公共政策をめぐる葛藤の分析と成功的な管理モデルへの考察

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公共政策をめぐる葛藤の分析と成功的な管理モデルへの考察

李

目

憲

模＊

次

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昌

宇＊＊

葛藤の事例ごとに現れるネガティブな側面といえよう。

1．はじめに
2．葛藤および葛藤管理の類型

実際に、韓国において 1990 年から 2005 年

3．公共葛藤の特徴および類型までの間に発生した公共葛藤の事例を分析し4．韓国における公共葛藤の事例てみると、政府と公共機関が当事者となっ

5．公共葛藤管理の成功および失敗の事例ている公共紛争の 215 件を解決するのに平均

6．結論

623 日を要していた 3）とされる。こうした研究結果からも見て取れるように、韓国の公共1．はじめに政策の効率性がとても低いことがわかる。あらゆる公共政策に紛争が伴われるならば、合

一般的に、「迷惑施設は、住民に恐怖感と理的な決定が行われる可能性は少なくならざ

苦痛を与えたり、地域のアメニティを害し、るを得ないではないか。如何なる形であれ、土地の値打ちを下げることを指す。ごみ収集

政策の原案は修正されざるを得ず、ここから所や焼却場などが一例である。（中略）老人

派生する経済的・社会的なコストも決して少ホームも障害者の福祉施設も、脱北者の教育なくないはずである。

施設も、教会の火葬場施設も反対に会う。さ

他方、「葛藤」というのは、人間の暮らし

らには、低所得層の賃貸住宅も迷惑施設といにおいては避けることのできない要素でもあい、陳情が行われるほどである」 。こうしる。人間の利己的な動機が、ある事をきった現象は、韓国社会の硬直性と非民主性を象かけにして葛藤は発生するといえよう。ただ

徴的に表しているものといえよう。当然ながし、その葛藤を如何に管理し調整するかにら地域エゴと政府当局の安易な対応が近因でよって、それはプラスにもなり、破壊的なもあるといえるが、韓国国内で発生している公のにもなるのである。したがって、葛藤そのほとんどがこうした要素が原因のものをもみ消そうとする努力よりも葛藤をとなっている。とりわけ、政府の一方的な決

どのように管理（management）するのかが、定と関係住民たちの利己主義による対立の様より重要であると言わねばならない。
「葛藤」

相は、韓国内で発生しているほとんどの公共というのは、組織をより注意深く管理しよう

1）

共葛藤

＊
＊＊

2）

本学法学部 准教授
韓国：韓国啓明大学校

媒体映像学部

助教授

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とする場合、組織発展にとって重要な手段にか。仮にそうであるとするならば、どのようなり得る。

な方法であれ、解決策を見つけなければなら韓国社会は、ユルゲン・ハーバマスが論ないのではないかと思われる。相互に異なじた合理的な理性に到達するためのコミュニる歴史的発展段階に位置している、あらゆるケーションの行為の経験がほとんどないのが社会がそれぞれ異なる政策決定と政策執行を現状である。さらに、社会的領域おけるシス必要とするならば、韓国社会に適合する政策

テム（経済、政治など）によって生活世界（個決定過程と実践方法は如何なるものがあるの

人領域、文化、世論）が植民地化されたあまか。そのことを踏まえ、本稿においては、韓り、合理的な理性に到達し得るコミュニケー

国社会における公共政策をめぐって繰り広げションが介入できる空間が少なかった。

られる諸葛藤の事例を分析・検討し、そこか

マックス・ウェーバーが自由の喪失として把握していた病理現象に対し、ハーバマスはらより効率的な公共葛藤の管理モデルを見つけ出すことを試みたい。

システムの論理が生活の世界に侵入し発生する「生活世界の植民地化」によるものである

2．葛藤および葛藤管理の類型と診断する一方、システムの行きすぎを防止する制度的装置を通じて、他方では生活の世「葛藤」は「ある一方が自分たちの利益が界で意思疎通的な合理性と「自発的な連帯」

他方の利益と対立しており、マイナス的な影の活性化を通じてシステムと生活世界の境界響を受けていると認識する過程」4）と定義さを新たに設定することが必要であると主張しれている。ラヒム（Rahim, M.）は、葛藤をている。厳密な意味における PR は、合理的「社会的存在内または間において発生する相な理性を実現するための平等な主体間のコ

反（incompatibility）、不一致（disagreement）、

ミュニケーションを前提とする。しかしシス不調和（dissonance）のために明白に表れる

テムの過剰によって情報と伝達（Mitteilung）

相互的な過程」5）であるという。組織間の葛が重視され、理解（Verstehen）を基盤とする藤の原因と意味は研究者の長年の関心事でコミュニケーションは成立しなかった。現在あった。レンウィク（Renwick, P.）は、組織

もアメリカで実施されている PR プログラム間における葛藤の原因として知識、信念またをそのまま韓国社会に導入することが難しい

は基本的な価値における差異、特定の位置、のは、韓国社会の諸グループ間における水平パワー、認定を巡る競争、緊張緩和の必要性、的なコミュニケーションの構造が欠如されて自立性の推進、個人的な恨み、そして組織のいるのが原因だと言わざるを得ない。とりわ

構造によって形成された認識や態度の差など

け、韓国社会における公共葛藤の概念は、国を挙げている 6）。なお、ラヒムは、組織葛藤

または地方政府、すなわち自治体と住民集団の原因として六つの類型を提示しているが、間の対立を意味する。大部分の公共葛藤の事

感情的な葛藤、利害関係の葛藤、価値葛藤、

案は、国または自治体が政策実現のために行

認識葛藤、目的葛藤、そして本質的な葛藤がう一方的な決定に対する住民集団の抵抗といそれである。他方、クナップ（Knapp, M.）7）

う形で表れる。

らは、組織葛藤を労働力の異質性、環境変化、

こうした公共葛藤は、あらゆる公共政策

目的の差異、対立的かつ経済的な利害、差別の執行過程において必然的に現れるものなの的な役割構造、葛藤グループの忠誠度そして公共政策をめぐる葛藤の分析と成功的な管理モデルへの考察

表1
次

元

個人的特性

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葛藤の諸原因原

因個性、価値、目標、業務実行、ストレス、自立性に対する欲望

認識論的差異・他人は高い目標を志しているという認識
・他人が自分に対立的な意図を持っているという認識
・他人が自分の公正な規範に対し反対しているという認識
・他人の行為を危険であるという認識
・他人に対する不信任・誤解

コミュニケーション 歪曲および誤解、敵意、恨み、高い目的、侮辱
個人間の要因行為

他人の結果に対し縮小、自己便宜のため目的を妨害すること、低い相互作用、権力闘争

構造

閉鎖、権力不均衡、相互依存性の創造、分配的な関係、状況
差異、差別的な扱い

以前の相互作用協議に達しなかった過去の経験、過去の葛藤の歴史、葛藤行
為に縛られる、他の葛藤の結果

論争点

複雑さ VS 単純さ、多数 VS 少数、曖昧 VS 明白〈出典 : Wall, Jr. James A. & Callister, Ronda Roberts (1995), Conflict and It’s Management, Journal ofManagement, 21(3), p.529〉

組織における価値の異質性などが原因である

本質的なものとして認められているのであと指摘している。

る。

葛藤は個人、集団、組織、そして国家の間

しかも葛藤は、人間的な要素が内在していなどあらゆる次元で発生し得る。集団が共同る場合は、必要不可欠なものとして受け止めの資源を導き出す利点を有している半面、彼られよう。ポジティブまたはネガティブな方

らの相互依存的な特徴によって本質的に葛藤法と如何に結びつけるかが、葛藤を生産的なを惹起することとなる 。葛藤は、組織の一ものにするか、あるいは、破壊的なものにす部分として組織と切り離して考えることがでるかに影響を与えてしまう。結局、葛藤はよ

きなくなって以来、ますます一般的な現象とり注意深く管理される場合は、組織の発展になりつつある。古典的な組織理論家たちは、おける肯定的な手段となり得る。すなわち、葛藤が非効率性を生み出す有害なものである

葛藤は否定的な効果にも関わらず、潜在的ため取り除かなければならないとするか、少に変化あるいは革新の源泉となり得るのであなくとも最小化しなければならないものとしる。こうした観点は、組織において葛藤は必て見做してきたが、社会システム理論や公開要なものであり、組織においてよく管理されシステム理論の登場により、そうした観点にた葛藤は、むしろ組織の発展を促進すること大きな変化が遂げられた。ラヒムの場合は、ができることを意味する。

8）

組織葛藤は正当なことであり、必要不可欠な

過去数年の間、多様な葛藤管理の模型が開もので、更には、効率的な組織経営の肯定的発された。ライムとボノマは、二つの次元でな指標として受け止められている。現在は、個人間の葛藤管理を類型化した。すなわち、葛藤が特定の限界の範囲内では生産のための「自分との関連性」と「他人との関連性」に

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表2
研究者

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葛藤管理の次元と類型の分類
元

Balke & Mouton（1964） 製品関連 VS 人間関連

葛藤管理の行為の類型（5 類型）撤回、緩和、分配、奪取、問題解決

Pruitt（1983）

自信の欠如との関連性 VS（4 類型）屈服、問題解決、整備、競争
他人の結果との関連性

Rahim（1983）

自己関連性 VS 他人関連性 （5 類型）支配、親切、回避、統合、名誉失墜区分したのである。こうした次元は、ある人

おいて葛藤解決のための手段として代替的葛が他人の利害関係を満足させる程度を説明し

藤管理が強調されている 9）。

ており、葛藤期間中の特定個人の欲求の方向を表している。

大体、公共葛藤の管理方式は、次のような類型に分けることができる。一つには、伝統的な管理方式である。これは葛藤が発生した

3．公共葛藤の特徴および類型

場合、司法の判決を通じた解決方式として認識されているが、これには一方的管理方式

公共葛藤は、個人や組織間の葛藤を意味す（self-management strategy）も含まれる。一方るものではなく、国、政府組織と国民、住民的管理方式とは、優越した権力を有している集団間の対立や紛争を意味する。また、こう

一方の葛藤当事者が主導的に葛藤を解決する

した公共葛藤は、葛藤が解決されない場合、方式を意味する。具体的には、回避、非順応、

実際的な被害が大きくなるか、あるいは、な

一方的行動、遅延、揉み消しなどの方法を通ると認識される場合、より先鋭に生じ得るのじ、ある一方に有利な方向で葛藤が終結されである。公共部門における葛藤管理は、大体る。

土地使用葛藤、立地葛藤、自然資源保護葛藤、

二つに、代替的（alternative）葛藤管理方

水資源管理葛藤、環境問題葛藤、迷惑・危険式がある。代替的葛藤管理方式は、当事者ら施設の誘致葛藤などによく現れるが、とりわが自分たちの紛争を交渉（negotiation）、調停

け、韓国における公共葛藤は、迷惑・危険施（mediation）、仲裁（arbitration）などの方法

設の誘致と関連して頻繁に発生している。

を通じて自主的に解決することにより、双方

近年、葛藤管理の方式として「代替的紛争

すべてに有利な結果を導き出すことをいう。

解決方式」（alternative dispute resolution）に

なお、この過程で交渉は、葛藤当事者が第三対する関心が高まっているが、このことは司者の介入なく、葛藤を円満に解決することを

法判断を通じて葛藤の解決を誘導する既存の意味するものであり、調停は公式的な意思決

伝統的な方式に比べ、より効果的であると認定力がないか、制限的に持っている第三者が識されている。アメリカやドイツなどでは、自発的に交渉に介入することで葛藤の論争点

葛藤管理と関連する法律と制度を整備するこに対して、相互間で収容し得る解決策に至るとにより、公共葛藤を未然に予防し、仮に葛よう自発的に手伝うことをいう。また、仲裁藤が発生した時には、もっと積極的に対処しは、葛藤当事者が自身の紛争を第三者であるている。とりわけ、アメリカは法的、公共機

仲裁人に依頼し、仲裁人が拘束力のある決定

関、非営利機関および企業など多様な領域にを下すようにするものである。

公共政策をめぐる葛藤の分析と成功的な管理モデルへの考察

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三つに、市場経済原理を活用する経済的なの「公共葛藤の解決に及ぼす影響要因の分接近方式である。この方式は、経済的な利益析」を挙げることができる。当研究においてをめぐって進行される葛藤の場合には、意義

は、政府が使用した葛藤管理要因（葛藤管理のある接近方式といえよう。経済的な誘引策

方式、経済的誘引策、住民参加）が葛藤解決

としては、片方の要求を受け入れる条件と引の水準を高めるのに肯定的な影響を及ぼすとき換えに支援される各種補助金や財政上のイの仮説の下、進められた研究を通じて、次のンセンティブなどを通じて地域住民との葛藤

ような結果を導き出している。

を解消するのはさることながら、国策事業の第一に、葛藤管理方式の選択によって葛藤

立地葛藤の場合にも、中央と地方の葛藤を克

解決の水準、すなわち当事者間に合意を形成

服し、有機的な協調関係を作り出すこともでし、これに対して収容度を高めるのに肯定的きる。慶州（キョンジュ）市の原発廃棄物のな影響を及ぼしていることである。ただし、施設誘致と関連して中央政府が 3 千億ウォン

代替的管理方式が、肯定的な効果を持つとの支援金を約束した場合が、その代表的な事

はいえ、個別の葛藤事例毎に葛藤の問題が何例といえよう。

か、そして介入された第三者が誰なのか、な

最後に、住民参加制度の水準と活用度を高どによって代替的管理の効果が差別的に表れめる方法である。住民との葛藤のみならず、た。第二に、住民参加の水準も解決水準に影

自治体間の葛藤においても住民参加制度は響を及ぼしていることとなった。すなわち、とても効率的な葛藤管理方式となり得る。こ住民を含む公共葛藤にあっては住民参加の水の過程で、住民参加の水準はとても低い段

準が、消極的な参加から積極的な参加になる

階から高い段階に至るまで多様な方式で表れ

ほど解決水準も高く表れた。第三に、葛藤管

るが、アルンステイン（Arnstein, S.）は、参理としての経済的な誘引策が葛藤解決の水準

加の段階を非参加（non participation）、名目を高めるのに影響を及ぼしていることとなっ的参加（degree of tokentism）、市民権力参加た。しかし、直接・間接的な補償、当該地域。蔚優遇事業などの経済的な誘引策は、葛藤解決

山（ウルサン）広域市のごみ処理施設建設との可能性を高めることはできるが、誘引策を関連して「経済正義実践連合」などの市民提供される当事者が当該誘引策をどれだけ妥

団体と宗教団体が推薦した委員によって構成

当と受け止め、満足しているのか、を正確にされた市民審議機構の設立などが代表的な事推定することは難しい。補償や物質的な提供

例

11）だけでは葛藤解決を保障できないため、誘引

公共葛藤管理に関する既存の研究傾向を見策の変数のみで葛藤の解決水準を高めることてみると、一つに、海外の事例を対象にしてにはおのずと限界があることを示している。

公共葛藤管理の効果を検証する研究と、二つしたがって、経済的な誘引策とともに利害当に、主要関心変数と葛藤解決間の関係分析の事者の参加制度を保障し、その効果を極大化

研究や葛藤解決に影響を及ぼし得る多様な要させる必要があることを指摘しなければなら因に対する分析に関する研究がメーンであっない。

（degree of citizen power）に分けている

10）といえよう。

たといえよう。韓国国内における公共葛藤に

上記のような結果を整理すると、第一に、関する研究は、主に行政学の分野で行われて国民の基本要求の充足のための社会改革を推きた。代表的な研究に河恵英（ハ・ヘヨン）

進し、社会的弱者と疎外されている人々の

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基本的な要求が満たされるようにするとともに、韓国言論財団の記事検索データーベーに、相対的な剥奪感の解消のための政策を講ス「KINDS」で 2000 年 1 月 1 日から 2008 年

じなければならない。第二に、行政が参加パ

9 月 17 日までの間、中央および地域の日刊紙

ラダイムに転換し、まるで企業が顧客の望むを対象に「住民葛藤」、「公共葛藤」という検製品を生産するごとく、行政も顧客である国

索語で検索を行ったものである。その結果、民の参加の下に政策決定を行わなければなら弾き出されたデーターの中で、社説のみを対ない。第三に、21 世紀の変わった行政環境

象にし、そこで取り上げられた公共葛藤の事の中、国民の立場で法制を再検討する必要が例を中心に分析、整理したものである（表 3）。

あり、機関利己主義や割拠主義によって規律

表 3 の事例などでみられるように、韓国にの内容が歪曲されたり、葛藤の原因になるもおける公共葛藤のほとんどは、国および自治のを、取り除かなければならないのである。

体の迷惑・危険施設の建設と関連している。

と同時に、公共葛藤の解決のためには、制度

国および自治体が建設計画を発表すると、当のみならず非公式的な規範や文化が重要な役

該住民または環境団体との連携で、決まって割を果たすので、持続的な教育と広報が伴わ建設計画の撤回を求め、本格的な抵抗運動にれなければならない。

打って出るようになる。

12）

このように地域住民の反対運動に直面する

4．韓国における公共葛藤の事例

場合、国は強行、一部修正、全面白紙化の中の一つの選択を余儀なくされる。なお、国韓国で発生している公共葛藤は、大部分が原案通り強行するのは今日ではほとんど不が開発政策や施設建設と関連して発生してい可能に近い。表 3 に見られるように、どんなる。その意味において、韓国はまだ 1960 年

場合にも国は原案通り強行することはなかっ

代の経済開発のパラダイムから抜け出ていな

た。公共政策を推進する過程において住民参い。強制立ち退きおよびごり押しの接近方法

加の機会を拡大したり、経済的な補償を通じは、もはや社会的にも国家的にも利益にならて解決策を探り、地域住民との協議が上手くないにもかかわらず、最近発生している多く

いかない場合には、裁判所の判決を通じて政の公共葛藤の事例は、政府の一方的な事業計策の継続如何が決定された。また、ある場合画と推進に対し、当該住民が抵抗を示すのがには、住民の反発で政策そのものが撤回されほとんどである。

たり未解決のまま残されることとなる。

勿論、共同体の善に対する社会的認識もな

地域住民に行政過程を開放し、友好的な関

おとても弱い。必然的に必要な施設の建設

係形成のために取り組んだ事例は、松坡（ソ現象によっンパ）区の「住民参加予算制」が唯一無二て計画自体が撤回されたり遅延される場合である。このケースは、葛藤状況ではない平に生ずる社会的・経済的な損失は決して少常時に住民に予算編成の過程に直接参加する

なくないはずである。表 3 は、2000 年 1 月

ことを呼びかけることにより、住民の区政にから 2008 年 9 月 17 日現在に至るまでの、韓対する理解を高め、肯定的な態度を形成しよ

国社会において社会的な論争となった公共葛うとしたという点で他の事例とは異なる。ま藤の事例を整理したものである。「社会的なた、「駐韓米軍基地の平澤移転」の事例と「漢論争」となった葛藤の事例を把握するため

灘川ダム建設」、「蔚山市の生ごみ資源化施設

や移転の場合にも、ニンビー

13）公共政策をめぐる葛藤の分析と成功的な管理モデルへの考察

表3
葛藤事例

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韓国における公共葛藤の事例現況および葛藤解決の類型

発生
時期

葛藤当事者

地域住民の
要求内容

進行過程

葛藤解決の類型

梅香里（メヒャンリ）射撃
00. 6
場被害発生

国―住民

射撃場の閉鎖また
訴訟
は移転

裁判所判決

八堂（パルダン）湖アパー
00. 8
ト建設計画

自治体―住民高層アパート建設
建設計画の取り消し
計画の白紙化

建設業者に対する政府の補償措置

江南（カンナム）区ごみ焼
01. 2
却場の稼働

江南区庁―住民

焼却場の稼働中止 稼働開始

焼却場周辺住民への現金補償

瑞草（ソチョ）区追慕公園
01. 7
建設敷地の選定

ソウル市―住民

追慕公園建設計画 裁判所に都市計画施設決裁判所の判決の白紙化
定の取り消し請求の訴訟

新万金（セマングム）事業
03. 7
の中止

国―環境団体―地防潮堤工事の中止 裁判所訴訟
域住民

裁判所判決による決定

扶安（ブアン）郡放射能廃03. 7
棄物管理施設の敷地選定

国―環境団体―地 敷地選定の取り消
原点再検討
し
域住民

住民投票による敷地選定結
果の白紙化

サペ山トンネル再開

国―環境団体―地 トンネル工事の撤
再開
回
域住民

大統領の謝罪および理解を求む

03. 12

駐韓米軍基地の平澤（ピョ04. 08 国―住民ンテク）移転平澤基地建設計画 政府と住民対策委員会の 移住および生計保護策具備の撤回
対話チャンネルを設ける を通じて協議鐡原（チョルウォ
政府―賛成・反対 ン）郡当事者代表
漢灘（ハンタン）川ダム建04. 11
再開決定
設
住民―環境団体が調整委員の案を拒絶

葛藤調整のプロセスに基づく調整手続きに従う

親環境施設にもか
蔚山（ウルサン）市「生ゴ
かわらず住民ら反04. 11 蔚山北区庁―住民施設の建設開始
ミ資源化施設」
発ー迷惑施設建設の撤回

住民陪審員団による施設建設の決定

慶州（キョンジュ）市放射05. 11 国―住民
能廃棄場選定中・低廃棄場の敷候補地確定
地として選定住民投票（約 90％の賛成率）

河南（ハナム）市火葬場建
06. 10 河南市―住民設建設計画の白紙化 河南市長の職務停止

住民召喚制投票率不足で自動否決

慶州市内の「（株）韓国水それぞれ自分の居力原子力」―獐項（チャ
慶州市「（株）韓国水力原子
慶州内の地域―地住地域への移転を葛藤対立中
06. 10ンハン）里「（株）韓国水域力」の移転葛藤
要望
力原子力」の社宅古里（ゴリ）一号機「延命」
07. 1
決定

韓国水力原子力―
廃棄決定
地域住民

釜山（ブサン）市石綿工場
07. 8の近隣住民の抵抗

国―地域住民治療支援など後続 特別な解決策が提示され
葛藤対立中
対策
ないまま

松坡（ソンパ）区住民参加
07. 8
予算制

松坡区―住民住民の参加による区政への予算編成の全過程 ソウル市初の予算編成過
理解向上、行政の効率性のに住民参加
程に住民参加増大

城 東（ ソ ン ド ン ） 区 玉 水（オクス）洞ドンホ情報高 07. 9
校の移転計画ソウル市教育庁―
南山ニュータウン 自分の地域への移集団利己主義によって共同学校をなくすことにするアパート住民―ア 転反対
体問題が侵害される
ヒョン洞住民泰陵（テヌン）聖堂の納骨
07. 9
堂設置

陳情により区庁が工事中
地域住民との対立―裁判所
泰陵聖堂―地域住納骨堂の設置反対 止命令―聖堂による行政
民
の判決
訴訟提起

江南区スソ 2 地区の公共賃
08. 7
貸住宅の建設計画

地域住民の陳情、ソウル
国土海洋部―ソウ
賃貸住宅の建設反市が教育環境の悪化を理 葛藤対立中
ル市教育庁―地域
対由に反対
住民

住民説明会取り消し2007 年 1 月以降の報道なしの建設」の事例などは、比較的に成功した公基地移転が地域発展のネックになるとの認識

共葛藤事例といえる。まず、「米軍基地の平が広まったが、国と住民対策委員会の間に対澤移転」の場合には、初期には平澤住民たち

話のチャンネルが設けられ、具体的な移住おが移転に対し賛否両論に意見が分かれ、米軍

よび生計対策が提示されてからは葛藤が解消

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される結果につながったのである。「漢灘川応を通じて葛藤状況を予防し、最小化するたダム建設計画」の場合も、当該の地域住民とめに努力したということである。そして葛藤

環境団体が反発し、一部地域の住民代表が葛が発生するか、あるいは、発生の可能性があ

藤調停委員の調停案を拒否したが、専門的なる場合、代案または解決策の結果が誰にプラ

葛藤調整のプロセスに基づいて管理を行ったスとなるのかといった側面もとても重要な要

結果、ダム建設が再開できるようになったの素であるといえよう。こうした諸要素間の関である。そして「蔚山市の生ごみ資源化施設係を表で表すと、表 4 のとおりである。

の建設」の場合も、初期には住民がこの事業

まず、Ⅰの空間は、必然的に葛藤が生ずるについてよくわからないまま、ごみ関連施設空間であるが、葛藤の次元を超えて公共政策ということで反対意見を示したが、住民の代に対し、全体的かつ集団的な抵抗が伴われ表で構成された住民陪審員団を対象にし、絶る。公共政策の当事者である当該住民との如えず説得作業を続けた結果、住民代表らが施何なる事前協議もないまま、住民参加が排設建設の決定を下すようになり、事業は原案除される場合であれば、地域住民の抵抗は必通り進行することができた。

然的に伴われる。この空間においては、公共政策の執行機関と当該住民とのコミュニケー

5．公共葛藤管理の成功および失敗の事例

ションのチャンネルが設けられていないだけ
でなく、場合によっては、公共政策が権力集

成功的な公共葛藤の事例を見ると、概ね次団の一方的な決定に基づいて行われるため、のような共通した幾つかの要素を見出すこと

政策そのものの正当性と合理性が疑われかねができる。一つに、政府の一方的な決定を基ない。

にしたごり押し的の方法ではなく、事前に住二つに、Ⅱの空間は、葛藤の空間として葛民とのコミュニケーションのプロセスを経て藤が生ずる可能性が高い空間である。事前協いるということである。二つに、事業計画の議の過程は経てはいるが、住民の参加が保障樹立の段階から住民の参加が保障され、関連されておらず、公共政策が公表される時点で当事者らをすべて包括する協議体の構成を通

当該住民の反発を招きかねないのである。こじ、多様な意見収斂のプロセスがとられたとの場合には、事前協議過程の代表性が問題にいうことである。三つに、葛藤が必然的な場なりかねないし、住民が参加した新しい協議

合でも、事後対応的ではない事前反応的な対体を構成しなければならないなど、政策の執表4

葛藤管理のための事前協議―住民参加のメトリクス
事前協議過程

住民参加

ない

ある

ない

Ⅰ

Ⅱ

ある

Ⅲ

Ⅳ

Ⅰの空間：事前協議なし、住民参加なし ⇒ 政策抵抗の空間
Ⅱの空間：事前協議あり、住民参加なし ⇒ 葛藤の空間
Ⅲの空間：事前協議なし、住民参加あり ⇒ 葛藤の空間
Ⅳの空間：事前協議あり、住民参加あり ⇒ 無葛藤の空間

公共政策をめぐる葛藤の分析と成功的な管理モデルへの考察

61

行過程においてより多くの経済的・時間的なの効果を極大化させる必要がある。そして住損失を惹起しかねない。

民との友好的な関係形成のために組織の力動

三つに、Ⅲの空間もやはり葛藤空間として性と開放性を増大させ、住民との信頼関係を

政治的な目的で住民参加が利用されていると構築できる具体的なプログラムが用意されないう反発を招きかねない。公共政策の決定のければならない 14）。

初期段階から住民に政策の必要性と目的を十何よりも重要なのは、公共政策に対する信分に説明し、これらの意見を反映するプロセ

頼が先行されなければならない。現在の公共

スを経ずに、政策が決定されてから住民を参葛藤の管理も、ある意味においては、国ま加させる場合、政策に対する誤解を招き得る

たは国民（市民、住民）との関係不在が根本し、政策の撤回主張までに繋がりかねない。

的な原因であるといえよう。そして形式的な

四つに、Ⅳの空間は、葛藤が発生しない空手続きとして用意された協議体や公聴会など間である。ある施設の建設や開発計画の樹立が実質的な機能を遂行できるよう補完策を講初期段階から当該住民の参加を制度化し、必じなければならない。この過程で重要なこと

要な場合には、事業計画を調整できる柔軟性

は、アメリカやその他の国々において実行さを整える場合がこの空間に該当する。また、れたコミュニケーションの戦略と戦術がその公共政策の執行に伴って得られる利益を住民

まま韓国社会に適用されるのは、多くの限界に還元することも効率的に公共政策を推進しを露呈しているということである。異なる歴得る方法であるが、こうした場合にも、この史的な発展段階には異なる処方を必要とする空間に該当する。一例として、清州（チョンものといえよう。

ジュ）市の火葬場建設過程において当該地域住民が運営の責任を持つようにし、そこから

6．結論生ずる利益を住民に提供した結果、迷惑施設の建設計画を成功的に推進することができた

公共政策の決定および執行過程における効のである。現在、多くの自治体においてこう率性は何を通して実現されるのか。事案ごとしたモデルをベンチマーキングしている。なに特別な対策を講じて葛藤を避けていくより

お、ある地域においては、地域住民と他地は、すべての公共政策の合理性を実現できる

域住民の間に施設の使用料に差を設けること

装置および制度の構築が望まれる。こうしで、地域利己主義によって施設の建設が白紙た意味から韓国社会はできる限り葛藤を惹起になった地域の住民が不利益を甘受しなけれさせず、葛藤が生じた場合でもこれを円満にばならない状況も発生している。

解決し得る「社会的な免疫装置」が必要とな

公共葛藤を成功的に管理するためには、何ろう。法体系は、全社会体制の免疫体制としよりもコミュニケーション体系の確立が急がて利用される。法体系は、明らかに一つのれる。特定の公共政策が内在している「葛免疫体系として機能することができる。しか藤発生の可能性（ammount of conflict）の程し「法律に基づく」、「法律的に瑕疵のない」、

度」と「葛藤解決の戦略（conflict resolution「法律的な手続きを踏んだ」公共政策であっstrategies）の程度」を把握してみることにてもそれだけで正当性を確保したと断定する

よって、葛藤管理における集団間の信頼感やことはできない。ある場合には、「法律」と集団支持体系（GSS: Group Support System）

いう体系の過剰が生活世界を植民地化するが

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故に、これを防止する制度的装置を講じ、他

政府の閉鎖的な意思決定過程、政策対象と方においては、生活世界における意思疎通的なる地域住民の利己主義、伝統的な市民社会

な合理性と「自発的な連帯」の活性化を通じ運動の限界などによって韓国社会における公てシステムと生活体系の境界を新たに設定す共政策は、さほど効率的に執行されていない

ることが望まれる。場合によっては、法律は、のが現状である。公共政策の執行における公葛藤を予防するのに使われるのではなく、お共性、開放性、倫理性の確保が求められるの

互いの相互作用に密接に形成された共同体間は当然のことであるが、共同体のための決定の葛藤を抑圧するよりも、むしろ葛藤の確立

が地域住民のエゴや市民団体によって決定さを甚だ増幅させるだけである。法律は、葛藤れる構造もまた困るのである。アントニオ・の暴力的な触発を予防しようとするだけで、ネグリが主張した「大衆」、「オートノミー

あらゆる葛藤についてそれぞれ適切なコミュ

ア（autonomia）」が韓国社会にも登場し、こニケーションの形式を提示する。

15）

れらが多種多様な市民運動を導き出す必要が韓国の公共葛藤のケースで見られるようある。より柔軟な社会的な主体としての階級に、裁判の訴訟を通して問題が終了される場

的、政治的な覚醒を通じたアンガージュマ

合、葛藤当事者の協議による自律的な決定とン（engagement）よりは、相対的に個別的なは異なり、とても異質的なコミュニケーショ

次元でより良い暮らしを追求する「大衆」にンの様相を帯びるようになる。すなわち、自よって権力に対する抵抗意思を前提とした政律的な合意を基にし、ある結論に至る社会的治的な能動、すなわち、「オートノミーア」

な資本形成を不可能にするのみならず、場合が実現される場において、公共葛藤は今のによっては、地域住民の無知や感情的な判断ような階級対立的な様相を克服することとなによって公共政策が阻止される場合、共同体

り、垂直的な権力関係の硬直性によって惹起の善に到達し得る可能性は根本的に制限されされる葛藤もまた改善されることとなろう。

ることとなる。そしてこうした過程の繰り返
しは、双方向的な意思疎通の構造形成を妨げ［注］るものとなる。
行政は、コミュニケーションを必要とする。政策の執行が行政というならば、行政は効率的なコミュニケーションの構造を基盤とする。しかしこうしたコミュニケーションの構造は、歴史的な発展段階で遭遇する形で現れる。こうした意味で、韓国における公共葛藤は、今の歴史的段階に見合う形で現れているといえよう。結局、韓国の行政は、依然として開放的かつ水平的なコミュニケーションの構造には至っておらず、パワー集団によって一方的に政策が決定され、強圧的な実践方法に依存する状況からさしたる進展を遂げていないと言わねばなるまい。

1) 京卿新聞、2008 年 9 月 9 日付。
2) 本稿においては、「葛藤」「紛争」「公共葛藤」という用語を敢えて使い分けしていない。だが、厳密に分類をするならば、人間の内面に内在している心理的な要素を「葛藤」と捉え、それが増幅、拡大され「紛争」という形として表れる。そうした「葛藤」から始まる「紛争」も、「公共性」にかかわる場合のものを「公共葛藤」と呼ぶことができよう。
3) この事例調査の結果は、壇国大学校「紛争解決研究センター」のイムジェヒョン教授によって実施、分析されたものによる。世界日報、2007 年 12 月 5 日付。
4) Wall, Jr. James A. & Callister, Ronda Roberts(1995), Conflict and Its Management, Journal of

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5) Rahim, M. A. (1995), Confirmatory factor
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6) Renwick, P. A. (1975), Impact of topic andsource of disagreement on conflict management,
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7) Knapp, M. L., Putman, L. L. & Davis, L. J.
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8) Green, B., Leslie A. D. & Marks, M. A.(2001),
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9) O’Leary, R., Nabatchi, T. & Bingham, L. B.
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11) 河恵英「公共葛藤の解決に及ぼす影響要因の分析：葛藤管理要因の効果を中心に」（『韓国行政学報』第 41 巻第 3 号）277〜278 頁。
12) 金ユフャン「公共葛藤管理のための制度整備の方向」（『公法研究』第 33 集第 1 号、2004 年）
655〜657 頁。
13) ニンビーとは、「Not In My Back Yard」の頭文字をとったものである。「私の裏庭はだめよ」という意味で、要するにごみは出すけれ
ども、ごみ捨て場は私の家から遠い所に作ってほしい、という身勝手な要望を表すものである。
14) Ferguson, M. A. (1984), Building theory in public
relations: Interorganizational relationships, A
paper presented to the Association for Educationin journalism and mass communication,
Gainsville, FL.

6315) 朴 ヨ ソ ン『 社 会 体 系 理 論 2』 ハ ン ギ ル 社、
2007 年、205 頁。

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公共政策をめぐる葛藤の分析と成功的な管理モデルへの考察

Analysis of Conflict Involving a Public Policy andthe Consideration of a Successful Management Model
YI hun mo＊, OH Chang woo＊＊* Chuogakuin University Faculty of Law,** Keimyung University School of Media & Visual Communication

Abstract
Public policy is made for an unspecified number of people, and is
not for authorized people. However, over the execution of the public
policy, frequently met with opposition from local residents and groups ofinterested parties, it can not only run the policy, but also very often forced
the change.
This is, after all, the drafting process of the policy “conflict” to prevent,had been due to lack of systematic arrangement. The application of theproper management model becomes essential it accomplish a public policy
more smoothly, and to be good for the unspecified number of people.

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