CJEAS
当代日本与东亚研究第 4 卷第 3 号

2020 年 6 月

http://jeast.ioc.u-tokyo.ac.jp/

习近平政府与“惠台政策”

当代日本与东亚研究会 编印

目次

◼ 摘要

Ⅰ

◼ 论文
前言

1

本文的分析观点

2

台湾政局的变化与惠台政策

4

惠台政策的成果和未解决的问题──习近平的继承和调整7习 近平 政府的惠 台政 策

13

结论

16

◼ 附记

ⅰ

◼ 作者简历

ⅱ

摘要
中国胡锦涛政府所推动的“惠台政策”被视为受挫，但是习近平政府并没有放弃且继续实施。本文针对习近平政府继承惠台政策的理由、变化及背景进行初步探讨。习政府仍然继续推动惠台政策的原因之一是为了显现“促进协调效应”，具体言之，亦即与民进党的“维持现况”相互竞争。另一方面，胡锦涛政府所实施的惠
台政策，在“社会化效应”方面并没有发挥明显的效果，在利益诱导（政治分赃）的过程中产生了委托—代理问题。因此，习近平政府为了要克服以上这些未解决的问题而进行调整。根据本文的分析发现，习政府进一步实现促进协调效果以朝向促
进统一，再加上推出以社会化效应为目的之新措施，以及一些企图抑制利益诱导过
程会发生委托—代理问题的安排。总之，相较于胡锦涛政府时期的惠台政策，可评论习近平政府在利益诱导上的做法则更加提升。

IAbstract
Despite the Favor Granting policies promoted by Hu Jintao’s administration isviewed as a defeat, Xi Jinping did not give up these policies. This article will take theinitial steps to discuss the reasons, changes and background for Xi Jinping’s government
inheriting the Favor Granting policies. One of the reasons why the Xi Jinping
administration continues to promote the Favor Granting policies is because of the
manifestation of the ‘coordination promoting effect’, which is referring to the partisanshipof Democratic Progressive Party’s ‘maintaining the status quo’. On the other hand, theFavor Granting policies executed by Hu Jintao’s government were futile regarding thesocialization effect and created a principal-agent problem in the pork barrel politics.
Therefore, Xi Jinping has made adjustments to overcome the issues mentioned above.
According to the analysis of this paper, Xi Jinping administration has furthered the effectof promoting coordination to advance reunification, rolled out new policies that focus on
the socialization effect, as well as arrangements for attempts that could undermine theprincipal-agent problem when implementing the pork barrel politics. Overall, Xi Jinping
upgraded its pork-barrel methods compared to the Favor Granting policies under Hu
Jintao.

II习近平政府与“惠台政策”
松本充丰
（京都女子大学现代社会学院教授）

一、 前言
所谓的“惠台政策”，指的是从胡锦涛政府时期1开始的“让利惠台政策”，是中国为拉拢台湾而实施的政策。其目的在于藉由给予台湾民众经济利益，企图改善民众对中国的情感，影响台湾舆论，制造出有利于统一的状况2。
惠台政策始于 2005 年 4 月的“国共和解”。2008 年 5 月，国民党在台湾取回政权，两岸关系迅速获得改善，惠台政策正式推出。然而，因为 2014 年 3 月在台湾发起的“太阳花运动”，以及台湾政治的后续变化（亦即同年 11 月国民党于“九合一”选举惨败，更于 2016 年 1 月的总统及立法委员选举落败而丧失政权），惠台
政策遭遇极大的“受挫”3。
尽管如此，面对惠台政策“受挫”的习近平政府4，却没有放弃这项政策。自2018 年 2 月 28 日，给予台湾企业及个人范围广泛优惠待遇的 31 项措施5公布后，
现今各地政府已相继提出具体的实施政策。同年 9 月 1 日，中国政府实施让台湾
民众能够享有与中国人民同等之公共服务的“居住证”申领政策。惠台政策不仅持续施行，甚至可说变得更为积极。
另一方面，不要忘记胡锦涛政府的惠台政策曾经历过“受挫”。即便习近平认同惠台政策有一定的效果而选择继承，也不能重蹈胡锦涛的覆辙。习近平政府的惠
台政策不单只是胡锦涛政府惠台政策的翻版，更是运用从“受挫”学来的教训，试胡锦涛于 2002 年 11 月的中国共产党第 16 届全国代表大会（党大会）当选为总书记，翌年（2003年）3 月于全国人民代表大会（全人代）当选为国家主席。2012 年 11 月卸任党总书记职务，2013
年 3 月卸任国家主席职务。
2耿曙，〈经济扭转政治？—中共『惠台政策』的政治影响〉，《问题与研究》第 48 卷第 3 期（2009年 9 月），页 11-12。
3
川上桃子，〈中国の『恵台政策』と対峙する台湾社会〉，《アジ研ワールド・トレンド》，254 卷（2016 年 11 月），页 8；川上桃子，〈『恵台政策』のポリティカル・エコノミー〉，川上桃子、松本はる香編，《中台関係のダイナミズムと台湾―馬英九政権期の展開》（アジア経済研究所，2019年），页 82、94-96。
4习近平于 2012 年 11 月的中国共产党第 18 届党大会当选为总书记，翌年（2013 年）3 月于全人
代当选为国家主席。台湾的“太阳花运动”，是习近平政府在中国正式掌权一年后所发生的事。
5
中国政府公布该措施后，台湾媒体就以“惠台 31 项措施”为题大幅报导，而台湾行政院决定公
文往返禁用“惠台”，改用“对台 31 项措施”作为措辞。参见〈公文禁用“惠台”赖清德：改用中国 “ 对 台 ” 31 项 措 施 〉 ， 《 自 由 时 报 》 2018 年 3 月 15 日 ， ＜http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2366244＞。
1

1图进行某部分的调整。
习近平政府为何没有放弃惠台政策？假使相较起胡锦涛政府，习近平政府的惠台政策有所改变，又是什么样的因素带来什么样的变化？本文将试着从这般问题意识出发，来初步探讨习近平政府的惠台政策。第二节，根据相关文献提出本文
的分析观点。第三节，从与台湾政局变化的关系来回顾惠台政策的开展。第四节，检讨胡锦涛政府的惠台政策成果和未解决的问题。第五节，分析习近平政府所推行的惠台政策的特征，探讨习近平不放弃惠台政策的理由，以及习近平政府的惠台政
策的变化和背景。最后，针对本文论述做一个总结。

二、 本文的分析观点
（一）文献探讨堪称惠台政策相关研究先驱的耿曙（2009），指出了胡锦涛政府推出惠台政策的理由。江泽民政府的威吓施压，虽然能有效抑制“台独”的行动，却不见促进统
一的功效，在台湾“拒绝统一”的舆论仍占绝大多数。对台的威吓施压，反而激起台湾民众的反中情结，使台湾疏离中国。胡锦涛政府于 2005 年 3 月制定《反分裂国家法》，致力维持以威吓施压来抑止“台独”的成效，另一方面则试图扩大两岸的经济交流，藉由推行惠台政策，营造出有利于促进统一的状况6。
耿曙的论述并没有说明习近平继承惠台政策的理由，不过，其所指出惠台政策
可期待获得的政治成效，亦即营造有利于促进统一的环境，是很重要的一点。习近
平判断这项政策具有促进统一的功效，很可能就是他选择继承惠台政策的理由之一。因此，查证惠台政策可期待获得的政治成效，便成了探讨该政策被承接下来的
理由的契机。
另一方面，对目睹惠台政策“受挫”的习近平而言，这无非是不易克服的课题。
文献指出，有关惠台政策“受挫”的要因，可分成外在因素和内在因素。吴介民（2015）
指出“台湾社会的抵抗力”被视为惠台政策“受挫”的原因之一7。虽然这可说是外
在因素，但显然也是惠台政策实施过程中的内在因素。川上（2019）举出中国采购
台湾农水产品和开放赴台观光这二项事例，从政治经济学的观点来阐明惠台政策终告失败的背景因素8。松本（2019）则视惠台政策为以台湾各产业和集团为目标对象的利益诱导，根据侍从主义的架构探讨中国透过“台商”（台湾企业和其经营者、干部）对台施加影响（尤其是选举介入）的可能性和限度9。
耿曙，前揭文，页 10-12。
吳介民（平井新訳），〈『太陽花運動への道』―台湾市民社会の中国要因に対する抵抗〉，《日本台湾学会》第 17 号（2015 年 9 月）
，页 1-37。
8
川上桃子，前揭文〈『恵台政策』のポリティカル・エコノミー〉
。
9
松本充豊，
〈『両岸三党』政治とクライアンテリズム―中国の影響力メカニズムの比較政治学的6
7

2

二者的研究都同样指出利益诱导网中的委托—代理问题（以下简称代理问题）。
由于两岸之间存在着“实质国界”，中国在惠台政策的实施过程中，免不了得依赖
“代理人”，亦即台湾的在地协助者。而目标对象的利益分配，因受到代理人想法
左右，没有达到“委托人”中国所期待的成效，就结果而论，这被视为导致惠台政策“受挫”的原因之一10。
习近平为了面对在惠台政策的“挫折”，也许认为必须更认真去看待这个存在实施过程中的问题。所以我们应该可以判断，习近平政府检讨惠台政策的实施过程，
找出其中的问题后，而尝试去克服这些问题。检讨用来克服代理问题的安排，对于了解习近平政府的惠台政策的变化和背景，应当有所帮助。
（二）经济互涉（economic engagement）
要检讨惠台政策可期待获得的政治成效，线索就在于经济互涉。所谓的经济互涉，是指把经济当作对外政策手段加以运用之“经济治略”（economic statecraft）
11
的手法之一12。中国所推行的惠台政策即可视为经济互涉的具体实践。
就经济互涉来看，为了达到改善政治关系的目的，会把促进经济交流当作外交手段来使用。试图藉由加强经济上的相互依赖关系，逐渐改变对手国的利益结构，同时也改善并加强彼此之间的政治关系13。
经济互涉可期待获得的政治成效，可归纳出“促进协调效应”和“社会化效应”
这两项。例如，国际贸易的获利若能深入渗透对手国，或许就能藉此诱导对手国的外交行动转为更为协调的走向（促进协调效应）。又如某国若能透过国际经济加深与国际社会的连结，总有一天该国也会接受国际社会的规范，能够更加适应国际社会（社会化效应）。简言之，就是透过贸易，改变该国对于国家利益的想法和身分
认同，进而对该国的对外行动也造成可观的影响。威吓或施压的手段所重视的，往往是如何在短期内成功让对手国进行政治让步，而经济互涉的政治成效，应该要把眼光放得更为长远来思考14。
胡锦涛政府重视透过惠台政策来实践经济互涉的理由，也可以理解成是跟这两项效应有关。第一，期待藉由扩大及加深经济交流所达到的促进协调效应，试图营造出有利于稳定两岸政治关系，进而促进统一的环境。

考察〉，川上桃子、松本はる香編，《中台関係のダイナミズムと台湾―馬英九政権期の展開》（ア
ジア経済研究所，2019 年）。
10
川上桃子，前揭文〈『恵台政策』のポリティカル・エコノミー〉；松本充豊，同上。
11
Baldwin, David A., Economic Statecraft (NJ: Princeton University Press, 1985); Norris, William J.,
Chinese Economic Statecraft: Commercial Actors, Grand Strategy, and State Control (Ithaca and London:
Cornell University Press, 2016).
12
田所昌幸，《国际政治経済学》（名古屋大学出版会，2008 年），页 160-168；耿曙，前揭文，页
4-5。
13
田所昌幸，同上，页 160-162。
14
田所昌幸，同上，页 162-164。

3

第二，期待社会化效应的显现。对以“祖国统一”（台湾统一）作为国家目标的中国而言，“一个中国”原则即为国际社会重要规范之一，这应用在两岸关系也
是一样。中国企图在国际社会的各场合贯彻“一个中国”原则，同时也期待在扩大及加深两岸民间之经济交流的过程中，让台湾达到适应“一个中国”原则的社会化。
这意味着台湾人民在“两岸”（台湾和中国大陆）领域中的身分认同将逐渐形成（或恢复）并加以确立。
（三）代理问题的克服
接着，本文将根据委托—代理论的见解来思考克服代理问题的条件。惠台政策的本质乃是为了拉拢台湾各行业和集团的利益诱导。在这过程中，身为委托人的中
国在分配目标对象的利益之际，不得不依赖代理人，亦即在地协助者。
雇用代理人，委托人无法完全掌握代理人的行动（信息不对称）。其结果导致
代理人具有代理懈怠（agency slack）。所谓的代理问题，是指代理人利用代理权隐藏必要信息，擅自行动，造成不同于委托人所要求的结果。另外，代理问题也会受委托人和代理人所抱持的目的一致性的影响15。
为了实现有效的利益诱导，必须在过程中抑制代理问题的产生。委托人对代理
人的控管，最重要的是监督16。另外，提高与代理人之间的目的一致性也是有效的
做法。如果无法完全排除代理人，就得加强对代理人的监督；或是藉由提高与代理
人之间的目的一致性，确保代理人的忠诚度。又或者是减少代理人人数，减轻对代
理人的依赖，也是选项之一。
本文将从促进协调效应和社会化效应这两项效应，以及代理问题的观点来切入，分析胡锦涛政府所推行的惠台政策成果和未解决的问题，进而探讨习近平政府
继承惠台政策的理由，以及习近平政府的惠台政策的变化和背景。在进入这项作业之前，首先来回顾惠台政策的开展。

三、 台湾政局的变化与惠台政策（一）“台独”政权的长期化
本节将从与台湾政局变化的关系来概观中国惠台政策的开展17。2004 年 3 月
在台湾所举行的总统选举，由被中国视为“台独”势力的民主进步党（民进党）的陈水扁再次当选。
“台独”政权长期化的台湾政局变化，对中国胡锦涛政府带来甚
久米郁男、河野勝，《改訂新版 現代日本の政治》（放送大学教育振興会，2011 年），页 106-107。
久米郁男、河野胜，同上，页 107。
17
本节叙述参见川上桃子、松本はる香，〈中台関係のダイナミズムと台湾の政治経済変動〉，川上桃子、松本はる香編，《中台関係のダイナミズムと台湾―馬英九政権期の展開》（アジア経済研究所，2019 年），页 10-17；松本充豊，前揭文，页 43-45。
15
16

4

大的冲击18。
“台独”政权的长期化，促使中国对台湾的施加影响有了很大的改变。从江泽
明政府的经验可知，就促进统一而言，威吓施压反而会带来反效果。即便能够阻止
台湾独立，却也催化民众的反中情结，反倒让台湾疏离中国19。此外，由于 2000 年
代初期，台湾对中国的经济依赖加深，欲对台施加影响，经济手段更显得有效。在实行民主选举体制的台湾，若能透过经济手段左右民意，将不难影响政府的大陆政
策20。
因此，胡锦涛政府打算透过经济手段对台湾广泛民众所造成的直接影响，来打造有利统一的条件，而其具体实践便是惠台政策。另一方面，江泽民政府的威吓施压，对于阻止“台独”仍有一定的成效。胡锦涛政府于 2005 年 3 月所制定的《反国家分裂法》，除了展现出坚决反对“台独”的态度和对“台独”举动行使“非和平手段”的条件外，也明载了两岸经济交流的推动。在维持威吓施压之成效的同时，也试图扩大经济互涉（惠台政策）对台湾民众的影响。
对胡锦涛政府而言，阻止“台独”政权是最吃紧的课题。为此，在台湾的民主政治上，必须要有能够封锁民进党的代理人。两党制已落地扎根的台湾，对共产党
而言，唯一可能成为盟友的存在，就是在某程度上能够接受“一个中国”的国民党。
胡锦涛政府试图改善与国民党之间的关系。2005 年 4 月，接受中国招待的国
民党主席连战前往中国，与共产党总书记胡锦涛进行会谈，实现国共两党的历史性
和解（国共和解）。在这之后，中国利用“国共平台”这国共两党得以党对党沟通的机制，跳过台湾执政党的民进党，直接与在野党的国民党对话，相继公布了台湾
农产品及工业制品的采购、台商在中国大陆投资的权益保障等措施。
胡锦涛政府的惠台政策，可说是由在台湾的国民党、民进党和在中国的共产党（亦即所谓的“两岸三党”）相互争夺台湾民意，在“两岸三党”的政治架构中所
展开的一种利益诱导21。视民进党为“台独”政党的胡锦涛政权，藉由提供各种经
济优待政策和扩大经济交流，让台湾民众确实感受到中国的经济魅力，企图改善民
众对中国的情感，并扩大民众对盟友国民党的支持22。
（二）“台独”政权的阻止2008 年的总统选举，由提出“不统、不独、不武”口号，主张“维持现状”路松田康博，〈改善の『機会』は存在したか？―中台対立の構造変化〉，若林正丈編，《ポスト民
主化期の台湾政治―陳水扁政権の 8 年》（アジア経済研究所，2010 年），页 240。
19
耿曙指出，在江泽民政府对台威吓施压的年代间，台湾“不愿统一”的舆论占绝大多数，其比例
亦呈现逐年攀升的趋势。参见耿曙，前揭文，页 8-10。
20
耿曙，前揭文，页 11-12。
21
松本充豊，前揭文，页 39。
22
在这期间，陈水扁政府于 2006 年提及制定新宪法和废止国家统一委员会及国家统一纲领的可能性，并于 2007 年推出以“台湾”名义申请加入联合国的“公民投票”，更加偏重走向“台独”路线。
参见松田康博，前揭文。
185线，有意改善两岸关系的马英九获得胜利，国民党再度夺回政权。倾向两岸融合的政权在台湾诞生，可说是惠台政策促进协调效应的显现，胡锦涛政府成功阻止了“台独”政权。
胡锦涛政府与马英九政府以“九二共识”23和反对“台独”做为对话交流的基
础，致力于关系的改善。两岸透过海峡两岸关系协会（海协会）与海峡交流基金会（海基会）的对话再度展开，接连签署具务实性的《两岸协议》。就在扩大两岸经济交流，使人流、物流、钱流“双向”流通当中，中国正式推出惠台政策。胡锦涛
政府积极开放赴台观光、留学，并采购台湾农产品、电子制品和零件。惠台政策的利益诱导目标对象，则以民进党基本盘的中南部、中小企业和中低阶层，亦即所谓
的“三中”群体受到中国的重视。为了防范“台独”政权的再起，期盼两岸经济交流的受益也能扩及“三中”群体。
2012 年的总统选举，马英九提出两岸关系的和平，以及两岸经济交流的扩大
及加深，再次顺利当选，国民党持续保有政权。台湾选民即便以维持台湾主体性为
大前提，面对中国经济重要性高涨的现实，仍然做出重视两岸和平关系的维持和发
展所带来的实际利益的选择。惠台政策的促进协调效应再次显现，胡锦涛政府又成
功阻止了“台独”政权的再起。
（三）惠台政策的“受挫”
然而，2014 年初爆发的“太阳花运动”，大大改变了围绕着两岸经济交流的扩
大及加深的台湾舆论。
其实在这之前，台湾民众便对马英九政府有意加深两岸经济关系的大陆政策
戒心大增24，对于中国影响力渗透台湾社会各领域的无力感也逐渐扩大。而“太阳花运动”的爆发，正具有改变这般状态，“激活”整个社会的效果25。学生们强烈的行动带出台湾人“不愿被中国并吞”的情感，并于瞬间扩散到广泛民众之间。于是，透过“太阳花运动”的过程，“两岸经济交流的获益都被与中国有挂勾的台湾少数大企业和政治家所独占”的批判，以及“随着两岸经济愈趋紧密，使台湾年轻人面
临低薪和失业问题”的不满，就此扩及整个社会。
围绕着两岸交流议题的台湾民意产生大变化26，身为执政党的国民党于 2014
所谓的“九二共识”，意指 1992 年两岸的海峡两岸关系协会（海协会）与海峡交流基金会（海基会）针对“一个中国”的解释所交换的“共识”。中国表示这是“各自以口头方式表述海峡两岸均坚持一个中国原则”的共识，台湾（国民党）则说明其内容应为“一个中国，各自表述”，简称为
“一中各表”。参见松本充豊，前揭文，页 48。
24
小笠原欣幸，〈馬英九政権の 8 年を回顧する―支持率の推移と中台関係の角度から〉，松田康
博、清水麗編，《現代台湾の政治経済と中台関係》（晃洋書房，2018 年），页 28-31。
25
吴介民（平井新訳），前揭文，页 1-2。
26
小笠原（2018）根据台湾有线电视局 TVBS 的民意调查指出，在“太阳花运动”爆发半年前的2013 年 10 月，针对“马政府的两岸政策过于倾向中国大陆”的说法，表示“同意”这样的说法的比“不同意”的高出 35 个百分点；而针对“我们政府目前处理两岸关系的政策及作法”，表示“满236

年 11 月的“九合一”选举惨败，甚至连 2016 年 1 月的总统及立法委员选举也大败，最终失去政权。台湾政局的这般变化，可说是在马英九政府领导下，台湾民众对于两岸关系的加深及其后果的反弹。就结果而论，由于既没有营造出有利于统一的环境，也没有扩大台湾民众对国民党的支持，惠台政策可说是遭遇到“停顿”乃
至“受挫”27。

四、 惠台政策的成果和未解决的问题──习近平的继承和调整（一）成果──继承的理由本节将检讨胡锦涛政府所推行之惠台政策的成果和未解决的问题，藉此来探讨习近平政府继承惠台政策的理由，以及试图进行调整的背景。
习近平目睹惠台政策的“受挫”，为何不放弃，还选择继承？理由之一，因为对中国而言，这是风险较小的政策手段。经济相互交流的深浅引发新政治纷争火苗乃是常有之事28。
“太阳花运动”就是活生生的例子。虽说经济交流扩大，未必能改
善政治关系，但若从企图改善整体外交、政治关系的脉络来看，经济交往相对而言
是风险较小的外交手段29。事实上，中国若对台湾过度威吓施压，尤其是武力行使，恐将引来美国的介入。不过，理由不止于此。
习近平没有放弃惠台政策，是因为找到继承的积极意义。2016 年的总统及立
法委员选举结果，若拿国民党维持政权失败这一点来看，看似象征惠台政策的“受挫”30。但是，就促进协调效应的观点来看，仍可有其他的解释。习近平没有放弃
惠台政策的另一个理由，就是促进协调效应的切实显现。这即为民进党的“维持现状”化。
2015 年 6 月，美国政府高规格接待以民进党总统候选人身分访美的蔡英文。
蔡英文详细说明自己两岸政策所主张的“维持现状”，诉诸台湾海峡安定及和平的重要性，并表明不会推行如陈水扁政府那般难以预测且挑拨的政策，同时也不会像
马英九政府那样过度接近中国，因而赢得美国的信赖31。
从这项事实，可以推测习近平已经感觉到民进党的“维持现状”化有了一定程意”为 24％，“不满意”为 64％，相差了 40 个百分点。参见小笠原欣幸，前揭文，页 30。
27
川上桃子，前揭文〈中国の『恵台政策』と対峙する台湾社会〉，页 8；川上桃子，前揭文〈『恵台政策』のポリティカル・エコノミー〉，页 82、94-96。
28
田所昌幸，前揭书，页 166。
29
田所昌幸，前揭书，页 166。
30
例如，川上桃子评断道：“中国于马英九政府时期所推行的惠台政策，就结果而论，并没有产生
中国预计达到的政治效果。”参见川上桃子，前揭文〈『恵台政策』のポリティカル・エコノミー〉，
页 82。
31
野嶋剛，〈『合格』だった台湾『蔡英文』の訪米〉，《Foresight》，2015 年 6 月 11 日，＜
https://www.fsight.jp/articles/-/40152＞。

7

度的进展。2015 年 11 月，在新加坡举行的“两岸领导人会面”（“马习会”），习近
32
平一方面封锁马英九的“一中各表”发言 ，另一方面则表示：“无论哪个党派、团
体，无论其过去主张过什么，只要承认“九二共识”的历史事实，认同其核心意涵，我们都愿意同其交往。33”这段谈话可视为催促蔡英文和民进党进行协调行动的讯息。
2016 年台湾的政权交替，对习近平政府而言，不是“台独”政权的复活，反倒意味着其可能性的大幅缩减。因为展现台湾民意的选举结果，证明了民进党的“维持现状”化。大多数台湾民众对于两岸关系，都希望“维持现状”。对选民而言，蔡英文和民进党是取代同样提出“维持现状”的朱立伦和国民党的可靠选项，所以才鼎力支持民进党，让民进党不止重返政权，同时也得以实现在立法院拿下过
半数席次的“完全执政”。
在台湾确认政权交替后不久，习近平于 2016 年 3 月所发表的“我们对台大政方针是明确的、一贯的，不会因台湾政局变化而改变。34”这段谈话，并不是逞强，反而应当理解成其自信的展现。主张“台独”的政党实际上已经不存在台湾主要政
党中的自信。2016 年 1 月台湾总统及立法委员选举结果所呈现出的民意，也许加
深了习近平对于民进党已“维持现状”化的确信，进而产生自信35。
其实，习近平的上述发言，具有几个含意。第一，藉由解决阻止“台独”政权的短期课题，使长期的应对化为可能。台湾民主化以来，中国历代政权无不饱受台
湾政局变化的玩弄。为应对“台独”政权长期化的台湾政局变化，胡锦涛政府所推行的惠台政策是最初的开端。随着民进党的“维持现状”化，习近平政府已不再受
台湾政局变化的玩弄。跳脱台湾总统选举的短周期（4 年），得以应对更为长期的课题。习近平之所以会强调“两岸经济社会融合发展”的目标，正是反映了这般现马英九在向媒体公开的会谈的开头致词中，只说到：“海峡两岸在 1992 年 11 月就“一个中国”
原则达成的共识，简称『九二共识』。”参见〈马总统出席“两岸领导人会面”致词全文〉，行政院
大
陆
委
员
会
，
2015
年
11
月
7
日
，
＜
http://ws.mac.gov.tw/001/Upload/OldFile/public/MaXiMeeting/index.html＞。在这之后，于非公开的会谈中，则提及“一中各表”和“中华民国”等用词。参见〈马总统正式会谈谈话全文〉
，行政院大
陆
委
员
会
，
2015
年
11
月
7
日
，
＜
http://ws.mac.gov.tw/001/Upload/OldFile/public/MaXiMeeting/index.html＞。
33〈习近平同马英九会面〉，中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室，2015 年 11 月 7 日，＜http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201511/t20151107_10992047.htm＞。
34〈习近平参加上海代表团审议〉，中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室，2016 年 3
月 5 日，＜http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201603/t20160305_11402896.htm＞。
35
在 2016 年 5 月 20 日的总统就职之前，蔡英文和民进党针对“九二共识”，踩着底线尝试与中国
进行磨合的行动，也可视为促进协调效应的显现之一。对于中国所提出接受“九二共识”的历史事实，以及“台湾和中国都属于一个中国”之核心含意的要求，蔡英文在总统就职演说中，虽然承认“九二会谈的历史事实”，并提及在以（笔者注：中华民国的）“一个中国”为前提之下，会依据《中华民国宪法》和《两岸人民关系条例》来处理两岸事务，却未触及“九二共识”。中国国务院台湾
事务办公室（国台办）即便以“这是一份没有完成的答卷”的响应表示不满，却也没有批判蔡英文
或否定其演说。之后，蔡英文一再表明：“我们的善意不变，承诺不变、不会走回对抗的老路。”持续贯彻“维持现状”这项两岸政策原则的作为，便可看出民进党朝向“维持现状”化的端倪。
32

8

象。
第二，已不再需要执着于与国民党之间的联盟关系。中国的对台政策不再受台
湾政局变化的影响，这意味着对中国而言，在台湾无论哪个政党取得政权已不是那
么重要。胡锦涛政府会支持国民党在台湾的政权取得和维持，是基于民进党＝“台独”政党的前提。只要这个前提不存在了，对习近平政府而言，协助国民党取得政权已不再是重要目标。
所以，一方面以威吓施压稳固对“台独”的抑制，另一方面则更积极进行经济互涉，对习近平政府而言也有一定的合理性。这解释了习近平之所以会一再强调坚决反对“台独”，频繁进行军事演习，派中国军机环台飞行或派航空母舰环台航行，
而同时又扩大推行惠台政策的做法36。
（二）留下的课题──调整的理由①
话虽如此，胡锦涛所推行的惠台政策，却没有展现出原所期待获得的社会化效应。胡锦涛政府领导期间，表示“不愿统一”的台湾民众比例扩大，明确表明“台湾人认同”的民众也急遽增加。胡锦涛政府的惠台政策在社会化效应的部分留下未解决的大问题。

图1 台湾统独立场的民意走向

（％）

90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0

59.4

59.4

68.0
66.5
63.7 63.4
63.4

69.3

73.7

77.0

77.578.0

80.482.1
76.7

83.4
82.3
83.7
81.4 81.581.8
80.7
81.6

77.5

52.0
26.3
20.3
22.020.5
20.5
18.2
18.717.4 19.3
21.7
20.0 18.6

13.712.114.114.111.9

18.0
17.413.3
15.4
14.5
12.412.5

11.0 8.5

贊成統一

7.9

10.2 9.8 10.210.310.411.1 9.2 9.6 10.2 9.2 9.7

11.4 9.4

不願統一

8.1 6.1 8.2 8.1 7.2 7.0 8.8 7.4 6.9 6.6

無反應（出处）依据自国立政治大学选举研究中心，〈台湾民众统独立场趋势分布（1994年12月～2018年12月）重要政治态度分布趋势图〉，2019年1月28日，＜http://esc.nccu.edu.tw/app/news.php?Sn=167＞。

根据本文的解释，军事施压的强化，并非显示中国对台武力行使的可能性提高，反倒可说是相反。因为，为了民进党仍停留在“维持现状”化，只要牵制并吓阻台湾舆论不走向“台独”，保持“维持现状”，这就不是问题。
369耿曙（2009）指出，台湾“不愿统一”的舆论占大多数的情形，是促使胡锦涛
着手推行惠台政策的原因之一37。但事实上，要说惠台政策能改变台湾民意的动向
是有困难的。图 1 是根据国立政治大学选举研究中心所进行的舆论调查，呈现了
表明“不愿统一”之台湾民众比例的走向38。由此可看出，自胡锦涛政府正式推行
惠台政策的 2008 年以来，表明“不愿统一”的台湾民众比例不仅没有转为减少，反而有扩大的趋势，甚而高达整体的 8 成以上。在这段时期，“赞成独立”39的比
例也大幅超越“赞成统一”的比例。
再者，马英九政府时期的台湾，随着两岸经济交流的扩大，民众的台湾人认同
也愈发强烈。图 2 是国立政治大学选举研究中心所进行有关台湾民众身分认同的舆论调查结果。自 2008 年以来，随着两岸经济交流的扩大及加深，可看出台湾民众的身分认同起了显著的变化。以往认同自己“既是台湾人也是中国人”的民众，逐渐转为自己是“台湾人”的认同。这可说是有违于中国的期待，台湾民众对中国疏离的倾向愈发显著。
在这期间，台湾爆发“太阳花运动”。其行动者是坚定台湾人认同，深信台湾
和中国完全不同，被称为“天然独”的学生40。再加上上述的台湾舆论动向，习近平对于这与中国的期待逆向而行的现状有了危机意识，同时深刻体认到加强拉拢
台湾青年的必要性41。于是，便喊出“三中一青”的新口号。惠台政策欲拉拢的重点对象，除了以往的“三中”（中南部、中小企业、中低阶层）外，又新增加了“一青”（青年）。
习近平政府公布加强拉拢台湾青年的政策方针，期许能获得促进协调效应和
社会化效应。现在的青年，乃至下个世代的青年民意，将会占据台湾未来民意的一大部分。若能拉拢这些青年，或许就有可能诱导台湾的行动转向中国所期许的协调
走向。再者，如果将台湾青年拉向中国，让他们萌生对中国的认同，或是中国人认同并扎根，将来他／她们的身分认同或许就会从台湾转为“两岸”（对中国而言的
一个中国，亦即中华人民共和国）。

耿曙，前揭文，页 10-12。
效仿耿曙，将“尽快统一”及“偏向统一”的回答合并为表明“赞成统一”的比例，而除了“无反应”外的其余所有回答（“尽快独立”、“永远维持现状”、“维持现状再决定”及“偏向独立”）均
合并为表明“不愿统一”的比例。参见耿曙，前揭文。
39
将“尽快独立”及“偏向独立”的回答合并为表明“赞成独立”的比例。表明“赞成独立”的民众比例，2008 年为 23.1％，2014 年为 23.9％，2016 年为 22.9％。参见〈台湾民众统独立场趋势分
布（1994.12～2018.12）重要政治态度分布趋势图〉，国立政治大学选举研究中心，2019 年 1 月 28日，＜http://esc.nccu.edu.tw/app/news.php?Sn=167＞。
40
野嶋剛，《台湾とは何か》（ちくま新書，2016 年），页 190-191。
41“太阳花运动”落幕后，2014 年 5 月在与访中的亲民党主席宋楚瑜的会谈中，习近平表示：“两岸青少年身上寄托着两岸关系的未来。”参见〈习近平总书记会见宋楚瑜一行〉，中共中央台湾工作办 公 室 、 国 务 院 台 湾 事 务 办 公 室 ， 2014 年 5 月 7 日 ， ＜http://www.gwytb.gov.cn/zt/xijinpingzhuanti/201504/t20150410_9544770.htm＞。
37
38

10

图2 台湾民众身分认同的变化
（%）

70
60

是台湾人
60.659.5
58.2
57.1
47.7
55.554.5
54.3
44.9
44.7
44.143.143.743.3
43.4
51.652.752.2
41.4 42.5
39.6
48.439.839.840.338.5
37.038.2
45.044.243.7 43.1
35.8
34.3
42.5
33.3
41.641.2
32.5
41.1
39.6
既是台湾人也是中国人
36.9
36.2
34.0

49.3
50 46.444.647.0
40
30 25.226.2

25.0

19.2
16.3
24.1
20.7
12.112.510.6是中国人
20.2
1…
9.2 8.3
17.6
6.2 7.2 6.3 5.4
无反应
10
4.0 4.2 3.7 3.7 3.6 3.8 3.5 3.3 3.4 3.7 3.7
10.5 8.9
9.0
7.8
7.3
5.8 6.5 4.7 5.8 5.9 5.0 4.4 4.6 6.2 4.5 4.4
5.3
0
3.8 3.9 3.6 3.3 3.5 4.0 4.1 3.7 3.6
20（出处）依据自国立政治大学选举研究中心，〈台湾民众台湾人/中国人认同趋势分布（1992年6月～2018年12月）重要政治态度分布趋势图〉，2019年1月28日，＜http://esc.nccu.edu.tw/app/news.php?Sn=166＞。

以“中华民族伟大复兴”为口号的习近平，对台湾民众诉诸“两岸同胞一家亲”，
并强调完成祖国和平统一方能实现中华民族伟大复兴。而与之并行的，就是透过以
台湾青年（还有居住在中国境内的台湾人）为对象的惠台政策，在中国境内进行利益诱导。
（三）新的课题──调整的理由②
胡锦涛政府所推行之惠台政策的应对策略本身也有问题。那便是在利益诱导
过程中所产生的代理问题。
在透过惠台政策进行利益诱导的过程中，已可知有发生代理问题。川上（2019）查证中国采购台湾农水产品和开放赴台观光的事例，分析惠台政策最终以失败落
幕的背景。无论哪个事例，都希望能透过两岸货品及服务的交易，实现对“三中”的利益分配。让台湾民众亲身感受到中国广大消费市场的魅力，加深对国民党的支持，同时也增加对中国的好感，得以营造出有利于统一的环境。然而，在政策实施
的过程中，却无法有效监督构成利益诱导网的多数代理人，抑制其投机行动。
例如，在农产品采购方面，因为有多数不具农业专业知识、非农业界人士的人
11

物介入其中，以致打乱交易，降低交易的经济效率。至于在开放赴台观光方面，随着中国赴台观光旅行团的增加，相关经验丰富的香港或中国旅行业者也跟着进出
台湾，从中国观光客赴台的商业活动中获取利益。其结果抑制了会给原先锁定为受益者的台湾中小旅行业者、中南部餐饮业者和零售业者的利益。由于在地协助者网络产生代理问题，利益诱导效应大幅减少，导致惠台政策原本锁定的利益诱导目标对象，亦即农民、渔民和中南部观光业者，无法获取实际的利益分配42。
针对台商的利益诱导，也发生代理问题。胡锦涛政府根据国共两党的倡议，组织“两岸企业家峰会”等为促进两岸交流的大型论坛，做为拉拢台商新政策的一环。
针对台商的利益诱导虽已制度化，实际给台商的利益分配却是委托代理人国民党
处理43。如此一来，最终的利益分配便会受到代理人想法左右。而在台商之中也大多是与国民党关系密切的大集团和大企业，以致无法对共产党原所期待的中小企
业进行利益诱导。两岸经济交流的受益无法充分扩及中小企业，最后便招引来“两岸经济交流的获益被少数大企业和政治家所独占”的批判44。
从以上的探讨可知，习近平政府视民进党“维持现状”化这项促进协调效应的显现为惠台政策的成果，因而决定继承该政策。不过，惠台政策的持续推行，除了更进一步实现促进协调效应外，也必须推出以尚未有显著成果之社会化效应为目
标的措施。因此，势必得积极面对新课题，抑制代理问题的产生45。在这般应对当中，习近平政府的惠台政策便开始逐渐成形。

五、 习近平政府的惠台政策（一）国民党策略价值的低落本节将针对习近平政府所推行的惠台政策进行检讨。胡锦涛政府的惠台政策，
是在由在台湾的国民党、民进党和在中国的共产党相互抢夺台湾民意的“两岸三党”
政治架构之下所展开的一种利益诱导政治。民进党的“维持现状”化，为处于这架构之中的国共两党关系带来变化。习近平政府的惠台政策，对中国（共产党）而言，
国民党的策略价值已开始下滑。
在胡锦涛政府时期，因为对共产党来说是唯一的选择，所以提高了国民党对共
以上請参见川上桃子，前揭文〈『恵台政策』のポリティカル・エコノミー〉，页 105-110。
给台商的利益分配，实际上可说是掌握在国民党内部，与中国有很深关系且对台商具有极大影响力之特定权势大老（如连战、吴伯雄、江丙坤和萧万长等）手中。参见松本充豊，前揭文，页 52。
44
松本充豊，前揭文，页 49-54。
45
面对 2016 年 1 月台湾总统及立法委员选举的结果，中国开始限制赴台的观光和留学，同时也停止台湾农水产品的采购。参见川上桃子，前揭文〈中国の『恵台政策』と対峙する台湾社会〉，页
8-9。中国这般的因应，可说是对台湾的一种经济制裁，或是对蔡英文政府的施压。但若从代理问
题的观点来看，也可解释成这是基于习近平政府对代理人的不信任感，才决定要暂时中止以往十分
倚赖代理人的旧制惠台政策。
42
43

12

产党的交涉力。为此，胡锦涛政府也不得不向国民党妥协。马英九对台湾内部说明
“九二共识”是“一中各表”，并一再提及“中华民国”，便可说是实例之一。胡锦涛判断与国民党之间的联盟关系应当为优先考虑，因而对马英九的言行举动睁只眼闭只眼46。
不过，习近平已经不需要向国民党妥协。因为民进党“维持现状”化伴随而来的国民党策略价值低落，已经为国共两党的交涉力带来了逆转。对共产党而言，国民党不再是唯一的联盟对象，只不过是交涉对象之一，所以也无须被迫协助国民党
取得政权。
象征国共两党交涉力逆转的事例，便是共产党不再认同国民党所提出的“一中各表”主张。自 2016 年台湾政权交替以来，共产党不断对强调“一中各表”的国
民党主席吴敦义施压。透过以中国为舞台的利益诱导，介入国民党的党内政治，企图在党内边缘化吴敦义。国民党内部没有谈及“一中各表”的权势大老相继受邀到
中国参访并获得礼遇47，吴敦义期盼参与的“国共论坛”却以不开办告终48。如今，包含吴敦义在内，国民党内部的权势大老若想取得“与中好交情”这项政治资源，
就不能再公开提及“一中各表”。
从因应代理问题的观点来看，这般动作可理解成是为促使国民党做一个“更为忠诚”的代理人的安排。中国打算藉由提高实现中华人民共和国之“一个中国”的
目的一致性，缩小代理人国民党能够采取投机行动的余地，进而抑制代理问题的产生。
（二）口号的改变显示重点拉拢对象的口号，也可从中看出变化。自 2017 年以来，“一代一线”
的新口号取代了于“太阳花运动”后所提出的“三中一青”口号。
“一代”是指台49
湾青年，“一线”是指台湾基层 。所谓的“一线”并非排除以往的“三中”。反倒是
接受民进党在 2016 年总统及立法委员选举中大获全胜的事实，有意将利益诱导的目标对象涵盖更为广泛的台湾民众（选民）。
从“一代一线”的口号也可看出利益诱导方式的改变。从中透露出中国欲以更
直接的方式来接近利益诱导对象，亦即台湾青年和基层的企图。这也表示中国将尽
可能排除卡在利益诱导过程中，显得多余的代理人。尤其“一线”显示出中国为在
松本充豊，前揭文，页 48-49。
例如，2018 年 3 月底，被视为吴敦义对手的新北市长朱立伦在访中之际，获中国官方高规格礼遇。朱立伦在中国停留期间，与刚就任国务院台湾事务办公室主任的刘结一，以及被认为是习近平
亲信，现任上海市委员会书记的李强会面。
48
于马英九政府时期担任副总统的吴敦义，即便期望访中，却基于当时《国家机密保护法》规定退
离职未满三年，出境需经原服务机关核准，而难以被认可。所以，并非共产党公开拒绝吴敦义的访
中和国共论坛的参与，且事实上也没有必要这么做。
49
杨家鑫、蓝孝威，〈陆对台交流 锁定一代一线〉，《中国时报》，2017 年 5 月 24 日，＜
https://www.chinatimes.com/newspapers/20170524000374-260108?chdtv＞。
46
47

13

台湾的利益诱导所设想的存取点（access point），将从中央层级移往地方层级，且更进一步深入其中的基层末端。以“都市交流”或“民间交流”的名义，积极善用地方层级和民间层级的交流空间，并依据与台湾政府之间的关系变化，试图绕过限
制繁多的中央层级交流管道，让利益诱导得以顺利进行。
以下，将根据“一代一线”的口号，举出习近平政府所推行之惠台政策的事例，
针对该事例的特征来做探讨。
（三）中国境内的利益诱导
自 2016 年 5 月台湾蔡英文政府成立以来，在中国境内，以台湾青年为中心的拉拢政策便开始积极推行。2018 年 2 月底，中国政府发布 31 项惠台措施，同年 9
月 1 日开始核发“居住证”。
31 项惠台措施是由 12 项针对在中国大陆发展事业之台湾企业的措施，以及 19
项针对求学、就业或创业之台湾人的措施所构成。前者载明给予台湾企业与中国企业同等待遇，除了税收优惠政策外，还明订出允许台湾企业参与以往有所限制之国家计划下的基础设施建设等方针。而后者方针则包括于医疗、教育、电影文化产业
及艺术等各领域广泛接纳高等专业人才，并允许台湾人在中国大陆求学、就业或创业的生活面享有与中国人同等待遇等多项。现今，中国便依循这些方针，由各地地
方政府来实施具体政策。另外，在中国大陆生活的台湾人只要持有“居住证”，于就业、教育、医疗、社会保险及金融等方面，亦可享有与中国人同等的公共服务50。
无论哪一项措施都企图拉拢台湾青年靠近中国，以中国境内为舞台来进行利益诱导。由此可看出，中国对于实现促进协调效应和社会化效应的期待，以及希望
能够抑制代理问题产生的目的51。在中国境内进行利益诱导，相较起在台湾进行，
不仅可降低对代理人的依赖，也比较容易注意到目标对象。比起台湾在地协助者，做为实施政策代理人的地方政府也更容易有效监督。
（四）在台湾进行的新利益诱导手段
2018 年 11 月的“九合一”选举，有关台商捐赠给“基层民代”的政治献金和对其选区的投资，一时蔚为话题。所谓的基层民代，是指被称为乡镇市民代表，隶
属地方社会末端层级的议员，这群人具有草根性和影响力，说话也具份量。遽闻实
际有捐赠献金和投资的台商，在中国投资将会比较顺遂52，另有见解也指出这些台商的背后有中国（国务院台湾事务办公室）撑腰53。这便是中国的新利益诱导手段〈 关 注 31 条 专 题 〉， 中 共 中 央 台 湾 工 作 办 公 室 、 国 务 院 台 湾 事 务 办 公 室 ， 2018 年 ， ＜http://www.gwytb.gov.cn/31t/＞。
51
除此之外，川上桃子、松本はる香指出中国以青年为中心拉拢高等专业人才，图谋台湾的“空洞化”，有意进而削弱台湾，促进统一。参见川上桃子、松本はる香，前揭文，页 18。
52张学任，〈台湾选举染红 分化团结是阶段性目标〉，《新新闻》，1653 期（2018 年 11 月），页 82。
53
林庆川，〈调查局长吕文忠：有中资金援特定候选人〉，《自由时报》，2018 年 10 月 22 日，＜
50

14

模式，更可视为惠台政策企图拉拢“一线”亦即台湾基层的一环。
虽然实况难以掌握，但只要是在台湾内部进行的利益诱导，都不可避免得依赖
在地的代理人。在这般利益诱导模式中，成为中国代理人的，是台商和基层民代。
这里所提到的台商，可说是指在这之前就担任中国代理人，且在中国各地进行相对
大规模投资的大企业。这些大企业的所有者或经营者，大多都担任由台商集结而成
的“台资企业协会”（台商协会），或它的全国组织的“全国台湾同胞投资企业联谊会”（台企联）的干部。对这类台商，中国一方面以两岸企业家峰会等大型论坛为
舞台来进行利益诱导，另一方面则透过台商协会或台企联等监督机制来留意其一举一动。对中国而言，这些人可说是已成了忠诚的代理人54。
习近平也十分了解这件事。2016 年台湾政权交替后，做为台商利益诱导管道的大型论坛，除了国共论坛外，仍旧持续举办甚至扩大规模举办。再者，两岸关系
不确定性的高涨，导致在中国大陆发展事业的台商多少对将来感到不安，因此，在2017 年 5 月所举行的台企联创设 10 周年庆祝典礼上，习近平亲致贺信，传达中国重视台商的态度并没有改变之意55。无论如何，这在在显示习近平在确保代理人台商的忠诚上，已认识到透过大型论坛对台商所进行的利益诱导，以及做为监督机制的台企联的重要性。
台湾基层民代是中国新定位的代理人。对基层民代进行利益诱导的舞台即为“海峡论坛”。海峡论坛每年 5 月或 6 月在中国福建省开办，是为了促进两岸民间层级之间的经济文化交流而举办的论坛。以往做为中国招聘台湾中南部乡镇长和
有权势者的舞台而为人所知，且被视为中国拉拢台湾中南部政策的一环56。利用海峡论坛的架构对基层民代所进行的利益诱导，以出席论坛的名目全额补助往返的
机票费用，招待访中，而在中国境内的食宿、观光等支出也一切由中国买单，如此
转为进行各种接待的运作模式。遽闻中国方所安排的所有行程，是由各地台湾事务办公室系统来进行接待57。另一方面，中国积极邀约参与每年定期举办之论坛活动的做法，也带有监督基层民代的意味在内。
中国委托给台商这个忠诚代理人的任务，便是向成为目标对象的基层民代捐赠献金，以及投资其选区当地的小规模建设事业。如果是来自台商的献金，基层民
代即便收下，也不会触犯禁止接受中国资金的《政治献金法》。而投资当地建设事业，可说是一种公共事业，得以期待获得等同于对当地选民（基层）进行利益诱导
http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1241193＞。
54
松本充豊，前揭文，页 56-61。
55〈习近平致全国台湾同胞投资企业联谊会成立 10 周年的贺信〉，中共中央台湾工作办公室、国务
院 台 湾 事 务 办 公 室 ， 2017
年
5
月
24
日 ， ＜
http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201705/t20170524_11788503.htm＞。
56
范世平，〈十八大后两岸关系之可能发展趋势〉，《全球政治评论》，第 39 期（2012 年 7 月）
，页
7-14。
57
张学任，前揭记事，页 82；钟丽华，〈海峡论坛搞统战 “落地接待”大手笔〉，《自由时报》，
2018 年 6 月 6 日，＜https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1206654＞。

15

的效果。这对基层民代而言，具有加强自身组织力的可能性。
基层民代作为代理人，以台商的献金为资本，对当地民众进行利益诱导，将可稳固支持自己的选票，甚至还能加以扩大。基层民代的选举，比起意识形态，利益
和人际关系更显得重要。对处于地方社会末端层级，能够直接接触选民的基层民代而言，台商所提供的资金是加强自身组织力的重要资源。另一方面，对中国而言，
基层民代若能组织更多的选民，光是如此就足以左右台湾民意，进而达成中国实施
惠台政策的目的。换言之，在与代理人基层民代的关系上，藉由提高加强组织力的
目的一致性，将基层民代培养成更为忠诚的代理人，便能有效抑制代理问题的产生。
像这样，习近平政府一方面试图透过利益诱导拉拢代理人，另一方面则加强对
代理人的监督，或是藉由提高与代理人之间的目的一致性，确保台商和基层民代这两种代理人的忠诚度。新利益诱导模式的特征，在于透过忠诚代理人确实执行利益
诱导，便能照实进行给予目标对象之基层（选民）的利益分配。一旦成效得以发挥，
中国势必将取得仅透过在台湾社会末端层级操控被组织化的选票就能动摇台湾民
意的影响力。

六、 结论
本文尝试初步探讨中国习近平政府选择继承“受挫”的惠台政策的理由，以及习近平政府所推行之惠台政策的变化和背景。
从上述的探讨中可知，习近平政府没有放弃惠台政策，选择继承的最大理由之一，是民进党“维持现状”化这项促进协调效应的显现。此外，胡锦涛政府的惠台政策，不仅在社会化效应方面留下未解决的大问题，还有新课题的产生，亦即在利
益诱导过程中所产生的代理问题。习近平政府进行了调整，试图克服这些问题。除了加强实现促进统一的促进协调效应外，还增加了以社会化效应为目标的新措施，
以及致力抑制在利益诱导过程中发生代理问题的安排。相较起胡锦涛政府的惠台政策，习近平政府时期的利益诱导手法变得更为洗练。
然而，对习近平政府而言，这并不是完全没有会让人担忧的因素。中国经济成长若持续减缓，伴随而来的大饼（经济成长果实）缩减，恐将使中国境内的台湾人
优待措施招引来地方保护主义的抬头和民族主义的批判58。而在台湾针对基层所进行的利益诱导，能够组织化的选民规模，以及公共事业能够带给选民的政治效果都仅限于地方，若是在都市，效果或许就相当有限。
可预想习近平政府今后将投入时间，运用新的手法来推行惠台政策。但即便如此，
Yu、Yu、Lin 指出，中国境内的惠台政策导致经济民族主义和地方保护主义的高涨。参见 Yu, Yiwen, Ko-chia Yu and Tse-chun Lin “Political Economy of Cross-Strait Relations: Is Beijing’s patronage
policy on Taiwanese business sustainable?,” Journal of Contemporary China, Vol. 25, No. 99, 2016,
pp.372-388。
58

16惠台政策的成效，仍会受到潜藏在利益诱导过程中的内在因素，以及存在中国境内
和台湾内部，或者是新出现的外在因素的影响。

17

18

附记
本研究获得 JSPS 科研费 JP16H02005、JP16H03575 的补助。本文撰写之际，
获得两名匿名审查者十分详尽的意见和许多的宝贵建议，在此深表感谢。本稿是发
表在 2019 年 6 月国立政治大学国际关係研究中心出版的《問題と研究》48 卷 2 号
的修改稿。

i

作者简历
松本 充丰

Mitsutoyo MATSUMOTO

学历神户大学大学院国际协力研究科博士课程（博士（政治学））

现职

京都女子大学现代社会学院教授

研究领域

现代台湾政治、中台关系

官方网页

http://gyouseki-db.kyoto-wu.ac.jp/Profiles/5/0000431/profile.html

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当代日本与东亚研究2017 年 8 月 1 日创刊

出版日：2020 年 6 月 1 日
出版者：当代日本与东亚研究会
编辑部：
主编：松田康博
副主编兼执行编辑：黄助理编辑：魏伟修逸莹Contemporary Japan and East-Asian Studies
Date of Publication: June 1, 2020
Publisher: Society for Contemporary Japan and East-Asian Studies
Editorial Office:
Editor in Chief: Yasuhiro MATSUDA, Ph.D.
Vice Editor in Chief and Executive Editor: Wei-Hsiu Huang, Ph.D.
Assistant Editor: Iying WEIContemporary Japan and East-Asian Studies
June 1, 2020

Vol. 4 No. 3

http://jeast.ioc.u-tokyo.ac.jp/

The Xi Jinping Administration and China’s“Favor-Granting Policies”

Edited and Published bySociety for Contemporary Japan and East-Asian Studies