２．新たな国土形成計画（全国計画）について
木村 実（国土交通省国土政策局長）
１．はじめに我が国の国土は、四方を海に囲まれ、北海道・本州・四国・九州・沖縄本島の主要五島と多数の島々から成る南北に細長い日本列島に広がっている。多様性に富み、四季折々の恵み豊かな国土に、約１億2,600万人の人々が暮らしている。長い歴史を通じて、地域に固有の自然とそこに住まう先人の営みにより、個性豊かな風土や文化が育まれながら、今日まで受け継がれてきている。
国土計画は、そうした国土を対象として、国土の上で営まれる人々の様々な活動の有り様を含め、人と国土の関わり合いに焦点を当てながら、均衡のとれた国土の発展を目指す総合的・長期的な計画として策定されてきた。国土形成計画の前身である全国総合開発計画の時代から、その時々の社会経済状況や長期的な展望を踏まえて、国土づくりの理念や将来ビジョンが掲げられてきた。2015年８月に閣議決定された現行の国土形成計画（全国計画）は、「対流促進型国土の形成」を目指し、重層的かつ強靱な「コンパクト＋ネットワーク」という方向性を掲げ、地方創生や防災・減災、国土強靱化の取組等と相まって、政府全体で各種の施策を展開してきた。
現計画の策定から約８年が経過する中、国土をめぐる社会経済状況は大きく変化しており、時代の転換点ともいえる局面にある。未曽有の人口減少、巨大災害リスク、気候危機、生物多様性の損失をはじめ、現下の国際情勢に起因する安全保障上の問題なども含め、我が国が直面するリスクは、今後、その切迫感や深刻度がより増していくものと想定される。様々なリスクや構造的な変化が複雑に交錯する中で、国民の将来に対する不透明感や不安感は増している。
こうした中、国土の活力や、その礎としての安全・安心、そして、我が国の国土が依って立つところの誇るべき美しい自然や多彩な文化に根ざした個性豊かな地域の存立を如何に確保し、新たな時代を切り拓いていけるかが、今まさに問われている。
このような課題認識のもと、2021年９月以降、国土審議会に設置された計画部会（部会長：増田寛也 日本郵政株式会社取締役兼代表執行役社長）において、新たな計画の策定に向けた議論を進めてきた。この稿の執筆段階では、最終の計画部会で取りまとめられた計画原案について、６月7日の国土審議会（会長：永野毅
東京海上ホールディングス株式会社取締役会長）において議論をいただいたところである。
計画原案においては、我が国が直面するリスク等を克服し、地方に活力を取り戻すため、目指す国土の姿として、「新時代に地域力をつなぐ国土」を掲げている。さらに、これを実現する国土構造として、①東京一極集中の是正を図り、国土全体にわたって広域レベルでは人口や諸機能の分散的な配置を目指すこと、②日本海側と太平洋側の二面を効果的に活用しつつその連結を図る「全国的な回廊ネットワーク」の形成を図り、活発なヒト・モノの流動や、災害時のリダンダンシーを確保すること、③市町村界にとらわれず、生活圏人口10万人を一つの目安として、デジタルの徹底活用による「地域生活圏の形成」に重点的に取り組むこと、などにより、「シームレスな拠点連結型国土」の構築を目指すこととしている。
以下、本稿では、新たな国土形成計画の原案の概要を紹介する。
２．新たな国土形成計画（原案）
新たな計画のポイントは、次の４点と考えている。まず１点目は、時代の大きな転換点にあるという時代認識である。「時代の重大な岐路に立つ国土」として、人口減少等の加速による地方の危機や、現下の様々な国際情勢に起因して顕在化したテーマを始めとして、我が国が直面する課題に対する危機感を、リスクと構造的な変化という形で捉え直している。
２点目は、地方に軸足を置いたビジョンを示すことである。デジタル田園都市国家構想が目指す「全国どこでも誰もが便利で快適に暮らせる社会」の実現にもつながるよう、目指す国土の姿として、「新時代に地域力をつなぐ国土」を掲げ、各地域の有形・無形の地域資源を総動員して磨きをかけ、地域の主体的・内発的な取組を通じて、「地域力」を結集していくことを目指すこととしている。
３点目は、その具体的な処方箋として、「デジタルとリアルが融合した地域生活圏の形成」を重点テーマとして掲げ、地域のガバナンスのあり方を転換していくための方向性を示したことである。地域生活圏については、（３）①で後述する。
４点目は、現下の国際情勢、国際的な潮流を踏まえた重点テーマの位置付けである。DX（デジタル・トランスフォーメーション）やGX（グリーン・トランスフォーメーション）を踏まえた「持続可能な産業への構造転換」のほか、「グリーン国土の創造」を掲げ、カーボンニュート
ラル、さらには30by30（2030年までに生物多様性の損失を止め、反転させるネイチャーポジテ
ィブの実現に向け、2030年までに陸と海の30％以上を健全な生態系として効果的に保全しようとする目標）といった国際公約への対応も含め、国土において空間的な対応が必要となる諸課題について、重点テーマとして府省横断での施策内容を定めている。また、安全保障上の課題についても、エネルギーや食糧の安定供給という視点も含め、国土計画としてテーマごとに位置付けている。
これらのポイントを踏まえつつ、以下、原案に沿って概要を説明する。
(１) 時代の重大な岐路に立つ国土
我が国の人口がピークアウトして久しいが、2022年の出生数が80万人を割り込むなど、近年、減少傾向は拡大の一途を辿っている。また、その減少は全国一律ではなく、地域的に大きく偏在しながら進行している。これまでの約20年間の我が国の人口減少を都市規模別にみると、人口５万人未満の小規模都市において顕著に減少傾向が見られる一方で、一定の人口規模を擁する都市は未だ本格的な減少局面には入っていない。他方、今後の20年間を見ると、日常生活において地方の中心的な役割を担う人口５～30万人の中規模都市の人口減少が、これまでの小規模都市と同様のペースで拡大することが見込まれている（資料１）。

資料１ 市区町村人口規模別（2000 年時点）の人口の推移※以下、資料についてはすべて第 25 回国土審議会（令和５年６月７日）資料より抜粋

地域の公共交通や医療など、暮らしを支える様々な生活サービスの利便性が低下し、地方の生活・経済の存立そのものが懸念される、まさに地方の危機ともいえる深刻な状況が到来する。加えて、巨大災害リスクの切迫など、地域の持続性、安全・安心を脅かすリスクも高まっている。地方の衰退はそのまま再生困難な国土の荒廃をもたらすことにつながるほか、若者世代の地方から東京への一方的な流出等が続けば我が国全体の少子化傾向にさらに拍車をかけることにもなる。均衡のとれた国土利用の観点からも、今を生きる世代として長期的視点に立った課題認識と対応が迫られている。
また、2020年初からの新型コロナウイルス感染症の拡大や、2022年２月から始まったロシアによるウクライナ侵略など、従来必ずしも社会全体で想定されていなかったリスクは、国民の価値観や社会経済のあり方に大きな影響を及ぼし、構造的な変化をもたらしている。長期にわたるコロナ禍を契機として、デジタル化の進展と相まって、テレワークの普及等による暮らし方・働き方の変化や、若者世代を中心とした地方・田園回帰、ローカル志向の広がりなど、人々の価値観や行動様式の変化の兆しが少しずつ見え始めている。その一方で、DXやGXの分野における国際競争の激化、さらには緊迫化する国際情勢は、日常の暮らしや経済活動に不可欠なエネルギーや食料を始めとする我が国を取り巻く安全保障上のリスクを顕在化させた。
こうした中、世界の中での日本の立ち位置も大きく変化している。
(２) 「新時代に地域力をつなぐ国土」「シームレスな拠点連結型国土」
こうした、国土を取り巻く現下の諸課題を克服していくためには、先にも述べたとおり、地域の資源を総動員して、地域の力を結集するとともに、各地方の地域力を国土全体でつなぎ合わせ、また未来へとつなげる持続可能な国土を目指していくことが重要であり、そのための地域のガバナンスのあり方が問われている。
地域力は、地域が直面する諸課題を克服する力、いわば守りの力であるとともに、地域の魅力を高め、人々を惹きつける力、いわば攻めの力を合わせた、地域の総力であり底力である。
地域力を高め、その力を最大限に発揮するためには、地域に暮らし、関わる、住民を始めとする様々な主体の地域に対する誇りと愛着を原動力として、多様な主体が主体的・内発的に地域づくりに関わり、そして複合的・重層的につながり合う、参加と連携が不可欠である。その上で、地域固有の美しい自然環境や景観、風土、歴史や文化・伝統、地域の暮らしや経済を支える生活サービスや産業、国土基盤、多面的な生態系サービスなど、地域が持てる有形無形の資源を総動員して、効果的にマネジメントすることが必要となる。
国土全体にわたって新時代を拓く地域力を結集し、未来へとつなぐ、「新時代に地域力をつなぐ国土」の形成を通じて、地方に活力を取り戻し、地方への人の流れを創出・拡大することにより、未来に希望を持てる国土へと刷新することを目指すこととしている。
「新時代に地域力をつなぐ国土」の形成に向けては、国土全体にわたって広域レベルでは人口や諸機能が分散的に配置される国土構造を目指すとともに、人口減少下において限られたリソースを効果的に活用する観点から、高次の機能から日常生活の機能まで、各地域の生活・経済圏の階層ごとに、可能な限り諸機能を地域の拠点に集約し、各地域の補完・連携関係を強化し、結びつけていく必要がある。
加えて、国土空間において、デジタルとリアルの融合により、行政界を越えて、暮らしや経済活動の実態に即して、サービスや活動が継ぎ目なく展開されるシームレスな国土づくりが求められる。そのためには、DXを一層加速することで、従来は場所や時間の制約で実現できなかったサービスや活動について、条件が厳しい地域も含めて、国土全体にわたってその恩恵を享受できるよう、デジタルを徹底的に活用して場所や時間の制約を克服した国土構造へと転換していくことが不可欠である。
こうした観点から、多様な地域の拠点への諸機能の集約化を図りつつ、周辺との水平的、階層間の垂直的、デジタルを活用した場所や時間の制約を克服する多面的なネットワーク化に
より、人と人、人と地域、地域と地域が、質の高い交通やデジタルのネットワークで様々な制約を乗り越えてシームレスにつながり合う
拠点連結型国土の形成を通じて、全国どこでも誰もが便利で快適に暮らせる社会の実現につなげていく。
こうした考え方の下、前計画が掲げた「対流促進」や「コンパクト＋ネットワーク」をさらに深化・発展させた、これからの国土構造の基本構想として、「シームレスな拠点連結型国土」の構築を掲げている。広域レベルにおいては、広域的な機能の分散と連結強化の観点から、①中枢中核都市等を核とした広域圏の自立的発展、日本海側・太平洋側二面活用等の広域圏内・広域圏間の連結強化を図る「全国的な回廊ネットワーク」の形成を図るとともに、②三大都市圏を結ぶ「日本中央回廊」（仮称）の形成を通じて地方活性化、国際競争力強化を図っていく。
（資料２）

資料２「シームレスな拠点連結型国土」の構築に向けた全国的な回廊ネットワークの形成

そのためには、まずは一国に匹敵する人口・経済規模を有する広域圏、すなわち自然的・文化的・経済的一体性を有する各広域ブロックが、広く国内外に向けて、自立的な圏域として形成されていく必要がある。特に広域圏の中心となる中枢中核都市等が圏域の経済をけん引する集積拠点として機能するとともに、東京等への人口の流出を抑制する、いわゆる人口のダム機能を担っていくことが求められる。
また、日常的な生活のレベルにおいては、持続可能な生活圏を再構築する観点から、③小さな拠点を核とした集落生活圏の形成、都市コミュニティの再生を通じて生活に身近な地域コミュニティを再生するとともに、④地方の中心都市を核とした市町村界にとらわれない新たな発想からの地域生活圏の形成を図る。

(３) 国土の刷新に向けた重点テーマ①デジタルとリアルが融合した地域生活圏の形成
先に述べたように、今後人口減少の主戦場が、これまでの小規模都市から地方の中心的な都市へと拡大することにより、地域の暮らしを支える中心的な生活サービス提供機能が一気に低下・喪失するおそれがある。
こうした状況に対し、従来の縦割りの分野ごとの地方公共団体での対応だけでは限界がある。人口減少下において、地域の暮らしを支える中心的な生活サービス提供機能を、地方公共団体だけで維持継続することには、自ずと限界がある。このため、地域の文化的・自然的一体性を踏まえつつ、生活・経済の実態に即し、市町村界にとらわれず、官民のパートナーシップ

により、デジタルを徹底活用しながら、暮らしに必要なサービスが持続的に提供される地域生活圏（生活圏内人口10万人程度以上を目安）を形成し、地域課題の解決と地域の魅力向上を図る。
これまで様々取り組まれてきた広域圏構想
は、概ね、人口25～30万人規模で各種機能のフルセット主義が基本であったが、今回の地域生活圏は人口概ね10万人程度で、デジタルを徹底活用するとともに、リアル空間の質的向上を図ることにより、機能補完的な圏域を形成していくことを想定している。
今後、効率的・持続的なサービス提供を実現していくため、地域を共に創る発想から、主体、事業、地域の境界を越えた連携・協調の仕組みをボトムアップで構築するとともに、官民連携による主体を、どのように形成するかが重要な課題となる。例えば、福島県の会津若松市では、首都圏に本拠地を構える大企業や地元企業等約90社で構成する（一社）AiCTコンソーシアムや会津大学と連携し、食・農業、観光、ヘルスケア、交通など様々なサービスの実証・実装を進め、データ連携基盤を通じた分野横断型サービスにより、市民生活の利便性向上を図るとともに、データを地域の共有財産として活用し、持続可能な地域経済の構築を目指している。
地域生活圏の形成に向けた取組は、まずは地域ごとの暮らしや経済活動の実態に即した、地域において必要とされるプロジェクトベースの取組から開始していくことが合理的であることから、こうした事例を踏まえつつ、先進的・モデル的な取組の創出とその実施に対する伴走型の支援を行い、その効果の広域的な展開や全国への横展開を推進していく。
また、新たなサービスの社会実装等のプロジェクトの組成を進めていく上で、民間主体に様々な活動・サービスを委ねていく民主導の官民連携による地域経営の発想が強く求められる。公共性の高い事業への地域の民間主体の参画の促進は、地域内における経済循環を促すことにもつながり、地域生活圏の持続性の向上にも資することになる。中長期的には、ドイツのシュタットベルケ等の事例や、我が国の地方での先進的な取組を参考に、日本版のいわゆるローカルマネジメント法人といった推進主体の創出につなげていくことが極めて重要と考えている。
②持続可能な産業への構造転換
内需縮小や輸出競争力低下、労働力不足の深刻化、GX・DX・経済安全保障など国際的な競争環境の激変、地域産業を取り巻く諸課題など、我が国産業をめぐる構造的な状況変化を踏まえ、国土全体で地域特性を活かした成長産業の分散立地等や既存コンビナート等の強化・再生、地域の経済・雇用を支える地域産業の稼ぐ力の向上などを通じて、持続可能な産業への戦略的な構造転換を図っていく必要がある。
特に、経済安全保障の観点からも、半導体、蓄電池、さらに、肥料、天然ガス等のほか、貿易量の約99.5%を海上輸送に依存する我が国にとって不可欠な船舶・舶用機器についても、国内生産基盤の強化等によってサプライチェーンの強靭化を図る必要がある。このほか、素材、バイオものづくり、自動車、ゼロエミッション船舶等の成長産業についても、国内立地の促進、国内既存拠点の強化を図る必要がある。このため、企業の立地戦略等も踏まえつつ、広域圏における地域の特徴ある産業集積の強み等を活かし、国土全体にわたって、成長産業の国内生産拠点の形成・強化を推進する。
こうした点を含め、このテーマでは、・データセンターの分散立地・洋上風力発電の導入、関連産業集積の促進
・既存コンビナート等の基幹産業拠点の強化・再生・地域産業の稼ぐ力の向上
・観光産業の活性化、食料安全保障の強化に向けた農林水産業の活性化
・産学官金が連携したイノベーション、スタートアップの創出
・成長産業を担う人への投資拡大（働きがいのある雇用の拡大）等について記載している。
③グリーン国土の創造
気候変動の影響の深刻化や生物多様性の損失の危機が顕在化するなど、自然環境と国土の上で営まれる諸活動のあり様が問われる中、国土の美しさに磨きをかけ、自然資本を保全、拡大するとともに、その持続的な活用が図られるよう、人と自然の良好な関係が再構築され、自然の恵みを継続的に享受できる「グリーン国土」の創造を図る。
その基本的な方向性として、我が国国土と社会経済活動の基盤となる自然資本の保全・拡大と持続可能な活用を図る観点から、ネイチャーポジティブの主流化に向けて、・30by30による健全な生態系の保全・再生・広域的な生態系ネットワークの形成促進
・カーボンニュートラルの実現を図る地域づくり、地域脱炭素化の取組の全国展開
・森林資源の循環利用の確立
・グリーンインフラによる複合的な地域課題の解決
・自然資本の持続可能な活用による地域活性化等等について記載している。
④人口減少下の国土利用・管理
地方部における急激な人口減少等を背景に、国土の管理水準の悪化や非効率な土地利用の増大が従来以上に懸念されている。例えば、所有者不明土地等の低未利用土地や空き家、荒廃農地、手入れが不十分な森林等の問題がより一層深刻化している。
国土の管理水準の悪化は、国土の保全、水源涵養、生物多様性の確保等の国土が有する様々な機能の低下を招き、地域の暮らしや経済活動等に大きな影響を与え、地域の持続性を脅かしかねない深刻な課題である。
こうした状況を踏まえ、このテーマでは、・「国土の管理構想」の具体化
・所有者不明土地等の低未利用土地や空き家の発生予防等
・荒廃農地の発生防止・解消
・手入れが不十分な森林の発生防止・解消
・災害ハザードエリアにおける開発抑制とより安全な地域への居住誘導
・ネイチャーポジティブの考え方に根ざした国土利用・管理の推進
・国土利用・管理DXの実装の推進等について記載している。
これらの対策については、国土形成計画と一体的に策定する国土利用計画（全国計画）の実行等も含めて取り組んでいくこととしている。
さらに、これら４つの重点分野における取組を支える分野横断的な重点テーマとして、次の２つを掲げている。
⑤地域の安全・安心、暮らしや経済を支える国土基盤の高質化
国土基盤は、国土の上で展開される国民生活や社会経済活動の礎であり、国土の保全や生活、交通、情報通信、エネルギー等に関わるインフラとして、地域の安全・安心、暮らしや経済を支える重要な機能・役割を担っている。持続可能で活力ある国土の形成に向けては、国土基盤が果たすべき機能・役割が最大限に発揮されるよう、様々な機能・役割に応じた国土基盤の充実・強化を図る必要がある。
国土基盤をめぐる社会経済状況も大きく変化しており、デジタル社会の進展に伴う自動化・効率化・生産性の向上、脱炭素社会に向けた省エネ・省CO2化等への対応、安全保障上の課題の深刻化を背景とした安全性・信頼性の確保、自然資本と組み合わせたグリーンインフラとしての新たな機能の発揮など様々な要請に対応し、国土基盤としての機能・役割を果たす
上で、価値観の変化に応じて、多様なサービスを提供できるよう、不断に質的な向上を図っていくとともに、その効用が老朽化によって損なわれることなく、次世代に引き継いでいくことができるよう国民全体で支えていくことが求められる。
そのためには、DXやGX等の社会経済状況の変化を踏まえつつ、安定的・持続的な公共投資の見通しを持ち、計画的な整備や維持管理更新、効果的活用を通じたストック効果の最大化を追求する「国土基盤の高質化に向けた戦略的マネジメント」を徹底する必要がある。
こうした観点から、このテーマでは、・DXやGX、さらには安全保障環境の変化など社会経済状況の変化に応じた国土基盤の機能高度化
・賢く使う観点からの国土基盤の複合化・多機能化・効果最大化
・戦略的メンテナンスによる国土基盤の持続的な機能発揮等について記載している。

⑥地域を支える人材の確保・育成
人口減少・流出が加速している中、地域づくりを担う人材の不足は日本全国共通の深刻な課題となっている。若者、女性、高齢者、障害者、外国人など、多様な人材の地域づくりへの参加を図っていくことは、将来にわたって地域づくりを担う人材を確保していくだけでなく、誰もが生きがいを持てる包摂社会の形成にとっても重要である。
そうした社会の形成は、地域におけるこども・子育て政策の強化や女性活躍の推進、関係人口の拡大・深化の取組とも相まって、人々の多様化する価値観に応じた暮らし方・働き方の選択肢を広げ、地方への人の流れの創出・拡大を通じて、地方の人口減少・流出の流れを変えることにつながる。地域の未来を担う若者の減少が進む地方における若者世代の暮らしや仕事の選択肢の拡大は、我が国全体の少子化の流れを変える観点からも極めて重要であり、こどもまんなか社会を地域全体で支えていくことは、地域を担う人材を確保していく上での柱となるべきものである。
地域づくりへの様々な主体の参加と連携の拡大に向けては、地方公共団体のみならず、NPO等の地域団体、企業、金融機関、大学等の教育機関等の役割も極めて大きい。
このため、多様性に富む包摂社会の実現に向け、地域づくりへの多様な主体の参加と連携を促進する取組を進めるとともに、民間の力を最大限活かした新しい公共の領域拡大を図り、地域力を高める必要がある。
こうした観点から、このテーマでは、・包摂社会に向けた地域づくりへの多様な主体の参加と連携・中間支援機能の強化
・地方・大都市間の人材還流、マッチング機能の強化
・新しい公共の領域拡大・地域を支える女性活躍の促進
・関係人口の拡大・深化（2032 年度を目途に新型コロナウイルス拡大前の約2,000万人を1.5倍程度に拡大）等について記載している。

(４) 分野別施策の基本的方向性、広域地方計画の策定・推進(2)(3)で示した目指す国土の姿の実現、国土の刷新に向けた重点テーマの実行には、国土政策に関わる様々な分野の施策が、統合的に相互の連携をもって効果的に実施される必要がある。こうした観点から、分野別施策の基本的な方向性について、第２部において①地域の整備、②産業、③文化・スポーツ・観光、④交通体系、情報通信体系・エネルギーインフラ、⑤防災・減災、国土強靭化、⑥国土資源・海域、⑦環境保全・景観形成の７つの政策分野別に記載している。さらに、第３部においては、広域圏の自立的発展と広域圏間の交流・連携の強化に向けて、新たな国土形成計画策定後に策定する広域地方計画に関する指針を示している。
以上については、資料３（国土形成計画原案の概要）及び資料４（地域生活圏のイメージ）も参照されたい。
３．おわりに本稿で説明した国土形成計画は、7月に予定されている国土審議会での調査審議を経て、本年夏の閣議決定を目指している。そして計画策
定後は、この計画に掲げた、国土をめぐる諸課題を如何に解決に導いていくか、その手段の構築と実効性が問われていくこととなる。
本計画が描く将来ビジョンの実現を図っていくためには、もちろん、国土交通省だけではなく、関係する府省庁の緊密な連携と協力が不可欠である。とりわけ、地域ガバナンスの新しいあり方として掲げた地域生活圏の形成や、新しい暮らし方・働き方を踏まえた地方への人の流れの創出に向けては、関係する府省庁の政策ツールを総動員して取り組んでいくことが求められる。必要に応じ、ハンズオン支援も充実させていかなければならない。
さらに、計画の実行に当たっては、我が国が直面する様々なリスクに対する危機感や切迫感を国民全体で共有してくことがまずは重要であり、この点は国土審議会計画部会の場においても数多くのご指摘をいただいた。新たな計画が国土・地域づくりの関係者はもちろん、広く国民全体に浸透していくような取組にも努めていきたいと考えている。

資料３ 新たな国土形成計画（全国計画）原案（概要）

資料４ 「地域生活圏」の形成で変わる地域の姿（イメージ）