Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité.
L’administration fédérale suisse à la poursuite du
mythe du plurilinguismeDavid COURRON
Résumé
Aussi bien en vertu de sa composition que de son fonctionnement plurilingue,l’administration fédérale suisse est souvent perçue comme une Suisse en miniature
et offre la vitrine d’une diversité revendiquée et assumée au nom de l’incarnation
de l’un des mythes fondateurs de la nation. Les diverses composantes linguistiquesde la communauté suisse y occupent des proportions proches de celles relevées
par les recensements de la population et une politique volontariste de promotion
du plurilinguisme s’y déploie avec des résultats globalement satisfaisants, mais
qui ne sauraient masquer de fortes disparités d’un service à l’autre ni les limites
d’une approche par trop quantitative. Des correctifs sont désormais apportés à cetteconception purement politique de l’objectif de réalisation du plurilinguisme dansl’administration qui se heurte pourtant encore aux conditions socioéconomiques
et sociolinguistiques de sa mise en œuvre, d’une part, eu égard aux arbitrages enterme de coûts qu’implique la recherche d’efficacité non nécessairement compatible
avec la mission de respect de la diversité, et d’autre part, eu égard à la prise encompte des besoins, en particulier de formation, du capital humain indispensable
au développement harmonieux et performant d’une communication plurilingue etinterculturelle dans l’administration fédérale suisse.

Mots clésSuisse, plurilinguisme, administration, langues minoritaires, diversité culturelle

1 Introduction : le plurilinguisme ou la mission symbolique de l’administration fédérale suisse« Le multilinguisme de la Suisse peut apparaître comme un signe demodernité [...] [mais] son application quotidienne à tous les domaines de la vie
publique exige un effort considérable de la part des participants » (Camartin,
1985). De tous les aphorismes concernant la réalité du quadrilinguisme suisse,celui-ci résume parfaitement la problématique de la gestion des langues au©Revue japonaise de didactique du français, Vol. 3, n. 2, Études francophones - octobre 200823

Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguisme

sein de l’administration fédérale (AF) traversée en permanence par le soucide concilier principes constitutionnels et efficacité d’action des services dela Confédération. Symbole de la détermination récente de la communauté
nationale d’appréhender les enjeux posés par la pratique de l’allemand, dufrançais, de l’italien et du romanche au titre de langue officielle, l’AF l’est
aussi par l’incarnation quotidienne du mythe fondateur d’une Suisse qui seveut plurilingue, en raison de sa nature multi-relationnelle, multi-sectorielle
et de sa position charnière au cœur du dispositif constitutionnel. En
relations constantes avec les cantons, les communes et les citoyens, elle est
en effet conduite à respecter, avec les uns, leur(s) langue(s) officielle(s), avec
les autres, le principe du libre choix de la langue, alors que sa présence danstous les domaines de l’action de l’État la confronte à des exigences accrues
d’expertise, de technicité et de rapidité peu compatibles avec les lourdeurs defonctionnement qu’impose a priori le plurilinguisme. Enfin, en intervenant
au cours des phases pré- et post-parlementaires d’élaboration et d’exécution
de la législation fédérale, elle se doit d’être, le plus possible, représentativede la diversité suisse (par le biais d’une composition équilibrée) et ouverte
à la discussion avec ses interlocuteurs (par le biais du développement duplurilinguisme). Après quelques réflexions préliminaires sur la délimitation denotre objet (2) et le cadre légal applicable aux langues (3), nous analyserons
la position de chacun des groupes linguistiques au sein de l’AF (4), avant depoursuivre avec l’influence réelle de chacun en fonction de sa présence dansla hiérarchie (5), pour évoquer enfin le niveau des connaissances linguistiquesdes fonctionnaires et leurs positions par rapport au plurilinguisme et lesconditions qualitatives de réalisation d’une administration au fonctionnementincontestablement plurilingue (6).
2 Les modalités juridiques de la délimitation du périmètre de l’administration fédérale suisse1

En 2007, 36 484 fonctionnaires fédéraux (parmi lesquels 12 520
142 999 fonctionnaires fédéraux dont 12 969 au DDPS en 1999. Office fédéral du personnel (OFPER), « Bundespersonal nach Bundesämtern und Muttersprache - absolute
zahlen » in Personalerhebung 1999, Tabelle 5.1, Januar 1999, édité par le Département fédéral des Finances (DFF), OFPER, Berne, 1999. Sauf indications contraires,

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David COURRON

fonctionnaires du Département de la Défense) concourent à la réalisation
des missions dévolues par les cantons suisses à la Confédération. Toutefois,comme le rappellent Urio et Baumann (1988), dans un État moderne àstructure fédérale, « les activités administratives de l’État ne sauraient [...]
être réduites à la seule administration fédérale ». Aussi, à ce qui constitue
ce qu’il est convenu d’appeler l’AF stricto sensu, conviendrait-il de rajouterles agents des anciennes régies fédérales PTT (55 000) et CFF (28 000) qui
assurent d’incontestables missions de service public, les fonctionnaires
2

cantonaux (près de 250 000) et communaux (près de 200 000) en charge,
selon la théorie du « fédéralisme d’exécution », de la mise en œuvre de pans3

entiers du droit fédéral , et enfin les nombreuses personnalités patronales,
toutes les données statistiques relatives aux fonctionnaires fédéraux dont il est fait
mention dans cet article sont issues des tableaux « Bundespersonal nach
Bundesämtern und Muttersprache » et « Bundespersonal nach Departementen, Besoldungsklassengruppen und Muttersprache » in Personalerhebung 1991 et Personalerhebung 1999, Tabelle 5.1-5.2 et Tabelle 5.5-5.6, Januar 1991-Januar 1999, édités parl’OFPER (pour les années 1991 et 1999) et du système de gestion et de controlling dupersonnel HRM-Cockpit à jour en juillet 2007 (pour les années à compter de 2001).
Elles ont été mises à notre disposition par le Service de médiation pour le personnel dela Confédération (OFPER).
2
En raison du caractère non-professionnalisé de nombreuses activités publiques, lesstatistiques sur la taille du secteur public au niveau cantonal et communal varient sensiblement. Les chiffres cités sont des extrapolations réalisées à partir de données fournies par l’Office fédéral du personnel (respectivement 285 000 et 200 000 agents) etl’Office fédéral de la statistique (respectivement 237 000 et 180 000 agents). D’autres estimations ne portent ces nombres qu’à 162 000 personnes (Raimund A. Germann, Die
Kantonsverwaltungen im Vergleich, Bern, Verlag Paul Haupt, 1995) et à 60 000 personnes (Secrétariat général du Gemeinde Verband (Association des Communes suisses)).
3
Sans nous appesantir sur le partage des compétences entre la Confédération et lescantons, fort complexe au demeurant, nous citerons Jean-François Aubert : « La délégation législative aux cantons [...] est conférée aux fins de complément, lorsque le législateur fédéral ne désire pas régler lui-même certaines matières particulières, soit qu’il
les considère comme peu importantes [...] ; soit que, tout en leur reconnaissant del’importance, il estime qu’elles dépendent trop étroitement des circonstances locales
pour faire l’objet d’un régime uniforme. » Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel : Éditions Ides et Calendes, 1967, pp. 261-277. Parmi les domaines où l’intervention de l’État fait appel à la technique du fédéralisme d’exécution,

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Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguisme

syndicales, associatives et universitaires (2 219) appelées à assister
4

l’administration de leur expertise .
Toutefois, l’AF, au sens où nous l’entendons dans cette étude, se limiteraà ce que la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration du
21 mars 1997 présente comme : « [...] subordonnée au Conseil fédéral [...] [et5se composant] des départements et de la Chancellerie fédérale » (art. 2.1) .
Cette loi précise en outre que « [l]es départements s’organisent en offices, qui
peuvent être réunis en groupements [...] ils disposent chacun d’un secrétariat
général » (art. 2.2, ibid.). Exprimé en valeur absolue, cela représente les
35 191 fonctionnaires des sept départements fédéraux (unités centrales etdécentralisées) et les 238 de la Chancellerie fédérale, auxquels nous rajouterons
6

ceux du Tribunal fédéral (328) et des services du Parlement (272) .
citons : les droits civil, pénal et du travail, la santé publique, la protection sociale, la police des étrangers, les politiques économique, des transports, de l’aménagement du territoire, les impôts directs, les élections et votations...
4
Au sein de commissions extra-parlementaires (28 commissions de recours, 54 commissions à pouvoir décisionnel et 134 commissions consultatives) lors des phases préparatoires des textes législatifs, ou au sein de 15 organes de direction d’entreprises etd’établissements de la Confédération et de 25 organismes indépendants en qualité dereprésentants de la Confédération. On parle, au sujet de ces quelques 256 organes,
d’une administration de milice en raison du caractère ouvert de leur composition qui
associe les représentants de la société civile au travail de l’administration. Selon
l’article 2.1 de l’ordonnance sur les commissions extraparlementaires, les organes dedirection et les représentants de la Confédération du 3 juin 1996, ces commissions « [...]
sont des organes institués par la Confédération, qui assument des tâches publiquespour le compte du gouvernement et de l’administration. » Ordonnance sur les commissions du 3 juin 1996, état le 5 décembre 2006, Portail des autorités fédérales de laConfédération suisse : <http://www.admin.ch/ch/f/rs/c172_31.html>, le 22 juillet 2007.
5
Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) du 21 mars
1997, état le 13 juin 2006, Portail des autorités fédérales de la Confédération suisse :<http://www.admin.ch/ch/f/rs/c172_010.html>, le 3 juin 2007.
6
Nous avons pris le parti d’exclure de notre champ d’analyse La Poste Suisse et Les
Chemins de Fer Fédéraux (CFF), anciennes régies fédérales dont les statuts ont été
largement modifiés suite à l’abrogation du statut des fonctionnaires en 2000, en raisonde la difficulté à obtenir des statistiques sur la composition linguistique de leurs effectifs qui soient pertinentes eu égard à l’extension géographique de leurs activités qui lessoumet au principe de la territorialité.

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David COURRON

3 L’administration fédérale ou la fiction d’une Suisse plurilingue
confrontée à la réalité d’une Suisse de « monolinguismes juxtaposés »7
La justification et les raisons du plurilinguisme dans l’AF suisse sontde deux ordres. D’ordre juridique d’une part. La constitution fédérale, dont
l’article 70 précise que « [l]es langues officielles de la Confédération sontl’allemand, le français et l’italien. [Et que] le romanche est aussi langue
officielle pour les rapports que la Confédération entretient avec les personnes
8de langue romanche » , consacre le principe de l’identité entre les langues
administratives de l’État et les langues parlées par la population et l’obligation
faite aux agents publics de pouvoir communiquer avec les citoyens des trois(voire quatre) régions linguistiques. D’ordre politique d’autre part. Perçue
9comme un facteur de cohésion nationale , il est nécessaire que l’administration
soit, dans une certaine mesure, le reflet des diverses mentalités qui composent
l’opinion publique suisse.
Cependant, il n’existe aucune règle de portée générale proprement ditequi accorde, à tel ou tel groupe linguistique, le droit d’accéder en priorité aux
charges administratives au niveau fédéral. Le souci d’éviter que le critère dela langue ne prévale sur celui des compétences professionnelles, à la seule
exception logique des traducteurs, fournit certes une première réponse
satisfaisante. Néanmoins, dans ce pays où le principe de subsidiarité joue unrôle primordial dans l’organisation politique, la correspondance entre l’État et
le Peuple demeure beaucoup moins forte au plan fédéral qu’au plan cantonalvoire communal caractérisé par une conscience presque exclusivement
7

Nous empruntons cette image à Grin, (1999, p. 256).
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, état le 8 août2006, Portail des autorités fédérales de la Confédération suisse : <http://www.admin.
ch/ch/f/rs/101/index.html>, le 16 mai 2007. Cet article reprend quasiment mot pour mot
le texte de l’article 116.4 de l’ancienne constitution du 29 mai 1874, tandis que, sansmodifier l’équilibre entre langues nationales et officielles, l’article 18 élève au niveau
constitutionnel le principe du droit de la langue en reconnaissant que « la liberté de lalangue est garantie ».
9
En 1940, meurt Giuseppe Motta, seul représentant au Conseil fédéral de la minorité delangue italienne, qui fut remplacé par un autre Conseiller fédéral italophone, Enrico
Celio, en raison des circonstances politiques du moment et afin de raffermir les liens duTessin avec le reste du pays.
827

Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguismemonolingue, qui éclaire la formule de Weil (1995, p. 31) selon qui « [le]plurilinguisme se joue essentiellement sur le plan institutionnel et beaucoup
moins au niveau individuel ».
Toutefois, si l’adaptation de la structure des effectifs de l’AF à celles dela population toute entière ne constitue qu’une des conditions nécessaires
à la paix des langues, les pratiques linguistiques favorables aux groupes
minoritaires auront d’autant plus de chances d’être suivies d’effets que
ces groupes disposent dans les services officiels d’une représentation
sensiblement égale à leur pourcentage dans la population. C’est pourquoil’État fédéral a constamment veillé à ce que les trois langues officielles soient
représentées dans l’administration comme s’il existait à son sujet une règle
analogue à celle qui vise la composition du Tribunal fédéral, en vertu delaquelle « lors de l’élection des juges du Tribunal fédéral, l’Assemblée fédérale
10

veille à ce que les langues officielles soient représentées » (art. 188.4) . Le
vif renforcement de la volonté politique en ce domaine auquel nous assistons
depuis 1997, avec la publication d’instructions du Conseil fédéral dont « le but[...] est de promouvoir le plurilinguisme sur le lieu de travail et de mettre à11profit les propriétés pluriculturelles de l’administration » (art. 1.2) , témoignede la permanence de ces préoccupations parmi les autorités. Les nouvelles
Instructions de 2003 légalisent ainsi le fait que « [l]es départements veillentà ce qu’une représentation équitable des communautés linguistiques soit
garantie dans tous les domaines d’activités de l’administration et à tous les
niveaux hiérarchiques, selon leur proportion dans la population résidantede nationalité suisse » (art. 2.1). Mais elles vont désormais encore plus loin
lorsqu’elles disposent que « [d]es variations favorisant les langues latines sontpossibles » (art. 2.1) et qu’ « aussi longtemps qu’une représentation équitabledes communautés linguistiques n’est pas atteinte, les départements peuvent
fixer des objectifs quantifiés » (art. 2.2, ibid.).

10Constitution fédérale, op.cit.
Instructions du Conseil fédéral concernant la promotion du plurilinguisme dansl’administration fédérale du 22 janvier 2003, Portail des autorités fédérales de laConfédération suisse : <http://www.admin.ch/ch/f/rs/c172_31.html>, le 18 mai 2007.

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David COURRON

4 Les grands équilibres de la répartition des communautés linguistiques au sein de l’administration fédérale suisse : une approche
quantitative du plurilinguisme administratif
Une analyse des statistiques les plus récentes de la composition
linguistique de l’AF confirme l’observation formulée par des travaux
antérieurs selon laquelle « [...] the linguistic distribution for the public service
as a whole [...] has been reasonably close to that for the population at large
since the 1930s » (McRae, 1998, pp. 132-142).
4.1 Une situation globalement équitable conforme à la structure de lapopulation suisse
D’après les données relatives à la répartition linguistique desfonctionnaires fédéraux selon le sexe et les classes de salaire et ventilés en
départements et offices, le groupe des fonctionnaires de langue allemandecorrespond à une large majorité (75,9 % en 1991, 75,5 % en 1997, 71,2 % en 2001
et 70,9 % en 2007), tandis que le groupe francophone apparaît comme une
minorité d’importance moyenne encore sous-représentée par rapport à ses
21 % dans la population suisse (16,3 % en 1991, 17,6 % en 1997, 20,3 % en 2001
et 19,9 % en 2007) et le groupe italophone comme la minorité de la minorité
non-alémanique légèrement sur-représentée (4,8 % en 1991, 4,8 % en 1997,
6,9 % en 2001 et 6,4 % en 2007). Toutefois, même si dans cette perspective cedernier semble favorisé par rapport aux deux autres, cet avantage numériquen’entraîne nullement une influence équivalente dans la gestion des affaires
administratives du pays. Enfin, la part des fonctionnaires de langue maternelle
romanche au sein de l’AF correspond peu ou prou à la position de leur groupe
linguistique dans la population suisse, soit 0,6 % (0,5 % en 1991, 0,4 % en 1999,
0,5 % en 2001 et 0,3 % en 2007). Ainsi, la représentation relativement équitable
dont bénéficient les trois principaux groupes linguistiques confirme-t-elle une
lente mais constante progression des francophones et des italophones qui
témoigne des réajustements consécutifs à l’affirmation d’une volonté politiquedans ce domaine et à l’entrée en vigueur des instructions concernant leplurilinguisme, lesquelles prévoient qu’ « aussi longtemps qu’une représentationéquitable des communautés linguistiques n’est pas atteinte, les départements
peuvent fixer des objectifs quantifiés » (art. 2.2, ibid.).
4.2 La persistance de déséquilibres internes révélateurs d’un déficit
29

Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguismed’approche qualitative
4.2.1 La situation visible des fonctionnaires francophones
Cependant, si on considère la part des groupes linguistiques dans leseffectifs des diverses branches de l’AF, les chiffres montrent qu’ils sontfort inégalement répartis d’un office à l’autre. Parmi les exceptions lesplus nettes, figurent, au profit des Romands, le Département des Affairesétrangères (DFAE) où se reflète l’ancien prestige du français en tant que
langue diplomatique qui explique que les Alémaniques aient pris l’habitude
de considérer les Romands comme les porte-parole de la Confédération, et
au profit des Alémaniques, le Département de la Défense, de la Protection
de la Population et des Sports (DDPS). La situation s’érode légèrement pourles francophones au sein du DFAE : en 1972, ils représentaient 31,9 % deseffectifs, 28,6 % en 1991, 26,4 % en 2001 et 19,6 % en 2007 (Alémaniques : 56,9 %en 1972, 65,9 % en 1991, 67 % en 2001 et 63,8 % en 2007). En ce qui concerne le
DDPS, la prépondérance alémanique s’affirme avec une particulière netteté,
conséquence de la vaste expansion géographique des activités militaires
et de la supériorité numérique des Alémaniques dans la population totale(72,5 %). En 1972, ceux-ci représentaient 83,4 % des effectifs, 79,7 % en 1991,
78 % en 2001 et 77,8 % en 2007 (Romands : 11,4 % en 1972, 14,9 % en 1991,
12

16,6 % en 2001 et 16,7 % en 2007). En 2007 , à l’exception de l’Office fédéraldu sport (francophones 18 % et italophones 2,8 %), les communautés latines
sont systématiquement minoritaires, sinon totalement absentes, au sein denombre d’offices du DDPS. La situation est particulièrement défavorable
pour les Romands dans les services opérationnels (État-major général 9 % en
2001, 0 % en 2007) de même que dans les services directionnels tel que l’Office
fédéral de la protection de la population (0 %). On constatera, cependant, demeilleures positions au Secrétariat général (10,9 %), à la Centrale nationaled’alarme (11,5 %), à l’Office central de la défense (16,5 %) et au sein deservices techniques tel l’Office fédéral de topographie (17 %).
En dehors du DFAE, les fonctionnaires francophones disposent deconfortables positions parmi les effectifs du Tribunal fédéral (plus de
30 %) qui atteignent près de 40 % au Tribunal fédéral, institution dont la
12Les chiffres qui n’apparaissent pas dans une suite datée correspondent aux données
de 2007 (état du mois de juillet).

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présence à Lausanne n’est pas étrangère à ce résultat (on constate l’effet
inverse au Tribunal fédéral des assurances situé à Lucerne, dans la région
germanophone (20 % des effectifs)). Si les francophones, qui comptent pour
24,7 % des effectifs totaux du Département fédéral de l’Économie (DFE), sontparticulièrement bien représentés à l’Office fédéral des affaires économiques
extérieures (31,4 %), au Secrétariat général (26,2 %), à la Commission dela concurrence (24,5 %), à l’Office fédéral du développement économique13

et de l’emploi (23,1 %) et au Secrétariat d’État à l’économie (21,8 %) , leurposition reste inférieure à la moyenne à l’Office fédéral du logement (20 %),à l’Office fédéral de l’agriculture (19,6 %), à l’Office fédéral de la formation
professionnelle et de la technologie (15,1 %) et devient extrêmement faible àl’Office vétérinaire fédéral (9,6 %) et à l’Office fédéral de l’approvisionnementéconomique du pays (9,1 %). Longtemps sous-représenté au sein duDépartement fédéral de l’Intérieur (DFI), l’élément francophone, en voie
de rééquilibrage dans les années 1990 est désormais sur-représenté : lesRomands y représentaient 15,1 % des effectifs en 1972, 16,8 % en 1991, 23,7 %en 2001 et 25,9 % en 2007 (Alémaniques : 72,7 % en 1972, 73,5 % en 1991, 65,8 %en 2001 et 67,5 % en 2007). Particulièrement nombreux à l’Office fédéral de lastatistique (43,7 %) dont les bureaux sont installés à Neuchâtel et à l’Institut
suisse de météorologie (27,2 %), les fonctionnaires francophones accusent
toujours une relative faiblesse à l’Office fédéral de l’assurance militaire(22,4 %), à l’Office fédéral de la santé publique (18 %), au Bureau fédéral del’égalité entre femmes et hommes (10,5 %) et aux Archives fédérales (9,4 %).
Enfin, au Département fédéral des Finances (DFF), ils dépassent légèrement
la moyenne bien qu’en recul constant : 21,9 % des effectifs en 1972, 22,6 %en 1991, 21,4 % en 2001 et 20,6 % en 2007 (Alémaniques : 73,4 % en 1972, 70 %14

en 1991 , 63,9 % en 2001 et 65,1 % en 2007) et se retrouvent en priorité aux
15

douanes (23,4 %) et au Secrétariat général (21 %) .
13

Le Secrétariat d’État à l’économie a hérité les missions de deux anciens Offices, affaires économiques extérieures et développement économique et emploi, qui, en 1999,
comptaient respectivement 31,4 % et 23,1 % de Romands.
14
À la différence de celles des autres années, les données de 1972 incluent les effectifs
de l’AF des douanes et de la Régie fédérale des alcools.
15
Le cas de la Caisse centrale de compensation de l’AVS/AI (47,4 % de francophones et33,6 % de germanophones) doit être mis à part en raison de sa présence à Genève.

31Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguisme

4.2.2 Les situations contrastées des fonctionnaires italophones et romanchophones
Les positions des deux autres groupes minoritaires sont très différentes,
d’une part, en valeur absolue, et d’autre part, eu égard au statut de la langue
considérée. Ainsi, le groupe italophone, représenté par 2 390 fonctionnaires,
est réparti de façon assez homogène dans toutes les branches de l’AF,
tandis que le personnel romanchophone (21 fois moins nombreux que lesitalophones, avec 111 fonctionnaires) ne parvient qu’à assurer une présence
très symbolique dans quelques offices. Cette situation confirme, dans uncas, l’importance de la reconnaissance de l’italien, langue officielle del’administration, et dans l’autre cas, le déclin numérique du romanche auquell’élévation partielle au rang de langue officielle n’est pas encore parvenue
à mettre un terme. Les fonctionnaires italophones sont particulièrementbien représentés au sein de la Chancellerie fédérale passant de 16,8 % en1991 à 19,4 % en 2001 et jusqu’à 19,9 % en 2007 avec une pointe à 20,4 % en
1999 (soit 31 personnes). Ces chiffres ne doivent toutefois pas faire illusion,
puisque les postes occupés par les italophones le sont principalement parles traducteurs de la section italienne des Services linguistiques centraux. Ce
sont également les traducteurs qui gonflent la représentation des italophones
au sein des secrétariats généraux du DFI (10,4 %), du DFE (9,3 %), duDépartement fédéral de l’Environnement, des Transports, de l’Énergie et dela Communication (DETEC) (9 %) et du Département fédéral de Justice etPolice (DFJP) (7,1 %), car en effet, aux termes de l’article 5 de l’Ordonnancesur la traduction au sein de l’administration générale de la Confédération, il
est prévu que « chaque département est doté d’un service linguistique français
et d’un service linguistique italien [...] dirigés chacun par un chef traducteur
16[...] subordonné au secrétaire général du département ou à son suppléant » .
La représentation du groupe italophone n’est supérieure à la moyenne quedans deux départements : le DFF (5,5 % en 1991, 12,2 % en 2001 et 11,1 %en 2007) et le DFJP (4,1 % en 1991, 4,2 % en 2001 et 6,7 % en 2007, idem).
En revanche, elle demeure faible au sein du DFI (5,1 %), du DDPS (4,9 %),16

Ordonnance sur la traduction au sein de l’administration générale de la Confédération du 19 juin 1995, état le 1er janvier 1996, Portail des autorités fédérales de laConfédération suisse : <http://www.admin.ch/ch/f/rs/c172_081.html>, le 12 juin 2007.

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David COURRON

du DETEC (4,1 %), du DFAE (3,9 %) et du DFE (3 %) avec néanmoins une
présence renforcée parmi les effectifs de la Caisse centrale de compensation
de l’AVS/AI (14,3 %), de l’Office fédéral du sport (2,8 %), de l’Institut suissede météorologie (8 %), de l’Office fédéral des assurances sociales (7,1 %).
Enfin, les fonctionnaires italophones détiennent, avec leurs homologues
francophones, une grande place dans les services d’exécution des douanes del’ordre de 16,1 % en 1991, 15,8 % en 2001 et 15,4 % en 2007 (Romands : 23,2 %en 1991, 23,8 % en 2001 et 23,4 % en 2007) qui tient à la nature linguistique des17

frontières à surveiller . Quant aux fonctionnaires de langue romanche, ils ne
représentent jamais plus de 2 % des effectifs : 1,9 % à l’Institut de virologie etd’immunoprophylaxie, ce qui correspond rarement à plus d’une personne.
4.2.3 L’association des groupes linguistiques minoritaires aux processusd’élaboration et de prise de décision et aux actions de contrôle
Il est un domaine dans lequel la représentation des langues laisse la partbelle aux groupes linguistiques minoritaires : celui des commissions extraparlementaires, des organes de direction d’entreprises et d’établissements dela Confédération et des représentants de la Confédération. Ces commissions
sont composées en moyenne par 70,3 % de germanophones, 23,8 % defrancophones et 5,9 % d’italophones. Des disparités peuvent être relevées, en
faveur des Romands, au DFI (28,6 %) et au DFJP (24 %) (DFE 22,2 %, DDPS
21,1 %), et en faveur des représentants italophones, au DFAE (10,4 %), au
DFI (6,7 %) et au DDPS (6,3 %). En revanche, les francophones, avec 22,2 %au DFE, 21,1 % au DDPS et 17 % au DETEC et les italophones, avec 3,7 %au DFE enregistrent de plus faibles positions. Par type de commission,
l’analyse révèle une forte présence des Alémaniques au sein des commissions
consultatives (71,8 % contre 22,4 % de francophones et 5,8 % d’italophones)
et des organes de direction tels que le Conseil d’administration des Cheminsde fer fédéraux suisses, le Conseil d’administration de la Poste suisse et laCommission fédérale des banques (68 % contre 24,8 % et 7,2 %), mais quiparaît plus relative dans les commissions à pouvoir décisionnel (66,8 % contre
27,5 % de francophones et 5,7 % d’italophones) tandis qu’elle est plus faible
dans les commissions de recours (59,1 % contre 27,3 % et 13,6 %). Quant à la17

572,1 km avec l’Allemagne et l’Autriche, 569,3 km avec la France et 739,9 km avec
l’Italie.

33

Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguisme

meilleure représentation des éléments francophones, elle se retrouve parmi
les représentants de la Confédération (31,3 %), et celle des italophones,
18

parmi les commissions de recours (13,6 %) . La situation particulière quenous venons de présenter apparaît comme une manifestation de la volonté
politique de promouvoir le plurilinguisme, y compris dans les organes
institués par le Conseil fédéral et l’administration, et réaffirmée dans lesrécentes instructions qui précisent que « [l]es autorités compétentes veillent
à obtenir une représentation équitable des communautés linguistiques lors dela création de commissions, de groupes de travail et d’autres organes, ainsi
que lors du développement des cadres, lors de la sélection des responsables
19

de formation et de l’attribution de mandats » (art. 8.2.5) .
Ainsi, l’étude des taux de représentation des communautés linguistiques
corrobore les conclusions de recherches antérieures : « comparison with
figures for earlier years suggests that despite some fluctuations and minor
improvements [...] departmental discrepancies in linguistic representation
tend to be fairly persistent » (McRae, 1998). Il convient pourtant de nuancer
ce propos, dans la mesure où les sous-représentations les plus flagrantes
tendent à s’estomper et les taux de représentation des communautés
linguistiques dans l’administration à coïncider avec ceux dans la population
totale. Par ailleurs, on peut attendre de la volonté politique manifestée parles Instructions du 22 janvier 2003 d’autres améliorations de nature non plus
quantitative mais qualitative et donc aussi plus personnelle.
5 Les limites de l’approche quantitative du plurilinguisme administratif : rapports de pouvoir et influence réelle dans les processus
décisionnels des groupes linguistiques minoritaires
Une analyse de la composition linguistique de l’AF selon les classes
de traitement permet, toutefois, de relativiser les données globales de lareprésentation de chacune des communautés linguistiques. En effet, leurreprésentation, fût-elle équitable quantitativement, au sein de l’administration18

Ces données statistiques sont disponibles sur le Portail des autorités fédérales de laConfédération suisse : <http://www.admin.ch/ch/f/cf/ko/statsprachen.html>, le 21 septembre 2007.
19
Instructions du 22 janvier 2003, op.cit.

34David COURRON

n’est pas en soi d’une grande signification quant à leur participation active
aux processus décisionnels et à l’application des politiques publiques, celleci relevant en priorité de leur position dans la hiérarchie et non de leur poids
numérique.
Dans la hiérarchie administrative, les groupes linguistiques serépartissent de la façon suivante : les fonctionnaires de langue allemande sont72,9 % (72,2 % en 1991) en classe 30 et au-delà, 72,7 % (73,9 %) en classes 24
à 29 et 72,9 % (72,6 %) en classes 18 à 23 (70,9 % toutes classes confondues),
ceux de langue française respectivement 21,4 % (21,8 %), 21,4 % (18,9 %) et
19,8 % (17,4 %) (19,9 % toutes classes confondues), ceux de langue italienne
respectivement 4,7 % (4,9 %), 4,6 % (3 %) et 6,1 % (4,2 %) (6,4 % toutes classes
confondues) et ceux de langue romanche respectivement 0,7 % (0,5 %), 0,3 %
20(0,4 %) et 0,2 % (0,3 %) (0,3 % toutes classes confondues) . La représentation
des francophones apparaît relativement satisfaisante dans les fonctions
dirigeantes (classe 30 et au-delà) et chez les cadres moyens (classes 24 à 29)
mais insuffisante dans les classes de relève (classes 18 à 23). Si on considère
les classes 12 à 17 et inférieures à 11, les taux chutent sous la moyenne à20,7 % et 18,8 %. Les fonctionnaires italophones sont quant à eux relativementbien représentés chez les cadres supérieurs et moyens. Comme le suggère
une note de l’Office fédéral du personnel (OFPER), « il semble que seuls lespostes de cadres supérieurs présentent suffisamment d’attrait pour justifier[des italophones] un déplacement en Suisse alémanique où se trouve la
21

majorité des emplois de l’administration générale de la Confédération » .
Pour ce qui concerne les classes de relève (classes 18 à 23), leur pourcentage
de 6,1 % ne doit pas faire plus illusion, car on retrouve dans ces classes detraitement de nombreux traducteurs.
Ainsi, les proportions sont-elles a priori favorables aux Romands. En
réalité, si l’on ne retient que les fonctionnaires « hors classes », ce sont lesAlémaniques qu’on retrouve aux principaux postes de responsabilité del’administration. La sur-représentation au profit des hauts fonctionnaires delangue française demeure très relative, puisque « some senior officials may
20

Les statistiques montrent que la part des hauts fonctionnaires de langue romanche
est négligeable avec 8 agents en classe 30 et au-delà (19 agents en classes 24 à 29).
21
Statistiques du personnel 1997, éditées par l’OFPER, Berne, mai 1997, p. 2.

35

Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguisme

be more influential in policy-making than others » (McRae, 1998). À titre
d’exemple, sur les quelques 200 hauts fonctionnaires romands, près de 80
sont des diplomates pour la plupart en poste à l’étranger. Or, même si unchef de mission est presque au sommet de la hiérarchie, lorsqu’il n’est pas
à Berne, centre d’élaboration de la politique étrangère suisse, sa capacité àpeser sur les décisions s’en trouve fortement amoindrie. Par ailleurs, si on
analyse les données de chaque secteur de l’administration, il apparaît que lestaux de hauts fonctionnaires enregistrés dans les principaux départements
sont systématiquement inférieurs à la moyenne générale de 21,4 % pour laclasse 30 et au-delà : 20,7 % au DFJP, 16,4 % au DFF, 15,6 % au DETEC et
12,6 % au DDPS. La sur-représentation des hauts fonctionnaires francophones
s’explique donc par leur position, d’une part, au sein du DFAE (29,2 %), duDFE (23,6 %) et du DFI (22,7 %) dirigés depuis plusieurs années par desConseillers fédéraux romands d’où une certaine tendance à s’entourer de22collaborateurs francophones , et d’autre part, au sein de petites structures
tels que l’Office fédéral de la communication (40 %) ou l’Office fédéral dela topographie (40 %) dont la faiblesse numérique contribue à exagérer lesdonnées exprimées en pourcentage. Quant aux fonctionnaires italophones,
outre leur relative faiblesse numérique, la prise en considération du degré
de responsabilité des fonctions occupées suffit pour expliquer, qu’au titre
des plus hautes fonctions administratives (secrétaires généraux, directeurs
d’office, chefs de division et suppléants), la part de ces fonctionnaires soit
encore plus faible. De plus, dans chacun des départements, leur pourcentage
dans les classes 30 et au-delà révèle de flagrantes inégalités de représentation: 6,1 % au DFJP, 4,8 % au DFAE, 3,9 % au DETEC, 3,6 % au DFF, 1,7 % au DDPS,
1,5 % au DFI et 1,4 % au DFE. En fait, les meilleures positions sont obtenues
dans les petites structures telles que la Caisse centrale de compensation
de l’AVS/AI (16,7 %), la Chancellerie fédérale (12,5 %), l’Office fédéral del’environnement (11,1 %) et l’Office fédéral des routes (8,3 %). Toutefois, auregard des années 1960, où ils n’avaient aucun représentant à ce niveau au
sein du Département de Justice et Police et du Département militaire, la22

En 2007, les Conseillers fédéraux Micheline Calmy-Rey (Genève) et Pascal Couchepin(Valais). Jusqu’en juillet 2006, Joseph Deiss (Fribourg) dirigeait le DFE, date à laquelle
lui a succédé Doris Leuthard (Argovie).

36

David COURRON

situation s’est nettement améliorée pour les hauts fonctionnaires italophones,présents désormais dans toutes les branches de l’AF.
6 Les enjeux d’une véritable administration plurilingue
L’examen de l’attitude des fonctionnaires à l’égard du problème deslangues fait apparaître des variations sensibles d’un groupe linguistiqueà l’autre et soulève la question des compétences linguistiques minimales
requises.
6.1 Éviter la spécialisation de l’utilisation des langues : allemandstratégique, français / italien-symbolique
En ce qui concerne les fonctionnaires de langue allemande, on comprend
que le canton de Berne, en raison de la coïncidence entre les capitales
cantonale et fédérale, fournisse d’importants contingents de fonctionnaires
fédéraux, en particulier dans les classes de traitement inférieures.
Néanmoins, vu la variété des dialectes suisses allemands, la langue oralede la majorité n’a pas la même uniformité que celle des minorités française
et italienne. Généralement, les fonctionnaires germanophones fournissent
un plus grand effort que les agents francophones pour communiquer avec
leurs collègues d’une autre langue maternelle. Cet effort est double : d’unepart, assimiler le français, et d’autre part, parler le « bon allemand » en
présence des Romands ou des Tessinois, et ainsi renoncer aux dialectes
dont ils se servent quotidiennement. Cependant, en raison du caractère
essentiellement alémanique de l’AF, les Suisses alémaniques qui souhaitent
converser en français avec leurs collègues romands ne sont pas tenus deposséder aussi bien la langue française que ceux-ci ne le sont de connaître
l’allemand pour s’intégrer pleinement à la vie administrative fédérale. Lesfonctionnaires de langue française ont, pour leur part, la réputation des’attacher particulièrement à la défense de leur langue maternelle et d’être
sensibles au prestige dont elle continue de jouir dans certains milieux deSuisse alémanique. Considérée sous l’angle des relations professionnelles
dominées par l’allemand et sous celui de la vie privée (l’éducation desenfants), la question de la langue joue donc un rôle certain pour les Romands
et les Tessinois qui envisagent de faire carrière au sein de l’AF. Enfin,
pour la plupart des fonctionnaires de langue italienne, qui exercent des37Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguisme

fonctions de traducteur ou d’inspecteur étroitement liées à la connaissancede l’italien, la pratique d’une seconde voire des trois langues officielles
est indispensable. Par ailleurs, au fur et à mesure qu’ils ont du personnel
sous leurs ordres, la connaissance de l’italien devient de plus en plus
inutile aux hauts fonctionnaires italophones. Ainsi, la carrière type du hautfonctionnaire italophone implique-t-elle qu’il ait été engagé initialement poursa connaissance de l’italien et qu’il ait dû progressivement renoncer à s’enservir. En règle générale, leur petit nombre et leur isolement géographiqueconduisent les agents italophones à s’assimiler beaucoup plus facilement queleurs collègues romands dans l’AF.
6.2 Renforcer les exigences linguistiques et promouvoir la formation
linguistique de tous les personnels : les Instructions du Conseil
fédéral de 2003
Le niveau des connaissances linguistiques et la capacité au bi-(tri)linguisme des fonctionnaires sont difficiles à mesurer et ne font l’objet
d’aucune statistique détaillée. Toutefois, nous pouvons suivre McRae(1998) selon qui « in terms of linguistic competence, most candidates forappointment to the public service are expected to have some knowledgeof at least two official languages ». De plus, il est certain que les cadresmoyens et supérieurs sont tous plus ou moins bilingues, c’est-à-dire qu’ils
connaissent l’allemand et une autre langue officielle ; l’article 7.3 desInstructions de 2003 prévoit que « le niveau des connaissances linguistiques
requises est fixé pour chaque poste par une méthode d’évaluation standard
23

reconnue » . Cette exigence ancienne « [...] arises not through legislation,
but from a rather diversified administrative practice [...] » (McRae, 1998)
et a sans aucun doute des répercussions sur l’avancement : « at a higher
level, language skills become a factor in promotion, and most senioradministrators are expected to speak and write both French and German
fairly well » (McRae, 1998). En fait, « [...] the degree of proficiency specified
in job descriptions tends to vary according to departments, type ofwork, level of public contact, and rank » (McRae, 1998). L’existence d’unconcours d’admission constitue une particularité du DFAE qui est en effet
le seul département à imposer à ses candidats ayant déjà une formation
23

38

Instructions du 22 janvier 2003, op.cit.

David COURRON

universitaire un contrôle de leurs connaissances linguistiques. Ainsi, pourles candidats au service diplomatique et consulaire, maîtriser une secondelangue officielle de façon approfondie et avoir de bonnes connaissances
d’une troisième est la règle, alors que pour les candidats aux fonctions duservice de chancellerie, posséder une seconde langue officielle suffit. Les
relations linguistiques internes au DFAE ne soulèvent-elles donc que trèsrarement de difficultés en raison d’un bi-trilinguisme plus approfondi quedans les autres départements. De fait, le degré de bilinguisme administratif
est extrêmement variable. Approximativement, cela correspond à pouvoir,
par oral, saisir une conversation simple dans une autre langue et s’exprimer
sur un sujet courant ou lié à la profession, et par écrit, comprendre un texte
de correspondance simple dans une autre langue et savoir y répondre dansla même langue : « tout employé doit au moins pouvoir comprendre ce qu’il
entend et ce qu’il lit dans une deuxième langue officielle dont il a besoin pour
exercer ses fonctions (connaissances passives) » (article 7.1, ibid.). En outre,« [l]es personnes responsables de l’engagement vérifient les connaissances
linguistiques des candidats avant l’engagement » (article 8.2.4), même s’il est
précisé que « [...] la personne invitée peut s’exprimer dans sa langue » (article
8.2.2, ibid.). De plus, afin d’assurer le plurilinguisme sur des bases solides, desmesures de formation professionnelle sont prévues par l’article 8.4 qui disposeque « les programmes de formation centralisés et décentralisés offrent despossibilités de formation dans les trois langues officielles (allemand, français,italien), en particulier pour la formation des cadres, le développement dela communication interculturelle et la promotion de la relève » (ibid.). En
dernier lieu, il reste une particularité qui doit être signalée et qui tient à ceque les Suisses de langue allemande et française maîtrisent rarement l’italien :le niveau de culture linguistique des fonctionnaires italophones est donc plusélevé que celui de leurs collègues des autres régions linguistiques.
7 Conclusion : la poursuite du mythe plurilingue ou l’ardente obligation suisse
Grâce à un compromis entre recherche d’efficacité et affirmation deprincipes politico-juridiques, l’AF suisse, s’efforce de renforcer le rôlejoué et l’influence exercée en son sein par les fonctionnaires des minorités
39Entre respect de la diversité et exigence d’efficacité. L’administration fédérale suisse à la poursuite du mythe du plurilinguisme

linguistiques, en dépit de leur faiblesse numérique, face à la prépondérance
alémanique et contribue à la perpétuation d’un des mythes fondateurs de lanation suisse, celui du plurilinguisme. Sans velléités revendicatrices, excluant
toute solidarité latine face à la majorité de langue allemande, l’influence
francophone se traduit par une proportion de fonctionnaires romands enconstante augmentation, tandis que l’influence de l’italien se traduit plus
par le respect scrupuleux des droits de la troisième langue officielle. La
distribution des postes de l’AF, bien que très inégale d’un service à l’autre,
tient fermement compte de la population respective des diverses régions
linguistiques. C’est là une garantie précieuse pour les minorités linguistiques.
Avec le soutien de toute la communauté nationale, les fonctionnaires
francophones et italophones parviennent à défendre leur cause linguistiqueet à améliorer, quantitativement et qualitativement, la représentation deleur minorité. Néanmoins, chacun a pris conscience qu’existait là un foyer
de tensions potentielles alimenté par « [l’] indifférence croissante à l’égard
du quadrilinguisme en Suisse, dont souffrent principalement [les] minorités
linguistiques, mais qui menace également de porter atteinte à l’intégrité de24

l’ensemble de la nation » en particulier dès lors que, sous l’influence de lamondialisation, certaines voix s’élèvent pour suggérer d’introduire l’anglais
dans les rapports inter-communautaires. « C’est de la non-connaissance desautres parties du pays que risquent de provenir les fêlures dans le bouclier
helvétique » note Knüsel (1994) qui ajoute que « le constat est là : la prospérité
future doit passer par une intégration plus poussée des communautés ».
La promotion du plurilinguisme au sein de l’administration y contribue
assurément en dépit de son coût en garantissant une réelle visibilité de cettediversité.
Gageons que cette remarque empruntée à l’introduction de l’Accord
de promotion linguistique établi en 1998 entre le DFI et l’Office fédéral desassurances sociales et avec laquelle nous conclurons notre propos illustre
une conviction largement partagée : « le plurilinguisme dans l’administration
fédérale est un sujet d’ordre politique, et non purement administratif et
24

Message concernant la révision de l’article constitutionnel sur les langues (art. 116cst) du 4 mars 1991, édité par la Chancellerie fédérale (diffusion : Office central fédéral des imprimés et du matériel 3000 Berne), Berne, 1991, p. 2.

40

David COURRON

quantitatif. Il s’inscrit dans le thème général du plurilinguisme en Suisse et dela cohésion du pays. Il revêt donc une dimension nationale [...]. De ce pointde vue, les mesures en faveur du plurilinguisme sont comparables à cellesqui concernent la promotion des femmes. Le léger agacement que de telles
mesures peuvent susciter chez certains, les complications qu’elles peuvent
entraîner et leur coût éventuel ne sont pas des raisons pour y renoncer, car il
25

faut garder à l’esprit l’objectif final qui est visé » .
Bibliographie
Camartin, I. (1985), « Les relations entre les quatre régions linguistiques », in
Schläpfer, R. (dir.), La Suisse aux quatre langues, Genève : Éditions Zoé,
pp. 251-292.
Grin, F. (1999), « Gestion “à la Suisse” de la diversité linguistique : un succès
menacé par l’économie ? », in Guillorel, H. et Koubi, G. (dir.), Langues etDroits, Bruxelles : Bruylant, pp. 251-266.
Knüsel, R. (1994), Plurilinguisme et enjeux politiques. Les Minorités
ethnolinguistiques autochtones à territoire : l’exemple du cas
helvétique, Lausanne : Éditions Payot.
McRae, K. D. (1998), Conflict and Compromise in Multilingual Societies :Switzerland, Second impression, Waterloo : Wilfrid Laurier University
Press.
Urio, P. et Baumann, E. (1988), « Éléments de la culture politique des hauts
fonctionnaires fédéraux de la Suisse », Revue française de science
politique, février, vol. 38, n˚ 1, Paris : Presses de la Fondation nationale
des Sciences politiques, pp. 84-106.
Weil, S. (1995), « Conséquences des questions de langue sur la politique dupersonnel de l’administration fédérale », Babylonia, vol. 4, pp. 31-34.
(Université Nanzan)

25

Accord entre le Département fédéral de l’Intérieur et l’Office fédéral des assurances

sociales (OFAS) sur les objectifs en matière de promotion du plurilinguisme àl’OFAS, OFPER (Service des communautés linguistiques), Berne, 1998.

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