現代社会研究

第 2 号（2016 年）

研究ノート

中国のコミュニティにおける減災ボランティア活動
水本要有香 1）約

世界では，近年，気候変動による異常気象，都市化など自然環境と社会環境の変化に伴い，大規模な自然災害が頻発している．自然災害の発生件数，死者数，被害額を地域別に見ると，他の地域と比較して，アジア地域が特に多く見られる．
本稿は，アジア地域において，毎年のように日本と同様に自然災害が多く発生している中国における自然災害の状況，自然災害から国，地域，住民を守る防災に関連する法規とボランティアとの関わり，防災計画におけるボランティアの関わりについてそれぞれとらえ，最後に，現在の中国の防災計画とコミュニティにおけるボランティアの減災活動について述べる．
Key words：中国，コミュニティ，減災，ボランティア

はじめに近年，世界各地で大規模な自然災害が頻発していると言われるが，ベルギーのルーベンカトリッ
ク大学の災害疫学研究所（CRED）によれば，自然災害の発生件数は 2000 年の 527 件，被害者数は2002 年の 6 億 5,800 万人をピークに減少傾向にある（図 1）．
しかしながら，自然災害の発生件数，被災者数，被害額を地域的に見た場合，2004 年から 2013年のデータを比較すると，アフリカ，南北アメリカ，ヨーロッパ，オセアニアと比べて，アジアで発生する自然災害の発生件数，被害者数，被害額が突出している（表 1，表 2，表 3）（1）．
また，2014 年に発生した自然災害のうち，死者数，被災者数，被害額の上位 10 個の災害が発生した地域を見てもアジア地域が他の地域よりも多く，アジア地域は，特定の国が毎年のように地震，外水氾濫，干ばつ，台風などの特定の災害による被害を受けている．
本稿では，アジア地域の国々のうち，下記の表 4，5，6 に頻出している中国における自然災害の状況，また，近年，中国で高まっているボランティア活動と自然災害に伴う被害を軽減するための防災・減災対策を通して，頻発する自然災害から国，地域，住民を守る防災に関連する法律とボランティアとの関わり，防災計画におけるボランティアの関わりについてそれぞれとらえ，現在の中国の防災計画とコミュニティにおけるボランティアの減災活動について述べる．

1）

神戸学院大学現代社会学部社会防災学科― 138 ―

中国のコミュニティにおける減災ボランティア活動

図1自然災害の発生件数および死者数の傾向（1980-2014 年）

出所：ルーベンカトリック大学災害疫学研究所（CRED）自然災害に関する統計データ（EM-DAT）より筆者作成

表1 地域別の自然災害発生件数（2004-2013年）

表2

表3

地域別の自然災害による被災者数（2004-2013 年）

地域別の自然災害による被害額（2004-2013 年）― 139 ―

現代社会研究

表4

表5

表6

第 2 号（2016 年）

死者数の多い自然災害上位 10（2014 年）

被災者数の多い自然災害上位 10（2014 年）

被害額の多い自然災害上位 10（2014 年）

1．中国における自然災害の状況
中国における自然災害による人的，物的被害は少なくないが，2015 年度の上半期の自然災害の状況は，洪水，地震，干ばつ，台風などによって全国で 7,514 万 6 千人が被災し，376 人が死亡，行方不明者は 56 名，168 万人が緊急避難的な移転，91 万 7 千人が避難生活の支援を受けており，10万 7 千棟が全壊，143 万 8 千棟が半壊した．直接的な経済損失は 892.4 億元であった．2015 年上半期の自然災害の被害状況は，2004 年から 2014 年（2008 年の四川大地震は除く）の同時期と比べ，直接的な経済損失を除く指標は平均して 3 割以上少なかった（2）．しかしながら，2014 年には，延べ2.4 億人が様々な自然災害によって被災し，死者・行方不明者 1,818 人，緊急避難者数延べ 601.7 万人，農作物の被災面積の 2489.1 万ヘクタール，その中の収穫が全くない面積 309. 万ヘクタール，全壊家屋45万棟，半壊家屋254.2万棟に達した．災害による直接被害額は3,373.8億元であった（3）．中― 140 ―中国のコミュニティにおける減災ボランティア活動

表7

自然災害における死者数

出所：中華人民共和国民政部「2014 年社会サービス発展統計公報」

国における自然災害による死者数は特に，2008 年 5 月 12 日に発生した四川大地震（中国語では汶川地震）による被害の甚大さは群を抜いているが，毎年のように自然災害の被害は続いている（表7）．

2．中国の防災体制とボランティア
中国における防災関連の組織としては，1989
年 4 月，中国政府は国連の呼びかけに積極的に応じて「中国 IDNDR（国際防災の 10 年）委員会」（CNCIDNDR）を設立した．同委員会は，2000 年10 月に中国国際防災委員会へと改称し，さらに2005 年 4 月には，国務院副総理を委員長として中国国家減災委員会（NCDR，National Commission for Disaster Reduction）に改称された．NCDRは関係省庁や社会団体を含め，34 の部局から構成されている（図 3）．同委員会は，中国の国務院（4）の下で政府機関相互の調整役を果たしており（5），具体的には，国家減災委員会の弁公室（事務室）が国家減災委員会の事務機構となり，主要な任務として，①国家減災委員会の防災に関

図3

中国の国家防災組織

出所：国家減災委員会ホームページ（http://www.jianzai.gov.cn）より筆者作成

わる方針，政策，計画の検討や策定，政策および計画の実行，②災害を減少させる総合調整を引き受け，③災害の情報，災害の情況の需要と被災者救済のための任務の情況を収集，とりまとめ，評価，報告を行う，③関係機関との会議を開催し，被災地の情勢の分析，評価，対策を行い，④関連部門を調整し，被災地の復旧・復興を行い，地方政府を指導し，災害救助を展開する，⑤各構成機関と地方政府と調整して重大な防災活動を展開し，⑥国家減災委員会の専門家委員会が担当する具体的な業務を行う，⑦国際交流・協力の促進，調整を行い，⑧具体的な作業のための文書の作成を行う．
このうち，自然災害により被災した人々の支援を担当する省庁は，民政部である（6）．具体的に民政部は，災害救助の政策を立案し，災害救助活動の組織化，調整に責任を負い，自然災害の応急救助体制を組織し，統一的な災害情報の綿密な調査，発表に責任を負い，管理は，政府の救済金・物品を管理，分配し，使用の監督を行い，被災者の救済，寄贈を組織・指導し，国家減災委員会の業務を担う（7）．
中国における防災計画として，1998年4月，「中華人民共和国国家自然災害軽減計画（1998-2010）」（NDRP）が策定された．NDRP は，「第 9 次国家経済社会発展 5 ヵ年計画と 2010 年長期目標綱要」に従って策定された中国初の国家レベルの防災計画であった．同計画には，防災を国家の経済的社会的発展の観点から十分に検討すること，防災を災害に対する耐久力や災害救援と併せて重要な― 141 ―現代社会研究第 2 号（2016 年）

優先課題とすること，科学，技術，教育の果たす役割を防災に盛り込むこと，社会全体が防災に取り組むこと，そして防災に関する国際交流を強化することが盛り込まれた（8）．
NDRP の策定以降，国レベルの防災計画が，国務院により継続して策定された．現在の計画は，2011 年 11 月 26 日に「国家総合防災減災計画（2011-2015 年）の通知」として発表された（9）．この計画は，「第 12 次国家経済社会発展 5 ヵ年計画綱要」に基づき，定められた．この計画の冒頭では，「 第 11 次 5 ヵ年計画 は中国の建国時から自然災害の最も深刻な時期で，南部の低温・降雨・降雪・凍結，四川大地震，青海省玉樹地震，甘粛省舟曲県土石流災害などの特大な災害の発生が続き，深刻な洪水，干ばつと地質災害と台風，風雹，高温熱波，海氷，雪害，森林火災などの多くの災害が発生したため，経済社会の発展に深刻な影響を与えた．厳しい自然災害に直面したが，関係機関が十分に協力し，効率の高い，秩序だった災害救助を展開して，防災および減災能力の強化に，著しい効果を得た」との評価から始まり，より一層の防災意識を高めるために四川大地震が発生した 5 月 12 日を「防災減災日」に決定した．現在は，次期「国家総合防災減災計画（20162020 年）」の策定に向けて準備が進められている．
また，中国におけるボランティア（中国語では「志願者」）は，中国の建国以来，国民が互いに助け合う伝統と社会主義の道徳文化を基に，社会で人々と助け合い，高齢者を敬い，年少者を愛しみ，様々な奉仕活動に参加する青年を育成する活動と 1980 年後半に欧米からもたらされたボランティアの概念を組み合わせた「青年志願」が現代中国のボランティア精神へと発展してきた．
1994 年には，全国的な青年ボランティア組織である「中国青年志願者協会」が設立されたが，それぞれの地域における活動にとどまらず，国家減災委員会の構成組織の一つである中国赤十字会総会が赤十字ボランティア活動委員会，無償献血ボランティア協会などのボランティア活動の組織的な発展をもたらした（10）．この地道な活動が続けられてきた後，中国におけるボランティア活動が展開したのは 2008 年である．前述した四川大地震が 5 月 12 日に発生した後，既存のボランティア団体にとどまらず，自発的にボランティア活動を希望する者が被災地へ向かい，数百万人のボランティアが災害救援を行った．さらに，地震から約 3 か月後には首都の北京を中心として
8 月 8 日から 8 月 24 日まで第 29 回夏季オリンピック大会，9 月 6 日から 9 月 17 日まで第 13 回夏季パラリンピック大会が開催され，約 10 万人のオリンピック大会ボランティア，約 40 万人の都市部のボランティア，約 100 万人の社会組織ボランティアが大会を支えた．多くの中国メディアが 2008年を「中国ボランティア元年」と伝えた．中国におけるボランティア意識の高まりを受け，2009
年 2 月，「中国ボランティアサービス基金会」，2011 年，「中華志願者協会」が設立され，国内でボランティア活動を行ってきた各団体，各組織が全国的・組織的な活動モデルを模索し始めた．中国の法体系が，国の最高法規である憲法の規定に依拠した上で，関係する各種の法律や法規を基に，基本法をとして制定，あるいは，基本法を置く形態を採らず，多数の単一の法律，法規などから組織されている法規群を擁する行政訴訟法のような法体系も存在するため，ボランティアに関する法律・法規はまだ制定されていないが，ボランティア活動に関する条文を含む「中華人民共和国慈善法」の制定に向けて作業が進められている（11）．

3．中国における防災・減災に関する法律・計画におけるボランティア
四川大地震が発生した 2008 年には，既に中華人民共和国防震減災法（1997 年 12 月 29 日，第八回全国人民代表大会常務委員会第二十九回会議にて可決）により地震が発生した際の災害対応に― 142 ―中国のコミュニティにおける減災ボランティア活動関する法律として定められていたが，四川大地震によって災害対応や災害救済の制度の欠陥が多く見られたため，政府は 1 件の人民代表大会常務委員会決議，1 件の国務院条例，8 件の国務院規範性文書，70 件の国務院部門規章および文書という大量の法規や文書を出して，緊急対応を行わざるを得なかった．全 48 条から成る改正前の防震減災法は，地震災害の防御及び軽減を図って，国民の生命と財産を保護し，社会主義建設の進展を保障することを目的として制定された．中国における従来の震災対策（12）は「予防を主とする」ものであったため，現行法もそれを反映して，予防関連の規定に重きが置かれた．その一方で，復旧再建に関しては，地震災害被害からの再建計画の策定（41 条）と地震遺跡の保全（42 条）について，原則規定が各 1 条置かれているのみであった．改正前の規定には不十分な点が多いことが，四川大地震の発生に伴う対応において判明した．
四川大地震の復旧・復興の経験から改めて上述の防震減災法は 2008 年 12 月 27 日，第十一回全国人民代表大会常務委員会第 6 回会議を経て改正された．ボランティアに関して，「第 56 条

県級以上の地方人民政府およびその関連部門は，地震災害救援ボランティアチームを設立し，隊員が緊急救援技能を取得しその能力を高めるために，地震時緊急救援の知識に関する研修や訓練を組織的に行うことができる」と定めている．
中華人民共和国防震減災法のほかに，自然災害に対応する法律・法規として中華人民共和国突発事件応対法，自然災害救助条例，気象災害防御条例，中華人民共和国干害防止条例などが制定されている．自然災害救助条例（2010 年 9 月 1 日制定）では，「第 5 条村民委員会，住民（中国語では居民）委員会および赤十字会，慈善会と公募基金会などの社会組織は，法律に基づき，人民政府が展開する自然災害の救助活動に協力する．国家は自然災害の救助，寄贈，ボランティアなどの活動へ国家機関および個人を励まし導き参加を促す．
第6条

各レベルの人民政府は災害防止および減災の宣伝教育を強化し，公民の災害リスク回避の意識と自救能力を高める．村民委員会，住民委員会企業と国家機関は所在地の人民政府の要求によって，各自の実情を結び付けて，災害防止および減災の応急的な知識の宣伝普及活動を展開する」と規定している．
以上から見て，自然災害が発生した後だけでなく，発生前から，国家機関および各レベル（省・自治区・直轄市，市，区，街道・郷鎮）の地方行政組織のみが防災・減災対応に取り組むのではなく，社会組織，企業，ボランティア，個人も共に防災・減災に対する活動に取り組むことが求められているが，中国において近年，防災・減災対策が進めている対象は，住民（中国語では居民）委員会村民委員会などのコミュニティである．
中国のコミュニティは，建国前から住民による基層組織が作られていたが，建国以降，都市部では居民委員会，農村部では村民委員会が行政の最末端組織および住民相互の相互扶助的な組織として設置されている．1954 年 12 月，「都市居民委員会組織条例」が制定された後，ほとんどの都市部において居民委員会が発足した．1958年以降の大躍進政策や人民公社化によって都市部の基層組織は人民公社に代わっていった．人民公社の人々がすべて生産活動に参加した結果，住民に対するサービスを実施する者がいなくなり，文化大革命の期間には居民委員会においても階級闘争が繰り広げられ，住民サービスの再開は 1976 年以降となった．1980 年，全国人民代表大会常務委員会は，「都市街道弁事務処組織条例」，「居民委員会組織条例」をあらためて制定した．1982年の中華人民共和国憲法においても，「第 111 条

都市及び農村で住民の居住区ごとに設置される住民委員会又は村民委員会は，基層の大衆的自治組織である．住民委員会及び村民委員会の主任，― 143 ―

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副主任及び委員は，住民がこれを選挙する．住民委員会及び村民委員会と基層政策との相互関係は法律でこれを定める．住民委員会及び村民委員会は，人民調停，治安保衛，公衆衛生その他の各委員会を置いて，その居住区における公共事務及び公益事業を処理し，民間の紛争を調停し，社会治安の維持に協力し，人民政府に大衆の意見及び要求を反映し，並びに建議を提出する」と定められた．1986 年，民政部は居民委員会に「社区」（コミュニティ）の概念を取り入れて，地域住民に対して憲法に規定されている多様な社会サービスの実施を都市部において進めた．1989年
12 月，「中華人民共和国都市居民委員会組織法」が制定された後，2000 年 11 月 19 日，「全国の都市部における社区建設の推進に関する民政部の意見」（中国共産党弁公庁および国務院弁公庁）によって，それまでの居民委員会は都市部のなかで社区居民委員会として規模を調整されることとなった．社区への再編の動きは，1980 年代の改革開放による計画経済から市場経済の取り入れによってそれまでの国有企業，集団所有制企業（労働者や農民，行政単位が共同出資・経営する企業）が行ってきた住民サービスを受けていた人々は，サービスを受けることが出来なくなったことに起因する．居民委員会が行ってきた住民に対するサービスの内容は特定の対象者に対するサービスと社区の住民向けの一般的なサービスに分けることができる．特定の対象者に対するサービスとして，社会福祉の要素を含む①高齢者サービス（養老院，デイサービス，宅老所など），②幼児青少年サービス（託児所，幼稚園，学童保育など），③障害者（児）サービス（知的障碍者託児所，障害児託児所，幼稚園，福祉向上，障害者リハビリ，④優遇措置対象者サービス（退役軍人，現役軍人，傷痍軍人などの生活に困難なことを解決するための定期的な訪問サービス）がある．社区の住民向けの一般的なサービスとして，①日常生活のサービス（日常品の代理購入・配達，家電修理，公共料金の集金代理など，②環境総合整備サービス（騒音の抑制，ごみの分類，環境衛生の保護），③医療衛生サービス（疾病予防，健康相談など），④文化娯楽およびスポーツサービス（文化活動センター，図書室，法律相談室，運動場，事務など）がある．コミュニティの住民に対する同様のサービスの受け皿として社区居民委員会の重要性が高まってきた．都市部における社区の建設がある程度成果が表れた結果，農村部における社区の建設に向けて「農村部における社区建設パイロット事業促進に関する指針」（中国共産党中央委員会，国務院）を 2015 年 5 月に発表した．
前述の国家総合防災減災計画（2011-2015 年）におけるコミュニティの役割は，重大項目の一項目として，「（7）総合減災模範コミュニティと避難場所の建設工事」が挙げられている．内容は，
全国総合減災模範コミュニティ基準によって，5,000 ヵ所の「全国総合減災模範コミュニティ」を創建する．都市部のコミュニティにおいて住民が最寄りの場所に緊急時に分散して臨時の避難できる場所を建設し，応急時の物資を配置し，応急時に避難する指示標識を設置し，応急時に避難する放送を指示し，家庭の防災・減災，人命救助する道具を配備して，都市部のコミュニティの応急時の救助訓練計画と災害リスクの地図を製作し，コミュニティにおいて人命救助の訓練を行い，コミュニティのボランティアチームを設立する」と具体的な防災対策が示された．

4．コミュニティおけるボランティアの減災活動
2010 年 5 月 5 日，「総合減災模範コミュニティ」と認定されるための基準「「総合減災模範コミュニティ基準」の通知」が国家減災委員会弁公室によって発表された．この基準は 2007 年に民政部が発表した「減災模範コミュニティ基準」を修正したものである．総合減災模範コミュニティとな― 144 ―中国のコミュニティにおける減災ボランティア活動るための基本条件として，①コミュニティの 70％以上の住民がコミュニティの総合減災の状況に満足している，②コミュニティが 3 年以内に災害につながる大事故が発生していない，③コミュニティの特徴に合わせた総合災害救助訓練活動を頻繁に実施する，以上の 3 点が求められる．コミュニティは，市の減災委員会から「減災模範コミュニティ」と認められるためには，「減災模範コミュニティ採点基準表」（合計 100 点）の各項目を満たす必要がある．ボランティアに関する項
目は，（1）ボランティアが宣伝教育や訓練などの総合減災コミュニティを作る活動を担うこと（1 点），（2）ボランティアはコミュニティが災害の応急時に災害弱者の救助などの活動を担うこと（1 点），のとおりコミュニティのボランティアが防災・減災活動に参加していることが求められている．年々，全国において総合減災模範コミュニティとして認定される社区が増えている．
国家減災委員会，民政部が2010年から総合減災模範コミュニティの活動を展開したことにより，中国においてコミュニティの基礎的な防災活動を継続できる体制が整えられた．これを受けて，2012 年 5 月，中国地震局により「地震安全模範コミュニティ管理暫定法」が発表された．同法のなかでは，地震安全模範コミュニティを作るために必要なボランティアとは，コミュニティの住民，保安関係，診療所のスタッフ，コミュニティ下部組織などの人員から構成される地震発生時の応急救援のための減災ボランティアチームを設立させる．このボランティアチームが，定期的に訓練を実施して救援の能力を高めて，実際に発災した際，活動を行うことが求められている．

おわりに1980 年以降，主に，青年の育成と欧米のボランティアの概念を取り入れた活動から始まった現代の中国におけるボランティア活動は，2008 年の四川大地震を契機として自然災害の救援を目的とした大規模且つ自発的な災害ボランティア活動への転換を見せた．その後も中国における自然災害の被害が続いてきたため，同時期に住民に対する様々なサービスが充実してきた全国のコミュニティにおいて，住民サービス以外の住民自身による防災・減災活動および防災・減災を目的としたボランティア活動が組み込まれた．これらの活動には法的義務がないものの，コミュニティの活動として政府，行政機関によって実施が期待されており，市より「総合減災模範コミュニティ」と認められると，国家減災委員会や省あるいは市の減災委員会において発表されるが認定されれば総合防災・減災活動が完了するわけではない．中国のコミュニティにおける総合防災・減災活動は，まだ始まったばかりであり，それぞれのコミュニティによって経済発展や経済状況の違い，地震や洪水，干ばつなどの自然災害を受けやすいリスクの特徴などが異なる．総合減災
模範コミュニティあるいは地震安全模範コミュニティに認定されるための全国的に統一された採点基準に加えて，住民，コミュニティ，行政機関，専門家，ボランティア組織などが各コミュニティの情況，災害リスクの評価を的確に判断することが，より災害に強いコミュニティの形成につながるため，住民，コミュニティ，行政機関，専門家，ボランティア組織などによる継続的な減災活動の浸透および広がりが重要である．
注（1）ベルギーのカトリックルーベンス大学自然災害研究所の自然災害の定義は，気候学的災害は，熱波，寒波，干ばつなど，地球物理学的災害は，地震，津波，火山活動に伴う地滑り，雪崩など，水文学的災害は，洪水，地滑り，雪崩など，気象学的災害は，サイクロン，台風などをそれぞれ― 145 ―

現代社会研究第 2 号（2016 年）

指す（http://www.emdat.be/classiﬁcation）．
（2）「中国民政部減災弁発布 2015 年上半期全国自然災害基本情況」
http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201507/20150700846705.shtml（3）中華人民共和国民政部「2014 年社会サービス発展統計公報」
http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml（4）中国の行政機関．1982 年憲法は，国務院を「最高の国家権力の執行機関であり，最高の国家行政機関である」と規定する（85 条）．
（5）「アジア防災センターメンバー国防災情報」
http://www.adrc.asia/nationinformation_j.php?NationCode=156&Lang=jp&NationNum=22（2015 年 10 月 20 日ヒット）．
（6）国務院に属する行政部門．日本の厚生労働省に相当する．
（7）民政部は，被災者の救援以外に，社会福祉，民間組織の管理，行政区画の管理などを行っている．
（8）「アジア防災センターメンバー国防災情報」
http://www.adrc.asia/nationinformation_j.php?NationCode=156&Lang=jp&NationNum=22（2015 年 10 月 20 日ヒット）（9）国務院弁公室「国家総合防災減災計画（2011-2015 年）の通知」の発表に関して
http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/08/content_2015178.htm（10）遅雲『社会的良心与善行』山東教育出版社，2014 年，p. 92.
（11）「中華人民共和国慈善法（草案）意見請求」
http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex.jsp?ID=7639629（12）岡村志嘉子「海外法律事情

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