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習近平政権による国家機構改革の海洋ガバナンスへの影響に関する研究
倉持

要

一*

旨

二期目を迎えた習近平政権は，一帯一路構想などを掲げ，党指導の強化を図っている。そうした中，2018 年 3 月の全人代決定により，5 年ぶりに大規模な国家機構改革が行われた。現在，同決定に基づき必要な法律の整備などが進んでいる。本稿は，その中でも海洋ガバナンスへの影響を考察した。今回の改革により，海上法執行機関である中国海警局は，それまでの行政機関である国家海洋局から，準軍事組織である中国人民武装警察部隊の隷下へと移行された。これにより，中国海警局は，人民解放軍海軍と同様に中央軍事委員会による統一した指揮のもとで活動することになった。しかし，本稿の考察によれば，同改革は同時に，海洋ガバナンスに関する意思決定と指揮は中央外事工作委員会の専権事項と定めており，海洋ガバナンスに関しては，2 つの委員会の権限が重複することになった。また，海洋調査に関しても，行政機関である生態環境部と準軍事組織である中国海警局の双方で重複している。こうした権
限重複は，中国の海洋ガバナンスの不透明さを助長させており，地域の海洋安全保障に悪影響を及ぼす懸念がある。
キーワード：中国，国家機構改革，海洋ガバナンス，国家海洋局，中国海警局

１. はじめに会の決定により，党の最高規範である党規約の行動指針に盛り込まれた。この方針の主旨は，つまるところ党指2012 年に中国共産党（以下，「党」と略す）中央委員

導体制の徹底的な強化にある。習近平は，同大会の冒頭

会総書記に，2013 年に中華人民共和国（以下，「中国」に行った報告において，政治，経済，外交，軍事など，と略す）国家主席に就任した習近平は，これまで，中華あらゆる分野における党の領導の確固たる守護と，党の民族の偉大なる復興を旗印に，一帯一路構想を打ち出す

指導の徹底的かつ全面的な実行を訴えたことにも，同方など，世界第 2 位の経済大国に成長した自国のアドバン

針の主旨が見て取れる。これは党の核心である習近平のテージを活かした国家運営を図っている。右肩上がりで要求であると同時に，党規約上の要求であることから，続いてきた経済成長が鈍化するのではないかとの懸念は

中国では国全体が党指導強化の渦中にあり，これまでにあるものの，これまでのところ習近平政権に目立った失も様々な具体化の方策が打ち出されている。

策は見当たらず，政権二期目となった現在でも，手堅いその一環として，2018 年 3 月 17 日の第 13 期全国人

国家運営を続けているといった印象を受ける。また，国民代表大会（以下，「全人代」と略す）第 1 回大会で，「国

内情勢を見ても，彼の巧みな政治手腕によって政敵は概

務院機構改革案」が可決されたほか，同月 21 日には，ね排除されており，現在，習近平に目立ったライバルは

中国共産党中央委員会第 19 回三中全会で可決された「深

存在しない。2016 年 10 月に習近平が「核心」に列挙さ化党和国家机构改革方案（共産党および国家機関の改革れたことは，その象徴であろう。こうした状況を鑑みれ深化案）」が公布された。これにより，国家海洋局や中ば，習近平政権は比較的に安定した状態を持続している

国海警局といった，同国の海洋ガバナンスを掌る重要機といえる。

関の組織改編が行われることとなった。

習近平政権は，
この安定状態を確固たるものとすべく，

以上のような背景のもと，本稿は，習近平政権の党指「習近平の新時代の中国の特色ある社会主義思想」との導強化策によって生じている海洋ガバナンスへの影響に

政治理念を示し，それは，2017 年 10 月の第 19 回党大着目する。海洋ガバナンス研究にも様々な切り口が存在するが，本稿は，国家海洋局をはじめとする海洋行政機＊笹川平和財団客員研究員

関の制度的・組織的な側面から検証を行い，国家機構改習近平政権による国家機構改革の海洋ガバナンスへの影響に関する研究

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革による影響などを把握しながら，最終的には海洋安全始し始めたからである。こうした状況を受けて人民日報

保障面への影響を考察する。それにより，中国が改革後は，1970 年末ころより，中国が東シナ海の大陸棚に主も構造的に抱えている海洋ガバナンスの諸問題を改めて権を有している旨を主張し始めた。旧国家海洋局，そし浮き彫りにすると同時に，現在，一見すると安定していて同局を直接指揮することになる海軍にとって，海洋権るように見える，東シナ海，南シナ海情勢の今後の行く

益の絶対守護が一段と重要な使命となったであろうこと

末にも一定の見通しを示すことが可能となるだろう。

は想像に難くない。

２．2018 年の国家機構改革以前の
中国の海洋ガバナンス

その後，文化大革命の修了や中国国内での海洋環境の保護の重要性の高まりなどの社会的変化もあり，旧国家海洋局は，1980 年 10 月に海軍の指揮を離れ，国家科学

まずは，本稿における「海洋ガバナンス」の定義を述

技術委員会3）の隷下に戻された。これ以後，旧国家海洋

べる。海洋ガバナンスの定義には諸説あるが，本稿にお局は，再び国務院直属機関として活動することとなり，いては「海洋の管理を目指す法秩序の構築，並びに海洋

従来の主任務であった海洋権益の保護だけではなく，海の総合的管理および持続可能な開発に関する政策・行動

洋環境問題や海洋資源問題も取り扱う，総合的な海洋ガ計画の策定・実施の二つを基盤とした概念」とし，そのバナンスを掌る機関となった。そして，1983 年 3 月に対象としては，一般的に海洋政策の主たる対象とされる

海洋環境保護法が制定されたことで，旧国家海洋局所属「海洋環境保全」「，海洋産業振興」および「海洋安全保障」の公船は，自国管轄海域の海洋調査や環境保護の名目で，の 3 つに基づくものと定義したい 。

海上パトロールを開始した4）。これが，現在まで東シナ

1）

では，中国における海洋ガバナンスはいかなる展開

海や南シナ海で脈々と続く，中国公船による活動の礎とを遂げてきたのだろうか。ここで，簡単にではあるが，なっている。とはいえ，旧国家海洋局は依然としてあく

1960 年代から 2018 年の国家機構改革前までの間におけまで「局」クラスの機関であり，日本の省にあたる「部」

る中国の海洋ガバナンスの変遷を，制度的・組織的な動ではなかったことから，同局の位置づけは，今段階でも向を中心に順を追って検証していきたい。

さほど高まらなかったと言える。

中国の海洋ガバナンスの中心的存在であったのが，中国の海洋ガバナンスに大きな影響を与えたと考えら

1964 年 7 月に設立された国家海洋局（以下，機構改革れるのが，国連海洋法条約（以下，「UNCLOS」と称す）前の組織であることを強調するため「旧国家海洋局」との発効であろう。UNCLOS は 1994 年に発効し，中国も称す）である。同局は，海洋活動を強化し，我が国の海1996 年 5 月にこれを批准した。それと同時に中国政府は，

洋事業のさらなる発展を促し，国防建設と国民経済建設「中華人民共和国の領海基線に関する声明」を発し，中のニーズを満たすため，国務院直属の機関として誕生し国大陸部およびパラセル諸島（西沙諸島）に係る領海基た。ただし，旧国家海洋局の責務は限定されており，科線を宣言した。これにより，旧国家海洋局の責務の地理学調査研究の方針の策定や具体的な年度計画の立案は科的範囲がより明確化された。同局は，UNCLOS 批准直学技術委員会が受け持ち，また，政治工作，組織編成，前の同年 4 月に「中国海洋 21 世紀議程」と題する文書

海上行動などの主要任務は海軍の指揮に基づくこととさを発出したが，その中では，①現時点では，海洋の大規れていた。旧国家海洋局の初代局長は海軍南海艦隊副司

模な開発は少数の先進国に限られている，② UNCLOS

令官が宛てられ，同局は海軍の影響の下でスタートしたを利用し，海洋開発を，中国を含む大多数の国家のものと言えよう 。

とすべき，③ 200 海里内の管轄海域は徐々に国土化して2）

1966 年に文化大革命が始まったこともあり，1970 年

いく，④公海と国際海底は国際的な共同管理に向かう，

6 月，旧国家海洋局は国務院直属の機関という位置づけ⑤海洋覇権を打倒し，海洋の持続的利用を進める，ことは変わらぬまま，海軍から直接指揮を受けることになっなどが主張されている5）。つまり中国は，それまで一部た。この体制変更には，文化大革命だけではなく東シナの先進国によって独占されてきた海洋の経済開発に対海の状況変化も影響していると考えられる。
というのも，

し，UNCLOS によって制度化された領海や排他的経済

1968 年末には，国連アジア極東経済委員会（ECAFE）

水域（以下，「EEZ」と略す）に付随する諸権利を確立

が尖閣諸島周辺海域の海底油田の存在を指摘し，また，

していくことで，現状打破を試みようと考えていたこと

1970 年 6 月には台湾政府が尖閣諸島の領有権主張を開になる。その意味で，この時期の旧国家海洋局の視線の20
中心軸は，海洋資源や商業航路の確保といった海洋の経閣諸島周辺海域で中国漁船と，これを違法操業だとして済的側面にあったと言える。その一環として，中国政府

取締中の日本の海上保安庁の巡視船とが衝突する事件がは，すでに 1992 年に制定していた領海法に加え，1998

発生した。詳細は紙幅の関係もあり省略するが，これに年 6 月には「排他的経済水域及び大陸棚法」を制定し，対し中国政府は，中国海監総隊のほか，漁政，海警の公UNCLOS に準拠する形で自国管轄海域に対する主張を船を大量に尖閣諸島周辺海域に派遣することで，日本政法的に確定させた。

府に圧力をかけるという手法をとった。この結果，海洋

この時期から，海洋の経済的側面の重視という中国の主権の徹底的な守護が中国にとって重要な政治テーマと海洋ガバナンスの基本姿勢は維持されつつも，法整備になり，それは同時に，旧国家海洋局の役割や能力の強化

伴って明確になった領海や EEZ の適正な管理に必要なの必要性の認識へとつながったと考えられる。

実行力ある部隊の整備がスタートした。1998 年 10 月にこうして，2013 年 3 月，第 12 回全国人民代表大会には，旧国家海洋局内に中国海監総隊が設立され，海上法

おいて国家機構改革が可決され，旧国家海洋局を含む中執行部隊の一つとして活動することが認可された 。こ国の海洋ガバナンス関連組織が改編されることになっれ以後，中国海監総隊は，領海や EEZ において積極的た。まず，海洋ガバナンスの最高意思決定機関として中な海上パトロールを実施することになるが，それが徐々

央海洋権益保護工作指導小組が設置された。
指導小組は，に性質を変え，準軍事的なものへと移行していった。例

中国の統治システムにおいて外交や経済といった重要なえば，2003 年には中国海監総隊は「金盾 2003」と称す

政治テーマに関する意思決定を行うべく設けられた組織

る特別活動を実施し諸外国の船舶の行動の監視を強化しであり，今回の新たな指導小組の設置は，習近平政権にたほか，同年 9 月には中国周辺海域での米海軍の活動をとって海洋問題が相当高度な意思決定の必要性を伴うも調査・分析し，旧国家海洋局を通じて人民解放軍海軍やのと位置づけられたことを示している。そして，海上法外交部などに報告している 。

執行部隊の再編が行われた。これがいわゆる「五龍」の6）

7）

こうして海上法執行部隊というよりも準軍事的な機関再編である。五龍とは，それまで国務院内の各組織に分という色合いが濃くなった旧国家海洋局はさらに活動を散していた 5 つの海洋関連部署の総称である。具体的に活発化させ，東シナ海，南シナ海，黄海といった中国管は，「海監（旧国家海洋局中国海監総隊）」，「海警（公安

轄海域の全域に積極的に公船を展開させた。
それに伴い，

部辺防管理局辺防海警部隊）」，「漁政（農業部漁業局）」，

人民解放軍海軍との連携を強めることが要求され，2006「海関（海関総署緝私局）」「海巡（交通運輸部・海事局），」

年には人民解放軍海軍が旧国家海洋局の活動を全面的にを指す。

支援することが正式に決定された 。こうして海軍の後この改編により，国土資源部の下に再編された国家海押しを得た旧国家海洋局は，それまで以上に強硬な姿勢

洋局がぶら下がり，対外的には「中国海警局（以下，を打ち出し，特に南シナ海の実効支配を強めていく。そ2018 年の国家機構改革によって誕生した新組織の中国の波が東シナ海にも波及していく中，2010 年 9 月に尖海警局と区別するため「旧中国海警局」と称す）
」の名

8）

図表 1

2013 年 3 月以降の中国の海洋ガバナンスの基本構図12）

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義で法執行を行い，かつ，公安部の業務指導を受ける9）とを示していると考えられる。こうした組織改編によっこととなった。つまり，中国の海洋ガバナンスの中心をて環境変化に柔軟に適合させていくという中国の政策ス

担う国家海洋局は，①設立当初の科学技術委員会と海軍

タイルは現在も変わっておらず，それは 2018 年 3 月の国との指揮の時代，②文化大革命時代の海軍統一指揮の時

家機構改革にも表れている。次で，2018 年 3 月の国家機代，③ 1980 年代の国家科学技術委員会隷下の時代，④

構改革による海洋ガバナンスの変化を検証したい。

1998 年以降の中国海監総隊の時代，⑤ 2013 年以降の旧
中国海警局の時代という，大まかに分けて 5 つの時代を

３．2018 年の国家機構改革後の中国の海洋ガバナンス
先程述べたように，習近平政権は，中国共産党の指導経てきたことになる。
なお，2013 年の五龍再編を軸とする国家機構改革で体制強化を積極的に推進している。しかし，中国の憲法は，海巡は国家海洋局に編入されることなく，従来どおの前文は，中国共産党の指導の正統性やその堅持を規定

り，交通運輸部隷下にとどまることとされた。なぜ，海しており，実質的には，そもそも中国共産党は超憲法的巡のみが旧中国海警局への組織統合に含まれなかったの存在である14）。この特別な党指導体制をさらに確固なもか。この理由については，「海巡と他 4 機関の違いは，のとするべく，習近平政権は，2018 年 3 月の全人代に

海巡は基本的に国際海事機関（IMO）で定められた航おいて，5 年ぶりとなる国家機構改革に踏み切った。そ海法規，海事規則などの国際法に基づき行動が求められ

れは軍改革を含むも大規模なもので，半年以上経った同ていることである。国際法に縛られる海巡は中国の国内

年 9 月の本稿執筆時点でも，その全体像は明らかには法を根拠に行動する旧中国海警局 の足枷になりかねな

なっておらず，関連法規も整備途中である。その中でもいため排除されたと言われている 」との指摘がある。

ここでは，海洋ガバナンスに関する部分を中心に取り上いずれにせよ，2013 年 3 月以降，中国の海洋ガバナン

げ，検証する。

10）

11）

スは中国海警局と海巡という「二龍」体制によって推進されることになった。

まず，今回の国家機構改革によって，海洋ガバナンスの最高意思決定機関が改編されたので，この点を確認し結果として組織規模を拡大させた中国海警局は，装備たい。従来，中国の海洋ガバナンスを掌っていたのは，面でも充実化を図っていく。例えば，旧中国海警局は，

中央海洋権益保護工作指導小組であった。同小組は，2014 年中に 1,000 トン級巡視船を 13 隻新造し南海海区

2012 年後半に設立され，外交部，国土資源部，公安部，を中心に配備した が，中国国内で撮影されたとされる

人民解放軍などの海洋権益に関する組織の幹部によって同型船「海警 3104」の画像を見ると，赤色に塗られた構成されていた15）。ただし，上述したとおり，前回 2013

高圧放水銃と緑色のカバーに覆われた機関砲と思料され年の国家機構改革により，同小組はそのまま存続したもる装備が確認できる。

のの，それまで分散していた海洋権益に関する業務は旧

13）

この他，旧中国海警局は 1,000 トン級を上回る大型船

国家海洋局に集約されることになった。以後，同局は，も多数新造・配備しており，2014 年以降だけでも，1 万

対外的には「中国海警局（本稿でいう旧中国海警局）」

2,000 トン級の「海警 2901」と「海警 3901」，5,000 トンの名義を使用して海上権益保護や法執行活動を行うこと

級の「海警 2506」，4,000 トン級の「海警 2401」，3,000になり，あわせて，公安部の業務指導を受けることとなっトン級の「海警 2337」などを東シナ海の尖閣諸島周辺

た。その結果，同小組の主要な機能も，実質的には，海海域に派遣し，以後，常態的に日本の領海や接続水域へ

洋ガバナンスの中心的な役割を担う旧国家海洋局，すなの侵入を繰り返すようになった。

わち旧中国海警局に対する指揮命令へと集約されたと考以上のとおり，中国の海洋ガバナンスの中心を担ってえられる。

きた旧国家海洋局は，時代とともに組織改編を繰り返し

そして今回，2018 年 3 月に行われた国家機構改革にたが，2015 年の国家機構改革を経て，海上法執行部隊をより，中央海洋權益保護工作指導小組の機能は，中央外集約し国土資源部隷下でありながら公安部の業務指導を事工作指導小組を委員会に昇格させる形で誕生した中央受けることになり，従前以上に力を増した。大型公船の外事工作委員会に引き継がれることになった16）。委員会

配備も急ピッチで進め，東シナ海や南シナ海などでの活の構成員は不明であるが，現在，海洋権益に関する意思動を活発化させたことは，中国の海洋ガバナンスの焦点

決定は，従来の「小組」よりも格上でトップレベルの意

が，当初の海洋資源に加えて海洋主権へと拡大されたこ

思決定機関である「委員会」において，統一した審議や22
決定が行われていると考えられる。

海警総隊の対外的別称ということになる。新旧両組織がこのように意思決定機関の改編の決定は，2018 年 3

同一の組織名称を使用するため紛らわしいが，両組織は月に示されたが，それよりも前に，海洋ガバナンスの実全く異なる存在である点には注意が必要である。組織の行部隊である旧中国海警局の改編の兆しは現れていた。

正式名称と通称とを使い分ける意味や理由については判

それは，中国人民武装警察部隊（以下「武警」と略す）

然としないが，武警海警総隊の名称は中央軍事委員会のの指揮命令系統の変更である。

指揮下の武警の一部であることを明確にし，他方，中国

2018 年 1 月 1 日午前零時をもって，武警は，党中央

海警局の名称は，同部隊が従来どおり中国唯一の海上警及び中央軍事委員会の集中統一指導のもとで，従来の「国察たる海上法執行機関であることを，英名の「China

務院＋中央軍事委員会⇒武警⇒各部隊」から，「中央軍

Coast Guard」とともに明確にする意図があるのではな

事委員会 ⇒武警⇒各部隊」へと，指揮命令体制が変更

いか。

された 。これに合わせ，武警の授与旗が新たなデザイ

この中国海警局の武警への編入が大きく報じられる一ンのものへと変更された。このデザインに関し，国防部

方で，同時に実施された武警内部の組織改編については，

報道官は，同月に行われた記者会見の席上，「旗の下半

日本であまり注目されていない。実際には，武警は中国分にある深緑色の 3 本線のうち，2 本目が海上権益維持

海警局を国家海洋局から受け入れると同時に，多くの部のための法執行を示している」と説明した 。これによ隊を外部の別組織に移管している。今回の国家機構改革

り，中央軍事委員会の指揮命令下に入った武警が新たにでは，いわゆる「スクラップ・アンド・ビルド」の方式

海上法執行を一つの主要任務とすることが明らかにされが採用されたのだ。

17）

18）

ると同時に，旧中国海警局が今後武警に組込まれることが示唆された。

具体的には，従来，武警は，①武警水電部隊（水力発電・水利施設の建設・管理），②武警森林部隊（森林火そして 2018 年 6 月 19 日，武警の王寧司令官は，新た災への対処，関連する防災や救援任務），③公安消防部な中国海警局が履行する海上での権益維持と法執行の職隊（一般的な消防，
防災，
救援任務）
，
④公安辺防部隊（国権の決定草案について，中央軍事委員会から依託されて境地域の治安維持，出入国の管理），⑤公安警護部隊（党

説明を行った19）。それによれば，党中央が批准した「深と国家の指導者や，省級の指導者，来訪した外国要人の化党和国家机构改革方案」などの関連規定に則り，旧中警護），⑥武警黄金部隊（国家黄金戦略備蓄計画に基づ

国海警局は同年 7 月 1 日付で武警に編入されることにく金鉱脈などの地質調査や生産任務），⑦武警交通部隊なった。具体的には，武警は新たに旧中国海警局の受け（需要な交通網の建設と維持・管理），⑧武警内衛部隊（国皿となる武警海警総隊を創設し，同隊は対外的に「中国家安全の維持，突発事案への対処，災害救援活動）とい海警局」と呼ばれる。つまり，旧中国海警局は旧国家海う 8 つの大隊で構成されていた20）。それが，今般の改編

洋局の対外的別称であったが，新しい中国海警局は武警により，①から⑥の 6 つの部隊は武警から切り離され，

図表 42018 年 3 月以降の中国の海洋ガバナンスの基本構図21）

習近平政権による国家機構改革の海洋ガバナンスへの影響に関する研究

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それぞれ自然資源部など別組織に移管されたのである。

不慣れな海洋での活動に関する指揮命令を適切かつ迅速

これにより武警は，主力任務である武警内衛部隊と海警に中国海警局に対して下していけるのかという点や，公総隊（中国海警局）を中心に活動することになり，中央

船や隊員の充実と運用能力といったケイパビリティ面の軍事委員会の統一した指揮命令系統への変更とあわせ，量と質の向上であろう。しかしその改善は，容易ではな

武警の役割の明確化，事態対処への迅速化，軍と武警のいだろう。あくまでも，武警は海軍とは別の組織だから

シームレスな連携などがこれまで以上に可能になったとである。

考えられる。新たな中国海警局は，海上での権益維持と上述したように，基本的には「軍と警との役割分担を

法執行活動を統一的に実行し，公安機関や関連する行政明確にせよ」というのが党の方針である。それに加えて，機関の法執行の職権を行使するとされ，先程の王司令官

近年，海軍は従来の東シナ海や南シナ海だけでなく，西の説明によれば，海警部隊改革は，党中央と中央軍事委

太平洋やインド洋などにも活動範囲を拡大しており，負員会によって全面的に推進されているとのことである。

担も確実に増大している。そうした状況を総合的に鑑み武警の中央軍事委員会の指揮下への移行や上述した王

れば，海軍の軍人を大量に武警内の中国海警に編入させ司令官の説明などを受け，日本でも，「中国海警，7 月かることは容易ではないと考えられる。そして何より，仮ら武警指揮下 全人代が決定 」などと報じられ，行政に，海軍から中国海警への大規模な装備・兵力の移動が機関である国家海洋局の下部組織であった旧中国海警局

なされれば，それは中国自ら，中国海警と海軍とが実質が準軍事組織と言える武警へと移管され，結果として中的には同一の組織であることを認めてしまうことにつな

央軍事委員会の統一指揮下に入ることに衆目が集まった。

がる。これは，現在，中国が南シナ海戦略において採用

しかし，中国海警局の武警内部での位置づけに関してしているとされる，いわゆる「キャベツ戦略（包心菜战は，2017 年 12 月に国防部の任国强報道官が，「武警部略） 27）」を否定することになる。同戦略の要諦は，海洋隊の根本的な職能と性質に変わりはなく，人民解放軍の主権の係争相手国などに対して非軍事的な小さな行動を22）

序列の中には入らない」と述べている 。また，2018 年

繰り返していくことで，警戒心を惹起させることなく自5 月に南シナ海のパラセル諸島（西沙諸島）周辺海域で国の権益に既得権を確立していくことにある。このジレ実施された初の合同パトロールに関する報道では，「海ンマを習近平政権が解消することは簡単ではない。

23）

軍の艦船，中国海警局の公船，地方自治体の法執行船」

以上の様々な点を鑑みれば，「中国海警局が軍の指揮と明確に区別されており ，先程の国防部報道官の発言下に入ったことで，中国は今後，東シナ海や南シナ海にを裏付ける内容となっている。こうした海軍（人民解放海軍も展開して，今まで以上に強硬な姿勢に打って出て軍）と中国海警局（武警）とを明確に区別することは，くるのではないか」とまで考えるのは，やや早計であろ2018 年 3 月の「深化党和国家机构改革方案」において，う。現時点では，指揮命令系統が変更されたとはいえ中軍改革の原則として「軍は軍，警は警，民は民（军是军，

国海警局の海上警察という基本的性格は維持されてお警是警，民是民）」という方針 が示されたことに基づり，海軍が展開してくるのはあくまで軍事的な場面に限いていると考えられる。

定されている。それ以上に我々は，中国海警局が武警の

24）

25）

さらに指摘できるのは，武警に組込まれた中国海警局

主要任務の一つとなった海洋権益維持のための法執行活が，それだけで能力向上が図れるわけではないという点

動を担う中核実行部隊として明確に位置づけられた点にである。これまで武警には，外洋に展開できる大型船舶

着目し，警戒心を新たにすべきである。それは，この改は配備されていなかった。したがって，海上での法執行

革が，習近平政権にとって，海洋権益の維持が国家体制活動に必要不可欠な海事法，漁業法，関連する国際条約の維持と同程度に重要なテーマであることの表れだからなどといった海洋法の専門知識と経験がある隊員も多くだ。したがって，今後，習近平政権が東シナ海や南シナはないと推察される。実際，武警の王寧司令官は，2018

海の海洋問題で日本を含む関係国に対して妥協すること

年 5 月に開催された会合の席上，「武装警察の力は，“陸は，今までに増して考えにくい状況となっているといえに強く，海と空に弱い。国内に強く，国外に弱い”といるだろう。最後に，今回の国家機構改革によって明らかう明確な問題がある」と指摘した上で，武警部隊の使命となった中国の海洋ガバナンスの問題をもう一つ明らかの拡大にともなって，新たな能力の建設を始めなければにしたい。それは，海洋調査に関する任務の重複である。

ならないと述べている 。武警にとって今後の課題は，今回の国家機構改革により，旧国家海洋局の職責の大部

26）

24
分と，国土資源部の職責，水利部や農業部の職責の一部，生態環境の悪化防止を図る，⑤海洋に関する防災・減災

国家林業局，国家測量地理情報局の職責の一部などが整能力の向上を図る，⑥海洋に関する業務・サービスの能理・統合され，新たに自然資源部が設けられた。また，力向上を図る，⑦国際海洋事務への関与拡大を図る，⑧

旧国家海洋局の海洋環境保護の職責は，新設された生態

海洋に対する国民意識の向上と海洋関係法体系の整備を環境部に移行された。これにより，国土資源部，旧国家図る，⑨自国の海洋権益と安全の維持を図る，⑩沿海地

海洋局，国家測量地理情報局は廃止となった。新設され域における「海洋強省・強市・強県」の整備を図る，こた「自然資源部」は必要に応じて，対外的に「国家海洋とが目標に掲げられた30）。現在，習近平政権は，この 10局」の名称を使用するとされ，今後，二枚看板方式で組項目の目標を達成すべく邁進している。その一環として織運営がなされていくことになった。その理由は明らか

2018 年 3 月に行われたのが，今回の大規模な国家機構にされていないが，同じく二枚看板方式となった中国海改革である。この文脈を理解した上で，これまでの議論

警局と似た理由であるとすれば，国家海洋局という名称で明らかになった問題点を考察していきたい。

を引き続き使用することで，唯一の海洋に特化した行政

一点目は，中国海警局の組織改編によって生じた問題である。2015 年の国家機構改革で誕生した旧中国海警機関であることを強調したいのではないか。
新たな国家海洋局の職責には，天然資源の開発利用と局は，それまで各機関に分散していた海上法執行部隊を保護の監督，土地・自然・生態の合理的保護と有効利用

集約し，また，公安部の業務指導を受けることで，法執のための規則の監督が規定された一方で，生態環境部は，

行の権限と実効性を高めた。そして，今回の 2018 年の主要な職責として生態環境のモニタリングと法執行活動

国家機構改革では，旧中国海警局を国家海洋局から武警に統一的な責任を持つこととなった。今後，生態環境部

へと移し，新たな中国海警局として衣替えを行った。こは，海洋環境のモニタリング，監督監視や法執行活動のれにより，中国海警局と人民解放軍海軍は，ともに中央ための人員，船舶，航空機や充分な海洋調査能力を持た軍事委員会の統一した意思決定のもとで活動することになければならないとされており ，所要の環境整備が行なった。純然たる平時でも有事でもない，いわゆる「グ

われると考えられる。この，海底資源など海洋に関する

レーゾーン」の状態が，例えば東シナ海や南シナ海と天然資源の開発利用に関する権限は国家海洋局が有し，いった中国が主権を主張する海域で生じた際に，今まで開発利用の前提となる海洋調査の権限は生態環境部が有以上に迅速かつ適切に対処することが可能になったと考するという権限の分散は，果たして有効に働くのだろう

えられる。これは，中国の立場にたてば正常な組織改編か。両部が相当程度緊密に連携し，かつ，情報を共有しであろう。グレーゾーン状態への対処は，日本でも防衛なければ，効果的な資源開発などは不可能だろう。

白書で度々取り上げられるなど，海洋安全保障において

28）

重要なテーマである。自国が主権を主張している海域で

４．考察

相手国の公船などとの緊張が高まったときにどうするのここまで見てきたように，習近平政権は，中華民族のか。平時から有事へのスムーズな移行はどうすればよい

偉大なる復興という中国の夢を実現すべく，一帯一路にのか。これらの問題への中国なりの回答が，今回の中国代表される様々な政治，外交，経済政策を打ち出すと同海警局の武警への移管と武警への中央軍事委員会の統一時に，その実効性を高め，また，担保するべく，党の指指導という新体制なのだろう。

導体制をさらに強化している。そして，習近平政権は，

しかし，これには権限重複の問題がある。なぜなら，

胡錦濤前政権が 2012 年 11 月の中国共産党第 18 期全国

今回の国家機構改革により，中国の海洋ガバナンスに関

29）

代表大会において打ち出した「海洋強国建設」の路線

する意思決定権限は，中央外事工作委員会に一元化されを継承し，また，これを強めている。海洋強国建設が具ることになったが，同時に，中国海警局は武警の隷下と体的には何を指すのか。

なり結果として中央軍事委員会の指揮命令に従うことと習近平の主宰により 2013 年 1 月 10 日に開催されたなったからである。今回の国家機構改革に関する各種公全国海洋工作会議では，2020 年までに「海洋強国」を式発表を精査しても，両委員会間の序列，優劣，調整な実現するため，①海洋関係の GDP を 2010 年実績からどの記載は見当たらない。今回の国家機構改革で，武警倍増する，②海洋技術革新能力の大幅な向上を図る，③はそれまでの公安部と中央軍事委員会との二重指導体制

海域・海島の資源利用の効率化・集約化を図る，④近海から，後者からの指導に一本化された。しかし同時に，

習近平政権による国家機構改革の海洋ガバナンスへの影響に関する研究25

中央外事工作委員会が海洋ガバナンスの意思決定を独占とが重要である。
党の指導体制を強化する習近平政権が，的に有するとされた。この重複は意図的というよりも，何を意図してこのタイミングで中国海警局を武警に移管

両者の整合性を十分に解決せぬまま，今回の国家機構改し中央軍事委員会の指揮下においたのか。無用な警戒感

革が実行に移されたのではないだろうか。

を持たれないためにも，中国には透明性の向上を求めた

二点目は，海洋調査に関する権限の重複の問題である。

い。

今回の国家機構改革により，生態環境部が海洋調査の権もう一点，我が国の海洋安全保障に関係する，中国海限を有することとなった。しかし，先に見たように，中警局の最近の動向の特徴点を挙げたい。それは，尖閣諸国海警局の主要任務の中にも，海上での犯罪取締や治安

島周辺海域で活動する公船の多様化である。2018 年 9の維持，海上密輸取締りのほかに，「海洋資源の開発と月 18 日午後 9 時すぎ，沖縄県の尖閣諸島の接続水域を，利用，海洋生態環境の保護，海洋漁業の管理などに関す

中国海警局の公船 4 隻が航行した。この 4 隻は「海警る法執行任務」が含まれており，結果として両組織の任

2308」「 海警 2501」「 海警 1401」「 海警 2302」であり，

務が重複している。この点に関連して注目すべき動きが今回，「海警 1401」がはじめて同海域で確認された。

ある。2017 年 10 月 31 日，国家海洋局の東シナ海を管4000 トン級の「海警 1401」は，旧中国海警局当時に計轄する東海分局に，500 トン級の近海沿岸環境監測船（近画され，2014 年 6 月に正式配備された大型船である。

岸环境监测船）「海監 201」が配備されたほか，同日現在，同船は，1 万 2,000 海里の連続航海能力を有し，主に離同型船が 12 隻建造中だと報じられた 。本稿で取り上島周辺海域のパトロールの任にあたっているとされる

げたように，「海監」は，前回 2013 年の国家機構改革で32）廃止され旧中国海警局に統合され消滅したはずの組織名

目となる尖閣諸島周辺海域での法執行パトロールであ称である。今回の報道により，依然として海監が，少なり，日本の海上保安庁の巡視船の妨害を受けるも，毅然くとも同船の配備時点では，国家海洋局内に何らかの形たる態度で実行されたと報道されている33）。

31）

で継続していることが明らかとなった。

。中国国内では，今回の活動は 2018 年に入って 18 回

2018 年に入り，旧中国海警局が武警に編入されて以しかし，筆者は関連する法規などを 2018 年 9 月時点

降，「海警 1401」だけでなく「海警 1305」「海警 1306」

で確認できていない。いずれにせよ，これら国家機構改といった，渤海・黄海を管轄する北海分局に所属する大革の前後に新造・配備となった海洋調査船が，今後どの型船が尖閣諸島周辺海域で確認されるようになってい組織に配属となるかに注目すべきであろう。
「海監 201」

る。中国海警局には，旧中国海警局時代と同様に北海分と同様に，他の海洋調査船も国家海洋局に配属され続け局・東海分局・南海分局が設置されているが，改めて所るのか，それとも武警の中国海警局に配属されるのか，

属公船に船体番号を割り当てている様子はうかがえず，

あるいは，生態環境部に配属されるのか。これら 3 つの上述した 3 隻も，従前に引き続き，北海分局の所属と考組織の基本的性格や指揮命令系統は全く異なる。今後，えられる。なぜ今回の国家機構改革後に中国海警局北海「海監 201」のような海洋調査船が，海洋環境モニタリ

分局所属の大型船が，尖閣諸島沖に派遣され始めたのかングのためと称し日本を含む周辺国の海域に積極的に投についての明確な理由は不明である。しかし，中国海警

入される可能性は高い。その場合，もし，中国海警局に局の尖閣諸島周辺海域への動員力の増大や多様化の顕現配属されたのであれば，同船の行動は，純粋な海洋環境であることは間違いない。この変化についても，今後もモニタリングという学術活動ではなく，中央軍事委員会

追究していく必要があるだろう。

の指揮命令に基づく海洋主権や海洋権益の守護活動という意味合いが強まる。最大限の警戒が必要だろう。

以上の点から言えることは，2018 年 10 月に日本の総理大臣として約 7 年ぶりに安倍首相が中国を公式訪問

以上の 2 つの権限重複の問題は，今回の国家機構改革するなど，近年，日中関係の改善が指摘されることが多によって新たに生じたものであり，中国の海洋ガバナン

くなっているが，尖閣諸島周辺海域における中国側公船

スの不透明さを助長させているといえるだろう。それでの領海侵入などに収束の兆しが見られないということでなくとも，国家海洋局や中国海警局は，新旧の性質の異ある。同訪問に際して，26 日午後に行われた日中首脳なる組織が同一の名称を対外的に使用しており，他国に会談では，海洋・安全保障問題に関しては，「東シナ海

とって理解しづらい。相手と信頼関係を構築するためにの問題については，安倍総理から日本側の問題意識を改は，まずは自らを知ってもらうこと，理解してもらうこめて伝えた上で，現場の状況の改善を求めた。また，引26
き続き意思疎通を強化し，不測の事態の回避に努めるこである。中国の海洋ガバナンスにこうした目に見えないとで一致した」との公式発表が行われた。しかし，中央変化が生じていることを認識した上で，我々は中国海警

軍事委員会による統一された意思決定のもとでの活動を局の活動に注目していくべきである。

スタートさせた中国海警局の行動に自制を強く求めるには，従来の国家海洋局という行政機関の一部であった旧
中国海警局と現在の中国海警局とでは，国家機構上での

1）主に以下を参照して定義した。

位置づけや意思決定プロセスが異なっているという事実

エリザベス・マン・ボルゲーゼ（2002）「オーシャン・ガバ

をしっかりと認識した上で，中国側に注文をつける必要

ナンスの法制面，機構・制度面，実施面の考察」『「アジア太がある。軍の意志は軍によってしか変えられないという平洋地域における海上交通網を巡る諸問題」調査研究シリー点にも留意が必要だろう。

ズ』No.5，シップ・アンド・オーシャン財団。
高井晉，秋元一峰（1998）「海上防衛力の意義と新たな役割

５. おわりに―オーシャンピース・キーピングとの関連で―」『防衛研究

今回の国家機構改革における中国の海洋ガバナンスの所紀要』第 1 巻第 1 号，106-129 頁。

変化の中心は，中国海警局を武警隷下に移行し中央軍事

寺島紘士（2016）「海洋ガバナンスの課題と展望―海洋の秩委員会による統一した指導の下におくというものであっ

序形成と持続可能な開発―」『政策オピニオン』
第 45 号，
1-8 頁。

た。したがって，今後，中国海警局の活動に軍の影響力

2）张志坚・刘俊林（2000）『中华人民共和国政府机构五十年が加わることは否定できない。中国海警局と人民解放軍（1949-1999）』，国家行政学院出版社。

海軍との連携も深まっていくだろう。一方で，「軍は軍，

3）科学技術委員会が名称変更した組織である。

警は警，民は民」の原則のもと，人民解放軍と武警との4）国家海洋局编辑（1986）『中国海洋年鉴』，海洋出版社。

役割分担の明確化が求められることになった。この複雑

5）国家海洋局（1996）『中国海洋 21 世纪议程』，海洋出版社。

性が中国の海洋ガバナンスの特徴であるが，基本的には，

6）中国海监总队编（2010）『中国海监大事记 1983-2009』，海洋

従来どおり，
平時からグレーゾーンまでは中国海警局が，出版社。

グレーゾーンから有事までは人民解放軍海軍が主担当と7）同上なるだろう。筆者は，今回の改革は，任務分担の整理よ

8）同上

りも，中央軍事委員会による統一した指揮を確立する意

9）「国务院将重新组建海洋局」，新华网，2013 年 3 月 10 日付。

味合いの方が強いのではないかと考えている。

http://www.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/

2018 年 9 月 17 日から 21 日までの間，中国の浙江省

c_124439142.htm

杭州市において，中国海警局の主催による「第 19 回北10）原文は「中国海警局」である。

太平洋海上保安フォーラム・サミット」が開催された。

11）森本敏・金田秀昭・杜進・山田吉彦・飯田将史（2016）『“海

また，同会合に合わせて，中国海警局による海上法執行

洋国家 " 中国にニッポンはどう立ち向かうか』，日本実業出版

訓練が行われた。参加国（日本，米国，中国，ロシア，社，138 頁。

韓国，カナダ）の代表団は「海警 33111」上で，容疑船12）筆者作成。

への進路規制と移乗しての制圧訓練を参観した 。日本

13）「七○八所设计的我国最先进的 1000 吨级渔政船首制船交付使

34）からは岩並秀一・海上保安庁長官も参加し，同会合最終用」，中国船舶工业集团公司，2014 年 12 月 1 日付。

日には，海洋の安全，治安，平和，安定に対してこの 6

http://www.cssc.net.cn/component_news/news_detail.

カ国がこれまで以上に連携していく旨の共同宣言に署名

php?id=18357

した。
習近平政権は，こうした対外的融和策に中国海警局を

14）石塚迅（2010）「第 3 章東アジア編 中国」稲正樹・孝忠延夫・
國分典子編『アジアの憲法入門』，日本評論社。

上手に活用しながら，同時に公船配備などの能力向上を

15）彭美・师小涵・邢丹など（2013）「中国海警局亮剑－中国海警

図り，東シナ海や南シナ海などで関係国に圧力をかけ続局诞生 终结“五龙治海”－」，『人民文摘』，2013 年第 9 期。

けるだろう。中央外事工作委員会と中央軍事委員会との16）「”深化党和国家機構改革方案 "・十七」『中共中央印发《深化権限重複の問題は残るが，少なくとも改革前よりは，人党和国家机构改革方案》』，新华网，2018 年 3 月 21 日付。

民解放軍海軍と中国海警局との間の連携などは進むはず

http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/

習近平政権による国家機構改革の海洋ガバナンスへの影響に関する研究
c_1122570517.htm
17）「中共中央决定调整武警部队领导指挥体制」，中国政府网，27

华月报』2012 年第 23 期。
30）「建设海洋强国的内涵和目标（全国海洋工作会议 2013 年 1 月

2017 年 12 月 27 日付。

10 日北京）」国家海洋局ウェブサイト，2013 年 1 月 10 日付。

http://www.gov.cn/zhengce/2017-12/27/content_5250896.

http://www.soa.gov.cn/xw/ztbd/2013/2013qggzhy/

htm

hyqg/201301t20130110_23630html

18）「国防部新闻发言人吴谦就武警部队旗寓意答问」，国防部网，
2018 年 1 月 10 日付。
http://www.mod.gov.cn/topnews/2018-01/10/
content_4802151.htm
19）「武警部队司令员王宁在人大会上作《关于中国海警局履行海上31）「“中国海监 201”船入列东海分局」，中国海洋报，2017 年 11
月 10 日付。
http://www.oceanol.com/zhifa/201711/10/c70133.html
32）「“中国海警 1401”船首次起航」，
人民网，
2014 年 06 月 13 日付。
http://military.people.com.cn/n/2014/0613/c1011-25145660.

维权执法职权的决定（草案）》的说明」，引力资讯，2018 年 6html

月 20 日付。

「“中国海警 1401”船团岛出发直击黄渤海海冰冰情」，南海研

http://www.g.com.cn/society/47048344/

究论坛，2018 年 2 月 4 日付。

20）越智均・四元吾朗（2010）「「中華人民共和国人民武装警察法」
について」，『海保大研究報告 法文学系』第 55 巻第 1 号，海上保安大学校，207-225 頁

http://www.nhjd.net/article-6080-1.html
33）「918 当天我海警船进入钓鱼岛海域卫星照片显示对峙现场」，
新浪军事，2018 年 9 月 22 日付。

21）筆者作成。

https://mil.sina.cn/zgjq/2018-09-22/detail-22）「中国海警 7 月から武警指揮下 全人代が決定」，
産経ニュース，

ifxeuwwr7032084.d.html

2018 年 6 月 23 日付。

34）『「第 19 回北太平洋海上保安フォーラム・サミット」への参加

https://www.sankei.com/world/news/180623/

について（結果概要）』，海上保安庁プレスリリース，2018 年

wor1806230034-n1.html

9 月 21 日付。

23）「国防部：武警部队根本职能属性没有发生变化」，中国新闻网，2017 年 12 月 28 日付。
http://www.chinanews.com/mil/2017/12-28/8411454.shtml
24）「南海军警民联合重磅出击，誓要维护祖国领土完整」，搜狐，2018 年 5 月 20 日付。
http://www.sohu.com/a/232231147_630241
25）「”深化党和国家機構改革方案 "・六」『中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》』，新华网，2018 年 3 月 21 日付。
http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/
c_1122570517_3.htm
26）「武警部队司令员王宁：武警力量体系陆上强，海空弱问题凸显」，
澎湃新闻，2018 年 5 月 15 日付。
http://news.sina.com.cn/o/2018-05-15/docihapkuvm2198908.shtml
27）「中国在南海采用“包心菜”战略」，
铁血网，2013 年 6 月 4 日付。
http://bbs.tiexue.net/post2_6787733_1.html
28）「”深化党和国家機構改革方案 "・二十五」『中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》』，新华网，2018 年 3 月 21 日付。
http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/
c_1122570517_3.htm
29）「坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会
而奋斗―在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告」『新「“北太海警论坛”开展海上执法演练」，中国海警公式微博，
2018 年 9 月 21 日付配信。