海洋利用に関する
合意形成プロセスに係るガイドライン

２０１７年１０月
東京大学海洋アライアンス

東京大学

海洋アライアンスoOCEANALLIANCE
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1

まえがき
今、 海の利用の仕方は多様化しています。 海域利用の原点ともいえる漁業をはじめ、 海運や観光に利用するほか、 最近では洋上風力発電の実験施設の建設地としても利用されています。 その 一 方で、 本来の自然を残したいと願う市民もいます。 生活の場に近い海岸域を利用する方法には、 様々な選択肢があります。
しかし、 海を利用するプランを実際に立てようとすると、 大きな問題に直面することがあります。 それは、 利用者皆の思いをすべて満たすことが、 必ずしもできるわけではな
いという点です。 魚を獲ることで生活する人は、 そこに発電施設をつくることには賛成できないかもしれません。 自然を残したい人は、 観光施設は不要だと思うかもしれません。
皆が納得できるように海を利用したいなら、 よく話し合えばよいではないか。 確かにそうなのでしょうが、 いざ話し合うとなると、 「皆」とは誰を指すのか、 どういう手順で話し合えばよいのか、 何に基づいて判断すればよいのかといった難題が出てきます。 また、 海の新たな利用法を思いつくたびに話し合いを繰り返すのも、 手間がかかります。
海の利用の仕方について、 将来にわたって皆が納得できるように「合意」するには、 どうやって話し合いを進めていけばよいのか。 その際、 何に注意すればよいのか。 その標
準的な道筋を示すのが、 「海洋空間計画」という考え方です。 米国や英国、 フランスなど世界の国々で、 この考え方を基に海の利用計画が決められるようになってきています。
私たち東京大学海洋アライアンスでは、 「海洋の利用に関する合意形成手法の開発」という研究プロジェクトを、 公益財団法人・ 日本財団の助成を得て2014年度から進めています。 世界的な流れである「海洋空間計画」に基づく海の利用計画を日本にも取り入れるには、 どのような点に注意する必要があるのか。 それを、 国内外での調査や文献の精査などを通して明らかにしようと努めてきました。 その成果をまとめたものが、 このガ
イドラインです。
このガイドラインは、 海の利用に関する利害を調整し、 実際に利用計画を決めていく主体となる地方自治体を、 主な読者として想定しています。 国際連合の政府間海洋学委員
会(IOC)による手引書を参考にし、 海域利用の合意形成に至るまでの具体的な作業が明確にわかるよう、 本文では留意すべき点を段階ごとに整理して示しました。 それぞれの留意点について 一 般論にとどまらず、 私たちの研究成果を盛り込み、 それに基づいた記述としました。 この点が本ガイドラインの最大の特徴です。 IOCの手引書も邦訳
し、 要約版を掲載したほか、 研究成果については、 さらに詳しい解説を「コラム」として収録しました。
このガイドラインが、 海と関わりながら地域で暮らす皆様の 一 助となるよう、 切に願っております。
東京大学海洋アライアンス（プロジェクト長：「海洋の利用に関する合意形成手法の開発」プロジェクト

東京大学大気海洋研究所教授 道田豊）
東京大学海洋アライアンスI合意形成ガイドライン

1

目次

I

まえがき.................. . ............................................................................................

1

前文.......................................................................................................................

3

1. 利害対象の対象となる利害、価値の把握…••……………………………………….

4

2. 利害調整の対象となる関係者の範囲の設定……………•………………………….

5

3. 関係者間における当該海域に関する情報の共有………………•…………………

8

4. 関係者間におけるコミュニケーションの手法…••………………………………..

9

5. 合意形成に当たっての視点........................... …........・・・・・・・・• ••••…....................

1
1

6. 合意形成後のフォローアップ......................................................................

1
2

コラム

① 一般市民の環境に対する意見の代弁者について…………•………………………

1
3② 洋上風力発電施設の設置に係る法制度について………………•…………………

1
6③ 東京湾の自然環境の改善に係る規範意識について………………………………

1
8④ 海洋台帳の活用事例につしヽて………………………………•• …………………••••…….

2
1⑤ 海洋利用を決定する上での「中立性」について………………………………….

24⑥ 海洋利用に係る「持続的合意形成」の重要性について………•……………...

26

資料A IOC-UNESCO ガイドライン手弓 I 書（要約）…•……………………………•…

29

資料 B 協議会の座長である学識経験者の事例………………………………………….

42

【謝辞】
このガイドラインは、公益財団法人日本財団の助成による 東京大 学海 洋アライア
ンス総合海洋基盤プログラムの「海洋利用に関する合意形成手法の開発」プロ
ジェクトの成果物です 。 同財団のご支援に心から感謝致します。また、素案の 段
階の原 稿 に 対 して 貴重 なご 意 見をお寄せいただいた、三 重 県、岩 手 県 、 北九州市
お よび国土 交通省 の 関 係の 皆様 に 感謝 申し上げます 。

2

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

I 前文
2014 年度から 2016年度にわたって、公益財団法人日本財団の助成による東京大学海洋ア
ライアンス総合海洋基盤プログラムにおいて、海洋の利用に関する合意形成手法の開発に取り組んできた。海洋利用に関する合意形成プロセスは、陸域利用に関する合意形成

プロセスと異なる点がいくつかあることに留意する必要がある。

まず、海域については所有者が法令で定められておらず、港湾区域、海岸保全区域、漁港区域など個別の法令で管理者を定めているものの、海域管理における一般的な法令は存在しない。また、合意形成において必要な情報が不足しがちで、かつ、取得困難である場合が多い。さらに、漁業者、海運事業者、発電事業者など合意形成における関係者
がプロフェッショナル主体であり、陸域利用と比較して一般市民の直接的な関わりが薄く、一般市民の利害が表面化しにくい点などが挙げられる。本ガイドラインの目的は、
東京大学海洋 ア ライアンスの研究成果を踏まえ、海洋利用に関する合意形成プロセスを可視化し、利害調整を円滑化すべく、利害調整の指針となるものを作成することにある。

漁業資源、海洋エネルギー、海洋資源の開発などにおける海洋の持続的な利用や生態系の保全を両立させて実現することを理想とする考え方、実施の枠組みである「海洋空間計画 (MSP) 」については、国際的にも検討、導入が進められており、 計 画の導入手順の明確化を目指して IOC-UNESCO (国際連合教育科学文化機関（ユネスコ）政府間海洋学委員会）が手引書の冊子を刊行している（資料A参照）。この枠組みのうち、利害関係者との合意形成プロセスについて、主に日本における実地調査を基に作成したものが本
ガイドラインである。

本ガイドラインが主に想定している読者は、海洋利用に関する合意形成において、当 該事業が地域にとって必要かどうか意思決定し、主導的に利害調整の場を設定することとなる地方自治体である。加えて、漁業者、海運事業者、発電事業者を始めとする海洋利用者など合意形成における関係者にも、本ガイドラインを通じて海洋利用に関する合意
形成プロセスの全体像 を把握して頂ければ幸いである。

本ガイドラインの構成（図中の数字は、対応する章を示す）

一

-の~

一

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

31 :利害調整の対象となる利害、価値の把握(1) 利害、価値の把握
海洋利用に関する合意形成プロセスの第一歩は、利害調整の対象となる、利害、価値が何であり、どのように区分・整理すべきかを明確にすることである。その際、利害、価値が発生する理由・背景について考えていくことが求められる。そのためにも、事案ベースの考え方をする必要があり、本ガイドラインでもいくつかの日本の海域において現在進行形で動いている事案を取り上げる。

(2) 利害、価値の事例
本ガイドラインが想定する海洋利用に関する合意形成プロセスが必要な主な局面
として、例えば、洋上風力発電施設を設置するにあたり、漁業、海洋観光・レジャー、船舶の航行に影響を及ぼし得ることを受け、その設置に向けて、これらの関係者の利害調整をいかに図るかという事案が挙げられる。

洋上風力発電施設などを設置する場合に関係者間の調整が必要な主な利害、価値の例
利害、価値の例

分野

1
.

海洋利用

漁業、海上交通の安全の確保への影響

2.

海洋環境への影響

生態系や海洋動植物、騒音、景観への影響

3.

社会・地域経済

地域活性化への効果、官公庁の関係部署における調整

など

など

など

事業や維持管理に関わる費用、事業に要する期間、設置工事

4
.

事業性

による影響、制度的な問題が生じるリスク、不測の事態に対などする計画の柔軟性

4

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

I2 :利害調整の対象となる関係者の範囲の設定(1) 関係者の範囲の明確化
海洋利用に関する合意形成プロセスの第二は、利害調整の対象となる関係者の範囲を明確にすることである。その際、案件及び地域の特性により関係者の範囲は広範に及ぶ可能性があるが、誰がどのような利害関係により関係者となっているか、あるいは関係者に加えられてはいないものの、その利害を代弁する関係者は誰かという視点が重要である。

本ガイドラインが想定している主な事案と利害関係者の例

事案

I

1
. 洋上風力発電施設の設置

2. 海岸の埋立・造成

3. 漁業における利用調整

主な利害関係者
電気事業者、漁業者、海運事業者、管理者（港湾、海域）、遊
漁者、観光事業者（海洋レジャーなど）、一般市民（海洋レジャーなど）
埋立· 造成地利用者（製造業者、土地開発事業者など）、漁業者、海運事業者、管理者（海岸、港湾、海域）、一般市民（沿岸の住民など）漁業者、遊漁者

ー 海岸の埋立の事案において、埋立を推進しようとする事業者と対立する漁業者は、本来、漁獲量などに係る自己の利害を主張する立場であるが、結果的に海岸環境の保全を望む一般市民の要望を代弁していることになるのか？

匿f.11 漁業者を例にとると、漁法や所属する漁協により、利害関係は異なり得る
ため、同業者を一律に同じ利害関係者と括ることはできない。

く基となる研究成果＞一般市民の環境に関する意見の代弁についての研究
陸域と違い、海域は人間にとっては非可住領域である。そのため、合意形成の対象となる海域に対して、全ての人々が日々の生活の中で関わり、または関心を持っているとは限らない。事案によっては、単純にあらゆる人からのパブリック
コメントを受け付ける以上に、積極的な社会学的手法による調査を通して、当事者と彼らの関心事を明らかにすることが合意形成の促進に繋がる可能性もある。
＜詳細についてはコラム①を参照＞

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

5(2) 海域管理法制度の把握

まず、当該海域の範囲はどこまでなのか、誰がその管理者か、法 制 度によってどのような規制がかけられているか等について、明確にしておく必要がある。

く基となる研究成果＞洋上風力発電施設の設置に関わる法制度について
港湾区域内において洋上風力発電施設を設置する場合、港湾法の規定に基づき、港湾管理者から水域の占用許可を受ける必要がある。港湾区域における洋上風力
発電施設の設置を円滑化すべく、同法は 2016 年7 月に改正された 。 具体的には、
港湾管理者が策定する公募占用指針に基づき、事業者は公募占用計画を提出すること、港湾管理者は最も適切な計画の提出者を選定し当該計画を認定（言葱定の有効期限は 20 年以内）することが定められた。 ＜詳細についてはコラム②を参照＞(3) 利害の程度の把握
次 に、関係者毎の利 害 の大小• 重要性 の程度の相違を明確にしておく必要が ある。なお、利害の大小に関わらず、関係者である個々の一般市民の関心の程度には差異がみられる可能性がある。

匿＇ 洋上風力 発電施設 の 設置 により、船舶の航行には殆ど影響 は及ぼさないが、漁獲量に大きな影響が及ぶ可能性がある場合、当 該 洋上風力発電施設の設置は海運事業者よりも漁業者にとって利害が大きいといえる。

く基となる研究成果＞東京湾の自然環境の改善に係る規範意識の研究
東京湾の沿岸では、埋め立てにより本来の生態系が大きく変化し、それによって生き物のすみかや潮干狩りなどのレクリエーションや環境教育 の場が失われている 。東京 湾 沿岸の 都 県に住む住民に対して行ったアンケートでは、 東京 湾 の自 然
環境に対して特に問題意識を抱いていないグループと、東京 湾の自 然環境の改善のために何らかのアクションを起こさなければならないと感じているグループの両方の存在が確認されており、個人個人によって東京湾の自然環境に対する意識が異なることが明らかとなっている。 ＜詳細についてはコラム③を参照＞

6

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

(4) 一般市民の意見の把握
さらに、地域住民、国民など一般市民は、直接の利害関係者ではないが、明示的なまたは潜在的な利害を表出させることにより、関係者間の合意形成を円滑に進めることが重要である。このため、行政手続法に基づく意見公募手続（パブリックコメント）に加え、マスコミ報道、インターネットでの情報発信などを通じて、世論の喚起をどのようにして図っていくか、また、これらの手法ではカバーしきれない一般市民の意見をどのようにして把握するかという点も課題となりうる。

ー米国マサチューセッツ州における洋上風力発電施設の設置計画の策定に関する合意形成の事案においては、事業者が開発海域を選定し、利害関係者の参画が不十分な状況で策定された計画案に対し、多数の訴訟が提起された。

ー米国ロードアイランド州における洋上風力発電施設の設置区域の策定に関する合意形成の事案については、行政や事業者が利害関係者の範囲を決定するのではなく、情報の公表を通じて、自身が利害関係者であると捉えている団体や個人全てが合意形成プロセスに参画している。

く基となる研究成果＞一般市民の意識の可視化についての研究
本海洋アライアンスでは、現在、一般市民の対象海域への意識を明らかにする研究を行っている。その一例として、様々な海域利用が行われている我が国の海に対する人々の意識を全国アンケートによって収集し、分析した結果、人々の海に対する意識や関心の度合い、心理的な親近感が極めて多様であることが明らかとなった。近年のコンピュータ技術の向上によりこのような複雑な潜在的意識などの、可視化は容易になってきており、将来的には合意形成の現場において利用可
能なツールの一つとなるように、現在信頼性や精度の向上が研究されている。

<

一般市民の海に対するイメージの可視化に係る調査結果についてはコラム①を参照＞

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

7

3 :関係者間における当該海域に関する情報の共有(1) 関係者間の情報共有
海洋利用に関する合意形成プロセスの第三は、関係者間において当該海域に関する情報の共有を図ることである。

く基となる研究成果＞海上保安庁力湛運用する海洋台帳などの利用の状況
現状においても、 Web 上の GIS シス丁ムをベースとして日本近海の海洋情報を高機能のインターフェースにより取得可能な「海洋台帳」が利用されている。その利用方法は主に合意形成の対象となる海域における法令上の規制の確認、対象海域における大まかな底質の状況把握、そして、一般公開・説明用の資料のベースとなる地図の取得が挙げられる。 ＜詳細についてはコラム④を参照＞(2) 基礎データの情報共有
関係者毎に情報収集能力に格差がある場合が通例であるが、漁獲量、潮流など合意形成に必要な基礎データの情報共有を図ることにより、判断に必要な基礎情報の取得において格差が生じないように努めることが必要である。

(3) 中立の立場での情報取得
その際、意思決定の基礎となる科学的情報は、第三者が中立の立場で取得することが望ましく、情報量を蓄積していくことが重要である。
く基となる研究成果＞情報の中立性について
洋上風力発電施設を設置すべく、米国マサチューセッツ州では開発事業者が必要なデータの調査・情報収集を行い、利害関係者から反発を受けたが、後発のロー
ドアイランド州では学術研究者により、調査・情報収集が行われたことも、関係者問の利害調整を円滑に進める上で 一 助となったと考えられる。 ＜詳細について

はコラム⑤を参照＞(4) 限られた情報量に基づく意思決定
海洋利用に関する情報 量 は、科学技術の進展によって著しく増大しているものの、陸域利用に関する合意形成プロセスにおける情報量と比較すると、不完全かつ少ない情報量（例えば魚群の位置、大きさなどに係るデータ、洋上風力発電施設の設置が魚介類の分布に及ぼす影響に係る試算など）に基づいて意思決定せざるを得ない現状に留意する必要がある。
(5) データ提供のインセンティブ

関係者にデータ提供を促す場合には、データの提供者の懸念を払拭すべく、提供者の権利を尊重し、データ管理上の注意事項などについて合意することで、データを提供するインセンティブを確保する必要がある。

8

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

1
4:関係者間におけるコミュニケーションの手法(1) 円滑なコミュニケーション
海洋利用に関する合意形成プロセスの第四は、関係者間における円滑なコミュニ
ケーションを可能とする手法を用いることである。

(2) 会議体の機能の明確化
利害関係者が多い場合、調整が必要となる利害を早期に表面化させる方向で、合意形成の手順を構成することが望ましい。その際、関係者が一堂に会する会議体の機能として、周知機能、合意形成機能どちらを重視するかについて明確にしておくことが望ましい。

國＇、米国ロードアイランド州の事例では、利害調整に当たって、関心のある者全てが一堂に会して利害を表出させるとともに、関心が薄れた者が会議体から順次去ることにより合意形成に向けた議論を進めていった。

(3) 意思決定すべき事項のリストアップ

合意形成に際しては、調整役が、意思決定すべき事項をリストアップし、遺漏ないように努めることが望ましい。

(4) 「譲れない利害、価値」の明確化
関係者が一堂に会する会議体における議論を通じた意思決定に加えて、各関係者がどの点について譲歩が可能か、「譲れない利害、価値」は何かなどについて、関係者間、あるいは関係者と調整役の個別の折衝（飲食を伴う懇談会など非公式な場を含む）を通じて明らかにしておくことも重要である。

(5) 会議体の適正な規模• 構成
会譲体を通じて意思決定を行う場合、その規模は適正か、一方の利害に偏らない構成となっているかどうかについても留意しておく必要がある。

(6) +分な議論による利害の表出関係者が一堂に会する会議体においては、十分な議論を行い、利害を表出させるとともに、事案によっては情報管理を徹底することが望ましい。

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

9(7) 事業実施が必要かどうかの意思決定
当該事案に関係する海域及び陸域を管轄する地方自治体は、事業実施が必要と判断する場合、地域として必要なものとして意思決定すべきである。
なお、地方自治体内部においても、部局間で関心が異なるため、担当部署間の調整が重要である。

匿•上記の米国マサチューセッツ州における洋上風力発電施設の設置に関わる事
案では、開発事業者が候補地を選定したが、米国ロードアイランド州における事
案では、州政府が主導して候補地を選定した。
(8) 調整役の選定

洋上風力発電施設の設置などの新規の海洋利用に関する協議体など利害調整の場を設置に関わる地方自治体が主導的に設定する一方で、その調整役は外部の学識経験者が務めるという役割分担がされている（巻末に「資料 B 」として協議会の座長である学識経験者の事例を示した）。漁業における漁法や海域の利用調 整 な
ど従前から利害調整が継続的に実施されている事案については、当事者間での調整が重要と考えられる。

1
0東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

I5 =合意形成に当たっての視点(1) 優先すべき利益の決定
各関係者間の利益は両立できないものかどうか検証し、各関係者の利益が両立しない場合、どの関係者のどの利益を優先すべきか、関係者間のコミュニケーショ
ンを通じて決定する必要がある。

• 米国ロードアイランド朴l における洋上風力発電施設の設置区域の策定に関す
る合意形成の事例では、漁業者、チャーターボート業者などの先行利用者の利益が極力優先されるよう 促 されている。
(2) 関係者全体の利益の最大化

合意形成に際し、どのようにして関係者全体の利益の最大化を國るかという点に留意すべきである。

(3) 一般市民の意向の把握
潜在的利害関係者である一般市民の意向をどのようにして把握し、その意向をいかに合意形成に向けて取り込むか検討することが必要である。その際、消費者とは誰を指すか、その利害をどの関係者が代弁するかという点に着目することが重要と考えられる。

● 戸風力発電施設の設置に際し、 電気事業者と漁業者の利 害が対立しうるが、前者は電気の消費者、後者は魚介類の消費者の利害をそれぞれ代弁するとも考えられる。

(4) 信頼関係の構築
関係者間の情報共有、コミュニケーションを通じて 、 関係者間の信頼関係を構築していくことが必要である。

く基となる研究成果＞持続的な合意形成について
東京の「大森ふるさとの 浜辺整備事業」実施に際し、地方 自 治体、地域住民、エ事関係者、学識経験者などで構成する会議体が設けられ、過去から現在、さらに将来像を継続的に議論している。これにより、将来 にわたって合意された状態が続く動的な『持続的合意形成』が生まれていくものと期待される。 ＜詳細についてはコラム⑥を 参 照＞

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

11

6:合意形成後のフォローアップ

I(1) 合意の履行手段の明確化
合意形成が達成された場合、合意内容を実行に移すことができないと関係者闇で不信感が増大する。このため、合意形成に際し、関係者がどのようにして合意内容を実行に移していくか、履行の手段を明確にしておく必要がある。

(2) 実施状況の評価、見直し
加えて、合意内容が着実に実施されているか、定期的に評価や見直しを行う体制と手法についても、予め決定しておくことが望ましい。その上で、必要に応じて前の段階に立ち戻って再検討し、新たな合意形成を図ることも考慮する必要がある（下のフロー図参照）。

本ガイドラインの構成（図中の数字は、対応する章を示す）

一

1
2

~0~

東京大学海洋アライアンス l 合意形成ガイドライン

（再掲）

一

I コラム以下のくコラム①＞～くコラム⑥＞は、ガイドライン本文の参考となる事例研究である。

くコラム①＞

一般市民の環境に関する意見の代弁について

海のイメージを視覚化する
人間の生活や社会の形成において、水環境はその基盤を提供します。特に日本は太平洋や日本海など特徴が異なる数種類の海に囲まれているという地理的特徴を持つことから、海という存在は国全体にとっても、そして住民一人ひとりにとっても、重要性の高い自然環境であると言えます。そのため、今後日本で行われる沿岸域•海域の開発を含めた利活用を進めるに際しては、その恩恵が還元されるべき住民にとっての海の存在や、海に対して抱く意識を、日本全国の傾向と地域性を相互参照する形で把握しておくことが必要となってくると考えられます。なぜなら、住民の海に対する意識とその地域性を事前に把握しておくことは、住民や開発事業者など異なる主体間の認識の嗣蘭吾を解消し、合意形成を行う上での基礎資料となると考えられるからです。
本プロジェクトでは、日本住民にとって海とはどのようなものであり、また海に対して日本住民はどのような意識を抱いているのかを、日本全国を対象とした住民の海に対するイメージを調査することで分析を試みました。
表 1 と図 1 、 2 はその研究の成果の一部です。日本全国の住民の方々からアンケー
トによって集められた海のイメージ("海”と聞いて連想する言葉）を統計的手法を用いて分析し、視覚化しました。分析の結果からは、日本住民が抱く海のイメー
ジにはいくつかのグループがあることが分かりました。中でも大きなグループは
表 1 に示された 9 つにまとめられます。また、グループ間の繋がりや関係性は図 1のような形となりました。これらの結果からは、日本住民の方々が海に対して抱く意識構造の多重性・多様性・複雑性が明らかとなりました。

表1

住民の海に対するイメージにおける中心的な単語とグループ

番号＊図 1 と対応

C5
C6
C7

c
s
C9

C10
C11
C12
C13

グループ名

中心性の高い単語

思い出、頃、子供、家族
海、青い、深い、綺麗
広い、生命、地球、源
沖縄、サンゴ礁、砂浜
魚、水、塩、海産物
波、船、津波、潮自然、ある、身近、環境
海水浴、潮干狩り、レジャー

いる、繋がる、世界、住む

昔の家族との思い出
全般的イメージ
抽象化された海沖縄イメージ
食 籾供給源

海の要素
自然環境
レジャー対象海の定常的な姿

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

13

。海難

朝日

亭政

8
海洋資源

夕 日

平練

他国
世界

/癒す

割り スイ

。涅デ物

太
8

•)

洋海
平本

叩
〇
）

客

船

割 、

水泳＼ロ
身自口：

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満ちる

必蚕

住む 汚れる 。 日本 ~:いり／撫 Lヽ 幸囲む ビ）
ー ．． る

癒

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子供 家族

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県

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不可欠

所
.
I

ビ）

思い出頃 。

□)
カ0号染放射能起豪華温暖 ィヒ 0環視

香り - 潮 -- 臭い
図1

日本全国の住民の海に対するイメージ（共起ネットワーク）

a
o

豆

C6

c
a

c
g

ClO

Cl
l

C1
2

C1
3

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図2

14

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つ家

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日本全国の住民の海に対す る イメージ（階層構造）

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

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海に対するイメージの強さは地域ごとに異なる
また図 3 では、イメージの中でもグループを形成している各意識のかたまりに対する言及密度の平均を都道府県毎に算出し、 GIS を利用し地図上に表現しました。
結果からは、全国的な食料供給源としての海のイメージの強さ (C9) だけではなく，内陸県や日本海側の県に強く見られた沖縄イメージ (C8) など、南—北や日本海側—太平洋側，そして接する海の種類（内海（瀬戸内海や湾）—外洋）などの要素によって説明されうる、意識の地理学的分布の多様性が明らかとなりました。

図3

都道府県別にみる海に対するイメージの強さ

本研究結果は、日本住民にとっての海一般の意識に留まります。しかし、このよ

うな研究結果を基に、例えば日本全国の湾や沿岸域の存在価値をそれぞれ議論することなどが、今後さらに価値観や社会のニーズが変わっていく中における沿岸域• 海洋開発を考える際には必要になってくると考えられます。

（参考）杉野弘明，林直樹，関口達也＆寺田悠希 (2017) 「自由連想調査法を用いた全 国の海のイメージ構造の把握」（沿岸域学会誌， Vol.30, N
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東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

15

くコラム②＞洋上風力発電施設の設置に係る法制度について

なぜ洋上風力発電が重要か
2011 年 3 月 11 日の東日本大震災によって発生した、東京電力（株）福島第一原子力発
電所事故の影響で、現在も多くの原子力発電所が停止中であるなど、日本のエネ

ルギー政策は大きな転換期にあります。
このため、新たなエネルギー源として、再生可能エネルギー（太陽光、風力、 水
カ、地熱、バイオマス）の重要性が高まっています。このうち、風力発電については、陸上に設置する場合と比較すると、洋上に設置する方が、安定して大きな風力を得られる、立地可能な領域が広い、景観や騒音など人間の住環境に与える影響が少ない点が利点として挙げられます。

港湾法改正により洋上風力発電施設の設置が円滑に
洋上に風力発電施設を設置する場合、漁業者、海運事業者などの関係者から合意を得ることに加え、その海域の管理者から海域を占用する行為に対する許可を得ることが必要になります。日本の法制度では、海域の所有者や管理者について一
般的に定めた法令はなく、港湾、漁港など特定の海域について管理者と管理者の許騎可権が港湾法、漁港法などの法令で規定されています。これら以外の海域の一部については、地方自治体が海域管理条例を制定して、管理を行っています。
国土交通省港湾局では、以下の理由から、港湾が洋上風力発電施 設の設置に適していると考えており、 9 か所の港湾エリアで風力発電施設の導入が進められています（図 4) 。

①港湾の背後に工場が多く立地していて、送電線などの電気設備が充実。
②大型風力発電施設を建設するための輸送インフラ（岸壁、ヤードなど）が確保されている。

③海域の利用調整や管理の仕組みが港湾法により担保されている。
このうち、③については、洋上風力発電施設の設置手続を円滑に進めるべく、
2012 年に「港湾 における港湾 における風力 発電 について一港湾 の管理運営との共生のためのマニュアルー ver.1 」が公表されました（国土交通省港湾局、環境省
地球環境局）。このマニュアルでは、港湾管理者が再生可能エネルギー導入検討
協議会を設置し、協議会での検討を経て風力発電の適地を設定し、港湾計画を変更し、洋上風力発電施設を位置付けることが明記されています。協議会の構成メ
ンバーについては、以下のとおり例示されています。

• 協議会への参画が必要と考えられる関係機関（港湾管理者（協議会事務局）、
地方整備局、地方自治体など）
・地域の実情によっては協 議会への参画が必 要 と 考 えられる関係者· 関係機関
（地域 電 力会社、海岸管理者、水産業 関 係者など）
・地域の実情によっては協議会への参画が適当と考えられる関係者・関係機関（地域代表、海域利用者、学識経験者）

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東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

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図 4 港湾における洋上風力発 電 の主な導入計画（国土交通省港湾局ホームページ）

港湾法では、洋上風力発電施設を設置しようとする事業者が、港湾管理者に対し海域を占用する行為への許可を申請することが規定されています。 2016 年 7 月に
改正港湾法が施行され、長期間にわたり港湾区域内の海域を占用する施設の設置に関する手続が創設されました。具体的には、港湾管理者が策定する公募占用指針に基づき、事業者が公募占用計画を提出、港湾管理者は最も適切な計画の提出者を選定の上、その計画を認定（認定の有効期限は 20年以内）する制度です。こ
の制度は、港湾において洋上風力発電施設の設置を検討する際に関係者間の合意形成を容易にし、他の海域よりも短期間で洋上風力発電施設を設置することを可能にすると考えられます。このため、洋上風力発電施設を設置する海域を港湾区域に誘導する効果があるものと思われます。
改正法に基づく、洋上風力発電施設の設置・運営事業者の公募は北九朴l 港で実施され、 2017 年 2 月 15 日に事業者の選定結果が公表されました。今後、この制度の活用により、港湾における洋上風力発電施設の設置が円滑に進んでいくことが期待されています。

（参考）諏訪達郎「洋上風力発電施設の設置に係る法制度の現状と海洋利用に係る合意形
成に関する論点の整理」（沿岸域学会誌 Vol.30 No.
12017 年）

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

17

くコラム③＞

東京湾の自然環境の改善に係る規範意識について

東京湾の自然環境、生態系の再生に向けて
東京湾は神奈川県、東京都、そして千葉県に囲まれる湾です。東京湾本来の自然環境の大きな特徴は、干潟とそれを支える後背湿地、そして浅瀬です。

干潟とは、満潮時には海面下に姿を隠し、干潮時には姿をあらわす場所のことを指します。その背後にある湿地は、干潟の堆積のバランスを保つ役割を果たします。浅瀬には藻場ができ、魚など様々な生物の住処となります。
この湿地—干潟—浅瀬で成り立つ連続性のある沿岸環境こそが、本来の東京湾の自然の特徴です。自然環境とそこに住む生き物との結びつきを考えた時、重要となるのが湿地—干潟—浅瀬、そして沖合へと続く、広大な汽水域（淡水と海水が混じりあっている場所）をもった連続性のある沿岸部の自然環境です。
東京湾沿岸では江戸時代から住宅地や産 業施設を建設する目的で埋め立てが行われており、特に第 2 次世界大戦後の高度経済成長期には工業地帯として、大規模な埋め立てが行われました。
東京湾の大規模な埋立事業は日本の産業や経済の発展に大きく貢献しました。一方で、埋立てによって東京湾沿岸の景観や生態系は大きく変貌しました。東京湾の特徴であった湿地や干潟は埋立地に姿を変え、汽水域も大幅に減少しました。

湿地や干潟、そして浅瀬の減少により、アサリ、ハマグリ、ウナギなどの生き物が減少あるいは淘汰され、その一方で人工構造物を利用できる他の生物が国内外から侵入したり、ミズクラゲが増加したりするなど、本来の東京湾の生態系の構造が変化しました。また江戸時代には、干潟を中心とする東京湾の海辺には生活の場として、多くの人々が様々な目的で訪れましたが、明治以降には沿岸部の埋め立てと産業活動の増加により、東京湾沿岸の多くの場所で一般の人々の立ち入りができなくなり、気軽にアクセスできる場所はほとんどなくなってしまいました。
現在、東京湾沿岸には、「横浜海の公園」や「潮彩の渚」などに代表される人工的に作られた干潟があります。これは、東京湾本来の連続性のある沿岸部の自然環境を取り戻すための努力のひとつです。
人工的に干潟を造成することによって生態系を復元できるか否かについては、近年研究が進められている分野であり、その効果には不確実性があるのも事実です。
一方で、 2013 年に発表された研究論文では、東京湾の人工 干 潟である潮彩の渚で2007 年以降、複数回にわたり 1 平方メートルあたり 1000個体以上のアサリが見つかっていることが報告されています。また、同研究では人工干潟も水質浄化や海岸保全などの役割を果たすことが可能であると示されています。

18

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

現在、産業構造の転換や工業生産の外国への移転などにより、高度経済成長期に埋め立てられたいくつかの地域が空き地となっています。

本来の東京湾の姿である湿地、干潟、浅瀬、そして沖合へと繋がる連続性のある
海の環境そして生態系を再生するひとつの方法として、現在使用されていない埋立地を再利用することが考えられます。
具体的には、埋め立て護岸を切り崩し 、 水路を整備し、干潟や浅場を造成することにより、湿地—干潟—沖合という連続性のある沿岸域を人工的に作り出し、部

分的に生態系を復元することが考えられます。
親水経験は問題意識・責任意識に影響を及ぼす
東京大学海洋アライアンス合意形成プロジェクトチームは、このような状況を踏

まえ、東京湾沿岸の 3都県（千葉県・東京都・神奈川県）の住民を対象に、ウェブ

アンケート調査を 実 施しました。調査では、 住 民が抱く東京 湾 や干潟のイメージ、
東京湾沿岸の自然環境に対する問題意識や責任意 識、自然環境を回復させるための活動に対する意識、そして東京湾沿岸の自然環境が提供する生 態 系サービスの中でどのようなサービスを重要視しているのかを聞きました。

まず、イメージ調査では自由回答形式で「あなたは『東京湾』という言葉からどのようなことを連想されますか？」という問いに答えてもらいました。この 問 いからは、年代によって東京湾のイメージが異なることが明らかとなりました。図 5は得られた回答をもとに主成分分析を行なった結果を表した図です。赤い四角は
年代ごとの特徴を表したもので、この四角の近くにある言葉がそれぞれの年代が描く代表的なイメージを表した言葉です。例えば、 60歳代からは「潮干狩り」や「海苔」とい っ た 言 葉が、 50歳代からは「クルーズ」や「埋め立て」と行った 言葉が連想され、また 30歳代40歳代からは「レインボーブリッジ」といった言葉が連想されています。また、「汚い」や「埋め立て」などの言葉が連想されている
一方で、「泳げる」という言葉も発せられています。これらはほんの一部ですが、東京湾の自然環境や開発の歴史が、それぞれの個人のイメージとして定着している ことを示唆しています。

東京湾沿岸の自然環境に対する問題意識や責任意 識、自然環境を回復させるための活動に対する意識は、社会心理学者 Schwartz が唱えた規範活性化理論をベースにしています。規範活性化理論は、個人の行動は問題意識、責任意識、行動を起こした場合に被る代償に対する認識によって活性化されるというものです。この理論は、 環境 行動、例えばエコ商品の 購 入、などへのモチベーションについて 考察 した研究で用いられています。

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

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図 5 :東京湾のイメージ

私たちの研究からは、東京湾沿岸 住民には東京湾沿岸 の自然環境に対して 「問題意識· 責任意識を抱いている、かつ行動することに対する代償に抵抗を感じていないグループ」、「問題意識・責任意識をある程度抱いているが、行動することに対する代償を考慮しているグループ」そして「行動することに対する代償を強く認識しているグループ」の 3 つのグループがあることが特定されました。また、
過去の干潟への訪問経験や、東京湾での海水浴やマリンスポーツなどでの親水経験がこれらの規範意識構造に影響を及ぼしていることがわかりました。
また、東京湾沿岸の自然が提供する生態系サービスについて、レクリエーション

や環境教育などの利用と保全の二つに着目したとき、保全に対する価値がレクリ
エーションや環境教育などでの利用を上回っていることが明らかとなりました。

（参考）

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東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

くコラム④＞

海洋台帳の活用事例について

海洋情報を収集しデータベース化する
我が国における海の利用に関しては、ほぼ漁業と海上交通の 2 点に絞られてきていた背景があり、従来、周囲の海に関する情報もその 2 点の利用にのみ重きが置
かれ収集が行われてきました。しかし、近年では再生可能エネルギー取得のためのフィールドとして見なされるなど海の多目的利用に注目が集まるにしたがって、漁業だけではなく多様な目的のために使用される多種な海洋情報の需要が高まってきています。このような需要の変化の中で、我が国における海洋情報を取り巻く環境は、コンピュータライズされた技術の進歩と相まって個々の詳細なデータの取得と公開、そしてそれらの一元化に関する知見を核として、急速な進展を見せています。海洋に関する情報は、刻一刻と変わりゆく変動性の高いものが多く、それらの情報を漸次的に集め続ける必要のあることが特徴として挙げられます。
また、比較的変動の少ない静的な情報であっても、その種類と量が多く未だ全貌が明らかになっていないものも多くあります。そのため得られだ情報をただ収集するだけではなく、データベース化することも重要となっています。

これまで我が国においては、海洋清報はその種類や管轄機関によって、個別に取得、管理及び提供が行われてきていました。しかし今後、我が国において海洋利用や海洋環境保全を行うには多種の海洋観測データや関連情報の適切な管理・整備・提供を進めていく必要があります。その具体的な施策のひとつとして日本海
洋データセンター (JODC) が制作している「海洋情報クリアリングハウス」を挙げることができます。これは民間企業、研究機関や政府関係機関からの「どの海域のどのような種類の情報がどこにあるのか探す手間がかかる」という指摘を受けて、様々な海洋情報の概要やその管理者および所在地をデータベース化して検索できるようにしたシステムのことです。

この「海洋情報クリアリングハウス」とは別に、海上保安庁が提供する「海洋台峨」という、ユーザー自身の目的に応じて、様々な海洋情報に関するデータの重ね合わせや視覚化を可能にした Web GIS サービスも開発されています。
「海洋台
恨」は、水温や海流などの自然科学的情報に限らず、漁業権設定区域や AIS を利用した船舶通航量などの社会基盤情報といった、地図上に表示することで活用に繋がる空間分布情報を集積していることにその特徴があると言えます。

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

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図 6 海洋台帳の使用例（北九州港を中心に、港湾区域と AIS データ（船舶通航量）を同時に表示したもの）

海洋情報をより一層使いやすくするために
以上のように、我が国においては、海洋情報の収集と公開の動きは進んでおり、海洋情報を管理する仕組みは構築されてきていると言えます。
「海洋情報クリア
リングハウス」や「海洋台帳」によって、従来観念的であった環境や海洋清報の認識をより視覚 的に、また時空間統計的に処理することが 可 能となり、コンピュータの処理能力の向上とも相まって、問題性の正確な把握が容易となってきているといえるでしょう。また、このような情報がWeb 上に公開されているということは、漁業者や一般住民による情報へのアクセシビリティが格段に向上していることも特筆すべき点と考えられます。

22

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドラインしかし、我が国における海洋情報一元化の現況において、「海洋台帳」や整備されたデータの利用を促し、研究を含めたデータの実利用をさらに促進していくた
めには、今後、①データをエンドユーザーが持つデータと組み合わせ、それぞれの利用目的にあった形で2 次利用を行うためのデータ・ダウンロード体制の整備② 2 次以上の利用時に重要となるデータの提供形式や時空間スケールの整合性整
備③合意形成など新たな海洋情報の利用が求められている分野に対して必要なデータの明確化と充実が求められていくと考えられます。

コンピュータシステムなどを介した情報提供は、開発者と利用者間における技術
リテラシーの差が問題として顕著に出やすく、また複数の利用者によって使われる場面においては、利用者間の差も問題となってしまうことがあります。そのような問題を解決し、「海洋台帳」など海洋情報管理システムのさらなる発展を目指すためにも、システムの実利用の文脈における、利用者、利用方法、利用情報、
利用目的といった細かい事項を明らかにし、ボトムアップ的な検討を積み重ねる
新たな段階に入る必要性が示唆されています。近年では、「海洋台帳」に新しく追加された利用者の保有するデータを地図上に重ね合わせる機能を利用する新しい方向性をもった研究も始まっています。例えば、水中文化遺産に関する情報をまとめ、それを海洋台帳に掲載することができるかの検討を行うなど、利用者側からのボトムアップ的な研究は、「海洋台帳」本体において一般公開されるデー
タの充実を図っていく上でも、今後さらに重要となってくるでしょう。

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドラ イ ン

23くコラム⑤＞海洋利用を決定する上での「中立性」について

海は、漁業や観光といったいろいろな利用の仕方があります。利用者が皆満足できるように海を利用していくには、どのような総合的計画をあらかじめ立てておけばよいか、その方法についての標準的な道筋を示すのが「海洋空間計画」という考え方です。米国や英国、フランスなど世界の国々で、この考え方を基に海の利用計画を決めるようになってきています。
東京大学海洋アライアンスでは、海洋空間計画を日本に適用するにはどうしたらよいかを研究しています。その成果のひとつが、 2016 年に発表した「米国における海洋再生可能エネルギー開発と海洋空間計画の役割：ロードアイランド州海洋特別エリア管理計画を例として」という論文です。

わずか 8 年で運転を始めた洋上風力発電施設
米国のディープウォーター・ウィンド社は 2016年 12 月 12 日、米国初の洋上風力発電が営業運転に入ったと発表しました。米国北東部にあるロードアイランド州の沖合に設置した発電施設が動き出したのです。州政府が沿岸海域で風力発電を行うと決めたのが2008年。それからわずか 8 年の短期間で運転を始めたことになります。この発電施設こそが、まさに論文の研究対象として取り上げられたものです。

実は、洋上風力発電の米国一番乗りになるはずだった別の州があります。隣のマサチューセッツ I州です。 2001 年に計画されましたが、実施について地域全体の合意が得られず、建設反対の訴訟も多発して、実現に至りませんでした。
ロードアイランド州とマサチ ュ ーセッツ州の大きな違いは、ロードアイランド州
が海洋空間計画の考え方に基づく「ロードアイランド州海洋特別エリア管理計画(
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IOceanSAMP) 」を立て、洋上風力発電をその中に位置付づけた点です。
ロードアイランド州の沿岸では、昔から漁業が盛んでした。また、沿岸部の美しい景色やビーチは観光資源にもなっています。ロードアイランド州は、発電施設の建設計画を沿岸域の総合的な 管 理を考えるためのよい機会と捉え、 fl'! がこれか
らも海とともに発展していけるような計画を作ることにしたのです。

話し合いには皆が参加した
発 電施設の建設がうまく進まなかったマサチューセッツ州の場合は、開発業者が地元 関 係者との調整を十分に行わなかったことが、その原因のひとつとされています。
そこでロードアイランド州は、漁師や釣り船の関係者、海運業者、発電事業者な

どだけでなく、沿岸の住民や観光事業者、そして先住民族にも関係者として計画づくりに参加してもらいました。こうして皆が参加して話し合い、 譲 り合って決めた計画なので、いざ風力発 電施設の建設を始めようとしたとき、反対運動は起きませんでした。

もうひとつ特徴的なのは、管理計画をつくる際に、地元のロードアイランド大学
が中心的な役割を果たした点です。大学が中心となることの利点は、話し合いの基礎となる環境調査などの中立性を保てることです。計画とは 利 害関係がない大学の研 究者が科学的に調査を行ったため、そのデータに対する信頼 が関係者の間に生まれたのです。

24

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

海洋空間計画が結局は効率的

データ提供者によるレ

この論文は、海洋空間計画の考え方に基
づいて、事前に海の利用計画を立てることの利点を、ロードアイランド州の実例に即して四つ挙げています。

シニア・マネージメント
チームによるレビュー

ビュー

□雪竺

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ステークホルダーによるレビュー

一つ目は、洋上風力発電の開発に際し、時間的にも金銭的にもコストが抑えられた点です。
「沖合に風力発電施設をつくれるのは、この海域だけ」と管理計画で限定してあるので、他の適地と比較した
多くの環境影響評価をする必要がなくなったのです。

二つ目は計画の策定を通して、関係者が話し合うための場、そのためのルートができあがった点も大切です。三つ目は、管理するための法律を下敷きにして計画が立てられているため、とかく利害が対立しやすい利用計画でありながら、不要なトラブルが起きにくくなっています。
そして四つ目が、海域の全体を視野に入れたため、海の効率的な利用ができるよ
うになる点です。例えば、ある特定の海域で生態系にマイナスの影響が出る可能性があっても、それは隣接する海域で補えるといった見当が、あらかじめつくか

特別小委員会によるレビュー

仮承認

全体文書に対するパブリックコメント，
公聴会

沿岸管理委員会

による採択

図7

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IOceanSAMP 計画文書作成フロー（出典：徳永ら， 2016)

らです。

日本には米国と違う課題がある
一方で、日本にこの制度を導入するための課題として挙げられているのは、つぎの三点です。

まず、一つ目が海域の管轄権の問題です。米国と違い、我が国では、海洋管理に果たすべき国や県、市町村の役割が不明確です。これと関連して、二つ目が話し合いに参加すべき「関係者」は誰なのかという問題です。最後に三つ目が、大学と地域との繋がりです。米国では大学が地域の知恵袋となっており、そのための研究費を、地域を開発する側が負担する仕組みができています。しかし、日本では、このような仕組みは必ずしも確立されていません。

このように、国によって、地域によって社会の仕組みや物の考え方は違います。
米国で成功した事例を、そのままの形で日本に導入することはできません。ロー
ドアイランド州の管理計画から、策定の鍵となった大切な要素を抜き出し、日本型の海洋空間計画を構想するための検討材料を提供したことが、この論文の社会的な価値と言えます。

（参考）
徳永佳奈恵，久保麻紀子，杉野弘明，道田豊 (2016)「米国における海洋再生可能
エネルギー開発と海洋空間計画の役割：ロードアイランド州海洋特別エリア管理計画を例として」（日本海洋政策学会誌 Vol. 6
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東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

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くコラム⑥＞海洋利用に係る「持続的合意形成」の重要性について
海岸を何らかの形で利用しようとすると、それに対して、様々な意見が出てきます。埋め立てて公園をつくり、憩いの場にするのがよいという意見。観光施設をつくってはどうかという意見。人があまり立ち入れない自然のままの状態で保存するのがよいという意見。こうした様々な意見を調整し、その利用の仕方について皆の合意を得るのは、とても難しいことです。
東京大学海洋アライアンスでは、海の利用について、多くの関係者の合意を得るにはどうすればよいかを研究しています。つまり、合意形成の方法論です。海洋アライアンスのメンバーは、東京都大田区にある「大森ふるさとの浜辺公園」の建設計画が、反対意見もある中でどのようにしてまとまったのかを調べました。
その結果をまとめたのが、「大森ふるさとの浜辺整備事業に見る海洋環境修復事
業に伴う持続的合意形成の形」という 2016 年の論文です。
関係者皆で話し合う「大森ふるさとの浜辺公園」は、元々 1980
年代に、海を埋め立てて下水処理施設と緑地をつくる計画として出発しました。ところが、住民などの反対で計画は中断され、1990 年代に「海の再生」をテーマとして再出発しました。 2007 年に開園し、人工の砂
浜や広い芝生のスペースがあります。
大森ふるさとの浜辺公園

この「大森ふるさとの浜辺公園」には、大きな特徴があります。公園を計画する段階だけではなく、工事中、そして開園したあとも、地域の住民を巻きこんで、より良い「ふるさと」にしていくにはどうしたらよいかという話し合いが続いていることです。

このような事業の場合、計画が固まった後でいきなり結論を公表されても、人が海に求めるものは多種多様ですから、皆が納得する 「合意」には至らない可能性があります。 「浜辺公園」では、過去に行き詰まった経緯があるため、開園に向けて皆の「話し合い」を大切にしました。地元の大田区や地域の住民、工事関係者、学識経験者、工事の施工会社などが「工事連絡会」をつくり、半年ごとに話し合いの場を設けてきたのです。そうすることで、住民を含むこの事業の関係者間の温度差が小さくなり、一緒に事業を進めていこうという気持ちが生まれてき
たといいます。

住民の参加意識が高まっていく
このような流れの中で、工事が鳥や魚に与える影響の調査を、 NPO の力を借りて住民の側が行うようになりました。このような影響調査では、事業を進めたい
行政側の調査結果とそれに反対する側の調査結果が、同じ対象を調査した結果でありながら、大きく食い違うこともあります。そのため、行政側が「住民側の調査」を必ずしも歓迎しないこともあるのですが、「浜辺公園」では、住民側の調査も工事連絡会などで報告されました。これが、データの信頼性を高めることになったとのことです。
26

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

「浜辺公園」は 2000 年に埋め立て工事が始まって 2007 年に開園しましたが、エ事中の 2002 年に「大森ふるさとの浜辺公園を考える会」が発足し、公募した住民を加えた 50 人体制で、海岸の風景をどうつくっていけばよいかを検討し始めました。このあたりは、かつて江戸時代には海苔（のり）の大産地でした。しかし、1950 年代から加速した埋め立てや水質の悪化で、東京オリンピック間近の 1962
年末に漁業権が放棄され、海苔の養殖は終わりました。昔から海と密接に関わる暮らしをしてきた地域だけに、浜辺への関心は元々高いのです。
「考える会」では、行政側と住民側が同じテーブルにつき、これまでの歴史や工事、そして将来像までが議論されました。
地域の「将来」に皆で責任を持とう

ここで注目したいのは、「考える会」が、将来まで視野に入れて議論をしていた点です。仮に、影響予測調査で工事が終了した直後のことがわかっても、その先の将来がどうなるかはわかりません。地域そのものの様子も変わってくるだろう
し、今、最適だと考えた計画が、そのまま将来の地域に受け入れられるとも限りません。
「浜辺公園」は、一度造成してしまえばそれで終わりなのではなく、その時々に合わせて「変化」していくことが必要なのです。
「考える会」は発足の翌年、その名称をさらに前向きな「大森ふるさとの浜辺公園をつくる会」に変え、説明会や現場の見学会、植樹祭などを公園の完成まで続
けていきました。開園直後には、さらに「大森ふるさとの浜辺公園を育てる会」と名前を変え、現在では、近くの商店街まで巻きこんで、広報誌の発行や浜辺の清掃ボランティア、花壇の管理も行っています。かつては海苔の養殖で栄えたこの海を、どう利用していくのか。それを検討する関係者の集まり自体が、る会」 「つくる会」 「育てる会」と成長してきました。

「考えある海域で新たな海の利用法を考えるとき、皆が納得できるようにするためには、そこに関係する人たちが利用法について「合意」することが必要です。これまで
は、事業を実施する時点で、どうやって「合意」にこぎつけるかという点に注意が払われていました。つまり、合意は、その時点での静的な絵画のようなものだったのです。この論文は、皆が拠り所にできる合意には、将来にわたって柔軟に姿を変えていく動画のような視点が大切だということを指摘しています。
（参考）杉野弘明道田豊，城山英明，八木信行，久保麻紀子，徳永佳奈恵 (2016) 「大森ふるさとの浜辺整備事業に見る海洋環境修復事業に伴う持続的合意形成の形」（土木学会論文集 B3 (海洋開発）， Vol.72, No.
2,pp.838‑843.)

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

27

IOC ガイドライン：

海洋空間計画 (MSP) 導入のための段階的手順書東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

29

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:必要と権限の特定
くアウトプット＞• MSP によって解決したい具体的な課題の予備的なリスト• MSP策定のために必要な権限についての決定
Task1:なぜMSP が必要なのかを特定する
国ごとに海洋空間管理が必要な理由は異なる。よって、それぞれの国の実情を鑑み、海洋空間計画が必要な事情を明らかにし、 MSP の趣旨を明確にすることが重
要。

Task2
:MSP に関する的確な権限を確立する• MSP を策定するオーソリティ（策定権限）、 MSP を実施するためのオーソリ
ティ（実施権限）の両方を確立しなければならない。

• MSP 策定に関する権限を確立する方法として、 MSP のために新しい法律を整備する、既存の法律の解釈を変更する、または既存の法律の改正を行う等の方法がある
・管轄機関を新たに設立した例：イギリス、オーストラリア• 既存の組織の改編等で対応した例：オランダ、ノルウェー• ノルウェーでは環境大臣が議長となる閣僚会議において MSP を策定し、その法的根拠を海洋資源法に求めている。
・現在検討中の法令改正（再エネに関する事 業 許可等の）に MSP を義務付ける規定を加える方法もある• MSP の執行機関として、全ての執行機能を一括した機関を新たに設置する方法もあるが、農林水産省→漁業、経済産業省→エネルギー資源といったように、それぞれの省庁がすでに受け持っている分野において MSP の執行権力を持つという方法が有効なようである• 例 1) ノルウェー：バレンツ海及びロフォテン諸島海域における海洋環境の総合管理• 例 2) イギリス：漁業、環境保全その他の多くの部分を海洋管理機関が実施し、大陸棚の使用に関する許認可や 賃貸借については王領地として管轄• MSP 法に盛り込むべき項目としては下記の項目が挙げられる• MSP に期待する成果• MSP策定の指針• MSP策定の期限• MSP に携わる関係省庁が対等な立場・権利を持つこと• MSP 実行への期限• MSP に関する予算30

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

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:資金を得るくアウトフット＞• MSP 関連の活動に必要な予算の見積もり• MSP 関連の活動のための資金源の特定

Task1:財源を特定する
MSP のために必要な予算についての判断は、 MSP の目的・趣旨を決定するのと同時進行で行う• 財源は税収のほか、観光、エネルギー、採掘、漁業、海上交通の事業者からの諸手数料等が考えられる

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:予備計画を通して一連の過程を計画する
くアウトプット＞• 望ましいスキルを持った MSP 策定チームの編成
・計画策定を期日通りに完了するために必要とされる主要な成果物とリ‘ノースを特定するための作業計画• 分析と管理のための範囲と期限の規定• 海洋空間管理計画策定の指針となる原則・管理されるエリアに関しての目標と目的

Task1:MSPチームの編成
MSP チームのメンバーが果たすべき重要な役割として以下が挙げられる• プログラム管理・権限• 分析
・計画（プランニング）

• 導入

• 遂行
・モニタリングと評価
・コミュニケーション

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31

これらに加えて、分野横断的なチームにすることが重要で、以下の専門的な知識を有するものがメンバーとして加わると良い

• 生物
• 生態系
・地理

・経済

• 計画立案

Task2:作業計画の策定
具体的な行動計画を練ることが必要であり、行動計画として以下が挙げられる

1. MSP を構築するために必要な主な活動内容リストの作成
2. それぞれの活動内容について、具体的な作業への仕分け
3. それぞれの活動についての実行計画の策定
4. それぞれの作業をどの順序で行うか、それぞれの作業の間にどのような関係があるのかを明確化

5. それぞれの作業について、完了期限を決定
6. 作業の進行度合いを確かめるためのマイルストーンを明示
7. 各作業の責任者を決定

Task3: MSP の範囲(=管理される場所）と期間の決定

1. 管理範囲と分析範囲の決定管理の範囲として考えられるのは• EEZ全体（例）ドイツ、オランダ• 各州（県）の海域（例）アメリカ・カリフォルニア小卜1 、マサチューセッツ
州• 生物学的に分類された海域（例）オーストラリア南西海洋生物地域

2. 管理目標の比較対象となる基準年と目標達成の年を決める
Task4:指針の定義づけ
MSP の指針として• 一連のプロセスの性質や特徴を見極める• MSP で達成したい目標を決める

Task5:目標と目的の定義づけ
大きな目標と、具体的な目的の両方が必要
目標の例• 海洋資源の保全と保護• 海洋空間の適切な利用を推進する
・現在と未来において人間活動から生まれる利害対立の縮小と解決

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東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

目的の例• 2012 年までに水鳥の主要な生息地を 90% 保全する
• 2020 年までに 25% のエネルギー需要を洋上からまかなうのに必要な海洋空間
を確保する

Task6
:リスクとその対処方法の把握
重要な議題• 主要な行動計画やタスクを遅らせたり、頓挫させたりしてしまう可能性のある要素は何か• MSP 策定• 実行の上で最も重要なプロセスは何か• それぞれのリスクに対してどのように対応するか

Step4:ステークホルダーの参加を取りまとめる
くアウトプット＞• MSP策定過程で誰をステークホルダーとし、いつどのの段階でどのようにス
テークホルダーの参加を促すのかを示した計画

Task1:誰がステークホルダーとして参加するのか
主要なステークホルダーを特定する条件として考えられる項目• MSP の影響を受ける人• MSP の管理工リアにある資源に頼って生活している人• MSP 管理工リアもしくは、エリア内の資源に対して法的な権限・権利を持っている人• MSP の管理工リアもしくは、エリア内の資源に影響を与えうる活動をしている人• MSP 管理エリアにおいて特定の季節的・地理的関心を持っている人• MSP の管理工リアに対して特別な関心がある人 (NGO 、文化財保護団体な
ど）

Task2
:いつどの段階でステークホルダーが参加するのか
1. MSP策定の準備作業段階：できるだけ多くの関係者を集めれば、有益な情報収集が可能

2. MSP策定作業段階：中心的なステークホルダーの参加が必要
3. MSP 実行段階：ステークホルダーの参加により実効性が高まる
4. MSP の監視と評価段階：成果、達成度等の確認のためにステークホルダーを招致

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

33

Task3:どのようにステークホルダーが参加するのか（図A2参照）
ステークホルダーの計画策定への関わり方には色々な方法・程度がある。

•

交渉

・

認識の共有

・

対話

•

理解の促進

•

協議

•

相互のやりとり

・

情報提供

・

コミュニケーション

•

決定

•

•

共通の立場の確認

一方通行

•

一方通行

S
t
e
p5
:現状の明確化と分析
くアウトプット＞• 海洋管理工リアにおける生物学的• 生態学的に重要なエリアの一覧表と地図• 海洋管理エリアにおける現在の人間活動の一覧表と地図
・現在行われている利用間 で起こりうる対立や 調整 についての 評価

・人間活動や利用と環境の間で起こりうる対立や調整についての評価

Task1:生態系、環境、海洋学の情報の収集と地図化
生 態学 的または生物 学 的に 重 要なエリア (EBSA) の特定とマッピング

生態学的または生物学的に重要なエリア (EBSA) の一覧表を作るときに考慮する 項
目として・管理工リアの生態系の特徴は何か。特にどの区域が敏感、もしくは特に重要な生態系をもっているか
・経済的・社会的なファクターとして特別な注意を払わなければならない事項はあるか• 海洋エリアの特定の場所に依存している関係者がいるか• 海洋管理エリアにおいて主要な影響 力を及ぼすものはなにか、また危険を及ぼすものがあるか。将来的な海洋開発において、主要な原 動 力となるものは 何 か

生態学的または生物学的に重要なエリア (EBSA) とみなすための基準
・種の特別性や貴重性
・

種 のライフステージにおいて特に 重 要なもの

• 絶滅の危機に 瀕 した 種 や 個 体が減ってい る 種やその種の生態 系 にとって重要 なもの・脆弱性、虚弱性、過敏性、回復が遅いもの• 生物学的な生産性• 自然の豊かさ

34

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

Task2:人間活動に関する情報の収集とマッピング
人間活動として考えられるものとしては

・商業漁業
・

レジャー（遊漁・ヨット等）• 海運• 海洋エネルギー資源開発• 生産可能エネルギー開発• 海底ケーブル• 炭素隔離• 海洋保護区
・研究・文化・歴史の保全

など

Task3
:現時点での利害対立と適合性の特定• 生物学的に重要な地域と人間活動が行われている地域を地図上に表す事によって、現存の人間活動間／現存する人間活動と環境の間での対立や親和性の評価（地図の対比によりー特に高頻度に利用されているエリアで対立が見られる）• 空間だけでなくて時間軸での考慮をする事も重要（時期によって利害対立する事柄もあるため）• 海洋台帳の作成

Step6:将来の状態の明確化と分析
くアウトフット＞• 新たな管理の導入なしに現在の状態が続いた場合に、 MSP エリアがどのような状況になるかを描いたトレンド・シナリオ• 新たな目標や目的に応じて人間活動が再分配された場合に、 MSP エリアがどのような状況になるかを描いたトレンド・シナリオ• MSP における管理規則の特定及び選択を行う上で、その根拠となる望ましい
シナリオ

Task1
:現在の人間活動の状況を踏まえ、時間・空間的なニーズについてのトレンド予測を行う
ステップ 3 の予備計画の情報を基に、 MSP の時間枠 (time frame) を決定する。
現在の人間活動の状況を踏まえ、 現状の人間活動が継続した場合の将来の当該海域のシナリオを作成し、マッピングを行う

Task2:海洋空間における新たな需要を推測する
科学技術などの発展により、現在行われている海洋の利用方法に加えて、将来的に新たな利用法が発生することもある。よって、新たな海洋利用の需要も考慮しマッピングを行うことが必要。

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

35

Task3:MSPエリアで将来的に起こりうるいくつかの可能性を割り出す
MSP エリアの将来的な利用可能性について、いくつかの海洋空間利用のシナリオを考える。 MSP の目標や目的に沿って、シナリオをそれぞれ考える
例：環境への配慮を優先する場合、経済的な成長を優先する場合、社会・文化的価値を優先する場合、それらをバランスした場合 など

Task4:望ましい海洋空間利用シナリオの選定先に挙げた幾つかの海洋空間利用のシナリオの中から、条件に最もマッチしたものを選ぶ。選考条件として、以下の条件が考えられる• 物理的、化学的、生物学的な影響
・経済効果とその配分
・タイミング・政治的配慮
・予算的な実現可能性

S
t
e
p
7
:MSP の準備と策定
くアウトプット＞• 空間管理計画のための管理規則の特定と評価・管理規則の選択のための基準の特定・（必要であれば）ゾーニング計画を含む、包括的な管理計画

Task1:空間的・時間的な管理方法、インセンティブ、制度的取り決めについて特定する
具体的な管理の方法について決定しなければならない。時間的・空間的な管理の方法としては、以下が挙げられる• 漁業や他の人間活動が制限された区域の特定・予防措置としての区域・立ち入り禁止区域の策定• 海洋保護区の策定• 特定の利用方法に関しての区画規制（洋上風力、航路等）• 特定の目的に関しての区画規制（開発地域、保全管理地域など）
また、インセンティブには金銭的なインセンティブ（使用料、許可手数料など）と非金銭的なインセンティブ（規制、技術援助など）がある。制度的取り決めとして、どの機関がどのようなインセンティブや管理を導入するのか、といった役
割分担を行うことが必要である

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Task2:海洋空間の管理方法の選定の基準となるものを特定する選定のための基準としては下記のものが挙げられる

1. 長期的な物理的、化学的、生物学的な影響2. 経済効果とその分配

3. 行政（管理）的な配慮
4. 時間的な配慮
5. 政治的な配慮

6. 分析をもとにした推測の正確さ
7. 資源利用の影響

8. 資金的な実現可能性
Task3:区画規制の策定
区画規制の取り決めの内容としては・地形学、海洋学、そして生物コミュニティの分布に即した区画の特定と設定• それぞれの区画に関しての許可、免許、規則の策定
・コンプライアンス規則の 策 定
区画規制を監視・批評・適応させるためのプログラムの設置区画規制と同時に考慮されるべき管理手法としては

・管理計画
・サイト・プラン
・指定地域• 特別管理地区
・環境面で最良の手法の実施• 許可制度※空間管理計画は本来ゾーニングや規制を伴ったものであるべきだが、その内容は当該地域の特性に応じて異なりうる※地域の海事機関の行政能力がまだ十分でない場合には、将来の方向性を示すのみとし、ゾーニングは次の課題とすることもある

Task4:MSPの評価
欧州などの多くの国では、政策の影響を評価するための環境アセスメント等を行うことが義務付けられており、 MSP策定とともに、その MSP に関しての環境アセスメントを行う必要がある。

Task5:MSPの承認
MSP の承認正式な承認のプロセスを経て、 MSP の承認を行う。新たな法律などによって MSP の承認を行う場合は、承認プロセスが長引くことがあることを考慮すべきである。

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Step8:MSP の実施と執行
くアウトプット＞• 空間管理計画の導入、法令遵守、執行に必要なアクションの把握

Task1:MSP の実施
イギリスでは、 MSP の実行機関として新たな機関を創設したが、 他の国では、MSP プロセスの監督・調整役として、関連機関で作る省庁間会議・委員会などが設立、または既存の省庁がその役目を指名された。

Task2:MSP についての法令遵守
MSP の規則が守られるように、明確なルールを示すことが大切

Task3:MSP の執行
政府機関による MSP 執行には下記の方法がある• 巡視• MSP を遵守していない個人や団体との交渉・法的手段をつくす（訴訟• 訴追など）

Step9:パフォーマンスの監視と評価
くアウトプット＞• 海洋空間管理規則のパフォーマンスを評価するためのモニタリング・システ
ム・評価に使用される海洋空間管理規則についての情報・政策決定者、ステークホルダー、一般市民に対しての海洋空間管理計画の達成状況についての定期的な報告

Taskl:MSP の達成状況をモニタリングするためのプログラムの構築
MSP が機能しているか否かのモニタリングを行うために必要な項目としては• MSP の目的の再確認• MSP の評価指標についての合意• MSP の達成状況の評価を行う上での、重要な指標の特定• 重要な指標のベースとなるデータの決定• 目標達成値の選定

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Task2:モニタリングのためのデータの評価
研究とモニタリングから得られる科学的情報の妥当性、信頼性、コストパフォー
マンスや、比較対象となるデータの適切性を評価する必要があり、自然科学者や社会科学者が重要な役割を果たす

Task3:パフォーマンス評価の結果の報告
パフォーマンス評価のデータは評価基準との比較によって報告されるべきである。
またその情報はステークホルダー等と共有されるべきである。

S
t
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p1
0
:空間管理プロセスの導入
くアウトプット＞• 次段階での計画策定において、管理目標、目的、アウトプットを適用するための提案• 応用研究のニーズの特定Task1:MSP プログラムの再考と再構築
MSP によって、何が達成されたか、そして MSP 導入以降、環境的、政治的、技術的、経済的な観点においてどのような変化があったかを考察し、さらなる将来に向けて、 MSP の• 目標と目的の修正• MSP から得られる結果の修正• MSP 管理方法の見直しなどを行う
Task2:応用研究として必要な分野の特定MSP 導入から年数が経つにつれ、研究の内容や対象も変化していく。そして、不確実性がある中で MSP を進めていく上で、不確実性を減らすための研究や、必要なデータや情報収集といったものも MSP のプログラムの中に組み込まれるべきで
ある。

Task3
:次の段階の MSP の開始
次段階の MSP 策定においては、 MSP の目標や目的、管理方法の修正を行い、次雙
階の MSP プログラムではモニタリングや評価の結果や、 MSP で行われたマネーン
メントの結果についての応用研究なども考慮されるべきである。

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匿

—

3
. 予備計画を通して一運の過程を計画する

一璽

~ ぢ。ぢ悶右塁ブを示す

J謳昌

固 Al 海洋空間計画プロセス（出典： IOC ガイドライン Fig. 1)

横方向のインタラクション

交渉

‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
‑
+

認識の共有

決定

共通の立場の確認
理解の促進• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • ••••••••I•••••••••••••••••••••••

•

I

縦方向の
インタラクション

情報提供

I
I

協議

コミュニケーション

相互のやりとり一方通行

図 A2 ステークホルダー参加の種類 （出典： IOC ガイドライン Fig. 7)40

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

＜補足＞ステークホルダー参加について

図 Al では海洋空間計画の全体に渡ってステークホルダーの参加が図られることが、水色の三角形によって示されている。
図 A2 では様々なステークホルダー参加の方法が示されている。 IOC ガイドライン
は主要なステークホルダーを特定する条件として• MSP の影響を受ける人• MSP の管理エリアにある資源に頼って生活している人• MSP 管理工リアもしくは、エリア内の資源に対して法的な権限・権利を持っている人• MSP の管理工リアもしくは、エリア内の資源に影響を与える活動をしている人• MSP 管理工リアに対して季節的にもしくは地理的に関心のある人• MSP の管理エリアに対して特別な関心がある人 (NGO など）をあげており、
MSP策定• 実行の過程の中でステークホルダー参加が行われる可能性のある段階
として• MSP 策定の準備作業時点• MSP 策定作業時点• MSP 実行段階
• MSP の監視と評価時点をあげている。

（参考）C.EhlerandF.Douvere,MarineS
p
a
t
i
a
lPlanning‑AStep‑by‑StepApproach
toward Ecosystem‑basedManagement,IntergovernmentalOceanographic
Commissionand ManandtheBiosphereProgramme,IOCManualandGuides
No.5
3,ICANDossierNo.6,UNESCO,2009.

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4
1

資料B 洋上風力発電設備の設置に関する地域協議会の座長、I

学識経験者（大学教員等）委員等一覧

都道府県

協議会名称

座長氏名

座長肩書等

稚内港再生可能エネルギー導入検討会

白石悟

北海道科学大学工学部
都市環境学科長

石狩湾新港洋上風力発電事業
検討協議会

白石悟

北海道科学大学工学 部
都市環境学科長

青森 県

むつ小川原港洋上風力発電立
地可能区域検討協議会

南将人

八戸工業高等専 門 学校
環境都市・ 建築
デザインコース 教授

宮城県

みやぎ洋上風力発電等
導入研究会

佐野好昭

北海道

前• 宮城県
環境生活部長その他 の 学 識

経験者氏名
牛山

小玉成 人

石原孟

村田
秋田港· 能代港

秋田県

山形県

福 島県
茨城県

千葉県

再生可能エネルギー
導入検討協議会
酒田港風力発電導入検討協議会
福島 県 洋上風力研究会
鹿島港洋上風力発電

推進協議会
海洋再生可能エネルギー

導入可能性研究会（銚子沖）

Jll 島毅前（公財）日本港湾協会理事（元国土交 通省
港湾局長）

泉

功

肩書等
前・足利工業大学長（エネル ギ ー
変換工学）

八戸工業大学システム 情報工学科
准教授
東尽大学工学 系
研 究科社会基盤学科教授
東北大学大学 院環境科学研究科准教授
秋 田 大 学／小笠原嵩

秋田県鳥類研究所

名誉教授

遠山茂樹 東北公益文科大学教授
石原孟

東京大学工学系研究科
社会基盤学科教授
前・足利工業大学長

牛山泉（エネルギー
変換工学）木下健

長崎総合科学大 学長
名 古屋 大 学大 学院

安田公昭
新潟県

村上市岩船沖洋上風力発電推
高橋邦芳
進委員会

村上市長

名古屋大学大 学 院
荒川

北九州市エネルギー（樹住環境計画研究所
推進会議
中上英俊
（洋上風力 発電立地検討部会
代表取締役会長
は関係行政機関で構成）
北九州市響灘地区洋上風力小島治幸 九州共立大学 名 誉教授

環境学研究科客員 教授

忠一

環境学研究科
客員教授

松永守央

前・九州工業 大 学長

近藤倫明

前 ・北九州 市立大学長

石原孟

東京大学工学 系
研 究科社会基盤学科教授

発電導入エリア調整会議

福岡県
響灘洋 上風力発電施設 の設置 ・ 運営 事業 に係 る
事業者評価• 選定委員会

小島治幸 九州 共立 大学名 誉教授佐藤裕弥

早稲 田大 学
商学学術院講 師

二渡了

北九州市立 大国際環境工学部教授

八木信行

牛深地区における再生可能熊本県

エネル ギ ー 発電施設設置検討協議会東京大学
金子邦彦

天 草 市 副 市長

農学 生命科学研究科
農学国際専攻教授(2017 年9 月 現在）

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東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

東京大学海洋アライアンス I 合意形成ガイドライン

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【制作】東京大学海洋アライアンス機構
機構長：日比谷紀之（東京大学理学系研究科教授）【執筆者】 （五十音順）
久保麻紀子（東京大学公共政策大学 院特任准教授， ,.....__,2016 年 3 月）
城山英明
（東京大学公共政策大学院教授）
杉野弘明（東京大学海洋アライアンス特任研究員， ,.....__,2017 年 3 月）
諏訪達郎
（東京大学公共政策大学院特任准教授）
徳永佳奈恵（東京大学海洋アライアンス特任研究員）
保坂 直 紀（東京大学海洋アライアンス 上席 主幹研究員， ,.....__,2017 年 5 月）
道田 豊
（東京大学大気海洋研究所教授）
八木信行（東京大学農学生命科学研究科教授）