プログラム方式に基づく
強靭化推進行政に関する考察佐藤翔紀1・神田佑亮2・藤井聡31学生会員

京都大学大学院工学研究科 (〒615-8540京都府京都市西京区京都大学桂4)E-mail:s.sato@trans.kuciv.kyoto-u.ac.jp
2正会員 京都大学大学院工学研究科 准教授(〒615-8540京都府京都市西京区京都大学桂4)E-mail:kanda@trans.kuciv.kyoto-u.ac.jp
3正会員 京都大学大学院工学研究科 教授 (〒615-8540京都府京都市西京区京都大学桂4)E-mail:fujii@trans.kuciv.kyoto-u.ac.jp

現在日本では，中央政府と地方自治体双方のレジリエンスからなる，国全体のレジリエンス（ナショナ
ル・レジリエンス）の確保が急務となっている．現在のレジリエンス確保においては巨大地震が主なリス
クとして想定され，政府では対策が進められつつある．しかし，従来の防災対策では行政の縦割りの問題などが存在し，組織一体となった効果的な施策が展開できているとは言い難い状況であった．
そこで，内閣府のナショナル・レジリエンス懇談会において，縦割り行政の問題を解消し，政府一丸となってナショナル・レジリエンスを確保するための手法が導入されている．本研究では，これを「強靭化プログラム方式」と呼ぶこととし，これを手法として取り纏めた上で，その効果について考察を行う．

Key Words : public policy, national resilience, disaster prevention planning

1. 研究の背景と目的

減災の考え方に基づき「強くてしなやかな」国をつくるための「レジリエンス（強靭化）」に関する総合的な施

日本では，自然災害のリスクが高く，巨大地震などの策の推進のあり方について議論と具体的な取り組みの検災害が頻繁に発生している．中でも 2011 年に発生した討が進められている．また，「強くしなやかな国民生活

東日本大震災では直接的な人的，物的被害のみならず，の実現を図るための防災・減災等に資する国土強靭化基

サプライチェーンの寸断，生産の低迷，倒産や失業者数

本法」が同年 12 月 4 日に成立し，12 月 17 日には内閣総の増加などにより，地域や世界の経済活動に強く影響を理大臣をトップとする閣僚級の「国土強靭化推進本部」

及ぼし，その影響は今もなお消えていない．

が設置され，強靭化に向けた計画や施策の指針となる政さらには今後，東日本大震災をはるかに上回る被害が策大綱が決定された．大綱では国土強靭化（ナショナ

もたらされる自然災害の発生の可能性が指摘されている． ル・レジリエンス）の基本目標として，いかなる災害等
代表的なものが大規模地震である．例えば，政府の地震が発生しようとも，①人命の保護が最大限図られること，調査委員会は M8 から M9 クラスの南海トラフにおける②国家及び社会の重要な機能が致命的な障害を受けず維巨大地震の 30 年以内の発生確率を 70%程度と試算して持されること，③国民の財産及び公共施設に係る被害の1)

いる ．また南海トラフ地震では死者が最大約 32 万 3000

最小化，④迅速な復旧復興が挙げられ，「強さ」と「し人2)，経済被害が最大 220 兆円にも及ぶ可能性があるとなやかさ」を持った安全・安心な国土・地域・経済社会の構築を推進することが明示されている4）．

3)

試算している ．
こうした危機的な状況を踏まえ，我が国においても国

また，政府では基本法案に先駆け，前述の国土強靭化を挙げたレジリエンス確保の取り組みが進められている． の 4 つの基本目標を踏まえ，大規模自然災害が発生した
2013 年 3 月 5 日には内閣官房が設置した「ナショナル・

場合に，我が国の経済社会システムが「レジリエンスを

レジリエンス（防災・減災）懇談会」の第一回会合が開確保するうえで事前に備えるべき目標」を 8 つ定めてい

催され，国民の生命と財産を守り抜くため，事前防災・る．この目標に照らして，起きてはならない事態につい1

て，これまで各省庁等が取り組んでいる施策のみでは事考となる知見を提供することが期待される．

態回避に向けた十分な対応が困難であると判断される「国家として起こってはならない事態」として 45 の事

2.

日本におけるレジリエンス確保の流れと理念態を設定した．また，この起きてはならない事態を回避するための各省庁の施策パッケージを「プログラム」と2011 年の東日本大震災発生により，我が国は「巨大呼び，このプログラムを評価することで，起きてはなら地震」や「インフラや民間施設の老朽化」といった数々ない事態に対して何が不足しているかを明らかにしようの国家的危機に直面していることを強く認識することととしている．これが「起きてはならない事態を想定したなった．その中で，国家の存亡に直結する数々の危機をプログラム方式」である．本論文ではこれを「強靭化プ

乗り越えられる「強靭性」（レジリエンス）を「オールログラム方式」と呼ぶこととする．

ジャパン」で身につけねばならないことが指摘されてい類似の既往事例として，日本の防災行政においては近る8）．その国家危機管理の中心に位置付けられるのが年「アクションプログラム」を定める事例が見られる．

「国土強靭化」である．危機を突破する「国家強靭性」「アクションプログラム」は地方公共団体の中で，災害を獲得することで初めて日本に「安寧」と「成長」がも対策基本法において定めるべき地域防災計画では担保でたらされる．

きない具体性や柔軟性，実効性を確保することを企図しこのように，未曽有の被害をもたらした東日本大震災て具体の取組事項が策定されたものであり，2000 年代

後，巨大地震といった国家的危機の存在が指摘され9），初めには地域防災計画とは別に，「アクションプログラ

これらに対処するための国土強靭化の必要性が明らかに5)ム」を定める事例が見られるようになってきた ．アクなったことを受け，2012 年 12 月 26 日に発足した第二次

ションプログラムには明確な定義はないが，永松ら安倍内閣では，国土強靭化担当大臣が新たに設置された．

(2005)は「地域防災計画とは別途，各自治体が取り組む

2013 年 1 月には内閣官房に「国土強靭化推進室」が設べき事業を目標毎に包括的かつ体系的に示した行政文

置され，国土強靭化（ナショナル・レジリエンス確保）書」と定義しており，特徴として，「目標や理念，施策を推進する体制が整えられた．

分野，具体的事業と言った重層的な構造を持ち，目標達

そして，国土強靭化の取り組みを進めるにあたっての成のために必要な施策や事業が体系化され，政策目標か基本的な方針を検討するため，2013 年 3 月 5 日に「ナらトップダウン式に事業を構築しているため，必要な施

ショナル・レジリエンス（防災・減災）懇談会」の第 1

策の網羅性が担保され，目標達成の評価が容易になる」

回会合が開催され，政府をあげての取り組みが始まった．

6)

といった点が挙げられる ．

懇談会を中心としてナショナル・レジリエンス確保へ向

このように，アクションプログラムにおいては，施策

けた議論が進められ，同年 12 月 4 日には「強くしなや

目標からトップダウン的に，かつ重層的に事業が構築さ

かな国民生活の実現を図るための防災・減災等に資するれて体系化されており，施策の網羅性や目標達成の評価

国土強靭化基本法(以下，強靱化基本法)」が可決，成立が容易になっている．これに対し後述する強靭化プログした．12 月 17 日には強靭化基本法に基づき設定されたラム方式ではプログラム推進の単位である「分野」の設

国土強靭化推進本部の第 1 回会合が開催され，会合には定や，種々のマトリクスを生かした進捗管理，「強靭化首相とほぼ全ての閣僚が出席し，「国土強靭化政策大推進本部」の設置などの手法が導入されている．このこ綱」と「大規模自然災害等に対する脆弱性の評価の指とから，強靭化プログラム方式はナショナル・レジリエ針」を決定し，早期に国土強靭化に関する国の他の計画

ンス確保の推進や様々な行政目的の推進に更なる肯定的等の指針となる，「国土強靭化基本計画」を策定するこな影響を及ぼすものである可能性がある点において，既ととされた．第 1 回会合で決定された国土強靭化政策大往の危機管理行政では見られなかった新たなアプローチ

綱10)には，国土強靭化の基本理念が示されている．以下

であると位置づけられる．

でその理念について概説する．

そこで，本研究では，日本国政府における，強靭化プ

国土強靭化の理念は強靱化基本法やナショナル・レジ

ログラム方式を用いた危機管理行政の取り組みを概観し， リエンス（防災・減災）懇談会でも示されている．国土強靭化プログラム方式の有効性や課題を明らかにするこ

強靭化政策大綱にはその理念について以下のように記さととする．これらを明らかにすることで，今後，中央政れている．

府だけでなく，民間事業者，諸外国においてプログラム

我が国は，その国土の地理的・地形的・気象的な特性故に，数多くの災害に繰り返し苛まれてきた．そして，規模の大きな災害であればある程に，方式に基づいて強靭化を進めるに当たり，そしてとりわけ，これから全国各地で進められることが検討されている地方自治体による「地域強靭化」7）の取組において参2

まさに「忘れた頃」に訪れ，その都度，多くの尊日本大震災の教訓から，我が国の持続的な成長に向け，い人命を失い，莫大な経済的・社会的・文化的損
幅広く，そして長期的視野を持って取り組むことが必要
失を被り続けてきた．しかし，災害は，それを迎であるとし，そのための国土強靭化（ナショナル・レジ
え撃つ社会のあり方によって被害の状況が大きくリエンスの確保）の推進が記されている．その取り組み
異なる．大地震等の発生の度に甚大な被害を受け， については，政府が主体的に推進することが示されていその都度，長期間をかけて復旧・復興を図る，とる．また，強靭化の取り組みは府省庁横断的に，かつ地いった「事後対策」の繰り返しを避け，今一度，方公共団体や民間とも連携し，総合的に推進することと大規模自然災害等の様々な危機を直視して，平時され，まさしく「オールジャパン」の取り組みとして国から大規模災害等に対する備えを行うことが重要
土強靭化が推進されることが示されている．
である．東日本大震災から得られた教訓を踏まえこの理念を踏まえ，国土強靭化を推進する上での基本
れば，大規模災害等への備えについて，予断を持的な方針，進め方が決定された．
たずに最悪の事態を念頭に置き，従来の狭い意味
なお，ナショナル・レジリエンス確保に向けては自然での「防災」の範囲を超えて，国土政策・産業政
災害のみならず，経済問題や疫病など，あらゆるリスク策も含めた総合的な対応を，いわば「国家百年のを想定することが望ましいが，大綱ではまず一度発生す大計」の国づくりとして，千年の時をも見据えなれば国土の広域な範囲に甚大な被害をもたらす大規模ながら行っていくことが必要である．そして，この自然災害を対象として，府省庁横断的に強靭化に向けた国づくりを通じて，危機に翻弄されることなく危取り組みを推進することとされている．
機に打ち勝ち，その帰結として，国の持続的な成長を実現し，時々の次世代を担う若者たちが将来
3 強靭化プログラム方式の概要に明るい希望を持てる環境を獲得する必要がある．
このため，いかなる災害等が発生しようとも，
3.1 国土強靭化にむけた課題と強靭化プログラム方式①人命の保護が最大限図られること政策大綱の理念にも記されているように，国土強靭化②国家及び社会の重要な機能が致命的な障害を受けずの取り組みは府省庁横断的に，つまり全省庁が協力して維持されること取り組まなければならない．しかし，我が国政府では組③国民の財産及び公共施設に係る被害の最小化
織の「縦割り」がしばしば指摘されている11）．また，④迅速な復旧復興
日本の行政では，「平時対応」のための平常業務を過度を基本目標として，「強さ」と「しなやかさ」を持っに重視し，「危機対応」のための平常業務が疎かになった安全・安心な国土・地域・経済社会の構築に向けたている9）．
「国土の強靱化」（ナショナル・レジリエンス）を推進
こうした縦割りの壁を乗り越え，各組織が協力して，することとする．
平時から国全体のレジリエンス（ナショナル・レジリエ
この国土の強靱化に向けた官民による取組を精力的にンス）確保に向けて取り組むための手法が「ナショナ
進め，いかなる事態が発生しても機能不全に陥らない経
ル・レジリエンス（防災・減災）懇談会」で検討された．
済社会のシステムを平時から確保しておくことは，地域
本稿ではそれを形式化し，「強靭化プログラム方式」と住民の生命・財産，産業競争力，経済成長力を守ること呼ぶこととする．以下では，この強靭化プログラム方式
のみならず，国・地方公共団体・民間それぞれに，状況の基本的な考え方を示す．
変化への対応力や生産性・効率性の向上をもたらす．また，強靱化の推進による新規市場の創出や投資の拡大等
3.2 強靭化プログラム方式の基本的な考え方
によって政府の成長戦略に寄与することで，我が国の経強靭化プログラム方式の大きな特徴は，行政展開にお済成長の一翼を担い，国際競争力の向上，国際的な信頼いて，「プログラム」を設定するところにある．このプの獲得をもたらすものである．
ログラムというものは，目標を定める「政策」（ポリシ
このため，政府として，国土の強靱化に向けた取組をー）と，その政策を実現するための「施策」（プロジェ
府省庁横断的に，地方公共団体や民間とも連携して，総クト）との間の中間に設定されるものである（図 1）．
合的に推進することとする．
日本の行政では，このプログラムが設置されることは一般的では無く，政策を設定した上で，この政策で定めこのように，政策大綱の基本理念では，我が国は事後られた目標を実現するための施策が定義される．そして，対策を繰り返し，幾度となく大きな被害を受けてきたとこの施策を定めるにあたっては，各部局がその目標を踏し，平時からの備えの重要性を示している．加えて，東

まえてそれぞれ検討する格好で定められる．そして，そ3

れぞれの施策を検討した各部局が，各部局の責任の下，るためには，その手段を目標とする，より下位の手段がその施策を推進していく形をとる．

求められる．上記の政策と施策の二階層モデルの場合にしかし，この方式では，必ずしも当該目標を達成するは，この目的手段階層として最もシンプルな二階層を想ための十分な施策群が展開されるとは限らない．なぜな定するものであったが，三階層のプログラム方式の場合

ら，上記の様に各部局の「縦割り」で施策を検討した場には，中間層のプログラムレベルは，政策レベルに対し

合，それぞれの部局間の調整が必ずしも適正に行われるては「手段」の役割を果たすものであり，施策に対してとは限らず，その結果，当該目標を達成するために必要

は「目標」となる．そして，施策は，行政における各政な施策が漏れ落ちてしまう可能性が出てくるからである． 策「分野」に属するものとして定義される一方で，各プ
すなわち，縦割り行政の展開の中で，それぞれの部局がログラムは各部局に属するのではなく，「政策」と同様カバーしきれない領域の施策が実施されないままとなっに全部局にまたがるものとして措定される．

てしまう可能性が生じるのである．さらには，それぞれ

例えば，強靭化プログラム方式においては，「災害発の部局が個別に施策を検討すれば，部局間の調整が適正

生直後から必要不可欠な行政機能を確保する」という政に行われず，それぞれの施策間の優先順位が適正に定め

策目標を実現するために，「行政職員・施設等の被災にられるとは限らない，という問題も生ずる．つまり，各よる機能の大幅な低下を避ける」や「信号機の全面停止

部局が実施しやすい施策や，各部局が個々の事情から実等による重大交通事故の多発を避ける」といった複数の施したいと強く感じている施策が優先されてしまい，政プログラムを省庁横断，部局横断で策定する一方，それ

策目標を達成するための適正な優先順位が定められず，

ぞれのプログラムを実現するための施策については各省限りある資源（人材，資金，時間等）が目標達成のため

庁，各部局が推進するものとして設定していくことになに効率的に活用されないという可能性が増進してしまう

る．

という問題がある．つまり，強靭化行政においては政策

なお，この方式には，上記の様な様々な利点が考えらと施策だけの「二階層」の施策構造の場合には，強靭化

れるが，これについては後ほど改めて述べる．

のために求められる施策が抜け落ちてしまったり，あるいは，強靭化のためにより重要な施策よりも，より重要

3.3 「プログラム」の具体的概要

で無い施策が優先的に推進される可能性が増進してしま

強靭化プログラム方式におけるプログラムは，政策目うのである．

標を踏まえた上で，各種リスクが生じた場合の「最悪のこうした問題を乗り越えるためのアプローチとして考状況」を様々な可能性を考慮してイメージし，それを通案されたのが，目標と施策の二階層構造ではなく，そのして「起こしてはならない事態」を様々に想定する．そ中間層に「プログラム」を導入して三階層で行政展開をして，そうした「起こしてはならない事態」の一つひと図ろうとする「プログラム方式」である．

つに対して「プログラム」を定義する．つまり，強靭化

そもそも，政策目標は藤井（2008）が指摘するようにプログラム方式の個々のプログラムとは，上記のような12）階層構造を成している．上位目標を達成するために形で想定された「起こしてはならない事態」を「避けるは，複数の手段が必要であり，かつ，その手段を推進すためのもの」として定義されるものである．
なお，こうした「起こしてはならない事態」を選定していくにあたっては，予めリスクを想定した上で，それぞれのリスクに対してどの様な事態が起こり得るものであるかを，全省庁，全部局から情報を収集し，それに基づいて選定していく，というプロセスを踏むこと等が考えられる．
また，こうして措定したプログラム全てに共通して進めるべきものとして，例えば，研究開発やリスクコミュ
ニケーション，インフラ老朽化対策等が考えられるが，これらについては「特別プログラム」として，さらに設定する．
強靭化プログラム方式におけるプログラムは，政策目標を踏まえた上で，各種リスクが生じた場合の「最悪の状況」を様々な可能性を考慮してイメージし，それを通し

図 1 行政展開の三層構造て「起こしてはならない事態」を様々に想定する．そし4

て，そうした「起こしてはならない事態」の一つひとつ

省庁や各部局をそのまま当てはめることも可能であるが，に対して「プログラム」を定義する．つまり，強靭化プ

この分野そのものを，複数の省庁からなる分野横断的なログラム方式の個々のプログラムとは，上記のような形ものとして措定することも可能である．例えば，「物で想定された「起こしてはならない事態」を「避けるた流・交通」という分野を措定する場合，政府の省庁で言めのもの」として定義されるものである．

うのなら，当然ながら国土交通省がそれに対応するもの

なお，こうした「起こしてはならない事態」を選定しであるが，物流と関わる経済産業省，農道と関わる農林ていくにあたっては，予めリスクを想定した上で，それ水産省等が関与する分野として措定されることとなる．

ぞれのリスクに対してどの様な事態が起こり得るものでしたがって，部局と分野を一致させるよりは，文字通あるかを，全省庁，全部局から情報を収集し，それに基り領域としての分野を措定して推進していくことで，縦づいて選定していく，というプロセスを踏むこと等が考

割り行政の弊害を最小化しつつ，円滑に強靭化事業を展えられる．

開していくことが期待されることとなる．

また，こうして措定したプログラム全てに共通して進一方，政策レベル，とりわけ，プログラムレベルの各

めるべきものとして，例えば，研究開発やリスクコミュ

種の議論や調整を図っていくためには，各分野の上位にニケーション，インフラ老朽化対策等が考えられるが，位置づけられる「強靭化推進本部」（以下，推進本部）

これらについては「特別プログラム」として，さらに設を設置することが必要となる．言うまでもなく，この推定する．

進本部の権限を強力なものとすることで，より円滑に強靭化プログラム，強靭化施策が推進されていくことが期

3.4 強靭化プログラムの事業推進体制待される．そのためには，国土強靭化基本法に明記されこうした強靭化プログラムの推進体制を考えるためにているように，内閣総理大臣がその本部長に就任したり，は，上記の様に，各施策を担当する「分野」を措定する地方政府であるのなら知事や市長がその任に当たることことが必要となる．この「分野」については，既往の各が得策となる．また，こうした本部が執り行う諸行政を

図 2 プログラムイメージ図（ナショナル・レジリエンス懇談会資料より引用）
5

所管する行政組織を設置することも必須である．中央政の，そうしたセル以外は何らかの対応が記入されている府においては，先に述べた「内閣官房・国土強靭化推進べきである．それにも関わらず空白になっているセルが室」がそれにあたる．

あれば，それはそのまま国，都道府県，市町村の強靭化
行政それ自身の「脆弱性」を意味することとなる．した

3.5 「分野×プログラム」のマトリクスを活用したプがって，こうして作られたマトリクスは，「脆弱性を示

ログラム管理すマトリクス」と言うことができるのである．

強靭化プログラム方式は，以上の様に，複数の「分野」を設定すると同時に，複数のプログラムを設定し，b) 各分野での検討，ならびに分野横断的な議論を経て，各分野が協力しつつそれぞれのプログラムを進めていく

必要な施策を明らかにするという形で，強靭化を果たそうとする取り組みである．

さらに，このマトリクスの個々のセルには，「今後」

この取り組みに当たっては，分野×プログラムのマト

それぞれのプログラムに対して各分野がどのようなプロ

リクスを用いて，必要な施策の洗い出し，プログラムとジェクトを実行するのかを記入していくことができる．

分野それぞれの施策評価，脆弱性評価を行う．ここでは， これは，「強靭化施策マトリクス」である．このマトリ
このマトリクスを用いた，プログラムや施策等を検討しクスの作成にあたっても，推進本部から全関係部局にこていく方法について説明する．

のマトリクスを送付し，今後，各プログラムを進めていくにあたって，それぞれの分野の中で何を「すべきか」，

a) 現状で，どの程度強靭化の取り組みを各分野が行っあるいは「実際に推進していく予定か」の検討を促し，ているかをチェックする

必要に応じて，また，推進本部に関係者が一堂に会した

まず，強靭化プログラム方式で，各部局の施策を計画， 上で，ワーキング等で議論を重ね，それらを通して，各推進していくにあたってまず行うべき作業が，「現状」

セルに様々な施策が記入されたマトリクスを作成する．

において，強靭化の取り組みをどの程度行っているのかを把握する，という作業である．今後どういう取り組みc) 各分野の強靭化施策を，プログラム推進の観点から，をすべきかを検討するためには，まずは，こうした視点推進本部で評価するで，現状の取り組みの程度を把握することが得策となる推進本部は，各分野・部局が記入したマトリクスを取からである．

りまとめ，「起こしてはならない事態」ごとに，事態をついては，図 3 に示すように，縦軸に「起こしてはな

回避するという観点から，分野横断的，つまりプログラ

らない事態」，横軸に「分野」を配したマトリクスを各ムごとに現状の政策を評価する．これを「プログラム評

部局・組織に送付し，現状で実施している取り組みを，価」と呼称する．これは，マトリクスの一番右の列（コ当該マトリクスの該当場所に記入するように，推進本部

ラム A と呼称）に記載される（図 4）．

から指示をする．

なお，この評価を受けて，重点的に進めるべき施策等

マトリクスのそれぞれのセルのうち，論理的に空白にが，個々のプログラムごとに改めて示される．その場合なる，つまり事態に対応ができないマスが存在するもの

は，各分野，各部局にその旨を推進本部から伝達する等の対応が図られる．また，個々のプログラムごとに，求められる水準に比して現状の施策が必ずしも十分でない等の評価が得られた場合には，中長期的な取り組みの重要性などが，コラム A に明記され，さらに継続年度での地道な取り組みを促す等の対応が図られる．
d) 分野ごとの脆弱性評価と行政計画の策定
以上のコラム A に記載される「プログラム評価」は，主として推進本部が執り行う評価であるが，この評価を経た上で，今度は，各分野が各プログラムに対して取り組む各種の施策全体を，それぞれの分野の視点からトー
タルで評価する．この評価をここでは「分野別評価」と呼称する．この分野別評価は，マトリクスの一番下の行，

図 3 「起こしてはならない事態」×「分野」のコラム B に記載される（図 4）．

マトリクス

この評価を経て，各分野は，推進本部からの各種の指6示や，他分野との各種調整を受けて，自らの手で「起こ重視し，危機対応は半ば無視されたような状態にある．

してはならない事態」に対して，特に何を重点的に進め

さらに，日本の行政の各部局・組織は強靭化以外の山のて行くべきか等を明らかにしていく．この検討，評価をような事業を，限られた人材と予算で執り行っているの通して，実行部隊である各分野，ならびに，それぞれのが実態である9）．その中で，強靭化を担当する組織が，分野を構成する各省庁における，強靭化の行政以外の取強靭化に向けた取り組みの推進を単純に要請しても，多り組みと，以上に述べた強靭化のための取り組みとの間くの平常業務を抱える部局で前向きに取り組みが行われの優先順位などを，それぞれの立場で検討してもらう．

るとは考えにくい．しかし，強靭化プログラム方式のマ

なお，この評価結果においては，改めて推進本部と調整

トリクスを導入することで，各分野・部局はマトリクスすることを通して，各分野，部局の内部の優先順位としの記入や事業の評価を行う必要に迫られる．つまり，推て，強靭化施策が過剰に優先順位の低いものとなる事態

進本部がマトリクスと言うツールを通して各分野・部局を回避することを企図することが肝要である．以上の経が強靭化に取り組むよう調整できるのである．還元する

緯を経て，各分野ごとに，強靭化のための具体的な行政なら，分野別の行政計画は，「プログラム評価」を経な計画を策定する．

くても策定することは可能であるものの，有事対応のためのプログラム評価を経ることで，より強力に有事を踏4 強靭化プログラム方式のメリット

まえた強靭化の理念を反映したものとなることが期待されるという次第である．

以上の様な考え方，ならびに，推進方法を通して進め

そもそも強靭化の業務は現在の平時重視の日本の行政られる強靭化プログラム方式であるが，これを進めるこにはなじまないものである．しかし，こうして，マトリとによるメリットをここで改めて取りまとめる．

クスを通して強靭化の業務を行政に少しずつ溶け込ませることで，平時重視の日本の行政を，平時と有事の双方

a) 日常業務の中に強靭化政策が溶かし込まれるに配慮したものへと変質させることができるのである．

先述のように，日本の防災行政は，平時対応を過度に図 4 脆弱性評価イメージ
7b) 縦割りの壁を乗り越え，協力して強靭化を推進できるe) 施策実施後の分野横断的，分野別の事後評価が容易

従来の，強靭化プログラム方式を導入しない防災対策になるであっても，各省庁・部門が個別防災計画を立案するこ

強靭化においては脆弱性評価だけでなく，施策の事後とは可能であり，実際に，地方自治体では，地域防災計

評価と評価結果のフィードバックも重要な要素である．

画の策定において，各部門が作成した計画のうち，防災

その際に，縦軸に起こしてはならない事態，横軸に分野に関係する部分を抽出することで，地域防災計画におけを設定したマトリクスによって，分野横断的なプログラ

る予防計画が作成されることがほとんどであった6）．中

ムごとの評価や，分野ごとの評価を視覚的に捉えること

央政府においても，省庁横断的に縦割りを排し，政府一ができる．こうした評価を実施することで，現状の取り13）丸となった防災対策の充実・強化が主張されている． 組みの進捗状況をプログラムごと，分野ごとに評価する

こうした縦割り行政を解消し，各省庁・部門が協力してことが容易になる．個別の施策をバラバラに評価した場

強靭化を推進することができるようになることこそが，合，プログラムごと，分野ごとの成果はマトリクスを採

強靭化プログラム方式の最大のメリットである．

用した場合に比べて把握・評価することが難しい．

現状の施策の評価から導かれた「起こしてはならない
事態」ごとのプログラムは，推進本部から各部局・組織

5 強靭化プログラム方式の課題に実施が要請される．プログラムは「起こしてはならな
い事態を起こさない」という明確な目的を持つ．従って，今後，国土強靭化推進本部を中心として，強靭化プロ推進本部がプログラムの推進を要請することは，「事態グラム方式を基にしたナショナル・レジリエンス確保のを起こさない」という目的，危機意識が各部局・組織に取り組みが本格的に始まるが，現状での課題を以下に示共有されることを意味する．こうした意識を共有する部

す．

局・組織同士は連携が促進される．つまり，深刻なリス
クに対する「危機感の力」で，必然的に縦割り行政の問a)

地方公共団体や民間とも連携した国土強靭化の推題が乗り越えられていくのである．

進

また，前述のように，強靭化プログラム方式における国全体での取り組みを必要とするナショナル・レジリ「分野」は，既存の各部門・部局ではなく，複数の省庁

エンスの確保には，中央政府の取り組みだけでなく地方からなる，分野横断的なものとして定めることが可能で公共団体，民間事業者の取り組みや相互の連携が必要とある．分野横断的に一つのワーキンググループを作り，なる．

かつそれぞれのグループが明確な目的，危機意識を持つ2013 年 12 月に決定された「大規模自然災害等に対すことで，省庁間の連携の促進，プログラムの推進がよりる脆弱性の評価の指針」14）（以下，評価指針）では，効率化される．

脆弱性評価の今後の課題として，地方公共団体や民間事業者等が独自に行っている取り組み等の取り込みが挙げc)

施策の網羅性が担保されるられている．現状では中央政府全体の脆弱性評価や施策

アクションプログラムの策定において類似した手法がの推進は行われつつあるものの，例えば地域の強靭化計導入されているが，強靭化プログラム方式においても，画である国土強靭化地域計画の策定ガイドラインは，政策は目標，プログラム，施策の三段階に分けて体系化

2014 年 6 月に策定された．地方や民間事業者との連携される．そして，目標からトップダウン的に具体的な施はこれから本格化する予定となっており，本稿執筆時点

策まで落とし込む．トップダウン的に施策を導くことで， では連携が十分であるとは言い難い状況にある．
施策の網羅性が担保される6）．

しかし，2014 年 6 月には国土強靱化地域計画策定モ
デル調査の第 1 次の実施団体が決定されるなど，地方公d) 目標達成のための優先順位付けが確実に行われる共団体との連携は着実に進みつつあり，地方自治体にお強靭化プログラム方式のプログラムは全部局にまたがいても強靭化計画の策定が始まることが予想される．

るものとして措定される．推進本部が目標達成の手段としてプログラムを措定し，重点化も行うことで，重点化b)

リスクシナリオの精緻化するプログラムの決定は目標達成という観点からなされ評価指針では，脆弱性評価の指針としてリスクシナリ

ることになる．したがって，強靭化の達成に向けて，部

オの精緻化を挙げている．現在は 45 の「起こしてはな

局ごとの事情や意志にとらわれず，より優先順位の高いらない事態」を想定して取り組みが進められている．しプログラムが重点化されていくこととなる．

かし，被害には地域性も存在し，地域性を考慮すること
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も必要となると考えられる．強靭化プログラム方式の根ルレジリエンス確保の取り組みのみならず，地方自治体幹を成す「起こしてはならない事態」は慎重に検討し，の防災対策や民間事業者の取り組みで，効果を発揮する

より精緻なリスクシナリオへと発展させることが必要でことが期待される．様々な危機を乗り越えるためのナシあり，評価指針でもそのことが指摘されている．

ョナル・レジリエンスの確保には，中央政府だけでなく，
地方自治体や民間事業者など，様々な主体の取り組みがc)

あらゆるリスクの想定必要であり，今後，強靭化プログラム方式を地方自治体

大綱の理念では大規模自然災害等が危機として指摘さや民間事業者に展開していくために，両者についても，れている．ナショナル・レジリエンスの確保においては事例検証などを通し，実際に運用するにあたっての課題

本来，火山噴火をはじめとした地震・津波以外の自然災や効果を検証する必要があると考えられる．

害，さらにテロやパンデミック，世界大恐慌といったあらゆる国家的危機を想定した上で危機に対する方策を検討することが求められる．現在は特に深刻な被害を広域

参考文献
1）
地震調査研究推進本部，海溝型地震の長期評価の概要，
20142）
内閣府中央防災会議，南海トラフ巨大地震の被害想定について（第一次報告），2012
3）
内閣府中央防災会議，南海トラフ地震の被害想定について（第二次報告），2013
4）
内閣官房，国土強靭化政策大綱の概要，20135）
長坂俊成：災害リスクガバナンスに基づく防災研究のにもたらす巨大地震を想定して取り組みが進められているが，今後，あらゆる国家的危機を想定し，様々な主体が協力して「オールジャパン」での取り組みを進めることで，あらゆる危機に対する強靭性を備えた国を形作ることが求められる．
6 本研究のまとめと今後の課題

新たな課題，科学技術動向，2007
6）
永松伸吾，林春男，河田惠昭：地域防災計画にみる
防災行政の課題，2005.5
7）
内閣官房，国土強靭化地域計画策定ガイドライン，
2014
8）
建設通信新聞，2013 年 2 月 14 日，改めて意義の理解を 自民党の国土強靭化調査会 致命傷の回避が重要
9）藤井聡：巨大地震 X デー 南海トラフ地震，首都直下地震に打ち克つ 45 の国家プログラム，光文社，201310)
内閣官房，国土強靭化政策大綱，201311）
高橋丈雄，実効性のある国民保護への取り組みと課

以上，本研究では現在，ナショナル・レジリエンス確保に向けて中央政府が導入している取り組み手法を強靭化プログラム方式として取り纏めた上で，その効果について考察を行った．考察からは，縦割り行政の改善や網羅的な施策展開，確実な施策重点化，容易な事後評価などによりナショナル・レジリエンス確保が円滑に推進されること，また平時重視の日本の行政が平時・有事双方を考慮した行政に変化することが期待されるなど，強靭化プログラム方式を導入することで様々な効果が期待さ

グラム方式の効果が表れることが期待され，その効果や題，中央学院大学社会システム研究所紀要 10(1), 3344, 2009.12
12）
藤井聡：土木計画学 公共選択の社会科学，学芸出
版社，200813）
内閣府，中央防災会議「防災対策実行会議」（第 1回）議事概要について，2013.8.12
14）
内閣官房，大規模自然災害等に対する脆弱性の評価

運用上の課題を明らかにすることが必要となる．

の指針，2013

れることが示された．
このように，多くの効果が期待される強靭化プログラ
ム方式であるが，実際の取り組みはまだ始まったばかりである．今後，国土強靭化推進本部の下，国家レベルでの施策実施とその評価が繰り返される中で，強靭化プロ

また，強靭化プログラム方式は，中央政府のナショナ

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