ＥＢＰＭの推進はまずロジックモデルの構築から始めよう
高崎経済大学地域政策学部・大学院地域政策研究科教授

１ 「エビデンス」が問われる時代に佐藤徹

る大量の情報を活用するための「官民データ活用推進法」の制定に端を発する流れであり、同法に基づ近頃、EBPM という言葉をよく耳にするようにき策定された「官民データ活用推進基本計画」（2017なった。EBPM は Evidence-Based Policy Making の年 5 月）には、EBPM を推進することが明記されて略称であり、直訳すると「エビデンスに基づく政策いる。

立案」である。
「エビデンス」については様々な解もっとも、昨今、政府の統計データ（2019 年 2 月

釈があるが、個人的な経験や勘、固定観念や先入には厚生労働省の毎月勤労統計が、2021 年 12 月に観、エピソードや慣例などにとらわれるのではなく、は国土交通省の建設工事受注動態統計）の不正が明データや科学的な根拠に基づいて政策立案を行おうるみになっている。これらは、EBPM が推進されて２とするものである 。

いる最中にもかかわらず発覚した問題である。

EBPM は英国や米国が先行しているが、近年、わ翻って、新型コロナウイルス感染症に対して、政が国政府においても推進されている。内閣官房行政府や自治体が行う対策にエビデンスはあるのか、ま改革推進本部事務局のウェブページ「政府の行政改たどのようにエビデンスが用いられたのかが問われ革」には「EBPM の推進」とあり、各省の幹部をメるようになっている。たしかに、経験や勘、思いつンバーとする EBPM 推進委員会が設置されるなど、きだけでコロナ対策が行われたとしたら、たまった政府全体の取り組みとして位置づけられている。

ものではない。
2020 年 8 月 4 日の記者会見で、吉村洋文大阪府知年 6 月 18 日閣議決定）、いわゆる骨太方針 2021 の第事と松井一郎大阪市長は、消毒効果がある「ポビド

3 章「感染症で顕在化した課題等を克服する経済・ンヨード」を含むうがい薬が新型コロナウイルスの財政一体改革」には「7．経済・財政一体改革の更減少に効果が期待できると発表した。おかげで、ポなる推進のための枠組構築・EBPM 推進」として、「エビドンヨードを含むうがい薬が薬局やドラックストビデンスによって効果が裏付けられた政策やエビデアで飛ぶように売れた。この発表は大阪府立病院機ンスを構築するためのデータ収集等に予算を重点化

構・大阪はびきの医療センターが行った研究結果をする」などが明記されている。

もとに行われたものであったが、自然科学では特にこのように政府が EBPM を進める背景には、統計データの整備・活用に関する２つの流れがある。
一つは、正確な景気判断に向けた経済統計改善の「再現性」（他の研究者が再現して同じ結果を出せること）が重要視される。研究結果それ即ちエビデンスとは限らない。

流れであり、「EBPM と統計の改革を車の両輪とししかも、エビデンスはいつでも存在するとは限らて一体的に推進する」（2017年6月経済財政諮問会議）

ない。2020 年の２月末を思い起こしてほしい。安と打ち出されたことである。

倍首相（当時）による全国一斉休校の突然の要請にもう一つは、インターネットなどを通じて流通す政策形成のトレンド紹介

また、「経済財政運営と改革の基本方針2021」（2021

対して、その直後に開催された衆議院予算委員会

Think-ing No.23

53

で ｢エビデンスは何か｣ に議論が集中した。当時のし、それをさらに別の後発自治体が参照するという状況を考えると、専門家でさえ、人類史上初の感染ように政策の相互参照が行われ、当該政策が全国的症に対して確固たるエビデンスを持ち合わせていなに波及していく。このような自治体間の横並び意識かったであろう。しかし、一定期間が経過すると、を背景とした相互参照（Mutual Referencing）と政

もはや「エビデンスがない」などとは言っていられ策波及（Policy Diffusion）には、自治体全体の底ない。エビデンスの獲得と蓄積のためには、積極的上げ効果もあるだろう。一方、先進自治体の事例がな調査や実験が必要である。

他の自治体へと拡大していき、やがてそれが大勢を２政策形成に不可欠な第３の軸本誌の読者は大半が自治体職員であろう。そこで、制するようになると、「わが自治体だけが取り残されるのではないか」といった恐れ（Fear of MissingOut）を感じ、「わが自治体も追随すべし」というもし自治体職員であるあなたが、何らかの政策（条同調圧力が生まれてくる。そうなると、先進自治体例、計画、制度、事業、サービス等）について、その事例を取り入れること自体が目的化し、問題の本れを立案・実施するかどうかも含めて検討するとき、質を見失いかねない。

最初に何を行うかを考えてほしい。

以上のように、前例踏襲や横並びによる政策形成

国の動向を調べるか、住民の声に耳を傾けるか、は作業効率が比較的良く、行政組織の特質にも合致専門家や有識者の知見に学ぶか、それともコンサルしているため、受け入れやすい。ただし、前例踏襲タントに委託するか。それよりもまずは、前例（過や横並びだけでは、過去と比べて代り映えしない政去に採用していた事例・方法）があるかどうかを確策になってしまったり、他の自治体の政策と類似し認することも多いだろう。前例があれば安心感があてしまったりしがちである。しかも、変化の目まぐるし、参考となる情報が得られやすいからだ。また、るしい時代にあっては、前例が通用しない事態も増前例に倣えばゼロから検討しなくてもよいため、作えつつある。

政策形成のトレンド紹介

業量が比較的小さくて済む。もっとも、「前例に倣う」

言ってみれば、政策形成の視点が、過去を参照すと言っても単純に前例を模倣するわけでなく、必要る第１の軸（前例踏襲）や現在の先進事例を参照すに応じて修正することだろう。

る第２の軸（横並び）に頼りすぎ、将来あるべき姿

このことは行政の継続性・安定性と言えば聞こえから逆算して現在何をすべきかを構想したり、現在はよいが、微々たる変化しか許容しない保守的な組の行為が将来に対してどのような結果や影響を及ぼ織にありがちだ。また「行政は過ちを犯さない」「行政は過ちを犯してはならない」という行政の無謬性を払拭できないでいるとしたら、現状肯定、現状維持になりがちである。過去の決定や経験が足かせになり、簡単に方向転換できなくなることもある。
先進自治体の事例を参考にするというのも、 あるあるだ。インターネットや口コミを頼りにしたり、実際に照会して得られた情報や動向を参考にしたりしながら、実施の可否を含めた政策案を検討する。
こうして、先進自治体の政策を後発自治体が参照

54

Think-ing No.23

図１

政策形成における 3 つの軸

していくかを推論したりする第３の軸（「戦略的思目標達成度の推移をモニタリングしたり、全国の平考」または「仮説的思考」）が欠如してしまってい均値や他地域の数値と比較したりする。それにより、る（図１）。エビデンスに基づく政策立案が得意で状況が悪化していたり相対的に弱い分野を発見し、ない理由には、こうした思考パターンが背景にある。

問題解決のための新たな解決策を立案したり、資源３

自治体政策の“あるある”配分の見直しを行うものである。したがって、いい加減な成果指標が設定されていると、いかに根拠の現実の自治体政策は EBPM とは程遠い状況にあるある目標値を設定し精緻にデータを分析しても、ほことも珍しくない。詳しくは『エビデンスに基づくとんど意味がない。しかし、実際には活動指標を成自治体政策入門』（佐藤徹編、公職研、2021）の序果指標としてみたり、事業レベルの成果指標と政章に、「政策立案・政策評価のあるある」と題して策・施策レベルの成果指標を混同していたりするなまとめておいたので、是非参照いただきたい。ここ

ど、成果指標が適切に設定されていない場面にしばでは、そのうちいくつか取り上げてみよう。

しば遭遇する。また残念なことに、成果指標の妥当第１に、総じて総合計画の参照頻度はさほど高く性については外部の有識者や専門家にチェックしてはない。自治体では「計画のインフレ」状態にあるもらうことも少なく、住民や議員から指摘されること言われるほど、実に多種多様な行政計画があふれとも稀である。
第３に、目標値の設定根拠があまり知られていなある。この総合計画は一般的に自治体職員が素案をい。いまでは施策や事務事業に何らかの目標値が設作り、住民参加や審議会、議会審議などの手続きを定されることが少なくない。なぜなら、目標値が設経て成案化される。また、基本構想からの改定とな定されていなければ、施策や事務事業の成果が目標ると、かなりの時間とコスト、労力が注ぎ込まれる。に近づきつつあるのか、逆に遠ざかりつつあるのかすべての策定作業を自前で行う場合もあるが、民間を定量的に評価しようがないからだ。しかも、そののシンクタンクやコンサルタントに委託して数年間目標値の設定過程でどのような議論があったのか、かけて基礎調査やアンケート調査を行ったり、庁内挑戦的で崇高な目標値なのか、あるいは最低限クリに実務担当者からなる策定プロジェクトチームを立アしなければならない目標値なのか、どのような根ち上げたりすることも珍しくない。それなのに、策拠でそのような目標値が設定されたのかについては定後は時間の経過とともに、総合計画の存在感が希意外と知られていない。

薄になっていく。総合計画を所管している企画部門

某自治体の外部評価委員会での出来事である。総の職員でさえ、異動後にはじめて総合計画を見たと合計画を見ていたところ、ある施策に関して「全国いう職員も少なくない。総合計画に対する職員の認

平均が 45％であるため、5％増の 50％を目標値とし識でさえ、このような状況であるから、総合計画がた」と書かれていた。しかし、なぜ 5％増としたのか、住民にとって身近な存在だとは言い難い。議会や委その理由には触れられていなかった。そこで、その員会で総合計画に関する質問を行う議員もほんの一施策の担当部長に「目標値の設定根拠は何ですか」

握りの、いつも同じ顔ぶれだったりする。と尋ねてみたところ、「その目標値が設定された当第２に、おかしな成果指標が設定されている。計時、わたしは今の部署におらず、わかりません」と画の評価手法としては、PDCA サイクルを用いた業の御返答であった。人事異動の際に引継ぎがしっか

績測定が用いられる。業績測定では、施策・事業等りなされていなかったようである。

政策形成のトレンド紹介ている。なかでも総合計画は自治体の最上位計画でに成果指標と目標値を設定することにより、成果やThink-ing No.2355

４

ロジックモデルの構築が EBPM の前提

社会が複雑化・高度化し、行政だけでは解決が困説」が存在するはずだ。このことは、おおよそ、どのような政策にも当てはまる。

難な問題が増えつつある。また、時代の変化が目ま

ロジックモデルとは、資源の「投入」から「活動」ぐるしく、前例が必ずしも通用しない。そうしたなや「産出」、そして「直接成果」「中間成果」「最終成果」

かで、自治体政策のに至るまでの因果関係、言ってみれば、政策の目的あるあるに、どのように対処すればよいのだろうか。とその実現手段との間の論理的関係をフローチャー

この点に関する筆者の回答は「ロジックモデルのトや体系図などで視覚的に描いたものである。行政構築と活用」である。つまり、政策形成に第３の軸職員や議員だけでなく政策に携わる者であれば、ロを取り入れることである。
「中心市街地の活性化」

ジックモデルは是非身に付けておきたい思考の「型」という施策を例にとって考えてみよう。

である。

まずは、この施策が「現在、どのような状態にあEBPM では、政策の効果に関する因果関係がデーるのか」や「将来、どのような状態を目指すのか」

タ等によって裏付けられるかどうかを検証することを明らかにしておく必要がある。その上でそれらのに主眼を置いている。したがって、ロジックモデル状態を測定するための成果指標（アウトカム指標）の構築が EBPM の前提となる。まず政策の立案段階の設定とデータの収集・調査が不可欠だ。さらに、でロジックモデルを構築しておく。つぎに、政策のある事業を行うことによって「中心市街地の活性化」

実施途中や終了段階で、ロジックモデルとして描いを図ろうとする場合、その事業の実施によってどのた仮説どおりになったかどうかを検証する。仮説ど程度の効果があったのかをデータで検証する。そのおりにうまく行った場合も行かなかった場合も、な結果から得られたエビデンスをもとに政策の立案やぜそのような結果になったのかを要因分析し、その評価を行う。

改善策を新たな政策の立案や既存政策の見直し等にこのとき、「その事業を実施した結果、中心市街政策形成のトレンド紹介

図２56

地が活性化されている」という因果関係に関する「仮Think-ing No.23

活かすのだ。これにより、政策の品質を高め、社会施策のロジックモデル（複線フローチャート型）

問題を解決し、住民福祉の増進を図るわけである。

政担当者らが議論を通じて課題や目標を共有し、指ロジックモデルはあくまで「仮説」だからこそ、標等により進捗状況を評価している。ステークホルその検証（評価）が必要である。また、一度作ってダーとともに議論しながらロジックモデルを作成・終わりではない。政策の実施後に検証し、必要に応活用するプロセスにこそ醍醐味がある。目指すべきじて修正することを忘れてはならない。

姿が明確となり、適切なアウトカム指標の設定や地ロジックモデルには、単線フローチャート型、複域課題の共有が行いやすくなるからだ。ややもすれ線フローチャート型、体系図型などがある。これら

ば、ロジックモデルの作成を効率的に行おうとしては用途によって使い分けるとよい。施策レベルで全シンクタンクに委託したり、企画部門だけで作成し体を俯瞰したい場合は、施策のロジックモデル（図たりしがちである。だが、それは計画の実効性確保２）が適している。また不確実性への対処という点からすると得策ではない。「急がば回れ」である。

では、「影響要因」を追加した事業のロジックモデ
ル（図３）が最適である。図３は駅周辺の駐輪場整

５

EBPM の推進に向けて備事業のロジックモデルであるが、「大規模集合住ロジックモデル、すなわち仮説を検証するために宅の新設」「バス路線の廃止・減便」「駅周辺の自動は、その裏付けとなるデータを適切に収集・調査し、車の交通量」など行政が制御し難い「影響要因」（成

それらを統計的に分析し、その結果を正しく解釈す果に影響を与えるような外部要因）を予め組み込んる必要がある。それゆえに、EBPM の推進にあたっでおくことで、あとあと要因分析が行いやすくなる。ては、政策効果の検証に用いられる統計データの分ロジックモデルの活用は国だけでなく自治体でも析スキルを有する人材（データサイエンティスト）始まっている。沖縄県では医療計画にロジックモデの育成や確保が急務となっている。それでは、このルを活用し、施策や指標を体系的に検討している。

点につき、今後どのような点に留意すべきであろう

また奈良県では、がん対策推進計画の策定過程でロか。

ジックモデルを用いながら、患者、医療関係者、行政策形成のトレンド紹介

図３

第１は、人材育成基本方針を見直し、統計データ影響要因を追加した事業のロジックモデル

Think-ing No.23

57

を活用した政策分析等が行える職員を戦略的に養成することである。人材育成基本方針は大抵の自治体

自治体の EBPM の推進は緒に就いたばかりといで策定済みだが、EBPM に関する言及がほとんどなえ、遅々として進んでいないのではないかといったい。すべての職員にデータサイエンスの素養を画一識者の声もある。たしかに、EBPM にすでに取り組的に求めるのは現実的でないため、どのような職員んでいる自治体でさえ、EBPM の推進担当部署が不層にどの程度のデータ分析スキルをどのように養成明瞭な団体も少なくないし、EBPM の推進に向けたするかを検討する必要がある。また、計量経済学・統計データの利活用に関しても、データが既に存在計量社会学などを専攻した者や理工系学部・大学院している一部の部署の取り組みであったり、データ出身者の適材適所の配置や、データサイエンティス分析ができる特定の職員による属人的な取り組みでトの中途採用及び外部専門家の任期付き採用などにあったりすることもある。

３

ついても具体的な検討が求められる 。

この点につき、政府の EBPM 推進委員会・EBPM

第２は、「出口戦略」を見据えた研修とするこ

課題検討ワーキンググループが取りまとめたと で あ る。 現 在、EBPM に 取 り 組 む 自 治 体 で は、

『EBPM の推進に向けたロードマップ』（2021 年 6 月

EBPM や統計データ利活用の必要性に関する意識啓

23 日）が参考になる。予算編成や政策評価のプロ発だけでなく、コンピュータを用いた演習を行うな

セスにおけるロジックモデルの積極的活用、データど、職員研修を積極的に行っている。しかし、研修等のエビデンスの活用、政策議論の活性化、人材確を行うだけでは不十分だ。研修でインプットした知保・育成・活用などの各種取り組みが工程表として識やスキルを、自身が担当する地域課題の解決に活公表されている。

かしてこそ価値がある。EBPM は政策企画課だけで自治体の場合も、まずは職員の政策立案・評価能なく、各部署の計画策定や施策・事業評価の担当者力を高めることに主眼を置き、ロジックモデルの構などと密接不可分であるから、研修で学んだスキル築に関する実践的なトレーニング（研修）と実務で等を具体的にどのようにアウトプットするのかなど、の経験を積み重ねることが EBPM への近道である。

政策形成のトレンド紹介

研修の出口戦略を考えておく必要がある。

これと併行して、最上位計画である総合計画に掲

第３は、データの利活用や分析はあくまで手段でげた施策・事業を評価するのに必要な評価指標デーあり、それ自体が EBPM の目的ではないことであタを全庁的に整備し、これらデータの分析スキルをる。様々な自治体の職員と話をしていると、どうも有する人材を育成・確保していくのがよい。

「EBPM ＝統計データの分析」と理解されているよ

EBPM は自治体にとって「ハードルが高い」と思うな場面に遭遇する。もちろん、EBPM の取っ掛かわれているふしがある。だが、わざわざ自身でハーりとしてデータの分析に慣れ親しむことは決して悪ドルを上げる必要はない。最初は低く設定し、徐々いことではない。今後、自治体 DX の後押しもあるにハードルを上げていけばよい。EBPM を一過性のだろうし、筆者も政策立案・政策評価においてデー取り組みに終わらせないためにも、そうした長期的タの利活用をより一層進めるべきだと考えているかな視点に立った戦略が必要である。まかり間違ってらだ。しかし、データ分析そのものが目的化してしも、EBPM 推進の短期的成果をコスト削減としてはまうようなことは避け、EBPM の本質から目を背けならない。EBPM の推進は、政策の品質を高めていないようにしたい。

くことに主眼を置くことが肝要である。

最後になるが、EBPM は従来型の行政運営や意思58決定のあり方に大きな変革を迫るものである。

Think-ing No.23

脚注１

本稿は佐藤（2021a）、佐藤（2021b）をもとに再構成し、加筆修正したものである。

２

EBPM の源流は EBM（Evidence-based Medicine）であるとも言われる。医学や保健学の分野では1990年代から EBM が提唱され、病気の治療や予防だけでなく、健康増進の方法についても、エビデンスが重視されるようになっている。こうした分野では、ランダム化比較試験（RCT）や複数の RCT に基づくシステマティックレビューによるものが最も信頼性の高いエビデンスとされている。なお、佐藤徹編（2021）では、行政政策分野におけるエビデンスとして、「問題の状況や要因」を示すエビデンスと「政策の効果」を示すエビデンスに区分している。
３

近年、大学においてデータサイエンスに関する教育体制の整備が進められている。既存の情報系学部はもとより、滋賀大学や横浜市立大学などをはじめとしてデータサイエンスに関する学部・学科・コースの新設が相次いでいる。日経新聞の調査によると、全国の有力大学の7割が「データサイエンス」の初級レベルを必修化するという。

参考文献◎佐藤徹（2017）「自治体行政へのロジックモデルの導入戦略」『季刊 評価クォータリー』第42号、pp.2-17、
行政管理研究センター◎佐藤徹編（2021）『エビデンスに基づく自治体政策入門−ロジックモデルの作り方・活かし方』公職研◎佐藤徹（2021a）「コロナ禍における職員養成・政策立案」『月刊ガバナンス』No.240、2021年4月号、pp.26-28、ぎょうせい◎佐藤徹（2021b）「行政計画の実効性とエビデンス・評価」『月刊ガバナンス』No.246、2021年10月号、pp.23-25、ぎょうせい◎内閣官房行政改革推進本部事務局『EBPM 推進委員会・EBPM 課題検討ワーキンググループが取りまとめ』（2021年6月23日）◎日本経済新聞朝刊1面『大学7割、データ授業必修』（2021年12月8日付）

政策形成のトレンド紹介

寄稿者 PROFILE佐藤徹（さとう とおる）

高崎経済大学地域政策学部・大学院地域政策研究科教授
経著

歴：大阪大学大学院国際公共政策研究科修了。博士（国際公共政策）。専門は行政学、公共政策論、政策評価論、自治体経営論。内閣府本府政策評価有識者懇談会委員、群馬県行財政改革評価・推進委員会委員長など公職多数。
総務省政策評価に関する統一研修講師、市町村職員中央研修所講師なども務める。2012 年から「自治体政策経営研究会」を主宰し、全国の自治体職員とともに、実践的研究や交流を重ねている。
書：『自治体行政と政策の優先順位づけ』（大阪大学出版会、2009 年、日本地方自治研究学会賞）、『創造型政策評価』（公人社、2008 年）、『市民会議と地域創造』（ぎょうせい、2005 年、地域政策研究賞優秀賞）、『新説 市民参加（改訂版）』（公人社、2013 年）など。近著に『エビデンスに基づく自治体政策入門』（編著、公職研、2021 年）。

Think-ing No.2359