May, 2000 No.18

CPIJ News Letter

社団法人 日本都市計画学会

特集：地方分権と都市計画

都市計画に地方分権が求められる背景：編集者から大村謙二郎

筑波大学大学院教授

村に移譲されるようになったのは、高度経済成長がピークに達しつつあった 1968 年であった。
高度成長期は、東京、大阪、名古屋の三大都市圏を中心に、急激な勢いで都市化が進んだ時代であった。スプロール開発の抑制、土地利用の混乱を抑止するため、中央政府は全国に共通の土地利用のルールを整備し、地方政府への行政指導を行った。また、産業基盤を整えるために、地方政府は国からの財政1867 年の明治維新以降、日本は近代国家の形成を的支援を必要とした。高度成長期を通じて、国全体目指して数多く努力を積み重ねてきた。また、第 2での都市化、産業化への対応という課題が大きく横次大戦後の社会経済システムの壊滅的な打撃、混乱たわっており、国と地方が緊密に連携しながら都市を乗り越えて、日本は戦後の奇跡の経済成長を果た計画を進める体制がつくられていったといえよう。

してきた。様々な批判もあり得るが、日本の今日の2 度の石油危機をくぐり抜け、日本経済が安定成長経済的な繁栄を作り、安定した社会システムを築きに入る頃から、全国的な都市化の波も収束するよう上げていく上で中央政府が大きな役割を果たしてきになり、市民の身近な生活環境や、歴史的環境、自たことは事実である。

然環境への関心が高まるようになってきた。また、都市計画の領域においても、中央政府がこの間一貫地方自治体の計画行政能力も充実するようになってして大きな枠割りを果たしてきた。明治以来、戦前きた。各地の自治体では先進的な都市計画の実践が期においては国の政治的権威の象徴として、首都を行われるようになり、地方の動きが中央政府の制度いかに整備するか、あるいは、国家百年の計として作りに大きな影響を当たるようになってきた。の都市の骨格づくりが重要な政策として位置づけら

現在、日本はでは、130 有余年にわたって進めてきれ、中央政府の強い指導の下で都市計画行政が進めた中央政府主導型の政治、経済システムが限界に達られた。地方自治体は、国の行政の執行機関としてしているとの認識が大きく広がってきている。中央位置づけられたし、住民の意向はほとんど考慮され集権的な行財政システムから、より、分権化の進んることはなかった。

だ国のシステムが求められている。都市計画の領域

第 2 次大戦後、地方自治のシステムが確立されたでも地方分権が重要な課題となってきている。とはが、都市計画の権限が中央政府から都道府県、市町いっても現在の日本の都市計画システムは長年の国と地方との関係で作られてきたシステムであり、一政府の役割関係はどうあるべきか。都市計画の決定挙にそのシステムが転換することはあり得ない。長過程に市民、あるいは企業はどのように関わるのか。

期的な視点に立って、国民の居住する、都市や地域都市計画の分権化に向けて数多くの課題が横たわっの環境をいかに良好なものに作り上げていくのか。ている。この特集では、この点について紹介するこそのために、都市環境の形成に関わる、国や地方のとを狙いとしている。

都市計画行政の分権化
明石達生

建設省都市計画課

日本では、「地方分権」推進の政策のもと、行政制課長補佐

重要な意義を持っている。

度全般についての見直しが進行中である。地方分権今般の改革で、まず行政制度全般についての大きの目的は、地方公共団体の自己決定権を拡大するこな変更として、「機関委任事務」と呼ばれるシステムとによって、個性豊かで活力に満ちた地域社会の形の廃止が挙げられる。機関委任事務とは、都道府県成を推進することにある。1995 年の地方分権推進法の行う行政事務の一部について、法的な立場上都道制定以来、一連の議論と改革の中で、都市計画につ府県知事が国の機関として実施する制度である。都

いても、現在法律や政令の改正が段階的に行われて市計画法を含め、日本の行政法ではこれが広く用いきており、すでに改正の一部は 98 年 11 月に施行さられている。今般この制度を廃止することで、例えれている。

ば都市計画を定める場合について言えば、国と都道都市計画に関する改正の主な内容は、都市計画の府県の関係が、「都道府県知事の決定－国の認可」か決定主体（計画決定の権限は誰に属するか）や決定ら「都道府県の決定－国の同意を要する協議」に改手続き（上級官庁の認可が必要かどうか）について、められることになる。

中央政府と地方自治体の役割分担、さらに、地方自この変更は、法的には根本的な改革であるものの、治体における都道府県と市町村（日本の地方自治体現在も地方自治体は地方自治体として主体的に行政は、都道府県と市町村の 2 層制となっている）の役を行っているので、おそらく行政の実務に直ちに大割分担を変更するものである。

きな影響を与えることはない。しかし、地方行政の日本の都市計画制度では、1968 年法以降、都市計法的な独立性が高まることで、長期的には行政の制画の決定権限は、すべて地方自治体に属している。

度とその運用全体に対して徐々に影響を与えていく（法律上は、極めて特別な場合に中央政府が都市計ことと予想される。

画を定めることができる条項があるが、実際に行わ一方、都市計画制度については、①市町村がれたことはない。
）従って、今般の役割分担の改正自planning の中心的な役割を担うべきこと、②国や都道体は、システムに関わる大きな変更ではない。しか府県といった上級官庁は、関与の観点を明確かつ限し、今般の見直しは、地方分権をテーマに、日本の定的なものとすべきこと、が見直しの主な視点であ行政制度全般を対象として、そのあるべき姿を原理る。すなわち、市町村の役割については、市町村が原則から問い直す議論が行われる中において、都市住民に最も近く、地域固有の実情を最も把握してい計画行政が、地域づくりに関わる行政の代表的なもる行政主体であるため、都市計画行政における市町のとして、とりわけ深い検討がなされたという点で、村の役割の強化が地方分権の目的の実現に大きく寄与するとともに、上級官庁による関与については、数が 4 以上の道路のみ（従前は幅員 16ｍ以上の道路）

都市計画行政が未熟な時期に必要とされてきた「後とし、その中で自動車専用道路と一般国道のみ（従見的な関与」を、今後は現に慎むべきという方向で前は幅員 16ｍ以上の都道府県道などを含む）を建設ある。

大臣の認可の対象と限定した。また、用途地域で言また、都市計画は、「住民の生活に身近な計画」か

えば、都道府県決定及び建設大臣認可とも 3 大都市

ら「広域的・根幹的な計画」まで、言い換えれば生圏の地域のみ（従前は人口 25 万人以上の都市圏）にけ垣から高速道路まで、幅広い内容を取扱う。この縮減した。

ため、具体的な都市計画の決定にあたっては、個性

これらの改正の量的な効果は、都市計画決定の件的な街並みや居住環境といった住民に身近な観点と、 数でみると、市町村の決定件数の占める割合が従前広域的・国家的な観点とが、適切に調整されなけれの約 60％から約 75％に上がり、反対に都道府県の割ばならない。

合が従前約 40％から約 25％に下がる推計である。まこのような考え方に沿って、今般の改正では、都道府県の決定権限とする事項を、市町村の行政区域た、建設大臣の認可が必要な件数は、従前の約 20％から約 10％へ減少する見通しである。

を越えて影響のある広域的なものに限定し、それ以今後は、99 年春に地方自治法の改正が国会に上程外を市町村の権限に委譲することで、市町村の決定される予定であり、これに伴い都市計画法について権限を拡大するとともに、国の認可を要する事項を、も、機関委任事務の廃止、市町村の都市計画審議会都道府県の区域を越えて影響のある広域的なもの及の法律上の位置づけの付与（現在は都道府県の審議び国の利害に関わりのあるものに限定することで、会のみが法律上の位置づけあり）、政令指定都市（人縮減したものである。

口が概ね 100 万人以上の都市）の権限の拡大などにこれは、例えば、道路で言えば、都道府県決定はついて、改正が行われる予定である。

自動車専用道路、国道、都道府県道及び往復の車線

地方分権時代の日本の都市づくりシステム
内海麻利

横浜国立大学■ 地方の実情に配慮した都市づくりの胎動
日本における法定の都市計画は、全国一律の基準に従って運用されてきた。地方においては、関係すを制定して、法定都市計画を補完してきた。法定都市計画の枠組みの外で地域の都市づくりを補なってきたのである。

る「条例」を定めることはできるが、それは、「法か近年に至り、この「自主条例」が、地方分権の動ら委任された事項」についてだけであって、その枠きを追風にして地方独自の都市づくりシステムとし組みを超えたり、はみ出したりすることは原則として機能しはじめている。従来、「自主条例」はあくまて認められていない。つまり、日本の都市づくりは、で法の枠組みを尊重する消極的なものであった。し地域の実情に併せて対応することが難しいシステム

かし、1980 年頃から「住民参加による地域の実情にとなっている。

配慮した都市づくり」を主旨とし、法の枠組みを越このようなシステムに対して、地方自治体は、1968えた積極的な対応を図る条例が制定されている。そ

年「都市計画法」制定前後から、地域の実情に対応れらの条例の役割を見てみると概ね次の 3 つの動向するため、憲法の自治立法権に基づく「自主条例」を示している。

①総合的な都市づくり果たしている。その主旨は、行政、住民などが共通目的を複合し、総合的な対応を可能とする仕組み

した理念の下で、都市づくりを実行していくこと、を設ける「自主条例」である。具体的には、自然環複雑になりがちな都市づくり施策を住民に理解しや境、歴史、文化、福祉など多様な事柄に配慮するこすいものとすることにある。つまり、「自主条例」は、とを目的とし、地方が独自の都市づくりを展開するための住民自治

・多くの行政セクションにわたる内容を協議する場を設けるに基づくまちづくりを推進するための条件整備を行うものとして制定されている。

・いくつかの法を横断する対象をコントロールする
・住民の多様な意見を組み入れる等の仕組みを規定している条例である。これらの条例が制定される背景には、行政運用がセクションにより分断され、また、法は分野毎に個別的な対応しか行えないという実態がある。つまり、これらの条例に位置付けられる仕組みは、セクション間の調整や多数の法を整合させるという総合的な運用を必要③地区レベルの都市づくり
実態に即したきめ細かな対応を可能にするために、とし、場合によっては、機構を改変する契機ともな地区レベルの都市づくりの仕組みを規定した「自主っている。このような運用を含む「自主条例」の仕条例」である。具体的には、組みが地域の実情に根ざした多面的な課題に対応し、住民の多様な要請に応える総合的な都市づくりを可能にしつつある。

・行政が進める都市づくりを住民合意で行うための仕組みを位置付ける
・住民の発意を法令制度に導くための仕組みを位置付け、その支援助成制度を定める条例である。すでに、法においても「地区計画」「建築協定」等の住民の合意に基づく地区レベルの規制・誘導制度が組み込まれているが、今のところ、地方が使いやすいものとはなっていない。特に住民の発意を法定計画に展開するための具体的かつ実態的な手法や支援が位置づけられていない。これらの要因が、地区住民の参加の実態に即した仕組みを盛り込んだ「自主条例」の制定を促している。

■ 新しい都市づくりシステムの構築にあたって
②共通理念に基づく都市づくり以上の「自主条例」の傾向に見られるように、地住民が主人公の都市づくりを推進するために、都方は、試行錯誤の段階ではあるが、独自の都市づく市づくりの理念を定めた「自主条例」である。これりシステムを構築しつつある。これらの動きは地域らの条例は、の実情を捉えるものであり、地方から見た都市づく・都市づくりに係わる、行政、住民などの責務を定める・関連する施策の規範を定めることで、都市づくり施策を体系的に整理する機能をりにおける地方分権のあり方を示すものである。
一方、国レベルでも、近年行政全般にわたり、「地方分権」を推し進めることの大切さが認識されるようになり、都市づくりにおいても「一律の基準による都市づくり」から「住民参加による地域の実情にいくかについては、明確な方向性が出されていない。

配慮した都市づくり」への転換を促そうとしている。

日本においても、多くの国々がすでに到達していしかしながら、その方向性は、法で位置付ける地区るように、地方が中心となる都市づくりシステムへレベルの都市づくりに対応する制度の改訂や、地方と大きく転換する必要がある。この時、ここで見てへの委任事項を増やすという程度に止まり、あくまきた「自主条例」による都市づくりの胎動をよく読で、現状の法定の都市計画の枠組みを脱するものでみ取り、その役割を踏まえたシステムを構築するこはない。つまり、自主条例をどのように位置付けてとが望まれる。

住民参加を規定したまちづくり条例
倉田浩伸

筑波大学

まちづくりに係わる条例は、近年、多くの自治体完するものであったが、議会の議決により自治体ので制定されている。しかしながら、その種類は、生意志と指導の根拠を明確にするため、条例の制定を活環境全般の整備を目的としたものから、歴史・景試みたものである。

観を保全するもの、また、福祉や道路・交通を対象

一方、地区計画制度の導入などにより、まちづくりとしたものなど多岐にわたっている。

への住民参加がクローズアップされ、まちづくりに

ここでは、特に景観保全や福祉といった限定され対して、従来の行政指導から住民参加のシステムをた目的をもつ条例ではなく、まちづくりを実践する新たに制度化する必要に迫られたという側面を持っための制度や手続きを総合的に扱った条例を「まちていた。

づくり条例」として捉え、特に住民参加の規定に着目して、事例を交えながらその動向を述べることとする。

2．住民参加とまちづくりの推進
まちづくり条例における住民参加は、まちづくりの推進に係わるプロセスを開発規制や環境保全また、

1．まちづくり条例の背景環境創造を住民の主体的な力を活用し、調和的に進

まちづくり条例が制定されるに至った要因は、従めようとするところに主眼がおかれている。その特来、無秩序な宅地開発や土地利用に対する対処方策

徴としては、「住民組織の活用」「地区の計画の策定」

として運用していた開発指導要綱などの限界による「民主的手続きの明確化」というものである。

ものであった。これらは、現行の都市計画法規を補その規定に関しては、まちづくり組織の認定を行い、当該組織の主体的な取り組みによる地区におけから、将来イメージの検討や作成、それを実現するるまちづくり構想を策定し、その策定内容を基に自ための手法・制度の検討といった「まちづくり構想」

治体と協働することにより、まちづくりを推進しよの作成の段階、そして自治体への提案という事業開うというものであり、その上で、地区計画制度の活始までの段階を対象としている。
一方、世田谷区街づくり条例（昭和 57 年）は、事用や自治体が取り組む事業に反映させるというもの

業化に向けた支援策に重点をおいている点に特徴がである。
このような規定を設置している条例の代表的なもある。区は、重点的にまちづくりを推進する地区をのは、神戸市まちづくり条例（昭和 57 年、）、世田谷「街づくり推進地区」として指定し、まちづくり協

区街づくり条例（昭和 57 年、平成 7 年改正）
、掛川

議会は、区が実施する事業について提案する権利を市生涯学習まちづくり土地条例（平成 4 年）、真鶴町得ることになる。また、推進地区の指定に際しては、まちづくり条例（平成 6 年）、豊中市まちづくり条例

議会の議決を要する規定を設け、事業実施に向けた（平成 6 年）
、鎌倉市まちづくり条例（平成 9 年）な担保性を有している。なお、豊中市、世田谷区とも

どが上げられる。

まちづくり協議会の認定規定を設けていたが、世田谷区においては、平成 7 年の改正により、まちづく3．自治体の独自性り協議会の認定制度を廃止し、地区街づくり計画の上記のまちづくり条例において、住民組織を活用原案の提案権を協議会だけでなく、地区住民等を含したまちづくりの推進に関する基本的な概念は全てめたものとし、提案権を幅広く認める規定としてい共通するものがあるが、各々の条例は、独自性を有る。
双方の条例とも、支援方策として、協議会への助している。
特に、実際に住民組織と行政との協働の中で条例成制度、専門家の派遣制度も規定している。また、を制定した世田谷区街づくり条例と豊中市まちづく構想実現に向け、地区計画制度などの法制度を活用り条例について、簡単に紹介しよう。

する規定も盛り込んでいる。

まず、豊中市まちづくり条例の特徴は、住民組織以上のように、住民参加を規定したまちづくり条（まちづくり協議会等）への支援に重点が置かれて例は、規定する項目が似通ってはいるものの、運用いることである。その守備範囲は、まちづくりの初方法や具体的な推進方策において、独自性を有して動期を支援し、事業等の円滑な推進に資するものでいるといえる。

ある。つまり、まちづくり協議会の結成以前の段階

市民参加のまちづくり西田穣

地域計画研究所■ 都市計画マスタープラン
1992 年に都市計画法の改正が行われ、「市町村の都市計画に関する基本方針」（俗称、都市計画マスタープラン）の策定が義務づけられた。

地域の住民に馴染みやすい地域別計画や個性ある計画づくりの重要な指針となるなど」これまでにない大きな特徴を持っている。
ところで、都市計画は、通常、用途地域や都市計

この都市計画マスタープランは、「市町村が策定主

画道路など市民生活を規制する場面に現れるだけの体で、計画策定に住民への説明を義務づけている点、もので、必ずしも市民に身近な存在だったとはいえない。

されたことをキッカケに、これまで手の届かなかっこれまでの都市計画に対する市民参加は、区画整た都市計画にチャレンジした。
「マスタープランのこ理や再開発などの「まちづくり事業」の枠内での参とはよく分からないけれど、私たちのまちの 10 年先加が中心で、ともすれば道路の反対運動などの批判を考えるのは面白い。やろう、やろう。」を掛け声に、型の市民運動であった。近年は、都市計画部局も「ま①この指とまれで輪を広げる。

ちづくり課」などのソフトイメージを強めてきてい②意見の相違や対立を恐れない。

るが、マスタープランな様な都市全体の計画策定に③楽しくなければ続かない。

対する市民参加は、市町村、市民ともに経験がほと④ワークショップ型で、議論と作業を並行する。

んど無く、大きな戸惑いをもって迎えられたのが事などを原則に、1994 年に調布市をモデルに行った試

実である。

みがとても楽しく、彼女らの感性に合ったようであしかしながら各自治体は、悩みながらも、多様なる。都内では 10 以上の区市で市民マスタープランづ市民参加の形態を模索している。まだ形式的な参加くりが進んでいるが、このときのメンバーが市民のが多数を占めているが、市民の参加を促すためにイ会の事務局を担っている例が多い。市民でなければンターネットの活用や地域ウォッチィングの企画な出来ない「きめ細かで大胆な地区カルテ」や「公園ど、さまざまな工夫が行われている。行政担当者もカルテ」をつくり、行政（委託されたコンサルタン

市民が企画するまちづくりの会へ積極的に参加するト）にはできない情報提供をするとともに、これらなど、参加方式に新しいパートナーシップ型のまちの観察成果をベースに、日常の生活実感に基づいたづくりが芽生えようとしている。

市民提案をつくっている。そのエネルギーと発想のまた、従来は計画の策定の責任は行政にあるとい豊かさには感心している。

う立場から、行政素案を修正することは余程のこと

私も住民の一人として参加した杉並（まちづくりがなかったらありえなかったものが、「たたき台－素に夢をつなぐ市民の会）では、区が基礎調査を始め案－原案」という 3 段階の参加形式をとり、「修正」るのと並行して市民の会を立ち上げ、初年度には「地へ柔軟な対応をする。都市計画マスタープランに対域まちづくり構想」をまとめた。区の「たたき台」する市民の意見を公表し、それに対する回答書を書が提案された 1996 年には、区案の体系に添って市民く。などのことが先進的な自治体に広がりつつある

意見書を作り、基本的な考え方についての意見反映し、議会との関わりについても、議会の議決まで至を行っている。

らなくとも丁寧な説明を行うなど、これまでの都市計画とは一味違う状況も生まれている。

杉並区内 2 地区をモデルにつくった「地域まちづくり構想」は、詳細な地域ウォチングを行い、「危険市民サイドにおいても、マスタープランの原案段家屋マップ」などの行政では作りにくい地区カルテ階から参加するためには、まちづくりについての理も作った。区の担当者も参加したワークショップを解と経験を深める事が求められており、提案型の市行いながら、生活者の目から見て現実的であるが夢民活動の実績をつくる試みが始まっている。のある提案をまとめた。例えば、地区内を貫通する迷惑施設である広域幹線道路（環状八号線）が連続■ 生活者ネットワーク

地下化されることを活用して、トンネル上の青少年

東京で都市計画マスタープランの市民案づくりにが騒げる公園や排出される地下水を活用した旧河川

積極的に取り組んでいるのは、生協活動など地域のの復活など、発想の転換を行う「環八の恩返し」な身近な問題をベースに提案型の市民参加を目指してどの楽しい提案もある。行政は常に市民の提案は非いる生活者ネットワークの女性達である。従来から現実的であるという批判をするが、生活の基盤をも防災マップづくりや地域施設計画へ女性の感性を生つ者たちの提案は、コンサルタントの奇をてらったかした提案などを行っているが、市民参加が制度化提案と異なり、決して実現不可能なものを書かないことが解り、改めて感心させられた。さらに、市民（杉並区など）の第 2 世代に入っており、パートナ提案に対する地域住民の意見反映を行うため、関係ーシップを意識した市民案（地域の実態を踏まえた者だけでなく町内会、商店街へ呼びかけて地域別発現実性のある提案など）が行政の柔軟な対応により表会をしたり、区の関係部局へ提案説明や意見交換計画に反映される事が可能な状況となってきている。
さらに進んだ、「公募の委員会（調布まちづくりのも行っている。
*この成果は「わいわいまちづくり実践本

こんな杉並に住みたいね」（Working Manual of Urban Design）として出版■ 市民主体のまちづくりの可能性市民案のレベルは高い。市民マスタープランづくりには、地域の都市計画や建築の専門家、リタイアしたサラリーマンなど男性層の参加も増え、まちづくりの会の参加者は多様化している。意欲ある行政マンが個人の資格で参加する事例も少なくない。市
民参加手法も、行政主導でややイベント的な「ワークショップ型の参加」（鎌倉市、大和市など）を第 1会）が素案づくりから地域説明会まで行い、実質的にマスタープランの市民委託が実現」（調布市）、「3つの市民案ができ、それをたたき台として行政案の策定作業中」（狛江市）などの事例も出てきており、「パートナーシップ型」の第 3 世代への試みが始まっている。市民の能力が行政に認められたことは喜ばしいが、コーディネーター役の市民の負担も巨大で、「まちづくり NPO」の公認や財政的な支援も重要である。市民の活動をどのように行政や地域の専門家がサポートして行くかが課題となりつつある。

世代とすると、「カウンタープラン、意見書提案型」■ 発行日：2000 年 5 月■ 編集発行：社団法人 日本都市計画学会 国際委員会〒102-00082 千代田区一番町 10
一番町ウエストビル 6F
TEL. 03-3261-5407/ FAX. 03-3261-1874