寄稿 論文

学校教育法・国立大学法人法の改正と国立大学のガバナンス

大場淳

広島大学高等教育研究開発センター副センター長・准教授【目次】

１．大学のガバナンスとはⅠ．大学のガバナンスとはⅡ．国立大学のガバナンス

高等教育で用いられる「ガバナンス」は多義的な用

１．法人化以前の改革語である。その原語である英語の “governance” には

２．国立大学の法人化

一般に「管理」や「統治」等の訳が辞書で充てられる

３．法人化後の状況が、高等教育機関の文脈では、概ね意思決定にかかる

Ⅲ．大学ガバナンス改革法の制定

諸々の組織構造やその過程全般の意味でこの語は用い

Ⅳ．課題と問題点られている（Birnbaum 2004）。ガバナンスは、公式の側面、すなわち法令や明文化された規則、正式な議［キーワード］

決やその他の決定に基づく権限配分や権利・義務の設

国立大学、大学ガバナンス、学長を中心とした執行体

定等だけではなく、多様な関係者間の黙示の合意に基制、リーダーシップ、教授会自治礎を置く非公式な行動規範を含む。日本語の文献その他の出版物では、近年、漢語を用いずに「ガバナンス」と片仮名表記することが多くなっている。

平成26年の学校教育法の改正（学校教育法及び国立意思決定にかかる事項を幅広く包含する用語である

大学法人法の一部を改正する法律（平成26年法律第88１号）─通称「大学ガバナンス改革法」 ─の制定）に“governance” には、英語以外の言語において近似す

よって、平成27年４月から、大学のガバナンスにかかる言葉を見出し難い（大場 2011）。それは、アングロる法制度が変更された。国立大学にとっては、国立大＝サクソン圏の大学が高い自律性の下で運営されてい学法人法が同時に改正されたことによって、制度の大るのに対して、国家統制が強い大陸欧州諸国等他の幅な改変となった。

国々では、与えられた狭い裁量の範囲内で大学の組織

本稿では、国立大学を中心として、大学のガバナン

運 営 が 行 わ れ て き た こ と を 反 映 す る（Hirsch &スの概念や大学ガバナンス改革法制定に至るまでの経Weber（Eds.）2001）。 例 え ば フ ラ ン ス で は、緯を簡単に整理した上で、今般の制度改革を概観し、“gouvernement” が大学の組織運営を示す用語として大学ガバナンス改革法制定に伴う課題や問題点を検討用いられていたが、近年はそれに代わって、英語からすることとしたい。の造語である “gouvernance” が多く用いられるよう

グ

ベルヌ

マン

グ ベ ル ナ ン スになっている。社会の脱政府化（désétatisation）が進む中で、前者の分析枠組としての限界が意識されたことが背景にある。同様の議論は西語においても見ら− 25 −

大学評価研究第14号

ゴ ビ エ ル ノ2015年８月

れ、 そ の 過 程 に お い て “gobierno” に 代 わ っ てされるとともに、外部者から構成される運営諮問会議“gobernanza” が 多 く 用 い ら れ る よ う に な っ たが設置されることとなった。また、教授会を置く組織（Meléndez Guerrero, Solís Pérez & Gómez Romeroが明示され、その審議事項が教学に関する事項に限定2010）。

される一方で、部局代表等から構成される全学的審議

ゴ ベ ル ナ ン サ

権限分配等の意味で用いられる大学ガバナンスは日機関である評議会が法定機関と位置付けられた。この本では伝統的に「大学管理」と呼ばれ、以前から議論法改正は、学長を中心とした執行体制の整備と教授会の対象となっていた（大﨑 2012）。近年「管理」に代自治の弱体化を図りつつも、後述する国立大学の法人わって「ガバナンス」が用いられるようになったの化で採用された学長への権限集中ではなく、合議制をは、コーポレート・ガバナンス（企業統治）が議論さ相当程度に維持しながら改革が図られたものと受け止れ る よ う に な っ た こ と と 軌 を 一 に し て い る（ 大 﨑められる２。

2012；中島 2014）。今般の大学ガバナンスにかかる制
２．国立大学の法人化

度改正には、企業の論理が多分に反映されていると見国立大学は、平成15年の国立大学法人法によって翌ることができよう。

年に法人化され、そのガバナンスは大きく変わること

Ⅱ．国立大学のガバナンスとなった。国立大学法人の最終意思決定権は国立大学

１．法人化以前の改革の長である学長にあるものとされ、法人（管理組織）

国立大学は、法令に基づいて国によって設置されると大学（教学組織）の一体化が図られた。学長は、半高等教育機関である。その組織運営の在り方は法令で数が外部者で占められる学長選考会議で選ばれる。学

比較的詳細に規定され、更に予算配分等を通じて政府長を補佐する体制として学長と理事で構成される役員の統制が強く働くことから、そのガバナンスは大学と会、更にその下に教育研究評議会及び経営協議会が置国との関係によって大きく規定される。他方においてかれることとなった。学長を除く役員会の構成員（理大学には自治が保障されており（憲法第23条、教育基事）は全員学長の任命であり、また、経営協議会の委

本法第７条第２項）、国立の機関であってもその自律員全員が学長の任命又は指名である３。かつての評議性は尊重されなければならない。

会を引き継いだ教育研究評議会は、審議事項が教育研

国立大学の自治は、戦前、学部教授会の自治を基軸究に関する重要事項に限定され、かつ、役員会の下にとして形成されてきた（大﨑2012）。戦後、学校教育位置付けられることによって、その権限を大幅に縮小

法で教授会は重要事項を審議する必置の機関と位置付することとなった。この法人化によって国立大学は、けられ、更に国公立大学については教育公務員特例法

これまでの下意上達型から上位下達型の組織へと大きによって教授会自治は一層堅固なものとなった。しかく変わることとなった（天野 2008）。

し、その後の大学紛争や様々な社会の変化に適切に対自律性の拡大を伴う国立大学の法人化は世界の大学応し得ないとされた教授会自治は批判の対象とされ、改革の潮流に沿ったものであるが（OECD 2003）、国度重なる改革の対象となった。中央教育審議会や大学立大学法人制度は大学運営の全般にわたり国が目標管審議会等で検討されたガバナンス改革の方向は、概ね理を行うという他国に例を見ない制度である（大﨑学長を中心とした執行体制の整備（外部者の参加を含2012）。法人と大学が分離され前者によって後者が設む）と教授会自治の弱体化であった（大﨑 2012；羽置されるという構造は、大学が法人格を有する大陸欧田 2014）。

州に広く見られる制度とは異なっており、また、理事執行体制の整備等は特に国立大学について図られ、会に対して大学が責任を負うという英米の大学や日本法人化前の平成11年、国立学校設置法及び教育公務員の私立大学の制度とも異なっている。また、世界の高特例法の改正によって、学長及び学部長の権限が強化

等教育制度の多くが大学の合議機関を意思決定機関と− 26 −

学校教育法・国立大学法人法の改正と国立大学のガバナンスしていること４に鑑みて、学長への集権化の点におい2009）。部局長会議は、第一期中期計画期間では役割ても特異な制度を採用したと言えよう。学長への権限が低迷したものの、第二期では教育研究評議会ととも集中は国立大学法人制度の設計において独立行政法人に財務面の意思決定への関与度を高めている（水田制度の骨格を引き継いだためであり、その意味では必2012）。また、学長の任命についても、学長選考会議ずしも大学制度に適合するとは言い難いものであった

での選考に先んじで構成員による意向投票を行う大学（大﨑 2009；Kaneko 2012）。

が殆どである。経営能力の高い外部者を学長に招聘することが国立大学法人制度発足時に喧伝されたが、実３．法人化後の状況際の行動は当該大学の同僚からの選抜という傾向を引

国立大学の法人化は一連の改革の集大成であり、ガき継いだ（羽田・金井 2010）。

バナンスに関する諸問題を一気に解決することが期待

これらのことは、法人化後の国立大学において全学されていた。しかしながら、冒頭で述べたようにガバ的な合意を図ろうとする意図の現れと考えられるが、ナンスには公式（明示）及び非公式（黙示）の両側面執行部への権限集中が図られる中でその実現は難しいがあり、前者を変えたのみで大きく変わるものではなようである。法人化の効果を学長に尋ねた調査（国立い。大学においては、他の組織と比べて、非公式の側大学財務・経営センター研究部 2010）によれば、「全面の重要性が特に大きいと言われる。例えば Kerr

学的な合意形成」あるいはそれに近似する「大学の一（1982）は、「多くの決定は、公式のガバナンス制度の体感の形成」は、「財務の健全化」と「学生の意識改革」外で行われる…。目に留まりやすいガバナンスの上部を除けば、他の項目と比較して肯定的な評価（大いに構造は、見ることが容易でない下部構造よりも重要でプラス）が低く（図）、執行部と部局（教員）の間にはない」と述べる。天野（2006）は、新しい制度がである種の対立状況が生じている様子がうかがえる。

きても長い歴史を持つ大学運営の在り方を変えること大学における意思決定において全構成員の合意を得は容易ではなく、国立大学で現時的な運営が行われてることは大凡不可能であるが、効果的な大学運営の実いることを指摘する。

現において合意形成や対立解消が重要であること

実際多くの国立大学で、法令には根拠が無い部局長（Kaplan 2006；OECD 2003）に鑑みれば、このよう会議が設置され、法人化以前からの形態や機能を受けな国立大学の状態には問題があると言えよう。法人化継いで依然として重要な役割を果たしている（上杉後の国立大学についてはその解消に向けた政策が期待䜔䜔䝬䜲䝘䝇䜔䜔䝥䝷䝇

国立大学法人化の効果（学長回答、2009年）
出典：国立大学財務・経営センター研究部（2010）− 27 −

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2015年８月

されたところ、その後の検討において示された方策

正に反対する緊急アピール』が出された。国立大学のは、従来の改革の方向─学長を中心とした執行体制の元学長等が呼びかけ人に名を連ねたこのアピールは、整備と教授会自治の弱体化─の徹底であった。紙幅の「人事と予算に関する教授会の審議権は憲法で規定す制約からその詳細は他稿に譲ることとするが、一例のる学問の自由の制度的保障である。これを否定する学みを挙げれば、平成25年に文部科学省が示した国立大校教育法の改正は、大学の歴史と大学の普遍的使命に学改革プランは、ガバナンス機能の強化を取り上げ照らして到底認められない」と述べる。他方、前述文て、その方向として①学長のリーダーシップの確立、部科学省通知は「今回の法改正は「大学の自治」の考②学長の選考・業績評価、③教授会の役割の明確化、え方を変更するものではない」と述べており、両者の④監事の役割の強化を求めている。羽田（2013）は、主張は擦れ違いのままである。

高等教育政策において大学管理について50年間同じ主法制定後、翌年の４月１日の施行に先んじて、各大張がなされていることを指摘しつつ、政策自体に無理学において内部規則等の見直しが進められた。文部科があるのではといった疑問を呈している。

学省の調査 ６ によれば、学校教育法の改正に対応して、施行日までに実質的に全大学（短期大学を含む）Ⅲ . 大学ガバナンス改革法の制定が内部規則等を改正した。それに際して、55％の大学

平成26年６月27日に公布された大学ガバナンス改革が校務に関する最終的決定権が学長にあることを、法は、学校教育法と国立大学法人法の改正を行うもの

68％の大学が教授会は学長に意見を述べる審議機関でであり、翌年４月１日に施行された。学校教育法改正あることを、それぞれ新たに内部規則等で担保したの内容は、①副学長の権限拡大（自らの権限で校務処（それ以外については従前からそのように規定してい理を可能にすること）、②教授会の役割の見直し（重た）。国立大学及び法人化した公立大学に関しては、要事項の審議から教学関連事項についての学長への意

55％の大学が法人化後に適用されなくなった教育公務

見提出）である。また、国立大学法人法改正には、①員特例法に基づき教授会に権限を認める規定は無いと学長選考の透明化（学長選考会議が定める基準に基づ回答したものの、残る全ての大学も調査結果公表時点く選考と当該基準の公表）、②経営協議会の構成の見までに当該規定を削除した。他方国立大学法人法の改直し（学外委員を半数以上から過半数とする）、③教正に関しては、５大学が意向投票の結果をそのまま学育研究評議会に担当副学長が評議員として参加するこ長選考会議の結果に反映させるような選考方法を改めとが盛り込まれた。て、当該選考方式を採用する大学は皆無となった。

大学ガバナンス改革法の制定に際して、文部科学省は詳細な通知（平成26年８月29日付26文科高第441号）

Ⅳ．課題と問題点を発出しその実施の徹底を図った。当該通知は、法制

昨今の大学ガバナンスの改革、特に国立大学のそれ定の背景について「人材育成・イノベーションの拠点は、学長に権限を集中し、大学運営の全責任を負わせとして、教育研究機能を最大限に発揮していくためにようとするものである。それ故、学長に優れたリーは、学長のリーダーシップの下で、戦略的に大学を運ダーシップが必要であるとし、かかる資質を有する学営できるガバナンス体制を構築することが重要であ長が選考されることを目指して制度設計が行われた。

る」と説明する。この改革は、社会経済に寄与する人

大学ガバナンス改革法の制定はそうした改革を徹底す

５

材養成や研究の推進といった政府戦略 に沿った改革るものである。同法には多くの問題点が指摘されていと受け止められる。

るが、本節では上で取り上げた大学自治に関する議論

法案に対しては、大学自治に反するものとして各方には入らずに、大学ガバナンスが効果的に機能するか面から批判が寄せられ、平成26年４月７日には、大学否かの観点からの検討を─特に国立大学で重要な学長関係者によって『大学の自治を否定する学校教育法改

リーダーシップに焦点を当てて─行って、本稿を締め− 28 −

学校教育法・国立大学法人法の改正と国立大学のガバナンス括ることとしたい。

話し合いが近道とする渡辺（2015）とも通底する。両上に見たように法律の趣旨は内部規則等の改正とい者の主張は、機動的な大学運営を追求して集権化を図う形で普く実施されたが、大学運営には慣行や組織文る日本の改革は、意思決定の速度を向上させるものの化が大きく影響することに鑑みれば、内部規則等の見信用を信頼を失わせ、結果として業績が低下するので直しがそのまま立法者が期待するような結果をもたらはといった懸念を抱かせる。

すとは考え難い。しかし、それ以前に、大学ガバナン

では何故迅速な意思決定等が問題なのか。この点にス改革法に対してはその実効性を疑わせるような批判

ついては、経営学や組織論等の蓄積─特にサイモンらが数多い。例えば、山本（2014）は、大学改革が進まの限定合理性─を援用しつつ羽田（2014）が行った学ないのは教授会の問題ではなく、教授会が弱くなれば長リーダーシップ論批判が示唆的である９。その要点

学長リーダーシップが強まる訳ではない。教授会の弱は以下の通りである。

体化と学長リーダーシップ確立を目指す法改正は不適① （大学には多様な組織の在り方が求められるに切であり、むしろ学長個人の資質向上と支援人材の充もかかわらず）コーポレート・ガバナンスを軸と実が必要と述べる。また、渡辺（2015）は、元企業人して大学ガバナンスが組み立てられ、教育と研究（現私立大学理事長）の立場から、最近の効率性重視を遂行する組織の特質に対応したマネジメントをの企業型リーダーシップ論を大学にそのまま当てはめ探究していない。

ることは大学の本質を損なう危険性があり、むしろ執② マネジメントの問題は権限の問題ではない。組行部が現場の教職員とじっくりと話し合ってその理解織において意思決定が不合理にならざるを得ないと協力を得ていくことが改革の近道であると述べる。

中で、合理的な意思決定の条件を明らかにしたサイモンらの知見が視野に入っていない。

両者の主張は大学ガバナンス改革法を批判する点では共通するが、山本（2014）の主張する学長個人の資③ 不合理な意思決定をもたらす認知的限界は、学質向上と支援人材の充実は時間・経費を必要とし、更長に権限と責任を集中させることでは克服できなに専門性を養成するための基盤が不可欠であって、日い。
④ 問題はマネジメントの在り方であり、センゲの本の多くの大学にとって現実的とは考え難い。モデル

主張する学習する組織が示唆的である10。としたのは米国高等教育と思われるが、それは長年かけて大学管理者（administrator）や専門職員の養成⑤ 近年リーダーシップ概念が変化し「約束し支援活動や団体、労働市場等を整備してきたことに支えらするリーダーシップ」が主流であるが11、学長

れ て お り（Moore&Twombly（Eds.）1990）、 ま た、リーダーシップ論は大学教員を無力なものと扱っ

７

同国の多大な高等教育予算 があって初めて可能なもてその動機付けを課題にしない。の で あ る。 そ の 米 国 に お い て も 共 同 統 治（shared

これらから羽田（2014）は、学長リーダーシップ論governance）が支配的で、一般に学内の合意形成がは権限と責任の体系を構築することで組織が円滑に機重視されており（Birnbaum 2004）、上位下達的に意能すると想定する官僚制モデルに他ならないと結論付

８

思決定が行われている訳ではない 。バーンバウム

ける。しかも、サイモンらの意思決定論を活用する最（2004）は、「学長の役割の有効性は、教授団の支援次近の公共行政論の動向を踏まえておらず、また、官僚第である」と述べるとともに、学長リーダーシップの制モデルでも普遍とはされていない責任と権限の一致基礎は迅速な決定や個人の力量にあるのではなく、組を求めるなどといった、学長リーダーシップ論の稚拙

織文化や意思決定過程への精通と機関全体の管理運営性を羽田（2014）は指摘する。

能力にある、そして大学が有効に機能するか否かはとは言え、学長リーダーシップ論が全面的に学長へ「効率や速度ではなく、信用と信頼（reliability andの権限を集中し、上位下達的な大学運営を求めているtrust）に基づく」と言う。そのことは、教職員とのという訳ではない。ガバナンス審議まとめは教員組織− 29 −

大学評価研究第14号

2015年８月への教学事項に関する権限付与や学内における対話のざす面も大きく、本来、専門家集団による自主的、自重要性等を説いており、また、学長の業績評価の必要律的な改善を前提とすべきものである」と述べつつにも言及し、恣意的な大学運営にならないための配慮も、「権限と責任の所在の一致」の名の下にそうしたも示している。しかし、法人化後の国立大学の学長へ独自の仕組みを排除しようとする。しかし、そうしたの集権度は高く、実際の意思決定権を尋ねた朝日新聞

仕組みこそ大学が企業とは異なる組織構造を有すると社・河合塾共同調査（平成26年）によれば、「決定権される所以であり、大幅に自律性が認められなければがある」又は「ある程度ある」を選んだ学長の割合はならない部面である。それを否定する今般の改革は、公立大学75％、私立大学57％に対して、国立大学は大学の教育研究機能を低下させる虞があると言わざる95％に上った（根岸 2015）。そして、学内で対立状況を得ないのである。

が見られることは前述の通りである。

大学ガバナンス改革法はこのような不安材料を抱え

他 方、 潮 木（2002） や 大 﨑（2009）、 澤（2002）、たまま施行されたが、そのような事態が生じたのは法Shattock（2006）など、意思決定を一人に集中するこ

案検討にあたって十分に理論的・実践的観点から改革との危険性を指摘する者は数多い。米国のリーダーの正当性が検討されなかったからであろう。前掲羽田シップ論でも、集権が現場における教育研究活動の停（2014）は、学長リーダーシップ論について、「組織マ滞 に つ な が る 危 険 性 が 指 摘 さ れ（Fullan & Scottネジメント理論が参照された形跡もなく、これを否定

2009）、また個人の能力の限界を超えるために集団でする有力な証拠に基づいている訳でもない」と述べ、

12

運 営 に 当 た る こ と が 推 奨 さ れ る（Bensimon &その根拠が脆弱であることを指摘する。実際、大学ガNeumann 1993）。特に国立大学においては、私立大バナンス改革法案の基礎となったガバナンス審議まと学の理事会のような牽制機能を持つ常置の機関が無いめにおいても、改革の理由として社会の要請や上位の13こと は懸念材料であり（孫福 2004）、学長（又はそ政策文書（閣議決定等）を示すものの、最終意思決定の周辺の者）の判断の誤りは多大な損失を大学に与え権者としての学長の地位は所与のものとして議論が展る可能性が否定できない。そのことは、羽田（2014）開されており、何ら批判的検討がなされていない。

が指摘する認知的限界からも十分に予想できることで国立大学の法人化はガバナンスの大きな改革であっある。

たが、その目的は自主的・自律的な環境の下で個性豊そうであれば、何故そうした危険を冒してまで学長かな教育研究を展開し、より社会に貢献することであへの権限集中が進むのか。国立大学法人法の構造─今る。しかしながら、今般の改革は残念なことに大学の般の改正はそれを徹底─がそうさせるだけではないよ

自主性・自律性を制約するものであり、内部対立を拡うである。この点は、国立大学が未だに危機回避的行大しその機能を低下させる虞があるものである。公的動様式を旨とし個性を発揮し難い「行政体」─分権型

資金に付与に伴う制約など早晩の改革が難しい問題もよりも集権型のガバナンスが適する─であるとする水あるが、内部構造の在り方も含めて大学の自主性・自田（2012）が示唆的である。これは、国立大学の財源律性を担保しつつ、学内の信頼と信用を高め、構成員の多くが政府資金であることから政府と同じ意思決定の参加を促すような政策が期待される。の原理が支配的であることに起因する。集権的大学運営は教員組織の自由闊達な教学活動を阻害することか【注】１

ら、別途に合意形成のための仕組みが必要とされ（水文部科学省『国立大学経営戦略』（平成27年６月16日）等で用いられている。以下本稿では当該用語を田 2012 ；Keeling, Underhile & Wall 2007）、各大学用いる。

はそれぞれの歴史や慣行等に基いて独自の仕組みを作２り上げてきた。ガバナンス審議まとめは、「ガバナン中島（2014）等この改革に批判的な立場の者の中には、当該法改正を以って上位下達的制度整備が図スの在り方は、大学それぞれの歴史や伝統・文化に根− 30 −

学校教育法・国立大学法人法の改正と国立大学のガバナンスられたと見る者がある。
３

４
５的に異なっている。
13

学外委員については、学長は任命に際して教育研学長選考会議及び監事が当該機能を有するが、そ究評議会の意見を聴くこととされている。の牽制機能は脆弱である。ガバナンス審議まとめもParadeise et al.（2009）参照。

その点を指摘しているが、今後、学長の任命・指名

例えば平成25年骨太方針（閣議決定）は、「グローに依らない監事の牽制機能が重要となろう。

バル化等に対応する人材力の強化や高度外国人材の活用、ガバナンスの強化による大学改革とその教育【参考文献】

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９1011

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る点等において日本の国立大学の執行体制とは本質

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大学評価研究第14号

2015年８月

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学校教育法・国立大学法人法の改正と国立大学のガバナンス

Law for the Reform of University
Governance and National Universities※ Jun OBA［Key Words］
National university, University governance, Executive structure centred on the president of the university,
Leadership, Collegiality［Abstract］
In June 2014, the School Education Law, governing the Japanese school system, was amended regarding
university governance. For national universities, in addition to that, a revision of the National University
Corporation Law modified the regulations concerning their governance structure. The amending act of thesetwo laws, so-called Law for the Reform of University Governance, came into force in April 2015.
This new act was elaborated with a view to streamlining the university governance, by reaffirming thepresidential authority and reducing that of collegial bodies. However, this reform poses risks to performance forthe universities, in particular for the national universities where all the powers are concentrated in the hands ofthe president, due to bureaucratisation of university management, generated not only by reorganising
universities into a hierarchy but also by eliminating local arrangements necessary for consensus building,essential for professional organisations like universities.
※ Deputy-director and associate professor, Research Institute for Higher Education（RIHE）, Hiroshima
University− 33 −