市民ニーズの多様化に対応した
地方都市型パークマネジメントモデルの試行と今後の展望
おおしま かよのりたけ としえあかざわ あみいのうえりょうへい

大島佳世1・則竹登志恵2・赤澤亜味3・井上 僚 平2
1玉野総合コンサルタント(株)東京支店（〒116-0013 東京都荒川区西日暮里2-26-2）
2玉野総合コンサルタント(株)本社建設技術部（〒461-0005 名古屋市東区東桜二丁目17-14）
3玉野総合コンサルタント(株)静岡支店（〒420-0817 静岡市葵区東静岡一丁目1-39）

静岡県沼津市の公園・緑地を対象に、市民ニーズの多様化に対応するため、従来の行政主体型ではなく、市民・事業者・愛護会等の多様な主体の参加によって維持・運営管理していくためのあり方について、都市が抱える課題の解決とともに取り組む「パークマネジメントプラン」としてとりまとめた。また、選定したモデル公園での検討に基づき、本市の状況を踏まえた２つの連携パターンによる民間活力導入の展開方針を示した「民間活力を生かした公園アクションプラン」を策定し、事業者との連携による公園の活用方法をまとめている。
Key Words : パークマネジメント，官民連携，地方都市，市民協働

１．本業務の背景(1) 沼津市の概要
沼津市（以下「本市」とする。）は、東京100km圏内の静岡県東部に位置する人口19.5万人の地方都市で、古くから県内の交通拠点、広域的な商業文化拠点として栄えてきた。本市の人口は平成7年をピークに減少し、令和2年には高齢化率30％を超えると予想されており、今後の人口減少・少子高齢化により行財政の縮小が懸念されている。

本業務では「パークマネジメント」を、『各公園の将来像を明確にした効果的、効率的な管理運営計画』として定義している。
本稿では、パークマネジメントプランの概要とプラン作成の中で見えてきた課題及びプランにもとづく今後の試行案や展望について述べる。
２．本業務の特徴(1) 地方都市における先進事例
本市の公園は、他都市と同様に施設の老朽化やメ(2) 本業務の背景
ンテナンス不足による魅力度及び安全性の低下、市本市には現在151箇所の公園・緑地があり、それら民ニーズの多様化及び高度化への対応といった課題の維持管理は主に業務委託され、年間1.17億円（公園管理物件費4.0千万円＋公園管理事業費7.7千万円） を抱えている。そのような状況の中で、これまでも設置管理許可制度などを活用した官民連携（図の費用がかかっている。今後、より限られた財源の１）を個別公園において実施するなど、全国的に見中で、魅力的な公園・緑地を維持し、多様化する市民ても先進的な取り組みを推進してきた。
ニーズに対応するため、公園管理方針の見直しが求められている。
本業務は、従来の行政主体の維持・運営管理ではなく、市民・事業者・愛護会等の多様な主体の参加による維持管理・運営管理のあり方について沼津市パークマネジメントプラン（以下、「パークマネジメントプラン」と称す。）としてとりまとめた。
図- 1 INN THE PARK（設置管理許可制度による複合宿泊施設の設置（愛鷹運動公園））－33－

公園の管理運営のあり方についてパークマネジメ
ントプランとしてとりまとめた事例はいくつかあるが、地方都市において、個別公園の課題解決のためではなく、市や地域が抱える課題を公園により解決することを目指し、管理運営のあり方を全市的に検討した計画としては先進事例である。
(2) 段階的な計画策定
本業務では、平成28年度から29年度の２箇年でパークマネジメントプランを策定し、パークマネジメントにより解決したい方針や施策を明確にするとともに、官民連携による柔軟な公園の維持管理・運営管理のあり方をまとめた。また、平成30年度には「沼津市民間活力を生かした公園アクションプラン（以下、「民間活力を生かした公園アクションプラン」と称す。）」を策定し、パークマネジメントプランの展開方針の１つである「民間活力導入」を具体的に実践していくことを目的として、事業者との連携による公園の活用方法をまとめた（図-２）。また、パー
クマネジメントプランを実現していくためには、市民や事業者との協働が重要であるため、各公園で実践する際には、地域の実情を踏まえた「公園別プラン」を市民協働で作成することを位置づけている。

図- 2 プランの位置付け

３．「パークマネジメントプラン」の策定(1) 「パークマネジメントプラン」の３つの視点と展開方針
本市のパークマネジメントプランの作成にあたっては、公園を閉じた空間として捉えるのではなく、公園の活性化により市が抱える地域の課題解決につながるよう、図-３に示すように「全市的な課題」と「地域に密着した課題」の２軸で課題を整理し、「課題解決の３つの視点」を設定した。その後、視点毎に選定したモデル公園においてワークショップを行い、各公園の課題を抽出し、それらの課題解決のための方針をパークマネジメントの展開方針としてまとめた。
(2) 沼津市の特性を活かしたプラン作成
本市の特性として、市街地に大規模な公園は整備されていないが、70もの公園愛護会が街区公園等の身近な公園を主体的に維持管理・運営管理しており、今以上の積極的な関わり方に肯定的であることが挙げられる。そのため、民間活力導入の検討にあたっては、参入の可能性がある事業者だけではなく、立地条件等によっては自治会や公園愛護会なども含めて沼津市の特性にあった多様な主体との連携手法を検討した。
(3) 実行の体制づくり支援
計画では、管理運営を民間が主体的に取り組めるように、市と団体で「パークマネジメント協定」を結ぶことで活動を支援することとしている。
協定を結ぶ相手としては、地域や公園緑地の実態

図- 3 パークマネジメント検討の流れ－34－

を把握している「①自治会や公園愛護会と協定を結ぶ場合」と、維持管理・運営管理への取組に意欲的な「②市民団体と協定を結ぶ場合」の２つを主要なケースとして検討した（図-４、図-５）。

(2) モデル公園の設定
今後、本市の公園等で民間活力導入を図っていくため、事業者等にヒアリングを実施し、適切な進め方や課題を把握するため、上記28箇所の公園からモデル公園として２公園を設定した。
モデル公園は、「面積0.5ha以下の公園」、「既に民間活力導入に係る検討や事業が進められている公園」を除外し、表-１の各条件への該当数をポイントで合計し選定した（表-２）。
表- 2 モデル公園概要
総合公園 13.2ha
モデル公園①
表-１③④⑤に該当
街区公園 0.70ha
モデル公園②
表-１②④に該当

図- 4 自治会や公園愛護会と協定を結ぶ場合(3) 民間活力導入の実現可能性検討
２つのモデル公園について、「Park-PFI推進ネットワーク」等より抽出した事業者や地元事業者・自治会等へアンケート及びヒアリング調査を実施し、実現可能な事業手法、事業展開を検討した。
事業者アンケート・ヒアリングでは、表-３に示すような意見が上げられた。
図- 5 市民団体と協定を結ぶ場合
４．「民間活力を生かした公園アクションプラン」の策定(1) 民間活力導入を図る公園「民間活力を生かした公園アクションプラン」の策定では、パークマネジメントプランにおいて設定した課題解決における視点のうち、「交流人口の拡大、中心市街地の活性化」への対応を目的とする「視点A」（図－3）を軸として展開を検討した。
事業者が事業を継続するためには安定した収益を得る必要があり、そのため、民間活力の導入を検討する公園としては、集客の見込まれる立地での事業展開が必須条件となる。そこで、まちづくりの方向性により賑わい創出が求められている公園として、
表-１に示すように、上位関連計画の位置付け、集客を確保できる十分な面積、地域と連携した取り組みの可能性、市民ニーズ等を踏まえ、28箇所の公園を対象公園として抽出した。これらの公園は、今後、民間活力導入を推進する際に優先的に対象候補として検討することとしている。

条件①
条件②
条件③
条件④
条件⑤

表- 1 対象公園抽出の条件
都市マスにおける「観光・レクリエーション拠点」の位置付け
立地適正化計画における「都市機能誘導区域」内に立地
計画面積が1ha以上の公園
既存事業や地元組織と連携の可能性
サービス提供に対する需要の高さ

表- 3 事業者アンケート・ヒアリング結果
目的・ ・民間活力を導入することで、何を実現テーマしたいのか明確にする必要がある。
・小規模公園は、単独で収益をあげることは難しいが、包括的指定管理で核となる公園に管理者を置くことで解決できる可能性がある。
・カフェ等を設置管理する民活導入事例事業が多いが、人を呼ぶことが主目的ではな
手法
く、周辺の緑と一体的に整備し魅力的な環境を作り上げることが重要である。
・試験的な実施や仮設施設でのイベントなどまずやってみることが重要である。
・民活導入により新しい公園にしていくには、今までに出来なかったことを実現仕組みする必要があり、今までの制度を壊していく必要がある。
・車利用が基本なので、公園に駐車場があること、駐車場の近くに施設があることが大きなポイントとなる。
リスク
・民間に求めるだけではなく、ある程度行分担
政側でもリスク分担が必要になり、民間に任せたい条件の明示が必要である。
・地方都市では、特に平日の集客に対する基礎課題があり、利用状況、周辺の人口構成データ等のデータがあると良い。
市民・ ・近隣住民や地元企業、既存団体等の合意形成は行政主導でお願いしたい。
既存団体との ・地元企業等とつながりがあることが事業者参入には重要である。
調整－35－

モデル公園①は郊外にある総合公園、モデル公園②は中心市街地の駅から徒歩圏内にある街区公園を設定したが、どちらの公園についても、平日の集客がどのくらい見込めるのか、店舗出店などの際にどこまで周辺環境を整備できるのか、といった懸念点があげられた。また、モデル公園②については市の主要駅から徒歩圏にあるが、地方都市において収益確保が難しい点が一番の課題としてあげられ、単独ではなく、複数の公園を包括的に管理運営していくことで問題を解決する可能性が提示された。
(4) 民間活力導入を推進する際の留意点
a) 事業継続性への配慮
地方都市において民間活力導入を実現する場合には、導入可能な様々な事業手法（行為許可、管理許可、管理設置許可、Park-PFI、指定管理者制度）の中から、事業者へのサウンディング等により適切な事業手法を選択する必要がある。
また、事業者を選定する際には公募を実施することとなるが、事業者からより効果的な提案を求める
ためには、行政側が事業者に対し、民間活力を導入する目的や民間活力導入によって実現したい公園の将来像を明確に示すことが求められる。さらに全てを民間に任せるのではなく、行政として地元等と連携し公園の将来像を明確にし、事業継続性に配慮した公募条件や、行政と事業間におけるリスク分担、これまでの制度の見直し等、民活導入によって新しい公園としていく意気込みが重要である。

Ⅰ型

Ⅱ型

表- 4 民間活力導入のパターン
企業連携型
都市基幹公園など、本市を代表する公園を主な対象として、全国規模程度の事業者の参画による事業手法を展開
民間事業者の専門性や資金の活用を重視したタイプ
地域連携型
住区基幹公園など、身近で小規模な公園を主な対象として、地域の事業者と連携した取り組みを含む事業手法を展開
民間事業者と地域との連携による公園施設の設置及び運営管理などを重視したタイプ(6) 推進方策
本市では「指定管理者制度」を既に取り入れているが、他の主要な公園や住区基幹公園等の小規模な公園への導入により、維持管理・運営管理の更なる効率化を図ることや、小規模の公園を包括的に管理することで小規模公園の活性化も検討していく。
また、地域連携型で導入を進める際には、周辺地域や公園利用者への影響等を検証し、事業化への可能性の検証や実現性を高めるための課題の把握と改善策を検討するため、「行為許可制度」を活用して、試行的取り組みとなる社会実験を実施していくとともに、社会実験で得た知見を実際の事業展開へと生かしていくこととしている。
５．今後の展望b) スムーズな事業者参入に向けた環境整備
事業者が公募等へ参加しやすくするためには、事業者の提案書作成に関する手間を削減する、必要となる基礎的データ（公園利用者数、前面道路の通行者数、周辺の人口構成等）を提供するなどの細かい環境整備が求められる。
公園への新たな機能の追加により、地域としての魅力増進が図れる反面、従来の公園と利用形態などが大きく変わる可能性があることから、地域住民や既存団体との調整が重要である。地域住民への説明や既存団体との連携を行政の主導で進めることが持続的な事業展開には必要である。

本市では３箇年に渡り作成したパークマネジメン
トプランと民間活力を生かした公園アクションプランにもとづき、これから、企業連携型の公園では事業者によるイベントの開催、地域連携型の公園では自治会をベースに地域住民と連携しながら組織づくりの検討を進める予定である。
公園緑地の多機能性と魅力を高めるため、全国で官民連携の取り組みが活発になっているが、官民連携を行うことがゴールとなっている事例も見られる。重要なのは行政側が民間活力導入により何を実現していきたいのかにある。本市においては、民間活力導入が、図－３に示した「まちづくりの課題」(5) 今後民間活力導入を進めるにあたってや「公園緑地の維持管理・運営管理の課題」の解決
前述のとおり、本市は地方都市であるため、首都につながっていくことが重要である。
圏の都市のように大規模な事業単位での民間活力導今後は公園だけでなく、周辺エリアの課題解決に入には限界がある。また、公園のほとんどが小規模もつながるエリアマネジメントの観点も持ちながな住区基幹公園であり、すでに自治会、公園愛護会ら、社会実験などを実施するなどPDCAサイクルを繰を中心とした地域と密着した利活用が図られており、 り返し、必要に応じてパークマネジメントプランや民間＝事業者と捉えるのではなく、地域組織も念頭民間活力を生かした公園アクションプランを見直しに置くことが重要となる。ていくことが重要になると考える。
このような本市の状況や特色を踏まえ、民間活力導入の方針を大きく２つのタイプに分類し（表-４）、 謝辞：本稿は、静岡県沼津市より受注した業務成果本市ならではの民間活力導入を進めることとした。の一部を活用して作成したものであり、関係者の皆様に深く御礼申し上げます。

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