地震・津波災害による漁業集落の孤立危険性とその対策
Dangerous Isolation and the Measures of Fishing Communities by Earthquake and Tsunami Hazard
大塚浩二*Koji OTSUKA* （財）漁港漁場漁村技術研究所

調査役

Japan has received the damage of a lot of Earthquakes and Tsunamis in the past. Fishing communities
distributed in the littoral region are under conditions of location and a social condition peculiar to thefishing communities of receiving the disaster by the Earthquakes and the Tsunamis easily from thelocation in the solitary island and the disadvantaged area in the peninsula etc. , and the formations of
the close village in narrow-minded geographical features where the mountain approaches behind. In theEarthquakes and the Tsunamis that had occurred in the past, the isolation of the village by cutting theaccess by the sediment disaster and the Tsunami in pieces and the means of communication became abig problem. Then, danger and the situation of the isolation of the fishing communities at theEarthquake and the Tsunami disaster are analyzed, and it reports on the isolation reduction measuresin this study.
Key Words :Isolation, Fishing communities, Earthquake, Tsunami

1．はじめに沿岸域に分布する漁業地域の多くは，離島，半島などの条件不利地域に立地し，背後に山が迫る狭隘な地形に密居集落を形成していることから，地震･津波による災害を受けやすいという漁業地域特有の立地条件，社会条件下にある．平成 16 年（2004 年）に発生した新潟中越地震
やスマトラ沖地震・津波，平成 20 年（2008 年）岩手･宮城内陸地震，平成 22 年（2010 年）奄美大島大雨災害等では，土砂災害や津波によるアクセスの寸断や通信手段の途絶による集落の孤立が大きな問題となった．そこで本稿では，地震･津波災害時における漁業集落の孤立の危険性とその要因を分析し，孤立防止対策とその手法を報告する．

写真-1 漁業集落の立地状況
沿岸域に分布する漁業地域の多くは，離島，半島などの条件不利地域に立地し，背後に山が迫る狭隘な地形に密居集落を形成していることから，地震・津波による災害を受けやすいという漁業地域特有の立地条件，社会条件下にあり，地震・津波災害に対して脆弱である．
平成 22 年 4 月 1 日現在の漁港数は 2,914 漁港である．
わが国海岸線総延長は約 34,800km であり，海岸線約11.9km に１つの漁港が立地している．漁港の背後には漁村が立地しており，沿岸部での地震・津波の発生により漁港漁村が被災する可能性が高いといえる 1）．
海洋資源の再生産力に依存する漁業の特質から，漁業集落は資源依存的性格を持つことになり，飛び地的で不連続な立地形態を示しており，家屋連担形態をみると，農業集落に比べ集居・密居の割合が高い 1,2）．

2．災害に対する漁業集落の脆弱性
わが国周辺には多くの海溝型巨大地震等の震源域が分布し，過去に多くの地震・津波の被害を受けてきた．特に，沿岸域に立地する漁業地域は地震や津波の影響を受けやすい条件下にあり，災害に対して脆弱な地域であるといえる．
近年発生した北海道南西沖地震・津波（平成 5 年7 月），兵庫県南部地震（平成 7 年 1 月）
，スマトラ島沖地震・津波(平成16年12 月)，
福岡県西方沖地震（平成17年3月），能登半島地震（平成 19 年 3 月）等の被害実態から，漁業地域の防災対策に多くの教訓を得た．

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漁業集落の立地特性① 漁業集落の過半は背後に崖が迫る山がちの地形に成立しており，平坦地が少ない狭隘・高密度な集落を形成．
② 漁業集落は，その地形特性や制約上，集居や密居集落の割合が農業集落に比べて高い傾向．

漁村は地震・津波による災害を受けやすい立地条件下ない危険性のある漁港背後集落も含めると約 87％（4,099集落）にも及ぶ 1）．
陸路が遮断する条件は，当該幹線道路全線又は一部が土石流危険渓流，地すべり危険箇所，急傾斜地崩壊危険箇所にある，または津波により浸水する恐れがある場合（80.6％），空路が遮断する条件は，当該漁港背後集落内にヘリコプターの離発着場が確保できない場合（46.1％），海路が遮断する条件は，当該漁港に耐震強化岸壁がない場合，あるいは係留施設Ａの設計基準を満たしている施設がない場合（97.9％）である 1）．

図-1 災害に対する漁業集落の脆弱性
救援拠点
空のルート

表-1 漁業集落の立地特性
集落背後の地形
計

集落数
（％）

4,653
100.0％

平坦

2,14046.0％

崖が迫る
2,513
54.0％

家屋の立地状況
傾斜地
平坦地に一部に全戸又は全数が立
戸数が地
立地
3,427
1,22673.7％ 26.3％（注）漁港漁場整備法に基づき指定された漁港の背後集落（漁港背後集落：当該漁港を日常的に利用する漁家が 2 戸以上ある集落）のうち集落人口が 5,000 人未満のもの
資料：漁港背後集落基礎データ（平成 20 年度末，水産庁）

散在漁業集落
農業集落

10.9％

68.5％

20.6％

14.8％

14.8％

54.8％

15.6％

背後集落

幹線道路

海のルート

2 R outes( 584)
12.4%

密居－

陸のルート

図-2 物理的孤立のイメージ図

表-2 漁業集落と農業集落の家屋密度の比較
家屋連担形態の比較（％）
散居
集居

幹線
道路

3 R outes
( 13)
0.3%

N o R oute(1,761)
37.5%

1 R oute(2,338)49.8%

資料：漁業集落は 2010 漁港背後集落調査
農業集落は 2000 年農業集落カード，2000 年国勢調査より作成

図-3 物理的孤立の危険性

3．漁業集落の孤立危険性
3.1 物理的孤立の危険性
地震･津波により漁業集落が物理的に孤立する条件は，災害対策の拠点となる場所（例えば，市町村の役場，役場支所，耐震強化岸壁を有する他の港等）と集落を結ぶ陸路（道路）・空路（ヘリポート）・海路（漁港）の 3 つのルート全てが遮断した場合と定義される 1）．
漁港背後集落調査（平成 17 年，水産庁）によれば，地震・津波が発生した場合，孤立する危険性のある漁港背後集落は全 4,696 集落（集落人口が 5,000 人未満で，当該漁港を日常的に利用する漁家が 2 戸以上ある集落）のうち約 38％（1,761 集落），さらに１ルートしか確保でき132

一方，内閣府が実施した「中山間地等の集落散在地域
における孤立集落発生の可能性に関する状況フォローア
ップ調査（H22.1）」3）によれば，全 6,260 集落（漁業センサスの定義に基づく漁業集落）のうち 28.8％（1,805集落）が孤立の危険性がある．この調査では，孤立とは陸路（道路）及び海路（漁港･港湾）が遮断した場合と定義しており，空路（ヘリポート）は含まれていない．
この調査による集落孤立の定義は，以下の要因により道路交通及び海上交通による外部からのアクセス（四輪駆動車で通行可能かどうかを目安）が途絶し，人の移動・物資の流通が困難もしくは不可能となる状態としている．
・ 地震，風水害に伴う土砂災害や液状化等による道路構造物の損傷，道路への土砂堆積

砂の堆積で，地区内の一部地域が孤立する可能性ことが判明した」，「平成 17 年度調査以降に，集落の一部地域が実際に孤立した」等の理由による．さらに，当初の調査対象集落には含まれていなかったものの，交通途絶の可能性が認められることから，今回新たに孤立可能性のある集落として追加された集落もある 3）．

・ 地震動に伴う液状化による道路構造物の損傷
・ 津波による浸水，道路構造物の損傷，流出物の堆積・ 地震または津波による船舶の停泊施設の被災
また，集落の孤立可能性を判断する上で，以下の条件を基本としている．
・ 地区または集落へのすべてのアクセス道路が土砂災
害危険箇所（土石流危険渓流，急傾斜地崩壊危険箇所，地すべり危険箇所）または山地災害危険地区に隣接している．
・ 船舶の停泊施設がある場合は，地震または津波により当該施設が使用不可能となるおそれがある．

3.2 情報孤立の危険性
災害時に普通電話（携帯・有線）が不通になった場合，漁業集落から災害対策の拠点となる場所「例えば市町村の役場・役場支所等のいずれか」への情報通信手段の有無について確認したところ，情報通信手段が無く情報が孤立する危険性のある漁港背後集落は，全 4,696 集落のうち 36.1％（1,696 集落）に上り，複数の情報通信手段を確保している漁港背後集落は 5.8%（272 集落）のみである 1）．

この調査による漁業集落と農業集落の孤立危険性を比較すると，農業集落に比べ漁業集落の方がわずかに低い結果となっている（表-3）3）．この差は，農業集落が陸路のみに依存する一方で，漁業集落は陸路と海路の 2 つのルートがあることによるものと推測される．
表-3 漁業集落と農業集落の孤立危険性
平成 17 年度調査
今回調査
集落数
割合
集落数
割合
有
1,787
28.6％
1,805
28.8％
漁業
無
4,459
71.4％
4,462
71.2％
集落
計
6,246
6,267
有
17,451 29.7％ 17,406
29.2％
農業
無
41,348 70.3％ 42,14170.8％
集落
計58,79959,547-12.6%

5.8%

7.3%

36.1%
30.8%

0.4%
7.0%
無（1,696）
衛星携帯電話（327）
簡易無線（344)
複数確保（272）（注１）今回調査では，「孤立可能性有り」の集落数には，当初の調査対象集落に含まれていないが新たに孤立可能性のある集落として追加された集落（22 集落）を含んでいる．
（注２）今回調査では，調査対象集落から，集落として特定不可能な集落，区域として不適当な集落（15 集落）を除外している．
（注３）孤立可能性のある集落数を世帯数，人口に換算すると，約 35 万世帯，約 100 万人となる．ただし，この換算にあたっては，ある漁業集落の中の一部の地域で孤立可能性がある場合に，その一部の地域だけでなく，その漁業集落全体の世帯数や人口を，孤立可能性があるとして集計している場合があることから，多めに集計されている可能性がある．なお，人口は，1998 年漁業センサスのデータを基本に集計したが，新たに追加された一部集落については，現時点の値となっている場合がある．

消防団無線（1,446)
孤立防止用無線電話（18)その他（593)図-4 情報孤立の危険性

4．漁業集落孤立の要因と問題点
4.1 物理的孤立の要因

孤立可能性のある集落数は，全国で 1,805 集落となり，平成 17 年度調査よりもわずかに増加する結果となった．
集落数の変化は，平成 17 年度調査では孤立可能性有りとされていたが今回調査で孤立可能性無しとされた集落については，「堤防改修に伴う浸水被害低減」，「道路・漁港の整備」，「緊急輸送道路の改修」等の理由による．一方，平成 17 年度調査では孤立可能性無しとされていたが今回調査で孤立可能性有りとされた集落については，「今回再調査した結果，地震，津波等による道路の崩壊，土133

北海道南西沖地震津波，阪神・淡路大震災，福岡県西方沖地震，能登半島地震等の経験から，漁業集落は陸路の寸断による影響が大きく，海路への依存が高いことが分かった．阪神淡路大震災では淡路島に点在する漁業集落への救援救助活動として沖に停泊した大型救援船から救援物資を漁船で小運搬したこと，福岡県西方沖地震により被害を受けた玄界島では定期航路用係留施設が本土からの救援活動に用いられたことなど，災害直後の緊急･救援活動のために，海路を利用した漁業地域間ネットワークの重要性が明らかとなった 1）．
また，内閣府の調査によれば交通途絶となる要因は，
表-4 に示すように土砂災害による道路の寸断が最も高い
3）．
それを裏付ける現象として，平成 22 年 10 月の奄美大島大雨による被害では，災害対策本部が設置された市町
村役場と集落を結ぶ幹線道路33箇所が土砂災害により寸断した（図-5）5）．
表-4 交通途絶となる要因
平成17年度調査
今回調査
集落数 割合 集落数 割合
地震，風水害に伴う土砂災害による道路構造物の 1,450 81.1％ 1,477 81.8％
損傷，道路構造物への土砂堆積
地震動に伴う液状化による道路
371 20.8％
335 18.6％
構造物の損傷
津波による浸水，道路構造物の損 1,313 73.5％ 1,286 71.2％
傷，流出物の堆積
地震または津波による船舶の停 1,156 64.7％ 1,169 64.8％
泊施設の被災図-6 気仙沼湾内の漂流シミュレーション結果

写真-2 2010 年チリ津波による漂流物の散乱
以上のことから，漁業集落の孤立防止のためには，養殖施設等の漂流物化を防止し，航路･泊地を確保することが重要であることが明らかとなった．

4.2 情報孤立の要因
情報孤立の要因は，図-4 で示したように，そもそも情報伝達体制が整備されていないことに起因するが，平成22 年 10 月の奄美大島大雨による被害では，固定電話や携帯電話が不通となった 4,7）．
固定電話は大雨による交換所の浸水が，携帯電話は豪雨の影響による通信機器の故障が原因であった 7）ことから，漁業集落においては，津波が来襲した場合に津波の浸水区域内（津波ハザードマップに示された浸水区域内）に通信機器類が設置されている場合は，電話回線の不通が懸念されることが明らかとなった．

図-5 奄美大島大雨による道路寸断の状況
これらのことから，地震･津波災害から漁業集落の孤立を防止するには，海路の確保が重要な役割を果たしていると言える．しかし，海路を確保するためには岸壁の耐震化だけでなく，養殖施設等が津波により漂流物となり航路や泊地を閉塞し，船舶の航行に支障を与えることが懸念される．
2010 年 2 月に来襲したチリ津波により気仙沼湾を中心に三陸地方で養殖施設が漂流物と化し湾内に散乱した．
気仙沼湾を対象に数値計算した結果，津波の最大流速が 1ｍ/s 以上になる地域と養殖施設の被害地域が一致していることが分かった 6）．

4.3 孤立による問題点
上述のように，地震・津波が来襲した場合，漁業集落が物理的孤立・情報孤立となる危険性は非常に高い．しかし，漁業集落が孤立したとしても，人々の命とくらしが確保できれば「集落の孤立」は問題とはならない．
一般に，漁業集落はコミュニティの絆が強く，集落自らが団結して孤立に立ち向かう力を備えている．集落の孤立が問題となるのは，様々な被害想定シナリオに応じて，集落の人々の力だけでは克服できない事態が生じた場合である．
つまり，漁業集落の孤立による問題点は，表-5 に示す
ように，物理的孤立に関しては海路が漂流物によって途134

絶する場合，情報孤立に関しては災害対策本部・孤立集落の双方がお互いに状況を把握できないことにより，救援・救助対策を講じるための情報が不足することにある．
特に高齢化率の高い漁業集落では災害時要援護者の救援・救助が困難となる．
表-5 漁業集落の孤立による問題点
分類

物理的孤立

情報孤立

問題点
・救援・救助活動ができない
・災害時要援護者の救出が困難
・緊急物資の補給が困難
・出漁中の漁業者が戻れない・就学児童・生徒が家族の元へ戻れない 等
・災害対策本部が被災状況を把握できない・被災者が周りの状況を把握できない・被災者が自分たちの状況を発信できない
・災害時要援護者の救援・救助が困難 等

対策を考えることが必要である．
対策の一例として，津波により漂流する可能性のある車両や漁具の配置，漁船係留策の強化，養殖施設の係留策強化やアンカー形式の強化等の対策が挙げられる．しかし，漂流物化を完全に阻止することは困難なため，「減災」の概念を導入し，漂流物の拡散を最小限に抑え，航路・泊地の機能を確保するために，航路部への漂流物拡散防止柵の設置や，狭窄部での漂流物捕捉施設の設置等の対策を講じることが有効である 6）．

5.2 情報孤立の防止対策

災害を時系列で捉えると，以下の3段階に分類できる．
・災害予防 ：事前の対策（備え）・発災直後 ：概ね避難所に収容するまで（災害発生直後に一次避難場所に避難し，その後，避難所へ移動するまで＝津波警報等が解除されるまで）・応急対応時：概ね応急仮設住宅に入居するまで（避難所から応急仮設住宅に移動するまで）物理的孤立による問題点は，被災者が避難所へ移動した後の避難所での安全な生活を確保するための応急物資の補給，応急仮設住宅の建設や入居のための移動等，発災後長期間にわたる物資輸送の問題である．
一方，情報孤立による問題点は，災害発生直後に各自が取るべき避難行動の判断，一次避難場所から避難所へいつ移動するかの判断，避難所での生活時の状況判断等，人々が安心して行動・生活するための精神的問題である．
また，高齢者や要医療援護者等の災害時要援護者の緊急救援・救助は物理的孤立，情報孤立の双方が問題となる．

5．漁業集落の孤立防止対策
5.1 物理的孤立の防止対策
漁業集落の物理的孤立の要因となる漂流物は，車両・漁具・資機材・漁船・養殖施設等様々な物がある．これらはそれぞれ所有者が異なり，漂流物が影響を与える
人々との関係も異なることから，漁業地域の減災対策に関わる様々な人が集まる場として「漁業地域防災協議会」を組織し，みんなで話し合うことにより，地震･津波災害のイメージを共有し，孤立する要因と問題点，孤立防止

135

一方，情報の孤立に対しては，地震・津波により漁業集落が孤立した場合を想定し，以下のような対策を講じることが有効である．
・ 外部との双方向の情報伝達を可能とするため，孤立防止用無線電話（通信衛星を利用した非常用無線電
話：Ku-1ch），市町村防災行政無線，消防団がある場
合は団無線，災害・避難情報配信システム，簡易無線機等，多様な通信手段を確保する．また，通信設備用の非常用電源を確保する．
・ 災害発生時にこれらの通信機器や非常用電源を確実に使えるよう，防災訓練を通じた使用方法の習熟を図り，自主防災組織や消防団員等による地域内での情報伝達体制を構築する．
・ 孤立の危険性がある地域と市町村間を結ぶ高速通信網を確保すると，発災後の対応に有効である．

5.3 孤立に強い漁業集落づくり
漁業集落の孤立から，人々の命とくらしを確保するためには，孤立に強い漁業集落づくりを目指し，地震・津波により漁業集落が孤立した場合を想定して，以下のような対策を講じることが有効である．
・ 公民館や集会所などを避難施設とし，避難施設の耐震性・非常用電源を確保する．
・ 水・食料等の生活物資・医薬品・毛布・投光機・テント・防水シート・簡易トイレ・浄水装置・その他救援資機材などの緊急物資の所要量を備蓄するとともに，家庭・自主防災組織等による自主的な備蓄を進め，孤立に強い集落づくりを進める．
・ 必要に応じて，災害発生時の照明等，必要最小限の非常用電力を確保する．
・ 孤立の可能性がある地域では，周辺地域とのネットワークを構築し，被災時の人的・物的な受援体制を構築する．
・ 孤立地域に居住する自治体職員は発災直後に行政担当部局への参集が困難なことが予想されるため，共助の視点から，近隣集落間での人的交流による情報

ステップ-3 では，自己分析結果を用いて協議会参加者が話し合い，災害に対する現状の問題点と想定される被害を「チェックシート」を用いて明らかにする．チェックシートを記入する際に，盛漁期に漁業者全員が出漁している時，荷捌所に漁業関係者が集中している時，休業中で漁業者が家にいる時，子どもたちが他地区の学校へ行っている時，漁業体験など来訪者が多い時等，漁業地域固有の特性を踏まえた様々なシナリオを想定することが必要である．
ステップ-4 では，課題の抽出結果を受け，地域の実情に合った減災対策を具体的に検討し，「対策シート」を完成させる．対策シートでは，「いつ」「誰が」「誰と」「何を」「どのように」行動すべきかを整理することが重要である．

共有体制を共有するためのしくみづくりを行う．
既に，災害に強い漁業地域づくりガイドラインでは「海路を利用した漁業地域間ネットワーク（海のネットワーク）」の重要性が示されている 1）が，防災拠点漁港や支援根拠地は地域防災計画に位置づけられ，必要な施設整備が進められている一方で，孤立する危険性が高い漁業集落の受援体制の構築は進んでいないのが現状である．内閣府の調査 3）によれば，受援計画がある漁業集落は全体の 1％に過ぎず，孤立する危険性が高い漁業集落の受援計画構築の必要性が明らかとなっている．

6．具体的な対策を講じるために漁業地域の孤立防止対策には「地域の人々の命やくらしを守る」，「被害を最小限に抑える」，「漁業活動を早期に再開する」ことを目的とした「減災」の概念導入が「漁業地域の減災計画策定マニュアル～みんなでつくる減災計画～」に明示されている 8）．
同マニュアルは 6 つのステップから構成され，地方自治体（主に市町村）や漁業関係者・地域住民など，漁業地域の減災計画に関わる多様な主体が参加した「漁業地域防災協議会（以下，協議会という）」を組織し，順を追ってみんなで話し合うことにより，漁業地域の関係者が協力しながら自ら減災計画を策定することができる．

7．おわりに農山村集落における過去の被災経験から，陸路の寸断が集落孤立を招く最大の要因である一方で，漁業集落は海路への依存度が高いことが明らかとなった．そのためには，津波による漂流物対策を講じることが孤立防止に最も有効である．
また，物理的孤立防止だけでなく，地震・津波災害を想定して情報を確保することも漁業集落に暮らす人々にとって重要な対策である．その手法として，みんなで話し合い漁業集落の孤立防止対策に取り組むことが重要である．これらの要因の抽出，問題点の明確化，対策の選定等による漁業地域の減災計画づくりの手順は，上記マニュアルにまとめられている 8）．

表-6 減災計画を策定するための６つのステップ
ステップ
ステップ-1

関係者の参集ステップ-2

自己分析

ステップ-3ステップ-4ステップ-5ステップ-6

課題の抽出
対策の検討
計画の整理
計画の普及・点検作
業
地方自治体などが地域の関係者に呼びかけ話し合いの場をつくる
災害に対する地域の現状を自ら把握・評価する
災害が発生した場合，どのような問題があるか把握する
被害を最小限に抑えるために必要な対策を検討する
いざというときの対策を皆で共有できるよう計画として整理する
減災計画を普及・点検し計画を見直す

参考文献
1) 災害に強い漁業地域づくりガイドライン，(社)全国漁港漁場協会，2006
2) 漁港背後集落調査，水産庁，2010
3) 中山間地等の集落散在地域における孤立集落発生の可能性に関する状況フォローアップ調査，内閣府，2010
4) 鹿児島県奄美地方における大雨による被害状況等について，内閣府，2010
5) 鹿児島県道路交通規制情報，鹿児島県 HP，2010（http://www2.pref.kagoshima.jp/dourokisei/cgi-bin/ma
pframe.cgi?num=amami）

この 6 つのステップのうち，ステップ-2～4 について協議会の参加者がみんなで話し合うことにより，それぞれの漁業地域の特性に応じた具体的な孤立防止対策が浮かび上がる．
ステップ-2 では，自己分析として，協議会参加者が地域の実情を理解するために，漁業地域を自己分析する「カルテ」を作成する．自己分析をすることで，集落が孤立する危険性があるか否かが判断できる．

6) 2010 年チリ津波による養殖施設の被害調査，地域安全学会
梗概集 No.26，2010
7) 例えば，奄美地方で発生した大雨による通信サービスへの影
響について，NTT 西日本 HP，2010（http://www.ntt-west.co.jp/news/1010/101021a.html）
8) 漁業地域の減災計画策定マニュアル～みんなでつくる減災計画～，水産庁，2010

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