一般財団法人関西空港調査会
2020 年度調査研究助成事業 報告書概要版

空港 BCP の実効化に資する組織ガバナンスの構築に関する研究

京都大学防災研究所准教授 大西 正光

2018 年台風 21 号による関西国際空港の被災を契機として、わが国における空港 BCP の策定が進んだ。BCP 策定は、真に災害に強い空港への必要条件であるが十分条件ではない。本調査研究では、航空局により策定された A2-BCP ガイドライン及び現場での BCPに基づく諸活動をレビューし、今後、わが国における空港 BCP の実効性を高めていくための戦略的検討に資する知見を導くことを目的とする。
キーワード：空港 BCP、危機管理組織、BCP 訓練、重層的対応
1. はじめにに立たない。BCP の策定は、空港のレジリエンス確

関西国際空港における 2018 年の台風 21 号被災を保の第一歩に過ぎない。BCP が実際の場面で効果を契機として、空港の災害対応体制構築に向けた取り真に発揮するためには、計画を実際に期待した通り組みが急速に進みつつある。国土交通省航空局は、に動かすための備えやトレーニングが不可欠である。

2019 年 11 月に空港における BCP 策定指針となる

わが国の空港サービス、さらには航空交通サービス「A2（Advanced/Airport）-BCP ガイドライン 2)」の更なるレジリエンス向上に向けて、BCP 策定後の（以下、「ガイドライン」と称す）を公表し、全国の次に向けて行うべき備えの検討を行う必要がある。

空港での BCP 策定が完了している。BCP の策定は、以上の問題意識に基づき、本調査研究では、今後空港の災害時のスムーズな関係者間の連携にとってBCP の実効性を高めていくための戦略的検討に資す必要不可欠ではある。

る知見を導くことを目的とする。具体的には、

しかし、BCP を策定さえすれば、実際に災害が起こった際に、計画通りに対応できるかといえば、そうではない。
「計画通りにはいかなかった」という事態
は、災害対応の場面に限らず、日常のあらゆる場面で・ さまざまな偶有性が存在する中での BCP 策定の計画論
・ 災害対応時に必要となる、また効果を発揮する連携を可能にする組織システム

聞かれるフレーズである。
すなわち、BCP の策定は、の観点から、BCP 策定後の次のアクションに向け真に効果のある自然災害への備えのための必要条件た戦略的方針を提案したい。ただし、一口に空港とに過ぎず十分条件ではない。計画を策定しても、計画言っても、国際旅客及び物流のゲートウェイとなる書を本棚に置いているだけでは、実際の場面では役大規模ハブ空港から離島空港まで、空港に期待され表-1

構成項目

A2-BCP の基本構成

A2-BCPにおける項目問題（想定、非常時のサービス 1. 被害想定水準）の定義
2. 統括的総合マネジメントに向けた目標設定
組織構成（関係主体、責任者） 3. 「A2-HQ」の設置の定義
対策行動計画

4. すべての空港において策定すべき計画
5. 当該空港の利用状況や位置づけを踏まえ必要に応じて策定する計画
6. 外部機関との連携
7. 情報発信9. 各施設の担当部署と技術者の配置状況訓練

8. 訓練計画

る機能には多様性がある。空港の多様性に配慮しつつ、それぞれの空港の管理形態、機能や規模を考慮

サービス水準した上で検討を進める。
2. A2-BCP ガイドライン
ガイドラインは、2018 年の台風 21 号による関西国際空港の被災を契機として、国土交通省に設置された「全国主要空港における大規模自然災害対策に関する検討委員会」によって取りまとめられた報告

図-1

書を受けて策定されている。同報告書は、「統括的災害マネジメント」をキーコンセプトとして、滑走路などの空港施設のみならず、アクセス交通施設等の全てを空港機能を果たすために必要な要素として捉える必要性を謳っている。
また、非常時における強靱なアクセス交通マネジメント体制の確立の重要性も指摘し、交通システム及び需要の側面から適切にマネジメントする体制をあらかじめ構築すべきとしている。つまり、空港サービスは空港施設だけではなく、空港施設以外の施設やプレイヤーとの連携なくして、災害対応は実行できない、ということが大きな教訓となっている。
A2-BCP の基本構成は、表-1 に示す通りであり、大きく分けると問題の定義、組織構成の定義、対策行動計画、訓練について記載される。

時間

災害発生
時刻

BCP の機能

3. BCP の機能プロセス3.1

BCP 策定の目的

図-1 は、あるシステムが自然災害を受けた際のサービスの水準の時系列的推移である。サービス水準は、災害発生時刻において、一時的に低下するが、時間が推移する中で、漸次的にサービス水準が回復していく。サービス水準の低下による影響の大きさをサービス水準の低下分の時間累積、すなわち、図-1 の三角形に相当する部分として概念化すれば、自然災害による影響は、
1) 自然災害を受けたときのサービス水準の低下の軽減
2) 復旧スピードの向上の２つのアプローチにより軽減可能である。BCP には、この２つのアプローチに資する具体的方途を検討し、盛り込んでおくことが求められる。

り、状況依存的計画である。
3.2

BCP におけるサービス水準の考え方

しかし、電力が喪失した場合であっても、電力シス

BCP 策定の目的が、サービス水準の低下の軽減でテムの被害の受け方は、実にさまざまなケースが考あると定義したが、被災局面では、平常時と異なるサえ得る。考え得るバリエーションを検討する際に、細ービスが要求されることに注意が必要である。被災かいことがらまで検討の俎上に挙げてしまうと、非局面で要求されるサービスとは、平常時のサービス常に膨大な時間と費用がかかる。したがって、現実的を十分に供給できない場合の「次善」のサービスであには、「もういいじゃないか」という「意図的無視」る。すなわち、サービスの享受者に対して、「被災しという選択行為が介在せざるを得ない。その結果、計たため、平常時のサービスは提供できませんが、不快画書で想定されている状況について、実際に生じるな中でもベストを尽くしてこれだけは提供できます」

ことのすべてが盛り込まれているわけではなく、そといった意味でのサービス内容を検討しておくことの意味で、計画は常に「不完備」である。

が求められる。
3.5
3.3 システムの稼働能力とサービス提供能力「サービス提供能力」とそれを支える「システムの稼働能力」は、必ずしも一対一で対応する訳ではない。

不完備の２つの意味

すべてを計画に盛り込むことができないということには、以下の２つの意味がある。
1)

想定した範囲内の事象であり、当初の期待例えば、上水道が途絶した場合に飲料水をペットボ通りの結果を得られそうであるが、その詳トルでまかなう、あるいは、下水道が途絶したときに細までは盛り込まれていない（詳細記述の携帯トイレを利用して対応するなどがある。電力や不完備性）

水道などのシステムが途絶したとしても、代替的手

2)

計画策定時に全く想定しておらず、当初期段によってサービス水準の低下を軽減できる場合が待通りの結果の実現の脅かすような事象ある。したがって、サービスの提供能力を確保するた（想定外の不完備性）

めには、電力や水道のシステムの頑強性を向上させ

詳細記述の不完備性は、計画では想定された事態るだけでなく、代替的手段によっても実現できるこであるが、その細かい状況までは記載できないといとを頭に置いておく必要がある。

う意味である。このとき、事後的に確定した状況に合わせて、臨機応変な対応に適した組織システムが必

3.4

計画をするという行為が持つ不可避的問題

BCP は事業継続「計画」である。計画という行為要であり、次節 3.6 にて後述する。
一方、想定外の不完備性とは、計画で想定されたは、「E という前提条件において、A という対応を取事態を上回る深刻な事態であり、いわゆる「想定れば、R という結果になる」といった因果関係に基づ外」と呼ばれる事象の存在を意味する。想定外の不く「予見」という認識的行為を付随する。問題設定に完備性への対応方針は、3.7 にて後述する。

は、「○○のとき」といった形での前提条件が不可欠であり、これを「想定」と呼ぼう。

3.6

詳細記述の不完備と効率的情報システム

BCP では、事前に想定を確定できない場合には、詳細記述の不完備性の下では、組織は事後的に判起こりうると予想される偶発的事象をいくつか想定明する詳細まで含めた状況に対応していく必要があし、「○○が生じた場合には、××する」といった状る。青木ら 2)は、さまざまな人々が関わって生産が況依存的計画となる。A2-BCP の S-Plan（機能別の行われる組織において、多岐にわたるさまざまな情喪失時対応計画）も、電力が喪失した場合の対応であ報を活かして、組織内の資源配分をコーディネートし、望ましい方向へ導く効率的な情報システムの問

想定の外の偶発シナリオが生じた際にも、「無視し題を検討した。その結果、組織全体に影響を与えるて全く検討していなかった」という事態を免れる。

システム・ショックの影響が相対的に大きければ、

しかし、2 次想定の線をどこに引くのか、という問

経営部門から各業務部門に情報共有を行い、対策の題は、現実的な対策案の有無にも依るであろうし、調整を行う情報同化システムと呼ばれる組織システ

論理的には 2 次想定の外の偶発シナリオが生じる可ムが有利となる。一方、システム・ショックよりも能性も否定はできない。ただ、こうした重層的対応

1 業務部門のみに影響を与える個別ショックの影響

計画システムにより、無防備な想定外事象に直面すが相対的に大きければ、業務部門ごとに生じた状況る可能性は軽減できる。に応じて臨機応変に対応する分権的ヒエラルキーが有利となる。
以上の結論から、現前で展開する問題となること

3.8

資源コーディネーションのプラットフォーム

形成

がらが、個別業務部門だけに関することなのか、業

多くの場合、BCP は複数の資源資本が組み合わ務部門全体に関することなのかという視点で、望まさって機能する。このとき、組み合わせた資源が本しい組織システムのモードを切り替える必要があ当に機能するかどうかは、２つの資源の間にある種る、という示唆が得られる。のプラットフォームが存在するかどうかによる。
例えば、「物的資源×物的資源」については、機3.7

想定外の不完備と重層的対応システム

想定外の不完備性については、偶発的事象のカテ械の間の互換性の問題、「物的資源×人的資源」では、日常使っていない設備を動かす人間側が不慣れゴリーとしては想定していたものの、想定していたといった問題である。「人的資源×人的資源」でレベルを超えて計画していた対策レベルでは、期待は、相手が何を知っていて、何を知らないのか、とされるサービス水準を達成できない場合に相当すいった知識もなく、こうした共通知識の基盤の存在る。大西ら にもこうした想定外事象が起こりうるなしに共同作業に従事する場合、コミュニケーショことを前提とした以下のような重層的対応計画シス

ンに多くの労力を割かざるを得ない。特に、人間がテムを提案している。

関係する場合、「慣れ」や「コミュニケーション」① 線引きされた想定（これを「１次想定」と呼といった実経験を通じて蓄積される。したがって、3)ぶ）に基づき、最も望ましい対策を決定する。

・ できるだけ非常事態で必要となる資源の組み危機管理の場面では、想定の範囲内でできるだ合わせと、平常時における資源の組み合わせ

け多くの偶発シナリオにより普遍的に対応できのギャップを小さくするる対策計画（基本対策計画）を選択する。

・ 訓練を通じて、非常時のみに効果を発揮する資源を活用する② 次に、線引きの外においた偶発シナリオ群（以下、「2 次想定」と呼ぶ）を対象として、基本対ことが求められる。

策計画では対応できないような偶発シナリオを同定する。
③ 対応できない偶発シナリオを想定して、次善的対策計画（以下、「異常時対策計画」と呼ぶ）を検討する。

4. ヒアリング調査
4.1

関西国際空港関西国際空港の BCP は、伊丹空港、神戸空港と一体で、関西エアポート BCP として策定されてお以上のように、想定を重層的に定義し、それぞれり、その特徴は、次の 3 点に集約できる。の想定に対応する形で対策計画を策定すれば、1 次① 多重防御型のサービス水準の設定

② 危機の大きさに応じて指揮命令系統を上位にシフトするシステム

大規模空港と比して、A2-BCP の構成員は、災害時のみならず、平常時から空港委員会等で集まる機会③ 非常時を意識した平常時の組織構成があり、コミュニケーション基盤があるため臨機応①について、具体的目標として、災害発生から 24変な対応が行いやすいと考えられる。

時間内、72 時間内、それ以降と 3 つの段階に分けて大規模空港では、関係組織の数が多いため、必ず設定している。つまり、多重防御型のサービス水準をしも A2-HQ の構成員が平常時に顔を合わせる機会設定している。

が頻繁にあるわけではないが、中規模空港では、関②について、関西エアポート BCP では、危機管理係機関が平常時から連携する機会も多く、大規模空組織を GOLD チーム（経営層）、SILVER チーム（役

港よりもコミュニケーションのしやすさという点で職者とサポート）、BRONZE チーム（通常業務部署、は、有利である。

緊急対応部門）の３つの階層的チームで構成している。そして、一次対応チームでは事態終息が困難なと

4.3

奄美空港

きは SILVER チームが、全社的な対応が必要な場合

奄美空港では、津波が、影響を受ける主たる災害は GOLD チームが指揮命令をするといったように、として想定されている。津波が発生した場合、空港状況に応じて指揮命令系統を切り替えるシステムをビルは浸水が想定され空港内での安全確保は困難で備えており、その望ましさは上述したとおりである。

あるため背後地の丘にある公園に避難する計画とな③について、関西エアポートでは、従前は、飛行場っている。津波は地震発生から 10 分から 20 分程度運用、警備・保安など、機能毎に業務部門が単位化さで到達すると予想されており、迅速な避難誘導が求れていたが、機能的縦割り的組織を統合して、「地区」

められるが、誘導するスタッフや誘導路の制約によで分割した KOC(KIX オペレーションセンター)を設り、本当に全員の安全に避難させることができるか置している。これにより、平常時からそれぞれの機能という懸念がある。また、避難先は地元住民の避難業務の壁を越えて連携することが可能になり、災害所にも位置づけられており、多くの旅行者により収時にも臨機応変に対応しやすくなった。

容能力を超える懸念もある。

ま た 、 危 機 対 応 時 に は 、 他 機 関 (32 機 関 ) とJCMG(Joint Crisis Management Group：総合対策本

5. 総括と今後への示唆部)を構成する。構成員は、定期的な訓練の後に、懇

5.1

想定外リスクへの対応親会を実施し、スムーズなコミュニケーションを行

関西エアポート BCP では、多重防御型の目標が設えるような関係を醸成する工夫がなされている。

定されており、想定外対応を考慮する計画となっている。一方、ガイドラインに基づく A2-BCP では、

4.2

鹿児島空港

この概念が必ずしも明確ではないと思われる。

鹿児島空港の A2-BCP では、地震、大規模火山噴一方、関西エアポート BCP は、「マルチハザード火、大雨・暴風・大雪による被害を想定している。

対応」型の BCP となって、ハザード毎の固有の対応想定滞留者数は、関西国際空港では 14,000 人であは、個別に詳細な被災シナリオが必要となるであろったのに対して、鹿児島空港は 5,000 人である。

う。ハザード毎の多様な被災シナリオを想定した重A2-HQ は CAB（航空局）が事務局で CAB、地層的対応計画システムを意識し、想定外という事態整港湾・空港事務所、県警派出所、航空会社、空ビに陥る可能性を軽減できる。ガイドラインでも言及

ル、給油、グラハン(南国交通)の長で構成しておされている災害イマジネーションを十分に働かせたり、A2-BCP もこのメンバーで策定を行っている。

結果を計画に落とし込む方法まで含めてガイドライ

ンの高度化を図ることで、想定外リスクの軽減に繋は、航空交通は海運とともに島外との物資輸送や移がるであろう。

動の生命線である。地方空港、特に航空交通が地域を支える要となっているような地域においては、空港

5.2

危機管理組織の情報共有・指揮命令系統・情報システムの切り替え
関西エアポート BCP では、災害の規模や課題レ内に閉じて BCP を策定するだけではなく、地元の地方自治体と連携を図り、地域防災計画との整合させるような取組も必要となる。

ベルに応じて、指揮命令系統の体制をシフトするメカニズムが備わっている点で優れている。ガイドラ

5.5

訓練計画のあり方

インでもメカニズムを具備するような組織システム

訓練の目的は、臨機応変さを鍛えることであり、を検討するよう促すことには意味があるであろう。

まず関西エアポートが既に実施しているように、訓また、どのようなときにシフトすべきかについて、練参加者に訓練の中で状況を付与していくような図事前に検討しておくことも意義がある。関西エアポ

上シミュレーション訓練が必要であろう。また、クート BCP では、「１次対応チームでは終息が困難なロスロードのようにゲーミング手法を用いることにとき」としている。しかし、この見極めがいつできる

よって、ジレンマ的状況に直面する疑似体験する訓かが問題であり、判断が遅れれば、その分、回復のス練する方法や、厳しい状況を想定し、対応能力の限ピードも遅れることとなる。

界を知るための訓練方法も有効であろう。

5.3

5.6

人的リソース不足の問題への対応

付加価値としての A2-BCP

災害対応時には、多くの問題に優先順位をつけて災害に備えることは、利潤追求とは矛盾している対応にあたる必要がある。特に、滞留者への対応には、ように見えるが、コンセッション空港での事例で、必然的に空港利用者とのコミュニケーション接点が災害時の対応を検討する中で、平常時にも良い効果生じるために、多くの人的リソースが必要となる。関をもたらすことが示されたのは特筆すべき事であ

西エアポート BCP の滞留者カードのように、情報収る。災害への備えを追加作業や費用とするのではな集を含むコミュニケーション方法をあらかじめ定めく、プラスの付加価値をもたらすものへと変換するておくことで、人的リソースの効率性を改善できるような工夫の余地があることが示された。

可能性がある。
また、奄美空港では、津波発生時の空港外避難所

謝辞：本調査研究を遂行するにあたり、ヒアリングへの避難誘導の際に、誘導に当たるスタッフも十分調査にご協力いただいた、関西エアポート株式会ではないという懸念があることがヒアリング調査に社、鹿児島空港事務所、奄美空港事務所の担当者のより明らかになった。避難誘導についても、避難経皆様には、心より御礼申し上げます。

路を示す看板を設置するなど、できるだけ人的リソースを削減する方法を検討していく必要がある。

参考文献
1) 国土交通省航空局：「A2-BCP」ガイドライン

5.4

地方小規模空港の特徴

奄美空港のような地方の小規模空港では、所在地の地方自治体との連携が効果的であるが、必ずしも～自然災害に強い空港を目指して～, 2019.
2) 青木昌彦，奥野正寛：経済システムの比較制度分析，東京大学出版会，1996.

地元の自治体の地域防災計画において、空港 BCP と

3) 大西正光, 関克己, 小林潔司, 湧川勝己：火山の連携が意識されているわけではない。また、離島で災害における避難指示と想定外リスク, 土木学会論文集 D3（土木計画学） , Vol. 74, No.
1, pp. 1-20, 2018.