『公共政策』2000

大会論文（自由論題）

業績測定による政策決定
三重県の事務事業評価システムを事例として

窪 田 好 男
（神戸学院大学）要約
本稿では、まず、公共政策に関わる評価の代表的な類型を、事前政策分析、事後的政策分析、業績測定、実施アセス
メントの 4 つに整理する。次いで、政策分析の機能とされる事前および事後的な政策決定を業績測定に基づいて行おうという最近のわが国で頻繁に見られる試みの典型的事例として、三重県の事務事業評価システムの改良を紹介する。その上で、業績測定による政策決定というアイディアに対する政策評価研究者の批判を整理する。政策分析と業績測定の重要な相違点の一つは、政策分析が政策と純インパクトの因果関係の解明を行うのに対し、業績測定は行わないことである。両者は測定されるデータの内容およびデータの測定方法という二つの点においてまったく異なっている。そこで、
政策評価研究者たちは業績測定を政策分析の代用品とすることを制度設計者が陥りやすい陥穽として強く戒め、業績測定に加えて政策分析を行うことを提言している。しかしながら、政策評価研究者の議論は制度設計者には説得的とは言えず、政策分析の必要性についてより説得力ある議論を提示することが政策評価研究にとっての課題であるといえる。

キーワード：政策分析／政策評価／業績測定／三重県

活動である、と定義する。政策評価は政策形成とその過程
１ 問題の所在の政治的合理性、技術的合理性、経済的合理性を確保する

本稿では、三重県の「事務事業評価システム」の発展過手段の一つと位置付けることができる。

程を事例として、広義の政策評価の一種である業績測定をかような文脈における評価制度に対する関心は、90 年代

政策決定に活用しようという試みについて検討する。そのの後半に入ってから、わが国でも中央・地方を問わず高ま作業を通じ、政策評価論が現在取り組むべき重要課題が浮っており、評価制度を導入したり、導入の検討を行う政府

き彫りにされるであろう。

が急増している。特に、評価制度の導入において先進的で公共政策の文脈で論じられる評価（evaluation）、すな

あるのは都道府県であり、表 1 に示したように、1999 年 3

わち広義の政策評価を、政策目的が達成された程度や公共月末日現在で、47 都道府県のうち、17 都道府県で導入され政策が発生せしめたインパクトを測定・分析・評価し、そているか導入を決定済みであり、15 都道府県が検討中またの結果に基づいて政策内容や政策過程を統制しようとする

は試行中である。

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『公共政策』2000

表１
地域

県名

導入状況

名称

導入時期

法的根拠

北海道

◎

時のアセスメント

1997年度時のアセスメント実施要綱

青森県

×

政策アセスメント

1998年度

道政改革の実施方針

−

−

岩手県

○

−

事務事業評価1997年度事務事業評価要綱

東

宮城県

北

秋田県
山形県

◎

事務事業総点検1998年度

行革大綱○◎

施策の進行管理（一課一目標の設定）
事務事業評価システム

1998年度
1997年度?
総務部長通知

福島県

検討中

?

?

?

茨城県

検討中

政策評価システム(仮)

?

?

栃木県

×

−

−

−

北
海
道

関
東

都道府県における評価制度

↓

群馬県

○

事務事業評価点検調書

1997年度行革大綱・通知

埼玉県○

事業評価制度

1998年6月

行革大綱・財政課通知

千葉県

検討中

事務事業評価システム

?

?

東京都

検討中

行政評価制度？

?

?

神奈川県

検討中

?

?

?

北

新潟県

×

−

−

−

陸
・
甲

富山県

試行・検討中

未定

?

石川県

○

事務事業評価システム

2001年度予
定
?

信

福井県

○

事務事業の見直し

1997年度行革大綱・通知

越

山梨県

検討中

?

?

?
?

東
海

近
畿

?

長野県

○

?

?

岐阜県

試行・検討中事業評価型予算編成

?

?

静岡県

◎

トップシステム

1995年度静岡県行財政改革大綱

愛知県

×

−

−

−

三重県

◎

事務事業評価システム

1996年度「さわやか運動」推進大綱

滋賀県

決定済み

行政評価システム

1999年度滋賀県行政改革大綱

京都府

検討中

?

?

?

大阪府

決定済み

事務事業評価システム

1999年度

行政改革推進計画

兵庫県

検討中

?

?

?

奈良県

検討中

道路整備効果の評価

?

?

和歌山県

×

−

−

−

鳥取県

×

−

−

−

島根県

×

総合計画への数値目標の付与

?

?

岡山県

検討中

事業評価システム

?

?

広島県

×

−

−

−

山口県

×

−

−

−

徳島県

○

係長等自己診断

−

−

四

香川県

検討中

行政評価システム

?

?

国

愛媛県

×

−

−

−

高知県

検討中

?

?

?

中
国

福岡県

◎

各種研究の成果評価

?

?

九

佐賀県

×

予算査定の新手法

1999年度

行革基本方針・通知

州

長崎県

◎

?

?

?

・

熊本県

試行中

政策評価システム(仮)

?

?

沖

大分県

×

−

−

−

縄

宮崎県

×

−

−

−

鹿児島県

×

−

−

−

沖縄県

×

−

−

−

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『公共政策』2000※ 共同通信社が 1998 年 10 月におこなった調査を基礎とし、自治省や各都道府県のホームページ、新聞報道等の情報に基づき筆者が作成した。導入状況欄の記号の意味は以下の通り。
◎：評価制度を導入し、その結果を公表している。
○ ：評価制度を導入しているが、結果を公表していない。
×：未導入。

公共政策にかかわる評価(evaluation)

政策分析( policy analysis)

事前政策分析
(ex ante policy analysis)

図1

モニタリング(monitoring)

事後的政策分析(ex post policy analysis)

業績測定(performance measurement)

実施アセスメント(implementation assessment)

政策評価の代表的な類型

広義の政策評価には、極めて多様な類型の評価が含まれついて、先行研究を参考にしながら、内容を概観する。

ている。例えば、政策評価論の代表的な研究者の一人であ

政策分析とは政策の純インパクト（net impact）を対象

るパットン（Michael Quinn Patton）は、彼の主著であるとして行われる評価である。政策内容の統制を主たる目的『活用志向型評価 第 3 版』に評価の類型のリストを掲載しとし、政策実施過程の統制は副次的な目的にとどまる。政ているが、"Accreditation focus"から"Utilization-focused

策の純インパクトは、ある政策の実施が社会に及ぼす影響

evaluation"まで、実に 58 種類の評価をリストアップしてと定義される。政策実施前後の社会の状態を比較すれば、いる（Patton, 1997：192-194）。ちなみに 1986 年に出版さ通常、何らかの変化が発生しているが、その変化のうち、れた同書第 2 版の 345-347 頁には 30 種類がリストアップさある政策と因果関係を有する、換言すれば、ある政策に唯れていた。近年の評価に対する関心の高まりを反映して、一の原因を求めることができる変化が純インパクトである。

約 10 年で評価の種類は倍増したわけである。
これら数十種

少なくとも理論的には、政策実施が開始される前後の社会の評価はそれぞれ内容や目的を異にするわけであるが、公の状態の変化の全体から他の社会的諸要因に起因する変化

共政策にかかわる評価について概括的に理解するためには、を除外することで純インパクトを求めることができる。な

代表的な類型を取り上げて議論を進めることが有益と思わ

お、インパクトとの関連で純アウトカム（net outcome）や

（１）

れる

純効果（net effects）が用いられることがあるが、これらと。

政策評価の代表的な類型としては、政策分析（policy

純インパクトは同義とされる場合もある（Rossi, Freeman

analysis）とモニタリング（monitoring）を挙げることがand Lipsey, 1999：444, 445）。しかし、アウトカムおよびできる。政策分析は事前政策分析（ex ante policy analysis）

効果とインパクトを区別する方がむしろ一般的であり、こと事後的政策分析（ex post policy analysis）に、モニタリの場合、インパクトの方が広い概念である。

ングは業績測定（performance measurement）と実施アセスメント（implementation assessment）にそれぞれ区分される。図 1 はこれを模式的に示している。以下、各類型にppsaj/2000-01-022-3-

『公共政策』2000

図2

案を求める需要があるか否か、あるいは複数の政策分野の政策のアウトカム、効果、インパクト

間にどのような優先順位を付けるべきかを判断するために社会の状態行われる社会調査であると定義される。

政策

対象の変化

対象以外の変化

事後的政策分析は、政策評価論において、慣習的にプログラム評価（program evaluation）と呼ばれており、狭い意味で政策評価という場合にはこれを指す。事後的政策分
析は社会学や心理学、人類学を背景とした方法

図 2 に模式的に示したように、ある政策が社会におよぼ例えばイ

ンタビュー、アンケート調査、ケーススタディ、参与観察

す影響は、政策の対象とされた人やものに発生した変化と法をインパクト測定のために用い、もっぱら、福祉や教

それ以外に発生した変化に区別することが可能である。ア

育といった政策領域での評価に主眼をおいてきた。事前政

ウトカムおよび効果とインパクトを区別するとき、対象の策分析が政策案のインパクトに対する評価、すなわち予測

変化を指してアウトカムおよび効果を用い、対象以外の変情報に基づく評価であるのに対し、事後的政策分析は、現化を指してインパクトを用いるのが一般的と思われる。本

に実施されている政策の純インパクトを測定し、それを一稿では、対象の変化を直接的インパクトと定義してアウト定の基準で評価し、政策の継続、修正、廃止を決定しよう

カムおよび効果と同義とし、対象以外の変化を間接的インとするものである。政策の純インパクトを明らかにするた

パクトと定義し、両者を合わせて政策の純インパクトとす

めに、インパクトの発生メカニズムの分析が行われる。評る。

価基準としては、政策目的が達成されたか否か（有効性：

政策分析のうち、政策実施が開始される以前に行われるeffectiveness）、資源調達の適切さ（経済性：economy）、

ものを事前政策分析といい、政策実施が開始された以降に資源運用の適切さ（効率性：efficiency）、および政策実施

行われるものを事後的政策分析という（２）。

によって発生した副次的なインパクトはいかなるものであ

事前政策分析は、政策実施開始以前に、政策の案についったか、といった基準がある。これらの中では、例えば「公て、インパクトが発生するメカニズムを分析し、インパク

共政策に基づいて社会に対して行われる公的介入の有効性

トの内容を予測し、政府の政策として決定べきか否かを評を体系的に調査するために社会調査の手順を活用するこ価するものである。政策評価論においては、慣習的に、事と」（Rossi, Freeman and Lipsey, 1999：2）、あるいは、

前政策分析を単に政策分析（policy analysis）と呼ぶ。ま

「政策評価とは、政策目標が達成されたかどうかを判断し、た、単一の政策案について分析、予測、評価を行うのではその判断にもとづいて政策の廃止、継続、修整を決定する

なく、複数の政策代替案を立案し、各々についてインパクことである」（山谷清志・北川正恭, 1998：103）といったトの分析と予測を行い、その結果に基づいて最も望ましい

プログラム評価の代表的な定義に見られるように、有効性案を示すことを政策分析という場合がむしろ一般的である。

が最も重視されるが、政策の継続、修正、廃止の決定はそしかしながら、事前政策分析のマージナルな形態は、単一の他の基準も含めて総合的に判断すべきものと考えられての政策案についてのインパクトの分析、予測、評価であろいる。

う。事前政策分析の手法として広く知られているのが費用

いずれにせよ、政策分析においては、政策と純インパク

便益分析（ cost-benefit analysis）である。事前政策分析

トの因果関係の解明が欠くべからざる要件を構成している。

は経済学やシステム工学、統計学を背景とし、主として公事前政策分析であれば純インパクトの予測が必要とされる共事業を定量的に経済的な視点から評価することに主眼をし、事後的政策分析であれば純インパクトの測定が行われおいてきた。なお、本稿で政策評価の代表的形態として取なくてはならない。しかしながら、政策と純インパクトのり上げなかった類型のうち、比較的重要、かつ、事前政策

因果関係の解明は決して容易な作業ではない。政策と社会分 析 に 関 係 す る も の と し て 需 要 ア セ ス メ ン ト （needsの変化の関係は、現実には、図 2 に示したような単純なもassessment）がある。需要アセスメントとは、事前政策分のではあり得ないからである。図 3 に示したように複数の析に先立って、ある政策分野において新たな公共政策の立

政策のインパクトが重なり合う、あるいは他の政府の政策
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や民間の活動といった外部要因が影響をおよぼすといった生産されるアウトプット（output：財・サービスの総称）

ことは日常的であろう。
また、
図には表れていないものの、またはアウトプットを生産する過程について事前に設定さそもそも同一の対象に対して複数の政策が行われるのもしれた目標がどの程度達成されたかを明らかにすることであ

ばしばである。

る（Scriven, 1991：256）（４）。これに対し、アウトカム業

政策分析はこうした複雑な因果関係の解明という困難な績測定とは、政策の成果（outcome）について、政策に利作業に取り組むものである。その作業において、範囲の特害関係や関心を有する個人や集団、組織が政策の成果を理定が困難であるがゆえに間接的インパクトの予測や測定は解し、その良し悪しを判断できるようなやり方で定期的にとりわけ困難を伴うであろう。

行われるレポートである（Affholter, 1994：97）。政策の成果とは、具体的にいうならば政策目標が達成された程度

図3

政策インパクトの相互作用である。業績測定は、経営学を背景とした最近の（民間）

外部要因ａ

企業経営手法を公共部門に応用しようとするものである。
政府が関与する全ての政策領域において、およそ年度毎に
1

4 回という頻度で定期的に行われる。
業績測定によって得られる情報は、政策の進行管理や業

政策A

対象の変化

対象以外の変化

績の部門間・政府間比較を行うにあたって有用である（ Rossi, Freeman and Lipsey, 1999 ： 231-232 お よ び
Affholter, 1994：98）。また、実施過程の政策変容（真山

政策B

対象の変化

対象以外の変化達志, 1994）のうち、空間的変容の統制を行うにあたっても業績測定は有用である。しかしながら、一般的にはアカウ

政策C

対象の変化

ンタビリティの向上が業績測定の最大の目的であると考え対象以外の変化られている。
実施アセスメントとは、政策が意図した対象者に対して適切に実施されているか、より具体的には、政策に基づいて生産される政府の財やサービスが、政策に意図された対象者に、意図された量が提供されているかについての調査

社会の状態である。財やサービスの提供量と対象者について、事前の計画と現状をそれぞれ調査した上で、計画と実施・現実のモニタリングは、政策が立案者の意図通りに実施されて間に存在するギャップ、およびその発生原因とを明らかにいるか、または、政策の業績の状況、すなわちいくつかのすることを試みるものである。プロセス評価（process

望ましい基準にかなうように政策が機能しているか、を体

evaluation）と呼ばれる場合も多い。実施アセスメントで系的に明らかにすること（documentation）と定義される

用いられる方法の背景となる学問は、事後的政策分析と同（Rossi, Freeman and Lipsey, 1999：190）。つまり、モニ様に社会学や心理学、人類学である。主眼をおいてきた政タリングでは政策と純インパクトの因果関係の解明は行わ

策領域もまた事後的政策分析と同じ福祉や教育である。政れない。モニタリングには業績測定と実施アセスメントが策実施の段階で、政策の公平性が実施担当者や対象者の属含まれる。

人的な影響によって損なわれることを阻止するといった目

業績測定とは、政策がいかに機能しているかについて指的や、政策実施の停滞を防ぐといった目的、あるいは財や標を用いて明らかにし、レポートすることである。業績評

サービスの提供量を微調整するといった目的のために行わ価（performance evaluation）と呼ばれる場合もある。業れる（Scheirer, 1994：40-42）。

績測定にはアウトプット業績測定とアウトカム業績測定が以上 4 つの代表的類型のうち、政策評価論の研究者が最ある（３）。アウトプット業績測定とは、政府活動によっても関心を寄せてきたのが政策分析、とりわけ事後的政策分
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析であり、研究の蓄積も多い。しかしながら、実務的な関心は政策分析ではなく業績測定に集中している。表 1 に示

２ 業績測定の三重県的展開した都道府県の評価制度はほぼ全てが業績測定であり、国三重県が運用している業績測定のシステムは事務事業評

や市町村で導入されたり検討されたりしている評価制度も。これはわが国に限ったことではない。ニ価システムと名付けられている。
三重県は 1995 年 4 月の北ュージーランドやイギリス、合衆国の中央政府、さらにオ

川正恭知事の就任以来、1995 年度から 1997 年度のさわやレゴン州、テキサス州、フロリダ州、オレゴン州ムルトマ

か運動および 1998 年度から現在に至る行政システム改革

郡などの合衆国の地方政府が業績測定の導入によって注目により、精力的に改革を進めていることで知られるが、事

（５）

同様である

（６）

。業績測定の導入は先進国に共通する潮務事業評価システムはそれら改革の根幹と位置付けられて流となっている。そして、現在わが国で評価制度の設計をいる(7)。社団法人日本能率協会の協力を得て、1995 年にシ行っている人々の関心を集めているのが、業績測定を政策

ステム設計が開始され、1996 年度から運用が開始された。

決定に活用できないか、より具体的には業績測定によって以後、現在に至るまで、段階的に改良を加えつつ運用され事前および事後的な政策選択、すなわち政策案の選択や政ている。

を集めている表 2 は事務事業評価システムとその関連事項を年表形式

策の継続、修正、廃止の決定を行うことができないかといでまとめたものである。

うアイディアなのである。

表2
会計年度
1995（平成 7）

年月1995 年 4 月
1995 年 6 月
1995 年 7 月

1996（平成 8）1995 年後半
1995 年 11 月
1996 年 9〜11 月
1996 年 10 月
1997 年 9〜11 月

1997（平成 9）1997 年 11 月
1998 年 2 月
1998 年 3 月
1998 年 4 月

1998（平成 10）1998 年 9〜11 月
1998 年 12 月

1999（平成 11）1999 年 1〜3 月
1999 年 4 月

事務事業評価システム関連年表事項
北川正恭知事（1 期目）就任。
北川知事が県議会でさわやか運動を提唱し、事務事業評価システムの導入を表明。
地方分権・行政改革総括推進室（知事直属組織）設置、事務事業評
価システムを主管する。
事務事業評価システムの骨格構築および幹部研修。
新総合計画の策定作業開始。
事務事業目的評価表の作成（1996 年度版）。
「三重県さわやか運動推進大綱」を公表（目標期間は平成 7〜9 年度）。
事務事業目的評価表の作成（1997 年度版）。
基本事務事業目的評価表の作成（試行）。
『新しい総合計画 三重のくにづくり宣言：2010 年への変革と創造』
公表。
事務事業目的評価表の公開開始。
新総合計画の第一次実施計画を公表。「行政システム改革」公表。
事務事業評価システムの主管が総務局政策評価推進課に移るとともに、事務事業目的評価表と基本事務事業目的評価表の改良を目的とする検討作業が開始される。
継続事務事業目的評価表の作成、新規事務事業目的評価表の作成、改良版基本事務事業目的評価表の作成。
海外調査。
事務事業評価システム運用改善のための検討作業が開始される。
各部フリートーキング。
北川正恭知事（２期目）就任。
事務事業目的評価表・基本事務事業目的評価表のインターネットでの公開開始。

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『公共政策』2000

現在のところ、事務事業評価システムによって具体的に場合、
款 項 目 細事業目という予算の体系とは別個に、行われる作業は、毎年度の予算編成と並行して、おおむね総合計画に基づく政策の体系を構築しているからである。

9 月から 11 月の期間に、県の基本事務事業と事務事業につ

三重県の政策体系は、政策 施策 基本事務事業（総合計

いて、各々の担当者が「目的評価表」と呼ばれるシートを

画では事業） 事務事業という階層に分類されており、各々作成するというものである。事務事業とは、一般的にいっの数は、政策(20) 施策(67) 基本事務事業(約 500) 事務て事務および事業の意味であるが、事務事業評価システム

事業(約 3,300)となっている(9)。なお、基本事務事業とは、では予算の分類における款項目に続く細事業目(8)を意味す

予算の体系における事業目にほぼ相当する。表 3 は基本事る。この細事業目は予算査定の単位である。予算査定の単務事業のいじめ対策事業を中心とした政策体系の例である。

位である細事業目をあえて事務事業と呼ぶのは、三重県の

表3
政策
人権の尊重

施策
人権施策の
総合推進

政策体系の例（1999 年度）

基本事務事業
いじめ対策事業

事務事業
いじめ問題等啓発事業 ＜継続＞リストアプロジェクト事業 ＜継続＞
「こころの教室」の緊急整備事業 ＜継続＞
登校拒否に関する実践研究委託事業 ＜新規＞
心のフレッシュアップ推進事業 ＜新規＞

事務事業評価システムの特徴は、公共政策にかかわる評

目的評価表の種類として、事務事業目的評価表と基本事

価の類型としては業績測定に分類されるものでありながら、

務事業目的評価表があることは既に触れたが、それぞれのアカウンタビリティ向上の手段にとどまらず、政策選択の中でも年度毎に様式が異なるため、区別を行う必要がある。

手段としての役割もまた期待されていることである。事務そこで、まず事務事業目的評価表の種類について整理して事業評価システムは、一つのシステムによって異なる目的おく。事務事業目的評価表には 4 種類、1996 年度版事務事を追求するという、
いささか分裂症的な様相を呈している。

業目的評価表、1997 年度版事務事業目的評価表、継続事務

そして、この症状は、システムが導入された当初にはさほ

事業目的評価表、新規事務事業目的評価表が存在する。96

ど目立たなかったが、システムに改良が加えられるにつれ

年度版は導入当初の事務事業目的評価表である。続く 97て一層強まっていくのである。

年度版では大幅な変更が加えられた。1998 年度には、事務

導入当初、システム設計に当たったのは、地方分権・行事業目的評価表は、継続事務事業目的評価表と新規事務事

政改革総括推進室である。その意図は、事務事業評価シス

業目的評価表に分化した。このうち、継続事務事業目的評

テムの基本的な役割を、県職員や県民の意識改革の手段お価表は 97 年度版事務事業目的評価表とほぼ同内容である

よびアカウンタビリティを向上させる手段とし、政策選択

が、新規事務事業目的評価表には大幅な変更が加えられての手段としての役割は部分的なものにとどめるというものいる。

であった（梅田次郎・武内泰夫, 1999：99-103）(10)。これにでは、事務事業目的評価表の様式変更の過程について検対し、システムの改良を行った総務局政策評価推進課とそ討を開始するが、
政策選択の要素が強化されていくことを、の作業に参加した総務局予算調整課は、意識改革の手段よ

まず継続事務事業目的評価表を、次いで新規事務事業目的

りもむしろアカウンタビリティと政策選択の手段という役

評価表を事例として確認しよう。

割、とりわけ政策選択の手段としての役割をより強化しようとした。以下、本章では、この点について、事務事業目
的評価表の様式の変更の過程を事例に検討する[*]。

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『公共政策』2000

表4
区分事務事業の目的と成果

事務事業の評価

改革案・予算要求案

環境変化

継続事務事業目的評価表の主要項目

主要項目
目的（対象、手段、意図、結果）
事務事業成果指標
成果指標の目標値と実績値の推移
コスト（予算額と所要時間等）の推移
根拠法令、事務事業の種類、財源内訳
公共関与の妥当性・県の関与の妥当性
対象、意図、手段の妥当性
他部門・他事務事業との機能重複及び総合行政の視点からの他部門との関連性
ポジショニング
改革の方向性、方法改善等の概要
改革後の対象と手段、成果指標
改革の予想効果（内容、予算額、所要時間等）
事務事業を取り巻く環境の過去から現在の経過、今後の予測

表 4 は継続事務事業目的評価表に含まれる主要項目を示根拠法令、事務事業の種類、財源内訳の項目は 97 年度版

したものである。白抜き文字で示された項目は、97 年度

から追加された。この項目によって、事務事業を実施して版事務事業目的評価表以降に追加または変更が行われた項いるのが、県の意思か国の意思かが、根拠法令や財源の点項目である。

から明らかにされる。アカウンタビリティの要素を強化す

継続事務事業目的評価表は、大きく 4 つ、「事務事業のる項目といえよう。

目的と成果」、「環境変化」、「事務事業の評価」、「改事務事業の評価の区分では、公的関与の妥当性の項目、

革案・予算要求案」に区分されている。用語について多少

県の関与の妥当性の項目、他部門・他事務事業との機能重の変更はあるものの、この点については 96 年度版事務事業

複及び総合行政の視点からの他部門との関連性の項目が、目的評価表以来、変更されていない。「事務事業の目的とそれぞれ 97 年度版から追加された(12)。また、改革案・予成果」が一般的な業績測定の部分であり、アカウンタビリ

算要求案の区分では、97 年度版から改革内容がより詳細に

ティの要素となっている。一方、「事務事業の評価」と「改なり、改革後の対象、手段、成果指標が新たに示されるよ

革案・予算要求案」は、事務事業目的評価表における政策うになった。その一方、96 年版では改革案の区分が原案→

選択の要素となっている。なお、「環境変化」は、アカウ

課検討案→課決定案となっており、課内で事業横断的な議

ンタビリティの要素ととらえることも政策選択の背景とと論が行われるよう誘導していたのだが、97 年度版からは廃らえることも可能であるが、いずれにせよ、業績測定には止された。評価と改革案の区分については、総じて、政策通常必要とされないものである。なお、事務事業評価シス

選択の要素を強化し、アカウンタビリティや意識改革の要

テムは、成果、すなわちアウトカムに指標を設定するもの

素を弱めたといえよう。この傾向は次に検討する新規事務であり、業績測定の中ではアウトカム業績測定に分類され事業目的評価表では一層強化されている。
新規事務事業目的評価表は、1998 年度から使用が開始さる。
96 年度版事務事業目的評価表からの主要な変更点を順れたものであり、名称通り、新規事務事業のみに用いられ次指摘する。

る。従来から、事務事業目的評価表は予算見積書の添付資成果指標の目標値と実績値の推移の項目では、従来、予料の一つとして予算査定に使用されてきたが、98 年度から算額と所要時間のみが示されていたが、98 年度から「必要は唯一の添付資料とされることになった。それに伴い、不概算コスト」が追加された。必要概算コストは所要時間×

要な要素は削除され、新規事務事業の予算査定に必要と考人件費平均時間単価という数式によって算出される(11)。こ

えられる要素と事前政策分析の要素が追加された。表 5 はれによって、事務事業のコストをより正確に把握すること

新規事務事業目的評価表の主要項目を示したものであり、が可能になった。

白抜き文字で示された項目が新たに追加されたものである。
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表5
区分
現状と課題
新規事務事業の目的と成果新規事務事業の妥当性の検討新規事務事業目的評価表の主要項目

主要項目
事務事業を取り巻く環境の過去から現在の経過、今後の予測目的（対象、手段、意図、結果）予想される副次的効果・派生的効果
事務事業成果指標
総合計画との関連根拠法令、事務事業の種類、予算額、財源、所要時間等
公的関与の妥当性、県の関与の妥当性
実施上の課題の検討
手段の妥当性の検討（要望する新規事務事業の検討経過）
参考事例等（他県の状況、先進事例等）

新規事務事業目的評価表で新たに追加された政策分析の手段の妥当性の検討の項目は、「考えうる代替案のうち、要素として注目すべきは、予想される副次的効果・派生的ると説明されている。具体的には、新規事務事業について効果の項目である。97 年度版までの事務事業目的評価表での予算要求を行うにあたって、複数の代替案を作成し、そは、事務事業の意図にかかわる効果、すなわち直接的イン

れらを費用対効果の観点も踏まえて比較検討することを担

パクトのみが評価の際の判断材料とされてきたわけである

当者に求め、その検討の経過を新規事務事業目的評価表にが、新たに、意図に関わりなく発生するインパクト、すな

記入し、公表しようという項目である。副次効果・派生的

わち間接的インパクトが判断材料に組み込まれた。これに効果の項目と共に、政策分析の要素を導入するものといえより、事務事業評価システムに政策分析の要素が追加される。

たといえる。

参考事例等（他県の状況、先進事例等）の項目は、事務

事務事業成果指標の項目では、数値入りの指標式が追加事業の目的、内容、成果、コスト等を比較する対象としてされた。もちろん、ここで用いられる数値は予測値に過ぎの事例を提供するものである。

ないが、これによりアカウンタビリティの要素が飛躍的に最後になったが、現状と課題の区分は、従来の事務事業強化された。
というのは、従来の事務事業目的評価表では、評価表における環境の変化の区分に相当する。

成果指標という数式と実績値という解答のみが公表されていたため、大部分の事務事業では公開された情報のみでは
３ 業績測定と事後的政策分析：業績測定による政策決定に

実績値の追証が不可能であったからである。例えば、「いついての理論的検討

じめと人権」高校生からの意見作文募集事業という事務事業では、（参加高校生／高校生数）×（研究会参加教員数／県立学校教員数）×（H10 いじめ発生件数／H9 いじめ

本章では再び政策評価論研究者の議論に目を転じ、アウ

発生件数）という成果指標が設定され、1997 年度の、目標

トカム業績測定に基づいて事前および事後的な政策決定、

値が 23.5、実績値も 23.5 という情報が公開されているが、すなわち政策案の選択や政策の継続、修正、廃止の決定を

数式を埋めるべき数値は、参加高校生数が 4,500 人と示さ行うというアイディアに対する彼らの主張に耳を傾けてみれているのみである。これでは追証がまったく不可能であよう。なお、業績測定のうち、アウトプット業績測定につり、とするならば、実績値とコスト（この場合、予算額

いては、これを政策決定に活用しようというアイディアは

551,000 円、所要時間 30 時間）を比較する意味もほとんど見られないので特に触れないことにする。よって、以下特失われる。たとえ、担当者による予測値に過ぎないとしてに断らない限り、業績測定という場合は、アウトカム業績

も、成果指標の数式を埋める数値が公表されることには、測定を指す。

アカウンタビリティを向上させるという観点からみて大き結論からいえば、このアイディアに対する政策評価論研
究 者 の 答 え は 否 で あ る 。 ア フ ォ ル タ ー （ Dennis P.

な意義がある。

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Affholter）のように、業績測定を事前であれ、事後であれ、うならなら血圧やコレステロール値の日常的なチェックで政策選択に用いようというのは、業績測定に対する非現実ある。その数値に異常が発見されれば、医師による診察と的な期待であると断ずる研究者もいる。業績測定は決して治療、すなわち事後的政策分析を受けることで疾病を早期万能薬ではなく、アカウンタビリティを向上させる手段のに治癒することができる（Affholter, 1994：99）。

一つに過ぎない。政策選択は政策分析が果たすべき役割でさて、事後的政策分析を重視する政策評価論の研究者が、あって、業績測定で代替することはできない、と彼は指摘

業績測定と政策分析を明確に区別しなければならないと主する（Affholter, 1994：112）。こうした主張は、決して少張するのは、業績測定と政策分析では、測定されるデータ

数意見ではない。筆者の見るところ、業績測定によって政の内容、およびデータの測定方法という二つの点において策選択を行おうとするのは業績測定が陥りやすい陥穽であ明確な違いがあると考えるからである。

るという主張の方がむしろ一般的である（例えば Affholter,

測定されるデータの内容という点について、確かに業績

1994：111 および Rossi, Freeman and Lipsey, 1999：225 な

測定と事後的政策分析は、どちらも政策のインパクト＝アど）。政策評価論の研究者、とりわけ事後的政策分析を重ウトカムに焦点を合わせる。このため評価者に必要とされ視する研究者のほとんど全てが、業績測定と政策分析を混る技能にも共通点が多い。しかしながら、業績測定が政策同したり業績測定を政策分析の代用品とすることを強く戒

アウトカムの単なる追跡とレポートであるのに対し、事後

め、両者の内容と役割を明確に区別すべきであると説いて的政策分析は政策とインパクトの因果関係の解明に踏み込いる。

み、政策に起因する純インパクトを測定しようとする

事後的政策分析を重視する政策評価論の研究者によれば、（Affholter, 1994：98 および Wholey,

1997：130）。

政策に起因して社会に一定の変化が生じたということと、

業績測定の結果に基づいてなんらかの政策判断を正当化することはできない。つまり、業績測定の結果として、ある社会に一定の変化が生じたときに政策が行われていたとい

政策の目標達成度が高ければその政策は成功であり低けれうことは、厳密に考えればまったく異なる意味合いを持つ。

ば失敗であるとか、あるいは、複数の政策の間で目標達成

例えば、社会に望ましい変化が生じていたとして、前者で度や目標達成度 1 ポイントあたりのコストを比較して優劣あれば政策が有効であったと評価することができるが、後を付けるといったことは、正確な分析とは言えないし、公者であれば政策は有効でなかったことになる。しかしなが正でもないということである。彼らによれば、業績測定とら、業績測定では政策とインパクトの因果関係の解明に踏は、行政や議会、市民といった政策の利害関係者に対し、み込まないため、両者の違いを判別できないのである。

より詳細な検証を行うべき政策領域を伝えることができる政策の有効性を評価するためには、社会の状態の変化全だけのものに過ぎない(Affholter, 1994：98-99, 103, 115-116

体から、社会的・自然的外部要因に起因する変化、他の政および Rossi, Freeman and Lipsey, 1999：225）。つまり、策に起因する派生的インパクトに起因する変化、および政事後的政策分析を重視する研究者が推奨する代替案とは、策の対象者による政策とは無関係な自助努力などに起因す

業績測定の結果としてある政策に目標達成度やコストの点

る変化を差し引いた政策に唯一の原因を求めることができで何らかの異常が確認された場合、事後的政策分析によっ

る変化、すなわち純インパクトを求める必要がある。業績て異常の原因を究明し、そのデータに基づいて対策を立案

測定にそれができないのは、政策の純インパクトを測定す

する、というものである。こうした観点から、最近では、ることは事後的政策分析のために開発されてきた特別な手

あらゆる政策に対し網羅的かつ日常的に行うべきという含法

意 か ら 業 績 測 定 を 定 期 評 価 （ regular evaluation ／は困難であり、そうした手法を用いることは業績測定の枠

periodical evaluation）と呼び、特定の問題に対処する事後組みの範囲を超えているからである（Rossi, Freeman and的政策分析をアドホック評価（ad hoc evaluation）と呼ぶ

Lipsey, 1999：203, 232）。なお、業績測定で政策の純インことがある。定期評価としての業績測定とアドホック評価

パクトを測定するための実験計画法や疑似実験計画法といとしての事後的政策分析の関係について、アナロジーを用った手法を用いることができないのは、これらの手法は測いて説明すると以下のようになる。業績測定はたとえてい定のための専門家を必要とし、かつ多額の費用を必要とす

実験計画法、疑似実験計画法などを用いる以外に

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るからである。一般的に、測定手法の技術の質と費用はト（Joseph S. Wholey）は、業績測定の有用性を明らかにす

レードオフの関係にある。業績測定が定期評価として全てるためには、事例研究を通じて以下のテーマに取り組む必の政策について行われる以上、専門家を必要とし、かつ多要があると論じている。そのテーマとは、①業績測定が導額の費用を必要とする測定手法を採用することは事実上不入された背景の調査、②実際に使用されている業績指標の可能なのである。

調査・分析、③業績測定によって得られた情報が、いかにでは、以上の議論を踏まえて、三重県が行った事務事業活用され、どのようなインパクトを発生させたかの調査、目的評価表の改良についてどのようなことがいえるのだろ④個々の業績指標が、いかなる理由で、どのように設定さうか。三重県は、成果指標の数値化、すなわち政策インパ

れているかについての記述、⑤業績測定の導入から得られクト＝アウトカム測定にあたっての原則の一つとして、た教訓の定式化、⑥業績測定の政治的、行政的、財政的コ「測定方法が実用的でコストが十分低いこと」をあげていストの明確化、の 6 つである（Wholey, 1997：131-132）。

る。具体的には、既存の各種統計や業務記録の活用を基本

ホーリーは業績測定に関する政策評価論の研究課題を的確とし、やむを得ない場合にのみ新規に調査を企画して測定に要約していると思われる。わが国でも、静岡県や三重県するとしている（「事務事業評価システムの手引き」）。

が業績測定システムをインターネットで公開するようにな

事後的政策分析を重視する政策評価論の研究者からすれば、ったことや、一応の定着を見るようになった評価システム

政策とインパクトの因果関係の解明を適切な手法を用いてが徐々にではあるが増え、設計担当者たちが積極的に発言行わない限り、たとえ事務事業目的評価表において政策分を行うようになったことなどが相まって、上記の研究課題

析の要素が強化されたとしても、それは政策分析の代用品に取り組む前提が整いつつあるように思われる。
しかしながら、本稿の論考を踏まえて、政策評価論全体とはなり得ないということになる。
とはいえ、事務事業目的評価表に加えられた改良が無意の課題として、上記の課題以外にも重要な研究課題がある味であるとか、ましてや有害であるというわけではない。

と筆者は考えている。本稿の結びに代えて、その課題の指新規事務事業目的評価表に追加された項目は、システム改摘を行いたい。

良者たちの意図とは異なるかもしれないが、対外的なアカ

既に見たように、事後的政策分析を重視する研究者たち

ウンタビリティの向上には明らかに役立っている。
ただし、は、業績測定に基づいて政策決定を行うのは誤りであり、

この場合、通常使われる結果を説明するという意味のアカ

業績測定によって政策に何らかの異常が確認されれば、事ウンタビリティではなく、政策の内容や目標、コスト等を後的政策分析によって純インパクトの測定、分析、評価を

公的に確定した上で、行政部がそれらを妥当と判断するに行い、その結果に基づいて政策決定を行うべきと主張する。

至った検討経過を公開しているという意味でのアカウンタ

言い替えれば、業績測定と政策決定の連関は間接的なもの

ビリティである。

にとどまるべきであり、両者を媒介するものとして事後的政策分析を導入しなければならないと主張する。彼らが提４ 政策評価論へのインプリケーション

示する根拠はこの主張の妥当性を保証するものといえるだ

従来、事後的政策分析を重視する研究者たちはモニタリ

ろうか。残念ながら筆者には確信が持てない。ただ、事後ングを軽視してきた。モニタリングについて論じる場合で的政策分析を重視する研究者たちが業績測定を軽視してきも、取り上げるのは実施アセスメントであり、業績測定、たのと同様に、業績測定を導入しようとする人々は事後的とくにアウトカム業績測定はほとんど無視してきた政策分析を重視する研究者たちの主張を軽視してきたのは（Affholter, 1994：96）。しかし、この状況も合衆国では 5

事実であろう。

年ほど前から、わが国でもここ 1・2 年で急速に変化しつつ

政策評価論の古典の一つ、ワイス（Carol H. Weiss）のある。業績測定を取り上げずに政策評価を論じることは、『評価研究：政策の有効性を測定する手法』には、事後的

現在ではほとんど不可能となっている。

政策分析の最も基本的な手順が以下のように述べられている。（Weiss, 1972：24-25）

政策評価論の代表的な研究者の一人であるホーリー

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1. 政策の目的を明らかにする。
2. 政策の目的を達成度の測定が可能な指標、すなわち目標に変換する。
3. 政策実施前後に政策の対象に発生した変化についてデータを収集する。
4. 政策実施前後に政策の対象に発生した変化と目標と対比して、目標の達成度を明らかにし、政策の成功／失敗を判定する。

(4) アウトプットが生産される過程を測定対象に含めないものをプロダクト評価（product evaluation）という場合

事後的政策分析の基本形が上記のようなものであるとす
るなら、それは業績測定とどう異なるのか。政策に起因しがある。

ようがしまいが、政策が対象とした人や物に一定の望まし(5) 例外が会計検査院である。会計検査院が行っている検い／望ましくない変化が生じたことさえ業績測定によって査には、事後的政策分析に近似するもの（3E 検査）や実把握していれば、必要な政策対応が可能ではないか。政策

施アセスメントに相当するものが含まれている。

の実施と政策対象の状態変化の因果関係を解明することは、(6) ニュージーランドについては Jonathan Boston and

政策実施担当者の責任追及という目的には必要不可欠であJune Pallot, 1997 、 イ ギ リ ス に つ い て は Mawhood,

るが、政策コントロールという目的には必ずしも必要ではCaroline, 1997 、合衆国連邦政府の政府業績・成果法（Government Performance and Result Act）については（１３）ないのではないか。こうした問いに対して、政策評価論の研究者はいかなる解答を用意すべきなのか。事後的政

Wholey, Joseph S., 1997 をそれぞれ参照のこと。

策分析を導入すべしと主張する研究者は、その必要性につ(7) さわやか運動と行政システム改革の全体像については

いてより説得力のある根拠を新たに提示せねばならないだ

村尾信尚・森脇俊雅, 1999 を参照されたい。

ろう。従来の政策評価論は主として評価と行政の関係を主(8) 三重県における名称であり、自治体ごとにそれぞれ名に扱ってきた。しかしながら、この課題に取り組むにあた

称は異なる。

っては、公共政策にかかわる評価と政治との関係を実証的、(9) 総合計画の策定と事務事業評価システムの構築が同時

理論的に検討せねばならないと思われる。

期に並行的に行われたため、若干用語の混乱が見られる。
すなわち、総合計画に示された政策体系は政策 施策 事業となっている。
総合計画における事業はおおむね事務事
業評価システムにおける基本事務事業に相当するが、一部、

注

総合計画の事業とは異なる基本事務事業が存在する。
なお、(1) より網羅的に評価の類型を収集したものとしては、政基本事務事業と事務事業が概数となっているのは年度毎

策評価研究会, 1998. がある。

の変動があるからである。

(2) より厳密な区分としては、政策実施が開始される以前(10) 梅田次郎氏は地方分権行政改革総括推進室長、武内泰に行われる事前分析、政策実施が開始されてから終了する

夫氏は社団法人日本能率協会の主幹研究員。
職名はいずれまでの事中分析、政策実施が終了した時点での終了時分析、も当時のもの。

それ以降に行われる事後的分析、という分類もあるが、本(11) 三重県は人件費平均時間単価を外部に公表していな

稿では必要最小限の分類にとどめた。

いが、ある事務事業の予算額が 543,000 円、所要時間が(3) 公共政策にかかわる評価を取り上げてわが国の実務家

1,424 時間、
必要概算コストが 6,496,000 円と公表されていに大いに注目された『「行政評価」の時代：経営と顧客のることから、人件費平均時間単価は約 4,180 円と推測でき視点から』（上山信一, 1998, NTT 出版.）という書物がある。

る。
同書では政策評価と執行評価という分類が用いられて(12) 公的関与の妥当性および県の関与の妥当性の項目でいるが、政策評価は本稿でいうアウトカム業績測定に、執行われるチェック内容については、梅田次郎・武内泰夫,

行評価はアウトプット業績測定にそれぞれ相当する。

1999 の 122 ページを参照されたい。
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『公共政策』2000(13) 政策実施担当者の責任追及という目的に事後的政策

Evaluation", in Handbook of Practical Program Evaluation,

分析を用いることの適否については、拙稿, 1997 を参照さ

Wholey, Joseph S., Hatry, Harry P. and Newcomer,

れたい。

Kathryn E., Jossey-Bass.

[*]

Scriven, Michael, 1991, Evaluation Thesaurus, sage.

基本事務事業の設計の過程を事例にするのは紙数の問題もあって、今回は断念する。今後の課題。
Weiss, Carol H., 1972, Evaluation Research: Methods for

基本事務事業目的評価表には 2 種類、1997 年度版と 1998

assessing program effectiveness, Prentice-Hall.

年度版が存在する。
97 年度版基本事務事業目的評価表は 96
年度版事務事業目的評価表と共に事務事業評価システム設
計時に開発されていたものであるが、事務事業目的評価表

Wholey,JosephS.,

1997,"Trendsin

Performanceに 1 年遅れて 1997 年度に試行されたものである。
その結果

Measurement: Challenges for Evaluator", in Chelimsky,を踏まえて開発されたが 98 年度版基本事務事業目的評価

Eleanor and Shadish, William R.(eds.), Evaluation for the

表であり、現在使用され、、インターネットで公開されて21st Century: A Handbook, Sage.

いる基本事務事業目的評価表はこの版である。
梅田次郎・武内泰夫, 1999, 「三重県の事務事業評価システム」, 斉藤達三 編著,『実践 自治体政策評価』, ぎょうせい.
参考文献
Affholter, Dennis P., 1994, "Outcome Monitoring", in

窪田好男, 1997, 「政策評価論再考

Handbook of Practical Program Evaluation, Wholey,ての政策評価 」 , 『政策科学』第５巻１号／立命館大学

Joseph S., Hatry, Harry P. and Newcomer, Kathryn E.,

政策科学会.

事後的政策分析とし

Jossey-Bass.
窪田好男, 1998, 「三重県の事務事業評価システム

評価

Jonathan Boston and June Pallot, 1997, "Linking Strategy

を通じた政策改善、あるいは評価システムによる『行政革and Performance: Developments in the New Zealand

命』 」, 『公共政策 1998：日本公共政策学会年報』, 日Public

本公共政策学会.

Sector",

Journalof

PolicyAnalysisandmanagement, vol.16, No.3, pp.382-404.
政策評価研究会, 1998, 『政策評価の現状と課題：政策評価
Mawhood, Caroline, 1997, "Performance Measurement in研究会中間報告』, 通商産業省大臣官房政策評価広報課.

the United Kingdom(1985-1995)", in Chelimsky, Eleanor
and Shadish, William R.(eds.), Evaluation for the 21st

真山達志, 1994, 「実施過程の政策変容」, 西尾勝・村松岐

Century: A Handbook, Sage.

夫 編, 『業務の執行』（講座 行政学第 5 巻）, 有斐閣.

Patton,MichaelQuinn,

1997,

Utilization

Focused三重県行政改革推進本部, 1996, 『三重県「さわやか運動」

Evaluation (third edition), sage.

推進大綱

Rossi, Peter H., Freeman, Howard E. and Lipsey, Mark W.,

三重県, 1997, 『新しい総合計画 三重のくにづくり宣言：

1999, Evaluation (sixth edition), sage.

2010 年への変革と創造』.

Scheirer, Mary Ann, 1994, "Designing and Using Process

三重県, 1998, 『行政システム改革』.

生活者起点の行政運営を目指して 』.

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『公共政策』2000

村尾信尚・森脇俊雅, 1999, 『動きだした地方自治体改革』,

インターネットアドレス

関西学院大学出版会.

「事務事業評価システムの公開について」（目的評価表閲
覧のトップページ）：

山谷清志・北川正恭, 1998, 「政策評価の方法と課題」, 佐々http://www.pref.mie.jp/SEIHYO/gyousei/jimu/index.h

木信夫 編著, 『政策開発tml

調査・立案・調整の能力』（分権時代の自治体職員２）, ぎょうせい.

Performance Measurement as a Tool for Policy Choice
KUBOTA Yoshio

Public policy evaluation subsumes ex ante policy analysis (policy analysis), ex post policy analysis (program
evaluation), performance measurement and implementation assessment. From a survey of the improvement processof Mie prefecture's performance measurement system, and review of the extant literatures on public policy evaluation,
this article explores the question: "Is to make a policy choice based on performance measurement appropriate?"
Almost literatures contend that policy analysis and performance measurement are completely different because thepolicy analysis makes cause and effect relation clear whereas the performance measurement is not to do it. Therefore,
using performance measurement as the substitution of policy analysis is not appropriate. But this article calls forfather inquiry on the foundation to make ex ante and ex post policy analysis.

Keyword: Policy analysis ／ Policy evaluation ／ Performance measurement ／ Mie prefecture

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