REDD プラスにおいて環境社会セーフガードを促進させるための取組
─国際機関や NGO 等の主導による原則・基準・指標やガイドライン等の策定の試み─
横田康裕 *1・江原

REDD プラスにおけるセーフガードとは近年，地球温暖化の要因として，途上国における森林の減少・劣化が注目され，国連の気候変動枠組条約（UNFCCC）においても，温暖化緩和策とし

誠 *2・百村帝彦 *3
影響を及ぼすリスクを回避・軽減するとともに，環境社会面での好ましい効果（コ・ベネフィット）を増大させるための政策・施策のことである。

UNFCCC におけるセーフガードの取り扱いての REDD プラス（途上国における森林減少・劣2010 年末に開催された UNFCCC の第 16 回締約化に由来する排出の削減，森林保全，持続可能な森

国 会 合（COP16） で は， カ ン ク ン 合 意（Decision

林経営，森林炭素蓄積の増強）に関する検討が続け1/CP.16）のパラグラフ 69 で，セーフガードを促られている。REDD プラスへの期待が高まる一方進・支援しなければならないとし，Appendix I ので，REDD プラスが抱える様々なリスクへの懸念

パラグラフ 2 で，そのリストが示された 1）（表 1）。

から，「セーフガード」（Safeguard）（ 予防措置）にその内容は，森林ガバナンス，社会，環境，気候の関する議論も活発となっている。セーフガードとは分野にわたる（分類は筆者らによる便宜的なもの）。

主に，森林ガバナンス，自然環境，地域社会等へ悪これらは，COP15 までは合意文書内に分散して書

表 1

カンクン合意に示されたセーフガードリスト

セーフガードとして促進・支援されるべき内容（a） 国家森林プログラムや関連する国際条約及び国際合意を補完し，かつ一貫性を保った活動（b） ホスト国の法令及び主権を踏まえ，透明かつ効果的な国家森林ガバナンス（c） 先住民や地域住民の知見や権利，関連する国際的な義務，各国の状況や法制度の考慮，さらに UNDRIP（先住民の諸権利に関する国連宣言）の尊重（d） 利害関係者（特に先住民や地域住民）の効率的な参加（e） 天然林の保全及び生物多様性保全と一貫性を保ち，天然林を転換せず，天然林及び生態系サービスの保護・保全に関するインセンティブを付与し，さらに社会・環境的便益の増強となるような活動（f） 反転（Reversal）（結果的に一時的に排出削減・吸収しただけ）が起こらない活動（g） 排出の移転（Displacement）を抑制する活動

分類（＊）
森林ガバナンス
森林ガバナンス
社会
社会
環境・社会

気候
気候

資料：UNFCCC（2011）をもとに筆者作成
注（＊）：分類は筆者による便宜的なもの
Yasuhiro Yokota, Makoto Ehara, Kimihiko Hyakumura : Initiatives for Promoting Social and Environmental
Safeguards in REDD＋*1 森林総合研究所九州支所，*2 森林総合研究所，*3 九州大学熱帯農学研究センター
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海外の森林と林業

No. 85（2012）かれていた留意事項をリスト化したものであるが，事業や UN-REDD プログラム 1 においても，既に環

これにより REDD プラスの実施に当たって留意す

境社会セーフガードへの取組が必須事項とされていべきことがより明確となった。

る。また，国際世論の REDD プラスによる環境影

また，パラグラフ 71（d）では，途上国政府に対響および社会影響への関心から，将来的に REDDして，セーフガードが，いかに対処，尊重されたのプラスで生じるカーボンクレジット・オフセットのかについて，情報提供するシステムの開発が要請さ取引においても，環境社会セーフガードへの対応はれた。更に，パラグラフ 72 では，途上国政府に対必須条件となる可能性は高い。

して，セーフガードに取り組むための国家戦略や行

環境社会セーフガードへの取組は，国際世論など動計画の策定とその実施時には，先住民や地域住民周囲からの要請への対応というだけでなく，REDD等の関連する利害関係者の完全で効果的な参加を確プラス実施者にとっても，事業実施による環境保全保することも要請された。

や社会配慮への貢献といった相乗効果が期待できる。具体的には，カーボンクレジット・オフセット

環境社会セーフガードの永続性確保と確保量増大だけではなく，社会的紛セーフガードの中でも，社会と環境に関するセー争の解消による活動の円滑な実施，環境親和型事業

フガードは，特に注目され，様々な主体により活発として国内外からの投資の拡大などの効果 2 が期待な検討が行われており，総称して環境社会セーフ出来る。

ガードと呼ばれている。

現時点では未確定なことが多いセーフガード

UNFCCC では，これらを特に定義をしてはいな
いが，社会セーフガードについては，通常は，表 1のセーフガードリストに示されている，（c）先住民ただ，セーフガードとして，具体的にどのようなや地域住民の知識や権利の尊重，（d）先住民や地内容についてどう取り組めばよいのかについては，域住民などの利害関係者の十分で効果的な参加，国や地域によって状況が異なることもあり，UN-（e）その他の社会的便益の増大，これらに加え，合FCCC の中では定められてはいない。2011 年末に意文書中に分散して記述されているジェンダーや弱開催された COP17 でも，「セーフガードの情報提者への配慮，持続的発展や貧困削減への貢献などが供システムのガイダンス」（Decision 12/CP.17）が想定されている。

作成され，大まかな指針が示されたが 2），どのよう環境セーフガードについては，表 1 のセーフガーな内容を報告すべきかは明らかにされなかった 3）。

ドリストの（e）で示されている，REDD プラス活

そのため，特に環境社会セーフガードについては，動が天然林や生物多様性の保護・保全と一貫性を保世銀や UN-REDD プログラム，NGO 等により，原つこと，天然林や生態系サービスの保全，その他の則・基準・指標やガイドライン等の策定といった自環境的便益を促進・増大させることなどが想定され主的な取組が続けられている。今後の議論動向を注ている。

視しつつ，当面はこうした自主的な取組を参考に環境社会セーフガードへの取組の重要性・効果
環境社会セーフガードへの取組については，UNFCCC 内でルール作りが進められているところだが，UNFCCC の枠外の自主的取組である世界銀行（世銀）の森林炭素パートナーシップ基金（FCPF）海外の森林と林業個々の状況に応じて検討を進めていくことになる。
1

国連の 3 機関である FAO，UNDP，UNEP が運営する REDD プラスの技術的支援を目指すプログラム。
2
効果への着目は「手段」としてセーフガードを見る考え方であり，本来のセーフガードの趣旨（リスク回避とコ・ベネフィット増大）から外れないように留意する必要がある。
No. 85（2012）

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国際機関や NGO 等による環境社会セーフガード促進のための自主的取組

cial and Environmental Principles and Criteria（SEPC）SEPC は，UN-REDD プログラムによる国レベル

国際機関や NGO 等による，環境社会セーフガーでの支援のためのイニシアチブである。途上国政府

ド促進のための原則・基準・指標やガイドライン等が UN-REDD プログラムへ応募するにあたって，を策定する取組（イニシアチブ）は現在複数見られ国家 REDD プラス・プログラム等の作成を支援し，3る。これらのイニシアチブには，国／準国 レベル

その際に，国連の各種取り決めを遵守させることをの取組，つまり中央政府等が国全体／準国全体の目的としている。具体的には，7 原則 25 基準を設け，セーフガードに関する戦略・制度を構築する作業を①の SESA よりも具体的な指針を提供している。

支援するためのものと，個々のプロジェクトレベル③の REDD＋ SES と比べると，社会面よりは環境の取組，プロジェクト実施者がそのプロジェクトの面に関する記述が多い。SEPC の補助・参照ツール

中でセーフガードへの対応策を検討・実施する作業

として，Beneﬁts and Risks Tool（BeRT）が提供を支援するためのものとがある。主要なものとしされており，国家 REDD プラス・プログラムを作て，国／準国レベルを支援対象とするものに 3 つの成していく際に役立つ，より具体的な検討事項や参4）イニシアチブ が，プロジェクトレベルを支援対象
5）考となる情報源が詳細に示されている。とするものにも 3 つのイニシアチブ がある。以

③CCBAとCARE International 等による REDD＋下，これら主要なイニシアチブの特徴を概観する。

Social & Environmental Standards（REDD＋①世界銀行による Strategic Environmental andSES）
REDD＋ SES は，NGO・ 民 間 企 業 連 合 で あ るSocial Assessment（SESA）
世銀の SESA は，世銀の FCPF 事業において利CCBA（The Climate, Community & Biodiversity

用される国レベルでの支援のためのイニシアチブでAlliance） と CARE International（NGO） 等 が 主ある。途上国政府が FCPF 事業へ応募するにあたっ導する，国／準国レベルでの支援のためのイニシアて，国家 REDD プラス戦略の作成を支援し，そのチブである。政府による REDD プラスに関するプ

4

際に世銀が掲げるセーフガードポリシー を遵守さログラムの設計，実施，評価を支援し，環境・社会せることを目的としている。その特徴として，環境に配慮した REDD プラスを広めることを目的とし社 会 リ ス ク の 管 理 ツ ー ル と し て，Environmentalている。特徴としては，8 原則 34 基準と 98 指標作

and Social Management Frameworks（ESMF）を成指針を設け，②の SEPC と比べると，環境面よ伴っている。SESA は，環境社会リスクを検討・予り社会面に関する記述が多い。政府以外にも地元住測するためのガイドライン，ESMF はそのリスク民や NGO などの利害関係者を集めて，議論を通じへの対策を作成・実施するためのガイドラインと言てボトムアップでセーフガードへの取組を検討するえる。ただ，SESA も ESMF も，大まかにどのよ仕組みとなっている。補助・参照ツールとして，うな検討作業を行うべきかを示してはいるが，原Guidelines on the interpretation and application of

則・基準・指標という具体的な形はとっていない。

the REDD＋ Social & Environmental Standards at②UN-REDD プ ロ グ ラ ム に よ る UN-REDDʼs So3

準国（Sub-National）の具体的スケールについては，県・州程度の広がりが想定されて議論されることが多いが，正式には決まっていない。
4REDD プラス制度に係わり UNFCCC が定めたものとは別に，それ以前から世銀が独自に定めていたもので，森林分野に限らず全ての投資事業を対象とする。
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海外の森林と林業

country level が提供されている。
④CCBA に よ る Climate, Community and Biodiversity Standards（CCBS）
CCBS は，CCBA が主導するプロジェクトレベルでの支援のためのイニシアチブである。個別プロ
ジェクトの設計支援・認証を行い，温暖化対策，地No. 85（2012）

域社会への配慮，生物多様性保全のバランスのとれた活動を確保することを目的としている（対象プロ
ジェクトのタイプは，森林保全と新規植林・再植Developing project 等が提供されている。

各イニシアチブの比較林）。特徴としては，17 基準 78 指標を設けている。

これら 6 つのイニシアチブを比較すると（国／準2005 年以降，のべ 49 プロジェクトが承認されてい国レベルの 3 つを比較した結果を表 2 に示す），まる。補助・参照ツールとして，詳細な Social andず対象とするセーフガードの範囲の違いとして，①

Biodiversity Impact Assessment（SBIA）Manualの SESA と②の SEPC は，公的資金を融資する立が提供されている。

場から「do no harm」（悪影響の回避・軽減）と，⑤Ecologica Institute による Social Carbon Standard（SCS）

REDD プラス実施によるマイナス面の抑止に関心が高い。一方，③の REDD＋ SES とプロジェクト

SCS は，Ecologica Institute（NGO）が主導するレベルの 3 つのイニシアチブは NGO 等が主導といプロジェクトレベルでの支援のためのイニシアチブ

うこともあり，「コ・ベネフィット」の促進と，である。個別プロジェクトの設計支援・認証を目的

REDD プラス実施によるプラス面の促進に熱心でとしている（対象プロジェクトのタイプは，森林だある。

けでなくエネルギー代替など計 6 分野）。環境面とまた，事前のアセスメントにより予見されたリス

社会面，とりわけ社会面に注力した認証制度であクへの対応として，①の SESA が，事業の開始前る。特徴としては，5 基準とその実施ガイダンスをに対策案の作成を義務づけており，この面は他のイ示す。森林分野の場合，52 の指標を設け，全指標ニシアチブと比べて積極的と言える。ただ SESAについて 6 段階で評価する仕組みとなっている。

は，そうした対策を立てる際の具体的な指針・参考2008 年以降，これまでブラジルを中心に 40 件以上情報は提供しておらず，担当部局が関係機関との協を認証している。補助・参照ツールとして，Social議を繰り返して作り上げることを要請している。

Carbon Standard - Indicators for forest projects，

具体的な指針・参考情報の提供については，①のApplication Manual: SOCIALCARBON for Forest

SESA が検討すべき作業項目を示すのみという方針

Projects，Guide for completing SOCIALCARBONであるのに対し，他のイニシアチブは，細かな指Reports が提供されている。

針・情報源を示す方針となっている。SESA は，分⑥Plan Vivo による Plan Vivo Standards

析と様々な分野の担当者会合を繰り返すことを求Plan Vivo Standards は，Plan Vivo（NGO） がめ，それを通じて，政府内で問題処理・対処システ主導するプロジェクトレベルでの支援のためのイニムが構築されることを期待していると思われる。他

シアチブである。個別プロジェクトの設計支援・認のイニシアチブは，原則・基準・指標を提供するだ証を目的としている（対象プロジェクトのタイプ

けでなく，更にいくつかの補助・参照ツールを用意

は，植林，アグロフォレストリー，森林修復，森林している。⑤の SCS は細かな指標と判定基準の解保全の 4 タイプ）
。特徴としては，4 テーマで 14 基説があり，これを用いて認証作業を行う際には検証

準 36 指標を設けている。特に，地域住民の土地利機関は判断が容易となっている（その反面，指標・用や小規模なプロジェクトに焦点をあてている。

解説を作る段階では作成能力を有する存在が求めら

1994 年から取組を開始し，17 カ国で 21 件を認証しれる）。④の CCBS は，基準や指標の数が多く，様々てきた。補助・参照ツールとして，Basic eligibilityな事項を網羅し，特にモニタリング，プロジェクト

checklist for an envisaged Plan Vivo project, The対象区域外への影響にも言及している。

Plan Vivo Project Registration Process: Step-by-

現在，複数のイニシアチブが存在し，それぞれにStep guide, The Plan Vivo Manual: Guidance for

特徴があり，存在意義がある。その一方で，複数が海外の森林と林業

No. 85（2012）

53

表 2
世界銀行

国／準国レベルを対象とする 3 つのイニシアチブの比較
SESA

UN-REDD SEPC

REDD＋ SES

主導機関

世界銀行（国際機関）

UN-REDD プログラム（国際機関） CCBA と CARE International（NGO 等）

目的

・途上国政府が FCPF 事業に応募する

・途上国政府が UN-REDD プログ ・途上国の政府による REDD プラス関際に，国家 REDD 戦略を作成するこ

ラムに応募する際に，国家 REDDとを支援。

プログラム・イニシアチブを作・世銀のセーフガードポリシーの遵守。

成することを支援。

連政策・施策の設計，実施，評価を支援。
・セーフガードへのより良い対応を促・国連の各種取り決めの遵守。

進。

対象スケール

国レベル

国レベル

国／準国レベル

セーフガード悪影響の回避悪影響の回避悪影響の回避の主な範囲
情報提供方針その他の特徴コ・ベネフィットの増大・検討する事項，ガイドラインの提示 ・原則・基準・指標＋補助・参照ツー ・原則・基準・指標＋補助・参照ツー（関係者内の討論を重ねることによるルの提示（細かな指針・情報源キャパシティビルディングを促す）を示す）

ルの提示（細かな指針・情報源を示す）

・予見されたリスクへの対応のための ・REDD+ SES に 比 べ る と， 社 会 ・利害関係者による議論を通じてボト
Environmental and Social

面よりは環境面に関する記述がManagement Framework（ESMF）多い。

ムアップでセーフガードへの取組を検討する。

を持ち，対応方針の事前策定を義務・SEPC に比べると環境面よりも社会化している。

面に関する記述が多い。

資料：各イニシアチブが公開しているの報告書等を参考に筆者作成

併 存 し て い る こ と の 弊 害 と し て， 努 力 の 重 複，援対象とするイニシアチブの間での連携・調整につREDD プラス実施国政府等の負担増とその結果といて殆ど議論が進んでおらず，今後の課題となってして一つ一つの項目に関する検討不足などの問題もいる。

4）

指摘されている 。すでに連携・調整への取組が，国／準国レベルを支援対象とする 3 つのイニシアチ
ブの間では始まっている。特に世銀と UN-REDD〔参考文献〕

1） UNFCCC (2011) Decision 1/CP.16
The Cancun Agreements: Outcome of the work of theAd Hoc Working Group on Long-term Cooperative

プログラムは，それぞれのアプローチ（世銀：シスAction under the Convention (FCCC/CP/2010/7/Add.1)

テム構築，UN-REDD プログラム：具体的な技術支

2） UNFCCC (2012) Decision 12/CP.17 Guidance on援）が相互補完可能であるため，緊密な連絡が行わ

systems for providing information on how safeguards

れている。一方，プロジェクトレベルを支援対象とare addressed and respected and modalities relating toするイニシアチブについては，それぞれが重視する

forest reference emission levels and forest reference

理念にずれがあり，そのためカバーしている内容も異なっており，連携・調整は容易ではないと考えられる。また，REDD プラスの制度は，UNFCCC のlevels as referred to in decision 1/CP.16 (FCCC/CP/2011/9/Add.2)

3） 川上豊幸（2012）ダーバン会

合での REDD＋の議論と今後の課題．海外の森林と林業
84：3-8．

4） Moss, N., Nussbaum, R. (2011) A

制度の下では，国単位で実施することとなっている

Review of three REDD＋ Safeguard Initiatives. FCPF

ため，セーフガードについても，先行的なプロジェ

and UN-REDD Programme.

クトでのセーフガードへの対応は将来的には国のMartinet, A., Grondard, N., Dufour, T., Rageade, M., Fert-

セーフガード戦略・制度の中で位置づけられる必要

Devin, A. (2010) REDD＋ at project scale: evaluation andがある。しかし，現状では，プロジェクトレベルをdevelopment guide. ONF International.

支援対象とするイニシアチブと国／準国レベルを支54

海外の森林と林業

No. 85（2012）

5） Calmel, M.,