４．変革の時代と国土政策－地方分権を射程に－
薄井充裕（中央大学総合政策学部 客員教授）§プロローグ
国土政策を考えるにあたって、はじめに「日本の地位」について少し確認をしておきたい。
現在、日本は経済規模（GDP）では、アメリカ、中国につぐ3位だが民間調査機関PwCの試算によれば2050年には８位となる。新興国の経済発展とともに、人口、面積が大きい国が上位をしめる結果となっている（表１参照）。
試算の前提として、日本は毎年1.6％の名目成長を前提としているので、これはかなり楽観的なシナリオかもしれない。現に、グロスのGDPではドイツに、一人当りのGDPでは韓国に急追され、もはや先進国という看板を下ろすべきとの議論すらある。（注１）
民間企業の実力でも世界的には日本企業の蔭りが目立つ。時価総額上位50社ランキングで1989年に32社を占めた日本企業は、直近のデータではトヨタ自動車が消えてゼロとなり、かつ上位100社で見ても、往時の力強さは全く感じられない（表２参照）。

表１ 2050年の経済規模上位20国の予測（金額単位：2016年基準の10億米ドル）

順位

国 名

経済規模

人口 面積

順位

国 名

経済規模

人口 面積

1位 中国

58,4992位

4位

11位 トルコ

5,184

18位

－2位 インド

44,1281位

7位

12位 フランス

4,705

－

－

3位 アメリカ

34,1023位

3位

13位 サウジアラビア

4,694

－

12位

4位 インドネシア

10,5024位

14位

14位 ナイジェリア

4,348

6位

－

5位 ブラジル

7,540

7位

5位

15位 エジプト

4,333

13位

－

6位 ロシア

7,131

9位

1位

16位 パキスタン

4,236

5位

－

7位 メキシコ

6,863

10位 13位

17位 イラン3,900

17位 17位

8位 日本

6,779

11位

－

18位 韓国3,539－－

9位 ドイツ

6,138

19位－19位 フィリピン

3,334

12位

－

10位 英国5,369－－

20位 ベトナム

3,176

15位

－

注１．経済規模については、PwC（Pricewaterhouse Coopers）が2006年に開発した長期的な世界成長モデルにより2017年に試算した「長期的な経済展望：世界の経済秩序は2050年までにどう変化するのか？（Thelong view: how will the global economic order change by 2050?）」による。人口（IMF-World Economic Outlook
Databases：2023年4月版)、面積（CIA-The World Factbook）については現在の上位20位について参考として記載。
注２．本試算では、世界経済が2016年から2050年までに年平均実質成長率約2.5％のペースで成長し、経済規模が2042年までに倍増すると予想。その成長の主な牽引役となるのは新興市場と開発途上国とし、ブラジル、中国、インド、インドネシア、メキシコ、ロシア、トルコの新興7カ国（E7）は今後34年間、年平均3.5％のペースでの成長を見込む一方、カナダ、フランス、ドイツ、イタリア、日本、英国、米国の先進7カ国（G7）の成長は、1.6％としている。詳細については、PwCの以下を参照
出典：https://www.pwc.com/jp/ja/press-room/world-in-2050-170213.html等から作成

表２ 時価総額ランキングの変化（1989→2023年）

出典：https://startup-db.com/magazine/category/summary/marketcap-global-2023

こうした現状について、国はどのような手を打とうとしているのだろうか。
首相官邸のホームページ（→政策→主な本
部・会議体「各種本部・会議等の活動情報」、以下「重要会議」という）を考える素材にしてみたい。重要会議では、総理、閣僚、幹部官僚が出席する会議が五十音順に掲載されている。
現在の主要な政策動向を知る上でひとつのベンチマークになるものともいえようが、その総数は200を超える。いかに政策が多元化、複雑化しているかをうかがい知ることができるだろう。
小稿では、国土政策と関係が深いⅠ．環境・資源・エネルギー政策、Ⅱ．国土、都市・地域政策の２つを概観し、Ⅲ．新たな国土政策への（注２）期待について述べたい。
Ⅰ．環境・資源・エネルギー
国土政策を考える際、環境・資源・エネルギ
ー政策の重要性は明らかであろう（表３参照）。
1.温暖化対策・再生可能エネルギー、2．原子力・バックエンドなどが重要会議の多くを占めている。また、それ以外ではロシア・ウクライ
ナ戦争勃発以降、エネルギー需給の逼迫、価格の高騰をうけて、その対策が焦眉の急となっていることが見てとれる。
環境・資源・エネルギーでは、エネルギー安全保障の考え方［S＋3E、安全性(Safety)、安定供 給 (Energy security) 、 経 済 性 (Economicefficiency)、環境(Environment)］について、その優先順位づけと相互の関係の最適化が必要であろう。
また、歴史的なサーベイとして、第1、2次の石油危機の対応とそこからの教訓がいかに今後いかされるべきかが問われている。サンシャイン計画（1974－2000年）、ムーンライト計画（1978－1993年）といった先駆的な長期計画がその後打ち切られ、なぜ継続できなかったのかといった反省もそこには含まれる。
そのうえで、2023年6月6日、6年ぶりに改定された「水素基本戦略」（今後15年間に官民で15兆円を超える投資を行うとされている）などに思い切って面舵を切ってほしいと思う。

表３ 環境・資源エネルギーに関する重要会議
温暖化対策・再生可能エネルギー

原子力・バックエンド①地球温暖化対策推進本部②パリ協定長期成長戦略懇談会③気候変動対策推進のための有識者会議④「クリーンエネルギー戦略」に関する有識者懇談会⑤持続可能な開発目標（ＳＤＧｓ）推進本部⑥２０５０年カーボンニュートラル・全国フォーラム⑦再生可能エネルギー・水素等関係閣僚会議⑧国・地方脱炭素実現会議⑨サステナビリティ開示に関する関係府省会
議⑩原子力関係閣僚会議⑪原子力損害賠償制度の見直しに関する副大臣等会議⑫原子力災害対策本部⑬原子力発電所事故経済被害対応チーム⑭原子力防災会議⑮廃炉・汚染水・処理水対策関係閣僚等会議⑯放射能対策連絡会議⑰最終処分関係閣僚会議⑱「もんじゅ」廃止措置推進チーム〔その他〕⑲電力需給に関する検討会合⑳原油価格高騰等に関する関係閣僚会合㉑原油価格・物価高騰等に関する関係閣僚会議㉒総合海洋政策本部㉓水循環政策本部㉔水循環政策本部事務局㉕海洋プラスチックごみ対策の推進に関する関係閣僚会議
出典：https://www.cas.go.jp/jp/seisakukaigi/index.html から作成

さて、国土政策の視点からここで問題提起をしたいのは、陸域と海域との関係についてである。たとえば再生可能エネルギーでは近時、洋上風力が注目されている。可住地面積が狭く陸域の太陽光や陸上風力だけには頼れないため、洋上風力への期待が高まっている。一方、原子力関係では、東電福島第一発電所の汚染水問題（東日本大震災で破壊された同発電所から排出される放射性物質を含む100万トン以上の処理済汚染水を、福島県沖の太平洋に放出する計画）には内外からの強い関心も寄せられている。
陸域と海域との関係は、このように開発と保全のあり方からも一体として考えることが求められる。日本の国土面積は、約37.8km²で世界総陸地との割合はわずかに0.25％、一方、排他的経済水域（EEZ：Exclusive Economic Zone）と領海の合計では約447km²を管轄し、これは国土面積の約12倍の大きさである（『海洋白書』ほかを参照）。
海洋については、国際情勢の変化や周辺海域の緊迫化から、安全保障や軍事問題に関心は集中しがちで、外交や国防論議が中心テーマとなる場合が多い。しかし、国土政策から別の視点の提示も必要ではないか。
日本民族は、古来、畏敬をもって海洋に親しんできた。現代、日本は海洋との関係において海底探査などでは高度な技術力をもつといわれる。長期的な視点から、日本が、自らに委ねられたEEZと領海を「自然資本」ととらえ、いかにその関係性を保つかは世界に向けての責務であり、かつ、保全と開発の範となりえれば、覇権的国家とは一線を画し、国際的に有効なメッセージを発することができる可能性があると思う。
海洋政策については、2023年4月28日に第４期海洋基本計画が閣議決定され、以下の4つが喫緊の課題として掲げられている。
(１) 我が国周辺海域をめぐる情勢への対応(２) 気候変動や自然災害への対応(３) 国際競争力の強化(４) 海洋人材の育成・確保
これらは、そっくりそのまま陸域における国土政策にもあてはまるものではないか。筆者はかねてより、今後の国土政策は、陸域のみならず領海やEEZをも包摂したものが必要であり、その中軸には地球環境問題や、地震・津波など海からの脅威も念頭においた防災計画が据えられるべきと考えている。そうした国土政策が立案されるなら、海洋国家論の観点からもより注目を集めるだろう。時代はますますそれを要（注3）請しているように思えてならない。
Ⅱ．国土、都市・地域政策
国土政策とかかわりの深い分野の1つがインフラ整備、防災・災害対策である（表４参照）。

表４ インフラ整備、防災・災害対策に関する重要会議
インフラ整備①国土強靱化②国土強靱化推進本部

防災・災害対策①ナショナル・レジリエンス（防災・減災）懇談会③国土利用の実態把握等の有識者会議②中央防災会議（内閣府ＨＰ）④所有者不明土地等対策の関係閣僚会議③防災推進国民会議（内閣府ＨＰ）⑤重要インフラの緊急点検の関係閣僚会議④被災地等における安全・安心の確保対策ワ⑥インフラ老朽化対策の関係省庁連絡会議⑦渇水対策関係省庁会議⑧既存ダムの洪水調節機能強化検討会議⑨盛土による災害防止の関係府省連絡会議⑩地理空間情報活用推進会議⑪公共工事の品質確保の促進関係省庁連絡会ーキングチーム⑤災害時等における船舶を活用した医療提供
体制の関係府省連絡会議⑥海底火山「福徳岡ノ場」の噴火に係る関係省庁対策会議⑦アスベスト問題関係閣僚による会合

議出典：https://www.cas.go.jp/jp/seisakukaigi/index.html から作成

ここでは、1.インフラ整備と2.防災・災害対策に分けたが、前者では特に国土強靱化が注目され、ハード整備の施策についての一種の旗印ともなっている。一方、後者では中央防災会議が主力だろうが、全体として、防災・減災、発災時対策、災害復旧・復興支援の３段階が意識されていよう。
国土強靱化は、その名前のとおり国土政策に一定の影響力を与えるものである。と言うよりも、国土政策自体、様々な要因はあるにせよ求心力を失い、その後の東日本大震災以降、それを補完する動きとして国土強靱化論が台頭してきたという背景があるようにも思う。
2023年４月７日に公表された「脆弱性評価の結果」（国土強靱化推進本部）では、大規模自然災害リスクを念頭に、個別施策分野として、(１)行政機能／警察・消防等／防災教育等、（２)住宅・都市、(３)保健医療・福祉、(４)エネルギ
ー、(５)金融、(６)情報通信、(７)産業構造、(８)交通・物流、(９)農林水産、(10)国土保全、(11)環境、(12)土地利用（国土利用）の12分野を掲
げ、また、横断的分野として、(Ａ)リスクコミュニケーション、(Ｂ)人材育成、(Ｃ)官民連携、(Ｄ)老朽化対策、(Ｅ)研究開発、(Ｆ)デジタル活用の６分野を設定している。(注４)

横断的および個別施策分野をみれば明らかなとおり、その総合的な視点はかつての国土政策を彷彿とさせるものがある。
一方、特定エリアの開発、整備ではいくえにも企画立案、実施されてきた諸政策が名を連ねる（表５参照）。
1.都市・地域政策と2.観光、博覧会政策に分けると、前者は、伝統的な特定地域対策の流れを組むものであり、後者は、近時のインバウンド対策等から脚光を浴びているという面があるのだろう。
このうち、その名称の“訴求力”から国家戦略特区について見てみよう。区域計画の認定状
況（全国活用事項数：68、認定事業数：437）のうち、東京圏（41、154）、関西圏（27、56）、愛知県（24、32）となっている。活用事項数では東京圏は６割（41/68）を越え、また認定事業数でみれば上記３つ（三大都市圏）の合計は242で過半を占める（図を参照）。
その内容をみると「都心居住促進のための容積率・用途等土地利用規制の見直し」が中心であり、東京圏で多くの民間都市再生事業や都市計画建築物等整備事業が行われている。(注５)

表５ 都市・地域、観光・博覧会等に関する重要会議
都市・地域政策

観光、博覧会政策①構造改革特別区域推進本部②国家戦略特別区域諮問会議③地域活性化統合本部会合④地域再生本部⑤地方創生推進事務局⑥地方創生に関する取り組み⑦ふるさと活性化支援チーム⑧ふるさとづくり有識者会議⑨まち・ひと・しごと創生本部⑩中心市街地活性化本部⑪都市再生本部⑫関係人口の創出・拡大に関する関係省庁連絡会議・幹事会の開催⑬国と地方の協議の場①観光立国推進閣僚会議②明日の日本、観光ビジョン構想会議③特定複合観光施設区域整備推進会議④特定複合観光施設区域整備推進本部⑤国際博覧会推進本部⑥日本博総合推進会議⑦日本博の開催準備等関係府省連絡会議⑧大阪・関西万博開催関係府省庁連絡会議⑨２０２０年東京オリ・パラ競技大会⑩世界遺産登録等タスクフォース⑪産業遺産の世界遺産登録推進室⑫首里城復元のための関係閣僚会議
稼働資産を含む産業遺産の有識者会議

出典：https://www.cas.go.jp/jp/seisakukaigi/index.html から作成

図

国家戦略特区の指定区域

出典：https://www.chisou.go.jp/tiiki/kokusentoc/shiteikuiki.html

国は東京一極集中の是正を謳い、現在、デジタル田園都市国家構想のもと地方での取り組みを支援しようとしているが、上記認定状況からは、国家戦略特区は結果的に東京圏、ないし三大都市圏への集中を促進しているかに映る。
Ⅲ．新たな国土政策への期待－地方分権を射程に－
私見では、戦後の国土政策は四全総を最後に解体過程に入ったと考えている。
四全総策定時（1987年）は、先の表２時価総額ランキングが示すように日本経済のピークの時期にあたり、もはや「国力の増進」をめざすような長期計画は必要がないとの認識があったのではないかと思う。
四全総以降、「国土の均衡ある発展」という考え方がゆらぎ、地方は「開発」、大都市部は「整備」という用語法で区別されるが、国家戦略特区の認定状況が如実に示すとおり、そのアクセントは後者に置かれるようになる。
しかし現在の日本は、冒頭問題提起をしたとおり、長期の経済の停滞から先進国としての地位が下がり、「国土の均衡ある発展」とともに、環境・資源・エネルギー政策の実現のためにも「国力の増進」の２つの目標を再設定すべき時代ではないかと考える。
一方、東日本大震災の衝撃は大きく、国土強靱化という政策が打たれるようになる。この政策は全国をカバーしており実効性も高い。いわば国土政策の全国計画を代替しているように見える。さらに、国家戦略特区は、その掛け声とは別に地方よりも大都市圏において活用されている実体が浮き彫りになっている。
そうしたなかで新たな国土計画の必要性はどこにあるのか。以下では地方分権との関係について述べたい。
2016（平成28）年、新たな国土形成計画（広域地方計画）が大臣決定された。広域地方計画
は、国、地方公共団体、経済団体等で構成する広域地方計画協議会を中心に、各地域独自の個性を活かした取組を進めていくとされたが、「国土の均衡ある発展」は意識されている一方、「国力の増進」への強き指針性には乏しいように思う。
広域地方計画に関係して、山東良文『要点日本型州体制の創設－中央一元体制から多極構造の州体制へ』（（財）国土計画協会 2014年（注６）４月）を参考にしたい。
本ペーパーの日本型州体制論について、伊藤滋氏はそのポイントを「早急に府県合併をせずに、まず国家的見地から広く地域を見て、制度や事業を展開する州政府を創設する提案」と序文で要約し、国土計画の専門家の立場からその主張を強く支持している。
１．連邦制、道州制などの行政組織論から入らず、「州創設は国の体制の問題」ととらえて「単一国家の国政機能を分割分権化」（地域への分社化）することを目的とする。
２．市町村、都道府県の現行「二層」の急な改革をもとめず、まず広域行政体としての州の創設を、議論を重ね 10 年以上の時間をかけてつくっていく。
３．その効果は、州という新たな広域ユニットに、予算と権限と優秀な人材が集い、そこから独自の地域経営が可能となることにある。
本構想の実現のためには、憲法などの法律改正、独自財源確保のための制度改革などが必要であろうが、憲法改正が他の要因によって日程に上がるのであれば、新しい分権体制についてもいまから議論の準備をしておくにしくはない。
日本型州制度の創設によって、各地域の機動力を飛躍的に高め、持続可能で真に地域に寄り添う少子高齢化対策（医療、福祉、介護等）や、リベラルで個性ある教育といった民生の要をより充実する。産業政策やインフラ整備も広域単位で効率的、効果的に実行し、各地域が切磋琢磨し、競争を促進するなかでスピード感をもって施策を展開していく。その結果として、各地域が、広域ユニットとしての州が、そしてその集合体としての国が、その力を結集し、衰退のリスクを成熟のシナリオに変えることができると思う。
国土政策（広域地方計画）の広域地方計画協議会が受け皿となり、地方分権とリンクし実効性のある広域計画が策定されることで日本型州制度創設のプレリュードになることを期待したい。
§エピローグ
国土政策は総合的な政策であるべし、との議論は正論であると思う。しかし各府省横断の重要会議が200以上も並ぶ現状において、それを国土政策に求めるのは酷であると思う。この数年でみてもCOVID-19対策、外交・防衛政策の見直しなど矢継ぎ早に新規政策を打たねばならない状況が続いている。かつ、厳しい財政逼迫化、加速度的にすすむ少子高齢化社会での年金、社会保障のあり方などの構造問題もより深（注７）
刻化している。
筆者は国土政策の視座を変えることで、その有効性をクローズアップできるのではないかと考える。国土・海洋政策の一体化は対象エリアの拡大再設定論である。一方、制度論的には、燻り続ける地方分権論に一石を投じるような広域地方計画へのヴァージョンアップである。
どちらも高いハードルではあろうが、長期的にみて「国土の均衡ある発展」と「国力の増進」の2つの目標達成のために挑戦しがいのあるテーマではないかと思う。

首都直下地震、南海トラフ地震等の発生可能性や、大規模自然災害の被害の甚大さへの認識に変わりはないことから、引き続き、大規模自然災害をリスクとして想定し、評価を実施することとした」と記載されている。
（５）内閣府地方創成推進事務局
https://www.chisou.go.jp/tiiki/kokusentoc/shiteik【注】（１）野口悠紀雄『日本が先進国から脱落する日』プ

uiki.html#ninte ijigyou（６）拙稿「新しい分権体制への試論」（「設研の視点」

レジデント社、2022年、pp32-37。 小稿では財2014年8月25日

政 問 題 に つ い て は ふ れ な い が 、 MMT 理 論(https://www.dbj.jp/ricf/information/column/）（ Modern Monetary Theory, Modern Moneyを参照。

Theory）の問題点について、野口悠紀雄『消費（７）太田秀也「国土総合開発計画・国土形成計画の増税では財政再建できない』ダイヤモンド社、『総合性』に関する一考察」、『人と国土21』第2012年も参照。

48巻3号、国土計画協会、2022年を参照。本稿は（２）首相官邸のホームページ

総合性について各般の意見を丹念に収集してい（https://www.kantei.go.jp/）

る。私見では、総合性について、〔時間軸〕ではおよび各種本部・会議等の活動情報

長期に軸足をおくこと、〔空間性〕では日本列島（https://www.cas.go.jp/jp/seisakukaigi/index.html）

をどの空間構成において捉えるか、〔基本ユニッを参照。

トの考え方〕では広域性の確保を前提として、各政策の分類は便宜的なもので、計上基準の問

1．グローバル化（政治、金融・経済、軍事、題や脱漏があろうが、“一定の括り”から政策分野別の特色をみるために行った。各表では、環境・資源・エネルギー25、インフラ整備、防災・災害対策18、都市・地域、観光・博覧会等26の計69を掲載したが、これでも全体の3割程度であり、いかに多くの会議が行われているかがわかる。なお、各府省単独の審議会、主要会議などはこれに含まれていない点も留意を要する。
（３）第4期海洋基本計画では、全般に海上における軍文化など）のなかでの日本の地位
2．自然環境（動植物との共生を含む）をどのように保全し後世に伝えていくか
3．居住者、滞在者（日本人、外国人とも）の生活と安全をどのように守るのか
4．世代間バランスからみた持続可能性をどう考えるか
5．国と地方公共団体の役割分担、財政負担のあり方などの論点があるだろう。

事、安全保障への関心が高いが、資源・エネル

また、都市計画についてもCOVID-19などのギー関係では海洋資源開発の推進について、「メシンドロームをへて新たな構築が求められてタンハイドレート、海底熱水鉱床、コバルトリいる。

ッチクラスト、マンガン団塊等の海洋資源の産

城所哲夫・瀬田史彦編著『ネオリベラリズム都業化・商業化の促進、第3期SIPにおけるレアア市と社会格差 インクルーシブな都市への転換ース泥等の技術開発の推進等」が記載されていをめざして』東信堂、2021年は、現在の最良のる。国土政策と海洋政策の一体化の主張についテキストの1つである。ては拙稿「海洋国家日本の構想」（「設研の視点」
2014年4月14日(https://www.dbj.jp/ricf/information/column/）
を参照。
（４）国土強靱化の名称は「強くしなやかな国民生活の実現を図るための防災・減災等に資する国土強靱化基本法」（平成25年12月11日法律第95号）による。「脆弱性評価の結果」では、「現在も、