水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題

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水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題－水源地域保全条例の規定内容を中心に－

林
1 はじめに

健一 *そのうち約 40% が人工林となっているが、林業の衰退に伴い、管理されることなく放置「ミレニアム生態系評価」によれば、森林され、「緑の砂漠化」問題が指摘されるなど、生態系に直接依存する世界の人口は 20 億人

我が国の森林、林業は大きな問題を抱えていに達するといわれている。東南アジア諸国なる。

どの開発途上国においては、森林の物質生産

こうした状況を背景に、外国資本による森機能に直接依存しているなど、森林が重要な林や水源林の買収問題への対応が政策課題のセーフティネットとなっている一方で、森林１つとして浮上している。外国資本により水の減少が世界的な問題となっている。

源地域の土地が取得され、乱開発等による周森林はこうした物質生産機能だけでなく、辺環境、森林、水資源への影響が懸念され、生物多様性保全機能、地球環境保全機能、土地方自治体においては、森林を中心とする水砂災害防止・土壌保全機能、水源涵養機能、源地域の土地取引について事前届出を義務付

快適環境形成機能、保健・レクリエーション

けることなどを規定する、いわゆる「水源地機能、文化機能という公益的（多面的）機能

域保全条例」の制定が進んでいる。

を有している

本稿では、水源地域の保全に向けた地方自水循環と森林の関係を考える上において

治体対応の基礎となる、水源地域保全条例の重要な機能として、森林の水源涵養機能があ

規定内容について分析を加え、対応手法の具る。この機能は、森林の土壌が、降水を貯留

体的内容とその課題を解明していくことを課し、河川へ流れ込む水の量を平準化して洪水題とする。このため、まずは、条例が制定さを緩和するとともに、川の流量を安定させるれてきた背景と都道府県レベルにおける条例

機能と、雨水が森林土壌を通過することによの制定状況を把握していく。次に、水源地域

り、水質が浄化されるものである。こうした保全条例の基本的なスキームについて、各条機能が発揮されるには、人の手による森林の例の共通点や相違を明らかにしていく。これ

適切な管理が求められる。日本は国土の約 7

らの分析を踏まえ、水源地域保全条例の意義

割を森林が占める、世界有数の森林国であり、と今後の課題を指摘していくこととする。

* 中央学院大学社会システム研究所准教授

42

林2 「外国資本による森林買収」への条例
による対応

健一

同調査では、外国資本等による森林買収の事例について、2006（平成 18）年～ 2013（平成 25）年の実績についても公表しており、（1）背景としての「外国資本による森林買収」

この間 79 件 980ha の事例が確認されている。

水源地域保全条例が制定される背景には、

この内訳を地域別にみると、北海道が最も外国資本による森林や水源林の買収問題に対事例数が多く 65 件（906ha）、次いで群馬県

する対応がある。

1 件（44ha）、山形県 1 件（10ha）神奈川県 6

林野庁が 2010（平成 22）年度から調査公件（9ha）、
沖縄県 1 件（5ha）、長野県 2 件（3ha）、表している「外国資本による森林買収に関す

兵庫県 1 件（2ha）、栃木県 1 件（1ha）、福岡る調査結果」 により、森林買収の事例数に

県 1 件（0.2ha）の順となっている。

1）

ついて確認していくことにする。

近年、こうした外国資本による林地買収が同調査結果によれば、2013（平成 25）年

見られるようになった背景には、①我が国ににおける、外国資本による森林取得は、北海

おいては外国人の土地所有が実質的に自由で道、長野県、神奈川県、福岡県で 14 件（194ha）

あり、土地の利用規制がきわめて緩いこと、の事例が確認されている。

②日本の森林価格は国際的に見てきわめて廉取得者の住所地別にみると、
中国（香港等）

いこと、③森林所有者が採算不調の林地を手

7 件、英領ヴァージン諸島 4 件、シンガポー

放そうとする状況があること、④土地売買のル 3 件であった。利用目的については、未定・

グローバル化の急速な進行を背景とする、値不明が最も多く 5 件、次いで、別荘・住宅の下がりの止まらない日本の山林を外国資本が建設 3 件、資産保有 2 件、分譲地として造成買う機会が到来したことが指摘されている

予定が 2 件、開発又は転売が 1 件、現状のま（高橋 ,2014,pp.17-18）。

ま 1 件の順となっている。
表1

多 く は 実 態 把 握 が 困 難 で あ る た め、 土

水源地域保全条例の制定状況（平成 26 年 8 月 31 日現在）

自治体名
条例の名称
1 北海道
北海道水資源の保全に関する条例
2 埼玉県
埼玉県水源地域保全条例
3 群馬県
群馬県水源地域保全条例
4 茨城県
茨城県水源地域保全条例
5 山梨県
山梨県地下水及び水源地域の保全に関する条例
6 長野県
長野県豊かな水資源の保全に関する条例
7 石川県
水資源の供給源としての森林の保全に関する条例
8 山形県
山形県水資源保全条例
9 富山県
富山県水源地域保全条例
10 岐阜県
岐阜県水源地域保全条例
11 福井県
福井県水源涵養地域保全条例
12 新潟県
新潟県水源地域の保全に関する条例
13 宮崎県
宮崎県水源地域保全条例
14 徳島県
徳島県豊かな森林を守る条例
15 秋田県
秋田県水源森林地域の保全に関する条例
出典）林（2014）p.36

施行日
H24.4.1
H24.4.1
H24.6.26
H24.10.3
H24.12.4
H25.3.25
H25.4.1
H25.4.1
H25.4.1
H25.4.1
H25.4.1
H25.12.27
H26.3.17
H26.4.1
H26.4.1

水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題

地取得の目的等が不透明なものとなってお

43

ある。

り、様々な事例が紹介されている（平野・群馬県は県内における具体的事例の発生

安 田 (2010）、 東 京 財 団（2009、2010、2011、を契機に条例を制定しているが、埼玉県や茨

2012））。また、外国人や外国法人による山林

城県などは、取引事例は確認されていないが、等の土地買収には、日本人による名義貸しが北海道をはじめ全国的に外国人による森林取横行しているとの報道（読売新聞 2012.4.26

得がみられる中で、予防的措置として条例を記事など）もある。

制定している 3）。

こうした課題については、国の安全保障政

こうした土地利用の適正化に加え、関連政策や外国資本による財産取得制限の可否など策を併せて条例化している例（「関連政策一の観点から議論も可能であるが、本稿では、体」型の条例）もある。例えば、山梨県は地地方自治体が対応の基礎としている水源地域

下水の適正な採取に関する規制と併せて、徳保全条例の規定内容について分析を加えてい島県は森林・林業を推進していくための基本

くことにする。

施策と併せて、それぞれ条例化している。
また、北海道、山形県、福井県は水資源（2）対応策としての条例の制定状況

保全に関する施策の基本的事項を定める条例

外国資本により水源地域の土地が取得さ（「水資源保全政策」条例）とし、水資源の適れることにより、乱開発等による周辺環境、

正な利用・保全のための施策、森林等の水源

森林、水資源への影響が懸念され、地方自治を涵養する機能を維持するための施策、県民体においては、森林を中心とする水源地域の等の理解の促進を図るための施策などと併せ土地取引について事前届出を義務付けることて、水資源の保全のための適正な土地利用をなどを規定する、いわゆる「水源地域保全条図るための施策を規定している。

例」の制定が進んでいる。
著者の調査 2） によれば、表１のとおり、3 水源地域保全条例の比較分析

広域自治体（道・県）レベルにおいて 15 件の条例制定事例を確認することができたところである。

（1）分析の視点
北村（2011,pp.173-180）は、条例の実効性

水源地域保全条例を全国に先駆けて制定

確保からみる制度設計の視点として、①条例した自治体は、北海道ニセコ町の「水道水源が直接求める内容、②その求め方、③求める

保護条例」（2011（平成 23）年）であること

方向に意思決定させる方法、④そのように意が知られているが、都道府県においては、北思決定されなかった場合の対応の４段階に区

海道、埼玉県が最も早く、ほぼ同時期に群馬分し認識している。条例が直接求める内容と県が制定している。

は、条例においては、その目的達成のため、これらを規定内容から分類していくと、水住民、事業者の意思決定に影響を与えてその源地域の土地利用の適正化を図るために必要行動を一定の方向に向けることが企図されるな事項を定める条例（「土地利用適正化」型

が、このために住民・事業者に求められる内の条例）として整備しているのは、埼玉県、容を指す。求め方とは、一定の作為や不作為

群馬県、茨城県、長野県、石川県、富山県、を求める場合に、法的に義務付けるのかどう

岐阜県、新潟県、宮崎県、秋田県の 10 件でかを指す。求める方向に意思決定させる方法

44

林

健一

とは、求められる行為が実現されなかった場①水源の取水地点（施設）を中心とする区合の制裁措置等である。意思決定されなかっ域及びその周辺区域に限定するもの

た場合の対応とは、行政強制、行政指導、不利益処分などである。

北海道条例（17 条）、山形県条例（9 条）、
岐阜県条例（13 条）が「公共の用に供する

本稿では、この見解を参考とし、水源地域

水源に係る取水地点（地表水若しくは地下水の土地利用の適正化を図るために水源地域保から原水を取り入れる施設が設置されている

全条例が直接求める内容とは何か、水源地域

地点又はその設置が予定されている地点をい保全条例が条例実効性の確保のためにどのよう。
）及びその周辺の区域（国有地を除く。
）

うな手法を採用しているのかを分析の視点とであって、当該区域における土地の所有又はしていく。

利用の状況を勘案して水資源の保全のために
特に適正な土地利用の確保を図る必要がある（2）保全すべき地域の指定もの」と規定している例がこれに分類される。

各条例は、水資源の保全や森林の水涵養機

この様に一部の水源地域保全条例は、水源能を維持増進という条例の目的を達成するたの取水地点（施設）を中心とする区域及びそめ、適正な土地利用の確保を図る必要があるの周辺区域に限定しているが、長野県の条例

地域を「保全すべき地域」として指定するこ概要資料は、地表水の場合については、「取ととしている。

水地点及び集水区域の全部を基本とする。な

地域の呼称は「水資源保全地域」（北海道、

お、個々の水源の地形、地質等の状況、土地

長野県、山形県）、「水源地域」（埼玉県、群の所有又は利用の状況等を踏まえて集水区域

馬県、山梨県、富山県、岐阜県、新潟県）、「水の全部を指定する必要がないと考えられる場

源涵養地域」（福井県、宮崎県）、「森林管理

合は、区域設定の考え方を明らかにした上

重点地域」
（徳島県）
「
、水源森林地域」（秋田県）

で、集水区域の一部の区域とすることができと異なるが、条例の適用範囲を面的に明らかる」としている。また、地下水の場合は「取にするものであり、この地域における土地の水地点について、他の地点の地下水の採取に権利移転が可視化されていくこととなる。

より取水地点の地下水の水位が降下する場合

石川県条例は、こうした地域指定をあらかにおけるその範囲（以下「影響範囲」という。
）

じめ行う形ではなく、地域森林計画の対象との全部を基本とする。この影響範囲についてなっている民有林の権利移転を対象とするこ

正確に把握するためには詳細な調査が必要でととしている（第 7 条）。

あり、この調査がされている場合にはそれにまた、地区指定にあたっては、適正な土より影響範囲を確定することとする。ただし、地利用の確保に関する基本指針を策定し、こ調査が困難である等の理由によりそれによりの指針に沿った形で保全すべき地域を指定す難い場合には、水源の地形、地質（透水性）、

ることとしている自治体もある（北海道条例

取水深度、取水量等の状況や土地の所有又は17 条、富山県条例 11 条、新潟県条例第 9 条）。

利用の状況を踏まえ、取水地点から一定距離保全すべき地域の指定要件は、3 つに大別

（１キロメートルを目安とする。
）の範囲につすることができる。

いて、その全部又は一部の区域をもって影響範囲とすることもやむを得ないものとする」
ものとしている。

水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題②水源かん養機能を担う森林の存する区域等を対象とするもの①のように取水地点（施設）に限定せず、

45

・徳島県条例 14 条（森林管理重点地域）
第一種 森林の有する水資源及び県土の保全機能の維持増進を図るため、特定の水源かん養機能を担う森林の存する区域等を行為を制限して管理すべき地域

広域的に対象とする指定要件を定めている条

第二種 森林の有する水資源及び県土の例が多くみられる。この指定要件のカテゴ

保全機能の維持増進を図るため、法に基リーは、次のように区域のとらえ方に違いがづく計画的な林業生産活動により管理す

見られる。

べき地域

a. 森林地域を中心とする自治体

第三種 森林の有する水資源及び県土の・山間部の地域であって、水源のかん養機

保全機能の維持増進を図るため、森林を能を有する森林の存するもの（埼玉県条

整備し、及び保全する必要がある地域

例第 6 条）③前述の①②双方を対象とするもの
b.「土地利用の適正化の必要性が認められ

富山県条例（第 12 条第 1 項）は、「次の各る」との要件で地域を限定するもの

号のいずれかに該当する地域のうち、水資源

・森林の存する地域のうち、水源かん養機保全のために適正な土地利用を確保すること

能の維持及び増進を図るため適正な土地が必要な地域」とし、森林の存する地域（1

利用を確保することが必要と認められる号）、公共の用に供する水源に係る取水地点

もの（山梨県条例 21 条、
宮崎県条例 9 条、 （地表水若しくは地下水から原水を取り入れ
秋田県条例 9 条）る施設が設置されている地点又はその設置が予定されている地点をいう。
）及びその周辺

・水源地域のうち、その土地の所有及び利の区域（2 号）
、その他水資源を保全するた用の状況等を勘案して水資源の保全のために必要と認められる地域（3 号）を対象とめに必要があると認める区域（長野県条

している。

例 9 条）（3）保全地域の指定手続
c.「整備、保全の必要性が高い」との要件
で地域を限定するもの

保全すべき地域を指定しようとする際には、あらかじめ関係市町村長や関係審議会の・森林の有する水源かん養機能の維持増進

意見聴取を行うこととしている。また、指定に資するため、森林を整備し、及び保全区域の案を公衆の縦覧に供し、住民、区域内する必要（必要性が高い）がある地域（群の土地所有者、利害関係者から意見提出を可

馬県条例 11 条、茨城県条例 8 条、福井県能とする条項を規定している。

条例 10 条）

保全すべき地域の原案策定にあったって、
北海道条例（第 17 条）、
徳島県条例（第 15 条）

・地域森林計画の対象となっている民有林のうち、水源かん養機能の維持及び増進を図ることが必要な区域（新潟県条例 9条）

は、市町村長からの提案による指定制度を規定している。
縦覧期間は自治体によって差異があり、公告の日から２週間（北海道、埼玉県、群馬県、

46

林

健一

茨城県、山梨県、長野県、山形県、岐阜県、野県、山形県、富山県、岐阜県、福井県、福井県、新潟県、宮崎県、秋田県）、３週間（富新潟県、徳島県、秋田県、石川県）

山県）、30 日間（徳島県）となっている 。
4）b. 保全すべき地域のうち、対象となる土地（4）土地の権利移転を行う場合の届出手続の範囲を条例施行規則等で限定している

各条例は土地所有者等に対して保全すべ

もの。

き地域内の土地の権利移転について届出を行・竹木が集団して生育している土地又は竹うことを義務付けている。条文の形式として木の集団的な生育に供される土地で、地は「土地所有者等は、当該土地の所有権等の目が山林、原野又は保安林であるもの（埼移転又は設定を行う契約を締結しようとする

玉県条例 2 条 2 項、規則第 1 条）

ときは、規則で定めるところにより、次に掲げる事項について契約を締結しようとする日・地目が山林、原野、保安林、田、畑であの××日前までに、知事に届け出なければるもの。ただし、
農地法の農地を除く（山ならない」としている例が多い。以下では、

梨県条例施行規則第 2 条、宮崎県条例施条文のポイントとなる点を中心に見ていくこ

行規則 2 条）とにする。
・水源地域内の森林のうち、地域森林計画①届出対象となる土地の対象となっている民有林（群馬県条例

前述した保全すべき地域のうち、届出の12 条）対象となる土地の範囲については、自治体によって異なっている。この範囲の捉え方は次・水源地域内の森林のうち、保安林としての２つに分類が可能である。

指定された民有林及び、水源かん養機能a. 保全すべき地域のうち、対象となる土地の維持及び増進に資するために整備、保を特に限定していないもの（北海道、長全する必要性が高いと認められる民有林

表2

自治体名
1 北海道
2 長野県
3 秋田県
4 茨城県
5 埼玉県
6 群馬県
7 富山県
8 岐阜県
9 福井県
10 宮崎県
11 徳島県
12 山梨県
13 山形県
14 新潟県15 石川県

所有権
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○

出典）各条例により著者作成

地上権
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○

土地に関する権利の範囲

地役権

○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○

質権

永小作権

○

○
○
○

賃借権
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○

使用貸借

その他

○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○

○

水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題（茨城県条例施行規則 3 条）

47の移転または設定に関する契約」と規定している。

②申請義務者（土地所有者等）

条文上の表現はほぼ同一であるが、対象と各条例は、①の土地に関する権利を有するなる具体的な契約形態を条例施行規則におい者を申請義務者とし、土地に関する権利を移て明らかにしている自治体もある（埼玉県、転しようとする際に、届出を義務づけている。

群馬県、岐阜県、宮城県）。具体的には、贈いわば土地の売主を起点としており、この点

与契約、売買契約、交換契約、地上権の設定

で国土利用計画法の買主による届出制度と大契約、地役権の設定契約、使用貸借契約、賃きく異なっている。

貸借契約を対象としている。

土地に関する権利については、各条例とも、

これらの契約に伴う対価の授受の有無に土地に関する所有権の他、使用及び収益を目

ついては、北海道条例（第 20 条第 1 項）及的とする権利を対象とし、これらの権利を有び長野県条例（第 10 条）は、「権利の移転等する者を土地所有者等とし、権利の移転を行が対価の授受を伴う契約行為」のみを対象とう場合に申請を行う義務を課している。

すると規定しているが、その他の条例はこの土地に関する権利の詳細は表 2 のとおりで点は明らかにされていない。

あるが、土地の所有権、地上権については共北海道庁（逐条解説 p.18）によれば、「『対通して対象としているが、「使用収益を目的価』については、必ずしも金銭に限らず一般とする権利」の範囲については、
自治体によっ

的に金銭に換算し得る経済的換地を広く包括て考え方が異なっている。

するものである」としている。また、
「本道

なお、
北海道、
石川県、
福井県、
新潟県は「こにおいて対価の授受を伴わない贈与等を原因

れらの権利の取得を目的とする権利」を有すとした問題事例が発生している状況は承知しる者についても対象としている。具体的には、ていないこと、望ましくない開発等が行われ所有権、地上権、賃借権などの移転又は設定

るのは土地取得者の側に開発等の明確な土地を要求しうる民法上の予約完結権（民法 556

利用目的がある場合であり、多くは対価の授条）、買戻権（民法 579 条）等を対象として受を伴う土地取引行為であること等を踏まえ規定している。

たもの」と説明している。
その他、権利の移転については予約を含③届出が必要な契約の範囲める例（長野県条例、石川県条例、新潟県条

水源地域保全条例においては、届出を要す

例）や、移転又は設定を受けることとなる者

る土地売買等の契約について「当該所有権等が未定である場合も対象としているものもあ

表3

届出する事項a. 契約の当事者の氏名、住所（法人にあってはその名称、代表者の氏名及び主たる事務所の所在地）
b. 契約にかかる土地の所在及び面積
c. 契約にかかる土地の所有権等種別及び内容
d. 権利の移転後における土地利用の目的
e. 契約を締結しようとする年月日
f. その他規則で定める事項（契約当事者の業種、契約にかかる土地の地目、現況等）
出典）各条例により著者作成

48

林る（北海道条例など）。

健一

12 条 2 項 2 号、岐阜県条例 15 条 2 項 3 号など）。
これに該当する具体的なものは、電気事業法④届出する事項に規定する電気事業者や電気通信事業法に規前述した権利の移転に際し、届出義務者

定する認定電気通信事業者が行う架空電線、が知事に届出すべき項目は表 3 のとおりであ

電柱又はその付帯設備の設置などが規定される。表現は若干異なるが、全条例ともこれらている。

を届出事項としている。なお、d. について、

また、面積要件を定める自治体もあり、契福井県条例（11 条 1 項 4 号）は、権利の移転、

約の土地の面積が 300 ㎡以下の場合（富山県

設定後における土地の管理者の氏名、住所、14 条 2 項 1 号）
、１ha 未満の土地（第三種森

連絡先についても届出事項としている。

林管理重点地域内のみ）の場合（徳島県条例

この届出制度により土地売買を把握する

18 条 1 項）、500 ㎡未満の土地取引（森林地

ことができるが、「届出」であり、売買その域以外）についてそれぞれ届出を不要としてものを制限する効果はない。届出によりこういる。

した情報が可視化され、当該自治体によって内容の確認がなされることになり、一種の抑⑤届出期間制効果が期待されるところである。しかし、各条例は、届出はあらかじめ行うこと（事現状において届出情報は審査機関や関係市町

前届出制）としているが、届出期間について村にとどまる形となっている。

は、契約の 3 ヶ月前まで（北海道、長野県）、

この点に関し、長野県条例（11 条）は届

契約の 90 日前まで（徳島県）、契約の 2 ヶ月出があった場合には「遅滞なく、規則で定め前まで（山形県）、契約の 6 週間前まで（富るところにより、当該届出の概要をインター

山県、宮崎県）、契約の 30 日前まで（埼玉県、ネットの利用その他の適切な方法により公表

群馬県、茨城県、山梨県、石川県、岐阜県、

するとともに、当該届出に係る事項を公衆の

福井県、
新潟県、
秋田県）と差異が認められる。

縦覧に供しなければならない」としている。
具体的には、水資源保全地域の名称、契約⑥市町村等との連携を締結しようとする年月日、土地の面積、土

水源地域保全条例では、区域の指定のタイ地の利用目的について公表されることが規定

ミングだけでなく、市町村と連携した確認手されている（長野県条例施行規則第 9 条）。

続が採用されている点に特徴がある 5）。つま

届出手続きについては、適用除外となる場

り、届出があった場合に、届出がなされた土合として、a. 当事者の一方又は双方が、国、地が所在する市町村の長に届出内容を通知す

地方公共団体等であるとき、b. 非常災害のたること、当該土地利用に関して必要に応じてめに必要な応急措置を行うとき、c. 民事調停

意見を求めること、土地所有者等に対し助言

法に基づく調停や土地収用法等の場合につい等をする場合には市町村の意見を勘案して行て規定している。

うこと、などを規定している 6）。

この他、「水源地域の保全に著しい支障を及ぼすおそれが少なく、かつ、公益性が高いと認められるものであって規則で定めるもの」についても例外としている（群馬県条例（5）水源地域保全条例における実効性の確保
手法
各水源地域保全条例は、土地所有者等が水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題

49

望ましくない意思決定（水資源の保全や森林定めている。助言を行うものとする場合につの水源涵養機能に影響を及ぼすような土地取

いては、次のとおり条例によって異なってい引）を行わないようにするための規定を有しる。

ている。また、届出制度の実効性を確保する・当該土地を含む周辺の水源地域の保全等観点から、届出者等に対する勧告、公表、命を図るため（埼玉県条例 10 条、茨城県条

令、さらには罰則を定めるかどうかについて

例第 12 条、山梨県条例第 24 条、宮崎県も大きな論点となる。各水源地域保全条例は条例第 13 条）

この点に関し次のような規定を整備し対応しようとしている。

・水資源保全地域内の土地における水資源の保全に支障が生ずるおそれがあると認①責務規定めるとき（長野県条例第 12 条）

こうした目的を達成するための規定の 1 つが、土地利用者等の責務規定である。責務規・水源涵養機能の維持増進を図るため（石定の内容は条例によって異なる。地方自治体

川県条例第 10 条、新潟県条例第 13 条、が行う施策への協力や、森林の適正な整備を秋田県条例第 13 条）

行うこと

7）

を責務とする条例や、適切な土地利用に配慮すべきこと規定している条例も・土地利用に関し（徳島県条例第 22 条）、ある。具体的には次のとおりである。
・水資源の保全のための適切な土地利用に・関係市町村長の意見を勘案して、その土配慮する（北海道条例第 6 条、富山県条地の利用の方法その他の事項に関する助例第 5 条岐阜県条例第 5 条、
福井県第 5 条、

言及び指導をすることができる（岐阜県

新潟県条例第 6 条、秋田県条例第 5 条）

条例第 16 条）。

・水資源の保全のための適正な土地利用に・森林の整備、保全について、森林の所有配慮するとともに、水資源の保全に支障者等からの相談に応じ、必要な助言、指導、を及ぼすおそれのある行為をしないよう情報提供を行う（群馬県条例第 10 条）。

に努めなければならない（長野県条例第4 条）

・届出者に対し、当該届出に係る土地に適用される規制の内容その他の水源涵養地

・水資源の保全の重要性について理解を深め、森林等の土地の利用に当たって森林域の保全に必要な事項について助言を行う（福井県条例第 14 条）。

等の水源を涵養する機能が維持されるよう配慮する（山形県条例第 6 条）

なお、
北海道条例は届出の有無に関わらず、土地所有者等に対して土地の利用方法等につ②助言規定

いて、市町村の協力を得ながら助言すること

2 つ目は、自治体による助言規定である。

ができることを啓発活動の一環としても行う

この規定は、届出者に対し、当該届出にかかる土地利用について必要な助言を行うことをことを規定している。
保全地域内の土地については、助言内容

50

林

表4

健一

勧告を行う事由

a. 届出をせず、又は虚偽の届出をしたとき
b. 報告をせず、又は虚偽の報告をしたとき
c. 立入調査を拒み、妨げ、若しくは忌避し、又は質問に対して答弁をせず、若しくは虚偽の答弁をした
とき出典）各条例により著者作成
表5

過料が科せられる場合

a. 届出をせず、又は虚偽の届出をしたとき
b. 報告をせず、又は虚偽の報告をしたとき
c. 立入調査を拒み、妨げ、若しくは忌避し、又は質問に対して答弁をせず、若しくは虚偽の答弁をした
とき
e. 命令に従わなかったとき（山形県のみ）
出典）各条例により著者作成を踏まえて土地取引行為を行う必要があるた③勧告・公表め、助言を受けた届出者は、権利取得者（買主）届出制度の実効性を直接確保する措置とに対して、当該助言の内容を伝達しなければして、多くの自治体が採用しているのが「勧ならないとの伝達義務を定めている 。宮崎

告」と「公表」である。水源地域保全条例大県条例（第 13 条）は、これに加えて、知事

部分は、表 4 のいずれかに該当する場合に、が直接、買主（届出に係る土地の所有権等の必要な措置を取るよう勧告できるものとして

移転若しくは設定を受けようとする者又は移いる 10）。また、こうした勧告に従わない場

転若しくは設定を受けた者）に対して助言を合には、あらかじめ当該勧告を受けた者に意行うことができる旨を定めている。

見を述べる機会を付与した上で、その旨及び

8）

届出内容の確認、土地所有者への助言や届出の勧告など、条例の運用にあたっては、各当該勧告を公表することができることを併せて規定している。

種情報を得ることが必要である。このため、これに対して、北海道条例（第 22 条）及書類の閲覧、資料の提供、報告を求めること

び秋田県条例（第 14 条）は a. のみを、長野ができる規定や、職員に対して当該土地への県条例（第 14 条）は b. と c. のみを規定して立入、調査、関係者への質問権を付与する規おり限定的な形となっている。

定を各水源地域保全条例とも定めている 。

また、山形県条例（第 13 条）は、これら行政機関においては、個人情報保護条例等に加えて、勧告を受けた者が正当な理由なくにより個人情報を外部提供してはならないと

当該勧告に従わなかったときは、これらの者

され、法令又は条例に基づく照会の場合、外に対し、当該勧告に従うべきことを命ずるこ

部提供をすることができることとされているとができるとしている。

9）が、市町村など他の行政機関に対する保全地
域における土地所有者等に関する情報提供の④過料

依頼に係る根拠規定を定めている条例もある

勧告・公表に加え、一定の場合には、地方（北海道条例第 24 条）。

自治法第 14 条 3 項に基づく、過料を科すこととしている自治体がある。

水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題

過料に課すこととしている事由は、表５の51の整備、普及啓発策を規定している。

いずれかに該当する場合であり、該当する場
合には 5 万円以下（3 万円以下：福井県）に②水資源保全政策型条例が規定する内容

処するものとしている

次に、北海道、山形県、福井県が制定して。

11）

また、法人の代表者又は法人若しくは人の代理人、使用人その他の従業者が、その法人

いる、水資源保全政策条例の内容について見ていくことにする。

又は人の業務に関し、前条の違反行為をした

北海道条例及び福井県条例は、基本となときは、行為者を罰するほか、その法人又はる施策の枠組みを示す基本条例としての役割

人に対して同条の過料を科するとの両罰規定をもつものであり、a.「森林が有する水源をを定めている例もある（山形県条例第 15 条、

涵養する機能の維持増進」として、森林法に徳島県条例第 37 条）

基づく保安林制度の活用、造林、保育等の森
林施業の適切な実施などを、b.「安全に安心（6）関連政策の規定状況

して利用できる水資源の確保に向けた取り組

前述のとおり、
水源地域保全条例の中には、み」として、公共用水域及び地下水における土地利用の適正化に加え、関連施策を一体化

水質汚濁の状況監視、水質汚濁の負荷低減にして条例化している例（「関連政策一体」型

かかる措置などを、c.「水資源の保全に対す

条例）、水資源保全に関する施策の基本的事

る理解促進」として普及啓発などを、d.「水項を定めている条例（「水資源保全政策」型

資源の保全のための適正な土地利用の確保」

条例）も確認できるところである。

として、当該条例に基づく措置、国土利用計
画法等に基づく措置などを定めている。

①関連政策一体型条例が規定する内容

山形県条例（第 8 条）は、同旨の施策を掲

まず、関連政策一体型条例の内容についてげるとともに、これらの施策を推進するため

見ていくことにする。山梨県は土地利用の適の「水資源保全総合計画」を策定すべきこと

正化に加えて、地下水の適正な採取に関するとしている。

規制についても規定している。具体的には、水源地域の保全施策として注目されるの一定規模の揚水機を設置する井戸により地下が、山形県、福井県は水源地域における開発

水を採取しようとする者に対し、地下水採取行為の届出制度を規定している点である。

に先立つ影響調査を義務付け、調査の 30 日

この制度は、福井県条例（第 15 条）によ

前までに影響調査計画の届出を求めること、れば、保全すべき地域において、小規模林地

揚水設備の設置届出、揚水設備設置者に対す開発行為（土石または樹根の採掘、開墾そのる地下水涵養の努力義務や採取量の定期報

他の土地の形質を変更する行為で、規則で定

告、知事の立入検査権、地下水量の常時監視をしようとする者に対し、める規模 12）のもの）などについて定めている。

事前届出を求めるものである。これにより、

徳島県は、森林の有する水資源及び県土の保全機能の増進に資する施策の中の 1 つとし水源涵養機能を著しく損なう開発を防止しようとするものである。

て、土地利用の適正化を位置付けている。具また、山形県条例（第 11 条）も「土石の体的には、森林・林業を推進していくための採取その他の規則で定める土地の形質の変協働管理、公的管理、これらを推進する体制

更 又は地下水を採取するための設備の設置」

52

林

健一

について、事前届出制度を創設している。具た旨の届出等に関する規定が設けられたとこ

体的には、土地の形質の変更については、土ろである。この制度により、現在は森林の土石の採取、鉱物の掘採、土地の開墾、盛土、地の所有者でなくても、相続等により当該土

切土及び土砂の堆積が対象となり、地下水を地の所有者となったときは、その土地の大小採取するための設備の設置等については、地に関わらず等しく届出義務が課せられてい下水又は地表水を取水するための設備の設置る。届出の対象は、域森林計画の対象となっ（1 号）、建物その他の工作物の新築、改築又ている民有林であるが、届出の対象となる森は増築（2 号）
、立木の伐採（3 号）を対象と林の土地の所有権の移転は、売買、相続、贈している（施行規則第 6 条）。

与、遺贈、土地の交換、譲渡担保その他の契約とされている。

4 おわりに－水源地域保全条例の意義と課題

これらの法律においては土地の取得者（買主）に対する、事後的な届出制度により土地売買の適正化を図ろうとしているが、国土利（1）水源地域保全条例の意義
これまで、水源地域保全条例の規定内容について観察を加えてきたが、条例の持つ意義について考察を加えていくことにする。

用計画法においては、面積要件を定めていることから、一定面積未満の取引を把握することが困難なものとなっている。
これに対して、水源地域保全条例は、外国土地取引に関する届出制度には、国土利用

資本による森林売買問題を契機とし、条例制

計画法と森林法がある。国土利用計画法は、定により契約締結前の届出を義務付け、個別

土地の投機的取引や地価高騰を抑制し、適正の取引について、市町村の協力を得ながら確かつ合理的な土地利用の確保を図ることを目認を行うとともに、助言、勧告を行うことに的として、一定面積以上の大規模な土地取引

より、土地取引の適正化を図ろうとするものについて、土地の権利取得者（買主）が都道である。

府県知事等への契約締結後に届出を義務付け

国土利用計画法や森林法より早期の段階ている知事は届出の受理後において、利用目

で事案を把握しようとする点に特徴があり、的について審査を行い、国土利用計画などに手続等に両法との親和性がみられるととも適合しない場合にその是正や、必要な助言がに、両法においては適用されない範囲を対象できるものである。

とし、土地利用の適正化を図ろうとする意義

森林法の一部を改正する法律（平成 23 年を有する。

法律第 20 号）により、平成 24 年 4 月以降にまた、水の循環過程を考えた場合、森林土

森林の土地の所有者となった場合、市町村長

壌は水源涵養機能や水質浄化に大きな役割をに届出を行う制度が創設されている。この制果たす重要な構成要素の 1 つであり、森林や度は、都道府県知事又は市町村の長が、伐採

水源地の土地についての取引を可視化し、不及び伐採後の造林の計画の届出をしないで伐適切な売買を防止することにより、その機能採が行われた場合の造林命令、保安林におけ等を保全していこうとする意義を有するといる監督処分などの諸制度を円滑に実施する上えよう。

で、森林所有者を把握することが重要である
ことから、新たに森林の土地の所有者となっ水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題（2）水源地域保全条例の課題

53

法律レベルでの規制の枠組み作りを行うこと

各自治体は、条例制定権の限界や条例によ

や、制度の運用主体として、流域を基本単位る財産権制限の許容性などについて、様々なとした地方自治法の広域連合制度の活用が検見解がある中で、水資源や森林の持つ水源涵

討されてもよいのではないだろうか。

養機能をはじめとする多面的機能を保全して

本稿は、水源地域保全条例の運用実態に関いこうとする先進的な取り組みに敬意を表す

する情報はほとんど公表されていないため、るものであるが、他方においていくつかの課条例の規定を中心とする静態的分析にとど題があるものと考えている。

まっているが、今後はこうした点について把第 1 は、水源地域保全条例は、事前届出制

握、分析を行っていくこととしたい。

度によるものであり、その実効性担保を図る

また、これらの条例は、主に土地利用の適手法も助言・勧告、事実の公表、過料という、正化を図る役割を担うものであり、森林所有

行政指導を中心とする比較的弱い担保手法を者が適切に施業を続け、山林を手放さないた

とっている点である。

めには、森林から得られる収益が得られるよこうした規制的手法で十分かどうか、今後

うにしていくなど、水源地域の活性化に向けの運用状況をみながら、届出制度や実効性担た取り組みが効果的に実施されることが、よ保手法の双方についても検証、再考していく

り重要な課題となることは言うまでもないで余地がある。例えば、違反事案については、あろう。

初回違反は過料とし、累犯を刑事罰にするあ
るいは、命令違反に対しては刑事罰にするな［注］

どの役割分担が検討されてもよいのではないだろうか。

1）この調査は、農林水産省（林野庁）が、第 2 に、水源地域における土地利用の適正

居住地が海外にある外国法人または外国化をどのような立法形式で達成していくこと人と思われる者による森林買収についが効果的かという観点からの議論が必要であて、森林法に基づく届出情報などの行政る。

が保有する情報を参考に、都道府県を通今後も水源地域保全条例の制定が進んでじて調査を行ったものである。行政の保いくことが予想されるが、制度の実効性を確有する情報とは、森林法に基づく届出情保していくためには、県境に一体のものとし報（面積にかかわらず、森林の土地の所て位置する水源地域の森林や土地を連携して有者となった場合に市町村へ提出された

保全していくなど、穴ぬけのない形での条例

もの）、国土利用計画法に基づく届出情制定や制度運用が必要であり、同一流域圏に報（一定面積以上（都市計画区域外の場位置する広域自治体や基礎的自治体、相互の合は 1ha 以上）の土地について、売買等間において、制度立案、制度運用面の連携、の契約を締結した場合に市町村へ提出さ調整が必要となる。

れたもの）、不動産登記法に基づく届出事案の性質上、森林の広域性、水系・流域

情報（第三者への対抗要件として登記所への影響、地域社会の実情を視野に入れた対に登記されたもの）を言うとしている。

応を行っていく必要があり、地方自治体が審

2）水源地域保全条例の制定状況を確認する

査、確認の窓口となることが適当であろうが、ため、各都道府県のホームページを確認

54

林

し、
事例を収集した（調査期間 2014（平成 26）年 8 月 1 日～ 31 日）。

健一

記者会見テキスト版平成 24 年 2 月 7 日）
		茨城県では、条例提案議員により「本県3）群馬県では、同県嬬恋村の森林約 44 ヘ

においては，外国資本等による買収事例

クタールがシンガポールの個人に売却をは，現在，確認されておりませんが，今後，されたという報道を受けての議会の一般

このような森林買収の事例が出てくるお質問に対し「このような事案が発生した

それがあり，また，乱開発の防止にもつことに応じまして、今回緊急に県としてながることから，今回，本条例を提案しも対策を講じようとしている」こと、「水た」との説明がなされている（県議会議

源地域の保全に関する条例の制定を検討

事録データベース：平成 24 年第３回定しておりまして、今議会に骨子案を示し例会（第８号）本文 28 : 62 番白田信夫議て、議会としっかり議論していきたいと

員の発言）
。

考えております。また、市町村、関係団

4）具体的な該当条文は、北海道条例 17 条、体、県民等の意見もよく聞いて条例案に

埼玉県条例 6 条、群馬県条例 11 条、茨反映させながら、５月議会には条例案を城県条例 8 条、山梨県条例 21 条、長野

上程したいと考えて」いることを答弁し

県条例 9 条、山形県条例 9 条、富山県条ている（県議会議事録データベース：平例 12 条、岐阜県条例 13 条、福井県条例

成２４年２月定例会－ 02 月 27 日 -03 号、10 条、新潟県条例 9 条、宮崎県条例 9 条、井田泉議員質問 [P.24] に対する県境森林

徳島県条例 14 条、
秋田県条例 9 条である。

部長答弁 [p.125、p.126]）。

5）各水源地域保全条例においては、市町村

		埼玉県は条例提案の背景について「県議において同等以上の効果を期待できる市

会で質問がございました。北海道なんか

町村条例が制定された場合、県条例は適の事例をピックアップされながら質問が用されない調整規定が整備されている。

ありましたので、『埼玉県としても調査

北海道においては、事前届出制度の権限をしろ』ということで、埼玉県でもかな

移譲の動きがみられ、2013（平成 25）年

り綿密な調査をさせていただきました。

4 月 1 日から倶知安町、北斗町に、2014（平具体的に登記等々も確認して、それから成 26）年 4 月 1 日から上富良野町に権限うわさ話なんかも含めて全部チェックを移譲が行われている。

しました。特に山林関係のですね。今の

6）具体的な該当条文は、北海道条例第 20

ところはうわさ話で決定打はなかったと条 4 項、埼玉県条例第 8 条 2 項、群馬県ころでありますけれども、ダミー、つま条例第 13 条、茨城県条例第 10 条、山梨り日本の会社を使って外国資本が山林を県条例第 23 条、長野県条例第 10 条 2 項、押さえるとか、あるいは水源地を押さえ

石川県条例第 8 条、山形県条例第 10 条

るということはありうるという判断で、4 項、富山県条例第 15 条、岐阜県条例第できるだけそういうことについて自重し

16 条、福井県条例第 13 条、新潟県条例ていただくように、言わば、私有権の保第 11 条、徳島県条例第 22 条、宮崎県条護という意味で制限をすることはできま

例第 11 条、秋田県条例第 11 条である。

せんが、届出をするという最小限度の仕7）森林の適正な整備等の関する責務規定の組みをする」ためと説明している（知事例は次のとおり。

水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題

		・水源涵養機能をはじめとする公益的機能を有する森林の所有者又は利用者で55

福井県条例 41 条、
新潟県条例第 16 条：a. のみ、徳島県条例第 38 条である。

あることを深く認識（理解）し、森林

12）規模については、「専ら道路の新設またの適正な整備、保全に努める（群馬県は改築を目的とする行為にあってはその条例第 6 条、徳島県条例第 7 条）

行為に係る土地の面積が 0.1 ヘクタール

		・森林の適正な整備に努める（山梨県条

以上 1 ヘクタール以下で、かつ、道路の例第 6 条第 2 項）

幅員（路肩部分および屈曲部または待避		・森林の適正な管理、経営を行うことに所として必要な拡幅部分を除く。
）が 3より、森林の有する水源涵養機能の維メートル超のものとし、その他の行為に持増進に努める（石川県条例第 5 条）

あっては土地の面積が 0.1 ヘクタール以

		・水源地域が水の供給源としての機能を

上 1 ヘクタール以下のものとする」と規有することを深く認識し、施策に協力

定されている（施行規則第 7 条）。

する（埼玉県条例第 5 条、茨城県条例
第 5 条）【参考文献・資料】

8）具体的な該当条文は、北海道条例第 20 条
第 7 項、埼玉県条例第 10 条第 2 項、茨北村喜宣（2011）「法執行の実効性確保」北

城県条例第 12 条、山梨県条例第 24 条、村喜宣他編『自治体政策法務－地域特岐阜県条例第 16 条、福井県条例第 14 条、性 に 適 合 し た 法 環 境 の 創 造 』 有 斐 閣、

新潟県条例第 13 条、徳島県条例第 22 条

pp.169-184である。

佐藤寛・林健一（2012）「水源地域保全条例

9）報告の徴収及び立入調査等の該当条文は、の構造とその分析－北海道、埼玉県、群北海道条例 21 条、埼玉県 9 条、群馬県

馬県を中心に－」中央学院大学社会シス

条例 14 条、茨城県条例第 11 条、山梨県

テム研究所 13 巻 1 号、pp.73-88

条例 26 条、長野県条例 13 条、石川県条

高橋裕（2014）「難問累積の河川上流域」山

例 9 条、山形県条例 12 条、富山県条例

村振興調査会『日本の難題を問う 森林

16 条、岐阜県条例 18 条、福井県条例 36と水源地』pp.13-32

条、新潟県条例 12 条、徳島県条例 28 条、

東京財団（2009）「日本の水源林の危機－グ

宮崎県条例第 12 条、秋田県条例 12 条でローバル資本の参入から『森と水の循環ある。

を守るには』」

10）
具体的な該当条文は、群馬県条例第 15 条、

東京財団（2010）「グローバル化する国土資

埼玉県条例第 11 条、茨城県条例第 13 条、源（土地・緑・水）と土地制度の盲点－

山梨県条例第 25 条、石川県条例第 11 条、

日本の水源林の危機Ⅱ」

山形県条例第 13 条、岐阜県条例第 19 条、

東京財団（2011）「グローバル化時代にふさ

福井県条例第 33 条、新潟県条例第 14 条、

わしい土地制度の改革を－日本の水源林

宮崎県条例第 14 条、富山県条例第 17 条

の危機Ⅲ」

である。
11）
具体的な該当条文は、山形県条例第 15 条、
富山県条例第 20 条、岐阜県条例第 23 条、

東京財団（2012）「失われる国土－グローバ
ル化時代にふさわしい『土地・水・森』
の改革を」

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林

林

健一（2014）「利根川流域圏における『水源地域保全条例』の意義と課題」中央学院大学社会システム研究所 15 巻 1 号、pp.33-44
橋本淳司（2012）『水は誰のものか－水循環を取り巻く自治体の課題－（自治体議会
政策学会叢書）』イマジン出版平野秀樹・安田喜憲『奪われる日本の資源－
外資が日本の水資源を狙っている』新潮社
諸富徹・沼尾波子編（2012）『水と森の財政学』
日本経済評論社〈行政資料〉
山梨県（2013）「山梨県地下水及び水源地域の保全に関する条例逐条解説」
北海道（2012）「北海道水資源の保全に関する条例逐条解説」

健一

水源地域の保全に向けた地方自治体の対応とその課題

Local Governments Support and the Problems for the Conservation of Reservoir Areas– Focusing on Stipulated Requirements for the Regulations ofReservoir Area Conservation –Kenichi HAYASHI**Associate Professor, Social System Research Institute,
Chuo gakuin University
Abstract
This paper, in addition to analyzing the contents stipulated in the reservoir
area conservation regulations which are the basis of municipal support for theconservation, aims at clarifying the concrete content of the methods thereof andproblems to be solved.
Firstly, for this purpose, the backgrounds of the enactment of the regulations
and the present circumstances thereof on the local level are grasped. Secondly,
what they have in common and the differences of each basic scheme of theconservation regulations have been clarified. Lastly in view of the analysis, thesignificance and the problems to be solved in future of the regulations of thewater reservoir area conservation are pointed out.

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