実効性のある国民保護への取組みと課題

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実効性のある国民保護への取組みと課題

高橋

1

はじめに

丈雄＊

しかし、有事発生時の国民保護の仕組みに関する国民の認識レベルは低いと言える。内

今までは、国の危機管理は、自然災害への閣府の世論調査 4） で実施した国民保護の仕対応を主体としてきた。しかし、近年、自然組みの認知度に関する回答でも「聞いたこと

災害は大規模化し、石油コンビナートなどがあるが内容は知らない（37％）
」「内容につの人的災害も増大した。また、新型インフル

いては知っている（25％）
」であった。この

エンザといった大規模感染症も世界規模で広結果から 62％近くの回答は、国民保護の仕がっている。さらにテロ事案という新たな脅

組みについて、その存在は知っていたとして威も高まっている。危機管理の更なる充実がも、詳しく理解をしているということではな

喫緊の課題となってきた。

いことがわかる。

1995 年（平成 7 年）1 月 17 日の阪神・淡「国民保護法」という響きは、保護される

路大地震は、自然現象であるから避けることという受身の立場としての国民の姿を連想しはできなかった。初動対応を誤り被害が予想てしまう。テロ事案のような不測の事態に対以上に拡大するなど政府の危機管理体制の不して当事者を除けば、他人事と思うのが常で備が指摘された。国は、災害対策基本法等をある。現代社会は、前述したように様々なでの対処

脅威にさらされている。そうした一連の脅威改定して、国と地方公共団体等

1）の充実化を図った。

が、もし、我が身に降りかかったとき、どのさらに、1995 年（平成 7 年）の地下鉄サように我が身を守るかを考える知識や術に無リン事件、2001 年（平成 13 年）の米国同時関心で在り続けることが困難な時代を迎えた多発テロ（以下 9.11 米国テロ）、日本近海にといえよう。

おける不審船事案など、我が国の安全保障に

これまで地震や洪水など大規模自然災害の脅威となりうる事案が国内外で発生した。こ際に、国民がどのように救援活動に参加する

うした大規模テロ事案等への対処も視野に入かという研究 5） は多くある。しかし、国民

れつつ、有事法制 2）の一環として 2006 年（平保護に関する法制度が比較的新しいものなのが制定された。発で、包括的な視点での研究 6）はあるものの、成 18 年）に国民保護法

3）

生から直接対処にかかわる地方公共団体等に対して、大きな役割が期待されるに至った。
防衛研究所総括主任研究官＊

陸上自衛隊 1 佐

具体的な視点での研究は未だ少ない。
国や地方公共団体等は、単独では様々な事

高橋

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丈雄

態への備えについて計画を作成し、訓練を重危険が切迫していると認められるにいたったねている。しかし、事態が起きた時の自助、事態をいう。国家として緊急に対処するこ共助、公助について具体的な検討は不十分でとにより、国民の生命、身体及び財産を保護ある。現在は、国民保護に関する法的基盤整することが必要なものとして、内閣総理大臣

備が整った段階である。今後は、法制下で実が認定する。この認定は閣議によって行われ効性のある運用の面での態勢整備が喫緊の課る。その具体例としては、原子力発電所の破題である。

壊、炭疽菌などを用いた生物テロ、航空機に

本稿では、昨今の社会事情を受けて政府が真剣に考え始めた脅威に対して、浮き彫りによる自爆テロなど、おおむね大規模テロが想定される。

なった国民保護に関する法制とその運用の現事態対処法の立案段階や国会の審議段階か状について分析する。そして、国民の認知度

ら政府としては、緊急対処事態は、現行法でを向上し、真に実効性のある国民保護のため十分な対応ができるようにされていると説明の国、地方公共団体等及び国民の取組みを検した。これに対し、蓋然性の低い武力攻撃事討する。

態に備えるより、現実に発生する可能性が高い事態に備えるべきではないかという議論が2

現代的有事法制の背景あった 11）。
政府原案では、緊急対処事態への対処は、

2−1

武力攻撃事態対処法

国民保護法案の中で扱われていた。しかし、に正式に 1977

与野党の共同修正で事態対処法に規定される

年 8 月着手した。それから 26 年経った 2003こととなった。そのため、国民の保護のため

年 6 月 6 日、有事関連 3 法案が、第 156 回通の措置だけでなく、攻撃の予防、鎮圧など事常国会においておよそ 9 割の国会議員の賛成

態を終結させる措置も緊急対処事態対処方針

により可決・成立した。これに引き続き、第に加えることができる。緊急対処事態に対処

159 回通常国会においては、武力攻撃事態対するための処置の章が特別に設定されたこと

処法 （以下事態対処法）の示す枠組みに基により、有事法制として始まった国民保護法

づき整備する個別法として、国民保護法など

は、平時法の側面も持つにいたった 12）。当の事態対処法関連 7 法案と 3 条約の締結承認

初は、本格的な武力攻撃事態に備えるためにが審議され、2004 年 6 月 14 日に成立続けられてきた作業であるが、緊急対処事態した。これにより、所謂有事法制の基本的なという大規模テロ等の平時の事態に対処す

法的基盤がようやく整ったのである。

るための規定がおかれた。このことから、そ政府は、有事法制の研究

7）

8）

案件

9）

有事法制とは、外国から武力攻撃を受けるの法律の各措置に関する規定は一層のリアリなど有事の際に実施される平時（戦争のないティーを持つことになった。したがって、各

社会状況）とは別個の法律を言う。しかし、種の計画策定作業に当たっては、正に有事の事態対処法第 25 条に「緊急対処事態に対処ための計画としてより、実現性のある具体的するための措置」が設けられている。「緊急な内容のものとすることが求められることに対処事態」とは、武力攻撃の手段に準ず

10）

なった。

る手段を用いて多数の人を殺傷する行為が発2002 年 3 月、外務省が行った「安全保障生した事態または当該行為が発生する明白なに関する調査」によれば、70 パーセントを実効性のある国民保護への取組みと課題

35超える人々が我が国の安全保障に「関心があ場合「停戦」が成立する。最後に、紛争後のる」と答えている。そして、その関心のある「復興」が始まるという一つの戦争のための事項については、①テロ（51.8 パーセント）

設計図が描かれる。

②サイバー攻撃、生物化学兵器（42.5 パーセ

ところが、一般的にテロは、このような伝ント）③海外の特殊部隊・ゲリラの侵入（40

統的な流れをたどるとは限らない。とりわけパーセント）④ミサイル攻撃（32.8 パーセ

国際テロは、「危機」の段階の予兆を把握しント）⑤領土問題等をめぐる武力衝突（23.3

にくく、宣戦布告もないままにテロの実行にパーセント）の順となっている。

いたる。テロ実行への危機の高まりを十分

このように今日の脅威は、テロ、不審船、に把握できないまま、気づいたら航空機がビ

工作員の侵入という軍事と非軍事の中間的なルに突入したり、地下鉄にサリンが撒かれた事態から本格的な武力攻撃事態まで広範囲にり、重要施設で爆弾が爆発したりする。場合及ぶ。その間には、曖昧なものから明白なもによっては、生物兵器や化学兵器が都市で使のまであらゆるレベルの事態があり得る。そ用されることになるかもしれない。

れゆえ、国と地方公共団体等は、さまざまな

従来の戦争のようにサイクルどおりに対処

事態のシミュレーションを行い、普段から各できれば理想的である。しかしながら、現実

種の計画を作成しなければならない。もちろ

的にはそのようなことは稀であり、事前に準ん、国民自身も訓練などに積極的に参加する備した設計図どおりには対応できない場合がことが求められる。

多いと考えておくべきである。このような場合においては、平素の対処準備が事態対処の

2−2

大規模テロ

成否の殆どを支配することになる。したがっ時代の流れの中で、テロが安全保障上の重て、例え蓋然性が低くても、考え得る事態に

要問題になったことに異論はない。従来の国対応するための準備が必要である。最小限の家間戦争に替わってテロという新しい戦争が共通マニュアルなど、特に初動における効果

登場したのではない。本質的に非軍事事象で的な対処のための態勢を保持することが極めあるテロが、これまでは国家の軍事主体でて重要である。

あった安全保障の分野に進出したと考えるべ

テロは、一般的に犯罪として各国の刑事訴きである。国際社会の権力紛争が、必ずしも追システムにより解決を図られるものと理解

領土の争奪を目的として勃発するとは限らなされてきた。テロを武力攻撃として捉え、武い時代に移ったのである。

13）

力紛争の中に取り込む動きの背景としては、

従来の国家間同士の戦争は、平時→危機→

テロが大量殺傷化したこと 14） やテロ支援国

有事→停戦→復興というサイクルでとらえら

家 15） が存在してきたことが指摘される。それる。このサイクルは、領土や資源の配分なして、1980 年代に普及した米国の低強度紛どの問題をめぐり対立関係が深まり、外交交争（Low Intensity Conflict）論 16）と密接に関渉による平和的な解決が見込めない場合「危連する。

機」に突入する。最後通告をしても互いの伝統的テロの中核概念は、「社会への何ら妥協が図れなくなった場合、宣戦布告によるかの訴えかけが意図された、物理的被害よ「有事」となる。武力行使の結果、一方の勝

りも心理的衝撃を重視する暴力行為」であ利などによって戦闘の継続ができなくなったる 17）。例えば、駅など人間や社会機能が集

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高橋

丈雄

中した現代社会の弱点を予告なしに突然襲撃の場であり、使われる兵器は、戦車や大砲やすることは、駅の利用者だけでなく、その国ジェット機ではなく、化学剤や生物剤というの国民全体、政府あるいは世界中に恐怖感を「非対称兵器」である。爆破テロ、化学テロ、与えるのが目的である。

生物テロの生起を抑え込み、万が一にも生起大規模テロの可能性は、過去数十年間関心した場合は、果敢に対処して被害を局限するを集めていた。その事故の程度が、一般の事

ために国、地方公共団体等及び国民は、何を故と同じか、それ以下の頻度、規模であれば、為すべきかを危機管理の視点で検討しておか

物理的被害は社会的に衝撃吸収が可能であなければならない。

る。テロは、犯罪の範疇で取扱うことができる 18）。しかし、科学技術の進歩により、大

2−3

国民保護法

量破壊兵器が効果的に使用されると人類が未2006 年（平成 18 年）に 11 章 195 か条かだ経験したことのない大惨事が生起する可能ら構成される国民保護法が制定された。戦性も否定できない。あまりにも物理的損害が後 60 年余り経って初めて、「国民保護」と甚大で、テロの物理的被害よりも心理的衝撃

銘打った法律が出来たのである。国民保護法を重視する考え方より、戦争と同様、もしくは、国民保護措置における国と地方の役割分

は、それ以上に国家が機能不全に陥る可能性

担を明確にしたことが大きな特徴である。そが高い。

れは、明確に役割を分担したことにより、武社会的機能の復旧に要する時間は、予想を力攻撃という国を挙げて対処する事態に対はるかに超えるだろう。その場合、大量殺戮、し、主体ごとに努力を集中することができる

破壊を防ぐ唯一の確かな方法は、基本的人権からである。この役割分担の根拠は、事態対の尊重など民主主義的価値を無視する程度ま処法第 7 条の「国と地方公共団体との役割分

で国民に対する統制を強化することであると担」である。この規定に基づき国民保護法でいう見解も存在する。民主主義的価値を守りはそれぞれ詳細な役割分担が成されている。

つつ、場合によっては、ぎりぎりのところでこの規定の趣旨は、武力行使を伴う国家の緊テロ対策を進めなければならない。その意味

急事態に際して国は国家防衛に関する主導的において、従来の戦争や武力紛争と同様か、役割を担う。それに対して、地方公共団体は、設計図が描けない分、それ以上に複雑な対処

当該地域内における住民の安全確保を主要なが必要となろう。

任務とすることである。換言すれば、国は唯これからのテロ事案は、予告もない、誰が一の武力集団である自衛隊を使い武力攻撃に敵かも分からない、何が兵器として使われる対処する。それに対し、地方公共団体は、当かも分からない、戦場における前線も後方の該地域内の住民の生命・財産を保護する国民

区別もない、毎日の社会生活の場が突然に戦保護、所謂民間防衛的な活動を担当するので場となるという脅威である。このような「新ある。

しい脅威」と戦うのは、軍隊（我が国の場合

この法の目的は大きく分けて二つある。一は自衛隊）だけではない。国や地方公共団体

つは武力攻撃事態等の際に、国民の保護のた等とその警察や消防などの力であり国民自身めの措置をとるものである。もう一つは、緊である。

急対処事態に対処するための措置をとるもの

戦場は、街路、地下街、鉄道という公共である。法の形式としては「武力攻撃災害」

実効性のある国民保護への取組みと課題という概念を創出して、災害対策基本法の枠

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政府の考え方・姿勢であったであろう 23）。

組みを援用している。しかし、武力攻撃災害

この風潮に配慮してか、災害対策基本法

は、国家から地方公共団体等に向けてトップ（第 7 条）には、住民の責務の規定があるの

ダウンの中央集権的な法体系となっているのに対して、国民保護法（第 4 条）には、国民である。この点は、災害対策基本の義務に関する規定がない。国民保護法上、法が、地方公共団体の自主性に着目したボト「国民の協力」は、「避難住民の誘導や被災者

ムアップの法体系になっていることとは正反の救援の援助」「消火、負傷者の搬送、被災対の特徴である。

者の救助の援助」「保健衛生の確保に関する

が特徴

19）

災害対策基本法の特性では、体制の重点が訓練への参加」四つの局面に限定して国民の市町村にある。国民保護法のようなトップダ

協力を要請する範囲を特定している。ところ

ウン的ではなく、ボトムアップ的な法的枠組が、これらの要請に応えるかどうかは、国民になっていることから、市町村中心主義といの任意であり、義務ではない。

える。これは、災害が発生した場合に当初は

自然災害などと同様に国民保護に関係する地方公共団体の組織する「災害対策本部」が事案の生起現場は、多くの国民が生活してい組織される。それでは不十分で国家的な立場る場でもある。国や地方公共団体等が国民保から災害対策を実施しなければならない場合

護措置に万全を期すには、その補完体制としもある。その時は、引き続き国の「非常災害ての国民の協力が不可欠である。国と地方公対策本部」又は「緊急災害対策本部」が設置

共団体等の役割分担は明確化されたが、国民される仕組みからも明らかである。特に防災自身が為すべきことは「任意の協力」であり、行政が住民に密着していることから、災害応消極的なものとなっている。諸外国では、消さ

火活動や被害者救援などで協力する「民間防れている。また、地域住民に対しても責務衛」への国民の参加が義務付けられている。

として、「自ら災害に備えるための手段を講

我が国は、国民の協力として、消防団や自主ずるとともに、自発的な防災活動に参加する

防災組織の充実・活性化、ボランティアへの等防災に寄与するように努めなければならな支援などを挙げているに過ぎない。国家の危い。（法第 7 条）」と定められている。

機に、前述したように民主主義的価値を守り急対策における市町村長の権限が強化

20）

一方、国民保護法の特徴として、「多くのつつ、場合によっては、ぎりぎりのところで、人の意見を求めて作られた法律」 とも言

国、地方公共団体等及び国民として何をすべわれる。特に、政府は、地方公共団体等にきかについて議論を深める必要がある。

21）

対する説明会を頻繁に行うなど、相互の意
志疎通に最大限努めた。「国民保護法制は

3

実効性への取組みと課題

一億二千七百万人もの日本国民の生命、身体、財産を守るための仕組みを作るものであ

3−1

初動態勢への備えり、多くの国民の方々に理解していただき実国民保護法が発動される事態が起こったと効性のあるものとしなければならない。そのしても、被害が発生するのは、国や都道府県

ためには、住民に身近な事務を担っている地レベルではなく、市町村レベルである。最初

方公共団体の意見を聞きながら、できる限りに現場で事態に対応する当事者は、市長村のオープンに進められることが必要」 という首長であり、その地域に勤務する警察官や消

22）

高橋

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丈雄

この移行時の混乱は避けられない。この混乱

防官であり、地域住民である。
平時の状態から突然に多数の死傷者が生起の回避は、国、地方公共団体等及び国民が、したり、建造物等が破壊されるなどの事件や平時から予想される事態に対して共通のシナ

事故と思われる異常事態が生起したとする。

リオに基づいて訓練を励行することによって当初の間は、その原因の特定が困難である場可能となる。法律が成立しても、それが実効合が多いと思われる。したがって、事態発生性を持つまでには、不断の努力が必要なことの当初から、国民保護措置に該当する事態でを認識しなければならない。

あると迅速且つ明確に認定される場合はとも

国民保護に関する国と地方公共団体等の共かく、当初は、通常の事件、事故あるいは災同訓練の実施回数 25）が逐次に増加している。

害対処の態勢で対応せざるを得ない。事態認訓練内容は、司令部機能を重視した訓練が主定が発動されるまでには、まず、国がその事流だ。そして、事態認定後の国と地方公共団

態が起こったことを知るにいたって事実確認

体等の対策本部の運営及び相互の連絡、調整をする。その後、閣議を招集し、対処方針をによる国民保護措置に関わる状況判断及び情決定するなど、必要最小限の過程を経て、事報伝達が主なものである。方式は、シナリオ態認定をしなければならない。この事態認定を事前に示さず、司令部の指揮機能を訓練すを伝えられた地方公共団体等の保護措置が、る「ロールプレイング方式 26）」で行うもの

国民保護法に沿って整斉と動き出すまでにが多い。しかし、これでは、事態認定前の不は、さらに時間を要することとなる。

明確な状態での初動体制の問題解決の訓練と多くの場合、初動態勢は、事件、事故ある

しては不十分だ。特に、直接事案発生現場のいは災害の態勢で対応しつつ、状況の判明に市町村及び地域住民のために必要な訓練が必従い、国民保護措置の対応態勢に移行する要だ。自然災害と違って、対象とする事態は、場合が多いことが想定できる。突発的な事態

滅多に生起しないため、事態生起時に現場がで、状況によっては緊急対処事態に該当する

どのような状況になるかについては知見が乏可能性もなしとはしない事案に際しては、所しい。したがって、いろいろな環境に住む地

謂状況対応型の対応を行う以外にない。特に域住民も参加し、各分野の専門家が助言しな

9.11 米国テロ以降は、このケースの蓋然性ががら、シミュレーション的な手法で現場の状高まっているものと認識すべきである。

況を設想するしかない。そのためには、小規

事態認定後、国の対策本部は、地方公共団

模でも簡単に実施できる「討議方式」の訓練体へ対策本部を設置すべき旨の通知をする。

は、一つの方法であり極めて有効であろう。

地方公共団体は、直ちに対策本部を設置して新たな体制に移行する。それと共に、今まで

3−2

当事者意識の向上

設置していた初動対処体制は廃止する。こ自然災害対応においては、一般的に、当事の場合において、既に災害対策基本法に基づ者の自助、近隣者との共助と地方公共団体等

く避難の指示等を講じている場合には、既にの公助での対応となる。そして、自助：共講じた措置に代えて、改めて国民保護法に基助：公助の比は、7：2：1 と言われる。しかづく所要の措置を講ずる。指揮系統も、前述

しながら、国民レベルにおいては、武力攻撃

したように市町村からのボトムアップから国事態や緊急対処事態というような事態には、する。

国や地方公共団体が何とかしてくれる。さらのトップダウンの法的枠組みに移行

24）

実効性のある国民保護への取組みと課題

39に、個人や地域が対応できることなど極めて体等によるリーフレットなどの配布が行われ少ないのではないかとの他人依存的な認識がている。しかし、それに加えて地域に密着しあると思われる。阪神・淡路大震災以降、公た危機管理に関するリーダーより直接的に啓共サービスの受益者としての地位に止まって発することが有効である。現在、警察、消防、

いた地域住民が、地域の公的課題の積極的な自衛隊の危機管理の知識と技術をもった OB担い手として登場し地域の活性化等に寄与しに地方公共団体の危機管理監などの危機管理つつあるが、国民保護に関しては、未だそれスタッフとして普及啓発の任を担ってもらうは十分ではないと思われる。

環境が整いつつある。地域の安全、安心リー

このような状況の中で実効性を持たせる。

ダーとして防災管理士や防災士の資格取得

つまり、より多くの人に当事者意識をもってを目指す講座 27）も開講されている。しかし、もらうためには、具体的で地道な普及啓発活

あくまで自然災害への対処を念頭においてお動しか効果的な手段は見当たらない。着上陸

り、国民保護が想定している武力攻撃事態や侵攻や大規模テロといった事態について正確

緊急事態についてのカリキュラムは考慮されにイメージできる国民はそれほど多くない。

ていない。

専門的な知識や訓練が不十分なままに、これ

町内会や地域コミュニティ・レベルでの地らの事態に適切に対処することが可能であろ域密着型の普及啓発には、自衛隊におけるうか。これを実現するためには、平素からの予備自衛官制度 28）の活用が有効だと考える。

地域における危機管理力の維持、向上が不可

予備自衛官は、非常勤の特別職国家公務員欠となる。

として、普段はそれぞれの職業に従事してい国民保護と防災対応との大きな違いの一つる。訓練招集命令により出頭し、予備自衛官

は、国民保護では、その活動中に武力攻撃リとして必要な知識・技能を維持するため年間スクを伴うことである。例えば、武装グルー

5 日間（自衛官退職後 1 年未満に出身自衛隊

プが市街地に潜伏しているような状況においに採用された者の初年度は 1 日間）の訓練にて、地域住民の行動を示す安全基準が明確に応じる。防衛招集には、予備自衛官から自衛なっていない。さまざまなケーススタディー官となって、後方地域の警備や後方支援等のを通じて、安全基準の考え方を整理し、関係任務にあたる。大規模な災害発生時において機関と地域住民の間で認識を共有していくこ

も防衛大臣が特に必要と認める場合には、災とが必要である。しかし、多数の地域住民

害派遣に応じることとなる。また、国民保護に複雑な手順を覚えさせるのは合理的ではな

等招集により出動し、国民保護の任務に就くい。

こととなる。

サイレンが鳴ったら、外出先なら現場からさらに、予備自衛官補制度の活動も期待ですぐ逃げる。あるいは、家に入り、窓とドアきる。この制度は、もともと民間の優れた専を閉めてラジオやテレビをつける。メディア

門技能を有効に活用し得るために自衛官未経を通じて情報を入手する。もちろん、その情験者を採用する公募制度である。所要の教育報は、日本語だけでなく、英語など外国人向訓練プログラムに危機管理に関する知識や技けに同時に流れるような簡単な仕組みにする術を導入すれば、希望者は、もともと公共性べきであろう。

の高い活動に使命感を持っているため、逆にこれらを徹底するために、国や地方公共団

平時や不測事態に地域の危機管理のリーダー

高橋

40として活躍が期待できる。

丈雄

携することが強く求められている。
このような観点から「市町村国民保護モデ

3−3

包括的な危機管理体制の整備

ル計画」にある「現地調整所」の設置は極め

我が国の組織は「縦割り」だとよく言われて重要な意義を持っている。この「現地調整る。国も地方公共団体等もそれぞれの機関の所」の設置は、湾岸戦争におけるコアリショ

役割や責任などを明確に定めておくことは重ンで派遣部隊の細部調整機能であった「調要である。しかし、複雑多様な緊急対処事態

整・連絡・統合センター（C3IC）」が有効にの態様をみれば、相互の連携が強く求められ機能したことからも重要であるといえる 29）。

ている。

組織文化の異なる複数の組織の指揮統制のたこのような観点から事態対処法第 24 条にめに、主導国（国に相当）と派遣国（地方公は、武力攻撃事態以外の緊急事態、すなわち共団体等に相当）の調整により任務分担が取武装工作船・工作員による不法（破壊）行動、り決められた。派遣国は、自国軍（地方公共大規模テロ行動などへ的確かつ迅速に対処す団体等の各機関）に対する指揮権限を留保しるため「情勢認識の調整、統一のための態勢

た上で、調整に基づき統一的に律せられる統の充実」、「各種事態に応ずる対処方針策定の制が効率的に機能した。

準備」、「警察、海上保安庁等と自衛隊の連携

また、自衛隊は、地方公共団体との連携をの強化の措置」、「その他の必要な施策を速や緊密にし、国民保護措置への対応を確実にす

かに講ずる」という趣旨の規定がある。地方るため、陸上自衛隊の方面総監部に「地域連

公共団体は、単独の国民保護計画を策定して絡調整課」を設置した。さらに、自衛隊地方いる。しかし、隣接する都道府県や区市町村連絡部に新たな連絡調整機能を付加し、「国との連携のあり方については、必ずしも十分

民保護・災害対策連絡調整官」の新設を行っに整理されているとは言えなかった。

た。そのため、自衛隊地方連絡部の名称も現在、各機関の垣根を越えた共同連携が図「自衛隊地方協力本部」に変更した。加えて、られつつある。全ての事態についてとは言え各地方公共団体が計画する国民保護訓練へもないまでも、できるだけ多くの事態におい積極的に参加するなど、自衛隊はその実効性て、情報の共有を含む共同連携が図られるこの向上に努めている。

とを強く期待したい。同様のことは、隣接

さらに、武力攻撃事態や緊急対処事態の場

する市町村相互の共同連携についても言えよ

合は、基本的に防衛出動（隊法第 76 条）やう。そのためには、その基盤となる隣接市町

治安出動（同第 78 条、81 条）が命じられて村相互の情報の共有が必要である。「市町村いる公算が高い。その場合は、前者について

国民保護計画」の策定とともに情報共有の措

は防衛出動の公共の秩序の維持のための権限置が具体化され、それに伴い相互救援協定な（同第 92 条）、後者については、治安出動時

どの充実へと発展することが期待される。

の権限（同第 89 条）に基づき、自衛隊は避さらに、他の関係諸機関と地方公共団体の難住民の誘導などの措置をとることが可能で共同連携も重要である。関係諸機関は、広域ある。しかし、武力攻撃予測事態においては、にわたる情報と一地域に縛られない対処能力

未だ自衛隊に防衛出動も治安出動も命じられを持つ。一方、地方公共団体は、地域に密着ていない。自衛隊が国民保護措置を実施するしている。それぞれの特性を発揮して共同連ための行動の根拠とならない。そのため、専実効性のある国民保護への取組みと課題

41

らそれを実施するための行動として、「国民い。しかし、ゲリ・コマ攻撃や弾道ミサイ保護等派遣」が設けられた。武器使用の制限

ル攻撃を受ける可能性は、依然として否定でなど一定の制約はあるものの、自衛隊の行動きない。この現況で国民保護システムの使命

は、国内法の枠組に基づき運用できる態勢には、災害や緊急事態に国民やその死活的資源なっている。

を守る事へと変化している。

実際に起こる事態に対して国や地方公共団

我が国をめぐる安全保障環境の変化を背景

体等は、防災基本計画や国民保護計画など、に、現在、国民保護に関する法的基盤整備が複数の危機対応計画を運用することになる。

整った段階である。本稿では、今後の課題でこのような現況の中で予兆から初動対処、そある法制下で実効性のある国民保護を行うた

して復興を円滑に行うためには、複数の計画めの取組みについて検討してきた。

やマニュアル間の相互の連続性や整合性を確

国民保護法は、本来、武力攻撃事態を想定保しておく必要がある。しかし、これらの複する。しかし、大規模テロなどの緊急対処事

数の計画が体系的に整備されていない状況に態をも含めたため、対処範囲は広がり複雑ある。

化している。国民保護に万全を期するために

英 国 に は、2004 年 11 月 18 日 に 制 定 しは、国と地方公共団体等と国民が、自助、共た民間緊急事態法（Civil Contingencies Act助、公助の枠組みで相互に補完し合いながら2004）がある。この法は、我が国の国民保護

社会を築くことが有効である。それが、国民法が対象としている事態をも含んだ、戦争、保護を実効性につながるものと考える。決しテロ攻撃から自然災害、伝染病まで、あらゆて他人任せであってはならならないことを強る緊急事態に対処するための包括的な枠組み調したい。

を定めている。
我が国も、現状のパーツ化された法律を［注］体系化した包括的な「緊急事態基本法（仮称）」30） を策定しておくことが求められる。
対象となる事態に共通する内容を規定しておけば、初動対処から迅速かつ柔軟な対応が行える。さらに、事態の判断基準、国民保護計
画などの個別計画への移行手順を定めておけ
ば、相互の連続性や整合性を確保することが可能となる。

4

おわりに1990 年代に入って、冷戦後の安全保障環

境の変化は、各国の国民保護体制にも大きな影響を与えた 31）。一般的に言うと武力攻撃
事態の脅威が著しく低下している。我が国においても、本格的な上陸侵攻の蓋然性は低

1) 地方公共団体とは都道府県、区市町村を言い、等とは、指定公共機関を言う。
2) 有事法制については、定まった概念がないので、本稿 1978 年に防衛庁官房長として有事法制研究に参画した竹岡勝美による「有事法制とは、いずれかの国が日本と周辺の制空権、制海権を確保した上で、地上軍を日本本土に上陸侵攻させ、国土が戦場と化す事態を想定した法制である。」とする。（2002 年 2
月 8 日、参議院『第 154 回本会議における答弁』第 7 号 7 頁より）。
3) 有事関連 3 法である武力攻撃事態対処関連 3
法案（武力攻撃事態対処法、自衛隊法一部改正法及び安全保障法一部改正法）が 2003 年（平成 15 年）に成立し、2004 年（平成 16）6
月には、「武力攻撃事態等における国民の保護のための措置に関する法律」（所謂国民保

42

高橋

護法）を含む有事関連 7 法が成立、同年 9 月に施行された。
4)「国民保護に関する特別世論調査」内閣府政
府広報、2007 年。
5) 例 え ば、 秦 康 範 ほ か．「 災 害 対 応 演 習 シ ス
テムの開発」．『地域安全学会論文集』No.6、2004 年 11 月、367–372 頁。
6) 例えば、小針司． 国民保護法制の現状と課
題 ．有斐閣．2005 年。
7) 最初が 1963 年の自衛隊の統合幕僚会議主宰の幕僚研究「三矢研究」、次が 1977 年の防衛庁長官指示によってスタートした防衛庁としての「有事法制の研究」、そして、小泉両首相の指示による政府レベル、内閣官房を中心とする法案化の作業を経ている。
8) 武力攻撃事態とは、①着上陸侵攻②航空機による攻撃③弾道ミサイル攻撃④ゲリラ・特殊部隊の攻撃等の 4 類型をいい、等とは武力攻撃予測事態をいう（基本指針より）。武力
攻撃事態と緊急対処事態と明確に区分するため、武力攻撃事態は、侵略の意思を持った国の正規軍の攻撃、緊急対処事態は非正規軍（所謂テロ）の攻撃とする。
9) http://www.kantei.go.jp/jp/singi/hogohousei/
houan/index.html 首相官邸．有事法制関連法
案 2009. 08.28。
10) 緊急対処事態の 4 類型．国民の保護に関する基本指針より。
① 危険性を内在する物質を有する施設等に対する攻撃が行われる事態（原子力事業者等の破壊、石油コンビナートの爆破等）② 多数の人が集合する施設及び大量輸送機
関等に対する攻撃が行われる事態（ターミナ
ル駅や列車の爆破等）③ 多数の人を殺傷する特性を有する物質等による攻撃が行われる事態（炭疽菌やサリンの大量散布等）④ 破壊の手段として交通機関を用いた攻撃が行われる事態（航空機による自爆テロ等）
11) 第 159 回国会 武力攻撃事態等への対処に関する特別委員会 第 7 号平成十六年四月二十二日（木曜日）
12) 磯崎陽輔．『国民保護法の読み方』．時事通信
社．2004 年、397 頁。
13) E.H. カー（井上茂訳）．『危機の二十年』．岩丈雄

波文庫．1996 年、414 頁．
Edward Hallett, The Twenty Years’ of Crisis, 2nd.
ed., London: Macmillan, 1954, p.229.
14) 1990 年代以降、テロの発生件数は減少しているが、一件の死傷者数は増加している。宮坂直史．『国際テロリズム論』．芦書房．2005
年，48–51 頁。
15) 1990 年代以降国連安全保障理事会は数多くの決議を採択している。例えば、1998 年 8月のケニア、タンザニア米国大使館爆破の容疑者オサマ・ビン・ラディンらの引渡しにタリバンが応じなかった。（NSCRec. 1214, 8
Dec. 1998 ほか）
16) LIC とは、1985 年に米国防省により開催された低強度戦争（Low Intensity Warfare）会議
により広く知られることなった概念。1986
年米陸軍野戦教範 FC100-20 によれば「対立する諸国家あるいは集団の間の政治軍事対立であり、通常戦争以下で、国家間で日常的に存在する平和的競争以上のレベルの紛争」、加藤朗．『現代戦争論 ホストモダンの紛争 LIC』．中央公論社．1993 年、20 頁。
17)『テロ対策入門．テロ対策を考える会』．亜紀書房．2006 年、19 頁。
18) L.Macheling, Yonah Alexander, “Security
Risks to Energy Production and Trade”. Yonah
Alexander, C.K.Ebinger, ed., Political Terrorism
and Energy, New York: Praeger, 1981, pp.108–9.
19) この法は具体的には（1）対策本部長による警報の発令とその伝達、（2）住民の避難の措置、（3）住民の避難先での救援の措置（避難所、衣食、医療、生活必需品の供与、安否情報の扱い、遺体の処理など）、（4）武力攻撃
災害（戦災）への対処、（5）国民生活安定のための措置（物価統制、金融統制など）、（6）復旧の措置、（7）備蓄、財政上の措置、（8）平時からの訓練の実施などが規定されている。
20) 例えば、警察官等に対する出動の「要請」（第58 条）、災害を拡大させる恐れのある物件
等の所有者に対する「除去等の指示」（第 59条）、「避難の指示」（第 60 条）、「警戒区域の設定」（第 63 条）、応急措置のための「物的人的応急公用負担」（第 64 条及び第 65 条）、
自衛隊の「災害派遣の要請の要求」（第 68 条

実効性のある国民保護への取組みと課題の 2）等が規定されている。
21) 礒崎陽輔．『国民保護法の読み方』．時事通信
社．2004 年、ⅰ頁。
22) 石井隆一「国民保護法の運用に向けて」近代
消防社編『近代消防』532 号（2005 年 6 月臨時増刊号）53 頁。
23) これに関して当時の片山善博鳥取県知事は、衆議院における特別委員会の参考人発言の際に、政府が地方の意見を反映したことについて評価するとともに、希有な例であったと述べている（平成 17 年 5 月 11 日第 162 回国会
衆議院武力攻撃事態等への対処に関する特別委員会議録第 4 号．1 頁）．
24) この法律に基づき地方公共団体が行う事務
は、国が本来果たすべき役割に係るものであるため、原則として法定受託事務に整理されており、他方、災害対策基本法では、地方公共団体が行う事務は、自治事務とされていることからも国の責務が明らかである。
25) http://www.kokuminhogo.go.jp/torikumi/
kunren/index.html 国民保護ポータルサイト．
2009.09.25
2005 年度（平成 17 年度）：5 県、2 回
2006 年度（平成 18 年度）：10 都道府県 11 回
2007 年度（平成 19 年度）：15 府県 15 回
2008 年度（平成 20 年度）：18 県 18 回であり、未実施の県は、9 県
26) 2005 年 11 月の美浜原発テロ攻撃対応演習は、国民保護法が孕んでいる構造的な問題を浮き彫りにした。伝統的な攻撃（対着上陸、航空

43攻撃）とテロ攻撃では、予測できない突発事態として発生するから、対応は発生後の緊急対応にならざるを得ない。
27) http://www.bousaishi.jp/program/index.html 防災
資格ガイド
防災危機管理者とは、能力向上のための十分
な意識・知識・技能を有し、災害やテロ発生時においての避難誘導、人命救助さらに災害発生後における復興活動、事業継続のためのリーダーと成りうる者として NPO（特定非営利活動）法人「防災・危機管理教育協会」
で認められた人のことをいう。
防災士とは「自助（被災者を自ら助ける）」「互助（お互いに助けあう）」「協働（協調して被災者の為に働く）」を原則に、社会のさ
まざまな場で、減災（災害による被害を減らす）と社会の防災力向上のための活動について十分な意識・知識・技能を持ち周囲の人たちから期待される人間として、NPO 法人日本防災士機構で認められた人のことをいう。
28) http://www.mod.go.jp/gsdf/reserve/seido/yobijiho_01/index.html
防衛省陸上自衛隊予備自衛官制度 HP より
29) H..Norman Schwarzkopf（原著）、（沼沢洽治）『シュワルツコフ回想録』新潮社、391 頁。
30) 2003 年に自民、民主、公明で三党合意されたが、未だ実現していない。
31) 菅原 出「諸外国に学ぶ国民保護体制のあり方に関する研究 2005–22」東京財団研究報
告書。

高橋

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丈雄

Effective Approach to Civil Protection andChallenges to be Addressed
Takeo TAKAHASHI
Senior Fellow, the National Institute for Defense Studies, Ph.D.

Abstract
Changes in the security environment after the cold war have had a big
influence on the system of each country of civil protection in the 1990’s.
The threat of the situations that would constitute an attack on Japan etc.
has decreased remarkably. The mission of the Civil Protection system has
transformed into defending the people livelihood at this current state in thedisaster and the emergency.
The main area of the crisis-management in Japan was the response to thenatural disasters. However, in recent years, the natural disaster has beenin large-scale and man-made disaster resulting such as the oil industrial
complexes have increased. Moreover, a pandemic of new influenza is on theverge of outbreak in the world. In addition, new threats of terrorism caseare one of the big concerns. Further enhancement of the crisis-management
has become a pressing issue.
In this text, legislation concerning the national protection against
the threat to which the government pays attention based on a recent
world scene and the current state of the operation are analyzed so thatpeople’s awareness should be improved and the government and the local
autonomous to execute effect truly national protection is examined.
The Civil Protection Law originally is designed to cope with the armed
attack action situation. However, instances subject to Civil Protection
Measures becomes complex to contain Emergency Response Situation. For
Civil Protection, the government, the local autonomous and the people
must cooperate to build the society within the frame work of self-reliance,
the mutual assistance, and the public assistance. Let me emphasize this in
not the matter that we can leave to others.