土地総合研究 2022年夏号

3特集 所有者不明土地法改正 

現下の土地政策の全体像と所有者不明土地対策

東京工業大学 環境・社会理工学院 教授  中井 検裕
なかい のりひろ．はじめに者不明土地対策として議論されることが多く、土

本年  月に所有者不明土地の利用の円滑化等に地政策全体との関係があまり明確には意識されて関する特別措置法（以下、所有者不明土地法）のいないのではないかということがある。そこで本改正が成立した。内容としては、  利用の円滑化

稿では、ちょうどいい機会でもあるので、今後のの促進、 災害等の発生防止に向けた管理の適正土地政策の議論に資することを目的に、管理不全化、  所有者不明土地対策の推進体制の強化の 

土地対策や所有者不明土地対策を含む土地政策全つから成り、 では地域福利増進事業について対体を、見取り図的に整理することを試みてみたい。
象事業の拡充、事業期間の延長、対象土地の拡大など、 では災害発生防止目的での市町村長の権限の拡大、 では所有者不明土地対策として新たな計画制度や協議会制度、所有者不明土地利用円

．現下の土地問題の構図
図１は、土地政策の全体構図を考えるために、現下の土地問題の整理を試みた図である。

滑化等推進法人の創設などが盛り込まれている。

まず国土全体は利用ニーズのある土地（集合Ａ）

個人的にはもう少し踏み込めたのではないかとのとそうでない土地に分けられる。ここでいう利用思いがないわけでもないが、全体的には所有者不ニーズのある土地は現に利用されている土地だけ明土地対策がまた一歩進んだものと評価している。
でなく、現在は低未利用であるが潜在的な利用ニ

筆者は  年  月以来、国土審議会土地政策ーズがある土地も含まれることとする。また、ニ分科会企画部会の部会長として、これまで「土地ーズについては市場におけるニーズのみならず、政策の新たな方向性 」（ 年  月公表） 、もう少し広く土地市場外でのニーズ（例えば地域土地基本法の改正（ 年  月）、土地基本方針

コミュニティによるニーズ）なども含まれること（ 年  月、 年  月改訂）をとりまとめ、とする。

また同分科会特別部会の委員として、所有者不明もう一方の区分として、国土全体は、適切に管土地法の制定（ 年  月）を含め、所有者不明理されている土地とそうでない土地（これを「管土地対策に向けた議論に関わってきた。今般の所理不全土地」（集合Ｂ）と呼ぶ）にも分けることが有者不明土地法の改正に向けた議論も企画部会部できる。管理不全土地は、全て利用ニーズのない会長としてとりまとめにあたったが、この間感じ土地かというと、実はそうではない。
なぜならば、ていたことの  つに、所有者不明土地対策は所有確かに管理不全となっているのは所有者に利用意向がないからだろうが、所有者以外の者によるニKWWSVZZZPOLWJRMSSROLF\VKLQJLNDLWRWLNHQVDQJ\RBVJBKWPO

ーズがある場合があるので、集合Ａと集合Ｂは重4

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国土全体[Ｂ]管理不全土地[Ａ]利用ニーズのある土地[Ｂ’]迷惑土地

[Ｃ]所有者不明土地
図１ 現下のわが国の土地問題の構図
なる部分（積集合Ａ∩Ｂ）があり、この部分は、ることは明らかである。しかし、その全てが管理管理不全土地で所有者によるニーズはないが、所不全土地かどうかということについては、議論の有者以外の者による利用ニーズがある（顕在化し余地があるかもしれない。例えば、共有土地で一た）土地ということである。

部の所有者が不明であり、残りの所有者が適切に管理不全土地の中には、一部に第三者に悪影響管理しているような場合や、利用・管理者と所有を及ぼしている土地（外部不経済をもたらしてい者が別々の場合で、使用貸借などで現に適切に利る土地）があり、本稿ではこれを、「迷惑土地」（集用・管理されているが、真の所有者が相続等で不合Ｂ ）ということにする。集合Ｂ は定義より、明となっているような場合などが考えられそうだ

管理不全土地の集合Ｂの部分集合（Ｂ ⊂Ｂ）であが、国土交通省の資料などでも「所有者による自る。ただし、管理不全土地のうちどれが迷惑土地発的な管理が行われる蓋然性が低い土地」とされにあたるかの判断はそう簡単ではない。例えば、ているので、本図では、所有者不明土地は、その同じ河川の流域にあって、上流の管理不全の森林全てが管理不全土地に含まれる（すなわち集合Ｃは下流の市街地の洪水リスクを高めるということは集合Ｂの部分集合Ｃ⊂Ｂ）とした。


から言うと、上流の森林も迷惑土地と言えなくもないが、ここではとりあえずは、放置による雑草の繁茂など、主として近隣の土地に迷惑を及ぼしているという意味に限定的に考えることにしておきたい。
さて、所有者不明土地は、これらの上に集合Ｃのように描くことができると考えられる。所有者不明土地はその一部は迷惑土地と重なることがあ国土交通省 +3「人口減少時代における土地政策の推進～所有者不明土地等対策～」KWWSVZZZPOLWJR
MSWRWLNHQVDQJ\RWRWLNHQVDQJ\RBWNBKWPO より

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国土全体

[Ａ]利用ニーズのある土地[Ｂ]管理不全土地[Ｂ’]迷惑土地

[Ｃ]所有者不明土地
図２ 基本的な政策の方向性．見取り図の構造に影響する土地政策のない土地を国庫に帰属させることができる相続

このような土地問題の構図の上に、各土地政策

土地国庫帰属制度の創設などはその一例である。

が、主としてこの図のどの部分にどのように作用［Ｃ］所有者不明土地をできるだけ小さくするすることを意図しているかを検討することが本稿

方向の政策は、主として民法上の施策として展開の狙いであるが、まずは、各集合そのものに作用されている。政策は大きくは、これ以上所有者不する土地政策から検討してみたい。

明土地を増やさない予防的措置と所有者不明土地

政策的に言えば、図２に矢印で示されているよの解消に資する対症的措置から成る。前者には、

うに、［Ａ］利用ニーズのある土地をできるだけ増所有者不明土地の発生が相続や住所変更による所やし、逆に［Ｂ］管理不全土地や［Ｃ］所有者不在地不明によることが大きいことから、相続登記明土地はできるだけ小さくすることが望ましいこや住所等の変更登記を申請義務化した不動産登記とは明らかである。

制度の見直し、また、上述の相続土地国庫帰属制

まず［Ａ］利用ニーズのある土地をできるだけ度の創設があげられ、後者には所有者不明土地に増やす方向の土地政策については、既に述べた「土対して、利害関係人の申し立てによって管理人を地政策の新たな方向性 」の内容、なかでもそ選任することができる新たな財産管理制度の創設

こで述べられた「最適活用の実現」や「創造的活や、一部の所有者が不明である共有土地について、用の実現」がこれにあたる。次に［Ｂ］管理不全

裁判所の決定を経て、残りの既知の共有者のみで土地をできるだけ小さくする方向としては、その変更行為等の決定ができるようにされた共有制度

根幹は、土地基本法の改正によって「適正な土地の見直しなどがあげられる。の管理」が基本理念に追加されたことであり、そただ、こうした政策の取り組みによっても、人の結果としての関連する各法制度の創設や見直し

口減少が続く以上、残念ながら最終的に全国土がということになろう。相続したものの利用の意図

全て［Ａ］利用ニーズのある土地となることはな6

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国土全体[Ｂ]管理不全土地[Ａ]利用ニーズのある土地④[Ｂ’]迷惑土地⑤⑥③①⑧⑦②⑩⑨[Ｃ]所有者不明土地図２ 基本的な政策の方向性
いし、また［Ｂ］管理不全土地や［Ｃ］所有者不適切になされている土地）である。ただし、「今の明土地がゼロになることもないだろう。
［Ｂ］や［Ｃ］ところ」と書いたように、これらの領域の土地もについては、もちろんゼロが望ましいことは言う

今後の人口減少を考えると、将来、①から②へ、までもないが、現実的には管理不全であっても周②から④へ、場合によっては⑤や⑨に容易に移行

辺に迷惑を及ぼさないのであればそのまま放置しする可能性はあるので、そうはならないような施てもよいのではないか、所有者不明もそれが問題策として、前節で述べた、［Ａ］を大きくするようを生じさせていない限りは、探索コストをかけてな施策として「土地政策の新たな方向性 」でまで所有者を明確にする必要があるかどうか、本述べられたような施策や、［Ｂ］を小さくするよう音ベースでの議論も必要なようにも思う。いずれな施策として土地基本法の改正で追加された「適にせよ、図で示された集合関係が本質的に変わる正な土地の管理」を推進するような各種の個別施ことはないと思われるので、それを前提として次策を今から考えておくことは極めて重要である。に、ではこの図の各領域にどのような政策的対応対策が最も求められるのは、現に近隣に外部不がなされているかを見ていくことにしよう。


経済をもたらしている［Ｂ ］迷惑土地に含まれる⑤⑥⑧⑨であろう。このうち⑤と⑨は利用ニーズ

．各課題土地への対策としての土地政策の現状がないので、迷惑行為の解消・是正が対策となり、到達点

⑥と⑧は所有者以外の者による利用ニーズがある

議論の便宜上、図１の各領域に番号をふったものが図３である。
全部で  の領域があるが、今のところ問題がなので、いかにして所有者以外の利用主体に適切に利用（および管理）してもらうようにできるかが対策の中心となる。

いのは①（利用ニーズがあり適切に管理されてい⑤⑥⑧⑨に対しては、 年の民法改正によっる土地）と②（利用ニーズはないものの、管理はて、土地・建物に特化した財産管理制度が創設さ

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れ、利害関係人が地方裁判所に申し立てることに福利増進事業はこうしたケースに対応するもので、よって、その土地の管理を行う管理人を選任して⑦および⑧を対象にしたものである。周知のようもらい、利害関係人が管理人に対して管理を請求に地域福利増進事業は、地方公共団体や民間企業、することができるようになった。また、このうち132 や自治会などが所有者がわからない土地を地所有者不明土地である⑧および⑨については、管域の利益のために利用したい場合に、都道府県知理人が裁判所の許可を得て、売却等も行うことが事が使用権を設定することによりそれを可能とすできるので、特に利用ニーズがある場合の⑧対策る制度であり、本年の改正によって、可能な事業としても考えることができる。の種類の追加が行われ、また使用権の上限  年間

このように⑤⑥⑧⑨は、基本的には民々の問題として法制上は上記のように民法で取り扱われてをいくつかの事業について  年が可能、補償金の供託の分割支払いが可能となった。

きたところであり、市町村などの公共団体の関与一方、利用ニーズのない管理不全土地であり、の余地は基本的にはなかったが、本年の所有者不また所有者不明でもない④や⑤については、主た明土地法の改正によって、ようやく⑨に対しては、る対策として空き地・空き家バンクの推進があげ周辺の地域における災害等の発生防止目的で、市られる。これは利用者とのマッチングを図ること町村長が勧告・命令・代執行を行うことができるによって、④や⑤を①に移行させようとするものようになり、また⑩も含めて、利害関係人に代わと解釈することができる。って管理不全土地の管理命令を請求することができるようになった。



．残された課題

管理不全土地のうち③⑥⑦⑧は利用ニーズがあこうしてみてくると、対策の強弱は異なるもの

る土地であるが、既に述べたようにこれは所有者の、①から⑩のほとんどの領域には既に何らかのによる利用ニーズではなく、所有者以外の者によ対策が施されているといってもよさそうである。

る利用ニーズである。従って、これらの土地に対しかし、課題がないわけではない。

する対策は、基本的には他者による利用の円滑化

まず第  に、一般論として対策の有効性を検証を図るような施策ということになるが、この場合、し、強化していくことが必要である。例えば⑦お次に重要となるのは、他者による利用の性格であよび⑧を対象とした地域福利増進事業は、今までり、大きくは  公共団体による利用（公共目的）、のところ実績が全国で  件しかない。
課題として、

 民間団体による利用で利用目的に公共性が認事業の裁定申請に必要な所有者の探索に膨大な労められる場合（公益目的）、  それ以外（営利目力が必要であること、また費用負担が困難である的）に分けることができよう。

ことが既に指摘されており、こうした課題を解消

 の公共団体による利用は、それが収用適格事業であれば最終的には収用という手段があり、特するために一層の制度および運用面での改善が必要である。に⑦⑧については、所有者不明土地法によって特第  に、相対的に対策が手薄と思われる領域へ定所有者不明土地の収用の特例が措置された。一の、政策的テコ入れが必要である。特に迷惑土地方、  の場合には、少なくとも現時点では、利用である⑤⑥⑧⑨は、そもそも周辺に迷惑を及ぼしニーズを有する者の努力に任せるべきものであり、ているということを考えると、公的な関与があっ政策的な対応の必要性はないと考えるのが妥当とて然るべき領域とも考えられるが、既に述べたよ思われる。課題となるのは  公益目的の利用や、 であっても収用適格事業や都市計画事業にはあたらないような場合である。
所有者不明土地法の  つの目玉とも言える地域

第  回国土審議会土地政策分科会企画部会 資料 
吉原祥子「地域福利増進事業の活用に向けて：モデル事
業から見える課題」KWWSVZZZPOLWJRMSSROLF\VKLQJLNDLFRQWHQWSGI

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うに、現時点での法律上の公的関与は極めて限ら⑧の土地は⑥となる。増進事業の主体が主に迷惑れている。
これまで⑤および④については、
実は、行為の是正を目的として便宜的に増進事業の適用法律ではなく、いわゆる空き地条例によって自治を考えていた（例えば緑地としての利用）場合に体が独自に対応してきたという経緯がある。国土

は、⑧の土地は所有者が判明した途端に⑥ではな



交通省の資料 によれば、空き地条例は全国でおよく⑤の土地となる。そうなると、地域福利増進事

そ  割強の自治体が定めており、条例の規定内容業をいくら手厚くしたとしても、所有者が判明しには行政指導・助言から勧告、措置命令、代執行ている土地で同種の事業への支援が手厚くなけれや罰則に至るものまで含まれているものもあるが、ば、結果としての事業の実現には至らず、もとも実績となるとほとんどが行政指導・助言、せいぜとの主体は所有者探索のコストを負担しただけとい勧告に留まっており、代執行の適用に対しては、なってしまう。こうした状況が多く生ずれば、ひ「法的根拠がない」「対象土地の線引きが困難」といては、地域福利増進事業に手をあげようといういった理由によってほとんど実績がない。似たよ主体はいなくなってしまいかねない。このようなうなケースである空き家については、空家等対策

意味では、所有者不明土地対策は管理不全土地対特別措置法によって特定空家に指定すれば、最終策と一体のものとして考える必要があり、それぞ的には所有者不明であっても代執行が可能となっれの対策間で衡平性が保たれているか、注意深くており、行政代執行・略式代執行あわせて 検討しておくことが重要だと思う。

年度末で全国で  件の実績があることを考える

最後に、そもそもの課題として、実は図におけと、迷惑土地に対する公的関与は見劣りがするとる各領域に含まれる土地がいったいどれくらいあ言わざるを得ない。何らかの法制上の措置が必要るか、明らかになっていないということがあげらなように思う。

れる。いくら精緻で実効性の高い対策を考案した

また、⑤も含めて、⑥や③に対する政策的措置としても、対象となる土地がそもそも極めて少なも手薄であり、特に③や⑥は利用ニーズがあるもいのであれば、土地問題全体の解決への貢献度はのの、利用の円滑化を推進するような政策的支援限られることになる。おおよそでもよいので、各も乏しいと言わざるを得ない。例えば③に対して課題土地の定量的なボリューム感を把握すること

は、自治体による独自の補助制度を除けば、都市が、議論の出発点であることは言うまでもない。

再生特別措置法で定められた低未利用土地権利設定等促進計画くらいしかないのではないか。企画．おわりに

部会においても、③④⑤⑥の土地については、関本稿は現下の土地政策の全体関係を表そうと試連施策の施行状況や地方公共団体におけるニーズみたものであるが、あくまでも筆者の個人的な検等を継続的に分析しつつ、引き続き検討を行って討による試論であり、誤謬や筆者の理解が十分にいくとしたところである。

至っていない点も少なからずあると思われる。い第  は上記の課題とも関係するが、各領域に対わばたたき台であって、ぜひとも多くの指摘をいする対策間には衡平性が必要であるという点であただき、そうした指摘が土地政策の一層の深化のる。例えば、領域⑦および⑧を対象とする地域福ための議論のきっかけとなれば、筆者としては幸利増進事業は、裁定申請の前段となる所有者探索いである。

によって所有者が判明すると、⑦の土地は③に、第  回国土審議会土地政策分科会企画部会 資料「管理不全土地対策に関する調査について」KWWSVZZZPOLWJRMSSROLF\VKLQJLNDLFRQWHQWSGI より