災害対応研究会ニュースレター

第 24 号
タイトル：大森康正

2005.10.

イラスト：瀬尾理

いつの日かきっと会員リレーエッセイ⑲

横浜市立大学医学部法医学教室 西村明儒

「あなたは肺がんに冒されています。でも、簡単に治りますよ、注射 1 本で。船に行って治療しましょう」。専門は違っても、がんを相手に悪戦苦闘し、無力感にうちひしがれる医者仲間のはしくれとしては、死ぬ前に 1 度でいいから言ってみたい台詞である。STAR TREK の新シリーズ、
ENTERPRISE の１シーンである。舞台は 22 世紀、長らく音信が途絶えていた人類初の植民星を訪問し、小惑星の衝突事故で放射線汚染のため地下に避難していた植民者の子孫を診察し、船医が薬を注射する。注射と言ってもハイポ・スプレーと呼ばれる針なしの注射で痛くない。「そんな夢物語、注射は痛いのが当たり前」と言うなかれ、テルモは、本気で、痛くない注射針を開発しようと研究している。値は張るが、苦しくないカプセルタイプの使い捨て胃カメラは、実用化されている。「科学者が安全と言ったものは、たいてい後で危険と分かり、科学者が不可能と言ったことは、えてして実現している」のである。
STAR TREK 25 周年記念式典で NASA の現役の女性宇宙飛行士が祝辞を述べていた。彼女は STARTREK を見て育ち、夢を実現させたと言う。私は、なぜか、デフォレスト・ケリー演ずる Dr.マッ
コイに惹かれた。成長期には、憧れ、目標にする雛形が必要である。何もない状態で「さあ、自由に発想して」と言われてもできるもんじゃない。少なくとも、子どもの頃の自分の周りには、突飛な雛形があふれていたように思う。今のそれは、損得勘定が前に出すぎていて、少々、つまらない思いである。NEXT GENERATION の 1 話で、地殻変動が激しく、地震の多発する惑星の住民が危険にさらされているとの連絡で援助に向かうのがある。彼らは、共鳴装置を使って地殻変動を安定させてしまう。本年 7 月 4 日 NASA の探査機ディープインパクトは、テンペル第 1 彗星に 370kg の子機を衝突させた。地球に衝突しそうな彗星や小惑星の軌道を変えることができるよ
うになるのは、もはや時間の問題である。いつの日かきっと、人類は、地震や気象をコントロー
ルする力を得て、被害をなくすことができるようになるだろう。その頃には、司法解剖も不要になっているかも知れない。

（ペンを大阪市立大学大学院生活科学研究科の宮野道雄さんにまわします）

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防災対策と財政措置〜三位一体改革との関連で〜
務台俊介 氏（総務省自治財政局調整課長）

昨年３月まで消防庁の防災課長をやっておりまして、今は総務省の自治財政局で地方財政措置をするという仕事をしています。地方財政措置をするというのは、その仕事が標準的に自治体としてどのぐらいの仕事量を占めるのか、
それに対して交付税制度というのがあるのですが、その基準財政需要額に需要額を積む。それを個々の団体に交付税という形でお配りして、標準的な行政を執行してもらう、それが本来の仕事ですが、たまたま今は三位一体改革で、仕事をできるだけ地方に移そうと。移すと同時に、補助金をなくして、それを地方税源に振り替えて仕事がきちんとできるようにしようということをやっています。
防災関係予算の実態を見ると今日は災害対応という観点から、それが財源的にどういうファイナンスをされているのかということを中心に申し上げて、最後に三位一体改革の中で補助金をなくしても将来本当に仕事をやっていけるということをお話したいと思っています。

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下の図表は『防災白書』で防災関係予算が毎
年度どのぐらい増減してきたのかという資料です。阪神淡路のときには政府の予算として７
兆数千億円のお金が使われました。災害復旧費
用が非常に大きくなったということです。その後も台風の後始末などで、災害関係予算が大きくなっているのが分かると思います。
一番多いのは国土保全で、災害予防的なお金を多く使っている。災害があると災害復旧ということです。残念ながら科学技術の振興というところはお金の額としてはそんなに積み上がっていないというのが実態です。ただこの図表

は『防災白書』上の予算で、実は日々の防災関係予算というのはもっとたくさん使われております。
例えば市町村では消防を持っていますが、消防というのは年間に２兆 2000〜3000 億円使われています。主として人件費ですが、国庫補助金は非常に少ないのです。ほとんどが地方税と交付税という一般財源で仕事をしている。
都道府県にも同じように消防業務がありますが、これは額としてはそんなに多くありません。防災無線を整備したり、これからは国民保護にかかわるいろいろな訓練経費が県の予算に計上されてきますが、これもほとんど国庫補助金がなくて、自前の財源でやっているのが実態です。
災害に限らず、日本の行政は、企画を立案するのが中央政府で、実際の執行は地方自治体がやっているという仕組みを取っています。
国から地方向けに毎年 20 兆円ぐらいの補助金が出されております。社会保障が半分以上を占めています。残り４〜５兆円が公共事業、教育関係が２兆 4000 億円、その他の奨励補助が２兆円、こんなことで仕事が行われています。
国と地方の仕事の分担をラフに言うと防衛費も通じて加重平均しますと、地方が３分の２、国が３分の１、執行ベースでお金を使っているということになります。
例えば河川改修、港湾、小中学校の耐震化の仕事、高等学校、特殊学校の耐震化の仕事、消防の仕事など災害に関しても国が直接執行す
る部分は少なくて、ほとんどが地方団体がやっているというのが実態です。
今、我々が目指している三位一体の改革というのは、お金のベースで３分の２ぐらいを地方

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自治体が仕事をしているので、それに合わせて税源の配分をできるだけ変えていこうと。そうすると間接的に流通コストがかからないで済むのではないか、移転的支出を本当に必要なものに限っていこうという発想で今の改革が進んでいるとご理解いただきたいと思います。
地方交付税と基準財政需要額
地方財政計画というのがありまして、最後は交付税をきちんと確保するというのが我々の仕事の一番重要な部分です。地方税だけで言いますと、非常に地域的な偏在があります。一人当たりですと、東京都民が払っている都税は18 万円ぐらい、一方で、沖縄県は６万 8000 円
ぐらいしか払っていないということで、３倍ぐらいの差があります。地方税だけで仕事をするというのは非常に困難があるということです。
それを是正しようということで、財政調整の仕組みが出てくるわけです。
市町村税などを加えて比較すると、さらに格差が大きくなります。
そのようなこともあって、団体間の財政の不均衡を調整するための仕組みとして地方交付税があるということになります。地方自治体が標準的に仕事をしてもらえるその個々の項目ごとに積み上げて基準財政需要額をはじきます。それに対して地方団体で収入される地方税の 75％を基準財政収入額とカウントして、需要額が地方税の 75％を控除した額を交付税ということでその団体に差し上げましょうとい
う仕組みになっています。
これまでは地方財政一般の説明でしたが、左下の図表は各省庁で災害関係予算は多岐にわたっているという資料です。日本には残念ながら総合的に全体を見るポジシ
ョンが政府の中にないものですから、関係各省がそれぞれの立場で必要と思われるものを積み上げて仕事を毎年しています。本来であれば内閣府の防災の統括官のところでそういうことをすればいいのですが、なかなかそこまでの仕組みになっていません。
内閣府においては、被災者支援金の支給を除くと、国直
轄でする仕事がほとんどです。
これに対して、消防庁、文部科学省、厚生労働省、国土交通省の仕事になりますと、
そのほとんどが地方自治体を施設の整備に関する補助金を廃止して、その分税移譲で地方税として振り替えてほしいという要請が出ております。
その理由の一つとして、補助金があるから学校の耐震化が進んでいるかというと、どうもそうではないという実態があるからです。実は学校の施設整備に関しては、小中学校は補助金があります。それに対して、同じ公立の高等学校については補助金がありません。実際に補助金のある小中学校と補助金のない高等学校で、耐震の診断率や、学校の耐震化率に差があって、なんと補助金のない高等学校のほうが進んでいるという結果が出ているのです。
なぜかと言うと、これは推測ですが、実は文部科学省の持っている義務教育施設の整備費補助金というのは 1000 億円ぐらいです。これが圧倒的に少ないのです。今直ちに行わなければならない耐震整備の事業量を補助金に換算すると３兆円ぐらい必要になります。ところが
毎年 1000 億円しかないものですから、全部終わるまでに 30 年待たないと耐震化できないことになります。補助金がある以上はもらわないと損ですから、自前で事業をやろうという気持
ちになりません。
そこで税源移譲されるのであれば、自分たちの計画に従ってやらせてほしいという要望が６団体から出ています。
ですから、財政スキームによってものが進んだり、進まなかったりしているということがあるのです。そういう問題をどう考えるか。補助金があればそれでいいというものではないのです。補助金があるために、むしろものごとが進まない、そういうこともあるということを我々は考えていく必要があると思うのです。補
助金の政策誘導効果というのは、明らかに補助金がないものに比べて物事が進むということが証明されない限り、国民の血税を使うことになるわけですから、そういう検証をやはりしなければいけないということです。
三位一体改革ですが、国庫補助金を真に必要なものに限ろうということで改革をしてきています。先ほど 20 兆円ほどの国庫補助金があると申し上げましたが、このうち４兆円の補助金をなくして、その見合いで３兆円規模の税源を地方に持っていこうということです。所得税をその分減らして、住民税に振り替える。個人の負担は変わりません。個人の負担が所得税から市税に振り替わるということです。
もし所得税から住民税に３兆円の税源移譲が行われますと、一般の人は住民税を所得税よりも多く払うことになります。その結果、恐ら通じて仕事をするということになります。例えば文部科学省の公立学校施設の整備に関しても、これはすべて補助金を地方に交付して施設整備を行ってもらっています。その中で耐震化の工事をするということになりますと、それが災害対応にカウントされてきます。
一方、地域ごとに偏在のある行政需要もあります。
災害に関して言うと、どこで災害が起きるか分からないということで、災害の復旧に関して非常に高い率で補助金が交付されることになります。
地方自治体が仕事をする際に、現金で仕事をする場合と、起債、つまり借金を起こして仕事をする手法があります。
災害が起きて補助金をもらって仕事をする
場合ですが、充当率というのがありまして、その事業をすべて借金でやっていただく、その借金の元利償還金の 95％を交付税の需要額に入れて、その団体にあとでお金が入るようにしま
しょうという仕組みがあります。
例えば去年の新潟県中越地震の場合でも、公共施設が大きく破損しましたが、補助金をもらってやったその裏負担について 100％起債を充当して、その起債の元利償還金の 95％は交付税で入るようにします。その結果、その団体の自己負担がほとんどない形で復旧が行われます。こんなスキームで、その地域の復旧が早く行われます。
事業の種類によって補助率も変わってくるのですが、起債に関しても充当率の差が出て、交付税の算入率の差が出てくる。このような形
で災害関係をはじめとして、投資的経費に関して地方財政措置で仕事が回っています。
また、地震財特法という東海地震地域に適用される法律に基づいての補助金の嵩上げ措置もあります。原則３分の１ですが、２分の１の補助金が出て仕事ができる。その裏負担は地方自治体がするのですが、それに関して地方負担の９割が起債です。その９割の起債のうちの８割近くは通常の起債で、元利償還の 70％を交付税で見ましょうと。財対債という、今お金がないものですから、財源対策のために起債の充当率を上げています。それについてはその半分の元利償還を見ましょうということで、この二つで後年度の交付税措置があるということになっています。
補助金をなくせば耐震化が進む？
ところで今、三位一体の議論の中で、全国知事会議や市長会、町村長会のほうで、義務教育
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ードバックする体制に組み込めないかということです。
事後的な行政の水準評価を行って、民主主義の手続きの中で体制強化を図る、そういう仕組
みをこれから入れていかなければいけないのではないかということです。それがあれば、仮に国からの補助金がなくなっても、住民自身の必要性の認識に基づいて、その必要な分野の行政水準が下がることはないだろうと、そんな担保手段を考えていく必要があるのではないかということを言いたいのです。
自己評価ですので、こういうものを外部の目でチェックして見直すという仕組みを入れていくと、仮にその行政分野で補助金が少なくなってもいろいろできるのではないかいう話を我々はしております。これから国全体の仕組み
は補助金による事前統制の世界から、事後的チ
ェックの仕組みに変わっていくのではないかと予測していまして、三位一体改革というのはそういう端緒の改革になると我々は自己認識
しております。だから意識改革なのです。霞が関に任せておけばいいという時代から、住民みんなで考える時代になる、その端緒だと考えればいいと思います。
防災もいろいろな局面で見ていく必要がある。補助金で仕事をしてきた分野だったわけですが、将来に向けて補助金がなくなってもきちんと防災力が確保できるような仕組みを、財源のことも含めてきちんと考えていかなければならない。日本はいろいろな分野で水準が高いですから、地震があってもそんなに亡くなるかたが多く出ないのですが、これから国、地方全体の財源が少なくなる中で、やはりいろいろ工夫しないといけないと思います。その中で防災に関する財源をどのように確保するのかということです。防災に住民の意識を向けてもらう
ためにもいろいろな仕組みが必要だろうと思っています。

く、住民税をこんなに払っているのに市役所や県がきちんと仕事をしないということになったりしますと、その自治体に対して住民のチェックが厳しくなるだろうということです。
併せて、交付税改革もしようということで、ある意味で肥大化しすぎている交付税をスリ
ム化しようという議論があります。税と補助金と交付税を三つ一緒に合わせて改革して、地方財政の健全性、透明性を高めようと。全体としての国と地方を通じた国家としての構造改革を進めようということで三位一体改革が行われているということです。
霞が関の各省庁のかたは、地方に仕事を任せるとやってくれなくなると懸念するのですが、補助金はないですが、消防とか警察は基準を国の法律・政令で決めて財源をマクロ的に保障していることで仕事ができているのです。ですか
ら、何もお金まで直接国費を出さなくてもできるという可能性があるという概念整理があれば、それでいいのではないかということを我々は言っています。
将来に向けて交付税がちょっと不安だから税源移譲されても地方自治体によってはきちんと仕事ができない可能性があるという懸念が生じておりますが、それについては閣議決定
して、財政力の格差の調整はきちんとするのだという担保もつけているということで三位一体改革を進めています。
住民の意識を反映した防災予算も補助金がどんどん少なくなって、地方の税源に振り替えられたりする傾向が将来も強まるとは思いますが、その中で一体地域の防災力をどのように強化して担保していくかということが求められると思います。これは何も防災の世界だけではなくて、義務教育も同じですし、
国土保全の分野でも同じだと思います。
我々がいろいろ提案しているのは、防災力を国がアドホックにこうあるべきだという手法も必要でしょうが、一方でその地域の人がその地域に住んでいて、どの程度その自治体から守られているのか、守られていないのかというのを目に見える形で示していったらどうかということです。
これは２〜３年前から作業を始めておりま
して、消防庁で去年一応県の段階の防災力の評
価を行っております。800 項目ほどチェックリ
ストを作り、自己採点してもらって、それを公表して住民の目にさらして、議会で議論してもらって、足りないところがあればそれを重点的に重点強化する予算を作って、という形でフィ

最近は私が消防庁にいたときに比べて防災意識が随分高まっています。大規模地震もありますが、人為的なテロのような問題もあります。
国民保護法制のような議論もありまして、意識が高まって結構なのですが、これを永続的なものにしていかないといけないのではないかという気もしています。財源面の議論についても一つの局面として多くの方々に研究していただければありがたいと思います。
（文責 細川）5

行動範

大規模災害時の航空管制について
中地

弘幸 氏（総務省消防庁救急救助課航空専門官）

消防防災ヘリと言っても、航空管制は消防庁
ではなく、国土交通省の航空局が所管する航空法に基づいて行われております。
中央と地方の関係は、中央が企画立案し、地方がそれを実行するという仕組みですが、消防庁自身は 17 年度から組織改編作業をしています。航空専門官も新たにできたポストですし、
国民保護の関係からテロ対策の専門官も作ったりと専門家集団が増えた消防庁になりつつあります。
専門分野としていろいろなことをやっていかないといけないという話と、もう１つ、中央は立案だけでもうまくいかない、自然災害の中で緊急援助隊をどうやって使っていくのかという話が起こってきました。政策を作ったらそれを実施に移すまで消防庁の中で自己完結できるように政策庁から政策実施庁への変革を
17 年度の緊急対策として考えました。
また、国民保護法という法律ができ、内閣官
房の危機管理室が中心で行っていますが、理解いただけている県と、国がやっていることは別に関係ないと言って何もアクションを起こされていない県があり、この辺の運用もしっかりやっていかないといけないのです。
それからテロ対策です。テロが本当に身近な話題になり、日本も安穏としていられない状況になりつつあるという部分で、消防庁としても的確な対応が必要だろうと。
もう１つは、緊急時における責任ある幹部が対応する体制の強化です。30 分以内に駆けつけるために危機管理宿舎へ住むという体制強化をやろうと。
さらに、麻生ビジョンと言って、麻生総務大臣が 18 年度予算を組むうえでの骨太方針を作っています。その中の救助の部分では、特別高度救助隊(ハイパーレスキュー)の全国整備をやっている最中です。

があり、陸上の５倍のスピード(時速約 270km)で動くヘリの行動範囲があまりスケールの中に入ってこないのです。いろいろなことができるのに、非常に小さなことにしか活用されていないというのが現状です。これをどう有効活用
するかというのが航空専門官の最重要課題になっています。
今年の緊急消防援助隊全国合同訓練を見ていて奇異なことがありました。これまで陸上部隊が華やかに一斉放水してフィナーレを迎えるという防災訓練を数多く見てきましたが、今回だけ仕掛けを変え、ヘリコプター十数機による一斉空中消火をフィナーレの種目に入れたのです。すると拍手喝采で、これからはこれがいいよねと。十数機もいっぺんに集められるかという問題もありますが、だんだん目線が変わってきたのかなという感じがしました。
消防防災ヘリは情報収集、救急搬送、つり上
げ救助、空中消火、人員搬送、物資搬送などに使われているわけですが、ヘリには当然短所もあるのです。現状、１機に６億〜10 億円かかり、ランニングコストがまた非常に高いのです。
今、フランスからアプローチされている 35 億の飛行艇がありますが、ランニングコストはほとんどかからず、人件費を別にすれば 1000 万円もあれば十分に足りるというようなものです。ところがヘリになると 6000〜7000 万円、
下手すると１億円ぐらいまでランニングコス
トがかかってしまうので、非常に高額商品だということです。
それから、天候によって飛行できない。航空法の関係で有視界飛行が絶対条件です。先般の全国訓練も梅雨時分だったので、雲の高さが低すぎて帰れなくなり、大阪、京都、神戸のヘリは静岡に戻って一泊し、札幌のヘリは東京で一泊、次に花巻で一泊、その次は函館で一泊し、室蘭経由で日本海に出て４泊５日ぐらいの行

消防防災ヘリの現状と当面の課題
47 都道府県中の 45 都道府県に 69 機のヘリ
コプターが配備されています。それから、緊急消防援助隊も航空部隊としてすべての消防防
災ヘリが登録をしています。有事の際にこのヘリコプターが一気に動きはじめるという体制づくりをやっていますが、我々人間の持っているタイムスケールは陸上を中心に考える部分
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程で帰還したというような状況があります。
また、航続距離は通常 600〜800km ですが、あまり長く飛べない機種や着いた途端に給油してしばらくしないと飛べないものもあるので、航続距離も限界があります。さらに、航空機全部に言えることですが、１年に１回必ず国土交通大臣が告示している耐空検査を受けな
いといけないので、飛べない時間があるのです。
使い勝手はいいのですが、いろいろと条件がついてくるのです。
任務は非常に多目的ですが、いろいろな任務ができるようにあれもこれも運んでこいと言う自治体の首長がいるのですが、一度に全部はできないのです。ヘリテレを１機積むと人間が２人乗れなくなり、消火タンクを１個積むと２〜３人乗れなくなります。例えば定員 14 人のヘリにあれもこれも積み込み、パイロット２人と整備士を１人積んだら他にはもう誰も乗れないという状況になり、結局ヘリテレの操作もできない、消火タンクも運用できない状況になってしまうのです。任務はやはり限ってやった
ほうがいいというのが現状です。
消防防災ヘリと情報の扱い方の課題
被災概要を把握するには、上空から広範囲を視認できるヘリは使い勝手がいいので、火災件数や倒壊軒数がどれくらいかという最初の被災概要の把握はできると思います。それから、ヘリテレによる映像伝送もできます。高感度カ
メラによって暗い状況でも写せるし、赤外線カメラも積んでいます。さらに、小型軽量化に加え 56〜70 万画素という非常にいいものが出てきました。また、熱画像装置など軍事用に開発されたものが防災用に転換されつつあります。
しかし、何のための情報収集であり、映像伝
送なのか、誰のために必要なのかということを全然分からないで、ただ単にそういうミッショ
ンがあるからやらないといけないと言う人た
ちも多いので、その点の教育もしていかないといけないと思います。
映像は、説明が不要で、見たらすぐによく分かるという情報の確かさにおいて非常にレベルの高い情報ですが、災害時には消防署、消防本部、市の災害対策本部、県の災害対策本部、
消防庁の災害対策本部それぞれに報告が入るのですが、情報と呼ばれているものが「どこで何が起こりました」という報告内容になってしまっているのです。これを積み重ねていくと消防庁の中がパンクする事態が起きます。
例えば、消防署で 10 個の情報を消防本部に上げたとすると、東京消防庁のように 80 か所
7もの消防署があると 800 個の情報が消防本部に入ってきてしまいます。この情報を市役所に入れてしまうと、もっと大変な情報量になってしまう。この市の災害対策本部の情報を例えば
広域災害などで県に上げてしまうと、数万オー
ダーの情報量が県の災害対策本部に入ってきます。消防庁が相手にしているのは単独の県だ
けではないですから、下手すると 10 万ぐらいの情報が消防庁に入ってきて、それをいちいち
トリアージしている間に物事が終わってしまうというのが現状です。情報はそれぞれの部署でトリアージして上げないとだめだということです。
ヘリを活用するうえで必要に応じた空中消
火を行う課題があります。阪神淡路のときも、
押しつぶされた家の中にまだたくさんの人た
ちがいる中で空中消火をすると、結構な量の水を撒くので家屋がつぶれるかもしれない、つぶれないにしても安全かどうかを確認するのに非常に時間がかかるからだめだという議論がありました。消防庁でも小さな家屋を作って上から水を撒く消火実験を行った結果、ある程度の延焼阻止効果は得られたのですが、火災気流の条件が加わっておらず、非常にいい状態で燃やし、低空から水を投下しても大丈夫という条件のもとにやっていますから、条件を変えてしまうとだめになる場合もあるので課題の１つとして上がっています。
それから、孤立した人を救助するには、どこに、どれくらいいるのかが分からないとできな
いので、また情報が必要になってくる。やはりすべてのキーワードは「情報」ということにな
るのかなという気がしています。
例えば福井水害では、福井空港という非常に小さなローカル空港があるのですが、燃料が小牧から送られていたことに加え、県庁と実際に航空機を運用している防災航空隊とのコミュ
ニケーション・ツールの問題により、災害対策
本部が思っていることと違うことがたくさん行われたと聞いています。
防災ヘリには防災波と航空波を装備していますが、無線機を複数持たないと地上とうまくコミュニケーションが取れないのです。
航空波は、航空機同士もしくは管制塔との交信にしか使えませんので、我々行政の人間とはあまり縁のない波です。使えるとしたら消防が使っている消防波もしくは防災波しかないのですが、これを全部装備しようとすると無線だ
けでたくさん要るわけです。さらにマスコミの問題があります。マスコミのヘリは航空波しか積んでいないのです。緊急の周波数には絶対にきないのです。
では、手を挙げなかったらどうするかというと、消防防災ヘリで救急搬送してもらえないかという話が多分増えていくだろうと思います。
そうなったときに、防災として使う場面と日常的に起こっている救急に対して消防防災ヘリをいかに活用するか、きちっと議論しておかな
いとだめだろうなという話をしています。
それから他省庁との連携については、航空法が改正され規制緩和が行われつつあります。例
えば有視界飛行で飛ばなければ区域が指定されます。その区域を飛ぶときには、ＶＯＲという陸の灯台みたいなところに無線装置があって、それを電波で拾って飛ぶという航路指定があるのです。もし、航路指定をしないで飛ぶには、そのヘリの飛んでいる位置を確実に把握する必要があるわけです。そのために国土交通省と研究しているのがＭＳＡＳという衛星で、これを使うとＧＰＳの精度が格段に上がります。
ほとんどピンポイントでヘリの位置情報が掴めるようになり、ＧＰＳで航行することも可能になってきます。そうすると帰れないヘリが出なくなります。
消防防災ヘリを運航するうえで、航空法によって申請なしではヘリポート以外のところでは原則離着陸できない、有視界飛行が原則で雲の中は飛べない、管制区域で区域規制がある、
米軍の制限区域や自衛隊の高高度訓練空域、試験空域は横切ってはいけない、山などの障害物から 2000 フィート上空を飛ばないといけないなど非常に制限がかかるのです。
消防組織法が変わり、消防庁長官の指示で飛ぶことができるようになりました。ただ、県単位で運用する場合には、県の災害対策本部に調整本部を設置することが一応義務づけられており、その本部は県職員、代表消防本部、緊急消防援助隊の指揮支援隊、航空隊、消防庁職員で構成すると決められているので、これがうま
くいくといいのですが、航空部門は非常に特殊な分野ですので、消防庁としては航空の調整役も送らないといけないと考えています。
消防庁はあれこれ一生懸命考えているのですが、都道府県によって非常に温度差があります。画一的な運用を実現するにはいろいろな方々にディスカッションしていただくのもいいのですが、研修や会議を通じて調整させていただきたいと思っています。
（文責 関）

合わせず、全然違うチャンネルでしか交信されていないので、ノータム（航空機を安全に航行するうえの航空情報）を受け取る側がないという状況が起こる。結局マスコミのヘリは１個しか無線機を積んでいないので、コミュニケーシ
ョンがほとんどできないヘリが多いのです。ですから、マスコミのヘリにも無線機をたくさん積んでもらわないと交信できない。
新潟県中越地震では、臨時ヘリポートが県内に数か所でき、ほとんどのところで航空無線を持った人を配備させ、フライトサービスを行ったのですが、これを実施できなかったところでは上空を飛んでいると下のほうから自衛隊のヘリが突然目の前に現れて、回避行動を取ったという空中戦まがいのことが実は上空であったのです。
大規模災害発生時の運用体制
大規模な災害が発生すると、被災地のヘリは被害状況調査のために飛ぶと思います。自然災
害、特に地震災害のように複数県に被害がまたがると、隣接県のヘリも自分の県の被害状況調査のために飛ぶと思います。
先般、千葉県北西部で震度４の地震があり、
東京 23 区も震度４を記録したために、消防庁職員も非常招集がかかりました。そうすると千葉のヘリは当然飛んでいる、埼玉、川崎、横浜、東京も調査のために飛んでいますから、仮に東京が大変だと言っても、助けてくれるヘリは周辺にはないということです。そのためにどうしたらいいかということを考えないと、広域災害
ではヘリがうまく運用できなくなるということがあります。
それから、例えば状況調査や空中消火も含めて任務を付与して飛ぶのに、小型ヘリは小回りが利くので、いろいろなところを調査飛行するには非常にいいのですが、消火タンクを積んで飛ぶのはあまり得意ではないわけです。そのためにやはりヘリによって任務を変えてやらな
いといけない。また、地域防災計画に書いてあるようなことを一度にやれと言われてもできるわけではないので、任務にも優先順位をつけていく必要があります。
消防防災ヘリの今後の展望
ヘリによる救急搬送が年々増え、年５％の右肩上がりです。救急車で運ぶと非常に時間がかかるのでヘリで運んだほうがいいと、厚生労働省のドクターヘリが９つの県で 10 機運用されています。ただ、手を挙げたところが行うことになっているので、手を挙げてもらわないとで8

緊急消防援助隊の活動について
田辺康彦 氏（総務省消防庁防災課災害対策官）

緊急消防援助隊というのは、全国の消防の総力を結集した部隊です。阪神淡路大震災で消防活動が全国的になかなかうまくいかなかったという教訓を踏まえて平成７年に創設されました。性質はちょっと違うのですが、アメリカの Ｆ Ｅ Ｍ Ａ が 持 っ て い る Ｕ Ｓ ＆ Ｒ （ Urban
Search & Rescue）部隊のシステムが基礎となっています。また、15 年６月に消防組織法を改正して法制化し、長官の指示権を創設しました。今までは要綱でやっていました。
緊急消防援助隊の大きな特徴は、指揮を支援する部隊があるということです。防災の対応をするのに指揮をちゃんとできるグループがいないと、ばらばらになってしまったり、うまい
活動ができないのです。
また、後方支援部隊といういわゆるロジ部隊
がちゃんとあります。地震が起こるとみんなで助けましょうとわっと行くのですが、それをバックアップするロジグループがあまり存在しないのです。あるのは消防と自衛隊のグループです。警察にも広域の警察応援隊という同じよ
うなグループがあるのですが、警備局の機動隊
グループなのです。他県に応援に行く一番典型的なパターンは、皇族の警護です。そのときに誰がロジをするかというと、これは伝統的に受け入れ側がロジをするのです。警察のロジとは性質的にちょっと違い、緊援隊は、もともと応援するグループが自己完結的なシステムになっているというかなり特徴的なものになっているわけです。
消防には市町村消防の原則があります。消防は自分たちで自分の地域を守ろうという伝統的な大原則があります。そういう中で大規模災害のときに応援要請があれば、長官が別のところに応援要請をして行きましょうというシス
テムになっていたわけです。それが今回、法制化に合わせて、非常にスムーズに経験を積んで、ともかく要請しようと。しかし、「ともかく要請しよう」というのがあって、何をするか聞いても分からないということがあり、もう少し落
ちついて考えましょうというのが先の新潟豪雨災害でありました。新潟県は昨年大きな水害と地震がありましたが、水害と地震のときの要請とでは、４〜５時間のスピードの違いがありました。更に起きた豪雨での新潟の対応を見てみると、早すぎるぐらいです。
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この間の新潟の豪雨は自衛隊に派遣要請をしたのです。土のう積みなどの水防的な面での要請かと思ったのですが、派遣要請をしたら緊援隊を同時に要請しようという教訓を踏まえて流していたため、自衛隊に派遣要請したら、緊援隊にも派遣要請しなければといって電話が来たのです。
応援要請をする余裕がない場合もあるので、出動の指示をする権限を与えたのです。指示権ができると、他の消防本部に対して意見が言えるので、国の組織としてオペレーショナルになってくるのです。原則は災害が発生した県の知事から要請を受け、他の道府県の知事にお願い
し、被災地へ出動するのですが、緊急を要する
場合は直接市町村長にお願いすることができたり、他の都道府県に直接指示をしたりすることができるようになりました。
出動のスキームはどうなっているのか？
出動のスキームとして、最初は準備です。次に、我々は「どのぐらい出られますか」と聞きながら災害情報を把握し、どの規模で出すかを決めます。それから、受援計画（受け入れ体制）を立てなければなりません。例えば急に「山古志村へ行け」と言われても道が分からない、要するに道先案内が必ず要るわけです。受け入れる側も応援する側もそれぞれの体制を取らな
ければいけないということです。
更に、一般的には県の災対本部に緊援隊と調整本部を置きます。あとは現場です。市町村の指揮本部の中に指揮本部長（市町村長）をサポートする指揮支援部隊のグループがあるのですが、実際には現場の消防長が中心になってやるので、それを指揮支援隊長がサポートします。
その人に更に、例えば東京都なら東京消防庁が一つ出ればいいでしょうけれども、神奈川県だ
ったら横浜市と川崎市の消防本部が一緒になって出るというやり方をします。その他にも都道府県の指揮支援本部の本部長（隊長）を決めておくのです。そうやってちゃんとしたコマン
ダーのもとでシステマティックに動くやり方をしています。
緊急消防援助隊は最近、頻繁に出ていますが、風水害は出るタイミングが難しく、地震よりもオペレーションが難しいと私自身は思っています。特に台風などは移動するので、警戒をしなければいけないところもあります。ですから、出てくれるところをうまく探すのも難しいし、出るほうも自分たちの安全の判断が非常に難しいのです。ただ、新潟や福井豪雨のように局所的なものだとピンポイント的に出せるというところがあります。
去年は台風が 10 回という気象庁の記録史以来初めてで、行方不明者合わせて 300 人を突破したのです。10 年間で 100 を超えたのは２回ぐらいしかありません。台風 23 号では豊岡の丸山川という一級河川が、他にも実習船が座礁したり、京都の舞鶴では観光バスの上で乗客が救出を待っていた。いずれも海上保安庁のグループが救出したのですが、それぞれお互いの能力を最大限に発揮しながらピンポイントで救出に向かい、得意分野のところは得意分野に任せました。海保がリーダーシップを執りながら消防本部がそれをバックアップしたりとそれぞれの災害に応じて違います。新潟や福島の豪雨の時は、ゴムボートを大量に持って行き救出した事例が多いのですが、福井豪雨ではヘリが活動しました。屋根に上ってもらって引き上げていくというやり方をしています。
活動を終えると、隊長会議という反省会を行います。いろいろな課題が出てきますが、調整本部をしっかりやるということと、ちゃんと都道府県がリーダーシップを執らないとまとまるものもまとまらないということがあります。
新潟県の災害対策本部の中に緊急消防援助隊の調整本部があるのですが、その中で警察や自衛隊などがいろいろ入って議論をしたという経緯があります。
また、現場でも調整する本部を立ち上げないとみんなが我を通してしまうとうまくいかないのです。豊岡水害の時にも調整本部みたいなものを置きましたが、豊岡は局所的な事象なので、県庁でどうこうしようと言っても現場感覚がなくあまり効果がないので、現場に落としたほうが早いのです。調整本部や指揮本部を全部まとめて豊岡市にやってもらったほうが効果的な場合があります。ただ、複数の被災市町村があるようなとき、あるいは空港を大規模に使10わなければいけないとき（空港統制は県が中心にやる）などの総合的な調整が必要なときには県に置いて、現場にも置くというやり方が効果的です。
新潟県中越地震の活動で、ハイパーの妙見堰の活動だけ非常に目立っているのですが、実際の現場での救出救助活動は自衛隊と警察と消防というのがうまくいったと思っています。
例えば山古志村で全村避難する時に、学校の駐車場に集まれと言われたグループは自衛隊が中心に大きなヘリで長岡市に搬送しました。
しかし、道路が断絶して、庁舎近くの学校のグラウンドにも来られない人たちは孤立してしまうのです。そういう小さい集落のピストン搬送をしたのが消防や警察あるいは海保のグループです。また、栃尾市の市民病院が崩れそうになったので、救急車で転院搬送するという活動もしているのです。
また、スマトラ沖地震では、陸上グループは時期的にも救出が難しかったこともあり、ヘリが目立ちました。東京と大阪のヘリを２機持っていって飛ばしたのです。警察はなぜ出さなかったのかというと、タイまでヘリを出すのは特殊なやり方なのです。特殊なやり方に精通しているのは消防です。これはあまり言いたくないのですが、簡単に言ってしまうと貨物飛行機をいかに早く押さえるかです。予約をするのがまず大変です。金もすごくかかります。更に、コネを知っていないとぱっとヘリを出せないのです。
災害対応と情報、そしてサイレントタイム
消防庁の情報で私が今まで情報整理班として対応した中に２回ほどしゃくでしょうがな
いことがあります。
１つは新潟県中越地震の時の山古志村です。
政府で最初に山古志村の情報を把握したのは消防で、６時ごろでした。政府全体での最初の被害状況の報告は「山が流された」という言葉だったのです。山古志村でも絶対に死者が出ていると政府へ一報したのです。ところが、危機管理センターでは警察が確認していないと。その時センターに行った次長に「おまえは死者が出ていると言ったではないか」とすごく怒られたのです。私は今でも政府に上げたのは正しかったと思っています。それが１点です。
もう１点は、尼崎の列車事故の時の１両目、２両目、３両目の扱いです。発生後昼過ぎまで
２両目を１両目だとずっと私たちは思っていたのです。だからマンションに張りついているのが１両目だという認識を我々自身がしてしまったのです。なぜその情報が非常に誤りかと言うと、応援部隊の数や救出に対する目途がどのぐらいかという非常に重要な点で、最初の認識はあの１両目さえ引きはがせば終わりだと思っていたのです。どうも話がおかしいと思って気づいたのが３時ぐらいです。現場の人は救出で手いっぱいですが、普通に列車の数を後ろから数えていけば分かるはずだったのです。
尼崎の課題は、狭い空間での活動には新たな資機材の整備が必要だということです。ガソリ
ン漏れがありエンジンカッターが使えません
でした。これに対応するには新たな資機材を作り上げるしかないのです。それから、サイレン
トタイムです。ヘリがバンバン飛ぶと助けを求める声が聞こえません。これは前からの課題で、内閣官房を中心に政府全体としてサイレント
タイムをどう報道機関に要請しようかという話をしています。
緊急消防援助隊アクションプラン
アクションプランがあるところは東海地震と南関東直下の２つです。東海地震のように非常に広範囲になったときに緊援隊をどうするかというのは大きな課題だと思っています。
東南海・南海は難しいです。プランを作っても想定区域があまりにも広すぎて、プランどお
りには絶対うまくいかない。ただ、ある程度のものを作っておいて、それをベースにうまくオ
ペレーションを変えるということが必要ではあります。
ピンポイント的なところ、３県ぐらいだった
らば何とかなると思うのですが、10 県ぐらい
またがってしまったときにどうやって全国の部隊が応援するのかというのはまた別のオペ
レーションが必要になってきますので、東南海・南海に合ったアクションプランというのを今後作っていくという話になっています。
ヘリコプターと情報収集の担当区域は事前に決めています。静岡は、東京と大阪にやってもらう。愛知は京都というように、事前に自分たちの持ち分を決めてもらっています。特に静岡は東、西から攻めていくのです。どちらか一方だけでは高速道路がやられたら困るのです。
ですからどちらがやられてもいいように、両面から攻めていくという方式を取るようにしています。
広域医療搬送は私どもの独特の制度です。東海地震の時に自衛隊航空機は、最初の 72 時間
は患者を外に運ぶという役割分担をしているのです。患者をそれぞれの駐屯地に運び、そこから地元の病院までを緊急消防援助隊が運ぶ11のです。これは現場のアウトサイドでも緊急消防援助隊の活動はあるという一つの特異な例です。
あとは東海地震の場合は注意情報と警戒宣言がありますので、まず注意情報のときは消防
庁職員が行って、あとは出動準備を始めます。
警戒宣言が出たら、進出拠点、前進拠点に入ります。要するに注意情報と警戒宣言が発令、段階的に今の東海地震のシナリオどおりに行った場合の対応は当然用意しています。
今後の課題は、隊の増強と教育訓練です。緊
援隊は自分たちの知らないところでうまく連携しながら活動しなければならないので、全国合同訓練以外にも地域で、緊援隊の実践的な訓練をしましょうということです。あと重要なのは受援計画です。特にこれは地域防災計画の中に位置づけてくださいということにしています。
それから、ＮＢＣ等特殊災害については、特殊な訓練、特殊な装備、特殊な勇気が要りますから対応方策の検証をもう少ししていかないと、我々は実践がないのです。地下鉄サリンの時は、緊援隊としての対応はしていません。やったことがないというのがちょっと問題です
が、検証をこれからやっていかなければいけな
いというのがあります。
緊急消防援助隊で何が一番問題かと言うと、医療搬送なのです。例えば尼崎では、兵庫県だ
けでなく、大阪にも行くわけです。県が違ってくるとそれが消防機関の方にうまく伝わらな
かったりするのです。
広域医療搬送については、医療機関は医療機
関でいろいろな連携システムを取っているわ
けですが、場所が特定されている場合は医者の
活動はそんなに難しくないのです。負傷者を次から次へと手当てしていけばいいので、医療活動と連携をうまく取れるのです。
しかし、東海地震のように広範囲になったと
きには、医者のグループにも調整をする指揮支
援隊、指揮隊がいないと効果的な活動ができないのです。その調整をするグループがいないよ
うでしたら、我々の指揮支援本部の中に個人的に来てやっていただく。現場が局所的な場合はそれがいいのです。しかし、どんなに偉い先生
でも、現場へ行くとやはり自分で救いたいのです。そうすると、医療行為を伴わない調整という仕事はあまりやりたがらないということもあるようです。
（文責 関）

目

目

次−第２４号−

次−第３号−

会員リレーエッセイ⑲「いつの日かきっと」
西村 明儒 ………１
第24
回話題提供ダイジェスト（2005.７.22）
会員リレーエッセイ②「モザンビークで見た南十字星をもう一度」京極多歌子………１【国の災害対策を知る・緊急対応から財政支援まで】
第８回話題提供ダイジェスト
防災対策と財政措置〜三位一体改革との関連で〜
務台 俊介 ………２
「高齢化社会における避難問題」
片田
………２
中地
弘幸敏孝
………６
大規模災害時の航空管制について
緊急消防援助隊の活動について
田辺
康彦
………９
「国
際検証会議報告」
河田惠昭………４
事務局からのお知らせなど………………………………………………………………12

事務局からのお知らせ…………………………………………………………………………６■ 事務局からのお知らせ
10月も下旬になり、やっと秋らしい陽気になりました。今回は昨年10月23日に発生した新潟
県中越地震でもっとも大きな被害を受けられた小千谷市役所から、佐藤知巳助役、税務課仲巳津夫課長補佐、建設課渡辺英明主査、企画財政課渡辺辰男副参事の４名の方においでいた
だき、この一年の対応をご報告いただきます。
災害対応研究会のメンバーも、災害発生直後か
ら富士常葉大学の重川先生、田中聡先生が現地に入られて以来、小千谷市でさまざまな局面でいろいろな活動をさせていただき、多くのことを学ばせていただきました。今回はこの一年の小千谷市における対応を振りかえる機会としたいと思います。
第４回の災害対応研究会に関して前回お知
らせしたことを訂正させていただきます。神戸市が主催する震災技術展が１月 17 日・18 日に
神戸国際展示場で例年通り開催されることになりました。そこで、災害対応研究会でも例年
通り「災害対応研究会」公開シンポジウムを１
月 18 日午後に「比較防災学ワークショップ」の一環として実施することにいたしました。テーマは「2004 年に新潟県を襲った２つの災害に学ぶ危機対応」とします。
2004 年に新潟県を襲った７．13 新潟豪雨と10．23 新潟県中越地震という２つの災害対応
において災害対応研究会のメンバーが実践活
動を通して学んだ教訓を体系化することを目指します。以下の話題提供とパネルディスカッ
ションを行いたいと考えています。
１）高齢者に人的被害が集中することをどう考えるべきか
２）災害時要援護者への支援をどのように行う
べきか
３）被害調査をどのように合理化できるか
４）リ災証明発給をどのように合理化できるか
５）被災者の生活再建を支援する生活再建台帳を作れるか
６）市民参画の復興計画づくりをどのように進めるか
また、前回ご紹介した「日本社会に適した危機管理基盤構築」の成果発表会を平成 18 年３
月 13 日（月）、14 日（火）両日に帝国ホテル
東京 2F 蘭の間で開催する予定です。これにも是非ご参加ください。
（林 春男）編 集 後 記10 月は神無月とも言い、八百万の神々が出雲大社に集まり、他の地には神様が不在になる月と言われています。残り数日ですが、災いに遭わぬよう、皆様もお気をつけ下さい。私は早速、自転車がパンクし駅から自宅まで片道 20 分を歩く羽目に･･･。
（あい）

トシをとると時間の過ぎるのが早く感じると言われますが、もうあれから３ヶ月も経ったんだ、としみ
じみ思います。でも、これは決してトシのせいではな
く、日々が充実しているからそう感じるんだ、と頑（かたくな）に思うのがそもそもトシの証拠？ （けん）

災 害 対 応 研 究 会
事務局：京都大学防災研究所巨大災害研究センター〒611‑0011 京都府宇治市五ヶ庄
TEL 0774‑38‑4280
FAX 0774‑31‑8294

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ニュースレターに関するお問い合わせ：（財）市民防災研究所 細川・青野TEL 03‑3682‑1090