『公共政策』2000

大会論文(自由論題)

政策変容における政策分析と議論−政策志向学習の概念と実際−1
秋 吉 貴 雄（一橋大学大学院商学研究科）
概要
70 年代以降政策科学者は、政策分析による知識が政策決定において果たす役割という視点を政策過程の理論モデルに加えることの重要性を指摘してきた。近年わが国では理論モデルによる政策過程分析の重要性が認識されているものの、政策過程の動態を説明する政策志向学習（Policy-oriented learning）等の概念は必ずしも注目されていない。
これまで知識活用(knowledge utilization)の側面から、政策分析が果たす役割として、[1]啓蒙(enlightenment)、[2]唱道(advocate)、という 2 つが指摘された。サバティアとジェンキンスミスはこの 2 つの役割を明示的に理論モデルに取り込み、併せて「（グループの信念を政策に実現するために）思考及び行動を規定する信念システムを変化させる」という政策志向
学習の概念を提示した。
本研究では決定的事例としてわが国及び米国の航空輸送産業における規制緩和を取り上げ、各々の政策決定過程の、[1]規制緩和のイシュー化、[2]グループ間の政策議論、[3]規制緩和法案の策定、という 3 つの局面に焦点を当て、規制緩和推進を志向するグループと既得権益維持を志向するグループ間の政策志向学習の様態について考察している。
事例の分析結果から社会経済状況及び制度的状況等の変化のみでなく、政策サブシステム内部での政策志向学習が政策変容の過程及び内容に影響を及ぼすことが指摘される。しかし同時に、[1]政策志向学習がもたらす短期的変容、[2]グループ
間の政策志向学習の発生要因、という二点に関して政策志向学習の概念を修正する必要が指摘される。

キーワード：政策変容、政策志向学習、政策分析

process)」）を現実の政策決定過程に投入するためには､ま1. 問題の背景

ず現実の政策決定がどのように行われているかという知識

本研究の目的は、政策変容の過程において政策分析が必要不可欠になるため、「of の知識」は政策科学の初期（policy analysis）2 及びその分析結果に基づく議論がどのから非常に重要視されてきた。そして 1970 年代後半以降、ような役割を果たすかということを考察することである。

この「of の知識」に対し、「in の知識」がどのような役割

政策決定改善のための知識生産活動を志向する政策科学を政策決定において果たしているかという視点を加えるこ（Policy Sciences）では、政策がどのように決定されているとの重要性が認識されてきた。

かということについて示す政策決定理論及び理論モデルは、

近年わが国では政策研究が根付き始め、欧米の研究者が「of の知識(knowledge of process)」とされる。政策分析に提示した数々の理論モデルが紹介されるとともに、従来のよる政策決定のための知識（「in の知識(knowledge in

単なる時系列の記述とは異なった、特定のモデルに基づい
ppsaj/2000-01-023-1-

『公共政策』2000

た政策決定過程分析の重要性が認識されている。そしてそ

社会及び政策問題に対する自己のパラダイムを変化させ、の分析フレームとして、特にヘクロウ（Heclo, H）のイシ

結果的により良い問題解決につながるとしている。またューネットワークやサバティア（Sabatier, P.A.）の唱道連

Desphande（1981）では、民間組織及び公的組織での政策

携フレーム（Advocacy Coalition Framework; 以下 ACF）

分析による知識活用の実態を調査、比較した上で、政策決が注目されている。

定者を啓蒙し、政策問題に対する認識を変化させるという意図を持って政策分析が利用（"enlightenment use"）されしかし、そこで注目されているのは、政策決定過程の静態を記述するためのイシューネットワークや ACF の政策ることを指摘している。

サブシステム等の概念であり、ヘクロウやサバティアが重第二の唱道的役割とは、政策分析及び政策分析者（職業要視した、政策決定過程の動態を説明するネットワーク（グ的政策分析者）がある特定の立場をとり、それを政策決定ループ）間の相互作用及び分析的議論による「学習過程において唱道するという役割である。Jenkins-Smith（learning）」の概念は必ずしも注目されていない。

（1982）では、[1]クライアントとの関係、[2]政策アリーナ、

以下では、まず政策分析が政策決定において果たす役割と い う 2 つ の 要 素 か ら 構 成 さ れ る 政 策 環 境 （ Policy

として、70 年代後半以降政策科学者が指摘してきた 2 つのEnvironment）によって政策分析者の位置づけは大きく異役割について考察し、更にそれを分析概念にしたサバティ

なり、政策分析の中には価値判断を伴うものも含まれるこアとジェンキンスミス（Jenkins-Smith, H.C.）の「政策志とを指摘している。更に政策分析者が果たす唱道的役割と向学習」（Policy-oriented learning）の概念について考察すして、[1]特定の価値や目標を唱道する"issue advocate"、[2]る。そして、米国とわが国の航空輸送産業における規制緩

クライアントの特定の立場を唱道する"client's advocate"、

和という２つの政策変容の事例を取り上げ、政策志向学習という 2 つがあるとしている。また同様に Nelson（1987）

が実際にどのように行われ、政策内容にどのような影響をにおいても、政策決定過程における政策分析の役割には、及ぼしたかということを考察する。

特定の利益集団と政策決定者の立場を唱道する役割や、政策分析者自身が持つイデオロギーを唱道する役割が含まれ2.

ることが指摘されている。

政策志向学習の概念
2.1 政策分析の 2 つの役割

2.2 政策志向学習の構造

政策分析が政策決定においてどのような役割を果たして

この 2 つの役割を明示的に理論モデルに取り込んでいる

いるかということは、70 年代後半以降政策科学者の大きなのが、サバティアとジェンキンスミスの一連の研究で提示関心となった。そして政策分析の価値中立性が否定された

された唱道連携フレーム（ACF）であり、その主要構成概

上で、知識活用（knowledge utilization）という側面から、念である政策志向学習（Policy-oriented learning）の概念で[1]啓蒙（enlightenment）的役割、[2]唱道（advocate）的ある。

役割、という 2 つの役割が指摘された 3。

ACF ではまず分析単位として「特定の問題領域において第一の啓蒙的役割とは、政策分析が（自身がもたらす知関心を持つ多様なアクターによって構成される」という政識によって）政策問題に対する政策決定者の認識を変化さ策サブシステムの概念が導入されている。その政策サブシせるという役割である。その代表的研究である Weiss

ステム内で「諸価値の優先順位付け、重要な因果関係及び（1977）では、政策決定者は政策分析によってもたらされ環境の認知、政策手段の有効性についての認識などを包含る情報を直接的に政策の決定に利用することはないものの、する」という信念システム（belief system）を共有するア

社会に対する自己の理念や、情報や、態度といったものをクターで構成される唱道連携（advocacy coalition）グルー形成する源として間接的に利用していることを指摘していプ間の相互作用によって政策が決定するとされる。そしてる。そしてそれによって徐々に政策決定者自身が啓蒙され、ACF では、社会経済状況の変化といった政策サブシステム
ppsaj/2000-01-023-2-

『公共政策』2000の外部環境である外的事象の変化が大きな政策変容をもたする規範的・存在論的原理である「規範的コア（Normative

らすとし、政策サブシステム内部で行われる政策志向学習

Core）」、[2]規範的コアを達成するための戦略的政策ポジが小さな（漸進的な）政策変容をもたらすとされる 4。

ションである「政策コア（Policy Core）」、[3]政策コアを「経験に起因し、政策目的の達成もしくは改訂に関係す達成するための手段的決定（instrumental decisions）や情る、
思考や行動意図の比較的持続的な変化」（Jenkins-Smith

報探索（information search）である「二次的要素（Secondary

and Sabatier 1994, 182）という定義にみられるように、政Aspects）」、という階層関係にある 3 つの要素から構成さ

策志向学習とは、自身のグループの信念を政策に実現するれるとしており、政策志向学習によって変化するのは二次ために信念システムを変化させることであり、グループ間的要素と（場合によって）政策コアとされる。

の相互作用によって生じるとされる。ACF では信念システ
ムは、[1]最も深層に位置し、個人のフィロソフィーを形成

図 1：政策志向学習のシナリオ

結果

唱道連携ｸﾞﾙｰﾌﾟAの活動

政策討議の偶発性(Contingencies of Policy Debate)

唱道連携ｸﾞﾙｰﾌﾟBの活動

結果

問題の認識
↓
原因の特定化及び政治的支持の獲得のために十分な資源の探索↓原因1の特定化↓成功
失敗
YES
原因1に対処するための政策1の提案→唱道連携ｸﾞﾙｰﾌﾟBへの → 十分な技術的・政治的資源
負の影響があるか?
の探索

政策ｻﾌﾞｼｽﾃﾑか
らの退出

成功

NO

政策ｻﾌﾞｼｽﾃﾑからの退出

政策1の制定調査(research）の後援
a.問題の重大性に関する証拠の弁護 (defend)

分析(analysis)の後援
a.問題の重大性に関するﾃﾞｰﾀへの異議申立 (challenge)b.原因1の証拠への異議申立
もしくは自身に負の影響をもたらさない他の原因（
原因2）
の探索

分析的討論
(Analytical Debate)b.原因1の重要性の弁護
もしくは原因2の証拠への異議申立
c.政策1の効率性の弁護及び費用最小化策の調査

c.政策1の効率性もしくは費用に関する論争 (contest)

政策への合意は?
政府行動ﾌﾟﾛｸﾞﾗﾑ制定

YES

失敗

NO

問題の重大性及び幾つかの原因の重要性に関する
広範囲での同意は?
各ｸﾞﾙｰﾌﾟは政治的資源拡大を申る

YES

NO

強力な調査 単位と弱い強制で政府行動 ﾌﾟﾛｸﾞﾗﾑを開発

出所：Jenkins-Smith and Sabatier（1993）

ppsaj/2000-01-023-3-

『公共政策』2000

この政策志向学習には多様な側面があるものの、主に、運輸政策審議会航空部会が中心の場となり、航空局を中心[1]自身の信念システムで重要視する目標及び変数の状態にに多様な政策分析結果が提示されて積極的に議論が行われ、関する理解の改善、[2]信念システム内部での論理・因果関第二の要件も満たしている。

係の理解の改善、[3]自身の信念システムへの異議申立（challenge）の特定化及び対抗、という 3 つの側面が特徴

3.2 政策変容の経緯と 2 つの政策内容 −抜本的改革と漸進的改革−

として挙げられる。そしてそのプロセスの具体例として、
ジェンキンスミスとサバティアはシナリオ（図 1 参照）を

米国航空輸送産業は、独立規制委員会の民間航空委員会

提示している。
そこでは大きく、[1]特定問題のイシュー化、（Civil Aeronautics Board：CAB）によって、1938 年民間[2]グループ間での分析的議論、[3]政策案の採択、という 3

航空法及び 1958 年連邦航空法を根拠法とする厳しい規制

つの局面が存在し、特に分析的議論の段階で各グループにを受けてきた。参入に関しては免許制であったが、資格要属する政策分析者が直接的あるいは間接的にグループの立件と同時に当該サービスが「公共の便益と必要」に合致す

場を唱道し、その分析結果がいわば啓蒙的な役割を果たすることの証明が事業者に求められ、実質的な参入障壁となと想定される。

った。実際に幹線（trunk line）では 76 年まで新規参入が以上の政策志向学習、特にグループ間において政策志向認められず、寡占状態が維持された。また事業者は認めら学習が生じるか（その結果少なくとも二次的要素れた路線では便数設定等の自由が認められたものの、路線素が変化するか）ということは、[1]信念システムの対立度、設定、特に路線拡張は厳しく制限された。一方運賃に関し[2]政策問題の分析上の扱い易さ、[3]政策議論の場、というては路線毎に個別、詳細に決定され、競争的な運賃は認め

3 つの要因が規定するとされる 5。

られなかった。
規制によって事業者の利益が確保されたため、[1]CAB、

3.

[2]業界団体の米国航空協会（Air Transport Association、以

事例分析：日米航空輸送産業における規制緩和

下 ATA）及び労働組合、[3]下院公共事業委員会、上院通商

3.1 事例の位置づけ

委員会、及び双方の下部委員会、という三者によって、規以上の政策志向学習が実際の政策決定過程でどのように制の枠組みは維持されてきた。

行われ、政策変容（Policy Change）に影響を及ぼしたかと一方わが国の航空輸送産業は運輸省航空局によって、いうことを考察するため、「決定的事例分析」（critical case1952 年航空法を根拠法とする厳しい規制を受けてきた。参study）の手法を用いる。そして決定的事例として、[1]政策入に関しては免許制であり、詳細な事業計画とともに申請

変容が行われたと広く認識されている、[2]多様な政策分析が行われた。また認められた路線においても、便数の増減が実施され、それに基づく議論が行われた、という 2 つの等は規制下にあった。一方運賃に関しては認可制となって要件を満たす、米国とわが国の航空輸送産業における規制

おり、競争的な運賃は制限されていた。しかしこれらの行緩和を取り上げる。

動規制以上に重要な役割を担ったのが、「航空憲法」と称

米国航空輸送産業は 1978 年に米国で始めて規制当局のされる業務分野に関する規制であった。具体的には 70 年

廃止も含んだ本格的な規制緩和が行われた産業であり、第11 月に閣議了解され、72 年 7 月に運輸大臣通達として出さ一の要件を満たしている。またその決定過程では議会の公れた「航空企業の運営体制について」である。そこでは、聴会が中心の場となり、経済学者を中心に多様な政策分析[1]日本航空（以下日航）は国際線及び国内幹線、[2]全日本

が提示されて積極的に議論が行われ、第二の要件も満たし

空輸（以下全日空）は国内幹線及びローカル線、近距離国ている。一方わが国の航空輸送産業は 1985 年に業務分野に際チャーター、[3]東亜国内航空（以下東亜）は国内ローカ

関する規制が撤廃され、参入規制の緩和が行われた産業でル線を運航、というように事業分野が調整され、競争は事あり、第一の要件を満たしている。またその決定過程では実上制限された。
ppsaj/2000-01-023-4-

『公共政策』2000

規制によって事業者の利益が確保されたため、運輸省ときく異なり、米国では規制当局の廃止を含んだ、参入、価業界との関係は密接であり、自民党運輸族の族議員が介在

格両規制の抜本的な緩和を達成したのに対し、日本では参する形で規制の枠組みは維持された。

入規制の緩和に止まった。

このように日米双方ともほぼ同様な政治的状況下にあり、それぞれ表 1（米国）と表 2（日本）で示される政治的経緯
6 を経て規制緩和が行われた。しかしその内容は日米間で大表 1：米国の航空輸送産業における規制緩和の経緯
1974 年
6月
10 月
11 月
1975 年
2月
4月
10 月
1976 年
1月
4月
6月
1977 年
1月
3月
6月
9月
1978 年
2月
3月
4月
5月
6月
9月
10 月

有力議員のケネディ上院議員（Edward. M. Kennedy）が、翌年始めに自身が委員長を務める上院行
政活動小委員会で規制当局（CAB）に関する公聴会を開くことを表明
フォード大統領が連邦規制改革のための委員会を創設
大統領が規制緩和に消極的であったティム（Robert Timm）CAB 委員長の再任を拒否
上院行政活動小委員会で CAB に関する公聴会（以下ケネディ公聴会）開催
大統領が運輸産業全般の規制改革プランを発表
大統領が規制緩和を志向するロブソン（John Robson）を CAB 委員長に任命
大統領のイニシアチブによって 1975 年連邦航空法（以下 75 年法）が提出
ケネディ上院議員によって規制緩和法案（S.3364）が提出
上院通商委員会航空小委員会で 75 年法と S.3364 に関する公聴会開催
上院航空小委員会の委員長であり、航空輸送産業の代弁者と見なされていたキャノン上院議員が規制緩和の意向を表明
ケネディ上院議員が規制緩和法案（S.689）を提出し、同時にピアソン上院議員とベーカー上院議員
が規制緩和法案（S.292）を提出、カーター大統領が S.689 支援を表明
上院航空小委員会で S.292 と S.689 に関する公聴会が開催
大統領が規制緩和推進派のカーン（Alfred Kahn）コーネル大教授を CAB 委員長に任命
上院航空小委員会で S.292 と S.689 の一本化が図られる（11 月に可決）
下院公共事業委員会航空小委員会委員長のアンダーソン議員（Glenn M. Anderson）によって規制緩
和法案（HR.8813）が提出
S.292 と S.689 を一本化した規制緩和法案（S.2493）が提出
カーン委員長が CAB の組織改革を進め、参入、価格の両規制に関する規制緩和を表明
規制緩和に反対していた大手のウェスタン社とブラニフ社が規制緩和賛成の意向表明
上院全体で S.2493 可決、既に規制緩和賛成の意向を示していた最大手のユナイテッド社が一層の規制緩和を要求下院航空小委員会で HR.8813 を S.2493 をベースに修正した妥協案（HR.12611）が可決
業界団体の米国航空協会（ATA）が規制緩和に対する反対を撤回
下院全体で HR.12611 が可決
両院協議会での調整を経て、S.2493 をベースにした 1978 年航空規制緩和法が成立

表 2：わが国の航空輸送産業における規制緩和の経緯
1984 年
4月
6月
7月
8月
10 月
11 月
1985 年
2月
3月
4月

全日空がハワイチャーター便進出を申請し（6 月認可）、大手三社間の権益対立が表面化
運輸省内において運輸政策の在り方を検討する研究会が設立
運輸省で大幅な機構改革が実施、規制当局の運輸省航空局の局長が交代
自民党政調会航空特別対策委員会と規制当局の航空局が三社に対してヒアリングを実施
航空局内に「航空行政に関する政策研究会」が設置（事業規制の在り方が検討課題）
運輸省は航空憲法を 87 年度か 88 年度に見直し、競争政策に転換する方針を表明
運輸省は航空審議会に航空憲法見直しを諮問
運輸省は自民党に航空憲法見直しの方針を提示
日米航空交渉妥結（日米間の航空路線追加が決定）
ppsaj/2000-01-023-5-

『公共政策』2000

7月
8月
9月
10 月
12 月
1986 年6月

航空局から「航空企業の運営体制検討のための論点」（以下「論点」）が公開
航空各社が「論点」に対する見解を表明
運輸政策審議会に航空政策の抜本的見直しについて諮問、専門審議を行う航空部会設置
自民党内で航空政策の基本方針となる自民党要綱の作成
航空部会が中間答申を上申し、昭和 47 年運輸大臣通達が廃止され、参入規制が緩和
航空部会が最終答申を上申
4.2 規制緩和のイシュー化

以下では双方の政策サブシステムにおいて、[1]規制緩和のイシュー化、[2]グループ間の政策議論、[3]規制緩和法案

航空輸送産業に対する CAB の規制、特にその有効性は、の策定、という 3 つの局面で、規制緩和を志向するグルーKeys（1951）をはじめとした経済学者の分析によって既にプと既得権益維持を志向するグループのグループ内及びグ50 年代から問題視されていた。その代表的研究としてわがループ間でどのように政策志向学習が行われ、更にそれが国でも頻繁に紹介される Caves（1962）では、[1]競争制限

政策内容にどのような影響を及ぼしたかについて考察する。

による（非効率性に起因する）サービスコストの上昇、[2]運賃体系及び新規サービス等に関する事業者の裁量的行動

4.

制限による消費者の不利益、といった問題点を指摘した。

米国の航空輸送産業規制緩和における政策志向学習

70 年代に入ると経済学者による CAB の規制の効果に関

4.1 政策サブシステムの構造する実証研究が本格化し、主に、[1]規制による運賃水準の航空輸送産業の規制政策という問題領域に関する政策サ

度合い、[2]高い運賃水準の要因、という 2 点に関して分析

ブシステムでは、多様なアクターの参加が見られ、[1]規制が行われ、批判的な見解が示された。前者に関しては、緩和によって航空輸送市場に自由競争を導入するというKeeler（1972）で長期の費用関数が推定され、規制によっ「規制緩和推進グループ」、[2]現在の規制による産業の枠て運賃が 68年時点で競争運賃に比べて20〜95%上回ってい組みを維持するという「既得権益維持グループ」、というることが指摘された。また Jordan（1970）では規制下にな

2 つの唱道連携グループが形成された。

い州内航空輸送事業者の運賃と比較し、（同区間で）規制

規制緩和推進グループは、[1]CAB（75 年以降）、[2]連邦下の事業者の運賃が 62 年時点で 22〜25%高いことが指摘さ

運輸省、[3]大統領及び大統領府、[4]関係議員、[5]地方大規れた。一方後者に関しては、Douglas and Miller（1974）で模自治体、[6]産業界、[7]エコノミスト、[8]消費者団体、[9]（価格競争が制限されているため）事業者間が過度の便数

メディア、といったアクターによって形成された。同グル競争を行い、その結果ロードファクターが低下し、運行コープの中核は大統領及びケネディ上院議員であり、そこにストが上昇していると指摘した。

著名エコノミストといったアクターが加わっていた。また

インフレ対策として規制改革の必要性が認識され、経済75 年の委員長交代を契機に CAB が、76 年 6 月には上院航学者を中心として CAB の規制に関する批判が高まったも

空小委員会委員長のキャノン上院議員も同グループに加わのの、"ivory-tower theorist"の論理として CAB で取り上げり、両者ともグループの中核となった。

られることはなかった 7。しかしその契機となったのが、規一方既得権益維持グループは、[1]CAB（75 年以前）、制緩和推進グループの中核であったケネディ上院議員がブ[2]ATA 、[3]労働組合、[4]金融業界、[5]地方小規模自治体、

レイヤー（Stephen Breyer）ハーバード大学教授の助言に[6]下院関係委員会及び所属議員、といったアクターによっよって 75 年 2 月に開催した公聴会（以下ケネディ公聴会）て形成された。同グループの中核は ATA 及び労働組合であであった。

り、前述のように、中核と期待されたキャノン上院議員とケネディ上院議員は、経済諮問会議（CEA）のメンバー

CAB は反対の立場を取るようになった。

であったミラー（James C. Miller III）をはじめとして、これまで CAB の規制の在り方に関して批判的研究を行っていた著名経済学者を参加させた 8。各経済学者とも自身の研
ppsaj/2000-01-023-6-

『公共政策』2000

究成果をもとに、CAB の規制及びそれによる競争制限に関そして運賃・サービス体系に関してはバラエティに富んでして、[1]高い運賃水準、[2]高い運行コスト、[3]硬直化したいることを指摘した。

運賃・サービス体系、といった問題点を再度指摘し、規制
4.3 グループ間の政策議論

緩和を支持する旨の証言を行った 9。またミラーは概要程度であったものの、[1]参入、[2]退出、[3]運賃、[4]反トラスト

ケネディ公聴会を契機に規制の問題がクローズアップさ

法免除、[5]（CAB による）補助、という 5 項目に関して規れると、次第に両グループ間の議論の焦点は規制緩和策の制緩和案を提示した 10。

効果及びその具体的内容に焦点が移っていった。同公聴会

一方、当時の既得権益維持グループの中核であった CABにおいても既にその議論は行われ、規制緩和の影響に関すは規制の根拠について証言し、特に問題視された 69 年以降

る ATA の分析（ATA 1975）とそれに対する規制緩和推進のルートモラトリアム（参入制限）の根拠として、提供さグループの経済学者の反論が注目された。

れるサービスの質の維持と当時の社会経済状況とを根拠と

ATA はケネディの要請を受け、規制緩和の定期運送事業して挙げた。また ATA は航空サービスの公共性と規制され者への影響についてコンピュータシミュレーション

た競争（Regulated Competition）の重要性について述べた（Airline System Simulation; ASS）を行った。ASS は個別

上で、規制緩和推進グループが提示した規制の問題点につ路線の収益と費用を計算し、事業者がどの路線を選択する

いて反論した 11。まず、運賃水準に関しては、48 年から 74

かをシミュレートするものであり、その結果規制緩和によ年にかけての他の物価の上昇率と比較して航空運賃の上昇って 994 の幹線路線の内 372 の路線（37%）で採算がとれ率が低いことを指摘し、更に他の交通運賃よりも低いことず、撤退する恐れがあることを指摘した。また ASS での計を指摘した。また低いロードファクターに関しては、あく算過程から、表 3 のよう運賃低下によって最大利潤が低下まで消費者の希望にそうものであり、それを上昇させるた

し、その利潤を達成するためのロードファクターは上昇す

め輸送規模を小さくするとピーク時に対応できないとした。

るとした。

表 3：規制緩和による運賃水準低下の影響
最大収益（日,百万$）
必要ロードファクター

1973 年運賃水準
5.5
81.6％

-10％
4.3
83％

-20％
3.1
85％

それに対し、ケネディは 5 名の経済学者に ATA の分析の[7]安全性損失、等が争点となった。（前者 3 つが規制緩和

評価を依頼した。そこでは共通して、ASS 自体が規制下ののメリット、後者 4 つがデメリットとして認識されていた）事業者の行動をシミュレートするものであり、規制緩和の第一の運賃低下に関しては、規制緩和推進グループは既効果の分析に適用するのは不適切であるとし、更に使用さにジョーダン（William A Jordan）ヨーク大学教授を中心れているデータ、特に費用に関するデータが不適当であるとして、規制対象外であった州内輸送事業者（Pacific

ことを指摘した。

Southwest 社, Southwest 社）との比較で規制下の運賃が高そしてフォード大統領提案の 1975 年法を経て、規制緩和水準であることを実証しており、競争促進によって（運行法案の S.689 と S.289 が議会に提出されると、77 年 3 月にキコストの低下と併せて）運賃が低下することを主張した。

ャノン上院議員によって上院航空小委員会で開催された公一方既得権益維持グループは、運賃水準はサービス水準等

聴会（キャノン公聴会）が、再度両グループ間の議論の場の要因から合理的に設定され、ヨーロッパと比較しても約となった。そこでは規制緩和の効果に関して、[1]運賃の低3 割安くなっているとした上で、（後述する集中化等の要

下、[2]運行コストの低下、[3]サービスの多様化、[4]業界の因から）規制緩和によって運賃が低下することはないと主混乱、[5]大規模業者の集中化、[6]辺地へのサービス低下、張した。
ppsaj/2000-01-023-7-

『公共政策』2000

第二の運行コスト低下に関しては、規制緩和推進グルー

第七の安全性損失に関しては、既得権益維持グループは

プは規制による保護がなくなれば事業者は自助努力でコス

コスト削減のため安全性を維持するための（資金を含めた）トを削減するとした上で、ミラーを中心として規制緩和で努力が低下するとした。一方規制緩和推進グループは安全

多様な価格が設定されればロードファクターが上昇し、運規制の管轄は運輸省連邦航空局（FAA）であり、FAA の安行コストが低下すると主張した。一方既得権益維持グルー

全基準は規制緩和と関係ないと規制緩和支持の事業者（ユプは航空事業の費用構造の特性を指摘し、更にロードファ

ナイテッド社）自身が主張した。

クターの上昇等は個々の利用者の不利益につながるとした。

このように両グループ間の議論の過程において、規制緩第三のサービス多様化に関しては、規制緩和推進グルー

和推進グループの経済学者の分析結果によって、規制の問プは規制緩和によって利用者の多様なニーズに即した（料題が表面化し、更に規制緩和のメリットが肯定され、デメ金を含めた）サービスが提供されると主張した。一方既得

リットが否定されると規制緩和の気運は高まった。実際に、権益維持グループはコスト抑制からより劣悪なサービス水規制緩和法案として提出された S.2493 及び HR.8813 では、準になると主張した。

特に焦点となった参入規制と価格規制に関して、[1]参入及び路線拡張に関する CAB の裁量権限を制限、[2]上限と下第四の業界の混乱に関しては、既得権益維持グループは、
後述の集中化と併せて、特に事業者の財務状態が悪化する

限が設定された自由ゾーン 13 範囲内での運賃設定の自由化、ことを指摘し、公聴会においてもシティバンク（Citibank）

といったように徹底した規制緩和を実施する内容となった。

の副頭取が 69 年から 76 年にかけての財務データをもとに
4.4 規制緩和法案の策定指摘した。一方規制緩和推進グループ、特に中核のキャノ
ンとロブソンは競争導入によって事業者の財務状態を改善

徹底的な規制緩和を求める規制緩和推進グループと、規することを目的としており、実際に CAB の権限で割引運賃制の維持を求める既得権益維持グループの妥協は、特に後が導入されると、利用者増によって 77 年度の事業者の財務者の信念システムのコアを形成するものが自身の利益であ状況が改善され、規制緩和の効果が示された。

り、実際に議会での議論も進まなかったことから、不可能第五の大規模業者の集中化に関しては、既得権益維持グと見られていた。

ループは過度の運賃競争によって大規模事業者のみが生存

しかし既得権益維持グループは、ロブソン就任以降のし、その後の独占的行動によって利用者に不利益が生じる

CABによる漸進的規制改革が一定の効果を示したことによと主張した。一方規制緩和推進グループは経済学者を中心って、規制緩和に対して懐疑的であった関連委員会の所属に航空輸送産業では規模の経済は認められないとし、大規議員を取り込むことが難しく、規制緩和が既に既定路線と模事業者による自然独占の可能性を否定した。また仮に独なっていることを認識した。そして廃案になれば CAB によ

占的状況が形成されたとしても、市場への潜在的な参入可ってドラスティックな改革が断行される恐れから、既得権

能性があれば、独占的行動をとることはできないとし 12、益維持グループの中核であった事業者は規制緩和法案に対航空輸送市場ではその状況が可能であるとした。

して賛成の意向を示した上で、その個別内容に関して自身第六の辺地へのサービス低下に関しては、既得権益維持に有利にするように働きかけるように方針を転換した。

グループは内部補助で維持されている不採算路線が、競争

一方、規制緩和推進グループも既得権益維持グループ、による利潤の低下と市場への退出自由化によって維持され

特にその中核の事業者が参入自由化に対する抵抗を強く見なくなるとした。一方規制緩和推進グループは規制によっせていたことから、過渡的な措置を取る形で修正に応じた。

て辺地のサービスが維持されていることはないとし、実際実際に S.2493 と成立した規制緩和法案を比較してみると、に 5 年間で輸送サービスがなくなった 170 地域のうち、100

価格規制に関しては事業者が自由に運賃を設定する範囲がの地域で規制下にないコミュータ航空輸送事業者がサービ下限 35%から下限 50%まで拡大された（自由化された）のスを提供している事実を指摘した。

に対し、参入規制に関しては各事業者に対して 3 年間におppsaj/2000-01-023-8-

『公共政策』2000

いて各年度 1 路線について、参入権と他社の参入拒否権が争政策への転換が表明された。またそれと同時に、論説と与えられた。

いうレベルであったものの交通経済学者や経済記者によって規制の問題が指摘され、規制緩和の必要性が説かれた 17。

5.

一方既得権益維持グループを形成した各事業者は自身の日本の航空輸送産業規制緩和における政策志向学習

権益を維持するため、航空憲法の枠組みの必要性とその遵

5.1 政策サブシステムの構造守を主張し、特に日航は独占状況にあった国際線が複数社

航空輸送産業規制政策サブシステムでは、利害関係者を化に以降する恐れから反対していた。しかし次第に各社と中心として比較的限定されたアクターが参加し、[1]規制緩も、日航は国内主要線拡大、全日空は国際線拡大、東亜は和によって航空輸送市場に自由競争を導入するという「規国内主要線及び国際線拡大といった権益拡大の目的からそ制緩和推進グループ」、[2]現在の規制による産業の枠組みの政策ポジションを変化させていった。

を維持するという「既得権益維持グループ」、という 2 つのグループが形成された。

5.3 グループ間の政策議論

規制緩和推進グループは、[1]運輸省航空局（84 年以降）、

競争政策への転換を掲げたものの、航空局は、大幅な拡[2]自民党政調会交通部会及び所属議員（84 年以降）、[3]

大はされない空港容量、事業者間格差といった状況から、産業界、[4]エコノミスト、[5]メディア、といったアクター

米国流の規制緩和はわが国にはそぐわないと判断し、価格によって形成された。同グループの中核は 84 年 7 月の機構

規制は改革の対象から外した。そして 85 年 7 月に論点とし改革及び局長交代を契機に政策転換をした航空局であり、て、[1]国際線複数社体制、[2]日本航空完全民営化、[3]国内

そこにエコノミストやメディアといったアクターが加わっ

線の競争促進、という 3 つを提示し、9 月からの運輸政策審ていた。

議会航空部会（以下航空部会）が議論の場となった。

既得権益維持グループは、[1]運輸省航空局（84 年以前）、

しかし航空政策を審議するもう一つの場である航空審議[2]自民党政調会交通部会及び所属議員（84 年以前）、[3]

会が事業者代表を委員としていたのに対し、航空部会は学各事業者、といったアクターによって形成された。同グル

識経験者及び産業界を中心に構成され、直接の利害関係者

ープの中核は各事業者、特に日航であった 14。

は含まれなかった。各事業者は第 5 回に開かれたヒアリン
グと、航空局が公開した論点に対する見解のみで間接的に

5.2 規制緩和のイシュー化

参加したのみであり、いわば規制緩和推進グループが既得

政府規制及びその効果に関する批判的研究が蓄積してい権権益維持グループの意見を参考に決定する場となった。

た米国とは対照的に、わが国では交通経済学者による実証

航空部会では論点をベースに議論が行われたが、大手三社

研究はあまり見られず 15、規制当局も含めて政府規制を問が政策志向学習をもとに航空憲法見直しによる権益拡大と題視する姿勢は少なかった 16。

いう意向を持っていたため、大枠については合意が（[1]国

しかし欧米での航空規制緩和が紹介され、更に中条

際線複数社体制に移行、[2]日本航空完全民営化、[3]国内線（1983）等に見られるように、米国との国際航空交渉の問において競争促進施策を推進）見られた。そのため航空部

題が取り上げられる過程で航空憲法の問題が指摘され始め会での議論の焦点は、その具体的内容及び実施方法となった。そして 84 年 4 月の全日空ハワイチャーター便申請によた。

る事業者間の対立を契機として航空憲法見直しがイシュー第一の国際線複数社体制に関しては、[1]複数社体制の形化し、新航空局長のもとで規制緩和が検討され始めた。そ態、[2]複数社体制への移行手段、という 2 つが焦点になっして旅客者数の増大が見込まれ、懸案であった基幹空港のた。体制の形態に関しては、[1]同一地域、[2]同一路線、と容量が大規模プロジェクトによって拡大することが見込まいう 2 つが問題になった。全日空及び東亜は同一路線、特れたため、新しい運営体制への移行が決定され、12 月に競に高需要路線での複数社化を主張した 18。一方日航は米国
ppsaj/2000-01-023-9-

『公共政策』2000

西海岸、香港、欧州線での外国企業との競争状況を示し、と公的補助の検討を主張した上で、コスト抑制と路線別原

本邦企業間での競争によって国全体の競争力が低下しない

価主義による運賃設定で黒字化が可能と主張した。一方全ことを配慮すべきとした。

日空と東亜は内部補助による不採算路線維持の現状を説明

移行手段に関しては、全日空及び東亜は前述の高需要路

し、全日空は自身の路線割譲及び日航の優良ローカル線へ線への参入と併せ、新規権益の優先配分を主張し、更に東の進出反対を主張し、東亜は路線構成の是正を主張した。

亜はイコールフッティングの観点から日航の既存路線の割航空部会では、競争規模を維持するための便数規模等が譲・再配分を主張した。一方日航は、現行路線の継続と新指摘されたものの、具体的な基準等は議論されなかった。

規権益の（企業の経験と能力を勘案した）適正配分を主張

対照的に特に議論となったが、不採算路線に関する内部補し、東亜の主張に対しては欧米を例に挙げ反対した。

助が問題となった。そこでは撤退の自由の困難性と併せ、航空部会では、形態及び移行手段の双方に関して、競争内部補助（が必要という事業者の主張）を問題視する意見を重視する学識経験者は、同一路線での複数社化と高需要と内部補助の意思決定は事業者の判断にゆだねるという意

路線への参入、（後発企業育成のための）新規権益優先配見の相違が見られた。

分を主張し、慎重な姿勢をとる規制当局間で意見の相違が5.4 規制緩和法案の策定見られた。
第二の日本航空完全民営化に関しては、日航と他社との個別論点毎に事業者間で利害が対立する内容であったた

経営規模の格差が焦点になった。全日空と東亜は競争基盤

め、航空部会での議論ではまとまらなかった。そのため、の均等化から、日航路線の割譲または再配分を主張し、特第 6 回部会終了後にまとめられた中間答申（12 月 9 日）でに東亜は優良路線の割譲・再配分とし、分割では事態の改は各論点の大枠を促進するという内容であったものの、そ善にならないと主張した。一方日航は民間株主の利益損失の具体的内容については今後の検討課題とされた。

という観点を加え、双方に反対した。

その後の航空部会では企業間格差の問題に焦点が当てら航空部会では経営規模の格差が同様に問題視されたが、れた上で、具体的内容に議論が進められた。そこでは航空

民間株主への影響から既存路線割譲は困難と判断され、前局によって、[1]企業規模、[2]路線構成、[3]収益力、に関し

述の新規権益の優先配分がその是正策として挙げられた。

て詳細なデータが提示され、検討された。その結果、国際第三の国内線の競争促進に関しては、[1]競争促進施策の線に関して、[1]同一路線複数社の形態、[2]既存の高需要路

具体的方策、[2]日航国内線進出、[3]不採算路線取扱、とい線への後発企業の参入による展開、という合意が、また国う 3 つが焦点になった。具体的方策に関しては、日航は幹内線に関して、[1]高需要路線、[2]国内ネットワークの拠点

線・ローカル線の区分の廃止、国内ネットワーク拠点等へ

等の主要空港間路線、についてダブル・トリプルトラックの新規参入を主張した。一方全日空は空港整備、需要動向化を促進という合意が見られ、最終答申に盛り込まれた。

から段階的に実施することを主張した。東亜は各社間の競しかし国内線のダブルトラック、トリプルトラック化の際

争基盤の整備を進め、自社の幹線増便と高需要ローカル線の基準や更に不採算路線の維持及び内部補助の問題に関しへの参入を主張した。

ては部会での結論は出ず、最終答申でも今後の検討課題と日航の国内線進出に関しては、日航は競争促進、国内ネされた。

ットワーク強化から必要性を主張した。一方全日空と東亜

このように 84 年 7 月の運輸省の組織改革を契機に、わずは内部補助による不採算路線の維持が困難になるため、優か 1 年半の短期間で規制が改革された。そこでは確かに拙

良ローカル線への進出反対を主張し、更に全日空はその歴稿（1999）で指摘しているように、規制緩和推進グループ史的経緯から日航の国際線専念と幹線からの段階的撤退をの中核であった運輸省航空局の「仕切り」が非常に大きな主張した。

役割を果たし、また両グループ間の政策志向学習も不完全

不採算路線に関しては、日航はコミューター航空の育成なものであった。しかし、両グループ内、特にその中核のppsaj/2000-01-023-10-

『公共政策』2000

航空局と日航の政策志向学習が決定に果たした役割は小さ

定する要因の 1 つとして政策議論の場及びその性質を挙げくなかった。

ているが、そこでは「誰が」そのような場を設定するのか

航空局はわが国の航空産業の状況から弾力的に競争政策という視点が欠落している。米国でのケネディ公聴会、わを促進する判断をし、参入規制のみの限定的な改革にとどが国での運政審航空部会といった政策論議の場及びその性

め、合意に至らなかった具体的内容は検討課題とし、論点格を決定するのは、特定のアクター（前者はケネディ上院の大枠を政策案としてまとめた。一方、日航は運輸省の強議員、後者は運輸省航空局長）である。従って、グループい意向から航空憲法見直し、更に国際線での競争導入はや間の政策志向学習（分析的議論といってもよい）は特定のむを得ないという政策志向学習から、航空憲法見直し（のアクターによって意図的に発生させられるものであるとい大枠）に同意し、完全民営化を前提にした権益拡大に取りえる。そのため拙稿（1999）で指摘しているように、唱道組んだのであった。

連携グループを構成するアクターについて、中核となるア
クター（コアアクター）とその他のアクターと区分し、コ6.

アアクターの制度的特性及び活動を分析視点に加えることまとめが必要である。
2 つの事例の分析結果から見られるように、政策変容の

もっともこれらの修正点は政策志向学習の概念の有用性

過程及び政策変容内容に対して、（従来の分析で重視されを損なうものではなく、その根底にある政策分析による知た）社会経済状況及び制度的状況といった政策サブシステ

識の活用という視角は、これからのわが国での政策研究でム外部に位置する外的条件（の変化）のみでなく、政策サは大きな研究視角の一つを形成すべきものである。多くのブシステム内部での政策志向が大きな影響を及ぼすことが政策変容事例の分析をもとに分析フレームを構築すること指摘される。しかしそれと同時に、大きく、[1]政策志向学

が今後の急務になると思われる。

習がもたらす政策変容、[2]グループ間の政策志向学習の発生要因、という 2 点に関してサバティアが提示した政策志
向学習の概念の修正が必要になる。

[注]

前者の政策志向学習がもたらす政策変容に関しては、長1 本稿を執筆する上では、山本雄二郎高千穂商科大学教授

期的な変容のみならず、（政策サブシステムの外的条件のからの御提供資料並びに御助言は不可欠であった。改めて変化と結びついた）短期的な変容も対象とする必要がある。

この場を借りて感謝の意を表したい。もっとも本稿に関す

サバティアは政策分析の啓蒙的役割という視点から、政策る全ての責任が著者にあることはいうまでもない。

志向学習が長期的な政策変容をもたらすとし、外的条件のE-mail：akiyoshi@ask.ne.jp

変化（及びそれによる短期的な政策変容）と区分している。

2 政策分析には多様な定義が見られるが、本稿では Quade

しかし日米双方の規制緩和の過程で見られたように、むし（1975）での定義に基づき、「政策改善のための情報の生

ろ多様な外的条件の変化に触発される形で、分析及び議論

産・供給を行う全ての活動」とする。

が行われ、更にそれをもとにしたグループ内及びグループ

3 Rein and White（1977）に代表される政策分析の政策問

間の政策志向学習が行われている。そしてそこで政策分析

題解決能力への否定的見解はこの対極と考えられているが、が果たす役割は、特に米国でのケネディ公聴会での経済学根底にある価値中立性を問題視する姿勢は同じである。

者の参加に見られるように、むしろ唱道的役割の側面が強4 これはサバティア及び ACF で長期の政策過程（政策変くなっている。

容）を想定していることによるものであり、著者は後者のグループ間の政策志向学習の発生要因に関しては、

Jenkins-Smith（1988）と同様にこの視点には否定的である。

（特定のアクターによる）意図的な発生という視点が必要

5 各要因に関して仮説が提示されているが、一般的な内容である。サバティアは（グループ間の）政策志向学習を規にとどまり、検定可能であるとは言い難い。
ppsaj/2000-01-023-11-

『公共政策』2000

6 その詳細な分析及び参考資料等に関しては拙稿（1999）

Policy Change", Policy Sciences, vol.25, pp.275-294

を参照されたい。

・Brown, A.E. and Stewart, J. Jr.（1993）, "Competing

7 Behrman（1980）p.94

Advocacy Coalitions, Policy Evolution, and Airline

8 またケネディは連邦運輸省や司法省等の関係省庁からDeregulation", in Sabatier and Jenkins-Smith（1993）

消費者団体代表まで幅広く参加させた。

・ Caves, R.E （ 1962 ） , Air Transport and Its Regulators,

9 U.S. Senate, Judiciary Committee （ 1975 ） pp.56-98,

Harvard U.Press

452-487

・ Derthick, M. and Quirk, J.P （ 1985 ） , The Politics of

10 U.S. Senate, Judiciary Committee（1975）p.66

Deregulation, Brookings Institution

11 U.S. Senate, Judiciary Committee（1975）pp.116-121

・ Desphande, R. （ 1981 ） , "Action and Enlightenment

12 こ の 概 念 が 後 に 精 緻 化 さ れ る 競 合 可 能 性

Functions of Research", Knowledge 2, pp.317-330（contestability）理論の概念であり、経済的規制緩和の理・Douglas, G.W. and Miller Ⅲ, J.C.（1974）, Economic

論的根拠となった。同理論の詳細は増井・山内（1990）をRegulation of Domestic Air Transport, Brookings

参照されたい。

・Heclo, H.（1974）, Modern Social Policies in Britain and

13 この自由ゾーンの概念はケネディ公聴会のミラーの提Sweden, Yale U Press案に基づくものであった。

・Jenkins-Smith, H.（1982）, "Professional Roles for Policy

14 後述するように、事業者間の利益は論点毎に異なった

Analysts: A Critical Analysis", Journal of Policy Analysis and

ため、ACF の仮定とは大きく異なり、実際には論点毎に事Management 2, pp.88-100業者の連合が形成されていた。

・Jenkins-Smith, H.（1988）, "Analytical Debates and Policy

15 但し、航空輸送市場の需要関数の計測等の実証研究とLearning", Policy Sciences, vol.21, pp.169-212

しては太田（1981）が挙げられる。

・Jenkins-Smith, H. and Sabatier, P.（1993）"The dynamics

16 その背景には、航空憲法が（制定時に）混乱状況にあof Policy-oriented Learning", in Sabatier and Jenkins-Smith

った航空業界の産業再編策として位置づけられていたこと（eds）, pp.41-58がある。

・Jenkins-Smith, H. and Sabatier, P.（1994）"Evaluating the

17 航空憲法見直しが大半であったが、岡野（1984）ではAdvocacy Coalition Framework", Journal of Public Policy,

参入・価格規制の大幅な緩和が主張された。

vol.14, pp.175-203

18 以下の各社の主張に関しては、航空部会第 4 回配付資・Jordan, W.A.（1970）, Airline Regulation in America, John料ならびに第 5 回議事録による。

Hopkins U. Press
・Kingdon, J. W（1984）, Agendas, Alternatives, and Public（参考文献）

Policies, Little Brown

・秋吉貴雄（1999）,「改革推進の政策科学」,『日本公共政・Keeler, T.E.（1972）, "Airline Regulation and Market

策学会年報：公共政策 1999』

Performance", Bell Journal of Economics, vol.3, No.2

・ ATA （ 1975 ） "Consequences of Deregulation of the・ Keys, L. S.（ 1951）, Federal Control of Entry into Air

Scheduled Air Transport Industry", in U.S. Senate,Transportation, Harvard U. Press

Judiciary Committee （1975）pp.141-378

・増井健一・山内弘隆（1990）,『航空輸送』，晃洋書房

・Behrman, B（1980）, "Civil Aeronautics Board", in Wilson,

・宮川公男（1994）『政策科学の基礎』東洋経済新報社

J.Q. eds. The Politics of Regulation, Basic Books

・Nelson, R.（1987）, "The Economic Profession and the・Bennett, C. and Howlett, M.（1992）, "The Lessons of

Making of Public Policy", Journal of Economic Literature,

Learning: Reconciling Theories of Policy Learning andvol.25, pp.49-91
ppsaj/2000-01-023-12-

『公共政策』2000

・野尻俊明（1984）,『規制改革と競争政策』, 白桃書房

・Schlager, E.（1995）, "Policy Making and Collective Action:

・岡野行秀（1984）,「市場構造をゆがめる政府の経済規制」,

Defending Coalitions within the Advocacy Coalition『ていくおふ』84 年 7 月

Framework", Policy Sciences, vol.28, pp.243-270

・太田正樹（1981）,『航空輸送の経済学』,早大出版部

・中条潮（1983）,「日米航空協定と航空政策の今後」,『季・Quade, E.S.（1975）, Analysis for Public Decisions, Elsevier

刊現代経済』83 年 4 月

・Rein, M and White, H.S.[1977], "Policy Research: Belief

・ U.S. Senate, Commerce, Science, and Transportation

and Doubt", Policy Analysis 3, pp.239-271

Committee（1977）,Regulatory Reform in Air Transportation

・Sabatier, P（1987）,"Knowledge, Policy-Oriented Learning,（Hearings）, 94th Cong.2nd sess. and 95th Cong.1st sess.

and Policy Change: An Advocacy Coalition Framework",

・U.S. Senate, Judiciary Committee（1975）,Oversight of Civil

Knowledge 8, pp.649-692

Aeronautics Board Practices and Procedures,（Hearings）, 94th

・Sabatier, P（1988）, "An advocacy coalition framework of

Cong. 1st sess.

policy change and the role of policy-oriented learning

・Weiss, C.H.（1977）, "Research for Policy's Sake: The

therein", Policy Sciences, vol.21, pp.129-168

Enlightenment Function of Social Research", Policy Analysis

・Sabatier, P. and Jenkins-Smith, H（1993）, Policy Change and3, pp.531-545

Learning, Westview

Abstract
Takao Akiyoshi
About theoretical models of policy process model, policy scientists have pointed out the importance of adopting the
viewpoints of the roles of analytical knowledge in public policy making since 70's. In Japan, the importance of analyzing
policy process by theoretical models has been recognized, but the concepts of explaining the dynamics of policy process,such as policy-oriented learning, has not been always noticed.
From the aspect of knowledge utilization, two roles of policy analysis in public policy making has been pointed out;
"enlightenment" and "advocate". Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins-Smith adopted these roles in theoretical model(advocacy coalition framework; ACF). And they also presented the concept of policy-oriented learning; changing the belief
system which influenced the thinking and actions of political actors.
This paper uses "critical case-study" method and selects the deregulation of airline in Japan and America as "critical case".
We take the focus of three phases of policy process of both cases; "setting the issue of deregulation", "policy argument", and"enactment of the legislation of deregulation". And, in these phases, we consider the policy-oriented learning between twocompeting groups, "deregulation promoting group" and "vested interest rights sustaining group".
According to results of case study, we point out that not only the changes of conditions of social economy and institutions
but policy-oriented learning in policy subsystem effects policy changes. But also we point out that the concept of policy
oriented learning should be modified from two points; "short-term policy changes which policy-oriented learning brings
about" and "factors which cause the policy-oriented learning between competing groups".

Key words: Policy change, Policy-oriented Learning, Policy Analysis

ppsaj/2000-01-023-13-