土地総合研究 2014年夏号

47特集 土地利用の今日的課題
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被災  年後の復興における土地利用計画的課題
－超低密市街地の汎発－    

東北大学 准教授  姥浦 道生
うばうら みちおはじめに年月日に東日本大震災とそれに伴う津波によって多くの被害がもたらされた。それから年以上が経過し、各地で復興の取り組みが進めら復興土地利用計画の内容を見た上で、その土地利用的課題について述べていく。


復興に関する土地利用計画・規制・事業れている。しかし、その取り組みは必ずしも順調

復興土地利用計画は、被災後、各自治体によっに進んでいるわけではない。最初に決まったかにて策定されているが、その最大の眼目は津波防災思われた防潮堤の問題がいまだに各地で反対運動

性能をいかに、またはどの程度確保するかというに晒されていたり、資材費や人件費の状況による点であった。二度と同じような被害を繰り返さな建設費の高騰によって施工が予定価格内に収まらいためである。

なかったり、課題はまだまだ山積である。
そのような復興をめぐって生じている問題の一つが、土地利用に関する問題である。

この点に関する一定の基準を示したのが中央防災会議の出した「今後の津波防災対策の基本的考え方について」（ 年  月中間とりまとめ、同 

津波被災からの復興は、一般に土地利用の大幅月報告）である。そこでは、津波について「比較な改変を伴う。というのは、これまでも一定の頻的発生頻度の高い津波」（いわゆる /）と「発生度で一定の規模の津波に襲われてきた地域におい頻度は極めて低いものの、発生すれば甚大な被害て、二度とそのような被害を出さないように街ををもたらす最大クラスの津波」（いわゆる /）と計画しようとすると、多くの場合、防潮堤をはじいう  つのレベルの津波を想定することが、基本めとした構造物で防御しきれるものではなく、高的考え方として示された。そして、/ については台の林地や内陸部の農地等の転用・造成・移転が「防波堤など構造物によって津波の内陸への浸入必要となる。そして結果として想定されている被を防ぐ」こととする一方で、/ については「被害災地の空間像とは、居住機能は適正規模の高台にの最小化を主眼とする「減災」の考え方に基づき、移転させることで安全性とコンパクト性を確保・対策を講ずることが重要である」とした上で、「ハ維持しつつ、低平地は産業用地として活用するこード対策によって津波による被害をできるだけ軽とで雇用を創出し、以て高台の居住機能の維持に減すると共に」「避難することを中心とするソフトも結び付ける、というものである。

対策を重視しなければならない」とする。より具

しかし、残念ながらそのような望ましい姿になっていない被災地も見られる。
そこで本稿では、はじめに各地で行われている

体的には、「交通インフラなどを活用した二線堤の整備、土地のかさ上げ、避難場所・津波避難ビル等や避難路・避難階段の整備、浸水リスクを考慮

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した土地利用・建築規制などを組み合わせ、地域の指定範囲が広く取られている理由としては、この状況に応じて適切に実施する」ものとされていれらの自治体が安全性を重視したというよりは、る。

今回被災して高台等への移転を希望している人々

この考え方に基づき、多くの自治体では概ね（すに対して、防集事業のスキームに基づく補助を出なわち自治体によって多少の差異はあるものの）すためという、経済的理由が挙げられる。その代以下のような土地利用計画・規制を行っている。

り、建築規制の内容は / 防潮堤整備時の / 津波

すなわち、まず防潮堤については / に対応したの想定浸水深に応じて  段階に分けられており、ものを整備する。そして、その整備後に / 津波がそれが概ね P を超える場合には、住宅は禁止と来襲した場合をシミュレートし、その想定浸水深なる。一方で、想定浸水深が低い場合にはそれにが概ね P を超える区域については災害危険区域応じて規制内容も緩くなっており、想定浸水深がの指定を行い、住宅等の建設を原則として禁止す

概ね P 未満の区域については基礎上端の高さる。ここで基準が P となっているのは、浸水深がが道路から P などの規制となっており、浸水しP を超えると木造家屋の流出率が高まるためでない想定になっている場合には、地階に居室を有ある。災害危険区域の指定を受けた区域は、防災さない建築物は建築可能、と事実上規制はない（図

集団移転促進事業の移転促進区域として設定され、）。

そこに居住していた人は国からの補助を受けつつまた、高台への移転スキームについても、例え高台等の住宅団地に移転することとなる。なお、

ばいわき市においては、特に防災緑地の建設によ災害危険区域の指定を先行させても、また防災集って/に対しても一定の安全性が確保できる場合

団移転促進事業の移転促進区域設定を先行させてには、すなわち高台移転のみならず低地におけるも構わないものとされている。この場合、前者と再建も選択肢として加える場合には、防災集団移しては平野部の大規模な既成市街地が、後者とし転促進事業ではなく、土地区画整理事業を活用し、てはリアス式海岸部を中心とした小規模な漁村集飛び換地を行うことによる高台移転を行っている。

落が想定されている。

これは、土地区画整理の方が土地を所有すること逆に、想定浸水深が概ね P 以下となる区域については、原則としてそのまま住宅等を再建するこができ、将来的な住民の資産保全にもつながるという意図もあった。とになる。ただし、従前から道路率が低かったり、公園が整備されていなかったりと、都市基盤に課題を抱えていたような区域については、これを機に土地区画整理事業を通じてその整備を行う場合もある。
このような、いわば標準的な計画とは異なる計画・事業スキームで復興を計画している自治体もある。
例えば災害危険区域の指定範囲については、大船渡市においては、今次津波の浸水域すべてとなって図  大船渡市における災害危険区域の指定イメージいる。このように、災害危険区域（出典：大船渡市資料）

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以下では、このような復興に関する土地利用計月  日）。とはいうものの、逆に言うと  割埋ま画・規制・事業の適用実態を踏まえて、区域を「集っているわけで、成績としては悪くはない。石巻団移転先」と「低平地」とに分けた上で、それぞ市においては二次募集段階ではあるが、応募率がれについて現在形成されつつある空間像を明らか

 割を切っている移転団地も見られる。にするとともに、その課題について述べていくこ

なお、これまで被災者に限定されてきた移転団ととする。なお、ここで「集団移転先」とは、高地の売却が、被災者以外に対しても許容されるこ台をはじめとした防集移転団地を指す。また「低ととなった（正確には、「目的外使用」として国か平地」とは、今回の津波浸水域を指す。具体的にら交付金の返還が求められることはなくなった）。

は、災害危険区域に加えて、原地再建土地区画整これにより、移転団地における空き地発生状況は、理事業区域、さらには被災したものの特段の都市一定程度――この程度は団地によって異なるだろ

計画の面的整備事業が行われない区域（いわゆるうが――改善することが見込まれてはいる。とは「白地地域」）が含まれる。

いうものの、そもそも防集移転団地はマクロ的に集団移転先の土地利用的課題

は郊外部と評価される場所に作られている場合も少なくなく、そのような場合にまで、その移転団防災集団移転促進事業の大臣同意を得るために地を積極的に埋めるのが正しい選択なのかについは、言うまでもないが移転需要があることに関すては、なお個別的な議論の余地が残るところではる一定の根拠が必要である。そこでの需要算定のある。

ベースになっているのは、住民に対する意向調査である。

また、そもそも移転する世帯の少なからぬ割合が高齢者のみ世帯である。そのため、移転団地はしかし、その住民の意向が時の経過と共に大幅今後さらに急速に高齢化が進行し、それに伴い、に変化してきている。特に、当初は「希望」とし空き地・空き家化も進行することが予想される。て高台への移転を考えていたものの、その金銭的一方で、それを埋める新たな需要が想定される地負担の大きさや銀行融資等の厳しさ等の現実に直域は、少なくともこれまでのトレンドを見る限り面して、それを断念する人々が増えてきている。

は、ほとんどないといっても過言ではないだろう。

または、最近の資材や人件費の上昇に伴う工事費

つまり、一度空き地・空き家化したものの多くは、の高騰により、自力再建意向のある世帯であって恒久的に再度活用される見込みがない土地・家屋も、多少時期を遅らせるという選択肢を想定してとなるのである。

いる場合もある。さらには、復興計画の実現の遅れから、他自治体も含めた別の場所に移転したり、すでに再建したりしている場合もある。

低平地の土地利用的課題
今回の津波によって被災した低平地においては、このような需要の変化を事前に見通すことは、さまざまな事業が計画されている。しかし、そこ非常に困難である。また、意向の変化に応じた団に立ちはだかっているのは、その利用に対するそ地の縮小化も一部では行われているが、すべてにもそもの需要の低さと公有地・民有地の散在によ対応することは、計画の遅れにつながることもある土地利用の非効率性であり、それらの結果としり、困難である。そのため、当初予定していた団て、土地利用の密度の低さが課題となっている。

地の規模が過大になってきており、造成当初から以下、順番に見ていこう。

空き地が散見されるものも出てくることになる。

まず、いわゆる「白地地域」である。ここは、例えば、亘理町では、事前の意向調査をもとに、今次津波によって浸水したものの、防潮堤または 区画の防災集団移転団地内宅地のうち  区画

いわゆる二線堤の建設により安全になる（すなわで空きが生じているという（河北新報  年 ち防潮堤建設後の / シミュレーションにおける

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想定浸水深が概ね P 以下になる）と判断され、ましかしながら、場所によっては転出を希望するた一定の都市基盤整備もなされているとして特段被災者の所有地の合計面積がこれらの論拠に基づの面的整備事業も行われない区域である。被災直

く公共による土地買収面積を上回っている場合も後から個別的自主的再建は可能であり、床下浸水ある。その場合、もちろん公共サイドとしてはそまたは多少の床上浸水だった場合や津波の流速がれらの土地を買うことはできない。今後事業が進遅かった場合など、被害の度合いが小さかった地行した後に、その買われなかった売却希望地が有域については、修繕・再建が早々に進行した。し効活用されることになるか、または空き地としてかし一方で、地域によっては今次津波によって壊放置されるのかは今の段階では判別がつかないも滅的な被害を受けつつも、防潮堤が建設されるこのの、後者となる可能性も捨てきれない。さらにとによって / 津波からもシミュレーション上はは、日本人的な土地に対する執着からとりあえず安全になるとして、そのまま放置されている地域は所有し続けるものの、本人は別の場所ですでにもある。石巻市・渡波地区が典型例である（写真再建しているため、どのような利活用を行うのか）。

を決めていない場合もある。所有地の売却や地区外への移転を希望しているのは、被災地の土地区画整理事業全体で所有者の約 ％であり、住み続けたい、土地を持ち続けたいという意向を有していたのは約 ％であるという（ 年  月  日読売新聞）。このように、土地区画整理事業を行ったものの、土地が有効活用されず、そこに低密市街地が形成されつつある。
第三に、災害危険区域の指定がされているものの、建築規制の内容が全面的に住宅建築禁止というものではなく、嵩上げ（床面高さ）や地階の禁写真  石巻市渡波地区の  年  月現在の再建状況

止等を条件に住宅も含めた建築が認められている（道路を挟んで右側は災害危険区域、左側は白地地域で場合である。仙台市においては、災害危険区域以ある。出典：筆者撮影）

外の / 浸水予測区域における居住被災者に対しては、市内市街化区域内における住宅再建につい次に、原地再建型土地区画整理事業施行区域でて独自に各種助成金を支給することとしており、ある。ここは、今次津波によって壊滅的な被害をその枠組みは同一である。

受けたものの、土地区画整理事業を行うことで都そのような場合、一方で移転を望む場合には防市基盤整備を行い、従前より住環境の改善した街災集団移転促進事業の枠組みの中で補助を受けつにして、被災者が継続的に居住しようという意向つ土地の売却、移転を進めることができ、他方でを持つインセンティブにすることを狙っている。

原地再建を望む場合には、住宅の修繕・新築をす

また実質的には、土地の価格がさほど上がらないることが可能である。すなわち、個々の地権者に中で道路や公園等の公共施設整備を行うため減価とっては、自らの意向に沿った選択が可能になっ補償地区となり、さらには地区内に災害公営住宅ている。しかし一方で、土地利用的には解体してを建設する場合が通常であるため、それらのため自治体に売却された空き地化している敷地と再建の公共による用地買収が入ることになる。
これは、した住宅が建っている敷地とが混在している状況

土地を売却したいという被災者の意向に沿うといが生じている（写真 、）
。特に、例えば野蒜地う、副次的な効果もある。

区においては超低密土地利用が進行している様子

土地総合研究 2014年夏号が分かる。原地での自力再建希望者はすでに再建

51意味がある。

していると思われ、今後さらに住宅が再建されて第一には大規模土地利用が可能になるという積くる可能性は高くはない。逆に、このような状況極的意味である。産業系を中心とした土地利用にが今後も永続的に固定化する可能性が高い。被災対する需要が見込める場合、土地区画整理事業を者の意向を最大限叶えるような土地利用規制・事導入して土地利用を集約化し、工業団地整備を行業枠組みを整えることの歪が、その後の土地利用うということが考えられる。例えば仙台市蒲生北に生じる結果になっているといえる。

部地区や東松島市大曲地区等においては、このよ

うな工業団地整備を目的とした土地区画整理事業が計画されている（図 ）。
図  仙台市蒲生北部土地区画整理事業設計図
写真  東松島市野蒜地区の  年  月現在の再建状況 （出典：筆者撮影）

（出典：仙台市資料）


第二には、インフラの廃止が可能になるという消極的意味である。今回は自治体の所有地が多いため、それをまとめてインフラを廃止することによって、道路や上下水道等のインフラの維持管理コストを削減することができる。ここにも土地区画整理事業が導入されうるが、従来型のインフラ整備型区画整理とは異なり、事業費が非常に安い、
敷地整序を中心としたものとなる。また、その集

写真  東松島市東名地区の  年  月現在の再建状

約地については、活用しないという土地利用も場況 （出典：筆者撮影）

合によっては積極的に位置づけていく必要がある



だろう。

対応策の検討

なお、都市計画区域外においては、土地区画整このような所有権的にも、また土地利用的にも理事業の活用ができない。今回の被災地には小さ分散化している区域については、対応がいくつかな漁村が少なからずあり、それらの多くが都市計考えられる。

画区域外である。その場合は土地の交換分合を行まず挙げられるのは、「集約化」である。所有とっていくしかないが、それを一対一でやっていく利用の構造が空間的に輻輳している場合には、そことには相当程度限界がある。今後の我が国の状れを一定程度集約化することで、土地利用の効率況を勘案しても、都市計画区域外のような小都市性が上昇する。ただし正確には、ここには二つのやそれより小さな自治体・集落においてこそ、こ52

土地総合研究 2014年夏号のような“縮退事業”の必要性は高まってくるの効率的な復興土地利用計画を一層困難なものにしであり、そこに対する制度的手当てが求められる。
ている。

次に挙げられるのは、ミクロな活用である。す

その結果として生じている、または生じつつあでに一定の宅地利用がなされている場合には、するのが、本稿で見てきたような超低密市街地の汎なわちミクロなスプロール的土地利用になってい発である。

る場合には、区画整理を適用して土地利用の集約微修正を加えつつ、それを少しでも効率的で持化を図ることは困難である。補償費等により事業続可能な市街地・土地利用へと変換していく努力費がかかる割には、保留地が売れないなど便益がが、今後も求められている。そして、そこで得ら得られないためである。そのような場合には、細れる知見・経験は、日本全国で今後さらに問題にかい単位での土地利用を個別的機動的に図っていなっていくであろう、スポンジ状に“スカスカ”く必要がある。になっていく市街地の再編に際して有用なものとそのような場合に求められるのが、地区レベルの土地利用マネジメントの仕組みである。すなわ
ち、従来の地区まちづくりのように、地区において新たに行われる土地利用に関して審査をするという機能だけではなく、所有者が近傍におらず、管理が十分になされない土地が発生した場合には、地区で管理を行う機能も有する仕組みである。その場合、所有と利用概念の再構築も必要となるだ
ろう。また、そのマネジメントさえ地区レベルで行う余力がなくなった場合にどうするのか、という課題もある。
集約化を図る場合もミクロな活用を図る場合も、プラスになる土地利用を探ることは重要であるが、そのために維持管理コストがかかり、むしろマイナスになる土地利用となってはならない。活用をしなければならないと焦って、逆に負の影響を及ぼすようであれば、無意味である。したがって、場合によっては“活用”しない、放置する土地（震災後の自然の植生遷移を示す土地）についても、積極的に位置づける必要があるだろう。
終わりに
今回の復興は、人口減少・高齢化に伴い都市をいかにコンパクトに作り替えていくか、という課題を有していた三陸地方沿岸の都市・集落に関して、高台移転をさせつつ低平地も有効活用するという、マクロにはその規模をいわば倍加させる計画である。そのような根本的構造的困難性に加えて、被災者の意向の変化という不確定要因が入り、なることが期待される。