防災計画のあり方に関する一考察

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研究ノート

防災計画のあり方に関する一考察
開かれ、実効性の高い計画づくり―

―

竹口

序

秀夫＊

こるべくして起こったということだけは指摘しておきたい。県の防災計画を纏めるために2011 年 3 月 11 日に発生したマグニチュー

は内閣総理大臣（関係各省庁）との協議が必

ド 9 の東北地方太平洋沖地震は、阪神淡路要である。神奈川県には原子力関係施設（実大震災直後、神奈川県に新設された防災担当

験用原子炉、低レベル原料の処理工場）が立部長を経験した筆者には衝撃的なことであっ地しているため、県の防災計画では項を起こた。津波、福島第一原子力発電所の事故へとし、原子力災害対策を記述したところ、「国連鎖をし、東北 3 県を中心に災害史上空前のが安全といっているものを取り上げることは被害をもたらし、復旧・復興対策も遅々とし好ましくない」という考えが主務庁から示さて進んでいない。

れ、協議は難航した。原子力行政にあっては検討すべきテーマは山積しているが、県域少なくとも平成 7 年当時は安全といったものは当然のこと、国とも様々な課題や対応を議は安全という防災論からいえば信じがたい論

論しあい、可能なものから順次政策化をし、理を展開してきたと言う事実、それが今日の

さらに、この数年、NPO で横浜のまちづく

大災害の根源にあったことだけは指摘しておりを考えている立場から、この大震災についきたい。

て多くのことを考えさせられた。しかも、発また、現時点における東日本大震災の最大災以降の対応が、過去から現在までとられてのテーマは、被災地域の復旧・復興であるこ

きた思考と対策から一歩も抜け出ていないことは論を待たない。しかし、本稿では、東日とを踏まえ、一地方公共団体とは言え、その本大震災を念頭におきながらも、日本全体の責任者としての自省も含め、防災計画のあり

防災計画のあり方を研究している。その意図方について研究ノートを取り纏めるものであは、わが国は地震列島であり、何時、何処で

1）

る 。

巨大地震が発生しても不思議ではないという

なお、研究の対象を地震・津波に限定し、課題意識から、日本全体の防災対策を速やか

原子力災害には言及をしていない。その理由に改善・充実させるとともに、その推進に、は、原子力災害問題は別途の議論が必要であ真正面から取り組む必要性がより高まっているとの認識に立っているためである。しかしるからである。

ながら、筆者の経験からも原子力災害は起＊NPO 法人横浜創造まちづくり学会

ところで、発災直後から、政府関係者、東

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秀夫

京電力や専門家から「想定外」発言が続出を足を糊塗するために「想定外」発言をしたのした。発災直後は、1,000 年に一度の災害でがことの本質と理解している。安易な想定外は想定し切れなかったという共感があったと発言を生まない防災計画の策定推進が焦眉のもいえる。しかしながら、防災対策の一線に急である。

あった筆者としては、想定できる自然災害はありえないのであって、関係者の災害に対す

1．災害対策法制等の形成過程とその課題

る認識の甘さ、構想力の不足、責任回避の姿（1）大災害と災害対策法制等勢に写った。
有馬朗人武蔵学園薗長は「およそ日常生

わが国では地震や水害が多発している。明活からは想像できないことに取り組むのが科治以降の近・現代法制において、自然災害へ学。未知のことを研究する。だからあらゆるの対応を意図した様々な立法がなされてきことが想定できるなんてあり得ません。今回た。特に、関東大震災を経験することにより、は、政府や東京電力が言い訳のように『想定都市計画や建築法制については安全規定が整外』といったから批判を受けたけれど、自然備された。

の中には想定外がたくさんあるんです。」と科学の本質を語られた 。

この間の経緯を概観してみる。そこで、明2）

確なことは、地震予知に関係する大規模地震

また、東日本大震災に関して土木学会など

対策法を除くと災害対策に係る法制、防災計

が緊急声明を出しているが、その際の記者会

画、体制等は全て契機となった災害の後追い見において、阪田憲次土木学会会長は「安全となっていることである。

に対して想定外はない。」、「今回の震災は未1946 年の南海地震を受けて、翌 ’47 年に曾有であり、想定外であると言われる。我々「災害救助法」が制定され、’59 年の伊勢湾台が想定外という言葉を使うとき、専門家とし風を踏まえ、’61 年に「災害対策基本法」をての言い訳や弁解であってはならない。」と制定、’63 年に「防災基本計画」を策定、’95

発言されたと報道されている 。

年の阪神淡路大震災を機に災害対策基本法を

3）

しかしながら、政治家、経営者、専門家の多くからは「想定外」発言が相次いだ。その一部改正し、同年、防災基本計画を全面修正している。

原因は、防災計画が国民的議論を経ておら

次 い で 建 築 系 に 目 を 転 じ る と、’48 年 のず、国会議員、政府首脳、経営者等にその内福井地震を受けて ’50 年に建築基準法を制容の理解が決定的に不足をしていること、都定、’78 年の宮城県沖地震で ’81 年に建築基市づくり等の安全基準作りが専門家の手に委準法を一部改正（いわゆる新耐震基準）、’95

ねられ、そして何よりも、日頃、つまり日常年の阪神淡路大震災を受け、「建築物の耐震の施策、制度に危機管理からのアプローチが改修の促進に関する法律」を制定。’04 年のないこと、危機管理という総合的でありなが

新潟県中越地震を受け、建築物の耐震改修

ら、局所では優れて専門的判断が求められるの促進に関する法律の一部改正がなされていにもかかわらず、組織は不全であり、人材のる。

養成が進んでいないこと、そして、トップマ

水防、宅地造成、「密集市街地における防ネージメントに危機管理の考え方、基礎知識、等も災地区の整備に関する法律」（’97 年）が欠落していることから、自らの想定力の不同様の経過を辿っている。激甚災害に対処

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85するための特別の財政援助等に関する法律」

それに対応した基準等を設定せざるを得なく（’62 年制定）、「特定都市河川浸水災害対策なったというのが過去の実態である。その結法」（’03 年）、「被害者生活再建支援法」（’98

果、現に存在する建築物は、安全上の課題を年）も同様である。

抱えた膨大なストックとなっている。いわゆ

例外をなしているのが、’76 年の地震学会

る既存不適格と呼ばれるものである。この間

による「東海地震発生可能性の研究発表」をの事情は土木施設でも同様であり、高速道路

踏まえ、地震予知を含んだ「大規模地震対策

等の基幹施設は耐震補強が進んでいるが、国特別法」の制定（’78 年）、’79 年の「（東海民が日常的に利用している施設には手が廻ら地震）地震防災計画」の策定、’80 年の「地ず、橋梁の流失、崩落等が頻発している。

震災害対策強化地域における地震災害対策緊

災害救助法を初めとした、災害立法が部分

急事業に係る国の財政上の特別措置に関する改正に終わってきたため、立法当時の社会情法律」であり、発災前対策の画期ではある。

勢、技術レベルを色濃く残しており、今日の

なお、特定地域に関する地震防災対策につい

状況とは合致をしない例が多い。例えば、災ては、予知は含まないものの、地震学の成果

害救助法では応急仮設住宅を提供することがから、地震の発生確率が高いとされた「東南大きな政策手段になっているが、住宅戸数が

海・南海地震」、「日本海溝・千島海溝周辺海決定的に不足していた時代の対策として十分溝型地震」を対象に地震対策大綱、防災対策

理解できるが、現在は、日本全国に空き家が水死基本計画等が策定され、更に、首都圏直多数存在するし、宿泊施設も桁違いに増加を

下型地震対策大綱も定められている 。

している。住宅喪失者対策としては、空き家、

4）

空き部屋の活用を優先することが、コミュニ（2）災害対策法制の基本的課題
災害対策立法は、基本的には直前の大災害を踏まえた立法になっている。また、その改テイの破壊防止、速やかな住まいの提供への道と考えられる。仮設住宅は補完的位置づけとすべきであろう。

正の動機も大災害である。翻って、地震や水市町村からの避難勧告を初めとした防災情

害は自然災害であり、優れて地域性の高い性報の提供は「防災無線」が前面に出ている。

質があり、立法や計画立案の過程で客観性をしかしながら、住宅の機密性が向上したこと強化すれば、特定地域の災害には合致しなくや、高層建築物が介在することにより、情報

なるし、現に起きた地震を踏まえれば一般化を正確に受信をすることが不可能になっておは出来ないという難しさがある。

り、避難行動等の初動を速やかに展開するこ

さらに、地震対策から、風水害対策、そして原子力安全対策へと対象とする災害を次々とを困難にしている。情報化時代から防災行政は取り残されている。

と拡大したため、災害対策という総合対策が以上若干の例からも明らかなことは、防個別対策、縦割りになり、被災者たる国民目

災立法を根本から見直すべき時期になってい線からの総合化、効果的対策を進めるためのる。その具体例を以下に例示する対策の総合化が希薄になっている。

①

複合災害対策への対応

また、建築基準法制を見れば、法制定、改東日本大震災の際、政府には各種会議が正は直近の地震動の特性を踏まえたものであり、責任の所在も曖昧であり、スピードあった。従って、新たな地震に遭遇すると感にかけるという多くの指摘があった。こ

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すべきである。

れは、災害法規の限界を露呈したものであり、法に従う限り、複雑な対応が求められ③

立法内容の全面的見直し

るが、これは政府の責任のみとは言いがた

災害対策基本法、災害救助法、原子力災

い。災害対策基本法第 24 条で非常災害が害特別措置法等の関係法令を今回の大震災

発生した場合非常災害対策本部（本部長はを教訓に、情報化社会、地域社会の変質等

国務大臣）を設置し、原子力災害特別措置を踏まえ全面的に再編すべき時期と考えて法（平成 11 年 12 月 17 日法 156 号）第 16いる。特例措置の繰り返しは対策の理解を条で原子力緊急事態宣言をしたときは、内困難にするし、特に後述する防災計画の実

閣府に原子力災害対策本部（本部長は内閣

効性の担保について重点的な対応が求めら総理大臣）を設置することになっている。

れている。

従って、今回の大震災のように地震と原子力災害がほぼ同時に複合して起きた場合

2．防災計画とまちづくり計画の相克の災害対策本部は、実定法はそれぞれに本部を設置することを求めている。内閣総理防災計画は初期の段階では救命、復旧対策大臣が参与を抱え込み混乱を招いたことはを中心とし、順次、復興対策、安全なまちづ

論外であるが、政府の姿勢以前に、災害対くりへと計画対象を拡大してきた。しかし、

策基本法を根本的に改正し、複合災害への冷静に考えてみれば、まちづくりは本来、安対応策を定めるという立法措置が先ず必要

全性の追求はその一つの重要な要素である。

である。

安全を追求してきたまちを対象に防災計画で② 地震予知、発生の地震学上の知見を根拠

安全なまちづくりを論述することはまちづくとした地域別特別立法の見直し

り政策の安全性に疑念を生む余地を残してい

わが国の場合、阪神・淡路大震災を例にる。

引くまでもなく、海溝型、断層型地震を考この論点を整理したのが、阪神・淡路大震

えれば、日本の何処でも大地震が発生する災の復旧・復興に尽力された三井康壽氏の論可能性があるにもかかわらず、特定地域を述である。
「広義の都市計画は『安全原則』

対象としてきたことの功罪は十分議論すべを前提として行政作用が実施される。
（中略）きである。私の経験でも、東海地震の地震

したがってこの広義の都市計画（筆者注都市

災害対策強化地域が神奈川県の西部（略相

施設と公益施設）の安全原則が機能してい模川以西）であったため、耐震補強等は当

れば、、理論上は防災対策は不要のはずであ

該地域に限定して進められていた。阪神・る。
」としている。

淡路大震災を学習し、神奈川県全域を対象「しかしながら現実には、想定していなに防災対策を進めることに方針転換をした

かったような災害が起きたり、安全基準を超ことがある。

えた災害が起きたりすることがあるため、防地震予知は防災上、特に減災対策上、大災対策としての行政作用は『非安全原則』に変またれる技術であり、その確立に向け

よって仕組みが構築されることになる。防災

た不断の努力は必要であるが、その現状か対策としての行政作用は、災害予防として実ら 、予知を前提にしたり、地震発生の蓋施に移される行政作用としての防災都市計画

然性に優劣をつけるような防災立法は見直は安全でない場合があるという、理論的な前

5）

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提に立脚しなければならないことになる。」6）

は土地利用を回避していない。従って、とも述べている。

砂上の楼閣とでもいうべき都市施設が立

三井氏が理論的な前提として整理されてい地をすることになる。

る「防災都市計画は安全でない場合がある」

なお、神奈川県では、ロスアンゼルスという指摘を具体的に検討すること、そして地震を契機に土地利用を避けるべき地域

防災計画策定の実務上の責任者、更には、総を地図上に表現した「アボイドマップ」

合計画や都市計画（以下では特に注記しないを作成し、県民に情報提供している 7）。

場合においては「一般計画」という）策定の②

個別の都市施設は安全基準を満たしたも実務経験の反省にたっての課題提起とその対のとして整備されているが、それは「点応策を検討してみる。

と線」である。基準をクリアしたものがくにづくり、地域づくりには様々な目標が面的に展開されると、その面の安全性をあるが、その究極は安全な地域づくりを進確保しきれないという一般計画の限界がめ、国民・市民の安全な暮らしを確保するこある。例えば、道路は道路構造令に従いとにあることは論を待たない。従って、国土

安全なものとして整備されているが、そ総合開発計画（現在は多極分散型国土形成計の周辺の都市施設の集積度から規模の不画）はもとより、地方公共団体の都市計画等

足を来たし、地域の安全性の阻害要因との諸計画も安全な地域づくりを指向した筈でなっている。

ある。私自身もそうしたものであると確信を③

都市施設に対する安全基準が変更される場合が多い。例えば、建築基準法であり、して計画づくりに携わってきた。
しかしながら、現実に、神奈川県の防災計

現行の安全基準を下回ったものが「既存画を担当すると、一般計画で述べている安全不適格」として多数存在する。大災害発

はカッコつきの安全であり、経験・知見によ

生時にはこれらが原因となり、安全基準

り変動するものであり、各種都市施設の安全を満たした都市施設に被害を与えること基準も必ずしも安全を追求するレベルになっになる。

ていない場合があることが現実の防災計画の④

こうした、個別施設以上に社会システム

課題になってくる。

に起因した脆弱な国土構造も問題であ①

一般計画においては、個別の都市施設等る。東京一極集中は東京都心部を大規模については損害回避便益と費用便益分析

地震が襲った場合、国家機能がマヒするの調和点を斟酌して安全基準が設定され恐れがある。その解消策として大阪副都ている。したがって、費用＝コストにつ構想が提案されているが、副都で日常的いての社会的合意が形成されれば、安全に何を行うかすら明確ではない。現在、基準自体可変する可能性がある。一方で停滞気味の地方分権を徹底し、東京の都

は、それが立地する土地については十分

市機能の膨張に歯止めをかけ、順次、小な検討がなされているとは言いがたい。

規模化していくことが必要であり、それ勿論、ボーリング等を実施し、安定地でも残った国家機能について、思い切っ盤を探ってはいるが、表層的なものであた展都を実施すべきである 8，9）。

り、（活）断層は把握されていれば土地

最後に、重要な点は、一般計画の中で利用を避けるが、沖積層、埋立地の場合

安全性を高める取り組みを続け、防災計

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画は救命等に特化していくことである。
そのためには一般計画で進められるまちづくりの安全性が改めて問われねばなら

秀夫（2）大災害時における行政システムの問題点の検証
今回の、大震災は、行政システムのありようについて様々な課題を提示した。

ない。

先ず、市町村機能が全面的に不全になった

3．安全なまちづくりを進めるための条件整備ことである。阪神淡路大震災は大震災の場
合、行政機関も被災者になることを教えた。
従って、それ以降の地方公共団体の地域防災計画において、被災した地方公共団体が救（1）東日本大震災の冷静で客観的な分析
東日本大震災は津波被害が余りにも甚大で急・救命、復旧・復興活動をいかに進めるかあり、更に原子力発電所事故がおきたため、について対策が進化した。具体的には、行政

マグニチュード 9 という最大規模の地震での限界を明示し、市民の主体的対応を求めるあったにもかかわらず、地震動に関する正負ことと広域の応援システムの構築である。しの評価が不十分に思える。一方では、津波被かしながら、今回の大震災は、応援を受け害が余りにも甚大であったため、津波被害にる地方公共団体（市町村）が、応援を受ける。

体制さえ組みきれない被災状況を生んだ。町

震源域との距離等から震度が 6 強を最大と長の死亡や、役場機能の全面喪失、職員の大したことにもよると思われるが、地震動その量被災（死亡）等である。このことは従来のものによる都市施設の被災状況が報道等では

発想では被災者に立ち向かうべき市町村機能詳らかにされていない。しかしながら、地盤の確保が難しいことを知らせた。現在は、復の陥没、液状化、更には遠距離にありながら旧・復興に忙殺されており、その客観的な評

新耐震基準で建設された施設の被災例（例え価は困難であろうが、一段落したところで、

ば神奈川県川崎市のミュウザ川崎の天井崩落

市町村機能を如何にに補完できるかの視点か等）、そして高速道路、新幹線橋脚の坐屈例

らの検討が必要である。

関心が偏っていることが懸念材料である

10）

この関連で、平成の大合併以降初めての大もある。
一方では、新幹線の非常システムが機能し震災であり、合併が復旧・復興対策にどのよて事故を未然に防止した例や、ハード面でもうな影響を与えたのか、また、指定管理者制

耐震補強が効果を発揮した例もある。津波に度が、避難所の運営に当たっての功罪を把握

襲われた市街地の学校施設が耐震補強工事をしておくことも大切である。

実施してあったため外形を保った例もある。

次いで、行政手続のあり方である。全国か主な都市施設については、安全基準を定めらの義捐金、生活再建給付金の支給が非常にた上で、それを阪神・淡路大震災における遅れたとの指摘がある。その、原因としては、

11）。

被災者の実態把握に時間を要したことといわこの大震災を教訓にその検証することは、未れている。通常の行政は、公平・公正を基本

来のまちづくり、施設づくりにとって大変有に運用しており、その視点から、被災者の実被害等を踏まえ耐震改修を実施している

効な視点を提供することになる。

12）態（全壊、半壊等）を把握した上で、義捐金等の給付を考えたといわれている。また、津波被害等もあり、市町村民の把握そのものも

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困難だったといわれている。残念ながら、被れを国会審議を通じて調整して初めて、国民災者を騙った人もいたようである。しかしなから付託をされた代議制に基づく国家経営ががら、被災者サイドに立てば、無一文で避難実現される。

をした場合が多いため、一刻も早い受給を希

安全なまちづくりを開かれた形で議論する

望したことは当然である。そこで、非常時にことにより、国民のコンセンサスの形成が期おける行政運営のあり方も速やかに検証すべ待できるし、一部沿岸域の首長が津波に対きである。（例えば、被災者に一律に定額をし、過剰とも思える反応をしめしているが、配分し、後日被害の程度に応じて追加配分を

それを客観化していく効果も考えられる。

する。）

①

ソフト、ハードを一体化した国土計画の策定

更に、復興計画を具体化するために特区が議論されたり、農地法の問題も指摘されていわが国の国土は、地震を初めとした災害る。これらをしっかり把握をし、事前に方針に常に直面していることを大前提にした国の大枠を固めておくことが非常時における行土計画の策定を通じて、安全確保最優先の政運営システムを強固なものにしていく基礎

国土づくり、国家経営の基本方針を国民的になる。

議論の中で明らかにし、大都市集中、沿岸域中心の国土を長時間かけて字義どうりの4．防災計画の充実を図るために多極分散型に変更していくシナリオを確定する。そのためには、単なるインフラ整備（1）一般行政における安全性の追求
大災害から国民の生命・財産を守るためにではなく、地方分権の徹底を重視する必要がある。

は、通常の行政における安全なまちづくりが基本であり、防災政策の前提である。

次いで、居住や、産業用に利用する土地の安全性を最優先した土地利用へのシフト

しかしながら、点と線の安全性は追求され森林資源の重視と維持管理等国土保全のグてきたが、面としての取り組みは不十分であランドデザインの策定とその実現手法を確ること、個別施設の安全基準にも疑念のある

立すること、さらに、既存インフラの安全ことは指摘をしてきた。また、安全基準が不性を重視した再編（典型は静岡県の遠州灘十分であるため、新たな負のストックを生んに面した東名自動車道、新幹線の安全性のできたことも事実であり、今後のまちづくり

確保、中部国際空港、大阪国際空港等の安における大きなテーマである。以下、一般行

全性）や新設に変わって、維持管理を政策

政における安全性の追及を徹底するための対のメインに据えること 13）。そして、都市策を列挙したい。

施設、特に住宅や市民利用施設として利用

なお、この際、最も重要なことは、政治のを避ける土地の明確化と情報提供のシステ役割である。安全でフレキシブルな国土づく

ム化を図ることなどが主要な課題である。

り、安全基準の設定、そのための資源配分等②

安全基準の再点検と基準確保策の推進に、政治が、国会の審議を通じて国民に開か都市施設ごとに定められている安全基準

れた議論を展開することである。国土を安全は、関係学会、国の試験研究機関が定めたなものに改変していくためには、国民間、地ものが法的基準になっていく例が多い。こ域間で利害が錯綜することは当然であり、そのこと自体は否定をするものではないが、

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基準設定に当たって、そのコスト等から必る。諮問をする内閣総理大臣が中央防災会

ずしも客観的な安全基準ではなく、妥協レ

議の会長という妙な組織になっている。しベルになっている例も多いと聞く。短期間

かもその構成は防災担当大臣と全閣僚、指で取り纏めるため、異論、少数意見は排除

定公共機関、学識経験者各 4 名で構成されされやすい。そこで、安全基準の判断材料ており、実質は専門調査会に依存していを国民に示し、更にその是非等を国会といる。一見、政治主導に見えながら、実態はう開かれた場で議論をしていくことが先ず専門家・行政主導である。防災会議の下部求められる。

に設置された専門部会が取り纏めたものを

また、安全基準は新たな知見や安全技術

中央防災会議が追認しているに過ぎないのの発見により、基準や施工方法そのものである。中央防災会議は審議、諮問機関と見直しが必要な場合がありうる、この場合し、そこでの審議検討を素材に、国会の議は、前項に準じて速やかに変更することを経て防災計画を決定すべきである。そしが、都市のストックの質を確保する上で必てテーマごとに一般行政での対応と防災計要である。具体的には、土木学会の「土画の課題に峻別していくべきである。この

木構造物の耐震基準に関する『第三次提言

審議過程を通じて、国民に十分その意味内や』」 、「海溝型巨大地震による長周期地容を伝えると同時に、政治家の理解増進が震動と土木・建築構造物の耐震性向上に関期待できる。特に、地方公共団体は、国の15）する共同提案」 のような提言に速やかに防災計画に沿って地域防災計画を修正する

対応することが重要と考える。

ことになるが、中央防災会議での議論の中

14）

また、安全確保策（耐震補強）を重点的

身を知らないまま対応することは、地域特に実施することである。急施を有するのが性を踏まえつつ、国家全体の防災計画との個人住宅、避難所となる小中学校施設や市整合性を図ることは極めて困難であり、国町村庁舎等の耐震補強である。市民の安全の計画を地域に引き写すのが精一杯という確保、災害対策の基本であるが、全国的に現状にある。

はその進度は不均一である。例えば、小中学校を見ると、高い整備率の静岡県は東海（2）防災計画の純化と強化

地震の強化地域として、神奈川県は阪神・一般行政で徹底的に安全を追求しても、国

淡路大震災後の地域防災計画として最重点

土全体が則、安全になるわけでもないし、自に取り組んだ結果である。各地方公共団体

然災害である以上そのレベルを超えた災害はが地域の実情を踏まえ、重点テーマを設定

常に起こりうる。
従って、防災計画はその必要性をいささか

政措置を考えるべきといえる。（義務教育も失うものではなく、地震はもとより、温暖施設は一定の方向が示されている。）。

化現象や社会の高齢化等地域の防災力の低下③

して、短期重点的に取り組めるよう国の財中央防災会議依存行政からの脱却

等から、防災計画は強化をしなければならな

災害対策基本法第 11 条で内閣府に、中い。

央防災会議を置き、防災基本計画を作成しその際、重要なことは、一般行政で、日常たり、内閣総理大臣の諮問に応じて防災に的に取り組んでいる行政等が充実していない

関する重要事項を審議することになってい限り、防災計画は脆弱なものになるというこ防災計画のあり方に関する一考察91とである。典型例は、災害弱者に対するケアて、市町村長、ひいては市民が納得できる対策である。高齢者等の被災者は避難所や仮計画、建前ではない、本音の計画が可能に設住宅が福祉仕様になっていないため、避難なる。

所暮らしが原因で寝たきりになる等の課題が②

実効性のある計画顕在化した。しかし、防災計画のみでは、そ防災計画の重要なテーマである「応急仮のケアは物理的にも人的にも対応できないの設住宅」については、単に、その設置を記である。日常的に高齢者の保健・医療・福祉

述しても、現実には場所探しから始まり、体制がソフト、ハードにわたって整備されて建設の着手から、被災者の入居まで日時をいて初めて、緊急時の対応が可能になる。

要している。計画策定時（又は策定後速や以下若干の具体例を示す。
①

かに）仮設住宅建設予定地を特定する必要

建前計画から本音の計画へがある。上下水道、電力や交通を念頭に地

地域防災計画は市町村ごとにほぼ同様の主との協定を締結する程度の具体化が求め計画内容となっている。それは、市町村にられる。
（ガスはプロパンがあるので場所

してみれば、他団体と同様であることで市を選ばない。
）大都市にあっては、建設場民に説明しやすいこと、そして何より団体所の確保は困難であり、仮設住宅に変わるとして安心感があることに起因している。

空き家、空き部屋等を確保する姿勢を示す

また、市町村防災計画は県知事と協議をすことが基本である。

ることになっており、このことが画一的な

また、地域防災計画では自衛隊の出動、計画を誘引しているとも言える。しかしな

緊急援助隊の活用等が重視されるが、派遣

がら、市町村のおかれている状況、対応す要請をする際には、派遣先を特定することべき災害等からむしろ違いがあって良いとが迅速な派遣の重要な要素である。具体的考えるべきである。かつての経験から、避には緊急避難施設に指定されていない、学難所を原則設置しない自治体があった。そ校施設（特に高校施設）を予め出動場所との理由は、地域社会にコミュニテイが発達定めておくことが有効である。

をしており、自治会単位でみると被災者を④

市町村の防災能力の向上

地域社会で受け入れられる住環境にあると今回の教訓の一つは、災害発生時におけいうものであった。勿論、自治会毎に市町る市町村の役割の重要性の再確認である。

村職員を配置し、彼等が応急物資等の受け一線に立つ市町村長が適切な指揮をするた

渡しをすることになっている。また、市町

めにも市町村の防災能力を格段に充実させ

村では防災無線で防災情報を伝えるのが一ることが鍵になる。そのためには、市町村

般的であるが、地形等から全世帯を網羅す長が必要な備えをすることを全面的にバッることは難しいため、優先電話を各戸に敷

クアップをすべきであり、神奈川県が平成設し、一斉送信をする例もあった。さらに、8 年から実施した市町村に対する財政支援

漁村地帯であり、道路が狭小であるため消措置は参考にされるべきと考えている 16）。

防自動車の通行が困難な自治体では、辻ごとに大型の消火器を設置した例もある。
上述のように、市町村長が自らの地域特性を踏まえて、独自の計画を策定して初め

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5．防災計画の絶えざる点検と持続的な界、特に消防団の現実に立脚した消防力を取り組み

前提に、救命、消火活動に当たることになる。

大規模災害の発生直後は、マスコミの報道

こうした現実を踏まえた「防災訓練」のはもとより、市民の関心も高いため、社会全日常化を防災計画の柱にすべきであり、消体で防災計画は常に話題になる。しかしなが防機関が公園や広場でデモンストレーショ

ら、1 年も経過すると関心は他に移ってしま

ン的にシナリオに添った訓練は見直すべきう。安全なまちづくりは長期に、継続して取である。かつて、国道 16 号を止めて訓練

り組むべきであり、防災計画は常に緊張感をを実施したことがあるが、訓練内容が実践持って対応すべき性質の業務である。市民の的になることは当然、閉鎖した道路の代替

関心が移ろっても行政や防災関係機関は隙のルートを決めていく過程そのものが訓練にない持続的な取組みが求められる。

なる。

①

人材の育成

一般行政における安全なまちづくりの推

防災業務は、ハードとソフトに通暁する

進、防災対策としての都市インフラの耐震ことは当然、徹底した危機意識を持ち続け

補強、消防を初めとした防災力の強化等、ること、そして、守備範囲の災害について

地方公共団体においては地味だが大切な事

は、自らの頭の中で、被災地域の実情が業を実施している。しかしながら、市民十分推察でき、的確な救命から復旧・復興にその状況は周知されているとは言いがたに取り組める人材の確保が鍵になる。しかい。単なるフローのみではなくストックとし、国、地方を通じて、首相や大臣、知事、して周知を図ることが大切である。

市町村長は常に変わるし、行政職員は転勤

しかしながら、このことは市民に対してする。従って、専門性の高い人材を確保す

危険、あるいは脆弱性のあることを知らせるためには特別の方法がとられねばならなることにもなる。行政としては批判を受けい。

る可能性はあるが、現実に依拠しない限り

この点についても中央防災会議は「防災

防災対策は進まないし、市民に対する防災に関する人材の育成・活用専門調査会」報への取り組み要請も空疎になる。現実の地

告を取りまとめているが、一般論であり、域社会の安全性・危険性の周知が市民の防現実の課題解決につながるとは思えない。

災意識の醸成の第一歩となる②③

まちの安全性の把握と公表。

17）

防災力の把握ア）国・地方を通じたトップマネージメント
大災害発生時には、通常の業務とは異な防災対策では、地域社会の防災力、危機り、即断即決が求められ、組織を全面的に対応能力の把握が基本になる。市町村は自動かす能力、被災者に信頼される情報発信

前の消防を中核としながら、自主防災組織等が求められる。後述する実務レベルの責の協力を基本に、警察、自衛隊の出動を願任者のサポートがあるにしても「個」としうのが基本的構図である。

ての能力開発が必要である。責任ある立場

市町村は、自らの消防力を客観的に把握し、その装備、消防士の能力を日常的に向上するよう努めるとともに、消防力の限についた場合は、リスクマネージメントを徹底的に学習する機会を確保する。

防災計画のあり方に関する一考察

イ）防災担当者の養成
災害が発生した場合、国、地方を通じて93

行政手法を巡っても行きつ、もどりつしている。

防災責任者（危機監理官、防災部長等名称

地震等の大災害の発生に先行して、まちは区々である。）が情報を総括し、対策をづくりの方向やその実現手法は考えておか指揮することになる。気象庁（気象台）か

ねばならない。こうした試みは、一部地方らの情報を理解し、被害を見通し、必要な公共団体でも実施しているが、日本建築対策を（補佐する仕組みがあっても）講じ

学会の行ってきた取り組みは大変有意義でるためには通常業務とは異なる、あるいはあり、その成果も公表されている 18）。こ

それに付加した能力が必要になる。

の取り組みを参考に防災機関は自らの地域

私事にわたるが、筆者が防災担当部長を命じられた理由は、ソフト（福祉）、ハー

等の発災後プランの研究を深めるべきである。

ド（都市行政）、総合計画に携わった経験であったと任命権者から聞かされている結語に変えが、気象台情報の読み方、自衛隊、警察、消防の論理を理解するためには、徹底した学習が必要であった。

研究ノートにしては、総花的議論をしてしまったと反省をしている。しかし一方では、また、担当レベルになれば、経験が不足

防災の裾野は広いことも事実であり、そのポをしており、一般行政の知識さえ断片的でイントに触れるだけでも大変な作業になる。

ある。これらの職員の能力開発をするため

当初は、地方公共団体の取り組みの具体例には、防災行政について徹底した議論をすを紹介することも意図したが、筆者の能力不ること、図上演習を繰り返すことが必要で足から不徹底になってしまった。これらを含ある。オン・オフザジョブを通じた短期集

め、個別課題の検討は他日を期したい。

中的な訓練が必要となる。

尚、本稿を纏めるに当たって、技術的な情ウ）国、地方を通じた人材交流報について神奈川県庁の後輩のご教授を得た

大災害は何時起きても不思議ではない。
従って、人材養成に時間をかけ切れないのが、理解不足、誤りがあれば筆者の責任である。

が実態である。そこで、筆者の経験では、本稿を取り纏めた直後、中央防災防災会議

防災部局に県警察、自衛隊の中堅幹部を配専門調査会は 9 月 28 日に政府に最終報告書置した。彼らの持つノーハウは貴重であっを提出した。しかし、懸念した通り「地震・た。国、地方を通じて関係機関相互の人材

津波を最大級に想定する」としながらも、津交流を活用すべきである。

波に主眼があり、地震動に伴う都市施設のあ④

災害からの復旧・復興システムの事前構
築り方等にはふれていない。
政府は、防災基本計画の震災対策編を見直

現在、東日本大震災の被災地域では、復すことになるので、本稿等でふれた地震関連

興プランを作成中である。復興を速やか安全基準等の検証、一般行政のあり方等広範に進めるために、地域のまちづくりビジョな議論をすることを改めて期待したい。

ン、それを実現する手段等の検討が進んでいる。しかしながら、ビジョンはもとより、

94

竹口

［注］
1) 2011 年 7 月に内閣が決定した「復興基本方
針」については、様々な意見があるが筆者としては玉田論文がほぼ問題点を指摘していると理解している。
T-tamada00@nifuty.com
2) 2011 年 5 月 6 日 毎日新聞 特集ワイドを参照
3) 2011 年 3 月 24 日 日本経済新聞 「想定外は言い訳」、東日本大震災で土木学会などが緊急声明を参照
4) 2010 年 7 月 30 日 内閣府「平成 22 年版 防災白書」p48
5) 予知の難しさについては、多くの論述があるが、代表例として、2011 年 8 月 20 日 文藝
春秋「巨大地震 権威 16 人の警告」所収竹内均「地震予知ははたして可能か」p65 が簡潔で分りやすい。
6) 三井康壽「防災行政と都市づくり」p3 （株）
信山社 2007 年7) ハザードマップとは視点を異にし、地すべ
り、急傾斜地、浸水歴等も地図情報化したもので、県政情報室等で閲覧できる。液状化は不記載。
8) 西達男「復興対策をテコに東北州づくりへ」
伊藤滋・大西隆・奥野正寛・花崎正晴編「東日本大震災復興への提言」東京大学出版会 2011 年 6 月 30 日所収
9) 産経新聞の報道によれば、首都機能を代替する「副首都」の整備に関し、超党派議連が纏めた「（仮称）副首都整備基本法案：の概要が明らかになり、「東京との同時被災の可能性が低い地域」等の 7 条件を満たす地域として「関西圏」（伊丹空港跡地）を念頭に議員立法の動きがある。ポイントは「東京の中枢機能を一時的に移転」することとし、具体的には審議会の議をまつこととするようである。（2011 年 7 月 21 日 産経新聞）
平常時に機能していない施設が災害時に円滑に動くことはないという実体論はもとより、
地方分権、現実に進めている「展都」との関係、財政負担等を後述する国土政策や社会シ
ステムのあり方という根本的議論を抜きにし秀夫

たまま、受け皿論議が先行することを危惧している。首都移転論が実現できなかった原因究明等も併せて行われるべきと考える。もし、副首都とするならば、国のいくつかの省
庁、機関を移転させるくらいの覚悟も必要である。
10) 東日本大震災における津波被害が甚大であったため、全国の自治体で津波対策への関心が突出して高まっているが、海岸、則、10 メー
トルを越える津波ではないにもかかわらず、「人口の 35％が海抜 20 メートル以下の地域に住んでいる。」、「酒匂川沿いの平野に住宅が密集しているが、高い場所がない。」等の
心 配 の 声 が 上 が っ て い る（2011 年 7 月 23
日 神奈川新聞）。冷静に地域特性を把握し、地震学の成果を踏まえた科学的な思考を重視
しないと、東日本大震災から学んだことにならない。
Ship&Ocean Newsletter № 268 所収 佐藤慎司
「津波の科学的な記録とそれに基づく津波防
災のあり方」を参照
11) 同上防災白書 p99
12) 国土交通省国土技術政策総合研究所と独立行
政法人建築研究所は発災直後から現地入りをし、災害調査報告をし、その結果を公表している。こうしたデータを基礎に、学会レベルで冷静な分析とその対応策を議論し、安全基準のあり方を政治レベル、特に立法府で十分議論することが「政治主導」と考える。
13) 横浜創造まちづくり学会理事櫻井裕子の現地調査では「防波堤の鉄扉が腐食しており、そこが破られ、そこから堤防全体が破壊された。」という証言を得ている。
14) http://www.jsce.jp/committee/earth/propos3.html（2011/06/23）
15) ww.aij.or.jp/ipn/datebox/2006/061120-1.pdf16) 神奈川県では、人口急増に伴う行政需要に対応するため、平成 50 年度から法人県民税、
平成 53 年度から法人事業税の超過課税制度を発足させ、文教施設等（特に県立高校）の整備を進めてきた。
平成 7 年度からは、阪神・淡路大震災を踏まえ、その使途を変更し、県の地震防災対策の強化に取り組むこととした。その際、平成 8
年から「市町村地震防災対策緊急支援事業」

防災計画のあり方に関する一考察を創設した。県は、期待をする「機能」を明示し、市町村は具体的な事業を実施する仕組
みとし、補助対象事業、補助単価は市町村が実施したものとした。小型 4 駆消防車、水陸両用救援車、舟艇の配置、大型消火器の辻辻への配置等地域特性を踏まえた多用な事業が展開された。
www.pref.kanagawa/osirase/01/1103/chouka/
chouka-index.html
17) 平成 7、8 年に県有施設の耐震診断を最優先
課題として取り組んだが、責任者が変わる

95と、耐震診断、耐震補強又は建て替えと進む
可能性のある施設のみを耐震診断の対象とした。こうした誤りは是正すべきであり、施設管理者はその耐震度を理解して初めて適切な誘導等が可能になるということを認識すべきである。負の情報も行政と市民が共有すべきである。
18) 日本建築学会「大震災に備える」丸善（株）
2009．12.25
日本建築学会「復興まちづくり」丸善（株）
2009．12.25

竹口

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秀夫

Consideration on Japanese Disaster Prevention Plans― For an Opened Effective Plan ―Hideo TAKEGUCHINPO Yokohama Academy Creative City

Abstract
Drastic reform of all Japanese disaster prevention plans is required due
to newly gained knowledge and experience from the Great East Japan
Earthquake.
Making comprehensive reforms of laws and ordinances relating todisaster measures, raising safety levels in general town planning andmaking disaster prevention plans specializing in crises management arenecessary.
To realize these goals, accurate and objective analysis of disaster damage,review of current safety levels and reform of the administrative system froma crises management perspective are needed.
It is important to openly discuss and progress on the above agenda as amain topic during cabinet meetings.