『公共政策』2000

大会論文

政策評価と会計検査
山 本 清（岡山大学）
和文要約
行政改革会議の最終報告を受けて実施される今回の行政改革の特徴の一つは、政策評価機能の拡充強化である。従来の我が国の行政は計画・予算重視でしかも手続き・準拠性が主たる運営原理であったのに対し、今後は成果重視の結果志向に移行することが意図されている。しかしながら、今回の改革の政策評価は行政内部の評価であり、内部統制と外部監査機関等による外部統制は評価に関しどのような関係にあるべきかという問題の他、どのレベルの行政活動を対象にするのか、いかにアカウンタビリテイ確保と質及び効率性の向上を達成するのかに関しては不透明な点が少なくない。そこで、
まず、評価と会計検査のアプローチを比較し、ついで外部監査機関が従来型の監査から評価に重点を移行している背景を整理する。そして、我が国の行政改革にも大きな影響を与えている新公的経営管理（New Public Management; NPM)下に
おいては、評価が行政活動の成果を定量化した業績指標体系を前提にして国民を顧客、サービスの提供者を供給者とする
仮想市場のシグナル的機能を担うことを明らかにする。こうした NPM が適用されると、外部監査機関に求められる機能も自ずと異なり、会計検査の評価のタイプも業績指標のモニタリング的評価と行政庁の評価を補完する評価、つまり、第三者として政策の枠組みの検討と政策の効率性・有効性の改善を図ることに分かれることを示す。

キーワード: 評価、会計検査、行政改革、アカウンタビリテイ、新公的管理

こうした、政府の動きは、従来の不透明な政策過程や計

1. はじめに画された事業が環境変化により「不要」になっても継続さ

財政悪化と行政の不祥事多発を背景にして、近年政府活れるという行政の「無駄」を改善するものとして歓迎すべ

動の効率化とアカウンタビリテイの改善をめざす取り組み

きものである。しかしながら、行政内部の政策評価制度のが中央政府、自治体を問わず本格化してきた。 1997 年 12

確立だけで国民に対するアカウンタビリテイは確保されな

月の行政改革会議の最終報告を受けた 1998 年の中央省庁

いし、また、評価制度は予算や業績管理と結びつかない限等改革基本法第 2 条には、改革の基本理念として簡素・効り効率化をもたらさない。これまでの取り組みでは行政府率化とならんで総合性・機動性及び透明性の向上が謳われ内部の評価にとどまっており、この内部評価を立法府がアており、前者は独立行政法人（第 36 条）、実施庁（第 16カウンタビリテイの検証に利用するのは、立法府独自の評

条６項）及び公社化（第 33 条）により、後者は政策評価価が必要である。省庁再編後の総務省による「第三者評価」

機能の充実強化によりそれぞれ推進されることになっていといっても行政内部の評価であり、政府の設定した政策目る。また、1999 年 1 月には「中央省庁等改革に係る大綱」

的や枠組みにまで及ぶことは困難であり、正当化の「隠れがとりまとめられ、独立行政法人制度及び政策評価に関す

蓑」とみなされる恐れがある。

る枠組みが設定された。

一方、評価を通じた改善は政策への反映を謳っているも-1-

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『公共政策』2000ののアカウンタビリテイ目的が強い。評価により改廃等を所期の計画目標と効果の実績との対比である達成度と定義伴うことは当然あるが、その割合は少なく、むしろ評価にするか、あるいは、この図のように産出との因果関係的により政策執行の改善や見直しを図ることが重要である。さ把握する概念と定義するかである。両説の比較検討は別稿

らに、評価結果を利用して効率化を促す工夫・システムを（山本 ,1986）を参照していただくとして、より重要なこ

行政内部に組み込まないと一時的な改善運動に留まってしとは、評価はこうした政策過程の計画・予想値または実績

まう。残念ながら、立法府の行政統制については今回の行

値だけで行えないということである。たとえば、「経済性」

政改革の対象ではないことから除外されており、効率化促の評価には、介護施設建設に要した支出額（評価対象を認進策も独立行政法人の創設という制度的対応が主たるもの

識する評価基準・指標）を測定しただけでは何の判断もでである。

きず、この支出額を同様な施設建設費と比較するなどの過そこで、本稿では、行政統制の観点から、外部監査機関

程（測定値を判断する評価規準・目標）を必要とする。い

としての会計検査院が新しい枠組みでいかに機能すべきかかに正確に因果関係的に政策過程を測定しても、評価規準

その限界は何かを検討し、同時に、行政効率化の観点から、がない限り判断はできないのである。後述するように「有我が国の行政改革にも大きな影響を与えている新公的管理効性」の会計検査で検査対象機関と論争になるのも、何で(New Public Management; NPM)下における評価の在り方

もって活動結果（成果）を測定するかといかなる数値でもと留意点を考察していくことにする。次節では、まず、評って有効と判断するかなのである。この点で、評価指標と価と監査の関係を整理し、第 3 節においては、政府監査の同時に目標値等の評価規準値の開発が前提になり、多くの財政統制から効率改善及び検査から評価への移行を概観す

先進自治体の評価もこの評価規準の設定が遅れているのでる。そして、第 4 節では、監査のアプローチ自体の変容をある。

主要国最高会計検査機関(Supreme Audit Institution; SAI)

次に、評価の対象では表 1 に示すように、政府の活動単の事例に即して検討する。続く第５節では、 NPM 下にお位と政策過程のマトリックスに対応した種々の測定タイプ

ける評価と監査の役割を伝統的な行政管理と対比して考察が存在する。ここでも、注意すべきは政策単位でかつ「効する。最後に、我が国での評価の課題と展望を述べる。

果」の評価であっても、費用便益分析等のように測定する過程は「効果」とか「インパクト」に限定されず、配分・

2. 評価と監査投入・産出過程もあることである。上図から明らかなよう2.1. 評価の観点と対象に、誤った資源配分（本来の目標集団以外を対象とする等）、

政策評価はその名の通り「政策」の「評価」であるが、不適切な投入時点（景気対策で遅れた財政出動等）、ある

先の改革基本法案でも「政策」とは何か、何について「評いは遅れた産出（完成しない施設等）は政策の意図した効価」するのかは明確でない。まさに、山谷 (1998)が指摘す

果を発現しないからである。

るように「政策評価の理解が混乱している」のである。前

2.2. 評価と監査

記大綱でも評価の観点として「必要性、優先性、有効性等」

我が国で評価と監査が混乱して使用されているのは、監を挙げているが、定義はない。

査の質的拡大の側面もあるが基本的には、両者ともある事

しかしながら、評価の専門職（たとえば CIPFA,1998）

象を測定して一定の評価規準で判断するという過程においでは概ね下図のように政策過程に着目して評価の観点を整て共通性を有するからである。伝統的監査は、監査対象の理している。つまり、政策執行に伴う資源投入の節約に焦活動記録を調査して所与の基準（一般に公正妥当と認めら点を置くのが「経済性」、資源投入に対する財・サービス

れた会計基準等）に照合して適正に処理されているかを所の産出の関係である「効率性」、産出による意図した効果

定の手続き（監査基準）に従い検証し、独立の専門家がそに着目する「有効性」である。ここで、若干の論議が残さの適正性に関する意見を表明するものである。つまり、判れているのは、「有効性」を産出との直接的関係を問わず断の基礎となる評価規準が監査人及び被監査人双方に外在-2-ppsaj/2000-01-008

『公共政策』2000的に存在していることを原則にしている。これに対して、空白状態をもたらした( Day and Klein, 1987) 。

評価では評価人自身が評価規準を設定することがある他、

3.2. 業績監査

何を評価基準とするかについても裁量性がある。この意味

こうした状況の変化は、政府監査の内部及び外部から監において、監査は評価概念に含まれ、評価の特定タイプと査の質的変革と拡大を求める動きを引き起こした。

みなすことができる。

まず、内部的には行政府に対する統制範囲の拡大を目指

以上の点を整理したのが下表である。監査は歴史的にみす動きがある。専門化・複雑化した行政活動において専門

ると、事前に測定対象や基準・規準が明確になっているこ

的アカウンタビリテイにより、外部からの統制を受けず自とを前提にし、かつ、法的強制力を持って行われるから、律的な専門家の行動についてもアカウンタビリテイを確保

その実施過程の独立性・客観性が肝要である。これに対し、しようとするものである。たとえば、我が国では公共事業

評価は実施過程の自由度が高く、反面、客観性・権威性にの設計とか医療・年金分野の検査が挙げられるし、諸外国劣る場合がある。言い換えれば、監査は階統的であり、評では軍事技術に関する検査が該当する。

価はより対等的・相互作用的である。

一方、外部的には財政規律の確保に留まらず、行政活動

しかしながら、政府部門における監査はこうした伝統的の効率化に資する勧告を期待する政権からの期待や議会にな境界区分を不明確にする方向で進展しており、監査と評

対する情報提供を求める議会側の要求がある。英国会計検価を一体として考察する必要性を要求しているのである。

査院(National Audit Office; NAO)に対して、経済性・効率

そこで、次節はその展開と背景を整理する。

性・有効性のいわゆる 3E の観点からの検査(支出に見合う価値の監査）(Value for Money Audits)権限を与えた 1983

3. 政府監査の展開-国際比較の視点から-

年国家会計検査法は、サッチャー保守党政権下で政府効率

3.1. 合規性・準拠性の監査を統制面から向上させる制度改革の一つであり、また、米伝統的な政府監査は、監査人が民間部門と同様に専門職

国会計検査院(General Accounting Office; GAO)にプログとして確立していたアングロサクソン系でもそれ以外の大ラム評価権限を与えた 1974 年議会予算留保統制法は議会

陸系（我が国、フランス、ドイツ等）でも財務合規性及び側の意思決定に資する政策情報を得る目的を有していた。

準拠性の監査から開始されている。主たる監査の焦点が財

1970 年代から 1980 年代にかけての各国 SAI において政

務諸表か会計行為かの違いはあっても、監査人の判断の基

府活動の妥当性を検証する業績検査権限が追加されたり業礎となったのは外在的な会計基準であったり法令・規則で績監査が開始された (1) のは、内部の自発的対応と外部からある。これは、政府監査の主たる目的・機能が行政府の財の制度的対応が組合わさって生じたもので、決して偶然で政の監督・財務規律の維持にあったことに起因する。しかはない。

しながら、政府活動が定められた基準にしたがって運営さ

3.3. プログラム監査・評価れていることを確保するだけでは、アカウンタビリテイの

上記の業績監査への拡充は、単なる評価規準と実績の照向上及び効率性の改善が図れない事態が生じてきた。いわ

合を対象範囲を財務から業績に広げたという以上の意味を

ゆる福祉国家による政府規模の拡大と行政の専門化・契約有する。それは、監査から証明（ attestation）という流れ国家化である。財政規模の拡大は政府の財源となる国の経を超え、監査人が自ら評価基準及び評価規準を設定するこ済成長が順調な場合には問題が少なかったが、経済が 1970とを余儀なくしたからである。公的資源管理の妥当性を検年代後半から低成長になり財政悪化が国際的に進むと、財証する場合に、検査対象の活動単位で目的が不明確であっ政支出の削減を必要とした。また、政府内部の専門職の増たりあるいは目標が定められていないから監査を断念して大と契約化は、立法府による行政府の統制（逆にいえば行

しまえば、評価システムが適切でないという結果が得られ政府の立法府に対するアカウンタビリテイ）を技術的遠隔るに留まる。多くの SAI が包括的ではないものの、特定の性・情報の非対称性から困難にし、アカウンタビリテイの目的を自ら明確化して業績を測定し、設定した目標値に照-3-ppsaj/2000-01-008

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らして判断しているのは、まさに監査人による代理測定・求されるから、 GAO がプログラム評価を実施し易い環境評価活動そのものである。

にあり、同時にそのことが期待されているからである。

注目すべきは、質的拡大がこの 3E からさらに評価研究

4. 政府監査のアプローチの変化ー監査の「評価」化ー

でいう「プログラム評価」にまで達しようとしていることである。 SAI の国際組織である

4.1. アプローチ

INTOSAI(International

Organization of Supreme Audit Institutions)は 1995 年に会政府監査のアプローチは、監査の特性から多くの論者(た計検査のタイプの一つとして「プログラム評価」を「業績とえば Chelimsky,1985; Robert and Pollitt,1994)も指摘する監査」と区分して以下の性格を有するものと定義した。

ように証拠資料に基づく意見形成という過程を踏むことか[1]業績監査は政策目的を所与とした範囲内で経済性・効ら、ミクロ的かつ実証的アプローチの性格を有する。先の率性及び有効性を評価するのに対し、政策目的や枠組

政策から課業の階統構造を前提にすれば、たとえ政策とかみの妥当性の評価も行う

施策レベルの監査を実施する場合でも、政策なり施策を構成する個々の課業レベルを調査することから開始される。

[2]明文化された目的の達成度に限定せず、効果を総合的

そして、監査人としての判断形成には、客観的な証拠、つに評価する

まりハード（定量的で信頼性が高い）なデータに基づくこ[3]政策と効果との因果関係の特定化を行う
こうしたプログラム評価を SAI が行えるかは、山本(1996)とが要請され、かつ、被監査人との監査意見についての合及び Pollitt and Summer(1997) その法的位置づけにより規意を得るよう努力が払われるのが通常である。

定されると認められるが、政権が設定した政策目的や枠組

こうしたアプローチは、Roberts and Pollitt (1994)が NAO

み自体を評価対象とすることは、行政府の内部評価の限界の業績監査報告を分析した結果、有効性の監査において意を独立性だけでなく範囲の点において克服しようとするも図しない政策効果を把握しようとしないこと、ミクロ的、のである。しかも、米国、フランス、スウエーデンに並び「ボトムアップ」的と述べているのに典型的に現れている。

我が国も「プログラム評価」への検査拡大の可能性はある

政府監査が統制機能と改善機能のいずれを重視するにしてとしている (2)のである。この段階においては、 SAI が監査も、まず行政活動のある特定の局面・単位に焦点を当てると同時に完全なタイプの評価を従来の内部者中心の評価研特性から、包括的評価というより特定項目の部分的調査に究を超えた独立の制度的担保を得て実施することになり、なる可能性は高い。実際のところ、我が国会計検査院の有監査と評価の機能による二分類は意義を失ってしまう。

効性の観点からの検査報告でも、たとえば平成９年度「科以上の関係を整理したのが図 2 であり、また、活動単位

学研究費補助事業の実施について」の処置要求事項は、研の次元で焦点を比較したのが図 3 である。これから、GAO

究成果報告書等が提出されていないことを報告内容にしては政策の「プログラム評価」に力点をおいているのに対し、おり、産出局面の特定事項に測定の焦点をおいた効果の評

現状では我が国の会計検査院は事業や施策の統制を重視し価といえる。研究費の採択が適切であったかという配分やており、政策の評価は今後の充実する方向とみなせる。も額・使途の妥当性という投入局面を対象にしておらず、学

っとも、この SAI の分類は必ずしも GAO が最も進んでい術雑誌への登載件数等の効果の直接評価を行っているもの

ることを示しているのでなく、各国の SAI の果たしているではない。また、伊藤 (1993)が土地改良事業の政策評価に職能を現していると理解されるべきものである。なぜならついて指摘するように、「隠された目標」について会計検

ば、SAI が議会に属しているか、議会からも独立している

査は及んでいない。

か及び議院内閣制か大統領制かにより、外部監査機関の果以上の理論的・経験的考察をより明らかにしたのがたす機能は異なるからである。たとえば、大統領制の米国

Keen(1997)である。彼は NAO が 1995 年 10 月から 1997

では、大統領府に対抗して政策目的や枠組みについても独

年 7 月までに公表した業績監査報告 81 件を分析した。そ自の視点から提案したり統制することが三権分立からも要して、業績監査の特質を問題の認知タイプと判断規準の 2-4-ppsaj/2000-01-008

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要素からなるマトリックスで整理し（下図参照）、認知タ体の妥当性を評価しており NAO が独自に新たな指標及びイプとしては半分析的、判断規準としては帰納的色彩が強目標を提案している。

い（演繹的・合理的と認められた件数も 20 件と約 1/4）

一方、我が国では、従来から不当事項、意見表示またはこと、つまり II のタイプが卓越していることを示している。

処置事項、処置済み事項及び特記事項については、有効性

認知タイプは、監査対象とか焦点をどうするかの決定におの観点からの検査でも、たとえば、平成 9 年度の「農産物いて監査人の経験・勘によるか、種々の資料を分析して行処理加工施設、農産物集出荷施設の設置及び運営についうかであり、我が国でも不当事項の検査はこの直観によるて」のように、特定抽出により不適正な事態を発見して改認知タイプが該当することが多いように思われる。

善処置を要求するものが原則である。しかしながら、平成

4.2. 監査アプローチの変容

2 年度検査報告からの特定検査事項及び平成 9 年度検査報

上記のボトムアップ的・ミクロ的かつ半分析的アプロー

告からの国会要請事項という新しいタイプでは、なるたけ

チは、しかしながら、業績監査の拡大に対応して変化して検査対象に関する包括的・全体的報告を行う姿勢が認めらきている。

れるのである。

第一に、監査における評価手法の高度化である。監査の

たとえば、平成 9 年度検査報告の特定検査事項である「公範囲を拡大し内容を充実するとともに監査業務の効率化の共工事の入札・契約制度の運用について」は、平成 9 年度

ため、伝統的な記述統計的なアプローチから統計解析や経に契約された公共工事（国・特殊法人及び自治体契約の）営科学あるいは社会・マーケテｲング調査等の手法を活発のうち一定規模以上のもの全て (41,115 件)を対象にして、に利用しようとするものである。 70 年代からプログラム

入札方法及び契約実施状況を政府が定めた「公共事業の入評価を開始し分析技術の高度化を図っている GAO 以外で札・契約手続の改善に関する行動計画」にある透明性・客も、80 年代からは各 SAI が INTOSAI を通じて業績監査の観性及び競争性の改善をもたらしているかを調査している。

手法の開発や研修を行っている。ミクロ的・半分析的といこの調査方法は、先の農産物施設の処置要求事項の調査がわれた NAO でも、近年は手法の相談・研修を担当する専47 都道府県のうち 30 道県、事業費 4959 億円のうち 389

門班（統計・経済・ OR ・評価の専門家約 10 名から構成

億円について行ったのと対照的である。同様に、国会要請される）の設置や外部専門家の活用を行っており、かなり事項の「公的宿泊施設の運営について」も、国会から要請

高度な分析を行っている。

があった 5 機関（厚生省、郵政省、雇用促進事業団、簡易第二は、ミクロからマクロ的視点への拡大である。前記

保険福祉事業団、年金福祉事業団）の設置した全ての宿泊

Roberts and Pollitt の調査は 1991 年の検査報告を分析した

施設 370 施設を調査対象にして、運営状況の分析を行ってものであり、最近の NAO の検査報告にはマクロ的あるいいる。こうした動きは議会及び国民に対する情報提供機能

は分析的アプローチを採用したものが見られるようになっの観点から理解されるもので、行政に対する直接の統制とている。たとえば、分析技術的には、「貿易産業省の技術か改善を目的としたものではない。

革新支援 (HC715,1994-95)」は多属性効用関数による施策

もちろん、GAO も含めて SAI の監査がすべて評価特性の総合評価を費用対効果の観点から行ったものであり、「民に見られる包括性・分析性・マクロ性に移行している訳で営化企業の政府保有株式の売却」(HC 265, 1996-97)は残差はない(たとえば OECD,1996 参照)。ここで重要なことは、分析により売却価格の適正性を検証している。また、「ス

政府監査の局面が効果に及んでいるという評価範囲の拡大

コットランド博物館のサービスと収集管理」(HC 14, 1995-に加え、監査のアプローチとして完全な評価とみなされる

96)はエジンバラ市民に対する層別サンプリングによる満タイプが出現して伝統的なアプローチと併存しているとい足度調査を行って全体的なサービスの質を把握しようとしう事実である。

ている。さらに、エージェンシー化された「気象庁の業績すると残された疑問は、どうして業績監査に留まらず政評価」(HC693, 1994-95)は、気象庁の業績測定システム全策・施策の包括的な評価（場合によってはプログラム評価）-5-

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を SAI が実施するようになったかである。実はこの疑問を

因果関係の特定化を行わず、効果指標によるモニタリング

解く鍵は、行政改革による新しい政府モデルにおける SAI

管理を行うか、あるいは、効果測定をあえて断念し産出及の役割なのである。そこで、次節では行政改革における評びサービスの質の局面に焦点をあてた業績測定を行う。特価と監査の関係を検討することにする。

に、後者の場合にはサービス供給者の統制権限の範囲内であるから業績測定によるアカウンタビリテイの検証が整合

5. 行政改革と評価及び監査的である。

5.1. NPM

ニュージーランドの政府部門の購入者と供給者の分離や英

アングロサクソン系の諸国の行政改革を支える理論は、国のエージェンシーの業績管理が産出の効率化とサービス

NPM と呼ばれるものであり、新制度派経済学と経営管理の質に力点がおかれるのは、責任と権限の一致によるアカ学を組み合わせたハイブリッドモデルである。この詳細（たウンタブル・マネジメントの発想に基づくのである。

とえば Hood,1991; Grey and Jenkins,1995;OECD,1995 参

しかし、かかる政府の供給システムが機能するには、顧照）について解説する紙幅はないので、要点だけを述べる

客である国民に供給者のサービスの質とコストに関する情と、成果志向、顧客志向、市場原理の活用、アカウンタビ

報が提供されること及び供給者間で適正な競争が行われる

リテイの強化と裁量性付与、分権化を基本原理とする。成ことが前提 (3)になる。民間財の市場取引に際して判断に用果志向は、先の政策過程の概念図によれば投入中心の管理

いられる価格に相当するシグナルとして質とコストが必要

から産出及び効果の管理に移行することをさす。そして、とされ、供給者側の業績測定システムが確立されていなけ

顧客志向及び市場志向は、従来の独占的で「お上」意識にればならない。同時に、提供される情報が信頼でき妥当な基づくサービス供給形態を逆転して、サービスの受け手でものであることを保証されることが必要であり、外部監査

ある「顧客」が主人となるべく供給過程に官民の競争メカ

はこの情報の信頼性を保証することが期待されるのである

ニズムを導入することで効率化と質の向上を図ろうとする（下図参照）。 NPM では、質と効率性の改善が市場機能ものである。こうした成果志向や民間が政府サービスの供を通じて間接的になされるから、SAI が直接供給者の活動給者になることは、産出に至る過程について裁量性を付与

を統制・改善する業績監査は質的変容を遂げる。換言すれしたり、分権化することになるから、その見合いとして当ば、監査対象が会計行為の財務・合規性でなく会計行為の然成果に関するアカウンタビリテイを強化する必要が出て結果であるサービス属性に関する保証という点で監査の原くる。しかしながら、成果のアカウンタビリテイを確保す型回帰なのである。

るにはアカウンタブルな内容（目的と目標）を事前に明確

5.3. 政策評価の重要性

化しなければならず、また、その実績と事前の目標と対比

それでは、NPM に基づく行政改革が進行中の各国 SAIすることが前提になる。

が、Power(1997)らによる監査職能の拡大という批判があ5.2. NPM と評価・監査る中で、なぜこうした情報保証を超えた政策・施策評価に投入局面とか投入と産出の中間の過程については手続き踏み込んでいるのであろうか。 NPM を徹底すれば財務諸規定が定まっているから、アカウンタビリテイを検証する

表監査とほぼ同類系の業績報告情報の監査を行えば十分でのは比較的容易であるが、成果のアカウンタビリテイを確ないかという疑問が生じるかもしれない。確かに、市場原保するには目的・目標の明確化の他、成果の測定・評価を理の政府部門への適用を徹底し、原則として効果の局面を行わねばならない。しかし、この作業は PPBS の「挫折」評価から除いているニュージーランドの SAI である OAGの例が示すように困難である。確かに、公共事業の一部は

は、政府の財務諸表の会計基準準拠と業績報告の適正表示

費用便益分析が手法的にも確立されているが、その他の政に関する意見表明を主たる業務としている。しかし、それ策分野では効果測定は容易でない。

以外の NPM を推進している国の SAI はいずれも政策・施

このため、NPM では効果を直接測定する場合でも特に策評価への拡充を図っている。

-6-

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これは、3 つの側面から妥当である。なぜならば、第一

このため、情報監査に並んで全体的な視点からの政策・に NPM の理論的前提を所与としても、先の NAO の気象

施策評価及び従来型の業績監査が要請されるのである。た庁に対する業績監査や GAO(1997b,1998)の政府業績成果法

だし、この外部評価を SAI が全面的に担うべきかそれとも(Government Performance and Results Act of 1993; GPRA)

別の評価専門機関を創設すべきかは議論が分かれる

による各省庁の戦略計画のレビューで示されているように、（Glynn,1997）ところである。

供給者（政策の執行・実施者）の設定する計画目標及び業

6. 我が国での課題

績指標が適正でない場合がある。この時には、行政府から独立した外部機関が妥当性を検証するとともに修正を勧告

最後に我が国における評価と監査の課題であるが、「政することが必要である。誤った情報で意思決定すれば市場策評価」がその目的とするアカウンタビリテイ及び政策の機構による供給システムに歪みが生じるからである。

質と効率向上に資するには、何よりも行政庁における評価

第二に、NPM では、供給者はその実施する政策の枠組み

システムの確立が必要である。特に、 NPM 的な行政管理に制約されて裁量性を有し、業績向上を図る構図になってに向かおうとするならば、三重県等で実施されているよういる。つまり、政策決定者をプリンシパル（本人）、政策に全ての施策・事務事業単位での事前評価・事後評価が前執行者である供給者をエージェント（代理人）とみなし、提になる。同時に、行政庁の評価結果が事前及び事後に第プリンシパルはエージェントにどのような誘因を与え最大

三者のチェックを受けることが重要である。評価というとの利得を獲得するかが課題になっている。しかし、政策決事後評価に限定する意見も見られるが、公共事業等のよう定者自身は国民の代理人にすぎないから、政策の枠組みにに歳出規模も大きく不可逆的な行政活動は、事前に不適切関する吟味を行わないと政策立案及び決定についてはアカなものを排除しないと壮大な埋没費用を残したり環境に大ウンタビリテイが問われないことになる。同時に、成果をきな影響を与えてしまう。行政庁の事前評価で妥当性を審向上させるには代理人を動機付けるだけでなく、枠組みの査する機構を設けても正当性を主張したり場合によっては見直し・改善を行わねばならない。この後者の意味で、政評価に恣意性が介在する恐れもあるから、独立した立場の策・施策の実施と効果の因果関係の解明を含めた評価活動

レビューが必須である。現在の評価結果の公表はアカウンが必要なのである。しかも、政策の枠組みの検討は政権がタビリテイの点で前進であるが、結果の受け手である議会

決定した政策目的・意義を再吟味することであるから、行なり国民は情報公開を通じて詳細な資料を入手しても全て政の内部で行うことは困難を伴う。したがって、行政府かをチェックすることは物理的・技術的に困難であり、何よら独立した機関が実施する他ないのである。また、施策レ

りも非効率である。また、市場原理を機能させるには情報

ベルでは行政内部で実施可能であるが、やはり行政府に不の信頼性を担保する必要があるから、業績指標の結果につ利な結果となる十分な成果・効果が挙がっていないといういてニュージーランドや英国の自治体等で実施されている

批判的評価を行う動機付けは低く、たとえ、可能でも信頼ように情報監査を行わねばならない。具体的には、独立行性を担保できない。

政法人の業務実績の内容や自治体の評価指標の信頼性に関第三に、NPM の前提である市場原理や顧客志向が機能しする保証であり、いずれも監事・監査委員の監査に加え会なかったり、不適切なサービス部門があることである。た

計検査院及び外部監査人の監査が求められよう。

とえば、顧客の嗜好に反する公権力の行使を伴う司法・警

一方、行政府から独立した外部評価としては、行政府の察行政や環境保護目的のためサービス水準を低下させるエ

評価が及ばない範囲をカバーする視点が重要である。つまネルギー・廃棄物処理政策である。こうした場合、政策目

り、図 2 における行政府を顧客としない上段にかかる評価的の達成には政府による直接的な介入が必要であり、政策である。上段左側の情報保証は上述した通りであるが、我執行の効率性や有効性について改善すべき事項を第三者がが国であまり関心が払われない政府・自治体全体並びに一行政府に対して助言者的に勧告する必要がある。

般会計及び特別会計単位の財務諸表監査も含まれる。今後-7-

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NPM を推進していく立場をとるならば、地方債市場で競益分析を装っているが実質は異なる費用対効果の数値が一

争メカニズムが働くことになり、格付け等が適正になされ人歩きをしてしまう。その結果、議会の資源配分で重要とるためにも重要である。独立行政法人では民間の会計監査なる事業間の相互比較・優先順位の判断にバイアスを生じ

人の会計監査が課される構想になっているが、国からの出かねないのである。そして、こうした枠組みに関する正確

資や運営費交付金の交付がなされるため、政府全体の財務な評価情報（直接算定しなくても評価結果の意味する経済諸表でないと政府活動の財政状態や運営成績を把握できな

効果が異なるという情報でもよい）は、政策目的（本件でいからである。

あれば土地改良の目的）の妥当性に踏み込まなくとも可能

右側の政策・施策及び法案審議に資する評価は、行政庁である。

が「政策評価」結果を議会に提出しない場合には外部評価

もちろん、こうした取り組みは先の INTOSAI におけるとして実施する他ないが、提出される場合でもその内容の「プログラム評価」の定義にかかる政策・施策の妥当性、審査を行う必要がある。前述したように評価は評価者の価換言すれば政策・施策目的の価値に及ぶこともあり得るか

値規範により左右されることは避けられないから、価値前

ら、国民から直接信託を受けていない機関が行えるかとい

提や評価計算の仮定を明確にする作業が必要であり、そのう議論はあろう。しかし、政策・施策目的の価値に踏み込

後において政治的議論が行われるべきだからである。英国

まなくても、政策・施策評価システムの評価を通じて政策のエージェンシー化も政策の実施面のアカウンタビリテイ

審議に資する情報提供は十分可能である。たとえば、費用と質の向上には貢献しているとする意見が多いものの、政便益分析の活用における費用及び効果の測定項目とか割引策の枠組みが妥当か否かといった評価を含め政策立案面の率の設定あるいは感度分析の実施などについてレビューすアカウンタビリテイが空白になっているという批判 (たとることは、行政庁の評価システムの改善につながったり、

えば Pyper,1995)がある。つまり、大臣なり政策立案の議議会が結果を理解し解釈する場合に有益である。なにより会に対するアカウンタビリテイである。我が国でも独立行も多くの政策・法律の目的自体は抽象的で政治的合意を得

政法人の業績評価は、評価委員会において行われ独立行政る過程で定められれいるから、その批判的検証を行わねば法人からの独立性は保たれるが、当該法人の業務及び組織

ならないケースは限られると考えられる。「プログラム評

運営の基本事項は大臣所轄事項であり直接の評価対象でな価」を行っていると自ら認めている GAO の報告においてい。こうした政策の枠組みに関する評価こそ外部評価が担も、政策評価のほとんどは政策目的をチェックしているとう領域である。たとえば、平成 9 年度検査報告の「かんがいうより政策の評価システムが整備されているか、また、い排水事業全体の効果的な実施について」という処置済事

評価手続きは妥当か及び適正に運用されているかという観

項は、土地改良事業の経済効果の算定において一体として点のものである。

効果を発揮する附帯事業の予定実施時期が遅れている実態

したがって、残された問題は、外部評価機関が図 2 で示を反映していないため効果が過大に評価されることを指摘した 4 つの領域についてどのような資源配分をすべきかとしている。これは、施策の有効性の観点から改善を図るもいうことになる。各国 SAI の実態が示しているように、伝のであるが、政策立案や枠組みの観点からすれば、土地改

統的な行政管理を採用している場合は左下の規律保持が中良事業の経済効果は生産者である農家経済の視点での効果心になり、特に内部監査機構が十分でない場合には外部監測定を行っていて、道路や治水事業のような国民経済的見査が内部統制機能をも担うことになる。また、内部監査が地からのものでないことが問題なのである。いわば交通基発達していても行政府が立法府に比して優位な場合には、盤整備の運営者側の便益である財務分析に相当するもので監査・評価の顧客は議会よりも行政庁になり右下の業務改あり、利用者側に相当する消費者の便益でない。費用便益

善的な機能が主たるものとなる。反対に、 NPM 等の市場分析は本来国民経済的見地から費用対効果を貨幣尺度で算原理を活用した新産業国家の政府を目指す場合には、統制定しようとするものであり、このままでは形式的に費用便機能でも行政庁に対する規律保持でなく行政庁を含めたサ-8-

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ービス供給者の報告する情報を保証することが主眼になる。

1997 Governmentwide Implication will be Uneven,

ただし、市場原理の不完全性を認識し、かつ、議会の行政

GAO/GGD-97-109.
--- (1998), Managing for Results

庁への政策的統制（個々人の意思決定がなされる市場でな

Agencies' Annual

く集合的意思決定の場における）を重視する政府システム

Performance Plans Can Help Address Strategic

では右上の政策・施策の審議に資する情報提供に力点がおPlanning Challenges, GAO/GGD-98-44.

かれている。我が国の現状と政府・自治体内部における「政Glynn, J.J.(1997)," VFM Auditing in the Public Sector" in

策評価」システムの整備を考慮すれば、より上段の方向に

Lapsley, I. and Wilson, R.M.S.(eds.) Explorations in

シストすることが民主的統制と資源の効率的管理の双方か

Financial Control, Thomson Business Press.
Grand, J. L. and Bartlett, W.(1993), Quasi-Markets and Social

ら望ましいであろう。そして、右上の領域を会計検査院がPolicy, Macmillan.

実施するか別の独立機関が担うかは高度の政治的判断を要Gray,

するが、外部監査の重点を議会の意思決定に資する方向に

A.

and

Jenkins,W.

(1995),"From

Public移せるならば、保証と評価機能を異なる部局に区分するこAdministration to Public Management: Reassessing aとで対応することが有力な選択肢になることは確かである。

Revolution", Public Administration, Vol.73, pp.75-99.

もちろん、この前提には法律改正と同時に会計検査院の組

Hood, C.(1991), " A Public Management for All Seasons ?",Public Administration, Vol.69, pp.3-19.

織とスタッフの改革が必要である。

伊藤大一(1993)「会計検査と政策評価-土地改良事業の事例
脚注をめぐる政策分析論的考察 -」 『会計検査研究』第 7(1) 我が国の会計検査院は 1965 年、イスラエル会計検査院号, pp.65-80.
Keen, J. (1997), " On the Production of Value for Money

は 1950 年頃とされる。ただし、1997 年開催の国際会計検
査フォーラムにおける各国の回答による。

Studies"

paper

preparedfortheESRC/CIMA(2) もっとも第２回国際会計検査フォーラムでは明確に「可Conference at the University of Edinburgh, 25-26

能性あり」としているが 1998 年の第３回フォーラムではSeptember 1997.
OECD(1995), Governance in Transition: Public Management「直ちに結論を出すことは難しい」としてやや後退していReforms in OECD Countries,OECD.

る。

--- (1996), Performance Auditing and the Modernisation of(3) 内部市場が社会福祉サービス関して十分機能しないとGovernment, OECD.

いう実証研究については、 Grand and Bartlett(1993)及びPyper, R.(1995), The British Civil Service, Prentice Hall/

GAO(1997a)参照

Harvester Wheatsheaf.
Pollitt, C. and Summa, H.(1997), "Reflective Watchdog ?

引用文献
Chelimsky,

E.(1985),

Contracting

How

Notes

on

Themselves", Public Administration, Vol.75, pp.313-336.

theirRelationship", Evaluation Review, Vol.9, No.4,

Power, M. (1997), The Audit Society, Oxford University

Auditing

and"Comparing
Evaluation:

and
Some

pp.483-503.

Supreme

Audit

Institutions

AccountforPress.
Roberts, S. and Pollitt, C. (1994), " Audit or Evaluation? A

CIPFA (1998), People ＋ Pounds ＋ Property = Services,
CIPFA.

National Audit Office Value for Money Study", PublicDay, P. and Klein, R.(1987), Accountabilities, Tavistock.

Administration, Vol.72, pp.527-549.

GAO(1997a), Social Service Privatization, GAO/HEHS-98-6.

山本--- (1997b), The Government Performance and Results Act

清(1986)「業績評価の理論と手法（一）」『会計と監査』第 37 巻第 12 号, pp.23-27.

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新展開』東洋経済新報社--- (1996)「政府マネジメントの展開と会計検査」統計研究
会『会計検査の現状の比較制度論的研究 -ドイツを事

山谷

例にして-』

清志「わが国の政策評価の現状分析 -誤解と限界 -」『季刊行政管理研究』第 84 号,pp.52-64.

---(1997)「会計検査と政策科学」宮川公男編『政策科学のPolicy Evaluation and Government Auditing
Kiyoshi Yamamoto(Okayama University)
Abstract
Strengthening of policy evaluation is an innovative element of the current administrative reform in the Japanese central
government. The reform aims at transforming planning and procedure oriented management into result oriented
management. However, it is still unclear about the interrelation between internal and external controls including auditingand evaluation, since the focus is internal evaluation. It is also vague in the evaluating targets and the compatibility
between ensuring accountability and improving efficiency and quality of service. On the other hand, government audits inthe developed countries have generally moved their manpower from traditional compliance auditing into performance orpolicy evaluation since the 1980s. The Board of Audit in Japan is not exceptional. Also it is noteworthy that government
audits would play an additional ( partly original ) role in certificating the performance indicators (PIs) under the new publicmanagement (NPM) which has recently influenced the Japanese public sector reforms. It is assumed that PIs are considered
the mediating signals corresponding to the prices in the competitive market between the public as customers and service
providers as suppliers , and monitoring evaluation plays a significant role; market mechanism could function when there is
the symmetry of information between customers or consumers and suppliers. However, internal evaluation might not
examine the merits of policy objectives or the policy framework. Therefore, it is necessary for successful reform thatgovernment auditing implements the complementary evaluation on these areas in addition to examining the monitoring
evaluation of government agencies, while the approach is not easy because of its political neutrality.

Keywords: evaluation, audit, public sector reforms, accountability, New Public Management-10-

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