参考資料３

洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する
基本的な考え⽅と定量的な算出⽅法について（ 実地検証に向けた提案 ）目次
１．本稿の⽬的 ..................................................................................................................... 1
２．⼤規模・広域避難の特徴と検討全体の流れ ...................................................................... 3
２．１ ⼤規模・広域避難の課題 ........................................................................................ 3
２．２ ⼤規模・広域避難を考える上で重要な視点 ............................................................. 5
２．３ ⼤規模・広域避難の検討全体の流れ ....................................................................... 8３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順 .......................................................................... 11
３．１ ⼿順１ 基本となる対象地域と災害の設定 ............................................................ 11
３．１．１ 基本ケースにおける対象地域の設定............................................................ 12
３．１．２ ⼤規模・広域避難対象者 ........................................................................... 12
３．１．３ 基本ケースにおける対象災害の設定............................................................ 13
３．２ ⼿順２ 域外避難・域内避難の組み合わせ・配分 ................................................... 15
３．２．１ 全居室が⽔没するおそれがある居住者数 ..................................................... 16
３．２．２ 氾濫流により家屋流失のおそれがある居住者数 ........................................... 16
３．２．３ 浸⽔が⻑時間継続するおそれがある居住者数.............................................. 17
３．２．４ 浸⽔区域に含まれるが⽴退き避難の対象としない地域の居住者 ................... 19
３．３ ⼿順３ 移動困難者の避難先の確保.................................................................... 20
３．３．１ ⼊院・⼊所者数の算出と避難⾏動 .............................................................. 21
３．３．２ 在宅移動困難者数の算出と避難⾏動 ........................................................ 22
３．３．３ 近距離避難可能⼈数の算出 ...................................................................... 26
３．３．４ 避難施設等の改善 .................................................................................... 28
３．４ ⼿順４ 決壊後における浸⽔区域内からの救助可能性の検証 ................................ 30
３．４．１ 決壊後の救助完了の⽬標期間と救助⼿段.................................................. 30
３．４．２ ボートによる救助可能数の算出 .................................................................. 31
３．４．３ ヘリによる救助可能数の算出 ...................................................................... 35
３．４．４ ボートの必要数の算出 ............................................................................... 36
３．４．５ ヘリの必要数の算出 .................................................................................. 38
３．５ ⼿順５ ⼤規模・広域避難に要する時間の算出 ..................................................... 39
３．５．１ ボトルネック箇所の特定 .............................................................................. 40
３．５．２ 交通⼿段別の需要量の算出 ...................................................................... 41
３．５．３ 徒歩による避難時間の算出（⾃由意思に委ねた場合） .............................. 44
３．５．４ ⾃動⾞による避難時間の算出（⾃由意思に委ねた場合） ........................... 48
３．５．５ 鉄道による避難時間の算出（⾃由意思に委ねた場合） .............................. 52
３．５．６ 避難時の事故対策 .................................................................................... 56
３．５．７ 避難時間の短縮⽅策 ................................................................................ 58
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３．６ ⼿順６ 避難勧告等の判断基準の設定 ................................................................ 63
３．６．１ 交通条件を考慮した避難開始時間の設定 .................................................. 63
３．６．１ 避難開始を判断するための災害予測の検討 ................................................ 65
３．７ ⼿順７ ⼤規模・広域避難の避難先の確保........................................................... 67
３．７．１ ⾃主避難先の確保 .................................................................................... 67
３．７．２ 浸⽔解消後の早期帰還 ............................................................................. 69
４．これをもとに実地で検証する事項 ..................................................................................... 71

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１．本稿の⽬的
⽔害からの避難の在り⽅については、「避難勧告等に関するガイドライン」（内閣府 H29.1）（以下、「ガイドライン」という。）、「指定緊急避難場所の指定に関する⼿引き」（内閣府 H29.3）等において⽰されているところであり、これらに基づいて、市町村が避難勧告等の発令基準や、避難計画等の検討をすることとされている。しかし、三⼤都市圏をはじめ、海抜ゼロメートルのような低地帯が広がっている地域において、⼤河川の洪⽔や⾼潮により氾濫が発⽣した場合には、その浸⽔域の広さ、避難対象⼈⼝の膨⼤さ、浸⽔継続時間の⻑さから、これらのガイドライン等のみでは通⽤しない事態が想定されている。
事実、三⼤都市圏において⼤規模・広域避難計画の⽴案に向けて検討が進められている地域もあ
るが、現時点においては概念的な整理、あるいは特定分野における整理に留まっている。例えば、⽴退き避難をとる者と屋内安全確保をとる者の最適な配分、⽴退き避難に要する時間の算出、⽴退き避難を実現するための⻑時間先の⽔位等の予測、避難先の確保、避難⾏動要⽀援者の避難の在り⽅等の避難計画の⽴案に必要となる項⽬について、定量的かつ網羅的に算出している地域はまだない。
そこで、本稿においては、①浸⽔域の居住⼈⼝が膨⼤で数⼗万⼈以上の⽴退き避難者が発⽣すること②浸⽔⾯積が広⼤で⾏政界（市町村・都府県）を越える⽴退き避難が必要となること③浸⽔継続時間が⻑期にわたるため屋内安全確保のみでは対処が困難なことといった特徴を有し、これまでのガイドライン等をそのまま適⽤することができない避難形態を「⼤規模・広域避難」とよび、その計画⽴案に必要となる基本的な考え⽅を整理するとともに、定量的な算出⽅法を提⽰することを⽬的としている。本稿の内容は、中央防災会議 防災対策実⾏会議の下に設置された「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ」（以下、「WG」という。）において、墨⽥区、江東区、⾜⽴区、葛飾区、江⼾川区（以下、「江東５区」という。）を事例として、第４回まで検討した成果を基に、基本的な考え⽅と定量的な算出⽅法について整理したものである。
今後は、江東 5 区における具体的な検討を引き続き進めるとともに、江東 5 区以外の地域において、地域住⺠・⾏政・関係機関等に受け⼊れられるかどうか、課題解決にさらに有効な考え⽅がないか、算出⽅法が各地の実情に適合するかどうか、より適確な算出⽅法がないか等、考え⽅・算出⽅法について
各地域において検証をしていく必要がある。また、この考え⽅・算出⽅法については、江東 5 区における避難を取り巻く現状、例えば、⼈⼝構成、ライフラインの耐⽔化、排⽔施設、交通網、避難施設、備蓄
状況、住⺠意識等を前提としたものであるが、各地域において状況は異なるものであろうし、また様々な対策を講じることにより、これら各事項の状況を改善し、⼤規模・広域避難の実現性をより⾼めることが可能である。⼀⽅で、事項毎に状況改善のしやすさ、改善による効果の違いがあり、それらについての分
析も、本稿における算出⽅法を適⽤することで可能となる。
以上のように、本稿は、⼤規模・広域避難を必要とする地域において、計画⽴案のための考え⽅と具体的な概数把握のための定量的な算出⽅法を提⽰したものであり、これを活⽤することで、各地域が抱1

える課題と対策の効果を定量的に把握することが可能となる。
今後、⼤規模・広域避難が必要とされる各地域において、本稿を参考にして具体的な避難計画⽴案に向けた作業を進め、その作業過程で明らかになった課題を WG にフィードバックすることが求められる、
それらを踏まえ、本稿記載事項の修正・充実を図る予定である。さらに、今後の WG においては、複数⽔害の同時発⽣等のより過酷な災害事象を考慮するとともに、避難対象とする地域を江東５区に限定せずに⾸都圏低地帯全般に拡⼤して検討を進め、これらの検討過程において明らかとなるつつある制度⾯の改善策、避難先の確保⽅策等についても検討する予定である。

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２．⼤規模・広域避難の特徴と検討全体の流れ
⼤規模・広域避難が必要となる地域においては、通常の避難と同じ考え⽅が通⽤しない状況が多く存在する。まずは、三⼤都市圏において⼤規模・広域避難が必要とされる地域・災害の特徴を分析し、通常の避難との違いを述べる。

２．１ ⼤規模・広域避難の課題
本稿においては、次の 3 つの特徴を持った⼤規模・広域避難について取り扱う。
①浸⽔域の居住⼈⼝が膨⼤で数⼗万⼈以上の⽴退き避難者が発⽣すること②浸⽔⾯積が広⼤で⾏政界（市町村・都府県）を越える⽴退き避難が必要となること③浸⽔継続時間が⻑期にわたるため屋内安全確保のみでは対処が困難なこと
これらの特徴を有している⼤規模・広域避難については、通常の避難と異なり、次に⽰すような課題を抱えている。これらの課題はあまりにも⼤きくて複雑に絡み合っていることから、検討が継続的になされている地域であっても、具体的な避難計画までは策定されていないのが実情である。

氾濫区域内における避難（以下、「域内避難」という。）に関する課題
浸⽔継続時間が⻑期間に及ぶことが予想され、その間はライフラインが途絶すること等が想定される。
また、避難者数が膨⼤であるため、多くの⼈が域内避難を⾏った場合、警察、消防、⾃衛隊等による救助が難航し、数⽇内では救助しきれないおそれがある。このことから、浸⽔区域内に留まる⼈数が増える
ほど、⼈的被害リスクが増⼤するおそれがある。

氾濫区域外における避難（以下、「域外避難」という。）に関する課題
避難者数が膨⼤であるため、多くの⼈が広域避難を⾏った場合、避難者が集中する駅や橋梁において⼤混雑の発⽣が予想される。それにより、群集雪崩や将棋倒しの発⽣等の⼤事故が発⽣したり、避難途中で氾濫に巻き込まれたりするおそれがある。これらを防ぐためには、避難のためのリードタイムの確保、事故を未然に防ぐための交通誘導等の実施や、氾濫の危険性が⾼まった際の域外避難から域内避難への切り替え等、広域避難を実現するためのオペレーションが必要となる。
また、⼤混雑の発⽣に加え、浸⽔が想定される範囲が広域であることから、かなり早い段階から避難を開始する必要があるが、精度が低い予測に基づく避難判断とならざるをえず、空振りが続くことにより住⺠が計画通りの避難⾏動をとらないおそれがある。
膨⼤な避難者の避難先確保については、周辺の他⾃治体に確保する必要があり、この調整には多3

⼤な労⼒と時間が必要となる。さらに、混雑を避けるために様々な交通⼿段・経路へと避難者を配分することとなるため、各避難者にとって利⽤可能な避難施設は交通⼿段・経路によって変化する。

域内避難と域外避難にまたがる課題
域内避難と域外避難（⼤規模・広域避難）との組合せを、地域全体でどのように考えるかという課題がある。域内避難を増やし過ぎると浸⽔域に取り残された⼈を救助しきれなくなり、域外避難を増やし過ぎると避難時の混雑を助⻑してしまうおそれがある。このようなことから、浸⽔リスクや避難特性、対象
住⺠の属性等から、適切な組合せを考える必要がある。
また、通常の避難においては市町村が主体となるが、⼤規模・広域避難において国と都府県が具体的にどのような役割を担うべきかという観点について、今後 WG において整理する予定である。

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２．２ ⼤規模・広域避難を考える上で重要な視点
上記の課題を踏まえ、⼤規模・広域避難を考える上で、通常の避難と異なって、特に重要となる視点を以下に記す。

視点１ 避難対象者全体を考えた最適化
通常の避難においては、最も安全だと思われる避難開始タイミング、避難経路、避難先等を最終的には各個⼈で判断することとしている。すなわち、⾏政が避難勧告等で避難開始タイミングを情報提供したり、ハザードマップで指定緊急避難場所を明⽰したりしているが、最終的には各個⼈の⾃発的な意思に基づいて避難⾏動をとることとされている。
⼀⽅、⼤規模・広域避難においては、各個⼈にとっての最適な避難⾏動が混雑の激化を招く等、他者の避難⾏動を困難にしたりリスクを上昇させる場合がある。例えば、ある個⼈にとっては早めの避難をせずに氾濫の危険がほぼ確実になる直前まで避難判断をすることが最適な避難⾏動であっても、そのよ
うな判断を多くの避難者がしてしまうと、⼤混雑により各個⼈が予期していた時間では避難が完了せず、多くの逃げ遅れが発⽣するおそれがある。また、別の個⼈にとっては、⽴退き避難せずに⾼層階に留まり救助を待つことが最適な避難⾏動であっても、⼤勢がそのような避難⾏動をしてしまうと、浸⽔後数⽇内に救助しきれずに⼆次的な⼈的被害が発⽣するおそれがある。
このように、各個⼈に避難⾏動を完全に委ねてしまうと、全体としてはリスクを増⼤させてしまうおそれがある。全体としてのリスクを最⼩化するために、⼤規模・広域避難においては、避難対象である全体を考えて最適化を図ることが必要となる。そのためには、最適化のための統⼀的な考え⽅、計算⽅法が必要となる。そして、各個⼈が、⾏政が⽴案した避難計画を理解し、協⼒して避難⾏動をとることが必要である。

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図 1 域内・域外避難それぞれのリスク

視点２ 検討⼿順
通常の避難においては、課題は限定的であり、なおかつ相互に影響していない場合が多い。⼀⽅、⼤規模・広域避難においては、厳しい制約条件下で各⼈が避難⾏動をとることとなるため、あらゆる資源を最⼤限に活⽤することとなり、ある課題を改善しようとすると、別の課題がより深刻になるという事態が⽣じることが多い。その⼀例として、次のようなものがある。
浸⽔域の要救助⼈数を少なくしようとすると、屋内安全確保数を減らし、⽴退き避難者数を多くすることとなるが、そうすると避難時の混雑が助⻑されるため、早い段階での避難開始が必要となる。早期避難を実現しようとすると、避難のためのリードタイムを確保するための⻑時間先の災害予測が必要となるが、予測時間を⻑くすると予測の精度が落ちてしまい、避難計画そのものの実効性を揺るがし兼ねなくなる。
このように、⼀つの課題を解決しようとすると、他の様々な課題を惹起する場合がある。しかし、⼀度に6

全ての課題を解決するには、あまりにも課題が複雑過ぎる。
このように、⼤規模・広域避難は課題が複雑で、⼀度に全ての課題を解決することは困難であることから、相互影響の少ないように課題を分類して段階的に検討を進め、フィードバックを繰り返すことを前提としつつも、可能な限り⼿戻りが少なくなるような検討⼿順をとることが必要となる。

視点３ 実効性の確保
⼤規模・広域避難において、最適な計画を⽴案したとしても、避難者及び関係機関がその計画に従って動かなければ、課題を解決したことにはならない。上述したとおり、避難者個⼈にとっての最適な避難⾏動と、避難者全体を考えた場合のそれとは異なるため、各個⼈にとって全体最適と個⼈最適の差がなるべく⼩さくなるような計画とする等により、各個⼈にとっても理解し、協⼒しやすいような避難計画とし、計画が機能するようにしなければならない。それに加え、全体最適と個⼈最適の違いの観点とは別に、「災害発⽣の蓋然性の⾼まりと避難⾏動開始のタイミング」の課題がある。この課題は通常の避難においても課題となっているが、⼤規模・広域避難においてはより顕著な課題となる。
仮に、災害発⽣の蓋然性が低い段階で避難を開始しようとした場合、相当時間的余裕のある段階から⽴退き避難を始める等の対応になり、そのような避難⾏動を標準としてしまうと、空振りの頻度があまりにも多くなることから、避難計画そのものに対する信頼がなくなり、かえって避難率が下がってしまうおそれすらある。⼀⽅、蓋然性が相当程度に⾼くなってからの避難計画とすると、混雑により⼤勢の⼈が避難しきれないため、浸⽔域内に留まる⼈数が多くなり、実効性は確保されるものの、浸⽔後の⼆次的な⼈的リスクが⾮常に⾼い避難計画となってしまう。
このように、避難計画において全体の安全度を⾼めるということと、その実効性を⾼めるということは相反する場合もあるため、両者のバランスをとりつつ、避難計画を⽴案することが⾮常に重要な視点となる。
なお、本稿内で後述する住⺠聴き取り調査によれば、浸⽔リスクを正しく認識すれば適切な避難⾏動がとられる可能性が⾼くなることが判明している。避難計画の⽴案と並⾏して、浸⽔リスクの周知活動、適切な避難⾏動の普及啓発に努めることが、避難計画の実効性を⾼めるためには重要である。
以上の 3 つ視点に基づき、⼤規模・広域避難については、各個⼈での判断で避難⾏動を求めるこれ
までの避難の考え⽅とは異なり、⾏政において避難計画を⽴案し、避難対象者はその避難計画に沿って避難⾏動を採ることが求められる。⼤規模・広域避難においては、各個⼈の避難⾏動が他者の避難
⾏動の困難度やリスク等に影響を与えるからである。
ただし、⾏政が提⽰する避難計画は全体のバランスを考えた上での計画であるため、避難者各個⼈が⾃らの判断で⼗分な時間的余裕を持って避難⾏動すること等により、他⼈の危険度を上げることなく、⾃らの安全度をより⾼めることについては奨励されるべきものである。

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２．３ ⼤規模・広域避難の検討全体の流れ
以下に、検討全体の流れを⽰す。
検討⼿順としては、まずは全体の避難⾏動を割り振るために「域内避難・域外避難の組合せ・配分」を実施する。その後は、域内避難の課題事項を解決するための「浸⽔区域内の避難施設容量と移動困難者数」、「救助⽇数」の分析を実施し、並⾏して域外避難の課題事項を解決するために「浸⽔区域外までの避難に要する時間」、「避難勧告等の判断基準の設定」、「浸⽔区域外の避難先の確保」を実施する。さらに、これらを踏まえ、「国・都府県の関わり⽅」、「計画の実効性の確保」という避難⾏動
全体にまたがる課題事項を検討する。
そして、全体でのバランスがとれているかどうか、局所的に無理が出ていないか等を、実地での検証を通じて確認していくことになる。

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（緑字：本稿で基本的な考え方を整理

青字：今後議論を深める事項）（１）立退き避難の対象（域内避難と域外避難との組合せ）
・各個人に判断を委ねてしまうと、全体としてはリスクを増大させてしまうおそれ・移動困難者は、移動に伴うリスクがある一方、浸水区域内に留まるリスクも高い→発災後の二次的な人的被害と、避難行動時の実現困難度とを比較した上で、どのように域内避難と域外避難とを組合せるべきか検討→移動困難者の避難行動の実態把握と実現可能性の検討

域内避難に関する事項（２）移動困難者数と浸水区域内の避難施設容量・浸水区域内の公的な避難施設だけでは収容数に限界・救助可能人数に量的な限界があるため、民間施設等への拡充にも限度→限られた氾濫域内の避難施設を優先的に割り当てる住民の属性を検討→救助しやすい建物構造について検討→公的な避難施設や病院・福祉施設等のライフライン耐水化手法を検討（３）救助日数・床上浸水する地域はライフラインが途絶
・広い範囲で浸水継続時間が２週間以上に及ぶ・避難先が分散してしまうと、救出に長期間を要してしまい、避難生活での二次的な人的被害のおそれが高まる

域外避難に関する事項（４）浸水区域外までの避難に要する時間
・一斉に移動すると橋梁や駅等のボトルネック部において大混
雑が発生
・大混雑に伴う将棋倒し等の事故発生のおそれ・混雑は交通容量の低下を招き、避難により一層の時間を要す
ることになる→事故を未然に防ぎ、より早く避難を完了させるための混雑解消策等、広域避難を実現するためのオペレーションを検討→あらゆる交通手段の最大限の活用、例えば鉄道や道路の交通容量に見合った避難者配分を検討（５）避難勧告等の判断基準の設定
・避難に要する時間に応じた予測情報が必要（先行検討地域では24時間前には避難の呼びかけを考えている）
・鉄道等の交通機関も発災の一定時間前には運行を停止（その前に暴風雨等で運行停止も）→避難時間に見合った、洪水の災害予測を検討（猶予時間を長く確保するほど情報の予測精度は低下することに留意）（６）浸水区域外の避難先の確保
・避難手段となる交通網の関係から、避難先となる候補自治体
はある程度限られる・区市町村や都府県をまたがる広域避難の場合、避難元と避難先の組合せ、受益と負担の関係から、調整が難航
・受入先でも何らかの水害が発生しているおそれ→住民の自助・共助による避難先の確保を検討→避難先候補地の考え方、自治体間の調整方針を検討→受入先自治体の住民の避難と競合しないような工夫を検討（７） 国・都府県の関わり方→国・都府県が平時及び発災前後にどのような役割を担うべきかを検討（８）計画の実効性の確保→計画的な避難行動をとることについて社会合意を得るための方法や周知方法の検討（一部検討を実施済み）

図 2 ⼤規模・広域避難における検討⼿順と検討事項

9次図は、この検討⼿順を東京低地帯の江東５区に当てはめた場合の流れである。

江 東 ５区全住民 ２５１万人
 二次的な人的被害リスクの高い避難行動を 回避する ため、屋 内に留ま る ことは せず立退 き避 難を 基本とする 。
 一方、大混雑を 抑制する ため、立退き避難の対 象を 限定する 。

A： 立退き避難の対象を限定する
 床 上 浸 水継続３日未満の地区に居住する住民は屋内安全確保で対応（※ １）するものとし、立退き避難の対象は「全居室
水 没 」 または「床上浸水継続３日以上」または「家屋倒壊等氾濫想定区域」に該当する住民 １７４万人 に限定する（※ １）江東５区住民を 対象としたWEBア ン ケートでは７１％ の住民 が協力する 意 向、 水・食料を ３日 以上備 蓄している と回答した 人は ５７ ％立 退 き 避難対象区域の人口 １７４万人
 この１７４人は立退き避難を 行 うことと する 一方、 立退 き避難 が困難な人（ 移 動困難 者）に限っては 、浸水 区域内に 留ま る ことも可とし、浸水区域内の公的な避難所を 優先的に配分 する 。
 ただし、在宅の移動困難者については、救助の観 点から 自宅に留ま らず、 避難所に 避難する ことと する
応用ケースの検討を 踏ま え、全体方針の再検討

B： 移 動 困難者は、立退き避難を基本と しつつ、５区内での避難も可とする

 病 院 ・ 福祉施設等の入院・入所者 ２万人 とその付添支援者 １万人 は、施設内で屋内安全確保も可とする（※ ２）
 長 距 離 移動が困難な人については５区内の公的施設（容量 １６万人 ）への避難も可とする（※ ３ ） ３日 程 度での救助を目指す（※ ４ ）（※ ２） 常総水害被災施設からの聴き取りでは、入院 入所者 の立退 き避 難は困 難であり、屋 内安全 確保のため の対策を 行 うこ とが現 実的との 結果（※ ３） 江東５区における 在宅要配慮者の総数は２７ 万人（※ ４） 荒川右岸10KP決壊だと、病院・ 福祉施設・ 避難施設への救助対 象者39,000人に対し、救 助可能 人数は1万7,000～2万1000（ 人/日） 程度

５区外への立退き避難対象 １５５～ １７４万人
C： ２４時間前には５区外への立退き避難を開始する必要がある

堤防決壊までの時間

２４

２０

１６

１２

１０

８

６

徒歩・自動車制限なし

４２

全鉄道運行停止

緊 急避 難カスリ ン—台風実績に基づくシナリオ

夜間は最大６ 時間
地下鉄運行停止
鉄道が運行されない
東京での強風雨
沿岸部や渡河部での風は内陸よりも強いこ（沿岸部、渡河部を中心とから、沿岸部等の路線は、速度規制や運 に鉄道の一部運休）
行停止が早くから必要となる場合がある

鉄 道 を 活 用 で きる時間をある程度確保しようとす
ると、氾濫の２ ４ 時 間 程
度前には、何らかの災 害
予 測 に基づいて、避 難 を
開 始 することが必要

荒川・江戸川水位上
昇（ 避難方向制限）（※ ５）徒歩・ 自動車・鉄道によ る 避難可能人口のうち 、およ そ半分を 鉄道が占める（※ ６）暴風雨によ り運行停止する おそれがある ことに加え、氾濫の１２時 間前には 地下鉄 が、 ６時間 前には全 鉄道の 運行が 停止する （乗客・ 乗 員の安 全確保 、車両 待避のた め）

D： ５区 外の公的避難施設は最小限とする
 行 政 界を 越えた公的避難施設確保のための調整を円滑に進めるため、親戚宅、通勤先等の自主避難先の確保を推
奨 す る （※ ７） とともに、公的避難施設へ避難した人についても、決壊地点の確定後、速やかに５区外から５区内に帰還
す る こととする（浸水した地区の住民は５区内の非浸水避難施設へ）（※ ７） WEBア ン ケートでは４５％の人が自主避難先に 避難する 意向

図 3 本稿における検討の流れ（対象地区：江東５区）

10

堤 防 決壊のおそれ 浸 水 域 外まで、個人の自由に委ねれば１７時間以上、移動手段・経路等を理想的に分散できれば３時間程度（※ ５） である が 、計画実行の不確実性や、鉄道の運行停止（※ ６） 等を考慮し、災害発生２４時間程度前には災害予測を実施して避難 開 始 する必要がある

３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順
前述した特徴と視点を踏まえ、本章では⼤規模・広域避難の計画⽴案のために必要となる検討⼿順を記す。なお、この考え⽅に沿った具体的な検討例として、東京低地帯を紹介する。
避難計画は、対象とする災害の様相やその時の交通条件等に応じて、いくつか⽤意しておく必要がある。⼀⽅で、あまりにも場合分けが多いと、住⺠の理解が進まないことにより、かえって避難の実⾏性を低くしたり、混雑を助⻑するおそれもあることに留意が必要である。
本章においては、全般的な考え⽅を枠囲みで記述し、その下にその具体例としての東京低地帯（地域設定後は江東５区）に関する記述を掲載している。江東５区の事例において例⽰した数値は、平成 22 年の国勢調査を基にしたものであり、全て概数である。また、四捨五⼊の関係から合計値があわない場合がある。

３．１ ⼿順１ 基本となる対象地域と災害の設定
⼤規模・広域避難については、課題があまりにも⼤きくて複雑に絡み合っているため、どこから⼿をつけて良いか分からないという事態に陥りがちである。そのような場合、具体的な検討をしないままに、「全員が⽴退き避難する」、「どうせ逃げないから、屋内安全確保をすればいい」といったような、抽象的かつ極端な議論になってしまうおそれがある。
このような事態を回避するために、問題の本質を損なわない程度に、検討の対象とする地域を絞り、災害についても基本的なケースを設定して、検討を開始することが望ましい。まずは基本的なケースで検討をし、その地域における災害特性に習熟した上で、困難かつ広範囲な応⽤ケースで検討をするという⼿順を踏むと、検討すべき事項の整理を着実に進めやすくなる。
基本ケースでの考え方が、応用ケースで も通用するか、地 域 別 ・
時 間 帯 別 で細か く確認

検討条件の難度
徐々に検討条件を厳しく応用ケース②
対象地域の広範囲化
・江東５区に加え周辺自治体も対象に応用ケース①
対象災害の過酷化・高潮・他河川洪水の同時発生
・複数地点での決壊
・東京での暴風雨

基本ケース
対象災害：カスリーン台風を参考
決壊地点は１点のみ
対象地域：江東５区のみ

本提案

実現可能性を検証し、課題があれば、前 の 段
階 に 立 ち 返 って 再検討

必要となる
対策の水準

検討条件が厳しくなると、より高水準の対策が必要

図 4 本稿で取り扱う基本ケースの考え⽅
11

３．１．１ 基本ケースにおける対象地域の設定
対象地域を最初から広範囲に設定すると、考慮すべき事項が多くなり、作業量の多さから検討が停滞し、かえって本質が捉えにくくなるおそれがある。考え⽅を検討・整理するのに適切な範囲であり、なおかつ⼤規模・広域避難の特徴を最も有している地域を抽出する。
具体的には、次のように、不利な避難条件を抱える地域を選択する。
・⽔害外⼒に関する条件（浸⽔深が深い、浸⽔継続時間が⻑い、氾濫流の到達時間が短い）
・社会状況に関する条件（⼈⼝が多い、避難距離が⻑い、移動⼿段が限定的）【東京低地帯の場合】
東京のなかでも避難条件が特に厳しい江東５区を具体的な検討対象とし、その検討に⽬処がつけ
ば、検討対象を周辺⾃治体にも広げることとする。
江東 5 区は、その中⼼部を荒川が流れ、隅⽥川、江⼾川、東京湾に囲まれた地域であり、海抜ゼロメートル地帯が広がる等、多くの⽔害リスクを抱えている。また⾼台までにも⼀定の距離があり、東京低地帯の⾃治体のなかでも最も厳しい避難条件を有する地域である。荒川の氾濫による浸⽔深は３ｍ
超（2 階も床上浸⽔）の割合が多く、浸⽔継続時間が２週間以上に及ぶ地域の割合も多い。また、荒川に接しているため、堤防決壊後、間を置くことなく氾濫流が到達することとなる。さらに、江東 5 区は250 万⼈を超える⼈⼝を擁している。浸⽔しない地域への⽴退き避難には、必ず河川を渡る橋梁を経由する必要があり、隣県にまで避難先を広げる必要がある。
⼀⽅で、江東５区周辺にも低地帯は広がっており、⼤規模な⽔害の発⽣前には周辺⾃治体の住⺠も避難が必要となっているおそれが⾼いため、そのことによる交通の混雑や避難先の確保がより⼀層厳しくなることも念頭に置きつつ、検討を進める必要がある。

３．１．２ ⼤規模・広域避難対象者
⼤規模・広域避難の対象となる地域には、住⺠のほか、通勤や出張、買い物、旅⾏等により浸⽔区域に来ている者がいる。時間帯により、これらの住⺠以外の滞在者は異なってくる。外部から流⼊している⼈がいる⼀⽅で、外部へと流出している住⺠もいる。つまり、⼤規模・広域避難の対象となる住⺠が対象区域外へと出ている場合がある。時間帯によって異なる、これら流⼊者と流出者のバランスを把握し、最も厳しい時で検討を進める必要がある。観光地等では、平⽇と休⽇の違いも把握する必要がある。
なお、流⼊者が流出者よりも多く、居住⼈⼝よりも多い⼈数での避難を考えなければならないような
曜⽇・時間帯については、早期段階から避難の必要性を呼びかけ、地域外からの不要不急の流⼊を抑制させる対策が有効となる。⼤規模・広域避難が必要となるような事態となる前には、巨⼤台⾵の襲来や⻑期間に及ぶ豪⾬等、何らかの予兆があることも想定されるため、その予兆を捉えて流⼊を抑制する
12

ことも可能である。
後述するとおり、これらの算出にあたっては、基本的に居住⼈⼝とパーソントリップ調査（以下、「PT調査」という。）を⽤いることで、これらの滞在者を考慮することができる。昼夜間⼈⼝が居住⼈⼝を上回る場合は、後述する外内交通や外外交通の係数の設定に留意が必要である。また、これらの滞在者の考慮は、⾃治会単位や駅単位等、局所的な⼈⼝変動については、PT 調査では捉えきれないことから、これらの考慮が必要となる。
【江東５区の場合】
PT 調査を⽤いて、昼夜間の⼈⼝を調査した結果、居住⼈⼝を上回ることはなかった。なお、墨⽥区と江東区の⼀部で、昼間⼈⼝が夜間⼈⼝を上回る地域があった。昼間⼈⼝の⽅が多い地域について
は、地域別に詳細に検討する際に、地域外からの流⼊者が多い事実に留意した検討とする必要がある。

３．１．３ 基本ケースにおける対象災害の設定
対象災害については、周辺河川の同時決壊、多地点決壊、避難時の暴⾵⾬、停電・事故等の避難⾏動に不利になるような事象を、どこまで含めるのかが論点となる。最初からあまりにも極端で過酷な事象を想定すると、課題が複雑になり過ぎることでかえって本質を⾒失うことになりかねない。頭の整理がしやすく、かつ本質的な課題を意識しながら検討ができるような災害を選定することが重要である。
そのような災害の選定⽅法については様々な考え⽅があろうが、本稿では地域にとって過去最も被害をもたらした災害を検討対象とすることを推奨する。既往最⼤災害を検討対象にすると、関係者にとってもイメージしやすく、また合意がとりやすい。さらに、周辺河川の状況、⾵⾬の状況等の避難⾏動の制約
条件も明確となる。既往最⼤洪⽔における被害記録が残っていなかったり、あまりにも条件が厳しすぎた
りする場合には、地域における過去の主要な災害を基に検討する必要がある。加えて、基本ケースにおける検討を円滑に進めるために、決壊地点を複数設定するのではなく、まずは⼀点とした⽅が検討が円滑に進むであろう。
⼀⽅で、⽔防法においては、避難を考える災害の規模は想定最⼤規模とされており、国⼟交通省、
都道府県等は、想定最⼤規模の浸⽔想定の公表を進めているところである。そこで、避難⾏動の制約
条件については既往最⼤災害を参考としつつ、その災害規模については、国⼟交通省等が公表している想定最⼤規模に引き伸ばすことが妥当と考えられる。
基本ケースでの検討が終われば、次は応⽤ケースとして、周辺河川の決壊や強⾵⾬による避難⾏動の制約、複数地点の決壊等を考慮し、検討条件を厳しくする。
【江東５区の場合】
江東 5 区においては、カスリーン台⾵（昭和 22 年）が既往最⼤災害である。カスリーン台⾵時には、
荒川は上流部で決壊し洪⽔流の⼀部が上流で氾濫していたにもかかわらず、江東５区地点にとっての
13

風
速
9/14
7: 00

9/15

14
9/16
5: 00

9/17
23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

東京

13 :00

10
10 -11

22 -2321 -2220 -21

19 -2018 -1917 -1816 -1715 -1614 -15

13 -1412 -13

11 -12

10

11 :00■時間雨量19~35㍉⇒9月15日18～21時
50

0

19 :…

17 :…

15 :…

13 :…

11 :…

23 :…

■潮位の大きな上昇はない

23 :00

1
21 :…

3

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

23 :00

23 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

21 :00■中川は決壊しているが、利根川等の氾濫流の流入によるもの
であり、流域での降雨が流入した
ことによる洪水発生ではない
21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00■ピーク水位⇒9月16日4時

（mm）

累加⾬量

降⽔量(mm)
累加⾬量(mm)
9: 00

7: 00

江戸川の渡河が困難

9: 00

7: 00

氾濫注意⽔位

9-1 0

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

松⼾(江⼾川）

8-9

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

17 :00

15 :00

氾濫注意⽔位

7-8

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00河川⽔位（m）

避難判断⽔位

9: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :…

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

計画⾼⽔位

7: 00

6-7

5-6

4-5

3-4

2-3

1-2

0-1

潮位偏差…

3: 00

1: 00

23 :00

21 :…

19 :…

17 :…

15 :…

13 :00

11 :00

9: 00

中川における観測水位データ無し

23 -0

22 -23

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :…

11 :…

計画⾼⽔位

21 -2220 -21

19 -2018 -1917 -1816 -1715 -16

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

10

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

14 -15

13 -1412 -13

11 -12

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :…

21 :…

19 :…

17 :…

15 :…

13 :…

11 :…

9: 00

7: 00

5: 00

洪水氾濫の可能性

13 :008-9
9-1 0
10 -11

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

洪水氾濫の可能性

11 :00

9: 00

7-8

6-7

東京

5-6

4-5

3-4

2-3

1-2

0-1

23 -0

22 -2321 -2220 -21

19 -2018 -1917 -1816 -1715 -1614 -15

13 -1412 -13

11 -12

10 -119-1 0

傘をさしていても濡れて、ワイパーを速くしても見づらい状況

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

8-9

7-8

6-7

5: 00

3: 00

1: 00

松戸

5: 00

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

10

5-6

3: 00

1: 00

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 :00

11 :00

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

1: 00

岩淵水門（上）

4-5

3-4

1: 00

23 :…

21 :…

19 :…

17 :…

15 :…

13 :…

11 :…

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

河川⽔位（m）
10

5: 00

3: 00

2-3

1-2

0-1

23 :00

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00東京

23 -0

22 -2321 -2220 -21

19 -2018 -1917 -1816 -1715 -1614 -15

13 :00

11 :00

霊岸島

1: 00

23 :0015

21 :00

19 :00

17 :00

15 :00

13 -1412 -13

9: 00

0

11 -12

9: 00

7: 00

5: 00

3: 00

6

13 :005

11 :00

20

9-1 0

2

10 -11

7: 00

5: 00

4

8-9

7-8

6-7

5-6

4-5

30

3-4

河川⽔位（m）
5

9: 00

0
1: 00

5

7: 00

河川⽔位（m）
5

5: 00

40
3: 00

1: 00

0

2-3

潮位（T.P.）（m）
0
1: 00

0

3: 00

降
雨
（mm）

潮
位
0

1-2

隅
田
川

1: 00

中
川

時間⾬量

江
戸
川

0-1

荒
川

平均⾵速（m/s）

氾濫の影響を及ぼす基準地点である岩淵において、既往最⾼⽔位を記録している。70 年も前の災害であるため、⽔位等の記録が不⼗分でないこともあるが、残された記録を基に、避難⾏動の制約条件を設定することとする。
計画⾼⽔位

氾濫危険⽔位

荒川の渡河が困難

同時期に水位上昇■ピーク水位⇒9月16日6時（観測：12時間間隔）

荒川洪水からの避難者と江戸川洪水からの避難者が同時期に移動する事態が発生

霊岸島（隅⽥川）

2■隅田川の水位の大きな上昇はない

荒川の水位上昇時に中川・隅田川の水位上昇や、
高潮発生はない

200

150

100

傘をさした状態で歩行が困難■平均風速10~14m/s⇒9月15日20～21時

東京地点での風
雨は、岩淵ピークの ７～１０時間
前に風雨が強まり、傘を差したままでは歩行が困難0

図 5 カスリーン台⾵時の気象状況

カスリーン台⾵時においては、荒川下流部（岩淵地点）の⽔位が上昇するのとほぼ同時刻に江⼾

川下流部（松⼾地点）の⽔位も上昇していた。しかし、江⼾川以外の周辺河川の洪⽔及び沿岸部の⾼潮に関しては、顕著な⽔位変動はない。検討対象地域である江東 5 区においては、岩淵地点の⽔位がピークとなる時刻の 7~10 時間前に時間⾬量 19~35 ミリ、平均⾵速 10~14m/s となっており、「傘をさしたままでの歩⾏が困難」となる程度の⾵⾬である。ただし、この記録は都⼼部でのものである

ため、沿岸部や渡河部においては⾵はさらに強かったおそれがあることに留意が必要である。

以上で、カスリーン台⾵時における周辺河川等の状況が整理できた。⼤河川の氾濫については、荒川と江⼾川が同時に⽔位が上昇し、決壊するという災害シナリオとなる。

次に、荒川と江⼾川の洪⽔による被害を設定する。荒川、江⼾川について、それぞれ最⼤規模の浸⽔想定が H28.5 と H29.7 に公表されているため、それによる浸⽔深と浸⽔継続時間を⽤いる。⽴退き

避難をしようとしている時は、どちらの河川のどの地点が決壊するかは不明であるため、両河川の浸⽔想定（浸⽔深・浸⽔継続時間）の最⼤包絡を⽤いることとする。また、決壊地点については⼀点のみとして検討を進める。その結果、江東 5 区における荒川・江⼾川による氾濫については、浸⽔深については

3m 以上、浸⽔継続時間については 2 週間以上となる割合も多く、被害が深刻であることが分かる。

応⽤ケースにおいては、荒川・江⼾川堤防の複数地点の決壊や、江東５区を縦貫して流れる中川
や綾瀬川の氾濫の影響、東京湾⾼潮の影響、さらには東京都⼼部における強⾵⾬等が、避難⾏動を妨げることも考慮に⼊れて検討することとなる。

図 6 最⼤浸⽔深1

図 7 最⼤浸⽔継続時間 1

３．２ ⼿順２ 域外避難・域内避難の組み合わせ・配分
対象地域と災害を決めたことにより、⽴退き避難の対象者数を特定することができる。しかし、通常の避難と同様の基準で⽴退き避難をすれば、対象者数の膨⼤さから⽴退き避難に⾮常に⻑い時間を要することとなり、また移動時の混雑に伴う事故の発⽣確率も⾼めてしまう。そこで、⼤規模・広域避難においては、⽴退き避難者の対象者数を適切に配分することが重要となる。この配分に際しては、⽴退き避難をすることのリスクと浸⽔域内に留まることのリスクとを⽐較し、量的なバランスをとることが必要である。
ガイドラインにおいては、洪⽔・⾼潮から⽴退き避難が必要となる状況として、「浸⽔深が最上階の床⾼を上回るおそれがある場合（全居室が⽔没）」、「氾濫流により家屋流失をもたらすおそれがある場
合」、「浸⽔が⻑期間継続するおそれがある場合」が挙げられている。ここでは、ガイドラインの考え⽅を踏
まえつつも、⼤規模・広域避難の特徴を考慮し、最後の基準の「浸⽔が⻑期間継続する」について、具1

荒川⽔系洪⽔浸⽔想定区域（H28.5）、利根川⽔系江⼾川浸⽔想定区域図（H29.7）を基に作成

15

体的な設定⽅法を提案する。その際、浸⽔後に実施される救助活動においては、⼈員・資機材等の制約から、浸⽔が⻑期間継続する区域に集中して実施せざるを得ないことが想定されるため、⽴退き避難の対象から外す区域については救助活動が来ないことを前提にする必要がある。このように、⼤規模・広域避難の特徴を踏まえた⽴退き避難の配分の⽅法を、具体的に提案する。
また、⽴退き避難の対象者については、地域特性や避難時の時間帯等の状況により、居住者以外にも浸⽔域内に滞在している⼈、例えば通勤者や旅⾏客がいることにも留意が必要である。
なお、通常の避難においては、⽴退き避難の対象とはなっていなくても、各個⼈の意思により⽴退き避難することについて妨げていない。しかし、⼤規模・広域避難においては、対象者以外の⽴退き避難が避難時の混雑や避難先の量的不⾜を助⻑することから、⽴退き避難の対象となっていない住⺠については、
⽴退き避難ではなく屋内安全確保をとるか、または⽴退き避難を選択する場合には相当早期に避難を完了させるとともに、⾃らで避難先を確保するよう要請することが望ましい。

３．２．１ 全居室が⽔没するおそれがある居住者数想定される浸⽔深が最上階居室の床上にまで達する場合、すなわち全居室が⽔没する住宅の居住者については、原則として、⽴退き避難の対象とする。
対象とする⽔害による浸⽔想定の計算メッシュ毎に、住宅の最上階の階数別（1 階、2 階、3 階、４階以上等）に⼈⼝を算出し、最上階まで⽔没する住宅の居住者数を集計する。なお、住宅の床上
⾼は 50cm、１階の階⾼は 270cm とする2。
【江東５区の場合】
荒川と江⼾川の各地点の堤防が決壊した場合の浸⽔深をメッシュ単位3で算出し、各メッシュにおいて最上階の階層別の⼈⼝を算出し、両者を照らし合わせて算出する。両河川の浸⽔区域が重なる地域については、深い⽅の浸⽔深を採⽤する。
その結果、全居室が⽔没する居住者数は 81 万⼈となった。

３．２．２ 氾濫流により家屋流失のおそれがある居住者数
氾濫流により家屋流失のおそれがある区域については、「家屋倒壊等氾濫想定区域」として浸⽔想定区域への明⽰が進められているところである。この区域に⽴地する住宅の居住者については、原則として、⽴退き避難の対象とする。ただし、頑強な⾼層ビル等については、ただちに⽴退き避難が必要との判断にはならない場合もある。
2「⽔害の被害指標分析の⼿引」（H25 試⾏版）国⼟交通省、平成 25 年 7 ⽉

3氾濫シミュレーション等で使⽤しているメッシュを活⽤する。例えば 25m×25m メッシュ等となる。

16

【江東５区の場合】
荒川・江⼾川の包絡における「家屋倒壊等氾濫想定区域」に該当するメッシュの⼈⼝は、17 万⼈となった。

図 8 家屋倒壊等氾濫想定区域図4３．２．３ 浸⽔が⻑時間継続するおそれがある居住者数
ライフラインの耐⽔状況や供給形態にもよるが、床上浸⽔となる浸⽔深 50cm 程度から徐々にライフラインの供給が停⽌し始める 2。
電⼒については、床上浸⽔しコンセントまで浸⽔が及ぶと当該住宅が停電する。浸⽔深が 1m を超えると、路上開閉器や受電盤も浸⽔し、中⾼層階も含めて、停電に⾄るおそれがある。さらに、停電に伴って電話も不通となる。電⼒及び電話については、⾮常⽤発電等により⼀定時間の使⽤が可能となる場合もあるが、3 ⽇以上の⾮常⽤電源燃料の備蓄に努めている施設は少ない。例えば、江東 5 区内の病院・福祉施設を対象としたアンケート調査5（以下、「病院・福祉施設調査」という。）によると、⾮
4荒川⽔系洪⽔浸⽔想定区域（家屋倒壊等氾濫区域）（H28.5）、利根川⽔系江⼾川浸⽔想定区域図（家屋倒壊等氾濫区域）（H29.7）を基に作成
5

江東 5 区、内閣府等が、江東 5 区内の浸⽔継続時間３⽇以上の病院（99 機関（診療所を含む））及び福祉

17

常⽤電源の運転継続時間を 3 ⽇以上確保できているのは、病院で 17％、福祉施設で 5％であった。
また、途中で燃料補給しようとしても、浸⽔継続中は燃料供給⾞が到達できないため、事前の備蓄が尽きた時点で停⽌することとなる。
⽔道については、直圧で送⽔可能な 3 階程度までは使⽤可能であるが、それ以上の階層については増圧ポンプが浸⽔し機能停⽌した時点で使⽤できなくなる。⽔道が使⽤できないことに伴い、⽔洗トイレも使⽤できなくなる（ただし、⼤量の⽔備蓄があれば、その備蓄量に応じて使⽤可能である。）。
都市ガスについては、すぐには供給停⽌とはならないものの、浸⽔が⻑期にわたったり、漂流物の衝突等により、徐々に使⽤不能となる割合が増加していく。浸⽔深が 2m を超えると、ガスはほぼ停⽌する。
このように、浸⽔深が床上浸⽔以上となると、ライフラインの供給が途絶し始め、その復旧作業は浸⽔が解消してからとなる。つまり、床上浸⽔が始まってから浸⽔が解消するまでの間は、浸⽔によ孤⽴することに加え、ライフラインの供給が停⽌することから、避難⽣活が過酷を極めることが想像される。
以上のことから、浸⽔継続時間が⻑期間に及ぶ住宅の居住者については、原則として、⽴退き避難の対象とする。
浸⽔継続時間の⽬安としては、⽔・⾷料等の備蓄状況を勘案し、3 ⽇程度が妥当ではないかと考えられるが、検討対象地域における⽴退き避難の困難度が⾼ければ、平時からの⼗分な備蓄の呼びかけ
やライフラインの耐⽔対策等を実施することを前提に、1 週間程度まで延⻑することも考えられる。
【江東５区の場合】
荒川と江⼾川の各地点の堤防が決壊した場合に、床上浸⽔となってから浸⽔が解消となるまでの時
間をメッシュ単位で算出し、あらゆるパターンのうち当該地域において最も時間が⻑いものを、浸⽔継続
時間として定義する。この浸⽔継続時間について分析すると、江東 5 区⼈⼝ 251 万⼈のうち、⾮浸⽔・床下浸⽔が 22 万⼈、1 ⽇（24 時間）未満が 9 万⼈、1~3 ⽇（24〜72 時間）が 64 万⼈、3⽇（72 時間）以上が 155 万⼈となる。したがって、⽴退き避難の対象区域を浸⽔継続時間 3 ⽇以上とすると、江東 5 区⼈⼝ 251 万⼈のうち⽴退き避難対象者は 155 万⼈となる。
3 ⽇以上を⽴退き避難の対象とすることの妥当性を確認するため、江東５区や内閣府等は、江東５区住⺠を対象として⼤規模⽔害時の住⺠の避難意向について、インターネットによるアンケート調査 6（以下、「住⺠インターネット調査」という。）を実施した。この調査において、⾮浸⽔・床下浸⽔・床上
浸⽔継続 3 ⽇未満の地域の住⺠を対象に集計すると、⾏政から⾃宅待機を要請された場合に、「⾃宅に留まる」との回答は 71％であり、3 ⽇分以上の⽔・⾷料を備蓄している住⺠は 57％であった。また、
平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬において⻤怒川氾濫により被害を受けた常総市において住⺠を対象に中央⼤学が実施した対⾯調査7（以下、「常総⽔害調査」という。）では、「備蓄が⼗分にあり家族も施設（445 施設）を対象に実施した郵送によるアンケート調査。
6

江東 5 区、内閣府等が、20 歳以上の江東 5 区居住者 2,000 名に対して、平成 29 年 1 ⽉に実施した、インターネットによるアンケート調査。対象者はインターネット調査会社の登録モニターであり、5 区の標本数の割合は各区の床上
浸⽔⼈⼝の⽐率になるように調整して回収した。

7

中央⼤学理⼯学部河川・⽔⽂研究室が、常総市における浸⽔地域または避難勧告等が発令された地区の住⺠

18

⼀緒にいられて浸⽔解消の⾒込みが分かる場合、最⼤何⽇間、⾃宅で耐えることができるか」との問に対し、3 ⽇未満との回答が 56％、3 ⽇以上との回答が 35％であった（その他・不明・未回答が10％）。
以上を踏まえ、浸⽔継続時間が⻑期に及ぶ地域の住⺠の⽴退き避難を円滑に⾏うために、浸⽔継続時間が 3 ⽇未満の地域の住⺠に対して⾃宅待機の協⼒を求めることは、現実的に妥当だと考えられる。なお、留まる対象となる住⺠の理解や協⼒を得られるように努めるとともに、住⺠が⼗分な備蓄をしておくことが必要である。

３．２．４ 浸⽔区域に含まれるが⽴退き避難の対象としない地域の居住者
これまでの検討の結果、⽴退き避難の対象外とされた地域の居住者については、浸⽔区域に含まれていても、屋内安全確保を要請することとなる。
通常の避難であれば、⽴退き避難の対象とはなっていなくても、各個⼈の意思により⽴退き避難することについては妨げていない。しかし、⼤規模・広域避難においては、⽴退き避難時の混雑を緩和することや、避難先の量的確保が難しいことから、⽴退き避難の対象となっていない住⺠については、屋内安全確保をとるか、または⽴退き避難者の移動の⽀障とならないよう相当早期に⽴退き避難を完了させる
よう要請する。
【江東５区の場合】
江東 5 区⼈⼝ 251 万⼈のうち、全居室が⽔没する居住者数は 81 万⼈、氾濫流により家屋流失のおそれがある居住者数は 17 万⼈、浸⽔継続時間 3 ⽇以上となる居住者数は 155 万⼈となる。三者の重複を排除すると、⽴退き避難の対象者数は、174 万⼈となる。
それ以外の⼈⼝ 77 万⼈に対しては、屋内安全確保をとることを要請する。そのうち⽴退き避難を希望する住⺠に対しては、よりリスクが⾼く⽴退き避難が必須である住⺠が移動する際の⽀障とならないよ
うに、相当早期に⽴退き避難を完了するように要請することになる。後述するように、江東 5 区において⽴退き避難対象者に対して避難を呼びかけるのは、⽔害発⽣のおそれのある 24 時間程度前となるため、⽴退き避難対象地域でないが⽴退き避難を希望する住⺠については、24 時間より前に⽴退き避難を完了するように要請する。

516 名に対して、平成 27 年 11 ⽉に実施した、⾃宅訪問によるヒアリング調査。ただし、訪問時に留守であった住⺠に対する留置アンケート調査。

19

３．３ ⼿順３ 移動困難者の避難先の確保
前節において、⽴退き避難の対象者を設定した。しかし、その対象者の中には要配慮者も含まれており、要介護者、重度障害者等、移動そのものに⼤きなリスクを抱えている者もいるため、その避難⾏動については特に考慮する必要がある。特に、⼤規模・広域避難における⽴退き避難については移動距離が⾮常に⻑くなるため、遠⽅への移動が特に困難な避難⾏動要⽀援者（以下、「移動困難者」という。）については、移動距離が短くても済むような避難⾏動も選択肢として採ることができるようにしておく必要がある。
⼀⽅で、移動にリスクを抱える移動困難者であっても、例えばライフラインが途絶すると⽣命の危険があるような⼈については、多少の移動リスクを冒しても避難⽣活の設備が整っておりライフライン途絶の⼼配のない施設への避難が望ましい。このように、移動困難者は、避難⾏動のリスクが⾼い上に避難⽣活のリスクも⾼い場合が多いことから、各⼈の事情にあった避難⾏動・避難先を選択できるようにしておくことが望ましい。このような考えに基づいた避難計画を⽴案するために、以下の⼿順で作業を進める。
まず最初に、移動困難者数を算出する。最も典型的な移動困難者は、病院に⼊院している患者、福祉施設等に宿泊⼊所している⼊所者である。⼊院・⼊所者については、その施設内に医療・介護等に携わっている職員が常駐していることと、そのほとんどが施設外に出ることですら相当の時間・労⼒を要すると考えられることから、施設内での屋内安全確保措置を採らざるを得ない⼈が多いと考えられる。また、⼊院・⼊所していなくとも、同等程度に移動が困難な在宅の移動困難者も存在する。在宅移動困難者については、福祉部局等の協⼒も得て、避難⾏動を⽀援できる家族の存在等の事情も踏まえて、⼀⼈ひとりについて状況を分析して特定していく必要性がある。しかし、⽴退き避難の対象者数は膨⼤であるため、⼀⼈ひとりの状況を把握することは容易ではない。そこで、本稿においては統計資料等から概算で算出する⽅法を提案する。
次に、在宅移動困難者の避難先を設定する。在宅移動困難者全員が⾃宅において屋内安全確保
をしてしまうと、避難先が浸⽔域内に点在し、安否確認が困難を極めてしまうおそれがあり、実際の救助に費やす時間よりも捜索に費やす時間の⽅が多くなり、かえって全体の救助に⽀障を来しかねない。そこ
で、在宅移動困難者については、避難⾏動及び避難⽣活を⽀援する者も伴い、近距離の避難先に避難することとする。ただし、寝たきり等、外出すら困難な移動困難者については、予め所在地や連絡⽅法を登録しておく等により、屋内安全確保措置をとることも選択肢とする。
在宅移動困難者の避難先は、そこに⾄るまでの移動リスクが少ないほど望ましいため、可能な限り近距離の避難先を設定し、その避難可能⼈数を算出する。ここで算出した避難可能⼈数と、先に算出した避難者数を⽐較し、避難しきれないようであれば、避難施設を増やすか避難者を絞る検討が必要となる。
最後に、移動困難者の避難⽣活を少しでも改善するための⽅法を提案する。病院、福祉施設に加え、学校等の避難施設におけるライフライン耐⽔化や、救助しやすい構造等を提案する。

20

３．３．１ ⼊院・⼊所者数の算出と避難⾏動
⼊院・⼊所者数については、⽴退き避難の対象とする地域に⽴地している施設のみを対象とし、都
道府県・市町村の福祉保健部局による統計資料を⽤いて算出することができる。⼊院者数については医療施設の病床数から算出する。⼊所者数については、介護保険施設、障害者福祉施設、児童福祉施設等のうち⼊所者（宿泊者）の定員数から算出する。
各施設は定員まで⼊院・⼊所しているとは限らないが、便宜上、病床数・定員数と同数として設定する。例えば、病床利⽤率等8を⽤いることも考えられるが、後で救助可能性を検証することも考慮し、安全側にみて病床数・定員数と同数とする。また、⼊院・⼊所者だけで避難⽣活を送ることは困難である
ことから、避難時における職員や家族等の付添⽀援者の⼈数を想定することが必要であるが、その設定根拠として有効な資料が⾒当たらないため、ここでは⼊院・⼊所者の半数として設定する。
⼊院・⼊所者については、浸⽔区域外へと避難することが望ましいものの、その移動困難性から当該施設内において屋内安全確保をしたり、施設が全⽔没する場合は、近距離の避難施設へと移動することも避難⾏動の選択肢として可とする。
⽔害で被災し孤⽴した経験を持つ病院や福祉施設職員から、⼊院・⼊所者が事前に⽴退き避難することに関する聴き取り結果9は、次のとおりである。
・短距離・⻑距離問わず、移動そのものに相当な負担がかかる
・浸⽔後に救助されるよりは事前に避難する⽅が負担は少ないが、⻑距離の移動については移動
⼿段・体制が確⽴できないと現実的ではない（事前の避難にはかなりの時間とコストがかかる）
・事前に⻑距離の避難をするためには、かなり早い段階での避難判断が必要であり、通常の⼈よりも空振りのリスクがさらに⾼くなる
このように、堤防決壊前に⼗分な時間的余裕を持って広域避難を⾏うことは⾮常に難度が⾼く、施設内において屋内安全確保のための対策を考えることが現実的だと考えられるとのことであった。
しかしながら、医療機器を使⽤していたり、避難⽣活ではパニックを起こしたりする等、ライフライン途絶
時の避難⽣活そのもののリスクが⾮常に⾼い⼊院・⼊所者については、移動によるリスクと留まることによるリスクとを⽐較衡量し、よりリスクの少ない避難⾏動をとるべきである。
このように、⼊院・⼊所者の特性に応じて、浸⽔区域外への⽴退き避難をするか、施設内に留まるかのどちらが望ましいかは異なってくるため、⼊院・⼊所者についてはどちらの避難⾏動をとっても対応できるような計画とする。具体的には、浸⽔区域外への⽴退き避難者と、施設内での屋内安全確保者との割合については、対象地域への調査をして割合を設定するか、あるいは全員がいずれの避難⾏動を採っても対応できる数値を設定する。

8

厚⽣統計要覧（平成 28 年度）「第２－41 表 病院の病床利⽤率，病床の種類×年次別」によると、平成 27 年における全国の病床利⽤率は 80.1％である。

9

平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬により浸⽔し孤⽴した、きぬ医師会病院、⽔海道さくら病院、特別養護⽼⼈ホーム
筑⽔苑の職員への、内閣府による聴き取り調査（いずれの施設も常総市に⽴地）。

21

【江東５区の場合】
東京都福祉保健局の統計資料10を基に算出した。⽴退き避難の対象とする地域に⽴地する施設における病床数は 0.7 万⼈、施設定員数は 1.4 万⼈であることから、⼊院・⼊所者数は合計 2.1 万⼈と⾒積もることができ、付添⽀援者はその半数である 1.0 万⼈と設定することができる。
江東 5 区内の「病院・福祉施設調査」によると、病院 51 施設のうち 45％が「院外の浸⽔のおそれのない場所へ避難させる」という⽅針であるが、想定される受⼊先として、具体的な協定までを結んでいる施設はなかった。また、福祉施設 192 施設のうち 44％が、「院外の浸⽔のおそれのない場所へ避難させる」⽅針であるが、想定される受⼊先として、具体的な協定までを結んでいる施設は 1 施設のみであり、その受⼊先は江東 5 区内の浸⽔区域であり、実質的に安全な避難先を確保できている施設はなかった。
また、病院・福祉施設調査においては、「院外の浸⽔のおそれのない場所へ避難させる」患者に関する⾃由回答欄への記⼊として、「呼吸器、循環器の患者で医療機器を使⽤している患者」、「不安に伴いパニックに移⾏しやすい患者」、「⾃分で⾃律的に歩⾏できる⼈」等が記載されている。つまり、病院・福祉施設内で避難⽣活を送ることが困難、あるいは症状が軽く歩くことが可能な場合については、⼊院・⼊所者を別施設に移す、あるいは⾃宅に帰すという選択肢が候補になり得るが、具体的な受⼊先を確保できていないというのが実態である。
このことからも、⼊院・⼊所者については、その施設内に留まる⼈と、現時点では具体的に検討はされていないものの将来的に受⼊先が確保できた場合には⽴退き避難をする⼈とに分かれることが想定される。以下の検討においては、全員が施設内に留まった場合と、全員が⽴退き避難をした場合のいずれになっても対応できるよう、⼊院・⼊所者と付添⽀援者の合計 3.1 万⼈を屋内安全確保、⽴退き避難の双⽅に計上することとする。
⽴退き避難が必要な⼊院・⼊所者の受⼊先施設との調整を進めたり、軽度の⼊院・⼊所者については家族に迎えに来てもらったりする等の対策を、各病院・施設において進めるよう呼びかけるとともに、それらの措置を踏まえて病院・施設内に留まる⼊院・⼊所者数を更新しておく必要がある。

３．３．２ 在宅移動困難者数の算出と避難⾏動
⽴退き避難の対象住⺠数が膨⼤である⼀⽅、近距離の避難施設に避難可能な⼈数は限定的であることから、浸⽔区域外への⻑距離移動が困難な移動困難者を推計する必要がある。⼊院・⼊所者については、先に述べたとおり浸⽔区域外に避難しない場合は⼊院・⼊所している施設内に留まることを推奨しているため、近距離避難施設に避難できる対象とする住⺠は、在宅の移動困難者となる。その推計は以下の⼿順となる。
まず、検討対象としている⾃治体において、移動困難者となり得る要配慮者の⼈数を統計資料から算出する。候補としては、要介護・要⽀援の認定者、⾝体・知的・精神障害者、後期⾼齢者、乳幼10

東京都福祉保健局：社会福祉施設等⼀覧、医療機関名簿
障害者グループホームの定員数については公表されていないため含んでいない。

22

児、妊産婦等が考えられる。ただし、統計値は各分類の集計値しか存在しないため、重複を取り除く必要があることに留意が必要である。
これらの統計値については⾃治体単位となっており、⽴退き避難の対象地域に居住する数を統計資料から特定することはできないため、⾃治体単位で全数を算出したものに、⾃治体の全居住者と⽴退き避難対象者数との⽐率を乗じて、⽴退き避難が必要な在宅移動困難者数を算出する。加えて、家族等の付添⽀援者の⼈数を想定することが必要であるが、その設定根拠として有効な資料が⾒当たらな
いため、ここでは付添⽀援者は在宅移動困難者数と同数として設定する。
さらに、後述する近距離避難可能者数と⽐較して、在宅移動困難者数が多い場合、限定をする必要が⽣じる。例えば、要介護・要⽀援認定者については重度認定を受けている者に絞る、障害者についても全てを対象とするのではなく移動が特に困難と考えられる障害者に絞る、⾼齢者については要介護等の認定や障害者でない限りは対象としない、乳幼児については親が同⾏する場合がほとんどであることから対象としない、妊産婦についても産前産後間もない者に絞る等の対応が考えられる。⼀⽅で、移動困難と思われる⼈であっても、⾃動⾞等により、浸⽔区域外へと⽴退き避難をしたいという意向を持つ⼈も少なからず存在する。
他⽅で、要介護等の認定を受けていなくとも、実質的に移動が困難な者がいる場合もある。例えば、ケガや慢性的な病気の影響で⻑距離歩⾏が困難な⼈もいるし、介護認定を受けられるような⾝体状態であっても家族で介護しているため公的な認定を受けていない⼈もいる。
このように、どの⼈を移動困難者として近距離避難施設に優先的に避難できるようにするのかについて
は、精度の⾼い推計を統計資料のみから設定するのは困難であるため、地域の実情をよく知る福祉保健部局や⺠⽣委員等とも協⼒して、可能な限り個々⼈の実態を把握した上での設定が必要となる。なお、この設定には時間を要し、それを待っていては他の検討項⽬の対応が遅れてしまうため、浸⽔区域外への⽴退き避難者と近距離避難施設へ避難者との割合については、対象地域への簡単なアンケート
調査等により割合を設定するか、あるいは全員がいずれの避難⾏動を採っても良いように複数の数値を設定することで対応する。
なお、平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬において⻤怒川氾濫により被害を受けた常総市において、浸⽔域に取り残された被災者の救助活動に従事した者からの聴き取り調査（以下、「常総救助実態」という。）11によると、被災者が点在してしまったり、緊急度のさほど⾼くない被災者が取り残されたりすると、次のような課題があることが分かっている。
・孤⽴者の所在地が曖昧であると、その捜索に多くの労⼒・時間を要してしまい、救助作業に労⼒・時間を割けなくなってしまう。
・浸⽔したことにより地図や外⾒だけでは建物や道路等の位置を確認することができないうえ、他地域からの応援部隊では⼟地勘もないため、現場の地形、ビルの構造や配置、道路の整備状況
や幅員等の状況把握に時間を要する。
・他の孤⽴者が救助される姿を⽬の当たりにすると、緊急性の低い孤⽴者も救助を求める傾向が11

平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬により孤⽴した被災者を救助した警察、消防、海上保安庁、⾃衛隊の職員への内

閣府による聴き取り調査。

23

あり、現場で緊急度を判断するのが難しい。
これらのことから、在宅の移動困難者については⾃宅に留まるのではなく、可能な限り予め定めた近距
離避難施設に集まることが望ましい。ただし、寝たきり等、外出すら困難な移動困難者については、予め所在地や連絡⽅法を登録しておく等により、屋内安全確保措置をとることも選択肢とすることも考えられる。
【江東５区の場合】
まず、浸⽔区域にかかわらず江東 5 区全体の在宅移動困難者の候補となる⼈数について、統計資料を⽤いて算出する。
江東 5 区における要介護・要⽀援認定者は 10.9 万⼈である12（①）。
障害者については、要介護・要⽀援認定を受けている⼈も⼀定割合いることが考えられる。厚⽣労働省の調査結果13によると、⾝体障害者、知的障害者については要介護認定との間に⾼い相関がある⼀⽅で、精神障害者についてはあまり相関が⾼くないことが分かっている。他⽅、精神障害者については⼊院している⼈も多いと考えられるため、⼊院患者との重複を控除する必要がある。そこで、⾝体・知的障害者については 40 歳未満のみを、精神障害者については⼊院していない⼈のみを集計対象とすることとする。その結果、江東 5 区の⾝体障害者⼈⼝に対して全国の⾝体障害者全体に占める 40 歳未満の割合 7.9％14を乗じることで、⾝体障害者は 0.7 万⼈となる（②）。同様に、江東 5 区の知的障害者⼈⼝に対して全国の知的障害者全体に占める 40 歳未満の割合 62.9％15を乗じることで、知的障害者は 0.3 万⼈となる（③）。江東 5 区の精神障害者⼈⼝に対して全国の精神障害者に占める⼊院していない者の割合 89.9％16を乗じることで、精神障害者は 1.7 万⼈となる（④）。
後期⾼齢者については、⼊院患者（＝病床数 0.7 万⼈）、①要介護・要⽀援認定者、④精神障害者との重複も多いことから、これらの⼈数を控除しなければならない。なお、先に算出した②⾝体障害者、③知的障害者については、40 歳未満のみを対象としているため、控除する必要はない。具体的には、江東 5 区内の後期⾼齢者⼈⼝から、次の 3 つの数値を控除することで、後期⾼齢者は 18.3 万⼈となる（⑤）。
・江東 5 区の病床数に対して⼊院患者における 75 歳以上の割合 49.3％17を乗じたもの、
・江東５区の要介護・要⽀援者⼈⼝に対して全国の要介護・要⽀援者における 75 歳以上の割
合 82.9％18を乗じたもの、・先に算出した④江東 5 区の精神障害者⼈⼝（⼊院していない者）に対して全⼈⼝に占める 75
122017 年６⽉要介護（要⽀援）認定者数（独⽴⾏政法⼈ 福祉医療機構）

13

障害者に対する要介護認定基準の有効性について（厚⽣労働省：社会保障審議会障害者部会（平成 17 年 4⽉））

14

平成 18 年⾝体障害児・者実態調査結果（厚⽣労働省）

15

平成 17 年度知的障害児（者）基礎調査（厚⽣労働省）

16

平成 25 年障害者⽩書（内閣府）

17

平成 26 年患者調査（厚⽣労働省）

18

2017 年６⽉要介護（要⽀援）認定者数（独⽴⾏政法⼈ 福祉医療機構）

24歳以上の割合 13.3％19を乗じたもの
乳幼児（0~5 歳）と妊産婦については上述の数値とほとんど相関がないと考える。乳幼児について
は 12.6 万⼈20（⑥）、妊産婦については 2.4 万⼈21（⑦）となる。
以上の①~⑦を合計すると、46.9 万⼈になる。この数値は江東 5 区全体の⼈数であるため、⽴退き
避難対象地域の⼈⼝に変換すると、32.5 万⼈（＝45.8×174/251）となる。さらに、このうち福祉施設に⼊所している住⺠ 1.4 万⼈を引くと、在宅の移動困難者は 31.1 万⼈となる。これに同数の付添⽀援者がいるため、その合計数は 62 万⼈となる。
ここで、これらの在宅移動困難者がどの程度の割合で近距離避難施設への避難を希望するのか、さらにこの統計値からの数値には表れないものの実態として避難⾏動が困難な⼈がどの程度いるのかを把握する必要がある。そこで、江東 5 区内にある葛飾区東新⼩岩 7 丁⽬町会の協⼒を得て、当該町会内におけるアンケート及び聴き取りによる調査（以下、「住⺠聴き取り調査」という。）22を実施した。
まずアンケートを実施し、世帯内に移動困難者がいるかどうかを調査した結果、550 世帯のうち 116
世帯が「江東 5 区外への移動が困難な者がいる」という回答であった。移動困難者がいる世帯について、⽀援により江東 5 区外への避難が可能かどうかで分類し、さらに⽀援があっても 5 区外への避難が不可
能な世帯のうち要介護・障害者の認定を受けているか否かに応じて分類した。この 116 世帯のうち、聴き取り調査に応じていただいた 41 世帯については、聴き取り調査時に浸⽔区域内に留まるリスクや⾃宅に留まった場合の周囲への影響を丁寧に説明した結果、1 世帯を除く 40 世帯が浸⽔区域外を避難先をする意向を⽰した。このことは、リスク認識については丁寧な説明が必要とされること、対象住⺠がリスクを正確に認識すると避難⾏動が根本的に変化し得ることを⽰している。
なお、⻑距離移動の条件としては、⾃動⾞利⽤を挙げる世帯が 6 割以上（40 世帯中 25 世帯）となっていることに留意が必要である。後述するように、避難時間を短縮しようとすると、⾃動⾞避難については極⼒抑制した⽅がよいという分析結果が出ており、移動困難者が⻑距離移動をするために⾃動⾞を利⽤できるようにするためには、⼀般住⺠については⾃動⾞以外の⼿段での避難を要請する必要
がある。

19

平成 29 年版⾼齢社会⽩書（内閣府）

20

住⺠基本台帳による東京都の世帯と⼈⼝ 平成 29 年 1 ⽉

21

東京都福祉保健局 ⺟⼦保健事業報告年報（平成 28 年版）

22

先⾏して町会内にアンケート調査を実施し（配布 977 世帯、回収 621 世帯、有効回答 550 世帯）、その回答において「江東５区内に避難する」と回答した住⺠ 158 世帯に対して、追加の聴き取り調査を依頼し、64 世帯に対して聴き取りを実施。

25

表 1 住⺠聴き取り調査の対象者

合計(550世帯)
支援があっても５区外に避難不可(53世帯)
移動困難者あり（116世帯）

５区外に
避難

５区内に
留ま る

392世帯
(71%)

158世帯
(29%)
35世帯

ヒアリング対象(A)

認定等なし

18世帯

ヒアリング対象(B)17世帯

ヒアリング対象(C)

88世帯

ヒアリング対象(D)46世帯

５区外に避難可能だが留まる(88世帯)
移動困難者なし（434世帯）B ⽀援があっても5区外に避難不可（認定等なし）
18世帯のうち、14世帯に対してヒアリングを実施
 認定等を受け ていない⼈はどのような⽅か、また、5区
外避難の可能性を把握

認定等あり支援があれば５区外に避難可能(66世帯)

５区外へ避難する(346世帯)A ⽀援があっても5区外に避難不可（認定等あり）
35世帯のうち、14世帯に対してヒアリングを実施
 認定等を受けている⼈の状況とともに、5区外に避難できない理由、5区外避難の可能性を把握

ヒア リングの有無

C ⽀援があれば5区外に避難可能
63世帯のうち、13世帯に対してヒアリングを実施
 認定等を受け ている場合、5区外へ避難する際の条件等を把握
D 5区外に避難可能だが域内避難（健常者のみ）
88世帯のうち、23世帯に対してヒアリングを実施
 5区内に留まる理由、5区外へ避難する際の条件等を把握

ヒアリング対象
としない

346世帯

※ ヒアリングのサンプルに偏りがある可能性が ある こと に留意

表 2 聴き取り調査前後の避難先の意向
ヒアリング前世帯区分

Ａ：支援があっても５区外に避難不可【認定等あり】（14世帯）

Ｂ：支援があっても５区外に避難不可【認定等なし】（14世帯）

Ｃ：支援があれば５区外に避難可能（13世帯）

避難先

５区内

自宅

５

６

１

公共施設

８

８

４

その他

１

自主避難先

６

公共施設

２

５区外

世帯区分
避難先

Ａ：支援があっても５区外に避難不可【認定等あり】（14世帯）

Ｂ：支援があっても５区外に避難不可【認定等なし】（14世帯）

Ｃ：支援があれば５区外に避難可能（13世帯）

世帯数
合計

３３

８

世帯数
合計

ヒアリング後

自宅
公共施設

５区内

１

１
その他

自主避難先

５区外
公共施設

身体障害者手帳1級の子供がいるため5区内の近くの病院に避難。環境変化による体調悪化、発作が心配され、１時間以上自動車等で避難することが困難

９
４

１０

１２

４

１

４０

⇒40世帯中31世帯（78％）が自主避難先に避難すると回答※移動困難者がいない２３世帯（Ｄ：５区外に避難可能だが域内避難）についても同様の結果となった⇒ヒアリング後は全世帯が５区外に避難すると回答⇒23世帯中21世帯（91％）が自主避難先に避難する と回答【アンケート時から５区外に避難すると回答した８世帯】
家族の支援を受けられることから５区外へ避難可能と回答
８世帯中７世帯で、大規模水害時に広域避難が求められることを知っている等、リスク認識を持っていた【避難先を変更した理由】
 ア ンケート時には、域内避難を行うことによる二次的な人的被害のリスクの認識が十分でなかった⇒５５世帯中５２世帯（具体例）
 ヒアリング前には、浸水しはじめてから逃げると思い込んでおり、支援があっても５区外への避難は不可能だと考えていたが、早い段階で避難開始するということであれば５区外に避難することは可能
 リスクを正しく認識したことで、支援が受けられるか否かを改めて考え直した結果、別宅の親族の支援が受けられると判断 ア ンケート時には、自宅で域内避難を行うことによる周囲への影響が十分に認識できていなかった⇒５５世帯中３世帯（具体例）
 ヒアリング前には、立退き避難を行うと周囲に迷惑をかけると誤解をしていたため自宅に留まるとしたが、そのことが救助活動を困難にすることを認識し、５区外へ避難すると判断３．３．３ 近距離避難可能⼈数の算出
在宅の移動困難者の移動リスクを最⼩限にするため、可能な限り近距離にある避難施設を在宅移動困難者のために提供することが望ましい。避難施設は公的な施設とは限らない。地域によっては、⺠
間施設と協定を結ぶ等により、避難先として確保している場合がある。このような⺠間施設も含め、在宅移動困難者の避難先として適切と考えられる全ての避難施設について、避難可能⼈数を算出する。
算出に必要な係数を次のとおり設定する。⼀般に、最低限の⼀⼈あたり専有⾯積として 1.65 ㎡（⼀畳程度）とされている。この⾯積は横になって睡眠を採るための最低限の⾯積である。これとは別に通路等を確保しなければならない。通路等を含めると⼀⼈あたりに必要な⾯積はその倍の 3.3 ㎡となる
26

23

。また、施設には、⽞関、廊下、階段、トイレ等の避難⽣活を送ることができない空間もあり、また部屋の中にも机や椅⼦等が置いてあるのが普通であることから、その分の⾯積が使⽤できないことも考慮した
有効率を設定する必要がある。有効率については、施設の種類によって多少の違いがあるが、⼀般的な施設内の配置を想定すると、避難施設として使われることの多い学校の教室については有効率は 0.65とし、広い空間を持つスポーツ施設では 0.74 であった24。両数値に⼤きな差がなかったことから、有効率
は 0.7 で統⼀することとする。
ただし、これらの数値については、各地域の実情に応じて細かく設定できるのであれば、その⽅が望ましい。例えば、浸⽔後の避難⽣活については⾮常な困難が予想されるとしても、浸⽔区域内に留まらざるを得ない移動困難者があまりにも多いようであれば、避難者を多く収容できるように設定することも考えられる。
近距離避難施設への避難可能⼈数の算出は次のように⾏う。
まず、避難施設を抽出する。その避難施設は、「家屋倒壊等氾濫想定区域」に⽴地しない施設であることが条件である。当該区域にあっても堅牢な建物であれば避難施設とすることも考えられるが、移動する途中で氾濫が始まるおそれもあるため、流体⼒が強く作⽤する当該区域内の建物を避難先とすることは避けるべきである。抽出後、想定浸⽔深を基に、浸⽔しない階層の⾯積を合算する。その⾯積に0.7 を乗じ、3.3 ㎡で除せば、避難可能⼈数を算出することができる。
以上により、避難可能数が算出されるが、その数値と避難者数とを⽐較し、避難しきれないようであれ
ば、近距離の避難施設を拡充する対策を採るか、避難者（在宅移動困難者とその付添⽀援者）を絞るかのいずれかを選択する必要がある。
また、移動困難者以外の住⺠が、浸⽔区域外へと⽴退き避難せずに近距離避難施設へと避難してしまうと、移動困難者の避難先が物理的に⾜りなくなるおそれがある。そのような事態を防ぐためには、各
近距離避難施設へと避難する在宅移動困難者を予め登録しておく等の措置を執ることに加え、その周知と協⼒を地域住⺠に呼びかける等の対策を検討し、平時から実施しておく必要がある。
なお、地震等の他の災害を想定して、各地⽅公共団体で施設毎に避難可能数を既に設定している
場合がある。しかし、上記のように、避難者数と避難施設とのバランスを考慮したりする等、⼤規模・広域避難が必要となる地域においては、統⼀した考え⽅で避難⾏動の⽅針をつくる必要があるため、避難者可能数についても地⽅公共団体間の考え⽅は統⼀しておく⽅が望ましい。
【江東５区の場合】
江東 5 区においては⺠間事業者や集合住宅等と協定を結び避難先として確保している区もあるが、その総数が不明であるため、ここでは江東 5 区の域内に⽴地する公的な避難施設のみを対象として、避難可能⼈数を算出する。
23

平成 28 年熊本地震で被災した益城町の全避難所において、睡眠場所等と通路等との⽐率の平均は 0.5 であった。
また、兵庫県「避難所管理運営指針（平成 25 年版）」において、「避難者⼀⼈あたりの就寝スペース（内部通路分を含む）は３㎡以上」とされている。

24

教室とスポーツセンターのそれぞれについて、代表的な事例から有効率を算出して設定した。

27

江東 5 区の域内において「家屋倒壊等氾濫想定区域」に含まれない公的避難施設のうち、浸⽔しない階層の避難可能⼈数は 16 万⼈となる。
ここで、先に算出した在宅移動困難者数とその付添⽀援者数 62.2 万⼈と⽐較すると、近距離の公的避難施設の避難可能⼈数はその 3 分の 1 にも満たない。したがって、近距離の公的避難施設に避難するのは、在宅移動困難者のなかでも特に⻑距離移動が困難な⼈に限る必要がある。なお、調査数は少ないものの、先に⾒た住⺠聴き取り調査においては、浸⽔区域で孤⽴するリスクを認識すると、在宅移動困難者であっても⾃動⾞等を使って浸⽔区域外へと広域避難したいという意向を持つ⼈がほとんどであったことから、各個⼈の避難⾏動の意向も考慮した上で、近距離の公的避難施設への避難者数を想定しておく必要がある。
この想定を確度の⾼いものとするには相応の時間を要するため、以下の検討においては、近距離の公的避難施設を定員いっぱいまで使⽤する場合と、全く使⽤しない場合との２つのパターンで考えることとする。これは、⼊院・⼊所者を 2 つのパターンで考えるのと同様である。

３．３．４ 避難施設等の改善
救助を待っている間の避難⽣活において⼈的被害の発⽣を未然に防ぐため、浸⽔区域内の病院・福祉施設・避難施設については、浸⽔時の孤⽴に備えた対策をしてく必要がある。例えば、浸⽔により停電した場合であっても⼀定の電⼒を確保するための⾮常⽤電源と燃料の整備、ボートが着岸しやす
い構造、ヘリポートの設置等が挙げられる。
また、当然ではあるが、在宅の移動困難者数と⽐較して、避難施設の収容可能数が少なければ、量的な確保策を採る必要がある。⾼層建物への無秩序な垂直避難は捜索に労⼒がかかり、かえって救助に時間を要してしまう結果になりかねない点に留意しつつ、例えば、⺠間の⼤規模商業施設や企業、
⼤規模集合住宅等と協定を結ぶことにより、物理的な⾯積を確保すること等が考えられる。
さらに、逃げ遅れて⾃宅等に取り残される⼈も少なからずいることが想定されるため、その対策として安否確認を円滑に実施する⽅法を検討しておくことも重要である。
・出入口が広い・幅広のスロープや階段が構造物の外側にあり、どのような浸水深でも進入・接岸が可能
・手すり等をまたがずにボートに乗船可能
・周囲に障害物がない© 2016 Googl eP

図 9 救助活動のしやすい建物構造【江東５区の場合】
避難施設ではないが、墨⽥区庁舎では、600kW 規模のガスコージェネレーションシステムを導⼊しており、発電した電⼒は買電系統と連系され、全館を対象に供給される。この発電は、中圧ガス（中圧28導管からの直接供給）により、地区ガバナ25よりも上流側からガス供給することができるため、浸⽔の影響を受けにくく、⽔害時においても供給が可能と考えられる。
江⼾川区の松江⼩学校では、避難場所になる体育館を 2 階に設置するとともに、2 階の体育館や教室から校庭に直接連絡している階段を設けており、救助⽤のボートが階段に着岸しやすい構造となっている。20kw の発電量の太陽光発電と 3.2kw の蓄電池を備えており、停電時には商⽤電源から太陽光へ切り替えることができる。

図 10 テラスと繋がっている階段

図 11 体育館と校舎に接続している階段

江東区では区内の企業等と協定を締結し、⽔害時における⼀時避難施設を指定している。葛飾区
では、広域避難（⻑距離の移動）が困難と考えられる要配慮者向けに、⺠間の⼤型商業施設とも協定を締結し、⽔害発⽣時には駐⾞場を⼀時避難場所として使⽤できるものとしている。
葛飾区の東新⼩岩七丁⽬町会においては、⾃治会内の逃げ遅れた住⺠の救助や⾷糧⽀援を⾃治会組織で実施する計画を⽴案している。⾃治会内に救助・⽀援を担う専⾨組織を設置するとともに、⾃治会でボートを購⼊し、定期的に操舵訓練・避難訓練を実施している。また、安否確認の⽅法として、各⾃宅等で紅⽩の旗を掲げることを決め、⾚旗が掲げられている家及び旗が掲げられていない家に声かけをすることにより、捜索の労⼒を少なくする⼯夫をしている。

図 12 ⾃治会住⺠の乗船体験

25

図 13 救援標⽰旗

供給事業者への聴き取り調査によると、２ｍ程度の浸⽔で供給停⽌する場合が多い。

29

３．４ ⼿順４ 決壊後における浸⽔区域内からの救助可能性の検証
本節では、浸⽔後の救助可能性を検証する。
⽴退き避難対象地域の住⺠については、原則として広域な⽴退き避難をすることとしているが、移動困難者については、施設の許容量の範囲内で、浸⽔域内に留まってもよいとした。しかし、移動困難者
は、避難⾏動だけでなく避難⽣活についても⼀般的な⼈より⾼いリスクを抱えているため、避難施設の設備にも配慮が必要であり、容態が急変した場合に対応できる体制を整えておく必要がある。
特に、浸⽔域内の施設については、ライフラインが途絶した状況で浸⽔が解消するまで孤⽴を余儀なくされるため、⼆次的な⼈的被害が発⽣するおそれがあり、可能な限り短期間での救助が必要となる。
ここでは、⽔・⾷料等の備蓄状況の調査結果から、3 ⽇程度以内に救助することが望ましいことを⽰し、さらに、その実現可能性について検証する⽅法を提⽰する。これにより算出された救助に要する⽇数が、⽬標⽇数を上回るようであれば、近距離避難者数の限定、救助しやすいような建物構造への改善、排⽔の早期化等を実施する必要がある。
なお、ここで提案する算出⼿法は、あくまで常総救助実態等をあてはめた場合の参考値であり、対象とする地域の特性（救助の難易、⼈⼝密度等）が異なるうえ、災害発⽣時の天候等により、実際の救助可能⼈数が想定される救助可能⼈数を⼤幅に下回るおそれがあることに⼗分留意すべきである。

３．４．１ 決壊後の救助完了の⽬標期間と救助⼿段
浸⽔区域内の病院・福祉施設の建物内に留まった⼊院・⼊所者、避難施設へと避難した在宅移動困難者については、⻑時間の避難⽣活は困難と考えられるため、３⽇程度での救助を⽬指す。
この⽇数については、施設ライフラインの耐⽔化状況、備蓄状況、避難者属性等の地域特性やに応じて短縮・延⻑することが可能である。なお、想定する救助⽇数に応じて、病院・福祉施設で備蓄等の対策を進めるとともに、⾃治体内の近距離避難施設へと避難する在宅移動困難者に対しては、⽔・⾷料・常⽤薬等の物資を⾃ら備蓄し持ち込むよう、平時から呼びかけることが必要である。
救助⼿段については、ボートとヘリの 2 つの⼿段がある。浸⽔で孤⽴した被災者の救助に関しては、
常総救助実態によると、次のような実態があったことが分かっている。
・救助に要する時間は、天候や氾濫流、漂流物や上空・⽔上の⽀障物の状況が⼤きく影響する。
・ボート・ヘリが着地・着岸する場所やその付近の状況（障害物の有無等）が救助速度に⼤きく影響する。
・救助対象者の⾝体状況により、ボート・ヘリへと移す時間が⼤きく異なる。
・救助を⾏う建物の構造等にもよるが、ヘリの⾵圧があるため、ボートとヘリが同時に同じエリアで救助活動を実施することは困難である。
・ボートは、⽔⾯から孤⽴者を捜索することとなるため、上空から捜索するヘリと⽐較すると、捜索には不向きである。ボートでは船外機を使⽤できるとスムーズに救助ができるが、常総市の救助実績で30

は、漂流物の絡みつきや⽔深不⾜等のため、⼿漕ぎや⼈⼿による牽引により救助を⾏った。救助が⻑時間となるならば、体⼒⾯から、多くの交代要員が必要である。
・ヘリは、上空で⼀定の離隔が必要であり、常総救助実態では救助活動がピークであった決壊２⽇⽬の上空での配備密度がヘリ救助の上限だと考えられる。このように、配備密度に限界があるた
め、ヘリは多数の避難者の救助に不向きである。
これらのことから、浸⽔区域内の病院・福祉施設の建物内に留まった⼊院・⼊所者、避難施設へと避難した在宅移動困難者の救助については、基本的にはボートにより実施するものとして推計する。ヘリについては、予め想定された病院・福祉施設・避難捜索以外の建物に取り残されてしまった孤⽴者を、捜索・救助するために活⽤するものとする。
【江東５区の場合】
江東 5 区内の病院・福祉施設調査において、⽔・⾷料の備蓄について、3 ⽇分準備している割合と4 ⽇分以上準備している割合と⽐較してみると、病院では 90％→10％、福祉施設では 76％→22％となっており、3 ⽇分は確保している割合が多いが、4 ⽇⽬以降となるとその割合は⼤幅に減少することが分かる。さらに、⾮常⽤電源の運転継続時間について、⾮常⽤電源を未設置または 24 時間未満の割合は、病院では 67％、福祉施設では 85％となっている。
これらのことから、3 ⽇以内を⽬標としつつも、可能な限り早期に救助することが望ましいと⾔える。ただし、後述するように救助期間の短縮には限界があるため、ライフラインの耐⽔化を中⻑期に進めることが望ましい。

３．４．２ ボートによる救助可能数の算出
⼗分な量のボートを確保できた場合、各救助地点においては到着したボート複数が待機し、先着ボートが避難者を救助した後、待機していたボートが順次救助を⾏うという状況となる。したがって、救助に要する時間はボートの移動時間等に依存せず、救助地点において係留・救助者乗船・係留解除に要する時間を基に算出可能となる。ボートによる 1 ⽇あたりの救助可能は次式で求めることができる。
ボートによる１⽇あたりの救助可能⼈数（⼈/⽇）＝①平均救助可能⼈数（⼈/艇）
÷ ②係留・救助者乗船・係留解除に要する時間（時/艇）
× ③救助可能箇所数 × ④1 ⽇あたり活動時間（時/⽇）①平均救助可能⼈数
31

・・・（式 1）

常総救助実態から移動困難者（⼊院・⼊所者、要介護認定者等が該当）については⼀般避難者（付添⽀援者等が該当）の倍の空間を必要としたとの実績があった。このことから、周辺地域におけるボートの平均乗船可能⼈数から救助者数を引いたものを基本とするが、移動困難者が乗船する場合には 2 名分の⾯積を要するものとして算出する。
②係留・救助者乗船・係留解除に要する時間
常総救助実態では 4 名の移動困難者の救助にあたり、係留後から係留解除まで 15 分程度を要した実績がある。このことから、移動困難者については⼀般避難者より乗船に時間を要すると考え、⼀般
避難者については 2 分/⼈、移動困難者については 4 分/⼈と、乗船時間を仮定する。係留について
は、救助地点付近での進⼊経路や係留箇所に迷ったり、浮遊物や標識、塀等が⽀障になったりすることが想定されるため、係留に要する時間は５分/艇とし、係留解除時間は 1 分/艇と仮定する。

図 14 ボートによる救助活動の所要時間③救助可能箇所数
各施設について複数の救助可能箇所があれば、それを考慮し、全体の救助可能箇所数を設定する。ボートを 2 艇着岸できるような形状であれば、その箇所は 2 として計上する。施設毎の救助可能箇所が不明であれば、各施設で 1 箇所と仮定する。
④1 ⽇あたり活動時間
⽇中の時間から 12 時間と設定する。
【荒川左岸 7kp 地点が決壊した場合】
ここでは、決壊後の救助活動の検証を取り扱うため、決壊前のどこが決壊するか不明な場合に備えた最⼤⽅絡で考えるのではなく、特定の地点が決壊した後の状況で議論をすることが適切である。そこで、左岸側で⽴退き避難対象者が最⼤となる荒川左岸 7k 地点が決壊した場合を事例とする。
荒川左岸 7kp 地点で浸⽔する地域には、⼊院・⼊所者 0.5 万⼈、在宅移動困難者 7.2 万⼈が⽴退き避難の対象者となり、さらにそれぞれの付添⽀援者は 0.3 万⼈、7.2 万⼈となる。すなわち、病院・福祉施設内に留まる可能性があるのは最⼤で 0.8 万⼈となり、近距離の公的避難施設に避難する可能性があるのは最⼤で 14.5 万⼈となる。
⼀⽅で、近距離の公的避難施設の避難可能⼈数は 2.6 万⼈にとどまる。すなわち、在宅移動困難
32

者とその付添避難者の 2 割程度しか収容できないということが分かる。
まず、ボートの仕様・性能諸元について、関東地⽅内の配備状況から、次表のとおり整理した。

（ 万人）

入院・ 在宅移動
入所者 困難者

合計

要配慮者本人

０.５

７.２

７.８

付添い支援者

０.３

７.２

７.５

合計

０.８

１４.５

１５.３

病院・福祉施設内で
屋内安全確保 ０.８万人：集計対象範囲：左岸7KP決壊時の浸水範囲：避難所

公的避難施設に立退き避難 ２.６万人

図 15 荒川左岸 7kp 地点が決壊した場合の浸⽔する地区における避難可能⼈数
表 3 各機関のボート仕様・性能諸元26
機関名

乗船可能⼈数船艇移動速度

27

ボート数

28

避難所

福祉施設

往路

復路

警察庁

2 ⼈/艇

1 ⼈/艇

2.0 ㎞/時

1.2 ㎞/時約 600 艇

消防庁

2 ⼈/艇

1 ⼈/艇

2.0 ㎞/時

1.2 ㎞/時

約 1,000 艇

⾃衛隊

11 ⼈/艇5 ⼈/艇

2.6 ㎞/時

2.0 ㎞/時

約 300 艇29

1 艇あたりの救助可能⼈数は、ボート定員から操作者・救助作業従事者の分を引いて、警察庁・消防庁は 2 名、⾃衛隊は 11 名乗りとした。これを加重平均すると、救助定員は 3.42 ⼈/艇となる。なお、
これは⼀般避難者を救助した場合であり、移動困難者を救助する場合には、救助定員は 1.63 ⼈/艇になる。
2 × 1600 艇/1900 艇 ＋ 11 × 300 艇/1900 艇 ＝ 3.42 ⼈/艇（⼀般避難者救助）
1 × 1600 艇/1900 艇 ＋ 5 × 300 艇/1900 艇 ＝ 1.63 ⼈/艇（移動困難者救助）
1 艇あたりの乗船時間は、2 分/⼈（移動困難者は 4 分/⼈）であり、係留に 5 分、係留解除に 1分を要することから、乗船時間は 12.84 分/艇となる。移動困難者については 12.52 分/艇となる。
26

内閣府「⼤規模⽔害対策に関する専⾨調査会」資料を参考に作成

27

多数の流⽊等の障害物があるおそれがあることから、⼿こぎによる移動速度を想定

28

警察庁及び消防庁は 茨城、栃⽊、群⾺、埼⽟、千葉、東京、神奈川の保有台数。⾃衛隊は東部⽅⾯隊管内（陸上⾃衛隊）、横須賀地⽅隊管内（海上⾃衛隊）の保有台数

29

偵察ボート（救助者 2 ⼈乗船）、偵察ボート（同 3 ⼈）、 渡河ボート（同 23 ⼈）をボート数により加重平均33

3.42 ⼈/艇 × 2 分/⼈ ＋ 5 分/艇 ＋ 1 分/艇 ＝ 12.84 分/艇（⼀般避難者救助）
1.63 ⼈/艇 × 4 分/⼈ ＋ 5 分/艇 ＋ 1 分/艇 ＝ 12.52 分/艇（移動困難者救助）
荒川左岸 7kp 決壊により浸⽔する区域内に、病院・福祉施設は 78 施設、公的避難施設は 54
施設ある。各施設の救助可能箇所数が不明であるため、各施設につき 1 箇所であると仮定する。
病院・福祉施設については、⼊院・⼊所者の半分の付添⽀援者がいるため、1 艇あたりの救助可能
⼈数は、2.23 ⼈/艇（＝（3.42＋2×1.63）÷3）となる。また、１艇あたりの乗船時間は 12.63
分/艇（＝（12.84＋2×12.52）÷3）となる。したがって、公的避難施設におけるボートによる１⽇あたりの救助可能⼈数は、9916 ⼈/⽇となる。
（2.23 ⼈/艇 ÷ 12.63 分/艇 ）× 60 分/時 × 78 施設 × 12 時/⽇ ＝ 9916 ⼈/⽇
病院・福祉施設内で屋内安全確保をしている⼈は、最⼤で 0.8 万⼈であるから、順調にいけば、ボートでは 1 ⽇で救助可能ということが分かる。
同様に、公的避難施設については、移動困難者と同数の付添⽀援者がいるため、1 艇あたりの救助可能⼈数は、2.53 ⼈/艇（＝（3.42＋1.63）÷2）となる。また、１艇あたりの乗船時間は 12.68
分/艇（＝（12.84＋2×12.52）÷2）となる。したがって、公的避難施設におけるボートによる１⽇あたりの救助可能⼈数は、7758 ⼈/⽇となる。
（2.53 ⼈/艇 ÷ 12.68 分/艇 ）× 60 分/時 × 54 施設 × 12 時/⽇ ＝ 7758 ⼈/⽇
公的避難施設内に屋内安全確保をしている⼈は、最⼤で 2.6 万⼈である。しかし、当該地域の⽴退き避難対象住⺠が逃げ込む近距離の公的避難施設には⾼台に⽴地し、浸⽔しなかったり、決壊後
3 ⽇未満で浸⽔が解消するような施設もある。そのような施設については、積極的に救助に⾏く必要がない。3 ⽇程度以内での孤⽴解消を⽬指した場合、浸⽔継続 3 ⽇以上となる地域にある避難施設が救助対象となり、そのような施設に⾝を寄せている避難者は、最⼤で 1.8 万⼈である。順調にいけば、ボートでは 3 ⽇で救助可能ということが分かる。
ただし、これらの数値は全体を平均的にみた場合のものであり、施設によっては救助しにくい構造であったり、⼤⼈数を収容していたり等、救助に時間を要する場合がある。そのような施設については、重点的な対応やヘリの活⽤等の⼯夫が求められることとなる。

34

：集計対象範囲：左岸7KP決壊時の浸水範囲：公的避難施設

公的避難施設の避難可能数 ２.６万人
うち救助対象となる施設 １.８万人

図 16 荒川左岸 7kp 地点が決壊の場合の浸⽔範囲と公的避難施設

３．４．３ ヘリによる救助可能数の算出
ヘリによる救助では、安全⾯から⼀定⾯積内に⾶⾏可能な数が限られる。このことから、単位⾯積当たりの活動機数を想定し、1 ⽇あたりの救助可能⼈数を算出する。常総救助実態における決壊２⽇⽬の上空での配備密度がヘリ救助の上限だと考えられるため、それを参考に算出する。ヘリによる 1 ⽇あたりの救助可能は次式で求めることができる。
ヘリによる 1 ⽇あたりの救助可能⼈数（⼈/⽇）＝①単位⾯積あたりの救助者数（⼈/⽇・k ㎡）
× ②救助対象者が避難している地域の⾯積（k ㎡）

・・・（式 2）

①単位⾯積あたりの救助者数
常総⽔害において決壊 2 ⽇⽬のヘリによる救助⼈数は 646 ⼈であり、その際のヘリの活動範囲は、
7.5 k ㎡であったことから、単位⾯積あたりの救助者数は 86 ⼈/⽇・k ㎡（＝646÷7.5）となる。
②救助対象者が避難している地域の⾯積算出対象としている地域の⾯積を代⼊する。
【荒川左岸 7kp 地点が決壊した場合】
荒川左岸 7kp 決壊による 3 ⽇以上浸⽔継続する⾯積は 24k ㎡であることから、ヘリによる 1 ⽇あたりの救助可能⼈数は 2064 ⼈/⽇（＝86×24）である。

35

３．４．４ ボートの必要数の算出
避難可能箇所毎に必要となるボート数については、ボートが救助地点から前進拠点に移動して避難者を下ろし、再び救助拠点まで移動に要する時間を、救助地点における係留・救助者乗船・係留解除に要する時間で除して、1 艇を加えたものとなる。したがって、ボートの必要総数は次式で求めることができる。
ボートの必要数（艇）＝ ｛（①平均移動距離（km） ÷ ②往路速度（km/時） ＋ ①平均移動距離（km）
÷ 復路速度（km/時） ＋ ③救助者下船時間（時））÷ ④係留・救助者乗船・係留解除に要する時間（時/艇） ＋ 1（艇）｝
× 避難可能箇所数

・・・（式 3）①平均移動距離
各救助可能箇所と浸⽔していない前進拠点との間の距離を考慮し、平均距離を求める。
②往路速度、復路速度
浮遊物等で船外機が使⽤できない可能性が⾼いことも踏まえ、⼿こぎの速度を設定する。また、復路は乗船⼈数が多いため、往路よりも速度が低下することも考慮する。さらに、障害物の回避・除去、救助隊員の疲労等により、好条件よりも⼤幅に速度が低下することも考慮する。
③救助者下船時間
乗船とは逆に、下船は狭い場所から広い場所への移動となること、下船地点では多くの救助部隊が待機しており下船作業を⽀援できることから、乗船よりも時間は短縮されると考えられる。ここでは乗船の半分程度の時間と仮定し、⼀般避難者については 1 分/⼈、移動困難者については 2 分/⼈とする。なお、前進拠点では、救助部隊が周辺の⽀障物を撤去する等し、係留しやすい状況にしていると考えられることから、係留・係留解除に要する時間は考慮しない。
④係留・救助者乗船・係留解除に要する時間
救助時間を求めるものと同値である。
【荒川左岸 7kp 地点が決壊した場合】
次図より、⽚道移動距離については、最⼤でも 1.6km 程度であることが分かるため、平均距離を0.8km と設定する。移動速度については、表 3 のとおりであるため、重み付け平均をすると、次式のよう
になる。

36

図 17 救助の出発点から⽬的地までの移動距離の例（荒川左岸 7kp 地点決壊の場合）
2km/時 × 600 艇/1900 艇 ＋ 2km/時 × 1000 艇/1900 艇 ＋ 2.6km/時 ×300 艇/1900 艇＝ 2.09 km/時（往路）1.2km/時 × 600 艇/1900 艇 ＋ 1.2km/時 × 1000 艇/1900 艇 ＋ 2km/時 ×300 艇/1900 艇＝ 1.33 km/時（復路）さらに、障害物の回避・除去、救助隊員の疲労等を考慮し、好条件の場合の速度の半分となるものとする。そうすると、往路 1.05 km/時、復路 0.66 km/時となる。
1 艇あたりの下船時間は、1 分/⼈だから、下船時間は 3.42 分/艇となる。移動困難者については、
１艇あたりの下船時間は２分/⼈のため、下船時間は 3.26 分/艇となる。
3.42 ⼈/艇 × 1 分/⼈ ＝ 3.42 分/艇（⼀般避難者救助）
1.63 ⼈/艇 × 2 分/⼈ ＝ 3.26 分/艇（移動困難者救助）
病院・福祉施設については、⼊院・⼊所者の半分の付添⽀援者がいるため、1 艇あたりの下船時間
は、3.31 分/艇（＝（3.42＋2×3.26）÷3）となる。また、係留・救助者乗船・係留解除に要する
時間は 12.63 分/艇（＝12.84＋2×12.52）÷3）となる。したがって、病院・福祉施設におけるボートの必要数は、830 艇となる。
｛（0.8 km ÷ 1.05 km/時 ＋ 0.8km ÷ 0.66 km/時
＋ 3.31 分/艇 ÷ 60 分/時）÷ 12.63 分/艇 × 60 分/時 ＋ 1 ｝× 78 施設＝ 830 艇同様に、公的避難施設については、移動困難者と同数の付添⽀援者がいるため、1 艇あたりの下船時間は、3.34 ⼈/艇（＝（3.42＋3.26）÷2）となる。また、係留・救助者乗船・係留解除に要す
る時間は 12.68 分/艇（＝12.84＋12.52）÷2）となる。したがって、公的避難施設におけるボート
37

の必要数は、573 艇となる。
｛（0.8km ÷ 1.05 km/時 ＋ 0.8km ÷ 0.66 km/時
＋ 3.34 分/艇 ÷ 60 分/時）÷ 12.68 分/艇 × 60 分/時 ＋ 1 ｝× 54 施設＝ 573 艇以上から、ボートの必要数は 1,403 艇と求められる。

３．４．５ ヘリの必要数の算出
ヘリによる救助では、単位⾯積あたりの活動機数に、対象範囲の⾯積を乗じれば、求めることができる。
ヘリの必要数（機） ＝ ①単位⾯積あたりの活動機数（機/k ㎡）
× ②救助対象者が避難している地域の⾯積（k ㎡）

・・・（式 4）

①単位⾯積当たりの活動機数
H27 常総⽔害においては約 40k ㎡が浸⽔したが、⽥畑が多く宅地⾯積は明らかではない。そこで、常総市全体の宅地⾯積割合 23％と同程度だと仮定すると、常総⽔害時の宅地の浸⽔⾯積は 9.2k㎡となる。決壊後 2 ⽇⽬には約 50 機のヘリが出動していたことから、単位⾯積当たりの活動機数は約5.4 機/k ㎡となる。
②救助対象者が避難している地域の⾯積
救助時間を求めるものと同値である。
【荒川左岸 7kp 地点が決壊した場合】
必要機数は、130 機（＝24k ㎡×5.4 機/k ㎡）となる。

38

３．５ ⼿順５ ⼤規模・広域避難に要する時間の算出
通常の避難であれば数時間内に⽴退き避難を完了することが可能であるが、⼤規模・広域避難が必要とされる地域においては数時間内の⽴退き避難は不可能であり、どの程度の時間を要するのかということも明確でないことがほとんどである。避難に要する時間（以下、「避難時間」という。）については、
交通⼿段・経路別の避難⼈⼝の配分によって変化することから、避難者個⼈の⾃由意思に委ねた場
合の避難時間と、避難時間を最短にするための最適配分を⾏った場合との 2 通りでの算出⽅法を提案する。
両⽅の⼿法で避難時間を計算することにより、⾃由意思に基づく避難ではかなり早い段階での避難開始をしなければならないことが判明し、実現可能性を⾼めるためには何らかの最適化を図ることが必要となることが分かる。最適化をする場合、その程度が緩やかにか厳格にかという差こそあれ、居住地域や家族構成等の違いに基づいて避難⼿段・経路等を⾏政から指定し、その指定に基づいて住⺠が避難することが必要となる。したがって、避難計画の⽴案にあたっては、⼤多数の住⺠が理解し、協⼒が可能な程度のものとするとともに、⽴案・公表後には⾏政と地域住⺠が⼀体となって計画の実効性を⾼めるた
めの努⼒が必要となる。
避難時間の具体的な算出⽅法として、詳細な交通シミュレーションを実施することも考えられるが、計算精度を保ったままで、かつ簡易に算出できる⽅法を、本稿では提案する。この算出⽅法は次のようなものである。まず、交通の供給量として、交通⼿段・経路別に交通容量が最も⼩さい地点（以下、「ボトルネック」という。）を特定し、その交通容量を設定する。次に、需要量として、⽴退き避難の総量と、避難に無関係な⾮避難交通量とを設定する。個⼈の⾃由意思に委ねると、交通⼿段・経路別の交通需要が必ずしもその交通容量に⽐例して配分されるわけではないため、混雑の不均衡が⽣じてしまうことから、避難時間が⻑期化してしまう。つまり、避難時間を最短にするには、交通⼿段・経路別の交通容量に⽐例して交通需要を割り振れば良い。さらに、交通容量を増やす⼿段を採れば、避難時間をより短くすることも可能となる。このように、簡便な⽅法を採ることで、計算資源を節約できるだけでなく、どのような対策を講じれば、避難時間を短縮することができるのかが、直感的にも分かりやすくなるという利点もある。
⼀⽅で、避難する際には混雑が発⽣するため、それに起因する事故が⽣じないような措置を執る必要がある。具体的には、ボトルネックにおける⼤混雑、駅への避難者集中等により、歩⾏者の将棋倒し・
群衆雪崩等が発⽣したり、線路への落下等のおそれがある。最適な交通⼿段・経路への避難者の配分に加え、これらの事故に対する安全措置対策も重要になる。
なお、簡便のため、江東 5 区の事例における避難時間の算出にあたっては、⼊院・⼊所者と在宅移動困難者については、浸⽔区域内に留まるのではなく、全て浸⽔区域外へと⽴退き避難した場合のみを⽰している。

39

３．５．１ ボトルネック箇所の特定
避難時間の算出にあたっては、電⾞、⾃動⾞、徒歩といった各交通⼿段について、各経路別で交通容量（供給量）を設定することが必要である。ある交通⼿段・経路に着⽬すると、当該⼿段・経路を経て浸⽔区域外に⾄るまでには多くの通過点があり、その各地点において交通容量があるが、当該⼿段・経路の始点から終点までを通した全体の交通容量については、その⼿段・経路においてボトルネックの交通容量で規定される。これは例えば⼀般の道路交通が交差点部の交通容量で規定されるのと同様の論理である。なお、迂回することでボトルネックを回避できるのであれば、その地点はボトルネックではない。つまり、別の⾒⽅から定義すれば、浸⽔区域外への移動にあたり、できる限り交通容量を⼤きくす
るような経路を選択したとしても、通過せざるを得ない地点のうち交通容量が最⼩となる地点が、当該経路のボトルネックとなる。この定義に基づけば、ボトルネック以外をどのように迂回しても、当該経路全
体の交通容量は変化しなくなる。このように、経路とボトルネックは⼀対⼀の対応となっていることから、ボトルネックを特定することにより、全経路を設定していく。
交通⼿段が徒歩の場合、ボトルネックは地形によって規定される場合が多い。⼀般に、対象地域は河川に囲まれた低地であることから、河川を渡る橋梁、または丘陵地に上がる坂路等がボトルネックになることがほとんどである。橋梁や坂路前後には道が複数あるのが⼀般的であり、交通容量が局所的に⼩さくなるのが当該部分であるからである。
交通⼿段が⾃動⾞（⾃家⽤⾞・バス・タクシー等）の場合、徒歩と同様に橋梁や坂路等をボトルネックとする。ただし、⾃動⾞専⽤道路については、⾃動⾞専⽤道路に接続する⼀般道の接続⾞線、JCT 等の交通容量が局所的に⼩さくなる箇所の 2 つのボトルネック候補が存在し、各経路においてこれらのうち交通容量がより⼩さなものがボトルネックとなる。なお、⼊⼝付近については、⼊⼝料⾦所もボトルネックとなり得るように思えるが、⼀般道の接続⾞線は信号による待ち時間や横⾞線からの流⼊がある
⼀⽅で、⼊⼝料⾦所のブースは 2 つ設けられていることも多くまた ETC も普及していることから、接続⾞線の⽅が交通容量が⼩さくなるため、⼊⼝付近については⼀般道の接続⾞線がボトルネックだと考えられる30。また、出⼝付近については、混雑している出⼝を選ぶ必要はなく、すいている出⼝まで移動すればよいため、通過ボトルネックとはならない。
交通⼿段が鉄道の場合、⼀度乗⾞すれば事故等がない限り浸⽔区域外まで移動できるため、ボトルネックは駅での乗⾞となる。
【江東５区の場合】
江東 5 区は、⻄を隅⽥川、東を江⼾川に囲まれていることから、徒歩及び⾃動⾞のボトルネックは基
本的に⻄⽅⾯は隅⽥川を渡る橋梁、東⽅⾯は江⼾川を渡る橋梁となる。北⽅⾯については、⾜⽴区
では新芝川、⽑⻑川、綾瀬川、桁川、葛飾区では⼤場川を渡る橋梁がボトルネックとなる。南⽅⾯については、江東区と江⼾川区の双⽅に浸⽔しない⾼台が存在するため、その⾼台に移動するための道路

30

接続道路の交通容量と料⾦所の交通容量を書く

40の経路上で最も交通容量の⼩さな箇所がボトルネックとなる。江東区では豊洲運河、砂町運河を、江⼾川区では新川、旧江⼾川を渡る橋梁がそれに該当する。なお、荒川・中川・綾瀬川等の江東５区内の河川を渡る橋梁がボトルネックになる可能性もあるが、検証した結果、江東 5 区における徒歩・⾃動⾞避難のボトルネックについては、外縁部近辺となることがほとんどであった。
⾃動⾞の場合は、さらに避難経路として⾸都⾼速道路もあるため、⼊⼝への⼀般道の接続⾞線、混雑する JCT もボトルネックとなる。
鉄道については、ボトルネックは浸⽔区域内の駅での乗⾞となる。

３．５．２ 交通⼿段別の需要量の算出
まず、避難⾏動を避難者個⼈の⾃由意思に委ねた場合の、浸⽔区域外へと移動しようとする⼈の交通⼿段別・経路別の需要量（⼈数・⾃動⾞台数）を算出する。この需要量は、⽴退き避難の対象者に加え、避難者以外にも、対象地区を訪れている地区外の⼈、対象地区を通過する⼈の移動もある。
次に、⽴退き避難の対象地域にいる避難者による需要量を設定する。⽴退き避難を開始する時間
帯に対象地域内にいる⼈⼝について、⼤きく分類すると徒歩、⾃動⾞、鉄道という 3 つの交通⼿段に振り分けることとなる。交通⼿段については、⾃家⽤⾞を保有していれば⾃動⾞を使⽤する傾向が顕著になり、居住地が駅に近いと多くの⼈は鉄道を使うと考えられる。しかし、その割合を事前に設定するには、
何らかのよりどころが必要となるため、アンケート等により設定する。
交通⼿段の需要量を設定した後、交通⼿段毎に経路別の需要量を設定しなければならない。経路については、居住地から浸⽔区域外にまで移動するのに最も近い経路を選択するものと仮定する。計算を簡便にするために、交通⼿段別・経路別に⼀意に定まる各ボトルネックを基点とする Thiessen（ティーセン）分割31で与えられる領域を設定し、その領域内の⽴退き避難者数が各ボトルネックの交通需要量とする。
続いて、避難開始時点において対象地域内にいない⼈による交通需要については、次のように考える。
避難対象⼈⼝に含まれてはいないものの、地域外から対象地域を通過して別の地域へと移動する需要（以下、「通過交通」という。）があれば、それは⽴退き避難者と同じボトルネックを通過することにな
るため、需要量に計上しておく必要がある。
さらに、対象地域の住⺠であるものの避難開始時点では地域外に出ている⼈については、家族の迎
えや荷物の取得のために、⼀度住所に戻ってから再び地域外へと出る⾏動をとる⼈もいると考えられる（以下、「⼀時帰宅交通」という。）。
以上から、避難開始時点において対象地域内に居て地域外へと⽴退き避難する者と、避難開始時
31

全基点（橋梁）を直線で結ぶことにより三⾓形網をつくり、各辺の垂直⼆等分線によりできる多⾓形を当該基点が分担する⾯積とする。

41

点で避難対象地域にはいないものの対象地域を経由して地域外へと出る者とを合算した数値が、需要量となる。なお、避難対象地域外から対象地域へと⼊ってくる時の交通は、反対⽅向の移動であるため、需要量として計上する必要はない。ただし、ボトルネックとなる箇所を⼀⽅通⾏にする等の措置をとるのであれば、対象地域へ⼊ってくる時についても、反対⽅向の需要量として特殊な計算が必要となる。
ここで、⼀時帰宅交通とは避難開始時点において地域外に出ている住⺠であるから、関係を整理す
ると、次式を得る。
総需要量 ＝ 避難開始時点で対象地域に居る⼈数 ＋ 通過交通 ＋ ⼀時帰宅交通＝ （避難対象⼈⼝ － 地域外に出ている者 ＋ 地域外からの訪問者）＋ 通過交通 ＋ ⼀時帰宅交通 ・・・（式 5）
ここで、「⼀時帰宅交通」とは、最⼤で「地域外に出ている者」であることから、「⼀時帰宅交通」を「A× 地域外に出ている者」と表現すると、次式を得る。ただし、0≦A≦1 である。
総需要量 ＝ 避難対象⼈⼝ ＋（A－1）× 地域外に出ている住⺠＋ 地域外からの訪問者（訪問交通） ＋ 通過交通

・・・（式 6）

さらに、第 2〜4 項については、平成 20 年の東京都市圏パーソントリップ調査（以下、「PT 調査」という。）におけるトリップの発着点で分類すると、地域外に出ている住⺠は内外交通（出発点が地域
内、到着点が地域外）、訪問交通は外内交通（出発点が地域外、到着点が地域内）であり、通過
交通は外外交通（発着点ともに地域外）であることと、それぞれの交通については抑制が可能であり、平時交通に⼀定の率を乗じたものとなることから、次式を得る。ただし、0≦B≦1, 0≦C≦1 である。
総需要量 ＝ 避難対象⼈⼝ ＋（A－1）× 内外交通
＋ B × 外内交通 ＋ C × 外外交通

・・・（式 7）

これらの係数については、広報活動や周辺地域住⺠・企業の協⼒等によって⼤きく変化するため、適宜状況に応じて設定する。また、徒歩については、通過・訪問交通の絶対量が少ないため、無視し得るほどの量であれば、考慮せずともかまわない。
ここで、係数設定の⼀例を紹介する。係数 A については、外に出ていた住⺠全員が⼀度住所に戻ってから再び地域外へと避難すると考えると、A=1 となる。B と C については、周辺地域の住⺠による⾮避難交通であるため、平常時の半分程度に抑制されると考えると、B=C=0.5 となる。なお、これらの係数については、周知活動等の対策をすることにより、減少させることが可能である。
総需要量 ＝ 避難対象⼈⼝ ＋ 0.5 × （ 外内交通 ＋ 外外交通 ）42・・・（式 8）

なお、外内交通は内外交通とほぼ同等である32ことを考慮すると、総需要量は、住⺠と内外交通と外外交通の合計となる。ここで、平時におけるボトルネックの交通量は内外交通と外外交通を⾜したものであることに注⽬すると、単純に平時の交通量の半分が避難者以外の交通ということになり、分析が簡便となる。設定の詳細については、各交通⼿段における避難時間算出の際に説明する。
総需要量 ＝ 避難対象⼈⼝ ＋ 0.5 × （ 内外交通 ＋ 外外交通 ）・・・（式 9）

各交通⼿段・経路別の需要量 ＝ 各⼿段・経路の避難者＋ 各⼿段・経路によりボトルネックを地域内から地域外へと抜ける平時の交通量 ・・・（式 10）
また、式８では、⼀時帰宅交通は地域外に出ている者と同数として取り扱ったが、避難開始時点で避難対象地域外に出ている住⺠が⾃宅に戻らないように平時から周知することにより、⼤幅に縮減することが可能である。特に、避難開始時間が昼間となる場合には、予め避難の準備をした上で通勤・通学する等の措置を呼びかけることが有効と考えられる。
本稿においては、通過・訪問交通については通常時の半分程度と仮定し、⼀時帰宅交通については地域外にいる住⺠の全てと仮定しているが、施策の浸透状況によって、この割合を変化させていくことが望ましい。
なお、ここでいう⾃由意思は、上記で⽰した通り、各ボトルネックを基点とする Thiessen（ティーセン）分割で与えられる領域を設定し、その領域内の⽴退き避難者数を各ボトルネックの交通需要量としたものであり、避難先の状況によっては特定のボトルネックに想定している交通需要量以上の避難者が集中するおそれがあることに留意が必要である。
【江東５区の場合】
⽴退き避難者の総数は先に算出したとおり 155〜174 万⼈であり、これを交通⼿段別に割り振る。
住⺠インターネット調査において、浸⽔区域外への避難をする意向を⽰した 1242 票を分類すると、避難時の交通⼿段については徒歩 32％、⾃動⾞ 28％、鉄道 40％であった33。これに基づくと⾃動⾞の利⽤台数は最⼤で約 23 万台（＝174 万⼈×28％÷平均世帯⼈数342.16）となり、江東５区における⾃家⽤⾞数約 45 万台35を下回っていることが確認できる。各地区における橋梁・⾸都⾼⼊⼝・駅までの距離、⾃動⾞保有率によって、これらの交通⼿段選択率は異なると考えられるが、簡便さのため今回の検討では全地区⼀律とする。
次に、⾮避難交通を設定する。PT 調査による江東 5 区の 1 ⽇あたりの総量については、鉄道 511
万トリップ、⾃動⾞ 121 万トリップ、徒歩 124 万トリップである。このうち、通過交通である外外交通

32
33

同数でなければ特定地域の⼈⼝が⽇を追う毎に増加してしまうことになる。
避難先として浸⽔区域内を答えている回答は集計対象としていない。回答における「⾃転⾞」は「徒歩」に含め、「バイク」と「他家の⾞に同乗」は「⾃動⾞」に含め、「バス」と「タクシー」は「鉄道」に含めた。

34

平成 22 年国勢調査（総務省統計局） ⼈⼝等基本集計 第２表

35

関東運輸局管内⾃動⾞保有⾞両数（平成 28 年 4 ⽉時点）。

43

（出発点・到着点ともに地域外）については、鉄道 241 万トリップ、⾃動⾞が 22 万トリップ、徒歩が 2
万トリップである。訪問交通である外内交通（出発点が地域外、到着点が地域内）については、鉄道
120 万トリップ、⾃動⾞ 26 万トリップ、徒歩 2 万トリップである。ここで分かるように、徒歩については総量と⽐較して、通過交通、訪問交通が少量であるため、本稿では徒歩の通過・訪問交通は計上しないこととする。鉄道、⾃動⾞については、それぞれの避難時間算出の際に個別に設定するが、おおよそこれら
平時のトリップの半数を計上することとなる。半数と⾔えども、⾮避難者によるトリップ数 205 万となり、⽴退き避難⼈⼝ 155〜174 万⼈よりも多いことが分かり、⾮避難交通の抑制が避難時間の短縮には効果的であることが理解できる。

３．５．３ 徒歩による避難時間の算出（⾃由意思に委ねた場合）
徒歩避難のボトルネックは、河川を渡る橋梁、または丘陵地に上がる坂路等である。ここでは、それらのボトルネックに着⽬して、各経路の避難時間を算出する。
各経路の避難時間は次式で⽰される。
各経路の避難時間 ＝ ①各ボトルネックの避難者数（⼈）÷ ②各ボトルネックの時間交通容量（⼈/ｈ）＋ ③各ボトルネックから先の移動時間（ｈ）

・・・（式 11）

①各ボトルネックの避難者数
避難⾏動を避難者の⾃由意思に委ねた場合、最も近いボトルネックを経由して避難するものとする。
そうすると、各ボトルネックの交通需要は、各ボトルネックを基点とする Thiessen 分割で求める。
②各橋梁の時間交通容量次式で求めることができ、各項については、以下のとおり設定する。
時間交通容量（⼈/h） ＝ A:密度（⼈/㎡） × Ｂ:速度（m/ｈ）
× Ｃ:歩道幅員（m）
× Ｄ:荷物による低減率

・・・（式 12）

Ａ:密度
歩⾏者の安全を確保するためには密度をできるだけ低く抑える必要がある。⼀⽅で、避難時において安全確保に充てることのできる警察官・⺠間警備員等の数は限られている。⽂献によって事故が発⽣す
る閾値となる密度は異なるものの、次を参考に、事故を防ぐために安全確保措置を採ることにより、3.5
⼈/㎡に抑えるものと設定した。

44

＜参考となる⽂献等＞
密度 1.5 ⼈/㎡程度で⾃由歩⾏の限界36
密度 4 ⼈/㎡程度で渋滞の始まり 36、または停⽌時の限界密度37
密度３〜５⼈/㎡程度で、「将棋倒し」（隊列後⽅から前⽅へのドミノ倒しに似た転倒形態）発⽣のおそれ38
密度６⼈/㎡程度で群集移動の停⽌ 36、またはラッシュ時の満員電⾞の状態 37
密度６⼈/㎡超39、または 10 ⼈/㎡超 38 で、「群衆なだれ」（隊列前⽅から後⽅への積み⽊崩しに似た転倒形態）発⽣のおそれ
神⼾市のルミナリエでは、安全を確保のため、待ち⾏列の最後尾を延伸する等により、密度を３⼈/㎡
以下としている40
Ｂ:速度
速度と密度の関係を表した Fruin（フルーイン）式 39（速度 V ＝ 1.356 － 0.341 × 密度ρ）を適⽤する。速度と密度の関係式はいくつか提案されているが、本稿では、密度増加にしたがって速度が直線的に減少していくこと（時間交通容量は密度を説明変数とする⼆次関数となる。）、密度４
⼈/㎡が群衆での歩⾏の限界としていることから、Fruin 式を採⽤した。Fruin 式に、密度 3.5 ⼈/㎡を代⼊して、速度を算出する。ただし、避難者は⻑期の避難⽣活に備え、⼤きめの荷物（リュックサックやキャリーケース等）をもって避難すると考えられることから、それによる速度低下を⾒込めるように、Fruin
式を改良する。速度低下は 5％減として設定する。
速度 ＝ ｛ 1.356 － 0.341 × 密度 3.5（⼈/㎡）｝ × 3600（秒を時間に換算）
× 荷物による速度低下 0.95

・・・（式 13）＝ 556（m/h）

36

⽕災便覧第 3 版、共⽴出版

37

社団法⼈全国警備業協会：雑踏警備業務の⼿引き

38

明⽯市⺠夏まつり事故調査委員会 報告書

39

Dr.John、J. Fruin：Crowd Dynamics and Auditorium Management40

警察からの聴取による。

45

図 18 歩⾏時の密度と速度と時間交通容量41

図 19 密度 1.5〜3.5 ⼈/㎡程度の混雑42

Ｃ:歩道幅員
ボトルネック毎に地理院地図オルソ画像から計測する。逆⽅向からの交通が排除できない限り、歩道は⽚側のみとする。両側の歩道を⽤いて避難することも不可能ではないが、別⽅向に向かう歩⾏者が狭い範囲に集中すると、将棋倒しや群衆雪崩のような歩⾏者事故の発⽣するおそれが格段に⾼まるため、交通整理を厳格にすることが求められる。なお、歩⾞道が分離されていない場合には 0.5ｍ等と設定する。
Ｄ:荷物による低減率
⼤きな荷物を携⾏していることから、避難者１⼈につき２⼈分のスペースを占有するものと仮定し、低減率を 50％とする。荷物が全くなければ 100％であり、荷物が⾝体の半分程度であれば 75％となるた
め、荷物の携⾏量を少なくすれば、値が⼤きくなり、より円滑に避難できるようになる。
③各ボトルネックから先の移動時間
ボトルネックを通過した後は、浸⽔想定区域外まで渋滞なしで移動できるものとする。⾃由歩⾏速度

41

岡⽥,吉⽥,柏原,辻：建築と都市の⼈間⼯学－空間と⾏動のしくみ－, ⿅島出版会, 1977

42

J.Fruin, 歩⾏者の空間, ⿅島出版会, 197446

となることを想定し、歩⾏速度は 3km/h と設定する。この根拠としては、東⽇本⼤震災の避難に関する 調 査 結 果 2.2km/h 43 、 ⽼ ⼈ ⾃ 由 歩 ⾏ 速 度 3.6km/h 44 、 過 去 の 避 難 シ ミ ュ レ ー シ ョ ン
3.2km/h45、2.9km/h46等がある。
【江東５区の場合】先に設定した浸⽔区域外へと脱出する経路上にあるボトルネックを基点として、Thiessen 分割した各地区において、上記に基づいて算出した避難時間に基づき地図を⾊分けすると、図 20 のようになる。これにより、葛飾区及び江⼾川区から東⽅⾯へと避難するために経由する国道 6 号が避難に 24 時間、
国道 14 号が 30 時間要するボトルネックとなっていることが分かる。⼀⽅で、避難時間が 6 時間を切るのは⻄部と北部に多いことが分かる。東⽅⾯へと渡る橋梁の数は、⻄⽅⾯・北⽅⾯へと分かる橋梁の数に⽐較して、極端に少ないからである。なお、歩道幅員は⽚側のみとしている。
このように、避難者が⾃らの居住地に最も近いボトルネックを経由して避難すると、徒歩では 30 時間を要することとなる。しかし、図を⾒れば明⽩であるが、国道６号、14 号に隣接しているボトルネックについては、避難時間が６時間未満であるものもあるため、交通誘導を適切にすることにより、江東 5 区全体
で避難時間を短縮することが可能である。

図 20 徒歩避難時のボトルネック毎の避難時間
43

国⼟交通省都市局：「津波避難を想定した避難路、避難施設の配置及び避難誘導について（改定版）」、平成
24 年 12 ⽉

44

岡⽥光正・浅野博光・俵元吉：⾃由歩⾏速度と歩幅に関する調査・研究 : 主として⽼⼈や⼦供の場合について(建築計画)、197845

桑沢敬⾏・⽚⽥敏孝・及川康・児⽟真：洪⽔を対象とした災害総合シナリオ・シミュレータの開発とその防災教育への適⽤、200746

⾸都直下地震避難対策等専⾨調査会 第 14 回(最終回)資料 「帰宅⾏動シミュレーション結果について」47

３．５．４ ⾃動⾞による避難時間の算出（⾃由意思に委ねた場合）
⾃動⾞避難のボトルネックは、⼀般道については徒歩と同様に河川を渡る橋梁、丘陵地に上がる坂路等である。⾃動⾞専⽤道については、⼊⼝接続部の⼀般道と JCT 付近となる。ここでは、それらのボトルネックに着⽬して、各経路の避難時間を算出する。
各経路の避難時間は次式で⽰される。
各経路の避難時間 ＝ ①各ボトルネックの通過⾞両数（台）÷ ②各ボトルネックの時間交通容量（台/ｈ）＋ ③各ボトルネックから先の移動時間（ｈ）

・・・（式 14）

①各ボトルネックの通過⾞両数
避難⾏動を避難者の⾃由意思に委ねた場合、最も近いボトルネックを経由して避難するものとする。
各ボトルネックが担当する領域は、Thiessen 分割で求める。なお、⼀般道路と⾼速道路との振分については、平均的な⾼速道路分担率である 13％47を⽤いることが考えられる。この数値については、地域の実情に応じて柔軟に設定すべきである。
１台の⾃家⽤⾞に１世帯の避難者が乗⾞して避難するものとする。⾃動⾞保有と世帯⼈数には正の相関があると考えられるが、各⾃動⾞に平均世帯⼈数が乗⾞するものとして設定する。
なお、これに⾮避難交通量も加える必要がある。各ボトルネックでの⾮避難交通の総量は、平常時における各ボトルネックでの江東５区内から５区外へと出る⽅向の交通量を避難時間あたりに換算したものとなる。しかし、避難時間は⾮避難交通を設定しないと算出できない。そこで、仮の避難時間を設定して、⾮避難交通を算出し、それをもとに、避難時間算出→⾮避難交通量算出→避難時間算出→・・・と、収束計算を実施することが必要となる。
まず、直近の道路交通センサスの昼間 12 時間⾃動⾞類交通量（下表②）において、各ボトルネッ
クを含む区間の交通量を抽出し、それに抑制率（本稿で提案した標準的な場合は 0.5）を乗じたもの
を 12 時間で除して、時間あたりの⾮避難交通（下表③）を算出する。ここで、仮の避難時間（下表④）を設定し、時間あたりの⾮避難交通に仮避難時間を乗じることで、各ボトルネックにおける⾮避難
交通の総量を算出する。避難交通（下表①）に平時交通を加え総交通量を算定し（下表⑤）、これを交通容量（下表⑥）で除して避難時間を算出する（下表⑦）。算出した避難時間で⾮避難交通の総量を再度設定し、上記を繰り返して避難時間の収束計算を実施する（下表⑧）。

47

第 4 回使えるハイウェイ推進協議会資料「⾼速道路の利⽤状況」（国⼟交通省）

48

⑧収束計算

避難時間の算出手順（①→⑧）
ボトルネッ
ク個所

①避難交
通 （要避難②平時の交
通量 （H22道路

③時間あた
りの通過交
通 （②

区域内の人
口より算
定）

交通センサス/
昼間12時間自動車類交通量）A橋

10,000台

20,000台/12
時間

833台/hr

10hr

18,330台

2,000台/hr

9.2hr

B橋

9,000台10,000台/12
時間

416台/hr

10hr

13,160台

1800台/hr

7.3hr

C橋

7,000台10,000台/12
時間

416台/hr

10hr

11,160台

1500台/hr

7.4hr

・・・・・

・・・・・

・・・・・

・・・・・

÷12×0.5）④仮避難時間 （通過⑤総交通量（①＋③×

⑥時間交
通容量（渋

交通算定用
に仮設定）

④）

滞時の速度・
車間距離・車
線数から設
定）

・・・・・

・・・・・

⑦避難時
間 （⑤÷⑥）・・・・・

表 4 ⾃動⾞による避難時間の算出⼿順②各ボトルネックの時間交通容量次式で求めることができ、各項については、以下のとおり設定する。
時間交通容量（台/h） ＝ Ａ:速度（km/ｈ）× Ｂ:⾞線数
÷ ｛Ｃ:⾞⻑（m） ＋ Ｄ:⾞間距離（m）｝ × 1000（km を m に換算）・・・（式 15）
Ａ:速度
⾃動⾞においても、徒歩における Fruin 式と同様に、速度と密度の関係を表現した⼀般的な数式は知られている。しかし、本稿において必要とされるような、極めて⾼密度な状況における密度と速度の関係については、過去の観測データが乏しいため、それらの数式の信頼性は⾼くなく、適⽤することは不適切であると判断した。ここでは、東⽇本⼤震災の実績値から、３km/h と設定する。
この根拠としては、発災当⽇のプローブデータ（ナビゲーションシステムから得られる⾃動⾞の⾛⾏軌跡データ）等より分析した結果、16 時~23 時台の平均旅⾏速度は特別区内で 6.2km/h 程度であったこと48、発災当⽇の警視庁の管制データを基に整理した⾃動⾞の平均速度は、21 時ごろに下限値のピークとなっており、時速 5km 程度を記録していたこと49、発災当⽇のタクシーにおける都⼼の主要区間の通過に要する時間を分析したところ50、国道 1 号⼤⼿町~五反⽥間で時速 1.0km 程度、国道
246 号隼町~瀬⽥間で時速 2.6 km 程度、国道 6 号本町~東向島間で時速 1.3 km 程度であっ48
49

上坂克⺒・橋本浩良・塚⽥幸広：プローブデータから⾒えた道路ネットワークの課題、2012
⼤⼝敬・伊藤⿇紀・⽔⽥ 隆三・堀⼝良太：東京 23 区を対象とした⼤規模災害時交通シミュレーションと交通渋滞緩和策の評価50

⼤震災が都内のタクシーに与えた影響【東⽇本⼤震災における都⼼の交通渋滞状況の検証】（社）東京乗⽤旅客⾃動⾞協会、無線委員会、東京無線協同組合、富⼠通（株）、富⼠通デン（株）

49

たこと等が挙げられる。
Ｂ:⾞線数
最新の道路交通センサスの調査結果を⽤いて設定する。
Ｃ:⾞⻑
⼩型⾃動⾞相当として 4.7m を採⽤する51。
Ｄ:⾞間距離まず、反応時間を設定する。反応時間とは、対象物を発⾒した後、運転者がブレーキを踏むかどうか判断する判断時間と、判断してからプレーキを踏むまでの反動時間の合計である。ここでは「道路構造例の解説と運⽤」を参考に、AASHTO52で⽤いている数値と同様に判断時間として 1.5 秒、反動時間
を 1.0 秒とし、反応時間を 2.5 秒とする 51。
これを基に、⾞間距離は空⾛距離相当として、次式で求める。
空⾛距離（m） ＝ 反応時間（s） × 速度（m/s）＝ 2.5（s） × 3000（m/h） ÷ 3600（時間を秒に換算）
・・・（式 16）
③各ボトルネックから先の移動時間
ボトルネック通過後は浸⽔想定区域外まで渋滞なしで移動できるものとし、当該地区の平均的な混雑時速度を基に設定する。
【江東５区の場合】
各⾞両に乗⾞する平均世帯⼈数は 2.16 名である。また、各ボトルネックから先の移動速度については、既往の調査結果等を参考に 16km/h とする。この根拠として、東京都特別区の⼀般国道（直轄）の混雑時旅⾏速度 16.4km/h 53 、東京都⼼（千代⽥区、中央区、港区）の平均旅⾏速度が16km/h54が挙げられる。なお、⾞道幅員は⽚側のみとしている。
徒歩とは違い、⾃動⾞避難の経路には⾸都⾼速道路もあるため、橋梁以外のボトルネックとして⾸都⾼⼊⼝への接続⾞線がある。⾸都⾼⼊⼝が受け持つ Thiessen 領域内の⾃動⾞避難のうち⼀定数が⾸都⾼⼊⼝から⾸都⾼速道路を利⽤するものとし、残りについては隣接する Thiessen 領域の橋

51

道路構造令の解説と運⽤

52

AASHTO（American Association of State Highway and Transportation Officials）⽶国全州道路交
通運輸⾏政官協会⽶国の⾼速道路の規格に関する基準設定機関

53

平成 22 年度道路交通センサス ⼀般交通量調査 集計結果整理表 表５ 旅⾏速度整理表

54

関東地⽅整備局 HP（平成 21 年 4 ⽉〜平成 22 年 3 ⽉（昼間 12 時間帯）のトラフィックカウンターによる交通データ及びプローブ・カー・システムによる速度データ）

50梁から避難するものとした。隣接領域への避難者の配分には、接する辺の⻑さに⽐例させた。この際、江東 5 区全体で⾼速道路の分担率が 13％となるように、⾸都⾼⼊⼝が受け持つ Thiessen 領域内の⾸都⾼速道路利⽤率を設定するようにする。
徒歩と同様に、避難時間に基づき地図を⾊分けする。避難に 24 時間以上を要する経路は、徒歩でも時間を要していた国道６号と 14 号の東⽅⾯に加え、北千住周辺の都道３本、江⼾川区南部へと抜ける都道１本となった。住⺠の⾃動⾞選択割合に⽐して、交通容量が⼩さいため、⻑時間を要する
経路は徒歩よりも多くなっている。
⾃らの居住地に最も近いボトルネックを経由して避難すると、⾃動⾞避難では 58 時間を要することとなる。徒歩と同様に周辺のボトルネックは避難時間が短いものが多いため、交通誘導により避難時間の短縮が可能である。

図 21 ⾃動⾞避難時（⼀般道）のボトルネック毎の避難時間

51

図 22 ⾃動⾞避難時（⾼速道路）のボトルネック毎の避難時間

３．５．５ 鉄道による避難時間の算出（⾃由意思に委ねた場合）
交通⼿段が鉄道の場合、路線別・⽅⾯別に交通容量が規定される。鉄道では、⼀部の途中駅停まりの便を除き、多くが始発駅から終着駅まで運⾏される。したがって、路線別・⽅⾯別（上り・下り）に交通容量が規定されることとなる（⽅⾯別はほぼ同じ交通容量となる）。なお、急⾏、快速（以下、「急⾏等」という。）等の通過駅がある路線については、各駅停⾞ダイヤと急⾏等ダイヤとを別路線と⾒なす。
厳密には、駅構造や避難対象地域内の位置により、交通容量は変化するが、ここでは計算の簡便化のため、路線別・⽅⾯別の交通容量を算出した後、当該路線が停⾞する全駅に交通容量を等分に配分することにより、各駅の交通容量を算出する。駅・路線・⽅⾯別の避難時間は次式で⽰される。
駅・路線・⽅⾯別の避難時間 ＝ ①駅・路線・⽅⾯別の乗⾞⼈数（⼈）÷ ②駅・路線・⽅⾯別の時間輸送⼒（⼈/ｈ）＋ ③乗⾞時間（ｈ）

・・・（式 17）

①駅・路線・⽅⾯別の乗⾞⼈数
避難⾏動を避難者の⾃由意思に委ねた場合、最も近い駅を経由して避難するものとする。なお、各駅においては「路線別・⽅⾯別の時間輸送⼒」に応じた割合で、乗⾞する路線・⽅⾯を選択するものとする。浸⽔区域内で乗換が必要となる場合は、乗換駅においても同様に配分するものとする。
なお、これに⾮避難交通量も加える必要がある。
⾃動⾞避難においては、江東５区外から来た⾮避難者は江東５区内からの避難者といっしょになってボトルネック箇所である橋梁等に進⼊するため、収束計算が必要となる。⼀⽅で、鉄道避難においては、避難対象地域外から来た⾮避難者は降⾞することなく対象地域を通過することができる。つまり、⾮52

避難者は避難時の混雑状況にかかわらず移動することができる。そこで、平常時の１⽇あたりの⾮避難
交通から単純に時間あたりに変換する。厳密には内外交通については⾃動⾞避難と同様の収束計算が必要となるが、鉄道の⾮避難交通においては外外交通が内外交通よりも圧倒的に多いため、平常時の交通量から⼀律に時間あたりの⾮避難交通を設定することとした。このような考えに基づき、⾮避難交
通は次式のように考慮し、路線に急⾏等がある場合には急⾏等に全ての⾮避難交通が乗⾞することとする。これは、外外交通のような⻑距離トリップでは急⾏等に乗⾞することが⼤部分と考えられるためである。
時間あたりの⾮避難交通（⼈/h） ＝ 駅・路線・⽅⾯別の１⽇あたりの通過⼈数55（⼈/d）× 平時の全トリップにおける外外交通と内外交通の⽐率56÷ 18（1 ⽇あたり営業時間）

・・・（式 18）

②駅・路線・⽅⾯別の時間輸送⼒
次式で求めることができ、各項については、以下のとおり設定する。
路線別・⽅⾯別の時間輸送⼒（⼈/h）＝ A:路線別・⽅⾯別の１⽇あたり乗⾞定員（⼈/d） × B:運⾏率 × C:乗⾞率
÷ D:１⽇あたり運⾏時間（h/d）

・・・（式 19）

A:路線別・⽅⾯別の１⽇あたり乗⾞定員
⼤都市交通センサスの路線別着時間帯別駅間輸送定員表を基に、浸⽔区域内の最外縁の駅における路線別・⽅⾯別の値を代表値として設定する。いくら途中駅の定員が⼤きかったとしても外縁部で低いと浸⽔域外へと移動できなくなるため、⽴退き避難対象区域の外縁の駅における乗⾞定員がボトルネックとなるからである。なお、ここでは、各駅停⾞や急⾏・快速等を区別して設定する。
路線別着時間帯別駅間輸送定員表は駅間を通過することができる定員を⽰しており、各駅停⾞や急⾏・快速等の区別がなされていない路線については、急⾏等が停⾞しない駅であっても急⾏等の定員を含んだ値となっている。これを各駅停⾞と急⾏等とに配分するにあたっては、次の⽅法を採る。まず、各駅の各駅停⾞と急⾏等の運⾏本数の⽐を算出する。次に、⼀般的に各駅停⾞の⾞両数はその他と⽐
較し編成数が少ないため、各駅停⾞とその他の編成数の⽐を設定する。不明であれば２：３等と仮定する。運⾏本数の⽐と、⾞両編成の⽐を乗じ、その⽐によって各駅停⾞と急⾏等に乗⾞定員を配分する。
B:運⾏率
駅での乗降混雑による遅延の発⽣を考慮する。本稿では平常時⽐ 70%の運転本数と仮定する。こ55

⼤都市交通センサス 駅別発着・駅間通過⼈員表を⽤いて集計する。

56

PT 調査において、全トリップ中、通過交通とするトリップの割合を適⽤する。

53

の数値は、避難時の混雑対策をすることで向上させることが可能である。
C:乗⾞率
通勤・通学時間帯のピーク乗⾞率57である 200％を参考に、⼤量の荷物を持った避難者が乗⾞した
場合の乗⾞率を設定する。輸送定員 153 名（座席 54）席の⾞両を想定（例：東京メトロ東⻄線
05 系 new）した場合、乗⾞率 200％では 1 ⾞両に 306 名が乗⾞することとなる。座っている避難者
54 名（）は、膝の上に荷物を置くものとする。座席の前に⽴っている避難者 54 名（）は、網棚の上に荷物を置くものとする。残り 198 名が乗⾞できるはずであるが、荷物の影響で 1 ⼈につき 2
⼈分のスペースを占有すると仮定すると、198 名から 99 名に減少する。この場合、輸送定員の 153 名に対し乗⾞⼈数は 207 名となり、乗⾞率は 135％となる。
以上から、避難者が⾃分の⾝体と同程度の空間を占有するような荷物を携⾏していると、乗⾞率は135％が限界となる。これから分かるように、荷物の携⾏量を少なくすれば、乗⾞率は向上することとなる。なお、網棚等の荷物収容設備が整っていない⾞両を⽤いている路線については、乗⾞率が低くなる
ため、必要に応じて別途設定する。

座っている避難者

・座席の前に立っている避難者

を除く避難者の乗車イメージ
荷物

荷物（通勤・通学時間帯）（避難時）

図 23 鉄道避難者の乗⾞イメージ
D:１⽇あたり運⾏時間
鉄道の⼀般的な運⾏時間帯である 6:00~24:00 を考慮し、18 時間とする。本稿においては、時間帯別の輸送⼒の変化を考慮せずに、単純に 1 ⽇あたりの輸送⼒を 18 時間で除している。これは、出勤ラッシュのピークである午前８時前後と、鉄道運⾏のない夜間を除けば、鉄道避難の輸送⼒は時間帯に依存しないことが分かっているからである。理由は次のとおりである。
詳細なデータのある⽇⽐⾕線（伊勢崎線相互直通）北千住駅における時間帯別の輸送⼒と平常時の鉄道乗⾞中⼈数58を⽐較すると、利⽤者が極端に増加する朝の通勤時間帯のみ、鉄道乗⾞中⼈数が輸送⼒を上回っている。⽴退き避難時の条件設定を考慮した輸送⼒（乗⾞率 135%、運⾏率 70%）と、⾮避難交通（外外交通と内外交通）とを⽐較すると、午前 8 時前後以外は⼀定の差を保ちながら推移している。
なお、計算が複雑になるが、地域特性に応じて、時間帯別の輸送⼒を設定してもかまわない。
57

東京圏における主要区間の混雑率 （H27 国⼟交通省）の最⼤値は 199％である。

58

平成 24 年度⼤都市交通センサス分析調査報告書における北千住駅の隣接駅間（⼩菅・南千住）の乗⾞⼈数の平均値。輸送⼒についても、これと⽐較するために、⼩菅⽅⾯・南千住⽅⾯の輸送⼒の平均値としている。

54

30000

30000

：乗車定員

：避難時の輸送力

25000
運行率70%、
乗車率135%を想定

一時、乗車中人数が輸送力を上回る

20000

域外避 難時の輸送力・通過交通（
人）

15000

10000

5000

：非避難者交通25000：避難者を輸送できる余力
20000
午前８時前後のみ、
他の時間帯と比較し余力が小さい

15000

10000

5000

23:00

22:00

21:00

20:00

19:00

18:00

17:00

16:00

15:00

14:00

13:00

12:00

11:00

9:00

10:00

時刻

8:00

23:00

22:00

21:00

20:00

19:00

18:00

17:00

16:00

15:00

14:00

13:00

12:00

11:00

9:00

10:00

8:00

7:00

0

外外交通と内外交通
のみに変換
0

7:00

乗車定員・乗車中人数（人）：乗車中人数時刻

図 24 乗⾞定員・乗⾞中⼈数（平常時）と輸送量（避難時）の時間推移③乗⾞時間
乗⾞した後は、浸⽔区域外の駅まで輸送されることとなり、乗⾞時間は次式で求めることができる。
乗⾞時間 ＝ 乗⾞駅から路線別・⽅⾯別の浸⽔区域外の駅までの乗⾞距離 ÷ 速度・・・（式 20）
乗⾞距離は営業キロとする。速度については、混雑等により平常時の速度よりも遅くなると想定されることと、途中で乗換えもあると考えられるため、表定速度を参考としつつ設定する。各路線・⽅向で個別に設定することも可能であるが、ここでは公表されている⾸都圏主要路線の表定速度59を参考としつつ、下限側の値として全路線・⽅向で⼀律に 30km/h ととする。
【江東５区の場合】
⾃動案内軌条式旅客輸送システム（AGT）である⽇暮⾥・舎⼈ライナーの乗⾞率については、網棚がないこと等から 120％とした。
徒歩や⾃動⾞と同様に、避難時間に基づき地図を⾊分けする。鉄道は交通容量が⼤きいことから、避難に 24 時間以上を要する経路はなく、最も時間を要するのは⽇暮⾥・舎⼈ライナー、京成本線普通の 11 時間である。
⾃らの居住地に最も近いボトルネックを経由して避難すると、鉄道避難では 11 時間を要することとなる。徒歩や⾃動⾞以上に全体的に避難時間が短いため、駅間の交通誘導により避難時間の短縮が可能である。また、徒歩や⾃動⾞から交通⼿段を転換させることにより、避難時間を短縮させることができる。

59

速達性の向上の現状と今後の取組のあり⽅について（国⼟交通省）

55

図 25 鉄道避難時のボトルネック毎の避難時間

３．５．６ 避難時の事故対策
これまでに述べた避難時間については、避難時に交通誘導等により⼀定の混雑制御が可能であるという前提に⽴っているが、極端な混雑状況になると、⼈命にかかわるような事故が発⽣するおそれもある。交通⼿段別で事故を防ぐための対策を述べる。
＜徒歩＞
以下の 2 つの⽅法が主となる。これらを実現するために、予想されるボトルネックでどのような警備体制をとるかを事前に検討しておく必要がある。しかし、膨⼤な避難者数に対して、出動できる警官の数には限度があるため、普段から避難訓練を定期的に実施し、避難者が⾃発的に整列して避難できるようにしておくべきである。
（1）交通誘導措置
ボトルネックの⼤部分は橋梁である。幅員の狭い橋梁の歩道部に避難者が集中すると、滞留や雑踏事故の原因となる。⼀定⽅向に⼀定速度で歩⾏者が動いていると事故は起きにくいが、速度の急激な変化や別⽅向からの流⼊があると、歩⾏者にかかる圧⼒が変化して⾝体のバランスを失い転倒し、雑踏事故につながるおそれが増す60。したがって、歩道部は⼀⽅通⾏とし、可能な限り速度変化を少なくする
⼯夫をするとともに、側⽅からの流⼊を抑制することが望ましい。さらに、歩⾏者に余計な圧⼒がかからな
いように整列して歩くことが重要となる。

60

明⽯市⺠夏まつり事故調査委員会：第 32 回明⽯市⺠夏まつりにおける花⽕⼤会事故調査報告書、平成 14 年

56

（2）避難者列の折り返し措置
橋梁等を⽬指してきた避難者が、可能な限り橋梁の近くで列の最後尾につけるよう、列を折り返す措置を⾏う。これをしないと、避難者が遠くまで引き返して最後尾に並ぶことを避け、側⽅から無理に流⼊しようとするおそれがあり、雑踏事故を招きやすくなる。

図 26 徒歩避難時の事故を防ぐための対策＜⾃動⾞＞
混雑の発⽣により事故発⽣のおそれはあるものの、速度が遅いため、事故が発⽣しても⼈命にかかわるような事態まで及ぶおそれは⼩さい。
＜鉄道＞
鉄道による避難では、避難者が集中してしまうと駅構内・ホームで混乱が⽣じるおそれがある。特にホームによる混乱は、運⾏の遅延や停⽌に⾄った場合、避難時間が増加することに加え、停⽌した路線の鉄道駅における避難者の誘導も課題となる。また、駅の外まで避難者の⾏例が延びた場合、徒歩避難・⾃動⾞避難を阻害し、新たなボトルネック箇所を⽣じるおそれもある。このような事態を防ぐためには、駅への避難者の⼀⻫集中を抑制する必要がある。
駅への集中が⼤きな問題となることを理解するために、次のような思考実験をする。
避難者輸送⼒は 1.2 万⼈/ｈの１路線が乗り⼊れる駅を中⼼とする半径１km の同⼼円の領域に、4 万⼈の避難者が⼀様に分布（⼈⼝密度 1.27 万⼈/k ㎡）していると仮定する。ここで、住⺠が⼀⻫に避難を開始し、移動速度 3km/h で駅に向かうものとする。
この仮定に基づくと、避難者は鉄道の避難者輸送⼒を上回るペースで駅に集まることになる。避難開始 10 分後には、1 万⼈が駅に到着している⼀⽅で、0.2 万⼈が乗⾞することとなり、駅内には 0.8 万57

⼈が滞留することになる。避難開始 20 分後には、4 万⼈が駅に到着している⼀⽅で、0.４万⼈が乗⾞することとなり、駅内には 3.6 万⼈が滞留することになる。この滞留状況では、駅構内に留まらず駅外まで避難者の待ち⾏例となるおそれもある。その後、徐々に避難者の輸送が進み、避難開始から 3 時間
20 分後に全員の乗⾞が完了する。

図 27 駅への⼀⻫集中による滞留
このように、駅への到着者数は時間の⼆次関数である⼀⽅で、乗⾞⼈数は時間の⼀次関数であることから、駅への到着時刻をうまく分散させないと、以下のような課題が発⽣する。
・多くの避難者が⼀度に到着すると、異常な滞留が⽣じ、雑踏事故等のおそれ・電⾞の輸送⼒未満の到着ペースだと、輸送⼒を最⼤限に活⽤できず、避難時間が⻑期化する・夜間や氾濫発⽣の⼀定時間前には鉄道の運⾏が停⽌されるが（詳細後述）、停⽌直前に避難者が⼀⻫に押し寄せた場合には、その時点から移動⼿段を鉄道から徒歩等に転じざるを得な
いことによる避難時間の増加や、混雑を収集し運⾏停⽌に⾄るまでに想定以上の時間を要し、避難者と鉄道事業従事者の避難時間を確保できないおそれ
すなわち、⼤規模・広域避難においては、早期の避難開始を呼びかける必要がある⼀⽅で、特定の時刻に駅に避難者が集中する事態も避けなければならないという、技術的に難度の⾼いオペレーションが求められる。
このような課題を少しでも解消するため、駅到着時刻の分散対策や駅付近の混雑対策について検討し、避難者及び関係機関に協⼒を要請したり、夜間や氾濫直前における鉄道運⾏停⽌時間を可能な限り短縮できるような措置を検討するよう鉄道事業者に要請したりすること等が、対策として考えられる。

３．５．７ 避難時間の短縮⽅策
これまで提案してきた避難時間の算出は、避難者の⾃由意思に委ねた場合を想定したものである。
しかし、容易に想像がつくように、⾃由意思に委ねて避難者が⾃らの近場の経路を選択すると、例えば徒歩であれば混雑する橋梁とさほど混雑しない橋梁とで避難時間に⼤きな差が出ることとなる。また、交58

通⼿段の別でも、鉄道に⽐較的余裕があるのに、⾃家⽤⾞保有者は⾃動⾞避難をしようとしてしまうといった事態も⽣じる。すなわち、避難者の⾃由意思に委ねると、交通⼿段・経路別で避難時間に⼤きな差が⽣じる。
このような事態を解消するため、⽴退き避難の対象地域全体の総避難時間を最短化する⽅法を提案する。3 つの橋梁での避難を考えてみる。他よりも避難時間を要するボトルネックから、避難時間が⽐較的短いボトルネックへと避難者を誘導することとなるため、最終的にどのボトルネックの避難時間も等しくなった時に、総避難時間は最短化されたと⾔える。

図 28 避難時間最短化の考え⽅
⽴退き避難の対象地域全体の交通⼿段・経路においてこの作業を実施すれば、全避難者の避難⾏
動を全体で最適化することで、避難時間の総計を最⼩化した場合の避難時間を算出することができる。
最⼩化した避難時間は、地域全体を⼀つと⾒なして、全ての⽴退き避難者と⾮避難交通を、全てのボトルネックの時間交通容量の総和で除したものとなる。さらに、交通⼿段別・経路別の時間交通容量から⾮避難交通を引き、それに最適化された避難時間を乗じると、交通⼿段別・経路別の最適な避難者
配分量が得られる。
ただし、このように算出した避難時間は理想的な状況を仮定した場合であり、実際には⾃由意思に委ねた場合と最適化した場合との間の避難時間となると考えられる。
また、全体を最適化することで、遠⽅のボトルネック箇所まで迂回を強いられる地区や希望しない⽅⾯への避難を求められる避難者が⽣じるおそれがある等、個⼈単位・地区単位でみると⾃由に避難した⽅59

が明らかに望ましい場合も出現し得るため、避難者が避難⽅針に協⼒するような意識醸成やインセンテ
ィブ付与を検討しておく必要がある。例えば、地域別の⻑距離の迂回を強いられる地区については、ボト
ルネックの容量増強、バス等による駅間移動の誘導等の対策をとることが考えられる。
さらに、歩⾏者密度の低減、⾃動⾞速度の向上、鉄道運⾏率の向上、携⾏荷物量の縮減、⾮避
難交通の抑制等、避難時間短縮のための対策については、避難時間算出のための係数を変更することで、その効果を分析することもできる。避難訓練による習熟や関係者の協⼒体制に応じて、これらの係数を変化させ、避難計画を⾼度化していくことが考えられる。
⼀⽅で、次節において避難開始のタイミングを設定することとなるが、避難時間があまりにも⻑くなり災害予測の精度が極端に落ちるような状況になるのであれば、多少の無理をしてでも避難時間を短縮す
るか、予測精度の低い状況であっても避難開始を判断するか、いずれかあるいはその双⽅を選択する必要が出てくる。このように、⼤規模・広域避難の実現性を確保するためには、避難時間の⻑さと災害予測の精度とが相互に影響しているため、全体として実効性のある避難計画とするためには両者を適切な範囲まで向上させることが必要となる。
【江東５区の場合】
避難時間の最短化を図るために、まず各交通⼿段において⽴退き避難者が利⽤可能な交通容量（以下、「時間あたり避難可能⼈数」という。）を整理する。この数値は各交通⼿段において全交通容量から⾮避難交通量を差し引くことで求められ、徒歩 26 万⼈/h、⾃動⾞ 9 万⼈/h、鉄道 33 万⼈/hの合計 69 万⼈/h となる。各交通⼿段別の避難可能⼈数に⽐例して避難者を分配することで、避難時間の最短化を図ることができる（厳密には、⾃動⾞の⾮避難交通が避難者数に依存して変化する
ため、避難時間の最短化にあたっては何度かの収束計算が必要である。）。⾃由意思に委ねた場合の交通⼿段では⾃動⾞が多くなっているが、⾃動⾞による避難可能⼈数は⼩さいため、⾃動⾞避難を抑制する必要がある。⼀⽅で、移動困難者のように、⾃動⾞でなければ浸⽔区域外までの移動が困難な
避難者も存在するため、⾃動⾞避難の抑制が移動困難者の避難⾏動に⽀障がないかを確認する必要がある。
同様に、各交通⼿段における避難経路別の時間あたり避難可能⼈数を算出し、それに応じて避難者を分配することで、各経路の避難時間も最短化することができる。こうして、全交通⼿段・全経路の避難時間を短縮すると、約 3 時間で⽴退き避難の対象者全員の避難を完了することができる。⼀⽅、⾃由意思に委ねた場合は、先に⾒たとおり⾃動⾞避難の最も混雑する経路で 58 時間を要している。参考のために 9 割が避難完了する時間を⾒てみると、約 17 時間となっている。このように、交通⼿段・経路別に避難者を計画的に配分することにより、避難時間を⼤幅に短縮することができる。

60

表 5 避難時間の最短化の効果

自由意思に委ねた避難

避難時間の最短化

徒歩

５６万人（３２％）

６７万人（３９％）自動車

４９万人（２８％）

２４万人（１３％）

鉄道

７０万人（４０％）

８３万人（４８％）

合計

１７４万人

自由意思に委ねた場合の避難時間 約１７時間（避難者の９割が避難完了する時間）・渋滞状況にかかわらず、自分で決めた交通手段により、最短距離で避難
・交通手段・経路を途中変更しないと仮定しているため、実際にはより少ない時間で避難可能
避難時間を最短化した場合の避難時間 約３時間
・避難時間の総計が最短となるよう、交通手段と経路の誘導・分散・理想的な状況を仮定（非効率なし）しているため、様々な不確定要因から、実際にはより多くの時間が必要

約２４時間で９割５分が避難完了
100

350,000

90
300,000

約１０時間で８割が避難完了
約７時間で７割が避難完了

70
60

200,000

約４時間で５割が避難完了
150,000

鉄道
自動車（高速道）
自動車（一般道）50
40

徒歩100,000

避難完了率

避難完了率（％）

避難者数（人）

250,000

80

30
20

50,00010
00
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57

避難時間（時間）

図 29 ⾃由意思による避難と最短化した場合の避難時間の⽐較
さらに、これまで設定してきた各種係数を変化させた場合の避難時間の変化を観察することにより、採り得る対策の効果を検証する。元々、交通容量が⼤きい徒歩と鉄道については、歩⾏者密度の最適化、鉄道運⾏率の維持等により、数割の避難時間短縮を⾒込むことができることが分かる。⼀⽅、⾃動⾞についてはあまり⼤きな時間短縮効果は⾒込めない。これを参考にして、効果の⾼い対策に重点的に取り組むことが可能となる。

61

表 6 交通容量を増強させる対策とその効果

各交通手段の時間
あたり避難可能人
数の変化

時間あたり避難可
能人数６９（万人/ｈ）の変化（倍率）

避難時間の
変化

歩行者密度の最適化
３．５ → ２．０ （人/㎡）

徒歩 ２６ → ６３

１０５（１．５３倍）

３５％減

自動車速度の向上
３ → ５ （km/h）

自動車 ９ → １８７７（１．１２倍）

１１％減

鉄道運行率の維持
７０ → １００ （%）

鉄道 ３３ → ５０

８６（１．２６倍）

２０％減

徒歩 ２６ → ４０

８２（１．１９倍）

１６％減

鉄道 ３３ → ３９７５（１．１０倍）

９％減

自動車 ９ → １３

７２（１．０５倍）

５％減

鉄道 ３３ → ４１

７７（１．１２倍）

１１％減

徒歩 ２６ → ９４
自動車 ９ → ２１
鉄道 ３３ → ６８

１８４（２．６８倍）

６３％減

鉄道 ３３ →

３６（０．５２倍）

９１％増

荷物量の半減非避難交通の抑制
５０ → ０（%）
上記全ての対策を実施
鉄道の完全運休

62０

３．６ ⼿順６ 避難勧告等の判断基準の設定
避難時点での対象地域における気象条件・交通条件を把握する。強⾵⾬や周辺の中⼩河川の氾濫等により、鉄道等が使⽤できなくなる場合があるからである。また、氾濫のおそれがある前や夜間には鉄道は運休していることも、考慮する必要がある。これらと、先に求めた避難時間との双⽅を踏まえ、避難勧告をどのタイミングで発令すべきか、そのためにはどのような災害予測⼿法が考えられるか、ということを提案する。この⼿法で避難勧告の判断基準を⼀度決めておいて、その後の避難時間短縮の実現可能性や災害予測精度との関係から、両者をともに向上させつつ、バランスをとっていくということになる。
災害予測については、洪⽔と⾼潮では発⽣する現象も、関係する防災機関も異なるため、対象災害に応じて災害予測を担当している河川管理者、海岸管理者、気象機関の助⾔を求め、これらの関係機関とともに避難計画の⽴案と改善をしていく。

３．６．１ 交通条件を考慮した避難開始時間の設定
避難時間の算出は先に述べたとおりであるが、これは気象条件が⾮常に良い場合であり、実際には
強⾵⾬による交通状況の悪化や中⼩河川が先に氾濫する等により、より⻑時間を要することとなる。また、鉄道は夜間は運⾏されず、また決壊のおそれがある時には前もって運⾏停⽌となる。これらの状況を把握することが必要となる。
まず、気象条件を把握する。⼤規模・広域避難が必要となる災害の場合、⼀般には流域⾯積の⼤きな⼤河川の洪⽔、または⼤規模な台⾵による⾼潮からの避難である。したがって、対象災害が巨⼤であっても避難をしている最中には対象地域にはほとんど⾵⾬がないような気象状況の場合もある。その⼀⽅で、対象地域内の中⼩河川が先に氾濫する等により、避難が困難になる状況も想定される。このようなことを念頭におき、対象地域の⾵⾬、中⼩河川の状況等を確認することとなる。
平均⾵速 10~15m/s になると⾵に向かって歩きにくく、傘がさせなくなり、さらに 15~20m/s になると⾵に向かって歩けなくなると⾔われている。⾬量 20~50ｍｍ/ｈになると傘をさしていても濡れ、ワイパ
ーを速くしても⾞からの視界⾒づらくなり、さらに 50ｍｍ/ｈ以上になると傘は全く役に⽴たなくなり、⾞の運転が危険になる61。なお、鉄道については、鉄道事業者によって点検・運⾏基準等が異なったり、別地域での強⾵による点検・運⾏停⽌が相互直通運転や⾞両の融通等の影響により別路線へと波及することがあったりするため、個別に確認が必要となる。
これらを基に、時間別に徒歩・⾃動⾞の速度設定、鉄道の運⾏速度・運休等の条件を設定する。さらに、中⼩河川や下⽔道からの氾濫がある場合には、それらも考慮して交通条件を設定する。
また、乗客・乗務員の安全を確保するため、鉄道等の公共交通機関は決壊前に⼗分な時間的余61

気象庁ホームページより63裕をもって運⾏を停⽌する。特に、地下鉄については、地下トンネルを経由して氾濫⽔が拡散することを防⽌するため、⼊⼝の⽌⽔対策やトンネル内の⽌⽔壁の設置等をする場合がある。このような場合には、さらに前もった運休をすることがある。加えて、前もって協議・計画をしていない限りは、夜間運⾏が困難であるため、夜間についてはダイヤ通り運休するものとする。
避難に要する時間と、これらの気象条件・交通条件とを総合的に踏まえ、避難開始時間を設定する。
【江東５区の場合】
江東 5 区におけるカスリーン台⾵時の気象状況等は先に⾒たとおりである。荒川と江⼾川以外の周辺河川の洪⽔及び沿岸部の⾼潮に関しては、顕著な⽔位変動はない。また、岩淵地点の⽔位がピークとなる時刻の 7~10 時間前に時間⾬量 19~35 ミリ、平均⾵速 10~14m/s となっており、「傘をさしたままでの歩⾏が困難」となる程度の⾵⾬である。これらの記録は都⼼部でのものであるため、沿岸部や渡河部においては⾵はさらに強かったおそれがある。
この数値を基にすると、決壊 7~10 時間前には強⾵⾬により、沿岸部、渡河部を中⼼に、歩⾏速度が低下するとともに、鉄道の⼤幅な遅延や運⾏停⽌、それに伴う事業者間の相互直通運転のとりやめによる運⾏本数の減少が発⽣すると、想定することができる。
また、鉄道については、聴き取り調査の結果から、次のような条件であることが分かっている。決壊のおそれがある 6 時間程度前には、乗客・乗員の安全確保、⾞両退避等のために、全鉄道が運⾏停⽌する。
さらに、地下鉄については、氾濫流拡散防⽌のための⽌⽔措置のため、決壊のおそれがある 12 時間程
度前には運⾏停⽌する。また、夜間においては最⼤ 6 時間、運⾏されない。
最適化された避難時間は、鉄道が利⽤できる場合は 3 時間程度であるが、徒歩・⾃動⾞のみであると 6 時間程度となる。また、避難者の⾃由意思に委ねると、9 割の避難者が避難完了するのにそれぞれ
最適化時間の 5 倍程度を要することとなる。実際の避難時間は⾃由意思による避難と最適化された避難との両者の間になると考えられる。このことと、気象条件・交通条件を考慮すると、氾濫のおそれがある
24 時間程度前には避難開始することが望ましいことが分かる。

２４

２０

１６

１２

夜間は最大６時間
鉄道が運行されない鉄道を活用できる時間をある程度確保しようとすると、氾濫の２４時間程
度前には、何らかの災害予測に基づ
いて、避難を開始することが必要

８

１０

６

４

２

地下鉄運行停止
全鉄道運行停止

沿岸部や渡河部での風は内陸よりも強いことから、沿岸部等の路線は、速度規制や運行停止が早くから必要となる場合がある

東京での強風雨（沿岸部、渡河部を中心に鉄道の一部運休）

徒歩・自動車制限なし『避難方向』の制限に係る前提条件『避難手段』の制限に係る前提条件『避難速度』の制限に係る前提条件

図 30 堤防決壊までの時間と交通条件の整理

64

荒川・江戸川水位上昇（避難方向制限）

緊急避難

カスリ ン—台風実績に基づくシナリオ

堤防決壊までの時間

堤
防
決
壊
の
お
そ
れ

３．６．１ 避難開始を判断するための災害予測の検討
先に決めた避難開始時間を実現するためには、避難勧告等を適切な時間的余裕をもって発令できるかどうかの検証、すなわち対象とする災害の⻑期予測の精度の検証が必要となる。避難開始のための
災害予測の精度があまりにも低い場合には、多少の無理をしてでも避難時間の短縮が必要となるからである。
⾼潮については、「伊勢湾台⾵」級62の台⾵等により、これまで経験したことのないような⾼潮になることが予想される場合には、気象庁から⾼潮特別警報が発表させる。この場合、早ければ上陸する 24 時
間前に、特別警報発表の可能性がある旨が、府県気象情報や気象庁の記者会⾒等により周知される。特別警報発表の判断は台⾵上陸の 12 時間前に⾏われ、その時点で発表済みの⾼潮警報が全て特別警報として発表される。その時点で⾼潮警報が発表されていない市町村についても、台⾵が近づくに従い潮位が警報基準に達すると予想される約 3〜6 時間前のタイミングで⾼潮特別警報が発表される。現状提供されている情報の中では、これを基に避難開始を判断することとなるが、⼤規模・広域避難の開始を判断すると、膨⼤な⼈数が⻑距離移動することとなるため、気圧・⾵速・進路の組合せで⾼潮被害が発⽣し得るのかを予めシミュレーション等を実施しておくことで、その地域の特性に応じた定量的な判断基準を設定しておくことが望ましい。
⼀⽅、洪⽔については、洪⽔予報河川における洪⽔予報は 3 時間程度先までであることが多い。しかし、⼤規模・広域避難においては、3 時間先までの洪⽔予報のみで避難することは不可能であり、⻑
時間先の災害予測は必須である。⼀⽅で、河川の特徴から、⼀定以上の時間の予測精度が急激に低下することもある。他⽅、地域の特性から、避難時間を⼀定以上に短縮させようとすると、相当な無理をしなければならない場合もある。このようなことから、双⽅のバランスをとりながら、⻑時間先の災害予測を試みることが必要となる。
⻑時間先の災害予測については、河川管理者（または海岸管理者）及び気象台に開発を要請す
ることとなるが、⻑時間になるほど予測精度は⼤きく低下する。予測の⻑時間化に伴う精度低下の情報と避難時間の短縮の困難度とを考慮して、どの程度の精度で避難開始とするのかを予め決定することが必要となる。
また、⾼潮と洪⽔のどちらの場合においても、避難開始の判断には暴⾵の期間も考慮する必要がある。
【江東５区の場合】
先に⾒たとおり、江東 5 区における⼤規模・広域避難は、氾濫のおそれのある 24 時間程度前に開始する必要がある。
ここで、カスリーン台⾵時における上流から下流への⽔位伝播をみてみると、最上流の⽔位観測所から対象地点までのピーク⽔位の時間差は約 10 時間半であった。すなわち、カスリーン台⾵時には 10 時

62

中⼼気圧 930hPa 以下⼜は最⼤⾵速 50m/s 以上（ただし沖縄地⽅、奄美地⽅及び⼩笠原諸島を除く）

65

間半前には上流で異常に⾼い⽔位となっており、⼤規模な洪⽔の発⽣を覚知できたものと推測される。
さらに、ほぼ同時刻には上流の⼭間部での降⾬は終わっており、累加⾬量は 600ｍｍ超となっており、⼤規模洪⽔の発⽣も予測される降⾬量となっている。しかし、下流のピーク⽔位の 24 時間前となると、上流の⼭間部で累加⾬量 240ｍｍとなっており、中規模の出⽔は想定されるものの、⼤規模洪⽔が発⽣するかどうかは、この時点では不確実性が⾼い。このように、24 時間前の災害予測の精度を上げようとすると、⻑時間先の降⾬予測の制度を向上させるとともに、降⾬から河川への流出過程、上流から下流への伝播過程に存在する様々な不確実性を低減させることが必要となり、これまでの 3 時間程度
先の災害予測よりも、はるかに精度が低くなることが分かる。
これまでの 3 時間程度先から 24 時間程度先まで予測時間を⻑期化させるため、まずは、「上流⼭間部の累加⾬量が●●ｍｍと予想される時」というような⽬安を設定することが必要である。

図 31 カスリーン台⾵時における時系列の気象状況

66

３．７ ⼿順７ ⼤規模・広域避難の避難先の確保
⼤規模・広域避難においては、⽴退き避難の対象者が数⼗万〜百万⼈以上にも及ぶ膨⼤な数になる。このような膨⼤な⼈数を公的な避難施設のみで収容しようとすると、周辺⾃治体との調整が難航することに加え、結果的に避難距離が⻑くなり⽴退き避難に対する抵抗感を⾼めてしまうおそれがある。
そこで、⼤規模・広域避難においては、避難者⾃⾝において⾃主避難先を確保することを積極的に推奨し、⾃主避難先への避難を前提とし、それへの⽀援策をとることを基本とする。

３．７．１ ⾃主避難先の確保
浸⽔区域外への避難先について、公的避難施設のみで対応しようとすると、周辺⾃治体との調整難
航や避難の⻑距離化を招くおそれがある。具体的には、多くの周辺⾃治体に避難者の受⼊の協⼒依頼を求めることとなるが、受⼊側の⾃治体は被災していないにもかかわらず受⼊期間中は学校使⽤に⽀障がある等、住⺠の⽇常⽣活にも⼤きな影響を及ぼすこととなり、調整が難航することが予想される。
加えて、避難者数があまりにも膨⼤だと、隣接⾃治体に留まらず、さらに遠隔地の⾃治体に公的避難施設への受⼊協⼒依頼をする必要も出てくる。これにより、調整先が多くなることにより調整がますます難航したり、避難距離が⻑くなることにより避難者の⽴退き避難に対する抵抗感を増したりするおそれがある。
また、避難先となっている周辺⾃治体は浸⽔のおそれが⽐較的少ない地域であることが必須条件であり、浸⽔のおそれの⾼い⾃治体から、おそれのない⾃治体に協⼒を依頼するということになる。つまり、
相互協⼒ではなく⽚務的な協⼒依頼となるため、地震等の他の災害と併せて協⼒関係の均衡をとる等の策を採らない限りは、調整が進まないおそれが⾼い。
このようなことから、⼤規模・広域避難においては、避難者に対して⾃らで避難先を確保するように求めることとする。例えば、常総⽔害調査においては、浸⽔区域外への⽴退き避難をした住⺠は 48％であり、その避難先の内訳として、公的な避難施設が 41％、親戚・友⼈宅が 38％、その他（宿泊施設、勤務先等）が 21％であった。このように、浸⽔区域外への避難先として、避難者⾃らで確保したのは約 6 割であり、⼤規模・広域避難においても、避難者に対して⾃らで避難先を確保するように求める
ことには現実性があると⾔える。
また、⾃主避難先の確保について、住⺠のみならず、企業や学校、宿泊施設等に協⼒してもらえるよ
う社会気運を⾼める必要がある。
なお、縁故がない、資⼒がない等の事情がある避難者への対策として、浸⽔区域外の公的避難施
設をどのように確保・調整していくか、または、宿泊補助制度63等の⾃主避難先確保の推奨策について63

和歌⼭県那智勝浦町市野々地区においては、地区独⾃の取組として、町内のホテル等の宿泊施設と協定を結んでおり、避難勧告等が発令された場合には割引料⾦で宿泊できるようになっている。その中にはペットを同伴できる宿泊施
設もある。

67

は、今後のＷＧにおいて検討する予定である。
【江東５区の場合】
江東 5 区住⺠を対象にした住⺠インターネット調査においては、5 区外に⾃ら避難先を確保することができると回答した⼈は、45％64であった。また、浸⽔区域内に留まるリスク及び⾃主避難先を確保することの必要性について、啓発活動を進めることにより、この割合をさらに増加させることが可能であると考えられる。
例えば、江東 5 区の場合、次のような⼿順で計算することで、全⼈⼝の約 39％が 5 区外への通勤先を有していると推計することができる。まず、全世帯数 115 万65に占める共働き世帯の割合は 20％66、 ⾮就労世帯の割合 7％66 である。また、5 区から 5 区外への通勤者は 48 万⼈67である。これらを基に、共働き世帯については 2 ⼈、共働きでも⾮就労のみでもない世帯には 1 ⼈の就労者がいるものと仮定し、さらに 5 区外への通勤者が全就労者の分類に等分布するものと仮定する。加えて、全世帯のうち⼀⼈でも 5 区外への通勤者がいる世帯については通勤先に避難可能とする。なお、5 区外への通学者については、5 区外の通勤世帯と重複がある可能性が⾼いことから、計上しないこととする。 この推計が正しいとすると、5 区外に⾃ら避難先を確保することができると回答しなかった⼈の割合 55％のうち39％は勤務先が 5 区外にあるということであるから、21％が新たに 5 区外に避難先を有しているということになる。元々5 区外に避難先があると回答した 45％と⾜して、66％が 5 区外に⾃主避難先を有していることとなる。
このように、どの程度の住⺠が浸⽔区域外に⾃主避難先を確保できる可能性があるかをアンケート調
査や統計調査結果からの推計し、周辺⾃治体に公的避難施設を依頼する数量の⽬処をつけておくこと
で、調整を円滑に進めることができる。
さらに、前に紹介した住⺠聴き取り調査においては、浸⽔区域内に留まる意向を持っていた住⺠であっても、居住地区が抱える浸⽔リスクの説明を聞くことで、江東 5 区外の浸⽔しない地域へと避難する意
向へと変わっている。リスクを認識した後に江東 5 区外への避難意向を⽰したのは、移動困難者を抱える世帯では聴き取り調査に応じた 41 世帯中 40 世帯であり、移動困難者はおらず物理的には 5 区外に避難可能なものの 5 区内に留まる意向を⽰した世帯で聴き取り調査に応じた 23 世帯については全世帯であった。ただし、この聴き取り調査に応じてくれた世帯は⾏政に対して協⼒的な傾向を持っている可能性が⾼く、この割合をそのまま 5 区全体に適⽤することは慎重であるべきであるが、浸⽔リスクに対する普及啓発活動により、避難⾏動は⼤きく変わり得るということである。
⾃主避難先の確保を奨励したとしても、避難先を⾃らでは確保できない避難者も存在するため、5 区
外の公的避難施設を⼀定数確保することが必要である。江東 5 区、離島を除く地域において、今回の⽔害により浸⽔するおそれのある地域にない公的施設における収容⼈数は、先に⽰したとおりに計算す
64

床上浸⽔継続 3 ⽇以上に住所がある⼈を対象に集計した。

65

平成 22 年国勢調査（総務省統計局）⼈⼝等基本集計 第 2 表66

平成 22 年国勢調査（総務省統計局）産業等基本集計 第 23 表

67

平成 22 年国勢調査（総務省統計局）従業地・通学地集計 従業地・通学地による⼈⼝・産業等集計 第 2 表68

ると 250 万⼈となる。ただし、この数値には、東京湾⾼潮、多摩川⽔系や神⽥川⽔系の洪⽔氾濫を考慮したものとはなっていないため、今後、これらの影響を考慮したものとする必要がある。数値上は東京都内の公的施設の避難可能⼈数は江東 5 区からの⽴退き避難者を⼤きく上回ることが確認できたが、受⼊先となる区市町村や周辺住⺠との調整が必要となるほか、江東 5 区以外からも⽴退き避難者が発⽣することに留意が必要である。

３．７．２ 浸⽔解消後の早期帰還
氾濫が発⽣するまでは、どこの堤防が決壊するのか、事前に予想することは困難であり、⽴退き避難者数が膨⼤となるため、⾃主避難先を持たない住⺠や移動困難者が存在することから、⾃らの⾃治体
内の公的避難施設のみでは不⼗分であり、周辺⾃治体にも公的避難施設供与の協⼒を依頼せざるを得ない。これは先に⾒たとおりである。⼀⽅で、氾濫発⽣後に河川⽔位が低下し、浸⽔が解消していくにしたがい、現に浸⽔していない地域、浸⽔が解消した地域の住⺠は、⾃宅に戻ることが可能となる。
このように、災害が⼀定程度収まった後は早期に帰還することで、周辺⾃治体での公的避難施設の開設⽇数を短期間にとどめることが可能となり、公的避難施設の供与協⼒を求める調整がより円滑になることが期待される。
ただし、ひとたび浸⽔してしまうと浸⽔解消後であっても、全居室が⽔没したため⾃宅では⽣活できな
かったり、仮に浸⽔していない階層があったとしても、ライフラインが復旧し、氾濫⽔が残した泥の撤去・清掃が⼗分にできるまでは、⾃宅では⽣活したくないと感じる住⺠もいると想定される。しかし、先に述べたような理由から、周辺⾃治体の公的避難施設については、その総量を少なくすることに加え、開設期間についても短くすることが求められるため、可能な限り避難住⺠が居住する⾃治体内における公的避難施設を活⽤することが考えられる。
【江東５区の場合】
事前の⽴退き避難ではどこが決壊するか不明であるため、155〜174 万⼈が⽴退き避難の対象となる。ここで、174 万⼈が⽴退き避難した場合における、各決壊地点別の避難⼈⼝を分析してみる。
荒川堤防の代表的な決壊地点 12 点で⾒てみると、決壊後 3 ⽇までに浸⽔している⼈⼝は 2~48
万⼈となっており、最も多い場合であっても最⼤包絡の 28％に留まる。すなわち、決壊後 3 ⽇経過した時は最⼤で 48 万⼈が⾃宅に帰還することができないということであるが、このうち⾃主避難先に⾝を寄せている住⺠がそのうちの 66％いることを考慮すると、5 区外の公的避難施設で避難⽣活を送っているのは、15 万⼈と想定される。この⼈数であれば、5 区内の浸⽔していない公的避難施設に収容可能である。
これらのことから、5 区外の公的避難施設で避難⽣活を送る住⺠は、決壊 3 ⽇経過後を⽬処に、5区内の公的避難施設へと戻ることを奨励すれば、その全てを 5 区内の公的避難施設に収容することが可能であるため、5 区外の公的避難施設供与は 3 ⽇間のみとすることができることがわかる。このような対69

応⽅針とすることで、周辺⾃治体との調整をより円滑に進めることが可能となる。
ただし、たとえ浸⽔が解消していたとしてもライフラインが復旧せず泥が撤去されていない状況では住めないという住⺠もいると考えられるため、⾃主避難先確保をさらに推奨したり、5 区内の公的避難施設の拡充したりすること等の検討が必要となる。

人口（万人）
破堤地点

床上浸水
区域

立退き避難
の対象

最大包絡

２２９

１７４

①左岸 4.50KP

３７

３１②左岸 7.00KP

４３

４２③左岸10.75KP

６７

３１④左岸14.50KP

７６

３４⑤左岸18.50KP

８５

３８⑥左岸23.80KP

３３

７⑦左岸26.80KP

２８

５⑧右岸6.50KP

５７

４０⑨右岸10.25KP

６６

４８⑩右岸13.25KP

３３

１８⑪右岸16.25KP

４

２⑫右岸19.00KP

４

４５区の最大包絡（５区外への避難者）
左岸最大
最大包絡の２４％

右岸最大最大包絡の２８％

図 32 決壊地点別の⽴退き避難対象⼈⼝68

68

KP（キロポスト）とは河川の河⼝からの距離を Km 単位で⽰したものであり、⽴退き避難の対象とは床上浸⽔継続
３⽇以上、全居室⽔没、家屋倒壊とを重ねあわせた地域である。

70

４．これをもとに実地で検証する事項
これまでに述べたことを踏まえ、今後は、これらの考え⽅・算出⽅法について実地で検証をしていく必要がある。下図に、実地での検証や、関係機関において技術開発等が必要と考えられる事項を⽰す。

本ＷＧで提⽰した基本的な考え⽅と定量的な算出⽅法を踏まえ、今後、実地での検証や、関係機関において技術開発等が必要と考えられる事項を以下に記載する。
※必要に応じて内閣府等が⽀援
域内避難・域外避難の両⽅に関すること

 ⽴退き避難の対象者を「浸⽔継続時間３⽇以上」または「全居室⽔没」または「家屋倒壊等氾濫想定区域」に該当する住⺠とすることの実現可能性
 ⼊院患者や施設⼊所者をはじめとした移動困難者の⽴退き避難及び屋内安全確保それぞれの避難⾏動の実態把握と実現可能性
域内避難に関すること

 浸⽔域内に留まった⼈を可能な限り短時間に救助するための⽅法や、救助しやすい建物構造への改善
域外避難に関すること

 各交通⼿段別で交通事故や群集雪崩等の事故を防ぐための具体的な対策（例えば、駅到着時刻の分散、駅前・構内の誘導、橋梁付近の誘導⽅法）
 混雑を緩和し避難時間を短縮するための対策• ⽐較的余裕のある交通⼿段・経路への分散計画• ⾮避難者による道路・鉄道の利⽤を極⼒抑制する⽅策• 携⾏荷物の最⼩化、整然とした歩⾏• 移動困難者が⾃動⾞避難できるような対策• ⻑距離迂回者に対する措置
 鉄道運⾏を延⻑することの必要性とその⽅法
 親戚宅や通勤先等の⾃主避難先の確保の積極的な推奨（住⺠のみならず企業や学校、宿泊施設等に対して協⼒を求める）
計画の実効性に関すること

 地域全体の最適な避難⾏動が実現されるよう、災害リスクやとるべき避難⾏動等について、周知活動や普及活動の効率的かつ効果的な⽅法
 従来と⽐べて精度が低い予測に基づく避難判断となることについて社会合意を得るための⽅法
 河川管理者（または海岸管理者）や気象庁による⻑時間先の予測精度を向上するための技術開発

図 33 実地での検証が必要と考えられる事項
これらの事項について、本稿で先に⽰したような考え⽅・⽅法を適⽤して、各地で検討を進めることと並⾏して、各地域における実態把握も必要である。具体的には、江東 5 区で実施したような各種調査を実施・分析することにより、各地域の住⺠や病院・福祉施設等における課題認識や避難意向、備えの状況等について実態を把握する。さらに、調査結果を分析することにより、周知活動等によって、実⾏
性をどの程度向上させることができるのかについても把握することで、避難計画の⽴案に活かすことが重要である。

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