環境指標と行政評価指標の関係に関する一考察

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環境指標と行政評価指標の関係に関する一考察林

1．はじめに健一＊にまで踏み込んだ設定例は少数であることとの観察結果を得たところである。

環境基本計画は地域の環境ガバナンスを確

この分析結果に対し、計画の総括的管理の立していく上で中核的な役割を果たしていく役割が期待される「政策・施策評価」、個別ことが期待されており、様々な政策課題（環の事業の内容や質を問う「事業評価」、それ境問題）への対応が求められるなど、その役ぞれの役割に応じた指標の選定など、計画の割はますます重要となっているが、地方自治評価指標体系の見直しが必要である点を指摘

体の財政は極めて厳しい状況にあり、その健した。

全化が求められている。

もとより、この分析結果については少数事こうした状態に対応するため、より有効な例の観察によるものであり、環境指標の機能対策の効率的かつ効果的な実施、つまり環境を発揮させ 1）、計画の実効性確保を図るため基本計画の「実効性」の確保が課題となってには、環境指標の利活用状況について全国的いる。

な比較研究が必要であると考えている。

著者はこうした問題認識の下、計画の実効本小論ではこうした作業を行うための予備性確保手法の中核に位置する「環境指標」に的考察として、行政評価指標体系における環注目し、本研究所紀要の前号（11-1 号）に境指標の位置づけや、環境指標と行政評価指おいて、利根川上流自治体（前橋市、高崎市、標の役割分担について検討するものである。

伊勢崎市、太田市、玉村町、群馬県）の水環

具体的には、環境指標と行政評価指標の概境政策を中心に、環境基本計画における環境念について分析を行い、各指標の役割とその指標の活用状況を分析した。

特性について考察していく。また、自治体のその結果、環境基本計画では主に「環境へ水環境政策に関する若干の事業と関連づけなの負荷」や「環境状態」を表す指標が活用さがら、新たな評価指標を提示していきたいとれており、その内容も「環境基準」が中心で考えている。

あった。また、個別の政策・施策・事業の内容や質を直接評価するための指標の活用例は

2．環境指標の意義と役割少ないこと、活用される場合であってもアウトプット指標が中心であり、アウトカム指標「指標」とは辞書的に定義すれば「物事の本学社会システム研究所客員研究員・群馬県庁産業経済部産業政策課

＊

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林健一

見当をつけるための目じるし」となる。内を開発する際に広く用いられ、「環境統計集」

藤（1995, pp3–4）は指標と称されるものに共（環境省総合環境政策局）もこれを踏まえた通する特質を「ある対象が多数の状態変数にものとなっている。

よって規定される場合、その対象が持っていこの枠組みは、人間活動と環境の関係をる特質の内、特に抽出したいものをできるだ「 環 境 へ の 負 荷（pressure）」、「環境の状態け少数の特性値に投影して分かり易く表現し（state）」、「社会的な対策（response）」というたもの」と要約している。

一連の流れの中で包括的にとらえようとする

本稿では、こうした指標のうち自治体環境基本計画において「地域の環境状態などをものであり、具体的には次のような内容となっている。

記述する役割」や、「政策効果の定量的、定性的評価の基準としての役割」を果たしてい①環境への負荷（pressure）

る、環境指標と行政評価指標の関係を考察し環境への負荷を表す指標（P 指標）は、天ていくものであるが、まずはそれぞれの定義

然資源を含めた環境への人間の活動による負等について確認しておく。

荷を表す。ここでいう「負荷」とは、直接的負荷（資源利用、汚染物・廃棄物排出等）及（1）環境指標の概念

び、潜在的あるいは間接的な負荷（活動その環境指標（environmental indicator/index）はものや環境の変動傾向等）を網羅している。

「自然環境そのものおよび、人為的（時には富栄養化における環境指標の例としては、表自然的）な原因によって生じた環境状態の変

1 のとおり、水圏等への窒素、リンの排出量化が、人間の生活と生存にもたらす各種の利等があげられる。

害を定量的に評価する尺度」と定義され（内藤・西岡・原科，1986, p.28）、当初は「環境②環境の状態（state）の状況」（sate of the environment）つまり、環環境の状態の指標（S 指標）は、環境質と境の質を捉え、表現することが中心であっ天然資源の定性的・定量的側面に影響を与た。

え、環境政策の目的を反映する。さらに環境

最近では「環境の状態、その変化の原因と状況の指標は、環境の全体的な状況と時間のなる人間活動や環境への負荷の大きさ、環境経過に伴う変化を示すよう策定されている。

問題への対策などについて、可能な限り定量

この指標の例としては、内水域や海域におけ的に評価するものさし」（森口，1998, p.99）

る BOD、COD、窒素、リン濃度等がある。との定義に見られるように、環境の質や生活の質の測定、分析に加え、環境対策の効果測定（評価）にまで拡大している。

③社会による対策（response）
社会による対策の指標（R 指標）は、社会が環境面の課題事項に対する対応を示す。こ

環境指標の開発を考える基礎として、経済の指標の例としては、下水処理施設接続人協力開発機構（OECD）が開発した「PSR フ口、環境への支出、環境税及び補助金等があレームワーク」がある。これは、環境情報をげられる。

体系的に整理し、指標化していくための概念的枠組として、国際機関や各国等が環境指標

森口（2006, p.139）によれば、最近の傾向

環境指標と行政評価指標の関係に関する一考察

表165

PSR モデルによる指標体系（OECD コアセット指標）の例

注）○は当該問題に関する第 1 義的な指標、・は補完的な指標 / 第 1 の指標が直ちに測れない場合の代替指標
出典）http://www.env.go.jp/doc/toukei/contents/kaisetu.html から部分抜粋

図1

環境指標の概念に内包されているもの
出典）著者作成として、P 指標のうち、汚染物質の排出量（2）環境基準との関連など、環境への負荷量を P 指標として捉え、環境指標に類似のものとして「環境基準」

その背後にある負荷発生の駆動力（環境に負がある。これは、大気汚染、水質汚濁、土壌荷を与える活動）を D（driving force）とし汚染、騒音に係る環境上の条件について、「人て区分するとともに、S 指標を汚染物質濃度の健康を保護し、及び生活環境を保全する上などの環境の状態とその変化とし、人間や生で維持されることが望ましい基準」（環境基態系への影響を I（impact）として分離した、本法第 16 条第 1 項）と定義され、環境保全

D–P–S–I–R フレームワークが標準的になりの努力目標値（政策目標）として設定されてつつあることが指摘されている。

いる（同第 4 項）。

以上の議論を踏まえ、環境指標の概念を整

この基準には、人の健康項目に係る基準と理すると図 1 のとおりとなるが、環境質や生生活環境項目に関する基準があるが、具体的活の質など、地域環境特性の抽出、評価を行には、水質汚濁に関する環境基準など、環境う役割と、政策効果の測定を行う役割の 2 つ

省告示で定められている。の体系がその概念には内包されていると考えられる 。
2）

環境基準は全国一律に適用される基準であり、ナショナルミニマム的な行政目標と解さ66林れている。このため、一般的には上乗せ・横健一されている。

出し基準の設定は可能と解されており、地域さらに、理想的な目標管理においては、環特性を反映した基準の設定も可能である。

境状態や負荷レベルの総合指標と対策レベル

この基準のレベルは、純粋な科学的な理想の指標を組み合わせた指標体系が必要である

値か一定年限までに達成可能な基準かによっにも関わらず、現状はどちらか一方を導入して異なるが、我が国の基準は後者の立場にた計画が大部分であることから、目標管理に立っているとされ（北村，1990, p.256）、純活用可能な総合指標と施策レベルの指標との科学的決定ではなく、それを基礎とした政策関係が明示された指標体系の導入が必要であ決定としての色彩が強いと解されている。

ることが今後の課題とされている。

従来から環境基準は環境行政の基礎として著者も本研究所紀要前号（11-1 号）にお大きな役割を果たしてきたが、環境問題の時いて、利根川上流自治体の水環境政策を中心間的・空間的スケールの拡大、複雑化、多様に、環境基本計画における環境指標の活用状化に伴い、環境基準のみを拠り所とすること況を分析した結果、環境基本計画では主に P、は困難であるため、環境指標を補完する役割S 指標が活用され、その内容も「環境基準」を現在では担っているものと解されよう。

が中心であり、個別の政策・施策・事業の内容や質を直接評価するための R 指標の活用（3）環境指標に関する先行研究例は少ないこと、活用される場合であっても地域環境指標に関する研究を詳細にレアウトプット指標が中心であり、アウトカムビューしたものとして中口（2001, pp.60–62）

指標にまで踏み込んだ設定例は少数であるこがある。中口によれば、環境指標の理論的側ととの観察結果を得たところである。

面に関する先行研究は、指標の「作成方法」の提示にとどまっており、地域環境計画の目

3．行政評価指標の意義と役割標管理の方法論や活用方法の研究蓄積が全くないため、研究成果が今日の地域環境計画にあまり反映されていない現状にあると指摘し次に、行政活動の評価指標について見ていくことにする。ている。
また、日本における地域環境指標の作成へ（1）行政評価指標の定義の取り組みは 1970 年代後半から 1980 年代前

行政評価指標とは、「行政機関の活動を何半にかけては大気や水質などの個別分野の総らかの統一的な視点と手法によって客観的に合指標が作成され、1980 年代後半になると評価し、その結果を行政運営に反映するこ快適環境創造まで含めた快適環境指標が多くと」と定義されるが、行政活動（政策効果）の自治体で開発されてきているが、1992 年の実績や現状を数・量等で直接表すものが行以降、トータルとしての環境負荷を表すため政評価指標である。の総合指標を作成した自治体と、施策レベル

具体的には、図 2 のとおり、行政活動を 5の個別指標を計画の数値目標として多数採用

つの局面、つまり、インプット（費用・作業した自治体に二極分化していることや、個別量）、アウトプット（事業量）、アウトカム（効指標を環境基本計画の目標体系ごとに設定し果・効用）について把握することが一般的でた計画が増えてきているとの傾向が明らかにある（小野・田渕，2001, p.94、三好，2008,

環境指標と行政評価指標の関係に関する一考察

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図 2 行政活動を捉える 5 つの局面
出典）小野・田渕（2001, p94）
表2

斎藤の評価指標体系

出典）斎藤（2003, p13）により著者作成p.7）が、これは R 指標の一部と考えられる。

あり、計画執行の実現性の管理に適用されるものである。②の「有効度指標」は、計画事（2）行政評価指標の体系

業の達成成果を地域住民の視点から測定・把我が国での行政指標設定に関する先行研究握するものであり、計画の有効性の評価に適は、ほとんどがその根拠や体系を追求せず 、用されるものであり、計画の評価基準の中心担当部門の個人的判断にゆだねたアプローチに位置づけられる。

3）が採用されているため、統一した指標設定は①及び②が当該施策・事業に直接係わる不可能であり、指標体系に基づく合理的な指成果の把握に適用される指標であるのに対し標選定の手続など、指標化に際し共通の理論て、③の「環境要因指標」のうち外部要因や枠組みが必要であることが指摘されている指標は、評価対象となる施策・事業の外部に（斎藤，2003, p.17）。

あって、それらの成果の重要な長期的影響をこれに対し、斎藤（2003, p13）は 3 種類か及ぼすとみなされる各種の政策環境要因であらなる自治体総合計画の評価指標体系を表 2る。この成果の内容は社会過程からもたらさのとおり提示している。

れる結果としての社会問題、社会現象、波及それぞれの指標について具体的に見ていく効果などがその主要な把握対象として含まれと、①の「行政過程指標」は、行政におけるる。どのような社会成果も行政の影響は部

計画事業の執行状況を把握・管理するもので分的にしか及ばないが、その動向を単独で把68

林健一

図 3 評価指標の構図
出典）斎藤（1999, p26）

握、説明する指標を設定し、評価結果を見る際に注意を向けることがその目的となる。

3 である。
選定した事業のうち、「環境測定事業」はまた、斎藤（1999, pp.24–26）は、評価指環境監視箇所における水質の状況を把握し、標の前提となる全体構図を図 3 のとおり捉え汚染を未然に防止するための事業であり、発ている。

生源に対し監視・指導を行う基礎となる事業

特に注目すべき点は、有効度指標についである。サービス成果を把握する基礎となて、行政成果の把握の基礎を行政需要と行政る、公的サービスに対する需要の発生パター供給との対照におき、①需要と供給の直接対ンは、不明確（潜在的）であり、その需要は比（サービス成果指標）、②より広い影響・サービスの利用にあたり、何らかの選択を伴インパクトを含む社会パフォーマンス（社会わないもの（非選択）に属する。

成果指標）、③住民の価値意識から導かれる「上水道施設整備事業（施設機器の更新）」

住民効用（住民満足度指標）から、行政成果及び「上水道管網整備事業（老朽管の布設を捉えようとしている点である。

替）」については、需要発生パターンは明確で顕在化に該当するものであるが、サービス（3）自治体水環境政策の評価指標
以上のとおり、斎藤の見解は、評価基準と利用については非選択に該当にするインフラ整備事業である。

評価指標の在り方について体系的な指針を示「浄化槽設置推進事業」は、浄化槽の設置すものであり、指標設定の根拠が明確化さを推進することにより、公共水域の環境保全れ、広い視点から行政の成果を捉えるためのを図るため、汲み取り便所や単独浄化槽から多種多様な指標の選定が可能となる点で優れ合併浄化槽への変更や、新たに浄化槽を設置ている。そこで、斎藤の指標体系に基づき、する者への設置費を補助する事業である。こ各自治体で典型的に実施されている水環境政の事業の需要発生パターンは、明確で顕在化策についての評価指標（環境指標及び行政評するものであり、サービス利用については選価指標の双方を含む）を整理したものが、表択を伴うものに属する。

環境指標と行政評価指標の関係に関する一考察

表3

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自治体水環境政策の評価指標例出典）著者作成（4）環境指標と行政評価指標の関係種と位置づけられるであろう。

以上、環境指標、行政評価指標それぞれの注意しなければならないのは、この指標に概念について整理してきたが、行政評価指標より捉えられる成果は、様々な要因の影響作の側から見た場合、環境の質や生活の質を表用が合成されたものであり、特定の政策や事す「環境指標」はどのような位置づけが与え業に全て帰属するとは限らないことである。

られるであろうか。

社会的な成果は行政によって直接コントロー

環境の質や生活の質を表す「環境指標」は、ルできるものは少ないのであり、実態として物理的データ（河川・湖沼・地下水の水質、の状況を認識することに成果把握の主要な目環境基準適合率、公害発生件数など）や、住標が置かれている点である。

民の行動データ（河川清掃作業への参加度、このため、環境基本計画の目標管理の観点

合併浄化槽の設置動向、生活雑排水の汚濁負からは、環境の質や生活の質を表す「環境指荷量など）、住民の評価データ（水辺空間の標」は地域環境の状態や政策目標の具体的表美観、親しみやすさなど）などから指標化が現などを記述するために利用することがふさ図られる。

わしく、計画の総括的管理を中心に活用されつまり、環境の質や生活の質を表す「環境ることが適当である。

指標」は地域の環境特性を抽出、評価するた

これに対し、政策効果の定量的、定性的なめの指標であることから、図 3 との関係にお把握、評価にあたっては、個別事業の内容やいては、社会的成果指標、環境要因指標の一質を直接問うことが可能な行政評価指標体系

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を活用することが適当である。環境指標を政こうした特性を持つ指標群を統合した、新策効果の把握に用いる場合には、あくまでもたな環境指標の体系化、精緻化に加え、実用行政評価指標の設定が難しい場合の代用指標性向上が今後の課題となる。にとどめるべきである。

「指標」は単に地域環境の特性や環境政策の効果を数値化し、可視化することが最終目

4．おわりに標ではなく、モニタリングを通じた環境政策の改善や、各地域の環境の保全や改善が目標

本稿では、地域の環境ガバナンスの中核にとなる。

位置する自治体環境基本計画の管理評価を行

従来から環境指標の効用の 1 つとして、住う上で重要な課題となる指標のあり方につい民とのコミュニケーション促進が挙げられてて検討を行った。具体的には、環境指標と行いるが、指標設定により自動的に実現するも

政評価指標の概念について分析を行い、そののではなく、これには住民、事業者をはじめ役割分担や、行政評価指標体系における環境とする多様なステークホルダーとの連携が必指標の位置づけについて考察を行った。

要であり、指標設定に向けた議論や実際の評その結果、環境の質や生活の質を表す「環価をどのような場で行うのかという制度設計

境指標」は、地域環境の状態や政策目標の具についても検討が加えられる必要がある。

体的表現を記述するために利用することがふ
さわしく、計画の総括的管理を中心に活用さ［注］れることが適当であるとした。
これに対し、政策効果の定量的、定性的な把握、評価にあたっては、個別事業の内容や質を直接問うことが可能な行政評価指標体系を活用することが適当であり、環境指標を政策効果の把握に用いる場合には、あくまでも行政評価指標の設定が難しい場合の代用指標にとどめるべきであることを指摘した。
こうした考察とあわせ、環境指標と行政評価指標を統合した、自治体の水環境政策に関する新たな指標体系を提示したところである。
実際の指標の設定、活用にあたっては、地域の環境特性を抽出、評価するための指標（環境指標）と政策効果を定量的、定性的に把握する指標（行政評価指標）を自覚的に使い分けていくことが重要である。また、環境指標と行政評価指標を結びつけることにより強力な計画管理手法として活用することが期待できる。

1) 中口（2000）は環境指標の機能を「環境目標の進捗度合いを定量的にはかるものさしとなり、指標で表すことによって市民が進捗状況の評価を容易にするとともに、政策の優先順位を明確化し、行政の意思決定者の政策決定を支援することが可能となるほか、指標選定のプロセスを通じて、ステークホルダー間の社会像や役割等の合意形成を図ることを可能にする」としている。本稿でもこうした指標の機能が、地域の環境ガバナンスの確立や環境基本計画の実効性確保につながるものと考えている。
2) 関 係 の 整 理 に は 内 藤・ 西 岡・ 原 科（1986,p.20）から示唆を得た。
3) 例えば、アウトカム指標の選定については、①成果の内容（住民にとってどのような成果があったかなど）を端的に表していること、②アウトプット指標ではないこと、実際に計測できること、④（事務事業評価の場合）その事務事業以外の要因（民間の活動など）が大きな影響を及ぼさない、事業よりのアウトカム指標であることなどの抽象的な指針が示

環境指標と行政評価指標の関係に関する一考察されているのみである（小野・田渕，2001,p.106）。

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三好皓一（2008）『評価論を学ぶ人のために』，
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村上篤司・藤川格司・石川良文（2008）『環境情報科学』，共立出版
森口祐一（1998）「持続可能な発展の計測方法」
内藤正明・加藤三郎編『岩波講座地球環境学 10 持続可能な社会システム』，岩波書店，pp.97–126
森口祐一（2006）「環境指標とその開発の枠組み」
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鷲田豊明（1999）『環境評価入門』，勁草書房

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健一

A Look at the Relationship between Environmental Indicators
and Government Performance Indicators
Kenichi HAYASHI
Department of Industrial Economic Affairs, Industrial Policy Division, Gunma
Prefecture / Visiting Researcher, Chuogakuin University, Research Institute ofSocial SystemAbstractThis paper studied the nature of the indicators that constitute animportant issue in carrying out the management and evaluation of
the Basic Environmental Plan. In particular, it analyzed the notions ofenvironmental indicators and government performance indicators andconsidered their role, as well as the positioning of environmental indicatorsin the government performance indicator system. The study found that“environmental indicators,” which represent the quality of the environmentor the quality of life, are suitable for use to describe local environmental
conditions or as the concrete representations of policy targets, andthat using them primarily for the overall management of the plans isappropriate. Meanwhile, when it comes to monitoring and assessing policy
effects in a quantitative and qualitative way, the study found it appropriate
to use the government performance indicator system that makes it possible
to directly address the content or quality of each individual project. Also,
the study points out that when using environmental indicators to monitor
policy effects, they should be used only as a substitute indicator for cases inwhich it is difficult to establish government performance indicators. In lightof this discussion, it lays out a new indicator system for local government’s
water environment policies that integrates environmental indicators withgovernment performance indicators.