東日本大震災からのハザードマップの展開と課題

Development and issues of hazard maps
from the Great East Japan Earthquake
宇根 寛
UNE, Hiroshi（日本地図センター（非）・元国土地理院）

2021年春季学術大会シンポジウム
東日本大震災10年―防災概念の変革期における地理学―

日本地理学会とハザードマップ✓2003年春季学術大会公開シンポジウム「災害ハザードマップと地理学 －なぜ今ハザードマッ
プか？－」✓2004年春季学術大会公開シンポジウム「地震被害軽減に役立つハザードマップのあり方」✓2012年春季学術大会公開シンポジウム「東日本大震災と地理学 ―ハザードマップを再考する―」✓2016年春季学術大会公開シンポジウム「近年の災害が提起したハザードマップの課題－工学と地理学の視点から－」ハザードマップとは•自然災害の危険性に関連する種々の分布情報を、災害軽減を図るために紙や電子画面等（何らかのメディア）に表記したもの（鈴木康弘編：「防災・減災につなげるハザードマップの活かし方」2015）

災害を理解するための４段階の地図（鈴木編,2015を改変）
A 災害の発生に関わる自然の営み、土地の成り立ちを示した地図（地形分類図など）
B 災害の発生しやすさを判定して示した地図（土砂災害危険度分布図など）
C 一定の想定に基づいて災害を予測した地図（浸水想定区域図など）
D 災害発生後、住民や行政、企業などが避難、救援、二次災害防止、復旧、復興などの活動を円滑に行うために必要な情報を示した地図（市町村の防災マップなど：狭義のハザードマップ）

ハザードマップの原点•土地の成り立ちを示して間接的に災害の危険性を示す地形分類図（国土地理院の土地条件図、治水地形分類図など）•50年以上前から国により作成、公開されてきたが、十分に活用されてきたとは言えなかったハザードマップ作成の義務化•1990年代後半頃からは、直接的に災害のリスクと避難方法などを示したDのハザードマップの作成が広がった。
•2001年の水防法の改正により、国や都道府県が管理する河川について、河川管理者が浸水想定を行い、市町村はこれをもとに避難に関する事項や洪水予報の伝達方法等を記載した洪水ハザードマップを作成することが義務付けられた。
•これにより、浸水想定をベースにした洪水ハザードマップの作成、配布が急速に広まった。

津波ハザードマップ•東日本大震災発生当時、津波ハザードマップについては法律に基づく義務はなかったが、たびたび津波による被害を受けてきた東北地方太平洋沿岸の市町村では、県が作成した津波浸水想定をもとにした津波ハザードマップを作成し、住民に配布していた。
•明治、昭和三陸地震の津波による大きな被害を経験していた三陸地方中北部の市町村は、同程度の津波を想定したハザードマップを作成していたが、三陸地方南部や宮城、福島県などの市町村は、それより規模の大きい浸水が推定される想定宮城県沖地震の津波を想定したハザードマップを作成していた。

津波ハザードマップ•2011年の東北地方太平洋沖地震では、これらのハザードマップの想定と異なる、きわめて広範囲の断層が大きくずれ動き、予測をはるかに上回る巨大な津波が押し寄せた。
•その結果、いずれの地域についても、想定されていた浸水範囲と浸水深を大きく超え、特に、宮城県や福島県では、予測の数倍に及ぶ範囲が浸水した。

ハザードマップを信じるな•ハザードマップと実際の被害の関係を調査した中
央防災会議東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震･津波対策専門調査会は、「従前の想定によるハザードマップが安心材料となり、それを超えた今回の津波が被害を拡大させた可能性がある。」との報告（2011年9月）をとりまとめ、公表した。

ハザードマップを信じるな•現地において長年防災教育に当たっていた片田敏孝・現東大教授が、ハザードマップを過信することの弊害を述べた「ハザードマップを信じるな、自分で危険性を判断しなさい」という言葉とともに中学生に実践してきた教育が功を奏し、多くの生徒や、彼らに従った児童、住民が助かったことが大きく取り上げられた。
•「ハザードマップを信じるな」という言葉はハザードマップは不要であると言っているわけではない。

Dのハザードマップの作成対象の拡大、普及•その後、市町村管理の河川の洪水ハザードマップや、津波、高潮のハザードマップの作成が義務付けられた。
•2015年からは、想定しうる最大規模の水害を想定した浸水想定に基づく洪水ハザードマップを作成することとなった。

Dのハザードマップの作成対象の拡大、普及•ハザードマップの整備が進み、2018年の西日本豪雨、2019年の台風19号（東日本台風）の際の洪水の浸水範囲が洪水ハザードマップの想定とおおむね一致したことから、行政は、ハザードマップを確認し、それに基づき避難行動をとることを住民に求めている。

内閣府が公開している
避難行動判定フロー立地適正化計画における災害ハザードエリアの開発抑制•都市計画に基づく立地適正計画において、居住誘導地域から災害レッドゾーンを除外するなど、災害ハザードエリアにおける開発抑制が進められている。

令和2年法改正資料（国土交通省）

ハザードマップを信じて大丈夫か？
•ハザードマップはきわめて重要な情報であるが、Dのハザードマップを利用する際には、それが一定の仮定に基づく想定をベースにしていることに留意する必要がある。
•すなわち、Dのハザードマップのベースになっている想定が、どのような仮定に基づいて行われているのかをよく把握し、想定と異なる現象が起こりうることを念頭に置いたうえで対応を考えておく必要がある。

ハザードマップを信じて大丈夫か？
•現状では、多くの地域では河川整備計画に定められた規模の洪水（30年～100年に一度程度）による浸水想定と、想定最大規模の洪水（1000年に一度程度）による浸水想定が混在する状態になっている。
•洪水ハザードマップは河川ごとに行われる浸水想定に基づいて作成されるので、一方の河川のハザードマップだけを参照していると背後から不意打ちを食らうといったこともあり得る。

土地の成り立ちを理解する•災害が発生すると、土地は自然の営みに戻ろうとする。
•災害のリスクを理解するためには、自分の足元がどのように成り立ってきたか、今後どのような自然の営みが働くのかを把握しておくことが重要。
•過去の自然の営みを知る地図→地形分類図

水災害対策とまちづくりの連携のあり方について（提言）•国土交通省「水災害対策とまちづくりの連携のあり方」検討会が2020年8月に提言。
•まちづくりに活用するための水災害に関するハザード情報が浸水想定図だけでは不十分とし、多段的な浸水想定や、各種のハザードマップや過去の浸水実績図、治水地形分類図、地形等からハザードを読み解く工夫など、既存の情報をまちづくりに活用することが必要としている。

地形区分に基づく液状化の発生傾向図（2020年12月公表）•液状化ハザードマップに関しては、従来は、離散的なボーリングデータに基づいて液状化指数（PL）を求めてボーリング地点の液状化評価を行い、これを土地の成り立ちを考慮せず機械的に内挿することにより作成されたものが多く、結果として適切な評価が行われていないものが散見されていた。

地形区分に基づく液状化の発生傾向図（2020年12月公表）•国土交通省が新たに公表した液状化の発生傾向図は、液状化の発生傾向の強弱を相対的に示すことを目的として、地形区分と過去の地震との関係を集計し、地形が示す一般的な地盤特性に対応した相対的な液状化の発生傾向の強弱を5段階区分で表したもの。
•災害リスクの評価にあたって、地形や土地の成り立ちに着目した新たな方向性を示したものとして注目したい。
•ハザードマップポータルサイトから見ることができる。

ご清聴ありがとうございました
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