I

論文

はじめに
本稿 は、中央銀行 の 独立性を、わが国 の 統治機構の中でいかに位置付けるかについて考察したものである。わが国の中央銀行である日本銀行の日本銀行の独立性再考

独立性 の問題 は、憲法第 65条 の「行政権 は内閣

法的位置付けと新しい挑戦

務は行政権の行使か否かとして議論されることがに属する」の 解釈の問題、すなわち日本銀行の業多い。1997年 の日本銀行法改正時に最も紛糾したのもこの 行政権 の問題であった。しかし、中央銀行の独立性を考察するに当たり、統治機構に関する憲法の「権力分立」の原理にまで立ち戻れば、中央銀行と行政府という単線的な関係ばかりでな
く、中央銀行と立法府・司法府や国民との複線的な関係まで視野に入れることが可能となる。

小栗誠治

本稿の構成は以下のとおりである。次のⅡでは、Seiji Oguri

中央銀行の独立性の法的な規定内容について検滋賀大学 / 名誉教授
拓殖大学大学院 / 客員教授

討を行うとともに、独立性を巡る近年 の状況変化を指摘する。Ⅲでは、中央銀行の独立性のうち最も重要な政府財政からの独立性を採り上げ、中央銀行による対政府信用供与 の内容と問題点を検討 する。Ⅳでは、1997年 の日本銀行法改正時 に活発な議論 が展開された日本銀行 の 独立性と憲
法第 65条 の問題を検討 する。Ⅴでは、憲法第83条 へと検討の幅を広げ、同条が物価の安定を内包していることを読 み込 むことにより中央銀行 の 憲

法的位置づけを明確にする。

II

中央銀行 の 独立性の 法的規定と近年 の 状況変化

1．独立性 の 法的規定
中央銀行になぜ独立性が必要なのだろうか。そ

066

彦根論叢

Spring / Feb. 2017 / No.411

れは、議会制民主主義の下では、議員の選挙は比性と専門性 が法的に保障されることである。独立較的頻繁 にあるため、行政府 や議会 は経済政策したセントラルバンカーのインセンティブ 構造 はの効果について短期的な効果に関心が向きがちと選挙で選ばれた政治家のそれとは異なるものであなり、長期的に見 た場合に予想されるマイナス効る。そのためセントラルバンカーのインセンティブ

果についての関心が乏しくなるからである。政府やが有効に働くよう法 の中にそのことが 規定される

議会は、不況や失業増大、財政赤字などに直面し必要がある。組織的独立性には 政策委員会委員

た場合、短期的な方便として金融緩和による通貨や政策執行メンバーについて安定的 な任期を保増発 に頼って解決することを好み、その 結果、物障 するとともに、任期と解任 の 手続きを明確に定価の安定 が損なわれ、国民生活が犠牲となる。イ

めなければならない。専門性に関しては、金融経

ンフレの弊害は長期的に現れるものなので、一国済に関する学識 やセントラルバンキングに関するにとってはそのことを十分認識した上で政策を行理論と実践に精通した人材を採用することが不可

う必要があり、これを制度的に確保する仕組みが欠である。セントラルバンカーの専門的な独立性

中央銀行 の政治的影響 からの隔離、すなわち独は中央銀行の評判と威信を高めるが、利益相反を立性の確保である。中央銀行に独立性を与えるこ避 けるためセントラルバンカーには 兼職禁止 のとは、現代の国家組織という観点からみれば、権セーフガードを設 けることが 適切である。機能的力のチェック・アンド・バランスのためのひとつの独立性とは、法により明確に定められた権限の範工夫であるということができ、多くの国におけるイ

囲内において、中央銀行は政府から干渉を受ける

ンフレとの闘いに関する長い歴史のなかから生まことなくその機能を実行 する裁量 が 与えられてい1）れた人類の英知の産物といえる 。

ることをいう。その 鍵となるのは中央銀行 の対政中央銀行の 独立性は一般に法的に規定・整備

府信用供与の禁止である。政府が財政赤字のファされているが、その内容としてどのような基準が明記

イナンスを中央銀行 に頼 ろうと圧力をかけても、され、保障されるべきであろうか。ラストラ（Lastra）

これに抵抗する能力が中央銀行に与えられていなによれば、中央銀行の独立性が確保されるためにければならない。そのため、中央銀行による政府

は、中央銀行法において以下の5点が 規定されるへの信用供与を禁止あるいは厳しく制限する規定

2）

べきであると指摘している 。すなわち、①独立性を中央銀行法は定めておかねばならない。財務 のの 明確 な 宣言（declaration of independence）、

独立性 は、法 で定 められた 基準 に基 づき中央銀②組織と専門の独立性（organic guarantees and

行 が 独自に合理的な予算編成を行う能力に関す

professional independence）、③ 機能 の 独 立性るものである。独自の規律権、つまりルールや規制（functional or operational guarantees）、④財務を定める権限を保有することも中央銀行の自主性の 独立性（financial autonomy）、⑤独自の 規律の尺度である。

権の確保（regulatory powers）である。

ただし、中央銀行の独立性は、こうした法的、制中央銀行の独立性として重要なことは、中央銀度面の整備によって自動的に与えられるものでは行の組織と機能およびセントラルバンカーの誠実ない。何よりも、物価の安定と金融システムの安定（1998）pp.33–36.
1）小栗誠治（21）pp.55–57.
2）Lastra, Rosa M.

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

067

という中央銀行の目的に関して、着実に実績を積定に必要とされる中長期的視野よりも基本的に短み重ねていくことが大事である。法制上の改革 の期的であることに変わりないからである。もし、金みならず、そうした中央銀行自身の不断 の努力に

融経済環境 が 変化したことにより中央銀行 の 独より中央銀行の活動が国民の支持を得ていくこと

立性 が 損なわれれば、政治家 から短期的な成長こそ真の意味で独立性を確保する上で不可欠なこ刺激や財政支出のファイナンスを求められる中で、とである。

物価安定の実現が難しくなる惧れがある。
第2の変化は、財政収支の悪化が世界的に観ら

2．中央銀行 の 独立性を巡る近年 の 状況変化とれるようになったことである。欧州もわが国も、現

新しい 挑戦在、中央銀行 は国債管理 のために長期金利を低中央銀行 の 独立性を巡る議論 は、歴史的にみ利に維持するという金融政策を営む状況に陥ってれば中央銀行 の 創設以来 の大きなテーマである

しまい、金融政策 が制約を受けている。先進国中が、とくに近年では1980 年代以降のいわゆる「 グ

央銀行の間では、こうしたフィスカル・ドミナンス

レート・モダレーション（Great Moderation）」の（財政による金融政策の支配）に対 する危機感 が中で中央銀行の独立性は洗練された形で確立さ非常に強い。この間、憲法的な動きとして注目されれてきた。しかし、21世紀入り後、中央銀行を巡るるのが、21世紀になってドイツで憲法に財政均衡状況は以下のとおり大きな変化をみせており、これを明記したことや英国が改めて財政再建法案を可に伴 い 従来 の 独立性 の 議論もチャレンジを受 け決していることである。また、財政規律を順守し、

3）

ている 。

その実効性を確保する仕組みの1つとして、財政に第1の変化は、デフレ的な傾向が世界的になっ関する将来推計を行う政治的に中立的で学術的てきたことである。これまで中央銀行 の 独立性はに信頼性 の高 い 公的機関を設置 すべきだというインフレとの闘いの中で論じられてきたが、もはや議論もある5）。

中央銀行の独立性を反インフレ 策としてばかりで第3の変化は、金融システム安定化政策は20世論じることは適当でなくなった。
「過去数十年にわ

紀末頃には中央銀行 から分離される傾向にあったってインフレ率 が 低下している事実を鑑みれば、たものの（例えば、イングランド銀行から分離した中央銀行の独立性は問い直す余地がある。・・・

金融サービス庁など）、世界金融危機以降、これ最大の敵がインフレでなくデフレ、過剰債務、そしを再び中央銀行に担わせるべきであるという認識て金融危機である場合、迅速にこれらの問題に対が共通化してきたことである。金融システム安定化

処し、最も直接的かつ効率的な政策を実行する上政策は、物価安定化政策と違って、準財政政策的で、中央銀行 の 独立性 の 死守 が 障害 になっていな側面を持っており、この扱いが独立性の観点で4）る」とする批判もある 。しかし、低インフレへと環

非常に厄介な問題になりかねないというのが現状

境 が 変わっても、政治が 金融政策に介入することである。さらに、主要国 の中央銀行 がぎりぎりのの問題は、高インフレの状況の場合と全く同様に判断として実施 する非伝統的 な金融政策も準財存在する。なぜなら、政治の視野は金融政策の決政的な側面を持 っている。こうした政策 がもし財

3）以下は、片桐直人、髙橋亘、長谷部恭男他 3 名（2016）5）片桐直人「公布 70 年 憲法を考える（下）健全財政条項

p.150における高橋亘の発言を参考にした。

効果 に限界も 骨抜き圧力への対策必要」日本経済新聞、

4）Fels, Joachim,（216）.

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2016 年10月21日朝刊．

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政政策であると判断されれば、わが国では憲法第第 7条で財務省証券及 び一時借入の 制限を規定

83条の財政民主主義、すなわち「国の財政を処理しており、対政府信用に歯止めをかけてきた。また、する権限は、国会の議決に基づいて、これを行使

財政法 の規定と整合的な形で日本銀行法でも第しなければならない」にしたがい議会が行うべきも34 条（「国に対する貸付け等」）において同様の規のである。中央銀行がそうした政策を実行しようと定 が設けられている。しかし、現行財政法においすれば、①その政策は財政政策でないと定義するても、一般会計 はともかく特別会計については別か、もしくは②その政策は財政政策 だと認めた上途措置を講じる余地 があること等 の問題 がある。

で財政政策と同様の手続きを踏むか、どちらかの以下、財政法を中心として日本銀行の対政府信用道をとらなければいけないことになる。金融システ供与の内容と問題点を検討 する7）。

ム安定化政策 は歴史的にみても中央銀行 の重要な任務であるものの、その内容は中央銀行だけで1．国債 の日本銀行引受 けの 禁止は収まり切れない多面的性格を有するほか、物価─財政法第5条 の 問題

安定政策との関連性も高く、その効果は相互作用

財政法第5条は、「すべて、公債の発行について的 である。このため、金融システム安定化政策をは、日本銀行にこれを引き受けさせ、又、借入金の中央銀行が担う場合には、その内容如何にもよる

借入については、日本銀行 からこれを借り入 れてが、中央銀行の独立性に与える含意も慎重な考察はならない。但し、特別の事由がある場合において、が必要とされる。

国会の議決を経た金額の範囲内では、この限りでこうした中、フィッシャー（Fischer ）米国連邦準はない」と規定し、国債 の日本銀行引受けを原則

備制度理事会副議長 は、「金融政策 の 独立性 はとして禁止している。これは、戦前・戦中において引き続き最も重要（the highest importance）であ

大量 の国債発行 が日本銀行引受 けによって行 わる」と指摘し、「 マクロ経済上の望ましい成果と金れた結果、通貨の膨張を通じて激しいインフレー

融安定を支えるには金融政策の独立性を守ること

ションを引き起こしたことの反省に基づき、財政のが重要である」と強調している。フィッシャーの指健全化を確保するために規定されたものである。

摘は、事実上、世界の中央銀行を代弁する形で政財政法第5条では、その 但し書きに規定されて治 が 金融政策に介入することのないよう警告を発いる「特別の事由」の解釈が問題となる。そこでは、

6）したものとみることができよう 。

特別に事由があること及 び 国会 の 議決 を 経 た金
額 の範囲内 であることの2つを要件 に、国債 の日III

中央銀行 の 独立性と本銀行引受けまたは借入金 の日本銀行 からの 借

対政府信用供与 の 禁止入れを認めている。ここでの「特別の事由」に何が当たるのかは、必ずしも法文上明らかではないが、中央銀行 の 独立性にとって対政府信用の禁止

通常日本銀行の保有する国債の借換え（いわゆるは、最も基礎的な要件である。わが国の財政法（昭乗換え）のための措置と解説される。これは、借換

和22年施行）は、第5条で公債及 び 借入の制限、債の性質上、日本銀行が現に保有しているものの

6）金融危機を踏まえた近年の中央銀行の独立性のあり方（1982）、河野一之（1987）、杉
7）本章の議論は、杉村章三郎に 関 しては、Fischer, Stanley,（215）の ほ か、Bernanke,

本和行（2011）を参照した。

Ben S.,（ 21）, Cecchetti, Stephen G., Kermit L .
Schoenholtz,（215）も優れた展望を提供している。

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

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引受けであり、新たな通貨膨張 の要因となるもの

条において、「国債 の売買は公開市場でのみ 行わ

ではないからである。実際本措置のために、各年なければならない」と規定し、連邦準備銀行によ度の「特別会計予算総則」の中で、国債整理基金

る国債 の直接引受けを裏 から禁止している。ユー

特別会計において日本銀行 が引受ける国債 の限

ロ圏では、マーストリヒト条約第123条とこれに基度額が定められている。

づ くECB 法 第 21条 に お い て、
「 欧 州中 央 銀 行

しかし過去においては、これはあまり知られて（ECB）及 び各国中央銀行による政府 の 債務証

いないが、乗換え以外で本措置が実施されたこと

書 の直接購入 は禁止される」と規定している。英がある。すなわち、昭和23年度には、「国民資金蓄国では、イングランド銀行による国債 の直接引受積が不十分であるため市中から資金調達することけを禁止する規定は法律上ないが、慣習上直接引が不可能」であることを「特別の事由」として本措受けは行われず、市中消化によるとされている。

置が実施された。この点、財政法学者の杉村章三郎は、「5条の但書の『特別の事由』をこのような場

2．政府短期証券 の日本銀行引受 け合も認めることには疑問なしとしないが、歳出の財─財政法第7条 の 問題

源調達の要請の強い場合はやむを得ないこともあ

財政法第 7条 は、「国 は、国庫金 の出納上必要

8）ろう」と解説する 。しかしこうした柔軟な 解釈をがあるときは、財務省証券を発行し又は日本銀行

許 せば、結局歯止めがなくなることには注意 が 必から一時借入金をなすことができる。②前項に規要である。実施された時期が戦後の異常時である

定する財務省証券及 び一時借入金 は、当該年度としても、現行法上では、再びこうした措置が実施の歳入をもってこれを償還しなければならない。③

される余地は残っている。

財務省証券の発行及び一時借入金の借入の最高

なお、財政法 の 全体 に係る問題として、財政法

額については、毎会計年度、国会の議決を経なけ

第 45条において「各特別会計において必要がある

ればならない」と規定し、国庫の資金繰りのための場合には、この法律（財政法）の規定と異なる定め

財務省証券、一時借入金 については国債 の日本を成すことができる」と規定されている点である。

銀行引受けを禁止した財政法第5条の適用がない

このため 特別会計 の 規定 が、法律的には一般会と解され、日本銀行による引受けを認めている。

計 に適用される財政法 から離 れ、特別会計 の 性

本規定 は短期の 信用供与を許 す規定であるが、格に適合した形に定められる可能性がある。財政

主要先進国では短期信用についても禁止規定 が法第5条の規定は、一般会計、特別会計を通じた設けられており、中央銀行の独立性の観点からは通則であるとの解釈が通説ではあるが、財政法第甘い規定といわざるを得ない。政府 への短期の信45条との関係から、特別会計については異なった用供与については、まず借入金については、米国

規定を設 け 得 るのではないかとの 懸念も指摘さ

では、対政府貸出についての規定 はないので、長れる。

短ともこれを行うことはできない。また欧州でも、主要先進国においても国債 の中央銀行引受け

マーストリヒト条約の関係でドイツが 従来 は認 めは禁じられている9）。米国では、連邦準備法第14られていた短期貸付けを禁止するなど、全般的に（1982）p.54.
8）杉村章三郎（2011）pp.69–70.
9）杉本和行070

彦根論叢

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禁止されている。また政府短期証券 についても、

3．間接的な対政府信用供与と財政規律

米国では長短を問わず政府証券 は公開市場にお上記においては日本銀行 が国債を直接引受け

いてしか 売買できないほか、欧州でも貸付け同様る場合 の問題を検討したが、国債 は公開市場操債券 の直接引受けも禁じられており、ドイツも従作のオペ対象物件や中央銀行貸出しの適格担保

来一定の限度内で認 められていた短期債 の直接

等 の間接的な形で日本銀行の 信用供与 の手段と引受けが禁止されている。

して重要な役割を有している。日本銀行が流通市

これに対しわが国では、対政府信用供与が許さ場 から国債を買い入 れることについては、直接引れている点で、世界標準 から外 れている。しかも、受けと異なり、法律上の制約はない。現実には、長

財政法第 7条 は一般会計 の 一時的 な不足 につい

期国債の売買については、市場から購入する金額ては国会 の議決を経た金額の範囲内で行い得るを設定 するほか、発行後1年以内 のもののうち発旨規定されているものの、特別会計については例

行年限別 の 直近 2 銘柄 を 除くという「 国債購入外が認められ得る扱いになっている（実際には、外ルール」を設けることによって、財政規律への配慮

国為替資金証券＜為券＞、食糧証券＜糧券＞にが 払われている。また、日本銀行は長期国債の保ついても当該特別会計上限度額 が 設定されてい有残高を日本銀行券 の 発行残高以内に抑制するるが、例えば為券について近年その限度額が大幅といういわゆる「銀行券ルール」を設けている。しに増額されている）。

かし、「国債購入 ルール」、「銀行券ルール」とも、

また、財政法第 7条は財務省証券 の発行限度に2013年 4月の異次元金融緩和政策の実施と同時

触れるのみでその日本銀行引受けについては何のに前者は廃止され、後者は一時停止されるに至っ規定も設 けていないし、特別会計 の政府短期証

た。こうした状況 は、市場を介した間接引受けで券も日本銀行引受けについては何も規定していな

あるとはいうものの、日本銀行による国債 の 事実い。実際、政府短期証券 の発行に関しては、1998

上の直接引受けに限りなく近 いものとみることが年度までは日本銀行がその殆どを引受ける扱いとできる。日本銀行には、財政法第5条で禁じているなっていたが、1999 年度以降、原則として市場に財政ファイナンスを行 わないとの矜持 を保 つことおける公募入札により発行する方式に改められた。

が強く求められている。

その 結果、日本銀行による政府短期証券 の引受

かつて米国では第2次大戦をはさみ、戦費調達

けは、公募入札 において募集残額等 が 生じた 場

コストを抑えるために、国債価格支持政策として

合及 び 国庫に予期 せざる資金需要が 生じた場合

市場から大量の国債買入れを行ったほか、同じく（為替 介入 の 実施 や国庫資金繰りの 予想と実績

戦中戦後 にイングランド銀行 は公開市場操作をの乖離の発生など）に限り、例外的に所要の政府

通じて政府に巨額の資金提供を行った事例 があ短期証券の引受けを行うものとされた。また、日本る。日本銀行も近年 の 異次元金融緩和 の中で大銀行 が 例外的に引き受けた政府短期証券につい

規模 な国債 の買入 れにより国債金利を超低金利ては、公募入札発行代り金により、可及的速やかに抑え込 むとともに、大量 の資金供給を行ってきに償還することとされた。

た。バーナンキ（前米国連邦準備制度理事会議

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

071

長）は、2016 年9月の日本銀行の新しい金融政策

もし銀行券 の 発行 や金融政策等 の日本銀行の業（「長短金利操作付き量的・質的金融緩和」）に務が行政事務であると捉えられるならば、第 65条

ついて、「10 年物国債利回りを 無期限にゼロのまに基づき日本銀行は内閣の統轄下に存在すること

ま維持 する政策は、広義 のヘリコプターマネーをになり、このことは中央銀行の独立性の観点から10）連想させる」と指摘している 。わが国では、現在、重大な帰結をもたらしかねない。以下、日本銀行

国債 の間接的購入であろうと大幅 な 赤字 の政府の 独立性と憲法第 65条 の問題 について当時 の主財政 からの圧力の下で金融政策 が 事実上制約さな論者の見解を整理、紹介の上、若干の考察を行れている（フィスカル・ドミナンス）。

うこととしたい11）。

以上検討してきたように、わが国では、直接間接を問わず対政府信用の 供与自体 が大きな問題（1）政府見解となっている（日本銀行保有国債残高は同行総資

日本銀行 の法的性格 を検討 するに先立ち、憲産の86％、政府債務残高の33％を占める＜2016

法第 65条（「行政権は、内閣に属する」）に関する

年3月末＞）。対政府信用が、物価の安定を目的と政府の基本的な考え方がいかなるものであるか確した金融政策運営を 脅 かすものとならないよう、認しておこう12）。

財政健全化に関する規定を何らかの形で設けるな

阪田雅裕（元内閣法制局長官）によれば、第 65

どしてその厳格な運用が求められる。諸外国では、条でいう行政権の意味について政府は一貫してい例えばドイツのように憲法典中に公債 の制限に関わゆる「行政控除説」に立ち、「行政権は国家の統する規定を設ける例もみられる。

治権の作用から立法と司法に係る権能を除いたものである」と主張している。行政の内閣への一元化

IV 日本銀行の独立性と憲法第65条

は国会による行政の民主的コントロールという観点によるものであり、政府は、内閣から完全に独立

1．1997年日本銀行法改正時 におけるした組織が行政の一部を担うことは憲法に抵触す

憲法第65条を巡る問題

るおそれがあり、行政委員会 のように職務遂行に中央銀行の独立性を考察するに当たっては、国独立性が求められるものであっても、少なくともこ

家 の 構造を 規定 する憲法との関係 において中央れを担う組織の人事と予算を通じて内閣が統括し、銀行がいかなる位置付けにあるのかを考察するこ

これについての最終的な責任を内閣が負える仕組とが極めて重要であり、とりわけ現行憲法を貫くみになっていることが必要であると指摘している。

行政権に関する考え方を理解しておくことが 必要

以上を前提 に、中央銀行 である日本銀行 の法である。本章 では、日本銀行 の 独立性 を 巡 って的性格について政府がいかなる見解を主張してい1997年の日本銀行法改正時に展開された活発なるのか検討しよう。政府の見解は次のようにまとめ議論を検討 する。焦点は、日本銀行の行う業務がることができる。

行政権 の 行使に当たるか 否 かに関する憲法解釈

第1に、中央銀行の各種の機能が行政か否かを（憲法第 65条「行政権は、内閣に属する」）である。

判断する論拠として、公法学上のいわゆる「行政控10）Bernanke, Ben S.（216）.

（2005）pp.122–130に依拠す
11）本章の議論は、片桐直人
るところが大きい。

（2013）pp.146–153.
12）阪田雅裕

072

彦根論叢

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除説」を採用する。第2に、中央銀行の業務を考え日本銀行の業務 が行政権 の行使に当たる場合、るに当たり国家の通貨主権を主軸に据え、これを内閣 は憲法第 65条との 適合性を確保するため日前提に実施される業務 は行政権 の 行使であると本銀行に対し如何なるコントロールを保持すべき理解する。第3に、中央銀行 の目的 である通貨価かが問われる。これについて政府見解 は、行政委

値の維持 は通貨主権に内包されると考える。その員会 の 場合と同様、少なくとも人事面と予算面を結果、第 4に、銀行券 の発行、金融政策等日本銀通じたコントロールが留保されていれば日本銀行

行 の 行 う業務 は 行政権 の 行使 に当 たると結論

は内閣の統轄下にあり、第 65条との関係で違憲とする。

はならないと主張する14）。

行政権に関 する政府見解を端的に表しているのは、日本銀行法改正時 の1997年5月7日に衆議「 わが国では、憲法上行政は内閣の手を離れ院大蔵委員会においてなされた阪田雅裕内閣法ることはできず、それを通じてのみ、国会に対13）制局第3部長（当時）の次の発言である 。

する責任が果たされる仕組みとなっている。こうした文脈から・・・少なくとも人事面、予算「行政とは何かというのを積極的に定義すると面でのコントロールがあれば─もっとも人事いうことは大変困難であります。したがいましについての 任命権 は恣意的な 解任 は許されて、行政とは国家機能のうち、立法及び司法ないということで 形式的 であり、実質 は予算という2つの機能を除いた残余 の部分であるのみであるが ─辛うじて憲法上の 要請を満というのが 従来 の 公法学上の一般的な理解たす形で、内閣の統轄下にある、ということにである。・・・そうした目で日本銀行の行っなる。従って、予算に関する政府のコントローております業務を見ますと、まず、日銀券 の発ルを外した場合に、これが内閣の統轄下にあ行・・・これは国の通貨発行権に基づくもの

るといえるのかははなはだ自信がない。」

であり、そういう意味で行政であるということはまず間違 いがない。さらにまた、・・・準

なお、日本銀行の「独立性」といいながら、現行

備預金制度 の中 で 準備率を決定 する機能、の日本銀行法においては「独立性」ではなく「自主

これも日銀 が有しております。さらに、この準性」という言葉を用いている。これは何故なのか。

備率 の 決定 であるとかあるいは 通貨発行権

日本銀行法では、総則において日本銀行 の 金融を前提とした公定歩合操作等を通じて行 い

政策運営および 業務運営の自主性の尊重が 総論ますところの通貨、金融の調節実施といった的に謳われている。すなわち、「日本銀行の通貨お業務、これら一連 のものは少なくとも行政によび金融の調節における自主性は、尊重されなけ

当たる、日銀 が 行う場合 には行政権限 の 行

ればならない」（第3条第1項、傍点は筆者）、「この使になる。」

法律の運用に当っては、日本銀行の業務運営にお

4

4

4

4

4

4

ける自主性は、十分に考慮されなければならない」（第5条第2 項、傍点は筆者）と明確に規定されて（平成9 年513）第140回国会衆議院大蔵委員会議録第18号（第 6回）に
14）金融制度調査会・日本銀行法改正小委員会

月7日）p.15.

おける阪田雅裕内閣法制局第3部長（当時）の発言（平成9 年

1月14日）．

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

073

いる。日本銀行の「独立性」といいながら、このよの見解は次のようなものである。

うに日本銀行法において「独立性」ではなく「自主

第1に、佐藤は、中央銀行の各種の機能が行政性」という言葉を用いたのは、以下の引用に見られか 否かを判断 する論拠として、公法学上のいわゆ

るとおり法制局 の見解 に従ったものとされている

る「限定的な行政控除説」を採用する。政府の採15）が 、実際 には、1997年日本銀行法改正時 の 衆

用する無限定の 行政控除説では、行政権 が 何で議院大蔵委員会において山口公生大蔵省銀行局あるのか 一向にわからない。その意味では、無限長（当時）が「（これは）用語の問題としてとらえて定の行政控除説はそもそも行政権を定義している

いただければと思う次第でございます」と述べたととはいい難い面がある。というのも、「行政とは何おり、「自主性」は「独立性」と置き換えても差し支か」を「控除して」求めるためには「控除前の国家

16）

任務 の総和」が判明しなければならないからであえないと了解されている 。

る。国家任務 の総和を確定することは極めて困難「法律上、『独立性』を規定する場合には、何であるが、「政府見解は、恐らく、この
『総和』を
『国

からの 独立性であるのかをはっきりしなけれ

家の主権』と把握することによって回避しよう」とばならない。従って、単に『独立性』という文

する17）。これに対し、佐藤の主張する「限定的な行言を用いるのは、法律上の議論としては馴染

政控除説」は、「 とりあえず、控除される対象を人まないという議論になる。できれば、『自主性』

民支配作用と定義して『、総和』の問題を回避する」ということにして頂きたい。・・・単に『独立18）

性を尊重する』とし、内閣からも独立し、立法かかわる作用を取り出して、この人民支配作用か府からも独立、司法府からも独立とすると、まら立法作用と司法作用を差し引いた残りを行政作

さに治外法権となってしまい、直ちに憲法問用とするのである。佐藤 は、無限定の行政控除説

題になる。」

は「絶対君主制の立憲君主制への脱皮の中で、立。国家作用のうち私人の権利・義務などに直接法と司法 が 分離 するけれども残りはすべて 君主
上記で見てきたとおり、政府見解においては中（執行府）の手の中にという発想を引きずっている

央銀行 の各種機能を行政権と位置付ける論拠とのではないか」と述べ、「現在、従前のいわば無限していわゆる行政控除説が一貫して採用されてい定的行政控除説を正面 から肯定 するのは少なくるが、1997年当時 の日本銀行法改正において最なってきている」と指摘する19）。

も議論 が紛糾したのは、以下で検討 するように、こ

第2に、佐藤 は上記のとおり政府 が 依拠する無の行政控除説で日本銀行の 持 つ機能を説明でき

限定の行政控除説を批判し、中央銀行業務 は国るかについてであった。

家 が 担当する任務ではあるものの、内閣に属する
行政ではなく、それ故、広範な立法裁量 が認めら

（2）佐藤幸治の見解れると主張する。そして中央銀行の業務が内閣か

上記の政府見解に対して疑問を呈したのは、中ら独立してもその 分国会 のコントロールを受ける

央銀行研究会メンバーの 佐藤幸治 である。佐藤のであれば憲法第 65条に反しないと指摘する。こ15）同上小委員会（第9回）における阪田雅裕内閣法制局第3部長（当時）の発言（平成9 年1月31日）．
16）第140回国会衆議院大蔵委員会議録第17号（平成9 年

4月25日）p.19.

074（2005）p.124.
17）片桐直人（2005）p.125.
18）同上論文（2011）p.481.
19）佐藤幸治

彦根論叢

Spring / Feb. 2017 / No.411

のように佐藤 は日本銀行 の業務 が国家の 任務 でという理念的変化にもかかわらず、明治期以来 のあることの根拠を国会の決定に求め、政府見解と広範な行政権の観念 が根強く底流している。日本対立した。こうした考え方は、「無限定な行政控除

における行政観念 の 特質は、行政権を無限定 か説によって『行政権』を捉えるべきでないということ

つ実態的なもの（無限定的な行政控除説）と捉え

は、・・・『国会は国権の最高機関であって、国のた上、行政はすべて内閣によって取り仕切られな

唯一 の立法機関である』（四一条）ことの意味をければならないと観念 するものである。無限定的

もっと重大に受け止めなければならない」という含

な行政控除説は国家法人説（国家は法人であり自意を有する20）。

己の権利として統治権をもつ主体と観念し、国家第3に、こうした佐藤 の主張 は、日本銀行 の業は所与の実体をもった存在であり国民に命令しそ

務を本質的に行政権 であると捉 え独立行政委員

れを強制するものと捉える）を引きずるものであり、会 の法理を援用した政府見解、さらには1960 年「 まず行政権ありき」との 発想に結びついている。

の中央銀行制度調査会答申の論理とも決定的に

佐藤は、日本銀行の独立性も、こうした旧来 の行異なる。というのも、日本銀行の業務が、法律上、政権の観念の克服なしには、本当に実現すること

行政でないとされれば、そもそも独立行政（ ・・）は困難ではないかと考えるのである。

委員会の法理を援用する必要はないからである。
中央銀行研究会 における次 のような発言 は佐藤 の主張を端的に示しており、政府 の見解と鋭く21）対立するものである 。

（3）「公法的観点からみた中央銀行についての研究会」の見解

1997年日本銀行法改正時においては、日本銀
行金融研究所も「公法的観点からみた中央銀行「行政権は内閣に属する、という憲法 65条 のについての研究会」（座長・塩野宏）を組織して、意味 は、基本的には国会 が 制定する法律 の法的観点 から日本銀行全般にわたり検討を行っ

定 める仕組 みと内容 に従って内閣 が 行政をた。同研究会の検討内容は幅広くかつ充実してお行う、つまり、国会が『これが行政だ』とするもり、その成果は貴重なものと評価することができる。

のを行う、ということではないか。・・・日銀同研究会 は、「行政権 は、国民に対して責任をにどういう権限を与えるかは国会 が決めれば負う体制にあれば、内閣の監督 の下になくともよ

よいのであって『日銀 は行政 だから、内閣がい」との考え方に基づき、「権力分立の理念に鑑み

予算と人事でコントロールしなければ、憲法

ると、日本銀行に立法によって内閣からの 独立性違反』という考え方自体が短絡的で誤りだ。」

を与えることは、憲法第 65条に違背しない」と指摘した23）。このように同研究会 が、日本銀行の 独立

上記のような佐藤の見解の基底には、日本 の行政観念に関する次のような認識 があるものと考え22）られる 。すなわち、わが国においては、現行憲法制定による「法治国家」から「法の支配」への変化（2002）p.31.
20）佐藤幸治（1998）pp.91–92.
21）山脇岳志性について従来の政府見解とは異なる見方を示したことは重要な意味を持 つものであった。

同研究会の上記の主張は、次のような検討成果に基づくものである。

23）塩野宏監修・日本銀行金融研究所「公法的観点からみた中央銀行についての研究会」編（2001）p.224.

（2011）pp.71–73,429–431,480–481.
22）佐藤幸治

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

075

第1に、行政事務 の内容自体 が 多様化し続ける

憲法上の位置付けは、それを実現しないと違憲に中 で、公法上のいわゆる「無限定的 な 行政控除なるという意味での憲法上の要請ではないが、財説」は放棄するのが 通説となっており、中央銀行

産権（憲法第29条）や職業選択の自由（憲法第22の機能が行政 か 否かの判断は「限定的な行政控条）といった経済的自由権という憲法価値を成り除説」を前提とした上で根拠法律の解釈に求める

立 たせるための前提として必須の 条件ということべきである24）。

ができる27）。

第2に、銀行券 の 発行業務は行政事務として捉えることが適当であるほか、金融政策についても日（4）江頭憲治郎の見解

本銀行法によって日本銀行の目的とされ、物価の他方、江頭憲治郎は、上記 3 者の見解とは異な安定を理念として運営される旨定められたこと等る視点から、中央銀行業務はそもそも国家の担当

25）に鑑み、行政事務として捉えた方がよい 。

する任務とはいえないのではないかと指摘する。江

第3に、日本銀行の独立性に関し、政府見解は頭の見解の主要ポイントは次のようなものである。

憲法第 65条との 適合性を確保するため日本銀行

第1に、日本銀行の業務が行政権の行使か否かに対し政府による予算権と人事任命権 の掌握 がを判断 する論拠 は「強制的要素」の有無にある。

必要であるとしている。しかし、「公法的観点からその上で、第2に、銀行券 の 発行および 金融政策

みた中央銀行についての研究会」の上記のようなには強制的要素が存在しないので、これを当然に考え方に基 づけば、内閣が必ずしも予算権まで掌

行政権の行使であるとはいい切れない。第3に、通握 する必要 はなく、また人事権についても解任権

貨主権 の内実 は国家による銀行券 に対 する強制を掌握しておればよく、任命権の掌握は合憲性の通用力の賦与行為のみであり、それ以外 の日本銀条件といえない26）。

行による銀行券 の 発行額の決定や通貨価値の維

しかし、同研究会のこうした指摘にも拘らず、結持などの行為は当然に国家の任務であるとはいえ局のところ、現行の日本銀行法においては、予算ず、これを政府が統制する必要はない。第 4に、通については金融政策 の 独立性と業務運営の自主貨とは何か、そこで果 たされるべき国家の 役割は性を阻害しないためのいくつかの措置が設けられ何かを検討した結果、日本銀行の業務は、独占的たものの、政府による認可制度 は存続 することにな特権 が賦与されているとはいえ、単なる銀行業なった。司法 の 独立性を有する裁判所さえその予務と構成することも可能であり、国家が担当する任算は政府が 査定・認可を行うのであるから、日本

務ではないといえるのではないか28）。

銀行に予算の完全な独立性を与えることは困難であるとする政府見解が覆されることはなかった。ま2．考察

た、日本銀行の 役員の人事権についても、役員は

─中央銀行業務と行政権、通貨主権、その意に反して解任されないこととされたものの、経済的自由権政府による任命権は存続した。

以上、中央銀行の業務と行政権 の問題を1997

第 4に、金融政策の目的である「物価の安定」の24）同上書 pp.146–147.

年の日本銀行法改正時の議論をもとに整理、検討（1998）pp.201–202.
28）江頭憲治郎

25）同上書 p.19.
26）同上書 p.152.
27）同上書 pp.144–145.

076

彦根論叢

Spring / Feb. 2017 / No.411

したが、ここでは上記 4 者 の見解 の 特徴を対比す

年の日本銀行法改正でグローバルスタンダードにるとともに、若干の考察を行いたい。

合 わない点があるとすれば、その一部 は、この法制度の限界に由来するものといえよう。

（1）中央銀行業務と行政権

1997年 の日本銀行法改正時 の 議論 の 中 で 最（2）中央銀行業務と通貨主権も紛糾した問題は、日本銀行の持 つ機能をいわゆ

さ ら に、中 央 銀 行 の 業 務 を「 通 貨 主 権る行政控除説で説明できるかということであった。

（monetary sovereignty）」という観点から考察す

政府 は一貫して行政控除説に拠りながら中央

れば、通貨主権の内実をどのように把握するか、そ銀行業務は行政であると主張するのに対し、佐藤の 捉 え方が重要 なポイントとなる。通貨主権とい幸治および「公法的観点からみた中央銀行についう場合、通貨の単位、通貨の価値の規律、通貨のての研究会」は無限定の行政控除説を否認し、限製造・発行方法、発行益 の帰属方法等 の通貨制

定的な行政控除説を採用した上で、「公法的観点度を国家 が 制定 する権限である「通貨制度制定からみた中央銀行についての研究会」は中央銀行権」がそれに含まれることに異論はないところであ

業務はなお行政と捉えることが適切であると主張

ろうが、中央銀行業務、すなわち銀行券 の発行やする一方、佐藤は中央銀行の業務は国家の担当す

金融政策などの通貨価値の維持を目的とした業務る任務ではあるものの 行政とはいえないと主張す（以下、これを「通貨発行権」と呼ぶ）も通貨主権る。佐藤 によれば 中央銀行 の 業務 は内閣（行政に内包されるかどうかが問題となる。

府）ではなく国会（立法府）に帰属するものと捉えられる。

政府 の見解 は、通貨主権に中央銀行業務すな
わち通貨発行権も内包させ、通貨制度制定権に通他方、これら3 者とは異なり江頭憲治郎 は業務

貨発行権を併 せたものを通貨主権と捉 えた上で、の強制的要素 の有無を基準に採り、中央銀行 の通貨主権を前提に実施される中央銀行業務を行業務に強制的要素はなく、中央銀行業務はそもそ

政権の行使と把握し、憲法第 65条をこうした理解

も国家の 担当する任務といえないのではないかとに見合うものと捉えて適用するのである。こうした主張する。

政府の考え方は、通貨の発行・管理は国家の主権

政府（とくに大蔵省＜当時＞）は上記のとおり無限定の 行政控除説を唯一 の根拠 にして自己の権の1つであるとする「通貨高権論」を踏襲したものである29）。

限の維持を主張したが、憲法第 65条をはじめとす

これに対し、中央銀行 の業務も通貨主権 の 一る公法 の 体系とその解釈があまりにも堅固に出来内容であるとする主張に批判的であるのが佐藤幸

上がっていたことから、日本銀行法改正の検討の治、「公法的観点からみた中央銀行についての 研場においてこの政府見解が突き崩されることはな

究会」、江頭憲治郎 の見解である。佐藤幸治 の見かった。これは、戦後日本 の経済社会 が大きく発解 は、通貨主権 の内実を通貨制度制定権に限定展した中にあって法制度や法解釈がこうした動き

し、中央銀行業務を通貨主権 の内容から切り離について行けず遅 れていたためでもあった。1997

すものである。この 考え方によれば、中央銀行業「通貨高権というの
29）高橋亘は通貨高権の意味について、はその国に属するということ、つまり外国には干渉されないという意味で、その国に属するということが直ちに政府のものであることを意味しない」と指摘する（片桐直人、髙橋亘、長谷部恭男他 3名（2016）p.155）。

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

077

務 は国家の 担う任務 ではあるものの 通貨主権に以上で検討したように、「通貨主権」の観点からよって規律されることはなく、別途法律によって規は、「通貨制度制定権」と並ぶもう1つの要素であ律されることになる。

る通貨の 発行 や金融政策等 の中央銀行業務、す「公法的観点 からみた中央銀行についての 研

なわち「通貨発行権」をどの範疇（
「主権」
、
「法律」
、

究会」は、
「普遍的な真理として中央銀行業務 が「どちらでもない」）で規律される業務と捉えるかが通貨主権の一部であると考える必要はなく、あくま

ポイントとなる。中央銀行業務を唯一 の究極的でで日本銀行法 が 通貨発行を国 の 事務とする趣旨

絶対的な権力として国家の「主権」によって規律さか否かを基準としてその法的性格を判断すべきでれるものと捉えるか（政府見解）、立法による解釈ある」と主張し、日本銀行法 の 趣旨に鑑みた時、が可能な「法律」によって規律されると認識するか

日本銀行 の業務 は行政権 の 行使に当たると捉 え（佐藤幸治、「公法的観点からみた中央銀行につることができると述べるとともに、その業務は必ずいての研究会」）、あるいは国家作用性を否認し「主しも内閣の監督の下になくてもよいと指摘する。

権」でもなく「法律」で規律されるものでもないと理さらに、江頭憲治郎は、銀行券を特定の銀行の解するか（江頭憲治郎）、これはつまるところ、基本

発行 する証書に法律上強制通用力が賦与された的には「市場の中」で業務を行う中央銀行の本質ものと捉え、これを基に実施される中央銀行業務をどのように捉 えるかにより帰結が異なってくる性

は主権でもなく、また法律によって定めるものでも格のものということができよう30）。ヒックス（Hicks）

ないとして 中央銀行業 務 の 国家作用性 を 否認

は、国家が通貨発行権を中央銀行に委ねたのは、する。

中央銀行を国家から独立させ、国家の債務を「商なお、ここで憲法第 65条を「立法権に関する第業債務」とすることによって、銀行券への国民の信41条」および「司法権に関する第 76 条」と比較し、認を高めようとしたものであると指摘しているが、こ第 65条 の意味 するところを理解しておくことは有

れは中央銀行の本質を示唆している31）。

益であろう。第 41条は国会が「唯一の立法機関である」と規定しているのに対し、第 65条は「行政権（3）中央銀行業務と経済的自由権

は、内閣に属する」と規定するのみで、内閣は「唯中央銀行の業務に関しては、「公法的観点から一の行政機関」とは規定されていない。第 65条でみた中央銀行についての 研究会」より、財産権 や「属する」という定め方をしたのは、「唯一の」機関

職業選択 の自由といった経済的自由権 の 観点 かではないことを前提に、その上で、しかし、行政権ら憲法上重要な役割を担っているという重要な指が内閣に「属する」といえる状態であるべきことを

摘 がなされている32）。その内容 は、中央銀行の業要請 する趣旨であると理解される。他方、第 76 条

務は
「物価の安定」を目的としたものであるので、こは「すべて司法権は・・・裁判所に属する」と規定の業務は憲法の「財産権保障の前提」として捉えしているのに対し、第 65条では「すべて行政権は」ることができるのではないかという主張である。金となっていない。内閣に「属さない」行政の存在が融政策の目的である「物価の安定」は、それが実現想定されているのである。

しないと違憲になるという意味での憲法上の要請（2005）pp129–130.
30）片桐直人

31）Hicks, John,（1989）邦訳 pp.60–61.
32）塩野宏監修・日本銀行金融研究所「公法的観点からみた 中 央 銀 行 に つ い て の 研 究 会 」 編（2001）pp.144–

145,224–225.

078

彦根論叢

Spring / Feb. 2017 / No.411

ではないものの、憲法価値に奉仕しているのは確

金融市場や通貨の流通の中心にあって「銀行業務実である。すなわち、「物価の安定」は、およそ市場（banking ）」を営み、それらの業務を通じて「物経済体制をとる以上、財産権などの経済的自由権

価の安定」と「金融システムの安定」を追求・実現という憲法価値を成り立たせるための「前提」とししようと努 める中枢的な銀行である。その意味でて必須の条件であるといえる。この主張は、中央銀

中央銀行は公共的性格を有している。しかし、中行の行う物価の安定を憲法上の規範として読み込

央銀行は公共的性格を有する機関であるものの、もうとするものであり、中央銀行の独立性を考察す

政府とは本質的に異なっている。政府の場合は通るに当たり、重要な視点を提供するものである。

常「市場の外から」市場に対して政策を実施するのに対し、中央銀行は、「市場の中にあって」市場（4）残された課題と中央銀行の本質のメカニズムに即して機能する。中央銀行の最大以上、中央銀行の法的性格についていくつかのの特質は「市場の中の銀行」という点にある。中央

論点を整理、検討したが、いずれの見解も今後さ銀行 の 行動 は、実務 の面から見 れば 市場 の中でらに考察を深める余地が残されているように思わ「銀行業務」を行っており、目的の見地からいえばれる。例えば、ユーロのような国を超えた国際的な「金融政策」を実施していることになる。このように共通通貨や地域コミュニティによる地域通貨の発「銀行業務と金融政策の表裏一体性」というとこ

行など通貨形態 が 多様化 する状況においても政ろに中央銀行が市場的であることの本質が現れて府見解 のように通貨に関 する業務 は 基本的にすいる。

べて行政権であると理解することは、果たして正し

中央銀行 は銀行であり、市場 の中で 銀行業務

いだろうか。また、金融政策 が権力行政的性質をを営んでいる in the market の存在である。この有さないがゆえに行政権固有のものではなく、そ点の認識 が最も重要であり、こうした性格を理解の帰属については全面的に立法裁量に属するといすることなくしては中央銀行の本質を正しく把握すう指摘も、それではいかなる立法も許されるのだろることはできないといってよい。

うか。江頭憲治郎のように金融政策は国家の任務ではないとする見解は、将来的には、ハイエクが指摘したように国家 が通貨発行に全く責任を持たないということもあり得るとしても、今日の金融政策の重大性に鑑みれば、あまりに日常的な感覚から外れているといえないだろうか。

V

日本銀行 の憲法的位置付 け

1．通貨価値 の 維持と憲法第83条
以上、通貨価値の維持（物価の安定）を目的とする中央銀行業務と行政権、通貨主権、さらには結局のところ、中央銀行の法的性格を考察する

経済的自由権の問題を検討したが、日本銀行と統に当たっては、中央銀行とは何か、その本質をどの治機構に関する憲法 の「権力分立」の関係をよりように理解するかが最も重要であり、考察 の成否

深く原理的に考察するに当たっては、従来のようにはこの点にかかっているといってよい。これについ

単に「憲法第 65条と日本銀行の独立性」という問て筆者は次のように考えている33）。中央銀行とは、

題構造だけでは十分でなく、もっと広がりをもった（2014）pp.34–35.
33）小栗誠治

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

079

問題として把握 することが 必要ではないかと考えい36）。憲法第83条 の原案となった、マッカーサー

られる。そうした観点から、本稿では憲法第83条

草案第 76 条には「租税ヲ徴シ、金銭ヲ借入レ、資（「国 の財政を処理する権限 は、国会 の議決 に基金ヲ使用シ並ニ 硬貨及通貨ヲ発行シ及其ノ価格

いて、これを行使しなければならない」）に着目し、ヲ規整スル 権限ハ国会ヲ通シテ行使セラルヘシ」

本条 を掘り下げて検討 する中から憲法第83 条 が（傍点は筆者）という文言が書かれていた。

4

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4

4

実は通貨価値の維持を内包していると読み込むこ

憲法第83条は、この草案第 76 条をまとめる形でとによって日本銀行の憲法的位置付けを明確にし成立した。その過程で、第83条は一般規定を定め

たい34）。このことは日本銀行 の 独立性を考えるにたものとされ、「国の財政を処理する権限は、国会当たって新たな視座を提供することになる。

の議決に基いて、これを行使しなければならない」

既に検討したように、そもそも中央銀行業務（銀と定められた。さらに、租税については憲法第84

行券の発行、金融政策）を当然に「行政」と捉える

条に、また、資金の支出（国費支出）と金銭の借入ことは正しいのであろうか、この点こそこれまでの（国庫債務負担行為）については第85条に定めら日本銀行法改正の 際 に大きな論点となった問題

れ、「硬貨及通貨ヲ発行シ及其ノ価格ヲ規整スルである。そこには、政府見解に見られるように、ま権限」の部分は消えた。

ず 無限定的 な 行政控除説に依拠していることのしかし、「消えたことに積極的意味 があったわけ

問題 があった。さらに、この問題の中に通貨主権ではなく、むしろ第83条『財政』に吸収されている。

のテーマを採り入れた場合、通貨主権は通貨制度

つまりその権限は『国会の議決に基いて』なされる

制定権（通貨制度を設ける権能）と通貨発行権（中

趣旨ではなかったかと解される」37）。因みに、米国

央銀行業務）の両者をともに含 むのか、前者の通

憲法1条8節は、議会の権限の1つとして「貨幣を鋳貨制度制定権のみと捉えるのかの論点があり、通造し、その価値及び外国貨幣の価値を規律し、度貨制度制定権が通貨主権として国家にあるとして量衡の標準を定めること」を掲げている。マッカーも、通貨発行権、すなわち「通貨価値の維持」にか

サー草案第 76 条もこの米国憲法1条8節に淵源 がかわる中央銀行業務 が当然に通貨主権に含まれ、あるとみられ、米国側の意図としては、通貨に関し

具体的には「行政」作用であると捉えるべきかどう

わが国憲法に明文で記載する意図があったとみる

35）

かの問題 があった 。

余地がある。

中央銀行業務の目的である「通貨価値の維持」

このように、憲法第83条が通貨について規定しは憲法的枠組みの中に規定されていないのであろていると読み込むことができるとすれば、憲法にはうか。例えば、ドイツでは、通貨価値の安定 が憲法

通貨価値が念頭に置かれていることになる。そして、と同位の 価値を有するものとされ、基本法上に規通貨価値については、第83条 が定めるとおり、国定されているが、わが国憲法には、ドイツのような会 の議決 が 要求されることになる。すなわち、「国

通貨に関する明文の規定はない。

会 が法律によって銀行を設立し、それに通貨発行

しかし、日本国憲法 の制定過程を振り返 れば、権を含めて中央銀行として担うにふさわしい権限・

通貨 に 関 する 議論 が 一切 なかったわけではな作用を付与するとともに、その権限・作用を適切に佐藤幸治（2011）
pp.542–544 、片桐直人
34）以下の議論は、（2005）pp.131–133に依拠するところが大きい。

36）同上書 pp.543–544.
37）同上書 p.544.

（2011）pp.543.
35）佐藤幸治

080

彦根論叢

Spring / Feb. 2017 / No.411

遂行できるよう仕組みを整えることは、むしろ憲法38）が積極的に想定していると解される」のである 。

VI 結 び最後に、本稿の内容を要約しておこう。

2．「権力分立」と日本銀行 の 帰属問題

（1）中央銀行の独立性の基準として、①独立性の以上の考察 の結果、通貨に関する権限 が 議会

明確 な宣言、②組織と専門の 独立性、③機能 のに配分され立法事項とされることには、君主の通独立性、④財務 の 独立性、⑤独自の 規律権 の 確

貨発行権 の 乱用を防ぎ、通貨価値の 安定を確保

保、が法的に規定されなければならない。

するという意義があり、この点を確認したわが国憲（2）中央銀行の独立性は、①世界的なデフレの傾法第83条からは、国家によって通貨価値の安定 が向、②政府財政の大幅悪化、③金融システム安定犠牲にされてはならないという要請 が導き出せる

化政策 の重要性といった近年 の中央銀行を巡ることになる。憲法第83条をこのように読み込むなら

状況変化の中で、新しい挑戦を受けている。

ば、通貨価値を維持する権限は内閣（行政府）で（3）日本銀行の対政府直接信用供与についてははなく国会（立法府）に帰属するということになり、

財政法第5条、第 7条により規定されているが、いたとえ中央銀行を内閣の統制から切り離した形でくつかの問題もある。わが国では直接間接を問わ設置するとしても、それが通貨価値の安定の要請

ず対政府信用の供与自体が大きな問題となっておに適っている限りで憲法違反にならないということり、その厳格な運用が求められる。

になる。

（4）行政権は、国民に対して責任を負う体制にあ

既に検討した中央銀行の 独立性と行政権 の関れば、内閣の監督の下になくともよい。権力分立の係も、こうした憲法 の趣旨を生かした形で再検証

理念に鑑みると、日本銀行に立法によって内閣かされる必要があるといえよう。中央銀行 の 独立性

らの独立性を与えることは、憲法第 65条に違反しという問題は、しばしば行政委員会の独立性の問ない。

題に準えられ、憲法第 65条の「行政権は内閣に属（5）中央銀行の業務は、財産権や職業選択の自由する」の解釈、すなわち内閣の独立行政機関に関といった経済的自由権 の 観点 から憲法価値を成するコントロールの範囲の問題として議論されるり立たせるための重要な役割を担っている。

ことが 多い。しかし、この問題を考えるに当たりわ（6）憲法第83条は通貨価値の安定について規定

が国憲法の基本原理に立ち返り、憲法の上で統治していると読み込 むことが可能である。そうであれ機構に関する基本原理の「権力分立」の意味を問ば、通貨価値を維持する権限は内閣でなく国会にい直すことは、一見迂遠に見えても、先 の第 65条

帰属することになり、たとえ中央銀行を内閣 の 統の解釈論を超えて、中央銀行と行政府という単線制から切り離した形で設置するとしても、それが通的な関係ばかりでなく、中央銀行と立法府・司法

貨価値の 安定 の 要請に適っている限りで 憲法違

府や国民との複線的な関係まで視野に入れること反にならない。

を可能とするのである。

38）同上書 p.544.

日本銀行の独立性再考

小栗誠治

081

【付記】

⦿杉村章三郎（1982『財政法
）
〔新版〕
』有斐閣．

本稿の執筆にあたり、高橋亘氏（大阪経済大学教授、元日本銀行金融研究所長）から有益なコメントをいただいた。ここに記して感謝したい。

⦿杉本和行（2011）「財政と法的規律─財政規律の確保に関する法的枠組みと財政運営─」『フィナンシャル・レビュー』

第103号、pp.65–90.
⦿髙橋亘（2013）「中央銀行制度改革の政治経済的分析（試論 ）：歴史 的 視 点 と 憲法 論 的 視 点 」RIEB Discussion

参考文献

Paper Series No.2013–J02.

⦿江頭憲治郎（1998「）日本銀行法の改正について『」現代企業法 の 理 論 ─ 菅 原 菊 志 先 生 古 稀 記 念 論 集 』 信 山 社、

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⦿小栗誠治（1998）『現代日本 のセントラル・バンキング─金
融経済環境の変化と日本銀行─』滋賀大学経済学部研究叢書第30 号.
⦿小栗誠治
（2014）「中央銀行は何をしているか ─ セントラル・
バンキングの本質を巡るいくつかの論点─」『彦根論叢』第401号、pp.34–51.
⦿小栗誠治（2015「）銀行券、シーニョレッジの本質とその会計的把握」『彦根論叢』第 405号、pp.92–111.
⦿小栗誠治（2016「）『最後の貸し手』機能と現代のセントラル・
バンキング─ バジョットを再考し、中央銀行の本質を考える─」『拓殖大学論集 政治・経済・法律研究』第19 巻第1号、pp.73–109.
⦿片桐直人（2005）「憲法と通貨・中央銀行法制に関する一考
察（二）・完 ─ クナップ『貨幣国定学説』を手懸りに─」『法学論叢』第158 巻第3号、pp. 111–137．
⦿片桐直人（2016）「日本国憲法の下における中央銀行制度の位置づけとそのデザイン」『論究ジュリスト』No.16 、pp.140–

148.
⦿片桐直人、髙橋亘、長谷部恭男他 3名（2016「）日本国憲法・座談会

中央銀行論」『論究ジュリスト』No.16 、pp.149–

169.
⦿河野一之
（1987『新版予算制度』）
学陽書房.
の憲法解釈』有斐閣．
⦿阪田雅裕（2013『政府）と⦿佐藤幸治（2002『日本国憲法）「法の支配」』有斐閣．

⦿佐藤幸治（2011『日本国憲法論』）
成文堂．
⦿塩野宏監修・日本銀行金融研究所「公法的観点からみた中央銀行についての研究会」編（2001）『日本銀行の法的性
格─新日銀法を踏まえて─』弘文堂．

082

⦿松下康雄（1996）「中央銀行の役割について」日本記者クラブにおける講演（1996 年 6月14日）.
の真実─さまよえる通貨の番人』
⦿山脇岳志（1998『日本銀行）
ダイヤモンド 社．

⦿Bernanke, Ben S., (21), Central Bank Independence,

Transparency, and Accountability”, Remarks at theI n s t it u t e f o r Mo n e t a r y a n d E c o n o m i c S t u d i e sInternational Conference, Bank of Japan, May 25, 21.
⦿Bernanke, Ben S., (216), The latest from the Bank ofJapan ,
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2016/09/21/the-latest-from-the-bank-of-japan.
⦿Cecchetti, Stephen G., Kermit L. Schoenholtz, (215),“A Primer on Central Bank Independence”, Money,
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⦿Hicks, John, (1989), A Market Theory of Money, Oxford

University Press（邦訳：『貨幣と市場経済』J・R・ヒックス著、花輪俊哉・小川英治訳、東洋経済新報社、1993年）．
⦿Lastra, Rosa M., (21), Central Bank Independence

and Financial Stability”, Estabilidad Financiera, No.
18, Banco de España, pp. 49–66.

彦根論叢

Spring / Feb. 2017 / No.411

Reconsideration on the Bank of Japan （ CentralBank）Independence
Legal status and new challenges

Seiji Oguri

This paper inquires into how the Bank of Japan (Central Bank) Independence should bepositioned in the governance structure of ourcountry. The issue of the Bank of Japan Independence is often discussed as a matter of theinterpretation of Article 65 of the Constitutionof Japan(“Executive power shall be vested in
the Cabinet”) ; that is whether the business of
the Bank of Japan is the exercise of executive
power or not. When the Bank of Japan Law
was revised greatly in 1997, the issue concerning
executive power became mostly tangled. However, considering Central Bank Independence,
we could bring into perspective not only simple
relationship between central bank and government, but also complicated relationship among
central bank, legislature, judicial branch andnation, if we return to the principle of “the separation of powers” of the Constitution in thegovernance structure.
This paper consists as follows: (1) The legal
articulation of Central Bank Independence is
examined and the developments of its Independence in recent years are pointed out. (2) The
nature and the problems of central bank’s finance to government are considered, which are
the most important issue in Central Bank Independence. (3) The issue concerned with therelation between the Bank of Japan Independence and Article 65 of the Constitution is
examined in detail. (4) Article 83 of the Constitution is considere d de eply and theconstitutional position of the Bank of Japan isclarified by reading thoroughly Article 83 withthe understanding that this Article involves theprice stability.

Reconsideration on the Bank of Japan (Central Bank)
Independence

Seiji Oguri

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