May, 2005 No.24

CPIJ News Letter

社団法人 日本都市計画学会

特集： 市町村合併と都市計画特集の編集にあたって
今日、市町村合併は、自治体の大きな関心事となっている。国の優遇措置期限の切れる 2005 年 3 月までに、日本中の多くの自治体で市町村合併が完了した。さらに、2006 年 3 月で切られる同様の優遇措置を受けることができる手続きを終了した自治体も多く存在する。
言うまでもなく、市町村合併を取り巻く課題は、合併後の職員数や議員数の削減、庁内情報システムの統合、新市の庁舎の位置の決定、新市の名称など、多岐にわたる。とりわけ、新市の名称決定は、地域の歴史を受けて、なかなか難しい問題となりかねない。合併前の市町村の人口規模によらず、対等な合併という立場がとられる場合にも、どちらかがどちらかを吸収するといった風に捉えられがちである。
本号の CPIJ ニューズレターは、現在進行中の市町村合併を都市計画の観点からいかに読み解くかという点に注目したものである。市町村合併が都市計画に大きな影響を及ぼすことは確かである。3 編の寄稿では、市町村合併に関し、国土・空間計画、地方政府システム、自治体レベルの土地利用の観点をとりあげてもらった。
執筆 3 者は各分野を代表する論者である。東京大学・大西教授は、市町村合併は広域行政の議論に通ずるべきと説いている。総合研究開発機構・澤井理事は、広域地方政府としての州、府県、市町村の 3層構造を提言すると同時に、市町村と住民の協力が重要となるとしている。C-まち研究室・柳沢代表は、線引き市と非線引き市の合併には土地利用規制上の課題が多いと指摘している。
地方自治のシステムは、国ごとに異なるものであり、この点からは、最適解は存在しないというべきであろう。日本で進行中の市町村合併が、海外の読者の参考となることを期待する。
（特集担当：藤井康幸（みずほ情報総研株式会社））

市町村合併と国土構造
大西隆

東京大学 教授

1. 市町村合併の展開
日本の市町村数は、1989 年に近代的な地方自治制事務、社会福祉、保健衛生関係の新しい事務に対応するために、町村規模の目安を人口 8000 人とする合度の施行に伴い、それまでの町村の約 1/5 となる併が進められた結果、1961 年までに約 1/3 の 3,472

15,859 に集約された（明治の大合併）。その後緩やかになった（昭和の大合併）。その後大きな変動なく推に減少し、1953 年には 9,868 となっていたが、新制移してきたが、地方財政の危機を打開するために政中学校の設置監理、市町村消防や自治体警察の創設

府が新たに市町村合併の推進に力を入れ、1999 年に、

2005 年 3 月を期限として市町村合併に優遇措置を講が小さく、身近な存在であり、かつ頻繁に変化しなずる市町村合併特例法の改正が行われ合併が進んだ。 い方が優れていることになる。もちろん、規模が小2005 年 1 月現在で市町村数は全国で 2,869 であり、さければ、固定的な経費の負担が重くなるなど財政既に合併を決めている市町村が予定通りに合併すれから見れば厳しくなるので、広域行政の仕組みを活ば 2005 年 3 月末までに 2300 程度になると見込まれ用することによって、効率的な財政支出を図らなけている（平成の大合併）。

ればならない。したがって、横浜市のような大規模

この結果、およそ 120 年間に日本の地方自治体は1/30 に減少したことになるが、それでも多すぎると自治体では都市内分権が、合併しなかった小規模自治体などでは広域行政が今後の課題となる。

され、合併特例法の期限切れ後に向けても合併の準備が進められている。いったい地方自治体の数はど

2. 国土構造と広域計画れくらいが適正なのであろうか？実は、これはそう基礎自治体や都道府県を基盤として立案、実施さ容易に答えられる問ではない。世界各国を見れば、れる国土計画や地方計画といった広域計画において基礎自治体数は様々である。フランス 36,600、ドイ

は、複数の都道府県を圏域とした地方計画（首都圏ツ 16,100、アメリカ 35,900 などが自治体数の多い国基本計画等）、複数の市町村を対象とした広域市町村である一方で、イギリス(484)などでは日本よりも少圏や地方生活圏といった計画圏域が設定されてきた。

ない。総じて主要国では日本より基礎自治体数は多そこでは、交通体系、広域施設の共同設置管理などいようだ。一基礎自治体当たりの平均人口をとって広域行政が、調整から共同事務まで種々の形態で行みても、日本の 38,300 人を越えるのは、アイルランわれてきた。今回の大合併は、とくに市町村をベード(人口 357 万人)、ニュージーランド(355 万人)、イスとした広域行政の単位に大きな変化をもたらすこギリス（5,849 万人）など限られている。したがって、とになる。しかし、平成の合併が一段落しても、市各国の経験を踏まえて基礎自治体の適正数を求める

町村の規模には相当なバラツキが残り、かつ人々のという観点に立てば、日本で現在市町村合併を促進

現実の生活行動（通勤・通学、買物、通院、その他しなければならない理由はなかった。鍵を握ったの日常活動の範囲）と市町村の規模とには大きな隔たは、地方交付税の累積赤字であった。日本の制度でりが残り、生活行動に対応して行政施策が行われるは、国が徴収する交付税を、基礎自治体、都道府県ためには、生活圏を構成するような市町村の連携がの基準財政需要額と基準財政収入額の差、つまり各引き続き不可欠である。

自治体における歳入の不足分を補うように交付する

このように物的・社会的計画の基礎単位を生活圏ことになっている。したがって、この差の合計であなど一定の条件に合致する地理的範囲に置こうとする不足分が、交付税収入を上回れば、交付税会計そる考えは、合理的に計画を立案しようという立場かのものに不足が生じ、借入金が必要となる。現在でらは自然なものである。しかし、日本では、自治体は、地方交付税が毎年 20 兆円程度に対して、地方交の行政権、立法権（条例制定権）が強く、また、近付税特別会計の累積債務は 40 兆円に達して制度の破年とくに地方分権によって、市町村の独自性が重視綻が指摘されてきた。今回の政府による合併促進は、される傾向が強まったために、広域行政は目立った

市町村の大規模化によって財政力指数を高め、交付存在ではなくなった感がある。実際、広域圏の設定税額の削減を図ったものとされる。

においては、郡制時代の区分なども影響を与えておしかし、いうまでもなく、基礎自治体の適正規模り、通勤・通学依存率など現実の社会的関係に対応は、財政の観点からのみ決まるものではなく、庁舎して合理的に地域区分をしようとする観点などとのの窓口に出向き易く、かつ住民のニーズにきめ細か間で、十分に議論が尽くされているとはいえない。

く応えうるという住民サービスも重要な要素である

したがって、2005 年 3 月末で合併特例法による合ことはいうまでもない。この観点から見れば、規模併に伴う優遇措置の期限が切れる段階では、合併から連合や広域行政へと市町村をめぐる議論の焦点が仕組みと考えれば、補完が必要なのは過疎地である移ることが期待される。広域権の設定に際して、合から、通勤率以外に、通院や買物などの日常生活の理的な指標として重視されているのが、通勤人口の結びつきを表すような指標を加えなければ適切な広割合である。就業者の中である都市への通勤者が多域圏を導けないケースもある。現在日本では、戦後ければ、その市町村は母都市に対するベッドタウン

55 年存続してきた国土総合開発を廃止して、新しいとなり、母都市を中心に形成される都市圏の一画に国土計画を立法する検討が始まった。国土の開発を属することになる。母都市への依存を決める通勤率

目指した国土計画に対して、国土の保全、利用、管をどの程度にするべきかに関しても種々の議論があ理をキーワードにした計画への転換を図ることに法るところであるが、小さくとり過ぎれば、母都市－改正に目的がある。そして、計画立案の議論も国をベッドタウン関係が煩雑になりすぎるし、大きくといくつかに分割した地方圏単位で進められることにり過ぎれば都市圏が小さくなり自立した市町村が増なりそうである。その中で、各市町村の声が十分にえる。種々の研究では、5％や 10％と設定し、国内に反映されるように、広域圏としてのまとまりを形成100 程度から 300 弱程度の都市圏を得る例が多い。しして、声を強めていくことも重要な課題である。

かし、一方で広域行政を行政サービスの相互補完の地方政府システムの展望と都市経営
澤井安勇

総合研究開発機構 理事

1. 政府システム改革の必要性成し、社会全体の活力は増大することをＥＵ諸国に(1) 政府システム改革への動向おける幾多の成功事例が示している。

20 世紀後半以降、世界は、工業化社会から知識・一方、わが国においては、1990 年代以降、自治体情報化社会への転換、あらゆる分野におけるグロー間の自治意識の高揚と EU 諸国における分権国家化

バリゼーションの進展など、歴史の峠ともいうべきへの影響などにより地方分権に向けた国を挙げた取経済社会構造の一大転換期に突入している。多くのり組みが行われ、団体自治の進展が見られ、現在は、ＥＵ諸国においては、欧州から国境を取り払うとい分権の受け皿となる市町村の経営能力を高めるため

う欧州統合の大事業を進める一方、グローバル化やに、「平成の大合併」といわれる市町村再編が推進さ知識・情報化に対応しうる政治・経済・社会の各分れている。そして、この市町村の大規模な再編成の野における改革（イノベーション）を進め、国内的動きを契機として、昨今、わが国が直面する歴史のには、分権・分散型の政治社会システムを強化し、峠を乗り越えるための中央・地方を合わせたトータ地方分権国家への衣替えを急ピッチで進めてきた。

ルな政府システムのあり方に関する論議が、政府のそうしたプロセスの中で、地方政府、地域経済、市審議会、政党、地方自治体、民間シンクタンク等各民セクターが連携し合い、積極的な地域経済活動を方面で一斉にスタートしている。

展開し、その結果、国民経済全体の活力向上をも達(2) 望ましい地方政府システムの方向成している。地方分権的な政治・社会システムにお政府システムの改革方向についての共通的な方向

けるアクティブな市民のネットワークに支えられた性は、概ね次のようなものである。すなわち、まず、地域社会や都市の活力を束ねた国の力は、かつての中央政府については、混迷と厳しさの度を加える国

中央集権体制の場合より力強い経済・社会基盤を形際情勢に的確に対応でき、年金・財政問題など山積している国民的政策課題に専念できるスリムで政策

2.新たなローカル・ガバナンスにおける都市経営志向型の組織にリ・デザインする。また、地方政府(1) 都市ガバナンスの担い手としての市民・コミュニについては、長期人口減少局面を迎えその活力低下

ティーが懸念される地方再生の課題などに、市民セクタ

近年における世界的な都市化の動向や現在進行中ー・地元企業などと連携して機動的に対応し解決しの市町村合併による都市自治体の相対的プレゼンスていくことのできる、分権化によりパワーアップし拡大などを考慮すると、近未来における分権化された地方政府を確立するというものである。特に、地た新たな地方政府システムにおいては、最も市民生

方政府システムについては、各種の道州制提案など活に身近で総合的な市民サービスを供給する都市政様々なアイデアが出されているが、公共政策専門の府の役割は、極めて重要なものとなろう。さらに、研究機関である NIRA(National Institute for Research

地域コミュニティー活動や NPO 活動を通じて、分権Advancement)では、近未来の分権市民国家における化とパラレルに進行している市民セクターの政治・わが国の望ましい地方政府システムのイメージを、経済分野への参加傾向は、ネットワーク・ガバナンつぎのように描いている。すなわち、現在の中央政スとかソーシャル・ガバナンスなどといわれる新し府と都道府県・市町村から成る 2 層制の地方システ

いガバナンス状況を形成しつつあるが、分権化されムに代わって、全国をいくつかに分けた広域ブロッ

た都市社会は、ハーバード大の Robert D. Putnam が北ク毎に設置され中央政府からその機能の一部を引きイタリアの発展の根拠と指摘した「信頼と互恵に支継ぐ広域地方政府である州、市町村を補完する中間えられた市民参加のネットワーク」により、一層そ自治体としてスリム化された府県、市民サービスをの制度的パフォーマンスを高めることができるので一手に引き受ける総合自治体としての都市などの市ある。都市計画など今後の都市経営は、ローカル・町村という 3 層制の基本構造が考えられている。3

ガバナンスの担い手としての市民・コミュニティー

層制は、一見、屋上屋を重ねるようだが、エージェを重視した政策スキームを描く必要に迫られることンシー化など出先機関を含む中央政府のスリム化やになろう。

府県機能の縮小・特定化、市町村数の減少等により(2) 都市経営のニュー・パラダイム

政府部門トータルの行革効果を生み出すことは十分

近未来におけるわが国の都市経営については、地可能である。2 層制の道州制のように州にすべての広方分権と参加民主主義の色彩の強いガバナンス状況

域的権能を集中させるシステムに比べ、必要な政府を想定する必要があるが、同時に、わが国が 2006 年

機能は極力市民の身近に置くという補完性原理を維前後をピークとして長期的な人口減少期に突入する持する上からも、歴史的に国民意識に定着していることを忘れてはならない。既に、多くの地方都市に府県に新しい役割を与えて当面存続させる 3 層制のおいて、オランダのクラーセン(Leo H. Klaassen)の都方が民主的合理性が高いと考えられている。また、市サイクル仮説でいう逆都市化のプロセス、すなわ

現在の政令市については、府県と市町村両方の機能ち都市圏全体の人口減少過程に突入しており、地域を備えた特別市とすることが想定されている。なお、全体の衰退、活力低下が社会問題となっている。こ

首都地域については、現在の東京都を単独の東京州のような厳しい状況にある地方都市の再生のためにとする案や英国の GLA（Greater London Authority）型

は、地域社会ごとに、地域の文化資源などを活用し、の広域調整を主たる機能とする特別自治体または自地域アイデンティティーの高いまちづくりを行うな治体連合を設定し、センター部分を普通市と異なるど、主体的な都市経営に取り組む必要があるが、そ首都市を置くなどいくつかの代替案が考えられるだのためには、地域コミュニティー・市民組織、企業ろう。

社会、自治体政府など地域内の各アクター間の協力的ネットワークを確立し、地域社会全体で都市経営に取り組む政治・社会フレームの構築が必要とされている。また、地域独自の都市計画等の実施を担保択が可能な制度フレームに転換することが急務であするためには、都市計画制度や各種土地利用制度なる。そして、地域が自らの将来像を描き、従来の手どのいわゆる都市法の体系について、かつての高度法にとらわれない多様で柔軟な都市再生戦略を市民経済成長・人口急増期の中央政府主導の全国一律的と都市政府が協働して実現しうる状況が分権・市民な「標準仕様型」から、「ローカル・オプティマム」、社会における都市経営スタイルになるだろう。

すなわち、地域ごとに、地域が最適と考える政策選

市町村合併と都市計画区域
柳沢

厚株式会社 C-まち計画室 代表「市町村合併に絡めて都市計画区域を論じる」と都市計画は一定の空間的範囲に物的な計画を立ていうのが編集者のリクエストである。しかし、都市実施する行為であるから、計画対象となる空間的な計画区域は計画理念から導かれたやや観念的な概念区域の存在が前提となる。そして、その区域内の自であるのに対して、市町村合併の論理は理念的思考然的･社会的諸条件を把握･分析することが、計画立とはかけ離れた現実政治レベルの判断で進められて案に先立って必須であることは言うまでもない。都おり、いわば両者は「かみ合わない」状態にある。

市計画法 6 条では、都市計画区域についてそれらのそこで、都市計画区域とは何であるのか、市町村の諸条件を把握･分析することを規定している(基礎調区域とそれとはどういう関係が望ましいのかという査)。人口規模、産業別就業人口規模、市街地面積、2 点についてコメントして、リクエストに応えたいと土地利用、交通量等について概ね 5 年ごとに調査す思う。

ることが義務づけられ、その結果は都市計画の決定･変更の背景･根拠として用いるべきとされている(同

1. 都市計画区域の役割
現在都市計画区域が果たしている役割は、大別し

法 6 条 1 項､13 条 1 項 18 号及び 21 条)。
これらの調査データは、多項目に渡る詳細なものて次の 3 点に要約することができる。

で都市計画に関する貴重な基礎資料となっている。

・都市計画に必要な基礎データの収集･分析の範囲をしかし、多くの都市で都市計画区域と実態の都市の設定している広がりとに乖離があり、かつ、車社会による人々の・計画を定め、それに基づき事業と規制を実施する

移動の広域化に伴う影響圏の拡大により、都市計画区域を設定している

区域単位でデータを収集･分析するのでは不十分な・都市計画に関連する行政コストを賄うための税を場合が少なくない。そのため、多くの都道府県にお徴収する区域を設定している

いては、全県ないし県を数地域に分けた広域的エリ

しかしこのいずれもが、以下に述べるように今日アを単位として諸データを整理しているのが実情での社会経済情勢の中で必ずしも有効なものとはいえある。

ない状況が生じてきており、結論的に言えば、都市(2) 計画･規制･事業を実施する区域としての都市計計画区域というものの必要性を改めて再検討する時画区域期にきていると考えられる。

都市計画区域は、都市計画法に規定されている各(1) 基礎データの収集･分析の範囲としての都市計画種の都市計画（区域区分､地域地区､都市施設､市街地区域開発事業､地区計画等）について、それらのシステムを活用できる土俵としての意味を有している。都市(地方税法 702 条の 4)、ほとんどの自治体が 0.3％を施設について例外的に区域外での活用も可能とされ採用している。税額は固定資産税の 1/4～1/5 程度でていること及び用途地域等の一部の地域地区が準都あるが、市町村税の中で一定の比率を占めている。

市計画区域で用いることができることになっている

ただし、都市計画税の徴収対象区域は、地方税法ことを除いて、その他の都市計画は全て都市計画区の規定からも都市計画事業を実施するエリアを念頭域内に限って用いることができるとされている。まに置いたものとなっており、線引き都市では市街化た、これに関連して開発許可制度および建築基準法区域、非線引き都市では用途地域を対象とするのがによる建築規制（集団規定）も都市計画区域が一義基本である。都市計画区域は線引きや用途地域の土的な対象領域となっている。

俵となっているに過ぎない。

この部分が都市計画区域の最も主要な制度上の機能であるが、これらの内いわゆる事業制度について

2. 市町村区域と都市計画区域

は、郊外部の区画整理事業が宅地需要の落ち込みか都市を一体的に経営･管理する区域はどのようなら基本的に撤退の状況にあり、コンパクトシティーまとまりであるべきか。都市計画が都市の物的な環化の要請を背景としてその他の事業も既成市街地の境を形成･管理するものである以上、地理的及び地形再生に軸足を移しており、その傾向は今後ますます的に一体性を持つ区域を計画上の対象区域として捉強くなると見なければならない。一方、規制制度にえる必要がある。これが従来の都市計画区域の考えついては、地域アイデンティティーの源泉が都市郊方であり、従って「市町村界にとらわれず実態の都外の田園地域や里山地域に豊かに存在することから、 市圏を対象として区域設定すべきである（広域都市その保全のために開発や建築行為をきめ細かくコン計画区域とすべし）」という立場が望ましいものとしトロールしようとする考え方が台頭し、都市計画区て主張される。しかし、この立場から望ましい区域域を越えた区域をも規制対象に加える動きが現れての広がりを設定しようとしても、今や「実態の都市いる。これに対応できるよう、国は都市計画法およ圏」の把握自体が難しいものとなっており、適切なび建築基準法において、それぞれ開発許可および集広域都市計画区域への再編は望めそうにない。

団規定を都市計画区域外に適用できるとする制度改

一方、都市の経営･管理という面から見ると、それ正を行ってきたが、都市計画区域からの滲み出し的を行う主体との関係が重要である。都市計画を決定･な適用区域の拡大ではなく、市街地から田園･里山を実施する主体が誰であるのかによって、その主体の経て山岳部にいたる一帯の環境を一貫した視点でコ管理領域と都市計画区域が一致していることが望まントロールできることが重要である。神戸市の「人しい。この立場からすると、都市計画の決定権限がと自然との共生ゾーン指定条例」を嚆矢として、少基本的に市町村に委ねられ、かつ､地域の管理･運営なくない自治体が類似の問題意識から条例による規は本来的に基礎自治体（市町村）が主体にならざる制に踏み切っている。

を得ないという今日の状況からすると、今後もなおこうした状況から、都市計画区域界というライン都市計画区域が必要であるとすれば、市町村単位でを挟んで事業制度は内側に収斂し、規制制度は外側都市計画区域設定がなされるのが望ましいというこに広がろうとする方向性を読み取ることができ、いとになろう。

ずれの動きも都市計画区域の存在を形骸化するもの

もちろん、都市計画で決定すべき事項の中には、となっている。

市町村の区域を越えた広域の視点からそのあるべき(3) 都市計画税の徴収区域としての都市計画区域方向を見極めなければならないことは多い。そうし行政実務上は都市計画区域のこの役割は極めて重た事項については、広域的な計画調整の枠組み（都要である。都市計画税は土地と建物の課税標準額に道府県が調整役になるか､あるいは市町村協議会の0.3％以内の税率をかけた額ということになっていてような場を設けるか）の中で検討される必要がある。

この種の計画調整は､決定権者が市町村である事項

め、仮に線引きを実施するとそのほとんど全域が市については都市計画区域設定の如何にかかわらず必

街化調整区域となってしまうことが多く、「わずかな要である。したがって、この調整の枠組みが用意さ開発チャンスまでも押さえ込まれて地域が疲弊してれていれば広域都市計画区域を設定する必要は本来しまう」との声に勝てないのである。

的には存在しないことになる。

この問題は、市町村合併に際しても一つの障害とところが、それが必要な唯一のケースが線引き制して浮上している。例えば線引き市と非線引き市と度との関連である。線引き制度は都市計画区域を単が合併して一つの市となる場合、同一の自治体の中位として市街化区域と市街化調整区域とに区分するに線引き区域と非線引き区域とが同居することは許方式を取るため、線引き制度を採用している都市計されないと考えれば、全市について線引きするかそ画区域とそれを採用していない都市計画区域とが隣れを止めるかを迫られることになる。この問題の根接する場合に矛盾が発生することがある。すなわち、源は､市街化調整区域の立地基準の硬直性に有ると線引き制度の目的は市街化区域に公共投資を集中さ考えられる。すなわち、開発圧力の実態や土地利用せ都市の人口増をそこで受け止めようとするものでの現況と関わりなく一律的に厳しい基準を当てはめ、ある。そのため､市街化区域の外周を市街化調整区域地域の疲弊を招くようなやり方にある。2000 年の法として開発を抑制するわけであるが、隣接する都市改正でこの点についての弾力性は制度上かなり高め

計画区域がこの制度を採用していなければ、そこにられているが、規制行政の現場ではこれまでの慣性は開発抑制の規制がないので市街化調整区域の更にから容易には抜け出せない状況にある。この問題の外側のエリアに増加人口の一部が流出することがあ

望ましい解決は、弾力化された市街化調整区域の立る。これは適切な立地に適切な環境の居住地を整備

地基準を当該都市の実情に合わせて不当な制限となするという都市計画の主要目標が実現しない事態をらないよう“カスタマイズ“した上で、全域を線引きもたらす。

する（1 つの都市計画区域とする）ことである。しか線引き制度は都市計画区域の設定の如何にかかわし、それには関係官庁の理解と何よりも地元住民､地らず､その決定権は都道府県にあるので、理論的には権者の理解が不可欠であり、相当の検討期間を要す

上記のような矛盾が生じた場合あるいは生ずるおそると考えられる。したがって、それまでの間は、一れがある場合、都道府県が線引きを実施すればいい

国二制度のような状態（2 つの都市計画区域の併存）はずである。しかし、線引き区域に隣接する非線引もやむなしとしなければならない。

き区域の多くは都市的な集積の乏しい地域であるた■ 発行日：2005 年 5 月■ 編集発行：社団法人 日本都市計画学会 国際委員会〒102-00082 千代田区一番町 10
一番町ウエストビル 6F
TEL. 03-3261-5407/ FAX. 03-3261-1874