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危機管理研究第１１号
情報資産保護のための企業の危機管理
一今，必要な'情報セキュリティマネジメント：
ISMSへの取り糸}{み­．…………･･藤本正代ｌ
Ｈ本オリンピック委員会(JOC)作成「危機管理マニュアル」の法的課題……………．．………………菅原獅朗１１
９･１１米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察･………･宮脇岑〃ｉ２５
医療IT化と危機管理………･･…･…八水春馬４１
芸術文化行政における政策リスク・マネジメント………………………佐田啓二５５

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2003=5月『;r{鰯蕊溌#識"二日本危機謹鍵学会

危機管理研究第ll号

情報資産保護のための企業の危機管理­今，必要な情報セキュリティマネジメント:ISMSへの取り組み­

藤 本 正 代 ＊情報通信技術は，企業活動を含む，社会経済は じ め にのあらゆる分野において，大きな変化をもたらし，既存の管理方法では対処できないような事

ウイルス被害，コンピュータの不具合による件や事故を誘発している。この変化は，現在進サービス停止，個人情報漏洩，ソフトの不正コ行形であり，我々はまさに今，変化の渦の中で，ピーなど，企業の情報管理にかかわる事件が多時代にあったマネジメントシステムを模索してく発生している。その背景として，企業の保有いるといった状態である。

する情報の質や量が大きく変化し，これまでの

IT革命後のいわゆる「知識の時代」では，管理方法ではうまくいかなくなっているという

社会経済活動においてʻ情報の重要性が今よ

現状がある。今起きている社会経済の大きな変り増す。たとえば，顧客一人一人の情報を収集化について，レスター・サローは，「天然資源

し，管理し，分析することにより，次の企画・の時代から知識の時代へ」の変化と表現してい開発戦略に生かすことができない企業は，市場る(Thurow,1996)')。ヨーロッパの社会経済でのシェアを失い消滅する可能性が高い。企業

学者であるフリーマンも，「情報・通信技術」

が競争優位を獲得するためには，「情報をどのによる変化を過去の産業革命と同等のパラダイ

ように取り扱うか｣が鍵となっているのである。

ム変化と捉えている(Freeman,1987)2)。フリーマンは，「この（情報・通信）技術革命は，

実は，これは決して新しい概念ではない。顧客

その現実の，あるいは潜在的な経済的及び技術

普遍的な鍵である。ここで変化したのは，情報的利益ゆえに，極めて不均等ではあるが，今や通信技術の進歩による情報の形態や，その伝達全ての他部門にも影響を与えつつある(Free-

手段とスピードである。したがって，企業など

manandSoete,1987)｣3)と指摘している。これの組織は，変化した情報，すなわち「デジタルらの研究者たちの指摘は，現在起きている変化

化した情報」をどのように扱うかについて十分が，産業革命に対して,n革命もしくは情報なスキルを身に付けておく必要がある。

通信革命と呼ぶにふさわしいものだということを裏付けている。
＊三井住友海上グループ㈱インターリスク総研
主任研究員・工学博士

がいかに満足するかは，ビジネス成功のための

このような社会経済的変化を，「リスク」の側面から見ると，情報の適切な管理に失敗した
企業は，これまでよりも大きなダメージを受ける可能性が高まっているといえる。たとえば，

２

ウイルスによるデータ損壊は，コンピュータやころ，「コストがかかりすぎる」と回答した企

ネットワークを使用していなかった時代には存業が約46.7％，「必要性を感じていない」企業

在しなかった。また，重要なデータが大量にデが21.7%にのぼる。

ジタル化されていない時代は，ウイルスに感染

また，別の調査5)によると，情報セキュリテ

してデータが破壊されても，企業活動自体の存ィ管理責任者が任命されていない企業は，続が危ぶまれるといった事態にはなりえなかっ

33.1%,業務継続計画については，約58%の企た。ところが，デジタル化された情報は，大量業が，知らないと回答している。このような調コピーが容易にできる。場合によっては，ネッ

査結果から，日本企業には，情報をビジネス上トワークを通じて，毎日気づかれずに情報を盗重要な資産と考え，それを保護するというマイ

むといったことも可能なのである。情報通信技

ンドが弱いといえる。

術の利用頻度が高くなるほど，事故が発生する
可能性は高まる。また，利用形態が多様化する
ほど，リスクの性質も多様化する。したがって，

今，日本企業の情報セキュリティに必要なもの

このような質と量の変化に対応できるマネジメ
ントシステムを確立しておかなければならな
いｏ

情報資産保護というマインドがないからといって，情報セキュリティ対策が実施されていな

顧客情報漏洩による企業イメージの低下が，いわけではない。多くの企業の情報システム部

例としてあげられる。以前，大量の顧客情報を門では，ファイアウォールを導入し，パスワー

盗み出すには，どうやってそれを運び，複製するかという課題をクリアしなければならなかっ

ド管理規則も定めている。重要な顧客データベ
ースに，外部者がネットワークを介し，不正ア

た。今は，オフィスのパソコンにフロッピーをクセスして情報を盗むのは，それほどたやすい差し込んでコピーする，インターネットから侵ことではない。ところが，このようなセキュリ

入して盗む，パソコンを抱えて持ち出すなどのティ対策を実施している企業でも，国内外で起方法が加わった。企業は，このような多様なリ

きているさまざまな事故や事件に関するマスコ

スクに対する管理方法を確立していかなければ

ミ報道を目にすると，不安になる。自社の対策ならない。情報通信技術の利用度が高まるにつが十分かどうかわからないためであるc

れ，それに伴うリスクも複雑化するため，より

この不安は，一定の手順を踏んでセキュリテ

洗練された管理方法を導入していく必要が生じ

ィ対策のための仕組みづくりとその運用を行っている。

ていれば解消される。本稿で紹介するISMSは，そのための便利なツールである。ISMSは，日本企業の情報セキュリティ対策の現状

InfOrmationSecuntyManagementSystemの略
で，情報セキュリティマネジメントシステムの企業が情報セキュリティ対策を講じない理由ことである｡1997年に英国で作られた国家規格，について，（助日本情報処理開発協会が行った興BS7799がもとになっている。ISMSでは，手味深い調査がある4)。情報システムの災害に対順を踏んで，管理策（セキュリティ対策）を策する復旧対策として，「特に対策を講じていな定していくため，継続的に改善していくというい」と回答した企業に対して理由をたずねたとことが可能になる。それによって，組織を取り

情報資産保護のための企業の危機管理３

囲む環境の変化や社内組織の変化などにも，タるISMS適合性評価制度がある。英国では，

イムリーに対応して，安全性を確保する体制づ

UKASが認定機関となり運営している認証制度

くりができる。

がある。オーストラリアやシンガポールなどでも，同じように認証制度が作られている。

ISMSの概要

認証制度は，認定機関が認証機関を「認定」
し，認定された認証機関が，企業や団体を「認ISMSとISO/IEC17799

証」する枠組みをいう。今，日本では,JIPDECISMSについては，いくつかの関連する国際及びUKASから認定された認証機関が，「認証」

規格・国内規格がある。ここでは，歴史的な経審査を行っている。

緯を追ってそれらを整理したい。

ISMSの最新動向

情報通信技術利用の普及に伴い，情報セキュ
リティを経営の視点から管理する必要があるということは，世界中で，多くの人々が感じてい海外の最新動向た。英国でも，共通の問題意識を持つ，企業のISMSの認証取得事業所数は,2003年１月時

担当者らが集まり，その解決策として，管理の点で，全世界で181件である（表1)。約半数は，ための枠組みを作る作業が始まった。こうして英国での認証だが,インドやシンガポールなど，できたのが，英国の国家規格BS7799である。

情報通信ビジネスが活発なアジア諸国でも認証

BS7799は，その後，ガイドラインとしての規取得が多い。

格であるBS7799-1と認証のための規格

現在，世界には，認証取得を積極的に推進しBS7799-2に分かれた。2000年ll月，このうちている国とそうでない国がある。前者の代表がBS7799-1が国際規格ISO/IEC17799になっ英国である。シンガポールやインドなども積極た。2003年１月時点で,BS7799-2は，国際規的な国といえる。一方，ドイツ，米国，カナダ

格になっていない。

などは，後者に分類される。では，後者の国がISMSは，情報セキュリティ管理のための"システム”の呼び名であり,ISMSを構築す

情報セキュリティに対する関心が低いかというるというのは，組織の中に管理のための体制をで開発したガイドラインや規格がある。たとえ作るといった意味である。たとえば，日本でもば，ドイツでは，国の機関により,｢ITベース

有名になったISO9000は，品質管理のための"システム”で,QMSと呼ばれている。これとライン・プロテクション・マニュアル」というとそうではない。これらの国々は，すでに自国

かなり詳細なガイドラインが作成されている。
米国でも，国立標準技術局(NISI､)が，さま

同じことである。

ざまなガイドラインを無償で提供している。さ認証制度

らに，2002年９月には，ホワイトハウスが，｢サイバースペース防衛戦略(Thenational

国際規格としての認証制度はないが，各国でstrategytoSecureCyberspace(Draft))」を公

ISMSの認証制度が作られ普及しつつある。日

表し，国家保全のための情報セキュリティ確保

本では，経済産業省が推進し，（助日本情報処理の責任は，政府だけではなく，全ての企業と個開発協会(JIPDEC)が認定機関として実施す人にもある(GovernmentAloneCannotSecure

４

表１
国

英

国

日本7）

各国のBS7799認証数6）
訓

国 名

名
７７

台

湾

１７

米

国

インド

９

オーストリア

韓

国

９

ギリシア

ドイツ

８

ハンガリー

フィンランド８

ブラジル

シンガポール７

アイスランドノルウェー

６

アラブ首長国連邦

香

６

エジプト

スウェーデン

４

オーストラリア

中

４

スペイン

アイルランド

３

マレーシア

イタリア

３

合

港
国

計

二
二
脚

蝋
３
３
２
恥２
２
２
１
１
１
１
１
１
１
１１
８

Cyberspace)として，国民全員へ情報セキュ

イマネジメントの重要性は，今後ますます高ま

リティに取り組むことを要請している。また，ることを考えると，今後はあらゆる業種で，多認証取得に関しても，民間ベースで，認証取得

様な動機による認証取得が進んでいくといえるが始まっており，実質的な意味での情報セキュだろう。

リティマネジメント(ISM)への取り組みは，進んでいるということを理解しておく必要があ

日本の最新動向る。
全世界の認証取得状況を業種別で見た場合，2002年４月，経済産業省がISMS適合性評価

認証取得が進んでいる業種としては，情報通信制度を開始した。JIPDECによるISMS適合性

関連企業が多いが，金融，医薬品，ファシリテ

評価制度は，本格運用に先立って，８ヶ月間のイサービス関連企業なども関心が高い。これら

パイロット事業(ISMS認証基準Ver.0.8に基の業種から推測される認証取得の動機は，まず，づく審査）を実施した。パイロット事業では，重要な情報があり，それを保護する手段として富士通㈱，日本電気㈱，出光興産㈱，凸版印刷

認証を取得するというものである。金融機関や㈱など，３９事業者が認証を取得している。この

医薬品企業などにおける取得がその例といえような企業に対するアンケート調査結果を見るる。２番目に,IT関連サービスを提供する上と,ISMS構築のメリットは，「対外的な信頼で，知見が必要という動機が考えられる。情報性のアピール」と回答した企業が最も多く，約

セキュリティ関連ビジネスを展開している企業

半数にのぼる。成功要因としては，「全社的ななどの取得がそれにあたるo3番目は，自社の取り組み」がトップで，これも約半数である。

サービス品質向上の一環として認証を取得する

その後も，認証数は順調に伸び，2002年12月20というもので，インターネットバンクなどが，日時点で，登録事業所数は，６２件にのぼっていその例である。このような動機は，現状，すなる。また，日本では，英国のUKASなどから

わち先進的に取り組んでいる企業や業種におけ認定を受けた認証機関が行った審査登録が17件る偏りと見ることもできるが，情報セキュリテ

あり，両者で79件という数字は，英国の77件を

'|I１蠅盗｝)碓保,穫のための企業の危機補fII!5
抜いてトップである。l１本における関心の,断さある(IXll)。計１１１１を立て(Plan),実施しがｲＩ１える8)。

(1)()),}LIII[しを行い(Check)、必要があれば，是正する(Act)というもので，継続して繰りISMSへの取り組み

返すので,｢IIIIす」という。情報セキュリティ
マネジメントでは，これを「ISMの実践」という。

ISMSの構築
企業等の組織が,ISMSに取り組むためには，第２の枠組みは,Planの中にあるｃその作

リスクマネジメントについての知識が必要であ

業の流れは，「組織体制の整備｣，「方針の策定」

る。リスクマネジメント全体の流れは，大きく｢脅威と脆弱性の洗出し｣，「リスク評価｣．「管２つの枠組みで捉えるとよい。まず第１の，大理策の策定」で表される。このうち，「組織体きな枠組みは,｢PI)CAをⅢす」というもので制の整備｣，「方針の策定」の２つは，最初にIxIIPI)CAIxI

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６

Planを行う時は，必ず必要で，最も重要なス

４．スタッフのセキュリティ

テップといえるが，その後の維持継続では，そ５．物理及び環境セキュリティれ程頻繁に変更（是正）しないのが一般的であ

６．通信及び運用管理る。この一連の作業を「ISMSの構築」という

７．アクセス制御(図２）。

８．システムの開発及びメンテナンス
９．事業継続管理

ISO/IECl7799の使い方

１０.コンブライアンス

ISO/IECl7799は，このPlanの中の「管理この１つ１つの項目について，具体的な管理策の策定」の時に参考資料（ガイドライン）と策を策定していかなければならない｡担当者は，して使用する。ただし,ISO/IECl7799は，

かなりいろいろなことを勉強しなければならな

ベストプラクテイスなので，記載されている各いので大変である。

項目をチェックリストのようにして使い，脆弱

ただし，多くの企業や団体では，現状の管理性評価を行うといった使い方もできる。いずれ体制がある程度できている。たとえば，パスワにしても,ISO/IEC17799に記載されている全ードは定期的に変更しなさいという通達がなさての管理策を実施しなければならないというこれていたり，金庫の鍵を管理する人が決められとではない。もちろん，全て実施できればよいている組織は少なくない。ISMSの構築は，まが，どのような管理策を実施するかは，個々のず現状の管理状況を「情報資産保護」の視点か組織で決めるのが基本である。

ら整理し，体系的に管理策を策定することに意味がある。したがって，人事などの社内の関連

ISMSの対象領域

部署，及び警備会社や顧問弁護士などとコミュ
ニケーションしながら，計画を策定する必要が管理すべき項目ある。

これまで説明してきたのはISMの実施とISMS構築の作業の流れである。ここでは，ISMSのポイント｢ISMSの対象領域」について説明する。
以前から情報セキュリティというと，ハッカ

情報セキュリティマネジメントへの取り組み

ーのホームページ改ざんやウィルスの侵入によは，社内に管理のシステム（枠組み）である

るデータ破壊などが中心に語られてきた。これ

ISMSが構築され，定着していなければ，中長に対し，『情報資産を保護する』という視点で期的には無駄な投資になる。システムを定着さあらゆる現象を捉えるISMSでは，ウィルスにせるためのポイントを以下にまとめる。

よるデータ破壊も火災によるデータ焼失も同じ
脅威の要素として捉える。したがって,｢ISMS

組織に適したISMSを構築するの対象領域」は広範である。大きくまとめると１つは，「無理のないシステム」を作ること

以下の10項目になる。

である。たとえば，一般的な入退室管理システ

１．セキュリティポリシー

ムとして，受付での署名と入館証の交付を義務

２．セキュリティ組織付けているとする。しかしながら，頻繁に出入

３．財産（資産）の分類及び管理りする業者に対しては，年間パスを渡すといつ情報資産保護のための企業の危機管理７

た付加的な管理システムを導入することもでき

mentofII､Securityの略で,1990年からISOでる。これは，ある意味で脆弱性が高くなるのを始まった情報セキュリティ関連規格の開発プロ許しているともいえる。しかしながら，この脆

ジェクトの総称である｡Partl〜Part5まであ

弱性は，組織として理解して意思決定した上で"受容”したものである。したがって，経営管るが，リスク評価はPart3で規定している（表理者により承認されていなければならない。こ

この方法では，リスク評価の最初のステップのように，適切な手順を踏んで，実務に則したとして，４種類のアプローチを選択するように

管理システム，すなわち「無理のないシステム」

なっている。この４つのアプローチを#!Cor-を導入することが大切である。実は，そのため

porateRiskAnalysisStrategyOptions''という。

２）。

には，リスク評価が必要不可欠である。リスク１．ベースライン・アプローチ

評価を実施せずに,管理策の策定を行った場合，

２．非公式・アプローチ｢何だか不安なので，厳しくしたり，思いつく

３．詳細リスク評価

限りの管理策を導入したり」という結果に陥っ

４．統合型アプローチてしまう。これでは，「無理のあるシステム」

４番目の統合型アプローチというのは，「１になってしまい，継続的に維持することもでき

ベースライン・アプローチ」と「３詳細リスク

なければ，情報が変わってもそれに合わせて変評価」を組み合わせたものである。ベースライ

更することもできない。手順を踏んで，常に組

ン・アプローチというのは，最低限実施してお織の状況に適したISMSを維持することが重要

くべき管理策を考えるものであり，場合によっである。

ては，それだけでもよいというのが,GMITSのリスク評価の考え方である。しかしながら，一般的には，両方を組み合わせた統合型が使用

リスク評価
ISMS構築におけるリスク評価の方法は，される。なお,ISMSのガイドラインとして

GMITSと呼ばれる国際規格を参照することがBSIが作成したDISCPDシリーズの中で，リ多い。GMITSは,GuidelinefOrtheuanage-

スク評価について解説している「DISCPD

表２1SO/IECTRl3335シリーズ
ISO/IECTR13335-1:１９９６
情報技術-nセキュリティの管理の指針一第１部：Ⅱセキュリティの概念及びモデル
ISO/IECTR13335-2:1997
情報技術-nセキュリティの管理の指針一第２部：Ⅱセキュリティの管理及び計画
ISO/IECTR13335-3:1998
情報技術一Ⅱセキュリティの管理の指針一第３部：Ⅱセキュリティの管理の技術

ISO/IECTR13335-4:2000
情報技術-ITセキユリテイの管理の指針一第４部：安全保護の選択
ISO/IECTR13335-5:2001
情報技術-ITセキュリティマネジメントの指針一第５部：ネットワークセキュリティのマネジメントの指針

８3002BS7799リスクアセスメント及びリスクマい，全社的にリスク対策を推進することが必要

ネジメントへのガイド」も,GMITSを参考にであろう。

して作られている。
ISMSで使われるリスク評価の手法は，これ維持管理には教育が重要だけではない。英国で開発された,CRAMMISMSは，全社的な取り組みにより実現する。

と呼ばれる分析ツールや，米国製のCOBRAな

情報システム部門の対策から全社的な管理策へどがある。

シフトする際に最も重要なことは社員教育であ

海外では，リスク評価を実施するためにソフる。米国商務省の研究機関が社員教育のモデル

トウェアのツールを使うことが多い。BSIでも，を公表しているが，それによると「啓発｣，「訓BS7799用のリスク評価ツールRASoftwareを練｣，「教育」の３つのプログラムを社員の層ご開発している。これらのツールは，リスク評価とに設定し，各層の社員が達成すべき目標を明の手順を示し，その作業を助けてくれる。さら確にする必要性が述べられている。残念ながらに，組織改変や人事異動，事務所の移転などにわが国にはこうした明確な教育プログラムのモ

より，リスクは変化する。リスク評価はその度デルがない。

に変わるが，ツールを使うことにより，その作業が容易になる。

企業の経営者は,ITインフラのリスク対策について情報システム部門の仕事と決めつけず，企業の存続のための対策という位置づけか

事業継続管理ら経営的な視点をこの分野にも取り入れてリス

ISMSの10項目の１つが事業継続管理（ビジ

クマネジメントをすることがこれからのn時

ネス・コンテイニュイティ・マネジメント）で代に求められる。

ある。日本における従来の情報セキュリティ部門のいわゆる“情報セキュリティ対策”は事故，
災害,故障等の予防に力点が置かれていたため，事業継続管理の計画立案が弱い。10日間のシス
テム中断を一日でも短くするための対応策が復旧対策であり,ITインフラが中断しても事業を継続するための管理策が事業継続管理策である。この２つは１つのものの裏と表の関係になる。WTCテロ事件では，災害復旧支援サービスを行う企業が大変迅速な対応を示し，翌日にはシステムを復旧し，事業を継続できた企業もあったと聴く。テロ事件の10分後には災害復旧の作業に入った会社もあったという。
わが国でも予防対策を基盤とし，万一リスクが現実のものとなったときに，たとえば10日間l)Thurow,LC・(1996),『資本主義の未来』，
TBSブリタニカ,pp.93
2)Freeman,C・(1987),『技術政策と経済パフオーマンス』，晃洋書房
3)Freeman,C.andSoete,L.L.G.(eds)(1987),'1℃chnicalChangeandFullEmployment,
Blackwell,Oxford.
4）平成13年度｢情報セキュリティに関する調査｣，（助日本情報処理開発協会，平成14年２月
5）「情報セキユリテイの実態調査2001調査報告書｣，情報処理振興事業協会セキュリティセン
ター6)http://www.xisec.com/Register.htmより（2002年４月時点）
7)JIPDECにより実施されている「ISMS適合性評価制度」に基づく認証は，この中に含まれていない。

ネットワークを停止させないための事業継続管

8）ただし,JIPDECによる「ISMS適合性評価

理策や早期復旧対策にも経営資源の配分を行制度」は，同制度が情報通信事業者向けに，経情報資産保護のための企業の危機管理９

済産業省によって以前から実施されてきた｢ISMS適合性評価制度」による認証を取得し｢情報システム安全対策実施事業所認定制度ているため登録数が多くなっている点を考慮す(安対制度)」の代わりに導入されたという経緯があり，安対制度における登録事業者が，る必要がある。

危機管理研究第11号

日本オリンピック委員会(JOC)作成「危機管理マニュアル」の法的課題

菅 原 哲 朗 ＊を基調に，拙速を厭わず作成されもので，完壁は じ め にではない。しかし,JOCの最初の試みとして価値あるマニュアルである。

米国ソルトレーク市で開催された2002年冬季

その内容のうち，法リスクについて述べる。

オリンピックに日本選手団を派遣するにあたり
2001年12月27日発表された「JOC危機管理マ

１．危機管理における「法リスク」の視角

ニュアル」の作成に関与した法律専門家とし生きている限り，人は事故や紛争・トラブルて，作成過程で問題となった「免責同意書」をに必ず巻き込まれる。信頼しきった人に裏切ら取り上げ，日本スポーツ界の安全対策の認識おれたと知るほど悲しいことはない。以前に社会よび危機管理への対応並びにスポーツにおける問題となった豊田詐欺商法で若者に貯金を勝手リスク管理と法的課題を検討する。

に引き出された老人，地下鉄駅前の貧者の一燈のボランティア募金活動が中間搾取されている

Ｉ危機管理マニュアル作成経緯と法リスク管理事実，これは誰もが体験する現実だ。他人の目から見て順調に人生を送っているように思える
人でも，人知れず心の悩みがある。いま自分は「JOC危機管理マニュアル」（資料３参照）

幸せだと語る人に，突然不幸が襲ってくる。未は，コンパクトなハンディータイプでオリンピ

来は予測できない以上，人生に，法リスクは掻ック代表選手・コーチの手元に置かれて，気軽きモノだ，と割り切るしかない。アメリカの同に読めることが要望された。限られた紙面に盛時多発テロ・関西大震災やバブル崩壊の経済不り込む内容は危機管理に関する最低限必要な，況など自分の手に負えない出来事ならば，初め

かつ緊急事態に直ちに役に立つ知識である。今から諦めもつく。常識的に窃盗や強盗など常習回の「JOC危機管理マニュアル」は後記新聞

犯罪者でない限り，誰も積極的に法を犯すリス

報道の通り，米国同時多発テロという特殊な事

クを負わないものだ。つまり，法リスクは何時態に即応すべ<，海外の危機管理の豊富な情報も，突然で，受け身で巻き込まれる。この時，を持つ外務省の海外旅行者向けの安全対策文書

ドギマギしても仕方がない。
まず第一の法則は，初動を制し，「果たすべ＊弁護士・日本スポーツ法学会副会長

きことを為せ」だ。諦めてはならない。被害が２
1

大きくならないよう，自分にできるあらゆる手

裁判闘争は，証拠に基づく主張が判断される。

段を講じるのだ。大声を上げ，ひったくりを追裁判とは過去の事実を証拠によって現在の裁判

いかけ，自力救済でハンドバックを取り返す。

官が判定する制度なのだ。第六の法則は，身近110番を呼び出し，目撃した礫き逃げの自動車

な「仲間・家族の信頼を得る」だ。あなたを助ナンバーを通報する。次に冷静になったら，第ける支援の輪は足下から作り上げるしかない。

二の法則は，客観的になれ，現状を把握するた世論を形成するのだ。法リスクに巻き込まれた

め，事実を集め，「事実を見つめる」のだ。紛自己の行動が他の人々の理解を得られるか，自争の発生には原因がある。特に人と人との事分の境遇に同情を得られるか，どうかだ。まず，

故・トラブルには因果関係が存在する。なぜ，あなたの人柄を知る身近な人間を説得できなけ

犯罪者は自分を標的にしたのか。自分が被害者れば長期の戦いを維持できない。ドイツの法学となった原因はどこにあるのか。陰に隠れた真者イエーリングは「法の目標は平和であり，そ相を見いだそう。客観的な事実こそ論争の出発れに達する手段は闘争である」と語っている。

点だ。第三の法則は「自己の行動に正しいといいわば第六の法則は，長い人生の意義をあなたう確信を持つ」ことだ。事実の流れは整理できに与えてくれる人生訓といってよい。

た，自分のミス，弱点も見えてきた。あなたが道義的に謝罪をしたとき,弁解は男らしくない，

２．自助努力が道を拓く

潔く罪を認めろ，と相手は迫ってくる。一寸のそれでは，事前に法リスクに対処できないも虫にも五分の魂がある。困難に直面したとき，のだろうか。トラブルは千差万別で同じものは自分が正しいという信念がなければ，戦う勇気ない。確かに臨機応変に変化に対処するしかな

は心底から生まれてこない。自分も被害者だ，

いｏ

確かに少しは失敗したかもしれない，でも真のしかし，事故や紛争・トラブルには，実は前

正義は我にある。よし，これで心の準備はでき兆があるのだ。社会は日々の連続関係にあり，た,真実を第三者に如何に理解してもらえるか，

人間関係が崩れる時には軋みの音が出る。あな

言論の武器を準備しよう。第四の法則は，「先たの第六感はすでに,相手の顔つきや態度から，例を学ぶ」ことだ。自分と同じ被害をうけた人

何かおかしいと感じている。いくら性善説に立は他にいないか。本やインターネットで先例をつあなたでも，相手を盲信してはならない。こ探してみよう。法リスクの対策は一筋縄にはいの危機感を感じたらすぐに安全対策に立ち上がかないので，友人に聞いたり，この時点で弁護ることだ。「マッチー本火事のもと」小さな火士など専門家の知恵を借りるのもよいだろう。

種のうちに消火するのが鍵だからだ。法リスク

先例が分かれば,対策の選択肢が見えてくる。

への対処も同じだ。裁判を体験したクライアン

大事なことは成功例より苦労した失敗例のほうトから話を聞くと皆それぞれ前兆を知り，後かが役に立つ。成功例はおおむね自慢話が多い。

らあれが前兆だったと話す。そのときは大火にそこで，法リスクと戦う決断ができたら，第五ならないと軽く考えていたのだ。

の法則は「説得と論証を尽くす」だ。自分が正真の法治国家は，法秩序により誰でもが守らしいという言い分がなければ第三者の裁判官はれていることを意味する。法というルールは強分からない。もちろんその言い分を立証できな者がごり押しをするためにあるのではない。弱ければ信用されない｡法律の世界は論理で動く。

者の人権を底上げすることこそ「法の下の平日本オリンピック委員会 (JOC)作成「危機管理マニユアル」の法的課題13等」の意味だ。日本人は何となく「安全と水」の小さいもの，力の弱いものでも，常識・ルーはダダと信じてきた。これが古き良き時代の日ルに従っていれば，力で押しつぶそうとするル本の伝統だ。

ール違反者を懲らしめてくれることに意義があ

２１世紀を迎え，ますます国際経済は国境を越る。いわば，多数決の合理性が，少数意見の言え，欧米各国が進出するアジアでは実力社会と論を十分に保証することによって成立するようなって競争が激化し，様々なルールが入り交じなものだ。法というルールが適正・平等に適用るだろう。WTO加盟を果たした中国の経済成され，社会制度として生きているか，否かは，長は飛ぶ烏を落とす勢いだ。しかし，中国大陸

弱者が安心して声を出せる環境から生まれる。

に進出している中小企業を見ていると中国流法リスクを考えることは，自らの身を，自ら｢法治国家」の名のもとに手前勝手な，筋の通の知恵と手足で守ることだ。病気を治すのは医らない税金と称する金銭を徴収されている例が者ではない。人間の自然治癒力だ。人間関係の多い。

紛争・トラブルを解決するのも同じだ。法律専

経済成長の時代には「和の精神」がプラスに働いた。日本人の特徴は協調性にあふれチーム

門家ではなく，あなた自らが人生を立て直すしかない。自助努力こそ危機管理の道を拓く。

プレーに優れていることだ。しかし，この団体の和の精神は，危機管理に対しては無責任体制【新聞記事による報道（資料１参照)】になりやすい。なぜなら，「和して同ぜず」と2001/9/13:試合再開悩む米スポーツ（日いう言葉がある通り，個性を前提に集団の協調

経・アメリカの動き）…･･･９月ll日同時多発テ性が証われるはずだが，「和の精神」が片面的ロの衝撃に米スポーツ界は揺れている。スポーに強調され，出る杭は打たれるのマイナス要素

ツのとらえ方は人によって幅がある。国の危機となり，個人の責任と役割が暖昧のまま，組織に娯楽どころでないとの意見がある一方，共和が逆に個人の足を引っ張る体制となるからだ。

党のマケイン上院議員は「自由で開かれた社会

法リスクに対処する場合，身を守るためにが揺るぎないことを示すためにも，その重要な一部であるフットボールは通常通りに開催すべ｢私は正しい，相手が悪い｡」とまず指摘せざるを得ないのであり，相手との多少の摩擦，感情

き」と訴えていた。

的なあつれきは覚悟する必要がある。だが小さ2001/9/21:ソルトレーク五輪警備計画・な火種のうちに法リスクを消す努力をすれば，IOC太鼓判（読売･IOCの動き）……ロケ会長訴訟という火事を避けることができる。新たな談話「国際的な緊張の高まっている時だからこルールを創るエネルギーは自分自身にある。あそ，すべての国が五輪に参加して人類の普遍性

なたの権利主張を好ましく思わない保守的な人や兄弟愛というメッセージを世界に送ることが物は，守るべき既存の利益を持つ者だ。勇気を大切だ」

持つことで最小の努力で，大きな安心を得るこ

2001/9/２６：「同時テロ」日欧の意識差（読とができる。本来，法というルールは声の大き
いもの，力の強いものには意味はない。相手の売・助川武弘・ロンドン・マスコミの動き）……ローマでの試合は，試合前恒例の派手なア

ルール違反を大きな声で主張し，黒白をつける

ナウンスでの選手紹介や音楽は自粛され，黙祷ため交渉を開始できる。法は，女・子供というも行われた。その反応の早さは，実は大きな違とイエローカードが出そうだが，ようするに声いなのではないか。日本では「日本のスポーツ

４
1の地位は，欧州に比べて低い」と言う。しかし，ている。

自ら社会に対してメッセージを発していく気構

2001/10/17:水連は見直しも（東京・競技

えがなくては，地位の向上もありえないのでは団体の動き)……日本水泳連盟は常務理事会でないだろうか。

危機管理委員会（仮称）を設置して選手の海外

2001/10/５:スケート連盟危機管理委を設置(読売・競技団体の動き)……ソルトレークシテ
ィー五輪動向の情報収集と日本代表選手の安全管理対策などが狙い。
2001/１０/９:JOCが危機管理委設置へ.テロなど緊急時の連絡態勢確立を（サンスポ・JOCの動き)……国内の各競技連盟とJOCが連携し派遣などを再検討することを決めた。
2001/10/17:フェンシング世界選手権・日本，仏派遣決定（東京・競技団体の動き）
2001/10/19:JOCが危機管理プロジェクト
発足（朝日・JOCの動き）
2001/12/28:冬季五輪にガスマスク･JOC
検討（朝日・JOCの動き）て対応する態勢確立も念頭に置いていることを示唆した。
2001/１０/１０:よみがえるテロの亡霊・ソル

HJOC危機管理マニュアルの評価と免責同意書の法的課題

トレーク五輪暗雲・安全対策に48億円追加支援
要請（産経・アメリカの動き）｡．…･ユタ州知事

１．危機管理マニュアルの評価｢冬季五輪の中止はテロに屈したことを意味す

自由席『冬季五輪危機管理の出発点』（読る。そのようなことは，絶対に拒否する。安全売・論説委員井出裕彦・2002/2/3.資料２参を確保して大会を成功させる」と決意を語っ照）は,JOC危機管理マニュアルを次のようた。

に評価する。

2001/1０/１１:JUDO全柔連モスクワGPに．

マニュアルは，①自分とチームの安全は自分

選手派遣中止（東京・競技団体の動き）……斉たち全員で守る,②予防こそ最良の危機管理で，

藤コーチ「全柔連幹部との話し合いで決めた。

そのための努力を惜しまない……などを基本に報復テロの可能性があり，なにかあってからでし，要点を押さえている，ただ，「国際大会へは遅いと判断された」と話した。

は参加を前提に派遣母体が最大限努力する」と

2001/１０/1２:１７日開幕の「世界新体操」日

いうマニュアルの精神が各競技団体に浸透した

本選手団派遣を中止（読売・競技団体の動き）……滝沢専務理事は「現在渡航することが，安とは言い難い。

全か危険かということを最終的な判断材料とし｢万一危険に遭遇して発生した結果について連た。国際体操連盟(FIG)からは極力参加をと盟に損害賠償を一切しないことを約束します」の要請があったが，安全性に不安がある」と派との承諾書をとった，「免責を前提にした同意

遣中止の理由を説明した。

書については，公序良俗に反する事項の法的無つまり，日本スケート連盟は参加選手から，

2001/１０/１６:W杯テロ対策・緊急医療マニ効を定めた民法90条から，否定するのが最近のュアルも作成（医師の動き）……山本教授（日裁判所の傾向だ｡」責任逃れではと感じる，と本医大・災害医学）は「過去の大会で各国政府論評する。

が取ったテロ対策を分析，韓国の専門家とも連まさに，自己責任と自助努力を放棄するよう携して実践的なマニュアルを作りたい」と話しな損害賠償請求を一方的に免責する一枚の紙切日本オリンピック委員会 00C)作成「危機管理マニユアル」の法的課題１５
れに法的意味はない。免責同意書は民法90条の
公序良俗違反で無効である。

判決は「人間の生命・身体のような極めて重大な法益に関し，免責同意者が被免責者に対する一切の責任追及を予め放棄するという内容の２．免責同意書に関する判例分析

前記免責条項は，被告等に一方的に有利なもの

ところで，安易で消極的な安全対策は，危険で，原告と被告会社の契約の性質をもってこれから逃れることであり，スポーツ法の場合はを正当視できるものではなく，社会通念上もそ｢内在する危険」を持つスポーツを辞めればよの合理性を到底認め難いものであるから，人間いことになる。スポーツを楽しむ積極的な安全の生命・身体に対する危害の発生について，免対策は，スポーツに危険が伴う限り，完全な事

責同意者が被免責者の故意，過失に関わりなく一切の請求権を予め放棄するという内容の免責

故防止は不可能であるという事実認識に立ち，選手の心と身体の状態を把握し，危険を予知

条項は,少なくともその限度で公序良俗に反し，(予見可能性）し，いかにすれば事故の発生を無効である」と判断した。まさに，法益を正当少なく，事故の被害を小さくできる（回避可能に比較する合理的な指摘だ。

性）か，との法リスクに立ち向かう実践的な指導法から生まれる。

３．危険防止とスポーツルール

その一方で他者に法的責任を押しつけようと

スポーツに参加するものは，上手，下手にかいうパターンもある。スポーツビジネスを展開

かわりなくスポーツの「内在する危険」を知っする上で，自分の不利益を契約相手にかぶせてて参加するという前提がある。体育は教育的配

自分の損害賠償責任の免責を図り，あるいは自慮による強制もあるが，スポーツは自由意思に分の法的責任を軽くして相手の権利を制限でき

基づく任意の活動なのである。つまり，スポー

れば利益が上がることは確実である。しかし，

ツは，危険を内包し，競技参加者はそれを承知

免責同意書は民法90条の公序良俗違反で無効でしている以上，ルールに従った結果の傷害行為ある。

には違法性がない。

東京地方裁判所平成９年２月13日判決（判例

スポーツの世界には，フェアプレーの精神，

時報1627-29)はスポーツ倶楽部のプールで水スポーツマンシップ，健全な心は健全な肉体に

中体操に参加した女性会員が廊下の水たまりに宿るなど,人びとの心に美しく響く言葉がある。

足を滑らせて転倒してケガをした事件だ。

スポーツ競技のルールとは，本来プレーヤーのスポーツ施設所有者たる会社には民法717条

行為を審判が直ちに違反か否かを判定し，公平に安全管理義務がありながら，施設の欠陥があかつ生き生きとしたゲームを作るための基準でったと訴えた。スポーツ倶楽部を経営管理するある。ここでのルールは単に犯人の白黒を決め

会社は，入会時に会則で免責の特約があると抗るためというより，スポーツを楽しむためのマ弁したが，裁判所は免責規定の適用外としてナーやエチケットといった道徳律でもある。そ322万円の損害賠償を認めた。

れゆえ，最低限のモラルをさらに高めてルール

もう一つは，東京地方裁判所平成13年６月２０

を遵守するプレーヤーの行為に称賛の声があが日判決（判例集未掲載）で，スキューバダイビ

る。ファインプレーは，スポーツマンが自己のングの事故で水面を泳いで移動中に溺れ重度の能力と体力の極限に挑戦し，対等平等なルール

障害を受けた事件だ。

の下で発揮されるから美しいのである。

６
1

他方，道徳律としてのルール・競技運行のたないのである。

めの技術ルールとともに，危険を防止するためのルールがあることを忘れてはいけない。スポ☆判例の意義ーツルールの徹底，特に危険防止のためのルー

法的な問題解決を要請されたとき，先例の果ルを守る姿勢が大切である。「ルールを守って，たす役割は大きい。担当者は裁判所の判断とい全力を尽くす」ことを主眼にするのか，それとう権威ある判例をもとに，類似紛争を想定し，も「勝つために，審判にわからない反則があっ問題解決の手掛かりとする。

てもいい」「スポーツも勝負である以上，相手判例とは裁判所が判決の理由の中で示した法の裏をかくのが早道だ」と考えるかは，スポー

律的判断である。紛争に際して勝ち負けの判決

ツマンとしての人格形成に重大な影響を与えに至る結論の根拠となった法律的判断が，「将る。競技参加者すべてに「スポーツにはルール

来の予測」として当事者に紛争解決の帰趨を決がある」という自覚を確立させることが安全対めるといってよい。

策の第一歩であり，ひいては事故防止につながるのである。

具体的な紛争事例を考察する場合，証人の発言や専門家による意見を総合し，原告の主張す

危険と隣合わせのスポーツの歴史は一面でる損害賠償請求とそれに対する被告の抗弁（経は，スポーツ技術と道具を進化させ，世界記録

営判断の合理性など）が議論され，最終的に裁を更新するとともにルールを改正しながら進歩

判官の判断が下される経緯を読み取る必要があしてきた人類の歴史とも言えよう。

る。

スポーツ事故の法的責任に関して講学上「危険の引受」「許された危険」「被害者の承諾」

ｍスポーツ事故におけるリスク管理｢社会的相当行為」など違法性阻却事由が考慮されている通り，要するに，スポーツに参加す

１．スポーツ事故と法的責任るもの同士には特別な信頼関係があり，多少のスポーツが社会活動の一分野である以上，ス

ケガが生じても，法がスポーツの世界に介入でポーツ活動と事故は，我々の社会・自然・歴史

きないのである。

と関連して把握するべきである。事故とは，そそして，一般市民間の事故責任と異なり民事もそも社会の仕組みの中で安全な営みを阻害す

訴訟，刑事訴訟等にならない基盤がスポーツルールであり，とりわけ危険を防止する安全に関る予期せぬ突発的な出来事・事件であり，人為的・偶発的という異常事態の結果，人や物に損するルールは重要である。スポールは闘争やケ害を発生させることである。したがって，スンカと異なり，格技であっても相互の身体を守ポーツ活動をなす過程において突然に発生するるためのルールが確立しているのであり，そも

異常な事態をスポーツ事故という。

そも根底には，たとえ明確なルールがなくてもスポーツをする者，特にスポーツ指導者はス

相互に危険を回避し，事故を防止する信頼関係

ポーツ活動やその指導にあたって，事故防止にが存在しているのである。
一言でいうとルールに従ってスポーツをする

努めなければならない。しかし，スポーツに危限り，安全配慮義務を尽したことになり，社会ることも避けられない。もし，スポーツ活動を的に正当な行為とみなされ，法的には違法性がする者が事故に直面した場合，まず，なすべき険が伴う限り，スポーツ参加者が事故に直面す日本オリンピック委員会 (JOC)作成「危機管理マニユアル」の法的課題１７
ことは救護である。

違反と目すべきものではなく，また行為に違法だが不幸にして，事故が発生し，重傷者や死性がないと解するのが相当である｡」と判示し亡等重大な結果が生じとき，当然に民事上の責ている。これを前提にすれば，被上告人の過失

任問題が生じ，加害者は被害者の受けた損害をを否定した控訴審の判断は誤ったものであり賠償しなければならない（民法709条)。この場「スキー場において上方から滑降する者は前方合，事故発生時点でのスポーツをする者，特にを注視し，下方を滑降している者の動静に注意

スポーツ指導者の対処如何により，それが紛争，して，その者との接触ないし衝突を回避するこ事件に発展することは，我々の見聞することでとができるように速度及び進路を選択して滑走あり，その後の問題の円滑な解決に決定的な影

すべき注意義務を負うものというべきところ，響を及ぼすといってよい。それゆえ，事故時に前記事実によれば，本件事故現場は急斜面ではおける措置およびその後の措置を適切なものとなく，本件事故当時，下方を見通すことができするためにも，少なくとも事故の法的責任につたというのであるから，被上告人は，上告人といての基礎的な法律知識を持ち，過失による損の接触を避けるための措置を採り得る時間的余

害賠償責任がいかなる場合に発生するかについ裕をもって，下方を滑降している上告人を発見て，十分に理解しておかなければならない。

することができ，本件事故を回避することができたというべきである。被上告人には前記注意

２．安全に関する環境を形成するのは，人と人の信頼関係である。

義務を怠った過失があり，上告人が本件事故により被った損害を賠償する責任」がある。

(l)最高裁判例（最判平成７年３月lO日：判（２）大分地裁昭和60年５月13日（判例時報例時報1526-99)は，スキー事故について，控ll84号102頁）は別府市立小学校５年生の生徒訴審判決を破棄する理由を，スキーというスポーツの側面に法的判断の光をあて，過失によるが，体育の授業でサッカー競技中，他の女子生徒が蹴ったボールが左眼に当たって失明し，担スポーツ事故と損害賠償について次の通り述べ

当教師の法的責任が問われた事件で次の通り述

る
。

べている。

控訴審判決は，「……スキー場での滑走には「危険の存在が，体育授業に参加する児童に相当の危険を伴うものである。したがってスキ

危険予知やその回避能力を養成し社会生活上必ー滑走を行う者にはそれぞれにそのような危険要なものを体得するという児童の体育授業の意を回避する注意義務がある。その一方，スキー

義や効用に寄与するものというべきである。」

は，レクリエーションにとどまらず，スポーツ「(児童の体育といっても，すべてなにがしかのとしての側面が大きく，特に高度の技術を駆使

危険の存在は避け難く，安全性が完全に保障さする上級者の滑走に際してはそのような危険がれているわけではなく，事故の発生を完全に防常に随伴することを承知の上で滑走しているも止できるとは限らない)」「サッカーゲームは相のと解すべきである。とすれば，スキーの滑走

手ゴールポストに向けてボールを蹴ることがケがルールや，当該スキー場の規則に違反せず，ームの基本的な事柄であるから，ボールを蹴返

一般的に認知されているマナーに従ったものですことも絶えず反復されるプレーであり，このあるならば，他の滑走中に傷害を与えるような

場合ボールのコントロールが悪く，そこに駆けことがあっても，それは原則として注意義務の寄った相手方児童にボールが当たることもよく

18

起こり易い事態である｡」「危険が存するからと育協会日本スポーツ少年団が正式名称で全県にいって,ボールを蹴返すことを禁じるとすれば，組織がある｡）ではジュニア期の指導に「小さサッカー・ゲームはなりたたない」

な危険と大きな安全」という標語を掲げ，安全つまり判例は，子どものスポーツ活動におい指導のキーワードとしている。子どもたちは両て危険を知り，それを回避する能力を高めるこ

手でつかみ損なったボールが顔に当たれば痛とが社会に役立つスポーツの有用性と認めていい，という経験を通じてスポーツが持つ「小るのである。スポーツには楽しみだけでなくこさな危険」を体得する。リスク感覚を自然に得の有用性があるから危険が許されているのだているのだ｡ボールの飛んでくる方向を予想し，と，ルールに従ってスポーツをする限り，社会危険なボールに積極的に立ち向かい両手や足で的に正当な行為と判断している。

上手に扱うテクニックや，危ないときは自己の身を守ってよける技術を習得することで危険を

３．小さな危険と大きな安全回避する能力を磨くのだ。つまり，「予見可能ジュニア期の子供のスポーツ指導者ほど楽し性」と「回避可能性」というリスクを管理する

いものはない。目の前にいる少年・少女は，純能力がスポーツを通じて自然に獲得できること

真無垢で，スポーツを愛する心を持ち，将来はになる。つかみ損なったボールの「小さな危険」

オリンピック代表選手あるいは偉大なアスリー

が，大人になったとき自動車や火災・病気等のトとして活躍するかもしれない。自ら果たし得

トラブル，大きな危険に冷静に対処できる一助

なかったこんな夢を抱きながら，ワイワイ・ガになるだろう。その意味でスポーツを通じてヤガヤと動き回る子どもたちを整列させる。わ｢小さな危険」を子どもの時から知ることは，が子の指導を見つめる母親の熱いまなざしを意

将来の「大きな安全」を得る実益があるのだ。

識しつつ，ときおり頭の角をよぎるのはケガや逆に，ことさらスポーツ事故を恐れて，２４時

事故の心配だ。特に，死亡事故が起きたとき自間保護の完壁な仮想空間をおとなが作り上げて分が訴訟の被告となる姿を思うと，法リスクをも，少年たちを社会の荒波に生きる一人前の人

考えざるを得ない。大人の世界ならスポーツ事

間に成長させることはできない。ここでの積極故は「自己責任」が原則である。訴訟問題とな的な安全対策は，スポーツに危険が伴う限り，ることは滅多にない（注：ちなみに，アマチュ

完全な事故防止は不可能であるという事実認識

アのスポーツ事故で判例が多いのが，ゴルフ事に立つことだ。少年たちの心と身体の状態を把故である｡堅いゴルフボールが頭に当たるので，握し，危険を予知し，いかにすれば事故の発生

傷害の程度が重く，かつプレーヤーの権利意識を少なく，事故の被害を小さくできるか，とのが旺盛といったところである)。でも，危険にリスクに立ち向かう実践的な指導法から，回答

対する判断能力が未発達なジュニア期のスポーが導き出されてくる。

ツ指導者には，「安全配慮義務」という重い保護責任がある。
ジュニア期におけるスポーツは競技・健康増
進や遊び・楽しみという個人の面と同時に教育的な社会的有用性がある。約百万人の小学生を組織するスポーツ少年団（注：財団法人日本体☆安全確保のための６の指針……安全指導と安全管理
１．子供にスポーツルールを守ることを教えよう。（安全指導）
２．絶対に子供にケガをさせない心構えを持

日本オリンピック委員会 (JOC)作成「危機管理マニユアル」の法的課題19
った活動計画の立案と実行をしよう。（安しないために，つまり「事故防止」「安全対策」

全管理）のためには，どのような注意義務をスポーツに

3．危険を感じたらすくゞに安全対策に立ち上がろう。

参加する者に要求するかが過失の問題である。
民法の財産法分野では善良な管理者としての注4．最悪を想定し，活動の中止を恐れない。

意義務という概念があるが，スポーツ事故にお5．地域の実情に応じた安全指導マニュアル

ける過失の内容としては「安全配慮義務」

を創り上げよう。

（注：「安全」というキーワードが昨今重視され6．保険に加入しよう。

ている。安全配慮義務は昭和56年の最高裁判例
で，一般的な社会生活関係に付随する信義則上

Ⅳ法リスクにおける安全配慮義務の法的義務として確立した。労災から，学校事故，スポーツ事故まで適用範囲は広い｡）とい

１．過失と法的責任

う注意義務が論じられる。そして，その過失のスポーツに参加する者が民事責任を問われる

具体的内容を判例は「安全配慮義務違反」としケースは多種多様である｡いくつか分類すると，
まずスポーツの活動中の事故と,活動外例えば，野球のグラウンドに向かう途中の事故や，解散
後帰宅途中の事故が考えられる。次に事故の形て判断してきた。
（１）スポーツ参加当事者自身の注意義務の視角①練習中，試合競技中か。
スポーツの場面態として，①スポーツ参加者同士のケンカや事
故，自分が転んでケガした場合や，②体育館の②初心者，高段位者，ベテランか。

床がぬけた等，器具や施設の暇疵による受傷事

スポーツの経験

故,③スポーツ参加者以外の第三者による原因，③年少・年長・幼稚園児，小学生低学年・

つまり旅行中に車が転倒した場合や，第三者に高学年の児童，中学生・高校生の少年,18

スポーツ参加者が損害を与える事故等，があ

歳以上の高校生，大学生の青年，成人に達る。

した大人か。老人か。

いずれも，スポーツをする者や監督やコーチ

スポーツの年代

等スポーツ指導者の過失による損害賠償責任問④アマチュア，プロ，日本代表，オリンピ

題が，事故発生に至る過程の中で問われることック選手か。スポーツの技術能力になる。もちろん，水泳訓練中の海流の異常，（２）スポーツ環境での関与者の注意義務の視

暴風雨によるキャンプ場の崩壊，またスポーツ
活動をなす個人の特異体質による心臓マヒ等，
天災・地変によるまったくの不可抗力のため無過失と認められる場合もある。いずれにしろ，
子どもに教えるスポーツ指導者に求められる指導監督義務はスポーツ参加者の生命，身体について万全の注意を払い，危険の発生を未然に防止する重い責任を含むのである。
スポーツに内在する不可避的な危険が顕在化

角①コーチ，審判，体育教師か。
スポーツの資格者②大会主催者，後援者，協賛者か。
スポーツの主催者③器具製造者，体育施設の管理者か。
スポーツの物的環境④観客，第三者か。スポーツの部外者
つまり，安全配慮義務を考えるにはスポーツ

2）(

がいつ，どこで，誰が，どのような,5WlHでに点検され，本来の性能が発揮される状態に調の「スポーツ環境条件」でなされたのか，常に整しておく必要がある。

考察されることになる。

野球の事故は，バットとボールによる事故がそれとともに，ハード・ソフト．ヒューマン多い。判例（浦和地判平４．４．２２判例時報(スポーツ施設・スポーツプログラム・スポー

l449-123)は小学校の授業でソフトボール練習ツ人）の観点から，事故が生じたのはスポーツ

中に，ファールチップのボールがそれて審判をの準備段階，試合などの実施段階，終わった後していた小学４年生に当たり失明させた事故での段階かの時差別の条件，初心者，体育の授業

指導者の過失を認めた。硬球・軟球の差はあっか，プロ選手の試合か，など教育条件，職業条ても野球におけるデッドボールやファールチッ

件も含めたスポーツ主体の条件等が，過失責任

プが当たった場合は，「フェア」で，かつ「ルール」に違反しない行為であれば，責任問題はを判定するときに考慮される要素となる。

派生しない。ただし，高校生位の年齢であれば，
２．判例に見る安全対策のポイント

危険を予見しこれを回避する能力はあるが，小スポーツ活動とかかわりを持つ施設・用具，学生となると十分とは言えず指導者の安全配盧

方法，人について安全指導・安全管理を十分に義務を尽したか，否かが問われる。

尽くすことが重要である。この安全に関する環③方法……スポーツ活動は準備運動に始ま境づくりは，選手の自己管理も含めて，常に配り，競技練習，整理運動に終るなど順序を追っ慮することが大切なのである。

て段階的にプログラムされるべきである。スポーツ技術の難易度，実施時間の長短・審判の仕①施設……例えば全力疾走するグランドは
不整地なままの地面であってはならない。柔道方なども事故防止の助けとなる。

場の畳が破れたままではいけない。施設の安全判例（大阪地判昭55･7･11判例タイムズ

管理で危険が感じられたときは，直ちに修理す

423-114)は，高校の野球部員15名が準備運動べきであり，修理されないときは，その場所でとして校外歩道をランニング中に，横断歩道ののスポーツ活動は中止されるべきである。体育

通行人（68歳）に衝突して転倒させた事故で，館の破損した危険な場所を注意して運動しなさ

100mを40秒程度の緩走であったが，ぶつかっい，という注意指示のみでは不十分である。

た野球部員には過失責任はあると認めた。しか判例（福岡小倉地判昭５９．l･17判例時報

し，ランニングは危険の高い行為でなく，教師

1122-142)はグランドの設置管理者たる高校校が通行人に衝突しないよう特に注意を与えなく長に事故発生防止のための人的物的体制を確立ても，野球部員の自主的な判断と責任に委ねる

し，これを実行する注意義務を怠ったとして福ことで十分だ，と責任なしと判決した。

岡県の責任を認めた。この事件は，事故以前に④人……スポーツをなす者は，たえず自己

狭いグランドで野球部の打球が再三にわたり練の健康状態に注意をむけることが大切である。

習中の他のクラブ生徒に当たっていた具体的危スポーツを指導する際には，顔色，音声，姿勢，

険性を知りつつ対策をたてなかった責任が問わ

皮層の状態,眼の輝きなどの身体状態とともに，れたのである。

素直さ，集中力を欠く，動揺が見られるなど心②用具･…･･空気の抜けたボール．裂けた竹刀は危険である。スポーツに使用する用具は常の状態についても安全配盧をしなければいけない。

日本オリンピック委員会 (JOC)作成「危機管理マニュアル」の法的課題21
判例（盛岡地判昭６０．２．２１判例タイムズ

３．用具・施設を安全点検する……事前に器

555-248）は，高校野球部の夏合宿先でグラン

具の正しい取り扱いの指導や施設管理者かドランニング中,17周目頃に熱感・頭痛などのらの危険情報の入手なども大切。

熱射病初期の症状を自覚したが，生徒は野球部

４．無理のない活動・運動のプログラムが心長および監督にランニング中止の申入れをせの余裕をうむ。……子供の能力に合わせてず，結局熱射病に帰因する急性心不全で高校１

楽しい計画を立てるなど。

年生が死亡した事件について，死亡した生徒が高校１年生という危険を判断する能力も成人に終わりに準ずる程度に達していることを考慮して，疾病・事故の発生を予見できる特別の事情のない

2002年冬季オリンピックでの危機管理は端緒

限り，自己の健康管理を生徒にまかせておく，にすぎない。スポーツに内在する通常のリスク

逐一生徒の動静を監視する注意義務はないと判ではなく，同時多発テロという異常なリスクへ断した。

の対応であった。しかし，この問題は現在の世界のスポーツ界の断面を垣間見させるもので，☆安心できるスポーツ環境構築の視点

日本スポーツ界の「免責同意書」から「危険告１．思わぬ事故やケガを防ぐリスクマネジメ

知書」への発展の道筋は，医療の世界の「手術ントはヒューマン（ひと）・ハード（用承諾書」から「インフォームド・コンセント

具・施設）・ソフト（プログラム）の三つ(十分な説明と真蟄な同意)」への時代の流れにの視点から考えること。

連なる将来の課題である。

２．子供たちの健康状態を確認する……眼のこの「JOC危機管理マニュアル」を出発点

輝き，肌の色，衣服など指導者が確認するとして，まさに日本スポーツ界のよりよき法リだけでなく，体調を自己主張のできる子供

スク管理の展開が求められている。

に育てる。

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危機管理研究第ll号

９･１１米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察

宮 脇 岑 生 ＊ける不法行為，②軍事的・非軍事的手段によるＩ は じ め に妨害ないし脅迫，③武力攻撃などが含まれる。

2001年９月11日にアメリカ合衆国において発のような非国家的集団による敵対行為である。

生した同時多発テロ事件〔以下「９．１１テロ」

第三の危機発生源としては，大規模な自然

第二の危機発生源は，テロリスト・グループと略]')は，アメリカのみならず人類全体に対的・人為的災害である。

する卑劣かつ許し難い行為である。その後，世危機管理の類型化は研究者により異なり多種

界各国が立場の違いを越えて非人道的なテロリ

多様であるが，その発生源や攪乱作用の程度のズムを非難し，力を合わせてこれに立ち向かっ

如何にかかわらず，そのプロセスを前掲，平た。

和・安全保障研究所の報告は次の三つの段階に本稿は，９．１１テロという「新しい戦争」

分けて考えることができるとしている3)。

(ブッシュ大統領の声明）においてアメリカが第一段階は，危機の発生を未然に防止するこ

危機管理上いかに対応したかを考察したものでとであり，第二段階は，危機発生後にその被害ある。

を極小化する対処である。第三段階は，被害からの回復をはかり，新しい安定状態を実現する

Ⅱ国家の危機管理プロセスことである。
危機の第一段階の未然防止は，さらに，①危

9･11テロという国家的危機管理を考察する

機発生源そのものを除去すること，②危機発生

うえで，その基本的なプロセスをまとめた研究源から生み出される攪乱作用を危機的水準以下

として平和・安全保障研究所の報告書がある2)。

に抑えること，および，③危機発生源の攪乱作

危機管理を考察するうえで参考になると思われ用から避難すること，の三つに大別することがるので紹介しておく。同報告によれば国家的危できる。

機を発生源から次のように類型化している。

前記の危機発生源の第一，すなわち外国の非第一は，外国の非友好的行為である。国家の友好的行為に即していえば，①の方法に，ａ存続を脅かすような外国による非友好的行為に脅威となるような非友好的行為をとる意図を持は，①国家の領域（領土，領空，領海）内におつ外国を何らかの手段でなくす（敵対国家との関係を改善し，友好関係を確立するなどの手＊流通経済大学教授段),b巻き込まれる危険のある戦争が発生す2
６

る可能性の除去，ｃ重要資源に関して自給度を高め外国に依存することを止めることなどに分けることができる。
②の方法は，広い意味での抑止である。報復的抑止力（大規模な武力攻撃，経済封鎖など)，をあげている。
①の情報能力とは，ａ起こりうる危機の対応の詳細なシナリオを多様に準備し,bそれに基づく必要なデータの収集，整理，ｃ危機
発生のシグナルのキャッチ。

ないし報償的抑止力（相手が重大な非友好的行②の抵抗能力は,d危機発生源からの攪乱為を行わない場合，ないし友好的行為を積極的

作用の波及に抵抗し，その拡大を阻止し，排除に行う場合，こちらも積極的に相手を有利化すする能力,e危機に襲われている期間，生きる措置をとる能力）を高める。報償的抑止力は残りうる能力。

報復的抑止力と相乗してよく機能しうるもので③の指揮能力とは,f広い意味のリーダーある。集団安全保障政策が広く採用されている

シップ（決断力，統率力，組織管理能力，交渉理由である。

力など）の他に,g指揮センターの抗甚性，③の方法は，外国の非友好的行為によって生み出された重大な攪乱作用から避難するというおよび,h危機対処活動に従事している全ての組織との通信能力。

方法であり，歴史的には多くの国で試みられた。

危機対処能力の具体的内容は，危機発生源が古代中国における万里の長城の建設，徳川時代

異なり，発生した危機の態様と度合いが異なるの鎖国，アメリカのモンロー宣言などがその例のに対応して必ずしも同じではない。

である。

危機管理の第三段階は，第二段階における成第二の危機発生源，つまり非国家的集団によ功を前提としている。したがって危機対処に失る敵対行為の未然防止については，国民から孤敗すれば，第三段階の回復が不可能となる。第立させ，かつ危険な外国から絶縁させることで二段階の危機管理が効果的に遂行されれば，さ彼らの存在と活動そのものを大幅に除去し（①れるほど第三段階の安定状態の実現は容易となの方法)，またはその脅威を低い水準に抑える

る。

(②の方法)。

以上の危機管理の分析手法を参考にして，以第三の危機の発生源のうち大規模な自然的災下に9･llテロ事件に関して危機の発生，危機

害を未然に防止することは，「避難」を除いての対処，危機の予防という観点からブッシュ政

当分不可能であろう。かりに予知が正確に行わ権下におけるアメリカの対応を紹介したい。

れたとしても十分な準備態勢が必要である。またコンビナート災害のような人為的災害の大部

Ⅲ「新しい戦争」という危機の発生

分は，未然の防止がかなり高い水準で可能となっている。

１．９．１１テロ事件

危機管理の第二の段階は，危機の発生に対応

2001年９月１１日午前８時46分(米東部夏時間，

して，その拡大を阻止し，国家の蒙る被害の極

日本時間同日午後９時46分）乗員乗客92人を乗小化に努める段階であり，通常「危機対処」とせたボストン発のアメリカン航空１１便がニューか「危機制御」と呼ばれている。効果的な危機

ヨーク・マンハッタン島南端に近い世界貿易セ対処に必要とされる能力としては，一般的に，

ンタービル北棟の上部に北側から突っ込んだ。

①情報能力，②抵抗能力，および，③指揮能力

その17分後には，乗員乗客65人を乗せたポスト

９．ll米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察27

ン発ユナイテッド航空175便が同ビル南棟に南ということを具体的に考慮する場合，その選択側から突っ込んだ。いずれもllO階建て,400"

手段をいかにするかという点からも重要な課題を越す２棟のビルは約１時間半後に相次いで崩となる。それは立場によって異なってくること壊し,旅客機２機分のジェット燃料が燃え続け，はいうまでもないことであるが，参考までに最周辺のビル約10棟も全半焼した。また同日午前

近のアメリカにおけるテロリズムの定義をいく

９時38分にはワシントン発のアメリカン航空７７

つか紹介しておく。

便が米国防総省に激突,189人が絶望となり，

テロリズムに実務面で対処している米連邦捜

さらに同日10時，ニュージャージー州ニューアーク出発後に乗っ取られたユナイテッド航空９３

査局(FBI)は「テロリズムは，政治的または便がピッツバーグ近郊に墜落，乗員乗客45人全

るいは他の構成部分を脅かし，強要すべく，人員が死亡した4)。

または財産に対して向けられた不法な武力また

米捜査当局は，４機を乗っ取った19人の実行

社会的な目的を促進するために，政府，国民あは暴力の行使である」と定義している6)。

犯をいずれもアラブ系と特定し，ブッシュ大統

さらに国防省の定義は，「テロリズムとは，

領は16日，国家安全保障会議を開き，ビンラデ

政治的，宗教的あるいはイデオロギー上の目的

ィン氏を「最重要容疑者」と非難した。米本士を達成するために，政府あるいは社会を脅かし内で一瞬のうちに，これほど多くの犠牲者を出強要すべく人または財産に対し向けられた不法したのは，建国以来初めてであろう。そして，な武力または暴力の行使である｣7)と前記FBI

この大規模な自爆テロ事件が起こるまで，民間とほとんど同じ表現となっている。

旅客機を「大量殺傷のための兵器」として使うことを，今回の事件にかかわったテロリスト以

ところが国務省のテロリズムに関する定義は一段と詳細なものになっている。すなわち「テ外に，予想し得たものがあろうか。

ロリズムとは，計画的で，政治的動機に基づく

冷戦終結後，唯一の超大国となり，繁栄を悲

暴力で，非戦闘員を標的として行われ，国家以歌する米国の経済力と軍事力の象徴をねらい，外のグループないし国家の秘密情報員の手によ

3,000人を超える犠牲者を出す史上例をみない
無差別テロ事件となった（邦銀駐在員などを中ってなされるものをいう｣8)としている。
一方，合衆国法典(USC)の第2656f(d)節，

心に日本人犠牲者も24人におよんでいる5)。

第22章のテロの定義では次のように規定していブッシュ大統領は,議会演説で9･11テロを，る。

アメリカに対する「新しい戦争」と位置づけた。

「テロリズム」という言葉は，国家より小さ

連邦議会は，この「新しい戦争」に対して大統なグループ，または非合法の工作員が計画的か領に合衆国軍隊の使用権限と予算支出権限を承つ政治的動機による暴力を非戦闘員の目標に対認した。

して働くことを意味し，通常は一般大衆に影響を与えることを目的としている。

２．テロリズムの定義と「新しい戦争」(1)テロリズムの定義「国際テロリズム」とは，一カ国以上の国民
または領土を巻き込んだテロを意味する。

テロリズムに関して正確なあるいは統一され「テロリスト．グループ」とは，国際テロをた概念は確定されていないといえよう。しかし実行に移すグループ，または国際テロを実行す

現代社会におけるテロリズムにどう対処するか

るうえで重要な下部組織を保有しているグルー

2
８ブを意味する。
アメリカ政府は1983年以来，このテロリズムの定義を統計や分析を行う際に採用している。

をハイジャックして多数の無睾の民間人を人質に取り，これを凶器にして国家・社会のシステ
ムを崩壊させようとしたのである。

国際テロリズムについて，国際的に定義づけ

第三に，動機である。通常，戦争であれば戦を行う努力は早くからなされ，国際連盟に国際争を行う主体が民族の独立や主権の確保，領土テロ撲滅のための協定草案が提出された1937年の拡張・画定といった明確な目標を保持する物にまでさかのぼる。近年では1972年第27回国連であるが,9･llでは目標が不明確である。

総会に協定草案が提出された。さらに2001年の第四に，武力行使が行われる戦場といわれる

９．llテロ事件後も国連総会で論議されているものがなくなっている。「新しい戦争」は日常が基本的な合意はされていない。テロに関する生活の中に入り込んでおり，通常の戦争で見ら条約はすでに10個以上あり今後も増える見込みれるような戦場はない。

である。つまりテロ行為が一つの国の問題に止以上のような「新しい戦争」の持つ特徴から

まらなくて，他の国を巻き込むケースが増えて考えて従来のように，テロを単なる犯罪と見なきたことを意味する。

して警察や治安組織に依存している時代は終わ（２）「新しい戦争」

った。いまや国家および国民が軍隊と国家機関

9･11テロは，重大な犯罪行為であるばかりの総力を挙げて，このようなテロによる「新たでなく，むしろ，アメリカの国家社会システムな戦争」に立ち向かわざるをえない所以といわを根本的に崩壊させるものであり，アメリカはれている9)。

この9･llテロ事件を従来のテロという概念を超えた「新しい戦争」の始まりであるとしていⅣ危機発生後の対応る。戦争とは本来，主権国家や特定の組織がその主義・主張を貫くため，宣戦布告を行って意

１．９．１１直後のブッシュ大統領の対応思を明確にし，武力を行使してその目的を達成(1)国家緊急事態の発動

９．llテロ事件は，犯罪という概念では捉えら

ブッシュ大統領は９月ll日のフロリダでの第一回の声明発表後，国家安全保障会議を緊急召れない行為であるばかりか，従来の戦争概念を集し，「連邦緊急事態対処計画」の発動を指示

遥かに超えた新しい型の戦争といえる行動であし，全世界の米外交団・軍に最高レベルの警戒ると見ることができる。その理由としては次の態勢に入るよう命じた。大統領はさらに同日夜ような点があげられる。

(日本時間12日午前）ホワイトハウスで行った

しようとする実力行為を意味する。ところが，第一に，戦争の主体が従来の概念である主権

国民向けテレビ演説で，「我々および同盟国は国家ではなく，少数の集団（グループ）やネッ

テロに対する戦争を勝ち抜く」と語り，実行犯

トワークなど国境を越えた性格を持っている。

の逮捕・処罰に強い決意を表明した'0)。

しかも，その実体が容易に把握できないという問題がある。

ニューヨーク，ワシントン両市近海では，空母，水陸両用船，ミサイル搭載駆逐艦などから

第二は，戦争の手段である。この主体は通常なる複数艦隊が展開，万一の事態に備えた。後であれば軍備や兵器システムなどによって武力述するように連邦緊急事態管理庁(FEMA)はを行使するのであるが，９．１１では民間航空機

両市に救難チームを派遣，犠牲・負傷者の大規

９．ll米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察29

模な捜索活動を行った。

した。ブッシュ大統領は「これは戦争行為だ。

また，大統領警護隊は，ブッシュ大統領の身

正義と悪の戦いであり，正義は勝利する」と声

辺警護の必要性から，戦略核兵器の基地である明を発表し，犯行グループとの全面的な対決をネブラスカ州の戦略軍司令部に大統領を一時避宣言した14)｡

難させた'')。

ブッシュ大統領は14日,９･１1事件への報復

チェイニー副大統領，ハスタート下院議長ら軍事行動に関連して，最大５万人の予備役召集

要人も一時，特別警護下かに置かれたが，副大を承認した。これはラムズフェルド国防長官の統領,ライス大統領補佐官(国家安全保障担当)，

進言を受けたものである。予備役は，今後予定

ミネタ運輸長官らはホワイトハウスの特別施設

される軍事行動に参加するのではなく，テロ攻に設置された指令センターで待機し，事態の指撃防止のために米軍が事件発生以来，ニューヨークとワシントンの間の空域で続けている戦闘

揮権掌握にあたった。
中南米歴訪から帰国の途についたパウエル国
務長官の所在は明らかにされなかった。

機による防空警備などを支援する要員となる。
このため，軍事行動が具体化すれば，予備役召

航空機の直撃を受けた国防総省では，ラムズ

集はさらに拡大する可能性が高くなる。５万人

フェルド長官らが死傷者の捜索・救難を陣頭指の予備役召集は湾岸戦争で予備役．州兵計26万揮。犠牲者の捜索活動が続けられた。ミサイル

５千人が召集されて以来の規模となる'5)。

攻撃などの宇宙防衛にあたる北米航空宇宙防衛（３）総力戦宣言司令部(NORAD)も警戒態勢に入った'2)。

ブツシユ大統領は９月20日の連邦議会で，テアメリカにおける国家緊急事態は「国際緊急ロとの戦闘開始をする宣言を表明し，国際社会経済権限法」(InternationalEmergencyEcono-に向けて「米国の側につくかテロリスト側につmicPowersACrofl977)により次のように定くか」と「踏み絵」を突きつけた。対テロ戦争

義されている。「合衆国の安全保障，外交政策，への協力に関する米国の新たな外交と世界再編経済にとって，合衆国の外部全体または一部をが始まったのである。

源とする異常かつ緊急な脅威｣。この要件は，米国では,大統領が連邦議会に出席するのは，｢緊急事態がまれで短期間のものという性格が原則として，年一回の「一般教書」(Stateof

あり，現在進行中の諸問題と同一視できないと

theUnionMessage)演説のときのみであり，いう認識」から導き出されているという。この両院合同会議における大統領演説は異例であ

国家緊急事態の適用範囲は拡大し，現在では，り，大統領および議会が一致団結し，国家の危安全保障に関するもの，たとえばテロ，麻薬な機に望む姿勢を示したものといえる。

どの他，政治的，外交的，財政的，通商的側面

演説は，誰がテロ攻撃を仕掛けたのか，なぜなどにおける政策的配慮から，国家的重大事とテロ攻撃を仕掛けたのか，いかにテロと戦って認識されるあらゆる状況を指すようになっいくのかという疑問に答えていく構成がとられた13)｡た。その主な内容として次のような点があげら（２）戦争行為声明と予備役召集

れる16)｡

９．llから一夜明けた12日，米国の捜査当局

第一に，テロ攻撃の主体をアルカイダおよびはイスラム原理主義組織による組織的，計画的

ウサマ．ビンラディンと名指しし，同人に庇護なテロとの見方を強め，本格的な捜査に乗り出を与えているタリバン政権に対して，ウサマ．

3０

ビンラディンの無条件即時引き渡しを要求し，決意が恐怖によって弱められることがないこと

交渉の余地を与えない事実上の最後通牒を突きを宣言する」と述べた。その翌日の12日には，つけた。

テロに屈しない議会の強い意思を表明するため

第二に，テロ攻撃を自由および民主主義に対に両院は本会議を開会した。「2001年９月１１日

する挑戦と位置づけ，国際社会に対して，テロにアメリカに対して実行されたテロ行為に関しリストに味方するのか，テロと戦う米国に味方て上院および下院の意思を表明する決議案」

するのかとの「踏み絵」の選択を迫った。

(S.J.Res.２２/H.J.Res.６１)を上院において賛第三に，今回のテロとの「戦争」が湾岸戦争やコソボ空爆とは根本的に異なり，長くかつあ

成１００,反対018),下院では，賛成408,反対
Ｏと満場一致19)で承認した。

らゆるリソースを投入する戦いであり，犠牲者

決議の主な内容は次の通りである。

が出る可能性をも示唆し，国民に対して覚悟と

a)テロリストおよびその支援者に対する非忍耐を求めた。このような発言は，その後の演説でも述べられており，同月29日の演説でも｢これまでとは違う戦争になる。果敢なテロリ

難b)テロの犠牲者とその家族等に対する哀悼の意の表明

ストの活動を粉砕するために戦う」と国民に訴c)国民への団結の呼びかけ

えている'7)。

d)ボランティア等の英雄的行為に対する賞

第四に，一部にイスラム教徒一般に対する反賛感が国民の間に見られることに触れ，国民に冷e)国際法に基づく反撃の権利の宣言

静な対応を求めることで，テロとの戦いがイスf)諸外国のテロに対する戦いに対する支持

ラム教徒との宗教戦争の構図に陥る危険を回避への感謝と継続の要請

した。
また，ブッシュ大統領は，演説の中で，テロg)テロ撲滅のための資源拡充
h)テロ撲滅のための大統領と議会の綿密なの脅威から米国民を保護するための施策の調協議に基づく決定の支持

整・統括にあたるための閣僚ポストとして，後i)2001年９月12日を国民統合と服喪の日と述国士安全保障局長官を新設し，大統領の親し定めるい友人でペンシルベニア州知事のリッジ氏を充(２)９･１４緊急歳出法の可決てることを表明した。

９･１１事件に対応するための総額400億ドルの緊急歳出法案(HR.2888)が，事件からわ２．９．１１直後の連邦議会の対応

ずか３日後の９月１４日に上下両院を通過し，同(l)9･11テロ糾弾決議

18日にはブッシュ大統領の署名により成立する

９．llテロ事件に対する連邦議会の対応は非に至った20)。

常に迅速であった。テロ発生当日の夕刻には，同法による歳出額400億ドルの使途は，①攻

上下両院の200名を超える議員が議事堂の正面撃の緩和および対処に関する連邦政府およびに集合し，ハスタート下院議長およびダッシェ

州・地方政府の準備態勢の整備，②国内外のテ

ル上院民主党院内総務ら両院の議会指導部よりロ行為への対抗，捜査，訴追の支援，③交通機

声明が発表された。この声明の中で，ダッシェ

関におけるセキュリティの強化，④攻撃によっルは，「我々は，国民を代表してここに我々のて被害を受けた公共施設・交通機関の復旧，⑤

９．ll米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察31

国防力の強化等となっている。

対処計画('I1'eResponsePlan)に基づいて緊

また，総額400億ドルのうち，大統領が議会急事態に備えている。テロ対処に関して前記のによる制限なしに支出できるのは100億ドルで，連邦対処計画には，さらに詳細な「テロ事件付

さらなる100億ドルは支出に先立つ15日前まで録」（'1℃rrorismlncidentAnnex)が準備されてに行政管理予算局長官が上下両院の歳出委員会いる。

に支出計画を提出することが必要とされた。残テロの結果としての災害に対して連邦捜査局

りの200億ドルについては，支出にあたって改(FBI)大量破壊兵器対処計画，保険・福祉省

めて歳出法を成立させることが必要とされてい(HHS)の生物・化学テロに関する健康・医学る。

的支援計画および放射能緊急事態連邦対処計画

ブッシュ政権は当初，緊急事態を理由に挙げ等，複数の対応策が一体となった支援措置がとて，議会の制約を受けずに全額が支出可能なられることになっている。テロ事件付録の冒頭

200億ドルの案を議会側に提示した。しかしな部分には，「テロ行為あるいはその脅威を予知

がら，議会側にはいかに非常事態下といえどもし，予防し，その解決のために必要な諸資源を自らの権限を容易に手放すことに対する抵抗が特定・取得し，その使用を計画する措置」を強く，政権と議会との交渉が重ねられた結果，｢危機管理」(CrisisManegement)とし，「公共総額を400億ドルとし，そのうちの300億ドルのの健康・安全を保護し，基本的な政府のサービ支出にあたっては議会が改めて関与することでスを確保し，およびテロの結果により被害を受両者が合意に至った。

ける個人・企業・政府機関を緊急支援する措置」

合意案は９月14日，下院に提出され，同日中

は「結果として生じた混乱管理」(Consequen-に下院が賛成422,反対０で，上院も賛成96,

seManegement)として区別している。テロの反対Ｏと，上下両院のいずれにおいても一人の危機管理としては,FBIを中心とした運営概念

反対者を出すことなく可決され，ブッシュ大統が記述されており，大量破壊兵器を含む米国内領の下へ送付されたのであった。

のテロの結果として生じた混乱管理に対応する運営概念とその対処機関として,FBI,FEMA,

３．９．１１直後のFFMAの対策

国防総省，エネルギー省，環境保護庁，その他(1)FEMAのテロ対処の関連機関が挙げられている。

９．llテロ事件直後から捜索救助活動を行う（２）９．llテロ直後の対応

消防士やFEMAのワッペンをつけた捜索救助

テロ直後世界貿易センタービルが破壊的な被隊の活躍が，メディアを通じて全世界に映し出害を受けた映像が報道されると,FEMAは直された画像は，今日も我々の脳裏に焼き付いてちに国と地方の緊急事態管理担当者と調整を行いる。FEMAに関する文献は多数あるが，い，数時間以内に職員を現場に到着させた。ま佐々木良国立国会図書館専門調査員の｢FEMA

た，同日とその数日以内に,FEMAの28の都の組織と活動｣２１)は，アメリカの原典資料を多市捜索救助部隊のうち８部隊がニューヨークに数使用して詳細にFEMAの組織と活動を紹介

入り，ニューヨークの消防と警察を支援し，犠している。FEMAの活動は，全ての災害に対処することになっている。その基本となってい牲者の捜索に取り組んだ。１部隊は31名 ２チームの62名で構成され,12時間の交代勤務で生るのは,FEMA長官が立案し，準備する連邦存者の救出に全力を尽くした。一週間後には別３２の８部隊と交代し，その後多くの部隊と交代でリア，ニュージーランド，米国)，さらに，中動員され，全米14州から多数の部隊，総数1240

央アジア諸国，インド，パキスタン，ロシア，人が動員された｡救助作業が進められている間

中国，日本と全世界におよんでいる。

FEMAの職員1600人以上がニューヨーク市・

さらに,136カ国からの軍事的支援,142カ国

州ならびにニュージャージー州と協力して復旧のテロに関係する個人，組織の資産凍結，８９カ援助活動にあたった。連邦対処計画の下での国の米軍航空機の上空通過，７６カ国への着陸の

FEMAの役割は,27の連邦機関の活動を調整

許可などの国際的協力を得ている24)。

することである。緊急の通信，健康医療，被災

ブッシュ大統領は，選挙戦中より民主党候補

者介護，瓦礫の除去，その他の緊急支援も行っ

ゴア氏の国際主義，理想主義に対立して孤立主た22)。

義といわれていた。政権スタート後も，包括的核実験禁止条約(CTBT)の批准拒否，温暖化

V９．１１危機への対処

ガスの排出量の削減に関する「京都議定書」からの離脱，対弾道弾ミサイル(ABM)制限条

9･llテロ以降アメリカはテロ対策を精力的

約からの離脱などの政策を表明し，一国主義，に進めてきた。この対策の第一に挙げられるの

孤立主義と世界の多くの国から批判を受けるこはアフガニスタン空爆であるが，それだけではとが多かった。その背景には，冷戦後，唯一のテロを防ぐことができない。そのために多角的軍事大国であることがアメリカの単独行動主義

な対策が講じられた。これまで行われてきた対を一層際立たせることになったといわれるが，策としてブッシュ大統領は９．ll以降100日目

それだけではないであろう。先鋭化するアメリとなる2001年12月20日に『テロとの世界戦争一カ国内のイデオロギー対立と，前任のクリント

最初の100日』23)を発表した。その対策として，

ン大統領の協調主義拡大主義という政治スタ①外交，②金融，③軍事作戦，④法執行，⑤人

イルを否定しようとする政権内の思惑が拍車を道的援助，⑥本土安全保障，⑦補償，⑧イスラかけているといえよう。アメリカの上下両院は，ムの尊重の諸点から論じている。これら全ての大統領の属する共和党の単独行動主義と，国際点について紹介する余裕はないので，①，③，

約束を重んじる民主党の国際主義が対立する構⑥の点についてのみ言及する。

図になっている。このような構図の背景として，次の二点が指摘できる。一つは，アメリカ国内

１．ブッシュ大統領の国際協調外交における地域とイデオロギーの問題である。ブ

９．ll事件直後の翌日，国連では緊急国連安ッシュ大統領の基盤であるアメリカの市部や農保理事会が開かれ，「米国におけるテロ攻撃に村を中心に伝統思考で道徳主義的な考えと，北対する非難決議」（安保理決議1368)を採決し，東部や大都市を中心に平等思考で相対主義的な国際社会が対応することを表明した。アメリカ

二つに分かれていることによるものである25)。

は世界の多くの国々の支持を得て,9･ll対応

もう一つは，ブッシュ政権の政策の方向性を決体制をとることとなった。９．ll以来，ブッシ

める上で大きな影響力を持つスタッフの問題で

ュ大統領は51カ国の元首と面談し，軍事作戦へある。ブッシュ外交の底流には，対外関係を重の協力を得ている。それは,NATO諸国をは視するパウエル国務長官主導の協調路線と，共じめ,OAS(米州機構),ANZUS(オーストラ和党右派への目配りを欠かさないチェイニー副9･ll米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察33

大統領の強行路線の綱引きがある。さらに，も維持，予算権限（第１条第８節第12項）に関し

う一人のキーパーソンで，外交問題専門家ライ

ては連邦議会に与えられている。戦争権限

ス大統領補佐官はミサイル防衛の一環として一(WarPowerS)といわれるものである。しかし，方的軍縮を唱えてきた単独行動主義者であり，アメリカの歴史上，戦争宣言なくして，戦争状

大統領の外交政策に強い影響を与えている。ブ

態にある外国へ，大統領が合衆国軍隊を派遣す

ッシュ政権の外交が孤立主義，単独行動主義，
一国主義，一極主義と批判が止まないのは，アることがたびたびあった。そのたびに議会と大統領は論議がなされてきた｡第二次世界大戦後，メリカの立場を押し通すだけで対案がないから

最も悲惨な状況となったベトナム戦争が行われといわれる。国際協調への軽視が度を過ぎればる中で，大統領が合衆国軍隊を行使する権限を

指導力の低下や孤立化を招くことになろう。

阻止する活動がなされた。1973年の戦争権限法

しかし，同時多発テロ事件以降，ブッシュ大(WarPowersResolutionofl973)である。連邦

統領は対外姿勢の大転換を行い，テロと戦うた

議会は，ニクソン大統領の拒否行使を乗り越えめ国際的連帯を最優先とし，「諸国はテロと戦て成立させた27)。

うかどうかの旗幟を鮮明にせよ」と追った。そ

戦争権限法の主な内容は，下記の通りである

していくつかの重要な点で自ら政策転換を図a)合衆国軍隊投入に際して連邦議会と大統り，その結果，国際政治に大きな影響を与える領の共同判断を確保することとなった。同時テロと対テロ作戦が国際協b)軍隊投入の根拠を，①連邦議会による戦調精神を回帰させ，反テロ連合を組織し，アフ

争宣言，②特案法による授権，③合衆国のガニスタン復興を呼び掛ける姿勢は世界の共感

領土，軍隊に対する攻撃による緊急事態のを集めた。同事件後マスコミ界には，アメリカ

場合としているの「孤立主義の時代は終わった｣26)とする評価

c)bの③の事態で外国に軍隊を展開した場もある。
9･llから６カ月後にあたる2002年３月ll
日，ブッシュ大統領は，ホワイトハウスの追悼

合48時間以内に議会に報告する
d)cの報告を受けて議会が戦争宣言しない
ときは60日以内で撤退する

式における演説で「対アフガニスタン軍事作戦e)軍隊を投入する前に可能な限り議会と協の成功」を強調する一方，「新たな戦いが待っ議をするている」と述べ，さらにテロ根絶へ各国の協力を求めている。

（２）９．llにおける合衆国軍隊の使用授権決
議

２．連邦議会の合衆国軍隊の使用授権決議

前記テロ非難決議に続いて,9･11テロに対(1)合衆国憲法における戦争権限と1973年戦する合衆国軍隊の使用授権決議(S.J.Res.23)

争権限法が審議された。９月14日に上院に提出され，原アメリカ憲法では，合衆国軍隊の使用に関す

案通り賛成98,反対０で可決された28)。下院

る権限は，総指揮官(CommanderinChief)とでも同日可決され，９月18日大統領の署名を経しての大統領に与えられている（第２条第２節て成立した。下院では同内容の下院版軍事力行第１項)。一方，戦争宣言(declarationofwar)

使容認決議(H.J.Res.64)が上院版決議よりの権限（第１条第８節第ll項）および，軍隊の先に可決されたが，後に上院版決議に置きかえ

３４られた。下院版決議の採決に際しては，民主党個人を隠匿したと大統領が決定する国家，組織の女性議員，バーバラ・リー（カリフォルニア

または個人に対して，そのような国家，組織ま州）がただ一人反対して話題を集めた。議会のたは個人による大統領に対するさらなる国際テ

抑制と均衡のシステムを維持する見地からも全ロ行為を予防するために，大統領は必要かつ適員が同じ投票をするべきではないとして，唯一切な武力を使用することを認可される」

反対票を投じた。今回のテロ事件に関連して，

第二に戦争権限決議の要件として，また将来のテロを防止するために必要なあらゆ①特定法定認可…戦争権限法の第８条(a)る軍事力行使を戦争権限法の範囲内で，大統領(1)節に従って，議会は，この節が戦争権限に認めるものである。

法の第５条(bXl)節の意味する範囲内における特定法定認可となることを目的としてい同決議の内容は，次の通りである。正式のタることを，宣言する。

イトルは，「合衆国に対して加えられた最近の攻撃の責任を負う者に対して，合衆国軍隊を使②他の要件の適用･”この決議のどの条項

用することを認可するための合同決議」であも，戦争権限法の他の要件にとってかわる

る。

ことはない。

前文で同決議がなされた理由として，以下の５項目があげられている。

上記決議案のポイントとして次の点を指摘することができる。

a)2001年９月11日，合衆国およびその市民

第一に，大統領に対して，９月ll日に起こっに対して許し難い暴力行為がなされた，たテロ攻撃に関し，支持，計画，関与，支援を

b)このような行為は，合衆国が自衛権およ行ったと大統領が認めた，国家，組織あるいはび国内外の合衆国市民を保護する権利を行

個人に対して必要かつ適切なあらゆる軍事力の使することを，必要かつ適切ならしめてい行使を認める。

る，

第二に，本決議は，戦争権限法にいう特定のc)これらのゆゆし．き暴力行為によってもた法の定めにあたる。ただし，本決議は，戦争権らされた，合衆国の国家の安全および外交限法の他の如何なる求めも排除するものではな政策への脅威となっている，い。

d)このような行為は，合衆国の国家の安全

本決議は，授権が一般的かつ無条件の形でなおよび外交政策への異常かつ非常なる脅威されていること，軍事力行使の対象として，国をもたらし続けている，

家に加え，個人，団体が明記されている点で特e)大統領が，憲法の下に，合衆国に対する国際テロ行為を抑止し予防する行動をとる
権限を持っている。
同決議の本文の内容として次の二点が規定されている。

色のある決議といえる。
同決議については，大統領に広範囲な権限を認めることは，憲法が認めた議会の戦争を宣言する権利を侵害するものであるとして，より制限的な内容の決議を求める声が特に下院におい

第一に，総論として「2001年９月ll日に起こて根強く存在したが，対象が今回のテロ攻撃にったテロ攻撃を計画し，認可し，実行しまたは限定されていること，また，時間をかけて完壁援助したと大統領が決定する国家，組織またはな内容を求めるより速やかに決議を成立するこ個人に対して，または，そのような組織またはとが重視された結果，決議は迅速に可決され

9･ll米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察35

た。

の軍事施設とアルカイダのテロリスト訓練キャ

これは,1991年の湾岸戦争時に，国連安保決

ンプに対して攻撃を開始したことを発表した。

議に依拠し，他の外交手段および平和的解決手

英軍も攻撃に加わっている。続けて，米英軍は段による解決が望めない場合に限って武力行使

翌８日首都カブールやカンダハルに対し，爆撃を認めるとともに，６０日ごとの議会への報告を機や巡航ミサイルを使った空爆を再開した。一

求める制限的な内容の武力行使決議が５カ月の方，食料など人道支援的物資も投下，ラムズフ

期間をかけて審議された後，上院で賛成52,反ェルド国防長官は，作戦名を「不朽の自由作戦」

対47,下院で賛成250,反対183という僅差で可(OperationEndunngFreedom)と名付けるこ

決されたことと比較しても，いかに今回の同時とを発表した。

多発テロに関し，迅速に議会が大統領を強く支持したかを示したものといえる。
その後，９．１１の６カ月後にあたる2002年３

ブッシュ大統領は，７日のアフガニスタンへの攻撃に踏み切ると同時に，報復テロ阻止のため全米が厳戒態勢下を敷いた。

月８日，上院は，ブッシュ大統領が進める対テ

カタールの衛星テレビ，アルジャージーラがロ戦争を全面的に支持する決議を全会一致で可

ビンラディン氏のビデオ画像を放映，同氏は対決している（拘束力はないが政治的アピールの米聖戦の継続を宣言し，タリバン政権は徹底抗意味が大きい)29)。

戦とビンラディン氏の引き渡しの拒否を決定した32)。その後，同月９日，ブッシュ大統領は，

３．アフガン報復攻撃

戦争権限法，合衆国軍隊使用決議に基づいて，

9･ll事件後，連邦議会と大統領はアフガン

アフガン攻撃に関する報告書を議会に提出し報復活動のため合衆国軍隊の使用に関する体制た33)。

がとられ，いつ実行されるかが課題となってい

Ｖテロ危機への予防戦略

た。
ブッシュ大統領は，９月24日夜上下両院に耆

１．テロ対策法の制定簡を送り，９．ll事件報復のため合衆国軍隊の配備決定と展開計画を通知し，２５日午前，議会

９．ll事件以降，アメリカでは多方面からテ代表と会談し，理解と協力を求めた30)。
一方，前述のように9･ll事件後，ブッシュロ対策が講じられてきた。それは，前述のよう政権はテロ対策として国際協調主義をとってきをはじめ，国内的には，テロ対策の基本となるており，最も注目されるのはNAflUとの協力

テロ対策法(PatriotActof2001)34)やテロ関係である。9･11事件の翌日９月12日,NATOの資産の凍結などあらゆる角度から行われていはブリュッセルの本部で緊急理事会を開催し，る。

に前例のないほどの外交手段による国際的協力

米国からの要請があれば,NATO条約第５条

9･11事件発生が前記ブッシュ大統領の演説に定める集団的自衛権を行使することを決定しに述べられているように,米国本土それも政治，ている３１)。その後,10月２日,NArlU条約第経済，軍事の中枢であるニューヨーク市，ワシ

５条は設立以来初めて発動された。

ントン市が直接攻撃されたことは米国の歴史にかくて，ブッシュ大統領は2001年10月７日午後，米軍がアフガニスタン国内のタリバン政権

与えた影響は測り知れないものがある。
米国への直接攻撃の先例として60年前の「日3６

本の真珠湾奇襲攻撃」がよく引き合いに出され･テロとの関連が疑われる外国人に対し，国るが，それは米国本土から遠く離れた太平洋上

外追放したり身柄拘束する権限の強化･外国人留学生の電子メールのやり取りを追の「準州・ハワイ」で起こった出来事であった。

る東部（東海岸）への直接攻撃の例を辿ろうと跡するためのデーターベース創設･捜査当局間の情報の共有

すれば，それより遥かに古く米英戦争(1812̅

･在米金融機関の海外金融機関の実体のない

米国本土，それも政治・経済・軍事の中心であ1814)までさかのぼらなければならない。第二口座からの資金受け入れを原則禁止

次世界大戦後の米ソ冷戦時代にも，ソ連の戦略･在米金融機関の海外との取引の管理を厳格

核ミサイルによるキューバ危機における米国本化し，当局への報告義務を強化･平和的使用目的以外の，生物・化学テロ兵

土攻撃の脅威はあったが，結局，現実のものと9･ll対策として，大統領と連邦議会は，前器に転用可能な物質の所持を禁止･アフガニスタンのタリバン政権への農業製

述のように憲法や戦争権限法に遵守して，海外品，医薬品，医療機器の輸出権限を大統領

における軍事力行使の体制の整備を行い，さらに付与･米北部国境の入国管理を人員増などで強化

はならなかった。

に,米国内における安全保障機構の整備として，
国土安全保障局および国士安全保障省の新設，さらに在来軍事機構の整備にまで広範囲におよ

２．米国本土の安全保障強化

んでいる。

９･１１事件後のブッシュ大統領のテロ対策の成立したテロ対策法案は，上院通過法案を原演説で注目されたものの一つとして国土安全保案として，ブッシュ政権提示案を加味し，新た障局の新設がある。ブッシュ大統領は,2001年

な法案として2001年10月23日下院司法委員長よ１０月８日，大統領令35)によりホワイトハウス

り再提出されたものである。10月24日，議事規

事務局に本土安全保障局(OfficeofHomeland

則の適用停止という簡便な方法により，賛成

Security)を新設し，局長にはトム．リッジ前

357,反対66で下院本会議を通過した。翌25日，

ペンシルベニア州知事を充てることを発表し，賛成98,反対ｌで上院本会議を通過し大統領に

その後,１０月８日就任した。

送られた。上下両院に違いがあり，その後両院

議会は，大統領令ではなく法律により新しい協議会の開催ではなく，より簡便かつ迅速に妥局を設置することと，同局に独自の予算権限を協案を成立させ新たな法案として再提出し法律付与し，局長も上院承認人事を求めた。

となった。

テロ対策は連邦政府の46におよぶ機関にまたこの法律により，国内の犯罪捜査機関と海外がっている。リッジ長官の職責は，これらの機を担当する諜報機関が，捜査情報を共有するこ関の総合調整，監督，将来のテロ攻撃に対するとが可能となるとともに，盗聴などの捜査権限

包括的な国家戦略の策定と実施テロ被害からが拡大された。主要な点は以下の通りである。

の復興促進などとされている。

・テロリストとそれを匿う者や資金提供者へ

大統領は同時に「国士安全保障会議」を創設の刑罰強化
・テロとの関連が疑われる人物に対し，一件した。大統領，副大統領，財務長官，国防長官，
司法長官，厚生長官，運輸長官，連邦緊急事態の令状で複数の電話を盗聴することを容認

管理庁(FEMA)長官，連邦捜査局(FBI)長官，

9･ll米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察37

中央情報局(CIA)長官等，が主要メンバーで，応，の主要な機能別に統合する組織一元化で，大統領はその時々の必要に応じて統合参謀本部

効率的なテロ対策を進めるのが目標である。

議長等をメンバーに加えることになっている。

要人警護にあたるシークレットサービスと税

その後，９月29日，ホワイトハウス内で第一回

関（財務省)，移民帰化局（司法省)，沿岸警備の国士安全保障会議が開催され，最優先課題と隊（運輸省)，災害復旧担当の連邦緊急事態管して，外国人テロリストや支援者の米国入国防理局(FEMA)が組織の中核となる。エネルギ
ー省や国防総省も一部の機能を移転させる。

止や，その追跡タスクフォースの設置等について審議された36)。

これほど大規模な行政組織の改革は，第二次ブッシュ大統領は2002年６月６日本土安全保

大戦後の冷戦時代の幕開けに，民主党のトルー

障省構想を発表し，その後７月16日,9･ll型

マン政権が,1947年国家安全保障法に従って国大規模テロ攻撃の防止や対策を盛り込んだ包括

防総省や中央情報局(CIA)を創設し，さらに的な「本土防衛のための安全保障戦略」を公表，

国家安全保障会議を創設した時以来のことであ連邦議会へ送付した。米本士がテロの脅威にさる。

らされているとの前提に立ち，大量破壊兵器を情報分析ではCIAや連邦捜査局(FBI)との使ったテロ攻撃防止とテロ対策，テロ計画に関情報共有や密接な協力が必要である。断片的なする情報統制の強化，米軍の国内展開などを柱

事前情報を持ちながら判断不足で活用し損なっとして打ち出し，「反テロ戦争」での挙国一致た，という９．llテロでの教訓が生かされるべを訴えた37)。

きであろう。また縦割り行政の弊害を徹底的に新戦略は，①テロ関連情報の収集と警戒情報排し，テロ対策の抜け穴をふさごうとするねらの発令，②国内のテロ防止活動強化，③幹線道

いで，危機管理で省庁間の連携不足が指摘され路，産業基盤コンピューター網やデータベーる日本にとっても参考になるであろう。

スなどインフラの保護，④緊急事態への備えと対策強化一など六つの重点目標分野を設定し

３．米本土司令部の統合と先制攻撃ている。

９･１１事件後，在来の大規模部隊との戦闘を

本土安全保障省の設置法案は,2002年ll月19想定した「正規戦」からテロなどの低強度紛争

日下院に続いて上院でも可決された。大統領がにおける「非正規戦」や弾道ミサイルへの対応

６月に新省設置を提案してから半年足らずでのに重点を置く米軍全般の組織改編を行い，本土法案成立である。ホワイトハウスと議会の迅速攻撃への即応態勢をとろうとするものである。

な対応は，一昨年の９．llテロを機に米国民の米本士の防衛はこれまで，弾道ミサイルなど間に強まる安全最優先の声に応えたものであに対応する統合軍司令部，防空を担当する北米る。本土安全保障省の主要業務は，米国内のテ

航空宇宙防衛司令部などに分散していた。今回

ロ攻撃を未然に防ぎ，万一発生した場合は，被の組織改編では，核司令部を残す形で担当任務

害を最小限に食い止め，速やかな復旧を実施すを整理し，北方司令部が各司令部を統括することにある。

る38)。

２２の省庁・機関のテロ対策関連部局を，国境新設するのは「北米司令部」で，本士へのテ

警備・運輸安全，情報分析・インフラ防御，大ロ攻撃などに対応するための作戦づくりから，

量破壊兵器を使ったテロへの対策，緊急事態対実践の指揮までを全面的に担う。

８３
北米から海外への戦力派遣などにあたる統合

Ⅶ お わ り に軍司令部が，これまで担当してきた核兵器や生物．化学兵器への防衛を引き継ぐ、ほか，沿岸部の安全管理やカナダ，メキシコ両国軍との調整役にもあたる。

グローバル化が進む時代の中で，国際的なテロ対策が世界共通の課題である。テロは，いつ，

米ソ冷戦時代には，ソ連との軍事力の均衡維

どのようにしのび寄るか分からない。そのため持が最大の課題であり，テロによる本土攻撃はにアメリカをはじめ世界の多くの国が全力をあ

ほとんど想定されていなかった。今回の組織改

げて多角的な対策を講じてきた。テロの手段が革で弾道ミサイルの発射や偵察衛星の打ち上げ様々であるため,その対策も複数多岐にわたる。

など，さらにコンピューターを利用した攻撃な

本稿では９．ll事件におけるアメリカの対応をどへの対応が考慮されることになった。機動的

合衆国軍隊使用と安全保障体制面で考察した組織への改編をねらいとしたものといえよが，５０カ国以上にテロ組織を持つアルカイダをう39)。

軍事力だけをもって壊滅させることはできなか

ブッシュ大統領は，前述のようにテロ対策にった。

ついて国際的，国内的にいくつかのあり方を表

平素から多様な情報収集によって見えない敵

明している。最後に，2002年６月１日ウエストの侵犯や攻撃に備え，察知した危険から除去しポイントの陸軍士官学校の卒業式における演説ていく以外にテロの予防はないであろう。そのを紹介しておく40)。

ためには，情報の共有，警察活動，資金追跡な

大統領は，テロに対する我々の戦いは始めた

ど国内はもとより国際的に緊密な協力が必要でばかりだと述べた上で，テロ戦争では新思考があろう。このような具体的なテロ対策が必要な必要であることを主張している。守るべき国家ことは当然ながら，多くの識者が指摘しているや国民を持たず，独裁者から，ひそかに大量破ように，テロ問題を解決するにはテロ発生の根壊兵器を入手できるようなテロ組織に対して元的な問題の解決がテロへの危機管理上不可欠

は，冷戦期の防衛ドクトリンであった「抑止」であろう。この問題に対する考え方には識者にや「封じ込め」政策は適用できない。さらに，

より複雑多岐なものがある。先進国と途上国とブッシュ大統領は，対テロ戦争の進め方についの貧富の差が広がっていることや，先進国が石ては，「我々は敵に戦いを仕掛け，敵の計画を油確保などを国益優先にしていることに対する防ぎ，最悪の脅威があらわになる前に取り組ま不満が世界に広がっているなどの様々な主張がなければならない」と述べ，相手の攻撃に備えある。さらにカーター政権の国家安全保障担当

るだけでは不十分と指摘している。最後に，補佐官であったブレジンスキー氏は，「テロに｢我々が踏み込んだ新たな世界では安全への唯一の道は行動だけであり，この国は行動する｣。

対処するには，相手勢力を弾圧するとともにテ

そして，「我々の自由と声明を守るために必要ある」と語っているのは至言である。政治，経なときのため先制攻撃に備えるべきだ」と訴え

済，文化などあらゆる方面からテロ根絶への考ている41)｡

察が危機管理上の点から必要であることは論をロという現象を生んだ政治的側面対応が必要でまたないであろう。

9･11米中枢同時多発テロ事件における危機管理の一考察39l)2001年９月ll日の米国中枢同時多発テロ事件

Septemberll,2001,S.9300

に関してアメリカ方言学会は,2001年の言葉に

19)Ib".,H5590「９．ll」を選んだ他，ブッシュ大統領も演説

20)CQ.Wｾe〃〃R"0",Septemberl5,2001,p.

で「９．ll｣(ナイン・イレブン）を使用している（2002年４月２日付『東京新剛）
２）佐藤誠三郎『我が国の危機管理体制の現状』
平和・安全保障研究所l979年
３）前掲書
４）「世界が揺れた衝撃のテロ」『世界年鑑』共同
通信社2002年pp.22-23212821)佐々木良「FEMA(連邦緊急事態管理庁）の組織と活動」『調査と情報』第383号2002年２月
22）前掲論文p.ll
23)7WeGﾉ0伽ノWa7'0卯乃γｿ'MS"@­〃ｅ例応〃00，αjIs,TheCoalitionlnfOrmationCenter,2002
24)IMj.

５）前掲『世界年鑑jp.21

25）Ⅳα伽"αﾉﾉひ"池αﾉ,June9,2001,p.l6)"召αγ/"gso"Dow@es"cSec""〃ハ化ａｓ"γＥｓ26)B"sj"essWee",January,2002,p.53

Reﾉα""ｇ加乃"ｗ'ｉｓ柳Ｂ蜘""eS"bco""""20"

２７）アメリカにおける戦争権限および1973年戦争

α"〃α"dCｂ"s＃"鮒0"αﾉＲ妙応qf"eCM@"""

権限法については，拙稿「アメリカの戦争権限

０〃肋eﾉ"｡〃αが,HouseofRepresentatives,98th

法と若干の問題」『防衛法研究』第２号(1978

Congress,February8and9,1984,p､23
7)DonaldandErasserVought,E.James,$"I℃rrorism:TheSearchfOrWorkingDeﬁnitions",ノV"伽〃Re""",Julyl986,p.73
８）ノb舷
９）森本敏「新しい戦争が始まった」「Voice』
2001年12月号p.95
10)CQ.WWｈ〃Ｒ"0",Septemberl5,2001,p.
2160

年）を参照
28)Cｂ"９７忽ss/0"αノRCcOM,Vol.147,No.130,
Septemberl4,S.9421
29）⑰"gwssio"αﾉReco",Vol.148,No.25,March
8,2002,S.1708
30)WCRD.,Vol.37,No.39,p.1372
31)2001年９月13日付「朝日新聞』
32）『国際問題』No.5012001年12月p.lll
33)Grimment,RichardF.,TheWarPowersReso-ll)2001年９月12日付『読売新聞』

lution:AfterTwentyEightYears,CRSR"0"12)2001年９月12日付『読売新聞』

んγCb"g7Ess,Novemberl5,2001,p.45.,"CR
D.,Vol､37,No.41,p.1447

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18)Cb"gwssio"αノReCo",Vol・147,No.118,

危機管理研究第ll号

医療Ⅱ化と危機管理

八 木 春 馬 ＊にもとづく医療」の実践を厚生労働省が進めてIn化と医療の変化

いるが，これまでの体制にしがみついている医師の意識大改革がない限り難しいだろう。とい2001年４月ヒトゲノム解明の発表があった。

うことはEBMは患者に対する臨床上の疑問点

このことは将来病気の治療のみでなく，その人に関して最新の医学上の情報を検索し，その治の体質や遺伝子情報にもとづき個人別の病気発療法を患者に適応出来るかどうか十分吟味し，生の予測からその発生を，未然に防止すること

更に患者の価値観や意向をも加味した臨床判断を可能にするという画期的なことである。またを下し，専門技能や経験を活用して医療を行な

新薬の開発にも大きな力となり得ることを示しうことである。患者の価値観を掴み，意向を判たものといえよう。更に再生医療においては断し治療することは当に病気治療から人の治療

ES細胞（胚性幹細胞）から色々な臓器や，組への移行である。

織を創ることの可能性も明らかにされている。

この発想の転換が必要である。と云うことは(02.4.19朝日新聞）斯様に医療技術は益々高

今後最先端医療技術が医療現場でどのように活度に，そして精綴なものへと進展し更にnと用され，またそれにより発生する潜在的，顕在結合してオーダメイド医療の実現となり，効率的リスクにどう対応するのか。特に現在多発し的医療が進められる反面リスクの脅威に晒されている医療事故や，紛争を見聞きする度に医療る度合いが一層強まることも確かである。それ関係者のみならず，国民一般の関心の的となっはコンピュータによる医療機器の高機能化であていると言えよう。

り，新しい素材による治療技術と遺伝子工学や

本日は、導入状況を簡単に紹介し，医療リ

人工臓器の発達等で齋らされているもの，そのスクマネジメントの実際と問題点、そして医療

他インターネットを媒体とした医療行為の遠隔過誤についての実際の対応と危機管理について化，広域化であろう。これからの医療現場は殆述べて見たいと思います。

ど汀機器で埋め尽くされてしまうだろうと予

なおⅡとはinfOrmaitionT℃chnologyのこと想される。従ってそこには嘗てあった「望聞問とされているが，私はintelligenceT℃chnology

切」はなくなってしまうであろう。

と言う理解をしている。即ち医療における情報

現在EBM(Evidence-based-medicine)「根拠化は他の分野と異なり，単なる知識や情報から＊㈱リスクマネジメントシステム研究所
理事長

知能的情報の活用であると見る。このため情報は医学上の思考なり解釈を含んだものの処理を4２意味する。具体的には個々の患者を前にしての知能的・高技能的医療行為の促進

思考と判断による意志決定を支援するものであると考える。また一部においては医療行為そのものの直接的ツールとして利用され得るもので（２）電子カルテ(CPR・conpufr-basedpatientrecordsystem)
IT医療における最も重要且つ中心的情報とあろう。

位置づけられるものの１つとして電子カルテに(１)n化の歩み（全国統一でなく導入機関での状況により異なる）

ついて述べたい。厚生労働省は99／４月電子カルテを正式な診療記録として認める通知を出し

年代別に見るとた。しかしその定義については通知上明確にさ①1960年代。IBMシステム360による医療れていない。常識的には，患者についてのカル支援システムの導入により診療情報管理が

テや病歴その他病気に関するデータと，あらゆ行なわれる。

る画像を電子的に管理する１つのシステムであ②1970年代。医事システムのほか，病院部

るが，定義をするならば「電子的に患者の様々

門別業務管理に利用され，例えばコンピュータによる医療会計業務や薬剤在庫管理等の医療的情報や，事務処理上の必要性及び法律を行なうようになった。

うであるとすれば人間の脳とコンピュータが一的情報を網羅したレコード」だと言えよう。そ③1980年代。システムが次第に高機能化し体化した知的生産活動とも言える医療行為を，多機能化で総合病院システムが一応形を整行なうためのスタートとなるべきものが電子カ

えた導入となり，病院内ネットワークが進ルテだと考える。
いま（00／６月）の時点でこのシステムを導められた。
④1990年代。全面的なコンピュータ化時代に突入。愈々本格的な総合病院情報システ

入しているのは，全国29病院８３診療所の合計
ll2施設である')。

ムの整備がなされ，具体的には臨床情報や①電子カルテの必要条件

電子カルテの導入更には遠隔地在宅医療シ

イ．見読性。誰にでも読めること。大切なのステムの試行や，人工知能型システムへ方は診療プロセス（診療記録，病歴等の蓄積，向づけられ，診断の推論の可能性が見られ患者の変化や投薬とそのフォローの内容
等）の明確化である。

るようになった。
⑤現在をインターネット時代と言う。遺伝

ロ．真性性。正確であること，医師を初め記子情報の解明やテーラーメイド医療（オー

録すべき者による直接入力で，正確性が保ダメイド）へと進展する方向づけがなされてきた。この結果今後の医療活動は次のよ

障されていること。
ハ．証拠能力。記述が完全であり，データの脱落がなく証明力を具備していること。

うに考えられる。
医師の知能十技術十経験+jz兇と勘働き

二．保有性。存在そのものに意義があること。

＋

即ち臨床内容の一貫した記録であることがコンピュータ
電子カルテシステムの­­データウエアハウス機能の充実↓必要である。
②電子カルテで診療が変わるのか。
イ．患者記録の内容と質の向上である。同時

医療n,化と危機管理43にwoakHowの改善にも役立つものとされつの対策はリスクマネジメント対策であり，クている。

ライシスマネジメント対策でもある。

ロ．正確で総合的患者情報の提示ができる。
情報提示で判断機能を充実させることによ(1)proftionalieedomの呪縛からの解放って，医療行為の取り組みに適切性が付加

医師の意識改革と組織の変革が必要である。
医師の多くは優れた専門家であるが，なかにはされよう。
ハ．意思決定の支援ツールである。患者特有錯覚したエリート意識を持った人がいる。このの情報提示で患者へのアドバイスや注意な種の医師にある権威のバリアーを取り除かなけ

り警告が可能となる。

ればならない。このバリアーは一面リスクマネ

問ジメント上大きなモラルハザードを発生せしめ

③

題

点

イ．重要なことは１カルテ１患者であるこている。例えばリスク発生の場合，これまでのと。記述は医師の他看護婦，技師，薬剤師

例で見ると，自己保身のためカルテの改寅，診等医療関係者が各自携帯端末機を持って時療記録の破棄や事実の隠蔽或いは責任の転嫁を系列的に入力する。従ってこのなかに収めする。またコンピュータのブラックボックス内られるのは検査や薬剤のオーダ／レポート

における自己に不利な情報を隠すか，またはそだけでなく放射線，内視鏡，病理等あらゆのデータそのものを消去してしまう。その他一る画像も含められなくてはならない。この

般的事例として入力ミスがある。しかも厄介な意味からしてこのシステムは病院情報シスのは医師本人がそのミスを認めないことであテムの最終目的となるべきものであろうとる。組織も同様で医師の裁量権の向こう側にあ思われる。

る見えない医療の質が，ブラックボックスのな

ロ．コストが高い。どこの病院でも直く”に導入できるものではない。
ハ．ヒューマンエラーの防止。入力制限とチェックシステムの機能化を徹底する。

かに押し込められたままにあることである。具体的には意思決定の倫理基準の枠組みと意思決定の内部的合意形成をなし得るものがないことにある。

二．セキュリティー・機密性・プライバシー

例えば電子カルテは１患者１カルテで医師，の保護の問題。意図的破壊に対する対策

臨床医，看護婦，薬剤師，放射線技師，麻酔師

は，常に情報が何時でも使えるようにする

等全ての関係者が治療，投薬，検査等の情報をことである。このためアクセス権限者の制入力記述し共有する。その状態において意思決限を設ける。即ち人の管理を厳重にする。

定なり個別的治療の内容を決定すべきものであ

情報流出の防止策はデータの共有範囲と利るとすれば，それに応える組織があり，意思決用の制限及びそのバランスにある。

定の枠組みがなければならない。

n n と リ ス ク（２）医師の能力の開発(技術能力・説明能力）
医療行為は基本的には傷害行為であり，医療ITの利用で医療行為の利便性と効率性は高

行為にはリスクが常に存在する。ｎ化で最もまるが，その反面ヒューマンエラーによるリス

危険なのはその多くを検査による数値で判断す

クは減らない。むしろ増えるであろう。次の４ることにある。数値で表されることは全て正し4
４

いと受けとめられ疑問を挟まない。特に若い未伴うリスクを取るか，手術をしないことによる熟な医師にその傾向が強い。しかも全ての数値

リスクを取るか選択する。一方医師側はその手が客観的で真正且つ正確であるとは限らない。

術における技術により得られる価値と犠牲によ

検査に表れないもの即ち，検査によってでも数る価値とのバランス，つまりリスクとメリット

値に表示されない病気もある。だから医師にはを一瞬考え判断する。ここで両者に潜むのが数

目に見えないものを見て取る技量が必要である。また数値の異常性を読み取る読解力と勘働値化された医療情報である。医師側はコンピュ
ータ至上主義で全てコンピュータに任せる。コき，そして病気と関連性ある病状を知悉していンピュータから出された結果をそのまま信じ込なければならないと同時に医療水準にかなったんでしまう。コンピュータに100%の信頼性は医療行為を施さなければならない。そうでなけない。その信頼性のない部分のリスクは知識，

れば患者の期待権を侵害することになる。

経験により軽減を図らなければならない。この

東洋医学に「望聞問切」というのがある。望場合それが医師側におけるリスクマネジメントとは医師が患者と直接向き合って容態を診るこでもある。一方患者側にすればコンピュータでとである。聴診器を当て何を聴くか的を絞って使用されるメンタルモデルや，直感的論理に加診る。聞とは患者の話を聞いて患部を知ること

えて病気や検査結果のグラフなりデータをディである。口を開いて喉を診る。患部を知ること

スプレイで見せられても実際には何も判らなである。問とは妙だと思ったことを患者に質問い。危険とメリットの形式的説明のなかで危険し原因を探ること。切とは指で手首を抑えて脈を心理的に避け，メリットだけを追うのが普通を診ること。こうして患者との十分な対話で病の人である。現に説明されていることについて

気を診ることが極めて重要である。しかし今は判らないと言うのが恥ずかしい。また医師から

こんなことは数少ない例となっているようだ。

結論的なしかも選択の余地のない言われ方をさ医師はともすると「病気」にフォーカスを絞りれると，医師を信頼するしかない。リスクが変治療するが，病気とは健康を妨げている日常生

質し医師への信頼が揺らいでいるとしても，最活におけるバリアーである。このバリアーを取終的判断は自分がするものだということも忘れり除くには患者その人を診なければならないのてしまい，全てを医師に任せてしまう。

ではないだろうか。人を知らずして病気を診る任される程に優秀な医師であれば問題はなから問題が起きるのである。ここに大きな間違い。しかし医師には長年に亘る技術の伝承のプいがあるのではないだろうか。

ロセスで，例えば正しいマニュアルが作られた

次に説明能力であるが，誠に乏しい。医療行

背景やその理由，或いは原理そのものの認識が為は不確実性が高く危険性がある。即ちリスク現場から抜け落ち，大事なところで手抜きしてが医師側にも患者側にも常に存在している。こいる人はいないだろうか。雪印乳業の社員が返の認識と医療行為におけるIC(infOnnedcon-

品を炎天下で混ぜるとき，「どうせ加熱するか

sent)は基本的には傷害行為を患者に認めて貰ら構わないと思った」と言う。本来の仕事であうことである。人が病気で診察を受けるというる微生物の「量」と「数」をコントロールする

ことは，その時点でリスクテイクをしているのことから抜け落ちたことをやっていた。これはである。医師の説明を頭に置いての治療例えば

物作りの経験不足から来る無知である。製品加手術を受けるかどうかを決める。その際手術に工プロセスにおける「想像力の欠如」であり，

医療n化と危機管理４５

物作りの「原理が判っていない」だからやるべ

供した医療機関は，調査対象機関の内26％に当きことをやらずに手抜きした。これと意識的にたる134機関だった(02.5.14朝日新聞)。なお同類のことが医療現場にないとは言えない。現文書でカルテの取扱規定を定めているのは，僅に手抜きした例もある。

かに13%過ぎない。個人情報保護に関する意識

本来医療行為は患者と医師の共同行為でなけが極めて低いことは遺憾なことである。このこればならない。その故に医師は患者に対して説とは外部へは個人情報を何の抵抗もなく出す

明義務がある。それは，①患者の病気の状態とが，医療事故届けは消極的で出さないという矛

治療の必要性。②必要とする治療の内容とその盾がある。

方法c③治療におけるリスクと発生するであろう副作用。④その治療行為における医師の経験(4)peerreview(治療行為の検証）と治療実績の開示。⑤代替治療とそれに付随す企業の監査業務にpeerreviewの制度がある。

るリスク。⑥治療をしなかった場合のリスクと医療においても既に為された医療行為の適正性治療をした場合のリスクの比較説明。⑦医師のと妥当性の証明について上席医師なり，臨床医

自己判断と意見の開示等である。ICは医師のにより医療検証を本格的・制度的にすべきだと義務であり傷害許諾を求めるものである反面，考える。現在実施中の医療機関は全体の12.8%

医師の持つリスクの一部を患者に移転することに過ぎない実情にある(01.10.31日本経済新でもある。医師としてここのところの認識が薄聞）この制度は診断や治療の妥当性の証明をすいようである。例えば医師として治療の内容がるための検証である。「人間はミス・エラーをたとえ正しくとも患者の同意を得ないで行なわ犯す」という前提に立っての制度である。現場れた治療は，その妥当性に問題がある。患者のの医師からすれば敬遠されるが，むしろ自己の十分な同意を得ないで手術を行なった医療機関

治療行為の妥当性を検証して貰うことで，歓迎の責任は免れない2)。医師としてその時におけすべきことだと受け止めなければならないだろ

る最高の知見と技術にもとづいた情報を提示う。口先で医療の質的向上と言ってもそれを保し，患者が理解し易いように，また理解を得ら証する担保即ち実行行為が何もないでは百年河れるように説明し，患者が認めることの出来る

清を待つに等しい。nの本格的利用によりこ

リスクの限界点を見付ける，という最も大切なの必要性は益々高くなるものと考えられる。

ことをはっきりとさせることでもある。

Ⅲ医療過誤と危機管理（３）情報の保護
患者個人の医療情報は医師の守秘義務（刑法（１）最近の裁判事例

134条）の対象とされている。その情報は誰に

1999年の１年間に全国地方裁判所に提起されも知られたくないものプライバシー権で保護さた医療過誤訴訟事件は，638件で過去最高の記れている。従って本人の同意を得ることなくデータの解析なり公開されたりするべきものでは録だとのことであるが，９８年を見ると新受理件ない。この点医療機関の認識に疎いものを感じ

日本においては医療事故や医事紛争についてのる。厚生労働省が01年ll月に実施した調査によ届出制度がないため詳細は不明であるが，推測

ると，本人の同意がなくカルテ情報を外部に提ではその処理方法について，押田茂実先生は次

数629件，既済件数476件，未済件数2.700件3)，６４のように述べておられる4)。

てするのでなければ人体に危害を及ぼし又は危医事紛争１００件の内消失件数30%,見舞金決

害を及ぼす恐れある行為」である（医師法17条）

着40％，示談20％，訴訟１０%,この内訴訟中と規定されている。従って常に危機に直面した取下げ２％，和解５％，判決３％（診療側無責

医療行為を行なっている。このため危機が発生

2／３，有責1/3)となっており，最近１年間にした場合どうするのか，また危機を招かないた医療に関する判決は200件あったので，その３０めにはどうしたらよいか。この点について現在

倍で事故は約6000件にも昇ると同氏は述べていの医療機関には狭義のリスクマネジメントは存る。

在するが，危機管理システムは皆無だと言えよ

ところで最近の新聞を見るとどこかで医療事
故，医事紛争が起きている。

う。
①医療機関におけるリスクマネジメント①川崎協同病院における女性医師による意

現在関係者はリスクマネジメントを次のよう識不明の男性に，筋弛緩剤を投与し死亡さに定義している。「医療の質の確保を通じて組せたが，病院側はこの事実を３年間放置し織を損失から守ること」産業界と異なるのは組た（02.4.21日本経済新聞）

織の損害防止に主たる目的が置かれるというこ②東京女子医大病院で小学６年の女児が心とである5)。

臓手術中人工肺装置のトラブルで死亡した

米国でのリスクマネジメントは，経済的損失

が，事実を隠蔽，診療記録を改霞した（02.

のリスクを特定し(idetification),評価し2.27朝日新聞）(evaluation),対処(treatment)するための科③京都宇治徳州会病院で看護婦の投薬ミス学的方法である6)，とされている。従ってリス

で，毒物のアジカナトリュウムを手渡し，

クマネジメントの目的は，男性患者が死亡した。薬の杜撰な管理体制

イ・損害賠償請求を予防する。ロ・予防可能なに問題があった(02.3.2日本経済新聞）

損害を減らすために危険因子（ｎskfactors)を④横浜市立大付属病院で患者取違え手術事

特定，分析，評価，対処していくことにより，件判決（横浜地裁）があり，看護婦に禁固

経済における多大の損害を最小限にすることで刑１年執行猶予３年，執刀医等４人に対しある，としているが，日本の場合単に組織の損罰金刑，麻酔科医無罪(01.9.20日本経済

失を守ることにあるならば，リスクマネジメン

新聞）

トは事故防止と損害発生の事後的処理に過ぎな⑤東京都立広尾病院での誤薬投与による患者死亡事件（東京地裁）の判決で，看護婦

いものになる。
ここでリスクとロスの関係を見るとが誤薬投与の事実を病院長に告白するも，院長がこれを握り潰したことで医師法違

損失発生
夫発
一

反，偽造有印公文書作成，同行使罪で懲役]rG1c】Ｉ】ｈⅡ《１年執行猶予３年，罰金２万円が言い渡さ

Iossは事後的概念である。即ち損失とは偶発的れた。(01.8.31日本経済新聞）

事故からする思いがけない結果の発生による経営体に生ずる価値の減少乃至滅失である。損失(2)危機管理システムが必要である。

発生後金額値としての損失が確定するまで損失

医行為とは「医師の医学的判断及び技術を以の大きさは不確定である。ここにリスクの本質

医療IT化と危機管理４７が潜んでいる。組織を損失から守るということ当然に損失となるべき事象即ちsliPup.error.

は，リスク発生の結果金額値として確定した損

mistakeを隠したり，隠すことで表面的損失を失の処理である。リスクは損失の不確実性であ抑え込む。そのために証拠煙滅を図る。事実をる。損失ではない，損失はロスである。だから隠すことで損失を防止するという誤った考え方

リスクはprelossの次元で捉えられるべきものと，自己保身から派生するものが潜在的に大きである。つまり損失発生の場合予想損失額と現なモラルハザードとして見え隠れしている。現

実の損失額との潜在的相違としてのリスクを捉

実に事故発生に見られる通り医師は自らの過失えることである。このリスクを管理することがなりslip-upを認めない。ミス・エラーは人間必要であるが，現実には事故それ自体と事故発の不可避的特性の１つであるとの認識がない。

生の事情や状況なり要因，そして環境，これら

ミス・エラーもないパーフェクトな人間はいなを全てリスクとして捉えているようだ。つまりい。また医療行為は常に100%完全とか，絶対リスクもペリルもそしてハザードも混合したもとかはない。若しあるとすればその人の驍りでのの中で，リスクを捉えているからリスクマネあり，傲慢に過ぎない。一般的に突発的事故やジメントそのものが，概念的に暖昧となっていミス・エラーは予め予測することは難しい。素る。この暖昧さが結果の暖昧さを招いているの直に現実を見据えて謙虚になるべきである。こではないだろうか。

の驍りと傲慢さが事故に繋がる。

例えばリスクハザードがハザードとして捉え

医師は高度な技術を持った専門家であり，国られてはいない。また損失の防止ならばloss

家からその資格が与えられ，ある意味で身分がcontrolが必要である。このことは損失発生の保証されている。資格剥奪は余程のことがない

頻度・強度を把握し，この両者をコントロール

限りない｡ここにもモラルハザードが存在する。

するべきである。私は医療におけるリスクマネだから事故が発生した場合問題の捉え方が経験ジメントとは，医療提供の理念の実現プロセス

的で後始末的行為になり，問題点が明らかになにおけるリスクコントロールであると考える。

るまで対応しない。そのために事故が発生しそ

医療提供の理念とは，医療法第１条の２，及びの影響するところ大になる可能性が予測されて１条の４と第２項に規定されていることであも，自らはその予測をしないため対応が後手にり，それは取りも直さず1964年のヘルシンキ宣

廻りしかも真筆さに欠けることから危機的状況

言の実行及び1973年の米国病院協会の提唱するを招く。

患者の権利章典の実現にある。従って定義する
ならば「医療行為及びこれに伴う行為により発（３）危機とは何か

生するリスクを正確に把握し，最小のコストで危機とはcatastrophe,turningpointとなるよ

これをコントロール並びに処理することで，国うな状態・事態を言う。即ち「組織体の基本的

民の健康保全と併せて組織における価値の維持

価値（生命・身体・財産及びシステム等）に重と質の極大化を図ること」である。ここでの質大な脅威を及ぼす恐れ又はそのような事態」をとは，医療技術と医療の質であることは言うま言う。一般的には社会システム及び規範に対すでもない。

る脅威と破壊である。即ち国家安全保障及び経問題は「組織を損失から守る」ということか済社会システム並びに社会規範に対する侵害又ら誤った方向づけがされる危険がある。例えばは破壊であり，このことは戦争，テロル，災害

4８

リスクマネジメントとクライシス・マネジメント

マiＲｋＭａｎａＤＦ

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金融機関における営業店のリスクマネジメント八木春馬，経済法令研究会

等の原因による国家社会の通常の機能が不能又

しかも礫き逃げした場合，これは故意によるもは不全に陥り，国民の生命・身体・財産を危殆のと見倣され社会的に容認されるものではなに陥れる切迫した事態なり，国家社会基盤の将い。同様に医療行為において医師として為すべ

来を揺るがす恐れある緊迫した事態を言う。

き義務を果たさず現状を放置し，結果の発生を従って危機管理の最大ポイントは事後対応で認識又は認容しつつ事態を放置することは，当ある。如何にして組織の社会的信頼性の確保と然社会が容認するものではない。またこうした原状回復をするかにある。一方リスクマネジメ

事故における医療機関なり医師の対応に真蟄さントはリスクの発見並びに評価とリスクコントを欠く場合危機を招く。例として次のようなもロールにある。即ちリスクを発見しこれを評価のがある。

する一方，リスクが発生した場合，発生するで①医療機関の存立を脅かす程の大きな事故

あろう損失を最小ならしめる手段の採用であ（埼玉・朝倉病院における患者に不要な静る。医療においてはリスクマネジメントとクラ脈栄養(WH)の投与での杜撰な治療行為

イシスマネジメントの２つが存在する。その多によるもの）

くはリスクマネジメントの不手際で危機状態へと進展し訴訟になる。

②事態が刻々と悪化しリスクマネジメンプ
ロセスでの対応が困難な事態へと進展する場合（東京女子医大病院の人工心肺装置の（４）リスクが危機となる場合トラブルでの死亡事故で死因の隠蔽

当該医療事故が社会的に受容されない場合に③マスコミの極度な注目を浴び世論に対応

危機事態となる。これに２つある。１つはシス出来ない事態になる場合（世田谷病院でのテムや組織全体に衝撃を与える危機。２つ目は，セラチア菌集団感染事故）システムや組織に属する者の基本的理念を破壊④病院機能の全面的喪失を伴うような事態する危機｡例えば飲酒運転で人を擬ね死亡させ，の発生（異業種事例：雪印食品肉牛偽装事

医療IT化と危機管理４９件）⑤深刻なダメージを蒙る事件の発生（水俣病事件）⑥国民大衆に重大な影響を及ぼす恐れのある事態の発生（森永砒素ミルク事件）へと走らせる。医師側とすればミスのないのに謝罪出来るか。ここで考えなければならないのは，悪い結果が生じた被害者側に対して，誠意ある対応が必要であること。誠実は謝罪以上の結果を生むことがあり，また事故の重さを被害

これらの事例から事故を患者側から見るなら者側と共感的共有が出来ることである。そしてば，生命身体への傷害又は生命の掠奪であり，

もう１つ，発生した事実の評価において被害者

その患者や家族にとっては最大の危機である。

側と医師側の評価・解釈が異なることである。

この危機を招いたことの事実。医師側からすれこの違いの認識をすることがないことから，事ば些細な不注意が重大な結果を引き起こしてし情説明における事実と感情の対立が起こる。

まう。そのことが事故の前後の説明と対応の不従って危機回避で重要なことは事実から目を味さから医師は勿論病院そのものを危機に陥れ背けるな，事実を直視せよ，ということ。これる。この関係において考えられるのは先ず当事がためには，①医師のモラルハザードを排除す

者双方に潜在的・顕在的は兎も角無意識的に葛ること。②十分な事前対応（誠実なICの実行）

藤が生じる。被害者側（患者とその家族）はこをすること。③真撃な事後対応（誠実な後始末）の段階では金銭的要求を最初から意識してはいをすることである。

ない。そのtrigerとなるものが医師・医療機関

Ⅳ医療事故とは側の非倫理的行為にある。即ち発生した事故に対して真筆に対応することの重要性が欠落しているために，嘘を言う。事故を隠す。証拠を浬

私は医療事故の定義について「医療従事者の滅する。或いは診療記録を改霞し事実の隠蔽を医療行為により引き起こされた傷害」という説

して保身に走る。被害者側が求めているものはをとる。これは過失を前提にしたものである。

第一次的には医師の誠実な態度による事実の説

この他定義として４説ある。

明と謝罪にある。次に情報の公開による真実の①医療の過程において発生する人身事故。

解明と事故原因の究明であり，更に再発防止策②医学的関与によって患者に傷害や死亡等への取り組みである。ここまでが医療の専門分野である。この段階での解決が大切である。しかし解決出来ないためにその事故の副産物としての訴訟が提起される。損害賠償請求なり刑事告訴は法の分野である。法の分野への進展は被事故が発生した場合。
③医療行為が原因で発生した傷害等で故意によらないもの｡④治療の過程で患者に意外な結果が発生したこと7)｡

害者とその家族を心理的に分析するならば，死亡又は傷害という身体的危機に遭遇したこと（１）過失とはで，この被害についての情緒的不安定や怒りを医療事故は２つに区分される。１つは過失に如何にして収め，内心受容するかどうか葛藤しよるもの。即ち医療行為に問題があって発生すている。そのプロセスでの真蟄さの欠如した要るもので通常医療過誤とも言う。この場合予防

因の押しつけで感情が爆発を来し，事実の過失が可能とされる。２つ目は過失によらないもの

が法的過失なり債務不履行として損害賠償請求

で，不可抗力の場合である。故意過失が認めら

5０

れないもので，所謂医療行為に問題はないが発術にも自信を持っている。そのために多くはミ生するというもの。予防は困難とされる。

ス・エラーを否定する。このことは事故報告を

過失とは一定の結果の発生を知るべきであり見ても医師自身のものは極めて少ない。例えばながら，不注意のためこれを知り得ないで行為調査によると国立大学病院で医療事故，ニヤミする心理状態を言う。予見可能性と結果回避義スの報告は全ての病院に見られた。しかしその務違反が過失である8)。

70％以上は看護婦からのもので，医師によるも医師には医療行為における危険についての予のは僅かに11%に過ぎなかった。(01.4.ll朝日

見可能性と危険を回避する義務がある。この義新聞）何故少ないのかその最大の原因は「だめ

務違反が不法行為（民法第709条）となり，ま医師と見られたくない」のようである。また医た債務不履行（民法415条）となってその責任師がカルテの開示を渋るのも同様の原因にあるを追及される。現代医療は前述した通り本質的ようである。即ち，①医療の内容や医療レベルに危険性の高い行為であり，注意深く気配りしを他人に知られたくない。②開示しても差し支ていても一瞬の不注意により事故を起こし兼ねえないように内容が整理されていない。③医療ない。また事故を起こすのは医師だけでなく，事故や医療ミスが明らかになる等で，総じてその従事者である看護婦その他当該医療機関に｢だめ医師」と判断されたくないという自己保おける制度内行為者である。事故の全てが個人

身からである。このモラルハザードが排除されに起因するものでなく職場環境，職務内容或いない限り医療紛争は減らないであろう。

は労働事情等組織内の様々の要因や措置によって発生する。問題の１つは，医師のモラルハザードにある。医師は免許制度によりある意味で側

elTorとmistake①

errorとは，人の誤り全体を指す。俗にその身分が保証されている。プライドも高く技

口う
一
二｢間の抜けたこと」をすることである。そ

患者

医師

医療行為

ʼ

リスクが存在する。

ある場合
誤診・投

リスクの脅威に晒されている（誤診・誤薬・誤注射等）

ただ
軽減

Ｉ
死亡・傷
ミス・エ

司療ｲ丁絢０
，牛帥竺

｜
社会的

Ｉ
危機事態

対

立

訴 訟

医療IT化と危機管理５１

れはシステムにおける自己への期待機能を発揮(3)hazardとはするために，その行為者がする能力の偏りによ

ハザードは損害発生のメカニズムの鍵を握る

る期待に反する行動である。これには次の３つ重要な概念である。特に重要なことは医師のがある｡lつは必要なオペレーションの欠落。

moralhazardである。現実の医療事故防止にお２つ目は定められたオペレーションを無視すいてこのハザードの認識とその排除行為が欠落る。３つ目は不必要且つ余分なことをする。

してはいないだろうか。もっともその認識と排②mistakeとは，これも誤りである。人の除を「病院倫理綱領」に任せっぱなしにしてい考えや理解の誤りである。人の行為をある基準

るのではないだろうか。そうだとればその効果に照らし合わせて見ると，その行為が基準からは期待出来ない。

著しく外れていることである。この基準には院

モラルハザードは一般に道徳的欠陥又は倫理

内基準，社会的，人間的，技術的そして論理的観の欠如と訳されている。具体的医療行為にお基準等多く存在している。医療事故の原因分析

いて私は，「一見合理的，妥当性があるようににおいてこの区分を行ない，事後における再発

見えるものでも，医療行為全体から見て故意・防止策にこれを反映させ，再教育，再訓練をす

過失による損害の発生の危険性が存在し，そのることが重要である。再教育，再訓練なくして行為に漠然たる不安感乃至は危倶観がある場

リスクの回避は不可能である。調査によるとミ合，その原因を取り除き不測事態を回避する義ス・エラーをした看護婦，医師の再教育をしな務がある。にも拘らずこれを見て見抜振りをしいもの60.9％に達し，事故防止の研修も50.9%

たり事態を放置し，問題の解決を先延ばしするに止まっていると言う。(01.10.31日本経済新ことの心理状態」を言うと定義している。これ聞）勿論SHELモデルでの５つの要因をマネ

までに述べた通りモラルハザードが医療事故にジメントすることで，職場における従事者の最大きな影響を与えていると考える。現状医療機適状況を保つことは重要であるが，問題は「形」

関では事故発生の端緒を掴むべくincident/ではない。実行による行為の「習慣化」である。

accidentreportを活用して，危険因子の把握に頭での理解はもとより必要であるが，最適行為努めている。ただしその重要性は各要因の分析

そのものを習慣化し，身体に浸み込ませることと学習効果によるリスクの回避又は軽減でなくである9)。

てはならない。ハインリッヒの法則によると事故発生はl:29:300の割合で起こる。また英国のBSCによるとnearmisses6month400件，

SHELモデル田臼□臼□(臨床医.vol.27.No.4.2001.511:39)

damageonly2month80件,firstaidlmonth60
件,minorlday3件,serious3dayl件の割合で発生することが明らかにされている'１)。
Ｓ一

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一
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一
一

このデータをどのように体内消化するかが問題
ｔである。
例えば患者側の要因として日常行動と療養上の問題点の検討。医師側の要因としてシステム上の問題点や従事者の特性，知識，経験等を分析し，将来におけるリスク発生の予測をし，リ5２

三 つ の 危 険鰹hazard

凍結した道路ʼ

車走行
スリップの可能性高い

道

路

一

車

の借･Ｍ

Hazard

危険な状態，危険な事情にあること
損失発生の機会を増加させる状態ま環境をいう。
損失発生のメカニズムの鍵を握る
重要な概念。

鄙故の原閃その￥)０発性がある。
通事故は不確実である。
１つ

交通事故の結果第三者の身体，財産に損害を与え，賠償責任を負担することである。

脅威(Threat)
安全を脅かすもの
自然災害・無知による事故
過失による事故・悪意による事故
戦略型マネジメントコース八木春馬

スクを正確に把握分析し，分析したら対策を立働していれば事故自体起こり難いものになろて実行の可能性を追及する。

う。しかし実情はmistake.error.slip-upが多発

最終的にはその可能性を頭でなく身体で実現しており，その事実を自己否認なり責任転嫁をさせることである。そうでなければ「患者本位している。例えば死亡事故が発生した，看護婦の医療」も「選ばれた医療機関であり続けるたの責任だと説明したが，後日これを取消し結果

めの取組み」も水泡に期してしまう。こうした的には医療上のミスもなければ医療事故でもなこととは「社会との黙示の契約による義務の履かったとして一件落着。また患者取違え事件で行」だと考える。この契約履行のためにその組の判決で裁判所は「患者の同一性を確認すると織が法令を遵守し，倫理に基づく理性と良心のいう最も基本的な行為を怠り，医療に対する信働く仕組を構築し実践することにある。このこ

頼性を失墜させた」として看護婦に有罪判決をとが社会の期待に応えその信頼性を維持向上さ

言い渡している。これは一面責任追及の限界をせると共に，従事者と医療の質の向上並びにリ示した判決であるが，医師の自浄能力とシステ

スク発生による損失の極小化を図り，組織の価

ムのチェック機能が働いていればこのような事

値の最大化を実現させる手段になる。このcon-

故は避けられたのではないだろうか。

ceptもなく単に事故防止を唱えても身についた実効とはなり得ない。

また京都の病院における看護婦の静脈注射薬品過誤事件で見られるのは，「流れ」である。
1つの行為により複数の人がハザードを持った(４)complianceの徹底

ままその「流れ」に乗って無意識的に処理し，これまで述べた通り私は医療行為は「社会とその結果患者は最大の危機に襲われ死亡した。

の黙示の契約による義務の履行」であり，そのこの例に見られるように人の行為は「流れ」に履行を担保するものがcomplianceだと考えて従う。１つの行為は単一，独立したものの如くいる。医師に自浄作用が働くシステムが常時稼見られるが，相互に関連し前者の行為が，或い医療IT化と危機管理53
は前者迄の行為の「流れ」が次の流れを誘因す

上の死産児を検案して異常があると認めた時る。しかも無意識的に行なわれる。だからこのは，２４時間以内に所轄警察署に届出なければな｢流れ」を切断しなければならない。その切断らない」この条文の解釈について''）の役目を果たすのがチェックシステムなのであ①日本法医学会は1994年指針として「診療る。このチェックシステムがなく，流れのまま行為の直後予期しない死亡についても届出だとミス・エラーは野放し状態に置かれる。例るべきだ」

えば多忙による疲れ或いは眠気や生理的要因，②国立大学付属病院会議は01/5月に「医その場の雰囲気また個人的心配事，疎外感等が療行為について刑事責任を問われるかどうある時はやる気が起こらない。この時ミス・エ

かの判断に迷う場合でも，先ずは警察署にラーが出る。先に述べたように人は自分が置か連絡することが望ましい」れた環境の危険性を，その環境の中で評価する③元最高検検事（刑法学者）士本武司「立ことが出来ない。何故か，それは思考が狭くな法趣旨からすると病死以外の亡くなり方をっているから見えない。見れども見えず，聞けした患者を診た医師には届出義務が生じども聞こえずの状態に置かれるからである。そる。但し憲法との関係があるので自分の過の結果事故が発生するとどうなるか。

失まで述べる必要はないだろう。その後の事故発生
一①事態を正確に把握→的確な対応→症膏蚕矼画
②情報を握り潰す→大事故に繋がる

③
ゞ
読
獄
ゞ
̅で
事
厳
否
認
職
̅言
，
→信用低下・存立の危機に立たされる。

捜査で医師の過失が証明されれば立検されるのは当然だ」④厚生労働省「外傷等死因に不慮な点がある場合」を想定して作られた条文だ。その患者が犯罪に巻き込まれた可能性があるかどうか，警察署に届出て調べて貰うと云う

膿割栗養鶏堂烈
責任追及される

責
|任
転
嫁
す
畠
驚
職
露
↓パニックに襲われる←思考が停止する|著頚駕二競欝駕処”

趣旨⑤厚生労働省担当者「21条に言う異常とは
法医学的な異常と解すべきだ。つまり自殺や他殺の疑いあるケースと同様，医療事故で死亡した場合でも届出義務の対象となり得る。ただ問題は医療をした本人が届出るべきかは憲法との兼ね合いで整理しておくべきだ」
なお内閣府の情報公開審査会は02.l.9日付で病院・診療所・国立高等専門医療センターにおける医療事故報告書は個入データを除いて原則（５）隠す拠り所

開示すべきとの判断基準を取り纏めた。

自己保身のほか隠す拠り所として次のものがある。
届出義務の解釈相違
医師法第21条「医師は死体又は妊婦４カ月以(6)事故防止は何故できないのか。どうしたらいいのか
何故出来ないのか。

5
４①医療システム上の問題点として次のものがある。
イ．ハザードコントロール機能がなく，シス
テムが適切に機能していない。

⑥riskmanager又はcomplaintmanagerによる情報の収集，証拠保全と当事者による創造的納得性ある解決策の提示等を行なう。

ロ．リスクマネジャーが目先の仕事に追われ，本来の仕事が出来ない。
ハ．意識と実態の乖離に気付かないため危機
意識がない。
②医師とその他従事者の資質上の問題点
イ．医療知識と技術の未熟性及び独善性の改善がない（医療事故調査会調査結果によl)『ヘルスケアーインフォメーションワールド
２０００報告書』集p.８８以下取纏め。
２）「最高裁判決』01.11.27.
3）「臨床医』vol.27.No.4.01.485:１３
４）「臨床医」vol.27.No.4.01.481:９1
５）鮎沢純子「医療におけるリスクマネジメントとは何か」『臨床医』vol.27.01･501:２９
６)Dakmyer,crovest:takingstepfOrsafetys,る）ロ.incident/accidentreportの分析結果のフィードバックと再教育・再訓練が欠けている。
ハ.ICが形式的，免責的文書での説明で済まされている例が少なくない。
③重要管理のポイントが損失防止にある。

sakehospital51:60,1977ナースマグ2000増刊vol.２.No.７
７）「医療事故とは」藤田康幸『患者のための医療』0２.vol.No.l:７２:７３篠原出版新社
８）平井宣夫「不法行為における過失の意義」『法学教室」９０/２：２５
９）『臨床医』vol.27.No.4.01,509:３９
１０)02.2.18．朝日新聞記事引用取纏め
１１)riskmsanagementfOrthesmallercompanyby

どうしたらいいのか

RAMackleston,森脇彬監訳,p.６９①電子カルテの導入と情報の共有化の促進
で質の向上を図る。
②医療行為検証制度の法制化による実施の徹底化。
peerreviewによる事故防止と質の向上③医師の評価と免許更新制度の実施
highriskpersonの排除と本格的専門医の制度導入・資格審査④内部告発制度の導入による自浄作用の促

参考文献
１．「リスクマネジメント論』森宮康千倉書房
２．『信んじられないミスは何故起こる』黒田勲
中災妨新書
３．『危険と安全の心理学』正田亘中災防新書
４．『電子カルテとIT医療』田中博MED
５．『IT医療革命」丹羽幸一東洋経済新報社
６．『医療崩壊』保坂正康講談社
７．『電子カルテ』世界最新情報エム・イ．振興協会
８．『リスクマネジメントガイド」三菱総合研究進
倫理観の欠如とwatchdogsのない病院
経営では内部告発がこれから益々増えると予想される。
⑤事故裁定委員会の設置
医師・弁護士・学識経験者等による裁定
委員会を設け，各々専門的判断と事実の解
明で透明性の高い経営に努める。

所日本規格協会
９．『金融機関営業店リスクマネジメント』八木春馬経済法令研究会
10.『戦略型リスクマネジメントコース』八木春
馬経済法令研究会
ll．『金融機関リーガルリスク対策」八木春馬
経済法令研究会
l2.「石田梅岩』山本育東洋経済新報社

年報危機管理研究第ll号

芸術文化行政における政策リスク・マネジメント

佐

田

啓

一

＊
▲

の後の地方自治の政策が大きく変化すると考え

1章テーマの背景られる。
さて，そこで地方自治体の現状を財政データ

１­１：地方自治体の現状と将来から検証してみると，厳しい現状が理解できる。

国家政策の視点から地方自治体の将来を見て現在,我が国の行政部分の財政支出は国が３割，みた場合，「地方分権」の動きに着目する必要

地方が７割，逆に税収は国が７割，地方が３割がある。この動きは，平成７年５月に成立されという構造下にある。従来，ここでの差４割をた「地方分権進法」の成立からスタートした。

国が地方に配分（補助金・交付金）することを

平成９年７月には地方分権推進委員会から第二行ってきた。この内，国が使途を細かく指定す

次勧告が提出され，政府はこれを踏まえ「地方る国庫補助金については，自治体の主体性を削

分権推進計画」を平成10年に制定した。政府はく．ものであるという理由で，地方分権法推進委

今後，地方分権への具体的な段取りを示す予定

員会の第二次勧告のなかでも，長期間継続してにある。

いるものや補助率の低いものは廃止する方向に

これは，将来的に日本の地方自治が地方分権すべきとの指摘がなされている。現状では，自に向かって確実に進むことを意味するものであ治体の自主財源比率は伸び悩みが続き公債費率る。今後，地方分権化が進展すると，地方自治

は上昇の一途にある。経常収支比率')は，主な体の経営格差が広がる可能性が大きくなる。そ都市財政の形状収支比率を単純平均で見ると，

れにより，地方自治体は，今まで以上に経営効

80年度78.32％から96年度85.21%へと悪化して率性及び経営効果性に着目した新しい行政を行いる。このように，地方自治体は財政的には事わなくてはならなくなる。その結果，今後益々

実上,国の信託統治下にあることが理解できる。

地方自治の政策に対する厳しい評価がなされる

このことは，地方自治体における政策策定のスことが予想される。このように，お上主導型かタンスを決定づけている。そして，このようなら地方自治体主導型へと転換された地方自治体

状況下においては，施策を形成し事業をプランの将来は「自立自走」が求められる時代となる。

ニングする際に「地域にとって何が必要かといその際このような環境変化を，自治体成長の好うスタンス｣で政策決定されるのではなくして，機と受け止めるか，脅威と受け止めるかで，そいかに「補助金や交付金がつくかどうか」ということの方が，政策決定に大きな影響を与えて＊総合政策研究開発センター主幹研究員いるという状況を引き起こしている。

5
６

そこで，このような隷属的自治体財政からのだけではなく，すべての自治体政策における構脱却を目指すために，今回の地方分権改革が推造的問題でもある。このようななかでの，まち進された。この結果，現状では利害関係を考慮

づくり行政の問題点は何か？。再考を迫られてして一部の税目を国税から地方税に移す事によいる地方自治体は多い。現在，地方自治体をとり「歳入の自治」を目指すべきという自治体がりまく問題は多様であり複雑である。又，各地50％，国の交付税額を増やすべきという自治体

方自治体はお互い他の自治体との競争関係にもが50％と二分化している。この二分化のどちらある。すなわち，近隣地域と工場誘致，投資，を選ぶかは自治体の判断になるが，今後これが観光などをめく㈱る競争を繰り広げている。この自治体成長に大きな影響を与えることになるこ競争に打ち勝ち生き残っていく為には，地方自とは明らかである。

治体は多面的な視点による独自の政策によって，将来の展望を確固たるものとして人口流失

１­２：地方都市で今何がおこっているのかや景気後退に歯止めをかけなければならない。

地方自治体のまちづくり行政の現状と，そこ

しかし，現状は十分な現状分析も政策提言もな

での問題点の構図を知るために，地方自治体のされていないという現実がそこにある。又，財｢まちおこし」にフォーカスにあてて考察して政的視点で見ると歳入自治が可能な財政豊かなみるとその構図が理解しやすい。地方自治体の自治体と，国からの財政交付を必要とする財政

まちおこし行政の現状を観察すると，どの自治に乏しい自治体とに二極化しているという現実体でも，次のような現象が見受けられる。具体もある。

的には，国からの助成金で立派なハードウエア(施設）を建設し，それを活用する為の安易な施策の立案と実施。具体的には，文化イベント

１­３：リスク・マネジメントの視点から見た芸術文化行政や企業誘致等の展開。これらの施策を実施すれ

ここで，地方自治体における芸術文化行政にば，まちの発展に寄与するといった考えに立っ

フォーカスをあてながら，リスク・マネジメン

たプロダクトアウト指向の政策等が多かった。

トの視点でこの政策を考察した場合，どのようその結果，地域住民が求めている未来を創造すな問題点があるかを考えてみる。ここでは，次ることが出来ず，次のようなサイクルを生み出のようなアプローチで考察する。アプローチ手す結果を招いた。「①魅力のない競争力のない

順，①現状の問題点，②原因の究明，③問題のまちづくり政策→②まちの人口減少，若者は都

要因分析，④対応施策（手段）の評価。

市へ流失→③商工業や農業も衰退し活性化されその前に，リスク・マネジメント(Risk

ない→④まちの税収が減る→⑤益々国の交付歳Management)の意味を定義しておくことにす

入に頼ることになる→⑥収益確保の為の政策投る。リスクとは，危険や損害の恐れとか冒険や資が出来ない→⑦新たな住民の為の公共事業が賭けをするという意味があるが，ここでは，リ出来ない→⑧住民の満足が低下する→⑧益々人

スク・マネジメントを「結果として経済的な影口が減る」このような悪魔のサイクルが回りだ

響をもたらすリスク，すなわち経済的リスクをしてくる。これが回りだすと自治体経営は破た

扱うものとする立場』と定義する。つまり，リんへと逼進するという構造である。

スク・マネジメントは，経済的リスクを扱う意

ここでの事例が示す構図は「まちおこし政策」

味でのリスクを認識（発見)，評価し，それに芸術文化行政における政策リスク・マネジメント５７

対処する一連の活動を意味するものであると解ン卜といっても，その内容は多岐にわたる。尚，釈出来る。歴史的にリスク・マネジメントとい本テーマでは，行政における政策リスク・マネ

う用語がいつごろあらわれたかは明らかではな

ジメントを考察する為，政策リスク・マネジメ

いが,1929年のニューヨーク株式市場におけるントを次のように定義する。政策リスク・マネ

株式の大暴落（金融恐慌）に続く経済情勢が，ジメントとは『政策目標に対して政策（地域住リスク・マネジメントの引き金となったとみる

民ニーズを集約し，現実的なものに形作った方ことができる。又，リスクは，次の２つに分類策）の実現を妨げる恐れのある，不確実性をとされる。①純粋リスク，②投機的リスクとにわ

もなう施策（手段）の行動を認識・理解し，そけられる。①の純粋リスクとは，火災，地震，のリスクを最小限に管理する行動をいう』。狭

事故，盗難，又経営上の貸し倒れ，企業倒産の義の意味では，一連の行動を行政管理とも称す

ように，結果として損失のみをもたらすリスク

ることが出来る。以下，政策リスク・マネジメのことをいう。②の投機的リスクとは，企業のントの視点による芸術文化行政の考察は下記の新事業展開，株式の売買，為替取引等のように，通りである。

結果として損失又は利益をもたらすリスクをい(１)現状の問題点

う。又，純粋リスクは確率的に発生するという現状の芸術文化行政においては，芸術文化政性質があり，投機的リスクの発生には不規則と策の目的を遂行するための達成手段として芸術いう特性がある。以上，このようなリスクの性

文化施策が存在する。そして，その政策のなか質から，純粋リスクは確率論的に予想すること

で，自治体における公共的芸術文化上の問題にが出来るため，科学的であろうとした傾向があついて，とるべき方策や方針が明らかにされる。

る。この為，これまでのリスク・マネジメント

このように，個々の芸術文化政策の各種施策に研究の対象は，純粋リスクを対象としてきた傾おいては，明確な目標と目的が存在し，実施さ向がある。

れるという流れがある。しかしながらここで２リスクへの対処法に関しては，次の２つに大つの問題点がある。１つは，芸術文化政策が住別される，①回避，予防，防止，移転等リスク

民ニーズにマッチしているか否かである。歴史そのものの制御法（安全管理)，②損失発生後的流れから考察すると，ナショナル・ミニマムにそれを補償する保険等に大別される。実際の(国民最低生活水準）を追求した時代（昭和２０

リスク・マネジメントとしては，この２つの対

年〜30年代）では，国民のニーズに迅速に応え処法に関わるコストをたえず比較検討してコンるために，官主導型による政策の立案と実行がトロールすることが必要になる。尚，マネジメ行われた。この時代の，政策マネジメント・スント(Management)の語源は，ラテン語のタイルは上から下への命令的行政運営であり，Manu(手で操縦する）である。この為，経営政策の進捗を管理する点に重点が置かれたもの

学的には，マネジメントは道具や機械を操縦すであった。ところが，高度成長期（昭和40年〜

るとか，人や動物をうまく扱うという意味があ50年）では，一部の人の手による企画優先の時る。実務面では，課題達成機能や集団維持機能

代になり，マネジメントは，進捗管理十ステーなどを担当することになる。つまり，マネジメ

クス・フォルダーとの調整が重視されるスタイ

ントには２つの機能があり，前者は仕事の管理，

ルへと変化してきた。さらにその後の，高度成

後者は人の管理と解釈出来る。一概にマネジメ

長期における負の時代（昭和50年代以降）では，

5８

全国各地で「村おこし」が盛んに行われ，そこ

卜の方針，プロセスの制度化に加えてリスクがでの政策マネジメントは計画と統制に重点が置

定量的に測定され，管理される状態の段階。第かれたものであり，政策目標の達成を妨げる恐

５段階では，リスク・マネジメントが経営管理

れのある不確実性をともなう事象や施策を認識の手法となり，リスクの評価とそれに基づくコ

し，リスクを最小限にするという関係を管理す

ントロール･プロセスの確立がなされ，モニタる「リスク・マネジメント」の視点による管理

リングと改善活動が継続的に行われているリス

はなされていなかった。そして，バブル崩壊後

ク・マネジメント・プロセスが確立している段の成熟化社会，中央主導から地方分権を迎えた階。以上，このような考えをもとに，現状のレ

現在では，国民（住民）ニーズは多様化し大きベルを評価するならば第１段階のレベルといえく変化してきているものの，政策パーソンの意

る。

識は従来型の思考であり，住民の多様化に追い（２）原因の究明

ついていないという状況下にある。又，リス

住民ニーズに合わない芸術文化行政の問題のク．マネジメントも十分になされていないとい

原因については，問題を次の３つの視点で考察

う問題が存在する。

する。①人に対する視点，②設備などハードに

２つ目は，非営利といえども経営的に採算に対する視点，③マネジメント（経営管理）に対合うものか否かという点である。いかに良い芸する視点。行政の実態を考察すると，①の人に術文化政策であれども，常に赤字続きの税金の対する視点では，これまでの人（地域政策パー

垂れ流しでは自治体行政は住民の理解と納得をソン）はプロダクトアウト志向的で政策形成エ

得ることは出来ない。そして，住民の支援を得ネルギーを事業の創造・事業の拡張性に費やしることも出来ないのは明らかである。ところがてきた傾向があり，マーケットイン的発想に不

現状は，多くの自治体の芸術文化行政は赤字で十分さがある。又，地域政策パーソンの意識変あり，採算性（経営効率性）のリスク・マネジ

革の不十分さによる住民ニーズとのミスマッチ

メントは不十分な状況下にあり，リスクマ・ネなどがあるという点。②の設備などハードに対ジメントは未熟な段階にある。リスク・マネジ

する視点では，見てくれは立派だが他の機関等

メントの段階に関しては，土田博士2)によれば，との設備重複や施設の使用効率や適応度等を考

リスク．マネジメントの発展段階3)は次の５つ

えると，適合性に欠ける部分があるという点。

に分類されると論じられている。要約すると，

又，③のマネジメントに対する視点では，時代第１段階では，個人の能力に依存しており，場の変化とともに多様化した住民ニーズを拾い上当たり的な対応を行っている段階で，リスク．

げながら，芸術文化行政サービスの中味についマネジメント能力を持つ個人が組織を抜けるとて，その自治体の特性や住民のニーズなどを熟リスク．マネジメント体制は崩壊するという段

慮しながら，住民の求めている自治体でしか出階。第２段階では，リスク.マネジメントの手

来ない芸術文化サービスを創造し提供する考え

法がプロセス化され，同じパターンのリスクにに立ちながら施策が吟味されている。そして，

対して繰り返し適応可能な段階○第３段階では，個々の政策にまとめあげていく仕組みもある。

組織全社的にリスク・マネジメントの戦略やプ

事実，住民に対し様々な芸術文化サービスの提ロセスが制度化され，システマティックに行わ供をなし，大きな成果をあげている自治体も存れる段階。第４段階では，リスク.マネジメン在する。但し，ここで提供される芸術文化サー

芸術文化行政における政策リスク・マネジメント５９

ビスの，経営効率性や採算性管理の面では，十年間ｌ〜２回程度開催されている。しかしなが分な対応がなされていない面がある。具体的にら，文化庁の実施したアートマネジメントの研は,芸術文化サービスのサービス機会の評価や，修会（92-94年度）の研修内容では，アートマ

サービスのマネジメントシステム・事業採算性

ネジメント概論，文化政策論，芸術経営管理論

評価などの経営管理が不十分である。つまり，などを中心に概論的な講義が行われ，文化施設事業リスクに対するリスク・マネジメント思考

研究，演劇と劇場，舞台芸術公演鑑賞など，演の欠如が存在する。結果，事業採算性に関する劇・ホール系のマネジメント研修の色彩が強い

意識の欠如による，まずは予算ありきに立ったという実施報告がなされている。さらにこれは，事業運営の考え方。この考え方では，予算消化

劇場・ホール系施設においては，民間施設とのが目的で採算性は二の次的な思考を生み出す。

競合が激しい為，施設の経営とともに上演する

これらの問題を引き起こす要因として，次の２

芸術団体の経営に関心が高いなどの背景があっつの要因が考えられる。一つ目は，事業採算性たものと推察されるとも述べている。しかしなの管理知識（リスク・マネジメント知識）や・

がら，リスク・マネジメントの教育等に関して管理技術（リスク・マネジメント技術）の不足。

は実施されてはいない。現状，政策リスク・マ

二つ目は，地域政策パーソンの育成面上の問題

ネジメントに関連する教育は十分とはいいがた(教育等）などである。

い状況下にある。

これらの問題に対して，①③の問題に対して（３）問題の要因分析

は特に関心がもたれ多くの自治体で検討され，なぜに，住民ニーズにマッチし採算性のある

具体的な対策が講じられ始めている。例えば，

芸術文化政策が形成されず，個々の施策や事務

NIRA研究報告書4)では国（文化庁）は1992年

事業が適正にマネジメントされていないのか。

から，アートマネジメントの研修会を実施してこれには,いくつかの構造的な問題が存在する。

いるとの報告がなされている。この研修期間は

原因その一，自治体の経営管理上の特性にある３日間で，その研修会の講義内容は次のようなとの考え。つまり，芸術文化と社会の出会いを内容であった。1992年度では，アートマネジメ

アレンジする上での非営利活動のマネジメント

ント概論・基礎論，文化政策論，芸術経営管理

管理手法の脆弱性である。ここでの問題点は，論，文化施設研究，芸術情報論，事例研究（地非営利を前提に芸術文化行政の運営に関わる経域における自主文化事業の実施状況)｡l993年

営管理手法にある。つまり現状，従来型の行政

度では，アートマネジメント概論，文化政策論，管理の論理で管理されるケースが多い。ここで文化施設・設備研究，演劇界・音楽界の現状という従来型管理とは予算消化型管理手法であ

展望，助成団体の活動と助成システム，自主文る。結果，事業採算性は無視され，芸術文化行化事業企画の実態，事例研究（公立文化施設を

政の達成を妨げる不確実性をともなう事象を幅めく、る法的諸問題)｡1994年度では，アートマ

広く考慮することがない。結果，採算性の悪化

ネジメント概論，文化政策論，演劇経営概論，を招く原因になっている。いかに非営利事業で芸術経営概論，演劇と劇場，公立文化施設をめ

利益を追求しないといっても，運営コストは必

く．る法的諸問題，事例研究（自主文化行政事業要であり，事業運営により運営コストが確保でネットワーク企画の実際）等である。対象者は，

きるか，その際の不確実性の認識・理解，管理

おおむね市町村の文化行政担当者を対象とし，は重要である。しかしながら，政策リスク・マ

60

ネジメントは機能しておらず，現状適切でない方法で管理運営がなされている。

2 章 先 行 研 究

さらに，芸術文化政策の問題点を構造的に分析すると次のようになる。政策形成の構造は，

２­１：米国の先行研究

広義的には，政策（狭義）の下に施策案が複数

米国における非営利組織の経営管理に関するあり，その下に事務事業が複数存在するという研究は日本よりも進んでいる。そこで，その面構造にある。つまり，政策が目的，施策が手段での先進国である米国の先行研究から日米のま(目的)，事務事業が手段という関係にある。経

ちづくりに対する考え方の違い（地域政策）に

営管理論的視点で考えるならば,組織活動では，ついて，今後の芸術文化行政のマネジメントをどんな仕事でも仕事を目的達成の為の手段と考考えるヒントとして考察してみることにする。

え，その上に上位目的があり，その目的を上位

ここでは，マーケティング論で世界的権威の目標と見れば，より上位の目的が存在する。こP.コトラー教授（以下教授）の研究成果をものように，仕事は体系的に捉えられる。ところとに考察してみる。教授は，主としてビジネス

が，地方自治体では手段が目的化されてしまっの分野におけるマーケティング研究の諸成果のて，全体の構造のなかで仕事の真の意味付けを集大成と理論的整序に大きな功績を残してい失ってしまうことが多いという実態が存在するる。さらにこのマーケティング理論を一般化し(俗にいうお役所仕事，予算消化の為の仕事なて様々な社会問題へと，その理論の拡大適用をど)。その是正策としては，縦割り組織と縦割試みている。又，社会問題領域で教授は「非営りの仕事を廃して，芸術文化に対する地域行政

利組織のマーケティング(1982)｣･「M4RK7xの政策ビジョンとの整合性を発揮しながら，政INGZACES｣(1993)を発表している。まち策目標達成を可能とする仕事を実行していく必づくり政策に関する研究領域に関しては，教授要性があると考える。又，環境の変化により当の研究の出発点はマーケティング理論の応用に初の役割を終えた施策や意味のなくなった施策

その特色がある。ここでの基本的考え方は，環の再検討も必要である。ここに政策の改廃が必

境変化への対処方法についてであり，そのなか要となる。最も避けなければなならいのは，事でマーケティングの重要性を説いている。

業をやることを前提に，目的を変えていくよう

具体的には，地域開発（地域政策）のアプローチとして次の５つのアプローチを挙げていな事業の進め方である。
施策の実施に対する問題点として，自治体をる。①コミュニティー開発，②都市デザイン，

とりまく重要なリスクに対しての予防的管理が③都市計画，④経済開発，⑤戦略的マーケッ

十分なされていない点を挙げることが出来る。

ト・プランニングである。特に⑤の戦略的マー

又，政策リスクの評価，事業コントロール，実ケット・プランニングのプロセスに特色があ

施施策のモニタリングといった一連のマネジメる。このプロセスでは，将来の予測はほとんど

ント・システムが不在でしていることもリスク・不確定であるという前提から始まっている。教マネジメント上の問題を招く要因として指摘さ授は「まちづくり」の課題は，環境変化でおきれる。

る新しい発展やチャンスやリスクに対して素早く発見する機能システムを作るところにあると説いている（リスク･マネジメントの考えに似

芸術文化行政における政策リスク・マネジメント61ている)。具体的には，常に変化する環境を監必要か)，④活動計画（施策を実施する為にど視し，変化するチャンスや脅威やリスクに建設のような行動をとらなくてはならないか)，⑤

的に反応するために，まちは情報や計画のコン

実施とコントロール（実施の成功には，まちは

トルールシステムを作らなければならないと論何を保証しなければなならないか）というステ

じ，まちの目指す目的とまちの保有する経営資ップにより，競争優位に立てるマーケティング

源を統合した計画と活動を用意しなければならが可能となるのであるという考え方に基づいてないとしている。そして，このようなプロセスいる。実際のまちづくりの成功事例を見ても，を通じマーケット・プランニングを立てることここでいうマーケット・プランニングが活かさが重要になると説いている。

れていることが分かる。ここでの先行研究の特具体的例でいえば，営利組織である私企業の色は，先にも述べたように営利企業の競争戦略

場合では権限や上下関係，事業の進展具合を診で使用されているマーケティング手法の拡大適断する財務諸表などが明確であり，目的も利益応にある｡非営利組織のマーケティング戦略が，という１つのゴールに向かっていくという面がまちづくりに大いに役立つ手法の１つであるとある為に，そこでのマーケット・プランニング論じているのである。ここでいう「まち」をは立てやすい。しかし，非営利組織である自治｢芸術文化行政」に置き換えて考えても同様の体における「まち」のマーケット．プランニン

ことがいえると考えられる。

グの場合は，まちという組織が歴史的にポリテ
イカルパワーのなかでの対立しうるという特性

3章問題発生の構造化がある為に，私企業のようなマーケット・プラ
ンニングを立てるのは難しい。又，そこには同意を築くというシステムが必要となる。しかし，

３­１：まちづくりのケース事例から問題発生の構造を探る

教授は，次のようにコメントしている「まちのここでは米国のケース事例を参考に，まちづ

将来を決める機関や手続きがあるところでは，

くりの問題点を考察し，問題の構造化を図るこ

戦略マーケット・プランニングは成功すると信ととする。最初に，フィラデルフィア5)のケーじている｣。その理由としては，行政と民間とス事例を参考に考えてみる。フィラデルフィアの共同プロジェクトでも行政の部局間でのプロは,1976年の独立宣言200周年のころから，成ジェクト形態でも何にせよ，組織的な構造が出

長が頭打ちになった。成長期には歴史的名所を来，まち創りを始める場合には，ここでいうマーケット・プランニングが重要となってくる。

リフレッシュし，住民達も明るく生き生きしていた。まちには多くのビジター達が訪ねてまち

そのプロセスは次の５つのステップを経ながらはにぎわっていた。1980年代には，建築ブーム実施され，戦略目標が達成される。

によりまちの中心地を再活性化した。ところが，

そのステップとは，①まちの監査（現状はどまちは同時期からインフラ整備に投資がかさみうであるか，何がまちの強みＳ・弱みW･好機

出し，高まる社会ニーズに対応するために税金

Ｏ・脅威T,そして何が重要な問題なのか),を上げざるえなくなってきた。又，まちの職員②ビジョンとゴール（住民達は，まちがどういが効率的なサービスに努力をしなくなり住民のう姿になって欲しいと願っているのか)，③戦

不満も高まってきた。高まる税額の上昇に多く

略形成（目標を達成するにはどのような戦略がの中産階級の住民や企業がまちから流失してし6２まった。その結果．まちの財政は大きく藩ち込

このケース事例から学べることは，問題の発み，様々な問題が（犯罪，ホームレス，ドラッ

ﾉ|そのI県ｌｋＩには,環境変化という外部からの力と、

クなど）発生し，それらの問題に対し卿iたなコ

内部の成挺と衰退のサイクルとのぶつかり合い

スト負担がかかるようになった。その為，災なによってもたらされる力が原因となると理解出

る増税を招き，その増税によI)住民の流出に来る。すなわちそれは，まちは成長と衰退とい益々拍車をかけてしまう結果を招いた。又，財うプロセスを何lulか繰り返しやすいということ

政的ダメージはそれだけではなく'lj債の格付けを意味する。この関係は，成長そのものが衰退も下がり、ジャンクボンドを発行せざるをえなへの排を|ﾉ1包していることを意味しているのでくなるなど借入れコストも上昇した。その絲果，ある。ここでの成長ダ､イナミズムを図で表すと1990年には財政赤字が２E2900万ドルにも膨ら|､̅i氾概念Ixllのようになる。
・ﾉj，これとは逆に、まちが衰退するダイナ

み倒産の危機に瀕した。

|xll成及ダイナミズム概念
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一

●人的変化点

Ｌまちの｜地齢

垂,住民が噸える②'ビジターが贈える

代がｋがる
２インフラ
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蕊驚騨鶴騨、

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{. まる
３社会的

●盗源的変化１.１. １

今⑩新しいｲ|:聯

今

妙

ニーズが
叩入する

②投資が噸える

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|XI2典退ダイナミズム概念

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qD住民流出

●ビジター減少●ビジネス流出

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1金融機l則岱
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３まちのイメ
ージ低トー

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芸術文化ｉ｣政における政紫リスク・マネジメント６３

ミズムを表すとＩＭＩ輿概念|Ｘｌ２のようになる。

してきているのである。ここでの競争優位に立

このような２つのダイナミズムがまちの繁栄

つﾉ鋤|｣化の１つのポイントは「戦略的な地域マーケティング」にある。

及び衰退の構造的モデルとなる。

さらに，この「戦略的な地域マーケティング」

３­２：まちの成長モデル構造の他に，一般企業で成挺する企業の成長能力をケース事例から，従来のまちづくりの成果モ研究())したなかで，成長に共通するある１つのデルを考えると，まちの成長とは，まちの成長

媒介特性の存在を発見することが出来るｃそれに必要な政策と施策を達成するに必要な経営資は,Agile(俊敏性）である。この俊敏性とは，源（人・物・金・情報）という経営環境（状況インテリジェンスのある素早い行動能力をい変数）と，それを動かす経営組織など（組織行い，成長のチャンスを素171.<キャッチアップで

動特性変数）により，その成果変数としての成きる能力を意味するものである。企業における長が決定されていることが理解できる。そこで媒介変数A(俊敏性）を非営利組織の間マーケのモデル式はR=I(P･())となる｡(R=成果，

ティングモデルに拡推したものがﾄﾞ記の「まちS=政策ʻ経営資源の状況変数,0=Sを動かの成長モデル」(IxI3まちの成長モデル参照）

す行動特性変数）

である。
つまり、まちの成長戦略に必要な成長モデル

現実には，まちが成長するには様々な問題を解決し競争優位に立たねばならない。その為には,R=I(S･0)Aのようなモデル式となる。

は，競争相手と同じ政策を立てて経営資源を使い，同じ計画をすることは有り得ない。そこで
は，まちの置かれた環境与件やまちの強みや弱みや好機や脅威なと・を考慮しながら行動を決定

図３まちの成踵モデル

絲'|:{･環境１（状況変数１）Ｉ

ＰとＯの適合的関係 媒介変数Ａ

●経常環境

経営環境２

（
成
果
変
数
）

Ｒ
，
政
策
の
成
果

P・経営資源や戦略（状況変数２）
三＝＝

O.状況変数を有効活用する力（企業ｲr動特性）

Ａ
・
媒
介
変
数

6
４

する。①優れたコンペチター，②同列のコンペ

4章これからの芸術文化政策

チター，③弱いコンペチターである。自治体の芸術文化行政はどうやって同列のコンペチター

４­１：これからの政策パラダイムと芸術文化
行政の方法論２章〜３章でも述べたように，従来のようなに勝り，優れたコンペチターに追いつくかということである。そして競争優位を確立するための要因を整理する。

単なるプロダクトアウト指向的なアイディアに第３ステージでは，政策に大きな影響を及ぼよる施策事業だけでは住民の満足は長続きしなす環境要因に注意をはらい対応策の準備を行う

い。これからは，まちの成長モデルを理解しな必要がある。例えば,①住民ニーズ，②助成金，がら，マーケット・プランニング＋リスク・マ③環境基準，④グローバル化，⑤コスト低減

ネジメントできる力を発揮しながら，まちの成(生産性・効率性）などである。そして，政策

長政策を立案できることが必要となる。これかの内部にある強みと弱みを明らかにする。ここ

らの芸術文化性行政のパラダイムは，目標とすでは，単純なプロフィールの寄せ集めではなくる最終ゴール（ビジョン.新しい価値）を明ら分析（マクロ＋ミクロ）を行う。次に，重要性

かにし，従来のお役所的で画一的な発想によるとパフォーマンスの評価を行う。

インフラ整備一辺倒のハコモノ政策ではなく，第４ステージでは，政策の外部にある好機とそれを達成する為の戦略的マーケティング思考

脅威を分析し，政策の直面している重要な課題

やリスク・マネジメント思考ならびに，俊敏性を見極める。そして，政策ビジョンと目標を設を重視した視点による発想の転換など政策パラ定し，その可能性とリスクを明らかにする。そダイムの転換が最も重要と考える。

して，不確実性をともなう事象に対し適切な準

具体的方法論としては，戦略的市場プランニ

備を行う。(ここで成長のシナリオを完成させる）ングを次のようなステージ展開により，新しい第５ステージでは，ゴール達成の為の戦略を

政策づくりに取組む必要がある。具体的には，選定し，そのシナリオプランとそのアクション

５つのステージで展開する｡第１ステージでは，プランを立てる。

２章で紹介したP.コトラー博士が論じているマーケット・プランニング・プロセスを参考に

第６ステージ，マーケティング・プランの実
施と管理とレビューを行う。

しながら，戦略的芸術文化行政のマーケット・

このマーケット・プランニングで注意しておプランニングを創る。具体的には，現状分析にかなければならない点は，マーケティングを単着手し，現在の政策がどのような状況にあるの純に政策の宣伝と思いこんではならないというか，そして何故そのようになっているのかを調査する。まちの経済や人口動向（性別，年齢別，点ある。ここでのマーケティングは単なるイメージづくりではない。宣伝はあくまでもマーケ

収入別，教育別の人口データ，産業構造と労働

ティングの下部概念の１つである。

市場の特徴，天然資源，公共交通網，安全度，教育や研究機関，文化資源など）の変化などを

４­２：政策の競争戦略

分析し，政策のSWOT分析を行う。

政策の競争戦略を考える際に，まちの競争戦

第２ステージでは，コンペチターを設定する。

略を例に考えてみると分かりやすい。手順に目

ここでのコンベチターは次の３つにセグメントを向けてみると競争戦略を立てる事前準備とし芸術文化行政における政策リスク・マネジメント６５て，まちのターケット市場を詳しく調べる必要

逆マーケティングが必要であり，少なければ増がある。それには，次の３つの視点が必要となやすマーケティングが必要となる。又特定の住る。①誰が主としたターゲットなのか，②どう

民を増やしたければ，それに効果のある施策をやってまちを売り込むか，③だれがまちのマー

打ち出す必要がある。

ケッターとなりうるか。ここでいう①のターゲ

仕事・産業については，まち同士の戦いとなットとは，まちを成長させる為に好ましい相手

る。まちに有利な仕事や産業をなんとか招き入をいう。ここでのターゲット層は次の３つに区れようとする為である。例えば，アメリカのウ分される。a)まちに招き入れる価値のある人々ィスコンシン8)では「進めウィスコンシン」とや企業,b)来てくれたら大歓迎だが，招き入いうスローガンの下，競争力を付けるためのタ

れるに特別な働きかけが必要な人や企業。c)来ーゲットマーケティングを採用している。このて欲しくない人や企業。以上の３つである。当

まちのターゲットは次の５つである。①特定の然ながらc)はターゲット対象外となる。又，産業（バイオテクノロジー，食品産業，印刷な

まちの主要なマーケットは次の４つに表すこと

どまちの強みに合った産業)，②急激に成長すが出来る。a)ビジター（仕事・観光),b)住民

る企業，③地理的ターゲット（周辺のまちにあ(専門家，労働者，技術者，単純労働者，資産る企業)，④まちとのつながり（まちで休暇を家，投資家など)c)仕事・産業（一次．二次．

とった企業経営幹部，まち出身者の政財界幹部

三次産業，ベンチャー企業など),d)輸出市場など)，⑤チャンスを狙う（経営トップの交代(国内の他の地方，海外）である。

や，移転先を探している企業など）である。そさて，ここでいうビジターについて考えてみこへ,DMや電話や売り込み訪問を行う。注目る。ビジターの捉え方に工夫をこらしているますべきは，その努力の量である。年間４万通のちがあるので，それを例に考えてみることにす

DMJ<D3000以上の会社への電話などをしている。そのまちは，観光で有名なギリシャ7)である。このケース事例のように，産業誘致戦略にる。ギリシャはビジターの出身国を35以上にもは次の４つに留意する必要がある。①まちはま分けて分析している。ここでのポイントは特にちにとって望ましいロイヤルカスタマーの企業招き入れたい相手をきちんと決めていることでを維持していく必要がある。②まちは現存企業ある。つまりどのビジターをどのく“らいの人数の拡張を支援する計画やサービスを提供しなけ

勧誘したいのか明確にしている点にある。又，住民の賛否を確認し調整することにある。このればならない。③ベンチャー企業が事業をスタートさせやすい支援政策を整備する。④積極的

ように，ビジターをどのぐらいの人数勧誘した

勧誘のアプローチに努める。但し，ネガティブ

いのか明確にすることがポイントとなる。そしサムケームを招いてはいけない。d)の輸出市て，ここでの留意点は，住民の賛否を確認し調場では，他のまちの人々が欲しいと思う商品や整することである。反対派は，まちのインフラ

サービスを生み出し輸出すること。これは，すや環境が荒らされるといい，招かざるビジター

べてのまちが輸入していかないと生活が出来なによる治安の問題等を挙げるかもしれない。

い現状を考えれば分かりやすい。出来れば，海次に，住民について考えてみる。これは，ま外を含め広い市場で販売できる何かがあると良ちの物理的規模（面積）で最大人口が決定する。

い。以上のような点を留意しながら，まちを売

適正人口はどのぐらいなのか，多ければ減らす

り込む戦略を立てる必要がある。

6
６

今後の政策アプローチでは，財政的に余裕がい。又，芸術文化行政に対する役割期待としてある場合には４つのマーケティング戦略をコア

は，次の２つを考えることが出来る。一つ目は，にしたマーケティング・ミックス戦略にリス政策のパラダイム転換によって芸術文化行政に

ク・マネジメントの考えを加えた新たなアプローチが有効と考えられる。ここでいう４つのコ

よる「まちの競争力」を向上させること。二つ

ア・マーケティング戦略とは，①イメージ・マーケティング戦略，②イベント・アトラクショ

客（住民）と，職員（自治体）と，納税者（個ン戦略，③インフラ戦略，④マンパワー戦略でその満足度が持続出来る体制を構築すること。

ある。すなわち，まちの基盤を整備し魅力ある

この考え方の基本ロジックは「ロイヤルテイに

イベント・アトラクションを開催し，住民の友基づく成長サイクル｣9)である。このロジック

好度や技能を高め，そこでの高いイメージをアは次のような基本的考えに基づくものである。

ピールする。但し，財政的に余裕がない場合に『企業にとって最も望ましい顧客（住民）が，は財政資金調達の為にも，まちの政治家を動か

自分達のビジネス（まち）に流入し，そこで永す必要がある。地域のマーケティング活動は基続的に再購入（住みながら）し続けてくれるな

本的に選挙で選ばれた政治家が責任を負う仕事

らば，企業に多くの利益をもたらし（税金を納である。この意味では，政治家もリスク・マネ

付）続けてくれるという考え方』である。そしジメント能力がなければならない。政治家にとて，その収益（納税額）の増収により，さらにって，まちの売り込みは最も重大な仕事である。

増収をもたらす新規顧客の選択と獲得（新規住但し，政治的リスキーな仕事でもある。どちら

民の選択と獲得）が可能となり，収益増加の良にしても，プランづくりの前提条件（制約条件）

循環が起こるのである｡つまり，新規の顧客ばを十分理解した上でプランニングする必要はあ

かり獲得しても獲得した顧客が常に他に流出しる。

ていては，安定的で持続的成長は望めないこと

目は，地方自治体の安定経営を図るために，顧人・法人）の３者の満足度のバランスがとれ，を意味する「策で水をすくうごとく」ではいつ5章今後の芸術文化行政の課題までたっても経営の安定は望めない。流失している分が常に新規で補充されているうちはまだ

５­１：地方都市における，芸術文化行政の役
割期待

しも，補充出来なくなると企業は倒産する。
常に，獲得顧客が継続しながら新規顧客を獲最後に．４章でも述べたように，従来のよう得出来るならば，企業は拡大成長することが可な政策マネジメントシステムでは芸術文化政策

能となる。このように，会社（まち）が持続的の競争優位は望めないことは明らかである。今成長を図るためには，次のようなサイクルを回後の政策形成者においては，競争力のある芸術すことが必要となる。①会社（まち）が持続的

文化政策の実現を図り，まち（住民生活）の質

成長を図るためには，会社（まち）にとって最的向上，まちの成長が図れる芸術文化政策の形も望ましい社員（職員）を採用し，会社（まち）成が期待される。よって，これからの地域政策が顧客（住民）に優れた価値を提供する。そのパーソンに対する役割期待は，新しい芸術文化

結果，社員（職員）は満足感を得て，社員（職

政策パラダイムの水先案内人として，戦略的マ員）のロイヤルテイは高まる。そして，②ロイ

ネジメント活動を推進していかなければならな

ヤルテイの高い長期勤続社員（長期勤続職員）

芸術文化行政における政策リスク・マネジメント６７

は，いかに仕事の品質を向上させるかを学び，際のところKKD(経験・勘・度胸）が一般的

顧客（住民）価値を創造し，優れた価値（政策）である。政策リスク・マネジメントの今後の課を生み出す。そして，この付加価値によって，題としては，マネジメント・ツールとしての，企業は高い報酬や優れた教育を従業員に提供出政策リスク・マネジメント・システムの導入が来る（この部分では，会社のように実績に応じ期待される。特に，欠落している部分である施た報酬システムは存在しないが，昇進や教育の策実現のマネジメント面では，施策事業の事業提供などは行われている).。これらがさらに会

採算性やマーケティング戦略等のモニタリング

社（自治体）の生産性（事業採算性）の向上や，システムの導入等が必要であると考えられる。

社員（職員）の一層のロイヤルティの向上を生

現実の世界では，実際に政策目標を達成する

み出す。さらに，③社員（職員）の生産性や再上で，単に施策を形成するだけではその目的は購入率の高いロイヤルカスタマー（優良住民）

達成出来ない。その形成された施策を機能させが結びつくことによって，競争優位を獲得出来動かす為には，それを妨げる不確実性をともなる。これは，株主（納税者）にとって魅力的でう様々な事象に対して適切なマネジメント行動あり，企業（自治体）は望ましい株主（納税者）

が必要となる。ここで大切なのは，不確実性をを集め，定着が可能となる。そして，④ロイヤ

ともなう様々な事象を，政策パーソンがどのよ

ルテイの高い株主（納税者）は，経営システム

うに認識し理解していくかということにある。

の安定（自治体運営）に協力的になり，無駄なそしてそれと同時に，政策リスクをいかにコン

資本コストを不要にし，その浮いたコストをさトロール出来るか。つまり，どのように施策のらに価値を創出するための再投資へと資金（財ドライブを適時モニタリングするか，そして，政）が回るようになる。このようなサイクルがその管理システムが一元化されきちんと機能し成長サイクルである。この成長サイクルロジッているかということにある。政策リスク管理のクは，筆者が現在経営コンサルタントとして担前提には，施策の進捗管理機能を人に依存せず当している企業(BMW社）で全世界展開してに，政策リスク・マネジメント．システムによいるディーラー向け経営コンサルティングサー

り政策リスクをヘッジ出来るようにしておくこ

ビス(QMA)'0)でも実践されている。そして，とが大切である。これらが，芸術文化行政の政

近年大きな成果をあげており，同成長サイクル

策リスク・マネジメントにおける今後の大きなロジックは実証されている。以上，このような課題と考えられる。

２つの役割が期待されている。

以上，芸術文化行政の政策リスク・マネジメ
ントの課題について論じてきたが，リスク・マ

５­２：地方都市における，芸術文化行政の政

ネジメントをシステム的に展開するには，マネ策リスク・マネジメントの課題

ジメント活動に必要なマネジメント・ツールを先に述べた２つの役割期待を達成する為に準備していなければその実現は難しい｡そこで，も，これからの地方都市における芸術文化行政

有用なマネジメント・ツールとして考えられるを担う地域政策パーソンは，戦略的施策の形成

いくつかのツール候補を挙げてみることにすとその施策実現の為のマネジメント活動をしてる。①内部監査手法，②システムダイナミック

いかなければならない。しかしながら，現状でスによるモデリング＆シミユレーシヨン手法，

はこのマネジメント活動で使用するツールは実③シナリオ・プランニング手法等である。先に6８述べたように，政策リスク・マネジメントはにより結果を予測することが可能である。シス『政策目標に対して政策の実現を妨げる恐れのテムダイナミックスによるモデリング手法と異ある，不確実性をともなう施策の行動を認識・なる点は，シナリオ・プランニングは表現がデ

理解し，そのリスクを最小限に管理する行動をジタルでなくアナログであり，シナリオといういう』である。ここで挙げた３つの手法は，不物語の形で体系的に表した物であるという点で確実性をともなう施策の行動を認識・理解するある。いずれにせよ，これら３つのツールは，上で有効なものである。そこで，各手法の内容

施策の進捗のなかで時間によって変化する不確について解説する。①内部監査手法とは，施策

実性の諸変数の変化を感じ取る上で有効なルーの進捗内容が計画通り実施されているかを内部

ルであり，政策リスクをマネジメントする際の監査人によって，監査項目に対してあるべき姿

有効なツールになる可能性が高い。

と現状を対比してその格差から問題点を発見する手法でリスク発見に有効なツールである。②

終わりにのシステムダイナミックスによるモデリング手法は，施策の進捗のなかで時間によって変化す

最後に提言として，今後，芸術文化行政をマる不確実性の諸変数をコンピュータによって取ネジメントするにあたって何が必要かを述べる

り扱う手法であり，不確実性の諸変数を任意にことにする。経営学的視点で地方自治体経営を変化させコンピュータで自動的にモデリングさ

考えてみるならば，次の３つのステークス・フせる手法で，計算上で未来の結果を予測するこォルダーとの関係構築にポイントがあると考えとが可能となる。つまり，未来予測実験が可能る。ここでいうステークス・フォルダーとは，になり，リスク予測や戦略的意思決定の際の有顧客（住民)，職員（自治体)，納税者（個人・

効なツールとなる。③は戦略的思考と意思決定法人）である。この３者の満足が，バランスがに有効なツールである。シナリオ．プランニン

とれ満足度が高度化することによってのみ自治

グとは「自社の未来についての物語」であるこ

体経営の長期的持続につながると考える。このとから「未来予測」と混同されやすいが，予測

３者の一方でもバランスが崩れ満足度が低くなとは質的に異なるものである。予測とは，過去

ると，自治体経営の機能は低下する。例えば，の延長線で未来を考えることであり，現在のビ顧客（住民）だけが満足しても，職員（自治体）

ジネス環境構造が未来も持続することを前提にと，納税者（個人・法人）が満足しなければ，予測する為構造的変化を考えることはない。但その行政サービスの提供は長期的に持続出来なし，このシナリオ・プランニングでは，ビジネ

い。又，職員だけが満足しても，他の２者は同ス構造そのものについても考察する為，構造的様に満足しなければ自治体経営は長期的に持続変化にも対応できる幅広い視点から捉えること出来ない。又，納税者だけ満足しても，他の２ができる。このことは，シナリオ・プランニン者が満足しないと長期的に持続出来ないというグ手法の大きな特徴である。又，システムダイ関係が成り立つ。そこで，自治体経営が長期的

ナミックスによるモデリングの因果関係についに持続するためには。この３者が満足することて考察するツールでもある。システムダイナミが必要なのである。この観点に立ちながら，芸ックスによるモデリング手法と同様に，シナリ術文化行政の政策リスク・マネジメントはいかオの不確実性の諸変数を任意に変化させることになされるべきであろうか考える必要がある。

芸術文化行政における政策リスク・マネジメント６９

ここでの提言としては，次の２つを挙げるこ

織においては，政策実現の為の「政策リスク・とにする。一つ目は，芸術文化行政サービスのマネジメント・システム」の早期開発とその導内容についてである。この内容とは，自治体の入を図るべきであると考える。

特性や住民のニーズなどを熟盧しながら，住民の求めているその自治体でしか出来ないような

注

芸術文化サービスを創造し，それを住民に提供l)財政構造の弾力化を示す，経常的に支出されする必要があるという考えに立った，従来になる経費に一般財源がどの程度充当されているかい「新たな価値の創造」にある。二つ目は，採算性というニーズに対する対応である。そこにを見る比率で70%台が望ましい
2）新日本E&Yリスクマネジメント株式会社
代表取締役経営学博士

は「政策リスク・マネジメント」の導入が必要

3）アーサー・アンダーセンがカーネギーメロンである。芸術文化サービスの事業機会評価や，大学のモデルをベースに開発したリスク・マネ

事業リスク評価，サービスのマネジメント・シ
ステムの構築，事業採算性評価，施策の進捗状
況のモニタリングなどといった政策目標達成を妨げる不確実性に対処する政策リスク・マネジ
メントの導入が必要である。
その他に，今後の地域政策パーソンに求められる行政マネジメント機能としては次の３つのジメントの発展段階（危機管理学会第１０号
５５頁）
4）総合研究開発機構平成１０年３月３1日発行『NIRA研究報告書」NO970107「アートマネジ
メントと文化行政政策」75-77頁
5）フィラデルフィアPhiladelphia米国ペンシル
ベニア州南東端にある同州最大の都市。大規模な河港都市で，ニューヨークとワシントンのほぼ中間に位置する。独立宣言と合衆国憲法がこ機能を挙げておく。機能の一つ目は，現在提供

こで起草された為，合衆国発祥の地とされる。

している芸術文化行政サービスについて，顧客

面積は約350km2．人口は143万6287人(1998年(住民）の満足度を向上させ続ける為のマーケ
ティング思考に立った管理的思考である。二つ目は，政策目標達成を妨げる不確実性に対処する政策リスク・マネジメントの管理技術的機能である。これは，リスクを最小限に抑え費用対効果を考えながら最善のやり方を検討していくという機能である。三つ目は，施策が適切に実推計)。そのうち，白人が53.5％，黒人が39.9％，
アジア系が2.7％，アメリカ先住民が0.2％。
6)S.L.ゴールドマン+RN.ネーゲル+Kプラ
イス（1996年）『アジル・コンペテイシヨン』
東京，日本経済新聞社
7）ギリシャGreeceヨーロッパ南東部の共和国
で，バルカン半島最南部の地域と多数の島からなる。正式国名はギリシャ共和国。総面積は１３施されているかというモニタリングの機能であ万1957km2で，その５分の１をエーケ海とイオ
ニア海の島々が占める。人口は1066万2138人

る。以上，この３つの機能が必須であると考え(1998年推計)。首都はアテネで，同国最大の都る。そして，この３つの機能を得る為には，地

市。
8）ウィスコンシン州Wisconsin米国中北部の州。

方分権化とともに，政策形成パーソンの新しい

1848年５月29日,３０番目の州になった。合衆国

マネジメントスタイル（含む政策リスク・マネ

有数の酪農州でトウモロコシの主要産地でもあジメント）についての教育（知識・技術の教育る。第２次世界大戦後は工業が州経済で重要なや意識変革の動機付け等)の実施が肝要である。
今後の地域政策パーソンは，芸術文化行政を通じながらまちの価値をさらに向上させることの出来る政策形成能力を発揮し，地方自治体の組地位を占める。主要都市は州都のマディソン，
商工業の中心地で最大都市のミルウォーキー，グリーンベイ，ミシガン湖にのぞむラシーンやケノーシャである。
9）フレデリック．F.ライクヘルド(1998年）

7０『顧客ロイヤルテイのマネジメント』東京，ダイヤモンド社1-5頁参照
10)(2003年）『日経ビジネス」2003.1.61173
号東京，ダイヤモンド社148-149頁参照と危機管理』東京，中央経済社
５）日本リスク研究学会編（2000年）『リスク学辞典」東京,TBSブリタニカ
６）日本危機管理学会（2000年）『危機管理研究第10号ｊ東京，日本危機管理学会

参考文献l)産能大学経営開発本部行政マネジメント研究会(1999年)『政策形成に考え方｡進め方』東京，
産能大学
2）総合研究開発機構(1999年）『研究報告書
NO970107アートマネジメントと文化行政政策」3)P.コトラー,D.H.ハインダー,I.レイン(1996年）『地域のマーケティング』東京，東洋経済4）竹井勲（平成12年）『リスク・マネジメント

７）フレデリツク･F.ライクヘルド(1998年）『顧客ロイヤルティのマネジメント」東京，ダイヤモンド社
８）キース・ウアン・デル・ハイデン(1998年）『シナリオ・プランニング」東京，ダイヤモン
ド社
9)S.L.ゴールドマン+RN.ネーケル+K.プライス(1996年）『アジル・コンペテイシヨン』
東京，日本経済新聞社
lO)(2003年）『日経ビジネス』2003.l.61173号
東京，ダイヤモンド社

2003年４月10日発行

日本危機管理学会誌

危機管理研究第''号
危機管理のための総合雑誌編集委員長石崎忠司
発行・編集日本危機管理学会
CrisisManagementSocietyofJapan
日本危機管理学会事務局〒106-0041東京都港区麻布台2-2-12(三貴ビル3F)
電話：03-3582-7301(代)FAX:03-3582-7305
印刷所㈱大森印刷◎2003PrintedinJapan

ISSNO919-245X

CrisisManagementReview
April2003

No.１１
CONTENTS

CorporateCrisisManagementiorlnfOrmation
AssetProtection-CIcarall(IPr[,sclllN(l(J(Is:IIIk)1･mali()11S"Lll-ilyMana邸､ｍ〔mnl-．………………．．……･……Fujimoto,Masayo

Ｉ

RiskManagementManualandlt'sLegalSubject……………･…………･…･Sugawara,Tetsuro１
1

AStudyonCrisisManagementinSeptember
llthTerrorismAttack……･……･…………．.……Miyawaki,Mineo

2５PrevalenCeoﬂntelligenCeTeChnologyand
CrisisManagementonMedicalCare…………･･………………．．…･Yagi,ShummellPolicyRiskManagementintheFieldofArtisticand
CulturalAdministration.……………･………．．……………Sada,Keiji５５

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