データ駆動社会の実現に向けた７つの視点
2022 年 6 ⽉ 6 ⽇
デジタル政策フォーラム1

I データ駆動社会の基本像“我が国は、21 世紀を迎え、すべての国⺠が情報通信技術(IT)を積極的に活⽤し、かつその恩恵を最⼤限享受できる知識創発型社会の実現に向けて、既存の制度、慣⾏、権益にしばられず、早急に⾰命的かつ現実的な対応を⾏わなければならない。”

これは、2001 年 1 ⽉、IT 本部（⾼度情報通信ネットワーク社会推進本部）で決定された「e-Japan 戦略」の冒頭の⼀⽂である。この e-Japan 戦略から約 20 年が経過した
今、光ファイバー網を含むブロードバンド基盤の整備では世界最先端となる⼀⽅、⾏政・医療・教育分野をはじめ各領域でのデジタル化の遅れが⽬⽴つ。
その背景を２つの⾯から⾒る。まず、デジタル投資を⾏う企業経営層を⾒ると、⽇本のデジタル投資は主としてコスト削減を⽬的としており、新たな価値や収益機会を⽣み出すことに主眼が置かれてこなかった。また、デジタル投資として、⾼機能端末や⾼速回線など、⼿をつけやすい、⾒える領域にのみ⼿を付ける「⼿段の⽬的化(＝digitization)」に終始し、デジタル化によって業務プロセスそのものを⾒直すという「BPR2の視点（＝digitalization）」が⽋けてきたという指摘もある。
もう⼀つの⾯、すなわちデジタル技術の提供事業者を⾒ると、急速な技術⾰新が進む中にあっても既存の権益（旧来のシステム）を守り、異なる機器・サービスの相互運⽤性を確保するオープン化に消極的で「ベンダーロックイン」を追い求める傾向が強かった。同時に、新しいデジタル技術は「技術的に可能（できるようになる）」という供給側の視点に⼒点が置かれ、現実社会が抱えている課題を（こなれた）デジタル技術でどう解決するか、また、その解決策が⾃⽴可能でスケーラビリティを有する（scalability=
地域を超えた広がりを持つようになる）かどうかという視点が⽋けていた。

1

本提⾔は DPFJ における議論を可能な限り集約したものであるが、DPFJ メンバー（発起⼈及び賛同者）個⼈に属する意⾒やメンバーの所属する組織等の意⾒と異なる場合が存在する。
2

BPR (Business Process Reengineering)、すなわち業務改⾰とは、単なるデジタル機器・サービスの導⼊にとどまることなく、デジタル技術の特性を活かし、業務プロセスそのものの抜本的な⾒直しを図ることを意味する。

1

⽬指すべき社会＝データ駆動社会

⽇本が抱える課題は多岐にわたるが、最⼤の課題の⼀つが⼈⼝減少である。⽇本の⼈
⼝は 2100 年の時点で約６千万⼈と推計される3。これは 2004 年 12 ⽉のピーク時の約半分（約 100 年前の⼤正末期の⼈⼝とほぼ同じ）であり、このまま策を講じない場合、経済規模の⼤幅な縮⼩が財政⾚字、社会保障費の拡⼤、（経済⼒に⽐例する）外交⼒の低下等、深刻な影響を将来もたらす可能性が⼤きい。
こうした中、21 世紀型エコノミーの鍵を握るのがデータである。ビッグデータの収集・蓄積・解析を通じ、⼈⼯知能（AI）を活⽤しつつ、“課題発⾒”から“課題解決”、“過去分析”から“将来予測”、“部分最適”から“全体最適”へのシフトチェンジを実現する必要がある。
その際、(a)社会経済システムが持つ課題の特定→(b)IoT 機器などを⽤いた課題解決
策（ソリューション）の検討→(c)ソリューションの稼働状況の検証→(d)ソリューショ
ンの改善-----というサイクルを継続的に回すことが重要であり、こうした「リアル・サ
イバーの垣根を超えたデータ循環」という姿が⽬指すべきデータ駆動社会(Data Driven
Society)の中核（基本像）をなす。
なお、ここ数年、我々は”COVID-19”と”ウクライナ侵攻”という継続中の２つの世界的な危機を経験している。この世界的危機の中でデジタル技術のもたらす功罪も、過去に類例をみないほど明らかになってきている。その教訓を活かし、社会に実装していく
ことは我々世代の責任だと⾔える。
こうした基本的な考え⽅を踏まえ、以下、データ駆動社会を⽬指す際に求められる７つの視点を整理する。

Ⅱ データ駆動社会：７つの視点
１

課題解決型社会

我々はデータ駆動社会の構築途上にある。経済社会の抱える様々な課題をビッグデー
タ解析とソリューション開発・運⽤によって解決していく。今後の急激な⼈⼝減少と厳しい財政制約の中で課題解決型社会を構築するには、データの量、質（粒度）、流通速度が決定的に重要になる。

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国⽴社会保障・⼈⼝問題研究所「⽇本の将来推計⼈⼝（平成２９年推計）」(2017 年 7 ⽉)

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このため、(1)データ連携基盤の整備、(2)データの⾃⼰コントロール権の確⽴、(3)政府デジタル化の加速化が極めて重要になる。
1-1)データ連携基盤の整備

これまでの情報化は⾏政、教育、医療など領域に閉じた情報化（データ化）の試みが⾏われてきた。その試みも既得権益の壁に阻まれた部分が⼤きい。しかし、データ駆動社会を想定した場合、こうした領域(“system”)の壁を越えたデータ連携(“system ofsystems”＝仮想的な⼀つのシステムとして機能)が重要な役割を果たす。
こうしたデータ連携を実現するためには、データ様式の標準化によるデータセット間の相互運⽤性の確保、データ流通を実現するための取引市場の整備、API(Application
Programming Interface)の共通化を通じた（第三者による）データ連携の実現、さらにデータ連携基盤間の相互運⽤性の確保などが重要になる。その際、「領域の壁の打破」
を⽬指すのであれば、データ流通促進のための環境整備は個別の業法ではなく業態横断的なアプローチを採⽤することを旨とすべきである。加えて、データ連携により
IoT(Internet of Things)で収集した無機的なデータと⼈間の⾏動（ノウハウ）を結びつけることでノウハウという暗黙知を形式知に転換し、次世代が共有する仕組みづくりが求められる。
また、データ4連携の制度的な枠組みづくりを加速化する必要がある。例えば欧州委
員会はデータ法の⾻格5を公表しているが、我が国においても、個⼈情報保護法（＝個⼈情報の保護と活⽤）、デジタル市場における競争枠組の確⽴（＝デジタル市場における寡占防⽌・競争促進）などと併せて、データそのものの利活⽤の促進とデータ独占（寡占）の防⽌を実現するための制度的枠組み（データ競争法）の検討を急ぐべきである。
1-2)データの⾃⼰コントロール権の確⽴

プラットフォーマーによるデータ独占が健全な競争を損なう主たる原因であること

4

データには個⼈データと IoT 機器等が⽣成する⾮個⼈データの双⽅が含まれている。

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2022 年 2 ⽉、欧州委員会はデータ規則案（Data Act : Proposal for a regulation on harmonized rules onfair access to and use of data)を公表した。これは「欧州データ戦略(2020 年 2 ⽉)」に基づき作成したもので、より多くのデータを社会全体で活⽤することを⽬的としており、IoT 機器が⽣成するデータを、機器のユーザー（⾃然⼈・法⼈を問わない）⾃⾝がアクセス可能とするとともに、その求めに応じて当該機器の製造事業者（データ所有者）以外の第三者に適正な対価で利⽤可能とする（ただし、デジタル市場法に定めるゲートキーパーを除く）ことなどを規定。今後、医療、⾃動⾞など、分野ごとのデータ法案も公表予定である。

3

を踏まえ、データ連携基盤の整備に際してはデータの⾃⼰コントロール権を制度・シス
テムの設計段階から組み込む“バイ・デザイン(by design)”の仕組みの構築が必要になる。
⾃分を起点として⾃分に所属・⽣成した情報を⾃分の明確な意思の基に管理・流通が可能な仕組みとして、スマートフォンに格納された電⼦証明書などの官⺠連携による認証
連携の仕組みの実現、データ保有者の真正性の証明、データ⾮改ざんの証明、データ送
信の時刻記録（タイムスタンプ）や送達確認（e デリバリー）などを⼀連のセットとして運⽤可能なトラストサービスについて、欧州をはじめとする主要国と連携した制度の相互運⽤性の確保が求められる。
1-3)政府デジタル化の加速化

2021 年 9 ⽉にデジタル庁が発⾜し、政府のデジタル政策の司令塔としての活動を開始した。課題解決型社会の実現に向け公共部⾨のデジタル化は極めて重要であり、デジタル庁の取り組みに期待したい。政府のデジタル化の取り組みについては、当⾯、組織のガバナンス強化はもとより、オープン性の確保、便益の⾒える化、システム開放の３点が重要である。
まず、システム調達や政策決定のプロセスのオープン性（透明性）を継続的に維持することが求められる。特にデジタル庁が推進する政府情報システムのクラウド化など、
国⺠⽣活に密接に関連する施策についてはステークホルダーが多く、丁寧な検討プロセスが求められる。デジタル技術を最⼤限活⽤した多種多様な議論の場、情報発信・意⾒
交換の場がデジタル庁主体で作られることを望みたい。
次に、政府のデジタル化は国⺠のための利便性の向上を⽬指すものであることは論を待たない。しかし同時に、政府部内の関係機関にとってデジタル化がもたらす付加価値は何かということも明確でなければ前に進まない。このため、例えばデジタル化による削減費⽤の⼀部は新規の政策領域に⽤いられる仕組みなど、各府省に対するインセンテ
ィブ付与型の新しい予算システムも検討に値する。
さらに、ワンストップ⾏政の仕組みをオープン化することを検討すべきである。⺠間
⾦融機関における情報システムの API 開放のように、政府情報システムの API を開放することによって認証基盤、保有データ（公開ベース）、システム機能などを⾃由に組
み合わせ、⺠間企業がアグリゲーターとなって競争的にワンストップ⾏政サービスを提供可能とする仕組みの構築が望まれる。こうした取り組みは⾏政システムのオープン性を阻んでいる隘路を⺠間との連携によって明らかにし、デジタル庁が主導的に課題解決に取り組むという⾯でも有益である。

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２

分散共有型エコノミー

デジタル技術が登場し、インターネットが広く⺠間部⾨で利⽤されるようになると、従来のメディアだけでなく企業を含む多種多様な情報提供主体がオンラインで利⽤者に情報を届けることができる web1.0 が実現した。これに続き、これまで情報の利⽤者に⽌まっていた⼀般の⼈々も情報を発信し広く共有される、双⽅向の情報のやり取りが実現した web2.0 の世界が到来し、そして Web2.0 の社会が進化していく過程で、情報提供者と情報利⽤者の間に介在する第三者としてプラットフォーマーが登場した。プラットフォーマーの存在は情報アクセスの効率性を⾶躍的に向上させたという点が評価される⼀⽅、後述の通り、様々な問題点が指摘されるに⾄っている。
デジタル技術の世界では、例えばコンピューティング能⼒について、メインフレーム
中⼼の（コンピューター資源の）集中の時代から、パソコンの普及による分散の時代、さらにクラウド化による集中の時代の再来、エッジコンピューティングの活⽤による部
分的な分散など、集中と分散のミックスした形で時々のニーズに応えてきた。
プラットフォーマーが抱える問題を今後どう取り扱っていくのか。これを考える際には、集中の時代の象徴でもあるプラットフォーマーを今後どう取り扱っていくのか、そして集中に偏りすぎた時代を分散の⽅向に⼒点を少し移していくということも議論になり得る。
その意味で、⽬指すべき社会は分散共有型エコノミー（分散と集中のベストミックス）
であり、ここでは、(1)プラットフォーム対策の推進及び(2)ブロックチェーン技術の活⽤（Web3 への対応）の２点を重要な検討課題として取り上げる。
2-1)プラットフォーマー対策の推進

データが社会経済システムの中で中核的な役割を果たす時代にあって、プラットフォーマーは“⼆⾯市場6”、“ネットワーク効果7”、“限界費⽤ゼロ8”、“⾮競合財9”という特徴を活かして市場⽀配⼒を⾼め、他のレイヤーにも市場⽀配⼒を⾏使している。特に利⽤
6

⼆⾯市場とは、プラットフォーマーの市場が、プラットフォーマーとその基盤の上で活動する企業との間の取引市場と、プラットフォーマーと利⽤者（エンドユーザー）との間の取引市場の２つの市場で構成されており、この２つの市場の間で価値の転換や蓄積が⾏われていることを意味する。
7

ネットワーク効果とは、プラットフォームの利⽤者の増加が利⽤者に関する個⼈情報の蓄積を進め、この蓄積個⼈情報を求める企業がプラットフォームに更に参加、ひいてはプラットフォームに参加する企
業の数の多さが利⽤者からみて選択肢の増加を意味し、結果として利⽤者の数が更に増加するプロセス。

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デジタル財の場合、追加的に⽣産することによって追加的費⽤がかからないことから限界費⽤はゼロとなる。
9

データは⼀⼈が消費（利⽤）しても価値が減ることがなく、他の⼈も同様の価値を享受可能であることから⾮競合財と呼ばれる。

5

者から獲得する個⼈情報は対価として利⽤者が受け取る便益を⼤きく越え、プラットフ
ォーマーに超過利潤をもたらすものとなっている。結果、富の集中が過⼩投資・過剰貯蓄を通じて経済の低迷をもたらす可能性があるとともに、労働分配率が低⽔準に据え置かれる。こうした問題を解決するには、競争法の運⽤⾒直し、データ流通の促進、新市場の創出が必要となる。
まず、競争法の運⽤⾒直しについては、現⾏の独禁法ではプラットフォーマーの市場⽀配⼒を認定する判断材料が不⾜しており、略奪的な料⾦設定など市場⽀配⼒の濫⽤を挙証することが著しく困難になってきている。そこで、欧州「デジタル市場法(DMA :Digital Markets Act)」などを参考にしつつ、⼀定の規模を超えるプラットフォーマーに規制を適⽤する「事前規制的な要素」が盛り込まれた新しい競争法へと⾒直しを図ることについて検討する必要がある10。⼀定の規模を計測するには、売上⾼、登録者数などの他、例えば、「⽉間アクティブユーザー数（MAU）」など、インターネット関連市場の実態を的確に反映した指数を採⽤することが考えられる。
また、プラットフォーマーのサービスはバンドル化されていることが多く、⼀定規模以上の MAU を獲得している事業部⾨は収益を独⽴して計上するなど、利⽤者データをどのように⽤いて収益性のあるサービス提供をしているのかという仕組み・プロセスを公開する仕組みの導⼊も検討に値する。その上で市場⽀配⼒が客観的に認められるプラ
ットフォーマーの機能分離（例えば、異なるサービス間の個⼈データの相互利⽤の制限
や、競争事業者に適切な対価を⽀払うことを条件に同等条件でのデータ利⽤を認めること）なども考えられる11。
次に、データ流通を促進する観点からは、プラットフォーマーが蓄積したデータ（個⼈データ及び法⼈データ）を⾃ら取り戻し、これを別の事業者に移転することを可能とするデータポータビリティの確保が考えられる。また、こうした業務プロセスを第三者に委任する情報銀⾏やデータ流通市場の整備もデータ流通の促進に⼤いに貢献する。特にデータ流通市場の整備は、データという無形資産(intangible asset)の経済的価値を明⽰的にする上でも有効である。
さらに新市場の創設を促すためには労働者のスキル向上、具体的にはデジタル⼈材の育成のための環境整備を図ることが急務だろう。また、ベンチャー企業⽀援のための施10

競争法は⼀般に事後規制的な性格を有する。これは今後も有効であるが、デジタル市場など従来の規制適⽤が困難な場合には別のアプローチ（本提⾔にいう事前規制的要素の検討）も考えられる。なお、従来の業法との仕分け（例えば、電気通信事業法における⾮対称規制（市場⽀配的事業者に対する規制）は事前規制、独禁法は事後規制を旨とし、その重複的な適⽤（ただし観点が異なる）も事例に応じてあり得ると整理されてきている（公正取引委員会・総務省「電気通信事業分野における競争の促進に関する指針」）が、こうした点について、改めて業法と新たな競争法との間で再整理することが必要である。
11

市場⽀配⼒を排除する観点からは、市場⽀配⼒を有する部⾨(A)とその他の部⾨(B)との間に情報遮断などの組織運営上の隔壁を設け、A を保有する事業者と A を利⽤する他の競争事業者との間の同等性の確保を図る機能分離と呼ばれる⼿法がある。この機能分離では不⼗分である場合には、A と B を組織的に切り離す構造分離と呼ばれる⼿法も存在する。

6

策も重要になる。その際、単に海外の事業モデルを⽇本に移植するような取り組みではなく、独⾃の技術開発や収益モデルの確⽴を⽬指す“異能”の取り組みを積極的に⽀援し、将来的にはグローバル展開できる企業の育成を⽀援していくことが必要である。また、こうした“異能”のコミュニティづくりも不可⽋である。
2-2)ブロックチェーン技術の活⽤(Web3 への対応)

近年、ブロックチェーン技術（分散台帳技術）を活⽤したサービス開発が急速に進んでいる。これまでビットコインに代表される暗号資産の普及がその代表例とされてきたが、今後は NFT(Non Fungible Token : ⾮代替性トークン)、分散型⾦融(DeFi)、分散型組織（DAO : Distributed Autonomous Organization）など様々な活⽤事例が登場してくると⾒込まれ、関連技術群や事業モデルが発展した Web3 への期待は⼤きいものの、
現時点では未だ揺籃期にある。
確かに、供給者から利⽤者に⽚⽅向で情報提供が⾏われた web1.0 から双⽅向の情報提供が実現した web2.0 へと進んだものの、web2.0 の供給者と利⽤者の間に介在し市場⽀配⼒を獲得するに⾄ったプラットフォーマーの存在は市場競争を歪めるものであり、その是正策は急を要するものとなった。
しかし、こうした対策と同時並⾏的に、次のサイバー空間の姿について議論をしていくことも重要だろう。Web3 の世界が到来するかどうかはまだ定かではないものの、Web3 が体現する分散共有型エコノミーの意義やあり様について議論をすることはイン
ターネットのサービス層の将来像を考えるための良い契機をもたらしている。
Web3 においては⽣産者と利⽤者の区別なく⼀つの緩やかなコミュニティがサービスごとに形成されることが想定されるが、他⽅、すべての社会経済活動が Web3 に集約されることは考えにくく、従来の中央集権的社会と Web3 のような分散共有型社会が共存する時代が⻑く続き、その上で分散共有型社会の⽐重が徐々に⾼まっていくのでないかと想定される。
したがって Web3 の潮流を的確にフォローするとともに、事業モデルの透明性・アカ
ウンタビリティ（説明責任）の確保など必要最⼩限の努⼒⽬標を明確にするよう促すに
とどめ、具体的なルールの適⽤はソフトロー的なアプローチに限定し、ハードロー的な
法規制は⾏わないといった運⽤⽅針の明確化（政策の予⾒可能性の確保）を図るなど、
Web3 に関連するイノベーションをさらに加速化することが望ましい。他⽅、Web3 の動向については定点観測的に動向分析を⾏うことも重要である。

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３融合型コンテンツ流通

コンテンツ市場は 13 兆円を越える規模12であり、その成⻑は⼤きな経済的波及効果をもたらす。加えて、コンテンツは国家イメージや⽂化理解の向上などの⽂化的波及効
果もあり、その⽣産を社会的最適⽔準に⾼める市場規模拡⼤のための振興策が求められる⼀⽅、不適切表現など外部不経済を抑えつつ表現の⽔準・多元性を守るための政策も必要になるという観点から、これまでコンテンツ政策のあり⽅について議論が⾏われてきた。
しかし、コンテンツ市場の環境は激変している。コンテンツの制作・流通・消費が完
全にデジタル化し、すべてがデータとして処理されるようになり、コンテンツはデータ駆動社会の重要なデジタル財の⼀つとしての役割を果たすようになった。特に web2.0の時代からすべての⼈がコンテンツの制作者であり利⽤（消費）者である市場環境となり、さらに Web3 においては NFT の活⽤（デジタル財への希少概念の付与）やメタバ
ースなどの複合的サイバー空間での利⽤が拡⼤し、コンテンツの N 次利⽤や新しい共有形態、転々流通などが現れてきている。加えて、DAO の活⽤など、コミュニティやメディアを取り巻く環境はさらに激しく変化していくと⾒込まれる。
こうした中、従来のコンテンツ政策は利⽤技術や伝送路の差異に依拠するものであり、その上で知財戦略と IT 戦略は別個に議論されながら政策形成が⾏われてきた。しかし、上記のデジタル環境の激変を考えれば、改めて、デジタル政策という包括的な枠組みの中で融合型コンテンツ流通のあり⽅を検討する必要があるとともに、国境を越えたデジ
タルコンテンツの流通の⽐重が⾼まる中、コンテンツのグローバルな流通を最⼤化するための取り組みを進める必要がある。
このため、融合型コンテンツ流通を促進するためには、(1)柔軟なコンテンツ流通の実現、(2)伝送路の制約を受けないメディア多様性の確保、(3)グローバルな課題への対応の３点が重要である。
3-1)柔軟なコンテンツ流通環境の実現

過去において通信・放送の融合について議論が⾏われてきた。その中で放送メデイアとしての公共性の議論と伝送路整備の議論が時に混じり合い、混乱を招く場合もあった。
押さえておくべき⼤原則は、地⽅を含め放送メディアの情報提供（コンテンツ制作）機
能は社会的に重要であり、また⼤いに評価されるべきだということ、また、フェイクニ

12(株)ヒューマンメディア「⽇本と世界のメディア×コンテンツ市場データベース 2022 Vol.15【速報版】」(2022 年２⽉)

8

ュースの流布や SNS における誹謗中傷問題などが社会問題化する中、引き続き、社会の信頼を獲得するメディア（ファクトチェック機関としての役割を含む）の機能は極めて重要であるということにある。
EU では、伝送路に依拠した考え⽅を採らず、ウェブキャスティングもリニアサービ
スとしての電波による放送と同様に、視聴覚メディアサービスとして規律される13とともに、オンデマンド⽅式であるノンリニアサービスも含め、⼈種や宗教などへの憎悪を煽動する内容を含まないことや、番組と CM を分離することなどが規律として課されている。
また、動画共有プラットフォームサービスについても上記の規律の対象となっており、
今後、SNS などのプラットフォームで共有される UGC(User Generated Content)型のコンテンツについても、コンテンツ適正化などの規律14が課されることとなっている。
今後、⽇本においても通信と放送という⼆分法でなく、コンテンツやメディアの社会的影響を勘案した規律への移⾏を真剣に検討すべきである。
加えて、こうした放送メディアとしての役割を今後も果たしていくためにはコンテン
ツ流通基盤について、クラウドサービスの導⼊や設備共⽤など経営効率化が可能な部分は最⼤限推進していくことが求められる。
3-2)伝送路の制約を受けないメディア多様性の確保

光ファイバー網（５G/6G を含む）によるブロードバンドサービスへのアクセスがユニバーサルサービスになれば、IP マルチキャストなどの⼤容量映像伝送サービスが地
域的格差なく全国で利⽤可能となる。このため、重複投資を避けつつナショナルミニマ
ムとしてのブロードバンド伝送路を確保するためには、放送の伝送路の⼀部について無線通信網による配信に委ねることを制度的に可能とすることが考えられる。
また、共同コンテンツ配信プラットフォームにおけるサブスクリプションモデル（有料）の導⼊、NFT の活⽤によるコンテンツの希少の担保と流通など、デジタル政策の射程として⼀歩前に出るコンテンツ政策を検討すべきである。
3-3)グローバルな課題への対応

国境を越えたデジタルコンテンツの流通が増加していく中、グローバルなプラットフ
ォーム事業者とコンテンツ事業者との間の適正取引の確保や消費者保護のための対策がますます重要になってきている。また、海賊版対策についても⼀国に閉じた対策ではなく、国家間の連携やグローバルに展開する⺠間事業者間の調整などが重要となってく
13

EU における AVMSD(視聴覚メディアサービス指令)や DSM(デジタル単⼀市場戦略)を参照のこと。

14

今後施⾏される DSA(デジタルサービス法)に基づいて適⽤される。

9

る。さらに、メタバースや NFT に関しては開発者の権利やアバターの保護など国内的・国際的に制度が未整備であるなど、整理を急ぐべき課題が多数存在している。
このため、デジタルコンテンツ流通の制度的あるいは慣⾏的な阻害要因を洗い出してルールの再定義を⾏うための「デジタル特区」的なアプローチを国際的な連携の下で推進することとし、保護と利活⽤（創造）のバランスを取る観点から、関係者による検討
グループを⽴ち上げることも検討に値する。併せてグローバルに活躍できるコンテンツ
⼈材の育成などに努めるべきである。

４

データ危機管理

デジタル技術が社会に浸透し、データがリアル・サイバーの垣根を超えて流通するデータ駆動社会において、データが改ざんされないようデータ危機管理を徹底的に⾏うことが重要となる。既に述べたように、デジタル技術の活⽤によって個別領域に閉じない
データ連携（system of systems）が進むと、データの改ざんの影響も領域内にとどまる
ことなく、社会経済システム全体に及ぶことになる。しかも、データの持つ影響が⼤きくなることで社会経済システムに与えるインパクトも⼤きくなる。
そこで、データ危機管理を実現する観点から、(1)組織の枠を超えたリスク対策の推進及び(2)データセキュリティ対策の確⽴の２点を取り上げる。
4-1)組織の枠を越えたリスク対策の推進

サイバー空間における脅威の深刻化、アジア太平洋地域における地政学的リスクの⾼まりなどを踏まえると、デジタル政策の⼀環として、サイバー空間の包括的なリスク評
価を⾏うための体制づくりが急務である。サイバー空間は官⺠あるいは国内外の境界が曖昧であるが故に、リスクの評価体制や官⺠のリスク対応に係る役割分担など整理を急ぐ必要がある。
特にサイバー空間における（従来以上に深刻度の⾼い）リスクシナリオを広範に想定し、各事案に対して官⺠の役割分担、情報共有・連携の仕組みなど多岐にわたる検討を⾏い、残存リスクを許容範囲内にとどめる冷静かつ客観的な判断を官⺠で事前に共有しておくことが重要である。特に昨今の地政学的リスクの⾼まりを意識しつつ、国の関与が疑われるサイバー攻撃が重要インフラ部⾨に対して集中的に⾏われた場合、その機能をいかに維持するか---重要サービスの断を防ぎ提供継続を確保するための任務保証(mission assurance)---という観点から、政府における精密な検討が期待される。

104-2)データセキュリティ対策の確⽴

データ駆動社会においてはデータセキュリティの重要性が格段に⾼まる。情報セキュ
リティの要素である機密性（confidentiality）、真正性（integrity）、可⽤性（availability）を確保するため、まず機密性の観点からは、例えば公的主体が保有する機密性の⾼いデータは国内法で担保される国内に蓄積することや、データのサプライチェーンのあり⽅について具体的な検討を進める必要がある。加えて、ソフトウェアのサプライチェーン
リスクに対応するためには SBOM(Software Bill of Materials)15を普及させるためのガイドライン策定などにも取り組む必要がある。
また、データの真正性の観点からはフェイクニュース対策が重要になる。今般のウクライナ侵攻においても⼤量のフェイクニュースの流布が⼤きな混乱を与えるとともに、ファクトチェック機関の努⼒がこうした事態の悪化を最⼩限に留めている⾯もある。平
常時において、フェイクニュース対策として国家の関与が疑われるフェイクニュースを減らす試み（例えば、注意喚起や警告表⽰によるラベリング、リツイート禁⽌、表⽰抑制）が⾏われるが、⾮常事態においてこれと同様の仕組みを維持することで⾜りるのか、
安全保障の⼀環として国が偽情報を分析する仕組みをどうするか等、検討すべき課題は多い16。
さらに、国の関与が疑われるサイバー攻撃によって甚⼤な被害が発⽣している場合のサイバー⾃衛権⾏使のあり⽅（許容されるアクティブディフェンスの範囲を含む）などの議論を急ぐ必要がある。

５

インターネットの⾃由

インターネットはもはや社会経済システムの基盤インフラであり、そうであるが故に、
インターネットの管理運⽤体制のあり⽅（インターネットガバナンス）はインターネッ
トの本質を左右する重要な議論である。インターネットは「⾃律・分散・協調」を基本精神としつつ、国の規制や統制の埒外にあって異質なネットワークやアプリケーション
を相互運⽤することを可能とする「インターネットの⾃由(Internet Freedom)」を原則として発展してきた。ただし、インターネットは 1991 年の商⽤化（⺠間開放）に⾄るまで⽶国の研究開発プロジェクト（NSFNET）として開発・運⽤されてきたという経緯
15

⽶国においては、サイバーセキュリティ強化のための⼤統領令(2021 年 5 ⽉)において SBOM が連邦政
府の取り組みとなり、同年７⽉、商務省 NTIA が SBOM の最⼩要素を定めた“The Minimum Elements
for a Software Bill of Materials”を策定・公表した。
16

EU「デジタルサービス法(DSA)」においては、⾮常事態下においてソーシャルディア等に対して国が関与可能な「危機対応メカニズム」が盛り込まれているが、我が国においては、⾮常事態とは何かという議論に加え、表現の⾃由・報道の⾃由とのバランスなど慎重に議論する必要がある。

11

を踏まえつつ、インターネットの管理運⽤体制において政府の関与(government reach)をどこまで認めるかが重要な論点になる。今般のウクライナ侵攻は、こうした議論を深化させることを促す⼤きなトリガーになっている。
このように、インターネットの⾃由を巡る最も重要な議論は、(1)サイバー空間における国際ルールの適⽤、(2)⾃由な越境データ流通の加速化、(3)広義のインターネット
ガバナンス、加えて(4)国際的議論の促進に向けた⽇本の貢献である。
5-1)サイバー空間における国際ルールの適⽤

まず、サイバー空間において安全保障の観点から国（政府）の関与をどこまで許容するかという議論がある。こうしたサイバー空間における国際法の適⽤関係の是⾮については国際連合専⾨家会合（GGE : Group of Government Experts）にて議論されてきた。
この議論では従来の国際ルールはそのままサイバー空間に適⽤されるべきとする旧
⻄側諸国と中国・ロシア等との間に溝がある。中国・ロシア等は現⾏のサイバー空間（インターネット）は⽶国主導のルールで運⽤されていると主張する。多くの途上国もこの陣営に与している17。
ウクライナ侵攻においても、武⼒攻撃とともに激しいサイバー攻撃が⾏われた事実に鑑みれば、サイバー空間における国際法の適⽤について⾃衛権⾏使のあり⽅を含め、より具体的な議論を進めていく必要がある。
5-2)⾃由な越境データ流通の加速化＝国際デジタル協定

国境を越えたデータ流通のあり⽅については 1980 年代から議論が開始され、その後、WTO におけるサービス取引⾃由化の議論に次第に包摂されていった。しかし、今⽇において、国家主権の及ばない域外からのサービス提供（及び個⼈情報等の取得）が⾏われるのが⼀般的になり、⼀部の国においてはデータの海外流出を防⽌するデータローカ
リゼーション(data localization)という動きが⾒られる。しかし、データローカリゼーシ
ョンは国境のないサイバー空間に隔壁を設け、⾃由な経済活動を妨げるとともに、知識や情報の⾃由な流通を損なうことで「知る権利」を喪失させることも懸念される。
17

⽶国、⽇本、欧州などの旧⻄側諸国は、サイバー空間が⺠間投資によって構築されてきたことを踏まえれば、サイバー空間における⺠間の活動が可能な限り⾃由に⾏われる必要があり、政府の規制は最⼩限にとどめるべきであり、サイバー空間においても既存の国際法が適⽤されるとするのが妥当であると主張する。
これに対し、中国・ロシア等は、現在のサイバー空間は⽶国主導のルールに基づいており、サイバー空
間は国家主権の名の下に国が管理することが必要であり、国際法の適⽤について、国連憲章のうち、国家
主権、平和的紛争解決、内政不⼲渉等が重要（適⽤可能）だが、⾃衛権や国際⼈道法の適⽤は妥当性を⽋くとしている。

12このため、データ流通のための透明性の確保、分野を超えたデータの相互運⽤性の確保、データの取り扱いに関するプライバシーやセキュリティの確保、トラストサービス
制度（例えば、データの真正性・⾮改竄を担保するための仕組み）の実現など、各国の制度の共通化を⽬指すのではなく、差分の存在する各国の制度間のインターフェースの共通化を図り、データ越境流通のための仕組みの相互運⽤性を確保することを⽬指し、まずは有志国(like minded countries)による国際連携に向けた合意形成を図り、その内容を「国際デジタル協定」に盛り込む形で緩やかな連携（⼆国間または地域内の連携協定）を図っていくことが望ましい。
5-3)広義のインターネットガバナンスの実現“サイバー空間における国際ルールの適⽤”や“⾃由なデータ越境の加速化”という課
題はまさにインターネットのあり⽅をどういう⽅向性に導いていくかという“狭義のインターネットガバナンス論”であるが、平常時・⾮常時を含め世界各国におけるインターネットアクセスをどのように確保していくかという「広義のインタ―ネットガバナン
ス論」もまた極めて重要である。
インターネットのユニバーサルコネクティビティや途上国における⼈材育成などに向けた公的⽀援の強化などの議論がより具体化することが期待される。COVID-19 によってデジタル技術の重要性が⼀層認識された今、インターネットを「持てる国（地域・⼈々）」と「持たざる国（地域・⼈々）」の格差をなくしていくことの重要性を再確認し、具体的な活動につなげていくことが求められる。
5-4)国際的議論の促進に向けた⽇本の貢献

インターネットガバナンスのあり⽅については、2005 年 11 ⽉に開催された世界情報
社会サミット（WSIS : World Summit on Information Society）において IGF(Internet
Governance Forum)の設置が決定され、年１回のペースで会合を重ねてきた。2023 年
秋には IGF が⽇本において開催される。IGF ⽇本会合の開催に向け、産学官が連携しつつインターネットガバナンスに関する新たな検討アジェンダ18や今後の⾏動計画（現時点での IGF の開催は 2025 年までを想定）を策定するなど、「分断されない世界をインターネットで実現する」ための⾏動を⽇本から発信していくことが求められよう。

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検討アジェンダには、「サイバー空間における国際ルールの適⽤」（5-1）
、「⾃由な越境データ流通」(52)、「広義のインターネットガバナンス」(5-3)の他、「ルールの国際的調和」(7-2)などが含まれ得る。

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６ルールの透明性

伝統的な議論ではルールとは法規制（ハードロー）であった。法規制は経済的規制と社会的規制に⼤別され、経済システムの秩序を求める経済的規制については政府の関与
度を引き下げる市場競争重視の考えの中で累次にわたる規制緩和が⾏われてきたが、他⽅、プラットフォーマーの台頭のように従来の経済的規制では対処が困難な事案も増加してきた。他⽅、社会的規制としては利⽤者保護などの観点から重要性が広く認識されるようになってきたが、他⽅、法規制といった強制⼒を有する⼿段で対応するのは適当
ではないもの、あるいは技術⾰新が急速であるが故に規制の枠組みが実態に追いつかないものが散⾒されるようになってきた。
デジタル政策を検討していく上で、技術⾰新や市場構造変化が著しい中、官⺠連携による共同規制(co-regulation)、⺠間部⾨の⾃主規制(self-regulation)など、多様なルールのあり⽅が議論となっており、どのような場合にどのようなルール形式を適⽤するのが適当かコンセンサスを得る必要がある。また、ルールの達成⽬標としては、競争促進（利⽤者利便の向上を含む）、プライバシー確保、セキュリティ確保の３つの要素をどう均衡させるのかという課題に集約できる。この３つの要素が均衡しているときにサイバー空間にトラスト（信頼）が成⽴していると⾔える。
このようにデジタル政策におけるルールは多様だが、(1)ルールの実効性の確保及び(2)ルールの透明性・予⾒可能性の確保といった要件が満たされている必要がある。
6-1)ルールの実効性の確保

デジタル市場の中で、例えば通信ネットワークの態様をみると劇的な変化が⽣まれている。ネットワーク機能のハードとソフトの分離が進み、ソフトがクラウドサービスとして提供されてハードの機能を定義し、AI によるオーケストレーション（リソースの割り当て）が仮想的に⾏われるようになってきている。こうしたハード・ソフト分離は設備設置原則を基本とする現⾏の電気通信事業法では想定されていない。
このため、将来的には電気通信事業法というルールの実効性が失われる可能性がある
ため、その枠組みの⼤幅な⾒直しに向けて具体的な検討を進める必要がある。その際、NNI(Network/Network Interface)だけでなく、SNI（Service/Network Interface）のオー
プン化を実現する API 経由での機能開放なども議論の射程に含み得る。
6-2)ルールの透明性・予⾒可能性の確保

ソフトローを重視したルール形成⼿段として重要度が増している⾃主規制や共同規制（以下「共同規制等」という）の場合、国が基本的な政策の⽅向性をまとめ、その遂14

⾏においては⺠間団体・事業者が主体的な役割を果たし、その結果を国が客観的に評価することを基本とするが、こうした共同規制等のプロセスの透明性・客観性を実現するために必要な事項の整理（ガイドライン化）が必要である。
その際、共同規制等を志向する積極的意義を明確にしなければならない。なぜなら、
例えばハードローの制定に伴うコストを回避しようとする⾏政の怠慢や、規制対象事業者の働きかけなどにより本来より厳格な規制が必要であるにもかかわらず共同規制等の⼿段が⽤いられることは回避する必要があるためである。また、同様の取り組みを進めている EU19などとの整合性を確保することも必要である。
ルールの透明性を考える上で、ルールが適⽤される対象も多岐にわたる。例えば AI
による判断は AI という客観的・無機的な主体が下しているのではなく、あくまで学習
データや開発者が設定したアルゴリズムによる。したがってアルゴリズムの透明性を確保するためのツールやガイドラインの開発なども推進していく必要がある。

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ルールの国際的調和

伝統的な電気通信の世界では各国の電気通信網を相互接続して運⽤できる相互運⽤性の確保が重視され、最も古い国連機関である ITU(国際電気通信連合)を中⼼に標準化が進められてきた。しかし、急速な技術⾰新は公的な標準化（デジュール標準）だけでなく、競争条理で⽣まれるデファクト標準の重要性を⾼めることとなった。さらに相互運⽤性を確保しつつも「⾃⽴・分散・協調」の基本精神でインターネットが全世界に普及する中、標準化というルール形成は技術的な側⾯にとどまることなく、サイバー空間
における政府の関与のあり⽅、表現の⾃由、誹謗中傷対策、フェイクニュースの防⽌など、広く社会経済そのものに関わる広い分野にルール形成の翼を広げることとなった。
デジタル政策がすべての領域に関与しているものである以上、こうしたルール形成の広がりはある意味当然であるが、他⽅、各国の思惑や利益相反の部分が表⾯化する事案も増加してきた。
こうした中、国境の垣根が存在しないサイバー空間においては、(1)ルールの調和＝相互運⽤性及び(2)ソフトローの国際的調和が求められる。

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2015 年 5 ⽉、欧州委員会は「より良い⾃主・共同規制のための原則(The Principle for Better Self- andCo-regulation)」を推奨することを決定・公表した。この原則では、規制の形成(Conseption)段階と実施(Implementation)段階の２つのフェーズに分けて、それぞれ５項⽬（計 10 項⽬）の留意事項を整理している(https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/principles-better-self-and-co-regulation-endorsedbetter-regulation-package#)157-1)ルールの調和＝相互運⽤性

ルールの実効性や透明性・予⾒可能性は国境のないサイバー空間において求められるものである以上、国際的な議論が必要である。その際、規制の共通化・同⼀化ではなく規制の違いを吸収する相互運⽤性の確保が重要である。
こうした相互運⽤性の確保は、国境のないサイバー空間において事業者が複数国においてサービス提供を⾏うことが⾃然となった今⽇、ハードローの世界で規制の域外適⽤が各国で⾏われると⼀つの国で複数の異なる法制度の域外適⽤を受けることになり、規制の適⽤を受ける国内事業者が対応できない状況になる。このため、引き続きハードロ
ーの国際的調和（相互運⽤性）を図るための政策対話（相互運⽤性に関する評価 r ツールの開発を含む）などを継続的に実施していくことが重要である。
7-2)ソフトローの国際的調和

ハードローのみならず、共同規制等のソフトローを重視したルール形成においても国際連携の取り組みが求められるが、これまでのところ、こうした国際連携の例は⾒られない。
例えばネットワーク中⽴性(network neutrality)をめぐる議論は⽇本においては共同規制のアプローチでルール化（ガイドライン化）が⾏われているが、他国においては多様なアプローチが採られている。このため、ネットワーク中⽴性をめぐる今⽇的な検討
課題について国際的なフォーラムなどの場で議論を深めることが重要である。こうした議論はインターネットガバナンスを巡る議論にも直結するものである。

Ⅲ 次のステージ
本⽂書は 2021 年９⽉の DPFJ 発⾜以降、ネット会議やオープンカンファレンス20な
どを通じて積み上げてきた議論の中で、デジタル政策の視点として重要な項⽬をスナッ
プショットとして７つの視点に整理したものである。
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DPFJ は 2021 年 9 ⽉設⽴し、同時に５つの検討アジェンダ（(1)データ駆動社会におけるデジタル政策の基本的視点、(2)世界のボーダーレス化とデジタル政策のあり⽅、(3)デジタル市場の構造的変化がデジタル政策に与える影響、(4)データ駆動社会と知財・コンテンツ政策の⽅向性、(5)データ駆動社会におけるルールのあり⽅）を公表した。これを受け、設⽴記念パネル討論「デジタル敗戦国ニッポン。いま論ずべきデジタル政策とは」を開催した。
その後、上記検討アジェンダを踏まえつつ、各検討グループの検討状況を持ち寄った全体会合として「オープンカンファレンス：データ駆動社会におけるデジタル政策」を 2022 年 1 ⽉および同年 3 ⽉の２回開催した。
なお、詳細な情報は DPFJ ホームページ(https://www.digitalpolicyforum.jp)を参照されたい。

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DPFJ は今後とも７つの視点を掘り下げた議論を進めていくが、同時に、中⻑期的な視点として以下の３つの項⽬についても同時並⾏的に議論が必要であると考えている。
第⼀に、中⻑期的なデジタル社会の姿（モデル）を具体的に描く必要がある。本⽂書で⽬指すべき社会像として挙げた「データ駆動社会」は当⾯⽬指すべき社会像として掲げたものであるが、デジタル政策は社会経済システムのすべてに関わるものであり、デジタル技術が社会経済の制御（場合によっては監視）に優れたものであるという事実は冷静に認識しつつも、⺠主主義や報道の⾃由・表現の⾃由を守る国として、どのように
デジタル技術を利⽤し、ルールを制定・運⽤していくのか、まさに国のあり⽅そのものとしてデジタル政策を考えていく必要がある。
第⼆に、そうした議論にすべてのステークホルダーが参加する必要がある。過去の政策議論は供給者（産業界）に偏っていたとの指摘があるが、最近では消費者保護など、利⽤者の⽴場に⽴った施策も重視されるようになってきた。しかし、Web3 の世界で語られるように、供給者・利⽤者といった区分が今後なくなり、誰もがサイバー空間の参加者であるという時代感覚の中で、市⺠社会(civil society)というものを再定義し、中⻑期的なデジタル社会の姿を描いていく上での⺠主的プロセスのあり⽅について検討する必要がある。
第三に、ルール形成が果たす役割を広く認識し、多層的な議論が⾏われる環境づくりも求められる。特定の組織で決めるのではない課題解決型のルール形成、正当な利益を公正に分配可能な⺠主的かつ多様なルール形成、国内外のルールの調和など、デジタル社会におけるルール形成は国として戦略的に取り組むべき課題であることを認識すべきである。

本⽂書は現在は「案」であり、SNS での意⾒募集などを経て、本年夏を⽬処に確定版とする。以降も、DPFJ としてデジタル政策に係る議論（第⼆期）を継続していくとともに、2022 年 3 ⽉の緊急提⾔21のように、必要に応じて重要な事案などについて提⾔をまとめて対外的に発信していく。

以

21

上

DPFJ「ウクライナ侵攻とデジタル技術に関する教訓」(2022 年３⽉)。この緊急提⾔を踏まえ、同年同⽉、緊急オープンカンファレンスを開催した。

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