2010年度
第４回水防災セミナー

滋賀県の“まちづくり”治水～流域治水の実現に向けた取り組みについて～
平成２３年（２０１１年）２月２日（水）土木交通部 河港課 /（兼）流域治水政策室
主査 瀧

健太郎

博士（工学），技術士（建設部門）

2

滋賀県の地勢滋賀県における近年の水害被害～最近10年間（2000～2009年）の水害被害額が全国47位～

２００４ 福井豪雨
福井の足羽川が決壊し、市内が浸水。橋が流され、交通網がマヒした。
２００４ 台風２３号
京都の由良川があふれ、約３０名がバスの上で助けをまった。

２００２ 台風６号
岐阜県の大谷川があふれ、
むかし遊水地であった住宅街が浸水。
２０００ 東海豪雨
新川などが決壊し、川からあふれた洪水で名古屋のまちが水浸しに。

２００４ 台風２３号
兵庫の円山川では、堤防が切れるなど、
４１００haが浸水した。

２００８ ８月豪雨
ゲリラ豪雨で伊賀川が氾濫し、急な増水で逃げることもできなかった。
２００９ 台風９号
千種川、佐用川が広い範囲で氾濫。避難所に向かう途中の親子が、水路に流された。

２００４ 台風２１号
三重県宮川村では、
７００m m を超える大雨が降り
土石流が発生。

3滋賀県が進める流域治水～地域性を考慮した総合的な治水対策の展開～
目的
手段① どのような洪水にあっても、人命が失われることを避ける（最優先）② 床上浸水などの生活再建が困難となる被害を避ける•

川の中の対策（堤外地対策）だけではなく、「ためる」「とどめる」「そなえる」対策（堤内地での対策）を総合的に実施する。

河道内で洪水を安全に流下させる対策（これまでの対策）

流域貯留対策
（河川への流入量を減らす）

氾濫原減災対策（氾濫流を制御・誘導する）

地域防災力向上対策

ながす河道掘削、堤防整備、
治水ダム建設など

ためる

調整池、森林土壌、水田、ため池
グラウンドでの雨水貯留などとどめる

輪中堤、二線堤、霞堤、水害防備林、
土地利用規制、耐水化建築などそなえる

水害履歴の調査・公表、防災教育
防災訓練、防災情報の発信など

4

5

１．「地先の安全度」
２．－ “まちづくり”治水のため基礎情報の調達

6

地先の安全度～氾濫原のある地点に着目した水害リスク評価～
n 氾濫原での対応（まちづくり等）を含む治水を検討する場合、「河川施設ごとの（治水）安全度」ではなく、「地先の安全度」を計量化しておく必要がある。
（「地先の安全度」の計量化にあたって）n 生活圏である氾濫原を取り囲む河川・水路群からの複合的な氾濫を考慮する。
n 河川・水路群の整備水準を超える洪水の氾濫を考慮する。

注目

一級河川Ａ川
治水安全度1/30

水路
治水安全度1/2

下水道(雨水)治水安全度1/10

農業用排水路治水安全度1/5

二級河川Ｂ川
治水安全度1/10

7

２．「地先の安全度」評価用の水理モデル
ー 河川・水路群の氾濫を“統合的”かつ“広範囲”に表現

8

統合型水理モデルの概要•

モデル化の範囲–•

河道・水路（雨水渠、農業排水路など）––•

近畿地整LPデータから県独自に作成

比高差1m以上の連続盛土を考慮

近畿地整LPデータから県独自にラインデータを取得

計算方法
–
–
–

•

50mメッシュDEM（地盤高データ）

盛土
–

•

県下の主要な一級河川【現況河道】近畿地整提供LPデータから、約240河川の縦横断図を作成（既存測量データ，追加の現地測量等により県で独自に補完）【計画河道】全計断面，暫定(河川整備計画)断面
県下の主要な普通河川（雨水渠、農業排水路等）
市町河川・下水道担当，県農村整備課等から資料収集 ＋ 都市計画図・住宅地図から諸元を判読

地盤
–

•

県下の主要なはん濫原をほぼ網羅

山地域：合成合理式
河道域：一次元非定常流解析（水路は等流モデル）
氾濫域：平面二次元非定常流解析

外力–

降雨波形（山地域、氾濫域に直接与える）
89統合型水理モデル■山地部では流出計算を行い、■河道部の上流端流量を与える。
■氾濫原には、直接■降雨を与える。

ドロ

流域界

ハイ

山地
氾濫原

河川

ハイドロ

ドロ
ハイ
ハイドロ

水路

■小河川・大規模な水路は等流水路として扱う。
■ほ場整備・下水道（雨水）の実施範囲は、流下能力分の降雨を控除し下流部
■で合算。

10

河道域（河川）の水理計算～一次元非定常流解析～
（連続式）
¶A ¶Q
+
-q =0
¶t ¶x

u

u+
A

¶u
Dx
¶x

（運動方程式：エネルギー保存則）
Δx，Δt

1 ¶u u ¶u ¶H n u u+++ 4/3 = 0g ¶t g ¶x ¶x
R
2

摩擦損失
位置エネルギーの増分運動エネルギーの増分

x: 軸方向，t: 時間，g: 重力加速度，
A: 断面積，Q: 流量，q: 横流入（出）量，
u: 軸方向の流速，H: 水深，n: 粗度係数，R: 潤辺

æ1
ö æ1
ö
2
2
ç mv2 + mgh2 ÷ - ç mv1 + mgh1 ÷ = - mmg
è2
ø è2
ø
1
æ1
2
2ö
ç mv2 - mv1 ÷ + (mgh2 - mgh1 ) + mmg = 02
è2ø氾濫域（堤内地）の水理計算～平面二次元非定常流解析～
（連続式）

v

¶h ¶uh ¶vh
+
+
=0
¶t ¶x
¶y

h

u

u：流速x軸方向，v：流速y軸方向，
h：水深，H：水位，
n：粗度係数，K：透過係数，（運動方程式：エネルギー保存則）¶uh ¶ 2¶¶H gn 2u u 2 + v 2 guh u 2 + v 2 ¶ æ ¶uh ö ¶ æ ¶uh ö÷
+u h + (uvh) = - gh+ çe÷ + çe
¶t ¶x
¶y
¶x
h1 3
K2
¶x è ¶x ø ¶y çè ¶y ÷ø

( )

¶vh ¶
¶ 2
¶H gn 2 v u 2 + v 2 gvh u 2 + v 2 ¶ æ ¶vh ö ¶ æ ¶vh ö÷+ (uvh) +v h = - gh+ çe÷ + çe
¶t ¶x
¶y
¶y
h1 3
K2
¶x è ¶x ø ¶y çè ¶y ÷ø( )運動エネルギーの変化量
摩擦抵抗による
位置エネルギーの変化量 エネルギー損失

樹林抵抗によるエネルギー損失（動粘性係数）
e=

k
6

u* h

（κ：カルマン係数（=0.4），u*：摩擦速度）

せん断応力によるエネルギー損失1112

水路網のモデリング～小河川、下水道（雨水）、農業用排水路～
n 大きめの水路

n 小さい水路ネットワークr(t)qin(t)
qcannelqnetwork

Qin = A × r (t ) + qin (t ) - qcannel•

水路の流下能力qcannelを等流計算で算出し、①当該メッシュの流入量から除算し、②下流メッシュへの流出量に加算。

r(t)qin(t)

Qin = A × r (t ) + qin (t ) - qnetwork•

水路網（ex.圃場整備エリア）の排水能
力qnetworkを事業計画書等から抽出し、①当該メッシュの流入量から除算し、②下流メッシュへの流出量に加算。

13「地先の安全度」を計量化する評価外力n 超過洪水を含む複数の外力（降雨）を対象– 1/10，1/30，1/50，1/100，1/200，1/500，1/1000– 滋賀県降雨強度式を用いた中央集中型降雨（降雨継続時間24時間）を全域に一様に与える。（県下のリスクを“同じ定規”で比較するため）
モデル降雨（10年年確率）

モデル降雨（100年確率）606051mm/h170mm/24h

雨量 (mm/h)

50
40

40

30

30

20

20

10

10

0

0
0

5

10
15
時間 (hr)20

109mm/h
529mm/24h

50

0

5

10

15

時間 (hr)20

破堤条件～氾濫解析に用いる４つの破堤条件～
1. スライドダウン破堤––

計算水位がH.W.L.に達する前に破堤させる（スイライドダウン）
浸水想定区域図作成時に基本断面形状がない堤防に対して適用される。

2. H.W.L.破堤（あるいは、堤防天端高 － 余裕高）––

計算水位がH.W.L.に達したと同時に破堤させる。
浸水想定区域図作成時に基本断面形状がある堤防に対して適用される。

3. 越水破堤–––

計算水位が堤防天端に達したと同時に破堤させる。
全国的な統計によると、破堤要因の75%が越水。ただし、河川管理の義務的責任範
囲外の事象を検討することになる。
破堤氾濫時の流体力が最も大きくなる。

4. 無破堤（越水のみ）––

計算水位が堤防天端を超えても破堤させない。（越水分のみ氾濫原に伝播）
洪水継続時間の短い中小河川では、越水しても破堤しなかった事例も多数報告されている。

２．３．４．の３ケースの結果を重ね合わせて評価

14

統合型水理モデルの特性～（一級河川の）浸水想定区域図との違い①～

1. 複数の河川の同時はん濫を対象– 浸水想定区域図は、指定河川からのはん濫のみ考慮。
実際には、指定河川のみが危険な状態になるのではな
く、降雨の状況によって、複数の河川が同時に危険な状態になることも想定される。
– 統合型水理モデルは、圏域（流域＋氾濫域）全体に一様に降雨があった場合に、圏域内の複数の河川からどのように氾濫するのかを同時に表現。

2. 内水はん濫を考慮– 浸水想定区域図は、指定河川からのはん濫のみ考慮。
実際には、指定河川がはん濫する前に、農業排水路、
普通河川や小規模な一級河川などのはん濫が先に生じることも想定される。
– 統合型水理モデルは、農業排水路、下水道（雨水）、小
規模な一級河川からのはん濫現象も同時に考慮してい
ます。

15

16

（一級河川の）浸水想定区域図との違い②
3. 破堤シナリオ（「地先の安全度」の評価の場合）• 破堤パターン（３パターン）を一様に与えて水理解析し、それらを重ね合わせる。
– どの河川・どの区間の堤防も、 “H.W.L.破堤（堤防天端ー堤防余裕
高で破堤）” すると仮定– どの河川・どの区間の堤防も、“越水破堤” すると仮定– どの河川・どの区間の堤防も、“無破堤”と仮定（浸水想定区域図の場合）• 破堤想定地点を複数設定（破堤シナリオ）し、破堤シナリオ
毎に水理解析し、それらを重ね合わせる。
– 破堤想定地点ではスライドダウン破堤し、それ以外の区間（上流部）
は無破堤と仮定。
– 破堤個所は、区間ごとネック箇所や破堤実績、被害が大きくなる箇所から、複数選定する。

統合型水理モデルの特性～浸水想定区域図作成用、治水経済調査用の水理モデルと比較～
時間ステップ１

時間ステップ２

時間ステップ３17Ｂ川浸水想定区域図用
Ｂ川治水経済調査用
統合型水理モデル

18

３．「地先の安全度」の評価結果（試算）「地先の安全度」に関する情報

19～最大浸水深図（発生確率別）～

図は試算例。現在（平成２３年２月時点）、公表に向けて精査確認中- 0.5m
0.5 - 1.0m
1.0 - 2.0m
2.0 - 3.0m
3.0 - 4.0m
4.0 - 5.0m
5.0m -

「地先の安全度」に関する情報

20～最大流体力図（発生確率別）～

図は試算例。現在（平成２３年２月時点）、公表に向けて精査確認中- 0.5m3/s2
0.5 - 1.0 m3/s2
1.0 - 1.5 m3/s2
1.5 - 2.0 m3/s2
2.0 - 2.5 m3/s2
2.5 m3/s2 -「地先の安全度」に関する情報

21～“床上浸水”年発生確率図～

図は試算例。現在（平成２３年２月時点）、公表に向けて精査確認中

10.0% ～ 50.0%以下（002年に一度）
03.4% ～ 10.0%以下（010年に一度）
02.0% ～ 03.4%以下（030年に一度）
01.0% ～ 02.0%以下（050年に一度）
00.5% ～ 01.0%以下（100年に一度）
00.5% 以下0 1.000%（200年に一度）

「地先の安全度」に関する情報

22～“家屋水没”年発生確率図～

図は試算例。現在（平成２３年２月時点）、公表に向けて精査確認中

10.0% ～ 50.0%以下（002年に一度）
03.4% ～ 10.0%以下（010年に一度）
02.0% ～ 03.4%以下（030年に一度）
01.0% ～ 02.0%以下（050年に一度）
00.5% ～ 01.0%以下（100年に一度）
00.5% 以下0 1.000%（200年に一度）

「地先の安全度」に関する情報

23～“家屋流失”年発生確率～

図は試算例。現在（平成２３年２月時点）、公表に向けて精査確認中

10.0% ～ 50.0%以下（002年に一度）
03.4% ～ 10.0%以下（010年に一度）
02.0% ～ 03.4%以下（030年に一度）
01.0% ～ 02.0%以下（050年に一度）
00.5% ～ 01.0%以下（100年に一度）
00.5% 以下0 1.000%（200年に一度）

24

住民実感を理屈で説明～「地先の安全度」を用いたリスク評価～
右図は、当該地点に一般家屋がある場合に、

1/002(0.500)① 家屋流失が200年に1度程度、② 家屋水没が200年に1度程度、③ 床上浸水が050年に1度程度、④ 床下浸水が010年に1度程度、

1/010(0.100)1/030(0.033)1/050(0.020)1/100(0.010)1/200(0.005)の頻度で発生することを意味する。
「地先の安全度」とは、場所ごとに覚悟しておく必要のある

④
年
発
生
確
率

③
②

…
被害の種類（浸水深・流体力）“水害リスク”なんだ！

床下浸水 床上浸水 家屋水没 家屋流失
0.1m< h 0.5m≤h<0.5m < 3.0m

一級河川Ａ川
治水安全度1/30

水路
治水安全度1/2①

下水道(雨水)治水安全度1/10

農業用排水路治水安全度1/5

h ≥3m

u2h ≥
2.5m3 /s2

二級河川Ｂ川
治水安全度1/10

25

４．水害対策の役割分担－ 治水からみた“まちづくり”の役割

超過洪水をも意識した河川整備～伊勢湾台風（Ｓ３４）の被災による災害助成事業－風景に宿された智恵～
n 天野川氾濫域
整備水準を超える洪水をも意識した河川改修工事（長浜土木事務所）
巧みな人工のカーブ
川ぞいを歩いてみるとよくわかるが、とにかく、
よく曲がりくねった川だ。これが自然のものでな
く、人工的になされているから驚く。手をつけたのは幕末の彦根藩主井伊直弼といわれる。
屈曲点は「霞堤という工法で補強がほどこしてある。（中略）人家や堤防決壊を防ぐ狙い。
（中略）
•
•

河川改修後も、下流部（写真奥側）の堤防が上流部（写真手前）よりも低いまま残されている。
背後地の水田は、下流集落の共同耕作地として両岸をコンクリートブロックで固め、川底をうんと広げて万全を期すと、県長浜土木事務所と広げて万全を期すと、県長浜土木事務所
はいうが「霞堤」はそのまま残すのだそうだ。
はいうが「霞堤」はそのまま残すのだそうだ。
昭和35
年5月31日（火）昭和35年
31日（火）
朝日新聞

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滋賀県の土地利用特性～各地に残るまちづくり治水～n 浸水深が大きく、家屋水没等が予想される区域の大半は、市街化調整区域・農振農用地となっており、市街化は抑制され農地が保全されている（次頁）。
n 特に旧集落については、洪水被害を経験する中で、氾濫特性に応じた棲み分け（避水移民）、耐水化建築（宅地嵩上げ）がなされており、その街並み自身が滋賀県の伝統的な景観を形成している。

27

滋賀県の土地利用特性～まちづくり治水の風化～

n 大津市や草津市など、県内でも都市化が進展している地域については、
多くの築堤河川が堀込河川化されており、整備水準（施設能力）を超える洪水に対しても家屋の水没はほぼ見られない。
n 農地が転用され離散的に建築された住宅や新興住宅、公共施設の一部
は、水害リスクの高い箇所（浸水深あるいは浸水頻度が大きい箇所）に立地している。

28

29

水防災に係る行政の役割分担（守備範囲）
n 現状（制度上の）の役割分担のイメージ
外力規模
可能最大洪水（起こり得る 最大の流量）■危機管理での対応領域－災害対策基本法、水防法

基本高水■河川施設での対応領域－河川法（10年確率～100年確率）

暫定目標洪水（10年確率～戦後最大）流下可能洪水（現河道で流し得る 流量）

現況

20年後

将来

現行法制度下でのまちづくり治水の適用

30～“まちづくり治水”はダムの代替案ではない～
外力規模■危機管理での対応領域－災害対策基本法、水防法

可能最大洪水（起こり得る 最大の流量）

200年確率洪水■まちづくりでの対応領域－都市計画法、建築基準法＋氾濫流制御施設の整備･保全の仕組み（淀川本川の計画規模）

基本高水（10年確率～100年確率）

流下可能洪水■河川施設での対応領域－河川法（現河道で流し得る 流量）

現況

20年後

将来

n 基本的には、まちづくり治水のような氾濫原減災対策を河川計画（高水計画）の延長で扱わない。すなわち、ダムや河川改修の代替案として、氾濫減災対策を取り扱わない。
• 河川管理施設の整備に係る行政責任が強調される現行制度下では、氾濫原減災対策とダムや河川改修が二者択一になった場合、通常、氾濫原減災対策が選択される余地はない。
•

そもそも氾濫原減災対策は、一河川からの氾濫ではなく、防御すべき地区（流域･氾濫原内の各地点）を囲む河川・水路群からの氾濫を総合的に考慮して決定されるべき。

ダム検証用に提示される代替案～「今後の治水対策のあり方について中間とりまとめ（平成２２年９月）」より～“河川”を中心とした対策(1)0 ダム(2)0 ダムの有効活用(3)0 遊水地(調節池)等(4)0 放水路(捷水路)(5)0 河道の掘削(6)0 引堤(7)0 堤防のかさ上げ(8)0 河道内の樹木の伐採(9)0 決壊しない堤防(10) 決壊しづらい堤防(11) 高規格堤防(12) 排水機場“流域”を中心とした対策(13) 雨水貯留施設(14) 雨水浸透施設(15) 遊水機能を有する土地の保全(16) 部分的に低い堤防の存置(17) 霞堤の存置(18) 輪中堤(19) 二線堤(20) 樹林帯等(21) 宅地のかさ上げ・ピロティ建築等(22) 土地利用規制(23) 水田等の保全(貯留)(24) 森林の保全(25) 洪水の予測、情報の提供等(26) 水害保険等■ 高水計画の範囲で比較しうる代替案■ 高水計画の範囲で比較できない代替案（施設能力を超える洪水に対する減災対策）（ → そもそも代替案として扱うべきではない！（河川計画上、農地も防御対象！）

31

32

４．滋賀県が推進する“まちづくり治水”

残される課題～河川整備基本方針・河川整備計画が定まっても～（残される課題）• 逆に、今後20年間、河川整備が及ばない区間が存在する。
• 整備実施区間でも、整備完了までの時間（最大20年）を要する。
• 整備完了後も設計外力を超える洪水は起こり得る。
（そもそもある課題）• 県内の主要河川で河道内で処理する洪水は、– 【当面】 10年確率～戦後最大（概ね50年確率）– 【将来】 10年確率～100年確率。
• 一方、下流淀川は現時点で既に200年確率の洪水が来ても溢れない。
（近年顕在化してきた課題）• 投資余力の低下（維持管理費の増加、改築系10年後にはゼロ??）• 気候変動（極端減少の増加、想定を超える洪水の頻発化）• 危機管理の限界（災害対応情報の多様化・複雑化、経験不足）• 地域コミュニティの脆弱化（水防組織の衰弱、少子高齢化）• 水害意識の低下（無関心、行政依存）

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水害時に人命被害が生じる要因～人命被害回避のための状況把握～① 河川整備の遅れ、限界––整備目的の多様化（利水、河川環境）、周辺土地利用の高度化、財政難（投資余力、起債の限界）による鈍化。
対象洪水に上限（10年～100年確率）があり、計画規模以上の洪水については、想定外として取り扱う。したがって氾濫時の「被害の程度」は（行政手続きとして明確に）考慮されていない。

② 水防活動、避難行動の遅れ、限界–––水防管理者（市町）の経験不足・人材不足、河川整備等による決壊箇所の予見困
難化、土地利用の高度化（守るべき箇所の増加）などにより、避難勧告をいつ、どこを対象に発令するかの判断が困難
ライフスタイルの変化などのよる水防組織の弱体化、少子高齢化などによる災害時
要援護者の増加。
地域住民の持つ水害意識の希薄化と過剰な行政依存。

③ 危険箇所での無防備な市街化––

都市計画法に基づく開発許可の主な要件は、浸水頻度（「発生確率」）と開発により下流のリスク増の有無（周辺第３者への危険防止）。はん濫時の「被害の程度」は（
行政手続きとして明確に）意識されていない。
建築基準法に基づく災害危険区域指定は、指定基準（蓋然性の判断等）が不明確
で、活用されていない。

34

35

まちづくり治水～重点化する５つの施策～（推進する５つの制度）① 街中での堤防決壊を避ける② 溢れても街中に流れ込まないようにする
重点化
５施策 ③ 浸水しやすい場所を市街地にしないようにする④ 溢れても家が水没や流失しないようにする⑤ 何があっても命だけは守れるようにする
実際の氾濫は（治水の新しいバロメーター） 地先の安全度
同時多発やもんなぁ。
治水施設ごとの安全度ではなく、治水施設群に囲まれるその場所（地先）の安全度
自分の家の安全度が分かると助かるで。

一級河川Ａ川
治水安全度1/30

水路
治水安全度1/2

下水道(雨水)治水安全度1/10

農業用排水路治水安全度1/5

二級河川Ｂ川
治水安全度1/10

重点化

５施策

①まち中での堤防決壊を避ける仕組み

36～中長期整備実施河川（Ｔランク河川・区間）での対応～
n 整備水準を超える洪水が発生し、堤防が決壊した場合に、家屋が流失す
る恐れのある範囲を調査
n 県下の主要な築堤河川で調査
堤防決壊すれば、家屋が流失する
可能性のある範囲

どんな洪水が来ても、人家のある場所での堤防決壊は避けたいのう。

に
堤防

！
近接
が
住宅

重点化

５施策

①まち中での堤防決壊を避ける仕組み

37～中長期整備実施河川（Ｔランク河川・区間）での対応～
n 堤防の近くに人家がある場所では、（人家のない）上下流や対岸よりも、堤防を強くしておく。（まち中では相対的に堤防を強く！）
n 整備水準を超える洪水がきても、人家近くで破堤することを避けておくための対策。
張りブロック

遮水シート

護岸
ドレーン工

腹付け
天端舗装
張り芝

張りブロック

遮水シート
法尻工
護岸
腹付け

ドレーン工

留意事項
■堤防が越水に耐える機能については、技術が完全に確立しておらず、現在のところ、「越水対策をした堤防でも“壊れないこと”を前提に高水計画(河道内で一定の洪水を安全に流下させる計画)を立案することはできない」と言われています。
■したがって、「治水安全度」を向上させる、あるいは氾濫の「発生確率」を低下させる対策として、耐越水機能を評価した河道設計は認められません。

重点化

５施策

②溢れてもまち中の浸水を防ぐ仕組み～道づくりでも治水～■ 例えば、まち（Ａ）を守るなら

河川の氾濫が広がらないように、
連続盛土で守ってくれるんや！
嵩上げや輪中堤とのあわせ技やで。
まち（Ａ）
嵩上げ
輪中堤

二線堤

（連続盛土）■ 例えば、まち（Ｂ）を守るならこの事例では、連続盛土を避溢橋にして、まち中が深く浸水するのを防いでるんよ。
水害防備林と堤防強化とのあわせ技やで。

まち（Ｂ）

38

避溢橋

水害
防備林

堤防強化

39

いのちと暮しを守るまちづくり～安心してそこで暮らせるように～
建築規制（対策がなされれば許可）■リスクマトリクス（宅地利用の場合）
リスク大(0.500)(0.033)1/050(0.020)1/100(0.010)1/200(0.005)…

1/030(0.033)1/050(0.020)1/100(0.010)1/200(0.005)

発
生
確
率

A

年
あ
た
り
）

1/030

(0.100)

…

年
あ
た
り

被害の程度（浸水深・流体力）

建築基準法
第39条

無被害

リスク小
無被害

床下浸水 床上浸水 家屋水没 家屋流失

h <0.1m 0.1m< h 0.5m≤h<0.5m <3.0m）(0.100)

1/010

（

1/010

発
生
確
率

(0.500)

（

1/002

1/002

h ≥3m

2

u h ≥
3

2.5m /s

被害の程度（浸水深・流体力）

市街化区域への新規編入禁止（対策がなされれば許可）

床下浸水 床上浸水 家屋水没 家屋流失

1/002

(0.500)1/010(0.100)1/030(0.033)1/050(0.020)1/100(0.010)1/200(0.005)h <0.1m 0.1m< h 0.5m≤h<0.5m < 3.0m

h ≥3m

u 2h ≥
3

2.5m /s

2

現在対策が必要と想定される家屋数 約1,800戸（推定値）

年
あ
た
り
）

罰則ではなく、助成により、安全なまちづくりを実現へ

B

発
生
確
率
（

リスク ＝ （発生確率）×（被害の大きさ）

2

…

都市計画法
第７条

被害の程度（浸水深・流体力）
無被害

床下浸水 床上浸水 家屋水没 家屋流失

h <0.1m 0.1m< h 0.5m≤h<0.5m < 3.0m

h ≥3m

2

u h ≥
3

2.5m /s

2

重点化

40

５施策
～安心して、ここで暮らせるように － まちづくりでも治水～(0.500)1/010(0.100)1/030(0.033)1/050(0.020)1/100(0.010)1/200(0.005)

B

発
生
確
率
年
あ
た
り
）

1/002

（

n 頻繁に床上浸水が生じるような場所で、積極的にまちをつくることは止めておく。
n 10年確率（時間雨量50㎜相当）で浸水深が50㎝（床上浸水程度）では、盛土などにより一定の対策が講じられなければ、原則として市街化区域に編入しない。

…
被害の程度（浸水深・流体力）
無被害

床下浸水 床上浸水 家屋水没 家屋流失

h <0.1m 0.1m< h 0.5m≤h<0.5m < 3.0m

h ≥3m

2

u h ≥
3

2.5m /s2

都市局・河川局 通達（Ｓ４５）～建設省都計発第一号・建設省河都発第一号～

n 都市計画法による市街化区域および市街化調整区域の区
域区分と治水事業との調整措置等に関する方針について
n （各都道府県知事あて、都市局長、河川局長通達）

n 次の各項のいずれかに該当する地域は、（中略）「溢水、湛水、津波、高潮等による災害発生のおそれのある土地の区域」（中略）とみなし、原則として市街化区域に含めないものとする。
– （前略）概ね60分雨量強度50mm程度の降雨を対象として河道が整備されないものと認められる河川の氾濫区域及び0.5m以上の湛水が予想される区域– 前各項に該当していない場合でも、特に溢水、湛水、津波、高潮、土
砂流出、地すべり等により災害の危険が大きいと想定される地域

41

重点化

42

５施策
～安心して、ここで暮らせるように － 家づくりでも治水～•予想浸水面以上の高さに垂直避難できる空間を確保
流失を防ぐため、木造の場合には布基礎、軸組を強化

世帯数

n 既存建築物（約1,800件）には必要に応じ、助成による対策促進策を準備中
800
700
600
500
400
300
200
100
0

749
501
339
108

30

30

15

13

13

3.0- 3.5- 4.0- 4.5- 5.0- 5.5- 6.0- 6.5- 7.03.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0
浸水深(m)(0.500)1/010(0.100)1/030(0.033)1/050(0.020)1/100(0.010)1/200(0.005)

発
生
確
率

A

年
あ
た
り
）

•

1/002

（

n 特に深く浸水する場所（200年確率で浸水
深3m以上）、氾濫流の勢いが強い場所（
200年確率で流体力2.5m3/s2）では、建築物の耐水化を許可条件…
被害の程度（浸水深・流体力）
無被害

床下浸水 床上浸水 家屋水没 家屋流失

h <0.1m 0.1m< h 0.5m≤h<0.5m < 3.0m

h ≥3m

2

u h ≥
3

2.5m /s

2

建設事務次官通達（S34）～発住第四二号～

風水害による建築物の災害防止について（建設事務次官通達）
三 建築基準法第39条に基づく災害危険区域の指定、特に低地における災害危険区域の指定を積極的に行い、区域内の建築物の構造を強化し、避難の施設を整備させること。
記
一 区域の指定範囲については、おおむね次の区域を考慮するものとする。
（一）高潮、豪雨等によって出水したときの水位が一階の床上をこし、人命に著しい危険をおよ
ぼすおそれのある区域。
（二）津波、波浪、洪水、地すべり、がけ崩れ等によって、土や土砂が直接建築物を流失させ、倒壊させ又は建築物に著しい損傷を与えるおそれのある区域。
二 建築物の制限内容については、出水時の避難及び建築物の保全に重点をおき、おおむね
次のようなものとし、なお、地方の特殊事情、周囲の状況等を考慮して定めるものとする。
（一）一の（一）の区域
ロ
住居の用に供する建築物については、次の各号によるものとする。
（イ） 予想浸水面まで地揚げをするか、又は床面（少なくとも避難上必要な部分の床面）を
予想浸水面以上の高さとすること。
（ロ） 予想浸水面下の構造は次の各号の一に該当するものとする。
a 主要な柱、又は耐力壁を鉄筋コンクリート、補強コンクリートブロック、鉄骨等の耐水性の構造としたもの
b 基礎を布基礎とし、かつ、軸組を特に丈夫にした木造としたもの

43

重点化

⑤何があっても命を守る仕組み

５施策～「地先の安全度」と「地域の智恵」を結集。地区別避難判断基準を～
n 各地域で確認された水害履歴や智恵（避難判断情報など）、決壊地点、浸水範
囲、当時の対応などを聞き取り調査
n 行政、地域住民が話し合い、これらの“智恵”と“地先の安全度”を総合して、河川単位ではなく、地区単位での避難判断基準を設定
人々の暮らしと災害○○学区 水害対応情報図①水害後の集落の様子②水害を防ぐための先人の知恵③未来へ受け継がれる水害の備え・心構え

D

B
A
C

F
E
G
代表的な水害の記録①昭和２８年９月 台風１３号②昭和３４年９月 伊勢湾台風③・・・・・・など

避難判断基準A地区 ○川水位×m
B地区 △川が□地先で溢水・・・・・・など

H

44

45

地域防災力の要因分析～水害に対する地域防災力の評価～
n 要因分析の結果 － “生活防災”の重要性が示唆されている。
（ＨＭ（問30））
被災認知率（問22）水害履歴（問21）

お祭りや運動会など、地域活動が盛んな自治会で、地域防災力が高いことが分かるね。

水防資材（問18）
訓練予算（問17）
訓練実施（問11）
自主防災組織（問６）
危険地形（問４）
地域活動（問２）
床上浸水リスク
人命被害リスク
0

0.005

0.01
0.015
0.02
影響度（標準化偏回帰係数）0.025

⑤何があっても命を守る仕組み

46～「地先の安全度」を活用した防災学習 － 子どもは10年後のオトナ～

これ、80センチくらいあんで！
これ、80センチくらいあんで！
気ィつけな、ヤバイんちゃうん！
塗る
とこ
ろ多
すぎ
るー
！

わたしたちも気をつけて見ておきましょうね。

いつもの道で、あぶないトコロ、発見！

ここちゃうん？？

！
ねん
や
どこ
これ

47

水害に対する地域防災力の分布～地域防災力診断システム（内閣府）による評価～

n 回答数２４８４/３２１１（回収率７７%）
n 内閣府「地域防災力の診断」HPの質問を内挿し、全４３問の質問（土砂害関係除く）。

47

水害に対する地域防災力の評価～診断システム（内閣府）による評価結果～
n 自治会ごとの地域防災力診断結果
後日、アンケートに回答のあった全自治会に、市町（河川・防災部局）を
通じて送付
総合点
100

水防活動（度）80

監視警戒〔力）6040

救助・救援（力）水害危険認知（度）防災体制整備（度）

○○自治会

20
0

自主避難判断（力）自分たちの弱点が分かると対策も、
情報伝達（力） 見えてきます。

避難誘導（力）○○市全自治会平均

48

重点化

５施策

49

自治会ごとに情報提供～内発的な自助･共助のきっかけに～

n 市町と情報を共有した上で、各自治会にお届け（予定）自治会ごとの「地先の安全度」と「地域防災力」
1/002(0.500)1/010(0.100)1/030(0.033)1/050(0.020)1/100(0.010)1/200(0.005)

総合点

④
年
発
生
確
率

100

水防活動（度）80

監視警戒〔力）60③40

救助・救援（力）

②

①

20
0

自主避難判断（力）…

水害危険認知（度）被害の種類（浸水深・流体力）
床下浸水 床上浸水 家屋水没 家屋流失
0.1m< h 0.5m≤h<0.5m < 3.0m

h ≥3m

2

u h ≥
3

防災体制整備（度）情報伝達（力）
避難誘導（力）22.5m /s

自治会ごとの「地先の安全度」

自治会ごとの「地域防災力」

自治会単位で「地先の安全度」と「地域防災力」が示され、課題が明確となれば、自発的にも具体的な対策を検討することが可能となる。

流域治水を機能させるための制度設計～（仮称）滋賀県流域治水基本条例と水害に強い地域づくり計画～（滋賀県流域治水基本条例（骨子案））
1. 氾濫原管理の定義及び氾濫原管理者の設置（河川管理との役割分担）
2. 「地先の安全度」の調査・公表・見直し義務（説明責任）
3. 土地利用・建築規制の範囲・態様（最低限の規制）
4. 地域住民、市町、関係機関との協働プロセスの義務付け。そのプラットホーム（協議会等）の設置の義務付け。（透明性の確保）
5. まちづくり治水の実施計画（水害に強い地域づくり計画）の策定・認可、助成の要件（実効性の確保）（水害に強い地域づくり計画）
1. 当該地域の地理的・社会的条件
2. 地域づくりの方針– 地域づくりに関する目標– 流域治水に関する目標 ①流域貯留対策について、②氾濫減災対策について、③地域防災力向上対策について

3. 地域づくりの体制、実施方策

50

検討体制
～滋賀県における治水政策の検討フレーム～n

滋賀県流域治水基本方針、（仮称）流域治水基本条例の検討––【庁内】 滋賀県水政対策本部 琵琶湖流域治水部会 － 関係各課
【庁外】 滋賀県流域治水検討委員会
1. 住民会議 － 一般県民（公募10名）＋防災減災の学識者
2. 行政部会 － 県下主要９市町（副市長・副町長）
3. 学識部会 － 治水計画、防災減災、都市計画、行政法の学識者
多々納裕一教授（京都大）、中川一教授（京都大）、堀智晴教授（京都大）、
山下淳教授（関学大）、大久保規子教授（大阪大）、小浦久子准教授（大阪大）

4. 統合部会 － 上記 1.～3. の代表者

n

水害に強い地域づくり計画（区域ごとの実施計画）の検討–

n

水害に強い地域づくり協議会 －関係各課・市町・学識者・一般県民

河川整備計画（河川ごとの実施計画）の検討–

淡海の川づくり検討委員会 －河川管理者・市町・学識者・一般県民
うち学識者（常任）寶馨教授（京都大）、中川一教授（京都大）、遊磨正秀教授（龍谷大）、
吉見靜子客員教授（岐阜女子大）、佐野静代准教授（滋賀大）
庁内事務分掌河川管理（義務的責任範囲内）→ 河港課（いわゆる河川課）

河川管理（義務的責任範囲外）・氾濫原管理→ 流域治水政策室

～平成２０年（２００８年）８月～

n 起こり得るさまざまな洪水を対象に、内水も含めた中小河川のはん濫による危険性を示す
情報（浸水マップ）を策定公表されたい。なお、河川整備、下水道（雨水排水）整備の進捗に応じて適時更新されたい。
n 滋賀県内で生活・活動される県民に水害の危険性を周知し、土地利用や建築物の建築に対して、水害の危険度に応じた適正な指導・助言が行えるよう、浸水マップが県条例等により法的に位置づけられることを検討されたい。
n これらの前提として、河川管理者においては河川管理施設の適正な維持管理および着実な河川整備を図られたい。
詳しくは、近畿地方整備局琵琶湖河川事務所のホームページをご覧ください。
http://www.biwakokasen.go.jp/others/stnccl/index.html

53～平成２２年（２０１０年）５月～
n 学識者部会により提言された５つの重点施策
水害に強い地域づく
りの基礎情報

地先の安全度の評価

重点施策① 【3.1節】

（各地点での被害種類別の発生確率）

地先の安全度を活用した

氾濫原減災対策等の効果検証
水害に強い地域づくりの重点施策⑤ 【
3.5節】

実現方策

■ 地先の安全度に関する情報の開示・共有 重点施策② 【3.2節】■ 水害リスクを考慮した土地利用・建築に関する法制度の活用 重点施策③ 【3.3節】

詳しくは、滋賀県流域治水政策室のホームページをご覧ください。
http://www.pref.shiga.jp/h/ryuiki/gakusikishabukai/gakusikishabukai.html

54～平成２０年（２００８年）１２月～
n 住民会議の提言 － これからの公助に求めることとして– 住民支援型公助の展開 － 水防災に関わる住民活動の支援も必要な公助– （河川の安全性の確保だけに留まらず）氾濫しても被害を最小化する対策の推進－ 危険箇所での土地利用・建築の規制、堤防強化、水害防備林、二線堤など

詳しくは、滋賀県流域治水政策室のホームページをご覧ください。
http://www.pref.shiga.jp/h/ryuiki/juuminkaigi/juuminkaigi.html

55

http://www.pref.shiga.jp/h/ryuiki/hanran/（本資料に関する詳しい情報）1.

水害に強い地域づくりのための流域治水の重点施策の推進方策について（提言）：滋賀県流域治水検討委員会（学識者部会），
http://www.pref.shiga.jp/h/ryuiki/gakusikishabukai/gakusikishabukai-teigen.pdf，2010．

2.

中小河川群の氾濫域における減災型治水システムの設計：瀧健太郎・松田哲裕・鵜飼絵
美・小笠原豊・西嶌照毅・中谷惠剛，河川技術論文集，第16巻，2010．

3.

中小河川群の氾濫域における超過洪水を考慮した減災対策の評価方法に関する研究：瀧健太郎・松田哲裕・鵜飼絵美・藤井悟・景山健彦・江頭進治，河川技術論文集，第15巻，2009．
お問い合わせ：滋賀県土木交通部河港課/ 流域治水政策室 瀧 健太郎
Tel: 077-528-4291 E-mail: kentaro-taki@pref.shiga.lg.jp

56

参考．行政主導でのまちづくり治水が参考．進んでこなかった要因

水害危険箇所で開発が進む要因～現状追認型の都市計画の認可システム～n 市街化調整区域でも開発は進むこと– 農地転用に伴なう分家住宅等の建築など、市街化調整区域においても、住居の用に供する建築物がスプロール的に増加。
– 農地転用を所管する農地法の目的は「耕作者の地位と農地の保護」であり、農地転用後の水害リスクについては明示的に考慮されない。

n 都市計画の守備範囲外の土地があること– 未線引き、非線引きの範囲が存在する。
– 都市計画法は「都市の健全な発展と秩序ある整備」が目的であり、都市計画区域の設定時に、水害リスクについては明示的に考慮されない。

n 既存市街地は市街化区域に編入されること– 既存市街地（既に市街地を形成している区域）については、（仕方がないので！）水害リスクを考慮せずに市街化区域への編入がなされる。
– 事実上市街化している場合、「逆線引き（市街化調
整区域への編入）」をしても、実際に市街化している以上、水害リスクの解消にはならない。

57

災害危険区域指定が進まなかった要因～建築基準法に基づく災害危険区域～
n 建築基準法（第19条）– 湿潤な土地、出水の恐れの多い土地に建築物を建築する場合には、盛土、地盤改良などの措置を講じること。

n 建築基準法（第39条）災害危険区域の指定– 地方公共団体は、条例で、津波、高潮、出水等による危険の著しい区域を
災害危険区域として指定することができる。
– 災害危険区域内における住居の用に供する建築物の建築の禁止、その他の建築物の建築に関する制限で災害防止上必要なものは、前項の条例で定める。
実効性を伴なわないのはなぜか？？

n 災害危険区域の指定は、地方公共団体の条例に委任
1. 明確な指定基準（指定に足る蓋然性の基準）がない。
2. そのため、災害実績に基づき指定される例しかない。

n 行政的慣行
1. 曰く、「今さら、危険だなんて言えるわけがない！」
2. 現状追認 ≧ 予見可能性＆回避可能性

58

災害危険区域指定が進まなかった要因～「今さら言えない」の裏側～
n 財産権の制限に関わるため、規制制限を行使するにたる蓋然性が必要。
– 近年、実際にはん濫はない。
– 浸水想定区域図の蓋然性（そのとおりになる可能性）が低い。

n （必要条件ではないが）制限を受ける地権者の合意を得にくい。
– 財産権の制限を受ける一方で、直接的なメリットは少ない。
– 「現状の土地利用に対して新たな特別の犠牲を負わしめる」場合、「適切な補償」が必要となる。
ここに作用する行政慣行以前から予見可能性があって回避可能性があったにも関わらず、今さら、『特別な犠牲』を負わしめることにならないか？
（国家賠償法第１条に抵触）
ここ最近、水害など起こっていないのに、今さら、何を理由に規制するというのだ！

予見できない（シミュレーションは確実か？）と言い続けたいし、回避できない（その目的を持つ法律や制度がない）といい続けたい。

59