『公共政策』2000

大会論文

議員立法と国会改革谷勝 宏（名城大学）

要約
本論文は、1980 年から 1998 年の期間に提出された議員立法の現状分析から、議員立法の制度や慣行の問題点を指摘し、具体的な政策提言を行ったものである。 90 年代以降の議員立法の特徴としては、 1)議員連盟や党のプロジェクト
チームによって立案された超党派型の議員立法が増加していること、2)野党提出の議員立法では、政府与党に先行する
政策先行案や政府与党案の対抗案の提出件数が増加し、政府与党に代替する政策プログラムを明示する手段として議員立法が活用されていること、3)野党提出の先行案の委員会での実質審査が行われたり、対案が修正協議で実質的な修正に取り入れられるなど、野党の政策影響力が増大するようになっていることが指摘できる。しかし、依然として、野党の議員立法が審議される絶対量は少なく、成立した議員立法もその立法過程は不透明である。また、衆議院における法案提出前の機関承認の慣行が、多様な議員立法の提出を阻害したり、法案審議における政府委員による官僚主導などの問題点が存在している。筆者は、こうした問題点に対して、少数党提出の議員立法の審議の実施のための関連法案の一括審議の拡大や立法計画の策定、議員立法の立法過程のディスクロージャー、機関承認を受理要件とする慣行の廃止や、超党派議員立法への参加に対する党の締め付けの緩和、大臣等と議員立法発議者の双方向の質疑・答弁による討論型審議の採用、質問制度の活用による行政監視・情報公開機能の確保などの制度改革の提言を行った。

キーワード：議員立法、立法過程、市民立法、党議拘束、情報公開な役割があるが、議員立法の提出や審議を制約する制度やはじめに慣習によって、その機能化が阻害されてきた。また、成立

公共政策を法制化するには、内閣提出法案（閣法）と議する議員立法に関しても、その審議形態や決定過程には、員提出法案（議員立法）の二つの方法がある。提出法案に問題点が存在する。

おける閣法と議員立法の比率は約 7 対 3、成立法案に占め

本報告では、公共政策の法制化における補完的な役割にる閣法と議員立法の比率は約 9 対 1 と閣法が優位を占め限定されてきた議員立法に焦点を当て、これまでの議員立ているため、議員立法は、「三割自治で、一割主権」と揶

法の機能の阻害要因としての問題点を検証し、その問題点揄されてもきた。しかし、最近、被災者生活再建支援法やを是正するための政策提言を行い、議員立法の有効性を高ＮＰＯ法など、官僚立法に対置される市民立法が注目を集める方途を探ることとする。

めるようになってきた。そもそも市民立法とは、省庁や与
1.形態別議員立法の短期的変化

党への有効なアクセスを持ち得ない団体や運動の政策発案（イニシアティブ）と読み替えることが可能であり、その本報告では、1980 年代から 90 年代にかけての最近約 20

手段は、野党主体による議員立法と超党派型の議員立法で年間を対象に、議員立法の形態をデータの面から、分析すある。

ることとする。

野党の議員立法には、政府に対する対案機能や、公共政策の議題を提起し、法制化を促す議題設定機能など、重要-1-

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法による法制化の引き金として議題設定の作用を果たす政

1.1 成立議員立法の提出者別の変化

策先駆け型法案と、野党が党の独自の政策を表明する政策

1980〜1998 年の約 20 年間において成立した議員立法は表明型法案に分類される）と、2)政府・与党の提出法案の292 件で、この内、委員会提出法案が 229 件で全体の約 8対抗案として野党から提出される対案に分けて分析した割を占め、与党単独提出法案が 16%、与野党共同による（１）

超党派提出法案が 8%、野党単独提出法案が 2％と、委員。

同期間における再提出分を除外した新規提出の野党の議会提出法案が成立法案の圧倒的多数を占める状況にある。

員立法は、319 件に上り、同期間の成立した議員立法 292

しかし、90 年代後半に至って、臓器移植法、サッカーく件を上回っている。この内、衆議院議員提出法案が 234 件

じ法、ＮＰＯ法、ストックオプション解禁法など、超党派（先行法案が 159 件、対案が 75 件）、参議院議員提出法型の議員立法の数が増加するようになっている。その要因

案が 85 件（先行法案が 60 件、対案が 25 件）で、先行法には、連立政権や部分連合の常態化によって各党の政策が案と対案の比率は、先行法案が対案の約 2 倍強であった。

接近し、与野党が協力することに政治的な抵抗感が小さく

80 年代の自民党安定多数期では、野党の分断により議なったことが指摘できよう。委員会提出の形態を取らない

員立法の提出は活発ではなく、対案の割合も低かった。このは、共産党の反対がある場合や、委員会外の政党のプロれに対して、89 年の参議院逆転を契機にして、93 年まで、

ジェクトチームや議員連盟が法案を作成するケースが増え

野党の対案の提出（比率）が増えるようになった。 93 年ていることの現れである。

の政権交代を経て、 95 年以降、新進、民主、共産の各党

超党派提出議員立法の内、ＮＰＯ法や、被災者生活再建による野党の議員立法の提出件数が倍増する状況になって支援法は、一部行政省庁の抵抗がある中で、議員と市民団

おり、行財政改革や税制、行政監視、国会改革、環境保護体が協力しながら、政策案を煮詰め、議員発議によって成などの分野で、先行案の提出が活発化している。このよう立に至った市民主導型立法として位置付けることができ、に、90 年代の野党の議員立法の特徴は、対案や先行案の地域振興や業界保護などの分配・保護的規制政策が多い従積極的な提出を通じて、政府自民党に代替する政策プログ

来の議員立法の定型を破る立法も見られるようになった。

ラムを有権者に明示する戦略を野党が取るようになったこ

また、臓器移植法案やサッカーくじ法案では、大部分の政とである。

党が党議拘束を外す自由投票となった。なお、 1998 年の金融国会では、野党提出の金融再生関連法案が、与野党共

1.3 議員立法の審議日数の変化

同の修正で成立することとなった。その要因は、参議院の次に、図 2 は、1980 年以降の衆議院における衆議院議

逆転にあったが、野党単独提出の法案が成立したのは、1978

員提出法案（衆法）の委員会審議日数（提案理由のみで質

年以来、20 年振りのことであった。

疑を行わなかった審議日は除く）を示したものである（２）。
1980 年から 98 年までの間で、衆議院の委員会で審議され1.2 野党提出法案の形態別変化た衆法の実日数の合計は 293 日で、 1 年当たり、平均約 15

次に、図 1 では、1980 年代から 90 年代にかけての野党

日程度に過ぎない。この内、審議日数がもっとも多いのは、提出の議員立法を、1)政府・与党に先行する形で野党が新野党提出の政府・与党案の対案で、議員立法の全審議日数

規政策を提案する政策先行案（後に政府立法または議員立

334 日の約 6 割（193 日）に相当する。次に、与党単独提図1野党提出法案数の変化

図2衆議院における議員立法の審議日数
50
0

40
20
0

80

80

82

84

86

88

90

92

94

96

衆法対案

参法先行案

84

86

88

90

92

94

96

98

暦年

暦年
衆法先行案

82

98

参法対案

-2-

実日数

超党派

与党

野党対案

野党先行

委員長提出

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出案（先行、対案を含む）が 3 割弱（95 日）、超党派（与2.議員立法の問題点と制度改革野党共同）提出案が 1 割弱（27 日）、野党の政策先行案

2.1 議員立法の問題点

が 5％（16 日）と続き、委員会提出法案はわずか 1％（32.1.1 審議日数の少なさ

日）に過ぎなかった。

以上の議員立法の立法・審議形態の分析から指摘できる

このように、野党提出の議員立法は、対案と比べて、先議員立法の問題点の第一は、議員立法が審議される機会の行法案が審議されることは極めて少ない。野党の対案が審絶対的な不足である。

議の対象となるのは、野党提出の議員立法が、閣法または

特に、野党単独提出法案は、審議される機会が少ない。

与党提出案と対案関係にある場合には、委員会で一括して審議の対象とする委員会先例による慣行があるためである。
実際にも野党の対案と政府与党案の一括審議の実施は、野党の対案や修正案が審議されないことは、政策の選択肢
を国民に示して、その選択を可能にするという争点明示機能を損なう要因になるし、野党の政策先行法案が委員会で政府与党側から見てメリットがあるのに対して、野党の政ほとんど審議されないことは、野党案の議題設定機能が、策先行案の審議を行うことは、政府与党側にとってメリッ十分に機能し得ないことになる。

トがないことも影響している。与党は、野党案の賛否も決成立する法案についても、その審議量は多くはなく、成めず、握りつぶしを図るのが通常である。

立する議員立法を審議しないことによって、立法者意思が成立する議員立法も同様に審議量は少ない。成立が見込十分に示されず、担当省庁が、法律に消極的な場合、執行まれる議員立法は、事前に政党間で根回しを行い、内容を段階での骨抜きや、恣意的な法の運用を許すことにもなり調整してから、提出するため、審議は簡略化されるためでかねない。

ある。その最たるものが委員会提出法案であり、委員会に

2.1.2 法案提出前の機関承認の慣行おける法案の作成段階で、委員間の議論を十分尽くした上問題点の第二は、議員立法においても、予算や閣法と同で、成案を決定することから、衆院先例及び参院規則では、

様に、政党の議員に対する規律が強く、それを衆議院の機委員会の審査を省略して、本会議に報告することを慣例と関承認制度が加速している点である。

している。 1980 年以降、衆院の委員会提出法案で、当該

５５年体制以降、議員立法が政党提出法案として位置付委員会で質疑を行ったのは、わずか 3 例に過ぎない（３）。

けられるのに従って、議員立法も、政党の機関決定がなけ

一方、野党提出の修正動議は、議員立法の代替の役割をれば提出することができなくなった。その端緒は、自民党持つものであるが、成立の見込みが無いこともあり、与党が、政権党として、政府の予算編成や政策決定の責任を官側からの修正動議と対案関係にない限り、質疑は行われな

僚制と共有することになった 1960 年代初めと思われる（７）。

い。つまり、野党提出の修正動議の対案としての機能が、確かに、与党が所属議員の法案発議に機関決定を求めるの

実際には働いていないのである。

は、政権党として政府との政策の整合性や、党内の統一性

このような野党提出の議員立法の審議量の少なさは、80を重視する観点からは正当化できる。議員のお土産法案や年代を通じて継続されてきたが、 93 年以降、増加に転じ

抜け駆け法案を防止するのは、国家財政の運営に責任を負るようになった。政権交代以降、野党案も、閣法とともにう政権党の責務でもある。

採決に付され、本会議に一括して上程されるようになった

しかし、こうした政権党である自民党の党内の規律の問り（４）、また、野党提出の政策先行法案についても、委員

題が、1960 年代以降、衆議院における法案受理の必要要会で審議した上で、連立与党側が野党案の問題点と限界を件に置き換えられたことが問題なのである （８）。衆議院事示した上で否決するという態度を取るようにもなってきた

務局が衆議院議員提出法案の法案受理の要件として、各党（５）。

（会派）に要求している機関承認の慣行は、次のような問しかし、依然として、閣法を含む国会全体の審議の中で題点がある。

は、議員立法は十分な審議量を確保し得てはいない。審議第一に、会派所属議員が、法定要件の賛成者を集めても、されないことから、議員立法の国会提出後の修正率も極め

党の機関決定がなければ、法案を衆議院に提出することがて低いのが現状である（６）。

できないことである。立案を終えながら、衆議院への発議-3-

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『公共政策』2000に至らなかった未提出件数は、実際の議員立法提出件数にほぼ匹敵している（９）

自自合意によれば、政府職員の答弁は、国会の要求によ。こうした未提出法案は、省庁とのって、政府参考人として執行状況及び技術的説明のために利害の衝突などで党の了解を得られなかった法案が多くを出席する場合に限定され、政府の答弁は、大臣、複数の副占めるとされるが （１０） 、党内の手続きに手間取り、結果

大臣、（大臣）政務官による各省平均 5〜6 人の大臣等（政的に法案提出の機会を逸する場合や、党幹部の恣意的な判治家）が担当することとなり、大臣等には、議員側の質疑

断で、法案の提出がストップされる場合も有り得るのであに対する「反論権」も与えられることとしている （１４） 。

る。

こうした抜本的な制度改革は、委員会審議を政治家同士の第二に、機関決定を議員立法の発議の事前に義務付ける議論によるディベート型委員会に変える可能性を持つとも考えられよう（１５）。

ことで、閣法の場合と同様に、国会提出の段階で、事実上の党議拘束となり、会派所属議員が、党の歯車と化す弊害

2.2 制度改革のための政策提言を生んでいることである。
第三に、党所属議員に対する政党の統制を確保する必要

以上の議員立法の問題点を踏まえ、議員立法の制度や慣性があるとしても、機関承認と賛成者要件の二重の要件を行、運用をめぐる改革について、以下の提言を行うことと課す必要はないことである。国会法の賛成者要件は、小会する。

派の法案提出権の制約となっており、賛成者要件の緩和や、

2.2.1 少数党提出の議員立法の審議の実施

予算を伴う法律案の加重要件を同一にする制度の見直しが委員会における法案審査の議題設定は、多数党の優位の必要であろう（１１）。

もとに政府提出法案の審査が優先される。こうした制約の第四に、発議段階での所属会派の機関承認を、超党派提もとで、野党提出の法案や修正案が実際に審議されるよう出の議員立法にも要求していることである。野党を中心に、な運用の改革が必要である。

与党議員の中から賛同者を募る市民立法では、自民党所属

図3

議員の参加に対する党の締め付けが厳しすぎるために、容易に発議・成立に至らないという問題を生じさせている国会の審議過程における各アクターの比重

100.0

（１２）

。
90.0

2.1.3 審議の補佐体制の不均衡と政府委員制度の廃止
問題点の第三は、議員立法の委員会審議における発議者

80.0の答弁の補佐制度が不十分なために、閣法審議と比較して、
70.0

不均衡が生じている点である。
図 3 では、1980 年から 1996 年の期間の国会審議におけ60.0

る発言者・答弁者の比率を示した （１３） 。政府側の答弁で
50.0

は、大臣を補佐する政府委員・説明員の答弁が量的に大臣を上回っている。これに対して、議員の側は、もっぱら質40.0

疑を行い、議員が答弁に立つことは、議員立法の場合に限30.0

られている。しかも、議員立法の審議で、議員の答弁を補佐する説明員制度は存在しない。議院法制局の答弁補佐も、

20.0

法制的な解釈の説明に限定されている。
10.0

もっとも、 1993 年以降、政府委員の答弁回数は、大臣との比較で大幅に減少し、自民党と自由党の連立合意を契0.0

機に、政府委員制度の廃止が現実化するようになった。政80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

府委員制度の廃止は、現状の議員側の補佐体制の不均衡を

年

形式的には解消することとなろう。

国会議員

-4-

国会職員

大臣

政府委員説明員

参考人公述人証人

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５５年体制時においては、野党の対案は、委員会の議題

みとして作用するだろう。

に掲載されても、実質的には、閣法の審議のみを行い、野2.2.2 議員立法の立法過程のディスクロージャー

党案の審議は、簡略化されることが少なくなかった。1993

次に、議員立法の立法過程のディスクロージャーを図る

年の政権交代以降、野党案の審議を一括して行い、野党案ことである。議員立法は、与野党が一致して賛成する場合に限った審査日を設定したり、野党案の採決を実施するなが多いため、その審議が簡略化され、透明性に乏しいといど、野党の対案に対する取り扱いの実質化が進んだ。こうう欠点を持っている。

した委員会運営の変化は、旧新進党や民主党が対案を提出

特に、委員会審査を省略することを規則（参議院）、まして、閣法との一括審査を要求し、政府案の問題点をクロたは、先例（衆議院）としている委員会提出法案は、法案

ーズアップしたり、修正を加えることに積極的に取り組ん

起草小委員会を前置し、小委員会の起草案や委員長の発議だ現れであり、閣法と野党案の審議時間の不均衡を改善す

案を委員会で審査した上で、提出案とすることが、委員会ることに寄与した。

の審査省略が認められる前提のはずである （１９） 。にもか

しかし、野党案が法律案である場合と比べて、それが修かわらず、法案起草小委員会を設置しない理由は、委員会

正案の形態を取る場合には、政府提出案（原案）と修正案

提出法案が、委員会をベースにして草案を作成するというの一括審議に消極的な取り扱いが、議院事務局の運用に依本来の形態よりも、実際には、与党の政調部会や、与野党然として残っている。修正動議は、原案の審議が終了し、のプロジェクトチーム、超党派の議員連盟、衆議院議会制

原案に対する最終意思を確定した上で提出すべきものとす度協議会などの委員会外の非公式の機関で、草案が作成さる事務局の論理は修正案の対案機能を無視したものであろ

れ、形式的に委員会提出法案が用いられていることによるう。そうした点から、修正案の提出時期を質疑終局後とすものである。これらの委員会外の非公式機関は、いずれもる委員会運営の慣行を是正し、野党の対案としての意味を非公開とされ、そこでは、法案の利害関係者と議員及び関持つ修正案の早期提出を許容し、原案（政府案）と修正案

係省庁間の調整によって法案が作成され、イシューを外部（野党案）の一括審議を行うべきであろう

（１６）

。

に拡大しないままに、政策決定が行われる場合が多い。イ

こうした対案としての野党の提出法案と比べて、野党提シューの拡大は、その政策に対する対抗勢力の形成を促し、出の先行法案の実質的審査がほとんど実施されていないこ

政策決定の障害要因となるからである。しかし、こうしたとはより深刻な問題である。野党提出の政策先行法案の実

閉鎖的な政策決定の在り方は、公共政策の透明性を欠き、質的審査を可能にするためには、まず、対案・関連法案を立法に対する国民の不信を増長させることにもなりかねな

一括審査に付す委員会先例を拡大解釈し、先行案である野い。

党案が政府案と厳密な対案関係になくとも、法の対象や、政策形成過程段階での議論を公開できないならば、法案

立法目的、政策手法等の内容面で関連性があるならば、可が起草された段階で、委員会において審議を行い、立法に能な限り、提出されている閣法や与党案との一括審議（関至った経緯や、各党の主張や見解の相違点、各党間で合意

連審査）の対象とすることが必要ではないか（１７） 。先行に至った理由等を明らかにして、決定過程の透明性を確保

案を関連法案に位置付けて、一括審議（関連審査）とするする必要がある（２０）。

ことを野党はもっと要求し、野党先行案の審議の隘路を緩そのためにも、委員会が法案を提出する場合には、法案和する運営を行うべきであろう。

起草のための小委員会を設置した場合であっても、また、

また、通常国会の会期の長期性を考慮し、会期の当初の小委員会を設置しない場合にはなおさら、公式の委員会で段階で、各委員会における閣法や議員立法などの提出予定

実際に草案の審査を行った上で、委員会の成案とする委員

案件の立法計画を与野党理事の協議で策定し、閣法処理の会先例に戻るべきである（２１） 。こうした前提事項が順守

スケジュールを計画することと合わせて、会期後半段階でされないならば、委員会の審査省略は、特に緊急を要するの野党提出の先行法案の一定の審議日をあらかじめ設定す議案の場合にできるという国会法（第５６条２項）の原則ることも可能となろう（１８）。こうした委員会運営の慣行に則り、手続きが重複しても、委員会（長）提出法案を、化は、野党提出の議員立法の一定の審議権を保障する仕組

改めて当該委員会に付託し、その審査を実施すべきである-5-

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（２２）

。

そこで、野党の対案と一括審議が行われる場合には、副2.2.3 機関承認を受理要件とする慣行の廃止と超党派議員

大臣または大臣政務官を当該常任委員に差し替えることで、立法への参加議員に対する規制の緩和

野党案に対する閣法提出者側からの質疑を可能とすべきで第三に、機関承認を受理要件とする衆議院の慣行を廃止あろう。野党側発議者が質疑・答弁を同時に行うのと同様することである。この慣行は、自民党執行部からの要請にに、閣法提出者が、野党案に対する質疑を行うことで、閣基づくものであり、他の政党から、衆議院事務局に要請し法と野党案の双方の案に対する理解が深まることになる。

た経緯はなく、議院運営委員会理事会の決定事項でもない。

こうした討論型の議論を重ねることで、双方の案が共通の

議運理事会において、機関承認制度を廃止することを決定方向に収斂していく作用をもたらすと考えられる。

し、法案の発議を認めるか否かは、政党内部の規律の問題

さらに、大臣等を行政府の一員として捉え、国会審議にとして各党の判断に委ねるべきである。

おける決定過程から排除することよりも、法案の提出者でまた、機関承認を党内規律の問題に還元した場合においある大臣等を委員間の議論の中に参加させ、委員会におけても、その規律の行使の在り方は、多様性のあるものにす

る審議過程の中での委員の要求と大臣等の判断によって法る必要がある。特に、自民党の意思決定メカニズムは、部案の修正内容が決定される運用（例えば政府修正を認め会を起点とするボトムアップ型の形態を取りながら、実際る）を取り入れることで、政府案と野党案（修正案を含む）には、単独の部会と少数の機関幹部が意思決定に関与するの対案審議における双方の案の適否をめぐる議論をより活集権的な構造になっている（２３）。こうした集権的決定シ性化させることが可能となろう。

ステムの下では、部会や執行部に既存の政策に既得権を有

なお、副大臣制の導入は、政府委員制度を外すこととセする反対勢力が存在する限り、個別議員が党の所属を越えットであり、政治家が答弁に全責任を負うシステムに移行て政策提案活動を展開しようとしても、既得権と抵触すれするならば、法案の提出方法を内閣提出に限定する必要性

ば、事前に封じ込められしまうことになる。

は弱まろう。政府の責任を明確にするためには、閣法提出

また、党所属の一部議員が、超党派の議員立法に参加しを原則とすべきではあるが、内閣提出の形態に代えて、担ても、そのことが、直ちに、政党としての政策の統一性を

当大臣等を発議者とする議員提出法案を可能とする運用損なうものではない。法案の審議の結果、党の政策方針に（例えば、大臣等を議員立法の発議者から除外する先例の異なることが明らかになれば、党議を決定し、反対の拘束変更や議院法制局の審査を経ない法案の受理等が必要になをかければ、党としての一体性を保持することは可能である）も制度改革の視野に入れるべきであろう。この場合、り、提出前の段階から、機関承認の形で、制約を課すこと

従来の与党審査は、省庁責任者が担当局長から大臣等に移は、議員の立法提案権と国会における自由な議論を政党が行し、党部会との力関係の変化から、大臣側の影響力が増事実上奪うことになる。超党派提出の議員立法に関して、し、政府与党の決定権は大臣等に一元化されよう。また、議員の所属政党が、機関承認で事前に封じ込める規制を、国会における決定権も与野党の国対同士の折衝から、委員

政党側が緩和する運用が必要である。

を兼ねる担当大臣等と委員会理事との協議に委ねられるこ

2.2.4 大臣・副大臣と議員立法発議者間の双方向の質疑・とになろう（２４）。
もっとも、委員会運営への大臣等の関与がオーソライズ

答弁による討論型審議の採用
第四に、大臣・副大臣等と議員立法発議者間の双方向のされた場合、野党提出の対案関係にない政策先行案の取り質疑・答弁による討論型審議を採用することである。自自扱いが、現行以上に軽視されるとしたら、野党の議員立法合意に盛り込まれた大臣等に対する反論権の付与は、議員にとってはマイナスとなろう（２５）。

立法同士の対案審議のような双方向型の討論形式に近付け

2.2.5 政府委員制度の廃止に伴う行政監視機能の補完と事ることを可能にする。ただし、反論権の付与によって、大前の文書質問の活用

臣等からの野党案に対する反論や意見表明はできても、大最後に、政府委員制度の廃止は、二つの問題点があろう。

臣等は、常任委員を兼ねていないため、野党案に対する直第一は、政府委員制度自体は、行政の具体的実務や問題点接の質疑はできない。

を追及する場合には、不可欠の制度であり、政府委員制度-6-

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『公共政策』2000の廃止は、行政執行を直接担当する局長に対して、法律のおわりに執行状況などについての説明を求め、問題処理を実際に行以上の政策提言のうち、法律改正を必要とするものは、った責任者である局長の責任を追及するという、国会の行

最後の項目の質疑予定者の法案所管省に対する事前質問と政監視機能を失うという点である （２６） 。大臣等の答弁だ

回答の委員会会議録への掲載を可能とする国会法改正（文けでは、十分な説明と情報が提供される保障はない。委員

書質問制度の委員会への準用）と、情報公開請求によって、会における法案審議と国政調査（一般質問）を区別し、委国民が直接、国会情報にアクセスできる仕組みを導入する

員会の一般質問や公聴会・参考人質疑（法案審議とは別途ための情報公開法の改正（対象機関に国会を含める）だけ

開催することも要請されよう）に、政府職員を参考人としであり、少数党提出の議員立法の審査や議員立法の立法過て招致したり、行政監視のための小委員会を各常任委員会

程のディスクロージャー、党議拘束の一種である法案発議に常設し、同じく政府職員を参考人とすることで、行政の監視機能を十分に確保することが不可欠と言えよう。

段階における会派の機関承認の慣行などの改革は、いずれ第も委員会の慣行の見直しや委員会先例の運用の拡充、委員

二の問題点は、野党側が政府委員に対する質疑を通じて、長のリーダーシップや、国会法・委員会先例の順守、議院

行政府の持つ政策情報を入手し、会議録掲載の形で情報を運営委員会での決定や申し合わせなどで、制度・運用の改公開してきた機能を損ないかねない点である。特に、これ革が可能である（表１）。こうした制度改革が実現できなまで政府委員によって補足されてきた法の文言に関する行

かった要因は、立法過程におる与野党間の競争や、党内の政側の解釈や、行政執行上の実例・データ・問題点などに

内部規律において、各政党がそれぞれの利害得失を計算し関する説明を、大臣等の答弁によって代替することは十分て、積み重ねてきた選択が、本来のルールである法規や先ではなくなることが予想される。

例を形骸化することになったためである。

質疑予定者の法案所管省に対する説明要求は、委員会を

政党内部の運用について、法律で規制を加えることは、経由する文書質問を原則とし、その回答は、省の公式の見

政党の結社の自由や内部自治に干渉を加えることから現実解として、委員会会議録に掲載し、行政情報の積極的開示には難しく、また、委員会の運用や慣行も、国会法や議院が必要である。会議録の掲載が膨大になる場合には、委員規則の規定によっては対応しきれない事例に対して、柔軟会経由の省庁に対する資料要求や、説明要求の件名だけでに対処するために積み重ねられてきたものでもある。しかも、会議録に記載し、詳細な情報は、情報公開法に基づくし、そうした事例の積み重ねによる国会の慣行が、国会や情報公開請求で、国民が直接、アクセスできる仕組みを取議員立法の機能の障害となってきた面は否めない。多様なり入れるべきである。そうした点で、情報公開法の対象機

議員立法の提出を許容し、議員立法の審議を実施し、その関に国会を含める法改正がぜひ必要である。

立法過程を公開しながら、政府と議員の間の論争を活性化

議会は、本来、政策情報の宝庫であり、議会活動を通じさせることが、国会が言論の府として、国民の付託に応えた行政情報の公開が、研究者や民間シンクタンク、市民運ていくために、必要不可欠な規範であろう。これらの規範

動などの政策提案活動の情報の基盤となり、市民側からのの実現を目的とする合理的な制度設計を行い、各党の合意

立法提案の活性化にもつながるからである。

を調達しながら、議員立法に関する公正なルールの確立を目指すことが、必要なのである。

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『公共政策』2000

表1

政策提言のまとめ改革すべき事項
現行の運用の根拠
1.
少数党提出の議員立法の審議の実施
・政府提出案（原案）と修正案の一括審議 ・委員会の慣行、事務局の取り扱い
・野党先行案と閣法・与党案との一括審議 ・委員会先例（関連審査）の実施
・委員会における立法計画の策定による野・根拠なし
党先行案の審議日の設定
2.
議員立法の立法過程の公開
・委員会提出法案の当該委員会における草 ・衆議院先例、参議院規則案審査の実施制度・運用の改正・委員会の慣行の見直し
・委員会先例の拡大解釈
・各委員会における与野党理事の協議→委員長の指導性

・委員会先例及び国会法（委員会の審
査省略は特に緊急を要する議案の場合にできる）の遵守

3.

機関承認を受理用件とする慣行の廃止 ・衆議院事務局の慣行

4.

超党派議員立法への参加議員に対する ・党の内部規律と衆議院の機関承認の・党の内部規律に還元し、事前規制か党の締め付けの緩和
慣行
ら事後的統制へ

・衆議院議院運営委員会における決定

大臣等と議員立法発議者の双方向の質
疑・答弁による討論型審議の採用・対案一括審議の際の副大臣等の当該常任 ・国会法（常任委員を辞することがで ・議院運営委員会での申し合わせきる）
委員への差し替え・
国会法上は可能・大臣等を議員立法の発議者から除外
・担当大臣等を発議者とする議員提出法案
する先例の変更、議員法制局の審査を認めるを経ない法案の受理
6.
政府委員制度の廃止に伴う行政監視機
能の補完と事前の文書質問の活用
・根拠なし、省庁担当者による議員レ 国会法上の文書質問制度の委員会への準用→法改正または議院運営委員
・質疑予定者の法案所管省に対する事前質 クチャーが通常会等での申し合わせ問と回答の委員会会議録への掲載
・情報公開法の対象機関に国会を含め・情報公開請求によって、国民が直接アク ・情報公開法（国会を対象外）
る法改正
セスできる仕組みの導入
5.

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『公共政策』2000

し、総務会において、各法案の修正を行った場合に、政注府側が了承することを求め、以後、自民党は「法案の生(1)データの集計に当たっては、野党の提出法案の内、審殺与奪権」を持つことになる与党審査を制度として確立

議未了や否決によって、または法案を撤回するなどして、することとなった。同時に、自民党は、総務会長名で、同一内容の法案が再提出された場合には、法案件数の計

各常任委員長・各特別委員長に対して、委員会段階で、算に重複が生じるので、新規の提出法案だけを対象とし法案修正を行う場合には、改めて、その修正点についてて、重複する再提出分を除外した。データは、『調査』、

総務会の承認を受けることを義務付けることを通知した。

『衆議院の動き』各年版の記載事項より算出した。

また、同時期に、自民党は、同党所属議員が議員立法及(2)データは、『調査』、『衆議院の動き』各年版の記載

び決議案を提出する際には、幹事長以下の党三役と国会事項より算出した。

対策委員長の全員の機関承認を得ることを義務付けるこ(3)1980 年以降、衆院の委員会提出法案で、当該委員会でとを決定したとされる。こうした一連の党内規律に関す質疑を行ったのは、母子福祉法改正案、歯科衛生士法改るルールの決定によって、自民党は、党所属議員に対す

正案、市町村合併特例法一部改正案の３例である。

る執行機関の内部統制を確立することとなった。

(4)事例として、139 回国会の新進党提出の金融委員会設置(8)自民党は、1962 年に、議員立法の発議に際して、党の法案、140 回国会の民主党提出の河川法改正案、142 回

機関承認を要件とすることを党内ルールとして決定した

国会の民主党提出の行政改革基本法案、道路整備緊急措が、1963 年には、自民党の農地報償法案提出促進議員

置法等改正案、民主・平和・自由共同提出の財政構造改が、自民党の執行部の署名を得ないまま、「農地被買収

革法凍結法案が上げられる。

者特別交付金法案」を衆議院に提出する事態が生じた。

(5)139 回国会の新進党提出の消費税率据置法案は、政府与同法案は、大蔵省、農林省の抵抗により、報償金額を当党提出法案と対案関係にない先行法案でありながら、委初の要求より著しく下げることによって、後に、政府法員会で単独審議が行われ否決された。なお、同じく新進案として提出され、野党の反対を押し切って成立に至っ

党提出の特別減税制度化法案は、新進党が本会議での記たが、この時点における自民党の党内議員に対する統制

名投票を求めたものの、与党の反対により、同法案は、は、いまだ完全ではなかったのである。また、国会法上委員会での質疑終局を委員長が宣言したのにもかかわらは、所要の賛成者の要件を満たせば、議員からの法案提ず、採決が行われず審査未了になるという異例の事態と出は可能であった。自民党は、こうした議員の抜け駆けなった。

的な法案提出を阻止するために、 1971 年に、保利茂幹(6)1980 年から 98 年の間で、衆議院議員提出法案が衆参い事長名で、衆議院事務総長に対して、自民党四役の機関

ずれかの議院で内容修正が行われた事例は 13 件(17 法

承認のない法律案・決議案を受理しないことを文書で正案)で、参議院議員提出法案の内容修正は行われていな

式に要求し、その結果、衆議院事務局は、自民党以外のい。なお、1980 年代には、議員立法の修正事例は 4 件

全会派に対しても、議員提出法案（委員会提出法案を除しかなかったが、 1993 年の政権交代以降は、与野党がく）の法案受理の要件として、発議者の所属会派の機関

対案を出し合って、修正協議で与野党が合意し、修正し承認（具体的には国会対策委員長の承認印）を要求するたケース（公選法改正、ＮＰＯ法、金融再生関連法など）こととなった。実際には、 1962 年以降、衆議院事務局

や、超党派提出または委員会提出法案を参議院段階で修は、すべての議員提出法案について、党の機関承認を法正する事例（臓器移植法、サッカーくじ法、議院証言法案受理の要件とする取り扱いを行ってきたとされる（上改正など）が増えるようになっている。

田哲『日本が変わる誕生！「国民投票」』データハウス(7)1962 年 2 月 3 日に自民党は赤城宗徳総務会長名で、内（1996 年）162 頁）。

閣官房長官に対して、政府側からの各法案提出の場合に(9)第 101 回国会（1983 年）から第 142 回国会（1998 年）

は、閣議決定に先立って、総務会に連絡することを要求の間の約 15 年間に、衆議院議員の発議による議員立法-9-ppsaj/2000-01-004

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提出件数 525 件、同じく衆議院に提出された修正案の提再建支援法の制定」『時の法令』1588 号 8 頁）。

出件数 356 件に対して、衆議院において立案されながら、(13)発言者別の比率については、国会図書館調査立法考査

発議・提出に至らなかった未提出件数は、議員立法で 463

局『国会会議録総索引（発言者索引）』各年版に記載さ件、修正案で 156 件に上っている（議員立法研究会「「法れた頁数より算出した。

制大改革」の時代と議員立法の活性化」『法学セミナー』(14)自由民主党・自由党「政府委員制度の廃止及びこれに第 527 号 117 頁）。

伴う措置並びに副大臣の設置等に関する合意」（ 1999
年 3 月 24 日）。

(10)毎日新聞特別取材班『国会は死んだか？再生への大胆な提言』毎日新聞社（1996 年）145〜146 頁。

(15)副大臣制は、本質的には、与党と行政の一体化を進め(11)土井衆議院議長の私的諮問機関である「国会改革に関るものであり、大臣等が省庁内の政策立案過程に主体的する私的研究会」は、その提言（1996 年 6 月 14 日）のに関与することになれば、法案審議における大臣等の答中で、「国会法第五十六条等を改正して、議員発議の場

弁能力を確保することは可能となるかもしれない。また、合に要求されている賛成者の員数要件を緩和すること省庁に入った複数の政治家チーム内で政策担当を分担す（例えば、10 人（予算を伴う法律案等については 20 人）ることで、副大臣及び政務官が政府委員と同様の役割をとすること）。」を指摘し、同様に、斎藤十朗参議院議担うことも不可能ではないとも考えられる。しかし、与長から諮問を受けた参議院制度改革検討会は、同検討会

党の側に審査権が担保されており、党と委員会、大臣との報告書（1996 年 12 月 16 日）の中で、「議員立法をの間で、決定権限が三重構造になっている現状に変更は活性化するために、国会法第五十六条に規定されている

加えられていない。三者の連結点は、本来、大臣が担う議案の発議要件を三名程度に緩和すべきである。また、べきところ、これまでは省庁官僚制によって代行されて予算を伴う法律案を発議する場合の加重要件についてもきた。大臣が自分の責任で修正を受け入れる答弁を行う

撤廃すべきである。」と指摘しているが、いずれの提言・ことすら、党との調整と、官僚制との事前の合意がなけ

答申も実現の目途はついていない。

れば難しいのが現実である。つまり提出者の大臣に党と(12)震災被災者に対する公的支援のための市民立法「生活国会での（さらに省内での）当事者能力が欠如している

再建援助法案」は、市民運動のグループが法案を作成し、ことが問題なのである。これまで、委員会における法案

超党派の議員有志に賛同者を求めて、議員立法の提出をの取扱いや修正協議は、国会マターの問題とされ、政府目指した。しかし、賛同者に名前を連ねた 2 名の自民党の立場は、与党によって代弁され、大臣は、直接、審議議員に対して、自民党幹部は、党代議士会において「一日程協議や修正協議に関与することはできなかった。委部の議員が野党勢力と結びつく議員立法運動に参加する員会とは別の与野党幹部同士の協議によって法案の取扱ようだが、控えていただくように」と釘をさしたとされ

いや修正内容が決定されるという、委員会審議と修正・る（『朝日新聞』1997 年 1 月 16 日）。市民案は、100議決結果の乖離が生じてきたのも、法案の決定権が大臣名を越す国会議員の賛同を得て、「被災者支援法実現議や委員会になく、政党の側にあったことによるものであ員の会」の田英夫参院議員を窓口役として、参議院法制ろう。旧新進党や民主党、自由党などが提案してきた副局の起案と議員間の調整を経て成案化され、 1997 年 5

大臣制は、現在の与党審査に代わって、大臣等が法案の月に自民党を除く超党派の議員を発議者とする「災害弔実質的な決定権を持ち、法案の国会通過に責任を負う「大慰金の支給等に関する法律の一部改正案」として、参議

臣責任制」を念頭に置いたものであった。与党の事前審院に提出された。同法案は、委員会で実質審議されるこ査に代わって、大臣等に法案提出時の決定権限を委ね、とはなかったが、同法案の提出が契機となって、 1998

法案提出後の与党議員の自律性をある程度保障すること

年 4 月以後、参議院災害対策特別委員会の理事懇談会にとすれば、委員会における審議過程の中での与野党委員

おける与野党理事の粘り強い協議の結果、自民党を含むと大臣等の議論の中から、最終的な法案の取扱いや修正

6 党の共同で、「被災者生活再建支援法案」として提出が決定されるなど、国会での議論の活性化と決定過程のされ、成立に至ることとなった（宮澤宏幸「被災者生活透明化も可能となろう（大山礼子『国会学入門』三省堂-10-

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『公共政策』2000（1997 年）146〜148 頁を参照）。

(20)現在では、法案起草のための小委員会が設置されるこ(16)もちろん、質疑終局後の与野党協議の結果、合意されとは極めて例外的となっている。法案起草を目的としたた修正案を討論の前に提出し、質疑を行うという取り扱

小委員会が設置された場合でも、小委員会における審議

いは、むしろ望ましいことである。しかし、この場合も、や、委員会における起草案の審議は十分でなく、会議録

与野党の合意が既に成立しているとの理由で、修正案の上、明らかにされない。

質疑をごく短時間に限定することには、反対会派からの(21)起草小委員会を設置し、委員会でそれを審査すること強い批判が出よう。

があっても、その審議の形態は、委員懇談会の形式（速(17)例えば、136 回国会における閣法の内閣法等一部改正

記は入る）を取るため、審議の内容は、委員会議録には法案（首相補佐官制度の新設）と新進党提出の行革 11

掲載されないという（前田英昭「議員立法システムの改法案（省庁統廃合・特殊法人整理）、139 回国会におけ革」中村睦男『議員立法』信山社（ 1993 年）588 頁)。

る閣法の人権擁護施策推進法案と新進党提出の同和対策

なお、参議院制度改革検討会の報告書では、「議員立法基本法案、141 回国会における閣法の財政構造改革の推については、現行制度の活用によって法案大綱段階にお進に関する特別措置法案と民主党提出の財政法等一部改ける審議が可能であることを踏まえ、委員会において、

正法案（公債発行・補正予算の制限）、142 回国会にお委員から提出された法案大綱について委員間討議を行う

ける閣法の中央省庁等改革基本法案と共産党提出の天下など、議員立法の実質的審議を積極的に行うべきであり禁止法案・行政監視院法案、145 回国会における閣法る。」との提言がなされている。

の中央省庁改革関連法案と民主党・平和・社民・無所属(22)委員会に付託することによって、公聴会の実施や、反の会提出の行政評価基本法案などが上げられよう。なお、

対会派の委員からの委員会での反対討論や修正動議

145 回国会では、閣法の地方分権一括法案と中央省庁改（案）の提出が可能となる面もある。なお、144 回国会

革関連法案について、自民党から「国と地方は密接不可（1998）年では、地方行政委員会の自民、民主、公明、分」との理由で衆議院行政改革特別委員会での一括審議

自由、社民の五会派の共同提案の市町村の合併の特例にが提案され、実現することとなったが（『朝日新聞』1999

関する法律の一部を改正する法律案について、自民党委

年 5 月 12 日）、野党提出の行政評価基本法案の関連審員より、提案理由の説明を聴取した後、質疑を実施し、査は行われなかった。

委員会提出の法律案として決定すべしとの動議の可決を(18)加藤幸嗣「立法機関としての国会の役割と議員立法の経て、地方行政委員長提出案として決定された。同法案

将来」中村睦男編『議員立法の研究』信山社（1993 年）

は、委員長提出の議案のため、委員会の審査を省略する

559 頁。

ことが本会議で承認され、本会議における委員長の趣旨(19)衆院委員会先例は、「委員会が国会法第五十条の二の弁明だけで可決されたが、委員会で質疑を行ったことに規定により法律案を提出しようとするときは、委員長若より、法制定の経緯や、法改正による効果、各会派の見しくは委員の発議又は小委員会の起草にかかる案につい解などが明らかになった。

て審査し、まず委員会の成案を決定し、これを委員会提(23)上田章・五十嵐敬喜『議会と議員立法』公人の友社（1997

出の法律案として決した上委員長から議長に提出するの年）105 頁。

が例である」としている（平成 6 年版『衆議院委員会先(24)なお、政府側の立場の者が、委員会の決定に関与する

例集』128 ）。また、参院委員会先例は、「委員会が法ことは、権力分立を侵すとの批判があるならば、採決の律案を提出しようとするときは、まず、その草案につい段階で、常任委員を再び差し替える手続きをとれば良いて提案者から趣旨説明を聴き、これに対して質疑を行い、と考える。

必要に応じて国務大臣又は政府委員の意見を聴取する等(25)そもそも副大臣制の導入により、仮に、与党の衆議院検討の上、委員長の発議により、これを法律案として委議員の三割近くが、政府側に入った場合には、現行の常員会から提出することを議決するのを例とする」として

任委員制度は、与党議員の複数委員会の掛け持ちか、大いる（平成 10 年版『参議院委員会先例録』58）。」

臣等にも関係委員会の委員兼職を認めなければ、制度の-11-

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維持が困難になることが指摘できよう（ただし、参議院理事との兼務は参議院では認めるが、衆議院では認めなでは、議員定数が少ないことから、従来から政務次官のい方向にあるとされている（『朝日新聞』1999 年 6 月 11

常任委員兼任を認めていた）。なお、自民党と自由党と日）。本論の趣旨から、筆者は、大臣等と委員の兼任をの間の３月の合意では、委員会への所属に関して、大臣差し替え方式を使うなどの方法で認める運用が必要と考は、原則として所管委員会には所属しないとする一方、える。

副大臣、政務官は、所管委員会の委員とするとしており、(26)増島俊之『行政改革の視点』良書普及会（1996 年）143

議院運営委員会等における申し合わせを行う必要がある〜144 頁、上田耕一郎『国会議員』平凡社（1999 年）206としていたが、民主党との協議で、大臣政務官と委員会〜207 頁。

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