第２８回ニッセイ財団 助成研究ワークショップ「生業と地域社会の復興を考える」－宮城県石巻市北上町の事例から－（日時）平成26年11月29日（土） 13：00～17：00（場所）法政大学市ヶ谷キャンパス＜プログラム＞

13：00 ～ 13：10

開会挨拶

濱口知昭（ニッセイ財団副理事長）

13：10 ～ 13：30

石巻市北上町とのかかわりと実践的調査研究の概要
西城戸 誠（法政大学）

13：30 ～ 13：50

高台移転をめぐる制度と住民の時間
平川 全機（北海道大学）

13：50 ～ 14：10

震災後の地域農業の展開にみる生業復興の構造
黒田 暁（長崎大学）

14：10 ～ 14：30

漁業復興における協業化の意義と役割
高﨑 優子（北海道大学）

14:30 ～ 14:45

休憩

14:45 ～ 15:05

子育て環境の復興・再生における女性の活動
庄司知恵子（岩手県立大学）・武中桂（神戸女学院大学）

15:05 ～ 15:25

被災地における地域サポート人材の役割と課題－宮城・北上地区における復興応援隊の現場から－
図司 直也（法政大学）・西城戸 誠（法政大学）

15:30 ～ 15:45

コメント

鬼頭 秀一（星槎大学・環境社会学会会長）

15:45 ～ 16:00

コメント

関 礼子（立教大学）

16:00 ～ 16:20

コメントを受けての応答

宮内 泰介（北海道大学）

16：20 ～ 17：00

総合討論・質疑応答

17:00

閉会

第２８回ニッセイ財団 助成研究ワークショップ「生業と地域社会の復興を考える－宮城県石巻市北上町の事例から－」

石巻市北上町とのかかわりと実践的調査研究の概要
西城戸誠（法政大学）
１

はじめに
本研究プロジェクトは、宮城県石巻市北上町橋浦地区ならびに十三浜地区における生業と地域社会の復興を考えるための実践的調査研究である。シンポジウムの議論を始める前に、1）石巻市北上町橋浦地区、十三浜地区の概況、2）シンポジウムの概要、3）「実践的調査」の意味について述べて行きたい。
２

宮城県石巻市北上町橋浦地区、十三浜地区の概況
2005 年に 1 市 5 町の合併によって石巻市となった北上町（（旧桃生郡北上町）の人口は、東日本大震災

前は 3904 人（2011 年 2 月末住民基本台帳調査）であった。橋浦地区、十三浜地区は一級河川北上川河口地域のそれぞれ内陸側と海側であるが、橋浦地区では大津波が北上川を遡上するという想定外の事態により死者行方不明者が多く出た。また、北上川に隣接した集落の住居のほとんどが流された。北上町では
死者・行方不明者 265 名、全壊 633 棟、半壊一部損壊他が 463 棟であり、被害なしは 55 棟のみであった（2012 年 2 月時点）
。そして、震災以降、急激な人口減少が進み、2014 年 10 月末段階では 2787 人（2014年 10 月末住民基本台帳調査）となり、特に 2014 年に入り減少率も上昇している（前年比-5%から-7％へ）。
北上町の主な産業は、漁業・農業・建築業・サービス業であり、石巻市街地への通勤者も多い。北上川
河口から内陸部に広がる橋浦地区は、石巻市市街地への通勤者もいるが、農業（おもに水田）によって収入を得たり、自家消費用の野菜を栽培したりと、山や海や川のさまざまな自然資源を利用することによって生計を立ててきた。しかし被災によって従前の居住地と農地を失ってしまった。一方、北上川河口から海側部分に位置する十三浜地区は、ワカメ・コンブ・ホタテに代表されるような養殖漁業があり、集落や家によっては後継者もおり比較的安定した漁業経営となっていた。だが地区の 9 割方の世帯が被災し、家屋半壊もしくは大規模半壊の被害を受けた。また両地区ともに家屋だけでなく、農器具や農業機械、ビニールハウス、船舶や漁業の作業小屋、ブイや網やロープといった生業にかんする施設・道具類も失った。
橋浦地区では元々とくに高齢化が進んでいた経緯もあり、家屋を失った高齢者世帯が耕作放棄をしたり仙台市の市街地等、子どもの世帯に移り住んだりする傾向が出てくるなど、地域社会そのものの解体も危惧されている。それに対し十三浜地区では「まず漁業の復興を」という共通認識の下、いち早く養殖ワカメの回復に努めようとする等、積極的な取り組みが見られ、高台の山林地を切り拓き集団移転を図る「集団高台移転事業」に向けて集落ごとに合意形成が図られている。しかし漁業の復興の進め方や制度のあり方をめぐって集落同士、あるいは集落内での緊張や葛藤も発生しつつある。
３

本プロジェクトの狙いとシンポジウムの概要
本研究プロジェクト では、住まい（住居）と暮らし（農業と漁業を中心とした生業）の復興、それに伴う地域社会のアクターの再編という 3 つの観点から北上町の今後の震災復興を考えていくことである。
具体的な論点の第一は、「住まいの再建」に関わる高台移転についてである。東日本大震災の「復興」の中で住宅再建は被災者にとって重要な課題であるものの、震災後 3 年半が経過しているにもかかわらず住宅再建は十分になされていない。平川報告では、高台移転をめぐる制度をめぐって、地域住民、地域社会がどのような問題に直面し、それが時間とともにどのように変化をしているのか、その経過を詳細に追いながら、住宅再建の複数の制度、家族のライフコース、地域社会の再編が複雑に絡み合い、時間と共に変化していくことを示した上で、現時点における北上町の住宅再建の留意点が述べられる。
第二に、石巻市北上町における「暮らし（生業）の再生」に関する調査報告である。まず、黒田報告では、橋浦地区における農業の復興に関して、震災以降、耕作地集約、農業生産法人設立による協業経営化が進んでいるが、それが全国的に進む農地集積に適応するかどうか、そして震災による既存の社会組織の再編を伴いながら地域農業を支え合う「まとまり」「集まり」がどのように形成されるのか、その萌芽を析出しようとしている。続く高崎報告では、十三浜地区の漁業における「協業化」に着目し、多様な協業化のパターンを析出した上で、制度と制約の下で漁業者が主体的な選択を行ったことと、その背景にある
地域の社会的な基盤を見ることで、産業ではない生業としての漁業の今後のあり方を問うている。
第三には、地域社会の再編に関する震災以降の北上町における地域住民の主体的な活動への着目と、まちづくり活動をサポートする制度的な研究に関する調査報告である。まず、庄司・武中報告が、子育て環
境の復興に着目し、その活動内容と背景を探りながら、「生活を組み立て直さなければならない」役割を担う女性が、震災復興において果たす役割－「生活リーダーとしての女性」の可能性を論じる。続く、図司・西城戸報告では、東日本大震災の被災地における復旧・復興プロセスにおいて、地域住民に寄り添い支援をしている「地域サポート人材」に焦点をあて、復興支援員制度をベースとした宮城県の復興応援隊の活動の現状を確認した後、北上町という多様なコミュニティやその担い手に対する支援のあり方について、復興支援員の役割と課題について考察する。
以上のような、住まいの再建と暮らし（生業）の復興、地域社会のアクターとその再編の複雑な関連を、個別具体的な事例から紐解く作業によって、現時点における石巻市北上町の「復興」とその後の方向性を議論していきたいと考えている。
４「実践的調査研究」における「実践」性
最後に「実践的調査研究」と表した「実践性」について、これまでの北上町との関わりを交えて述べておく。北上町との関わりは、宮内泰介・北海道大学教授の研究グループが 2004 年から行ってきた、自然環境の利用と地域組織、制度に関する調査研究が最初である。震災以降、2011 年 6 月から NPO 法人パルシックとの協働で学生のボランティア派遣（北海道大学、法政大学人間環境学部）、2011 年 11 月から
集団高台移転の合意形成への支援活動（北海道大学、法政大学、NPO 法人パルシック、日本建築家協会宮城支部）としてワークショップの開催を行った。また、北上町復興集中調査（2012 年 8 月、2013,2014年も実施）による聞き取り調査（震災前、震災後の生活、今後の自身、家族、地域社会に関すること）を行い、その調査報告の概要はまちづくり委員会や、集団移転のワークショップに利用してもらうことを目的に実施した。以上のように、社会学者を中心とした本プロジェクトチームとして、ワークシップのコー
ディネーターと、調査から得られた知見を合意形成のために還元するなど、社会調査の経験を生かした形で実践的に関わるということを心がけた。
さらに、私たちは、NPO 法人パルシックとの協働による学生ボランティアの派遣（法政大学人間環境学部）を継続し、2013 年度には法政大学人間環境学部の学生が被災地を巡るフィールドスタディー（現地学習）を開催し、地域外の若い世代の地域交流を促す試みも行った（ただし功罪はあり、その点は再帰的に考える必要がある）。また、北上町で復興活動に従事する方々と、別の被災地（旧山古志村）や別の支援活動（中越における復興支援員）へ一緒に訪問し、見識を深めつつ、相互に議論をしていった。以上の実践は失敗もあったかもしれないし、これらの実践自体を「よいもの」と固定的に捉えているわけではないが、「研究」という営みを「調査する－される」「調査した結果を与える－与えられる」という固定的な関係性から脱却し、随時変化する現地の課題に対して、地域の人々と共に解決の糸口を探ってきたという意味で、「実践」に寄り添った形の調査であり、調査という名の実践であったと考えている。

第２８回ニッセイ財団 助成研究ワークショップ「生業と地域社会の復興を考える－宮城県石巻市北上町の事例から－」高台移転をめぐる制度と住民の時間
平川全機（北海道大学）
1

報告の目的
東日本大震災では津波により多くの家屋が流失し、住宅再建が大きな課題となっている。国は「防災集団移転促進事業」という制度を中心に対応している。しかし、3 年半以上たった今日でも仮設住宅に多くの住民が暮らし、住宅再建は十分に達成されていない。この 3 年半の間に、高台移転など国の制度が地域の生活実態と適合していないという批判や合意形成の拙速さ、一方で事業進展の遅さなどが指摘されてきた。こうした制度や政策をめぐる議論のほかに、新潟県中越地震などを題材としていかに被災した集落を存続させるのかという地域社会に視座をおいた研究も行われている。同時に、高台移転について考える際には、いつどこへどのように住宅を再建するのか、生活を組み立てながら実際の選択と決断を担っている
各家族についても注目する必要がある。理想を言えば、地域社会の持続と各家族の生活を支えることができる制度の設計と運用が求められる。しかし、現状では常にすべての項目を満足させることはできていない。本報告では、石巻市北上町の高台移転を中心とする住宅再建の過程に着目して、制度、地域社会、家族にとって、現在どのような困難に直面しているのか、そしてそれを克服する可能性を模索する。
2

高台移転をめぐる制度的な背景
東日本大震災では津波によって多くの住宅が失われたため、住宅はこれまであった集落ではなく、海岸部から内陸部へ、低平部から高台へと移転して再建されることが多くなっている。こうした高台移転という住宅再建方法は、漁業が主要産業の一つであるという被災地域の特性と合っていないという批判もある
が、地域住民に望まれている側面もある。こうした高台移転を支援するために国は主に 2 つの制度を用意している。1 つは、集落がまとまって特定の場所に移転をする「防災集団移転促進事業（防集）」である。
もう 1 つは、個別に移転先を決定する「がけ地近接等危険住宅移転事業（がけ近）」である。どちらの制度も、適用を受ける前提として被災したこれまでの住宅のあった場所には居住しないことが求められる。
具体的には、建築基準法に基づき居住用の建築物の建築が制限される「災害危険区域」に従前の住宅が指定される必要がある。この区域は市町村が条例で指定する。
「防災集団移転促進事業（防集）」では、この区域の中にある 5 戸以上がまとまって移転する際に移転先の住宅団地の造成を国の補助を受けて自治体が行う。住民は自治体が造成した住宅団地を買い取るか賃貸し住宅を建築する。このほか、住民には移転費用の助成（最高 78 万円）、住宅ローンに対する利子補給、希望する場合は従前地の買取が行われる。この事業のメリットとして、新しい住宅団地が従前集落の近くに造成され、従前集落から 5 戸以上のまとまった戸数が移転するため地域社会の維持に有利であると考えられることである。一方で、デメリットとして、参加は任意であるため誰がこの事業に参加するのか、どこに移転するのか、造成する住宅団地の設計など多くの点で住民の合意を必要とし時間がかかることがある。また、この事業で造成される住宅地は 1
戸 100 坪までと制限されているので、漁業などの第一次産業を生業としている場合、住居に加え倉庫や作業場を建てるには十分な面積を確保できないという問題点も発生している。
もう 1 つの制度である「がけ地近接等危険住宅移転事業（がけ近）」は、災害危険区域における居住者
自身による住宅の移転を国の補助を受けて市町村が住民に補助する事業である。「防集」との最大の違い
は移転先の確保は住民が個別に行う点にある。この他の補助項目は、移転費用の助成（最高 78 万円）、住宅ローンに対する利子補給、従前地（住宅）の買取で「防集」とほぼ同じ内容である。「がけ近」のメリットは、移転先の確保は住民自身が行うため移転先が見つかりさえすればより早期の移転が可能となることである。デメリットとしては、移転先に制限がなく個別に確保するためこれまでの地域社会の維持は困難になる点があげられる。
3

石巻市北上町における防災集団移転の展開と特徴
2011 年 3 月 11 日に発生した東日本大震災では、石巻市北上町にも津波が押し寄せ、十三浜地区では約70％におよぶ家屋が流失した。その直後から一部の集落では、自主的に高台での住宅再建を模索し始め、2011 年夏頃からは「防集」を用いた集団による高台移転がおおむね集落を単位としながら検討が開始された。そこでは、「防集」という国の制度を利用する前提として従前の集落を災害危険区域に指定し居住しないこと、「防集」に参加するということ、集落・家のデザインという事項について話し合われた。この過程では、移転先の宅地が 1 戸 100 坪までであるという制約などにより参加を断念する家もあらわれた。
2012 年 3 月には、最初の移転地が国土交通大臣の認可を受けた。2012 年 12 月に津波浸水区域一帯が「災害危険区域」に指定された。同時に「防集」に参加するほか、「がけ近」を利用しての個人による移転も補助されるようになった。この制度が利用できることで震災直後に自宅を修繕し居住していたもののその後災害危険区域に指定された家の移転の助けになった。しかし、「防集」への参加から「がけ近」による移転に切り替える人も発生した。こうした経緯から、住民間に複雑な感情も存在する。2014 年 7 月になって「防集」によって造成された移転地の初めての引き渡しが行われた。ここは石巻市内においても初の引き渡しであった。造成工事が完了し住民へ引き渡された移転地はまだ少なく、多くの被災者が現在も仮設住宅で暮らしている。これらの家族は「防集」や災害公営住宅の整備などだけではなく、就職や進学な
どライフコース上のイベントも考慮しながら移転先や移転のタイミングを探っている。
北上町における住宅再建を考えるにあたって 3 つの点に注意が必要である。1 つは、被災前の集落と「防集」によって造成される移転地は一対一で対応しているわけではなく、一つの集落が複数の移転地に分かれたり、複数の集落が合流した移転地が造成されたりするなど地域社会の再編を伴うことである。もう 1
つは、自宅を修繕後に災害危険区域に指定され、居住を続けている住民もおり、「防集」の一制度だけでは地域社会の再編を捉えきれないことである。「防集」だけでなく「がけ近」も利用できることにより、住民個人の選択肢は広がったが、地域社会の維持という面ではデメリットも発生している。最後に、「防集」という制度を利用するための条件が各家の状況と合わなかったり移転地の造成の遅れもあって、「防集」への参加者が減少していることである。これは、石巻市北上町が震災以前から抱えていた高校以上の進学先がないという問題や就労場所が限られるといった問題が津波で住宅を失い改めて居住場所の選択を迫られていることを通じて顕在化しているという側面もある。
4

制度と地域社会とライフコース
石巻市北上町の事例を見てみると、地域社会の維持と家族のライフコース上の選択のすべてを満足させるような制度設計は困難であるといえる。もちろん制度の狭間に取り残される人が出ないように、実情に合わせた制度設計とその運用の改善は必須である。しかし、制度の拡充は個人の選択肢を増やし、結果的に地域社会の維持を困難にするという側面もある。また、人びとがどのようなタイミングで制度の利用/
不使用を決断したかで、制度の改善が別の「取り残し」や不公平感を生むこともある。住宅再建の制度を考える上では、人びとが受動的に制度を利用しているだけではなく、家族と調整しながら時には地域外に移動することも選択肢に含みつつ制度をライフコースの上でできるだけ有効になるように利用している
側面も重要な視点である。個人の選択を尊重しつつ、地域社会をどう再編/維持していくのか、石巻市北上町でのいくつかの取り組みから展望を試みたい。

第２８回ニッセイ財団 助成研究ワークショップ「生業と地域社会の復興を考える－宮城県石巻市北上町の事例から－」

震災後の地域農業の展開に見る生業復興の構造
黒田 暁（長崎大学）
1

本報告の概要
大津波は、北上川を遡上することによってとりわけその河口地域の内陸部に重大な被害をもたらした。

北上町の橋浦地区では、河川沿いの平地に水田地帯が広がっていたが、ほぼすべての農地が冠水した。同地区では、震災前から耕作委託による農地集積が緩やかに進んでいたが、震災を契機として個別経営者への耕作地集約、農業生産法人の設立による協業経営化等が急速に進展していった。こうした状況にあって個々の取り組みがいかにして対応と展開を図り、農地集積に適応する地域農業のまとまりを形成しうるのか、生業復興の観点から論じる。
2

本報告の背景――地域農業が抱える構造的課題
地域に残るか、それとも出ていくか――人々の苦渋の決断と選択は、どこに暮らし、何をして働くかという生活課題と直結している。東日本大震災の「復興」においては、被災者は住宅再建（住まいの復興）とともに、生活再建（暮らしの復興）という重大な課題にも取り組まねばならない。例えば集団高台移転
事業への参加/不参加をめぐる合意形成や、地域社会の再編といった復興に向けた課題群においても、地域の生業の復興がどのようにして果たされうるかということが密接にかかわってくる。
2011 年 3 月 11 日の東日本大震災にともなう津波の発生により、石巻市では総水田面積（8,850 ヘクタール）の約 20％にあたる 1,771 ヘクタールが冠水した。北上町では震災直前の 2010 年の段階で、全体で水田がおよそ 316 ヘクタール、畑が 43 ヘクタールの農地があったが、そのうちおよそ 300 ヘクタール余り（556 人の地権者・耕作者）が冠水し、被災（被害）認定を受けた。水田のほとんどは橋浦地区に集積しており、隣接する十三浜地区の人びとの多くは、橋浦地区の水田を飛び地で所有しながらも耕作や収穫は橋浦地区の農家に委託するという形態をとっていた。橋浦地区の農家は水田耕作を専らとしていたが、早い段階から後継者の不在に悩まされていた。地域では高齢化が進み、石巻市内（中心部）で会社勤めをする若い世代は地元の農業から遠ざかっていく。それに加えて、近年の米価の低迷により、農業離れに拍車がかかっていくという構図であった。
もともと橋浦地区では、北上川沿いの低湿地帯を新田開拓するのに苦労したという歴史的経緯が古文書に記されている。
「水田だけで食べていくのは難しかった」ととくに 60 歳以上の高年齢層の人びとが口々に言うように、橋浦地区では集落ごとに山、川、湿地でさまざまな資源利用を組み合わせて生業複合を行ってきた。その中には、北上川の河川敷に生えているヨシを副業的に利用するかかわりも含まれていた。
地域農業が専業的「担い手」経営と高齢兼業農業者への二極分化傾向を示し（1980 年代～集落営農志向）、
しだいに自己完結的な家族農業経営が維持しがたくなり作業委託や経営委託といった「経営の外部依存」が広範に起こるようになると（1990 年代～「担い手」による農業経営）、北上町でも水田耕作の委託傾向が見られるようになっていった。2000 年代に入ると、経営規模の拡大と耕作農地の集積を試みるような農業法人経営体が始めて設立（2006 年）された。こうして北上町の地域農業は、高齢化と農業離れに緩やかに対応し、比較的若い「担い手」農家と、農業生産法人に農地を集約化させる方向へと進み始めていた。橋浦地区では 2010 年の段階で総戸数 457 のうち農家数は 123、農業従事者数は 298 であり、水田面
積は約 171 ヘクタール（畑が約 24 ヘクタール）となっていた。

3

震災後の地域農業の展開
震災直後、橋浦地区を中心に農業復興組合が発足し、被災認定を受けた農家（組合員）とその家族に農地の瓦礫を拾ってもらい、その賃金が「農家支援金」の名目で補助金として支払われるところから地域農業の復旧が始まった。しかしそのような緊急対応としての支援こそあれ、零細規模の水田面積を所有していた個別農家の多くは、耕作の再開の目処が立たなくなってしまった。というのも、津波被害によって農地は冠水による塩害や地盤沈下の被害を受けたが、個別農家においては、さらに農業機械・施設等が流出してしまったことがたいへんな痛手となったからだ。とくに機械を流されてしまった個別農家にとっては、
個人の自己負担で高価な機械を買い直すのが難しく、購入の際の助成も個人にはつきにくい状況にあった。
冠水した農地自体の復旧は、震災前（2000 年度）から行われていた圃場整備事業と組み合わせることによって、圃場整備を復興交付金事業に付け替えることで農家負担を無くしたり（十三浜地区）、個別の農地を圃場整備の「一時利用地」として位置付けることによって集約的な復旧事業を進めたりと、便宜が図られた。その結果、2013 年度まででおよそ 230 ヘクタールの水田で作付けが再開されており、農地の復旧は順調に進んできた（北上総合支所地域振興課）が、その一方で震災を機に北上町を離れる決断をした人びと、離農する人びと、水田を所有しながらも耕作は諦め、委託をする人びとが続出していった。それに伴い、農地（の耕作）の「担い手」や農業生産法人への集約・集積が急速に押し進められるかたちとなった。このような農地集積の急峻化に対して、地域農業のアクターたちはどのような適応を図ろうとしているのだろうか。本報告では以下の地域住民による取り組みのプロセスに焦点を当てたい。
〇個別経営農家Ａさん⇒株式会社（家族 4 人で経営）
震災前から耕作委託を引き受け、約 20 ヘクタール分を請け負っていた。そのほとんどが津波被害を受けたが、2012 年度で元の程度まで復旧し、2013 年度にはその倍の約 43 ヘクタールまで規模が広がった。
〇農事組合法人Ｂ（2006 年結成。構成員は 3～4 人）
震災前の時点で約 50 ヘクタール分を請け負っていたが、津波被害から 2012 年度までで以前の半分（約22 ヘクタール）ほどに回復、2014 年現在で約 46 ヘクタールと震災前の規模に戻りつつある。耕作時には地域雇用を図り、冬期にはハウスでツボミナなどの野菜栽培も行っている。
〇農事組合法人Ｃ（2013 年設立。構成員は 3 人）
震災前は転作組合として大豆や牧草を扱っていた人びとが震災後に立ち上げ、2013 年度までで約 25 ヘク
タールの耕作を請け負うようになっている。Ｂと同様に苗づくりの後にはハウスでチヂミナ、ツミナ、モロヘイヤなどの葉物を栽培している。
〇農業生産法人Ｄ（2014 年設立。30 人ほどの地域雇用を見込み）
津波被害で壊滅となった集落の住民が中心となってその宅地・農地跡に 2016 年までの 3 か年でオランダ型の植物工場を建設し、トマトやパプリカ等の野菜の生産（養液栽培）から販売までを取り扱う予定。
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業復興のゆくえ
北上町の地域農業においては、震災を経て元々抱えていた高齢化や農業離れ等の地域農業をめぐる構造的課題の進行が早まり、時計の針が加速化していったというのが実情であった。その中で人びとが震災後に迫られた生業としての農業存続の決断も、半ば「強いられた」「余儀なくされた」対応という色合いが濃かった。しかしその一方で農業の協業化、生産法人化、通年化、さらには新たな事業化の試みといった、地域における多様で自律的な「複合経営」が展開され、急速な農地集積に適応を図ろうとする兆しもまた見てとれる。元々「集落ぐるみ」の営農が難しかった北上町の地域農業において、お互い支え合うような生業構造と、そのための「まとまり」や「集まり」をいかにして形成できるのか。生業復興への道のりが、今おぼろげながらその輪郭を顕し始めている。

第２８回ニッセイ財団 助成研究ワークショップ「生業と地域社会の復興を考える－宮城県石巻市北上町の事例から－」漁業復興における協業化の意義と役割
髙﨑優子（北海道大学）
1

本報告の目的
本報告では北上町十三浜地区における漁業の復興過程に焦点を当てる。とくに震災後生じた協業化の動きに注目する。ワカメ、コンブ、ホタテなどの養殖業を中心に世帯単位で漁業を営んできた十三浜地区では、痛手を受けた浜の暮らしの回復を目指し、個別経営の立て直しの他に多様な協業化が試みられるようになっている。その試みの事由を明らかにしつつ、協業化が漁業復興において果たす意義と役割を考える。
2

本報告の背景漁業における協業化は今回の震災を経て活発化した論点のひとつである。その理由は実際に各地で協業化の実践が見られるようになったことと、漁業復興の柱のひとつとして制度的、政策的に積極的支援がなされてきたことによる。協業化のメリットは経営合理化や生産力向上、労務軽減等とされる。しかし、沿岸漁業は共通の漁場を利用し合意の上での秩序を形成しながら、各々がその知識と経験・技術を深めることによって発展してきた経緯をもつ。従って漁業者各々の個性に基づく操業の方がより望ましい選択である場合も多い。そのためこれまで政策的にも現場でも協業化はそれほど積極的に推進されてこなかった。
それが復興の柱とされた背景には「創造的復興論（水産復興論）」の存在がある。端的に述べれば、沿岸
漁業はかねてより危機的状況にあり震災を機により生産的かつ高収益的な産業を目指すべきだということである。復興論を基盤とする復興関連予算では協業化前提の支援メニューが多く組まれることとなった。
本報告では復興を人々の選択の過程とみて分析を進めていく。なぜなら復興への解はひとつではなく、人々は眼前の選択肢の中から自らの解を選び取りつつ歩みを進めていくからである。協業化の政策的意図と制度的課題を指摘した上で、浜の暮らしがどのような選択のもとに再生されようとしているのか、生業回復の鍵はどこにあるのかを探っていきたい。なお、十三浜地区の漁業者は 2007 年に県下単一漁協となった宮城県漁業組合の北上町十三浜支所に所属する。現在までに 8 割以上の漁業者が漁業を再開しており、特に単年収穫のワカメ養殖の回復率が高い。ただし生産額は震災前の 5〜6 割程度と厳しい状況にある漁家も少なくなく、収束をみせない原発事故の影響が大きく作用していると認識されている。
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協業化の展開過程
十三浜ではまず、漁業者全員が同時スタートを切るための協業化が選択された。具体的には支所主導による組合員全員参加のガレキ撤去作業である。沖出しなどで残った船舶全てを支所が借り上げ、撤去作業に割り当てた。自船利用が可能な者のなかには早期再開を望む声もあったが、スタートは同時に、というのが支所の徹底した姿勢であった。その意図は、漁業者間の被害差をならすためであったと説明される。
次に、流出した漁船や漁具、作業小屋等の復旧のための協業化が選択された。政府による支援事業を利用してこれらを復旧するためには、漁業者による共同利用が条件であったためである。しかしこの制度利用のための協業化はほとんどの場合名目上の協業化に過ぎず、むしろ、混乱期における制度利用の困難さが顕著に表れた。漁協自体も被災しているなかで、組合員へ迅速かつ正確な情報の伝達を行うのは非常に困難であり、また、情報の伝達速度に単一漁協の弊害が生じていた。結局、情報入手から申請期限までの期日の短さ、煩雑な書類作成、厳格な審査などが障壁となり、十全かつ公平な制度利用には多くの課題が残る結果となった。

これらの動きと前後して、十三浜では３つの協業グループが誕生する。現在の有限責任事業組合（LLP）
ＨＪ、株式会社ＵＳ、漁業生産組合ＨＴである。ＨＪは縁故・友人関係にある 4 名の漁業者が初期投資額の大きいホタテ養殖の再開を目的に、メンバーの自立までの過渡的手段として作業の一部協業化を選択した。ＵＳもまた、縁故・友人関係にある 4 名の漁業者からなる。親—子による操業が中心であった十三浜において、それぞれの事情により一人操業をせざるを得ない状況下にあったことがグループ結成の契機となった。法人化してからは六次産業化や後継者育成も視野に入れた継続的発展を目指している。ＨＪは親子、友人関係にある 5 世帯 13 名からなり、世帯間に縁故関係はない。船舶流失を免れたメンバーが流失したメンバーに共同利用の声をかけたことから始まった協業化は早期に生産組合化し、以来、六次産業化、独自販路の拡大に積極的に取り組んでいる。
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考察
まず、初期段階での協業化である。漁業者間の｢差｣をならすためであったと説明されるが、当然、平時より漁業者間には差は存在する。しかしそれは技術や技量に基づいた、いわば理由のある差である。それに対し震災によって生じた差は運による差、すなわち理由のない差である。そのような差を持ち越せば将来的禍根が生じないとも限らない。つまりこの協業化は、漁業者間に差は必要であるがそれは納得に基づいたものでなければならないという、平素より存在する浜の秩序にのっとった協業化であったといえる。
次に制度的背景を背負った協業化のほとんどが名目的協業化で終わったという事実である。これは資材を生産用具としか捉えられなかった政策の限界であるといえる。特に船は漁業者にとって自己のアイデンティティそのものである。例えば少なくない危険を伴う沖出しはほぼ反射的に行われたが、そこにあるのは「助けられれば助ける、絶対」「船のない漁師は漁師とはいえない」といわれるような強い自負と愛着であって、流失の被害額を考えた合理的行動に終始するようなものではなかったのである。
最後に実態化した協業化である。既述したように協業化はもともと漁業者たちにとって積極的な選択肢ではなかった。協業化を選択した漁業者にとっても、当初より生産性の向上などを目指してなされた意欲的選択というよりは、災禍によって生じた困難に基づくある種のやむを得なさを伴った選択であった。しかし選択を実践していく過程で「一人だとどうしようもないところがなんとか出来る」ことを発見していき、そのような納得を繰り返すことで協業化に積極的意義を見出していった。つまりやむを得なさの中での選択を積極的、意欲的選択へと読み替えていくことで、協業化という選択を復興へ向けた持続的な力へと転化していくこととなったのである。
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まとめと今後の課題
災禍からの回復の過程で人々は絶えず選択を突きつけられる。しかもそれは時間的制約の中で行わなけ

ればならない。そして政策決定者たちによる「べき」論が強力に選択の方向性を差配する。しかし災禍の中ではどの選択肢ももとより積極的選択肢としては存在せず、当初は「まし」であったり「やむを得ない」
だけである。その選択を持続的な復興の力へと転化しえたのは、実践の中での選択の読み替えがあったからであった。ここから言えるのは、制度と制約の下で選択の主体化をいかに行い得るかが生業復興の鍵のひとつであるということだろう。また、十三浜での協業化の実践の背景にあり、かつそれを可能にしたのは公平性の尊重や深い人的信頼関係など、平素から地域に備わる社会的基盤である。これはつまり、漁業が単なる産業ではなく、有形無形のものから成り立つ生業であることを改めて確認する結果となっている。
浜の暮らしは現在もなお復興の過程にある。課題は変化し続けており、新たに協業化を目指す動きも出始めている。現時点で言えることは、漁業を産業としてのみ捉える「創造的（水産）復興論」に収斂させてしまうような協業化の一面的な推進ではなく、都度主体化への弊害を検討しながら、それがもたらす多面的な意義と役割とを注視していく必要があるということである。今後とも人々の選択を注視し続けたい。

第２８回ニッセイ財団 助成研究ワークショップ「生業と地域社会の復興を考える－宮城県石巻市北上町の事例から－」

子育て環境の復興・再生における女性の活動
庄司知恵子（岩手県立大学）・武中桂（北海道大学）
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本報告の目的
本報告では、震災復興における女性の活動の意味について考える。震災復興をめぐる女性の位置づけを確認し、「生活を組み立て直さなければならない」役割を担う女性の姿を描き出す。特に子育て環境の復興に焦点をあて、活動の経緯、内容を明らかにし、その背景について考える。そして、活動に困難や限界を伴いながらも、彼女たちが活動し続ける意味を把握し、震災復興において女性が果たす役割を提示する。
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本報告の位置づけ
一口に「生活の復興」と言っても、経済的自立や衣食住の回復のみを指すのではない。私たちは日常生

活を送る上で様々な困難に直面するが、その都度制度やサービスを利用し解決を図る。だが、個々の生活は多様であり、制度やサービスでは対応不可能な場合もある。その際は、様々な関係性や仕組みを組み合わせながら解決を試みる。東日本大震災の被災地では、生業や住宅について実効的な制度が整備されている一方で、必ずしも制度が整えられていない復興課題も多く、本報告で取り上げる「子育て環境」もそのひとつである。制度外に位置づけられた課題を乗り越えていくために、人々は先のような組み合わせを再考しなければならない。本報告では、制度外にある復興課題に対して、女性が日常の営為から活動を築き上げている事例を報告する。どのようにして彼女たちがその活動を組み立て、展開しているかについて、共通の背景が作る「女性の歴史」、および「制度にかかわらない」活動を展開する意義の 2 点から考える。
地域住民はその土地における今日に至るまでの暮らしの「歴史」を根拠として活動を展開する。だが、女性の場合はその土地での暮らしの開始点が「結婚後」である場合も多く、本報告で取り上げる女性は被災体験も持つ。彼女たちは、自らの活動の根拠をどのようにして築くのだろうか。本報告ではこの問いに対して、北上町の「女性の歴史」と彼女たちの活動との関係性から考える。加えて、本報告では制度外に位置づけられた復興課題に対する女性の活動の詳細を、事例分析から明らかにする。復興期において彼女たちの活動はどのような意義を持つのか、制度外での活動は復興に対して一体何をもたらすのか。以上を複合的に捉え、本報告では、制度に結びつくフォーマルリーダーとは異なり、日々の暮らしを担う女性ならではの視点に基づく「生活リーダーとしての女性」の可能性を示唆する。
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事例分析

3.1 子育て支援サークル C の活動
2008 年に設立された子育て支援サークル C は、石巻市が提供する子育て支援活動で出会った母親同士の交流を目的に作られたサークルである。震災前は町外市外から北上町に嫁いだ女性のネットワーク形成の場としても機能していたが、特に震災後にその活動が活発になった。その背景には、震災後の被災地における子育ての困難性と母親が抱く子育てへの不安がある。このような不安は、避難所生活中や復興期においても「当然母親が担うもの」として認識され、母親たちの多くはそれを辛抱してきた。そこで求められたのがサークル C という「受け皿」であり、結果的に活動の活発化へとつながったと言える。
ただし、時間的経過も伴いながら生活が幾分落ち着いた現在、その活動の縮小が見られる。これは次なる世代への継続を視野に入れた縮小であり、ネガティブな展開として捉えられるべきものではない。
3.2

住民任意団体 W の活動

住民任意団体 W は 2011 年設立、
「住民による住民のための町づくり」をスローガンに掲げ、「コミュニ
ティ・なりわい・集落」の再生を柱に、女性を中心に北上町内にて活動している団体である。代表の S.N
さんは、震災後 1 年半は実家のある石巻市街で暮らしていた。子どもの転校先も決め、北上町を離れて生活を始めたところ、子どもが体調を崩してしまった。そのとき、S.N.さん自身も北上町を離れることに違和感を覚え、同町に戻ることを決意した。町内に商店が一店もなく「自分たちで店をしよう」という思いから活動を開始し、団体 W の設立に至った。今は、その活動のすべては「地域のため」だったと説明す
るが、今振り返ってみると当時は「自分のため」であったと S.N さんは語る。W の活動が子育て環境の復興に直結するわけではないが、結果的に子育て環境の復興に資している。たとえば、北上町内の小学校の統合問題において親たち（含 S.N.さん）が意見調整を行う際に、W での活動を通してさまざまな関係
性が結びついた。また、統廃合に際する記念製作なども、W を通じて知り合った関係性のもとで行われた。S.N.さんにとって W の活動とは、子育てを通してつながっていた町内の人びととの関係を思い、「今、自分がここにいるため」の足場であり、次々に発生する課題を解決していく営みの結果であったと言える。
3.3

コミュニティ復興における「生活リーダー」の可能性

活動縮小の反面で、子育てが一段落しサークル C から離れた人々の中には他活動へとシフトしている人もいる。C の設立者、前代表である T.M.さんは、現在町内で子ども対象の活動を展開する他団体（P）の代表として活動している。つまり、サークル C での経験は、彼女が外部的な活動を展開する際の母体として機能しており、そこで培ったノウハウが外部的な支援を獲得する際の礎になっていると言えよう。
住民任意団体 W の代表である S.N.さんは、現在復興応援隊として活動している。平成 25 年に 1 校に統合された北上町の小学校だが、子どもたちが旧小学校の枠組みを意識しすぎるあまり打ち解けられずにいる様子を見聞きしていたことから、復興応援隊の活動の一環として、子どもたちの学外でのコミュニテ
ィ形成に力を入れるようになった。そのひとつが、週 2 回開かれている英語塾である。子どもたちは塾が始まる時間まで、塾に併設された W の事務所で宿題をしたりおしゃべりをしたり思い思いの時間を過ごす。また、平成 26 年に設立されたまちづくり団体の活動を通して、次世代の子供たちが暮らす生活環境の整備に関わっている。
4

考察・まとめ・残された課題
本報告では、子育て環境の復興を事例に、女性が復興活動にかかわることの意味と根拠について考えてきた。事例分析から描き出したのは、制度外に置かれた課題群に対して主体的に活動を展開し、その土地での暮らしを立て直す女性の姿である。一見すると、彼女たちの活動は「性別役割分業の強化」という震災後の指摘（田端八重子,2012,「被災地における女性労働問題」『女性労働問題研究』56:75-83.、新井浩子,2012,「災害・復興と男女共同参画-女性が主体となっていくこと」村田晶子著『復興に女性たちの声を』早稲田大学出版部.）に当てはまる。だが事例分析からわかるのは、制度外の課題群に対しては何らかの活動を主体的に行わざるを得ないという、被災地の女性が置かれた状況である。この状況を今一度捉え直せば、彼女たちの活動は前向きな展開であり、「北上町で生きていく」ということの意味づけとその継続を彼女たちなりに考えた結果であると言えよう。言い換えると、性別役割分業を自分の役割として見出し、そこに主体的にかかわろうとした活動である。
そして、本報告から示唆されることは、「性別役割分業」を読み替えながら主体的に課題に取り組む「生活リーダーとしての女性」である。震災直後、見えやすい課題には制度的支援が結びつく。だが「見えにくい課題」は喫緊の課題とは位置づけられず、制度的支援が結びつきにくい。その意味において、彼女たちが主体的に取り組み展開してきた活動は、生活が落ち着いてきた頃に制度に結びつけるために必要とされる営みであったと言えよう。

第２８回ニッセイ財団 助成研究ワークショップ「生業と地域社会の復興を考える－宮城県石巻市北上町の事例から－」被災地における地域サポート人材の役割と課題
図司直也・西城戸誠（法政大学）
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本報告の目的
本報告では、東日本大震災の被災地における復旧・復興プロセスにおいて、地域住民に寄り添いながら大きな役割を果たしている「地域サポート人材」に焦点を当てる。彼らの現地における活動実態を明らかにしながら、直面している課題を共有し、政策的側面を含めた支援方策の検討を試みたい。本助成研究のフィールドとなった石巻市北上地区では、国による復興支援員制度をベースとして、宮城県が独自に設置した復興応援隊が活動しており、被災地において地域サポート人材が活動する最前線に位置づけられる。
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本報告の背景―被災地における地域サポート人材導入への流れと分析視角
東日本大震災の発災以前から、農山漁村や過疎地域において、都市住民や近隣住民といった地域外の人材を地域サポート活動に活用しようとする試みが活発化している。その発端のひとつに、2004 年の新潟
県中越地震を契機として、被災した集落や地区に設置された地域復興支援員の存在がある。中越地域ではとりわけ中山間地域において、震災前から過疎化、高齢化が進行し、地震によってその傾向に拍車がかかるなかで、集落・地区ベースでの復興ビジョンづくりが急務となった。そこで、中越地震をきっかけに足を運んだ外部の災害ボランティアや地元の地域精通者などから地域復興支援員を募り、支援員が行政と住民の間に立って活動することで、平時の地域づくり活動への道が切り拓かれてきた。
その活動実績が注目、評価され、2000 年代後半から、国も地域サポート人材の導入施策を本格化させている。過疎地域対策として「集落支援員」の設置や、定住自立圏構想に関連した「地域おこし協力隊」の制度化がそれにあたる。さらに、国が東日本大震災の被災地に設置を決めたのが「復興支援員」である。
2013 年度では、岩手県、宮城県、福島県の３県を中心に、総勢 181 人の支援員が、被災者の見守りやケ
ア、地域おこし活動の支援など「復興に伴う地域協力活動」を通じ、コミュニティの再構築を図る目的で活動している。
従来の「補助金」をベースとしたハード面での地域振興策が手詰まりとなるなかで、それとは異なった「補助人」による新たなソフト事業での施策手法が各地で試みられている。それ故に、地域サポート人材のような、数年単位での外部人材の受け入れは前例のない施策であり、「補助人」施策に対する評価軸はまだ定まっていない。また、サポート人材も生身の人間であるが故に、よそ者が初めての地域で、まして被災地の厳しい環境でどれほどの活動ができるかも未知数であろう。
中越地震における地域復興支援員の場合は、被災地が中山間地域であり、発災後 3 年を経てから設置された経緯から、居住地域が固まり、コミュニティの再建・再生が目指された時期に支援員の活動が展開していた。それに対し、東日本大震災における復興支援員の場合は、被災地の多くが津波被害を受けた沿岸部、あるいは原発事故の避難地域であり、発災後まもなくの設置となったため、支援員に期待される役割も自ずと大きく異なるはずである。
このように、地域サポート人材の中でも復興支援員は、とりわけ支援員の活動実態の把握がまず求められよう。その中から、住民や行政といった主体との関係性を整理しながら、直面している課題を析出し、その解決に向けて関係各所とともに速やかな対応を図っていく必要があり、本報告もそこへの還元を強く意識している。

3

宮城県復興応援隊の概要
宮城県では、国の復興支援員制度を活用して、2012 年度より県独自で復興応援隊を設置している。隊員の任期は、原則 3 年間とし、導入市町村が策定する復興プロジェクトの実現に向けて隊員が活動する。
隊員のマネジメント自体は、行政が応援隊の活動に手が回らない状況も想定し、NPO 組織や地元組織が受け皿となって行い、さらに県内各地域の応援隊の後方支援をみやぎ連携復興センター（通称れんぷく）が担う構図となっている。つまり、復興応援隊の関係主体は、市町村×受託団体（NPO 等）×隊員×地
域住民＋みやぎ連携復興センターの 5 者となる。れんぷくの話では、県内でも市町と受託団体の熟度、主体性に差が出てきていると言う。宮城県内の被災地でも、今年、来年のうちに、高台移転や災害公営住宅の完成が進むに従い、住民の住まいが移動し、サポート活動のステージも変わり目に入るため、地域の状
況の先読みができない中での活動の展開させていく難しさを指摘する声も挙がっている。
4

北上地区における復興応援隊の展開
石巻市北上地区では、復興プロジェクトとして、【①北上地域の生活再生に向けた活動／②元気なこどもが育つ地域づくり／③北上地域の活性化に向けた住民活動】を掲げ、2012 年 12 月に復興応援隊を発足させている。現在、応援隊は 5 名（北上地区出身者 1 名／地区外 4 名、女性 4 名／男性 1 名）で構成され、そのうち主要な活動を 3 名の女性が担っている。本報告では 3 名へのヒアリングをもとに、活動プロ
セスや想い、今後の展望について分析結果を示していく予定だが、本稿ではその一部を示すに留める。
○A さん：地元の漁村在住で、女性主体の復興活動にも関わっている。震災後、行政主導の北上まちづく
り委員会に参加するも、メンバーが年配者中心であることや、浜の人の意見が反映されていないことに違和感を覚える。次第に、若い人を中心に、地区全体でやりたいと思うようになり、れんぷくからのサポートも受けながら、市のソフト事業を活用して、「住民がつくる北上地域復興計画書プロジェクト」を今夏立ち上げ、近隣への活動視察や議論を重ねている。
○B さん：関西出身。発災後ひと月して、NGO 団体の一員として沿岸部を踏査する。その中で、地区内の漁村集落で住民との縁ができ、十三浜での生業支援を開始。浜でのヒアリングを重ねる中で、十三浜での文化復興も NGO に提案し、小室獅子、大室南部神楽などへの支援も始める。一方で、北上まちづくり委員会の記録係を担当するも、住民への周知が進まない状況に、「北上かわらばん」の発行を 10 月から開始し、住民への配布を行っている。
○C さん：住宅の専門とする応援隊を募集した枠で、当初適任者が見つからず、近隣で被災した立場を理由に採用される。2013 年 2 月、まず応援隊主催で住宅金融支援機構の説明会と相談会を開催するも、人が集まらず、れんぷくに進め方を相談し、士業連絡会を紹介されるなどアドバイスを得る。その後、住宅相談会を開催したり、普段から B さんと一緒に行動したりしながら住民の声を拾う。現在は個別のニー
ズを拾うコミットの仕方を模索している。
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北上地区における復興応援隊の役割と課題
北上地区では、応援隊各自において現場への寄り添いと自立した活動が展開している印象を受ける。そこには、“足し算のサポート”（生業・文化支援、住民会合への参加、かわら版の発行など）を地道に重ね、復興への機運を次第に醸成しつつ、その上に、今夏、A さんが立ち上げたプロジェクトを契機に、高台移転の時期とも重なりながら、地区内に新たな展望を描いていく“掛け算のサポート”への流れが見出せよう。その背景には、地元出身者とよそ者の絶妙な組み合わせにより、これらのサポート活動を相互補完している様子も窺える。他方で、応援隊が相手にしている“コミュニティ”は様々であり、北上地区の応援隊が接する相手は、あくまで仮設住宅入居の住民に限られている。今後の復興プロセスの中で、応援隊にどのような役割が求められ、また、隊員自身もどのような活動を展望するのか、注視すべき点は多い。