政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

45

政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

林

1

はじめに

健一＊

で「聴き放し」と揶揄されるこれまでの広聴を改革し、住民の声を政策評価や施策の再検

地方自治体の政策（行政）評価システムは、討に活用するための「広聴機能の充実」が行1990 年代後半における三重県の取り組みを

政広報の課題として指摘されている（上野，嚆矢とするが、その本格的な普及が始まって。
2003, pp.142–143）

から 10 年余りが経過し、多くの自治体では制度の運用、定着段階に入りつつある。

こうした問題群に対しては、理論的な側面
から課題検討に対する深化が必要であること

このシステムは、当初、地方分権の進展、に加え、実務的な側面からは、自治体行政の市民ニーズの多様化、さらには厳しい財政状

現場における意見反映手法（広聴手法）の自況を背景に、住民へのアカウンタビリティ

覚的な活用が必要であろうが、個別の事務事（説明責任）の確保、行政コストの削減、職業を中心とする、評価情報の質の向上や、評員意識の改革、成果重視の行政への転換が価システムの実用性向上に向け、いかなるコ期待されるツールとして導入されているが、ミュニケーション（広報・広聴）戦略を持つ

様々な課題に直面している。特に運用段階にべきなのであろうか。

おいては、評価の精度や質の向上が求められ以上の問題意識に立ち、本稿では、まず、る中、評価情報に対する住民の反応が低調で自治体における評価システム導入による成果あることが、喫緊の課題の一つとして挙げらと課題を確認し、アカウンタビリティの履行れる。

や、評価情報の質の向上、特に、住民の価値

つまり、アカウンタビリティの確保が評価

意識の把握と指標化の観点から、その課題

システム導入の基本目標とされながらも、一を明らかにしていく。また、課題の全体像を方的な情報提供や部分的な説明責任の履行に捉えるため、広報・広聴システムと評価シス

とどまるなど、現実には十分に機能し得ていテムを融合したモデルを検討し、提示していないことから、その基礎にある「循環的な応く。

答関係」の確立が求められていると考えられるのである。

次に、現在用いられている広聴手法の比較分析を行い、この結果により各手法の強み・

また、住民との協働による「公共性」を前

弱み（特長）を整理し、評価システムに適提とする新しい地方行政においては、これま用していく場合の役割を体系化していく。ま

本学社会システム研究所客員研究員

＊

林

46

健一

であった。

た、この体系上から、広聴手法の空白領域を補完するものとして、新たな広聴手法の方法

一方であまり成果が認識されていないのは論を提唱し、最後に、今後検討を要する課題「住民の関心や理解が深まる」であり、評価を全般的に整理していく。

システム導入に伴い期待される成果としてよく言及される「予算配分が大きく変更」、「人

2

自治体評価システムの成果と課題員配置が大きく変更」という庁内の資源配分についても成果を感じている自治体はごく少（1）評価システム導入による成果と課題数であった。

地方自治体における評価システムの導入状

次に、総務省（2008）により各自治体の感況をまず確認しておくと、総務省（2008）にじている評価システムの課題を見ていくと、

よれば、都道府県及び政令指定都市 100％、

表 2 のとおり、「評価情報の質」に関する課

中核市 95％、特例市 91％、市区 65％、町村

題と「評価結果の利用」に関する課題に大別

25％となっており、システムの導入と活用がされるところである。
まず、「評価情報の質」に関する課題では、

着実に進展してきている。
このシステムの導入による成果や課題を各「評価指標の設定」が最も多く、次いで「職自治体は、どのように評価しているのであろ員の意識」を課題とする団体が多い結果でうか。総務省（2008）によれば、表 1 のとおあった。
「職員の意識」については、担当職

り、各自治体が共通して成果を感じているの員の負担や評価スキルをめぐる諸課題の解は「成果の観点で施策や事業を検討」、「事務決の必要性がこれまで指摘されているが（南事業の廃止や予算削減」、「個別の事務事業の島，2007；新川，2008 など）、自治体行政の有効性（あるいは効率性）の向上」という点

現場でもこうした課題が認識されていること

表1

評価システム導入の成果
中核市

特例市

市区

町村

n＝47

政令指定
都市
n＝17

n＝37

n＝39

n＝460

n＝246

住民の関心や理解が深まる

31.9％

35.3％

32.4％

12.8％

21.3％

19.1％

成果の観点で施策や事業を検討

91.5

88.2

70.3

61.5

64.6

62.6

事務事業の廃止や予算削減

57.4

64.7

70.3

71.8

61.7

65.9

業務体系の再検討に繋がる

36.2

17.6

64.9

43.6

45.4

43.9

個別の事務事業の有効性が向上

48.9

47.1

59.5

53.8

45.4

44.3

個別の事務事業の効率性が向上

34.0

58.8

59.5

74.4

53.7

41.1

予算配分が大きく変更

2.1

23.5

8.1

5.1

10.9

6.1

人員配置が多く変更

2.1

0.0

0.0

2.6

0.9

0.4

職員の企画立案能力が向上

21.3

5.9

0.0

15.4

20.2

19.1

議会で結果が取り上げられる

31.9

47.1

21.6

30.8

23.9

8.9

都道府県

出典）総務省（2008）。著者が一部加筆修正。

政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

表2

47

自治体評価システムの課題
都道府県 政令指定 中核市
都市
n＝17
n＝37
n＝47

特例市

市区

町村

n＝39

n＝460

n＝246

評価指標の設定

74.5％

94.1％

91.9％

79.5％

75.9％

71.1％

評価情報 長期的な方針・計画との連携
の質
職員の意識

34.0

47.1

64.9

64.1

58.5

52.8

57.4

29.4

75.7

71.8

73.0

69.1

外部意見の活用

17.0

35.3

35.1

53.8

50.4

49.6

予算編成等の活用

61.7

70.6

67.6

87.2

67.2

48.0

評価結果 定数査定・管理への活用の利用
評価情報の住民への説明責任

25.5

41.2

51.4

53.8

37.6

26.0

29.8

58.8

37.8

38.5

40.4

46.7

6.4

5.9

2.7

23.1

15.2

16.7

議会への活用出典）総務省（2008）。著者が一部加筆修正。

を示している。
また、「外部意見の活用」は都道府県レベ

ら、自治体行政の現場ではあまり課題を感じないと判断したと推察される。

ルでは課題とする団体は少ないものの、団体

しかし、導入の成果として「住民の関心がの規模が小さくなるほど課題とする割合が高深まる」に対し、低い回答率であったことがい状況であった。

示唆するように、評価結果公表をしたからと続いて、「評価結果の利用」に関する課題

いって、アカウンタビリティが自動的に履行を見ていくと、「予算編成等の活用」は多くされるわけではなく、そのスタート地点にの自治体が課題として感じている項目であっ立ったに過ぎないのである。

た。これに対して「（職員）定数査定・管理公表された評価結果情報は、住民等とのへの活用」は中核市や特例市を除き全体的に対話のツールとして活用が期待されている

低調であり、本稿の検討課題である「評価情が（新世紀地方自治研究会，2000, p.52）、評報の住民への説明責任」は、政令指定都市を価システムそれ自体にはアカウンタビリティ

除き、課題があると感じている団体は比較的の履行や対話のための仕組みが含まれていな

少ない結果となっていた。

い。このため、別のシステムの活用が検討さ

確 か に、 評 価 結 果 の 公 表 は、 都 道 府 県

れなければならないのであり、このシステム

96％、政令指定都市 100％、中核市 95％、特として「住民の声」の反映手法に焦点を当て、

例市 87％、市区 72％、町村 57％と高い割合

その活用状況について次項で検討していくこ

で実施されており（総務省，2008）、評価シとにする。

ステム導入以前は行政機関が住民に対し自らの活動内容とその結果や成果を網羅的、体（2）「住民の声」の反映状況の分析

系的に公表、説明することはほとんど行われ住民から寄せられる情報（住民の声）は、てこなかった。また、こうした情報を自治体

提案、要望、意見、苦情、問合せ、相談などのホームページ上で常時公開していることか。
様々なものがある（土橋，2006, pp.85–86）

林

48

健一

表 3 「住民の声」の有無（事務事業レベル）
都道府県

市・区

町

村

件数

29

192

39

7

％

72.5

43.6

19.7

30.4

1

反映させている

2

今後反映させる
予定である

件数

2

161

104

13

％

5.0

36.6

52.5

56.5

反映させる予定
はない

件数

7

75

43

1

％

17.5

17.0

21.7

4.3

件数

2

12

12

2

％

5.0

2.7

6.1

8.7

件数

40

440

198

23

％

100.0

100.0

100.0

100.0

3

無回答

合計

出典）三菱総研（2008）を部分抜粋。

住民を基点とするこうした情報を評価システのレベルの自治体においても「評価方法、評ムに反映するとは、概念的にいえば、a. 住価結果等を公表することにより、住民の声を民が評価システムの構築に参加する、b. 評

求めている」であり、次いで「住民・住民

価結果を公表して意見、要望、提案を求める、代表（第三者機関における公募市民等）が評

c. 行政活動に対する住民の主観的な評価、

価」、「住民アンケート調査の結果の指標化」

意識、満足度を把握し、アウトカム指標（効の順であったが、その回答率は総じて低調で用指標又は効果指標）として活用することにある。

大別される（島田，1999, pp.172–177, p.214）。

この様に、「住民の声」の反映についての

本稿では主に b. 及び c. が検討対象となる

現状は、間接的な形での意見反映がほとんど

が、「住民の声」の反映の有無について、三で、関与する段階も評価結果の公表段階が中菱総研（2008）により確認していくと、表 3

心となっており、住民意識の指標化や評価シのとおり、都道府県では 72.5％、市区 43.6％

ステムの構築段階への関与は低い水準であっが「反映させている」と回答している。これた。

に対して町、村では、都道府県などと比較し、評価システムの導入が遅れていることを反映（3）本稿における検討課題と分析の視点

し、「今後反映させる」の割合が過半数を超①本稿における検討課題

えている状況であったが、いずれのレベルの以上の調査結果により、本稿では次の課題

自治体においても住民の声を反映していこうとしている姿勢が読み取れる。

について検討していくことにする。
第 1 に、業績測定（performance measure-

次に、三菱総研（2008）により、その反映

ment）を中心とする我が国の自治体評価シス

方法の内容を見ていくと、表 4 のとおり、住テムにおいて、設定した評価指標に基づく成民の声の反映方法で最も多い回答は、いずれ果の把握や目標管理の質は、評価情報全体の政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

49

表 4 「住民の声」の反映方法（事務事業レベル）
都道府県
市・区
町
村
（n＝31） （n＝353）（n＝143） （n＝20）
評価制度・システムの構築に住民が直接参加

0.0％

3.1％

4.2％

5.0％

評価指標の選択など、住民の声を反映させて構築

0.0

3.1

10.5

0.0

3

住民アンケート調査の結果を指標化

3.2

22.4

20.3

40.0

4

住民・住民代表（第三者評価機関における公募市民
等）が評価

16.1

35.7

33.6

40.0

評価実施 5

評価方法、評価結果等を公表することにより、住民の声を求めている

96.8

82.2

72.0

55.0

6

その他

3.2

3.7

8.4

0.0

7

無回答

0.0

0.8

0.0

0.0

システム 1構築
2出典）三菱総研（2008）を部分抜粋。一部著者が加筆修正

質や有用性に影響する重要な要素であるが、おり、評価システムや評価情報の形成過程にこうした中核部分に課題が存在していた。

おける関与は限定的であった。

この成果の把握については、従来から自治

著者は、別稿（拙稿 2005a）において、評体行政の現場では「行政供給」の側面のみ着価結果情報に対するパブリック・コメント手

目して、行政内部のサービス生産活動の結続（以下「PC 手続」という。
）の適用事例を果を提示するものが大部分であり、「行政需分析し、そのコミュニケーション過程の内実要」の側に発生した変化に注意が向けられを把握してきたが、そこでは、a. 住民からのる機会は、直接の担当者の間でも日常極めて提出意見はごく少数であり、大部分の評価結少なかったとの指摘がなされている（斎藤，

果にはフィードバックがない、b. 一般的な意

1999, p.22）。

見や不明点の質問とその応答を中心とするコ

こうした課題の改善には様々な対応が考え

ミュニケーション内容である、c. 意思決定にられるが、評価情報の質の向上に向け、後者

資する情報の把握手法としての役割よりも、の「行政需要」の変化を把握するためには、説明責任を限定的に履行する役割に留まって地域住民の日常生活から発生する満足度や不いるとの問題点が観察し得たところである。

満、要望度（重要度）、不安度など、住民がこれは単に PC 手続の運用上の課題に留ま抱く価値意識や価値判断の実態を認識し、成るものではなく、評価システムを活用したア果指標の 1 つとして指標化していくことが重カウンタビリティの履行という重要な機能に要な課題となる。

関する問題である。

つまり、行政サービスの成果を住民の価値

現状の意見反映は、行政学の行政責任論に意識のレベルまで掘り下げ、質的な観点からおける「責任の 4 局面とサイクル」（足立，その実態を明らかにするため、これに適した

1992, pp.242–250）の基礎にある、問責者（委「住民の声」の把握反映手法を具体化してい任者：住民）と答弁者（代理人：行政）の循

くことが必要なのである。

環的な応答関係が極めて弱いということがで第 2 に、「住民の声」の反映に関する現状きる。また、広報の結果反応がフィードバッ

は、結果公表段階の意見反映が中心となってクしない状況は、本来の広報活動ではなく報

林

50

健一

道活動（information activity）にすぎないとい

民に対する評価情報の提供方法や、その内容

われるが（本田，1995, p.90）、現状は一方的に対する改善策が指摘されてきた（高千穂，な情報提供となってしまっており、ここにお2008；新川，2008, p.34）が、評価情報の形

いてもこうした批判が成立するであろう。

成や評価結果に関し、本稿の問題関心である

つまり、「アカウンタビリティの確保」が外部インテリジェンスをどの様に収集するの評価システム導入の基本目標とされながらかという視点からの分析はほとんど見られなも、その機能を十分に果たし得ていないのでいのである。
そこで、本稿においては、評価システムにある。
我が国の評価システムは問責者の存在が見

おいて多様な「住民の声」をどの様に収集しえず、答える責任を果たす方法の指定がなていくのかを検討課題とし、検討に当たってく、アカウンタビリティ確保のメカニズムがは、広報・広聴システムと評価システムの関

うまく機能しない致命的な制度設計のミスが係全体を視野に入れ考察を加えていくことにあるとの指摘がなされている（山谷，2006,

する。

p.233）。制度運用期にある今、アカウンタビ
リティを履行した結果に基づきフィードバッ

②分析の視点クされる情報の収集、把握方法のあり方につでは、広報・広聴システムと評価システム

いて検討を加える必要があり、このためにはを関連づけようとした場合、評価情報の循環

既存の広聴手法の分析とその結果に基づく体過程においてどのような役割を分担すること系化や、情報収集目的に適合する新たな手法になるのであろうか。また、こうした観点かが構想されなければならない。

ら捉えた場合、解決すべき課題としていかな

これまでアカウンタビリティの観点からる事項が提示できるであろうか。両システム

は、評価情報のわかりやすさを中心に、住の関係を図示すると図 1 のとおりなるが、ま図1

広報・広聴システムと評価システムの関係
出典）著者作成

政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

ずは、各システムを定義しておく。

51

住民をはじめとする問責者の具体像を念頭

住民と自治体のコミュニケーション活動でに、誰が、誰に対し、どんな種類のアカウ

ある広報過程（広報・広聴システム）とは、

ンタビリティを追求するのか。このためには

行政情報を提供する広報（public information）

どんな媒体やコミュニケーション形式で情報活動と住民からの情報を広く収集、管理す提供を行うのか。また、どんな情報産出手法る広聴（public intelligence）から構成される。

や分析手法を用いた情報を提供するのかで両者は、連続的な循環過程を形成して成立

ある 1）。次に「広聴システム」に関する論点

するが、これを概念的に整理すると、a. 行

は、評価情報の形成やシステムの改善をはじ

政内部で行われるコミュニケーション過程、め、政策（意思）決定者が必要とするフィー

b. 行政体と住民のコミュニケーション過程、

ドバック情報を念頭に、どんな広聴手法を用

c. 住民のコミュニケーション受容過程に大いることが適当かである。
本稿では、このうち後者の「広聴システ別される（美ノ谷，1971, p.42）。
また、評価システムとは、政策評価を構成

ム」、特に広聴手法のあり方を検討し、評価する 8 つのステップ（斎藤，1999, p.38）、つシステムの精度向上やそこから産出される情まり、政策評価課題の設定→政策実態（構報の質の向上に有効な、評価情報の循環過程

造・制度）の確認→政策評価の基本的視点のの確立に寄与していくことを目的とするもの

検討→政策目的と成果項目の列挙→評価指標である。

の選択→評価体系図の作成→政策評価表の作
成→政策の見直し評価という、一連の作業から構成されるシステムをいうものである。

3

広聴手法の比較分析と新たな手法の構想

これら 2 つのシステムを関係付ける場合、評価システムの運用に広報・広聴システムを（1）評価情報形成過程と広聴手法の活用概況

融合させて有効に機能させることや、住民−課題の検討に先立ち、図 1 により、評価情

行政の間の情報共有化をもたらすことが焦点

報の形成を中心とする、行政の政策決定の内となる。また、広報・広聴システムを通じた部構造と、広聴システム（特に、意見把握・評価システムへの住民参加は、単に評価過程

反映手法）の関係を確認しておくことにすへの参加の場を提供するためだけのものではる。

なく、評価情報の形成や評価結果の利活用を行政機関が行う評価の一般的なプロセス

含む政策サイクル（Plan-Do-See）全体を包は、事業実施後、事業担当課が主体となって括する広い視点から認識される必要がある。

選定した指標に基づき、情報収集と 1 次評価

本稿では主に住民−行政の間を検討領域とが行われ、評価制度を所管する内部の管理部

するが、ここでは情報提供型の住民参加シス門による 2 次評価や首長への説明を経て、評テムを評価システムに組み込むためのコミュ

価結果の原案（事業評価書案）が作成されてニケーションチャンネルをどのように設定しいる。評価情報の循環過程を考察する上で、ていくのかが基本的な論点となるが、広報・行政内部における事業担当課と制度所管部局

広聴システム全体との関連では、次のようなのコミュニケーション過程に注目し、その分検討すべき論点があると考えている。

析を行うことも重要であるが、ここでは検討

まず、「広報システム」に関する論点は、の対象としない。

52

林

健一

こうして形成された評価情報は業績測定情分類のための軸の 1 つ目（縦軸）は「広聴報とそれに基づく判定を中心的な内容としての相手方」であり、行政機関が誰から情報収いるが、基礎的なデータの収集は各種業務統集するのかという視点からの分類であり、広計を用いられることが多く、住民意識調査・

く一般住民を対象とする広聴（一般）と、特満足度調査は必要に応じて補足的に行われる定の属性を持つ人や団体を対象とする広聴ことが多い。

（特定）を分類基準とした。

また、作成された原案に対しては審議会形

もう 1 つの軸（横軸）は、何をテーマに情式の外部評価委員会や PC 手続が意見・把握

報収集が行われるのか、つまり「広聴のテー反映手法として活用されている他、評価結果

マ（目的）」による分類であり、自治体行政

公表後における意見・把握反映手法は、自治の制度全般や運営状況全般に関する意見や提体の WEB 上で随時の意見募集が行われてい案の把握を目的とする広聴（全般）と、特定る。

の事業、計画、条例、規則、評価（以下「特定事業等」という。
）に対する意見や提案の（2）広聴手法の比較分析把握を目的とする広聴（個別）を分類基準と次に、各広聴手法の特徴と課題について比した。

較分析していく。この分析にあたっては、（1）

この視点で各広聴手法を分類、マッピングでみてきた手法のほか、広聴手法を幅広に検したものは図 2 のとおりとなるが、各カテゴ

討対象とし、次の 2 つの視点を軸とした 4 象

リー別にその特長について見ていくことにす

限のマップに当てはめ整理、分析を行っている。

くことにする。

図 2 広聴手法の分類
出典）著者作成

政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察①カテゴリー A

53の理解を深めることも目的とされている。

広聴には住民から自発的に意見等が提出さこれまで、この制度に対しては人数が限定れ、これに対応するもの（受動的）と、行政的である、参加者の年代、性別に偏りが見ら

機関が積極的に意見等を求めるもの（能動れるなど制度運用面での問題点が指摘されて的）とに分類可能であるが、カテゴリー A は、いるが、意見等の提出に積極的な協力が得ら

前者に対応するものであり、広く一般住民かれることから、多くの自治体が採用していらの提供情報を把握する役割を担っている。

る。

ここに分類される主なものは、日常的に受け付けている住民等からの意見、要望、提案③カテゴリー C（以下「意見等」という。）の募集や苦情、問左上のカテゴリー C は、広く一般住民を合せ、相談の受付、さらには、各種団体から対象に特定事業等に関する意見等を把握するの陳情、請願であり、伝統的な広聴手法が該ため、行政機関が能動的に行うものが該当当する。

し、自治体 WEB 上で行われる「電子会議室」

具体的にはいわゆる「個別広聴」が該当し、「首長への手紙（提案）」、「提案箱」、「住民相や「パブリック・コメント手続」が主に分類される。

談」など名称はさまざまであるが、多くは電電子会議室は、インターネット上の電子掲

話、ファックス、電子メールなどの方法が利示板を活用し、住民との幅広い議論や意見交されており、行政機関の制度ではないが、新換ができる広聴ツールであり、三重県庁、藤聞投書もこのカテゴリーに分類されるであろ

沢市、大和市が先駆的に活用を開始し、多くう。

の自治体が期待感とともに会議室の運用を開

また、請願は、地方議会に対してその職務始している。

に係わる事項について、意見、提案、苦情

しかし、現在ではその多くが休止・廃止しを申し立てる制度である（地方自治法第 124ており、三重県は県民参加型掲示板「e−デ条）。これに対し、陳情は、議会だけでなくモ会議室」を 2006 年 3 月末に廃止している。

首長部局に対しても直接意見等の提出が可能

その廃止理由として、発言者の固定化や意味であるが、法律上の根拠は特になく、議員の不明な投稿の多発などの原因で議論を通じた紹介も不要であるとされている。

結論や提案を出せなかった、県からの情報提供や積極的な参画が困難であった、費用対効②カテゴリー B

果の点から十分な成果基準に達しなかったこ

右下のカテゴリー B は、特定の属性を有とが挙げられている 2）。

する者から全般的課題に対する意見等を能動

電子会議室は時間や場所を問わず意見交換的に把握するものであり、「調査広報」の一ができることがメリットの一つであるが、県種である「行政モニター制度」が該当する。

側からの回答手続（決裁手続）に時間を要

この制度は応募のあった住民をモニターとしレスポンスが遅くなったり、全ての参加者

して委嘱し、行政運営全般に関する改善情報に誤解のないように説明を行う必要があるこ

や、事業の立案の参考となる意見、提言や要とから、回答内容が平板で無味乾燥なものに望を得るものである。また、行政機関からのなったりするなど、そのメリットが十分活か情報提供や施設見学などにより、各自治体へせなかった事情が背景には存在しているよう

54

林

である。
次に、PC 手続であるが、「意思形成過程において、広く住民等に対して原案等を公表

健一

会議まであるが、評価システムとの関連では
後者の形式による「外部評価委員会」として設置されることが多い。

し、それに対して提出された意見を考慮してこの制度については、教科書的であるが、意思決定を行う手続」と一般的には定義され①行政機関による委員選出方法の問題、②責る。

任回避手段としての利用、③答申の無視によ

この制度は、県民の視点から自治体行政改る審議会の無力化の問題が共通して指摘され革を推進するための新たな住民参加や協働のてきたが、審議会の公開による透明性の確保

枠組みとして導入され、その役割として、多や委員の公募、さらには PC 手続の導入など

様な住民意見の把握による情報源の多元化をの改善がこれまでなされてきている。

図ること、政策立案過程の透明性を高めるこ

住民（意識）調査（citizen survey）は、地と、事業の立案や選択などに対する説明責任

域住民を対象に、a. 住民の生活意識・行政を果たすこと、これらにより信頼回復に寄与

需要の把握、b. 個々の施策や事業の評価指することが期待されている。なお、この手法

標の作成、c. 個々の行政サービスの満足度の問題点は前述したとおりである。

の測定、d. 評価結果に対するフィードバッ
クの把握などを目的として実施される（小④カテゴリー D

野・田渕，2001, p.156）。

左下のカテゴリー D は、特定の属性を有

これは、調査広聴の代表的活動であり意識する人や団体を対象に、特定事業等に関する調査、意向調査、満足度調査とも呼ばれ、ア

意見等を把握するためのものであり、ここにンケート形式で実施されているが、住民意識

は主に「集会広聴」、「審議会」、「住民意識調調査を評価システムにおいて活用する場合の査（満足度調査）」が分類される。

代表的な利用法は「住民満足度（指標）」の集会広聴は、自治体の首長又は職員と住民算定である。

が懇談し、そこから出された意見、提案等をこの住民満足度（指標）とは、事業成果の政策形成などに活用するものであり、懇談

実態を住民満足度という心理的尺度で捉え直会、タウンミーティング、出前トークなど名したもので、成果の達成状況を物理的デー

称は様々であるが、広報、広聴を兼ね備えた

タでは把握しにくい部分を補足するものであシステムとして多くの自治体で活用されていり、広く住民一般を対象として、地域生活る。

の全般な視点から住民の満足度を把握するも審議会は、行政運営のあり方や政策の立の（住民一般満足度）と、特定のサービス

案、提案などのために専門家などで構成されの利用者を対象に、個別具体的なサービスのた諮問会議であるが、有識者による専門的知提供状況に対する利用者の観点から満足度の識の提供、中立的な立場からの利害調整など把握を行うものに大別される（斎藤，1999,の役割が期待されている。

。
pp.22–30）

これには特定の課題について審議、調査、

これらは、一般の指標データの様に客観検討を行うための付属機関として設置される的、物理的単位で測定される指標とは異なもの（地方自治法第 138 条の 4）から、事務り、「住民の意識」に基づく主観的な心理尺

内容の必要性に応じ設置される委員会形式の度で測定されるものであるから、その把握

政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

55にはアンケート調査を中心とする量的調査

また、カテゴリー A については政策等へ（quantitative research）に加え、態度や行動、の影響力の疑問があるほか、A、B 両カテゴ表面化されていない心理や意識まで探る質的リーとも共通して、提案から回答に至るプロ

調査（qualitative research）を併用することがセス、反映結果が外部からはわかりにくく、有用と考えられる。

透明性の観点でも課題がある。
これに対し、カテゴリー C、D は、A、B⑤比較分析のまとめと異なり、個別事業等を中心とする「広聴」

以上のとおり、カテゴリー A、B は対象者、であり、評価システムへの適用が有用であ

対象テーマともその範囲は広く、自治体行政る。これらの活用により、評価システムの制度、運営の全てが対象となるなど、間口が改善情報や住民を基点とする情報の指標化な

広く、把握可能な情報の自由度が高い。このど、評価情報の形成に資する情報の入手が期ため、行政の制度、運営の問題点を把握し、待される。では、この目的を達成するために改善を図るための情報の入手源としての活用は、現在の手法の活用やその問題点の改善でが中心となり、陳情・請願を除いて、個別事十分であろうか。特に、住民の価値意識の把業等との結びつきは弱いといえよう。

握とその指標化という課題に対する広聴手法

つまり、行政制度、運営全般に対するモニとして不足する点はないのであろうか。次項

タリングや、一種の外在的な行政統制手法とではこの問題点を検討していくことにする。

して機能しているといえよう。いわば、これらの広聴手法は、「評価（evaluation）」より（3）新たな広聴手法の構想とその体系

も「監察（inspection）」さらに「監査（audit）」①各広聴手法の役割分担とその空白領域に親和的な広聴手法であろう 。ただ、行政

さて、カテゴリー C、D に分類される広聴モニター制度については、設定テーマによる手法について、これまでの分析を基に、今後

ところが大きく、住民の価値判断に基づく満評価システムに適用していく場合の役割を体

足度等の情報の入手が困難な場合などにはそ系化したものが表 5 である。これにより各手の代用手法として活用可能であろう。

法の強み・弱み（特徴）を再度整理し、評価

3）

表5
評価システムにおける役割

評価システムにおける広聴手法の適用体系

広聴手法

特徴

広聴の相手方

住民意識（満足度）の 量的調査手法による
地域住民一般アンケート調査
把握
住民意識・満足
情報源の多元化、透 意見提出希望者
パブリック・コメント
度、意見・要望
明性のある過程（地域住民）の把握
質的情報の把握（意
新たな手法
行政サービスの受見等の背景、状況の（FGI など）
益者、利害関係者
把握）
専門知識の吸収出典）著者作成

審議会（外部評価委員会）

制度運用に関する助専門家、有識者、言の活用、内部評価
各界代表の客観性担保

情報の流れ

広聴の媒体

一方向
間接的

調査書式

双方向
間接的

インターネット、
書面

双方向
直接的

グループによる
対話

双方向
直接的

審議会の場にお
ける口頭

56

林

健一

システムにおける広聴手法の空白領域の存在が質的調査（研究）の目的とされ、口頭デーを確認し、新たな手法の具体像を提示していタへのアプローチはその重要な柱の一つとさくことにする。

。
れている（ウヴェ，2002, pp.5–7）

審議会（外部評価委員会）は、制度の設計、こうした質的調査手法を活用した情報把握運用に対して専門的な立場からの知識や助言

は、評価の前段として必要となる住民基点のが得られるほか、第三者的な立場の者が内部情報や、統計データを中心とする業績測定情評価に加わることにより客観性の確保が期待報の解釈に有用な情報、さらには評価指標やされる手法である。このため、専門家や一般

目標値の設定やこれに基づく行政内部の判断

住民の視点に立った意見等の反映は可能であ（評価）に対する意見等を収集していく上でるが、個別事業等に着目した場合、その利用必要なことであり、こうした目的に適合的な者（受益者）の観点からの検討は一般的に困情報把握（広聴）手法が具体化されなければ難である。

ならないのである。

PC 手続は、より多くの住民等からの意見

つまり、いずれの手法もその特性から個別聴取を可能とする透明性の高い手法である。

事業等に対する質的情報の把握は困難な面がしかし、意見提出は意見提出希望者（住民）あり、行政機関が能動的かつ直接的に、行政の自発性に任され、行政機関は基本的に受身サービス利用者（受益者）から質的情報を把の立場である。このため、提出意見以外の握する手法が空白の領域となっている。

情報の入手は困難であり、必要な情報が入手

このため、これまでの手法を補完する観点できるかどうかは不確実である。また、インから、新たに能動的で直接的な広聴手法を活

ターネットを媒体とした間接的な広聴であ用した質的情報収集が求められるが、口頭り、書面に書かれたことの解釈が必要である

データの収集と把握分析には多種多様な選択が、意見提出に至った背景や具体的な問題状がある 4）。こうした手法のうち、日常的な文況がわかりにくいことが指摘できる。

脈と関連がある形で口頭データの収集を可能

住民意識調査は、統計的手法の活用によとする、フォーカス・グループ・インター

り、住民意識や満足度の構造、その時系列

ビュー（Focused Group Interview：FGI）を適的把握による変化について、数量的な記述と用していくことが有用であると考えられる。

説明を行うことを可能とする手法である。また、サンプルの代表性を担保するため、デモ
グラフィックな属性（性別、年齢、居住地域、②新たな広聴手法（FGI）の具体像とその特性

所得、職業、学歴、家族構成などの属性）に

FGI には、多用な定義があるが、その定義基づき、無作為抽出されることから、科学性には表 6 のような中核的な要素が含まれてい（検証可能性）が確保される。

る（ヴォーン他，1999, p.8）。

しかし、万能な手法なるものは存在しない

この手法は、1940 年代に生まれたクルト・のであり、把握しようとする情報の性格に

レヴィンのグループダイナミクス理論を背景

よっては統計手法には適さないものもある。

に、マーケティング・リサーチの分野で幅広

例えば、事象をそれが起こる日常の具体的文く用いられているが、最近では、医療や看護、脈との関連で詳しく記述することや、具体的

保健福祉行政といったヒューマンサービスのな人、状況に結びついた知見を生み出すこと領域において、利用者、関係者、住民の声を政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

表6

57

FGI の定義の中核的要素

・グループは、ある特定の話題に対して見解を出すことが要請された、ターゲットとなる人たちの形式ばらない集まりである。
・グループの人数は少数で、通常 6 人から 12 人のメンバーからなる比較的同質的な人々である。
・よくトレーニングされた司会者（モデレーター）が、仮説と質問を準備して、参加者の反応を引き出す。
・FGI の目標は、特定の話題について参加者の理解、感情、受け止め方、考えを引き出すことにある。
・非常に多数の人々に対して応用できるような量的な情報を生み出すものではない。
出典）ヴォーン他（1999, p.8）により作成。
表7

FGI の目的

1．関係者の「なまの声」を体系的に整理する。
2．関心テーマの背景にある潜在的・顕在的な情報を把握する。
3．質的なアプローチを用いて、さらなる研究のための仮説を立てる。
4．新しい考え方や概念、やり方や解決の方法を創造する。
5．新しいプログラム、サービスなどの基本的な課題を明らかにする。
6．関心のあるプログラム、サービス、構造などについて、関係者の印象を明らかにする。
7．関係者がどのようなニーズ・意見をもっているのかを明らかにする。
8．質的または量的な研究に必要な質問項目や調査項目を引き出す。
9．質的または量的な研究に用いた項目の適切性、妥当性について明らかにする。
10．既存のプログラムを評価するなど

出典）安梅（2001, p.3）により作成。

反映させる質的な調査研究手法として活用がろうか。私見では、広聴の相手方について進んでいる。

も「住民一般」として括られている層を細分

FGI は様々な情報の把握に利用することが化し、特に、これまで注目されてこなかった

できるが、安梅（2001）によれば、その目的「利害関係者（stakeholders）」を対象とすべきは表 7 のとおりである。この内で特に評価であると考えている。

システムへの適用で意味深いのは、関係者のここで「利害関係者」とは、プログラムが「なまの声」やその背景にある潜在的・顕在

どの程度うまく機能しているのかということ的な情報やニーズの把握を可能とする点であに重要な利害関係を持つ個人、集団、組織のる。住民の価値意識の把握とその指標化が強ことである（Rossi et al, 2004＝2005, p18）。

く求められるなか、今後の活用が期待される方法である。

具体的には、a. 政策立案者と意思決定者、
b. プ ロ グ ラ ム ス ポ ン サ ー、c. 評 価 ス ポ ン

FGI はこの様に比較的少数のグループから

サー、d. 標的となる参加者、e. プログラム

問題の深層を探る方法であり、実施の際の運営者、f. プログラムスタッフ、g. プログ

問題点として、グループとそのメンバーをいラムの競合者、h. 社会文脈上の利害関係者、かに選ぶか選定が課題となるが、住民の価値

i. 評価と研究の学会であるが、評価者はこれ意識の把握とその指標化にあたっては、特にらの利害関係者たちとの関係性に注意を払い

どのようなグループに焦点を当てるべきであ

その関心を承知しておき、評価計画の中に彼

林

58

健一

らたちとどのようにかかわるべきかを盛り込

が、「広報」の側面での課題、つまり、広聴

まなければならないとされている（Rossi etシステムが有効に機能するための前提条件で

al, 2004＝2005, p48）。

ある情報提供に関する諸問題も検討されなけ

私 見 で は、 こ れ ら の 集 団 の う ち、 特 に、ればならないであろう 8）。

d. 標 的 と な る 参 加 者（target participants）、
e. プ ロ グ ラ ム の 競 合 者（program competi-

4

おわりに

tors）、h. 社会文脈上の利害関係者（contextual
stakeholders）に注目し、こうした者を評価対

本稿では、住民を基点とする評価情報（住象事業毎に分析、抽出し、その関心や考え方

民満足度等）の指標化の前段として必要となを直接把握することが有用であると考えている、住民−行政の間のコミュニケーション過る 。

程（広聴手法）のあり方について、広報・広5）聴システムと評価システムの関係全体を念頭③今後の検討課題におき検討を行った。

最後に、FGI 手法に関する今後の検討課題

今後の方向性としては、表 5 に示した各広について、本手法の活用とそこから得られた聴手法が持つ機能と特性を活かし、重層的に情報の利活用それぞれの側面から整理してお住民にアプローチする工夫が必要と考えられくことにする。

る。

第 1 に、FGI 手法を活用する上での課題でその際には、「政策決定者の評価情報ニーあるが、本手法への取り組み実績は我が国のズ」―住民満足度等の指標化を図るために行

6）

自治体では現在のところ存在していない 。

うものなのか、または評価結果に対する意見

このため、活用事例の蓄積が待たれるが、本等の把握のために行うものなのか―はもとよ

手法をどのような場面で活用することが望まり、「情報収集の目的」―住民の主観的判断

しいのか、有効に機能させるにはどんな配慮や心理の把握を目的とするのか、または住民が必要か、活用方法によってはどんな機能障の生活行動や経験に基づく意見等の把握を目

害現象が生じるのかなど、制度を有効に活用的とするのか―を自覚し、適切な相手方と広する上での運用面に関する課題が挙げられ聴手法を選定することが必要である。

る。この点に関しては実践の中で更に議論を深めるべきであろう。

この点に関し、やや本論から離れるが、より根本的には「評価はそもそも誰のために

第 2 に、FGI 手法を活用して得られた情報なされるものか」が問われなければならなの活用面でも課題がある。具体的には、住民い。この論点は住民又は政策決定者どちらのの意識や各種提言内容の指標化をどのようにための情報産出かという観点からも検討可能に加であるが、ここでは政策決定者の多様性に着え、評価情報の形成過程など行政機関内部に目しておきたい。つまり、予算、人事、組織

おける意思決定に住民の意識や提言が有効にの査定を行う機関の意思決定者と、個別事業作用する領域の確認、行政実務に参照度の高の実施機関の意思決定者がさしあたり想定さい情報として備えるべき要件など、論ずべきれるが、それぞれの関心から必要とされる評

課題が残されている。

価の目的は異なるのである。現在のシステム行っていくのかという中核的な論点

7）

さらには、本稿では論ずる余裕がなかったは前者に力点があり、主に予算、人事、組織

政策評価情報の循環過程の確立に向けた一考察

59の削減効果が期待されているが、こうした資さて、これまでの議論をより大きな観点で源配分への寄与が弱いことや、職員の評価疲

見た場合、「情緒的な参加」、つまり、不毛なれに象徴される問題もあり、今後の自治体行政治談議や誹謗中傷、一般的な不満の表明、政における評価システムの定着、活用に向け

マスメディアの報道やその評価を代用した意ては、後者の有用性に力点を置くべきであろ見の表明（？反応）による参加ではなく、政う。本稿ではこうした認識から、個別の事務策形成サイクル全体における理性的な対話を

事業の改善を念頭に議論をしてきたところで行うための準備でもある。

ある。

すなわち、住民が十分に情報を入手し、熟これまでの評価システムにおける広聴手法慮された上で形成される「公的意見（publicの活用は、これらの点に対する認識が弱いの

opinion）」の形成、把握に向けて、対話の促であり、評価情報の質の向上と評価システ

進や議論の質の向上に対する工夫が必要であムの実用性向上に向け、明確なコミュニケー

り、そのための工夫の 1 つとして、意思決定ション（広報・広聴）戦略を持つことが重要情報を提供する評価システムを中核とする政である。

策形成システムの形成を視野に入れた観点か

本稿で検討したこうした試みは、評価に関らの議論でもある。個別事業の評価、改善にするコミュニケーション過程に直接参加的なとどまらず、より本質的な社会に発生してい要素を付け加えようとするものであるが、世る政策課題を解決していく上では、利害関係論操作や「支持の動員」のための作為的な情者を中心とする関係者の社会的相互作用が行

報収集を目的とするものではない。あくまでわれる「場」の設定が重要であるが、この問も個別の事務事業の成果を測定するための指題については触れることができなかった。

標の作成や、評価結果に関する意見等を求めるための試みである。

以上、省みて論ずべき課題が多々あり、他日を期することとしたい。

いわば、評価に関連する情報や知恵を住民の生活世界から広く求め、できるだけ掘り下［注釈］

げ客観的に分析するため、地域住民の意識や行動に関するデータ、地域の具体的な問題状
況や住民ニーズの把握分析など、評価に必要な情報を入手するための取り組みなのである。
特に、本稿では、これまでほとんど注目されてこなかった「利害関係者（stakeholders）」の経験や実感を収集活用することを補完手法として提案してきた。住民自治の観点からは、こうした限定的な範囲の対象者による狭い範囲での参加は消極的に解されようが、積極的な広報活動を伴う PC 手続の活用など、
評価プロセス全体の透明性の確保によりこうした疑問は回避されよう。

1) この論点に関しては、山谷の見解（同 2006,
p.233）を参照した。
2) 日経 BP 社ホームページ（http://www.nikkeibp.
co.jp/423/423370.html）の報道記事（2006 年
2 月 28 日）による。
3) 行政監察、監査、評価の違いは山谷（2006,
pp.55–60）を参照のこと。
4) ウヴェ（2002, pp.162–163）において、口頭データ収集法の比較、整理がなされており参考となる。
5) それぞれの定義は次のとおり。「標的となる参加者」とは評価される介入やサービスを受ける個人や世帯、その単位のことである。
「プ
ログラムの競合者」とは利用可能な資源について、そのプログラムと競合する組織や集団60

林のことである。「社会文脈上の利害関係者」とは、プログラムの近接環境にあり、そのプ
ログラムが何をしており、プログラムに何が起こっているのかについて関心を持っている組織や集団、個人のことである（Rossi et al,
2004＝2005, p48）
6) FGI の適用事例に関する文献は、豊中市の担
当職員を対象に行政経営システム構築のためにその適用を行ったもの（佐藤，2005）や、個別事業の評価書を活用した利害関係者からのアンケート調査を行ったものがある（林，2005b）。なお、本稿は、著者が日本評価学会
春季第 5 回全国大会（2008 年 6 月 8 日）で行った報告（林，2008）の際に行われた質疑をもとに、FGI 手法を含めた広聴手法の体系化を試みるものである。
7) 斎藤（2003, pp.19–21）において、高崎市の第 4 次総合計画の策定に当たり設置された「まちづくり協議会」における地域の課題や住民ニーズの指標化による地区全体の意見集約を試みた我が国初の実証結果が紹介されているが、それによれば、地域住民からの提言
内容を①問題・課題指標、②対策・対応指標、③比較データ指標の 3 つによる指標化が検討されている。
8) こうした検討に際しては、公表目的の明確化が重要であり、意見を求めるための公表（パブリック・コメント的役割）、内部評価のチェック機能（住民による二次評価的役割）、やっていることを見せる（透明性の確保）など、いずれの機能を重視するかによって情報提供内容も異なるであろう（小野・田渕，
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林

62

健一

Discussion Aimed at Establishing a Cyclical Process
for Policy Evaluation Information
Kenichi HAYASHI
Research Institute of Social System, Chuo-gakuin University

Abstract
More than 10 years have passed since Japan began the evaluation ofmunicipal government policy. But amid calls for increased precision andquality in such evaluations, the endeavor is confronting the problem thatcitizens have little interest in the evaluation information.
The objective of this paper is to discuss what the communication process
between citizens and government needs to be like as a prerequisite forunderstanding and developing indicators for evaluating information fromcitizens, and to contribute to solving this problem.
In order to do so, I performed a comparative analysis of the public
intelligence methods currently being utilized, focusing on their objectives
and the parties involved, and systematically organized them for future
utilization. I also discussed a new methodology for filling in the gaps inthe public intelligence methods and indicated a future direction in which it
will be necessary to leverage the functions and attributes that each different
public intelligence method possesses, and to approach citizens on multiple
levels.