議会技術研究サマーセミナー 基調講演

＜生きる一般質問、 つなぐ・ひきだす度

市民参加

希美枝

龍谷大学政策学部教授

山＞＞

捨てていますが、そこでは政策選択をしているわ

土をヒロバでの議論と決断によって「よい」状けです。自分にとって一番ラクなポイ捨てか、持態にすること」。さらに言えば、「わがまちの政市民の「信託／負託」に応えるとはどうい

ち歩くコストをになっても自分にとって価値ある策・制度＜＞よい状態である」と市民から評価を得ることです。

自治体がペットボトルを回収するのはペットボトルというプラスチック廃棄物の適正処理のため。

では、コンビニなど事業者はなぜコストを負担し社会と政策・制度分別ゴミ箱を使うか。

は、議会があるから、（行政だけより）う意味か
今日は、議会改革の先駆自治体が多くある北海道の議会技術研究サマーセミナーにお招きいただてペットボトルゴミを引き受けるのでしょうか。

自治体なりの目的と手段を設定しているわけです。
市民の暮らしは、政策や制度によって支えられきありがとうございます。お話ししたいことが沢ています。松下圭一先生はこのような社会を「都山あり、少々早口になるかと思いますが、一時間事業の結果として出る廃棄物を回収し、まちの美「生きる一般質問、おつきあいください。

市型社会」とよびましたが、私たちの暮らしは政化への貢献する、社会的責任を果たすという方針

市民策や制度という基盤があり、それが機能している

つなぐ、ひきだす参加」というテーマですが、私は二〇一一年から（ポリシー＝政策）と言えます。キャップを集め＜＞ている人たちにすれば、自分たちの活動に資源をという前提があって成り立っています。
たとえば、家庭で使ったペットボトルは自治体

龍谷大学で質問力研修を共同研究ではじめ、そこから得られた知見を元に、一般質問と議会の関係、さまざまな目的を持って、そのための手段を社集めるという目的に効果のある手段、まさに政策会の中に提供する。この目的と手段の組み合わせの分別回収に出し、外出しているときは、自販機収します。また、ペットボトルのキャップだけを議会と市民の関係を整理してまいりました。本日回収して売却してＮＰＯが車椅子を購入したり、ですよね。

まず、議員の不祥事が起きるたびに市民の「信が「政策」です。

やコンビニなどにあるゴミ箱に捨て、事業者が回頼を回復する」と言われ、多くの議会基本条例は途上国の子どもたちのワクチンを買うＮＧＯの資はその話させていただきます。

市民の「信託・負託に応える」と規定されます。

る側も、それぞれ、何かの目的をもって何かの手ゴミとなったペットボトルを捨てる側も、集め金になっています。
＜

政策や制

私たちは日常何気なく、ペットボトルのゴミをでは、「信託に応える」とはどういうことか。
私なりに整理すると、「わがまちの2

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い目的や価値観をもって、日々のさまざまな選択における必要不可欠な範囲に限られます。市民もただし、国や自治体ができる政府政策はその地域を作ることが政府のミッション（ mission）であり、国と自治体は規模は違ってもどちらも政府です。

その地域に住んでいる必要不可欠な政策や制度あるいは緊張・競争関係が生まれたりします（図していますが、重なるところで連携・協力したり、ターです。それぞれが課題に対応する政策を用意

自治体などの政府セクター、企業などの市場セクを担うのは、三つの政策主体に分けられます。市

社会にあるさまざまな課題に対応する公共政策

肢に向かい合い、選択します。それは政策的行為

必要不可欠だからこそ費用や資源を負担するわけ１）。

重要な機能です。

なのです。

です。必要不可欠以上の事業は税金のムダ、必要段 を 講 じ ま す。 そ れ が ポ リ シ ー（ policy） で、 日本語にすると方針ともいいますが、政策でもありそう考えると、日常生活は様々なポリシーにあ不可欠以上の法整備は権力の濫用となります。

民や市民活動団体などの市民社会セクター、国・ふれています。例えば、北海道では除雪に対し、自治体政策の典型として思い浮かべていただきます。わたしたちは暮らしをめぐって、達成した自治体がどのようなポリシーを採るかによって暮らしが変わりますよね。子育て、環境、介護の政たいのは、個別の事業です。自治体の個別の事業た目的と手段を備えたミクロの政策・制度です。

策は、国や自治体だけではなく、企業活動のサー

自治体の政策・制度は、個別事業とその集合、を集めたものを施策といい、施策を集めたものをペットボトルのキャップを活かしたいと思って事業の実行プログラムとしての計画、政策・制度政策と体系化して整理されますが、個別事業もまも、そのシクミがないとできません。時に私たちを実現するための組織、政策・制度を支える条例

ビス、市民社会の担い手によって、私たちの暮らは課題の当事者になることもあり、自らがそうしし方や人生の選択肢が変わってきます。

たシクミを作る側になることもあり得ます。私たや規則、要綱などのルール、そして全体の運営方えます。信託とは抽象的な概念ではなく、実体な度、事業の総体が「信託」の実体、成果物だと見そう考えると、まちがおこなっている政策や制針も含め、自治体の制度・政策となります。

ちは政策や制度の当事者なのです。

公共政策と政府政策
地域で必要不可欠な政策全体を公共政策と呼び、を信託しますが、それは、社会とそこで暮らすひ公共政策にかかわるとき市民は三つの顔を有しのです。信託銀行にはお金を信託して、お金を返では、自治体、国の仕事はなにか。自治体や国と び と に 必 要 不 可 欠 な 政 策・ 制 度 の 整 備 と し てています。国や自治体がやることについて、①市

公共政策のうち、国や自治体がやることを政府政はなんのためにあるのか。その地域に住んでいる返ってきます。政策や制度は信託のアウトプット、民が注文も資源も出すという意味での政府のオーしてもらいます。政府には税や権限など政策資源人々が必要不可欠とする政策や制度を整備するた成果物ということになります。

策と呼ぶことにします。

めです。都市型社会では、それが政府のもっとも北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

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公共政策主体の３つのセクターと主体間関係
図１

はなによりも、③自分たちの課題に自分たちでとでの政府政策ユーザーとしての顔。そして市民に政策や制度のユーザーとして意思表示をする意味に対するアクセス保障ということになります。②

可欠なのかを最後に決めているのは、議会が予算るのが議会です。わがまちの政策や制度に何が不する必要があります。それを自治体でになっていす。しかし、正解が無い場合は議論を経て決断をりません。正解があるなら、議論は時間の無駄で選択肢があり、あらかじめ分かっている正解はありくむ「自治」をになう社会のメンバーとしてのを議決するときです。まちの課題をどのように解ナーとしての顔。市民参加や情報公開はオーナー顔があります。自治体と市民政策主体が「対等」決するか、強制力を持つ条例を制定するのも議会です。議論して決める仕組みになっているのです。というのはこの面だけをさしているわけです。

では、自治体の政策・制度はどのように制御・

国や自治体の役目は、社会のなかで必要な政策意思決定するのは議会です。議会で決まったこと議会がそれぞれ権限を持って制御していますが、議会を通じた政策・制度の制御や制度のうち、その地域に住んでいる人たちに必を執行するのは行政で、執行する責任者は首長一コントロールされているのか。直接的には行政と要不可欠な整備を、市民から預かった資源で実現人ですが、議論をするために議員を複数選ぶ仕組

課題は無限ですが、資源は有限です。人々の暮ら一つめは「何が必要不可欠な課題なのか」です。

会を通じて間接的に政策を制御している仕組みで議会は提案されたことを意思決定する関係で、議ている問題を踏まえてこうしたいと議会に提案し、バランスの関係でもあり、行政は執行現場で起きまた、議会と行政は相互にチェック・アンド・みになっています（図２）。

することだと申しました。
そうするとそこには、正解のない二つの課題がしのなかで自分一人では解決できない無限の課題出てきます。

に対し、有限な資源をどのように配分するか。自議会はまた、行政にお任せというわけではなく、す。
行政が行っていることに対して、監査や政策提案治体も国も、誰も「正解」を持っていません。政策をおこなえば、それによって利益を得る人とそすることで、間接的に執行を制御するわけです。

政策主体としての責任を果たす政策議会ですが、会場の議員のみなさんは、自分のまちの政策・制度は議会が決めているという実感をお実態は行政が提案し、調整している部分が多く、持ちでしょうか。

本来は議会が主体となる制御のはずなのに、行政うでない人が出ます。何が必要不可欠な政策かは議会と行政は「制度設計の上では」こうした制御が直接制御しているように見える。行政が上程してくることしか議会は議論しておらず、議会によの関係にあります。

議論して決めなければなりません。
二つめは、政策には複数の選択肢があるということです。政策は現在の問題から出発し、描いた未来へ到達するための手段です。かならず複数の4

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図２ 市民、議会、行政による〈政策・制度〉の制御

するということでは、議会がもっと力を発揮しう

予算提案権は行政にありますが、政府政策を制御薄い。これが実態に近いのではないでしょうか。

る行政活動の制御つまり議会の監査、政策提案はを目指すことが重要となります。て、市民にとってより「よい」政策・制度の実現のあり方について、監査・提案をすることを通じへの資源配分計画、それらを支える行政組織運営や政策、そのルールとしての条例・規則・要綱等ます。て、監査機能や政策提案機能を果たすことができきます。そのことによって、市政の争点を提起しとそれに対する執行部の公式見解を得ることがでてないことも質問できますし、自由な意見の表明

議員は議会の一員としての顔と、政治家としての顔があります。

制度の問題に対しどのように関わるかを住民に対監査・提案・争点

一般質問とは、議員によるまちの政策・制度のし約束し、当選したと思います。ところが、議員一般質問の機能る部分が、制度の制約以前にもっとあると考えています。
神原勝先生は「自治体の政策や制度に責任ある向性であり、自治体の政策や制度に主体的に関わ課題に対する争点提起です。議会の仕組みをコンになってみたら、とりくみますと言った政策とは今日、ご出席の議員の皆さんは、まちの政策・るということは議会のあるべきかたち」と言ってパクトにまとめた『議員必携第十次改訂版』（全

関係のない委員会に配属されるかもしれません。

政策主体として関わるということが議会改革の方います。新しいアイデアを提案するのもよいです

そうしたときに、皆さんが気づいたまちの課題をしかないということになります。一般質問とは、

国町村議長会編）では、一般質問とは「政策に生政治家としての顔と議員としての顔を一致させきる議員にとって、最も華やかで意義のある場」
一般質問は議員固有の権利と言う方もいますが、て、まちの政策課題を議会で取り上げて議論する、が、自治体が現在おこなっている政策や制度を主

地方自治法に一般質問に関する規定はなく、各自体的に制御することで責任ある政策主体として関治体の議会会議規則で定めています。規則は変更

それを通じて政策や制度に関わることを実現する議会の場で議論することができるのは、一般質問

議会の監査能力は大きいと考えており、自治体できますし、多くの議会規則では「質問すること重要なルートなのです。と書かれています。の政策・制度のありように、議会は主体的に議論ができる」と定めているので、議会で一般質問がわる。そのような議会を政策議会と呼びたいと思して判断したり、かかわったりすることが必要でなくても違法ではありません。事実、京都市議会います。

す。市民の信頼に応える議会があるから、まちのの本会議では代表質問しか行っていません。ただ残念な質問、もったいない質問

政策や制度がよくなる、政策を実現する不可欠のし代表質問は一般質問のバリエーションともいえアプローチと考えています。
議会が持っている、社会にある多様な意見を公行政が持っていないものです。正解がないことを員は、市の一般事務につき議長の許可を得て質問

標準市議会会議規則第六二条（一般質問）は「議ん。しかし、現状では「残念な質問」や「もった政策議会という方向に進んでいくのかもしれませ

問で取り上げられ、政策の制御が実現していれば全国各地の議会で、まちの政策や課題が一般質決めるのですから、どうしてそのような選択肢をすることができる」としており、すべての議員がいない質問」も多く、一般質問の機会は十分に生ますが。

選んだのかが重要になります。だからこそ、議会市政に関わることを質問できる機会といえます。

かされていません。

開のヒロバで議論し、集約して決定する機能は、は議論の「ヒロバ」でなければなりません。

所管の委員会に所属していなくても、議案になっ議会は個別の事業や、事業の集合としての施策

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るだけという暗黙の前提があるのではないでしょ

存在で、議会は無謬の行政が示したことを確認す方が関係しています。行政は「絶対に間違わない」の問題だけでなく、議会と行政のこれまでのあり誰かが不利益を被ります。市民どうしで利害が対す。政策の執行は損得が生じ、誰かが得する半面、あり、どう資源配分するかの議論が必要になりま近くまで拡大してきましたが、資源は縮小傾向にとが見えてきた。自治体の財政規模は二〇〇〇年

しかし、これではまちは良くならないというこの目線でまちの政策・制度の課題を拾い上げてくれます。一〇人の議員がいるとすれば、一〇通り点に気づく、その気づきはかならず個人からうま議論は必要ないではないですか。政策・制度の争換する仕組みが必要です。

想です。議員の争点提起を、議会の争点提起に転国の政策も自治体の政策も元をたどれば誰かの発先生が述べたように、問題に気づくのは個人で、うか。

立する。損をする人には納得してもらわなければ執行部にとって議会運営が楽なことは事実です。

たとえば、議案が出されましたが、議会で議論ならず、その納得は議論によってしか生み出せな一般質問が機能していない理由は、現状の「質」をした結果、議案の内容を変更したとします。「行る。その気づきを基盤に議論する。何通りの目線す。

がそのまちに必要なのか。それが必要な議員数で議会にとって争点は重要です。争点がなければ、政は間違わない」という前提があれば、これは「間いのです。

質問力を「政策議会」の資源に違ったから直された」ことになってしまいます。
そうすると誰かの責任問題になってしまいますし、揉めずに議案を通してもらいたいのが本音です。
本当は、「議論の結果、よりよい内容になりました」しても生かされず「一人の議員が言っていること」させることが必要ですが、現状では、いい質問をす。議員が自分の思いを込めて見つけた争点を提一般質問は争点提起として重要な意味を持ちま一人でやる一般質問の限界を超える

行政は間違わない（べき）という前提があると、で終わってしまいます。いい一般質問が生かされもったない質問をなくし、一般質問の質を向上

本会議で、政策・制度の問題点を指摘すると、執というはずなのに。

行機関にとっては間違いと指摘されているのか、起し、それについて執行機関から公式見解を引きいい一般質問をする力とは、情報収集する力でやることになっているからですが、では、どうしないことで誰が得をするか。損をするのは市民です。情報から争点・課題に気づく力、分析する力、たら一人でやる一般質問を抜け出せるのか。

首長を否定するのか、となってしまいます。そうていない別の場でやった方がいいことがあるかも説明する力、議論する力、つまり、議員として活まず、一般質問を「議場一人ぼっち」のものに出すことができる。そのこと自体が争点による執しれないと思ってしまう。そうすると一般質問は動する上での能力と知見の総合的集大成が一般質しないことです。いまでもできることとしては、す。

形骸化するし、質問も答弁も行政に書いてもらっ問です。この、議員の総合的な政策形成力であり、思われて執行機関と関係を悪くするより、開かれてお互いにハッピーになるマッチポンプ質問が出

議員の政治家としての活動と知見の集約、これを議員の質問も、これで間違いないですね、という

わないという前提になれば議会は追認機関となり、政策に正解はありません。しかし、行政は間違「政策は必ず個人の思考からうまれる」と松下うか。

議会の政策資源として生かすことはできないでしょたとえば、勉強会を実施している同期や女性議員般質問を行なう議員間連携です。会派を越えて、複数の議員が同じテーマを異なる視点・論点で一一般質問が生かされない理由は、議員が一人で行機関への間接制御の具体化といえます。てきます。

確認だけになる。議案審議は形式的なものになり、6

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ではないということです。ある議員の質疑の間に、も行っていると思っておられた。困難の多い制度問」があります。吹田市議会では、どこの議会で数、時間を限って質問することを認める「関連質大阪府吹田市議会では、追加的に他の議員が回の出す情報と対応は、一般質問のときとは全く違らのケースも、委員会で取り上げると、執行機関般質問を都市建設委員会で取り上げました。どちす。奈良県生駒市議会では、暴露型、監査型の一委員会提言をすると補正予算がついた例がありまての一般質問を所管事務調査にし、一六年の秋に一五年六月議会で、障がい児デイサービスについ市議会の議会報告会では、市民から一般質問につ素材として活用しています。また、京都府京丹後

会最終日に、一般質問された内容を議員間討議のほかの事例としては、大分県中津市議会では議は、市民への責務を果たすということになります。

制度に対し責任を持って制御を果たすということ提言、政策提案に変換されていく。議会が政策やどうしで問題提起すると効果的でしょう。

疑問に思った別の議員が事務局職員などに合図す

議会の一般質問だけではなく、議会の政策・制ながるような意見が出されています。

度に対する監査や政策提案として、争点を集めてくるルートは多様にあったほうがよいのです。

一般質問を議員一人のものに納めないシクミが方が優先されます。

ることが目的ですから、それをより果たせるやり質問は、住民のためにまちの政策や制度をよくす多いので、議員の存在は軽いと感じているという力を持ちます。首長・行政の力は強く、情報量も議会として行政と向き合ったとき、議会は大きなとしてしか行政と向き合っていないのではないか。

一般質問そして、議員活動のとき、議員は個人の見出しにベスト質問者をのせる。優れた調査・一般質問賞を設け、議会ホームページの録画中継

とめた議会広報。議員同士で選ぶ今議会のベストてどんな提言をしたのか、ルポルタージュ風にま務調査による政策提言をしたら、どんな調査をしりにもっと取り上げてもいいと思います。所管事

市民への責任を果たす議会とはにとってどれだけ重い存在かがわかります。

うとのこと。議会が塊として向き合うと、執行機関議会の解説書などには関連質問の手法を掲載しることで通告にかえるそうです。ていますが、あまり利用されていません。議会によっては同じ会派のみに関連質問を認めるところあります。一般質問のなかから重要と思われるも声を聞きますが、それは議会として向き合ってい下調べをした特別賞など、政策争点の取り上げ方争点を市民の関心の素材とするには、議会だよのを委員会の所管事務調査にする方法です。北海ないからです。もありますが、同一会派と区切らなくてもいい。

道芽室町議会と岐阜県可児市議会が実施していま調査で実施し、それを全員協議会の政策討論会である福島町議会や芽室町議会などで実施され、議一般質問の「その後」の追跡は、後ほど報告のを工夫して生かしてはどうでしょうか。

所管事務調査には争点性が必要で、まちのこの議論し、議論内容に問題がなければ本会議で議決会だよりに掲載しています。

たとえば、芽室町議会は、政策提言を所管事務課題をどうするかいう争点があって、具体的な提し議決提案として返します。議会意思としての重す。

言が生まれます。委員会のなかで、一般質問とし議会だからできる市民参加さがあります。
まちの政策や制度をめぐって、今回の議会で出て取り上げた方がよいテーマを明らかにすることによって、争点性のある具体的な調査になりえまつなぎ・ひきだすヒロバへを、定例会後、議員による討議で決めています。

政策・制度の争点を明らかにすることによって、た論点の中から、所管事務調査にすべきかどうか

シクミによらず一般質問が委員会の所管事務調

議員の政策に対する気づきが委員会、また議会のす。
査になった例では、長野県軽井沢町議会では二〇北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

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は争点提起として有効で、一般質問を議会の政策ということを申し上げます。その意味で一般質問イデアをひきだし、そのことによって決断や合意、資源につなげることが政策議会のベースになるとをつなぎ、そこから理解や共感、能力や発見、アのすすめ方の一つだと思います。関係の再構築に実践を生み出す力、「つなぎ・ひきだす力」が鍵

市民と議会の関係を再構築する。それが政策議会は「もやい直し」が必要で、市民に議会とはこう考えています。

きみえ＜

本稿は二〇一七年八月一一日、一二日、札

つちやま以上で話を終えます。ありがとうございました。になります。

シップなど、これらは全て「つなぎ・ひきだす力」

ト 能 力 や コ ー デ ィ ネ ー ト 能 力、 そ し て リ ー ダ ー

地域の人材能力として求められる、ファシリテーいうところと理解してもらう「もやい綱」になるのは、まちの政策課題つまり「争点」と「議員」です。
こういう人がいる、こういう問題を提起していそして、「つなぐ・ひきだす」には話し合うこ幌市で開催した議会技術研究サマーセミナーといえます。とが大切になります。話し合いとは「争点」と「機「一般質問の向上研修」の基調講演と報告（次る、こんな風に考えている議員がいる。まちにこるか、議員でつながるかです。市民はそこに魅力会」の相関、つまり、話し合うネタがあって、話んな政策・制度の課題がある。政策争点でつながを感じなければ、議会に目が向きません。

もやい直していくことで醸成するしかありません。

員に事前公開した上で意見交換すれば、質問するです。議案審議前に質問議員が質問内容を他の議議員間討議が盛り上がらないのは、例えば、委文責・編集部頁以降掲載）をまとめたものです。

公共を英語に置き換えると、 commonwealth・共通善という言い方があります。立場や利害の異なせん。

し合う意味がある場面でなければ、盛り上がりま後援する議員をもたない圧倒的な市民との関係る人で構成されている社会であっても、共通する議員は本会議でよりよい質疑ができるかもしれな

は、まちの政策・制度を共通の課題、資源として課題として一緒に解決するもの。それはまちの政いし、問題意識を持って質疑を聞くことができるの政策・制度課題をめぐりいろいろな意見交換が議会が議論できる幅とテーマは広く、わがまちようになります。

員会審議の決着が見えた後に話し合いをするから策・制度課題という争点の「共有」が鍵です。
そのことが議論して決める機関である議会の意
質問力研修の元になった共同研究で、政策課題できるのです。議会だからできる市民参加や議論義と魅力を伝えることになります。
を解決する公共政策の主体に必要な能力は「つな切で、そこには議会改革のいろいろなフロンティのかたちを議会の魅力として伝えていくことが大私たちは利害や暮らし方、価値観の異なる異質ぎ・ひきだす力」だとみえてきました。

最後に、あらためて、わがまちの政策や制度にアがあると思います。

「私たち」になるには政策課題の共有が必要にな

こういう問題があると争点提起することが重要だな人々で構成されています。異質な私とあの人がります。いろいろな人や組織、集団、利害対立者

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