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特貧困・セーフティネット

5

日本のセーフティネット：コロナ禍への対応を国際比較から考える
ようけいびん楊慧敏

うずはしたかふみ

埋橋孝文●県立広島大学●同志社大学

保健福祉学部

助教

名誉教授

このセーフティネットは国際比較からみて、以１．はじめに下のような大きな特徴がある。
第一に、日本の①雇用に関係する法定最低賃金の水準は低く、失業保険の受給期間が短いことでセーフティネットは国民生活の保障に重要な役ある。2007年時点の古いデータではあるが、法定割を担っている。ところが、日本のセーフティネ最低賃金の水準は28ヵ国中26位と低く、失業保険

ットは労働者の３人に１人が非正規労働者になるの受給期間が同19位と短い（埋橋2013）。

ことを想定していないため、その恩恵を受けられない人々が多数いる（埋橋2013）。

第二に、②社会保険と③公的扶助（生活保護）が適用される層の間の距離が、非常に広いことで以下では、コロナ禍の前である2019年とコロナある。その間、いわゆる「狭間」にいるのは、働禍の始まった年の2020年のＯＥＣＤ社会支出統計

いても貧しく、生活に余裕がないワーキングプアにもとづいて、国際比較の視点から日本のセーフの人々である（埋橋2009）。

ティネットの対応と特徴を検討する。

第三に、ワーキングプアのような低所得層の所得の底上げが期待される社会手当の整備が遅れて２．３層のセーフティネットの特徴いることである。日本の家族関連社会支出および住宅関連社会支出の割合が低く、そのため家族手当（児童手当）、住宅手当の拡充が望まれている

日本のセーフティネットは、①雇用、②社会保（埋橋・楊・孫2020）。また、日本の生活保護は、険、③公的扶助の３層からなっている（湯浅受給者に住宅や医療などの扶助を包括して支給し2008）。最低賃金や就労機会などを保障する①雇ている点が評価されているが、同時に、住宅や医用と、医療保険、年金保険制度などの②社会保険療サービスなどの個別扶助を臨機応変に受給できが貧困を予防するという役割を期待されているのないという欠点があり、そのため生活保護受給者に対して、最後のセーフティネットである生活保の割合は低位に推移している（埋橋2013）。

護（③公的扶助）は事後的救済である。

2023.4

これらの特徴は、今でも世界に影響を与え続け

労 働 調 査27

ているコロナ禍前、つまり、常時状態下で分析さタが揃っている10カ国（図１）を対象とすることれたものである。ところが、2019年末、アジアにを断っておく。なお、10カ国には、国際比較によ端を発し、後に世界を席巻したコロナ禍という非くみられるドイツやスウェーデンなどの北欧国が常状態の中、経済活動の停滞および国民生活の圧含まれていないと同時に、比較対象としてあまり迫が発生した。その結果として、全世界的に、失挙がっていない南米のチリとコロンビアが含まれ業者の増加、貧困者の増加などがみられた。これている。本稿で使用する指標としては、政策分野に対応するには、既存のセーフティネットの強化、ごとの支出全般（現金給付・現物給付）が各国Ｇまたは、新たなニーズに応じた支援の創設が求めＤＰに占める割合を取り上げる。

られる。実際、日本を含めて多くの国は、コロナ分野ごとの分析に入る前に、ＯＥＣＤ社会支出禍が国民生活に及ぼす影響を軽減する対応策を講全体の変化を簡潔にふれておく。2020年の社会保じている。このような状況の中、他諸国に比較し障制度の社会支出／ＧＤＰ比（23.0％）は、2019て日本のセーフティネットの対応はどうなってい年（20.1％）に比べて2.9ポイント増加したが、るか、その特徴は何かをＯＥＣＤ社会支出統計を後の2021年と2022年においてこの割合がいずれももとに検討していく。

前年より低くなっている（22.0％と21.1％）。

３．コロナ禍による社会支出の変動

４．雇用に関連する「積極的労働市場政策」と「失業」

日本のセーフティネットの課題を国際比較の視

分野ごとの社会支出／ＧＤＰの変化は、まずは点から分析するには、ＯＥＣＤ社会支出統計

図 １ か ら 、「 失 業 （ Unemployment ）」（ 13 ％ 減 ～（OECD Social Expenditure Statistics）データ470％増）より、「積極的労働市場政策（Activeベースの活用が有効である。この社会支出統計は、labor market programs）」（84.3％減～2430％増）

社会保障制度にかかわる支出全般を、高齢者、遺のＧＤＰ比増加幅が大きいことがわかる。日本

族、障害、保健、積極的労働市場政策、失業、家（400％増）の「積極的労働市場政策」は、アメ族、住宅、その他の９つの政策分野に集計し、加リカ（2430％増）とカナダ（790％増）に次いで盟国（38カ国）の現状把握および国際比較のため第３位に位置している。このような顕著な増加のの基礎資料となっている。

背景には、各国がコロナ禍の影響を緩和するため

上記データベースには、1980年から2015年の６雇用対策を打ち出したことがある。

回（1980年、1990年、2000年、2005年、2010年、雇用を維持する、または、促進するため、アメ2015年）および、2019年から2021年の３回（１年リカは雇用維持目的の資金を事業主に提供する緊ごと）のデータが収録されている（国によっては急 融 資 制 度 「 給 与 保 護 プ ロ グ ラ ム （ Paycheck一部集計されていない）。そのため、コロナ禍前Protection Program）」、カナダは（解雇された）後に当たる2019年とそれ以降の統計データの変化

労働者の再雇用を奨励するため、対象となる雇用を確認できる。

主に労働者に支払う報酬の最大75％を助成する

ところが、多くの国の2021年データが集計され「カナダ賃金助成制度（Canada Emergency Wageていないため、本稿は2019年と2020年両方のデーSubsidy）」を設けた。日本は雇用調整給付金支出28

労 働 調 査2023.4

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特貧困・セーフティネットを増やした結果、2020年度の社会支出のうち前年

なお、各国の「積極的労働市場政策」／ＧＤＰ度と比べて増加幅（３兆1,908億円、385％増）の比が増加している中、チリ（0.9％減）とニュー大きい分野が、「積極的労働市場政策」となったジーランド（84.3％減）では減少しているが、詳（国立社会保障・人口問題研究所2022：２）。

細は不明である。

図１ 「積極的労働市場政策」と「失業」に関わる社会支出／ＧＤＰ比の変化
4.5

3000.0%4.0

2500.0%3.5
2000.0%3.0
2.5

1500.0%2.0

1000.0%1.5
500.0%
1.0
0.0%

0.5
0.0

-500.0%

カナダ

チリ

コロンビア

フランス

イスラエル

日本

韓国

ニュージーランドイギリス

積極的労働市場政策 2019

積極的労働市場政策 2020

失業 2019

失業 2020

積極的労働市場政策 増加幅（右目盛り）

失業 増加幅（右目盛り）

アメリカ

出所：ＯＥＣＤ社会支出統計データベースより作成「失業」に関わる社会支出は、主に失業発生後の（事後的な）失業手当の支給が中心であるが、（Federal Pandemic Unemployment Compensation）などがある。

その対ＧＤＰ比は10カ国中８カ国で大幅に増加し一方で、コロナ禍での日本の失業率は、2018年ている。イスラエルとアメリカでは460％前後の2.4％、2019年2.4％、2020年2.8％、2021年2.8％、大幅な増加がみられる。その背景には、2019年か2022年2.6％と推移し、アメリカ（2020年8.1％）ら2020年にかけての失業率の増加がある（表１）。とカナダ（2020年9.7％）などと比較して低いレ

2020年に失業率が一時的には25％まではね上がっベルにとどまっている。これは、日本の「失業」たイスラエルは、無休休暇を取得した労働者が復に関わる社会支出／ＧＤＰ比の増加幅（46％）が帰する際、雇用者に7,500シェケル（約23万円）下位の８位になっている原因である。失業率の低の補助金を支給する仕組みを導入した（余田さには、上で述べた雇用調整給付金などの支援効

2020）。アメリカの失業率はこの１年で3.7％から果も寄与していると思われる。だが、２％台の失8.1％へと急増している。アメリカは失業者の当業率には、仕事をもちながら、少しも仕事しなか面の生活を支援するために、失業保険給付の加った、いわゆる「休業者」が含まれていないこと算・延長、対象拡大などの特例措置を講じた。具を見過ごしてはならない。2020年４月、日本の休体 的 に は 、 パ ン デ ミ ッ ク 失 業 支 援 （ Pandemic

業者数は597万人（就業者全体の9.0％を占める）

Unemployment Assistance）、パンデミック緊急失と過去最多を記録した（日本経済新聞2020年５月

業 補 償 （ Pandemic30日）。日本では失業者数を増加させずに休業者

Emergency

UnemploymentCompensation ）、 連 邦 パ ン デ ミ ッ ク 失 業 補 償

2023.4数の増加でコロナ禍に対応したといえそうである。

労 働 調 査29表１

失業率（％）の推移

2018年

2019年

2020年

2021年

2022年

カナダ

5.8

5.7

9.7

7.5

5.3

チリ

7.4

7.2

11.0

8.9

7.9

コロンビア

9.5

10.4

16.0

13.8

11.2

フランス

9.0

8.4

8.0

7.9

7.3

イスラエル

4.0

3.84.3

5.0

3.8

日本

2.4

2.4

2.8

2.8

2.6

韓国

3.8

3.8

3.9

3.7

2.9

ニュージーランド

4.3

4.1

4.6

3.8

3.3

イギリス

4.1

3.8

4.6

4.5

3.7

アメリカ

3.9

3.7

8.1

5.4

3.7

OECD全体

5.5

5.4

7.2

6.2

5.0

出所：https://data.oecd.org/unemp/unemployment-rate.htm

策」／ＧＤＰ比の増加割合（2,430％）は「保健」

５．その他の社会支出の動向（23％）よりはるかに大きくなっている。
表２は「家族」と「住宅」に関わる社会支出／ＧＤＰ比の変化を示している。

他に、10カ国の増加幅は、「保健（Health）」に「家族」について、支出／ＧＤＰ比がフランス関わる社会支出／ＧＤＰ比が５％～23％、「高齢（2.8％前後）やイギリス（2.3％前後）などの国（Old age）」に関わる社会支出／ＧＤＰ比が４％ほど大きくない南米国のチリとコロンビアは50％～12％である。日本は、それぞれ４％と８％くら以上という高い支出増が特徴的である。その次にいの増加があり、10カ国の下位（10位と８位）に高いのは、日本である。日本は、コロナ禍の中で、位置している。高齢化の深刻化および、コロナの子どものための教育・保育給付金の増加や、子育感染拡大が発生している中、高齢保障や医療サーて世帯臨時特別給付金、ひとり親世帯臨時特別給ビスへの需要が急増しているにも関わらず、10カ付金などを支給してきた。

国における「高齢」と「保健」支出／ＧＤＰ比のＯＥＣＤ社会支出統計の説明文によると、日本増加割合は前述した雇用の２分野に比べるとかなの「住宅」には、生活保護受給者を対象とするり小さいものとなっている。その背景には、「高「公的扶助のなかの住宅扶助」と低所得層に対す齢」と「医療」はコロナ禍前から支出のＧＤＰ比る「公営住宅家賃補助（Public housing rentが大きいことがある。例を挙げて説明すると、subsidy）」の２つが含まれる。生活保護の受給条

2019年と2020年のアメリカの「保健」支出がＧＤ件が厳しくまた受給に伴うスティグマ感が強く、Ｐに占める割合は、8.4％と10.4％で、いずれもさらに、低所得者を対象とする住宅手当や家賃補「積極的労働市場政策」の0.1％と2.6％を大幅に助のない日本が増加幅の点では下位に位置してい上回っている。基数の小さい「積極的労働市場政るのは、ある意味で当然である。

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労 働 調 査2023.4

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特貧困・セーフティネット

表２ 「家族」と「住宅」の社会支出／ＧＤＰ比の変化
「家族」

「住宅」

増加幅（2019年⇒2020年）

増加幅（2019年⇒2020年）

カナダ

-3.6%

47.2%

チリ

85.3%

1.1%

コロンビア

50.3%

5.6%

フランス

8.0%

5.2%

イスラエル

-1.2%

10.2%

日本

14.1%

2.8%

韓国

12.6%

22.8%

ニュージーランド

6.9%

21.0%

イギリス

-4.2%

20.2%

アメリカ

7.8%

5.6%

出所：ＯＥＣＤ社会支出統計データベースより作成

最後に生活保護をみると（表３）、2020年に支表３

生活保護（公的扶助）支出額の増加率（注）

出総額が特に増加しているのはイギリス、韓国で増加率（2019年⇒2020年）あり、日本は1.2％ほど減少している。これには捕捉率、つまり生活保護の利用できる人々がどれくらい利用できているかも関係していると思われる。日本の捕捉率が２割くらいに対して、フランスでは９割にのぼる。それはともかく、2019年から2020年にかけて、日本の生活保護受給者が減少しつつあることに要注意である。厚生労働省（2021）の「被保護者調査」によれば、2020年12月の生活保護受給者数は、約205万人で、前年同月よりおよそ２万人減少している。

2023.4

カナダ

11.4%

日本

-1.2%

韓国

48.8%

イギリス

108.2%

アメリカ

18.5%

（注）10カ国の内、明確に生活保護（公的扶助）項目を拾い上げることが可能な５カ国に限定。
項目は下記の通り。
カナダ：provincial welfare programmes 14
日本：public assistance
韓国：livelihood care BPLS(means tested)
イギリス：income support universal credits(means tested)
アメリカ：SSI (federal),TANF,food stamps
出所：ＯＥＣＤ社会支出統計データベースより作成

労 働 調 査31

第２に、同じようなことは、生活保護や住宅に６．むすびにかえて関わる支出と家族に関わる支出との関係にも見られる。生活保護の受給人員や生活保護社会支出が2020年には前年に比べて減少している。「住宅」

コロナ禍は直近の出来事であり、現時点（2023に関わる社会支出／ＧＤＰ比も微増にとどまって年３月）で、国際比較データでは必ずしもその社いる。比較対象国が少ないので結論を急ぐわけに会支出への影響の全貌をとらえきれない。ＯＥＣはいかないが、これらはかなり特異な現象ではな

Ｄ社会支出データでも2019年、2020年のデータのいかと思われる。「家族」については、日本は、漏れがないのは本稿で取り上げたわずか10カ国にコロナ禍の中で、子どものための教育・保育給付とどまる。そうした利用データの制約を踏まえつ金の増加や、子育て世帯臨時特別給付金、ひとりつ、あえて、これまで叙述してきたコロナ禍期の親世帯臨時特別給付金などを支給してきたことも日本のセーフティネットの特徴と対応を試論的にあり、対前年増加率は14.1％とかなり高い。

まとめると、次のようになる。

以上を勘案すると、十分な国際比較データを踏

第１に、日本の失業率は比較的低位に推移した

まえた上でないが、以下を、国際比較からみた日が、そのことは、「失業」に関わる社会支出／Ｇ本のセーフティネットの対応についての暫定的なＤＰ比の増加幅（46％）が、数字としては過去にまとめとしたい。日本では、失業者数の増加がわ例をみないほど大きいものの、10カ国中下位の８ずかにとどまることにより事後的給付である失業位になっている原因である。ただし、失業者の増給付が比較的少なくて済み、同じく事後的救済策

加は少ないが「休業者」の増加は著しいことに注である生活保護についても、利用の際の壁の高さ意が必要である。「積極的労働市場政策」に関わからその受給人員と給付額もかえって減った。そる社会支出額の増加幅は10ヵ国中３位であり、前の一方で、雇用調整給付金支払いの増加や家計に年（2019年）に比べて５倍の規模になっている。

対する特別給付金でもって、コロナ禍による生活

このことは休業者の増加と密接に関連し、具体的困難に対応したのではないか。つまり、日本のセには雇用調整給付金の支払い増によるものである。

ーフティネットの根幹の性格を維持しつつ、積極日本ではコロナ禍に失業者数がそれほど増加せず的労働市場政策の大幅な活用と家族への臨時的手に休業者数の増加がみられた。

当てで対応したのではないか。

参考文献
埋橋孝文（2009）「３層のセーフティネットから、４層のセーフティネットへ」『京都フォーラム』108，9−15．
――――（2013）「日本の生活保護・低所得者支援制度―ワーキングプア層への目配り」宮本太郎編『生活保障の戦
略―教育・雇用・社会保障をつなぐ』第４章，岩波書店．
埋橋孝文・楊慧敏・孫琳（2020）「日本のセーフティネット―社会手当の国際比較を兼ねて―」『労働調査』通巻599
号，9−14．
厚生労働省（2021）「生活保護の被保護者調査（令和２年12月概数）」．
国立社会保障・人口問題研究所（2022）「令和２（2020）年度
湯浅社会保障費用統計の概要」．

誠（2008）『反貧困―「すべり台社会」からの脱出』岩波新書．

余田知弘（2020）「医療やインフラ分野で財政支出を予定（イスラエル）」『地域・分析レポート』日本貿易振興機構．

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