『公共政策』2000

投稿論文

議会による行政統制の制度設計
寺沢 泰大（参議院行政監視委員会調査室調査員）
要約
行政による不祥事の相次ぐ発生を契機として、行政統制制度の拡充の必要性について広く認識が進んでいる。これに伴い、近年、新たな行政統制制度が実際に国会に導入されている。ところが、行政統制の枠組みをめぐる議論は整理されていない状態にあり、新たに導入された制度についても必ずしも所期の効果を発揮しているとはいい難い。その理由の一つは制度を捉える適切な理解が不足しているためであると考えられる。
一般に、ある制度を設計し、導入する場合、何らかの機関や法制度などを単純に現行制度にビルトインすれば事足りるのではない。導入しようとする制度案が、導入の目的、対象、関係アクターの志向などの理解と結びつくものでなければならない。
本稿は、こうした制度設計の考え方に従い、議会による行政統制制度を設計するにあたりどのような理解が必要か、その視座を提供することによって実際に制度設計を試みるものである。
検討の結果､議会による行政統制制度がよりよく機能するために、以下の制度案を導入するのが望ましいと考える。
すなわち、(1)委員会運営に一定の少数者調査権の仕組みを導入する、(2)既存の委員会においていわゆる一般調査を活性化する、(3)質問制度、とりわけ質問主意書制度を拡充する。

キーワード：制度設計、議会、国会、行政統制、行政監視

本稿は、題材に議会による行政統制制度(2)の拡充を取りはじめに上げた上で、制度設計に関する一定のアプローチ方法に意

近年、省庁再編や金融制度改革、年金制度改革、財政投

識的でありつつ、実際に制度設計を試みることを目的とす

融資制度改革など、政治・行政システムの大掛かりな改革

るものである。近年の各国の議会改革は、「議会による行の試みが相次いでいる。これらの改革の過程において、新政統制の形骸化」に歯止めをかけ、政府・行政権との関係しい制度をデザインする作業が「制度設計」として関心をで議会の地位を確立することを目指すという面で方向性が集めることも多くなってきた(1)。

一致しており（孝忠 1990:266‑267）(3)、日本もその例にも政治学の側も、こういった現実政治の流れに先駆け、新れず、1998 年に行政統制制度が一定程度拡充されるに至っ

しい制度論すなわち新制度論の興隆を受けた形で制度設計た。しかしながら、制度設計の過程におけるいくつかの理への関心を高めている（松下 1998:185‑187）。とはいえ、解の不足により、新しい制度が必ずしも成果をあげている

制度設計はまだ確としたアプローチの方法を伴っていないとはいい難いのが現状である。

といってよい。現実に制度を設計するにあたり、ある一定

1990 年代後半における、議会による行政統制をめぐる一のアプローチの方法が認識されることなくしては、結局場連の議論の過程は、制度設計の過程そのものである。と同当たり的な制度選択の積み重ねにとどまり、所期の効果が時に、制度設計が一回で終わらずに修正を繰り返していく得られないおそれがある。制度設計に関する知見の蓄積がものとすれば、この過程は次なる設計のステップとなるも望まれる所以である。

のであろう。この過程のサーベイをベースに、制度設計を
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制度設計のアプローチに類する研究として、まず、「公試行するのが本稿の取り組みである。
論文の構成は次のとおりである。まず第１節において、共政策の策定指針」の定式化の試みが挙げられる（足立制度設計に関するいくつかの先行研究を参照しながら、議1994）。足立幸男によれば、「公共政策の策定指針」は、会による行政統制制度の設計を進めるにあたり認識すべき

多種多様な領域の公共政策の立案・選択に等しく適用できアプローチ方法について検討する。次に第２節において、るような一般妥当性を満たし、一定の政策案集合について

議会による行政統制制度をめぐるこれまでの議論及び新た優劣をつけることができるような最低限の実効力をもつとに導入された制度がどのような問題を抱えているかをサーともに、現実から遊離せずに、政策決定・政策執行の実態

ベイするとともに、この問題を補正するための視座を提供に即した実際的有用性をもつものでなければならない。こする。最後に第 3 節において、前節で得られた視座から、こで設計（policy designing）（足立: 1998:26）の対象と議会による行政統制制度のさらなる設計を試み、制度案をして想定されているのは、主として個別政策、とりわけ費提言する。

用や効率性といった基準で判断することができる政策である。これは、政策代替案の選択にあたり、費用の算定、費１．制度設計のアプローチ

用―効果分析や市場的決定の活用などを重視する立場から明らかである。

制度設計への関心は、現在のところ、マクロレベルの政治体制に関する検討(4)や、将来の制度改革を志向する必要

また、法解釈に偏向してきたこれまでの法学に疑問を唱性に関する主張(5)、法制度構築のための立法学研究(6)などえる立場から、制度設計の手段としての立法学、法政策学に表れているが、実際にこれをどのように進めていくのかの必要性が主張されている。中でも平井宜雄は、法制度設について示した研究は少ない。

計(7)のアプローチを「法的決定モデル」と「目的＝手段決制度設計に対する関心を高める布石となった新制度論に定モデル」に分類した上で（平井 1995）、「法的決定モデしても、従来の行動論のカウンターとして出現したまででル」は正義公平の基準に基づいた法的思考様式による決定

あって、新制度論による政策過程分析そのものは制度をどモデルであり、「目的＝手段決定モデル」はある目的ないのように変革していくか試行する性格を持つまでには至ら

し目標に達するための手段を問う目的＝手段思考様式によないことが通常である。確かに、新制度論による研究は、

る決定モデルであると説明する。

制度のどの部分に変更を加えれば政策により影響が及ぶか

さらに、行政改革といった実際のシステム改革のプロセを暗示する。これを援用し、制度が政策に与える影響の分スを制度設計の例と捉える立場から、システム改革に対す

析結果を蓄積してその効果を将来の制度設計にフィードバ

るアプローチを分類する試みがある。加茂利男によれば、ックしていくという方法も考えられるが、新制度論によるシステム改革論には(1)市場制度を社会制度全体の中心に研究が制度設計のために直接なし得ることは現在のところ

おき、現実のシステムから市場均衡の実現を妨げる制度要

限定的である。

因を排除しようとする「市場的（新古典派）アプローチ」、

そこで、制度を設計するに際して、これまでの蓄積を超(2)市場均衡モデルを退け、社会制度の多様性を重視してそえて何らかのアプローチの方法を得ておく必要がある。た

れぞれのシステムの特性に応じた制度・市場関係の実現をだし、設計の対象となる制度には政治機構から個別政策ま目指す「制度論アプローチ」、(3)非市場的な公共価値を重で様々なものがある以上、あらゆる制度設計に対し統一的視し、その実現を可能とする制度条件を実現するために市に適用できるアプローチの方法があるわけでないことは認場の統御を目指す「規範的・公共論的アプローチ」がある

識しておくべきである。また、設計者にとって合理的と思（加茂 1998:2）。

われる設計行為の有効性が限定的なものとなることは、十加茂が指摘するとおり、現実の制度設計は足立、平井及

分わきまえておく必要がある（加茂 1998:3）。これらの点

び加茂が挙げた上記のアプローチの混成物であるが、これを踏まえつつ、制度設計のアプローチに関するいくつかのらを大まかに分類すれば、効率性を判断基準とするアプロ

先行研究を参照することにより、議会による行政統制制度

ーチと、正義性を判断基準とするアプローチのグループにの設計に際して留意すべきポイントについて考えてみたい。

区分されよう。以下では、便宜それぞれのアプローチを「市ppsaj/2000-01-028-2-

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ような視座をもって補正するべきか、検討することとする。

場的アプローチ」及び「規範的アプローチ」と呼び、その性格の違いについて検討したい。
「市場的アプローチ」と「規範的アプローチ」は、制度

2.行政統制制度をめぐる議論と制度を捉える視座

案を列挙する段階において端的に次の部分で差異が認められると思われる。すなわち、「市場的アプローチ」では、

2.1.議論の経緯

制度案を評価する基準は比較的に明確であり、一旦問題を国会における行政統制制度をめぐる議論は、衆議院と参認識すれば比較的容易に制度案群を導き出すことができる

議院とで別々に開始され、1997 年末に合流するという経緯のに対し、「規範的アプローチ」ではその規範が明確でなを辿った。ここでは、議論を主導した三つの制度案に焦点いことが多いため、問題を認識したからといって必ずしもを当て、議論の経過を実証的に振り返ることによって、議多くの制度案群が導かれるわけではない。いいかえれば、論がどのような理解に基づいて進められたのかを明らかに「規範的アプローチ」においては、問題から制度案が単一する。その後、制度に対してどのような理解の不足があっ経路で導き出されることはそれほど多くないといえる。

たのか、理解の不足を補うためにはどのような視座が必要か、検討することとしたい。

この意味で、問題と制度案のセットが比較的自明である「市場的アプローチ」と、問題と制度案との結びつきが明

2.1.1.民主党案

らかでない「規範的アプローチ」とでは関心のウェイトが1990 年代半ばに入り、大蔵省や厚生省の不祥事、地方公異なる。つまり、「市場的アプローチ」においては制度案

共団体の公費乱用問題など行政の信頼を著しく低下させるの選択過程が問題となるのに対し、「規範的アプローチ」

事件が相次いだことで、行政府に対する批判が高まっていにおいては問題と制度案をつなぐブリッジの部分をいかにた。批判は、問題を起こした当事者のみならず、行政の統適切に設定するかが問題となる。このブリッジの部分は、制制度にも向けられ、とりわけ、不祥事の発生を止めるこ

誤った類推によって誤った制度案が導き出されるのを防ぐとができなかった行政内部の統制システムや、効果的な統ため、問題を捉える視座を的確に設定するプロセスである

制手段の欠如が問題とされた。
これを受け、1996 年 10 月に実施された衆議院総選挙のといえる。これは「規範的アプローチ」による制度設計に

選挙戦では、自民党を含む主要政党のほぼすべてが行政改

おいて大変重要なポイントである。
飯尾潤は、行政改革の設計指針の一つに、「原理上の矛

革とともに行政統制の強化を選挙公約の一つに掲げた。こ

盾がないようにすること」を挙げている（飯尾 1997:55）。

の時点で、行政統制制度拡充の必要性が政党間でコンセン

この指針こそが、問題と制度案をつなぐブリッジの役割をサスを得たといえる。

果たすものであるといえる。

このうち、最も具体的な内容を伴っていたものが民主党

議会に関する制度の設計は、「市場的アプローチ」よりによる案であった。民主党は、厚生大臣を経験した菅直人

も「規範的アプローチ」の性格が極めて強い。このため、代表をはじめ、当初より薬害エイズ問題に強い関心を示し

例えば効率性のような明確な基準によっていくつかの自明てきた新党さきがけ出身の議員が中核を占めていることもな制度案が提示されるわけではなく、諸外国の制度といっあり、行政の活動に対する統制強化に関して極めて意欲的た数少ない制度案を類推することから始めるのが通常であであった(8)。

る。であるからこそ、制度案の安易な類推を避け、制度設

民主党は、衆議院選挙前から、アメリカ連邦議会会計検計が目指す目的やその対象、新制度を導入した場合に予想査院（General Accounting Office: GAO）をモデルとしてされる関係アクターの動きなどを検討した上で、制度案を国会に行政監察と会計検査機能を付与する案を用意してい選択するための適切な視座を慎重に設定しておく必要があ

たが、選挙後にこれをより具体化する形で、国会に行政監るのである。

視院を設置することを目的とする「行政監視院法案」を作

以下では、国会による行政統制制度の拡充に関する議論

成、1996 年 11 月に衆議院に提出した。同法案は、行政監の経緯を振り返るとともに、制度案が導き出されるまでに視委員 3 人で構成され、800 名規模の事務局を備える行政どのような問題があったのか、問題があったとすればどの監視院（日本版 GAO）を設置するとしていた。行政監視院
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は、各議院の委員会等又は衆議院議員 21 人以上もしくは参する。これと併せて、委員会活動を補佐する調査室及び法

議院議員 11 人以上の要求に応じて、行政機関を監視、調査

制局を拡充・強化するとともに、組織を再編する。また、及び評価を行って報告書を提出する。資料提出や参考人出

会計検査院の行政評価等の機能を強化するために関係法制

頭要求、立入調査の権限を持たせる。同時に、行政監視院の見直しを行う。(2)議院（委員会）の国政調査権を強化すの設置に伴い、総務庁行政監察局を廃止するとした。

る。具体的には、国政調査権の発動の迅速化、国会法第 104条（国政調査権）の強化、会計検査院との連携の強化を行

なお、民主党は、行政監視院の権限を、憲法第 62 条及びう。

国会法に規定する国政調査権を根拠とするものではなく、国会の内閣に対する行政監督権を定めた憲法全体に基づい一時は民主党案に賛意すら示していた与党側が、従来のて行政監視院法により付与される特別の権限であると理論

委員会改組といういわば漸変的な案を提示するにとどめた付けている（郡山 1998:16）。

経緯には、議員の半数以下の要求により調査を発動するこ2.1.2.自社さ与党 3 党案とができる民主党案が相対的に与党に不利であることへの

選挙後に自民党、社民党、新党さきがけによって結ばれ認識が深まったことに加え、組織の廃止を恐れた総務庁行

た三党政策合意では、協議事項として行財政改革、政治改政監察局や、行政監視院の設置により自らの政策領域に国革などとともに国会改革が掲げられ、その内容として「国政調査の手が伸びることを嫌った行政府側が、自民党に対会に行政の監視・監督・評価を行う機関を設置するとともし強い働きかけを行ったためであると考えられる。実際、に、そのためのスタッフを強化する」と明記された。

行政府側は国会の行政監督権について、国会が行政に対しこれと平行して、自民党は民主党との間で個別政策協力

強力な調査権を有することは国政調査権の行使手段として関係締結を合意している。民主党案が野党案であるにもか認められていないと繰り返し主張し、行政監視院構想に強かわらず行政統制に関する議論の前半をリードしたのは、く抵抗した。また、行政監察局の廃止問題については、行

与党各党も当初より選挙公約として行政統制制度の拡充を

政監察局幹部自らが与党や民主党議員を回って同局の廃止掲げていたこと以外に、この合意が議論を拘束していたと反対を訴えている（朝日新聞 1996.12.09 朝刊）。
民主党案、与党案の両案が出揃ったところで、議論は行いう理由があったからである。
与党の動きは、民主党の行政監視院法案提出を受け、「行政統制を担う主体をめぐる争いとなった。民主党は新たに

政監視院法案に関する民主・自民党共同プロジェクト」が「議院行政監視評価局法案骨子案」
を譲歩案として提示し、設置されたことに始まる。これは、さきに締結された自民・歩み寄りの姿勢を見せたものの、あくまで議院の補佐機関

民主個別政策協力関係合意に沿ったものである。同プロジに行政統制を行わせようとする民主党と、行政監視機能のェクトはその後、別に設置されていた与党 3 党の協議機関

行使は国民から直接選出された議員で構成される各議院ま「国会に行政の監視・監督・評価を行う機関を設置するた

たは委員会で行うべきであるとする与党間で協議は難航しめのプロジェクトチーム」（以下プロジェクトチーム）にた。与党 3 党間で合意を得て試案の実現化の目途をつけた

合流し、実質的な議論を進めることとなった。

自民党は、民主党の譲歩にも応じる姿勢を見せず、結果と民主党が行政監視院構想を打ち出した前後においては、

して 6 月には協議が打ち切られた。これを受けて、議論は与党側も同構想に対し、積極的に否定する姿勢を見せてい衆議院議長の諮問機関である議会制度協議会に場を移し､たわけではない。ところが、作業チームでの検討が進むに

与党案を法制化する手続きに入っていった。与党案は最終

つれて、自民党は民主党の行政監視院構想と大幅に異なる

的に国会法等改正案としてまとめられ、12 月、成立した。

対案をまとめるに至った。対案は、プロジェクトチームの

2.1.3.参議院案

座長試案という形をとり、1997 年 4 月の会合で提示され、参議院では、衆議院における一連の議論とは別に、以前

与党 3 党間で基本合意を得た。同試案の主な柱は次のとおより独自の議論がなされていた。1995 年 7 月の参議院通常りである（郡山 1998:16‑17）。

選挙において、参議院自民党が選挙公約の一つとして議会(1)現在の決算委員会を発展的に改組し、新たに委員 40

オンブズマン（行政監察官）制度の創設及び行政監察に関人規模の「決算行政監視委員会」を常任委員会として設置する調査会の設置を掲げたことが議論の実質的な出発点と
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『公共政策』2000が行われるのは、(1)40 人以上の議員が予備的調査要請書なる。
通常選挙後、自民党の選挙公約を実現する形で、参議院を議長に提出し、これの送付を受けた委員会が予備的調査に行財政機構及び行政監察に関する調査会が設置され、主を命ずる場合(2)委員会において予備的調査を命ずる旨のとして国会へのオンブズマン制度導入について検討された。

議決をした場合の 2 通りである。

議論は、まずオンブズマン制度を念頭に置いた上で、そのなお、予備的調査制度は、委員会の議決を経ないで予備導入の可否を検討するといった形式によって行われた。

的調査命令が発せられる運用が予定されている点で、少数1997 年 6 月にまとめられた第 2 回中間報告では、オンブズ党でも一定の調査を求めることができ、議院内閣制におけマン制度の導入は見送りながらもオンブズマン的機能を備る少数党の行政統制手段・情報収集手段を確保する可能性(9)

えた行政監察のための第二種常任委員会 を設置すること

がある。
一方で、
本来の国政調査権による調査に比べると、が提示された。この頃、すでに衆議院では民主党が行政監

調査主体が議員によって構成される委員会または議院でな視院構想をめぐり、与党 3 党と実質的協議を重ねた末に決く議会スタッフたる衆議院調査局・法制局である上、調査裂していた時期である。参議院側も早期の行政統制制度導協力要請を行うことができるのは官公署に対してのみであ入をねらっていたことは想像に難くない。同報告は行政監

り(10)、またその権限も強制力を伴わないことから(11)、少数

視等のための機関の設置についての調査会長案を提示する

党の本来的な調査権確保には至っていないという指摘もあ形で発表された。その主な内容は次のとおりである。

る。

(1)参議院に期待される行政監視機能を向上させるため

第三に、国会法第 104 条による報告等要求制度の強化がに、オンブズマン的機能を備えた行政監視のための第二種図られた。憲法第 62 条及び国会法第 104 条は、各議院・委常任委員会を設置する。
(2)委員会自らが積極的に国政調査

員会・調査会から要求があれば行政府は報告または記録の権を活用し、調査にあたっては、総務庁が行う行政監察等

提出をしなければならないと規定しており、国政調査権のを活用する。また、苦情請願をもとにした調査、請願の有根拠とされてきた。ところが、これに反した場合の罰則規効な処理を行う。

定及び具体的な手続規定を欠いており、強制力が不十分で調査会長案は、同時期に検討されていた参議院の常任委あるという指摘が従来よりなされていた(12)。これに対し、員会再編案が請願を審査する請願委員会設置案を含んでい今回の改正においては、行政府が報告または記録提出を拒たこととあいまって、行政監視委員会の新設という形で結否する場合に一定の制約が課せられることとなったのであ実した。同委員会の新設を含む委員会再編案は、国会法等る。しかしながら、拒否理由の受諾及び内閣声明の要求に改正案として法制化され、1997 年 12 月、衆議院の決算行

ついては議院または委員会により行われるのであって、仮政監視委員会設置案と時を同じくして成立した。

に多数党の反対があればこれらは行われない可能性がある

2.1.4.議論の結果ことに留意しておく必要がある。

以上の経過を経て、1998 年 1 月召集の第 142 回通常国会

第四に、会計検査院に対する会計検査要求制度が新たにから行政統制に関するいくつかの制度が導入されるに至っ導入された。行政統制の一手段である会計検査を国会が有た。

効に活用するために、
会計検査院法第 30 条の 2 を新たに規第一に、行政監視を行う委員会が設置された。衆議院で定し、各議院の委員会等は、審査または調査のため必要がは、従来の決算委員会を拡充する形で新たに決算行政監視

あるときは、事項を特定した上で、会計検査院に対し会計委員会が設置され、参議院では全く新しい委員会として行検査の実施及びその結果報告を求めることができることと政監視委員会が設置された。
いずれの委員会も、行政監視、された(13)。

行政監察、苦情処理を所管する。

2.2.制度に対する理解の不足とそれを補う視座

第二に、衆議院独自の制度として、予備的調査制度の導以上の経緯を経て一定の行政統制制度が整備されるに至入が図られた。予備的調査とは、衆議院の委員会が行う審ったのであるが、これら議論の過程においては、いくつか

査または調査のために、委員会が予備的に衆議院調査局長の点で制度に対する適切な理解が不足していた部分があっまたは法制局長に調査を行わせるものである。予備的調査た。以下では、理解の不足を示す主な例を指摘するととも
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『公共政策』2000に、これらに対しどのような視座をもって制度を捉えれば【大統領制】

よいか、そして今後どのように制度を補正していくべきか

議会

について検討する。

少数党

行政府
多数党

行政府

2.2.1.前提となる政治体制
民主党による行政監視院構想は、アメリカ連邦議会付属【議院内閣制】の GAO をモデルとすることを最大の特徴としていた。構想

行政府(内閣)議会のモデルとして GAO を取り上げた理由については、同党自らがこれを「日本版 GAO」構想と称していたことに表れて

少数党

多数党

行政府

いるように、アメリカ連邦議会とその付属機関である GAOが持つ大きな権限に率直に魅力を感じた点にあると考えら
図1れる。菅直人代表をはじめとする民主党議員は、薬害エイ

政治体制による行政統制の構図

ズ問題を追及する過程で、行政統制のためには実効力のある統制手段の整備、とりわけ行政府から独立した調査スタ
ッフの拡充が必要であることを痛感していたといえる。民実のところ、議院内閣制における行政統制の構図につい主党が、5,000 人規模の職員を擁し、一定の実績を挙げ、ては、すでに各所で論じられてきた。例えば、孝忠延夫は高い評価を受けている GAO をモデルとした行政統制制度を

次のように主張する。すなわち、監督するものと監督され提示することはある意味でごく自然であった。さらにいえるものとが身内である場合には、統制は実効的なものとなば、民主党に限らず、マスメディアを含めた議会関係者全らない。従って、議院内閣制の下における議会的統制は、

般にアメリカ連邦議会信奉が根強いことも、同法案に大き議会というよりは議会内少数者によって行使される。ここく影響しているといえる(14)。

から、統制の任務は全体としての議会ではなく、議会内反

しかしながら、他国の制度を類推する場合はそれが成立

対派に与えられており、議会内反対派が政府の政治責任をする前提である政治制度を併せて考える必要がある。GAO

実行あらしめることができると考えられることになる（孝が議員以外の職員で構成される第三者機関にもかかわらず、

忠 1990:27）。

他国の議会付属機関に比べて実績を上げることができるの

また、吉田栄司は、議院内閣制の基本機能が議会によるは、権力分立が徹底し、議会と行政府が分断している大統内閣の責任追及にあることを確認した上で、議院内閣制に領制の下に設置されていることが大きい。アメリカ合衆国

おける内閣の責任追及の手段は、議会全体の手段というよでは、議会が一丸となって大統領を中心とした行政府に対りも、反対派による批判と統制の手段であると論じる（吉抗することは珍しくなく、そのような場合は議会付属の第田 1986:44）。

三者機関が議会全体の意思を背景に強力な権限を振るうこ同様に、大山礼子は、議院内閣制下の議会では、議会のとができる。これに対し、議院内閣制において、議会の統「総意」に基づく行政統制権の行使には限界があり、野党

一的かつ最終的な意思が行政府に反することは、与党内抗の発言権を確保し、野党主導による行政統制を可能にする争時などを除き原則としてあり得ない。

ことが、議会の行政府監視機能を有効に機能させるために大統領が議会に対して責任を負わず、また議員が行政府不可欠であるとする（大山 1997:168‑169）。

の構成メンバーとなることがない大統領制においては、行こういった議論があるにもかかわらず、
現実の国会は「内

政府と議会が分立しており、従って行政統制の構図を「議閣を頂点とした行政府」対「与野党を含めた国会」という会」対「行政府」と捉えることができる。これに対し、議構図を前提として運営されており、それが議員をはじめと会の多数党（与党）が内閣を構成する議院内閣制においてする議会関係者やマスメディア間で当然のものとして認識

は、行政統制の構図はつまるところ「議会の少数党（野党）」されてきた。この認識のまま、議院内閣制において、大統

対「行政府」となる（図 1）。

領制と同じく議会全体が行政府を統制する構図を予定すると、行政府にとって真に不都合な統制案件は議会多数党のppsaj/2000-01-028-6-

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抵抗によって歯止めがかかることになり、統制の実効性をの統制ということになる。しかしながら、問題は、議会と損なうおそれがある。

行政府をめぐるこの大きな二つの統制局面を混同すること

実際に、民主党の行政監視院構想は、後に自民党が議員により、統制の効果が不明確になることである。例えば、以外で構成される第三者機関による統制に対する疑義を示

国会では与党による行政機構の追及もしばしばなされるが、したことで実現可能性を失った。民主党は譲歩案として議上述のように与党による追及は限界があるのであって、こ院法制局型の機関による統制を提示したが、議員以外で構れをもって行政統制が事足りるとすることにこそ問題があ成される第三者機関による統制という原則は譲らなかった

るといわざるを得ない。内閣及び多数党による行政機構のため、全面的に挫折に追い込まれる結果となったのである

統制については軽視されるべきではないが、別に検討すべ(15)

き問題である。

。行政統制制度の拡充にあたり類推されるべきは、大統

ただし、与党と内閣を同一視し、国会を野党と政府の対領制下の行政統制制度ではなく、議院内閣制下のそれであ立の場として捉える見方は急速に浸透しつつある。1999 年ったといえる。
それでは、議院内閣制の下で行政統制の実効性を確保す

7 月に成立した「国会審議の活性化及び政治主導の政策決るためには、どのような手だてが必要となるだろうか。法定システムの確立に関する法律」（国会活性化法）は、政案の採決と同じく、多数決原理をすべての議会活動に適用

府委員制度廃止と副大臣制の導入、国家基本政策委員会のすれば、野党は行政統制を主導することが不可能である。

設置を定めており、イギリス型の与野党対決を予定していゆえに、行政統制の場合は多数決原理を緩和し、少数党にる。従来見られなかった対立軸を国会に持ち込んだという

行政統制のための調査のイニシアティブを与える仕組み、点で、特筆すべき事項であろう。

すなわち少数者調査権の必要性が主張される。

2.2.2.統制の対象レベル

この点で、衆議院に導入された予備的調査は、40 人以上

行政活動は、政策の大まかな方向性を規定するグランドの調査要請があれば行われるため、少数者調査権の本格導デザインから、末端の行政官が日常執り行うルーティンワ

入の契機となり得るものである。しかしながら、現制度をークまで様々なレベルに渡っている。行政統制を考える場

見る限りあくまで「予備的」な調査であり、ドイツ連邦議

合には、これら行政活動のうちどの部分を主として統制す会のような本格的な少数者調査権を担保するものとはいえるのかが問題になる。例えば、政策の価値的な目標に対すない。調査が事務スタッフによって行われるものであり、る統制と、執行部門の行政職員に対し効率的な業務を求め(16)

憲法に基づく国政調査権の強制力を欠くからである

るといった日常業務に対する統制とでは、その手段も自ず。

と異なってくるはずである。

なお、議院内閣制下の行政統制が「多数党＋行政府」対「少数党」という構図で捉えられるようになるには、統制にもかかわらず、一連の議論においては、行政の不祥事の対象が明確でなければならない。そのためには、前提とに対する感情的反発が強調されるばかりで、統制の主対象

してイギリスのように多数党と行政府がほぼ完全に一体化とする行政活動のレベルにほとんど注意が払われてこなか

するか、あるいは多数党と行政府が一体化しないまでも、った。その結果、統制が主に苦情救済をねらうのか、ある

行政の責任主体として外部から同一視することができるよ

いは政策の統制をねらうのか、統制する行政活動の例を挙うな擬制が必要である(17)。従来日本では、前述したようにげ、そのレベルに相応しい形で適切な統制手段を検討、用行政府（内閣）、多数党及び少数党の 3 者が分離していた。

意するといった議論は皆無であった。

そのため、行政運営の主体である内閣の外に多数党（与党）

この結果、「行政統制」という言葉からすぐに類推できという決定機関が存在し、行政統制の対象が定まらない事る制度が参照され、それが現在目指している制度設計の効態を生んでいる。

果を挙げるものかどうか検討されないまま議論されたのでもちろん、ここで述べてきたような少数党による「多数ある。参議院における議論は終始オンブズマン制度の導入

党＋行政府」の統制といった局面だけでなく、多数党によ可否について行われたし、共産党も「行政監視院（オンブる行政機構の統制の局面が存在することはいうまでもない。

ズマン）法案要綱」を発表し、「行政監視院による行政監

日本に即していえば、それは内閣及び多数党による各省庁

視の手続等に関する法律案」を国会提出している。また、
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『公共政策』2000

ろ国政の方針、すなわち政策レベルでの舵取りであるので国会外部からも、国会へのオンブズマン制度導入を求める(18)

主張は少なくないあって、行政監視院法案は行政監視の手段を誤解している、

。

とする。

ところが、前述のレベルに即していえば、オンブズマン
は主として行政の日常活動に対する苦情救済のための機関

2.2.3.統制テーマの設定と運営方法であり、政策を対象として政治的統制を行う要素に欠ける

実際の行政統制の場面では、統制テーマをいかに設定すといえる（大石 1998:175）。それは、イギリス議会行政監

るか、そしてそれをどのように調査していくかという問題

察コミッショナーが、行政の問題のみ扱うのであって、政がある。

策に関する問題は扱わないとする姿勢にも表れている。も1998 年に設置された決算行政監視委員会（衆議院）／行

ちろん、オンブズマン制度の議会への導入が全く効果がな

政監視委員会（参議院）は、いずれも常任委員会の一つでいのではない。オンブズマン制度があらゆる行政活動のレある。つまり、形式の上では常設の機関によって行政統制

ベルに対応すると考え、過信することが誤りなのであって、を行っていくこととなったわけであるが、行政の常時監視

同制度が主に対象とするレベルや制度の限界を認識する必を行うのか、特定の案件についてその都度統制を行うのか要がある。同様に請願も主として苦情救済のための制度では必ずしも明らかでない。何より、従来の常任委員会と基あり、本来的に政策あるいは施策レベルに対する統制制度

本的に変わらない方法で運営されているのであって、行政ではないのであって、万能ではないことに留意しておくべ

統制に即した運営方法がとられているわけではない。
現在、国会の常任委員会における審議時間の大半は法案きである。
この点に関する混乱は、現行制度に引き継がれている。

審議のために割かれている。議院内閣制下の議会の常で、衆議院決算行政監視委員会は、決算など従来の決算委員会

付託される法案の大半は内閣提出法案（閣法）で占められの所管に加え、「会計検査院が行う検査の結果並びに総務るため、常任委員会の運営は自ずと与党がイニシアティブ

庁が行う監察及び総務庁が監察に関連して行う調査の結果を握る形になる。これに対し、行政統制を行う場合にはこについての調査に関する事項」、「行政に関する国民の苦れを主導する立場が逆転する。前述のように、議院内閣制情の処理に関する事項」「前に掲げる事項に係る行政監視下において行政統制を主導するのは野党であるとすれば、及びこれに基づく勧告に関する事項」を所管する。
同様に、委員会において実効性のある行政統制を行うためには運営

参議院行政監視委員会は「行政監視に関する事項」、「行のイニシアティブは野党が握るはずである。

政監察に関する事項」、「行政に対する苦情に関する事項」

制度の上では、委員会の活動は、法案の採決を行う法案

を所管の三本柱としている。それぞれの所管事項について

審査と、委員会が所管する事項について対政府質疑などを別々の手段を意識的に有していればよいのだが、現実には通して行う調査、すなわちいわゆる一般調査の二本立てと対政府質疑を中心とする従来通りの運営方法に則って委員なっており、それぞれ立法委員会的機能と調査委員会的機会が進められるのみであり、少なくとも制度的にはレベル能の両面が予定されている。このうち、行政統制は主としに即した多様な手段が用意されていない。

て調査委員会的機能である一般調査活動をもって行われる

窪田好男は、政策評価を論じる場合には政策のどのレベことになるが、実際の運営において一般調査は活発に行わ

ルを評価対象とするのかを常に念頭に置く必要があるとしれているといい難い状況にある(19)。法案審議中心の委員会

た上で、行政監視院法案がいかに統制の対象とすべき行政では、結果として、閣法を通そうとする与党とそれを阻止活動のレベルを意識していないものであるかについて、次しようとする野党とのせめぎあいの場となる。そうした対のように論じる（窪田 1998:68‑70）。

立の過程において、委員会理事会の全会一致慣行に代表さ民主党の行政監視院法案は責任追及のツールとして政策れる野党の拒否権が形成され、行使されてきた。こういっ評価を挙げているが、政策評価は、政策―施策―事業のレた慣行は、法案審議の際には機能してきたのだが、行政統ベルに即していえば、抽象度が高く複雑な政策レベルより制のための一般調査を行う際には全く逆に作用する。つまも比較的評価が容易な事業レベルに適しているツールであり、行政府にとって都合の悪い統制テーマは与党の拒否権る。国会に期待されるのは事業レベルでの監視よりもむしによって設定すらされないことになる。
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『公共政策』2000

一連の議論の過程において、従来の委員会に加え、新た(2)財政に対する統制、(3)外交に対する統制を挙げる。第に委員会を設置することは委員長ポストや委員会スタッフ

二に、
行政運営に対する統制として、(1)人事権による統制、の増加を伴うものであり、財政的・政治的に現行の委員会(2)弾劾、(3)政治的問責、(4)議員質問、(5)委員会による数を超えることができないという制約があったことは理解審査・調査、(6)オンブズマンによる統制である。

(20)。しかしながら、そのような制約があったにせよ、同様に、大石眞は、議会による政府統制制度として(1)

行政統制に即した委員会運営のあり方を根本から検討せず、常任委員会、(2)調査委員会、(3)質問、(4)不信任決議を挙他の常任委員会の運営方法をそのままの形で決算行政監視

げている（大石 1997:12）。

できる

これらの手段のうち、現在の行政統制論議で求められて委員会／行政監視委員会に適用したことには難があったとおり、かつさきに挙げた視座に即しているものは行政運営

いわざるを得ない。
行政統制の受け皿を委員会に求めること自体は不自然でに対する統制、とりわけ質問及び委員会による統制であろはない。問題は、常任委員会の運営方法を検討せず、大幅う。なぜなら、昨今の行政統制論議の盛り上がりは、リアな組織変更を伴わないで済むとの理由だけで常任委員会方ルタイムで次々に発生する行政運営の問題に対する統制へ式をとったことである。行政統制は、統制機関を設置すれの意欲に基づいているからである。これに対し、行政の決ばその後は自動的に行われるものではない。行政統制活動

定権的統制は、日常の行政運営を恒常的に統制するものとを実際に進めていくにあたっては、行政統制をどの機関にいうよりは、それが制度として設定されていること自体に行わせるのかといった問題のほか、行政統制の対象となるより、行政の存立基盤そのものに対する正統性を付与する

テーマの選択、つまり統制のアジェンダ・セッティングの性格が強いといえる。
以下では、それぞれの手段について検討し、制度を設計

問題を考慮し、実際の運営方法を検討していく必要がある

することとしたい。

のである。

3.1.委員会運営における少数者調査権の導入
3.制度案の検討

議会による行政統制を実際に担う主体としては、正統性

以上、これまでの議論の経過を検討し、行政統制制度にの面からも機動性の面からも委員会が適当であると考えら対する理解の不足を明らかにしてきた。その理解の不足をれる。そして、議院内閣制における行政統制の構図を考慮補うために設定しておくべき視座をまとめると、次のようすれば、少数者調査権を伴った調査委員会の設置が制度案になる。第一に、議院内閣制における行政統制制度の構図として導き出される。調査委員会がその都度設置される性を認識すること。行政統制にあたっては、少数党に優遇し格のものとすれば、日本においては特別委員会がそれにあた措置を講ずる必要がある。第二に、統制対象とする行政たる。特別委員会は大型法案の審議のために設置されるこ

活動のレベルを意識すること。国会に求められているのはとが多いが、立法的性格をもつ特別委員会と調査的性格をどちらかといえば高次の行政活動であり、また統制の正統もつ特別委員会とを峻別し、後者にのみ少数者調査権を与性を有する議員で構成される国会こそがこれにあたるべきえることとすればよいと考えられる(21)。委員会は調査の結である。第三に、統制対象とするテーマの設定方法及び統果として報告書を公表する。

制主体の運営方法を明確にしておくこと。統制主体として少数者調査権の行使に際しては、議院内閣制における当の委員会には立法委員会と調査委員会の特性があることを然の権利との評価がある一方、常に少数の横暴の危険性が考慮し、効果的な運営方法を確定しておく必要がある。

唱えられる。調査委員会の設置を少数者の要求によって認これらの視座に立脚して、まず、行政統制の具体的手段

めるとすれば、調査権限が従来の国政調査権の範囲を超えるとする場合には権限の正統性に疑義が呈される可能性がを列挙することとしたい。
小嶋和司は、議会による行政統制制度を、行政への決定高い。そこで、調査委員会の権限については、現行の国政権的統制と行政運営に対する統制に二分した上で、それぞ調査権の範囲内で調査を行うことが妥当と考えられる。つれについてさらに分類を試みている（小嶋 1988:297‑337）。

まり、少数者調査権に関しては、調査委員会設置要求及び第一に、行政への決定権的統制として、(1)法律による統制、内閣に対する報告・資料等要求に対してのみその行使を認
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『公共政策』2000

めることとし、調査そのものは院の機関である委員会にお側のウェイトが法案審議に傾いている状況で、法案審議といて、従来の国政調査権の範囲内で行使されるようにする。

一般調査の両方のイニシアティブを与党側が握っていたた

これにより、国政調査権を院の権限とする憲法解釈に抵触めである。実効性のある統制テーマの設定がなされるためしない。また、少数者の権利をこれらに限定し、調査委員には、一般調査運用の仕組みを整備する必要がある。

会そのものは院の構成を反映した与野党議員で構成して調

具体的には、委員会の方向性を実質的に決定している委査を行わせるという緩衝を設けておけば、少数者が直接調員会理事会の運営方法を、一般調査に限っては従来の全会査権を行使することはあたらない。

一致でなく、少数党に配慮した形に変えることである。これにより、少数党による一般調査テーマの設定も可能とな

制度面では、少数の要件を検討する必要がある。ドイツる。

連邦議会では、第二次大戦前には議員の 5 分の 1 以上の要求があれば調査委員会設置義務が発生したが、戦後は少数

なお、一般調査の結果は、内容を伴った調査報告書としの横暴を防ぐ意味で 4 分の 1 以上に引き上げられた。これて提出されるべきであろう。現在、法案審議の結果は審査

に対し、日本の場合、現行の予備的調査は衆議院において報告書、一般調査の結果は調査報告書として委員会から議40 人以上の要求があれば実施される。これは予算を伴う法長に提出しなければならないことになっているが、このう案の提出要件（同 50 人以上）より少なく、割合に換算すれ

ち調査報告書は形骸化している。現在のところ、国会閉会

ば総議員の 12 分の 1 である。
予備的調査が完全な少数者調

中に形式的に調査未了報告書が提出されるにとどまってお

査権でないことを考慮に入れるとしても、ドイツに比べてり、実質的内容を伴った常任委員会による調査報告書は、少数党に非常に有利であるため、今後仮に少数者調査権を衆参とも昭和 20 年代を最後に提出されていない。
法案審議

導入しようとする際に少数の要件設定はむしろ比較的容易のアウトプットが法案の採決であるならば、一般調査のアである可能性がある。

ウトプットは調査報告書であるといえる。今後、一般調査

また、与野党間の委員数の差によって調査の行方が決しを活性化してある程度まとまった調査が行われるとすれば、てしまうことを避けるために、調査委員会の委員数をでき

調査の結果としての報告書の作成が自ずと求められることるだけ少なくすることも考えられてよい。ドイツ連邦議会になろう。

の調査委員会は、5 ないし 7 人以下の委員で構成されている。
なお、与野党の委員が同一の委員会で調査を行うとすれ
ば、調査報告書の提出にあたり、意見の相違が生まれるのは当然である。このようなケースに対しては、ドイツ連邦
議会の調査委員会のように、調査報告書に両論併記する可能性を残しておくことで対処できる。つまり、法案採決のように可あるいは不可という決着に至ってはじめて委員会
審議の結果を得るのではなく、両論併記であっても調査報告そのものが委員会の活動の成果になるのである。少数者によって設置された調査委員会は本来的に与野党対立をはらむものであって、参議院の調査会のように報告書作成にあたって全会一致を前提とすると、かえって有効な調査報告を阻害するおそれがある。
3.2.委員会における一般調査の活発化
委員会における統制は、法案審議よりも一般調査を中心になされることになる。これまで委員会において一般調査があまり活発に行われてこなかったのは、与党及び行政府
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『公共政策』2000

図２

緊急質問件数（参議院：1970年以降）

78

1980

(件)
5

4

3

2

1

0
1970

72

74

76

82

84

86

88

1990

92

94

96

(年)

98

(出所)平成10年版参議院先例諸表より作成(注) 同一日に行われた同一内容と認められる複数会派からの質問は1件とした

図３

(件)

質問主意書提出件数

400

350

衆議院
300

参議院
250

200

150

100

50

(年)

0
1947

49

51

53

55

57

59

61

63

65

67

69

71

73

75

77

79

81

83

85

87

89

91

93

95

97

99

(出所)衆議院公報、参議院公報及び参議院事務局資料より作成(注) 120回国会(1990年)以前の通常国会では、12月に召集後、年末年始の自然休会を経て実質的な活動を翌年に入ってから行う例であったため、その時期の通常国会に提出された質問主意書件数については、便宜、召集があった年の翌年に算入した化しているといえる（図 2）。

3.3.質問制度の整備
質問は議院内閣制において代表的な行政統制の手段であ一方の質問主意書についても、これまでに衆議院で年平る。一般に、質問は口頭によるものと文書によるものに分

均約 48 件、参議院で同 35 件が提出されているが（図 3）、

類され、日本でも、法律上は口頭質問の一形態としての緊

イギリスにおいては年間 30,000 件以上の文書質問が、ドイ

急質問と文書質問（質問主意書）の制度が用意されているツにおいても口頭、文書質問合わせて年間平均 4,000 件以(22)。にもかかわらず、諸外国に比べ、両者とも活用されて上の質問が行われていることと比べ、あまりに少数とせざ

きたとはいい難い。緊急質問については、衆参とも 1985

るを得ない。加えて、質問主意書を提出する議員は限られ年を最後に現在まで 15 年間近く行われておらず、有名無実ているといわれており、一部の議員が自発的に提出するに
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『公共政策』2000

み重ねを通して、新制度のデザインを漸進的かつ選択的にとどまっている。

描いていく考え方が、システム改革に求められる「政策的このような現状に際し、質問の重要性に対する認識が最思考」だといってよい（加茂 1998:3）。

近になって改められつつある。緊急質問が極めて例外的な取り扱いを受けるものである(23)ことから、実質的な口頭質制度設計がシステム改革の一部をなすとすれば、この指問はこれまで主に予算委員会や大型の特別委員会における摘は同時に現実の制度設計の進め方を示しているともいえ総括質疑によって代替されてきたが、これに加え、2000 年

る。改革において、一度の制度設計によって満足のいく結の第 147 回通常国会からイギリス下院のクエスチョンタイ

果が生み出されることはむしろまれである。制度の設計にムを模した国家基本政策委員会が設置されている。質問時

あたっては、制度が予定する効果が最大限発揮されるよう間や少数会派の扱いなど、運営面でまだ議論が残されていに、設計の視座を設定し、ヒューリスティックな立場に立るものの、口頭質問の機会が相当に増えるという点で一定って、より「まし」な制度の検討をインクリメンタルに進の評価ができるものといえる。

めていく姿勢が大切であると考える。

今後は、残された課題である文書質問の活性化を目指す

一連の行政統制論議においては、すでに見てきたようにべきである。日本の文書質問制度である質問主意書の提出制度に対する理解の問題が存在したと考えるのであるが、が少ない理由としては、議員が行政府から何らかの情報をその反面で、議会と行政府との関係を正面から検討し、国得たい場合、各省庁の担当部局と直接交渉した方が質問主

政の主要課題として広く認知させる効果をもったという点

意書提出の手続きを経るよりも簡易かつ迅速であることにで画期的であったと評価することもできる。議論が始めら

加え、行政府側としても答弁書作成には内閣法制局審議及れたことを政治的プルーデンス（political prudence）（飯び閣議という厳格な手続きを要するため、この手間を嫌っ

尾 1997:39）の端緒として尊重し、また一連の議論を政策て質問主意書提出の動きがある議員に直接アプローチし、過程における議論（argument）及び説得（persuasion）

情報を提供してしまう傾向があることなどが考えられる。

（Majone 1989）の実践と受け止めて、さらに制度設計の努

ところが、質問主意書制度を行政統制の手段として捉えた力を積み重ねていくことが求められよう。

場合、単に議員が行政府から情報提供を受けるという点よりむしろ、質問と答弁が公表を伴う点こそが重要なのである(24)。制度の活発化のためには実のところ議員の活用を待注つほかないのであるが、これを促進するために、例えば大臣決裁で答弁を行うことができるとするなど、上記のよう(1)例えば、1997 年 11 月に行政改革委員会官民活動分担小な厳格な手続きを緩和することが考えられる。本来は口頭委員会がまとめた「行政関与の仕方に関する制度設計」及質問を補うための文書質問が、行政府及び議員双方にとっび 1998 年 9 月に中央省庁改革推進本部がまとめた「独立て敷居の高いものとなってしまっている現状に鑑み、手続行政法人『制度設計』案」。

面の緩和を行えば、国会情勢に縛られず機動的な提出がで(2)古くはギルバート（Charles E. Gilbert）による行政統制

きる質問主意書のメリットが生きてくるものと思われる。

制度の類型に明らかなように、行政統制は、統制主体と被統制主体の設定の仕方によっていくつもの局面を有する

むすび（Gilbert 1959:382）。本稿では、こうした様々な局面の加茂利男は、システム改革について次のように指摘してうち、特に議会による行政統制を取り上げる。なお、本稿いる。システム改革は、トータルなデザインに従って合理で統制の対象とする「行政府」とは、単に官僚で構成され的・一体的に行われるものというより、旧制度の慣性やシる各省庁による行政機構のみならず、行政権を有する内閣

ステムの複雑性に制約され、政治過程における紆余曲折をまで含んだものとして考える。

経ながら、限定合理的な改革の積み重ねによって達成され(3)例えば、イギリスでは、行政統制の強化のため 1979 年

る「適応的進化」の性格が強いと考える方が現実的なのでに省庁別特別委員会制度が創設され、アメリカ合衆国ではある。だとすれば、こうした限定的合理的な環境適応の積

議会改革立法、議事規則の改正が行われた。また、西ドイ
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『公共政策』2000

ツでも 1969、70 年及び 1980 年に議事規則の大幅改正が行する会計検査要求を決議し、法改正後はじめて会計検査院

われている。

に会計検査の実施を要請している。9 月に同委員会は会計(4) 例 え ば 、 Weaver and Rockman ed, Do Institutions

検査院から検査結果の報告を受けている。

Matter?、Sartori, Comparative Constitutional Engineering.

(14)日本の国会改革や政治改革の議論において、アメリカ(5)例えば、March and Olsen, Rediscovering Institutions.、

議会における議員スタッフ数、議員立法数がしばしば羨望

Majone, Evidence, Argument and Persuasion in the Policy

されることや首相公選制が望まれることに表れている。

Process.

(15)もっとも、民主党案は、行政監視院に調査を行わせる(6)例えば、小林直樹『立法学研究』、山田晟『立法学序説』、

際の要件として、衆議院議員 21 人以上、参議院議員 11五十嵐敬喜『議員立法』。

人以上の要求という員数を設定することで、議会の多数決(7)法律学が制度を扱うほとんど唯一の社会理論であると意思による統制のみならず少数党による調査要請を可能いう認識の下、独自のディシプリンとしての法政策学、すとする運用を予定していたことは事実である。
しかしなが

なわち法解釈論にとどまらず制度規定としての法を設計

ら、
国政調査権が議員で構成される議院のみに与えられてすることの必要性を主張する。

いることは憲法解釈の面からもほぼ合意をみており、
議員(8)民主党が行政統制について強い関心をもっていたこと以外の構成員による機関がこれ以上の権限を持ち得る可は、同党がのちに「公共事業の長期計画の透明化等を図る

能性はない。

ための関係法律の整備に関する法律案」（通称「公共事業(16)なお、1998 年 1 月から 1999 年 12 月までの 2 年間に行

コントロール法案」）や独自の情報公開法案を国会提出しわれた予備的調査は 9 件を数えるのみである。

たことにも表れている。

(17)もちろん、イギリス議会などでは党内で影響力を持た(9)参議院規則第 74 条の 2 に規定される委員会を第二種常ない与党バックベンチャーらが行政府に対し反乱を起こ

任委員会と呼ぶ。現在、予算、決算、行政監視、議院運営

すことはあり得ないことではない。これにより、与野党間及び懲罰の各委員会がこれに該当し、残りの常任委員会がの対立に加えて与党内部の緊張関係が生まれるという効第一種に該当する。
議員が二つの常任委員を兼任する場合、果があることは事実である。しかしながら、与党幹部が行

通常そのうち一つは第二種常任委員でなければならない。

政府を批判することは自己否定につながるため、
ごくまれ(10)国政調査権の行使の場合、官公署のほか内閣その他にである。なお、イギリスを除くヨーロッパ諸国では、内閣対し報告または記録提出を要求できる。国会法第 104 条。

と与党とはもともと一体ではないし、また一体であるべき(11)衆議院調査局長は、委員会から予備的調査を命ぜられだとも考えられていないとする指摘もあるが（大山たときは、当該予備的調査に関して、官公署に対して、資1999:112）、本文で述べたように内閣と与党、あるいは内料の提出、意見の開陳、説明その他の必要な協力を求める

閣及び与党と行政機構間の統制は別に検討すべき問題でことができる。議院事務局法第 19 条。なお、法制局長にある。

よる調査協力要請に関し、議院法制局法第 10 条にも同様(18)例えば、松下 1998:112-139 など。

の規定がある。

(19)1998 年の第 145 国会（常会）において、予算、決算、(12)例えば、第 129 回国会で衆議院予算委員会は法務大臣、

行政監視を除く参議院の常任委員会では、
一般調査のため

東京地検検事正及び国税庁長官に対し、細川首相の佐川急に開かれたと考えられる委員会数は、法案審議のために開便事件に関する関係資料の提出を要求したところ、当該官かれたと考えられる委員会数の 6 分の 1 以下であった。参公署より提出できない旨の回答があった。また、第 132

議院委員会会議録を参照。

回国会で衆議院予算委員会は大蔵大臣及び東京都知事に(20)参議院においては行政監視委員会が新設されたが、同対し東京共和及び安全信用金庫に関係する資料を要求し時に委員会再編により委員会数が 1 減しため、常任委員

たが、その一部が提出されたのみであった（郡山 1998: 22）。

会の総数は再編前と変わっていない。

(13)なお、この制度を利用して、1998 年 4 月、衆議院決算(21)なお、日本においても以前調査委員会が設置されてい行政監視委員会は公的宿泊施設の設置・運営状況などに対たことがあるが、査問的性格が強すぎたためか、その後
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『公共政策』2000

策科学の新展開』東洋経済新報社.

設置されなくなった経緯がある。
(22)なお、質疑と質問は区別される。質疑は議題について

加茂利男、1998 年、「制度選択としての『国政改革』――

疑義を質す行為であるのに対し、質問は議員が議題と関グローバル化時代の適応進化戦略」
日本公共政策学

係なく、国政全般について内閣に対し事実の説明を求め、会編『公共政策 1998』（日本公共政策学会年報

または所見を質す行為をいう（浅野 1997:196）。

1998）.

(23)緊急質問は 1952 年 3 月 20 日の議院運営委員会決定に

風間規男、1995 年、「行政統制理論序説――民主的な政策過程を目指して」『近畿大学法学』43 巻 1 号.

より、次のように取り扱うこととされている。
すなわち、緊急質問は議院運営委員会において緊急性ありと認めた

小林直樹、1984 年、『立法学研究――理論と動態』三省堂.

場合に行うが、なるべく委員会における質疑に代えるよ小嶋和司、1988 年、「行政の議会による統制」『小嶋和司
憲法論集 2 憲法と政治機構』木鐸社.

う、委員会の活用に努める。
(24)前田英昭は、議会の行政統制はパブリシティによって

郡山芳一、1998 年、「衆議院決算行政監視委員会設置と行担保されるとした上で、（行政統制の強化のための）「改

政監視機能の強化」『議会政治研究』No.46.

革は、パブリシティの強化に最も役立つ手近なものから

孝忠延夫、1990 年、『国政調査権の研究』法律文化社.

取りかかることが順序であろう」とする（前田 1992:73）。

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Abstract

Despite the growth of recognition about the function of parliamentary control of the executive, the discussion of this function has
been confusing. One of the reasons is the lack of appropriate understanding about this function among Members of Diet and the media.
Therefore, this study attempts to design the institution of parliamentary control of the executive based on the theory of institutional
design by showing the proper perspective to understand this function.
In consequence of some considerations, the following institutional alternatives are prepared:(1)introducing the procedure of inquiry for minorities.
(2)increasing the time of deliberation for scrutiny on the activity of government.
(3)preparing the procedure for written question.

Key Words : institutional design, Diet, parliamentary control, scrutiny, oversight

ppsaj/2000-01-028-15-