指定避難所以外の避難者発生
傾向と支援マネジメント研究
2017年 12月 14日
荒木 裕子
人と防災未来センター
1

指定避難所以外の避難者の発生• 膨大な避難者の発生予測と社会的脆弱性– 南海トラフ地震：1日後に約330～700万人（避難所：210～430万人、避難所外：120～270万人）– 自治体職員の専従困難、コミュニティの都市化・高齢化• 想定収容人数を上回る避難者の発生– 避難所状況の把握・対応の遅れ– 神戸市、仙台市：4～5割が指定避難所以外の避難所••

柏原編, 阪神・淡路大震災における避難所の研究. 大阪大学出版会, 1998
佐藤健, 恋水康俊, 昆野辰樹, 東日本大震災における仙台市内の避難者発生の地域特性, 日本地震工学会論文集 12, pp.4_278-4_287, 20122

指定避難所以外の避難者への支援の位置付け• 指定避難所以外の避難所利用– 「指定避難所は、一定の生活環境が確保された避難所の量的な確保を図り、発災時に迅速に提供することができるようあらかじめ指定することとしているものであり、指定避難所として指定していない施設を災害発生後の状況に応じ、臨時に避難所として使用することは何ら問題ない。」– 「本条にいう避難所は、、、事前に指定していた指定避難所のみならず、被災者を一時的に滞在させるために発災後に臨時的に供与されることとなった避難所についても含むものである。
従来から救助法に基づき供与されている避難所は、こうした広義の避難所を指すものであり、本法に基づく事前指定の有無にかかわらず、現に被災者に供与された避難所については、救助法に基づく国庫負担の対象となるので留意されたい。 」「災害対策基本法等の一部を改正する法律による改正後の災害対策基本法等の運用について（抄）」平成 25 年 6 月 21 日通知、各都道府県防災主管部長宛 内閣府政策統括官（防災担当）付参事官

（本研究の考え方）

避難者支援マネジメント

想定されている避難者支援

想定されていない避難者支援（指定避難所）（指定避難所以外の避難者）••••••••••

避難所指定
避難所周知
避難訓練
人員配置
避難所開設
避難所運営
物資・食料備蓄
物資・食料調達
避難環境整備etc

事前に計画出来ない
この分量を低減する

自助・共助の領域想定されていなくても対応できる※必要な支援は届ける必要がある

避難者支援マネジメント：過年度の成果発生傾向と発災前後の対策••

発災前：発災後を踏まえた避難所設置– 安全で生活環境の確保された避難所– 住民・地域の避難行動に沿った避難所準備– 内陸避難者対応– 避難環境の事前整備
発災後：避難者発生予測に基づく情報の収集– 発生予測と組織間連携による情報の統合– 情報収集のアウトソーシング
荒木裕子，坪井塑太郎, 北後明彦：津波被災後の指定外避難所の発生傾向に関する研究－東日本大震災の釜石市を事例として－，日本建築学会計画系論文集, No.741

支援マネジメントの課題•対応体制の構築–•••

多様な組織により取得された情報の統合、分析、対応決定プロセス・役割を災害対応体制の中に組み込む対応訓練の実施– 避難者の発生予測と情報共有– 訓練実施：支援者側、避難者側の相互理解
地域支援拠点・地区支援拠点化
外部支援の取り込み荒木裕子, 宇田川真之, 高田洋介, 坪井朔太郎, 北後明彦：指定避難所以外に避難者が発生した場合の対応に関する研究－熊本地震における益城町を事例として－, 地域安全学会論文集, No.31, 2017

研究の背景と目的• 指定避難所以外の避難所・避難者の発生• 公的支援が届きづらい– 行政に支援対象とみなされていない• 認識の不足：指定避難所以外に避難者発生することの不理解– 支援対象とみなされているが、支援できていない• 情報収集・支援資源不足、マネジメント体制の未構築– 「指定避難所」とそれ以外、という視点の課題• 学校等の支援拠点化による地域支援• 具体的な方法検討の必要性• 研究の目的– 指定避難所以外の避難者対応の状況から、大規模災害時の避難者支援の課題を明らかにし、対応策を提示する
6

研究の方法1. 用語の定義
–

指定避難所
•–

発災前に行政により避難所として指定されていた避難所

追加指定避難所•–

発災後に行政から避難所として指定されたもの

未指定避難所•

避難所として機能したが、避難所として指定されなかったもの

2. 研究の対象と進め方––

対象：2016年熊本地震益城町参与観察•–

益城町災害対策本部事務局支援（～2016年6月22日）

文献調査、ヒアリング調査•

区長、施設管理者、益城町職員（2016年8月～2017年2月）
7

研究の進め方
1. はじめに
2. 益城町の避難者発生状況
3. 益城町役場による避難者支援マネジメント
4. 各避難所における対応状況
5. 避難者支援の課題考察① 未指定避難所・避難者の情報収集② 避難者支援に対する認識③ 指定避難所の支援拠点としての機能

6. まとめ：対応方策の提示
8

2.益城町の避難者発生状況• 避難者収容想定（町地域防災計画より）– 6,200人/16ヵ所≒450人/１ヵ所• 避難者数（4/17県本部会議資料より）– ピーク時避難者：16,050人/10ヵ所≒1,605人/１ヵ所•••想定を上回る避難者が発生
指定避難所全体・一部が被災により使用出来ず開設した避難所は過密した• 調査後の推計（4/17）– ピーク時避難者：16,592人/19ヵ所
9益城町の避難所位置と避難者数（最大）⑧テクノリサーチパーク避難所

上小谷公民館②宿泊施設A

グランメッセ熊本
広安愛児園

下小谷公民館

津森小学校⑥老人保健福祉施設B
益城町役場

ミナテラス
中央小学校

広安西小学校⑤柳水公民館

広安小学校⑪益城町公民館福田分館③広崎5町内公民館⑨益城町総合体育館

指定避難所①老人保健福祉施設A⑩益城町保健福祉センター④馬水南公民館⑦障害者支援施設A

追加指定避難所
東無田地区避難者⑫飯野小学校
未指定避難所

益城町の避難者概況• 避難所：累計48ヵ所（町資料、現地調査による）• 指定避難所：12ヵ所– 小学校、保育所、総合体
育館、分館等の町施設– 安全対策後に開設も含む• 追加指定避難所：10ヵ所– 公共施設、民間施設– 避難所指定し町職員派遣• 未指定避難所：26ヵ所– 地区公民館、福祉施設等

18,00016,00014,000

避 12,000
難者 10,000
数 8,000（人 6,000）
4,000
2,000

0
4/15 4/16 4/17 4/20 4/23 4/27 4/30 5/4

5/9 5/12 5/17

↑
↑
前震 本震

指定避難所

追加指定避難所

未指定避難所

図-01 益城町の避難者数推移
3025
避
難 20
所
数 15（カ 10所）
5
0
4/15 4/16 4/17 4/20 4/23 4/27 4/30 5/4

↑
↑
前震 本震

指定避難所

追加指定避難所

5/9 5/12 5/17

未指定避難所図-02 益城町の避難所数推移
11

3.益城町役場による避難者支援マネジメント• 発災4月14日～4月24日– 役場職員が10ヵ所の指定避難所に分散– 本庁には幹部級職員と数名の職員のみ• 情報班、物資班、衛生班、建設班の立ち上げ• 4月25日（前震発災10日目）以降– 4つのプロジェクトチーム立ち上げ• 避難所対策、住まい支援、り災証明、役場機能再建– 避難所対策チーム：6名+応援職員等
12

総務班（本部事務局）

情報班

建設班

役場各課
健康づくり推進課（保健福祉センター）

益城町
発災後の体制4/25以降町役場内組織

益城町災害
対策本部

衛生班

物資班

プロジェクトチーム
避難所対策
PT

住まい支援PT

り災証
明PT

役場機能再建PT

総括

総務
担
当

福祉避
難所班
リフレッシュ
避難班

新規避難所開設班
避難所
運営班

食料物資班

潜在的課
題調査班

担当
職員

追加指定
避難所担当
職員

指定避
難所担当
職員

指定避
難所

避難所・避難者

未指定避難所

上益城郡
医師会

医療支援

未指定避難所

自衛隊

外部支援団体専門ボランティ
ア団体

未指定避難所

避難者情報の収集・統合●避難者数と避難場所の把握●避難者の状況把握• 物資の配布状況（区長、消防団等）、自衛隊が持つ情報を集約• 避難所PT潜在的課題調査
班が現地調査• 4月26日～（発災から11日）• 複数団体・組織の調査調整• 5月15日～（発災から1ヵ月）– 避難所PT（改善班，名簿チーム，医療チーム）– 益城町地域包括センター– 益城町保健師（保健福祉セン
ター）– 益城町栄養士チーム– 益城町医療班– 日本財団– 地域活動支援センター
14

4.各避難所における対応状況
分類
名称
施設形態
管理者
震災前避難所指定

指定避難所
益城町保健福祉セ
益城町総合体育館
ンター
公共施設
公共施設
益城町
益城町
指定避難所

指定避難所

開設の状況

避難者集中

避難者集中

開設期間
最大
避難者数

4/14～10/31

4/14～8/20

1,352

900

発災前の状況

前震後の状況

本震後の状況

追加指定避難所公民館福田分館

老人福祉施設A

宿泊施設A

公共施設
益城町

民間施設
民間施設
社会福祉法人株式会社
指定なし（福祉避難 指定なし（2次避難指定避難所所協定有）所協定有）
住民要望、施設管 住民要望、施設管
初期は安全確認で理者の判断により 理者の判断により
きず非開設
開設
開設
5/7～9/7
4/16～9/8
4/16～8/31
50

100+α

2,000

・木山・福田地区の ・広安地区の指定 ・福田地区の指定 ・ 2012 年 に 町 の 誘 ・ 過 去 に 町 避難 所
指定避難所
避難所
避難所
致により開所としての検討あり
・2015年度より指定
管理・地震によりメイン ・ 施設内 及 び屋 外 ・建物の安全が確 ・施設利用者等の ・館内の安全対応
ア リ ー ナ 、 サ ブ ア への避難者過密状 認 で き ず 、 屋 内 は 安全確保
リーナが使用不可 態
使用不可
・施設は一部被災
・ 施設内 及 び屋 外・周辺住民が駐車 ありへの避難者場に避難・移設内、車中泊避 ・ 避 難 者 の 更 な る ・所在地区長が隣 ・立地地区の区長 ・駐車場への避難難者の増加
増加
接の老人福祉施設 の 申 し 入 れ に よ り 者増加
・支援団体Ａ他、外 ・役場被災による町 Ａに受入依頼
避難者受入・津森校区長、消防部支援者による屋 災害対策本部機能 ・町による安全点検
団員らの要請によ
外へのテント設置 の 一 時 移 転 （ 4/17 後、5/7より屋内避り避難者受入・指定管理者へ避 ～4/29)
難所開設
・福祉避難所指定
難所運営業務委託
15

4.各避難所における対応状況
分類

名称
施設形態
管理者
震災前避
難所指定

開設の状況
開設期間
最大
避難者数

未指定避難所（地区公民館）
広崎5町内
馬水南公民館
柳水公民館
公民館
公共施設
公共施設
公共施設
区長
区長
区長

未指定避難所（民間施設）
老人保健
障害者
テクノ避難所福祉施設B
支援施設A
民間施設
民間施設
仮設施設
社会福祉法人 社会福祉法人
ＮＰＯ法人
指定なし（福祉 指定なし（福祉指定なし
指定なし
指定なし
指定なし
避難所協定有） 避難所協定有）
住民要望、施設 住民要望、施設 住民要望、施設 従業員要望、施 地域住民がグラ 外部団体による管理者の判断 管理者の判断 管理者の判断 設管理者の判 ンドに避難。一 ペット対応避難により開設
により開設
により開設
断により開設部施設内受入所として開設
4/14～4/16,
4/15～4/27
4/16～8/31
4/15～8/12
4/15～5/10
6/4～9/30
5/1～5/830

27

15200+α100-・ 2014 年 広 崎 4 ・避難所指定な ・避難所指定な ・2012年現在地 ・1989年開設
・県開発の産業
発災前の町内から分区し、ししに移転
・日頃よりグラン 用地
状況
公民館新築
ドを地域開放前震後の ・ 区 長 に よ る 地 ・区長による地 ・地区住民が避 ・施設利用者の ・施設利用者の 状況
区内被害把握 区内被害把握 難安全確保
安全確保
・地区内の集合 ・指定避難所の ・指定避難所福 ・4/14発災後に ・ 4/16 車 50 台 ・総合体育館テ
住宅居住者を受 保 健 福 祉 セ ン 田 分 館 は 使 用 一 般 避 難 者 の 100人程度避難 ント村閉鎖後の入ター及び広安小 不可
受け入れ決定 ・ 元 デ イ サ ー ビ 受け皿として開・指定避難所の 学 校 は 避 難 者 ・本震後に通行 ・福 祉避難所 と ス施設を開放し 設 、 ペ ッ ト 同 行
保 健 福 祉 セ ン で過密状態止の連絡が入り、して対応決定後 20 人 程 度 が 利 避難、要支援者
本震後のタ ー に 物 資 ・ 食 ・区長の判断で 車 乗 合 い 津 森 も、一般避難者 用～5/10頃
世帯対応状況料を取りに行っ 公 民 館 へ 地 域 方面へ移動
は食事を含め専 ・ 1 週 間 程 度 は ・ｺﾝﾃﾅﾊｳｽ80戸、た住民を受入
・ホテルエミナー 門 職 ボ ラ ン テ ィ 仕出し弁当を手 ﾄﾚｰﾗｰﾊｳｽ5台
・ 避 難 者 に よ る ・自主運営に加 スへ避難アが対応
配（100食）及び、ペット一炊き出しも実施 え、支援団体か ・5月から公民館 ・役割決め等の ・仮設トイレ設置、時預かり所ﾄﾞｸﾗ
16
ら設備等支援を修理し使用
避難者自治あり プールの水使用 ﾝ等設置

5.避難者支援の課題考察①未指定避難所・避難者の情報収集• 分散していた情報の統合に時間を要した– 場所・人数の把握：発災11日以降– 避難者状況の把握：発災1ヵ月以降• 統合されるまで検討・対応は分断的で作業にも重複が生じた• 情報収集・情報共有の仕組みの不全– 組織間・部署間の作業を共有する仕組み、機会がない– 情報を統合する役割が決められていない17

5.避難者支援の課題考察②避難者支援に対する認識• 指定避難所以外の避難者に対する対応方針が不明確– 対応方針が示されず、支援方法が個別対応的• 指定避難所以外にも避難者がいる状況を、指定避難所の職員が理解していない• 避難者支援についての誤認識– 「指定避難所には職員を派遣しなくてはならない」• 職員を派遣できないので、避難所指定できない• 他の自治体では避難所の閉鎖が始まっているのに新たに指定できない– 指定避難所以外の対応方針を示せず
18

5.避難者支援の課題考察③指定避難所の支援拠点としての機能• 食事、物資、情報、衛生設備等の提供– 未指定避難所側からの要望に応えるかたち• 未指定避難所・避難者の情報収集は役場本部で実施• 指定避難所に未指定避難所の状況把握や支援の役割が定義されず、そのための資源も置かれていない• 未指定避難所への支援提供手段– 自治会、消防団等の平時からの地域組織が中心• 専門ボランティアによる事例もあったが、市街地は人口に対してつなぐ人材が不足19

益城町の避難所位置と避難者数（最大）⑧テクノリサーチパーク避難所

上小谷公民館②宿泊施設A

グランメッセ熊本
広安愛児園

下小谷公民館

津森小学校⑥老人保健福祉施設B
益城町役場

ミナテラス
中央小学校

広安西小学校⑤柳水公民館

広安小学校⑪益城町公民館福田分館③広崎5町内公民館⑨益城町総合体育館

指定避難所①老人保健福祉施設A⑩益城町保健福祉センター④馬水南公民館⑦障害者支援施設A

追加指定避難所
東無田地区避難者⑫飯野小学校
未指定避難所6.まとめ：対応方策の提示

対応策①：指定避難所以外の避難者発生を想定した体制構築と訓練• 対応体制の構築– 多様な組織により取得された情報の統合、分析、対応決定プロセス・役割を災害対応体制の中に組み込む• 対応訓練の実施– 避難者の発生予測と情報共有– 訓練実施：支援者側、避難者側の相互理解

21

6.まとめ：対応方策の提示

対応策②：地域支援拠点としての体制強化と外部支援取り込み• 地域支援拠点・地区支援拠点化– 地域支援拠点、地区支援拠点化、在宅避難者を含めた支援– 物資、医療等別ルートの支援システムとの組み合わせ検討• 外部支援の取り込み– 生活支援拠点としての民間施設誘致と災害時対応の協定等– 専門ボランティア団体等の受援事前検討
22