＜研究ノート＞
震災と DV 被害者支援―東日本大震災被災地における行政・民間へのインタビュー調査を通して―
Support for Female Victims of Domestic Violence following the 2011 Great East Japan
Earthquake: Through Survey of Administrative Agencies and Women's NGOs
小川真理子（九州大学）

キーワード
災害

民間シェルター

行政

関係機関の「連携」

ドメスティック・バイオレンス

This paper aims to grasp the actual situation of support for victims of domestic violence
provided by administrative agencies and the private sector in areas affected by the Great East Japan
Earthquake, and to clarify the course of action of support for women at the time of the disaster. This
paper also examines the factors influencing the difficulties related to cooperation between related
agencies. Interviews with local governments, women’s shelters, and related organizations in thedisaster-affected areas were conducted from 2014 to 2017 to examine how support was provided during
and after the earthquake. In the affected areas, domestic violence intensified and became a more serious
issue. Immediately after the earthquake, shelters made use of a nationwide network to consult with,protect, and support victims in the affected areas. Although a domestic violence victim support system
in A local government had already been in the process of being established before the Great East Japan
Earthquake, it was not finalized until after a brief interruption immediately following the disaster. The
results showed that cooperation between related agencies tended to be polarized. As shelters have called
for continuous support for women, it is essential to maintain and promote improved cooperation withthe government.

１．はじめに日本における DV 相談件数は増加の一途をたどり、DV をめぐる刑事事件はじめストーカー殺人事件、配偶者だけでなく恋人間の暴力事件が続発している。DV という言葉は社会で認知- 75 -

＜研究ノート＞

されつつあるが、DV 被害への理解や対応は依然として不十分である。内閣府調査によると、
DV 防止法による被害者支援制度について、「法律があることを知らなかった」、「法律があることは知っているが、内容はよく知らない」とした回答数はあわせて 8 割を超えている（内閣府
2016）。このような DV 被害者支援制度と現実の乖離を指摘する研究は数少ない。たとえば、婦人保護事業の視点から DV 被害者に対応する女性福祉の現状と課題を明らかにした研究（須藤・宮本編著 2013）及び DV 被害者や民間シェルター、関係機関への調査を基に、現在の DV
被害者支援制度の機能不全を指摘し婦人保護事業全体を再構築することを提言した研究（戒能編著 2013）において指摘されている。このような指摘に加え、東日本大震災以降の DV 被害者支援に関する研究では、「女性支援」という視点から DV 等の女性に対する暴力被害者支援及び女性の雇用創出等女性の自立への支援を行なう必要性について提案している（竹信 2012）。
東日本大震災被災地での調査では、DV をはじめ、強姦、わいせつ行為、ストーキング等、多種多様の形態の暴力が災害直後から復興期にわたり発生していることが報告された。被害者・加害者の年齢は多様であり、女児だけでなく男児も被害を受けており早急な対策を講じる
必要性を指摘している（東日本大震災女性支援ネットワーク 2015）。
また、DV 被害の複雑化や DV とともに生活困難や病気、障がい等複合的に問題を抱える被害者の姿が明らかにされている(戒能編著 2013)。さらに、DV 被害者の多くは避難時に困窮し、安定した住宅が確保されるまで危険で不安定な状況を強いられること（葛西 2008, 2014）、個々の DV 被害者のニーズに適う支援が少なく、特に生活再建支援が不足していることも指摘されており（小川 2015）、DV 被害女性への住宅確保及び就労支援は喫緊の課題となっている。
DV は、現代日本社会におけるジェンダー問題及び貧困問題が交差する問題であるが、阪神淡路大震災以降は、災害と DV 等の女性に対する暴力の問題も明らかになってきている。海外においても災害時における女性に対する暴力問題が確認されている。こうした状況を鑑み、本稿では、東日本大震災被災地における DV 被害者支援の検証を通して、災害時・災害後の女性に対する暴力の実態の把握と実効性のある DV 被害者支援について明らかにする。
また、本稿では、同被災地の DV 被害者支援における行政・関係機関間の「連携」の現状と課題についても明らかにしていく。本稿における「連携」とは、DV 被害者支援に携わる各関係機関が「対等の関係性を持ちながら」（西山 2007）、DV 被害者の利益を最大限保障し、保護・支援することである。日本における公共概念は、これまで個の利益より公共の利益を優先するという考えから、国家による公共が進められてきた。公は行政が担うのに対し、国民や住民は私と位置づけられ固定化されてきた。日本の公私関係においては、官民の関係性はタテ型上下関係に留まってきたのである（小川 2008）。このような状況において、DV 被害女性の声を DV- 76 -

震災と DV 被害者支援

被害者支援制度の「相談」「一時保護」「自立支援」の各場面に反映し、活かしていくことは支援制度を形作る上で極めて重要になってくる。さらに、災害という非常時において関係機関間の「連携」がどのように行われたのかを検証することは、DV 被害女性への支援をはじめ、被災女性や災害時におけるストーカー、性暴力被害を受けた女性への支援を行う際にも重要な視点を提供するものと考える。

２．日本における DV 被害の実態と被害者支援制度
DV 相談件数は 2002 年の統計開始後一貫して増加傾向にあり、2015 年度の全国の配偶者暴力相談支援センターに寄せられた相談件数は 10 万件を超え過去最高となった（内閣府 2016）。
警察庁の統計では，2015 年中の配偶者からの暴力事案相談件数は 6 万 3,141 件，検挙件数は8,006 件で，いずれも DV 防止法施行後最多となっている。また、第 3 次 DV 防止法改正により、交際関係にかかる暴力事案の統計も集計されるようになった。交際関係に関する暴力事案の相談件数は 9,226 件、刑法等の適用による検挙件数が 1,431 件といずれも増加している（内閣府男女共同参画局 2016）。
日本では、2001 年に「配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律」（以下、「DV防止法」と記す）が成立し、これ以降、行政を中心とした DV 被害者の保護の枠組みが整えられてきた。DV 防止法は、DV 被害者の保護を主眼とし、DV を「犯罪となる行為を含む重大な人権侵害」（前文）とし、被害者が「保護命令」を裁判所へ申立てられるようにした（10 条）。
また、「配偶者暴力相談支援センター」の機能の各都道府県への設置（3 条）、行政の DV 防止
責務（2 条）を明記している。草の根の女性たちが設立した民間シェルターも DV 防止法において初めて、被害者を「一時保護」する委託先（3 条）及び行政の援助の対象（26 条）として法的に位置づけられた。2004 年の第 1 次改正法では、国の基本方針と都道府県の DV 基本計
画策定が義務付けられ、緊急一時保護体制等、DV 被害者支援の枠組みは一定程度整えられたといえる。2007 年の第 2 次改正法では、市町村における DV 基本計画策定と DV センター設
置を努力義務化した。2013 年 6 月には、3 度目の改正（「配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護等に関する法律」に改称）が行われた。第 3 次改正法は、2014 年 1 月に施行され、生活の本拠を共にする交際相手からの暴力が法の適用対象とされることになった。DV 防止法成立以前は、法的根拠がなかったために公的機関では DV 被害者支援に十分対応することができなかったが、DV 防止法施行以降は、DV 被害者への対応は改善してきている。しかし、現行DV 被害者支援制度は、総合的な制度の未確立や地域間における支援格差、行政・関係機関の「連携」の困難等依然として多くの課題が山積みの状態である（総務省 2009）。

- 77 -

＜研究ノート＞

DV 防止法の対象は、「配偶者から暴力を受けた者」であり、男女ともに暴力被害の対象である。警察庁の統計では、2001 年の DV 防止法施行以降、DV 被害者の総数は増加し続けている。
近年、男性の DV 被害者数も微増ではあるが増加しており、妻から夫への暴力問題が顕在化している中、男性被害者への支援も対策が講じられる必要がある。また、統計では示されていな
いが、同性間のパートナーにおける暴力問題にも早急な対応が必要である。しかし、統計開始
以降、暴力被害者の約 9 割が女性であることを鑑みると、女性被害者への支援は喫緊の課題であり、本稿では、暴力被害を受けた女性への支援に限定して取り上げる（図１‐１）。

図表１

配偶者間（内縁を含む）における犯罪の被害者の男女別割合（検挙件数）
総数

女性被害者

男性被害者

7,064

8000
（件）

7000
6000
5000

６6,427
6,427

4000
3000
2000

637
637

1000

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

（年）

0

(内閣府『男女共同参画白書』平成 13 年版から平成 30 年版の統計より筆者作成。)

３．DV 被害者支援研究及び災害とジェンダー研究の検討（１）

欧米の DV 防止取組先進国における DV 被害者支援と民間シェルターの研究

1970 年代、欧米の女性たちによる「女性に対する暴力」撤廃運動が起こり、暴力被害を受けた女性への支援には避難所であるシェルターの開放が必要不可欠なものとして認識された。
（戒
能 2001）。その後、1980 年代に入ると、国連において女性に対する暴力問題に関する取り組みが本格的に始動し、以降、DV をはじめとする女性に対する暴力は、国連の最重要課題の一つ- 78 -

震災と DV 被害者支援として国際社会に認知されてきた。1995 年の第 4 回世界女性会議では、女性に対する暴力は人権問題であることが宣言され、各国が DV 防止と対策に取り組み始めたが、その中でも民間女
性 NGO の支援活動が大きな役割を果たしてきた（小川 2015）。
DV 取組防止先進国であるアメリカ、カナダ、イギリスにおける DV 被害者支援研究では、①地域における multi-agency approach（関係機関の「連携」による包括的な DV 被害者支援）の取り組み、②民間シェルターの運営上の問題と支援の質のジレンマ、③複雑化する DV や多様なバックグラウンドを持つ民間シェルター利用者への支援等についての分析がみられる。一つずつみていくと、①について、関係機関が「連携」
・協働をしながら DV 被害者を包括的に支援する方法を multi-agency approach と呼んでいるが、Multi-agency approach とは、地域単位で包括的に DV に対応することを意味する。最近の研究では、1990 年から 2000 年代においてのイギ
リスに関連の研究が多く、multi-agency approach のメリットとデメリットについて指摘している（Hague & Malos, 1998; Welsh,2005; Joseph,2006; Robinson & Tregidga,2007; Harvie & Manzi,2011;
Robins et al.,2014）。たとえば、ウェルシュ（Welsh）は、multi-agency approach を行なう際、各関係機関の「連携」がスムーズに行なわれなかった場合に DV 被害女性の安全を確保できず、適切な保護と支援が提供できなくなることに警鐘を鳴らしている（Welsh, 2005）。他方、ロビン
ソン（Robinson）とトレジドガ（Tregidga）によると、イギリスとアメリカにおいて、multi-agency
approach を行なった結果、加害者の常習的な DV 行為が減少した。ロビンソンとトレジドガは、危険性が高いとされた DV 被害女性への調査を実施し、DV 被害女性が multi-agency approach の重要性を認識したことで起こった変化について分析している。DV 被害女性は、被害を受けた
初期の頃は自分ひとりで加害者からの DV を止めなければならないという責任感にも似た気持
ちを持っていたが、複数の関係機関による包括的なサポートを受け入れ、自分の立場を変えられると気づいたときに変化が起こり、DV の関係性から逃れることが出来た。関係機関による「連携」のメリットとは、各関係機関がそれぞれの視点から、異なった DV 対応の見方を提示することである。関係機関による多角的な視点は、複雑で事態が入り組んだ DV 被害女性の状
況に筋を通し、当事者が直面している危険に対してより的確な判断を提供することを可能にする（Robinson & Tregidga 2007）。
②に関して、ワゼン（Wathen）らは、DV 被害女性に安全な場所を提供することを目的として設立されたシェルターが、その後、設備を整え、電話相談やカウンセリング、また、子どもや親を支援するプログラムの提供等シェルターの典型的な業務だけでなく、シェルターを退所した利用者のフォローアップ・プログラムの提供やステップハウスでの支援、シェルターに入所しない DV 被害女性へのアウトリーチ、さらに、DV 被害を受けた男性や DV 加害男性への- 79 -

＜研究ノート＞

ケアグループの提供にいたるまで、支援内容が初期の頃と比べて格段に幅広くなったことを明らかにしている。一方、支援者は自治体からの財政援助に対して膨大な会計処理及び報告義務等に応じなければならず過重な負担となっている。支援者は、シェルター運営と支援の質を維持することの間でジレンマを感じていると分析している(Wathen et al., 2014）。また、③についてアメリカの民間シェルター研究では、民間シェルターの利用者は、スタッフが利用者に敬意を表し利用者の立場を尊重する支援を行っていることを評価し、全般的にシェルターの利用や滞在を肯定的に捉えていた。他方、利用者はシェルター滞在中のプライバシー問題や食事について、また、電話の制限等が入所当初は不十分であったと回答した。しかし、半数の利用者が、滞在中にシェルター側が規則の見直し等を行い問題は解決されたと回答している。利用者及びスタッフへの調査結果を通して、心理的なサポートやカウンセリングの拡充、ならびに、多様なバックグラウンドを持つ利用者のニーズへの対応が不可欠であること、さらに、DV 対応の関係機関による「連携」
・協働体制の確立の重要性が指摘されている(Lyon, Bradshaw & Menard,2008)1。

（２）災害とジェンダー研究
災害研究においてジェンダーの視点は長く欠落してきた。災害とジェンダー研究は、1990 年
代半ば頃に成立し、男性と異なる「女性の災害経験」や「防災における女性の視点・ニーズ」、
男女の被害の格差や復興の不平等を実証し、女性の死亡率の高さや避難行動、リスク認知のあり方は女性の生物学的な特性によるものではないことを明らかにしている（Enarson & Mayreles
2004）。災害とジェンダー研究の主要な観点は次の 4 点に整理することができる。①災害時の人的被害そのものに男女差があり、女性が男性より多く死亡している。②災害時には性別役割分
担が強化され女性の労働時間が増加する
られにくくなる③災害後には、女性への暴力が増加する等人権が守④女性は災害リスクを軽減するため多くの役割を担い、回復する力を持っている。一方で、女性は地域社会で災害防止の役割を果たしているにもかかわらず公的な防災・復興の場から排除されがちである（池田 2010）。
東日本大震災以降、様々な立場の女性たちが自身の被災体験や調査を通して災害・復興時の課題について積極的に発信するようになったことは大きな変化である。女性たちが被災体験の記録等を報告するようになった最初のきっかけは阪神・淡路大震災時である。東日本大震災に関しては、過去の災害時とは比較できないほど、被災直後から女性たちが多様な情報を発信した。同大震災後から女性の活動によって残された記録を分析した研究では、これまで「個人的なこと」として公的な議論から排除されてきた多様な女性の経験を、公的な議題とする「言説- 80 -

震災と DV 被害者支援の資源」になる可能性を明らかにしている。女性の声の記録を残す活動は、防災・復興政策に女性の声を反映させる意味でも大きな意義をもつと分析している（木下、堀 2017）。
災害とジェンダー研究では、災害後に女性への暴力が増加すること、また、DV や性暴力の増加の問題が、ほとんどの大災害で起こっていることを明らかにしてきた（Enarson 1999,
Enarson 2006）。一方、東日本大震災においては、①女性の死者数が男性より多い、②性別役割分担の強化、③女性や女児に対する暴力の増加、④被災自治体における災害対応の意思決定の場において女性の参画の割合が低いことが明らかになっている（内閣府 2012；東日本女性支援
ネットワーク 2013）。
災害とジェンダー研究が提起した課題は、我が国の政策や指針に反映され盛り込まれてきたのであるが2、実際の取り組みには十分反映されていない（下夷 2012）。こうした状況を鑑みて、2015 年に開催された第 3 回国連防災会議では、すべての政策や実践に、ジェンダーや年齢、障がいや文化の観点を含め、女性と若者のリーダーシップを高めることを明記した「仙台防災枠
組み」（2015）を発表している。だが、その取り組みはまだ始まったばかりであり、同被災地における DV 被害者への支援についても具体的な取り組みやどのような支援が行われたのかについては明確ではない。同大震災以降の南三陸地域の被災状況や復興過程を考察している研究では、自治体の行政事案には女性の視点から考えられるべき案件が少なからずあることを指摘しており、はたしてどれだけ女性の視点から点検がなされているのだろうかと疑問を呈している（杉田 2018）。こうしたことからも、同被災地において DV 被害者支援がどのように行われ、その際、行政・関係機関がどのように「連携」して支援に取り組んでいるのかを検証することが必要である。

４．研究方法
本稿では、東日本大震災被災地に位置する民間シェルター及び民間女性 NGO、3 つの自治体、婦人相談所、男女共同参画センター等の関係諸機関（N＝16）に 2014 年 12 月から 2017 年 2 月に聞き取り調査を実施した。聞き取りの所用時間は約 1 時間から 1 時間半であった。場所は、公的施設や自治体、民間 NGO のオフィス等である。調査方法は、個別面接聴取法、半構造化
面接方式で行なった。調査項目は、DV 被害者への支援内容、関係機関間の「連携」、支援の課
題等であり、被調査参加者に倫理的配慮について説明を行ってからインタビューを実施した。
調査参加者の属性は表 1‐1 の通りである。
本稿では、DV 被害者の保護・支援を行う支援者のプライバシーと安全を守るため、個人や団体が特定されるおそれのある情報については公表していない。同様に、行政・関係機関職員- 81 -

＜研究ノート＞の今後の職務への影響を配慮し、個人が特定されるおそれのある情報は公開していない。ただし、どの自治体に属するのかを示すために同じ自治体にはアルファベット（A, B, C）の表記を統一した。
本稿における調査地は、東日本大震災被災地の都道府県１ヵ所（以後、「A 県」と記す）と市
町村２ヵ所（以後、「B 市」と「C 市」と記す）である。B 市は内陸部（都心部）に位置し、C
市は沿岸部に位置する自治体である3。
なお、民間シェルター調査では、当初、東日本大震災被災地を中心に民間シェルター調査を実施予定であったが、調査をする中で、東北地域で活動している民間シェルターが僅か 2 ヵ所であることが分かり、そのうち、同被災地において中心的な役割を担い、かつ、アクセスが可能であった民間シェルター1 ヵ所にインタビューを実施した。全国における民間シェルターを運営する団体数は、107 ヵ所（内閣府調べ、平成 30 年 11 月 1 日現在）であるが、被害者の安全の確保のため、民間シェルターの所在地は非公開になっている4。

図表２

調査参加者の属性

所属機関
1 Ａ自治体（都道府県）
2 Ａ自治体（都道府県）
3 Ａ婦人相談所
4 Ａ婦人相談所
5 Ｂ自治体（市町村）
6 Ｂ自治体（市町村）
7 Ｃ自治体（市町村）
8 Ｃ自治体（市町村）
9 Ｂ保健福祉センター
10 Ｂ保健福祉センター
11 Ｂ女性センター
12 Ｂ児童相談所
13 民間シェルター
14 民間シェルター
15 民間シェルター
16 民間ＮＧＯ

立場
ＤＶ担当者
ＤＶ担当者
ＤＶ担当者
相談員
ＤＶ担当者
男女共同参画担当
ＤＶ担当者
男女共同参画担当
ＤＶ担当者
相談員
相談担当
相談担当
代表
理事
理事
代表
（出所）筆者作成。

- 82 -

震災と DV 被害者支援

５．被災地の状況と女性への支援（１）内陸部と沿岸部の被災地の状況と DV 被害
東日本大震災は、三陸沖から発災し甚大な津波被害をもたらした。北海道から沖縄県にかけて太平洋沿岸部に津波が押し寄せ、もっとも被害が大きかったのは被災 3 県の沿岸部である。
本稿の調査地 B 市も津波の被害がもっとも大きかった自治体の 1 つである。
東日本大震災前後の状況をみると、沿岸部の人口の変化が大きい。総務省の国勢調査によると、3 県の合計人口は 552 万 7,635 人（2015 年時点）で、前回の 2010 年調査から 17 万 9,741人（3.1％）減少した。被災 3 県の 32 市町村において人口減少は 1 割を超えているが、このう
ち 18 市町村が津波や福島第一原子力発電所事故の影響を受けた沿岸部であった。
岩手や宮城の沿岸部は平地が少なく、災害公営住宅の建設が遅れたところが少なくない。
災害公営住宅とは、災害で家を失い、自力で住宅を確保することが困難な被災者のために、地方自治体が国の補助を受けて供給する住宅である。本調査でも内陸部に位置する B 市の災害公
営住宅の進捗状況が 100％に達しているのに対し、沿岸部の C 市は 80％と遅れがみられた（2017年時点）。B 市においても震災後 6 年にしてようやく災害公営住宅の進捗状況が 100％に達したが、復興の遅れと格差の拡大が表面化しているのが現状である。
被災 3 県の配偶者からの暴力事案等の検挙状況をみると、3 県とも件数の変動はあるが、2009
年以降、2017 年に減少しているものの全般的に増加傾向である。2011 年の検挙件数は宮城県が最も多く 72 件、次に岩手県で 47 件、福島県の 21 件と続く。その後も宮城県の検挙件数は、岩手県、福島県を常に上回っている（図 1－2）。

図表３

被災 3 県における配偶者からの暴力事案等の検挙状況
岩手

宮城

福島

120
100
80
60
40
20

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2014

2015

2016

2017

（件）

0

出典：警察庁生活安全局生活安全企画課「配偶者からの暴力事案等検挙状況」の都道府県警察別データより筆者作成。

- 83 -

＜研究ノート＞

被災 3 県の検挙件数の男女別データについては入手不可であったので5、①一般社団法人「社会的包摂サポートセンター」が行った被災 3 県の相談件数の男女別データ及び②内閣府の「女性の悩み暴力相談事業」の統計から被災地の傾向を把握したい。
第 1 に、社会的包摂サポートセンターは 2011 年の大震災以降、被災 3 県を対象に法人の独自事業として「よりそいホットライン」を開始した。24 時間年中無休の電話相談であり、2012
年以降は国の補助事業として全国を対象に展開している。2014 年度の 1 年間の相談件数は約29 万件であったが、2014 年 4 月から 11 月までの間、被災者支援ダイヤルを設置し優先的に相談を受けた。その相談件数は、全国で 73,040 件、被災地で 11,807 件であった。このうち、性別不明と年齢不明を削除し、無作為に抽出した 1,000 のサンプルについてまとめたデータによると、全国の DV 相談件数の 1,000 件のうち 602 件が女性からの相談であり、398 件は男性からの相談であった。また、被災 3 県の DV 相談件数の 1,000 件のうち、680 件が女性からであり、320 件は男性からであった。性別は、全国でみると、6 対 4 で女性が 6 割となる。被災地ではさらに女性の割合が高く、7 割近いことが明らかになり、相談件数ではジェンダー差が明らかになった。
第 2 に、内閣府男女共同参画局では、2012 年に初めて男女共同参画白書に「男女共同参画の視点からの防災・復興」を特集記事で掲載し、東日本大震災における死亡者数や避難行動の統計を男女別で示した。被災 3 県では、死亡者のうち女性 8,363 人、男性 7,360 人で女性が男性より 1,000 人程多く、高齢者による差が大きいことが明らかになった（2011 年 3 月 11 日時点）。その後、2013 年以降の男女共同参画白書には、「防災・復興における男女共同参画」「女の章が設けられ、被災地における政策・方針決定過程への女性の参画や雇用状況とともに、性の悩み・暴力相談事業」において、女性の相談件数と内訳の統計をとっている。
2012 年 2 月から 3 月に、被災 3 県を対象に第 1 回目の「女性の悩み・暴力相談事業」を開始したところ、約 1 ヵ月の相談期間にもかかわらず相談件数は約 1,700 件に上った。第 2 回目
は 1 年間に約 6,700 件（2012 年 4 月 1 日から 2013 年 3 月 31 日まで）の相談があった。2013年以降は約 5,000 件前後で推移しており、被災地における大よその相談内容が把握できる。最も多い相談内容は、①不安や抑うつ等の「心理的問題」、次いで②「生きがいや孤独・孤立等」の生き方、③「家族問題」と続く。
「配偶者からの暴力」の相談は、2013 年には 666 件（5.8％）、
2014 年は 593 件（5.4％）であった。2015 年の相談件数は前年と同じ 593 件であったが、全体に占める割合（12.2％）が大きくなっている。また、2015 年の男女共同参画白書には、「震災後に夫の暴力がひどくなり、子どもにも暴力を振るようになった」といった相談内容が紹介されている。2016 年以降は、男女共同参画白書に「女性の悩み・暴力相談事業」の報告は掲- 84 -

震災と DV 被害者支援

載されていないが、同男女共同参画局では、「東日本大震災による女性の悩み・暴力相談事業」
を継続し毎年報告書を刊行している。相談の集計結果からは、①被災地では依然として長期の避難生活や生活不安等の影響によるストレスから女性が様々な悩みをかかえていること、②DV をはじめ女性に対する暴力が発生している状況が明らかになっている。また、平成 29
年度の「東日本大震災による女性の悩み・相談事業報告書」では、初めて、震災の影響と DVの関係について統計を出している。約 1 割（195 件のうち 10 件）が DV に「震災の影響があった」、あるいは、「震災後に表面化・悪化した」と回答しているが、具体的にどのような影響があったのか、どのように表面化し悪化したのかについての言及はない。そこで、次の節では、民間シェルターへの聞き取り調査から DV 被害の実態を明らかにしていく。

（２）被災地における DV 被害の質の変化―民間シェルターへの聞き取り調査から本調査に参加した東日本大震災被災地に位置している民間シェルターは、同被災地の都心部
かつ内陸部に拠点を置いている。この民間シェルターは、東北地域の中心的な存在であり、拠点のある自治体だけでなく、周辺自治体や地域を巻き込み支援活動を行ってきた。同民間シェ
ルターへの聞き取り調査によると、大震災後の DV 被害者支援の大きな特徴として、啓発や支援活動の範囲が地方部や沿岸部にまで広がったこと、また大震災の影響による被害事例の変化が挙げられた。たとえば、失業保険が切れ、弔慰金等の手持ち金の枯渇で経済状況が悪化し、DV が深刻化したケース、弔慰金が世帯主である夫に一括で支払われたが、離婚に際し、妻に分け与えず妻が貧困に陥るケース、セクシャル・ハラスメントやストーカー行為等が発生している。これらに対し、同民間シェルターでは、電話相談やフェミニスト･カウンセリングを通して、また、個別対応を通して暴力被害を受けた女性への支援を行なっている。暴力被害を受けた女性の増加に伴い、継続的な支援の必要性を指摘している。
民間シェルター支援者は、報道機関関係者から「DV 被害が震災によって増えましたか」という質問を頻繁に受けることに対して次のように答えているという。

「ＤＶ被害は震災によって増えたのではなく、潜在的にもともとあった DV が、厳しい住居や環境だったり、経済的な問題だったり、せまい仮設住宅で顔をつきあわせたりして暮らす生活の中で、今まで我慢していたものが限界を超えて顕在化してきた」（民間シェルタースタッフ A）

同大震災で急に DV が起きたわけではないと支援者はいう。もともと DV は地域で発生していた。たとえば、別居中の夫が家や職場も津波で失ったので、家に戻ってきた夫を受け入れた- 85 -

＜研究ノート＞

結果、DV が深刻になった事例や津波被害でそれぞれの実家に別居したけれども、経済的暴力、
精神的暴力を振るっていた夫が、一方的な条件で離婚を言い出して精神的にダメージをおった
事例もある。これらは、震災以前から DV があったが、同大震災が影響して激化した事例といえる。
一方で、同大震災がきっかけで DV から逃れられたケースもある。大震災後、夫のアルコー
ル依存が進み暴力が激化したので、DV から逃れて保護され離婚したケースがある。また、同
大震災以前からアルコール依存がある夫から激しい身体的暴力を受けていたが、同大震災後もお金を浪費し続ける夫に耐えられず離婚したケースもある。こうした事例では、夫の暴力から逃れ離婚に至っている。民間シェルターの支援者は DV から逃れても離婚に至るまでは数年かかる場合があり、財産分与や子どもの親権等について一つ一つ交渉し解決していくため離婚までの期間が長引く傾向にあるという。
民間シェルターの支援者は、同大震災前からさまざまな DV 被害者の声を聴き、沿岸部や地方部等の非都市部地域における DV の広報や相談、支援が足りないことを痛感していた。同大
震災後、地域における DV への認識を周知徹底しなければという思いで、同被災地の都心部だ
けでなく地方部や沿岸部でも啓発活動を行っている。前述した通り、民間シェルターは、全国に 107 ヵ所確認されているが、各地に偏在している。全国的な傾向をみると、地方都市で複数の民間シェルターが運営されている場合もあるが、関東圏や大都市圏で運営されていることが比較的多く、「非都市部といわれる地域にいくほど、民間シェルターの数は多くはない」（小川2015）傾向が続いている。こうしたことから地方部や沿岸部での支援は課題となってきた。このような状況に対して、民間シェルターの多くは、DV 被害者が日々の生活を送る地域での支援を重視し、行政・関係機関や支援者とのネットワーク作りを地道に行ってきたのである。
同被災地でも民間シェルターは都心部に拠点があるため、沿岸部や地方部に住む相談者が都
心部の民間シェルターを訪れることは容易ではなかった。それなら自分たちが出向くしかない、と 2013 年より自治体の委託事業を受け、同被災地の沿岸部を中心に 16 市町村で DV や人権の連続講座を開催している。シェルタースタッフ 4、5 名が週に１、2 回、都心部から数時間かけて沿岸部へ通い、弁護士や被災自治体と「連携」しながら支援者や住民を対象とした講座を継続している。
民間シェルターの支援活動は、最初から沿岸部や地方部の自治体の理解を得られたわけではない。民間シェルターは、沿岸部や地方部の自治体の行政担当者に何度も DV について説明し協力関係を築き、DV 講座の開催や直接支援にあたる相談員との事例検討会、行政職員への DV
研修等を実施してきた。

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震災と DV 被害者支援「都心部は、人口も多いし、学生も多い。都会的というか開かれたところで、ＤＶに関しても知識がある人が多いという印象があります。けれども地方部、沿岸部に行ったら、嫁意識や村意識が強いところがあって。たとえば、DV 被害者支援講座でいろいろな人が DV 被害について話していたとしても、『俺たちのところにはそういう人はいない』と言い切る高齢男性もいるのです。
そんなことはなくて、女性たちは声を出せないだけで、どうしようもないからあきらめているだけ」（民間シェルタースタッフ B）

沿岸部の自治体の DV 担当者も、最初はこの自治体に DV なんてない、DV 被害者支援講座を開いても誰もこないと言って話を聞いてくれないところを根気よく説得して講座を開いた。
すると結果的に、多くの参加者がいて、自治体の DV 担当者が驚いたという。沿岸部、地方部に住んでいる DV 被害女性が都心部まで相談にくるのが難しい理由は、物理的な問題だけではない。地方部、沿岸部では、夫から DV 被害を受けていることを周囲に話さずに、妻が子どもを連れて逃げると「男をつくって消えた」と言われることもある（やはた 2013）。保守的な土
地柄や密接な人間関係の中、女性たちは DV を受けていることをひた隠しにし、周囲に気づかれることを恐れ、相談に来ることを躊躇する。
同大震災を契機として民間シェルターが DV 講座を開催することになり、初めて地方部、沿岸部に風穴が開けられることになったのである。これをきっかけに、支援者と自治体の相談担
当者の間に顔が見える関係ができ、当初消極的だった自治体担当者が劇的に変わり DV に理解を示すようになった。
また、民間シェルターでは、DV だけでなく病気、障がい、貧困等複数の問題を抱える DV
ケースを行政から委託されることが増えている。DV 問題の複雑さに対応するには、柔軟性や機動性、ノウハウや専門性が必要であるといえる。行政では対応が難しいケースが民間に持ち込まれることがあり、民間シェルターでは、対応に苦慮する場合も多く、行政との「連携」を切望している。

６．DV 被害者支援における関係諸機関の「連携」―行政関係機関への聞き取り調査から―
DV 被害者への支援を行う際、行政・関係機関の「連携」は重要な鍵となる。DV 被害者支援において「連携」を重要視する理由は、DV 被害者に最善の対応を行うためには、医療、心理、福祉、法律、行政関係等の様々な側面から支援することが必要であり、各関係機関がそれぞれの専門性を活かし DV 被害者を支援することが求められているからである。その際、各関係諸- 87 -

＜研究ノート＞

機関は対等な関係性を保ちながら「連携」
・協力関係を築くことや、DV への共通認識や DV 被害者の支援に関する情報を共有することが肝要である。しかし、総務省の調査では、行政・民間ともに DV 対応に携わる関係諸機関の「連携」に問題があることを指摘している（総務省
2009）。
本調査では、同被災地において DV 被害者支援を行っている 3 つの自治体及び関係諸機関に補完的に聞き取り調査を行った。これらの自治体では、DV 被害者支援や婦人保護事業に係わる関係機関の「連携」会議を設置し、関係機関間の情報共有や DV 対応の共通理解を促すことに努めている。また、同大震災時は支援制度の機能が一時中断されたが、現在では支援制度がほぼ確立し関係各機関にも周知されているという。関係諸機関の DV 対応に関する「連携」会
議は年１回程度であるが、その他に DV ケースの検討会議を行っている自治体もある。地域によって、その取り組みはさまざまである。
本調査では、行政の DV 担当者から一時保護の場面における「連携」が上手く機能しない点についての語りがみられた。

「婦人相談所もいろいろな事案が発生して、、、対応に奔走してます。早く一時保護をしてもらいたいのに、婦人相談所からいろいろ確認されて簡単には移送できないこともありました」（C 市・
DV 担当者）

生命の危険のある DV 被害者に対して一時保護が決定された後、基礎自治体である市町村の保護担当が都道府県設置の婦人相談所と「連携」をして被害者を移送しようと試みたが、婦人相談所からの確認事項が多く、速やかな入所に至らなかった。DV 被害者の安全確保のためには迅速な判断と対応が必要な点があらためて確認されたのであるが、当該市町村が婦人相談所から離れた場所にあったこと等が考慮されず、また、緊急の対応が必要であったにもかかわらず、想定外の時間を要したことについて、当該 DV 担当者は、今後対応に遅れが生じることがないように婦人相談所に申し入れを行ったという。また、一時保護後の自治体間の「連携」についても指摘があった。

「C 市に住んでいた DV 被害者が B 市に住居を移して、B 市の住民になってしまった途端に、支援が途切れてしまう。行政もみんながみんな連携をしているわけでもないので、対応も違うし、ケー
スバイケースです」（C 市・DV 担当者）

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震災と DV 被害者支援

DV 防止法では、DV 被害者支援にかかる行政と関係機関の「連携・協力」（9 条）が規定されている。しかし、自治体間や関係機関間では「連携」がスムーズに行われていないことが看守された。

「各市町村では、DV への対応についてどのようにしたらよいか分かっていないこともあります」（A 県・DV 担当者）

「地方部や沿岸部の市町村では、DV 対応が遅れているところがまだあります」（B 市・DV 担当者）

A 県や B 市の担当者は、一部の市町村では DV の啓発、対応が著しく遅れていることを指摘した。主な要因としては、DV 担当者の DV 認識の低さや人員不足から支援体制がほとんど整備されていないことであるというが、解決に向けてはこれからの課題であるという。
こうした状況下で、行政の DV 対応の不足を補っているのが民間シェルターである。民間シェルターと行政との「連携」に関しては、二極化する傾向がみられた。

「我々は民間シェルターがどこにあるのかも知らないですし、民間は料金がかかるので連携や一時保護委託はしていません。すべて公的機関でやっています」（C 市・DV 担当者）

「民間シェルターには、DV 講座や DV 研修等の運営や講師をお願いしています」（A 県・DV 担当者）

民間シェルターと行政との「連携」は同大震災後、復活したり、新たに関係を構築したりする一方で、「連携」の関係が構築できない場合もみられた。「連携」が構築されたケースとしては、相談、啓発、研修に関して行政との「連携」関係が徐々に強化されたことが挙げられる。
たとえば、民間シェルターは、DV 被害者の電話相談事業への参加や仮設住宅の管理者、行政担当者、住民を対象とした、DV・性暴力防止の研修等を行い、DV の認識の向上を図っている。
また、民間シェルターは DV への認識が地方部や沿岸部に浸透するよう取り組んでいる。民間
シェルターが地方部の被災地に足繁く通うことで、地方部や沿岸部の行政の DV 担当者の DVへの理解が深まり、行政側が DV 被害者支援を積極的に取り組むという変化が起きた。こうした支援姿勢の変化は、被災地で孤立する DV 被害者が支援にアクセスできる契機となる。一方- 89 -

＜研究ノート＞

で、民間・行政の「連携」関係が途絶えたケースもある。行政担当者の異動等により「連携」
関係が消失してしまう場合があるという。民間シェルターは、「せっかく信頼関係を築いても行政の職員が数年毎に替わってしまうので、また一からやり直さなければならない」（民間シェルタースタッフ C）と行政との「連携」の難しさを訴える。行政の新任担当者は、この分野がまったく初めてという者も少なくないため、危険が迫っている DV 被害者への対応に対して民間
シェルターは危惧しており、「異動してきたばかりだから DV 対応が分からないとはいえない状
況がある」（同上）と指摘する。他方で、行政側の聞き取りから見えてきたことは、次の 3 点である。第 1 に、DV 被害者の相談に応じ、直接支援にあたる相談員が非常勤や嘱託であるため、
DV 施策等を決める行政の意思決定の過程に意見を反映させることが難しいこと、第 2 に、行政では、DV 担当者が数年毎に異動することからも推察されるように、DV の専門性を持った職員を育成する仕組みがなく、支援のノウハウが蓄積しにくい構造になっていること、第 3 に、非常勤や嘱託のベテランの相談員は、個々のネットワークや専門性を駆使して DV 被害者への対応を行っているにもかかわらず、待遇が著しく不安定であり、過重な負担がかかっていることである。

７．災害時における DV 被害者支援と民間シェルターの役割
災害とジェンダー研究では、災害は男女で異なる影響を与えるとし、災害後には女性の雇用不安の増大や女性への暴力の増加等人権が守られにくくなると指摘している。民間シェルターへの調査では、被災地においては、災害を契機に DV 被害が増加したことに加え、DV の複雑化や深刻化が進んだ。特に、夫による経済的暴力により妻が貧困状態にまで追い込まれてしまう状況が看取された。また、行政関係機関及び民間への調査からは、関係機関間の「連携」の困難が一部顕著になっていることが看取された。DV 被害者支援において不可欠とされる都道
府県、市町村の関係機関間の「連携」、及び、行政と民間の「連携」関係は二極化している。さらに市町村レベルの自治体では、財政面、人員不足から DV 対応のための体制が停滞している。
このような状況の下、民間シェルターは独自の支援を展開し、災害時における DV 被害者のニーズを汲み取りきめの細かい支援を行なっている。だが、民間シェルターの支援者は、ほとんどが交通費のみ支給される有償ボランティアであり、仕事を持ちながら非専従スタッフとして活動に参加している場合が多い。行政や企業からの補助金・助成金で DV 被害者支援を継続しているものの、運営状況は厳しく、支援者や会員の志で運営が継続されているといえる。にもかかわらず、民間シェルターは、同被災地の DV 被害者支援、特に、地方部、沿岸部の女性たちへの支援において突出した役割を担っている。同被災地の地方部や沿岸部では、都心部と- 90 -

震災と DV 被害者支援

比べ DV に関する情報が少なく、地域住民に DV に対する認識が浸透していない。また、DV
被害者支援への関心も低く、同大震災の影響もあり、自治体の支援体制も著しく遅れている。
こうした中、民間シェルターの支援者は、自治体職員や相談員、住民等と地道に協力関係を築き、支援体制の構築に貢献し、さらに、DV 認識が皆無であった自治体職員をも巻き込み、支援を行っている。こうした点において、民間シェルターが、官をリードしながら民間主導で同被災地の DV 被害者支援を推進してきたことは特筆に値する。
以上の通り、調査結果から明らかになったことを踏まえると、災害時・災害以降の DV 被害者支援では、平常時以上に、女性たちの状況に目配りをし、安全の確保を最優先することが求められている。仮設住宅や復興住宅では避難所と比べて個別世帯のプライバシーはある程度守られるようになった。しかし、せまい仮設住宅の中で女性たちの逃げ場はなくなり、DV が悪化するケースもあり、暴力の危険は継続している。また、復興住宅に移転後も注意が必要である。新たなコミュニティが形成される中で、仮設住宅に比べて、住まいの広さが確保され独立性のある復興住宅では DV 被害が見えにくくなることも考えられる。それゆえ、仮設住宅や復興住宅のリーダーは女性への暴力被害の実態を認識し、対応を講じることが求められる。同被災地においては、①仮設住宅や復興住宅等における女性リーダーの割合を増やすことや、②行
政の男女共同参画行動計画や防災計画に女性の視点を取り入れること、そのためには会議等に女性メンバーが参加することが重要である。また、③災害後にも DV が増加していることを踏
まえ、行政・関係機関、民間シェルターは協力関係を築き、災害時・災害後における支援体制を整えていくこと、さらに、④官民が「連携」をはかり、専門性を身につけた支援者や行政担当者を育成していくことも必要になってくる。
加えて、民間シェルターの社会的役割について日本の婦人保護事業との関連で考えると、売春防止法を根拠として設立されている婦人相談所一時保護所では、売春婦に「転落」が予想される等の「要保護女子」を保護し、規範的な生活に戻すための指導を目的としている。一方、民間シェルターは、これら公的な婦人保護施設とは異なる空間を DV 被害者に提供する場として機能してきた。民間シェルターの社会的役割とは、規律や訓練の対象となる DV 被害者の保護ではなく、ジェンダー秩序に組み込まれないことを保障する空間を提供するものなのかについても検証が必要である。さらに、本稿では、災害とジェンダーの視点から災害が DV を問題化する契機になりうることが明らかになった。本調査からは、未曾有の災害によって避難所へ逃れたことにより、初めて他の家族の様子を垣間見て自分が夫から DV を受けていたことに気がつき、支援にアクセスした女性被災者の存在が明らかになっている。このような女性たちは、中長期にわたりさまざまな支援を得て新たな生活を再建し始めている。他方、同被災地では依- 91 -

＜研究ノート＞

然として支援にアクセスしていない DV 被害女性もいることが推察される。それゆえ、官民の「連携」を通して、2013 年以降一貫して、民間シェルターが、同被災地の地方部や沿岸部の自治体に出向き、DV 講座を継続してきたことの意義は大きく、こうした取り組みが、一人でも多くの DV 被害者が支援にアクセスするきっかけとなっている。これらの点に関連して、災害時における女性のエンパワーメントの視点も含め、DV 被害を受けた女性被災者が主体性を取り戻すためにどのような支援が行われているのかについて検討することも今後の課題としたい。

付記：本研究は、科学研究費助成事業（学術研究助成基金助成金）基盤研究（C）「災害時における
DV 被害者支援と民間シェルターの役割」（H.26.4-H28.3）、課題番号：26360041 の研究成果の一部である。
謝辞：本調査にご協力をいただいた民間シェルター、行政、関係機関の皆様に感謝申し上げます。
また、本稿の執筆にあたっては、2 名の匿名査読者より、有益なコメントをいただきました。感謝
申し上げます。

1 2007 年から 2008 年に、全米のうち 8 州の 215 のシェルターにおいて 6 ヵ月間データを収集した。言語は 10 言語対応。
3,410 人が回答。
2
2005 年に国は「防災基本計画」の策定において初めて男女共同参画及び男女の視点を防災施策に取り入れることを明記した。2013 年には、「男女共同参画の視点からの防災・復興の取組指針」において、復興のあらゆる場・組織に女性の参画を促進することが提唱された。また、災害から受ける男女の違いについて、雇用やケア負担とともに暴力の被害があること、
性別役割分担の軽減や暴力防止はじめ平常時からの男女共同参画の推進が防災・復興の基盤となることが明記されている。
3 なお、本調査は、調査時の所属先であった大妻女子大学生命科学研究倫理審査研究小委員会の承認を得て行なった。
4 内閣府男女共同参画局 HP
http://www.gender.go.jp/policy/no_violence/e-vaw/soudankikan/05.html（2019 年 3 月 15 日取得）
5 「配偶者からの暴力事案等の検挙状況」の男女別に関するデータについて、警察庁生活安全局生活安全企画課に提供を求めたところ、提供要請に合致する行政記録情報を保有していないため当該データを提供することができない旨回答があった（H30.12.7 付）。

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