『公共政策』2000

大会論文

日本の立法過程における国会の地位
成 田 憲 彦（駿河台大学）１

序

２

日本の統治システムと与党

３

各国議会のタイポロジー

４

国会の機能

５

国会改革についての若干の展望

１

序

わるべき新たなシステムにおいては、市民ないし住民、つまり従来の国家中心の公共（ public）概念によっては充分

本セッションの課題は「立法過程と国会改革」であるが、にその役割を取り込めていなかった勢力が、重要な意義をその狙いはこれまでの本学会の問題意識を前提にすれば、有することになるであろう。新たな政治・経済・社会のシ

市民、団体、企業など政府以外の組織や勢力、なかでも市

ステムにおいては、国家がいかにして市民や住民とのネッ

民サイドの政策提案をいかにして現実の立法として実現す

トワークを構築するかが、鍵になると考えられる。

るかということのようである。学会全体としての問題関心

従って本セッションの問題関心のひとつは、このようなからは、立法には自治体による条例制定も含まれるであろ市民や住民とのネットワークにおいて提起される公共政策

うが、本セッションのテーマは国会改革なので、以下ではの要求や提言をいかにして国の立法過程に取り込むか、そ国の立法に限ることにしよう。

れを容易にするための国会改革はどのようなものであるか

このような狙いは確かに積極的に評価されるべきである。

ということになろう。しかし問題は、国会法や衆参の議院

近年特に 1995 年以降極めて顕著になっている現象は、ボ規則の一部の改正や、それらの運用の慣行の変更で済む程

ランティアやＮＰＯ活動の活発化、住民投票の要求と実施、に簡単ではない。さまざまなレベルでの議会技術的な改革

更には市民オンブズマンによる官官接待の追求など、公共が必要であり、それ自体を議論することも大いに意味のあ的分野への多様な形態での市民ないし住民の参加の飛躍的ることであるが、それとともに上記の目的のためには立法な増加である。近年におけるこれらの動きの背景、経緯、需要の把握から法案の取り纏め、提出された法案の審議と特徴等は、自ずから別個の議論の対象とされるべきもので可決に至るまでの現在のわが国の立法過程の全体を把握し、あるが、1980 年代末から 90 年代前半にかけてのわが国の問題点の検討を行うことが必要である。例えば、上述した

政治・経済・社会の大規模な構造的変動によってもたらさ

市民や住民とのネットワークの構築という問題設定からす(1)れたものであることは疑いがない 。これらに連動する現れば、アメリカ議会で行われているように市民や住民、Ｎ

象としては、 55 年体制の崩壊、政界再編成、「官僚の失ＰＯ、ＮＧＯの代表を国会の公聴会に招き、彼らの意見を敗」と官僚に対する国民の信任の著しい低下など、多くの徴して立法に活かすというのは容易に考えられる改革案でものがあるが、無論それら相互間の因果関係は複雑に入りあり、それはそれで進めなければならない。しかしながら、組んでいる。いずれにしても、戦後のわが国の復興、高度官僚の独占する非公開情報を特権的に共有できることがそ

成長、経済大国化や、社会の安定や成熟化を推進してきたもそも「政権のうまみ」であったり、後援会を中心とする

戦後システムは大きな変容に迫られており、かつそれに代地元の政策ニーズに関する情報を排他的に与党（しかも政-1-ppsaj/2000-01-006

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府立法と議員立法の双方を含む立法の少なくとも承諾権を承を得ることが慣行化しており、そのための与党内の協議独占している与党）の政策審議の場に仲介することが議員や連立政権時代になってからの連立与党間の協議は、今日の重要な役割になっている現行のシステムのもとでは、その日本人には馴染み深い日常の政治ニュースのひとコマでれらは簡単には実現しない改革である。そもそも他の先進ある。しかしこのような与党による政府の施策の事前了承諸国に比較した場合のわが国の立法過程の著しい特徴のひの制度（以下、最も一般的な呼称と思われる「与党の事前

とつは、その「院外の過程」の発達にあり、国会の過程は審査制」と呼ぶことにしよう）は、議院内閣制を採用する全体としての立法過程の極めて限定された部分に過ぎない。

国の当然の制度ではないし、議院内閣制の原理に由来する

本報告の目的は、このような問題関心のもとに、まずもっ制度でもない。このことは次の事実からも示すことができて日本の立法過程における国会の地位を明らかにすること

る。

にある。

第 1 にこのような制度は、憲法にも憲法付属法にも規定されておらず、そもそも与党は憲法の予定する権力機構で

２

日本の統治システムと与党もない。第 2 に日本国憲法施行直後の多党制の時代はもと日本の統治システムを制度のレベルで見た場合に、3 つより、55 年体制になってもその初期にはこのような制度のものがある。第 1 のレベルは、日本国憲法の定める統治は存在しなかった。そして第 3 にこのような制度は、議院システムで、それには更に条文テキストのレベルと解釈の内閣制を採用する他の先進国には見出すことができない。

レベルのものがあるが、いずれもここでは問題にしない。

ドイツでも政府と連立与党との間での意思調整のための組

第 2 のレベルは、国会法、内閣法、国家行政組織法など、織が存在するが、それは党首（通常は首相その他の閣僚）

憲法付属法と称される幾つかの基本法で定められている統と議員団長などハイレベルでの政治的意見の調整のための治システムである。問題はこれらの各法律が定める統治シものであり、わが国のように政府法案等の細部にまでわたステムが、必ずしも憲法の定める基本原則の忠実な具体化って事前に調整が行われるのとは異なっている (3) 。諸外国になっていないのではないかと見られることである。国会の状況については、後に再び触れる。

についても憲法では議院内閣制のイギリス型が参考にされ要するに与党の事前審査制は、わが国の 55 年体制下にながら、国会法の制定過程では当時のＧＨＱ民政局によっおいて成立した極めて特殊な制度である。なぜ 55 年体制て大統領制のアメリカ型をモデルに強力な指導が行われた

下でこのような制度が発達したのかについては、まだ包括(2)ため、両者間の整合性を問題にする余地がある 。これは的な研究が現れていないし、報告者自身にも準備ができてわが国の憲法体制の問題としては重大であるが、やはりこいない。その解明のためには、戦後の国会制度と政党制、こでは扱わない。

官僚制の三つのシステムの相互作用の力学とともに、具体

ここで扱うのは、第 3 のレベルの制度で、それは先例、的な歴史的経過を見る必要があろう。しかし与党の事前審慣行、更には当事者間の合意や政策的に採用された準則な査制は、少なくともわが国の国会制度や 55 年体制の政治

どを含めて、実際に運用されている統治システムである。

の実態と次のような補完関係に立ったし、今も立っている

どの国においても、第 1、第２のレベルだけでは生きた統と考えられる(4)。

治システムの実像は分からないし、また第 1、第２のレベ①

わが国の国会の制度は、戦前の帝国議会の反省も踏ルとこの第 3 のレベルの制度にある程度の乖離が存在する

まえ、「議院の自律権」の名のもとに政府の関与を排してことも自然なことである。しかしわが国においては遥か大

極めて自律性の強い運営が行われる建前になっているため、

宝律令以来この乖離が極めて大きいことがしばしば指摘さ政府は提出法案の成立にあたって全面的に与党の協力を仰れている。

がざるを得ず、このことが与党の発言力を強めた。

わが国の立法過程に関する第 3 のレベルの制度のうち、②

アメリカ型の多元的な常任委員会制の採用や、また最も重要なものは、与党という権力機構が存在することで議院運営機関を常任委員会化した（各派交渉会から議院運ある。わが国においては、予算の編成、政府法案の決定、営委員会へ）ことなどから、政党としての統制の確保のた

その他政府の重要施策の決定にあたって、事前に与党の了めに発達した国会対策委員会を中心とする政党間ゲームの-2-

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色彩の強い国会運営もまた、政府に対する与党の発言力を官僚支配など 55 年体制下のわが国の政治構造に基づくも強めた。また短く細切れの会期に会期不継続の原則が適用のもある。いずれにしても、このような与党の権力機構化されるため、国会では多数の法案を短期間のうちに処理せとそのもとでの事前審査制度が今日のわが国の立法過程をざるを得ず、このことが与党に「事前に法案の内容を知る

大きく特徴づけている。

必要がある」という口実を与えた。
③

３以上の与党の発言力は、当然のことながら 55 年体

各国議会のタイポロジー

制になり、一党優位制のもとで政権交代を欠いて与党が勢既に述べたようにこのような与党の事前審査制度は、議力的にも機構的にも安定化したことにより、一層強まった。

院内閣制の国に普遍的なものではないし、そもそも議院内政策に精通し、特定官庁とのつながりを深めた族議員の発閣制の原理に由来するものでもない。もっともわが国では、生も、この傾向を促進した。

マスコミをはじめとして現在のわが国の国会の姿が議院内④

60 年安保までのイデオロギー対決の時代から「経閣制の下では当然のことのように受け取られているように済の季節」に移行するとともに、政治は利益誘導型の色彩見える。与党関係者からはしばしば「政府・与党一体の原を強め、個人本意の中選挙区制のメカニズムからも、個々

則」という言葉を聞くことがあるが (5) 、しかしもしこの言の議員は地元や支援団体への利益誘導の実績を示す必要に葉が議会で政府と与党が政策の細部にまでわたって一致し迫られた。そのためには野党もからんでフォーマルな議論ていなければならないという意味であるとするなら、そのが行われる国会の場よりも、いわば権力の内部過程としてような事態は先進国の議会においては事実としても規範との与党の場の方が適していた。

しても存在していない。

⑤

一方官僚機構の側としても、その起案した法案が国議会の姿は各国において極めて多様である。以下主要各

会で野党も加わって修正されることは、彼らによる国家運

国の議会をタイポロジー的に見てみよう。これは各国の議営の統制に対する撹乱要因となり、避けたかった。議員立会の姿を細部は捨象して、それぞれの議会がどのような機法を乱発されるよりも、彼らのコントロール下で政府法案能を果たしているかを中心に、デッサン風に描いたもので、への関与を認める方が、彼らにとっても安上がりについた。

写実風な正確な姿を目的とするものではない（なお図解は⑥

自民党の内閣、国会、党を一体化した人事もまた、

極めて便宜的なものである）。

政府、国会、与党の相互浸透と、与党の立場での三者の統(1)一的運用を強めた。

アメリカ

アメリカは厳格な三権分立による大統領制を採用してお以上のうちには、国会の制度に由来するものもあり、55

り、議会は議員のみが法案提出権をもつ自律性の強い極め

年体制の成立と長期間にわたる政権交代の欠如という歴史て強力な立法機関である。直接国民から選ばれて国益を体的事情によるものも、また一党優位制や利益誘導型政治、

現する大統領と、違憲立法審査権を有する裁判所が別に存

大統領

勧告
（実質的に

省

庁

裁判所

上院
委員会
スタッフ

民主党

は提案）

共和党

両院協議会
下院
委員会
スタッフ

民主党

共和党

ロビイスト

選挙民

利益団体

-3-

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在することから、議会の役割は国内の案件に関しては社会の選挙で問われる（「責任のはっきりした政治」）。野党

的諸利益の反映と調整の場となることにある（外交的案件の役割は、対案を出すことではなく次の総選挙における別に関しては極めてイデオロギー的色彩の強い反応を示すが、の政権選択肢として政府を批判することであり、これらにこれは国内の統合のためである）。

合致した演説型・アリーナ型の議会である。

上院民主党と下院民主党、上院共和党と下院共和党は、

政府はそのまま与党の執行部であり、法案の作成のほか、それぞれを拘束する上位機関を有しない組織的にも政策的議会運営についても政府が責任を持つ。議長は、秩序維持にも独立の機関で、政治的性格の強い案件（例えば民主党と法規解釈に絶対的権限を有するが、法案の扱いや審議日の大統領の弾劾）を別にすればクロスボーティングが常態程の決定などの政治的調整には関与しない。

で、政党は議会内のさまざまな政治的枠組みのひとつにと下院の優越が確立しており、現存する唯一の貴族院であどまる。上院と下院は、アメリカの政治システムの最も重る上院は、制度上は金銭法案については 1 ヶ月、通常の法要な原理である権力分立に基づき、立法権自体を分立して案については最長 13 ヶ月成立を遅延させることができる作られた「異なる対等の二院」である。更に各議院の常任にとどまるが、実際には演説型の下院で明らかになっても委員会とその小委員会、更に個々の議員もまた強い独立性

実現しない法案の技術的な問題点の修正のための「反省のを有する多元的な構造になっており、それぞれの背後には院」として機能している。

選挙民、利益団体及び行政府の諸利益が存在し、それらが二大政党制、単独政権、政権交代などのうえに成り立つ

ヒアリング、マークアップ、ロビイング、ログローリング議会であるが、それらの制度的基礎と見られる下院の選挙などの手続や手法によって議会に反映されるとともに調整

制度（単純小選挙区制）の改革が日程に上っており、改革される。

が実現した場合に長期的にどのように議会に影響が及ぶか

アメリカ議会は、行政権を支える政治的機能を必要としが見ものである。

ないことから議会内における政党の統合力は弱く、社会の(3)

多元的構造とも相まって、多様な利益の反映と調整を特徴

水平的分権（中央で立法し、地方で執行する）による独としている。
(2)

ドイツ

自の連邦構造に基づいて、立法は連邦議会（国民代表機関）

イギリス

議会主権のもとで、ウェストミンスター・モデルによる上院（州政府）「政府は支配し、野党は批判する」を実現している議会である。二大政党は、選挙にあたり選挙綱領（

election

manifesto）を発表し、国民は両者のいずれに政府を任せ

政

府

省

庁

下院

本会議

るかを選択する。勝利した側は選挙綱領に基づく統治の権利を獲得する（マンデイトの理論）。従って政党間の妥協

会派（会派の部会）は追求されず、政府は自己の政策を推進し、その結果は次委員会（与党・野党・
政府）

上院（貴族院）
信任
政

省

府

庁

下院（庶民院）と連邦参議院（連邦の立法に対する州政府の参加のための二大政党

機関）の共同作業である。連邦議会においては、政府の法法案案提出後、原則として非公開の委員会で、与党、野党、政保

労府（官僚）の三者間で時間をかけて（その制度的背景は、
議会期制を採用していること）、議論の結果を会派の部会・選挙
国

省庁に持ち帰ってその結果により再度検討するという手続

民を繰り返すことにより、調整と妥協が試みられる。従来は、-4-

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政府と与党の距離よりも、与党と野党の距離の方が近いコ
上院

ンセンサス型と言われた。最近は政府・与党が押し切る傾大統領

向もあり、またコール政権末期には税制改革をめぐるコン

法案・介入

センサスの形成に失敗して戦後ドイツの政治システムの有効性が問われたが、それでも全体としてコンセンサス型の

政

府

省

庁

下院
与党

信任

色彩はなお強い。議員が立法者ないし政策の専門家として野党の強い自負を有することも特徴のひとつとされる。一方で、大質問や Aktuelle Stunde などアンソニー・キングの
opposition mode も存在する。

上院は間接選挙（複選制）により選出されるが、選挙人

連邦参議院は上述のとおり、連邦の立法への州政府の参が地方の過剰代表となっていることから農村部の利益を代加のための機関であり、その委員会では連邦の官僚と州政表し、また任期 9 年と長く 3 年ごとに 3 分の 1 改選される

府の官僚の間で調整が行われる。連邦参議院は州の利害をことから、変化よりも継続を代弁すると考えられている。

主張する立場にあるが、州政府の会派構成による多数派が

しかし上院をどのように使うかは政府の選択による（政府

連邦議会のそれと異なる場合には、しばしば「第二の野党」

は下院の修正を阻止しようとするときは、上院の再修正にとしても機能する。

より法案が両院間を往復し続けるままにすることもでき、独自の連邦制、consociational な社会構造、組織された

また上院の修正を阻止しようとするときは、下院に最終議政党制を背景に、技術性と政治性のバランスの取れた議会決を求めることもできる）。

である。
(4)

国益を実現しまた国家のリソースを管理する大統領と官

フランス

僚機構と、地元への利益誘導を任務とする議員との調整、

議会は、政府の纏めた法案をめぐる政府（官僚主導）と妥協が議会の役割である。

与党（地元利益を優先する政治勢力）の妥協の場であり、(5)

イタリア（いわゆる「第二共和制」以前）

野党の影響力は限定的である。第 5 共和制は、「合理化さ分裂した国民に対応して政党（多党制）が存在しており、れた議会主義（parlementarisme rationalisée）」の名のも議会はこれらの政党がそれぞれの縄張りの利権を実現するとに議会権限の削減と、その運営に対する政府の介入の強場である。そのための「小立法」が多産される。政府の統化を実現したが、しかしフランス革命以来の伝統を有する

治能力は低く、無調整のまま所管官庁の法案が提出され、議会の力は弱くはない。法案ごとに報告者（ rapporteur）

政党の修正を受ける。上院と下院は完全に対等であり、両が選定され、報告者が政府、与野党、業界団体等の意見を者の調整は、両院においてほとんどパラレルな政党配置に調整して修正案を取り纏め、又はその調整により政府修正より実現されている。ただし政党は統合された組織よりもが行われる。

上院
大 統 領
法案
政

政党

政党

政党

府
信任
法案

省

-5-

庁

下院
政党

政党

政党

国民

国民

国民

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ボス支配の集団であり、ボスや派閥、個々の議員間で取引

憲法的基礎を有し、どの部分が有していないかを吟味する

きを通じて多元的に利害の調整が行われる。

必要があるように思われる(6)。

1992〜93 年の「イタリア革命」により、冷戦下の政党構造は瓦解した。政府の統治能力の強化が試みられている
が、政党の破片化の進行により、議会の合意形成能力は低

４

国会の機能

(1)

国会の基本構造下し、政府は議会を迂回した緊急命令の多発により統治を行っている。憲法の改正も試みられて失敗した。なお抜本的な政治の構造改革の途上にある。

上記の各国の議会に対比して日本の国会の姿を描くと、以上のように各国の議会の姿も機能もさまざまであり、次のようになろう（図は、55 年体制後期のものである）。

それらは大統領制か議院内閣制かの枠組みのほか、選挙制法案は前述したように与党（連立政権となってからは個々

度を含む政治制度や議会自体の制度的仕組、政党制、そのの与党及び連立与党間）の事前審査で取りまとめられ、自国の政治文化や政治構造、歴史的経緯などの多様な条件に民党の場合はこの後総務会で決定されると党議となるが、よってもたらされたものである。しかしいずれも一種の政

その後閣議決定により内閣提出法案となるか、与党による治的均衡状態の実現であり、多くの均衡点が存在すると言議員提えるであろう。議会の姿は、一通りには決定することはで出法案となるかは、状況に応じて選択される政治的裁量にきない。

属する事項である。少なくとも途中までまったく同じ手続

しかし一方で、いずれの議会にも共通する要素もまた見を経たものが、政治的裁量により政府法案となったり議員出される。そのうち本報告との関連で最も重要なものは、提出法案となったりするというのも、わが国の立法過程の与党の権力はいずれも議会内で、議会自体の権限と手続に特殊性の問題である。

従って行使されていること、「政府・与党一体の原則」な

与党の事前審査を経たということは、与党サイドからするものは見出し得ないということである。これはある意味

れば与党、官僚、議員の地元や業界も含めて政治的調整がで当然である。近代民主主義理論が創出した権力機構は、済んだということであり、この意味でわが国の法案は、政あるいは内閣であり、あるいは議会である。政党による政府法案と与党提出法案に関する限り、提出段階で既に政治治的争いは、これらのフォーマルな機構と権限を手中にす的完成度が高いという特徴を有している (7) 。従って与党にる争いであり、一旦手にしたからには権力はその機構と回とっては後は迅速に「成立」させることが課題であり、国路によって行使されなければならないということである。

会はこれまでの政治調整から排除されてきた野党が抵抗をそれは国民の権利を制限する権力は、憲法に明示された手示す場である。もっともよく知られているように、提出法

続によらなければならないという立憲主義の要請でもある。

案のなかで野党が異論なく賛成に回る法案の比率は高く、わが国の立法過程や国会を問題にする際にも、どの部分がどの法案にどの程度の抵抗を示すかの選択権は野党側にあ

内

各 省
各 省

閣

国

会

本会議

自民党
執行部
政調部会
派 閥

委員会
社
自民国対

会

党

社会党国対
各野党国対

その他野党
労働組合

財界・産業界国民-6-ppsaj/2000-01-006

『公共政策』2000る。従って与党の通そうとする意思と、野党の阻止しよう

たり、野党による政府批判であったりするが、わが国ではとする意思の強弱が、当該国会での「重要法案」を定義す

まさに「抵抗」であり、それをもって国会が生産的な機能(8)

ることになるとともに 、与野党の対決の構造とその勝敗を果たしていると見ることは困難である。わが国ではなぜの結果が「成立」、「廃案」及びその中間の「修正」とい野党の機能が「抵抗」という形を取らざるを得ないのかとう一次元的な尺度のうえに成り立つという特徴を有していいった視点が必要であろう。内容や構造を扱えないる。

viscosity という一元的な量的尺度は、立法過程における野党の抵抗の資源はまず第一に議席であり、金融再生関国会の地位や機能を明らかにするには充分ではないように

連法案がテーマとなった第 143 回国会では、参議院で過半思われる。

数を割る自民党が苦杯をなめさせられたことは記憶に新し

これまで述べてきたことを踏まえると、現在のわが国のい。しかしその後、自自、更に自自公と、特定の政党をい立法過程に最も適合するモデルは、1960 年代から 70 年代

わば国会の場から院外に連れ出して与党の事前審査に加わのアメリカの政策形成のモデルとして提起された「鉄の三らせ、あくまでも国会自体は従来の与党対野党の場として角形」（iron triangle）であろう (10)。しかし注意しておかの性格を維持する力学が働いたことは注目すべきである。

なければならない重要な相違点が少なくとも 2 つある。ひなぜ公明党が国会内に（それも院外の自公協議ではなく、とつはアメリカの鉄の三角形における「政」が議会の委員

国会の正規の手続の場である委員会に）とどまれなかった会を舞台とし、合意が形成されると即法律が成立するのにかは、国会研究者の重要な研究テーマになり得る問題であ

対して、わが国では与党を舞台とし、三角形で合意が形成

ろう。

されても、野党が手ぐすねを引いて待ち構える正規の機関

野党の抵抗資源の第二は、しばしば指摘されるように会としての国会という場が別にあることである。言い換える期制や会期不継続なども含む審議手続である。特に審議日とわが国の鉄の三角形は、制度的な正統性を欠いている。

程の設定に関する議運や委員会理事会での全会一致主義は、

しかし第二には、アメリカで鉄の三角形が多元的に成立す

55 年体制下の野党の最も一般的な抵抗手段として用いらる sub-government としてそれらの全体を調整する機能

れ、それはしばしばわが国の野党の未熟さの表われのようが欠如していることが問題とされたのに対して、わが国でにも言われたが、しかし 1993 年に野党に転落した自民党は内閣と与党のヒエラルヒー機構によりそれなりに調整機はそれまでの野党にも増して手続問題を抵抗手段に用いた。

能が存在することである（前述したようにそれは制度的にこのような手段で抵抗を行うのは、与党の事前審査によっ予定された調整機能ではないし、その有効性も問題になりて実質的な審議から排除され、かつ前述した一次元的な抵得るとしても、これが自民党政権がそれなりに成功した理抗しか余地のない場としての国会に置かれた野党という状由でもある）。要するに現在のわが国の立法過程は、与党

況を前提にしてこそよりよく理解されるのであり、野党のを舞台とする鉄の三角形プラスそれから疎外されて国会のみを批判するのは片手落ちであろうというのが最近の報告

場に陣取る野党としてモデル化されるのではないかと考え者の見方である。

られる。

手続等の制度を資源とする野党の抵抗をブロンデルの(2)

国会における政党の地位

viscosity の概念と結びつけて国会を分析したものにマイ

冒頭に述べた本セッションの課題との関連で国会につい

ク・モチヅキの研究があり、これがわが国の研究者に刺激てもうひとつ触れておかなければならない問題がある。そを与え、以後多くの国会論が輩出するきっかけとなったこ

れは政党の問題である。

(9)とは広く知られている 。しかし前述したように実質的なその第一はそもそもの政党の存在形態である。学術書等審議自体が議会内の過程として行われている諸外国においにおいても「政党」と表現されることが多いが、欧米の議ては意味のある viscosity 概念も、与党の事前審査により会内で実際に活動主体となっているのは、議員団によって

単に野党の抵抗を排して通すための場に過ぎないわが国の組織される「会派」である。わが国でも会派という名称が国会の分析には、必ずしも有効ではないように思われる。

用いられているが、その実質はまさに「政党」であり、政諸外国の viscosity は、各党の合意形成による修正であっ党本部がそのまま衆議院の「会派」の指導機関になってい-7-

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るところに特徴がある（参議院では一定の自主性をもって国会運営が与野党間関係にとどまらず余りにも政党中心の別建ての組織となっているが、それでも党本部の決定にはものとなり過ぎていることである。本会議も委員会も、発服さなくてはならない）(11)。政党本部であるから、その言時間は会派に割り当てられ、個々の議員が自分の関心の決定は衆参を跨ぐ。これが与党が衆参でともに過半数を制あるテーマで自由に発言する機会はない。口頭質問が消えしている限り参議院が自主性を発揮することができず、参たことも、そのような貴重な機会を奪うことになった。法

議院の存在意義が問われる背景のひとつでもある。

案の提出に会派の承認を有することとし、個々の議員が自次に国会内における政党対政党の関係を問題にしよう。

由に法案を提出する権利を奪っていることはよく知られてアンソニー・キングは、イギリス、フランス、ドイツの行いる。議院内閣制の枠組みのもとで、与野党関係を中心と政府と立法府の関係を分析して、一言で「行政府・立法府

する政党間競争が国会の中心となることは当然であり、「議間関係」（executive-legislative relations）といっても「幾会政治は政党政治である」という命題も無論意味があるが、つかの極めて異なった政治的関係」が存在するとして、報告者は「議会政治は国民代表の政治である」という命題

intra-party mode, inter-party mode, opposition mode,もまた否定されてはならないと考えている。

non-party mode, cross-party mode の 5 つのモードの類型５を立てた (12) 。興味深いことは、わが国の国会における立国会改革についての若干の展望

法府・行政府間関係が、これらの 5 つのモードによってはわが国の立法過程における与党の事前審査とその下での的確に表現されないことである。これらのうちわが国で野国会の地位と構造について述べてきたが、最後に若干の展党が総理大臣をはじめ政府に論戦を挑む「国会論戦」は望についても触れておこう。

opposition mode であり、確かにこれは存在する。しか国会がさまざまな意味で生産的な立法機関となるためにし実はわが国では総理をはじめ閣僚は、実質的に政府法案

は、単に国会の制度や議会技術的な改革にとどまらず、与の国会での修正権をもっておらず（それらは与党がもって党の地位や役割を含むわが国の統治システムの全体構造や、いる。もっとも総理と所管の閣僚は与党による修正の承諾

更には政治の利益誘導的性格の変革にまで踏み込まなけれ権はもっていると考えてよい）、野党の戦いの相手は実はば充分な成果は期待できない。事前審査制という与党が一

政府ではない。わが国の国会運営の特徴は、政府対野党の旦手中にした特権は、仮に政権交代があっても新たな与党対決の外見を取りながら、修正を含め政府法案の成立の責が容易に手放さないであろう。それでも以上に述べた問題

任は与党にあることである。既に取り上げた諸外国では、

点は、ねばり強く主張していかなければならないのは当然

政府対野党の対決色の強いイギリスとフランスでは、政府である。

法案に関する限り議会運営の実権は政府自身にあり、与党

2001 年の中央省庁の再編に合わせて副大臣制等の導入が政府法案の成立に汗をかくという仕組にはなっていない。

が実現の見通しとなっている。これはイギリスをモデルとキングの inter-party mode もわが国の状況に適合する概したものだが、しかしイギリスでは与党議員は政府に入る念ではない。

が、その代わりわが国のような与党機構は存在しないこと

opposition mode 以外のキングの他のモードが、現在のに注意しなければならない。政治が中央省庁を押え、更にわが国の国会ではほとんど見られないことも注目すべき点

与党機構も残るのであれば、政治主導の名のもとにわが国である。 55 年体制成立以前には、与党修正による intra-の政策が過度に利益誘導的性格を帯びかねないことも真剣

party mode も、また各党が小委員会を設置して共同で法に危惧しなければならないであろう。副大臣や政務官とし律案を起草するというような cross-party mode も存在して省庁に入るのであれば、その機会に現在の与党審査は政たが、55 年体制下で自民党が政府法案への事前審査を行

府機構に一元化することも選択肢となるであろう。そのようようになってこれらのモードは国会内から消滅し

(13)

、

うなことも学会が提起していく必要があろう。

あるのはたかだか院外での政党間協議や与党内協議の場で無論国会の改革自体が意味をもたないわけではない。報のみとなっている。

告者が指摘していることは、現在の構造の下では改革には最後に問題にしたいのは、以上とも関係するが、現在の強い抵抗が予想されるということだけであって、必要がな-8-

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『公共政策』2000

いとか望ましくないとか言っているわけではない。まず求造変動を 1960 年代にはじまるわが国の都市型社会へのめられる改革は、国会に情報が集積されるようにすること

移行によるものと見ておられるようである。これに対しである。金融問題に関する参考人聴取は、大銀行の頭取のて報告者は、現在わが国でイッシュー化しているようなみという事態を改め、融資を受けている中小企業経営者や構造変動は、高度成長（右肩上がりの経済）の終焉と社預金をもつ市井の退職者までが呼ばれるようにならなけれ

会の成熟化、国際化、冷戦の終結、情報化、既存組織のばならない。委員会とＮＰＯやＮＧＯとの連携も強化して硬直化など、 1960 年代にはまだ生じていないか充分にいく必要があろう。既に指摘したようにこれは簡単なこと

熟していなかった諸条件の複合によってもたらされたとではないが、少しでも突破口を開き、徐々に拡大していく考えている。また報告者が現在の構造変動に接続するわ必要がある。

が国の戦後史上の出来事として重視するのは、 1970 年

特にＮＰＯやＮＧＯは、わが国の立法過程を根源的に変代の 2 度の石油ショックで、これも 1960 年代には発生える潜在的な力を秘めた存在である。前述したアメリカのしていない。その意味で報告者の描く構図は、内容的に1960 年代から 70 年代の鉄の三角形が崩壊したのは、ＮＰは松下氏のそれとかなり異なるものである。報告者の見ＯやＮＧＯの増大が一部の勢力のみによる閉ざされた三角方については、成田憲彦「戦後システムから 21 世紀シ形の政策独占を打破したためである。アメリカ議会は、イ

ステムへ」『次の時代を担う日本の新しい組織とグルーギリスが本会議中心主義の国であるのに対して常任委員会

プ』（ＮＩＲＡ研究報告書

中心主義の国として理解されてきたが、今日では法案処理

発機構に関する常任委員会の独占はほとんど崩れ、法案は常に本(2)

会議修正にさらされている （14）。わが国でもＮＰＯやＮＧ

巻

Ｏが増加するとともに、政策に関する情報や技術を集積し、(3)

NO. 980114） 総合研究開1998 年 を参照。

成田憲彦「日本国憲法と国会」『日本議会史録』第 4
第一法規出版

1990 年を参照。

ドイツでは政府と連立与党間の意思の調整のために活動実績を積み重ねていけば、政官業による政策独占を打連立委員会（ Koalitionsausschuß） 叉は連立円卓会議

ち破る大きな契機となろう。その場合に重要なことは、与（Koalitionsrunde）が設置されることがある。山口一

野党を問わず政党の内部過程に取り込まれてしまわないこ

人「ドイツにおける選挙と政権選択」『選挙と国の基本とである。議会が国民に開かれている場であり、そこでの政策の選択に関する研究』（ＮＩＲＡ研究報告書

議論が国民に共有されることを本質とする限り、政策形成

960087 ） 総合研究開発機構

に関するＮＰＯやＮＧＯの働きかけのターゲットは委員会

Schreckenberger,など国会の正規の機関や、そのメンバーとしての議員であEntscheidungsvorbereitung

るべきである。過度に政党間競争の優位する国会に、委員

Bundesregierung

会としての、あるいは会派にかかわらず自由に結束する議

Zeitschrift für Parlamentsfragen, Heft 3/94 を参照。

員としての活動を促進することができれば、それによって(4)

国会やわが国の立法過程が変質していく可能性も見出され

とつは、石油ショック後の 1970 年代後半以降の「党高るであろう。

政低」やそれと関連する「族議員」の台頭を重視するもその他改革すべき点は多いが、その実現のためには声を1996 年、 Waldemar"Informelle

und

NO.

Verfahren
zwischen

der

der
der

Mehrheitsfraktionen,"

与党の事前審査制の発達についての有力な見方のひのである（例えば佐藤誠三郎・松崎哲久『自民党政権』

上げることの乏しい日本人の中でまず学会や研究者たちが中央公論社

積極的に発言をしていくことが大切であると思われる。

出版会

1986 年、岩井奉信『立法過程』東京大学1988 年）。これに対して農林水産官僚として 55

年体制下の政策形成に関わった佐竹五六氏は、「 1960
年代を通じて」とか「 1960 年代後半」といった時期の限定をしておられる（佐竹五六『体験的官僚論― 55 年
体制を内側からみつめて』有斐閣
注(1)

1998 年）。55 年体制成立以後の新聞記事などをたどると、この制度は当初
本学会の前会長の松下圭一氏は、現在のわが国の構は重要案件についてのみ与党幹部の了承を得ることから-9-

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『公共政策』2000

始まって、徐々に対象範囲と与党の関与の度合いを拡大

会改革のメニューのひとつであると考えられる。

していくという漸進的に経過をたどって形成されたもの(8)のようである。

野党の抵抗にもかかわらず与党が通そうという意思がなければ、どんなに国民生活に影響の大きい法案でもこの言葉は学者などの文献では見かけたことはない

国会政治上「重要法案」ではない。例えば第 145 回国会

が、報告者が永田町で生活していた頃には、例えば「政で成立したガイドライン関連法案は、第 142 回国会に提府・与党一体の原則からして、これは当然である」とい出されたが、第 144 回国会までは他の案件を優先させてうような言い回しでしばしば耳にした。

与党に通そうという意思がなかったから重要法案ではな

(5)

(6)

佐竹 前掲書には、「一九五〇年代を通じて、政府とかった。

政府与党との関係については、ほぼ法令どおりの運用が(9) モチヅキ以来の国会論の動向の簡潔な叙述としては、なされ、……ていたとみてよいであろう」という指摘が

谷勝宏『現代日本の立法過程―一党優位制議会の実証研ある（同書 190 頁）。「法令どおりの運用」は、法治究―』信山社 1995 年 中の「序章

主義や民主主義の当然の要請で、現在はこの要請が満た程の分析視角」を参照。

されていないという認識が重要だと思われる。前述のド(10)鉄の三角形については、

現代日本の立法過

T. Lowi, The End of

イツでは、あの程度のハイレベルの政治的意思の調整でLiberalism, Norton, 1969,

も、「政治の密室化」として政治不信の原因となっていCongress, the Bureaucracy and Public Policy, Dorsey,

るという報告もある（「苦悩するドイツ―新しい自国像

1980.などを参照。

を求めて③」『日本経済新聞』1993.2.19）。またわが国(11)において法令自体はほとんど変っていないのに、なぜ「法成田憲彦「議会における会派とその役割―日本と諸外国―」『レファレンス』（国立国会図書館調査立法考令どおり」の運用がなされなくなったのかは、研究者に査局）419 号 1988 年(12)

とっては重要な研究テーマであり、それは国会論の立場

Anthony King, "Modes of Executive-Legislative
relations:から 55 年体制を見るということでもある。
(7)

R. Ripley and G. Franklin,

Germany,"

政治的にのみならず技術的にも完成度が高い。 1989

Great

Britain,

Legislative

France,StudiesandWest

Quarterly,

1-1,

February 1976.

年の参議院選挙で参議院において「与野党逆転」が生じた後、野党が参議院で消費税廃止法案が提出した際に自(13)

もっともこれらのモードの消滅には、55 年体制成立

民党から「欠陥法案」との批判がなされ、最終的に参議以前と成立後初期の保革の対立の激化も関係しているのか

院法制局長が辞任する事態が生じた。法案の「欠陥」をも知れない。この点は国会史の研究対象となり得るであろ正すのが議会審議の目的でもあるから、このような事態う。

は他の先進諸国では生じ得ないし、逆にわが国の立法過(14) Walter J. Oleszek, "Congressional Procedures and the
Policy Process," 4th ed., CQ press, 1996, p. 176.

程の特徴の一端を示している。「欠陥」のある法案もまた審議の対象にするということは、思いのほか重要な国-10-

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