漁業地域において必要な防災減災計画のあり方に関する研究
Study of Ideal Disaster Prevention and Mitigation Plan Required in a Fishing Area
後藤卓治*・土屋詩織**
Takuji GOTO and Shiori TSUCHIYA* (一財)漁港漁場漁村総合研究所

第 1 調査研究部 主任研究員** (一財)漁港漁場漁村総合研究所

第 1 調査研究部 専門技術員

Fishing areas need to be prepared for occurrence of disasters in order that not only residents in villages
but fishermen and parties concerned with a fishing market who use fishing ports and grounds, andtourists can evacuate smoothly, and fishery, a key industry for the areas, can be restarted at an earlydate.
This study sorts out the details of the disaster prevention and mitigation plan required in the fishingareas and issues of the present situations, and considers the ideal approach necessary in the future.
Key Words : fishing port, fishing community, disaster prevention plan, business continuity plan (BCP)

1．はじめに

2．漁業地域に必要な防災減災の内容

東日本大震災以降，災害に対しての備えの重要性についての認識が高まり，全国各地で防災減災計画の策定が進められている．
ここで，特に津波災害に対して甚大な被害が想定される漁業地域に着目すると，住民が生活する集落については市町村が策定する地域防災計画や地域の自主防災組織などによる自主防災画の策定が進んでいるものの，海上で操業し漁港で作業する漁業者，漁港で業務を行う市場関係者や漁協職員，直売店や釣り，ダイビング等を目的に観光で訪れる来訪者等の避難や，地域の基幹産業である漁業の早期再開等，漁業地域で必要と考えられる防災減災の検討が十分であるとは言い難
い．
水産庁では，東日本大震災を踏まえ，漁業地域に必要と考えられる防災減災の内容を取り纏めている 1)2)3)
ものの，検討内容及び関係する者が多岐に渡ることから検討が進まない実態がある．そこで，水産庁では，まずは地域の水産関係者を中心として検討が進めやす
い，水産物の生産・流通機能を早期に再開するための事業継続計画(ＢＣＰ)の策定及び運用方法について，モデル地区での検討 4)を踏まえガイドライン 5)を取り纏めた．
本研究では，漁業地域全体で必要な防災減災計画の内容を整理した上で，現状の課題・問題点を整理し 6)，今後，漁業地域の総合的な防災力を向上させるために必要な取組のあり方について考察した．

2.1 検討範囲
漁業地域に必要な防災減災を考えるにあたり，ここでは，漁業者の多くが生活する「漁村」，漁業者，漁協職員，市場関係者に加え直売店での買い物や釣り等で地域外の方が来訪する「漁港」，漁業者が操業する「漁場」からなる範囲を漁業地域として検討範囲(図-1)を設定し，必要な防災減災について考えた．

漁業地域
漁村
地域住民

漁港

来訪者
市場関係者
漁業者

漁港区域
漁場

漁業者

図-1 漁業地域の範囲と検討対象者

2.2 漁業地域の特徴
東日本大震災以降，各自治体では，東日本大震災が想定外の災害であったことを踏まえいかなる災害にも対応出来るよう地域防災計画の見直しを進めているが，地域防災計画においては，そのほとんどが，住民が生－19－

活する場(住宅がある場所)を対象として計画が策定されている．当然，漁業地域の集落も住宅があるので地域防災計画の範囲に位置づけられているものの，その特徴は都市部とは異なり災害に対して脆弱な要素を多く含んでいる．以下に，漁業地域の特徴を整理する．
■沿岸部に位置するため，津波被害を受けやすい．
■地形からして，山がちな地形が多く，災害時に孤立しやすい．
■都市部と比較して高齢化が進行していることにより，要避難援護者が多い．
■漁港及び水産関連施設が被害を受け，地域経済が停止する恐れが高い．
■宅地と比べ，漁船や漁具等，漂流物となる資材等が多い．
■漁業者や市場関係者など，沿岸部で多くの方が業務に従事している．
■水産物直売店，漁業体験，海洋レクリエーションなどで多くの来訪者が滞在している．

図-2 漁業者の避難②市場関係者等の避難漁港では，陸揚げされた水産物を荷捌き所や市場で販売するため，漁業者以外にも多くの市場関係者や漁協の職員が働いており，これら市場関係者の多くは，他地域に住み漁港周辺の地形についての知識も少ない
ことに留意した計画づくりをする必要がある．

2.3 漁業地域の特徴
漁業地域の特徴を踏まえると，以下の内容について防災減災を考える必要があると考えられる．

(1) 漁業地域で生活・活動する人の安全な避難
漁業地域においては，漁港背後の集落で生活する住民のみならず，漁港で従事する漁業者，漁協職員，市場関係者や，釣りやダイビング等の海洋レジャーや直売店・レストランへの来訪者，沖合で操業している漁業者についても，災害発生時に安全に避難させる必要がある．
①漁業活動中の漁業者の避難
漁業者は，漁港背後の集落に住み，漁港に移動し出漁の準備を行った後，沖に出て漁を行い，帰港後も漁港で作業を行い，漁港背後の家に帰宅するサイクルで生活している．例え，漁に出ないときでも漁港用地での網の補修など，生活のほとんどを津波来襲の危険がある場所で過ごしている．
漁業者が住む集落での避難については，地域防災計
画や自主防災計画で避難計画が検討されているものの，更に津波被害を受ける危険性が高い，漁港での作業や出漁中における避難については検討されていないケースが多く見られる．
地域によっては，出漁中の漁船避難について，発令された津波情報を踏まえ，津波の影響が少ない沖へ逃げるのか，陸に向かって避難するのかのルールを策定し対応しているが，まだまだその数は少ない状況である．

図-3 市場・漁港来訪者の避難③漁港来訪者の避難
漁港及びその周辺は，釣りや海水浴，ダイビングな
どの海洋レジャーを楽しむ来訪者が多い場所でもある．
地区の漁業者や住民が案内業を行っている場合などは津波来襲時に避難誘導することも可能であるが，多くの来訪者は自ら避難しなければならない状況となる．

(2) 漁業の早期再開
東日本大震災では，漁場及び漁港が甚大な被害を受け，地域の基幹産業である漁業の再開に多大な時間を要した地域が多かった．一方，漁業活動の再開は，地域住民が形として地域の復旧・復興が進んでいることを実感出来た事象でもあり，漁業地域においては，水産物の生産・流通機能を早期に再開することは，地域の復旧・復興を進める上で，非常に重要な要素になると考えられる．
また，水産物の生産・流通を早期に再開するためには，個人や一企業だけの努力だけでは限界があり，地域の関係者が足並みを揃えて対策する必要がある．よって，漁業地域においては，水産物の生産・流通機能を早期に再開するために，地域の関係者が一堂に会した協議会を設置した上で，水産業を早期に再開するた－20－

めの計画(ＢＣＰ)を策定し，来たるべき災害に備えることが重要である．

図-4 ＢＣＰの議論及び連携イメージ図

いても，東日本大震災以降，個々の企業での検討は行われているものの，水産物の生産から流通までを関連する企業が一連の流れとして検討している事例は少なかった．水産庁では，平成 26 年度からの検討 5)を踏
まえ，平成 29 年 2 月に水産物の生産・流通に関するＢＣＰガイドラインを改訂し，ＢＣＰを検討する際の体制から計画の策定・運用方法が明確化した．また，平成 29 年 3 月 28 日に閣議決定された，漁港漁場整備長期計画においては，今後 5 年間で概ね 150 地区でＢＣＰを策定することが目標とする事業量として掲げられたことから，漁業の早期再開に向けたＢＣＰについては，今後，一定の検討が進むものと考えられる．

3．漁業地域における防災減災対策の課題
4．漁業地域に必要な防災減災の体制
3.1 漁業地域における避難計画
東日本大震災以後，各自治体で防災減災計画が策定されているものの，これらの多くは，地域で生活する地域住民の避難を最優先していることから，検討範囲が集落に留まっているケースが多く見られた．
この課題に対して，漁港も検討対象とした代表的な事例として，沖縄県渡名喜村の事例を示す(図-5).当初
は，防災部局が主体となり防災計画が策定されたが，検討範囲が集落からの避難のみを想定しており漁港利用者が津波到達までに避難施設にたどり着かない計画となっていた．このような状況を踏まえ，漁港を管理する沖縄県が漁港で作業する漁業者及び漁港で釣りをする来訪者を対象に含めた避難計画を策定し漁港利用者も避難可能となるよう避難タワーを整備し，漁業地域全体の避難を実現した．

4.1 漁業地域における防災減災検討体制の課題
漁業地域においても，住民が生活する場である集落については，市町村の防災担当が中心となり避難計画や災害協定の締結等が行われ，その他自主防災組織や消防団で住民の避難等が検討されている．
しかし，操業中の漁業者や漁港利用者の避難等や漁業を早期に再開するための検討については，誰が主体となって計画するのか検討体制が曖昧であり，これらの検討が進まない要因の一つと考えられる．
体制が明確にならない理由として，防災担当としては，集落で生活している住民の避難を優先し，漁業者や漁協は事業者として自らで検討するものと捉えられる傾向がある．漁港担当や水産担当においては，防災に関しては防災担当で対応するものと認識し管轄する漁港での検討が抜け落ちていることすら把握していないケースもある．また，漁業者や漁港利用者については，問題意識はあるものの自ら防災計画をつくるにも，どうしたら良いかわからず行政だよりとなる傾向が強い．

4.2 地区防災計画の概念の導入

図-5 避難可能範囲の検討事例

3.2 漁業の早期再開
漁業の早期再開に向けた事業継続計画(ＢＣＰ)につ

行政における防災の体制として，防災計画は国レベ
ルの防災基本計画，都道府県及び市町村の地域防災計画等それぞれのレベルで防災についての活動が行われており，別途，自主防災組織や消防団などは地域に密着した防災についての活動を行う体制になっている．
内閣府では，東日本大震災において，「自助・共助・公助」の必要性が改めて認識されたことから，平成 26
年 4 月に市町村内の一定の居住者及び事業者(地区居住者等)が行う自発的な防災活動に関する地区防災計
画制度を新たに定めた 7)．この地区防災計画は，地区の自発的な防災活動に関する計画であるものの，市町村地域防災計画の中に同計画が規定されることで，地－21－

区の防災力を向上させることを目的とした制度であり，地区の特徴に応じて必要な内容を計画することが可能であり，活動主体や地区の特性に応じた項目を計画に盛り込むことが重要となる．
この地区防災計画の概念を漁業地域にあてはめると，前述した漁業者，漁港利用者，来訪者の避難や漁業の早期再開がまさに地域の特徴であり，これらを検討する体制を構築することが重要となる．

4.3 漁業地域の防災減災の検討体制
漁業地域の特徴を踏まえた防災減災を検討するにあたり，地域の自主防災組織等のみならず，対象とする事象の当事者が計画策定に参画する必要がある．表-1に漁業地域の防災減災の当事者について整理した．
表-1 漁業地域における防災減災に係る当事者とが重要である．

4.4 漁港・漁場を含む検討の必要性
漁業地域の防災減災体制の必要性を確認するため．
漁港背後の集落で防災計画が策定されていた三重県南伊勢町の古和浦地区と奈屋浦地区において，漁場や漁港を含め防災計画を考えた場合の背後集落の防災計画の妥当性について検証を行った．結果として，漁港や漁場(釣りをする来訪客を含む)を利用する人に対する情報発信や避難経路の表示などが十分で無いことが明らかとなり，また，これら集落外から訪れる方が防災計画に盛り込まれていないため，避難する際の人数想定と実態とに齟齬が生じており，円滑な避難に支障を来す恐れがあることが明らかとなった．

5．まとめ

当事者

漁業地域の防災減災計画検討での役割

防災担当

・地域住民のみならず、漁業者や漁港来訪者の安全を確保する必要がある。

水産担当

・地域の基幹産業である水産業を維持する観点から、漁業の早期再開を図る必要がある。

漁港担当（漁港管理者）

・漁港を管理する立場として、漁港区域内を保全（災害を未然に防止し安全確保）する責を負う必要がある。
・漁業再開に向け、漁港を早期に活動可能にする必要がある。

住民組織（自主防災組織、消防団等）

・背後集落における地域住民の避難と漁業者や漁港利用者、来訪者の一体的な避難を実現する必要がある。

漁業協同組合（市場関係者、漁業者含む）

・漁業者及び地域水産業を統括する立場として、漁業者の安全の確保と水産業の早期再開を図る必要がある。

上記「4.1」で漁業地域の防災減災について，誰が主体となるかが明確でないことを課題として挙げたが，誰もが当事者であり検討に関わる必要があり，これら関係者が一堂に会して検討する体制が必要である．
ここで，問題となるのは，誰が主体となり検討を進めるかであるが，内閣府において地区防災計画の策定を推進していることも踏まえ，地域防災計画等防災計画の策定についての知見がある防災担当が音頭をとり，漁業地域の現場で当事者となる関係者が一堂に会した協議会を設置し，漁業地域の防災減災について議論することが，漁業地域として抜けの無い防災減災の活動の実現に繋がると考えられる．
この際，市町村の地域防災計画，地区の自主防災計画，漁業者の避難，漁業の早期再開に向けたＢＣＰ(事業継続計画)など，各当事者が個々に検討した防災減災の活動がある場合には，それを踏まえて，地域全体として災害に対して十分な備えが出来ているのか，漁業地域として必要な防災減災の内容等をチェックするこ

漁業地域の防災減災について，背後集落や漁業者・漁港利用者の避難，来訪者の避難，漁業の早期再開に向けたＢＣＰなど，パーツとしての活動は進みつつあるが，今後は，漁業地域全体として災害に対して十分な備えが出来ているのかを検討し，被災時に想定される状況を的確に把握した上で，地域全体の被害を最小限に抑えることを目指し活動することが重要である．

参考文献
1) 水産庁,平成 24 年 3 月「災害に強い漁業地域づくりガイドライン」
2) 水産庁,平成 24 年 3 月「漁業地域の減災計画策定マニュアル」
3) 水産庁,平成 24 年 3 月「水産物産地市場の減災計画策定
マニュアル」
4) 後藤卓治等,平成28 年度日本沿岸域学会研究討論会 「漁業地域における水産物の生産・流通に関する事業継続計画の運用訓練に関する研究」
5) 水産庁,平成 28 年 2 月「漁業地域における水産物の生産・流通に関するＢＣＰ策定ガイドライン」
6) 後藤卓治等,平成 29 年度日本沿岸域学会研究討論会「漁業地域において必要な防災減災計画のあり方に関する研究」
7) 内閣府(防災担当),平成 26 年 3 月「地区防災計画ガイドライン」

漁業地域の防災計画で想定する計画の当事者
市町村の防災担当

呼びかけ、フォロー

市町村の水産担当

自治会

適宜相談

漁港管理者

漁協
（市場関係者、漁業者含む）

図-6 漁業地域における防災減災の検討体制－22－