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検討ペーパー「核セキュリティコーナーストーン評価の在り方とそこから見えてきた検査制度の課題」

2021年5月31日
日本原子力学会原子力安全部会
新検査制度の効果的な実施に関する検討ワーキンググループ

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資料構成
• 検討ペーパーの位置づけ• WGにおける問題意識• 14の問題考察と提言一覧• 考察にあたっての前提• 問題の考察と提言• 終わりに• 参考資料

検討ペーパーの位置づけ 1/2
概要
当ＷＧは、検査制度の実施状況の分析と効果的な運用に向けた検討と提言を行っており、いくつかのテーマや視点からの内容をまとめた「検討ペーパー」を不定期に発行している。

本ペーパーが扱う内容

WGの活動内容と検討ペーパーの位置づけ

1. 複数プラントにおける運用状況の実地確認
2. 制度の設計・運用に関する当事者からの適時の情報提供に基づく、問題点・改善事項の整理・分析
3. 制度設計・運用上の問題点、改善事項、改善方法の調査及び検討
4. 解決の方向性・方策のオプションの策定に関する検討
5. 当WGによる制度研究の有用性と改善点に関する自己評価

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検討ペーパーの位置づけ 2/2
本ペーパーの目的

検査制度開始１年目に、核セキュリティCSにて赤評価の事案が発生した（以降、「当該事案」）。
本ペーパーでは、当該事案評価の背景にある、制度の思想・体系・運用プロセス等の事実を確認し、検査制度の効果的な運用のために必要な改善ポイントを明らかにする。
なお、本ペーパーは当該事案から浮かび上がったシステム上の課題を扱うものであり、判定の当否を問うものではない。

本ペーパーにおける検討アプローチ
当該事案

2020年度第4四半期にセキュリティCSの赤評
価結果が1件発生。

検査制度の効果的な実施に関する15項目
期待成果

実現手段

制度メカニズム

制度運営

1.安全確保4.パフォーマンスベースド 7.組織的向上心

10.当事者の共通理解 13.課題・リスク管理

検査制度は原子力安全確保に有効か

パフォーマンスベースドを実現しているか

2.更なる安全性向上

5リスクインフォームド

当事者は検査制度の特 制度設計・運用の課題
徴や現行制度との違い をマネージできているかを適切に認識しているか
14.実効ある行動
11.透明性事業者のさらなる安全 リスク情報の活用を取り性向上に役立っているか 入れ、リスクに沿った行動・実践をしているか
3.社会の信頼6.継続的改善検査制度には新しい知見や技術に対する受容性があるか
8.実効ある行動検査制度は無駄な手続 制度に対するNRA外の有用な意見を取り込む
きを軽減できる制度にプロセスは機能しているなっているかか
12.開かれた組織
9.実効ある行動

制度設計・試運用時の作業計画とアウトプットをマネージできているか
15.独立した意思決定検査制度は透明性と社 検査制度を改善させるメ 制度設計・試運用ノウハ パブリックとのコミュニケー 規制体系に対する検査会からの信頼を獲得して カニズムは機能している ウを継承・活用している ションプロセスを向上させ 制度の影響を特定しているかかかているかいるか

運用開始1年の検査制度の課題と改善点を明らかにする
具体的例を考察することにより、検査制度の理解を深め、また改善点の提示により、同制度の効果的運用につなげることを目指す。
その方法として、当WGが作成した検査制度の効果的な実施のための15項目を用いて事例を考察する。公開情報を用いて検討する。

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WGの問題意識当該事案について議論の発端となった主な問題意識は以下の通り。

•検査制度の核セキュリティCS※には、原子炉安全CS＊とは異なる特殊性があるのか。

•当該事案は、同制度の大元である米国ROPのプラクティスと整合しているのか。

•

なぜ突然「赤」の評価がついたのか。

•なぜ事業者は「弁明」しなかったのか。

•

検査制度のステークホルダーが、当該事案に対し、言語化しがたい疑問や感覚を抱いている場合、それは何から生じ、どう対処していくことが制度の成熟化において必要か。
※：コーナーストーン＊：起因事象、緩和系、バリア健全性、重大事故/大規模損壊対処

以降のページでは、原子炉安全と核セキュリティを一緒に用いる場合、「安全、セキュリティ」と表現する。

614の問題考察と提言一覧
 社会

1.情報公開の在り方-「地域住民の健康と安全」のコミュケーション

 検査制度2.安全とセキュリティの性質- 議論の前提としての検査制度カバレッジ
3.評価の一貫性- 領域をまたぐ評価のレベル感
4.安全とセキュリティの性質- 安全とセキュリティの共通項と相違点に対する認識 NRA

 NRA－事業者

 事業者/産業界

5.評価の一貫性

8.関係者間の共通認識

10.事業者の一義的責任

日常検査とチーム検査の連携

重要度や予見性に対する認識
相違の解消

重要な事態になっていることの把握と対処の徹底

6.継続的改善蓄積された事例の分析
7.リスクに応じたリソース配分
重要なものを的確にとらえる検査官の眼力

9.制度の信頼性
弁明の機会の実効化

11.経営者の役割「予兆を察知し重篤な事象を防ぐ」マネジメント
12.パフォーマンス向上
独自のPI設定、セキュリティの劣化兆候監視、改善
13.事業者間ネットワーク
良好事例の事業者間における水平展開
14.継続的改善
グローバルセキュリティエクセレンス

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考察にあたっての前提1/2
安全/セキュリティは、それぞれが専門性が強く、分野の独立性が強く、国家の関与の仕方にも違いがある。

担い手※
影響事象・脅威

事業者

国際社会

国家安全

核セキュリティ

放射性物質の拡散核分裂装置の使用• 妨害破壊• RI盗取• 人的要因 • 汚い爆弾、RDD,RED• 系統故障• 自然災害

核不拡散/保障措置

• 盗取
• 転用

• ブレイクアウト• 転用• 施設不正使用• 核兵器使用/実験• 条約等の不履
行※日本における原子力施設における核セキュリティは、一部機能を国家が担っている。
東京工業大学原子力安全・核セキュリティ・保障措置教育の体系化と実践を参考にWG
作成

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考察にあたっての前提 2/2
本資料に登場する検査制度の主なステークホルダーは以下の通り。

検査制度

事業者

NRA

経営層

委員会

産業界

原子炉安全部門

規制庁
安全部門

核セキュリティ部門

核セキュリティ部門

他の事業者
他の事業者・関係会社等

地域住民・社会第三者
学会等

問題の考察と提言 1/8
地域とのインターフェース
1. 情報公開の在り方：「地域住民の健康と安全」のコミュケーション

検査制度が運用開始後、東京電力柏崎刈羽発電所で、「白」、「赤」の検査指摘事項が続けて出されたことから、同電力に対する不信感が増大することになった。また、メディアにも大きく取り上げあげられたこと等により、他事業者の原子力発電所に対する不安も増大することになった。さらに、当該事案は核セキュリティ事案であるため、情報公開が制限され、どのようなリスクが住民に対して発生しているかがわからない、という不安も生じている。このような制限がある中、「地域住民の健康と安全」との観点から、核セキュリティ事案については、プラントの安全性に対してどのような影響があるのか現状確認を行い、必要な説明を十二分に行うことは、地域住民の不安を軽減するための最初のアクション（ファーストコミュニケーション）である。
核セキュリティ事案の情報の公開の在り方として住民目線での必要な情報は何か、どのように発信すべきかなどの検討が必要である。米国では、評価結果についてFAQ形式で情報発信している例があるが、事実関係や判断根拠、プラントの安全性への影響などを平易な言葉で分かりやすく発信していく必要がある。

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問題の考察と提言 2/8
検査制度
2.安全とセキュリティの性質:

原子炉安全と核セキュリティにはおさえておくべき性質の違いがある。検査制度において、核セキュリティCSが扱うカバレッジは、事業者の核物質防護である。

我が国では核物質の防護に対し、国家から、事業者まで多重のアクターが関わる体制が敷かれている。例えば、脅威の鎮圧
は警察などが措置をとる。この点は、事業者が活動の主体となる、原子炉安全との性質・構造的な違いである。
当該事案、すなわちセキュリティコーナーストーンの赤評価は、検知・通報・遅延といったレベルを担う、事業者の検知に関わる管理体制の不備に対するものである。すなわち、「赤評価イコール『核物質防護全体にわたる劣化』」ではない。

原子炉安全・核セキュリティ領域に対する検査制度の対象
原子炉安全
起因事象

緩和系

バリア
健全性

核セキュリティ
重大事故/
大規模損壊対処

検知

通報

遅延

鎮圧

当該事案の該当する段階
検査制度を構成する戦略的領域には、原子炉安全、放射線安全、核セキュリティがある。原子炉安全では、各層ごとにコーナーストーンが設定されているのに対し、核セキュリティでは検知から遅延までが一つのコーナーストーンになっている。

問題の考察と提言 3/8
検査制度(続)3．評価の一貫性:

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評価のレベル感に対する継続的なチェックと必要に応じた是正

炉心損傷に代表されるような「原子炉安全」、「従業員・公衆の被ばく」と「核物質防護」は、対応する設備、管理の在り方など異なるため、同一の評価方法を適用することは困難である。一方、地域住民の健康と安全を守る観点から、「安全に対する余裕がどの程度劣化したのか」といったリスク評価のレベル感を示していくことが重要である。この観点での懸念と影響について、運用段階以降も確認・検討し続ける必要がある。
4．安全とセキュリティの性質: 安全とセキュリティの共通項と相違点をとらえた制度運用
当該事案からみられることは、安全の制度にセキュリティを採り入れ一つの検査制度として運用することの難しさである。原子
炉安全では、原則、情報が公開されるが、セキュリティでは、機微な情報は公開されないため、当該事案についても赤評価にいたった背景や評価のポイントは明らかにされていない。安全とセキュリティには共通するものと、「安全文化」と「核セキュリティ文化」に見られるような性質の違いがあり、これらを認識し、制度を運用していくことが求められる。

問題の考察と提言 4/8
規制機関関連5. 評価の一貫性:

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評価の一貫性に必要な日常検査とチーム検査の連携と確認方針の再考

検査制度導入後も、核セキュリティに関しては、明確に検査官の日常検査の対象とはなっておらず、基本的には本庁が実施するチーム検査の対象であった。当該事例等を踏まえると、核セキュリティに関するCAP活動等についても、日常検査で確認する方針を明確にするとともに、日常現場の検査官と本庁のチーム検査官の間、検査官と本庁の評価部門/委員会連携を強化していくことが重要である。
6．評価の継続的改善:

事例の蓄積と分析、改善を通じたぶれない評価の徹底

1年半の試運用を踏まえて検査制度は開始され、原子力施設安全及び放射線安全関係の規制検査と同様に、核物質防護に関する規制検査でも評価結果（検査指摘事項）が蓄積されている。しかし、緑判定の検査指摘事項は、当該事案の発生した第4四半期に集中し、他の時期には見られない。事例の蓄積、分析等を通じて、共通項や傾向を把握することはもとより、時期にかかわらずぶれない評価を行い、継続的改善に努めることが重要である。
7. リスクに応じたリソース配分: 与えられた時間の中で重要なものを的確にとらえる検査官の眼力が制度の信頼性に直結するリスクに応じたリソース配分は、新検査の狙いの一つであり、「どのような事象が重要なのか」との認識のすり合わせは十分になされていることが検査制度の円滑な運用の観点からも重要である。 2020年度に核物質防護のチーム検査が約70回行われたが、緑を越えるような重大な評価結果は無かった。本来「赤」事象に至る前に、なんらかの予兆を察知し、予防することで「住民の安全」を確実にすることも、検査制度の狙いである。重要事象を予防的に検知、是正するとの観点から検査を行う姿勢が不可欠。

問題の考察と提言 5/8
規制機関と事業者とのインターフェース

138. 関係者間の共通認識: 気がかりな「重要度や予見性に対する認識の相違」はそのままにすると制度の信頼を損なう検査制度では、パフォーマンスベースドを取り入れることで、原子力施設の真の安全性向上につながることを目指している。
そして制度の設計は、公開の場で時間をかけて事業者とのコミュニケーションも図りつつ実施された。その中でSDPについては具体的な事例も踏まえた勉強会や評価の試行が行われたが、扱った内容は緑や軽微など、制度開始後に多く発生しそうな事案であり、黄色や赤に関する様々なケースを用いた議論は十分行われていない。
当該事案は、規制庁のガイドに基づいて赤判定が行われているとのことだが、赤事例の発生や事象の重要度に対して規制機関と事業者間において「認識の相違」や「わずかでもひっかかること」がないかどうかを確認し、議論を通じ、相違点を明らかにし、解消に取り組むべき。検査制度の重要な要素の一つに「予見性」がある。事業者側が重要でないと理解している事案を規制機関側が重要と評価することになれば、このような事象は事業者の自主保安の目からすり抜け、規制機関側で重い事案と評価されることになる。これは事業者の事業運営の観点でも重要である。重要な事象に適切にリソースを振り分けていく観点から、グレーデッド・アプローチの観点も含めて当該事案を踏まえた検証をしてはどうか。

問題の考察と提言 6/8
規制機関と事業者とのインターフェース(続）9.制度の信頼性と弁明機会の実効化： 弁明機会を実効的なものにすることへ一歩一歩取り組む
NRAの検査実施要領やガイドでは、暫定的な評価に「事業者から意見を聴取」し、評価結果に「異議を申し立て」ることが可能であり、コミュニケーションを取り客観性を確保しうる仕組みが整備されている。
しかし、今回の赤事案では事業者から弁明はなされていない。事業への多大な影響度合いをみるに、何ら反論や意見が提示されていないことに違和感を覚えずにはいられない。「赤」評価にする「弁明」は往生際が悪いという一般的な感覚を考慮しないコミュニケーション機会は適切なのか。
保安規定に抵触する可能性のある事象について規制機関が「原子炉安全への影響を確認」するプロセスの中で「事象に対する見解」、「安全性への評価結果」等についての事業者の見解についてやりとりがなされていた。しかし、検査制度では検査官から事実関係等聞き取りを受けることはあるが、基本的には判定結果が公開される前に事象全体を踏まえて安全、核物質防護の観点で事業者の見解を規制機関とやりとりするプロセスは存在しない。
SDPと評価の決定プロセス上、事業者と規制機関は適切なコミュニケーションを取りやすくなっているか、「検査制度」全体として目的にかなったコミュニケーションの設計になっているかを検証すべき。そのための議論の場を設けることが不可欠ではないか。
米国NRCのROP(Reactor Oversight Process)要領では判定前は「意見を聴取」、判定後「異議申し立て」となるなど、コミュニケーションを取りやすい仕組みが整備されている。日本の検査制度でも、米国ROPと同様に、SERP（重要度評価・規制対応措置会合）の評価を決定する前に意見を聞く機会や、決定後の異議申し立てもあるが、これらのコミュニケーション装置を、検査制度の趣旨から実効的なものにすることが重要である。そのために、透明性、共通理解も含めた規制機関と事業者間のコミュニケーションが適切に実施される必要がある。
検査制度の透明性、共通理解も含め、規制機関と事業者間にとどまらず、報道機関を含む公衆に検査制度の趣旨を十分に理解していただくような取り組みの継続が、開かれた制度として、適正な運用につながる。

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問題の考察と提言 7/8
事業者
10. 事業者の一義的責任：

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事業者の一義的責任と「赤」になるような重要な事態になっていることの把握と対処の徹底

当該事案は、一義的責任をもつ事業者が核セキュリティの観点から現場の実態と対応の不十分さを認識し、対処していれば防げた事案である。安全において、より軽微な事象に対しコンディションレポートを発行し、CAPで重要度に応じた処置をしているが、核セキュリティにおいても、同じように実施し、防護のパフォーマンス向上に取り組むことが重要である。
11. 経営者の役割とマネジメント： 「予兆を察知し重篤な事象を防ぐ」ことに対する自主的安全性向上の取り組み
事業者経営層の役割には安全とセキュリティ双方を俯瞰し、事業運営を行うことがある。これは重要度に応じリソースを適切配分し、安全性向上の観点から安全に加え、核セキュリティのリスクをバランス良く判断することを意味する。検査制度の重要度評価をインプットに、安全/セキュリティのリスクを俯瞰し、リソースのバランス、情報共有の在り方等を組織全体として検証していくことが求められる。
セキュリティについても予兆を察知できる/しやすい自主的安全性向上のマネジメントが行われているかどうかを検証していくことも重要である。
事業者のセキュリティ部門の活動を横断的に確認しつつ、セキュリティについての専門性も有し、安全とセキュリティの相互スパイラルアップに資する体制整備が必要。

問題の考察と提言 8/8
産業界
12. パフォーマンス向上：

独自のPI設定、セキュリティの劣化兆候監視、改善

事業者はセキュリティ分野においても独自のパフォーマンス指標を設定し、セキュリティの劣化兆候を監視、改善していくな
ど、パフォーマンスを向上していくことが求められる。パフォーマンス向上あってこそ、規制検査で赤の指摘事項が発生しない結果につながる。
13. 事業者間ネットワーク： 良好事例の事業者間における水平展開
安全では自主保安を高めるべく専門知識を有する要員配置等の事業者間連携が強固である。セキュリティは、事業者の活動全体を俯瞰した横串機能や専門性確保の観点で見劣りがする。核文化セキュリティの特徴をふまえ、セキュリティの専門的知見も取り込みつつ、安全と同様に良好事例を事業者間で水平展開していくことが重要である。事業者経営層も、他社の情報に対し敏感になるべきである。
14.継続的改善：

グローバルセキュリティエクセレンスの活用

グローバルには、セキュリティ分野のエクセレンスを高めるための民間組織（WINS World Institute for NuclearSecurity)がある。「セキュリティは機微情報を隠すことでは達成できない、対応能力を高めることでしかセキュリティは守られない」という考えからセキュリティのパフォーマンス概念を明確に打ち出し活動を行っている。産業界はこうしたグローバルの知見や活動と連携することができる。

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終わりに
検討ペーパー「セキュリティコーナーストーン評価の在り方とそこから見えてきた検査制度の課題」 は、現時点までの公表
情報をもとに、核セキュリティCSと検査制度の課題を考察したものである。
継続的改善が進められている検査制度に対し、タイムリーな提言は、関係者の検討に対する一つのインプットになりうると考え、今回の発行に至った。
ペーパー作成にあたっては、各分野の専門家を交え、多面的な議論を重ねてきたが、その過程で、原子炉安全と核セキュリティを含める検査制度に対し、一層の多面的で深い議論が必要であることを認識した。当該事案の考察から見えてきたことは、原子力安全と核セキュリティのインターフェースに関する概念整理の必要性である。その際には、平常時のインターフェース、緊急時のインターフェースなど様々な状況に対する検討が求められる。当該事案の検証を契機に、NRA、事業者はもとより、学会をはじめ、より多くの専門家が検査制度をよりよいものにしていけるよう、検討していくことを期待する。
当WGは引き続き検査制度の課題考察や提言活動に取り組む予定であり、当ペーパーに対する感想やコメントをいただければ幸いである。

問い合わせ先/感想の連絡先：「セキュリティコーナーストーン評価の在り方とそこから見えてきた検査制度の課題」 に対するご感想・ご意見は次のリンクまでお願いします。
日本原子力学会原子力安全部会 新検査制度の効果的な実施に関する検討ワーキンググループ
https://forms.gle/2UEmAxBRrbcT4qcG9

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参考情報

第4四半期における赤評価事案
第64回原子力規制委員会臨時会議 参考資料抜粋

第4四半期における赤評価事案(東京電力HD柏崎刈羽原子力発電所における核物質防護設備の機能の一部喪失事案)
 東京電力柏崎刈羽原子力発電所では、核物質防護設備の機能の一部が喪失し、実効性がある代替措置を講じていなかったことから、令和２年３月以降、複数箇所において不正な侵入を検知できない可能性がある状態となっていた。
 柏崎刈羽原子力発電所では、組織として核物質防護設備の復旧の必要性を認識していたにもかかわらず、復旧に長期間を要していた。また、東京電力の社員警備員は、代替措置に実効性がないことを認識していたにもかかわらず、改善していなかった。結果として、不正な侵入を検知できない可能性がある状態が３０日を超えている箇所が複数あった。
 なお、平成３０年１月から令和２年３月までの間においても、柏崎刈羽原子力発電所の核物質防護設備の機能の一部喪失が複数箇所で発生し、復旧に長期間を要していた。
 以上のとおり、柏崎刈羽原子力発電所は、組織的な管理機能が低下しており、防護措置の有効性を長期にわたり適切に把握しておらず、核物質防護上、重大な事態になり得る状況にあった。

参考情報

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検査制度における核セキュリティ評価とは「原子力規制検査等実施要領」から抜粋

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参考情報

検査制度における核セキュリティ評価の実施状況

NRA文書「チーム検査計画」から抜粋。 赤枠はWGが追記

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参考情報

セキュリティ検査～規制区分の決定まで柏崎刈羽原子力発電所に対し、核物質防護に関する検査がチーム検査として行われ、その結果や一連の評価を経て、同発電所に対する規制の対応区分は第4区分になった。一連の手続きは社会的反響を巻き起こしながら、進められた。
今回の手続きの流れ

マス
メディア
・
社会

特定核燃
料物質の移動禁止の措置

国会質疑「原子力規制検査等実施要領」「核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律第 43 条の３の 23 第２項の規定に基づく命令に係る弁明の機会の付与について（案）」第参考情報

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米国ROP コーナーストーン

参考NRC Website

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参考情報

米国ROPの枠組み

参考NRC Website

参考情報

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核セキュリティCSにおける日米のSDP

日本の検査制度では、指摘事項の継続時間のみでSDP評価を行うが、米国NRCは、指摘の重要度と継続時間の2面からSDP評価を行う。
日本の核物質防護に係るSDPガイド「物理的防護に関する重要度スクリーニングガイド」

https://www.nsr.go.jp/activity/bousai/Physical_Protection/tokutei_kakunen.html

米国の核物質防護に係るSDPガイド「物理的防護に関する重要度スクリーニングフロー」

https://www.nrc.gov/docs/
ML1816/ML1
8164A326.pd
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