第回定期総会記念講演会

課題設定

なぜこんなテーマ？

廣

執筆するちょっと前あたりから、どうも「自治」

克

すが、岩崎先生の使い方は、わたしがこれから言と「分権」は自分でもいろいろと語ってきたけれ

藤おうとしている「官治分権」とは意味内容が異なっども、何かすっきりしない、もやもやとした感じについて判然としなくなってしまった、というか、が蓄積されてきていました。「自治」と「分権」

なお、「官治」について本日は特に詳しく説明

自分自身で納得がいかなくなってきたので、改め「鋭角鈍角」には「分権」と「自治」は一緒で、をいたしません。中央政府の政治家や官僚たちが分権を進めれば自治の強化につながるというようて考え直さなければと感じるようになってきてい
さて、今日のテーマは、当研究所が発行しておに考えられてきたのではないか。あるいはそのよました。
ります『北海道自治研究』の六〇〇号、今年二〇うな風潮が感じられましたと書きました。

全国を統治しようとしている姿を「官治」と述べ

一九年一月に発行された所報ですが、その一頁目

ただ、本当にそうなのか、つまり「分権」を進めて行くと「自治」の強化に本当につながるのか、

そんな単純なことで良かったのかとする疑問が、さらに言いますと、同じ『北海道自治研究』のれを見てみると、それはちょっと、むしろ違うのをしたわけです。二〇〇〇年の分権改革以降の流

わたしの中でどんどん高まってきたので問題提起
昨年二〇一八年九月号（五九六号）に掲載した「自ではないかと考えるに至りました。もちろん言葉

治と民主政治を考える

衆愚を避けるために」を⑴ 「分権」と「自治」とは何か権と自治」に関連するものです。

に掲載されています「鋭角鈍角」に寄稿した「分る、という程度にしておきます。

ています。これについても後ほど話していこうと佐

北海学園大学法学部教授・当研究所理事長

－

思います。

－

「自治」
・
「分権」
の過去・現在・未来
官治分権社会からの脱却をめざして

１と、「官治分権」の言葉自体は、筑波大学の岩崎オリジナルなのかを調べてみました。そうしますて、しめしめと思いましたが、念のために本当にいろいろ考えているうちにわたし自身が思いついたことがある人は少ないのではないでしょうか。

ルにあります「官治分権社会」という言葉を聞い「分権」をカギ括弧で囲んでいます。サブタイト

トルを見て頂ければお分かりのように「自治」や今日のテーマですが、レジュメに記載したタイをさせていただくことになりました。

の日程調整が難航し、最終的には急遽わたしが話

びしご講演いただく予定でしたが、打診した方とす。本来であればわたしではなく、別な方をお呼演会にご出席いただきましてありがとうございま

本日は北海道地方自治研究所の定期総会記念講－
美紀子先生が書かれた論文に登場しています。で－14

北海道自治研究 ２０１９年８月（Ｎo.607）

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は、違うことなのではないかと考えるようになりではないと言えることに気づき、「分権」と「自治」も違いますし、やはり、分権イコール自治の強化

その政策成否責任についても市町村に転嫁していに市町村行政の多忙化を生み出す要因のみならず、に策定が求められている計画が増大している。単制を事例に」のなかで、「二〇〇〇年以降、市町村関係の変化～地方版総合戦略と森林経営管理法体

いて、まずは歴史を振り返ってみたいと思います。

「分権」についてどのように語られてきたのかにつ明治憲法下でも「自治」は存在したました。では、「分権」や「自治」とは何なのでしょ

皆さんご存知のとおり、「自治」という言葉自⑴うか。

る。これが国によるポスト分権改革期の新しい自それではできない共同の課題解決を自治体政府や完性とは、自分たちできることを自分たちで行い、で指摘した「逆補完性の原理」です。そもそも補

金井利之先生が『ガバナンス』二〇一二年八月号

文としてわたしがまず挙げるとすれば、東京大学

分権改革がもたらした象徴的なことを示した論てきました。まだまだ、精緻とまでは言えません

綴っていたところに、この講演のチャンスが巡っならないと思い、その一部を二〇一八年の拙論に改めて「分権」や「自治」について考えなければ

常に共感を覚えました。そうしたことを背景に、ところに今井先生が論文を発表しましたので、非されてきているのではないか、と懸念をしていたが二〇一〇年代に入り、なし崩し的にどんどん壊

わたし自身、「地方自治」と呼ばれていたものの『憲法講話』を皆さんにも紹介したいと思いま

年に岩波文庫版として復刻された美濃部達吉先生

今日は一九一八年に再版が発行され、二〇一八という言葉は出てきています。

の市制町村制の解説書の中にも「分権」や「自治」

が一万五〇〇〇ほどに合併させられています。そいます。この制度によって七万ほどあった村落数

制町村制」がつくられ、一八八九年に施行されてに制定されますが、その一年前の一八八八年に「市した。明治憲法（大日本帝国憲法）は一八八九年

体は明治憲法が制定される以前から存在していま

さらには中央政府に広げていくことをさすわけでし、考えている途上でもあります。ですので、具治体統制手法になっている」と指摘しています。

す。逆補完性は、それとは矢印の方向が逆になっす。この本では行政組織法の範疇として地方制度

分権改革は何をもたらしたのかています。全権を持っている国ができない、もし体的な話ではなく抽象的な話となることを最初にが説明されています。レジュメには、その内容を⑵

くはやや乱暴なまとめ方になりますが、自分達でお断りしておきます。

新しい岩波文庫版三一〇～三二二頁にそってコン

パクトにまとめておきました。

した。

したが、その時はさほど気に留めてはいませんでそれなりに納得できる議論ではあると思っていま

わたしは自治の集合と分権の集合は時々交差したばよいのですが、非常に難しいので断念しました。

などを用いてわかりやすく説明することができれ本来であれば、「自治」と「分権」について図んが、この部分を取り除けば考え方としては今です。「被治者たる」の部分は現代にはそぐいませ

同の利益を処理する意味である」と定義していまであり、自分が自ら政治を行いその他自分らの共は被治者たる人民がある程度公共事務を行う意味

２ 「自治」の過去・現在

きっちり責任を持って施策を展開するのは面倒だと考え自治体がやるべきだとして自治体に投げてきている、そういう流れになってきているのでは

それから時間がだいぶ経過しますが、地方自治

り、同じものを含んでいたり、別な方向に向かっも通用するのではないでしょうか。

「自治」について美濃部先生は、「本来の意味で総合研究所今井照主任研究員が『自治総研』四七

たりするものだと思っています。
その上で、「自治」、

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ないか、という指摘です。最初に読んだときから七号に掲載した論文「『計画』による国 自治体間－

治」があることになりますし、国のレベルでも人も自己の組織決定を構成員自身で行えるなら「自これもそのとおりです。「自治」は、民間団体でも地方行政ばかりではない」とも述べていますが、関係者には使われていましたし、官僚になるため

言え、実際には「自治」という言葉が当時の政府「公共団体の行政」と言うと述べています。とはす。誤解を防ぐために彼自身は公共団体の自治はさず、別々の名称を附すのが適当だと述べていま自身も同一の言葉（自治）で二つの意味を言い表らに国の仕事も肩代わりさせたため、それも無料

無料奉仕で「自治」をやることを求めました。彼としたわけです。その人たちに国民の義務としての制度では有産階級、名望家層を自治体の支配層か。さらに「公民の無料奉仕」を前提として、こくださいね」としたと言えるのではないでしょう

すよ」と言いつつも、「それでは国の仕事もしてをつくり、国民には「自分たちでいろいろできま

り、国の仕事を肩代わりさせるために「自治体」

民主権というからには「自治」と言えるからです。

の文官高等試験などでも「自治」の言葉は出題さに使われているとしているわけです。美濃部先生

ところが、美濃部さんは、「今日普通に自治制度れていたはずです。

さらに「この意味における自治制度は、必ずしと申すのは、ただ地方行政についてのみである。

奉仕となります。このようにした理由は、国家官僚だけで国民全体に対応するすべての公共事務を

生は「自治という言葉に法律上の定義を与える必

なぜこのようになったのかについて、美濃部先の意味が変わってしまっていると述べるわけです。

われる場面が「地方行政」に変わっており、言葉

ういう意味ですよと言いながら、でも、実際に使て、「地方」と「自治」をくっ付けてしまって、「地の「自治」を認めますよ、としたわけです。したがっ「自治」は無いものの、地方レベルではそれなりす。公共事務について明治憲法上国家レベルでは政治を行うことは国レベルではありえないからで

なぜなら天皇主権ですから。人民が自分の立場で

明治憲法下では当然、国に「自治」はありません。

プが官選であり、そうした府県に国の権限を与え、の象徴であると捉えるのですが、岩崎先生はトッ

総合出先機関であった、すなわち、中央集権体制

わち、府県がありました。わたしは、府県は国のとお話ししました。戦前は官選知事の団体、すな

生の「官治分権」とは必ずしも一致していません

冒頭で、わたしのいう「官治分権」と、岩崎先明治憲法下では国に自治はない

要があるから」と述べた上で、「団体を組織して方自治」としたのだろうと思います。要するに、⑵

地方行政にその地方の人民をしてこれを処理または参与せしむるものであり、国家内の公共団体が国家の監督の下に自らその公共事務を行う意味で実行するのは困難であったからだと思うわけです。

いるということが地方自治の法律上の最も著しい

天皇主権のもとでは「自治」を地方に閉じ込めざ

こうした動きが「官治分権」の萌芽ではないかと特色であり、常に団体を中心とした団体の事業が総合的な出先機関の機能を果たさせる、あるいはある」とも述べています。本来の「自治」とはこ『自治』である」と定義しています。公行政を存るを得なかったということになるのでしょう。

家の監督の下に自己の目的たる行政を処理するこ意義においての「自治」と定義し、「自治」とは「国体が自己の目的たる公行政を行うことを法律上のし公共団体または公法人といいます。その公共団

施した理由について、総務省の解説を見ると「戸もさせたのは承知のとおりで、明治の大合併を実とは間違いありません。加えて自治体に国の仕事であり、実質は国家の支配層である官僚だったことはいえ、「自治」の範囲を決定するのは天皇「自治」を分けているわけです。

のです。つまり、トップの選出方法で「官治」とので、「自治分権である」という区別をしている

りませんでしたが、一応自治体内で選ばれていた

市町村のトップは、今日のような公選制度ではあ任せていた点を官治「分権」であるとしています。

みることができます。

立目的としている団体とは、私法上の法人と区別と」だとしています。

籍の整理や徴税のため」と書いてあります。つまこのように、「自治」の語が二つの異なる意味

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えてみます。

ることになった地方自治とどう違うのかをまず考らの戦前の意味と、戦後改革で憲法に盛り込まれ治」について、さきほど紹介しました美濃部さん

この点は、のちほどさらにみることにして、「自ないだろうか、と思うわけです。

るとしたら、それは「官治」分権だと言えるのではりなさいと言って〈地方公共団体〉に仕事をやらせいうのがわたしの問題意識です。国側がいろいろやから「自治」だと単純に言って良いのだろうか、といのだろうか、首長や議会議員が直接公選になった

しかし、そのように「自治」という言葉を使っていば、都道府県も「自治分権」となったことになります。

うわけです。この状態は、岩崎先生の言葉を借りれには、「都道府県も完全自治体となりました」と言も直接公選制となりました。このことをもって一般す。戦後は、都道府県知事も直接公選制、市町村長

るかで「官治」と「自治」を分けようという意味での仕事をいろいろさせるときにその範囲を誰が決め

わたしの使い方はそうではなくて、自治体に国

ように、あわよくば戦前の制度に戻したいという木俊一さんらが提唱した道州制論を見ても分かる

地方制度調査会で、のちに東京都知事となった鈴です。官僚たちではこれを直せませんし、第四次承認説（伝来説）も引きずってしまっているわけ

しても団体自治の枠を引きずっていますし、国家ければならないとはまったく思いませんが、どう組み込んだわけです。だからそのように解釈しなたちが戦後に「地方自治の本旨」を日本国憲法にに合格した人たちが内務官僚となります。この人団体自治という枠の中で出題される文官高等試験が『自治』である」と述べています。このような自治とは、大体が団体自治で、自己を主張するのした。美濃部先生も「ドイツ行政法における地方した。その際ドイツ行政法学も一緒に輸入されまため、プロイセンの制度を導入することになりまそうした人たちは敗れてしまうわけですね。そのが良いのではないかとする人たちもいましたが、の制度を輸入したわけです。連合王国の憲法制度

本帝国憲法制度自体はドイツ（当時はプロイセン）

そもそも、明治憲法下での地方自治制度や大日「地方自治の本旨は、団体自治と住民自治である」

いたのでしょうか。わたし自身も中学生あたりででは、研究者側は地方自治の本旨をどう考えてはないか、と想像してしまいます。

国家承認説をそのまま入れようとしたためなので治の本旨」を挿入したのは、戦前の団体自治及びこうした現実を考えると、日本国憲法に「地方自前、戦後を連続して勤めていたことになります。

りませんでした。けれども、国の役人の多くは戦と言うわけです。この方は、旧内務省の方ではあますが、「日本国憲法なんて読んだことないよ」ていました。それで、酔った勢いだったとは思いとも言ってこなかったので役人を続けた」と話し

う職を失うと覚悟していたが、ＧＨＱからやめろ

りますが、「第二次大戦の敗戦によって役人といから役人を務めていた人から話を聞いたことがあいました。わたしも文官高等試験に合格し、戦前いるわけではありませんが、なるほどだなぁと思

文官高等試験と「地方自治の本旨」とをつなげて予備校などが慌てたという内容です。高見先生が変える必要が生じたこと、それによって試験準備

戦後改革で日本国憲法には地方自治の条項が置

勝利先生が書かれたすぐれた解説を読みましてな

的に触れられてはいませんが、同書の後半で高見文官高等試験について、『憲法講話』では直接ころが多く、感動したものです。

憲法理論』が発行され、積年の疑問が解消すると大学四年生のころ、松下圭一先生の『市民自治の解できず、大学入学後も疑問に思っていました。

と教わったわけですが、なぜそう解釈するのか理かれましたが、条文に規定されている「地方自治るほどと思いました。高見先生がこの解説の中でそこで、今回の講演に先立ち、行政法の新旧参意欲が感じられます。

の本旨」については誰もが知っているとおり、ア

お書きになっておられるのは、美濃部先生に対す考書を読みなおしてみました。通説は国家承認説

戦後改革による「自治」

メリカ側が示した案にはなく、日本側の内務官僚

る天皇機関説攻撃によって文官高等試験の問題も⑶たちが挿入したものです。

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とは言っていないようです。制度的保障説とされているようです。しかし、これは、杉原泰雄先生がおっしゃっているように、国家承認説の言い換

３ 「自治」の未来の先生方がおっしゃっているように、日本国憲法の「国民主権」の中には当然に自治体における「住民 主 権 」 も 含 ま れ て い ま す。 で す か ら、 こ れ はたもので、そのイメージが戦後改革で変わったかとも と、 昔のドイツやフランスの制度を参考に作っ

ここで一旦まとめるとすれば、「自治」はもとりのようにも見えます。

解しているとは言えませんが、制度保障説の先取る」と述べています。この意味をわたしが十分理

は「憲政上重要だから、地方自治制度が必要であび上がってきます。美濃部先生の『憲法講話』でしなければ地方自治は存在しないのか疑問が浮か

国家承認説と変わらないわけですね。憲法で保障存在しないのかとなります。そうなると、実態は、ら。では憲法で保障されていなければ地方自治はているから地方自治が存在するとするわけですか

民自治の理論がそれほど奇異なものとして捉えらす。近年では、補完性の原理や松下圭一先生の市

理や市民自治の構想が広まるべきと考えていま

わたしはむしろ、団体自治ではなく補完性の原ね。ですから、誰もいない団体はあったわけです。

いないムラも数としてはかぞえられているんです

ましたけれども、この中には実際には人の住んで明治の大合併前に七万以上のムラがあったと言いは日本でもあることはあったのですね。さきほども人がいないのに団体はできるのでしょうか。実だかよく分からないからという理由からです。誰くいのではないでしょうか。それは団体自体が何治のなかに閉じ込めてしまうのはとても分かりにてみたいと思います。やはり、「自治」を団体自では、ここからは「自治」の未来について考え葉も言っていたな」くらいに、つまり当たり前に

なるべく早く住民自治については「昔、そんな言それを唱えることに違和感はないわけです。でもではないから未だに言っているわけです。そして、すね。「住民自治」については、それが当たり前て、そんなことを偉そうに言ったらかえって変でて言う人はほとんどいませんよね。当たり前すぎ存するためには酸素が必要だ、と大上段にかざしらです。だから普通は、地球上の多くの生物が生だ、とわざわざ言いません。それは当たり前だかいますが、我々が生きていくためには酸素が必要⑴ 「自治」を〈団体自治〉に閉じ込めないいうと、やっぱり変わっていないと言わざるを得なれることはなくなったと思います。そうしたこと唐突ですが、この会場にいる皆さんは息を吸って「当たり前」のことにしなければならないのです。

いのではないでしょうか。日本国憲法が施行されて、がもっと広まっていけば良いと思っています。

えでしかないようにも思います。憲法で保障され地方自治法が施行された一九四七年一二月末に内務承認説」的なイメージは未だにしっかりと維持されそれほど変わっていないと言えるでしょう。
「国家

行政法学の教科書を読んでも「自治」のイメージはて復活します。そうした流れであるとか、憲法学、す。なぜなら、もはや住民自治は当たり前のことんよ。住民自治の〈話〉をやめようと思うわけで

ろん、住民自治をやめるということではありませわたしはその話はやめようと思うわけです。もちが、なぜその話をしないのかと言われそうです。

さて、団体自治があれば住民自治もあるのです

通の〕問題・課題に対して何らかの方法で解決すらです。その上で個人では解決できない集合的〔共に個人が自分のもつ課題を解決することになるかと、補完性の始まりは個人だとされます。基本的

詳しく話をしません。とはいえ、簡単に説明するは、多くの方々が説明していますので、ここでは完性の原理」も重要です。補完性の原理についてさて、「自治」の未来を展望するには、本来の「補⑵ 「補完性の原理」を展望する

しなければならないと思っています。

省は解体されますが、その後、自治庁・自治省としている可能性が高いのです。

でしょう。国民主権と言いますけど、すでに多く

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辺地域みんなで解決しようという流れになってきしようとしますが、それで解決できない場合、周る必要が出てきます。まずは家族や親せきで解決主義の考えと重なってしまいますので、注意が必ばなりません。この部分を強調しすぎると新自由について必要なのかどうかについても考えなけれ

集めて問題を解決する制度が、あらゆる公共問題

記載したものを改めて皆さんに紹介したいと思い政治を考える五九六号（二〇一八年九月）の拙稿「自治と民主していました。これについては、『北海道自治研究』と話しましたが、明治憲法下では「分権」も存在

衆愚を避けるために」の一二頁に

要なことは言うまでもありません。

補完性の原理を考える際に重要なのは、その問ます。

ます。福井淳という方が一八八八年に書かれた『市政府から少しも干渉を受けずと申す訳に参らねど権力機構はいざという時には必要です。しかしも、法律の範囲内に於てする事は皆人民の気儘勝

題解決に「政府」を作って対応する必要があるの

結論じみたことを先に述べますと、こうした課手に相談して事務を執行い、政府はただ之を監督

町村制問答詳解』のなかで、「地方分権と申すは、題解決には、ある程度の知識、想像力、創造力、をする許りに止まるを地方分権と申します、又之ながら、このような権力機構すなわち政府機構をて強制力行使ができる仕組みをもった法人ですね。

冷静な判断力が必要となってきます。なぜ、こうを地方自治権とも申します。」と記しています。

かどうかを考えることです。ちょっとわかりにくフリーライダーなどが出てなかなか問題が解決でした能力が必要なのかといいますと、世の中にはそれに対して、中央集権は次のように説明してい政治の権は中央政府にて支配すれども、地方の事きないから、円滑な問題解決のため強制的に税金

絶対にこれが正しい、という解決策はないからでます。なかなか面白いことを書いています。
「中央

務を我々人民に分任し自主自由の権を持たして、を集め、それを使って権力行使を行い、管轄下にすね。あるとしたら、それは正しいと思い込んで集権と申すは、政治の権を大政府に握りて政府に市民がコントロールできることが重要だと言いた

いる人々に対して何かを強制できる組織が政府でしまっているからです。つまり、どんな解決策に於いて重立ちたる役人が相談して万事を取り決めいわけです。

す。

も作用と副作用があるので、それを事前に知ってて布令を出して、少しも人民の上の事には構わぬ。

いかもしれません。政府とここで言うのは権力装

そうした組織が当該問題の解決に本当に必要なおく必要があるからです。ただ、わたしもそうでそこで人民はこれに対しては如何なる事にも嘴を置です。つまり、その管轄下にある人たちに対しのかを考えなければなりません。あらゆる公共的すが、人は簡単な方に流されやすいわけですね。

容ることは出来ぬ故に、動もすれば勝手気儘の事

おもだ

とど

やも

とりおこな

おい

（集合的・共通的）問題について、必ず政府（強だからこそ、どんな解決策にも作用・副作用があ

きまりのうち制装置）でなければその解決ができないのかといると一度立ち止まって、おかしいのではないかと

ごむりごもっとも

くちばし

またこれ

めつけ

えば、そういうわけではありません。お金持ちがに引き廻されて、如何に苦情を鳴らすとも聞入れ

ばか

私財を投げ打てば問題が解決する場合もあります。

考えることが大事なのです。

申します。」すごいですね。

おいていただければと思います。

以上のことから、明治時代にも「分権」ないし「地４ 「分権」の過去・現在

方分権」の言葉は存在していたことを気に留めて先ほど、「自治」は明治憲法下でも存在した、⑴ 「分権」は明治憲法下でも存在したては呉れず、御無理御尤で置くを中央集権の政といる関係者全員が重要課題と認識し、お金や力を出し合って協力しあって解決する方法もあるでしょう。
この場合は政府はいらないですね。あるいは、最近ではクラウドファンディングなどに代表される募金を集め、解決する方法もあります。このような場合も、政府は必要ありません。したがって、強制力を発揮して無理やり嫌がる人々から税金を北海道自治研究 ２０１９年８月（Ｎo.607）

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－

⑵

呉越同舟・同床異夢な「地方分権」

でしょうか。
もう一つは「総合行政主体論」に関連するものになりますから、最初に提示した市民自治権強化を意味する「分権」のイメージからは遠ざかってしまいます。

化が進むと自治体だけで住民サービスを提供するの『自治』」も考えられます。確かに、福祉国家

あるいは、村松岐夫先生が指摘するような「量れません。

ですが、物理的な距離も遠いので難しいのかもしね。本来は国政も「自治」でなければならないの出てくるわけですね。これは「市民自治論」です

なされ、市民自治権が強化されるという考え方が一つに、地方分権によって自治体の権限強化が説されています。これは、なるほどと思います。

行うという総合性の両面の総合性を意味すると解の企画・立案、選択、調整、執行などを一貫しているが、それを統合）という意味と、②ある政策るという意味の総合性（中央行政主体は分立してると、①関連する行政の間の調和と調整を確保す

方自治法』で総合行政主体の意味を再確認してみ元自治事務次官だった松本英昭さんの『逐条地

在は市町村に置き換わっています。これについて、

県が総合行政主体であるという議論でしたが、現る総合行政主体論自体は戦前からあり、当時は府として叫ばれていました。

が地方分権のスローガン

象限へという斜めの動き

象限から「自治分権」のいたのは「官治集権」のしも含め、よく言われてがります。これまでわた

いう四つの象限ができあ

治集権」、「官治分権」、「自治集権」、「自治分権」と作成しました（図表）。極めて単純な図ですが、「官めに、官治・自治と集権・分権のマトリックスを

今回、二〇〇〇年以降の官治分権を説明するたですね。やや説明しにくいのですが、要約すると中のは難しいので、ある程度の規模をもつ自治体のしかし、二〇〇〇年以降に市町村合併を促進する

わたしもそう言ってきま

地方分権のイメージは呉越同舟・同床異夢と言このように、地方分権のイメージは人によってかなり違うと言えます。

役所が一定の行政の活動量を確保していなけれ

意味で出てきた総合的な行政主体論は噴飯物と言した。今回、改めてマト

央政府は省ごとに分立していますが、その施策なばなりません。それは維持しながら、「分権」なわざるを得ません。市町村合併を進めようとした

リックスを作り、「分権」

り事業なりが自治体に降りてきたら、自治体の都

ので中央政府のコントロールを弱めましょうかと時に使われた〈総合的行政主体〉は、例えば大森を平成大合併推進勢力のいますか、使う人によってそれぞれ都合のいいイ

いったような地方分権もあると思います。

彌先生によれば、「基礎自治体ならば、住民に必総合行政主体路線や行革

メージを付与してきたと言っても過言ではありま

三番目は、中央政府の役人や近年の経済学者あ要なひとそろいの行政事務があって、それを自分合に合わせて統合するなどして上手く行政を進め

るいは経済界などが考えている地方分権です。この区域ですべてやらなければならない、そのためせん。また、現在でもそれぞれ都合のよいイメー

れは、中央政府のスリム化です。いわゆる「行革」

路線などの視点、あるい

官治分権の陥穽

路線ですね。この動きは一九八〇年代の第二臨調には、一定の行政体制を備えていなければならなは立場から見ますと、自⑶のころからありました。財界主導で行政改革を行いといった意味」です。この意味だと、全国どこ

治体に仕事を回せば「分るようにしなさいとする考え方です。これに類すうことで、一見すると地方分権が進んだように見もほぼ一律の市町村体制にならざるを得ないこと

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北海道自治研究 ２０１９年８月（Ｎo.607）

ジを持っていると言えます。

えました。この流れは今も残っているのではない

図表：官治・自治と集権・分権のマトリックス（講演者作成）

かし、こうしたイメージが分権論者とされる人た

たしはもちろんこうした立場ではありません。し権」であるという雰囲気が浮かび上がります。わ

かどうかにかかっています。また、地方分権は補分権の名を装った仕事の押し付けを排除できるのるのでしょうか。要は先ほども話したような地方

では、市民自治の「分権」に向かう解決策はあ

官治としか見えませんし、そう言わざるを得ない。

使する政府機構と考えてください。

自治体や国は先ほど話したように、権力行政を行よる解決も考える」という意味です。この場合の治体があり、国や場合によっては国家連合などにする。そこで解決できない課題の解決のために自自治体は固有の権限を持っていますよ、それは国では、誰が仕事を回すのか。それは中央政府でちにもあるのかもしれません。

からであっても介入することのできない権限です

以上のことから、補完性の原理自体は「自治」

図のマトリックスに話を戻しますと、「自治集よ、というのだから固有権説だと言えます。固有

完性の原理に基づいてという言説がありますが、権」というのも出てきますね。これはさすがに聞権説について学説上のいろいろな立場はあります

す。市町村に対し、さまざまな仕事をするようには市町村で負わなければならないという部分ではいたことがありません。時間がないのではしょりが、純粋に「固有権」だというならそうなりますね。

を前提にしていると言えますが、「分権」とは言「分権」と呼べるかもしれません。ただし、市町

ますが、これは、自治体が公共サービスないし公自治体が持っている権限は「分権」されたもので「補完性の原理」と「分権」はわたしの頭の中で村が中央政府から押しつけられる仕事を断ること

共問題への全権限を持っていることを仮定して、はないわけです。「分権」というのは、誰かが持っ中央政府が仕事を配分し、場合によっては権限もができないんですね。断った場合、「分権」と言っそのうちの一部をさらに広域の自治体や中央政府ている権限を「分け与える」ということですね。

えるのでしょうか。かなり大胆に言えば、そもそてなかった？、「分権」するんだから仕事をするに権限を移譲していくケースと捉えるとよいかも

固有権は分け与えられるものではないのです。そも固有権説で「分権」はありえません。なぜなら、のが当然でしょう、という論理で仕事を押し付けしれません。より広い地域を管轄する政府に権限もそもの権限です。しつこいようですが、「分権」

はどうも結びつきません。それは次の「分権」のてくるわけです。自治体は仕事をせざるを得ないを集めるので見た目は「集権」とはなりますが、されたものではありません、という考え方になり未来の項目で話をしましょう。

状況になります。こうした、良く言えば自治体へ

どんな権限を国を含めた広域の政府に移譲するのます。

与える。確かに「分権」のように見えます。しかの責任配分、実際には責任転嫁が増えてきているかは自治体住民側が決める、という意味では「自し、これは官治以外の何物でもありません。責任ことをわたしは「官治分権」と言おうとしている

治」になりますね。

もちろん、中央政府から権限が分与されることはあり得ます。ですが、自治体が最初から権限を有するというのが固有権説ですから、国から移ってきたものは自分たちの固有の権限に変身するは国から回ってきた権限は、これは中央政府からの⑴ 「補完性の原理」「固有権説」による「分権」

５ 「分権」の未来わけです。
⑷ 「分権」が市民自治に向かう
もちろん、自治体側が中央政府に要望して仕事を増やすことは悪いわけではありません。本来ですでに少し説明しましたが、補完性の原理とは委任です、となるならば「固有権」になりません。

ずです。でないと「固有権」説になりませんよね。

た「分権」となれば理想です。が、国の主導で地「市民は連帯して社会の公共課題を自主的に解決あれば、地域住民が仕事を望む市民自治と連動し方分権が進んでいる以上、現状は中央政府による

北海道自治研究 ２０１９年８月（Ｎo.607）

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がって、課題がないのに政府を作る、あるいは、るからこそ政府を作ることになるわけです。した「集権」が前提となっていることに気づかなけれ

中央政府に権限を集中させるということにはどう

限を分与してもらうということですね。つまり、

ば、伝来説そのものとは言いませんが、伝来説にばなりません。「集権」しているものから地方がにも違和感があります。

中央政府から受任した権限だと強調するのであれかなり近くなります。これもなんか変だなぁとな

分けてもらう、だから明治期にも地方分権が実施ていなければなりません。本日は中央・地方関係権」というからには、まずどこかに権限が集中し権説とは矛盾しません。ですが、国に権限が集中ことも可能です。この場合は補完性の原理や固有に集権する権限を国に「分権」していくと考える

もちろん、逆に考えることもできます。自治体

いろいろ考えてみるのですが、なかなかよい言葉のではないかと思うわけです。とは言ったものの、いてしまった言葉はもう使うのをやめた方が良いしれませんが、「分権」という手垢のたくさん付

えてみたいと思います。言葉遊びと叱られるかも

そこで、「分権」に代わる言葉はないのかを考⑶ 「分権」に代わる言葉はされたのです。これは、「補完性の原理」とは矛
なら、国に「集権」していることを前提として、盾しているのではないか、と思うわけです。なぜるわけです。では「分権」とは何なんだろうかなぁ

改めて「分権」とは何かともう一度考えてみなければならなくなりますね。
⑵

その上で「分権」ですね。この「分権」は自治体についての話をしていますので、権限が集中するがでてきません。

の「補完」ではないわけです。

のは中央政府だということになります。それを前していることを前提とするならば補完性の原理、

改めて「分権」とは何か考え直すと、第一に、「分提として、集中した権限からいくぶんかを分け与あるいは固有権説と矛盾するわけです。

主張し分与してもらう市民自治的分権の方法もあのもありますが、市民が自分たちで解決したいとしてもらう方法ですね。これには団体自治的なもね。三点目は自治体側が中央政府に要請し、分与くないと考え、地方に権限を分け与える方法です

二つ目は中央政府の官僚たちが面倒な仕事はした

方なく恩恵的に権限を分け与えるという方法です。

それを気にした中央政府がなんとなくというか仕

一点目は、地方が分権・分権と騒がしいので、ん。その方法にはいくつかのやり方があります。

限を誰が決めるのかを問題にしなければなりませ策ならこれくらいの規模で行うのが最も適切だとなりません。あるいは、効率性をもとに、この政や人口規模などの政府規模を考えていかなければになっていく。さらにそこから必要な地理的範囲はないかという方向性になって、初めて権力行政いろと検討をした結果、政府で課題解決すべきでに考えればそうなるはずです。課題出現後にいろす。当然、賛否はあるでしょうが、原理論を純粋め に あ る の で は あ り ま せ ん。 課 題 解 決 が 目 的 で治体にやってもらうことや、権限・権力指向のたの原理は中央政府ができないことを前提として自先ほどから何度か説明しているように、補完性

ではそれほど使われていないと思うのですが「授見」と音は同じになりますから。もしくは、日本

すが、やはり言葉の響きに問題がありますね。「予えるという視点から「与権」も良さそうです。でこのほかだと、政府に対しわれわれの権限を与かねない言葉ですね。

くありません。「お手並み拝見」などと揶揄されです。ですが、いかんせん言葉としての響きがよ

事業をやりなさい、と権限を配っていくイメージ

れが、各レベルの政府に対して、こうした施策・ら政府が権限をもっているのではなくて、われわ

権限を「配分する」というイメージです。最初かです。市民自治の観点から各級の政府に仕方なくそのような中で最初に思いついたのは「配権」

えるから「分権」となります。その分け与える権ります。

していくこともあり得ます。解決すべき課題があ

ところが、これらの方法に共通しているのは権

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という声が出るかもしれません。なぜかというと、いろいろ考えていくと「分権」のままでもよいないでしょうか。

あるいは「忖度分権」になっていると言えるではています。このことからもまさに「形式的分権」

自治体側が責任を負う流れになっていると指摘しした場合、国は「分権」と「自治」を振りかざし、すが、市民自治の観点からは、連帯のみを強調すには強い連帯が必要だという意見もあります。でないでしょうか。もちろん、目的を実現するためるにしてもゆるやかな連帯を探るしかないのでは権を尊重する。それを基軸・基盤として、連帯す権」も考えられます。

この「権」の字の中心を自由な個人におき、各個るのはそぐわないと言えます。

実は、ゆるやかな連携の動きは若者の間でできり戻すすべはあるのでしょうか。市民自治には「新こうした「忖度分権」の流れから市民自治を取ないかと期待しています。また、こうしたゆるや

何かいいきっかけ、あるいは可能性になるのではかです。わたしはこの動きが市民自治を取り戻すするデモが散発的に起こっていることからも明ら

市民自治を取り戻すすべはあるのかを増しただけに終わってしまうでしょうね。いず

しい公共」という考え方もあります。これ自体はかな連帯は首謀者がいるわけではありませんの⑵

人が全権を持っていると想定し、全権限性のある個人からの「分権」と読み替えるのでもいいのではないかと言えるからです。ただこれだと、いろれにしても、今のままの「分権」の用語法では、悪いものではありませんが、わたし自身は、共同つつあるのかもしれません。それは安倍政権に対わたしが言う意味での「官治分権」が進んでいく

体をつくり、絆によって物事を解決しようとする

いろな意味で使われる「分権」にさらに一つ意味と思います。

型社会になってしまう可能性があります。このま務を指示し、人々が反論する余地もない中央集権

なわち、中央政府の役人が人々の都合を考えず業ど引用した福井さんの述べるような集権体制、す現状の中央・地方関係がこのままいくと、先ほ

国政野党の合従連衡を見ていてもわかるのではな

可能な集団ではなくなります。この動きは昨今のに攻撃する人などが出てきます。これでは、持続される人や泣き寝入りする人、逆にむやみやたらなってしまう危険があります。そうなると、洗脳て 動 か し、 多 く の 人 々 が そ れ に 追 随 す る よ う に握りの強者たちが、集団を強者の論理にしたがっ

くは縛りが制度化するということになります。一れる」ということは自動的に縛りがかかる、もし「集団を作りなさい」という行動を推奨します。「群のは好きではありません。日本では「群れなさい」

持されていくことを祈念したところで今日の話をたしたちが自由に物事を考え発言できる社会が維

ゆるやかな連帯（クラウド連帯）によって、わる最大の武器にもなるということです。

り締まりが難しくなるわけですから、権力に対すね。言い換えれば、緩やかな連帯というのは、取さん捕まえる、というのは現実的には難しいですを捕まえたらよいのか、一網打尽にとにかくたくかし、誰が首謀者かわからないとなると、一体誰してしまえば、取り締まりは容易になります。しいるなら、その人を捕まえるなり、コントロール

で、取り締まることも難しくなります。首謀者がむすび

まだと、「形式的分権」、あるいは「忖度分権」にいでしょうか。

ら、未策定や成果の上がらない自治体に対してはきではありません。やはり、市民自治を取り戻す

そして市民自治と言っても、そもそも公共あり⑴ 「官治分権」型社会はどこへ向かうのかなってしまうかもしれません。冒頭の今井さんの補助金を交付しない流れになっていると指摘してにはありきたりな結論ではありますが、個人の人

ました。

さとう

かつひろ

終わりたいと思います。ご静聴ありがとうござい論文でも、国が自治体に計画策定を求めていながいます。その反面で国から指示された政策が失敗

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