土地総研リサーチ・メモ
市町村による要綱等に基づく強制的な金銭徴収の実態と法的なコメント
2022 年 9 月 1 日【ポイント】
・都市開発に伴い強制的に民間事業者等から金銭を徴収している要綱等は、条例に関するデータベースで把握できたものだけでも28ある。
・法律及び条例に明確に根拠を持たずに「協力金」という金銭を事実上強制的に徴収している事例
で、ごく最近のものとして、東京都駐車場条例の付置義務駐車場を緩和することとセットで徴収している、いわゆる「地域ルール」に基づく「協力金」がある。
・地域ルールについても「協力金」の徴収規定が条例に定められていない点で法制的な論点が存在している。
１．はじめに1999年の地方分権一括法によって、条例制定が認められていなかった機関委任事務が廃止され、地方公共団体による条例制定の制約がなくなるとともに、地方自治法改正で追加された第1条の2では、「国は地方公共団体に関する施策の実施にあたって、地方公共団体の自主性及び自立性を充分に発揮しなければならない」と明記され、個別法の解釈でも条例制定などの地方公共団体の取組が尊重されることになった。
さらに、1999年の地方自治法第14条第2項では「普通地方公共団体は、義務を課し、又は権利を制限するには、法令に特別の定めがある場合を除くほか、条例によらなければならない。」と規定され、さらに、1993年の行政手続法制定に伴う各地方公共団体の行政手続条例において同法第32条第2項と内容の行政指導による不利益な取扱の禁止規定が設けられている。
以上の制度改正によって、地方公共団体が民間事業者等から金銭を強制的に徴収する場合には、条例上の根拠が必要になったこと、また、地方公共団体が条例を制定する障害がなくなってきたことは、これまで以上に明確になってきた。
この制度認識を前提にして、現時点において、宅地開発、マンション等の建築物の建築（以下「都市開発」という。
）に伴って金銭を強制的に徴収している規定を含む条例及び条例に根拠を持たない文書（以下「要綱等」という。
）の収集と若干の法的論点を分析する。
なお、本稿においては、都市開発に伴って金銭を徴収することの適否を論じるものではない。むしろ一定の立法政策上の必要性があることを前提にしたうえで、法制的な観点から現状の把握と課題分析を行い、適切な制度設計が行われることを期待しているものである。
2．都市開発に伴い金銭を徴収している条例の把握（1）都市開発に伴う金銭徴収に着目する理由
都市開発に伴う金銭徴収に関しては、高度成長期から立法政策論上の議論になっており、「宅地開発等指導要綱」という概念をあてた上で、1982年10月27日の建設省計画局長・自治省官房長通知「宅地開発指導要綱の運用について」に始まり、1995年11月7日建設省建設経済局長・住宅局長通知「「宅地開発等指導一般財団法人 土地総合研究所

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要綱の見直しに関する指針」について」を経て、2003年3月4日総務省政策統括官・国土交通省総合政策局長・住宅局長「宅地開発等指導要綱の適正な見直しについて（通知）」まで、国から、断続的に是正通知がだされている。このなかで、寄付金の支払いの義務付けは適切ではないことなどの指摘もされている。
また、国土交通省は2001年に宅地開発等指導要綱の実態調査1を行っており、寄付金の定めがあるものは、411要綱あることが確認され、また、「将来の要綱の条例化を133団体（21．5％）が検討している」と回答している。
これらの情報を踏まえると、要綱等に基づく金銭徴収については、現時点ではすでに消滅傾向にあり、一方で、条例化が進んでいるという仮説が提示できることから、この仮説への検証を行うために都市開発に伴う金銭徴収に着目する。
（2）都市開発に対して「負担金」「分担金」を徴収する規定を設けている条例
このタイプの負担金は、民間事業者の行為を契機として、それに影響を受ける行政主体が民間事業者に金銭を徴収するものであり、「原因者負担金」の性格を持つ2。
これについて「負担金」又は「分担金」という用語を有する条例を負担金の徴収する契機となる民間事業者の事業内容別に整理すると図1のとおりである3。

図1 事業目的別の原因者負担金
しかし、図1の「住宅・地域開発」に該当する2つの条例は、鳥取県若桜町の「若桜町営若者向け住宅の1以下の URL 参照。https://www.mlit.go.jp/kisha/kisha03/01/010304/010304_1.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）
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負担金の概念整理については、拙稿「原因者負担金条例の実態分析及び若干の法的論点」土地総研リサーチ・メモ 2022
年 5 月 2 日参照。https://www.lij.jp/news/research_memo/20220502_2.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）
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条例の把握手法は、拙稿「地方公共団体が制定した負担金条例の実態と制度改善提案について」土地総合研究 2020 年秋号参照。https://www.lij.jp/html/jli/jli_2020/2020autumn_p156.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）

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設置及び管理に関する条例」と「若桜町営赤松団地住宅の設置及び管理に関する条例」で、いずれも宅地開発、都市開発には関係がないところから、「負担金」「分担金」という用語を用いた条例検索では、都市開発に関係する原因者負担金条例は抽出できなかった。
（3）都市開発に対して協力金を徴収する規定を設けている条例
次に、負担金、分担金よりはやや強制的なニュアンスが弱い「協力金」4という用語を用いて徴収規定を整備している条例を抽出した5ところ、表1の結果となった。
表1から明らかなとおり、宅地開発等指導要綱から展開した可能性がある条例としては、列Eの都市開発に該当する9条例が該当する。その一方で、なんらかの目的で徴収した協力金を基金化する条例は、105確認できる6ことから、協力金等を徴収する実態は存在するものの、宅地開発等指導要綱については、金銭を徴収するための根拠規定は条例化しない形で進んだ可能性が高い。
なお、条例の形式としては、いずれの条例も、地方自治法第224条の分担金の規定を用いることなど法律の規定を引用せず、条例のみに根拠をおく形で、協力金の徴収規定を位置付けている。
また、条例化したもののうちでは、表1の列Gに示すとおり、都市開発に伴い協力金を求める9条例のうち、6条例は、公園・緑地の整備のための協力金であることが注目される。
その理由としては、道路、上下水道などの公共施設整備は、都市開発に伴って必ず必要となるものであり、事業者による整備に代えて協力金を支払うことが想定しにくのに対して、公園や緑地などは周辺に一定程度の整備が既に行われている場合には、事業地区内に整備するのではなく、金銭負担によって周辺の公園・緑地を例えば、機能拡充するような対応がとりやすいためであることが想定できる。

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協力金という用語以外にも、強制的に金銭徴収をする規定を整備することは可能であるので、この収集自体はすべての強制的な金銭徴収規定を網羅していない可能性は否定できない。
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条例 Web アーカイブス及び全国条例データベース（鹿児島大学司法政策教育センター）において、「協力金」で検索した結果として抽出した条例である（検索日時は 2022 年 8 月 27 日）。条例に協力金に関する規定がなくても、施行規則等下位法令に規定がある場合を含む。なお、「協力金」でヒットした条例のうち、行政側が協力金を交付する内容の条例は本稿の趣旨と異なること、公共施設利用に伴う協力金、下水道処理区域外からの下水道利用に伴う協力金は、本稿の整理
では、受益者負担金の性格をもっており、この節での原因者負担金の事例とは異なること、基金に協力金を積み立てることを内容としており協力金を徴収する根拠を規定していない条例も金銭負担の根拠を明らかにするものではないことから、それぞれ対象外としている。
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条例 Web アーカイブにおいて、「開発」「協力金」「基金」で検索した結果である。検索日時は 2022 年 4 月 16 日である。

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表1 協力金の徴収規定を設けている条例

2．要綱等によって金銭を徴収している事例の把握（1）要綱等で金銭を徴収している事例把握の方法
要綱等については、近年、各地方公共団体の例規集で公開されているものが増えてきている。これは、行政手続法第4章行政指導と同じ内容の規定を大半の地方公共団体において行政手続条例として定めていることから、行政手続法第36条と同様の行政指導指針の公表義務を反映していると考えられる。
ただし、それにもかかわらず、条例と異なり、要綱等の文書のすべてが地方公共団体の例規集として公表されてはいない可能性が否定できない。
よって、すべての「協力金」徴収規定を持つ要綱等が把握できているかについては一定の留保が必要ではあるが、条例に関するデータベースを用いて、要綱等で協力金の徴収規定を設けている事例を収集

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する7。
（2）要綱等による協力金の徴収事例の実態
要綱等による協力金の徴収事例の収集結果は、表2のとおりである。
列Cで示すとおり、要綱等など議会の手続きを経ていないにもかかわらず、38の要綱等で協力金の支払いを義務付ける規定をおいている。
特に、いわゆる宅地開発等指導要綱の流れをくむ都市開発に関係する要綱等では、依然として、協力金の支払いの義務付けを行っているものが25（表2の赤のセルに該当する条例）ある。
また、これを、制定年別にみると図2のとおり、平成11年に入ってからも相当数（図2の黒線で囲った範囲）が新規に制定されている。

図2 制定年別の都市開発を契機として協力金を強制的に徴収している要綱等
宅地開発等指導要綱については、既述のとおり、1982年から2003年にかけて建設省・自治省、総務省・国土交通省から繰り返し是正通知がでているが、それにもかかわらず、平成11年以降も新規に要綱等を定めて、強制的に協力金を徴収する事例が多数存在することには注意が必要である。
また、1．に述べたとおり、地方自治法第14条第2項では「普通地方公共団体は、義務を課し、又は権利を制限するには、法令に特別の定めがある場合を除くほか、条例によらなければならない。
」という規定、さらに、1993年の行政手続法制定に伴う各地方公共団体の行政手続条例における、行政指導による不利益な取扱の禁止規定などの観点から、法的な論点があることは否定できない。

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条例 Web アーカイブス及び全国条例データベース（鹿児島大学司法政策教育センター）において、「協力金」で検索した結果として抽出した要綱等である。なお、「協力金」でヒットした要綱等のうち、行政側が協力金を交付する内容の条例は本稿の趣旨と異なること、公共施設「利用」に伴う協力金、下水道処理区域外からの下水道利用に伴う協力金は、本稿の整理では、利用料又は受益者負担金の性格をもっており、この節で論じている原因者負担金とは性格が異なることから、それぞれ対象外としている。

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表2 協力金の徴収規定を設けている要綱等

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6なお、表2の行14の要綱は、駐車場付置義務を課す制度に伴う金銭徴収を行う事例だが、これは、ごく近年に制定されていることから、これについては、項目を改めて分析を行う。
3．駐車場付置義務に関連して要綱等に基づいて金銭を徴収している事例の分析（1）この要綱に関係する基本的な構造
建築行為に対して建築者に対して駐車場の付置義務を課す制度は、駐車場法の委任条例に根拠をもち、この付置義務を緩和する東京都独自の「地域ルール」という仕組みで、協力金の支払いが位置付けられていると説明されている。その詳細について以下に述べる。
（2）東京都駐車場条例における関連規定
駐車場法第20条に基づいて建築行為に対する駐車場附置義務を定める条例として、東京都駐車場条例があり、その第17条第1項第1号、第2号に、「地域ルール」を認める根拠規定があると、東京都では考えている8。
東京都駐車場条例(建築物を新築する場合の駐車施設の附置)第十七条 別表第三の(い)欄に掲げる区域内において、当該区域に対応する同表の(ろ)欄に掲げる床面積が同表の(は)欄に掲げる面積を超える建築物を新築しようとする者は、同表の(に)欄に掲げる建築物の部分の床面積をそれぞれ同表の(ほ)欄に掲げる面積で除して得た数値を合計して得た数値(延べ面積(自動車及び自転車の駐車の用に供する部分の床面積を除く。以下同じ。)が六千平方メートルに満たない場合においては、当該合計して得た数値に同表の(へ)欄に掲げる算式により算出して得た数値を乗じて得た数値(当該数値に小数点以下の端数があるときは、その端数を切り上げるものとする。)とし、当該数値が一の場合は、二とする。)以上の台数の規模を有する駐車施設を当該建築物又は当該建築物の敷地内に附置しなければならない。ただし、次のいずれかに該当する場合は、この限りでない。
一 駐車場整備地区のうち駐車場整備計画が定められている区域において、知事が地区特性に応じた基準に基づき、必要な駐車施設の附置の確保が図られていると認める場合
二 鉄道に関する技術上の基準を定める省令(平成十三年国土交通省令第百五十一号)第二条第七号に規定する駅又は軌道法施行規則(大正十二年／内務／鉄道／省令)第九条第一項第十一号に規定する停留場(以下これらを「鉄道駅等」という。)からおおむね半径五百メートル以内の区域において、知事が地区特性に応じた基準に基づき、必要な駐車施設の附置の確保が図られていると認める場合
三

前二号に定めるもののほか、知事が特に必要がないと認める場合

しかし、上記の条文の文言上を見る限り、協力金の規定はもとより、特別区長に一定のルールを定めることを委任する、又は、原案作成を求めるなどの、東京都知事から特別区長に一定の権限を付与することについても、一切規定は存在しない。
（3）特別区が定める地域ルールの概要
東京都は、市区町村に対して、駐車場施設が既に過剰である地区などを対象にして「地域ルール」を
8以下の URL の東京都資料の第一目的の最後の段落を参照。なお、議論を簡便化するため、東京都駐車場条例第 17 条の 2の荷さばき施設の付置義務規定、第 17 条の 3、第 17 条の 4 の建築物の増改築、用途変更に伴う附置義務の規定は本稿では取り扱わない。https://www.toshiseibi.metro.tokyo.lg.jp/kenchiku/parking/file/kentou_06_san4.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）

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7策定することを通知している9。それを受けた各区が地域ルールのなかで（又は伴って）附置義務駐車場の削減台数等に応じて協力金を徴収する制度を、図3のとおり、導入している。

図3 東京都駐車場附置義務を緩和するための地域ルールに基づく協力金10
さらに、「地域ルール」を導入している地区に関する根拠となる文書とその内容を整理したのが、表3である。
表3の列Dの黄色のセルに該当する地区は、公表されている文書を総合して整理すると、駐車場の付置義務緩和を受けるためには、協力金支払いが不可欠であると解釈できる地区である。
このうち、列Eで区の文書に協力金の支払い規定が明記されているものは、ありと記載しているが、「なし」と記載している地区は、区の文章上には協力金の支払い義務の規定は存在しない。
しかし、青のセルに該当する地区は、区の文章上、運用組織へ申請することを義務付け、運営組織で申請にあたっては、協力金の支払いを義務付けているので、総合すると、協力金を支払わないと、付置義務条例の緩和をうける「地域ルール」は適用されないことが分かる。
9以下の URL の東京都資料参照。
https://www.toshiseibi.metro.tokyo.lg.jp/kenchiku/parking/file/kentou_06_san4.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）
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以下の URL の東京都資料の 17 頁を抜粋。
https://www.toshiseibi.metro.tokyo.lg.jp/kenchiku/parking/file/kentou_02_01_1.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）

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8なお、列Dは、形式的に公表文書において協力金が義務付けられているかを整理しただけであり、その評価を行っているものではない。例えば、義務付け規定がない場合であっても、むしろ、負担のルールが不明確な方がより問題という議論も当然ありえる。本稿ではそのような評価までは行わない。
表3 東京都23区における地域ルールにおける協力金の効果及び根拠(4）新宿区西口地区駐車場地域ルールにおける要綱等の整理
表3のうち、行7の新宿区西口地区駐車場地域ルールの1つの事例としてとりあげ、その文書の内容を一般財団法人 土地総合研究所

9整理する。
第一に、新宿区は新宿駅西口駐車場地域ルールを2015年3月31日に告示している11。
当該告示では、以下のとおり、緩和ルールをうけようとする者は運用組織の施策への「応分の負担」に努めると規定している。
第二に、地域ルールの適用にあたっては、運用組織による適用申請が必須となっている。
新宿区西口地区駐車場地域ルール（前略）
7 駐車施設の効率的な活用方法 地域ルールの運用に当たり、新宿駅西口地区駐車場地域ルール運用組織（以下「運用組織」という。
）は区と協力の上、適切な役割分担のもと駐車目的車両による交通負荷の軽減、路上駐車の解消、自動二輪車の駐車スペース確保等地域の様々な駐車課題の解消及び地域のまちづくりを促進するための施策の実施に努めるものとする。
8 地域まちづくり貢献策の実施 地域ルールの適用を受ける者は、運用組織と協議し、次の地域まちづくり貢献策への協力に努めるものとする。
(1) 隔地先としての駐車施設、共同荷さばき・障害者用駐車施設その他地域の駐車課題に対応した駐車施設等の整備(2) ７に規定する施策に要する応分の負担（中略）
10 申請及び審査の手続 地域ルールの申請及び審査の手続は、附置義務台数等の適正な判断や地域のまちづくりとの連携を図るための運用組織への地域ルールの適用申請（以下「適用申請」という。
）
及び都条例に基づく都知事又は区長への認定申請による。
(1) 適用申請及び審査
ア 地域ルールの適用を受けようとする者は、運用組織に対し、適用申請を行う。
イ 適用申請を受けた運用組織は、必要に応じ、専門機関に審査の事務を委託することができる。
ウ 委託を受けた専門機関は、運用組織に対し、その結果を報告する。
エ 運用組織は、専門機関からの審査結果等を踏まえ、地域ルールの適用の判定を行い、適用申請を行った者に対し、適用可否についての判定結果を通知する。
(2) 認定申請及び審査 運用組織から地域ルールの適用の決定通知を受けた者は、その内容に従って都知事又は区長に対し、都条例に基づく認定申請を行うものとする。
第三に、運用組織についての適用申請にあたっては、運用組織側の文書に基づいて、審査手数料に加え、附置義務駐車台数削減数1台あたり200万円の協力金を運用組織に支払うことを義務付けている12。
新宿駅西口地区駐車場地域ルールに係る 審査手数料及び地域まちづくり協力金について（前略）
２ 地域まちづくり協力金 申請者は、地域ルール8（2）で規定する応分の負担（地域まちづくり協力金をいう。
）をもって、地域まちづくり貢献策への協力とする場合は、附置義務低減台数1台あたり2,000,000円を運用協議会へお支払いただきます。
（5）地域ルールの若干の法的論点の指摘
付置義務駐車場条例を緩和する際の金銭は「協力金」という行政指導的な名称を用いつつ、さらに、11以下の新宿区資料参照。https://www.city.shinjuku.lg.jp/content/000172281.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）
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以下の新宿区 HP に掲載の資料参照。https://www.city.shinjuku.lg.jp/content/000228642.pdf（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）

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（2）で整理したとおり、東京都駐車場条例には協力金を徴収する明文上明らかな根拠規定は存在しない。その上で、新宿区の例をあげれば、
ア）東京都附置義務条例による東京都知事の認定よる緩和規定13イ）緩和規定を受けるため必要となる市区町村長における地域ルールの設定
ウ）地域ルールを適用するために必要となる運用組織による適用審査エ）運用組織の適用審査のための一定額の協力金支払いの義務化となっており、多数の主体が関与する複雑な形をとりながらも、条例緩和のためには協力金支払いが不可欠な仕組みになっていると考えられる14。
この附置義務条例の緩和を受けるために協力金の支払いについては、法律上も、条例上も、具体的な規定な金銭支払いの規定もなく義務付けることには、1．に整理したとおり、地方自治法第14条第2項の「普通地方公共団体は、義務を課し、又は権利を制限するには、法令に特別の定めがある場合を除くほか、条例によらなければならない。
」の規定、地方財政法第4条の5の割当的寄付金の禁止規定、さらに、東京都行政手続条例第30条第2項の「行政指導に携わる者は、その相手方が行政指導に従わなかったことを理由として、不利益な取扱いをしてはならない。」という規定の趣旨からいって、法的問題がないとは言えないのではないか15。
なお、協力金として徴収した金銭の管理及び支出についても議会の関与が一切ない形式は、地方公共団体の議会の最も基本的な権限である予算・決算の管理権限が及ばないことへの適否という観点からも、法的整理が必要と思われる。
4．まとめ
本稿においては、宅地開発等指導要綱を呼ばれている都市開発に伴う金銭徴収については、条例化されたものは少数で、依然として要綱等に位置付けられているものが多数であり、かつ、平成11年以降でも相当数の要綱等が新規に制定されている実態を明らかにした。
なお、要綱等で強制的に金銭を民間事業者等から徴収している事例については、法的論点が存在することを指摘することに止めている。
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既述のとおり、東京都駐車場条例第 17 条第 1 項第 1 号、第 2 号の緩和規定は、協力金の根拠規定の明文上なっていな
いことは明らかであるが、さらに、一定規模の建築物を建築する者に対する駐車場の附置義務自体を、まるごと適用除外にしており、条文上は、同第 1 号又は第 2 号に該当する場合には、一切の付置義務が不要になると解釈せざるをえない。
しかし、実態の運用としては、付置義務台数を緩和するだけで一定数の駐車台数を義務付けるのと併せて、その減少台数に見合った協力金を支払うという運用になっている。この点は、当該都条例の規定自体は、東京都が運用で実現しようとしている内容の根拠規定として、不十分な可能性は否定できない。
（あえていえば、同第 1 号、第 2 号の知事が「認める」際の条件として、別に算定する付置義務台数を義務付けているという解釈かもしれない。しかし、建築基準法のように確認、認定、許可という法形式が複数ある場合でも条件は同法第 92 条の 2 の規定のとおり許可しか認めておらずこの解釈にも疑義が残る）いずれにしても、都民に一定の義務を課す内容の規定にもかかわらず、趣旨が不明瞭という指摘は免れないように思われる。
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東京都の公表資料では、表向き、地域ルールと協力金を明確に位置付けている記述はないものの、後述する「東京都駐車場条例研究会」第 3 回議事要旨では、「地域の駐車課題の解決に向けた取組を進めるため、協力金の有効活用を推進するための方策や協力金に代わる新たな仕組み等を検討する。
」という記述があることから、協力金と地域ルールがセットで議論している可能性が高い。
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東京都は地域ルール改定にあたって、「東京都駐車場条例検討委員会」を設置して議論しているが、公表されている議事要旨を見る限り、法制的な議論はされていない。以下の東京都 HP 参照。
https://www.toshiseibi.metro.tokyo.lg.jp/kenchiku/parking/index.html（最終閲覧日 2022 年 8 月 28 日）一般財団法人 土地総合研究所11本稿では、地方公共団体が地方の実態を踏まえて、民間事業者等から金銭を徴収すること自体の政策論を論じているものではない。むしろ、1999年の地方分権一括法以降は、そのような政策論も充分にありえるという前提にたちつつも、それを強制的に徴収するとすれば、どのような法制的な対応が本来必要か、という観点が重要と考え、実態分析等を行ったものである。
また、宅地開発等指導要綱に基づく金銭徴収という、近年あまり話題になっていない論点をとりあげたのは、過去の施策の問題点を指摘しようという趣旨ではない。
今後、地方公共団体が厳しい財政状況に対応して、公共施設整備の維持管理や地域サービスの提供のために、民間事業者や市民から金銭徴収を行うという政策課題は一層重要になることが想定される。この政策課題に対して、宅地開発等指導要綱のように議会手続きを経ないで強制的に行う金銭徴収の事例依然として維持されており、この位置付けでは、仮に紛争になった場合に金銭を徴収する市町村等が敗訴するという可能性も否定できないことから、その際には、地方公共団体が必要な資金を確保するための立法論に対して大きなマイナスになることも想定される。
以上の問題意識から、現状での要綱等による金銭徴収の実態を明らかにして最低限の法的論点を示したものであり、関係者による法制面での議論が深化することを期待している。

（佐々木晶二）一般財団法人 土地総合研究所

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