土地総合研究 2016年春号

19特集 新しい国土形成計画、国土利用計画をめぐって 

国土計画と防災
関西大学社会安全研究センター長・教授       
阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター長  京都大学名誉教授  河田 惠昭かわた よしあき

１．巨大災害の発生特性

（地震、津波、火山噴火）が  回で、平均  年にわが国は災害大国である。この点に関しては国一度起こってきたことになる。$ は、 度の災害で民的合意があると考えてよいだろう。問題はその 人以上の犠牲者が出た中規模災害の年間発生内容が正確に理解されているのかとなると、これ率で、天変は地変より頻度が多く、しかも明治以は怪しい。これからそれを紹介しよう。巨大災害

降  年まで単調に増える一方で、今世紀に入っをおよそ千人以上の犠牲者が発生した災害と定義てからは起こっていないことがわかる。つまり、すれば、図１のように、西暦  年頃からこれま

わが国は中規模災害に対して防災力が期待できるで、 回起こっていることが筆者の研究でわかっ国になってきたということがわかる。てきた。地震、津波、洪水、高潮がそれぞれ、お巨大災害がなぜこのように増えたのかといえば、よそ  回から  回起こっており、平均して 人口が明治初期の約  万人弱から現在の約 年に一度は起こってきたことになる。これを明治億  万へと  倍強に増えたからである。しか以降に発生した巨大災害に限れば、表１の % のよも、その多くは災害に脆弱な地域、たとえば平野、うに、 回であり天変（風水害）が  回、地変盆地、海岸低地、埋め立て・干拓地に集中し、都図１ 西暦  年以降発生した死者が約千人以上の巨大災害


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土地総合研究 2016年春号

表１ 明治以降の巨大災害例と中規模災害の年間発生確率
時代区分

年

天変（$%）

地変（$%）

明治





大正





昭和前期







昭和中期





昭和後期







昭和・平成



           $死者  人以上の災害の年間発生率           %死者千人以上の巨大災害発生数

表２ 明治以降の戦争、災害の犠牲者  傑
順位

発生年

原因

死者・行方不明者数



太平洋戦争（軍人以外の犠牲者は約  万人） 万人 年以内 ％;;

日露戦争

 万  人





関東大震災

 万  人 年以内 ％

首都直下地震 万  千人（想定）





明治三陸津波 万  人





東日本大震災 （ 年  月  日現在）＊ 万  人

日清戦争

 万  人





濃尾地震

 人





阪神・淡路大震災＊ 人

南海トラフ巨大地震

 万  千人（想定）

首都水没（高潮、洪水、津波）

 万  千人（想定）

   ＊：震災関連死を含む。


市を形成してきたので、そこで被災すれば人的被首都圏で起こる巨大災害は、社会インフラなどの害が大きくなるのは当然であった。そして、この物理被害よりは、それも原因となる社会・経済・

約  年間で自然災害によっておよそ  万  千人

文化情報を中心とした被害なのである。
首都圏は、が命を亡くし、そのうち  回の巨大災害で約 

私たちの身体に例えるなら、頭の部分であり、こ万人が犠牲になった。表  は、明治以降起こったこが駄目になると全身が自動的に駄目になる、す戦争と災害の死者  傑である。
中学校や高等学校

なわち首都圏の被害は全国にひろがるわけである。の歴史や日本史の時間には、太平洋戦争や日清・それは、かつては頭蓋骨骨折だった被害が、今や日露戦争のことは学習しても、災害についてはほ脳梗塞になるような致命傷となりかねないのであとんど触れられていないというのが実情である。

る。脳に新鮮な血流が不可欠のように、首都圏にしかも、これから確実に起こる災害は、これまでは豊かな人流、物流、情報が必要なのである。その巨大災害とは、被害の大きさもさることながら、れらが災害によって止まれば、社会経済被害の大その被災内容も歴史的に初めて経験するようなきさは想像を絶する大きさになるのである。

“フロー災害”となるのだ。
わかりやすくいえば、

土地総合研究 2016年春号

巨大災害の発生は付加的条件ではなく、基本条件である。
巨大災害は必ず起こることを前提にすれば、わ21しをする必要は無い。
２）５つの戦略的目標も変える必要は無い。という意見が多く、大枠としては現在としても有が国の国土計画に関するこれまでの報告書は、基効であると考えられる。

本的なスタンスがまったく間違っており、それを○その一方で、計画策定時には想定されていなか正さない限り、いくら精緻な議論を重ねても絵にった社会経済情勢の変化を踏まえて検討等の必要描いた餅になりかねないことが理解できる。詳し性を指摘する意見もあった。例えば、事例としてくは後述するが、制約条件がないような計画は、挙げられた  点のうち、 つは災害に関係したも玉虫色であって、誰もが反対しないけれど、選択のであり、肢が多すぎて、かえって部分的にしか実現できな・東日本大震災により、我が国がいまだ災害に強いことが後からわかるのである。たとえば、今回、いしなやかな国土になっていないことが露呈し「対流促進型国土」というような魅力的なキャッたので、今後の国土のあり方と計画の推進につチフレーズを付けたところで、国難災害が起これいて、国土審議会防災国土づくり委員会の「災ば、実現不可能どころか、わが国の衰亡が確実に害に強い国土づくりへの提言」等も踏まえ、よ始まるのである。
そのようなリスクがありながら、り精査を行っていく必要がある。

敢えてそれを正視しない態度は、売れるかどうか・タイの大規模洪水、最近の近隣諸国との関係はわからない新製品の売り出し広告と同じで、これ計画策定時には想定していなかった事象であり、では関係者の努力が水泡に帰するだろう。

前者についてはその対策や影響を、後者についここで本論考の対象とする国土計画は、つぎのては推移を見守る必要があるのではないか。

 点で代表させることにする。すなわち、①国土というものであった。このほか、有識者ヒアリンのグランドデザイン ～対流促進型国土の形

グにおいて、計画期間後半に向けて、防災・減災、成～（ 年  月発表）、②国土形成計画（全国二地域居住等の国土形成計画上の重要かつ芽が出計画）（ 年  月発表）および③近畿広域地方始めているテーマについて、推進に向けての更な計画（ 年  月発表）である。これら一連の取る検討を行うべきとの指摘があった。

り組みは、 年に国土総合開発法が施行され、このように、東日本大震災が発生したにもかか 年にこの法律は国土形成計画法と名前を変わらず、上述の１）および２）のように、計画のえ、 年国土形成計画（全国計画、広域地方計枠組みを変える必要はないという評価を下してい画）の策定が完了し、それにもとづいて施行される。ている。そして、 年度と  年度に政策レビュー（評価）が実施された。そこでは、つぎの２．大いなる誤解を受ける「国土」

 つの戦略的目標に向けた進捗状況が評価された。

国土形成計画を英語では、1DWLRQDO6SDWLDO

５つとは、（１）東アジアとの円滑な交流・連携、6WUDWHJ\ と表現することを今回初めて知った。逆（２）持続可能な地域の形成、（３）災害に強いしに、わが国はこれまで、1DWLRQDO を国土と和訳しなやかな国土の形成、（４）美しい国土の管理と継てきたことになる。
でも国土ではなく国家である。

承、（５）「新たな公」を基軸とする地域づくり、わかりやすい例を示そう。 年のアメリカ合衆である。そして、国土のグランドデザイン 国の  テロ事件では、 千名近い米国民が犠牲の作成に関係した  名の有識者によるヒアリングになった。そのとき、同国政府は、それまでの危では、機管理の要諦である )HGHUDO5HVSRQVH3ODQ を○計画の現在における有効性について、

1DWLRQDO5HVSRQVH3ODQ に変えた。連邦対応計画

１）計画の枠組み全体については、大幅に見直から国家対応計画への変更である。つまり、テロ

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土地総合研究 2016年春号

事件は、連邦政府の努力だけで防げず、国家、することになった。この報告書は、その後の  回になわち政府から国民一人ひとりの協力なくしてはわたる災害対策基本法の改正の根拠を与える重要駄目なんだ、ということで変わったわけである。

なものとなり、その改正の方向は非常事態条項のこのように、国家とは、政府、自治体、企業、学充実など、現在も改正の動きとして続いている。

校、地域コミュニティ、家庭というサイズで集ま民主党政権下での取り組みながら、会議には時とる人々全体を指す言葉なのである。たとえば、こして  名の関係大臣も出席するなど、重要な位置のテロ事件後、アメリカ合衆国への入国審査づけであったことはいうまでもない。

（,PPLJUDWLRQ）が大変厳しくなった。でも、入国この報告書は、 章構成であり、その第  章 災に際して長蛇の列ができ、かつ長時間かかるから害対策に取り組む基本姿勢～災害に強くしなやといって、誰も文句を言わない。なぜなら国民はかな社会の構築のために～では、東日本大震災をもとより、海外からの来訪者も協力しなければ、踏まえ、「災害に強くしなやかな社会」を構築するテロは防げない、という暗黙の了解があるからだ。
ため、今後、以下のような基本姿勢で災害対策に

ここでいう、6SDWLDO とは、もともと空間とい取り組むべきであるとして、まず、（災害から国民う意味である。でも、国土形成計画とは、国民がを守り、国を守ることは政治の究極の責任である）、考える国家の将来像の実現ということだろう。そ（「国難」ともいうべき大規模災害を意識する）おうであれば、1DWLRQDO0DQDJHPHQW6WUDWHJ\IRU

よび（「防災の主流化」を通じ、可能な限りの備え%HWWHU/LIH とでも訳さなければならない。すなを怠らない）と指摘し、つぎのように記述していわち、大小のコミュニティからなる国民生活が、る。

さらに豊かになるための計画であるはずだ。実際･････東日本大震災では、「想定外」という言葉に、国土にかかわる具体的な政策として、地域のが繰り返された。将来に向けて二度とこの言

整備、産業、文化、観光、交通、情報通信、エネ

葉を繰り返さないためには、最新の科学的知

ルギー、国土基盤、防災・減災、国土資源・海域、見を総動員し、あらゆる可能性を考慮しなく環境、景観、共助社会づくりという  課題が示さてはならない。また、国難に立ち向かうためれており、すべては国民生活の内容なのである。にはあらゆる行政分野について「防災」の観それを表現する 6SDWLDO というような無機質の単点から総点検を行い、必要な資源を割り当て語は使うべきではなく、「新たな国民生活の創生計るなど、「防災の主流化」を図ることにより、画」というような、表題からして、どのような社災害に強い国土、地域をつくり、災害リスク会にしようとしているのかが、国民にわかるようにしたたかな「市場」を構築するとともに、なものにする工夫が必要だろう。

自らの命と生活を守ることができるように

３．無視された「防災の主流化」

「市民」の力を皆で高めていかなければならない。このため、防災のためのハード・ソフ 年東日本大震災が発生して、同年  月に官ト両面からの対策を、官民の適切な役割分担邸に設けられた「東日本大震災復興構想会議」がの下に、自助・共助・公助の力を向上させ、 年  月に活動を終えた。そして、これに引災害に対して強くしなやかな社会を国全体とき続く形で、政府の中央防災会議に防災対策推進して構築していくことが、東日本大震災を経検討会議が設けられた。そこでの議論は、最終報験した私たちの次世代に対する責務である。

告～ゆるぎない日本の再構築を目指して～、

このように、防災対策に関しては、「楽観」を

年 月 日中央防災会議防災対策推進検討会議

避け、防災に関する不断の努力により可能なとして公表された。筆者は復興構想会議の委員で限りの備えを怠ってはならない。･････

あったが、引き続きこの会議の委員として参画す

この報告書の精神は、民主党政権から自由民主土地総合研究 2016年春号

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党政権に交代してからも変化していない。たとえば、 年  月  日に神戸で開催された阪神・淡路大震
災  周年追悼式において、防災担当• 㻝㻤㻡㻠年：安政東海・安政南海地震（東海・西日本）• 㻝㻤㻡㻡年：安政江戸地震（東京・関東）• 㻝㻤㻡㻢年：安政江戸暴風雨・高潮（東京・関東）
西暦㻝㻤㻡㻜年頃の人口：㻞㻘㻥㻜㻜万人

大臣の挨拶文を代読した西村康稔副大臣は、最終報告～ゆるぎない日本の再構築を目指して～の内容を継承することをはっきりと述べている。

この文章を読めば、国土計画の策定に当たっては、まず基本条件として防災の主流化を最優先として位置付けなければいけないことになる。
ところが現実にはそうはなっていな• 㻝㻣㻜㻟年：元禄地震（東京・関東）• 㻝㻣㻜㻣年：宝永地震（東海・西日本）• 㻝㻣㻜㻣年：富士山宝永噴火（東海・関東）
西暦㻝㻣㻜㻜年頃の人口：㻞㻘㻢㻜㻜万人• 㻤㻢㻠年～㻤㻢㻢年：富士山貞観大噴火（東海・関東）• 㻤㻢㻥年：貞観地震（東日本）• 㻤㻤㻣年：仁和南海地震（西日本）
西暦㻤㻡㻜年頃の人口：㻢㻡㻜万人いのである。
国土形成計画の第一部、図２ 過去に３度起こっている巨大複合災害例

第  章、第  節の（４）として、巨大災害の切迫、インフラの老朽化が書かれている没落させたという歴史的事実を軽視するのと同じが、首都直下地震や南海トラフ地震の発生が高いである。

確率で予測されているという表現で、切迫性、重ここで気を付けなければいけないことは、大性が他人事のような紹介になっている。これで年に風水害が初めて顔を出すことである。
これは、は駄目である。制約条件になっていない。起こる

当時の江戸の城下町の人口が ～ 万人に増ことを基本的条件として、種々の制約下で国民生加したことが最大の理由であろう。したがって、活の発展を推進しなければならないと記述しなけ

古文書や瓦版から推定されている被害、つまりればならない。そこが問題であるが、経済や都市 年の安政江戸地震による  万人の死者数と 計画などの国土計画に関係する多くの委員は、こ万  千棟の全壊・倒壊家屋、 年の安政江戸暴の報告書の精神を理解しておらず、文意を言葉通風雨と高潮による  万人の死者数と  万棟の被りには捉えていないのである。

災家屋数は、決して絵空事ではないと推定される。

４．確実に起こる国難災害とその複合災害
自然災害の  大特徴とは、歴史性と地域性である。前者は繰り返し起こるということであり、後これらの災害は、人口稠密な地域で発生したために巨大災害となったのであり、すでに明治以降の災害の被災実態を先取りするような内容だったのである。

者は同じ災害でも、外力の特性はもとより、被害現在、東京都区部人口約  万人を中心に、首の内容が異なるということである。巨大な複合災

都圏全体で  万人の人口が集中する世界最大

害は、わが国の歴史時代に  度起こっていることの都市圏で災害が起これば、わが国でも未経験なが確認できる。それらは、図２に示した通りであ超巨大災害になることは必然であろう。図３は、る。 つのうち、最重要であるのは、安政年間に 筆者が最近まとめた国難災害例であるが、これら年連続で起こった複合災害であり、これらは江戸が単独で発生する、さらに複数発生による複合災幕府の崩壊に直接つながるインパクトがあったが、害となれば、その被害は未曾有となって、わが国歴史学者は全くその影響を無視している。世界史がそれをきっかけとして先進国から脱落しかねなにおいて、 年  月  日に発生したポルトガい危険をはらんでいるといえる。しかも、これらル・リスボンの地震・津波・市街地火災が同国をの災害は、起こらなければ起こらないほど、発生24

土地総合研究 2016年春号• 首都直下地震（㻹㻣㻚㻟㻘 㻟㻜年以内の発生確率：㻣㻜％、震度㻣、被災地人口（震度㻢弱以上）：約㻟㻘㻜㻜㻜万人、想定死者数：約㻞㻚㻟万人、震災がれき量：㻥㻘㻤㻜㻜万トン、被害額：㻥㻡兆円、首都機能の喪失を伴うスーパー都市災害）

 人の犠牲者が発生したが、この法律は、このような大災害の発生を事前対策の実行によって防ぐことを目的とするものではなく、起こっ• 南海トラフ巨大地震（㻹㻥㻚㻜㻘㻌㻟㻜年以内の発生確率：㻤㻤㻘㻌㻣㻜および

㻢㻜％、㻟連動の可能性、震度㻣、被災地人口（震度㻢弱以上）：約㻠㻘㻜㻣㻟
万人、影響人口：㻢㻘㻜㻤㻤万人、震災がれき量：㻟㻚㻝億トン、想定死者数：
約㻝㻟～㻠㻜万人、被害額：㻞㻞㻜兆円、災害救助法が㻣㻜㻣市町村に発令されるスーパー広域災害）• 首都水没（高潮、洪水、津波による㻟㼙以上の浸水深、被災地人口：約㻟㻣㻤万人、全半壊棟数：約㻣㻟万棟、水害がれき量：㻡㻘㻠㻝㻜万トン、想定死者数：㻝㻡㻚㻥万人、被害額：㻥㻝兆円）た直後の対応から復旧事業までを円滑に進めて、極力被害を小さくすることを目指している。つまり、起こることを前提にした法律ではないのである。唯一例外は、 年に施行された大規模地震対策特別措置法であって、これは東海地震の発生が予図３ 国難となる巨大災害事例と被害概要知できるという前提で作られた法律確率が高くなるという事実をわすれてはならない。

である。この法律によって、静岡県には約  兆 すなわち、 つの地震災害は  年以内の発生確率千億円の公的資金が投入され、現在も継続していは ％（ 年に起こった地震マグニチュード る。の十勝沖地震は、この発生確率が ％であった）

このように、確実に起こるという保証がない限となっており、東京湾の高潮に関しては今年発生り、わが国では対策を先行して実施できないといしても何らおかしくないレベルであり、いずれもう問題がある。このことは、国土計画を考えるに“近いうちに必ず起こる”と考えなければいけなあたって、災害問題は  つの付加的条件に過ぎないということである。

いことになってしまうという宿命をもたらす。現

５．新たな時代の防災に、ここで対象とした国土計画の報告書では、すべてその取扱いに終始している。国土計画を策定

国難となるような巨大災害が起こらなかった時するにあたって何が災害問題の取り扱いで欠けて代にあっては、当時、わが国が貧しかったこともいるのかといえば、国難災害が起こるということあって、 年に施行された災害対策基本法の精を前提としていないということだ。これは致命的神、すなわち“二度と被害を繰り返さない”といな欠陥である。これまでの防災も減災も、対策をう考え方でも通用した。言い換えれば、被害が起やればやるほど、安全・安心社会に近づくというこらない限り対策はやらないということである。

錯覚があった。
しかし、災害は進化するのであり、

 年に土砂災害で  名の犠牲者が出た広島市変化するのである。起こることを前提としないよの被災地では、現在、国土交通省と広島県が砂防

うな対策は、あまり効果がないことは福島第一原ダムの建設を急いでいる。しかし、近い将来、被子力発電所事故が証明したはずである。

災地に今回のような豪雨が再び襲来しても、同様の土砂災害は起こらない。なぜなら、土石流を起

６．起こることを前提とする縮災対策

こす土砂が渓谷に溜まっていないのであり、風化

写真１を見ていただきたい。これは台湾の新幹が進み、土砂が堆積するには  年から  年かか

線の車内中央部と乗車口に常備してあるハンマーることが経験的にわかっている。そして、近い将である。この新幹線は、車両や鉄道施設はわが国来、土砂災害が起こるのは、今回、豪雨が降らなの技術を導入し、また、運用は超高速列車 7*9 のかったところであり、そこでは起こらなかったゆ

実績があるフランスが分担した。だから、フランえに対策は実施されない。

スの指導で設置した。写真２は、ロンドンのパーだから、 年伊勢湾台風高潮災害によって、ディントン駅とヒースロー国際空港を結ぶ、ヒー土地総合研究 2016年春号

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スローエクスプレスの扉ごとに設置してあるハンマーである。そこには、事故が起こって車内に閉じ込められれば、このハンマーでガラスを割って車外に避難するように書かれている。つまり、欧米先進国では、列車事故は必ず起きるということを前提にして、対策を講じているのである。
ところが、わが国の新幹線には、起こることを前提にした対策はないと断言できる。すべて、起こらないようにする対策である。そうではないと主張するのは、対策の有効性について正しい知識を持っていないからである。
わが国のこれまでの、防災・減災は、

写真１ 台湾の新幹線と各車中と各扉に設置してあるハンマー

災害が起こることを前提としたものではなかった。だから、起こった時に被害をできるだけ早く、少なくするという発想ではなかった。たとえば、東日本大震災
では当初の被害額の算定は 兆 千億円であった。ところが、 年を経過して、政府はすでに  兆  千億円を支出し、最終的には総額  兆円に達すると推定している。これは、主として復旧・復興事業の遅れを想定しなかったからそうなったのである。これは、復旧・復興における時間的要因の重要性を示しているといえる。
縮災（'LVDVWHU5HVLOLHQFH）は、災害

写真２ 英国・ヒースローエキスプレスの各扉に設置してが起こることを前提にして、復旧・復興あるハンマー

事業を早く推進することを目標とする新しい防災である。減災に時間の影響を導入したとが、再び誤解の多い国土という単語を使ってしま考えてもよい。それは、図４で模式的にあらわさい、国民運動としての盛り上がりに欠けた状態がれ、図中の斜線部の被害 5 を縮小することで実現継続している。

できる（それは結局、' と 7 を小さくすることである）。そして、これを実現するためには、図５の

７．リニア新幹線問題と国土防災

ように、人間活動に依存する予防力と時間を短くスーパー・メガリージョンと新たなリンクの形するという回復力の関数となることを示した。

成では、リニア新幹線に関する事項は、-5 東海と政府は縮災を適用するにあたって、1DWLRQDO

いう民間企業が行うことであるから、きわめて抽5HVLOLHQFH を 国 土 強 靭 化 と 和 訳 し た 。 こ の象的にしか書かれていない。
しかし、この問題は、

1DWLRQDO は国土ではないということを前述した

ここでいう国土計画と国土防災上きわめて重要な

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課題であろう。なぜなら、東京の過度の一極集中と首都圏の国難災害、それから南海トラフ沿いの地震の切迫性、重要性を考えるとき、品川にターミナルを建設することと東京と名古屋間を -5 東海の単独事業として推進することは、きわめて危険であろう。その理由は、以下のとおりである。
① 品川駅周辺は、東京都の経済特

図４ 縮災（'LVDVWHU5HVLOLHQFH）の特徴をあらわす模式図

区構想の対象域であり、開発事業者に任せておけば、さらに過度の経済集積が進み、一極集中を助長する。リニア新幹線が被災するからではなく、品川駅周辺域が臨海部を中心に災害脆弱であるから、ここが被災すれば面的に孤立しかねない。したがって、リニアのターミナルは品川からNPくらい名古屋寄りに建設し、そこと品川などの拠点間は大深度高速地下鉄で結ぶく

図５ 減災と縮災、そして国土強靭化との関係

らいの冗長性が必要である。要は、リニア新幹線の東京ターミナルは、東京中心部に近寄りすぎてはいけない費を要するために、リニア新幹線の工事の継続のである。

は不可能である。したがって、リニア新幹線の② リニア新幹線の竣工前に、南海トラフ沿いの地建設を国家プロジェクトに戻し、-5各社も出資

震、とくに東海地震が起これば、現在の東海道して。災害時の事業の継続性を事前に担保して新幹線は大きな被害を受ける。まず、全区間のおかなければならない。

約％が盛土構造であり、スラブ構造でない線③ 名古屋と大阪間を二期工事に位置付けるのは、路はきわめて地震に弱い。しかも、震源と軌道-5東海の身勝手な理由に過ぎない。国土計画上との距離が短くてユレダスは効果がなく、超高は同時着工が常識であり、そこまで-5東海の内速走行中の列車は脱線・転覆を免れない。平成

部事情を考慮する必要はない。わが国の将来を年熊本地震は、まさにその危険性を教えてい左右する可能性が極めて大きなプロジェクトる。幸いだったのは、時速㎞で走行中だったを私企業の判断に任せるのは極めて危険であことであり、フルスピードで走行しておれば、ろう。関西の政界や財界が文句を言うからでは大事故につながった。このような被害が三島となく、国家経営上の視点が必要であるが、これ豊橋間で発生し、その復旧事業に-5東海は専念らの報告書ではそこまで踏み込まず、中途半端しなくてはならない。その間、リニア新幹線のとなっている。

工事は中断せざるを得ず、また多大の復旧事業