自治体の入札制度の歴史と公契約条例
斉

藤

徹

史

法として最も重要な手段が競争をさせることだと考えられており、これが日本の入札制度の前提とＰＰＰ（官民連携）の領域である、公の施設の指藤と申します。行政法学を専攻し、これまで特に

山形県酒田市にあります東北公益文科大学の斉関わってきます。この自治体の活動に伴って発生

それらの活動の遂行には、財政上の収入と支出が政活動を行っています。そして、どの分野であれ、護の取組みであれ、非常に多岐にわたる分野で行

自治体は、福祉サービスの提供であれ、環境保八年）に以下のような記述が見られます。

吉の『福翁自伝』（岩波書店、一八四頁、一九七

すが、明治時代（一八九九年）に書かれた福沢諭吉です。経済法の研究者にはよく知られた記述で１．入札と競争

定管理者制度、ＰＦＩ、自治体の民間委託などにはじめについて研究を続けてきました。その一環として自する収入と支出に対し、法や行政はどのように考

この「競争」という言葉をつくったのは福沢諭なる基本的な考え方になっています。

治体の入札・契約についても関心をもっています。

のような問題を抱えているのか、また、そこで公治体の入札制度は現在どのような状況にあり、どな考え方や制度史について整理し、その上で、自治体が行政活動を行うとき、簡単にいえば、コスばならないとしています。これを踏まえると、自出）においては最も効率的な使用に配慮しなけれは、収入（歳入）の適正な確保を図る一方、支出（歳

財務省の契約制度に対する考え方をみると、国う訳字を造り出してこれに当てはめ、前後二十条ばかりとを語ると、大層悦んで、ドウカ目録だけでも宜いから申せば大蔵省中の重要の職にいる人に、その経済書のこいて、何か話のついでに御勘定方の有力な人、即ち今でうことがある。私がチェーンバーの経済論を一冊持ってまずその時の徳川政府の頑固な一例を申せば、こうい

契約条例はどのように関わってくるのか、あるいトを削減し、経済性に特に注意して取り組まなけの目録を翻訳してこれを見せたところが、その人がこれえているのでしょうか。

は、同条例に反対する論者は理論的に公契約条例

ればなりません。そうしたなかで、公共工事や業を見て頻りに感心していたようだが「イヤここに争とい

本日は、まず明治期以降の入札に関する基本的の主にどの部分を問題視しているのか、といった

務委託、物品などを発注する際、受注先となる民う字がある、ドウもこれが穏やかでない、ドンナことでチションという原語に出遭い、色々考えた末、競争とい是非見たいと所望するから、早速翻訳する中に、コンペ点についてお話しさせていただきたいと思います。

間事業者等と結ぶ契約においてコストを下げる方

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あるか」「どんなことッて、これは何も珍しいことはなといえば、公正性と経済性を遂げるために必要だ

えば此方の店ではソレよりも安くしよう、また甲の商人びます。契約の当事者の一方が国や自治体である

際、まず受注先となる事業者等との間で契約を結や業務委託、物品などを民間事業者等に発注する

先ほども述べたように、国や自治体が公共工事

建設業者が多いという現状があるために、発注者＝かく上下関係が生じがちです。公共工事に依存するなく対等な関係だということです。公共工事ではと契約における発注者と受注者の立場は上下関係では第四は、対等性の原則です。対等性とは、入札・２．公共契約の基本原則

が品物を宜くすると言えば、乙はソレよりも一層宜くしとき、これを「公共契約」もしくは「公契約」と自治体が優位な立場にどうしてもなるからです。

からです。公正性と経済性は、競争があるからこ

うようなことで、互に競い争うて、ソレでもってちゃん呼びます。その受注先を選ぶに当たり、国や自治

い、日本の商人のしている通り、隣で物を安く売ると言と物価も決まれば金利も決まる、これを名づけて競争と体がとる手段の一つが入札です。

えばわからないことはないが、何分ドウモ争いという文商売世界の大本が決まるのである」「なるほど、そう言

わち、①公正の原則、②正確厳正の原則、③経済

理では、以下の三つの原則が適用されます。すな

契約制度は会計制度の一部であり、財務省の整

うなかたちで行うべきとする考え方です。

にして、「外部からの監視可能性」を確保するよにあたっては、住民から見えるように、オープン

そして第五は、透明性の原則です。入札を行う

げれば、隣の金貸も割合を安くして店の繁昌を謀るとい字が穏やかならぬ。これではドウモ御老中方へ御覧に入性の原則です。公正の原則は国民全般の利益のたそ実現可能であるという考え方です。

いうのでござる」「なるほど、そうか、西洋の流儀はキて客を呼ぼうとこういうので、またある金貸が利息を下ツイものだね」「何もキツイことはない、ソレですべてれることが出来ない」と、妙なことを言うその様子を見国家のためには無代価でも売る、とかいうような意味が一方、学説では、公共契約の基本原則として、経済性の原則は効率的に予算を執行することです。

の原則は会計上の事務処理は正確であるべきこと、めに公正に行わなければならないこと、正確厳正は抵触する可能性があり、同条例に反対する意見

るように、これらの基本原則に公契約条例の内容

あたっても適用されます。そして、後ほど説明す

経済性、競争性、対等性、透明性は入札を行うに以上で見た公共契約の五つの基本原則、公正性、るに、経済書中に人間互いに相譲るとかいうような文字記してあったらば気に入るであろうが、それは出来ない

碓井光明教授の整理によれば、以下の五つが挙げて、競争の文字を真黒に消して目録書を渡したことがあ致しようもないから、丸でこれは削りましょう」と言っられます。第一は、公正性の原則です。公正、すが提起される原因となっています。

が見たいのであろう。
例えば商売をしながらも忠君愛国、から「ドウモ争いという字がお差支ならば、外に翻訳のる。
この一事でも幕府全体の気風は推察が出来ましょう。

らないということ。もう一つは、競争で特定の者を入札制度の基本法

日本の国家財政の会計事務は、「会計法」（昭和⑴

るのかについて、ご紹介したいと思います。

次に、自治体の入札制度の歴史はどうなってい３．自治体の入札制度の歴史

なわちフェアには二つの意味があります。一つは、「競争」という言葉がつくられた当初から、そ有利にしてはいけない、優遇してはいけないという契約は国民全般の利益のために公正でなければなれが日本人の国民性、メンタリティに馴染みづらことです。
効果を挙げることです。無駄遣いを避け、納税者

第二は、経済性の原則で、最少の経費で最大のいという事情があったようですが、この競争に対に思います。とはいえ、入札制度は現在に至るもの利益を重視するという原則です。

する「感覚」は現代の社会でも時折見られるようこの競争を中心に構築されているわけです。

第三は、競争性の原則です。なぜ競争が大事か

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二二年法律第三五号）に基づいて進められていまよばれます。そして、同法第三条には「事業者は、改革の一環で国の会計制度の見直しも行われ、そは明治時代に制定されましたが、戦後の民主主義てです。談合があまりにも多いため、自治体は談合視されてきたのは、主に「談合」との関わりにおい治法」の各改正の後、自治体で入札のあり方が問題

一九六一年の「会計法」、一九六二年の「地方自よる談合も独禁法によって禁止されています（同

率先して助長することもあります。事業者団体に禁法のいう「事業者団体」、いわゆる業界団体が談合対策としての自治体の入札制度改革の結果、明治期につくられた前身法とは全く異な防止のために入札の実施方法において試行錯誤を続法第八条）。

⑵

私的独占又は不当な取引制限をしてはならない」

る考え方によって現行の「会計法」が一九四七（昭けてきたのであり、自治体の入札制度の歴史は談合す。前身の旧「会計法」（明治二二年法律第四号）

和二二）年に制定されました。その後、一九六一（昭対策の歴史といっても過言ではありません。

と書かれているので、同法は談合を禁止している

和三六）年に「会計法」は大きく改正され、この章（契約）の中にあり、一九六一年以来全く改正

現行「会計法」では、入札に関する規定は第四

う流れが見て取れます。

きく改正され、自治体の入札制度も変わったとい変化を見ながら、その翌年に「地方自治法」が大が一九六一年に大きく改正され、国の入札制度のます。つまり、前後関係を見ると、国の「会計法」

れ、ここで入札に関する大きな改正が行われていいます。同法は一九六二（昭和三七）年に改正さ

和二二年法律第六七号）第二三四条に定められて一方、自治体における入札は「地方自治法」（昭的に制限することをいう」（第二条第六項）と定

益に反して、一定の取引分野における競争を実質動を拘束し、又は遂行することにより、公共の利

くは取引の相手方を制限する等相互にその事業活くは引き上げ、又は数量、技術、製品、設備若しの事業者と共同して対価を決定し、維持し、若し

定その他何らの名義をもってするかを問わず、他

で「 不 当 な 取 引 制 限 」 は、「 事 業 者 が、 契 約、 協

ある「不当な取引制限」に当たる行為です。同法

わゆる「独占禁止法」（以下、独禁法）に定めの保に関する法律」（昭和二二年法律第五四号）、い談合とは、「私的独占の禁止及び公正取引の確わせて「静岡事件」と総称しています。

清風会（沼津市）による三つの入札談合事件を合件」です。静岡県建設業協会、清水建設業協会、は、一九八一年に摘発された、いわゆる「静岡事つかご紹介します。最も知られている事件の一つ

参考に、過去に国内で発生した談合事件をいくれることもあります。

間の指名停止措置や、住民から住民訴訟を起こさ事告発のほか、発注者である自治体からの一定期

正取引委員会（公取委）による課徴金の賦課、刑の責任もありますが、独禁法の運用を所管する公なお、談合に対する制裁には、刑法上や民法上

また、談合は、個別の事業者間だけでなく、独と解釈することができます。

改正の中で現在の入札制度の基本ができています。

されていないことが大きな特徴といえます。日本

義されています。

本に全く手がつけられていない。これは異例なこよ、一九六一年からの五〇年以上、入札制度の基

年四月三〇日勅令第一六五号）の改正はあるにせを狂わせてしまうことが不当な取引制限であり、格競争などを機能させなくし、市場の価格の動き

対価などを共同で決定することによって取引の価者が他の事業者と通謀し、名目を問わず、入札のこの条文を分解して大まかに説明すると、事業考慮して決定することとした一定のルールを有し

過去の貸し借り関係、工事の関連性や特殊性等を話合いがつかないときは調停委員等が立地条件、開き、受注予定者を話合い等で決定すること、③

合組織に報告すること、②「研修会」等の会合をつの入札談合事件は、「①指名を受けた会員が談亀本和彦氏の分析によれば、この静岡事件の三の会計制度は、「予算決算及び会計令」（昭和二二とともいえましょう。

これが自治体の発注する案件で行われると談合と

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ていた点で共通している」とのことです。

合の摘発にどちらかといえば消極的で批判もあっ注目されました。以前の公取委は、建設工事の談委が初めて独禁法違反の審決を行った事例としてケースで、ゼネコンが係る入札談合につき、公取していることが見て取れます。それが大きく転換が、この段階では依然として指名競争入札を推奨

本的在り方について」という建議が出されました

年に中央建設業審議会から「入札・契約制度の基は指名競争入札が主流でした。一九九二（平成四）ある時期まで、日本国内では長く、入札の方法確保を図るため、従前は随意契約であったものを一む幅広い公共調達全般について、競争性と透明性の公共工事以外の役務の委託や物品の購入なども含

月二五日財計第二〇一七号）という通知が出され、庁に「公共調達の適正化について」（平成一八年八二〇〇六（平成一八）年には、財務省から各省

情報開示などが本格化していくことになりました。

れました。これにより、公共工事の入札における化の促進に関する法律」（平成一二年法律第一二たのが、当時、日本の市場開放を求めるアメリカ

したのがその翌年の一九九三（平成五）年で、こ般競争入札へと積極的に切り替えていくように求期に入ってからは、公共調達に関する制度改革のからの圧力があり、方針を転換して談合の摘発にの年の同審議会の建議「公共工事に関する入札・められました。この当時も自治体で談合が多く発七号）、いわゆる「入札契約適正化法」が制定さ

動 き 出 し た と も い わ れ て い ま す。 そ の 後 も、 日契約制度の改革について」を見ると、これからは生し、国でも国土交通省や防衛施設庁の関わる談動きが活発になりました。

米構造協議（一九八九～九〇年）などにより、アメ一般競争入札を本格的に実践していくべきとされ、静岡事件は、業界団体が率先して談合を行った

リカ側から市場の開放や透明化などの要請が継続さ

入札の流れが大きく変わりました。

企業の我が国建設市場への参入について日米建設裁の強化が図られ、また、建設事業分野でも米国求する外圧がピークを迎え、独占禁止法による制議によって我が国の不明朗な取引慣行の改善を要る大規模な入札談合であったこと、②日米構造協

この事件について、「①大手ゼネコンを中心とす体が中心になった談合事件です。前出の亀本氏はが発覚しましたが、これも大手ゼネコンと業界団ていくべきとされたのです。今日において公契約に一般競争入札を国内の入札のスタンダードとし競争力を身につける必要があるとされ、そのため設業者が海外へと進出していくためにはより高いめたことがあります。そうしたなかで、国内の建イの縮小に伴い、「建設業の国際化」がいわれ始

博教授の分析によると、国内における建設業のパ談合が当時あまりにも多かったことのほか、有川

その背景としては、先ほどお話ししたように、材等の最新の実勢価格を適切に反映させつつ、実際

社会情勢の変化を勘案し、市場における労務及び資適切に作成された仕様書及び設計書に基づき、経済す。この通知では、「予定価格の設定に当たっては、二三一号・国土入企第一四号）という通知がありま推進について」（平成二六年一〇月二二日総行行第てに出した「公共工事の入札及び契約の適正化のに総務大臣・国土交通大臣が各都道府県知事等宛

近年の動きとしては、二〇一四（平成二六）年合事件などが大きな社会問題となっていました。

一九九一年には、いわゆる「埼玉土曜会事件」

れ、国内での談合の摘発が積極化されてきました。

協議が行われている最中であったこと等から、世条例の制定が求められるようになった制度的環境を行うこと」と書かれ、予定価格の積算にあたって

間の大きな注目と激しい批判にさらされた」と分二〇〇〇（平成一二）年になると、官製談合が労務費の適正な反映を求めています。この辺りが公の施工に要する通常妥当な経費について適正な積算
社会問題化し、発注者と受注者の癒着や、発注者

は、この頃から始まっているといえます。

公共調達の適正化の流れ

契約条例にも関わってくる部分です。
その対策として「公共工事の入札及び契約の適正による談合の誘導といった不正が次々と摘発され、析しています。
⑶

談合対策にかかる動きがある一方で、特に平成

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5の基本であると考えられています。

一般競争入札は、価格を基準として契約の相手と。このため、低入札価格調査制度又は最低制限
価格制度のどちらも未導入の地方公共団体にあっ方を選定する入札方法です。価格を基準とするこ

ダンピング対策ては、早急に制度導入に向けた検討を行うこと」⑷「入札契約適正化法」は、二〇一四年五月に、との法的根拠は「地方自治法」第二三四条第三項

は、政令の定めるところにより、契約の目的に応札又は指名競争入札（略）に付する場合において本文にあり、「普通地方公共団体は、一般競争入と書いています。

４．自治体の入札制度の概要

建設業の担い手確保・育成を目的とする「建設業法」（昭和二四年法律第一〇〇号）および「公共工事の品質確保の促進に関する法律」（品確法）（平成一七年法律第一八号）とともに改正されて一般競争入札ものとする」とあります。最低の価格をもって申じ、予定価格の制限の範囲内で最高又は最低の価

⑴
原則と定義

の悪化、安全対策の不徹底等につながりやすく、ひせ、公共工事に従事する者の賃金その他の労働条件

ピング受注は、工事の手抜き、下請業者へのしわ寄推進について」には、ダンピングについて、「ダン

前出の通知「公共工事の入札及び契約の適正化のいえば、競争入札である「一般競争入札」と「指があることがうかがえます。このうち、現状からとする」と定められており、法律上、四つの方法

随意契約又はせり売りの方法により締結するもの

負その他の契約は、一般競争入札、指名競争入札、方自治法」第二三四条第一項に「売買、貸借、請

り関心がいくのもここに由来しています。

関係からいえば、入札ではとかく「安さ」にばかとの根拠になるとともに、公契約条例の議論とのが、価格を中心として契約の相手方を選定するこ格をもって申込みをした者を契約の相手方とする
ア

込みした者の選び方は、冒頭で述べたように、競おり、その一環としてダンピング対策が強化され不当に低い価格で事業者が受注することで公正な自治体の入札・契約の方法は、根拠法である「地いては建設業の若年入職者の減少の原因となるなど、

名競争入札」、それ以外の「随意契約」の三つがました。ダンピングは「不当廉売」などと訳され、競争を妨げる行為を意味します。

建設工事の担い手の育成及び確保を困難とし、建設中心になります。

工事で働く建設労働者の賃金や雇用条件に決して無ています。この記述に従えば、国土交通省も、公共る場合に該当するときに限り、これによることが競争入札、随意契約又はせり売りは、政令で定めその上で、同条第二項によると、「前項の指名を競争の手段とすることから、誰もがアクセスで

第一は、納税者に対する機会均等で、価格だけメリット・デメリット

関心ではなく、ダンピング受注によってしわ寄せができる」とされています。これをみれば、自治体

きるという点です。

イ

この「最低の価格をもって申込み」という文言

争によります。

業の健全な発達を阻害するおそれがある」と書かれ建設労働者に行ってしまうことに対する問題意識はの実施する入札の方法は、一般競争入札が原則で「地方公共団体の長においては、低入札価格調査

そして、同通知では、ダンピング対策について、

日本ではこの間一貫して、指名競争入札や随意契明治二二年制定の旧「会計法」以来の伝統です。

あることが明らかです。これは先ほどご紹介した

第三は、経済性の高さで、最も有利な条件の相使っていることから、公正な処理ができることです。

手方を選定できることです。

第二は、価格という非常にわかりやすい指標を制度又は最低制限価格制度の適切な活用を徹底す

約は例外的な方法であり、一般競争入札が制度上説では、以下の三点が挙げられています。

一般競争入札のメリットとして、行政実務や学十分にもっているといえます。

る こ と に よ り、 ダ ン ピ ン グ 受 注 の 排 除 を 図 る こ

6北海道自治研究 ２０１８年３月（Ｎo.590）

り得ます。十分な技術力をもたない事業者が落札に参加し、不当に安い価格を付けてくることもあの、例えば十分な技術力をもたない事業者が入札す。誰もがアクセスできるという長所があるもの

な競争の実施が阻害されるおそれがあることでつは、不信用・不誠実な者が競争に参加し、公正

一方、一般競争入札のデメリットとしては、一ことも可能となっています。

一般競争入札参加資格の「積極要件」を設定するる資格を定めることができる」とされ、自治体が資本の額その他の経営の規模及び状況を要件とす

応じ、工事、製造又は販売等の実績、従業員の数、資格として、あらかじめ、契約の種類及び金額にあるときは、一般競争入札に参加する者に必要な共団体の長は、前条に定めるもののほか、必要が逆に、施行令第一六七条の五には「普通地方公業者は排除に値するともいえるように思われます。

かろう」と不安に陥りかねませんから、そうした事に確保されるのか、住民や発注者は「安かろう、悪事業者に対して、例えば公共サービスの質は適正

ギリの賃金水準でしか労働者を処遇しないようなあわせて、施行令第一六七条の五の二では、「普において、自治体側で予め参加できる事業者を指指名競争入札とは、ある特定の入札の発注案件

指名競争入札してしまうと、公共サービスの提供がストップす⑵

るなどの悪影響が出る可能性もあります。
このほか、自治体としては、不特定多数を相手名して入札を実施し、契約の相手方を選定する方

これも行政実務と学説によりますが、指名競争

通地方公共団体の長は、一般競争入札により契約

入札の長所として、予め不信用・不誠実な者は排にしなければならないことから、その対応に相応ため特に必要があると認めるときは、前条第一項

除し、特定多数を対象とする入札になるため、一法です。指名された者だけが参加できる入札が指の資格を有する者につき、更に、当該入札に参加

般競争入札に比べ手続きが簡単であることが挙げ

名競争入札ということになります。

する者の事業所の所在地又はその者の当該契約にられています。

を締結しようとする場合において、契約の性質又ウ係る工事等についての経験若しくは技術的適性の短所は談合が行われやすいことです。談合を実は目的により、当該入札を適正かつ合理的に行う

ただし、納税者の機会均等が一般競争入札の長有無等に関する必要な資格を定め、当該資格を有行するには、入札に参加する事業者が事業者側での 経 費 が か か る と か、 入 札 事 務 が 非 常 に 煩 雑 に所とはいえ、誰もが入札に参加できるかといえばする者により当該入札を行わせることができる」

予めわかっている必要があり、参加者がわからななって負担が増えることも挙げられています。

そうはなっていません。

とされ、「更に」必要な資格を個別具体的事情に参加資格の欠格要件と積極要件「地方自治法施行令」（昭和二二年政令第一六号）

照らして設定することを認めています。具体的に情報網の中でどの事業者が参加するのかがわかっ

第一六七条の四第一項に、一般競争入札の「欠格てしまい、談合も実行しやすくなってしまうので要件」として、「当該入札に係る契約を締結する

公契約条例の視点からいえば、自治体としては、

い一般競争入札では基本的に困難ですが、予め参施行令第一六七条の五に基づき、各事業者が労働は、技術者の雇用状況、アフターサービスの体制の防止等に関する法律（平成三年法律第七七号）

す。これまで日本国内で談合が繰り返されてきた能力を有しない者」、「破産手続開始の決定を受け第三二条第一項各号に掲げる者」が明記されてい者の賃金・労働条件を一定水準以上で雇用するこ原因の一つは、指名競争入札が主流だったからで加者が絞られている指名競争入札の場合、業界のます。技術力をもたない者や暴力団の関係者などとを、入札の資格要件として設定することが許容あり、これを一般競争入札に切り替えていく現下の状況などが挙げられています。

は、一般競争入札とはいえ、その参加資格から除される可能性があります。つまり、最低賃金ギリて復権を得ない者」、「暴力団員による不当な行為

外されています。

北海道自治研究 ２０１８年３月（Ｎo.590）7

に使われる方法の一つが指名競争入札でした。ど

般競争入札が原則であり、それが馴染まないとき

先ほどもご説明したとおり、自治体の入札は一条の一〇の二）。この価格以外の要素とは、具体方法をいいます（「地方自治法施行令」第一六七発注者にとって最も有利な者を落札者とする決定の要素（その他の条件）」を総合的に評価して、高ければ価格以外の要素の点数は高くなるので、は、価格が多少高くて点数が低くても、技術力がれば勝てる可能性があります。一方、加算方式で多少技術力がないと評価されても、価格を安くす

価格が安ければ、その分評価値が高くなるので、て評価値をみる方法で、国ではこちらが主流です。

除算方式は、価格以外の要素の点数を価格で割っのような場合に指名競争入札によるべきか、施行

的には、技術的な事項を中心とし、労働者の雇用・技術力のある事業者にとっては勝つ見込みが生じとにすると、入札において「価格」と「価格以外

令第一六七条が以下の三つの条件を明示していま

労働条件、障害者の雇用率、環境への配慮、地元ます。研究者の間では、除算方法の性質を問題視の流れには、談合防止の意味合いもあります。

す。すなわち、①「工事又は製造の請負、物件の総合評価方式は、一九六一（昭和三六）年の「会随意契約

し、加算方式を推奨する意見が聞かれます。

資源の積極的な活用などを含めることもあります。
計法」の改正によって、まず国の方で導入されま

売買その他の契約でその性質又は目的が一般競争又は目的により競争に加わるべき者の数が一般競したが（第二九条の六第二項）、国の公共工事で入札に適しないものをするとき」、②「その性質争入札に付する必要がないと認められる程度に少⑷

随意契約は、「会計法」が定める競争（一般競は一九九八（平成一〇）年まで実績ゼロでした。
年二月に「地方自治法施行令」が改正されるまで

争入札、指名競争入札、せり売り）に付すること

一方、自治体においては、一九九九（平成一一）

一般競争入札とは異なる運用上の特徴として、総合評価方式を根拠づける条文はなく、それまでのない契約方式です。自治体の場合、契約方式の数である契約をするとき」、③「一般競争入札に第一に、指名競争入札では「指名基準」を作成す

は随意契約の枠の中で対応してきました。

付することが不利と認められるとき」です。

ることになっていますが、基本的に公表までは求業者に声がけ、すなわち「指名の通知」が行われして現状では加算方式と除算方式の二つの方法が点数化するときの計算方法です。その計算方法ととの一つは、価格と価格以外の要素を全体として総合評価方式の問題点として指摘されているこ

れています。

募型プロボーザル方式などの多様な方式が実践さされています。特命随意契約、公開見積合せ、公七条の二第一項に、実施が可能となる条件が列挙

特例の一つとして、「地方自治法施行令」第一六められていません。指名基準に基づき該当する事
ます。

あります。

第二は、指名競争入札では、一社だけが応札しれます。一般競争入札は不特定多数ゆえ一人応札

数を足して総合点を算出する方法で、自治体で広加算方式は、価格の点数と価格以外の要素の点

経費の負担が軽いこと、相手方の資力信用や技術随意契約の長所は、手続きが簡単であること、てきた場合、その入札は不成立の扱いになるとさでも有効ですが、指名競争入札での一人応札は談などの能力を熟知した上で選定が可能になるこ

短所は、私曲に陥り公正な契約の締結が確保さと、などが挙げられます。
どうするか、あるいは、価格以外の要素として勘れないおそれや、官商結託の弊を招き不利な価格く採用されています。この方式で最も難しい部分

案される様々な評価項目にそれぞれどのように配で締結するおそれがあることです。行政実務や学は、価格以外の要素と価格の要素の点数の配分を点をするのか、ということです。

合の兆候と見なされるからです。
⑶ 総合評価方式
総合評価方式とは、前出の有川教授の説明をも

8

北海道自治研究 ２０１８年３月（Ｎo.590）

正」などのダーティなイメージがつきまとってい

き る こ と が 多 い た め、 こ れ に は 官 民 癒 着 や「 不たしかに、契約に係る贈収賄は、随意契約で起

契約担当者の恣意を排除できるので、最低価格自もなります。予定価格を算出することの意義は、算出されるので、入札時の価格を評価する基準に予定価格は関係費用を積算して適正かつ合理的にされている発注額の上限が予定価格です。また、

額をいう、と説明されます。予算に照らして許容

入札価格調査制度」を採用しています。国は「会れていますが、国では最低制限価格ではなく、「低

ところで、最低制限価格は自治体で多く導入さような不正が起こりやすくなることです。

も先に知りたいところであり、そのために贈収賄の説はこのように指摘します。

ます。しかし、あくまでも法制度の建前からする動落札方式による公正性の維持に不可欠であるこ計法」の一九六一年改正からこの制度によってい

行令」第一六七条の一〇第二項で、「普通地方公

もう一つは最低制限価格です。「地方自治法施七条の一〇第一項が根拠になっています。

いるところもあり、「地方自治法施行令」第一六ます。自治体にも低入札価格調査制度を採用して低入札価格調査制度と、随意契約は単に競争方式によらない契約方式と、最も有利な条件を提示したものと契約を締結

件で契約を締結してはいけないとされています。

共団体の長は、一般競争入札により工事又は製造⑹というだけの位置づけであり、必ずしも悪いことするので、経済性が図られることにあります。

随意契約は単なる相手方選定方法の特例であり、その他についての請負の契約を締結しようとする

現行制度の特徴として、第一に、不利な契約条

ではありません。

無駄遣いを許容されることはないという建前にの場合、予定価格を超過したからといって、直ち即失格になる競争方式の場合と異なり、随意契約

し、後述するように、予定価格を超えた応札者はより、予定価格を設定する必要があります。ただ第二に、施行令第一六七条の二第一項第一号に最低制限価格以上の価格をもって申込みをした者

落札者とせず、予定価格の制限の範囲内の価格での範囲内で最低の価格をもって申込みをした者をらかじめ最低制限価格を設けて、予定価格の制限確保するため特に必要があると認めるときは、あ場合において、当該契約の内容に適合した履行を人いるのか、などといったことが調査され、結果の価格で契約内容を履行できるのか、労働者は何格とはならず、まずは調査の対象とされます。こ

価格調査制度の場合、基準額を下回っても、即失した事業者は自動的に失格になりますが、低入札限価格制度の場合、この基準額を下回る額を入札

査基準額を設定することになっています。最低制

低入札価格調査制度においては、低入札価格調なっています。

に契約自体が成立しないということにはならなとして問題がないと判断されれば、落札となります。

のうち最低の価格をもって申込みをした者を落札
最低制限価格の基準額を下回る額を入札した事者とすることができる」と定めています。
予定価格と最低制限価格の設定い、と学説では理解しています。
⑸

いほど、ダンピングを防止し、不良業者を競争入札

最低制限価格制度の長所は、基準額が高ければ高自治体の場合、特に小規模町村などでは職員数が力があるので、低入札価格調査を実施可能ですが、うと、国は人的にも技術的にも調査を実施する能

なぜ国と自治体で対応が分かれているのかといから排除する方策として機能することです。短所は、限られ、技術的にも厳しいという現状が往々にし業者は失格になります。

一つは予定価格です。これは財務省の表現を借事業者にとっては、最低制限価格を前もって知っててあるためです。自治体は実務上、低入札価格調

自治体が、公共工事の発注などで契約先を入札

りると、歳出予算や国庫債務負担行為等の負担権いれば、落札する確率が非常に高まるので、是非と等で選ぶとき、二つの価格を設定します。

限の限度内で契約をするための最高の予定契約金

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査の実施は難しく、最低制限価格を設定する方が実施しやすいといわれています。
低入札価格調査制度では、基準額以下でも、なぜ基準額以下の入札が可能なのかの説明がつけばリットがある半面、予定価格を知った以上は、入札加えることが許容されます。したがって、地域要件を加えようとする自治体は、「特に必要」だと

域要件を加えている自治体が多数あり、極めて問に参加する事業者の入札額は全て予定価格付近に張題です。地域要件は、短期的には業界振興に効果したことの理由を明らかにすることが期待されま国は現在、住民（納税者）に対するアカウンタをもつ可能性もありますが、長期的には、かえっ

り付いてしまう事態になり、競争が事実上機能しな

ビリティの観点から、自治体に対し、予定価格、て競争力が落ちていく原因にもなると考えられます。しかし、そうした理由の説明は全くなしに地

最低制限価格、低入札価格調査制度の基準額、いす。

くなってしまうデメリットがあります。

しては最低制限価格制度よりも緩いといえますが、ずれも事前公開はしないよう求めながら、入札後受注することが可能であり、ダンピング防止策と価格競争の実施という意味ではこちらの方が勝っはいずれも公表してよいといっています。
第二は、談合を行ったことに対するペナルティあることを入札の参加条件に盛り込むことがありす。自治体によっては、本店所在地が自地域内に第三は、入札参加資格の地域要件に係る問題でら、なぜ現在、日本国内で公契約条例に関する議

現場の実態などがあります。これらを踏まえなが治体の入札・契約にかかる現行制度の原則や特徴、ルですが、その前提には、ここまで述べてきた自公契約条例は公契約の適正化を図るためのルー

６．公契約条例が求められる背景ています。この「説明がつく」というのは、場合術的なイノベーションがあるのでコストを下げらとして指名停止になった事業者は、自治体に対しによっては、競争に勝つだけの技術力がある、技れる、といった事情も想定されます。そうした説明

基本的に異議を述べられないという問題です。

格基準」という仕組みを設けることなどによって、ます。その根拠は先に挙げた「地方自治法施行令」

一方、低入札価格調査制度でも「価格による失がつけば、最も入札額の安いところが落札します。

最低制限価格制度と同様に機能させて事業者を失第一六七条の五の二で、「普通地方公共団体の長論が活性化しているのかを整理したいと思います。

格にしてしまうケースもあります。

は、一般競争入札により契約を締結しようとする

国は予定価格の事前公表を基本的に認めていません

第一は、予定価格の事前情報公開の適否です。

します。

る論点について、参考までに以下の三点をご紹介

自治体における入札実務で現在議論になっていな資格を定め、当該資格を有する者により当該入の経験若しくは技術的適性の有無等に関する必要

在地又はその者の当該契約に係る工事等についてつき、更に、当該入札に参加する者の事業所の所と認めるときは、前条第一項の資格を有する者に入札を適正かつ合理的に行うため特に必要がある

成二八年度）」）でいえば、北海道は五七・九％、一六年度（国交省「建設総合統計出来高ベース（平に占める公共工事の割合が高い傾向にあり、二〇です。ただ、都市部に比べて地方部では建設工事

公共工事は土木工事が中心で、それは全国共通

５．自治体における入札実務の課題

が、自治体の中には事前公表を行うところもありま

札を行わせることができる」と書かれています。

東北地方は六〇・九％にも上るのに対し、首都圏場合において、契約の性質又は目的により、当該す。入札に参加する事業者にとって、予定価格はど

この条文によれば、自治体の長が「特に必要があ（南関東）では二九・七％にとどまります。建設

建設産業の現況

うにも知りたい情報なので、それがそもそも公開さると認めるとき」に、地域要件を入札参加資格に⑴

れているのであれば、基本的に不正はなくなるメ

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業者からすると、公共事業への依存度が高い北海
道や東北などでは特に、発注者である自治体の意
向がより大きな影響力をもち、民間との間で上下政策入札の文脈にある公契約条例、その評の人材確保という議論につながっていきます。
⑵

る障害者支援施設に対する優遇策や、産業政策である新商品の優先購入などを実際には認めています。また、「国等における温室効果ガス等の排出の削減に配慮した契約の推進に関する法律」（平成一や、二〇二〇年東京五輪の特需で賑わっているかという言葉は、自治労の設置した「自治体入札・

おいて理解する考え方があります。この政策入札

公契約条例を、いわゆる「政策入札」の流れにを否定していないと思われます。

を結ぶときに特定の政策的な要素を盛り込むこと（平成二四年法律第五〇号）などの法律は、契約設等からの物品等の調達の推進等に関する法律」

九年法律第五六号）や「国等による障害者就労施もしれませんが、いずれもそう遠くない将来に終委託契約制度研究会」（二〇〇〇年三月～二〇〇一

価の現状わるものですので、今後は縮小傾向になると見込

建設市場は、現在は東日本大震災後の復興事業

関係ができてしまうという問題につながります。

まれます。

先ほど申し上げた財務省の立場と、契約に様々がら買っている」と理解するようです。こうした

年一〇月）で、主査の武藤博己教授が初めて使っ文脈で公契約条例を議論するのであれば、財務省

一方で、建設業の就業者数が現在急速に減って国（財務省）は政策入札をどう評価しているかの立場とぶつかる可能性があります。

な政策目的を盛り込むことを法律が認めている現というと、結論からいえば、非常に厳しく見ていま

一方、政策入札が学説上はどういわれているかたものです。何らかの政策目的、例えば、福祉、

い水準にあることも明らかになっています。厚労す。その理由は、端的にいえば、契約の実行を通じというと、賛成から反対まで幅があります。積極います。ピーク時の一九九七年には平均六八五万省の「賃金構造基本統計調査」によれば、建設業て一定の行政目標に達しようとする内容を盛り込む的に賛成する側が政策入札という言葉を用いるの状を財務省がどのように調整しているのかといえ

男性生産労働者の平均年収は四一八万円で、製造ことは「契約制度の本旨にもとる」と考えているかに対し、公法学の研究者の多くはアメリカの例にば、これはあくまでも「政策目的」によるのでは業の男性生産労働者の平均年収（四六八万円）よらです。これは非常に強い表現であり、要するに「入倣って「付帯的政策の問題」とよんでいます。総男女共同参画、環境などの様々な社会的価値を入りも一割程度（五〇万円）低いとのことです。

札での競争を歪める」という意味合いだと考えられ

じていえば、反対はしないが、やりようによって札手続の中に盛り込み、それらも含めて評価し落

このように雇用・労働条件が悪いという業界のます。入札は価格による競争が基本であり、その中は良いのではないかという、消極的賛成というス人いたのが、二〇一六年では四九二万人まで減っ

事情もあって、若手の技能労働者が定着しないとに政策入札のような考え方が入ってくると価格競争

タンスが有力です。この点で私見をいうと、入札ており、さらに、それに伴って高齢化も進行していう問題も起きています。厚労省「雇用管理現状を歪めるから、そういうことは入札とは別の次元でなく、「契約の趣旨に沿って、経済性に配慮しな把握実態調査（平成二四年度）」によると、その建設政策や労働政策として取り組むべきだというの

札者を決定することを政策入札といいます。

主な原因として、「休みが取りづらい」、「作業にいます。また、建設業の従事者の年収が非常に低危険が伴う」、「遠方の作業場が多い」と並んで、「労在していることもあり、付帯的政策の問題は一定に政策目的を盛り込むことを認める法律が現に存しかし、「地方自治法施行令」第一六七条の二の範囲で許容されてよいと思います。ただ、入札が、財務省の立場と推測されます。

という声も多く出ています。このような背景があ第一項の第三号や第四号を見ると、福祉政策であ働に対して賃金が低い」、「雇用が不安定である」
り、公契約条例による賃金水準の確保や建設産業

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制度の歴史、現行の仕組み・原則に照らすと、契約の目的に添うことが必要になると考えています。

よう配慮することとし、行政改革推進本部事務局及び財阪府豊中市では、総合評価方式による入札の評価

むこと自体は禁止しないが、経済性と公正性といここでは、公共調達に特定の政策目的を盛り込

務省に対して情報提供及び事前協議を行うものとする。

項目に、技術力、障害者などの雇用の促進、男女う基本原則から外れてはいけないということを明

例えば、政策入札に熱心な自治体の一つである大共同参画への配慮、環境への配慮などを入れていらかにしています。

により具体化するべきだと思います。

公契約条例の制定が難しいのであれば、住民が選挙で民主的に選んだ自治体の長がつくる規則が次善の策になります。

⑵ 野田市方式と多摩市方式の違い

公契約条例による公正労働条項の定め方には二つの方法があり、その違いをどう理解するべきでしょうか。それぞれ代表的な自治体名を用いて名づけるとすれば、野田市方式と多摩市方式となります。

この二つの方式の違いを以下の条文で比較すると、「野田市公契約条例」第六条第一項は「受注者等は、適用労働者に対し、次に定める一時間当規則、要綱、指針などによって定めているところ

公正労働条項に関するルールを、条例ではなく、例によっているということです。自治体の中には、

公契約条例を制定することの大きな意義は、条第七条に規定する者を除く。
）に対し、市長が定め者 等（ 最 低 賃 金 法（ 昭和三四年法律第一三七号）

契約等において、受注者及び受注関係者が、労働摩市公契約条例」第六条第一項は「市長等は、公

わなければならない」としているのに対し、「多きは、これを切り上げた額）以上の賃金等を支払たりの賃金等の最低額（一円未満の端数があるともあります。しかし、公正労働条項を定めるので⑴ 条例によることの意義たいと思います。

最後に、公契約条例に関する私の評価を整理し７．公契約条例の評価ます。これらの評価項目であれば許容範囲内だとは思いますが、契約目的からあまりにもかけ離れた政策目的の要素を入れてしまうと、入札制度の体系からは違和感を覚えることになります。そうした事態は避けた方が良いと考えます。しかし、後ほど触れますが、公契約条例に関しては、実はそれほど落ち着きが悪くないように思っています。
なお、行政改革推進会議が近年まとめた「調達改善の取組の強化について（調達改善の取組指針

これまで、「官公需についての中小企業者の受注の確あれば、条例によることが最良の方法です。

の策定）」（二〇一五年一月二六日）という提言の保に関する法律」（昭和四一年六月三〇日法律第九七号）

中に、以下のような記述が見られます。

を始め、特定の政策目的の実現にも資するよう公共調達組であっても、公共調達である以上、経済性、公正性等

最も大きな理由としては、住民の代表である議会

その理由は、財政支出の根拠になることのほか、金等を支払わなければならないことを定めるものとる額（以下「労務報酬下限額」という。
）以上の賃を活用する取組がいくつか実施されている。こうした取の諸原則と調和したものとすることが必要である。

よるとなると、住民の意思が届きにくくなります。

摘できます。これが行政内部の規則や要綱などにに対し、多摩市の場合、市は受注者との対等な契約の当事者としての立場という二つの顔があるの

野田市の場合、条例の執行者としての立場と契する」としています。

性、公正性等の諸原則との整合性について十分留意する

約関係の中で、契約内容に公正労働条項を設ける

意思を反映したものといえるようになることを指が制定した条例である以上、改廃も含めて住民のこのような観点から、今後、各府省庁においてこのよ

とともに、他の取組を参照してその知見を活用すること

民主主義の観点から、公正労働条項は公契約条例

う な 取 組 の 実 施 を 検 討 す る こ と と な る 場 合 に は、 経 済

により、他の取組とのバランスを欠いたものとならない

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者に条例で直接的に同条項の遵守を求めるようなよう条例で市長等に義務づけているだけで、受注かという問題が出てきます。

で、そうなると経済性の原則に反するのではない青木孝德編『会計法精解（平成二七年改訂版）』【引用・参考文献】
・・

有川博『官公庁契約法精義 二〇一六』全国官報

大蔵財務協会、二〇一五年一〇月する労働者にいくら賃金を支払うかは、経営の自・第二は、入札に参加する事業者が、自らの雇用

多摩市方式で公正労働条項を相手方に同意させ由に関わることではないのか、という問題です。そことはしていません。
る根拠は「契約自由の原則」にあります。これはれになぜ行政が口出しできるのかということです。

碓井光明『公共契約法精義』信山社、二〇〇五

販売協同組合、二〇一六年二月

現行「民法」（明治二九年法律第八九号）も踏まえる契約の根本原則で、契約は理性ある人間同士

雇用政策や労働政策の分野で別途取り組むべきもうに、公正労働の実現のような政策目的の達成は、第三は、先ほども政策入札のところで述べたよ

第六三二号所収）国立国会図書館、二〇〇三年九月

札談合の排除と防止を目指して」（『レファレンス』

米田一男ほか「会計法講座」第二四回～第五〇点が挙げられます。

するかを考えると、主な法的論点としては以下の公契約条例を自治体の入札制度の中でどう評価

えば、ダンピングの防止により、公共サービスの守ることも大切です。公契約条例に引きつけていしかし、それとともに、公務では品質や安全性を労働条件の向上を図ることはもちろん大切です。

私見を述べると、社会政策として労働者の雇用・ものです。

る公契約条例連続学習会①の内容をまとめた

ざすワーキングチーム」の第四回会議におけれた、「公契 約条例を社会に広げることをめ

本稿は、二〇一七年一一月一〇日に開催さ＜第一は、公契約条例が入札の経済性を阻害する

品質や公共工事の安全性を確保することが重要と

てつし・東北公益文科大学准教授

おそれが出てくることです。発注者側にしてみれいえます。入札制度の全体からみると、公契約条

さいとう

蔵省印刷局、一九六五年五月～一九六六年七月

回（『時の法令』第五三四号～第五七四号所収）大・

省印刷局、一九八〇年一月～一九八一年二月の法令』第一〇六二号～第一一〇〇号所収）大蔵

全国会計職員協会、二〇一三年六月

入が結ぶものである以上、殺人や賭博といった公序

・ 齋藤清史『官庁契約のポイント（新訂増補版）』

亀本和彦「公共工事と入札・契約の適正化

良俗に反するものなどを除き、どのような契約内

ので、あくまでも価格競争を基本とする入札を通じ年四月

容でも締結が可能であるという考え方です。このて達成しようとするのはいかがなものかという問題

・

契約自由の原則があるからこそ、契約当事者は契冒頭で、福沢諭吉の著書を紹介しました。そことされているように思います。

以上の三点が、公契約条例に反対する主な根拠です。

・ 兵藤広治「解説会計法」第三一回～第四五回（『時約に公正労働条項を盛り込むことを選択できます。
そして、もし公正労働条項を契約上で拒否する事
業者がいれば、そういう事業者はそもそも入札に参加しなければよいというだけのことになります。

にもありましたように、競争の場に様々な価値を入れ込む方が日本人の情緒に適合しやすいのかもば、経済性を突き詰めていけば、その分コストが⑶ 公契約条例を入札制度の中でどう評価するか下がります。しかし、そのコストの削減が労働者

例はむしろこれを保障する点に制定の意義を見出しれません。

の賃金などにしわ寄せがいかないようにするのがすべきではないかと考えています。

文責・編集部

公契約条例です。逆にいえば、公契約条例によって労働者の賃金が上がれば、入札価格が上がるの

北海道自治研究 ２０１８年３月（Ｎo.590）

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