災害に強い漁業地域づくりガイドラインの改訂のポイント
Revision of Guidelines for Construction of Disaster-resilient Fishing Area
浪川珠乃*・中村隆**
Tamano NAMIKAWA and Takashi NAKAMURA* （財）漁港漁場漁村技術研究所

第 1 調査研究部 主任研究員** （財）漁港漁場漁村技術研究所

第 1 調査研究部部長

In response to the enormous damage to numerous fishing communities of East Japan due tothe tsunami of unexpected scale, we have revised the Guideline for Construction ofDisaster-resilient Fishing Area. This paper aims to clarify the points where revisions weremade in the Guideline.
This paper shows the points of revision for prevention and mitigation of a large-scale tsunami
disaster, such as creation of rules based on the circumstances of individual fishingcommunities, securing of escape route/site for evacuees, disaster-resilient land use planning，
measures taken in a fishing port as a supporting ground and preparation for continuingbusinesses while referring to the survey results by questionnaire, the state of disaster instricken areas, and various recommendations. The guidelines are expected to contribute toprevention and mitigation of disaster in a fishing area in the range of the influence of tsunami
caused by Tokai-Tonankai-Nankai earthquake that are reported to occur with high probability.
Key Words: tsunami, disaster prevention plan, damage-mitigation plan, evacuation plan,business continuity continuation
災計画の策定が行えるよう具体的な策定手法を示した「漁業地域の減災計画策定マニュアル」および「水産物市場の減災計画策定マニュアル」（以下，「マニュアル等」とする）がつくられ，活用されてきた．
平成 18 年に作成されたガイドラインは漁業地域の防災・減災対策に関して網羅的に示していたが，平成 23 年
3 月 11 日に東北地方を襲った東北地方太平洋沖地震および津波による被害（東日本大震災）は甚大な結果，堤防などの構造物による対応の限界と，ハードとソフトを組み合わせた総合的な防災対策の必要性といった，すでにガイドラインでも言及されていた事項をより鮮明に人々に認識させたのである．また，広範囲にわたる漁港の被害は日本全国の水産物流通機能にも大きな影響を与えたことから，被災時の代替機能確保やこれらの早期復旧対策の必要性も改めて認識されたところである．
これらの教訓を活かし，東日本大震災の被災実態を踏まえたガイドラインの改訂を行い，平成 24 年 3 月にとりまとめた．本稿は，ガイドラインの改訂ポイントを被災事例を参照しながら紹介することで，発生確率が高いとされている東海・東南海・南海地震による津波の影響範囲の漁業地域における防災・減災対策に資する資料となる事を期待するものである．

1．はじめに良好な漁場を地先に抱える日本の漁村は，反面，平地が少なく，背後に急峻ながけ地があるなど，厳しい自然環境にさらされ，災害時の脆弱性を有すると言える．
平成 16 年のスマトラ沖地震による津波，平成 17 年の福岡県西方沖地震により，漁村の災害脆弱性への対応が必要とされ，水産庁は漁村の防災対策の推進を図ることを目的として「災害に強い漁業地域づくりガイドライン（以降，ガイドラインとする）」を平成 18 年 3 月にとりまとめた．
ガイドラインは，過去幾度と無く大きな地震，津波被害を被ってきた漁業地域において，今後どのような点に配慮しながら，地震及び津波対策の強化を図ればよいのかを提示すべく，漁業地域における就労者・来訪者の安全確保，漁村の総合的な防災対策という視点を含む「漁業地域の防災力の向上」と，「水産物の流通機能の確保」を柱に，予防，災害発生時の応急対策，復旧・復興の各段階ごとに，避難所へのすみやかな避難対策，減災対策と迅速な応急対策への支援策，水産物の流通機能の確保への支援策についてとりまとめたものである．またこのガイドラインの考え方に従い，各地域や市場で容易に減12．東北地方太平洋沖地震の津波による教訓

3．ガイドライン改訂のポイント
3．1 迅速かつ確実な避難平成 23 年 3 月 11 日に三陸沖を震源地として発生した
マグニチュード 9 規模の東北地方太平洋沖地震により，東北地方沿岸部は大規模な津波に襲われた．水産関係被害額は 1 兆 2，637 億円であり，うち，漁港施設の被害額は 8，230 億円（319 漁港）に達した．平成 23 年 10 月に水産庁が岩手県，宮城県，福島県に対して行った漁港背後集落の被害状況に関する調査では，3 県418 集落の 86％に津波による浸水があり，全壊家屋があった集落は 41％に上っている．また，62％の集落に人的被害が生じている．
東北地方は過去にも度々津波の被害を受けていることから，堤防の整備なども進んでいたが，今回の津波の被害の大きさから，ハード対策のみではなく，避難というソフト対策の重要さも指摘された．
この未曽有の大災害を踏まえ，防災の在り方について各界から様々な提言が出された．このうち，沿岸部に位置する漁業地域に関する提言を次表にまとめる（表-1
漁業地域づくりに関係する各種提言）．

（1）漁業集落ごとの事情を踏まえたルール作り
東北沖太平洋沖地震の津波によって多くの人的被害が生じた結果，人命を第一として避難を考える視点の重要性が認識された．中央防災会議では「津波からの避難は，強い揺れや長い揺れを感じた場合，自らの判断で迅速にできるだけ高い場所に避難することが基本である」とし，津波からの迅速かつ確実な避難の実現について様々な考え方を提示している．また，東日本大震災復興構想会議
でも「『減災』の考え方に立って，たとえ被災したとしても人命が失われないことを最重視し（後略）」とし，災害に対する備えの重要性を示している．避難に対するこれらの考え方は目新しいものではない．しかし，実際の避難行動を見る限り，迅速な避難の達成はいまだに課題となっているのである．
図-1，2 に被災地における地震直後の行動および警報後の行動を訪ねたアンケート調査結果を示す．地震直後に避難しなかった人が約 7 割を占める結果となっている．
すぐに避難しなかった理由としては，「係留補強や資材等の引き上げをしていた」「漁船等を確認に行った」「様子をみてからでも大丈夫だと思った」「津波の恐れのない高台にいると思った」など，危機感に乏しい状況であったことがうかがえる．

表-1 社会資本整備に深く関係する各種提言
提言名東日本大震災復興構想会議「復興への提言～悲惨の中の希望～」
中央防災会議東北地方太平洋沖地震を教訓とした地
震・津波対策に関する専門調査会「今後の津波防災対策の基本的考え方について（中間とりまとめ）」
国土審議会 政策部会
防災国土づくり委員会「災害に強い国土づくりへの提言～減災という発想にたった巨大災害への備え～」
社会資本整備審議会
計画部会
緊急提言「防災まちづくりの考え方」
交通政策審議会
港湾分科会 防災部会
「港湾における総合的な津波対策のあり方（中間とりまとめ）」水産庁「東日本大震災による水産業への影響と今後の対応：水産振興マスタープラン」
海岸４省庁 海岸における津波対策検討委
員会「平成23 年東北地方太平洋沖地震及び津波により被災した海岸堤防等の復旧に関する基本的な考え方」

発表年月日
平成 23 年6 月 25 日
平成 23 年6 月 26 日

平成 23 年7 月 26 日
平成 23 年
7 月6 日平成 23 年
7 月6 日平成 23 年6 月 28 日

図-1 地震直後の避難行動

平成 23 年
11 月 16 日

このため，ガイドラインの改訂にあたっては，漁港周辺の避難行動について加筆した．特に海上からの避難ルールとして，帰港と避難海域である沖合海域への避難のどちらか早い方を選択することとした．また，水門・陸こうの操作中に災害に見舞われた消防団員が多くいたことなどから，漁業集落ごとの事情を踏まえたルール作りの重要性を指摘し，望ましい避難行動の基本ルールを提示した．
さらに避難手段についても検討した．車による避難は渋滞に巻き込まれる危険性が高いことから，避難は原則徒歩とするという基本ルールが，従来のガイドラインにこれらの提言で示されている視点を大まかに整理すると，①迅速かつ確実な避難，②減災計画，③早期の機能回復のための事前の準備，という 3 点にまとめられる．
次項では，これらの視点に沿って，提言の内容や被害の実態を例示しながら，ガイドラインの改訂における着目すべきポイントを提示する．

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も掲載されていた．しかし，被災地でのアンケート調査結果からは，約半数が車で避難したという回答が得られた（図-2）．中央防災会議の専門調査会資料でも避難時の車の使用は使用率は 5 割を越えており，車が避難の際の重要な移動手段となっている状況が浮き彫りにされた．
したがって，改訂にあたっては，改めて，避難は原則徒歩であるというルールを確認するとともに，地域協議会等で漁業集落ごとの事情を議論した上で，地域毎のルール作りが重要であることを示した．

（2）避難路，避難場所の確保
津波を想定した場合，避難途中での津波との遭遇を避けるため，可能な限り途中で高度を下げることなく，高度を増すよう動線を計画することが望ましい．また，避難路，避難ルートは，複数設定しておくことが望ましい．
堤外地や堤内の低地で働く人々にとってはすぐに高度を上げて避難できる場所の存在が重要である．実際に，東北地方太平洋沖地震の津波来襲時には，気仙沼市場の屋上といった，漁港内の施設が津波からの避難施設として機能した例もある．そこで，堤内の高台への避難を基本とするものの，やむを得ない場合の避難場所の確保策として，荷捌き所と避難施設の複合施設化や人工地盤の設置などが有効であることを追記し，漁港内での避難パターンを示した．

3．2 減災計画(1) 災害に強い土地利用計画
未曾有の大きさの災害を経験し，被害を完全に防ぐ防災の考え方には限界があることが認識され，被害を防ぐ「防災」から被害を最小化する「減災」の概念が謳われた．例えば，中央防災会議では，「最大クラスの津波に対しては，被害の最小化を主眼とする『減災』の考え方に基づき，対策を講ずることが重要である．
」としており，「総合的な津波対策を進めるため，迅速かつ確実な住民等の避難行動を軸に，浸水リスクを軽減する土地利用や津波の内陸への侵入を防ぐ海岸保全施設等を整備することが基本的かつ重要な施策である．
」としている．また，
東日本大震災復興構想会議では「『減災』の考え方に立って，たとえ被災したとしても人命が失われないことを最重視し，また経済的被害ができるだけすくなくなるような観点から，災害に備えなければならない．
」としている．
そこで，ガイドラインの改訂にあたり，「土地利用の適性化による被害の防止」という項目を追記した．

図-2 避難した際の移動手段

図-3 避難時の車の使用率（中央防災会議・東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会資料）

図-4 漁業地域のゾーン分類イメージ3

東北地方太平洋沖地震の津波では，同じ集落内でも低地に位置した家屋が流され，土地の高低による被害の差が明らかとなった（写真-1）．このことから，漁業地域の土地利用について，堤外地，堤内の低地であるレベルＤから漁業地域の集落から離れた高地のレベルＡまで，想定津波高との関係からゾーン分けを行い，その利用に関する考え方を提示した．図-4 にゾーンのイメージを示すが，堤外地～低地には荷さばき所や市場施設，加工場や倉庫などを配し，背後の高所地に住居や公共公益施設等を配すなどの土地利用の再編高度化により被害の低減を目指すものである．
写真-3 タンクの被災
また，従来のガイドラインでも漁港の支援根拠地としての機能の発揮にあたっては，隣接集落や市町村，周辺の漁港管理者や漁協と連携しながら災害時を想定した漁業地域間ネットワークづくりが必要であることを示していたが，東北地方太平洋沖地震の津波では沿岸部の被災が広域にわたったため，漁港が漁業地域間ネットワークが機能しきれなかった面があった．そこで，ガイドラインの改訂にあたっては，同時に被災を受けない他県間などの広域ネットワークの構築の重要性を追記した．

写真-1 集落内の高低差による被害の差(2) 支援根拠地としての漁港における対応
災害発生時は漁港は周辺漁業地域への支援根拠地として重要な役割を担う．東北地方太平洋沖地震の津波の場合にも，市場の屋上が避難施設として機能した例があり，また，復旧期においては大量の漂流物の仮置き場としても機能した．そこで，荷さばき施設の避難施設としての機能発揮について言及するほか，オープンスペースの確保の重要性について加筆している．
一方で，漁港には燃料タンクが置かれ，小型～大型の漁船等が係留されている．これら漁港に必須の施設等が津波来襲時には漂流し，市街地等に対する危険物として作用する．
これら漂流物対策の重要性についてもガイドラインの改訂に際しては加筆をしている．

図-5 広域ネットワークのイメージ

3．3 業務継続のための準備
東北太平洋沖地震の津波により，東北沿岸部の水産関連施設は多大な被害を受けたが，冷凍冷蔵施設や氷の確保ができた地域では復旧が早く進むなど，復旧に要する時間には差がみられた．水産業が地域の基幹産業として機能していることの多い漁業地域の復旧・復興には，水写真-2 船舶が市街地に漂流

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産業の復旧・復興が不可欠であり，災害に対する事前の備えを計画的にすすめていくことの重要性が認識された
ところである．交通政策審議会の港湾分科会においても「産業・物流施設が発災後も機能が維持されるよう，津波シミュレーションにより算出した浸水深をもとに企業図-6の業務継続計画（企業ＢＣＰ）策定を促進させる」とされており，事前の備えとしての業務継続計画の重要性が示唆されている．したがって，ガイドラインの改訂において，「事業継続計画（ＢＣＰ）」の観点を追加し，事前に対応すべき減災対策について記載した．

漁港における業務継続のための代替策のイメージ
係者によって構成される漁業地域防災協議会を想定している（図-8）．災害に強い漁業地域づくりに向けて，これらの関係機関の円滑な連携が必要とされている．
また，自主防災組織の活躍も期待されているところである．強い連帯感をもつ漁村特有のコミュニティが災害発生時における速やかな避難，支援に役立っている事例が多くみられる．平成 23 年度版消防白書にも，東北地方太平洋沖地震・津波において「被災地域の自主防災組織，町内会婦人(女性)防火クラブ等が，平常時からの備えや地域の結びつきを元に，津波からの避難時における住民同士の声かけや避難所運営の支援，炊き出しの実施，一人暮らし高齢者への支援などの各種活動を積極的に行った」とある．こうした避難や支援について組織的に対応する自主防災組織の設置が求められているのである．
さらに，女性の活躍も期待される．東北地方太平洋沖地
震，津波の発災時に地域の男性の多くが海上にいた地区では，女性が中心となって，高齢者への声掛けや避難の際の支援（手を引いて一緒に逃げる，数人で脇を支えながら逃げる）等を行い，避難誘導の主役として活躍した．避難後も，ライフラインが寸断された状況下で，避難所での食事の世話や夜の宿直当番，支援物資の管理・分配等，避難生活の様々な局面で女性が担う役割は極めて大きかった．このように漁業地域の日常の防災に重要な役割を果たしている女性が，漁業地域防災協議会のメンバ-として参画し，災害に強い漁業地域づくりにむけて発言していくことが期待される．

また，水産業は生産から流通までが一つのシステムとして機能することから，業務継続計画を策定するにあたっては，漁港のみならず，市場や加工場，冷凍・冷蔵施設との連携も重要である．ガイドラインの改訂にあたっては，水産関係各者間の連携を踏まえた広域的な事業継の考え方や生産・流通拠点漁港や防災拠点漁港における業務継続計画の策定についても提示している．

図-7 水産物の生産・流通拠点における業務継続計画の概念図

4．災害に強い漁業地域づくりに向けて防災対策は一般に地元自治体単位で策定される地域防災計画に従って実施されるが，地域防災計画では個別集落毎の行動計画まで規程することは困難である．したがって，このガイドラインは各漁業地域毎に防災・減災計画立案の支援を主眼に置いている．
対象者としては漁業地域の防災・減災を担う当該漁業集落における市町村担当者や海岸・漁港管理者，市場管理者，漁協，自治会，自主防災関係者，さらにこれら関

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参考文献
1) 水産庁：災害に強い漁業地域づくりガイドライン，
20122) 東日本大震災復興構想会議：復興への提言～悲惨の中の希望～，平成 23 年 6 月 25 日
3) 中央防災会議東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会：今後の津波防災対策の基本的考え方について（中間とりまとめ），平成23 年 6 月 26 日
4) 国土審議会 政策部会 防災国土づくり委員会：災害に強い国土づくりへの提言～減災という発想にたった巨大災害への備え～，平成 23 年 7 月 26 日
5) 社会資本整備審議会 計画部会：緊急提言「防災まちづくりの考え方」，平成 23 年 7 月 6 日6) 交通政策審議会 港湾分科会 防災部会：港湾における総合的な津波対策のあり方（中間とりまとめ），平成 23 年 7 月 6 日
7) 水産庁：東日本大震災による水産業への影響と今後の対応 水産振興マスタープラン，平成 23 年 6 月 28 日
8) 海岸４省庁 海岸における津波対策検討委員会：平成23 年東北地方太平洋沖地震及び津波により被災した海岸堤防等の復旧に関する基本的な考え方，平成 23
年 11 月 16 日
9) 浅川典敬：「災害に強い漁業地域づくりガイドライン」
について，漁港，54 巻第 3 号，pp16-20，201210) 中村隆，後藤卓治：沿岸域読本「災害に強い漁業地域づくりガイドライン」の改訂について，
25（1）,PP8-11，2012

図-8 漁業地域防災協議会の体制

5．終わりに
以上，ガイドラインの改訂のポイントを見てきた．未曾有の大災害の経験を踏まえた改訂であり，今後発生確率が高いとされている東海・東南海・南海地震による津波の影響範囲の漁業地域において，このガイドラインを参考に災害に強い漁業地域づくり進められることを期待する．
一方で，ガイドラインは地域づくりに役立つ事項を網羅的に示したものであり，各地域ごとの事情を勘案し，地域の関係各者が連携しながらそれぞれが災害に強い漁業地域づくりに取り組んでいくことが重要である．地域
での話し合いを重ね，漁業地域の防災・減災を考えること，その行為こそが災害に強い漁業地域を作っていくのではないかと考える．

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4．まとめ謝辞

コンクリートがらを粗骨材としたブロック（海藻などの着定基質）への適用性を検証した.製作方法としてはポストパックド方式とし，コンクリートがらのサイズは作業性，モルタルの充填性を考慮すると 300mm 以下が望ましい.モルタルは流動性を確保した上で可能な限りW/Cを低減し，ブリーディングの少ない配合とすることが肝要である. ブロック本体の強度と施工性の点からコンクリートがらの実績率を 40％程度に設定し，均質性を確保する事で所定の強度が確保される可能性が示唆された.また，モルタルの強度を高強度にすることによってブロック自体の強度を担保することも考えられる.

本稿で報告したコンクリートがらの漁場施設への適用性に関する検討については，水産庁水産基盤整備調査委
託事業「災害廃棄物の有効利用実証試験調査」の一部を報告したものである.調査を行うにあたり，ご協力を頂いた被災地の青森県・岩手県・宮城県の担当者，現場を担当した(株)竹中土木，(株)本間組，畑中建設工業(株)，検討委員会においてご指導を頂いた検討委員会委員の方々に，ここに記して深謝申し上げる.

参考文献1)
2)
3)

4)

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コンクリート標準示方書 2007［施工編］，土木学会
コンクリートと資源の有効利用，コンクリート技術
シリーズ，土木学会
河井ら，コンクリートの再利用例－解体骨材を用いたプレパックドコンクリート工法－ ，コンクリート
工学，Vol.29，No.7，July 1991
渡辺ら，解体骨材転圧コンクリート工法の研究 ，日本建築学会大会学術講演梗概集（北海道），1995 年 8月