水源地域保全条例の構造とその分析

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水源地域保全条例の構造とその分析
北海道、埼玉県、群馬県を中心に―

―

佐藤

寛＊

1．はじめに林

健一＊＊

る森林取得の事例が、平成 18 年から 23 年までの間において、49 件、760 ヘクタール確認

我が国は国土の約 67％を森林が占め、先されている。この内訳を地区別に見ると、巻進国の中では有数の森林国であるが、グロー末資料のとおり、事例のほとんどは北海道に

バル経済の進展により、天然資源の買収が世集中しているが、山形県、長野県、群馬県、界的に拡大しているなかで、内外の民間資本

神奈川県、兵庫県、沖縄県においても森林取により、我が国の水資源の源である森林の売得の事例が確認されている。
山林売買が増加した背景には、世界的な資買が進みつつある。
森林売買については、様々な事例が紹介さ

源争奪戦に加え、日本の山村地域社会の疲弊れているが 、こうした動きに対して「水資がある。限界集落の言葉に象徴されるよう源の買い占めではないか」と指摘する声もあに、人口減少、高齢化が著しい山間部では、る。国レベルでのルール整備が不十分な中で社会、経済の縮小に歯止めがかからず、山林

こうした森林売買が進行すれば、自国の森林所有者が山や森林を維持し続けることが困難

資源や水資源を管理することが困難となり、となっている。

1）

国土保全や国民生活の安定の上で、大きな影

外国人等による森林取得への対応について
は、国土利用計画法等による土地取引の規制

響を受けることが予想される。
このため、林野庁等は、平成 22 年度から

拡充や、国の安全保障の観点からも検討が必「外国資本による森林買収に関する調査」を要であるが、本稿では、一部の地方自治体が開始した。その調査結果（表 1）によれば、

取り組み始めた、水源地周辺の土地取引の実居住地が海外にある外国法人又は外国人によ態把握などによる、水源地域保全の取り組み

表1

＊
＊＊

外国人等による森林取得状況（件数）

本学社会システム研究所教授
本学社会システム研究所客員研究員・群馬県立群馬産業技術センター

佐藤

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寛

林

健一

について分析していくものとする。分析にあ整理していく。その概況は表 2 のとおりであ

たっては、対応の基本的な枠組みとなる「水るが、国土利用計画法又は森林法に基づく届

源地域保全条例」の条文や手続構造に焦点を出が規制法令の中心となっている。
国土利用計画法は、「適正かつ合理的な土あてていくものとする。

地利用の確保を図ること」を目的とする制度

2．水源地域における土地取引行為規制とその課題である。表 3 のとおり、一定規模以上の面積の土地売買等の契約を締結した場合には、土地の所有権、地上権、賃借権又はこれらの権水源地を抱える自治体が直面している制度

利の取得を目的とする権利を取得することと的側面の課題を明らかにするため、まず、法なる者、つまり、土地の権利者（買主）に対律レベルにおける土地取引行為の規制状況をし、2 週間以内に、市町村長を経由し、知事

表2

表3

土地取引行為の規制状況

国土計画法に基づく届出を要する行為の概要

水源地域保全条例の構造とその分析75いる（畠山，2006, p.90–92）。

に届出を義務づけている。
届出を受理後、知事は利用目的について審

このように、国の現行制度においては、土査を行い、利用目的が土地利用基本計画など

地の取得者に対する、事後的な届出制度によ

土地利用に関する計画に適合しない場合、3り土地売買の適正化を図ろうとしており、国週間以内に、利用目的の変更を勧告し、その土利用計画法においては、面積要件を定めて是正を求めることができることに加え、土地いることから、森林以外の一定規模面積未満の利用目的について、適正かつ合理的な土地の土地取引を事前に把握することが不可能と利用を図るために、必要な助言をすることがなっている。

できることが規定されている。

外国人の土地所有については、外国人土地

以上のとおり、国土利用計画法に基づく届法（1925 年（大正 14 年）制定）があるが、出は、一定規模以上の土地取引について、開日本人・日本法人による土地の権利の享有を発行為に先行して、土地の取引段階において制限している国に属する外国人・外国法人に土地の利用目的を審査し、助言・勧告により

対しては、日本における土地の権利の享有にその早期是正を促す仕組みとなっている 。

ついて、その外国人・外国法人が属する国が

平成 23 年 4 月の森林法改正により、平成

制限している内容と同様の制限を政令によっ2）

24 年 4 月以降、森林の土地の所有者となってかけることができると定めている。

た者は、市町村長への事後届出が義務付けら

また、同法第 4 条では、国防上必要な地区れた。個人・法人を問わず、売買や相続等ににおいては、政令によって外国人・外国法人

より森林の土地を新たに取得した者は、面積の土地に関する権利の取得を禁止、または条に関わらず土地の所有者となった日から 90

件もしくは制限をつけることができると定め日以内に届出をしなければならないこととている。しかし、日本国憲法下において関係なっている。ただし、国土利用計画法に基づ政令は定められておらず、機能していないの

く土地売買契約の届出を提出している場合はが実情である。

対象外となっている。

こうした状況の中、水源地域の保全を図る

林野庁は、この森林の土地所有者届出制度ため、「事前届出制度」による森林売買の監の創設理由を「森林法に基づく造林命令、保視強化（可視化）の新たな動きが自治体レベ

安林における監督処分など、諸制度を円滑にルでは始まっている。

実施するために森林所有者を把握する制度となっている」と説明している 。
3）

本稿では、全国の自治体に先駆けて、2012（平成 24）年 4 月 1 日から施行された「北海また、林地を開発する場合は森林法による

道水資源の保全に関する条例」（以下「北海開発許可が必要となる。しかし、この制度は、道条例」という。
）及び「埼玉県水源地域保森林の開発にあたり、森林が有する公益的機全条例」（以下「埼玉県条例」という。
）と、能が保全されるよう開発を規制（部分的に制

同年 7 月 1 日から施行された「群馬県水源地

限）するものであり、林地開発そのものの抑域保全条例」（以下「群馬県条例」という。
）

制や林地の他の用途への転用を抑制することについて分析していくものとする。

を目的としたものではなく、法律の定める一いずれの条例も同年 10 月以降に事前届出定の用件に該当すれば、容易に開発が認めら制がスタートするため、制度の運用状況の分れるところに問題があるとの批判がなされて析はかなわないことから、本稿では、条例の

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基本目標や理念、具体的な条文の内容、手続道条例は、水資源の保全を直接の目的とし、構造を中心に分析を加えていくものとする。

この目的を達成させるため、水資源の保全に関する基本的施策の枠組みを定めるととも

3．水源地域保全条例の構造分析に、水源地の周辺における適正な土地利用を図るための制度を創設する条例と位置づけら（1）条例の目的と基本理念れる。

法制執務の観点から言えば、目的規定は、これに対し、埼玉県、群馬県条例は森林

単にその目的だけを規定するだけではなく、の有する水源涵養機能が十全に発揮されるよ「〜することにより、〜することを目的とす

う、土地利用の適正化を図るための制度を創る」、「〜することにより、〜を図り、もって設するものであり、この結果として水源地域〜することを目的とする」というように、まの保全が図られるという構成をとっている。

ず条例に定められた目的達成に必要な手段を

つまり、水源地域における適正な土地利用

掲げ、その後に条例の目指す最終目的を規定の確保という点で各条例は共通しているが、するものが多い。

力点の置き方や性格が異なっていることがわ

つまり、条例の「目的規定」とは、条例かる。

が規定している事項とあわせて、この条例がこうした条例の性格や位置づけは「基本何を目指しているのかを簡潔に示すものであ理念」規定にも反映されている。北海道条り、条例全体の解釈・運用の指針となるもの

例（第 3 条）は「全ての道民が本道の豊かなである。

水資源の恵みを享受することができるよう、

このため、分析をはじめるにあたり、条例

地域の特性に応じて推進されなければならなで規定されている事項（第 1 次目的）は何か、い」ことを基本理念として規定している。

条例が目指す最終目標は何かについて明らかにしていきたい。

群馬県条例（第 3 条）は「県民をはじめ流域に暮らす全ての人々が水を通して森林の前者の「第 1 次目的」は、概ね共通してお恩恵を享受していることに鑑み、森林の有す

り、水資源や水源地域の保全に関する基本理

る水源涵養機能の維持及び増進が図られるこ

念、関係主体（自治体、事業者、土地所有者と」及び「森林の有する公益的機能の重要性

等、住民）の責務、適正な土地利用の確保をに鑑み、社会全体で森林を支えるようにし図るための措置を規定している。

なければならない」ことを基本理念としてい後者の「最終目標」については違いがみらる。

れる。北海道条例（第 1 条）は「水資源のまた、群馬県条例は、前文において「森林保全に関する施策を総合的にし、もって推進

を適正に整備、保全し、将来にわたって水源

現在及び将来の道民の健康で文化的な生活の涵養機能を維持していくことが『水源県ぐん確保に寄与すること」、埼玉県条例（第 1 条）

ま』の責務である」としているが、県内に留は「水の供給源としての水源地域の機能の維

まらず、首都圏に広がる利根川流域全体を視持に寄与すること」、群馬県条例（第 1 条）野に入れ、森林の水源涵養機能を保全、整備

は「水源地域の保全に関する施策の効果的なしていくための前段として、土地利用の適正推進に資すること」と規定している。

化を図っていこうとしているのである。

これらの規定から読み取れるとおり、北海

水源地域保全条例の構造とその分析

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者等は、基本理念にのっとり、水資源の保全（2）関係主体の責務
さて、「責務規定」とは、条例の目的や基のための適正な土地利用に配慮するととも本理念等の実現のために関係主体の果たすべに、道が実施する水資源の保全に関する施策

き役割を宣言的に規定するものであるが、保に協力する」（北海道条例第 6 条）ものとし、全条例においては、制定自治体、住民、土地

適正な土地利用への配慮や施策への協力を責

所有者等、事業者に対する、水源地や水資源

務としている。

保全のための責務を定めている。ここでは、

さらに、事業者については「その事業活動を行うに当たっては、基本理念にのっとり、

北海道条例を例として紹介していく。
まず、条例制定自治体については「基本理

水資源の保全について十分配慮するととも念にのっとり、水資源の保全に関する施策をに、道が実施する水資源の保全に関する施策

総合的に実施する責務を有する」（北海道条に協力する」（北海道条例第 5 条）ものとし、

例第 4 条）ものとし、保全に関する施策を総事業者に対し、その事業活動を行う際には、合的に実施することをその責務としている。

水資源等の保全への配慮や施策への協力を規

また、埼玉県（第 3 条）は市町村が実施する定している。

施策に関し、助言その他の支援を行うことを（3）事前届出制度のスキーム

責務としている。
次に、住民については「基本理念にのっと

各条例の定める「事前届出制度」の基本

り、水資源の保全に対する理解を深め、自ら的なスキームを整理すると図 1 のとおりとな

これに努めるとともに、道が実施する水資源る。以下では、このスキームに沿って制度のの保全に関する施策に協力するよう努める」

骨子を紹介、分析していくことにする。

（北海道条例第 7 条）ものとし、水源地や水源保全に対する理解等や施策への協力をその（4）市町村や国との連携
北海道条例（第 8、9 条）及び群馬県条例

責務としている。
また、土地所用者等については「土地所有図1（第 7、8 条）においては、水源地や水資源保事前届出制度のスキーム
出典）著者作成

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全施策を推進するにあたり、市町村や国との道庁逐条解説によれば、この規定の意義は関係について、単独の条項として規定してい「水資源保全地域に隣接する国有地についてる。このうち市町村との関係については、市条例の考え方に沿って一体として保全が図ら

町村の実施する保全施策に協力すること、条れるよう要請を行うことや、水資源の保全に

例制定自治体の行う保全施策に協力を求める

向けた関係法令の整備、支援制度の創設等にことを定めている。

ついて要望すること等を意味する」としてい

こうした連携は理念レベルのものではな

る 4）。

く、（9）で後述するように事前届出手続においても市町村との具体的な連携を定めてい（5）保全地域の範囲とその指定手続き①保全地域の範囲の捉え方

る。
また、市町村の定める同趣の条例が制定さ

知事は、適正な土地利用の確保を図るためれ、同等以上の効果が期待できる場合には、届出の必要がある地域を「保全地域」として当該区域には適用しないことを各条例とも定指定し、土地の権利移転を注視していくこ

めており、都道府県条例と市町村条例の競合ととしているが、自治体によって区域の定義を回避するための調整規定が整備されてい（捉え方）には大きな違いが見られる。各自る。

治体の対象範囲の違いを図式化すると、図 2

次に、国との関係については、国と連携協のとおりとなる。

力して施策を推進するとともに、国に対し必具体的な条文に則してみていくと、埼玉県

要な措置を講ずるよう要請することを条例上

条例（第 6 条）は「山間部の地域であって、において定めている点が注目される。

水源の涵（かん）養の機能を有する森林の存図2

保全地域の範囲の違い
出典）著者作成

水源地域保全条例の構造とその分析

79するもの」、群馬県条例（第 11 条）は「森林地域の実情に応じて保全を要する区域を検討の有する水源涵養機能の維持及び増進に資す

し、提案するものとしており、この指定にあるため、森林を整備し、及び保全する必要がたっては、林業や観光産業等、地域産業とのある地域」を保全地域として指定できるとし

調和への配慮を求めている（第 17 条第 1 〜ており、森林の機能や現況に着目し、それぞ

3 項）。

れ保全すべき地域（水源地域）として定義し「市町村長」については、水源地が所在すているが 、これらの条例は森林法による制る市町村長に加え、隣接の市町村長からの提限との親和性が感じられる。

案も想定している他、知事が特に必要と認め

5）

これに対して、北海道条例（第 17 条）は「地表水若しくは地下水から原水を取り入れるものについても、保全地域として指定することができることとしている。

る施設が設置されている地点又はその設置が公告があったときには、意見書を提出する

予定されている地点及びその周辺の区域」でことを可能としているが、北海道条例（第あって、「当該区域における土地の所有又は17 条第 8 項）は「区域の住民及び利害関係人」

利用の状況を勘案して水資源の保全のためにに、埼玉県条例（第 6 条第 4 項）は「区域の特に適正な土地利用の確保を図る必要がある

土地所有者等及び利害関係人」に、群馬県条と認めるもの」を水源保全地域として指定す例（第 11 条第 4 項）は「森林の所有者等及ると規定している。

び利害関係人」に対して意見書の提出を認めつまり、北海道条例は、公共の用に供するている。

水源の取水地点とその周辺地域における土地

ここで「土地所有者等」とは、水源地域利用の動向を考慮し、保全すべき地域として内の土地について所有権等を有する者（埼玉

指定することとしている。

県）、水源地域内の森林について所有権等を保全地域の指定は「水資源保全地域に係る有する者（群馬県）を指している。

適正な土地利用の確保に関する基本指針」に

利害関係人をあわせて対象としていること

基づいて行われることになるが、「水源の取から、広く意見を述べる機会が付与されてい水地点」とは、地表水若しくは地下水から原るともいえるが、北海道は土地に対する権利

水を取り入れる施設の設置地点、又はその予の有無にかかわらず、「区域の住民」として定地点としており（第 17 条）、大規模リゾーいる。これに対し、栃木、群馬は制度の対象

ト開発への対応として、1990 年初頭に長野となる土地等に対する権利を有する者にのみ

県を始め各地で制定された、「水道水源保護認めている点が注目される。

条例」に類似した側面を有しているものと思われる。

指定案についての意見書の取り扱いに関し、条例上においてはパブリック・コメント②保全地域の指定手続手続のような形で、一般的な規定を定めてい保全地域の指定にあたっては、あらかじめないが、異議のある旨の意見書が提出された関係市町村長の意見を聴いたうえで、保全地

場合の取り扱いについてのみ規定している。

域の指定の案が作成され、縦覧に供される。

この点に関し、群馬県条例は意見書を提出

この原案については、埼玉県及び群馬県はした者の意見を聴取することとしており（第自ら策定するが、北海道条例においては、道11 条第 5 項）
、埼玉県条例は公聴会を開催すの策定する基本指針を踏まえ、市町村長がることとし、施行規則において具体的な手続

80

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寛

きを規定している（第 6 条第 5 項）。

林健一（7）届出義務者
新たな土地取引行為の届出制を導入する場（6）届出対象となる土地保全地域のうち、届出の対象となる土地の合、届出義務者は売主か買主かという点が論点となる。

範囲について、北海道条例（第 20 条）は「水各自治体とも、現に土地に関する所有権、資源保全地域内の土地」と規定しており、分使用及び収益を目的とする権利を有する者

析対象条例のうちで最も範囲が広い形をとっ（売主）を届出義務者としており、この点でている。

国土利用計画法の買主による届出制度と大きこれに対して、埼玉県、群馬県は「森林の土地」を対象としている点で共通している

く異なっている（北海道条例第 20 条、埼玉県条例第 7 条、群馬県条例第 12 条）。

が、埼玉県条例は「水源地域内の土地であっ

なお、北海道条例は、これらの権利の取得て、木竹が集団して生育している土地又は木を目的とする権利（所有権等の移転等を要求

竹の集団的な生育に供される土地」で、「そしうべき民法上の予約完結権、買戻権）を有の地目が山林、原野、保安林であるもの」とする者についても含めている。

している（埼玉県条例施行規則第 1 条）。
ところが、群馬県条例（第 12 条）は、地域森林計画（森林法第 5 条第 1 項）の対象とところが、「使用収益を目的とする権利」
については、自治体によって考え方が異なっている。

なっている民有林（国有林以外の森林）の土

埼玉県及び群馬県条例は、地役権、使用貸地のみを対象としており、群馬県条例の方が借による権利、賃借権を有する者を想定して対象範囲を限定的に捉えている。

いる（埼玉県施行規則第 2 条、群馬県施行規

これらの違いは、条例の目的のところで記

則第 3 条）。北海道は、両県と異なり、地上権、述した条例の性格の違いを反映しているもの

賃借権を有する者を想定して地役権、使用貸と考えられるが、（5）で述べた保全地域の広借による権利を有する者を届出義務者として

狭とあわせ、土地の対象範囲の違いが制度運

いない（北海道施行規則第 3 条）。

用の効果にどのような相違をもたらすのか、
今後注目していきたい。

（8）届出が必要な土地取引行為の範囲

特に、埼玉県と群馬県は地理的に隣接して届出が必要な土地取引行為の範囲について

おり、両県にまたがる森林地帯も存在していは、「当該土地に関する権利の移転又は設定ることから、制度の対象範囲等の違いによるをする契約（北海道第 20 条）」、「当該土地の支障の発生が懸念され、運用面での連携、調所有権等の移転又は設定をする契約（埼玉県

整が必要になってくるものと思われる。

第 7 条、群馬県第 12 条）」とし、下限面積要

今後、他の自治体が、水源地域の土地利用件を各自治体とも設定していない。

適正化を図るための条例制定にあたっては、

法文上の表現は、ほぼ同一であるが、施行政策の特性である森林や水系・流域の広域性

規則で定めることとしている、対象となる具を念頭におくと、協管条例の制定や地方自治

体的な土地取引行為の種別は若干異なってい法の広域連合制度の活用が検討されてもよいる。

のではないだろうか。

北海道条例（第 20 条第 1 項）は、「権利の移転等が対価の授受を伴う契約行為」のみを

水源地域保全条例の構造とその分析81対象としている。具体的には、国土利用計画

も、「必要があると認めるときは意見を求めに基づく土地取引行為の届出と同様に、土地ることができる」（埼玉条例第 8 条 2 項、群の売買契約のほか、譲渡担保、代物弁済、交馬条例第 13 条 2 項）あるいは、「水資源保全

換、営業譲渡など、所有権、地上権、賃借権の見地からの意見を求めなければならない」

等の権利の移転等が対価の授受を伴う契約行（北海道第 20 条第 4 項）との違いが見られる

為を対象としている。また、これらの予約や、が、市町村と連携した届出手続が採用されて権利の移転又は設定を受けることとなる者がいる。

未定である場合も対象としている。

知事は、届出のあった土地の利用目的が、道庁は「対価」を「必ずしも金銭に限らず、保全地域における適正な土地利用に支障があ

一般的に金銭に換算し得る経済的価値を広くると認められる場合には、関係市町村長の意

包括するもの」とし、①抵当権、不動産質権

見を勘案し、当該届出者に対し、その土地の等の設定、地役権、永小作権、使用貸借権等利用の方法、その他の事項に関し、助言をすの移転又は設定、②贈与、財産分与信託の引ることができることを規定している。

受及びその終了、遺産の分割等対価の授受をこの助言については、北海道条例は届出の伴わないものは、届出を要しないとしている

有無に関わらず、土地所有者等に対して土地（道庁逐条解説 p.18）。

の利用方法等について、市町村の協力を得な

埼玉県（規則第 5 条）及び群馬県（規則第7 条）は、有償、無償を問わず、贈与契約、がら助言することができることを啓発活動の一環としても行うことを規定している。

売買契約、交換契約、地上権の設定契約、地また、群馬県条例（第 10 条）は森林の整備、役権の設定契約、使用貸借契約、賃貸借契約

保全について、森林の所有者等からの相談にを対象としている。

応じ、必要な助言、指導、情報提供を行う方

どの様な土地取引行為を届出の対象とする針を規定している。

のかという論点については、制度の実効性を

なお、北海道条例（第 20 条第 5 項）は、

確保していく上で重要であり、土地に対する助言を行う際に、必要があると認められると権利の範囲、対価性の有無、契約性の要否なきに、北海道水資源保全審議会の意見をあわどについて、慎重に検討していく必要があ

せて聴くことについても定めている。

る。今後の制度運用状況により必要な見直し

保全地域内の土地については、助言内容を加えていく必要があるが、土地に対する権を踏まえて土地取引行為を行う必要があるた

利を利用した望ましくない開発等が行われる

め、助言を受けた届出者は、権利取得者（買ことを想定し、広めの対象範囲としておくこ主）に対して、当該助言の内容を伝達しなけとが望ましいのではないだろうか。

ればならないとの伝達義務を定めている（北海道条例第 20 条第 7 項、埼玉県条例第 10 条

（9）市町村等と連携した届出手続

第 2 項）。

知事は届出があった場合、その内容について審査することとあわせ、その届出内容を届出にかかる土地が所在する市町村の長に通知することを規定している。
また、市町村長からの意見聴取について（10）届出内容と届出のタイミング
届出すべき項目は、土地売買等の契約に係る、①当事者の氏名、住所、②土地の所在及び面積、③土地の所有権等種別及び内容、④

82

佐藤

寛

権利移転後における土地利用の目的、⑤契約を締結しようとする日、⑥その他規則で定める事項（契約の種類等）となっている。
いずれの条例も、契約締結をしようとする
場合に届出が必要としているが、届出期限に

林

健一（11）報告の徴収及び立入調査
保全地域内における届出内容の確認、土地所有者への助言や届出の勧告など、条例の運用にあたって各種情報を得ることが必要である。

ついて、北海道（第 20 条）は「締結する日

このため、書類の閲覧、資料の提供、報の 3 月前」までとし、埼玉県（第 7 条）、群告を求めることができることや、職員に対し

馬県（第 12 条）はともに「契約を締結しよて、当該土地への立入、調査、関係者への質うとする日の 30 日前まで」としており、届問権を付与する規定を各県とも定めている。

出の期限が大きく異なっている。

このうち制定自治体が、必要な報告又は資さて、条例上の届出は、条例制定自治体が料の提供を求めることができると規定してい土地の権利移転の実態を確認し、適正な土地る者は、自治体によって異なっている。北海利用に支障があると認められる場合には、助道条例（第 21 条）及び群馬県条例（第 14 条）

言を行うためのものであるが、こうした届出は、保全地域内の土地所有者に対して求める制度の中核となる「事前届出」や「助言」のことができるとしているが、埼玉県（第 9 条）

法的性格をどの様なものとして解すべきであは最も限定的であり、届出をした土地所有者

ろうか。

に対してのみこれを認めている。

行政法学における「行政行為」の分類に則これに加え、行政機関においては、個人情して考えていくと、届出行為により、当該土報保護条例等により個人情報を外部提供して地にかかる契約や土地の権利の帰属についはならないとされ、法令又は条例に基づく照ての事実関係又は法律関係の存在を確定する会の場合、外部提供をすることができること「確認」、特定の事実又は法律関係の存否を公とされているが、市町村など他の行政機関にに証明する「公証」に該当するものではない。

対する保全地域における土地所有者等に関す

また、農地法第 3 条による農地の権利移動

る情報提供の依頼に係る根拠規定を北海道条の様に、売買等の契約についての効力発生を例（第 24 条）は定めている。

補充するもの（認可）ではない。
水源地保全条例に基づく「事前届出」は、（12）勧告・公表

行政行為の分類上の「届出」つまり、法令等

届出制度の実効性を確保する観点から、届で定められている特定の行為について一定の出者等に対する勧告、公表、命令、さらには事項をあらかじめ通知するものと解すべきで罰則を定めるかどうかについても大きな論点

あろう。

となる。

また、「助言」については、一定の行政目

このうち「勧告」については、必要な措置的を実現するために特定の者に一定の作為、を勧告できるとしているが、これを可能とす

不作為を求める「行政指導」にあたるものとる場合が条例によって異なっている。

解されるであろう。この助言についてどの様

群馬県（第 15 条）、埼玉県（第 11 条）はな形でなされるのかは、条例上規定されてい保全地域内の土地所有者等を対象とし、①届ないため、行政手続条例に基づき取り扱われ出をせず又は虚偽の届出をしたとき、②報告

ることになるであろう。

をせず又は虚偽の報告をしたとき、③立入調

水源地域保全条例の構造とその分析

83

査を拒み、妨げ、若しくは忌避し、又は質問の必要な措置を講ずるものとする」としていに対して答弁をせず、若しくは虚偽の答弁をる。

したときに、必要な措置を講ずるよう勧告できるとしている。

安全・安心な水資源の確保に向けた取組については、「公共用水域及び地下水におけるこれに対して、北海道（第 22 条）は「届

水質の汚濁の状況の監視、これらの水質に対出をせず又は虚偽の届出をした者」を対象とする汚濁の負荷の低減に係る措置その他の必し、もっとも限定的な形となっており、②、要な措置を講ずるものとする」としている。

③については対象としていない。

水資源の保全に対する理解の促進について

また、勧告に従わない場合は、あらかじめ

は、「水資源の保全に対する道民、事業者及当該勧告を受けた者に意見を述べる機会を付

び土地所有者等の理解を促進するため、普与した上で、その旨公表することができると及啓発その他の必要な措置を講ずるものとすしている。

る」としている。

しかし、分析対象としたいずれの条例と水資源の保全のための適正な土地利用の確も、土地取引の中止命令や売買の無効確認、保については、「この条例に基づく水資源保

さらには届出義務違反者等に対する罰則につ

全地域に関する措置、国土利用計画法その他

いて規定していない。

関係法令に基づく措置その他の必要な措置を講ずるものとする」としている。

（13）水資源の保全に関する基本的施策
以上が、「事前届出制度」とこれを担保するための仕組みの概要であるが、北海道条例
はこのほかに独自の規定を定めている。

この他にも必要な財政上の措置（予算の確保）に努めることを定めている。
これらの規定は、政策目標（方針）を示す
のみで、法的拘束力を持たないプログラム規

前述のとおり、北海道条例は「水資源の保定であるが、水資源の保全全体を視野に入全に関する基本的施策」を定める枠組み条例

れ、その対処方針を示している点で、水源地（基本条例）としての機能も有しており、こ域の土地利用の適正化という問題対処型の条のための基本指針を策定することにより、水例 6） に留まらない、大きな意義を併せもつ資源の保全に関する施策を総合的に推進すると評価できるであろう。

ものとしている（条例第 2 章、第 10 〜 15 条）。

これら施策の推進にあたっては、水資源保

この基本指針は、①森林の有する水源涵養

全地域に関する指針の策定、水資源保全地域

機能の維持増進、②安全・安心な水資源の確の指定、水資源保全地域における土地取引行

保に向けた取組、③水資源の保全に対する理為に係る事前届出制の助言など、専門的見地

解の促進、④水資源の保全のための適正な土を要する事項があることから、有識者による地利用の確保について定めるものであるが、 「北海道水資源保全審議会」を設置し、意見各項目について講ずべき措置を次のとおり定めている。

を伺うこととしている。
この審議会は、合議制による知事の附属機森林の有する水源涵養機能の維持増進につ関として位置づけられているが、北海道条例

いては、「水源の周辺における森林の特性にはこの根拠規定として、組織、所掌事項等に応じて、森林法に基づく保安林制度の活用、ついて定めている。

造林、保育等の森林施業の適切な実施その他

84

佐藤

寛

（14）水源地域保全条例の評価と課題
これまで、水源地域保全条例の基本目標や理念、具体的な条文の内容、手続構造について分析を加えてきたが、条例制定にはどの様な意義があったのだろうか。

林

健一に用いようとする手段（規制手段）の必要性と合理性について、慎重な判断が求められる。
このため、未制定の自治体において同種の条例を立案していく場合には、利用目的が明条例制定自治体は、外資等の森林売買を契確でない土地取得への規制により発生する不機とし、各保全条例の制定により、契約締結

利益と、生命の源である水の確保という流域前の届出を義務づけ、個別の土地取引に対住民の生存権いずれを優先すべきか、各地域

し、助言、勧告を行うことにより、土地売買における事案の発生状況に即し、目的達成にの適正化を図ろうとするものであり、国土利向けて必要な規制手法とそれを担保するため

用計画法や森林法よりも、より早期の段階での制度のあり方を見極めていく必要がある。

事案を把握しようとする点に特徴がある。

第 2 は、水源地域における土地利用の適正

また、ともすれば「水の消費者」としての化をどの様な立法形式により達成していくべ

地位に留まりがちな、住民、水源地の土地所

きかという、立法政策の観点からの議論が必有者、事業者に対し、水源地や水資源保全の要である。

ための各主体の役割（責務）を規定すること

1 つには、国土利用計画法の適用範囲を見により、水源地や水資源の有する機能とその直していくことや、「水循環基本法」制定の現状について再認識することを求めている。

動き 7） に見られるような法律レベルでの対

これは、水資源や森林資源の保全と持続可応が考えられる。

能な利用について、責任分担を定めていると地方自治の原点は、自治体がその創意と工もいえ、水の公共性を再定位（再認識）する

夫により独自の政策を企画し、創造的な条例

意義を有しているのである。

を制定して地域の特色にあった具体的に随時

各自治体は、条例制定権の限界や条例に基展開することにある。こうした観点から、水づく財産権制限の許容性について、肯否両論

源保全条例の制定自治体の取り組みを否定すの議論がある中で、水源地域の土地を保全しるものではないが、水源地域における土地利ていこうとする先進的な取り組みに対して敬用の適正化を図る制度の実効性を確保してい意をあらためて表したいが、他方において、

くためには、財産権の制限を不可避的に伴う種々の問題点もある。

だけでなく、県境に位置する森林等を保全し第 1 は、事前届出制度と助言、勧告という、ていくには、穴ぬけのない形での条例制定が比較的弱い法的手法・手段により、水源地の必要であるため、広域自治体や基礎的自治体

土地利用の適正化を図っていこうとしているの間の連携、調整も必要となる。

点である。こうした規制的手法で十分かどう

穴ぬけのない形で、広域的な水源林を一律かは論点として残っており、今後の実務としの規制の下で保全しようとする場合には、法ては、条例の運用状況から、定期的に立法事律レベルでの規制のための枠組みづくりも一実の各事項について見直しが必要であり、目つの方法であろう。

的達成手段についても検証、再考していく余地があると思われる。
条例の立案にあたっては、目標達成のため

この場合には、自治体条例の積極性と創造性を減殺しないよう留意するとともに、さらに進んで、自治体の創意により、今後新たに

水源地域保全条例の構造とその分析開発された手法の中から、法律による規制の85

4．おわりに

方向性をくみ取り、運用経験を昇華していく
視点が必要である。

本稿では、北海道、埼玉県、群馬県が制定

第 3 は、水の循環過程を考えた場合、構成した水源地域保全条例について。逐条的に分要素の 1 つである森林とその土地について着

析し、条例の構造を解明するとともに、比較目し、その取引の可視化を図るための制度で分析することにより各条例の特徴や違いにつある点があげられる。

いての把握を試みてきた。

土地は地域を存立させている共通の基盤でその結果、これらの条例は、契約締結前のあり、地域の第 1 次産業を支えているが、特届出を義務づけ、個別の土地取引に対し、助に森林土壌は、水源かん養や水質保全など水言、勧告を行うことにより、土地売買の適正循環においても重要な機能を有している。

化を図り、水源地域の機能を保全しようとす埼玉県条例や群馬県条例のようなタイプのるものであり、国土利用計画法や森林法より

水源地域保全条例は、本来的な課題である、も、より早期の段階で事案を把握しようとす

森林土地取得の適正化に対応しようとするもる点に特徴があることを明らかにした。

のであり、これにより水源地域さらには水資

いずれの条例も本年 10 月以降に事前届出

源の保全に寄与する効果を期待しているもの

制度をスタートさせるが、今後、条例の運用である。

状況について注視していきたい。

今後は、北海道条例のような形により、水

本稿では、条例の構造等、政策展開の枠組の循環過程全体をとらえた、水資源保全に関みについて静態的な分析にとどまっている

する種々の施策を総合的に推進するための条が、課題の背景にある、水源地域の再生や活例が必要であろう。

性化についても、実効性ある取り組みが必要

現在の地域行政において水の利用管理は、
水需給、水質の監視保全、治水、水道、農業
用水、工業用水、下水道、地下水の規制保全、

なことはいうまでもない。
省みてさらに検討する課題も多々あり、他日を期することとしたい。

森林の保全再生、水辺環境の保全再生など個別に対応しており、必ずしも流域全体の将来［注］

像やその実現に向けた役割分担などを共有しているとはいえない状況にある。
水の循環の健全化を図るためには、水量、水質、水辺環境の保全再生など様々な水問題を解決していく必要があるが、横断的な内容をもつ枠組み条例は、地域における水に関する諸施策を展開していく上での基礎となるものであり、有効な手段と考えられる。
北海道条例は、こうした条例の萌芽的な取り組みといえ、問題対処型の条例に留まらない大きな意義を有しているといえよう。

1) 平野・安田（2010）、東京財団（2009、2010、2011、2012）は、公益や安全保障などの観点から、外資等による国土資源（土地・森林・水）への投資等について直接的に監視、規制する法制度が未整備であることに警鐘を鳴らし、具体的な売買事例や、国土保全策、林業
再生策について提言している。
また、外国人や外国法人による山林等の土地買収には、日本人による名義貸しが横行しているとの報道もある（読売新聞 2012.4.26 記事）。
2) 監視区域等では事前届出制がとられているが、実態として指定がない。

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寛

3) 林野庁長官通知（平成 24 年 3 月 26 日付け
23 林整第 312 号）
4) 北海道庁は、平成 23 年度において、①水資源の保全等に向けた土地取引に係る関係法令の整備（国土利用計画法の改正等）、②水資源の保全等に向けた土地所有情報に係る行政機関相互の情報共有、③水資源の保全に向けた関係法令の整備（水資源の保全に係る基本法の制定等）、④外国資本等による安全保障上重要な施設周辺等の土地取得規制に係る関係法令の整備、⑤市町村による水源周辺の土地取得に係る地方財政措置の拡充を国に対し要望している。また、群馬県は、国の来年度予算編成に向けた概算要求に先立ち、県選出国会議員と知事との県政懇談会において、水源地域の法令整備を要望している（読売新聞2012.6.30 記事）
5) 埼玉県は、この水源地域として県西部の秩父地域を中心とした 18 市町村、最大で 11 万
5 千 ha を想定している（msn 産経ニュース
2012.3.26 配信）。群馬県は、この水源地域については、市町村や大字単位で指定する考え
であり、県内の民有林のほぼ全て（21 〜 22万 ha）が指定される見込みであり、これは県内の森林面積（43 万 ha）の半分を占める結果となるようである。また申請件数としては年間 900 件程度を見込んでいる（上毛新聞2012.6.8 記事）。
6) 埼玉県知事は、平成 24 年 2 月 7 日知事記者会見において、「埼玉県でもかなり綿密な調査をさせていただきました。具体的に登記等々も確認して、それからうわさ話なんかも含めて全部チェックをしました。特に山林関係のですね。今のところはうわさ話で決定打はなかったところでありますけれども、ダ
ミー、つまり日本の会社を使って外国資本が山林を押さえるとか、あるいは水源地を押さえるということはありうるという判断で、できるだけそういうことについて自重していただくように、（略）決定的な差止めはできませんが、（著者注・条例制定による）抑止
力は起こりうるので、これが一番のねらいで。少なくともいったん海外のダミー会社に押さえられてしまえば、なかなかそれを今度は買い戻すとかそういったことは難しくなっ林

健一てきますので、少なくとも埼玉県の山林や水源地は埼玉県民の共通の財産であるという認識をオーナーの皆さんにも極力持っていただ
きたいと。こういう考え方にたったもの」と条例の性格を説明している（埼玉県庁 HP、
http://www.pref.saitama.lg.jp/site/room-kaiken/
kaiken240207.html#05 参照）
また、群馬県知事は、平成 24 年 2 月 8 日の知事定例記者会見において、外国資本による水源地周辺の土地取得問題について、関係部局に条例制定を視野に入れた対応の検討を指示したことや、早ければ県議会平成 24 年
2 月定例会における条例案の提出する考えを示し、「水源県として何ができ、どこまで（取引を）抑制できるか調べたい」との考えを述べている（群馬県庁 HP、http://www.pref.
gunma.jp/chiji/z9000053.html 及び、朝日新聞、
毎日新聞、産経新聞 2012.2.9 記事）。実際の提案、可決は平成 24 年 5 月定例会（5 月 25日開会）であるが、短期間での検討、成立となっている。これらの知事会見から伺えることは、具体的な事案発生の有無という問題状況は異なっているものの、いずれの条例も外
国資本による水源地周辺の土地利用取得という問題対処型の条例となっているといってよいであろう。
7) 一部報道（msn 産経ニュース 2012.1.28 配信）によれば「外国資本による水源地や周辺地域の買収・乱開発が進む中、民主、自民両党は27 日、国内の水資源保全に向け、水循環基本法案を今国会へ議員立法として提出する方向で調整に入った。水資源行政を統括する水循環政策本部を内閣官房に設置することが柱となる」との動きが報じられている。

参考文献・資料群馬県（2012）「平成 24 年 5 月定例議会議案」
東京財団（2009）「日本の水源林の危機−グロー
バル資本の参入から『森と水の循環を守るには』」東京財団（2010）「グローバル化する国土資源（土地・緑・水）と土地制度の盲点−日本の水源林の危機Ⅱ」

水源地域保全条例の構造とその分析

東京財団（2011）「グローバル化時代にふさわしい土地制度の改革を−日本の水源林の危機Ⅲ」
東京財団（2012）「失われる国土−グローバル化時代にふさわしい『土地・水・森』の改革を」
畠山武道（2006）『自然保護法講義（第 2 版）』
北海道大学図書刊行会
平野秀樹・安田喜憲『奪われる日本の資源−外資が日本の水資源を狙っている』新潮社
北海道庁（2012）「北海道水資源の保全に関する
条例逐条解説」

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埼玉県庁 HP http://www.pref.saitama.lg.jp/page/suigenhozen.html
群馬県庁 HP http://www.pref.gunma.jp/04/
e3000073.html
北海道庁 HP http://www.pref.hokkaido.lg.jp/ss/stt/
mizusigen/mizusigen.html
林野庁 HP http://www.rinya.maff.go.jp/j/press/
keikaku/120511.html

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健一

Analysis of Water Source Area Conservation Regulations,with Focus on Hokkaido, Saitama and Gunma Prefectures
Hiroshi SATO＊ and Kenichi HAYASHI＊＊* Professor, Chuo Gakuin University Social System Research Institute**Visiting Researcher, Chuo Gakuin University Social Systems Research Institute;Gunma Industrial Technology Center, Gunma Prefecture

Abstract
In the wake of a problem with foreign investors buying and selling forests
in Japan, we have analyzed examples of water source area conservation
regulations as enacted in Hokkaido, Saitama and Gunma Prefectures toclarify their procedural structure. We also compared the basic objectives,
philosophy and provisions of the regulations to better understand thefeatures and differences of each.
Our analyses clarified that the regulations require notification before any
agreement is signed and regulate land trading with advice and counsel on
individual land transactions in an attempt to protect water source areas.
They feature points which try to catch any possible concerns at an earlier
stage than either the National Land Use Planning Act or the Forest Act.
We also indicate a few problems with each regulation. First, they attempt
to regulate land use of water sources with the relatively weak methodsof a system of prior notification, as well as advising and counseling. Wequestion whether these regulatory methods are sufficient and indicated thatthey need to be reviewed in line with future usage.
Second, Saitama and Gunma are two adjacent prefectures with a wooded
area straddling their border. However, the two have differing scopes inregulation and other issues which may pose as undesired obstacles toachievement of legislative objectives and system operation. Thus, we
propose that in cases where land use for water source areas is to be secured
with regulations, officials keep in mind the impacts upon the spread offorests as well as the entire water system and basin and consider utilizing
systems of joint regulation between local authorities or an extended
association system.