General Incorporated Foundation

Japan Organization for Land Acquisition and Compensation

2021年

Vol.

10

用地補償研究レポート
Vol.１０２０２１年
一般財団法人公共用地補償機構

目次

１．[自主調査研究] 社会経済情勢の変化、法令の改正等に伴う用地補償上の取扱いに関する留意点等について(一財)公共用地補償機構 用地補償研究所
主席研究員
高橋徹雄

２．[自主調査研究] 騒音に関する環境基準等の概要について(一財)公共用地補償機構 用地補償研究所
主席研究員
大和田徹

３．[委託研究] オーストラリアにおける公共用地取得及び損失補償の関連法制との比較検討から得られる示唆と検討課
題について（「豪州における土地管理・補償制度に関する調査」に関する報告書）
慶應義塾大学大学院法務研究科
教授・グローバル法研究所所長
松尾 弘
グローバル法研究所
研究員
深沢 瞳

４．[委託研究] 社会資本整備と公共用地取得の課題について(一財)公共用地補償機構 用地補償研究所
客員研究員
工藤洋一

５．[報告] 事例検索システムにおける補償事例のアクセス状
況等について(２０２１年度)(一財)公共用地補償機構 用地補償研究所

６．[報告] 研修講師等の派遣実績について(２０２１年度)(一財)公共用地補償機構 用地補償研究所(注１）個人の氏名を明記したレポートにおける意見・主張・分析等は、各個人のものであって、一般財団法人公共用地補償機構の意見・主張・分析等ではありません。
(注２）個人名に付した役職は、２０２２年３月現在のものです。

社会経済情勢の変化、法令の改正等に伴う用地補償上の取扱いに関する留意点等について
一般財団法人 公共用地補償機構
用地補償研究所 主席研究員 高橋徹雄
〇はじめに
コロナ禍の影響等、昨今における社会経済情勢の著しい変化や法令の改正等の中で、損失補償基準等の根幹に関わる解釈変更等を伴うものではないものの、調査算定における実務運用上の取扱いに関して、特に留意すべきと考えられる以下Ⅰ～Ⅲの項目について、概略的な整理を行い、情報の共有化を図ることを目的としたものであり、今後の用地補償
実務のご参考にしていただければ幸甚です。
Ⅰ

コロナ禍の影響を踏まえた営業休止補償の調査算定に関する主要起業者の取扱い

Ⅱ「営業補償調査算定要領の解説 QA(R3.3 国交省策定)」に係る従来の「営業補償の実務」からの変更点

Ⅲ

消費税法改正(R2.4)に伴う消費税等相当額の補償の取扱いに関する留意点

Ⅰ コロナ禍の影響を踏まえた営業休止補償の調査算定に関する主要起業者の取扱い
１．背景・コロナ禍に伴う社会経済への影響については、令和 2 年 4 月、新型コロナウィルス対策の特別措置法に基づく最初の緊急事態宣言が発令されたことが一次的段階であり、それ以降も、感染の増加、医療提供体制の逼迫の度合い等を見極めながら、緊急事態
宣言の再発令、まん延防止等重点措置の再適用等が繰り返される状況が続いた。
・令和 3 年 4 月には、高齢者を対象としたワクチン接種が開始され、その後、各地で対象者も拡大されるに従い、感染者も長期的には減少傾向となり、感染リスクの高いと指摘される飲食店を中心とした営業等の制限も順次緩和され、ようやく令和 4 年 3月、まん延防止等重点措置の全面解除となり現在に至っている。
・このように遡ってみると、政府等からの給付金や助成金等の社会的措置は講じられているものの、コロナ禍による社会経済上の影響は、概ね 2 か年に及んでいたことになる。
・今後、入国制限の緩和やウィルス変異株等により、感染拡大の波が再到来する可能性も明確に否定できないものの、令和 4 年 5 月では 3 回目のコロナワクチン接種率が全人口の 6 割近くを占め（R4.5.25 時点で 58.1%※首相官邸 HP 情報）、4 回目のワクチン接種も開始される等接種促進の環境整備がさらに進む状況等を踏まえると、かつてのような社会経済に甚大なダメージを与えるほどの感染ピークは越え、緩やかではあるが、減少傾向を辿ることが予想されるところである。

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・このようなことから、長引くコロナ禍に伴う新たな生活様式の変化、消費行動の変容等により、収束後においても、コロナ前と同水準に戻ることが難しい或いは数年単位の期間を要する業種業態も想定される一方、感染者の急拡大等に伴う政府等の要請の下、外的要因により著しくコロナ禍の影響を受けるような事態に陥る可能性は低いものと考えられる。確かに、昨今のウクライナ情勢、急速な円安、資源価格の高騰、物価の上昇等深刻な問題も抱える中、世界規模での景気後退も危惧されるところであるが、コロナ禍の影響のみにフォーカスして捉えた場合には、社会経済、消費活動は順次回復していく兆候が見られるものと考える。
・そのような中で、過去の令和 2～3 年の期間については、とりわけ飲食業で休業、営業時間短縮、酒類提供制限等に伴う著しい売上落込みや宿泊業においても、国内、訪日外国人旅行客の激減に伴う稼働率の大幅低下等、コロナ禍の打撃に直面した時期
であり、こうした厳しい環境に立たされた業種業態については、その影響を如実に反映した営業実績が見込まれるところである。
２．営業休止補償額算定上の基本的取扱い、過去の類似事例等（１）補償額算定の基礎とする会計年度
・営業休止補償に係る調査算定の基本的な取扱いについて、「営業補償調査算定要領の解説」（R3.3 月国土交通省不動産・建設経済局土地政策課公共用地室）によると、次のとおり解説されている。
「営業補償調査算定要領の解説」（抜粋）◇営業休止の補償での収益減の補償は、従前の通常の営業活動が休業期間中も継続して営業を行っていたとしていた場合に得られた収益について損失として補償しようとするもので、特段の理由がない限り、「直近の営業活動」に基づく収益を認定する必要がある。（Q37）◇補償時点の収益額の認定に当たり、売上損益の動向を把握し、直近の営業状況
が特異な事象ではないことを確認するために３か年分の確定申告書等を調査することとしている。なお、補償金の算定にあたっては、３か年分の資料の検証を行い、一般的には直近１年の会計資料において、収益額の認定をすることとし、直近 1 年以外により認定する場合はその理由を十分整理しておく必要がある。（Q45）（２）直近の営業状況が「特異な事象」とされる場合の認定方法
・仮に直近の営業状況が「特異な事象」に該当する場合には、上記解説のとおり、直近
1 年以外により補償額を認定することとなるが、3 か年の営業実績の動向等も踏まえ、個別具体の判断が求められること等から、この点について、画一、定型的な方法は定められていないが、一般的には、直近 1 年より前の前々年に基づく営業状況又は複数-2-

年平均（過去 3 か年分の平均）のいずれかを基礎として認定を行う方法が採られている。
・実際に過去の事例においても、一事業年度の実績のみを用いることが十分でないとして、3 か年分の平均によった裁決例（S40.3.25 東京都収用委員会、S40.12.25 秋田収用委員会、S46.5.13 奈良収用委員会）や比較的新しい年代のものでも 3 か年平均で見積った裁決例（H23.6.13 愛知収用委員会※採用理由の詳細は不明）が確認できる
ところである。
（３）補償以外の他分野におけるコロナ禍を踏まえた統計値算定手法例（参考）・また、コロナ禍における未曾有の事象は、損失補償に限ったものではなく、あらゆる分野においても直面している中、令和 3 年 7 月、総務省統計局が発表した「消費者物価指数」基準年（2020 年）に係る算定方法が注目されるところである。
・本指数は、5 年ごとに改定され、前回 2015 年から今回 2020 年として更新された際に、コロナ禍に直面した 2020 年は、特に外食等消費のウェイトが極端に減じている中、こうした特異値のみでもって基準時としてよいかという議論があり有識者の意見等も踏まえ検討がなされた結果、コロナ禍も含む複数年データからのアベレージ方式が採用された（具体的には、2 か年又は 3 か年平均のいずれによるか検討の結果、2か年平均(2019 年・2020 年)とされた）ものであり、客観性がより重視される公的機関の定める統計値の設定手法の一例として本件においても参考になり得るのと思われる。
３．コロナ禍を踏まえた営業補償調査算定上の実務的課題（１）直近年の「特異な事象」該当性判断
・上記１．のとおり、コロナ禍の影響は、世界規模でもたらされたパンデミックであり、国内における社会経済情勢の変動についても、とりわけ令和 2 年度における上場企業の決算状況にみられるとおり、増益（製造業、情報通信業等）、減益・赤字業種（航空業、鉄道業、外食業、百貨店業等）両者ともに過去に例がない未曾有なものであり、通常平時の状態から明らかにはかけ離れた異常な状態であったことが確認できる。
・こうした点等を踏まえると、直ちに「特異な事象」と捉えるべきとの考え方も挙げられる一方、起業者は用地取得等に起因する損失に対し補償を行うものであり、こうしたコロナ禍に伴う逸失利益の喪失等については、別の社会政策的措置の中で賄われるべき性質のもの、収用上の損失に該当しないものであり、すなわち「特異な事象」の判断にあたり、補償案件ごとの営業状況を踏まえた個別の精査が求められるべきとする見解も考えられるところである。

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（２）収益額等の認定方法
・さらに「特異な事象」の該当性ありと判断される場合の収益額等算定の基礎となる会計年度の捉え方についても、コロナ禍は一般に社会全体の事業者が被る不利益であり、今後の回復基調が見込まれるとはいえ、完全な収束時期が今なお見通せない点等も踏まえると、かかる影響を全く排除した営業実績を基礎としてよいかという点について、公共事業に係らない者との公平負担の見地から、慎重な検討が求められるところでもある。
・また、営業補償は、契約後の将来の移転時における休業期間中の収益減等の補償であることを踏まえと、仮に複数年平均方式等により認定する場合には、現在の営業実績がこれと同水準或いは上回る状態である（回復基調にある）ことが前提とされるため、調査時算定時における業績動向も推定試算のうえ比較検証を行う等かかる妥当性の判定も求められるとする考え方も想定されるところである。
４．主要起業者の取扱方針及び今後の留意点等
・こうした営業休止補償に係る調査算定における実務運用上の疑義、課題等を抱える中で、当財団が把握し得る限りの情報として、令和 3 年度内に主要起業者の一部において、コロナ禍の影響を踏まえた営業休止補償の調査算定に関する統一的な取扱方針、留意点等を定めていることを下表のとおり確認している。
発出機関

概要

備考

・直近会期における「特異な事象」該当性の具

複数年平均認定に(発出年月)

起業者Ａ(R4 年 1 月)

体的判断基準、調査時の営業活動状況確認等

基づく補償項目に関する多段階認定プロセスを設定。

→認定収益額、得・上記の要件をクリアできる場合に複数年平
均方式（原則 3 か年）による収益額等認定を

意先喪失補償額を対象可能とする。
・R2～3 年の営業実績はコロナ禍の影響を受け

起業者Ｂ(R3 年 7 月)

前々期決算認定にた「特異な事象」と判断し、これらの期間を基づく補償項目

含む決算は補償額算定の基礎としない。

→固定的経費、休・そのうえで、過去 3 期分の決算から、コロナ

業手当相当額の

禍の影響を受けていない前々期(R1 年)を通補償も含む全て常期とし認定し得る場合に当会期に基づくを対象算定を可能とする。

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５．今後の留意点等
・全国の起業者、補償コンサルタント業従事者が、営業補償額調査算定において、今後同様の場面に直面することが想定され得る中、検討の基礎資料の一つとして参考としていただきたく、これらの概略的な内容について、情報の共有化を図ることを目的としたものである。
・なお、本取扱いのポイントは、上記３（１）及び（２）の判断が中心となると考えられるが、これらについては、損失補償基準等の新たな規定又は改正を伴うものではな
く、現行基準に定める補償項目の認定方法に係る運用解釈上の判断と捉えられるものである。すなわち、補償事案ごとの営業実績の動向はもとより、調査算定時における社会経済情勢の変化、地域的特性、将来の移転休止時期、期間等も踏まえた個別具体の状況に応じた判断があってしかるべきものと考えられ、また、会検事例も当然な
がら現段階では存しないこと等からも、これらを参考としながら、個々に取扱方針等について判断を行う必要がある点に留意されたい。

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〇「起業者Ａ」の取扱い
１．基本的な方針
・営業休止の補償の考え方としては、被補償者が将来の建物等の移転に伴い営業活動を休止せざる得ない期間及び営業を再開した際に被るであろうと見込まれる損失に対するものである。
・コロナ禍での営業収益、財務状況の変動は、公共事業の用地取得等に直接起因する
ものではないことから、その不利益や義務的経費の支出は、政府等からの給付金や助成等の社会的措置により賄われるべきものであり、収用損失には該当しない。
・業種業態や法人個人を問わず一律にコロナ禍前の営業成績にて補償額を算定するのは適当でなく、個別判断の上で慎重に対応すべきものと解する。
２．「特段の理由」の判断・コロナ禍影響評価の検証方法（案）・下記➊❷の方針のもと、具体には、R3 年度の調査算定という想定のもと、以下の【STEP】の手順に従い、対応するものとする。
❶社会経済情勢の変動によるコロナ禍影響の有無の検討❷個別営業体の営業成績や経営状態に関するコロナ禍影響の評価（「著しい損失（利得）」）の該当性の有無について判定し、契約後の営業活動の休止（再開）により被る損失について推察（※以下 R3 年度を調査算定時期とした例）【STEP1】・R3 会期の四半期（月）でみた入手可能な営業成績の変動等を確認（（R3 年度後半
以降の社会経済情勢の変動を踏まえた、回復基調（減退基調）にあることを推察。））（パターンⅠ）コロナ禍前への急激な回復傾向（短期化）➡前々年度（R1）会期をベースに評価（パターンⅡ）コロナ禍前への比較的早い回復傾向（パターンⅢ）コロナ禍前への比較的遅い回復傾向【STEP2 へ】【STEP2】
・企業会計原則（損益計算書の本質）の「包括主義の原則」の考え方に準拠し、R1と R2 会期の「当期純利益」の変動等を確認。
・その上で、「包括主義の原則」の考え方を適用している国税通則法（納税猶予の適用）の本則の考え方に準じ、対前年度比 50％を「著しい損失（利得）」の判断の目安として判定。

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〔参考①〕企業会計原則（第二企業会計原則一損益計算書の本質「包括主義の原則」）
・損益計算書は、企業の経営成績を明らかにするため、一会計期間に属するすべての収益とこれに対応するすべての費用を記載して経常利益を表示し、これに特別損益に属する項目を加減して当期純利益を表示
しなくてはならない。
〔参考②〕国税通則法第 46 条（納税の猶予の要件等）基本通達第 11-2（事業上の著しい損失）・納税者がその事業につき「著しい損失」を受けた場合、１年以内の期間を限り、その納税を猶予する。
・「著しい損失」とは、直前の 1 年間の税引前当期純利益の額の 2 分の 1を超えて税引前当期純損失が生じていると認められる場合をいう。
（補足）
納税猶予の措置と収用損失の補償では、趣旨や目的が異なるため同一的に取扱うことはできないものの、前者は全国遍く事業者を対象に国税不服審査所の統一的な基準として税の徴取に用いられており、その点、後者においても、客観的な指標（目安）として、その準じた扱いとすることに合理性があると解する。
【STEP3】・コロナ禍影響の残る過渡期における営業休止補償の算定においては、個別判断の上で、「複数年平均方式」での対応を検討。
当期純利益比の著しい損失の収益減補償金※２

変動※１

該当

得意先喪失補償金

50%以上

する

50%未満

しない

「複数年会期平均（H30～R2）」の営業成績をベースに算定。
「直近会期（R2）」の営業成績をベースに算定することを基本。

※1．コロナ禍影響の「著しい損失（利得）」の判断の目安のため、50％前後となるケースも含め、必要に応じて個別判断のもと、複数年会期の平均を含めた方法での算定は可能。
※2．収益減補償金について、各種給付金等は、本来の営業活動に付随して継続的に生じる利益ではないため、補償上は「営業外収益のうち収益に加算できるものには該当しない。」と認定。

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（補足）複数年平均の捉え方
・要領上、直近 3 ヶ年の決算資料を収集、分析するものとしており、過去の収用裁決等からみて、直近会期を含む複数年の平均的経営状態等をもとに、収益等を推し量るという実務的側面から「3 ヶ年平均を妥当」と判断。
【STEP4】
・調査算定時点の会期（R3）に属する営業実績をもとに、今後の営業活動の動向等を把握の上で年間売上高等を試算し、以下の(Ａ)～(Ｃ)の数値を比較考量のうえ、「複数年平均方式」にて算定額の妥当性を判定。
(Ａ)直近会期の実績に基づく算定額(Ｂ)調査算定時点の会期の属する実績等からの推定試算額※(Ｃ)複数年平均方式による算定額※(Ｂ)被補償者の財務担当責任者や顧問税理士等からの聞取調査等により、直近 3 か月（例：R4 年 1 月が調査時点であれば、R3 年 10～12 月）の業績動向から推定試算のうえ、回復基調に転じていることを確認★複数年平均方式での算定額の採用を可とするのは、Ａ＜Ｃ≦Ｂとなるケースを基本。

H30会期

R1会期

R2会期
(A)直近会期実績（単年）(C)複数年会期実績（平均）

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R3会期
上半期

下半期

(B)今会期実績（推計含む）

〇「起業者Ｂ」の取扱い
１．基本的な方針
・感染拡大に伴う人出の減少、行政側の休業要請等に基づき、コロナ禍の影響を受けることがほぼ確実とされる一定期間（具体的には令和 2 年 1 月から令和 3 年 12 月までの期間）については、「特異な事象」として扱うこととしたものである。
・そのうえで、過去 3 か年分の決算資料を分析のうえ、かかる影響を受けてないと見込まれる前々期（個人等の場合：令和 1 年 1 月～12 月）について、通常期の決算と判断できるか否かの認定を行ったうえで、当該会期を基礎として、営業補償額を算定するものである。
２．コロナ禍の影響を排除した補償額算定方法（前々期決算の採用）
・前記１のとおり、前々期の決算を採用することを基本とし、人件費補償についても、直近 3 か月分の賃金台帳ではなく、前々期の確定申告書の金額から認定するものであり、算定にあたっては、すべての補償項目につき、前々期の決算を基礎とするものである。
３．「特異な事象」の判断理由
・「特異な事象」の判断理由に関しては、ワクチン接種の加速化やその効果である今後の景気の見通しを考慮したうえで、令和 2、3 年の間におけるコロナ禍の影響は天災等と同視し得るものと捉え、「特別な事情」として扱うことを妥当と判断したものである。
（補足／私見）本件取扱いに関して、起業者Ｂの属する地域事情は、都市部を中心として、多数の外食店舗等を抱える中、行政側の休業等要請の期間、規模等からその及ぼす影響は他の地域に比し甚大であり、かつ、かかる要請を講じた行政機関と起業者とが同一である等、こうした特殊事情等を踏まえ、実務運用上の側面を重視したことが背景にあると推察される。
冒頭でも示したとおり、コロナ禍の影響を踏まえた取扱方針については、置かれている個々の事情等を総合勘案したうえで、起業者ごとに個別の取扱方針の検討が求められることから、その観点において、かかる配慮がなされたものと思料され、一定の合理性を有するものと考えられる。

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Ⅱ 「営業補償調査算定要領の解説 QA(R3.3 国交省作成)」に係る従来の「営業補償の実務」
からの変更点
１．背景・営業補償について、調査算定手法等の全国的な平仄化を図るため、令和 3 年 3 月 19
日、中央用地対策連絡協議会理事会申し合わせにより、「営業補償調査算定要領（案）」が制定され、合わせて、令和 3 年 3 月 26 日、国土交通省内において、不動産・建設
経済局土地政策課公共用地室用地調整官より、各地方整備局用地部用地補償課長等宛、これの解説が送付され、同日、中央用地対策連絡協議会事務局（公共用地室用地調整官）より、中央用対会員宛にも参考送付されている。
「営業補償調査算定要領の解説」策定の経緯
・営業補償の調査算定に係る実務的取扱については、地方整備局等ごとにＱＡ等が示され運用が行われていたが、国交省全体としての運用の統一化を図るため、令和元～2 年度にかけて、本要領及び解説の作成に係る検討が行われたもの。全体で 88 にわたるＱＡと 2 つの算定例により構成され、令和 3 年 4 月 1日から適用。
・一方、営業補償調査算定の実務書として、市販刊行されている「基準と事例でわかる！営業補償の実務」については、下表のとおり、昭和 53 年に発行された「関東補償実務研究会」編著による「基準に準拠した営業補償の理論と実務」が、初版的な位置づけにあり、これをベースとして、長年にわたり版を重ねる中で、基準等改正の反映、理論実務の両視点からの解説の補充、補償事例追加等の充実化を図り、現在の書籍に至っている。
「営業補償の理論と実務」初版から現在までの変遷
発行年

タイトル

昭和 53 年基準に準拠した営業補償の理論と実務

昭和 57 年

例解

営業補償の実務平成 5 年

最新

営業補償の実務

平成 15 年

改正基準に基づく営業補償の実務

平成 20 年

明解

平成 26 年

改訂 4 版 営業補償の理論と実務

令和元年

基準と事例でわかる！営業補償の実務

編著（組織）
関東補償実務研究会（旧建設省）

営業補償の理論と実務

公共用地補償機構

・以上のとおり、起業者、補償コンサル業務従事者が営業補償調査算定を行う際の手引きとしては、「営業補償調査算定要領の解説」と「営業補償の実務」と併存している状態にあり、理論的な点に関しては、従来の内容は踏襲されており、相違は見られない-10-

一方、算定実務上の細目において、一部変更、追加された扱いも散見されるところである。
・これらの相違点の扱いについて、基本的には国交省策定による「営業補償調査算定要領の解説」が優先されることとなる一方、事案の態様等によっては、判断が分かれる
ような場合も想定され得る中で、かかる見直しがなされた項目について、情報の共有化を図るべく、主要な点について、概要の整理を行うものである。
２．変更点の概要（１）従業員に対する休業手当相当額の補償①平均賃金の認定
・平均賃金について、従来の「営業補償の実務」では、労働基準法第 12 条に規定する平均賃金の考え方を基本としつつ、『通勤手当』について、休止期間の長短により、通勤実績が明らかに見込めない場合は、本来の休業手当の趣旨と異なるものであり、除外すべきでないかとしていたが、「調査算定要領の解説」では、労働基準法と同様の平均賃金の考え方により求めるものとし、『通勤手当』も含めて計算することとされた。

（補足／私見）労働基準法は主として、労働者の保護を主たる目的としたものである一
方、公共用地取得の補償は、休業に伴い被るであろう損失を適正に補償することを目的としたものであり、両者の理念自体にギャップが生じている中で「通勤手当を平均賃金の算定から除外することは違法」とした行政例
規(Ｓ22.12.26 労働基準局通達 573 号）も示されていること、調査算定実
務的にも休止期間長短如何で『通勤手当』を含むか否かとすると判断にバラつきが生じ、公平性等に欠く点も懸念されること、法的な扱いと平仄を合わせる観点等からも、これを含めることで運用の統一化を図ることが妥当との判断の下、かる取扱いに至ったものと考えられる。
②従業員が一時限りで臨時に雇用されている場合の取扱・「調査算定要領の解説」では、労働基準法第 21 条に規定する労働者をいうこととされ、具体的には日雇い、2 か月短期雇用・4 か月季節雇用、試用期間中の場合
においては、これに該当するとされた。
（補足／私見）従来の「営業補償の実務」では、かかる取扱いについて、具体的には触れられていなかったが、起業者の実務運用として、従来から臨時雇の非該当性を緩-11-

やかに捉える傾向（例として、1 年以上の雇用継続、社会保険料支払あり、一定額の所得あり、正社員と同等のスキル・経験を有する等の条件を満たす場合には、人件費補償の対象とする等）がみられており、今回は法的な扱いとの平仄も踏まえ、運用の統一化を図り、補償対象の範囲を拡充したものと考えられる。
（２）税込経理方式を採用している場合の消費税の取扱
・従来の「営業補償の実務」では、原則、消費税額を除外した税抜経理方式による損益計算書を作成したうえで算定する必要があるとしていたが、「調査算定要領の解説」では、税込経理方式による損益計算書により算定することとされた（理由は以下のとおり）。
「営業補償調査算定要領の解説」（抜粋）
収益減の補償における年間の認定収益額の算定にあたっては、税込経理方式
による損益計算書を税抜経理方式の損益計算書に作り替える必要はなく、それぞれの方式による会計資料により年間の認定収益額を求めることとなる。
一般に、税込経理方式と税抜経理式の違いにより収益額に違いが生じる場合
としては、減価償却資産を取得した場合があり、・・ただし、この場合であっても以下の理由から、税込経理方式による損益計算書を税抜経理方式による損益計算書に作り替える必要はない。
・税込も税抜も認められた会計処理であり、どちらも会計処理として誤りでないこと。
・同じ施設や資源を活用して営業をしていても、会計処理の方法により利益は異なる場合があること。（例：減価償却費の計算において、定率法と定額法では、減価償却の途中段階で費用化される金額が異なる。）
・税込経理方式から税抜経理方式への作り替えは、領収書等の証拠書類の確認が必要であり、会計帳簿のみでは、実務上税抜経理方式に作り替えることが困難なこと。
（例えば、「接待交通費」について、取引先への見舞金は不課税となるのに対し、見舞いとして果物、生花等の購入をした場合は課税となるなど、会計帳簿の確認のみでは困難である。
）（Q88）（補足）
特に軽減税率導入以降、標準税率との判別が困難な場合もあること等から、
税抜経理方式の損益計算書に作り替える作業を行っていないことを複数の補償コンサルタント業務従事者からも確認している。

-12-

Ⅲ

消費税法改正(R2.4)に伴う消費税等相当額の補償の取扱いに関する留意点

１．はじめに・公共事業の施行に伴う損失の補償等に関する消費税等の取扱いに関して、①土地等の権利者から課税対象となる資産の譲渡等を受ける場合の対価補償金（立木の取得補
償等）については消費税等の額を、②消費税等の負担が生ずることとなる通常生ずる損失の補償金（建物移転料等）については消費税等相当額をそれぞれ補償することとされている。
・令和元年 10 月からの消費税率引上等に伴い同年 9 月、中央用対より「公共事業の施行に伴う損失の補償等に関する消費税及び地方消費税の改正について」が改めて通知され、その際には、平成 28 年消費税法等一部改正に係る高額特定資産を取得した
場合の中小事業者に対する事業者免税点及び簡易課税制度の適用制限の見直しに関する調査算定上の留意点等も併せて示されたところである。
・本通知発出後も、消費税法令等の改正は行われており、その中でも、消費税等相当額の補償に関する特に重要な項目として、令和 2 年 4 月改正に伴う「居住用賃貸建物の取得等に係る仕入税額控除の制限」が挙げられる。
・消費税等相当額の補償認定上、仕入税額控除の可否が重要な判断要素となる点で、留意すべきと考えられることから、今回情報の周知を図るべく、概要の整理を行ったものである。
２．「居住用賃貸建物の取得等に係る仕入税額控除の制限」（１）改正の背景、概要
・居住用賃貸建物（住宅の貸付けのように供しないことが明らかな建物※１以外の建物であって高額特定資産※２又は調整対象自己高額資産※3 に該当するもの）の取得に係る仕入税額については、住宅家賃(非課税売上)に対応するものとして、本来仕入税額控除の対象となるべきものではないが、作為的な金の売買を継続して行う等の手法
により、仕入税額控除を行う事例が散見されるため、仕入税額控除制度の適正化を図る観点から、令和 2 年 10 月 1 日以後に行う居住用賃貸建物に係る課税仕入れ等の税額について、仕入税額控除制度の適用を認めないこととした（消費税法第 30 条第 10項）。
・なお、仕入税額控除制度の適用が認められないこととされた居住用賃貸建物について、3 年以内に住宅の貸付け以外の貸付けの用に供した場合又は譲渡した場合には、一定の計算を行った上、仕入控除税額に加算して調整することとした。
※1

住宅の貸付けの用地に供しないことが明らかな建物：建物の構造や設備等の状
況により貸付けの用に供しないことが客観的に明らかなもの（例：その全てが店舗である建物など建物の設備等の状況により住宅の貸付けの用に供しないことが明らかな建物が該当）

-13-

※2

高額特定資産：一の取引単位につい、課税仕入れ等に係る支払対価の額（税抜き）が 1,000 万円以上の棚卸資産又は調整対象固定資産※3

調整対象自己建設高額資産：他の者との契約に基づき、又は事業者の棚卸資産として自ら建設等をした棚卸資産で、その建設等に要した課税仕入に係る支払対価の額の 100/110 に相当する金額等の累計額が 1,000 万円以上となったもの（※「消費税法改正のお知らせ（R2.4 国税庁）
」等を参考）（２）本改正前後の取扱いの相違点①改正前
・居住用賃貸建物に係る賃貸料は、非課税とされ、かかる建物の取得費等についても、非課税売上げに対する支出となるため、原則、これの仕入税額控除はできない一方、
一般課税事業者のうち、課税売上割合が 95％以上かつ課税売上高が５億円以下に該当する場合については、全額控除が認められるため、居住用賃貸建物に係る取得費等を仕入税額控除の対象とすることが可能であり、一括比例配分方式を選択する場合についても、同様に課税売上割合に基づく一定割合につき、仕入税額控除の対象とすることができたものである。
②改正後
・しかし、上記の一般課税事業者（課税売上割合が 95％以上かつ課税売上高が５億円
以下に該当する又は一括比例配分方式の選択する事業者）についても、本改正後にあっては、個別対応方式を選択する事業者と同様、居住用賃貸建物に係る取得費等について、仕入税額控除が認められない扱いとなる。
３．本改正を踏まえた、消費税等相当額の補償要否の検討（１）判定フローの基本的な流れ
・消費税等相当額の補償に係る調査算定にあたっては、実務上、別添－5 参考「消費税等相当額補償の要否判定フロー」に基づき対応することとなる。
・その流れを概括すると、一般課税事業者のうち、課税売上割合が 95％以上かつ課税
売上高が 5 億円以下（全額控除）の場合又は一括比例配分方式を選択する場合については、被補償者（課税事業者）の属性に基づき、補償要否判定を行うこととなる。
・一方の個別対応方式を選択する場合については、主たる補償対象物件の属性（イ課
税売上げにのみに対応するもの、ロ非課税売上げのみに対応するもの、ハこれらに共通するものの別）に基づき、かかる判定を行うこととされている。

-14-

別添－5 参考

消費税等相当額補償の要否判定フロー（標準）（２）本改正を踏まえた補償の取扱い考え方（案）・ポイントは、本改正（居住用賃貸建物に係る取得費等の仕入税額控除の制限）を踏
まえ、フロー上、全額控除又は一括比例配分方式選択に該当する事業者に対する補償をどのように取扱うべきかである。
・結論としては、冒頭でも示したとおり、消費税等相当額の補償要否判定にあたり、観念的には、仕入税額控除の可否が判断要素の一つとなる（本フローもこれに着眼した流れとなっている）中では、現行の判定フローを原則としつつ、補償対象物件
が「居住用賃貸建物」で、かつ、上記の一般課税事業者に該当する場合には、かかる仕入税額控除の制限を受けることから、当該案件については、運用を一部変更のうえ、補償を要する方向で検討することが妥当と考える。
・その理由として、現行判定フローは、このような法改正まで織り込んだものでなく、公共事業なかりせば発生し得なかった負担であり、影響の度合いという点においても、補償額の大部分を占める建物に係る代替物件取得に伴う消費税等相当分の負担は、昨今の建築資材、人件費高騰等も相まって、軽視し得ない点等が挙げられ、理論上、補償不要とする合理的理由は導き難いものと考えられるところである。
・一方で、これらの一般課税事業者について、「居住用賃貸建物に係る取得費等」に該当しない項目にあっては、原則通り、仕入税額控除が可能となることから、補償対象物件が「居住用賃貸建物」であることで一律「全額補償」の扱いとならない点も指摘されるところである。そのような中で、消費税等調査については、税制導入以降、長年にわたり、上記（１）のとおり、被補償者（課税事業者）又は主たる補償-15-

対象物件の属性に着眼のうえ、包括的な処理で対応がなされてきた経緯があり、本改正を機に、これを大幅に方向転換することは実務運用上、適当ではないと思料されるところでもある。
・かかる対応案の一例として、以下に示す消費税法基本通達の趣旨等も踏まえ、賃貸住宅に付随して利用される塀等の工作物についても、建物本体と一体として捉える
等「居住用賃貸建物に係る取得費等」に係る資産の範囲に関して、でき得る限り最大化を図り、主たる補償対象物件に含めて扱う案等が考えられる（ただし、駐車場等独立して賃貸借の目的となる施設の貸付けは、原則、住宅の貸付けには含まれず、課税対象となるため、これらに類する資産（車止めブロック等）は含むべきでない点に留意）。
「消費税法基本通達」（抜粋）（住宅の貸付けの範囲）
6－13－1 法別表第一第 13 号《住宅の貸付け》に規定する「住宅の貸付け」に
は、庭、塀その他これらに類するもので、通常、住宅に付随して貸し付けられると認められるもの及び家具、じゅうたん、照明設備、冷暖房設備その他
これらに類するもので住宅の附属設備として、住宅と一体となって貸し付けられると認められるものは含まれる。
なお、住宅の附属設備又は通常住宅に付随する施設等と認められるものであっても、当事者間において住宅とは別の賃貸借の目的物として、住宅の貸付けの対価とは別に使用料等を収受している場合には、当該設
備又は施設の使用料等は非課税とはならない。
（駐車場付き住宅の貸付）
6-13-3

駐車場付き住宅としてその全体が住宅の貸付けとされる駐車場には、一戸建住宅に係る駐車場のほか、集合住宅に係る駐車場で入居者について 1
戸当たり 1 台分以上の駐車スペースが確保されており、かつ、自動車の保有の有無にかかわらず割り当てられる等の場合で、住宅の貸付けの対価とは別に駐車場使用料等を収受していないものが該当する。
４．消費税等相当額の補償に関する今後の一般的留意点
・税法は全般的に他の法令に比し、改正頻度は多い傾向にあり、とりわけ消費税法令に関しては、その傾向が特に顕著であること等から、今後もかかる法令改正等の動向を注視しつつ、その内容が消費税等相当額の補償へ与える影響等について検証等を行っていく点に留意すべきと考える。

-16-

騒音に関する環境基準等の概要について
一般財団法人 公共用地補償機構
用地補償研究所 主席研究員 大和田徹

Ⅰ

はじめに
総務省の外局として設置される公害等調整委員会が取り纏めている「令和２年度

公害苦情調査結果報告書」によれば、令和２年度に全国で新規に受け付けされた公害苦情の 件 数 は 81,557 件 に の ぼ り 、 前 年 度 に 比 べ て 11,099 件 （ 対 前 年 度 比 で +15.8%） 増 加 して い る （ 図 １ を 参 照 ）。
苦 情 件 数 の 推 移 と し て は 、 平 成 19 年 度 以 降 、 減 少 傾 向 に あ っ た も の が 令 和 元 年 度 に
13 年 ぶ り に 増 加 し 、 ２ 年 連 続 で 増 加 傾 向 と な っ て い る 。
図１【全国の公害苦情受付件数の推移】【全国の公害苦情受付件数の推移】
120,000
典型外25,434件
100,000
典型7公害
56,123件

80,00060,00040,00020,000

0

典型７公害

-17-

典型外

典型７公害の苦情受付件数の内訳を種類別にみると、「 騒 音 」が 19,769 件 と 最 も 多 く 、次 い で 「 大 気 汚 染 」、「 悪 臭 」、「 水 質 汚 濁 」、「 振 動 」、「 土 壌 汚 染 」、「 地 盤 沈 下 」 の 順 と なっ て い て 、受 付 件 数 の 前 年 度 比 増 加 の 11,099 件 の う ち 、「 騒 音 」の 4,335 件 が 39.1％ を
占 め て い る （ 図 ２ ～ 図 ４ を 参 照 ）。
図２【種類別の公害苦情受付件数の推移】【種類別の公害苦情受付件数の推移】
35,000大気汚染
30,00025,000騒音

悪臭
20,00015,00010,000
地盤沈下
土壌汚染

5,000

振動

水質汚濁

0

大気汚染

水質汚濁

土壌汚染

騒音

振動

地盤沈下

悪臭

図 ３ 【 公 害 苦 情 受 付 件 数 の 内 訳 （ 令 和 ２ 年 度 ）】【公害苦情受付件数の内訳（令和２年度）】
土壌汚染
194件
0.3%

水質汚濁
5,631件10.0%

大気汚染
17,099件
30.5%

振動2,174件3.9%

騒音19,769件
35.2%

地盤沈下
20件
0.1%

悪臭
11,236件
20.0%

令和2年度

0%

10%

20%
大気汚染

30%

40%

50%

水質汚濁

土壌汚染

騒音

60%
振動

70%
地盤沈下

80%

90%

100%

悪臭

また、同報告書では、公害苦情を受け付ける各自治体窓口に対するアンケート結果とし て 、令 和 ２ 年 度 に 受 付 件 数 が 大 幅 に 増 加 し た 理 由 と し て 、「 在 宅 時 間 の 増 加 」、
「生活環
境に関する考え方の変化」を挙げており、生活環境に対して「騒音」が与える影響に対する居住者等の関心が高いことが伺える。

-18-

図 ４ 【 公 害 苦 情 受 付 件 数 （ 令 和 元 年 度 ・ 令 和 ２ 年 度 ）】公害苦情受付件数（令和元年度・令和２年度）
25,434

典型外23,903
11,236

悪臭

9,349
20
21

地盤沈下

2,174
1,743

振動

19,769

騒音

15,434
194
186

土壌汚染

5,631
5,505

水質汚濁

17,099大気汚染

14,3170

5,000

10,00015,000

令和2年度

20,00025,000

令和元年度

公共事業の施行に伴う不利益、損失又は損害等については、公共施設の大型化、公共機能の向上、周辺地域の土地利用の高密度化に加え、環境に対する意識の増大、権利意
識の変化等に伴って、公共事業を進める上で大きな隘路となっており、公共事業のもたらすマイナスインパクトの解決が重要な課題とされている。
一 方 で 、公 共 事 業 は 国 民 の 社 会 資 本 形 成 の た め 欠 く こ と の で き な い も の で あ り 、ま た 、
国民の負担において行われるものであることから、そのための建設工事も効率的、経済的に施工されなければならないという性格を有している。
本稿では、環境影響に関する基礎的な資料として、令和２年度において最も公害苦情の受付件数が多かった「騒音」に係る規制・基準について整理することとした。
な お 、環 境 基 本 法（ 平 成 ５ 年 法 律 第 91 号 ）第 ２ 条 に お い て 事 業 活 動 、他 人 の 活 動 に よって人の健康被害や生活環境を相当広範囲にわたって害するものを「公害」として定義
し、定められる大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染、騒音、振動、地盤の沈下及び悪臭については、公共事業の施行に伴って発生する場合において「事業損失」と称されるものとなる。

-19-

Ⅱ

環境基準の概要
環境基準とは、人の健康の保護及び生活環境の保全のうえで維持されることが望ましい基準として、終局的に、大気、水、土壌、騒音をどの程度に保つことを目標に施策を実施していくのかという目標として、定められている。
環境基準は、「 維 持 さ れ る こ と が 望 ま し い 基 準 」で あ り 、行 政 上 の 政 策 目 標 と し て 、人の健康等を維持するための最低限度としてではなく、より積極的に維持されることが望ましい目標として、その確保を図っていこうとするものである。
また、汚染が現在進行していない地域については、少なくとも現状より悪化することとならないように環境基準を設定し、これを維持していくことが望ましいものであり、環境基準は、現に得られる限りの科学的知見を基礎として定められていることから、常に新しい科学的知見の収集に努め、適切な科学的判断が加えられていかなければならないとされている。
【 環 境 基 本 法 （ 平 成 ５ 年 法 律 第 91 号 ）】
第三節

環境基準

第 16 条政府は、大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染及び騒音に係る環境

上 の 条 件 に つ い て 、そ れ ぞ れ 、人 の 健 康 を 保 護 し 、及 び 生 活 環 境 を 保 全 する上で維持されることが望ましい基準を定めるものとする。
２

前 項 の 基 準 が 、二 以 上 の 類 型 を 設 け 、か つ 、そ れ ぞ れ の 類 型 を 当 て は める地域又は水域を指定すべきものとして定められる場合には、その地域
又は水域の指定に関する事務は、次の各号に掲げる地域又は水域の区分に応じ、当該各号に定める者が行うものとする。
一

二以上の都道府県の区域にわたる地域又は水域であって政令で定め
るもの

二

政府

前号に掲げる地域又は水域以外の地域又は水域
次のイ又はロに掲げる地域又は水域の区分に応じ、当該イ又はロに定める者
イ

騒音に係る基準（航空機の騒音に係る基準及び新幹線鉄道の列車の 騒 音 に 係 る 基 準 を 除 く 。） の 類 型 を 当 て は め る 地 域 で あ っ て 市 に 属するもの
その地域が属する市の長ロイに掲げる地域以外の地域又は水域
その地域又は水域が属する都道府県の知事

３

第 一 項 の 基 準 に つ い て は 、常 に 適 切 な 科 学 的 判 断 が 加 え ら れ 、必 要 な 改定がなされなければならない。

４

政 府 は 、こ の 章 に 定 め る 施 策 で あ っ て 公 害 の 防 止 に 関 係 す る も の（ 以 下「 公 害 の 防 止 に 関 す る 施 策 」 と い う 。） を 総 合 的 か つ 有 効 適 切 に 講 ず る ことにより、第一項の基準が確保されるように努めなければならない。

-20-⇒ 環 境 基 本 法 に 規 定 さ れ る 典 型 ７ 公 害 の う ち 、環 境 基 準 は 、大 気 の 汚 染 、水 質 の 汚 濁 、土壌の汚染及び騒音の四つの公害について定められている。
騒音に係る環境基準としては、①一般地域・道路に面する地域に適用する「騒音に 係 る 環 境 基 準 」、 ② 飛 行 場 周 辺 に 適 用 さ れ る 「 航 空 機 騒 音 に 係 る 環 境 基 準 」、 ③ 新幹線鉄道沿線に適用される「新幹線鉄道騒音に係る環境基準」の３つが定められており、各基準の概要については、次のとおり。

-21-

Ⅱ－１
第１
１

騒音に係る環境基準
環境基準
環境基準は、地域の類型及び時間の区分ごとに次表の基準値の欄に掲げるとおりとし、各類型を当てはめる地域は、都道府県知事（市の区域内の地域については、市 長 。） が 指 定 す る 。
基準値
地域の類型
昼間

夜間

ＡＡ

50 デ シ ベ ル 以 下

40 デ シ ベ ル 以 下

Ａ及びＢ55 デ シ ベ ル 以 下

45 デ シ ベ ル 以 下Ｃ

60 デ シ ベ ル 以 下

50 デ シ ベ ル 以 下（注）１

時 間 の 区 分 は 、 昼 間 を 午 前 ６ 時 か ら 午 後 10 時 ま で の 間 と し 、 夜 間 を 午 後 10時から翌日の午前６時までの間とする。

２

ＡＡを当てはめる地域は、療養施設、社会福祉施設等が集合して設置される地域など特に静穏を要する地域とする。

３

Ａを当てはめる地域は、専ら住居の用に供される地域とする。

４

Ｂを当てはめる地域は、主として住居の用に供される地域とする。

５

Ｃを当てはめる地域は、相当数の住居と併せて商業、工業等の用に供される地域とする。

た だ し 、次 表 に 掲 げ る 地 域 に 該 当 す る 地 域（ 以 下「 道 路 に 面 す る 地 域 」と い う 。）については、上表によらず次表の基準値の欄に掲げるとおりとする。
基準値
地域の区分
Ａ地域のうち２車線以上の車線を有する道路に面する地域

昼間

夜間

60 デ シ ベ ル 以 下

55 デ シ ベ ル 以 下

65 デ シ ベ ル 以 下

60 デ シ ベ ル 以 下

Ｂ地域のうち２車線以上の車線を有する道路に面する地域及び C 地域のうち車線を有する道路に面する地域
備考
車線とは、１縦列の自動車が安全かつ円滑に走行するために必要な一定の幅員を有する帯状の車道部分をいう。
この場合において、幹線交通を担う道路に近接する空間については、上表にかかわらず、特例として次表の基準値の欄に掲げるとおりとする。

-22-

基準値
昼間

夜間

70 デ シ ベ ル 以 下

65 デ シ ベ ル 以 下

備考
個別の住居等において騒音の影響を受けやすい面の窓を主として閉めた生活が営まれていると認められるときは、屋内へ透過する騒音に係る基準 （ 昼 間 に あ っ て は 45 デ シ ベ ル 以 下 、 夜 間 に あ っ て は 40 デ シ ベ ル 以 下 ）によることができる。

２

１の環境基準の基準値は、次の方法により評価した場合における値とする。

（１）評価は、個別の住居等が影響を受ける騒音レベルによることを基本とし、住居等の用に供される建物の騒音の影響を受けやすい面における騒音レベルによって評価するものとする。
この場合において屋内へ透過する騒音に係る基準については、建物の騒音の影響を受けやすい面における騒音レベルから当該建物の防音性能値を差し引いて評価するものとする。
（２）騒音の評価手法は、等価騒音レベルによるものとし、時間の区分ごとの全時間を通じた等価騒音レベルによって評価することを原則とする。
（３）評価の時期は、騒音が１年間を通じて平均的な状況を呈する日を選定するものとする。
（ ４ ） 騒 音 の 測 定 は 、 計 量 法 （ 平 成 ４ 年 法 律 第 51 号 ） 第 71 条 の 条 件 に 合 格 し た 騒 音計を用いて行うものとする。この場合において、周波数補正回路はＡ特性を用いることとする。
（ ５ ） 騒 音 の 測 定 に 関 す る 方 法 は 、 原 則 と し て 日 本 工 業 規 格 Z8731 に よ る 。 た だ し 、
時間の区分ごとに全時間を通じて連続して測定した場合と比べて統計的に十分な精度を確保し得る範囲内で、騒音レベルの変動等の条件に応じて、実測時間を短縮することができる。当該建物による反射の影響が無視できない場合にはこれを避けうる位置で測定し、これが困難な場合には実測値を補正するなど適切な措置を行うこととする。また、必要な実測時間が確保できない場合等においては、測定に代えて道路交通量等の条件から騒音レベルを推計する方法によることができる。
なお、著しい騒音を発生する工場及び事業場、建設作業の場所、飛行場並びに鉄道の敷地内並びにこれらに準ずる場所は、測定場所から除外する。

-23-

３

環境基準の達成状況の地域としての評価は、次の方法により行うものとする。

（１）道路に面する地域以外の地域については、原則として一定の地域ごとに当該地域の騒音を代表すると思われる地点を選定して評価するものとする。
（２）道路に面する地域については、原則として一定の地域ごとに当該地域内の全ての住居等のうち１の環境基準の基準値を超過する戸数及び超過する割合を把握することにより評価するものとする。
第２
１

達成期間等
環境基準は、次に定める達成期間でその達成又は維持を図るものとする。

（１）道路に面する地域以外の地域については、環境基準の施行後直ちに達成され、又は維持されるよう努めるものとする。
（２）既設の道路に面する地域については、関係行政機関及び関係地方公共団体の協
力の下に自動車単体対策、道路構造対策、交通流対策、沿道対策等を総合的に実施 す る こ と に よ り 、環 境 基 準 の 施 行 後 10 年 以 内 を 目 途 と し て 達 成 さ れ 、又 は 維 持
されるよう努めるものとする。
ただし、幹線交通を担う道路に面する地域であって、道路交通量が多くその達成が著しく困難な地域については、対策技術の大幅な進歩、都市構造の変革等と
あ い ま っ て 、10 年 を 超 え る 期 間 で 可 及 的 速 や か に 達 成 さ れ る よ う 努 め る も の と する。
（３）道路に面する地域以外の地域が、環境基準が施行された日以降計画された道路の 設 置 に よ っ て 新 た に 道 路 に 面 す る こ と と な っ た 場 合 に あ っ て は（ １ ）及 び（ ２ ）にかかわらず当該道路の供用後直ちに達成され又は維持されるよう努めるものとし、環境基準が施行された日より前に計画された道路の設置によって新たに道路に面することとなった場合にあっては（２）を準用するものとする。
２

道路に面する地域のうち幹線交通を担う道路に近接する空間の背後地に存する建物の中高層部に位置する住居等において、当該道路の著しい騒音がその騒音の影響を受けやすい面に直接到達する場合は、その面の窓を主として閉めた生活が営まれていると認められ、かつ、屋内へ透過する騒音に係る基準が満たされたときは、環境基準が達成されたものとみなすものとする。

３

夜 間 の 騒 音 レ ベ ル が 73 デ シ ベ ル を 超 え る 住 居 等 が 存 す る 地 域 に お け る 騒 音 対 策
を優先的に実施するものとする。

第３環境基準の適用除外について

こ の 環 境 基 準 は 、航 空 機 騒 音 、鉄 道 騒 音 及 び 建 設 作 業 騒 音 に は 適 用 し な い も の と す る 。

-24-

Ⅱ－２
第１
１

航空機騒音に係る環境基準
環境基準
環境基準は、地域の類型ごとに次表の基準値の欄に掲げるとおりとし、各類型をあてはめる地域は、都道府県知事が指定する。
地域の類型

基準値

Ⅰ

57 デ シ ベ ル 以 下Ⅱ62 デ シ ベ ル 以 下（注）Ⅰをあてはめる地域は専ら住居の用に供される地域とし、Ⅱをあてはめる地域
はⅠ以外の地域であって通常の生活を保全する必要がある地域とする。
２

１ の 環 境 基 準 の 基 準 値 は 、次 の 方 法 に よ り 測 定・評 価 し た 場 合 に お け る 値 と す る 。

（ １ ）測 定 は 、原 則 と し て 連 続 ７ 日 間 行 い 、騒 音 レ ベ ル の 最 大 値 が 暗 騒 音 よ り 10 デ シ
ベ ル 以 上 大 き い 航 空 機 騒 音 に つ い て 、単 発 騒 音 暴 露 レ ベ ル（ LAE）を 計 測 す る 。な
お 、 単 発 騒 音 暴 露 レ ベ ル の 求 め 方 に つ い て は 、 日 本 工 業 規 格 Z8731 に 従 う も の とする。
（２）測定は、屋外で行うものとし、その測定点としては、当該地域の航空機騒音を代表すると認められる地点を選定するものとする。
（３）測定時期としては、航空機の飛行状況及び風向等の気象条件を考慮して、測定点における航空機騒音を代表すると認められる時期を選定するものとする。
（ ４ ）評 価 は 算 式 ア に よ り １ 日（ 午 前 ０ 時 か ら 午 後 12 時 ま で ）ご と の 時 間 帯 補 正 等 価
騒 音 レ ベ ル（ Lden）を 算 出 し 、全 測 定 日 の Lden に つ い て 、算 式 イ に よ り パ ワ ー 平
均を算出するものとする。
※ 算 定 式 ア 、 イ は 省 略 （ 詳 細 に つ い て は 、 環 境 省 告 示 を 参 照 ）。
（ ５ ） 測 定 は 、 計 量 法 （ 平 成 ４ 年 法 律 第 51 号 ） 第 71 条 の 条 件 に 合 格 し た 騒 音 計 を 用いて行うものとする。この場合において、周波数補正回路はＡ特性を、動特性は
遅 い 動 特 性 （ SLOW） を 用 い る こ と と す る 。
３１ の 環 境 基 準 は 、 １ 日 当 た り の 離 着 陸 回 数 が 10 回 以 下 の 飛 行 場 で あ っ て 、 警 察 、
消防及び自衛隊等専用の飛行場並びに離島にある飛行場の周辺地域には適用しないものとする。

-25-

第２

達成期間等

１

環境基準は、公共用飛行場等の周辺地域においては、飛行場の区分ごとに次表の達成期間の欄に掲げる期間で達成され、又は維持されるものとする。この場合において、達成期間が５年をこえる地域においては、中間的に同表の改善目標の欄に掲げる目標を達成しつつ、段階的に環境基準が達成されるようにするものとする。
飛行場の区分

達成期間

改善目標

直ちに

－

新設飛行場
既
設
飛
行

第三種空港及びこれに準ずるもの
第 二 種 空 港 Ａ(福岡空 港をＢ除く。)

場
成田国際空港第 一 種 空 港（ 成 田 国
際 空 港 を 除 く 。） 及
び福岡空港

５年以内

10 年 以 内

５ 年 以 内 に 、 70 デ シ ベ ル 未 満 と す
る こ と 又 は 70 デ シ ベ ル 以 上 の 地 域に お い て 屋 内 で 50 デ シ ベ ル 以 下 とすること。
１

５ 年 以 内 に 、 70 デ シ ベ ル 未 満と す る こ と 又 は 70 デ シ ベ ル 以 上の 地 域 に お い て 屋 内 で 50 デ シ ベル以下とすること。

２

10 年 以 内 に 、 62 デ シ ベ ル 未 満と す る こ と 又 は 62 デ シ ベ ル 以 上の 地 域 に お い て 屋 内 で 47 デ シ ベル以下とすること。

10 年 を こ え
る期間内に可及的速やかに

備考
１

既設飛行場の区分は、環境基準が定められた日における区分とする。

２

第二種空港のうち、Ｂとはターボジェット発動機を有する航空機が定期航空運送事業として離着陸するものをいい、ＡとはＢを除くものをいう。

３

達成期間の欄に掲げる期間及び各改善目標を達成するための期間は、環境基準が定められた日から起算する。

２

自衛隊等が使用する飛行場の周辺地域においては、平均的な離着陸回数及び機種
並びに人家の密集度を勘案し、当該飛行場と類似の条件にある前項の表の飛行場の区分に準じて環境基準が達成され、又は維持されるように努めるものとする。

３

航空機騒音の防止のための施策を総合的に講じても、１の達成期間で環境基準を達成することが困難と考えられる地域においては、当該地域に引き続き居住を希望する者に対し家屋の防音工事等を行うことにより環境基準が達成された場合と同等の屋内環境が保持されるようにするとともに、極力環境基準の速やかな達成を期するものとする。

-26-

Ⅱ－３
第１
１

新幹線鉄道騒音に係る環境基準
環境基準
環境基準は、地域の類型ごとに次表の基準値の欄に掲げるとおりとし、各類型をあてはめる地域は、都道府県知事が指定する。
地域の類型

基準値

Ⅰ

70 デ シ ベ ル 以 下

Ⅱ

75 デ シ ベ ル 以 下（注）Ⅰをあてはめる地域は主として住居の用に供される地域とし、Ⅱをあてはめる
地域は商工業の用に供される地域等 I 以外の地域であって通常の生活を保全する必要がある地域とする。
２

１ の 環 境 基 準 の 基 準 値 は 、次 の 方 法 に よ り 測 定・評 価 し た 場 合 に お け る 値 と す る 。

（１）測定は、新幹線鉄道の上り及び下りの列車を合わせて、原則として連続して通過 す る 20 本 の 列 車 に つ い て 、 当 該 通 過 列 車 ご と の 騒 音 の ピ ー ク レ ベ ル を 読 み 取って行うものとする。
（ ２ ） 測 定 は 、 屋 外 に お い て 原 則 と し て 地 上 1.2 メ ー ト ル の 高 さ で 行 う も の と し 、 その測定点としては、当該地域の新幹線鉄道騒音を代表すると認められる地点のほか新幹線鉄道騒音が問題となる地点を選定するものとする。
（３）測定時期は、特殊な気象条件にある時期及び列車速度が通常時より低いと認められる時期を避けて選定するものとする。
（ ４ ）評 価 は 、（ １ ）の ピ ー ク レ ベ ル の う ち レ ベ ル の 大 き さ が 上 位 半 数 の も の を パ ワ ー
平均して行うものとする。
（ ５ ） 測 定 は 、 計 量 法 （ 平 成 ４ 年 法 律 第 51 号 ） 第 71 条 の 条 件 に 合 格 し た 騒 音 計 を 用いて行うものとする。この場合において、周波数補正回路はＡ特性を、動特性は
遅 い 動 特 性 （ SLOW） を 用 い る こ と と す る 。
３１ の 環 境 基 準 は 、 午 前 ６ 時 か ら 午 後 12 時 ま で の 間 の 新 幹 線 鉄 道 騒 音 に 適 用 す る
ものとする。

-27-

第２達成目標期間環境基準は、関係行政機関及び関係地方公共団体の協力のもとに、新幹線鉄道の沿線区域の区分ごとに次表の達成目標期間の欄に掲げる期間を目途として達成され、又は維持されるよう努めるものとする。この場合において、新幹線鉄道騒音の防止施策
を総合的に講じても当該達成目標期間で環境基準を達成することが困難と考えられる区域においては、家屋の防音工事等を行うことにより環境基準が達成された場合と同等の屋内環境が保持されるようにするものとする。
なお、環境基準の達成努力にもかかわらず、達成目標期間内にその達成ができなか
つた区域が生じた場合においても、可及的速やかに環境基準が達成されるよう努めるものとする。
達成目標期間

新幹線鉄道の沿線区域の区分

既設新幹線鉄工事中新幹線鉄

新設新幹線鉄道

道に係る期間道に係る期間に係る期間

ａ80 デ シ ベ ル 以 上 の 区 域

３年以内

開業時に直ちに75 デ シ ベ ル を 超 え
80 デ シ ベ ル 未 満 の
区域

イ

７年以内

ｂ

開業時から

ロ

10 年 以 内

３年以内

ｃ

70 デ シ ベ ル を 超 え
75 デ シ ベ ル 以 下 の 区 域

10 年 以 内

開業時に直ちに

開業時から
５年以内

備考
１

新幹線鉄道の沿線区域の区分の欄のｂの区域中イとは地域の類型Ⅰに該当する地域が連続する沿線地域内の区域をいい、ロとはイを除く区域をいう。

２

達成目標期間の欄中既設新幹線鉄道、工事中新幹線鉄道及び新設新幹線鉄道とは、それぞれ次の各号に該当する新幹線鉄道をいう。

（１）既設新幹線鉄道（２）工事中新幹線鉄道

東京・博多間の区間の新幹線鉄道
東京・盛岡間、大宮・新潟間及び東京・成田間の区間の新幹線鉄道（３）新設新幹線鉄道
３（１）及び（２）を除く新幹線鉄道

達成目標期間の欄に掲げる期間のうち既設新幹線鉄道に係る期間は、環境基準が定められた日から起算する。

-28-

第３
１

騒音対策の実施方針
新幹線鉄道に係る騒音対策を実施するに際しては、当該新幹線鉄道沿線区域のうちａの区域に対する騒音対策を優先し、かつ、重点的に実施するものとする。

２

既設新幹線鉄道の沿線区域のうちｂの区域及びｃの区域に対する騒音対策を実施するに際しては、当該沿線区域のうちａの区域における音源対策の技術開発及び実施の状況並びに実施体制の整備及び財源措置等との関連における障害防止対策の進ちょく状況等を勘案し、逐次、その具体的実施方法の改訂を行うものとする。

Ⅲ

まとめ
騒音被害の防止については、上記の環境基準及び関係法令に基づく対策として、発生源や伝搬経路の対策が実施され、なお、効果が十分でない場合には、個別の建物に対する 防 音 措 置 が 設 け ら れ て お り 、当 該 措 置 に つ い て は 、「公共用飛行場周辺おける航空機騒
音 に よ る 障 害 の 防 止 等 に 関 す る 法 律 （ 昭 和 42 年 法 律 第 110 号 ）」 や 「 幹 線 道 路 の 沿 道 の
整 備 に 関 す る 法 律（ 昭 和 55 年 法 律 第 34 号 ）」な ど に よ る ほ か 、地 方 公 共 団 体 や 関 係 す る
公的機関による防音工事の全部又は一部を助成する制度により、環境影響への対策として講じられている。

-29-

〔委託研究〕

オーストラリアにおける公共用地取得及び損失補償の関連法制との比較研究から得られる示唆と検討課題について（「豪州における土地管理・補償制度に関する調査」に関する報告書）
松尾 弘（慶應義塾大学大学院法務研究科
深沢 瞳（慶應義塾大学大学院法務研究科

教授，グローバル法研究所所長）
グローバル法研究所研究員）

Profile

松尾

弘（まつお

ひろし）

1962 年長野県生まれ。1985 年慶應義塾大学法学部卒業。横浜市立大学商学部助教授，横浜国立大学大学院国際社会科学研究科教授を経て，慶應義塾大学大学院法務研究科教授・慶應グ
ローバル法研究所(KEIGLAD)所長，現在に至る。
この間，シドニー大学客員教授，オックスフォード大学客員研究員，国土審議会特別委員，
法制審議会幹事，社会資本整備審議会委員等を務める。現在，日本不動産学会理事，国際民商事法センター(ICCLC)学術参与等。
著書として，『民法の体系（第 6 版）』（慶應義塾大学出版会，2016），『民法改正を読む』（同，2012），『債権法改正を読む』（同，2017），『家族法改正を読む』（同，2020），『財産権の保障と損失補償の法理』（大成出版社，2011），『基本事例から考える損失補償法』（大成出版社，2015），『開発法学の基礎理論』（勁草書房，2012），『発展するアジアの政治・経済・法』（日本評論社，2016）、『物権法改正を読む 令和 3 年民法・不動産登記法改正等のポイント』（慶応義塾大学出版会，2021），『所有者不明土地の発生予防・利用管理・解消促進からみる改正民法・不動産登記法』（ぎょうせい，2021）等がある。

-30-

１．はじめに公共用地取得および損失補償法制に関しては，各国がそれぞれ独自の土地所有制度等の沿革に基づき，法令および裁判例・裁決例等を蓄積してきている。そこには，多くの共通点が見いだされるとともに，相違点もあり，そうした相違とその理由は，日本における公共用
地取得および損失補償法制をさらに発展させてゆくために，貴重な示唆も含まれている。
このような観点からみた場合，効率的な国土開発および公共施設整備と，市民の権利保護とのきめ細かな調整を図るためのルールを蓄積してきたオーストラリア法には，注目すべき特色が見いだされる。オーストラリアは連邦制を採用しており，令和 2 年度から，ニュー・サウス・ウェールズ州を対象にした情報の収集と，分析・検討を開始した。令和 3 年度
は，その分析を進め，オーストラリア法との比較研究から得られる示唆と検討課題について，
整理および考察を行った。

２．用地取得および損失補償関連法令のあり方について
オーストラリアにおいては，ニュー・サウス・ウェールズ州，ビクトリア州等の各州が，土地取得法を制定している。それらは，公共事業のために用地を取得する場合にいて，任意
取得および強制取得の双方に共通する法制の基本法となっている点で，特色をもつ。それは，土地取得法が，まずは合意による任意取得を目指した手続から開始し，一定期間が経過しても合意に至らない場合には，任意取得の手続から，強制取得の手続へと移行するものとし，
こうした一連の手続の流れに沿い，その全体について 1 つの法律が規定していることによるものである。
日本でも，任意買収の場合と強制収用の場合とで，損失補償基準自体は実質的には共通している。しかし，法令形式としては，任意買収については閣議決定による損失補償基準をベースにする一方，強制収用については別途土地収用法が取得の手続と損失補償について規定している。この点を将来的にどのように考えるべきかは，単に法令形式の問題にとどまらず，実質問題の便宜も含めて，長期的な視野の下で検討する余地がある。

３．任意取得の手続から強制取得の手続への移行を含む包括的立法について
ニュー・サウス・ウェールズ州をはじめとするオーストラリアの土地取得法は，可能な限り，合意による取得および損失補償の実現を志向しつつも，出発点としての合意による解決を目指しての交渉開始から，一定期間（原則 6 か月）という期限を法律上設定し，可能な限-31-り速やかな用地取得を志向しているように見受けられる。もっとも，その運用においては，
例外的取扱いの存在も予想される。そうした実際上の例外扱いの度合いについても，引き続き調査することにより，そうした時間目標を法定しつつ，任意取得から強制取得へのシーム
レスな手続の進行について制度化することの効用を，さらに明確にすることができるものと考えられる。

４．計画担保責任の法制度化について
用地取得の手続に際して，用地の取得提案通知の撤回，取得通知の撤回，取消し，用地取得後の計画変更による土地の返還，およびそれらに伴う損失補償手続についても予め規定を置いている点にも，ニュー・サウス・ウェールズ州をはじめとするオーストラリアの土地取得法の特色がある。
これらは，日本でもしばしば問題になっている計画担保責任の問題の解決方法にも通じるものであり，不法行為を理由とする損害賠償と損失補償との関係を明らかにすることにも通じるものと考えられる。
公共事業に伴う用地取得における計画担保責任の法理を明確にすることは，計画に従った迅速な公共事業の遂行を間接的に促す制度の改善に通じるとして，日本法の改革の余地を考える際には，注目に値する法規定の例といえる。

５．損失補償基準について（１）非金銭的・精神的損失の補償について
損失補償基準については，日本法との多くの共通点とともに，ニュー・サウス・ウェール
ズ州をはじめとするオーストラリアの土地取得法には，独特の制度も見出される。
なかでも，非金銭的・精神的損失についても，「主たる居住地を移転する必要性に起因する」もの等に限定してではあるが，法律上，損失補償項目として掲げている点が注目される。
この点は，精神的損失は損失補償の対象とならないと解してきた日本の法制度およびその解釈に関する判例についても，再検討の余地があることを示唆している。

（２）事業損失について
また，侵害的影響（日本法では事業損失）に関しては，ニュー・サウス・ウェールズ-32-

州をはじめとするオーストラリアの土地取得法は，公共事業の実施または実施の提案を理由とする，取得対象土地に隣接する土地または取得対象土地の残地において，その者が所有する土地の，取得日における価格の下落が，その価格の騰貴と一体化した形で，損失補償項目に入っていることも，極めて注目に値する1。
この点は，日本では，公共事業によって残地に生じた価値増と価値減とを総合的（相殺的）に処理することを認めた判例が存在する2。
しかし，隣接地に関しては，開発利益の社会還元とともに，損失補償基準は一般的には定められておらず，今後の課題であるといえる。
ニュー・サウス・ウェールズ州をはじめとするオーストラリアの土地取得法に基づく実践は，こうした事業損失補償および開発利益の社会還元の問題解決に向けた制度改革の参考になるものと考えられる。

６．おわりに
今後は，以上に確認した諸問題，すなわち，①任意取得から強制取得への一連の手続および損失補償基準を包括的に規定した用地取得法制に向けての法改革の方向性，②①における時間目標の設定の方法，③損失補償における計画担保責任のあり方，④非金銭的・精神的損失に対する補償の考え方，⑤公共事業のための用地取得に際しての残地おより隣接地における価値増・価値減と損失補償のあり方について，開発利益の社会還元との関連性を踏まえて制度の精緻化を図ることを中心に，制度改革の余地のある問題について，さらに詳細に法制の仕組みおよび実務運用ならびに裁判例を比較検討する必要性が高い。
その際には，連邦法および複数の州法間の法制の異同とその理由についても，考察の範囲を順次拡大してゆきたいと考えている。

1
2

この問題については，後掲【参考文献】松尾 1997b も参照。
最判昭和 55 年 4 月 18 日判時 1012 号 60 頁参照。

-33-

【参考文献】◎法令□連邦（Commonwealth）
Lands Acquisition Act 1989
[https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00827]（最終アクセス 2021 年 4 月 5 日）
□ニュー・サウス・ウェールズ州（New South Wales）
Land Acquisition (Just Terms Compensation) Act 1991 No 22[https://legacy.legislation.nsw.gov.au/~/pdf/view/act/1991/22/whole]（最終アクセス 2021
年 3 月 21 日）
同法の翻訳として，後掲・松尾＝深沢（訳）2021 がある。
□ビクトリア州（Victoria）
Land Acquisition and Compensation Act 1986
[https://www.legislation.vic.gov.au/in-force/acts/land-acquisition-and-compensationact-1986/054]（最終アクセス 2021 年 4 月 5 日）
同法の翻訳として，後掲・由喜門（訳）2000 がある。
□タスマニア州（Tasmania）
Land Acquisition Act 1993[https://www.legislation.tas.gov.au/view/whole/html/inforce/current/act-1993-023]（最終アクセス 2021 年 4 月 5 日）
□南オーストラリア州（South Australia）
Land Acquisition Act 1969[https://www.legislation.sa.gov.au/LZ/C/A/LAND%20ACQUISITION%20ACT%20196
9.aspx] （最終アクセス 2021 年 4 月 5 日）
□西オーストラリア州（Western Australia）
Land Administration Act 1997[https://www.legislation.wa.gov.au/legislation/statutes.nsf/main_mrtitle_509_homepa
ge.html]（最終アクセス 2021 年 4 月 5 日）
□北部準州（Northern Territory）
Lands Acquisition Act 1978-34-

[https://legislation.nt.gov.au/Legislation/LANDS-ACQUISITION-ACT-1978] （最終ア
クセス 2021 年 4 月 5 日）
□クイーンズランド州（Queensland）
Acquisition of Land Act 1967[https://www.legislation.qld.gov.au/view/html/inforce/current/act-1967-048] （最終アクセス 2021 年 4 月 5 日）
□オーストラリア首都特別地域 （Australian Capital Territory）
Lands Acquisition Act 1994
[https://www.legislation.act.gov.au/a/1994-42] （最終アクセス 2021 年 4 月 5 日）

◎判例
□Astway Pty Ltd v. Council of the City of the Gold Coast [2007] QSC205 (8 August2007), Supreme Court of Queensland[https://archive.sclqld.org.au/qjudgment/2007/QSC07-224.pdf] (last accessed on 30
March 2021)□Bligh v Minister Administering Environmental Planning and Assessment Act [2011]
NSWLEC 220 [http://www.cavrep.com.au/D/disturbanceblighvsmin%5B2011%5D1.pdf] (last accessed on 3 April 2021)□Griffiths v Municipal Tramways Trust (1924) SASR 270, Australian Legal
Information Institute, [https://www.austlii.edu.au/au/cases/sa/SAStRp/1924/39.pdf](last accessed on 4 April 2021)□Pastoral Finance Association v The Minister [1914] AC 1083，Case Mine
[https://www.casemine.com/judgement/uk/5b4dc2462c94e07cccd23797]（last accessedon 23 March 2021）

なお，判例集として，以下のものがある。
□Land and Environment Court of New South Wales “Compensation for compulsory
acquisition of land cases” [https://www.lec.nsw.gov.au/lec/publications-andresources/issues-in-focus/compensation/compensation-for-compulsory-acquisition-ofland-cases.html] (last updated on 17 August 2020, last accessed on 23 March 2021).

-35-◎文献資料（編著者名のアルファベット順）□Butt, Peter (2001), Woodman & Nettle, the Torrens System in New South Wales,
North Ryde, N.S.W.: LBC Information Services.
□Butt, Peter (2010), Land Law, 6th edition, Sydney: Thomson Lawbook Co.
□Jacobs, Marcus (2015), Law of compulsory land acquisition, 2nd edition, Thomson
Reuters.
□小髙剛＝デービッド・Ｌ・キャリーズ編著／小髙剛監訳＝永松正則ほか共訳（2006）『アジア太平洋諸国の収用と補償』（成文堂）（Kotaka, Tsuyoshi and David L. Callies(eds.), Taking Land: Compulsory Purchase and Regulation in Asian-Pacific Countries,
University of Hawai‘i Press, 2002 の邦訳）
□西谷剛＝小高剛＝宇賀克也＝吉田大輔＝松尾弘＝早坂禧子＝坂本武（1997）『比較インフラ法研究』（良書普及会）□松尾弘（1997）「イギリス法における損失補償基準」西谷ほか 1997: 247-271 頁□松尾弘（1997）「イギリス法における計画と補償」西谷ほか 1997: 273-314 頁□松尾弘（2011）『財産権の保障と損失補償の法理』（大成出版社）□松尾弘（2018）「日本における土地所有権の成立――開発法学の観点から」慶應法学 41号 93-145 頁□松尾弘＝深沢瞳訳（2021）「オーストラリア ニュー・サウス・ウェールズ州 土地取得法（正当な条項による補償）1991 年第 22 号」（本報告書添付資料）□由樹門眞治訳（2000）「1986 年土地取得及び損失補償法（オーストラリア

ビクトリア

州）
」札幌学院法学 16 巻 2 号 39-98 頁□ラフ，ムレー／永松正則訳（2006）「オーストラリア」小高＝キャリーズ（編著）2006:
31-81 頁

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〔委託研究〕

社会資本整備と公共用地取得の課題について所

一般財団法人 公共用地補償機構
用地補償研究所 客員研究員 工藤洋一

＜目次＞

Ⅰ 近代の土地所有権形成と土地収用による社会資本・都市整備（１．公共⽤地取得の前提／近代の⼟地所有権形成と旧・⼟地収⽤法、２．わが国の近代的⼟地収⽤制度、３．明治～戦前期の社会資本整備）

Ⅱ 戦後～現代の土地対策と社会資本・都市整備（１．⼟地制度の変遷と⼟地対策、２．戦災復興から計画的な社会資本投資と都市整備へ、
戦災復興期の応急対策、３．都市再生・地域活性化・地方創生／府省連携による都市・地域政策
４．社会資本整備の現状と課題、５．繰り返す大震災への備え）

Ⅲ ケーススタディ／阪神高速道路整備と用地取得【筆者の経験も踏まえ】（１．阪神高速道路整備に見る公共⽤地取得の隘路、２．北神戸線／「公図混乱地域」の⽤地取得と「地図訂正」、３．神戸山手線及び大阪湾岸道路西伸部／駒栄ランプ整備に伴う従前居住者⽤住宅建設とまちづくり、４．⽤地取得期間と「公共投資の乗数効果」）

Ⅳ 所有者不明土地問題への制度的対応（１． 政府全体の課題となった「所有者不明⼟地問題」、２．所有者不明⼟地関係の主な政策措
置と立法、３．今後の取組と派生する課題（私見：制度の周知と適切な運⽤／中学・高校の金融
教育は不動産・相続を加えた「自己資産管理能力を育てる生涯設計教育」に／「地域福利増進事業」に該当する施設の整備・運営にかかるボランティアを含めた国家ボランティア（国民公益奉仕）制度の創設）（はじめに）
わが国では、戦前期だけでなく、戦後も一貫して、欧米諸国に比べ立ち後れの見られる住宅・社会資本について、時代のニーズにも対応しながら、「量」と「質」の両面から効率的な整備が行われてきた。しかしながら、各地の公共事業が予定通り進まない現実があり、災害が多発する厳しい自然条件や財政上の制約、地域住民の反対などがその理由として挙げられてきた。しかし、21 世紀も 2010 年代に入ると、本格的な少子高齢化による人口減少社会となり、従来現場レベルの問題とされてきた、より根本的な問題が提起されるようになった。それは、公共事業における⽤地取得を遅らせてきた「公図混乱による⼟地
境界不確定」さらには「所有者不明⼟地」の問題である。
こうした面から都市・⼟地問題や社会資本整備の遅れを扱った論考が近年多く見られる-37-

ようになった。特に、「平成 30 年版 ⼟地白書」は、第１部第２章で「明治期からの我が国における⼟地をめぐる状況の変化と⼟地政策の変遷」と題して、約 60 ページを費やし、明治期から平成の現代までの 150 年間に及ぶ⼟地政策を中心とした国⼟・都市政策の変遷を的確にまとめている。国⼟交通省時代、直接⼟地政策を担当した経験の無い筆者としては、大変参考になる資料であり、同様の概略史を書く場合、これに付け加えるのは至難であるが、いくつかのトピックスや先人の言も入れ、改めて振りかえってみるのも無益ではないと考え、同白書等を活⽤しつつ、「⼟地所有権」と「公共事業」の問題を採り上げてみた。あわせて、最近の社会資本整備政策（長期計画、維持更新、防災など）の現状
や、過去に出向経験のある阪神高速道路公団（現・阪神高速道路(株)）の当時における⽤地取得上の隘路と現状などを調べた。
さらに、令和 4 年の現在まで政府一丸となって取り組んでいる「所有者不明⼟地」への制度対応を概観すると共に、国⼟防災や所有者不明⼟地活⽤問題について、いくつかの私見も提示した。
紙面の関係で、近年の都市計画関係制度改正など重要な施策項目を削り、それらの一部
は次稿に回すこととしたが、ご容赦願いたい。

Ⅰ 近代の土地所有権形成と土地収用による社会資本・都市整備
１．公共⽤地取得の前提／近代の⼟地所有権形成と旧・⼟地収⽤法
明治新政府は、中央集権的な近代国家づくりのため、経済・社会分野においては、自由経済・社会資本整備による経済発展と国家財政の基礎となる租税・⼟地制度改革に取組んだ。1871(明４)年、廃藩置県を断行し、江戸時代の旧藩による地方統治から中央政府管轄
下の府・県に一元化した。また、国家財政難に対応する⼟地対策として、藩政時代には多くの都市で年貢（地子）が免除され無税地となっていたことを踏まえ、農村・都市をはじめ全国の⼟地について、統一的な基準で地籍を把握し課税することを目指した。このため、田畑勝手作りの許可(明４)、田畑永代売買の解禁(明５)等の施策により、封建的な⼟地所有権を解除し、⼟地の私有や所有権の移動を可能とした。1872(明５)年、江戸時代の検地帳等をもとに、市街地と農地を対象として地券（壬申地券）を交付したが、地価算定の基準が明確でなく、また地域ごとに様々な慣行があり、作業が停滞した。
（地租改正と⼟地台帳）
そのため、大隈重信（参議・大蔵卿）らが中心となって、1873（明 6）年から８年かけて地租改正条例等に基づく「地租改正」事業を実施した。地租とは、⼟地の収益を対象に課される租税である。地租改正を財政面から見た目的は、①課税の基準を不安定な収穫高-38-から一定した地価に変更、②地券を発行して、その所有者から納税させる、③税率は地価の３％とし、物納をやめ金納としたことである。
地租改正事業は、地籍調査（⼟地一筆ごとの所有者・地番・地目・境界・面積など）と地価調査からなり、農地、町地とも、その⼟地の所有者自身による申請を原則とした。府
県は、提出された地籍・地価の検査を行い、必要に応じ再調査や書類の補訂を経て、再提出された書類から地籍と地価を確定させた。また、⼟地収益から算定した地価の 100 分の３を地租とし、物納から金納に改めた（農民一揆などの抵抗もあり、地租率は 1877 年に2.5％へと軽減）。
市街地の場合、例えば東京では、地価の最高地点を日本橋区本船町 8 と定め、ここを１等とし、183 等まで等級区分して地価を決定した。
農地の場合、江戸時代の「村単位で責任を負った年貢支払い」から、地主・小作関係には手をつけず、地券交付以降は地券の所持者による「個人単位での地租支払い」に変わった。その際、測量は農民に行わせたため、地券上の面積を実際よりも小さくする「縄延び」により地租を少なくする行為もあったといわれる。あわせて、各筆の⼟地に番号を付けたが、当時決定された地番が現在でも多くの登記所で使われている。
山林は、所有関係が明確でない場合が多いため、民有地としての明確な根拠がない限り、官有地に編入した。また、民有地では村落共同体が所有する「入会地」が少なくな
く、その場合、地券の所有者欄には代表者名と「外（ほか）何名」と記載され、現在に至るも、所有者の探索を困難なものにしている要因の一つとなっている。
その上で、府県は地券台帳と改租図を作成し、⼟地所有者個人に、一筆ごとに一枚の地券（改正地券）を発行して⼟地の証書とした。これにより、⼟地は個人の資産となった。
壬申地券は改正地券に順次書き換えられた。これにより、政府は農作物の豊凶によらず安定した税収を確保することができるようになり、農民の側も、税額が一定のため、増収分は自分の収入増となり、農民の生産意欲の昂揚につながったといわれる。
地租改正事業で決定された法定地価は、その後、1885（明 18）年まで据え置かれることとなったため、改租後の開墾や地目変換の補足もあり、簡便・不正確な測量によった地
券台帳の記載内容と実地との差異が問題視されるようになった。（なお、地租のうち宅地
地価は、都市部と農村部での不均衡が顕著となったため改正が行われ、1910（明 43）年の宅地地価修正法により宅地の課税標準に賃貸価格が導入され、1931（昭６）年には地祖法により宅地以外にも拡大された。）
そこで、1884（明 17）年、不動産の物理的状況を示す課税台帳として⼟地台帳の作成が指示され、翌 85 年から地租改正事業の不備を正す地押（じおし）調査が実施された。
その際作図された更生図や先の改租図などは、92 年に「(旧)⼟地台帳付属地図」として位置づけられたが、これらの地図の精度もまちまちであり、今日まで全国の法務局（登記所）に備え置かれ、後述するように「公図」と総称されてきた。（これは、1950 年の-39-旧・⼟地台帳法施行規則第２条１項の「登記所には⼟地台帳の外に地図を備える」という規定により備えられたものであることから、公図と呼ばれるようになった。）
1886（明 19）年、⼟地の権利変動を公示することを目的として、公文式（同年 2 月 26日勅令）によるわが国で最初の法律として旧・登記法（法律第一号）が制定され、第一審の裁判所（治安裁判所等）に地所及び建物の所有権等を示す登記簿が備えられた。この登記がないと、所有権移転等は第三者に対し法律上有効ではないものとされたが、未だ民法など実体法は未制定であった。
なお、所有権移転以外の取引が拡大すると地券以外の方法が必要となり、不動産担保取引のため 1873（明 6）年に公証制度（「地所質入書入規則」）が設けられた。さらに、1880（明 13）年には⼟地所有権の移転にも適⽤（「⼟地売買譲渡規則」）されることとなる。
1889（明 22）年に⼟地調査が終了すると、地券と地券台帳は廃止され、地租は郡役所に備える⼟地台帳に記載された地価を基準に課税されることになった。「⼟地台帳規則」
においては、登記所において⼟地所有権の移転及び質入の登記がされた時には⼟地台帳所
管庁に通知することと定められた。
1896（明 29）年には、大蔵省の地方組織として税務署が創設され、⼟地台帳は郡役所から税務署に移管された。これ以後、⼟地台帳と地図（公図）は税務署が管理し、登記簿は裁判所が管理する時代が長く続くことになる。
なお、国税収入に占める地租の割合は当初８割を超え、主力財源であったが、20 世紀に入ると、酒税の割合が凌ぐようになり、また所得税等の割合も徐々に増加していった。
（民法及び不動産登記法の制定）
1898（明 31）年、私法に関する基本法規として民法が施行された。特に相続制度として、家族制度の基礎をなす家督相続が定められた。これは、江戸時代の武士階級の相続法であり、戸主（家の長）の死亡により、通常は長男が戸主の地位及び財産（家督）を単独で相続することとした。また、財産法の分野で、不動産を「⼟地及びその定着物」と定義し、⼟地（不動産）に関わる所有権、地上権、永小作権、地役権、先取特権、質権（不動産質権）、抵当権などの物権や債権（賃借権など）が定められた。これに対応すると共に、旧・登記法の不便・不備から生じた登記法改正運動の結果、1899（明 32）年不動産登記法が制定・施行され、民法が定める上記の権利の保存、設定、移転等を登記の対象とする旨、規定された。同法は、戦後も幾度かの改正を経て今日に至っている。
【司馬遼太郎（1923～1996）】
小説家・ノンフィクション作家・評論家。代表的な歴史小説に『坂の上の雲』、紀行文集に『街道をゆく』など。

-40-

・われわれの国⼟はわれわれのものだという思想が成立しないとダメで、その思想が成立するには、まず日本の山林の半分以上を占めると言われる国有林、国有地というものをはっきり実測してくれないと困るのに、困ったことにこれが厳密に実測されていない。
・岩倉具視が …… 天皇私軍を雇えるだけの山林が必要だというので、片っぱしからまきあげた。…… 尾張の殿様の木曾の山林もそうだし、…… その辺の百姓の入会山を御料林にして百姓を締め出した。これが戦後国有林になっているわけだ ……
・太閤検地は非常に精密なものだったけれども、これは二十数パーセントの平場に対して行われたもので、山林は（直接的には貢租を生み出さないものとして／筆者註．他の箇所から挿入）秀吉も手つかずで置いた。その後、明治の維新政府も⼟地にさわっていませんね。フラ
ンスは大革命後に、アメリカも独立戦争のあとに⼟地について明快な測定をして、社会の基礎を作り上げた。ところが明治維新はそれをやらなかったんです。
・太閤検地から農地解放にいたるまで、調査していない部分が山林なんです。
・国⼟の７割強がそういうあいまいさの上に立っているということは、⼟地革命をそれぞれの
歴史の変革期において終えてしまっている先進国ではありえない。
・日本では国⼟のすべてが精密に測量されて地籍簿として役所に収まっているわけではない。

＊出典：司馬遼太郎 『⼟地と日本人』 中公文庫 1996 年

２．わが国の近代的⼟地収⽤制度
⼟地収⽤は、公共事業の円滑な実施と公共の利益の増進を図るため、起業者が公共の利益となる事業に必要な⼟地を権利者の意思に反して強制的に取得（収⽤）し、損失補償を行う制度である。この法制度は、1872(明５)年の地券（壬申地券）交付により⼟地の売買・譲渡を認め、⼟地所有権が確立されたことを踏まえ、同年大蔵省が布達した「地券渡方規則」により、世の利益になる場合、上地（⼟地の強制収⽤）と地券記載の代価による買上げについて定めたことが起源である。その後、1875（明 8）年に太政官達で「公⽤⼟地買上規則」を制定し、公益（軍⽤地を含む「国郡村市ノ保護便益」や「鉄道電線上水等ノ大⼟工」）となる公の起業（公⽤）のため、府県が地券に記載の地価で私有地を強制的に（人民之ヲ拒ムヲ得ス）買上げできると規定した。
貴堂［参考 2］によれば、この規則では公の起業の範囲が不明確で、1883（明 16）年に内務省（旧建設・厚生・自治省、警察庁等の前身）が「この規則を適⽤して、学校・病院の⽤地を買上げできるようにして欲しい」と参事院（内閣法制局の前身）に要請し、審査の結果、「……学校病院ハ公共ニ供スルノ具タルハ論ヲ竢タサルナリ…」として学校病院敷地の買上に当規則が適⽤できるとされた、という。そして、「「公共」という⽤語がこの規則で初めて使⽤された。」とする。

-41-

話が脱線するが、この文脈から、「公共」は英語の public に相当するもので、清朝以前から中国で作られた⽤語ではなく、日本が欧米の知見・文物を積極的に取り入れるために、当時の日本人が日本で創案した翻訳語、即ち「和製漢語」の一つと考えられる。

【孫文（1866～1925）】
中華民国の政治家・革命家。1912 年、中華民国を建国し初代臨時大総統（南京）。
日清戦争後及び 1913～16 年の間、日本に亡命。中国国民党総理。「三民主義」を説いた著作の中で、当時の中国は、欧米の法律・政治⽤語について、日本の訳語を使⽤していると言っている。同時に、日本（大隈重信ら）が最初の鉄道敷設に導入した「狭軌」は欧米の古い技術で輸送力に劣る一方、中国は後から新しい「広軌」を敷設したので大量輸送ができる、と評価。
・中国の政治・法律関係の書物の多くは日本語から訳したものだが､日本人は政治組織のことを機関と訳している。この機関の意味は、中国人がふつうにいう機械（原語は機器）とおな
じである。…… それが､日本人が政治組織を機関と訳してから、機械と同様な意味になったのである。そこで、むかし政府の役所（原語は衙門）といっていたものを、いまでは行政機
関・財政機関・軍事機関・教育機関とよぶようになった。
＊出典：孫文 著『三民主義 下』 p41

岩波文庫

1957 年【近現代の中国が日本から学んだ日本製翻訳漢語は多岐にわたる】
柳父章、陳生保及び王彬彬ら日中の言語学者の研究によれば、近現代の中国で使⽤される政治･経済・法律･ 制度・自然科学・医学・教育･思想や日常⽤語の大半は、明治期の日本製翻訳
語（日本製漢語語彙）や日本語の輸入・咀嚼によっている。代表的なものとしては、・国家、政府、行政、財政、経済、社会・社会主義、人民、共和国、改革、階級闘争、共産党
・憲法、計画、科学、技術、都市、建築、道路、交通、上・下水道、河川工学、⼟木工学、学校、病院、民法、投資、所有（権）、（不）動産、測量、公営、領⼟・領海・領空・＜欧米思想の翻訳時、漢語に新しい意味を与えたもの＞
自由、憲法、社会主義、保険などで、中国人の「私たちが今日使⽤している社会､人文､科学諸領域の名詞､術語の 70%は日本から輸入したもの＜王彬彬＞」とする。
・中華人民共和国駐日本国大使館ＨＰによれば、21 世紀に入っても「和製漢語は再び中国に入り、人気、写真、料理、新人類などの言葉は流行」＜同ＨＰ『和製漢語：中国 日本と世界を繋ぐ絆』 2009 年「各国大使館員日本語スピーチコンテスト」受賞作品

政治部・汪澍＞している。

（大日本国憲法と旧・⼟地収⽤法）
1889（明 22）年２月 11 日、大日本帝国憲法が発布され、所有権については、第 27 条
第１項で、「日本臣民ハ其ノ所有権ヲ侵サルルコトナシ」、第２項で「公益ノ為必要ナル-42-

処分ハ法律ノ定ムル所ニ依ル」と規定された。⼟地の私有を認めると共に、公益のため私権を制限するものであり、この第２項に対応する成文法として、同年７月 31 日、旧・⼟
地収⽤法が制定された。憲法自体は、財産権の保障について規定を置いたが、損失補償条
項（損失補償の要否や補償額等）は存在せず、すべて法律以下の制定法の定めるところとされた。
なお、同法の施行と同時に「公⽤⼟地買上規則」は廃止された。
公⽤⼟地買上規則の「上地」「買上」は売買契約上の権利移転であったが、この（旧）
⼟地収⽤法では、権利の取得と権利の消滅の結合を表す⽤語として「収⽤」と改めたのである。「収⽤」は、橋本［参考 3］によれば、1884（明 17）～1885（明 18）年頃起草された『収地規則案』の中で、公権力により⼟地等の所有者の意に反して所有権を取り上げる意味の原語 expropriation に対応して「収⽤」の⽤語が初めて使⽤された、とするが、法令上「収⽤」の定義はこの新法でも行われなかった。本法は、公共の利益のための工事として、国防など兵事の⼟地、府県市町村等の施設⽤地、官公立学校・病院敷地、鉄道（私人たる民間企業者による馬車鉄道も含む）・電信⽤地、河川溝渠の掘削・道路橋梁埠頭及び上下水道⽤地、防火・水害予防や検疫所・火葬場など公衆衛生の⽤地などを限定列挙した。
収⽤手続は、知事等の地方長官が、起業者が提出した工事計画書と図面を審査して内務大臣に具申し、さらに内務大臣が閣議に提出するものであった。憲法の「公益ノ為必要ナル処分」は「補償」で対応することとなり、必要あるときは、損失を補償して⼟地を収⽤
または使⽤することが可能となった。そして、⼟地所有者と補償協議が調わない場合、知事等の地方長官を会長とする⼟地収⽤審査委員会が採決することとなった。しかし、この仕組みだと、起業者が府県の場合には、⼟地収⽤の当事者が具申者であり、また同時に調停役たる委員会の会長を兼ねることとなり、批判がやまなかったようである。
貴堂［参考 2］は、緊急の事案として、鉄道（明 22・静岡県駿東郡～沼津町間の東海道
鉄道線路複線化。12 月 13 日の鉄道局長官具申から 13 日後の 26 日に認定）、利水（明23・琵琶湖疎水接続水路の開削。京都府知事具申から４ヶ月で認可）、治水（明 24・常願寺川河身改修。12 月 19 日の富山県知事具申から９日後の年末 28 日に認可）、さらに1895（明 28）年頃から全国で見られたコレラ・天然痘など伝染病患者を隔離する避病院設立、等を例示している。そして、「近代化を進めるため、かなり強引に運⽤された例もあると考えられる。…… 死亡率の高い伝染病が数次にわたり全国で流行し何十万人もが病死し …… 全国各河川の氾濫は治まらず、命と家屋、田畑が失われていた …… 事態を早急に改善し、命と財産を守るため、為政者は、逡巡せずに⼟地収⽤の諸制度の適⽤を決めて⽤地を確保した。…… ⼟地を収⽤されるほうにとっては圧政であったが、日本の近代化を早く進めるための手段として、これらの制度は大きく機能した」と評価した。
その後 1900（明 33）年３月７日、「⼟地収⽤法」は改正され、民法制定（明 22）を受-43-

け地上権のみの収⽤を認めたほか、適⽤対象を工事から事業に改めたり、委員会から審査会への名称変更などが行われたが、審査会の「長」は引き続き地方長官のままであった。
（足尾鉱毒事件と渡良瀬遊水池計画）
この時期における旧・⼟地収⽤法適⽤事例の一つに、高校の「日本史」教育でも採り上げられる、足尾鉱毒事件と渡良瀬遊水池計画［参考 4］がある。
渡良瀬遊水池の計画開発の歴史は長く、今日まで続くが、紙面の制約があるので、「谷中村」滅亡前後を中心に、概要のみ記す。
1880 年代から、利根川支流渡良瀬川の上流にある足尾銅山再開発（古河鉱業）に伴う燃料⽤山林の伐採や排煙による禿げ山化が原因となり、1890（明 23）年以降、度々襲う大洪水を含め、ほぼ毎年発生する洪水氾濫により、鉱毒を含む⼟砂が流出し、同中下流域（栃木・群馬）など広範囲に汚染されるようになった。このため、住民の鉱毒反対運動は社会問題化した。この間、栃木県や政府による鉱毒調査や被害補償・免租なども行われた。1901（明 34）年には、衆議院議員を辞職した田中正造による天皇直訴事件も起き、翌年３度の洪水後、国・県は、県事業による瀦水池計画を立て、1905（明 38）年、谷中村の遊水池化と、村民の移住方針を告示（翌年までに 300 戸が移住）する。翌年、栃木県は谷中村を廃し、藤岡町へ合併。この間、田中は本件に専念するため、1904（明 37）
年、谷中村に移住した。
国家による法律上の保護とその見返りとしての国民の義務（納税と兵役）履行を説きつ
つ、人道上の理由で谷中村村民を支援した田中翁は、金額次第で買収を受け入れる周辺地
域の被害民や、先祖から継いだ⼟地家屋さらに村落をどこまでも死守するという谷中村残留民の行動原理に、「公共心・公徳心の欠如」を見て叱責することもあり、最初からそれぞれの立場に微妙な違いはあった。
1907（明 40）年１月７日、西園寺公望内閣が発足し、古河鉱業副社長の原敬が内務大臣に就任（原は副社長から同社の顧問に異動）すると、政府は、利根川本川との合流部にある肥沃な谷中村（堤内 387 戸・2,500 人。1000 町歩。現・栃木市）の、最後まで抵抗し残留する 70 戸・400 人に、１月末、内閣総理大臣西園寺公望名で、⼟地収⽤法の適⽤認定を公告。栃木県庁は「麦の収穫中」という田中翁の要望を受け、執行を一週間延期した後、田中正造宅を含む堤内 16 戸 116 人及び堤外３戸 15 人に対し強制執行し、家屋取壊し及び地元民が作った堤防を破壊した。しかし残留民は、その後も仮小屋を立てて住み着き、12 年に亘る「不当廉価買収訴訟裁判」を起こした（最終的には、1913 年の田中翁死後、1919 年８月、収⽤時の買収価格の５割増を公正な価格と認定し、県に差額と利息支払いの判決）。
1915 年 11 月には、内務省が渡良瀬川改修工事のため、残留民の所有する堤外地について、⼟地収⽤法を適⽤。並行しての旧・河川法適⽤には問題も指摘されているが、省略す-44-

る。内務省による買収面積は大正３年までに 2,644ha、栃木県による谷中村買収面積は900ha。戦後も治水・利水さらに水質浄化の取組みが続けられ、2003（平 15）年に渡良瀬遊水地総合開発事業が完了。栃木・群馬・埼玉・茨城の 4 県にまたがり、面積 3,300ha（羽田空港は 1,520ha）、総貯水容量 2 億㎥と、我が国最大の遊水地。2012（平 26）年７月、ラムサール条約に登録。
【荒畑寒村（1887～1981）】
労働運動に身を投じた社会主義者・作家・評論家。足尾鉱山（古河鉱業）による鉱毒事件は当時社会問題に発展。当時 20 歳の作者は、労働運動を通じて、衆議院議員を辞して谷中村に移住し村民救済に取組む田中正造と面識を得、彼に同行し、足尾鉱毒事件にかかる谷中村の滅亡を体験した。同年中に、これを素材に処女作『谷中村滅亡史』を著述。戦後、衆議院議員（1946～1949）。日本社会党の結党などに参加の後、離党
し、評論活動に専念。
・「山林の濫伐に伴ふて起る、年々歳々の洪水の、依然としてなほ鉱毒を運び来つて、田園を荒蕪せしむるの害いくばくなり …… 」
・政府は百万策尽きて、窮余遂に無法にも、（註．明治）四十年二月県庁に対して、⼟地収⽤法の適⽤を認可するに至れり。（註．要人の言によれば、古河鉱業の副社長・原敬は、新年に発足した西園寺公望内閣の内務大臣に就任し、同社顧問に転じた上、西園寺首相に泣きついて、やっとの事で認可されたのでは、とも伝わったが）…… ⼟地収⽤法の遂に出づるや、村民の激昂一方ならず、中央政府に請願して、これが取消を実行せしめんと衆議を決し、…
… 上京しぬ。
＊出典：荒畑寒村 著『谷中村滅亡史』 岩波文庫

なお、後述するように、本法は戦後（昭 26）全文改正されるが、明治時代に確立した⼟地収⽤制度の基本的な仕組みはほぼ踏襲され、社会資本整備による日本の近代化を支える重要な法的基盤となった。

３．明治～戦前期の社会資本整備（１）近代の国⼟保全・交通行政の基盤づくり／公物管理法の制定
近代⼟木行政の中心分野であった河川、鉄道、道路について、略述する。
明治維新当初から、⼟木行政は重視された。東京遷都後、政府⼟木行政の管轄は変転す
るが、1874（明７）年、内務省に⼟木寮が置かれ、３年後に 1877（明 10）年に同・⼟木局として定着した（1941（昭 16）年に国⼟局）。また内務省の直轄工事を担当する⼟木
出張所は、大東亜戦争中の 1943 年 11 月時点で、東北・関東・中部・近畿・中国四国・-45-

九州の６⼟木出張所が置かれた。
1) 治水・砂防、森林（旧・河川法）維新政府は、東京遷都以前、淀川河口に開港場のある大阪に⼟木行政担当機関として治河掛を置いて、舟運、特に蒸気船が安全に航行できるような低水工事を中心に取り組んだ。
1875 (明 8) 年、内務省は第１回地方官会議で治水・砂防行政の基本となる「堤防法案」を提出した。内容は、治水工事を、①水害の原因を除く「預防工」（河身改築及び砂防工事）と、②地域の被害を防ぐ「防禦工」（築堤即ち堤防・護岸工事）に区分し、地域で工事を行なうことが難しい場合に、①は内務省、②は地方庁が実施する、というものであった。治水は地域が限定されるので、工事費は当該地域が負担するのを原則とし、それが困難な場合に国から補助すると規定された。この「堤防法案」は、制定には至らなかっ
たが、こうした考え方で、内務省による国負担の直轄河身改築（低水）工事や直轄砂防工
事と、地方負担による堤防（高水）工事が、法的根拠を持たずに実施された。
明治中期になると、新たに⼟地所有者となった地主層出身議員から、各地で相次ぐ大水
害・水田被害等を背景に、洪水防御を目的とする堤防による高水工事の要望が高まった。
さらに、日清戦争終結後から国直轄による淀川改修への要望も強くなり、1896 (明 29) 年４月、旧・河川法が制定された。河川を国の営造物とし、管理は国の機関としての地方行
政庁が行うこととなったが、公共の利害に重大な関係を有する河川の工事・管理は、低水・高水工事とも、地域に費⽤負担を求めつつ、国が一体的・計画的に実施することとなった。なお、鉄道網の整備に伴って河川舟運は次第に衰退し、舟運のための低水工事の重要性は急速に低下していった。旧・河川法は、昭和 39 年に改正されるまで我が国の河川管理の基本原則となった。
（砂防法）
続いて内務省は砂防法の制定作業にかかり、翌 97 (明 30) 年３月、砂防法が制定された。同法は、山林荒廃や河床上昇による⼟石流被害を防止するために、主務大臣が指定する⼟地において、地方行政庁が砂防工事の施行及び砂防設備の維持・管理等を実施する責務を有することとし、一定の場合には国が直轄で工事の施行等を実施できるものとして，砂防事業の実施主体と法的根拠を明確にした（国の直轄工事は明治 44 年まで実施されなかった）。また、砂防工事は河川法適⽤河川の流域以外の場所を対象に実施することも可能となり，局地的ではあるが激甚な⼟砂災害への対応など，幅広い地域のニーズに柔軟に対応できる法制が整備された。さらに、⼟地所有者を対象として，⼟砂扞止（かんし）等の事業に係る受忍義務を課すと共に、⼟地所有者以外の者も対象として，⼟石の採掘・開墾や既存の竹木の伐採等を含む幅広い行為に関して治水上砂防に必要な行為制限を課すこ-46-

とを定めた［参考 5］。同法は現在に至るまで制定当時の条文がほぼ維持されている。
（森林法）
1896 (明 29) 年４月の河川法制定後、７月、９月と立て続けに起こった豪雨水害は、いずれも木曾三川をはじめ中部・北陸地方を中心に大きな被害をもたらした。この年に限らず、明治維新後 30 年間、山林荒廃を原因とする水害が増加したが、これは、森林関係の公的組織も規制・管理の法令もないまま、森林が全国で荒廃したことが大きな原因と考えられた。理由としては、①廃藩置県以前、官軍側の西日本諸藩の一部における藩有林の処
分、②「地租改正による地券発行にからんでの入会慣行地の森林所有権の混乱により、森林の濫伐、盗伐、誤伐や職を失った士族の授産払下地の濫開墾」の横行、さらに、③「輸出産業として、陶磁器の生産などが増加し、燃料としての木材消費が増加した」、ことなどがある［参考 6］。特に民有林については、所有権が認められて伐採が自由となり、⼟木・建築資材や燃料⽤として供給され、荒廃して水源涵養機能を失った荒地（要するにはげ山）が⼟石流などを引き起こした。
このため、1897 (明 30) 年４月 12 日、旧・森林法が制定された。同法で主務大臣が保安林指定により、伐採の禁止・制限や開発行為その他の⼟地利⽤の制限を可能にした。その後、1907（明 40）年に全面改正され、公有林の監督強化等が行われた。
なお、同時期に制定され近代治水の基本法となったこの３つの国⼟保全関係法をまとめて「治水三法」という場合がある。
2) 道路
道路は、「馬車文化が未成熟で、道路網を整備しても、効率的な車両の製造能力・整備能力がなかった（国交省 HP）」ため、明治時代の陸上交通は道路よりも鉄道整備が優先された。私人が道路・橋梁を建設し通行料金を徴収する有料道路制度も認められた（明４太政官布告）［参考 7］。国道・県道・里道を定め、国道を３等級に区分した（明９）ものの、国道 44 路線を認定し、幅員を 7 間（12.7m）と定めたのは 1885（明 18）年のこと
であり、国直轄工事は例外的なもので、大部分の工事は府県による施行であった。1919（大８）年 12 月、道路法と技術基準の道路構造令が制定され、明治期の道路路線を廃止
し､新たな国道(大正国道)64 路線を定め、国道の国庫負担率も引き上げられた。
3) 鉄道
鉄道は、政府内では大隈重信と伊藤博文が推進派の先頭であった。日本の鉄道は官営で行われることとなり、1872（明５）年 10 月、新橋駅－横浜駅間で正式開業し、1877（明10）年 2 月には京都駅－神戸駅間の営業を開始したが、西南戦争後の財政難から各地で半官半民や私鉄の開業が相次いだ。また路面電車（電力による軌道交通）が、 1895（明28）年に京都の市街地で最初に開業した。日露戦争後、軍部からの要請もあり、1906-47-

（明 39）年の鉄道国有法により、全国の私鉄の大半が国有化され、政府は新たに鉄道院を発足（明 41）させると共に、トンネルやレールの断面など技術基準の全国共通化を行った。日本が当初イギリスから技術を導入した際、日本の地形や建設コストなどを考慮したイギリス人技師や日本人の技術官僚の判断を踏まえ、大隈重信らは、国際標準軌（軌間1435mm の広軌）よりも狭い 1067mm の軌間（狭軌）を採⽤した。しかし、経済が発展
し輸送量が急増するにつれ、大量・高速輸送には広軌が優れているとの声が、政府内だけ
でなく、軍部、財界も出て、初代で３度も鉄道院総裁となった後藤新平も満州鉄道を広軌で整備した経験から広軌への改築論を説いたが、財政・費⽤面等から受け入れられなかった。
結局、日本の鉄道に於ける広軌鉄道の採⽤は、半世紀後の 1964（昭 39）年、東京五輪開催に合わせた東海道新幹線を初めとして、現在も整備中の全国新幹線ネットワークを待つことになった。
（２）近代の都市整備／（旧）都市計画法と⼟地区画整理
1) 近代的な都市改造のはじめ
江戸をはじめ城下町として発展してきた諸都市の構造は、欧米近代国家の大都市と比べ、狭い街路や上下水道・公園緑地、鉄道・港湾などの未整備に、長屋をはじめ木造家屋の密集といった問題を抱え、対等条約改正を急ぐ政府としても、とりわけ首都「東京」の近代的都市改造を優先した。
（銀座煉瓦街計画）
1872（明 5）年 2 月、銀座・築地一帯の約 95ha を焼いた「銀座大火」を受け、政府は翌月から不燃の「銀座煉瓦街計画」に取り組んだ。これは、焼失地域を対象として、区画整理手法により、街路拡幅と洋風 2 階建ての煉瓦家屋による不燃の街区づくりに取り組んだ。その後計画は縮小され、また建替え・改修もあったが、関東大震災で消失した。それでも、その後銀座が日本橋を凌ぐ商業地になる礎となった。
（東京市区改正条例）
1888（明 21）年、パリの都市改造を手本に、内務省勅令で「東京市区改正条例」が公布された。市区改正とは、市街地の区画の改造という意味であり、①路面電車敷設のための道路拡幅、②伝染病対策としての上水道整備が特に進んだ。また、官公庁施設や陸軍⽤地（砲兵工廠や士官学校等）、上野・芝・浅草等の大公園などは、財源制約から旧大名屋
敷や寺社の境内地を転⽤したものであった。条例の付帯規則である「東京市区改正⼟地建物処分規則」（明 22）には、超過収⽤規定も盛り込まれた。
なお、1904～1905（明 37～明 38）の日露戦争後から 1914～1918（大３～大７）の第-48-

一次世界大戦期を通じて、産業・経済の全国的発達に伴い、日本の主要各都市でも、人口が増大や工場建設が急増し、都市の無秩序な拡大が続いたため、1918（大 7）年に東京市
区改正条例を改正し、京都・大阪・横浜・神戸・名古屋の 5 都市にも準⽤した。
（耕地整理法）明治期に⼟地所有権の確立・売買自由化が認められると地主・農民の生産意欲が高まり、水田耕作における生産性向上のため、中世以来の狭小・不整形な⼟地区画について、⼟地所有者の合意による任意事業として、畦畔（けいはん）や道路・水路を直線化し水田の区画形状を整備する「田区改正」が、静岡県や石川県などで取り組まれ、成果を上げた。これを契機として、1899（明 32）年、「耕地整理法」が制定され、こうした農法を統一的に規格化する近代的営農が始まった。これは、狭小で複数に分散所有された水田を換地・減歩により、所有者ごとに再編し、水路・農道の拡幅を可能にするものである。本法の最も大きな意義は、「法的には行政庁である施行者が、一方的に個人の権利義務関係に影響を与える」「行政処分」である「換地処分」の創設にあり、また⼟地所有者の 3 分の 2 以上の同意などを条件に、不同意の者も耕地整理地区へ強制的に編入することができることも規定された。なお、「換地処分」の法律⽤語自体は、本法にはなく、後に制定された旧・特別都市計画法第５条で確定した［参考 8］。
本法は 10 年後の 1909（明 42）年、同名の（新）耕地整理法として全面改正された。
監督権が主務大臣から地方長官たる知事へ委譲され、事業主体となる参加者組合を、法人格を持ち金融機関からの融資を受けやすい「耕地整理組合」とした。
新法の事業目的に宅地開発は明定されなかったが、「建物アル宅地」の区域への編入について⼟地所有者の同意を必要（第 43 条１項８号）としたことから、郊外部では、新法による耕地整理事業を通じて、事実上宅地開発が進んだ地域がある。
なお、1949（昭 24）年に耕地整理法が廃止され、新たに農地改革により創設された自作農制を基盤とする⼟地改良法が施行される。ここで、⼟地区画整理は準⽤規定を失うこととなり、⼟地改良施行法第４条により、廃止された法律の規定を準⽤することが認められたが、過渡的なものであり、戦後緊急的に実施された「戦災復興⼟地区画整理事業」等を引き継き、郊外宅地の大規模開発の事業手法として、1954（昭 29）年に⼟地区画整理法が制定された。
1949（昭 24）年に「⼟地改良法」が制定されるまで、耕地整理は総合的な耕地整備として展開され、米を中心とした食糧増強基調を支えたのである。⼟地改良は、学術面から
は「農業⼟木」といわれる。
（旧・都市計画法、市街地建築物法）
大都市への人口集中による⼟地利⽤変化を背景に、1919（大８）年、都市計画の基本法規として、旧・都市計画法と市街地建築物法（建築基準法の前身）が同時に制定され-49-た。翌年 1 月 1 日付で施行され、これに伴い市区改正条例は廃止された。
都市計画法は、都市計画の手続き・権限が中央集権的であり、都市計画や都市計画事業の決定は、都市計画委員会の議を経て内務大臣が決定し、内閣の認可を得ることとなっていた。内容は、都市計画の計画立案や⼟地利⽤の規制・規制誘導を含み、①都市計画制限（都市計画事業として決定された道路・公園等の区域における宅地造成や建築行為を許可制とする私権制限）や都市計画区域内の道路、公園等の事業⽤地に対する⼟地収⽤を認めることにより、⼟地所有権に対する制限をかけた、②住居・商業・工業地域といった地域（ゾーニング）制度を創設し、市街地建築物法とも連動して、⼟地利⽤の⽤途や建築物の⽤途・構造・高さ等を制限できるようにした。③都市計画区域内で「宅地トシテノ利⽤ヲ増進スル為⼟地区画整理を施行スルコト」ができるようにし、耕地整理法の事業手続きを準⽤することとした。これにより、都市の市街地整備において、街区形成や宅地整形に加えて、減歩を伴う換地により道路・公園・広場など公共施設⽤地を創出できるようになり、その後の事業において、大いに活⽤されることになる。ただ、財源不足による不十分な国
庫補助の代わり、④受益者負担金制度が認められ、道路・下水道・運河・河川関係事業に活⽤された。特に、大阪市は御堂筋（幅員６m から 44m に拡幅。建設費の１／４を捻出。
大 15～昭 12）をはじめ道路拡幅や下水道・運河新設・地下鉄などに本制度を活⽤した。
本制度は現・都市計画法第 75 条として続いている。
現在の御堂筋／1970 年の大阪万博以降一方通行化（筆者撮影）（関東大震災による帝都復興）
1923（大 12）年９月１日の関東大震災は、戦前としては世界最大の大火といわれる。
内務大臣後藤新平はじめ都市・建築・⼟木系内務官僚が帝都復興院の総裁以下幹部を兼務し、復旧でなく「事百年の大計」と考え、本格的な改造を目指して、10 月にまとめた
約 13 億円の政府原案は、第一次大戦後の不景気という財政状況下、編成過程で予算も事
業規模も縮小された。結局、幹線道路計画の縮小や区画整理の裏路地も含めた全面採⽤で-50-予算削減を図り、12 月３日に５億 7000 万円で閣議了承の上、議会に提出された更正予算
案は、多数派で農村を基盤とする政友会の反対により、政友会修正案でさらに２割カットされ、帝都復興院の事務費は全額カットされる始末であった。12 月 19 日には、この削減案が貴族院でも可決され、続く 24 日に東京・横浜復興計画の実施法として、特別都市計画法が制定され、帝都復興事業が開始された。特別法を制定した必要性として、都市計画法で設けられた⼟地区画整理規定は耕地整理法を準⽤した手続きのため、建物が存する宅地を⼟地区画整理施行地区に編入する場合には、⼟地所有者、関係人及び建物について登記された権利を有する者の同意を必要とすると規定していた。しかし震災後、応急的に簡易な建物に人々が住み始めた状況下では、この規定では⼟地区画整理事業は実施できなかったため、特別都市計画法により、その規定にかかわらず、建物が存する宅地を⼟地区画
整理施行地区に編入できるようにするなど、強制的に⼟地区画整理事業を施行できることとした。
特別都市計画法では、既成市街地における区画整理の事業主体を、実行可能性から、地主組合から国と東京市に変え、特に道路⽤地を生み出すため地権者に要請する無償減歩を１割とし、これを超えた場合は補償することとした。
この時、東京市長永田修次郎は、『区画整理について市民諸君に告ぐ』と題し、「今回の如く主として焼跡を処理する場合は」買収による方法よりも「区画整理による方法が最も公平であり、また最も苦痛の少ない比較的我慢しやすい方法であります …… 換地処分によって譲り合って自分の⼟地が残る。苦痛も平等に受け利益も平等に受ける ……」と市民に訴えた。［参考 9］
翌 24 年復興院は廃止され、内務省（復興局）が復興事業を引き継ぐこととなった。
帝都復興事業により、30 年までに約 3,120ha（焼失した区域の約９割）の区画整理が断行され、広幅員街路・公園・広場・学校の⽤地を生み出し、美観・景観に配慮した橋梁・公園など、概ね近代的インフラの整った市街地が整備された。現・国会議事堂や霞ヶ関の官庁街、日本橋～銀座の商業建築（高島屋、三越、服部時計店など）もこの時期の成果である。しかし、その一方で、非焼失地域が除外され、また郊外部では震災を契機に郊外に転出した多数の人々を受け入れるための基盤整備が後手に回り、道路幅が狭く木賃住宅が密集する市街地や不良住宅地の形成を許すことになった。さらに、被災直後に生まれた応
急仮設建築物が撤去されず、スラム地区が再形成された。［参考 10］後藤新平は下記コラムで、都市政策に「生物学の原則」が深く関わると述べている。詳述しないが、明治～大正期の日本は、断続的に急性感染症の爆発的流行を見た。1880～
1890 年代はコレラ（水系感染）、1914（大３）年に東日本を襲った発疹チフス（ノミ・シラミなど媒介）及び痘瘡・ジフテリア（空気感染）など伝染病予防法（明 30）に基づ
く法定伝染病の流行や、1918（大７）年～21 年（大 10）のスペイン風邪の全国的大流行（パンデミック）などによる感染対策も内務省所管であり、木賃宿に宿泊する出稼ぎ労働-51-

者や長距離鉄道輸送の発達なども背景にあった。今日における新型コロナウイルス感染症（2019 年末～）の世界的流行と重なるものがある。
【後藤新平（1857～1929）】
旧・水沢藩（現・奥州市）の武家出身。医学校を経て 1892 年、内務省公衆衛生局長。台湾総督府民生局長、南満州鉄道(株)総裁、内務大臣、鉄道員総裁、東京市長、(財)東京市政調査会＜現・(公財)後藤安田記念東京都市研究所＞創立、関東大震災直後内務大臣と帝都復興院総裁を兼務。NHK 総裁、など。
・都市計画の帰着する所は …… 生物学の原則に依らなければならない。…… 立法、行政その他
百般のこと生物学の原則を離れてただいわゆる法律、教育、経済の理論というものの支配することが絶えずある、そのところで欠点が生じる。都市計画においても …… その注意を怠っているからいずれの都市も皆行き詰まりになって来て …… 。
・真善美というものが都市計画の一大要素で …… 都市の美観というようなことが出てくる。
・都市計画そのものは市民の諒解によらなければならぬ …… 。
＊「都市計画と自治の精神」(1921 年 10 月～11 月、旧都市計画法普及のための講演会講演録)【池田 宏（1881～1939）】
内務省⼟木局都市計画課長として旧・都市計画法案を起草。同社会局長。関東大震災を機に内務省社会局長官兼帝都復興院計画局長、その後京都府知事、神奈川県知事を歴任。我が国の都市計画・地方計画の父といわれる。
・…… 大きな社会政策の見地から住宅政策を、交通政策、⼟地政策と併せ考へ …… 完全なる都市計画を照応して行く様にし、住宅政策は …… 都市計画と併せて、住宅問題の解決を進めて行きたいと考へる。

＊「池田宏都市論集」 p724 三秀社 1940 年【昭和天皇（1901～1989）】 在位： 1926(大 15／昭元)年～1989(昭 64／平元)年
・「それ（註．後藤の震災復興計画）が実行されていたら …… 東京あたりは戦災は非常に軽かったんじゃないかと思って、今さら後藤新平のあの時のあの計画が実行されないことを非常に残念に思っています。」＊1983（昭 58）年の記者会見での述懐（借地・借家関係）
明治以後、大都市の住宅地は、武家地の払い下げにより、一部の商人・華族等による大⼟地所有が多かったが、制定された民法は、契約自由の原則の下、⼟地賃借人や借家人の保護に乏しかったため社会問題になった。このため、1909（明 42）年に建物保護に関する法律（建物保護法）が、次いで 1921（大 10）年には借地権者へのさらなる保護を目的に旧・借地法が、また同年旧・借家法が同時に制定され、⼟地賃借人や借家人の保護が進-52-んだ。建物保護法は、建物及び借地権者を保護するため、借地上に建物があるときには、⼟地の賃借権や地上権の登記がなくても、借地権者が単独でできる建物の登記があれば借地関係で⼟地の買主に対抗できることを規定した。
なお、多くの建物が倒壊、焼失した 1923 年 9 月の関東大震災に際しても、借地借家をめぐって多くの紛争が起きた。直前に制定された借地借家調停法に加え、罹災借地人及び罹災借家人の保護を図る観点から、翌年７月に借地借家臨時処理法が公布され、借地上の建物が滅失した場合にも借地権に対抗力を認めると共に、罹災建物の借主に優先的な賃借権を付与すること等が規定された。同法は、借地人の建物が滅失した場合でも、借地権の対抗力が存続することなどを規定した、戦後の罹災都市借地借家臨時処理法の原型になったといわれる。
さらに、1941（昭 16）年には、「借地法」と「借家法」が改正され、借主を保護するための「正当事由制度」が導入された。
（グリーンベルト構想と東京緑地計画）
1924（大 13）年にアムステルダムで開催された国際都市計画会議の決議は、「大都市の膨張抑制、グリーンベルトの設置」等をうたった。日本では、グリーンベルトを大都市の無秩序な拡大を防止する「緑地」として都市計画行政に採り入れた。
東京緑地計画＜東京市附近＞の区域（国⼟交通省「平 12 建設白書」）

1939（昭 14）年に内務省や首都圏の府県・東京市などで構成される東京緑地計画協議会が策定した東京緑地計画の中で、山の手地区などに大公園・緑地を整備すると共に、東京市（現在の 23 区に相当）の外周に環状緑地帯を設置し、都市の過大な膨張を抑止しようとした。これは、都市計画区域や市域を超えて計画された広域計画である。この公園・緑地帯・景園地等を含む総合的な緑地計画は、東京 50km 圏の中で 960,000ha に及び、公園・緑地帯・景園地等を含む総合的な緑地計画であり、日本の都市計画及び公園行政史上初めての大規模かつ具体的なマスタープランであった。

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環状緑地帯の大部分は民有地（田畑・山林）で、翌年の都市計画法改正により「緑地」
が都市施設として位置づけられたため、同年から都市計画事業として砧・神代・小金井・
水元・石神井・井の頭などの大緑地造成に着手し、⽤地買収が進んだ。
その後、戦時下の防空対策のため、1937（昭 12）年、防空法が制定され、さらに 1940
（昭 15）年の都市計画法改正で防空が都市計画の目的に追加されると、環状緑地帯は建物の新規建築を認めず空地として確保する防空空地帯として位置づけられた。防空都市計
画は、空襲に強い都市構造の構築を目的としたが、本⼟が空襲を受けるようになると、1944(昭 19)年から、東京・大阪・名古屋をはじめ全国の２万以上の都市で、空襲による火災延焼を防ぐため、予め強制的に密集建物を取り壊して防火地帯を作る「建物疎開」が行われ、大量の人員が動員された（戦後、防空法は廃止（昭 21））。
例えば、広島市の場合、1945 年８月６日、米軍の原爆投下による犠牲者は 14 万人程度とされる。当日は｢学徒動員｣により、8,000 人以上の国民学校高等科や中等学校の生徒が現・平和通りで防火地帯づくりのための大規模建物疎開（勤労奉仕）作業に当たっていたが、このうち約 6,300 人が犠牲となった。
原爆ドーム（旧・広島県物産陳列館）＜左：1914 年竣功／ひろしま公式観光サイト

右：被災直後／米軍撮影＞

設計はユダヤ系チェ

コ人建築家ヤン・レッツェル（1880～1925）。当時、内務省の中国四国⼟木出張所（現・国⼟交
通省中国地方整備局及び四国地方整備局）も１階と３階に入居していた。

こうした緑地は戦時中、買収済みの⽤地を食糧確保のため畑に利⽤していたことから、
戦後、GHQ に農地と見なされ、農地開放により、都内の場合、買収済みの緑地 746ha の68％が、再び民有地となった。このため、改めて一部を宅地並み価格で買収し直したが、大部分は「やがてスプロール化した市街地と化してしまった。農政のために都市計画、公園緑地が犠牲にされた典型である。」［参考 9］
しかし、頓挫したとはいえ、その一部は現在も首都圏整備法及び首都圏近郊緑地保全法の近郊緑地保全区域（17 区域、約 15,700ha）に引き継がれている。また、大阪では、
1941（昭 16）年に、大阪府と大阪市が共同で大阪緑地計画を策定している。

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Ⅱ 戦後～現代の土地対策と社会資本・都市整備

戦後～現在に至る社会資本関係制度については、紙面の制約のほか、諸方面で紹介資料が多々あるので簡略にし、現行の社会資本整備政策について記述する。

１．⼟地制度の変遷と⼟地対策（１） 民主化に伴う大⼟地所有の解体と農地改革
敗戦直後の日本は、マッカーサー元帥を最高司令官とするＧＨＱ（連合国軍最高司令官
総司令部）の指令・勧告に基づき日本政府が政治・行政に当たる間接統治がとられた。
⼟地利⽤面では、1946（昭 21）年の自作農創設特別措置法等による農地改革により、政府が多くの小作地を強制的に買い上げ、当該⼟地で耕作していた小作人に売却し、自作
農と自作地が大幅に増加した結果、地主による農地の大⼟地所有は解体された。その後、自作農創設特別措置法は農地調整法（昭 13）などと統合され、1952（昭 52）年に農地制度の基本法となる「農地法」が公布された。農地法は、農地及び採草放牧地の所有権、地上権、永小作権、質権等の権利の設定・移転に、原則として農業委員会の許可を必要とするなどの規制を設けた。農地改革とその後の農地法の制定により、零細な小地主による農業生産構造が固定され、規模拡大による農業の生産性向上は難しくなる一方、農村は保守化した。
（２）日本国憲法と財産権
新憲法は、日本政府が提出していた「憲法改正要綱」によらず、翌 46（昭 21）年 2
月、マッカーサーが示した三原則に基づいて GHQ が起草した原案（マッカーサー草案）の承諾を強制されたため、一部を修正した上、枢密院での憲法改正案づくりを経て、大日本帝国憲法第 73 条の憲法改正手続に従い、衆議院、貴族院で可決され、11 月 3 日に公布され、翌 47（昭 22）年 5 月 3 日施行された。
財産権について、大日本帝国憲法第 27 条では、「1) 日本臣民はその所有権を侵さるゝことなし。2) 公益の為必要なる処分は法律の定むる所による。」と規定されていた。
これに対し､日本国憲法第 29 条では､「1) 財産権は、これを侵してはならない。2) 財産権の内容は、公共の福祉に適合するやうに、法律でこれを定める。3) 私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために⽤ひることができる。」と改定され、公共のために必要がある場合、「正当な補償」を行って私有財産を収⽤することができることを定めた。
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（３）民法改正
新憲法が第 24 条で、財産権や相続、婚姻等に関する個人の尊厳と男女両性の本質的平等を規定したことから、明治以来の民法の親族・相続規定における家督相続制度等は相容れないものとなった。このため、1947（昭 22）年に民法が全面改正され、家督相続制度の廃止、配偶者の相続権の確立などの改正が行われた。
この結果、相続が発生した場合は均分相続等により共同相続となることが多く、遺産分
割協議が行われないか、あるいは不調のまま放置されて相続処理が困難になり、それが何代にも亘って相続人が膨大な人数となってしまう状況を生み出した。
第１条で、「私権は公共の福祉に適合しなければならない（第 1 項）」と規定されたものの、公共事業による⽤地買収交渉を遅らせたり、今日の所有者不明⼟地急増の遠因となったことは否めない。
また、第 207 条は「⼟地の所有権は、法令の制限内において、その⼟地の上下に及ぶ」と規定したことも、地下水取水による地盤沈下、外国資本による大規模な森林（水源涵養林）や安全保障上の懸念のある⼟地購入など、今日まで多くの社会問題を引き起こした。
［参考 10］（４）⼟地収⽤法の改正
1) 1951（昭 26）年の新「⼟地収⽤法」
新憲法第 29 条に対応し、1951（昭 26）年、新「⼟地収⽤法」が制定された。内容は、① 収⽤は任意買収という民法上の手段ではその事業の目的を達成するのが困難な場合に、私人の財産権を強制的に取得するためのものであり、公共の利益となる事業のため⼟地収⽤が可能な事業を具体的に限定列挙し行政権による濫⽤を防いだ。
② 事業認定手続や補償額の決定プロセスが民主化されている。
事業認定に際して、利害関係人の意見提出権、公聴会等に関する規定を整備した。
③ 事業認定をする者は、昭和２年の法改正から内務大臣（後に、建設大臣）としたのに対して、新法では建設大臣（後に、国⼟交通大臣）が認定する事業は国又は都道府県が起業者である事業や２以上の都道府県の区域にわたる事業等とし、それ以外の事業は起業地を管轄する都道府県知事が認定を行うこととした。
④ 損失補償に関しては、旧法では地方長官が会長だった収⽤審査会に代えて、都道府県に中立かつ独立性を有する収⽤委員会を設置し、同委が裁決を行うこととした。
⑤ 補償金額について争う場合について、当事者訴訟の制度を準備した。
これらの全面改正によって、公共事業の円滑な執行を⽤地取得の面から支援するものと
なった。

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2) 2001（平成 13）年の⼟地収⽤法改正
事業に対する反対運動の高まり等を受け、2001（平成 13）年、⼟地収⽤法が改正された。改正内容は、収⽤適格事業の追加、事業認定、裁決手続、損失補償などにわたっている。例えば、事業認定手続については、①起業者による利害関係者への事前の事業説明を義務化した。②事業認定庁は、利害関係者から請求があるときは、公聴会を開催しなければならないものとした。③第三者機関の意見聴取を制度化した。④事業認定理由の公表制度を設けた。
（５）⼟地台帳廃止と不動産登記法改正／公図と 14 条地図
1) ⼟地台帳廃止と登記制度移管
地租は、1947（昭 22）年に地方に移譲されて府県税となり、さらに 1950（昭 25）年の税制改革により廃止されて固定資産税（市町村税）に統合されたため、⼟地台帳は不要・廃止となった。このため、税務署に備え付けられていた⼟地台帳と⼟地台帳附属地図
は、将来登記簿と台帳の一元化を図ることを考慮した法務府（現・法務省法務局）管轄下の登記所に移管され、旧⼟地台帳として保管されている。なお、1947(昭 22)年には登記制度が裁判所から行政府（現・法務局）に移管された。
2) 1960（昭 35）年の不動産登記法改正／法的根拠のない公図
⼟地台帳の記載内容を登記簿の表題部に移記することになり、⼟地台帳法は廃止された。こうして登記簿は、表題部、権利部（甲区、乙区）からなる現在の姿となった。
なお、この時の不動産登記法第 17 条で登記所に地図を備えることになったが、⼟地台帳の付属地図である公図は不正確であることが多く、17 条地図ではないとされ、⼟地台帳法の廃止により公図の法的根拠が無くなった。
3) 1993（平５）年の不動産登記法改正／公図（地図に準ずる図面）の位置付け
17 条地図が備えられるまでの間、「地図に準ずる図面」を備えることとされ、公図はこの 17 条「地図に準ずる図面」として法務局における位置づけが明確化された。
4) 2004（平 16）年の不動産登記法（全文）改正／14(旧 17)条地図
法文の全てを現代語化したこともあり、全文改正された。
それまでの 17 条地図は第 14 条第１項で、公図については第 14 条第４項で位置づけられたため、「17 条地図」は現在では「14 条地図」と言われる。［参考 11］
大きな改正事項がいくつかあるが、一つだけあげれば、これまでの書面申請に加え、オンライン申請を導入したことである。登記簿それ自体が電子的に作成されることを想定して、旧法の法文にあった「登記⽤紙」という概念を廃止し「登記記録」に代えた。なお、帳簿がなくなったので、従来の⼟地登記簿、建物登記簿という概念もなくなった。
しかし、建物新築の際には登記が義務付けられるが、不動産の相続や譲渡の際には、こ-57-

れらの権利移転の登記（登記の名義人を変更）をすることは、引き続き義務づけられなかった。権利登記が任意であるため、地価が下落する中、とりわけ地方の郊外や農村では、
近年、⼟地の所有者が死亡しても、司法書士への委託費や親族間での各種連絡調整にかかる時間コストなど相続登記の手続き費⽤が資産価値を回る状況になっていた。このため、
国⼟交通省の調査では、私有地の２割が所有者不明という。さらに、これらの登記がされないこと等を原因として、不動産登記簿によって所有者が直ちに判明せず、又は判明しても連絡がつかない⼟地（所有者不明⼟地）が生じ、当該⼟地の利⽤等が阻害されるなどの問題が生じている。
5) 2021（令３）年４月の不動産登記法改正／相続登記を義務化
従来の制度のままでは、資産価値や非居住相続人の所有意欲が低下した地方部の⼟地を中心に、管理不全や相続登記未了が慢性的に拡大する可能性が高く、2021（令３）年４
月改正で相続登記が義務化された。
（６）国⼟調査／進まぬ地籍調査
戦争で疲弊した国⼟資源の高度利⽤を図るため、1949（昭 24）年に、基本調査（基準点測量等）、地籍調査、⼟地分類調査及び水調査で構成される「国⼟調査法」が制定された。その後、進まぬ事業の計画的な促進を図るため、1962（昭 37）年に「国⼟調査促進
特別措置法」が制定され、翌年、1963 年度を初年度とする「国⼟調査事業十箇年計画」（第１次）が閣議決定された。
地籍調査は、⼟地に関する戸籍の調査ともいうべき基礎的な調査であり、その成果の写
しは登記所に送付され、⼟地登記簿の表題部の登記事項が改められるとともに、不動産登記法第 14 条の規定に基づく地図として備えつけられることになる。［参考 12］
地籍調査では、一筆ごとの⼟地について、所有者、地番及び地目を調査し、境界及び地積の測量を行って、その結果をもとに地図（地籍図）及び簿冊（地籍簿）を作成する。主な実施主体は市町村であり、まず調査対象地区で住民説明会を行い、その後、⼟地所有者等の立会によって一筆ごとの境界等を確認し、地球上の座標値と結びつけた正確な測量を行って、各筆の筆界点をもとに地図を作成して面積の測定を行う。地籍簿と地籍図の案を作成した後に閲覧にかけ、誤り等があった場合にはこれを修正し、地籍調査実施主体から登記所に送付される。

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地籍調査の進捗率（令和２年度末時点、令和３年５月調べ）

出典：国⼟交通省地籍調査 WEB サイト

地籍調査の進捗は、調査開始から 60 年経っても未だ 52％であり、吉原祥子の計算では、完成までさらに 120 年かかるとする。地籍調査が進まない原因として、吉原祥子［参考 13］は、①市町村における調査人員確保の難しさを挙げる。調査費⽤には国・都道府県の補助金や交付税が入るが、職員の人件費は独自財源によるためだ。次に、②不在地主や相続未登記が増える中、隣接地の所有者全員が現地に集まり、測量に立ち会って合意し承認の捺印を得るまでに要する時間コスト、を挙げる。
国⼟交通省の 2016 年度地籍調査によれば、所有者不明⼟地は、2016 年時点で約 410
万 ha で、九州全⼟よりも広いことが分かった。
（７）⼟地基本法
わが国では、戦後の経済成長に伴う宅地需要の増大等により、地価高騰が、昭和 30 年
代半ば、40 年代後半、いわゆるバブル期と、３度認められる。本稿の主題ではないので、この時期の地価対策などの説明は省く。
-59-1) ⼟地基本法の制定／⼟地についての公共の福祉優先
バブル期の急激な地価高騰に対処するため投機的取引の抑制が求められ、1989（平元）年、⼟地基本法が制定された。
本法は、第２条で、「⼟地についての公共の福祉優先」の考えを示した。｢我が国では、憲法第 29 条第１項で私有財産制が保障されている。しかしながら、⼟地は …… 現在
及び将来における国民のための限られた貴重な資源であること、国民の諸活動にとって不可欠の基盤であること …… 等公共の利害に関係する特性を有している。したがって、このような⼟地の特性にかんがみ、⼟地については、公共の福祉が優先されるべきものであり、具体的には、⼟地の取得、利⽤、処分等については、公共の福祉のため、⼟地の特性に応じた制限や負担が課されるべきことを明確にしたものである。この理念は、憲法第29 条第 2 項の公共の福祉による財産権の制限や民法第１条第 1 項の公共の福祉による私権の制限の趣旨を⼟地についてより明確化したものであり、…… 法に示されている公共の福祉の内容には、…… 自然環境の保全、公害の防止、国⼟の保全も当然含まれる」（平2.1.22 付け、都道府県知事宛ての通達「⼟地基本法の施行について」 国⼟庁⼟地局）

また、⼟地対策の目的として「適正な⼟地利⽤の確保」及び「正常な需給関係と適正な地価の形成」を規定した。法全般についても、「利⽤」と「取引」に関する規定を中心に構成され、目的を達成するための施策についても、規制により適正な⼟地利⽤を確保するための施策を主に想定していた。
その後バブルが崩壊し、地価が低迷する中、⼟地政策は、21 世紀に入ると地価高騰抑制から都心の不良債権関連⼟地をはじめ都市の魅力を低下させる低・未利⽤地の有効利⽤や密集市街地整備へと転換。国家戦略としての「都市再生」の一翼を担うものとなった。
さらに 2016（平 28）年、初めて人口減少がはじまった前後から、⼟地政策は、コンパ
クトシティ（まちなかへの都市機能等の誘導）や空き地・空き家対策、成長分野の⼟地需要に対応した環境整備、そして深刻化する所有者不明⼟地問題への対応や⼟地の適切な利⽤・管理の推進に軸足を移した。
2) 2020（令 2）年の⼟地基本法及び国⼟調査法改正①⼟地基本法を改正し、⼟地所有者等の⼟地の適正な「利⽤」「管理」に関する責（登記等権利関係の明確化、境界の明確化）を明示。
②地籍調査の円滑化・迅速化を図るため、国⼟調査法を改正し、所有者探索のための固定資産課税台帳等の利⽤、所有者等からの報告徴収、地域特性に応じた効率的調査手法の導入等に取り組むこととした。
（８）空き家対策／自主条例から法制へ
空き家は、総務省の「平成 25 年住宅・⼟地統計調査」によれば、2013（平 25）年 10月１日現在の我が国の空き家数は 820 万戸（空き家率 13.5％）で、このうち別荘や賃貸-60-

又は老朽化して危険な空き家が増加することにより、地域の防災、防犯、生活環境の保全、景観等の弊害が深刻化した。このため、地方公共団体によっては自主条例を制定し、これらの適正管理を推進する取組みも出はじめた。しかしながら、自主条例のみによっては、空き家の所有者等が直ちに判明しない事案や、強制的に空き家の除却等を行う必要が出た事案が増すにつれ、国として、こうした支障例に対する具体的対応をとることのできる制度が求められた。
（空家等対策の推進に関する特別措置法）
このため、2014（平 26）年、増加する空き家による生活環境の悪化を防止するため「空家等対策の推進に関する特別措置法」が制定された。
同法では、市町村が空家等対策計画の策定を行い、管理不十分で放置することが保安面、衛生面、景観面等において不適切な状態にあると認められる空家等（特定空家等）に対し、除却も含めた措置についての助言・指導、勧告、命令、代執行、さらには過失がなくてその措置を命ぜられるべき者を確知することができない場合に市町村長が自ら行える
略式代執行（行政による空き家の強制撤去）の制度を設けた。また、空き家の所有者等の調査を行う際、固定資産税の納税者情報を行政内部で利⽤できる旨の規定も設けられた。
同法に基づいて、最初に強制撤去された長崎県新上五島町（2015 年 7 月）、神奈川県横須賀市（同 10 月）の空き家は、行政のどの台帳からも所有者が特定できない「所有者不明」物件だった。空き家は、⼟地と家屋の所有者が別々の場合もある。だが、いずれかでも所有者がわからなければ、⼟地の再利⽤は進まない。また、所有者不明の場合に行う「略式代執行」は撤去費⽤の回収はできず、税金で賄うことになる。
総務省が 26 日発表した 2018 年 10 月時点の住宅・⼟地統計調査によると、国内の住宅総数に占める空き家の割合は過去最高の 13.6%だった。 地方を中心に人口減少などで空き家が増え、戸数も最多の 846 万戸になった。

２．戦災復興から計画的な社会資本投資と都市整備へ（１）戦災復興
太平洋戦争末期、早期の戦争終結と速やかな本⼟占領を目的としてアメリカ軍が行った無差別爆撃（空襲）により、全国各地が被災した。第２次世界大戦中に家を失った者は約１千万人、外地から引き揚げてきた者は約４百万人に達し、政府としては 420 万戸に上る
深刻な住宅不足への対応が急務であった。1945（昭和 20）年９月には、国庫補助による応急簡易住宅 30 万戸を供給する「罹災都市応急簡易住宅建設要綱」が閣議決定された。
焦⼟と化した都市の復興が急務であったため、同年 11 月、政府は戦災復興院を創設し、年末の 12 月 30 日に「戦災地復興計画基本方針」を定め、被災 215 都市のうち 115 の都-61-

市における復興事業の実施を閣議決定した。被災は東京をはじめ 215 都市にのぼった。
翌 46 年９月に「特別都市計画法」が、関東大震災の際と同様に制定され、行政庁施行による区画整理手法による戦災復興⼟地区画整理事業が全国 112 都市、約３万 ha の市街地を整備することとなった。４列のケヤキ並木を有する仙台市・定禅寺通り、幅員 100mの名古屋市・久屋大通や広島市平和大通りなどが代表的なものである。
これらの法令は終戦直後の応急対策であり、その多くは後に廃止された。
こうした国⼟の荒廃に加えて、1945（昭 20）年から台風（47 年カスリン台風など）、大地震（46 年南海地震／M8.0 など）といった自然災害も各地で頻発した。
（２）新たな公物管理法の立法
終戦後から 1960 年代にかけての社会資本整備は、新たに制定された道路法（昭 27）、
河川法（昭 39）といった個々の公物管理法や事業手法としての⼟地区画整理法や新住宅
市街地開発法等に基づき、行われるようになった。特に道路整備は、受益者・原因者負担による道路特定財源制度（1949～2009 年）と民間資金と通行料金徴収を活⽤した有料道
路制度（日本道路公団など４公団）の二本立てで行われることとなった。また、終戦直後には住宅不足（420 万戸）が深刻で、政府は、持ち家融資と公共賃貸住宅供給を行う「住宅金融公庫・日本住宅公団・公営住宅」のいわゆる住宅３本柱により、｢一世帯一住宅｣を目指した。
これらを達成するため、政府は分野ごとに「五ヶ年計画」を策定し、時代のニーズを捉えながら、長期的な視点で計画的な整備に取り組むこととなった。
1960 年代から 80 年代の高度経済成長期から安定期には、住宅・社会資本整備では「欧米水準に追いつき追い越す」ことと、詳細は略すが、国⼟利⽤・開発面では、1950（昭25）年に制定された国⼟総合開発法に基づく国⼟計画も策定され、都市・地方をはじめ｢国⼟の均衡ある発展｣が一貫した目標となった。
大都市の住宅難に対応するため、日本住宅公団（昭 30 設立）や地方公共団体、地方住宅供給公社等を事業主体として、大都市周辺部の未開発地を全面買収方式により公共公益施設とあわせて大規模に開発し宅地供給を行う「新住宅市街地開発法」（昭 38）や⼟地区画整理事業により、三大都市圏を中心に大規模ニュータウン開発が進められた。
また戦後は、台風をはじめ自然災害も続いたが、中でも死者・行方不明者 5,000 人を超える大惨事となった 1959（昭 34）年 9 月の伊勢湾台風を機に災害対策基本法（1961年）が制定され、国と地方を通じた防災行政体制が構築された。
（３）新・都市計画法、都市再開発法、公拡法
1) 新たな都市計画法-62-地方から都市への人口集中により、市街地が急速に拡大し無秩序に拡散していくスプ
ロール現象に対応するため、1968（昭 43）年、新・都市計画法が制定された。
内容は、①市街化区域と市街化調整区域との区域区分（線引き）制度の創設、②開発許可制度の創設、③都市計画の決定主体が、旧法では国（建設大臣）であったのが、都市計画に関する事務の地方委譲という流れの中で、都道府県知事と市町村になった。
2) 都市再開発法
また、翌 1969（昭 44）年に「都市再開発法」が制定された。中心となる事業手法として、事業の施行地区内の⼟地、建物等に関する権利を、買収や収⽤によらず、一連の行政処分により施設建築物及びその敷地に関する権利に変換する仕組みである「権利変換方式」が導入され、⼟地の高度利⽤・立体化の道が開かれた。
3) 公有地の拡大の推進に関する法律（公拡法）
さらに、1972（昭 47）年、「公有地の拡大の推進に関する法律」が制定された。この法律は、都市の健全な発展と秩序ある整備を促進するため必要な⼟地の先買いに関する制
度と、地方公共団体に代わって⼟地の先行取得を行うこと等を目的とする⼟地開発公社の創設等からなる。
都市計画法も、その後の法改正を通じて充実されていくが、紙面の関係で省略する。

３．都市再生・地域活性化・地方創生／府省連携による都市・地域政策
21 世紀に入ると、2001 年１月の省庁統合を契機に、例えば、「都市計画や都市政策」
は国⼟交通省、「地域政策」は総務省といったように、中心的な法制度・政策を有する府
省がそれぞれの立場で政策・予算を展開しつつ縄張り争いをしながら取り組む縦割り行政の弊害を打破する取組が求められた。
このため、都市・地方・地域を取り巻く国家的課題に対し、単独官庁の垣根を越えて、実務ベースでは各府省からの出向者で構成される内閣官房が主体となって総合企画調整機能を発揮し、関係府省全てが所管する政策を持ち寄って連携・協力しつつ、輻輳する課題に取り組む組織体制が構築された。最初のテーマの一つが「都市再生」である。
（１）都市再生小泉内閣は都市再生に政府全体で取り組むこととし、2001（平 13）年５月に内閣総理大臣を本部長とし関係大臣で構成される「都市再生本部」が内閣に設置され、国⼟交通省
をはじめ関係府省の人員も集められた。
そして、同年６月には「都市再生プロジェクトに関する基本的考え方」が都市再生本部で決定された。これは、都市再生の意義として、1990 年代以降の低迷を続ける我が国経済を再生するためには、都市の魅力と国際競争力を高め、その再生を実現することが必要-63-

であり、そのためには民間による都市への投資など民間の力を都市に振り向けることが決め手になるという考えに基づくものであった。そして、経済構造改革のための重点課題の一つとして「都市再生」に取り組むことが打ち出された。
（都市再生特別措置法／都市再生緊急整備地域）
これらの考え方を具体化するため、2002（平 14）年に都市再生特別措置法が制定された。この法律は民間の活力を中心とした都市再生を進めるため、都市再生緊急整備地域等
を政令で指定し、そこで行う民間都市再生事業計画の認定及び税制特例、金融支援並びに都市計画の特例等を規定したもので、その後の改正を経て、制度や関係予算の充実が図られている。また、官民の公共公益施設整備等による全国都市再生を図るため、市町村が作成する都市再生整備計画に基づく事業等に充てるための交付金の交付等の特別の措置等を規定している。さらに、後述する立地適正化計画の制度も設けられた。
同法に基づき、今日に至るまで、都市再生緊急整備地域の指定や民間による都市再生事
業の推進等が行われている。
（２）地域活性化／地方再生
政府として「都市再生」の取組により、大都市圏を中心として、都市の活性化が進む一方、都市の旧市街地（インナーエリア）や、地方都市・農山漁村全体の活力低下が国家的課題となった。
このため福田内閣は、2007（平 19）年 10 月、都市や地域の再生、中心市街地の活性化のため立ち上がっていた都市再生、地域再生、中心市街地活性化及び特区関係（２本部）の本部組織と事務局を統合して「地域活性化統合本部」とし、福田総理及び増田寛也地方
再生担当大臣の下で、各本部会合を合同開催することとした。同時に、関係府省の職員からなる恒常組織の地域活性化統合事務局へと実務組織も統合して、関係府省との連携協力の下、内閣官房として独自の予算措置の下、同年 11 月に策定した「地方再生戦略」に基
づき、関係府省にまたがる施策の企画・調整、効果的な取組を企画し実施することした。
［参考 14］

こうした地域活性化の取組は、麻生内閣に引き継がれたが、2009（平 21）年に交代した民主党政権になって、目玉政策であった地方の発案を活かした「地方の元気再生事業」
を効果測定も待たず中途廃止するなど、粗雑な「事業仕分け」による地域活性化予算の削減などもあり、後退した。
（３）安倍内閣による地方創生2010 年代に東京圏への継続的な人口流入や地方における人口減が進行する中、2014-64-

（平 26）年 5 月、民間研究機関である「日本創生会議・人口減少問題検討分科会」（座長・増田寛也元総務相）が、人口減少予測を基に消滅可能性のある自治体（消滅可能性都市）をリストアップした報告書が大きな反響を呼んだ。
こうした動きも受けて、安倍内閣は、「地方創生」をスローガンに、地方の活性化と人口減対策のための総合戦略策定に乗り出した。同年 11 月、「まち・ひと・しごと創生法」を制定し、国による「まち・ひと・しごと創生総合戦略」（閣議決定）と、都道府県
及び市町村による総合戦略（努力義務）を推進するもので、新たに内閣総理大臣を本部長とする「まち・ひと・しごと創生本部」を内閣に設置した。都市再生本部や地域活性化本部以来の仕組みをベースにしているが、同法に政府の推進体制を規定したことで、時の内閣や時々の政権の意向によって政策を変更することができないようにし、予算、人員を充実させた。組織の再編はあったが、内閣官房まち・ひと・しごと創生本部事務局と内閣府
地方創生推進事務局とが両輪となって、地方創生の推進に向けた施策に取り組んでいる。
内閣官房が主導し、法務省を引き込んだ「所有者不明⼟地」問題に対する政府一丸となっての早期対応も、都市再生から地域活性化、地方創生に至る、府省縦割りの壁を崩し、全府省参加型の政策連携による組織運営の実績から生まれた面があるのではないか。
2021（令３）年、岸田内閣は、地方からデジタルの実装を進め、新たな変革の波を起こし、地方と都市の差を縮めていくことで世界とつながる「デジタル田園都市国家構想」の具体化、実現を図ると共に、デジタル実装を通じた地方活性化を推進するため、デジタ
ル田園都市国家構想実現会議（以下「会議」という。）岸田総理を議長とする「デジタル田園都市国家構想実現会議」を内閣官房に立ち上げ、デジタル実装により、地域活性化を推進することとした。
（４）都市のコンパクト化
拡大を続けてきた都市の市街地やその周辺において大幅な人口減少が進む時代になれ
ば、高齢者が主体となる住民がまばらに点在し、居住が低密度化し、市街地全体あるいは都市全体が空洞化し、医療・福祉、商業等の生活サービスの提供が困難になりかねない。
こうした「都市のスポンジ化」といわれる状況は、1990 年代にはすでに地方都市で見られたが、21 世紀に入ると、大都市でも都心から遠い郊外部、特にいわゆるニュータウ
ン等では、同様の状況に陥った。
このような状況の中では、生活環境、持続可能な都市経営、環境・エネルギー負荷の低減、自然災害に対する事前予防の観点から都市構造のあり方を見直し、医療・福祉施設を含めた諸機能及び居住区域を計画的にまとめて配置し、公共交通ネットワークでつなぐコンパクトな都市構造に転換していくことが重要となる。
（都市再生特別措置法改正／立地適正化計画）-65-このため、2014（平 26）年に都市再生特別措置法の改正により、新たに「立地適正化
計画」の制度が創設された。同制度では、市町村が住宅及び都市機能増進施設（医療施設、福祉施設、商業施設等）の立地の適正化を図るため、都市計画区域内に「居住誘導区
域」や「都市機能誘導区域」等を設定する立地適性化計画を作成することができることとしている。
近年、都市部でも自然災害が激甚化・頻発化しており、災害ハザードエリアにおける新規立地の抑制、移転の促進、防災まちづくりの推進の観点から総合的な対策を講ずること等が喫緊の課題となった。このため、2020（令２）年、都市再生特別措置法等を改正し、防災・減災に資する制度改正を行った。具体的には、市町村による計画的な災害ハザ
ードエリアからの移転の促進、災害レッドゾーンにおける自己業務⽤施設の開発の原則禁止や、市街化調整区域の浸水ハザードエリア等における住宅等の開発許可の厳格化、居住誘導区域外における災害レッドゾーン内での住宅等の開発に対する勧告・公表により、災
害ハザードエリアにおける新規立地を抑制し、安全なまちづくりにつなげるものである。
また、市町村による災害ハザードエリアからの円滑な移転を支援するための計画作成により、災害ハザードエリアからの移転の促進を図るとともに、居住誘導区域からの災害レ
ッドゾーンの原則除外や居住誘導区域内の防災対策を盛り込んだ「防災指針」の作成により、立地適正化計画と防災との連携を強化することとしている。
2021（令３）12 月 31 日時点で 597 都市が立地適正化計画について具体的な取組を行っており、このうち 405 都市が計画を作成・公表している。

４．社会資本整備の現状と課題（１） 厳しい国⼟構造からくる難度の高い事業実施と高コスト
わが国は、列島中央部に急峻な脊梁山脈が縦断し、隣接地域の連携を阻み、東京・伊勢・大阪の三大湾にはゼロメートル地帯を抱えるなど、地理・地形、地質・気象などの自然条件として、地震・火山噴火、台風や豪雨・豪雪による災害が発生しやすい脆弱な国⼟にある。こうした国⼟条件から、社会資本整備に当たって、橋梁やトンネル区間、堤防などの割合が高く、耐震性などが求められるため、建設コストも諸外国より高くつく。
▼道路整備における構造物（橋梁・トンネル）比率-66-

出典：国⼟交通省総合政策局（２）個別の分野別長期計画
旧・建設省や旧運輸省は公共事業官庁として、欧米先進国と比較して遅れた住宅・社会
資本整備を計画的かつ緊急に進めるため、昭和 30 年代から、道路（1954）、治水(1955)、港湾（1961／旧運輸）、住宅（1966）、下水道（1966）、空港（1967／旧運輸）、都市公園（1972）など個々の分野について、緊急措置法などの立法措置による法定の長期計画を策定してきた。こうした法定の長期計画は、国、地方公共団体、所管公団・公庫・事業団といった事業実施部門に対する中長期のニーズに対応した各年度の予算配分に指針を与えるものとして、計画的なストック形成に大きな役割を果たしてきた。
筆者が旧・建設省に入省し、住宅建設五箇年計画策定の担当部門に配属された 1979 年
は、OECD（経済協力開発機構）から「日本の住宅はウサギ小屋」と評する日本の環境政策レビューが出されて大きく報道され、関係審議会における部会・小委員会の調査審議状
況が毎週のように大手各紙の一面にスクープされ、質・量両面の住宅・宅地・都市対策を求める声が強まった時期である。そうしたこともあり、1981（昭 56）年の第四次住宅建
設五箇年計画では「公営住宅等の建設戸数目標」に加えて「住環境水準目標」が設定され、規模だけでなく、断熱性・省エネ・耐久性や環境を含めたアメニティの向上を目指す
取組が始まった。が、一方で、部局縦割りによる分野別予算配分の固定化・硬直化、あるいは予算獲得手段に過ぎないなどの批判が次第に高まっていったことも事実である。
（３）社会資本整備重点計画への統合と地方交付金制度
2001 年の省庁再編により、建設・運輸・国⼟・北海道開発の４省庁が「国⼟交通省」に統合されると、国⼟交通省は 2003（平 15）年、社会資本整備重点計画法を制定し、９本の事業分野別計画（道路、交通安全施設、空港、港湾、都市公園、下水道、治水、急傾
斜地、海岸）を一本化し計画期間を５ヶ年とし、2003（平 15）年度から始まる社会資本整備重点計画を策定・推進することとなった。
なお、住宅（公営住宅、持家融資等）については、住宅供給の充足や、本格的な少子高齢化による人口・世帯の減少などの理由で 2006（平 18）年に終了し、住生活基本法に基-67-

づく政策（住生活基本計画など）に取り組むこととなった。
また、こうした計画手法の改善に対応して、地方公共団体への予算補助手法もその後改善された。地方公共団体に対し、従前の個別分野ごとの補助から、公共団体が自ら設定した定量的な中長期目標を定めた「社会資本総合整備計画」に対し国費を配分するシステムへの変更である。具体的には、①社会資本整備総合交付金（平 22 創設。地方公共団体にとって自由度が高く、創意工夫を生かせる総合的な交付金）や、②防災・安全交付金（平24 補正予算で創設。老朽化、事前防災・減災、安全確保の取組を集中的に支援）ある。
そして、公共団体に計画の事前・事後評価と HP による公表を求めた。
▼社会資本整備総合交付金と防災・安全交付金

出典：国⼟交通省総合政策局（４）現行の第５次重点計画
現在は 2021（令３）年度を初年度とする第５次社会資本整備重点計画（令３～令７）期間である。
現行計画は、「防災・減災」、「持続可能な地域社会」、「経済の好循環」、「インフラメンテナンス」の従来目標に加え、「インフラ分野のＤＸ」、「インフラ分野の脱炭素化・生活の質の向上」を新規に掲げる。また、インフラを国民資産として捉え、その潜在力を引き出すための、建設産業の担い手の確保・育成や労働条件改善も重視し、供給サイ
ド強化による生産性向上やストック効果による潜在成長力確保の観点を重視したものとなっている。
このため、計画目標も、現行の第５次計画では 10～20 年先を見据えつつ、従来型のア
ウトプット指標（例：三大都市圏環状道路整備率）以上に、事業実施後の業績評価を念頭においたＫＰＩを積極的に導入し、成果重視につながるアウトカム指標を積極的に加えている。
＜例＞① 集約・再編等の取組推進（重点施策）社会情勢や地域構造の変化や将来のまちづくり計画を踏まえ、既存インフラの廃止・除却・集約化や、利⽤者ニーズに沿ったインフラ再編等の取組＜註．一部略＞（指標及び達成目標）ストックの機能向上を目的に都市公園の集約・再編を実施した公園-68-

管理者数：令和元年度 24 団体 → 令和７年度 60 団体② 危機管理体制の確保（重点施策）広域的な復旧・復興活動拠点となる「道の駅」の防災機能強化（指標及び達成目標）地域防災計画に位置付けられた「道の駅」における BCP 策定率／R 元年度 3％ → R7 年度 100％
こうした取組は、計画策定作業は本省政策企画部門でも、計画の実施段階で、各種指標にかかる目標達成の責任を持つ国・地方公共団体など、個々の事業部門の現場担当者にも参加意識を持たせることにより、計画を通じた政策認識の醸成・浸透を図る意義があると、筆者は評価している。
特に⽤地対策関係の重点施策目標として、「再掲」を厭わず、＜⼟砂災害対策＞、＜耐震化等の地震対策＞、＜情報基盤の整備と活⽤＞の各分野で「地籍調査の推進」を明示しているのが、注目される。
【第５次社会資本整備重点計画（令３～令７）における⼟地対策関係の重点施策目標】（重点施策）：事前防災や被災後の迅速な復旧・復興等に貢献する地籍調査の推進（指標及び達成目標）① 地籍調査の対象地域全体での進捗率／R 元年度 52％ → R11 年度 57％② 地籍調査の優先実施地域での進捗率／R 元年度 79％ → R11 年度 87％（５）公共投資削減と建設産業の生産性向上に取り組む 20 年
しかし、社会資本整備重点計画が始まって以降、財源の制約には厳しいものがあった。
21 世紀に入り、小泉内閣（2001）は、財政再建を掲げて歳出削減を断行し、公共事業費は一気に 10％カットされ、その後も削減が続き、雇⽤や経済を支えていた公共事業の比
重の高い地方の経済は特に低迷期に入った。
阪神・淡路大震災以後も 9.5 兆円前後の水準を維持してきた政府全体の公共事業関係費（当初予算ベース。補正を除く）は、2002～03 年度には８兆円台、2004～06 年度は７兆円台、2007～08 年度には６兆円台に落ち込んだ。
その後、福田内閣・麻生内閣は、財政制約の中、内閣官房の総合調整機能を充実すると共に、「地域活性化（地方再生・都市再生）」を掲げ、地域の創意工夫を引き出す施策の充実などに取り組んだ。その後、「コンクリートから人へ」を 09 年度のマニフェストに掲げた民主党が政権交代すると、大幅な公共事業の削減により 10～11 年度は５兆円台、
東日本大震災の 12 年度には 4.6 兆円と 21 初頭から半減した。また、「事業仕分け」による、地域活性化施策の途中停止（例えば増田寛也・地方再生担当大臣による「地方の元気再生事業」（地元公共団体の推薦を踏まえて選抜した地域の産学民連携による地域づくり-69-

のパイロット事業）などは、施策の効果や評価も出ないうちに地方の意欲を削ぐこととなった。
その後、地方創生を掲げた第二次安倍内閣で、わずかに増加し、14（平 26）年度以後
は 6.0～6.1 兆円で推移する。同時に、その中でも度重なる災害等に対処するため、防災・減災、国⼟強靱化は緊急課題であり、近年は頻発・激甚化する豪雨・台風、地震などに対応し、補正予算を活⽤して「３か年緊急対策（2018～2020）」、「５か年加速化対策（2020～）」と、増額配分が行われている。
▼ 国 内総 生産 の構 成（令 ２ 年度 ）※ 輸出入とは輸出額から輸入額を控除したもの。

出典：国交省「令３年度 建設投資見通し」、内閣府「国民経済計算年次推計」（20 年度名目）

過去から継続する公共投資の大幅削減により、GDP に占める公共投資の割合は、ここ
20 年の間に 5.7%（1998）から 3.0%（2018）へとほぼ半減した。我が国の GDP に占める建設投資の割合も約１割に低下した。このうち公共投資は約４割を占める。
国⼟交通省は財政制約の中、既存施設の有効活⽤や PPP/PFI の推進（民間の資金・ノ
ウハウの活⽤）や、供給サイドである建設産業の生産性向上に取り組み、効率的・効果的な社会資本整備を推進してきた。
（６）近年再び上昇傾向にある公共投資の経済効果
内閣府経済研究所「短期日本経済マクロ計量モデル」による試算によれば、公共投資（
実質公的固定資本形成を実質 GDP の１％相当額だけ３年間毎年継続して追加した場合の実質ＧＤＰの変化率（％））は、短期的には概ね１を超え、公共投資を行うことで公共投資の増加を上回る GDP の増加を見込むことが可能となっている。これは、公共投資の経済に及ぼす「フロー効果」といわれ、公共投資により、生産・雇⽤及び所得等の経済活動が派生的に創出され経済全体が拡大する短期的な効果である。
公共投資の乗数効果（１年目）を、過去の内閣府及び旧・経済企画庁の計量モデル試算
値の推移で見ると、1987 年（1.16）以降、2008 年（1.00）、2011 年（1.07）と低下傾向-70-にあったが、2015 年（1.14）、2018 年（1.12）と再び上昇している。また、減税の乗数（個人所得税を名目 GDP の１％相当額だけ毎年継続して減税した場合の実質 GDP の変化率（％））が、2018 年モデルでは 1 年目 0.23 であり、乗数効果は公共投資の方が減税よりも高い。過去においても同様の傾向がある。
これは、公共事業の⽤地取得期間の短縮化を実現すれば、それだけ早く予算支出が建設
企業の労働者の所得増加、そして消費支出につながるということでもある。
（７）持続可能なインフラ・メンテナンス
第五次計画は、第２の目標に「持続可能なインフラ・メンテナンス」をあげる。
筆者は、2000 年に、建設省としては最後の『平成 12 年 建設白書（建設白書 2000）』の企画・執筆を担当し、その際、当時の建設省建設政策研究センターの試算を採り上げ、『ストック・メンテナンスの世紀』と項目立てした。
この試算は、1995 年時点の所管公共施設に対する投資規模が、予算制約のため、毎年度 １ ％ 減 額 されてい くと、 30 年後の 2025 年には、維持投 資（ 37％）、更新投 資（14％）となり、両者合わせた維持更新投資の割合が 51％と、５割を超えるという推計結果を紹介し、住宅を含めたインフラを長く使える国民資産として維持・修繕体制構築の必要性を提起したものだった。その後、『平成 21 年度 国⼟交通白書』で再試算が行われ、投資規模が 2010 年度の水準のままでは、2037 年度以降、更新出来ない社会資本が続出することを示し、「予防」や「長寿命化」の取組の必要性を説いた。その後の試算値は確認していないが、こうした危機意識の下、現計画でも重点テーマに採り上げているのは適切である。
▼将来の維持管理更新投資推計

出典：平 21 国⼟交通白書（図表 66）を加工した-71-

高度経済成長期以降に整備された道路橋、トンネルなどの社会資本の老朽化割合が加速
度的に進行していくと予想される。
現在、人口減少も考慮し、老朽化した橋梁の隣接橋への機能集約や、狭小な都市公園の再編、医療分野でも病院統合などが検討されているが、今後「コンパクト社会」に向けた
地域社会の再編政策と合わせた取組が進むと思われる。
▼建設後 50 年以上経過する社会資本の割合

出典：国⼟交通省総合政策局

次に、現行の第５次社会資本整備重点計画で採り上げられている、将来の社会資本整備における重点テーマにおいて、筆者が特に危惧するテーマである、自然災害を採り上げ、私見も述べたい。

５．繰り返す大震災への備え（１） 戦後も２度にわたる大震災と復興
戦後最も多くの犠牲者を出した大災害は、1995（平 7）年１月の阪神・淡路大震災と2011（平 23）年３月の東日本大震災である。
阪神・淡路大震災の際には、翌２月 26 日に被災市街地復興特別措置法が制定された。
同法第４条では、「（前略）緊急かつ健全な復興を図るための施策の策定及び実施に当たっては、地域における創意工夫を尊重し、並びに住民の生活の安定及び福祉の向上並びに地域経済の活性化に配慮するとともに、地域住民、民間事業者等の理解と協力を得るよう努めなければならない」という配慮規定が置かれたが、自衛隊の救援力が評価され、全国-72-

各地から集まったボランティアの支援活動も大きな役割を果たした。また同法では、一定の要件を満たす地域を「被災市街地復興推進地域」に指定することができ、その地域では災害発生から２年以内で定められる日まで建築行為の一定の制限を設けることができることとされ、この法律は、2011（平 23）年の東日本大震災の際にも活⽤された。
また、国民の防災・減災に対する意識が高まり、これに関連する法律がいくつか制定された。例えば、1995（平 7）年の「建築物の耐震改修の促進に関する法律」、1997 年の「密集市街地における防災街区の整備の促進に関する法律」、2011（平 23）年の「津波防災地域づくりに関する法律」などが挙げられる。
（２）南海トラフ地震・首都直下地震への備え
わが国は平野が少なく可住地が限られ、災害リスクの高い地域に人口や資産が集中する
国⼟構造である。また、地形・地質・気象等の国⼟条件に加え、近年の地球温暖化がもた
らす気候変動により、① 短時間の集中豪雨による河川の氾濫や⼟砂災害といった水害等が激甚化・頻発化し、② 陸上部における火山噴火は、1914（大３）年の桜島の大正大噴火以降、1991(平 3)年の雲仙普賢岳噴火による火砕流被害などが相当の頻度で発生しており、いつどこで大規模噴火が起こってもおかしくない状況にある。また、③ 阪神・淡路大震災や東日本大震災など、大規模地震の脅威にさらされている。
わが国は世界の大規模地震の約２割が発生する地震多発国であり、「南海トラフ地震」
や「首都直下地震」、「日本海溝・千島海溝沿いの巨大地震」などの大規模地震及び大津波の発生が切迫している。
また近年、サプライチェーンが高度化・複雑化しており、災害時に交通ネットワークが途絶すれば、大震災や大津波などにより、広域にわたり大規模な被害が発生することになる。
こうした大地震・津波等に対する対策が、政府・地方公共団体により、関係立法からハード・ソフト面まで採られ、ハザードマップも充実してきているが、本稿では、諸外国に比べ遅れている地下空間を利⽤した緊急避難施設（地下シェルター）について、一言触れておきたい。
わが国では、武力攻撃事態を想定した一般国民を対象とする緊急避難施設は、国民保護法第 148 条に基づき、都道府県知事(指定都市の市長を含む)が、管理者の同意を得た上、同条施行令第 35 条の基準を満たす施設を避難施設として指定してきたが、小中学校や公園・広場、公共の集会所が中心である。また、弾道ミサイル攻撃による爆風等からの直接の被害を軽減するための一時的な避難先としては、コンクリート造りの堅ろうな建築物や地下施設（緊急一時避難施設）の指定を進めている。しかし、現状では、東京都や大阪市
はじめ政令指定市の中心部で日常的に利⽤されている地下駅舎・地下街・地下道等の一部-73-

が指定されているだけで、最初に標的にされると思われる、米軍（国連軍を含む）や自衛隊の基地周辺区域は未だ皆無に近い。
（３）官民による防災対策⽤一時避難施設＜地下シェルター＞の整備
現在進行中のロシアによるウクライナ侵攻では、ウクライナをはじめスイス、フィンラ
ンド、スウェーデンなどの「核攻撃を想定した地下シェルター」に関心が集まっている。
わが国では、こうした災害時の一般公衆を対象にした避難⽤シェルターは公共施設としては整備されていないが、民間企業においては、インターネット検索によると、大規模地震による大津波などの一時避難施設として商品化している事例が複数ある。いずれも民間の企業や住宅等を対象に、主に津波など自然災害を対象としつつ、核攻撃にも耐えうる性能を備えているとしており、住宅・建築物の新築などに併せて設置する場合の補助制度を検討する時期に来ているのではないか。
さらに、大型の公共⽤シェルターを提案する事例が見られる。例えば、ⅰ) （株）アースシフト＜本社：静岡県静岡市。総合建設業、宅地建物取引業＞

HP 等では、個人または公衆の一時避難及び緊急物資保管施設として庭・駐車場等の地下に埋設し、地震・津波・火山噴石・核攻撃に耐える円筒形構造物が紹介されている。さらに、左下図のように、一般公衆を対象として、公園・学校など公共⽤地の地下に埋設する大型緊急避難施設が提案されている。
ⅱ) ワールドネットインターナショナル（株） ＜本社：東京都港区。古物商許可等＞
HP では、核攻撃や原発事故・津波・耐震・生物化学兵器⽤シェルターが紹介されている。地震、水害、原発事故や核攻撃等の⽤途を組み合わせて製造・設置（地上または地下に埋設）するもの。
▼40～50 人⽤大型タイプシェルター（イメージ）／出典：(株)アースシフト HP▼４～８人⽤地下シェルター（イメージ）／出典：ＷＮＩ HP

ここでは、これらの耐震等に関する技術・性能は信頼した上で、今後、これを公衆の公
共避難空間として市街地に設置する場合を想定し、ⅰ)の地下埋設型（アースシフト社）-74-

で検討した。
利点としては、①地下埋設型の方が景観上優れる、②直接外気や水にさらされない、③
地下埋設物など障害物がなければ、今後、街路拡幅や狭小公園の再編統合にあわせた埋設、さらには静岡県の『命山』など津波危険地域で設置が進む盛⼟型の避難施設への埋設が可能であること、などである。
また弱点としては、①河川氾濫などで数日から数週間、浸水が続くおそれのある地域では、出入り口の高さなどが問題になること、②⼟地の形状等により造成費⽤がかかること、などが考えられる。
仮に地下街にかわる大規模避難施設として公共事業により施工する場合、民間住宅・建築物への設置と同じ物理的仕様で、公共施設として位置づけるための法制度上の検討も必要になると思われるが、現段階では、とりあえずプロジェクトの構想のみ、私案を掲載しておくが、詳細は略す。
なお、下図に⽤いたシェルターの画像は、①公衆を対象にした一時避難⽤施設としの地下埋設型大型シェルターのイメージとして使⽤する旨の了承を得て利⽤したもので、特定企業による商品の紹介を目的としたものではないこと、②津波避難施設は、便宜上、袋井
市 HP に公開されている事例を使⽤したもので、当市においてこのような埋設シェルターの導入・整備が行われているわけではないこと、をお断りしておく。

-75-

Ⅲ ケーススタディ／阪神高速道路整備と用地取得【筆者の経験も踏まえ】
１．阪神高速道路整備に見る公共⽤地取得の隘路
筆者は、1979（昭和 54）年、当時の建設省（現・国⼟交通省）に採⽤されてから、本省や地方整備局、他府省勤務などを通じ、政策企画や建設産業行政などの分野が中心で、退官後を含め 40 数年来、公共⽤地取得の部門に配属され実務に携わった経験がない。
▼阪神高速道路の路線図（緑の太線は供⽤中。赤の点線は工事中）

それでも、30 年近く過去のことになるが、阪神・淡路大震災を挟む２年間、阪神高速道路公団（現・阪神高速道路株式会社）の計画部門で、長期的なネットワーク整備にかかる企画調査を担当した。その際、大和川線や京都線（当時）の地元での夕刻から深夜に及ぶ事業説明会に同席し、僅かではあるが、初めて現場で⽤地取得を担当する職員の苦労や生きがいに触れることができた。阪神高速道路は、阪神都市圏を結ぶ都市高速道路網であるが、公共⽤地取得をめぐる課題が集約されていたと思われる。そこで、旧・公団及び2005（平 17）年の公団民営化後の阪神高速道路（株）によって編纂された工事記録も利⽤し、当時建設中の路線における⽤地買収上の隘路となっていた問題等について、兵庫県内の３路線を採り上げ、簡潔に回顧してみたい。

２．北神戸線／「公図混乱地域」の⽤地取得と「地図訂正」
北神戸線は神戸市北部の六甲山系北側の東西幹線軸として、第二神明道路（姫路方面）と西宮市北部の中国自動車道を結ぶ全長 35km の｢山岳道路｣である。当時、各所で⽤地買-76-

収の対象となる⼟地の境界が画定できず、相当に時間がかかっていると聞いた。工事誌［参考 14］には、「⼟工区間 43％、橋梁区間 35％、トンネル区間 22％の構造比率」、「取得対象⽤地のほとんどは、市街化調整区域内の山林、田、畑及び溜池等」、「買取りとなる⼟工及び橋梁区間での所有権取得面積は約 2,150,000 ㎡、使⽤となるトンネル区間の地上権設定面積は約 50,000 ㎡、残りは里道、水路及び河川等の官有地の占⽤箇所並びにトンネル区間の深さ 40m を越える起工承諾箇所」とある。
当時、公共⽤地関係実務の知識がない筆者には、「昔作られた公図は不正確なものが多いようだ」くらいの意識しかなく、それ以上踏み込んで勉強することはなかった。着任してまもなくの事であるが、当時⽤地部門から計画部（企画課）に異動し係長だった坂本誠氏が、「⽤地取得まで漕ぎ着ければ、事業の半分以上は終わったも同然です。」という言
葉を聞いて、当時は、「工事も始まらない段階なのに、何と大袈裟な」と感じた。
この路線は、⼟地利⽤の殆どが山林や田畑で、「現地復元性」を有する不動産登記法第14 条（当時は旧不動産登記法第 17 条）の「地図」が存在しない地域であった。
⽤地買収は、法務局備え付けの「公図」から割り出した⼟地所有者に対する⽤地測量説
明会を経て測量に着手し、⼟地境界測量と⼟地の登記を行うこととなるが、北神戸線は、⼟地の位置・形状等の現況が公図に記載されている内容と大きく相違し、登記上の⼟地を現地で特定することができない「公図混乱地域」が多かった。
⼟地所有者の立会を得ても、境界がなかなか確定せず、従って⽤地面積も確定できない状況が続く。担当者は、根気よく交渉を重ね、⽤地図面を確定した後、登記官と「地図訂正」の手続きに入るが、公団の⽤地買収は、道路という「線（幅）」を取得するため、道路敷や水路敷などに接すると、今度は所管官庁との協議や⼟地所有者の再度にわたる立会確認が必要となる。里道・水路の復旧や地滑りなどへの対処が必要と言うことになれば、⽤地の追加取得を余儀なくされる。このように、「公図混乱地域」では、最初の測量から「地図訂正」が完了するまでに相当の期間を要するのが常態化しているとのだった。この点、埋立て地等が多く、大規模工場の移転や漁業補償に時間を割かれる湾岸線の建設事業とは性格を異にする。
当時の工事記録には、山間部のため、「現場立会では急峻な傾斜地に対応できず数メー
トルも滑降したり、突然目前の小枝に群がる烏蛇に遭遇してキモを冷やした」り、「沿線自治会との交渉 …… の際、…… 「マムシに咬まれた時の措置」の文書を携帯して」立木伐採現場に赴いたといった、同じ「都市高速」でありながら首都高速道路など都市部の平地にはないリスクとも戦っていた職員の体験談も記されている［参考 15］。
その後、北神戸線は民営化前の 2003（平 15）年に全線開通した。
＜北神戸線工事誌に見る当時の回顧録（抜粋）＞【元・阪神高速道路公団神戸第一建設部⽤地調査課／川端義浩氏】-77-

・（⽤地測量は初めての担当で）「今まで携わってきた⼟木関係の仕事とは全く違った一からの勉強をすることになり、」「⼟地一区画（宅地）を一筆（ひとふで・いっぴつと読む）「とか公図（こうず）字限図（あざかぎりず・じげんず）なるものが、登記権利上大事であることなど、一切知らない状態でした」「特に公図・字限図については、明治４年からの地租改正 …… において､国有地（河川、道路、水路等）と民有地（宅地・田畑・山林）とを区別（境界を明確に）するために、旧⼟地台帳附属地図（税金台帳・⼟地台帳・一般には、字限図という） ……を作成し、現在の法務局に登記手続き上の基となっている、公図として使⽤されていること等を、基礎知識として知ることとなりました。」
・（実際の⽤地測量は、買収に必要な事業⽤地だけを測量するのではなく）「字（あざ）全体を測量しなければ、各地番毎の一筆地の面積が確定しません。」「地租改正に伴う字限図作
成に基づき、法務局に登記簿謄本が管理され、一筆毎の面積が記載されていますが、当時は、現在のようにＧＰＳ等の最新の測量器械を使い測量しているわけではなく、…… 人の足で歩数測定したりしたものが、一筆当たりの面積として、記載されています。そのような登記簿上の面積に …… 固定資産税等の税金をかけられ納税しておられるわけです …… 明治初期の面積が例えば 100 坪あったとしても、…… 現在の進んだ測量技術で測量すると、結果的に登記簿上の面積より、面積が少なかったり、多かったりと、問題が大きくなります。」
・「⼟地の境界については、公団が高速道路建設のための⽤地測量を行わなければ …… 今まで仲の良かったお隣同士が、急に境界問題等々でもめることがあり、境界測量の進捗が大幅に遅れる原因になることもあり」「境界協定図が作成でき実印による押印及び印鑑証明書の受領の段になると、一度納得した境界や面積についても、再び …… 面積が少なすぎるのは納得できない等の諸問題が多々発生しました」
・（私が携わった中に）「境界立会から契約完了まで約２年半近くの時間を要し」た箇所があったが、（職場を異動して）「約１年半程度経過してから …… 」地権者の代理人が「公団に異議を申し立ててこられましたが、法的に公団の進め方に問題がなかったことから、…… 隣接の地権者の方を境界紛争相手方として裁判に訴えられ」……「私は、境界立会時の公団の担当者（第三者的立場）として、…… 裁判での証人喚問を受けることになり、…… 裁判当日
は、今までに経験したことのない緊張感でした。」［引⽤：「北神戸線工事誌 p359-361］

３．神戸山手線及び大阪湾岸道路西伸部／駒栄ランプ整備に伴う従前居住者⽤住宅
建設とまちづくり神戸山手線は、北神戸線の白川 JCT から３号神戸線の湊川 JCT を経て、現在建設中の大阪湾岸道路西伸部の駒栄出入路（ランプ）まで、南北に縦貫する全長 9.6km の路線である。1972（昭 62）年の都市計画決定から 31 年をかけ、2003（平 15）年全区間が供⽤された。
（１） 北神戸線との接続エリアなど公図混乱地域-78-

公簿地目は山林のまま宅地建物が続き、道路は里道一本を除き全て私道のエリアもあり、境界確定に苦労している。
また、全区間の 70％が住宅密集地を通過するトンネルのため、地下 40m まで区分地上権を取得し、40m 以下については、起工承諾を受けて権原を取得した。
地権者が多数に上り、正規の手続きでは地図訂正が不可能であるため、法務局協議により、全員同意による｢集団和解方式」が認められたが、地価下落傾向の下、補償交渉を急ぐことにし、集団和解方式をやめ、｢現状測量」により、⼟地所有者立会の上、筆界確認書を提出させ、分筆登記申請を行うこととした。こ「の方法での分筆登記を処理すること
は、不動産登記法に抵触するものであるが、筆界が明確に確認できる各種の資料を提出することでもあり、特別の事情がある場合と考えられ、登記官の見解で処理した。よって順次補償交渉ができ、境界紛争等を解決しながら、約 360 筆の測量を 1987（昭 62）年から15 年の年数をかけて行い、そして 2003（平 15）年８月に」供⽤。
なお、寺院を２件、全面買収しているが、移転先（代替地）探しや祭祀料等の補償について興味深い記録が残っているが、紹介は省く。
＜神戸山手線事業誌に見る当時の回顧録（抜粋）＞【元・阪神高速道路公団神戸第一建設部⽤地調査課／坂本重美氏】
・「配属になったのは、平成９年５月」だが、「神戸山手線の白川ジャンクション付近は山間部を通る場所であり、…… 当初から⽤地測量において地図訂正が必要とされた地域でありました。」「⽤地境界立ち会いを進めていくに際して問題となったものは、①明治時代に相続が発生して、⼟地所有者の所在がわからなかった人を探し出すこと（註．傍線筆者）、②⼟地所有者の協力が得られなくて、⽤地境界が決まらないこと、③⼟地所有者が山の境界がわからないということ、…… などでした。」
・「事業⽤地の⼟地については、地積更正が必要な⼟地がほとんどでした。…… 「事業⽤地以外の広範囲な⼟地を確定する作業が多いため、地元の境界紛争の原因を作り出すことも多く、その都度中断し …… 作業が進まないこともあり …… 結果的に、事業⽤地約 16,000 ㎡に対して、約６倍の 100,000 ㎡もの測量範囲に広がりました。…… その後、後任の人たちによって地図訂正が完了しました …… 」
・「今思えば、測量技術ではなく、⼟地所有者に対して実印を押印した印鑑証明を受け取るためには、如何に信頼されているかが、一番必要なことであったと思います。」［引⽤：「神戸山手線建設事業誌 p198-199］（２）南伸部の駒栄ランプ整備に伴う従前居住者⽤住宅やインナーシティのまちづくり
1990（平２）年に都市計画決定された神戸山手線南伸部（全長 9.6km）のうち、３号神-79-

戸線（国道２号と並走）の湊川 JCT から南に、南駒栄 JCT（仮称）で大阪湾岸道路（西伸部）に接続する予定の駒栄ランプまでの区間 400m のエリアは、通称「真陽地区（西尻池町～駒栄町）」と呼ばれる。
この区間は、地面を開削して地下にトンネル函体を構築した後、埋め戻す「開削工法」を採⽤した。
当地区の⼟地利⽤は、狭小な個人住宅や共同住宅、店舗や事務所、中小工場が混在する地区で、「先代より遺産相続を受けた多くの不在地主がおり（註．傍線筆者）、地主が持つ権利書等も古いものが多く見受けられた。このため、⼟地境界等についても口頭での曖
昧な境界確定が多く境界が判らないことがあり、公図と現況が一致しない例もあった［参考 14］。当時、神戸市担当者の説明では、⽤地交渉の隘路として、海外に居住している不在地主の存在、また借家人の側では、地区外への移転に生活上の不安を抱く多数の高齢者の存在や外国人への又貸し事例、などあり、従前居住者の受け皿となる住宅については、神戸市側で市営住宅を建設する方針であった。神戸市では、1992（平４）年、特定住宅
市街地総合整備促進事業（その後「住市総事業」へ）の事業承認を受け、当該道路の隣接地（公園⽤地を振りかえ）に市営「真陽住宅」を建設（平６）し、「当該道路事業に抵触し、住宅等に困窮する方」の一部を優先的に入居（「真陽住宅」５Ｆ、25 戸）させた。
当時、残留希望者が多数に上ることから、公団側では、神戸市や地元からの要望を受け、駒栄ランプを整備し埋め戻した後のトンネル上部の⽤地を活⽤し、第三セクターが行う残留希望者向けの店舗・事務所の建設・賃貸事業に出資できるよう制度改正を行い、密集市街地のインナーシティ活性化に取組むことを検討していた。
こうした制度要求が認められぬ中、1995（平７）年１月 17 日早朝、阪神淡路大震災（最大震度７）に襲われた。阪神高速道路も、神戸線の一部（東灘区深江地区でピルツ工
法の橋脚 17 基 635ｍ）が倒壊・落橋したのをはじめ、湾岸線の落橋や 16 名の犠牲者を出すなど、阪神間を中心に甚大な被害が生じた。（私事になるが、筆者も当時、ＪＲ芦屋駅近くの借り上げ宿舎に入居しており、公私ともに被災した。）
当真陽地区でも、｢区域内 536 戸のうち倒壊 238 戸、焼失８戸で、あわせて 46％の住宅が滅失した。

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（左）駒栄ランプ（神戸市長田区）の位置 ／ （右）６階が潰れた神戸市庁舎（1995 年 1 月 24 日。
筆者撮影）；関係職員数名で早朝大阪港から釣船に乗り、神戸港経由で公団神戸建設局と神戸市関係部局を訪れた。神戸市役所の鶴来紘一都市計画局長＜当時＞は、『被災直後も頻繁に続く余震の中、6 階で保管する復旧に不可欠のインフラ関係の全図面を、人災があれば自ら全責任を取る腹構え
で職員を募り、祈りつつ決死の覚悟で持ち出させ、事なきを得た』と語られたのを今も思い出す。

震災後、神戸市は、地元住民の意向確認を経て、従前⼟地所有者等に対する代替地の提供や借地権付き住宅の斡旋と共に、住市総による市営住宅として、①「真陽第３住宅」（７F、51 戸、店舗４区画）を 98 年 12 月、②公団が買収した工場等の残地も活⽤した「真陽第２住宅」（９F、79 戸、店舗８区画）を 99 年 2 月にそれぞれ完成させた。これにより、当該道路事業抵触者の優先入居が可能となり、公団側の⽤地取得も 99 年までに完了した。
また、当地区は、ケミカルシューズや印刷・鉄鋼関連の小規模工場も多く混在し、本支社・工場・特定取引先の関係から、過当競争の中、被災後も受注から短期間での納品が必須であり、近隣での代替地確保が条件の企業もあり、隣地の工場も含めた某社全体（本社と複数の工場）について、補償規程に基づく移転にこぎ着けるまでに相当の苦労をした。
結局、震災後、公団と神戸市の連携協力により、神戸市による当該地区の被災借家等の市営住宅への優先入居が実現したことなどで、移転交渉が進展した。この結果、震災前に公団が当地等を対象に検討していた、トンネル上部空間における道路との一体的施設整備（旧・公団法第 29 条第２項第１号）のための「投資」制度創設の必要性はなくなった。

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（左）倒壊した３号神戸線＜阪神高速(株)ＨＰ＞／（右）圧砕機で裁断される倒壊した阪神高速道路；ピルツ工法で倒壊した高速道路 635ｍの撤去は、国道 43 号線管理者の建設省近畿地方建設局＜当時＞が担当
し、大型圧砕機を投入し、国道の交通を確保しつつ、10 日間で完了した。（1995 年 1 月 24 日／神戸市役所から大阪本社へ、被災箇所を確認しつつ、迂回路に迷い、８時間かけて徒歩で戻る途中、筆者撮影）

なお、倒壊した高速道路の復旧は、被災後の４月に発足した神戸線復旧建設部を中心に、高架下の国道（管理は建設省）交通を確保しながら、精力的に取り組まれた。新工法・新技術も採⽤すると共に、工事中の騒音・粉塵対策だけでなく、復旧後の低騒音・低振動走行といった沿道環境対策や利⽤者サービスの向上、さらには非常駐車帯・非常電話の大幅追加等の危機管理機能も強化しながら、被災当初３年を見込んだ工事期間は延びるどころか、逆に１年８ヶ月と大幅に短縮され、翌 96（平８）年９月 30 日、全線開通した［参考 15－2］。

その後、道路関係４公団民営化により、公団は 2005（平 17）年９月 30 日に解散、その業務は同 10 月１日に設立された阪神高速道路（株）に承継された。
駒栄ランプについては、その後、平成 30 年に大阪湾岸道路西伸部の手続において、駒栄ランプ全体で山手線部分も含めて都市計画事業の認可や事業許可を行っており、現在
は、「神戸山手線南伸部」ではなく「大阪湾岸道路西伸部」の駒栄ランプと呼ぶ。なお、
大阪湾岸道路西伸部は、東は関西空港自動車道を経て関西国際空港と、また西は神戸淡路鳴門自動車道を経て淡路島を結ぶ大阪湾岸道路（延長約 80km）の一部、即ち神戸市東灘区（六甲アイランド北）から長田区（駒栄）までの区間（延長 14.5km）である。
2009（平 21）年 3 月に都市計画決定、2016（平 28）年に公共事業として事業化、翌年には、市街地を走る阪神高速神戸線の代替機能も果たすべく、公共事業（国⼟交通省）と有料道路事業（阪神高速道路(株)）との合併施工方式が導入された。

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現在も工事中の駒栄ランプ（右上＜南方向＞が開削トンネル）／'22 年 3 月現在 阪神高速(株)HP

以上、阪神高速道路（兵庫県側）について、筆者在勤時から現在までの約 30 年に亘る進捗状況を概観した。
山間部から既成市街地に至るまで、神戸市域の都市高速道路整備という公共事業を遅らせた主因は、当時の⽤地担当職員の回顧にもあるように、予算制約や難工事といった技術面よりも、精度の低い「公図」の存在が象徴する、日本の⼟地所有・利⽤に関する正確な情報基盤が不十分であることに起因していることを、改めて認識した。また、震災のような不幸な惨事が、難航する⽤地買収や地元の合意形成をかえって促進するという皮肉な状
況も明らかになった。そして、傍線を引いた箇所からも分かるように、『所有者不明⼟地』の問題が、既に⽤地取得の現場で指摘されてきたのに、近年まで、国による制度面の対策が不十分であった、という事実である。
筆者はその後、東北（仙台）や北陸地方整備局（新潟）にも赴任し、予算や入札契約、
国⼟計画など担当し、ここでも⽤地部門を所管することはなかった。が、新潟時代、⽤地部の幹部から「⽤地取得まで漕ぎ着ければ、事業の３分の２は終わったも同然です。」という声を聞き、⽤地の役割も大きくなったものだと思った。今、改めて当時の工事記録に接すると、「確かに、その通り」と思う。⽤地部門の職員の言葉には、現場の苦労や努力に裏打ちされた自負を感じる。

４．⽤地取得期間と「公共投資の乗数効果」
大雑把な話になるが、首都高速道路にしろ、阪神高速道路にしろ、事業の最初期には河川の上空や河川敷（埋立てを含む）などの公共⽤地を利⽤するケースもあり、⽤地取得も建設工事も割と順調に進んだ。その後、市街地や山間部を含め民有地の割合が高くなるにつれ、「公図混乱地域における地図訂正」や山林・溜池の共有問題、収⽤案件では訴訟の長期化、さらに市街地では経済発展に伴う地価の高騰による予算制約や環境意識の高まりによる地元の反対運動、などが阪神公団に限らず、1980 年代以降、全国的に見られるようになる。旧・阪神公団の場合、公図混乱のほか、大震災前後から増えた案件は、地価上昇も背景に確保した代替地（地価下落後の不良資産も含め）問題、全員同意を前提とする-83-

区分所有建物の移転補償があった、とのことである。
そうなると、⽤地取得の遅れから事業予算の執行にも遅れが生じたりして、「人件費を含む公共投資自体が最終需要の増加をもたらすだけでなく、個人消費や民間設備投資が次々に増加し、国内総生産を大きく増加させる」という「公共投資の乗数効果」が低下することとなる。
前章で見たように、近年、「公共投資の乗数効果」はわずかながら上昇傾向にある。これは、21 世紀になって、財政制約の問題もあり、公共投資の重点化・効率化がより厳正に実行されるようになったこと、また旧・建設省から国⼟交通省への統合前から、多くの地方公共団体を含め、公共事業における住民参加を地道に、また多様な形で採り入れたことが、地域住民の理解の促進につながったことも大きいと思う。
しかし、今後、「所有者不明⼟地」の問題が深刻化すれば、公共⽤地取得期間の長期化が懸念され、再び公共投資乗数の低下要因となることが危惧される。
なお、本章の執筆に当たり、阪神高速道路（株）⽤地企画課長の内藤政友氏、旧公団計画部時代の同僚で同社監査役の坂下泰幸氏の外、坂本誠氏及び江草康子氏（共に旧・企画課）、並びに神戸市都市局まち再生推進課担当課長の松村佳樹氏及び大久保壮一朗氏には、多忙の中、関係資料の検索・利⽤等に便宜を図って頂くと共に、事業経緯など貴重なご教示を頂いた。また、公団出向時代、計画部の上司（次長）として薫陶を受け、震災後、神戸線復旧部長に転じ、復旧の陣頭指揮を執られた出口正義氏には、過日、復旧当時の体験が掲載された好著［参考 15－2］を頂き、職員各自がそれぞれの持ち場で復旧業務に取り組んだ日々の記憶を新たにした。ここで、改めて感謝の意を表します。

Ⅳ 所有者不明土地問題への制度的対応
近年、国家的政策課題となっている「所有者不明⼟地」問題についての関係法制度構築までの官民の取組み経緯をまとめると共に、私見ではあるが、派生する論点について述べたい。
今、「所有者不明⼟地」の定義は、①所有者不明⼟地の利⽤の円滑化等に関する特別措置法（平 30。令３改正）第２条第１項の「相当な努力が払われたと認められるものとして政令で定める方法により探索を行ってもなおその所有者の全部又は一部を確知することができない一筆の⼟地」、②改正⼟地基本法（平元。令２改正）第 13 条第５項の「相当な努力を払って探索を行ってもなおその所有者の全部又は一部を確知することができない⼟地」、と定められている。
公共事業における⽤地取得に当たり、相続手続きの不備などで不動産登記簿により⼟地所有者が直ちに判明しないとか、判明しても当事者の連絡先が不明といった所有者不明⼟-84-

地問題は、前章で採り上げた、旧・阪神高速道路公団の神戸地区における⽤地取得問題でも既に示唆されていた。所有者不明⼟地問題は、現場実務者の間では遅くとも 1990 年代
前半には、個々の事案として常々直面していた問題であった。
しかし、それは古くから続く現場実務上の難題ではあっても、最近まで、国家つまり政府＝関係府省が協力して問題の根本的な解決に当たることはなかった。
筆者は過去、建設省・国交省・阪神公団等の職場において、⼟地政策や・公共⽤地部門に配属されたことのない身として、これはそもそも⼟地所有権の本質に触れる問題であり、登記制度や民法に絡むため、法務省等制度所管官庁が主体的に動くべき課題であり、
国⼟交通省は、国⼟政策・⼟地政策を所管してはいるが、公共事業・都市計画事業所管官
庁の面もあり、農林水産省も含め、単独で問題解決を主導する立場にないものと決めてかかっていた。
しかし、この問題は、東日本大震災（2011 年）からの復興事業で提起されると、個別事業現場の問題としてではなく、関係府省が協力して取り組むべき課題、さらに空家・空地、耕作放棄地などの問題と共に社会問題としてクローズアップされてきた。
ここ数年、国⼟交通省が主体的に関わる所有者不明⼟地関係の新法や法改正が相次いでいる。これらの実務的な説明は、行政担当者や専門の識者に委ねるとし、ここでは問題発生の経緯と今国会までの法改正事項について、紙面の関係もあるので、箇条書き程度にまとめておく。

１．政府全体の課題となった「所有者不明⼟地問題」（１）嚆矢となった民間側からの問題提起／東京財団の研究報告
2014（平 26）年３月、（公財）東京財団が、政策研究報告『国⼟の不明化・死蔵化の危機～失われる国⼟Ⅲ～』を公表した。関係府省に対し、所有者不明⼟地問題への真剣な取組みを促す契機となった政策提案である。本報告の一部を紹介する。
・秋山昌廣の冒頭挨拶「地方の農林地では⼟地の所有者不明化や、管理放棄・権利放置が進み、⼟地利⽤の隘路となっていることをご存じでしょうか。東日本大震災の被災地では
震災から３年が経過した今も、集団移転⽤地の取得のために、法定相続人が数十人、数百人に上る⼟地の権利関係を調整すべく自治体職員の方々が膨大な時間を費やし（註．以
下、傍線筆者）ています。 …… 旧態依然の⼟地法制が復興の足かせとなって、避難生活の長期化をもたらしているのです。 …… 我が国には確立された⼟地情報基盤（⼟地台帳等）が存在しません。これまで想定していなかった、⼟地所有のグローバル化と、人口減
少に伴う⼟地の管理放棄・権利放置の拡大によって、今後、国⼟の所有・利⽤実態の把握-85-

はますます難しくなっていくでしょう。」
・そして、「序章」では、所有者不明⼟地が生じた原因として、①（グローバル化で生じた）「今の日本の⼟地制度では、目的不明の国際的⼟地取引や所有者不明化を防止しきれない」ことが問題であり、「取得者不明、目的不明であってはならない」「フリーポート（秘匿財産）化は避けるべき」――との本質を見逃さないことだ。⼟地は国⼟である。所
有者が誰であるか、目的が何であるか、それが不明であってはならない。国⼟特性に応じた⼟地法制を備えることが重要である。」、②（「相続」という国内事情に起因する不明化問題として）「「相続」である。相続後に不動産登記がされないまま登記情報が〈年代もの〉化し、公共事業の⽤地買収に高いコストを要したり、計画が長期化してしまうケースが報告されている。」
・「今後に向けて」では、「人口減と相続増が不可避の時代に⼟地制度が現行のままでは、国⼟の所有者不明化、無価値化、死蔵化はより深刻になっていくと推測され」「このままでは、ゆっくりと滞留国⼟は増えていき、デッドストック化（死蔵化）していくしかない」「負の連鎖を早期発見し、予防的に措置することが経済的に優れていると立証していくた
め、社会的損失の定量化を図るとともに、多くの事例を積み上げることが重要である。人口減、右肩下がりの時代に必要な政策を立案し、対策を急ぐ必要があろう。」と問題を提起し、各種の定量的推計に立った分析を踏まえ、・⼟地法制が現行運⽤のままでは、入会林野と耕作放棄地をあわせた登記放棄は、30 年以内に 310 万 ha（日本の国⼟面積 3780 万 ha の８％。静岡県の面積の４倍）に及ぶと推計した。また、「こうした現象は農林地に限ったことではない。…… その後、都市部へと広がり、一般化していく …… 全国で空き屋率が 13％を超える中、資産価値の低下が見られる地方都市の宅地のみならず、中心市街地から少し離れた集合住宅群においても、やがて同様の未登記による不明化・死蔵化・滞留化現象が広がっていくだろう。」と危惧し、・最後に、今後の検討課題として、① 国⼟基盤情報の整備、②所有者不明関連法等の整備、③新たな⼟地保全システムの構築、の３点を政府に提案した。
（２）迅速だった政府の対応
これを機に、マスコミの報道や、関係省庁などによる地道な実務検討作業がはじまった。例えば、国⼟交通省では、2015（平 27）年 4 月に「所有者の所在の把握が難しい⼟地への対応方策に関する検討会」を立ち上げた。
また 2016 年と 2017 年の６月、政府が、毎年概算要求前にとりまとめ閣議決定する、
いわゆる『骨太の方針』（「経済財政運営と改革の基本方針」）において、所有者不明⼟地問題への具体的課題を列挙し、関係省庁が協力して取り組む姿勢を示した。
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また、2017（平 29）年１月には、関係省庁もオブザーバーに加えた民間有識者会議「所有者不明⼟地問題研究会」（座長：増田寛也・東大公共政策大学院客員教授、顧問：
加藤勝信・内閣府特命担当大臣／事務局：（一財）国⼟計画協会）が発足、６月の中間整
理では、所有者不明⼟地の面積が 16 年時点で約 410 万 ha あり、九州本⼟（約 780 万ha）よりも大きく、対策を講じないままだと 40 年に北海道本島（約 780 万 ha）に迫るとの推計結果を公表した。
さらに、翌 2018（平 30）年１月には、政府一体となって所有者不明⼟地にかかる総合的な対策を推進するため、「所有者不明⼟地等対策の推進のための関係閣僚会議」が発足し、現在に至るまでほぼ半年に１回のペースで開催されている。
そして、2018（平 30）年以降、関係省庁が連携し、政府が一体となって、共通の工程
表の下、関係法律の制定・改正等に取り組んでいる。

２．所有者不明⼟地関係の主な政策措置と立法
近年における所有者不明⼟地関係の政策と立法措置について主なものを、列挙する。
■2014（平 26）年５月：東日本大震災復興特別区域法の一部を改正する法律・震災から３年以上経過。国が災害公営住宅などに関わる⼟地収⽤手続きを弾力化し、事業の公益性を判断するための事業認定申請から認定告示までの期間を、現行の 3 カ月から2 カ月に短縮。
・速やかな裁決申請を可能にするため、⼟地収⽤の裁決申請をする際に必要だった損失補償額の見積もりや⼟地調書などの資料を不要とした。
・権利者の同意なしに事業の着工を可能にする「緊急使⽤」期間を現行の 6 カ月から 1 年に拡大。
■2016（平 28）年５月：森林法の一部を改正する法律
・森林所有者等に対し、伐採後の造林の状況報告を義務付け。
・共有林の立木の所有者の一部が所在不明であっても伐採・造林ができるよう、所在不明
者の持分の移転等を行う裁定制度を設ける。
・市町村が作成する林地台帳（森林の⼟地の所有者、境界測量の実施状況等を記載）に関する規定を設ける。
▼2016（平 28)年６月２日閣議決定：経済財政運営と改革の基本方針 2016
・地籍整備や登記所備付地図の整備等を含む情報基盤の充実等。また、空き家の活⽤や都市開発等の円滑化のため、⼟地・建物の相続登記を促進。

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○2017（平 29)年１月～12 月：所有者不明⼟地問題研究会＜座長：増田寛也・東大公共政策大学院客員教授、顧問：加藤勝信・内閣府特命担当大臣。オブザーバー：総務省、法務省、農林水産省、林野庁、国⼟交通省＞事務局：（一財）国⼟計画協会▼2017（平 29)年６月９日 閣議決定／経済財政運営と改革の基本方針 2017
・所有者を特定することが困難な⼟地や十分に活⽤されていない⼟地について、地域の実情に応じた適切な利⽤や管理が図られるよう、共有地の管理に係る同意要件の明確化や、公的機関の関与により地域ニーズに対応した幅広い公共的目的のための利⽤を可能とする
新たな仕組みの構築、長期間相続登記が未了の⼟地の解消を図るための方策等について、関係省庁が一体となって検討を行い、必要となる法案の次期通常国会への提出を目指す。
・さらに、登記制度や⼟地所有権の在り方等の中長期的課題については、関連する審議会等において速やかに検討に着手し、経済財政諮問会議に状況を報告するものとする。
・地籍整備や登記所備付地図の整備等により不動産情報基盤の充実を図る。あわせて、法定相続情報証明制度の利⽤範囲を拡大するとともに、所有者情報の収集・整備・利活⽤を推進するため、制度・体制の両面から更なる取組を進める。
■2018（平 30)年１月：所有者不明⼟地等対策の推進のための関係閣僚会議（閣議口頭了
解）・政府一体となって総合的な所有者不明⼟地等対策を推進。構成員は、総務大臣、法務大臣、財
務大臣、農林水産大臣、国⼟交通大臣、復興大臣及び内閣官房長官（内閣官房長官が主宰）
・以降、「持ち回り開催」を含め、2022（令４）年１月 28 日まで、９回開催。

■2018（平 30)年５月：農業経営基盤強化促進法、農地法の一部改正＜農業経営基盤強化促進法＞
・農⽤地利⽤集積計画を定める市町村からの要請により、農業委員会が探索を行ってもな
お２分の１以上の共有持分を有する者を確知することができない共有者不明農地について、知れている共有者の全ての同意を得て、不確知共有者に「みなし同意」を適⽤し、農地中間管理機構に賃借権を認めることにより、現実の耕作者等（及び当人がリタイア
後、賃貸できるようにした）を保護するもの。
・農地中間管理機構の賃借権の期間を５年から 20 年に延長する。
＜農地法＞農地法の一部改正関係・探索義務の内容の明確化■2018（平 30）年６月：森林経営管理法 (平成 31 年 4 月 1 日に施行)
・所有者不明森林、共有者不明森林に対する市町村の経営管理権を設定する特例措置-88-

■2018（平 30）年６月：所有者不明⼟地の利⽤の円滑化等に関する特別措置法
・⼟地収⽤手続きの合理化・円滑化 …… 建物等がない特定所有者不明⼟地を対象に、国、都道府県知事が事業認定した事業について、収⽤委員会の裁決手続等を経ずに、都道府県知事の裁定に基づく収⽤を認めるもの。
・地域福利増進事業の創設 …… 所有者不明⼟地を公園、図書館、社会福祉施設など「地域福利増進事業」への使⽤権設定（上限 10 年、延長可能。なお、（所有者が現れ明渡しを求めた場合は、期間終了後に原状回復、異議がない場合は延長可能））
・行政機関による、⼟地所有者探索のため必要な公的情報（固定資産課税台帳、地籍調査
票等）利⽤の特例制度を創設
・登記官が、長期間、相続登記等がされていない⼟地について、職権で、長期相続登記等未了⼟地である旨等を登記簿に記録することができる制度を創設
・所有者不明⼟地の適切な管理のため特に必要がある場合、地方公共団体の長等が家庭裁判所に対し財産管理人の選任等を請求可能にする制度を創設※ 「附則２」で、政府は本法施行の３年後、施行状況の検討結果を踏まえ、必要な措置を講ずるとした。
▼2018（平 30)年６月 15 日 閣議決定：経済財政運営と改革の基本方針 2018
・所有者不明⼟地等について、「所有者不明⼟地等対策の推進に関する基本方針」等に基づき、期限を区切って対策を推進する。具体的には、⼟地の管理や利⽤に関し所有者が負うべき責務やその担保方策、所有者が不明な場合を含めて地籍調査を円滑かつ迅速に進めるための措置、相続登記の義務化等を含めて相続等を登記に反映させるための仕組み、登記簿と戸籍等の連携等による所有者情報を円滑に把握する仕組み、⼟地を手放すための仕組み等について検討し、2018 年度中に制度改正の具体的方向性を提示した上で、2020 年までに必要な制度改正の実現を目指す。変則的な登記（表題部所有者の氏名・住所が正常に記載されていない登記。）の解消を図るため、必要となる法案の次期通常国会への提出を目指すとともに、必要となる体制を速やかに整備する。また、遺言書保管制度の円滑な導入、登記所備付地図の整備などの取組を進めるとともに、住民票等の除票の保存期間の延長についても引き続き検討する。
■2019（令元）年５月：表題部所有者不明⼟地の登記及び管理の適正化に関する法律・登記官に所有者の探索に必要な調査権限を付与（各種台帳情報の提供の求め等）
・所有者等探索委員制度（必要な知識・経験を有する者から任命される委員に，必要な調査を行わせ，登記官の調査を補充する制度）を創設
・登記官が探索を行ってもなお所有者を特定することができなかった⼟地について，新たな財産管理制度（裁判所の選任した管理者による管理）を創設-89-

■2019（令元）年５月：住民基本台帳法の一部を改正する法律＜略＞▼2019（令元)年６月 21 日 閣議決定／経済財政運営と改革の基本方針 2019
・所有者不明⼟地等の解消や有効活⽤に向け、基本方針等に基づき、新しい法制度の円滑な施行を図るとともに、⼟地の適切な利⽤・管理の確保や地籍調査を円滑かつ迅速に進めるための措置、所有者不明⼟地の発生を予防するための仕組み、所有者不明⼟地を円滑かつ適正に利⽤するための仕組み等について 2020 年までに必要な制度改正の実現を目指すなど、期限を区切って対策を推進する。あわせて、遺言書保管制度の円滑な運⽤に向けた取組を進めるほか、登記所備付地図の整備を推進するため、筆界特定制度の新たな活⽤策等についても検討を進める。
■2020（令２）年３月：⼟地基本法等の一部を改正する法律
・ ⼟地の適正な「利⽤」と並び、新たに「管理」を⼟地政策の基本理念として明示
・ 新たに⼟地所有者の責務として、登記手続き等権利関係の明確化と境界の明確化に努めることを規定■2021（令３）年４月：不動産登記法改正
・相続登記（３年以内）や住所変更等登記（２年以内）の申請義務化及び罰則
・相続人申告登記の新設（手続き負担の軽減）・登記官が職権的に住所変更等を登記に反映させる方策の整備
・所有不動産記録証明制度の新設（登記漏れの防止）・外国居住の所有権の登記名義人の国内連絡先を登記事項に■2021（令３）年 4 月：民法等の一部を改正する法律・所有者不明⼟地・建物に特化した財産管理制度や管理不全⼟地・建物の管理制度の整備
・不明共有者がいる場合、金銭供託等により不明共有者の共有持分を取得して共有関係を解消する方策の整備
・相続開始から長期間経過した遺産の分割方法の見直し（10 年経過後は画一的な法定相
続分で簡明に遺産分割する仕組み）■2021（令３）年 4 月：相続等により取得した⼟地所有権の国庫への帰属に関する法律・相続した⼟地の所有権を手放して国庫帰属させることができる制度を創設（要件を満たした⼟地に限る。10 年分の⼟地管理費相当額の負担金を納付）■2021（令３）年６月：所有者不明⼟地等対策の推進に関する基本方針（第 8 回関係閣
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僚会議決定）・所有者不明⼟地特措法の施行から 3 年経過し、見直しの時期となるため、国⼟審議会における制度の見直しを踏まえ、次期通常国会に必要な法案を提出することを決定。
■2022（令４）４月：所有者不明⼟地の利⽤の円滑化等に関する特別措置法の一部を改正する法律・法の目的に所有者不明⼟地の「管理の適正化」を追加
・地域福利増進事業の拡充（⼟地使⽤権の上限期間の延長、縦覧期間の短縮、等）
・管理が適切でない所有者不明⼟地に対する代執行制度等の創設
・所有者不明⼟地利⽤円滑化等推進法人の指定制度の創設（NPO や一般社団法人等を念頭。公的信⽤力を付与し、市町村を補完）
・地方公共団体による探索等専門知識習得のため、所管地域の国⼟交通省⽤地職員の派遣
以上のように、所有者不明⼟地に関する近年急ピッチで進む法制度改革は、所有者不明
⼟地の増大という国家的緊急課題に対する民間（公益法人等）の直言も踏まえ、内閣官房が総合調整機能を発揮すると共に、関係省庁が相互に連携・協力し、縦割りの弊害を排して、期限を区切った段階的な法整備と、地方の支分部局、地方公共団体をはじめ官民の現場体制充実に取り組んでいる、成功例である。

３．今後の取組と派生する課題（私見）（１）制度の周知と適切な運⽤
近年における一連の法改正は多岐に亘るため、関係省庁、地方公共団体、実務を担う専
門家、地域福利増進事業の担い手となる NPO・一般社団法人等、それぞれの立場において、今後、関係情報の国民各層への周知、制度・実務手続きに関する担当者の習熟、などが必要になると思われる。
そのためにも、今回の法改正で、地方公共団体担当職員のマンパワー不足を補うため、
国⼟交通省担当職員の地方公共団体への派遣措置が盛り込まれたのは、望ましいことと思う。
（２）中学・高校の金融教育は不動産・相続を加えた「自己資産管理能力を育てる生涯設
計教育」に／国⼟交通省と関係業界も取組を
民法改正により、2022 年 4 月から成年年齢が 18 歳へと引下げられた。
18 歳からクレジットカードを作るなど金融に関する様々な契約を自ら行うことができるようになり、金融経済教育の重要性が高まってきたこともあり、高校学習指導要領が改-91-

訂され、2022 年４月から高校の家庭科で、金融経済教育の内容が拡充される。
筆者が招聘研究員として所属する早稲田大学総合研究機構システム競争力研究所（所長：藁谷友紀 教育学部教授）では、従来から、みずほ証券(株)と連携して「金融・投資教育」に取り組んでいる。筆者は世界遺産にも選ばれた宗像大社（福岡県宗像市）を崇敬する東京宗像会会員としての御縁もあり、宗像市役所の協力を得て、同市立中学校で実施
する金融投資教育プロジェクトに関わったことがある（2017～2019 年）。身近なお小遣いから人生設計に至る授業内容の関心は極めて高かった。一方、校長先生や教師の方々との意見交換では、こうした分野は専門的であり、教師だけでなく、例えば銀行員であっても、自身に債券・株式投資や年金・保険加入の経験が無いと、ペーパードライバーが車の運転の仕方を教えるようなものだ、といった不安も聞かれた。

（左）右から、宗像市内の金融投資教育にご協力頂いた、谷井博美・市長＜当時＞、筆者、浜崎祐
一郎・みずほ証券(株)室長、熊谷善彰・早大教授、松尾優治・招聘研究員、久芳昭文副市長＜当時＞／（右）宗像市立自由ケ丘中学校での「金融・投資授業」風景

数万円からの株式投資等と異なり、貯蓄などで貯めた自宅（⼟地・住宅）の取得、ロー
ン返済、相続などは総額で数千万以上する人生で最大の買い物である。また、自宅が道路建設事業など公共事業の区域にかかれば、移転が問題となる。⽤地買収に当たる担当者
も、住居・店舗・事業所など移転にあたり金銭的な不安を抱える方々を相手にするだけに、金融・保険・年金など一定の知識習得が不可欠であると、改めて感じた。
所有者不明⼟地発生の原因や、相続登記義務化をはじめ今般の状況に鑑みれば、高校、さらに中学において、「日本国憲法第 29 条」、「⼟地収⽤」、「相続」、「登記」、「所有者不明⼟地」などをキーワードに、日本の⼟地・不動産に関する重要問題を最小限の範囲でも分かりやすく解説する授業時間の創設と教材開発が不可欠ではないか。国⼟交
通省も関係業界と共に、取組みをお願いしたい。
政府には、本年度からの高校教育における『金融経済教育』を拡充し、中学・高校の段階から、金融・保険だけでなく、相続・登記など不動産の取得・運⽤・承継に関する基礎知識の習得を加え、『自己資産管理能力を育てる生涯設計教育』を行うことを提案した
い。個人の金融資産だけでなく、「私有財産」としての⼟地と集合体としての「国⼟資産」、言い換えれば、⼟地の所有権と「公共の福祉」の狹間にある憲法第 29 条問題につ-92-

いて、若年世代にも提起し、人口が稀薄して行く地域社会を維持する責任と自覚、さらに公共心や遵法意識を醸成することも、重要なことである。
これから「相続」の問題は、地方経済に大きな影響を与える。
わが国の年間死亡数は、2014 年の 130 万人から増加し、2030 年～2040 年頃には 160
万人台が続くと予測されている（国立社会保障人口問題研究所推計）。2021 年の死亡者
数は 145 万人であり、予測通りに増加している。近年、高齢者の死亡による相続に伴い、金融資産が地方圏から１都３圏に集中しつつあることが判明しており、この傾向は今後も長期に亘って続くと予想される。例えば、三井住友銀行による 2014 年（８年前）の試算［参考 16］であるが、今後 20～25 年の間に相続される家計金融資産について、地域別の流出入を見ると、首都圏（１都３県）は 31 兆円の入超、大阪圏（大阪、京都、兵庫、奈良）も４兆円の入超となり、首都圏だけで日本の家計金融資産の約４割を占めるようになる。一方、47 都道府県中 30 県では流出率が 2 割を超えた。流出額で見ると、東北６県では 5.6 兆円、愛知・岐阜・三重を除く中部・北陸７県では 7.7 兆円、四国４県では 4.4 兆円となっており、１県平均１兆円の家計金融資産が流出する計算になる。
１兆円規模の預金残高を有する金融機関としては、例えば、岩手県の地銀・東北銀行は0.9 兆円（2021 年）、高知県の第二地銀・高知銀行は 0.9 兆円（2020 年）、東京都の信
金・芝信⽤金庫は 1.2 兆円（2021 年）となっており、中堅クラスの地銀や第二地銀一行分に相当する家計金融資産が流出することになる。
こうした地方における家計金融資産の激減は、地元の地銀や信金・信組の合併再編をさらに進めることとなり、地域金融と地方の中小企業経営ともに弱体化が懸念される。こうしたことからも、地方圏の公共団体は、「ふるさと納税」だけでなく、首都圏に集中する金融資産を緩やかでも地方に環流する仕組みを、また地方の住民も、定住生活の基礎となる資産管理運⽤能力を高める必要がある。
（３）「地域福利増進事業」に該当する施設の整備・運営にかかるボランティアを含めた国家ボランティア（国民公益奉仕）制度の創設
ドイツでは、義務教育終了後の全世代を対象とする国家による法定ボランティア制度（連邦ボランティア役務制度（BFD））が設けられている。これは、介護、病院医療、文化、建設（公園・植樹・世代間交流ハウス）、災害派遣、自然・環境保護などの分野で、政府認定の事業所が１～２年、有償ボランティアを受け入れる制度である。同様の仕組み
が他の西欧・北欧諸国でも導入されている。
これを参考に、下図のような、「全国民参加型の公益奉仕制度」を検討してみた［参考17］。

詳細は略すが、社会資本の維持管理、国⼟保全、福祉援助、災害支援、社会実験など指定した分野で実費を含めた日当程度の有償ボランティア活動に従事した場合、業務の難易-93-

度や自由辞した時間数などに応じてマイナンバーポイントを付与し、蓄積ポイントの活⽤やキャリアアップ、さらに優秀成績者に対し緑綬褒章に準じる褒章を創設することを検討したものである。
国土管理・社会福祉分野の国民社会奉仕制度（国民公益奉仕システム） 創設構想

人口減少・高齢社会に対応
自助に互助・共助・公助を組合せた日本型福祉国家
立法で公益奉仕活動分野を指定
・国（社会資本の維持管理、国土保全、
離島等僻地監視、水防、災害復旧等）
・地公体（社会資本の維持管理、まちづくり提案、社会実験へ参加、空地・空家の管理・観察、耕作放棄地再生）
・各種福祉援助（介助・生活支援）
・『地域福利増進事業』による公園管理・
地域文庫の運営、一般交通の用に供する
私道・農道の整備作業、など

マイナンバーカード に全国共通の「公益奉仕ポイント」を蓄積・活用＜奉仕時間・活動履歴・研修受講履歴＞

国土安全保障・福祉活動・
地方創生や街づくりへの
社会奉仕・提案・参加制度
Ａ Ｉ 技術?
両者をマッチングさせる仕組みの検討
地方創生
・二地域居住・限界地域の縮小
・生涯研鑽と公益奉仕で健康長寿『公益奉仕員』登録
・国民による志願制
・(送出) 勤務先 大学等(受入) 公共施設 福祉施設など国交 厚労
農水省関係の協力
・ 第二住民登録制度
現住地以外の活動拠点がある市町村を選んで住民登録し住民税按分

・奉仕時間＝ 公益奉仕量を 『ポイント化』し、マイナポイント化（または、第二通貨化）とし、将来、必要に応じ現物福祉サービス給付

・活動履歴を生涯学習へのキャリアパスポート化
・叙勲褒章制度とリンク
・労災とは別の新たな損保（公益奉仕保険）

本制度を構築する際、こうした公共奉仕活動に従事する現場として、所有者不明⼟地特措法の地域福利増進事業として行われる公共的事業、例えば、公園管理、地域文庫の運営、一般交通の⽤に供する私道・農道の整備作業、などの場におけるボランティア活動も本制度の対象に加えることが考えられる。こうした、社会公共の事業に貢献する新たなボランティア制度構築により、社会公共の利益増進と社会保障等に関する国民負担の低減を図るだけでなく、国民の公共心醸成にも役立つものである。

結びにかえて
今回の新型コロナウイルス感染症パンデミック（COVID-19 の世界的大流行）では、先進国の中でも、自国企業によるワクチン開発やビッグデータ活⽤で遅れを取る日本の医療・防疫体制の不備が明らかとなった。厳しい防疫体制をとる中国は措くとしても、医療関係データを国営のナショナルヘルスサービス（NHS）に一元化したイギリスは、ワク-94-

チン接種情報も連結しきめ細かな分析によるワクチン政策を立てている。イスラエルは、
ファイザー社（米国）のメッセンジャーRNA ワクチンの有効性を国内 300 万人のビッグ
データ活⽤で証明した。しかし、わが国の場合、患者の基礎疾患などの医療情報はかかり
つけ医などの医療機関や健保組合が有する一方、今回のワクチン接種情報は地方公共団体が有しており、両者が縦割りで連結できないので、日本人のデータ分析ができず、効果的なワクチン対策が打てない。結局、マスクやうがいを励行する国民性に助けられ、死者も比較的少ないおかげで、データ活⽤社会を謳いながら、厚生労働行政の中で完結する対策であるにもかかわらず、分散する医療関係情報の一元化を進める動きは、提言どまりであった。
国⼟基盤関係データの整備は、⼟地私有権に伏在する課題を少しずつ克服しながら、整いつつある。
関東大震災の前後、現在の国⼟交通省や厚生労働省の旧組織である内務省で都市計画や生活衛生行政に取り組んだ後藤新平が生きていたら、どう思うであろうか。
なお、本稿における見解は、全て筆者個人の私的見解である。

＜参考文献及び補註＞
註．引⽤文中の「……」は、筆者が文中の一部を省略したものである。
［参考 1］① 国税庁ＨＰ：租税史料、② 国交省ＨＰ：⼟地・建設産業局 地籍整備課 「明治以降の地籍と地図の歴史」［参考 2］貴堂巌 『明治時代の公共事業における⼟地収⽤』 ⼟木史研究

講演集 vol.32

⼟木学会 2012 年［参考 3］橋本誠一『明治 22 年⼟地収⽤法の立法過程』

静岡大学法経研究 vol.39－3 号

1990 年［参考 4］足尾鉱毒事件と渡良瀬遊水池計画
1)

日本史教科書教材としては、古くなるが、例えば、石井進・笠原一男・児玉幸多・笹山晴生

ほか『詳説 日本史』（日本史Ｂ）改訂版

山川出版社 2000 年。p282～283 に本文（足尾鉱毒事件）説明とコラム「田中正造と足尾鉱毒事件」の形で紹介されている。当コラムでは、最後に、「政府は 1907(明治 40)年、被害と洪水を緩和するために、渡良瀬川と利根川の合流点に近い栃木県の谷中（やなか）村を廃村として住民を集団移転させ、遊水池（ゆうすいち）にした。」と記される。旧・⼟地収⽤法(明 40)及び旧・河川法適⽤(明 41)といった法律名の記載はないが、「⼟地を収⽤し」程度の記述は、その法律効果と共に、より具体的に記述されてもよいと思う。
2) 本コラム作成に当たっては、①国⼟交通省関東地方整備局利根川上流河川事務所 HP、②『渡良瀬遊水地～生い立ちから現状～』 （財）渡良瀬遊水地アクリメーション振興財団 2012 年、③菅井益郎 『足尾銅山の鉱毒問題の展開過程』 国連大学人間と社会の開発プログラム研究報告
日本貿易振興機構（JETRO）

1982 年＜インターネットで公開＞、④布川清司 『田中正造

人

と思想』 清水書院 1997 年、などを参照した。
［参考 5］栗島明康『砂防法案の策定過程について―「公共河川法案」から「砂防法案」へ― 』 砂防学会誌，Vol.67，No.2，p3－14，2014 年＜インターネットで公開＞［参考 6］渡邉悟 『明治の大水害と森林法の成立並びに治山事業の開始（治山事業 100 年を迎えて）－前編－』 フォレストコンサル，No.128，ｐ55，2012 年
また、渡邉は「アトラス―日本列島の環境変化」（編集者：氷見山幸夫他）を引⽤し、「1900年当時の荒地の面積は約 41,800km2（418 万 ha）に及ぶ。この面積は、東京の山手線内面積（65km2）の 643 倍である。森林の面積は現在とほとんど同じ面積で、243,480km2 であった。」とする。
［参考 7］代表的な例としては、旧・東海道「宇津ノ谷（ウツノヤ）峠」の明治期改修トンネル（静岡市）が現在も残る。静岡市観光ガイド HP によれば、村長・宮崎総五ら７名が出資する結社方式で 1876 年 6 月に完成し、東海道本道として利⽤。全長 223m。総工費 24,817 円。通行料
は、大人２厘、大荷車３銭２厘。1896 年の火災・崩落事故で通行不能となった後、1904 年に一部ルート変更の上、耐火レンガで覆い、全長 203m で再開。
［参考 8］文中、耕地整理法について「換地処分」の⽤語を使⽤したが、下記の、簗瀬 1) によれ
ば、「法律制定時点では、⽤語「換地処分」は使⽤されていない。法第 11 条の「換地の交付と金銭精算」、第 50 条の「代位登記」、第 57 条の「換地と従前地の物権、債権及び登記順位の関係」、第 70 条の「登記の特別規定」により、換地処分の効力と登記手続きが定められたものである。」としている。
1) 簗瀬範彦 『⼟地区画整理の制度形成に関する史的考察』 ⼟木学会論文集 vol.70 No.1
p53-65 2014 年 ＜インターネットで公開＞
2)

関東農政局：農村振興 HP［参考 9］越沢明『東京の都市計画』 岩波新書

1991 年［参考 10］
事項の羅列に留めるが、
1) 地下水取水① 「河川の流水は、私権の目的となることができない（河川法第２条）」が、自己の所有する⼟地の下を流れる地下水は私有してよいと解釈され、戦後、京浜工業地域をはじめ大都市の工業地域で、地下水を揚水することにより地盤沈下が発生した。このため、・工業⽤水の安定供給や地下水源の保全を図るため、無許可での井戸使⽤や命令違反に対する罰則も規定した工業⽤水法（昭和 31 年）、
・建築物⽤の井戸水取水といった地下水建築物⽤地下水の採取の規制に関する法律（昭 37）、
による規制を講じた。また、地方公共団体において、条例による規制も行われている。
例えば、熊本県地下水保全条例（平２）は、地下水の汚染防止、適正採取、地下水の合理な使⽤及び地下水涵養を目的とし、不備があれば改正を行っている。
また、21 世紀に入り、北海道では外国資本や外国人による大規模な森林買収の進行に対応し、地下水・湧水・ニセコ町による地下水保全条例（平 23）及び水道水源保護条例（平 23）、翌年には北海道が北海道水資源の保全に関する条例（平 24）が制定された。

2) 活⽤されることのなかった外国人⼟地法
日本の民法では、第３条第２項で「外国人は、法令又は条約の規定により禁止される場合を除き、私権を享有する」とされ、外国人も日本人同様、権利能力の制限はなく、契約自由の原則が保障されており、農地法など個別法の規制を除き、自由に⼟地の売買や担保権の設定などを行うことができる。
外国人による日本国⼟の私有については、1925（大 14）年の外国人⼟地法（法務省所管）により、・日本人・日本法人による⼟地の権利享有を制限している国の外国人・外国法人については、相互主義の観点から、当外国が制限している内容と同様の制限を政令によってかけることができる（第１条：帝国臣民又ハ帝国法人ニ対シ⼟地ニ関スル権利ノ享有ニ付禁止ヲ為シ又ハ条件若ハ制限ヲ附スル国ニ属スル外国人又ハ外国法人ニ対シテハ勅令ヲ以テ帝国ニ於ケル⼟地ニ関スル権利ノ享有ニ付同一若ハ類似ノ禁止ヲ為シ又ハ同一若ハ類似ノ条件若ハ制限ヲ附スルコトヲ得。）
・政令により、国防上必要な地区においては、外国人・外国法人の⼟地に関する権利取得を禁止、または条件もしくは制限をつけることができる（第４条：国防上必要ナル地区ニ於テハ勅令ヲ以テ外国人又ハ外国法人ノ⼟地ニ関スル権利ノ取得ニ付禁止ヲ為シ又ハ条件若ハ制限ヲ附スルコトヲ得。／２ 前項ノ地区ハ勅令ヲ以テ之ヲ指定ス。）と定めた。
しかし、その後紆余曲折があり、政令は制定されないまま今日に至った。
3) 外資による⼟地買収の進行と新たな規制法
一方、2010 年代に入り、東アジアの外国資本による自衛隊基地周辺の⼟地買収が大きく報道されると、安全保障上の影響が懸念されるようになった。このため、外国資本による不透明な⼟地取得を防ぐことを目的として、2021（令３）年、自衛隊・海上保安庁の施設や米軍基地など周辺地域を対象に、「重要施設周辺及び国境離島等における⼟地等の利⽤状況の調査及び利⽤の規制等に関する法律」が制定された。これは、対象となる⼟地の取得を禁止するものではなく、政府による利⽤実態の調査、特別注視区域にかかる一定規模以上の不動産売買の事前届出制、重要施設の機能を妨げる行為に対する中止命令を内容とし、罰則も設けている。なお、リゾート開発や再生エネルギー開発を名目にした都心部や海岸部などの国⼟買収は対象外であり、北海道から大阪、対馬まで広く進行している、といわれる。
［参考 11］「14 条地図」は、①地籍調査により作成るもののほか、②法務局による登記所備付地図整備事
業により作成されるもの、③⼟地区画整理事業などで行われる⼟地に関する測量調査の成果を国
⼟調査法第 19 条第５項に基づき国が指定するもの、がある。
［参考 12］
地籍調査は、一筆ごとの⼟地について、その所有者、地番及び地目の調査並びに境界及び地積に関する測量を行い、その結果を地図（地籍図）及び簿冊（地籍簿）に作成する調査であり、⼟地分類調査は、⼟地の利⽤状況、自然的要素、生産力等の調査、水調査は、国⼟利⽤に関連する
水文、水利等の調査である。
国⼟調査のうち、最初に事業化されたのは地籍調査で、1951（昭 26）年に基準点測量等が行われ、翌年度から地籍調査が実施された。しかしながら、なかなか進捗しないため、1957（昭 32）

年に国が地方公共団体と協議の上策定する特定計画に基づいて実施する方式（特定計画方式）に改められた。
［参考 13］吉原祥子 『人口減少時代の⼟地問題』［参考 14］工藤洋一
vol.99p96～101

中央公論新社 2017 年『福田政権は地方再生・都市再生にこう取組む』／「都市問題」p25～28

2008 年３月号 （財）東京市政調査会［参考 15］
・『北神戸線工事誌 －「花と緑の回廊」の建設－』

阪神高速道路公団

・『神戸山手線建設事業誌－山と海を結ぶ歴史浪漫街道』 (財)阪神高速道路管理技術センター
2009 年・『神戸山手線（南伸部）建設事業誌（神戸長田～湊川ｼﾞｬﾝｸｼｮﾝ 1.8km）』

阪神高速道路 (株)2009 年・『阪神高速道路公団 30 年史』 1992 年
・『阪神高速道路公団史』

2005 年［参考 15－2］
・山根一眞『阪神・淡路大震災［阪神高速］20 か月の空前復旧工事／阪神高速・出口正義氏との対談』／「壊れぬ技術」のメダリスト／メタルカラーの時代 ９」所収 小学館文庫 2005 年［参考 16］『相続で多発する家計資産の地域間移動～加速する大都市圏への資産集中～』
住友信託銀行調査月報

三井2014 年 9 月［参考 17］
・工藤洋一『クラウド・ビッグデータ等 ICT 時代の『国民公益奉仕システム』創設構想』／「しごと能力研究」p119～p133
・工藤洋一

vol.４

しごと能力研究学会 2016 年『古代日本の国造りの基層から『日本のかたち 2030』を考える』／「PRI Review」

p10～p11 vol.42 国⼟交通省国⼟交通政策研究所

2011 年

なお、ドイツの連邦ボランティア役務法については、
・辻英史『現代ドイツのボランティア活動と参加政策』／「公共政策志林」（法政大学大学院

公共政策研究科） vol.9
・渡辺富久子2021 年３月『ドイツにおけるボランティアを助成するための法律』／「外国の立法」p105～

109 国立国会図書館調査及び立法考査局

2012 年

[報告]事例検索システムにおける補償事例のアクセス状況等について（２０２1年度）(一財)公共用地補償機構

用地補償研究所

１．用地ジャーナル・アーカイブのデータ整備状況（２０２１年度末現在）
一般財団法人公共用地補償機構では、平成２１年度より(株)大成出版社のご協力を得て、当機構が編集を行っている過去の月刊「用地ジャーナル」の誌面（ただし、個人情報保護、著作権者との関係等により、一部の記事は除いております。）を段階的に電子文書化し、当機構のホームページを通じて広く無償で公衆への閲覧に供しております。
令和３年度は、令和４年１月に令和元年度分の雑誌誌面のデータを用地ジャーナル・アーカ
イブに追加し、公開しました。
今後も、引き続き雑誌刊行後おおむね２年以上経過した雑誌の記事を対象に、段階的にアーカイブに追加していく予定です。

平成4年4月創刊号

令和3年6月号-89-

２．アクセス回数についての統計結果からみた用地ジャーナル・アーカイブの利用状況
公共用地補償機構では、用地ジャーナル・アーカイブの利用状況を把握するために、同アーカ
イブ開設以来、用地ジャーナル・アーカイブのホームページにおける各掲載記事ごとのアクセス
回数について統計を取っております。
以下では、このアクセス回数についての統計結果からみた用地ジャーナル・アーカイブの利用状況について、ご報告します。

①年間アクセス回数のこれまでの推移
現在（２０２１年度末）までの用地ジャーナル・アーカイブのホームページへの各年度ごとの年間アクセス回数の推移をみると、グラフ－１に示すように、アーカイブ開設時の２００９年度の７,７２５回から２０１８年度の２９,３４３回まで増加したものの、２０１９年度以降は減少
し、２０２１年度は２５,８０５回となっています。

[グラフ－１]

用地ジャーナル・アーカイブの年度別年間総アクセス回数の推移（注）各年度１年間の総アクセス回数。
ただし、２００９年度は、５月開設時からの年間総アクセス回数② ２０２１年度（１年間）における利用状況
２０２１年度における用地ジャーナル・アーカイブへの掲載記事は、年度末段階
で５,９５８記事、年間総アクセス回数は、２５,８０５回でした。このうち、各記事ごとの年間アクセス回数のベスト２０は、表－１のとおりです。

-90-

＜「補償事例」の閲覧回数ベスト 20（2021 年度）＞
発行年月

事例タイトル等

閲覧回数

12019 年 1 月

相続人多数の共有地を、訴訟手続、認可地縁団体の特例により短期間で取得した事例

316

21996 年 7 月(補償 Q＆A) 転借人がいる場合の家賃減収補償・借家人補償の取り扱いについて300

32012 年 10 月

残地工事費(高低差処理及び透視防止)を移転補償と同時に算定した
例について

290

4

2009 年 11 月

事業用地を行政代執行により取得した事例について

283

5

1992 年 9 月(補償 Q＆A) 駐車場の収益に対する補償について

273

62010 年 10 月

コンビニエンスストア駐車場が都市計画決定後に設置されたことを理由に、建物移転補償までは行わなかった事例

270

71995 年 6 月(補償 Q＆A) 構外再築工法の場合における家賃減収補償について

260

82004 年 12 月

借家人補償を行うにあたって関連移転を認定した事例

259

92019 年 12 月

(補償 Q＆A) 営業補償について

257

10

1995 年 9 月(補償 Q＆A) 反射的利益と残地工事費について

256

11

2019 年 2 月

分割再築工法でツーバイフォー住宅の補償を行った事例

255

12

2008 年 9 月

自動車保管場所及び来客者用駐車場が支障となった店舗兼住宅の移転補償について253

131994 年 7 月(収用 Q＆A) 駐車場の賃借人に対する補償について

250

14

2017 年 10 月

農業用ビニールハウスの構外移転と農業休止補償について

247

15

2018 年 7 月(収用 Q＆A) 立会拒否による境界未確定の土地に係る収用について

245

16

2010 年 11 月

国道の改築事業に伴い支障となる上水道管の移設にかかる公共補償
について

241

17

2019 年 3 月

解散し活動実態がない法人名義の抵当権について本人訴訟を利用して抹消した事例240

182017 年 7 月

送電線鉄塔工事に伴い発生した太陽光発電設備にかかる移転補償および営業休止補償について

233

19

2019 年 1 月(収用 Q＆A) 物件移転に係る補償金を受領した場合における行政代執
行について

225

20

2016 年 8 月

土地の使用に伴い直接支障とならない建物を自動車の保管場所の補償により構外再築補償した事例

220

-91-

[報告]

研修講師等の派遣実績について(２０２１年度）(一財)公共用地補償機構

用地補償研究所

一般財団法人公共用地補償機構では、地方公共団体等の公共事業者や各種法人・団体等が行う用地取得・補償・収用等についての研修会、講演会等の活動に、当機構の役職員を講師等として派遣し、あるいは、資料や各種情報の提供等を行うなど、公益的な協力活動を推進しております。
この協力活動は、当機構の公益目的支出計画に基づく情報提供事業の一環として行っております。
下表は、このうち、２０２１年度において、他機関からの講師派遣要請等に応えて、あるいは、職員からの勤務時間中での他機関での講師出席希望を受けて、当機構職員を研修・講演講師等として他機関に派遣した実績を整理したものです。
当機構では、研修・講演等の内容を勘案の上、業務に支障のない限り、今後も、これらの講師派遣の要請等に積極的に対応する方針です。

-92-

＜研修講師等の派遣実績（2021 年度）＞
日時1

4 月 19 日～

主催者

研修会名・テーマ等

派遣人数(一財)全国建設研修ｾﾝﾀｰ

令和 3 年度研修 WEB-用地基礎（基礎講座）「補償の実務（概論）」「補償の実務（建物）
」

2名

3名

2

5 月 17 日～(一財)全国建設研修ｾﾝﾀｰ

令和 3 年度研修 用地基礎
「建物の補償」「事業損失の補償・生活再建措置」「公共補償」

3

6 月 14 日(独)都市再生機構

令和 3 年度補償基礎研修〔概論〕第 2 回「会計検査について」

1名(一社)日本補償ｺﾝｻﾙﾀﾝﾄ協会

令和 3 年度補償業務管理士 専門科目研修「生活再建措置の実務」「鉱業権、租鉱権、採石権の補償の実務」「農業、立毛、養殖物等の補償の実務」「水枯渇等における事業損失の実務」「残地及び隣接地工事費等の補償の実務」「立入調査の実務」

6名

4名

4

6 月 22 日～5

7 月 6 日～(一財)全国建設研修ｾﾝﾀｰ

令和 3 年度研修 用地事務（建物・営業・その他）「損失補償の概要」「建物の補償(講義・演習)」「工作物･立竹木の補償(講義･演習)」「機械の補償(講義・演習)」

6

7 月 26 日(独)都市再生機構

令和元年度補償基礎研修〔各論〕第 1 回「事業損失補償の実務」

1名

7

8 月 17 日

岐阜県県土整備部用地課

用地事務担当者研修（中級）「会計検査院による指摘事項」「消費税の補償」

1名

8

8 月 30 日(独)鉄道建設･運輸施設整備支援機構 総務部

用地関係職員研修(実務)「土地評価の理論と実践」「支障物件移転補償」

2名

9

9 月 29 日

国土交通省中部地方整備局

令和 3 年度用地事務（上級）研修
「消費税」

1名

10 10 月 4 日～(独)国際協力機構

JICA 課題別研修「社会基盤整備における事業管理」コース「公共工事に係る用地買収の流れ」

1名

11 10 月 5 日

福井県用地対策連絡協議会

令和 3 年度用地対策連絡協議会基礎研修会「建物・工作物補償について」1名

12 2 月 10 日

神奈川県県土整備局

令和 3 年度第 3 回用地担当職員専門研修「公共補償について」1名

13 2 月 18 日

福井県用地対策連絡協議会

令和 3 年度用地対策連絡協議会研究会「公共補償の実務」「会計検査について」

1名

-93-

一般財団法人 公共用地補償機構「用地補償研究レポート２０２１年 Vol.１０」

２０２２年
2016年４⽉発行
発⾏

発⾏者 一般財団法人 公共用地補償機構〒112-0013 東京都文京区音羽２丁目２番２号
アベニュー音羽３階
電話03-5940-2166(注1）個人の氏名を明記したレポートにおける意見・主張・分析等は、各個人のものであって、一般財団法人公共用地補償機構の意見・主張・分析等ではありません。
(注2）個人名に付した役職は、２０２２年３月現在のものです。

Ⓒ

2022 一般財団法人公共用地補償機構-94-