国立社会保障・人口問題研究所
所内研究報告 第 62 号
2015 年 3 月 31 日

社人研資料を活用した
明治・大正・昭和期における人口・社会保障に関する研究

2014 年度報告書

はじめに

国立社会保障・人口問題研究所（社人研）は 1939 年に設立された厚生省人口問題研究所（人口研）と、1965 年に設立された社会保障研究所（社保研）が 1996 年に統合されて設立された。2014 年に人口研の 75 周年、2015 年に社保研の 50 周年、2016 年に社人研の 20 周
年を迎えることを記念し、2014 年から 2016 年の 3 年間、創立記念事業の一環として、『社人研資料を活用した明治・大正・昭和期における人口・社会保障に関する研究』プロジェクトを行っている。本報告書は、その第 1 年目に当たる 2014 年度の研究成果の概要である。
プロジェクトに先立ち、社人研図書室では、『舘文庫』の整理と電子化を行ってきており、それらを用いて 2013 年度に国際関係部戦前歴史研究班が『人口問題研究』に「『舘文庫』の整理と概要 - 戦前の文献を中心に」を発表した。
『舘文庫』は、人口研および社保研の設立に参画し、1959 年から 14 年間人口研の所長を務めた舘稔博士（1906～1972 年）が収集し、整理した資料群であるが、本プロジェクトの目的の一つは、『舘文庫』に留まらないイ
ンハウスの資料を有効活用し公表していくことである。
長らく右肩上がりを続けていた日本の人口は、21 世紀に入り本格的な減少傾向に入り、社会保障制度の持続可能性が問い続けられている状況の中、人口と社会保障に関する研究は長期的な視点を持つことなしに、未来に対する解決策を見出すことは難いように思われる。本プロジェクトは、社人研全員参加型であり、各人が現代の人口・社会保障の分析対
象を見つめる際に欠かせない歴史的背景について、持ち寄り、議論し、公表していくことをその主なる活動とする。また今年度は杉田菜穂大阪市立大学准教授に所外委員として参加いただき、貴重な知見をいただいた。さらに今後、国内外の関係諸氏のご助言、ご参画を仰ぎたいところである。

2015 年 3 月

国立社会保障・人口問題研究所
社人研資料を活用した明治・大正・昭和期における人口・社会保障に関する研究
プロジェクトチーム

1

社人研資料を活用した明治・大正・昭和期における人口・社会保障に関する研究
プロジェクト2014 年度メンバー< 担当部長 >林玲子（国際関係部長）< 所内委員 >小野太一（企画部長）
小島克久（国際関係部第 2 室長）
今井博之（国際関係部主任研究官）
中川雅貴（国際関係部研究員）
白瀬由美香（社会保障応用分析研究部第 3 室長）< オブザーバー >宮田智（政策研究調整官）< 外部委員 >杉田菜穂（大阪市立大学経済学部准教授）* 本報告書は、2014 年度の研究会報告の要旨および発表資料を取りまとめたものである。

2

目

次

1. 平成 26 年 4 月 25 日報告
杉田菜穂 「日本における 20 世紀の社会政策の変遷 －人口問題を中心に－」・・・4

2. 平成 26 年 6 月 13 日報告
今井博之 「出生促進政策に至る人口問題の認識 －1940 年頃の日本の事例－」 ・・・16
3. 平成 26 年 8 月 19 日報告
中川雅貴 「戦前期の国際人口移動データベース整備とその分析計画」

・・・21

4. 平成 26 年 9 月 30 日報告
林玲子 「20 世紀初頭の乳児死亡率の低下要因に関する研究」

・・・27

5. 平成 26 年 10 月 29 日報告
宮田智 「人口政策確立要綱とその時代」

・・・34

6. 平成 26 年 11 月 26 日報告
小島克久 「台湾における人口統計 - 旧外地統計からの把握」

・・・56

7. 平成 26 年 12 月 25 日報告
白瀬由美香 「新生活運動の系譜と展開」
8. 平成 27 年 1 月 20 日報告
林玲子「皆保険への道 -- 戦前・戦中・戦後の関係者分析」

・・・61

9. 平成 27 年 2 月 24 日報告
小野太一「昭和研究会が戦後社会保障形成に与えた影響に関する考察（序）」・・・68

10. 平成 27 年 3 月 10 日報告
杉田菜穂「農繁期託児所と社会政策－1930 年代の一断面－」「日本における人口資質概念の展開と社会政策－戦前から戦後へ－」

・・・70

3

1. 平成 26 年 4 月 25 日報告
杉田菜穂「日本における 20 世紀の社会政策の変遷 －人口問題を中心に－」
社会政策論は、その起源まで遡れば社会政策論と人口問題研究が交錯するところに形成、展開をみた。
前者はドイツ歴史学派に由来し、労働問題への対処を中心的問題とする。後者はマルサスの『人口論』との対峙を起点に、貧困をはじめとする生活問題への対処を追究する。これら二つの系譜は、社会政策の両輪をなすかたちで複雑に絡み合いながら展開してきた。
日本社会政策論の特質は、学説的に労働政策に偏った時代が長く続いた点にある。労働政策＋生活政
策としての社会政策が学説史的に解体をみるのは、社会政策学会が休会に陥った 1920 年代半ばのことであった。それから間もない 1926 年に生起したのが、高田保馬と河上肇の論戦にはじまる大正・昭和
初期人口論争である。この論戦は多くの論者を巻き込みながら経済学者を中心とする「マルサスかマル
クスか」の学説論争へと発展し、それが終息する頃に台頭する大河内一男の社会政策論（社会政策＝労働政策と規定）は、社会政策の研究対象を労働問題へと収斂させる傾向を決定的なものとした。
大正・昭和初期人口論争の時代には過剰人口＝人口の＜量＞の問題に関心が集まる一方で、人口の＜質＞＝生と環境の改善をめぐる議論も高まりをみた。この人口の＜質＞をめぐる議論＝生活政策の系譜を描き出すに際して鍵となるのが「優生」「優境」という概念である。時代思潮としての優生学は、遺伝的患者らを対象に産児制限・隔離・断種を行うことで人種の優生を保とうとする優生政策だけでなく、優境学に対応する優境政策をも促進した。人口の＜質＞に対応する優生運動は、上からの政策論議だけ
でなく、下からの社会運動としても現れた。あるいは、優生学という知を媒介とする政策対象としての出生現象への注目は、医学や生物学、社会学、心理学などが有機的に結びついていく契機ともなった。
人口問題は、学説的にも政策的にも社会政策の史的発展に大きく関わってきた。その観点から「日本における社会政策と人口問題」の系譜について、人口問題研究所や社会保障研究所の創設といった出来事と関わらせながらお話してみたい。

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10

資料１

新社会政策体系

新社会政策体系
第一

社会政策の心理的、倫理的及至観念的基礎

一

自他二極一体の人性観乃至社会観

二物心一体の人生観乃至歴史観

三

私利と利他、闘争と協働、私益と公益、個人と社会を二極一体と見る心理的基礎

四自由と平等、人格と正義の調和帰一を目的とする倫理的基礎

第二

社会政策の哲学的及び科学的基調

一

現実主義哲学と理想主義哲学の連絡調和

二

現実と理想、物質と精神、実在と当為、帰納と演繹、科学と哲学の結合統一

三正統経済学と歴史派経済学と社会主義経済学の調和結合

四経済学、法律学、国家学及び社会学の連絡、社会科学及び社会哲学の連喫

第三

社会政策の社会的思潮乃至思想的基調

一

自由主義、国家主義及び社会主義社会思想の分界融和

二

産業上、経済上乃至社会上に於ける民主主義の発達確立

三

法律上に於ける人格的権利思想と団体的正義思想の発達

四

政治上に於ける民主的協力的思想と自治的責任思想の確立

第四

社会政策の社会的理論及び理想一一体としての社会的理論及び理想

二社会及び国家の一体的結合と社会階級の協力的調和

三

社会組織の進化的改革と社会現象の調和的統一

四個人、階級、国家及び社会の民主的調和

第五

社会政策の本質的目的及び概念

一

社会一体としての社会目的の達成、社会進化の完成を本質的目的とする社会施策の確立

二

社会哲学的理想と社会学的法則とに基づく社会政策学の確立

三

社会政策的目的の確実性乃至妥当性と社会政策的行為の規範性乃至普遍性

四

社会政策と一般社会的政策との連絡、就中労働政策と産業政策との連喫、並びに社会政策に基づ

く社会事業の発達
第六

社会政策の活動的目標及び機能一

民主政治の徹底したる発達、それに基づく社会立法の完備

二

国民経済の秩序ある発達、それに伴ふ社会道徳の建立、並びに社会思想の健全なる発展

三

政治、経済、法律、道徳一切の社会化過程の達成とそれによる社会問題の解決

四国家公共団体の公的活動と私的社会団体の活動による社会政策の徹底（永井亨『改訂

社会政策綱領』巌松堂書店、1926 年、338 頁、をもとに作成。
）

11

資料２
人口対策上緊急実施を要すると認めるもの
１

社会衛生の発達国民保健の向上をはかり特に結核防止につとむること

２

地方農村ならびに都市労働者住居地域内などにおける衛生保健施設に特に力を致すこと

３

女子体育の奨励女子栄養の改善をはかること

４

保健衛生上の見地より女子職業に関する指導を行うこと

５

女子および幼少年者の労働保護ならびに幼年者酷使の防止に遺憾なからしむること

６

母性保護および児童保育に関する一般的社会施設を促成すること

７

結婚出産避妊に関する医療上の相談に応ずるため適当なる施設をなすこと

８

避妊の手段に供する器具薬品などの配布販売広告などに関する不正行為の取締を励行すること

９

優生学的研究に関する諸政策に関する調査研究をなすこと（人口食糧問題調査会『人口食糧問題調査会人口部答申説明』、1930 年、をもとに作成。）

資料３
政府の動き

人口問題研究所の動き

人口問題研究会の動き

1927 年｜

人口食糧問題調査会（内閣）1930 年
財団法人人口問題研究会（設立）1933 年
厚生省人口問題研究所（開所）1939 年
1946 年

人口政策委員会設置

人口問題懇談会（厚生省）

1949 年｜

人口問題審議会（内閣）1950 年1953 年

人口対策委員会設置

人口問題審議会（厚生省）（財団法人人口問題研究会『人口情報 昭和 57 年度 人口問題研究会 50 年略史』、1983 年、62 頁、人口問題研究所編『人口問題研究所創立五十周年記念誌』人口問題研究所、1989 年、83 頁、をもとに作
成。）

12

資料４

人口対策委員会に設けられた特別委員会の名簿

人口と生活水準に関する特別委員会

人口の量的、質的調整に関する特別委員会

委員長

山中篤太郎

委員長

寺尾琢磨

委

林恵海

委

北岡壽逸

員

員

美濃口時次郎

古屋芳雄

森田優三

福田邦三

南亮三郎

渡辺定

藤林敬三

鳥谷寅雄

安芸伯一

小坂寛見

飯塚浩二

小沢竜

木内信蔵

村岡花子

山際正道

山本杉

波多野鼎

小山栄三

大河内一男

森山豊

野尻重雄

舘稔
幹

岡崎文規

事

篠崎信男

本多竜夫
幹

事

黒田俊夫

（財団法人 人口問題研究会『財団法人 人口問題研究会 50 年略史』1983 年、88 頁、をもとに作成

13

資料５

東京商科大学（一橋大学）における社会政策・人口問題論の系譜

1920 年

社会政策
↓

福田徳三

二部に分かれる

社会政策

第一部（総論）福田徳三

藤井悌

第二部（各論）岡実

第一部（総論）井藤半彌

第二部（各論）緒方清

第一部（総論）井藤半彌

第二部（各論）

山中篤太郎

永井亨

上田貞次郎

緒方清

↓
1928 年

社会政策↓

1934 年

社会政策↓

1954 年

社会政策

第一部（総論）太陽寺順一

第二部（各論）山中篤太郎

1947 年

人口問題

美濃口時次郎1971 年

人口問題

依光正哲

↓
1965 年

社会政策

太陽寺順一

労働問題

津田真澂

＊付説：福田門下の上田の研究領域は広範囲に及ぶが、1930 年あたりからは人口問題研究に中心的に取り組んだ。美濃口は福田門下の上田に学び、協調会参事・内閣調査局専門委員を経て 1937 年に企画院調査官になった。その後名古屋大学に着任するが、「人口問題」が開設された 1947 年からは一橋大学経済学部の講師も勤めた。1934 年から「社会政策」を担当する山中篤太郎も、上田門下であった。
（太陽寺順一「福田徳三の社会政策論」『一橋論叢』第 23 号、1983 年、をもとに作成。）

資料６
時期区分

戦後日本における人口問題の展開
出生率

高齢化率

（象徴的な）人口現象・人口問題「人口」対策の基調
3.65
4.9
Ⅰ：~1950 年代
人口抑制問題
量 ＞ 質
2.00
5.7
Ⅱ： 1960 年代
核家族化
家族問題
量 ＝ 質
2.13
7.1
Ⅲ： 1970 年代
高齢化
高齢者問題・優生問題
量 ＜ 質
1.75
9.1
Ⅳ： 1980 年代
晩婚化
女性問題
量 ＝ 質
1.54
12.0
Ⅴ： 1990 年代
少子化
人口減少問題量 ＞ 質＊各時期区分における出生率・高齢化率は、それぞれ 1950、1960、1970、1980、1990 年のもので代表させた。
（筆者作成。）

14

資料７

社会保障研究所職員（設立当初）

役職

名前（所属）

理事

塩野谷九十九（名古屋大学教授）

顧問

大内兵衛（社会保障制度審議会会長）
東畑精一（アジア経済研究所所長）
長沼弘毅（厚生行政顧問、国際ラジオ・テレビセンター会長）

参与

馬場啓之助（一橋大学教授）
福武直（東京大学教授）
舘稔（厚生省人口問題研究所）

専門委員

武藤光朗（中央大学教授）
大熊一郎（慶応大学教授）
橋本正己（国立公衆衛生院衛生行政学部長）
小沼正（厚生省統計調査部社会統計課長）＊この他の職員（非常勤研究員、事務局）は省略した。
（社会保障研究所編『季刊社会保障研究』第１巻第１号、1965 年、108 頁、をもとに作成。）

資料８ 日本社会政策の三時代
第一の時代
1900 年頃～
社会政策＝労働政策 ＋生活政策
大河内理論の登場
第二の時代
1930 年代～
社会政策＝労働政策（＋生活政策）
第三の時代
1970 年代以降 大河内理論の転回
社会政策＝労働政策 ＋生活政策（玉井金五「補論（三）日本社会政策の三時代」同『防貧の創造－近代社会政策論研究－』啓文社、1992
年、213-223 頁、をもとに作成。）

15

２．平成 26 年 6 月 13 日報告
今井博之「出生促進政策に至る人口問題の認識－1940 年頃の日本の事例－」 ＊2-1 はじめに日本においては、米価の高騰に端を発する 1918 年の米騒動を一つのきっかけとして国民は人口の重要性を意識するようになった（岡崎 2002）。食糧不安と結びついて始まった人口問題の議論は過剰人口への懸念が大勢であり、出生力低下を危惧する主張もあったものの政治的な影響力はもたなかった（杉田 2010）。
ところが、1940 年には政府はむしろ出生力低下を問題視するようになっており、この年に成立した「国民優生法」は中絶の制限による出生促進政策と位置づけられる（廣嶋 1981）。そして、1941 年には、婚姻年齢を早めることおよび夫婦の出生児数を増やすことに数値目標を設定
した「人口政策確立要綱」が閣議決定された。
現在の日本に目を転じると、「少子化対策」あるいは「少子化社会対策」という名目においてやはり出生促進が指向されるようになっており、合計特殊出生率の目安も取り沙汰されている 1)。本研究では、人口問題の認識に関して 1940 年頃と現在とを比較することによって、政策的示唆をえることを目的とする 2)。二つの時代は離れているが、一国の歴史のなかで連続性をもっていることに特に注意する。
2-2 資料本研究では、1941 年 1 月に第二次近衛内閣によって閣議決定された「人口政策確立要綱」に注目する。この閣議決定に先だって、1938 年には厚生省が設立され、1939 年には人口問題研究所が設立されている 3)。ここでは、厚生省人口局（1941）の『我國の人口問題と人口政策確立要綱』4)と人口問題研究所（1941）の『我が國人口問題概要』5)に特に注目し、人口問題研究所（1940）の『支那事変による出生及死亡の変化』6)にも配慮する。これら 3 点を含む 1940 年
頃の人口政策に関係する多くの資料が、人口問題研究所と社会保障研究所との合併によって設立された国立社会保障・人口問題研究所に「舘文庫」として保存されている（林他 2014）。
「人口政策確立要綱」は、「東亜共栄圏を建設して其の悠久にして健全なる発展を図る」こ
とを使命とし、1960 年に内地人人口を 1 億人にすることを目標としている。そのために、「個人を基礎とする世界観を排して家と民族とを基礎とする世界観の確立、徹底を図ること」を求めている。死亡減少だけでなく出生増加の方策をも打ちだしており、「今後の十年間に婚姻年
齢を現在に比し概ね三年早むると共に一夫婦の出生数平均五児に達すること」を目標として、結婚の斡旋、婚資貸付、多子家族の表彰といった方策を掲げている。また人口の「資質」という概念ももりこまれており、資質増強のために「大都市を疎開し人口の分散を図る」、「日満支を通じ内地人人口の四割は之を農業に確保する」としている。このように数十年にわたる長期的政策について閣議決定が行われたのであるが、決定の数か月後には対ソ戦、対米戦の危機が高まり、政府は緊急事態への対応を優先させるようになってしまった（高岡 2011）。
2-3 分析
1899 年から 2013 年にかけての粗出生率および粗死亡率の推移を図 2-3-1 に示す。1938 年に大幅な粗出生率の低下がみられるが、これは前年に始まった「支那事変」の影響である（人口16

問題研究所 1940）。「人口政策確立要綱」の背景には、1920 年を起点とするより長期的な粗出生率の低下傾向が明確に認識されたことがあり、人口問題研究所（1941）は「支那事変の影響を全く考慮に入れない」（p.4）粗出生率・粗死亡率の推計から 2000 年以降の内地人人口の減少を予見している。
粗出生率は、戦後のベビーブームの後に急落したが、1960 年頃からは上昇傾向をみせた。人
口問題審議会（1974）は人口増加が続くと目される期間が長いことをむしろ問題視した 7)。ところが、1989 年の合計特殊出生率が 1.57 であることが発表されると、1990 年に「1.57 ショッ
ク」と呼ばれて出生力低下による危機が注目を集めた 8)。そこに至る合計特殊出生率の低下傾
向は 1973 年を起点とするものであった。
人口増加に対する不安が出生力低下の持続期間を経て低出生力への危機意識に転じるという現象が、二度にわたって起きている。出生力低下の持続期間とは、1920 年から 1940 年頃まで、および、1973 年から 1990 年頃までであり、20 年程度という長さが共通している。
「1.57 ショック」に代表される少子化の議論は人口減少の危機と結びつけられ（人口問題審
議会 1998）、実際に日本の総人口は 2008 年をピークとして減少局面にはいった 9)。人口問題研究所（1941）は、総人口のピークを 2000 年と予測して 60 年以上先の現象を憂慮していたのだから、人口減少に対する危機感が相対的に鋭敏であったように思われる。
人口問題研究所（1941）は、1960 年の人口を 1 億人とするための粗出生率の目標と粗死亡率の目標とを示したうえで 10)、「この出生率と死亡率とをもって発展すれば、わが民族は近隣諸国の増殖力によって脅される危険は先ずない」（p.8）としている。
「人口政策確立要綱」に「東亜共栄圏」あるいは「日満支を通じ」とあることからわかるように、この時期には内地・外地
以外にも内地人が多く住む土地が広大に存在した。そのような土地が「近隣諸国」の勢力圏に収められた状況が、内地人人口減少の帰結としてイメージされやすかったものと考えられる。
1945 年の敗戦で状況は一変したが、現に始まった人口減少は「消滅可能性都市」という概念と結びつけられており（増田 2014）、したがって、日本人の住む土地が縮小するというイメージ
が人口減少に対する危機感を高めるといえるのかもしれない。
また、出生力低下の原因を「個人を基礎とする価値観」にみいだしていることも「人口政策確立要綱」の特筆すべき点であろう。人口問題研究所（1941）は、「婚資貸付制度を創設するとも、婚姻適齢期にある青年男女にして、積極的に結婚する意志と実行力とをもたざる限り婚姻率は改善せられる筈はない」（p.12）と記し、「個人主義的配慮からすれば、自己の幸福と安慰とを図るために多くの子女をもつことを好まないであろう」（p.16）とも記して、個人の価値観の問題であるゆえの困難を示唆している。さらには、厚生省人口局（1941）は「人口政策確立要綱」を「結婚とか出産とか、育児とか、人生の重大事、人情の機微に亙るものをひたむ
きに機械的に、規制しようとするものではない」（p.21）としている。2003 年に成立した「少子化社会対策基本法」においては「結婚や出産は個人の決定に基づくもの」と認識されているが、このような認識が政策的対応の困難につながるという構図は 1940 年頃にもあったものと思われる。
2-4 まとめ
政府が出生促進政策を明示した 1940 年頃と同様の指向がみられる現在とを比較することで、三つの共通点をみいだした。第一には、低出生力への危機意識が生じるのに 20 年程度の出生力低下の持続期間が必要であったことである。第二には、人口減少に対する危機感が日本人の住む土地の縮小と結びついていることである。そして、第三には、結婚や出産が個人の問題で17

あるという認識が前提となっていることである。
1945 年の敗戦による国際環境の激変や 1960 年代の粗出生率の上昇傾向でわかりにくくなっているが、現在の少子化は 1920 年を起点とする長大なトレンドと考えることができる。このトレンドと関係する結婚や出産は個人の問題であるという認識は、戦後に生じたものとはいいがたく、1940 年頃にはすでにある程度の配慮の対象となっていたことにも留意すべきであろう。
注＊

本稿は，平成 26 年度第 2 回研究会（2014 年 6 月 13 日）における報告内容、および、日本人口学会第66 回大会（明治大学駿河台キャンパス）における自由論題報告「出生促進政策に至る人口問題の認識－1940年頃の日本の事例－」（2014 年 6 月 15 日）の内容を 2015 年 3 月に文章としてまとめたものである。なお、
引用箇所の漢字・仮名遣いは現代表記に改めている。

1)

増田（2014）が、子どもを産みたい人の希望を阻害する要因を除去した「希望出生率」として合計特殊
出生率 1.8 を提示した。

2)

江口（2011）も、昨今の少子化対策を論ずるにあたって「戦前の人口増加政策」について検討することが必要としており、漢字を現代表記にした「人口政策確立要綱」を掲載している。

3)

厚生省、人口問題研究所および企画院が「人口政策確立要綱」の準備を推進した（高岡 2011）。

4)『我國の人口問題と人口政策確立要綱』には発行年は記されていないが、『性と生殖の人権問題資料集成』には 1941 年 12 月発行の資料として収録されている（松原 2002 pp.192-198）。

5)『我が國人口問題概要』には発行年は記されていないが、1941 年の資料とみられる（高岡 2011 p.193）。

6)『支那事変による出生及死亡の変化』には「岡崎」の署名がある(人口問題研究所 1940 p.20)。『性と生殖の人権問題資料集成』にも収録されているが（松原 2001 pp.313-324）、そこでは岡崎文規による資料とされている。

7)

鬼頭（2011）は、人口問題審議会（1974）をきっかけとして政府主導の出生力低下が起きたとしている。

8)

1966 年の丙午の迷信による出生力低下は図 2-3-1 の粗出生率にも明瞭に現れているが、この年の合計特殊出生率が 1.58 であった。「1.57 ショック」は丙午の水準をも下回ったことを意味している。

9)

総務省統計局の「国勢調査」および「国勢調査結果による補間補正人口」による各年 10 月 1 日現在の人口をもとにした。2008 年の日本の総人口は 1 億 2808 万人とされている。

10)

粗出生率を 31.6‰に引き上げることおよび 20 年間で粗死亡率を 11.7‰に引き下げることが目標とされた（人口問題研究所 1941 p.8）。

参考文献
江口隆裕（2011）『「子ども手当」と少子化対策』法律文化社.
林玲子・小島克久・今井博之・中川雅貴（2014）「「舘文庫」の整理と概要－戦前の文献を中心に－」『人口問題研究』第 70 巻第 1 号，pp.65-72.
廣嶋清志（1981）「現代日本人口政策史小論(2)―国民優生法における人口の質政策と量政策―」『人口問題研究』第 160 号, pp.61-77.
人口問題研究所（1940）『支那事変による出生及死亡の変化』人口問題研究資料一.
人口問題研究所（1941）『我が國人口問題概要』人口問題資料第一輯.
人口問題審議会編（1974）『日本人口の動向－静止人口をめざして－』大蔵省印刷局.
人口問題審議会編（1998）『人口減少社会、未来への責任と選択－少子化をめぐる議論と人口問題審議会報告書－』ぎょうせい.
鬼頭宏（2011）『2100 年、人口 3 分の 1 の日本』メディアファクトリー.

18

厚生省人口局（1941）『我國の人口問題と人口政策確立要綱』人口資料第一.
増田寛也編著（2014）『地方消滅－東京一極集中が招く人口急減－』中央公論新社.
松原洋子編（2001）『性と生殖の人権問題資料集成』第 19 巻, 不二出版.
松原洋子編（2002）『性と生殖の人権問題資料集成』第 22 巻, 不二出版.
岡崎陽一（2002）「戦前期の人口政策」日本人口学会編『人口大事典』培風館, pp.901-905.
杉田菜穂（2010）『人口・家族・生命と社会政策―日本の経験―』法律文化社.
高岡裕之（2011）『総力戦体制と「福祉国家」―戦時期日本の「社会改革」構想―』岩波書店.

19

40
‰
30
粗出生率

20
粗死亡率
10

0
1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010年
図2-3-1 日本の粗出生率・粗死亡率：1899-2013年
出所：厚生労働省「人口動態統計」

20

3. 平成 26 年 8 月 19 日報告
中川雅貴「戦前期の国際人口移動データベース整備とその分析計画」
近年の国際人口移動研究においては，大規模なミクロ・データを用いた実証分析の精緻化が進む一方
で，経済発展あるいは開発問題と国際人口移動の関連といった古典的なテーマについてのマクロ理論を再構築する試みがみられる。なかでも，Hein de Haas による一連の研究は，W. Zelinsky 以来の「人口移動転換理論」を，経済発展段階と人口の国外流出の関連についての「逆Ｕ字仮説」などによって補強したうえで，「国際人口移動転換理論」としての拡張可能性を提示している点において，注目すべき研究であると言える（de Haas, 2012）。また Tim Dyson は，国内人口移動を，人口転換過程の「副産物」として位置づけたうえで，死亡率および出生率の低下に至る過程の国内人口移動と国際人口移動の関連について指摘している（Dyson, 2010）。本研究は，こうした近年の国際人口移動研究における理論的発展を踏まえて，19 世紀後半から 20 世紀半ばにかけての海外への人口流出とその定住・帰還移動に関する日本の経験を，国際人口移動と人口・開発問題に関する長期的な国際比較の視点に依拠して再検証す
ることを目的とする。今年度は，戦前期の国際人口移動について，とくに海外への移住者数（フロー）に関する統計資料を整備し，その分析計画について検討した。
現存する統計資料の精査ならびに「JICA 横浜海外移住資料館」の担当者へのヒアリングの結果，戦
前期の海外移住者数を把握した統計としては「帝国統計年鑑」，「旅券下付附数及移民統計」「海外渡航及在留本邦」「移民渡航者統計」（外務省），「海外移住統計」「拓務統計」（拓務省拓務局）が存在することが明らかとなった。このうち，旧満州，朝鮮半島，台湾への移動者を除く明治期から対米開戦時までの日本国外への移動者数に関する統計資料については，旧・国際協力事業団の資料にまとめられている（国際協力事業団, 1994）。図 1 は，これらの統計資料に依拠して，1868 年から 1941 年までの海外移住者数を，主要目的地別に示したものである。明治期から戦前期における日本から海外への移住は，当時の対外関係および国際情勢の影響を受けつつ，その主要な行き先をアメリカやカナダの北米大陸西海岸，
そしてブラジルおよびペルーをはじめとする南米諸国へと変化させながら拡大したことがあらためて確認できる。
本報告では，さらに，都道府県別の海外移住者数に関するデータが得られる 1899 年以降の時期についてデータベースを作成し，その動向を概観した（付表参照）。これによると，戦前期において最大の海外移住者数を送り出したのは広島県で，1899～1941 年に約 97,000 人の移住者数が記録されており，
つづいて沖縄県 72,000 人，熊本県 68,000 人，福岡県 51,000 人となっておる。なお，1920 年の都道
府県別総人口比（1,000 人あたり）でみた場合，沖縄の 126 人が傑出しており，第 2 位の広島県（63 人）と比較しても 2 倍となっている。
今後の研究計画は以下のとおりである。まず，戦前期における都道府県別の海外移住者数について，
上記の統計資料に依拠しながら，年代別・年齢（年齢階級別）に可能な限り詳細なデータベースを作成する。そのうえで，該当する期間の出生率・死亡率・自然増加率といった都道府県別人口動態指標デー
タベースと結合し，人口転換の地域間格差と海外への人口流出との関連の検証を試みる。また，19 世紀
末から 20 世紀初頭の北米への移民に関する都道府県別の動向とその要因について検証した Murayama(1991) による分析モデルを拡張し，1908 年に開始され 1930 年代初頭にピークを迎えたブラジルへの日
本人移民の人口学的・社会経済的背景について分析する予定である。

21

図 1. 主要目的別にみた戦前期の海外移住者数の推移：1968～1941
（万人）

ハワイ

アメリカ（本土）

ブラジル

4.0

1888 年：ブラジル奴隷制度の廃止

1908 年：日本人移民制限に関する日米紳士協定
 「呼び寄せ移民」以外の渡航禁止
 ハワイから米本土への移民禁止
1908 年：日本からブラジルへの移民第一陣が神戸港からサントス港に到着（笠戸丸，781 人）

3.0

1932 年：満蒙開拓移民開始⇒ 終戦までに約 27 万人
2.01891 年：外務省に移民課新設

1924 年：米・排日移民法＊外務大臣は榎本武揚

1.01885 年：日布移民条約締結

0.0

データ出所：国際協力事業団（1994）＜参考文献＞de Haas, H. (2012) “The Migration and Development Pendulum: A Critical View on Research andPolicy.” International Migration, 50(3), Pp. 8–25.
Dyson, T. (2010) Population and Development: The Demographic Transition, London: Zed Books.
Murayama, Y. (1991) “Information and Emigrants: Interprefectural Differences of Japanese Emigration
to the Pacific Northwest, 1880–1915.” The Journal of Economic History, 51(1): Pp. 125-147.
国際協力事業団（1994）『海外移住統計（昭和 27 年度～平成 5 年度）業務資料 No.891』．

22

【付表】出身県別にみた戦前期の海外移住者数と移住者割合：1899～1941（＊旧満州，韓国，台湾は除く）
移住者数：
1899 年～1941 年

移住者割合
（‰） *

移住者数：
1899 年～1941 年

移住者割合
（‰） *

北海道

22,6749.61

滋賀県

13,246

20.35

青森県

1,889

2.50

京都府

1,815

1.41

岩手県

2,685

3.17

大阪府

7,696

2.97

宮城県

7,805

8.11

兵庫県

8,442

3.67

秋田県

3,158

3.51

奈良県

1,225

2.17

山形県

4,305

4.44

和歌山県

30,98041.31

福島県

25,923

19.02

鳥取県

4,221

9.28

茨城県

2,352

1.74

島根県

2,704

3.78

栃木県

1,321

1.26

岡山県

20,839

17.11

群馬県

2,405

2.28

広島県

96,848

62.81

埼玉県

1,435

1.09

山口県

45,223

43.44

千葉県

1,948

1.46

徳島県

1,536

2.29

東京都

8,468

2.29

香川県

4,296

6.34

神奈川県

8,389

6.34

愛媛県

8,714

8.32

新潟県

15,633

8.80

高知県

9,044

13.48

富山県

3,182

4.40

福岡県

51,240

23.42

石川県

2,047

2.74

佐賀県

9,382

13.92

福井県

5,988

10.00

長崎県

19,331

17.02

山梨県

4,557

7.82

熊本県

68,245

55.35

長野県

5,942

3.80

大分県

4,054

4.71

岐阜県

3,002

2.81

宮崎県

1,975

3.03

静岡県

9,296

6.00

鹿児島県

14,085

9.95

愛知県

7,855

3.76

沖縄県

72,227126.27

三重県

6,025

5.64

計 **

655,661

11.72* 移住者割合（‰）は 1920 年の都道府県別総人口比** 出身県不明を含む。
出所：国際協力事業団（1994）『海外移住統計（昭和 27 年度～平成 5 年度）業務資料 No.891』
および社人研『人口統計資料集 2014 年版』より算出。

23

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4. 平成 26 年 9 月 30 日報告
林玲子「20 世紀初頭の乳児死亡率の低下要因に関する研究」

1899 年に「日本帝国人口動態統計」として公表されるようになって以降の我が国の乳児死亡率、新生児死亡率は 1918 年のスペイン・インフルエンザによるピーク以降、1920 年頃より一貫して減少傾向を示している。この低下について、統計制度の面から 1920 年以前は届け出漏れが多く、実際の死亡率はもっと高く、1920 年頃に死亡率低下が始まったわけではないという説（森田 1944、水島 1963）に対して、1920 年からコホート別に遡及推計すると登録出生数・死亡数は高い精度で復元できることから、公式死亡率は信頼性がある、とする説（高瀬 1991）がある。1920 年頃からの死亡率の低下については、
教育水準の向上、女性の母乳保育、都市化、保健システムの向上、経済水準の向上などが挙げられているが、特にこの時期が転換点であった理由をとして水道の塩素消毒が開始されたことであるという説（竹村 2003）がある。本報告では、1920 年以前の公表されている乳児死亡率は正しく、1920 年に乳児死亡率が低下を始めたという前提で、水道塩素消毒説が妥当かどうかを、死因別乳児死亡率の推移により検証を試みた。
水道の塩素消毒により乳幼児死亡率が減少したのであれば、それは「下痢及腸炎」による乳児死亡率が顕著に下がり、また水道のある都市部において減少がみられるはずである。全国では、1920 年より著
しく減少したのは「肺炎・気管支炎」、「脳膜炎」による乳児死亡率であり、「下痢及腸炎」による乳児死亡率が確実な低下の傾向を示しだすのは 1930 年からである。一方、都道府県別の「下痢及腸炎」による乳児死亡率の推移をみると、東京、大阪、京都で 1922 年頃からの大幅な低下が観察される。
これらの結果から、都市部における水道の塩素消毒により乳児死亡率が低下し始めた可能性もあるが、その他の要因も無視できないことが分かった。
また「脳膜炎」は、現在でいうところの感染性の脳髄膜炎ではなく、母親の白粉に起因する鉛中毒であるという説が示されてきた（堀口 2011）。いわば環境に起因する原因がこの時代の主要な乳児死亡原因であったことは、今一度注目すべき事実ではないかと思われた。
前提とした届出漏れがなかったかどうかについては、出生後すぐに死んでしまった子どもについて出
生届も死亡届も死産届もなされなかったケースは、1920 年のコホートから遡及しても届出データとの対
応不可能という事になる。この点については、今後さらに整理を要する点である。

< 参考文献 >高瀬真人 (1991)「1890 年～1920 年のわが国の人口動態と人口静態」人口学研究 14 号 pp.21-34
竹村公太郎(2003)『日本文明の謎を解く- 21 世紀を考えるヒント』清流出版
水島治夫(1963)『生命表の研究』財団法人生命保険文化研究所
森田優三(1944)『人口増加の分析』日本評論社
堀口 俊一 他 (2011)「「児科雑誌」に発表された仮称所謂脳膜炎（鉛毒性脳症）に関する研究の足跡（4）高洲謙一郎その他による平井の鉛毒説に対する疑義」労働科学 87(1), pp.20-35

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5. 平成 26 年 10 月 29 日報告
宮田智「人口政策確立要綱とその時代」
1.

本研究のねらい我が国の（多産多死から少産少死への）人口転換の起点とされている 1920 年（大正 9 年）頃から、1945 年（昭和 20 年）の敗戦に至る四半世紀を人口史、人口学史、人口政策史の３つの視点から概観した。その中で、「過剰人口論」が人口論争の姿を借りた経済理論・政策論争であったことを明らかにするとともに、「人口政策確立要綱」（1941 年閣議決定）をドイツ、フランスの人口政
策、家族政策との比較を含め、今日的視点から整理を試みた。

2.

主な内容
西欧先進国において、少子化の進行、人口の高齢化、減少による国力の衰退への懸念とこれを防止するため、出産力増強のための対策が取られていたことは我が国でも早くから知られていた。しかし、人口転換の認識は遅れ、長年の過剰人口論から脱却したのは戦時体制が進められる中でのことであった。これは人口の増加が継続していたこと、国勢調査結果などの公表が遅く、変化を観察しにくかったこと、理論優先の学問風土があったことなどが原因であろう。
過剰人口論については、農業生産に基づくマルサス派の絶対的過剰人口論と、工業生産に基づくマルクス派の相対的過剰人口論との間で華々しい論争が繰り広げられたが、内実をみると尖鋭な対立は、商工業の振興によって過剰人口が吸収されるか否か、社会主義革命が必然か否かしかなく、つまるところマルクス主義の文脈での窮乏化論の当否だけが主要論点であった。
1927 年から 1930 年に政府が設置した人口食糧問題調査会もまた出生率、死亡率ともに高すぎるという過剰人口論に立脚したもので、多くの答申を出しながら政策に結びついたものはなく、常設調査研究機関と社会省の設置を提言したものの、後の人口問題研究所と厚生省の設置の直接の契機にはならなかった。
その後、出生率の急速な低下など人口学的データに基づく分析と推計を組織的に初めて行ったのは上田貞次郎を中心とするグループであり、「日本人口問題研究」全 3 巻（1933 年から 1936 年）
としてまとめられている。上田らは過剰人口論から人口増加策への過渡期的な存在と位置づけられるが、それは彼らの行った将来推計人口が永続的な人口増加でも人口減少でもない静止人口を描いていることから明らかである。
1941 年の人口政策確立要綱の淵源としては、①小泉親彦（陸軍軍医、後に厚生大臣）の主唱した国民体位の向上、②日中戦争の開始による出生率の低下の問題の顕在化、③ナチス・ドイツの影
響による国家社会主義的各種国策要綱の作成が挙げられる。人口政策確立要綱の多岐にわたる項目
をドイツ、フランスと比較して分類すると、死亡減少策は戦後も引き継がれたものが多いが、出産増加策、資質増強策は個人の自由の観点から問題があり、実施されなかったものも多い。

3.

今後の研究の方向
人口転換（出生率の低下）の起点、様相については都鄙間、地方間などによる差が大きいと言われている。これと関連して東京を始めとした都市への人口移動の問題は、直接的データは戦前には極めて乏しいが、現在にも通じる重要な問題なのでより深い分析を行いたい。

34

人口論、人口政策は大正時代には学界、言論界の「時事ネタ」として、その後は戦時体制確立のための「国策の具」とされてきた観がある。また、人口学者を始めとした当事者たちも時流を利用し、利用されることをあえて選んだことがあったものと思われるが、戦後は多くを語らないか、語ったとしても自己弁護的な面が見られる。このため、戦後の発言、著述よりも今後もできるだけ当時のものに依拠して考察するよう努めていきたい。例えば小泉親彦については「陸軍悪玉論」に便乗した批判によってその事跡が判然としない。こうした特徴的な人物を取り上げることも今後の課題である。
発表時にはドイツ、フランスとの比較で人口政策確立要綱の各施策を 2 次元的にプロットしたものが関心を呼んだ。ともすれば「産めよ殖やせよ」を国民に押しつけたという否定的な面のみで片づけられるこの要綱を時間軸も加えて、広いパースペクティブの下で相対化して評価してみたい。

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6. 平成 26 年 11 月 26 日報告小島克久「台湾における人口統計 - 旧外地統計からの把握」
１．本研究の目的
本研究の目的は、国立社会保障・人口問題研究所が舘文庫などで保有する第 2 次世界大戦前の台湾の人口に関する資料を中心に、台湾の第 2 次世界大戦期以前の統計で人口の規模や変化をどのように把握できるかを明らかにすることである。それにより、筆者が研究を進めている台湾の社会保障の参考となる知見を得ることが期待できる。
２．研究の方法
舘文庫を含む国立社会保障・人口問題研究所が所蔵する資料を収集した。これを補足する目的で、法務省図書館で所蔵する資料を必要な手続きを経て閲覧した。また、台湾の中央研究院が整備し、インターネットで公開している統計も利用した。さらに筆者がこれまで収集した文献資料も適宜活用した。これをもとに、台湾総督府が整備した人口に関する統計について概要をまとめるとともに、人口規模、出生および死亡の人口動態、死因の第 2 次世界大戦期以前の動向をまとめることを試みた。
３．結果
台湾総督府が整備した統計（総合統計を含む）として、台湾総督府統計書、台湾総督府統計摘要、
国勢調査、常住人口統計、人口動態統計などがある。国立社会保障・人口問題研究所にはこれらの資料の多くが所蔵されており、大正末期からのものが一部欠落しているものの、時系列でのデータ把握が一応可能な状態にある。
台湾の人口は「戸口調査」として、明治 29（1896）年から調査されている。山間部に居住する住民の把握に問題があったものの、1896 年で約 270 万人が台湾に居住していた。1905 年には日本本土より 15 年早く国勢調査が「臨時戸口調査」として実施された。この調査はその後 2 回（1915 年、1920年）実施され、1920 年以降は「台湾国勢調査」として、5 年おきに 1940 年まで実施された。
「台湾国勢調査」での主な調査事項として、①氏名、性別、出生年月、続柄、②結婚の経験、③種族、本籍（日本人のみ）、国籍（外国人のみ）、④常住地、出生地、⑤台湾に来た時期（日本人のみ）、⑥職業、日本語の水準、⑦身体障害の状況、⑧「纏足」、「阿片吸引」の有無、などがあった。
「台湾国勢調査」から人口の動きを見ると、1905 年には約 304 万人、1920 年には約 366 万に達し、1930 年には約 459 万人、1940 年には約 587 万人へと推移した。年平均人口増加率も、1905 年は約1.36％であったが、1930 年には 2.84％、1940 年には 2.41％と25～30 年程度で人口が 2 倍になるほどの増加率を示している。
出生や死亡の人口動態は、明治 39（1906）年以前は「台湾総督府報告例」の中で把握されている。
それ以降は、「人口動態統計」として独立した統計で把握されている。把握されている事項を昭和 17（1942）年の報告書で見ると、①台湾の内地籍および台湾籍の者に関する、「婚姻」、「離婚」、「出生」、「死産」（4 ヶ月以上）、「死亡」、②内地籍の者に関する（台湾の外との）「転住」が把握されている。これらの届出をもとにした統計であるが、届出の提出先は、郡役所の他、警察署もあった。また、原住民族が居住していた地域は大正 5（1916）年に調査対象となった。
「台湾総督府報告例」と「人口動態統計」で出生率と死亡率の動きを見ると、前者の時期は出生率、56

死亡率ともに大きく上昇している。これは統計としての把握状況の向上が背景にあると考えられる。後者では、出所率は安定的に推移しているが、死亡率は 1905～1910 年代前半にかけての時期と 1920 年以降の時期で低下している。また死因についてみると、①ペストによる死亡率は早期に低下、②マラリ
アによる死亡も早期には減少しているが、1910 年代前半に上昇、③肺炎による死亡が 1910 年代後半から 1920 年頃にかけて上昇、④死因「不明」は 1910 年代前半に大きく低下。1920 年代後半に増加、などが明らかになった。
４．考察
台湾の人口統計は、日本よる統治が始まった時期から作成が開始されている。統計の信頼度の向上は、
台湾統治の拡大、安定とともに実現していると考えられる。つまり、台湾総督府の「統計」を追うことで、台湾統治がどう発展したかを人口統計の上で明らかにすることが可能になる。特に、「台湾総督府」
が実施した衛生や福祉施策、特に日本本土とシンクロして実施された施策が、台湾の人口変動のターニ
ングポイントに成ったか否かを検証できると考えられる。

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8. 平成 27 年 1 月 20 日報告
林玲子「皆保険への道 - 戦前・戦中・戦後の関係者分析」
医療保険、年金制度が国民皆保険・皆年金制度として整備されるのは 1961 年であるが、その達成の礎は、戦前、戦中期にあった。特に国民皆保険制度の成立の推移をみると、1922 年の健康保険法の公布
以来、医療保険はその種類、加入者数ともに増大し、1944 年には被保険者のみで人口の 7 割近くが対象となっていた。被扶養者数が統計としてあらわれるのは戦後であるが、被扶養者分の給付金が記録されるのは 1940 年からであり、1944 年における被保険者数と被扶養者数推計を合計すると人口の 96%程度となり、実際の給付は十分でないにしても、制度としての広がりは皆保険に近かった。
国民皆保険に至るまでを大きく 3 段階に区切るとすれば、ロシア革命に啓発された共産主義・社会主
義の高まり、労働組合の結成と労働争議の多発、といった時代背景の元、健康保険法が公布された 1922
年から始まる戦前期、日中戦争勃発（1937 年）後の、国民健康保険法の公布（1938 年）、健康保険制度の拡充を謳った「人口政策確立要綱」の閣議決定（1941 年）および健康保険法、国民健康保険法の改正（1942 年）といった一連の施策が行われた戦中期、戦後の混乱の中、多くの健康保険組合の崩壊を経た
のち、1957 年に国民皆保険計画、1961 年の達成に至る戦後期に分けられよう。
これらの諸段階で制度を構築・実施したのは政府であり、戦前は、農商省工務局労働課、内務省社会局、戦中・戦後は厚生省およびその外局である保険院、および地方自治体・行政組織であり、その中に保健所も含まれよう。しかし保険制度の地域への拡充は、産業組合、日本医師会といった非政府組織が推進力を持ち、また、婦人会・青年団・町内会といった地域組織が重要な役割を果たした。特に戦後期には、新生活運動、生活改善普及事業、公民館事業といった、官民融合型の地域組織・活動が繰り広げられ、医療保険普及に貢献した。
雇用者が責任を持つ健康保険と異なり、農山漁民を対象とした国民健康保険はどのように信頼され、また住民は保険料を支払ったのであろうか。その要因としてまず、後の生活協同組合や農業組合などに転じていく産業組合による保険業務代行制度を挙げることができる。また早くも 1871 年より事業を開始し、全国網となる郵便局窓口にて支払いを行う、1916 年に創設された簡易生命保険制度は戦中期には戦費調達もかねており、加入件数は 54,546,156 を数え（保険院 1942）、総人口が 7000 万人程度であったことを考えると（1 人 2 件以上加入していたケースも若干あるにせよ）、住民に広く浸透していたと考えられ、将来のリスクに備えて保険料を支払う、という発想と行動が住民に根付いていた、ということも重要な点ではないかと考えられる。しかし、1942 年の国民健康保険法の改正により、国民健康保険組合
は強制設立となり、その後の急速な加入者数の増加は、この法律の強制力によるものであったことを無視するわけにはいかない。
「人口政策確立要綱」における「夫婦の出生数平均五児」といった「人口増加の方策」は有名ではあるものの、それに対する予算および効果を示す資料は現時点では特定できない一方、もう一つの柱である「死亡減少の方策」に挙げられた項目はことごとく実施されており、中でも「健康保険制度を拡充強化して之を全国民に及ぼす」点については、国民健康保険法の制定・施行以外にも、政府管掌・組合管
掌の健康保険給付額にその実施事実を見出すことができる。国庫負担金は 1940 年より特に組合管掌において大きく増加し、また被扶養者分保険給付、つまり家族給付は 1940 年より統計に表れ、1943 年から大きく増加している。
戦後の GHQ による占領政策は、日本の医療政策にも影響を与えたと言われているが、こと皆保険制

61

度についてその影響は限定的、もしくは逆方向に作用したのではないかと思われる。GHQ 公衆衛生福祉局長であったサムスは、その回想録の中で、「社会保障という言葉は多くの人々にあまりよいイメー
ジを与えてこなかった。
」「われわれは多くの国々に通常みられるような、国家医療という考え方が嫌いであった。」などと述べており（サムス 1986）、医療の社会化をことごとく排除したアメリカの状況が浮かび上がる。
1957 年に「国民健康保険全国普及四ヵ年計画」が策定・実施され、1961 年 4 月には予定通り全都道
府県で国民健康保険制度が実施され、国民皆保険が達成された。都道府県別にみると、この四ヵ年計画
以前にすでに皆保険を達成していた県もあったが、四ヵ年計画が大きく効を奏したのは、東京都、大阪府など都市部と、高知県、大分県、鹿児島県であった。

< 参考文献 >サムス, C. F. (1986) 『DDT 革命：占領期の医療福祉政策を回想する』岩波書店
保険院 (1942) 『保険調査彙報』第 51 号

62

200

2015ᖺ1᭶19᪥䠄ⅆ䠅15:30Ͳ17:00➨஬఍㆟ᐊ
InfantandNeonatalMortalityRate(per1000births)
LifeExpectancy(Years)

180

600

IMR

1961
UHC

160
140

ⓙಖ㝤䜈䛾㐨

100

Thepathtotheuniversality

ReikoHayashi ᯘ⋹ᏊhayashiͲreiko@ipss.go.jp

Population in 1,000

200

TotalFertilityRate
100

P.R.China01880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Year
Infant Mortality Rate(IMR)
Neonatal Mortality Rate(NMR)
Life Expectancy
Maternal Mortality Rate(MMR)
Total Fertility Ratex100

ContributionofChangesinAgeͲSpecificMortality
RatestoIncrementsofLifeExpectancyatBirth1891Ͳ2005
100%

14,072(11%)

20-64 years old

NMR

Indonesia

Projection

86,73780%

60%

23,362(27%)

55,963300

LifeExpectancy

40

140,000

80,000

D.R.Congo

60

20

15,173(12%)

400

Pakistan

PopulationtrendbyagegroupinJapan
128,057(1920Ͳ2060)
93,419MMR80

0100,000500

120

ᡓ๓䞉ᡓ୰䞉ᡓᚋ䛾㛵ಀ⪅ศᯒ

120,000

HealthInsuranceCoverage

65andover
40Ͳ64

50,694(54%)

60,00074,968(59%)

11,279
(13%)

40%

15Ͳ39
5Ͳ14
1Ͳ4

40,000020%

41,050(47%)
37,375(40%)

20,0000-19 years old

0
1920

1930

22,867(18%)

MaternalMoratlity Rate(par1000births)
TotalFertilityRatex100♫ே◊㈨ᩱ䜢ά⏝䛧䛯᫂἞䞉኱ṇ䞉᫛࿴ᮇ䛻䛚䛡䜛ேཱྀ䞉♫఍ಖ㞀䛻㛵䛩䜛◊✲఍

IMRnow

1922䞉1927
HealthInsuranceLaw

0%11,045(13%)

1940 1947 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060

Year

Ͳ20%

63

Source:PopulationStatisticsofJapan2012,Table5.11,http://www.ipss.go.jp/pͲinfo/e/psj2012/PSJ2012.asp

HealthInsuranceCoverageinJapan
1926䡚2011
100

MutualAidAssociation(Civilservant)Canbe96%
in1944
ifdependents
areincluded

80

Seamens'
Insurance

60(Intoforcein1927duetoKantoearthquakeandotherreasons)• 1938:EnactmentofNationalHealthInsurance
Actandintoforceinthesameyear• 1941:PolicyforNationalCoverage(ᅜẸⓙಖ㝤ᨻ⟇)toachieveuniversalityin1945• 1957:PlanforNationalCoverage(ᅜẸⓙಖ㝤ィ⏬)toachieveuniversalityin1960

NationalHealth
Insurance

HealthInsuranceManagedbyGovernment(Smallcompany)

40

HealthInsuranceforDayLabourers

HealthInsuranceͲ
ManagedbyGovernment

20

1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010

HealthInsuranceManagedbyAssociation(Largecompany)

HealthInsuranceͲ
Managedby
Association

Sources :་ไⓒᖺྐ䚸᪥ᮏ䛾㛗ᮇ⤫ィ⣔ิ䠄⥲ົ┬⤫ィᒁ䠅䚸♫఍ಖ㞀⤫ィᖺሗ䠄ᅜ❧♫఍ಖ㞀䞉ேཱྀၥ㢟◊✲ᡤ䠅䚸㧗ᮌ䠄1994䠅㈈※ูᅜẸ་⒪㈝䛾᥎⛣
NationalHealthExpenditurebytypeoffinance1922 EnactmentofHealthInsuranceAct኱ṇ11ᖺ೺ᗣಖ㝤ἲ䛾බᕸ

100%

Postwar(WWI)Inflation
Wagedepreciation/RiceRiot䜲䞁䝣䝺䞉ᐇ㉁㈤㔠పୗ䞉⡿㦁ື

RussianRevolution
Labourmovement䝻䝅䜰㠉࿨ ປാத㆟䛾ከⓎ

90%
80%
70%
60%

MinistryofAgricultureandCommerce㎰ၟ┬ᕤົᒁປാㄢ

50%

Company௻ᴗ(஦ᴗ⪅)

40%
30%

Workers’unionປാ⤌ྜ
1921(኱ṇ10ᖺ)᪥ᮏປാ⥲ྠ┕20%

MinistryofInteriorෆົ┬♫఍ᒁ

10%

HealthInsurancemanagedby
association
⤌ྜ⟶ᤸ
೺ᗣಖ㝤

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

௚

1996

䛾

1994

1992

1988

1986
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1990

ಖ 㝤 ᩱ

1984

1982

1980

㈝

1978

1974

බ

1976

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

1958

1956

0%
1954

Coverage%• 1922:EnactmentofHealthInsuranceAct

MutualAid
Association

NationalHealthInsurance(Farmer,informalsector)

0Keyyearsfortheuniversality

MedicalCare
SystemforElderlyintheLatterStageofLife64

HealthInsurancemanagedby
government
ᨻᗓ⟶ᤸ
೺ᗣಖ㝤

MutualAid
Associationඹ῭⤌ྜGovernmentsubsidy
ᅜᗜ㈇ᢸ㔠EnactmentofHealthInsuranceAct(1938)and
PolicyforNationalCoverage(1941)

ᆅᇦ⤌⧊䞉άື

ᅜẸ೺ᗣಖ㝤ἲ䛾බᕸ䠄1938䠅䛸䛂ᅜẸⓙಖ㝤ᨻ⟇䛃䠄1941䠅
SinoͲJapanWar1937᪥୰ᡓத䡚WWII
MinistryofHealthཌ⏕┬

PopulationPolicyEstablishingGuidelines1941ேཱྀᨻ⟇☜❧せ⥘Seamens‘Insurance⯪ဨಖ㝤
HealthInsurancemanagedby
association
⤌ྜ⟶ᤸ
೺ᗣಖ㝤

CoͲoperativeCo
operative
Societies⏘ᴗ⤌ྜ

PublicHealth
Nurse
ಖ೺፬

MutualAid
Association
ඹ῭⤌ྜ

༠
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Healthcenterಖ೺ᡤPostalinsurance⡆᫆ಖ㝤

HealthInsurancemanagedby
government
ᨻᗓ⟶ᤸ
೺ᗣಖ㝤

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InsuranceAgencyಖ㝤㝔JapanMedicalAssociation᪥ᮏ་ᖌ఍NationalHealthInsurance
AssociationᅜẸ೺ᗣಖ㝤⤌ྜ

1
95
5

PublicHealth
Nurse
ಖ೺፬

community organizations
andactivitiesᆅᇦ⤌⧊䞉άື

HealthInsurance HealthInsurancemanagedby
managedby
association
government
⤌ྜ⟶ᤸ
ᨻᗓ⟶ᤸ
೺ᗣಖ㝤
೺ᗣಖ㝤
HealthInsurance
forDayLabourers᪥㞠ປാ⪅೺ᗣಖ㝤

EconomicGrowth⤒῭ᡂ㛗JapanMedical
Association
᪥ᮏ་ᖌ఍
Healthcenterಖ೺ᡤ

MutualAid
Associationඹ῭⤌ྜSeamens‘Insurance⯪ဨಖ㝤

MinistryofHealthཌ⏕┬

Municipalityᕷ⏫ᮧ

NationalHealthInsuranceᅜẸ೺ᗣಖ㝤
PublicAssistance
MedicalcareAssistance
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GHQ⏕άᨵၿᬑཬ஦ᴗ

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Governmentsubsidy
ᅜᗜ㈇ᢸ㔠1957:PlanforNationalCoverage
Post
Postwarperturbationᡓᚋ䛾ΰ஘㎰ᴗ༠ྠ⤌ྜ
1900⏘ᴗ⤌ྜї1943㎰ᴗ఍ї1948㎰ᴗ༠ྠ⤌ྜ

Government
subsidyᅜᗜ㈇ᢸ㔠65

RoleofGHQ
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䠄1926䡚1950䠅

Coverage1955/1960

Source:᪥ᮏ䛾㛗ᮇ⤫ィ⣔ิ䠄⥲ົ┬⤫ィᒁ䠅http://www.stat.go.jp/data/chouki/23.htm

80
70
60
50
40
30
20
10
0

66

Hokkaido
Aomori
Iwate
Miyagi
Akita
Yamagata
Fukushima
IbarakiTochigi
Gunma
Saitama
Chiba
Tokyo
Kanagawa
NiigataToyamaIshikawa
Fukui
Yamanashi
NaganoGifu
Shizuoka
Aichi
Mie
Shiga
Kyoto
Osaka
Hyogo
Nara
Wakayama
Tottori
Shimane
Okayama
Hiroshima
Yamaguchi
Tokushima
KagawaEhime
Kochi
Fukuoka
Saga
Nagasaki
Kumamoto
Oita
MiyazakiKagoshima
JapanͲTotal

1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950

Theachievementfrom1955to196090‍⹟ᾅ昢炼䳬⎰䭉㌴
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220
4,360
238
3,769
212
18,218
1,668
17,508215
18,4001,572
16,494220
18,264
1,563
16,498182
15,458
1,352
15,130161
11,983
1,167
11,659171
10,942
1,010
10,115
184
11,934
1,132
11,419192
14,428...
13,489209
17,4691,683
16,819222
20,806...
19,015264
25,188...
22,962282...
...
27,767355...
...
34,091432
49,876
3,716
41,118
219
496
...
...
49,831
697
578
...
...
71,664
976
656
...
...
85,304
5,813
765
...
...
123,146
7,951
...
5,463
82,105
4,484
4,766
...
...
187,000
30,00012,394...
...
842,000
209,000
24,524...
... 3,739,000
992,000
33,471...
... 9,046,000 3,179,000
40,207
19,123
136 11,583,000 3,933,000

coverage1955/1960%䠄༢఩ ༓෇䠅
኱ṇ15
᫛࿴ 2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25

೺ᗣಖ㝤䠉ᨻᗓ⟶ᤸ
ಖ㝤⤥௜
ಖ㝤ᩱ
ᅜᗜ㈇ᢸ㔠
⿕ಖ㝤⪅ศ ⿕ᢇ㣴⪅ศ
3,496
701
3,309
18,212
1,615
16,727
18,736
1,600
16,656
18,864
2,212
17,66517,755
1,852
17,593
15,5991,736
14,854
15,177
1,697
13,64817,3701,697
15,21820,421
1,697
17,697
29,1191,697
24,81532,684
1,697
26,86836,505
1,747
33,50642,276
1,730
34,83554,333
1,713
40,31071,382
2,337
48,484108
79,5172,323
62,053401
90,1702,273
70,439480
134,015
2,565
70,036
4,119
143,644
2,565
78,935
5,070
106,420
2,565
48,137
13,935254,000
3,000
155,000
31,000850,000
10,000568,000
133,000
4,722,000
41,0003,450,000
734,000
12,027,000
90,0009,148,000 2,585,000
15,349,000
153,000 11,461,000 3,183,000

100

Source:䛄ᅜẸ೺ᗣಖ㝤ྐ䛅ⶈ⏣ (1960)

The last spurt
4 year plan for UHC (1957‐1960)
国民健康保険全国普及四ヵ年計画

67

9. 平成 27 年 2 月 24 日報告
小野太一「昭和研究会が戦後社会保障形成に与えた影響に関する考察（序）」１．本研究の目的
社会保障の形成・発展史を考察する上では、戦前と戦後の連続性を踏まえることが不可欠であるが、そのことは制度面だけでなく政策の背景にある政治思想・哲学面についても言えるのではないかとの問
題意識の下、同時期の政府指導者層の多くが関係を有していた「昭和研究会」において、「多様な会員の多様な思想の重なる部分」（昭和同人会編「昭和研究会」1968）とされていた「協同主義」思想が戦後社会保障政策の形成・発展に与えた影響について研究する。
今回の報告では、具体的には今後研究を進める上での基礎作業として、「昭和研究会」において「協同主義」思想がどのように採りあげられていたか、その現実政策への影響等について、事実関係及び先行研究を整理し、今後の研究に際しての仮説を形成することを目的とする。
２．研究の方法
文献調査
３．結果（１）協同主義思想は「リベラリズム（≑個人主義）、ファシズム（≑全体主義）を止揚し、コミュニズ
ムに対抗する根本理念」（三木清）として、昭和研究会の「文化研究会」によりいわゆる「協同主義三部作」（「新日本の基本原理」「協同主義の哲学的基礎」「協同主義の経済原理」）においてそのロジックが整理された。
一方で、社会保障制度審議会の平成 7 年の総合勧告においては、社会保障制度を支えるコアの考え方として挙げられる「自由と責任のバランスの重要性」「個人主義の進展と、それに伴うアトミズムの進行の克服の必要」また「社会保障の経済の安定や成長への寄与」等が挙げられるが、これらに類似のロジックは「協同主義三部作」にも見いだせる。
両者の媒介項として大河内一男氏のいわゆる「大河内社会政策理論（大河内理論）」が挙げられる（２）雨宮(2008)(2007)は、戦前・戦後を貫く「4 つの政治潮流」を提示し、開戦前後に「自由主義派」「反動派」を抑え主流の座についていた「国防国家派」と「社会国民主義派」の連合（「総力戦派」）が、総力戦体制を引くべく厚生省の設立をはじめ労働者保護立法や健康保険の普及、母子保護や各種保健施策の推進、厚生年金（の前身となる）制度の創設等を行い、戦後その流れを汲んだ岸信介首相の下で国民皆保険・皆年金等の社会立法が進められたと指摘する。
一方、井上(2012)は、1937（昭和 12）年総選挙の結果は国民が社会民主主義的な改革を望んだにも関わらず、政友会・民政党の二大政党が応えられず、軍部が無産政党の協力を得て国民の意思を吸収することになったのであり、坂野(2014)は、同じ 1937 年総選挙の結果に着目し、総力戦体制を引かずとも議会主義的に格差是正に向かっていたと指摘する。
（３）国民健康保険は 1938（昭和 13）年に施行されたが、1942（昭和 17）年に、被保険者の範囲について強制性を強める改正が行われた。改正を支持する立場からは、当時の「自由主義」
的風潮を批判する声や、有産階級批判もあった。また民衆の戦時体制に対する格差是正への期待の風潮も背景としてあったが、それは社会の「下方平準化」（井上(2013)）を招いた。

68

４．考察
（１）
「協同主義三部作」就中「協同主義の経済原理」が、戦後社会保障の基礎哲学を初めて言語化したものと受け止められるか否か、制度審の平成 7 年勧告の形成過程等を分析することで検証が必要。
（２）雨宮説と坂野説について判断するため、戦前期に議会主義的な改革で、相当な負担を求めて社会資源を動員し、格差是正のための再分配を行うような制度の実施が本当に可能であったのか、社会保障政策形成の視点から検証する必要。
（３）戦前の立法によりもたらされた制度の普及が、戦後の社会保障の進展の基盤を為していると考えられるが、戦前期の社会の「下方平準化」に国民健康保険などの社会保障の普及も作用した、あるいは社会保障の普及は当時の「下方平準化」を反映したものであった可能性について、政策形成過程
における議論を精査することにより検証が必要。
（４）（１）～（３）の他、今後の研究課題として、戦後社会保障政策形成に関わった政官学有識者の「昭和研究会」への関わりと「協同主義」の思想的影響（特に社会保険制度調査会、社会保障制度審
議会に関わった者）、第 2 次吉田内閣における社会政策の政策上の優先順位と同内閣の基本姿勢との関
わり、戦前の社会保障政策の現場における「協同主義」思想の受容と実践のあり方、戦前地域社会での「下方平準化」の戦後から現代社会にかけての影響等が抽出された。
参考文献
雨宮昭一：
「占領と改革（シリーズ日本近現代史⑦）」2008、「岸信介と日本の福祉体制」（「現代思想」
2007.01）
井上寿一：「政友会と民政党

戦前の二大政党に何を学ぶか」2012、「理想だらけの戦時下日本」2013

坂野潤治：「『階級』の日本近代史

政治的平等と社会的不平等」201469

10. 平成 27 年 3 月 10 日報告
杉田菜穂「農繁期託児所と社会政策－1930 年代の一断面－」
農繁期託児所は、田植えや稲刈りといった農繁期に放置されがちな農村児童の保護を目的に設置される託児施設である。農繁期に開設される季節託児所として、常設託児所とは区別される。1920 年代

から 30 年代にかけて農村で急速な普及をみた農繁期託児所は、繁忙期に乳幼児が一家の犠牲となって不安、危険、苦痛といった境遇に置かれることへの対策という性格をもっており、それまで区別があいまいだった曖昧だった託児所と保育園の制度上の明確な線引きに影響を与えたと考えられる。
1926 年に幼稚園単独の法令として幼稚園令が公布され、託児所に先行して幼稚園の目的が「幼稚園
ハ幼児ヲ保育シテ其心身ヲ健全ニ発達セシメ善良ナル性情ヲ涵養シ家庭教育ヲ補フ」施設と規定された。
幼稚園令は、幼稚園保母の資格から託児所保母を排除する（託児所保母と区別される幼稚園保母の資格についての規定を定める）など、託児所関係者にの反感を招く内容を含むものであった。その文部省が内務省との協議なしに進められた幼稚園令の制定を受けて内務省が託児所令の制定に向けて取り組んだ時期と、農繁期の急速な普及を見た時期は重なるのである。
農繁期託児所の実態について、1930 年代には実践家や専門家から重要な問題提起がなされた。実践家（本稿で取り上げたのは、山中六彦と上村義一郎）からは村民の窮迫した生活を解消するための能率増進や経済援助の立場で運営されており、託児所の本来の目的たるべき乳幼児の生活保護という視点からみて不十分な点が多いといった指摘があった。他方の幼児教育・保育の専門家（本稿で取り上げたのは倉橋惣三と城戸幡太郎）からは、幼児教育・保育のあり方について幼稚園と託児所の間に費用やサービスにおける格差がみられることを懸念する見解が示された。
このような課題に対する検討が不十分なまま、託児所に法的な規定が与えた 1938 年の社会事業法は、託児所の救済的施設としての特徴が前面に出されることになった。それは、当時の社会政策学の学問規定をめぐる議論が社会政策＝労働政策へと偏りをみることで、労働力を対象とする社会政策と非労働力を対象とする社会事業（戦後の、社会福祉）が概念的に切り分けられていったという当時の学説的な動向とも対応している。

「日本における人口資質概念の展開と社会政策－戦前から戦後へ－」
人口問題には、＜量＞と＜質＞の側面がある。＜量＞は「世界の」「日本の」といった何等かの指標で区切った人間集団の大きさ＝人口の規模を、＜質＞はその区切られた人間集団の「男女比」や「年齢別構成」といった内容＝構造や構成を意味するのが一般的である。しかしながら、歴史的にいえば性別、
年齢別構成といった広義の＜質＞よりも、個体の健康や知能の程度といった先天的資質や体力、社会的能力といった指標からみた狭義の＜質＞に引きつけて人口問題が議論されたことこそに、人口の＜質＞をめぐる政策論議の原点がある。
人口問題への対応、人口に間接的に働きかける社会政策は、その思想的系譜とともに戦前まで遡ることができ、その時その時の人口＝社会問題に応じた議論が展開されてきた。戦前に関していえば、1916
年に内務省に設置された保健衛生調査会を起点に、1927 年から 1930 年に内閣に設置された人口食糧問題調査会、1933 年に設けられた財団法人人口問題研究会（事務局は内務省社会局内に置かれた）、193970

年に厚生省の附属研究機関として創設された国立人口問題研究所が人口問題研究と人口論議をリードしてきた。1953 年に人口問題審議会が設置された後の人口問題研究会と人口問題研究所と人口問題審議会は、三位一体の関係で人口行政をリードした。
イデオロギー的には戦中に人口＝社会政策路線が人口＝民族路線へと傾いたというイデオロギー的にみれば特異な時期はあったものの、1950 年代までの人口問題は優生、衛生問題と関連づけられた。1960
年代は人口に間接的に働きかける社会政策をめぐる大きな転機であり、人口問題が高齢化や生活の＜質＞といった社会保障問題と関連づけられるようになった。
「社会開発」をキーワードにして方向付けられたこの転換の火付け役は、人口問題研究所の２代所長を務めた舘稔であり、1965 年の社会保障研究所の創設にも尽力した。
舘は財団法人人口問題研究会の実務を担ったのち、人口問題研究所の創設当初の研究官に就任。その後、現職の人口問題研究所の所長で亡くなるまで日本の人口課題の基調をプロデューサー的な立場でリードした人物であった。プロデューサー的な立場と表現するのは、舘が永井亨や古屋芳雄といったその時その時の人口政策を学説的に支えた人物の協力を得ながら人口行政にレールを引く役割を果たしたからである。舘の功績と日本の人口課題の史的経緯の解明に引き続き取り組んでいきたい。

71日本における人口資質概念の展開と社会政策－戦前から戦後へ－

杉田菜穂
１

はじめに
人口問題には、＜量＞と＜質＞の側面がある。＜量＞は「世界の」「日本の」といった何等かの指標で区切った人間集団の大きさ＝人口の規模を、＜質＞はその区切られた人間集団の「男女比」や「年齢別構成」といった内容＝構造や構成を意味するのが一般的である。
しかしながら、歴史的にいえば性別、年齢別構成といった広義の＜質＞よりも、個体の健康や知能の程度といった先天的資質や体力、社会的能力といった指標からみた狭義の＜質＞に引きつけて人口問題が議論された時期がある。
それは、優生思想の興隆と対応している。優生学は命や生に優劣をつける思想である。
それは、本人の意思を伴わない不妊手術＝強制不妊手術の肯定といった事態を招いたりした。その一方で、「遺伝か環境か」をめぐる議論が生じ、環境の方へと傾斜をみるかたちで人々の労働＝生活過程にかかわる社会政策の発展に寄与することにもなった。19 世紀後半のダーウィン（生物学）からゴルトン（優生学）、スペンサー（社会学）へといった人口の＜質＞に関心を向かわせる学説の興隆の影響は、日本にも及んだ。明治期に導入された当初の優生学は人種改良運動に、社会進化論は自由民権運動に影響を与えたのに対して、1920
年代には過剰人口をめぐる議論との関わりで人口の＜質＞に対する関心が高まりをみた。
社会の進化を志向する「社会改良」「社会進歩」「社会改革」「社会進化」といった言葉で語られた主義、主張＝優生－優境主義が台頭したのである。1
人口問題の＜質＞への関心は、先天的素質と後天的素質＝人口資質に関する論議に火をつけた。以来、優生－優境主義はその時その時の人口資質をめぐる議論のなかで再生産されていく。死亡率の改善に関わる保健衛生領域や生殖、子育てといった私的領域をめぐる議論を活性化させ、戦前には人口の動きに直接的に働きかける人口政策の一環として正面から議論、立案された。それに対して戦後は、戦前の問題意識を引きずりつつも人口政策という言葉はほとんど用いられなくなる。人口の動きを引き出す要因に働きかける政策は、
高齢化対策、少子化対策というように人口対策と呼ばれることになった。
ところで、人口問題への対応、人口に間接的に働きかける社会政策はその思想的系譜とともに戦前まで遡ることができ、その時その時の人口＝社会問題に応じた議論が展開され
1

福沢諭吉の弟子である高橋義雄は、1884 年に『日本人種改良論』を刊行して欧米諸国に対抗し得る国民を作るための「黄白雑婚論」を唱えた。1905 年には、日本で最初の優生学
雑誌が富士川游（ふじかわ・ゆう；1865-1940）によって創刊される。他方の社会進化論は、
加藤弘之や穂積陳重といった法・政治学者らによって盛んに紹介され、自由民権運動にも影響を与えた。

72

てきた。この人口問題への対応をめぐる社会政策論、ないしは人口政策と社会政策の関連を、優生‐優境主義の観点から 20 世紀を通して史的に跡づけることが本稿の課題である。
なぜなら、こうした視点から戦前、戦後に跨る時期にアプローチした成果はこれまで皆無に近いといえるからである。それだけでなく、この作業は今日的な到達点を照射するうえでも不可欠な手続きとなろう。以下、保健衛生調査会（1916 年）を起点に、次節では戦前の、続く３節では戦後の人口行政の経緯を描き出すこととする。
本稿で触れる避妊や人工妊娠中絶、家族計画をめぐっては、すでに荻野美穂、田間泰子
らによる先行研究の蓄積がある。2これらは、本稿では視野に入れなかった社会運動家や企業体、医師による産児調節普及運動も視野に入れた研究成果である。また、本稿とほぼ同じ視点からの先行研究としては、廣嶋清志の研究成果がある。3氏は人口の＜質＞とした人
口資質概念の形成過程を、国民優生法の形成（1940 年）をひとつの到達点として日本の人
口政策の展開を描き出している。それに対して本稿は、上述のように戦後の動向まで視野
に入れる。
２

戦前の経緯
第一回国勢調査の実施（1920 年）を契機に、1920 年代の日本では人口の＜量＞と＜質＞をめぐるさまざまな立場からの議論が噴出し、交錯をみた。それは、マルサスからミル、
キャナンを経てケインズへと、あるいはマルサスからダーウィン、ゴルトン、スペンサー
へと、イギリスを舞台に時間をかけて展開した人口の＜量＞及び＜質＞の問題をめぐる論点が一堂に並ぶという、日本的な現象であった。その論点を検討課題として引き受けたのが、内閣に設置された人口問題を主題とする日本で最初の政府機関、人口食糧問題調査会（1927 年）である。ただし、以下の議論に関わる人口の＜質＞をめぐる論点は、それより遡って内務省に設置された保健衛生調査会ですでに検討課題として取り上げられていたという経緯がある。4
保健衛生調査会の設置は 1916 年のことであり、死亡率の改善を主眼に取り組むべき 6 つの調査対象項目が定められた。それは、「乳児、幼児、学齢児童及青年」、「結核」、「花柳病」、「癩」、「精神病」、「衣食住」、「農村衛生状態」、「統計」であり、①「結核」、「花柳病」、「癩」、「精神病」といったそれまでの慢性伝染病対策の強化を見据えたもののほか、②「乳児、幼児、学齢児童及青年」、「衣食住」、「農村衛生状態」の調査に基づく乳幼児、児童、青年

2

荻野美穂『「家族計画」への道－近代日本の生殖をめぐる政治―』岩波書店、2008 年、田間泰子『「近代家族」とボディ・ポリティクス』世界思想社、2006 年。
3 廣嶋清志「現代日本人口政策史小論－人口資質概念をめぐって（1916～1930 年）」『人口問題研究』第 154 号、1980 年、同「現代日本人口政策史小論（2）－国民優生法における人口の質政策と量政策－」『人口問題研究』第 160 号、1980 年。
4 1920 年代の動向については、玉井金五・杉田菜穂「日本における〈経済学〉系社会政策論と〈社会学〉系社会政策論 －戦前の軌跡－」『経済学雑誌』第 109 巻第 3 号，2008 年、
で論じた。

73

や農村の生活改善、③「統計」の整備の促進、が目指された。同調査会の設置は、欧州文
明諸国に比して高い死亡率が国民衛生上問題であるという観点から実現したと報道されている（図表１、参照）。
図表１

中外商業新報（1916.6.18）の記事

欧洲文明諸国の人口生産率は四十年来其増進力を失して或は低下せるものあり或は低下せざる迄も単に従前の生産率を保持するに留まりて少くとも上進せざるものなり然れども其死亡率も亦減少したる為め人口の増減に大なる影響なし之に反して我国に於ては人口の増
進力は依然として持続せられつつあるに係わらず近来死亡率の増加著しく而して其原因を調査するに死亡者の年齢は二十乃至三四十歳のものに多く男子よりも女子の死亡者比較的多数にして其死因は結核性多しと云うが如き事実あり是れ国民衛生上由々しき大事なれば今回之れが調査研究に関する官制を制定する所以也（神戸大学図書館「新聞記事文庫」（＝http://www.lib.kobe-u.ac.jp/sinbun）、衛生保健(1-067)、から作成。）① の慢性伝染病対策については、第一次世界大戦期における国民体力の増強と心身ともに優良な人口の増殖という問題意識の高まりを背景に、すでに制定されていた伝染病予防法（1897 年）、癩予防法（1907 年）、精神病院法（1913 年）などに加えて結核予防法（1919年）、トラホーム予防法（1919 年）、さらには花柳病予防法（1927 年）といった慢性伝染病対策の充実が進んだ。5本調査会の設置の主眼はこの、死亡率の低下につながる慢性伝染病対策を主眼に置かれていた。それに対して、社会政策の充実を見据えた②の生活改善と③の「統計」の整備については、1920 年に実現をみる。
② ついていえば、1920 年代から 30 年代を通じて児童保護をめぐる議論の活性化や地域レベルの生活改善にかかわる事業、児童を対象とする社会政策の充実がみられた。前者については都市、あるいは農村における地域レベルの社会政策が展開し、後者についていえ
ば、児童虐待防止法（1933 年）と感化法の改正・改称により成立した少年教護法（1933年）に象徴される児童の権利や健全育成を志向する社会政策が形成された。それを後押ししたのが、社会事業家と呼ばれる実践家によって主導された児童保護運動や児童の権利論であった。6③ についていえば、保健衛生調査会の働きかけによって、（1902 年に公布された国勢調査の実施に関する法律によって当初 1905 年に実施が予定されていた）国勢調査の実施に向けた動きが再開されることになった。1917 年には衆議院で「国勢調査施行ニ関スル建議」が可決され、1918 年には国勢調査の経費が認められるなど、それまで日露戦争や第一次世界大戦の戦費調達などを理由に先送りされてきた国勢調査の第一回の実施が、1920 年に実現したのである。調査実施後わずか 2 ヶ月ほどで速報値が出されたその結果と、第二回と5

橋本正己「公衆衛生の歴史的発展と課題」『季刊社会保障研究』Vol.3No.2、1967 年。
児童虐待防止法と少年教護法の形成をめぐっては、拙著『人口・家族・生命と社会政策－
日本の経験－』、同『＜優生＞・＜優境＞と社会政策－人口問題の日本的展開－』で論じた。
674

して 1925 年に実施された国勢調査から明らかになった人口増加の傾向をめぐって、人口論議が過熱した。そこで、この時期の人口論壇のなかから、玉井茂（たまい・しげる；生没年不明）と南亮三郎（みなみ・りょうざぶろう；1896–1985）の見解を見てみよう。7
まず、「（本書の―引用者）目的とする所は、人口殊に日本の現在及び将来の人口に関する正しい判断解決のあらはれるべき前提として、唯、何が人口問題なりやの点丈けを歴史的に解明するにある」8として『人口思想史論』（1926 年）を著した玉井茂は、以下のように述べてマルサスの『人口論』の存在感を表現した。
「マルサスによつて投ぜられた問題は、十九世紀より現代にかけて、思想界に大いなる疑問の波紋をまき起して居る。マルサスに賛成する者、之れに反対する者。修正する者、せざる者。或は人口の制限を説き、或は、自然の調和を説く。一方に避妊の方法による産児制限の必要を認むる新マルサス主義があるかと思へば、他方には、人口を自然に放任して何等矛盾を認めない楽観説がある。社会主義の一派は、社会の改造を第一義として、人口制限の近眼的なるを笑ひ、経済学の正統派は、少くとも、マルサス説の中心思想を以つて動かし難き永久の真理となして居る。人口に関する思想の現状は正に斯くの如くである。
」
9

それから十年後に「昭和初十年間に現はれたる主要文献を手探りに、いかなる人が、いかなる問題を、いかなる方法で取り扱うて来たかを、全面的に総観しようと企てました」10という視点から『人口論発展史』（1936 年）を刊行した南亮三郎は、昭和初十年間の日本における人口問題の諸論議を、「人口問題の経済学的研究」に属するものと、社会学や生物学など「経済学的見地以外の諸見地に立つ研究」と、近代的人口現象としての「出生率減退の問題」や「個々の国々に関する現実の問題の研究」に分けて整理した。11
玉井と南がマルサスを原点とする人口論の多様性を表現したように、1920 年代から 19307

南亮三郎については、玉井金五・杉田菜穂「人口問題からみた日本社会政策論史―南亮三郎を手掛かりに―」『経済学研究』第２巻第１号、2014 年、も参照されたい。
8 玉井茂『人口思想史論』清水書店、1926 年、3 頁。
9 同上書、373-374 頁。
10 南亮三郎『人口論発展史』三省堂、1936 年、1 頁。
11 南はこれらの諸見地を綜合することが今後求められるとして、当時の人口論壇を以下のように捉えた。
「同じ一つの問題は理論的には一応個々別々の見地から相互に何の関連もな
く説き進められていい。しかし実践的に何らかの態度を一国の人口増減に対して採ろうとする場合には、理論的考察に際して除斥したる他の諸見地をも併せ考慮に入れなければならない。無条件的な人口増加の礼讃は、よしんば西欧諸国の人口現象が彼らの将来に『暗影』を投げかけつつあるとしても、又よしんば『生物学的』『社会学的』研究がかかる現象の必然的到来を他の諸民族について予測せしめるとしても、その増加人口が果して又如何にして扶養され得るかという見地、一言にして経済的見地を顧慮することなしには、畢竟、
空に向かつて嘯く―然り民の生活とは無関係な空語、たるに過ぎないであらう。経済学的人口論者はたしかに生物学的、社会学的研究所産に疎い、だがそれ以上に生物学者、社会学者及び政治論客は経済学的見地を等閑に附している。―これらの諸見地を綜合しての人
口理論と人口政策との樹立、少なくともその樹立への方向が、次の十年間に現れて欲しいものである。
」（同上書、126-127 頁。）

75

年代半ばという時期の日本では経済学的見地、社会学的見地、医学的見地など、あらゆる視点からの人口論が交錯をみた。専門家、ジャーナリスト、社会事業家、社会運動家、企業家などが、それぞれの立場から人口問題について発言したのである。保健衛生調査会（1916 年設置）における問題意識と人口食糧問題調査会（1927 年設置）におけるそれとの違いは、その間の 1920 年代の人口論の発展によるものである。保健衛生調査会の時点では体位や健康、疾病の問題に焦点が当てられたが、人口食糧問題調査会の時点では児童や母性の保護、権利といった問題にも関心が広がった。戦後へと持ち越される性と生殖の権利に関する論点も、議論されていたのである。そのこととも関わって、人口食糧問題調査会の調査項目のなかに産児調節、産児制限問題が加わったことは、時勢の大変化として大きく報道された（図表２、３、参照）。
図表２

大阪毎日新聞 （1927.8.21）の記事

鳩山内閣書記官長の如きは、人口食糧問題解決の一方法として産児調節を主張し、既に過日の次官会議の席上でも論議したと伝えられるが、さらに人口食糧問題調査会は、その調査の一項目中にこれを加えた。研究と実行とは違うから、その如何なる結論に到達するかは予想し難いが、在来この種の議論を異端視していた当局が、これに対して真面目な考慮をはらうことになったのは、たしかに時勢の大変化といわねばならぬ。過般「人口食糧問
題調査の方向」を論じて、この問題の研究の等閑に附してならぬことを述べて置いた吾等
は、当局がこの方面に眼を転じて来たことを愉快に思う。産児調節に対しては、在来種々
手厳しい反対があった。しかしながら、これを今日のわが国状、国民多数の生活状態に立脚して考えれば、最後の問題は、ただ適当にして衛生上無害な方法があるか、又その他に
越ゆべからざる弊害が伴うかどうかという点に落ちるのではないかと思う。
在来の反対の中、その有力なるものは、これを以て消極的退嬰的とするものである。即ちわが日本は生めよふやせよの主義でますます人口を増加することによって発展すべきであるから、調節論の如きは外道だというものである。この消極退嬰を排する点は何人も異議はあるまい。けれども調節論の立場よりいえば、問題は調節が果してこの非難に当るかどうかである。しかし調節論者も亦積極進取を主張する。これをたとうえれば軍備に対する議論のようなものである。拡張論者は縮小を以て退嬰的とするであろうが、兵器の進捗
充実、維持力の整備、民力の涵養のために、縮小の却て積極的手段となる場合あるを知らねばならぬ。農家は良好なる結実を得んがために果樹を剪定してその発芽を整理する。また優良なる蔬茶を多量に収穫せんがために、その株数を制限しその間隔を十分にならしめる。もしこれに反して果樹の発条発芽を整理せず、蔬茶に間隔を与えずして積極的栽培法というものあらば、誰かその迂を笑わぬものがあろう。人もこれに同じい。一定の土地に
食糧の分量以上に人口が増加し、一家にその収入が相当の生活と教養とをなし得る以上に家族のふえることは、悲惨なる結果を持来す。人はその母体に宿って以後、適当なる注意
栄養を以て育てられ適当なる教育を受けて、はじめて身神健全にして能率豊かなる国民となる。かような国民を有する国にして、その学術は進みその産業は発達し、その人口収容76

力もまた次第に大を加える。日本の死亡率殊に乳児死亡率は世界に有名なるものである。
この原因は多々あるが、帰する所は、国土の収容力の増加以上に人口繁殖してその生存に必要なる手段をつくすを得ないによる。また今日日本には約五十万の精神的廃疾児がいる。
この大部分は、実に薄弱なる母体、貧弱にして養護の行届かぬ家庭より出でたものである。
かく国民の精神及び生命の脅やかされることは、道徳的に忍びないことであるのみならず、
精神的に肉体的に又物質的に国民力の非常なる浪費である、と論ずる。
人口調節に対する今一つの非難は、それが不道徳であるということである、即ち残酷であり、また社会の風儀を乱すというのである。しかし調節は産児の最も健全なる発達のためにするもので、不道徳はむしろ無思慮なる増殖のために、母体を病弱ならしめ、その子女に適当なる養護教育を与へ得ぬ点にある。調節は受胎以前の用意である、これを以て堕胎を混同するが如きは論外である。またこれを以て社会の風儀を乱すものとするは、任意に産児を調節し得る時は淫風の大流行を見るであろうという懸念である。かくの如きは妊娠を以て不道徳の懲罰と見る偏見から来る。恰もヂアスターゼの発見を以て過食の増加をはかるものとし、サルヴァルサンの発明を以て遊瀉を奨励するものとするに異らぬ。淫風
の匡正は教育的努力によって期すべく、妊娠を懲罰視することによって望むべきではない。
淫風は教育養護の行届かぬ不規律なる過群生活に生じ易い。近頃生活苦のために子女等と共に自殺する夫婦の例は随分あるが、これは産児を調節し得ない所から来た不道徳、不経
済、悲惨事である。病婦が妊娠した場合に医師はこれに適当な処置を施す。これは母体を保護するやむを得ざる手段であるが、胎児に対しては甚だ気の毒である。もしかような母
体が妊娠以前において適当な処置をとることが出来ればどれ程無難であるか知れない。生後適当な養護を受ることが出来なくて悲惨なる死の道に赴く者に対しては、その生れざり
し幸福を願うてやるべきではあるまいか。之はその駁論である。
以上調節論に聞くべき点の多きはいう迄もないが、しかしながらこの方法の公認によって、制限するに及ばぬ資産と健康とを有する者が、他の理由によって妊娠を避ける場合に対する懸念は多分にあり得る。而して之はこの方法に伴う大きな病弊であることを否み得ない。けれどもいま之等の利弊を合せて研究することは現在の我国において十分の理由が立つと思う。
（神戸大学図書館「新聞記事文庫」（＝http://www.lib.kobe-u.ac.jp/sinbun）、 人口(4-026)、から作成。）
図表３

大阪朝日新聞 （1927.10.14）の記事

一
人口食糧問題調査会の人口部会は去る十二日総会を開き、政府は参考案を提出したが、優生運動に関する調査項目中に産児制限問題の研究を包含せしめたことは目新らしいといってよい。尤も一委員が質問したように、優生運動は人口の質に関する問題で、人口問題としての産児制限は量に関する問題であるから、両者は根本的に異なった問題である。之を一緒に調査研究しようとする政府に、果して人口問題解決策として産児制限を是認するの77

決心があるかどうかは分らないが、しかし産児制限の問題は全く個人的事情の問題で、人口対策としては幾可の価値もないことを注意せねばならぬ。
二
文明の進むに従って人間は自然を征服するものであるから、その産児を制限することも別に否認すべき理由もないようである。殊に近年婦人の自覚が髙まり、育児のために一生を犠牲にすることを欲せず、自らの人間としての生活を享けんが為めに産児を制限せんと欲するもの、又は職業婦人として実際社会で働くがために一定期間産児を制限せんとするもの、或は現在の経済生活のみだされんことを虞れて産児を制限せんとするものなどが、ますます殖えて来るのは当然であろう。これ等の産児制限を否認すべき社会的理由もなくまた道徳的理由もない。しかし之は畢竟するに個人の問題で、一国の人口対策としては別に考えるところなくてはならぬ。
三
人口の過剰とは、要するに、その国の経済がその人口を扶養する力がないということである。だから経済力がそもそもの問題なのである。我が国の人口問題も正にその通りで、殊に近年の農村人口の減少は明かに農村経済にその扶養力のないことを物語っておる。都市においても全く同様で、新らしく興る商工会社の企業資金の合計の如きは、これを欧洲大戦時代に比すれば、実に九牛の一毛である。であるから我が国の人口過剰の問題は人口の絶対的数量によって超ったのではなく、之を扶養すべき経済力の衰えたるによるのであると云ってよい。如何なる理由によって経済力が衰えたかと云えば、要するに生産以上の消費を続けているが故である。生産以上に消費をすれば勢い富の蓄積を喰込む。すなわち生産資本として活用さるべかりしものが消費されてしまうからである、ゆえにその国の経済力は衰えざるを得ないのである。
四
かように我が国の経済力、言葉を換えていえば扶養力が衰えたがために人口過剰の問題が起ったということはまことに憂うべきことである。政府の参考案にも人口の吸収を可能ならしむる産業を調査するという項目があるが、しかし現在の経済力では、かような産業は興し得ない。ここにそもそもの禍因があるのである。だから問題は如何にせば我が経済力を繁栄ならしむるを得るかにある。しかるに世の識者は問題をかく深く考えていない。吾人のますます憂えざるを得ざる所以である。我が経済力は如何にせば繁栄ならしむるを得るかというに、要するに消費を生産以下に切り詰むるにある。消費を生産以下に切り詰めてこそ、生産に向けるべき資本が蓄積せられるからである。生産力の発展は資本の蓄積にまつのほかはない。資本の蓄積なくして生産力の発展しようはない、生産力の発展なくして何うしてますます増大する人口を扶養することが出来ようぞ。

78

五
しかして消費を生産以下に切り詰めることは、先ず最大の消費者たる国家の財政から始めなければならぬのであるが、我が国の財政は近時ますます膨脹に膨脹を累ぬるのみで、現内閣の如きは借金してまでも財政を膨脹させて、いわゆる積極主義とやらを行いたいといっている有様である。かくの如くして、こうして我が経済力を繁栄ならしむるを得ようか。
民間経済においてもこれまで無理を続けて生産以上の消費をして来たが、過去の富の蓄積が尽きれば、勢い今春のような金融恐慌を繰返すこととなろう。官民一致して消費を切詰めなければ資本として剰さるべきものがなかるべく、随って経済力の仲展は期し難い。政府にして真に人口過剰の将来を憂うるならば、よろしくその具体的対策として財政の恐縮を劈頭第一に掲ぐべきではないか。次いでは民間会社銀行の配当制限をあぐべきではないか。我が国の人口の過剰は先決問題として人口を吸収する産業を興すべき資本の欠乏にある。本問題の解決なくして人口問題の解決はむつかしい。
（神戸大学図書館「新聞記事文庫」（＝http://www.lib.kobe-u.ac.jp/sinbun）、人口(4-045)、から作成。）
1920 年代は、食糧問題や失業問題としての過剰人口が注目された時期であるとともに、都市部を中心に出生率の低下傾向ははっきりと現れた、日本における出生力転換の起点でもある。出生率の低下として現れた産み控え現象は、日本でも「中流階級」「知識階級」を中心に広がりをみた。この現象がよりはっきりと現れた西欧先進諸国の状況を踏まえた一部の専門家の議論は、後述する戦後の民主主義的人口政策＝家族計画の論理を先取るものであった。例えば、安部磯雄（あべ・いそお；1865-1949）は『産児制限論』（1922 年）で、貧民階級の生活難をはじめとする生活問題の解決には個々人が産児制限によって子供の数を制限することが重要であると説いた。こうした国民の自主的な取り組みとしての産児調節が重要であるという考え方が政策的に取り入れられるのは、「産めよ殖やせよ」の戦時人口政策の時代を経て、再び過剰人口が問題として認識される戦後のことである。
先に、人口食糧問題調査会の調査項目のなかに産児調節、産児制限問題が加わったことを述べた。その調査会を起点に社会政策の立場から人口政策論をリードしたのが永井亨（ながい・とおる；1878-1973）である。「だいたい政府が人口問題に関するプログラムをつくったのですが、私が異議を申し出しまして、私のつくった原案にもとづいて約 5 年間審議を重ねたのであります」12と本人も振り返るように、永井は人口食糧問題調査会・人口部を舞台に人口＝社会政策構想を提起した。産児調節の検討も含む「社会政策的人口政策」な
いしは「社会政策的人口対策」と呼ばれたそれは、人口問題への社会政策的対応が重要であるという考えで貫かれていた。人口＝社会政策路線によって、永井は人口数の調整と生12

永井亨「わが国における人口問題に関する調査研究機関の来歴について」『人口問題研究
所年報』第 5 号、1960 年、1 頁。

79

活標準の適正化の実現を志したのである。13
この人口＝社会政策路線は、1933 年に設立された財団法人人口問題研究会（会長：柳沢保惠、事務局は内務省社会局内に置かれた）に引き継がれ、指導理事の永井亨、上田貞次郎、那須皓の研究調査活動を柱とする当会の活動のなかで調査研究が進められるはずだった。ところが、戦時期に向かうなかで人口行政における人口＝社会政策路線は中断する。
その挫折は、厚生省が設立をみた 1938 年当時内務省社会局長であり、人口問題研究所の設立に尽力したという新居善太郎が以下のように振り返ったように、人口問題に関する調査研究をリードする機関が人口問題研究会から厚生省とその所管する機関（具体的には、公衆衛生院と人口問題研究所）へとシフトしたことによる。1413

永井については拙著『人口・家族・生命と社会政策－日本の経験－』で詳しく論じているので、参照されたい。
14 それは、人口食糧問題調査会が「社会省」という名で設置を求めた機関が厚生省として実現したという意味での転機でもあった。永井は言う。「政府はこれ（人口食糧問題調査会が建議で設置を求めた社会省－引用者）もつくるつもりで案をたて枢密院にかけたところが、枢密院の議員たちは、政府自ら社会主義の訳書をつくるとは不都合であるといって皆反対したのであります。その時、枢密顧問官の一人で、西園寺内閣の書記官長をしていた
南弘氏が、それならば社会省という名をさけて、『利用厚生』とあるその厚生省にしたらどうかという意見を出し、その厚生省の設置で枢密院は承諾したのであります。それで昭和１３年に厚生省が設置されたのでありますが、『厚生省』では私共の考えとあわないのであります。どこまでも『社会省』というものをつくりたかったのでありますが、そういう運
びにもゆかないで、今日まで厚生省と呼ばれているのであります。」（同上書、2 頁。）永井は人口食糧問題調査会の委員になる前に、協調会の常務理事を務めていた。その時まで振り返って「社会省」へのこだわりについて以下のように述べている。
「大正１１年に私が財団法人協調会の常務理事の一人として働いておりました時に、ちょうど欧米をひとまわりして帰ってきたのでありますが、私は労働省設置に関する建議案というものを提出し、協調会の総会の決議を得まして、それを政府に建議する前に工業クラブ会長団琢磨氏に件建議案を回しました。当時の工業クラブは現在のそれと異なり、今の経団連、日経連、同友会などといったものを合わせたような唯一最大の経営者団体だったのであります。というのは、協調会は政府と財界の両方で金を出してつくった機関だからであります。そこで工業倶楽部の方へ建議案を回したのですが、全員反対なのであります。労働省などというものをつくったら、労働者がばつこして経営者はたまったものではない、というのであります。その時にこの工業クラブの理事の一人であり、また同時に協調会の理事でもあった和田豊治氏、この人は富士紡績の社長をしており、非常に見識のすぐれた人物でしたが、この人が私を説いて、今の時勢では到底労働省を設置するということは実現しそうもない、であるからこの際、社会労働行政を統一する機関をつくってもらいたい、社会行政を統一する機関を政府部内につくるという建議案になおしてもらいたい、そうすれば必ずその実
現は自分で責任をもってやる、というのであります。時の総理大臣は加藤友三郎大将で、この人が和田豊治氏と親友であった関係から、和田氏が直接総理を説いて、その結果、当時大手町にできたばかりの国勢院というのを廃止して、そのあとに内務省の外局として社会局をつくるようになったのであります。私はどこまでも内閣につくってもらいたいという意見を閣僚に説いたのでありますが、当時の副総理であった岡野敬次郎博士や内閣書記官長をしていた江木翼博士がどうしても賛成しないので、とうとう内務省の外局としてつくることになったのであります。その当時、すでに内務省の内局に社会局というものがあったのです。その局長は田子一民氏でありました。名前は社会局といっても実際には社会80

「従来民間団体である人口問題研究会が、もっぱら活動の中心をなしているという観がありました。同会は佐々木行忠侯爵が会長で関屋貞三郎、下村海南、永井亨、那須皓氏等の諸先輩が理事となり、社会局長が常務理事、舘稔君等が実務を執っておったように思いますが、人口問題の同好者が集まって熱心に研究したり、資料を収集したり、また毎年人口問題全国協議会を開催して研究発表をするなど大いに啓発宣伝に努めていたのであります。しかるに、戦時下において人口問題の資料で国家機密事項として取り扱われる範囲が漸次増加して、研究上大分不便を感ずるようになってきたことなどもありまして、国立の研究機関に対する要望がますます強くなり、人口問題全国協議会においてもその設立要望を決議したように記憶しております。」15
厚生省の創設（1938 年）により内務省社会局の業務が厚生省に引き継がれて、人口＝社会政策路線は人口＝民族政策路線に転換をみた。「産めよ殖やせよ」の戦時人口政策は、人口の＜質＞をめぐる議論を＜量＞の問題に振り向けるかたちで保健衛生や児童・母性保護、産児調節に関する人口＝社会政策路線から悪質遺伝病保持者の断種による民族素質の向上と健全な素質を有する者の人口増殖、一般国民の体位向上に関する人口＝民族政策路線へとシフトさせた。先に触れた安部もその一人だが、この時期に多くの社会科学系の人口論
者は議論の一貫性を失った。
人口＝民族政策路線は、米国ロックフェラー財団の支援を受けて公衆衛生技術者の養成
訓練と公衆衛生に関する機関として 1938 年に創設された国立公衆衛生院（厚生省所管、初代院長：林春雄）の医学系の人口論者がリードすることになる。具体的には、金沢医科大学（現、金沢大学医学部）から招かれて 1939 年に厚生省勅任技師に就任した古屋芳雄（こや・よしお；1890-1974）を中心に戦時人口政策構想が進められた。それは「個別に扱われていた人口問題、『体力』問題、優生問題、結核問題などの諸問題を、民族＝人口問題の観点から統合した『民族国策としての人口政策』の樹立」16へと向かわせるものであった。
1939 年に日本学術振興会内に設置された民族科学研究に関する第 11 特別委員会は、古屋の「体力問題」と「民族人口問題」を重視する姿勢を追究する場として機能し、国民体事業局のようなもので、そこでは労働行政などは一切あつかわない、いわんや人口問題な
どはあつかわない機関であったのであります。そのようなわけで、私は内務省に社会局をつくるとそのような性格のものになりはしないかと心配したのでありますが、それは、き憂に帰したのであります。すなわち、内局の社会局は新しくできた外局の社会局に合併し、社会局には労働部と社会部がおかれました。そうして労働行政にも力を入れ、人口問題にも社会局は干渉するようになったのであります。そういうものができておりましたから、そこで私は昭和４、５年になって、人口食糧問題調査会の席上に、人口問題に関する調査機関とし相まって社会省を設置しようという案を出したのであります。私は社会局を社会省にして、そこで労働問題や社会問題、社会事業の方面の両方をあつかってもらうつもりであったのです。ともかくこれが、厚生省に変わったわけなのです」（同上書、2-3 頁）と。
15 新居善太郎「人口問題研究所誕生の思い出」『人口問題研究所年報』第 5 号、1960 年、6-7 頁。
16 高岡裕之『総力戦体制と「福祉国家」－戦時期日本の「社会改革」構想－』岩波書店、2011 年、182 頁。

81

力法（1940 年）、国民優生法（1940 年）、人口政策確立要領（1941 年）などの成立につながった。17人口政策確立要綱では、人口増加の方策として婚姻年齢を早めることや一夫婦の出生数平均を五児とする産児数の目標などが掲げられた。戦時体制下の厚生省とその所管する機関は戦時人口政策の遂行機関となっていたのである。
３

戦後の経緯
終戦後の第 11 特別委員会は、改組されて人口政策を研究する委員会として 1946 年から

新たなスタートを切ることになった。委員長は林春雄、幹事が古屋芳雄、他に石川知福、
重田定正、舘稔、寺尾琢磨、大河内一男、大野数雄、斉藤潔、東畑精一がメンバーであったが、そのうち林、古屋、石川、斉藤という４名は国立公衆衛生院の関係者で占められており、人的に戦時人口政策との連続性を保った組織であった。ただし、新たに委員に加わった寺尾琢磨（てらお・たくま；1899-1984）は、戦時中に刊行された『日本人口論』（1940年）で国民体力法の問題点を指摘していた人物である。
寺尾は本書で、未成年者に体力検査を行って体力の向上を図るという大規模な検定が本
当に厳正に行われるかという疑念と、不健康者に治療方法の相談には乗るが費用は本人か保護者に負担させるというように、費用の問題を度外視していることへの疑問を提示していた。そこで、前者については、小学校の体力検査を充実させることをもって代替すること、後者については健康保険制度の拡充こそが大事であると主張した。「一方では医学及び衛生の施設を整備すべく、他方では生活の安定を実現せねばならぬ。賃金の引上、労働時間の制限、衣食住の改善の如き重要問題は何れも直接これと関連する。換言すれば広義の社会政策の徹底的発展を必要とするのである」18と考えていた寺尾は、国民優生法についても以下のように述べて、素質の向上は社会的環境の改善を離れてはほとんど無意味である
ことを強調する。
「各人の生来の素質が将来健康や智能の発達に至大の関連をもつことは何人と雖も疑ひ得ざるところであるが、同時に今日の社会組織の下に於ては、社会的環境なる人為的要素の勢力を如何に重視しても重視し過ぎるものでないことも亦事実である。素質の優劣がそのまま社会的地位の優劣となつて現れるならば問題は至極単純であるが、幸か不幸か斯くの如き関係性は、たとへあるとしても、極めて稀薄なるを認めねばならぬ。不良素質者も充分の保護と教育によつては可成りの進歩を遂げうるであろうし、反対に優良素質者も不利な環境にある限りは生涯を埋木で過ごす外はない。各人が平等の保護と教育とに恵まれない現状の下に於ては、恐らく素質の優劣は寧ろ二次的な意義しかもち得ないのではある
まいか。体位低下の問題が最近識者の間に採り上げられて来たが、もし断種法を以てこれ
高岡によれば、第 11 特別委員会は行政に直接関係の深い問題を扱う委員会として役割を果たした。
（同上書、185 頁。）人口政策確立要領の作成には古屋のほか、美濃口時次郎（みのぐち・ときじろう；1905-1983；当時、企画院調査官）と舘稔（たち・みのる；1906-1972；
当時、人口問題研究所研究官）が中心的に関わったとされる。（同上書、186-187 頁。）
18 寺尾琢磨『日本人口論』慶應出版社、1940 年、75 頁。
1782

が直接的対策と考へるならば、大きな失望を経験するであろう。蓋し国民体位が一般に低下したのは、必ずしも悪質遺伝者が増加したためではなく、主として労働、賃金、栄養、住宅の如き外的条件の悪化したためである。この条件を改善せざる限りは、如何なる手段も体位の向上を実現しうるものではない。」19
戦後しばらくの人口抑制策は寺尾のほか、戦前の人口食糧問題調査会、人口問題研究会
での人口問題研究をリードした人口＝社会政策路線の永井、戦時人口政策の立案に中心的に関わった古屋らが大きな役割を果たした。また、舘稔をはじめとする人口問題研究所の関係者は人口行政の遂行に尽力した。古屋と舘は戦時人口政策の象徴的存在である人口政策確立要綱（1941 年）策定の中心人物であったが、戦争の終結に伴う人口課題の転換に伴って両者は主張を変えた。戦後の古屋は、自身も態度を百八十度変えたことを認めて出生抑制論者へ転向し、公衆衛生の問題として人口問題を捉え直す人口＝社会政策路線に立った。戦時期の厚生省における人口行政の政策方針の立案を担った舘もまた、時代状況を踏まえて態度を変えた。
1948 年の古屋は言う。
「人口問題は人も知る如く従来は一国の経済との関連に於て主として論じられていた。勿論、今でも経済と無関係に人口問題を論ずることはできないが、最近ではそれ以外に、公衆衛生の問題としても取り上げられるようになった。」20その「公衆衛生は『生命健康を脅かす原因の除去』という消極的の目的だけでは十分とはいえない。
更に進んでわれらの『精神的及び身体的の能率の向上』という積極的の目的をもつことが必要である」21として、「体力の完全な発達のための体育というようなものの組織的研究も公衆衛生の一部となるし、更に生れる前の体力や素質の改善をねらう優生学も公衆衛生の積極的の面も代表する業務である」22ことを強調した。
古屋が公衆衛生の問題を前面に押し出したように、戦後の人口抑制策は母体保護や家庭の幸福という見地が前面に出された。人工妊娠中絶の法的適応と受胎調節普及事業が、公衆衛生や福祉的な意義を強調する民主主義的人口政策＝家族計画として実施されたのである。戦時期の人口＝民族政策路線のなかで制定された国民優生法は優生保護法として、中断した戦前の人口＝社会政策路線の産児制限の検討も政策として実現した。23これらの施策

19

同上書、109-110 頁。
古屋芳雄「跋 公衆衛生の指標」古屋芳雄編著『公衆衛生學』第 4 輯、日本臨牀社、1948
年、375 頁。
21 同上書、378 頁。
22 同上。
23 受胎調節普及事業を所轄していた厚生省公衆衛生局は、1951 年に受胎調節普及に関する閣議了解事項が決定された背景を以下のように説明している。「了解事由として、人工妊娠
中絶は、母体に及ぼす影響において考慮すべき点があるので、かかる影響を排除するため、受胎調節の普及を行う必要があるからであるとされています。政府が受胎調節問題を取りあげた主旨が明確にされているのでありますが、なにゆえ人口問題について一言も触れていないかと申しますと、受胎調節問題は人口問題と関連はありますが、しかしそれにもかかわらず、公衆衛生の見地から、母体保護の立場から考えられていますのは、人口問題は、
2083

をめぐる議論のなかで、「逆淘汰」や「社会環境が生む人口資質の劣悪化現象」への懸念といったかたちで戦前に興隆をみた優生－優境主義の論理が受け継がれた。
公衆衛生院のスタッフとして産児調節普及事業に携わった村松稔（むらまつ・みのる；
1923‐）は 1977 年に当時を振り返って、優生保護法24は「当時かなり多数あったと考えられる非合法堕胎を防ぐために、母体保護の見地から、純粋に医学的な考慮のみに立脚して、幅広い法的適応に改めたと解釈すれば、これは人口政策ではない。この結果、合法中絶が増え、出生低下が起きたのは、偶発事象に過ぎない。しかし法律制定の裏に、多少なりとも、出生、人口増加を動かす気持が入っていたのなら、…（中略―引用者）…人口政策と呼ぶべきである。当時この立法に関係した人々の話を聞くと、確かに人口上の配慮はあったということである。とすれば、これはやはり戦後わが国の国会（この法律は議員立法である）が導入した人口政策と考えるべきである」25という見解を示した。村松が人口上の配慮と表現した人口政策的な意図は、後の人口行政において＜量＞から＜質＞へという人口問題の転換が語られることからしても否定されるものではないだろう。26
産児調節の普及は「本質的には国民一般の自発的な意志の産物」27であり、一連の施策は「出生抑制の誘導のためではなく、すでに存在していた民衆の意志に追随して、その目的達成を助けるためのものであった」28という解釈が成り立つ一方で、当時の産児調節普及事
業を企画した関係者の間では人口の量的、質的調整の必要が活発に議論されていた。この産児調節の普及における人々の自発的な意志と政策的意図の交錯を経て、人口問題への対応をめぐる社会政策論は人口の＜質＞の議論へと傾斜をみることになる。
戦後、1960 年代にかけての産児調節普及事業に重要な役割を果たした組織は、人口問題研究会と厚生省（公衆衛生局）、及び厚生省所管の人口問題研究所と公衆衛生院、さらには産児制限普及運動を展開した民間団体であった。29図表４は 1951 年に再発足した当時の人社会問題とか、経済問題とか、いろいろの立場ら検討され、解決されなければならない問
題でありますので、人口が多いのがよいと簡単に考えるのも、また人口は少ない方がよいと十分な検討もなく結論されることもどうかと思われる点があるからであります。」（厚生省公衆衛生局企画課『家族計画』大蔵省印刷局、1958 年、154 頁。）
24 国民優生法の改正・改称によりできた本法は、国民優生法制定時に重点が置かれていた
悪質遺伝の防遏よりも経済的理由による断種や人工妊娠中絶の適用を認めるというところ
で大いに機能することになった。優生保護法改正の動きが見られる 1970 年代には、女性や障害者の権利、命の大切さを主張する立場から本法のあり方を問う主張が激しく衝突する。
この点については、荻野、前掲書に詳しい。
25 村松稔『人口を考える』中央公論社、1977 年、114 頁。
26 優生保護法の性格については、松原洋子「日本－戦後の優生保護法という名の断種法」
米本昌平ほか『優生学と人間社会 生命科学の世紀はどこへ向かうのか』講談社、2000 年、で論じられている。
27 村松、前掲書、171 頁。
28 同上。
29 本稿では触れないが、日本家族計画連盟と日本家族計画普及会（いずれも 1954 年から活動）といった民間組織も産児調節の普及に大きな役割を果たした。この点については、荻野、前掲書に詳しい。

84口問題研究会の役員、図表５は 1953 年の（厚生省）人口問題審議会設置に伴って人口問題
審議会の建議案の作成を担う組織として人口問題研究会内に設けられた人口対策委員会の特別委員会の委員名簿である。当時の人口問題研究会の役員と人口対策委員会の「人口の量的、質的調整に関する特別委員会」の委員は、ほぼ産児調節普及事業30をリードした人物と対応している。1950 年代を通じて、人口問題への社会政策的対応による人口規模の適正化が進められたのである。
図表４

人口問題研究会の役員（1953 年、当時）

理事長

永井亨

常任理事

下条康麿
古屋芳雄
北岡壽逸
岡崎文規
床次徳二
小山進次郎
舘稔

（人口問題研究会編『財団法人 人口問題研究会 50 年略史』1983 年、88 頁、から作成。）
図表５

人口対策委員会（「人口と生活水準に関する特別委員会」と「人口の量的、質的調整に関する特別委員会」）の委員（1953 年、当時）
人口と生活水準に関する特別委員会

人口の量的、質的調整に関する特別委員会

委員長

山中篤太郎

委員長

寺尾琢磨

委

林惠海

委

北岡壽逸

員

員

美濃口時次郎

古屋芳雄

森田優三

福田邦三

南亮三郎

渡辺定

藤林敬三

鳥谷寅雄

安芸伯一

小坂寛見

飯塚浩二

小沢竜

木内信蔵

村岡花子

山際正道

山本杉

波多野鼎

小山栄三

大河内一男

森山豊

30

産児調節の普及は、1954 年に当時の鳩山一郎内閣が公約に掲げた新生活運動（＝国民生
活の改善、向上をめざした国民運動）として展開された。個人、家族の主権には触れず、「家族計画と生活設計による自主的な家庭設計」を啓発する本運動は、出生率の低下に大きく貢献した。学識経験者のなかでは、永井亨（当時、人口問題研究会会長、企業体等新生活運動協会会長）と古屋芳雄（当時、公衆衛生院長、日本家族計画連盟会長）がとりわけ熱心に取り組んだ。

85

舘稔

野尻重雄
幹

岡崎文規

事

篠崎信男

本多竜雄
幹

事

黒田俊夫

（人口問題研究会編『財団法人 人口問題研究会 50 年略史』1983 年、88 頁、から作成。）
1960 年代には、人口動向の変化を受けて人口行政の見直しが図られる。避妊や人工妊娠中絶の大衆化というかたちで 1950 年代の日本が経験した急激な出生率の低下は、出生力転
換（高出生力から低出生力へ）の達成、過剰人口問題の解消といった当時用いられた表現が物語るように大いに歓迎された。その後、具体的には 1959 年に家族計画行政の担当が公衆衛生局庶務課から児童局母子衛生課に所管が移された頃から、人口課題は新たな段階に移行した。1959 年に編まれた『人口白書』は、「当面の人口問題の集中的な問題点を、第一には労働力人口の激増にともなう雇用問題に、第二には強度の出生抑制に対応すべき正しい家族計画普及の問題に、そして第三には貧困問題と重なり合つて重大化しつつある人口資質の問題に」31あると指摘した。
これらの、特に第三として挙げられた「人口資質の向上」という課題は、人口行政と社会保障行政、さらには経済行政の交錯をもたらすことになる。社会保障制度審議会の提言（1962 年）によって 1965 年に特殊法人社会保障研究所（厚生省所管、初代所長：山田雄三）が創設される頃に、日本の人口問題とそれへの対応、人口に間接的に働きかける社会政策の思想的系譜が大きな転換点を迎えることになる。32「社会保障の問題を新たな段階から考えなければならない」という文脈のなかに、人口問題が置き換えられるようになるのである。3331

人口問題審議会編『人口白書－転換期日本の人口問題－』大蔵省印刷局、1959 年、114頁。
32 社会保障研究所の創設が提言された 1962 年は、社会保障制度審議会から「社会保障制度に関する勧告」（1950 年）に次ぐ大きな勧告であった「社会保障制度の総合調整に関する基
本方策についての答申および社会保障制度の推進に関する勧告」（1962 年）が出された年である。当時の状況をよく知る隅谷三喜男（すみや・みきお；1916－2003）によれば、その頃「日本は社会保障においても、外国に対して一応顔向けができるような体系をつくっていく」（隅谷三喜男「戦後社会保障政策の歩み」（＝「社会保障制度審議会５０周年記念シンポジウム」での講演）総理府社会保障制度審議会事務局監修『社会保障制度審議会五十年の歩み』法研、2000 年、303 頁）という意識がもたらされた。社会保障研究所は、そのための社会保障の理論的研究を推進する機関として整備されたのである。
33 1983 年から人口問題審議会の専門委員を務めた阿藤誠は振り返っていう。
「昭和 30 年代
末以降平成９年まで、人口問題審議会は、国内的な政策課題を議論する場としての機能を失っていく。この間、『人口白書』 (昭和 49 年)、『 出生力動向に関する特別委員会報告』(昭和 55 年)、『人口白書(高齢化をテーマ)』 (昭和 59 年)、『人口と家族に関する特別委員会報
告』(昭和 63 年)、『国際人口移動に関する調査報告』 (平成４年)が出され、 その時々の人
口問題に関しての一般的提言を行っているが、それは具体的な政策課題に直結するものではなかった」（阿藤誠「人口問題審議会の最終総会に寄せて」『人口問題研究』56－4 、2000
年、89 頁）と。1949 年に内閣に、その後改めて 1953 年に厚生省に設置された人口問題審

86

社会保障制度審議会の問題意識と呼応するかたちで 1962 年 7 月に人口問題審議会が「人口資質向上に関する決議」を、次いで 1963 年 1 月に経済審議会が「人的能力政策に関する答申」を、さらに 1965 年 7 月には社会開発懇談会から社会開発の推進34をめぐる「中間報告」が行われた。後二者は、「人口資質向上に関する決議」で示された方針としての人口資質の向上のために社会保障の役割が重要であることを示す、言い換えれば人口問題への対応、人口に間接的に働きかける社会政策の意義を新たな立場から主張するものとなっている。35
まず、「人口資質向上に関する決議」（1962 年）では、積極的な人口資質向上対策の推進が要請された。ここで言われる人口資質の向上対策とは、①「経済活動のにない手は人間であり、体力、知力および精神力の優秀な人間に待つのでなければ、経済成長政策は所期の目的を達成しえない」36ので、「経済開発と社会開発とが均衡を保つように特別の配慮が必要である」37ことと、②「わが国の人口動態は、戦前の多産多死型から少産少死型に急速に移行したために、人口構造は必然的に変化し、人口のなかに占める若壮年人口の割合は加速度的に減少するものと予想される」38ことから、「全年齢層を通じて、殊に若壮年人口の死亡率を極力引き下げるとともに、体力、知力および精神力において、優秀な人間を育成することによって、将来の労働人口不足に対処」39し、「人口構成において、欠陥者の比

議会は 2000 年で廃止され、人口問題に関する議論は翌 2001 年に厚生労働省に設置された社会保障審議会（人口部会）に受け継がれることになる。それへと至る「人口問題と社会政策」論の動向がここから形成されていったのである。
なお、2001 年の中央省庁等改革では社会保障制度審議会も再編の対象となった。社会保障制度審議会の年金数理部会が扱っていた年金に関する事項は社会保障審議会に引き継がれ、社会保障と経済関係に関する事項は経済財政諮問会議に引き継がれることになった。
34 「社会開発（Social development）」論は、当時の国連が進めていた「均衡のとれた社会・経済開発（Balanced social and economic development）」構想の影響を受けている。それが人口資質の向上という政策課題に結び付けられることで、日本の人口行政における人口対策としての社会保障の重要性が増していく契機となった。
35 「人口資質向上に関する決議」を受けて、1963 年に人口問題研究所に「人口資質部」が設置されるが、その部長に就任した篠崎信男（しのざき・のぶお；1914-1998）は、自身も推進する立場にあった産児調節普及運動の結果としての「量的少産は常に質的安産によって補償された優生的配慮を伴わねば無意味となるおそれがある」（篠崎信男「人口資質の現状と人口問題」『人口問題研究』第 106 号、1968 年、36 頁）と述べて、＜量＞から＜質＞への転換を宣言した。続いて、遺伝と環境との相互合成作用としての人口質という考え方
が「個人の心身に関する優生問題に止まらず、社会優生、そして人口全体の優生という概念を与えつつある」（篠崎信男「人口資質と優生問題」『人口問題研究所年報』No.13、1968
年、57 頁）として、優生問題が人口資質問題と密接不可分であることを強調した。
36 「人口問題審議会 人口資質向上対策に関する決議（37.7.12）」社会保障研究所編『戦後の社会保障 資料』至誠堂、1968 年、692 頁。
37 同上。
38 同上。
39 同上。

87

率を減らし、優秀者の比率を増すように配慮すること」40である。
この決議を受けて出された「人的能力政策に関する答申」（1963 年）では、「人間が生活の主体であるという点から、快適な労働環境や生活環境にめぐまれることが必要であることはいうまでもない。しかし同時に経済発展の支柱となる人的能力の伸長と活用という見地からも、その基底および外廓をなす条件として、労働、生活環境あるいは社会保障をとりあげることは重要な意義をもつ」41として、人的能力の開発という見地から社会保障をみる視点が提供された。
さらに 1965 年の「社会開発懇談会中間報告」では、「社会保障とか福祉対策とかいうと、これまでとかく落ごした者への救済策として、いわば後向きに取り扱われてきた。もちろん、人生途上において不可避的に遭遇する事故にもとづくある種の不安をとりのぞくことが、社会保障の目指すところに違いないが、そのような不安の除去がとくに最近の社会・経済の大きな変動と結びついて必要となっているところに今日の問題がある。何よりもまず高度の経済成長の逆流効果としての社会生活の圧迫がとりあげられなければならず、それはいわゆる福祉対策にもっとも端的に現れるのである。しかしそれだけではない。人口構造の変化などの最近の一連の現象が、たとえば心身障害者や老人の能力開発、低所得階層の子弟の進学援助、家庭生活の健全化などを必要ならしめ、そのために社会保障および福祉対策は、社会・経済の変動に応ずる前向きの意義をもつものであって、そこに社会開発とのつながりも認められるのである。およそ以上のような意味での社会保障は、健康で文化的な生活を国民のすべてにゆきわたらせるという社会開発の基本的目標を実現するた
めには、もっとも基礎的な政策手段の一つであるといってよい」42とされた。
1971 年 10 月の（1967 年に厚生大臣より受けた「わが国最近の人口動向にかんがみ、人口問題上、特に留意すべき事項について」の諮問に対する）人口問題審議会の答申「最近における人口動向と留意すべき問題点について」のなかで、人口対策における＜量＞の問題から＜質＞の問題へのシフトが表明される。
「過剰人口といった量的な問題から、人間能力の開発などの基盤としての質的な問題が中心課題となってきた」43と。そして「人口資質とは、人間の集団として遺伝的素質、形質、性格、知能、あるいは教育程度などの各種の属性をいう。換言すれば、肉体的、精神的および社会的エネルギーの状態などの機能的側面における諸性質の総合化されたもの」44であると定義された。
人口資質の向上を志向する「人間能力開発」「社会開発」という言葉で語られた主義は、40同上。
「経済審議会 人的能力政策に関する答申（38.1.14）」社会保障研究所編『戦後の社会保障 資料』至誠堂、1968 年、332 頁。
42 「社会開発懇談会 社会開発懇談会中間報告（40.7.23）」社会保障研究所編『戦後の社会保障 資料』至誠堂、1968 年、365 頁。
43 人口問題審議会編『日本人口の動向－静止人口をめざして－』大蔵省印刷局、1974 年、435 頁。
44 同上。
41

88

次なる課題としての人口の＜質＞の問題と結びつけられることで広く普及をみていく。
1974 年に人口問題研究会が主催、厚生省と外務省の後援で開かれた日本人口会議で「子どもは 2 人まで」という趣旨の大会宣言が採択されるなど、低出生率を歓迎しながら人口の＜質＞的向上を志向する政策がとられた。その文脈で母子福祉や児童福祉における健全育成論が展開され、雇用政策においても人材育成の養成が重視されるようになった。45国際的には、1969 年から国際家族計画連盟への拠出を開始するなど、人口分野において被援助国
から援助国の立場に転換した。46
1967 年発刊の『別冊季刊社会保障研究』では、社会開発特集が組まれた。そこに収められた論稿は、1965 年 11 月と 1966 年 10 月に社会保障研究所で実施された「社会保障研究
所基礎講座―社会開発セミナー」の講義内容をもとに作成されたものを中心に構成されている（図表６、参照）。「社会開発と教育投資」を執筆した寺尾は、それまで社会発展と訳していた Social Development を社会開発という役に転じるに際して「社会をよりよくしていこう」という意思が込められていることを説明し、遺伝か環境かの議論をめぐって「遺伝説をとったとしても、これを実際に人間を改良していこう、能力を増進させていこう、という実際的な目的と結び付けて考えると、遺伝説は実は大変無力なのである」47という事
実に社会開発の可能性を説いた。生来の素質をできるだけ伸ばす、そのために生まれたのちに人が遭遇する環境をよくするために制度を設けてやっていくという点に人口資質の問
題と社会保障を関連づけたのである。
図表 6 『別冊季刊社会保障研究』第 9 巻 No.9（1967 年 5 月）目次
別冊「社会開発特集」の刊行に際して【第１部】
経済開発と社会開発

山田雄三

地域開発と地域行政

宮沢弘

経済成長と物価問題

馬場啓之助

【第２部】
社会開発と教育投資

寺尾琢磨

社会開発と労働問題

高橋 武

住宅政策の現状と方向
公害対策の諸問題
都市開発と社会計画

谷 重雄

橋本道夫
伊藤善市

地域開発―総合開発計画―における福祉計画の現状
45

松原治郎

例えば、土屋敦『はじき出された子どもたち－社会的養護児童と「家庭」概念の歴史社
会学』勁草書房、2014 年、が論じている。
46 人口問題研究所編『人口問題研究所創立五十周年記念誌』人口問題研究所、1989 年、8頁。
47 寺尾琢磨「社会開発と教育投資」『別冊季刊社会保障研究』第 9 巻 No.9、1967 年、34頁。

89

【第３部】
経済計画と社会保障

中野徹雄

社会保障の課題と方向―国際動向を含めて―

小山路男

人口問題研究所のスタッフとして篠崎とともに産児調節普及事業に特に深く関わった舘も（図表５、参照）、＜量＞から＜質＞へのシフトを説いた。1970 年の舘（当時、人口問題研究所所長）は、先進諸国が直面する課題として人間能力の開発を挙げた。「人間能力開発のために労働環境を改善し、住宅や生活環境を整備するという面から、社会開発が先進国においても強調されるようになった。また人間能力の開発の基本として、人口の質をよくすることが必要である。1930 年頃から世界で展開されてきた優生運動が、先進国で広く行われていることは、極めて当然なことであろう」48と。
この潮流との関わりで、舘は日本の人口問題の性格の変化を以下のように表現する。「今後の問題は、人口の量よりも質をよくすることにある。いま一つの重要な問題は、日本の人口問題は、これまで主に経済問題として取り扱われていたのであるが、今後はむしろ経済開発と社会開発との調和というところに問題が移行してきたことである。つまり、ほんとうの意味での先進諸国型になってきた」49と。そして、「日本の人口はすでに巨大人口であり、高密度人口であるから、人口の著しい量的増加はこれを歓迎することはできない。
しかし、減退人口は人口学的基本構造の著しいひずみを生じるから、一億三千万ないし一
億４千万程度において静止することが望ましい。それならば、人口の静止限界まで出生力が回復することが必要である。そのためには生活水準のなお一層の上昇が望ましいことい
うまでもないが、そのほか、現在出生力抑制のおもな要因とみられる子供の扶養負担の家計における圧迫の緩和、住宅と生活環境の量的および質的整備、保育所をはじめ児童施設の拡充等、経済開発に対して社会開発の近郊のとれた推進が必要である」50と主張した。
＜量＞から＜質＞へと語られるなかで、所与の規模の人口の＜質＞について考えるという視点が重視され、高齢化などへの対応策として社会政策の重要性が増すことになった。
人口問題研究会の機関誌である『人口情報』の昭和 54 年度第 2 号を編んだ篠崎信男（当時、人口問題研究所所長）は、同号を『高齢化社会の到来に備えて』というタイトルで発行し、人口の高齢化とのかかわりで人口の先天的、後天的資質の向上を論じた。「人口の質というと、まず優生学的な、遺伝学的な質の向上が第一に考えられていた。現在でも遺伝学的な質の向上は重要であるが、健康に生まれた子どもを、より健全に育てる健全育成、つまり後天的な質の向上を十分に考えなくてはならない。健全育成という言葉は、もっぱら青年期までの年齢を対象としているが、これを拡大して青年から中・高年齢層まで広げるべきである」51と主張した。

48

舘稔・濱英彦・岡崎陽一『未来の日本人口』日本放送出版協会、1970 年、38 頁。
同上書、60 頁。
50 同上書、216-217 頁。
51 人口問題研究会編『高齢化社会の到来に備えてⅡ 人口資質の諸問題』（『人口情報』昭4990このように、高齢化問題を優生－優境主義と関連づける議論もみられた。そのためには積極的な人間能力の開発が必要であるという篠崎は、その人間能力の開発についていろい
ろな段階や定義があると断った上で「健康者にとっては心身の健康レベルを維持するばかりではなくさらに増進し、また自己のみならず社会の生活の向上にも寄与するための能力であり、心身に障害をもつ者にとっては、社会人として自立できる方向でもてる力を十分に伸ばしてゆくという意味での能力である」52と再定義した。「異常児・者の発生防止、子ども並びに青年層の健全育成、老人の保健対策などを強力におしすすめることが大切である」53というように人口の高齢化と社会政策が関連づけられた。
その後 1990 年の「1.57 ショック」を機に、少子化が行政課題として浮上する。以降積極的に取り上げられるようになった児童虐待や育児の社会化といった家族政策をめぐる様々な議論も、優生－優境主義の史的蓄積の延長で理解することができるだろう。人口減少という＜量＞の問題にも直面するなかで、出生行動をめぐる人々の自発的な意志と政策的意
図をどのように交錯させるかという論点が現段階における人口問題と社会政策を強く関連づけている。
４

むすびにかえて1965 年の社会保障研究所の開所を前に、社会保障研究所監事たるべき者として大臣指名を受けたのが、寺尾琢磨であった。戦時人口政策の問題点を指摘する立場から戦後の人口
行政に関わるようになった寺尾は、戦後人口を主題とする著書を２冊編んでいる。『人口理論の展開』（1948 年）では、「人口を構成する各個人が体性や年齢に於て相互に等しくないのと同じく、その肉体的・精神的能力も亦然りである。して見れば同一量の二つの人口も、その能力が一般的に高いか低いかによって、その発揮しうる活動量は異ならざるを得ない」
54という人口の質をめぐる論点を提示し、産児調節の普及をめぐる逆淘汰の真偽を問うた。

「避妊による逆淘汰の真偽といふことである。既に述べた通り、避妊は新マルサス主義の主張を裏切つて寧ろ上層階級に普及した。このことから直ちに二つの問題が提起される。
第一に、では上層階級の人口は縮小し、下層階級のそれは膨張するかといふことで、第二は、もし然りとすれば、それは人口質を一般に低下せしめるかといふことである」55と。
それに対して『人口』（1958 年）では、近い将来直面するだろう問題として、人口の高齢化についても先取りして問題提起を行った。「人口老齢化の進むにつれて、老人問題はますます社会問題としての性格を強めてきたということである。老人に関する問題はいつの世にも存在したが、従来はそのほとんどが家庭の内部でつつましやかに処理されてきたし、またそれで足りてきた。しかし老化によって老人人口の比重が高まるにつれて、老人問題
和 54 年度、第 2 号）、6 頁。
52 同上書、38 頁。
53 46 頁。
54 寺尾琢磨『人口理論の展開』東洋経済新報社、1948 年、292-293 頁。
55 同上書、294 頁。

91

は、もはや個々の家庭で処理できるような段階をこえて、明らかに国の問題となり、社会の問題となったのである。これは別の言葉で言えば、人口問題の一環として処理されなけ
ればならないことを意味する。いまだかつてわが国で経験されたことのないこの新しい問題に対して、一般的関心の高まらんことを切望してやまない」56、と。
この寺尾の議論の推移に象徴されるように、人口問題の論点は時とともに推移する。人口課題の動きにともなって人口認識、人口行政における施策はその都度変化するものの、人口問題への対処を根底で貫く優生－優境主義の観点によって再生産が繰り返される「人口問題と社会政策論」というテーマを史的に関連づけることが可能であると考えられる。
その際、人口問題への対応、人口に間接的に働きかける社会政策の思想的系譜は戦前まで遡ることができるということを今一度強調しておきたい。
参考文献
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・寺尾琢磨『日本人口論』慶應出版社、1940 年。
・寺尾琢磨『人口理論の展開』東洋経済新報社、1948 年。
・高垣寅次郎・寺尾琢磨編『人口』有斐閣、1958 年。
・舘稔・濱英彦・岡崎陽一『未来の日本人口』日本放送出版協会、1970 年。
・玉井茂『人口思想史論』清水書店、1926 年。
56

同上書、178 頁。

92

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・玉井金五『防貧の創造－近代社会政策論研究－』啓文社、1992 年。
・玉井金五『共助の稜線－近現代日本社会政策論研究－』法律文化社、2012 年。
・玉井金五・大森真紀編『三訂 社会政策を学ぶ人のために』世界思想社、2007 年。
・土屋敦『はじき出された子どもたち－社会的養護児童と「家庭」概念の歴史社会学』勁
草書房、2014 年。
・中川清『日本都市の生活変動』勁草書房、2000 年。
・中川清『現代の生活問題』放送大学教育振興会、2007 年。
・南亮三郎『人口論発展史』三省堂、1936 年。
・村松稔『人口を考える』中央公論社、1977 年。
・山口喜一『人口と社会』東洋経済新報社、1990 年。
・Patrick Tort, Darwin et la science de l'evolution ,Gallimard ,2000.（＝パトリック・トール（平山廉監修、南條郁子・藤丘樹実訳）『ダーウィン』創元社、2001 年。）
・阿藤誠「人口問題審議会の最終総会に寄せて」『人口問題研究』56－4 、2000 年。
・新居善太郎「人口問題研究所誕生の思い出」『人口問題研究所年報』第 5 号、1960 年。
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・玉井金五・杉田菜穂「日本における〈経済学〉系社会政策論と〈社会学〉系社会政策論 －戦前の軌跡－」『経済学雑誌』第 109 巻第 3 号，2008 年。
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・廣嶋清志「現代日本人口政策史小論－人口資質概念をめぐって（1916～1930 年）」『人口問題研究』第 154 号、1980 年。
・廣嶋清志「現代日本人口政策史小論（2）－国民優生法における人口の質政策と量政策－」『人口問題研究』第 160 号、1980 年。
・松原洋子「日本－戦後の優生保護法という名の断種法」米本昌平ほか『優生学と人間社
会

生命科学の世紀はどこへ向かうのか』講談社、2000 年。

・神戸大学図書館「新聞記事文庫」（＝http://www.lib.kobe-u.ac.jp/sinbun）。
・社会政策学会ホームページ（＝http://jasps.org）。

93

戦前日本における＜農村＞社会政策の一断面－農繁期託児所をめぐって－

杉田菜穂
１

はじめに
農繁期託児所は、田植えや稲刈りといった農繁期に放置されがちな農村児童の保護を目的に設置される託児施設である。農繁期に開設される季節託児所として、常設託児所とは区別される。
戦前期の農繁期託児所をめぐっては、既にいくつか先行研究がある。例えば松田澄子は、山形県における農繁期託児所に関する資料を詳細に分析し、多くが小学校内に設けられたそれらには子守児童の教育保障という意味合いがあったことを明らかにしている。浅野俊
和は、戦時下保育運動の担い手としての保育問題研究会による農繁期託児所研究について考察している。西垣美穂子は、農繁期託児所を含む農村児童保護の戦時政策及び農村社会事業運動との関係性について明らかにしている。1
本稿の議論に直接関わってくる西垣の研究は、あくまで社会福祉の前身としての社会事
業の枠組みで児童保護のあり方を論じている。それに対して、以下では 1920 年代から 30
年代における農繁期託児所の形成、普及をめぐって社会政策と社会事業の関係性を問う形で接近したい。それは具体的に、託児事業の農村部への普及という現象に社会政策と社会事業の接続を見出すこととである。
社会政策と社会事業の区別にさいして用いられた、その対象が生産関係かそれ以外か、実施主体が公的かそれに限定しないかといった線引きを困難にする託児事業は、社会政策論史を再構築するにおいても貴重な研究材料となる。このような観点から、社会政策と社会事業が区別されていくことの矛盾を表出するような当事業がどのような性格を有していたかに注意を払いながら議論をすすめよう。
２

農繁期託児所の普及
農繁期託児所は、季節託児所の一種である。例えば以下のような分類がなされる季節託児所は、農村に限らず季節によって繁閑の差が著しい労働によって生計を立てる人々のニ
詳しくは、松田澄子『子守学級から農繁託児所へ 村山・置賜地区編』みちのく書房、2003
年、同『子守学級から農繁託児所へ 最上・庄内地区編』みちのく書房、2008 年、浅野俊
和「戦時下保育運動における農繁期託児所研究－『保育問題研究会』を中心に－」『中部学院大学・中部学院大学短期大学部研究紀要』第 8 号 、2007 年、西垣美穂子「農村社会事業論が捉える農村における児童保護・児童社会事業の意義と課題－農村児童問題への対応を中心に―」『佛教大學大学院紀要』第 22 巻、第 36 号、2009 年、を参照されたい。これらの先行研究でも指摘されているように、戦前期における託児事業の展開は戦時政策との関わりでも把握されている。社会政策史の観点から議論を進める本稿では、あえてそれには触れないことをお断りしておく。
194

ーズに応じて設置される託児所である。2
季節託児所
農繁期託児所（製茶期・田植期・収穫期・園芸出盛り期・…）
山漁繁忙期託児所（漁業期・加工期・林業期・…）
農繁期託児所に関する資料は限られており、それらは大きく分けて経営法について説いたもの、各地の事例を取り上げるもの、内務省社会局や中央社会事業協会などの統計資料である。3ここでは、託児事業に関する概論（理論篇）と事例に沿った経営法（実際篇）に関する記述で構成される『保育事業と農繁託児所』（1934 年）と『託児所経営の理論と実際』（1934 年）を取り上げる。
いずれの著者も、社会事業に携わる立場から記述している。前者の著者である山中は託児事業を「残された教育問題」と表現し、「保育事業は単に普通教育の準備といふ様な、軽い意味ではなくて、教育完成のための一段階であり、善良な素質の基礎を作る、人間完成の重要な教育手段であり、健康な子供、純良な幼児を作ることによつて、多忙階級子弟の幸福を増進する施設であり、より健全なる社会を招来するところの企画であることに留意するとき、誰人も此の事業の重大性に内省するであろう」4と考えていた。
後者の著者である植村は、「現在経営せられつつある多くの託児所は、単に労働多忙階級の能率増進経済援助の立場に立脚されたもので、託児所本来の目的たる幼少児の生活保護―保育の上に、尚遺憾な点が少なくない。我国の託児所が列国のものに比しないよう尚不充分の非難ある事も否まれぬ事実と言はねばならぬ。茲に於て、我々託児所経営の実際家は更に進んで合理的保育の実際方法につき研究すべき必要が痛感される」5とする。62農村における農繁期託児所の効果を鑑みて漁村や林村へも普及した季節託児所の呼び方
や分類は、資料によってまちまちである。
3 農繁期託児所の概説書は、愛育会や朝日新聞社、帝国農会、農繁期託児所を運営する寺社、
都道府県単位の社会事業協会などから刊行されている。また、『幼児の教育』第 30 巻第 9号（日本幼稚園協会、1930 年）では農繁期託児所に関する論考が集中的に組まれている。
倉橋惣三による「農繁期託児所の普及」では幼児教育の観点から農繁期託児所の重要性が指摘され、「農繁期託児所の実際」という括りで「奈良縣磯城郡多武峰村粟原農繁期託兒所」「滋賀縣老蘇村農繁期節託兒所」「佐賀縣三養基郡麓村立石無料託兒所」「岡山縣眞庭郡河内村農繁期託兒所」「大阪府豊能郡萱野農繁期託兒所」と題する論考が収められている。いずれも、事例を記述したものである。
4 山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年、2 頁。
5 植村義一郎『現代日本児童問題文献選集１４ 植村義一郎 託児所経営の理論と実際』日
本図書センター、1987 年、1 頁。
6 山中六彦は、山口県の社会事業の発展に重要な役割を果たしたことで知られる。詳しくは、
杉山博昭『近代社会事業の形成における地域的特質－山口県社会福祉の史的考察－』時潮社、2006 年、を参照されたい。植村義一郎は小学校教育に尽力したほか、託児所の経営にも携わった。植村の経歴については、一番ケ瀬康子「『託児所経営の理論と実際』解題」植村、前掲書、に詳しい。

95

このように、両者とも託児所の重要性を意識していた。山中は、戦前期における農繁期
託児所をめぐる状況を以下のように述べる。「託児所は寧ろ幼稚園よりも急角度に普及し、今や全国に約七百の大きを数へるに至り、而もその大部分が私人の篤志に出づるものであり、何れも最も真面目に経営せられ、産業界のためにも、幼児教育のためにも絶大の貢献をなしつつあることは、いかにも快心の次第である。殊に農繁託児所の唱道せられて僅々十余年に過ぎないのに、その普及発達は驚くべき数字を示し、大正十一年の総数僅かに七ヵ所であつたのが同十五年には二百六十八となり、昭和五年には二千に達し、同八年には五千七百四十五ヶ所の多きを示し、昭和九年は約七千五百ヶ所に及んで、尚ほ年々『級数的』に累加されつつあることは寔に斯道のため慶賀にたへぬ次第である。」7
こう解説されるように、農繁期託児所は 1930 年代を通じて急激に増加した。図表１の中
央社会事業協会の調査をみると、1920 年代終わりから増え始めて 30 年代に驚くべき普及のなされたことがわかる。都市部を中心に展開した常設託児所に比して、農繁期託児所の飛躍的な増加がもつ意味は大きかった。
植村によれば、「都市に於ける労働多産階級及農山漁村に於ける村民の悲惨な生活、窮迫した生活の解決方法の一として生まれたのが託児施設である。殊に数に於て全国に大多数を占め生活上最も救済を要すべき農村の、救済方法の研究、社会問題としての考慮が農繁期託児所設置の結果を見た」8。それは託児所設置の目的として経済保護の意義が大きかったことを示唆している。その背後には、1920 年代末に生じた世界的不況の影響で深刻さの増した農村の生活問題があった。
図表１

農繁期託児所の普及（1916-1933）

年次

累計

1916

1

1920

2

1921

4

1922

7

1923

24

1924

48

1925

130

1926

268

1927

549

1928

921

1929

1428

1930

2519（うち、常設 419）78

山中、前掲書、12-13 頁。
植村、前掲書、34 頁。

96

1931

3600

1932

4800

1933

5745（うち、常設約 550）

（山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年、97-98 頁、植村義一郎『現代日本児童問題
文献選集１４植村義一郎

託児所経営の理論と実際』日本図書センター、1987 年、15-16 頁、より作成。）

常設託児所では「動もすれば世人が之を混同視し、甚しきは幼稚園の認可手続が法制上煩瑣であるため託児所を設置し、子供を集めて幼稚園式の保育をして居るのをさへ見受ける。その結果は名は託児所でありながら、いつの間にか『富有階級の子女』のために乗り取られて、多忙階級の子女は全く影を潜める奇現象を呈する事さへある」9状況であった。
この記述から幼稚園と託児所（教育と保育）の境界をめぐる曖昧さがうかがえるが、農繁期託児所の普及は保護機関としての託児所の性格（「託児事業は、よりよき経済的条件を得しむると共に更に其れ以上に、より根本的な生活そのものの保護救済、即ち不合理生活を余儀なくされつつある乳幼児を保護せんとする所に真の目的が存する。繁忙期に於ける乳幼児は一家の犠牲となり、不安、危険、苦痛の悲惨な境遇に置かれる。之を保護救済することが託児所本来の目的である。此の目的を達成することは、又同時に家族に対して能率増進、生産増加、家計充実、生活安定の実質的経済援助ともなり、両親の乳幼児に対する不安焦慮の一掃殊に母性愛擁護の形式的生活保護ともなる。」10）を決定づけることになる。
というのは、当時（都市に対して）農村特有の農村児童問題は「農村悲劇」という表現が付せられて以下のように報道されていたからである。11
・静岡県の某村では姉の子に幼児の子守を命じて、親たちは外で働いて居たが、暑いつれづれに水遊びをして居た際、姉の子は自分の遊ぶ興味に弟の幼児の事は打ち忘れて居たが、不幸その子が溺死したのを見て一度は驚いたが、親から叱られんことを怖れ、その子と一緒にわざと河の中に転げ込んで着物を濡らし、親のところへ走つた。親の驚愕と悲嘆は容易ではなかつた。…

（１９２９年６月）

・岐阜県某村に於て目下田植準備のため、田圃に立働いて居た二人の親たちが、その夕刻
自宅へ帰ろうとして路傍に遊ばしておいた幼児（５歳）が疲れ眠つたところを野犬のため、顔面を食はれて死んで居たのを発見し大騒となり、村人も総掛りでその犬を捕へ、やつと撲殺…

（１９３１年５月）

・大分県の某村では田植の真盛り３人の子供を持つ夫婦があつた。昼食後も子供をのこし9同上。
植村、前掲書、35 頁。
11 山中、前掲書、101-102 頁。
1097

一丁許りの近所の田に働いて居たが、僅に三十分位目を離した間に本年４歳の幼児が溝河に落ちて溺死して居たので大騒となつた…

（１９３２年６月）

農繁期託児所は、「余儀なく虐待を受ける農村児童」と表現されたこのような農村に特有の問題に対応するべく出現し、新聞報道などでも取り上げられることで加速度的に普及することになったのである。これに労働能率のメリットなども加わるとして、山中は農繁期
託児所の著しい発達の原因を以下の７点に整理している。
１

一般社会人の児童保護思想の普及

２

婦人運動としての母性愛の自覚

３

社会連帯思想の実際運動化

４

農村経済保護施設の要求

５

経営実際が簡易で素人にも出来ること

６

子供のなつく興味と、効果の目に見える楽しみ７

子供が喜び家庭が感謝すること12続いて、余儀なく虐待を受ける児童の減少も含むプラスの影響は次の３点に集約されている。13Ⅰ（児童保護の施設として）児童に対する影響
子供の御行儀がよくなった。／食べ物の好悪をいわぬようになった。／言葉遣いがよくなった。／朝夕及食事の挨拶をするようになった。／我儘や悪い癖が直った。／手を洗う習慣がついた。／子供の健康を増した。／因循（＝引っ込み思案）の習癖が直った。／共同
心が養われた。／買食の癖が直った。／友愛の心が養われた。／弟妹をいたわる様になった。／神仏を拝むようになった。／人見知りが直った。／快活になった。
Ⅱ（経済保護の機関として）家庭に及ぼす影響
労働能率を増進した。／安心して働けて本当に嬉しかったよかった。／子供の幸福が家庭を平和に導いた。／親たちが却て子供から教えられた。／一家の経済を助けた。
Ⅲ（隣保事業として）社会に及ぼす影響
農村に社会事業の種を播いた。／地方によっては地主と小作人の関係を親密にした。／共存共栄の実物教育となった。／農村の経済的利益を増進した。／隣保親善の実をあげた。

12
13

同上書、105 頁。
同上書、172-174 頁。

98

これらのうちⅢは、「社会事業」の理念的転換であるとしている。慈善、救済といったよ
うな恩恵的思想にもとづく施設を「昔の社会事業」と呼び、それに対して農繁託児所の思想的基盤は社会連帯の思想に基づくという。山中はその社会連帯思想を、「不幸な一人を見る時、その不幸の事実の責任或は原因の一部分を自分も負はんとする思想で、社会の欠陥をも社会人共同の責任と考へ、人を救済するのではなく自らの責任を反省しその責を塞ぐべく、愛の手をのばす所謂共存同栄の相互扶助の関係」14と定義している。
他方の植村は、経営関係者や保護者、町村民から集めた託児所の効果（影響）を以下の点にまとめている。15
１

幼児の生活向上

保健衛生上
１

子供の体格が良くなる。

２

因循であったのが快活になり健康が増進する。

３

託児所のなかった当時は梅雨から土用にかけてよく胃腸を患ったが、入所はほとんど之が治る。

４

買食の癖が改まって体の為によい。

５

食事の時よく噛むようになる。

６

唱歌や遊戯を好んでするようになるから快活さが増す。

躾の上に
１

用便後や食前に手を洗う習慣がつく。

２

副食物に好悪を言わないようになる。

３

食前食後、朝夕、出入に挨拶をするようになる。

４

食後に含嗽をするようになる。

５

言葉遣や行儀がよくなって来る。

６

友愛の情が強くなり喧嘩をしないようになる。

７

おやつ代をねだらないようになる。

８

神仏を拝むようになる。

２

能率の増進（家庭の上に）

１

愛児の不祥事に対する不安が一掃され、安心して業務に熱中される。

２

足手纏にならないので仕事が順調に捗る。

３

生産が増加する。

４

精神苦が除かれる為多忙労働に従事しても疲労の度が少ない。

５

一家が平和に暮らせる。

３

社会政策上

１

14
15

小児伝染病其の他の発病が減少する。

同上書、107 頁。
植村、前掲書、54-61 頁。

99

２

幼児の躾の上に表れる効果は不良少年の数を減ずる因になる。

３

火災其の他の事故が減少する。

４

教育上

１

小学校児童が子守の為欠席し又乳幼児同伴出席して、学習能率を減殺されていた悪弊が除かれる。

２

託児所生活によって、共同訓練団体訓練を指導されている結果、小学校入学当初の教育がし易い。

５

農村問題の上に
１

小作争議思想が除かれる。

２

融和協同の概念が助長される。

３

社会事業に対する理解を深め感謝の念を厚くする。

４

農村の経済向上。

５

経済更生計画樹立の一方法となる。

６

悪影響
１

吃音の子供と遊ぶ為吃音になる。

２

トラホーム、虱、腫物、百日咳がうつる。

３

弁当携行の託児所では弁当が競争的になって、家庭で麦飯を嫌ったり副食物の小言を言うようになる。

４

保育に不公平がある。

５

保育料徴収の託児所では誤解や疑問が生じる。

６

よい着物を着たがるようになる。

７

豆炒りばかりやっていた家庭で、間食に菓子を欲しがるようになって困る。

８

趣旨が不徹底の場合村民に誤解が生まれる。

農繁期託児所の実情を知り得る統計資料もみておこう。図表２は開設期間に関する、図
表３、４は経営主体と開設場所に関する統計である。また、資料１は農繁期託児所の広告ビラ（例）である。
図表２

季節託児所期間調

期間

施設数

１週間以内

655

２週間以内

1226

３週間以内

530

１ケ月以内

412

２ヶ月以内

162

３ヶ月以内

24

４ヶ月以内

2

５ヶ月以内

4

６ヶ月以内

9

100

７ヶ月以内

6

８ヶ月以内

8

１０ヶ月以内

2

不明

69

計

3109

※内務省社会局の調査。調査時期は不明。漁村に設置された漁繁期託児所なども含むものと思われる。
（山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年、123 頁、より作成。）
図表３－１

経営主体（1930 年の統計）

経営主体

施設数

公設（市町村）

458

私設

団体

1710

個人

351

計

2061
2519

合計
※調査主体は、不明。

（山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年、109-110 頁、より作成。）
図表３－２

経営主体（大阪朝日新聞社の昭和４年より昭和８年に至る表彰七九五託児所の経営主体別表）

経営主体

託児所数

百分比

寺院仏教団

144

29%

婦人団体

130

26%

市町村区

52

10%

学校

35

7%

数団体連合

25

5%

その他

107

22%

※その他は農会、組合、方面助成会、済生会、個人、神官等。
※795 託児所に対して経営主体 493 であるのは、一経営主体のもとに数か所の託児所が開設されているため。
（植村義一郎『現代日本児童問題文献選集１４

植村義一郎

ー、1987 年、43 頁、より作成。）
図表４

開設場所（1930 年の統計）

開設所

施設数

寺院

1014

学校

746
5

特設託児所

658

食堂、神社、住宅、教会

101

託児所経営の理論と実際』日本図書センタ

不明

96

合計

2519

※調査主体は、不明。
（山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年、110 頁、より作成。）
資料１

農繁期託児所の宣伝ビラ（例）第○回

農繁託児所の開設○○村○○託児所

本年も例年の如く皆さまのお忙しい間お子さんをお預かりいたします。可愛いお子さんの幸福のため、国のみ寶のためご面倒ながら御共鳴をねがひます。
・託児所は児童保護の事業なり
・託児所は共存同栄の事業なり
・託児所は隣保教化の事業なり
期

間…6 月 15 日より 24 日迄 10 日間

費

用…一切不要（或は白米 2 升）年

齢…3 歳から 7 歳までの健康児

時

間…朝は 6 時から夕方は 7 時まで

昼

食…お昼はさしあげます（或は弁当携帯）

おやつ…午前と午後と二回あげます
服

装…必ず平常着のこと（山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年、116-117 頁、より作成。）

農繁期託児所は、幼稚園と違って設立に際して特別な認可が求められなかった。したがって経営者は寺院、学校、婦人会、農会組合、宗教団体、神職、稀なケースでは女学校、方面委員、個人などもあったとされる。サービスを提供する者に特別な資格が求められることもなかったが、その点については、なるべく母の経験がある人を主に、女子青年などが助手を務めるべきこと、受託児童は３歳から７歳までを原則とし、例外的に乳幼児を受託する場合は「母親は時を定めて必ず授乳に来ること」「母親のいる場所を明瞭に申し出ておくこと」などの条件が定められたという。
提供される保育サービスに関しては、幼稚園と違いはなかった。1926 年に幼稚園令で定められた幼稚園の保育内容は「遊戯・唱歌・観察・談話・手技」であるが、農繁期託児所の保育内容もそれに沿ったもので、幼稚園との違いは「短期であること」「年少児」が多いことであったという。
幼稚園と大きく異なるのは経費の問題であり、保母が素人であること、既存の施設を使うために設備費等はいらないことなどからして農繁期託児所の運営は無料主義が望ましい

102とされた（図表５、参照）。
図表５

経費収支一覧（1933 年の統計）

収入

市町村

団体

個人

経費補助

15.74

12.38

14.40

町村補助

－

10.80

5.36

市町村費

26.03

－

－

事業収入

1.83

4.50

4.30

寄付金

8.82

16.25

16.66

その他

13.49

19.39

29.21

計

65.90

63.35

69.97

事務費

16.50

17.09

15.01

保育費

34.80

31.62

35.85

その他

11.12

14.13

19.05

計

62.42

62.83

69.92

支出

※単位、円。すべて平均額。
（山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年、168 頁、より作成。）

このような実情を踏まえて、植村は託児所と幼稚園の関係性を図表６のように整理している。
図表６

託児所と幼稚園の異同
託児所

幼稚園

場所

主として借用造営物

独立造営物

年齢

7 歳以下の乳幼児

４歳より６歳までの幼児

期間

多く繁忙期

常設

家庭

主に中産以下の多忙階級

主として中産以上の階級

内容

体位の保護向上

体位の保護向上

良習慣の躾

知情意の練磨乳幼児の生活保護（目的）

幼児の教育（目的）

家庭の経済援助（出発点）

家庭の教育補助（出発点）

認可不要（社会救済事業）

認可要（教育機関）

目的

設立要件

（植村義一郎『現代日本児童問題文献選集１４

植村義一郎

託児所経営の理論と実際』日本図書センタ

ー、1987 年、12 頁、より作成。）

３

農繁期託児所の位置づけ（Ⅰ）
前節で取り上げた植村、また山中も実践家として託児所の運営に携わった人物である。

彼らによって提示された託児所の特徴や幼稚園との異同をめぐる議論は、当時の幼児教育、保育思想にも影響を与えた。例えば、倉橋惣三と並んで戦前日本における幼児教育、保育103

論の理論的支柱となる城戸幡太郎の（倉橋の自発的な学びを重視する児童中心主義に対する）社会中心主義（国民生活の向上を実現する担い手としての子どもに社会協力の精神を育むことを重視する幼児教育論）が 1930 年代後半に台頭する。その形成には、農繁期託児所に対する問題意識が大きく関わっていた。
城戸は、1929 年に創設された法政大学児童研究所を母体として 1936 年に東京で発足する「保育問題研究会」の会長に就く。その頃から利己的生活を共同的生活へ導いていく社
会協力の訓練に幼児教育、幼児保育の意義を見出す社会中心主義を展開したが、その背後には保育問題研究会が実施した農繁期託児所の実態調査から浮かびあがった恩恵的経営への批判的な意識があった。城戸は社会発展の推進力となる理想的な保育のあり方を実現する前提として、農繁期託児所という農村の必要、農民の要求に応じて実施されるべき事業
が、地主や寺院等による恩恵的な経営によってなされていることを問題視した。
保育問題研究会の機関誌『保育問題研究』（1938 年、8 月号）に「農繁期託児所の問題」と題する論考を発表した城戸は、「社会事業は慈善事業ではなく、社会政策であり、社会政
策は社会の必要に応じて樹てられる国家の政策である。農繁期託児所が一つの社会政策と
・

・

・

・

して実施されるならば、それは農村の必要、農民の要求に応じて実施されねばならぬ」16と主張した。教育が貧富の差によって区別されることを教育の貧困とみなした城戸は、ともに幼児教育を担うはずの幼稚園と託児所を制度的に切り分けることに批判的な幼保一元論者でもあった。17幼児のために必要なものをという観点から「教育と社会事業の区別」を否定した倉橋もこの点では考えが一致しており、幼稚園と保育所を区別することの意義を問う議論は高まりをみていた。18
城戸や倉橋らによる幼児教育、保育思想の専門家による幼児教育、幼児保育改革の議論
や保育事業関係者からの幼稚園と託児所が二元的に制度化されてゆくことへの懸念の声がある一方で、1938 年の社会事業法は託児所を「児童保護を為す事業」として法的に位置付けた。19以来、幼稚園とは区別される託児所は、その救済的施設としての特徴が前面に出されることになる。この 1938 年という帰着点は、日本で最も古い託児施設が開設された 19
世紀末まで遡る日本における幼児教育（幼稚園）と幼児保育（託児所）の関係づけを追究
16

大宮勇雄「城戸幡太郎の幼児教育制度論－戦前の「幼保一元化」動向をめぐって」『東京大学教育学部教育行政学研究室紀要』1、1980 年、136 頁。
17 神田伸生はいう。
「城戸の幼児教育の目的論の特徴は、人間を社会、歴史的存在と規定し、そこに人間の進歩、発達の源と見ていこうとするところにある。これは、城戸と同時代にわが国の幼児教育に大きな影響を与えた倉橋惣三が子ども自身の興味や自発性をもとにしながら子どもをとらえようとしたのと対照的である」と。
（神田伸生「城戸幡太郎の幼児教
育思想と「技術」のとらえ方について」『教育方法学研究』11、東京教育大学教育方法談話会 1993 年、60 頁）
18 倉橋については、野沢正子「倉橋惣三と児童保護論」『社會問題研究』25、1975 年、に詳しい。
19 1936 年に大阪毎日新聞社会事業団のなかに全日本保育連盟が組織された。これが日本における全国組織の保育事業関係者団体としては初めてのもので、それ以前にも京阪神三市
聯合保育会などが活動していた。

104

する動きを、大きく進めるものとなった。
それに至る経緯を確認すると、文部省が創設された年でもある 1871 年に混血児の養育と女子教育を目的とする「亜米利加婦人教授所」が横浜に開設された。アメリカ人宣教師によって運営された当施設が黎明期にあった日本の幼児教育、幼児保育事業の成立に与えた影響は大きかったとされる。20この時点で児童政策としての幼児教育と幼児保育は未分化であり、その後両者は教育施設としての幼稚園、福祉施設としての託児所とする役割分担に象徴されるかたちで分離されていく。
1872 年に公布される学制は、全国を 8 の大学区、各大学区を 32 の中学区、各中学区を210 の小学区に分け、それぞれに大、中、小学校を置くという方針をとった。その小学校の規定の中に「幼稚小学」の項があり、「幼稚小学ニ男女ノ子弟六歳迄ノモノ小学ニ入ル前ノ端緒ヲ教へルナリ」と小学校の一部として規定されているのが、後に幼稚園と呼ばれる幼児教育である。
「幼稚小学ハ男女ノ子弟六歳迄ノモノ小学ニ入ル前ノ端緒ヲ教ル」教育機関とされる「幼稚小学」は、1875 年に京都上京第三十区第二十七番組小学校（現在の、京都市立御池中学校）に付設された「幼穉遊嬉場（ようちゆうきじょう）」として体現する。「遊戯中ニ於テ英才ヲ養ヒ庶幾クハ他日勉学ノ基トナラン」ことを目的とする当施設では、受け入れ年齢は問わないなどの曖昧さを残した施設ではあったが、ここに日本における幼児教育史の原点が認められる。
「幼稚園」を最初に名乗ったのは、1876 年に開園した東京女子師範学校附属幼稚園（現在の、お茶の水女子大学附属幼稚園；1917 年には、倉橋惣三が主事に就任）であり、これが日本で最初の幼稚園とされている。「幼稚園開設ノ主旨ハ学齢未満ノ小児ヲシテ、天賦ノ知覚ヲ開達シ、固有ノ心思ヲ啓発シ、身体ノ健全ヲ滋補シ、交際ノ情誼ヲ暁知シ、善良ノ言行ヲ慣熟セシムルニ在リ」という目的を掲げる当園では３歳からの３年保育が実施された。私立として最初の幼稚園は、それから 10 年後の 1886 年に金沢市に開園された英和幼稚園（現在の、北陸学院短期大学附属幼稚園）である。
図表７として示したように、1899 年には幼稚園に関する最初の独立規定となる「幼稚園保育及設備規定」が定められる。「幼稚園ハ満３歳ヨリ小学校ニ就学スルマデノ幼児ヲ保育スル所」であり「幼児ヲ保育スルニハ其心身ヲシテ健全ナル発育ヲ遂ゲ善良ナル習慣ヲ得
シメ以テ家庭教育ヲ補ハンコトヲ要ス」とされる幼稚園は、３歳から学齢までの幼児に、心身の健全な発育と善良な習慣を養い、家庭教育を補う保育をするものと規定された。この規程で、幼稚園は満 3 歳から小学校就学までの幼児を保育する所であることが明確にされた。
図表７ 戦前期における児童教育と児童保育の分化
幼児教育（幼稚園）
幼児保育（託児所）
20

小林恵子「明治四年に開設された亜米利加婦人教授所－婦人宣教師ミセス・プラインの『おばあちゃんの手紙』を中心に」『日本保育学会大会研究論文集』第 48 号、1995 年、など。

105

1899 年1926 年1947 年

幼稚園保育及設備規定
1908 年

託児事業が内務省による「成績優良なる
民間社会事業団体への奨励金助成」の対
象＝感化救済事業に1938 年

社会事業法

1946 年

旧生活保護法

幼稚園令

学校教育法

1947 年※幼稚園令と社会事業法については、資料２、３を参照。
（筆者作成。）

児童福祉法

1926 年には、「幼稚園令」が幼稚園単独の法令として公布される。「幼稚園ハ幼児ヲ保育
シテ其心身ヲ健全ニ発達セシメ善良ナル性情ヲ涵養シ家庭教育ヲ補フヲ以テ目的トス」とされる幼稚園は、幼児の心身の健全な発達と善良な性情を養うことと家庭教育を補うことをその目的に掲げた（資料２、参照）。幼稚園令は、幼稚園保母の資格から託児所保母を排除する（託児所保母と区別される幼稚園保母の資格についての規定を定める）など、託児所関係者の反感を招くものであった。この「幼稚園令」の制定の準備は文部省が内務省との協議なしに進められ、そのことが内務省による幼稚園令に対抗した託児所令の制定に向けた動きの契機になる。ここに、託児事業が幼稚園と制度的に区別されていくという転機を見ることができる。21
資料２

幼稚園令（1926 年、勅令第 74 号）

第一条

幼稚園ハ幼児ヲ保育シテ其ノ心身ヲ健全ニ発達セシメ善良ナル性情ヲ涵養シ家庭教育ヲ補フヲ以

テ目的トス
第二条

市町村、市町村学校組合及町村学校組合ハ幼稚園ヲ設置スルコトヲ得

市町村、市町村学校組合及町村学校組合ハ前項ノ規定ニ依リ幼稚園ヲ設置スル場合ニ於テ費用ノ負担ノ為学区ヲ設クルコトヲ得
第三条

私人ハ本令ニ依リ幼稚園ヲ設置スルコトヲ得第四条

幼稚園ハ小学校ニ附設スルコトヲ得

第五条

幼稚園ノ設置廃止ハ地方長官ノ認可ヲ受クヘシ

第六条

幼稚園ニ入園スルコトヲ得ル者ハ三歳ヨリ尋常小学校就学ノ始期ニ達スル迄ノ幼児トス但シ特別ノ事情アル場合ニ於テハ文部大臣ノ定ムル所ニ依リ三歳未満ノ幼児ヲ入園セシムルコトヲ得21

ただし、幼稚園と託児所の線引きをめぐっては行政レベルでも実践レベルでも混乱があったというのが実態である。幼稚園令の制定に伴って発令された「幼稚園令及幼稚園令施行規則制定の要旨並施行上の注意事項」（1926 年）では延長保育や 3 歳未満児の受け入れ可能性を提示するなど、共働き家庭の保育ニーズへの対応も視野に入れた幼稚園が構想されていた。あるいは、1930 年代終わりに文部省内部でも幼稚園と託児所の一元化計画が持ち上がったという。（この点については、田澤薫「幼保一元化の可能性に関する史的検討」『保育学研究』49-1、2011 年、に詳しい。）

106

第七条

幼稚園ニハ園長及相当員数ノ保姆ヲ置クヘシ

第八条

園長ハ園務ヲ掌理シ所属職員ヲ監督ス園長ノ資格ニ関スル規程ハ文部大臣之ヲ定ム

第九条

保姆ハ幼児ノ保育ヲ掌ル

保姆ハ女子ニシテ保姆免許状ヲ有スル者タルヘシ
第十条

特別ノ事情アルトキハ文部大臣ノ定ムル所ニ依リ保姆免許状ヲ有セサル女子ヲ以テ保姆ニ代用ス

ルコトヲ得
第十一条

保姆免許状ハ地方長官ニ於テ保姆検定ニ合格シタル者ニ之ヲ授与シ全国ニ通シテ有効トス保姆検定ハ小学校教員検定委員会ニ於テ之ヲ行フ
保姆ノ検定及免許状ニ関スル費用ハ北海道地方費又ハ府県ノ負担トス保姆ノ検定及免許状ニ関スル規程ハ文部大臣之ヲ定ム
第十二条

幼稚園ノ職員ニ関シテハ小学校令第四十四条乃至第五十条ノ規定ヲ準用ス

第十三条

幼稚園ノ設置廃止、保育項目及其ノ程度、編制並設備ニ関スル規程ハ文部大臣之ヲ定ム

第十四条

幼稚園ニ於テ保育料入園料等ヲ徴収セムトスルトキハ公立幼稚園ニ在リテハ管理者ニ於テ私立幼稚園ニ在リテハ設立者ニ於テ地方長官ノ認可ヲ経テ其ノ額ヲ定ムヘシ之ヲ変更セムトスルトキ亦同シ
附則
本令施行ノ際現ニ存シ小学校令ニ依リ設置セラレタル幼稚園ハ本令ニ依リ設置セラレタルモノト看做ス
本令施行ノ際現ニ幼稚園ノ保姆ノ職ニ在ル者ニシテ小学校ノ本科正教員タルヘキ資格ヲ有スルモノニハ地方長官ハ保姆検定ヲ経スシテ保姆免許状ヲ授与スルコトヲ得（池田祥子・友松諦道編著『戦後保育 50 年史第 4 巻 保育制度改革構想』日本図書センター、2014 年、19-20 頁、から作成。）

一方、「託児所」という呼称が象徴するように、幼児保育は子守児童や就労婦人のための事業としてスタートした。1890 年に新潟で開設された「静修女学院附設託児所」（「新潟静修学校」付設の託児所）が最初とされるそれは、子守をしながらでなければ学校に通うことができない子供たちを対象に開設されたものである。児童が背負ってくる幼い弟妹を授業の妨げにならないように別室で保護するための当施設は、後に地域の就労婦人の要請に応えて「守孤扶独幼稚児保護会」へと展開する。
このような子守学級としての性質を併せ持つ学校は、先にその実情を取り上げた農繁期
託児所の原型でもあり、同年に鳥取では季節託児所としての農繁期託児所が開設されたという記録もある。それに対して、例えば 1894 年に大日本紡績株式会社が女性労働力の確保を目的として工場付設の託児所を設置するなど、紡績工場や炭鉱などにも託児所が普及する。このような動向を受けて、1908 年に託児事業は内務省管轄の「感化救済事業」として位置づけられることになった。22
1909 年からは、民間社会事業団体への補助金交付事業の対象として託児所の運営に対する政府からの補助がはじまっている。これによって、託児所が本補助の対象とする「青少22

ちなみに、この時点で成立する幼稚園＝文部省、託児所=内務省という構図は、現在の幼稚園＝文部科学省、保育所＝厚生労働省の管轄という流れの起点である。

107

年の非行防止や労働者の家庭改善等のための事業」に位置づけられることになる。この時
点で託児所が治安対策、ないしは生活改良事業の枠組みで把握されたことになったのだが、託児所が法的にその位置づけを規定されるに至るのは、1938 年の社会事業法においてである（資料３、参照）。
資料３

社会事業法(1938 年、法律第 59 号、抄)第一条

本法ハ左ニ掲グル社会事業ニ之ヲ適用ス但シ勅令ヲ以テ指定スルモノニ付テハ此ノ限ニ在ラズ

一

養老院、救護所其ノ他生活扶助ヲ為ス事業

二育児院、託児所其ノ他児童保護ヲ為ス事業

三

施療所、産院其ノ他施薬、救療又ハ助産保護ヲ為ス事業

四授産場、宿泊所其ノ他経済保護ヲ為ス事業

五其ノ他勅令ヲ以テ指定スル事業

六前各号ニ掲グル事業ニ関スル指導、連絡又ハ助成ヲ為ス事業

第二条

社会事業ヲ経営スル者其ノ事業ヲ開始シタルトキ又ハ之ヲ廃止セントスルトキハ命令ノ定ムル所ニ依リ其ノ旨事業経営地ノ地方長官ニ届出ヅベシ
第三条

地方長官ハ社会事業ヲ経営スル者ニ対シ保護ヲ要スル者ノ収容ヲ委託スルコトヲ得
前項ノ規定ニ依ル委託アリタル場合ニ於テ社会事業ヲ経営スル者ハ正当ノ事由アルニ非ザレバ之ヲ拒コトヲ得ズ（池田祥子・友松諦道編著『戦後保育 50 年史第 4 巻 保育制度改革構想』日本図書センター、2014 年、24-25 頁、から作成。）

このように託児所の法的規定は幼稚園に比べて時間を要しているが、その間に相当する
1926 年の幼稚園令から 1938 年の社会事業法の制定に至る時期にこそ農繁期託児所が普及、定着を見たのである。もちろんそれ以前から幼児教育（幼稚園）と幼児保育（託児所）の分化は進んできたが、農繁期託児所の普及という動向は託児所の性格付けを決定的なものとしている。というのは、農繁期託児所の普及がみられる以前の託児所はその性格において大変なバラつきがみられていた。
例えば、1920 年代には都市部を中心に公立の常設託児所の普及もみられた。夫婦共働きの工場労働者の生活安定を主眼において 1919 年に大阪市に設置された鶴町第一託児所は最初の公立の託児所であり、翌年の 1920 年には京都市、1921 年には東京市でも設置をみた。
23これらの都市部で体現した託児所と農繁期託児所を比べるだけでも、その目的や運営主体などのあらゆる点において多様性がみられた。
そのような背景のなかで急速な普及をみた農繁期託児所は託児所の象徴的な存在となり、教育的常設的施設としての幼稚園に対して救済的季節的施設としての託児所の特徴が前面に出されることになる。その結果として、「児童保護事業」だけでなく「経済保護事業」や

23＜都市＞社会政策としての大阪市の社会事業については、玉井金五『防貧の創造－近代
社会政策論研究－』啓文社，1992 年、に詳しい。同書では、1920 年代から 30 年代へと社会事業論の基調が都市から農村に移っていくことにも注意が払われている。

108

「隣保事業」としての意義にも重きがあるものとして、よりハッキリとその輪郭が描かれるに至ったのである。
４

農繁期託児所の位置づけ（Ⅱ）
農繁期託児所の普及と託児所の法的位置付けに至る過程は、1930 年代を通じて社会政策と社会事業が概念的に区別されていく過程とも呼応している。農村に実践としての社会政策が普及をみたことと、概念としての社会政策と社会事業の関係性をどう把握すればよいかという問いは密接に関連しているのである。
というのは、実践という観点でいえば都市で先行して実現をみた社会政策が農村へと広がりをみるという状況のなかに定着をみたのが社会事業の概念である。その区別を一層徹底させるきっかけになったのが、大正・昭和初期人口論争（1926-1933）である。経済学者を中心とする学説論争に収斂することになるそれは、社会政策の対象を資本主義社会の構造的な矛盾や欠陥から発生する問題としての社会＝労働問題に向かわせる契機にもなった。
その延長上に台頭した大河内社会政策論は、マルクス主義的な立場（資本家階級と労働者階級といった視点）から定義される労働問題を核とする社会政策論である。
それに対して、農村の現実は経済的困窮をはじめとする生活問題としての社会問題が露呈していた。学説という観点からいえば、当時の農村社会問題をみる視点は戦後に社会病
理学や社会福祉学と呼ばれる領域へと連なるものである。資本主義の構造的特質をめぐる問いとは一定の距離をおくそれは、個人の特質や家族、職場、地域などの社会関係に起因する逸脱行動や社会的不適応といった病理現象として表出する生活問題への治療ないしは予防をめぐる議論としてもたらされた。
戦前にその前史ともいうべき議論を展開したのが、社会政策と社会事業の区別を論じた
海野幸徳や戸田貞三、山口正らである。社会学に基づく彼らの議論は、＜経済学＞系に対して＜社会学＞系と名づけ得る社会政策論者である。24人口論争を機に経済学的な議論に偏っていった社会政策学界にあって、彼らの議論は社会事業論として展開をみることになった。
論者によって多少の差異はみられたものの、生活問題に主眼を置いた社会事業論は大河
内社会政策論が影響力を持って行く過程から離反する形で社会政策と社会事業の差異化を支持するものとして展開した（図表８、参照）。あるいは、本稿でクローズアップした農
繁期託児所をはじめとする実践としての社会事業に理念を付与するような役割も果たした
彼らの議論は、経済学的な議論に収斂をみた大河内による社会政策定義とは距離を取らざるを得ないものであった。
図表８－１（海野幸徳による）社会政策と社会事業

24＜社会学＞系社会政策論をめぐっては、玉井金五・杉田菜穂「日本における〈経済学〉
系社会政策論と〈社会学〉系社会政策論 －戦前の軌跡－」『経済学雑誌』第 109 巻第 3 号，2008 年、を参照されたい。

109

社会政策

社会事業

目標
対象

共同福祉
階級的全体

集団，国民というような「ゆるやかな」全体

性質

法的規範

法的規範と自由な愛の結合（海野幸徳『社会政策概論』赤炉閣書房，1931 年，82-86 頁，より作成。）
図表８－２（戸田貞三による）社会政策と社会事業
社会政策

社会事業

目的

人々の生活要求の実現を期する

主体

公権力

必ずしも公権力に拠らない

根拠

社会人の共同感情・互助の精神＋社会人の共同感情・互助の精神

公の強制力（戸田貞三『社会政策』台湾社会事業協会，1931 年，1-2 頁，をもとに作成。）
図表８－３（山口正による）社会事業の定義
社会政策

社会事業

目的１

社会の均斉的、全一的、調和的発達

目的２

支配階級を厭へんとする

被支配階級を引き上げんとする

対象１

社会問題（社会の均斉的、一体的

社会福利問題（常態ではない社会

或は全一的発達の過程の常態にの疾病の治療と予防＝「社会の病於ける諸問題＝「常態に於ける社

態の治療又は予防」）

会の発達上の諸問題」）
対象２

主として社会を構成する階級

主として個人手法

主として立法的手段

主として行政的又は自助的方法

関係

社会事業は社会政策を助成する関係（山口正『都市社会事業の諸問題』教育刷新社、1928 年，5-6 頁，をもとに作成。）

その＜社会学＞系論者の、いいかえれば生活問題を中心とする社会政策論の位置を 1930
年代の状況のなかで明確に浮かび上がらせるのは極めて困難である。その要因のひとつとして、戦時下という特異な状況を前に大河内が生活問題を厚生問題と言い換えることでもたらされた（戦時）生活問題論がある。
大河内は戦争経済の統制化が進展しつつあった当時、その中心目標が軍需生産力の拡充に置かれる状況において国民生活は戦争経済の循環を離れてはあり得ないと考えた。その枠組みで議論される生活問題は、保健・衛生の分野についていえば「戦時経済下においては重要産業内に結集された勤労者及び女子動員の結果、職場に進出しはじめた女子挺身隊員の保健問題」であり、教養・娯楽の分野についていえば「大量に動員された青少年工に対する教養・娯楽指導の問題」であるというように「軍需生産力の人間的担い手によって営まれる生活」こそが生活問題の核心であるとした。

110

その「軍需生産力の人間的担い手によって営まれる生活」は、大河内によれば「勤労生活」と「消費生活」の二分野から形成される。戦時下においてすべての国民は原則として働く国民でなければならならず、そこでの消費生活（＝衣・食・住，教養・娯楽，医療・衛生等から成り立つ生活）は「働く国民たる資格を維持するために不可欠なもの」、いい
かえれば勤労生活のためのものとしてこそ有意味な存在となる生活とみなされた。このように規定された「勤労生活」と「消費生活」を対象とする社会政策論の展開は、社会事業を一層低位に置くことになる。それは、大河内によって図表９のように区別された。
図表 ９（大河内による）社会政策と社会事業
社会政策

社会事業

目的

労働力の保全・培養

非社会的性格者等の救済指導

対象

労働者（勤労者）

勤労能力を持たない人々

性質

経済内的厚生経済外的厚生（厚生の領域）（出所）小山久二郎編『現代日本の基礎２

厚生』小山書店，1944 年，8-13 頁，より作成。

このように、戦時下に生活問題が厚生問題と読み替えられることで、社会政策と社会事業の差異化という流れはいよいよ強化された。そのような学説的な流れとは別に、本稿でクローズアップした農繁期託児所はまさに本来の意味での生活問題への対処策として、したがって＜農村＞社会政策として普及をみたのである。25資本主義体制の影響に還元しきれないこの実践は、不況の影響によって農村で深刻化した生活問題への着目がもたらしたものである。この生活問題の解消という視点は＜社会学＞系の社会政策論の特徴であり、海野幸徳や山口正らは実践家としても児童保護事業の普及に力を尽くした。
＜社会学＞系社会政策論者の問題関心は、あえていえば非成年男性を取り巻く領域にあった。社会問題の発生原因として経済的な要因だけでなく社会的ないしは心理的な要因を重視する観点は、当時多くの専門家が陥った社会政策と社会事業を区別しようとする議論の矛盾を浮き彫りにする。それを示すのに、児童を対象とする政策領域は恰好の材料というべきである。さらに婦人労働、少年非行、棄児といった問題への対処でもあるそれは、対象が生産関係かそれ以外か、実施主体が公的かそれに限定しないかといった線引きを困難にした。
戦前の児童社会政策の主な流れに言及しておくと、地域のニーズに応じるかたちでの託児所の普及から社会事業法（1938 年）への法的規定に至る動きと、人口問題や児童保護をめぐる議論に支えられて成立する児童虐待防止法や少年教護法の形成（1933 年）にいたる
25

戦後間もなく農林省（現、農林水産省）が主導して農漁村ではじまった生活改善を目指す活動（農林省生活改善運動）でも、農繁期託児所の設置が推奨された。地域住民の自主的、自発的な活動を援助、助長することで人々の生活の改善と向上を図ろうとする活動は、
1954 年に発足する鳩山一郎内閣が公約に掲げた新生活運動として地域、企業体単位の生活改善、向上運動として広がりをみることになった。（田中宣一『暮らしの革命－戦後農村運動の生活改善事業と新生活運動－』農山漁村文化協会、2011 年、に詳しい。）

111

動きを見出すことができる。この二つの流れは、戦後に至って児童の福祉を図ることを目的とする児童福祉法（1947 年）によって一つに束ねられる。1938 年に法的規定を得た託児所は、その後生活困窮者に対する公的扶助を目的として制定された旧生活保護法（1946 年）の中で一旦保護施設の１つとして位置づけられ、その後児童福祉法において（託児所改め）保育所としての法的規定を得た。それに対して、1933 年に成立していた児童虐待防止法と少年教護法（児童社会政策）は児童福祉法に吸収される形で姿を消した（図表１０、参照）。
図表１０

児童社会政策をめぐる戦前と戦後

児童保護事業（託児所のち、保育所）の法的規定
1938 年

社会事業法→

1946 年

旧生活保護法→1947 年

児童福祉法→

1947 年

児童福祉法→

1947 年

児童福祉法→

1947 年

学校教育法

感化事業の法的規定
1933 年

少年教護法

児童虐待防止事業の法的規定
1933 年

児童虐待防止法

幼稚園の法的規定
1926 年

幼稚園令（筆者作成。）

ここに児童社会政策をめぐる「救済」や「教護」、「権利」と言った観点が（社会事業の延長として捉えられる）社会福祉の領域に吸収され、児童政策が社会福祉政策として確立することになる。あるいはまた、児童福祉法と同年に成立する学校教育法の制定をもって、幼稚園と保育所の関係性も新たな段階に入っていったのである。戦時期を挟んでの戦前と戦後の社会政策論と社会事業論の並立がもたらした捻じれに正面から向き合うことのないまま両概念は分断され、1940 年代終わりから 1950 年代にかけて社会政策本質論争や社会福祉本質論争が生起することになる。
５

むすびにかえて
本稿では、1920 年代から 30 年代における農繁期託児所の形成、普及の経過を明らかにするとともに、それを児童教育と児童保護、社会政策と社会事業の関係性をめぐる問いのなかで把握した。
ここでの考察において導いたことを、繰り返しておこう。第一に、農繁期託児所の形成、普及という実践史における出来事は、託児所の性格規定に影響を与えることで幼稚園と託児所の境界設定を導き出すことになったと考えられる。第二にそれは、農繁期託児所の普112

及と併行するかたちで学説史に生じた社会政策と社会事業を区別する動きを否定する事例となった。その基準として用いられた、その対象が生産関係かそれ以外か、実施主体が公的かそれに限定しないかといった線引きを困難にするからである。これらの意味において、農繁期託児事業は、日本の社会政策論史を再構築するにおいても貴重な研究材料となろう。
児童保護、経済保護、さらには隣保事業の側面をもつと表現された農繁期託児事業は、
生活問題への関心に裏づけられている。当事業は、マルクス主義的な立場から定義される
社会政策定義と、それに対置されるかたちでもたらされた社会事業を根底で理念的に貫く「社会改良」や「社会連帯」の理念の双方を体現する。実践としてのそれは、学説論争がもたらしたイデオロギー的な偏りに合わないケースであり、当時の専門家が陥った社会政
策と社会事業を区別しようとする議論の矛盾を浮き彫りにするのである。
社会政策と社会事業の関係性をめぐる問いは、戦後に至って社会保障、公衆衛生の概念も加わることでより複雑なものとなる。社会事業法における「児童保護をなす事業」としての託児所から旧生活保護法における「（経済的）保護施設としての」託児事業として、さらに児童福祉法においては「児童福祉施設としての」保育事業として位置付けられるという目まぐるしい動きについて、その戦後史も含めた考察は今後の課題としたい。

＊本稿は、「1930 年代における＜農村＞社会政策の一断面－農繁期託児所をめぐって－」というタイトル
で『季刊経済研究』35(3/4)、 2013 年、に発表した原稿の一部を修正及び加筆したものである。

参考文献
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保育制度改革構想』日本図書センタ

ー、2014 年。
・植村義一郎『現代日本児童問題文献選集１４

植村義一郎

託児所経営の理論と実際』

日本図書センター、1987 年。
・山口正『都市社会事業の諸問題』教育刷新社、1928 年。
・山中六彦『保育事業と農繁期託児所』日本評論社、1934 年。
・社会政策学会史料集成編纂委員会編『社会政策学会史料（社会政策学会史料集成（復刻版）別巻１）』御茶の水書房，1978 年。
・日本保育学会編『日本の幼児保育』チャイルド本社、1979 年。
・田中宣一『暮らしの革命－戦後農村運動の生活改善事業と新生活運動－』農山漁村文化協会、2011 年。
・玉井金五『防貧の創造－近代社会政策論研究－』啓文社，1992 年。
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村山・置賜地区編』みちのく書房、2003 年。

・佐口和郎・中川清編『福祉社会の歴史－伝統と変容－』ミネルヴァ書房，2005 年。
・杉山博昭『近代社会事業の形成における地域的特質－山口県社会福祉の史的考察－』時

113

潮社、2006 年。
・松田澄子『子守学級から農繁託児所へ

最上・庄内地区編』みちのく書房、2008 年。

・杉田菜穂『人口・家族・生命と社会政策－日本の経験－』法律文化社，2010 年。
・野口友紀子『社会事業成立史の研究－防貧概念の変遷と理論の多様性－』ミネルヴァ書房、2011 年。
・玉井金五・佐口和郎編『戦後社会政策論』明石書店、2011 年。
・浅野俊和「戦時下保育運動における農繁期託児所研究－『保育問題研究会』を中心に－」『中部学院大学・中部学院大学短期大学部研究紀要』第 8 号 、2007 年。
・大宮勇雄「城戸幡太郎の幼児教育制度論－戦前の「幼保一元化」動向をめぐって」『東京大学教育学部教育行政学研究室紀要』1、1980 年。
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・玉井金五・杉田菜穂「日本における〈経済学〉系社会政策論と〈社会学〉系社会政策論 －戦前の軌跡－」『経済学雑誌』第 109 巻第 3 号，2008 年。
・西垣美穂子「農村社会事業論が捉える農村における児童保護・児童社会事業の意義と課
題－農村児童問題への対応を中心に―」『佛教大學大学院紀要』第 22 巻、第 36 号、2009
年。
・金子良事「日本における「社会政策概念」について－社会政策研究と社会福祉研究との対話の試み－」『社会政策』第 2 巻第 2 号、2010 年。
・河合隆平・高橋智「戦間期日本における保育要求の大衆化と国民的保育運動の成立－保育要求のなかの保育困難児問題を中心に－」『東京学芸大学紀要（第一部門、教育科学）』
第 55 号。

114

お問い合わせは、
www.ipss.go.jp /mail/sendmail/mail.html
よりお願いします。

所内研究報告第 62 号

社人研資料を活用した明治・大正・昭和期における人口・社会保障に関する研究
2014 年 度 報 告 書2015 年 3 月 31 日発行
国立社会保障・人口問題研究所〒100-0011 千代田区内幸町 2-2-3 日比谷国際ビル 6F
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