自治基本条例における住民投票条項の一考察

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自治基本条例における住民投票条項の一考察

武田

目

次

祐也＊

その題材として、自治基本条例内に制定が盛んである住民投票条項について的を当ててみ

1、はじめに2、自治基本条例とその最高法規性たい。
そもそも、条例とは、憲法第 94 条に定め

3、自治基本条例における住民投票条項られるところにより、法律の範囲内で制定が4、自治基本条例における住民投票条項の特徴認められているものである。となると、各条とその問題点5、A−C 型の千葉県我孫子市での自治基本条
例策定過程
6、理想的な自治基本条例においての住民投票
条項とはどのようなものであろうか〜おわりに〜

例において、自治基本条例が最高法規であると言うならば、法律において、最高法規性を持つ条例が自治基本条例であると、宣言されなくてはならない。
しかし、現状では、まだそのような法律は存在しない。ということになると、どのような点から、最高法規であると言えるのか、ま1、はじめにた、その効果性について検討しなくてはならない。

自治基本条例の制定が各自治体で進んでい一方で、自治基本条例に住民投票に関するる。まだまだ少数ではあるが、徐々に条例の条項を設ける条例（案）が目立っている。住

趣旨が理解され、制定へ前向きになってきて

民投票制度を最高法規であるとする自治基本いる自治体が増えている。自治基本条例は、条例に盛り込むことは、本来半代表制のプー

自治体憲法と呼ばれ、自治体内の各条例に

プル主権論であるとする地方議会の決定を、

ついて、それを取りまとめる役の最高法規性

住民が独自に行う決定が翻す可能性を秘めてを与えるということを目的としている。しかいるものに最高法規性を与えようとするもの

し、まだ制定数が少なく、未熟なせいか、まであるから、画期的である。住民投票についたは国の理解が遅れているせいか、課題点やては、実際に議会の決定を住民が翻した例が問題点は多いように思われる。本論では、そほとんどであり、それらのことは裏付けられのような最高法規性ということに重点を置ている。

き、自治基本条例について検討してみたい。
早稲田大学大学院政治学研究科博士後期課程＊

また、個別の常設型住民投票条例は、現在

118

武田

祐也

においても、制定数はまだ数十であり、制定持たせるということには、個別の常設型条例

率が高いとは言えない。ゆえに、各自治基本または作成するであろう、その個別条例内に条例の中の住民投票条項を見ると、最高法規

おいて、他条文との差異を明確にしなければ性やその条項の効果性の観点から、奇異な条ならない。なぜ、その部分だけを最高法規性

項にも見受けられる部分がある。それらのこを持たせるのか、根拠がなくてはいけない。

とから、本論では、自治基本条例の検討に当

3 つ目の特徴として、個別の常設型住民投

たって、住民投票条項を用いることにする。

票がすでに制定された上で、自治基本条例内

自治基本条例内の住民投票条項について、に住民投票条項を設けるパターンである。前

特徴は以下の 3 つのまとめることができる。

述のように、これは全国でもまだかなり少数

まず一つ目は、住民投票の実施ができるこであり、議会で否決された千葉県我孫子市がとを宣言するまでのものである。これは、北当てはまる。

海道ニセコ町、兵庫県宝塚市などに見られ前述のような自治基本条例に住民投票条項る。これは、個別の常設型住民投票条例を制を設けることに疑問点や矛盾点があることに定する上で、詳細はそちらでまとめれば良

おいて、この手段を取ることが、一番矛盾点

いとのことで、その常設型条例から最高法規が少ないと言えよう。

性へと条項を引き抜く矛盾性を回避したもの

しかし、自治基本条例の住民投票条項に発で、自治基本条例の住民投票条項としては、動要件など詳細を含めると、前述のような矛

スマートである。

盾点が発生するのは事実であるし、その部分

しかし、結局は個別条例の常設型住民投票
条例を必要としていることに鑑みれば、自治のどこまで自治基本条例に定めるかということには、慎重でなければならない。

基本条例に住民投票条項があったとしても、

実際、千葉県我孫子市の住民と行政の自治

その条項の効果性に疑問が残る。ただ単に、基本条例懇談委員会では、議論の順序の問題

宣言するだけのプログラム規定であるとするも想定でき得るものであった。その進行程度

ならば、なおさらである。

とその進行の場面はよく理解しておかなけれ

二つ目の住民投票条項の特徴として、住民投票を発動できる要件など、個別の常設型住ば、前述のような条例の矛盾点、問題点が再燃することになってしまう。

民投票条例に書くべき詳細を自治基本条例に

これらの矛盾点を解く鍵として、自治基本示しているものである。これには、北海道稚条例が最高法規の条例であるとする法律が存

内市、東京都多摩市などがある。しかし、こ在しない以上、実際の現場での議論にあるとれには前述の住民投票を宣言したものよりもしか言いようがないであろう。本論では、前疑問性がある。

述した千葉県我孫子市を取り上げる。なぜ、前述のように、自治基本条例に住民投票のこの市にしたかと言うと、我孫子市は個別の条項を設けて、そして綿密に発動要件まで決

常設型住民投票条例をすでに制定している自めたとしても、それだけでは発動はできない治体であるからである。

のである。繰り返し言うが、個別の常設型住民投票条例を必要とする。
また、住民投票発動要件等その自治基本条
例内に書かれた部分について、最高法規性を以上のことから、自治基本条例における住民投票条項の効果性が判定できることと思われる。それにより、条例の最高法規というこ
とも、改めて示せることと思われる。

自治基本条例における住民投票条項の一考察

2、自治基本条例とその最高法規性119争われた裁判例はたくさんある。
「上乗せ条
例」
、
「横だし条例」など、数々の見解が示さ

自治基本条例登場の背景
2000 年に地方分権一括法が制定され、各地で住民自治が叫ばれている。自分たちのこれてきたが、条例について、法律が最高法規性を認め、いわば「自治体憲法」を認めた、判例はまだないというのが現状である。

とは自分たちで決めるという住民自治の原則

ゆえに、各自治体においての自治基本条例

に従い、中央集権の弊害を各自治体では気付

は、地方分権とは言えども、結局は法律の範くことになり、住民自治や団体自治という言

囲内での作成に戸惑いを隠せない事実が存在

葉がひとつのキーワードとなりつつある。

する。

それらは、住民の行動へと結びつき、変化が見られることとなった。各地での住民投票、無党派首長の誕生など、近年、住民の行動は積極的となりつつある。

自治基本条例と最高法規性
自治基本条例は、ここ数年で急激に制定数が増え始めている。私が作成した自治基本条

そのような活動において、最終的に行き当

例制定状況票においても、2007 年 4 月現在

たるものが、法規範というものである。住民において、100 自治体に上り、制定中を入れや自治体のすべての活動において、法規範とれば、その倍以上をはるかに超す状況で、自いう壁が存在した。つまり、活発化する住民

治基本条例制定に関しての加熱ぶりはお分かの活動、意識に対して、各法規範というもの

りいただけるであろう。もっとも、この票はが、追いついていないという実情である。

私がインターネットによる検索において作成

住民自治に対して先進的な自治体は、住民したもので、ネット上に条例案や制定状況を自治にとって必要な各条例をここ 10 年余り表示していない古典的な自治体や、検索漏れ

で定めることに成功した。時には、守旧的なした自治体もあるかもしれない。しかし、お議会に妨げられることもあったが、結局は行

およその目安として、判断材料にはなると思政や住民に押し切られる形が一般的である。

われる。

議会の反対派はいわゆる「無駄な抵抗」と写る局面が多々見られた。

自治基本条例と言えども、一概ではない。
前述した自治体の各条例をまとめ、条例内の法の優劣関係がある現在の法体系の中で、優劣関係を判断させるという視点も一例であ条例へ法律より、最高法規性が与えられたもるし、その他、自治体憲法の性格を持たせたのが一つもない現在においても、住民自治にもの、（主に「住民参加条例」などの表記と必要な各条例は揃いつつある今日である。各なる）住民参加を主に規定してるものや（主自治体は、その各条例をまとめ、関係性をに「まちづくり基本条例」と表記される）ま

明らかにする必要性が出てきた。それによっちづくりにおいての基本的視点を定めたもて、姿を現したのが自治基本条例である。

の、単なる自治体の憲章に過ぎないものな

自治基本条例を定めていくことで、壁とな

ど、いろいろな視点が存在し、一概に自治体

るのは、憲法第 94 条である。いわば、条例

憲法という表現の枠で当てはめられるのか、というのは、法律の範囲内でしか制定できな

疑問に思うものもある。しかし、学説ではこいのだ。この件に関して、法律の範囲内と

れらをまとめて自治基本条例と呼んでいる。

は、どこまでであるのか、その判定について、自治基本条例について、厳格的な正式な定義

武田

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については、まだないものと思われる。

祐也

南川教授の定義においても多少触れたが、ただ、南川諦弘教授によれば、自治基本条

そこで考察しなくてはいけないことは、自治

例とは、「地方自治の本旨の内容を主体的に基本条例においての最高法規性である。条例

解釈し、それぞれの地方自治体の構造、組織が法律の範囲内でしか制定できないことは、ならびに地方政治・行政の基本原則を自治基前述した。ならば、自治基本条例において最本条例で規定」 するものと定義し、憲法に高法規性は認められるのか、考察しなくては習いこのようなものに最高法規性が与えられならないであろう。

1）るものと定義している。自治基本条例が各種

自治基本条例を制定する各委員会、各協議

個別の条例をまとめるもので、そして、最高会に参加する学識経験者は、自治基本条例の法規として、重視されるなら、このような定

最高法規性につき、住民自治において、住義は的を射ていると思われる。なぜなら、た民によって構成される委員会や協議会によっだ単に住民参加やまちづくりの基本を定めるて、決定され、制定される条例であるから、だけのものであるならば、最高法規としてはそれを持って、最高法規性があると言える、疑問であるし、自治体憲法の意味合いはないといった表現が用いられている 2）。そもそも、ものと考えることができるからである。

上乗せ、横だし条例においての論法もそれになお、本論においては、前述した南川教授

似たところがある。と言うのは、自分たちのの定義を基本に、あくまでも「…基本条例」

ことは自分たちで決めるという住民自治の原と名づけられた条例のみを自治基本条例とし則に則って、環境のことはもっとも影響を受て、カウントしている。各種自治体のホームける当該住民が決定するべき、という理論がページによれば、前述した住民参加条例やま

支配的であった。

ちづくり条例も自治基本条例の一種としてカ

具体的に言えば、南川教授の論文 3） によ

ウントしている自治体もあるようだが、本論れば、前述の地方自治体の構造、組織、地においては南川教授の定義を基本に、そのよ

方政治・行政の基本原則を定めたものが自治

うな条例は除外している。そのため、厳密的基本条例であるという定義をもとに、徳島市に自治基本条例としての数は少なくなってい

公安条例事件に関する最高裁大法廷昭和 50

るものであろう。

年 9 月 10 日判決を引き合いに出し、国の法そういった、自治基本条例とは言えども、

令についての最大限規制立法と最小限規制立いろいろな種類があるのであるが、しかし、法に分け、最小限規制立法であれば地方の実

各自治体の傾向において、大まかに分類し、情に応じて，条例の制定が可能である旨を述

共通的なことを考えれば、どれも自治体の基べている。そして、2000 年の地方分権一括

本的視点をまとめたものであり、また各条

法の施行による最高法規性の付与を述べてい例に関して、最高法規性を持たせたいものでる。

あると思われる。各自治基本条例のほとんど

同じく、地方分権改革によるものを提唱すが、住民による制定の委員会や協議会を重視るものとして、神原勝教授の理論がある。神していることから、住民自治が根本にあるも原教授によれば、議会基本条例の最高法規性のと思われるし、またそれらから住民が自らの理論として、分権改革によって、国と自治の力で決定することに最高法規性を与えたい

体の関係が「上下・主従」から、「対等・協ことが伺える。

力」の関係に変化したことをもとに、それが自治基本条例における住民投票条項の一考察

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法律と条例の関係においても妥当することが住民が最高法規と位置づけたい自治基本条

述べられている 。または、法の優劣関係に例を法理論的に説得力が弱いまま制定するのついては、憲法 94 条の条例制定権を用いたは、非常に中途半端な議論になりはしないだのだから、根拠法が憲法になり、法律を逆転ろうか。住民のすべてを巻き込んだ議論であするという理論であった。

るはずなのに、中途半端な条例を作成すると

4）

両者の理論とも、大まかには地方分権一括は、誰の願いでもないだろう。

法を依拠とするものであるが、本論において結局のところは、現在の法体系において、は、地方分権一括法による改革と憲法 94 条

法律による援用がない限りにおいて、最高法とはまったく別のものと考えている。そもそ

規性の付与は不可能であると思われる。わがも、地方分権一括法による改革は、政治・行

国が統一法国の法体系である限り、最高法規

政的な改革であり、それと法理論とは混同で性の付与を条文に一文加えたところで、それきないのではないか、というのは本論によるは対外的に公定力を持たせるにはかなりにお見解である。

いて説得力を持たない。

また、神原教授によれば、憲法 94 条によとなると、自治基本条例を制定する意義にる憲法からの授権があるという理論構成であ関する論点も生じる。しかし、それは当該自るが、そもそも、その憲法 94 条が条例の制

治体内の意義にとどまることと思われる。つ

定につき、「法律の範囲内で」との、法の優

まり、本論では自治基本条例制定の意義に関劣関係を定めているものであることは否定でして、当該自治体内の個別の条例について、

きないであろう。憲法 94 条を根拠にしても、優劣関係を定めるもの、条例をまとめるもの

結局は法の優劣関係を肯定してしまうものでという視点に立つことにする。

あり、憲法の授権と法の優劣関係をセットで受けてしまうことのように思われる。

この見解について、前掲南川教授 p.75 によれば、条例は全条例とも「憲法 94 条及び条例と法律の優劣関係においては、代表的地方自治法によって承認され、あるいは憲法な理論として印象に強いのが、上乗せ、横だ

94 条又は法令によって授権された法規範で、し条例においての法理論である。それについその形式的効力は同一」という理論と抵触すて、論法は憲法における二重の基準論を用いるであろう。

て、経済的自由よりも精神的自由が優越する

しかし、自治基本条例だけでなくすべてのという理論を重視している。すなわち、上乗条例共々、形式的効力は同一とすると、結局せ、横だし条例においては、その条例によっは自治基本条例に最高法規性を付与することて不利益を受ける業者の利益よりも、当該住もできないものとなり、再び、理論はスター

民の精神的な自由が優越されるべき、とのこ

ト地点に戻されてしまうであろう。

とである 。その理論を基本にこの最高法規ゆえに、本論においては自治基本条例の意性についても、考えていくのが本論における義については、前述した意義を見出したい。

理論である。

それによって、最高法規性の疑問点も辻褄が5）

そう考えてみると、自治基本条例が二重の合うことと思われる。それらのことを念頭に基準論における理論が当てはまるとは言い難

置き、自治基本条例内の住民投票条項についい。自治基本条例の最高法規性は法理論的にて、論述していきたい。

かなりにおいて弱いことになる。となれば、

武田

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3、自治基本条例における住民投票条項

祐也

受けられるようになっている。各地の自治基本条例制定の委員会や協議会にしても、このわが国における住民投票制度とは住民投票制度について、議論の中心となって自治基本条例が住民参加をも目的としていいる事例も多く見受けられる。

るということは前述した。それに関して、近しかし、それらは度を超すと基本条例であ年、自治基本条例について、住民投票条項をる自治基本条例に、個別の住民投票条例をほ設けることが話題となっている。なぜ、話題

ぼ盛り込んでしまうことと同じことであり、になるかと言えば、間接民主主義の立場を採問題点も多く見られる。定めることについてる日本の地方自治において、住民投票というは、慎重に慎重を期すべきだと思われる。次直接民主主義的な性格の条項を自治基本条例項より、自治基本条例内の住民投票条項にで定めることは、根本的な制度に対する挑戦

おいての詳細について、述べていくことにすであり、画期的であるからだろう。しかし、る。

この条項にもさまざまな問題点が存在する。
そもそも、日本における住民投票制度とは、この自治基本条例にて、初めて登場して4、自治基本条例における住民投票条項の特徴とその問題点きたわけではない。過去において、さまざま
住民投票条項における 3 つの分類な試みがなされてきた。
わが国で最初に住民投票条例を制定したの自治基本条例における住民投票条項は、条であり、また、わが国

文に関してみると、主に 3 つの点に分けるこ

で条例による住民投票を始めて実施したのはとができる。これらの分類において、私が制であった。その後、住民投票

定した自治基本条例制定票においても、分類は、東京都立川市
新潟県巻町

7）

6）

制度はわが国において浸透していき、米軍基を試みた。

地施設、原子力発電所設置や産業廃棄物施設

特徴 1 は、住民投票の実施ができることをなどの公共事業建設の是非、などにおいて実条文で宣言するまでのものである。この趣旨

施がなされてきた。近年では、市町村合併には、個別の常設型住民投票条例を制定する上関して、住民投票制度を用いることが一般的で、詳細はそちらでまとめれば良いとのことな傾向となり、住民投票制度の使用頻度は増で、その常設型条例から最高法規性へと条項えつつある。

を引き抜く矛盾点を回避したもので、自治基

または、住民投票の対象を限定しない常設

本条例の住民投票条項としては、スマートで型の住民投票条例の制定も増えつつある。常ある。あるいは、最初から地方自治法第第がわが国74 条、第 112 条、第 149 条における条例ので最初に条例を制定してから、政令指定都市

制定を念頭に置き、案件ごとの住民投票条例

である広島市、学生提出の陳情書により機運の制定を想定しているものも見受けられる。

を発した我孫子市、その他桐生市、富士見市

現在制定がなされている自治基本条例でのなど制定がなされてきた。制定自治体は 30

住民投票条項においては、この分類が一番多を超え、制定が軌道に乗りつつある 。

く、45 自治体がこの類型において住民投票

設型については、愛知県高浜市

8）9）

これらの性格を持つ、住民投票制度を自治基本条例に盛り込もうとする事例が、多く見条項を成している。
しかし、この類型においての問題点とし

自治基本条例における住民投票条項の一考察て、結局は個別条例の常設型住民投票条例、

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ような問題点がやはり存在する。

あるいは各案件ごとの住民投票条例を必要と

また、住民投票発動要件等その自治基本条

していることに鑑みれば、自治基本条例に住例内に書かれた部分について、最高法規性を民投票条項があったとしても、再び条例を持たせるということには、個別の常設型条例

作成する場合、地方自治法第 74 条、第 112

または作成するであろう、その個別条例内に条、第 149 条における条例制定の方法が必要

おいて、他条文との差異を明確にしなければであるということである。つまり、その条項ならない。なぜ、その部分だけを最高法規性の効果性に疑問が残ることになる。条例制定を持たせるのか、根拠がなくてはいけない。

には、すでに地方自治法で行政にも議会にもただ、特徴 2 において、特徴 1 である宣言

住民にも条例制定の方法は謳っているのであ型との差異として、この住民投票条項の理念

る。今さら、自治基本条例で住民投票条例がを実現するにおいては、すでに常設型の住民制定できると謳う意味合いや効果性は何であ

投票条例を想定しているということである。

ろう。具体的に言えば、自治基本条例で議会

宣言型の場合、常設型ではない、案件ごとのが住民投票条項を含めた条例に賛成しても、

住民投票条例の想定もあり得ることは前述し個別の住民投票条例に反対して否決することたが、問題点である地方自治法における条例も可能なのである。案件ごとの住民投票条例制定があることを考えれば、常設型が望ましを考えれば、行政の側から見ても、一回ごといのは言うまでもない。ゆえに、この特徴 2に条例を制定しなくてはならなくなる。そうにおいての問題点は、条例の制定順序にもあ考えた場合、最高法規性としての条項としてるのであり、個別条例が整った段階での取疑問が残るし、効果性にも疑問が残る。ただりまとめの性格も持つ自治基本条例において

単に、宣言するだけのプログラム規定である

は、逆行しているのである。

とするならば、なおさらである。

特徴 3 としては、個別の常設型住民投票条

特徴 2 は、住民投票を発動できる要件など、例が制定された上で、自治基本条例内に住民個別の常設型住民投票条例に書くべき詳細を

投票条項を設けるパターンである。個別条例

自治基本条例に示しているものである。このを取りまとめ、その優劣を明らかにすると言趣旨においては、住民投票条例との混同があう自治基本条例においては、順序の整った特り、住民投票においての重要案件は際立たせ徴と言えるだろう。

ようとするものである。

自治基本条例制定票を見ればお分かりのよ

しかし、この分類には前述の住民投票を宣うに、これは全国でもまだかなり少数であ言したものよりも疑問点がある。ゆえに、こる。両者とも制定が済んだ自治体は、わずかの分類を採用している自治基本条例は特徴 1に、6 自治体しか数えられない。そもそも、より少数であり、25 自治体に留まっている。

常設型住民投票条例自体の制定が、まだ全国

この問題点は、前述のように、自治基本条

で 30 程度の自治体でしかないわけであるか

例に住民投票の条項を設けて、そして綿密にら、当然のこととも言える。ただ、前述のよ発動要件まで決めたとしても、それだけではうな自治基本条例に住民投票条項を設けるこ発動はできないのである。繰り返し言うが、とに疑問点や矛盾点があることにおいて、各個別の常設型住民投票条例を必要とする。個問題点を解消するためには、この手段を取る

別の常設型条例を制定するためには、前述のことが一番矛盾点が少ないと言えよう。

124

武田

祐也

しかし、自治基本条例の住民投票条項に発本論では、前項における問題点より、常設動要件など詳細を含めると、前述のような矛型住民投票条例を自治基本条例と合わせて制盾点が発生するのは事実であるし、その部分定することを基本としているので、特徴 3 ののどこまで自治基本条例に定めるかというこ

個別の常設型住民投票条例を持っている自治とには、慎重でなければならない。

体を基本とし、これを便宜上 A 型という表

実際、後述する自治基本条例のみが市議会

記を用いる。常設型の有無を最初に基本とすで否決された千葉県我孫子市において、住民

るのは、前述のように、地方自治法にて条例と行政の自治基本条例懇談委員会では、自治を作成するという問題点の回避が最初にある基本条例の審議であるのに、個別の常設型住からだ。

民投票条例で行うべき議論がなされていた。
個別の常設型住民投票条例の存在、内容、議それから、特徴 1 を B 型とし、特徴 2 をC 型と分類する。

会での審議内容、その制定過程までも知られその観点で想定すると、自治基本条例制定ていなかったように思われる。その進行程度

票を用いれば、A−B 型が埼玉県富士見市、とその進行の場面はよく理解しておかなけれ埼玉県鳩山町、神奈川県逗子市の 3 自治体、ば、前述のような条例の矛盾点、問題点が再A−C 型が三重県名張市、大阪府岸和田市、

燃することになってしまう。

神奈川県大和市の 3 自治体となる。それ以外

以上のような 3 つの分類が形成されるわけであるが、例えば常設型住民投票条例を持ちでは、B 型が 45 自治体、C 型が 25 自治体となる。

合わせていても、宣言型の特徴 1 に属するの単独の B 型、C 型については前述したのか、特徴 2 に属するのかでは、また変わってで改めて述べることは控えるが、常設型を踏しまう。次項ではそれらを踏まえて、さらに

まえた、A−B 型、A−C 型については、説

詳細に分類を試みてみる。

明が必要であろう。
まず、A−B 型は住民投票条例が先行して現在の制定条項に照らし合わせた分類

いるのか、自治基本条例が先行しているのか

自治基本条例制定票において、現在の自治という観点においては、富士見市の場合住民基本条例制定自治体は 100 自治体になること

投票条例が先行していて、逗子市、鳩山町はは前述した。それを第 3 章で扱った 3 つの特自治基本条例が先行している。

徴に照らし合わせてみると、特徴 1 が 45 自B 型の宣言型としての特徴は、最高法規と治体、特徴 2 が 25 自治体、特徴 3 が 6 自治体、しての基本条例に住民投票条項の詳細を載せ

住民投票条項の規定のないものが 24 自治体

ることの他条文との差異の不明確性があるこ

分類ができた。

との回避は前述した。

まず、本論では自治基本条例内の住民投票

ここでの論点は、自治基本条例と常設型住条項について取り扱っているため、規定のな

民投票条例の制定の前後であり、自治基本条

い 24 自治体においては、論外としたい。実例が先行してしまうと、先に理念のみが先行際、規定のない自治体で常設型住民投票条例してしまうことになる。それにより、常設型を持つ自治体は存在しなかったので、ここで住民投票条例の制定の幅が狭くなってしまうの特徴は形成しないものと判断することが出ことがある。

来る。

常設型が先行する場合は、個別の条例の議

自治基本条例における住民投票条項の一考察

125

論が先になされることになり、その条例の審C 型をと分類できるわけであるし、そこから議も何もないところの審議であるので、自由さらに自治基本条例が先行か、常設型住民投

度が増すことと思われる。例え、宣言だけで票条例が先行かにおいて、観点がかなり異なも、自治基本条例に制定することが先行する

ることがお分かりいただけたであろう。

と、その宣言の中での条例制定にもなり、時間的にも制約が課せられ、自由度が狭くな

少数的なタイプるという観点が存在する。前述した自治基本傾向の少数型のものとして、常設型住民投条例の意義として、個別条例が整った上での票条例を条例という形式を用いずに、規則と取りまとめや優劣関係の確認の意義においていう形式で制定している自治体が存在した。

も、かなり失われたものとなってしまうであ

兵庫県相生市である。相生市の場合、自治基

ろう。自治基本条例は基本条例であるので、本条例についての住民投票条項は、C 型を採個別条例に枠組みを課してしまうという観点用している。

もある。制定順序については、慎重に検討すべき事案なのである。
一方で、A−C 型については、名張市、岸和田市、大和市いずれにしても自治基本条例

いわば、住民投票制度の実施につき、重要事項は自治基本条例で制定しているので、あとの部分は規則で十分であるということであろうか。

を先行としている。こちらについては、自しかし、これは自治基本条例を先行にする

治基本条例で住民投票条例の重要条項を論議

か、住民投票条例を先行にするか以前の問題し、制定した上で、それ以外の条項をその後で、数々の問題を含んでいると言わざるを得に制定しているという順序を採用しているで

ない。

あろう。

そもそも、住民投票条項のような重要事項

しかし、C 型の問題点として前述したようを規則で制定することにつき、行政法学におに、自治基本条例で住民投票条例から摂取いても数々の問題提起がなされてきた。代表

し、制定に至った条項がなぜ、自治基本条例的なもので、住民を代表する議会の審議に当に制定しなくてはならなかったのか、なぜ、てられないことがあり、あまりにも不透明

その条項について最高法規性を持たせるにで、不明確である 10）。また、法の優劣関係至ったのか、明確な理由が明らかにはならなを考えても、齟齬があり、あまりにも中途半いのである。結局は、C 型を採用する自治基端になる。

本条例の限界ともなるが、これは常設型住民条例内部の点に考えても、住民投票制度に投票条例を制定したのみでは、解消できるもついての規則の場合、どの条文も住民投票条のではないと思われる。もっとも、仮に常設例を実施するにつき、欠かせない条文であ型住民投票条例を先行させるのであれば、上り、どれが重要でどれが重要でないという議記の理由からなぜ、その条項のみを自治基本論は存在しないはずである。

条例に再度制定するのかという議論が沸き起

前述のように、住民投票条例であっても、

こり、A−C 型を採用することにはなり難い

どの条文を自治基本条例に引き抜くかについことと思われる。

ては問題点があることは述べた。ましてや、

以上のように、常設型住民投票条例をすで規則ともなると、規則、条例、自治基本条例に制定していても、そこから A−B 型、A−と三段論法を歩むことになり、法理論的に

武田

126

祐也

混乱と化してしまう。自治体において少数でそもそも、個別の常設型住民投票条例制定はあるが、規則で住民投票条項を定めることについては、機運として、学生提出の陳情書

は、かなりにおいて限界があると言わざるをが発端となっていた。その陳情書の議会での得ない。

採択をきっかけとして、市長提案により、「我
孫子市市民投票条例」が制定されたもので5、A−C 型の千葉県我孫子市での自治基本条例策定過程あった。
我孫子市市民投票条例制定は、庁内において独自に条例策定を進めたものであった。そ前項において、自治基本条例の最高法規性の間、淡々と条例が制定されたものであっに関わって、住民投票条項については、まず、た。議会においても、一度は継続審査となっ

常設型住民投票条例の制定を先行させ、自治

たが、わずかに数条程度の条文の変化を求め基本条例の住民投票条項については、住民投たものであり、陳情書の審議と合わせれば、票の存在を宣言するまでの、A−B 型が理想

議員提案にて対案を提出するなど、実質的なではないかとのことを述べた。ここで、それ継続性のある議論はなされなかった。

に対して、別のタイプとなる、A−C 型につゆえに、自治基本条例の市民委員会審議にいて、なぜ、そういう傾向となったのか、現

おいては我孫子市市民投票条例における発動場の議論を探ることにより、検討してみた要件の高低など、本来我孫子市市民投票条例

い。ここでは、常設型住民投票条例の先行まの制定時においての議論を自治基本条例でなでは成し遂げたにもかかわらず、C 型の住民されていたということがあった。

投票条項となった条例案を作成した、千葉県
我孫子市を取り上げる。

今回の我孫子市の A−C という特徴はこうした順序から巻き起こったものであり、内容

千葉県我孫子市の自治基本条例策定過程ににおいては、この特徴を正当化させるのであ

ついては、住民による自治基本条例策定委員

れば、何度も繰り返しになるが、自治基本条

会が作成され、委員会における素案が作成さ

例で取り上げた（我孫子市市民投票条例かられた。しかし、その条例案は、2006 年 12 月

引き抜いた）、条文をなぜ、基本条例で再び議会において、我孫子市議会において、否決

謳うのか、正当な理由がなくてはならない。

されている。

そして、我孫子市市民投票条例における発動

ここにおいての論点は、常設型住民投票条

要件の高低などの議論があるならば、別に市

例を自治基本条例の着手に先行させ、自治基民発案で対案を用意するなど、議論の齟齬や本条例に素案まで作成されながら、議会にお相違を確認しなくてはならない。

いて否決されているということである。つま話を自治基本条例に戻し、議会で否決されり、我孫子市の場合、状況が特殊であり、自たことに念頭をおいても、そういった過程的

治基本条例のパーツとなる、常設型住民投票

なことは特徴的である。

条例制定においては、議会に提出された陳情

ここで、市議会における採決行動にて、常書が発端となり、議会より制定の訴えが行政

設型住民投票条例制定時の採決と、自治基本側に出たにもかかわらず、基本条例である自条例否決時の採決を比較してみる。

治基本条例は議会が否決させているということである。

自治基本条例における住民投票条項の一考察

127

条例が可決され、自治基本条例が否決される（我孫子市市民投票条例採決）という状態は、辻褄が合わないであろう。
起立 21 名（会派名）

着席 8 名

ましてや、我孫子市市民投票条例の採決にあびこ 21

仁成会

起立をし、自治基本条例の採決には着席をし

6名

8名

市政クラブ

4名

た議員は、私が提出した住民投票条例制定の

公明党

4名

陳情書にての採決より、賛成の意思を示して

日本共産党

2名

いて、我孫子市市民投票条例の制定にはとて無会派も前向きであった議員たちなのである。それ5名が、自治基本条例の採決になると、着席の意（我孫子市自治基本条例採決）

思表示になったという変化は、どのようなものなのであろうか。
もちろん、前述したように、我孫子市市民

起立 11 名（会派名）
公明党

投票条例については、学生提出の陳情書が発

4名

市政クラブ
あびこ 21

端だったことの影響力もあるだろう。こちら

3名の採決には、条例の内容云々ではなく、さま2名

あびこ無所属クラブ

2名

ざまな影響があったのも事実である。
自治基本条例の採決については、条例の内
容だけでなく、過程論にもありそうである。

着席 16 名仁成会

まず、自治基本条例を作成した策定委員

7名

あびこ 213名

会であるが、多角的な視野での、議論を尽く

日本共産党

2名

したのか、という観点がある。それは時間的

新成同志会

2名

な問題もあり、更なる大人数で、更なる時間

あびこ無所属クラブ 1 名をかけての議論を尽くしても良かったのでは

市政クラブ

ないだろうか。それでこそ、条文に導入した1名

統計：我孫子市議会ホームページ「定例

かった、最高法規になるのではないだろうか。

会・臨時会情報」をもとに、武田が作成

確かに、10 人や 30 人と言った、大規模な委員会であったことはその通りであろう。そこのように比較して見ていくと、両方の採れでも、委員の交代がわずかに数回だけとい決ともに着席であった会派、または両方ともう、時間的な問題が発生しないだろうか。学に起立であった会派は別にしても、我孫子市

生委員についても、さらに大人数の意見を捕

市民投票条例の採決に賛成した議員が、自治らえることもできたかもしれない。

基本条例の採決には、着席の意思を示したこ

それにも増して、我孫子市の場合に限らとにより、自治基本条例は否決されたことがず、他の自治体においてもそうであるが、議一目瞭然である。

会議員が策定委員にならなかったことも論点

我孫子市市民投票条例については、私が陳となりそうである。我孫子市の自治基本条例

情したのであるが、それは自治基本条例へ向の場合、議会についての条項も含まれている

けてのパーツとなる意味合いも含まれていので、議会議員が不在で、議会の条項を決定たするということは本末転倒である。住民の代。にもかかわらず、我孫子市市民投票

11）

武田

128

祐也

表が議会で、住民が支えているものが議会でして最高法規性を与え、それに公定力を持たあるから、避けられる議論かもしれないが、せるには、かなりの限界があることが判明しそもそも憲法上の主権論において、プープた。

ル主権論における半代表性においても、「半」現在において、未だわが国の法体系は統一

代表性なのであり、すべてにおいて住民の命

法国の体系を成しており、それを根本から覆令委任というわけには行かない。議会の意思す判例や理論も存在していない。上乗せ、横という観点ではどうであろうか。

だし条例について正当性の付与のために用い

我孫子市市民投票条例の採決は起立で、自治基本条例の採決に着席した、勝部裕史元議られた、二重の基準論を用いても、理論的には限界があることが判明した。

員（当時あびこ無所属クラブ）は 2006 年 12そのため、現段階で、自治基本条例に最高にて、時法規性を持たせ、公定力を与えるためには、間の少なさや修正の安易的な態度について、やはり法による授権が必要であることが結論

政策形成過程を否決の原因に挙げている。同となるであろう。法の整備が遅れている段階

じく、市民投票条例起立で、自治基本条例

において、最高法規性というには、対内的着席の坂巻宗男議員（あびこ 21）は自身のにとどまってしまうことは免れない。もっと

ブログで、市長の多選禁止条項が憲法や法律も、法の整備が整えば、日本が不統一法国へとの整合性の問題があるなど、条例の詳細の理論も見えてくるのかもしれない。そういについて原因に挙げている（坂巻宗男ブログ

う観点では、自治基本条例が各地で制定ある

blog.goo.ne.jp/sakamune 2006 年 10 月 27 日よ現在は、画期的なものであるということがでり）。

きるであろう。

月議会の本会議最終日反対討論

12）

本論でも取り上げた分類にて、A−C 型に一方で、その自治基本条例に住民投票条項なっているなど、我孫子市の場合、条例の策を盛り込む条例が話題となっている。本論で定過程で惜しい部分があると言わざるを得なは、それを宣言型にするのか、それとも詳細

い。自治基本条例を定めるのであれば、多角規定まで盛り込むのかで、分類し、それらを的な視野で、長時間かけることが必要なのか

B 型、C 型とした。

もしれない。

また、常設型住民投票条例を持ち合わせる
か、持ち合わせないか、にてかなりの相違が

6、理想的な自治基本条例においての住民投票条項とはどのようなものであろう
か〜おわりに〜あることにより、常設型住民投票条例を持っているものを、A 型とした。
それらを組み合わせることにより、A−B
型、A−C 型と分類した。

本論では、自治基本条例の最高法規性に着それらの問題点として、B 型は宣言し、謳目し、その中でも代議制民主主義の根幹に対うまでであるならば、それに関して何ら実行する挑戦でもある、住民投票条項を取り上力が生じないことであった。それはプログラ

げ、論じてきた。

ム規定と同じことであり、再び地方自治法に最高法規性の理論については、やはり現段

習って、常設型を制定したり、一回一回住民階では、自治体内部の条例に対するものであ

投票条例を制定するのであれば、最高法規性

ればともかく、条例である自治基本条例に対としての住民投票条項が、結局は個別条例よ自治基本条例における住民投票条項の一考察

129

りも逆転されてしまうのであった。C 型はそ

根本的に言えば、このような結論になるのの自治基本条例に盛り込む詳細規定が、なぜも、まだまだ常設型住民投票条例の制定数が最高法規性を持たせるのか、理論が弱いとの少ないということからである。一方で自治基ことであった。

本条例の制定は数年で一気に増加しているとA−B 型についても、A−C 型についても、いうことに着目すれば、自治基本条例の話題

それらの疑問は晴れないものであり、それ以性、流行に負けてしまっている自治体もある

外にも、自治基本条例の制定を先行させるののではないだろうか。

か、住民投票条例を先行させるのか、にて、さらに相違が生まれるものであった。

自治基本条例は何のために制定するのだろうか。それは、住民自治のためであり、団体

条例策定の過程においても、多角的な視野

自治のためである、それに尽きることと思で、長期的な視野で望まないと、せっかく常われる。そういう観点で見ると、本論で何度設型住民投票条例は整っていても、法規範的も述べたように、現在の法体系を軽視したにそれをまとめて、序列化する自治基本条例

制定状況はいかがなものであろうか。平成のの制定までは漕ぎ着けないことが分かった。

市町村合併も終了に近づいている今だからこ

それらの観点から言えば、理想的な自治基

そ、もう一度、現在の自治体、街に何が必要

本条例における住民投票条項とはどのようななのか、進行状況や他自治体との比較も踏まものか、見えてくることであろう。

えて、考え直すべきである。そうでないと、

まず、やはり、常設型住民投票条例の制定
より始めなくてはならない。これにより、住民参加の一形式である住民投票条例について、どのようなものを目指すのか、時間の制

せっかくの最高法規が絵に描いた餅になってしまう。
多角的な視点で、更なる熟考を求められている時期に来ているのかもしれない。

約もなく、他分野の観点もなく、念入りに議論することができるからだ。

［注］

それが制定されたら、他条例との歩調を合わせた上で、各条例をまとめるべく、自治基本条例の審議に入るべきである。そうでな
いと、自治基本条例自体の歩調が合わなくな
り、基本条例とは言えなくなってしまう。
自治基本条例内の住民投票条項について
は、B 型が望ましいだろう。C 型には問題があることは前述したとおりであり、それらを解消するためには、住民投票条例を尊重する意味での宣言型で、十分であろう。
そう考えてみると、本論の分類においては、常設型住民投票条例先行型の A−B 型ということになる。こちらを採用している自治体は、現在では埼玉県富士見市わずかに 1 市ということになる。

1) 南川諦弘「自治基本条例の最高規範性について」（「月間地方自治職員研修」臨時増刊
号『自治基本条例・参加条例の考え方・作り方』、2002 年、公職研、p73）より。
2) 全国知事会『地方自治の保障のグランドデザインⅡ』（2006 年、丸井工文社、p26）より。
または、2005 年 12 月 3 日の岩崎学級において、我孫子市自治基本条例策定委員長・岩崎恭典氏（四日市大学教授）に、自治基本条
例の最高法規性についての見解を聞いたもの。
3) 前掲南川、pp74 〜 75 に掲載されている。
4) 神原勝「最初の議会基本条例を読む」（『栗山町発・議会基本条例』、2006 年、p85）より。
5) 小林孝輔編『憲法演習自習セレクト 50』（一粒社、1998 年）p183 より。

130

武田

6) 今井一「表住民投票条例を求める動き」（2000
年、岩波書店、『住民投票』、巻末資料 p1）
より。
7) 注 6 より。
8) 注 6 より。
9) 野口暢子「2001 年以降の住民投票」（森田朗、村上順編『住民投票が拓く自治〜諸外国の制度と日本の現状〜』、2003 年、公人社、
pp207 〜 218）より。
10) 栁澤弘毅「制裁の問題」（中央学院大学社会システム研究所編『湿地保全法制論〜ラム
サール条約の国内実施へ向けて〜』、2003 年、
丸善プラネット、pp277 〜 289）において、指摘されている。
11) 武田祐也修士論文『地方議会議員における採決行動の実証研究〜千葉県我孫子市議会「常設の住民投票条例制定を求める陳情書をもとにして〜』（未刊行、宇都宮大学大学院国際学研究科、2004 年）においての第 2 章では、
市長とのインタビューで自治基本条例への発祐也

展について質問している。
12) 我孫子市議会会議録検索システム
www3.city.abiko.chiba.jp/discuss/cgi-bin/ より。

［参考文献］「月間地方自治職員研修」臨時増刊号『自治基本条例・参加条例の考え方・作り方』（2002 年、
公職研）
全国知事会『地方自治の保障のグランドデザイ
ンⅡ』（2006 年、丸井工文社）
橋場利勝、神原勝『栗山町発・議会基本条例』（2006 年、公人の友社）
今井一『住民投票』（2000 年、岩波書店）
森田朗、村上順編『住民投票が拓く自治〜諸外国の制度と日本の現状〜』（2003 年、公人社）
中央学院大学社会システム研究所編『湿地保全法制論〜ラムサール条約の国内実施へ向けて〜』（2003 年、丸善プラネット）

自治基本条例における住民投票条項の一考察（巻末資料） 自治基本条例における住民投票条項
常設型有無

特徴 1（宣言型）

（北海道）
札幌市
旭川市
登別市
石狩市
富良野市
苫小牧市
留萌市
帯広市
稚内市
ニセコ町
清水町
奈井江町
芽室町
苫前町
遠別町
音更町
下川町
猿払村

×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×

○
○
○
規定なし
規定なし
○
○
○

（青森県）
八戸市

×

○

（山形県）
長井市
川西町

×
×

規定なし
規定なし

（福島県）
三春町
矢祭町
会津坂下町
三島町

×
×
×
例規掲示なし

○
規定なし
○

（栃木県）
大平町
芳賀町

×
×

○

（群馬県）
太田市
玉村町

×
×

○
規定なし

（埼玉県）
富士見市
久喜市
草加市
和光市
入間市
秩父市
志木市
北本市
鳩山町
宮代町

○（住民投票条例先行）
×
×
×
×
×
×
×
○（自治基本条例先行）
×

○
○

規定なし
○
規定なし
規定なし
○
○

（千葉県）
白井市

×

○

（東京都）
文京区

×

○

○
○
○
○
○
規定なし

特徴 2（詳細規定を記述）

○
○
○

○

○

○
○

131

武田

132
常設型有無
中野区
豊島区
足立区
杉並区
三鷹市
西東京市
多摩市
清瀬市
狛江市
小金井市

×
×
×
×
×
×
×
×
×
×

（神奈川県）
×
川崎市
大和市○（自治基本条例先行）
逗子市○（自治基本条例先行）
×
平塚市
×
愛川町
×
大磯町
×
寒川町

特徴 1（宣言型）
○
○

○
規定なし
○
○

○
○
○
○
規定なし

（長野県）
岡谷市
飯田市
高森町

×
×
×

規定なし
○
規定なし

（新潟県）
柏崎市
関川村

×
×

規定なし

（石川県）
金沢
羽咋市
加賀市

×
×
×

（福井県）
越前市

×

（静岡県）
静岡市
浜松市

×
×

規定なし

（愛知県）
知立市
豊田市
東海市

×
×
×

○
○
○

（岐阜県）
多治見市

×

○

（三重県）
名張市
四日市市
伊賀市

○（自治基本条例先行）
×
×

○

（滋賀県）
米原市

×

規定なし

（大阪府）
岸和田市

○（自治基本条例先行）

規定なし
○

祐也

特徴 2（詳細規定を記述）
○

○
○
○

○

○

○

○

○

○

○
○

○

自治基本条例における住民投票条項の一考察

常設型有無

特徴 1（宣言型）

大東市
箕面市
池田市
八尾市
吹田市
柏原市

×
×
×
×
×
×

（兵庫県）
伊丹市
相生市
篠山市

×
△（規則）
×

○

（京都府）
京都市
宝塚市

×
×

規定なし
○

（岡山県）
新見市
矢掛町

×
×

規定なし

（広島県）
三次市

×

○

（山口県）
下関市

×

規定なし

（高知県）
高知市

×

規定なし

（香川県）
さぬき市
善通寺市
丸亀市

×
×
×

○

（熊本県）
熊本市

×

（大分県）
九重町

×

○

（鹿児島県）
鹿児島市

×

規定なし

○
○
規定なし
規定なし

○

特徴 2（詳細規定を記述）
○

○

○

○

○
○

○

133

武田

134

祐也

One Consideration of the Referendum Article
in the Self-government Basics Regulations
TAKEDA Yu ya
A last part of Dr. Waseda University Graduate School Political Science Graduate Cource

Abstract
In the main subject, I consider the Supreme Standard of Laws of the selfgovernment basics regulations and a referendum article. If there was not the
invocation of the law, about the Supreme Standard of Laws, there was limit.
The ideal referendum article should be limited in the self-government basics
regulations till I speak what a referendum can enforce. You should fix thearticle about the enforcement of the referendum expect it for a referendumof the permanent construction type.