『公共政策』2000

大会論文

憲法学から見た行政組織改革
安 念 潤 司（成蹊大学）
要約
日本においては、内閣総理大臣が政治的リーダーシップを発揮する機会が少なく、そのために内閣全体の求心力が欠け、有効な政治指導がなし得ないと指摘されることが多い。法律家として関心をもつのは、こうした欠陥がかりにあるとして、それがいかなる意味で法制度、特に憲法の規定に由来しているか、という問題である。
明治憲法においては、内閣の連帯性と国務各大臣の単独輔弼主義とが、いずれも他を圧倒することなく綯い交ぜになって運営されたため、事実としての閣内の全員一致が達成されない場合には、しばしば閣内不一致を理由とする内閣総辞職が行われた。また、国務大臣が原則として各省大臣としての地位を併有したため、閣内の割拠性が増幅された。内閣総理大臣に各省大臣に対する指揮監督権を認めようとする試みが繰り返されたが、国務大臣の平等性の原則が障害となって、目立った成果は上げられなかった。
これに対して、日本国憲法においては、閣内の全員一致の原則は、内閣の連帯責任制を根拠として維持されたが、内閣総理大臣には国務大臣の罷免権が与えられたほか、解釈や実例によって、閣内の一致を調達しあるいは擬制する装置が整えられた。また、国務大臣の大部分は依然として各省大臣の地位を併有したが、内閣総理大臣の行政各部に対する指揮監督権が憲法上認められ、しかもこの権限は単独で行使し得ると解釈される余地があるために、内閣総理大臣の閣内統制権は、際だって強化された。
今日では、議院内閣制の枠組みを維持する限り、内閣総理大臣のリーダーシップは、法制度的には、これ以上強化しようのない段階にまで至った。それでもなお、内閣総理大臣の権限を強化しようとしても、問題の解決にはつながらないであろう。むしろ、内閣総理大臣のリーダーシップの欠如自体が、一種の仮象問題にすぎないのではないだろうか。

キーワード：「憲法」、「内閣制度」、「内閣総理大臣の地位」

乏を主たる利用として、また、議論の拡散を避けることを

1. 憲法解釈論から見た場合従たる理由として、内閣機能の強化に絞って論ずることと本報告の標題は、私が勝手に付けたものではなく、課題

するが、内閣機能の強化の主たる部分は内閣総理大臣のリとして与えられたものである。ここで、「今回の行政組織

ーダーシップの強化であるので、本報告で扱う主題も、結改革」というのは、中央省庁の再編と地方分権とを指すこ

局はこの点に帰着することとなる。

ととし、前者の中央省庁の再編はさらに、内閣機能の強化

さて、活発なるべき議論に最初から水を注すようで恐縮（ここにはさらに、内閣総理大臣の権限強化も含まれる）であるが、今回の内閣機能の強化は、憲法解釈論から見れと、省庁（府省）再編とが含まれるものと理解しておくこば、格別問題となるところがない、としかいいようがない。

ととする。もっとも、本報告では、報告者自身の知識の欠「格別問題となるところがない」からといって、内閣機能-1-

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『公共政策』2000の強化が政治的・法的に重要な問題でないわけではないの

さて、今回の一連の行政機構改革関係の立法のうち、内はもとより、個別の憲法学者が内閣機能の強化に学問的あ閣機能の強化に直接関係するのは、内閣法の一部を改正す

るいは野次馬的な関心をもたない、という意味でもない。

る法律（平成 11 年法律第 88 号）であって、その主要な内この問題は確かに重要である。しかし、学問というものは容は次の 3 点である。

押し並べてそうであろうが、世間での重大事だからといっ

・閣僚の数の削減（改正後の内閣法 2 条 2 項）て当然にその専門分野での重大事として扱われるというも・内閣総理大臣の発議権の明文化（同 4 条 2 項後段）のではない。憲法解釈論の立場からすれば、内閣機能の強・内閣官房の機能強化（同 12 条、16 条、17 条、18

化は、別に頭を振り絞って議論するほどの対象となり得な

条、19 条）いのである。

まず閣僚の数についていえば、内閣が合議制の機関であ

ここで憲法「解釈」論といっているのは、何らかの法令ることから閣僚が複数いなければならないことは明白であの何らかの条項が、憲法の何らかの条項に違反しないか否るが、具体的に何人にするかは、憲法自身が国会の裁量にかを吟味する、純法律的な作業のことである。この作業に委ねている（66 条 1 項）。したがって、今回の改正によ

おいては、解釈論の進め方、いわば「手口」にはいろいろって、閣僚の数を原則として 14 人、例外的に 17 人まで増なバリアントがあるとはいえ、めざすところは、俎上に上加させることができることとしたのは、なんら憲法上の問った法令が違憲か否かを判定することに尽き、合憲七分に題を生じない。次に、内閣総理大臣がいわゆる「発議権」

違憲三分といった中間的な結論も、違憲・合憲とは異なるを行使することは、違憲ではない。内閣の首長たる内閣総土俵（例えば、当該立法は政治的に賢明か、といった議論

理大臣（憲法 66 条 1 項）がこの種の権限を有することは、の土俵）に持ち込んだうえの結論も考えられない。世上し自明だからである。また、内閣の補助機関である内閣官房

ばしば見られる、時論風の憲法論の、よくいえば豊穣な、をどのように組織するかについて、格別憲法上の制限があ

悪くいえば何でもありの世界に比べて、この憲法解釈論は、るとも思われない。上記 3 点の改正は、いずれにせよ合憲

いうなれば、0 か 1 かの、淡彩の世界である。

であり、憲法解釈論からの議論はこれですべて終わりとな

こうした憲法解釈論の立場からすれば、憲法に違反しなる。

い限り、行政組織をどう決めよ2. 憲法の規定と内閣総理大臣のリーダーシップ

うと、それは、国会その他憲法上権限を与えられた者の自問題の所在由である。例えば、憲法 66 条 2 項が、国務大臣はすべて

2.1.

「文民」でなければならないと規定している以上、法律にある法令が憲法のある条項に違反していないか否かを吟おいて、国務大臣を文民でなくてもよい、すなわち現職自味するという意味での憲法解釈論から見れば、今回の内閣衛官でもよい、と定めることは許されないし、憲法 68 条

法の改正は、もともと憲法の規定の含意するところである

2 項が、内閣総理大臣は任意に国務大臣を罷免できると規か、あるいは憲法が立法者に与えている裁量権の範囲内で定している以上、法律において、この罷免権を制限するこあるという理由によって、憲法に違反していないのであっとは許されない。しかし他方、ある内閣総理大臣が、すべた。しかし、憲法の規定は立法者に無限の裁量を認めていての閣僚を、若い頃数年だけ自衛官をやった経験があるが、るわけではないから（もしそうであれば、公権力を制限す現在は足を洗って「文民」になった人物で揃えても、憲法るという憲法の本来の目的を没却する結果となる）、いか

上は何ら問題がない。あるいは、憲法上は indifferent であなる内閣制度をも自由に構想できるというわけではない。

る、といった方がよいかも知れない。要するに違憲ではな

この点は、一般論としては異論のないところであろうが、いというだけの話しである。それが望ましいかどうか、賢問題は、内閣総理大臣のリーダーシップの発揮が憲法上相

明であるかどうかは、少なくとも憲法解釈論の議論の範囲

当程度に抑制されている、という認識が流布していることを超えている。

である。もしこの認識が正当であるならば、憲法を改正し-2-

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ない限り内閣機能の強化は望み難いことになる。

合的機能を大幅に減殺する機能を果たしたものと（戦前か

確かに日本の政治史を繙けば、内閣が、明治憲法期はもら）評価されており、しかも、明治憲法下の内閣制度と日ちろんのこと、日本国憲法下でも、一般に弱体で、存続期

本国憲法下のそれとの断絶と連続とを測定するうえで極め間も短く、内閣総理大臣が強力な政治的リーダーシップをて重要な意味をもつので、多少立ち入って説明する必要が発揮したのは、かなり稀であったという印象が強い。ことある。そして、明治憲法における国務大臣の地位についてに明治憲法期にあっては、初代の第一次伊藤内閣（ 1885

は、法律家でない人々にとってはもちろんのこと、法律家

年 12 月 22 日成立）から敗戦時の鈴木内閣（1945 年 8 月 15

にとっても、明治憲法の消滅後すでに半世紀余を経てなじ日総辞職）に至る 60 年間に、内閣は 41 を数えたのであり、みが薄くなっているので、教科書的であるが、概要を再確

これを同時期のイギリスにおけるソールズベリー内閣から認しておいた方が、何かと便宜であろう。

アトリー内閣までの内閣の更迭数 19 と比較するとき、日明治憲法には、内閣および内閣総理大臣という言葉が一本の内閣の不安定は明らかである（辻［1969］218）。

切現れず、この二つの概念は、天皇の官制大権（憲法 10

問題は、こうした内閣の弱体＝内閣総理大臣のリーダー

条本文）に基づいて勅令の形式で制定された「内閣官制」

シップの欠如に、法制度とりわけ憲法上の規定がどのよう（明治 22 年勅令 135 号）ではじめて規定されていること、に寄与していたのか、という点である。よく知られている

ここまではよく知られているところであろう。当面の検討

ように、明治憲法下の内閣が統合性を欠き、つねに政治的課題との関係で見落としてはならないのは、行政あるいはな遠心力に翻弄されていたかに見えた制度的原因は、内閣

行政権という言葉も、憲法には登場しないことである。日の外にあって内閣の機能を阻害あるいは掣肘した外在的な本国憲法 65 条は、極めて簡潔に、行政権は内閣に属する要因と、内閣それ自体に内装された内在的な要因とがあっと規定しているが、同条に相当する規定は明治憲法にまった（辻［ 1981］39-44）。そして、これらの諸要因のすべ

たく存在しなかったことになる。

てではないにせよ、主要な部分は、明治憲法の明文の規定

憲法上、国務各大臣の職務として規定されているのは、に基礎をおくか、あるいはその解釈によるものであった。

「天皇ヲ輔弼」することである（55 条 1 項。ほかに 54 条

第一の外在的な要因とは、枢密院や統帥権の独立（あるで、国務大臣の議院出席権が規定されていた）。輔弼とは、いは、それと抱き合わせの形で悪用された軍部大臣現役武天皇の「大権」の行使に当たって進言することを意味する。

官制）のような法制度である。これらの制度の発足時にさ大権とは何であるかをはっきり定義した文献を見出すこと

かのぼれば、枢密院は、早晩政党勢力に占拠されることがは難しい。そもそも、天皇は「統治権を総攬しまふもので予想されていた議会と内閣との間に深刻な政治的対立が生あって、帝国憲法に別段の定めなき限り、如何なる事項にずる場合に備えて、その調停役となることが期待されてい付いても、統治権を発動せしめたまふことを得るから」、たのであったし、後年悪名を恣にした統帥権の独立も、軍いかなる事項が大権事項であるかを積極的に示すことは困隊による政治介入を防止するために導入された制度であっ難であるし（佐々木［1936］1998）、また、積極的に定義たが、いずれもやがては、自己主張を強化して、内閣の死することはすなわち大権を限定することにほかならないの

命を制するまでに機能を肥大化させたのであった。ただ、で、当時の学者にははばかられたためであろう。しかし結これらの外在的な要因は、日本国憲法下では、制度上は一局のところ、憲法に規定された天皇の権限であって、帝国掃され、今日では歴史的な関心の対象となり得るだけなの

議会の協賛を要しないもの、換言すれば天皇の独裁に帰す

で、ここでは立ち入らないこととする。

る事項が大権であると定義して、ほぼ誤りないものと思わ

第二の内在的な要因は、国務大臣の単独輔弼主義と、行れる（佐々木［ 1936］1998-99）。そうすると明治憲法中政長官兼任制（国務大臣が同時に各省の長官すなわち各省に、「天皇ハ」という主語をもって規定されている権限の大臣である制度）とであった。この二つの制度は、諸書でうち立法権（5 条）を除くものと、「勅命」をもって云々

ほとんど一致して、内閣のうちにあって内閣総理大臣の統などと規定されている事項（42 条、43 条 2 項、45 条など）

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『公共政策』2000とは、さし当たり、大権に属するものと考えてよいことに官制大権に基づいて、天皇が勅令の形式をもって定めるか、なる。天皇は、統帥権（ 11 条）などいくつかの例外を除

帝国議会が法律の形式によって定めるか、すべき事項だっ

いて、こうした大権をまったく単独で行使することはできたのである。

ず、必ず国務大臣の進言を聞いて行使しなければならない

2.2. 単独輔弼主義のである。

以上を前提として、本来の問題に立ち返ることとしよう。

では、輔弼を受けた天皇は、どのように行動すべきなの

国務大臣の単独輔弼主義とは、国務各大臣が、各自独立にであろうか。美濃部達吉は、次のように教えている。

（「各」大臣という用語法にそれが含意されている）、直「勿論、国務大臣の進言を嘉納せられるゝや否やは聖断

接に天皇に対して輔弼の責を負う、という憲法上の制度をに存するのであるが、それに付いての責任は国務大臣が之いう。天皇に対する輔弼に関する限り、国務大臣間には、を負担せねばならぬのであるから、若し国務大臣が自己の上級・下級あるいは命令・服従の関係は存しないとされて責任上国家の為に是非或行為を為すことが必要であると信いたのである。

じてその御裁可を奏請し、而もそれが嘉納せられなかった

輔弼機関たる国務大臣相互間に上下の関係はないとして、とすれば、国務大臣は当然辞職せねばならぬこととなり、では輔弼すべき事項について、各大臣ごとに所管事項とい随って国務大臣の進言に対し、一応の注意を加へたまふこったものが観念されたのであろうか。美濃部達吉のように、とはあっても、裁可を拒ませらるゝことは、内閣瓦解の原財政については大蔵大臣、外交については外務大臣といっ因ともなるべき容易ならぬ事態を生ずるのである。」（美た所管事項があると解した学説もあるが（美濃部［ 1927］

濃部［1927］513）508）、通説は、「各国務大臣の輔弼の範囲は、一般に国さすがに言葉を濁してはいるが、天皇は輔弼に拘束され務大臣の輔弼に依って行はるべき天皇の国務上の御行為のるといいたいのであろう。国務大臣は、大権の行使を代行

総てに及ぶ」（山崎［ 1942］203）と解していた。したがする立場に制度上立っていたのである。しかも、これら大って、明治憲法上、国務各大臣は、対等・平等に、単独で、権が政治上の重大な決断にかかわる事項を網羅していたこ

しかも輔弼事項の全部について天皇を輔弼する制度となっとからすれば、国務大臣は、いわゆる「統治」の任に当たていたのである。

っていたといえよう。

ではこうした単独輔弼主義は、いかなる意味で内閣の弱他方、かりに言葉の通常の用法に従って、法律を執行す

体化＝内閣総理大臣のリーダーシップの欠如に貢献したのる権限あるいは責任を行政権と呼ぶならば、明治憲法にはであろうか。標準的な説明は、次のごとくであろう。

誰が行政権を担うのか、はっきりした規定がなかった。明「この制度によれば、一人の大臣が内閣全体または総理治憲法には、いくつかの条文で「政府」という言葉が用い大臣や他の大臣と意見を異にした場合でも、彼は自分だけられており（8 条 2 項、38 条、68 条等）、国務大臣（のの意見を天皇に上奏し、しかも内閣に残留することが認め集合体）そのものあるいは国務大臣の輔弼を受けた天皇のられるのである。そうなれば、内閣の一体的な意思決定を意味であると解されていたが、「政府」の権限は個別枚挙行なうことも困難となり、さりとて当該大臣を罷免するこされているにすぎず、行政権が包括的に「政府」に属する

とも憲法上許されない。結局、一人の大臣の単独輔弼責任のか否かは、少なくとも憲法の規定からは明らかではない。

のために、内閣が総辞職せざるをえない事態に陥る。」（辻

この点は、立法権が帝国議会の協賛をもって天皇によって［1981］39）。

行使され（5 条）、司法権が天皇の名において裁判所によしかし、単独輔弼主義ゆえに閣内不一致が内閣総辞職をって行使される（57 条 1 項）ことが、それぞれ明文で規招いたという説明は、よく考えてみるといささか奇妙なの定されていたのと顕著な相違をなしている。明治憲法は、ではあるまいか。第一に、国務各大臣が単独で、しかも、天皇が法律の「執行ヲ命ス」る旨規定していたが（6 条）、美濃部の説くように、自己の所管事項だけについて輔弼す

誰に対して命ずるのかについては語っていない。それは、るのが建て前であり、所管事項に相互の重複がないとすれ-4-

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ば、本来国務大臣間で見解の対立が起きるはずがない。閣の鉄則は守られ難いからである。しかし他方、この疑問に内不一致があり得ないのだから、それを原因とする内閣総法的に答えることは、思いのほか難しい。そこで、例えば辞職もありない。第二に、国務各大臣が単独で、しかも、次のような苦肉の説明が現れることになる。

通説の説くように、輔弼事項の全部について輔弼するのだ「［憲法が単独輔弼主義をとる以上］各国務大臣は、合とすれば、確かに意見の対立は生じうる。例えば、日米開して一体となって天皇を輔弼するのではないのである。併戦について、甲国務大臣は開戦然るべし、乙国務大臣は隠しながら天皇はこの憲法の趣旨に反せざる限度内に於て、忍自重然るべしと、それぞれ「奉答」するような場合であ国務大臣が輔弼を行ふに付ての手続きを定めたまふことをる。この場合、両大臣がそれぞれ意見を上奏し、天皇がか得る。内閣官制は即ち天皇が国務大臣の輔弼を為す手続き

りに開戦と「聖断」したとすれば、避戦を上奏した大臣はをお定めになったものである。

自分の意見を変えない限り「骸骨を乞ふ」しかない。した内閣は、国務大臣が天皇を輔弼するの方法に就て協議すがって、全国務大臣が意見の一致を見ないままにそれぞれるところの協議体である。前述の如く各国務大臣は国務一単独輔弼する事態を想定すれば、天皇に「嘉納」されなか

般に付て天皇を輔弼するものであるから、国務大臣相互間った意見の持主が辞職するだけの話しである。この結果、に天皇を輔弼するの方法に就て連絡を保ち統一を得るの手反対派が閣外に去り、それ以外の閣僚は残留するのであり、続きあることが必要である。此の手続きに就て憲法は何等

そのことは、実際政治の上においては、内閣総理大臣のリ規定する所がないので、天皇は官制を以て内閣なる一つのーダーシップに従わない少数の造反派が罷免されるのと同組織体を設け、国務大臣をして天皇を輔弼するの方法に就じ結果をもたらしたであろう。すなわち、単独輔弼主義そて協議を為さしめたまふのである。

れ自体は、いわゆる「閣内不一致」を内閣総辞職の必然的内閣に於て国務大臣が輔弼に付ての協議を為す場合には、な原因にする制度ではなかったのではないかと思われるの

多数決を以てことを決することを得ない。何となれば我がである。

憲法の規定上、各国務大臣は各別に天皇を輔弼するものでではなぜ、明治憲法下において閣内不一致を理由とするあるからである。従って閣議に於ては、総ての国務大臣の内閣総辞職が頻発したのであろうか。その理由が、内閣総意見の一致を見る迄議を尽さなければならない。学者の中理大臣の無能や単なる不運などの状況だけでは説明できず、には、閣議に於て国務上の意見が必ずしも一致しなくても、法制度面からの説明を必要とするとすれば、それは、単独

理論上毫も差支へないと説くものがある。併しながら閣議輔弼主義が文字どおりに貫徹されることなく、内閣制度にに於て意見の一致を得られない場合は、それは閣議がなかよって変容させられていたからである、と説明するほかなったものと見るの外はない。」（山崎［1942］203-204）

いであろう。そして、単に内閣という国務大臣の集合体がしかし、単独輔弼主義を貫徹すれば、「閣議ハ単純ナル

設けられただけでなく、そこでの意思決定が全員一致によ

打合ハセ相談タルニ止リ」、輔弼それ自体はやはり各大臣

らなければならないと考えられたことが決定的に重要であが単独で行うべきであろうし、閣議が「打合ハセ」にすぎることは、改めていうまでもない。しかし第一に、国務各ない以上、議決の方式も多数決であって構わないはずであ大臣が単独で輔弼するならば、なぜ彼らの集合体である内り、しかも、その議決が国務各大臣の輔弼の内容を拘束す

閣なるものが組織されなければならないのであろうか。まることもない（上杉［1916］519-20）、と解する方が相応た第二に、かりに内閣という組織の存在を認めるとしても、しかろう。平等で対等な者からなる合議体にあっては、ま

なぜそこでの意思決定は全員一致でなければならないのでさに構成員相互が平等の関係にあるからこそ、多数決主義あろうか。もちろん、この疑問に政治的に答えることは容がとられるのではなかろうか（神谷［ 1964］66）。帝国議易であろう。国務大臣のうちのある者の意見を採用し、他会の各院も枢密院も、意思決定において多数決主義を採用の者の意見を採用しなければ、そこに天皇の個人的な政治していたのはこのためであろう。まさに、「個別責任の観的決断が表明される結果となり、かくしては天皇の無答責

念は首相も閣僚も対等とする合議体を生ぜしめたと共に、-5-

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個別責任ということはまた合議体ということとは矛盾する

軍大臣が松方首相の施政に反対して辞表を提出し、明らか概念であった」（筒井［ 1962］60）。明瞭に単独輔弼主義な閣内不一致を生じたため、松方首相の辞表を提出したが、に背馳する合議制の内閣を設けることを、輔弼の「方法」

天皇はこれを慰留し、松方も一旦は内閣の改造に着手しよであると弁明せざるを得ないところに「苦肉の説明」たる

うとした実例がある（1892（明治 25）年 7 月）。確かに、所以があるのである。

主としては松方自身の指導力の不足のために、内閣改造のこのように、内閣が合議体であるという認識があった以企ては失敗し、以後、反対閣僚の辞任による閣内統一の達上、明治憲法下の内閣が連帯責任の観念を知らなかった、成というプラクティスが習律化するに至らなかったが、憲といえるかについては疑問がある。実際、閣内不一致によ

法や官制がその直接の妨げとなっていたわけではない。そって内閣総理大臣がもはや輔弼の責めを負い得ないとしての後、第一次大隈内閣においても、板垣退助の辞表提出を辞職する場合には、必ず他のすべての国務大臣も辞職する、受けて、大隈首相が天皇に対して内閣改造の意思があるこ

いわゆる内閣総辞職が行われた。すでに指摘されているよとを伝えた実例があり（1898（明治 31）年 10 月）、時代

うに、「戦前においても、内閣の不統一が内閣総辞職の原が下っては、第一次近衛内閣において、対中国政策をめぐ因となるほどまでにその連帯性が重視されていたことも忘る閣内の意見の対立から宇垣一成外相が単独辞職している

れられてはならない」（片岡［ 1986］25）。その意味で、（1938（昭和 13）年 9 月）。反対派国務大臣の辞職によ

反対派閣僚が「自分だけの意見を天皇に上奏し、しかも内る閣内不一致の解消という実例は、現にあり、またそれが閣に残留することが認められるのである」という上の引用慣行として制度化されるチャンスもあったといえよう。

は、政界の慣行を正確に描写したとはいえない。さらに、

そして、この種の慣行がかりに成立していたならば、こ内閣総理大臣が死亡したり、健康上の問題で辞職した場合れをさらに一歩進めて、閣内にあって内閣総理大臣のリーも、内閣総辞職が行われていた。内閣総理大臣が「欠けたダーシップに従い得ない閣僚が、しかも辞職しない場合にとき」は、内閣は総辞職しなければならないという日本国

は、その反対の意思を翻して内閣総理大臣の意見に従った

憲法 70 条の規定とほぼ同様のプラクティスが、明治憲法

ものとみなされるという慣行も成立していたであろう。国下でも慣行として存在していたのである。連帯責任という務大臣の輔弼に対して天皇がその意見を採納せず、しかも言葉を用いるか否かは別として、少なくとも、内閣が全体

当該国務大臣が在職し続けた場合には、「聖旨と同様の意としてその首長たる内閣総理大臣と進退をともにするとい見を以て天皇を輔弼したものといふの外はない」（佐々木う明確な観念があったことが窺われる。

［1935］902）、と解されたのであり、この考え方を閣議

問題は、連帯責任に近い観念が定着していたにもかかわに応用すればよかったからである。実際、すでに第一次大らず、全員一致を達成する（もっと有り体にいえば、全員

隈内閣において、いわゆる共和演説の責を負って辞職した

一致を擬制する）ための制度が備わっていなかったところ

尾崎行雄の後任文相人事をめぐって閣内が対立したとき、にあった。確かに、明治憲法下の内閣総理大臣が国務大臣

大隈首相は、対立を収拾することなく、犬養毅の任命を奏の罷免権を有していなかった事実は、閣内の全員一致を調請している。

達する最有力の武器が与えられていなかったことを意味す

以上を要するに、明治憲法下の内閣の全員一致制は、そる。しかし、それですべてが説明できるわけでは必ずしもの制度上・理論上の根拠が実はあやふやであったが、それない。罷免権がなくても、全員一致を原則とする内閣にあはともかくとしても、実際問題として、内閣総理大臣のリって、多数派にどうしても同調し得ない国務大臣は、もはーダーシップを減殺したのは、全員一致制それ自体ではな

や輔弼の責めを負い得ないとして辞職する慣行が確立してく、全員一致を調達し、さらには擬制するための慣行が成いればよかったからである。実はこうした慣行ができる可

立しなかったところにあったといえるのである。連帯責任

能性はあったように思われる。よく知られているところで制＝全員一致制を前提とするとしても、そこからは実は、は、第一次松方内閣の末期に、高島陸軍大臣および樺山海

対極的な二つの帰結が導かれうる。一方の極には、事実と-6-

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しての全員一致を求め、それが達成できなかった場合には、務を処理する権限を与えられた行政長官（各省大臣）とは

当該内閣は輔弼に失敗したと見る立場があり、他方の極に峻別すべきであり、官制によって国務大臣と各省大臣とをは、全員一致が必要であるからこそ、事実としてそれが達分離しても憲法に反するものではない、と説いていた（佐々成できない場合には、全員一致をいわば無理矢理にでも調木［1935］901）。

達しあるいは擬制するための装置を用意しておかなければさらに注目すべきことは、国務大臣と行政長官とを峻別ならないと考える立場である。前者が明治憲法下の内閣制する思考法が有力であった結果、国務大臣相互間には上下度であり、後者がイギリスで発達したとされる内閣制度での関係がないとしても、行政長官相互間に指揮命令の関係あることは、いうまでもない。明治憲法の単独輔弼主義は、を作り出すことは憲法に違反しない、という考え方が成立

内閣制度の導入によって明らかな改変を被った。むしろ、し得たことである。法制局参事官であった山崎丹照は、1942

少なくとも部分的には否定されたといった方が正確であろ年の段階で、単独輔弼主義が憲法に明定されている以上、う。しかし、明治憲法を立案した藩閥たちの周到な作戦が輔弼に関する限り、内閣総理大臣の権限を強化して、他の奏功して、連帯責任制を正面から認めることは、はじめか国務大臣を指揮監督することができる制度を設けることはらタブーとなっていた。そこで、一度は改変あるいは否定できないが、行政長官としての内閣総理大臣の権限は、憲されたはずの単独輔弼主義が再び裏口から招じ入れられ、法の問題ではなく、行政法の問題であるから、行政事務に

閣内の全員一致が事実として達成されなければならないと関しては、内閣総理大臣を各省大臣の上位におくことも許いう、致命的な慣行が定着したのである。

される、と述べている（山崎［ 1942］378-9）。そして、

2.3. 行政長官兼任制

同じく山崎によれば、行政事務については、単独輔弼主義

明治憲法下の内閣は、一貫して行政長官の集合体としてに由来する内閣の全員一致制も適用がないため、閣議の議組織されていた。実際、内閣制度を樹立した明治 18 年 12決の方法も多数決で足りると解するのが「通説」であった

月 22 日太政官無号達は、「内閣総理大臣及外務内務大蔵という（山崎［1942］210）。

陸軍海軍司法文部農商務逓信ノ諸大臣ヲ以テ内閣ヲ組織

こうした「通説」が存在したかはやや疑問があるが、行ス」と規定していたし、内閣官制も、行政長官の名称を列政事務に関する限り内閣総理大臣が国務大臣を指揮監督し記することは止めたものの、「各省大臣ノ外特旨ニ依リ国うるという考え方は、それが関係者にどれほど意識されて務大臣トシテ内閣員ニ列セシメラルヽコトアルヘシ」（ 10

いたかはともかく、実定法制にその実例を見出すことがで条）と規定して、内閣が各省大臣のみから構成されるのがきる。いずれも著名な例であるが、一つは、「軍需工業動本則であることを裏面から確認していた。

員法施行ニ関スル事項ノ統轄ニ付テノ内閣総理大臣ノ職権

ところで、行政長官兼任制は、日本の内閣制度の根幹をノ件」（大正 9 年勅令第 342 号）に、「内閣総理大臣ハ軍なすものとして長年維持されてきたのであるが、先の単独

需工業動員法施行ニ関スル事項ノ統轄ニ付必要ナル命令ヲ輔弼主義とは異なり、あくまでも勅令に基礎をおくもので発シ又ハ関係各庁ニ対シ指揮命令ヲ為スコトヲ得」と規定あって、憲法上の制度ではなかったように思われる。明治

されていたのがそれであり、いま一つは、「企画庁官制」

憲法は、国務各大臣がそもそも行政上の職務を分掌すべき（昭和 12 年勅令第 192 号）において、内閣総理大臣の管ものか否か、するとして誰がいかなる職務を分掌すべきか

理に属する企画庁の長官は各省大臣をもって充てる旨規定について何も語っておらず、したがって、行政長官としてされていたことである。いずれも、最高行政官庁としてのの地位を併有しない純然たる国務大臣（つまりは、天皇に内閣総理大臣が、行政機関である各省大臣を指揮監督しう

対する輔弼だけを職務とする大臣）だけから、あるいは、るとされた実例と解することができよう。

それを含む内閣を組織することも許されるかに見えるから

しかし、輔弼機関としての国務大臣と行政官庁としてのである。実際佐々木惣一は、輔弼機関であって憲法に基礎

それとを理論上は峻別しうるとしても、実際には同一人がをおく国務大臣と、官制によって設けられ、法令上行政事

二つの地位を併有しているのであるから、両者の境界を明-7-

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瞭にすることは困難であり、したがって、行政事務処理に197）。もちろん、日本国憲法下では単独輔弼主義が排さおいて内閣総理大臣の優越的地位を認めると、輔弼におけれた以上、閣議は多数決主義をとってしかるべきであるとる国務大臣の平等性を侵害するおそれがあるという議論がいう、ある意味で素直な見解が提出されたこともある（有生ずるのは、ある意味で当然であった。そうだとすればま倉［1959］79-82）。しかし、通説の説くように、内閣がた、行政事務の処理についてだけ、閣議に多数決を持ち込

行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負う（憲

むことができるという見解に疑問が呈されたのも自然であ法 66 条 3 項）ことは、全員一致制の根拠となりうるであろう（山崎［ 1942］210）。これまたよく知られているよろう。自らが賛成しない決定について責任を負うことは、

うに、「国家総動員法等ノ施行ノ統轄ニ関スル件」（昭和少なくとも自然な結論とはいい難く、相当に人工的な法律

14 年勅令 672 号）が、内閣総理大臣は国家総動員法の施構成によって擬制する以外にないと思われるからである。

行に関する事項について統轄上必要な（「指揮命令」では

ただ、すでに述べたように、問題は全員一致制そのもの

なくて）指示を関係各庁に対してなすことができる旨規定にあるというよりは、全員一致を調達あるいは擬制する制し、「戦時行政職権特例」（昭和 18 年勅令 188 号）が、度的手当がなされているか否かという点にある。この点、軍需物資の生産拡充上特に必要があるときに内閣総理大臣

日本国憲法では、明文上、内閣総理大臣が任意に国務大臣

は関係各大臣に対して必要な（再び「指揮命令」ではなくを罷免できることとなり（ 68 条 2 項）、また、解釈におて）指示をすることができる旨規定していたことは、こういても、「閣議と異なる意見をもつ閣僚は、閣議に服しがした文脈から理解されよう。もっとも、前者の「指示」はたい場合には辞職すべきであり、その職にありながら閣議指揮命令の意味ではないと解されたのに（山崎［1942］388）、に背く行動をしてはならない。」（清宮［ 1979］328）と後者の「指示」は、なぜか、指揮命令と同じ意味であると考えられるようになった。かくして、連帯責任原則は、連いう政府の公式見解が示されたため、「時局の深刻化の行帯性と単独輔弼主義との混淆所産である明治憲法下の全員

政における表現を見出す」学者には「甚だ興味深くおもわ

一致制とは異なり、必要ならば全員一致を強制的に調達しれ」た（宮澤［ 1968］281-93）のであった。しかし、なぜあるいは擬制する原理となったのである。そうだとすれば、同じ字句が法律上異なる意味をもつのかは十分明らかには

こうした連帯責任原則の下では、全員一致か多数決かといされなかった。

う伝統的な論争のもつ意味は、事実上失われたといわなけ

かくして理論的な問題は、再び、内閣の全員一致制に回ればならない。そのことは、次の、極めて簡にして要を得帰することとなったのである。

た雄勁な叙述から理解することができる。
「……内閣が国会に対して連帯責任を負い……、したが

2.4.日本国憲法下の内閣制度では日本国憲法下では、明治憲法下で内閣総理大臣のリって外部に対しては一体として行動する義務を負う以上、ーダーシップの欠如に寄与していた二つの内在的な要因は、内部での意見の不一致は、たとえ存在したとしても外部に法制度上どのように処理されたのであろうか。

表面化してはならないはずのものであり、閣議における内

まず、内閣の職権行使における全員一致制については、

部的意思決定手続の如何は、その限りで大きな意義を有しそのまま踏襲された。ただ、興味深いのは、明治憲法下でない。たとえ、閣議における意思決定が多数決により、あは単独輔弼主義がその根拠とされていたのに、日本国憲法

るいは内閣総理大臣の専断によったとしても、閣僚は、閣下では、かえって連帯責任制が根拠であると説明されてき僚の地位にとどまる限り、あたかも全員一致で意思決定がたことである。日本国憲法制定直後に刊行された権威あるなされたかのように行動し、発言する義務を負うことにな

注釈書は、権威ある書物がたいていそうであるように、なる。」（長谷部［1996］370）

んら立ち入った解説を加えることなく、内閣の「議決は、こうして、全員一致を調達し擬制する手当は整ったので内閣の一体性及び連帯責任の原理に基き、当然に、全員一あり、制度論のレベルでいう限り、全員一致制自体が内閣致でなければならない」と、述べている（法学協会［1949］

総理大臣のリーダーシップを減殺する環境にはないと思わ-8-

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『公共政策』2000れる。

うのは、避け難い趨勢である。問題はそのこと自体ではな

次に、行政長官兼任制はどうであろうか。結論からいえく、こうした避け難い割拠性を克服するための装置、つまば、日本国憲法にあっても、こうした行政長官兼任制は、りは首長によるリーダーシップの発揮を保障する制度的手

憲法構造の劇的な改編があったにもかかわらず、無自覚に当ができているか否かによる。この点、明治憲法下では、維持された。例えば、杉村章三郎は、「新憲法の内閣制はすでに述べたように、国務大臣の平等性は輔弼機関として

明治憲法に比して著しく統一的特色をもって」おり、こののそれに当てはまるだけで、各省大臣相互間にまで及ぶも統一的特色は、「内閣総理大臣の他の国務大臣に対する統のではないことを理由として、最高行政官庁としての内閣制力の強化の現象として具現されている」ことを正当に指総理大臣が各省大臣を指揮監督する制度を（官制によっ摘しながらも、「尚」として、憲法 74 条の規定を引きつて）作ることができる、という考え方が、少なくとも机のつ、実に気軽に、「各国務大臣は原則として各省大臣とし上の議論としては成り立ったのであった。しかし、内閣のて主任の事務を有し、主任の事務を内容とする法律及び政権限が総体としての「行政権」であると定義されている日令に対しては、これが主たる署名者となる」と述べている

本国憲法下では、こうした輔弼と行政との二分法はもはや（杉村［1947］224-25）。ここでは、法律・政令に対する成り立たないであろう。これによって、法律で内閣総理大国務大臣の署名および内閣総理大臣の連署という極く形式

臣を各省大臣の上級行政官庁とする道は塞がれたかに見え的な規定のうちに「主任の国務大臣」なる文言を見出しうる。

ることを根拠として、明治憲法下での行政長官兼任制が無しかし周知のように、内閣総理大臣には、行政各部を指反省に持ち込まれているのである。

揮監督する権限が憲法の明文によって認められている（ 72

同様に、宮澤俊義も、この「主任の国務大臣」の意義に条）。これが、何を意味するかは、憲法制定当初から争わ

ついて次のように述べている。

れてきた問題である。問題は、この権限が内閣総理大臣単「内閣を構成する各国務大臣は、法律の定めるところに独で行使し得るものか、それとも合議体としての内閣の意

より、「主任の大臣」として、行政事務を分担管理する。」

思に拘束されるか、である。後者がおそらくは学界におけ（宮澤［1955］577）

る通説であり、また行政実務もこの考え方に基づいて運営

ここでは、「各大臣は、別に法律の定めるところにより、されてきたと推測される。条文の読み方に即していえば、主任の大臣として、行政事務を分担管理する」という内閣

同条の「内閣を代表して」という語句は「行政各部を指揮法 3 条 1 項の規定が、憲法の規範内容の確認にすぎないと監督する」にも係ると解するのである。そして当然ながら、いう認識が前提になっているのである。

閣議の全員一致制に服することによって、内閣総理大臣のしかし、かりに、国務大臣が行政事務を「分担管理する」

指揮監督権が弱体化されるという印象がもたれてきた（石という語句が、「その分担している行政事務については最原［1997］224）。

高の責任者である」（大森＝林＝清水＝清水［ 1986］6）

しかし、この印象は、一見するともっともなように見えという法規範的な意味をもつものだとすれば、内閣法 3 条ても、より立ち入って考察すると当を得たものではないよ

1 項の合憲性が疑われざるを得ない。憲法は、これ以外のうに思われる。

原理による内閣の組織の方法（例えば、国務大臣と行政長

第一に、内閣総理大臣の指揮監督権が「内閣を代表して」、

官とを分離するという方法）を禁じているとは思われないしたがって内閣の全員一致の意思決定によって行使されるのに、法律によって他の選択肢を排除する結果になっていべき制約を受けるとしても、そこでいう全員一致の意思は、るからである。

内閣総理大臣のリーダーシップによって、必要とあらば強もっとも、合議制の内閣は、どのみち行政長官を中心と制的にでも調達されあるいは擬制されうるものであった。

して構成されざるを得ず、そうである限り、閣僚が、閣内指揮監督の対象となった各省大臣は、それに服し得ないのにおいて自己の担当する行政機関の利益代表として振る舞であれば辞職すべきであり、内心不服でも辞職しなければ、-9-

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指揮監督に服したと擬制されるのである。

て、行政権は内閣総理大臣一人に属すると解さざるを得な

第二に、この権限は実は内閣総理大臣が単独で行使する

くなるであろう。しかし、戦後の学説は、明示的にではなことが予定されているのではないか、と考えることもでき

いが、憲法 72 条の指揮監督権の範囲をこれほど広範なもる。内閣総理大臣が指揮監督権を行使することが、まさにのとは考えてこなかったのではないかと推測される。細かこうした法制度上の権限の行使として意識されるのは、指い解釈論の綾に深入りする余裕はないが、結論からいえば、揮監督を受ける立場にある各省大臣と内閣総理大臣との間

内閣総理大臣の指揮監督権は、基本的に、法律が行政各部に何らかの見解の相違がある場合であろう。両者の間に何（差し当たっては、各省大臣）に与えた諸権限を統轄するの対立もない場合には、内閣総理大臣の指示や要請は、法ことを目的としたものである、と限定的に解されてきたと制度上の権限の行使とは認識されることのないまま、淡々思われる。これに対して、衆議院の解散を含む天皇の国事と処理されていくに違いない。しかし、両者に対立にある行為についての助言と承認、国会の召集の決定、条約の締場合には、どのみち閣内の全員一致は達成できないはずで結、政令の制定、などの事項は、おそらく、行政各部に「分ある。念のためいっておくと、他のいかなる案件であって担管理」させることができるとは考えられてこなかったのも、閣内の反対が生ずることはあり得るが、この場合は、であり、現に、それを定める法律（例えば、条約の全部又閣内の対立があることが規定それ自体の前提となっているは一部の締結の権限は外務大臣にある、とする類の法律）と考えられるのである。その場合、憲法 72 条が意味のなはない。おそらく、無意識のうちに、この種の国家統治のい空文ではないとすれば、内閣総理大臣単独の権限である根幹にかかわる事項は、合議体としての内閣が自ら処理すと解する方が適切ではなかろうか。もちろん、当該国務大べきであって、法律によって行政各部に分担させるべきで臣以外の全員一致を必用とすると解することもできるが、はないと考えられてきたのであろう。そして、こうした国上に述べたところから、そう解したとしても、実際問題と家統治の根幹にかかわる事項については、行政各部の権限

しては、内閣総理大臣の単独行使しうる権限というのと変とはなし得ない以上、内閣総理大臣の指揮監督権の対象でわらないことは明らかであろう。

もなく、合議体としての内閣が（連帯責任制の下での）全

しかしそうなると、内閣の権限のすべてについて内閣総員一致をもって決定すべきなのである。かく解すれば、明理大臣が単独で行政各部を指揮監督しうるとすれば、内閣治憲法下での輔弼と行政事務との二分法が、新たな文脈の総理大臣は法律上国務大臣の上級行政官庁であり、したがなかで再登場することとなろう。

って、行政権は内閣ではなく内閣総理大臣に帰属してしま

3. 結論

うこととなるのではなかろうか。実は、その通りでありそれで構わないのだ、という極めて注目すべき見解が、すで以上に述べたところから、日本国憲法においては、全員に 40 年近くも前に公にされている（筒井［ 1962］61）。

一致制や国務大臣の行政長官兼任制に由来するといわれてしかし、何よりも「通説」を有り難がる学界の保守的な「空きた問題は、ほぼ解消されたと評価できるのであり、内閣

気」は、こうした破壊力のある異端的な学説を無視して顧総理大臣のリーダーシップを強化するための方策として古みなかったというほかない。

くから提唱されてきた多数決制の導入や、行政改革会議のもっとも、かりに、内閣総理大臣が単独で指揮監督権を最終報告に盛り込まれながら、今回の内閣法の改正では成行使できるという立場をとったとしても、必ずしも、通説

文化されなかった内閣総理大臣の指揮監督権行使の弾力化（行政権は、憲法の規定通り、あくまでも合議体としての（大石［1998］82）は、いずれも、憲法自身が解決を与え内閣に属するという見解）と両立不可能なものではないとている問題にすぎないことになる。

思われる。確かに、内閣総理大臣の指揮監督権が行政権のこのように、日本国憲法下の内閣総理大臣の権限は、議すべてに及ぶのであれば、国務大臣は内閣総理大臣の下級

院内閣制の枠内ではおそらくこれ以上強化しようのない程官庁となってしまい、内閣の全員一致制はその基礎を失っ

度にまで強化された。しかもなお内閣機能の強化が実現で-10-

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きていないとすれば、その理由として考えられるのは、次

所収の三つではないかと思われる。第一に、日本人には、いわ大石眞［1998］「内閣制度の再検討」ジュリスト 1133 号

ば遺伝子レベルでできないのだから、およそ実現のしよう大森彌＝林修三＝清水汪＝清水貞雄［ 1986］「座談会・がない、第二に、それを実現するために必要な法外の基盤、

今日の内閣機能をめぐって」季刊行政管理研究 35 号

例えば、閣僚や官僚の忠誠の対象を内閣総理大臣に集中す片岡寛光［ 1986］「日本の内閣とその行動」季刊行政管るための何らかの基盤が欠けていた（しかし、それを作り

理研究 35 号

出せば目標は達成可能）、第三に、そもそも内閣総理大臣

神谷昭［1964］「内閣」『日本国憲法体系第 5 巻』のリーダーシップの欠如は一種の仮象問題にすぎない、こ清宮四郎［1979］『憲法・（第３版）』の三つである。この問に答えることは、明らかに私の能力

佐々木惣一［ 1935］「国務大臣」末広厳太郎＝田中耕太

を超える仕事であるが、ただ単なる個人的な感想をいえば、

郎編『法律学辞典第 2 巻』

元勲の揃い踏みで、内閣総理大臣のリーダーシップを掣肘------［1936］「天皇」末広厳太郎＝田中耕太郎編『法律してきたとされる先の内在的・外在的な諸要因がほとんど

学辞典第 3 巻』

顕在化していなかった黒田内閣、朝野の期待を一身に集め

杉村章三郎［ 1947］「内閣制度」国家学会編『新憲法のて発足した近衛内閣、久方ぶりの「本格政権」といわれた

研究』

宮沢内閣などが、案外あっけなく倒壊し、他方、二流内閣

辻清明［ 1969］「日本ファッシズムの統治構造」同『新と呼ばれた第一次桂内閣が戦前では最長寿の内閣となった

版日本官僚制の研究』（初出 1949）

こと、党内基盤の弱い中曽根内閣やほとんど誰からの期待------［1981］「序説」林茂＝辻清明編『日本内閣史録１』

されなかった小渕内閣が、好パフォーマンスを示したとこ

筒井信定［ 1962］「内閣における首相と閣僚との関係にろから見ると、第一および第三の考え方に魅力を覚えざるついての一考察」経済理論 67 号を得ない。

長谷部恭男［1996］『憲法』
法学協会［1949］『註解日本国憲法中巻』

参考文献

美濃部達吉［1927］『逐条憲法精義』

有倉遼吉［ 1959］「内閣の運営」同『公法における理念

宮澤俊義［1955］『日本国憲法』と現実』所収（初出 1955）

宮澤俊義［1968］「内閣統合化の法律問題」同『日本憲政石原信雄［1997］『首相官邸の決断』史の研究』（初出 1943）

上杉慎吉［1916］「内閣総理大臣」同『議会政党及政府』

山崎丹照［1942］『内閣制度の研究』-11-

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Japan's Cabinets have long been said to be structurally weak and prime ministers
Junji Annen
Abstract
were generally reputed to lack strong leadership. Many commentators agree that these shortcomings come not only frompolitician's personal impotence or cultural backgrounds but from legal arrangements governing functions of Cabinet andprime minister.
Cabinets under the Meiji Constitution were provided with legal instruments arranged to help make a Cabinet lesscentripetal. First, to make any political decision, a prime minister was required to gain a unanimous vote of ministers ofstate. That practically meant that each single minister was able to destroy the integrity of the Cabinet and to force it toresign en bloc. Army ministers made extensive use of this veto to build a new Cabinet which looked better to army officers.
Second, a Cabinet was, as a rule, made of ministers each of whom was in charge of an administrative department. A
minister usually worked more as an agent of his department than as a statesman sharing responsibilities for leading entire
national politics.
Institutional arrangements changed drastically under the post-war constitutional law. First, though a prime minister stillneeds a unanimous vote of the Cabinet, she is authorized by the Constitution to fire dissenting ministers. Establishedpractice encourages a dissenting minister to resign or, if he chooses to remain in the Cabinet, to behave as if he followed
prime minister's line. Second, a prime minister is further authorized by the Constitution to instruct a minister (namely, his
administrative agency) to do or not to do something. This power greatly helps a prime minister control ministers working
centrifugally.
A prime minister has never been more powerful than nowadays. Virtually no conceivable legal arrangements could makeher more powerful and efficient as long as Japan sticks to the parliamentary cabinet system. Nevertheless people never stop
complaining of deficiency of prime ministerial leadership and a lot of empowering plans have been proposed. But legal
status of the prime minister does not seem to be responsible. Considering relatively comfortable achievements of someCabinets, the most likely answer is that this deficiency problem is just a pseudo one.

Key Words: Constitutional Law, Cabinet System, Legal Status of the Prime Minister-12-

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