新しい都市農地制度について

都市農地の保全・活用のための新たな制度～生産緑地法等の改正概要～
国土交通省 都市局

都市計画課

１．背景

環境計画調整官

湯澤将憲

活環境を形成する緑地や災害時の避難場所として市街化区域内農地、いわゆる都市農地についての役割が見直されている。

は、基本的には「宅地化すべきもの」として位置

このような背景のもと、ここ数年にわたり、都づけ、認識されてきたところである。特に 1980

市農地の保全に係る制度の見直しが行われてきた

年代のバブル景気においては、大都市を中心としところである。

た地価の高騰が顕著となり（1980 年代後半の 5年間で約 2.6 倍に高騰）、大都市地域における住２．都市農業振興基本法宅・宅地供給が重要な政策課題となっていた。当

前述のような都市農業・都市農地を巡る背景を時の臨時行政改革推進審議会の答申（S63）では踏まえ、平成 27 年 4 月に、都市農業の安定的な「旺盛な土地需要があるにもかかわらず、既成市継続を図るとともに、議員立法により都市農業の街地に、工場跡地、未利用埋め立て地など低・未有する機能の適切な発揮を通じて良好な都市環境利用地や農地が多く存在」するとし、「合理的な土の形成に資することを目的とした「都市農業振興地利用という点から看過できない」との記載がな

基本法」（以下「基本法」という。）が制定された。

され、また、生活大国 5 か年計画（H4）では「勤基本法では、都市農業の振興に関する基本理念と労者世帯の平均年収の 5 倍程度で良質な住宅取得して、以下を位置づけている。

を可能にすること」が示された（当時、マンショ①都市農業の多様な機能の適切かつ十分な発揮とンで約 7 倍、戸建てで約 8 倍であった）。このよ

都市農地の有効な活用及び適切な保全が図られる

うな時代背景を踏まえ、政策課題へ対応すべく、べきこと

平成 3 年に生産緑地法が改正され、翌平成４年に②都市農業の振興は、都市農業の有する多様な機三大都市圏特定市において一斉に生産緑地地区の能が発揮されることが都市の健全な発展に資する指定（保全すべき農地と宅地化農地の区分）が行という認識の下、農地とその他の土地が共存するわれた。

良好な市街地形成に資するように行われるべきこ

しかし、近年都市農業・都市農地に関する都市と住民の世論は大きく変わりつつある。食の安全へ③幅広い国民の理解の下に、地域の実情に即して、の意識の高まりとともに、身近な農地で生産され都市農業の振興に資する施策の推進が図られるべ

た新鮮で安全・安心な野菜が手に入ることが高くきこと評価され、自ら農作物を育てたいというニーズも高まっている。また、都市への人口流入の収束に

３．都市農業振興基本計画

よる開発圧力の低下、ゆとりや潤いを求めるライ基本法では、国において「都市農業振興基本計

フスタイルや価値観の広がり、東日本大震災を経画」（以下、「基本計画」）を策定する旨が位置づけた防災意識の向上等により、都市農地は良好な生られており、このため、農林水産省及び国土交通○都市農地とまちづくり

第 73 号- 6 -省協力のもと基本計画策定作業を進め、平成 28①都市緑地法

年 5 月に閣議決定がなされたところである。

都市緑地法における緑地の定義を、「樹林地、草基本計画では、都市農業の振興に当たり「都市地、水辺地、岩石地もしくはその状況がこれらに農業の多様な機能の発揮」を中心的な政策課題に類する土地（農地であるものを含む）」とし、緑地据えるとともに、これを通じて農地の有効活用及に農地が含まれることを明確に示した（第 3 条）。

び適正保全を図り、農地と宅地等が共存する良好

また、緑の基本計画における記載事項（第 4 条

な市街地の形成に資することを目指すべき方向性

第 2 項）に、1)生産緑地法による生産緑地地区内としている。また基本計画では、都市農地・都市の緑地の保全に関する事項、2)緑地保全地域、特農業について、農業政策の観点からに加え、都市別緑地保全地区及び生産緑地地区以外の区域であ政策の観点からも再評価を行っている。それは、って重点的に緑地の保全に配慮を加えるべき地区①目指すべき都市像としての「集約型都市構造化」並びに当該地区における緑地の保全に関する事項、と「都市と緑・農の共生」（注 1）を実現する上で、を加えた。

都市農地を貴重な緑地として明確に位置づけ、②

これらは、農地を都市の緑地政策体系に位置づ都市農業を都市の重要な産業として位置づけ、③け、保全方法の充実を図ろうとするものである。

農地が民有の緑地として適切に管理されることが持続的な都市経営のために重要、としているとこ②生産緑地法ろである。そして再評価の内容を踏まえ、都市農

1)生産緑地地区の面積要件の引き下げ（第 3 条）

業振興に対する新たな施策の方向性として、①担生産緑地地区を都市計画に定めるには、従来一い手の確保、②土地の確保、③農業施策の本格展

団で 500 ㎡以上の区域とする規模要件が設けられ開、を打ち出しており、特に②土地の確保についており、要件を満たさない小規模な農地は所有者ては、1)都市農地の位置づけを「宅地化すべきもに営農意欲があっても保全対象とされていなかっの」から都市に「あるべきもの」へと大きく転換たほか、公共収用や一部所有者の相続等に伴い、し、計画的に農地を保全すること、2)コンパクト生産緑地地区の一部の解除が必要な場合、残されシティに向けた取組との連携も検討すること、3)た面積が規模要件を下回ると生産緑地地区全体が都市農地保全のマスタープランの充実等土地利用解除されてしまうという問題（いわゆる道連れ解計画制度のあり方を検討すること、としたところ除）があった。

である。さらにこれらに関連する講ずべき各種のこのため、生産緑地地区の面積要件について、施策が位置づけられた。

地域の実情に応じて条例により 300 ㎡まで引き下げることを可能にした。加えて、都市計画運用指４．都市緑地法等の一部を改正する法律

針において、一団の農地の見なし方について改善基本法及び基本計画に位置づけられた都市農地を行い、同一又は隣接する街区内に複数の農地がの保全に関する方向性や講ずべき施策を踏まえ、ある場合、一団の農地と見なして指定することが第 193 回国会において「都市緑地法等の一部改正可能としたところである。これらの見直しにより、する法律」が可決、成立した（平成 29 年 4 月 28

道連れ解除の案件のうち 8～9 割が救済されるも日）。都市農地に関する制度としては、都市緑地法、のと見込まれるところである。

生産緑地法、都市計画法、建築基準法の改正が行平成 30 年 7 月現在、東京都など 9 都府県 54

われ、既存制度の見直し、新たな制度の構築がな都市で、面積要件の引き下げにかかる条例の制定された。これらは、平成 29 年 6 月 15 日及び平成がなされており、今後も条例の制定が予定されて30 年 4 月 1 日に施行されたところである。

いる都市が数多くある。

- 7 -○都市農地とまちづくり

第 73 号2)生産緑地地区における建築規制の緩和（第 8 条）う、土地所有者の意向に基づき、買取り申出期限生産緑地地区内において設置可能な建築物につを 10 年間延長する「特定生産緑地」を創設した。

いては、従来、農林漁業を営むために必要で、生特定生産緑地については、所有者等の同意、都市活環境の悪化をもたらすおそれがないもの（生計画審議会の意見聴取を経て、市町村長が指定で産・集荷施設、貯蔵・保管施設、処理等に係る共きることとなっており、従来の生産緑地と同様の同利用施設、休憩施設等）に限定されていたとこ

行為制限を継続させることで、税制措置についてろであるが、営農継続の観点から、新鮮な農産物従来どおりの内容（固定資産税等の農地評価・農等への需要に応え、農業者の収益性を高めること地課税、相続税等の納税猶予の適用）を継続させ、（いわゆる 6 次産業化の推進）を目的に、以下の営農環境の確保を図り、都市農地の保全を図る趣施設を追加したところである。

旨の制度である。

a)生産緑地内で農産物等を主たる原材料とする製他方、特定生産緑地の指定を受けなかった場合造・加工施設（ジュース、ジャムなどの加工施設）は、いつでも買取り申出ができるようになる一方、

b)生産緑地内で生産された農産物等又は 1)で製営農を義務づけられる期間がなくなることから、造・加工されたものを販売する施設（いわゆる直税制措置についても見直しが行われた。固定資産売所）

税等については宅地並み課税とされたが、東京 23c)生産緑地内で生産された農産物等を主たる材料

区の場合課税標準額が約 250 倍になると見込まれとするレストラン（いわゆる農家レストラン）るなど農家への負担が急増することから、激変緩これらの施設を追加することで、都市農業の 6和措置として、5 年間課税標準額に軽減率（1 年次産業化など、農業者の収益の多様化や、周辺住目：0.2、2 年目：0.4、3 年目：0.6、4 年目：0.8）

民の都市農業・都市農地への理解が進むことが期を乗じる措置が講じられた。また、相続税等につ待されるところである。留意事項としては、生産いては、納税猶予の適用がなされないこととされ緑地地区において、これらの施設について許可をたが、既に納税猶予を受けている場合については、得た上で設置することが可能となったわけである

次の相続までは、現世代に限り納税猶予が継続さが、当該生産緑地区が存在する地域の用途地域にれることとされた。

おける建築制限を踏まえる必要があること、また特定生産緑地の指定は、買取り申出期日の到来建築物の建築に伴い農地転用がなされた土地につまでに行うこととされており、それ以降の指定はいては相続税の納税猶予が適用されないこと等が認められていない。最速で平成 34 年までに指定挙げられる。

を行うことになるが、個々の農家等の土地所有者に対する制度の周知、意向とりまとめ、農地等利

3)特定生産緑地制度の創設（第 10 条の 2）

害関係人の同意取得、さらには都市計画審議会で生産緑地については、指定から 30 年が経過すの意見聴取など、事務作業が膨大に及ぶことが想るといつでも土地の所有者が市町村長に対して買定されることから、早めに作業への着手を行い、取り申出ができることとなる。現在指定されてい漏れのないように意向確認を進めることが強く求る生産緑地地区（全国で約 1.3 万 ha）のうちの約められる。

8 割にあたる約 1 万 ha が平成 34 年に指定から 30

特定生産緑地の指定意向に関しては、国土交通年が経過し、いつでも買取り申出ができる状況を省で平成 30 年 1 月にアンケート調査（対象：練迎える（いわゆる「2022 年問題」）。30 年経過後馬区、世田谷区）を実施している。この結果では、も営農の継続が相当数見込まれる一方、即時買取約 2/3 にあたる 6 割以上の農家が、所有する全てり申出は限定的である（注 2）ことを踏まえ、30の生産緑地について、特定生産緑地の指定を受け年経過後も引き続き営農環境の確保が図られるよる意向を示しており、一部を指定する意向のある○都市農地とまちづくり

第 73 号- 8 -

者を含めると、8 割以上が特定生産緑地制度の活する法律」（以下「貸借法」という。）では、生産用を検討していることが見込まれている。また、緑地を対象として、本法律に基づく農地の貸借に後述する貸借法の措置により、農地として保有をついて、農地法の法定更新の不適用、相続税等の継続する意向（＝特定生産緑地の指定を受ける意

納税猶予の継続がなされるなど、農地（生産緑地）向）が高まる可能性も見込まれている。の貸借を容易にし、多様な主体の参画が期待され特定生産緑地制度や貸借制度の活用を個々の農ているところである。一方で、農地の貸し手（農家に浸透させることで、生産緑地を最大限保全す家）にとっては、貸借期間中に相続が発生した場ることが望まれるところである。

合などにおいて、従来の制度では、借り手が主たる従事者となり、買取り申出できないことから、③都市計画法・建築基準法相続税の支払い等に支障が生じることが予想され、住宅需要の沈静化や住民の都市農業に対する認生産緑地を貸すことを躊躇するのではないかとい識の変化、マンション等の建設に伴う営農環境悪う懸念が存在した。このため、生産緑地法施行規化の防止、住居専用地域に農業用施設が原則とし則に規定されている主たる従事者の範囲についてて建築できない状況を踏まえ、住宅と農地が混在見直しを行い、所有者が農林漁業に一定の役割をし、両者が調和して良好な居住環境と営農環境を果たす場合には「農林漁業の主たる従事者」とな形成している地域を、あるべき市街地像として都るよう要件を拡充し、貸借期間中に所有者（貸し市計画に位置づけ、開発／建築規制を通じてその手）が死亡等した場合でも、主たる従事者証明の実現を図るため、新たに住居系の用途地域として発行が可能となることとしたところである。

「田園住居地域」を創設したものである。

具体的には、貸借法及び特定都市農地貸付法に当該地域においては、農地と調和した低層住宅基づき生産緑地地区の区域内の農地を貸しているに係る良好な住居環境を、建築規制（低層住居専場合については、主たる従事者（借り手を想定）用地域をベースに農業用施設の立地を限定的に許が 1 年間に従事した日数の 1 割以上従事した者に容）、農地の開発規制（許可制、一定の小規模の開ついても、主たる従事者に含めることとした。1発は可能）により保護しようとするものである。

割にカウントする従事内容としては、貸借した生通常、開発制限のかからない生産緑地地区以外の産緑地縁辺部の見回り、除草、周辺住民からの相市街化区域内農地の開発に対して許可制を導入

談、市民農園利用者への技術指導等が考えられる（300 ㎡未満は許可しなければならないとされてが、これらを行うことで、生産緑地の適正管理、いる）するものであることから、農地への規制強ひいては良好な都市環境の形成に資することが期化となる制度である。従って、それらの規制に応待されるものである。

じた税制措置もなされている。具体的には、田園住居地域内の宅地化農地（許可しなければならな６．生産緑地制度の活用推進

いとされる 300 ㎡を超える部分）については、固生産緑地制度は三大都市圏特定市では概ね全ての定資産税等の課税評価額を 1/2 に軽減するほか、都市において導入されているが、それ以外の一般相続税等については宅地化農地であっても納税猶

市町村においては、平成 29 年現在 10 都市、約予が適用されることとされている。

110ha の指定にとどまっている。三大都市圏特定市以外の都市においても、本制度の趣旨や人口減

５．都市農地の貸借の円滑化に関する法律への対少・少子高齢化を背景としたコンパクトなまちづ

応くりを進めるうえで、現在策定が進められている
第 196 回国会において成立し、平成 30 年 9 月「立地適正化計画」において定められている居住

1 日に施行された「都市農地の貸借の円滑化に関誘導区域の外側においては、無秩序な住宅等の開- 9 -○都市農地とまちづくり

第 73 号発を抑制する観点から、市街化区域内農地を保全７．おわりにする必要性が高まっている。また、宅地需要の低

これまで紹介したように、ここ数年で都市農地下に伴い、これまで宅地化が期待されていた市街のあり方に関する意識の変化とともに、関連する化区域内農地においても、将来にわたり営農を継制度ついて大きく転換がなされ、都市農地の保全続しようという都市農業者も見られるようになっや活用が図られやすいような環境が整えられてきている。これらに加え、貸借法の対象が生産緑地たところである。これらの制度の適切な運用によに限定されていることから、一般市町村においてり、都市と緑・農が共生した新たなライフスタイも生産緑地制度の導入が望まれるところである。

ルの実現、都市農業をベースにした新たなビジネ

三大都市圏特定市においても、全般的にはかつスの創出、緑や農の適正保全を通じたコンパクトてのような宅地需要が低下しつつあることや、人シティ形成への貢献が期待される。

口減少・高齢化、緑地の減少等を踏まえ、身近な各種制度の周知については、行政のみならず、緑地である農地を保全し、良好な都市環境を形成ＪＡ、農業委員会との連携が不可欠であるとともするために、生産緑地地区を追加で定めることをに、都市に農地を残し、活用を進めたいという事検討すべきであろう。また、過去に生産緑地の指業者、市民等への普及啓発も不可欠である。より定が解除され、転用の届出がなされた土地であっ暮らしやすい都市づくりのために、これらの制度ても、届出後の状況の変化により、現に再び農業の活用を進めるための努力を、国土交通省でも惜の用に供されている土地で、将来的にも営農が継しみなく重ねていく所存である。

続されることが確認される場合などには、生産緑

注 1：社会資本整備審議会都市計画制度小委員会中間と地地区に定めること（再指定）が可能である。

りまとめ（平成 24 年 9 月 3 日）
注 2：国土交通省アンケート（平成 26 年 12 月）○都市農地とまちづくり

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