PPP／PFIの取り組みについて 特集

PFI方式による公共サービスの安全性確保について
仙台市企画調整局総合政策部総合計画課

おおとものぶひろ大友延裕

論を重ねながら，「PFI方式による公共サービスの安全性確保に関する調査報告書」（以下「報告１． はじめに書」という）をとりまとめた。
以下，報告書の要旨について紹介する。

PFI事業の実施に当たって，実施主体の如何にかかわらず，安全で市民に満足していただけるようなサービスの提供が求められることは当然であ

２． PFI事業における安全性確保の責任と検討委員会の基本認識る。本市では，平成１７年８月の宮城県沖を震源とする震度５強の地震により，PFI方式で整備したPFI事業といえども市が提供する公共サービス「スポパーク松森」の屋内温水プール天井が落下の一環であることに変わりはなく，市民に対するする事故（以下「本件事故」という）が発生しサービス提供の最終的な責任は，当然に市が有すた。本市は，この事故を契機として平成１７年１０月

る。に「PFI方式による公共サービスの安全性確保にPFI事業における施工の管理は，まず，事業者関する検討委員会」（以下「検討委員会」という）が自らの責任で安全な施工を全うすることが基本を立ち上げ，平成１８年３月まで計６回にわたり議である。次いで融資者が事業者による適切な義務

写真―１

スポパーク松森

隣接する松森清掃工場のごみ焼却発生余熱を活用し，屋内温水プールやテニスコート等の運動施設，ビオトープ等の緑地空間を整備した施設。平
成１
７年８月に屋内温水プールのつり天井が落下し負傷者を出したが，その後安全性確保の強化に努め，現在では計画利用者数を上回る月平均２８，９６７人（平成２１年度）に利用され，気軽にスポーツができる施設として市民に親しまれている。

建設マネジメント技術

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特集 PPP／PFIの取り組みについて

市民・利用者

市
民への責
任

市

市：公共サービスを市民に提供する一般的な責任

事業者

利用者
への責
任

市民に対し公共サービスを提供する一義的な責任・義務公共サービスを提供するという契約上の責任

市に対する責任

市と事業者，いずれもが市民・利用者に対し，一定の責任を担う仕組になる。
うまく機能すれば，市民に対する重層的な安全システムになる。問題が生じるのを避けたり，問題が生じた場合の対応・努力も，複数の主体が関与する。複雑な関係は透明性を増す仕組を必要とする。

図―１

市民・利用者，市，事業者の関係履行を確認することにより，債権の保全に資する!

建物損壊を防ぐためのマネジメント

ことを確認することに加え，市が施工確認するこ「スポパーク松森」においては，市も事業者とにより，重層的で安全なシステムを構築するこも，天井落下というリスクを，事前に明確には認とができる。

識できなかったことが，安全システムが機能しな

しかし，この安全システムが本件事故では十分かった大きな要因として挙げられる。に機能しなかったことから，その要因を検証する

PFIの施工の一義的責任主体は事業者であり，とともに，今後本市がPFI事業を取り組むに当た

また，民間の自由な発想・アイデアを生かす意味

り参考とすべき考え方を提示するため，幅広い観でも，施設の意匠，設計・施工に関する安全確保点から検証を行ったものである。

策は，事業者の責任で提案し，実施されるべきであるが，安全を確保するためには，官や第三者による適切な関与も必要である。

３． 検討委員会における議論

さらに，施工に関する瑕疵を防ぐためには，設計・施工段階における意思疎通の工夫や，複数企! リスクマネジメントの視点からの検討

業による適切な内部規律の確立に向けた動機付け

検討委員会では本件事故をリスクマネジメント等を行うとともに，リスクワークショップなどの上の課題としてとらえ，今後とりうる対応を主に直接対話を通して，当該施設に特有のリスクを明「建物損壊を防ぐためのマネジメント」と「事故確に認識し，それらに対する具体的な対応の検後の影響を最小限にするためのマネジメント」の討，さらにその対応を確実に実施していることの二つの視点から検討した。

確認が必要である。

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PPP／PFIの取り組みについて 特集! 事故後の影響を最小限にするためのマネジメに属そうとも，官民双方の安全性への意識に相違

ントはなく，また，そのような相違はあってはならな

本市の本件事故後の対応については，大きな問い。

題はなかったと認識しているが，今後の事故や自然災害等のリスクに備え，被害者対応を含む初動

４． 検討委員会からの提言措置や，事業修復に向けた手順等のマニュアルを整備していくことが重要である。
また，今後の事業実施に当たっては，リスク管

これらの議論をもとに，検討委員会ではPFIに理手段としての保険について，適切かつ効果的なおける安全性確保のため，以下の七つの提言がな

付保条件の設定，不可抗力規定の範囲や顕在化時された。の対応措置の整理等を行うとともに，サービス提供を一時的に中断せざるを得ない場合において!

も，事業修復への努力を動機付ける契約の仕組に施設の利用者である市民は，施設の利用者とし関し，工夫が必要である。

市民・利用者を保護する安全規定の明確化て安全性に関する重要な利害関係を保持していることから，契約上は第三者たる利用者・市民の視" そ の 他

点から施設の安全性を考え，規定する契約項目を「本件事故は『民が担う事業』というPFIであ定めることも検討すべきである。

るが故に起きたものであり，PFIでなければ事故またこのような事故や自然災害等による被害は防げた」という見解，「大手企業が担うPFIでが，施設の要求水準未達など事業者の責めに起因あれば事故は防げた」という見解，「事故はBOTする場合には，事業者に対する求償ないしは支払方式（施設を民が所有したままで運営する方式）い減額の仕組を検討することも必要となる。

であるが故に起こり，BTO方式（施設を官が保有し，民が運営する方式）であれば防げた」とい"

安全性を確保するための，設計，施工確認のあり方う見解が事故直後に散見されたので，その点についても検討を行った。

工事監理業務が公正かつ公共の利益に即して行初めの見解に対しては，民主体で行う工事であわれるように，市と事業者とのPFI事業契約からっても，契約を遵守し事故等を防ぐための手立ては工事管理業務を除外し，落札者グループのメンが適切に講じられていれば，安全性は確保されるバー企業である工事監理会社と市とが事業者の費はずであり，民が担うPFIであるからという理由用負担により直接契約する方法もある。

は事故が生じたことの直接的な理由にはならない。

また仕様・施工確認については，市の過度の関与にならないためにも，慎重を期すべきだが，市また，大手企業であれば事故は防げたとする見による安全性の確保と確認（仕様の確認，施工の解に対しても，慎重な手順と安全性に対する配確認，完工後の定期的な安全点検等）を実施する

慮，利害関係者による規律ある行動などがなされことは当然必要である。費用を事業者が負担したか否か，適切な監理やチェックアンドバランスて，市の管理のもとに中立的な第三者に施工管理のメカニズムが機能したか否かなどが重要であを担わせるやり方もある。

り，企業の大小が安全性への配慮を左右する訳ではない。

#

危機管理マニュアル等の整備

BTO方式であれば事故が防げたとする見解に

事故や自然災害により人的・物的被害を被った

対しても，運営中の施設の所有権が，官民いずれ場合には，対応措置の混乱，指揮命令系統の混建設マネジメント技術

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特集 PPP／PFIの取り組みについて

乱，伝達される情報の混乱，不徹底な情報公開等$

は，市民の不信を招くことになりかねないため，PFIにおける適切なリスクマネジメントのため危機管理の手順等を前もってできる限り取り決めには，官と民の対話プロセスを経て，リスクを明ておくこと，その内容を情報公開によりあらかじ

確かつ的確に認識することがきわめて重要であめ周知しておくことが，市民の信頼を得ることにる。そのための有効かつ具体的な手段として，プ繋がる。

ロジェクトにかかわるさまざまなリスクについて

官民リスクワークショップ実施の検討

関係者が一堂に会し，それらを的確に認識し，適! 保険付保の重要性の再認識，保険付保項目と保険で付保できない項目への対応切な対応策を検討すること等を目的に実施される
官民リスクワークショップの実施を提案する。

保険はリスクを費用化し，リスク負担そのものを軽減する効果的な手法である。市もこれを正確に理解し，認識する必要があり，今後その利活用

５． 検討委員会からの報告書を受けての本市の取り組みのあり方を検討すべきである。
また，保険で担保できない事故，補償額を超えた損害等に備え，あらかじめ責任分担を決めてお以上の報告書を受けて，その後本市では以下の取り組みを行った。

くことが望ましいが，一方であらゆるリスクを想

まず，PFIを導入する際の本市としての統一的定すること，その責任を決定することは単純な課な考え方や，標準的な手順，留意事項などを整理

題ではなく，市民が被害者であり，かつ事業者がした「仙台市PFI活用指針」を策定しているが，負担しきれない場合，何らかの被害者救済の枠組報告書を踏まえて改訂を行った。

みを検討することも必要である。

具体的には，PFI実施体制に技術担当課を組み入れ，その役割を明記した。技術担当課による事" 不可抗力事由の取り扱いの明確化

業実施課への支援の必要性と，その役割を明確に不可抗力事由の適用範囲や条件，成立要件をで位置付けることにより，事業の実施体制を強化

きる限り明確化する契約的工夫や配慮を実践すべし，PFIによる公共サービス提供におけるリスクきである。これにより疑義や係争が生じるリスク管理の徹底を図ることを目的とするものである。

をできる限り縮減することができるものであり，また，PFI手法による公共事業において，安全早期の問題解決に資することになる。

性を含む適切な品質を確保するためには官民の意
思疎通徹底による事業特有のリスク認識の深化# リスクの明確な認識とそのマネジメントと，対応の確認の徹底が重要との観点から，導入

リスクマネジメントの基本は，まず，リスクを段階における官民対話のプロセスの充実を図ると明確に認識し，それを合理的に評価し，適切な対ともに，実施段階におけるモニタリングの考え応をとることである。またリスクマネジメントと方，目的，役割分担，手順等を詳細に規定した。

は１回限りの対応ではなく，事業期間にわたり継その他，本市では本件事故の発生した「スポパ続して考慮されるべき動態的な考えである。リスーク松森」以降に整備した天文台，学校給食セン

クマネジメントの具体のあり方に関しては，多様ターのPFI事業において，安全規定などの契約書な実務上のツールや考え方が市場に存在し，これへの反映，官民リスクワークショップの実施などらを参照しつつ，具体的な実践を試みることが必を行い，公共サービスの安全性確保の強化に努め要である。てきたところである。

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PPP／PFIの取り組みについて 特集

図―２

仙台市におけるPFI事業の実施体制負うべき役割が適切に果たされるよう，バランス感が重要であり，いずれかの主体に過度な負担を６． おわりに負わせることになってはならない。
これらのことを踏まえつつ，利用者である市民

PFI事業における安全性確保の議論は，官と民の適切な役割分担において，合理的に安全対策をの安全性を確保することを第一に心がけながら，事業を実施してまいりたい。

実施するためのインセンティブのあり方，事業者

以上のような本市の経験と対応が，今後の国内のモチベーションの管理のあり方にほかならない

外におけるPFIや類似の事業を実施する際に，いが，そこでは市，事業者，金融機関等，各主体がくばくかの参考となれば幸いである。

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