【研究ノート】

まちづくりにおける協定制度の制度上の比較とその現代的意義

古倉１．まちづくりにおける協定制度の位置付け

宗治（同通知Ⅴの９の （１））
。
本稿では、このような協定制度について、制度的な比まちづくりに関する現行の協定が最近特に注目を集め較を行い、その今日的な意義を考察するものである。

ている。
従来、都市計画などの土地利用計画にもとづく公法的な観点からの規制を媒介にしたまちづくりが主流で行わ

２．各種協定制度の存在と種類れてきた。
まちづくりの質の向上の要求の高度化に伴い、都市計画等のまちづくり法制は、徐々にそのきめ細かさ（１）現行のまちづくりに関する協定制度の創設の経緯を増して、地区計画の種類や内容の細かさなど住民参加による地区レベルのまちづくりの手法を提供するととも現行の協定制度は、建築基準法に基づく建築協定制度に、近年の景観法体系の創設、まちづくり三法の見直しが古くから存在する。この規定は、昭和２５年５月２４日

による都市計画法等の白地地域での用途規制、開発許可公布された建築基準法に設けられたものである。
その後、等の改正などにより、まちづくり水準の高度化と計画適

昭和４８年９月１日制定の都市緑地保全法により緑化協合性が大きく前進した。

定制度が設けられ、さらに平成７年改正の際に緑化と緑

しかし、このようなまちづくりに対する要求水準の高地の保全の両面からの緑地協定制度に改められた。
また、

度化やきめ細かさは、都市計画制限等の公法による規制

平成１６年制定の景観法による景観協定制度、平成１８年

では、後に述べるように、おのずと一定の限界があるこ

制定の「高齢者、障害者等の移動等の円滑化の促進に関とが、わかってきた。一方では、住民のまちづくりの係する法律」による移動等円滑化経路協定（バリアフリー

わり合いがどんどん進化し、住民が行政の作成した案に協定）制度、平成１９年の密集市街地における防災街区

意見を述べる住民参加から住民発意、さらに官民協働、の整備の促進に関する法律の一部改正による避難路協定

その上に住民主導、住民による分担や実施まで、まちづ制度が続々と創設されている。これらの協定は、土地所

くりのやり方は進展を遂げている。このような動きを担有者等の全員の合意を必要とする制度である。

うものとして、協定制度が存在し、その住民主導、住民

これに対して、土地所有者等と地方公共団体その他の実施の一つの典型としての役割が期待されてきている。

公的な機関との間で締結される協定もあり、各種民間の協定制度の代表である建築協定については、昭和２５

土地や施設のうちの公益的な性格を持ったものに関する

年に旧市街地建築物法が廃止され、建築基準法が制定さ管理協定がこれに当たる。これは、土地所有者等の全員れた際に、新たに採用された制度であり、すでに５０年の合意と地方公共団体等との間で締結される協定であ以上の運用の実績がある。景観協定については、景観法る。その具体例としては、都市緑地法に基づく緑地の管運用指針（平成１６年１２月１７日国土交通・農林水産・環理協定、景観法の景観重要建造物又は景観重要樹木の管境各事務次官通知）の景観協定の趣旨には、「住民自ら理協定、道路法に基づく道路一体建物に関する協定などの手で、地域のより良い景観の維持・増進を図るために、や最近の施行された利便施設協定の例がある。

自主的な規制を行う有意義な制度」であるとされている

これらの土地所有者等の間の協定及び土地所有者等と

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になる。

地方公共団体等との間の協定の一覧を示せば、次のよう
種類

名称（創設年）

土地所有者等の間 建築協定（昭和２５年）
での協定（民民協
定）
緑地協定（昭和４８年）

根拠法令
建築基準法第６９条、第７０条第１項に基づく市町村条例
及び同条第２項
都市緑地法第４５条第１項から第３項まで

景観協定（平成１６年）

景観法第８１条第１項から第３項まで

移動等円滑化協定（平成１８年）

高齢者、障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律
第４１条第１項

避難経路協定（平成１９年）

密集市街地における防災街区の整備の促進に関する法律
第２８９条第１項

公共団体等と土地 緑地の管理協定（近郊緑地の管 都市緑地法第２４条第１項及び第２項（首都圏近郊緑地保所有者等の間での 理協定もある）（平成７年）
全法第８条第１項及び第２項、近畿圏の保全区域に関す協定（官民協定）
る法律第９条）景観重要建造物又は景観重要樹 景観法第３６条
木の管理協定（平成１６年）
保全調整池の管理協定（平成１５ 特定都市河川浸水被害対策法第２７条第１項（平成１５年年）
法律第７７号）
道路一体建物に関する協定（平 道路法第４７条の６、第４７条の８
成元年）
公園一体建物に関する協定（平 都市公園法第２２条
成１６年）
利便施設協定（平成１９年）
注

道路法第４８条の１７第１項

他に、自然公園法第３１条風景地保護協定及び森林法第１０条の１１の８の施業協定（文末の参考を参照）があるが、まちづくりに直接関係する協定として、上表のものを取り上げることとする。

持増進のため、地域住民自らが、全員の合意を取り付け（２） 土地所有者等の間で締結される協定て、ルールを作り、地域環境を管理する民民協定である。
土地所有者等との間の協定は、地域の環境の適切な維名称概要対象となる土地協定の項目

建築協定 建 築 物 の 敷 地、 住宅地としての環境又は ①協定の目的となっている土地の区域（建築協定区域）
位置、構造、用 商店街としての利便を高 ②建築物に関する基準（建築物の敷地、位置、構造、用途、途、形態、意匠 度に維持増進する等建築
形態、意匠又は建築設備）
又は建築設備に 物の利用を増進し、かつ、 ③協定の有効期間関する基準につ 土地の環境を改善する必 ④協定違反があつた場合の措置を定める ほか、いての協定
要がある土地の区域⑤建築協定区域隣接地を定めることができる。
緑地協定 緑地の保全又は 都市計画区域又は準都市 ①緑地協定の目的となる土地の区域（「緑地協定区域」）
緑化に関する協 計画区域内における相当 ②緑地の保全又は緑化に必要な事項（保全又は植栽する
定規模の一団の土地又は道樹木等の種類、樹木等を保全又は植栽する場所、保全
路、河川等に隣接する相又は設置する垣又はさくの構造、保全又は植栽する樹
当の区間にわたる土地
木等の管理に関する事項等）、③緑地協定の有効期間④緑地協定に違反した場合の措置を定めるほか、⑤緑地協定区域隣接地を定めることができる。
景観協定 良好な景観の形 景観計画区域内の一団の ①景観協定の目的となる土地の区域（景観協定区域）
成に関する協定 土地の区域②良好な景観の形成のため必要な事項（建築物の形態意匠に関する基準、建築物の敷地、位置、規模、構造、用途又は建築設備に関する基準、工作物の位置、規模、構造、用途又は形態意匠に関する基準、樹林地、草地等の保全又は緑化に関する事項、屋外広告物の表示又は屋外広告物を掲出する物件の設置に関する基準、農用地の保全又は利用に関する事項、その他良好な景観

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の形成に関する事項）③景観協定の有効期間④景観協定に違反した場合の措置を定めるほか、⑤景観協定区域隣接地を定めることができる。
移動等円 移動等円滑化の 高齢者、障害者等が日常 ①「移動等円滑化経路協定区域」及び移動等円滑化経路
滑化経路 ための経路の整 生活又は社会生活においの位置、協定
備又は管理に関 て利用する生活関連施設 ②移動等円滑化のための経路の整備又は管理に関するする協定（旅客施設、官公庁施設、 事項（経路における移動等円滑化に関する基準、経路
福祉施設等）の所在地をを構成する施設（エレベーター、エスカレーターその含み、かつ、生活関連施他の移動等円滑化のために必要な設備を含む。）の整設相互間の移動が通常徒備又は管理に関する事項等）、歩で行われる地区等（重 ③移動等円滑化経路協定の有効期間
点整備地区））④移動等円滑化経路協定に違反した場合の措置を定める。
避難経路 火事又は地震が 防災再開発促進地区の区 ①避難経路協定区域及び避難経路の位置
協定
発生した場合の 域内の土地②避難経路の整備又は管理に関する事項（避難経路を構
避難上必要な経成する道路の幅員又は路面構造、避難経路における看路（ 避 難 経 路 ）板、さく等の避難上支障となる工作物の設置基準、隣の整備又は管理
接敷地の工作物の位置、規模又は構造の基準等）
に関する協定③協定の有効期間④協定に違反した場合の措置を定めるほか、⑤避難経路協定区域隣接地を定めることができる。

（３） 公共団体等と土地所有者等の間での締結される協する方法を定めたり、又は管理を地方公共団体等に行わ定せることが、施設の有効活用、管理の適正化等などから考えて、より適切であるときに、これらの協定が、締結される。

公益性の高い施設、土地等について、その管理に関して、公共団体等と土地所有者等の間で締結される協定で

ただし、土地所有者等の全員の合意が必要であることある。地方公共団体や公的主体などと土地所有者等とのは、民民の間で締結されるものと同様である。いかに相間で締結される協定制度であり、官民協定である。これ

手が地方公共団体等であっても、また、その施設や土地は、地域の土地利用の規制ルールを設定するというより等を使用する公益性があっても、官と民が対等の立場では、公が公共施設又は公益的施設の管理や補完をする場

締結する協定である。もし、このような協定が土地所有

合に、所有者等との間でその管理方法などを協定で定め者等の全員の合意がないという理由で締結できない場合ることになるものである。土地所有者等の民間の所有すで、その機能を確保する必要性が高いときは、自ら強制る土地又は施設について、地方公共団体等がその機能の的な収用や使用等を行うとともに、必要な施設の整備な確保をする公益上の必要があるが、自ら用地や施設を全どを行う必要があるが、この協定制度は、そこまで行か

面的に取得するまでには至らない場合、又は、土地所有なくとも、土地所有者等の任意の協力が得られるような者等がその土地や施設を引き続き所有したいと思ってい場合において、これらの機能の確保を想定していると考る場合若しくは地方公共団体等からその土地等を有効にえられる。

活用したい場合等について、協定に基づき、その管理を
名称

概要

協定の対象及び当事者

協定の項目

緑 地 の 管 理 協 緑地保全地域又 緑地保全地域又は特別緑地保 ①管理協定の目的となる土地の区域（管理協定は特別緑地保全 全地区の緑地の管理。地方公 定区域）、地区内の緑地の 共団体又は緑地管理機構と土 ②管理協定区域内の緑地の管理の方法に関す保全のため必要 地の所有者等（管理協定区域 る事項 、な管理に関する 内の土地所有者等の全員の合 ③管理協定区域内の緑地の保全に関連して必協定
意が必要である。）
要とされる施設の整備に関する事項、④管理協定の有効期間

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⑤管理協定に違反した場合の措置
近 郊 緑 地 の 管 保全区域内の近 保 全 区 域 内 の 近 郊 緑 地 の 管 ①管理協定の目的となる土地の区域（管理協理協定
郊緑地の保全の 理。地方公共団体又は緑地管 定区域）、ため必要な管理 理機構と土地の所有者等（保 ②管理協定区域内の近郊緑地の管理の方法にに関する協定全区域内の土地又は木竹の所 関する事項、有者などの全員の合意）。
③管理協定区域内の近郊緑地の保全に関連して必要とされる施設の整備が必要な場合にあっては、当該施設の整備に関する事項、④管理協定の有効期間⑤管理協定に違反した場合の措置
景 観 重 要 建 造 景観重要建造物 景観重要建造物又は景観重要 ①管理協定の目的となる景観重要建造物（協物 又 は 景 観 重 又は景観重要樹 樹木の管理。景観行政団体又 定建造物）又は管理協定の目的となる景観重要 樹 木 の 管 理 木の適切な管理 は景観整備機構と当該の所有 要樹木（協定樹木）、
協定のための協定者（所有者が二人以上いると ②協定建造物又は協定樹木の管理の方法に関きは、その全員）する事項、③管理協定の有効期間④管理協定に違反した場合の措置
保 全 調 整 池 の 保全調整池の管 保全調整池の管理。地方公共 ①管理協定の目的となる保全調整池、管理協定
理に関する協定 団 体 と 保 全 調 整 池 所 有 者 等 ②管理協定調整池の管理の方法に関する事項、（全員の合意が必要）。
③管理協定の有効期間④管理協定に違反した場合の措置
道 路 一 体 建 物 道路一体建物の 道路の区域を立体的区域とし ①協定の目的となる建物（道路一体建物）、に関する協定 管理を行うため た道路の新設、改築、維持、 ②道路一体建物の新築及びこれに要する費用の協定
修繕、災害復旧その他の管理 の負担、（道路の管理上必要があると ③次に掲げる事項及びこれらに要する費用の認めるときは、協定に従った 負担（道路一体建物に関する道路の管理上必
当該建物の管理）。道路管理 要な行為の制限、道路の管理上必要な道路一者と当該道路の区域外に新築 体建物への立入り、道路に関する工事又は道される建物とが一体的な構造 路一体建物に関する工事が行われる場合の調となる建物を新築してその所 整及び道路又は道路一体建物に損害が生じた有者になろうとする者。
場合の措置）、④協定の有効期間、⑤協定に違反した場合の措置、⑥協定の掲示方法等
公 園 一 体 建 物 公園一体建物の 立体都市公園の管理（公園管 ①協定の目的となる建物（公園一体建物）、に関する協定 管理を行うため 理者は、当該上必要があると ②公園一体建物の新築、改築、増築、修繕又の協定認めるときは、協定に従った は模様替及びこれらに要する費用の負担、
当該建物の管理）。公園管理 ③次に掲げる事項及びこれらに要する費用の者と立体都市公園と当該立体 負担（公園一体建物に関する立体都市公園の
都市公園の区域外の建物とが 管理上必要な行為の制限、立体都市公園の管一体的な構造となる当該建物 理上必要な公園一体建物への立入り、立体都の所有者又は所有者となろう 市公園に関する工事又は公園一体建物に関すとする者。
る工事が行われる場合の調整及び立体都市公園又は公園一体建物に損害が生じた場合の措置）、④協定の有効期間、⑤協定に違反した場合の措置、⑥協定の掲示方法等
利便施設協定道路区域外にあ 道路区域外にある並木、街灯 ①利便施設協定の目的となる道路外利便施設、る並木、街灯等 等の道路外利便施設の管理。 ②協定利便施設の管理の方法、の道路外利便施 道路管理者とその利便施設や ③利便施設協定の有効期間、設の管理に関す 敷地の所有者等（全員の合意 ④利便施設協定に違反した場合の措置、
る協定
が必要）。
⑤利便施設協定の掲示方法等

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３．協定制度の制度的な比較⑨大量の動物の飼育行為、放置行為
出典

ここでは、地域の都市環境の維持・増進に住民自らが古倉「現行のまちづくり法制における規制制度の整理と適正な居住環境の確保の限界」（土地総合研究２００７年秋）

主体的に関与するものとして、土地所有者等の間で締結される民民の協定に焦点を当てて比較を行う。協定制度②対象となる土地の区域について一定の範囲があるに共通する項目や項目が共通しているが、内容が異なる協定を締結できる土地の区域が、それぞれの協定によもの、項目が異なっているものなどについて、順次比較って異なっている。建築協定では、条例で定めるところする。

により、すべての区域が対象となりうるが、その他の協定では、都市計画区域又は準都市計画区区域とするもの（１）共通的な事項（緑地協定）、景観計画区域とするもの（景観協定）、バリアフリー法の重点整備地区 （移動等円滑化協定）や①協定の対象となる事項が都市計画等よりも幅広く、か防災再開発促進地区（避難路協定） に限定するものな

つ、高度な質を可能にする内容である

ど法律の趣旨にのっとったさまざまな区域の限定がある。

この協定に関連する都市計画等による規制の対象となる事項はもとより、規制の対象とならない事項について

これらの対象地域の設定は、それぞれの法律が対象とも締結できる。また、その内容も一定の範囲では、都市しようとしている地域の範囲にも関係がある。建築基準

計画制度等で認められた規制の程度を超えて定めること

法は、都市計画区域の外においても建築物の規制を行っも可能である。さらに、都市計画制度等では、建築物のており、これと併行して建築協定についても特に限定は建築、工作物の建設、開発行為等の一定の行為を伴う際ないが、緑地協定は都市計画区域等に限定され、都市のにチェックを行うシステムになっており、これに引っか

緑地の保全や緑化の推進の目的があり、また、景観協定

からない行為は規制の対象にならないか、又は、チェッは景観計画区域と景観行政団体が中軸となって動くシス

クそのものが効きにくい等の許可行為介在型のシステムテムである景観計画区域を対象としている。また、バリである。これに対して、協定では、例えば、このようなアフリー協定及び避難経路協定は、特定の目的のある地行為が介在しない場合や単純な管理行為、土地の利用行

域に限定したものであるなど協定を締結できる区域はさ為になどについても対象として設定できるとともに、空

まざまである。

き地として放置するなどの不作為についても、ルールを設定できる可能性がある。現在の都市計画等では対応で③協定に定める項目は、対象区域、有効期間及び違反のきない行為類型として課題を抱えているものは、次のも場合の措置が共通している協定に定める項目で、すべてに共通しているのは、協のであり、この中の相当部分がこれらの協定により対処

定の対象区域、有効期間及び違反があったときの措置でできる可能性があると考えられる。

ある。これらは必要的に定めることが求められており、対象区域及び違反があったときの措置については、その表 都市計画等の制限では対応できない行為類型①建築物の除却行為、移転行為

必要性について問題がないが、有効期間については、こ②土地の低・未利用行為又は放棄行為

れが終了したときに後に述べるように、延長の問題が生③不適切な管理行為ずるものであり、見直し期間又は見直し申し出期間など④既存建築物の不適切な利用行為（暴力団、カルト教団等の利用など）という選択肢があってもよいのではないかと思われる。

⑤用途変更行為（改築等を伴わないもの）の位置を協定に定めることとされている。これらは、経⑥既存不適格建築物

路という線的な施設の位置を核として協定が成り立って⑦建築物の建築等を伴わない利用行為（建築資財等の堆積・保存行為、青空駐車場等。建築物を建築する場合は、倉庫として、又は車庫等として建築物の用途規制がかかる）

おり、これの位置は、協定の中核となるものとして定め

また、移動等円滑化経路協定及び避難経路協定ではそられるようになっているものと考えられる。
また、移動等円滑化経路協定以外では、「協定隣接地」の制度が設けられており、必要があれば、協定にこの隣⑧廃棄物類似物の堆積や集積行為（廃棄物であれば廃棄物処理法により規制がかかる）

接地を定めることができる。これは、協定区域に隣接し38た土地であって、当該区域の一部とすることにより建築

緑地協定について具体的にみると、協定に定める事項

物の利用の増進及び土地の環境の改善等各協定の目的にに関する認可の基準は、次のような比較的詳細な内容に資するものとして協定区域の土地となることを当該協定なっている（都市緑地法施行規則第１３条及び第１４条）。

区域内の土地の所有者等が希望するものである。協定は

表
緑地協定区域対象区域についても全員の合意により締結される。しかし、本来はこの区域に取り込むべく作業をしていたが、協定に参加する意思を明確にしない又は協定に反対している者についてまで、無理にこれに参加させることはできない。そこで、
これらの区域をあらかじめ定めておき、
土地所有者等がこれに参加したくなったときに、改めて緑地協定区域及び隣接地の認可基準

一 緑地協定区域は、その境界が明確に定められていなければならない。
二 保全又は植栽する樹木等の種類は、緑地協定区
域内の土地の風土に適しており、かつ、当該樹木等の保全又は植栽によつて地域の住民等に危害を及ぼすおそれのないものでなければならない。
三 樹木等を保全又は植栽する場所は、中庭等専ら
特定の者の鑑賞等の用に供する場所であつてはならない。

全員の合意による対象区域の協定の変更という面倒な手
続きを取らなくともできるようにするものである。その土地所有者等が協定に参加する意思表示を特定行政庁

四 保全又は設置する垣又はさくの構造は、当該緑地協定区域内の土地等の相互間の開放性を著しく妨げるものであつてはならない。ただし、生け垣にあつては、この限りでない。

（建築協定）や景観行政団体の長（景観協定）等に行えば、自動的に協定に加わることができるものである。

五 保全又は植栽する樹木等の管理に関する事項
は、枝打ち、整枝、病害虫の防除その他これらに類する事項で、樹木等の保全に関連して必要とされるものでなければならない。

④協定制度の手続き
協定に関する手続きは、比較的共通点が多い。協定
は、共通して、各協定ごとに定められた認可権者の認可を受けなければならないものとされる。この場合に、認六 その他緑地の保全又は緑化に関する事項は、修景施設に関する事項（工場立地法（昭和三十四年
法律第二十四号）第四条第一項の製造業等に係る工場又は事業場にあつては、植栽及び芝生の規模
及び配置に関する事項を除く。）、照明施設に関する事項その他これらに類する事項で、緑地協定区
域内の環境の改善に寄与するものでなければならない。

可権者はあらかじめ関係者に対して２週間（建築協定では、２０日間）の縦覧をし、その期間内に関係者は意見書を提出することができることとされる。建築協定については、この間に意見書の提出があった場合は、公開による聴聞を行わなければならないとされる（建築基準法
第７２条）など手続きの付加がある。また、認可権者は、この協定が次のような基準に該当するときは、認可しな

七 緑地協定の有効期間は、五年以上三十年未満でなければならない。

ければならないものとされる。

八 緑地協定に違反した場合の措置は、違反した者に対して不当に重い負担を課するものであつては
ならない。

ア

申請手続が法令に違反しないこと。（建築協定
では、目的合致性）

イ

隣接地

土地又は建築物等の利用を不当に制限するもの
でないこと。

ウ

協定に定める事項に関する一定の基準に適合するものであること。

なお、上のウの「一定の基準に適合するもの」とは、

一 緑地協定区域隣接地の区域は、その境界が明確に定められていなければならない。
二 緑地協定区域隣接地の区域は、緑地協定区域との一体性を有する土地の区域でなければならない。

各法の施行規則等で定められている基準である。一般的には、協定区域境界の明確性、目的適合性、違反した場⑤協定の認可の効果

合の不当に重い措置の禁止、隣接地の境界明確性、一体性などが共通的な基準として定められている。有効期協定の認可の効果として、共通して、認可した者によ間の基準については、緑地協定（５年以上～３０年未満）

る公告と内容の関係事務所等における長期縦覧が行われ及び景観協定（５年以上～３０年以下）において定めらることである（建築基準法第７３条第２項及び第３項なれているが、他の協定には見られない。また、緑地協定

ど）。

については、緑地の場所、樹種等についての定めや、さこの公告が行われた後に土地所有者等となった新規参らに、管理方法についての定め、修景施設、照明施設な入者に対する効果として、この協定に拘束される効果

どについての事項の基準まで存在する。

があることが一番の共通した特徴である（建築基準法

39第７５条など）。このような協定がなくとも、第三者に対第７０条第２項）である。同じような制度が、緑地協定

して譲渡する場合の条件としてこの協定に参加すること

区域隣接地、景観協定区域隣接地及び避難経路協定区域を付さなければならないとすることができるが、譲渡人隣接地にも設けられており、現在の区域内の土地所有者がその条件を付さなかった場合、その譲渡人に対して他等がその協定に参加することを希望する隣接の土地をいの協定締結者は責任は問えるにしても、善意の譲受人にう。移動等円滑化経路協定には、この制度がない。移動

対する効果はない。協定が存在する場合は、宅地建物取等を円滑化するための経路の整備と管理が中心の協定で引業者が販売、仲介等を行う場合に、重要事項として協あり、隣接地にまでこの範囲を広げる必要性が薄いため定による制限を説明しなければならないとされているのと考えられる。

で、その徹底は図られることとなるが、協定がなく、地この隣接地制度によると、隣接地の土地所有者等が、域住民のみの契約やルール設定だけでは、このような法

当該協定を認可した者（建築協定は特定行政庁）に対し的な効果はもちろん存しない。

て、参加の意思表示をすることにより参加できることとされている（建築基準法第７５条の２）。協定区域の変更にも、全員の同意を必要とする協定制度の欠点を補完し⑥変更や廃止の手続き
協定の変更については、協定区域、基準、有効期間、て、あらかじめ拡大したい区域を設定しておいて、その協定違反があった場合の措置又は協定区域隣接地を変更

範囲内の土地所有者等が特定行政庁等に対して加入の意

しようとする場合においては、全員の合意によりその旨思表示をした場合、その意思表示のみで、自動的に加入を定め、これを特定行政庁に申請してその認可を受けなを認め、協定区域の拡大ができるようになっているのでければならない（建築基準法第７４条第１項など）とされ、ある。

さらにこの認可に当たっての縦覧手続き等も準用され⑧一人協定る。これに対して、協定の廃止の手続きについては、その過半数の合意をもつてその旨を定め、これを特定行政

分譲業者等が宅地等を供給しようとする場合、あらか庁に申請してその認可を受けなければならないとされ、じめ一人で建築協定を設定しておき、譲受人にその効力

特定行政庁は、前項の認可をした場合においては、遅を引き継ぐ方式をとることができる（建築基準法第７６

滞なく、その旨を公告しなければならないが、縦覧等の条の３）。このような協定は、一人協定といわれ、開発手続きなどは一切ないという極めて簡単な手続きである

者が開発の際の良好な都市環境の維持継承を目的として（建築基準法第７６条第１項及び第２項など）
。もともと

いる。

苦労して土地所有者等の全員の合意を取り付けたにもか協定制度では、共通して、これらについてのシステム

かわらず、かつ、変更についても、同様の手続きが必要を有しており、この設定から３年以内に分譲された場合であるにもかかわらず、廃止については、土地所有者等には、この協定が一般の協定として同じ効果があるものの過半数の賛成で、しかも、行政の手続きも極めて簡単として発効するものとされる（建築基準法第７６条の３なものにより、可能となるというのは、極めて均衡を失第５項など）。

する。このようなルールについて、有効期間満了による分譲後にこのような協定を新たに締結することは困難

廃止であれば、合意の下での廃止であるが、もともとルな場合が多く、分譲前にこのような協定制度による対処

ール設定について全員で決めたことであれば、廃止するは効果が大きい。ただし、この協定にも、一般の協定とのも同意を必要とするのが筋ではないかと思われる。契同じく有効期間が設定されており、この効果を持続でき

約は債務不履行等がない限り、当事者の合意によってのないことにつながる。

みこれを解除できるとする私法の法理に照らしていかが⑨協定の認可権者と締結することができる者の範囲

なものかと考えられる。

最後に、これらの協定の認可権者と協定を締結できる⑦隣接地制度者を一覧として整理した。認可権者は、市町村長が多く、「建築協定区域隣接地」については、建築協定区域に例外的に当該地域の特定行政庁又は景観行政団体の長で隣接した土地であって、当該区域の一部とすることによある。また、協定が締結できる土地所有者等については、

り建築物の利用の増進及び土地の環境の改善に資するも土地について所有権、賃借権等を有する者が対象となっのとして建築協定区域の土地となることを当該建築協定ており、法律上の表現に差は有るにしても、内容的には、区域内の土地の所有者等が希望するもの（建築基準法

ほとんど差はない。

40

表
種類

協定の認可権者と協定を締結できる者一覧

認可権者

締結することができる者

建築協定

特定行政庁

所有者及び建築物その他の工作物の所有を目的とする地上権又は賃借権（臨時設備その他一時使用のため設定されたことが明らかなものを除く。）を有
する者

緑地協定

市町村長

土地（これらの土地のうち、公共施設の用に供する土地その他の政令で定める土地を除く。）の所有者及び建築物その他の工作物の所有を目的とする地
上権又は賃借権（臨時設備その他一時使用のため設定されたことが明らかなものを除く。）を有する者

景観協定

景観行政団体の長 土地（公共施設の用に供する土地その他の政令で定める土地を除く。）の所
有者及び借地権を有する者

移動等円滑化 市町村長
経路協定

土地の所有者及び建築物その他の工作物の所有を目的とする借地権その他の当該土地を使用する権利（臨時設備その他一時使用のため設定されたことが明らかなものを除く。）を有する者

避難経路協定 市町村長

土地の所有者及び借地権を有する者
点について次により一覧する。

（２）協定ごとに異なる協定内容

これらルールの対象事項は、まさに、それぞれの協定の性格や目指している内容等により幅があり、協定のル

以上のように、各協定間では、項目的な共通点があり、ールそのものも異なっている。

内容的にも、大同小異である。これらの協定間で、唯一、これらを横断的に比較すると、次のような点が指摘で大きく異なるものは、これらの協定により設けられる規制内容である。各協定の目的が異なっている以上、当然きる。

のことであるが、それぞれの協定が、目的との関係で必ア．対象とする事物は、建築協定は建築物のみ、緑地協

要な項目を網羅しているのである。具体的に、設定され定は緑地のみ、景観協定は建築物のみならず、工作物、るルールの項目を見てみると、極めて多様であり、この樹林地、草地、さらに屋外広告物のように物件、農用ａ．建築協定建築物の敷地、位置、構造、用途、形態、意匠又は建築設備に関する基準となっており、おおよそ建築物に関する事項については、あらゆる事項が対象となる。
ｂ．緑地協定緑地の保全又は緑化に必要な事項（保全又は植栽する樹木等の種類、樹木等を保全又は植栽する場所、保全又は設置する垣又はさくの構造、保全又は植栽する樹木等の管理に関する事項等）となっており、緑地の保全又は植栽する樹種や場所、垣又はさくの構造、樹木の管理に関する事項までを対象としており、都市計画ではカバーできにくいまたは不可能な行為類型を対象として取り上げている。
ｃ．景観協定良好な景観の形成のため必要な事項（ 建築物の形態意匠に関する基準、建築物の敷地、位置、
規模、構造、用途又は建築設備に関する基準、工作物の位置、規模、構造、用途又は形態意匠に関する基準、
樹林地、草地等の保全又は緑化に関する事項、屋外広告物の表示又は屋外広告物を掲出する物件の設置に関する基準、農用地の保全又は利用に関する事項、その他良好な景観の形成に関する事項）の多岐にわたる項目を対象としている。これらの項目には、建築協定と共通する建築物に関する事項があるとともに、基準法では対象になりにくい工作物の用途や形態等に関する基準、樹林地や草地等に関する基準、さらに屋外広告物、
農用地の保全や利用に関する基準まで設定され、良好な景観形成のための総合的にして、きめ細かな内容を取り込むことができるようになっている。
ｄ．移動等円滑化経路協定
移動等円滑化のための経路の整備又は管理に関する事項（経路における移動等円滑化に関する基準、経路を構成する施設（エレベーター、エスカレーターその他の移動等円滑化のために必要な設備を含む。）の整備又は管理に関する事項等）を定め、経路の整備はもちろん、その後の管理までに関する事項までを含むことにより、その維持管理が適正に行われるような内容になっている。
ｅ．避難経路協定
避難経路の整備又は管理に関する事項（避難経路を構成する道路の幅員又は路面構造、避難経路における看板、さく等の避難上支障となる工作物の設置基準、隣接敷地の工作物の位置、規模又は構造の基準等）となっており、避難経路の整備や管理、避難経路として避難の支障になる可能性のあるものの排除や隣接敷地の工作物の位置等までも対象としている。

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地などを対象としている。これに対して、移動等円滑いるといっても過言ではない。このような状況で、協定

化経路協定及び避難経路協定は、線的な施設であるた

制度はどのような意義あるのであろうか。

め、対象は主としてこの経路である。景観協定が最も都市地域全体に係るような広域的なまちづくりのルー

包括的ではあるが、必ずしもこれが他を優越している

ルや、都市に共通した又は役割の分担した環境を守るよ

わけではなく、その協定の目的とするものによる。

うなルール、さらに、都市を越えた広域的なルール、さイ．すべての協定事項に共通していることは、対象としらに、国や地球環境を維持するようなルールは都市計画、ている建築物、施設等の整備と管理のしかたについて

地域計画、国土計画など公法的に担保できる仕組みによのルールの両方を含んでいると考えられる。都市計画

り担保することが必要であり、地域によるルール作りな等による公法上規制が、主として建築物、施設等の整どにより行う余地はほとんどない。広域的な計画につい備に際してチェックするものであり、管理状態について個々人の同意を求めて策定することは、住民の意見がては、あまりチェックはしないので、公法上の規制とすべて同じになることはありえないので不可能であり、比較すると、規制の上乗せになっており、また、管理また同じにするような手続きを取っていては、とうてい状態については、協定が都市環境を担保することにな

まちづくりはできない。
しかし、本来は、個々の地区レベルの環境については、る。
ウ．建築協定、緑地協定及び景観協定は、主として良好

上からの強制ではなく、私的なルールにより形成されるな建築物、緑等によるまち並みの形成のための規制がべきものである。地区に限定し、かつ、住民の意思に基中心であるが、移動等円滑化経路協定及び避難経路協

づいた、協定制度などの地区ルールはありうる。このよ

定は経路の整備・管理を中心にした施設の管理運営方

うな地区ルールの意義については、次のようなものが考法が中心である。

えられる。
第一に、これは私法的な契約の世界であり、その契約の範囲を公序良俗に反しない限り、広範囲に設定できることである。また、特定のルールに限定して定めること

４．協定制度の意義もできる。
これに対して、都市計画における地区計画では、定め（１）協定制度が活用される場合

ることができる事項は確かに広範囲ではあるが、次の規制対象類１１種類に限定され、かつ、ここには管理に直これらの協定は、①公法上の土地利用計画とそれに伴接関係する項目はない。

う土地利用規制が不可能又は困難な範囲をカバーするな
どの公法を補完する場合、②公法でもカバーすることは可能であるが、住民が自らの環境を自ら維持増進するル

表 地区計画（地区整備計画）において定めることが出ールを作って規制するほうが住民参加や意識の向上の観

来る制限事項

点等からより規制の効果も高く、また、適切である場合、建築物

１．用途の制限③より高度又はきめ細かな土地利用を維持増進する場合

２．容積率（最高・最低）などに、これを公が公示し、その内容を担保する制度と

３．建ぺい率（最高）して設けられているものと理解される。

４．敷地面積（最低）５．建築面積（最低）６．壁面の位置の制限（２）協定制度の現代的な意義

７．緑化率（最低）工作物

地区計画が誕生して地域のまちづくりの環境管理が容

１．壁面後退区域における位置の制限

建築物・工 １．高さ（最高・最低）
作物共通
２．形態・色彩その他の意匠の制限

易になり、また、その都市計画決定の実績も多くなり、多くの地域で活用されている。また、それ以外にも、都

３．垣又はさくの構造の制限

市計画でさまざまな目的を有する地域地区が創設され、これに加えて、都市計画決定について土地所有者等の提これに対して、たとえば、建築協定では、「建築物の案制度が創設されている。住民が発意して、都市計画と敷地、位置、構造、用途、形態、意匠又は建築設備に関

してまちづくりができるようなシステムが出来上がってする基準」を定めるものとされ、また、景観協定では、「良42

好な景観の形成に関する事項」として一定の限定列挙さ図る。
なお、景観協定においては、法に基づき直接規制することができない建築物や工作物の用途についても良好な景観の形成のために定めることが可能である。

れている事項ではあるが、「その他良好な景観形成に必要な事項」となっており、広範囲に読み込めるものである。
第二に、その内容もより高度なものやきめ細かなものにすることができる点である。たとえば、色彩は従来の

出典 景観法運用指針

規制では周辺の状況に著しく不調和でないという幅のあ第三に、これを公が公認するとともに、都市計画の公る内容になっていたものが、色彩の統一や構造の統一な告縦覧制度と同じように、後からの参入者に対して公示

ど一定の内容に適合性を要求するなどである。

して、その効力を公法的に維持することができる点であ

例えば、この部分の国の「景観法運用指針」（ｐ７５～７６）では、次のように記述されている。

る。この公が認定する効果については、単なる私的な契景観協定制度は、土地所有者等の全員の合意による協定であることから、良好な景観の形成を図るた
めに必要な事項について、幅広く定めることが可能となっている。景観を構成する要素が多種多様であることにかんがみ、景観協定では、建築物、工作物、樹林地、草地、緑化、屋外広告物、農用地等の景観を構成する多様な要素について一体として定めることを可能としている他、その他良好な景観の形成に関する事項について定めることを可能としているものである。
このため、例えば、法に定める景観計画等の規制よりも厳しい規制内容とすることや、規制手法にはなじまないソフトな事項について定めること等が考えられる。
例えば、以下のような活用方策の例が考えられる。
・ 建築物や工作物について、色や形状、素材、高さ、敷地の緑化等を定め、良好な市街地や地域色豊かな集落の景観の保全・創出を図る。
・ 周辺の緑地と一体的に良好な景観を有している住宅地、集落等において、緑地や樹林地等の保全と併せて建築物や工作物の高さ、色等についての基準を定め、良好な景観の形成を図る。
・ 商店街において、ショーウィンドウ、外観等の照明や、店の前に設置する可動式のワゴンの形式を定めること等により、にぎわいのある良好な商業景観の形成を図る。
・ シンボルロード沿いの敷地にセットバックを行いオープンカフェを設置すること、建築物の前に花を設置すること、清掃活動の回数等を定めること等により、格調とにぎわいのあるシンボル空間の形成を図る。
・ 商店街、観光地近辺の沿道地域等において、屋
外広告物の色や大きさ、共同設置の義務付け等を定めることにより、景観の優れたまちなみ、観光地と調和した沿道景観の形成を図る。
・ 農家等の建築物と農地が混在する地域において、建築物の形態意匠と農地の保全・利用を一体として定めること等により、良好な農村景観の保全を約やルールのレベルではなく、その有効性が公法的に認定されていることであり、裁判上の合法性の推定や裁判規範としての意義も大きく、また、強い。また、周辺又は穴抜きの第三者に対して、この地域又は区域が環境維持のためのルールを有しており、そのために努力していることを明示し、個々の住民だけではなく、地域環境を維持管理している集団としてもこの景観利益、環境利益などを享受していることを明示する機能を有していると理解される。
第四に、自らの意思で決定したという住民自治のまとまりと団結の意識が醸成され、地域に対する愛着や地域活動に参加する動機を与え、また、これをきっかけに地域活動の動きが活発になることである。
しかし、第五に、これらの協定の大前提が全員一致でなければならないという入り口のところで大きな障害がある。すべての協定制度において、土地所有者等の全員の合意に基づくことが必要であることが法定されている。新たに造成された団地等における一人協定では、分
譲者自らが協定を締結し、分譲を受ける参入者に対してこれを引き継ぐことが可能である。しかし、すべての協定には期限を定めることとされており、このような一人協定でも、この期限が到来して延長しようとする場合には、すべての同意を取り付けるという困難さがあり、まして、既存の地域でこれを新たに設けることはより大きな相当の困難性が伴う 1。このことが致命的な欠陥の一つとされるのである。

（３）協定制度に関連する論点や課題
最後に、以上のような意義がある協定制度であるが、次のような論点や課題があり、これに対して、どのよう
１

小澤英明「建築協定の再生」(「土地総合研究」第８巻

第３号２０００年夏ｐ６４－７０)43に対処すべきかについて考察する。

いること等から考えると、都市計画制度としての手続きは十分であり、法的な手続きにおいて、多数の住民の意①建築協定等の延長について同意が得られない場合の措思を反映しており、法的な手続き及び実態としての内容

置について問題はなく、後は都市計画当局の決断にかかっこれらの協定には、有効期限がその必須の内容事項にていることになる。

なっており、この満了時に、継続することがなかなか難

仮に、このようなことがしこりを残す等の理由で躊躇しいケースも多いとされている。この場合は、同じようされるが、あらかじめ協定の内容に、有効期間満了時にな内容の建築協定を継続するのか、地区計画の決定に持地区計画に移行する可能性を定めておき、協定の延長はっていくのかを選択することになると思われる。建築協

全員の合意が必要であるが、地区計画の策定の提案を３定の継続は、
必ず１人や２人の反対する人が出てくる（前分の２の多数決で行うものとする等の規定をおいておけ

出 小澤「建築協定の再生」に詳しい）。

ば、少しは解消するものと思われる。

この制度の設けられた時点では、地区計画のような制

また、協定の締結や期間延長等の合意を取り付ける際度が無く、建築協定の内容を受ける公的な仕組みが存在に、地区計画制度を活用すれば全員一致が必要でなくてしなかった。協定の本来の戦略又は意義付けとしては、も、同じ内容になるというように、最後の少数の反対者

この建築協定の締結に向けて地域の合意を取り付けて協を説得する材料（又は切り札）として活用できるために定の締結を行い、通常は期間が１０年である場合が多い

も、このような多数決による地区計画への移行の事例をが、その地域の盛り上がりを背景にして、ほぼ同様の内作るなど積極的に取り組む事例を設けるべきである。

容を定めることが出来る地区計画策定等により、引き継

なお、管理ついての事項については、この地区計画とぐようにすることが一つの戦略である。地区計画の側の併せて別途協定制度において定めることが可能かと思わ

意義も、一から始めるよりは、このような土台がある地

れる 2。

区での計画策定の促進が図られるものである。
②全員の同意が取り付けにくい点について

この地区計画を定める場合は、都市計画の決定等の提協定制度の最大の難関は、入り口のところで、土地所案制度（都市計画法第２１条の３）を活用することも考有者等の合意を取り付けにくい点である。

えられる。この提案については、全員の合意は必要が無
く、一定の面積以上の一団の土地の区域であること（都この問題は、一朝一夕には解決はしないが、いくつか

市計画法施行令第１５条の２で０．５ヘクタール以上。ただヒントになる点を考察したい。まず、協定によるメリッ

し、条例で定めれば０．１ヘクタールまで引き下げ可能。
）、

トを強調することである。すなわち、不動産の付加価値

土地所有者等の３分の２以上の同意を得ていること等のの増加である。協定よる質の高い環境の形成は、地域要条件を満たせば（都市計画法第２１条の３第３項）、地区

因としての不動産の評価を上げることにつながる。米国

計画を決定する権限を有する市町村に対して地区計画の等の住宅地の価格は、この地域要因として環境価値によ案を添えて、その決定を提案することができる（同法第り大きく左右されるという。わが国でも、質の高い居住

２１条の３第１項）。これを受けて、市町村は、遅滞無く環境を持つ高級住宅地が「高級ブランド」として、他の地区計画を決定するかどうかを判断することになる（同条件が同じであれば、より高い価格がつくことは経験上

法第２１条の３）。市町村が地区計画の案を作成するとき明らかである。不動産の鑑定評価は、この環境価値よりは、区域の土地所有者等の利害関係者の意見を求めて作も、ミニ開発として分割により分譲できる価値からの査成することとされている（同法第１６条第２項）。このよ定を重視する傾向にある。これでは、欧米のような住宅

うな場合に延長に反対する人からは、反対の意見が出さ地の価値を正しく評価しているとはいえない。
「高級ブれることが考えられるが、当該地区は、従前から建築協ランド」の住宅地のみならず、住宅地としての緑や景観定を締結してきた区域であり、住宅地としての環境を維のすぐれた価値、避難経路や移動等の円滑な環境の価値持増進する必要性があることを少なくとも住民が認識しによるメリットをより正確に判断して、その価値からのてきた地区であること、一定の事項について建築物の敷協定の重要性を見直すことが必要である。また、逆にせ地、位置、構造、用途、形態、意匠又は建築設備に関すっかくのよい環境が破壊されることによる不動産価格のる基準についての協定が存在し、その運用がなされてき下落にも留意すべきである。このような不良な環境の形たこと、地区計画の決定の必要性及び決定の既成案（協２定）の存在があり、３分の２以上の多数の人が支持して

照のこと。

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この点については、都市計画法運用指針ｐ . １４６ ③を参③協定の創設・管理に対する負担等について成を放置することによる不動産価格の下落は自らの不動現行法では、協定に参加し、管理することについては、産の価値の首を絞めるようなものであることをよく認識

土地所有者等がそれを自ら行うことが大前提になっていしてもらう必要がある。
第二に、このようなルールの設定方法には、やはり全る。自らこれを理解して、自らの責任と負担で、自らの員の合意という私法的な壁を何らかの正当な理由により

内容で（すなわち、自らのルールで）、これを行うとい

乗り越えることが必要である。その方法としては、今のう完全な自治体制が建前である。この体制下では、おそ協定制度は、行政庁の認可制度があるにしても、変更や

らく、相当な熱意と専門性を持った人がいないと、特に延長にも全員の合意が必要であるなど、私法的な色彩が既成市街地では協定の設定は不可能である。協定は、や強い。土地所有者等の自らのルール設定という側面が強はりこれを支える組織体制と財産基盤が必要である。市

調されすぎている。土地所有者等による自らのルール設

町村がこれを行うことは、現実の財政事情等から不可能

定に対してもう少し公益性を見出し、私法的な部分に公に近い。既存の財産を持った団体が、これを媒介にして、益性からのアプローチを加えて、そのルールの公的な必実施することが一つの方策であると思われる。このよう要性を高めるようにするべきである。これにより、単なな財産と組織を持った団体の創設は、なかなか難しいかる私的なルールから質の高い住環境のすぐれた又は安全もしれないが、例えば、街並みを考えた場合に、その大性、快適性のすぐれた環境形成の公共性に対するコンセ

きな面積割合を占めるのは道路であり、道路管理者は、ンサスを得て、地域住民の多数が賛同するようなルール

その地域における大きな地主である。このような者と一を採用できるシステムを検討する必要がある。

緒にその地域のあり方を協議して、環境整備を共同で行第三に、現代社会での現行法では対処できないようなうことは双方ともにメリットがあるはずである。この中迷惑行為等が前述のように存在しており、実際に直接又には公園管理者や電柱の管理者などもいてもいいのではは間接に被害が生じている状況を正視する必要がある。

ないかと思う。それぞれが、少しずつ、人と知恵と予算

このような場合に、地域の一定の割合の同意を得た公法を出して、協定に参加することができるようになれば、と私法の中間的なルールを行うことが出来るシステムを一つの方法ではないかと思われる。道路管理者等は公的

設けて、せめて、公法的な解決（許可や命令等）ができな主体であるが、協定に参加する場合の立場は、地域内

なくとも、私法的な裁判規範としての援用可能なルールの一人の土地所有者である。この立場での参加は彼らに設定システムが求められる。

とっても道路の美化や街路樹の剪定などを住民と協働することなどにもメリットがあるのである。

（参考）表
協定名

概要

本稿で取り上げなかった他の協定制度
対象

協定事項

施 業 実 施 協 定 森 林 施 業 の 実 施 森林所有者等又は当該対象森林 ① 施業実施協定の目的となる森林の区域（ 森 林 法 第 １ ０ に関する協定（間 の土地の所有者は、市町村の区 及びその面積
条の１１の８） 伐 又 は 保 育 そ の 域内に存する地域森林計画の対 ② 森林施業の実施に関する次に掲げる事
他 の 森 林 施 業 の 象となっており、一体として整 項
共 同 化 及 び そ の 備することが相当と認められる イ 第一項の申請に係る施業実施協定にあた め に 必 要 な 施 一団の民有林を対象に、施行実 つては、森林所有者等が共同して行う森
設 の 整 備 に 関 す 施協定を締結できる。
林施業の種類並びにその実施の方法及びる措置を定めた
時期その他農林水産省令で定める事項
もの）ロ 前項の申請に係る施業実施協定にあつては、特定非営利活動法人等が行う森林
施業の種類並びにその実施の方法及び時期その他農林水産省令で定める事項③ ②に必要な作業路網その他の施設の設
置及び維持運営に関する事項④ 施業実施協定の有効期間⑤施業実施協定に違反した場合の措置
風 景 地 保 護 協 当 該 土 地 の 区 域 環境大臣若しくは地方公共団体 ①協定の目的となる土地の区域（風景地保定（自然公園 内の自然の風景 又は一定の公園管理団体は、国護協定区域）、

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法第３１条）地 の 管 理 を 行 う 立公園又は国定公園内の自然の ②風景地保護協定区域内の自然の風景地の協定
風景地の保護のため必要がある 管理の方法に関する事項、と認めるときは、当該公園の区 ③必要な施設の整備に関する事項、域（海面を除く。）内の土地又 ④風景地保護協定の有効期間及びは木竹の所有者又は使用及び収 ⑤風景地保護協定に違反した場合の措置益を目的とする権利（臨時設備
その他一時使用のため設定されたことが明らかなものを除く。）
を有する者（土地の所有者等の全員）と風景地保護協定を締結
して、管理を行うことができる。

［ こくら むねはる ］［（財）土地総合研究所 理事兼調査部長］

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