非都市部における共益の社会的サービスの方向性
国際公共経済学会第23回研究大会
共通課題報告2008年12月6日 兵庫県立大学
相川康子(神戸大学経済経営研究所）
aikawa@rieb.kobe-u.ac.jp

発表の手順
非都市部の現状（定義、人口、類型）
 政策の動向 人口減少下の集落の行方

（衰退プロセスと対応の基本方向）

共益の社会サービスの概要、事例
 集落自治との関連
（小学校区コミュニティ、支援センター、ＮＰＯ)

本発表での「非都市部」の定義「人口５万人以下の基礎自治体」を想定⇒地方自治法で、原則は「市」でなく「町村」となる規模合併特例で人口３万人でも「市」になっているほか、いったん「市」になれば、産業構造の変化などで人口が激減しても、「町村」に戻ることはないので、全国７８３カ所ある｢市」のうち、約３割にあたる２５２市が人口５万人以下

全国に１７８２(東京２３区除く）ある市町村の約７０％
総人口の約１８．８％にあたる、約２４１０万人が住む○兵庫県内では、県内４１市町の過半数の２３市町(１２町すべてと但馬･北播磨、西播磨、但馬、丹波、淡路にある１１市）○県内人口の１２．３％にあたる、約６０万人が住む（いずれも数値は２００８年１月時点）

兵庫県の「非都市部」エリア
紫および赤の部分

紫：３万人以下

赤：５万人以下

阪神：猪名川町
播磨：稲美町、播磨町
西脇市、小野市、加西市、加東市、多可町
市川町、福崎町、神河町
相生市、宍粟市、太子町、上郡町、佐用町
但馬：養父市、朝来市、香美町、新温泉町
丹波：篠山市
淡路：洲本市、淡路市

兵庫県非都市部の人口推移 (23市町計)
１９９５年

２００５年増減（％）

非都市部総人口

772,696744,093 ▲ 3.70

非都市部年少人口

132,372

106,894 ▲19.25

都市部総人口4,629,181

4,846,508

都市部年少人口747,722686,991 ▲ 8.124.69

95～05年の10年間で、都市部の人口は増加、非都市部は減少に転じる
非都市部の年少人口（０～１４歳）は20％近く減り、少子･高齢化が深刻

非都市部の人口減の類型（１）以前からの過疎集落
深刻な状況だが、比較的緩やかな衰退
多くが中山間地域にある （農業･林業の不振）
集落自治の伝統が残るが、行事が執り行えない”限界集落”も（２）社会的要因によって急激に衰退した地域
自治体合併による庁舎移転･縮小
農協の合併･合理化による購買部の閉鎖
郵政民営化や金融機関の合併･合理化による窓口やATMの廃止⇒人の移動が無くなり、公共交通機関も連鎖して縮小
従来、非都市部内の「中心地」なため、都市的な意識･慣習
人材･資金力は、（１）よりあるが、集落自治の意識が弱いどのような対策が打たれてきたか（１）過疎の集落
過疎法による地域指定と振興策
732市町村（全市町村数の約４割）
国土の54％に人口の8.4％が暮らす（２）その他の地域
平成の大合併 ←人口減抑制の効果はあったか？
「選択と集中」による競争的な地域助成平成の大合併による市町村数の推移（総務省HPより作成）
3,500

3,000

2,500

2,000

市の数
町の数
村の数
市町村数

1,500

1,000

500

0
市の数
町の数
村の数
市町村数

00年 4月
671
1,990
568
3,229

01年 4月
672
1,987
567
3,226

02年 4月
675
1,981
562
3,218

03年4月
677
1,961
552
3,190

04年 4月
695
1,872
533
3,100

05年 4月
739
1,317
339
2,395

06年4月
779
844
197
1,820

07年4月
782
827
195
1,804

08年４月
783
812
193
1,788

最近の政策動向定住自立圏構想(総務省）
08年5月に報告書
人口５万人以上の「中心市」を核に、周辺市町村が圏域をつくり、中心市に暮らしに必要な都市機能を集約的に整備し、周辺と連携･交流する

21世紀の生活圏構想（国土交通省）
08年5月に「中間取りまとめ」
人口10万人以上の都市（無い場合は5～10万人の都市）を「中心市」として想定し、道路や鉄道ネットワークを使った「交通１時間圏」を112の圏域で試算(カバー率は総人口の98.5％、国土面積の85.3％）※いずれも単独市町村で、生活機能のフルセットを整備することは難しいとの判断高齢化集落のニーズ・課題
中山間地域では「耕作放棄地」「鳥獣被害」「空き家の増加」がとくに深刻
 車依存の生活

ドライバーの高齢化、赤字バス路線の廃止

集落の総務機能の担い手、ノウハウ不足
 外部への情報発信、特産品の販路開拓
 不動産管理人口減少下での集落の行方「活性化」がお題目になっているが・・・
多くの集落では「現状維持」に向けた取り組みを続けながら「緩やかな衰退」に向かう↓
住民の「生活の質」の急激な低下を招かないための方策が必要

段階ごとの活動目的・内容

集落の衰退プロセスと対応の基本方向

共益の社会的サービスの領域
段階①における人材の確保
現状維持（集落の延命化）
人材の発掘・確保
小学校区コミュニティ、外部との交流
 段階②における集落機能の補完・代替策
緩やかな衰退（今いる人が暮らせるよう）集落支援センターなど外部からの支援
共益社会サービスの２つの方向性
Ａ）外部へ積極展開 機能・分野
体験・観光農園
加工品の開発道の駅

農 業

定住者呼び込み
農家民宿
観光レストラン名物ネット販売
新規の観光・交流
呼び込み

住 宅

修景、遊歩道整備

購 買

食 堂
調 理
対外ＰＲ景 観Ｂ）内部の維持
農作業代行
集落営農
地域共同店
たまり場づくり空き家管理
地域の食堂
給食サービス
親族・出身者への協力要請
溝・墓地の清掃事例：地域共同店（農村コンビニ）
JA（農協）の購買部や民間の「よろずや」が閉鎖した地区で、住民がお金を出し合い、食料品や日用品を購買できる店舗を経営する



沖縄で１００年の歴史。10年ほど前から、宮城県や京都府、兵庫県など各地に広がる
宮城県丸森町大張地区「なんでもや」
京都府美山町「タナセン」「ふらっと美山」｢大野屋」
京丹後市大宮町「常吉村営百貨店」

地域共同店の事例
宮城・なんでもや／外観、店内、調理場

観光客向け「ふらっと美山」（左側）
地元客向け「大野屋」（右側） ともに京都美山町

地域共同店の比較
名 称
ふらっと美山京都府南丹市美山町平屋

タナセン
京都府南丹市

形態/設
立

人 口

有限会社 平屋地区約920人
2002年
高齢化率38％

町全体約4800人
有限会社 鶴ヶ丘地区約920人
1999年
高齢化率38％特 徴1億6000万円 売上の８割が地区外（観光客）
約4200万円

農事部があり農作業受託も約2800万円

農作業受託（現在休止中）約4000万円

調理場があり移動販売者で宅配も町全体約4800人

美山町鶴ヶ丘

常吉村営百貨店 有限会社 上常吉地区約270人
京都府京丹後市
大宮町上常吉1997年

なんでもや共同出資 大張地区約1090人
2003年

宮城県丸森町大張

年間売上

高齢化率36％
町全体は約1100人
高齢化率36％
町全体約16800人

共益を支える自治の強化

ある程度までは、小学校区コミュニティの運営で、集落の機能維持「地域振興会」「まちづくり協議会」へ政策誘導
小集落を束ねることによるスケールメリット
世帯単位でなく個人単位として、風通し良くする「外」との窓口、中山間版ＴＭＯ※住民の数が「役」の数を下回った段階で、かえって負担になることも⇒集落支援センター構想（ひろしまねの社会実験）「ひろしまね」の集落支援センター収支モデル
年間約1,340万円の支出、980万円の収入、360万円の赤字

「新たな公」の議論の中で


非都市部（とりわけ過疎地域）に増えてきたまちづくりＮＰＯ→施設の指定管理の受け皿として→自治会やまち協とメンバーは重なる

「不特定多数の公益」でなく「共益」の実現へ

第１セッション 共通論題報告「非都市部 iにおける共益の社会的サービスの方向性」
相川康子（神戸大学経済経営研究所）はじめに人口減少とその社会的影響は、全国均一に起きるわけではない。首都圏で人口流入が続く一方、非都市部では第一次産業や地場産業の衰退と少子化・高齢化とがあいまって、医療機関や交通、商店といった暮らしを支えるインフラが急速に失われつつある。
以前からこれらの問題が顕在化し、さまざ【図 1】 2001～06 年（H13～18）の都道府県別従

まな活性化策が講じられてきた過疎法指定地

業員数増減率（％） 出典：平成 18 年事業

域に加え、1990 年代後半以降は、市町村合併

所・企業統計（総務省統計局 HP）や農協･金融機関の業界再編、工場･施設の移地元･兵庫県でも 21 市 70 町(1999 年３月

転などに伴い、かつては地域の中心地だった時点)が、29 市 12 町にまで集約されたが、合ところが急激に衰退している。
本論の目的は、このような非都市部の厳し併でできた 19 市町のうち、2000-08 年の間

い現状に対応して、住民主体で地域に必要なに人口が増えたのは、中核市の姫路市だけで社会的サービスを生み出そうとする動きを、ある。人口５万人以下の新市町では、合併後住民自治の深化と関連づけて明らかにするこも人口が減り続け、とりわけ年少人口の減りとである。

方が激しい。その一方で、旧町単位の役場･支所が廃止あるいは機能が縮小し、職員数も減らされるなど、住民から「役所が遠くなっ１．縮退する地方および非都市部
国勢調査に基づく 2000~05 年の人口増減た」との声も聞かれる。

率を見ると、全国平均で 0.7％増えたが、都道府県別では 32 道県で減少した。増加の 15

２．地域政策における「選択と集中」

都府県のうち 10 都府県は三大都市圏iiに属す

小泉政権下の構造改革は、まず投資効果のる。また、事業所･企業統計によれば、2001~06

高い都市再生から始まり、補助金等のバラマ

年にかけて、沖縄、愛知、東京、埼玉以外のキ批判に押される格好で「選択と集中」が強全道府県で従業員数が減少し、とくに北海道調された。地域政策においても「頑張る地方や東北、山陰、四国それに大阪で深刻な状況応援プログラム」のように、競争原理が導入である。
【図１】 これらの地域では、飲食店され、一部の成功事例を PR することで、ほや宿泊業における雇用の減少が激しい。

かの地域を鼓舞する手法が取られた。

今世紀に入り、基礎自治体の規模を大きく

また 2006 年には、まちづくり三法の見直することで人口減や財政難を乗りきろうとしにより、中心市街地整備の方向性が、商業「平成の大合併」 iiiが断行された。しかし、振興から、住宅や公共施設整備も含めた「コ非都市部では人口減が止まらない。

ンパクトなまちづくり」へと大きく舵を切っ1

た。環境負荷の低減からいっても望ましい方

調査 viiによると、高齢者が多い中山間地集落

向だが、周辺地域の対策が講じられていないの課題として「耕作放棄地」「鳥獣被害」「空ことから、郊外の荒廃が懸念される。

き家の増加」の３つが、共通してあがった。

08 年５月には、総務省が「定住自立圏構想」

これをもとに、住民ニーズを整理すると、を公表。すべての基礎自治体にフルセットのまずは暮らしを支える方策として、草刈りや生活機能を維持するのは難しいとの認識に立除雪、溝やお墓の清掃といった「作業支援」、ち、人口５万人以上の“中心市”と、周辺の買い物や通院の送迎、宅配、給食サービスと小規模自治体が連携して、医療や商業・文化いった「生活支援」、自治会の名簿や会計管理、施設などの都市機能を確保する方向を目指す

葬儀の仕切りなどの「代行サービス」があげことを打ち出した。ほぼ同時に公表された国られる。これらに加えて、活性化を目指す場

土交通省の「21 世紀の生活圏構想」の中間取合は、都市住民向けの情報発信や特産品の開りまとめでも、人口 10 万人以上（周辺にな発・販売ルートの開拓なども求められている。

い場合は５～10 万人）の中心市から道路や鉄集落空間を維持するために、家屋や田畑、山道ネットワークを利用した「交通１時間圏」林など不動産管理に関するニーズも高い。

を全国で 112 カ所、設定している。

４．「共益の社会的サービス」の概要

これらの構想が徹底されれば、人口５万人
以下の非都市部では、総合病院や百貨店とい過疎地の集落では、衰退のプロセスに合わった大きな施設整備は行われず、中心市に依せた対応が求められている。
【図２】は、2007存するかたちで存続することになる。

年度、島根県で行われた国土施策創発調査をもとにした関連図であるviii。

３．過疎集落の現状と住民ニーズ
ここでは非都市部の中でも深刻な事例として、過疎地域について検討する。
現在、国土面積の 54％、全市町村数の約４割にあたる 732 市町村が過疎法 ivによる地域指定を受けている。全人口の 8.4％にあたる
1068 万人余が住んでいるが、2000～05 年の５年間で約 61 万人減少した。昨年度、総務省と国土交通省との共同調査 vが行われ、近い将来、消滅する集落が少なからずあることが明らかになった。

【図２】集落衰退のプロセスと対応の視点

前述の国交省の「交通１時間圏」のカバー

出典：島根県「国土施策創発調査」成果報告会資料集

率は、総人口の 98.5％、国土面積の 85.3％に上るが、多くは車での移動を前提としている。

人口･世帯が減っても住民自治の工夫で乗現在、自力で車を運転できている高齢者も、り切れていたのが(段階①)、世帯数が集落の近い将来、マイカーでの外出が難しくなれば、「役」の数を下回った時点で急速に衰退し（段生活の質は急激に低下する。

階②）、少数の住民が住み続けてはいるが祭り昨年度、島根県で行われた過疎集落のヒアや集会といった集落機能が果たせない状態

リング vi や兵庫県の小規模自治体アンケート（段階③）を経て、やがては無住化（段階④）2

する。段階①では担い手の減少や高齢化への地域によっては外部に事業展開（A）する対応など「人の手立て」が主眼となるが、②ことで、優秀な人材を定着させ（B）につな

では集落機能の低下に対する補完･代替策が、げようというところもあり、完全に二分する③では集落空間が劣化することへの対応がそものではない。たとえば、京都の旧･美山町

れぞれ必要となる。

（現･南丹市）では、日常の生活用品を扱う住このうち①の人材確保、および②の補完・民出資の地域共同店 ix が旧町内に４カ所ある。

代替策が「共益の社会的サービス」の主領域

うち３カ所はおおむね 800～1000 人の地区である。

住民を顧客に年間３、4000 万円程度の事業規

1970 年代に注目された「一村一品運動」を模だが、残る１カ所（ふらっと美山）は、道はじめ、過疎地域では、特産品の開発や自然･の駅の敷地内にある好条件を生かして特産品歴史資源を生かした観光振興など、活性化にを販売し、約 1 億 6000 万円（うち８割が地向けた取り組みが繰り返し行われてきた。農区外からの交流人口による）をあげている。

林水産省の補助事業による体験交流施設も各とはいえ、従来「活性化」の呪縛があった地に整備されている。

ためか、（A）の方向性ばかりが志向され、（B）

しかし、日本全体の人口が減る中、すべての経営に関するノウハウの蓄積がない。地域の集落が「活性化」できるはずもない。
「現状共同店のような事業では、住民による初期投維持」の懸命な取り組みの中、ごく一部が｢活資やその後の買い支えが経営を左右するため、性化｣にこぎつけ、大多数は「衰退」の道筋をソーシャル･キャピタル（社会関係資本）の測たどる。問題は、生活の質が急激に下がるこ定や住民自治の深度とあわせて、成立要件をとを避け、いかに「緩やかな衰退」に導くか探る必要がある。

であろう。その軟着陸に向けた取り組みが「共５．共益を支える集落自治の強化益の社会的サービス」のであり、従来の外部に向けた活性化策とは一線を画している。
これを（A）外部に積極展開

共益の社会的サービスにも、成立に必要な（B)内部の「商圏」があり、前述の地域共同店の場合は、おおむね小学校区規模 xと推定できる。

生活機能の維持･･･に分けると【表１】のようになる。

小学校区はまた、新たな自治の単位としてＡ）外部へ展開

機能・分野

Ｂ）内部の維持も注目されており、近年、校区を基本単位に体験・観光農園

農 業

農作業代行

「地域振興会」や「まちづくり協議会」を結

集落営農成する動きが全国で始まっている。複数の集加工品の開発
道の駅

購 買

地域共同店

落を集めてスケールメリット xi をはかり、自定住者呼び込み

住 宅たまり場づくり

治に必要な人材を確保する狙いがある。

農家民宿

空き家管理

地縁組織の多くは世帯単位の加入だが、校観光レストラン

食 堂

地域の食堂

区まち協などの場合は、個人単位の加入で、名物ネット販売

調 理

給食サービス

若者や女性が活動しやすい形態を採っている。

新規の観光・交流

対外ＰＲ

親族・出身者への「総務」「福祉」「文化」「環境」などの部会が協力要請設置され、専門性を持ったメンバーが、地区溝・墓地の清掃の課題や行事を執り行う。衰退プロセスの①

呼び込み修景、遊歩道整備

景 観の段階では、このように効率化を図ることで、【表１】共益型社会サービスの 2 つの方向性

集落機能をある程度、維持することができる。
3兵庫県但馬地方にある朝来市は、地域自治

日本の特定非営利活動促進法は、対象となの仕組みとして小学校区ごとの自治協議会をる活動を「不特定多数の公益」とし、共益に充実させ、近く制定予定の自治基本条例に位は言及していないが、近年、自治会やまちづ置づけようとしている。事務局の人件費を予くり協議会の有志が、施設の指定管理などの算化し、包括補助金的な仕組みを取り入れて事業を行うべく法人格を取得する事例も出始いるのが大きな特徴だ。

めた。非都市部における地域経営主体として、しかし、高齢化や人口減少が進んだ②の段今後の展開に期待したい。

階になると、住民間で「役」を分担できなく

i 本論では「非都市部」を人口５万人までの基礎自治体（地方自治法で原則「町村」として規定される規模：ただし合併特例や市成立以降の人口減で５万人以下でも「市」になっている地域も含む）を想定して論じる。現在(東京 23 区を除き)1,782 カ所ある
市町村の７割を占め、総人口の 18.8％にあたる約2400 万人が住んでいる
ii三大都市圏は首都圏（埼玉、千葉、東京、神奈川）、中京圏（岐阜、愛知、三重）、近畿圏（滋賀、京都、大阪、兵庫、奈良、和歌山）iii 市町村の数は 1999 年３月末に 3,232 カ所(市 670、町 1,994、村 568)だったが、2008 年 10 月には 1,782カ所（市 783、町 806、村 193）に集約された
iv 1970 年に「過疎地域対策緊急措置法」が施行されて以降、少しずつ名称と内容を変えながら 10 年毎の時限立法で対応してきた。現行の「過疎地域自立促進特別措置法」は 2010 年で期限となるため、現在、総務省に「過疎問題懇談会」が設置され、ポスト過疎法の議論を進めている
v 「国土形成計画策定のための集落の状況に関する現況把握調査」（2007 年 8 月公表）。過疎地域等にある 62,273 集落について、規模や役場までの距離、集落機能の維持状況に関する実態、消滅の可能性などを調べた。高齢者比率が 50％以上の、いわゆる「限界集落」は全国に 7,878 箇所で、将来的に消滅の恐れがあるとされるのが 2,643 箇所あった。
vi 国交省「国土施策創発調査」の一環として、NPO法人「ひろしまね」が、邑南町羽須美地区で、高齢化率が７割を超える５集落の全世帯聞き取り調査（07 年 7～9 月）を行った
vii 兵庫県ビジョン課が 07 年 8 月、県内小規模集落
78 カ所で実施
viii 島根県中山間地域研究センターの先行研究をもとにしている
ix 「農村コンビニ」とも呼ばれ、食料品や日用品を販売する店舗。農産物の直売機能も併せ持つ。沖縄で 100 年の歴史があるが、10 年ほど前から宮城や京都、広島などで相次いで設立された。多くは農協購買部が撤退した後の店舗を安く借り受け、住民が資金を出し合うかたちで経営している
x 小学校区の人口は都市の規模によって異なるが、政令市レベルで約 8,500 人、人口 10 万人以上の中都市で 7,900 人、10 万人以下の小都市で 4,800 人程度
xi 西日本は集落規模が小さく、小学校区には５～15程度の集落があるのが一般的。中国地方中山間地域の「字」平均人口は 240 人程度なり、外部からの支援が必要となる。
広島と島根の県境で活動する NPO 法人「ひろしまね」は、前述の国土施策創発調査の社会実験をもとに「集落支援センター構想」を打ち出している。世帯数 200～400 ほどの集落で、必要な機能（里山保全管理や高齢世帯支援、地域住民サロン、役場・金融･連絡機能など）を洗い出し、それをまかなう支援セン
ターの年間経費を 1,340 万円（ただし収入で360 万円の不足）と試算した。
2008 年７月に閣議決定された「国土形成計画(全国計画)」では、地縁型コミュニティに加え、NPO、大学などの研究機関、企業、行政などが多様な主体が協働する「『新たな公』を機軸とする地域づくり」が提唱された。このうち NPO は、同計画にも「都市において成長している」と記され、非都市部では未発達とみなされている。
実際、兵庫県の認証団体数は、県と内閣府分を合わせて 1,378 団体で、うち神戸市内に566、阪神地域を含めると全体の約７割を占める。しかし、近年、非都市部においても増加が見られる。
【表２】は団体数を人口１千人あたりに置き換えたものだ。
人 口団 体千人当り

地域区分(2008)

数

団体数

神戸･阪神

3,281,023

9590.29

播磨

1,867,944

2980.16

447,859

1210.27但馬･丹波･淡路【表２】兵庫県内の NPO 法人設立状況

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