社会技術研究論文集 Vol.14, 84-94, June 2017

新興技術ガバナンスのための政策プロセス
における手法・アプローチの横断的分析
ANALYSIS ON TOOLS AND APPORACHES IN POLICY PROCESSFOR THE GOVERNANCE OF EMERGING TECHNOLOGIES
真紀子 1・岸本松尾
1Ph.D.（国際協力学）

充生 2

東京大学 政策ビジョン研究センター 特任助教
東京大学 公共政策大学院 特任教授

2 Ph.D.（経済学）

新興技術の社会導入の際に社会との間に生じる様々な摩擦に対処するための様々な活動が提案・制度化されている．本研究は新興技術の影響とその対応において必要とされるガバナンスの視点を整理したうえ
で，新興技術の社会導入段階とその政策プロセス上有用な取り組みを包含する枠組み構築を念頭に，現状では個別に議論されている 5 つの活動，①ホライゾン・スキャニング，②フォーサイト，③テクノロジー・
アセスメント，④リスク・アプローチ，⑤規制ギャップ調査及び規制影響評価，を取り上げ，その現状と今後の課題について論じた．

キーワード：ホライゾン・スキャニング，フォーサイト，テクノロジー・アセスメント，リス
ク・アプローチ，規制影響評価（RIA），規制ギャップ調査

1.

はじめに―背景と目的

特性を踏まえた上で，その社会導入をどのような視点で行うべきかについてのガバナンスの議論が十分になされているといえない．また，先に引用した科学技術基本計．．．
画の引用箇所でも，「研究を促進する」（筆者強調）とされており，新興技術のイノベーションにおいて，「研究成果」が社会技術としてどのように運用されるべきか，すでにある様々な取り組みとの関係はどうなのか，といったことまでは検討されていない．
科学技術が社会にもたらす影響の予測，それらへの対応・管理の検討・評価のための取り組み（検討枠組み，アプローチ，活動，ツールなどを含む）には，科学技術基本計画で明示的に言及されたテクノロジー・アセスメ
ント以外にも，ホライゾン・スキャニング，フォーサイ
ト，リスク・アプローチ，規制ギャップ調査，規制影響評価など，様々なものがあり，国や地域あるいは分野に
よっては，制度化されているものもある．しかしこれらの取り組みは，その内容が相互に補完的な部分を持ち，かつ，重複している部分があるにもかかわらず，実践的な場においても，アカデミックな場においても，それぞれが個別に議論され，新興技術の社会導入という観点で包括的に分析されてこなかった．また，政策プロセスの中で新興技術の発展状況に共通に必要とされるアプロー
チがどのように位置付けられるのかについても，相互に議論されることはなく，いわば個別分野で経路依存的に展開されてきた．
分野間での相互学習の必要性・有用性は指摘されつつ人工知能（AI），ビッグデータ，IoT，拡張現実（AR）などが，これまでの情報技術（IT）と異なり，「第 4 次産業革命（Industry 4.0）」をもたらすといわれるように，急速な新興技術の発展が大きな社会変革を巻き起こす可能性が論じられている．2016 年 1 月に策定された第 5 期科
学技術基本計画（平成 28～32 年度）1)では，超スマート社会の実現・Society 5.0 が謳われ，6 月に策定された「日本再興戦略」でも第 4 次産業革命が成長戦略の最大の鍵と論じられている2)．また，バイオ分野においても，ゲノム編集や再生医療など，技術の進展は加速している．このような急速な技術の発展と社会の関係について，第 5期科学技術基本計画の「科学技術イノベーションと社会との関係深化」（第 6 章）では，「社会における科学技術の利用促進の観点から，科学技術の及ぼす影響を多面的に俯瞰するテクノロジー・アセスメントや，規制等の策
定・実施において科学的根拠に基づき的確な予測，評価，判断を行う科学に関する研究，社会制度等の移行管理に関する研究を促進する．
なお，これらの取組については，
研究開発活動と連動させながらその推進を図る（p.47）」
として，イノベーション創出には，研究開発の促進だけでは不十分であり，新興技術が社会との間で適切なバランスを保ちつつ，共進化（coevolve）していくための仕組みづくりが急務であるとしている．
しかしこうした議論では，新興技術がもたらす課題や84

社会技術研究論文集 Vol.14, 84-94, June 2017あり
（例えばフォーサイトとリスクアプローチ3)），
また，実務の場でも最近，欧州議会のテクノロジー・アセスメ
ント機関である欧州議会科学技術オプション評価局（STOA）が科学技術分野におけるフォーサイトとテクノロジー・アセスメントの役割に関する研究を行った4)．
しかしこうした分析はごく一部にとどまり，これまで，網羅的に政策パッケージとして整理したものは十分にはない．とりわけその制度化状況も含めて国内外（特に日本）の状況について俯瞰的に整理・検討したものはほとんどない．
そこで，本稿は，以下の 3 点を行う．まず，新興技術がもたらす影響について整理し（2.1），それに対処する上で必要とされる視点を整理する（2.2）．次に，新興技術の技術開発から社会導入，そして社会に定着するまでの段階に応じて必要となる様々な取り組みの整理を行う（3.1〜3.2）．それらを踏まえた上で，日本における制度化の状況を概観し（3.3），最後に今後の課題について論
じる（4．
）
．

2.

り国境も超える，いわば地球規模課題といえ，グローバ
ルな多様な利害や価値にもかかわる．また，従来からある自然現象も新規技術と組み合わさることで新しいタイ
プの技術災害（Natech）を生み出すこともあり6)），人間のシステムに限定されず，環境システムも視野に入れた
リスク間の相互作用も考慮する必要がある．
第二に，影響パターンの多様性である7)．新興技術は社会にプラスの影響もマイナスの影響ももたらしうる．リ
スク・トレードオフが生じたり，ウィン・ウィンの状況になったり8)，相互作用を通じてシステミックな影響（systemic effect）や波及効果（ripple effect）をもたらすこともありうる9)．
結果として生じるリスク間のトレード
オフはしばしば受益者と負担者が異なっていたり，質が異なるリスクであったり，いわゆるトランスサイエンス
問題10)であったりし，影響の評価が主体によって異なる価値判断を伴うこともある．良い意図で開発が行われても，新興技術の多くはデュアルユースが可能であり悪意ある（malicious）利用による「意図せざる結果」をもたらしうることにも注意が必要である．
第三に，新興技術に伴う不確実性である．コリングリ
ッジは，技術がどう発展するかは予測不可能で，また，実際に社会に普及するとそれは制御が困難であると指摘した（コリングリッジのジレンマ11)）が，その傾向はさらに強まっている．先端科学と先端技術の相互作用は加速的に展開されており，かつ，これまで個別に展開してきた技術の掛け合わせ（例えば AI とゲノム編集）はさらに大きな影響を社会にもたらしうる．しかしその影響の全体像の解明がなされる間もなく急速に進展している
ため，気が付いたときには後戻りできないような結果をもたらす技術となる可能性もある．
科学論争は常であり，科学的不確実性がある中でも，科学が答えを出す前に政策側が措置を講じなければならないこともある．また，既に把握している影響の不確実性（known unknown）にとどまらず，その存在すら分からない影響（いわゆるunknown unknown）の可能性は排除できないし，すでに対処したと思っていた新興技術も，社会的状況の変化に伴い問題が表面化したり，再浮上したりすることもある．

新興技術のガバナンスを考えるうえでの視点

従来の行政・政策における，科学技術に対するものの見方は，いわゆる科学的決定主義に代表されるように，科学技術が自律性を持ち，リニアーに発展していくとする見方であった．それは，科学技術は，社会と別個の独自の営みで閉じたものであり，独立の変数，普遍性，客観性，中立性，静的で所与のものという見方で特徴づけられる．しかし現実には，科学技術は社会との相互作用を通じて発展するものであり5)，
社会的な選択との相互作用による社会構築物でもある．そして，社会との相互作用を通じて，広範・複雑・複合的な影響を持つことから，現在の状況は相対的，状況依存的なもの，すなわち，科学技術が動的で可変的なものであるというとらえ方がなされるようになった．
このような科学技術に対するものの見方の転換は新たなガバナンスのあり方を必要とする．以下では，こうした科学技術のあり方の転換により，①新興技術のガバナ
ンスを考えるうえで把握すべき特性と，②それを踏まえて必要となるガバナンスの視点について整理する．

2.2. 新興技術のガバナンスに必要な視点
前項で，新興技術がもたらす影響は①複雑・複合的であり，かつ，②その影響パターンは多様だが，③新興技術は不確実性を伴うことから完全な制御は困難である，ということを指摘した．こうした新興技術の特性に対して必要となる視点を 3 点挙げる．
まず，新興技術の影響の複雑性・複合性に対しては，学際的な専門家チーム及び広範囲のステークホルダーによる多様な要素間の相互連結性の検討と，それを前提とした現状の脆弱性検証（Red Teaming）が必要である12)．

2.1. 新興技術がもたらす影響
新興技術がもたらす影響について，本稿では以下の 3点を挙げる．
第一に新興技術の影響の複雑性・複合性である．新興技術が社会にもたらす影響は，複雑性・複合性を増しており，技術がもたらす影響を単独の前提でとらえることはもはや不適切である．その影響は，グローバル化によ85社会技術研究論文集 Vol.14, 84-94, June 2017

重要である14)．そのため，科学の側と社会の側が，上流（upstream）すなわち研究段階において相互作用を繰り返すとともに，対応が過度に予防的にならないように，
サンセット条項のような時限性や定期的な事後評価プロ
セスを組み込んでおくなど15)，常に軌道修正が可能となる柔軟性を確保するための仕組みを設けることも重要である．研究開発側の自発的な取り組みである RRI（Responsible Research and Innovation責任ある研究イノベーション）の考え方もこうした前提の変化に対応したものである16)．

また，影響がグローバルであることから，国を超えた多様な視点の取り込み，国際機関や国際連携による検討も必要となる．
次に，影響パターンの多様性（トレードオフ，ウィン・
ウィン，相互作用・波及効果）の把握と対処については
以下の視点が必要である．まず，影響の中身もその意味も主体によって異なることを踏まえ，ELSI（倫理的，法的，社会的課題）を考慮しながら，社会における多様な主体（科学コミュニティ，産業界，一般市民，グローバ
ルな視点を持つコミュニティ）の参加（participation）
・取り込み（engagement）を得て対話（deliberation）を行う．
これにより，現段階で入手可能な量的質的エビデンスを網羅的に把握する，全体を俯瞰する作業が必要である．
また，対応の具体的手段となる法規制やガイドラインな
どは，技術の進展スピードに遅れる可能性があるため，先取りしながら法規制ギャップの有無を常にチェックする必要がある．そのうえで，エビデンスに基づく政策形
成（Evidence Based Policy Making, EBPM）と，影響間の重みづけ・判断のためのメタレベルでの調整機能が必要である．OECD が 2012 年に発表した規制政策とガバナンスに関する理事会勧告13)では，加盟国に対してエビデンスに基づく意思決定を求めている．法規制は，科学技術や国際競争力の促進要因とも障害要因ともなり得るので，ELSI の考慮や安全性の確保と産業振興を，技術の進展と社会導入の度合いに応じて常にバランスを取ることが求められる．上記の OECD 理事会勧告は，政治的に高いレベルで政府一体の政策（whole-of-government policy）
を明示的に打ち出すことを勧告するとともに，政府機関
や問題分野を横断して政策や制度を検討する統合的な（integrated）アプローチを採用することを勧告している．
最後に，新興技術に付随する不確実性の把握と対処については，不確実性が大きい場合は予防に重きをおき，新たな科学的知見や小規模での実践の結果などから得られた学習を反映できる順応的（adaptive），漸進的なプロ
セスの組み込みをすることが必要である．大きな事故やトラブルがいったん発生すると，当該新興技術の社会導入はいったん停止せざるを得なくなり，再開するまで相当な時間を要することもある．そのため，新興技術が潜在的に持ちうるリスクを，社会の変化を踏まえて可能な限り早期に発見し，対処することが必要であり，そのための仕組みを実装することが求められている．低い確率でも甚大な結果をもたらしうる事象（low probability/highconsequence）についても排除することなく検討をしておく必要がある 12)．その際に，当然分からないことや不確実性が存在するが，正しく予測できないことが行動しないことや受け身であることを正当化するものではなく，行動しないことも 1 つの意思決定であるという前提で，漸進的・順応的な対応が可能となる枠組みを作ることが3.

新興技術のガバナンスのための取り組み

3.1. 新興技術のライフサイクル政策プロセス
科学技術の進展と社会導入の状況に応じて，社会との関係で必要となる取り組みは異なってくる．新興技術の進展とその社会への定着度合いは，典型的には，技術萌芽段階から技術発展・個別分野適用段階，そして技術の社会導入・市場化段階，技術の社会定着段階に分けられる（ただし，2.で論じたとおり，特に新興技術の場合はリニアに段階を踏んで発展するわけでなく，例えば段階を飛び越えていきなり市場化段階に入る技術もあることも注意が必要である）．
行政・政策側では政策プロセスの中で，新興技術の進展とその社会定着度合いに応じて，社会変化の兆候の把握，技術の方向性に関する選択肢の特定，社会におけるビジョンの形成，技術の社会経済的な影響の評価，政府レベルでの政策・方針の形成，個別応用分野での社会経済的な影響の評価，法規制を含めた分野ごとの管理体制の構築等の措置をとる．政策プロセスの中ではこれらの活動全体を俯瞰して，フィードバックを行うことが必要とされる（Fig.1 参照）．

Fig.1 新興技術のガバナンスのための取り組み（著者ら作成）

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3.2. 技術の社会導入段階と政策に利用可能な取り組みの整理
以下では，新興技術を社会へ導入する際に，現在，国内外で展開されている①ホライゾン・スキャニング，②
フォーサイト，③テクノロジー・アセスメント（TA），④リスク・アプローチ，⑤規制ギャップ調査・規制影響評価，の 5 つを取り上げ，それらの相互の位置づけを整理する．これらの活動は個別には議論や制度化がされているものの，冒頭で指摘した通り，新興技術の社会導入という観点からの相互の位置づけについての議論はこれまでほとんどなされていない．しかし主要な関心において重なる部分も多く，個々の取り組みで用いられる手法
は相互に排他的でなく汎用性もある．新興技術の社会導入にあたっては，そのライフサイクルと，政策プロセスの目的に応じて力点が異なるこれらの活動を組み合わせたり，連動させたりして切れ目なく全体として展開する枠組みが必要である．本稿はそうした活動の包括的な枠組み構築のための準備としての整理を試みたものである．
個々の取り組みの詳細は以下個別に論じるが，政策プ
ロセスの中で，ホライゾン・スキャニングやフォーサイ
トは，実験室レベルで展開される新興技術の変化の兆候
を幅広く把握したうえで，数十年単位で長期的な将来的方向のビジョン形成や未来への備えを創造的かつ戦略的に行う際に有用である．TA は，主としてそれよりも近い将来，つまり応用研究であったり，産業化が計画されたりするなど，高い確度で社会導入が想定される新興技術を対象に，それがもたらす正と負の社会的影響を把握する取り組みである．TA は評価やそれに基づく選択肢の提示によって社会の意思決定を支援するという側面が強い．リスク・アプローチは，社会が避けたいと考える
影響をリスクとしてとらえ，様々な要素を考慮しながら，社会が許容可能とするレベル未満にリスクを具体的に管理することを目指している．規制ギャップ調査は管理すべきリスクを現行の法制度枠組みで対処できるか検証するもので，TA の結果を受けて実施されたり，リスク・アプローチの中に位置づけたりすることもできる．規制
影響評価は，社会導入・市場化が目前もしくは現実となった新興技術に対して，規制ギャップ調査の結果を受けて，
法規制が新設あるいは改訂される際に，活用される．
(1)ホライゾン・スキャニング
ホライゾン・スキャニングとは，将来の兆候や芽を幅広くとらえる活動である．英国内閣府のホライゾン・ス
キャニング・プログラムチームは，「ホライゾン・スキャ
ニングは不確実性をよりよく理解するためのもので，将来がいかなるものかを探索するもの．予言（prediction）をするのではなく将来の傾向に関するエビデンスを体系的に調査するもので，政府が潜在的な好機や脅威に対して十分に備えができているかを分析するのに資するもの．
政策が，異なる将来環境においてもレジリエントである
ことを確保するのにも役立つもの」としている．
ただし，
いち早く政策に導入した英国でも定義についての議論があり，限定的にひとつの手法・技法としてとらえる場合（「狭義」のツールとしてのホライゾン・スキャニング）と，(2)で論じるフォーサイトの一連の流れと同義でとらえる場合（「広義」の活動としてのホライゾン・スキャニング）がある17),18)．
ホライゾン・スキャニングは，技術開発プロジェクトの初期の段階で，STEEPLE 分析，
すなわち，
社会（Society），
技術（Technology），
環境（Environment），
経済（Economic），
政治（Politics），法（Legal），倫理（Ethical）の側面（これに人口動態（Demographic）を追加して STEEPLED とするものもある19)）について，0〜2 年，2〜5 年，5 年以上の期間それぞれの影響について検討を行うものである
20)．したがって，政策プロセスの上流段階で，将来的に起こりそうな影響を多面的に把握する上で有用な活動といえる．
政府主導のホライゾン・スキャニングは，英国，オランダ，カナダ，シンガポール，米国等で実施されており，
最近は議会 TA 機関である欧州議会科学技術オプション
評価局（STOA）もホライゾン・スキャニングを明示的に導入している．特に英国では最も古くから制度化されている．2004 年の「科学とイノベーション投資フレーム
ワーク 2004-2014」に基づきホライゾン・スキャニング・
センター（HSC）が当時の科学イノベーション局（Officeof Science and Innovation）に設置され，後に当時のビジネ
ス・イノベーション・技能省（BIS）の政府科学局（Go-Science）に移管された．その後， 2014 年 3 月に当時の BIS 内にあった政府科学局の HSC と内閣府のホラ
イゾン・スキャニング事務局を合併させた「ホライゾン・
スキャニング・プログラムチーム」
が内閣府に設置され，政府横断的なホライゾン・スキャニング機能を担っている．目的は，省庁間の調整，省庁横断的なホライゾン・
スキャニング機能の向上，ネットワーク構築，政府高官へのインプットとされている．このホライゾン・スキャ
ニング機能の政府横断的な集約後は「広義」のホライゾ
ン・スキャニング，すなわちフォーサイトと同義の性格を強くしたように感じられる．米国でもホライゾン・ス
キャニングが昨今食品医薬品局（FDA）で導入されたり，医療研究品質庁（AHRQ）で医療ホライゾン・スキャニ
ングシステム（2010-2015）が運用されたりしているが，これらはどちらかというと「狭義」のホライゾン・スキ
ャニングの性格が強い．
(2)フォーサイト
フォーサイトとは，長期的かつ俯瞰的立場から，将来

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ビジョンを形成し，それに基づく政策形成を行うための活動である．ただし後述するように，フォーサイトも時代や担い手に応じて発展してきたため定まった定義はな
い．そのため，これまで様々な手法が提示されてきた．
例えば，英国のツールキット 20)では，プロジェクトの各段階に有用な技術として，上述のホライゾン・スキャニ
ングを含め，専門家（やステークホルダー）にアンケートを行い，その結果をフィードバックしたうえでさらにアンケートを繰り返すことで結果を集約していくデルフ
ァイ法や，変化要因（driver）の分析等に基づきシナリオを作るシナリオ・プランニング，時系列的なシナリオを作成するロードマッピング等，9 つの手法が提示されている．さらに Popper はフォーサイトのための 33 の手法を挙げ，創造性（creativity），専門性（expertize），相互作
用性（interaction），根拠（evidence）の 4 つの軸で質的・量的手法に分けた「フォーサイトダイヤモンド」として整理している21)．
政府主導のフォーサイトは，もともと科学技術への莫
大な政府の投資額に対してその妥当性を見極めるために生まれてきた経緯もあり，当初は専門家を中心としてできるだけ正確な技術予測をすることに目的があったが，次第に市場や産業界のニーズの取り込み，さらには，前述の STEEPLED 等，
社会の要請との関係性も重視されるようになり，こうした要素をも取り込む形で発展した．
例えば，STOA では，フォーサイトの中で，将来的な方向性を念頭においた立法バックキャスト（legislative
backcasting）も行われている22)．近年は，さらに多様な主体の協働による将来構想（Shaping the future）が重視され，政策や社会システムにおける将来ビジョンの戦略的調整の機能も担っている23),24)．政策プロセスの中でフォーサ
イトは，シナリオ作成等により，大きな方向性の形成やビジョンの提示による政策動員に役立つ．
歴史的には，戦後，巨大科学技術の振興を展開した米国でランド研究所等を中心としてシナリオ・プランニン
グやデルファイ法などの手法が開発されたが，米国では科学技術の振興は多元的に展開すべきとの考えがあり25)，
政府主導の大規模なフォーサイトは制度化されず主として民間で展開した．一方，日本では，1971 年から当時の科学技術庁が大規模な科学技術予測調査を開始し，その後もおよそ 5 年おきに，第 5 回以降は文部科学省の科学
技術・学術政策研究所 (NISTEP)が実施主体となって継続している． 2015 年には第 10 回科学技術予測調査が発表された．欧州では，1990 年代から各国で政府主導のフォーサイトが，英国，ドイツ，フランス，オランダ，ロシア等で実施された．中でも英国は研究上も実践上も蓄積があり26)，特に政府科学局で展開されてきたフォーサ
イトは，規模や質，政策との関連性において抜きん出ている．欧州レベルでは，欧州委員会の研究総局，欧州委

88

員会共同研究センター（JRC），将来技術調査研究所（IPTS），研究開発枠組み計画（FP6，FP7 等）の中で展開された．また，欧州議会の STOA が，2014 年より，従来の主要な活動であった後述する TA に追加して，フォーサイトの活動も新たに組織目的に位置づける組織改編を行い，取り組みを開始している27)．
(3)テクノロジー・アセスメント
テクノロジー・アセスメント（TA）とは，科学技術の潜在的な正と負の社会的影響を予期し，技術開発やその利用についての課題設定や社会の意思決定を支援する活動である28)．ホライゾン・スキャニングやフォーサイト
と同様に，担い手や時代によってその定義も異なる．ただし，いずれも科学技術と社会の関係性を見ており，そのギャップを埋めるための活動であることは共通である．
一般的にフォーサイトが 20〜50 年程度の長期間における広範な影響（一般的には起こり得ないと考えられているようなものも含めて）を対象としてするのに対して，
TA はある程度理解された技術（既存・新興）の中・長期の影響の分析を対象としている29)．
手法的には大きく 3 つに分けることができ，①専門家の（科学的な）分析を主とする伝統的な手法，②ステー
クホルダーや一般市民の参加により多様な視点や社会的要素を取り込む参加型手法（コンセンサス会議，シナリ
オワークショップ，市民陪審等），③科学技術の上流段階から，研究開発と TA の相互作用により展開する構築的TA（CTA）やリアルタイム TA（RTA）14)などがある．
歴史的には，1972 年に米国で設置された議会技術評価
局（Office of Technology Assessment, OTA）が最初の制度化である（しかし 1995 年に廃止された）．日本では 1970
年代に当時の科学技術庁や通商産業省でその必要性が議論され，TA 報告書がいくつか作成されたが，制度化されることはなく，1980 年代後半から 1990 年代にかけて一部の議員による科学技術評価会議の設置の試みもあったが実現しなかった30)．
散発的な TA は，
農林水産省
（2000
年）や北海道（2006〜2007 年）が行った遺伝子組換え作物に関するコンセンサス会議や，昨今も環境省による「CO2 テクノロジーアセスメント推進事業」（2015～2016 年）の例があるが，いずれもアドホックに行われたもので，制度化・組織化されるに至っていない．
一方で，現在 TA の制度化が最も進んでいるのが欧州である．欧州も 1970 年代から議論はあったが，1990 年
代に入って，英国，ドイツ，フランス，オランダ，スイス，オーストリア等多くの国で制度化が進展した．欧州
議会にも STOA が設置されている．欧州では現在 20 のTA 機関が欧州議会 TA（EPTA）ネットワークに参加（13がフルメンバー，残りが準メンバー）している．このEPTA に近年，米国政府監査院（GAO），ロシア連邦評議社会技術研究論文集 Vol.14, 84-94, June 2017

会分析局（Analytical Department of the Russian Council of
the Federation）が，さらに 2016 年 10 月には日本からも国立国会図書館調査及び立法考査局が準メンバーとして参加し，欧州に限定しないグローバルな展開がみられる．
しかしひとえに TA 機関といってもその制度設計（組織の設置場所，財源，運営委員会，実施主体，報告先等）
も，運用の仕方も多様である31)．例えば，設置場所や担い手に関していえば，フランス議会科学技術評価局（OPECST）のように議会の委員会が主導するもの，英国の議会科学技術局（POST）のように議会に事務局を設置して実施するもの，オランダのラテナウ研究所，オーストリア科学アカデミー（ITA）やスイスのように議会から一定の独立性をもって行うものなど多様である32)．
議会に対してのみ報告を行う組織と，議会と行政双方に行うもの，その両方に加えて独自に TA を実施するものなど，報告先も多様である．欧州委員会の研究資金で実施された PACITA プロジェクトでは，議会・政府・社会・
科学技術コミュニティという 4 つの領域と TA 機関との関係性によって TA の制度化の異なるモデルを提示された33)．また，同じ欧州の TA 機関でも，専門家等を活用する伝統的な手法を多用するフランスや英国，参加型手法より創造的な手法も積極的に取り入れるオランダなど，
TA 機関によって手法の嗜好，得意とする領域も異なる．
(4)リスク・アプローチ
リスク・アプローチは，最初に，人命や生態系，あるいは国の存続といった「守りたいもの」を定義したうえで，それらに対する負の影響が発生する可能性（確率，頻度）と，それが実際に生じた際の影響の大きさの 2 つの要素を推測し，それに基づいて，適切な対応を検討す
るアプローチである．新興技術の潜在的な負の影響が発生する可能性をリスクとして捉え，上記の 2 つの要素に基づき，リスクを社会が許容可能なレベル未満に抑えることを支援するものである．発生頻度と生じた際の影響の大きさを見積もる部分は「リスク評価」，それをもとに対応を講じる部分を「リスク管理」とよぶ．
政策プロセスの中では，フォーサイトや TA が中・長期的な科学技術の影響を対象とするのに対して，リス
ク・アプローチは，新興技術が社会に導入される具体的な形が見えてきた際に，具体化しそうなリスクを念頭に，科学的な根拠に基づきリスクを極力定量化し，リスクレ
ベルに応じた管理を行うことに重点がある．しかし，質的な要素も重要であり，欧州を中心に社会的視点の取入れに関する研究も行われている34),35)．
現在，化学物質，環境汚染，食品，機械，防災，セキ
ュリティ，金融等の多様な分野においてリスク・アプローチがグローバルに適用されている．
医薬品・医療機器，
工業化学物質，農薬，食品安全などの分野では，リスク・89

アプローチはレギュラトリー・サイエンス（の一部）と位置付けられている．
「レギュラトリー・サイエンス」
は，実践的には安全等の評価のための規制策定における科学的手続きやガイドラインの作成などを指す36)が，概念的には，伝統的な科学と政策意思決定をつなぐための新しい科学と位置付けられる。
政府全体としてリスクに基づく規制を導入すべきという考えは，
例えば米国で 2007 年に大統領府の行政予算管理局（OMB）と科学技術政策局（OSTP）が共同で覚書を提示し，あらゆる規制に導入される動きがある37)．
リスク・アプローチは分野ごとに様々な枠組みが構築されている．本節では代表的な枠組みである，リスクア
ナリシス（コーデックス委員会），リスクガバナンス（IRGC），リスクマネジメント（ISO31000）の 3 つを挙げる．各々の枠組みで用語の用い方やスコープが異なることに注意が必要である．
1 つ目は，食品や化学物質の分野で用いられているリ
スクアナリシス（risk analysis）である（Fig. 2）．リスク
アナリシスとは，リスク管理者が主体となり，管理対象となるリスクをどのように評価をするかについて策定した「リスク評価方針」に基づき行われる科学的な「リスク評価」，それを踏まえて社会的・経済的要素等も考慮して管理措置を決定する「リスク管理」，そしてすべてのプ
ロセスにおけるリスク評価者・管理者および関連するス
テークホルダーの間で情報を共有する「リスクコミュニ
ケーション」，の 3 つの要素から構成される枠組みである．
食品に関しては，国際連合食糧農業機関（FAO）と世界
保健機関
（WHO）
とその下部組織であるコーデックス（食品規格）委員会において 1990 年代半ばに食品安全分野に
リスクアナリシスの枠組み38)を横断的に取り込むことが決定され，その枠組みが発展した．日本でも 2003 年に食品安全委員会の発足に伴い，機能的にも組織的にも制度化された．
二つ目の国際リスクガバナンス協議会（IRGC）のリス
クガバナンスの枠組みでは，評価領域と管理領域を大き
く 2 つに分け，①評価側と管理側が共同で実施する「プレ評価」，②主として評価側で行う「（広義の）リスク評価（risk appraisal）」，③評価側と管理側で検討する「許容・受容可能性（Tolerability/acceptability）の判断」，④管理側が検討する「リスク管理」，をサイクルで実施することと35)されている ．IRGC のモデルは，リスクが社会構築物であり心理的側面を持つことを明示的に重視しており，「（広義の）リスク評価」で，科学的リスク評価に加え，関心懸念評価（concern assessment）を行うとしている．
IRGC では，このモデルでナノテクノロジーや合成生
物学，ジオエンジニアリング等の新興技術の分析を継続的に行っている．また，新興技術のガバナンスのためのガイドラインの作成も行った40．

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Fig. 2 コーデックスのリスクアナリシスの枠組み（FAO/WHO の報告書の p.20 の図 38)を参考に筆者仮訳）
Fig. 4 ISO のリスクマネジメント枠組み

め予測し，現行の法規制との間にどのようなギャップが生じるかを事前に把握し，法規制を先に改正しておくことができれば，当該技術の市場や社会への導入が円滑に進む可能性は大きい．
新興技術の実用化が視野に入ると，欧州や米国では，何らかの形での法規制ギャップ調査が実施されることが通例である．例えば，ナノマテリアルに関しては，
英国では 2004 年に王立協会等が発表した報告書の中で，「すべての規制機関が既存の規制がナノマテ
リアルの有害性から人間と環境を保護するのに十分であるかどうかを検討し，調査結果と見つかった規制ギャッ
プに対処する方策を発表すべきである」と勧告した42)．
これに基づいて，労働安全衛生庁や食品基準庁などの各省庁から法規制ギャップ調査報告書が発表された．欧州委員会も，2008 年に，現行の法規制がナノマテリアルを適切に取り扱うことができるかどうかを，化学物質，労働者，製品，環境の 4 つの観点から調査した最初の規制
レビュー報告書を，欧州議会及び欧州理事会に提出した
43)．米国では 2005～2006 年に，民間の環境法研究所やウッドローウィルソン国際学術センターがナノマテリアルに関する法規制ギャップ調査を実施し，既存法体系の改正を提言した44),45)．法規制ギャップ調査は，ELSI のうちの「L（法的）」部分に焦点を当てたものであるともいえる．
事業者にとっては，法規制の不確実性はビジネスの不確実性に直結し，
法規制の解釈上，
グレーなままでなく，適法性を確保しておきたい，あるいは，この先の法規制の改正の見通しをあらかじめ知っておきたいというニーズが強い．以前は，法規制は新興技術ビジネスを阻害すると考えられることもあったが，近年はむしろ事業者側から早期の法規制の整備を望む声も多くなった．
これは，新興技術が社会に導入される前に，あらかじめ ELSI や安全性の問題をクリアしておかなければ社会や市場が受容しないようになったことと無関係ではない．
法規制が新たに作られたり，既存のものが改正された

Fig. 3 IRGC のリスクガバナンス枠組み 35)（訳は筆者）

3 つ目は，国際標準化機関（ISO）のリスクマネジメン
ト規格である ISO31000「リスクマネジメント－原則及び指針」の枠組みである（2009 年）41)（JIS Q 31000:2010 リ
スクマネジメント－原則及び指針）．2005 年に日本とオーストラリアがすべてのリスクに適用可能なリスクマネ
ジメントの汎用的プロセスの国際規格を作成する提案を行ったのが始まりである．ここではリスクは「目的に対する不確実性の影響」と定義されており，その影響は好ましいものから好ましくないものまで変動するとされている．リスクアセスメントは，全体を表すリスクマネジ
メントの中に内包されているのが特徴である．
(5)規制ギャップ調査と規制影響評価
規制ギャップ調査とは，新興技術の潜在的な適用範囲と現行の法規制やガイドラインなどの適用可能性の間にギ
ャップがないかどうか検討する取り組みを指す．新興技術の場合，その開発スピードに対して，法規制の改正やガイドラインの改正などが追い付かない場合が多い．そのため，技術の発展と既存の法規制の間にギャップが常に生じることになる．このような「法規制ギャップ」はこれまで，事故や事件が発生して初めて顕在化し，緊急に対応がなされていた．しかし，技術の進展をあらかじ

90社会技術研究論文集 Vol.14, 84-94, June 2017

る蓄積もあり49)，それらを今後どう活用するかという課題もある．TA については，その必要性は認知され，制度化も含めて何度も議論されているが，実施はアドホッ
クな展開にとどまり個別政策プロセスの中にも実施組織としても十分に制度化されているといえない．ただし，本稿の冒頭で引用したように，今般の第 5 期科学技術基
本計画でも TA の必要性に関しては明示的に言及されている．また昨年国立国会図書館調査及び立法考査局がEPTA の準メンバーとなったので，
今後 TA の事例の蓄積をすることでその有用性を示し，日本における拠点として国内外のつなぎ役として機能することを期待したい．
リスク・アプローチに基づく管理枠組みは，環境分野や
食品安全分野等の個別分野では制度化されているが，米国のように国家レベルで省庁横断的に適用しようという動きはない．規制ギャップ調査は，欧米でも必ずしも制度化されているわけではないが，新興技術については実施することが半ばルーティンとなっている．これに対して，国内では新興技術との関係で明示的に実施された例はないと思われる．
規制影響評価は，OECD 勧告もあり，
日本も含めて先進国では制度化されているが，各国とも意思決定プロセスの中に組み込むための試行錯誤を続けている．2015 年には OECD で，事前評価，ステークホ
ルダー参加，
事後評価の 3 点から加盟国が採点されたが，すべての項目で日本は下位に評価された50)．

りする場合，先進国では規制影響評価（Regulatory Impact
Analysis/Assessment）が実施される．規制影響評価は，目的を達成するための複数の代替案について，規制を導入した場合に必要となる規制遵守費用，得られる効果，さらには副次的影響や波及的影響も含み，これらをできるだけ定量的に推計する手法である．意思決定に資するた
めには，早い段階から実施することが肝要である．米国
では 1981 年から省庁が作成する規制について，
英国では1998 年から法規制について，欧州でも 2003 年から法律について導入され，日本でも 2007 年 10 月から法律と政令を対象として制度化された．規制影響評価は，意思決定を行う際の議論のたたき台や判断基準として役に立つとともに，法規制の質を高め，かつ，一般市民を含む利害関係者に法規制の妥当性を伝えることを目的としている．しかし，日本においてこれまで実施された規制影響評価は実施するタイミングが遅く，実質的な規制内容が決まってから作成・公表されているために，意思決定そのものに全く寄与できていない46)．また，米国の情報及び規制問題局，英国の規制政策委員会，欧州委員会の規制精査委員会のような，実質的な拒否権を持つような規制監視機関が日本にはないため，規制導入のエビデンスとしての規制影響評価の質を担保できていない．技術そのものが急速に変化する新興技術に対応するためには，
通常の規制的アプローチだけでなく，様々な非規制的ア
プローチも含めて多様な選択肢が想定される．規制的ア
プローチを利用する場合でも，予測可能でありつつ柔軟に対応できる「計画された適応的規制（planned adaptive
regulation）」の考え方が有用である47)．

4.

まとめと今後の課題

本研究は，新興技術がもたらす影響とそれへの対応において必要とされるガバナンスの視点を整理し，新興技術の社会導入段階に応じて必要となる政策プロセス上有用な，取り組みに関する試みとして，これまで同時に遡上に乗せられることがなかった，①ホライゾン・スキャ
ニング，②フォーサイト，③テクノロジー・アセスメン
ト，④リスク・アプローチ，⑤規制ギャップ調査と規制影響評価，という多様な取り組みを取り上げ，それらの諸外国及び日本における現状と今後の課題について論じた．本研究により，新興技術を社会導入する上で有用な
取り組みは様々なものが存在するものの，それぞれの取り組みが研究レベルにおいても実務の現場においても個別に展開されていることから，新興技術のライフサイク
ルと政策プロセスの中でどのように位置付けられるのかについての整理や，相互に補完したり，学習が共有されたりするような大きな枠組みが存在していないことが明らかになった．したがって，これまで同時に取り上げられることのなかったこれらの多様な取り組みを概観し，それらを技術のライフサイクルと政策プロセスの中に位置づけて整理することは，新興技術のガバナンスにおけ

3.3. 日本の現状
これまで新興技術の社会導入に有用な多様な手法・アプローチを概観したが，以下それぞれの項目について暫
定的な分析を行う．
日本では，昨今 NISTEP の科学技術動向センターがホ
ライゾン・スキャニングを実施することを打ち出した．
NISTEP ではホライゾン・スキャニングとこれまで実施してきたフォーサイトを両輪で展開し，国内外の関係機
関との連携を通じて，政策形成プラットフォームを構築することが目指すべき姿と謳っている48)．また，従来より経済産業省（産業技術環境局研究開発課）も産業技術総合研究所や前述の「技術ロードマップ」を作成する国立研究開発法人新エネルギー・産業技術総合開発機構（NEDO）とともに「技術戦略マップ」（「導入シナリオ」，「技術マップ」，「技術ロードマップ」から成る）を作成している．
しかし個別省庁で展開されるこれらの活動が，技術導入後までの一連の政策サイクルの中で，どこまで意思決定の役に立ち，省庁横断的に共有されているかは検証する必要があるだろう．また，政府以外の主体によ91

社会技術研究論文集 Vol.14, 84-94, June 2017

る活動の包括的枠組みを検討するための予備的考察として大きな意義がある．
もちろん，新興技術も多様であり，個別ケースごとにニーズは異なるので，共通部分と個別部分からなることにも留意する必要がある．
今後の課題としては，以下の 5 点が挙げられる．第一に，今回本稿で十分に取り上げきれなかった，関連する枠組み，アプローチ，活動，ツールで有用なものを追加検討することである．例えば，「責任ある研究とイノベーション（RRI）」や，「レギュラトリー・サイエンス」，移行管理（Transition management）などがある．第二に，本研究では，政策プロセス（行政的対応）に有用な取り組みに重点を置いて議論したが，新興技術のガバナンスの重要なアクターである，研究開発にかかわる機関や産業界の役割や位置づけ，それらの活動との相互学習についても検討する必要がある．本稿で論じた 5 つの活動は，行政の政策においてだけでなく，これらのアクターにとっても有用な活動であり，それらがすでに展開している
同種の活動との整理も必要である．第三に，補償や保険といった手段の役割の検討も必要である．第四にゲノム編集やビッグデータなどの具体的な新興技術を取り上げ，事例を積み上げていく必要がある．事例の積み上げにより，新興技術のガバナンス枠組み自体の精緻化を図る必要がある．第五に，以上で構築した，新興技術のガバナ
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ングに向けて～海外での実施事例と科学技術・学術政策,
研究所における取組の方向性～」STI Horizon 1(1), 13-15.
http://www.nistep.go.jp/wp/wp-content/uploads/00005.pdf49) 例えば，鷲田祐一，三石祥子，堀井秀行（2009）「スキャニ
ング手法を用いた社会技術問題シナリオ作成の試み」『社

ANALYSIS ON TOOLS AND APPORACHES IN POLICY PROCESS FOR
THE GOVERNANCE OF EMERGING TECHNOLOGIES
1Makiko MATSUO and Atsuo KISHIMOTO

2

1Ph.D. Project Assistant Professor, The University of Tokyo, Policy Alternatives Research Institute
2 Ph.D. (Economy) Project Professor, The University of Tokyo, Graduate School of Public Policy

Although various tools, approaches and activities that are useful for the governance of new emerging technologies
are currently available, those activities are isolated and are not treated in an inclusive way. This study first identifies
the characteristics of emerging technologies and considers essential approaches for dealing with them. Having in
mind the need to build inclusive governance for emerging technologies, it then shows useful activities for thegovernance of emerging technology, namely, (1) horizon scanning, (2) foresight, (3) technology assessment, (4) risk
approach and (5) regulatory gap analysis and regulatory impact analysis/assessment. The paper presents preliminary
framework and considers how the above mentioned activities are currently institutionalized in Japan. It also suggests
remaining challenges for the future studies.

Key Words: horizon scanning, foresight, technology assessment, risk approach, regulatory impact
analysis/assessment

94