利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題

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利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題
事業評価システムのあり方を中心に――林

1．はじめに健一＊

景には、日本の林業の衰退による森林の荒廃が進行し、森林の持つ公益的機能の低下が、

平成 12（2000）年 4 月に施行された地方

国土の保全や生命の源である水の質的、量的分権一括法は、法定外普通税創設の際の許可側面に影響していくことが懸念されているこ

制を事前協議制に改めるとともに、法定外目とがある。

的税を創設するなど、財源面においても、地森林生態系は、水循環、熱循環、物質循環

方自治体の課税自主権を充実、強化する改正に深く関わっており、これらの循環を健全なを行っており、こうした流れを受けて、現在、

形で維持していくためには、環境と森林の地方自治体が課税自主権を活用し、独自の税保全を一体的にとらえていく視点が必要であ

制措置を導入する事例が増加している。

る。このための政策群を有機的に実施してい特に、地域の環境問題を解決するための「地方環境税」の創設は、税の仕組みとそのく場合には、水循環を構成する流域単位での対応が有効と考えられる。

運用が日常的なものとなり、受益者と負担者

本稿では、こうした問題意識の下、利根川の関係が明確になることから、住民をはじめ流域圏に位置する広域自治体のうち、森林・とする利害関係者の政策形成過程への参加を

水源環境税を導入している茨城県、栃木県、促すなど、地域の環境ガバナンスの構築につ

群馬県を分析事例とし、各県の制度概要を整ながることが期待されるところである。

理した上で、同税を活用した事業の評価シス

こうした取組みの中で、「森林・水源環境

テムの運用状況や、公表されている事業の実税」は、森林の公益的機能を維持、再生する

施成果について分析を加え、望ましい評価シための事業を地方自治体が行い、その費用負ステムのあり方について考察していく。

担を受益者である住民に求めるものが一般的であるが、神奈川県、茨城県のように、水源

2．森林・水源環境税とは地域における生活排水対策など、各流域における水環境の保全再生事業の財源とする例も見られるところである。
森林・水源環境税の活用が進展してきた背（1）導入の背景
森林には、木材生産機能の他、水源涵養機
能、台風や大雨時の土砂災害防止機能、生物

社会システム研究所客員研究員、群馬県 NPO・多文化共生推進課

＊

56

林

健一

多様性の保全、夏の気温を低下させるなどのた法定外目的税を活用し、水道事業者が徴収

気候緩和機能、レクレーションの場の提供なする水道料金と併せて賦課徴収を行う方式でど、様々な公益的機能を有するといわれていある。この方式は、水源地の持つ公益を水道る。「森林・水源環境税」は、森林の有する利用者がその使用量に応じて負担することが公益的機能を維持、再生するための森林整備

望ましいとの考え方から主張されるものであ事業を地方自治体が行い、その費用負担を受り、課税標準を水使用量とすることから、受益者である住民に求めるものである。

益と負担の関係が明確となる。

森林・水源環境税は、平成 15（2003）年

この方式を採用する場合は、税の賦課徴収

4 月に、高知県が導入して以来、森林の有すにあたり、水道事業者の協力が不可欠である

る公益的機能の保全、再生を行うための費用

が、その協力が得られなかったことや、徴収調達の手段として活用が進んでいる。税の使コストの点から、現在導入されている森林・途は、地域固有の問題意識を反映し、水源涵

水源環境税はいずれも後者の超過課税方式が養や土砂災害防止などのための森林保全や里採られている。
（高井，2007, p.39 など）

山の整備、木材利用促進などのハード事業か

後者は、地方税法で認められてきた超過課

ら、森林環境学習、森林整備ボランティア支税方式を活用し、法定普通税である住民税の援などのソフト事業まで幅広い内容になって超過課税により徴収しようとする方式であおり、一部の自治体では、森林環境の保全にる。この方式は、森林全体がもたらす公益は

加え、水源地域の生活排水対策など、水環境

住民全員に帰着するものであり、多くの住民の保全再生に対しても活用されている。

が負担すべきであるが、受益の程度は個別にこうした政策手法の活用が地方自治体にお計測することが困難であるため、均等に負担いて進展した背景には、第一に、森林の荒廃

していくことが適当であるとの考え方から主による公益的機能の減退をはじめとして、地張されるものであり、所得が課税標準となっ球温暖化問題に付随する猛暑、渇水、局地的ている。

な集中豪雨等の異常気象の顕在化してきた

森林・水源環境税を初期に導入した高知県

ことへの対応、第二に、厳しい状況にある地や神奈川県の検討過程において、森林・水源

方財政の健全化や、地方分権の進展による地施策の費用負担のあり方について、「参加型

方独自税の創出の動きなどが指摘されている税制」や「応益的共同負担」という考え方 1）（秋山，2004, p.5 など）。

が提示され、超過課税方式による同税が正当化され、新たな地域環境政策の展開として、（2）森林・水源環境税をめぐる議論の展開
森林・水源環境税をめぐっては、財政学や積極的な評価がなされ全国に普及している（其田，2012, p.116）。

環境経済学を中心に議論が展開されてきておまた、国と地方公共団体、さらには地方公

り、受益と負担の原則や税原則の観点から、共団体間の水平的協力のあり方など、政府間課税方式について「水道使用量に基づく法定機能の配分の問題としての分析や、上流地域

外目的税方式」と「住民税に超過課税するから下流地域を含めた流域全体のガバナンス方式」の 2 つの可能性が議論されてきているを検討する視点から、森林・水源環境税を（伊藤，2005, p.3）。

捉えなおし、統合的水資源管理（IWRM）の

前者は、地方分権一括法によって創設され理念を踏まえた、持続可能な流域ガバナンス

利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題の費用負担と参加のあり方についての検討も試みられている（藤田，2009、諸富・沼尾，
2012 など）。

57ある。
森林、水資源・環境をめぐっては、様々な利害関係者が異なる利害を持っており、当該政策を実施していく上において、多様な利（3）本稿における問題意識

害の調整を行っていく必要がある。この前提

森林・水源環境税は、産業廃棄物税などのとして、共通言語となる政策評価情報を提

価格インセンティブによって環境負荷を削減

供し、関係主体の意思決定、住民参加システさせる地方環境税とは異なり、財源調達のたムとの結び付きを作り出していくことは、森めの応益課税であるが、森林の公的機能の利林・水源環境税制度への市民参加を体系的か

益を広く住民が享受していることから、そのつ具体的に進展させるなど、流域ガバナンス

保全、再生のための費用負担を租税という形の確立にも寄与していくとともに、関連施で、広義の受益者である住民に共同負担を求策、事業のイノベーションを担保していくこ

める点にその特徴がある。

とが期待されるのである。

既存の租税負担以上の負担を住民に求め、

なお、ここでいう政策評価情報は、当該政特別な環境保全策を推進しようとするもので策の前提となる問題の所在や新たな政策へのあることから、追加的な施策の必要性についニーズに関する情報、政策の実施状況に関すて理解を求め、使途についてその施策に沿っる情報、事業の達成成果や事業のもたらす各たものとなっているのか等について住民に公種影響等を想定しており、評価作業を体系的表し、意見を求めることが重要になる（其田，に進めていくための評価情報の指標化や、目

2012, p114）。

標値の設定が基礎的な課題となる。

こうした特性を持つ税制度の運用にあたっ

第 3 に、森林・水源環境税の活用が進展しては、税収の使途の明確化、実施事業の効果てきた背景には、日本の林業の衰退により、（成果）の把握が重要なポイントとなる。本

森林の荒廃が進行し、森林の持つ公益的機能

稿の検討課題は、森林・水源環境税を活用しの低下が国土の保全や、生命の源である水へて実施される事業の評価システムのあり方をの質的、量的側面に影響していくことが懸念

検討することだが、政策評価を中核とした参されていることがある。森林生態系は、水循加システム（参加型政策評価システム）を構

環、熱循環、物質循環に深く関わっており、築していくことは、次のような意義があると水循環の健全性を維持していくためには、水考えている。

環境と森林を一体的にとらえ、多様な政策群

第 1 に、税導入後の実施事業の評価手法を

を有機的に実施していく場合には、水循環を確立していくことは、課税そのものの必要性構成する「流域」を単位とする地方自治体のに関わる問題、つまり、非効率な事業や効連携による対応が有効と考えられる。

果の薄い事業が実施されないよう事業内容を流域内に位置する地方自治体が水平的な協チェックするなど、制度運用上の要となるも力関係を創出していく上で、参加型政策評価のである。

システムを構築することは、流域環境の現状

第 2 に、市民参加を実効性のあるものにす

把握やベストプラクティスの共有、さらにはるためには、利害関係者と行政が対等な立場

自治体間の協力関係の基盤となるものである

で政策プロセスに関与していくことが必要で以上の問題意識に立ち、次章では、利根川

林

58

健一

流域圏内の自治体（茨城県、栃木県、群馬県）の湖沼及び河川が有する公益的機能の重要性の制度概要を整理した上で、その評価システにかんがみ、県民の理解と協力の下に森林並

ムの運用状況や、公表されている事業の実施

びに湖沼及び河川の環境の保全に資する施策

成果について分析を加え、望ましい評価シスの一層の推進を図る」ことを制度の趣旨としテムのあり方について考察していくものとすている（茨城県税条例第 1 条）。
つまり、茨城県の森林湖沼環境税は、a．森る。

林や湖沼・河川の公益的機能を発揮させるた

3．利根川流域圏における制度運用状況と課題

めの取組みを緊急かつ確実に推進するための財源の確保と、b．県民に新たな負担を求めることにより、県民が森林や湖沼・河川の公（1）茨城県の森林・水源環境税（森林湖沼環
境税）の概要①制度の導入目的益的機能の重要性を再認識し、自ら支えていく意識の高揚の 2 つを目的としているのである。

茨城県では、県北地域や筑波山周辺における森林、霞ヶ浦を始めとする湖沼・河川など②森林湖沼環境税の仕組みの自然環境が有する公益的機能を良好な状態

茨城県では、森林や湖沼・河川の公益的機で次世代に引き継ぐため、平成 20 年度から

能は多岐にわたることから、恩恵を享受して

平成 24 年度までの 5 年間を課税期間とする

いる全ての県民（個人・法人）に広く等しく「森林湖沼環境税」を導入した。これまで、負担してもらうとの考えに立ち、県民税の均

この財源を有効に活用して、荒廃した森林の等割への超過課税（上乗せ）方式をとってい

間伐や高度処理型浄化槽の設置促進など自然る（茨城県，2007, p.13）。

環境保全のための取組みを行ってきたが、平具体的な超過課税税額は、表 1 のとおり、

成 24 年度中において、事業効果に対する検個人に対しては個人住民税の均等割額に一定証や森林環境税に対する県民意識調査などに額（1,000 円／年）の超過課税を行う一方で、基づき、平成 25 年度以降のあり方について法人に対しては、均等割額に標準税額の一定検討が加えられた。この結果、未だに荒廃し率（均等割額の 10％）を超過課税している。

た森林が多く残っていることや、霞ヶ浦流域

茨城県税条例に基づく課税のための基本的や涸沼・牛久沼流域などにおいては、更なるな仕組みは、図 1 のとおりであるが、徴収さ水質の改善が必要であることなどから、課税れた税は「茨城県資金積立基金条例」に基づ期間を平成 29 年度まで 5 年間延長し、森林、き管理されている。

湖沼、河川等の環境保全のための取組みを更に進めていくこととしている。

③森林湖沼環境税の使途と期待される効果

同税は、「茨城県森林湖沼環境税条例（平茨城県は、森林湖沼環境税について、約成 19 年 12 月 25 日茨城県条例第 62 号）」（以16 億円／年の税収を見込んでいるが、栃木

下「茨城県税条例」という。）に基づき課税

県、群馬県と異なり、森林環境保全と霞ヶ浦されており、「水源のかん養、県土の保全、等湖沼・河川の水質保全の 2 つを税収の使い

地球温暖化の防止その他の森林が有する公益道として予定している。本稿では、流域環境的機能並びに利水、水産、公衆の保健その他のガバナンス確立の視点から分析を行ってい利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題

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図 1 茨城県の「森林湖沼環境税」スキーム
出典）茨城県庁 HP から転載。
（http://www.pref.ibaraki.jp/bukyoku/soumu/zeimu/shinzei/index.htm）
表 1 「森林・水環境税」の税率設定状況
自治体名

個人

法人

税収見込額（年額）茨城県

1,000 円／年

均等割額の 10%（2,000 〜 80,000 円）

16 億円

栃木県

700 円／年

均等割額の 7%
（1,400 〜 56,000 円）

約 8.3 億円

群馬県700 円／年

均等割額の 7%
（1,400 〜 56,000 円）

約 8.2 億円
（個人約 6.6 億円）（法人約 1.6 億円）

出典）各県 HP を参照し著者作成。

るため、後者の湖沼・河川の水質保全についる水質保全活動の促進、県民意識の醸成を図て紹介していくが、制度創設にあたり必要る事業として約 0.4 億円を所要額としており、な事業費として年間約 8 億円を積算している

具体的には表 3 の事業メニューが実施されて（表 2 参照）。

いる。

この内訳を見ていくと、表 2 のとおり、生

茨城県は、新税導入前からの事業を継続し活排水等の汚濁負荷量を削減する点源対策にて実施することにより、COD △ 0.4 mg/L、全約 4 億円、農地や市街地からの流出水への対

窒素△ 0.17 mg/L、全リン△ 0.007 mg/L の水策（面源対策）に約 3.6 億円、県民参加によ

質改善が期待できるが、新税による新たな事

林

60
表2

健一

新税で付加する事業（霞ヶ浦等湖沼・河川の水質保全）

出典）茨城県（2007）P.15。

表3

茨城県が想定する税収の使い道（霞ヶ浦等湖沼・河川の水質保全）

事業区分

主な取組み

生活排水などの汚濁負荷量の ・窒素、りんをより多く除去できる高度処理型浄化槽の設置補助削減（点源対策）・下水道、農業集落排水施設への接続補助
・水質保全相談指導員による工場・事業場への立入検査
・たい肥保管庫の整備等によるたい肥の霞ヶ浦流域外への流通促進
・家畜排せつ物を燃料として利活用するためのモデル農場の設置 等
農地からの流出水への対策（面源対策）

・農業排水を用水として再利用する循環かんがい施設の整備、管理県民参加による水質保全活動 ・市民団体に対する活動資機材の無料貸出、活動費補助の推進（県民意識の醸成）
・霞ヶ浦における湖上体験学習の実施
・ヨシ帯の保全活動を行う団体への支援 等
水辺環境の保全（湖水・河川 ・公募した水質浄化技術による実証試験の実施
対策）
・未利用魚の回収による魚体を通じた窒素、りん回収・アオコの発生抑制、回収の実施
・土浦港における浄化施設を用いた水質改善及び効果検証
・水質改善に向けた調査研究
出典）茨城県庁 HP を参照し作成。
（http://www.pref.ibaraki.jp/bukyoku/seikan/kantai/lake/kankyozei.html）

業（表 2、3）の実施により、COD △ 0.2 mg/L、を併せた 5 年後の水質を COD7.0 mg/L、全窒

全窒素△ 0.05 mg/L、全リン△ 0.001 mg/L の

素 0.88 mg/L、全リン 0.092 mg/L を実現でき

水質改善が追加的に期待できるとし、これらるとしている（茨城県，2007, P.15）。

利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題④森林湖沼環境税を活用した事業の実施状
況61

実績についてみていくことにする。
茨城県は、森林湖沼環境税を活用した事業

茨城県の森林湖沼環境税を活用した事業の評価システムは図 2 のとおりである。

の計画と実績をホームページ上で毎年度公表
しており、平成 24 年度の公表資料によれば、評価主体は事業担当課であり、既存の「事表 4 のとおり、5 年間の税充当額は 3,474,672

務事業評価制度」等に基づき、自己評価がま千円（約 694,934 千円／年平均）となっておずは行われている。この後に、関係する森林り、各種事業の実施により、平均的な家庭約審議会や環境審議会、さらには県議会（常任41,300 世帯分の年間排出量（COD）に相当委員会）がチェックする形をとっている。

する負荷を削減したと推計している

評価システムの概要は以上のとおりである

茨城県が実施した各種事業のうち、点源対が、次に、H20 〜 24 年度の 5 年間における策の実績・成果（表 5）について、「霞ヶ浦

図 2 茨城県の評価システムの概要
出典）茨城県（2012）参考資料編 P.5 を参照し作成。
表4

平成 24 年度の事業全体の実績・成果

H24 年度の年間負荷削減量（増加分）合計

H20 〜 24 の負荷削減量（増加分）合計

H24 年度税充当額 1,044,318 千円
C O D：約 73.9 t
全窒素：約 46.9 t
全りん：約 3.78 t→平均的な家庭約 10,600 世帯分の年間排出量（COD）に相当

5 年間の税充当額 3,474,672 千円
C O D：約 289 t
全窒素：約 170 t
全りん：約 12.2 t→平均的な家庭約 41,300 世帯分の年間排出量（COD）に相当

出典）茨城県庁 HP 掲載資料を参照し著者作成。
（http://www.pref.ibaraki.jp/bukyoku/seikan/kantai/lake/kankyozei.html）

林

62
表5

健一

平成 24 年度「点源対策事業」の実績・成果出典）茨城県庁 HP 掲載資料を参照し、著者作成。
（http://www.pref.ibaraki.jp/bukyoku/seikan/kantai/lake/kankyozei.html）

流域等高度処理型浄化槽補助事業」を例に見の設置や単独処理浄化槽からの転換が着実にていくことにする。

進んでいることがうかがえる。またこれらの取この事業は、高度処理型浄化槽の設置促進

組みの成果として、茨城県は、事業実施によのため、設置者の負担額が通常型浄化槽と同る年間負荷削減量を推計しており、平成 24 年

等となるよう上乗せ補助や、単独処理浄化度事業の成果として、COD を約 3 t、全窒素を槽から合併処理浄化槽への転換を促進するた

約 5.3 t、全りんを 0.49 t 削減したとしている。

め、撤去費用の補助を行うものである。平成24 年度単年度で、1,338 基の高度処理浄化槽の設置補助を行っており、5 年間で 6,089 基（2）栃木県の森林・水源環境税（とちぎ元気な森づくり県民税）の概要の補助実績を有している。また、撤去費用の①制度の導入目的

補助については 5 年間で 2,539 基の実績を有

栃木県は、平成 20 年 4 月から「とちぎのしている。
この実績数値から見て、高度処理型浄化槽

元気な森づくり県民税」を導入している。同
税は、「とちぎの元気な森づくり県民税条例

利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題

63（平成 19 年 7 月 3 日栃木県条例第 40 号）」（以

課税を行う一方で、法人に対しては、均等割

下「栃木県税条例」）に基づき課税されてお額の 7％を超過課税することとしている。

り、「県土の保全、水源のかん養、地球温暖

栃木県は、これにより約 8 億円／年の税収化の防止等すべての県民が享受している森林を見込んでいるが、徴収された税収相当額との有する公益的機能の重要性にかんがみ、県併せて、とちぎの元気な森づくり事業の趣旨

民の理解と協力の下にとちぎの元気な森をに賛同した者からの寄附金についても「とち次代に引き継いでいくための施策に要する経

ぎの元気な森づくり基金」として積立てし、費の財源を確保する」ことを制度の趣旨とし他の財源と区分して管理し、事業の財源に充ている（栃木県税条例第 1 条）。制度施行後てることとしている。

5 年が経過し、平成 23 年 6 月から平成 24 年
12 月の間に 11 回の検討会を行い、5 年間の③森づくり県民税の使途延長が図られている。

栃木県税条例第 2 条において、想定する税収の使い道を「とちぎの元気な森づくり事②森づくり県民税の仕組み

業」と呼称している。具体的には、a．森林

課税のための基本的な仕組みは、栃木県税の有する公益的機能が持続的に発揮されるた条例に定められているが、茨城県と同様に、めの森林の整備に関する事業、b．森林をす

県民税の均等割への超過課税（上乗せ）方式

べての県民で守り育てることへの理解と関心をとっている。納税義務者は、県民税の均等を深めるための事業、c．施策を推進するた割と同じであり、県内に住所・家屋敷等を有めに知事が必要と認める事業の 3 事業を税収する人、県内に事務所、事業所などを有する等の使途として想定している。

法人となっている。税率は前出表 1 のとおり

この内訳を見ていくと、表 6 のとおり、間であるが、個人に対しては 700 円／年の超過

伐、利用間伐、獣害対策など、とちぎの元気

表6

栃木県が想定する税収の主な使途と実績

事業区分

主な取組み

とちぎの元気な森づくり奥山
整備事業＜想定事業費 4.7 億円／年＞

間伐、利用間伐、獣害対策（剥皮対策、忌避剤塗布）

実績額 484,219 千円 [57.1%]
間伐面積2,424 ha（15 市町 65 箇所）
獣害対策面積200 ha（5 市町 464 箇所）
森林バイオマス利用モデル面積
39 ha（5 市町 6 箇所）

明るく安全な里山整備事業＜想定事業費 2.2 億円／年＞

里山林整備事業①地域で育み未来につなぐ里山林整備②通学路等の安全安心のための里山林整備③野生獣被害軽減のための里山林整備
里山林管理事業実績額 233,846 千円 [27.6%]
整備面積 478 ha（全市町 102 箇所）

森を育む人づくり事業＜想定事業費 1.4 億円／年＞

学習机・椅子・木製ベンチ配布
木の香る環境づくり支援
森づくり活動地域支援
特色ある緑豊かな地域推進事業

実績額 55,972 千円 [6.6%]
木製学習机・椅子配布数
1,800 セット（15 市町 50 校）
木製ベンチ配布数
500 基（26 市町 127 校）

出典）栃木県庁 HP 掲載資料を参照し、著者作成。
（http://www.pref.tochigi.lg.jp/d01/eco/shinrin/zenpan/genkinamoridukuri.html）

平成 23 年度実績

林

64

健一

な森づくり奥山整備事業に約 4.7 億円、里山などにより分析、評価が行われている。こう林の整備、管理など、明るく安全な里山整備した指標に基づく評価に加え、一種の総合評事業に約 2.2 億円、森を育む人づくり事業に価として、今後に向けた課題や全体評価など

約 1.4 億円を予定している。

の意見についても公表されている。
「とちぎ元気な森づくり奥山林整備事業」④森づくり県民税を活用した事業の実施状
況のうち、手入れの行き届いていないスギ・ヒノキの人工林の間伐を行うための事業である

元気な森づくり県民税により実施した事業は、毎年、「とちぎの元気な森づくり県民税
事業評価委員会」において評価し、その結果を毎年 9 月頃に公表している。

間伐事業を例として評価結果等を見ていくことにする。
まず、同事業の平成 23 年度実績は、表 6のとおり、2,424 ha（15 市町、65 箇所）の整

この評価は「有効性」、「効率性」、「進ちょ備を実施している。この実績に対する評価結く度」の 3 つの視点（指標）により行われて果は、表 7 のとおりであり、税収を活用している。「有効性」とは、事業実施に伴いどれ

15 年以上手入れがされず公益的機能の低下だけ効果があったかについての評価であり、した 2,424 ha の森林において、間伐が実施さ森林の持つ公益的機能の発揮度、地域住民等れたことが説明されている。

の意識の変化などを数値化し、アンケート調
査により分析、評価が行われている。「効率（3）群馬県の森林・水源環境税（ぐんま緑の性」とは、投入費に対してどれだけの事業を県民税）の概要

行ったかについての評価であり、一定の事業①制度の導入目的量を行うために要した事業費により分析・評

群馬県の森林水源環境税は、県民に広く価が行われている。「進ちょく度」とは、計知ってもらうため、「ぐんま緑の県民税」と画に対してどれだけ事業が行われたかについ呼ばれている。

ての評価であり、計画の値に対する実績の値
表7

同税は、「森林環境の保全に係る県民税の平成 23 年度間伐事業の評価結果

評価項目

評価結果

有効性

（便益計算を行った結果）172 千円／ ha の森林整備費に対して、洪水防止や土砂流出防止など 1,627 千円／ ha の便益が得られたことから、事業の有効性が認められる。

効率性

1 ha 当たりの整備費は、類似事業に取り組んでいる他県と比較すると、間伐率や作業路の有無など整備内容に違いがあるものの、他県よりも安価となっており、効率性は確保されている。

進ちょく度

計画面積 2,380 ha に対し、2,424 ha を整備し、計画を上回る間伐が進んだ。

平成 23 年度事業の評価

15 年以上手入れがされず機能の低下した、2,424 ha の森林における間伐と（略）により、森林の公益的機能が増加した。

今後に向けた課題

間伐については、間伐材の有効活用など国の施策動向などを踏まえた見直しを検討する必要がある。

評価

当該事業は、概ね効果的、効率的に執行されており、計画通りに進ちょくしている
ものと認められる。

出典）栃木県（2012）pp.3‑4 の一部を抜粋。

利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題

65

特例に関する条例（平成 25 年 3 月 26 日群馬

納税義務者は、県民税の均等割と同じであ

県条例第 12 号）」（以下「群馬県税条例」とり、県内に住所・家屋敷等を有する人、県内いう。）により定められているが、「本県の森に事務所、事業所などを有する法人となって林が水源の涵（かん）養、災害の防止等の公おり、税率は、表 1 のとおり栃木県と同額で益的機能を有し、全ての県民がひとしくそのあるが、個人に対しては 700 円／年の超過課恩恵を享受し、次の世代に継承すべきもので税を行う一方で、法人に対しては、均等割額あることに鑑み、県民共有の財産である豊かの 7％超過課税を行うこととしている。

な森林環境を適切に整備し、及び保全して群馬県は、これにより約 8.2 億円／年の税

いくための施策に要する経費の財源を確保す

収を見込んでいるが、この内訳は個人が約る」ことを制度の目的としている（群馬県税

6.6 億円、法人が 1.6 億円となっている。徴条例第 1 条）。

収された税と、森づくり事業に対する寄附金

茨城県、栃木県が既に 5 年以上の運用実績を併せて「ぐんま緑の県民基金」に積立てらを持つのに対し、「ぐんま緑の県民税」は平れ、他の財源と区分して管理し、森づくり事

成 26 年 4 月 1 日から施行される予定であり、業の財源に充てることとしている。

分析対象とした利根川流域圏の中で最も遅い③ぐんま緑の県民税の使途制度導入となっている。

群馬県が想定している税の使途の内訳を見②ぐんま緑の県民税の仕組みていくと、表 8 のとおり、水源地域等の森林課税のための基本的な仕組みは、群馬県税

整備に約 5.3 億円、ボランティア活動・森林条例に定められているが、課税方式は、茨城

環境教育の推進に約 0.2 億円、市町村提案型

県、栃木県と同様に、県民税の均等割への超事業に約 2.6 億円等を予定している。

過課税（上乗せ）方式をとっている。
表8

群馬県が想定する税収の使い道

事業区分

主な取組み

水源地域等の森林整備＜想定事業費 5.3 億円／年＞

・地理的、地形的な条件により林業経営が成り立たず放置されている条件不利な森林（人工林）の整備
・簡易水道等の上流に位置する森林の整備
・松くい虫被害林の再生

ボランティア活動・森林環境 ・ボランティア情報の収集と提供、指導や資機材の貸出など、一体的なサポート
教育の推進を行うボランティアセンターの整備＜想定事業費 0.2 億円／年＞ ・森林環境教育を推進するため、専門知識を有した指導者の育成
・森林の重要性などの普及啓発
市町村提案型事業
市町村やボランティア団体などが行う事業を支援＜想定事業費 2.6 億円／年＞ （事業内容例）
・平地林の整備、里山・竹林の整備
・貴重な自然環境の保護・保全
・森林の公有林化・その他、市町村が必要とする事業
制度運営に係る事業＜想定事業費 0.1 億円／年＞

・事業内容の検討、実績評価、効果検証を行う第三者機関運営
・ぐんま緑の県民税制度の普及啓発

出典）群馬県庁 HP 掲載資料を参照し、著者作成。（http://www.pref.gunma.jp/04/e3000101.html）

林

66

健一

④制度導入過程における議論について

30 日に「森林環境税制に関する有識者会議

群馬県においては運用実績がないことか

報告書」が知事に提出されている。

ら、茨城県、栃木県の事例で行った税収の活

この有識者会議の結論を導く議論の過程で用状況等についての分析がかなわないため、は、新税導入そのものに対する反対意見や水制度の導入過程における議論や検討経過につ

質浄化対策を盛り込むことへの反対意見、使いて見ていくことにする。

途についての様々な意見、また厳しい社会・経済情勢や増税が重なる時期に税を導入する

a．緑の県民税導入以前の取組みことに対して慎重な意見などが出される一方群馬県では、昭和 46（1971）年度に「利で、県民によって地域的課題を解決する一つ

根川上流水源かん養についての意見書」を県の方法として導入すべきとする積極的な意見

議会が議決して以降、利根川下流の都県や国も多く出された。

に対し、森林整備を目的とした応益分担制度

最終的には「（仮称）ぐんま森林・水環境の確立や、財源措置を継続して要望してきた税」として提言され、森林環境の保全、水環が、下流都県の住民からの税又は費用の負担

境の保全、市町村提案型事業等（ぐんま森という形では、実現していない状況にある。

林・水環境税推進事業）の 3 事業に当該税収

この応益分担を求めてきた一連の取組みのを活用することが提言されている（群馬県，成果として、平成 8（1996）年度に水源宝く。
2012, pp.6‑7）

じの創設を関東知事会、国に対して要望し、

このうち、水環境保全関連の事業を具体的「グリーンジャンボ宝くじ」の創設が翌年にに見ていくと、a．住民参加による身近な水は実現し、収益金の一部が県内の森林整備に

環境の再生（住民参加型生活排水対策事業充てられる形となった。

（廃油回収・河川愛護活動等）、b．汚濁発生

これは、毎年 3 月に販売されている、グ源対策促進事業（単独処理浄化槽の合併処理

リーンジャンボ宝くじの売り上げに応じて配浄化槽への転換）、c．親水せせらぎ再生事業分されるものであるが、過去 3 カ年の実績で（街中の小川等の周辺環境整備）を想定しては、平成 21 年度は約 5,300 万円、22 年度はおり、5 年間で 4 億円程度の事業規模を見込

約 5,500 万円、23 年度は約 6,000 万円となっ

んでいた。

ている 。
2）

有識者会議と並行し、群馬県議会の「森林分析対象とした利根川流域圏自治体の中で環境税導入に関する特別委員会」（平成 24 年

最も遅い制度導入となった理由としては、こ

5 月設置）においても森林・水源税が審議さうした取り組みへの期待があったものと思われ、その結果は「森林環境税導入に関する提れる。

言（平成 24 年 11 月 28 日提言）」としてとりまとめられている。同提言中において、「事

b．緑の県民税の導入過程における議論

業内容は、森林環境税の趣旨を踏まえ、奥「ぐんま緑の県民税」導入に当たっては、山・水源地域の人工林や里山平地林・竹林の学識経験者などからなる「森林環境税制に関整備、森林ボランティア活動の支援等とするする有識者会議」を平成 24 年 5 月 15 日に設こと」や、「森林環境の保全の他に、水環境

置し、全 6 回の会議の中で税導入の是非やの保全の重要性についても審議されてきたこ

使途について議論が行われ、平成 24 年 11 月とを踏まえ、汚水処理対策については既存事利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題

67

業の拡充、新たな制度の導入など積極的な対事業評価委員会（栃木県）が、事業の実施状策を緊急に講じ、汚水処理目標の一日も早い

況、成果等をチェックする形をとっている。

達成に努める」とされ、水環境保全関係につ

つまり、自己評価と外部評価によるダブル

いては、税収活用事業から除外される結果とチェックが行われている。

なった。

また、評価結果の客観性（透明性）につい

群馬県では、これらの報告書、提言を踏まては、ホームページ等への実績・成果の公表

えて「ぐんま緑の県民税（仮称）制度案」をにより、住民をはじめ、外部の様々な関係団策定し、平成 24 年 12 月 17 日に公表した。

体や専門家が個別にチェックすることを通じ

その後、県内 3 箇所（151 名参加）においてて確保される形となっている。

県民公聴会を開催し、制度案に関する意見聴

森林・水源環境税は、既存の租税負担以上取を行ったほか、県民意見提出制度（パブの負担を住民に求め、特別な環境保全策を実

リックコメント）に基づき、意見募集を行っ

施しようとするための制度である。税収を活た。

用した実施事業の評価手法を確立していくこ

これらの意見も踏まえて、平成 25 年 2 月とは、課税そのものの必要性や、実施事業の定例県議会に「森林環境の保全に係る県民税効果の把握など、制度運用上の要にかかわるの特例に関する条例案」及び「ぐんま緑の県

重要な問題である。

民基金条例案」を上程し、同年 3 月 19 日に議決されたのである。

評価は一般的に 2 つの目的を持つことが知られている。第 1 は、評価を通じて得られた税収を活用した事業の評価については、大実績、成果情報に基づいて、評価対象となる学教授等の学識経験者、森林の現状をよく知

行政活動（政策、施策、事務事業）や関係主

る森林所有者のほか、市町村、労働者団体、体の活動を改善していくことが主な目的とな消費者団体、経済団体からの推薦により決定

る。第 2 は、税金等の行政資源が計画したとした 10 名の委員で構成される「ぐんま緑のおりに使用されたかどうかや達成した成果に

県民税評価検証委員会」が行うこととなってついて、ステークホルダーに報告、公表するいる。同委員会は、ぐんま緑の県民税事業のことにより「説明責任（accountability）」を

内容検討・助言、ぐんま緑の県民税事業の実果たしていくことである（三好，2008, p.6）。

績評価・効果検証、市町村提案型事業の選定

これらの 2 つの評価目的は多くの部分で重における助言を行うこととしているが、制度なるものの、評価手法が異なることが多い

導入前のため、この点についての分析は、別のである。前者の改善を主な目的とする評価の機会に譲ることとしたい。

は、対策の実施過程全般を視野に入れ、実施プロセスの検証や、発現した成果と対策の因（4）利根川流域圏自治体の実施状況から見た評価システムの課題

果関係を検証する等により、税収活用事業の成果を把握していくものである。

茨城県、栃木県における事業評価システム

これに対し、後者の説明責任を果たしていの特徴をまとめると、既存の「事務事業評価

くことを目的とする評価は、対策を実施した制度」等のスキームが活用され、事業担当課

結果として何が達成されたのかを把握し、設による自己評価がまずは行われ、この評価結定した目標と比較することにより、期待どお果案に基づき、関係する審議会（茨城県）やりであるのかを判断していくものであり、実68林

績の測定、評価とその説明が中心的な作業となる。分析対象とした茨城県、栃木県では、このタイプの評価が活用されていた。

健一とが必要である。
また、税収を活用した事業の評価を行う際には、税収の使途に関する説明責任を果たす

森林・水源環境税の有する参加型税制の側だけでなく、実施事業の成果や、制度の設計面を担保していく場合には、こうした評価が運用の改善を図る観点からも、政策評価手法

実施されていくことが基本となるが、税制導が活用されていく必要がある。こうした評価

入の趣旨である、森林の有する公益的機能をシステムの確立は、参加・協働の基盤として維持、再生するための森林整備事業を効果的も重要であることは言うまでもない。

に実施し、水循環の健全化に寄与していくた

今後は、分析事例から得られた観察結果をめには、前者のタイプの評価手法の活用が検基に、他の運用事例を調査し、水循環系の健討されてもよいのではないだろうか。

全化に関する費用負担や、参加型評価システ
ムのあり方について考究していきたいと考え

4．おわりに
本稿では、利根川流域圏の自治体が（茨城

ている。

［注］

県、栃木県、群馬県）運用する森林・水源環
境税を事例として、各県の制度概要を整理し、同税を活用した事業の評価システムの運用状況や、公表されている事業の実施成果について分析を加え、望ましい評価システムのあり方について考察してきた。
その結果、茨城県、栃木県の事例では、住民等のステークホルダーに対して税収の使途や、事業実績を報告、公表することにより、説明責任を果たしていくタイプの評価手法が活用されていることが確認された。
今後は、こうした説明責任を担保していく
評価だけでなく、森林の有する公益的機能の維持・再生や、水循環系の健全化など、税収を活用した事業に期待される成果を把握するための評価指標体系を活用していく必要があることを指摘した。
流域における水循環系の健全化を図っていく上で重要なことは、森林・水環境の保全再生に係る費用負担と参加のルールを明確にしていくことである。費用負担ルールの構築にあたっては、課税根拠を明確にするとともに、課税の公平性、透明性を確保していくこ

1) 参加型税制とは、財源調達の目的、税制の制度設計と運用、財政支出の適格性のチェック
及び次期の制度設計といったすべてのプロセ
スへの住民参加を実現していくとの考えである。応益的共同負担とは、特別な環境保全策
により、幅広く住民が利益を受ける場合に、受益者負担の考えを支える実体的関係に配慮して適正な課税標準を選びながら、施策に関する費用を税により住民が幅広く共同負担することと定義される。
分析対象とした茨城県では、「森林や湖沼・河川などの自然環境は、多様な公益的機能を有しており、その恩恵をすべての県民が日常生活の中で等しく享受していることから、県民全体で守り育てていくべき共有の財産ととらえることができる。したがって、新たな財源については、県民に対して幅広く負担を求めていくべきであり、その方法としては、負担を通じて県民の森づくりや水質保全の取組
みへの参加意識の高まり、財源の安定的な確保と新たな取組みの早急かつ確実な執行が期待できる税によることが適当と考えられる」（茨城県，2007, P.11）としており、参加型税制の考えとの親和性が確認できるところである。
2) 平 成 24 年 9 月 群 馬 県 議 会 定 例 会 環 境 農 林

利根川流域圏における「森林・水源環境税」の運用状況とその課題

常任委員会（環境森林部関係）議事禄による。議事録は http://www.pref.gunma.jp/gikai/
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解決に向けた流域ガバナンスの構築―太湖流域におけるコミュニティ円卓会議の実験』調
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三好皓一編（2008）『評価論を学ぶ人のために』
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諸富徹・沼尾波子編（2012）『水と森の財政学』
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栃木県ホームページ（とちぎの元気な森づくり
県民税事業）
http://www.pref.tochigi.lg.jp/d01/eco/shinrin/
zenpan/genkinamoridukuri.html
群馬県ホームページ（みんなの森をみんなで守ろう「ぐんま緑の県民税」）
http://www.pref.gunma.jp/04/e3000101.html

林

70

健一

Operation and Challenges of the Forest and Water Source
Environmental Taxes in the Tonegawa River Basin― Focusing on the Shape of the Project Evaluation System ―Kenichi HAYASHI＊*Visiting Researcher, Chuo Gakuin University Social System Research Institute,
GUNMA PREFECTURAL GOVERNMENT, NPO and Multiculturalism
Promotion Division

Abstract
Based on case studies of the forest and water source environmental taxes
operated by municipal governments in the Tonegawa River Basin (Ibaraki
prefecture, Tochigi prefecture, Gunma prefecture), this paper compiles
summaries of each prefecture’s system and analyzes how the evaluation
systems for projects utilizing those taxes are being operated, as well as theoutcomes of the projects that have been publicly disclosed.
T h e f i n d i n g s c o n f i r m t h a t i n t h e c a s e o f I b a r a k i a n d To c h i g iprefectures, types of evaluation techniques are being utilized that
establish accountability by reporting and publishing to citizens and otherstakeholders how the tax revenue is used and the project’s results.
The study indicates that it is necessary in the future to use not only
assessments that ensure this sort of accountability, but evaluation
techniques designed to monitor the outcomes expected of projects thatutilize the tax revenue, such as the maintenance and recovery of forests’
public functions and the restoration of the water circulation system.