【資料５】

首都直下地震の国の復興対策に関する検討の視点について昨年度とりまとめた「首都直下地震における国の復興対策に関する検討課題」をもとに、内閣府において、今後さらなる検討を進めるに当たって、論点と視点は次のように整理できるのではないか。

Ⅰ

首都直下地震への対応に特有の条件の整理（検討の前提条件）
１．首都機能の維持（維持すべき首都機能、首都機能を維持するための条件）

２．莫大な物的・経済的被害の回復（被害の内訳、これまでの災害で実施された対策）

３．膨大な数の被災者の生活再建（被災者の内訳、生活再建までの時間）

Ⅱ

国の復興対策に関する主な論点と検討の視点
論点①

国の体制
（国の役割、復興対策本部の機能、都県・区市町村との関係）

論点②

基本方針と目標（決定のプロセス、国土計画等との関係、目標・評価の指標）

論点③

復興のプロセス（シナリオ）（避難中から復興までの生活と経済の変遷の過程、政策選択のポイントと予想される結果、クリティカルパスは何か）

論点④

特別な事業制度・被災者支援制度（復興のための効果的な政策は何か、経済的・財政的観点からの実行可能性）

1

Ⅰ 首都直下地震への対応に特有の条件の整理（検討の前提条件）
１．首都機能の維持「首都直下地震対策大綱」（平成17年9月中央防災会議決定）では、首都中枢機能の継続性確保が不可欠であるとして、発災後３日間程度を念頭において、首都中枢機関の業務の継続性確保のための機能目標と対策、それを支えるライフライン・インフラの果たすべき機能目標と対策についても併せて定めている。
⇒ 大綱に基づく対策が実施された場合に、なお検討を要する課題
は何か

図

地震時の首都中枢機能被災による波及影響の構造

出典：中央防災会議「首都直下地震対策専門調査会報告」（平成１７年７月）

首都中枢機能政治、行政、経済の枢要部分を担う「首都中枢機関」
首都中枢機関の機能を支える基礎的な条件である「ライフライン・インフラ」
ライフライン・インフラを経由して供給される「ヒト、モノ、金、情報」

継続性を確保するべき首都中枢機能 政治・行政機能：国会、中央省庁（災害対策実施部局等）、都庁、駐日外国公館等
 経済機能：中央銀行（日本銀行本店）、主要な金融機関及び決済システム、それぞれのオフィス・電算センター

首都中枢機関の機能継続性確保に不可欠なライフライン 電力（非常電源用燃料を含む）
 上水等
 通信・情報（中央防災無線、電話、衛星通信、インターネット、放送） 道路（高速自動車道路、首都高速道路、一般国道等の幹線的な道路
 航空（空港、航空管制等）
 港湾
出典：中央防災会議「首都直下地震対策大綱」（平成１７年９月）

2

２．莫大な物的・経済的被害の回復

首都直下地震により想定される物的・経済的被害の概要（東京湾北部地震M7.3、冬夕方18時、風速15m/sの場合）

建物全壊棟数・火災焼失棟数 約８５万棟
死者 約11,000人、 負傷者 約210,000人（うち重傷者 約37,000人）
避難者【１ヶ月後】 避難所生活者270万人、疎開者140万人
ライフライン ： 停電6日、断水30日、ガス停止55日、通信支障14日で回復
震災廃棄物の発生量 ： 約9,600万トン （約10,000万m3）＜経済被害の内訳＞

項 目
直接被害

（単位：兆円）

首都直下地震＜参考＞
阪神・淡路大震災

（想定）

（概算）
66.6

9.6

建物・家財、その他資産

61.9

6.3

ライフライン施設

1.1

0.6

交通施設

3.1

2.2

その他公共土木施設

0.4

0.5

間接被害（生産額の低下）

39.0

－

被災地域内（東京都）

13.2

－

被災地域外（東京都以外）

25.2

－

海外波及被害

0.6

－

6.2

－

人流寸断による影響

1.5－

港湾物流寸断による影響

4.7－

間接被害（交通寸断による機会損失・時間損失）

出典：中央防災会議「首都直下地震対策専門調査会」による被害想定結果（平成17年2月）、及び国土庁推計（平成7年2月14日現在）（阪神・淡路大震災関係部分）をもとに内閣府作成

3

■マクロ経済及び財政への影響 （首都直下地震被害想定の手法）

出典：中央防災会議「首都直下地震対策専門調査会」第15回資料 4３．膨大な数の被災者の生活再建
ライフラインの復旧後（発災から概ね１ヶ月以降）も被災地の内外で避難を継続しているとされる410万人の被災者のうち、家屋被害を要因とする避難者（370万人）が新たに住まいを確保する必要のある被災者であると考えれば、被災後に新たな住まいを確保する必要のある被災者は、被災地域内に240万人、被災地域外に130万人存在することになる。

仮住居の必要量（被災地域内）■ 需要（１都３県）
１ヶ月後の避難所生活者数：

約240万人（※1）（家屋被害を要因とするもの）（世帯数換算* で、約105万世帯＝約105万戸必要）（＊：都県別1世帯当たり人数で換算、平成１７年国勢調査より）■ 供給（１都３県）
賃貸住宅等

：

約 92万戸（※2）

応急仮設住宅：約 12万戸（※2）（※3）

応急修理

：

約 31万戸（※2）（※3）：

約130万人（※1）

仮住居の必要量（被災地域外）■ 約１ヶ月後の疎開者数（１都３県）（家屋被害を要因とするもの）（世帯数換算*で、約57万世帯＝約57万戸必要）（＊：都県別1世帯当たり人数で換算、平成１７年国勢調査より）（出典）※１：内閣府資料※２：中央防災会議「首都直下地震避難対策等専門調査会」第8回資料※３：発災から6ヶ月後までの供給可能量

5

■人口の推移
兵庫県及び被災10市10町（以下、被災地域という）の人口は、震災の影響で急激に減少し、震災前の水準を回復するまでには長い時間を要した。
兵庫県全体では5年後（平成11年）、被災地域全体では7年後（平成13年）に震災前の水準を回復。神戸市では約10年後の平成16年11月1日現在で漸く震災前の人口を超えた（長田区など一部地域では未回復）。

図 兵庫県及び被災地域における人口の回復状況（推計人口）■人口の県内移動・他県との転出入の状況
兵庫県から他の都道府県への転出者数は、例年約12万人程度であったが、平成7年は約17万人と増加した。その一方で、他都道府県からの転入者数は、平成5年以前の水準程度を一時回復したものの、その後も漸減傾向が続いており、流出した人口の回復が遅れていることがわかる。

図 人口の県内移動・他県との転出入数の推移（出典：住民基本台帳人口移動，総務省統計局）
以上出典：兵庫県「指標等からみた復興10年の成果収集調査報告書」（平成16年12月）

6Ⅱ 国の復興対策に関する主な論点と検討の視点
論点① 国の体制（国の役割、復興対策本部の機能、都県・区市町村との関係）

検討の視点 阪神・淡路大震災と同様の組織で対応した場合に問題はあるか。
※ 災害対策基本法に基づく緊急災害対策本部が設置された場合には、本部長（内閣総理大臣）は、応急復旧対策に関し全大臣に指示することができる。阪神・淡路大震災で設置された緊急災害対策本部（災害対策基本法に基づかないもの）では、同様の規定は置かれていない。

 復興対策本部を設置した場合に必要な機能、都県及び市区町村との役割分担や連携体制はどのようなものとすべきか。

委員の指摘
 市民、企業、国、地方公共団体のそれぞれが主体性をもって復興に取り組む仕組みが必要。国も地方公共団体その他への支援という立場から離れて、国がやることがあり、地方公共団体がやることとどう連携させるかという発想をすべきではないか。
現行の防災基本計画では、復興は地方公共団体が主体で国はそれを支援という位置づけ。〔H20懇談会〕
 国が短期間で主要インフラを復旧させ、地方公共団体は市民の生活再建に全力投入するというような役割分担が考えられる。〔H20懇談会〕
 一時的な措置として、国と地方公共団体の役割を変更することや地方公共団体間の壁を取り払った組織を設置することも含めた議論が必要ではないか。国が地方公共団体を代行することもありうるか。〔H20懇談会〕
 現在の仕組みの問題は縦割り行政になっていること。復興のタスクフォースを設置する必要があるか。阪神淡路大震災のときの復興委員会（諮問機関）・復興対策本部（実務機関）のような組織のあり方は。〔H20懇談会〕
 復興に関する全ての権限を内閣府に集中させるか。〔H20懇談会〕

7

8

論点② 基本方針と目標（決定のプロセス、国土計画等との関係、目標・評価の指標）

検討の視点 復興の基本方針はどのようなプロセスで決定するべきか。
 基本方針の決定に当たって重視すべきことは何か。
 国土形成計画（広域地方計画）や地方公共団体の長期計画等との関係についてどう考えるか。
 これらの各事項について、間接被害の影響を受ける地域（非被災地）の対策についてはどうか。
 何を復興状況の評価指標とするか。また、その目標をどのように設定するか。
委員の指摘 首都直下地震の後に発生すると言われている関東大震災クラス（Ｍ８クラス）の地震を想定し、復興計画に防災まちづくりの考え方を盛り込むことを検討すべき。
〔H20懇談会〕
 復興基本方針策定の手続きには、東京都のみでなく、首都圏全体を視野に入れるべき。そのため、国土形成計画（広域地方計画）とも整合性のある国・自治体の協調協力の仕組みが必要。〔H19検討会〕
 人口増加を想定した20世紀型の復興計画は、そろそろ見直しが必要。既存制度の立体換地では、保留床処分により事業費を捻出するために元の倍くらいの床面積を確保することになるが、そのような計画はもはや作れない。特別の制度が必要ではないか。〔H20懇談会〕
 関東大震災では、全部の資金や技術を都心に向けられたので都心の改造ができた。
投資を集中するという選択肢もあるかもしれない。〔H20懇談会〕
 復興計画を立てる場合、都心凝縮型のコンパクトシティとするか、郊外と都心で上手に住み分けるような分節型都市を目指すか、といった視点も必要である。〔H20懇談会〕

9

防災基本計画の規定（復興計画）

阪神・淡路大震災における基本方針10

論点③ 復興のプロセス（避難中から復興までの生活と経済の変遷過程、政策選択のポイントと予想される結果、クリティカルパスは何か）

検討の視点 避難段階から復興の達成まで、被災者個人の生活と地域社会、経済（日本全体、被災地域）はどのような過程を辿るのか。（復興プロセスのシナリオ）
 復興プロセスのシナリオは何通りも考えられるが、何がその分岐点となると考えられるのか。
 将来に備えた安全なまちづくりと速やかな復興とをどのように両立させるのか。

委員の指摘
 直接被害の金額は、被害想定時の試算では再取得のための価格で示しているので、復興経済という側面でみれば収入である。民間資産の復旧のための資金をどう動かすか、最初の一歩をどう踏み出せば良いか、経済的な議論が必要。〔H20懇談会〕
 経済的には、復興需要の山が高いとその後が大変なので、なだらかに大きな山を描く必要があるだろう。マクロ経済のシナリオ化が必要。〔H20懇談会〕
 阪神・淡路大震災の場合、被災直後に地場の業者では受けきれない大量の建設需要が集中し、建設資金が外部に流出した一方で、その後しばらく建設需要が発生しなくなり、地場の住宅産業は疲弊してしまった。また、公営住宅を大量に用意した結果、維持が非常に大変になるという事態がみられた。地域の復興経済や産業の復興についても検討しておく必要がある。〔H20懇談会〕
 被害が大きければ大きいほど長い時間をかけて、また、民間の財布をうまく使うことが重要で、そのための仕組みが必要になる。対策にメリハリを付けること、戦略的、集中的な投資が必要で、民間の知恵・お金を引き出すような工夫が望ましい。〔H20懇談会〕
 交通インフラ等が復旧しないと、通勤もできず、経済も復興しない。〔H19検討会〕
 首都直下地震の後に発生すると言われている関東大震災クラス（Ｍ８クラス）の地震を想定し、復興計画に防災まちづくりの考え方を盛り込むことを検討すべき。〔H20懇談会〕

11

■震災に伴うリスクシナリオの考え方の例（出典：MRI緊急マルチクライアント・プロジェクト「不測事態対応計画最終報告書－第２編－」（平成７年９月））■国内総生産（GDP）への影響試算の流れの例（出典：MRI緊急マルチクライアント・プロジェクト「不測事態対応計画最終報告書－第２編－」（平成７年９月））

12論点④ 特別な事業制度・被災者支援制度（復興のための効果的な政策は何か、経済的・財政的観点からの実行可能性）

検討の視点 効率的・効果的に復興対策事業を推進するために、どのような措置が必要か。
 経済的・財政的観点からの実行可能性を担保するために、どのような措置が必要か。
委員の指摘
 復興財源について、個別の特例法ではなく、復興対策特区のように事業執行等の弾力的な特例、制度的な特例等、税財政、と事業執行を総合化した復興特別措置法のような法律の整備も一つの方法ではないか。〔H19検討会〕
 復興にかかる費用の考え方として、直接被害額に応じた復旧費用と、発災後10年間の公共事業を前倒しで投入したものとが復興予算としても良いのではないか。〔H19検討会〕
 被害が大きければ大きいほど長い時間をかけて、また、民間の財布をうまく使うことが重要で、そのための仕組みが必要になる。対策にメリハリを付けること、戦略的、集中的な投資が必要で、民間の知恵・お金を引き出すような工夫が望ましい。関東
大震災では、疎開するための汽車賃を行きの分だけ無料にしたら、最大時で人口の半分以上ともいわれる大量の人が疎開した。一方、阪神・淡路大震災では、家屋の解体・撤去費用を公費で負担したら多くの人が家を解体した。〔H20懇談会〕
 二重ローン問題に関して、民事再生法で返済額を減額するのと同様の仕組みを住宅ローンについても創設し、このとき新たな借り入れができなくなる被災者に対し復興基金を充てる、ローン買取機構を復興基金で創設する等、新しい制度ができないか。
〔H19検討会〕
 個人への財政支援については限界があるので、今起きたらどんなルールでやるのかを明らかにし、市民に伝えることが必要ではないか。例えば、行政は100万か200万円を一律で支給するので、あとは自助努力に任せる、という可能性も考えられる。
〔H20懇談会〕
 人口増加を想定した20世紀型の復興計画は、そろそろ見直しが必要。既存制度の立体換地では、保留床処分により事業費を捻出するために元の倍くらいの床面積を確保することになるが、そのような計画はもはや作れない。特別の制度が必要ではないか。〔H20懇談会〕
 被災者が疎開するのではなく、健全な人が一時的に移動して非被災地で活動するという考え方もあり得る。首都機能を一時的に移転させ、被災地は再建に注力することも考えられる。〔H20懇談会〕

13

阪神・淡路大震災関連立法の概要（１／２）
定型化・一般化の有無

法律名施行日内容①地方税法の一部を改正する法律

H7.2.20

阪神・淡路大震災により住宅や家財等の資産について損失が生じたときは、平成7年度個人住民税において、平成6年中の所得につき、当該損失の金額を雑損控除の適用対象とすることができる特例を実施する。

×②災害被害者に対する租税の減免、徴収猶予等に関する法律の一部を改正する法
律

H7.2.20

阪神・淡路大震災の被害者を含む災害被害者の所得税の負担軽減を図るため、災害減免法の適用対象となる者の所得限度額を現行の600万円から1,000万円に引き上げる等の措置を講ずる。

（恒久法として制定）③阪神・淡路大震災の被災者等に係る国税関係法律の臨時特例に関する法律

H7.2.20

阪神・淡路大震災による損害について、平成6年分の所得税に対して、「雑損控除」と「災害減免法による所得税の減免」の選択を前倒しして適用することができる特例措置等を実施し、また、今回被災した関税延納制
度利用者の納期限の再延長等や緊急救援物資等の臨時開庁手数料等の免除等について特例措置を講ずる。

×④阪神・淡路大震災復興の基本方針及び組織に関する法律

H7.2.24

阪神・淡路大震災による著しい被害を受けた地域（阪神・淡路地域）において、その震災被害が未曾有のものであることから、同地域の復興についての基本理念を明らかにするとともに、阪神・淡路復興対策本部の設置等を定めることにより、同地域の復興を迅速に推進する。

×⑤被災市街地復興特別措置法

H7.2.26

阪神・淡路大震災の被災市街地を緊急に復興し、防災性の高いまちづくりを実現するとともに、今後、大規模な災害が発生した場合にも即時に対応できるよう、都市計画、土地区画整理事業、住宅の供給等に関する特別措置を講ずる。

（恒久法として制定）⑥阪神・淡路大震災に対処するための特別の財政援助及び助成に関する法律

H7.3.1阪神・淡路大震災に対処するため、地方公共団体等に対する特別の財政援助並びに社会保険の加入者等についての負担の軽減、中小企業者及び住宅を失った者等に対する金融上の支援等の特別の助成措置を行う。

×⑦阪神・淡路大震災に対処するための平成
六年度における公債の発行の特例等に関する法律

H7.3.1阪神・淡路大震災に対処するために必要な財源を確保するため、平成6年度における公債の発行の特例に関する措置を定めるとともに、財政法第4条第1項ただし書の規定により同年度において追加的に発行される公債の発行時期及び会計年度所属区分の特例に関する措置を定める。

×⑧平成六年度分の地方交付税の総額の特例等に関する法律

H7.3.1

地方財政の状況にかんがみ、阪神・淡路大震災に伴う特別交付税の特例増額等平成6年度分として交付すべき地方交付税の総額の特例を設ける。

×⑨阪神・淡路大震災に伴う許可等の有効期間の延長等に関する緊急措置法

H7.3.1阪神・淡路大震災に伴う対策の一環として、①許可等の有効期間等の延長に関する措置及び②法令に基づく届出等の義務の期限内不履行の免責に関する措置を設ける。

○

有○、無×

14

阪神・淡路大震災関連立法の概要（２／２）
定型化・一般化の有無

法律名

施行日

内容

⑩阪神・淡路大震災を受けた地域における被災失業者の公共事業への就労促進に関する特別措置法

H7.3.1阪神・淡路大震災を受けた地城における多数の失業者の発生に対処するため、当該地域において計画実施される公共事業にできるだけ多数の被災失業者を雇い入れ、その生活の安定を図る。

×⑪阪神・淡路大震災に伴う地方公共団体の議会の議員及び長の選挙期日等の臨時特例に関する法律

H7.3.13

阪神・淡路大震災により被災した地方公共団体で、統一地方選特例法に規定されている選挙期日においては選挙を適正に行うことが困難と認められる市町村又はその市町村を包括する府県の任期満了による選挙の期日を平成7年6月11日とするとともに、選挙の期日を延期された議会の議員又は長の任期の特例を設ける。

×⑫阪神・淡路大震災に伴う民事調停法による調停の申立ての手数料の特例に関する法律

H7.3.17

平成7年1月17日において、阪神・淡路大震災の被災地区に住所等を有していた者が、同震災に起因する民事に関する紛争につき、同日から平成9年3月31日までの間に、民事調停法による調停の申立てをする場合にはその手数料を免除する。

○⑬阪神・淡路大震災に伴う法人の破産宣告及び会社の最低資本金の制限の特例に関する法
律

H7.3.24

阪神・淡路大震災による被害の状況にかんがみ、破産宣告及び最低資本金制度に関する経過措置の特例を定める。

⑭被災区分所有建物の再建等に関する特別措置法

H7.3.24

阪神・淡路大震災による被害の実情にかんがみ、大規模な火災、震災その他の災害で政令で定めるものにより区分所有建物が滅失した場合に、建物を再建するための要件を緩和し、また、その再建に関する敷地の共有者等の間の利害の調整のための制度を導入する。

（恒久法として制定）⑮阪神・淡路大震災の被災者等に係る国税関係法律の臨時特例に関する法律の一部を改正する法律

H7.3.27

阪神・淡路大震災による被害が、広範な地域にわたり、同時・大量・集中的に発生したこと等を踏まえ、被災者、被災企業の被害に対する早急な対応及び被災地における生活・事業活動の復旧等への対応を図る等のため、所得税、法人税その他国税関係法律の特例を講ずる。

×⑯地方税法の一部を改正する法律

H7.3.27

阪神・淡路大震災により滅失・損壊した家屋・償却資産に代わるものとして取得等した家屋・償却資産に係る固定資産税等及び被災市街地復興推進地域内で行われる土地区画整理事業に係る不動産取得税について特例措置等を講ずる。

×⑰特定非常災害の被害者の権利利益の保全等を図るための特別措置に関する法律

H8.6.14

近年の災害発生の状況等にかんがみ、特定非常災害の被害者の権利利益の保全等を図るため、特定非常災害が発生した場合における行政上の権利利益に係る満了日の延長、履行されなかった義務に係る免責、法人の破産宣告の特例、民事調停法による調停の申立ての手数料の特例及び建築基準法による応急仮設住宅の存続期間の特例について定めた。

○

有○、無×○（※破産宣告の特例措置のみ）

15

阪神・淡路大震災における復興基金の概要について
１ 財団法人阪神・淡路大震災復興基金の概要（１）名称および設立時期
財団法人 阪神・淡路大震災復興基金
平成７年４月１日設立・主な事業は平成７年度から１０年間で実施（ただし、一部事業については、平成９年度から５年間で実施）（２）目的
阪神・淡路大震災の早期復旧・復興への各般の行政施策を補完し、被災者の救済及び自立支援や、被災地域の総合的な復旧・復興対策を機動的・弾力的に進める。
（３）設立者 兵庫県及び神戸市（４）基金の規模 ９，０００億円【内訳】 ・出資金
２００億円（県：市＝２：１）
・長期借入金 ８，８００億円（県：市＝２：１）（注）長期借入金のうち3,000億円は平成８年度において増額されたものである。

（５）基金の資金収支
基金運用利子収入 平成17年度までで計3,150億円
・出資金200億円、長期貸付金のうち5,800億円に係る分：年270億円（年利4.5%）平成17年度までで2,700億円
・平成８年度に増額された長期貸付金3,000億円に係る分：年90億円（年利3.0%）平成13年度までで450億円（注）別途、復興宝くじに係る収益金が基金の事業費に充当されている。

（６）事業内容
・被災者の生活の安定・自立及び健康・福祉の推進を支援する事業
・被災者の住宅の再建等住宅の復興を支援する事業・被害を受けた中小企業者の事業再建等産業の復興を支援する事業・被害を受けた私立学校の再建等教育・文化の復興を支援する事業
・その他、被災地域の早期かつ総合的な復興を支援する事業
２ 地方財政措置
阪神・淡路大震災の被害の甚大性等のかんがみ、早期復旧、復興への各般の行政施策を補完するため、以下の地方財政措置を講じている。
ア 基金に対する県・市の出資金（200億円）及び無利子長期貸付金（8,800億円）に対して地方債を許可（平成7年度・平成8年）
イ 長期貸付金に係る地方債の一定割合については、その利子の95%を普通交付税により措置（平成8年度～17年度）
３ 基金の仕組み
【県・市】
地方債

【基金】

9,000億円
出出資金

資

200億円

長期貸付金 8,800億円

無利子貸付
10年満期一括償還
5年満期一括償還

9,000億円

運用益で被災住民を支援

当初分 6,000億円
増額分 3,000億円

地方債9,000億円のうち、7,000億円（うち増額分に係る分2,000億円）に係る利子の95%を普通交付税措置16