水環境の保全・再生施策に関する評価指標のあり方に関する一考察

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水環境の保全・再生施策に関する評価指標のあり方に関する一考察
環境基本計画の「有効性」向上を目指して――林

1．本論文の検討課題

健一＊

る事業の貢献度を把握する指標は、設定されていなかった。

環 境 指 標（environmental indicator/index）②社会指標や活動指標を設定している例がは、「環境の状態、その変化の原因となる人

一部に見られたものの、関係主体（家庭、間活動や環境への負荷の大きさ、環境問題へ

地域・民間団体、事業者：stakeholder）の対策などについて、可能な限り定量的に評に期待される環境配慮行動の結果を直価するものさし」（森口，1998，p.99）との接、把握・評価する指標は活用されてい定義に見られるように、環境の質や生活のなかった。

質の測定、分析に加え、環境対策の効果測定

こうした問題点に対して著者は、環境基本
計画の 2 面性を念頭に、その評価指標体系を（評価）に用いられるものである。
しかし、「指標」は単に地域環境の特性や環境政策の効果を数値化し、可視化すること充実させるため、次のような方向性について示したところである。

が最終目標ではなく、モニタリングを通じ

まず、行政計画としての有効性を確保する

た環境政策の改善や、各地域の環境の保全や観点からは、a. 施策展開の前提となる環境状改善の手段として用いられることが重要であ態や負荷の現状を表す社会指標、b. 計画の目る。

指す将来像（目標値）の達成度を測定するたを向上

めの成果指標をそれぞれ活用していく必要がさせるためのツールとして環境指標に着目あること、また、社会計画としての有効性をし、本研究所紀要前号（12–1 号）においては、確保する観点からは、c. 計画上で示された関群馬県新環境基本計画の施策レベルにおける係主体の環境配慮行動を把握する活動指標、環境指標の活用状況を分析した。その結果、d. 施策に対する住民満足度、充実度、重要度

次のような問題点が明らかとなった。

を把握する満足度指標を設定していく必要が

著者は、環境基本計画の有効性

1）①県行政内部の目標管理的な役割を果たすある。

ため、少数の環境指標が用いられていた

これらの指標群の選定、活用にあたって

が、施策の有効度を把握する指標（成果は、指標自体のあり方に加え、対象となるス

指標、住民満足度指標）や施策を構成す

テークホルダーの抽出と分析などの論点につ社会システム研究所客員研究員・群馬県立群馬産業技術センター

＊

114

林

いて検討していく必要がある。

健一「県」については、良好な環境の保全及び

本論文では、これらの論点のうち、環境配創造に関する施策の策定と実施、市町村が行慮行動を評価する指標（活動指標）をはじめ

う良好な環境の保全及び創造に関する施策へとする施策評価指標のあり方を考察し、そのの支援をその役割（責務）として定めている。

体系を具体的なものとして提示していくこと（条例第 4 条）を課題とする。このための検討素材として、
水環境の保全・再生施策を取り上げていきたい。

（2）環境配慮行動と各指標の関係
こうした環境配慮行動と、計画の総括的管理を行うための「施策評価指標」の関係を整2．分析の視点

理しておくことにする。
まず、「社会指標」は、環境や生活の質や（1）環境配慮行動とは
環境基本計画は、自治体が行う環境保全施策の基本的な方向を示すとともに、事業者、状態を分かりやすく情報提供し、環境への配慮行動を動機づけるとともに、その活動内容の目標設定に用いられるものである。

住民等の関係主体に対して自治体が期待する

次に、「活動指標」は、計画目標の達成に取り組みを環境配慮行動として計画上に位置向けた住民を始めとするステークホルダーのづけ、各主体が計画を参考にした取り組みを

活動状況を対象とするものであり、環境配慮

自主的に行うことにより、計画目標の達成に

行動の成果の把握、評価の役割を担うもので寄与することが期待されている。

ある。

こうした環境配慮行動の例としては、様々

活動指標を活用することは、目標達成に寄なものが想定されうるが、群馬県環境基本条

与する環境配慮行動の実施状況を概観するこ

例では、事業者、住民、県の基本的な役割をとを可能とするだけでなく、環境配慮行動を

次のとおり定めている。

促進するための行政の支援策にも用いられる「事業者」については、事業活動を行うにことが期待されるものである。著者は、こうあたって、a. 公害の防止と自然環境保全のたした活動指標について、行政過程指標 2）と、めの措置を講ずること、b. 製品等が廃棄物と住民・事業者の環境配慮行動指標の 2 つからなった場合に適正な処理が図られるよう必要体系化することが有用であると考えている。

な措置を講ずること、c. 製品等が使用され又これに対して「成果指標」及び「満足度指は廃棄されることによる環境への負荷の低減

標」は、ともに施策目標に向けた取組み状況に資すること、d. 事業活動において再生資源の達成度や有効度を把握するものである。こを利用すること、e. 県の行う良好な環境の保のうち、満足度指標は住民を始めとするス

全及び創造に関する施策に協力することをそテークホルダーが抱いている価値意識や価値の役割（責務）として定めている。（条例第判断を質的な観点（心理的尺度）から、施策

6 条）に関する実態や成果を明らかにするものであ「住民」については、日常生活に伴う環境る。満足度指標を活用することにより、主要への負荷低減、良好な環境の保全及び創造になステークホルダーの多様な関心やものの見

自ら努めることをその役割（責務）として定方、感じ方が計画の管理評価に反映されるこめている。（条例第 7 条）とが可能となり、より有用な評価となること

水環境の保全・再生施策に関する評価指標のあり方に関する一考察が期待されるのである 3）。

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により、評価対象の固有の状況や多様性が反

これまでアメリカ各州のベンチマークス型

映され、評価そのものの信頼性や実用性を評価や東京都政策評価指標のような、社会指高めるとともに、評価の「場」を共有するこ標（Social Indicator）については検討と活用とにより、ステークホルダー自身が当事者が進んでいるが、環境配慮行動の指標化に関意識、責任感、評価対象への理解、能力向上する研究は少ない状況にある。

など何らかの変化を体現していくことを通し

本稿は、活動指標をはじめ、施策評価に関する指標のあり方を検討していこうとするもて、エンパワメントを達成することが期待される評価手法である。

のであるが、検討に先立ち、ステークホル

ここでステークホルダーは、評価対象と何ダーとの関係性についての考え方を述べておらかの利害を有する人々を意味し、a. 評価対

きたい。

象プログラムの実施スタッフ、b. サービスの本稿の基本的な立場は、関係主体の行動や受益者、c. 資金提供者、d. 政策決定者・意思満足度に関する指標を設定、活用していくこ

決定者、e. 評価の資金提供者、f. 当該プログとにより、環境配慮行動を行政のコントロー

ラムと競合する者、g. 当該分野の専門家などルの対象とすることを企図するものではなく、が一般的に想定されている。ただし、これら実態としての社会状況を把握し、明らかにす全ての者が参加する必要はなく、評価の活用ることに主な目的がある。また、ステークホ

目的にあわせて最も適切な参加者（フォーカ

ルダーを有用なデータの情報源とみなし、情ス・グループ）を選定していくことになる。

報提供レベルでの参加のみを求めようとする

このため、評価者は「参加」と「評価」をものではなく、「参加型評価」の評価プロセ

組み合わせて、どのようなメカニズムのもとスを活用することにより、評価対象の改善はで評価を行うのかという評価戦略を立てる必

もとより、ステークホルダーの当事者意識の要があるが、最初のステップは、ステークホ

変化や行動変容をもたらし、自主的な環境

ルダーとは誰かを検討することである。この配慮行動の促進を図っていきたいと考えてい検討を行うにあたり評価者は、誰がどのようる。このため、政策評価論における参加型評な立場でプログラムに関わっているのか、あ価手法について、簡単に見ておくことにする。

るいはプログラムから影響を受けているのか、どのような関心と懸念を抱いているのか（3）参加型評価手法の意義というステークホルダー分析を行う必要があ

参加型評価（Participatory Evaluation）は、

るが、環境配慮行動の評価にあたっては、指評価専門家に加え、利害関係者が評価活動に標値（目標値）を改善する主体や、指標値（目

参加し、評価の付加価値を高める評価手法と標値）改善の受益者を対象とすることが有益定義される（源，2008，p95）。この評価手法であると考えられる。

は、ステークホルダーの評価過程への関わり

参加型評価手法は、オーダーメード型のも方の違いによっていくつかの類型があるといのであり、ステークホルダーの選定は評価目われているが、評価過程自体がステークホル的との関連で検討すべき課題となるが、スダーに与える影響を重視している点で共通し

テークホルダーをベースとする評価には、現ている。

実的可能性の有無を始め、議論がある（例えつまり、ステークホルダーが参加すること。
ば山谷，2006，pp.194–200）

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表 1 「生活環境の保全と創造」の目標と重点施策「清らかな川やさわやかな大気を保全し環境汚染の無い暮らしを守ります」【県の重点施策】○水環境の再生県南東部の都市河川において、水環境の改善を図るため、水質監視の強化や工場・事業場への指導、底泥の浚渫等の水質浄化対策を実施して、水環境の再生を推進します。
○汚水処理施設の整備推進
河川等の水環境の改善を図るため、下水道、農業集落排水、合併処理浄化槽の手法を組み合わせ、地域の人口や地形等に応じた効率的な整備を進め、汚水処理人口普及率の向上を目指します。
出典）群馬県環境基本計画（49 頁）から引用。
表2

施策が目指す将来像「清らかで豊かな水環境と安全で安心して暮らせる土壌・地盤環境が確保されています」○暮らしや産業活動などにおいて、排水が適切に処理されるとともに、化学物質が適切に取り扱われることで、水の循環利用・有効利用・健全な土壌の利用が図られています○雨水の有効利用や地下浸透の促進、土壌・地下水汚染防止対策の徹底により、地下水の水量と水質が確保されています出典）群馬県環境基本計画（51 頁）から引用

本稿では参加型評価手法を実際に用いる場りとなる。

合の課題のうち、「流域」内のステークホル

次に、分析対象とした施策（「水環境、土ダーの多様性と多層性を念頭におき、関係主

壌環境、地盤環境の保全」）が目標とする将

体のコミュニケーションツールとなる「水環来像（環境目標）は、表 2 のとおりである。

境の保全・再生施策」の評価指標のあり方について検討していくものである。

（2）環境指標の活用状況
分析対象とする施策の概要は、以上のとお

3．水環境保全・再生施策における指標体系の考察りであるが、群馬県環境基本計画が環境の将来像の実現に寄与する環境配慮行動としてどのような事項を期待しているのであろうか。

（1）分析対象施策の概要

関係主体（家庭、地域・民間団体）に期待

以上の視点に立ち、本章では、群馬県環境する役割（環境配慮行動）及び県が展開を予基本計画における「水環境の保全・再生施定している具体的な施策と、これらを評価す策」を検討素材とし、指標体系の具体的なあるための評価指標の対応関係を整理したもの

り方を考察していく。

が、表 3 である。

具体的には、政策の 1 つである「生活環境の行政計画においては、原因を構成する手段

保全と創造〜身の回りの環境を大切にしましょと結果を構成する目的（目標）の関係が内在う〜」を構成する施策のうち、「水環境、土壌している。これらの重点行動や県の施策展

環境、地盤環境の保全」を分析対象とする。

開は、施策が目指す将来像（計画目標）を実

この分析に先立って、政策の目指す将来像現するための手段として捉えることができるや重点施策について見ておくと、表 1 のとおが、環境指標は各手段の実績や進捗状況、さ水環境の保全・再生施策に関する評価指標のあり方に関する一考察

表3

関係主体に期待される行動等と環境指標の対応関係

出典）群馬県環境基本計画（52、54 頁）を参照し、著者作成。

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らには目標達成への貢献度を把握するもので年）、公共下水道普及率は 61％（2017 年）と

ある。

している。

表 3 により環境指標の設定状況を確認しておくと、群馬県の「水質汚濁防止対策」については、公共水域の環境基準達成率、汚水処（3）利根川流域圏で活用されている環境指標の比較分析

理人口普及率、公共下水道普及率を指標とし次に、群馬県の指標設定状況の特徴を明らて設定しており、「水辺空間の保全・再生」

かにするため、利根川流域圏に位置する県については指標を設定していない。また、各（栃木県、埼玉県、茨城県、千葉県）が、環指標の目標値は県の汚水処理計画との整合

境基本計画上で設定している、水環境政策にを図り、公共水域の環境基準達成率は 80％

関する指標の活用状況について整理した。そ（2015 年）、汚水処理人口普及率は 90％（2017の結果は表 4 のとおりである。

表4

利根川流域圏内の県で活用されている環境指標出典）各県の環境基本計画を参照し著者作成。

水環境の保全・再生施策に関する評価指標のあり方に関する一考察

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表 4 のとおり、水質の測定監視については、

広義の環境指標は、環境や生活の質を表現

各県とも環境基準の達成率を指標として活用することに加え、結果として、政策、施策全している。また、埼玉県、茨城県、千葉県で体により何が達成されたのかを把握し、それは、水質汚濁が著しい特定水域について、そが期待どおりであるのかどうかなど、実績のの地点名を明記するとともに、指標を設定し測定や実施プロセスで何が起きているのかを進行管理している例も見られた。

理解し、検証する役割を果たすものである。

汚水処理施設の整備については、各県とも

具体的には、政策・施策・事業という形

汚水処理人口普及率を指標としているが、茨での社会に対する介入（Social intervention）

城県では処理方法別の普及率についても指標やステークホルダーの環境配慮行動により、として活用している。

ターゲットとする環境課題群や事象にどの様

群馬県では指標設定の空白領域となっていな変化がもたらされ、関係主体の認識や行動

る、農薬化学肥料の適正使用、水辺環境の再はどう変化したのかなどの把握を行うもので生に関する指標を栃木県、埼玉県、茨城県である。

は設定しており、後者の施策については、多こうした視点から、利根川流域圏内の県で自然型川づくりの整備延長、河川愛護活動参活用されている環境指標をみた場合、どの様

加人数が指標として活用されている。

な評価ができるであろうか。

利根川流域圏の中において茨城県が最も詳

群馬県が掲げた「清らかな川の保全による細な指標体系を有しているが、分析対象と環境汚染のない暮らし」という、水質汚濁防した各県が活用している環境指標の性格は、止の目標を達成するためには、水質汚濁物

アウトカムのロジックモデル（Logic model）

質の排出抑制、監視などの政策的な介入に加から見ると、アウトプット（普及率、整備延

え、合併浄化槽への転換や適正な維持管理、長、箇所数）を把握するものや、中間的なア

下水道区域内での管渠接続など、ステークホウトカム（基準の達成率）に分類されるもの

ルダーの改善行動が重要であることはいうま

である。

でもない。

また、著者が整理した施策評価指標の分類

しかし、環境基準達成率の動向は、こうし（表 5 参照）から見ると、成果指標、活動指

た介入や行動だけでなく、地域社会の全体構

標、社会指標に区分されるものであり、関係

造とその変化、気候の変動による河川の流量主体の活動指標については茨城県に見られる変化など、生活質の指標（社会指標）や環境

ものの、その他の県では活用されておらず、質の指標（狭義の環境指標）の対象となる事

満足度指標は各県とも設定されていない状況

象にも影響を受けるのである。

であった。

環境基準達成率を唯一の指標とすること
表5

施策評価指標の体系

社会指標−施策の前提となる現状（環境の質や生活の質）を把握する指標（環境指標・社会指標）
活動指標−施策目標に向けた活動状況を示す指標
成果指標−施策目標（目標値）に向けた取り組み成果を把握する指標
満足度指標−施策に対する住民満足度（不満）を示す指標
出典）著者作成。

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健一

は、これらの要素の変化を見落とし、新たなのコントロールが直接不可能とみなされるよ

対策の立案や行動を取る機会を逸してしまう

うな社会状況の把握を試みるものとなる。

可能性を秘めている点で問題がある。

しかしながら、評価指標は全ての事象や成さらには、政策実施プロセスの検証、実績果を網羅する必要はなく、あくまでも環境配の測定、介入と成果の因果的関連の把握など

慮行動や政策形成など意思決定のために必要を行う計画の管理評価システムが、内部マネな情報を収集するものとして設定されていれジメントと外部マネジメント双方が統合されば足りるのであり、水環境保全・再生施策

た形で存在し、代表的指標として環境基準達に関していえば、流域の基本構造の諸関係や成率が示されているのであればよいのだが、流域環境の全体像を総合的視点に立って把握

少なくとも群馬県においては、そのような実し、評価を可能とする指標である必要があ

態は見られないようである。

る。
つまり、水環境保全・再生施策にかかる評
価指標は、流域圏に発生する種々の地域・水（4）評価指標体系の提示
では、水環境保全・再生施策においては、
どの様な指標体系を設定し、活用するのがよ

環境問題を体系的に捉え、再整理を可能とするものでなければならない。
これまで議論してきた点や、この要件を踏いのであろうか。
著者の考える施策評価指標の要件である

まえ、社会指標、活動指標、成果指標、満足が、「施策（program）」は、施策を実現する度指標を具体化した指標体系のモデルは、表手段として実施される個別の行政活動（事務6 のとおりである。

事業）を括る上位概念であり、その評価は、指標体系について若干の解説を加えていく

計画の総括的管理の役割を果たすものであと、社会指標のうち、流域環境指標についてる。このため、個々の事業を評価する指標とは仲上（1986）を参照した。仲上は流域圏のは別に、地域住民への直接的な効果に限定さ基本構造を構成する要素として、
「人」
、
「水

れず、広い視野から間接的な波及効果や行政

（河川）
」
、
「土（土地）」、「木（森林）」を掲げ、

表6

水環境の保全・再生施策の評価指標体系モデル【社会指標】
汚水処理人口、汚水処理人口普及率、汚水処理率、水洗化率、生活排水処理方法の内訳、処理施設の整備状況、流域環境指標（流域・水系の特性（物理的環境、生物的環境）、人口・
産業基盤、都市基盤、地域住民生活環境）、水質に関する苦情件数、事故件数【活動指標】
河川愛護活動等への参加者数、環境配慮活動の実施率
合併浄化槽への転換率、下水道施設への接続件数
行政過程指標（事業所立入調査数、行政指導率、河川水路等整備面積・延長）【成果指標】
公共水域の水質、環境基準（人の健康保護、生活環境の保全、水生生物の保全項目）適合率
水環境健全性指標【満足度指標】水環境一般に対する満足度、参加者満足度
出典）著者作成。

水環境の保全・再生施策に関する評価指標のあり方に関する一考察

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これらの 4 軸構造により流域圏に発生する空間における水質浄化機能の低下や水生植物

種々の地域・水環境問題や、流域環境の状態の生育機能の低下、水源地における森林の荒と変化を捉えることが有用であるとし、これ廃、さらには、気候変動が水質に及ぼす影響

らの要素ごとに指標の体系化を行っている。

などの課題が顕在化しており、流域を一つの仲上の見解は、流域の基本構造の諸関係を単位とする「健全な水の循環系」の再生が求

総合的視点に立って把握、分析を可能とする

められている。

ものであり、環境の負荷や環境の状態に関す各流域圏の現状の実態把握と対策の実施にる指標を具体化し、流域環境の状態とその変あたり、環境基本計画や環境指標に期待され化をより詳細な形で把握するモデルと評価でる役割は大きいが、利根川流域圏で活用されきることから、本稿の指標体系においても採ている環境指標の比較分析の箇所で見てきた用している。

ように、流域の基本構造の諸関係や流域環境

また、活動指標については、都道府県の環の全体像を総合的視点に立って把握し、評価

境基本計画を中心としているため、市町村でを可能とする指標とはなっていない状況が見あれば課題となる、上下水道関連事業におけられる。

る老朽管等の敷設延長、雨水管渠整備延長、

本稿では、こうした現状に鑑みて、評価指上水道使用量等の指標については、ここでは標体系モデルを実務の参考にすべく提示した記載を省略した。

ものであり、今後の課題は、この指標リストを充実し、メニュー化していくことではな

4．おわりにく、各流域固有の課題を分析評価するために必要な指標の選定と、それを活用した環境配

環境基本計画の「有効性」を向上させるた

慮活動の実践が求められているのである。こめの不可欠な前提条件のひとつは、環境配慮

うした活動を通じ、本稿で提示した水環境の行動によりもたらされた成果をどう把握、評保全・再生施策の評価指標体系モデルが、政価するのかという点にあり、評価情報の指標

策形成や環境配慮行動の意思決定に有用かど化が重要な課題となる。このため本稿では、

うかという観点から検証をしていく必要があ

計画の総括的管理を行うための施策評価指標

ると考えている。

が備えるべき要件を考察し、水環境の保全・

さて、施策を評価する指標には、施策を直再生施策に関する、環境配慮行動を評価する

接評価する指標と、下位の事業群の評価結果

指標（活動指標）をはじめとする評価指標体を把握して、施策の評価指標とする総合指標系モデルを提示した。

があるが、本稿では前者についての議論が中

この評価指標体系モデルに対しては、評価心であり、後者の指標については検討を行っ指標は個別の評価目的に沿って本来取捨選択ていない。この点については別稿において検されるべきものであり、そうした側面を軽視討を行いたいと考えているが、省みて論ずべ

した、総花的なカタログを提示するものといき問題が多々あるため、他日を期することとう批判が考えられる。

したい。

現在、水環境保全・再生政策においては、
平常時の河川流量の減少、雨天時の河川流出量の増加、各種排水による水質汚濁、水辺

122

林

［注］
1) 計画の「有効性」とは、行政計画の実施によって計画の最終的な目標がどこまで実現したのか、つまり、計画のもたらす成果の把握と評価を意識しているものである。
2) 斉藤（1994）によれば、行政過程指標とは行
政活動の入力（予算、職員、施設）と出力（業
務量、事業量、事業実施結果）の把握を目的とするプロセスであり、通常行政の中でよく使われている指標であると説明されている。
3) 行政施策に対する住民の態度は、どの様に行政評価の基準となりうるのかとの問題認識の下、行政施策への住民意識の量的特徴を示す
支持量指標、質的特徴を示す支持質指標、これらを総合するコンセンサスデザイン指標（CD 指標）を、行政施策を評価するための総合的な住民意識指標として提案するものとして、村上（2000）がある。

［文献・資料］
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内藤正明・西岡秀三・原科幸彦（1986）『環境指標―その考え方と作成手法（計画行政叢書②）』，学陽書房
内藤正明・森田恒幸（1995）『「環境指標」の展
開―環境計画への適用事例（計画行政叢書⑧）』，学陽書房
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健一

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拙稿（2012）「群馬県環境基本計画の見直し結果の分析―環境指標の設定状況を中心に―」，中央学院大学社会システム研究所紀要（12–1号），pp.43–56
源由里子（2008）「参加型評価の理論と実践」，
三好皓一編著『評価論を学ぶ人のために』，世界思想社，pp.95–113
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識指標―システムフィードバックのコンセン
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森口祐一（1998）「持続可能な発展の計測方法」
内藤正明・加藤三郎編『岩波講座地球環境
学 10 持続可能な社会システム』，岩波書店，pp.97–126
森口祐一（2006）「環境指標とその開発の枠組み」
環境経済政策学会編・佐和隆光監修『環境経済・政策学の基礎知識』，有斐閣，pp.138–139
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アカウンタビリティのジレンマ』，萌書房
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埼玉県（2011）「埼玉県環境基本計画」
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水環境の保全・再生施策に関する評価指標のあり方に関する一考察

Consideration on Evaluation Indicators for Water
Environment Conservation and Restoration Program― On Making the Basic Environmental Plan More Effective ―Kenichi HAYASHI
Visiting Researcher, Social Systems Research Institute;Gunma Industrial Technology Center, Gunma Prefecture

Abstract
Society looks for restoring healthy water circulation in our basins and, in
this situation, the Basic Environmental Plan (the Plan) and environmental
indicators are expected to play a large role. Especially, since one of theessential requirements in making the Plan more effective is how weunderstand and evaluate the results brought about by pro-environmental
behavior by stakeholders, the evaluation indicator development becomes animportant issue.
In this paper, we have therefore given a comparative analysis of how theenvironmental indicators are used in the Plan in operation in municipalities
within the Tone River Basin in Gunma, Saitama, Tochigi, Chiba and Ibaraki
Prefectures. From here, we have then considered the requirements which
program evaluation indicators need to provide in order to manage the Plan
overall. As a result, we propose an evaluation indicator system model forwater environmental conservation and restoration program.

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