地層処分の安全性コミュニケーションに関する国際動向について

平成31年4月20日
経済産業省 資源エネルギー庁
放射性廃棄物対策技術室長

吉村 一元

－資料構成－１．世界各国及び国際機関との連携
２．世界各国における対話活動の取組（国際ワークショップからのご紹介）

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対話活動における諸外国の取組に関する関心【対話型全国説明会等で示されている疑問など】－日本における政策や対話活動が、国際的な動きを踏まえたものであるのか。
－海外では、どのように対話活動を進めているのか。
－地層処分の仕組みや安全性など、どのように伝えているのか。
－日本は地層処分の方針決定後も、長い間、最終処分地が決まらないが、海外ではどのような状況であるか。
－諸外国の取組と比較することで、日本の取組もより納得感をもって理解されるのではな
いか（比較対象も無ければ納得感もない）。

⇒諸外国の取組・経験や知見を共有し、活用していけるよう、最終処分に関する国際協力は、今後も、積極的に進めていく方針
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NEA-METI国際ワークショップについて－昨年11月28日、資源エネルギー庁とOECD/NEAの共催で開催。
－海外から８カ国が参加し、各国での理解活動について知見・経験を共有。
（参加国：ベルギー、カナダ、フランス、韓国、スウェーデン、スイス、英国、米国）

出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）（参考）最終処分に関する諸外国の状況※

下線はWS参加国

出典：「諸外国における高レベル放射性廃棄物の処分について」 経済産業省資源エネルギー庁（2019年）ほか

スウェーデン（フォルスマルク）
最終処分場建設予定地

フランス（ビュール地下研究所近傍）
詳細調査を実施中の候補地点
フィンランド（オルキルオト）
最終処分場建設地（出所：SKB社(イメージ図)）（出所：ANDRA）（出所：Posiva社）

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METI-NEA国際ワークショップにおける主なメッセージ－会合では以下のようなメッセージがあり、国際的な知見・経験共有の有用性を共有。
①日本と同様、世界各国は地層処分に関する国民の信頼獲得に向けて、様々なアプローチで取り組んでいるが、その本質は共通。
②開かれた、透明性のある対話を通じて、ステークホルダーの声に耳を傾け、信頼を構築していくことが重要。
③地下研究所は、データを収集し、安全性を検証し、信頼を構築していく上で効果的なプラットフォームであり、国際的活用も有益。
④この分野における国際連携はきわめて重要であり、成功事例から常に学び続けることが重要。

William D. MAGWOOD, IV.
OECD/NEA事務局長 (ビデオレター)

保坂 伸
資源エネルギー庁 次長

パネルディスカッションの様子

会場の様子

出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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OECD/NEAの取組：「セーフティケース・コミュニケーション・レポート」－国際機関のOECD/NEAにおいても、このプロセスに長い時間をかけて取り組んでおり、様々な知見を有している。
－具体的には、「放射性廃棄物管理委員会」(RWMC)の下に設置された「セーフティケース統合グループ」(IGSC)及び「ステークホルダーの信頼に関するフォーラム」(FSC)の２つのグループで議論されている。
注）RWMC: Radioactive Waste Management Committee
IGSC: Integration Group for the Safety Case
FSC: Forum on Stakeholder Confidence○例えば、左の報告書「深地層処分場のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA,2017）」では、ステークホルダーである非専門家の一般公衆との間のセーフティケースに関するコミュニケーションの方法についてとりまとめ。
○主に、極めて技術的な情報を、専門家ではないステークホルダーにどのように伝えていくべきかという課題に対処するための議論がなされている。
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

5NEA/IGSCにおける議論－セーフティケースは、一般的な「ステークホルダー」にとっては膨大かつ理解不能なものである可能性が高い⇒異なる様々な層に理解してもらえるよう、以下の点に留意しつつ、それぞれの専門性に合わせた説明・資料に基づくコミュニケーションが重要。
 情報の量は多くもなく、少なくもなく、適切な分量である必要がある
特に、技術的情報に触れる機会の少ない一般の方々とのコミュニケーション－膨大な文書による過大な情報は、自分たちを圧倒する試みのように受け取られる可能性があり、プロセスが不透明で入り込めないものだと取られかねない－逆に情報が少ないと、情報が故意に抑制されていると感じる可能性がある 情報は翻訳され、平易な言葉で伝えられるべき－安全のコンセプト、安全評価及びセーフティケースは、対象や目的に合わせた詳細度で伝えられる必要がある。
－そのために、これらを専門的でない言葉／内容に「翻訳する」ことが必要。
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

6IAEAの取組：セーフティーケースの役割－国際機関のIAEAにおいても、セーフティケースの構成やその役割について議論が進められてきた。
－例えば、対話活動に関するセーフティケースの役割として以下の２点が挙げられている。
①処分施設開発の段階的アプローチにおいて、意思決定を支援する②処分施設に関連する問題に関する、利害関係者間のコミュニケーションの促進〔意思疎通のファシリテート〕
第４章．放射性廃棄物に関するセーフティケース（関係部分抜粋）【セーフティケースの役割】○閉鎖後期間中の処分システムの挙動とパフォーマンス〔性能〕に関する理解を立証する、構造化された追跡可能な透明性のある方法での関連情報の統合（インテグレーション）○処分システムの挙動とパフォーマンスにおける不確定要素の特定、不確定要素のもつ重要性の解析、重要な不確定要素の管理/マネジメントのためのアプローチの特定○処分施設が人間の健康と環境を防護する方法で機能することの合
理的な保証を提供することによる、長期安全性の立証○処分施設開発の段階的アプローチにおいて、意思決定を支援する○処分施設に関連する問題に関する、利害関係者間のコミュニケーションの促進〔意思疎通のファシリテート〕
出典：「特定安全指針 No.SSG-23 -放射性廃棄物処分のセーフティケースと安全評価-」 IAEA (2012年)

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－資料構成－１．世界各国及び国際機関との連携
２．世界各国における対話活動の取組（国際ワークショップからのご紹介）

8安全性の理解には長期の持続的活動が重要(ｽｳｪｰﾃﾞﾝ)－長期での対話活動を見越した忍耐力が必要－同時に、地元を含め、多種多様な相手をつなぎとめ、関心を持続してもらうことが必要－対話は、スタートさせるだけでなく、持続させることが最も重要である【Allan Hedin 氏のメッセージ】○地層処分場の安全性という複雑な問題を一般の人々に説明するのは時間と労力がかかります。

Allan Hedin 氏
スウェーデン「SKB社」※「SKB社」とは、核燃料・廃棄物管理会社（実施機関）のこと○地元を含め、多種多様な相手をつなぎとめ、関心を持続してもらう必要があります。
○そうした課題を克服するには、私たちは〈対話〉をスタートさせるだけでなく、それを続けることが大事だということを経験してきました。

出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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各国とも長期にわたる対話活動を地道に展開〇各国でも、処分地を決めるまでに、全国マップの提示等を経て、30年程度の長い時間を要している。
~1970

1980

1990

政府が地層処分の方針を決定後、処分地選定を開始

1983

政府の委員会が地層処分を提言

全国マップの策定

1985

原子力庁が地層処分を提案

1983

反対運動により現地調査中止

1976

2001

全国マップと文献調査を実施

2020～建設許可

1992

地下調査施設の建設開始

2002

地下研究所の建設・操業の許可

候補地域を公募

1999

2009

2016

2015 建設開始

フォルスマル
クに選定 2011

現地調査を実施

1993

1990 1991 地下研究所の王立の委員会が地層処分を提案

2010

オルキルオトに
2004
決定

1985

調査候補地
で反対デモ

1976

2000

【審査中】

立地・許可を申請

ビュール
近郊に 公開討論会
2009 決定 の開催

2019

処分場の設置 2010 2013
候補区域を提案

設置許可の申請（予定）

政府が地層処分を採用

全国マップを公表

自治体が撤退 20142008

2006 処分地

2013 選定プロセ 2018

選定の開始

スの見直し

出典：「諸外国における高レベル放射性廃棄物の処分について」 経済産業省資源エネルギー庁（2019年）ほか

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“自分の問題”と知り、早期の関与（ベルギー）－ベルギーのONDRAF/NIRASのミノン氏は、浅地中処分の対話活動の経験から、①人々に自分の問題だと意識してもらうことが重要②長期的な廃棄物の管理方法について、地域の人々とともに、最初の立案段階から議論して進めることが効果的であると指摘。
【Jean-Paul Minon氏のメッセージ】（計画立案段階からの地元住民の参画）○放射性廃棄物の問題解決に関わってもらうには、人々に「自分の問題だ」と意識してもらう必要があります。
○他の人の問題だと考えてしまうと全く関心は湧きません。
○誘因と補償を超えた価値を生み出す可能性を見いだすには時間を要するので、地域社会の恩恵がどこにあるかを探るのは、地域の人々とともに、最初の立案段階からスタートするのが良いと考えています。

Jean-Paul Minon 氏
ベルギー「ONDRAF/NIRAS」※「ONDRAF/NIRAS」とは、放射性廃棄物・濃縮核分裂性物質管理機関(実施機関)のこと

出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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そもそも知らないことの弊害－それまで知らなかった情報が、突然与えられた場合には、「マイナスの驚き」としてネガティブな理解となる。不要な驚きは回避すべき。
※「マイナスの驚き」とは、それまでのプロセスが規則に従った合法的かつ透明性の高いプロセスであったとしても、突然、新しい情報を知ることになった場合には、従来のプロセスにかかわらず、ネガティブに理解されてしまうこと。

【留意点】①驚きの回避のためには、プロジェクトの情報を漏れなく・広く伝えておくことが重要。その際、過去の経緯や過去に検討された選択肢などの裏付けとなる情報も含めて共有することで、理解の構築に貢献する。
②「驚き」が、ニュースバリューを重視するような一部のマスメディアの行動によって増幅されてしまうことがある点も、NEAレポートでは指摘。これを防ぐために、ジャーナリストやブロガー等、複数の媒体が早期に情報を得て関与することは、ニュースバリューと正確性との間のバランスが保たれる点で有効である。
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

12知れば知るほど、理解も進む（フランス）－ANDRAが、ビュール近郊の6500世帯を対象に行ったアンケート(=「ドアからドアへのキャンペーン」)によれば、「プロジェクトについて知れば知るほど、支持する声が大きくなる傾向」が確認された。
Knowledge ofthe project
Very bad

Knowledge ofthe projectbad

Knowledge ofthe project
good

Knowledge ofthe project
Very good

40%

20%

Unwilling to talk

AgainstNeutral or Indifferent

in favour

Unwilling to talk

AgainstNeutral or Indifferent

in favour

Unwilling to talk

AgainstNeutral or Indifferent

in favour

Unwilling to talk

AgainstNeutral or Indifferent0%Annabelle Quenet 氏
フランス「ANDRA」
in favour

Percentage of responses

60%

出所：OECD/NEA_IGSC & FSC合同ワークショップ（2017年），ANDRAの発表資料に日本語を追加※「ANDRA」とは、放射性廃棄物管理機関(実施機関)のこと。

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メディアへの継続的な情報提供（フランス）－地層処分のコンセプトや安全評価の方法は、繰り返し学習が必要であり、一言で理解したり、説明できるようになることは難しい。
－したがって、広く発信を担うメディアにも、継続的に情報提供し、関心を持ち続けて頂くことが重要。
＜メディアとの関係＞【フランスANDRAの例】－フランスでは、メディアとの信頼関係を構築するため、複数の信頼できる広報官を配置し、メディアと対話をする機会を設けるようにしている。

－異なる複数の信頼できる広報官を設け、タイムリーに情報や画像が発信できるようにする。

出所：OECD/NEA_IGSC & FSC合同ワークショップ（2017年）より

14フランスANDRAの情報発信ツール①（知らせること、伝えること）（しおり、パンフレット、定期刊行物、動画、ウェブ等）（教材）（ビジターセンター、展示場）
出所：OECD/NEA_IGSC & FSC合同ワークショップ（2017年），ANDRAの発表資料に日本語を追加

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フランスANDRAの情報発信ツール②（公衆･ステークホルダーとの定期定な交流）（公衆と専門家のオープン対話イベント）（メディアに正確に伝える）（ビジターセンター）

出所：OECD/NEA_IGSC & FSC合同ワークショップ（2017年），ANDRAの発表資料に日本語を追加

16

英国の動画を用いた地質情報の発信

対話活動の実践者自らが動画に出演し説明

地層の褶曲(しゅうきょく)

ロンドン地下鉄の最も深い位置の深度
出所：METI-NEA国際ワークショップ、RWMの発表資料に日本語を追加（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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不確実性を含んだ話題への対応（スウェーデン）－安全性の説明では、不確実性を含んだ話題は避けられない－「わからない」点は率直に答えつつ、その問いに、どのように対応しようとしているかを伝え、展望を知ってもらうことが重要【Allan Hedin 氏のメッセージ】○会合の企画は、相手の関心とペースに合わせる格好で行うように配慮するので、想像以上に手間暇がかかりました。
○私たちは時間がかかるのは覚悟していました
が、対話の活動を続けるうちに、進歩も実感しました。その一つが我々SKB社に対する、地元の人々からの〈信頼〉です。
○私たちは不確実性がある事柄の質問に「わからない」と率直に答えました。それで終わるのではなく、その問いに私たちがどう対応しようとしているかを平明な言葉で伝えて展望をわかってもらうように努めました。

Allan Hedin 氏
スウェーデン「SKB社」※「SKB社」とは、核燃料・廃棄物管理会社（実施機関）のこと

出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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スケール感や不確実性について（スウェーデン）－スウェーデンの実施主体（SKB）では、長期にわたる安全性の評価において、考慮すべき時間軸と線量のスケール感と不確実性の説明に以下のスライドを活用。
0.014[mSv/年]~安全性評価における放射線量と時間軸の説明~

縦軸：放射線量のスケール[mSv/年]

処分場の防護能力に対する規制基準
年間放射線量百万年
Earth is formed

First life forms

Formation of Forsmark rock

Mammals

地球誕生（46億年前）生命誕生（40~43億年前）

スウェーデンの自然放射線量横軸：地球46億年の歴史と生命の進化の時間スケール

スウェーデンの規制機関である放射線安全機関(SSM)が規則で定めているリスク基準（=105/年）

出所：METI-NEA国際ワークショップ、SKBの発表資料に日本語を追加（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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一般の方々の学びの支援－ステークホルダーが事業について学び、知識・能力を向上することを積極的に支援すべ
きである。

【留意点】
①現地の地域社会が、処分地選定のプロセスに参加するにあたっては、組織の能力、技術的知識、コミュニケーションスキルなどの能力向上を支援することが必要。
②放射性廃棄物管理の複雑性を理解するためのトレーニングを提供することも有用。
③地域社会のネットワーキングも無いことが多く、地域間での繋がりを助けるためのプ
ラットフォームを設けることも必要。
④一方、ステークホルダーが重要な問題を把握するためには、時間が必要。
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

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相手の知識の多様性を理解する（英国）－相手が、毎日仕事で放射性廃棄物のことを考えているわけではないという、当たり前のことを、きちんと意識するべき。
－また、ステークホルダーに理解を得る場合にも、相手の技術面における洞察と理解は、極めて多様であることも理解すべき。
※ステークホルダーとは、ある政府プログラムの影響を受ける関心を持った当事者（州、地方、部族代表者、非政府組織、産業界、労働側代表者及び関心のある公衆の構成員）などのこと。

【Bruce Cairns氏のメッセージ】○説明する相手は、自分達とは異なり、毎日仕事で放射性廃棄物のことを考えているわけではない、という当たり前のことを意識しなくてはなりません。
○一般の公衆も知らないのは、ただ普段の関わりが無いだけのことです。少しの時間であっても学ぶことによって、急速に理解が深まり、鋭い質問を頂くことができます。

Bruce Cairns氏
英国「RWM社」※「RWM社」とは、放射性廃棄物管理会社(実施機関)とのこと。
出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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身近でない概念の理解には時間がかかる－地層処分は日常に馴染みがなく理解が難しいが、その地層処分のコンセプトを伝えるために、各国でも長い時間をかけて様々なアプローチを実施
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

 スウェーデンの実施主体（SKB）によるフォーカスミーティングの実施
ステークホルダーの求めに応じて、関心の高い技術的な内容について集中的に説明するフォーカスミーティングを実施。

 フランス（ANDRA)では専門家向けの技術レポートを、レビューの内容も含み確認できるようにしている～集中的に実施された対話の場の例～（出所：SKB社）

出所：OECD/NEA_IGSC & FSC合同ワークショップ（2017年）より

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専門性にあわせた情報提供－それぞれの理解レベルに合わせた説明・資料で準備するべき。
－それぞれが鮮明に理解できるよう説明されるべき。
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

 フランスの実施主体(ANDRA)の理解度別パンフレット
同じ内容について、初心者、普通、よく知っている方向けの３段階の冊子を作成し、レベルに合わせた説明を行っている。

出所：OECD/NEA_IGSC & FSC合同ワークショップ（2017年）より

 イギリスの実施主体によるコンサルテーション
一般向けに説明する前に、内容をブラッシュアップするためのコンサルテーションを開催。

出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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ステークホルダーの役割の明確化（スイス）－スイスのヴェレンベルグにおいて、中低レベル廃棄物の最終処分場が却下された失敗事例
では、周辺地域の自治体を巻き込んだ議論ができていなかった(認識漏れ)とした上で、①ステークホルダー毎の役割の認識が重要②様々な立場の意見を聴取し、ステークホルダーとの関係をしっかり構築することが重要、と指摘。
【Pascale Künzi 氏のメッセージ】<各ステークホルダーが役割を持つことが重要>○失敗の教訓には、実際に立地しようとして申請する自治体だけでなく、その他の人たちとも議論が必要だったという反省がありました。
○サイト選定のプロセスの透明性がとても重要だと学びました。
○つまり、選定を始めるときから、全てのステークホルダーが確実にそのプロセスに関与できるようにすること、そのステークホルダーの役割を事前に決めておくこと、サイト選定規準をはっきりさせておくことが必要なのです。

Pascale Künzi 氏
スイス「SFOE」（OECD/NEA/FSC議長）※「FSC」とは、ステークホルダーの信頼に関するフォーラムのこと※「SFOE」とは、スイス連邦エネルギー庁のこと

出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

24ステークホルダーによるセーフティケースの改善－ステークホルダーが、「何を検討するべきか」に関する様々な観点を提示することは、セーフティケースの改善に有用。ステークホルダーの重要な役割の一つ。
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

状況に応じて、検討事項に追加したりセーフティーケースを改善したりして疑問・関心に沿って対応「もし、・・・ならばどうするのか？」という疑問や関心を投げかける

ステークホルダー

疑問・関心

実施主体

回答
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様々な価値観をプロセスに反映する（カナダ）－市民の信頼を勝ち得るために、長い時間はかかるが、以下に取り組む。そのためには、様々な価値観を反映することが重要①広い市民のサポートなくして、長期的な使用済燃料の管理という概念は受け入れられない（学びたいという意思に真摯に対応）。
②サイト選定の進め方について、市民と理解を共有すること。
③地点選定のプロセスにおいて、コミュニティの理解を支援すると同時に、コミュニティの自由度を確保すること。
【Mahrez Ben Belfadhel 氏のメッセージ】○私たちが前進するには、意思決定のための段階的なプロセスを用意する必要がありました。

Mohrez Ben Belfadhel 氏
カナダ「NWMO」○人々がどういう役割を果たすのか／果たしてもらうのかを考えると、カナダ国民が考える価値観や優先順位、目標といったものを意思決定に反映していかなければなりません。

※「NWMO」とは、核燃料廃棄物管理機関（実施機関）のこと。
出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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様々な見方や専門家間の意見の相違－ステークホルダー間の様々な見方や、専門家間の意見の相違に対応することが重要。
※ステークホルダーの間で、事業に対する様々な見方があることは避けられない。
※また、専門家の意見の相違が、一般の方の多様な見方につながることも考えられる。

【留意点】
専門家の意見の相違に対してどのような姿勢で臨むべきか？
①計画に従事している専門家が、問題となっている課題に対応できる唯一の専門家であると主張することは、誠実なことでも有望なことでもない。
②むしろ、場合に応じて、適切に多様な見方が妥当であることを認め、それと同時にその見方を、事業計画の文脈で、どのような意味をもつか解釈するべきである。
③専門家が懸念する問題については、双方向的な対話の中で、懸念の理由を周知し、そうした問題に科学的に向き合っていることを説明するべきである。
出典：「深地層処分のセーフティケースに関するコミュニケーション（NEA No.7336）」 OECD/NEA (2017年)

27早い段階での規制による目標設定(米国)－セーフティケースのコミュニケーションは、それだけで政府の方針として独立して存在するものではなく、もっと大局的に扱われるべき。
－セーフティケースのデベロッパーは規制当局とのコンタクトが必要。
－規制当局の役割は、事業者・実施主体に対してきちんとした構造（ストラクチャー）を提供すること。
【Thomas Peake 氏のメッセージ】○処分場の開発の初期段階において、目標となるものがなければ、事業者側は成否の判断ができません。

Richard Thomas Peake 氏
米国「EPA」○米国の経験から言うと、プロセスの早い段階で一般的な基準を策定し、それを満足できるように事業者が処分場開発を進めていく方法は、基準がない場合よりも良い結果が得られると思います。

※「EPA」とは、米国環境保護庁（規制当局）のこと
出所：METI-NEA国際ワークショップより（https://www.meti.go.jp/press/2018/12/20181204004/20181204004.html）

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まとめ
【各国からの学び・共有】①地層処分事業の理解には、自分事として知って頂き、早い段階から事業に関与してもらうことが重要。
そのためには、相手の立場を理解し、様々なツールを活用した的確な情報提供が大事。学びのサポートも必要。
②特に、セーフティケースの場合、習熟度に合わせた説明内容の工夫が必要。その上で、時間をかけて率直な言葉で展望を示す。
ステークホルダーは、論点・疑問・関心を投げかけることで、セーフティケースの改善に寄与できる。
③ステークホルダーの様々な価値観を事業のプロセスに反映できることが大切。規制側での早い段階でのルール設計が必要。セーフティケースを通じた規制側とのコンタクトが必要。
⇒他国でも、忍耐強い活動を継続。
⇒我が国でも、各国の知見や経験を学びつつ、わかりやすく誠実にセーフティケースを伝え、理解してもらえる工夫を重ねていくことが重要29

ご清聴ありがとうございました。

経済産業省 資源エネルギー庁 電力・ガス事業部
放射性廃棄物対策課 放射性廃棄物対策技術室長
吉村 一元（yoshimura-katsumoto@meti.go.jp）
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