論考

Date: 2022.1.30
https://www.jilis.org/report/2022/jilisreport-vol4no3.pdf

日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容〜自治体公的分野、民間分野、
情報公開法制における「個人情報保護のための条例制定経緯の整理と分析」定義に関する考察〜
一般財団法人情報法制研究所 主席研究員
株式会社 KDDI 総合研究所
一般社団法人次世代基盤政策研究所

加藤尚徳

1. はじめに報（機微情報）については、従来からその区分については多くの指摘 3）がなされてきていたが、その明確「個人情報の保護に関する法律」（以下「個人情報化が図られたといえる。一方で、「個人情報の定義の保護法」）は、情報化の急速な進展により、個人の権明確化」については、一体何が個人情報なのである

利利益の侵害の危険性が高まったこと、国際的な法かというそもそもの部分について、議論が存在する

制定の動向等を受けて、平成 15 年 5 月 23 日に公布ことが認められ、さらに、法改正を要求する事項とされ、平成 17 年 4 月 1 日に全面施行された。その後、して取り上げられたことに意味がある。他方で、本

情報通信技術の発展や事業活動のグローバル化等の改正をもっても、個人情報の定義の明確化が未だ十急速な環境変化により、個人情報保護法が制定され分になされていないという指摘もある 4）。このようなた当初は想定されなかったようなパーソナルデータ

中で、2021 年 2 月 9 日に「デジタル社会の形成を図の利活用が可能となったことを踏まえ、「定義の明確るための関係法律の整備に関する法律案」が閣議決化」「個人情報の適正な活用・流通の確保」「グロー定された。本法律案には、個人情報の保護に関する

バル化への対応」
等を目的として、
平成 27 年 9 月 9 日、法律について所要の整備を行うことが含まれている。

1）

改正個人情報保護法が公布された 。改正個人情報保

個人情報の保護に関する法律においては、個人情報

護法は平成 28 年 1 月に一部施行され、平成 29 年 5

保護法、行政機関個人情報保護法、独立行政法人等

月 30 日に全面施行された。平成 27 年改正について、

個人情報保護法の３本の法律を１本の法律に統合す個人情報保護法案の解説資料 2）を見ると、個人情報保るとともに、地方公共団体の個人情報保護制度につ

護法改正の 6 つの主要な改正のポイントの 1 つとしいても統合後の法律において全国的な共通ルールをて、①個人情報の定義の明確化、が挙げられている。

規定し、全体の所管を個人情報保護委員会に一元化

ここには「個人情報の定義の明確化（身体的特徴等する等の措置を講ずるものであり、本法律案は第 204

が該当）
」
、
「要配慮個人情報（いわゆる機微情報）に回通常国会で可決され、2021 年 5 月 19 日に公布さ関する規定の整備」が含まれている。要配慮個人情れた。デジタル社会の形成を図るための関係法律の1） これらの簡単な経緯については、個人情報保護委員会のウェブページ「個人情報保護法とは」を参照。http://www.ppc.go.jp/personal/general/ （最終閲覧平成 30 年 3 月 1 日）
2） 内閣官房情報通信技術（IT）総合戦略室「個人情報の保護に関する法律及び行政手続きにおける特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律の一部を改正する法律案（国会提出 H27.3.10）概要」第 189 回通常国会資料を参照。
http://www.cas.go.jp/jp/houan/150310/siryou1.pdf
3） 例として、新保史生「プライバシーの権利」山本順一編『憲法入門』( 勉誠出版・2003)50 頁、があげられる。
4） 高木浩光「行政機関法では匿名加工情報が個人情報に当たるですって？
（パーソナルデータ保護法制の行方 その 20）2016 年 03 月 06 日」『高木浩光＠自宅の日記』
http://takagi-hiromitsu.jp/diary/20160306.html （最終閲覧平成 28 年 6 月 5 日）においては、「散在情報的照合性 vs 処理情報的照合性説」として独自の見解が示されている。

1

【論考】 日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容

2. 日本の個人データ保護法制の歴整備に関する法律（以下「デジタル社会形成整備法」

史的経緯：個人データ保護法制と情報公開法制の交錯という。
）による個人情報保護法に基づき個人情報保護法が改正され、個人情報の定義等を国・民間・地方で統一するとともに、行政機関等での匿名加工情報の取扱いに関する規律が明確化された。

日本の個人データ保護法制の地方を中心とした個

他方で、2016 年 12 月 14 日に公布された官民デー

人データ保護法制個人データ保護法制から昭和 63 年

タ活用推進基本法では、「官民データ活用の推進に関

法 9）までの歴史的経緯については、
先行研究 10）11）におする施策を総合的かつ効果的に推進し、もって国民

いてその論点が指摘されている。本稿においても、が安全で安心して暮らせる社会及び快適な生活環境

先行研究同様に、日本のデータ補保護法制の歴史的の実現に寄与することを目的（第 1 条）」とされており、

経緯について各期を象徴する事例を中心として、併せて地方公共団体の責務（第 5 条）が明記されるなどのいわゆる 2000 個問題 5）への対応も言明されて第１期 部分的個人データ保護法制導入試行期（地6）いる。MaaS に代表されるような、従来のデータ取得・方における電子計算機条例の導入）

利用・保管主体を跨いだ官民流通を円滑に進めるた

第２期 包括的個人データ保護法制導入試行期（地めにはどのような個人データ保護法制が必要となる方における総合的個人情報保護条例導入）のかも大きな論点となっている。加えて、デジタル

第３期 部分的個人データ保護法制導入完了期（昭社会形成整備法に基づき設置されたデジタル庁の所

和６３年法成立）

掌事務として「国・地方公共団体・準公共部門の民第４期 包括的個人データ保護法制導入完了期（個間事業者の情報システムの整備・管理に関する基本人情報保護法成立）的な方針の作成及び推進」が掲げられている。準公

第５期 個人データ保護法制再考期（改正個人情報

共部門とは「医療・教育・防災・こども等」を意味

保護法成立）しており、同部門において、データの利活用を促進の 5 期とする区分を用いて議論を行う。本稿では、し、連携の仕組みの標準化、制度の見直しが行われ

特に、第 3 期から第 4 期にかけて、情報公開法やおる計画である 7）。本稿においては、日本の個人データ

よび第 2 期における個人情報保護法制について考察

保護法制 8）における保護対象の歴史的変容を再整理すを進めていく。加えて、第 3 期に至る議論の一部にることを通して、制度の保護対象について考察を加触れることで、各条例から国レベルでの個人情報保え、その上で今後の我が国の個人データ保護法制の護法制に至る経緯を明確にする。なお、個人データ

あるべき姿について論じる。その前提として、我が保護法制の導入については、行政分野に限定される

国の個人データ保護法制の対象の変遷を捉えることか否かを基準に区分することも可能であるが、対象によって、今日的課題を解決する手がかりとしたい。

とする課題の設定からは離れるため、本稿において

特に、個人データ保護法制と情報公開法制の関係性は割愛する。

に焦点をあて、我が国の個人データ保護法制の端緒

2.1. 地方における情報公開法制の交錯を読み解き、現代的課題へ至る変遷について明らかにする。なお、昭和 63 年法をはじめとした国レベル

我が国において最初に制定された個人データ保護での法制度の検討経緯については、一般財団法人情制度が導入されたのは、記録として確認できる範囲

報法制研究所が情報公開請求を行い国から開示されでは、昭和 50 年 3 月 26 日に東京都国立市においてた資料に基づいて検討を行った。

公布された「国立市電子計算組織の運営に関する条

5） 鈴木正朝、湯淺墾道「個人情報保護法制２０００個問題について」を参照
https://www8.cao.go.jp/kisei-kaikaku/suishin/meeting/wg/toushi/20161115/161115toushi01.pdf（最終閲覧令和 4 年 1 月 24 日）。
6） Mobility as a service の略、MaaS と個人データ保護法制の今後の課題については、加藤尚徳、鈴木正朝、村上陽亮「スーパーシティ時代のデータ活用に関する一考察〜 MaaS を前提とした官民データ活用の課題とは〜」情報処理学会『研究報告電子化知的財産・社会基盤（EIP）』2019-EIP-86、4 号（2019）1 頁から
4 頁、を参照。
7） デジタル庁「デジタル社会の実現に向けた重点計画」を参照。
https://www.digital.go.jp/policies/priority-policy-program（最終閲覧令和 4 年 1 月 24 日）。
8） 本稿における個人データ保護法制とは、プライバシー保護、個人情報保護も包含する広い意味でのデータの保護をさしている。なお、従来の議論や諸外国の用例から「Data Protection= データ保護」が用いられる場合もあるが、本稿においては論旨を明確にするために、引用箇所を除き「個人データ保護」で用例を統一した。
9） 行政機関の保有する電子計算機処理に係る個人情報の保護に関する法律、以下、本稿においては「昭和 63 年法」と呼ぶ。
10）堀部政男「プライバシー・個人情報保護議論の世界的展開と日本（特集プライバシーを守った IT サービスの提供技術１）」情報処理学会『情報処理』Vol.54
No.11 Nov.2013（2013）1106 頁から 1114 頁。
11）加藤尚徳「日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容―自治体における個人情報保護のための条例制定経緯の整理と分析―」情報法制学会『情報法制研究』第 3 号（2018）77 頁から 86 頁。

2

例」である 12）。その後、公布日を基準とすると、昭和識別できるものをいう」が電子計算組織におけるデー

51 年 3 月 11 日に岩手県紫波町、昭和 51 年 7 月 10 日

タ保護について定めていることに対して、文書、図画、に東京都世田谷区で条例が公布されるなど、昭和 53

写真等を例示しつつマニュアル処理情報を含めるも

年 3 月までの約 2 年間に、16 の団体

13）において条例のに改められている。この範囲については「行政機が制定されたことが確認できる。当時の電子計算組

関その他が、将来利用する目的をもって、記録にとど織に関する条例は、電子計算組織を用いた電子計算

められるもの（記録にとどめるために収集中のものを機処理が持つ特性に鑑みて制定されたものである。

含む。
）を考えれば足りる、との結論に達した。この当初の個人データ保護のための条例は、今日的な個ような趣旨を明らかにするために、答申では『記録さ人情報一般を保護するものではなかった。個人情報

れもしくはされたもの』との表現をとった。なおこのに関する今日的な定義を有せず、「電子計算組織で処際、『春日市情報公開条例』との用語の統一を図るた理する」情報を保護対象としたものであった。

め、情報の定義を情報公開条例のそれ 19）と合わせることとした。
」という経緯 20）がある。

一方で、今日的な個人情報一般を保護する条例として初めて制定されたものは、昭和 59 年 7 月 7 日に公あるいは、島本町では、昭和 59 年 3 月に「人権擁布された福岡県春日市の「春日市個人情報保護条例」

護施策の充実に関する意見書」、8 月に「プライバシーであるとされている 14）。続いて、昭和 60 年 3 月 20 日

保護及び興信所、探偵社による差別調査の法的規制に大阪府島本町で「島本町個人情報保護条例」が、昭に関する要望決議」が町議会でなされている。この和 60 年 6 月 29 日に神奈川県川崎市で「川崎市個人情

ような流れの中で「島本町人権擁護に関する基本条

報保護条例」が公布されるなど 15）、今日に続く自治体

例の目的を達成するうえにおいて、個人に関する情における個人情報保護条例の原型が形成されていく。

報の保護が、不可欠であること 21）」から、個人情報保それぞれの自治体における条例の成立経緯を見る

護条例制定の必要性が説明されている。島本町では、と、
例えば、
春日市 16）では、
昭和 55 年に市民による「『市

昭和 59 年 4 月に知る権利を保障するためとして情報

政情報公開条例及び個人情報保護条例』に関する請公開条例が施行されたが、「これにともない最大限原願書」が提出されたことに始まっている

17）

。市政に関

則公開を旨としているこの制度と表裏の関係にある

する情報公開制度の必要性が訴えられる一方で、情個人のプライバシーを保護する制度化が最もいそが報公開によって個人情報保護の必要性が生じることれているところ」とされ、島本町プライバシー保護から、情報公開条例と個人情報保護条例が同時に制推進懇話会が設置された。島本町個人情報保護条例

度化されることが求められた内容であった。春日市個を見ると、個人情報の定義については第 4 条 (1) に「『個

人情報保護条例（昭和 59 年 7 月 7 日）の定義 18）を見

人情報』とは、個人に関する情報であって、特定のると、「第 2 条（１）
個人情報 個人に関する情報であっ個人が識別され得る情報で、文書、図面及びこれらて、個人を識別できるものであり、文書、図画、写真、を撮影したマイクロフィルム、写真、録音テープそフィルム、磁気テープその他これらに類するもの及びの他これらに類するもの及びコンピュータ組織に記

電子情報処理システムの入力物に記録されるものも録されているものをいう。
」と定められている。
『島

しくはされたものをいう。
」と定義されている。これは、本町個人情報保護条例の趣旨及び解釈』によれば、春日市が昭和 55 年 1 月に制定した「春日市電子計算「『特定の個人が識別され得る情報』とは、個人の住所、組織の管理運営に関する規則」の個人情報の定義「電氏名等により、特定の個人が識別され得る情報でコ子計算組織に記録される市民に関する情報で個人をンピュータ処理、マニュアル処理及び公的部門、民12）徳島県徳島市の「電子計算組織運営審議会条例」（昭和 48 年 6 月 28 日公布）を最も古いものとする捉え方もあるが、備えられている規定から、本稿では国立市
から考察を進めることとした。こちらの経緯については、堀部政男『プライバシーと高度情報化社会』（岩波書店・1988 年）が詳しい。
13）条例の出典は、財団法人地方自治情報センター『地方公共団体における電子計算機処理に係る個人情報の保護等に関する条令集』（1978 年）による。内訳は、
市７、特別区６、町３で、都道府県及び政令市は含まれない。
14）「春日市で総合的な個人情報保護条例」日本新聞協会『新聞研究』398 号（1984）100 頁。
15）「川崎市で「個人情報保護条例」成立」日本新聞協会『新聞研究』409 号（1985）104 頁から 107 頁。
16）春日市の個人情報保護条例の成立経緯については、春日市個人情報保護研究会（編）『個人情報保護への新時代』（第一法規・1985 年）を参照。
17）請願書の経緯となる情報公開と個人情報保護の関連性については、石村善治（編）『情報公開―その原理と展望―』（法律文化社・1983 年）309 頁、川上宏二郎「情報公開と個人情報保護条例」自治体問題研究所『住民と自治』255 号（1984 年）等。
18）現行の条例（2006 年 12 月 18 日）においては、同条は「(2) 個人情報 生存する個人に関する情報であって、当該情報に含まれる氏名、生年月日その他の記述等により特定の個人を識別することができるもの ( 他の情報と照合することにより、特定の個人を識別することができることとなるものを含む。) をいう。
」と定義されている。
19）春日市情報公開条例（1983 年）第 2 条（１）「情報
び電子情報処理システムの入力物をいう。
」。

市の機関が作成し、又は取得した文書、図画、写真、フィルム、磁気テープその他これらに類するもの及

20）浅野直人「春日市個人情報保護条例案の準備と検討過程」春日市個人情報保護研究会（編）48 頁。
21）島本町自治推進部『島本町人権擁護に関する制度の概要』、島本町作成の冊子より。

3

【論考】 日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容

間部門とを問わない。
」とされている。

本稿においては紙幅の都合からその詳細な検討は割
愛し 25）、地方自治体の条例及び情報公開法制との関連

川崎市の個人情報保護条例（昭和 60 年 6 月 29 日）
を見ると、第 2 条（１）に「個人情報個人生活事性についてのみ、一部検討する。

項について特定の個人が識別され、又は識別され得る情報をいう。
」と定められている。逐条解説

昭和 63 年法が制定された経緯としては、従来は

22）

を見

国家公務員法の守秘義務をはじめとした個別の規定

ると「この条例でいう個人情報とは・・・と定義さにより保護されてきた個人情報について「個人情報れており、これは川崎市情報公開条例（昭和 59 年川

の利用・提供規制や自己情報に対する開示請求等に崎市条例第 3 号）第 7 条第 1 項第 1 号に規定する『個ついては部分的に対応しているにとどまり、総合的、人事項について特定の個人が識別され、又は識別さ体系的なものになっていない 26）」ことから、この限界れ得る情報』と同義である。
」と解説されている。こを解消するために議論が進められた。

のことから、情報公開制度を意識した個人情報保護

昭和 63 年に至るまで、個人データ保護が自治体の制度の設計がなされていることは明らかであり、春条例レベルで進められてきた背景には、「電子計算機日市と同様のものといえる。

処理データ保護管理準則」（昭和 51 年 1 月 29 日事務

同時期の調査可能なその他の自治体の個人情報保次官等会議申合せ）の存在がある。この準則におい護条例を見ても、それぞれ総合的な個人情報保護条ては、個人データ保護の必要な措置については、電例が制定された背景には、情報公開制度の整備があっ子計算機（以下、電子計算組織と同旨）を導入し処た。例えば、国立市ではそもそも情報公開制度と個理する各機関の長が措置すべき事項を定めていた。

人情報保護制度を一本化した条例を制定した 23）。いず

つまり、電子計算機の導入が自治体単位で行われてれの自治体においても、まず情報公開制度の整備がいた当時においては、各自治体レベルで条例を制定議論され、この中でプライバシー保護の必要性につし保護すれば十分であった。しかしながら、情報通いて認識がなされ、その上で個人情報保護条例の制

信技術の発展により、情報ネットワークシステムが定が検討されている。

導入されつつある当時の背景もあって 27）、行政情報シ

以上のように、自治体における総合的個人情報保ステムの発展形態に配慮したものにする必要性が言護条例制定は情報公開制度と一体的な検討がなされ及されている 28）。昭和 63 年法の個人情報の定義を見るてきた経緯がある。情報公開によって生じるプライと、第 2 条第 2 項に「個人情報バシー侵害に対処するため、従来の電子計算組織にする情報であつて、当該情報に含まれる氏名、生年

生存する個人に関おける個人情報の保護から、より総合的な個人情報

月日その他の記述又は個人別に付された番号、記号の保護が検討された。結果として、これらの自治体

その他の符号により当該個人を識別できるもの（当の条例における個人情報の定義は、今日の我が国の該情報のみでは識別できないが、他の情報と容易に

個人情報保護法と近しいものになっている。自治体

照合することができ、それにより当該個人を識別でにおいて導入が進んだ総合的個人情報保護条例は、きるものを含む。
）をいう。ただし、法人その他の団

自動処理に限定されない個人データの保護に加えて、体に関して記録された情報に含まれる当該法人その情報公開制度の対となる 2 つの役割が与えられたと

他の団体の役員に関する情報を除く。
」と定められていうことができる。

いる。このうち、これ以前の定義との大きな差分は「（当該情報のみでは識別できないが、他の情報と容2.2. 昭和 63 年法の制定

易に照合することができ、それにより当該個人を識国レベルでは、1988 年に成立した昭和 63 年法が最別できるものを含む。
）」という括弧書き部分が加わっ

初のデータ保護法制といえる。昭和 63 年法の解釈等たことにある。これ以前の条例になかった当該部分については多くの先行研究がある 24）。また、
昭和 63 年が加わった趣旨について、明確な説明がされたもの

法の立法経緯については考察が必要ではあるものの、はない。しかしながら、従来の単一の電子計算機から、

22）川崎市総務局『個人情報保護ハンドブック』（ぎょうせい・1991 年）41 頁から 42 頁。
23）国立市では「情報公開及び個人情報保護に関する条例」を制定している。
24）総務庁行政管理局（監修）『新訂版逐条解説個人情報保護法』（第一法規・1999 年）、
堀部政男「個人情報保護法の可能性と地方自治体の課題」『法律時報』59(7)（日本評論社・1987 年）2 頁から 5 頁 他。
25）具体的には、立法当時の政府における検討資料（内閣法制局における検討経緯）等の分析が必要であると認められる。これらの検討については、別な機会に行いたい。
26）総務庁行政管理局（編）『行政機関における個人情報保護対策 情報化社会への対応』（ぎょうせい・1987 年）4 頁。
27）経済企画庁国民生活局消費者行政第一課（編）『- 消費者取引における個人情報保護の在り方について - プライバシー問題と消費者』（大蔵省印刷局・1988 年）3 頁。
28）前掲 25、9 頁。

4

複数の電子計算機を組み合わせた行政情報システム

に対する情報開示制度（いわゆる情報公開制度）のの構築が進められていたという背景から、照合の概検討」を分けて考えている。また、行政管理庁行政念が必要になったのではないかと推測される。

管理局主催が主催していた「プライバシー保護対策

昭和 63 年法に至る議論においては、従来の議論かに関する連絡協議会」における「作業グループにおらもう一つの方針の転換が図られている。
「個人情報

ける検討結果（中間報告、昭和 59 年 1 月 18 日版）」の取扱いに関し、守らなければならないとされるプ

では、「国における情報公開問題に対して検討が要請

ライバシーは、個人によって異なり得る相対的なものされているが、その前提としても少なくとも公的部門であり、また、個人情報そのもののみによってはそ

におけるプライバシー保護対策について検討する必の範囲や内容を具体的に規定することはできず、個要がある。
」との言及があり、「行政機関等における人情報の利用の目的、処理の仕方等の他の要素を加

個人データの自動処理システムに関する規則（要綱）」

味して初めて、その保護の是非や強弱が論じられるにおいて、「6．個人の権利の設定」
として
「
（2）
個人デー

ことになる。したがって、保護法においては、個人

タの閲覧等請求権の内容」として昭和 63 年法の第 13

情報の内容そのものに着目した規制は適当ではなく、条（処理情報の開示）とほとんど同様の条文が示さ

基本的には、個人情報全般を対象とし、その電子計れている。以上のような流れから、昭和 63 年法の検算機処理の各過程を通じて生ずる恐れがあるとみら討過程においては、情報公開法制との対応関係が意れる個別具体的な個人の権利利益の侵害を防止する

図されていただけでなく、処理情報の開示が単なるための措置を講ずることとすることが適当であると

自己情報開示に留まらず、情報公開の一端を担う役考えられる。29）」とされている通り、①プライバシー

割が意図されていたこともうかがえる。

保護の文脈が否定されたこと

30）、②電子計算機処理に限定した個人情報の保護であること、の趣旨が説明

3. 個人データ保護法制と情報公開されている。

法制の交錯によって生じた課題

他方で、「行政情報システムに関する臨調最終答申（臨時行政調査会最終答申、昭和 58 年 3 月）」におい以上のように、個人データ保護法制の変遷においては、以下のような記述がある。
「2．行政情報の公て、その保護対象がどのように変容してきたか概観

開と管理」において、「近年、先進産業諸国において、した。以下では、今日の個人データ保護法制、情報

行政情報公開の要望が一般に高まっており、我が国

公開法制のそれぞれの保護対象がどのように捉えらもその例外ではない。情報公開への関心が高まってきれているかについて概観する 31）。なお、本章においてた背景には、社会全体の情報化の進展及び行政機能

は個人情報保護法令和 3 年改正以前の条文をもとにの拡大により、行政機関に大量の情報が蓄積し、かつ、考察を行っている。個人情報保護法令和 3 年改正を

国民の行政情報に対する関心と行政過程への参加意踏まえた検討は第 4 章で行う。

欲とが高まっているという状況変化が挙げられる。情積極的に公開すべきであり、そのための方策を抜本

3.1. 今日の個人情報定義によって生じる問題の一例：地理空間情報の活用における個人情報ガイドライン

的に拡充すべきであるが、諸外国では、更に当事者・

地理空間情報が個人情報に該当するかどうかにつ

利害関係人あるいは国民一般からの請求により個別

いて、地理空間情報に関して国土地理院が作成した的に開示すべきことが認められている例があり、この「地理空間情報の活用における個人情報ガイドライ

ような措置についても併せて検討すべきである。
」とン 32）」がある。本ガイドラインでは、地理空間情報

して、情報公開の充実の必要性を認めつつ、各行政活用推進基本法に定められた公的機関が有する理空機関の自主的な取組を求める情報公開の推進のため

間情報の活用において、国及び地方公共団体の責務の当面の措置を示す一方で、「ウ 当事者・理解関係が明示されている（第 4 条及び第 5 条）。行政機関

人に対する情報公開制度の整備」と「エが保有する地理空間情報は、幅広い行政分野にわた報の公開については、このような情勢にこたえるた
めに、まず、行政機関の有用な情報を国民に対して国民一般

29）前掲 25、7 頁から 8 頁。
30）この影響は、行政管理庁行政管理局（監）財団法人行政管理研究センター（編）『世界のプライバシー法 情報化の進展とプライバシーをめぐる諸外国の動向』（ぎょうせい・1982 年）の改定にも表れており、総務庁行政管理局行政情報システム参事官室（監）行政情報システム研究所（編）『世界の個人情報保護法 デー
タ・プライバシー保護をめぐる諸外国の動向』（ぎょうせい・1989 年）、と「プライバシー」から「個人情報保護」へと文言の修正がはかられている。
31）本章の第 1 節及び第 2 節の検討は、加藤尚徳、村上陽亮「行政機関個人情報保護法，情報公開法に着目した個人情報の定義に関する再考察」情報処理学会『研究報告電子化知的財産・社会基盤（EIP）』2017-EIP-78、8 号（2017）1 頁から 6 頁の検討に基づく。
32）国土交通省「地理空間情報の活用における個人情報ガイドライン」〈http://www.gsi.go.jp/common/000055897.pdf〉( 最終閲覧令和 4 年 1 月 24 日 )。

5

【論考】 日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容

る多様な情報が含まれることから、その利用・提供

第 1 号において「当該情報に含まれる氏名、生年月に当たっては、個人の権利利益保護に十分に留意す

日その他の記述等（文書、
図画若しくは電磁的記録（電る必要がある。そのため、本ガイドラインが策定さ磁的方式（電子的方式、磁気的方式その他人の知覚れた。

によっては認識することができない方式をいう。次地理空間情報活用推進基本法では、「地理空間情報」

項第二号において同じ。
）で作られる記録をいう。以に関する定義が設けられており（第 2 条 1 項各号）、

下同じ。
）に記載され、若しくは記録され、又は音声、空間上の特定の地点又は区域の位置を示す情報（当動作その他の方法を用いて表された一切の事項（個該情報に係る時点に関する情報を含む。以下「位置人識別符号を除く。
）をいう。以下同じ。
）により特情報」という。
）（1 号）及び、前号の情報に関連付け

定の個人を識別することができるもの（他の情報とられた情報（2 号）と定められている。

照合することができ、それにより特定の個人を識別

本ガイドラインでは、「個人情報保護法制に基づくすることができることとなるものを含む。
）」、第 2 号

地理空間情報の提供可否判断フロー」として、以下において「個人識別符号が含まれるもの」が定めらの①から③のような 3 つの段階が定義されている。

れている。

①単体データのみで判断

一方で、情報公開法では第 5 条に「行政機関の長は、②他の情報と重ね合わせ・照合を行った場合の判断開示請求があったときは、開示請求に係る行政文書③保有個人情報の利用目的以外の利用・提供の判断に次の各号に掲げる情報（以下「不開示情報」という。
）

まず、その空間情報が単体で個人情報となりうるかのいずれかが記録されている場合を除き、開示請求どうかを判断する。次に、他の情報（ここでは、広者に対し、当該行政文書を開示しなければならない。
」

く一般に流通する情報全てを含んだ意）と重ね合わと定めがあり、第 1 号に「個人に関する情報（事業

せた・照合し、特定の個人を識別するようかどうかを営む個人の当該事業に関する情報を除く。
）であっを判定する。最後に、それらの空間情報が本来の目て、当該情報に含まれる氏名、生年月日その他の記的に合致するか、合致しないとして利用・提供が可

述等（文書、図画若しくは電磁的記録に記載され、能かを判断するというフローを提示している。

若しくは記録され、又は音声、動作その他の方法を本ガイドラインにおいては、①から③のような検討用いて表された一切の事項をいう。次条第二項におがなされているが、我が国の個人情報保護法制が保いて同じ。
）により特定の個人を識別することができ護の対象とする情報はあくまで、「個人に関する情報」

るもの（他の情報と照合することにより、特定の個人である。この「個人に関する情報」が具体的に何をを識別することができることとなるものを含む。
）又指すのかについては緒論あり、本ガイドラインは、そは特定の個人を識別することはできないが、公にすもそも「個人に関する情報」以外の情報についてもることにより、なお個人の権利利益を害するおそれ検討を進めてしまっている疑念がある。民間分野をがあるもの。
」が含まれている。この定義は行政機関対象とした個人情報保護法と、行政機関を対象とし個人情報保護法における個人情報とほぼ一致していた行政機関個人情報保護法は「個人情報」の定義をる。しかしながら、自治体における条例の例とは異異にし、特にその照合性について違いを設けているなり、定義が同一であることが明示されてはいない。

が、その差異を加味したとしても、②、③について

なお、個人情報保護法においては、第 2 条第 1 項第は本ガイドラインで示されているような結論に結び

1 号に「当該情報に含まれる氏名、生年月日その他のつくことに疑問が残る。一例を挙げるとするならば、記述等（文書、図画若しくは電磁的記録（電磁的方

行政機関が設置する公共の地図が、市販の個人名を式（電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっ含んだ住所録等と照合可能となる場合、当該地図はては認識することができない方式をいう。次項第二個人情報になる可能性が生じる。

号において同じ。
）で作られる記録をいう。第十八条
第二項において同じ。
）に記載され、若しくは記録さ3.2. 行政機関個人情報保護法、情報公開法における個人情報定義とその解釈れ、又は音声、動作その他の方法を用いて表された一切の事項（個人識別符号を除く。
）をいう。以下同じ。
）により特定の個人を識別することができるもの

3.2.1. 定義（他の情報と容易に照合することができ、それにより行政機関個人情報保護法においては、個人情報は

特定の個人を識別することができることとなるもの

第 2 条第 2 項に「この法律において「個人情報」とは、を含む。
）」と定められている。行政機関個人情報保生存する個人に関する情報であって、次の各号のい護法と比較した場合、「照合」が「容易に照合」となっずれかに該当するものをいう。
」と定められており、ている点が異なる。

6

3.2.2. 学説の展開

3.2.3. 関連する判例

それでは、行政機関個人情報保護法と情報公開法

行政機関個人情報保護法の外縁を画する事例としそれぞれにおける個人情報はどのような解釈がなさて、しばしば、横浜地判平成 18・8・9 判例自治 292

れているのか。研究者による解釈 33）34）35）においては、

号 57 頁が引用されている。

行政機関個人情報保護法における個人情報は「個人本事例は、横須賀市個人情報保護条例に基づく医情報であるためには、特定の個人が識別される情報

療相談苦情関係報告書の開示請求につき、市庁が自であることが必要 36）」であるとされており、加えて「他己を本人とする保有個人情報に当たらないか、いわの情報との照合により特定の個人が識別される場合

ゆる事務事業情報に当たるとして一部不開示とした

も含まれる

37）

」とされている。また、このような他の部分開示決定を行ったため、どう決定のうち不開示情報との照合の問題は「モザイク・アプローチ」と部分の取消しを求めた請求が棄却されたものである。

呼ばれる手法を用いて検討がなされるとされている。

本事例では、出産に際して病院搬送や出産前後の医また、個人情報保護法が「容易に照合」を要件とし師の対応に不満を抱いた X が、X が行った医療相談ていることに対して、行政機関個人情報保護法が「照に関して、市の条例に基づいて医療相談苦情関係報告合」を要件としていることが、「行政機関情報公開法書の開示を求めたものである。これについて、市長が、と同様、照合の容易性を要件としていない立場をとっ①医師個人の自宅住所情報、②消防署が把握しているている」「行政機関情報公開法の個人情報の範囲と平医師の私生活に関する情報、③医師が開設していた病仄を合わせることが、行政機関が保有する個人情報

院以外での医療活動に関する情報、④医師の体調にの開示・不開示の判断の統一を図る観点から望まし関する情報、⑤医師の妻が回答した内容、⑥医師の Xい」との指摘38）もなされている。

に対する個人的見解、⑦出産当時の医師の状況につい情報公開法において、宇賀説は、他の情報との照て説明及び弁明が記載されている部分、について不開合について、「全国紙掲載情報のように国民一般が容示とした。X はこの不開示の取り消しを求めた。

易に入手しうる情報を基準に考えるか、県民番掲載

判決では、情報の個人識別性を判断するに際して情報のように、当該県民にとっては容易に入手しうるは、当該情報そのものから本人が識別される場合のが国民一般にとっては必ずしもそうでないものも含

ほか、他の情報と照合することにより特定の個人をめるかにより判断が相違することになるが、行政機識別することができる場合も対象とするのが適当で関情報公開法は、何人にも開示請求権を認めており、あり、かつ、その場合に照合される情報は必ずしも

当該県民も開示請求をする可能性があるから、国民

当該情報と照合が容易な者に限られず、一般人が通一般が容易に入手しうる情報のみを基準としてモザ常入手しうる情報を含む者と解するのが相当である、

イク・アプローチを行うことは適切ではない

39）

」こと、

と判示した。

また、「一般人が知りうる報道や刊行物の情報」だけ

この判決から、必ずしも照合される情報が開示請でなく「当該個人の近親者や関係者のみが知りうる

求対象情報と照合が容易なものに限られず、一般人情報が含まれる」とも説明されている 40）。

が通常入手可能な情報も含むと判示されている。

なお、モザイク・アプローチとは「当該情報 A そ3.2.4. 解釈

れ自体を開示しても、不開示規定が防止しようとしている不利益が生ずるわけではないが、すでに公に以上のように、個人情報保護法令和 3 年改正以前

なっているか又は講習が入手可能な他の情報 B と組の行政機関個人情報保護法と情報公開法を概観する

み合わせることによって、不開示規定が防止しようと、両方における個人情報の定義において、他の情としている不利益が生ずる場合には、A を不開示に報の範囲が非常に広範であることがわかる。

するもの 41）」と説明されている。

この点について、個人情報保護法では、個人情報の第三者提供にあたって、提供元において個人情報で

33）行政機関個人情報保護法及び情報公開法に関しては多数の研究者が多数の学説を展開しているが、行政機関個人情報保護法及び情報公開法について、双方の法律について、網羅的に条文解釈を行っている、唯一の学説であることから、本稿においては宇賀克也の逐条解説に基づいて検討を行う。
34）行政機関個人情報保護法の解釈については、宇賀克也『個人情報保護法の逐条解説（第 6 版）』
（有斐閣・2018 年）、を参照した。
35）情報公開法の解釈については、宇賀克也『新・情報公開法の逐条解説（第 8 版）』
（有斐閣・2018 年）、を参照した。
36）前掲 33、411 頁。
37）前掲 33、411 頁。
38）前掲 33、411 頁。
39）前掲 34、75 から 76 頁。
40）前掲 34、76 頁。
41）宇賀克也『情報公開法―アメリカの制度と運用』（日本評論社・2004 年）209 から 210 頁。

7

【論考】 日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容

あるか、照合する主体が提供先と提供元のどちらをる説明もある。ここに、個人情報保護法制と情報公基準として判断されるかという論点がある（いわゆる、開法制における同一用語の用例が異なるという現象

提供元基準・提供先基準）。このうち、個人情報保護がある。

法においては、提供元を基準として個人情報の照合性が判断されていると考えられている

これらの問題は、「個人に関する」の解釈で排除で42）。一方で、提きるという考え方もとりうる。つまり、「個人に関す供元と提供先のどちらを基準にするかについて、行政る情報のうち特定の個人を識別する情報」なのであ

機関個人情報保護法上の定義は、情報公開法におけるから、そもそも個人に関する情報のみが照合性のる定義と合わせて読むと、提供先を基準として照合性判断に至るのであり、個人に関する情報を除外すれの判断を行っているように捉えることもできる。また、

ば、実質的な問題は生じないという考え方である。

地理空間情報に関するガイドラインの判定フローにつしかしながら、元来、この「個人に関する」といういても、第 2 段階に至る経緯を見ると、やはり、提供部分については、あまり解釈がなされてこなかった。

先を基準として照合性の判断を行っていると考える方

当所においては、法人を排除するという趣旨でこのが自然である。個人情報保護法と行政機関個人情報一文が設けられたという向きもあり、「個人に関する」

保護法は、それぞれにおいて異なる照合性の基準をにこれだけの意味を持たせることには疑問が残る。

有する、という解釈が導かれることになるが、果たしでは、これらの問題についてどのように考えるべてそのような解釈は妥当なのだろうか。

きか。まず行政機関個人情報保護法における情報のそもそも、個人情報保護法と行政機関個人情報保第三者への提供と、情報公開法における情報公開の護法の定義における「照合」に関する差異は、「容易」

性質について比較を行う必要がある。仮に、これらであるかどうかのみである。この「容易」であるかの性質が異なる場合には、提供先、あるいは公開先どうかのみをもって、照合性の判断基準が提供元かにおける情報の性質がそれぞれ異なる可能性が高い。

ら提供先に移ること解釈として妥当するかについて

また、保護の実質性についても目を向ける必要性が疑問が残る。照合が容易であるかどうかは、照合元ある。個人情報保護法では、当該個人情報がどのよの情報と照合先の情報を照合することの容易性を表うな意味を持つかという価値判断は行わないが、情しており、そのような 2 つの情報の照合が手段とし報公開法においては、個人の権利利益と情報公開すて容易であるかどうかのみを見ているのではないか。

ることの利益が比較衡量され、実質的な価値判断が例えば、ある情報がデータベースとして管理されて行われるという差異がある。これらの点について考いる場合、データベース間が照合できる形式になっ慮した上で、制度を設計する必要がある。

ていれば容易に照合できるといえ、照合先のデータ

3.3. 地方自治体における個人情報保護条
例・情報公開条例の一体的運用

がデータベースとして管理されていなければ容易に照合できないといえる、といったように具体的な手段において区分をすべき問題であると考える。

地方自治体においても、個人情報保護条例と情報公あるいは、その情報が個人情報であるかどうかに

開条例の保護対象（個人情報）の定義が同一、あるい

ついては、通常、一般人基準をもって判断がされる。

は実質的に同一であると見なすことの出来る事例が散

これは、一般人の基準をもって特定の個人を識別す見される。例えば、東京都の個人情報保護条例ではることができるかという個人識別性の程度問題であ

個人情報（第 2 条第 2 号）について「生存する個人る。一方で、情報公開法制においても「一般人基準」に関する情報であって、当該情報に含まれる氏名、生という用語が用いられているケースがある。この一年月日その他の記述等により特定の個人を識別するこ般人基準は「判決・答申では、照合する「他の情報」とができるもの ( 他の情報と照合することができ、そを「一般人」が入手できる情報に限るとする、いわれにより特定の個人を識別することができることとな

ゆる「一般人基準」を採用しているのが通例である。

るものを含む。) をいう。
」と定義している。一方で同

一般人基準では個人の識別性があるとまではいえな

じく東京都の情報公開条例では非開示事由の 1 つ（第いが、なおプライバシーの保護が必要なものについ

7 条第 2 号）として「個人に関する情報 ( 第八号及びては、「又は特定の個人を識別することはできないが、第九号に関する情報並びに事業を営む個人の当該事公にすることにより、なお個人の権利利益を害する業に関する情報を除く。) で特定の個人を識別するこ

おそれがあるもの」の判断で行う方向にある。
」とすとができるもの ( 他の情報と照合することにより、特42）個人情報保護委員会「「個人情報の保護に関する法律についてのガイドライン（通則編）（案）」に関する意見募集結果」https://www.ppc.go.jp/files/pdf/2811̲
bessi2-1.pdf（最終閲覧令和 4 年 1 月 24 日）。

8

定の個人を識別することができることとなるものを含的な共通ルールを規定し、全体の所管を個人情報む。)」を挙げており、これら 2 つは実質的に同一と保護委員会に一元化。

見なすことができる。また、両条例の開示について判②医療分野・学術分野の規制を統一するため、国公断を行う組織は、東京都情報公開・個人情報保護審立の病院、大学等には原則として民間の病院、大議会であるとされており、1 つの組織が双方の条例の学等と同等の規律を適用。

開示に関連した判断を行うことになっている。あるい③学術研究分野を含めた GDPR の十分性認定への対は、品川区では、個人情報保護条例と情報公開条例

応を目指し、学術研究に係る適用除外規定についが一体となった「品川区情報公開・個人情報保護条て、一律の適用除外ではなく、義務ごとの例外規例」が制定されている。このように、個人情報に関す定として精緻化。

る定義を同一と見なすことが出来るのみならず、制度④個人情報の定義等を国・民間・地方で統一するとの建て付けとしても一体となっている等、各自治体毎

ともに、行政機関等での匿名加工情報の取扱いにに独自の条例が制定されている状況がある。これは単関する規律を明確化。

に個人情報保護条例が 2000 個あるという個人情報保このうち本稿では、④について取り扱う 44）。

護法 2000 個問題に留まらず、開示事由を個別・事後

4.1.1. 定義関係的に判断しなければならない情報公開条例と一体的な設計・運用がなされていることによって、個人情報保改正法においては、「個人情報」、「個人識別符号」、

護に関する解釈権限が 2000 に分かれているという以「要配慮個人情報」、「仮名加工情報」、「匿名加工情報」

上の困難な状況があることを表しているといえる。

及び「個人関連情報」の用語の定義については、公的部門に適用される部分も含め、令和２年改正後の

4. 個人情報保護法令和 3 年改正の個人情報保護法の解釈運用を踏襲する形で統一する。

影響

また、「個人情報保護に関する全国共通ルールを法律で定める」という令和３年改正法の目的に鑑み、個人情報保護法令和 3 年改正以前においては、第 3

現状、地方公共団体の条例において独自の定義が定章の通り、個人情報保護法と行政機関個人情報保護

められている「個人情報」や「要配慮個人情報」な

法の個人情報の定義に差異があり、かつ、行政機関

どの用語については、令和２年改正後の個人情報保

個人情報保護法と情報公開法制の個人情報の定義が護法で定める定義に統一することとし、条例で独自共通していた。一方で、個人情報保護法令和 3 年改の定義を置くことは許容されない。

正においては、個人情報の定義が国・民間・地方で加えて、「行政機関」、「行政機関の長」、「保有個人

統一された。そこで、本章においては、個人情報保情報」、「個人情報ファイル」、「行政機関等匿名加工

護法令和 3 年改正の内容を概観すると共に、その学情報」及び「行政機関等匿名加工情報ファイル」の説の展開を確認し、第 3 章に示した課題が解消した用語の定義については、現行の行政機関個人情報保かについて考察する。なお、令和 3 年改正の規定に護法の相当する用語の解釈運用を踏襲する。

ついては 2022 年 4 月 1 日に施行されるため、本稿に4.1.2. 行政機関等における個人情報等の取扱い
関係おいては執筆段階の日付（2022 年 1 月 24 日）を基準
として、令和 3 年改正以前の規定を現行法として取り扱う。

改正後の個人情報保護法第５章第２節に規定する行政機関等における個人情報等の取扱いに関する規4.1. 個人情報保護法令和 3 年改正の概要

律のうち、次のものについては、現行の行政機関個個人情報保護法令和 3 年改正は、以下の 4 点にお人情報保護法の相当する規定の解釈運用を原則としよぶ 43）。

て踏襲する方向で、今後、ガイドライン等を整備する。

①個人情報保護法、行政機関個人情報保護法、独立• 個人情報の保有の制限等（法第 61 条）

行政法人等個人情報保護法の 3 本の法律を 1 本の▶

利用目的の特定法律に統合するとともに、地方公共団体の個人情

▶

保有の制限

報保護制度についても統合後の法律において全国▶

利用目的の変更43）個人情報保護委員会「個人情報保護制度見直しの全体像」を参照。
https://www.ppc.go.jp/files/pdf/seibihou̲gaiyou.pdf（最終閲覧令和 4 年 1 月 24 日）。
44）個人情報保護委員会「公的部門（国の行政機関等・地方公共団体等）における個人情報保護の規律の考え方（令和３年個人情報保護法改正関係）」を参照。
https://www.ppc.go.jp/files/pdf/210623̲kouteki̲kiritsunokangaekata.pdf（最終閲覧令和 4 年 1 月 24 日）。

9【論考】 日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容• 利用目的の明示（法第 62 条）

法の相当する規定の解釈運用を原則として踏襲した• 正確性の確保（法第 65 条）

上で適用する。

• 利用及び提供の制限（法第 69 条）

なお、現状、地方公共団体の条例に基づき運用さ

また、行政機関等における個人情報等の取扱いにれている「個人情報取扱事務登録簿」に関する運用

関する規律のうち、次のものについては、現行の行については、令和３年改正法の施行後も、各地方公

政機関個人情報保護法には相当する規定が存在しな

共団体が条例で定めを置くことにより、同様の運用

いものであるため、令和２年改正法に関するガイドを継続することができる。
（法第 75 条第５項）

ライン等との整合性も考慮しながら、今後、規則・

4.1.4. 開示、訂正及び利用停止関係

ガイドライン等を整備する。
• 不適正な利用の禁止（法第 63 条）

国の行政機関及び独立行政法人等（規律移行法人• 適正な取得（法第 64 条）を含む。
）に関しては、改正後の個人情報保護法にお• 漏えい等の報告等（法第 68 条）：委員会への報告

いても、開示、訂正及び利用停止に関する規律（法義務、本人への通知義務

第５章第４節）について、現行の行政機関個人情報• 外国にある第三者への提供の制限（法第 71 条）

保護法の相当する規定の解釈運用を基本的に踏襲す• 個人関連情報の提供を受ける者に対する措置要求

る。ただし、現行の行政機関個人情報保護法におい（法第 72 条）ては本人又は法定代理人にしか開示等請求を行うこ• 仮名加工情報の取扱いに係る義務（法第 73 条）とが認められていなかったところ、令和３年改正法

さらに、行政機関等における個人情報等の取扱いにより任意代理人による開示等請求が認められるよに関する規律のうち、次のものについては、現行のうになる。

行政機関個人情報保護法の相当する規定に比較して、一方で、地方公共団体の機関及び地方独立行政法

規律の充実が図られたものであり、今後、令和３年

人（規律移行法人を含む。
）に関しても、国の行政機改正法の趣旨も踏まえながら、政令・規則・ガイド

関及び独立行政法人等と同様の規律が原則として適ライン等を整備する。

用されることになるが、地方公共団体毎に定められ• 安全管理措置（法第 66 条）ている情報公開条例との整合性を確保するため、非• 従事者の義務（法第 67 条）

開示情報、開示等手続細則及び審査請求手続につい• 保有個人情報の提供を受ける者に対する措置要求ては、法律の範囲内で独自規定を条例で定めること（法第 70 条）ができる。

4.1.3. 個人情報ファイル関係

4.1.5. 行政機関等匿名加工情報関係

国の行政機関に関しては、改正後の個人情報保護

国の行政機関及び独立行政法人等（規律移行法人

法第５章第３節に規定する個人情報ファイルに関すを含む。
）に関しては、改正後の個人情報保護法におる規律のうち、次のものについて、現行の行政機関

いても、行政機関等匿名加工情報に関する規律（法

個人情報保護法の相当する規定の解釈運用を原則と第５章第５節）について、現行の行政機関個人情報して踏襲する。

保護法の相当する規定の解釈運用を原則として踏襲• 個人情報ファイルの保有等に関する事前通知（法する。

第 74 条）地方公共団体の機関及び地方独立行政法人（規律• 個人情報ファイル簿の作成及び公表（法第 75 条）

移行法人を含む。
）に関しても、国の行政機関及び独

また、独立行政法人等（規律移行法人を含む。
）に立行政法人等と同様の規律が適用されることになる

関しては、個人情報ファイルに関する規律のうち、が、改正後の附則第７条の規定により、当分の間は次のものについて、現行の独立行政法人等個人情報

都道府県及び指定都市のみに提案募集を義務付ける保護法の相当する規定の解釈運用を原則として踏襲こととする。

する。

4.1.6. 地方公共団体の機関・地方独立行政法人
関係• 個人情報ファイル簿の作成及び公表（法第 75 条）
一方で、地方公共団体の機関及び地方独立行政法
人（規律移行法人を含む。
）に関しては、
個人情報ファ

地方公共団体からの質問・意見の多い事項についイルの保有等に係る事前通知に関する規律の適用はては、地方公共団体における施行準備作業に資する無いものの、個人情報ファイル簿の作成及び公表にべく、ガイドライン等の成案を提示する前において関する規律について、現行の行政機関個人情報保護も必要な情報提供を行う。問い合わせのあった事項

10

としては以下の例が挙げられている。

人情報保護法の解釈運用を踏襲する形で統一される。

• 死者に関する情報の扱い

一方で、実際の個人情報取扱等については法律レベ• 地方議会の扱い

ルの規定の統一は行われず、政令・規則・ガイドラ• 条例要配慮個人情報

イン等が整備されることとなっている。個人情報ファ• オンライン結合制限

イル、開示、訂正、利用停止、行政機関等匿名加工• 審議会への諮問

情報の考え方については基本的に現行の行政機関個人情報保護法に基づいた運用が予定されている。地

4.1.7. 規律移行法人関係方公共団体の機関・地方独立行政法人については、国の機関である国立大学法人、医療事業を行う独別途ガイドラインが予定されているところから、ど立行政法人等における個人情報の取扱い及び独立行の程度 2000 個問題が解消されているかは未知数であ政法人労働者健康安全機構の行う病院の運営に係るる。また、規律移行法人については、これらとは異なっ

個人情報の取扱いについては、民間部門の規律が適た運用が行われる。

用される。

以上を踏まえると、定義規定のほとんどについては

他方、政府の一部を構成する独立行政法人等とし法律レベルでの統一が図られたものの、その取扱いての特性を踏まえ、開示請求等に係る制度、行政機については政令・規則・ガイドライン等での手当とな

関等匿名加工情報の提供等については、現行の取扱り、実質的な統一が行われたかどうかを評価するにはいを維持し、公的部門における規律（法第 60 条、第時期尚早ともいえる。本稿との関係では、開示、訂正、

75 条、第５章第４節、第５節、第 124 条第２項、第利用停止が現行の行政機関個人情報保護法に基づく127 条及び第６章から第８章まで（第 176 条、第 180という点も見逃せない。実質的なこれらの運用が現行

条及び第 181 条を除く。
））が適用される。

法に基づくのであれば、その対象情報の解釈について

地方公共団体の機関における病院、診療所及び大も少なからず影響が生じる可能性があるからだ。
また、学の運営や、学術研究及び医療事業を行う地方独立

地方公共団体の機関・地方独立行政法人について問

行政法人についても、国立大学法人、医療事業を行題が山積している点も見逃せない。規律移行法人のう独立行政法人等と同様、原則として民間部門にお規定を見ると、学術研究分野における個人情報保護

ける個人情報の取扱いに係る規律が適用される一方として統一的な運用を行うためには最低限度この程で、開示請求等に係る制度及び行政機関等匿名加工度の規定の整備は必要であったことが伺える。別な見情報の提供については、公的部門における規律が適方をすれば、規律移行法人以外については最低限度用される。

の規定の整備を終えていない可能性があるといえる。

なお、法第 66 条第２項第３号及び第４号の規定にされる独立行政法人等、地方公共団体の機関及び地

4.2. 個人情報令和 3 年改正を受けた学説の展開

方独立行政法人が、法令に基づき行う業務であって学説上 45）は、
個人情報の定義における「容易に」の政令で定めるものを行う場合は、（民間部門ではなく）有無がモザイク・アプローチを採用するかどうかの公的部門における安全管理措置義務が適用される。

基準となることが言及されている 46）。令和 3 年改正により、民間部門の個人情報の取扱いに係る規律が適用

また、上記の政令で定める業務に従事している者

よって民間部門と公的部門の平仄が合わせられたこ

又は従事していた者については、行政機関等の職員とに言及してはいるが、これによってモザイク・ア等と同様、法第 176 条及び第 180 条の罰則の対象とプローチが採用されないとは明言されていない 47）。さなる。

らに個人識別符号について「モザイク・アプローチ
を行うことなく，個人情報として位置づけることによ

4.1.8. 小括り 48）」と解説されており、個人情報の判断においてモ

令和 3 年改正において、「個人情報」、「個人識別符

ザイク・アプローチが何らかの役割を果たすことが号」、「要配慮個人情報」、「仮名加工情報」、「匿名加

示唆されている。

工情報」及び「個人関連情報」の用語の定義は公的

また、改正法によって新設される第 78 条（保有個部門に適用される部分も含め、令和２年改正後の個

人情報の開示義務）2 項柱書「（他の情報と照合する

45）従来の学説（第 3 章）と比較するため、本節における学説は宇賀克也『新・個人情報保護法の逐条解説』（有斐閣・2021 年）を参照した。
46）前掲 45、61 から 62 頁。
47）前掲 45、62 から 63 頁。
48）前掲 45、63 頁

11

【論考】 日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容

ことにより、開示請求者以外の特定の個人を識別す

第 2 章で概観した歴史的変遷、及び、第 3 章で概観

ることができることとなるものを含む。
）」の解釈につした現状に基づいて、4 つの論点に分類し、それぞれいて「モザイク・アプローチは，個人に関する情報の論点毎に整理する。

に限らず，すべての不開示情報について必要である

5.1.1. 論点 1：個人データ保護における民間分
野と公的分野の分離

49）」ことが言及されている。

4.3. 令和 3 年改正の影響に関する考察

前述の通り、民間分野と公的分野においては異なっ

令和 3 年改正によって民間部門と公的部門の規定がた個人情報の定義がなされており、運用としても民統一され、さらに解釈が収斂し、2000 個問題が解決

間分野と公的分野では異なっている。一方で、官民することへの期待があったが、改正法の概要で確認

データ活用推進基本法にあるように、今後は官民のした通り、最低限度の規定の整備が完了していない

垣根を越えてデータ活用を進めていかなければなら可能性がある。加えて、学説の展開においては、民ないし、MaaS のように官民どちらのデータと一意に間部門の規定に統一されたことによって、モザイク・

決めることが困難なケースも増えてくることが予想

アプローチによらない照合性の判断への統一が期待される。そのような中で、民間分野と公的分野を分されたが、依然としてモザイク・アプローチが採用

離して考えることは、時代の要請とは真逆の方向でされる余地が残されている。さらに、従来は公的部

あり、むしろ、一体的な制度設計がなされることが門のみであると考えられていたモザイク・アプロー

望ましいといえるだろう。

チの展開が、民間部門においても行われる可能性が開示義務）2 項柱書の解釈からも明らかな通り、モザ

5.1.2. 論点 2：個人データ保護法制と情報公開法制の分離

イク・アプローチの採否は公的部門の開示、ひいて

論点 1 で示した通り、個人データ保護法制においは情報公開法制と密接に関係していることがわかる。

て民間分野と公的分野を従来通りに分けて考えるこある。改正法で新設される第 78 条（保有個人情報の以上のように、令和 3 年改正について第 3 章までとは困難である。そこで、民間分野と公的分野を一の問題意識から見ると、最低限度の規定の整備を終

体的な個人データ保護法制と捉え、個人データ保護

えておらず、その不十分な規定整備によってモザイ

法制と情報公開法制の混乱の一因となっている個人

ク・アプローチに寄った学説の展開が行われている

データ保護法制の公的分野と情報公開法制の関係性ことから、課題は解決しておらず、むしろ深刻化しについて、分離を検討していくことが適当であるとていると評価できる。

いえる。

5. 課題解決の私案

5.1.3. 論点 3：事前規制と事後規制の分離
第 3 章で確認した通り、情報公開法制における個以上のように、我が国おける個人データ保護法制

人情報の保護は事後的な権利侵害判断に基づいたもにおいては、情報公開法制の交錯が生じたことによっのであるといえる。一方で、個人データ保護法制は、て課題が生じている。その一端は「個人情報」の定「何が個人情報か」という問いが立つように、事前に義に表れており、これを解決することなく我が国おけ個人情報であることを判断できる事前規制であるこるデータ利活用全般の政策を議論することは困難でとが求められる。仮に、民間分野では事前規制、公ある。個人情報保護法令和 3 年改正において定義は的分野では事後規制が行われた場合に、民間分野と統一されたものの、学説の展開まで踏まえると、第 3

公的分野を跨いだ官民データ流通は成立するのだろ章で検討した課題は解決しているとはいえない。こうか。このため、事前規制と事後規制を分離するこ

れらの課題を解決するためには、もう一歩踏み込んとが望ましい。

だ制度的な手当が必要である。そこで、現在生じて5.1.4. 論点 4：保護対象の分離いる課題を解決するための論点を整理し、私案を検討、提案する。

事前規制と事後規制を分離する点としては、個人
データ保護法制と情報公開法制の接点である保護対

5.1. 課題解決に向けた論点

象が適当であるといえる。つまり、それぞれの法制課題解決に向けてどのような論点が存在するのか。

の保護対象を事前規制型と事後規制型に明確に分離

49）前掲 45、547 頁

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6. 総括と今後の課題することによって、個人データ保護法制と情報公開法制の分離が達成できる。

以上のように、本稿においては、個人データ保護

5.2. 課題解決の私案

法制を中心として、情報公開法制も併せた制度の歴

論点 1 から 4 でそれぞれ検討した得失から、個人史的変遷について整理した。その上で、個人データ

データ保護における民間分野と公的分野の分離は不保護法制と情報公開法制の交錯によって生じる今日可能であること（論点 1）、個人データ保護法制と情的課題について分析を行い、解決策を私案として提報公開法制を分離すべき事（論点 2）、事前規制と事示した。個人データ保護法制と情報公開法制の分離

後規制の適用される範囲を明確にすべきこと（論点を行うことによって、民間分野と公的分野が一体と3）、保護対象の境界線が民間分野と公的分野の個人

なった次世代の我が国の個人データ保護法制へと変データ保護の間にあったものを個人データ保護法制化できる可能性がある。これは、同時に、官民一体と情報公開法制の間に引き直すべきであること（論となったデータ利活用のための下地ができあがるこ

点 4）、が明らかである。これらの論点を踏まえると、とを意味している。国内のデータ利活用を今後進展

個人データ保護法制の民間分野と公的分野の保護対させるに当たっては、不可欠と言えるだろう。併せ象を原則として一致させること（要件 1）、個人デーて、地方公共団体においても、個人データ保護法制

タ保護法制と情報公開法制の保護対象を明確に分離と情報公開法制を同時に進めることによって、個人すること（要件 2）、事前規制型の保護対象と事後規情報保護法 2000 個問題の本質的解消につながる可能

制型の保護対象を明確に分離すること（要件 3）、の性もある。本稿では、民間分野と公的分野の個人デー

3 つの要件が導き出される。個人データ保護について

タ保護法制の一体的な制度作りの必要性を説いたが、は、①民間分野と公的分野の保護対象を原則として

これは、地方公共団体においても同様である。今一一致させ（要件 1）、②保護対象を事前規制型で確定

度、地方公共団体固有の論点は何なのかということ

させることができる（要件 2、要件 3）、ような制度設を見極めつつ、必要な個人データ保護法制の変革を計が望ましいという結論が得られる。これらの結論行っていく必要があるだろう。地方公共団体との一は、昨今の我が国の個人データ保護法制、データ利体的な制度変革が行われない場合には、地方公共団

活用に関する議論の潮流とも一致する。なお、要件 2

体間の情報流通格差が生じる可能性がある。制度変については、個人データ保護法制と情報公開法制の革に乗り遅れた地方公共団体はその他の主体との間実質的な保護対象の一致を否定するのものではない。

で情報流通が出来ない、という可能性が生じている。

つまり、両制度の目的に鑑みれば、個人データ保護

情報流通が出来ない、つまり、より大きなネットワー

法制の保護対象は事前規制型であることが望ましい

クに接続できないことの影響は計り知れない。我がし、情報公開法制の保護対象は事後規制型であるこ国は人口減少・少子高齢化のフェーズに入っており、とが望ましいと、という意味である。事前規制型と社会保障費が増大する一方で、歳入は限られてくる。

事後規制型のそれぞれのアプローチで保護対象を検地方公共団体においては、この傾向はより顕著であ討した場合に、結果として保護対象が一致することろう。情報流通を促進し、データ活用を行い、よりを否定するものではない。また、事前規制型を指向

効率的かつ付加価値をもたらすような行動を行ってする場合にあっても、社会が常に不変でないならば、いく必要があるなかで、その下地となる情報法制が法解釈に委ねられる部分は当然に残ることになるだ

必要な変革を迫られているのが今日の現状と言える。

ろう。加えて、民事法分野の伝統的なプライバシー

今後は、個別・事後的なプライバシー保護のための権利をはじめとした、個別判断に基づいた個人のの制度設計がどのようにあるべきか、国際的なデー

救済手段については、充実することが望ましいとい

タ保護の変化の中で我が国の現状や展望がどのようえる。一方で、個人データ保護法制において事前規に評価できるか、民間分野と公的分野のデータ流通

制型の対象情報が指向されるのであれば、個別判断が促進される中でデータ保護当局（我が国の個人情に基づいた個人の救済手段が、現代の個人データ保報保護法委員会）がどのような役割を果たし行くべ

護法制の内包されるべきかどうかについては慎重にきか、という点について、実際のデータ利活用のニー議論されるべきである。個別判断に基づいた個人のズを踏まえた検討を行っていきたい。

救済手段が個人データ保護法制に内包されることによって、事前規制型の対象情報の指向に矛盾が生じ
るからだ。

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【論考】 日本の個人データ保護法制における保護対象の歴史的変容

一般財団法人情報法制研究所
株式会社 KDDI 総合研究所

加藤

主席研究員

尚徳（かとう・なおのり）株式会社 KDDI 総合研究所において、情報法制（プライバシー・個人情報等）を中心とした法制度や技術の調査・研究・コンサル業務に従事。また、大学の非常勤講師として、情報法、知的財産法、情報セキュリティに関する講義を担当している。総合研究大学院大学複合科学研究科情報学専攻単位取得満期退学、修士（情報学）、理
化学研究所革新知能統合研究センター客員研究員、神奈川大学および神奈川工科大学非常勤講師、慶應義塾大
学 SFC 研究所上席所員。2020 年に、データを活用した政策形成を図る手法を研究する NFI（Next Generation
Fundamental Policy Research Institute、次世代基盤政策研究所）の理事・事務局長に就任。

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