特集 多様性を誘発させるまちづくり─コントロールと混在化の限界と可能性

住宅地における地区計画や認可協定の今後
藤井さやか
筑波大学システム情報系 准教授

はじめに高度経済成長期の大都市における急激な人口増加と住て、その住宅地に適した手法を単独もしくは組み合わせて活用した住宅地が開発されてきた。

宅不足への対応として、都市の郊外では公的な集合住宅

しかし、開発当初は魅力的だった住宅地も、開発から群からなる住宅団地が開発され、大量の住宅が供給され数十年が経過し、住宅地の持続可能性や再生の問題に直てきた。同時に、いつかは戸建住宅を持ちたいという夢面している。居住者のライフステージが変化し、生活行をかなえる場として、分譲の戸建住宅地も大量に開発さ動が変わったことに加えて、社会経済状況が大きく変化れてきた。特に 1970 年代以降に開発された郊外住宅地して、ライフスタイルが多様化している。そのため、住は、美しいまちなみと良好な住環境を特徴とし、それを民の生活ニーズや望ましいと思う住環境が大きく変化し維持・保全するために建築協定や緑地協定、地区計画をてきている。この傾向に拍車をかけたのが、新型コロナ導入している。身近な環境に対する市民の関心の高まりウイルスの蔓延であった。外出制限やリモートワークのに合わせて、地区レベルの規制誘導を行う手法は増加し普及により、人々が自宅で過ごす時間が増え、住宅地はており、まちづくり条例に基づくまちづくり協定や景観寝るためだけの場所ではなくなった。自宅周辺の身近な法にもとづく景観協定も創設されている。様々な手法の住環境にも目が行くようになり、住宅地に求める住環境中から、住宅地の空間特性やコミュニティの状況に応じと生活の質が変化してきている。

写真1

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住宅地に定期的にやってくる移動スーパー

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写真2

空き家を改修した住民サロン

特集 多様性を誘発させるまちづくり
本稿では、こういった変化をどのように受け止め、住宅地の持続可能性の確保や再生を進めていくか、特に地るため、自動車に代わる移動手段の確保が課題となっている。

区計画や認可協定（賛同者の契約を行政が認可して効力

そこで住民・行政・事業者などが連携して、小規模店を発する建築協定、緑地協定、景観協定を指す）のあり舗やコンビニの誘致、移動販売の導入、コミュニティバ方に着目して考えていきたい。

スやディマンドタクシーの活用に取り組む住宅地がでてきている（写真1）。さらに、住宅地内で住みやすさを向上

高経年住宅地の現状と住宅転用の可能性させる住宅転用が出現している。以下に例をあげる。
例えば、食を介して交流する場としては、居住者がボ郊外に開発された住宅地のターゲットは、都心に通勤

ランティアで軽食や飲み物を提供するコミュニティカする夫、子育てに専念する専業主婦の妻、子どもたちでフェやサロン、得意なお菓子づくりやコーヒーへのこだ構成される核家族である。同世代の核家族が一斉に入居

わりを活かした喫茶店やカフェ、気の合う仲間が集まっし、子育てしながら、一緒にライフステージを上がってて食事会や飲み会を開く隠れ家的なたまり場が、自宅やきた。開発から数十年が経ち、小さかった子どもたちは空き家を使って開設されている（写真2）。

成人して家を出て、夫が定年退職し、高齢夫婦のみの世

食以外の交流では、空き家をシェアオフィスやコワー帯、あるいは高齢単独世帯が多数となっている。経年変キングに変える動き、子どもたちや本好きのための文庫化を経て、成熟した落ち着いた住宅地となっているが、や小さな図書館として開放するもの、ギャラリーやアトよくみると、建物や緑の手入れが行き届かなくなった敷リエとして活用するものもある（写真3）。

地が散見される。建替えや改修を機に、緑を大きく伐採

福祉の分野では、高齢者が集まる通いの場の開設、グし、現代風の意匠の建物に建て替わった敷地もある。

ループホームやデイケアへの転用、小規模な託児室や親生活面でも変化が起きている。都心への通勤・通学者

子・子ども向けの習い事やサークルを住宅で行う取り組が多かった頃は充実していたバス便も、子どもが成人しみがある。近年では、子ども食堂や親子食堂、フードバて家を出て、居住者が定年退職を迎えると、通勤・通学ンクなどの困窮世帯への支援の場としての活用もある。

者が大きく減少し、大幅に減便されてしまっている。近多世代交流としては、空き家を若者や学生向けシェア

隣に大型スーパーや大規模商業施設が出店したため、住ハウスとして利用し、安価な家賃と引き換えに地域貢献

宅地内に立地していた小規模なスーパーや店舗が閉店活動を展開してもらう取り組みがある。また民泊やゲスし、徒歩圏には店舗や生活利便施設がなくなってしまっ

トハウスへの転用は、若者が住宅地に目を向けるきっかた。自動車を運転できないと買い物や通院にも支障が出けにもなる（写真4）。

写真3

自宅を文庫として開放する子ども文庫

写真4

空き家を改修した学生シェアハウス

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9こういった新しい動きにあわせて、小規模な改装で住関する制限では、建物高さ、壁面位置、敷地規模に関す宅を転用する取り組みに関心を持つ若者が増えている。

る厳しい形態制限を設け、建物の意匠や素材まで規定し限られた予算制約の中で、DIY で試行錯誤しながら、自ている地区もある。緑豊かな住宅地を目指し、緑の量に分の好きな空間をつくり上げる。そういった場は、新た加えて、植栽や生垣の種類、高さ、本数のルールを設けな若い利用者を呼び込み、住宅地の新たな居住者や関係ている地区もある。このように詳細で厳しい制限は、良人口の獲得につながっている可能性がある。

好な住環境と美しい景観を長く保ち、住宅地の価値を維人が集い交流できる場ができると、住宅地の中の小さ持する仕組みとして、住宅購入時には高く評価されていな楽しみが増える。ここで生まれる交流は、決まり事がた。現に、こういったルールにより、住宅地の変化は最多く、責任の重たい自治会活動とは異なり、参加のハー低限に抑えられてきた。

ドルが低い、緩やかな関係性である。楽しい活動をきっ

しかし、高齢化が進む中、厳しすぎる認可協定や地区かけとして、いつもとは違う人や異なる世代と知り合計画が仇となってしまっている。居住者が高齢で植栽のい、従来とは異なるコミュニティが生まれている。住宅管理が負担になってきていても、景観保全のルールが厳転用が、住宅地の新たな魅力、新たな地域活動の担い手

しく、大きく育ちすぎたシンボルツリーを伐採したり、の発掘へとつながっている。

手入れの難しい植栽を減らしたりすることが難しい。自分で手入れができなければ、業者への委託が必要とな認可協定と地区計画の成果と課題
前述したように、認可協定や地区計画は、郊外住宅地り、費用が掛かる。ルールを守ることが住民の大きな負担となっている。の美しい景観や良好な住環境を守ってきた。最も早く制家族 4 人で住んでいた家が、高齢夫婦世帯や高齢単身度化され、広く活用されてきたのは建築協定である。建世帯にとっては大きすぎる住宅のミスマッチも生じてい築協定は、1950 年の建築基準法制定時に創設されたが、るが、厳しいルールが建替えや改修のネックになってい締結数が急増したのは、1976 年の法改正で一人協定制る。住宅転用による新しい動きも、厳しい用途制限が障度が導入されてからである。良好な住宅地を求める消費壁となり、やりたいと思っても実現に至らないことが者のニーズにこたえて、美しいまちなみを担保する仕組ある。

みとして一人協定制度を利用して建築協定をあらかじめ開発時点の住環境や景観の保全を目的としてルールを締結した住宅地が分譲され、人気を集めた。1980 年に厳しくしてしまったために、時間の経過によるニーズ変は住宅地の景観や環境を守る仕組みとして都市計画法で化に柔軟に対応ができなくなっている。こういった住宅も地区計画が創設され、建築協定と同様に、新規の住宅地の活性化や再生にどのように取り組むか、考えていく地で活用が進んだ。緑地の保全や緑化に特化した認可協必要がある。

定である都市緑地法にもとづく緑地協定は、1973 年の都市緑地保全法の制定時に緑化協定として創設され、認可協定と地区計画の見直しに向けた課題

2004 年の都市緑地法改称時に緑地協定となった。より認可協定と地区計画は、規定内容が類似しているが、幅広い景観に関わる項目を規定できる認可協定である景その運用方法は大きく異なっている。認可協定は、土地観協定は、2004 年の景観法制定時に創設された。いず所有者等の合意により、建築物の基準等に関する協定をれの協定も建築協定に準じた運用の仕組みとなっている。

締結し、相互に環境を守る仕組みとなっており、地区計

住宅地の認可協定や地区計画は、開発時の建物形態の画では住民の発意や合意に基づいて行政が計画を策定

激変を防ぎ、住環境とまちなみを保全することを目的とし、運用を行う。時間の経過によって、ルールの見直ししている。建物の用途制限に着目すると、1970 年代かが生じている状況は共通だが、対応方法は異なる。

ら 1980 年代に住宅地で導入された建築協定・地区計画

認可協定は、全員同意で締結し、その際、協定の有効は、第一種低層住居専用地域で許容される用途制限より期限も設定する。有効期限は 10 年から 20 年とするものも厳しい制限を課しているケースが多い。例えば、1 つが多い。入居から数十年以上経過した認可協定のある住の敷地に 1 世帯用の住宅 1 軒しか認めないルールとして宅地では、有効期限以降の更新を行わず、協定失効に至いる地区、ファミリー世帯と生活パターンが異なる単身る地区もあるが、3 回目 4 回目の更新を迎える建築協定者向けアパートを禁止している地区がある。まちなみにも少なくない。期限後の扱いには、更新時に毎回同意を10

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特集 多様性を誘発させるまちづくり集める方法と、自動更新規定を設定する方法がある。自る手続きが定められているが、住民がルール運用を担う動更新にすると、廃止のための対応を取らなければ、協ことはない。開発者は区域内での建築行為に着手する前定が次の期間も継続する。そのため、よほどのことがなに、行政に建築計画を届け出て、必要に応じて行政が指ければ、特段の議論もなくそのまま協定が継続していく

導・勧告を行う。経年とともにルールの内容と地区の実ことになる。

情にずれが生じた場合は、行政が見直し案を作成し、住認可協定の運用は、土地所有者が運営委員会をつく民説明会や公聴会、意見書提出を経て、都市計画決定にり、協定への遵守を相互に求める。具体的には、建物建より計画変更を行う。手続き上は計画見直しが可能な仕設時に建築計画の提出を求め、協定への適合状況を審査組みであるが、実際に地区計画の見直しをした地区は一し、必要に応じて建築計画の修正を要求する手続きを、部にとどまっている。

協定参加者が自ら行う。分譲から 20 年くらいまで、すなわち最初の認可協定の更新のタイミングでは、住宅の経年変化に合わせた見直しの方向性建替えはさほど生じておらず、実質的に協定を運用する住宅地の認可協定や地区計画は、住環境とまちなみを場面は少ない。特に開発事業者が協定を用意して分譲し保全することを目的に運用されてきた。運用の担い手のた一人協定住宅地ではその可能性が高い。しかし、分譲違いはあるが、認可協定と地区計画ともに、許容するもから 40 年を超えると、建替えや増改築を行う住宅が増

しくは禁止する用途や形態の制限を詳しく規定し、住宅える。それに伴って、建築計画の審査や違反への対応も地の変化を最小限に抑えてきた。

増加し、協定の運営負担が一気に大きくなる。

しかし、高齢化が進行する住宅地で、今求められていその一方で、住宅地では、時間の経過とともに、居住るのは、居住者の日々のニーズに寄り添う住宅転用であ者が高齢化し、協定運営の担い手の確保が難しくなってり、それを可能とする緩やかなルールへの移行である。

きている。特に、1970 年代後半から 1980 年代に分譲さ高齢化する住宅地の暮らしやすさの向上という大きな目れた住宅地の入居者は団塊の世代が中心で、長く住み続標が実現できるよう、従来の用途とは異なる用途を少しけている世帯が多い。2025 年以降はこの世代が後期高ずつ許容していく仕組みが必要とされている。

齢者となるため、建築協定の運営がさらに難しくなって住宅転用を受け入れるルールの見直し方法は、以下のいくと推測される。認可協定を長期間に亘って運用して4 つの方向性が考えられる（図）。

いくことの限界がきている。

①住宅地全体のルール見直し

これに対して、地区計画では、都市計画法にもとづいて行政が運用を行う。計画策定時に住民の意向を把握す住宅地全体で住宅転用を許容するようまちづくりルー
ルを見直す。

① 住宅地全体のルール見直し

住宅地全体で多機能化を許容するようまちづくりルールを見直す。

新たな用途制限緩和範囲制限緩和
範囲② 範囲を限定したルール見直し

建築計画の有無にかかわらず、住宅地の中で多機能化を許容する範囲を部分的に選定し、その範囲だけあらかじめ制限を緩和する。

③ 必要に応じたスポット見直し

新たな用途の建築計画が出てきた際に、その敷地のみ、または敷地を含む限定された範囲を対象に、ピンポイントで制限緩和を行う。

④ 個別事例の特例的な許可地区全体の制限は見直さず、建築計画が出てきた場合に個別の特例的な許可で対応する。

図

ルール見直しの4つの方向性

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②範囲を限定したルール見直し

した住宅地の場合、所有者は住宅購入時に協定に参加す建築計画の有無にかかわらず、住宅地の中で住宅転用るが、協定変更に関する法の厳格さまでは理解できていを許容する範囲を部分的に選定し、その範囲だけあらかないことがしばしばおこる。入居から何十年もの間、協じめ制限を緩和する。

定の審査を受けるような機会がないままに過ごし、建て③必要に応じたスポット見直し

替えを検討し始めて、あるいは売却を検討し始めてか新たな用途の建築計画が出てきた際に、その敷地のら、初めて制限の厳しさに気づく人が圧倒的多数の状況

み、または敷地を含む限定された範囲を対象に、ピンポで、協定見直しへの全員同意を得るのは、不可能といっイントで制限緩和を行う。ても過言でないほど、ハードルが高い。

④個別事例の特例的な許可地区全体の制限は見直さず、建築計画が出てきた場合に個別の特例的な許可で対応する。

個別許可に関しては、ベースに指定されている用途地域の制限緩和では、地区計画の場合と同様に、建築基準法 48 条の許可手続きが必要となる。しかし、用途地域いずれの見直しでも、劇的な環境の変化を引き起こすの制限よりも厳しい認可協定の場合、用途地域上の許可用途緩和は行わず、住宅転用によって生じる近隣への迷は必要としないが、認可協定上の基準に関する個別許可惑を防ぐ約束を決め、それでもトラブルが発生した場合が必要となる。こういったケースでは、行政判断ではなの対応方法を用意しておくことが、見直しに求められる

く、協定運営委員会が独自に緩和の是非を判断すること要件となる。になる。一般的な協定では、このような個別許可は想定しておらず、許可の仕組みが用意されていない。仮に運認可協定の課題と対応の必要性営委員会が許可すると決めたとしても、協定違反と個別住宅地の認可協定と地区計画を見直す場合は、上記 4

許可の違いを周知・確認する方法がない。そのため、認つの方向性の中から、住宅地の状況に応じて、適切な住可協定がある住宅地で、協定制限の緩和を要する住宅転宅転用の受け入れの方法を選択していくことが望まし

用は、地区計画よりも対応が難しいと考えられる。

い。その際、認可協定と地区計画では、見直しに対する制度上の考え方が異なる点に留意が必要である。

住宅地の暮らしやすさの向上を考えると、地区内の建物全部を転用する必要はなく、数軒だけ転用できれば、地区計画は、行政が策定する制度であるため、その内住みやすさが格段に向上する。このような数軒の転用の容の見直しも行政が実施する。地区計画の策定は、地域ために、協定範囲全員の合意の取り直しは本当に必要だの意向を踏まえながら、原案を行政が作成し、都市計画ろうか。また同意が取れたとして、協定変更には、全員決定の手続きを経て正式に決定する。計画の見直しも、分の印鑑証明と土地建物登記簿を用意する必要があり、変更範囲の大きさに関わらず、同様の手続きで進める。

その費用もねん出しなければならない。ルール見直しのしたがって、前述した①②③いずれの場合においても、手間とコストの大きさと、見直しで得られるメリットがなぜ見直しが必要なのかを地域に十分説明し、法の定め見合っていないのではないか。認可協定内の数軒の住宅る手続きに従って見直しを行う。④個別許可の場合は、転用については、大掛かりなルール見直しに代わる、建築基準法第 48 条の但し書き許可により、建築審査会個別の許可を機動的に柔軟に行える仕組みが求められの同意を得て、周辺市街地環境を害する恐れがない又はている。

公益上やむを得ない場合に、用途制限に合わない特定の建築計画の許可を判断する。

そのような仕組みで必要なのは、住宅転用受入れの目的の明確化と周辺に与える影響の評価、そして問題発生

これに対して、認可協定は民法上の地区のまちづくり時の対応策の用意である。住宅だけで構成されていた住ルールであり、ルールに賛同する土地所有者等が、自分宅地に異なる用途が混在する場合、交通量の増加や騒音たちで決めたルールを自分たちで相互に順守している。の発生、活動時間帯の長さ、建物内外の滞留などによっその変更を行う場合は、協定賛同者が話し合い、同意をて、住宅とは異なる影響を周辺に及ぼす可能性がある。

取り直す必要がある。①の全面見直しだけでなく、②ままた活動の多様化が進み、同一建物内で、生活、仕事、たは③のように、変更範囲がごく一部の街区だけであっ販売、交流などいろいろな活動が発生すると、建物形態ても、協定区域の全員同意がないと変更できない非常にで用途を制限するのではなく、住宅地の暮らしやすさの厳しい仕組みとなっている。一人協定で認可協定を締結

向上という大きな目標との整合性を考慮しながら、利用

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特集 多様性を誘発させるまちづくりそのものではなく、迷惑となりそうな行為自体の制限を考えるほうが有効である。住環境に支障がないよう、周辺への影響を基準化し、その範囲内での活動を条件とする。そして、問題が発生した時に、問い合わせ先や相談できる体制を用意することを条件とし、こういった条件の管理も含めた多機能化を受け入れる仕組みの用意が大きな課題である。

さいごにコロナ禍の経験からリモートワークが普及し、自宅は住むための機能だけではなく、働く場や学ぶ場にもなった。近年では、副業やプロボノ、ボランティアなど、仕事と個人の関係も変化し、オフィスに通うだけでない働き方、仕事以外の活動の幅が広がっている。これに伴って、住宅地の暮らしやすさを向上させる取り組みも広がり、さらにいろいろなアイディアが生まれていくだろう。
住宅地での活動の多様化は、建物の使い方の多様化にもつながっている。同じ人が同じ場所を使っていても、時間帯によって仕事になったり、遊びになったり、まったく異なる活動が展開されていく。人が集まる時があれば、静かな時もある。建築確認で申請された建物用途では建物内で展開される活動が何かを判断しにくくなってきている。
建設時の書類上で建物機能を制限する認可協定や地区計画ではこのような動きに対応できない。暮らしやすさの向上を前提とし、周辺への影響緩和策や問題対応策を条件に、弾力的に柔軟に暮らしを豊かにする活動を許容する仕組みが用意できれば、住宅地の暮らしやすさは格段に向上する。
開発当初の住環境やまちなみを厳格に守り続けるだけ
では、高齢者が住みにくい住宅地に取り残されてしまう。高齢者の直接的な生活支援だけでなく、硬直化した厳しいルールから脱却し、小さな住宅転用を許容する柔軟なルール運用を進め、住宅地の暮らしやすさを高めていく必要がある。そのために、行政、住民、民間事業者が連携して、認可協定と地区計画のこれからを考えていく必要がある。

藤井さやか（ふじい・さやか）

筑波大学システム情報系准教授。筑波大学卒
業、東京大学大学院工学系研究科都市工学専
攻博士後期課程単位取得退学。日本学術振興会特別研究員（PD）、筑波大学講師、トロント大学客員教授を経て、2012年より現職。博士（工学）。住環境整備に関わる地域地区や地区計画等の活用効果と課題、地域住民等の発意を活かした地区レベルのまちづくり、郊外住宅地や住宅団地の再生に関する研究・活動に取り組む。著書に『世界のコンパクトシティ－都市を賢く縮退するしくみと効果』『ネオリベラリズム都市と社会格差』など。

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