計画行政における政治主導の現状に関する一考察

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計画行政における政治主導の現状に関する一考察

竹口

はじめに

秀夫＊

通じた実践と実感に基づく講義ノート等を基礎に記述しており、特に注記をしていないこ

一昨年の総選挙により、民主党が政権交とをお断りする。

代を実現した。戦後 60 年継続した自民党政権からの交代であり、国民の期待は極めて高1．旧政権下における政策形成システム

かった。しかしながら、現実の政権運営等を主因に急激に期待感は萎み、いまや不信感さえ高まっている。

（1）官僚主導の基本的構図
わが国は、三権分立を採っているが、建前政権を転換させたキーワードの一つが、としての国民主権、立法府の優位性が言われ「官僚主導」から「政治主導」へのシステムてきたが、その現実を見ると、国家としての転換論であったが、約 1 年 6 ヶ月が経過する

意思決定機関である立法府に対し、その具体中でその限界が指摘されつつある。

化を図る執行機関である行政府が実質的に大民主主義国家にあっては、立法、行政、司法の三権分立の下、議院内閣制をとるわが国

きな力を持ち、それが「官僚主導」という評価を生んだ。

においては、選挙で多数政党となった政権政

具体的には、国政選挙、中でも衆議院選挙

党を中心に、立法機関たる国会との好ましいで多数となった政党が、国会において内閣を関係の中で「政治主導」となることはもっと形成し、政権与党となった政党の綱領や公約も大切な原理である。

を立法や予算措置を通じて具体的施策事業に

しかしながら、短期間のうちに政治主導がしていく。その際、官僚機構が様々な利害

光を失ってしまった。この原因を追究し、対調整をしながら、政府案を作成し、政権与党応策を計画行政の視点から検討するのが本稿の意見を聴きながら原案を取り纏める。法案の目的である。

の説明から解釈・運用に至るまで行政＝官が

なお、本稿は、筆者の地方公務員、その後中心的役割を果たしてきた。こうした実態をの、教育、NPO 活動を通じての問題意識で「官僚主導」と表現してきたものと理解できあり、多くの先行研究等があると理解しておる。

り多くを学んだが、それらの成果を直接踏ましかしながら、官主導の実態をより明確にえたものではなく、筆者の行政、市民活動を認識するためには、立法内容そのものの検討＊

NPO 法人横浜創造まちづくり学会

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が必要である。即ち、立法府において具体的な目標、施策・事業の議論をしないままいわ秀夫（3）政策目標、政策手段立案の行政＝官への全面的依存（計画依存型立法）

ゆる「計画」に政策を丸投げしてきたことが具体的な立法に当たっては、法令の冒頭に

官僚主導を強固なものにしてきた源泉といえ

法の「目的、目標」を掲げるがそれはあくまる。

でも、抽象的であり、その具体的内容は「計画」に委ねられることが多いし、仮に目標が（2）法定計画の現状明示されてもその実現手法は計画や毎年の実定法上、筆者の把握した限りでは、144

事業レベルに委任されてしまう。このようにの法律を根拠に 310 の広義の計画がある。
（有

立法府から行政府への丸投げが「官主導」の斐閣六法全書で把握したものであり、実態は構造を作り上げ、その計画を根拠に地方公共この数倍に及ぶものと想定される。）

団体、関係業界を指導行政の名の下にコント

法律上の名称は構想、大綱、指針等ではロールしてきたのである。

あっても実質的に計画と同用の内容を持つも具体的例示として「エネルギー政策基本の、更には地方交付税法第 4 条（総務大臣の法（平成 14 年 6 月）」と「エネルギー基本計

権限と責任）第 1 号に「毎年度分として交付

画（平成 19 年 3 月）
」を素材に検証して見る。

税の総額を見積もること」とされ、その根拠

なお、エネルギー基本計画は平成 22 年 6 月

として「地方財政計画」と呼ばれているものに新政権の下で改定されているが、ここで検が作成されている。このように法上は計画と討をする課題については何等解消されていな

位置づけられていないものも可能な限り把握い。

をして算入している。

エネルギー需給は国民生活、国民経済の維更に、かつては閣議決定の対象であった公持、発展に不可欠のものであり、如何なる対共事業を中心に、○○事業整備○か年計画」

策を採るかは国家経営の基本をなす重要事項がある。これは法定計画ではないので、本稿である。エネルギー政策基本法は、「目的」の対象にはしていないが、これ等の計画に箇でエネルギー需給の基本方針を定める事を目所付けされることが後年度の予算措置の前提標に制定されている。その立法内容は「安定となるため、官僚の権力の源泉の一つとなっ供給の確保」、「環境への適合」、「市場原理てきたことだけを指摘をしておく。

の活用」と一般論が羅列され、法 12 条でエもとより、財政民主主義の原則から「予算ネルギー需給に関する基本的な計画を定めるの単年度主義」が採られているが、現実の制こととし、計画内容では、エネルギー需給施度や施策の実現はもとより、個別の社会資本策の基本的方針、効果的に講ずべき施策、研の整備においてもその完成までには日時を要究開発をすべき技術と施策等を定めるとしてするため、立法を通じた計画においてその大おり、エネルギー供給源の内容、エネルギー枠を定め、単年度ごとの事業を予算審議を通需要のあり方等の基本的事項を法上全く定め

じて民意を反映したものにし、その執行を行ることなく、通商産業大臣即ち通商産業省、政に委ね、結果の評価を行政と立法府が行う「官」に任せているのである。

というシステム（PDS）に問題があるのでは受任した官が主導したエネルギー基本計

なく、P に位置する立法の実態こそ批判され画（平成 19 年 3 月）において初めて「原子るべきである。

力の開発、導入」が明示され、「運輸部門の

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エネルギー多様化」、「新エネルギー」「ガスいものであり、不十分な政治主導といわざる体エネルギーの導入」、「石炭の導入、使用」

を得ない。

といったエネルギー分野別の施策が列挙される。

2．新政権における政治主導

ここで着目すべきは、法律上、つまり国民の意思を代弁する国会の議決対象には一切触（1）その枠組み

れられていない「原子力エネルギー」という衆議院選挙における民主党マニフェスト

重要であり、意見の割れる事柄が、計画では（以下「鳩山マニフェスト」という。
）では、重要なテーマとして具体的に位置づけられて鳩山政権構想として 5 原則 5 策が掲げられていることである。つまり、立法府より行政府いる。本稿との関係では、「原則 1 官僚丸投が実質的な力を持っているのである。（仮に、げの政治から政権党が責任を持つ政治家主導

暗黙の了解があったにせよ。）の政治へ」、「第 1 策政府に大臣、副大臣、政上述のように、国会という立法府が基本的

務官（以下政務三役）、大臣補佐官など国会なテーマについて、様々な論点を十分議論せ議員約 100 人を配置し、政務三役を中心に政ず、官庁に任せてしまうシステムが「官僚主治主導で政策を立案、調整、決定する」が検導」と理解している。

討の対象となる。

なお、新政権になって以降、エネルギー基

ここで明らかになる問題点は、政権党の本計画は改定されている（平成 22 年 6 月）。

国会議員が政策形成のリーダーになることをその際に法律改正にさかのぼった議論をし「政治主導」としている点である。民主主義

た形跡はないが、内容的には 2030 年に向けの大原則である少数意見の尊重という考え方

た目標を設定しており、これが旧政権当時が欠落していること、即ち、立法府との関係と大きく異なる。主な目標は以下の通りであが考慮されていない点であり、更には国民やる。エネルギー安全保障を抜本的に強化する

地方公共団体の意見を吸収することが触れらため、エネルギー自給率（現状 18％）及びれていない点である。

化石燃料の自主開発比率（現状約 26％）を以下マニフェストとの関係から重要政策数

それぞれ倍増させる。これにより、自主エネ

点に絞って、現状の政治主導の問題点を検証

ルギー比率を約 70％（現状約 38％）とする。

してみる

電源構成に占めるゼロ・エミッション電源（原子力及び再生可能エネルギー由来）の比（2）その実態―機能していない政治主導

率を約 70％（2020 年には約 50％以上）とすア）政策の理念を議論しない例―少子化対策

る。（現状 34％）。「暮らし」（家庭部門）の基本法・少子化対策大綱、児童手当

エネルギー利用効率の維持・強化を図る。そ我が国の急激な少子化傾向に対応するた

して、目標達成のための取り組みとしてそれめ、平成 15 年 7 月に「少子化対策基本法」

ぞれに詳細な施策、事業が述べられている。

制定された。法の前文では「少子化社会に計画論としては、前政権よりはるかに優れおいて講ぜられる施策の基本理念を明らかにたものとなっているが、実定法のレベルを超し、少子化に的確に対処するための施策を総えた記述が仮に政務三役主導のもとに行われ合的に推進するため、この法律を制定する。
」

たとしても、国会での十分な議論を経ていなと宣言をし、第 1 条（目的）において、
「
（前

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略）少子化社会において講ぜられる施策の基秀夫

構図が与件として存在していた。

本理念を明らかにするとともに、国、地方

政権交代を実現した民主党は、鳩山マニ

公共団体の責務、少子化に対処する施策の基フェストでは「中学校卒業まで、一人年 31

本となる事項、（中略）を定めること」とし、

万 2 千円（月額 2 万 6 千円）を支給する」と

第 2 条（施策の基本理念）の第 1 項で「少子明記をし、その考え方として「社会全体で子化に対処するための施策は、父母その他の保育てする国にします。
」とした。また、参議

護者が子育てについての一義的な責任を有す

院選挙に臨むに当たってのマニフェスト（以るとの認識の下に、（後略）」と定め、第 7 条

下「菅マニフェスト」という。
）では、「財（施策の大綱）においては「政府は、少子化源を確保しつつ『子ども手当て』を 1 万 3 千に対応するための施策の指針として、総合的

円から上積み」、「上積み分は地域の実情で現かつ長期的な少子化に対処するための施策の物サービスに変えられるようにする」等とし大綱を定めなければならない。」としている。

た。

検討の対象である児童手当については法

この具体化を巡って、財源確保、地方公共16 条（経済的負担の軽減）において「国、団体の負担等を巡って議論が盛んであるが、地方公共団体は、子どもを生み、育てる者の

ここではマニフェストと法律、大綱、施策の経済的負担軽減を図るため、児童手当、奨学有り様を「政治主導」の観点から検討する。

事業及び子どもの医療にかかる措置、税制上

まず、マニュフェストはあくまでも、選その他必要な措置を講ずるものものとする。」

挙に際しての政党の国民に対する約束であっと定めており、児童手当の支給レベルは定めて、それを国の政策とするためには立法機関ていない。この点に関しては法第 2 章で定めにおける意思決定が必要であり、特に児童手ている基本的施策、即ち、「雇用環境の整備」、

当の場合は、少子化対策基本法で定める「父「保育サービスの充実」、「母子保健医療の充母等の一義的責任」とされている子育てを実等」の諸項目についても、「必要な措置を「社会全体でする」という大きな変更をしよとる。」、「必要な対策をとる。」とされており、うとしているのであり、国会の法案審議を通

わが国立法の一般的な記述といえる。

じて、理念の変更の是非、その際の他の政策

法律から委任された「少子化社会対策大とのバランスをとった支給レベル、支給対象

綱」は法制定から 1 年が経過した平成 16 年のあり方、地方公共団体の負担の有無、割合

6 月に、行政機関により構成された「少子化を等を決定していくことが民主主義の王道で社会対策会議」の発議でパブリックコメントあり、求められる「政治主導」と考える。

を経て決定している。児童手当については重こうした、民主主義の手順を踏んで初め点課題に取組むための 28 の行動の 28 番目にて、国民合意の児童手当になるのであり、そ「子ども手当ての充実を図り、税制の在り方の審議の過程で、政務三役等が前面に出て政の検討を深める。」としたのみである。

治家自らの言葉で議論をすることがあるべき

この立法では大枠を議論し、計画で詳細を政治主導の姿と考える。その議論に当たって定めるという政策形成さえとられておらず、 「マニフェストに記載したから」ではなく、毎年の予算編成期に族議員と省庁が一体と政策としての必要性を客観的、科学的に説明なった分捕り合戦を、省庁のシナリオで進めをしていくことが大切である。マニフェスト

るという、自民党政権の典型的な悪弊を生むを法律に優先するかの考え方は、議会制民主計画行政における政治主導の現状に関する一考察

主義の否定になる。

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農村基本計画」の見直し作業がたまたま進ん

しかしながら、現状を見ると、こうしたでいたことから、鳩山内閣ではこの計画中に議論はなされないまま、国民との約束だから「農業が産業として持続性を確保するため、と、小手先の議論をしており、そこに、地方意欲のあるすべての農業者が将来にわたって公共団体として費用負担を拒否する理論的根農業を推進できる環境を整備するため、「戸拠を与えているのである。

別所得補償制度を導入する。
」と位置づけた。

真の政治主導とするためには、改めて、法一見、政権政党がそのマニフェストを計画

改正を視野に議論をしなおすことが必要といに位置づけたため、政治主導が発揮されたかえる。

に見えるが、前述のように、国会で農業政策の基本に踏み込んだ議論がなされていないこイ）基本的政策の議論の不足―食料・農業・農村基本法と戸別所得補償
戦後のわが国農業は、農業基本法をベースと等から、農地の集約化に矛盾しないかという指摘を受け、集約化加算が明年度予算で議論されているところである。

に展開してきたが、経済社会環境が大きく変

さらに、APEC において、環太平洋経済協化したこと、その中で食料の安定供給や環境

定＝ TPP（Trans−Pacific Strategic Economic保全に寄与すること、そして平成 4 年のウル

Partnership Agreement）がテーマになると、グアイランドへの対応という課題意識から、政府内（省庁間）で議論が沸騰したことから農業のあり方を再検討し、平成 11 年 7 月にも、政策形成に当たって根本的な議論、例え「食料・農業・農村基本法」を制定した。食

ば農家の保護育成から産業としての農業への料の安定供給の確保、国土保全等農業の多面

転換等の課題に踏み込まずに、重要な政策手的機能の発揮、農業の持続的発展、農村の振段の変更が安易に行われるというマニフェ

興を基本に、市場原理の導入、株式会社の参スト至上主義の政策調整の限界を露呈してい

入、中山間地等の生産効率の悪い地域に国土る。

保全の見地から救済政策をとること等が主な改正内容であるが、その鍵になる生産性の向
上策は農地の集約であった（法 21 条、23 条）。

ウ）重要政策の選択肢の議論の不足―地球温暖化対策の推進に関する法律

ところで、鳩山マニフェストでは、農山漁

平成 9 年 12 月 11 日に「気候変動に関する村を 6 次産業化し、農村を活性化する、主

国際連合枠組み条約の議定書（いわゆる「京要穀物等では完全自給を目指す、小規模経営

都議定書」）が採択されたことを踏まえ、平の農家を含めて農業の継続を可能とし農村環

成 10 年に「地球温暖化対策の推進に関する境を維持することを目的に「戸別所得補償制法律」が成立した。平成 17 年の「京都議定書」

度」の実施を政権公約とした。

の国会議決を経て、同年 1 月 26 日に公布・食料の安定供給等の立法目的を達成するた

告示され、同年 2 月 16 日から効力が発生しめの政策手段を、集約化から戸別所有に変更た。そして、京都議定書を具体化することをすことの理由、想定される効果等を議論する

主眼に、平成 20 年 6 月 13 日に地球温暖化対ことが大切であると考えるが、現実にはこう

策推進に関する法律は全面改正された。

した基本的議論はなかった。
ところが、法 15 条に定める「食料・農業・

この法改正においては、京都議定書第 3 条に基づく国際公約を履行するため「京都議定

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書目標達成計画」策定することとなった（法盤的防衛力構想」から「動的防衛力」に転換

第 8 条）。従って国会での熱心な議論を経て、するという歴史的なものであった。ここでの温暖化ガスの排出量を 6％削減するという国議論はその是非ではなく、そこに至る手順が民全体で取組むべき目標が議決されたことは検討の対象になる。

他の立法例に比較すれば一歩前進といえる。

鳩山マニフェストでは、防衛政策について一方、「温室効果ガスである物質の種類、は必ずしも明確ではないが、マニフェスト各

その他の区分ごとの温室効果ガス排出の抑制論において、「米軍再編や在日米軍基地の在及び吸収に関する目標」等を「京都議定書目り方についても見直しの方向で臨む」、「東標達成計画」で定めることを法定した。同上

アジア共同体の構築」、「国連を重視し世界を計画第 2 節において、例えば、エネルギー起

平和の構築をめざす」等と記載され、菅マニ

源の二酸化炭素の排出量について 2010 年度

フェストでは外交安保について独立の項を設の排出目安を定めているように旧政権の具体け、従来のマニフェストに「防衛大綱・中期的な目標を達成する手段を官に丸投げすると防衛計画を本年度中に策定し、豪州、韓国、言う構図そのものといえる。

インド等との防衛協力を推進。中国の国防政

しかしながら、ここで議論をしたいのは、
目標達成の目安年が到来したこと、さらに鳩策の透明性を求め、信頼関係を強化」を追加している。

山前総理が国連において「30％削減」を宣言

この、マニフェストのうち、防衛政策に関したという事実、そして 13 年度予算におい連するものを政策化するためには、「防衛大て「環境税」を導入しようとしているにも関綱」に位置づけることが必要になる。安全

わらず、削減目標の検証、それを実現するた保障会議設置法第 2 条では「内閣総理大臣はめの様々なシナリオ、政策手段について国民『防衛計画の大綱』については安全保障会議に見える形で、国会等で議論を進めていないに諮る」こととなっている。

という、不作為が続いていることである。政安全保障会議は議長を内閣総理大臣が務治主導を標榜する以上、政権政党から具体的

め、関係する国務大臣が議員となって諮問等な目標やその実現の道筋を国会に提出し、そを議題に審議、決定することになっている。

こで、様々な利害を超えた政策体系を組むた

ところで、マニフェストとも異なり、なおめの準備とその内容を国民に示し、様々な手かつ、これほど重要な政策変更が、安全保障法等を俎上に上げ、十分な議論に着手すべき

会議メンバーという少数の権力者のみによっであり、現状のままでは、時間的制約等からて決定され、この間、国会はもとより国民へ

旧政権同様の官主導による計画づくりになっの情報提供のないまま決定されということてしまうおそれのありことに留意すべきであは、民主党がかねてから主張してきた「密室る。

政治の打破」とも矛盾するものであり、政治主導の意味合いに疑念を持たざるを得ないのエ）見えない政治主導―新防衛大綱と中期防衛力整備計画である。ましてや、一部報道で指摘されている総理の私的諮問委員会の報告を基礎にした

平成 22 年 12 月 18 日の新聞で「新防衛大綱」

ことが事実とすれば事柄はさらに密室度を高とそれに基づく「次期中期防衛力整備計画」

めることになる。国会へ報告する（内閣官房の策定が報道された。その内容は従来の「基長官談話）、国民の皆様の理解と協力をお願

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いする（防衛大臣談話）といわれても、決定57の課題であり、ここでは触れない。

後であっては政策形成上に何の意味合いも見マニフェストを具体化するためには個別法

いだせないことを深刻な課題と受け止めるべの改正、国会での審議が必要になるが、そのきである。

原案を固めていく過程で如何に政治主導を発揮しているかが現時点では問われる。

3．地域主権―政治主導の試金石

具体的な取り組みとしては、内閣府地域戦略室を事務局に、内閣総理大臣を議長とする

地方公共団体が等しく要望し、その実現が「地域主権戦略会議（6 人の関係大臣、3 人

望まれ、かねてから様々な取組みがなされなの首長、4 人の学者で構成）」の義を経るこ

がらも、地域主権が遅々として進まなかったとになっている。現時点ではその議を経て平基本的原因は、中央省庁、官僚組織の抵抗に

成 22 年 6 月 22 日に「地域主権戦略大綱」をあることは論を待たない。そこで、「政治主閣議決定している。本文 18 ページ、別紙が導」を標榜する民主党政権に対する期待は非2 種類で 60 ページに及ぶ大綱となっている。

常に大きいものがある。

大綱では「取り組みにあたっては内閣総理大（筆者は国家主権の一部を地方公共団体に移臣を議長とする地域主権戦略会議を中心に、譲するものであり、「地方分権」が正しいとより一層政治主導で集中的かつ迅速に地域主考えているが、政府が地域主権を使っている権改革を推進する。
」としている。

ため、本稿では「地域主権」を用いる。）
鳩山マニフェストでは「地域を再生させる政策」として、「中央政府の役割は外交・安（1）地域主権戦略大綱―抽象的であり、大事なテーマの先送り

全保障などに特化し、地方でできることは地大綱では 10 項目にわたって地域主権に取方に移譲する。」、「国のひも付き補助金（社組む理念と具体的取組方針を示している。そ会保障・義務教育関係は除く）は廃止し、地の中で、国の出先機関の原則廃止（抜本的改方の自主財源に転換します。」とし、菅マニ革）、地方税源の充実強化、直轄事業負担金

フェストでは「地方が自由に使える『補助の廃止、自治体間連携・道州制等は今後の検金の一括交付金化』の第一段階として、平成討に委ねられ、他は一般論であり、地域主権

23 年度に公共事業をはじめとする投資へのへの道筋の厳しさ知らされる。

補助金を一括交付金化する。」、「福祉事務所の設置や公園に関する基準などは、身近な自（2）義務付け・枠付けの見直しと条例制定権

治体が決められるようにする。」とやや短期拡大の具体的措置（第二次見直し）

的なテーマを付加している。

地域主権戦略大綱第 2 の具体的課題におい地域主権を実現するためには「三ゲン」即て様々な取組みが別紙で示されている。第一ち、「権限」、「財源」、「人間」が鍵と言われ次見直しが進まない中での追加取組みであるており、両マニフェストでは財源問題が一括が、そこには本稿のテーマとの関係で多くの交付金という矮小なテーマになっており、税特徴がある。

源移譲という本質的テーマに迫っていないもア）施設・公物管理の基準の見直しのの権限については期待感を持てるものに

27 の法律、53 項目にわたって提示されてなっている。なお、人間は地方公共団体固有

いるが、設置基準等を廃止するものは 5 件、

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今後の検討に委ねられているもの 4 件に対する場合に限って国土交通大臣の許可を事後し、「従うべき基準（条例の内容を直接的に報告・届出・通知とすることとしている。こ拘束する、必ず適合しなければならない基準のように重要と考えられる権限には手をつけであり、当該基準に従う範囲内で地域の実情ず、軽易な事項のみをリストアップしているに応じた内容を定める条例は許容されるもの例が多い。

の、異なる内容を定めることが出来ない。）」

ウ）計画等の策定及びその手続きの見直しが 16 件と最も多い。一見、条例の制定権の135 の法律、329 項目が示されている。そ拡充に見えるが、実質は従うべき基準の適の内容を大別すると①「計画の策定（変更）用、解釈を巡って立法の当事者たる中央（中義務」を「できる規定化」又は「努力規定化」

央官僚）が地方に関与する根拠を与えるもの

するものが 60 項目、②「計画内容の規定」

であり、中央官僚の権力の保持、官主導そのを「廃止、例示化、目的程度に大枠化」すものといえ、地域主権の理念を掲げる地域主るものが 14 件、③「計画内容の規定の一部

権戦略会議の思想とは異なるものであり、政を例示化又は目的程度に大枠化」するものが治主導が発揮されていない例といえる。

120 件と一番多く、④「計画内容（要旨）やイ）協議、同意、許可・認可・承認の見直し

実施状況の公表規定」を「廃止、例示化、努58 の法律、86 項目が示され、廃止は 31 件

力・配慮義務化」するもの 73 件、⑤「公聴会、であり、他の大部分は事後報告又は同意を要意見聴取、縦覧等の規定」を「廃止、又は努しない協議となっている。廃止 31 件は軽易力義務化」するもの 19 件となっている。

な事項であり、相当の見直しがあることは当以上の評価であるが、①と②については地然のことと理解できるが、特徴的なことが省

方公共団体の主体的判断の余地を拡大させる

庁間のバラツキである。国土交通省は 47 項

ものと理解できるが、③は計画の策定義務は

目中廃止 25 件、他は同意を要しない協議と残り、その内の一部についてのみ地方の主体なっているのに対し、農林水産省は 14 項目

性を認めようとするものであり、計画策定を

中廃止は 1 件であり、他は事後報告となって通じた地方のコントロールは温存されているいる。これほどの相違が出るのは、各省庁と解すべきである。更に、④⑤については、が縦割りで判断をしたもの、即ち政治主導の法規定の有無に関わらず、地方公共団体は市コントロールが聞いていないことを示してい民に対し、計画内容を周知することは当然のる。

ことであり、更に計画策定過程において様々

更に留意すべきことは、各省庁がその権限を留保していることである。例えば、道路整な方法で市民の意見を聴取することは当然のこととして行っている。

備特別措置法弟 18 条（有料道路管理者の行以上の検討から明らかなように、件数は多

う道路の新設、改築）に定められている国土

いものの内容的に意味のあるものは限定的で交通大臣への協議のうち、最も基本的な定めある。

である道路管理者（都道府県道又は市町村道

ところで、筆者が把握した 310 の計画のうの管理者に限る）の有料道路の新設、改築にち、法律上の計画策定主体が地方公共団体、当たっての許可は国土交通大臣の権限として

都道府県、市町村となっているものが、都道温存され、今回の見直しでは、許可を受けた

府県 81、市町村 51 に及ぶ。
（法上、地方公

2 以上の道路を一つの道路として料金を徴収

共団体となっているものについてはその内容

計画行政における政治主導の現状に関する一考察

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で都道府県と市町村に割り振った。政令指定

移譲すること自体は評価の対象になる。しか都市は都道府県に算入した。）また、この計

しながら、権限を移譲しても財源の裏打ちが画のうち、国が基本方針を定めたり、計画をない。地方交付税制度における基準財政需要

国に事前協議をしたり、更には国の承認が必額への算入という常套手段は限界に達してお要なものは 67 に及ぶ。都道府県レベルの計り、例えば、神奈川県が実施した市町村への画の計画 81 の 8 割強に当たる。つまり国の権限移譲に際し、県が実施していた際の所要関与が残されている。

額を市町村に交付するという仕組みを暫定的

今回の大綱では国との協議を必要とする計にとりながら、抜本的対策、即ち権限移譲と画の一部について協議基準が緩和されたとこ

税源移譲をセットで考えることこそ骨太の政ろであるが、地方公共団体に最も影響を与え

治主導らしい取り組みといえる。

る「国が基本方針」を定め、地方が方針の範囲内で計画を策定するという中央集権的規定には手がついていない。

4．政治主導による計画行政に求められるもの

例えば、地域のまちづくりにとって意味の大きい「中心市街地における市街地の整備及本稿において立法過程における基本的命題

び商業等の活性化の一体的推進に関する法に関する議論不足、具体的には政策理念や政律」第 5 条において主務大臣が基本方針を定策そのもの意味、重要政策を実施するに当め、法第 6 条で市町村は基本方針に基づいてたっての施策の選択肢の議論が不足している「基本計画」を定めることになっている。優こと、さらには重要政策の形成過程とその情れて地域性が高く、個性化が求められる地域

報が国民に見えないまま、国家の重要政策がの中心市街地の整備計画が、全国一律の国の法律で委ねられた計画で決定されていること

基本方針によりコントロールされるという地が、「官僚主導」の基本的仕組みであること

域主権の考え方とは相反する構造には手がつを指摘した。また、「官僚主導」の典型であいていない。また、ソフト施策においてもる中央集権システムを地域主権に変えるため

地域雇用開発促進法においても国が「地域雇に取組んでいるが、本質に切り込んでいない

用開発指針」を定め、都道府県が国の方針にものであることも指摘した。

添って「地域雇用開発指針を定める事になっている。

以上のように、新政権における「政治主導」は多くの課題を抱え、旧政権と本質的につまり、見かけは大幅に国の権限を縮小し変わっていないのみならず、官僚機構を敵視たかに見せながら国が方針を定め、地方が実するという近視眼的発想と政治主導が政治家

施するという中央集権的システムそのものに主導と混同されていることにより、今回は論はメスが入っていないといえる。

及できなかったが制度内、制度間の矛盾すら生んでいる。政権の意図はともかく、結果と（3）権限移譲を行うもの
44 の法律、63 項目について基礎自治体でして、経済学で言う合成の誤謬という事態さえ懸念されている。

ある市町村を中心に権限を移譲することに民主主義国家の理念を徹底するためにはなっている。その意味合いの点検は被移譲団「政治主導」は当然であり、それを可能にす体において厳密に検討されるべきであるが、るシステムは基本的には形成されていると理

竹口

60

秀夫

解しているが、その運用の実態が制度の求め②

政治主導を実現するためのシステム補強る理念に乖離していることがことの本質といえる。

マニフェストでは 100 人の政治化を政府

如何なる取組みが必要と考えられるかの主機関に入れて政治主導を実現すとしている

要なポイントを整理して本稿の一応の結論とが、政府の持つ課題の質と量、対策の困難

したい。この点は更に究明すべきテーマであさからこれでは政治主導は実現できない。

ることをお断りしたい。

国会が真の意味での政策論議をし、政務三①

この国の将来にわたるすがた、形を明ら役がそれを踏まえ、官に対し、基本的な政かにすること策の理念、目標、施策の考え方を指示し、政治主導で政策原案を決定し、国会で議複数の選択肢を求め、それを素材に政務三論をするにしても、何等かの価値基準を必役と官が議論をし、国会の議を経るという要とすることは論を待たない。本来であれ運用を図るべきである。

ば、国の基本法である「憲法」にその役割

現状は、政治家個人の限られた経験、知を求めることになるが、わが国では解釈、識、感性に基づきリーダーシップが発揮さ運用による事実上の改憲がなされており、れており、客観性、普遍性に欠け、結果と憲法に規範を求めることが困難な実態にあして説得力のない説明が多い。政治主導をる。そこで、政権政党を中核にした国家ビ進めるためには、国会議員の知識と経験のジョンの作成に期待がかかることになる。

向上を意図すべきであり、「分らないこと

菅マニフェストにおいては「『国のかたがある」、「知らないことがある」というち』を変えるとして、世界に開けれた日本、

謙虚な姿勢とそれを克服する努力を求めた

中央集権体制を改めた地域主権改革を進めい。

る」としている。その目的は明示されてい③

審議・議論をする国会にないが、鳩山マニフェストで闡明した「国政治主導の最も大切な要素が国会での議

民の生活第一」と考えられる。しかしあ論、つまり民意を反映した政策の決定であまりにも抽象的で実現の道筋も不鮮明である。繰り返しになるが、官主導を生んだのる。

は国会での議論不足、政党の責任回避、院政権政党が中心になり政党主導で「国のの判断能力の不足であった。国会で議論を将来ビジョンとその実現の道筋」を国会すること、開かれた政策決定を期待して政論議を経て描くべきで、その中で負担と受権交代を実現した国民の眼には国会論議が益（税とサービス、安全と防衛等）もしっ

決定的に不足をしていると写り、しかも国かり議論をし、国民におもねった財源なき会中継（主として予算委員会）が「政治とサービスと決別すべきである。政権交代をカネ」、「閣僚の軽く無責任な発言」、「政策願った国民はこの国の将来のすがた、形をを論理的に説明できないマニフェスト至上

新政権に託したと考えるべきである。国民主義」ばかり伝えられる。本質的論議不在

は「賢民」であり、しっかりしたビジョンの国会からは生産的結論は生まれない。政と論理、データがあれば本質を十分理解す

治家の倫理や資質に関連する政治的問題とると考えるべきで、単なる人気取りは国民

国が取組むべき政策的課題を峻別した議論の政治不信を招く、といえる。

が必要である。

計画行政における政治主導の現状に関する一考察

結語に変え

61

員に大きくシフトしている。伊東名誉教授の言われるように、政権交代をプラスに変え経済学の泰斗伊東光晴京都大学名誉教授は「政権交代の政治経済学」で「政権交代は二ていくためには政治家に期待するものは大きい。

つの目に見えるプラスをつくりだしている。

NPO 活動等の新たな公共を推進力にした、

その第一は、長期政権と利益集団との癒着関

経済至上主義ではない、成熟社会にふさわし係がもたらす社会のゆがみの是正であり、第い質の社会の実現に向け、政治主導が機能す

二は、野党時代に貯えた人材と知識の顕在化る事を期待したい。

である。」とし、更に「民主党は四構造から

政治主導の現実のみに眼を奪われ、その本なっており、第三世代（現職大臣は入ってい質的意義を看過することは、民主主義の健全ない。筆者挿入）の中には社会的経験と実績な発展にとって不幸なことであり、試行錯を持ち、国際的な視野を持った人々かなりい

誤はあっても原理、原則を踏まえた不断の努る」と指摘している。

力を継続することの歴史的意味を再確認した

政権交代に至る過程で、従来の政治家の出自と異なる新鮮な知識と感覚を持った国会議

い。

竹口

62

秀夫

An Inquiry Into the Current State of Initiatives Taken
by Politicians in Planned Administration
Hideo TAKEGUCHINPO Yokohama Academy for Creative City

Abstract
Postwar Japan had been said to have politics run by government officials.
The main reason for this is in the “plan” in the legislation; policy making
dependent on the bureaucratic Structure.
The Democratic Party of Japan declared to make a turnaround in thesystem to initiatives taken by politicians. This should be valued from thepoint of the establishment of parliamentary democracy.
However, the attempt in reality is far from where they initially aimed fordue to insufficient discussions in the Diet, the lawmaking organ.
A functional improvement in the Diet needs to be made in order toestablish democracy whereby initiatives are taken by politicians.