髙

野

譲（以下、「推進会議」という）として活動していた。

に規定されている苫小牧市市民自治推進会議委員

収集、制定状況一覧表も作成するなど、知識のな

合政策部市民自治推進課が多数の先行条例資料を

例制定にあたっては、事務局となった苫小牧市総そのような中で、苫小牧市の常設型住民投票条ら 寄 せ ら れ た 意 見 を 踏 ま え て、 再 度 論 点 整 理 を

委員全員で回答を考え、回答を公表した。住民か項を作成し、住民から寄せられた意見に対しても間の長期に渡り実施した。委員全員で意見募集要見募集手続（パブリック・コメント）を一二六日

さらに、苫小牧市の審議会主催では初となる意

間半の会議を二〇一二年一〇月から二〇一三年三そのうち、二〇一一年四月からは会長として活動

い市民にも分かりやすい会議運営をしていただい行 な っ て お り、 当 初 事 務 局 か ら 提 示 さ れ た ス ケ

は、専門的な知識を全く持たない市民がほぼ全員させていただいた。また、六年間の委員生活の中た。先行研究においても常設型住民投票条例の比ジュールを大幅に超過してしまった。

月まで計六回、二〇一四年二月から一二月まで計で、二〇一〇年度の「住民投票制度を考える会」、較として、住民投票の発案、住民発議の署名数な

あの当時、全国の常設型住民投票条例で規定さ八回、合計一四回行なっている。会長と事務局と二〇一二年度の「住民投票条例制定市民懇話会」、

どを論点比較した分析した論文や資料等はあった

れている項目が一目瞭然で分かれば、論点整理にで、常設型住民投票条例とはいかなるものかを理

二〇一三年度～二〇一五年度の推進会議で、市長

ここまで時間を掛けずに済み、別な視点での検討

解できるのか、事務局の意向に左右されない自由より「苫小牧市住民投票制度行政素案の諮問」を

制定数が増えてくるに従って、制定状況を追うこが、自治基本条例の時もそうだったように、条例や制定までの時間を短縮できたのではないか、との打ち合わせについては、何回実施したか分から受け、苫小牧市常設型住民投票条例の制定に向けとが難しくなるため、我が国で制定されている常ないほどである。

て関わる機会を得た。

設型住民投票条例を一堂に集め、分析・研究してな議論ができるのかなど、制度化にはいくつものそもそも、常設型住民投票条例とは一定の要件

いう思いが本研究の発端となっている。そこで、弊害があった。

常設型住民投票条例の現状分析（上）はじめに
筆者は二〇〇九年四月から二〇一五年三月までに基づいて住民投票が発議されたならば義務的・いる論文や資料等は皆無であった。

の六年間、苫小牧市自治基本条例第八章第三〇条

自動的に住民投票が実施される条例のことである。

分析の試み」（以下、「拙稿」とする）において、中で評価の高いものを中心に必要な論点整理、そと人口規模が近い自治体の先行条例や先行条例の結局、事務局が集めた資料を使って、苫小牧市

析を試みることにした。

明らかにするべく、常設型住民投票条例の現状分に対して、どの論点項目を中心に議論すべきかをいるのか。検討中の自治体や検討審議会・委員会

現在どのような常設型住民投票条例が制定されて筆者は二〇〇七年に自治基本条例に関する総体的
全国の自治基本条例の現状分析を行なった経験こ

して規定項目を検討していくことになった。ただ、論点整理・項目規定だけで一回約二時間から二時

これは非常に時間の掛かる作業で、苫小牧市ではしか有していなかった。
さらに推進会議を始め、各種検討委員会の委員

28

北海道自治研究 ２０２０年８月（Ｎo.619）*3

そあるが、住民投票に対する知識は基礎知識程度

*1
*2

１
⑴

常設型住民投票条例の制定状況
調査方法

ること、配布当時に職員が「全国全ての自治体を

筆時点で苫小牧市調査から六年以上を経過していることから、これを基本とした。ただし、本稿執ト調査」という）。

民投票条例」で検索調査を行なった（以下、「ネッるサイトに当たることが多かったため、単に「住投票条例と個別型住民投票条例の制度比較に関す

年二月一二日現在で調査し、推進会議でも配布し条例」と「住民投票条例」を入力する方法で行った。

ＮとＧｏｏｇｌｅの検索バーに「常設型住民投票

調査は、インターネットＹＡＨＯＯ！ＪＡＰＡしている。このようにして出てきた常設型住民投

読み、それら文言は含まれている条例は全て除外

たため、調査で出てきた条例の条文を一つひとつ

合併に特化した条例に当たることもしばしばあっ

ところが、ネット調査では制定の目的が市町村網羅しているものではない」と述べていたことかた「常設型住民投票条例制定自治体一覧」（以下、「常設型住民投票条例」の検索では、常設型住民

ら、筆者が改めて調査をしている。

現在でも苫小牧市のホームページに公開されてい苫小牧市総合政策部市民自治推進課が二〇一四*4「苫小牧市調査」という。）が二〇二〇年四月一日

北海道自治研究 ２０２０年８月（Ｎo.619）

29

常設型住民投票条例制定一覧表
図表１－ 1

回は二〇二〇年三月三一日までに制定しているも１）。今

票条例とみられる条例をまとめたものが常設型住ことができなかったため、今回の分析対象とはし規集が閉鎖されていることから、条文を調査する

年以上が経過し、該当自治体のホームページや例

民投票条例制定一覧表である（図表１

なお、兵庫県加西市（二〇一一年一一月）、神

愛知県大口町まちづくり基本条例のような事実上

いは、「住民投票条例」と銘打っていないものの、漏れた常設型住民投票条例と呼ばれる条例、あるていない。また、ここ示した条例以外にも調査に

奈川県横須賀市（二〇一二年一二月）、三重県松の常設型住民投票条例があるのかもしれないことのを調査対象としている。

阪市（二〇一三年一〇月）千葉県松戸市（二〇一をご了承願いたい。

定の体系性をもった条例も該当自治体のホームページで条例案が確認でき〇年間の歴史を有している。今回、確認できるもれたのは二〇〇〇年の愛知県高浜市で、すでに二わが国で、常設型住民投票条例が初めて制定さ常設型住民投票条例の制定状況*7

ること、議会には条例として提案されており、一⑵五年九月）、兵庫県明石市（二〇一五年一二月）、２）。これら七条例を対象とした理由は、現在となっているが、今回の分析対象とした（図表１

市（二〇一九年六月）は議会によって否決・廃案

茨城県那珂市（二〇一五年一二月）、奈良県葛城－条 例 が あ っ た も の の、 す

田村には常設型住民投票

北 海 道 三 石 町、 長 野 県 和

金 峰 町、 北 海 道 静 内 町、

山 口 県 岩 国 市、 鹿 児 島 県島 町、 群 馬 県 伊 香 保 町、

県 三 野 町、 長 野 県 木 曽 福町、 茨 城 県 総 和 町、 香 川

群 馬 県 境 町、 岡 山 県 哲 西

一 方、 群 馬 県 中 里 村、がなかった。自治基本条例の制定状況調査では、

府一九県では常設型住民投票条例を有する自治体

長崎県、熊本県、宮崎県、鹿児島県、沖縄県の一山県、島根県、岡山県、徳島県、香川県、佐賀県、

茨城県、富山県、福井県、山梨県、京都府、和歌１）。 一 方、 青 森 県、 秋 田 県、 山 形 県、 福 島 県、県と大阪府が三条例の順になっている（図表２

奈川県、愛知県、滋賀県、鳥取県が四条例、石川

埼玉県と北海道が一〇条例で、続いて岩手県、神まず、都道府県ごとの制定状況を見てみると、は、人口三万人未満の自治体と一〇万人～二〇万ている（図表２

四六自治体、町は一七自治体、村は二自治体となっ自治体、施行時特例市は六自治体、その他の市は一自治体、政令指定都市は二自治体、中核市は一次に自治体種類別の制定状況では、都道府県がてはまるのではないだろうか。

２）。人口規模別の制定状況で住民投票条例においても「東高西低」の傾向は当「東高西低」の傾向が確認されているが 、常設型

都道府県ごとの常設型住民投票条例制定状況（廃案を除く）

べて市町村合併により廃制定されている。

のとしては八二条例（うち廃案七条例を含む）がである。

案と考えられることから*8

止 さ れ て い る。 こ れ ら 条
例については廃止後一〇

*9
*10

*6

－

人が二〇自治体、次に三万人～五万人及び五万人

30

北海道自治研究 ２０２０年８月（Ｎo.619）

*5

図表２－１
*11

－

－

廃案となった常設型住民投票条例
図表１－２

２）。そもそも、市民自治や市民参加、～一〇万人が同数の一四自治体との順となっている（図表２

制定自治体が減少する特徴も見られるため、これた。ところが、人口二〇万人以上を超えた途端、

しろ一定規模の人口を持つ自治体で制定されていいとされているが、常設型住民投票条例では、む*12

議会改革は町村などの小規模自治体で進行しやす－い順に二〇〇八年度が八条例、二〇一二年度と二年度別の常設型住民投票条例制定状況では、多については別の機会に調査したいと考えている。

設型住民投票条例制定に向けて具体的に検討・活や、神奈川県茅ヶ崎市、兵庫県三田市のように常年度のような議会提案後の否決傾向が多い年度定されたが、ここ数年は一～三条例ほどの制定に〇一三年度に七条例、二〇〇三年度に六条例が制が止まっている自治体もいくつか見受けられるこ動をしていたにも関わらず、何らかの事情で動き*13とから、今後も継続して調査を続けていきたい。

－

３）。さらに、二〇一五

留まっている（図表２

北海道自治研究 ２０２０年８月（Ｎo.619）

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常設型住民投票条例の年度別制定状況（廃案含む）
図表２－３

自治体規模別の常設型住民投票制定状況（廃案除く）
図表２－２

行事例を参考に標準的項目として提示したもの

た経験から条例制定に必要な論点として、①対象

型住民投票条例の制定論理」の中で、自身が関わっとにした。比較項目については、金井利之「常設今回も拙稿で利用した論点比較表を利用するこ⑶

求期間が中心に議論されていた。

者、③発議権者・発議要件、④成立要件、⑤再請住民投票に付することができる事項、②投票資格かった。確かに、筆者が関わった苫小牧市でも①た一一項目すべてが議論されているわけではな

された資料を筆者が見る限り、金井利之が提起しで得られた情報をもとに制定自治体で作成・配布が、前述の一一項目であった。ただ、ネット調査

投票条例という名称の違いで規定項目に差が出るれなかった。さらに、住民投票条例と市民・町民票条例」とするものしかなく、名称の個性は見ら

例では「住民投票条例」もしくは「市民・町民投例がいくつか見受けられたが、常設型住民投票条の「ゆめ・まち条例」など個性的な名称を持つ条

敵な過疎のまちづくり基本条例」や広島県三次市

また、自治基本条例では北海道厚沢部町の「素例、住民投票に関する条例が一条例である。

事項、②発議権者と発議要件、③設問形式、④投

規定項目比較表の作成

票権者、⑤住民投票事務の実施機関、⑥投開票日、*15

求要件、⑪紛争処理の一一項目を挙げており、こ⑦運動規制、⑧成立・開票要件、⑨効力、⑩再請②対象事項、③投票形式、④住民からの投票発議が作成した資料、筆者の経験から①条例の名称、今回は紙幅の都合上、先行研究及び先行自治体なかった。

に大きな変化は見られず、名称での違いは見られのかを論点比較表を用いて分析したが、規定項目

苫小牧市民自治推進会議の中で議論された論点と関わった苫小牧市住民投票条例市民検討懇話会、

さらに、この一一項目に追加する形で、筆者がを明らかにする。

二項目に絞った上で、常設型住民投票条例の現状

供、⑩成立条件、⑪効力、⑫再請求制限期間の一名要件、⑦投票執行機関、⑧運動規制、⑨情報提権と投票資格、⑤住民以外の投票発議権者、⑥署

はⒶ自治体の権限に属さない事項、Ⓑ法令で住民論点比較表を作成してみると、住民投票の対象②対象事項

れを基本とすることにした。

筆者が条文を調査し、議論となりうる論点を大項

投票が実施可能事項、Ⓒ自治体の組織、人事、財目及び小項目に分類して、論点一覧表を作成した規定されているものは△、規定していないものはのには〇、一部ないし部分的、あるいは間接的にが変わるのかを分析した経験を有するが、名称のかにしたい。拙稿でも名称の違いで条例規定内容

まず、常設型住民投票条例の名称の違いを明ら①条例の名称別型」とよばれる住民投票条例に基づき実施されこれまで実施された住民投票は、いわゆる「個方式」を採用している自治体がほとんどである。

項を規定しており、いわゆる「ネガティブリスト

対象となる事項、Ⓔ住民投票にふさわしくない事

務、税に関する事項、Ⓓ特定の住民または地域の空欄としている。なお、論点一覧表の一番下には違いで規定する項目に若干の傾向は見られたもの（図表３）。八二条例の条文内で規定されているも項目の規定自治体数と規定率（％）を記載した。

*16

⑴

２

規定している項目の傾向

住民投票条例の現状分析

県のような市民参加条例内に規定している三条例

二条例中、東京都小金井市、埼玉県和光市、鳥取

では、常設型住民投票条例はどうだろうか。八の、基本的には変わらないという結果を示した。

住民投票、第Ⅲ期：公共施設建設に関する住民投投票、第Ⅱ期：市町村合併の是非・選択肢を問う

歴史を「第Ⅰ期：迷惑施設建設の是非を問う住民

たものが多い。野口暢子によれば住民投票実施の*17る必要がある。金井利之が、自身の経験と他の先で、どのような項目が規定されているかを確認す

まず、常設型住民投票条例の論点整理をする上投票条例とするのが九条例、町民投票条例が二条

条例はわずか一二条例しかない。そのうち、市民を除く七九条例中、住民投票条例の名称ではない

投票実施の歴史や住民投票の対象を広範囲としてブリストに規定されている項目は、こうした住民票」の三つに分類されるとしているが、ネガティ

*18

32

北海道自治研究 ２０２０年８月（Ｎo.619）*14

おきたいという意向から導き出されたものといえ△としている自治体は、例えば「自治体の意思が、常設型住民投票条例全体では少数派といえる。

ない事項を住民投票の対象としない」を排除した

る条例である。過去に行われた住民投票では、滋複数の選択肢を設けることができると規定していが、事案によっては首長判断などで三者択一など

は「戦後日本の国・自治体間関係の慣習律では、たのも事実である。こうした動き対し、金井利之

限に属さない事案」に対しての住民投票が行われを動かしているのは企業や国という「自治体の権ど住民の生活が大きく変化するものの、その動きと、「自治体の意思を明確に表示すべき事項を除ことに少なからず抵抗を持つ国民性を考慮する

き関係の維持を望む自治体と白黒はっきりさせる条例となっている。国と地方の良好関係、あるべで住民投票が実施可能な規定を有する条例で三五を明確に表示すべき事項を除く」など、条件付き者択一であった。

う住民投票ではⒶ賛成、Ⓑ反対、Ⓒ保留という三村で実施されたプルサーマル受け入れの是非を問いうように四者択一であった。また、新潟県刈羽

湖北一市、一二町と合併する、Ⓓ合併しない、と町と合併する、Ⓑ湖東一市、四町と合併する、Ⓒ

賀県旧米原町の市町村合併住民投票でⒶ坂田郡四しかし、原子力発電所建設や自衛隊基地建設なよう。

法制的な権限の有無にかかわらず、自治体には賛く」は良い折衷案といえる。

題、時には安保法制反対のような国防問題に対す

確かに、地方議会では消費税問題、社会保障問て、自治体は意見表明権を持つと指摘している。

重し、通常は地元自治体の同意を得てきた」とし

れらの条例では、市の意思を明確に表示する必要問われてしまうことも考えられる。もっとも、ことなれば、常設型住民投票条例を制定した意義が設などの問題が発生した際、即座に実施できないあり、該当自治体に許認可権限のない迷惑施設建というスピード感が常設型住民投票条例の良さで択肢が本当に必要かを十分に議論すべきである。

民投票の可能性が少しでもあるのかなど、複数選

合計画など自治体運営計画と照らし合わせて、住者もいることから、今後制定する自治体では、総ンケートか世論調査のようになると指摘する研究ると思われるが、投票形式を複数とした場合、ア

こうした過去の事例から複数選択肢を置いている意見書や採択が行われており、国や企業に対ししかし、条件さえ整えば住民投票が実施できる

否・同意不同意等の意見表明権が認められ、かつ、て自治体の意思や意向を表明することも稀ではな

国はそうした地元自治体の意見表明を最大限に尊*21があると判断する人が誰なのか条文内に書かれて裏技的な常設型住民投票条例制定の傾向は続くもとはいえ、万が一には意思表示ができるという者が一定の署名数を集め住民投票を発議すること

常設型住民投票条例では、いわゆる住民＝有権④住民からの投票発議権と投票資格

項を住民投票の対象とするか否か、制定した自治いない問題も存在する。

体では議論が白熱したと思われる。筆者が関わっになるのだが、その権利を有する住民を「投票発

市のように「二者択一で賛否を問う形式で行わな成または反対を問う形式とする」や、岩手県宮古

投票形式について、北海道北広島市のように「賛③投票形式者の概念が異なるからである。

体によって発議権者及び投票資格者の住民＝有権多い。いわゆる住民＝有権者とした理由は、自治民を「投票資格者」を分けて規定している条例が議権者」とし、実際に投票できる権利を有する住のと思われ、今後も注視すべき規定である。

一方、空欄は自治体の権限に属なさい事項につければならない」と二者択一で実施すると規定しと明確に規定するのは三一条例となっていた。
いても住民投票の対象とする常設型住民投票条例ているのは六四条例である。

者に限定する条例、Ⓑ投票発議権者及び投票資格

共に公職選挙法で規定されている選挙権を有する

今回の調査では、Ⓐ投票発議権者・投票資格者

で一六条例となっている。苫小牧市では、前述の民投票の結果や問題点を参考に「市の権限に属さ△としている一五条例は、基本的に二者択一だ

ような先行研究や検討段階で過去に実施された住の権限に属さない事項は住民投票の対象としないされた常設型住民投票条例を見てみると、自治体

た苫小牧市においても同様であった。実際に制定こうした経緯から、自治体の権限に属さない事

い。

*22

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33

*20

*19

た。なお、制定状況はＡ型に分類される条例が三した条例の三つに分類されることが明らかになっるが、投票資格者は永住外国人など自治体独自と議権者は公職選挙法で選挙権を有する者に限定す者の条件を自治体独自で規定した条例、Ⓒ投票発る。これについては新たな傾向であり、後述する。

愛荘町では投票資格も有していると規定してい民投票条例では通勤通学者も投票発議権を有し、した大分県杵築市住民投票条例と滋賀県愛荘町住格を与えると規定されている。また、Ｂ型に分類

拠となる自治基本条例などに発議権者を規定してまた、論点比較表で△印としている条例は、根も存在する。

と規定する神奈川県厚木市、千葉県野田市の条例有すると規定しているが、首長は提案権を有する

三条例、Ｂ型に分類される条例が四七条例、Ｃ型

ん、仕事や留学などで対象自治体に居住する定住住民投票対象とする場合や、永住外国人はもちろ

一六歳など公職選挙法では対象とならない年齢も一方、Ｂ型条例を制定した自治体は、一五歳や考慮する自治体はＡ型条例を制定する傾向が見ら

ストが抑えられるメリットもあるため、それらを考えや公職選挙法を準用することで名簿作成のコ

律＝公職選挙法に準じた条件で行なうべきというじる理由は、投票である以上、選挙を規制する法

投票発議権者及び投票資格者に二種の条例が生住民以外に発議権を与えることを否定的に捉えるは今後、『お任せ型住民投票』の道具となる」と視し、「これらを盛り込んだ常設型住民投票条例

析した上で、首長発議、議員発議の必要性を疑問の岩国市住民投票条例（市町村合併で廃案）を分しい」と指摘し、野口暢子は常設型住民投票条例

して位置づけ、住民だけに認めるべきことが望まは「住民投票発議権は住民の直接請求権の一つとて、研究者は懐疑的である。例えば、武田真一郎

者など住民以外にも発議権を認める条例につい首長と規定するのが六六条例となっている。有権議会と規定する常設型住民投票条例は六三条例、

一方、有権者以外からの住民投票発議権として、⑤住民以外の投票発議

常設型住民投票条例は、有権者が規定されてい

⑥署名要件

えている。

かい内容は常設型住民投票条例に規定すべきと考に条例定める」とだけ記載して、発議要件など細者は、根拠となる条例には「住民投票ができ、別に感じてしまう印象がある。そうしたことから筆者視点で考えた場合、署名集めの時点で少々面倒まなければ住民投票の発議要件が分からず、有権と自治基本条例と常設型住民投票条例の両方を読している。

いものを示している。一三条例でこの形態を採用

おり、常設型住民投票条例には直接規定していな

外国人も住民＝有権者として考えている常設型住研究者もいる。

問題を踏まえ、あえて発議権者と資格者にねじれに限られる。恐らく、外国人に対する参政権付与

Ｃ型は埼玉県鳩山町、岐阜県多治見市の二条例

計も自治体オリジナルで行なった結果、このようをそのまま使うことはできない。従って、制度設発議権を有し、議会には発議権を持たせないとす考えられる。少数派ではあるが、有権者と首長は

これは前述の武田真一郎など先行研究の影響と常設型住民投票条例の制定初期に集中している。

例は広島県広島市や埼玉県坂戸市など七条例で、らかになった。有権者のみ発議権を有している条割で有権者以外にも発議権を与えていることが明

しかし、実際は常設型住民投票条例を持つ約八めに設定されており、どちらかと言うと地方自治直接請求（五〇分の一）と比較して署名要件は高ことから、地方自治法第七四条一項の条例改廃のりの費用が選挙並み、もしくはそれ以上と多額な投票による自治体運営の混乱回避、実施一回あた

定されている。ただ、間接民主制への配慮や住民いる。そのため、署名要件は八二条例すべてで規的に住民投票実施となるよう制度設計がなされてる必要署名数を集めれば議会の議決を経ず、自動

ただ、自治基本条例に細かく規定されてしまう

民投票条例である。公職選挙法では想定されていを持たせたのではないかと考えられる。なお、今法第七六条議会の解散（三分の一）や同八〇条議な規定となったのであろう。

回の分類でＡ型に分類した埼玉県和光市市民参加

る埼玉県和光市の条例、有権者と議会は請求権をれる。

ない住民＝有権者を対象とする以上、公職選挙法に分類されるのは二条例である。

*26

条例は、市長発議の場合のみ永住外国人も投票資

*27

34

北海道自治研究 ２０２０年８月（Ｎo.619）

*25

*24

*23

計をしている。

の一）に近く、簡単に実施できないような制度設

員の解職（三分の一）、同八一条長の解職（三分施する地方自治法第七四条「条例の制定改廃請求」

会に付し、議会で議決された場合は住民投票を実五〇分の一の署名を集め、首長に提出、首長が議た現実を踏まえ、直接請求よりも厳しい署名要件八割以上で議会付議後に否決されている。こうし

個別型住民投票条例の制定を求めた事例のうち、法律」の第四条一一項の合併協議会設置の署名要も多い理由として「市町村の合併の特例に関するいる。署名要件を六分の一としている自治体が最の一が一条例、一〇〇分の一三が一条例となって一〇分の一が五条例、八分の一が二条例、五〇分

例、四分の一が一四条例、五分の一が一二条例、

くない」との意見をつけて付議し、議会が住民投と考えられる。ただ、首長が「住民投票は望まし意味でこのような規定を置いているのではないか

議会及び首長に対し住民投票発議権の発動を促す〇分の一という低いハードルを利用することで、るのではなく、従来の条例制定改廃請求と同じ五という高いハードルで直接的に住民投票を発議す

票発議権を有しており、住民にとっては四分の一

なお、この五市町村では議会及び首長も住民投投票執行機関を規定する条例は五九条例で、す⑦投票執行機関する。

のかという疑問も生じるため、今後の検討課題とになる。こうなると常設型住民投票条例といえる

によっては実施できない可能性があるということ

り厳しい署名要件であるにも関わらず、議会意向

投票条例なのだが、鴻巣市と杵築市は直接請求よ票を実施できるよう制度化されたのが常設型住民を発議条件とすることで、議会の干渉なく住民投件が考えられる。実際、兵庫県明石市では検討委

票案を否決した場合にどう取り扱いすべきかにつに準じた規定も併せて設けている。

員会の中で配布されている資料にその旨の記載がいては規定されていない問題もある。

実際の状況は、署名要件六分の一としているのある。恐らく、自治体としては市町村合併という説得力をもって説明しやすいと考えたからではなという具体的な数字を示していることは、住民にあることから、今後、署名要件と従来型要件の両分の一としている福岡県嘉麻市にも同様の規定がまた、前述の五市町村以外では、署名要件を六の二の規定に基づき、協議により、その権限に属

条例は第六条で「市長は、地方自治法第一八〇条

なった松戸市のみである。一方、愛知県高浜市のが実施機関となる常設型住民投票条例は、廃案と筆者の関わった苫小牧市では、こうした法令にトップを選ぶ首長選挙の投票率程度は条件として

案 に 対 し 実 施 す る と 想 定 す れ ば、 最 低 で も 市 の由として住民投票は住民意見を二分するような事

名要件である五分の一の署名を集め、市長に住民を実施すると規定されている。大分県杵築市は署過半数の賛成による議決をしたときは、住民投票受理した場合、市長が議会を招集し、出席議員を一以上の署名を集め、市長に住民投票実施を請求、

一方、埼玉県鴻巣市は、署名要件である五分のような規定は早期に制定された常設型住民投票条規定を持つ常設型住民投票条例は△とした。このる」と規定している。論点比較表では、こうした達志水町選挙管理委員会に委任することもでき

住民投票を直接執行するものとする。ただし、宝川県宝達志水町の条例は第六条三項で「町長は、管理委員会に委任するものとする」と規定し、石する住民投票の管理及び執行に関する事務を選挙必要であろう、との議論から導かれたものである。

投票実施の請求をした場合、議会と協議し、協議

例で多くみられる傾向である。

基づく要件ではなく、過去三回の首長選挙投票率

ところが、苫小牧市と同じ投票請求権者四分のの結果、議員の三分の二以上の反対があるときはを基準に四分の一という要件を規定した。この理一の署名要件を規定している新潟県上越市、滋賀

住民投票を実施しないと規定されている。

*32

*31

そもそも、地方自治法に基づく直接請求制度で票行為に関する様々なノウハウを持っており、委

確かに、選挙管理委員会は名簿の作成管理や投県野洲市、長野県小諸市、鳥取県日吉津村、宮城分の一で住民投票実施と規定されている一方で、県柴田町の常設型住民投票条例では、署名要件四か、注視していく必要がある。

規定を持つ常設型住民投票条例が増えていくの

べて首長が執行機関となっているが、実際に首長

住民関心の高い事案に対する関係法令で六分の一が三二条例と一番多い。以下、三分の一が一五条*33

いかと思われる。

*29

北海道自治研究 ２０２０年８月（Ｎo.619）

35

*30

*28

目には入れていないが、選挙管理委員会の委員及託するメリットは大きい。今回、論点比較表の項と考え、条例に罰則規定を設けていない。

など既存法に違反する場合は既存法で罰するべきしていることになる。ちなみに多くの常設型住民の常設型住民投票条例で投票結果の成立条件を課

一方で、首長が投票実施機関となった場合、どとも選挙管理委員会への委託するメリットであろう。

する条例もあり、中立的な視点を持ち行動するこされており、こうした動きを踏まえると、後述す動に罰則規定がないことを理由にして議会で否決

厳しく規制している。千葉県松戸市では、投票運

運動及び投票運動の罰則規定を設け、投票運動を

今回の調査した条例では唯一、野田市のみ署名

文化したものと考えていることから、「投票結果合には住民投票が成立しないという「条件」を明施されたが、自治体の定める投票率に満たない場

るが、筆者は、住民投票自体は要件を満たして実投票条例では「成立要件」との名称を利用していび職員は住民発議の署名代表者となれないと規定のように投票を実施するのか。また、情報提供なる情報提供とも密接に絡む項目である。

経過を見る限り、首長が直接執行せず、投票に関執行された。同市ホームページに掲載されている「中央公民館取り壊しの賛否を問う住民投票」がおり、重要な規定の一つである。ただ、情報提供条例で住民投票に関係する情報提供が規定されて民投票の成功を左右するともいえる。事実、八〇ることが出来ない。つまり、情報提供の有無が住有権者は判断材料がなければ、賛否の票を投じ⑨情報提供

は、吉野川の住民投票以降、研究者から指摘され成立条件を課すことによるメリット・デメリット

も投票結果の成立条件が課せられた。投票結果の民投票条例となった高浜市住民投票条例において

投票結果の成立条件が課され、日本初の常設型住ある。その後もいくつかの個別型住民投票条例で

野川可動堰建設計画の賛否を問う住民投票条例でのは、二〇〇〇年に徳島県徳島市で実施された吉住民投票で初めて投票結果の成立条件を課したする事務一式を選挙管理委員会に委託したようでの規定がされているとはいえ、ほとんどの自治体

気になるところではあったが、このような規定をある。この規定については、今後も継続調査し、では「住民投票に必要な情報を提供する」程度の持つ愛知県高浜市で二〇一七年一一月二〇日にの成立条件」とした。

どで首長の意向が反映されないのかなど、非常に*37

他の事例を含め検討が必要と考えている。

*38

*34

い。従って、ＣＭの放送や戸別訪問、ビラの郵送、二九条で規定されている運動規制は適用されな

住民投票は選挙ではないので、公職選挙法第一⑧運動規制

ないことが理由であろう。

や、どのような情報提供をすべきかのノウハウも中立的な情報提供ができない可能性があることまりとなるのは、住民投票の執行が首長であり、規定しか条文化されていない。このような規定止は、Ⓐ住民投票実施当日の投票者数が有権者数の二投票結果の成立条件規定のある五二条例の現状

状分析のみを行なっている。

ているが、ここではその点に触れず、あくまで現ら賛否に必要な情報を得ると考えることも可能でり、投票者は報道、ＣＭ、戸別訪問、ビラなどか

また、情報提供と投票運動は密接に関連してお例。Ⓒ三分の一とするのが四条例、Ⓓ一〇分の四と数を超えない限り成立しないとしているのが二条

が四五条例。Ⓑ住民投票実施当日の投票者数が過半分の一に満たない限り成立しないと規定しているの投票日当日の投票所前での投票呼びかけなど投票
投票運動期間中の平穏な住民生活を守るのも自治

運動は自由に行なうことができる。しかし、住民
体の仕事であることから買収や脅迫をしない程度するのが一条例となっている。従って、投票結果の多いことが明らかになった。これは高浜市など先行成立条件を課す場合、二分の一としている自治体がある。投票運動と合わせ、後ほど多少問題提起を⑩投票結果の成立条件

したい。

条例が法的拘束力のない諮問型であり、罰則を科

五二条例で制定されていることから、半数以上

筆者の関わった苫小牧市では、常設型住民投票
することが相当する義務の違反とはいえず、刑法

ところが、投票結果の成立条件を有する五二条

条例の影響を強く受けていると考えられる。

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されている。

の条文であるが、投票運動として七七条例で規定

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成立条件はあるものの、開票に関する規定自体置

葉県銚子市の常設型住民投票条例では投票結果のいる。また東京都小金井市、千葉県我孫子市、千さないという理由から開票はしないと規定されて例のうち、四〇条例で投票結果の成立条件を満たいる。

型住民投票条例内においても尊重規定が置かれてると規定していることが多いにも関わらず、常設

ば自治基本条例の中にも住民投票の結果を尊重すに制定されている常設型住民投票条例では、例え

臼杵市は再請求期間を三年間としている。

日吉津村、鳥取県は再請求期間を一年間、大分県条例のうち三重県名張市、長野県木曽町、鳥取県一条例が再請求期間を二年間としている。残り五

実際、七六条例で規定されており、そのうち七

責任及び情報公開を全うする必要があるからであた場合であっても、投票結果について市長の説明を義務付けたのは、投票率が二分の一未満であっして、上越市の市民投票条例逐条解説では「開票投票結果の成立条件を課しながら開票する理由と立条件に達しなくても開票すると規定している。

東浦町の常設型住民投票条例では、投票結果の成北広島市、新潟県上越市、埼玉県白岡市、愛知県

さらに、埼玉県美里町、北海道芦別市、北海道

たものなのだろう。

に尊重規定がなければ尊重されない可能性に備え尊重規定が置かれていても、常設型住民投票条例

法は前法に優先するとの原則から自治基本条例に首長は認識せよ、という意思表示と法律学的に後示された結果は改めて重い民意であると議会及び規定する理由として考えられるのは、住民投票でる。そこで尊重規定があるにも関わらず、敢えてが、自治体条例の中では上位に位置することにな

例とするならば、自治体の考えにもよるのだろう

自治基本条例を自治体運営のルールを定める条ではない。たとえ財政面をクリアしたとしても、り、自治体財政を考えれば何度も実施できるもの

は首長選挙並みの費用が掛かると試算されてお再請求が可能となる。しかし、住民投票の実施に

民投票条例もあり、条文上は結果が出た直後からいるものと思われる。

として二年程度が合理的という考えから導かれてることを勘案し、住民投票の結果を尊重する期間

条例が多い理由は、首長及び議員任期が四年であ再請求期間を二年間としている常設型住民投票

住民投票の結果を尊重するものとする」と規定さ

本条例第六条住民投票の第二項に「市は、前項の筆者が関わった苫小牧市では、苫小牧市自治基は現段階の制度としては妥当ではないだろうか。

やはり、再請求制限期間を二年間程度とするのると考えられる。

が高まるだけで、その結果は投票率低下に直結す

何度も住民投票が実施された場合、住民の負担感

一方で、再請求期間を規定していない常設型住民投票条例は三〇条例となっている。特に近年、れているため、常設型住民投票条例に尊重規定をいかがだろうか。

う視点から、この方が自然であると考えているが、などを検討せずに再度の住民投票を実施すること

ただ、筆者は住民投票実施で生じた課題や問題点などの場合は、効力を持たせる意味で尊重規定は体で制定されている広島県広島市や北海道増毛町

置くのが五二条例ある。常設型住民投票条例が単る。そのために常設型住民投票条例に尊重規定をによって生じた民意を尊重させることは可能であ

民投票制度の乱用を避けるためという目的がある。

住民投票の結果が一度示された民意であることや住求した場合の制限期間を定めたものである。これは案、政策に対し、投票発議権者が再度住民投票を請再請求期間とは、住民投票を実施した問題や事⑫再請求制限期間*45

たかの じょう・公益社団法人北海道地方自治研究所研究員に疑問を感じており、その点については後述する。

⑪効力必要だが、自治基本条例やその他関連条例を根拠に法的拘束力を持たせることはできないが、投票

我が国の場合、自治体が制定する住民投票条例*47

一方、投票結果の成立条件を課さない常設型住投票結果の成立条件を課さない条例が連続して制置かなかった。筆者は自治基本条例の体系化といかれていない。

る」と記述している。

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定されていることから、後ほど説明したい。

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〈注〉
金 井 利 之「 常 設 型 住 民 投 票 条 例 の 制 定 論 理 」『 都 市
問 題 二 〇 一 三 年 八 月 号 』、 後 藤・ 安 田 記 念 東 京 都 市
研究所、二〇一三年、一四頁。
髙野譲「自治基本条例に関する総体的分析の試み」、『北海道地方自治研究 四六二号・四六四号』、社団法人北海道地方自治研究所、二〇〇七年。
例えば、二〇一二年に公表された「横須賀市住民投票制度調査・研究に関する報告書」や勝浦信幸・石津賢治「地方公共団体における住民投票制度に関する一考察 北本市における新駅建設をめぐる住民投
票 事 例 を 踏 ま え て 」、『 城 西 経 済 学 会 誌 』、 城 西 大
学経済学会、二〇一六年が参考となる。
苫小牧市総合政策部市民自治推進課作成、「常設型住民投票条例制定自治体一覧（平成二六年二月一二日現在）」、苫小牧市ホームページ。最終閲覧は二〇二〇年六月二四日。
筆者が一〇年以上前に自治基本条例を分析した際も同様な理由で分析対象としていたため、今回も踏襲した。
国民投票／住民投票情報室ホームページより。
愛知県大口町まちづくり基本条例は、第六章「住民投票制度」で①住民投票の対象事項、②投票権及び発議権者、③投票の形式、④投票の実施、⑤成立要件、⑥投票結果の通知、⑦再請求制限、⑧結果の尊重、⑨開票事務について規定されており、常設型住民投票条例で必要とされている規定内容と大差がない。
また、同町ホームページで策定の経緯や策定会議の議事録が公開されているが、当初、住民投票は住民参加制度の一形態として捉えていたようである。
二〇〇九年四月一五日付「第一五回（仮称）大口町
町民参加条例策定会議」で町側から条例案が公表されたが、条例案の読んだ委員から「住民投票条例のよ う な 感 じ が し て く る ん で す（ 原 文 マ マ ）」 と の 指摘に対し、同町総務部部長が事務局を代表して「この条例が制定されると住民投票条例としてはあるということになります」と回答している。従って、自治体は常設型住民投票条例と考えているようである
が、ＮＰＯ法人公共政策研究所で公開されている「都道府県別自治基本条例施行状況」では、自治基本条
例としているので今回は分析の対象外とした。なお
大口町の条例制定経緯については議事録参照。
高浜市は二〇〇二年に条例を全面改訂しているため、今回の調査では改定後の制定年月日を基準とした。
幸西大輔「自治基本条例の制定における住民参加の
あ り 方 ～ 制 定 過 程 の 実 態 分 析 を 踏 ま え て ～」『 自 治大阪』、二〇〇七年、一三頁。
真下英二「自治基本条例の制定要因に関する一考察
制 度 的 変 化 の も た ら す 影 響 か ら 」『 尚 美 学 園 大
学総合政策論集二三号』、二〇一六年。
真下、同上、八頁。真下は自治基本条例の都道府県ごとの制定状況を一覧表（図表３）として作成しているが、真下の作成した一覧表と筆者が作成した常設型住民投票条例の多い都道府県を合わせてみると、常設型住民投票条例と自治基本条例の多い都道
府県は相関関係にあることがわかる。
神原勝「市民による『議会の発見』と『政策議会』の展望」、『北海道自治研究五八九号』、二〇一八年、八頁。
筆者が関わった苫小牧市でも茅ヶ崎市と三田市は参考としていた。
金井、同上、一九頁。苫小牧市の論点整理については
苫小牧市ホームページ「住民投票条例」を参照。
金井、同上、一九頁。①投票事項、②発議権者と発議要件、③設問形式、④投票権者、⑤住民投票事務の実施機関、⑥投票期日、⑦運動規制、⑧成立・開票要件、⑨効力、⑩再請求要件、⑪紛争処理の一一項目。
金 井 の 示 し た 一 一 項 目 の う ち、「 紛 争 処 理 」 に つ いては筆者が関わった苫小牧市で全く議論がされず、「住民投票条例項目別一覧表」でも記載がなかった。
「那珂市住民投票制度設計について（二〇一四年）」
や「（ 仮 称 ） 明 石 市 住 民 投 票 条 例 の 論 点 に つ い て 中
間まとめ（二〇一四年）」などの他自治体資料でも、規定すべき項目の整理がなされているが、紛争処理
項目については記載されていない。そうした理由で分析項目から除外した。
また、金井は住民、首長、議会に与えられる発議権を「発議権者と発議要件」として一項目にまとめていたが、苫小牧市で配布された先行条例の資料を読むと、条例によって発議方法が異なっていたため、そうした違いを明らかにするために住民発議権と住民以外の発議権に項目分けした。そうした先行研究、
先行条例の検討資料を基準に筆者が一二項目を定めた。
新 藤 宗 幸『 住 民 投 票 』、 ぎ ょ う せ い、 一 九 九 九、 一八八 一九四頁。住民投票条例における「ポジティ
ブ リ ス ト 方 式 」「 ネ ガ テ ィ ブ リ ス ト 方 式 」 の 説 明 がなされている。
野 口 暢 子「「 お 任 せ 型 住 民 投 票 」 の 意 義 と 課 題： 長
野県内における住民投票を中心として」、『長野短期大学紀要第六九巻』、二〇一三年。五九頁。
金井、同上。一五頁。
個別型住民投票条例を制定すれば可能ではあるが、住民発議、首長発議、議員発議でも議会の議決を経なければできず、時間を要する上、否決もありうる。
二〇一四年一一月一四日開催「苫小牧市住民投票条
例市民検討懇話会（第二回）」「参考資料９ １住民
投票の形式についての他市町村規定例」、苫小牧市、
二〇一四年。
今井照『地方自治講義』、ちくま新書、二〇一七年、一八二頁。
苫小牧市住民投票条例市民検討懇話会配布資料 二〇一四年。
武 田 信 一 郎「 常 設 型 住 民 投 票 条 例 の 問 題 点 」『 地 方
自治職員研修二〇〇三年三月号』
公職研、二〇〇三年。
野口、同上。六四頁。
論点比較表作成時点では両市ともに〇としたが、厚木市条例は第二条で「住民投票は、市民若しくは議会の請求又は市長の提案（以下「市長提案」という。）に基づき実施されるものとする」と規定し、実施は

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確定的である。一方、野田市条例は第五条三項で「市長は、自らの住民投票の実施を決定し、市民に提案することができる」と規定し、市民に判断を仰ぐ文言となっている。ただ、どちらの条例も市民にどのように提案し、どのように賛同を得るのかも明文化されておらず、非常に不可解な規定である。
筆者が関わった苫小牧市の場合、選挙管理委員会試
算で住民投票実施には市長選挙とほぼ同額の五〇〇〇万円程度が必要とされた。
二〇一四年六月六日開催「明石市住民投票条例検討委員会（第八回）」「資料六 住民発議に要する署名要件数の要件について」、明石市、二〇一四年。
苫小牧市市民自治推進会議が実施したパブリックコメ
ントで、市民から出された意見の中には四分の一の署名要件はハードルが高すぎるとの意見や五〇分の一の直接請求の考慮も必要との意見もあった。
この規定を有する野洲市は、二〇一七年九月定例会
で市立病院建設是非を問う住民投票を議員発議で実施しているが、議会で住民投票実施が可決した後に市長が再議を求めるなど、住民対首長・議会の対立ではなく、首長対議会が対立する構図で住民投票が実施された。
鴻巣市住民投票条例第五条では「市長は、第三条第一項の請求を受理したときは、速やかに議会を招集するとともに、付議した結果を同項の代表者に通知しなければならない」、同条例第六条一項で「市長は、第三条の場合において、市議会が出席議員の過半数の賛成により議決したときは、住民投票を実施する
ものとする」と規定している。
杵築市住民投票条例第四条では「市長は、市民請求があったとき、又は市長発議をするときは、住民投票の実施について、速やかに議会に協議しなければならない。ただし、市民請求の内容が第２条各号の規 定 に 該 当 す る 場 合 は、 こ の 限 り で な い 」、 同 条 例
第五条一項で「市長は、前条に規定する協議を経たとき、又は議会請求があったときは、住民投票の実施を決定しなければならない。ただし、当該協議の結果、議会の議員の三分の二以上の者の反対がある
ときは、住民投票を実施しないこととする」と規定している。
総務省「二．直接請求（一）条例の制定又は改廃の直 接 請 求 に 関 す る 調 」、『 地 方 自 治 月 報 第 五 八 号 』。
平成二六年四月一日から平成二八年三月三一日までに全国で実施された条例制定改廃の直接請求のう
ち、住民投票条例の制定請求で議会に付議し否決された数は、二〇件中一七件と八割以上が否決されている。
草津市住民投票条例第四条四項では「選挙権を有する者のうち次に掲げるものは、代表者となり、又は代表者であることができない」と規定され、「（三）草津市選挙管理委員会の委員または職員」と規定されている。
「市民請求による住民投票請求の経過」、高浜市選挙管理委員会ホームページ、『住民投票』より。
今 井 一『 住 民 投 票 』、 岩 波 書 店、 一 九 九 八 年。 住 民
投票の直接請求を求めたメンバーが期間中に同じ家に対して何度も戸別訪問をしたとの記述がある。
苫小牧市住民投票条例市民検討懇話会「住民投票条
例に規定する基本的事項に関する提言書」二〇一三
年。四一頁。
松戸市の条例案では罰則規定はないものの、投開票
日当日の運動は出来ないと規定し、多少であるが規制をかけているといえる。同様な規定は廃案となった明石市でも見られる。
稲葉馨「住民投票における法定投票率・得票制管見」『自治研究二〇〇四年八月号』、
第一法規、
二〇〇四年。
稲葉、同上。八頁。広島市にて常設型住民投票条例を制定する際の議会論議が掲載されているが、議員から「高浜市をはじめ、同種の条例を持つ市町村ではすべて成立要件がある」と指摘を受けていることから、成立要件が「二分の一」となっている根拠は先行条例からと考えられる。
同上、七頁。高浜市総務部庶務課は「成立しない場
合は、住民の総意が現れないものとして、開票などをしないこととしている」と回答している。
上越市市民投票条例逐条解説書改訂版、二〇一三年、一三頁。
たとえば、掛川市自治基本条例では第二七条二項に「 市 議 会 及 び 市 長 は、 住 民 投 票 の 結 果 を 尊 重 す る よう努めるものとする」と規定され、掛川市住民投票条例第一条で「この条例は、掛川市自治基本条例（平成２４年掛川市条例第２９号。以下「自治基本条例」と い う。） 第 ２ ７ 条 第 １ 項 の 規 定 に 基 づ き、 住 民 投票の実施に関し必要な事項を定めるものとする」と規定され、同条例第二七条で「市議会及び市長は、
住民投票の結果を尊重するよう努めるものとする」と規定されており、根拠条例と関連条例の両方に尊重規定があることになる。
苫小牧市自治基本条例の解説によれば「自治基本条
例は、条例という形式においては他の条例に優先す
る根拠は特にありません」と記述されており、条例同士の優劣はない。ただ、実際は例規集を見れば自治基本条例の立ち位置が分かるように、自治基本条
例を制定している自治体の多くは例規集第一編総規ないし総則に置かれており、自治体の基幹となる条例であると自治体も認識していると考えられる。
苫小牧市「住民投票条例に規定する基本的事項に関する提言」、二〇一三年。
苫小牧市、同上資料。
山崎幹根「二つのレファレンダム（直接投票）とイギリス・スコットランド政治の課題」、『北海道自治研 究 五 七 九 号 』、 公 益 社 団 法 人 北 海 道 地 方 自 治 研
究所、二〇一七年。山崎はスコットランド市民や活動家のヒアリングで、二〇一四年九月独立の住民投票、二〇一五年五月英国議会総選挙、二〇一六年五月スコットランド議会選挙、二〇一六年六月ＥＵ離脱国民投票と連続した選挙（投票）によって国民自身に「選挙疲れ」があった、と述べている。わが国の場合、各種選挙の投票率低下が問題となっており、住民投票再請求期間が無ければ、スコットランドで見られた以上の選挙疲れとなる可能性がある。

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図表３
論点比較表

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出典：制定自治体例規集から筆者作成

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