大都市制度に関する諸問題

はじめに
政局と制度

事と大阪市長の選挙を同時に行うので「ダブル選

考えの異なる相手と交渉するのではなく、基本的ス

いてから、というのが橋下知事の基本姿勢でした。

は限界があるとして、話し合いは選挙の決着がつ之挙」と言われたり、「大阪秋の陣」と言う人もいタンスの同じ人に相手を代えてから交渉するやり方

利

ますが、私は「府市合わせ首長選挙」と命名してです。これを政治的民主的な交渉と呼べるかどうか井います。「府市合わせ」という言葉は元々大阪ではともかくとして、この方が交渉はスムースなのは

金

使われていて、府と市の関係はよくなかったので日本に大都市制度は存在するのか

１⑴
す。

事故は何も解決していないのに、何もなかったかです。夕張、そして大震災の問題や原子力発電所

えば、次々と新しい問題が起きているということ時機を失した観もあります。しかしそれは逆にい

当初の予定が遅れ東日本大震災後の出版となり、

敬文堂、二〇一一年）という本を出しましたが、い『自治の重さ―夕張市政の検証』（光本伸江編著、

これまで何回か北海道に来て夕張市の調査を行せん。橋下知事は発信力、インパクトがあるのでますが、これも発信力不足であまり知られていま

定都市の側は「特別自治市構想」を打ち出していつて大阪商工都構想もありました。一方、政令指たが、潜在的にそうした構想は古くからあり、か力が弱かったので、気にとめられていませんでし構想を言っていました。ただ、太田前知事は発信

事特有のものではなく、太田房江前知事も大阪都都構想」を掲げていましたが、構想自体は橋下知

橋下徹大阪府知事（当時）は在任中から「大阪②制度改革の時代りました。

阪府知事に当選させるダブル選挙を行うことにな

知事を辞職し、基本的スタンスの同じ候補者を大といわれます。結局自らが大阪市長になるため府でしたが、意中の人は次々に尻込みしてしまった

市長と橋下知事で協議することを狙っていたよう①府市合わせ首長選挙のように大都市制度問題を議論している場合なの以上が現下の大都市制度問題の直接の政局的な長と協議を始めませんでした。対等な外交交渉で

橋下知事は大阪都構想を当時の平松邦夫大阪市

ることは、一九九〇年代以降の日本政治の特徴にきっかけですが、制度改革の議論が政局と連動す

当初、意中の候補者を大阪市長に当選させ、新かという気がしないわけではありません。しかし話題になっただけです。

当然です。

大都市制度に関して現下の争点になっているので、ご依頼に従い、お話をさせていただきます。
昨年（二〇一一年）一一月の選挙は、大阪府知2北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

「政策より制度」そして「制度論による政局」の主張と、たまたまでしょうが、一致しています。

政局や政策の内容を決めている、という新制度論

たとえば、細川連立政権を成立させるときの理なっています。
由は、政治改革と称する選挙制度改革です。小選⑵

大阪都構想の概略

やりたいのか政策を提示し、どう行うかは基本的

は新幹線をつくる、高速道路をつくるなど、何をかつて田中角栄が主張した『日本列島改造論』という言い方をしているようですが、とにかく二近は、大阪都と言わずに、広域団体と基礎的団体を廃止して、大阪都と特別自治区に再編する。最阪都構想」です。構想の中身は、大阪市と大阪府橋下が掲げた政局がらみの制度論の一つが「大①大阪都構想の中身ない有害としか思えない選挙制度改革をしたことに触れていません。当然といえば当然で、既存のの嚆矢は、小沢一郎の『日本改造計画』です。

になるのですが。

制度のなかで、どう行うかは玄人の田中角栄に任挙区制にして政治をよくするという議論で、宮沢橋本政権が自社さ連立政権から自民党単独政権

内閣が不信任になった。いま振り返ると、効果のに戻るときに、省庁半減という「行政改革」を訴つの種類に分ける。

る。小沢は消費税率を上げたいのか、上げたくなのかではなく、どのように行うかだけを述べてい限を持って、市民の生活に密着した政策を行う特大するとともに、区長公選にし、中核市並みの権

一方、現行の行政区を八から九に統合して規模拡生の司令塔、「ＯＮＥ大阪」として成長政策を担う。

大阪都ないし広域行政を一本化して大阪経済再せろということです。

いのかよく分かりませんし、規制緩和に対しての別自治区ないし基礎的自治体を置く。こうした役

これに対して、小沢の日本改造計画は何をやるえました。このため、行政改革会議を設置しまし安倍政権は、「行革推進法」という小泉政権の考えもよく分からない。結局何をやりたいのかで割分担論でして、漠然としたイメージです。

た。省庁半減と称するリストラにみえて、実は内置き土産に加え、公務員制度改革、道州制、そしはなく、どうやるかに主眼を置いているのが、小閣機能の強化を狙ったものです。

て分権（地方分権改革推進法）など次々に制度改沢の画期的なところです。

ていました。このように、政策的に何をやりたい

導」と「政権交代」で、それ自体が自己目的化しの亜流になります。

が続いています。民主党への政権交代はその一つた意味です。政局と制度の話に終始していること

以後、小沢一郎的政局になっているとはこうししたり、方向性を示すことなので、詳細な制度設えば当然で、政治家が行うのはアジェンダを設定していて分からないと言います。これは当然と言批判する側は、大阪都構想はアイデアが漠然と小（しょう）鳩山政権が主張したのは「政治主革を提唱しました。

のか明確ではなく、制度ややり方を変えることがはありますが、マニフェストはほとんど重視され心に、選挙では政策を争っているかのごとき建前政策へ」（飯尾潤）と言われ、マニフェストを中るのは、「制度論による政局」「政策より制度」となく、小沢的パラダイムが二〇年間を規定してい方をすることがありますが、そのような意味ではの好き嫌いで政治が決まっている、と卑称な言い小沢がこの二〇年間の政治のキーマンで、小沢になるでしょう。ただ、自治の玄人になればなる

反対か、方向性として賛同するか否かということ

大阪都構想が課題として設定されることに賛成かが、判断のしようがありません。聞くとすれば、都構想に賛成ですか、反対ですかとすぐ聞きます

想への賛否を言えません。マスメディアは、大阪

もっとも、詳細設計がなければ、制度改革の構計ではないからです。

一九九〇年代以降の多くの政権の目的になってい橋下も「統治機構改革」を主張する点で、小沢て い な の が 実 態 で す。 そ れ よ り も 制 度 改 革 を めいう政治の動きです。そして橋下は小沢パラダイ

パラダイムの延長線上にあります。

ぐって政局が展開され、政策より制度という倒錯ほど、詳細が分からなければ賛否を表明できません。

本来政治は政策を問うことですし、「政局からるのです。

した状態が長く続いています。

ムに乗った典型です。

実はこれは政治学の潮流でも、制度のあり方が北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

3

維新八策は八項目からなっで問題解消することが分かり、首長そして議会の四つが制度論です。⑸の社制度改革論で、八つのうち

員制度改革、⑻憲法改正も⑵財政・行政改革、⑶公務ます。これは制度論です。

大阪都構想を位置づけていので適当に多数派工作をして解消できる。適宜多がありますが、アメリカの政党は党議拘束が弱いも、選挙に負けた場合はどうなるのかという問題の政党で戦って選挙に勝てばうまくいく。もっとを解消するのが全国政党であり、民主党と共和党選挙されるとねじれる現象があり得るので、それとも言われ、大統領と連邦議会上下両院が別々に

これはアメリカで全国政党が誕生してきた理由

過半数を維新の会が占めたので問題がなくなりま会 保 障 制 度 は、「 制 度 」 と数派工作できるのであれば、政党は不要ではないした。

いう名前ですが、政策のシかと疑問もでてきますが……。実際、これは日本ており、最初の⑴「統治機ステムをつくることなの構の作り直し」のなかで、で、ここで言う意味の制度の通常の地方議会のやり方で、首長の側が無所属

むしろ橋下の側が、政党政治という教科書的なの多い議員に対して多数派工作をしかけて乗り切る。

政治を行っていて、実は日本の地方自治の常識が、「統治機構の作り直し」のほとんどは地方自治制度論ではないです。

のことで、参議院改革に触

無所属・オール与党という非教科書的な裏ワザを②大阪都構想の位置付けは

自治体破綻制度、点を結ぶネットワーク運営など、争に対応できる多様な大都市制度＝大阪都構想、

イメージは、地方・都市の自律的経営、都市間競ら、地方自治制度と言ってもいいものです。その派が同一政党であれば、府市交渉による政策協調

で問題解消が可能です。府と市の首長と議会多数改革をしようという話でしたが、これも地域政党

ライバル関係にあって相容れなかったので、制度

大阪都構想は先ほども触れたように、市と府が使ってきた。

れていますがこれは⑻の憲

大阪都構想は国全体の制度と無関係ではありまも簡単ですから、本当は制度改革の必要がなくな

法改正とも関わってきます。統治機構と言いながせん。しかし、大阪都構想と他の制度との相関関

どうやら点としての都市をイメージした地方自治にやっており、選挙で勝ったので制度には問題が制度を想定しているらしく、そのなかに大阪都構ないとも言えます。政党で解消するという通常の係はどうなっているのかと聞かれると、ますます、一方、府知事時代にどんな制度論を言っていたやり方です。ちなみに、選挙に負けたのが気にく

大風呂敷を広げたアジェンダをつくらざるを得なのか振り返ってみましょう。、議会内閣制論を提る。現在、府市統合本部会議というかたちで一緒唱して議長会と議論になっていましたが、忘れさ想を位置付けることになりそうです。

その時点では、維新の会のホームページには掲載

わないので制度改革で設置されたのが北海道開発

二月に維新八策の骨子が公表されたのですが、されていません。産経新聞が骨子全文を入手した

られました。なぜなら、制度論ではなく地域政党

くなり、それが大阪維新の会の「維新八策」です。

これが政局として打ち出された大阪都構想です。

⑴統治機構の作り直し 国の仕事を絞り込む＝国の政治力強化
内政は地方に任せ、地方・都市の自律的経営
被災地復興は被災地によるマネジメント
面的全体運営から、点と点を結ぶネットワーク運営
中央集権型から地方分権型へ
国と地方の融合型から分離型へ
地方交付税の廃止
自治体破綻制度
税源の再配置地方の仕事は地方の財布で＝権限と責任の一致
地方間財政調整制度＝地方共有税制度
地方間で調整がつかない場合には国が裁定
都市間競争に対応できる多様な大都市制度＝大阪都構想
道州制
参議院改革→最終的には廃止を視野
参議院議員と地方首長の兼職＝国と地方の協議の場の発展的解消、衆議院優越の強化⑵財政・行政改革⑶公務員制度改革⑷教育改革⑸社会保障制度⑹経済政策・雇用政策・税制⑺外交・防衛⑻憲法改正 憲法改正要件の 1/2 への緩和
首相公選制
参議院の廃止も視野に入れた抜本的改革
衆議院の優越性の強化として報道していました（表１）。それによると、

4

北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）「維新八策」骨子（2012年2月）（抄）
表１

当時の吉田茂自由党政権でした。

ため、北海道開発は国直轄で行うようにしたのが、局です。社会党の田中敏文北海道知事が誕生した
なにが大都市なのかよく分からないのが日本の特しょうか。大都市を社会経済的に捉えると、一体ダになっている状況ですが、では大都市とは何でら、大都市制度もわかりにくいのです。

ない最大の原因です。大都市が分からないのだか

この他に橋下知事がけんかしていた相手が、人

これは日本の都市計画の特徴とも関係していて、どこまでが大都市なのかよく分からないのです。

徴です。山間部や離島は大都市ではありませんが、治制度なのか、それとも大都市に関わる国の制度

大都市制度は曖昧な表現で、大都市に関する自大都市制度の両義性事委員会と教員委員会です。橋下は人事委員会勧都市と農村の線引きが不明瞭ではっきりしないこ⑵

告を下回る給与改定をするために勧告権を条例で近世まで江戸では、江戸の範囲を地図で区切っ

しばると言い、財政状況が厳しいときにはそれにた朱引きという概念があり、都市的範囲は明確で、①大都市用の国制度一般なのかは、必ずしも明確ではありませんが、た。これも労使交渉で引き下げ妥結すれば問題のご城下の区域もはっきりしていたのですが、近代

しかし、大都市用の国制度がないのかというと、察は自分の部下と錯覚していたようですが、事実と言ってセクハラ事件をしたとの証言があり、警ちなみに横山ノックは、「警察は知事の部下だ」

ならないよう、警察の問題には手を出していない。

会です。元知事の横山ノックや島田紳助のように知事時代に唯一手を出さなかったのが公安委員しまうのですし、電力だと新潟県柏崎刈羽や福島

軽井沢、栃木県那須高原も東京のエリアになってする論拠がありません。新幹線通勤だと長野県の圏広域行政問題は不可避的に発生し、それを否定を設定しても、その外も関係しているので大都市

しかしその区域は明瞭ではないので、あるエリア

するもので、三大市は市の実態がなく府が兼ねていては、市長を置かず府知事が市長の役割を兼務

制特例は東京市、京都市、大阪市の三大都市につ配する制度でしたので、完全に国の制度です。市あるいは官選都長官が大都市エリアを国として支れる制度は、国の役人である地方官の官選府知事

例えば、明治期の市制特例や戦中期の都制といわは成立しています。

さしあたり「大都市の自治制度」であるとの了解ないことなのですが、条例によってしばるのは今になってなし崩し的に東京市街は拡張し、通勤通とにも関連しています。

回の職員基本条例につながる議論です。教育委員

学圏、経済圏などで設定することになりました。

配慮した勧告を委員会にさせることを企図しまし

会と教職員に対する姿勢も同じ発想です。

は部下ではなかったのです。

県浜通り・奥只見まで東京圏です。
圏を包含する市域として大東京市、大大阪市を考それでも戦間期には、市域拡張によって大都市

会という国の組織が設けられたことがあり、首都都は同じ概念だったので三都と呼ばれていた。

いました。これは都制と同じようなもので、府と自分の意に沿わない権力に対して、自分の意図えることができました。現在の東京二三区エリア圏庁構想というのもありました。最近では東京Ｄを通したい、というのは政治家として当たり前のことで、そのときに制度論でやるのか、それともになったのは戦間期の世田谷や練馬といった周辺とはこの時期成立するのですが、戦後の巨大都市

社会経済的な大都市東京をほとんどカバーするこ区構想を消滅させるために猪瀬氏を抱え込んで副副知事）が言い出しました。東京都はこのＤＣ特国の直轄地にする考えで、猪瀬直樹氏（現東京都

Ｃ特区構想がありました。東京は税収が多いので知事にしたので、構想は消えてしまったのですが。

化で困難になりました。いまはどこまでが大都市
これが、日本における大都市制度がよくわからか分からなくなっています。

この他には、首都建設委員会、首都圏整備委員

制度改革をせずに選挙論あるいは管理支配論（マ

郡部の合併によるものです。市域の拡張によって大都市とは大都市制度の内実

ネジメント論）で行うのかということなのです。

２⑴

以上が最近の動向です。大都市制度がアジェン

北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

5

これ以外に大都市に関する国の制度はなく、三大ず 逆 方 向 の 制 度 で 捉 え ら れ て い ま す。 な ぜ そ うの権限の方が多く、同じ大都市地域にもかかわら治体の権限が多いのに対し、都区制度は広域団体

して復興を図る考えでした。

都を解体して首都圏のエリアに強力な団体を設置

業は大東京市のエリアでは収まらないので、東京京市（現在の二三区の区域）ができ、戦後復興事

グレーター東京構想がありました。戦間期に大東都市圏に対しては都市計画上の特例がある程度でなっているのかよく分からないのですが、成り行の制度という理解もあります。政令市は基礎的自す。これは大都市とそれ以外の都市に明瞭な違いは大都市に関わる国の特別制度はあり得ますが、なく、制度を違える必要がないからだと思われます。

カバーしているものではなく、たとえば愛知県西したが、愛知県が乗り気でなく、名古屋圏全域を名古屋市でも、戦後当初に市域拡張論がありま

地方制度調査会が大都市制度をアジェンダに設部に位置し名古屋市隣の飛島村は含まれていませきでそうなっている、といわれます。
定した場合、政令指定都市と都区制度についてこ②大都市自治制度のままでいいのか議論することになるでしょう。

処分場が設けられていますが、現在の飛島村は名んでした。村の近傍までは名古屋市と合併しごみ

自治業界は原子力村に喩えるならば「自治力ム

大規模都市の実態と制度の乖離

古屋港管理組合が臨海部を埋め立てた臨海工業地

市で、中核市よりやや少ないのは特例市で、特例は政令指定都市で、それよりやや少ないのが中核り）的に構成されているだけです。事務が多いの大きな違いはなく、単に事務配分が内矩（うちの政令指定都市と中核市・特例市は、実は質的にや政令市の範囲に収まっていませんし、そもそもていません。首都圏で社会経済的大都市圏は都区制度によって社会経済的な大都市圏はカバーされありません。なぜなら、都区制度と政令指定都市

うな大都市エリアに即応した大都市圏自治制度は持った外延のよく分からない存在であり、そのよ

前 述 し た よ う に、 大 都 市 は か な り の 広 が り をろうということですが、それ以上の区域拡張を図

阪都構想が、大阪府域までは一体の大都市圏でやせん。なぜなら実現性がないからです。近時の大社会経済的な大都市圏に応じた区域論はありまることはできません。

している兵庫県の尼崎市、西宮市まで区域拡張す

府域まで範囲を広げる構想ですが、大阪市と連担

大阪商工都構想は大阪市域では狭いので、大阪

帯からの税収が多く、不交付団体になっています。

市よりやや少ないのが市というように、入れ子構

大都市圏のなかに都区と政令市が複数あり、多々①大都市圏自治制度の不在⑶ラ」であり、このムラの中では大都市自治制度とは、都区制度と政令指定都市制度であるとされています。根拠はありませんが、皆そう思っている
了解があり、中核市、特例市は大都市ではなく、「大造になっているかたちです。事務が多いか、少な都市等の特例」の「等」に含まれるとされています。

いかの違いです。

ることは現実的でありません。かといって、関西

州は関西大都市圏以外の過疎部まで含んでしまい

府県を介さずに直接国とやりとりするのが政令市

ところが首都圏でも近畿圏でも、大都市圏にあわ論があり得ます。これは区域拡張論になります。

大都市圏の団体をつくってそこが司令塔になる議

ど、事実上の協力によって処理されています。

圏自治制度はなく、首都圏では首都圏サミットな区域と実態が合っていないので、社会経済的な自治体が存在しています。

もう一つ政令市は、行政連絡・監督では、府県の魅力ということがかつてありました。が、いませて自治体の区域を拡張する荒唐無稽な議論は、並みに扱うことが多い監督特例があります。都道

省庁は、やる気のある市とは、直接やりとりしま

今日聞いたことがありません。余りに巨大なエリ

ナ ン ス（） 論 」 対「 大 都Metropolitan
Governance
市 圏 政 府（ Metropolitan Government）論」の対立アメリカ政治学の議論ですと、「大都市圏ガバ

大都市圏域用の特有の自治制度、つまり大都市

すし、省庁からの職員交流も政令市より市の方がアにならざるを得ないからです。

ます。

おもしろいと言われています。省庁とのパイプのただ、戦後当初には、安井誠一郎東京都知事の有無は、市町村の才覚次第になってきました。
さらに、政令指定都市制度と都区制度は正反対

6北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

で、一つのガバメントにするのは不可能だから、市圏は大きいので様々な機関、団体があって複雑が続いています。大都市圏ガバナンス論は、大都という意味不明な存在になり、これは田園都市でります。その結果、「田園型政令指定都市」などないので、区域が加速度的に大きくなる傾向があから一つにせず、複数の区に分割し、人口規模、

これは人口規模の大きな都市は住民掌握の観点か

京都、大阪の三都は一つの区にしませんでした。

郡から独立した位置づけになりましたが、東京、縮図型政令指定都市」）などと言ったりしますが、村へき地まで全てを含む日本全体の縮図（「国土す。しかし、市制特例を廃止して、三都はそれぞかずに、「府」が支配しているかたちだったので当初の市制特例で、三都には実質的な「市」を置戸数に着目して制度を設計していました。

あり大都市ではありません。

は時間を要し非効率なので、一つのガバメントをなぜ日本全体の縮図が大都市になるのかよく分か

こうした政令指定都市では、中心集積地から山各機関が調整すればいいという考えです。これにつくらないとうまくいかない、という議論で対立らないものになります。

対して大都市圏政府論は、それぞれの機関の調整しています。そして、日本の場合は実態として大は、大都市圏という社会経済的実態に応じた制度度があるわけでなく、政令指定市制度と都区制度

大都市圏という社会経済的実態に応じた自治制

体無意味になります。もっとも、そもそも日本にになります。ですから、大都市制度という論点自のかというと、結論はそうではない、ということ

大都市制度は、大都市地域に関する自治制度なて残っていました。

置され、人口規模で区を分割する考えも底流として成立しました。同時に、三都の区はそのまま存れ一つの市になり、すべての都市に市が実態とし前述したようにその後、市制町村制になっても、都市圏ガバナンス状態になっています。

ではないのです。その意味では、面の制度ではな

増するとともに都市的エリアが拡大し、様々な都

都市部での産業化などの進展により、人口が急②近代化・都市化の進展

真の大都市制度はないので、真の大都市制度をつ

大都市制度の沿革

都市問題解決のため国は基本的に何もしないの

市問題が発生してきました。

して、逓信省は地元で適当にやれといういいかげませんでした。たとえば当時の電気電灯事業に対戦前の大都市①明治自治制度の成立

んな、よく言えば分権的な、法律しかつくらなかっ⑴

３

くる課題設定はあり得ますが。

く点の制度です。
②非大都市的な大都市自治制度
逆に、社会経済的にみると大都市ではない地域
まで、政令指定都市制度と都区制度が適用されています。

現在の大都市制度を論理的に説明できず、成りで、市は積極的にいろいろ仕事をしなければなりではありません。ただし、これは都が一般府県の行 き で 大 都 市 制 度 が あ る と す れ ば、 歴 史 を 振 り

たとえば、東京の奥多摩地域と島嶼部は大都市役割として管轄しているだけで、都区制度と無関係という見方も可能です。

市エリアが点在していました。そして、こうした農村的な江戸時代からの旧城下町、商業や港湾都

明治は基本的には農村社会で、ところどころ非Ｔ方式とほぼ同じ内容です。

権利を保留するもので、現在のＰＦＩ事業のＢＯ

電灯事業の供給権を認め、数年後に市が買収する約を結んで電気事業を行い、民間企業による電気、が行うことになりました。民間会社が市と報償契たため地方庁の監督になり、事業は県ではなく市部まで市域に含んでいます。これは政令市の人口都市はしばしば、不平士族・自由民権運動の根拠

返ってみる必要があります。

要件を満たすため無理に合併をしたことも原因で地にもなり、明治政府にとっては要注意地域でした。

もう一つの例は、超広域政令市です。仙台市、す。大きな都市の周辺部は人口が少なく、合併で浜松市、新潟市などは、山岳・農山漁村など過疎区域拡張してもそれほど人口は増えず、人口を増

郡区町村編制法により、都市部は「区」とし、都市問題に対応していくなかで、市政は徐々にやすためには相当の面積をかき集めないと効果が北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

7

市的エリアは、市域拡張をした東京市、大阪市のを必ずしも持たなくなったのです。府県と五大市

県は完全自治体になり、特別市制は分権化の意義から独立する分権改革も、官選知事が廃止され府範囲にほぼ含まれていたため、その違いがみえなからというのは明確ではなかった。ただこの大都

人口集積を生み、この頃は、経済力すなわち人口

財政力と官僚制を整備していきます。経済発展が規模であり、すなわち財政力であり、すなわち職はどちらも自治体になったからです。

制度は安定します。

として政令指定都市という妥協が成立し、その後結局、五大市がそれほど仕事を求めるのならば、かったのが、当時の都市問題のあり方です。
創刊はこの頃のイメージで、大都市エリアと自治

東京市政調査会が設立し、また雑誌『都市問題』

員力であり、すなわち行政能力である、という単体エリアと都市問題と都市政策が比較的矛盾なく純な相関関係ができあがっていきました。特に、東京、京都、大阪、名古屋、横浜、神戸の六大都②事務配分論

政令指定都市は特別市を導入する代わりに、事務再配分方式で妥協するという、神戸委員会の考え方に従っているものですが、なぜ、都と政令指戦後の大都市

定都市の大都市自治体が事務権限を多く持つべき⑵

接合していたようにみえた時期です。

市が傑出していくのが、戦前、戦間期の特徴です。
日本の都市制度すなわち区制度は人口規模で形成されていきましたが、都市化の段階に入ると人口規模の拡大は行政能力の拡大と等式として受け止められていくことになります。

戦後の改革で都市がよく分からなくなりまし①戦後改革と戦後復興・高度成長
近代化・都市化を経て、六大市を中心に行政能

市町村は「基礎的地方公共団体」として同質的な市区町村は特に区別しません。地方自治法では、た。憲法は「地方公共団体」として、都道府県ととの質問には答えられないことになります。そも

府県が大都市行政を担っても一体性は確保できる③特別市制運動力が蓄積し、都市官僚制が整備されていきました。

存在で、全国一律の自治制度です。

ます。安定した官僚制を形成して能力を蓄積するの被害が大きく、疎開で人も少なく、農村部が優そもそも戦後直後の大都市部は、空襲など戦災を図っても意味がないのではないか、ともいえます。

そも大都市圏はバラバラなのだから、小さく一体化

よくいわれるのは大都市の一体性ですが、では、仕事をするためには、政治家だけでは仕事をできなのでしょうか。

ないので、今日のような公務員制度が必要になりために、公務員を雇い、養うためにはある程度の二つめは、国政は官僚も政党も農村部優位の政策

で、全国市町村の分権化の先鋒を務めるのです。

国の出先機関である府県からの独立という分権化す。これには二つの意義があり、一つは官選知事・ろ、 府 県 の 仕 事 は や ら な く て 結 構 と い う こ と で阪、神戸の五大市による特別市制運動が再開しま

戦 後 復 興 し て く る と 横 浜、 名 古 屋、 京 都、 大

え、大都市圏エリアだと三千万人の人口規模です。

えられたかもしれませんが、いまは一千万人を超ていれば、東京都の人口は三〇〇万人くらいに抑石川栄耀（都市計画家）の東京抑制計画が実現し部への人口と経済の集中がすぐに復活しました。

それが戦後復興・高度成長期になると、大都市は大都市圏自治体ではないので、実態と合っていということは必ずしもないのです。大都市自治体

市自治体が多くの事務を担わなければならない、

そうすると大都市の一体性という議論で、大都ちらが行ってもいいことになるのです。

で大都市圏行政はできないので、府県と大都市ど当時いわれた残存部は連担しており、大都市だけそかになる心配もあります。しかし都市、そして行政を担うと、農村に引きずられて大都市がおろ

確かに、愛知県や兵庫県といった府県が大都市
位で力がありました。

を行うので、都市政策を求める、政策転換を求めすが、なぜ特別市にしなければならないのか理由ないのです。大都市という社会経済的必要性から特別市制論は能力があるのだから仕事をさせ財政力が必要になります。

このときも、大都市は人口規模が大きく行政能がはっきりしません。先ほど述べたように、府県る動きでもありました。
力が高いというのが大前提で、大都市的エリアだ

8

北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

から沢山仕事をさせるという理由に帰着していま

結局、人口規模と財政規模の行政能力が大きい

研究者、自治関係のマスコミもメンバーになり、

政族（地行族）議員であり、その他に自治関係の度官僚と自治体（地方六団体）、与野党の地方行います。「自治力ムラ」の構成メンバーは自治制

自治業界（自治力ムラ）の専管領域と考えられて傾向になります。

の利害が対立しやすいので、基本的には現状維持

府県を弱体化させる可能性があり、府県と大都市は都道府県の廃止につながり、大都市制度は都道ムラの特徴は、業界団体が同時に自治体なので、分離しているので六角形になるのですが、自治力

通常の省庁政策共同体は業界・企業と自治体が一九七四年改革、その後の二〇〇〇年改革は、基都区制度改革においても、区長公選が復活した的な制度となっています。

おりますし、中核市の場合は都道府県の合意が法府県の合意が事実上の手続きとして埋め込まれて大都市制度になっているものではないのです。

す。人口と財政が大きいのだから、大阪市や川崎いう意味です。大規模団体に沢山の仕事をさせる。

五角形のかたちになります。たとえば原子力ムラ

都市への昇格は当該大都市の意向に加え、関係道

ただし関係者が合意すればいいので、政令指定市などにはしっかり仕事をしてもらう、という程「政官業学報」の省庁政策共同体です。

規模能力を重視した考えです。ですから、それほの政は原子力関係の政治家、官は経産省、業は電

これはむしろ大都市というより、大規模団体と度の意味でしかありません。

他方、政令指定都市よりも規模の小さな県があ

ど規模のない中核市はそれなりの仕事となります。

定して工程を組んでいます。府市統合本部の工程

現在の「大阪都構想」もこの回路を公式には想るのです。

制度官庁が認めることによって、ムラの調和を図

本的に都区合意が積み上がった段階で、地制調が自治力ムラは業界団体が地方自治体・地方六団

対応するかたちです。関係者が合意してから自治体になっているので、五角形構造でやや特殊な形

力会社、学は原子力工学、報道マスコミ関係で、の人口規模でも構わないことになる。五〇万人の態です。そして自治体関係者には自治労も含まれそして地元自治体の六角形の構造です。

規模になれば府県並みの仕事を担えますが、隣接ます。

るという話になりますが、小規模県並みであればしてより大きな規模の団体があれば、その団体にいいことにもなり、政令指定都市は五〇万人程度担わせることになり、相関関係が影響します。世

二〇一二年八月頃には府市が合意した案を提示し

表 に よ る と、 地 制 調 の 検 討 事 項 に な っ た の で、
②業界型行政たいとなっています。これは都区合意型の都区制

田谷区は約八〇万人の人口で沢山の仕事をさせられますが、東京都は一三〇〇万人の人口がいるの

度 改 革 の や り 方 と 変 わ り ま せ ん。 が、 こ れ だ と二〇年くらいの時間がかかります。一九八〇年か

業界型行政は利害関係者の調整合意を経て政策ら議論を始めて二〇〇〇年に都区制度改革が実現

決定します。担当である自治制度官庁の総務省が立案・決定を行う、その基本的舞台となるのが通に封じ込め、都道府県と市町村が争っているわけので争いが生じなかったのです。市町村間の対立

ちなみに市町村合併は、府県を国の手先にしたしていますから、長期の時間を要します。
こでは、利害関係者の合意形成ができない、つまけで、業界型行政での対応が可能だったのです。

りムラのなかで合意できないと政策形成・制度改
大都市制度と道州制はムラのなかで争う事柄な

民主党政権は、当初は業界型行政は問題だと捉ではなかったので、地制調で対応したという仕掛ので、本当はあまりやりたくないのです。道州制

革にいたりません。

地方制度調査会で処理しようと考えています。そ

今回の大阪都構想も大都市制度のあり方として常型審議会の地方制度調査会です。

で、 都 に 沢 山 の 仕 事 を し て も ら う こ と に な る でしょう。
いずれにせよ大都市制度論は、単に大規模団体

国政と自治業界

大都市制度の決定場所

制度論ということになります。

４⑴①「自治力ムラ」政策共同体
大都市自治制度は「地方制度」の一部として、

北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

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たとえば、第一次分権改革は、地方分権推進委

そうなると自治制度官庁・総務省の面目は丸つぶで、決定の場を別の舞台に移管する可能性があり、業界型行政の地制調では膠着する傾向があるのすが、問題は業界内改革です。この業界内改革も員会という第三者機関で行われたものです。自治

れで、彼らはそうなることを最も嫌っています。

あります。

団体の要求で再開しました。地方行財政検討会議
業界のなかの争いではなく機関委任事務という業

え、一時、地制調は休止していましたが、地方六の場で議論してすすめようと思っていたようです

界の外の各省規制に対して、自治力ムラが求めたが、実質的に先送りになります。道州の区割りまがうまくいきませんでした。行財政検討会議で住で答申したのに、誰もやる気がなく、地制調に任

民投票制度の導入を検討すると、地方六団体は地次に三位一体改革は、ムラの外からお金を差しせていて道州制は実現しないとみんな思います。

（ア）官邸主導出すことを求められた業界間改革で、地制調ではそうしますと当時の安倍首相官邸主導のもと道州

たとえば道州制を地制調で議論して答申はする

はみっともないことですが、ムラの秩序としては処理できない問題なので、経済財政諮問会議とい制ビジョン懇談会を設け、実現を画策することが緩和問題です。ムラの中の調整ではなくムラの外

妥当な結論になったといえます。住民投票制度をう御前会議と、国と地方の協議の場という団体交ありました。

との争いだったのです。

導入したいのであれば、地制調で議論しても実現

渉で調整を図ったものです。ただ、団体交渉を申制調の場での議論を求め、地制調を再開すると住しません。なぜなら反対している業界関係者の集し込んでくるのは大体条件の切り下げです。条件を民投票制度は否定されました。民主党政権としてまりだからです。

の三方一両損を目指した業界間改革だったのです。

して、三位一体改革は、財務省・総務省・個別省が協議するときは切り下げの協議になります。そよくするのであれば交渉は不要ですから、国と地方倍首相が短期間で退陣したので、その後、道州制制を検討するのはしごく当然でした。しかし、安内閣＝道州制という色彩があり、官邸主導で道州

もともと道州制は、内務省＝府県制に対抗する

代替的決定場所①業界間改革の決定場所⑵

業界型行政の地制調で対応できないものが多々大都市制度も関係者が合意できる範囲であれ

財務省・厚労省に対し総務省はあっさり敗北しまの場の団体交渉です。消費増税分の分捕り合戦で、前会議や第三者委員会、さらには国と地方の協議

可能性は低いです。

ただ、これは内閣が弱ければできないので、当面機関・事務局を設置して処理することがあります。

官邸主導として、内閣官房や内閣府などに審議の議論もしぼんでいきました。
最近では、社会保障と税一体改革で、色々な会

ば、地制調で処理することができます。大阪都構した。三位一体改革に続いて二連敗ですから、自議体が次々に出てきています。よく分からない御あると、代替的決定場所を模索する可能性がでて想は大阪府と大阪市との間で合意し、他自治体にきます。

は影響を及ぼさないのであれば、それで収まる可治財政局の力量は低下しているようです。
議がありますが、開店休業状態でほとんどなにももう一つ、御前会議方式として地域主権戦略会

囲気を醸しだしています。一方で、制度と政局がを及ぼさずに、府市合意で提案するかのごとき雰としては地制調で位置づけ、ムラのなかには迷惑

大阪都構想は先ほどいいましたように公式回路（イ）議員立法先行

能性があります。ところが、他の政令指定都市ややっていません。

都道府県にも及ぶことになれば、六団体に関係してくるので議論が紛糾して処理ができなくなり、②業界内改革政治主導の議員立法で突破するやり方で、これは審議会や業界型行政では調整できないときに、絡んだ動きとして議員立法先行論があります。

地制調ではたぶん頓挫するでしょう。
せんので別の場が必要になります。第三者機関方

業界間改革は地制調で対応できないのは当然で

また、業界間横断改革は業界型行政ではできま式、御前会議方式、団体交渉方式などのやり方が10

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当時の政権与党の自民党に駆け込んで自治法を改問題で、地制調では膠着状態になってしまうので、三団体と首長三団体が対立した「議員報酬」規定

法二〇三条、二〇三条の二問題があります。議会

自治力ムラも使ってきました。最近では地方自治れたとき、自治制度官庁はどう議論をたてるのか、

度自体を自治体が考えていいのではないかと言わが建前ですが、しかし自治のロジックとして、制は自治制度官庁を中心に地制調で制度を考えるの次に自治体丸投げ論があります。自治力ムラで（ウ）自治体丸投げ

いうことになるのです。

われざるを得ないのです。

分権の見地から、それで筋が通るのかを改めて問るのか、です。いままでは押しつけてきましたが、他方で制度を他者がいいものだと押しつけられてしまうと禍根を残すことが懸念されます。

政局と絡んでいるので、いいかげんな制度が通っ連動させて、法律を制定する最後の切り札ですが、ムラの調整がつかない、業界型調整ができない正しました。

とは地域が自主的に決めると言っているのに、制

自治制度官庁のイデオロギーとして、地域のこではなく、大阪辺りに人が多いので結果的に大規

そして大阪都構想は、大阪という大都市の制度

なく、大規模団体に関する制度というだけです。

大都市制度といっても、大都市に特有の制度は

都 構 想 も 自 民 党、 み ん な の 党 の 野 党 が 法 案 を つ

度は地域で自主的に決めさせないと言い、自家撞ということです。

くっても勝手にやっているだけですが、与党・民

とき駆け込み的に議員立法することがあり、大阪

主党が乗れば議員立法先行はあり得ます。そして模団体です。分割すれば三〇万人くらいで大規模ムラの主催者である総務省を中心に関係者の意見めてしまうのです。ムラからみれば略奪行為で、ことが報道されていました。国に立法等措置を求張したので、地制調の西尾勝会長が憤慨していたのことで、詳細は大阪府と大阪市で立案すると主ていますが、一方で地制調に求めているのは大枠忘れ去られつつある。一方で、基地・原発・ダム

年で震災を思い出すでしょうが、震災復興問題はたけど、借金は消えていない。三月一一日は一周

構造は変わっていきません。夕張問題は忘れられ団体ではないので、要は大規模団体はどのようにを調整している一方で、外からオオカミのようなめているのは現行法体系の整合性の外枠のみで、現在の大阪都構想は、地制調に提言すると称し着に陥っています。

ものを呼んできて実行してしまうわけです。

細部は府市で立案するとしたら、白紙委任するこ

政治主導、あるいは業界のアウトサイダーが決

地制調の議論は吹き飛ばされてしまうのです。

もっとも国会が唯一の立法機関ですから、議員

立地自治体問題の構造は変わっていない。大阪都
を自治体が選ぶべきではないだろうか、と言われ配な点です。

としゆき・東京大学法学部教授＜の内容をまとめたものです。

文責・編集部

本稿は二〇一二年三月五日の自治のかたち研究会

かない

構想に飽きたときの次は何になるのだろうか。心

冒頭に申し上げたように、関心は移り行くけど、するかです。

立法でやるのは建前的には正しいのですが、ムラとになるので地制調は承知しません。

たとき地制調はどう対応するのか。しかし、細部

しかし自治のロジックからいうと制度設計自体の論理では地制調を吹っ飛ばす行為がいけないこ
しからん、議会がいきなり法律をつくるのはけしとになるのです。審議会の議論を通さないのはけ
からん、というのは一般的には通用しない論理の地方自治特別立法は議員立法と自治体丸投げをおわりにないか、ともいえます。

ことです。とはいえ、自治とはそういうものではが分かっていないのに、諾と言えるのか、という

しかし、議員立法はムラの社会からみると、実ような気もします。
態を知らない外の人が勝手にやっていると映るわ
けです。よく知らない外野の素人が決めて、混乱して困るのはムラの人です。外の人は逃げることができます。あるいはムラの一員にもかかわらず、外敵と通謀して勝手にやったのでけしからん、と北海道自治研究 ２０１２年４月（Ｎo.519）

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