議会技術研究サマーセミナー 報告５

議会の政策活動と政策情報の作成・公開――政策チェックリストとしての活用を
議会技術研究会顧問・北海道大学名誉教授

ン、あるいはこれと連動した事業別予算としての単年度予算や決算評価の手法、そしてこれらを貫く政策情報の作成・公開・共有などが自治体の政策作法として確立していなければ、議会だけの政策活動では実効があがりません。だから政策議会の前提として行政の政策活動も変えなければならないのです。

そうした観点からの一つの試みとして、私は長少しいえば、市民の意思を自治体政策に反映させき合う力量を備えた議会という意味ですが、もう成した「事業別政策調書」にあるもので、これをの二は、二〇年以上前、正確には一九九六年に作ム（新版）」がそれです（図１）。この内容の三分た。お手元に配布した「事業別政策調書のフレーい間「事業別政策調書」というもの考えてきましることをめぐって、市民と議会の日常的な交流を勝深めることを基本に、議員間討議をすすめて議会基本にして、若干の項目を追加したのが、この新原本日のこれまでの各報告は、議会が自治体の政としての政策意思を確立し、そのことによって首版です。新版は本日のセミナーで初めてお披露目

神策活動にきちんと向き合うためには何が求められ長の政策をチェックするとともに、自らも積極的政策議会と事業別政策調書るかという観点から、議会・議員の多元的な政策しますので作成の日付は今日にしておきます。

観点から議会理論や議会技術を磨いていかなけれお話をうかがっていて、このように市民自治のすぐれた問題提起がありました。

議員間討議を活発にするための方策などについて、のこともずっといい続けてきたのですが、第二スした議会改革でなければ意味がないわけです。こなわち「議会が変われば自治体が変わる」、そう高いレベルに変わっていかなければいけない。す行政をふくむ自治体そのものが市民の政府としてるのではなく、議会が変わることによって、首長・ずさんな、いい加減な政策だということです。

ばそれは政策としての体をなさない、不十分な、んと説明を書き込めない、穴だらけの政策であれできませんし、逆にいえば、これらの項目にきちができなければ、政策といっても内容がよく理解書いているような項目についてきちんとした説明

一口にいってこれは何かといいますと、ここにに政策提案する議会といえるでしょう。

ば、議会改革は掛け声倒れに終わってしまうのでテージといわれるいま、ますますその重要性を痛そして、そもそも議会改革とは議会だけが変わ活動の類型的な整理、効果的な議会質問のあり方、はないか。そのような思いを強くしました。議会

感するようになりました。

質問事項の処理状況の追跡、あるいは文書質問や改革は一〇年たったいま、第二ステージを迎えた

合計画の策定・運用の手法とか技術のイノベーショ

本枠組みとなる、あるいは多年度予算としての総たとえば政策議会といっても、自治体政策の基職員も同一情報を共有して政策の議論をフェアー公開する。こうなっていれば市民も議会も首長もで行政が記入し、自治体の政策情報としてこれを政策活動として必要事項はきちんと実行したうえですから、自治体がよい政策を実行するために、といわれますが、私はそれを予測して数年前に「政策議会」という言葉でその課題を提起してきました。
政策議会とは、自治体の政策活動にきちんと向北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

25

（注）この「事業別政策調書のフレーム（新版）」は、1996年に作成した「事業別政策調書のフレーム」をベースにしている。
その当時北海道が政策評価のためにこのフレームの趣旨を採用し政策基礎情報として作成・公表した、同名の「事業別政策調書」（現在は別の政策評価情報の様式に変更している）、および現行の岐阜県多治見市「総合計画実行計画シート」や北海道福島町「政策調書等・総合計画事業推進管理票」などを参考にして、情報項目を若干追加して整理したものである。
（2017年８月 神原 勝）

北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

26

図１ 事業別政策調書のフレーム（新版）27

北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

におこなうことができます。

これは行政などが政策活動としておこなわなけれ形成において欠くことのできない重要項目です。

計画を策定し、これを政策情報である個票すなわば書き込めません。その意味で事業の善し悪しをそのようなことですから事業を主体にした総合ち事業ごとの事業別政策調書（「実行計画シート」

観点からこうした事業ごとの評価個票をつくる自目は一四に分かれています。近年は、政策評価のの内容はお分かりいただけると思いますが、大項小項目に分類しています。見ていただければ大体

事業別政策調書のフレームは大項目、中項目、務の場合は法定の自治事務か自治体の独自事務業が法定受託事務か自治事務なのか、また自治事６の「事業の性質」ですが、これは実施する事の事業別政策調書にきちんと書くということです。

能になるような総合計画のシステムを構築して、こ流れ（ＰＤＣＡ）を管理するわけですが、これが可業の性質もきちんと入っていましたが、現在は別いました。これにはこうした政策過程の項目や事業について「事業別政策調書」を作成・公開して政改革で、私の提案を採用して六千種の道の全事ありません。かつて道庁は堀達也知事の時代の道外でこれらの項目を入れているものを見たことは調書は自治体政策の基礎情報判断する際の有効な基準になります。

治体が多いので、それはそれとして進歩なのですか。この区別をはっきりさせる。現行のほとんど現行の評価個票で、あとでお話しする福島町以という表現もある）を作成し、これによって政策のが、それらとこの政策調書の大きな違いは、とくと は「財源の構成」と「経費の算定」です。のやり方に変わってこれらの項目はありません。

代だというのに実施する事業の性質の区分をおこの評価個票には記載がありません。自治分権の時、などにみられます。みなさに３、６、８、んも一度、自分の自治体のものと比較してみてく

３の「総合計画上の地位」は、どこの自治体も〇〇〇年の分権改革で中央集権の象徴だった機関

治体は地方分権を求めてきたはずです。そして二地域個性を重んじた自由な政策展開のために自ん。さらには、事業の実施によって今後どのようふくめて積算の根拠を明確にしなければなりませ

合は吟味が必要です。事業費についても人件費を負担を増やしてはいないか、とくに借金をする場

財源の性質や構成が健全であるか、むやみに将来つくっている評価個票にもありますが、総合計画委任事務が廃止され、現在の事務区分になりましな財政上の負荷が待ち受けているか、将来コストなわないのは本当に嘆かわしいことです。

自体が具体的な事業名のない抽象的な記述しかなた。いま自治体がおこなっている事務はすべて自ださい。

い場合は、「総合計画に記載あり」と書いてもほの予測も重要です。
い縛りが依然として残っています。だから実施す治体の事務ですが、法定受託事務のように国の強政策については、私は細かな区分はしませんが、長が議会に提案しますが、それはどのような行政８は「事業の決定過程」です。事業の多くは首る事業の性質をはっきりさせておくことはとても施する「事業」などに区分します。ここでいう「政栗山町議会基本条例第六条は、「町長による政よく一般的な理念とか目的を書いた「政策」、そ策」「施策」は、いってみれば「事業」の意義なの政策活動を経て提案にいたったのか、主として策等の形成過程の説明」として七項目を定めてい重要なことなのです。

どを説明するための解説文章にすぎませんから、その説明です。ここに九項目あげています。このます。これは町長が議会に政策や計画を提案するれを細分化した「施策」、さらに予算をつけて実私が着目するのは具体性のある、実行する「事業」

調書のなかで私がもっとも重視する部分で、政策で、もう少し詳しく説明します。

８の「決定の過程」は、非常に重要な問題なので、これを政策と考えています。

議会基本条例の七項目の意義

とんど意味がありません。

私が強調する点を大雑把に説明します。

111128北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）1010

山町議会、芽室町議会と同様の規定を設けている

けれども、多くの議会では、議会基本条例に栗るかもしれません。

対案を出すか、またときには否決ということになできなくなります。議会は首長に改善を求めるか、提案を議会が九項目あるいは七項目でチェックしにもかかわらず、なかなか活用できていないのがな政策活動を心がけるようになるでしょう。首長

では政策等の発生源など八項目を論点にしていま実態です。

も調書や基本条例が規定する条件を満たす政策活際に努力目標として説明責任を課している条項で政策等の発生源

私がこのたび新版をつくることを思い立ったのたとき、三つか四つしかクリアしていないとなれ検討した他の政策等の内容は、議会基本条例に書いている上記のような政策動を職員に督励するようになるでしょう。そのこすが、これはまさに第一二条を具体化、実践化す①
他の自治体の類似する政策等の比較検討とによって職員の政策能力は向上し、結果として、すが、類似の条項は全国の多くの議会基本条例も②
総合計画における根拠又は位置づけチェック項目を、行政と議会の双方から実行して自治体の政策レベルを引き上げていくことになりば、政策としては不備ですから議会は簡単に承認③

政策の質をあげてほしいと願ってのことです。政ます。職員は首長の私兵ではありません。市民のるための議会技術といってよいでしょう。

④
関係のある法令及び条例等策を構成する重要な要素を項目化し、それを遵守定めています。

⑤
政策等の実施に関わる財源措置

して行政は政策活動を行う。そして議会は提案さ項目は七つです。先ほどの事業別政策調書の８⑥
将来にわたる政策等のコスト計算

職員機構ですから、首長も議会もともにその政策基本的には変わりません。と重なりあっています。

⑦れた政策を調書に即して点検し、必要なときには能力の向上に心を砕くべきでしょう。

そこで行政はできるだけ項目をクリアするよう自治体によって多少の項目の増減はありますが、自らの政策提案をおこなう。これがあるべき自治

さらに、第七条（予算・決算における政策説明を参考に同様の規定を設けています。「事業別のいます。これもまた各地の議会基本条例で栗山町目に即して質問をしますよ。だからあらかじめ条どんな案件が出てこようと議会はその都度この項です。そこで、当時の橋場利勝議長は、「今後は町長に事前相談したとき、町長は逡巡されたそう

栗山町議会が基本条例に七項目を規定したいと調書等・総合計画事業推進管理票」といいます。

業の説明資料として使っています。名称は「政策協議して実現したものです。予算における新規事て調書を作成しています。議会が提案し、行政とます。福島町は年度予算における新規事業についいま現在、福島町がこれらの項目を実施してい政策説明資料」とちゃんと書いているではありま

私の目から見て、このシクミが成熟するまでには体の政策活動だと思っています。

せんか。書いていながら意味に気づいていない議例で示しておいたほうがよいのではないか」といもう少し時間がかかるかもしれませんが、意欲的資料の作成）では、「……施策別または事業別の会が多いのです。

うと、町長は同意されたという話を聞いたことが政策説明資料を作成するよう努める」と規定して芽室町議会基本条例第一二条（政策形成過程等）な試みだと高く評価しています。

話は少し変わりますが、先日、自治日報のコラ心のなかに理想の議会をもてあります。いまからふり返って、議長と町長の判政策の決定過程あるいは審議過程で、調書にあ断は立派だったと思います。

をふくめて政策をしっかり議論し、論点争点を明る①～⑨までの九項目、あるいは基本条例の七項でも、同じ七項目が規定されています。これは町確にするための柱立てです。先ほど、西科純さん

目の意味を考えてみましょう。たとえば、首長の長に説明責任を課すのではなく、議会が町長提案が紹介した「委員間討議用（論点・争点）シート」

北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

29

方の職員の認識では、議会に力はなく、議員一人減することが議会改革だという程度の認識で、大そのなかで、議会については、報酬と定数を削を中心に自治の議論が活性化しはじめました。

れ、また地方自治土曜講座も開かれ、自治体職員します。この年、北海道では自治体学会が設立さ地方分権推進法が制定されて分権改革がスタート

話は二二年前にさかのぼります。一九九五年にを少しお話したいと思います。

れらの経緯について述べておきました。その内容たのか、事業別政策調書をなぜつくったのか、そなぜ議会基本条例に七項目を規定することになっと題した小論を書き（二〇一七年六月二日号）、規定しているのはニセコ町くらいではないかと政の情報公開、あるいは説明責任としてここまで約三〇〇をこえる自治基本条例がありますが、行開、説明項目として取り入れました。いま全国でなかでこの六項目を行政の町民に対する情報公ではじめて自治基本条例を制定しましたが、その議院議員の逢坂誠二さんがニセコ町長のとき全国

それからしばらく経った二〇〇一年に、現在衆と題して書いたのです。一九九五年のことでした。

かの千字ほどのコラム欄に「心の中に議会を持て」るのではないか。そう考えて北海道町村会報のななことを理由にして、実は首長や職員が怠けていとすれば、議会がダメなのではなく、議会がダメ員は的確に答弁できるか。たぶんできないだろう。

議会がこの六項目の質問をしたら、はたして職に作成を求めていただければと願っています。

由に考えてもっと改良し、議会の意思として行政あくまでも参考にすぎませんから、みなさんも自らアドバイスをいただきました。けれどもこれは会で西科純さん、渡辺三省さん、辻道雅宣さんか版に改定するに際しては、二回ほど議会技術研究変遷をたどって生きながらえてきました。今回新政策調書は、お話ししましたように二〇年以上の本日、新版としてみなさんにお示しした事業別条例に受けつがれ今日にいたっているのです。

することになったのです。以降、各地の議会基本だったので、あらためて七項目に再整理して規定条例を制定するとき参考にしたのがこの要綱試案みました。そして二〇〇六年に栗山町が議会基本そのなかでこの六項目を八項目に整理して取り込に「議会基本条例要綱試案」をまとめましたが、ひとりを見ても能力に乏しいと、議会に対しては思っています。

あるか、という六項目です。

批判こそすれ、評価をする向きはほとんどありま

ム「議会」欄に「心のなかに理想の議会をもて」せんでした。そこで私は「そうであれば、あなたか、②行政内部で検討した代替案の内容を見せてそれは、①この政策を最初に提案したのはだれるかと。

するに違いないが、あなたたちはこれに答えられして理想の議会であれば、議員はこういう質問をべきではないか」といつも話しておりました。そたち職員は心のなかに理想の議会をもって仕事すの全事業について作成しました。これについてはめの基礎情報として、同名の事業別政策調書を道を作成しましたが、当時の道庁は、政策評価のたに書いた六項目を軸に事業別政策調書のフレーム国的な流れになりました。このとき私は町村会報

評価がスタートし、この北海道発の政策評価が全期に、「時のアセスメント」を出発点にして政策さらにその後、堀知事がすすめた道政改革の時

ら政府というものは問題解決のために市民がつ礎政府として市町村政府がつくられます。ですかの観点から政策によって解決するために、まず基個人やグループでは解決できない問題を社会全体るのは地域社会の問題を解決するためです。市民

釈迦に説法かもしれませんが、自治体が存在す

自治体政策の枠組み―総合計画

ほしい、③他の自治体でやっている類似の政策を継続することになるわけです。

えなければ交代させられ、よくやれば評価されてくった道具なのです。したがって市民の期待に応
そ れ か ら ま た 数 年 経 っ て、 北 海 道 自 治 体 学 会

すでにお話ししたとおりです。

す め た か、 ⑤ こ の 政 策 の 検 討 過 程 で ど の よ う なの議会研究会で渡辺三省さんたちが二〇〇四年学習したか、④まとめる過程で市民参加はどうす
データを用いたか、⑥総合計画に具体的な根拠が30

北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

代表制運用条例」だと理解しています。また、政行動も規定しますので、私はさしあたって「二元議会基本条例は議会だけの問題ではなく、首長の踏まえて、最上位の計画として総合計画を策定しに町政を運営するため、情報の共有と町民参加を政の目指す方向を明らかにし、総合的かつ計画的

栗山町自治基本条例の第二五条でも「町は、町計画期間中に新たなさまざまな問題が発生するでたうえで政策を実施しなければならない。ただし、財源のなかで将来を見通し、しっかりと議論をしこのように、思いつきの政策はやめ、限られたで事業を実施することはできないということです。

要するに表現は多少異なりますが、総合計画の外府の最大の仕事は、政策を実施して市民の信託にます」と規定しています。このように多くの自治しょう。国の方針、補助金が新設、変更となる場いうわけです。

応えることですから、その政策の基本枠組となる基本条例では、総合計画が最上位の計画であるこその自治体政府は二元代表制で運営されます。

総合計画をしっかり策定しなければなりません。

合もある。そのときは、事業を柔軟に新設したり修正し、これらを総合計画に組み込んで事業を行定と運用に関する条例」（総合計画条例）も登場

手法の改革をふまえた、すぐれた「総合計画の策

うでは計画などあってなきがごとしということにら、そこに記載のない事業を計画外でおこなうよ施しないといったことです。総合計画がありながが市政基本条例で総合計画に基づかない事業は実にその内容が掲載されます。議会はそれほど総合合計画を修正変更した場合は必ず「議会だより」

福島町も総合計画条例を制定していますが、総ところで、問題はその先にあります。多治見市とを規定しています。

実効性のある総合計画とはどういうものか。近しています。今日はこれについてお話しする時間

計画にこだわっています。

年は、役に立つ総合計画のために、策定と運用のはありませんが、関心がある方はぜひ神原勝・大なり、政策規範としての意味を失います。総合計なうことになります。

矢野修編『総合計画の理論と実務』（公人の友社、

画の生命線はここにあります。

元代表制運営条例としての議会基本条例と、自治すが、私は、なかでも自治体政府を運営する、二や市民参加条例などさまざまな関連条例がありま

治基本条例があり、さらにその下に情報公開条例

自治体政府を運営するための最高規範として自た場合を除き、予算化しないことを原則とする」

合計画に記載のない政策等は、緊急に必要が生じう政策等は、総合計画に根拠を置くものとし、総ものですが、議会条例案の第六条では、「町が行（総合計画条例）は議会が主導して制定に至った栗山町の「総合計画の策定と運用に関する条例」

業別政策調書はその結節点となるのではないか。

必要だと考えています。政策基礎情報としての事わせて活用することが、これからの自治体運営にルをしっかりつくり、その二つのルールを組み合トで管理していく。二元代表制と総合計画のルーして掲載事業の一つひとつを事業別政策調書のシー

このように総合計画にない事業は行わない。そ二〇一五年）をお読みください。

体政策運営条例としての総合計画条例の二つを基と厳しく規定していました。

策は、緊急を要するもののほかは、これに基づかの政策を定める最上位の計画であり、市が行う政例）の第二〇条の二第三項で、「総合計画は、市岐阜県多治見市は、市政基本条例（自治基本条条で「町が進める政策等は、総合計画に基づき予合計画に根拠を置くものします」と定め、第一一画条例は第二条で、「……町が進める政策等は総し、自治基本条例と同時に制定した同名の総合計

その後、町長側がこの議会案を引き取って提案わります。

調書、されど調書」ともうしあげて、私の話を終います。どうか活用していただきたい。「たかがの事業別政策調書のフレームは大いに役立つと思

自ら政策を提案する場合も、チェック項目として議会が首長の提案した政策を吟味する場合も、幹的な関連条例として位置づけています。

なければなりません」と規定しています。いってまさる算化することを原則とします」と規定しています。

かんばら

みれば総合計画に基づかない事業は実施しないと北海道自治研究 ２０１７年10月（Ｎo.585）

31＜＞