連載 関東大震災

CIDIR NEWSLETTER

第「まだ見ぬ都市被害」に向き合う―首都直下地震を「首都直下大震災」にしないために日本テレビ放送網報道局 谷原 和憲

7回

年・これからの年

首都直下地震の啓発コンテンツのあり方

ラレル東京」を題材とした効果の分析を行った。その結果、啓発に資する映像コンテンツとして、恐怖感情を刺激することが有効であることが明らかとなった。今後は過去のアーカイブを防災啓発に活用する上でも、恐怖感情など心理的側面に着目した防災啓発

特任研究員

えられていた事象を、「パラレル東京」が刺激したと考えられる。恐怖とトフォンの普及など、映像コンテンツを様々な手段で共有することも可能

も 7 割程度に軽減できるという（表 1）。耐震化や家具転倒防止・出火防ジが 3 か月にわたって残り、自分が被害にあうと思う人が増加したと考なってきている。

という試算もある。このまま対策を積み重ねていけば、首都直下地震は「首えられる。つまり、首都直下地震の映像コンテンツとして、恐怖感情を刺こうした地震による被害の様子をイメージすることの重要性は多くの研

都直下大震災」と呼ばれずに済む可能性があるのだろうか。

激することが有効であることが明らかとなった。

究において述べられている。だが、具体的にはどのような映像コンテンツ

100 年前に起きた関東大震災、内閣府がその教訓をまとめた報告書の現代では映像のアーカイブ化などが様々なところで進んでいる。だが、がどのように人々の地震への備えにつながるのか、防災啓発において有効なかに次のような指摘がある。

「関東大震災は当時の人々の想定を超えた災害であり、対応する体制

かまで、明らかとはなっていない。そこで、内閣府が 2013 年公表したアーカイブとすることが目的化しており、どのような映像コンテンツがど

ラレル東京」の放映された後、これを題材として、アンケート調査により関東大震災の教訓を活かすという点からも、こうした恐怖感情など心理的のように防災啓発において有効かまで、明らかとなってはいない。今後は、首都直下地震の被害想定を基にして、NHK が映像化を行ったドラマ「パを欠いたことが被害を拡大した」「過去の事例や物理的な可能性を幅広く考えた訓練、演習、心構えが
図1（内閣府「1923 関東大震災 報告書」第二編 おわりに）側面に着目した防災啓発手法についても研究をすすめる必要があるだろその効果の分析を行った。

番組視聴前よりも自分が被害にあうと思う確率があがっていた。そして、「物理的な可能性」とは、いま何を意味するのだろうか？これを受ける

群集雪崩や将棋倒しに巻き込まれること、大規模な延焼火災に巻き込まれかのような記述を、去年発表された東京都の新想定にみつけた。

生から 5 日間の地震回数を比較したものだ。阪神・淡路大震災を引き起「被害想定は、東日本大震災や平成 28 年熊本地震など、全国各地でこした兵庫県南部地震は「余震が多い」タイプではなかった。しかも、余発生した大規模地震において蓄積された最新の知見等をもとに実施」

震による神戸市の最大震度は 4。震度 4 は 4 回あったが、いずれも本震「東京の地勢や地域特性による特有の事情を踏まえ、（中略）起こりう

発生直後から 3 時間後までの間に起きている。まだ人々が群集となってる事象について、定量的に示すことが困難な事項についても、定性的動く段階ではなかった。

な被害シナリオとして示し」弱を記録したが、その後は震度 3 止まりだった。

日本最大の都市・東京の地震被害を考える以上、過去の地震では起きてしかし、次の首都直下地震が起きた時、どんな余震の起き方になるか？

いない「物理的な可能性」であっても、検討を怠ってはならない…これが［参考文献］

6

Slovic, P., 1987, Percrption of risk, Science, Volume 236, pp.

ること、工場や建物の爆発被害に巻き込まれること、土砂災害に巻き込ま

280–285

れることの 4 つの事象については、3 か月が経過しても、自分が被害に安本真也・河井大介・齋藤さやか・関谷直也，2022，首都直下地震にあうと思う確率が番組視聴前よりも高かった（詳細は安本ほか（2022）

関する映像による認知の変化―パネル調査を用いたドラマ「パラレル参照のこと）。つまり、被害をイメージしやすくなっていた。

東京」の効果分析―，災害情報 No.20 (1)，pp.123-136．

では、なぜこの 4 つの事象だけが、自分が被害にあうと思う確率があがっ

CIDIR News 新メンバー自己紹介

編集後記

は、起きてみないとわからない。2016 年・熊本地震のように震度 7 が 2

害、インフラ被害から生活影響・経済影響、地域別の被害まで 49 項目にに震度 6 級の余震が 4 回起きた例もある。

美保と申します。2008～2013 年度に CIDIR の准教授として所災・地震被害の経験から得られた教訓を対策として実現するとともに、大法人 土木研究所 水災害・リスクマネジメント国際センター

回続いたこともあれば、2004 年・新潟県中越地震のように、4 日後まで

東京都の新想定には「定性的な被害の様相」という一章がある。人的被次の首都直下地震を「首都直下大震災」にしないためには、過去の大震

おいて「東京だからこその被害の可能性」が列記されている。そのなかで「まだ見ぬ都市被害」として目を引いたのが次の指摘だ。

「余震による広告等の看板の落下や、延焼火災、群衆雪崩等の二次被「様々な二次災害の発生により、さらなる死傷者が発生する可能性」

は、神戸から大阪方面に向かう人の列が歩道だけに収まらず車道にまであ像もない」リスクをどう伝えていくのか？ 「外にいる人は余震が起きた

ら落下物に気をつけてください」「密集で歩いていると将棋倒しになるこ

つながるまでの混乱はなかった。

9,641 人26

スイッチとなってくれそう

しておりました。これらの経緯から、現在、フィリピン共和国

タに基づく災害リスク・レジリエンス評価技術の開発、災害対

災害を理解するだけでなく、恐怖心や危機感を記事に触れることで、あらためて身の回りの安全と思います。どうぞよろしくお願いいたします。
 京都「帰宅困難者対策ハンドブック」
東の啓発イラスト

びついていないのではないでしょうか。

います。

を活用した将来の災害レジリエンスの向上に貢献していきたい

図2の課題の存在は認識されているものの、人々にもつことの方が安全行動を起こすモチベーション

今後、CIDIR において、これらの経験を生かして、防災情報

サイダーニュースレター

vol. 59 2023 年 6 月 1 日発行

621

や救助等、社会経済活動の中心地である首都圏なを対象とした水災害リスク評価技術に関する国際協力プロジェ
クトの代表者をつとめており、途上国の防災支援活動も行って

ようだ。

5

多人数が集中する中での余震の危険性、複雑に絡

ジリエンスをいかにしてデザインしていくかが重要であるとのその中でも、火災の延焼を引き起こす木密地域、とって具体的に備える安全行動には、必ずしも結も投げる”、やはり強敵の都心南部直下地震（2022） 東京湾北部地震（2012）23の研修なども展開しておりますため、私もこれらの業務に従事も速いが、まだ見ぬ変化球

東京都の首都直下地震「最大被害」の比較

被害が生じるとしています。

頻発してきました。これらの被災事態から学び、将来の災害レ

圏が揺れ、建物等に被害が及び、さらに二次的なて、海外でのプロジェクト活動や海外から派遣された行政職員

でのピッチャーより“直球図 1 を見て頂きたい。これは主な内陸の地震について、最初の地震発

台風、令和 2 年 7 月豪雨など、毎年のように激甚な水災害が部豪雨、平成 30 年 7 月豪雨（西日本豪雨）、令和元年東日本

韓国・梨泰院の群集雪崩の首都直下地震は、これまたのか？答えは偶然の産物「たまたま大きな余震がなかった」だけだ。

づいています。想定した地震が発生すると、首都土木研究所 ICHARM は、ユネスコ後援の国際センターとしだが、いずれ限界は来る。

なぜ 2 つの「大震災」では、都市ならではの「二次被害」が起きなかっ関東・東北豪雨、平成 28 年台風 10 号災害、平成 29 年九州北らではの問題が指摘されています。ただ、それら記憶が新しいうちは想起のス・ターミナルもバス待ちの人があふれた。しかしやはり、大きな被害に19

応に関する研究などに携わって参りました。

もらえるだろうか。去年のどの幹線道路も勤務先から自宅へと向かう人たちで埋まった。主要駅のバ

起きる地震がどんなものなのか、確実に言える情

み合う社会インフラの障害中における迅速な救援の言葉だけでイメージして2011 年・東日本大震災の東京でも鉄道網はストップ、当日の夕方以降、

16

考えのもと、被災地での災害後のレジリエンスの分析、被害デーともあります」…呼びかけ

しかし、そのなかで多数の負傷者が出たという記憶はない。

304,300 棟

だから映

ました。

14

最近 10 年の防災対策の効果を確認し、定量化で報は少ないため、被害想定はいくつかの仮定に基

けでも手一杯なのに、「起きると大変だけど、まだ起きてないが歩道を埋めた。当時、現場で取材をしていて何度も眼にした光景だが、てみました。昨年、東京都は新たな被害想定で、土木研究所 ICHARM への着任以降、我が国では、平成 27 年

より起きた事実を切り取ったリアルな映像が次々と届き、それを伝えるだ

ふれた。臨時バスが走るようになると、満員電車さながらのバス待ちの列属しておりましたが、その後、つくばにあります国立研究開発

ハンドブック」には図 2 のようなイラストが掲載されている。直接的で確かに過去の大震災でも、交通機関が打撃を受け、多くの人が群集となって被災地を歩くという現象は起きている。1995 年・阪神・淡路大震災で6,148 人8

今号の特集では、災害を減らすために何に取り組む必要があるのか、東京ならではの課題を示し

きない複合的な被害の様相を推定しました。次に災害時の放送、テレビの地震特番もきっと苦労は同じだろう。大地震にいまの死傷者数にはカウントされていない「首都直下大震災」のリスク。

2023 年 4 月 1 日に、CIDIR の教授に着任いたしました大原（ICHARM）に所属しており、9 年ぶりに CIDIR に戻って参り

わかりやすい被災写真がないなかでの苦心がうかがえる。

（東京都「被害想定報告書」5.2 帰宅困難者）

194,431 棟

612

CIDIR の窓から

都市東京ならではの「物理的な可能性」「まだ見ぬ都市被害」にも備えることが必要だ。新被害想定のあとに発行された東京都の「帰宅困難者対策

害に帰宅困難者が巻き込まれる」

死者

3

4

100 年前の大震災から引き継がれた教訓に思えた。

建物被害

2

東日本大震災の当日、東京 23 区では本震の 30 分後に一度だけ震度 5（東京都「首都直下地震等による東京の被害想定報告書」5.1 総括）

表1

FEBRUARYう。

結果、このドラマでテーマとされていた 8 つのリスク事象全てについて、最初の大地震からの経過日数（気象庁作成）

2–5

連載：関東大震災 100 年・これからの 100 年
第 7 回 首都直下地震の啓発コンテンツのあり方 

6

CIDIR News:
新メンバー自己紹介 

6

編集後記：CIDIR の窓から 

6C I D I R C h r o n i c l e (2023. 2. 1 – 2023. 4. 30)

いう感情面に訴えかけた結果、首都直下地震発生時の被害に関するイメーになってきた。そのため、多くの人が地震による被害をイメージしやすく止の対策をさらに進めれば、死者は今の想定の 2 割程度まで下げられる

これからの東京の地震対策 

まり、元々、首都直下地震に関するリスクとして感情的に、恐ろしいと考容易になった。また YouTube などの動画配信プラットフォームやスマー対策が進んだこともあり、10 年前の最大想定に比べ、死者・建物被害と特集：の値が大きい結果が得られ、それ以外は比較的、低い傾向がみられた。つ

フィクションとして映像制作に VFX や様々な映像技法をもちいることも去年、東京都は首都直下地震の新たな被害想定を発表した。防災・減災必要である」

分析した。結果、前述の 4 つのリスク事象はいずれも、「恐ろしさ」因子

現在、災害に遭った人がその災害の様子を撮影することも容易になり、は高い。

2023. 6. 1

した。これらのリスク事象について、心理的にどのような特徴を持つかをとりが備えることは急務である。

災」と呼ばれる。したがって、人が多く住む大都市ほど「震災」のリスク

号

アンケート調査を実施し、8 つのリスク事象すべてのイメージ地図を作成

いつ襲ってくるかわからない首都直下地震に対して、日頃から住民一人ひしての呼び方で、地震によって人間の生活が大きなダメージを受けると「震

安本 真也

59

ていたのか。そこで、Slovic（1987）の研究を基に、都民に対して別途、東京は関東大震災以降、大きな地震を経験していない。そうしたなかで、そして今年 100 年を迎える 1923 年・関東大震災だ。地震は自然現象とContents
第手法についても研究をすすめる必要がある。

日本で起きた地震災害のなかで、誰もが大地震でなく「大震災」と呼ぶものが 3 つある。2011 年・東日本大震災、1995 年・阪神・淡路大震災、

NEWSLETTER

首都直下地震の被害想定を基にして、2019 年 12 月に NHK で放送されたドラマ「パに結びつくのでは、という指摘もあります。この対策を見直すきっかけになればと願っています。
（酒井）第 145 回ライフライン・マスコミ連携講座開催「関東大震災の記録」「日本海溝・千島海溝沿いの最大クラスの地震と北海道・三陸沖後発
地震注意情報」
目黒センター長、第 27 回震災対策技術展（於パシフィコ横浜）にて講演「防災対策の意識改革「コストからバリューへ」～持続可能な防災ビジネスについて」
チリ中部の 232 か所で森林火災が発生し、死者 23 人、負傷者 979
人を確認（2 月 5 日 AFP）
トルコ南部ガジアンテプ（Gaziantep）県付近で、マグニチュード（M）7.8 の地震が発生、トルコ国内の死者は少なくとも 3 万 1643
人、シリア国内では 3581 人で、犠牲者は 3 万 5224 人と発表（2月 13 日 AFP）
片田特任教授、延岡市教育委員会主催 延岡市小・中学校防災教育
研修会にて講演「主体性をもって『生き抜く力』を育む」
関谷准教授、第四回福島大学・東京大学・立命館大学原子力災害復興連携フォーラム（東京電力福島第一原子力発電所事故後の「生活再建」と「国際的な理解醸成」）に登壇、「風評等に関する国際比較調査結果」を報告
片田特任教授、海津市、桑名市、木曽岬町、弥富市、愛西市、津島市、蟹江町、飛鳥村、国土交通省中部地方整備局木曽川下流河川事務所
主催 木曽三川下流部広域避難実現プロジェクト～大規模水害時の犠牲者ゼロの実現に向けて～にて講演「大規模水害からの犠牲者ゼロを実現するために何をすべきか」
目黒センター長、自治大学校にて「災害危機管理」講義「最近の大災害を踏まえて、今後のわが国の防災対策と危機管理のあり方」
沼田准教授、第 21 回効果的な応援・受援に向けた災害対応の標準化研究会（BOSS 研）を開催「災害対策本部の標準形は作れるのか？
沼田准教授、兵庫県広域防災センター主催、令和 4 年度ひょうご防災リーダー養成講座にて講義「地域の自主防災組織における危機管理とタイムラインについて」
ブラジルのサンパウロ（Sao Paulo）州で豪雨による洪水や土砂崩れが発生し、40 人が死亡（2 月 21 日 AFP）
片田特任教授、久喜市主催 久喜市防災講演会にて講演「災害リスクから考える防災対策～久喜市防災ハザードマップの活用法」
片田特任教授、延岡市主催 延岡市防災フェアにて講演「荒ぶる災害に向かい合う～みんなが助かる逃げ遅れゼロの街を目指して～」

MARCH
第 146 回ライフライン・マスコミ連携講座開催「民間気象事業者の気象ビジネスと防災関連業務の紹介」
5 諏訪之瀬島を噴火警戒レベル 2（火口周辺規制）から噴火警戒レベ
ル 3（入山規制）に引上げ（3 月 5 日消防庁）
6 インドネシアのリアウ（Riau）諸島を襲った豪雨によりナトゥナ（Natuna）県で地滑りが発生し、11 人が死亡、数十人が行方不明（3月 6 日 AFP）
6 目黒センター長、防災科研の大型実験施設の利活用の促進と成果の社会実装を考える共創シンポジウムにて講演「産学官連携による新たな利用と価値創造を考える」
2

東京大学大学院情報学環総合防災情報研究センター

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31

沼田准教授、世界銀行東京防災ハブ主催、Climate Resilient Cities
Workshop in BiH に て 講 演「Best Practices in Landslide Risk
Mapping, Planning, and Policy」
関谷准教授、NHK BS プレミアム「英雄たちの選択 幻の地震予知～大森房吉と関東大震災～」に出演
沼田准教授、NHK 総合 1・東京「時論公論」に出演「東日本大震災
から 12 年 記憶の継承と防災 DX のいま」
沼田准教授、第 22 回 効果的な応援・受援に向けた災害対応の標準化研究会（BOSS 研）を開催「災害対策本部の設置・運営」
酒井教授、特別研究費助成事業「能登半島北東部において継続する地震活動に関する総合調査」報告会に出席
南米エクアドルとペルーで 18 日、ペルーとの国境に近いエクアド
ル・バラオ（Balao）を震源としたマグニチュード（M）6.8 の地震が発生し、両国で 14 人が死亡（3 月 19 日 AFP）
片田特任教授、内外情勢調査会東京北支部懇談会にて講演「想定を超える災害にどう向かい合えばいいのか～危機に主体的に備えるために～」
浅間山の噴火警戒レベルを 1（活火山であることに留意）から 2（火口周辺規制）に引き上げ（3 月 23 日気象庁）
南米エクアドル南部、首都キトの南方約 300 キロにあるチンボラソ（Chimborazo）県アラウシ（Alausi）村で豪雨による土砂災害が発生し、少なくとも 7 人が死亡、23 人が負傷。50 人近くが行方不明（3 月 28 日 AFP）
米南部ミシシッピ州で竜巻が発生し、25 人が死亡、数十人が負傷（3月 26 日 AFP）
米国の中・南部から東部の広い範囲で暴風雨や竜巻が発生し、テネ
シー州やアーカンソー州などで計 29 人が死亡、数十人が負傷（4月 3 日 AFP）

APRIL
米国の中・南部各州（テネシー州、アーカンソー州、ミシシッピ州、
アラバマ州）、中西部のインディアナ州、イリノイ両州が強烈な嵐に見舞われ、計 18 人が死亡、多数が負傷（4 月 2 日 AFP）
3～4 目黒センター長、国立研究開発法人建築研究所国際地震工学センタ ー（IISEE） に て オ ン ラ イ ン 講 義（ 英 語 ）「URBAN EARTHQUAKE DISASTER MITIGATION SYSTEM: Disaster Risk Management for Implementation of Disaster Safe Society」
4 インド北部のヒマラヤ山脈（Himalayas）で雪崩が発生し、少なくとも 7 人が死亡（4 月 5 日 AFP）
13 第 147 回ライフライン・マスコミ連携講座開催「災害対策トレーニ
ングセンター（DMTC）の活動紹介と今後の予定について」「新メ
ンバーの研究紹介」
19 中東イエメン首都サヌアで群集事故が発生し、少なくとも 78 人が死亡（4 月 20 日ロイター通信）
21 酒井教授、関谷准教授、地震・火山噴火予知研究協議会・広報アウトリーチ室共同開催の第 18 回サイエンスカフェで話題提供「関東
大震災：地震像と社会的影響」
22 酒井教授、
文京区教育センター第 1 回子ども科学カレッジで講義「ゆれを知って被害を減らす」★ 目黒センター長、コミュニティ FM ラジオで毎週日曜日 14：00 ～14：55 に、防災ラジオ番組「みんなのサンデー防災」を実施
1

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特集

CIDIR NEWSLETTER

これからの東京の地震対策

東京都の新しい地震被害想定で取り上げた地震と地震動
2022 年 5 月に、東京都は 10 年ぶりに地震被害想定を見直し、「首都東京大学名誉教授 平田 直

2022 年被害想定と記す）を公表した。この 10 年で、人口構成、建物・に取り入れるためだ。自然現象としての地震の起こり方や性質は、10 年震」の発生確率ではないことに注意する必要がある。

り囲んでいる木造密集市街地のパラレル構造であり、東京の震災に対する都民に公表しなければならない」とした。東京都の被害想定や地域危険度方不明者 10 万人以上となる大災害となった。警視庁では、震災発生後直都直下地震に限られたものではなく、あらゆる大規模災害に備えたものと

正関東地震（M8 クラス）をともに想定した。その他、立川断層帯地震

意思決定が 24 時間 365 日を活動継続している 4 次元構造である。それ

東京の震災対策における「被害想定」の基本的役割は、他自治体と同様当たった。また同時に、警視総監の権限に基づき、近衛師団に出兵を要求、た。10 年前との違いを念頭に解説する。社会構造の変化と想定された地地震を想定して震度分布を計算して公表した（表 1）。

そもそも、被害想定で地震を想定するとはどういうことか。行政機関が東京の都市構造は、世界都市として先端を行く都心中枢区域とそれを取に基本的には災害対策基本法による地域防災計画の災害対策編の前提条件

能が集積しその影響は世界に波及する未経験で未知なるリスクを潜在させ被害想定ではなく震災予防対策による町丁目単位に市街地の脆弱性を評価

地域である。東京の地震に対する脆弱性は、時代とともに先進する都市機業に由来する。震災は木造家屋が密集した中心市街地 3,150ha を焼失さ

2022 年被害想定では、想定地震が「東京湾北部地震」（プレート境界（M7.3）を想定した。これは、あくまで対策を講じるための前提を評価

東京市長であった後藤新平が実現できなかった 8 億円計画といわれた東ラブ内地震とは、沈み込む海洋プレート、ここでは、フィリピン海プレー

注意する必要がある。大正関東地震の想定はもちろん、関東大震災のようするためで、次に発生する確率が最も高い地震を選んだのではないことにな大被害が起きることへの対策を行うために必要だからである。

トの内部で発生する地震を指す。前回の想定時、2012 年当時の最新の中

震源断層の想定とともに重要なのは、地盤、特に表層地盤の情報である。

央防災会議の想定では「東京湾北部地震」が採用されていたため、東京都

そこで、被害想定では、あくまで地震学的に起きておかしくない範囲で、いただきたい。

沈み込みに伴い発生する M7 程度の地震は、共に高い確率で発生する。

定されている。30 年以内に 6% というM7 クラスの首都直下地震

内に火災で罹災する確率は約 0.94%、

地震規模（M）

地震の種類①都心南部直下地震

7.3

スラブ内地震

○②多摩東部直下地震

7.3

スラブ内地震

○交通事故で負傷する確率 12%、台風で③都心東部直下地震

7.3

スラブ内地震④都心西部直下地震

7.3

スラブ内地震

⑤多摩西部直下地震

7.3

スラブ内地震⑥立川断層帯地震

7.4

活断層で起きる地震

罹災する確率 0.4% と比べ決して少なくない。一方、M7 クラスの地震が 30

年以内に 70% の確率で発生する確率は極めて高い。なお、ここで言っている

M7 程度の地震の発生確率は、南関東全ション問題」「ゼロメートル地帯における水害との複合災害」「行政機能」「超高層ビル街」「移動・物流」など、これからの東京の震災対策を議論し、そこに東京大学地震研究所教授河角 廣＊による「関東南部地震 69 年説」

プレート境界地震○⑧南海トラフ巨大地震

9 クラス

プレート境界地震○

邸の危機管理センターとの連携の下、救急救命活動、罹災者の救助活動、

北は樺太、西は近畿地区から応援に駆け付けた。

に対応する被災想定など、これからの大都市には、定量化できない“想定身的な活動なしには成し遂げられなかった。災害救助活動に際し、職に殉＊河角 廣（1970）「関東南部地震 69 年周期の証明とその発生の緊迫度ならび1971 年震災予防条例（現、震災対策条例）を制定した。その第十二条にに対策の緊急性と問題点」地學雜誌、第 79 巻第 3 号、東京地学協会、PP.

「知事は、震災の発生原因及び発生状況、地域の危険度その他震災に関す

115–138。
（本論の趣旨は、1964 年に国会で参考人として進言した。
）

3

保、治安維持等の活動を同時並行的に行っていかねばならない。

応急対策の時期を過ぎ、事態がいったん落ち着いた後でも行方不明者の捜索、被災者の支援、生活相談、緊急輸送路の確保等の活動は続く。また、

懲役という比較的重刑であったため、買い占め、売り惜しみや暴利行為はなのだと考える。

この隣接区への広域避難の法的規定が災害対策基本法にもなく、東京都は重症者の広域搬送、応援要員や緊急救援物資輸送のための緊急輸送路の確まりに当たった。この勅令に違反して暴利をむさぼった者は、3 年以下の災時の避難場所としての江東防災拠点の整備に 1965 年に着手した。同外を想定する”被害想定が、人の命を守る震災対策の構築に不可避である。

急災害対策本部が設置される。警察は、各自治体の災害対策本部や総理官

利取締ノ件」を公布、即日施行し、警察は、市民の通報を得てその取り締“避難所運営マニュアル”よりも“避難生活者地域運営マニュアル”によという区部の広域避難計画は、区境を超える広域避難が不可欠となったが、
図1 都
 心南部直下地震（M7.3）の震度分布。太い実践が想定され震源断層の位置。鉛直の断層。

が行われ、品物によっては 50 倍もの値で売られるものも出てくるように

東デルタ地帯（墨田・江東区）の火災シミュレーションで、最悪なら関東区部全域に震災対策を広げた。都民の命を守る避難場所の確保と避難指示

8 クラス

震災に伴う火災や交通機関の途絶は、生活必需品の極端な不足となって5,080 人、16,170 人の参考値となるが、報告書には記載されてはいない。

未経験の重大事態としては、何棟焼失ではなく大規模地震火災時の課題

これらの活動は、警察のみならず関係機関相互の協力のもとに行われる必要がある。政府では、首都直下における大規模地震に際しては政府に緊

3. 東京の震災対策における被害想定の役割る取り組みこそ、これからの東京に求められる“想定外に備える震災対策”

不安の拡大が再び行われる可能性が高い。こうした流言飛語をなくすため警備、罹災者、傷病者の救護に当たった。

なった。このため政府は、9 月 7 日、緊急勅令「生活必需品ニ関スル暴

しかし、高齢社会化の中で在宅避難を選択する多くの高齢被災者を視野に、また、関東大震災の時に経験した流言飛語は、放送インフラやインター

た、同日、東京府下及び神奈川県下に、次いで 4 日には埼玉、千葉県下

震度 7 を記録した五つの地震から直接死者数、全壊等住家棟数、避難所

避難者最大数に対する関連死者数を推計すると、最大で各々 27,790 人、の検挙も必要である。売り惜しみや暴利行為の取り締まりも重要になろう。

に帝国憲法第 8 条に基づく緊急勅令で「非常徴発令」を発出、被害者のから 56 年後つまり 15 年後には大震災の危険期に入ると伝えた。こうし

たとえば、筆者は参考値としてでも定量化すべきと提案し、これまでに街地が都心・副都心を取り囲んで山手地域にも広がっていることが示され、⑦大正関東地震

遺体の収容、検視、身元確認、遺族の支援なども必要である。さらに、混乱した各地の治安維持のためのパトロールや災害に乗じて行われる不法行為

一方、政府は、応急対策として発災翌日の 2 日、緊急閣議を開催し「臨現れ、特に食料品の不足は深刻なものとなる一方、買い占めや売り惜しみ

時に、区部全域での地震火災の被害想定を行い、火災に脆弱な木造密集市○

発災当初から予想され、迅速な対応が求められる。

かった。

一人一人にも備えてもらう鳥羽口を開いたつもりである。

大震災を超える犠牲者もあり得るという結果を受けて、都民の命を守る火M8～9 クラスの海溝型地震

2

人的被害」「（高齢社会で多発する）関連死」「（被災後の在宅避難の）マン

東京都が最初に取り組んだのが、人口稠密な木造密集市街地であった江

被害想定

数字は小さいように見えるが、30 年以報告書の 49 項目のシナリオ想定では、「（地震火災時の広域避難に係る）

41 年前の大震災での東京下町の惨状を思い起こさせた。

て、ポスト東京オリンピックの都市政策の柱に震災対策が位置付けられた。

年以内に発生する確率は 70% 程度と推より緊急活動に支障をきたした阪神・淡路大震災のような状況の発生は、は、新聞等の報道機関の機能停止やラジオ放送がまだなかったことも大きには、信頼できる情報源の確立が必要である。

防災計画の修正に取り掛かった。2023 年度中には公表される。

令和 4 年東京都地震被害想定で対象とした地震の通行路の確保も当初から直ちに必要である。緊急輸送路がなく、渋滞に

16 件 85 名を検挙した。このため、自警団の暴力行為も収束し、自警団に戒厳令が実施されたため、警察は戒厳司令部と協議、協力を行い、警戒と対応に備えることこそ、東京に必要なこれからの震災対策であろう。委で見た。全域が液状化、県営住宅の転倒、低地の津波浸水、石油精製工場

この M8 クラスの地震は、前回の関東地震からちょうど 100 年経ており、
表1も直ちに必要となる。さらに、応援要員、救援物資輸送のための緊急車両に行われる。また、罹災者や帰宅困難者の避難、誘導と避難施設への収容

この時、警視庁は、9 月 5 日までに 6 千人以上の朝鮮人を各警察署等

ネットの発達した現在でも依然課題となる。SNS を通じたデマの拡散や、が、東京の震災が遠い未来ではなく、標準偏差± 13 年により関東大震災

ら 6%、後者の M7 クラスの地震が 30

救助等の救護活動があげられる。これらは消防、自衛隊、医療機関ととも救済に必要な食糧、建築材料、衛生材料、運搬用具等の徴発を行った。ま

100% になっていない。一刻も早く耐震化する必要のあることが、この30 年以内に発生する確率はほぼ 0% かりを管轄下の警察署に命じるとともに軍隊とともに昼夜の警戒に当たった。

員をしていた筆者のそんな思いもあり、定性的シナリオ想定に取り組んだ。

の約 6 割が震度 6 強の強い揺れになるのである（図 1）。震度 6 弱以上の揺れの想定から得られる結論である。この想定に基づいて、東京都は地域警察が行う活動は多岐にわたるが、まず初期段階では、罹災者の救出、上った。このため、警視庁は、朝鮮人の保護及び流言と自警団の取り締ま

1964 東京オリンピックを控え首都高速道路や幹線街路を整備していた

年安政江戸地震は、後者の M7 程度の地震の一つである。この M7 程度の地震は、プレート境界の地震とスラブ内地震の両方を含む地震である。

しかし起こしてはならない事態、そして軽減し回避できる未経験の被災想される。

に市民を殺傷したほか、警察に反抗するなどの行動に出るものが多数に

時震災救護事務局」を設置して罹災者の救援、救護の措置を講じるとともの出火と水没市街地の火災、信濃川橋梁の落橋などの映像は、都民には

この状況は、10 年前と変わりはない。都内の建物耐震化率は決してもなく、被災実態も乏しく定量的な被害想定は困難である。

めの各種要員も全国から参集する。救援物資の輸送も大量に上ることが予い流言飛語に惑わされて自警団を組織するなどして、憤激した勢いのまま状況は多々ある。それらを行政のみならず都民や企業が認識し、その様相

東京の都民や企業は、その 100 日前に発生した新潟地震の惨状をテレビ

強い揺れでは、耐震化されていない木造家屋は、倒壊の可能性がある。

1923 年大正関東地震は、前者の M8 クラスの地震の一つであり、1985

害救助活動に従事することとなる。また、消防、医療、インフラ復旧のた

自衛隊も、全国から陸、海、空の各自衛隊合計約 10 万人の応援を得て災む木造密集市街地が再生拡大し続けた。この東京に震災対策の火を付けた

震度 6 強の面積は約 388km2、震度 7 の面積は約 14km2 である。つまり、区部のほぼ全域で震度 6 弱以上、区部東部、区部南西部を中心に、区部

マグニチュード（M）8 クラスの地震と、南関東地域の直下でプレートの東京では、焼失した木造密集市街地 2 万 ha の戦災復興区画整理を実現

警視庁をはじめ関東各県警察では、発災後、直ちに災害応急対策が行わ

え、市民の動揺は、警戒警備上大きな障害となった。市民が、根も葉もなの活動も本来の罹災者の救護活動に移った。流言飛語の発生の原因の一つ

空間と先進する都市機能は、東日本大震災の長周期地震動以外に被災経験

救護活動上大きな問題となることが予想されている。

れるが、同時に全国の警察から応援部隊の救援を求めることとなる、また、

都民・企業に伝わるだろうか。とくに、都心中枢区域の立体化著しい都市の教訓として残された。しかし、終戦とともにこれらの教訓も忘れられた。

どでの機能低下や供給物資の不足による入院患者や入所者の生命の危険は、鮮人等は機会に乗じて暴動を起こし、毒物を井戸水に入れることを企てて飛び火警戒による市民消火の重要性も広大な被災地に焼け残った佐久間町

目間の相互関係など地域で想起される被災状況とその推移は十分に区市やオフィス街や繁華街での帰宅困難者の発生、医療機関、介護・看護施設な警察がこの時、特に苦労したものの一つは、罹災者の人心不安が引き起に保護したほか、過激な自警団を取り締まり、殺人 45 件 161 名、傷害のが、新潟地震 (1964) と「関東南部地震 69 年説」であった。

フで沈み込むフィリピン海プレートと陸のプレートの境界付近で発生する

しかも古典的な定量的被害の大幅な軽減は、東日本大震災よりも被害規

途絶、高層ビルをはじめ多数のビルにおけるエレベーター内への閉じ込め、上、酒樽に水を入れて貨物自動車で給水を行なった。

模が大きいのに、都民や企業に過大な安心感を与えないか。また、被害項できぬまま、戦後復興から高度経済成長に向かい、都心中枢区域を取り囲多少減ったとしても、東京都内全体で、震度 6 弱の面積は約 604km 、を踏まえた災害対応対策の点検に留まるのではないか。

ことが予想されている。地震による家屋倒壊は免れたとしても、ライフラ図られたという。特に、水の配給は困難を極め、板橋方面で水を確保した

ルや橋梁の建設、都市大火を延焼遮断する高幅員街路による市街地の分節

388 km2 に微減した。震源断層が異なるので、この比較は厳密には意味

地震調査研究推進本部・地震調査委員会の長期評価によると、相模トラ

被害の定性的シナリオ被害想定を行った。しかし区市と都は、定量的被害

東京の震災対策は、関東大震災からの復興事業にその端緒を見ることがると、これは次の関東地震のときであり、東京湾北のプレート境界が単独2する古典的な定量的被害想定に加え、科学的根拠による定量化ができない

2. 戦後東京の震災対策の 2 つのスターター

京湾北部地震」、「都心南部直下地震」）を比較すると、震度 6 強の面積は

防災会議は、スラブ内地震として「都心南部直下地震」を想定した。

最新の被害想定（2022）では、従来からの木造密集市街地に集中発生

ま再生され、拡大し続けたのが今日の木造住宅密集市街地である。

化、学校と小公園を隣接配置した地区防災拠点の整備などや、初期消火とは無いが、想定した地震による揺れの特徴を理解するための比較と考えて4.“想定外”に備えるこれからの東京の震災対策

した戦災復興計画を棄却された東京では、戦後の混乱期に密集市街地のま

リピン海プレート上面は、1923 年大正関東地震の時に破壊されたと考えフィリピン海プレートの内部では地震が発生する可能性があるので、中央

かし建物被害軽減の要因は建物の個別建て替えで、木造密集市街地が基盤の市街地は、東京大空襲で多くが焼失した。その市街地の基盤整備を目指

使う震源断層モデルである。

2012 年想定では、約 444 km2 であったものが、2022 年想定では、約踏まえた東京都の被害想定（2012）では全壊焼失約 30 万棟と 2／3 に、国から人々が集まり復興事業に邁進した。その被災者や流入者のための住できる。都市の耐震耐火対策として鉄筋コンクリート造・鉄骨造によるビ

こうした仮定のもとに、揺れが推定された。最悪の被害が出る地震（「東で破壊される、つまり「東京湾北部地震」が単独で発生する可能性は低い。

2006 年に政府の首都直下地震 M7.3 に合わせて見直した東京都の被この 100 年前の帝都復興事業は、災害廃棄物処理から街路・橋梁整備、

複数のモデルを仮定して地震動（震度）の計算を行い、そのうち典型的な一つを選び被害想定のためのモデルとして採用する。これが、被害想定にられるようになった。もし、東京湾北部のプレート境界が破壊されるとす

万人の罹災者があふれていたが、この水、食料の配給により人心の安定がいる。
」、「朝鮮人が襲撃してくる。
」などは、人心に大きな不安と憤激を与がある。しかし、これらのパラメータを事前に予測することは困難である。

部にまで広がった。この結果、これまで想定されていた東京湾北部のフィ

みのきっかけを与えた。

整備されて安全安心な市街地に解消したわけではいない。

下量、破壊伝播方向・速さ等）などを決めて、震源断層モデルを作る必要れた震源断層の広がりが、これまでの推定領域より北側、つまり東京湾北

インや交通機関の途絶による生活の困難や、道路の寸断による物資供給の収集及び炊き出しと配給を指示し、軍隊から釡等の資材を借り受けて警察家は、復興事業区域及び東京の周辺地域に無秩序に建て込んでいった。そ京大学地震研究所等によって整備され、地下の構造が明らかになりつつ

大正関東地震震の震源断層の推定をやり直すと、この地震によって破壊さ官が炊き出し等を行った。皇居前広場及び日比谷公園地区だけでも約 30備が不可欠と「事前復興対策」の取り組みや、木造密集市街地の災害予防

さらに、地震動（揺れ）の想定には、地震が発生する場所・深さと地震

行、傾斜、滑り角など）の他、微視的パラメータ（強震動生成域、応力降なることが分かってきた。この新しいプレート形状を用いて 1923 年の盤整備は帝都復興事業のレガシーであり、その街路網が東京に地下鉄網のまた、首都圏一極集中に伴う人口の増加や当時は少なかった各種インフ

ラの発達は、これらが被災することに伴う各種の被害が、新たに発生する

こす流言飛語であった。特に「社会主義者や朝鮮人が放火している。
」「朝、

規模（マグニチュード）だけでなく、震源の巨視的パラメータ（断層の走トの上面深度が、従来考えられていたものより東京湾北部で約 10㎞浅く間に都市活動が集中し日本の意思決定の都心中枢区域である。その都市基料タンクをはじめ可燃性物質が大量に集積した箇所が各地に散在している。

また、罹災者の食糧、水の確保が急務であったため、各警察署に食料のそして被害想定（2022）では約 19 万棟とさらに 2／3 に軽減した。しこの修正は、地震学的には以下の理由による。首都圏では、約 300 かあった。これらの研究によって、南関東の下に沈み込むフィリピン海プレー

病者を警視庁の臨時収容施設に収容したが、その数は約 5 千人に上った。

各被災地方面に分散出動して現場での傷病者の応急措置を行うとともに傷

土地区画整理、ビル建設まで全て人海工事であった。被災者のみならず全が大きくなり、より揺れやすいと認識されるようになった。

所の観測点からなる首都圏地震観測網（MeSO-net）が 2007 年から東震性が低く燃えやすい木造建築やその密集地が数多くみられる。また、燃した火災については、コンクリート造りの家屋が増加したものの、依然、耐救護措置の一つは傷病者の救護であった。当時、衛生部局及び消防部局の震度増分は少なくなった。しかし、区部東部と南部の一部では震度増分

湾北部地震」が、「都心南部直下地震」へ修正された。そこで、東京都のえた。2022 年被害想定では、10 年前より全体としてはやや表層地盤で修正された。

ンフラをはじめ様々な状況が異なっている。関東大震災で大きな被害を出

その建物被害 11 万棟よりも概算中の想定被害が 4 倍以上（被害想定のために「防災都市づくり推進計画」を策定して被害軽減を目指す取り組

首都直下地震への対応については、関東大震災当時と現代では社会のイえた。

せ、その周囲を含む 3,600ha を創造的に復興した。それは、震災直前にを支えてきた都市改造で、今や超高層ビルと地下街・地下鉄の立体都市空らである。

災者は東京だけで 190 万人以上に及び、関東一円では 340 万人以上を数は警視庁の一部局であったため、警視庁の衛生部員をもって救護班を編成、

京改造計画を帝都復興事業として 7 年間で実現し、今日まで東京と日本を反復訓練することが様々な災害に対応できるための共通プランとなるか

警視庁が行った主な応急対策の一つが罹災者の救護であるが、震災の罹

京らしい被害として「帰宅困難者」を想定した。また、首都直下地震の被(1997：M7.2）では全壊全焼約 42 万棟）であったため、復興も事前準機管理対策には共通のものがあり、共通する基本的な対策を構築し、これ

災害応急対策に従事せしめた。

この都市構造の起源は 100 年前の関東大震災（1923）の帝都復興事

害想定に初めて取り組んでいた 1995 年には阪神・淡路大震災が発生、なっている。なぜなら、危機の態様は異なっても、様々な大規模災害の危ちに臨時警戒本部を組織し、警察官の非常招集を行い非常時任務の遂行に害想定では、全壊焼失約 44 万棟に増えたが、東日本大震災（2011）をボーリング調査、常時微動の観測研究などによって、表層地盤の知見が増

2022 年被害想定では、「東京湾北部地震」から、「都心南部直下地震」にその中で東京都の被害想定の特徴的な取り組みとして、1983 年には東同様のプランを策定して実施と訓練に努めている。これらのプランは、首大正 12 年の関東大震災は、全焼、全半壊家屋 50 万戸以上、死者、行整備を可能とし、その移動性こそが超高層ビルの林立を可能としている。

も 2012 年の地震被害想定では、「東京湾北部地震」を採用した。その後2013 年に中央防災会議は新しい被害想定を発表して、その中で、「東京する「地域危険度」に基づいて取り組んできた。

する木造密集市街地都にある。

には、区部で被害が最大となる地震として「都心南部直下地震」（M7.3）、地震）から「都心南部直下地震」（スラブ内地震）に変わった。なお、スである。災害予防対策である木造住宅密集市街地での防災まちづくりには、る都心中枢区域と、定量的に想定できる古典的な地震被害が集中的に発生の増幅（揺れやすさ）への理解の点で進展があった。本稿では、これらの多摩部で被害が大きくなることが予想される地震として多摩東部直下地震

は、この条例第 12 条に則り定期的に見直されてきた。

を取り囲んでいる木造密集市街地は古典的に地震動・火災にも脆弱な居住被害想定をするのは、地震対策を行うために具体的な被害を見積もる、対策の前提となる被害規模を仮定する必要があるからである。東京都の場合

研究及び技術の開発の成果を、積極的に震災対策に反映させるとともに、脆弱性はその構造に対応する。都心中枢区域は都市空間・情報・エネルギー・

自然現象としての地震に対する知見は、地震そのもの（震源断層）に対

うち、想定地震選定の考え方と揺れの大きさを中心に解説する。

東京大学生産技術研究所 客員教授 伊藤 哲朗

応急対策プランを計画してその実施と訓練に努めているほか各県警察でもの 5 つの地震を想定して、被害を見積もった。この他、3 つのスラブ内する考え方、地震波が伝播して増幅・減衰する性質、表層地盤での地震動



1. 関東大震災当時の警察活動（M7.4）、多摩東部直下地震（M7.3）、南海トラフ巨大地震（M9 クラス）

震による人的・物的な被害については、別論考を参照されたい。

関東大震災当時の警察活動と首都直下地震に際しての警察活動

る事項について、科学的、総合的に調査及び研究を行う」、同条 3 に「調査、程度では変化しない。しかし、この想定の前提となる地震動（揺れ）の予測については、近年の地震学の進展によって、いわば認識論的な変化があっ東京都立大学 名誉教授 中林 一樹

1. 震災時に脆弱な東京の都市構造

東京都の 2022 年被害想定では、「都心南部直下地震」（M7.3）と、大構造物の種類・分布、市民の生活スタイルが変化したことを地震防災対策



体、東西・南北約 150 km 四方のどこかで発生するプレート境界地震とスラブ内地震を含んだ地震であること、さらに、決して「都心南部直下地

直下地震等による東京の被害想定（令和 4 年 5 月 25 日公表）」（以下、

これまでの被害想定と東京のこれからの震災対策

復旧、復興事業に際しても反社会的集団の介入の排除などの活動も重要と収束していった。

なる。

こうした警察活動に当たった警察には、全国から応援警察官が派遣され、上記のように首都直下地震発生時の警察をはじめ各行政機関の活動は、

しかし、こうした警察の活動も、昼夜を忘れ、身を顧みぬ警察職員の献多岐かつ長期間にわたることとなるが、これらの活動は、たとえ全国からじた警察職員は、本所、深川、浅草方面を中心に警察署長以下 94 名の多り、従事できる人員も限られているため、決して罹災者の要求を満たすだ

かなりの応援を得られたとしても、その活動があまりに膨大な範囲にわた
けの活動はできないものとみられる。災害に当たっては、公助、共助、自きに達したのであった。

助が重要と言われるが、大規模な首都直下地震にあっては、公助を最大限

2. 首都直下地震に際しての警察活動行ったとしても、その活動には限界があり、自助そして共助のための活動

警察では、来るべき首都直下地震に備え、様々な態様の災害想定とこれの準備こそが、今、求められているのである。

に対する警察の対応について計画を策定している。警視庁では大規模災害

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