ラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題

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ラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題

林健一 *・佐藤寛 **という。
）が広く知られている。

1 はじめに

本稿では同条約の理念や締約国会議にお湿地（wetlands）は何世紀もの昔から不毛ける決議等からみた、日本の湿地政策の現状の土地、無価値な土地、得体のしれない土地と課題について検討を加えていく。
このため、とみなされ、開発の対象となってきた。この

まず、ラムサール条約の意義や湿地保全再生

ため、湿地は、今日最も危機に瀕している自の枠組みを中心に概観を加える。次に、同条

然生態系と称されるまでになり、埋め立てや約の観点から我が国の湿地政策の現状につい周辺開発による機能低下や消失だけでなく、て分析し、条約の国内実施を行う上での法・外来種の侵入による生態系の変化、土砂流入

政策面の課題を指摘していく。

等による乾燥化、地球温暖化や気候変動による脆弱な生態系への影響が懸念されているほ2 ラムサール条約の概観

か、伝統的な管理の弱体化がみられるところである。

（1）条約の沿革と概要

こうした湿地の劣化、消失は、「豊芦原瑞

ラムサール条約は、1971（昭和 46）年イ

穂の国」といわれる我が国も例外ではない。

ランのラムサールにおいて採択され、1975（昭湿地は水の生態系であり、水鳥をはじめ多種

和 50）年に発効した条約であり、特に水鳥

多様な動植物が生息・生育する場であるととの生息地等として国際的に重要な湿地及びそもに、
水の循環の調整を行うなど、生態系サーこに生息する動植物の保全を促進することをビスの基盤として、私たちの社会に多くの恵目的としている。

みを与えてくれているものであり、その保全再生が重要な課題となっている。

同条約は、比較的初期の生物多様性、多数
国間自然保護条約であるが、水鳥保護にとど湿地の保全再生を図る上での基礎的枠組

まらず、湿地やその生態系・生物多様性保護

みとなる「特に水鳥の生息地として国際的という視点を明確に打ち出した点で今日的なに重要な湿地に関する条約（Convention on

価値を有しており、同条約は、湿地の管理保

Wetlands of International Importance especially as

全の基本的な枠組みとして活用されている。

Waterfowl Habitat）」（以下、「ラムサール条約」

2012（平成 24）年 7 月現在において、締* 中央学院大学社会システム研究所

准教授** 中央学院大学社会システム研究所

所長・教授

2

林

健一・佐藤

寛

約国 162 か国、登録湿地数 2,040 か所、合計る区域を「特に、水鳥の生息地として重要で面積は約 193 百万 ha に及んでいる。

ある場合には、水辺及び沿岸の地帯であつて同条約は、保護対象とする湿地を「天然湿地に隣接するもの並びに島又は低潮時におのものであるか人工のものであるか、永続的ける水深が 6 メートルを超える海域であつてなものであるか一時的なものであるかを問わ

湿地に囲まれているものを含めることができず、更には水が滞っているか流れているか、る」（条約第 2 条 1）としている。

淡水であるか汽水であるか鹹水（海水）であ

より具体的な湿地の分類については、表 1

るかを問わず、沼沢地、湿原、泥炭地又は水のとおり、第 8 回条約締約国会議（2002 年）

域をいい、低潮時における水深が 6 メートルの決議Ⅷ .13 添付文書Ⅰ（ラムサール条約湿を超えない海域を含む」（条約第 1 条 1）と地分類）において枠組みが提示されており、定義している。

海洋沿岸域湿地、内陸湿地、人工湿地に大別

また、国際的に重要な湿地として登録す
表1

されている。

ラムサール条約の湿地分類

海洋沿岸域湿地Ａ

低潮時に 6 メートルより浅い永久的な浅海域。湾や海峡を含む。

Ｂ

海洋の潮下帯域。海藻や海草の藻場、熱帯性海洋草原を含む。

Ｃ

サンゴ礁。

Ｄ

海域の岩礁。沖合の岩礁性島、海崖を含む。

Ｅ

砂、礫、中礫海岸。砂州、砂嘴、砂礫性島、砂丘系を含む。

Ｆ

河口域。河口の永久的な水域とデルタの河口域。

Ｇ

潮間帯の泥質、砂質、塩性干潟。

Ｈ

潮間帯湿地。塩生湿地、塩水草原、塩性沼沢地、塩生高層湿原、潮汐汽水沼沢地、干潮、淡水
沼沢地を含む。

Ｉ

潮間帯森林湿地。マングローブ林、ニッパヤシ湿地林、潮汐淡水湿地林を含む。

Ｊ

沿岸域汽水 / 塩水礁湖。淡水デルタ礁湖を含む。

Ｋ

沿岸域淡水潟。三角州の淡水潟を含む。

Zk(a) 海洋沿岸域地下カルスト及び洞窟性水系。
内陸湿地
Ｌ

永久的内陸デルタ

Ｍ

永久的河川、渓流、小河川。滝を含む。

Ｎ

季節的、断続的、不定期な河川、渓流小河川。

Ｏ

永久的な淡水湖沼（8ha より大きい）。大きな三日月湖を含む。

Ｐ

季節的、断続的淡水湖沼（8ha より大きい）。氾濫原の湖沼を含む。

Ｑ

永久的塩水、汽水、アルカリ性湖沼。

Ｒ

季節的、断続的、塩水、汽水、アルカリ性湖沼と平底。

Sp

永久的塩水、汽水、アルカリ性沼沢地、水たまり。

Ss

季節的、断続的塩水、汽水、アルカリ性湿原、水たまり。

Tp

永久的淡水沼沢地・水たまり。沼（8ha 未満）、少なくとも成長期のほとんどの間水に浸かった抽水植生のある無機質土壌上の沼沢地や湿地林。

ラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題

3

Ts

季節的、断続的淡水沼沢地、水たまり。無機質土壌上にある沼地、ポットホール、季節的に冠水する草原、ヨシ沼沢地。

U

樹林のない泥炭地。潅木のある、または開けた高層湿原、湿地林、低層湿原。

Va

高山湿地。高山草原、雪解け水による一時的な水域を含む。

Vt

ツンドラ湿地。ツンドラ水たまり、雪解け水による一時的な水域を含む。

W

潅木の優占する湿原。無機質土壌上の、低木湿地林、淡水沼沢地林、低木の優占する淡水沼沢地、低木カール、ハンノキ群落。

Xf

淡水樹木優占湿原。無機質土壌上の、
淡水沼沢地、
季節的に冠水する森林、
森林性沼沢地を含む。

Xp

森林性泥炭地。泥炭沼沢地林。

Y

淡水泉。オアシス。

Zg

地熱性湿地。

Zk(b) 内陸の地下カルストと洞窟性水系。
人工湿地
1

水産養殖池（例魚類、エビ）2湖沼。一般的に 8ha 以下の農地用ため池、牧畜用ため池、小規模な貯水池。

3

潅漑地。潅漑用水路、水田を含む。

4

季節的に冠水する農地（集約的に管理もしくは放牧されている牧草地もしくは牧場で、水を引いてあるもの。
）

5

製塩場。塩田、塩分を含む泉等。

6

貯水場。貯水池、堰、ダム、人工湖（ふつうは 8 ヘクタールを超えるもの）。

7

採掘現場。砂利採掘抗、レンガ用の土採掘抗、粘土採掘抗。土取場の採掘抗、採鉱場の水たまり。

8

廃水処理区域。下水利用農場、沈殿池、酸化池等。

9

運河、排水路、水路。

Zk(c) 人工のカルスト及び洞窟の水系。
出典）環境省ＨＰ（http://www.env.go.jp/nature/ramsar/08/0413.pdf）（2）ラムサール条約加盟国の義務と（条約第 4 条 1）を求めている。また、締同条約は、締約国の法的責務とされる、条約国会議の勧告について、湿地管理責任者は約の前文及び 12 条からなる規定（ハードな通知を受け、当該勧告を考慮に入れることを法）から構成される他、締約国会議により多求めている（条約第 6 条 3）。

数の決議と勧告（ソフトな法）が示されている。
締約国の義務としては、生態学上、植物学（3）「賢明な利用」の基盤となる湿地管理計
画の策定

上、動物学上、湖沼学上又は水文学上の国際

ラムサール条約のキー概念は「賢明な利用的重要の観点から湿地を登録すること（条約（wise use）
」である。この概念は「生態系の第 1 条 1、2）
、登録湿地の保全を促進し、で自然特性を変化させないような方法で、人がきる限り適正に利用すること（賢明な利用）

湿地を持続的に利用すること」と、初期におを促進するため、計画を作成、実施すること

いては定義されていた（勧告Ⅲ .3 附属書）。

（条約第 3 条 1）
、登録の有無にかかわらず、

その後、第 9 回締約国会議（2005 年）に湿地に自然保護区を設け、その監視を行うこ

おいて、国連の「ミレニアム生態系評価」

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林

健一・佐藤

や、生物多様性条約が適用している生態系ア寛

どを挙げている。

プローチと持続可能な利用の概念、そして、

つまり、湿地管理計画は、湿地の保全再生

1987（昭和 62）年の「ブルントラント委員会」の目標とその実現手段（賢明な利用の枠組み）で採択された持続可能な開発の定義が考慮さを具体的に示すことにより、湿地の直面するれ、「湿地の賢明な利用とは、持続可能な開危機に対する処方箋としての役割が期待され発の考え方に立って、エコシステムアプローているのである。

チの実施を通じて、その生態学的特徴の維持

また、最近では「ラムサール条約湿地管を達成すること」との新たな定義がなされて理計画は、地域、または国家レベルにおける

1）いる （決議Ⅸ .1 付属書 A）。

公共開発計画制度に組み込まれるべきこと」、

同条約は、この賢明な利用を促進するため、 「個別湿地規模の管理計画は、賢明な利用計
湿地管理計画の策定を求めている（条約第 3

画及び管理のための多因子的アプローチの一

条 1）。この計画策定のアウトラインとして、つの要素であるべきこと、また、統合的河川「ラムサール条約湿地及びその他の湿地の管流域と沿岸域の規模を含めた広範な規模の景理計画策定に関する新ガイドライン（決議

観計画と生態系計画にリンクすべきであるこ

Ⅷ .14 附属書）
」が示されている。

と」を求めている（決議Ⅷ .14 附属書）。

新ガイドラインによれば、湿地管理計画の重要な機能として、①個別湿地管理の目標を示し、目標達成に必要な管理（行動）を明示

3 ラムサール条約からみた日本の湿地政策の課題すること、②湿地の生態学的特徴に対し影響を及ぼす要因等を特定すること、③湿地の生（1）日本の湿地の現状

態学的特徴の変化を管理するためのモニタリ

まず、国土地理院が実施した「湖沼湿原調

ング（監視・評価）の要件を規定することな

査」2）により、我が国の湿地・湿原の変遷に

図 1 我が国の湿地面積順位（上位 20）
出典）http://www1.gsi.go.jp/geowww/lake/marsh/part/diagram_1.html

ラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題

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ついてみていくことにする。この調査は、日のほとんどは、北海道の東部または北部に本全国の湿地・湿原の変化を把握することを集中しており、道内の湿地は全国の約 86％目的とし、1996（平成 8）〜 1999（平成 11） （708.67 ㎢）を占めている。上位 20 位までの年度にかけて実施され、明治・大正時代から

うち、北海道以外の湿地は、渡良瀬遊水地と現在までの、およそ 70 年から 90 年間の湿地

尾瀬ヶ原の 2 カ所のみとなっている。

面積の変化を計測したものである。

図 2 は、日本全国の湿地面積について、明この調査では、明治・大正時代の 5 万分 1

治・大正時代から現在までの変化量を分類

地形図に表示されている湿地記号の範囲と現区分別に整理したものである。明治・大正

在の 5 万分 1 地形図に表示されている湿地記

時代の湿地面積は 2,110.62 ㎢存在したが、平号の範囲を地形図上で比較して湿地面積の増成 12 年調査時点では 820.99 ㎢となっている。

加・減少が把握されている。同調査の公表結

この間、宅地化や農耕地利用等の人為的要因

果（平成 12 年まとめ）により、日本の湿地による減少（減少（開発））により 1,343.44 ㎢、の現状を確認していくことにする。

土砂流入などの自然の要因による減少（減少

図 1 のとおり、現在、我が国で湿地面積が（自然減））により 210.21 ㎢が消失している。

最も広いのは釧路湿原であり 227 ㎢ある。第一方、面積の増加も確認されており、航空

2 位の別寒辺牛（べかんべうし）川流域湿地測量の実施により後に発見され、結果的に増は 108 ㎢で釧路湿原の半分以下である。第 3

加した面積が 165.53 ㎢、その他、自然に起

位は根釧原野湿地群で 86 ㎢、第 4 位はサロ

きた水位低下や水位上昇による湿地の増加、ベツ原野 60 ㎢、第 5 位に霧多布湿原 30 ㎢と休耕田が湿地化したことによる増加が若干み

北海道の東部に集中している。第 6 位は、関られたところである 3）。これらを差し引きし東地方の渡良瀬遊水地 20 ㎢となっている。

た結果、現在の全湿地面積は平成 12 年調査

このように、上位 20 位までに入った湿地時点で 820.99 ㎢となり、明治・大正時代に

図 2 湿地面積の変化状況出典）http://www1.gsi.go.jp/geowww/lake/marsh/part/diagram_5.html

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林

健一・佐藤

寛

図 3 分類区分別ごとの比率出典）http://www1.gsi.go.jp/geowww/lake/marsh/part/diagram_7.html
表2

湿地名称ごとの湿地面積の減少（各地区上位 3 位）
明治大正
時代の面積

1位
北海道地区 2位

現在の
面積

変化量
（㎢）

変化率
（％）

減少部分の
分類

釧路湿原

337.39226.56▲ 110.83▲ 32.85 減少（開発）

石狩川小湖沼群

86.19

0.66

▲ 85.53▲ 99.23 減少（開発）

3位

勇払原野

81.78

13.50

▲ 68.28▲ 83.49 減少（開発）1位

屏風山湿地群

15.41

1.58

▲ 13.83▲ 89.75 減少（開発）

東日本地区 2位

一里小屋湿地8.71

0.29▲ 8.42▲ 96.67 減少（開発）3位

印旛沼周辺湿地

9.62

2.28

▲ 7.34▲ 76.30 減少（開発）1位

山下池・小の田池湿地

0.31

0.00

▲ 0.31▲ 100.00 減少（開発）西日本地区 2位

タデ原湿原

0.23

0.00

▲ 0.23▲ 100.00 減少（自然減）

3位

宮崎港湿地

0.07

0.00

▲ 0.07▲ 100.00 減少（開発）出典）http://www1.gsi.go.jp/geowww/lake/marsh/part/list_x.html を部分抜粋し加筆。

存在した湿地面積の 61.1％に当たる 1,289.62

について北海道地区、東日本地区、西日本地㎢（琵琶湖の約 2 倍の広さに相当）が消失し区の各地区に分けて変化量が大きい順に各 3たことが、同調査により判明している。

カ所整理したものである。

図 3 は、全国の湿地の分類区分による増減

全国で最も減少した湿地は、北海道の釧路

面積の割合を円グラフで示したものであり、湿原（釧路市他）である。大正時代の面積は明治・大正時代からの残存 23.5%、開発によ337.39 ㎢あったが、現在の面積は 226.56 ㎢

る減少 56.6%、自然減による減少 8.8%、後であり、約 33％の湿地が消失している。東に発見された増加 7.0%、水位低下による増日本地区では、青森県の屏風山湿地群（青森加 2.8%、水位上昇による増加 1.2%、休耕田

県木造町他）の面積が最も減少している。大の湿地化による増加 0.1% となっている。

正時代の面積は 15.41 ㎢あったが、現在の面

表 2 は、湿地名称毎に、明治・大正時代の積は 1.58 ㎢であり、約 90％が消失している。

面積と現在の面積を比較し、湿地面積の減少

これら 2 つの減少原因は、「減少（開発）」ラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題とされ、明治・大正時代の地図に湿地記号の

7

している。

記載があるが、現在の地形図に記載がないもので、宅地化や農耕地化、その他の人為的行為により湿地が減少したものに分類されてい（2）日本におけるラムサール条約への取組み
状況る。各地区の湿地面積の減少はこの理由によ

我が国は、1980（昭和 55）年に条約に加るものがほとんどであるが、西日本地区のタ盟し、国内最初のラムサール条約登録湿地とデ原湿原（大分県九重町）は「減少（自然減）」

して釧路湿原を登録した。その後、1993 年（平とされ、土砂流入等の自然現象により湿地が成 5）年に釧路市で第 5 回締約国会議が開か減少したものに分類されている。

れたことを契機とし、同条約が広く認知され、なお、表中には記載がないが、全国で最大2005（平成 17）年には 20 カ所が条約湿地との増加は、栃木、群馬、埼玉、茨城にまたがして登録されている。最近では 2012（平成る渡良瀬遊水地であり、明治・大正時代には24）年 7 月ルーマニアのブカレストで開催さ3.48 ㎢であったが、現在では 19.67 ㎢に増加れた、第 11 回締約国会議において、大沼（北図 4 日本のラムサール条約登録湿地
出典）環境省ＨＰ（http://www.env.go.jp/nature/ramsar/conv/2-3.html）

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林

健一・佐藤

寛

海道）
、渡瀬遊水池（茨城県、栃木県、群馬県、 （3）条約登録湿地選定のための国際的基準と埼玉県）など 9 箇所が追加登録されたことは日本の指定要件

記憶に新しいところである。

ラムサール条約は条約湿地を登録するに日本のラムサール条約登録湿地は、図 4 のあたり、9 つの基準（表 3）を示し、いずれとおり、2012（平成 24）年 8 月現在で、46かを満たす必要があるとしている。我が国でカ所（137,968ha）を数えており、湿原、湖沼、は、これらに加えて独自の指定要件として次干潟など様々なタイプの湿地を条約湿地としの 3 点を定めている。

て登録してきている。

①国際的に重要な湿地であること（条約で日本政府のラムサール条約への対応につ示された基準のいずれかに該当するこ

いて、時系列的に丹念な分析を加え、政策と）決定過程の特徴を明らかにした菊池（2013,②国の法律（自然公園法、鳥獣保護法など）

p.67）は、そもそも条約交渉に参加しておらにより、将来にわたって、自然環境の保ず、政府として関心を持ちあわせていない状全が図られること、

況から始まり、条約締結に向けた民間団体の③地元自治体などの登録への賛意が得ら

積極的創発と政治的判断を受けて検討作業をれることとなっている。

開始するという受動的な態度であったこと、

これらの 3 要件を満たしている湿地につい

湿地登録と担保措置についても既存法令に基て、3 年毎に開催される締約国会議の機会にづく最小限度の対応を試行する消極的なもの

条約湿地として登録を進めており、条約の活であったと結論付けている。

用に向けた動きが各地で見られるところであ

こうした我が国特有の背景から、湿地保護る。

法制を持つ諸外国とは異なり、我が国では条約の国内実施措置として湿地固有の法制度を（4）国レベルでの湿地保全政策の方向性有していない状況にある。

我が国における湿地保全政策の基本的な考え方は、2012（平成 24）年に策定された「生表3

ラムサール条約湿地の国際的登録基準

基準 1：特定の生物地理区を代表するタイプの湿地、又は希少なタイプの湿地
基準 2：絶滅のおそれのある種や群集を支えている湿地
基準 3：生物地理区における生物多様性の維持に重要な動植物を支えている湿地
基準 4：動植物のライフサイクルの重要な段階を支えている湿地。または悪条件の期間中に動植物の避難場所となる湿地
基準 5：定期的に 2 万羽以上の水鳥を支える湿地
基準 6：水鳥の 1 種または 1 亜種の個体群で、個体数の 1％以上を定期的に支えている湿地
基準 7：固有な魚類の亜種、種、科の相当な割合を支えている湿地。また湿地というものの価値を代表するような、魚類の生活史の諸段階や、種間相互作用、個体群を支え、それによって世界の生物多様性に貢献するような湿地
基準 8：魚類の食物源、産卵場、稚魚の生息場として重要な湿地。あるいは湿地内外における漁業資源の重要な回遊経路となっている湿地
基準 9：湿地に依存する鳥類に分類されない動物の種及び亜種の個体群で、その個体群の 1 パーセント
を定期的に支えている湿地
出典）環境省ＨＰ（http://www.env.go.jp/nature/ramsar/conv/2-1.html）

ラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題

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物多様性国家戦略 2012-2020」（第 3 部第 1 章

方自治体や地域住民、NGO、専門家などと第 2 節 8）において 2 つの方針が明らかにさ連携しつつ、条約湿地に関するモニタリング

れている（環境省 , 2012, pp.128-129）。

調査や情報整備、湿地の再生などの取組を進

具体的には、第 1 に「平成 11 年の第 7 回

めます。また、条約湿地の保全と賢明な利用

締約国会議において目標とした、『条約湿地（ワイズユース）のための計画策定の支援や数を 2,000 か所にまで増やす』ことを達成（平賢明な利用の事例紹介、普及啓発などを通じ

成 24 年 5 月現在 2,006 か所）し、登録湿地て、各条約湿地の風土や文化を活かした保全数の増加のみならず、登録湿地の質をより充と賢明な利用を推進していきます。
」として実させていく方向が重視されてきていることいる。

から、わが国においても既に登録された湿地

次に、今後の条約履行のための優先事項をについて、条約の理念に沿って保全と賢明な見ていくと、「ラムサール条約国別報告書（第利用の質的な向上を図ります。具体的には、

12 回締約国会議提出）」おいて、次の 5 点を

平成 32 年までに、これまで登録されたすべ明らかにし、ラムサール条約事務局に報告がての湿地についてラムサール情報票（RIS）

なされいる（環境省 , 2014, p.5）。

の更新を行うとともに、地域の理解と協力を①ラムサール条約への登録によって、地域前提として必要な登録区域の拡張等を図りまによる保全等が円滑に推進されると考す。なお、国際的に重要な湿地の基準を満たえられる湿地の登録を推進する。

すことが明らかであって、登録によって地域②地域の理解と協力を前提として、必要なによる保全等が円滑に推進されると考えられラムサール条約湿地の区域の拡張を図る湿地については、これまでの登録状況にもる。

かんがみ、平成 32 年までに新たに 10 か所程
度の登録を目指します。
」としている。

③ラムサール条約湿地の RIS の更新を進める。

こうした方針を受けて、環境省は 2013（平④関係する地方自治体や地域住民、NGO、

成 25）年から「重要湿地保全再生事業」（12,000

専門家などと連携しつつ、ラムサール条

千円）を実施している。この事業は「日本の約湿地に関するモニタリング調査や情重要湿地 500」の選定から 10 年が経過した

報整備、湿地の再生などの取組を進める。

ことから、現在までの変化を把握し見直すこ⑤ラムサール条約湿地の保全とワイズとにより、湿地保全の基礎資料として有効なユースのための計画策定の支援や、ワイものにするものである。具体的には、重要湿

ズユースの事例紹介、普及啓発などを通地の見直しのために、過去と現在の湿地の状

じて、各ラムサール条約湿地の風土や文

況判断材料として、航空写真、植生図、土地化を活かした保全とワイズユースを推利用図など客観的なデータを使用した情報収進する。

集を行い、また、検討会を開催し、重要湿地
500 の加除や、保全への活用方法を検討するものとしている。

（5）条約の国内実施を行う上での法・政策面の課題

第 2 に、「ラムサール条約湿地を抱える市

ラムサール条約は、締約国に対して、湿町村が任意に加盟する『ラムサール条約登録

地に自然保護区を設け湿地及び水鳥の保全を

湿地関係市町村会議』をはじめ、関係する地

促進することを求め（条約第 4 条 1）
、また、

10

林

健一・佐藤

寛

湿地の区域を緊急な国家的利益のために登録指定要件を追加していることと相まって、湿湿地の区域を廃止、縮小する権利を有するこ地の過剰利用や生態系破壊につながっていると（条約第 2 条 5）を認めている。

との批判がなされている（田中 , 2008、畠山 ,条約第 2 条 5 の規定については、外務省、

2004）
。

環境庁等による条約解釈検討において、緊急

また、遠井（2013, p.52）は、国の規制権的な国家的利益のためでなければ登録湿地を限を重視して、厳格な行為規制を求める保護

廃止又は縮小できないと解し、規定の担保措区設定を選定条件とすることで、登録地の決置として、主務官庁の長が登録区域の現状変定及び区域指定は生態学的価値よりも、社会

更等につながる行為について許認可権限を有

経済的要因に影響される傾向があることを指し、登録湿地の区域の縮小ないし廃止を余儀摘している。

なくするような現状変更（地域開発、市街地

このため、従来から、ラムサール条約の造成等）は、関係法令に照らしてその保護法目指す理念を実現、定着させていく上での課益を害するものとして許可を認めないことが題の 1 つとして、湿地の保全を直接の目的とできないと想定され、具体的な担保措置としした総合的な「湿地保全法」の必要性が指摘て、鳥獣保護法による鳥獣保護区特別保護地

されている（日本弁護士会 2002、田中 2008、

区の指定、自然公園法による特別保地域や特大塚 2010, pp.208-210 など）。

別保護地区の指定、文化財保護法による天然

こうした中で「水循環基本法」が本年（2014

記念物の指定等を想定していたことが先行

年）7 月 1 日から施行されることとなった。

研究により明らかにされている（菊池 2013,

同法は、水に関する総合的な政策を実効的に

p.62）
。

進めるための法的基盤となるものであり、「健

この結果、国立公園や鳥獣保護区の中の湿全な水循環の維持又は回復のための取組みが地は自然公園法や鳥獣保護法により、河川湿積極的に推進されるべきこと」（第 3 条 1 項）、

地は河川法により、海岸湿地は海岸法や港湾「流域に係る水循環について、流域として総法などにより、都市近郊の湿地は都市計画法

合的かつ一体的に管理されるべきこと」（第などにより、農業地帯の湿地は農地法・ため3 条 4 項）などを基本理念としている。

池保護条例などにより、保護、管理されるこ

一方、ラムサール条約は、生物多様性保となる。つまり、湿地はそれが存在する土地

護にとどまらず、水循環を通じた湿地生態系の属性（従属物）と捉えられ、河川法、都市と水資源管理の結びつきについても視野に入計画法、農地法、自然公園法など、湿地の属れ、
第 9 回締約国会議（2005 年）では
「ラムサーする土地に適用される法律によって間接的にル条約の水関連の手引きの統合的枠組み（決守られているにすぎないものとなっているこ

議Ⅸ .1 付属書 C）」が示され、第 10 回締約とから、湿地はその所在地にかかわらず、湿国会議（2008 年）では「湿地と河川流域管理：地の特徴や価値に着目した法律制定の必要性

統合的な科学技術的手引き（決議Ⅹ .19）
」がが指摘されている（畠山，2004, pp.195-196）。

決議されるなど、湿地の保全と賢明な利用をこうした現行の湿地保全のあり方は、規制

統合的河川流域管理や統合的水資源管理に組を最小限におさえる財産権偏重の法システム

み込んでいくことを求めている。

であり、湿地固有の生態系の保全や水循環機

水循環基本法に基づく政策・施策・事業の能に果たす役割の観点が非常に弱く、独自の計画、立案等の政策形成過程においては、こラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題

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れら決議を十分考慮し、湿地の役割や価値をりわけ、地方自治体を中心とする地域政策の適切に考慮したものとしていくことが求めら領域においては、条約や決議の趣旨、内容にれ、湿地の管理、保全、再生政策についてもついても織り込んだ政策の立案、実施に向

健全な水循環系と統合的流域管理の実現に向け、今後より具体的に湿地保全再生にかかるけた法政策の重要な課題の 1 つとされなけれ

制度・政策を検討することが必要と考えらえばならないであろう。

る。

今後の課題として、生物多様性基本法や水循環基本法など、関係法令との役割分担を明［注］確にしつつ、従来から課題とされてきた、新たな湿地保全法が具体化されていく必要がある。

1）原文は次のとおり Wise use of wetlands isthe maintenance of their ecological character,

また、湿地の持続的な保全や利用を実現しachieved through the implementationていくためには、行政、地域住民、NPO を

ecosystem approaches, within the context of

はじめとする多様なステークホルダーが湿地

sustainable development.

の保全再生に必要な諸課題の解決に向けて連ける決議書類は、環境省ホームページに掲載

携（協働）し、必要な対策を各主体が実施しの和訳によっている。

なお、本稿におていくためのシステム（協働による湿地保全

2）調査結果は国土地理院ホームページ（http://

再生システム）の構築が必要となるであろ

www1.gsi.go.jp/geowww/lake/）に掲載され

4）

う 。

ており、以下の記述は掲載の資料によった。
3）水位低下による湿地の増加は 66.27 ㎢、水位

4 おわりに上昇による湿地の増加は 29.14 ㎢、休耕田が湿地化したことによる増加は 3.09 ㎢となって

以上、本稿ではラムサール条約の理念や締いる。

約国会議における決議等の視点から、日本の

4）著者らは、この問題に関し、ステークホル

湿地政策の現状と課題について概観を加え、ダー間のコミュニケーションを充実させ、協条約の国内実施を行う上での法・政策面の課働を促進していくための共通基盤として、湿題について指摘してきた。

地の保全再生政策に関する環境指標を活用しラムサール条約は、その締約国会議におたマルチステークホルダー・プロセス（MSP）

いて、生物多様性保護にとどまらず、水循環を確立していく上での課題を別稿（林・佐を通じた湿地生態系と水資源管理の結びつき

藤 ,2013）で論じている。

や、人間の福祉と湿地の働きとの間のつながりについても視野に入れた議論がなされてき【参考文献】ている。また、国内法においては、生物多様性基本法や水循環基本法など新たな立法が措1.淺野敏久・光武昌作・林健児郎・榎本隆明（2012）

置されてきている。

「ラムサール条約湿地『蕪栗沼及び周辺水田』

こうした中で、条約と国内関連法制度とをの保全と利用」広島大学総合博物館研究報告関連づけた、湿地保全再生政策をどのように（4）pp.1-11

具体化し、実施していくべきであろうか。と2.淺野敏久・林健児郎・謝珏・趙孫暁（2012）
「日

12

林

健一・佐藤

本におけるラムサール条約湿地の保全と利用」

寛

12.日本弁護士会（2002）「湿地保全・再生法の制

広島大学大学院総合科学研究科紀要Ⅱ , 環境科

定を求める決議」

学研究 Vol.7, pp.79-104（http://www.nichibenren.or.jp/activity/

3.大塚直（2010）『環境法（第 3 版）
』有斐閣

document/ civil liberties/year/2002/2002̲1.

4.奥脇直也・小野寺彰編（2014）「国際条約集（2014

html）

年版）
」有斐閣
5.環 境 省（2012）「 生 物 多 様 性 国 家 戦 略 20122020 〜豊かな自然共生社会の実現に向けた
ロードマップ〜」

13.畠山武道（2004）『自然保護法講義（第 2 版）』
北海道大学出版会
14.林健一・佐藤寛（2013）「ステークホルダーとの協働による湿地保全再生システムの構築

6.環境省（2014）「ラムサール条約国別報告書−ラムサール条約の理念実現に向けて−」中（2015 年第 12 回締約国会議提出予定版）」

央 学 院 大 学 社 会 シ ス テ ム 研 究 所 14 巻 1 号、7.菊池英弘（2013）「ラムサール条約の締結おpp.45-54

よび国内実施の政策決定過程に関する一考察」

15.山下弘文（1993）『ラムサール条約と日本の湿

長崎大学環境教育研究マネジメントセンター

地―湿地の保護と共生への提言』信山社出版

年報 5, pp.59-71
8.田中謙（2008）「湿地保全をめぐる法システムと今後の課題」長崎大学経済学部研究年報 24、
p.51-74
9.中央学院大学社会システム研究所編（2003）『湿地保全法制論―ラムサール条約の国内実施に向けて』丸善プラネット
10.遠井朗子（2013）「生物多様性保全・自然保護

16. Matthews（1993）『ラムサール条約―その発展と歴史』釧路国際ウエットランドセンター（小林聡訳）
17.ラムサール COP10 のための日本 NGO ネット
ワーク（2008）「湿地の生物多様性を守る―湿地政策の検証―」
18.環境省ホームページ（ラムサール条約と条約
湿地）条約の国内実施−ラムサール条約の国内実施

http://www.env.go.jp/nature/ramsar/conv/

を素材として」論究ジュリスト 2013 年秋号

index.html

pp.48-54
11.南眞二（2000）「日本における湿地保全政策へ

19.国土地理院ホームページ（国土地理院の湖沼湿原調査）の提言」奈良県立商科大学研究季報第 11 巻第http://www1.gsi.go.jp/geowww/lake/

2 号、p.35-49

chousagaiyou.html

ラムサール条約の観点から見た日本の湿地政策の課題

Challenge of Japan’s Wetlands policy as seen fromthe point of view of the Ramsar Convention
Kenichi Hayashi*, Hiroshi Sato***Associate Professor, Research Institute of Social Systems,
Chuogakuin University**Professor and Director, Research Institute of Social Systems,
Chuogakuin University

Abstract
This paper analyzes the current situation of Japan’s wetland policies andpoints out issues of legal and policy matters to be considered in performing thedomestic implementation of the Convention.
Concerning Ramsar Convention, discussions have been made recently not
only about biodiversity protection but also on relations between wetland ecosystem and water resource management through water circulation, as well as
relationship between human welfare and the work of wetlands. As for domestic
laws, new legislations such as Basic Act of Biodiversity and Basic Act of Water
Circulation have been enacted.
Under the circumstances, this paper seeks the direction on how our wetland
conservation recovery policies that incorporate the philosophies and perspectives of the domestic as well as international relevant legislations, should befocused and implemented.

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