特 集

自治体の危機管理〜震災からの教訓〜

特 集

自治体の想定外とＢＣＰ
明治大学大学院政治経済学研究科・危機管理研究センター 特任教授
首都大学東京名誉教授

１ 「想定外」と「未曾有」

中林

２

一樹

東日本大震災にみる想定外と未曾有

我が国観測史上初めてのマグニチュード9.0の東政府や地方自治体にとって、東日本大震災がもた北地方太平洋沖地震が、2011年3月11日14時46分

らした想定外と未曾有は多いと思われるが、次の５に発生した。沖側のプレートが大きくせり出し、そ点を指摘する。

れが北海道・東北・関東の太平洋沿岸を襲う広域巨大津波を発生させた。「未曾有」の災害、「想定外」の事態などの用語が飛び交った。
災害対策基本法は、地方自治体に「地域防災計第１は、20もの都道県が同時被災する広域災害という「未曾有」である。
第２は、自治体機能の根幹である庁舎と行政資源の壊滅的な被災という「想定外」である。

画」の策定を課し、そのために都道府県が多額の調

第３は、津波が多数の原子力発電所を損傷させ、査研究費用を要する「被害想定調査」を行い、都道福島第２原子力発電所ではコントロール不可能の状府県のみならず市町村もその被害想定調査に基づい態を作り出してしまったという「想定外」である。て「地域防災計画」を策定してきた。全ての自治体

第４は、メルトダウンが引き起こした激しい放射は不十分ながらもそれぞれに「被害想定」を前提として災害対策を講じてきたのである。被害想定とは、過去の被災経験に基づき被害発生メカニズムを解明能汚染という「未曾有」である。
そして第５は、被災者が被災地から離散し、被災地が空洞化するという「未曾有」である。

して「被災モデル」を構築し、様々な前提の上に未発生の「災害モデル」を設定し、被害を想定するものである。

広域災害と災害対策基本法の限界

愛知県・三重県を中心に5,000人を超える死者を被害想定とくに定量的被害の想定結果は、災害研もたらした伊勢湾台風災害(1959)の経験を教訓に、究者の一般的認識として、「倍半分」といわれてきた。

我が国の災害対策・体制を体系的に整備するためにある前提の下で想定された被害規模は、実際の災害1961年に制定された災害対策基本法では、災害対では「２倍の被害規模になるかもしれないし、半分応も ｢地方自治原則｣ で行うとして、体制と対策体程度かもしれない」という意味で、倍半分の被害規系を構築した。

模は「想定内」の範囲なのである。

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予防・対応・復旧の災害への取組は基礎自治体で「想定外」とは設定した災害モデルをはるかに超ある市町村が第一主体で、その基本として地域防災えた「災害の発生」であり、「未曾有」とは構築さ計画の策定が課され、市町村の自治体で対策が完了れていた被災モデルでは説明できない「被災が具現するように計画されている。地域防災計画を策定す化した事態」である。東日本大震災とは、想定外のるために、その前提として被害想定が設定されるの広域巨大地震津波災害が、被災モデルでは認識しえであるが、「自治体内で対応し得る範囲の被害規模ない事態を引き起こしたのである。

を、被害想定として設定する」傾向に陥ってしまう寄稿論文ことは否めない。

業務資料、統計など各種のデータ資料、選挙人名簿や住民基本台帳などの各種名簿、サーバーやパソコな事態に至るときは、上位自治体である都道府県にン、電子データなど、あらゆる行政資料を流出させ支援を「要請」する。自治体からの要請に基づいててしまった。市庁舎/町役場が残った被災自治体と、支援が行われるという「要請主義」である。さらに、それを失ってしまった被災自治体とでは、直後の災都道府県も対応の限界がある事態においては、国に害対応の可能性と困難性は決定的に異なるであろう。

対して ｢要請｣ してはじめて国が「支援」するのが、このような行政機能を壊滅的に失ってしまった被原則である。阪神・淡路大震災では、被災自治体か災自治体では、直後の対応は大きく遅れざるを得ならの ｢要請｣ が遅れ、それが災害対応の遅れにもつい。自治体に頼ることができないために、被災者のながったとして、体制が改善されてきたものの、未自立対応と多様なボランティア支援がなされた。利だ「災害対策の地方自治原則」が基本となっている。

用可能な公共施設などに「仮庁舎・仮役場」を設置

東日本大震災では20都道県が同時被災し、7道県

して自治体活動の拠点を回復させるとともに、プレ222地方自治体が災害復興特別区域の対象地域となハブ建築による「応急仮設庁舎」への移行を進め、るような広域災害は、まさに災害対策基本法にとっ女川町や南三陸町では、いち早く復興計画の策定にて想定外で未曾有の事態である。その結果、緊急を取りかかるなど、被害の規模に比例して災害対応が要する災害対応活動においても、有効な体制を構築遅れていったわけではない。

特 集

地方自治原則で災害対応するものの、対応不可能することができず、災害対応が遅れ、被災地の復旧・復興の遅れとなっている。

２−３

原子力発電所破損・放射能汚染と自治体

東日本大震災にも拘らず、1都3県に大きな被害全ての電源を失ったことが、原子力発電所の冷温を発生させる可能性のある首都直下地震、連動すれ停止状態化に失敗した。メルトダウンが発生し、水ば10都府県以上もの広域に被害が及ぶであろう東素爆発が放射能を飛散させ、その時の気象条件に海・東南海・南海地震、これらの広域巨大地震災害

よって、原子力発電所の立地していた地域のみならが切迫性を高めている。新たな広域災害への対応体ず、その周囲及び北西部の地域に高濃度の汚染区域制の構築は喫緊の課題である。個別自治体の災害時が発生した。原子力発電所の立地交付金を得ていた相互支援協定に依拠するのではなく、また、自治体地域のみならず広域に放射能汚染からの復興というの自治を基本とする災害対策基本法に規定されてい未曾有の取組を余儀なくしている。

る「都道府県間相互地域防災計画」や「市町村間相ようやく冷温停止状態に至り、これからが復興へ互地域防災計画」でもなく、47都道府県と国を対の歩みとなるものの、極めて長期の取組となる。地象とした「広域相互応援体制」の整備が必要である。

震災害にも拘らず、建物の被災によるり災証明を持たない人々が、 目に見えない２−２庁舎の被災と自治体機能の壊滅

放射能汚染に対して、遠隔地への避難（遠地避難）をしている。全国

東日本大震災の広域巨大津波は、三陸では20メーに6万人もの人々が避難し、そして仮住まいの時期トルを超える津波高で上陸し、市街地に壊滅的な被となって、被災地の復興と、被災自治体の復興とい害を及ぼした。大槌町、陸前高田市、南三陸町、女う課題に挑戦しなければならない。

川町は、自治体機能の中枢である市庁舎・町役場が被災地の復興は、相対的に汚染状態が低い地域で津波によって壊滅し、職務時間中であったために自は、除染後に現地に人々が戻って生活を再建し、地治体職員の一部は犠牲となってしまった。庁舎内の域を再生することであるが、若い世代を中心に仕事

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自治体の危機管理〜震災からの教訓〜の再生と育児・生活の安全性の確保が最大の課題で、

特 集

農業を中心とする地域経済の再生には、全国の支援が不可欠であろう。完全な汚染状況の測定と公表によって生産品の安全性を保証し、全国で安全な福島産を支持することは復興には不可欠である。
高濃度の汚染地域では、長期にわたって現地復興を見送らなくてはならなくなる可能性がある。個々の被災者の生活再建のみを進めるならば、被災自治体から居住者が流出していくことになる。それは自治体の壊滅への進展ともなる。汚染状況に応じた被災自治体の復興への取組は、現地復興の場合も、移転復興を余儀なくする場合も、自治体単位での取組

図1

災害復興の主体と対象を基本とすべきである。移転復興のケースでは、首都移転候補地としての地域を有効活用して、国の直復興の対象としては、人口増加時代には第一が轄事業としての復興を進めるべきであろう。あるいハードウェアで、どれだけ計画的に都市空間の再生は、合併による広域化した自治体を形成して復興に整備を果たすかに取り組んできた。計画的に復興し向かう取組も一つの選択肢となろう。

た市街地はやがて予定調和的に充填され、都市成長をもたらす。関東大震災の帝都復興とは、その典型

２−４

広域避難・広域仮設居住と地域復興例といえる。近代化された都市空間が社会の近代化

福島の放射能汚染区域からの遠地避難のみならず、と人々の生活の近代化を促すことが期待された。し津波被災地においても、津波浸水地域への居住を規かし、人口減少時代では、第一の復興の対象はヒュー制していることも背景に、被災地を離れて他自治体マンウェアで、人々の生活をどのように再生するのに避難し、応急仮設住宅での居住段階に至っている。

か、人々の暮らしをどのように復興するのかが、復応急仮設住宅の供給の遅れから、公的住宅のみなら興計画の中心的課題となろう。その上で、高齢化時ず民間賃貸住宅の空き部屋への仮設居住を「見なし代を踏まえると、第二の復興の対象は、どのような仮設（住宅）」として認定したことによって、被災コミュニティを再生するのか、どのような社会を創者とくに若い世帯を中心に、同じ県内でも他自治体造するのかというソーシャルウェアである。そして、など遠隔地へ被災者が分散している。被災地の現地人口は減っても活力あるコミュニティの再生に向け復興には、これらの人々が被災地へ回帰するような、て、人々の暮らしとその集合和である社会に最も相仕事と生活の魅力に溢れた現地の社会復興を推進し応しい都市空間（ハードウェア）を整備するというなければならない。地域の絆を維持しコミュニティ復興の枠組みが重要となっている。

を再生するとともに、コミュニティに配慮した市街地や集落の復興を進めねばならない。

従って、復興の第一の主体は、被災者・被災企業である。今、その被災者、とくに若い世帯を中心に、人口が減少する時代の災害復興は、20世紀まで暮らしと生活の場を求めて被災地を離れている。被の人口増加時代とは異なるプロセスが必要である。

災企業が仮営業の再開にあたって、地域に留まるか、復興の主体と対象を模式化すると図1のようになる。

地域を離れるか、瀬戸際に立っている。この状況からの復興もまた未曾有の取組といえよう。

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寄稿論文

このような東日本の被災地の復興状況を踏まえて、

３−３

ステップ３

業務継続計画（ＢＣＰ）への特 集

３ 地方自治体における災害対策のステップアップ

展開
災害対応活動マニュアルでは、何時その活動を開

自治体における災害対策は如何にあったらいいので始するのか、何人の職員が確保されれば活動が可能あろうか。災害対策基本法の50年目の年に起きたなのか、といった被災状況に合わせた活動の可能性

東日本大震災を契機に、災害対策基本法の全面見直と限界克服の視点はない。さらに、被災自治体といしが進められようが、地方自治体のこれからの災害えども全てが被災するのではない。災害対応活動と対策の取組としては、以下のようなステップアップ

ともに、日常の自治体業務をいつからどのように展が求められよう。

開するのか、すなわち、災害時対応と通常の自治体業務をどのように展開するのか、という視点に立っ

３−１

ステップ１

地域防災計画の改定

従来の被害想定を見直し、あり得る ｢想定外｣ を前提とした地域防災計画の改定を進めるべきである。て、被災自治体としての人的物的資源の減少も踏まえた、災害時の業務継続の進め方を整理していくのが、自治体のＢＣＰ「業務継続計画」である。

被害想定は多額の費用を要するために、各都道府県BCPの理念を図化すると、図2のように、災害発での取組を待たなければならないが、地域防災計画

生で災害対応業務に関わる職員以外の人的資源で、の改定を進め、自治体としての災害対応の限界を確重要な平時業務を選別して継続していくのである。

認しておくことが重要である。

その際、庁舎の被災や職員などの資源の被災によるそのためには、生き延びた被災者、継続している地域社会にとってどのような対策需要が発生するのかを視野においた、活きた被害想定減少を踏まえて、業務遂行の可能性を検討するのである。

が必要である。

災害時要援護者が何人亡くなるかよりも、何人の災害時要援護者への支援が必要になるのかを見極める被害想定である。それが地域防災計画の新たな改定につながるであろう。

３−２

ステップ２

災害対応活動マニュアルの策定
地域防災計画は、どの部署がどのような対策を講じるのかを整理し、体系化した計画であるが、どのような順番で、どのように実践するのかの視点はない。分担された役割をいつ、どのように果たすのか、の視点に立ったものが、災害対応活動マニュアルで

図２

ＢＣＰの理念―災害対応業務の遂行と平常業務の継続―ある。どのような手順で準備し、どのように展開するのかを取りまとめたもので、地域防災計画を実践するためのマニュアルである。人事異動で新しく異動してきた職員にとって、災害対応活動を理解するには、活動マニュアルの策定が有効である。

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特 集

自治体の危機管理〜震災からの教訓〜

BCPは全庁の部署に関わる業務に対して優先順

特 集位とそれに必要な人員を検討していくことが不可欠であるため、トップダウンでの全庁的な検討体制を講じていく必要があり、その手順をまとめたのが図3である。

図４

業務回復作業の着手順位の決定した業務継続着手プログラム

４

自治体ＢＣＰと想定外への対応

このように、自治体の業務継続計画とは、被害想定を前提として、自らの被災による資源の減少を組み込んだ、平時業務の継続と災害対応業務の遂行をプログラム化したものである。その前提とする被害想定を、どのレベルに設定するかによって、「想定外の事態」が規定される。そもそも、『災害は常に
図３

自治体ＢＣＰのながれ想定外である』ともいうことができるため、業務継続計画もそのまま役に立つことはないと考えておく

最終的に、業務ごとに、いつまでの中断が市民に必要がある。しかしながら、業務継続計画を策定し許容されるのか（再開目標時間）、その業務を再開て、日常的な見直しと訓練を繰り返しておくことにするために必要な準備時間を前提として、いつからよって、災害対策の応用力が育成されるといえる。

事業再開に着手しないと再開目標時間に業務の再開

業務継続計画（BCP）は、地震や台風などの自ができないか、をプログラム化し、人員を配置して然災害のみならず、新型インフルエンザや大規模事その可能性を確認していくことが重要である（図4）。

故など様々な危機に対応して策定しておくべきもの

また、大きな被災からの立ち上げに必要な応援にである。その想定が、どの程度の想定を前提とする

ついて、いつ、どのような人員を何人要請すればよのかが、「想定外」を規定することになろう。厳し

いのか、が分かるのである。

い状況を想定しておけば「想定外」を減らすことがこのようなBCP「業務継続計画」の策定が、迅速で効果的な災害対応と、迅速な復旧復興までの業務展開を可能とさせることになろう。

できるであろうし、想定外への対応もできていく可能性が高まろう。
そのためには、自治体職員に二つの「そうぞう力」を高めていく必要がある。第一の「そうぞう力」は「想像力」である。発生していない災害への準備を講じ

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寄稿論文
性が高まりこそすれ、遠のいたわけではない。そのか、想像力に関わっているのである。想像力の低い被害は、首都中枢機能に関することとともに、阪神・人には、多くの事態が想定外となる。想像力のたく淡路大震災や東日本大震災をはるかに上回る規模がましい人には、多くの事態も想定内となろう。

想定されている。建物全壊焼失が11万棟の阪神・そして第二の「そうぞう力」は「創造力」である。

淡路大震災、同じく13万棟の東日本大震災に対し想定外を想定し、それへの対応対策は既存の対策でて、85万棟に達するのが東京湾北部地震の被害想はなく新しい対策を創造する必要があるからである。

定である。うち50万棟が東京都で発生するが、神自治体の職員に、この二つの「そうぞう力」をた奈川県でも12万棟、千葉県でも11万棟であり、埼くましくすることが、想定外を生き延びる自治体の基礎体力であり、自治体業務継続計画（BCP）を玉県では８万棟強である。
全壊焼失85,000棟とは、東日本大震災の宮城県の全壊流失84,000棟に相当することを認識しなけ最大限に活用できる礎となろう。

５

特 集るには、発生していない災害をどのように想像するればならない。首都直下地震は、想定外ではないの想定内の首都直下地震に備えるである。万全な備えがなされねばならない。

東日本大震災の発生によって首都直下地震は切迫

参考文献◎

中林一樹 (2010)「これまでの災害復興の考え方と人口減少時代の巨大災害からの復興」単著、自治体危機管理学会「自治体危機管理研究」第 5 号、pp.33-43。
◎

中林一樹 (2009)「自治体 BCP―災害時にどこまで出来るか―」自治研修研究会「月刊・自治フォーラム」
Vol.603､ pp.12-21。

寄稿者

中林一樹（なかばやし いつき）

明治大学大学院政治経済学研究科・危機管理研究センター特任教授
首都大学東京名誉教授
専
門：都市防災学・都市計画学・災害復興学
主な著書：『あなたの命を守る大地震東京危険度マップ』（朝日出版社、2005年）、『＜図解＞東京直下大地震−大惨事を生き抜く知恵と対策』（徳間書店、2005年）、『あなたの都市に地震が来たらどうしますか？ いざというときのための備えと工夫の「都市防災」』（マガジンハウス、2011年） など多数

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