第１章 自治体の政策形成

第１章

自治体の政策形成

皆さんは「政策」という言葉を聞いて、どのように感じていますか。なんだか難しいものとか、自分とは関係ないものとは考えていないでしょうか。
政策形成の能力が求められるのは、私たち職員一人ひとりです。決して「企画課」や｢○○政策課」など、特定のセクションだけが政策に携わるわけではありません。
本書では、政策を、｢目標と現状との差（ギャップ）を『問題』ととらえ、その『問題』の解決を図るための方策｣と考えることにします。
あなたの普段の仕事の中で、ふと疑問に思うことはありませんか。
政策形成は、この疑問から始まるのです。
私たち職員一人ひとりが、それぞれの仕事や身近な物事に問題意識を持ち、そこにある問題に気付くこと、これが政策形成の第一歩です。

第１節 環境変化と自治体の対応

私たちは、今、大きく、そして早く社会環境が変化する時代に生きています。皆さんも、こうした変化を国際社会の動きから日々の生活に至るまで、メディアを通し、また、自分自身の生活体験を通して実感されていることでしょう。
住民が真に豊かさを実感できる地域社会を実現していくためには、このような変化を的確にとらえ、政策を展開していかなければなりません。そのためには、政策を考える私た
ち自治体職員が、社会の変化について何がどのように変わっているのか、状況を明確に把握していることが重要です。
そこで、自治体の政策形成に関わりの深い環境の変化として、本節では、１．社会環境の変化、２．住民ニーズの多様化・高度化、３．住民と共に進める行政運営、４．厳しい財政状況、５．ＥＢＰＭ（合理的根拠に基づく政策立案）の潮流を、第２節では地方分権改革と地方創生の推進を取り上げます。その上で、第３節では、なぜ自治体職員に政策形成能力が求められているのかについて考えることにします。

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社会環境の変化
私たちは、社会環境の変化を踏まえて政策を考えていかなければなりません。社会環境の変化は困難な問題を引き起こす原因になりますが、同時に政策展開の可能性を広げてくれる側面があることを忘れてはいけません。主な社会環境の変化は次のとおりです。
① 人口減少・少子高齢化の進行② グローバル化の進展③ 新型コロナウイルス感染症による経済社会活動の急激な変化④ デジタル技術の進展・拡大とＤＸの推進⑤ 世界的なＳＤＧｓ推進の高まり
例えば、②についてですが、令和５年６月末時点の埼玉県の在留外国人数は、全国で５番目に多い２２１，８３５人となり、県人口に占める割合も３．０％にまで増加しています。そのため、就労、教育など生活の様々な場面で、外国人住民のコミュニケーション能力の不足、日本人と外国人が地域社会を支え合う意識の不足、そして外国人が自立するための環境整備が不十分といった課題が顕在化しています。
外国人住民を地域社会の一員として受け入れ、地域で共に支え合う共生社会をつくるた
めには、国が動き出すのを待っていてはいけません。自治体が自らの問題としてとらえ、自ら創意工夫し、国に先んじる形で対策を講じなければなりません。
このように、自治体職員には、こうした社会環境の変化に対して、迅速かつ的確に政策を立案・実行していくことが求められています。

２

住民ニーズの多様化・高度化
日本では、戦後長らく、あらゆる面で欧米に追いつくことが実質的な社会目標になっていた感がありました。そして、高度経済成長期を経て、この目標をある程度達成した現在、人々の間に次のような変化が生じ、全国一律的な社会目標は意味を失いつつあります。
まず、経済的に豊かになったことにより自我や自己実現への欲求が高まり、人々の関心は「物の豊かさ」だけでなく「心の豊かさ」にまで広がりを見せるようになり、価値観の多様化が進んでいます。
また、人々は量的な豊かさが満たされてくると、今度は質的な豊かさを求めるようになってきました。たとえ量が十分であっても、質が良くなければ満足できないのが現代の特- 2 -第１章 自治体の政策形成徴とも言われています。
このように人々の意識が変化したことにより、行政に対する住民のニーズも多様化・高度化しています。これからの自治体は、住民のニーズを的確に把握し、住民の目線で政策を立案、実施していかなければなりません。

３

住民と共に進める行政運営
社会環境や価値観の変化等に伴い、行政に求められる住民ニーズは多様化・高度化してきています。しかしながら、自治体のみでそのすべてに対応していくことは、質的にも量的にも限界があります。
一方で、行政だけではなく、住民やコミュニティ組織、ＮＰＯ、民間事業者などの地域の主体の中に、「自分たちのまちは、自分たちの手で良くしていきたい」という意識を持つ主体が増えています。このような様々な主体は、「公」の主要な担い手となり得る意欲と能力を兼ね備えており、様々な活動を既に活発に展開しています。
このような住民の意思を行政運営に反映させるためにも、これからの自治体は、住民の理解と納得が得られるように、政策形成の過程を含めて、行政の持つ情報を幅広く、分かりやすく、積極的に提供することで、透明性を高めていかなければなりません。
その上で、多様な住民参加の形態・方法を模索していくことが重要です。そのための手段として、「パブリックコメント制度」や「住民投票」などを活用する自治体や、住民自治の根本規範ともいえる「自治基本条例」を作成する自治体、行政活動への住民参加の制度を定めた「住民参加条例」を作成する自治体も増えています。相模原市では、令和３年にまちへの誇り、愛着、共感をもち、まちのために自ら関わっていこうとする気持ちを高めることを目的として「さがみはらみんなのシビックプライド条例」を制定しています。
多様化・高度化する住民ニーズを的確に把握し、住民が真に豊かさを実感できる地域社会を実現するためには、自治体が一方的に政策を考え、実施するのではなく、住民の知恵やエネルギーを引き出し、政策を共に作っていくという姿勢が求められているのです。
そのためには、自治体は、住民をはじめとした、地域の多様な主体の力を引き出していく必要があるでしょう。
今後は、これらの点を踏まえて政策形成を進めていかなくてはなりません。

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４

厳しい財政状況
これまで見てきたような社会環境の変化の中で、量、質ともに行政需要が拡大する一方、長引く景気の低迷により、国、自治体の財政はともに厳しい状況にあります。
令和５年度末の国及び地方の長期債務残高（予算ベース）は、国が約１，０９７兆円、地方が約１８３兆円となっています。また、令和５年度の国の一般会計歳入（当初予算ベース）では、租税及び印紙収入は全体の約６０．７％であり、残りのうち、３１．１％（約３５．６兆円）を公債金収入が占めています。
埼玉県も例外ではなく、令和５年度当初予算時の県債残高の見込みは３兆７，２７８億円となっています。平成２５年度末に９０１億円あった財政調整のための基金残額は、令和５年度末見込みでは６１９億円となっており、３分の２程度にまで減っています。また、
令和５年度一般会計歳入予算の３９．９％は、県債、地方交付税及び国庫支出金等で占められており、財政的に借金や国に未だ依存している状況です。
このような状況下では、いかにして歳入を増やすのかといった視点を持つことも重要です。その際には、短期的な歳出増にこだわるのではなく、地域産業の育成による中長期的な歳入の増加を目指すなど、「未来への投資」といった切り口から政策を考えることも必要でしょう。
このように、厳しい財政状況の下で、今後も自治体は政策を実施していかなければなりません。最少の資源（人・物・金・情報）の投入で、最大の効果を挙げるような政策を考えるとともに、住民の立場に立って、政策の取捨選択、優先順位付けをしていくことが大切です。

５ＥＢＰＭ（合理的根拠に基づく政策立案）の潮流
近年、国や自治体ではＥＢＰＭを進める動きが盛んになっています。ＥＢＰＭは、Evidence-Based Policy Makingの略で、「証拠に基づく政策立案」「根拠に基づく政策立案」「エビデンスに基づく政策立案」と訳されます。
ＥＢＰＭの定義は多様ですが、内閣府では、「政策の企画をその場限りのエピソードに頼るのではなく、政策目的を明確化したうえで合理的根拠（エビデンス）に基づくものとすること」*1とされています。ＥＢＰＭは、経験（エピソード）や勘に頼るのではなく、データや因果関係を適切に分析して客観的な視点をもって政策立案するという考え方で、*1

内閣府ホームページ「内閣府におけるEBPMへの取組」（https://www.cao.go.jp/others/kichou/ebpm/ebpm.html）- 4 -第１章 自治体の政策形成

これまでのエピソード・ベース*2からエビデンス・ベースへの転換が提唱されています。
ＥＢＰＭの前提として、ロジックモデル*3を明らかにすることが重要であるとされています。ロジックモデルとは、行政の活動が最終的な成果につながるまでの因果関係を論理的に図式化したものです。これにより、政策検証過程の可視化と枠組の統一が図れます。
ロジックモデルは次の図表で例示されるように、①政策の実施に必要となる資金や労働力などの投入資源（インプット）、②その資源を生かして行われる活動（アクティビティ）、③活動によって直接的に生み出されるもの（アウトプット）、④政策により生じた効果・成果（アウトカム）の間における論理的な関係を表現する説明図となっています。

（ロジックモデルの例）
インプット①インプット②アクティビティ③アウトプット④アウトカム（投入資源）（活動）(活動による産出物)（政策効果）

保育関係
予算

保育所設置のための補助金交付

保育所の待機児童の定員数の増加

減少

埼玉県でも予算編成時にＥＢＰＭの考え方を取り入れていて、成果目標・終期の設定、事業効果の検証、事業のあり方の見直しなどの際に活用されています。
どの自治体でも厳しい財政状況が続く中で、データを活用した合理的根拠に基づく政策立案を行うことで、限られた予算・資源を有効に活用し、政策効果を最大限に発揮させることが期待されています。
また、最近ではＥＢＰＭとも親和性が高い、ナッジ理論*4にも注目が集まっています。
ナッジ理論は、行動科学に基づき、人々の選択肢を奪うことなく、また、金銭的なインセ*2

内閣府ホームページ「EBPMの概要」（https://www8.cao.go.jp/jinji/saiyo/daisotsu/ebpm/index.html）*3

ロジックモデルについては『EBPM(エビデンス(証拠・根拠)に基づく政策立案)とは何か』（小倉將信著、中央公論事業出版）、『エビデンスに基づく自治体政策入門』（佐藤徹編著、公職研）、『EBPMの経済学 エビデンスを重視した政策立案』（大橋弘編著、東京大学出版会）等を参照。

*4

ナッジ（nudge）は「注意を引くために肘で人を軽く押す」という意味の英語。2017年にノーベル経済学賞を受賞した行動経済学者リチャード・セイラー教授らが定義した考え方。ナッジは行動科学の知見に基づくものであるため、社会実装する際には、ナッジに関する知見が得られた背景や条件に立ち返って吟味する必要があり、必然的に科学的な根拠に基づいて検討することになります。そのため、ナッジ理論はEBPMと親和性が高いと言われています。

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ンティブを用いることなく、本人や社会にとって望ましい行動を促していく手法です。実
際の例として「損失を回避したい」という人々の心理特性に着目した大腸がん検診の受診勧奨があります。「今年度受診しないと来年度は検査キットをお送りできません」とした文言の方が「今年度受診した方には来年度も検査キットをお送りします」とした文言よりも受診率が高い結果となりました。このように、人々の心理や意思決定の特性に着目して働きかけるナッジ理論は、費用を抑えながら相手を動かすことができるとともに、少しの工夫で成果をあげることができるという特長があります。ナッジ理論を上手に使うことで財政負担を抑えながら政策効果を高められる可能性があります。

第２節 地方分権改革と地方創生の推進

１

地方分権改革のこれまでの歩み
これまでの地方分権改革は、大きく（１）第１次地方分権改革と（２）第２次地方分権改革に分けられます。
（１）第１次地方分権改革
平成１２年４月に施行された「地方分権一括法*5」では、地方分権を推進するため、①機関委任事務制度の廃止とそれに伴う自治事務と法定受託事務への事務の再編成、②国の関与の廃止・縮減、③権限移譲の推進、④都道府県と市町村の関係の見直しなどが図られました。その結果、国・県・市町村の関係は、従来の「上下・主従」から「対等・協力」へと大きく変わりました。
しかし、この地方分権改革は、事務権限の移譲にとどまり、財源の移譲は進みませんでした。そこで、「地方が決定すべきことは地方が自ら決定する」という方針の下、①国から地方への税源移譲、②国庫補助負担金の廃止・縮減、③地方交付税の見直し、の３つを一体的に行う三位一体改革が行われました。
この改革により、税財政面で自治体の裁量を増やし、その自主性・自立性を担保することが期待されました。具体的には、平成１６年度から平成１８年度までの３年間で、①約４．７兆円の補助金・負担金の削減・廃止、②所得税から個人住民税へ約３兆円の税源移譲、③地方交付税約５．１兆円の大幅な抑制、が実施されました。
その一方で、三位一体改革による地方交付税総額の削減のショックが、市町村合併を加*5

正式名称は、「地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律」です。

- 6 -第１章 自治体の政策形成速させる要因になったとも指摘されています。

（２）第２次地方分権改革
平成１８年１２月には、国から地方へ権限と税財源を移すための基本理念と手続きを盛り込んだ地方分権改革推進法が成立し、平成２１年１２月には「地方分権改革推進計画」が閣議決定され、その後、いわゆる第１次一括法、第２次一括法に基づき、①義務付け・枠付けの見直し、②国・都道府県から都道府県・市町村への権限移譲が図られました。その後も範囲の見直しを行い、令和２年４月現在、第９次一括法まで成立しています。
また、平成２６年６月には、地方分権改革有識者会議において「地方分権改革の総括と展望」が取りまとめられました。これを受け、新たに地方の「発意」と「多様性」を重視し、地方に対する権限移譲及び規制緩和に係る改革提案を地方公共団体等から募る「提案募集方式」が導入されました。
このように、地方分権改革の推進に伴い、自治体が持つ権限は拡大しつつあります。移
譲された権限を有効に活用し、地域に対する責務を果たすためにも、私たち自治体職員の政策形成能力が求められているのです。

２「平成の大合併」
こうした流れの中、全国で市町村合併が活発に行われてきました。自主的な市町村合併を推進するため制定された「合併特例法*6」は平成１１年に改正され、合併特例債を柱とする財政支援策が創設されました。「合併特例法」は１年間の経過措置を経て平成１８年３月をもって失効しましたが、平成１７年４月１日から「市町村の合併の特例等に関する法律」（いわゆる合併新法）が平成２１年度までの時限立法として施行され、引き続き自主的な市町村合併を推進するための措置が講じられました。
いわゆる「平成の大合併」と呼ばれる国主導の合併推進施策の結果、全国の市町村数は、平成１１年３月３１日の３，２３２から、平成３１年４月時点では１，７１８にまで減少しました。また、県内でも市町村合併が行われ、平成１１年度の９２から、平成２３年１０月１１日には６３まで市町村数が減少し、現在に至っています。
このような平成１１年以来の全国的な合併推進運動について、政府の第２９次地方制度調査会は、合併新法の期限である平成２２年３月末までで「一区切りとするのが適当」と*6

正式名称は「市町村の合併の特例に関する法律」です。

- 7 -第１章 自治体の政策形成答申しました。そして、今後の事務処理については、市町村合併、共同処理方式による周辺市町村間での広域連携、小規模市町村に対する都道府県による補完などの多様な選択肢を用意した上で、「それぞれの市町村がこれらの中から最も適した仕組みを自ら選択できるようにすべき」と提言し、今後の基礎自治体のあり方についての基本的な考え方が示されています。
平成の大合併は、新しい地域づくり・まちづくりを考える、すなわち政策形成に取り組む大きな契機になったと言えます。各自治体は、今後も、それぞれが置かれた地域の現状や将来動向を踏まえながら、自らの判断で自由に選択していくことが求められているのです。

３

地方創生と今後の自治体運営
地方創生は、人口減少に歯止めをかけるとともに、東京圏への一極集中を是正し、それぞれの地域で住みやすい環境を整え、将来にわたって活力ある地域社会を実現することを目的としています。
国においては平成２６年１１月に「まち・ひと・しごと創生法」 が施行され、同年１２月には「まち・ひと・しごと創生長期ビジョン」及び「まち・ひと・しごと創生総合戦略」が策定されました。
同法においては、県及び市町村にも地方版総合戦略を策定するよう努力義務が規定されています。
また、令和元年１２月に策定された「第２期まち・ひと・しごと創生総合戦略」が抜本的に改訂され、令和５年度を初年度とする５か年のデジタル田園都市国家構想総合戦略が令和４年１２月に策定されました。令和５年１２月には改訂が行われ、改訂前から一貫して、各自治体に地域の個性や魅力を生かして地域ビジョンを再構築し、具体的な地方活性化の取組を果敢に推進することが求められています。
地方創生は、各地域が熱意と創意工夫により、その地域の強みや魅力を活かした自主的・主体的な取組が重要であり、各自治体には、時代の潮流を捉え、その地域の特性に応じた戦略的なまちづくりが求められています。これには、行政ニーズを的確に捉え、課題解決を図る職員一人ひとりの政策形成能力の向上が必須なのです。

- 8 -第１章 自治体の政策形成

第３節 自治体職員と政策形成

１

政策形成能力の必要性
政策形成能力とは、「住民の福祉を向上させるための政策を立案する能力にとどまらず、これを実施し、その成果の評価を踏まえて改善していくことを含む総合的な能力」であると言えます。
地方分権が進み、国・県・市町村の関係は、これまでの上下関係から対等協力の関係へと変わりました。これにより、自治体は自己決定権を拡大することができ、地域の多様な主体と共に「地域のことは、その地域の実情により、その地域の責任で行う」ことが可能となったのです。
このように地方分権が進展する中、住民は、多様なニーズや地域の状況に応じた特色ある政策の実行を自治体に求めています。これからは、自治体の政策形成能力の高低によって、自治体間に格差が生じてくることが予想されます。来るべき自治体間競争の時代において、住民の期待にしっかりと応え、選ばれる自治体になるためには、地域の実情と住民のニーズを一番知り得る立場にある自治体職員の政策形成能力を、格段に高めていくことが要請されます。
自治体職員の政策形成能力を高めるためには、職員個人の努力も大切ですが、組織全体で取り組む必要があります。分権時代の自治体は、困難な政策課題に組織としてチャレンジする「挑戦する組織」に変わっていくことが求められているのです。
しかし、一朝一夕に組織が変化することはありません。そのためには、まず職員一人ひとりが変わらなくてはなりません。自治体職員の政策形成能力の向上は、そのための第一歩となります。
自治体職員の政策形成能力の有無にかかわらず、「政策実施の結果＝行政サービス」を手にするのは地域住民です。住民の負託と信頼に応えるためにも、私たち自治体職員一人ひとりが、政策形成能力の向上に努めていかなければならないのです。

２

政策形成と意識改革
ここまで自治体を巡る大きな環境の変化を概観してみました。このほかにも、今日の自治体は日々刻々と様々な変化に直面しています。私たち自治体職員は、このような変化を- 9 -第１章 自治体の政策形成

機敏に感じ取って、新たな環境に対応した政策を展開し、事務事業を行わなければなりません。それゆえ、これからの政策形成は、従来のものの見方や考え方、発想にとらわれていてはできないのです。
常にこれまでとは違ったものの見方や考え方、視点を持って、環境の変化をとらえて問題を発見し、これまでとは違う自由な発想で解決策を企画、提案することが必要になります。従来の慣習や前例を踏襲していたのでは、新たな問題の発見や、住民が真に求めているニーズを掘り起こすような政策形成はできません。
政策形成にとって最も大切なことは「職員の意識改革」と言っても過言ではありません。
常に住民の目線で問題を発見し、新鮮な発想で斬新な解決策を考えることが求められています。こうした意識を持つためには、すべての職員が、日常の業務の中で何事にも疑問や関心を持つことが重要です。つまり、どのような部署に配属となり、また、どのような業務に就いていても、すべての自治体職員に、政策形成能力が求められているのです。
意識改革を行わなければ政策形成、すなわち、住民や社会の多様なニーズに合った行政を行うことはできないのです。私たちは常に意識改革を図り、ニーズに合った政策形成を行っていかなければなりません。私たち自身が変わること、これが政策形成の第一歩なのです。

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第１章 自治体の政策形成◆◇◆

第１章のポイント ◆◇◆① どのような部署に配属となり、また、どのような業務に就いていても、すべての自治体職員に、政策形成能力が求められています。
② 自治体を取り巻く環境は大きく変化しており､私たち自治体職員は､この変化を的確にとらえ､政策を展開していかなければなりません｡③ 地域の実情と住民のニーズを一番知り得る立場にある自治体職員こそ、政策形成能力を身につけることが必要です。
④ 自治体職員一人ひとりの政策形成能力の向上が、組織を変革させる大きな原動力となります。
⑤ 常に住民の目線で問題を発見し、新鮮な発想で斬新な解決策を考えることが求められており、こうした「職員の意識改革」が政策形成の第一歩です。

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