議会基本条例の一考察

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議会基本条例の一考察
二元代表制における立法府としての地方議会の視座―

―

武田

祐也＊

次

方、首長や職員とのあり方について、基本的

1．はじめになことを定めるものである。神原勝教授によ

2．二元代表制においての地方議会

れば、議会基本条例とは「自治体の政府制度

3．自治基本条例と議会基本条例の法的関係である二元代表民主制を首長と対等に担う議

4．議会基本条例における会派制度の取り扱い

会が、主権者市民の負託に応えて優れたまち

5．おわりにをつくるために、議会運営の理念、理念を具目体化する制度、その制度を作動させる原則な

1．はじめにどを定めた条例（以下略）」と定義されている（神原勝『自治・議会基本条例論―自治体

2000 年以来における地方分権改革により、運営の先端を拓く―』公人の友社、2008 年、地方議会の権限は大幅に増加した。それは、p.127.）。今まで議会は、議会に関する各種条

機関委任事務が廃止されたことにより、地方例や会議規則、傍聴規則といった、法規範

自治体の事務のすべてにおいて議会の権限がのレベルも様々に、個別的に定め運用してき及ぶこととなったことが挙げられよう。それた。それを条例という自治体内で一番効力のにより、地方自治体の中でも、地方議会にス

強い法規範で取りまとめて、住民に分かりやポットがあてられる機会が多くなった。議会

すい基本条例として定めるものである。

というものが、これほど論じられることは、

朝日新聞の記事によれば、2008 年 4 月現

今までになかったことであろう。各論文や紙

在、この議会基本条例を制定した地方議会

面で、地方議会改革という言葉が躍り、語ら

は、17 議会になるという報告がなされていれることとなった。

る 1）。また、長野基講師によれば、7 月を過

まだまだ地方議会改革は制度論のみならぎると、福島県と会津若松市を加え、19 議ず、議会の質の面でも、課題は山積みである会になるという報告がなされている 2）。まだが、それでも改革を試みる議会は多く存在す

まだ、制定数は少ないが、現在制定中の議会る。

を含めると、制定に関わる議会は急激に伸びその一つとして挙げられるのは、何と言っている。

ても、議会基本条例の制定であろう。議会基本論では、こうした議会の新たな試みであ

本条例は、議会の組織や運用、住民とのありる議会基本条例を考察するのである。その題早稲田大学大学院＊

政治学研究科博士後期課程

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祐也

材として、二元代表制としての議会と議会内て、それらのことが発案されるのは、日本のの会派制度を用いる。

地方議会が二元代表制を採用しているからで

前者は、議会基本条例を制定する目的と言あると思われる。これは、簡単に言えば、議えば、二元代表制として、住民の信託に応え会（議員）も、首長も住民による選挙で選るということが主題であると思われる。実出し、その両機関が切磋琢磨をして、良い自際、現在議会基本条例を制定されている 19

治体を形成していくことであろう。議会基本

議会においても、11 議会が前文や第 1 条に条例においても、「二元代表」という言葉がて、「二元代表」という言葉やそれに似た言多く使われているのは、前述したとおりであ葉を用いている 。他の直接的には用いている。

3）ない議会であっても、住民との関係や信託を

例えば、茨城県鉾田市議会（例規集 www.

重視している文言が見られている。議会基本

city.hokota.lg.jp/reiki-int/reiki-menu.html）の議

条例は、二元代表制度を機能させるため、制会基本条例では、前文で、「地方議会は、地定されるのである。そうした二元代表制の下

方分権の時代にあって、二元代表制のもと、の地方議会は、そのシステムに対応できるの地方公共団体の事務執行の監視機能及び立法

か、馴染んでいるのか、考察してみようと思

機能を十分発揮しながら、日本国憲法に定めうのである。

る地方自治の本旨の実現を目指すものである。

後者は、地方議会内において、会派制度は

鉾田市議会は、「鉾田市民によって選ばれ重要な要素となっている。市レベル以上の議た議員で構成され、市民の代表機関であると会であれば、会派制度がとられていない議会

ともに、市民の意思を代弁する合議制機関ではほとんどないであろう。しかし、その会派あることから、自治体事務の立案、決定、執は法規範的に曖昧なままの運用がなされてき行、評価における論点、争点を広く市民に明た。法律上初めて「会派」の文言が使われた

らかにする責務を全うし、鉾田市における民政務調査費制度も、真っ向から会派制度につ

主主義の発展と市民の福祉の向上のために活いて、取り組まれては来なかったように思わ動するものである。

れる 。この基本条例としての議会基本条例

議会は、日本国憲法及び地方自治法（昭和において、会派はどのように扱われているの22 年法律第 67 号。以下「法」という。
）をか、考察してみるのである。

遵守し、議会の公正性・透明性を確保するこ

4）

このようにして、本論は構成されている。

とにより、市民に開かれた議会、市民参加を制度論と現場が融合するように、述べていこ推進する議会を目指して活動し、市民に信頼うと思われる。

され、活力ある議会の実現のために、この条
例を制定する。
」と、制定されている。

2．二元代表制においての地方議会

要するに、二元代表制の下での、首長への住民からの信託に相対して、議会への信託に

1）議会基本条例制定の目的
議会基本条例をなぜ、制定するのか、それ応えるために、基本条例を制定するのであると思われる。

を考えてみると、住民からの信頼に応えること、代議制民主主義における議会システムをより機能させることであると思われる。そし2）立法府としての議会
しかしながら、議会基本条例を制定する目

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的として、二元代表制を挙げること、そして、本条例を制定した議会や、制定を目指してい

それらを一番最初に全文として宣言することる議会が真の意味でとらえているのならば、に関しては、そう簡単なことではないであろ今までの旧来の議会論を覆す、地方議会の大う。ただ単に、単なる基本条例として、宣言変換であると言えるのである。それは簡単なするということではないことは肝に念じていことではなく、ただ単に議会基本条例を定かなくてはいかない。その意味は重い。

め、そこに二元代表制に応えたいという希望

二元代表制であるということを議会基本条
例に記載し、それが第一に来るということを記載したところで、果たされることではな
いことは言うまでもない。

は、より執行機関の首長と対等でなくてはとは言え、地方自治法という法律を中心にならないし、それを宣言したことと考えられ組織化されている現在の地方議会において、る。首長と比較して議会はどうであろうか、制度論については、法律の改正という対外的ということが考えなくてはならない。

な要因が果たされない限り、なかなか大きな

その視点から言えば、まず最初に議会の議変化は見られないということがある。もちろ

員提案としての政策的条例提案数の低さは目ん、議会が立法府であるといえ、政策的条例に映ってしまう。地方議会では、議会議員はの提案数を首長と比較して、50％ 50％にす

5）

議員定数の 12 分の 1 に当たる議員の賛成

るには、限界があるであろう。前述のようにが得られれば、議員提案ができるが、その提首長は独任制であり、事実上首長の決断で組案数は低い。それでも以前よりは、伸びてき織は作動するのに対し、合議機関である議会ているとも見られるが、その伸び数はわずか

は横の関係が存在する。時間的な点を考えてであり、厳しい視点で見も、首長と立法力で互角になるのは厳しい。

れば、横ばいである。微々たるものである。

予算編成権が首長にしかないという問題も存に数パーセント6）

今までの学説では、地方議会議員の権限と在する 8）。

首長との権限ではその差は大きく、それは比

まず、第一に考えられる改革として、法律

較対象にならない、議員提案ができるにしてレベルの問題であるが、地方議会の議員提案

も、合議機関であるため、横の関係もあり、の要件数を議員一人から認めてもいいのでは

調査研究の援助を得られる機関もなく、なか

ないか、という点がある。前述のように、現なかできない、とした説もあった。そのため、在の地方自治法では、議員総数の 12 分の 1

地方議会はより、チェック機関として、監査に当たる数の議員の賛成が得られなければ、能力のほうに重視するべきとする説 もあっ議案を提案することはできない。議員数 12た。

人以下 9） の定数の少ない町村では、現行に7）しかし、議会基本条例において、二元代表

おいても議員一人でも提案できるのである

制について言及してしまった以上は、果たしが、せっかく議員が条例案を作成したとしててその考えでいいのか、という疑問が存在しも、提案までに、他議員との折衝をしなくててしまう。どうしても立法能力という点におはならないのである。そもそも、戦後約 10いて、首長を中心とした行政との差が大きい

年間、最初の地方自治法においては、地方議

現在において、二元代表制という言葉を用い会議員の議員提案を一人から認めていた 10）。

るのは、その意味が軽くなってしまうような

それが、国会に倣って、提案数の要件が付け感覚があるのである。ゆえに、それを議会基られたとの報告もある 11）。後述する会派制

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度の根拠が薄いように、この議員提案の要件票制を設けるなど、積極的に対応すべきであ数の根拠も薄いように思われる。なぜ、議員る。いずれにしても、どの議員も個別に有権提案に他議員の賛成がいるのか、根拠は弱い者から信任を得ているわけであり、議員提案のである。

権は議員個人に認められるべきである。

そもそも、議員数の 12 分の 1 の賛成を得

こうした立法府としての地方議会という期たとしても、それで可決され、条例化したこ

待に応えられない限り、議会基本条例が望とにはならないのである。それで、ようやくむ、首長と対等の二元代表制というのは、な

提案ができるだけのことなのである。条例化

かなか果たせないであろう。もちろん、立法させるのは、さらに本会議で過半数の賛成を機能だけでなく、監視機能も重要ではある必要とする。提案された議案への正当化の付が、監視機能だけで仕方がないとする説はも

与はその本会議の採決で決定すればいいのではや過去のものとせざるを得ないということあり、提案の時点で決定すべきではない。提にするくらい、議会基本条例の制定は大改革案をさせ、議論をさせることに制限を付けるなのである。理念だけでなく、行動も伴わなのは、それこそ議会の活性化を妨げているよ

くてはいけないはずである。

うにも見受けられる。
比較で考えても、住民の請願・陳情は住民一人で発案できるのである。住民が持つ直接

3）立法府としての議会の促進を期待する政務調査費

は、50 分の 1 の署名が前述のように、二元代表制としての議会、必要であるが、影響力の差はあれ、請願・陳そして立法府としての議会を考えると、政策情でも、条例の制定を提案することはできる的条例の議員提案があまりにも少ないというので、事実上、発案は一人からできると言っ

事実は大きな壁となっている。議員立法発案ても、過言ではないと考えている。事実、議数の改革は少ないのであるが、それでも数々

会基本条例においては、住民からの請願・陳の改革がなされてきている。

請求権の住民立法

12）

情を、「政策提案」と見ている議会、条例もその一つとして、2000 年の地方分権改革。それにもかかわらず、議員は議会

において地方自治法改正により、制定された

多い

13）

内で議員一人では発案できないのである。

政務調査費がある。政務調査費は議員の調査

ましてや、地方議会議員は、選挙におい研究のために設立されたもので、現在のとこて誰かしら住民から信託を受けているのであろにおいて、その使途が疑問視されている。

り、0 票では当選できないものである。そしそれは、使途が調査研究に寄与するのか疑問があに思われることに使われていたり、単なる

り、票は得ても、あまりにも低得票数の場合

議員個人の事務費でしかなかったりもしていは、当選が認められない。それらの例外る。そのため、議員の「第二報酬」と呼ばれて、公職選挙法に法定得票数の制限

14）

15）

は、無投票当選の場合が考えられるが、選挙ていたりもする。

をせずに当選者が決まるということは、いく

これは、議員立法という経験をほとんどしら立候補者がいないからとは言え、不作為的たことがない地方議会議員に、形式的に資金により有権者からの責任を曖昧にするものでのみを与えた結果であり、ある意味必然的結あり、立候補者が政策を提示する機会も奪う果であったのかもしれない。このまま現在のことになり、廃止すべきであろう。信任投状態が続くのであれば、政務調査費制度自体

議会基本条例の一考察

25の廃止、あるいは議員報酬に吸収されてしま

アンケート 2008 報告書』2008 年 12 月）でうこともやむを得ないであろう。政務調査費あるということもある。前項のように、本はもちろん公金であり、使途について厳しく論では議員立法に大きく重点を当てているのなるのは当然のことである。

で、その議会に所属する議員の政務調査費のならば、前述の「第二報酬」という使途は使途には、注目したいところでもある。

極端にしても、現役の地方議会議員は政務調

それでは、その小泉議員の政務調査費の使査費をどのように使っているのか、またその途であるが、巻末資料 1 にて明らかにした。

使途をどのように変えればいいのか、立法府

まず、小泉議員が所属する茨城県取手市議としての議会、その議員としての使命に応え

会は政務調査費を議員一人につき、一年度

るために、その点は考察しておかなければな

10 万円交付している。ただ、この場合注意らない。

する点は、取手市議会の場合、政務調査費は

本項では、政務調査費の使途をホームペー

会派に限定して支給しているということであジで公開している議員に着目し、その使途にる。しかしながら、小泉議員のように、一人ついて考察する。その対象として、茨城県でもひとり会派として会派を形成し、政務調を対象と査費を受け取ることが可能となっている。事する。なぜ、小泉議員にするかというと、議実上、一人でも会派を形成でき、政務調査費

会改革を重んじ、先進的なる議員活動をしての支給を受けているのであるから、個人へのいるということはもちろんある。ホームペー支給と見受けられるであろう。会派制度が定ジ上にて、政務調査費の使途はもちろんのこ

着した都市部において、このようなひとり会と、その詳細や領収書も公開している地方議派の形成が結構多いのである。

取手市議会議員小泉眞理子議員

16）

会議員はなかなか見当たらない。通例、自治

その 10 万円の政務調査費に対して、支出体の情報公開条例を使用して、その公開をもは大きく上回っている。おそらく、すべてのとに、確認するのが一般的であろう。しかし、項目に、万遍なく使用されているのだとは思

いち早くホームページにて公開しているのだ

うが、その政務調査費の内訳はどのようにから、政務調査費について熱心なのはもちろなっているのか、もっと詳しい分布が欲しい

んのこと、情報公開も考慮している改革派のところである。これでは、どの項目に対して、議員なのである。

どのくらいの割合で政務調査費が使われていそして、小泉議員は初当選以来、一貫してひとり会派にて活動をしている議員であり、前項での議員一人での議員立法という観点にるのか分からない部分があるのである。
使途については、大まかに 8 点に使用されていることが分かる。

おいても、基本となるのである。会派所属の

まず、述べておきたいことは、本論におい議員であると、議員個人での調査研究にどうての政務調査費のスタンスである。それは、政務調査費が関わったのか、見え難いのであ

現実的に住民に還元できるもの、目に見えるる。小泉議員に的を絞るということは、その形で実現できるものに対して使用すること以ような観点もあるのである。

外は、使用すべきでない、というスタンスに

または、小泉議員が所属する茨城県取手市

立っている。政務調査費の設立目的が、議員

議会は、議員立法提案数が 2007 年度で全国の研究調査のため、という明確な目的がある

5 位（開かれた議会をめざす会『議会活性化

以上、できれば議員立法に寄与できることが

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望ましい。それは、現実的に目に見える形で積極的であることから、それらの刺激は大き現れるものであるし、住民に対して直接に寄いものである。

与できるものである。公金を用いているとい

しかし、それらの会合はあくまでも参加者

う重みを感じるのであれば、そこまで結果がの一人であり、そこで議論となるテーマを中求められよう。例えば、議員が地方議会に関

心に話は進められることはあるであろう。つ

する専門書を政務調査費で購入する場合、そまり、現在議員自身が抱えているテーマと、れがどのように現実的な形での活動に生かさ

そのような会合のテーマとが合えば良いのれたのか、説明が必要であろう。ただ単に、

であるが、ないとすると現実的に得られる成興味程度とか、勉強のためとか、漠然とした果というのが、とても漠然としてしまうとい

形で購入する専門書であれば、政務調査費をうことである。研究者においても、講演した用いるべきではない。議員には決して安くな

り、ディスカッションするのは、日本の地方い、議員報酬も支払われているのである。

議会全体を考えた、マクロの視点からであろ

それでは、小泉議員の使途を見ていくと、

うし、議員一人一人の課題を一緒になって、小泉議員の使途について、一番大きいもの

考えたり、解決策を考えたりすることは稀では、議員活動広報誌関連ということになる。

あろう。そのようなことで考えると、例えば

これは、自分の議員活動について、報告を広議員立法したいテーマを抱えている場合、そ報誌として、作成したり郵送したりすることれらを議論する場合は、むしろ個別に議論しに使用されている。小泉議員の場合、かなりたほうがはかどるであろうし、それならば研重点的にこの作業に使用されている。

究者はもちろんのこと、大学院生など、若い

確かに、このことによって、住民は議員の力を利用しても、活力にあふれるかもしれな活動を知り、市内での問題や課題を理解するい。そのほうが、費用的にも大幅に安いことことができる。住民が議会から遠のかないよは言うまでもない。選挙という大勢の人々のうに、当選後も活動を知らせることは大切で前で政策を訴え当選してきた議員であれば、ある。しかしながら、これはあくまでも情報

こうした個別的にアポを取って会いに行くと公開の範疇であり、議員の情報を公開するこいうことに、物怖じしないであろう。そのくとが中心となる。政務調査費について研究調

らい社交性豊かであると思われる。会合とい査のためという目的を厳格に捉えると、どうう目に見えない漠然の成果を、政務調査費とであろうかという疑問が発生してしまう。

いう公金でかけるという費用と効果を天秤に

次に小泉議員の使途で多くを占めているの

乗せて考えた場合どうなのか、という問題がが、研修会参加費、その年会費、参加するた存在すると思われる。ただ単に、名の売れための交通費といった、議員同士や研究者等と会合に入っているという肩書でしかないとすの交流や勉強会を目的とした会合関連が多くるならば、なおさらである。

占められている。当該議会に限らず、他議会

最後に、もう一つ小泉議員の政務調査費のの議員との交流を深めることで、新たな課題

使途で特徴的な点を挙げるとすれば、図書購が見つかったり、その解決策を伝授しあった

入費が挙げられる。小泉議員に限らず、全国

りして、とても意義の大きいことであろう。

の地方議会議員を考えても、政務調査費の使また、そのような会合に参加する研究者は議途の割合が、図書購入費に多く占めている議会研究をマスターしており、また議会改革に員は多いであろう。それだけ、書物から得ら議会基本条例の一考察

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れることは多く、議員活動にも参考になるこ途に合致していることであり、望ましいこととは多いであろう。

である。一度購入し、そして読み終わった本

しかし、前述した、それを購入することには、図書室に置くようにして、どの議員も後よって、現実的に何に対してどう生かされたに読むことができる形式にすべきではないだのか、明らかにすることは必要であると思わ

ろうか。そうすれば、図書の二重購入も防げれる。ただ単に、自分の漠然とした勉強のたるものである。もちろん、住民にも開放して、めであれば、現場で活躍する議員として、公住民が読んだり借りたりできるようにすべき金をかけて購入することとどうであるのか、ことは言うまでもない。地方自治法第 100 条

考えなくてはいけないのではないだろうか。

第 17 項には、「図書室は、一般にこれを利用

図書や論文において、学者は自分の信念やさせることができる」とある。そうならない

研究結果で述べている。それは現場の議員にと、公金をかけて購入することの割合が合わ

とって、とても意義の大きいことであるが、ない。

一方で議員も客観的にいろいろな側面で、物以上のことにおいて、小泉議員の政務調査

事を見極める眼力が必要である。学者が述べ費をもとに、その使途について論じてきた。

ることも正しいこともあるが、一方で反論が政務調査費制度が設立されてから 8 年余りが発生してしまうことも社会科学研究という分経つが、まだまだどのようにしていくか、制野においては、どうしても防ぎようがない。

度そのものを考えても、議論の余地はありそ

それをわずか数人や数冊の図書において、あうである。さらなる議論が必要である。

たかもそれが模範解答のように受け入れてしまっては、危険性を伴うのである。最終的に、自分の議席において、自分の議決をするのは

3．自治基本条例と議会基本条例の法的関係

議員自身であり、そういう意味での「議員」、「自分」を持っていなくては、代議制民主主

議会基本条例は自治体内の議会において、義として、住民の信託に応えられない。前述

中心となる基本条例である。そして、地方自の会合の件と相まって、そのような問題があ

治体を地方政府として考えれば、議会の基本ると思われる。

条例のほかに、地方自治体全体を通しての基そもそも、現行の地方自治法においては、

本条例がある。それが、自治基本条例である。

地方議会には議会図書室が必置されるものと自治基本条例と言えば、現在の日本の地方している。地方自治法第 100 条第 16 項には、自治体において、議会基本条例より先に制定「議会は、議員の調査研究に資するため、図論議が盛んになった。その根拠に、制定自治書室を設置し前二項の規定により送付を受け体数は、議会基本条例よりもはるかに多く、た官報、公報及び刊行物を保管しておかなけ

現在では制定されることが普遍のこととされればならない」と規定されている。しかし、てきた。地方分権の象徴であろう。

現在の地方議会においては、議会図書室を置

また、地方自治体が二元代表制である限いていないところもあり、置いてはいても、り、議会の基本条例として議会基本条例がほとんど開かずの間的な部屋となってしまっあるならば、行政としての基本条例も存在ているところも多い。もちろん、政務調査費する。それが行政基本条例である。一般的

で地方議会に関連する図書を買うことは、使に、自治基本条例において、議会の条項がな

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祐也

いものを行政基本条例と呼ぶこととされていか、という疑問が発生する。もちろん、そる

17）

うならないためにも、各条例の条文で対応しこれらの自治基本条例、議会基本条例と行ていたり、現実的にそうなる可能性は少ない

政基本条例は、二元代表制において、関連性と考えられるだろうが、二元代表制である限は複雑を帯びそうである。どのような関係にり、全くないとは言えないだろう。それは、なっていくのか、明らかにしておかなければ自治基本条例の主導権については後述するにならない。本項においては、そうした関係をしても、行政基本条例は行政側が、議会基本

現場の議論に関連させて述べていくものであ

条例は議会側が、それぞれ主導権を握り、前る。

者は首長提案で、後者は議員提案で発案され。

るから、互いに接触を持たない可能性が高い
1）二元代表制における自治基本条例と議会ということである。そのような場合、最高基本条例の関係法規である条例同士がぶつかり合う可能性は地方自治体におけるシステムが、二元代表

100％否定できないのである。どの条例が優制であることは本論において、何度も述べて越するのか、説得力が弱いと思われる。自治いる。それは、ほとんどの議会基本条例が前

基本条例が優越するにしても、行政基本条例

文や第 1 条にて、言及しているように、日本と議会基本条例の最高規範性というのは、自の地方政府の特色であろうと思われる。

治基本条例を除いた最高規範性ということにならば、そのシステムを条例論に当てはめなり、その関係も明らかにしなくてはならなてみるとどうであろうか。自治基本条例を中

いし、行政基本条例が議会基本条例よりも優心として、行政基本条例と議会基本条例を制越するとすれば、それは二元代表制として、定するということが考えられようが、そこに説得力のある理論でも確立されない限り、理はかなり複雑な関係が存在する。それは、条解の得られないことになる。

例論だけでなく、現場の議論からも現れている。

または、行政基本条例や議会基本条例の最高規範性について、条文に自治基本条例が優例えば、三者条例関係においてが挙げられ越するとの一文を入れたとしても、法の優劣よう。結論から先に述べると、三者の条例の関係的にどうであろうか。基本的に、条例は強弱関係をどう関係付けるのか、文言におすべて同格である。法律ですべての条例の中

いて関係付けるにしても、法規範的に飛躍しで自治基本条例が優越すると宣言したものがすぎではないだろうか、という問題が存在あれば、それは認められるが、現在のところ、する。自治基本条例、行政基本条例、議会基

そのような法律は存在しない。そうした関係

本条例について、制定された自治体の条例をの区別を付けるということで、疑問が発生す探ってみても、どの条例についても、そのる。

条例は「最高法規」であると述べ、条例内で効力が一番強いものだとされている条例が多2）自治基本条例と議会基本条例の制定方法

い。それらの最高法規条例の関係である。例

そうした視点を踏まえて、制定方法についえば、最高法規である自治基本条例のある条て述べることにする。上記三条例について、文に対して、同じく最高法規であるはずの一般的に、考えられる制定方法は三通りある

議会基本条例の条文が抵触したらどうなるのであろう。一つは、自治基本条例のみを定め

議会基本条例の一考察

29て、そこに議会の条項まで含めてしまい、行程の主導権の問題もあるが、こちらは後述す

政基本条例や議会基本条例は制定しない方法

る。

である。二つ目は、二元代表制に鑑み、自このような、三つの制定のパターンがある

治基本条例は定めないで、行政側の基本条例のであるが、現在上記条例を制定している自である行政基本条例と議会側の基本条例であ治体を、このパターンで分類するのは不可

る議会基本条例を定めるものである。いわゆ

能であろう。と言うのは、議会基本条例を日る、行政基本条例と議会基本条例の併用型で本の地方議会で最初の定めた北海道栗山町である。三つ目は、自治基本条例を自治体の基も、自治基本条例の制定論議は始まっている

本条例として定め、それを具体化するものとものであるし、たまたま現在自治基本条例しして、行政基本条例と議会基本条例を定める

か制定していない自治体においても、意図的ものである。

に他の二条例を制定しないわけではないから一つ目については、当該自治体内の基本条である。根本的に、上記のような分類を考え

例を自治基本条例とし、そこに行政や議会にて、制定をしていないであろう。おそらく、ついてのすべての条項を入れてしまうことですべての地方自治体がいつかは三つ目のパある。自治体憲法と呼ばれるのが自治基本条

ターン、自治基本条例と行政基本条例、議会例であり、国会においても、最高法規である基本条例の併用型を目指していることと思わ

上位法は憲法だけのものであるから、それをれる。

類似したものと言えよう。
しかし、こちらは議院内閣制の国会と、二

3）千葉県我孫子市の自治基本条例（案）、

元代表制の地方自治体という差異を、欠落し長野県飯田市の自治基本条例制定過程ているように見受けられる。二元代表制にお

ここで、二つ目の制定パターンについて論

いての地方自治体にて、基本条例は自治基本

述する前に、現場の議論について、論じてお条例のみということになると、その制定の主きたい。それは、一つ目の制定パターンで論導権の問題が出ているのである。つまり、首じた、自治基本条例の制定過程についての主長を中心として、行政が制定過程の主導権を導権の点である。

握るのか、あるいは議会が制定過程の主導権この件に関して、典型的な差異として、千を握るのか、という点である。一見すると、

葉県我孫子市の自治基本条例（案）と長野県

どちらも差異がないように見えるが、二元代飯田市の自治基本条例の制定過程がある。そ表制において、その点は非常に大きい。それの差異は、自治基本条例の制定について、首は、現場の議論からも現れている。そちらに長が作った市民委員会が中心となったのか、

ついては、後述する。

議会が作った市民委員会 18） が中心となった

次に、先に三つ目の制定方法である、自のかの違いである。

治基本条例を自治体の基本条例について制定

千葉県我孫子市の自治基本条例についてし、それを具体化するものとして、行政基本

は、拙稿「自治基本条例における住民投票条

条例、議会基本条例を定めるパターンを考察

項の一考察」（『中央学院大学社会システム研する。こちらについての問題点は、これら究所紀要』第 6 巻第 2 号、2008 年）にて詳

三条例についての関係があるが、これは前述

しく論じている。ゆえに、簡単に結果のみ述した。また、一つ目のパターン同様、制定過

べておくと、我孫子市における自治基本条例

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祐也

は、首長を中心とした行政側の策定委員会にかではないが、市長や副市長ではないことはより、条例案が作成されたもので、その委員間違いないであろう。後者においても、その会に議会議員が参加することはなかった。策意味は法律や他条例との抵触の部分の確認が定委員会により、最終条例案まで作成され、中心であったことと予想ができる。おそら

議会に首長提案として上程されたのである

く、大部分において、議会が中心となっていが、議会の過半数を取れずに廃案となってしたと推定できるであろう。こうして書いていまったということであった。

くと、それは当たり前のことであると思われ

このように書いてくると、いかにも住民がるかもしれない。しかし、実際、三重県議会

決めたものを議会が否決したという事実だけの場合、議会基本条例の作成について、首が前面に出てしまい、誤解を招きそうだが、長と数回にわたり懇談を持ったことも報告さ本論においてはそういう面を重視したいのでれている。そして、その内容について、首はない。もちろん、議会側にもそれぞれの議

長側から様々な言及があったとも聞かれてい員が正当性を持った考えによって採決行動をる 20）。やはり、条例を作成する場合、他機成したのであり、それを否定するつもりはな

関についても大きな影響力を持つのである。

い。ここで重視したいのは、政治的側面では

飯田市議会の場合、あくまでも論文の情報でなく、システムの面であり、行政側が事実上、しかないが、そういった点は聞かれないので中心となって主導権を取り、諮問委員会を作ある。

成し、最終案まで漕ぎつけていながら、議会

二元代表制を基本に見てみると、飯田市のが否決したという機械的な、システム論であ場合、議会が条例を制定して相手方が首長とる。もちろん、より詳細な審議過程についいうことになる。それは合議制の機関が条例て、どうしてこのような結論が出たかについを作成し、その相手は独任制の首長というこては、今後の研究課題としたい。

とになる。人数的には、首長の下で補佐する

一方で、長野県飯田市においての自治基本

公務員の数では、議会議員の比ではないが、条例は、議会側が作成した諮問委員会にて、

それはシステムの上では首長の命令に従う存条例案を作成したという対比がある。もちろ

在でしかない。議会議員は合議制であるたんこの場合は、議会が条例案を策定し、議員

め、一人一人の議員は全員平等であり、議会提案したので、その条例案は制定され、自治での採決権を持つ。その権限は重い。もちろ

基本条例が発効している。

ん、今回の飯田市の場合はそうならなかった

飯田市の自治基本条例策定につき、議会がが、首長の側にも再議権があり、議会の提案

主導権を握ったものというモデルケースであを拒否する権限はある。しかし、それも議会るため、これらを主題とした論文もかなり発の特別多数（出席議員の 3 分の 2）にて、可表されている。しかしながら、どの論文を見決することは可能ではある。前述の三重県議ても、行政や市長について、触れられている会の例においても、再議の存在を示唆するとものはあまりない。強いて挙げれば、策定委

ころまで来ていたのである 21）。

員会に、4 人の市職員が参加したこと、法制

そういう観点では、我孫子市の場合、独任担当専門官と条文素案を作成したことくらい制である首長が条例案を作成し、合議制であ。それらは、前者はどのくらいる議会に提案したのという形式なので、そうの役職を任されている職員が参加したのか定いう差になってしまった部分がある。この策

であろう

19）

議会基本条例の一考察

31

定委員会に議会議員が参加していたら、結果に戻って、自治基本条例を制定する意義を改はどうであったのか、という観点は存在する

めて考えなければならないと考える。

であろう。もちろん、二元代表制に照らし合

何度も繰り返しになるが、地方自治体はわせるのならば、首長の諮問機関である策定

二元代表制のシステムを採用している。そ委員会に、議会議員が参加するのは本末転倒

こで、そもそも自治体憲法と称された、自であろう。それこそ、二元代表制のシステム

治基本条例を制定するというのは、システムに真っ向から反するものと言える。しかし、に合っているだろうか、という疑問が発生す

現実政治を考えた場合に、住民が作成した条る。自治体憲法と言われると、どうしても国例案を実現するという観点では、考えてみてを模倣しているニュアンスがあり、議院内閣もいいのではないだろうか。実際、このよ制のシステムとの差異が欠落しているようにうに考える先行研究も存在する

。策定委

22）

受け止めてしまう。

員会に議会議員の参加は敬遠されがちである

首長と議会がそれぞれの意見を持つのは、が、条例案をさらに良化するために、考えて二元代表制において、必然であると思われみては良かったのではないだろうか。

る。それはむしろ、二元代表制のシステムがいずれにしても、事実上、我孫子市の事例

純粋に作動し、機能したと言えなくもない。

においては首長が主導権を握ることとなり、議会のシステムが稼働したと見るべきであろ一方で飯田市の事例においては議会が主導権う。もちろん、内容云々の話ではなく、シスを握ることとなった。それにより、結果が大テム上の話である。

きく変化することとなった。こうした主導権

これらの事例は極端であるかもしれない。

の差が、自治基本条例の策定の場合、発生す

しかしながら、行政基本条例と議会基本条例

ることになることを念頭に置いてほしい。そが整わないまま、自治基本条例の策定に入る

れはまた、二元代表制ならではのことでもあのは、主導権の問題は避けられないことと思る。

われる。行政、議会について、策定委員会を形成した側に住民は参加するのであるから、

4）行政基本条例、議会基本条例併用のパ
ターンについての考察

両者の摩擦は起こってしまうのである。
そして、前述したように、三条例の関係にそれらを踏まえて、自治基本条例と行政基ついても、整理ができているとは言えない。

本条例、議会基本条例につき、策定パターン

一般的の先行的な条例がそうしているようの二つ目について、考察していきたい。確に、行政基本条例を最高法規とし、さらに議認しておくと、このパターンは自治基本条例

会基本条例も最高法規とし、その上にまたさを敢えて定めないで、行政基本条例と議会基らに効力の強い自治基本条例という最高法規

本条例との併用型で挑むというパターンであを設けるのは、法規範的に混乱を招いてしまる。

うであろう。それらの条例同士の関係につい前述のように、自治基本条例を定める場て、最高法規という条例への根拠法がないこ合、その過程において、主導権を握るのが首とという点も、まだまだ整えていかなければ長なのか、議会なのかという差があることをならない。

述べた。二元代表制である限り、その差は一そう考えていくと、まずは行政側の行政基般的であると思われる。そう考えると、初歩

本条例と議会側の議会基本条例、この二条例

武田

32

祐也

を定め、併用していくことを目指すことがから議論されてはいないといった感がする。

望ましいように思われる。このパターンこそ

それで、法律では単に政務調査費を受け取が、二元代表制というシステムには、適ってる単位として、会派という存在が記されていいるであろう。自治基本条例については、まる。もちろん、判例においては会派についてだまた遠い将来のために検討すべきことはた

様々に位置づけはなされているが、統一されくさんあり、様々な点が整ったら、制定を考ていなく、案件によって、その都度変化なさ

えても良いのではないだろうか。早急に、行れているところも見受けられる 23）。

政側と議会側が融和し、望ましい形で制定できるとは考えられない。自治基本条例は、そ

1）会派を議会基本条例にて定めることの問

こから引き抜いて行政基本条例と議会基本条

題点

例を作成するより、後者の二条例を融合させそれでは、そうした明確な定義のない会派

る形式こそが、二元代表制にふさわしいであを定義付けするとしたら、どこで行うのが良ろう。

いのだろうか。その一つに、議会基本条例も考えられるであろう。議会基本条例は、法律

4．議会基本条例における会派制度の取り扱いの補完という観点も成り立つであろう。
しかし、こうした会派を議会基本条例にて、明確に綿密に定めることは、どんな問題

議会基本条例を述べるにあたって、ここま点があるだろうか。それは、議員そのものので論じてきたものは、二元代表制という観点権力を規定することにもつながり、単純に済や自治基本条例、行政基本条例との関係とむ問題ではないであろうと思われる。因みいった、抽象的で外部環境のことを述べてきに、ここでの問題点は、会派そのものの議論た。本章では、議会基本条例の内部に入り込ではなく、議会基本条例に会派制度を定める

み、その条文について、述べておきたい。本

ことを考察するに過ぎない。会派そのものの論において、その対象とするのは、議会内に議論になると、また別件になるからである。

おける会派の取扱に着目し、論じていくこと

まず一つ目のポイントとなることは、法律にする。

でほとんど触れられていない会派というもの

地方議会において、会派の存在とは曖昧なを、条例という手段で定めることである。こまま取り扱われてきた。法律においても、条れは、法律の補完を条例が行っているという例においても、その存在がどのようなものな

結論が出るであろうが、法律は政務調査費とのか、明確に書かれている根拠法規はない。

いう制度のみでしか会派の記載がないのに、各議会において、規程や申し合わせ事項とその作成を示唆しているのか、という問題がいった、事実上の慣習により、決められていある。この点については、都道府県議会と市るに過ぎない。法律において、会派というの議会、町村議会では全く異なるであろう。

は 2000 年の地方分権一括法により、政務調

二元代表制で、（政令指定都市と条例で区査費交付の単位として、初めて記載されてい割り選挙を行っている自治体を除く）市町村る。しかし、それらの政務調査費関連の議論

議会は大選挙区制という選挙区制度を採る中が、会派について、その意味と意義を真っ向で、会派の意義については、よく考えていかからとらえるチャンスとも言えたが、真正面なければならない。もし法律が会派の作成を

議会基本条例の一考察

33

示唆していないとするならば、それは条例が数得て、他者に勝利し、当選しているという法律を超えてしまい、法の優劣関係の逆転現ことからのものであろう。議員の議席は有権象にはならないだろうか。政務調査費制度が者から与えられたものであり、憲法上の国民法律で会派について初めて記載しているもの

主権論においても、地方議会議員は半代表制だということは前述したが、それは地方自治と見られているから 24）、議員活動の自由は

法第 100 条第 12 項に、「普通地方公共団体は、あるのであり、会派については慣習的に、自条例の定めるところにより、その議会の議員

然にその範疇と考えられているのであろう。

の調査研究に資するための必要な経費の一部

そうした議員活動の自由とされている会派にとして、その議会における会派又は議員に対ついて、議会基本条例で定めてしまうことし、政務調査費を交付することができる。
（以は、当該議会内において会派活動を常態とし下略）」という条文でしかない。ここには、てしまい、議員活動の選択の自由を狭めてし政務調査費の使途の方法について書かれたもまうことにはならないだろうか。会派に入るのであり、その方法は議員個人と会派、あるかどうかは議員活動の自由としながらも、事

いはその両方という三通りについて示された

実上会派に加入しないと活動できない状態をものである。つまり、この条文において、議作成してしまう危惧がある。もちろん、会派

員個人も会派も同格なのである。このことか加入について、メリットもたくさんあるであら、必ずしも法律が地方議会において会派のろう。しかしながら、デメリットもあるのも作成を示唆しているとは言えないであろう。

事実である。そうした中で、会派のデメリッ

そう考えると、会派について根拠法を失うよ

トな側面を重視し、会派非加入やひとり会派

うにも見受けられる。にもかかわらず、最高として活動する議員をいかにも特異なものと法規と謳う議会基本条例に、会派について定してしまうのはいかがなものかと思われる。

めることは法の優劣関係の問題も発生するよ

ましてや、その差によって、さまざまな点でうに思われるのである。

有利不利が出てしまうとしたら、それは議員

二つ目のポイントは、地方自治法における政務調査費制度の会派は、議員個人と会派と間の平等の原則の問題も出てしまい 25）、公平でない議会運営になってしまう。

を同格として書かれていることは前述したの

三つ目のポイントとして、前述の二つ目のであるが、それにもかかわらず議会基本条例

ポイントと関連するが、議会基本条例に会派に会派制度を別制度で設けていることについの条文を設けることで、これにより会派中てである。つまり、会派という存在を際立た

心の議会になることの現れとなるのではない

せてしまい、議員活動が窮屈になっていくのか、ということである。これは、地方議会にではないか、ということである。

おける政治の主役が会派であることを宣言し議員活動は議員個人で活動しようとも、会たことと同じであり、今後の議会運営は会派派に所属して活動しようとも、それは議員個をもとに行われることを意味するとも見受け

人の自由によるものである。その根拠は、大られる。もちろん、極端な論理ではあるが、体の議員が、会派の加入、離脱につき、その議会基本条例を当該議会内条例の最高法規と理由を住民にほとんど報告なしに、行ってい見るのであれば、このくらいの意味を持つこることにも現れているであろう。それらは、とは考えておかなければならない。

無投票当選でない限り、有権者から得票を多そもそも、もう一度初歩に戻って、議会基

34

武田

祐也

本条例を制定する意味を考えてみよう。それ

例内に会派についての条文がある条例は、11は地方分権の時代を迎えるにあたっての地方議会にとどまった。その内容については、巻議会の重要性、そして二元代表制における議末資料 2 により、掲載した。

会の意義、それらは今までの地方議会は、国まず、会派記述のある条例が、11 議会に会の模倣が多かった側面もあり、その改革のとどまったことはどうであろうか。もちろ

意味もあるであろう。議会基本条例は、地方ん、北海道栗山町議会のような、議員定数の議会が地方議会として自立していくことの宣少ない議会においては会派制度が採られて言でもあり、現われでもある。

いないのであるが 26）、市レベル以上になれ

しかしながら、議院内閣制と二元代表制とば、大体の議会において会派制度は採用されいう国会と地方議会の違いもありながら、さていると思われる。町議会においても、あるらに会派というものを残存させること、これ

程度定数があれば、会派制度を採る議会もあはまだ国会の模倣が残存していくことも意味

る 27）。議会基本条例を制定する議会が、19

しないであろうか。会派政治こそが、国会の議会とまだ少ないということもあるが、会派

コピーになってしまう側面も、全くないとは制度を記述する条例もその半数というのは、言えないであろう。

少ないとも言えないだろうか。

前述のように、もちろん会派の機能のメ

それらについては、前述したように、会派

リットも全くないとは言えない。それは現実というものが、法律で明確に定義されたもの

的に、今まで議会の中で、一番の単位となっではないこと、または前項でも述べたようてきたわけであるから、その機能性も否定でに、非常に扱いにくい存在であることなどがきない。ならばなおさら、会派という制度考えられよう。議員の活動にもかかわり、定を中途半端にしないで、今後どうしていくの義が難しいことも考えられよう。さまざまなか、明確にさせていく必要があるのではない性格を持つ会派が、多岐にわたって分布し、だろうか。そもそも、形式的には地方議会議

議会基本条例の中に一つの条文として、規定員は個人で活動するものということになってすることへ向けてまとめられなかったのかもいるので、不透明性は住民にとっても見え難しれない。

いものとなる。

それでも、11 議会の条例においては、何

このように、議会基本条例において、会

らかの形で会派について規定がなされてい派を記述することのポイントを三点挙げてみる。本項では、それらについて考察を深めてた。会派については、現実政治が先行してしいきたい。

まい、その存在について考えることがあまりまず、真っ向から会派とはどういうものなかった。こうした会派について、現在制定

なのか、定義化に挑んだ議会については、11されている議会基本条例は、どのように規定

議会のうち、6 議会を数えた。それらのほとするのか、次項において見ていきたい。

んどが政策をキーワードとし、政策によって、集っている集団として位置付けたいよう

2）議会基本条例中の会派である。それは、例えば「基本的な政策又は第 1 章においても述べたが、2008 年 7 月

政策の理念を共有する議員集団」（神奈川県

時点において、議会基本条例を制定している湯河原町）ということがあり、政策を中心の議会は、19 議会がある。これらのうち、条議員集団としたいことが伺われる。

議会基本条例の一考察

35

住民にとって、一見すると分かりにくい会

る会派を決定しているように思われるのであ派というものを、定義化するためにこのようる。これでは、政策が中心の集団とは言えなな形式になったのであるし、それが一番分かいのである。また、会派への加入につき、こりやすい形かもしれない。しかし、深く考察

うした政策の調整で妥協があるのであれば、してみるとまだまだ手探りの感がある。

それはかなりの大きな妥協とも言える。住民

そもそも、政策を中心とした集団が会派でから得た選挙の得票の重みに対して、とてもあるならば、反対解釈で政策がない会派は会

大きな妥協を当選後の最初の議会で行ってい派でないのか、という疑問は浮かぶであろることになる。

う。会派を政策集団と限定してしまうのであそうでないとするならば、この議会基本条

れば、ローカルマニフェストを持つ、ロー例で定義された会派に適う会派は存在しない

カルパーティーとすることに他ならないであことになる。そうなると、議員はひとり会派とろう。実際の数値化は図っていないが、ロー

して、個人で活動しなくてはならない。現状

カルマニフェストを掲げて、選挙に挑んでいはそうではなく、それでも会派は存在している会派はどのくらいあるであろうか。おそらる。これでは、最高法規としたい、議会基本

く、現在では少数になってしまうと思われ条例が軽視されてしまうのではないだろうか。

る。それは、会派の結成が議員選挙に当選しあるいは、会派の条項は将来に向けた希望て、初議会が招集されたときに発表されるもであって、理想論を記述したものとも考えらのであることに現れている。そして、議員個れる。けれども、現在において議会基本条

人でローカルマニフェストを持つ議員も少数例を掲げたならば、速やかに条例の文言と理であることにも現れている。マニフェストを想に追い付かなければいけないだろう。や持とうとする議員は存在すると思うが、権限

はり、そうならないと議会基本条例の軽視に等の問題もあり、かなり抽象的なものになっなってしまう。

ているのではないだろうか。それらのマニ

本論の見落としにより、議会基本条例で会フェストであっても、会派が政策集団である

派の定義を掲げ、そしてそれを政策中心の集ならば、きちんとマニフェストを調整して会団とした議会において、そのすべてとは言わ派に加入しているだろうか。はたして、政策なくても、マニフェストによる会派間の選挙を第一に会派を選択し、加入しているだろうや議会運営が行われているところもあるかもか。現在の地方議会における会派の現状を考しれない。それならば、今度は選挙制度はどえると、疑問があるのである。そもそも、本うかという部分がある。

当に自分の政策を調整して会派を選択してい現在の選挙制度は、都道府県議会と政令指るのであれば、どの会派も自分の政策と比較

定都市議会選挙、そして条例で区割り選挙をして一長一短である可能性が高く、加入する行っている自治体を除けば、大選挙区制が採会派を一つに絞れないはずである。この案件られている。これは、前述にて少々触れたが、に関しては A 会派と考えが一致する、しか有権者は候補者を直接選択し、有権者の信託しこちらの案件については B 会派と一致す

は候補者個人に与えられるものである。このるといった形で、会派の加入の決断は難しい

件において、会派制度の正当性を与えるならはずである。それでも、客観的に住民の視点

ば、比例代表制の導入や大選挙区制であってから見ると、簡単にそして短期間に加入すも連記制など、考えていくべきであろう。そ

36

武田

祐也

のほうが、住民にとって分かりやすいはずで

れは、議会内の主体は会派であって、今後とある。新鮮味と国政との政治の視点においてもども、会派を中心に議会政治がなされていの連動が図られ、住民の目がもっと地方議

くことが宣言されたものとも見えなくない。

会へと向けられる可能性は秘めているであろ極端かもしれないが、議会基本条例に規定すう。けれどもやはりこれは、議員個人の力量るということは、そういうことを意味するほをかなり狭める結果となり、議員個人の活動

ど重いのである。

や力を考えると、考えることがあるように思われる。

そうなると、ますます議員個人とは何なのか、という疑問が深まってしまうのである。

会派を政策集団として定義化していない議

議会において議員個人は二番目のものとな会は、残り 5 議会になる。こちらでは、会派

り、会派が最初に来るものであろう。極端なの活動方法や目標等が書かれているに過ぎな話、議会運営委員会に会派非所属議員は加入い。それは、三重県や一関市において定めらさせないことを正当化させる条文にもなり、れている、「会派は、政策立案、政策決定、議会の重要な案件は会派代表者会議が中心と政策提言等に関し、会派間で調整を行い、合なって決めることを正当化させる条文にもな

意形成に努めるものとする。」という文言にり得るのである。それを基本条例である議会現れているだろう。

基本条例において、そして文言のあやにおい

これらについては、やはり会派というものて最高法規という形式にして、お墨付きを与が形式的に多岐に渡っていて、なかなか定義えてしまうのである。これは民主主義におい化が難しいことが伺われる。明確に会派といても、議会政治においても、とても大きなこうものを定義せずに、会派の多様性を認めてとである。本当に住民がそのような政治を望いるものとも言えるであろう。実質的な過程んでいるのか、じっくり時間をかけて伺って論の研究については、今後の研究課題である。

いくべき点でもある。

しかし、これらの条例は会派というものを

議会基本条例は、その議会の実態に合うよ

逆に定義しないことにより、より議会の中でうに、議会議員の自由意思により、制定されの会派政治を強度にしているということも言るべきである。しかしながら、会派についてえなくない。それは、前述した条文に挙げらは、このようにまだまだ熟考していかなくてれていよう。

はならないことが多いように思われる。そも

会派制度について、条文で定義化していな

そも、どうして地方議会の主体が会派になる

い 5 議会のうち 3 議会ではあるが、三重県とのか、それすら明確には分かっていない。分福島県、そして一関市においては、前述した

かっていないまま、法規範により、制定して条文を設けている。繰り返しになるが、議会しまうことは議員の活動方法まで変わってし内について、政策立案、政策決定、政策提言

まい、かなり議員像が歪んでしまわないだろ等については、会派間で調整を行った上で、うか。何事も実現ありきで、形式的に条例化

合意形成に努めるとされている。読んで字の実現だけを重視してしまうのは、いかがなの如く、ここに議員という言葉はないのであものであろうか。

る。すべてとは言わないかもしれないが、か議会基本条例のみならず、会派についてなりにおいてのことを、会派間の調整を重視

は、多角的な観点で議論を行うことが必要でした上で、合意形成するとのことである。こある。

議会基本条例の一考察

5．おわりに37

いかなくてはならないのである。
また、千葉県我孫子市、長野県飯田市の自このように、本論では近年制定数が増えて

治基本条例制定過程についても取り上げ、制いる議会基本条例について、考察を進めてき定の主導権を議会が握るのか、首長を中心とた。そして、それは多くの議会基本条例にて、した行政が握るのかによって、その結果が大文言が見られる二元代表制という視点を中心

きく変わってしまうことも論じた。これはに、論じてきた。

二元代表制としての必然でもあった。そのたそのため、第二章においては、二元代表制の機能ということを目的に議会基本条例を定め、行政基本条例と議会基本条例の併用型も考えられることを結論付けた。

めるのならば、なおさら立法府としての機能

第四章については、議会基本条例においてを今以上に果たさなくてはならないというこの会派について取り上げてみた。会派についとを提案し、その内容について論じてみた。

て何らかの文言のあった議会基本条例のほと

ここでは、議会は権能的にも制約があり、立んどが、会派は政策を中心とする集団である

法機能というよりは、首長に対するチェックと見ていることがわかった。

機能が重要という旧来の説を取り上げ、今後

しかし、政策を中心とするのが会派である

議会基本条例時代の議員像について探ってみとするならば、政策がないものは会派でない

た。また、本来議員立法等研究調査のためことになり、実態に合うのか、疑問があっに導入された政務調査費制度について取り上たものであった。さらに、会派についての定げ、現場で活躍する議員の政務調査費の使途

義付けがなく、会派についての条文を持つ議を考察してみた。それらについて、議員立法会基本条例については、基本条例で会派制度についての提案を議員個人から認め、議会をを定めてしまうことにより、今後の議会は会活性化させるということと、政務調査費は公派を中心として運営していくことを宣言した

費を使用するので、住民に対し、目に見えることと同じとなってしまうのであった。議会

ような成果が上がらなければ、この財政難の活動をかなり狭めてしまう結果となってしま

地方自治体においては、見直すべきというこうことがあった。地方自治体は二元代表制ととを結論付けた。

いうことがあり、国政の運営のコピーが批判

第三章では、議会基本条例とともに、議員のあり方について制定する自治基本条例につされる中において、会派制度こそが国政のコピーとなってしまうのであった。

いて、論じてきた。ここでは、同じ基本条例

以上のことが、本論の主題であり、結論でである自治基本条例や行政基本条例との関係あった。議会基本条例はこれからも急激に制が主題であった。

定数は伸びていくことだろう。各議会ともに

つまり、その三条例の優劣関係はどう付け

個性的な、地域に馴染んだ条例が作成されてるのか、最高法規についての根拠などが中心いくことであろう。しかし、基本条例を定めるであった。これらについて、どう関係付けることをよく考えていかなくてはならない。それ

かによっても、二元代表制のパワーバランス

は、今後とも議員活動の基本となるべきもの

は変わってしまう。立法機関としての意義もで、そう簡単に変更はできない。一過性の流また、変わってしまうのである。制定という行に終わるのではなく、議論をよく熟成させ

形式的なことを目標とせず、さらに熟考してて、制定していかなくてはならないのである。

武田38
巻末資料 1祐也

取手市議会議員小泉眞理子議員の政務調査費使途

小泉眞理子ホームページ http://www.k-mariko.com/ より、武田が編集
取手市議会議員

政務調査費

10 万円

議員活動広報誌の新聞折り込み代

221620 円

印刷代

191000 円

用紙代

233730 円

郵送代

31920 円資料文書コピー代

6350 円

印紙購入代

3000 円

図書購入費

8055 円

交通費10020 円

研修会参加費13500 円

送料3000 円

会合年会費

8000 円巻末資料 2

議会基本条例内の会派記述

岩手県一関市http://www1.g-reiki.net/ichinoseki/reiki_menu.html
（会派）
第5条

議員は、議会活動を行うため、会派を結成することができる。
2

会派は、政策立案、政策決定、政策提言に関し、会派間で調整を行い、合意形成に努めるものとする。
神奈川県湯河原町
http://www.town.yugawara.kanagawa.jp/reiki/reiki_menu.html（会派の活動）第8条

議会の会派（以下「会派」という。）は、基本的な政策又は政策の理念を共有する議員集団

として、地域の実情と町民の意見に基づいて、活力ある地域づくりと町民福祉の向上を図るための政策の形成に積極的に取り組むよう努めなければならない。
2

会派は、各議員が町民の信託を受けて選ばれたことを認識し、各議員の選挙公約又は政策に関する意見を尊重するとともに、政策の是非等を検討する場合には議員間の合意形成を図るよう努めなけ
ればならない。
愛知県北名古屋市
http://www.city.kitanagoya.lg.jp/profile/reiki_int/reiki_menu.html
（会派）
第4条

議員は、市議会活動を行うため、同一理念を共有する政策集団（以下「会派」という。）を結成することができる。
2

会派は、積極的な政策提言等により市議会運営を行うものとする。

3

会派に関することは、別に定める。

議会基本条例の一考察

39

三重県
http://www.houmu.pref.mie.jp/d1w_reiki/reiki.html
（会派）
第五条
2

議員は、議会活動を行うため、会派を結成することができる。

会派は、政策立案、政策決定、政策提言等に関し、会派間で調整を行い、合意形成に努めるものとする。
三重県伊賀市http://www3.e-reikinet.jp/iga/d1w_reiki/reiki.html
（会派）
第5条

議会の会派は、政策を中心とした同一の理念を共有する議員で構成し、活動する。

大阪府熊取町
http://www.town.kumatori.lg.jp/reiki_int/reiki_menu.html
（会派）
第4条
2

議員は、議会内部組織として会派を結成する。

会派の取扱いに関することは、別に定める。

京丹後市
http://www.city.kyotango.kyoto.jp/reiki/reiki_menu.html
（会派）
第4条

議員は、議会活動を行うため、会派を結成することができる。

2

会派は、政策を中心とした同一の理念を共有する議員で構成し、活動する。

3

会派は、政策立案、政策決定、政策提言等に関し、必要に応じ会派間で調整を行い、合意形成に努めるものとする。
島根県出雲市http://www.city.izumo.shimane.jp/reiki/
第2条

この条例において、次の各号に掲げる用語の意義は、当該各号に定めるところによる。

（1） 会派

市政に関する主義及び主張を同じくする複数の議員が、調査研究、政策立案等を目的として結成した団体をいう。
福島県
http://www.pref.fukushima.jp/gikai/fu_1/news/200807/image/gikaikihonjourei.pdf（会派）
第 11 条議員は、議会の機能を遂行する活動（以下「議会活動」という）を行うため、会派を結成することができる。
2

会派は、公正かつ活発な議会運営に資するため、会派間での積極的な討議及び調整に努めるものとする
3

会派は、県政に関する県民意思の把握に努めるものとする

4

会派は、県政の課題及び政策に関する広範な情報収集及び調査研究に努めるものとする。

5

会派は、積極的に研修等を行い、所属議員の議会活動に必要な見識を高めるよう努めるものとす

る。

武田

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祐也

福島県会津若松市
http://www.city.aizuwakamatsu.fukushima.jp/j/reiki_int/reiki_menu.html
（会派）
第4条

議員は、議会活動を行うに当たり、会派を結成するものとする。

2

会派は、政策を中心とした同一の理念を共有する議員で構成する。

3

会派は、政策決定、政策提言、政策立案等に際して、会派間で調整を行い、合意形成に努めるも

のとする。
4

議長は、必要があると認めるときは、会派の代表者の会議を開催する。

宮城県松島町
http://www.town.matsushima.miyagi.jp/003_gov_info/04_reiki/reiki.html
第六章

政務調査費

（政務調査費の交付、公開、報告）
第十条

政務調査費は、議員による政策研究、政策提言等が確実に実行されるよう、松島町議会政務

調査費の交付に関する条例（平成十四年条例第十七号）の規定により、会派及び議員個人に対して交付するものとする。
2

政務調査費の交付を受けた会派及び議員は、公正性、透明性等の観点に加え、その支出根拠が議会の議決事項である予算に依拠することから、町民等から疑義が生じないよう、議長に対して証票類を添付した報告書を提出するとともに一年に一回以上、政務調査費による活動状況を町民に報告しなければならない。

［注］
1)『朝日新聞』（2008 年 6 月 1 日付、第 28 面）
より。
2) 長野基「議会基本条例の条文整理」「市民と議員の条例づくり交流会議 2008（第 8 回）：
議会改革はいま 市民自治体をめざして―広がる議会基本条例、決算を活かす、市民と議員の政策づくり―」第 3 分科会「議会改革」
配布資料（2008 年 7 月 27 日 法政大学）より。
3) 前掲朝日新聞を参照に、各自治体の例規集から、武田が調べたもの。
4) 詳しくは、武田祐也「地方議会における会派と政務調査費」（『早稲田政治公法研究』第87 号、2008 年）を参照のこと。
5) 地方自治法第 112 条第 2 項には、「議案を提出するに当たっては、議員の定数の 12 分の
1 以上の者の賛成がなければならない」とある。
6) 加藤幸雄『「知らなかった」ではすまされな

い市町村議会の常識』（自治体研究社、2008
年、p.86.）より。
7) 例えば、寄本勝美「地方自治と議会の機能―
千葉市のごみ問題を事例として―」（本田弘ほか編著『創生・地方自治― 21 世紀の新しい手法』ぎょうせい、1992 年）がある。
8) 地方自治法第 97 条第 2 項には、「議会は、予算について、増額してこれを議決することを妨げない。但し、普通地方公共団体の長の予算の提出の権限を侵すことはできない。」とある。
9) 法定議員数 12 人以下の地方議会とは、人口2000 人未満の町村とされている。
江藤俊昭『図解地方議会改革実践のポイン
ト 100』（学陽書房、2008 年、p.114.）より。
現在において、議員定数 12 人以下の議会とは、沖縄県北大東村議会（5 人）、北海道
夕張市議会（9 人）、北海道歌志内市議会（10人）などがあるという。
前掲加藤 p.36 より。
10) 岩崎恭典「岩崎恭典「地方議会と住民投票制

議会基本条例の一考察度」寄本勝美『公共を支える民―市民主権の地方自治』（コモンズ、2000 年、p.75.）より。
11) 前掲加藤 pp.88 〜 89. より。
12) 地方自治法第 74 条第 1 項より。
13) 例えば、議会基本条例の先駆けとなった、北
海道栗山町はこのように見ている。
神原勝『自治・議会基本条例論―自治体運営の先端を拓く』（2008 年、公人の友社、
p.144.）より。
14) 公職選挙法第 95 条第 1 項には、法定得票数を満たさないと当選が認められないことが書かれている。
15) 公職選挙法第 100 条には、無投票当選について規定されている。
また、住民による解職請求では、この無投票当選の場合について、地方自治法第 84 条
により、解職請求の制限期間の例外としている。
16) 茨城県取手市議会議員。4 期目。1999 年に茨城県旧藤代町町議会選挙初当選の後、2003
年に再選。旧藤代町議 2 期のあと、藤代町が取手市に合併されることにより、2005 年に在任特例として、取手市議会議員になり、2008 年 1 月、再選を果たす。
小泉眞理子ホームページ・プロフィール欄
http://www.k-mariko.com/ より。
17) 木佐茂男「自治基本条例の論点と到達点」（『地方自治職員研修自治基本条例・参加条例の考え方・作り方』2002 年 11 月号増刊、第35 巻、公職研、2002 年、p.32.）より。
18) 一般的に、総務省によれば、議会がこうした諮問委員会を作成することに、否定的な見解があり、それが流通してきた。今回の飯田市
議会は、その慣習を超えて、制定に漕ぎつけたものである。
しかしながら、議会が諮問委員会を作成できないとは、二元代表制の原理をないがしろにするものと言える。認められるべきであろう。
2006 年の地方自治法改正で、地方自治法
第 100 条の 2 により、「専門的知見」が活用できることとなり、議会が住民や専門家の意
見を聞くことが可能になった。これらが発展して、議会の諮問委員会も認められることになるだろう。

4119) 中島武津雄「市民とともに自治のルールを作る―足掛四年の条例づくりで見えたこと」（『月刊自治研』2007 年 1 月号、自治労、p.70.）
より。
20) 藤田正美「政策立案・提言機能の強化を目指
して―分権時代を先導する議会改革」（『月刊自治研』2007 年 1 月号、自治労、p.75.）より。
21) 前掲藤田 21 に同じ。
22) 前掲寄本より。
23) 前掲武田より。
24) 駒林良則「憲法上の地方議会と改革課題」（自治体問題研究所編『ここから始める地方議会
改革』自治体研究社、2007 年、pp.24 〜 27.）より。
25) 地方議会議員の原則として、議員平等の原則がある。
詳しくは、前掲加藤 p.23. を参照のこと。
26) 橋場利勝「なぜ議会基本条例は生まれたか」（『栗山町発・議会基本条例』公人の友社、
2006 年、p.19.）より。
27) 武田祐也「地方議会のおける会派議会の分類―関東一都六県の地方議会をもとにして―」（『早稲田政治公法研究』第 86 号、2007 年）によれば、関東地方において、会派制度を採る町村は、12 議会数えられた。

［参考文献］
寄本勝美『公共を支える民―市民主権の地方自治』（コモンズ、2000 年）
江藤俊昭『図解地方議会改革実践のポイント100』（学陽書房、2008 年）
神原勝『自治・議会基本条例論―自治体運営の先端を拓く―』（公人の友社、2008 年）
橋場利勝、神原勝『栗山町発・議会基本条例』（公人の友社、2006 年）
加藤幸雄『「知らなかった」ではすまされない市
町村議会の常識』（自治体研究社、2008 年）
本田弘ほか編著『創生・地方自治― 21 世紀の新しい手法』（ぎょうせい、1992 年）
自治体問題研究所編『ここから始める地方議会改革』（自治体研究社、2007 年）『地方自治職員研修自治基本条例・参加条例の考
え方・作り方』（2002 年 11 月号増刊、第 35 巻、

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武田

公職研、2002 年）
武田祐也「地方議会における会派と政務調査費」（『早稲田政治公法研究』第 87 号、2008 年）
武田祐也「地方議会のおける会派議会の分類―関東一都六県の地方議会をもとにして―」（『早稲田政治公法研究』第 86 号、2007 年）
長野基「議会基本条例の条文整理」「市民と議員の条例づくり交流会議 2008（第 8 回）：議会
改革はいま 市民自治体をめざして―広がる
議会基本条例、決算を活かす、市民と議員の祐也

政策づくり―」第 3 分科会「議会改革」配布
資料（2008 年 7 月 27 日 法政大学）
長野基「自治体議会の現状と改革の動向」（『地方自治職員研修』2008 年 5 月号、2008 年）
中島武津雄「市民とともに自治のルールを作る―足掛四年の条例づくりで見えたこと」（『月刊自治研』2007 年 1 月号、自治労）
藤田正美「政策立案・提言機能の強化を目指して―分権時代を先導する議会改革」（『月刊自治研』2007 年 1 月号、自治労）

議会基本条例の一考察

One Consideration of the Assembly Basics Regulations― Point of View ― of the Local Assembly as the Legislaturein the 2 Yuan Representation
TAKEDA Yu-ya
A last part of Dr. Waseda University Graduate School Political Science Graduate Course

Abstract
The subject in the main subject is to discuss the assembly basics
regulations from the side of the 2 yuan representation. Therefore I regard
ability for legislation of the assembly to confront a chief as a problem.
In addition, in 2 yuan representation, I discuss it about the relations of theself-government basics regulations and the assembly basics regulations.
I consider the associate system how there should be the member of theDiet as the legislature.
In conclusion,① Because it is the legislature, I enable the member of the Diet suggestion
from member of the Diet alone,② The combination of the administration basics regulations and theassembly basics regulations being desirable,③ As for the associate system, it was thought that I became the idealism tomention it in the assembly basics regulations in the present.

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