されて今日に伝わっている。後者の地理誌続撰事目では海島は「在本邑某方 水路幾里 自陸地 去本邑幾里 四面周回相距幾里 田

川上健三、同上 七三─八三頁。以下、この節で扱う事件の全体につき、川上健三、同上一三九頁以下を参照。また、塚本孝「元いる（復刻、朝鮮総督府中枢院『慶尚道地理志・慶尚道続撰地理誌』一九三八年）。
⑽

判決文の写本は、国立国会図書館所蔵の旧幕府引継書中、『無宿狩込一件』巻一。この事件につき、森須和男『八右衛門とそ

塚本孝「竹島関係旧鳥取藩文書および絵図 上」『レファレンス』四一一（一九八五・四）七五─九〇頁参照。

禄竹島一件をめぐって─付、明治十年太政官指令」『島嶼研究ジャーナル』二巻二号（二〇一三・五）三四─五五頁参照。

⑾⑿

http://www.pref.shimane.lg.jp/soumu/web-takeshima/takeshima04/

村 上 家 古 文 書「 元 禄 九 丙 子 年 朝 鮮 舟 着 岸 一 巻 之 覚 書 」（内田文恵、樋野俊晴翻刻）島根県（第一期）竹島問題研究会『竹島問の時代─今津屋八右衛門の竹嶋一件と近世海運』浜田市教育委員会、二〇〇二年参照。

⒀⒁

題 に 関 す る 調 査 研 究 中 間 報 告 書 』 二 〇 〇 六・五 所 収〈〉takeshima04_00/index.data/ oboe-kaidoku.pdf⒂ 『粛宗實録』巻三〇、五三─五四丁、國史編纂委員会『朝鮮王朝實録 三九巻』東國文化社、一九五七年、四三二─四三三頁。

第
･ 二九編

明
･ 治三八年

第
･ 一巻

政
･綱

帝
･ 国議会

行
･ 政区

地
･ 方自治

･

http://www.pref.

⒃ 『 磯 竹 島 事 略 坤 』（ 内 田 文 恵 翻 刻 ） 島 根 県（ 第 一 期 ） 竹 島 問 題 研 究 会『 竹 島 問 題 に 関 す る 調 査 研 究 最 終 報 告 書（ 資 料 編 ）』二〇〇七年、二二頁及び『竹嶋記事 五巻』（内田文恵、飯田奈美子、野津薫、松本美和子翻刻）同書二一三頁〈

公文類聚JACAR Ref. A01200222600

川上健三、前掲書（註⑹）二〇六頁以下参照。閣議決定は、『公文類聚』第二九編巻一政綱門行政区。アジア歴史資料センター

リー・ビーバーズ氏の調査に係る地図に関するものである。

〉。
shimane.lg.jp/ soumu/web-takeshima/takeshima04/takeshima04_01/takeshima04c.html⒄ 「竹島領有権 韓国主張覆す古地図 ソウル大所蔵 米研究者三枚紹介」『山陰中央新報』二〇〇七・二・二二参照。この記事は、
ゲー⒅

ＨＰに画像あり── 155 ─⒆⒇http://www.pref.shimane.lg.jp/soumu/web-takeshima/takeshima04/

杉原隆「明治一〇年太政官指令─竹島外一島之儀ハ本邦関係無之─をめぐる諸問題」島根県第二期竹島問題研究会『竹島問題雑載（国立公文書館）。
に 関 す る 調 査 研 究 中 間 報 告 書 』 二 〇 一 一・二、一 一 ─ 一 八 頁〈〉、塚本孝「元禄竹島一件をめぐって─付、明治十年太政官指令」前掲（註⑾）参照。太政官指takeshima04-02/ index.data/-04.pdf
令は、「日本海内竹島外一島地籍編纂方伺」『公文録』明治一〇年三月内務省之部一ほか。アジア歴史資料センターＨＰで画像の閲覧が可能─ JACAR Ref.A07060000300
公文録 明（国立公文書館）。また、･ 治一〇年 第･ 二五巻 明･ 治一〇年三月 内･ 務省伺（一）
関係史料として、『朝鮮國蔚陵島へ犯禁渡航ノ日本人ヲ引戻之儀ニ付伺 自明治十四年七月至明治十六年四月』外務省外交史料館

所蔵外務省記録３門８類２項４号、『県治要領 明治一四─一五年』島根県所蔵及び『地籍 明治九年』同の錦織希衣による翻刻と原 文 が、 杉 原 隆「 竹 島 外 一 島 之 儀 本 邦 関 係 無 之 に つ い て 再 考 ─ 明 治 十 四 年 大 屋 兼 助 外 一 名 の 松 島 開 拓 願 を 中 心 に 」 に 掲 載 さ れ ている〈 http://www.pref.shimane.lg.jp/ soumu/web-takeshima/takeshima04/takeshima04-1/takeshima04_j.html〉。なお、この太政官指令を取り扱った基本的な文献として、堀和生「一九○五年日本の竹島領土編入」『朝鮮史研究会論文集』二四（一九八七・三）九七─

下條正男、前掲書（註⑼）一〇五─一一六頁参照。また、塚本孝「韓国の保護・併合と日韓の領土認識─竹島をめぐって」『東一二五頁参照。

アジア近代史』一四（二〇一一・三）五二─六七頁参照。勅令の本文は、『官報』第一七一六号、光武四年一〇月二七日、複製『旧韓國官報９』七巻下、ソウル、亞細亞文化社、一九七三年、一一一三頁。なお、禹用鼎の調査の実施年（一八九九）は、이상태

塚本孝「奥原碧雲竹島関係資料（奥原秀夫所蔵）をめぐって」島根県（第一期）竹島問題研究会『竹島問題に関する調査研究

中井養三郎の「事業経営概要」（竹島漁猟合資会社文書綴り『行政諸官庁往復雑書類 従明治三拾八年』所収）の分析につき、年）四三─一一七頁。

に関する基本的な文献として、愼鏞廈「朝鮮王朝의獨島領有와日本帝國主義의獨島侵略」『韓國獨立運動史研究』第三輯（一九八九は 統 監 府 に 照 会 し て い る こ と を 明 ら か に し た（ 六 四 頁 ）。なお、欝島郡守の報告に対し韓国政府が調査せよとの指令をしたこと

拠の創作」島根県第二期竹島問題研究会『竹島問題に関する調査研究 最終報告書』二〇一二・三、六一─七八頁は、他の案件で『 사 료 가 증 명 하 는 독 도 는 한 국 땅 』 파 주・ 경 세 원 (Lee Sang-Tae, Historical Evidence of Korean Sovereignty over Dokdo, Paju:
二〇〇七年、一九二頁による。
Kyongsaewon)
当時は第二次日韓協約による外交権喪失の結果抗議できなかったという議論もあるが、山﨑佳子「韓国政府による竹島領有根─ 156 ─

最終報告書』二〇〇七・三、六二─七〇頁〈〉参照。
http://www.pref.shimane.lg.jp/soumu/web-takeshima/takeshima04/takeshima04_01/

 以 下、 こ の 節 の 記 述 に つ き 詳 し く は、 塚 本 孝「 サ ン フ ラ ン シ ス コ 条 約 と 竹 島 —米 外 交 文 書 集 よ り（ 資 料 ）」『レファレンス』
三八九（一九八三・六）五一─六三頁、同「平和条約と竹島（再論）」『レファレンス』五一八（一九九四・三）三一─五六頁、同

Confidential U.S. State“The Korean Ambassador to the Secretary of State,” Foreign Relations of the United States 1951, Vol.6, Pt.1, p.1206米/ 国立公文書館「対日平和条約と竹島の法的地位」『島嶼研究ジャーナル』二巻一号（二〇一二・一〇）四〇─五三頁参照。
NARA: RG59, Lot54 D423, Japanese Peace Treaty Files of John Foster Dulles, Box 8, Koreaマ/ イクロフィルム

脚註３。
NARA: RG59, Lot54 D423, Box 8, Koreaマ/ イクロフィルム（同上） / FRUS 1951, Vol.6, Pt.1, p.1203
関 係 国 際 判 例 を 簡 単 に ま と め た も の と し て、 塚 本 孝「 国 際 法 か ら 見 た 竹 島 問 題 」 島 根 県 平 成 二 〇 年 度 竹 島 問 題 を 学 ぶ 講 座 第 五

Department Special Files JAPAN 1947-1956, LOT FILES, Bethesda: University Publications of America, [ca.1990], Reel 9, Frame 0577

回講義録〈 http://www.pref.shimane.lg.jp/soumu/web-takeshima/H20kouza.data/H20kouza-tsukamoto2-1.pdf〉参照。
ホール著北条元篤・熊谷直太郎補『國際公法』博文館、一八九九年（帝国百科全書第二三編）六三頁参照。原著は、 WilliamEdward Hall, A Treatise on International Law, Oxford: Clarendon Press, 1880, p.90.
（ 本 稿 は、 日 本 法 政 学 会 シ ン ポ ジ ウ ム ア｢ジア地域における平和への模索 （｣平成二五年六月一五日）における報告を補訂したものである。）

─ 157 ─【シンポジウム】

村

極東におけるロシアの政治・外交戦略と日露関係

はじめに

井

淳

二○一二年にプーチンが大統領に返り咲いて一年がたつ。先進国でありながら、石油や天然ガスなどの資源輸出に経済依存しているロシアは、極東開発のもくろみもあり、隣国日本に経済的な期待を寄せている。しかし、両国間に長年突き刺さっている領土問題も障害となり、日露の経済外交関係は良好とはいえない。

本稿では、シンポジウムでの報告を元に、日露間に横たわる領土問題の問題点やロシアの極東における政治・外交戦略なども踏まえ、今後の日露関係はどうなるのか、あるいはどうあるべきなのかを考察する。本稿が日露関係の近未来を考える上で、一定程度の材料を提供できれば幸いである。
一、北方領土交渉と問題点

ロシアは、古くからその領土を主に東へ、つまりシベリアへ広げてきた。一八世紀になると、その領土はオホーツク海に達した。鎖国日本も、ロシアの領土的接近を感じ取り、一八世紀後半以後、北方地域に関心を持ち、蝦夷地探検などを開始した。当然ながら、ロシアと日本は、この地域で接触することとなる。

幕末、日本は外圧により開国させられた。その際、ロシアとも日魯修好条約（一八五五年）を締結し、国境を画定さ

─ 158 ─

それ

エトロフ

ウルツプ

せた。千島列島については択捉島と得撫島の間に国境を設け、樺太は日露雑居地と決められた。その条約の日本語訳には、「『ウルップ』全島夫より北の方『クリル』諸島は… ⑴」とあり、これが後にサンフランシスコ講和条約で放棄した

千島列島に国後島、択捉島が含まれない根拠の一つとされたが、これは正文（オランダ語）の誤訳であると指摘されている。明治初期の樺太千島交換条約（一八七五年）でも、そのように解釈できる日本語訳があるが、正文（フランス語）

からの偏った訳である。日本政府の認識も、戦後の日ソ国交回復交渉までは、国後島まで千島列島であるとの認識が支配していた。そうでなくても、地図を見れば国後島と択捉島を千島列島から除外する地理的な根拠が乏しい。

さて、樺太と引き替えに日本は全千島列島を手に入れた。その後、日露戦争の結果、ポーツマス条約（一九○五年）

で日本は、北緯五○度以南の樺太の割譲を受けた。革命後のソ連も、日ソ基本条約（一九二五年）で、旧帝政ロシアと日本との国境を確認した。日ソの国境は、この状態が太平洋戦争時まで続く。

一九四五年八月、日本は、ポツダム宣言を受諾し降伏した。戦後、日本は米軍を中心とする連合軍の占領統治を受け、一九五一年にサンフランシスコ講和条約を締結し、翌年再独立した。同条約には、すでにソ連軍が占領している千島列島及び樺太南半分の放棄が明記された。ソ連は、放棄された領土の帰属先をソ連と明記するよう主張したが、入れられなかったため同条約への署名を拒否した。したがってソ連は、同条約の当事国ではなくなった。

このサンフランシスコ講和条約は、ポツダム宣言と若干の齟齬がある。ポツダム宣言では、「『カイロ』宣言ノ条項ハ履行セラルベク又日本国ノ主権ハ本州、北海道、九州及四国並ニ吾等ノ決定スル諸小島二局限セラルベシ ⑵」とあり、日本列島に付属するような小島については連合国が決めるとしつつ、カイロ宣言の条項を実行するとも言う。カイロ宣言（一九四三年）では、領土不拡大を主張するとともに「日本国ヨリ千九百十四年ノ第一次世界戦争ノ開始以後二於テ日本国ガ奪取シ又ハ占領シタル太平洋二於ケル一切ノ島嶼ヲ剥奪スルコト…日本国ハ又暴力及貪欲二依リ日本国ガ略取シタル他ノ一切ノ地域ヨリ駆逐セラルベシ ⑶」と述べる。つまり一九一四年に始まった第一次世界大戦以後、武力で占領した領土を、日本は返還せよというのだ。千島列島や樺太南半分は、それ以前に日本の領土となり、ましてや武力で─ 159 ─

奪い取ったものではない。千島列島領有は、樺太千島交換条約の結果であり、南樺太領有は、ポーツマス条約の結果である。一九○五年の日露戦争の勝利が武力行使といえるかもしれないが、その時期は第一次大戦以前である。

ソ連（現ロシア）は、ヤルタ協定において米ルーズベルト大統領とのあいだに、「樺太の南部及びこれに隣接するすべての諸島がソヴィエト連邦に返還されること。…千島列島がソヴィエト連邦に引き渡されること。⑷」という密約を結んだ。これが、スターリンが、独ソ戦でソ連が疲弊していたにもかかわらず、対日参戦した動機の一つでもあった。

この密約は、領土不拡大をうたうカイロ宣言にもソ連も合意している大西洋憲章の精神にも反する。ましてや、この密約はスターリンとルーズベルトの個人的なものであり、日本は当事国ではなく関知しないものである。サンフランシス

コ講和会議におけるダレス米国代表も、「若干の連合国の間には若干の私的了解がありましたが、日本も又他の連合国もこれらの了解に拘束されたのではありません。⑸」と発言している。この私的了解とは、ヤルタ会談の密約のことである。私的了解や密約は、当事者のルーズベルト死去（一九四五年四月）の後は、米国についても、もはや「了解」されない。

ともかくも、大西洋憲章やカイロ宣言の精神は、骨抜きにされ、まだ有効であった日ソ中立条約は無視され、ソ連の千島列島と南樺太の占領と言う現実、そして米ソ冷戦という国際情勢を踏まえ、サンフランシスコ講和条約が締結された。もちろん、日本も諸手を挙げて条約内容を是認したわけではない。講和会議において、吉田日本全権代表は、「千島列島及び南樺太の地域は日本が侵略によって奪取したものだとのソ連全権の主張は、承服いたしかねます。日本開国の当時、千島南部の二島、択捉、国後両島が日本領であることについては帝政ロシアもなんら異議を挟まなかったのであります。…また、日本の本土たる北海道の一部を校正する色丹島および歯舞島も終戦当時会々日本兵営が存在したた

めにソ連軍に占領されたままであります。⑹」と反論している。つまり、色丹島と歯舞島は、北海道の一部であり千島列島に含まれない。また、千島列島と南樺太は、日本が武力で奪取したものではない。とくに国後島、択捉島は日本固有の領土だという主張である。この時点で、日本がどの範囲まで、つまり最大限千島全島と南樺太までソ連に返還要求─ 160 ─

するつもりだったのかは、不明である。たぶん、決めていなかったのだろう。このときの領土返還要求の可能性が、日本の地図帳には反映され、択捉島と得撫島の間、宗谷海峡、樺太中央部北緯五○度に国境線が入っている。もちろん、北海道と国後島の間に国境線は入っていない。

日本は、国連加盟を果たすためにも安保理常任理事国のソ連との国交回復を希望した。ソ連とは、平和条約締結には至らなかったが、日本はソ連と国交を正常化させ国連加盟を果たした。その際、日ソ共同宣言（一九五六年）において、

将来日ソ間に平和条約が結ばれた際、ソ連は、色丹島と歯舞島を日本に返還するとした。日本は当初、二島返還で合意する方針だったが、米ダレス国務長官は、「日本が国後・択捉２島の権利を放棄する形で、ソ連と平和条約を締結するならば、米国は沖縄返還を再考する。⑺」と日本政府に圧力をかけた。これ以降、日本は四島一括返還を主張することとなる。考えようによっては、千島列島全島と南樺太の返還要求もあって良いだろう。事実、日本政府は南樺太のソ連の領有を正式には認めてこなかった。しかし、ソ連が占領の成果すべてを手放すことはないと見て、最小限（二島）に国後島と択捉島を加えた控えめの返還要求をし続けてきた。

この後、ソ連は、二島返還さえ拒否することもあったが、ソ連崩壊後のロシアは少なくとも二島返還の確認は認めるようになった。サンフランシスコ講和条約第二十二条に国際司法裁判所（ＩＣＪ）への付託についての規定がある。⑻それもあり、過去に日露双方ともＩＣＪへの提訴を打診したことがあるが、強制管轄権の問題もあり流れた。ソ連では、ゴルバチョフ政権のとき、純粋国際法的にＩＣＪに提訴した場合の結果が秘密裏に研究された。その報告では、歯舞・色丹は日本に帰属、国後・択捉はどちらの国に帰属すべきかは半々の可能性であったという。⑼さらに紆余曲折を経て、二○一三年四月の安倍晋三首相との会談でプーチン大統領が、面積二分方式での解決案を示唆したと言われる。⑽これは、ロシアが中国と国境問題を解決した方式でもある。

─ 161 ─二、極東におけるロシアの政治・外交

ロシアは、先進国と見なされている。しかし、その経済は、石油や天然ガスなどの資源輸出に依存している部分が大きい。また、インフラの整備も遅れている。もちろん、先進国と称されるだけにロシアにも高度な先進技術はある。それは、主に武器製造部門や宇宙開発部門といったソ連時代から国家が力を注いできたものに限られる。とくに加工食品、家電製品、自動車などの民生部門は、外国からの輸入か外資の投資による国内工場で生産された製品が多い。かつて同

じく社会主義であった中国とは、大きな違いである。民族性の違いもあるのだろうか。さらに、そのロシアの経済は、

首都モスクワに一極集中している。ペテルブルクなど大きな都市は多少、地方で極となっているが、高が知れている。

極東において最大の都市は、ハバロフスクである。その他、ウラジヴォストークが都市と言えるぐらいである。ロシア

全体でも人口は減少傾向にある。ロシアの人口は、一九九三年の一億四八六○万人をピークに徐々に減少し、最近若干回復したものの二○一三年に一億四三三○万人であった。⑾極東は、面積ではロシア全土の三六％であるが、人口は四・五％（二○一二年）に過ぎない。それも、ほとんどハバロフスクなどの大都市に集中している。

極東では、もともと人口が少ない上に、人口流出も続く。少子化の影響もあり一九九○年代に一二四万人減少した。

二○一○年までの二○年間で、二○％も人口が減少したと言われる。人口流出の主な原因は、ロシア全体でも賃金水準が低いことが挙げられる。ロシアでは、人口、経済の東西格差が著しい。ソ連崩壊後間もない一九九三年色丹島で住民投票を行った結果、八三％の住民が同島の日本返還に賛成した。苦しい生活がましになるのなら、日本領になった方が良いというのだろう。日本の衛星放送などをみて、日本の経済的豊かさについて、北方領土の住民はよく知っている。

この結果は、ロシア政府を慌てさせた。これら住民をロシアにつなぎ止めるための経済援助に、遅まきながら乗り出したのだ。日本は、北方領土住民に対する経済支援は、逆にこれらの生活状況を見据えたものだった。ロシア全体から見れば、極東のさらに東の端に位置する千島列島は、領土問題以外については、忘れられた存在なのであった。

─ 162 ─

極東では人口流出の結果、労働力が不足し、例えば農業では耕作放棄地も増えている。そこで、北朝鮮からの労働者や中国東北部から労働者や農民を入れて、労働力不足を補っている。北方領土でも中国人や韓国人の労働者を入れて開発を進めている。

さて、ロシア経済の屋台骨である石油と天然ガスについて考えて見よう。天然ガスや石油の主な輸出先は、距離的近さもありヨーロッパである。ロシアからヨーロッパまで、パイプライで天然ガスを送っている。二○○六年に、ウクライナとの間で天然ガス紛争が起こった。翌年にはベラルーシとの間で石油ガス紛争が起こった。二○○九年にもウクラ

イナとの間で天然ガス紛争が起こり、欧州向けのガス輸送が一時停止した。ロシアは、石油や天然ガスなどの資源を、

外交戦略物資として利用する場合がある。ロシアは、バルト三国を除く旧ソ連、ＣＩＳ諸国を自国の勢力圏と見なしてきた。とくに、ＥＵとＮＡＴＯの東への拡大に神経をとがらせている。ウクライナやベラルーシと言ったロシアの西に位置する国に対して、ロシアは石油などの低価格での提供を餌にして外交的圧力を加えてきた。それは、それらの国々の財政難を見越してのことである。しかし、ウクライナが西寄りになったので、ロシアは国際価格で天然ガスを買うよ

う値上げをしたのである。それに反発したウクライナが、パイプラインからガスを抜き取ったので、ロシアはガス輸送を停止した次第である。問題は、そのパイプラインが、ウクライナの先のドイツなどにもつながっていると言うことである。何の落ち度もないのに、ロシア・ウクライナの紛争のとばっちりを受けてガス供給を受けられなくなったドイツなどは、もちろんロシアなどに文句を言った。これ以降、ロシアは、バルト海を経てドイツに直接つながる海底パイプ

ライン（ノースストリーム）を建設している。また、イタリアなどの南欧では、ロシアを外して、アゼルバイジャンな
どからイラン・トルコなどを経るパイプラインを検討している。

ロシアの資源外交は、諸刃の剣である。ウクライナなどの財政経済弱者には効果はあるが、その影響でドイツなどがガスの安定供給に不安があるロシアから買わなくなれば、ロシアとしては経済的に打撃となる。最近、アメリカを中心にシェールガス石油革命が進んでいる。地底の岩盤からガスや石油を抽出する技術が進み、コスト面でも商業ベースに

─ 163 ─

乗るという。地下水汚染など未知の問題もあるが、アメリカでは天然ガスを自国でまかなえるようになる見通しだ。その分、アメリカでは、中東からの輸入が減り、だぶついた中東の天然ガスなどがヨーロッパに流れ込んでいる。ロシア
にとっては、強力なライバルである。

そこで、ロシアは、極東やサハリンの石油や天然ガスを開発して、パイプラインやＬＮＧ（液化天然ガス）でそれらを日本や中国など東アジアの国に輸出しようというのである。日本にとっても資源輸入リスクの分散と、福島原発事故

後、火力発電用の天然ガスの需要が増えていることで、ロシアの天然ガスは魅力的である。日本は、すでに年間消費量の約一割をロシア・サハリンからＬＮＧで輸入している。エネルギー消費量が年々増大している中国には、パイプライ

ンで石油などを供給しているが、価格交渉で問題がある。しかし、二○一三年五月、ロシアのロスネフチと中国石油天然気集団はロシア北極海大陸棚などでガス田開発に向けて協力することで合意した。⑿また、ロシアは、シェールガス
開発でも外資を導入するようだ。

極東の経済開発とロシア全体の経済発展とを一石二鳥で解決するために、極東における資源開発と輸出は、重要な問題である。ロシアは、経済力も技術力もある日本に、それなりの期待をかけている。
三、領土問題も踏まえた日露関係の将来

一般に日本人にとって、一部を除きロシアには暗いイメージがある。しかし、ロシア人にとって、日本あるいは日本

人には、明るい肯定的なイメージがある。日本車や日本製品だけでなく日本文学や日本料理もロシアでは人気がある。

世界で初めて日本語学校を創設したのはロシアである。ジャパノロジー（日本学）もそうである。ロシアの民芸品マト

リョーシュカは、日本のこけしと入れ子細工にヒントを得て誕生したという。領土問題についても、中国のように偏狭なナショナリズムが沸騰していない。少数だが、返還してしまえば良いというロシア人さえいる。しかし、大半のロシ

ア人は、この問題にほとんど知識がないか無関心である。これも民族性として片付けるには惜しい問題ではあるが、別─ 164 ─の機会に譲る。

さて、一九九一年のソ連崩壊後、共産党幹部などは国民に配られた民営化バウチャーを安値で買い集め、国営企業を手に入れた。そのようにして、新興財閥（オリガルヒ）が台頭し、彼らが資金面も含めてエリツィン政権を支えた。次のプーチン政権では、これらオリガルヒの政治への関与を封じ、権力に逆らうものは容赦なく弾圧した。二○○三年七
カーゲーベー

月のユコス事件でのポドルコフスキーの逮捕などがその最たるものである。プーチン政権を支えるのは、彼の出身地域のペテルブルクやペテルブルク大学あるいはКГБ（ＫＧＢ）のかつての部下や知り合いである。彼らは、シロビキと呼ばれる権力集団を形成している。建前だけの社会主義を称する中国とは違い、ロシアは資本主義と民主主義を看板としている。複数政党制による自由選挙が、一応行われている。しかし、裏では、選挙妨害が横行し、官僚は腐敗し、権力と結びついた大企業や犯罪組織が甘い汁を吸っていることは、周知の事実である。貧富の差は拡大し、二○○四年にはジニ係数は、暴動が頻発すると言われる○・四を超えたようだ。ロシアの富の大部分はモスクワに集中し、それも大企業や政権の幹部に集中している。地方や極東は、推して知るべしである。

そのロシアの富を生み出している稼ぎ頭は、石油と天然ガスである。ロシアのＧＤＰの約二○％が石油部門、七○％が天然ガス部門から稼ぎ出されている。この両部門のほとんどはプーチン政権になってから国営化あるは国が大株主の準国営化された。前述のユコスなどが、そうである。また、プーチン政権は、経済だけでなく、メディアも押さえ、政権に批判的な報道を封殺している。二○○六年、チェチェン問題の暴露など政権に批判的な女性ジャーナリストである

アンナ・ポリトコフスカヤが自宅付近で殺害されたのは、政権の意向が働いていると言われている。プーチン政権は、
ソフトな権威主義的政権と言えよう。

ロシアにおける貧富の差の拡大、言論の自由などの民主活動の封殺、官僚の腐敗など一般市民にとって不満がたまる要素は多い。大統領選挙の際にも、不正投票があったとして市民のデモがあった。しかし、政権を揺るがす勢力にはなっていない。それは、プーチン政権のメディア・コントロールや市民への抑圧が効果を上げている他に、彼に替わって政─ 165 ─

権を担えそうな人物、国民の信頼と希望を集める人物が存在しないからである。多くの有権者は、選挙に際して消極的選択肢としてプーチンに投票した。また、ロシア人の伝統的な性質として、カオスを嫌い人権や民主主義より政治や社会を安定させてくれる強力な政権を望む傾向もある。

さて、日露関係についてであるが、ロシアは、日本の経済力や日本への資源輸出に期待をしている。日本も、投資先として、資源の輸入先としてのロシアに期待している。ロシアでは、法の支配が弱いとかインフラ整備が進んでいないという問題もあるが、日露間における最大の障害は、やはり領土問題であろう。領土問題を現状のまま棚上げにしても、日露の多大の利益が一致する事項については、ある程度進展するだろう。しかし、北方領土そのものの開発は、進まない。ロシアは、北方領土住民のためにインフラ整備や経済援助など投資をしているが、まだまだ十分ではない。領土問
題が解決すれば、樺太や千島列島について距離の近さから見ても、日本の支援が期待できる。

また、日本と領土問題を解決して友好をはかることは、極東におけるロシアの外交戦略にとっても有効である。中ソ対立以来、ロシアには対中不信感がある。不信感があるからこそ、二分論で中国との国境問題を解決したのである。不信感があっても、中国との経済関係や資源輸出は重要である。しかし、日本との領土問題解決後の友好関係は、ロシアの対中外交にとって有利となる。中国をいろいろな面で牽制できるだろう。日本にとっても極東における外交関係、とくに対中国、対北朝鮮外交には有効な要素を提供できるだろう。
結語

色丹島と歯舞島だけの返還なら、おそらくロシアはすぐにでも了解するだろう。しかし、それでは、日本国内の世論の収まりがつかない。四島一括返還であれば、日本政府や日本の世論は、納得するであろう。しかし、北方領土問題について無知あるいは無関心であるロシア市民が多いとはいえ、四島一括返還について反対する人はかなり出てくるだろう。中国のように偏狭なナショナリズムが沸騰していなくても、ロシア市民も、特別な理由もなく領土が失われること─ 166 ─には、嫌悪感を持つだろう。

そこで、両者の主張の中をとる面積二分論が現実味を持ってくる。それならば、国際法的な問題はさておいて、最大限の主張、つまり千島全島と南樺太の返還を要求し続けていれば良いではないかという意見もある。現在の四島一括返還要求も、国際法的に見れば、国後島と択捉島は千島列島の一部ではない、固有の領土である、といった主張がどれだけ認められるかは疑義がある。それならば、最初から吹っかけておけば良いというのであるが、今それを言っても詮無きことである。

その他の方法としてＩＣＪへの提訴がある。過去に、日本もロシアも提訴を打診したり、審理の結果を国際法的に検討したことがあるので、可能性がない訳ではない。強制管轄権がないので、日露同時に提訴を是とする必要がある。ＩＣＪでの解決については、どのような結果でも一つ利点がある。政府の自主的決定ではないので、国民に悪い結果でも受け入れを説明・説得しやすいことである。

ロシアでは、国民の支持率低下が言われているが、プーチン政権はそれなりの権力がありロシアを統治している。プー

チンは、年齢や健康を考えると、最長でも次の再選後の五年までであろう。つまり二○二二年には引退するであろう。

次の有力な人物、できれば国民に人気があり権力のある人物は、政権内にも政権外にも見当たらない。メドヴェージェ

フ首相がプーチン後の大統領になると、北方領土返還には後ろ向きなので、日本には都合が悪い。しかし、彼にはプーチンほどの権力や人気はない。そうなると、大統領の権力の比較的弱い事実上の集団指導体制になる可能性がある。集団指導体制では、複数の権力者の意向や利益が、牽制されあうので、重要な問題には決断が下せなくなる。それでは、領土問題については、色丹島と歯舞島でさえも帰ってこなくなる。さすれば、外交交渉で領土問題に関して、最大限の利益を日本が得られる可能性があるのは、このプーチン政権時代と言えよう。日本政府は、国内世論の問題もあるが、何らかの手を打ちロシアとの外交を包括的に進めるべきだろう。

─ 167 ─

⑸

⑷

⑶

⑵

⑴

前掲書、三六頁。

前掲書、三三頁。

前掲書、二四頁。

前掲書、二二頁。

前掲書、二五頁。

外務省・日露間領土問題の歴史に関する共同作成資料集

註⑹

サンフランシスコ講和条約の第二十二条に、ＩＣＪへの付託について述べられているが、ソ連は同条約に署名しておらず、条石郷岡健『論点整理 北方領土問題』（ユーラシア・ブックレット一七五）、東洋書店、二○一二年、三一頁。

一三頁。
(http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/hoppo/ryodo.html)⑺

約適用外である。千島列島と南樺太の放棄は明記されているが帰属先が明記されていないので、ソ連による占領も同条約適用外⑻である。従って、日本がＩＣＪに提訴する場合は、同条約署名国に対し、千島列島や南樺太の放棄が不当と認めさせる内容とな⑽⑼

朝日新聞（二○一三年五月一日朝刊）

朝日新聞（二○一三年四月二四日朝刊）》Статистика России

, Москва, 2013г.,стр.90.

ろう。勝訴しても、同条約と無関係に占領を続けるソ連（現ロシア）に直接影響は及ばないが、間接的な影響はあるだろう。

⑾《
Россия в цифрах 2013 Краткий статистический сборник, центр
日本経済新聞（二○一三年五月三十一日夕刊）⑿（参考文献）①奥脇有也、小寺彰（編集代表）『国際条約集２０１３年版』有斐閣、二○一三年。
②木村汎『新版 日露国境交渉史〜北方領土返還への道』（角川選書）角川書店、二○○五年。
③和田春樹『北方領土問題〜歴史と未来〜』（朝日選書六二一）、朝日新聞社、一九九九年。
④石郷岡健『論点整理 北方領土問題』（ユーラシアブックレット一七五）、東洋書店、二○一二年。

─ 168 ─

⑤小田健『現代ロシアの深層〜揺れ動く政治・経済・外交〜』日本経済新聞出版社、二○一○年。
⑥堀内賢志、濱野剛、齋藤大輔『ロシア極東ハンドブック』東洋書店、二○一二年。

⑦松本俊一『日ソ国交回復秘録〜北方領土交渉の真実〜』（朝日選書八九二）、朝日新聞出版、二○一二年。
⑧岡田和裕『ロシアから見た北方領土』（ＮＦ文庫）潮書房光人社、二○一二年。
⑨東郷和彦『北方領土交渉録〜失われた五度の機会〜』（新潮文庫）、新潮社。

⑩岩下明裕『北方領土問題〜４でも０でも、２でもなく〜』（中公新書）、中央公論新社、二○○五年。

⑪坂口泉、蓮見雄『エネルギー安全保障〜ロシアとＥＵの対話〜』（ユーラシア・ブックレット一一三）、東洋書店、二○○七年。

⑫伊藤庄一『北東アジアのエネルギー国際関係』（ユーラシア・ブックレット一三九）、東洋書店、二○○九年。

─ 169 ─【シンポジウム】

東アジアにおける安全保障関係

はじめに

佐

古

丞

周知の通り、近年日本を取り巻く東アジアの安全保障環境は流動化し、緊張の度を高めている。中国の軍事力の増強と近代化、とりわけ海軍を中心とする海洋活動の活発化と周辺海域での領土権の主張や、北朝鮮による核・ミサイル開発を背景とした瀬戸際政策が懸念され、東アジアの戦略環境を大きく塗り替えつつあるといえる。

両国の対外政策は、現在の国際秩序への挑戦とも見られるものであり、同時にこの二つの国家が近い将来、我々と政治、経済、社会といったことに関する価値観を共有するパートナーとなる可能性は低い。また両国の類似性を指摘することもできるであろう。北朝鮮がしばしば「金王朝」といわれるように世襲となっている点では異なるが、両国とも特異な共産主義独裁体制であり、実力組織としての軍部の地位が高く、軍権を掌握することが決定的に重要であると考えられるが、党、政府と軍部との実体的関係が明確ではないといったことである。この両国にどのように対処するかを考える必要があるのだが、両国とも透明性が極めて低い国家であることが、それを困難なことにしている。現在のような体制が続く限り、日本との間の緊張が継続する可能性が高いと考えられる。

─ 170 ─第一章

中国の状況：自信と不安

毛沢東時代の中国は、確かに一九六四年に核実験に成功して核保有国となり、一九七一年に国連安保理常任理事国となって大国といわれたが、実際には経済的にも軍事的にも影響力は限られていた。しかし、鄧小平の改革開放政策への転換以降、急激な経済成長を遂げ、それを背景に軍事力の増強、近代化を進め、新興大国としての存在感を強めてきた。

中 国 の Ｇ Ｄ Ｐ は 今 や 日 本 を 抜 い て ア メ リ カ に 次 ぐ 世 界 第 二 位 と な り、 国 防 費 も 二 〇 一 三 年 の 国 防 予 算 が 約

一 一 兆 一 一 〇 〇 億 円 で、 過 去 六 年 で 二 倍 以 上 に 増 大 し、 ア メ リ カ に 次 い で 世 界 第 二 位 で あ る。 ち な み に 日 本 は 約五兆九〇〇〇億円である。イギリスの国際戦略研究所は、一〇年後にはアメリカの国防費に並ぶ可能性もある ⑴と指摘し、さらには、中国の実際の国防費は公表の二倍以上になるという推計もある。

とはいえ、中国は解決が困難に思える問題も多く抱えている。前述のように、中国は急激な経済成長に成功したが、恩恵に与っていない人々も多数存在し、その格差が大きな社会問題となっている。国家としてのＧＤＰは世界第二位であっても、一人当たりのＧＤＰは途上国並みである。四月一五日に人民日報系の雑誌「人民論壇」⑵がネット上で実施した調査で約八〇％が共産党の一党独裁に否定的な回答をしたことにも表れているように民主化への欲求は依然として高いと推測できる。また、チベット、ウィグル問題など少数民族問題も抱えている。さらに、債務危機がささやかれ、官僚の汚職、 PM2.5に象徴される環境汚染問題も深刻である。これらは全て、中国共産党の独裁政権を維持できるかどうかという深刻な問題に繋がってくる。

このような厳しい環境下、中国共産党独裁政権の正統性を主張するためには、まずは経済成長を持続していく必要があり、また新興大国として自信を深めた結果として生まれた勃興するナショナリズムを満足させる現実を提示しなければならない。

経済成長を継続していくには、当然、資源が必要であり、資源獲得のための海洋での権益拡大行動やアフリカ諸国へ

─ 171 ─の援助に代表される援助外交が実施されることになるが、これが周辺諸国や国際社会との摩擦を生んでいるのである。

中国はかつて、華夷秩序といわれる東アジア国際体系の頂点に位置した国家である。しかし、清朝崩壊後の中国の歴史的経験はかつての誇るべき記憶を満足させるものではない。江沢民政権時には「二一世紀強兵富国」、「祖国統一」を標榜し、新国家主席である習近平は「中華民族の偉大な復興」を語っている。

この華夷秩序という国際秩序観は現在の「対等な独立主権国家の併存」という国際秩序観とは異なるもので、この乖
離も中国の対外政策を分析する上で重要な要因と考えることもできるであろう。

中国の安全保障に関わる動きでは、サイバー攻撃や衛星攻撃の可能性といったものにも重大な関心を持たなければならないが、ここでは海洋での問題を検討してみる。中国は昨年、空母「遼寧」を就役させたり、尖閣諸島周辺での活動を先鋭化させている。

中国人民解放軍は、接近阻止・領域拒否（ A2AD
： Anti-Access/Area-Denial）という海・空作戦を主軸とした戦略をもっている。これは、アメリカとの軍事的衝突の可能性を考慮したものと考えられ、第一列島線、第二列島線という戦略的抵抗線が設定されている。

同時に、世界地図を見ればすぐにわかることであるが、中国にとって日本、台湾、フィリピン、インドネシアといった諸国は、太平洋に出る際の障害となっており、この戦略は中国が太平洋に自由に進出する航路を保障することにもなる。

中国は、一九九二年に国内法で「中華人民共和国領海法及び接続水域法」を一方的に制定し、一九九三年に李鵬首相

は「海洋権益を防御の対象に含める」といい、二〇〇六年一二月には胡錦濤主席が海軍幹部を前にして「わが国は海洋大国である。国家の主権と安全を守り、わが国の海洋権益を守る上で、海軍は重要な地位にある」⑶と訓示した。さらに、二〇〇七年五月に、人民解放軍高官がアメリカ太平洋軍司令官キーティングに対して「太平洋分割管理案」を提案している。⑷─ 172 ─こうしたことから、中国の海軍力の強化や海洋活動の活発化は、１．海上輸送路確保、２．海底資源確保、３．有事の際の対米牽制、４．周辺国への影響力強化、といったことが考えられる。海軍力は単に軍事力だけではなく、対外政策実行上の重要な手段でもある。

中国の動向は、大きく東アジアの戦略環境を変更するものであり、当然、日本にとっても重大な影響を与えるものである。中国は、「反日愛国」を容認しており、これは共産党政権の統治の正統性とも深く関連しているが故に、日本に対して妥協的態度あるいは譲歩的姿勢を取ることを極めて難しくしている。目に見える脅威としては、尖閣諸島の問題があり、日本国民の安全保障観にも大きな影響を与えている。中国は東シナ海に豊富な原油、天然ガスなどの海底資源がある可能性が発表された後、尖閣諸島の領有権を主張し始めた。尖閣諸島中国漁船衝突事件が記憶に新しいが、昨年の尖閣諸島国有化以降の日本の接続水域や領海への中国公船の相次ぐ侵入、海洋局機の領空侵犯、フリゲート艦による護衛艦への火器管制レーダー照射といった中国の先鋭化する強硬な姿勢は、まさに脅威といえる。中国は二〇一三年四月に、尖閣諸島は「中国の領土と主権の問題であり、当然、中国の核心的利益に入る」⑸と表明している。

中国は、南シナ海でもベトナム、フィリピンなどと島嶼の領有権を巡って衝突を繰り返しており、これらの事例は東

シナ海の今後を考える上で重要な参考となる。さらに、尖閣、東シナ海の問題は、当然、太平洋へと繋がっていくことを銘記しなければならない。尖閣は、中国の太平洋への出口としての東シナ海で重要な位置を占めている。最近中国は、人民日報で日本の沖縄領有権に対する疑義を主張する論文を掲載したが、これも、太平洋への出口を意識した揺さぶり

朝鮮半島の状況：混迷であろう。その際、華夷秩序観にたった琉球王国が明、清朝時代の册封国であったことにも論及した。⑹第二章

さて、北朝鮮であるが、金正日前政権は国家目標として「二一世紀強盛・経済大国」を掲げ、昨年その後継である金正恩政権が成立した。金正日前政権の時から核兵器と弾道ミサイルの開発を梃子に瀬戸際外交を続けている上、日本と─ 173 ─の間には拉致問題を抱えている。北朝鮮の核保有と弾道ミサイルの性能の向上は、東アジアの戦略バランスを大きく変えるものといえるだろう。核兵器を弾道ミサイルに搭載できるまでに小型化に成功したかどうかについては、判断が分かれているのが現状である。

北朝鮮の核開発の目的は、米韓連合軍に対して不利になっている通常戦力を補完することが考えられるが、「核外交」を展開することで、アメリカを交渉の場につかせ、現政権の存続、核保有国としての認知、さらに経済的支援を獲得することにあると考えられる。

韓国にとって、北朝鮮のミサイルは脅威のはずであり、さらに首都ソウルが国境から非常に近距離に存在するため、通常兵器や生物化学兵器による攻撃にも備える必要がある。

北朝鮮は、既に経済的には破綻国家といっても良い状況にあり、中国からの援助に大きく依存している。北朝鮮の崩壊は、関係国にとって望ましいものではなく、それが北朝鮮が存続している重要な要因の一つであろう。よくいわれる

ように、中国はアメリカとの緩衝国家として北朝鮮を必要としており、北朝鮮が崩壊した場合、どのような形で再建を図るかも関係国にとって困難な問題である。また、北朝鮮崩壊の際に考えられる難民にどう対処するかも極めて悩ましい問題である。

日本にとっては、日本を射程に収めるノドンが既に実戦配備されており、これに核弾頭が搭載されるとなると大きな脅威である。しかし、北朝鮮が現政権の存続を目的とし、アメリカとの交渉を目指す限り、合理的に考えるならば、日本への武力行使の可能性は極めて低いであろう。日本は拉致問題も抱えているが、国際世論に訴えることも含めて、その解決のために全力を尽くす必要がある。

ここで気になるのは、韓国の動向である。韓国は米韓合同軍事演習を実施して北朝鮮を牽制している。また、中国との間に領域を巡る問題を抱えている。そこで、日米韓の協調によって中国、北朝鮮に対処するということが考えられるのであるが、李明博前政権の時から竹島を巡る問題などで日韓の友好関係は損なわれている。さらに朴槿恵政権は、反─ 174 ─

日姿勢を強め、また、日米離間に動いているかとも思われる行動をとっている。⑺アメリカに次いでの訪問先が中国ということもあり、東アジア国際関係の中で日本を外して米中韓の協調を目指しているかのような動きである。確かに、韓国にとって中国は経済的に非常に重要な位置を占めているし、韓国にも中国と同様、あるいはそれを上回る反日を是とする世論が存在している。朴槿恵大統領は、その出自からも日本に妥協的、譲歩的であると見られることを避けよう

日本の状況：転換期とするであろうが、日米韓の協調関係を強固にすることが韓国の利益でもあると考えられる。
第三章

こうした安全保障環境の中で、日本はどうあるべきかを考えなければならない。その際、日本とはどういう国家なのかを考えることから始める必要があるだろう。日本は周囲を海洋に囲まれた海洋通商国家である。しかし、永らく「海洋国家」という観点を欠いていたのではないだろうか。

日本の国土は小さいが、排他的経済水域（ＥＥＺ）の面積は約四〇五万平方キロメートルで世界第六位という広大なもので、未だ利用されずに眠っている海洋資源は日本の将来を左右するものである。日本は、この海洋資源を守らなければならず、そのためには島嶼防衛に力を用いなければならない。中国の軍事力が強大化し、例えば尖閣諸島が中国の勢力範囲に入るような事態になれば、日本は中国に対して自律的な国家として存続できなくなる危険性があると考えられる。尖閣諸島を巡る緊張が問いかけているものは、まさに日本の「国柄とは何か」ということである。

こうした状況下、日本は価値観を共有するといっていいアメリカとの同盟関係を一層強固なものにする必要がある。

アメリカは、所謂「米軍トランスフォーメーション」の最中である。これは、現代的脅威が伝統的脅威と異質なものとなっていることを前提に、新しい状況に米軍を適合させようとするものである。日本で米軍再編という場合、基地の問題と考えられることが多いが、基地の再編はトランスフォーメーションの一部であることを知る必要がある。沖縄の基地負担の過重はその通りであるが、同時に沖縄及び周辺の島嶼の戦略的重要性も考えなければならない。

─ 175 ─とはいえ、日本の安全保障に対する自助努力が重要であることはいうまでもないであろう。自主的な防衛努力を怠る

国家を助ける国家はないと考えるべきである。日本は、従来、ややもすれば正面から国防を考えることを避けてきたが、集団的自衛権や、それに伴う自衛隊の在り方、防衛費の問題などに取り組む必要がある。

さらに、中国との経済的関係が深い一方で、ダーウィンにアメリカ海兵隊基地をおいたオーストラリアや、日本への好意的関心を持つインドを初めとする諸国との連携を強化する努力が求められる。
おわりに日本を取り巻く東アジアの安全保障環境は、従来とは異なる緊張感を保ちつつ、時々刻々変化している。にもかかわらず、日本の世論の反応が鈍いように思えるのはなぜだろうか。やはり、ながらく安全保障という問題に正面から取り組んでこなかった結果といえるのではないだろうか。

日米同盟の深化を図るのは当然であるが、最近のオバマ政権は、財政問題で機能不全に陥っており、国防費の削減も視野に入っている。これらに加えて、先日のＡＳＥＡＮ首脳会議へのオバマ大統領の欠席などを受けて、オバマ政権の「アジア回帰」政策にも限界があるとの指摘もなされている。

このような状況下、日本は外交力を充分に発揮することはもちろん、自主的な防衛努力ということに真剣に取り組む

The International Institute of Strategic Studies, The Military Balance 2013, (Routledge : London, May 2013), p.255
産経新聞 二〇一三年四月一五日

必要がある。この時、日本の「国柄」というものをしっかりと考える事が前提となる。

注⑴⑵

─ 176 ─⑸⑷⑶International Herald Trbune, 2013.5.10
二〇一三年五月七日の米韓首脳会談で、朴槿恵大統領は、「東北アジア地域の平和のためには、日本が正しい歴史認識を持た朝日新聞 二〇一三年四月二七日

産経新聞 二〇〇八年三月一二日

朝日新聞 二〇〇六年一二月二八日

二〇一三年五月九日）さらに、二〇一三年九月三〇日に訪韓中のヘーゲル米国防長⑹⑺
なければいけない」と述べた。（朝日新聞

官 に も、「歴史や領土問題で後ろ向きの発言をする（日本の）指導部のせいで、信頼が形成できない」と指摘した。
（朝日新聞
二〇一三年一〇月一日）

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