『公共政策』2000

大会論文

法定受託事務化・自治事務化と条例
北 村 喜 宣（横浜国立大学）
要約
地方分権一括法の可決成立に伴う地方自治法の改正によって、機関委任事務制度が廃止され、国の直轄執行事務となるもの以外は、法定受託事務と自治事務に振り分けられた。これらは、いずれも、地方公共団体の事務であるから、憲法の規定に照らしても、条例を制定することが可能である。ただ、法定受託事務については、国の関与が強くある結果、条例制定できる余地はそれほど大きくないといわれる。
しかし、そうした理解は、妥当ではない。法定受託事務であっても、たとえば、国政選挙のように、地方公共団体が独自の政策裁量を働かせる余地が小さいものもあれば、自治事務に近い性格を持つために、その余地が大きいものもある。
前者を、本来的法定受託事務、後者を、非本来的法定受託事務という。
産業廃棄物処理施設の設置許可事務は、法定受託事務であるが、振り分けの経緯をみると、その整理は、暫定的なものであったことがわかる。また、機関委任事務制度のもとで立地をめぐる紛争が多発していたのは、まさに、事務の性格そのものに由来するからであった。したがって、法定受託事務であるという理由で、条例の対応を排除するのは、適切ではない。自治事務とされた産業廃棄物処理計画と許可処分を条例のなかでリンクさせて、地域的事情を踏まえた産業廃棄物処理行政が展開されるべきである。

キーワード: 地方分権、法定受託事務、自治事務、産業廃棄物、条例

るから、自治体は、「法律の範囲内で条例を制定すること1. 問題設定ができる」（憲法 94 条）はずである。ところが、改正地地方分権推進計画を受けて、 1999 年の通常国会で、地方自治法は、自治体の政策裁量の拡大への期待とはうらは方自治法が改正された。改正案の内容は、多岐にわたるが、らに、とくに法定受託事務について、自治体の条例制定を機関委任事務制度の廃止と新しい事務区分の制度化は、改制約するかにみえる規定を設けている。個別法との整合性正の中心のひとつである。機関委任事務制度の廃止に伴っを論ずる前に、基本的ルールを規定する地方自治法との関て、従来の事務は、[1]事務自体の廃止、[2]国の直接執行、係を議論する必要が出てきたのである。

[3]自治体における処理の 3 種類に分けられた。機関委任事自治体の事務である法定受託事務と必要的自治事務につ務であったもののうち、自治体において処理される事務といて、条例制定は可能なのだろうか。可能であるとしても、されるものは、法定受託事務とそれ以外の自治事務（必要限界はどこにあるのだろうか。その限界を正当化する理由的自治事務）に分類されることになった。

は何だろうか。

従来の機関委任事務とは異なって、この両者は、いずれ以下では、改正地方自治法案を前提にして、法定受託事も「地方公共団体が処理する事務」（法案 2 条 8 項）であ務（とくに、後述の、第一号法定受託事務）と必要的自治-1-

ppsaj/2000-01-012

『公共政策』2000

事務に関する条例の可能性について検討する。

委員会と各省庁の「膝詰め談判」を経て、 1998 年 5 月に閣議決定された地方分権推進計画のなかですでにされてい2. 法定受託事務と改正地方自治法たものである。そこでは、8 項目のメルクマールを用いて、2.1. 法定受託事務の内容振り分けがされた。

自治体が処理する事務は、自治事務と法定受託事務に分本来、法定受託事務として想定されていたのは、地方財けられる。自治事務は、「地方公共団体が処理する事務の政法 10 条の 4 に規定される「地方公共団体が負担する義うち、法定受託事務以外のもの」（法案 2 条 8 項）と、控務を負わない経費」のような事務（必ずしも一致するわけ除説的に規定されている。法定受託事務は、「法律又はこではない。）が想定されていたともいわれる。メルクマーれに基づく政令により都道府県、市町村又は特別区が処理ルのなかにも、それに対応するものはある。ところが、事することとされる事務のうち、国が本来果たすべき役割に務の範囲と内容は、調整の過程で、おそらく、大幅に拡大係るものであつて、国においてその適正な処理を特に確保されざるをえなかった。そうした動きに呼応してか、法定する必要があるものとして法律又はこれに基づく政令で特受託事務それ自体の定義も、１９９６年３月の中間報告以に定めるもの（以下「第一号法定受託事務」という。）」

来、かなり変化している。中間報告では、「専ら国の利害（法案 2 条 9 項 1 号）とされている。に関係のある事務」であることが前提となっていたが、そこの定義からも明らかなように、法定受託事務とは、たうした性格は、徐々に薄れていった。国と地方の双方の利んに法律などによって都道府県が処理することとされる事害に関する事務であることが前提とされるようになってい務のすべてを指すのではなく、そのなかでも、[1]本来国がったのである。

果たすべき役割に関するものであること、[2]国が事務の適したがって、結果的に法定受託事務とされたもののなか正処理を特に確保する必要があること、[3]法定受託事務でには、国家的利害に大きくかかわる「法定受託事務中の法あることの明示的規定があること、の 3 要件を満たしたも定受託事務」ともいうべき本来的法定受託事務とそれ以外のである。定義のなかに、「特に」という副詞が二度も用の非本来的法定受託事務とがあるということができよう。

いられていることからは、法定受託事務とされる事務がき

法的定義は、すべての事務の性質をいいきるものでなけれわめて限定的なものであることが推測される。

ばならないからかなり抽象的にならざるをえないが、法定以上を前提にすると、今後、自治体の事務は、[1]法定受受託事務の振り分けの経緯から考えると、そこには、多様託事務、[2]法律などによって自治体が処理することとされな内容が盛り込まれていると理解すべきである。こうしたる事務（必要的自治事務）、[3]法律の根拠がない事務（任多様性は、当然のことながら、条例制定権の範囲と限界の意的自治事務）の三種類に整理することができる。自治体議論や国の関与の程度についての議論に影響を与えることの役割は、「地域における事務及びその他の事務で法律又になる。

はこれに基づく政令により処理することとされるものを処3. 法案 96 条 2 項かっこ書き理する」（法 2 条 2 項）ことである。この規定の前半部分が任意的自治事務を、後半部分が法定受託事務と必要的自法定受託事務に関する条例制定の可能性との関係で問題治事務を指していると理解することができる。になるのは、改正法 96 条 2 項である。同条 1 項は、義務的議決事項として、15 項目をあげるが、その第一番目に、2.2. 本来的法定受託事務と非本来的法定受託事務「条例を設け又は改廃すること。」が規定されている。こ

既存の法律の多くの規定を法定受託事務と必要的自治事れは、改正されていない。改正を受けたのは、 15 号で、務に振り分ける作業は、法形式的には、地方自治法改正（法「その他法律又はこれに基づく政令（これらに基づく条例案 2 条 10 項・別表第一）と個別法の改正によって行なわを含む。）により議会の権限に属する事項」とされた。それる。しかし、周知の通り、実際の作業は、地方分権推進のほかに、任意的議決事項として、同条２項は、「前項に-2-

ppsaj/2000-01-012

『公共政策』2000

定めるものを除くほか、普通地方公共団体は、条例で普通とも可能とみるべきである。これは、非法定自治事務なの地方公共団体に関する事件（法定受託事務に係るものを除であって、法定受託事務に関する条例というわけではないく。）につき議会の議決するものを定めることができる。」

から、改正法 96 条との関係でも問題はない。と規定しているのである。

法定受託事務を規定する法律と目的を異にするという整そこで、法案 96 条 1 項 1 号・ 15 号と 2 項をあわせ読め

理もありえようし、そうでなかったとしても、地域的必要ば、法定受託事務について条例制定は可能であるが、それ性が証明できるならば、徳島市公安条例事件最高裁判決（最は、法律などで自治体議会が条例制定できる旨が認められ大判昭和 50.9.10 判時 787 号 22 頁）の論理から、適法とさている場合にかぎられるということになりそうである。

れるだろう。なお、上乗せ・横出しといっても、実体的な側面と手続的な側面がある。法律による規制との関係で、重複した対応を求めることになる場合もあろうが、いずれ

4. 法定受託事務に関する条例制定権の限界の場合においても、それは、条例が必要とされる範囲内で、

4.1. 条例制定権創設説？

必要かつ十分の最小限の負担とされるべきである。

法定受託事務と条例に関しては、その根拠法が明示的に地方分権推進法の制定、地方分権推進計画の策定、そし条例を許容する規定を置いている場合にかぎられるというて、地方自治法をはじめとする関連法規改正に至る一連の考え方がありうる。地方分権推進計画は、「法定受託事務作業は、憲法が保障する地方自治を、より一層確実にするについては、国の法律又はこれに基づく政令により事務をことを目指したものであった。条例について、「法律の範処理することが原則であるので、地方公共団体の条例にゆ囲内で」（憲法 94 条）という制約はあるけれども、そのだねる必要がある場合には、法律又はこれに基づく政令に法律は、地方分権推進法 2 条がいうように、「地方公共団より明示的に委任する必要があるものと解される。」とし体の自主性及び自立性を高め、個性豊かで活力に満ちた地ていたのである。法定受託事務については、法律によって域社会の実現を図ることを基本」とするものでなければな条例制定権が創設されるということであろう。

らない。改正地方自治法案 1 条の 2 第 1 項は、「地方公共この考え方によれば、明示的規定がないということは、団体は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域自治体ごとの多様な対応を否定することを意味するのだろにおける行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担う。すなわち、全国一律的・画一的システムを、法律が完うものとする。」と規定する。法定受託事務の実施が問題結的に提供することで、法律のなかの当該事務が対応しよ状況の対応を十分に果たさない場合には、任意的自治事務うとする問題の処理には「必要かつ十分」ということであとしての対応がされるべきであるし、現場においてそうしる。

た立法事実があるにもかかわらずそれを認めないという根拠法解釈は、地方自治の本旨、および、地方分権関係法の4.2. 任意的自治事務条例としての主旨に照らして問題がある。

上乗せ・横出し条例の可能性
しかし、法律がそうしたシステムを完結的に提供してい4.3. 審査基準による対応ると考えることと、現場において、それが十分に機能して法定受託事務については、「……地方公共団体そのものいることとは、別の問題である。法律が与えた権限を長がの事務……〔であるから〕……法令に従いつつも、自らの十分に行使していないために法定受託事務の実施によって責任において、かつ、地域の実情に即した判断をすることも問題状況に対応しえないならば、権限の十分な行使がまができるようになり、地方の住民の意向が反映されやすくずされるべきである。ただ、十分な行使によっても、なおなるということである。」という指摘がある。そのための問題が残るような場合には、法定受託事務が対象としていひとつの可能性は、行政手続法５条にいう審査基準の策定る行為について、上乗せ・横出し的な規制を条例でするこであろう。

-3-

ppsaj/2000-01-012

『公共政策』2000

たとえば、許認可が法定受託事務とされている場合には、機関委任事務時代に比べると、条例が制定できる範囲は、審査基準を策定することになる。既存の法律のもとでは、格段に拡がったといえる。ただ、その条例も、「法律に違これまで、機関委任事務であったから、政省令あるいは通反しない限りにおいて」制定できるにすぎない点は、従来達をもとにした基準を策定していたはずである。改正地方と同じである。

自治法のもとでは、法律所管大臣は、「都道府県が当該法国の法律は、いわゆる分担管理主義にもとづいて制定さ定受託事務を処理するに当たりよるべき基準を定めることれている。これに対して、大統領制である自治体行政府は、ができる。」が（法案２４５条の９第１項）、それは、「…

法律の縦割りを超えた「総合的対応」が実現できることを…その目的を達成するために必要な最小限のものでなけれ主張してきた。必要的自治事務化によって、それが、どのばならない。」（法案２４５条の９第５項）。

程度まで可能になるのかは、必ずしも明らかではない。総

当該法律が財産権を制約する効果を持つ場合、その規制合的対応なるものを制度化した条例が、いくつかの法律との程度は、法律目的との関係で「必要かつ十分」であるのの関係で違法とされないためには、そうした対応を許容すが、比例原則の要請である。ただ、前記条文は、そうしたる規定があったほうがよいのであるが、一連の改正法には趣旨を規定したのではないという理解が必要である。すなないようである。

わち、これは、国家的観点からは、「必要な最小限」であるべきというにとどまり、自治体の観点から、法律目的の5.2. 産業廃棄物処理行政と条例実現のために、法定の基準、あるいは、大臣が策定する処

法定受託事務・必要的自治事務といっても、ひとつの法理基準を補完するような基準の策定を妨げるものではない。

律に規定される事務のすべてがどちらかに分類されるとい

本来的法定受託事務については、画一性の要請が高いのかうわけではない。混在状態であるのが、むしろ普通であろもしれない。しかし、非本来的法定受託事務については、う。廃棄物処理法を例にすれば、産業廃棄物処理計画策定

こうした議論は妥当するのではなかろうか。

事務は必要的自治事務であるし、産業廃棄物処理施設許可事務は法定受託事務である。

4.4. 「法定受託事務に関する事務」の可能性

許可処分をめぐる紛争が多発しているのは、周知のとお機関委任事務の処理に関する文書管理事務の性質が、情りである。その事務が法定受託事務であり、改正される廃報公開条例の対象との関係で議論されたことがあったが、棄物処理法に明示的条例許容規定がないことを前提にするそれは、自治事務という整理がされて決着がついた。明示と、第一の対応は、条例による許可条件の追加はできない的規定がなければ条例制定はできないといわれていた機関と解するが、許可プロセスを、申請にかかる処理施設の安委任事務についても、条例制定は可能であった。文書管理

全性と周辺環境への影響を審査するものととらえるものでは、いわば、「機関委任事務に関する事務」と整理するこある。このプロセスは、あくまで個別申請に伴うものであとが可能である。これは、明文の根拠を要しない。って、県内のどこに立地を認めるのが、たとえば、水源保法定受託事務についても、同様のことがいえるだろう。

護との関係で妥当であるかという一般的なマクロ・レベル

文書管理は、「法定受託事務に関する事務」であって、その判断はされない。そこで、必要的自治事務である計画にれは、任意的自治事務と整理されるように思われる。

おいて、立地回避地域の確定などのゾーニングをして、そこへの立地回避を誘導する。その方法としては、産業廃棄5. 必要的自治事務に関する条例制定権の限界

物処理計画にもとづいて、個別立地計画の妥当性を判断す

5.1. 必要的自治事務と条例るための手続を任意的自治事務条例で規定するということ

法定受託事務とは異なって、必要的自治事務の場合には、がある。許可制も可能であろう。それをクリアしてはじめ法律の規律密度が、かなり緩くなるはずである。そのためて法律にもとづく許可申請ができるとするのである。に、自治体の政策裁量が拡大することが期待されている。

第二の対応は、産業廃棄物処理計画のなかで立地回避地-4-

ppsaj/2000-01-012

『公共政策』2000

域のゾーニングをしておき、それを、許可基準のひとつと事務の処理が法令の規定に違反していると認めるとき、又して考慮するというものである。水源の多くを地下水に依は著しく適正を欠き、かつ、明らかに公益を害していると存しているというような特殊性があるとすれば、法律の基認めるときは、当該都道府県に対し、当該自治事務の処理準では不十分であろうから、行政手続法 5 条にいう審査基について違反の是正又は改善のため必要な措置を講ずべき準として、追加的に規定することになる。

ことを求めることができる。」（法案 245 条の 5 第 1 項）

なお、「総合化」の観点からは、自然保護、文化財保護、し、それを受けた自治体は、「当該事務の処理について違景観保護といった視点を産業廃棄物処理計画のなかに取り反の是正又は改善のための必要な措置を講じなければなら込んでゾーニングをしたいところである。これらは、いずない。」（法案 245 条の 5 第 5 項）。

れも、土地利用に関するものであるから、関係する視点にこれを受けて、改正廃棄物処理法は、「産業廃棄物処理もとづいた自治体の総合的土地利用計画を策定し、それを、計画には、厚生省令で定める基準に従い、当該都道府県の産業廃棄物処理計画のような関係行政計画の一部として利区域内の産業廃棄物の処理に関し、次に掲げる事項を定め用するという方法もあろう。

るものとする。」（改正法案 11 条 2 項）としている。そして、「厚生大臣は、産業廃棄物処理計画が第 2 項の厚生6. 国の関与省令で定める基準に適合しないと認めるときは、都道府県

6.1. 法定受託事務の場合に対し、当該産業廃棄物処理計画を変更すべきことを求めたとえば、産業廃棄物処理行政において、都道府県がこることができる。」（改正法案 11 条 5 項）のである。法

うした措置をとった場合、国はどのように対応するだろう

定されている基準のなかでは、「産業廃棄物の処理施設のか。まず、法定受託事務である許可処分に関してであるが、設置に関する事項」（11 条 2 項 3 号）と「その他産業廃「各大臣は、その所管する法律又はこれに基づく政令に係棄物の処理に関し必要な事項」（同 4 号）が問題になる。

る都道府県の法定受託事務の処理が法令の規定に違反してこのなかに、前述のような内容を含めうるかどうかである。

いると認めるとき、又は著しく適正を欠き、かつ、明らか

ここでも、それが「法令の規定に違反している」かどうに公益を害していると認めるときは、当該都道府県に対し、かは、解釈になるが、筆者としては、適法説をとりたい。

当該法定受託事務の処理について違反の是正又は改善すべ

その理由は、次のとおりである。 1997 年廃棄物処理法改き措置に関し、必要な指示をすることができる。」（法案

正によって、許可処分に関して、実体的・手続的修正がさ245 条の 7 第 1 項）。それがしたがれわれない場合には、れたが、それは、あくまで、申請者が選択した場所に設置代執行手続に移行する（法案 245 条の 8）。

される処理施設を前提としていることである。処理施設を任意的自治事務を前置することは、法定受託事務とは関めぐる紛争で問題とされているのは、「なぜ、ここなの係がないから、指示の対象とはならない。必要的自治事務か？」であって、それは、今般、法定受託事務とされた許については、次にみるとおりである。しかし、審査基準に可処分のなかでは対応不可能な問題である。立地予定地を独自のものを追加すれば、そうした基準をやめよという指申請者が選択してから問題が発生すると、産業廃棄物処理示を招く可能性がある。たしかに、現行の廃棄物処理法 15という全県的問題が局所的問題に矮小化されることになっ条を前提にすると、そこで、ゾーニングを含む計画への適てしまう。全県的問題は、全県的レベルで考えることが適合性を審査するということは、無理があるかもしれない。

切であり、産業廃棄物処理計画は、そのための重要なメデ

そうしたことは、同条の許可申請の前にクリアしておくほィアなのである。県がそうした判断にもとづいて同計画をうが適切であろう。

利用することを妨げる規範は、廃棄物処理法に見いだすことはできない。

6.2. 必要的自治事務の場合
産業廃棄物処理計画策定については、「都道府県の自治-5-ppsaj/2000-01-012

『公共政策』2000

7. 分権配慮型行政意思決定システム構築の必要性

では、「総合性」が確保される条例が実現するかどうかは確実ではない。

従来より、自治体は、政策裁量が十分に発揮できる地方

そこで、行政内部に、総合的行政を実現するという観点分権を求めてきた。関係法の整備によって、今度は、自治から、地方分権担当が条例案をチェックするような仕組み体側にボールが投げ返されたといえる。ところで、中央官が必要である。庁内に、「分権的ボトルネック」を整備し庁と自治体担当部局の縦割り構造は、にわかには変化しなて、あらゆる課の政策が、地方分権の観点から適切なものいだろうから、条例案の策定を原課にのみ委ねておいたのであるかどうかをみるのである。

-6-

ppsaj/2000-01-012