令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた
避難情報及び広域避難等のあり⽅について（中間とりまとめ）

令和２年８⽉
令和元年台⾵第１９号等を踏まえた
避難情報及び広域避難等に関するサブワーキンググループ

⽬次
１．

はじめに ....................................................................................................................1

２．

災害対策基本法制定以後の制度の変遷及び検討経緯...............................................2

２−１

避難情報関係 .........................................................................................................2

２−１−１

避難勧告等の発令の判断基準の整理 .........................................................2

２−１−２

⽴退き避難がかえって危険な場合の屋内安全確保の位置づけ等 ..............4

２−１−３

避難準備情報の活⽤ ...................................................................................6

２−１−４

⾼齢者等避難開始の位置づけの明確化等 ..................................................8

２−１−５

５段階の警戒レベルの導⼊ ......................................................................10２−２
３．

広域避難関係 .......................................................................................................12

避難情報に関する制度⾯での対応の⽅向性 ...........................................................13３−１

対応の⽅向性 .......................................................................................................13

３−１−１

避難勧告と避難指⽰の⼀本化等 ...............................................................13

３−１−２

避難⾏動としての屋内移動等の制度的な位置付けの明確化 ...................17３−１−３

⾼齢者等避難開始の制度的な位置付けの明確化 .....................................17

３−２

引き続き検討する論点 ........................................................................................18

３−２−１「緊急に安全を確保するよう促す情報」の名称、状況・把握⽅法、伝え⽅等....18

３−２−２

警戒レベル５の呼称 .................................................................................20

３−２−３「避難」の伝え⽅・概念整理等 ...............................................................20

３−２−４

警戒レベル３の活⽤ .................................................................................21３−２−５

避難情報等に関する新たな制度の周知等について..................................21

４．

広域避難に関する制度⾯での対応の⽅向性 ...........................................................22

４−１

論点の明確化 .......................................................................................................22

４−２

対応の⽅向性 .......................................................................................................24

４−２−１

広域避難の円滑化のための災害発⽣前での国の本部体制の整備 ............24

４−２−２

広域避難に係る避難情報の発令主体 .......................................................24

４−３

引き続き検討する論点 ........................................................................................26

４−３−１

広域避難の避難先の確保に関する調整・協議の仕組み ..........................26

４−３−２

広域避難の避難⼿段の確保に関する調整・協議の仕組み .......................27

４−３−３

広域避難関係者間の調整を円滑に進めるための調整・協議の仕組み ....27

参考資料 ................................................................................................................................31

１． はじめに「令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた⽔害・⼟砂災害からの避難のあり⽅について（報告）」（令和 2 年 3 ⽉、内閣府）において、台⾵第 19 号等から課題を教訓とし避難の対策を強化するため、令和２年出⽔期までに避難⾏動を促す普及啓発活動として「避難の理解⼒向上キャンペーン」を全国で展開すること等とし、また制度的な検討が必要な取組については令和２年度以降も検討を⾏うこととした。
制度的な検討に係る論点としては、・避難勧告・避難指⽰（緊急）について⾃治体の意⾒を踏まえた制度上の整理・災害発⽣前に⼤規模広域避難を円滑に⾏うための仕組みの制度化の検討
・⾼齢者等の避難の実効性確保に向けた、更なる促進⽅策について検討が挙げられ、１，２点⽬の論点を議論する場、３点⽬の論点を議論する場としてそれぞれ・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた避難情報及び広域避難等に関するサブワーキン
ググループ（本サブワーキンググループ）・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた⾼齢者等の避難に関するサブワーキンググループを設けることとした。
本サブワーキンググループでは、避難情報及び広域避難等に関する制度⾯における改善の⽅向性について議論した。具体的には、避難を促す情報である避難勧告と避難指⽰の⼀本化や、⼤規模広域避難を円滑に⾏うための「災害が発⽣するおそれ」の段階での⾮常災害対策本部の設置等、⼤幅な制度改正を要する論点について、市町村⻑の意⾒等も踏まえ議論してきたところ。運⽤等に関する残る論点については、引き続き本サブワーキンググループにおいて議論していくこととし、令和２年内を⽬途に最終とりまとめを⾏う。
住⺠は「⾃らの命は⾃らが守る」意識を徹底し適切な避難⾏動をとるよう努め、地域は避難情報等を活かすために地域の防災体制等を強化するとともに、⾏政はわかりやすい避難情報を提供するなどして、住⺠避難を全⼒で⽀援していくことが重要である。今出⽔期においても、令和２年７⽉豪⾬を始め多くの⽅が⽔害・⼟砂災害の犠牲となっている。必要な検討や対策を着実に進め、⽔害や⼟砂災害で命を失う⼈が⼀⼈でも少なくなるよう、防災意識の⾼い社会を⼀⽇も早く構築しなければならない。

1２． 災害対策基本法制定以後の制度の変遷及び検討経緯
２－１ 避難情報関係
社会環境の変化や過去の災害による教訓等を踏まえ、避難の考え⽅や避難勧告・避難指⽰をはじめとする避難情報のあり⽅について⾒直しが図られてきた。
２－１－１ 避難勧告等の発令の判断基準の整理（ガイドラインの整備︓平成 17 年 3 ⽉）

（課題・背景）活発な梅⾬前線の活動や、観測史上最多となる 10 個の台⾵の上陸がみられた平成
16 年の⽔害、⼟砂災害、⾼潮災害等において、避難勧告等を適切なタイミングで適当な対象地域に発令できていないこと、住⺠等への迅速・確実な伝達が難しいこと、避難勧告等が伝わっても住⺠等が避難しないことが課題となった。
（対応）〜ガイドラインの整備〜
当時の検討1では、避難勧告等の意味合いと住⺠等がとるべき⾏動を明確にし、市町村と住⺠等が迅速に判断できるよう、避難勧告等の発令の判断基準を整理することが重要であるとし、また、⼀般住⺠に対して避難準備を呼びかけるとともに、要援護者（現在の避難⾏動要⽀援者）等、特に避難⾏動に時間を要する者に対して、早めのタイミングで避難⾏動を開始することを求める「避難準備（要援護者避難）情報」が必要であると提⾔された。
これらを踏まえ、ガイドライン2が整備され、避難準備(要援護者避難)情報・避難勧告・
避難指⽰の三類型による分類と、それぞれの避難情報により住⺠に求める⾏動等が整理された。

1

集中豪⾬時等における情報伝達及び⾼齢者等の避難⽀援に関する検討会（平成 17 年,内閣府）

2

避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドライン（平成 17 年,内閣府）

2

表１ 三類型の避難勧告等⼀覧 （平成 17 年 3 ⽉）発令時の状況

住⺠に求める⾏動

避難準備

要援護者等、特に避難⾏動に時間を要・要援護者等、特に避難⾏動に時間を(要援護者

する者が避難⾏動を開始しなければなら要する者は、計画された避難場所への避難)情報

ない段階であり、⼈的被害の発⽣する可避難⾏動を開始（避難⽀援者は⽀援

能性が⾼まった状況

⾏動を開始）※要援護者だけの情報と受け⽌・上記以外の者は、家族等との連絡、⾮められるとの指摘

常⽤持ち出し品の⽤意等、避難準備を受け、平成 26を開始

年ガイドラインから避難準備情報に改められる

避難勧告

通常の避難⾏動が出来る者が避難⾏

通常の避難⾏動が出来る者は、計画さ動を開始しなければならない段階であり、れた避難場所等への避難⾏動を開始

⼈的被害の発⽣する可能性が明らかに⾼まった状況
避難指⽰

・前兆現象の発⽣や、現在の切迫した状・避難勧告等の発令後で避難中の住⺠

況から、⼈的被害の発⽣する危険性がは、確実な避難⾏動を直ちに完了

⾮常に⾼いと判断された状況

・未だ避難していない対象住⺠は直ちに・堤防の隣接地等、地域の特性等から避難⾏動に移るとともに、そのいとまがな

⼈的被害の発⽣する危険性が⾮常にい場合は⽣命を守る最低限の⾏動

⾼いと判断された状況
・⼈的被害の発⽣した状況※ ⾃然現象のため不測の事態等も想定されることから、避難⾏動は、計画された避難場所等に避難することが必ずしも適切ではなく、事態の切迫した状況等に応じて、⾃宅や隣接建物の２階等に避難することもある。

3

２－１－２ ⽴退き避難がかえって危険な場合の屋内安全確保の位置づけ等（災害対策基本法の改正︓平成 25 年 6 ⽉ 21 ⽇、ガイドラインの改訂︓平成 26 年 9 ⽉）

（課題・背景）平成 21 年７⽉に中国・九州北部豪⾬により、福祉施設において避難が間に合わず被害が発⽣し、また同年８⽉に台⾵第 9 号の影響による局地的な短時間の⼤⾬で、避難中の⼈的被害が発⽣するなど、避難のあり⽅等が課題となった。
（対応）〜災害対策基本法の改正〜
当時の検討3では、「避難」の考え⽅の明確化や避難準備情報の実効性の向上等が提⾔された。これらの検討や東⽇本⼤震災の教訓を踏まえ、平成 25 年に災害対策基本法（以下、「法」という）が改正され、市町村⻑は屋内での待避その他の屋内における避難のための安全確保に関する措置を指⽰することができる旨が規定され（法第 60 条第３項）、また、これまでガイドラインによる運⽤で⾏われてきた避難準備情報が法律に明確に位置づけられた（法第 56 条第１項）。
《参考》 災害対策基本法の改正
・法第 56 条第１項
市町村⻑は、法令の規定により災害に関する予報若しくは警報の通知を受けたとき、⾃ら災害に関する予報若しくは警報を知つたとき、法令の規定により⾃ら災害に関する警報をしたとき、⼜は前条の通知を受けたときは、地域防災計画の定めるところにより、当該予報若しくは警報⼜は通知に係る事項を関係機関及び住⺠その他関係のある公私の団体に伝達しなければならない。この場合において、必要があると認めるときは、市町村⻑は、住⺠
その他関係のある公私の団体に対し、予想される災害の事態及びこれに対してとるべき避難のための⽴退きの準備その他の措置について、必要な通知⼜は警告をすることができる。
・法第 60 条第３項
災害が発⽣し、⼜はまさに発⽣しようとしている場合において、避難のための⽴退きを⾏うこと
によりかえつて⼈の⽣命⼜は⾝体に危険が及ぶおそれがあると認めるときは、市町村⻑は、必要と認める地域の居住者等に対し、屋内での待避その他の屋内における避難のための安全確保に関する措置（以下「屋内での待避等の安全確保措置」という。）を指⽰することができる。

3

⼤⾬災害における避難のあり⽅等検討会(平成 22 年,内閣府)
災害時の避難に関する専⾨調査会（平成 24 年,内閣府）

4

〜ガイドラインの改訂〜
平成 26 年９⽉には、避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドラインが改訂され、これまで避難施設として指定されている公的な施設への移動が⼀般的であったが、以下の屋内での安全確保を含む全ての⾏動が避難⾏動として位置づけられた。
・指定緊急避難場所への移動
・（⾃宅等から移動しての）安全な場所への移動（公園、親戚や友⼈の家等）
・近隣の⾼い建物等への移動
・建物内の安全な場所での待避
表２ 避難勧告等により⽴退き避難が必要な居住者等に求める⾏動（平成 26 年 9 ⽉）
⽴ち退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動
避難準備

・気象情報に注意を払い、⽴ち退き避難の必要について考える。

情報・⽴ち退き避難が必要と判断する場合は、その準備をする。
・（災害時）要配慮者は、⽴ち退き避難する。

避難勧告

・⽴ち退き避難する。
（ガイドライン本⽂引⽤︓避難勧告等の対象とする避難⾏動には屋内安全確保も含めることとしたが、避難勧告等の発令基準の設定は、避難のための準備や移動に要する時間を考慮した、⽴退き避難が必要な場合を想定して設定するものとする。）

避難指⽰

・避難勧告を⾏った地域のうち、⽴ち退き避難をしそびれた者が⽴ち退き避難する。
・⼟砂災害から、⽴ち退き避難をしそびれた者が屋内安全確保をする。
・津波災害から、⽴ち退き避難する。

5

２－１－３ 避難準備情報の活⽤（ガイドラインの改訂︓平成 27 年 8 ⽉）

（課題・背景）平成 26 年７⽉ 30 ⽇から８⽉ 26 ⽇にかけた⼤⾬の影響等により、広島県を中⼼として各地で⼟砂災害が発⽣し、甚⼤な被害がもたらされ、気象予報や⼟砂災害警戒情報を活⽤し早めに避難勧告等を発令することが徹底できていない、外が豪⾬で逃げられないような際には、近隣の堅牢な建物内へ移動や、⾃宅内の上層階で⼭からできるだけ離れた部屋への移動も、避難⾏動として有効であることを⾏政は住⺠に対して⼗分周知できていない等の課題があげられた。
（対応）〜ガイドラインの改訂〜
当時の検討4では、⼟砂災害の発⽣直前は豪⾬で⽴ち退き避難が困難なケースが多いことから、市町村は住⺠に対し、災害発⽣前に⼗分な余裕をもって避難準備情報を発令
し、事前に避難⾏動をとれるように促すことが重要である等とされ、避難準備情報の更なる活⽤等の内容の充実が図られた。
具体的には、ガイドラインが改訂され、避難準備情報は、「⼀般の⼈々に対して避難の準備を促すための情報」、「避難に時間を要する要配慮者に対して避難を促すための情報」
等であるとともに、「⼟砂災害警戒区域・危険箇所等に居住する住⺠に対して早めの⾃発的な避難を促す情報」等であるとされた。
また、災害が切迫した状況では、以下も避難⾏動として周知されている。
・「緊急的な待避場所」への避難 （近隣のより安全な場所、より安全な建物等）
・「屋内での安全確保措置」 （屋内のより安全な場所への移動）

4

総合的な⼟砂災害対策検討ワーキンググループ(平成 27 年,内閣府)

6表３ 避難勧告等により⽴ち退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動（平成 27 年 8 ⽉）
⽴ち退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動
避難準備・（災害時）要配慮者は、⽴ち退き避難する。

情報・⽴ち退き避難の準備を整えるとともに、以後の防災気象情報、⽔位情報等に注意を払い、⾃発的に避難を開始することが望ましい（避難準備情報の段階から主要な指定緊急避難場所が開設され始める）。
・特に、他の⽔災害と⽐較して突発性が⾼く予測が困難な⼟砂災害については、避難準備が整い次第、⼟砂災害に対応した開設済みの指定緊急避難場所へ⽴ち
退き避難することが強く望まれる。

避難勧告

・予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ⽴ち退き避難する（ただし、⼟砂災害や⽔位周知河川、⼩河川・下⽔道等（避難勧告発令の対象とした場合）による浸⽔については、突発性が⾼く精確な事前予測が困難であるため、指定緊急避難場所の開設を終える前に、避難勧告が発令される場合があることに留意が必要である）。
・⼩河川・下⽔道等（避難勧告発令の対象とした場合）による浸⽔については、危険な区域が地下空間や局所的に低い⼟地に限定されるため、地下空間利⽤者等
は安全な区域に速やかに移動する。
・指定緊急避難場所への⽴ち退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「緊急的な待避場所」（近隣のより安全な場所、より安全な建物等）への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内での安全確保措置」（屋内のより安全な場所への移動）をとる。

避難指⽰

・避難の準備や判断の遅れ等により、⽴ち退き避難を躊躇していた場合は、直ちに⽴ち退き避難する。
・指定緊急避難場所への⽴ち退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、近隣のより安全な建物等への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、屋内でもより安全な場所へ移動する安全確保措置をとる。
・津波災害から、⽴ち退き避難する。

7

２－１－４ ⾼齢者等避難開始の位置づけの明確化等（ガイドラインの改訂︓平成 29 年 1 ⽉）

（課題・背景）平成 28 年台⾵第 10 号による⽔害では、⾼齢者施設において避難準備情報の意味するところが伝わっておらず、適切な避難⾏動がとられなかったことが課題とされた。
（対応）〜ガイドライン5の改訂〜
当時の検討6では、「避難準備情報」という名称では、要配慮者が避難を開始すべき状
況にあるということがわかりにくいため、名称の変更が検討され、⾼齢者等が避難を開始する段階であることを明確にする等の理由から、平成 29 年１⽉にガイドラインが改訂され、避難情報の名称が下記のとおり変更された。合わせて、避難勧告と避難指⽰の違いがわかる
よう、避難指⽰の名称が下記のとおり変更された。
（変更前）

（変更後）

・「避難準備情報」→

・「避難準備・⾼齢者等避難開始」

・「避難勧告」→・「避難勧告」・「避難指⽰」→

・「避難指⽰（緊急）」5「避難勧告等に関するガイドライン」に名称を変更

6

⽔害時の避難・応急対策検討ワーキンググループ（平成 28 年,内閣府）
避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドラインに関する検討会（平成 28 年,内閣府）

8

表４ 避難勧告等により⽴退き避難が必要な居住者等に求める⾏動（平成 29 年 1 ⽉）
⽴退き避難が必要な居住者等に求める⾏動
避難準備・・避難に時間のかかる要配慮者とその⽀援者は⽴退き避難する。

⾼齢者等避・その他の⼈は⽴退き避難の準備を整えるとともに、以後の防災気象情報、⽔位情難開始

報等に注意を払い、⾃発的に避難を開始することが望ましい。
・特に、突発性が⾼く予測が困難な⼟砂災害の危険性がある区域や急激な⽔位上
昇のおそれがある河川沿いでは、避難準備が整い次第、当該災害に対応した指定
緊急避難場所へ⽴退き避難することが強く望まれる。

避難勧告

・予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ速やかに⽴退き避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」※1 への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う

避難指⽰

・既に災害が発⽣していてもおかしくない極めて危険な状況となっており、未だ避難して（緊急）いない⼈は、予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ緊急に避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」※1 への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う。

※1 近隣の安全な場所︓指定緊急避難場所ではないが、近隣のより安全な場所・建物等※2 屋内安全確保︓その時点に居る建物内において、より安全な部屋等への移動

9

２－１－５ ５段階の警戒レベルの導⼊（ガイドラインの改訂︓平成 31 年 3 ⽉）

（課題・背景）平成 30 年７⽉豪⾬において、状況等の悪化に伴い、多くの被災地では⾃治体から避難勧告が発令されるなど、避難⾏動を促す情報が出されたものの、⾃宅に留まる等により、豪⾬災害では平成最⼤の 200 名を超える多くの⽅が亡くなり、多種の情報ととるべき⾏動の関係が住⺠等に理解されず、防災情報が避難⾏動に結びついていない等の課題があげ
られた。
（対応）
〜ガイドラインの改訂〜
当時の検討7では、⾏政は、災害発⽣のおそれの⾼まりに応じ、住⺠等の避難⾏動等を⽀援する防災情報の発信が必要である等とし、⾏政から出された避難情報からとるべき⾏動を直感的に理解しやすくするため、ガイドラインが改訂され、災害発⽣のおそれの⾼まりに応じて住⺠等がとるべき⾏動と当該⾏動を住⺠等に促す情報とを関連付ける５段階の警戒レベルの導⼊や、警戒レベル５として市町村が災害発⽣情報を発令し、既に災害が発⽣している状況であり、命を守るための最善の⾏動を求めることとする等について内容の追加・充実が図られた。
また、これまでの「⾏政主導の取組を改善することにより防災対策を強化する」という⽅向
性を根本的に⾒直し、住⺠が「⾃らの命は⾃らが守る」意識を持って⾃らの判断で避難⾏動をとり、⾏政はそれを全⼒で⽀援するという、避難に対する基本姿勢が掲げられた。

7

平成 30 年７⽉豪⾬による⽔害・⼟砂災害からの避難に関するワーキンググループ(平成 30 年,内閣府)

10表５ 避難勧告等により⽴退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動（平成 31 年 3 ⽉）
⽴退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動【警戒レベル３】

⾼齢者等避難避難準備・⾼齢者等

・避難に時間のかかる要配慮者とその⽀援者は⽴退き避難する。

避難開始

・その他の⼈は⽴退き避難の準備を整えるとともに、以後の防災気象情報、
⽔位情報等に注意を払い、⾃発的に避難を開始することが望ましい。
・特に、突発性が⾼く予測が困難な⼟砂災害の危険性がある区域や急激な⽔位上昇のおそれがある河川沿いでは、避難準備が整い次第、当該災害に対応した指定緊急避難場所へ⽴退き避難することが強く望まれる。

【警戒レベル４】

全員避難

避難勧告

￮指定緊急避難場所等への⽴退き避難を基本とする避難⾏動をとる。

避難指⽰（緊急）・予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ速やかに⽴退き避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」※1 への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う。
＜市町村から避難指⽰（緊急）が発令された場合＞￮災害が発⽣するおそれが極めて⾼い状況等となっており、緊急に避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難に限らず、「近隣の安全な場所」※1
への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う。
・避難指⽰（緊急）は、地域の状況に応じて緊急的⼜は重ねて避難を促す場合などに発令されるものであり、必ず発令されるものではないことに留意する。

【警戒レベル５】

災害発⽣

災害発⽣情報・既に災害が発⽣している状況であり、命を守るための最善の⾏動をとる。
・市町村が災害発⽣を確実に把握できるものではないため、災害が発⽣した場合に、必ず発令されるものではないことに留意する。

※1 近隣の安全な場所︓指定緊急避難場所ではないが、近隣のより安全な場所・建物等※2 屋内安全確保︓その時点に居る建物内において、より安全な部屋等への移動

11

２－２ 広域避難関係
災害時における避難においては、市町村ごとに避難情報の発令や避難先の確保、避難者の輸送等の住⺠等の円滑な避難のための検討を⾏うことが⼀般的である。⼀⽅、市街
地のほとんどが洪⽔浸⽔想定区域や⼟砂災害警戒区域等の危険な区域とされている市
町村においては、⾃⾃治体内のみでは避難先の確保等が困難であり、近隣の市町村への避難を検討する必要がある場合もある。特に⼈⼝が集中する都市部においては、昭和 34
年の伊勢湾台⾵に代表されるような⼤規模な⾵⽔害が発⽣した場合には、⼀市町村の中で⼤多数の住⺠等の避難を完結することは困難であり、都道府県・市町村の⾏政界を越えた広域的な避難（以下、広域避難）が必要となる。
平成 18 年６⽉に中央防災会議のもとに設置された「⼤規模⽔害対策に関する専⾨調査会」をはじめとして、国において広域避難の検討が進められてきた。平成 22 年には利根川・荒川の被害想定を踏まえ、適時・的確な避難の実現による被害軽減等のための広域避難対策の強化等の⾸都圏における⼤規模⽔害対策に関する提⾔8がとりまとめられ、それ以降、三⼤都市圏において避難計画の策定に向けて検討が進められている地域もあるものの、概念的な整理や特定分野における整理に留まっていた。そこで、平成 28 年に設置した「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ」において、「⼤規模・広域避難」の定義や基本的な考え⽅について検討し、平成 30 年３⽉に取りまとめられた「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅（報告）」において、その全体像や広域避難計画を策定するための具体的な検討項⽬・⼿順等が⽰された。
その後、これらのワーキンググループによる検討を踏まえ、各地域で計画・検討されている
広域避難計画の実効性を確保するために、平成 30 年６⽉に内閣府と東京都が共同事務局を務める、「⾸都圏における⼤規模⽔害広域避難検討会」が設置され、⾸都圏における⼤規模⽔害時の⼤規模・広域避難の実装に向け、特に、⾏政機関等の関係機関が連携して取り組むべき事項について整理するとともに、関係機関間の連携・役割分担のあり⽅について検討を進めていた。そのような中、令和元年台⾵第 19 号（東⽇本台⾵）が発⽣し、その対応を通じて、広域避難の実施に向けた課題が顕在化したところである。

8「⼤規模⽔害対策に関する専⾨調査会（平成 22 年,内閣府）」

12

３． 避難情報に関する制度⾯での対応の⽅向性
災害対策基本法が 1961 年（昭和 36 年）に制定され、市町村⻑は災害が発⽣し、⼜は発⽣するおそれがある場合において、地域の住⺠等に対し、避難のための⽴退きを勧告⼜は指⽰できる旨が規定された。以降、避難情報は、台⾵や⼤⾬による⼤規模な河川氾濫や⼟砂災害、⾼潮、津波、⽕⼭噴⽕や原⼦⼒災害など、⽇本各地で発⽣する災害時において、住⺠等の適切な避難を促すために発令され活⽤されている。⽔害及び⼟砂災害は降⾬に起因し、ある程度発⽣の予測が可能であり、適切に避難をすれば⼈的被害を最⼩限に抑えられるため、避難情報が果たす役割は⼤きい。しかしながら、近年、⽔害・⼟砂災害が激甚化・頻発化するなかで、避難勧告が発令されても避難をしない、避難が遅れる等により多くの⼈的被害が発⽣しており、また、令和元年出⽔期から運⽤が開始された⼤⾬の警戒レベルにより避難情報はわかりやすく改善されたところであるが、運⽤をとおして顕在化した課題もある。
制度⾯も含めた抜本的な改善策を検討し、必要な対応を⾏うべきである。

３－１ 対応の⽅向性
３－１－１ 避難勧告と避難指⽰の⼀本化等＜課題・背景＞〇平成 30 年 7 ⽉豪⾬を踏まえ、災害発⽣のおそれの⾼まりに応じて住⺠等がとるべき⾏動が５段階に分けられ、その⾏動と避難勧告等の⾏動を促す情報とを警戒レベルで関連付けられることにより、⾏動を促す情報からとるべき⾏動を住⺠等が直感的に理解しやすくなるようにされた。
〇警戒レベルの検討にあたり、避難勧告を警戒レベル４、避難指⽰（緊急）を警戒レベル５と分割する案もあったが、避難勧告と避難指⽰（緊急）の発令により住⺠等に求める⾏動
はいずれも「避難」であること、また分割することにより避難指⽰（緊急）が発令されるまで避難しない、いわゆる「指⽰待ち」になるおそれがあったことから、同じ警戒レベル４に避難勧告と避難指⽰（緊急）の両⽅を位置づけることとし、警戒レベル４が避難するべきタイミングであることを周知・徹底することとされた。合わせて、ガイドラインにおいて、避難指⽰（緊急）は必ず発令するものではなく、市町村⻑が緊急的に⼜は重ねて避難を促したい場合に発令することとし、運⽤に差をつけることとされた。
〇令和元年度出⽔期から警戒レベルの運⽤が開始された。令和 2 年 1 ⽉に⾏われた住⺠向けアンケート9によると、警戒レベルにより情報がわかりやすくなったという意⾒が約７割ある⼀⽅で、避難勧告及び避難指⽰（緊急）の両⽅を正しく認識していたのは
17.7%と、両者の違いが⼗分に理解されていないことが明らかになった。また、「実際に9令和元年台⾵第 19 号等による災害からの避難に関するワーキンググループ第 2 回資料

13避難するタイミング」を問う質問に対して、警戒レベル４避難指⽰（緊急）で避難すると答えた⼈が 40.0%と⼀番多く、避難するべき警戒レベル４避難勧告で避難すると答えた⼈は 26.4%であり、避難指⽰の⽅が避難勧告に⽐べてより強く避難⾏動に結びつくことが期待される。
〇令和元年 12 ⽉に⾏われた市町村の危機管理担当部局向けのアンケート 9 によると、警戒レベル４に避難勧告と避難指⽰（緊急）の両⽅が位置付けられ住⺠にわかりにく
い、避難勧告と避難指⽰（緊急）の違いが住⺠に理解されていない、また避難勧告が避難を開始するべきタイミングであるということが住⺠に理解されていないこと等の課題を多くの市町村が感じていることが明らかになった。
〇同アンケート 9 によると、警戒レベル５災害発⽣情報について、災害発⽣が広範囲にわたる場合、状況を把握できない、どのような状況で災害発⽣とすればよいか判断ができな
い等の課題を多くの市町村が感じていることが明らかになった。
＜対応の⽅向性＞〇対応の⽅向性を検討するにあたり、実際に避難情報の発令を⾏っている市町村⻑に対し、避難情報の改善に関するアンケートを実施した（130 市町村⻑10）。
質問︓避難勧告と避難指⽰について、a)わかりやすくするために⼀本化した⽅が良いとの
意⾒と、b)重ねて出す、切迫感を伝えるなど柔軟な運⽤の余地を担保するために２段階以上が欲しいとの意⾒などがあります。それぞれについてどのようにお考えでしょうか。その他、避難情報の課題を解決するために必要と考えられる制度的な改善の⽅向性・具体的⽅策がございましたら併せてご回答下さい。（⾃由記述）主な回答11︓①避難勧告と避難指⽰の１本化に賛成
・レベル４＝危険な場所から避難と明確になり住⺠にとって直感的にわかりやすいため
・現⾏制度は避難のタイミングが２つあるようでわかりづらく避難⾏動を起こしづらいため
・住⺠からするとどちらも避難するという意味では⼀緒であり、また勧告と指⽰の違いを理解している住⺠は多くなく、区別することに意味がないため・２段階あると避難勧告では避難しなくていいと誤解され、指⽰待ちにつながるおそれ
があるため

10

全国市⻑会 防災対策特別委員会及び政策推進委員会、全国町村会 全国町村会理事（都道府県町村会
⻑） 等の 130 市町村⻑11

全ての回答は参考資料を参照

14

②２段階必要・避難勧告と指⽰で住⺠に求める⾏動を分けているため（避難勧告で⽔平、指⽰で垂直避難等）
・避難勧告と指⽰の発令基準を⽔位等で明確に分けているため
・住⺠に切迫度を伝えるため、緊急的に⼜は重ねて住⺠に避難を促すため
・警戒レベルを開始したばかりのところで制度変更すると住⺠が混乱するおそれがあるため・避難指⽰という名称ではなく、最後通告を意味する全く別の名称とするのも⼀案③警戒レベル４に２段階不要
・警戒レベル４の中に避難勧告と指⽰の両⽅が位置付けられてわかりにくい・警戒レベル４を２段階に分けたほうがいいのではないか④警戒レベル５がわかりにくい・警戒レベル５は住⺠が何をすればいいかわからないなど有効に機能していない・警戒レベル５は災害発⽣の確認ができず、発令されないことが多い〇以上を踏まえ、国は、市町村⻑が住⺠等に対し避難等の⾏動を促す情報を、以下のよ
うな⽅向性で制度的な整理を⾏い、改善を進める必要がある。
❶避難のタイミングを明確にするため、避難に関する情報（避難勧告及び避難指⽰）としては避難指⽰に※⼀本化する。
（現⾏制度で避難勧告を発令するタイミングで、避難指⽰を発令する）❷状況が切迫し、緊急に安全を確保するよう市町村⻑が特に促したい場合に発令できる情報も設ける。
（情報の名称は今後検討）（災害発⽣時のみならず、災害がまさに発⽣するおそれがある時にも発令可能な情報とする）（必ず発令される情報ではない）※避難に関する情報としては、以下を踏まえ「避難指⽰」への⼀本化を基本として改善を進める。
・現⾏制度で、指⽰は勧告よりも強い意味で使われているため
・最近は避難指⽰も頻繁に発令され、認知も進んでいるため・避難指⽰を廃⽌すると、避難指⽰まで避難しない⼈の逃げ遅れにつながりかねないため
なお、[緊急に安全を確保するよう促す情報]の名称の検討に合わせて、必要な場合は避難指⽰の名称も含めて検討するが、それら名称は令和２年中には結論を得るべきである。
15

〇住⺠に求める⾏動により「避難指⽰」と「[緊急に安全を確保するよう促す情報]（名称は今後検討）」を使い分ける。また、これら情報の意味、考え⽅は統⼀するが、現場の状況
や災害の種別に応じ柔軟に運⽤できることとする。

現⾏

警戒
レベル

とるべき⾏動⾏動を促す情報

５

命を守る
最善の⾏動

（災害発⽣を把握した場合に可能な範囲で発令）

４

危険な場所から
全員避難

災害発⽣情報※1・避難指⽰（緊急）※2・避難勧告※1 災害発⽣情報は、法的には災害対策基本法第60条に基づく「指⽰」であるが、警戒レベル5では、既に災害が発⽣し最⼤級に危険が迫っていることを短く、直感的に伝えられるよう、⾏動を促す情報は避難指⽰ではなく「災害発⽣情報」という名称にした。
※2 必ず発令されるものではなく、緊急的⼜は重ねて避難を促したい場合に発令される。

改善後

警戒※3
レベル

とるべき⾏動

５※3

命を守る
最善の⾏動

⾏動を促す情報❷ [緊急に安全を確保するよう促す情報]（名称は今後検討）

４

危険な場所から
全員避難※3 「警戒レベル５」について、警戒と呼称するか、5と呼称するかは、中間とりまとめ以降の論点
とする。

❶

避難指⽰

（現⾏の避難勧告のタイミング
で避難指⽰を発令）❶❷災害対策基本法に
基づく情報

（説明）
・状況が切迫し、緊急に安全を確保するよう、特に促したい場合に発令される・災害がまさに発生するおそれがある場合にも発令可能な情報と位置付ける
・必ず発令される情報ではない・避難を促す情報は避難指示に一本化※4※4 「避難指⽰」への⼀本化を基本とするが、[緊急に安全を確保するよう促す情報]の名称の検討に合わせて、必要な場合は避難指⽰の名称も含めて検討するが、それら名称は令和２年中には結論を得る。

避難情報に関する制度⾯での対応の⽅向性（イメージ図）

16

３－１－２ 避難⾏動としての屋内移動等の制度的な位置付けの明確化＜課題・背景＞〇市町村⻑は避難情報を⾯的に発令するが、当該区域の住⺠等の中には上階への移動や待避等の屋内での移動等により安全を確保することができる住⺠もおり、災害が発⽣す
るおそれがある時点において、避難情報（警戒レベル４や３）の発令により⽴退き避難のみならず、屋内での移動等により⾝の安全を確保するよう促すことができる必要がある。
〇しかし、災害が発⽣し、⼜はまさに発⽣しようとしている場合において、避難のための⽴退きを⾏うことによりかえって⼈の⽣命⼜は⾝体に危険が及ぶおそれがあると認めるとき（法第 60 条第 3 項）を除き、市町村⻑が、住⺠等に対して屋内での移動等により安全を確保するよう求めることができる制度上の規定はない。
＜対応の⽅向性＞〇国は、市町村⻑が、災害が発⽣するおそれがある時点において避難情報を発令することにより、上階への移動や待避等の屋内での移動等によっても安全を確保することが可能な住⺠に対し、当該⾏動も求めることができることの制度的な位置付けを明確化する必要がある。
〇合わせて、屋内での移動等により⾝の安全を確保することも避難の選択肢であることを、住⺠等に普及啓発する必要がある。
３－１－３ ⾼齢者等避難開始の制度的な位置付けの明確化＜課題・背景＞〇⾼齢者等が逃げ遅れにより被災する事例が頻発していることから、市町村⻑が警戒レベ
ル３避難準備・⾼齢者等避難開始の発令により、早めの避難を促しているところである。
〇しかし、法第 56 条第２項では、要配慮者が避難勧告・指⽰を受けた場合に円滑に避難のための⽴退きを⾏うことができるよう特に配慮しなければならない旨が規定されているだけであり、市町村⻑が、⾼齢者等に対して早期の避難を呼びかけることができる明確な規定がない。
＜対応の⽅向性＞〇国は、市町村⻑が、⾼齢者等に対し早期の避難を促すことの制度的な位置付けを明確化する必要がある。
〇合わせて、警戒レベル３避難準備・⾼齢者等避難開始のタイミングで早期の避難が必
要な⾼齢者等は避難するべきであること等を、引き続き普及啓発する必要がある。
17

３－２ 引き続き検討する論点
３－２－１ 「緊急に安全を確保するよう促す情報」の名称、状況・把握⽅法、伝え⽅等＜論点・留意点＞〇災害が発⽣し、⼜はまさに発⽣するおそれがある状況において、いまだ安全な場所にいな
い住⺠等は、安全な避難先に安全に⾏くことができない可能性があり、その場合、命を守る最善の⾏動をとる必要がある。その⾏動を促す情報が［緊急に安全を確保するよう促す情報］（名称は今後検討）であるが、その情報の名称、発令するときの具体的な状況、及びその情報の伝え⽅等について検討する必要がある。
〇検討にあたり、・本情報を発令する段階は災害が⾮常に切迫した状況であるため、市町村⻑が災害の状況を把握することが難しいこと、住⺠に対しとるべき⾏動を指⽰できる状況とは限らないこと、また住⺠にとるべき⾏動を⾃⼰判断してもらわざるを得ない状況にある可能性が⾼いこと
・従って、本情報は市町村⻑が必ず発令しなければならない情報として位置づけるもの
ではないこと等を踏まえる必要がある。
〇本情報の発令主体は市町村⻑であるが、必ず発令しなければならない情報として位置づけるものではないことを踏まえると、どのような発令の⽬安を例⽰するのかについては、市町村が把握可能なのか等も踏まえ、慎重に検討する必要がある。
〇本情報が発令されるような段階において、具体にどのような災害の状況であるかは地域によって異なることから、各々の地域がどのような状況であるかを地区防災計画等をとおして⼀⼈⼀⼈が認識し、この段階になる前に確実に避難するべきことが共有されることが必要である。
〇本情報は、災害が実際に発⽣していることを把握した段階においても発令することができるが、住⺠等の⾏動にどう結び付けるか等は具体的に考えていく必要がある。

18

〇本情報の名称については、本情報の発令により住⺠等に求める「命を守る最善の⾏動」
は警戒レベル４で求める「避難」とは異なるため、名称の中に「避難」という⽤語は⽤いないこととした⽅がよい。なお、名称については、本サブワーキンググループでは次のような意⾒が出されたが（五⼗⾳順）、国⺠に広く理解され定着するよう、名称についてはメディア等の意⾒も踏まえ検討を⾏う必要がある。
・安全確保／緊急安全確保︓現⾏の避難情報は、警戒レベル５の災害発⽣という「状況を伝える情報」と警戒レベル４の避難勧告等の「⾏動を指南する情報」が⼊り混在しているので、⾏動を指南する情報として統⼀したほうが望ましい。また、命を守る最善の⾏動を促す情報であることから、「安全確保」⼜は「緊急安全確保」という名称が考えられるのではないか。
・各⾃防護︓命を守る最善の⾏動をとるような状況では住⺠⼀⼈⼀⼈がとるべき⾏動を判断し、⾃らの命は⾃らが守る必要があるため、それを端的に表現した「各⾃防護」という名称が考えられるのではないか。
・緊急情報︓この段階で住⺠に伝えたい情報は様々あるので⼀つの⽤語で表現しきれない。まずは住⺠等に⽿を傾けてもらうことが必要であり、具体に伝えたいことは、その後に伝える。その意味で、まずは注意を集めるための表現にしたらどうかと考え、⼀つの例として「緊急情報」という名称が考えられるのではないか。
・緊急退避︓「避難」とは、時間的余裕があるため、安全性の⾼い⽐較的遠⽅へ移動が可能な⾏動であり、適切な避難⾏動が取れれば、100％に近い安全性が確保できるもの。⼀⽅、「退避」とは、時間的余裕がないため、その場で、或いは極近距離で安全確保を図る⾏動であり、避難に⽐べ安全性は極めて低いものであると考えられることから、より強く切迫感を出すために「緊急」を加え、「緊急退避」という名称が考えられるのではないか。

19

３－２－２ 警戒レベル５の呼称＜論点・留意点＞〇警戒レベル５を「５」と呼称すること及び「警戒」と呼称することそれぞれについて以下のよ
うな課題が考えられることから、警戒レベル５の呼称について改めて検討する必要がある。
・（５と呼称すること）
警戒レベルが５まであると、警戒レベルの意味を理解していない⼈は、警戒レベル５になるまで避難しないおそれがあるので、警戒レベルとしては４までがよいのではないか・（警戒と呼称すること）
命を守る最善の⾏動を促す段階は「警戒」とは呼べないのではないか〇検討にあたり、（５と呼称すること）
・警戒レベル 5 だけ”5”と呼称しないことが住⺠の混乱につながるおそれがあること
・河川の⽔位情報も⼤⾬などの気象情報も５段階で運⽤されていること・警戒レベルは５段階の「とるべき⾏動（危険な場所から全員避難等）」と「⾏動を促す情報（避難勧告等）」を関連付けるためのものであり、これはレベル５まで共通に⾔えるものであること（警戒と呼称すること）
・警戒レベル 5 だけ”警戒”と呼称しないことが住⺠の混乱につながるおそれがあること
・命を守る最善の⾏動を促す段階に、今後、災害がまさに発⽣するおそれがある状況も含むのであれば、”警戒”という⽤語が必ずしも不適切ではないこと
３－２－３ 「避難」の伝え⽅・概念整理等＜論点・留意点＞〇警戒レベル４における屋内移動等の制度的位置づけを明確化するのであれば、上階移動や待避を含め、今後「避難」をどのように呼びかけるかについても検討する必要がある。合わせて、「垂直避難」や「在宅避難」、「⽣活避難」など、避難という⽤語が多岐に使われているが、⼈によりその解釈は様々であることから、「避難」に関する概念を整理するべきである。
〇検討にあたり、・避難とは「難」を「避」けるということが基本的な概念であること
・避難⾏動は⼈により様々であるため、緊急時に各々の避難⾏動を個別に伝えるのは困難であること
・同様の理由で、平時より住⺠⼀⼈⼀⼈がどう避難するかを決めておくことが重要であること等を踏まえる必要がある。
20

３－２－４ 警戒レベル３の活⽤＜論点・留意点＞〇現⾏の警戒レベル３は避難準備や⾼齢者等の避難のタイミングとして運⽤されているが、警戒レベル３の段階で⽔害や⼟砂災害等の危険度が特に⾼い区域については避難す
ることとするなど、警戒レベル３の活⽤について検討する必要がある。
〇検討にあたり、・その他の活⽤例としては、警戒レベル３の段階で外出を控える等、普段の⽣活を変え始めるタイミングとすることも考えられること・警戒レベル３の発令基準は各⾃治体が決めるものの、あまりに頻度が⾼くなると避難⾃体が負担になる⼈もいること。⼀⽅で頻度が⾼くなるのは必然であり、いずれにしても⾏政としては早めの避難を促す必要があり、どのように避難を⾏うかは地域の判断によらざるを得ないこと等を踏まえる必要がある。
３－２－５ 避難情報等に関する新たな制度の周知等について＜論点＞〇令和３年出⽔期までに、市町村が避難情報等に関する新たな制度を円滑に運⽤開始できるようにするとともに、住⺠等がその内容について⼗分に理解できるようにするため、新たな制度の周知等について検討・対応する必要がある。

21

４． 広域避難に関する制度⾯での対応の⽅向性
令和元年台⾵第 19 号（東⽇本台⾵）においては、各地の広域避難に係る対応を通じて、広域避難の実装に向けての課題が顕在化した。例えば、広域避難のタイミングや
公共交通機関の計画運休が近づく中での避難⼿段の確保に加え、制度的な課題として、
⼤規模広域避難を円滑に⾏うための仕組みが⼗分に整っていないことが明らかになった。制度⾯も含めた抜本的な改善策を検討し、必要な対応を⾏うべきである。

４－１ 論点の明確化
広域避難、特に⼤⼈数・広範囲に及ぶ⼤規模広域避難においては、⼀般的な避難と⽐べ関係者や必要なオペレーションが多岐にわたり、発令のタイミングや避難先・避難⼿段の確保等、数多くの課題があり、またそれらが複雑に絡み合っている。
「令和元年台⾵第 19 号等による災害からの避難に関するワーキンググループ」の報告を踏まえ、⼤規模広域避難に係る制度的検討を具体的かつ集中的に進めるためには、まず、各委員の⼤規模広域避難のイメージを共有したうえで、検討すべき論点を明確化することが重要であり、それらについて以下の通り整理を⾏った。
【⼤規模広域避難の想定イメージ】「⼤規模広域避難」の想定イメージとしては、洪⽔・⾼潮による氾濫のおそれに伴い、数⼗万⼈以上の住⺠等が、都道府県・市町村の⾏政界を越えて⽴退き避難するような、⽔害のおそれに伴う⼤規模な広域避難を念頭に置く。主には三⼤都市圏の海抜ゼロメートル
地帯などで広範囲が⻑期間浸⽔する場合を想定する。
⼀⽅で、広域避難の制度的検討においては、地域、規模、浸⽔時間等を適⽤の条件とはせず（対象範囲を限定せず）、広域避難の規模等によらず、必要に応じて適⽤可能な枠組みとなるようなものを想定する。
【制度的検討における論点の整理】
⼤規模広域避難は、避難元となる複数市町村・都道府県の他に、避難先として想定される複数市町村・都道府県、交通事業者等の関係機関等、様々な関係者が関与し、また、平時からの避難計画策定等の調整・協議、災害おそれ段階での関係者間での意思決定や調整、災害発⽣後の応急対応等、多くのオペレーションがあることから、様々な課
題・論点が存在する。
本サブワーキンググループでは、これら全ての課題・論点について詳細に検討を⾏い、⼤規模広域避難に特化した特別な制度的枠組みを検討するのではなく、これら課題・論点について、現⾏の災害対策基本法等が円滑に対応できるような規定となっているかどうかに22

ついて、「平時」「災害が発⽣するおそれの段階」「災害発⽣後」の各段階別に整理を⾏った上で、不⼗分なものについて制度的な検討を⾏うこととする。
ａ）平時においては、広域避難の調整に関し、協議会、防災計画、相互協⼒といった現⾏法の規定に基づき、⼿順を踏んで時間をかければ現⾏法で対応が可能である。
ｂ）災害が発⽣するおそれの段階においては、平時に定められた避難計画等に基づき、災害応急対策の意思決定、情報伝達、調整等がなされるが、そのタイミングが遅れ、予定していた避難先や避難⼿段が使えない、といった想定外の事態が⽣じうる。その場合、速やかに追加的な調整を⾏う必要があるが、現⾏法では、国の⾮常災害対策本部の設置による調整や、広域的な避難先の協議及び輸送の要請については、いずれも災害発⽣後の規定しかなく、災害が発⽣するおそれの段
階では法に基づく対応をとることができない。
ｃ）災害発⽣後においては、⼀般的な⽔害と同様に、被害状況に応じて国の⾮常災害対策本部が設置され、現⾏法による災害応急対応や災害復旧等の対応が可能である。
以上ａ）〜ｃ）の整理から、本サブワーキンググループで扱う⼤規模広域避難の課題（論点）は、主に災害「おそれ」段階での対応を射程とし、同段階における４つの課題（以下、論点①〜④）に、同段階での関係者間調整を円滑に進めるための平時からの調整・協議（同論点⑤）を加えた以下の５つを論点として検討を進めることとした。
論点①︓広域避難の円滑化のための災害発⽣前での国の本部体制の整備
論点②︓広域避難に係る避難情報の発令主体
論点③︓広域避難の避難先の確保に関する調整・協議の仕組み
論点④︓広域避難の避難⼿段の確保に関する調整・協議の仕組み
論点⑤︓広域避難関係者間の調整を円滑に進めるための調整・協議の仕組み

23

４－２ 対応の⽅向性
４－２－１ 広域避難の円滑化のための災害発⽣前での国の本部体制の整備＜課題・背景＞○都道府県・市町村の⾏政界を越えての⼤規模広域避難を準備・開始する段階において、平時からの調整により策定された避難計画とは異なる想定外の事態が発⽣した場
合、市町村間や都道府県間の調整が難航することや、輸送事業者等の関係機関との調整が急遽求められることが想定される。
○そのような状況においては、複数の都道府県・市町村等が関係するため、国による調整が必要となることが想定されるが、現⾏の災害対策基本法においては、「⾮常災害が発⽣した場合」において内閣府に⾮常災害対策本部を設置することができるとされており、広域避難を準備・開始する「災害が発⽣するおそれ」の段階においては、同本部を設置することができない。
＜対応の⽅向性＞○災害発⽣前に広域避難を円滑に⾏うために、国は、「災害が発⽣するおそれ」がある場
合においても、特に必要があると認めるときは、⾮常災害対策本部を設置できるようにし、
本部⻑より地⽅公共団体の⻑や指定公共機関等に対し必要な指⽰や協⼒を求めることができるようにする等、国による調整機能を整備することが必要である。
○なお、国の本部体制の整備にあたり、災害発⽣のおそれ段階での広域避難等の災害応
急対応については、本部⻑が市町村⻑等に代わり全⾯的に指⽰権限を持つということではなく、防災計画に基づき市町村等が主体的に対応することを基本として、事前の想定どおりに物事が進まない場合などにおいて、現⾏法制における⾮常災害対策本部⻑の権限に基づき、特に必要があると認めるときに、その必要な限度において対応することが求められる。
４－２－２ 広域避難に係る避難情報の発令主体＜課題・背景＞○⼤規模広域避難の準備や開始のトリガーとなる避難情報の発令等においては、避難元
市町村・都道府県、気象台、河川管理者等で構成される協議会など多数の関係者間で調整等を⾏うことで、避難元市町村間で統⼀した発令等の基準を設けることができる。

24

○⼀⽅、事前に統⼀的な基準を設けていても、想定したタイミングに対する遅れ等、想定外の事態に対して市町村の対応にばらつきが⽣じる可能性は否定できない。そのような事態下においても、避難の実効性確保のため⼀体的に避難情報が発令される必要がある。
○災害対策基本法においては、住⺠等にもっとも⾝近な市町村⻑に、避難情報の発令の権限が与えられており、気象台・河川管理者からの防災気象情報やホットライン等、及び⾃ら収集した情報等を踏まえつつ、地域の実状に応じ発令を判断する。
○国⺠保護法では、武⼒攻撃の予測等を踏まえた避難の要否について適切な判断を⾏い得るのは国であることや、避難規模が都道府県の区域を超えた⼤規模なものとなる場合も想定しうること等から、国に避難措置の指⽰権限が与えられている。
＜対応の⽅向性＞○⽔害からの避難の要否の判断に際しては、各流域・湾域の河川洪⽔・⾼潮の特性や、気象情報と地域の実情等を踏まえて対応する必要がある。地域の⽔害リスクや予測等については市町村や住⺠等に⼀定の情報共有が⾏われており、⽔害の避難情報は市町村から発令されることが広く浸透している。
○このため、⽔害からの広域避難の要否の判断については、国⺠保護法のように国が市町村に代わり指⽰権限を持ち市町村は判断を⾏わないという枠組みよりも、災害対策基
本法の考え⽅に基づき、平時の調整において気象台・河川管理者の技術的⽀援によって定められた発令基準や、気象台・河川管理者からの台⾵・降⾬・⽔位等に関する情報提供を踏まえ、避難元の市町村⻑が統⼀的に判断する枠組みの⽅がより適切であると考えられる。
○なお、災害おそれの段階において、想定外の事態に対して市町村の対応にばらつきが⽣じる場合には、４－２－１で⽰したように、国の⾮常災害対策本部より地⽅公共団体に対し、本部⻑による必要な指⽰等を⾏うことができるようにする必要がある。

25

４－３ 引き続き検討する論点
４－２において今後の対応の⽅向性を⽰した論点以外に、以下の３つの論点について
は、引き続き制度化の⽅向性の整理に向けた検討が必要である。
また、４－２も含めた全ての論点において、仕組みを適⽤する際の考え⽅（基準、タイ
ミング等）、費⽤負担のあり⽅、関係者間の情報共有、住⺠等へのリスクコミュニケーション
等についても、引き続きの検討が必要である。
４－３－１ 広域避難の避難先の確保に関する調整・協議の仕組み＜課題・背景＞○⼤規模広域避難を実現するにあたり、近隣市町村等での避難先の確保が必要不可⽋だが、現時点では避難元－避難先市町村間の調整が進展していない。
○災害時に備えた平時からの当該調整が⼗分になされていた場合においても、実際の避難時には、避難先市町村においても⼤規模な被災が⾒込まれるなど、想定通りの避難所確保が困難な局⾯に直⾯し、他市町村との避難先の追加調整を⾏う事態も考えられる。
○災害対策基本法には、市町村・都道府県の⾏政界を越えて被災住⺠等が避難する場
合の市町村間・都道府県間の協議の⼿続きについて規定があるが、これは災害発⽣後の規定であり、災害発⽣前の広域避難における避難先の協議については特段の制度整
備はされていない。
＜検討すべき事項＞○避難先を確保する上では、平時から避難先市町村を特定して協定等を締結しておくととともに、広域避難の準備・実施段階では協定等に基づき対応することを前提としつつも、
広域避難実施時において、避難先確保が困難な想定外の状況における関係者間の調整・協議の仕組みについて検討が必要である。
○なお、避難対象者全員分の避難先を⾏政で確保するには、避難先の収容能⼒は必ずしも⼗分とは⾔えず、特に⼤規模広域避難では避難先の確保は容易ではない。関係⾏政機関は、安全な親戚・知⼈宅や職場等の⾃主的な避難先の確保について、平時より住⺠等への啓発や教育を⾏い、社会機運の醸成を図ることも重要ではないか。

26

４－３－２ 広域避難の避難⼿段の確保に関する調整・協議の仕組み＜課題・背景＞○⼤規模広域避難においては、輸送事業者も含め、避難元市町村・都道府県その他の関係機関が協議会など多数の関係者間にて関係を構築し、避難⼿段の調整等具体のオペレーションの検討を⾏っておくことが重要である。
○⼀⽅、令和元年台⾵第 19 号で課題となったように、想定していたタイミングより避難準備等の基準への到達が遅くなり、すでに輸送事業者の計画運休が迫っている場合や、深夜の避難開始が必要となる場合など、⼤規模広域避難においては、想定外の事態により急遽の避難⼿段の確保が必要となることも想定される。
○災害対策基本法には、被災者の運送の要請等についての規定があるが、これは災害発⽣後の規定であり、災害発⽣前の広域避難における運送の要請については特段の制度整備はされていない。
＜検討すべき事項＞○避難⼿段を確保する上では、平時から輸送事業者等と調整し、輸送⼈数、輸送先、費⽤負担等について合意の上、協定等を締結しておくとともに、広域避難の準備・実施
段階では協定等に基づき対応することを前提としつつも、広域避難実施時において、想定外の事態により締結した協定の範囲では対応ができない状況に備え、広域避難に際しての輸送事業者等への協⼒要請の仕組みについて検討が必要である。
４－３－３ 広域避難関係者間の調整を円滑に進めるための調整・協議の仕組み＜課題・背景＞○避難の実効性確保のためには、平時より、広域避難対象者の絞込み、発令基準、避難先の確保、避難⼿段・誘導等、具体のオペレーションの検討について、避難元となる
複数市町村に加え、検討内容に応じて避難元都道府県、避難先都道府県・市町村、気象台、河川管理者、輸送事業者等の関係機関において検討を⾏っておく必要がある
が、検討内容や調整相⼿が多岐にわたることから検討に時間を要している。
○また、検討内容によっては避難元市町村－避難先市町村などの⼆者間の関係を構築
して調整を⾏う必要があるが、調整相⼿の特定が困難であることが考えうるとともに、複数避難元市町村からの平時の調整、緊急時の要請等が重複して混乱をきたすおそれがある。

27

○災害対策基本法及び⽔防法にはそれぞれ協議会の規定があり、いずれの枠組みを活⽤しても広域避難の協議を⾏うことは可能。⼀⽅、現在、広域避難を計画⼜は検討している地域では、法定ではなく任意の協議会形式を採っているところがほとんどだが、⽔防法に基づく協議会を⽤いている地域も存在する（災害対策基本法での広域避難協議会の設置事例はない）。
＜検討すべき事項＞○現⾏制度（災害対策基本法・⽔防法）を活⽤した協議会や、任意の協議会の設置及び活⽤によって、災害おそれ段階の⼤規模広域避難に係る調整を円滑に進めるための、各関係者の連携強化や防災計画への反映等に向けた取組の推進が必要である。
○法定協議会であれ、任意の協議会であれ、構成員の間での問題意識・当事者意識の共有や相互協⼒の醸成などに地道に取組む必要があることに留意した上で、従前の地域における取組の状況も踏まえ、最も効果的な協議・調整を実施することができる協議会の形式について検討が必要である。
○⼀⽅、協議会での平時からの調整や、発令等の基準を含む広域避難計画の策定については確実に実施しておく必要があり、当該調整や計画の内容について、各機関の防災計画に反映させることが必要（各機関の防災計画に反映されることで、災害おそれ段階
における⾮常災害対策本部⻑の権限による指⽰や協⼒要請等も担保される）。災害
おそれ段階における対応においても、協議会で予め定められた役割分担やタイミングに基づき、協議会の関係者間で円滑な情報共有や調整、意思決定がなされるよう、各機関の防災計画に反映しておく必要があり、各防災計画への反映を確実に推進するための枠組みについて検討することが必要である。

28

委員⼀覧

た な か

あつし

いいじま

じゅんこ

うしやま

もとゆき

か た だ

としたか

き よ た

かつとし

しゅとう

ゆ

き

す ず え

な

な

つ ぼ き

かずひさ

なかがい

むねはる

はしつめ

たかとし

やまさき

えいいち

やまざき

のぼる

◎⽥中 淳

東京⼤学⼤学院情報学環特任教授

飯島 淳⼦
⽜⼭ 素⾏
⽚⽥ 敏孝
清⽥ 勝利
⾸藤 由紀
鈴江 奈々
坪⽊ 和久
中⾙ 宗治
橋⽖ 尚泰
⼭崎 栄⼀
⼭﨑 登

東北⼤学⼤学院法学研究科教授
静岡⼤学防災総合センター教授
東京⼤学⼤学院情報学環特任教授
千葉県⻑柄町⻑
株式会社社会安全研究所代表取締役所⻑
⽇本テレビ放送網アナウンサー
名古屋⼤学宇宙地球環境研究所教授
兵庫県豊岡市⻑⽇本放送協会報道局災害・気象センター⻑
関⻄⼤学社会安全学部教授
国⼠館⼤学防災・救助総合研究所教授（◎︓座⻑、以下５０⾳順）

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なかごめ

あつし

中込 淳
かわむら

け ん じ

河村 賢⼆
し お い

なおひこ

塩井 直彦
にしざわ

け ん た ろ う⻄澤 賢太郎

内閣官房国⼟強靱化推進室参事官
内閣官房国⼟強靱化推進室参事官（令和 2 年 7 ⽉ 20 ⽇まで）
内 閣 官 房 副 ⻑ 官 補 （事 態 対 処 ・危 機 管 理 担 当 ）付 内 閣 参 事 官
内 閣 官 房 副 ⻑ 官 補 （事 態 対 処 ・危 機 管 理 担 当 ）付 内 閣 参 事 官（令和 2 年 7 ⽉ 20 ⽇まで）

やすはら

たつし

ひ よ し

ともひろ

あらたけ

ひろゆき

安原 達

⽇吉 知洋
荒⽵ 宏之
お だ に

あつし

⼩⾕ 敦
の ぐ ち

けん

あ わ い

あきひこ

たかしま

あきよし

せいやま

けん じ

野⼝ 健
粟井 明彦
髙島 章好
⻘⼭ 健治
みや ざ きと し ゆき

宮﨑 敏⾏

内 閣 府 政 策 統 括 官 （原 ⼦ ⼒ 防 災 担 当 ）付 参 事 官 （企 画 ・国 際 担 当）
警察庁警備局警備運⽤部警備第⼆課災害対策室⻑
消防庁国⺠保護・防災部防災課⻑
消防庁国⺠保護・防災部防災課⻑（令和 2 年 7 ⽉ 20 ⽇まで）
⽂ 部 科 学 省 ⼤ ⾂ 官 房 ⽂ 教 施 設 企 画 ・防 災 部 参 事 官 (施 設 防 災 担 当 )⽂ 部 科 学 省 総 合 教 育 政 策 局 男 ⼥ 共 同 参 画 共 ⽣ 社 会 学 習 ・安 全 課 安 全 推 進 室 ⻑
厚 ⽣ 労 働 省 ⼤ ⾂ 官 房 厚 ⽣ 科 学 課 健 康 危 機 管 理 ・災 害 対 策 室 ⻑
農林⽔産省農村振興局整備部防災課⻑
農林⽔産省農村振興局整備部防災課⻑
（令和 2 年 8 ⽉ 2 ⽇まで）

さ え き

ともひろ

れ い た

えいいち

ないとう

まさひこ

佐伯 知広
禮⽥ 英⼀
内藤 正彦
い わ た

よしゆき

岩⽥ 美幸

農林⽔産省林野庁森林整備部治⼭課⻑
国⼟交通省⼤⾂官房参事官（運輸安全防災）
国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局防災課⻑
国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局防災課⻑
（令和 2 年 7 ⽉ 31 ⽇まで）

なかじま

ひで と し

まつむら

たかゆき

中島 秀敏
松村 崇⾏

国⼟交通省国⼟地理院応⽤地理部⻑
国 ⼟ 交 通 省 気 象 庁 総 務 部 参 事 官 （気 象 ・地 震 ⽕ ⼭ 防 災 ）

（敬称略）

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(参考) 令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた
避難情報及び広域避難に関するサブワーキンググループ
開催経緯

時期

検討内容

設置・

令和 2 年・サブワーキンググループの概要

第１回

６⽉１⽇

・避難情報の制度検討における論点等
・広域避難の制度検討における論点等
・今後のスケジュールについて

第2回

第３回

令和 2 年・広域避難に関する制度検討等の考え⽅の整理

7⽉6⽇

・今後のスケジュールについて

令和 2 年・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた避難情報及び８⽉ 21 ⽇広域避難等のあり⽅について（中間とりまとめ(案)）同⽇・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた避難情報及び広域避難等のあり⽅について（中間とりまとめ） 公表

参考資料
・参考資料 「避難情報の改善に関する市町村⻑アンケート回答⼀覧」

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