短期連載 ＪＡ改革・農政転換

大和総研金融調査部

変農業金融

動き出す農政変革・ＪＡ改革は農業の成長産業化につながるか
中里幸聖

わが国の農業は停滞あるいは低迷しているとの認識が一般的であろう︒
農林水産業および農業が名目ＧＤＰに占める比率は戦後ほぼ一貫して低下基調であり︑２０１３年は農林水産業で１・２％︑農業が１・０％である︒ただし︑主要先進国の中では農業輸出国としてのイメージがある米国︑カナダ︑フたわが国の戦後の農業︒農

ＨＱの農地解放に幕を開け比率の低さをもって︑農業が低迷年︶であるので︑ＧＤＰに占める１・４ ％ ︑ １ ・ ８ ％ ︵ ２ ０ １ ２

Ｐに占める比率は順に１・１％︑ランスでも農林水産業が名目ＧＤ業協同組合︑農業基本法︑食糧管しているというのは早計だろう︒

Ｇ

理制度︑減反政策︑農地法等が︑わが国の産業としての農業の停滞
は︑食料自給率の低下︑就農人口

これまで農政の基本的枠組みを構
政府が農業を成長分野の一つにの減少と高齢化などに象徴的に表成してきた︒
数える中︑わが国の農政は競争力れている︒％であった︒い％強︑ドイっているが︑それでもイタリアは国の食料自給率は１００％を下回

わゆるＧ７諸国では英独伊の３カ２０１３年度は食料自給率は低下基調で推移し︑わが国のカロリーベースで見た強化の方向に大きく舵が切られている︒第２回目は︑農政変革の方向性とその内容︑そしてＪＡ改革の中身について見ていく︒

相対的な低迷・課題は３９％強となっている︵いずれ％強︑イギリスは
ツは７０

就農人口の減少と高齢化
日本の農業の現状︵１︶食料自給率の低下

９０．

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わりゆく
１

６０で

短期連載●JA改革・農政転換で変わりゆく農業金融

若干上昇傾向にあるものの︑２０前半の自給率で推移し︑近年ではいるといえる︒農業・林業の就業

少と高齢化の同時進行にも表れてたことになる︒

戦後は自作農中心の農業に転換し小作関係の存在感があったが︑増進と農民の経済的社会的地位の１９４７年には﹁農業生産力の者数は︑戦後間もない頃は全就業％近くを占めていたが︑向 上﹂︵法 制 定 当 初 の 表 現︶を 図者数のその後の構成比は一貫して低下基農協法︶が制定され︑現在まで続調にあり︑２０１４年は３・３％く農業協同組合︵以下︑農協あるるために農業協同組合法︵以下︑農業を主業としている﹁基幹的であった︒
農業従事者﹂は︑統計がある１９いはＪＡ︶の基礎が築かれた︒

た︵ 図 表２︶︒し か し︑基 幹 的 農目的とし︑同法に基づく各種の施性向上と農業従事者の所得増大をされた農業基本法は︑農業の生産高度成長期の１９６１年に制定

６０年には１１７５万人で就業者・５％であっ業従事者は人数も比率も減少を続策が︑農業の機械化等の近代化推数に占める比率はけ︑２０１４年には１６８万人︑進に貢献したと考えられる︒

歳以上比率は︑農政変革の方向性

産業としての農業の相対的な低
まかに言えば︑戦前の農業は地主による農地解放で幕を開けた︒大保のほか︑国土の保全︑水源の涵の に す る こ と を 規 制﹂︵現 行 の 農

農地法は﹁農地を農地以外のも降も継続されている︒

り︑食糧管理法の廃止︵後述︶以

様々な 手 法 が 用 い ら れ て き て おた︒転作奨励金など時代に応じて価格維 持 策 と し て 実 施 さ れ て き律︵いわゆる食糧法︶が施行され需給および価格の安定に関する法

食糧管理法を廃止し︑主要食糧のの方向性も踏まえ︑１９９５年にが顕著となり︑コメ輸入の自由化

政府管理米における流通の硬直化

食糧管理費が増加する一方で︑制度が改められることとなった︒

様化などを背景に︑まず食糧管理

産法人以外の企業が賃借する場合ることが容易になったが︑農業生改正前よりは企業が農業に参入す自由となった︒この改正により︑の利用権︵賃借権︶の付与が原則れ︑条件は付されているが︑農地り農地 耕 作 者 主 義 の 原 則 が 外 さた農地法は２００９年の改正によ

農地耕作者主義を基本としていを 促 進 し﹂と 第 一 条 で 定 め て おると認めて︑耕作者の農地の取得

首相が施政方針演説などで減反廃ともいえる減反については︑安倍

一方︑コメの生産側の管理政策

農人口の比重低下などに象徴されの強いものであった︒しかし︑就の自作農を前提とした管理統制色

戦後しばらくの農政は︑小規模村の労働力の都市部への移転可能性を高め︑後の農業の担い手不足問題の一因となったとも考えられる︒
具体的な施策としては︑食糧管理制度や減反政策︑農地法などが戦後のわが国の農業に大きな影響を及ぼしてきた︒
食糧管理制度は︑第二次世界大戦中に制定された食糧管理法に基づき︑その趣旨はコメを主体としにおいても管理統制から自由化︑競争力強化に舵を切りつつあったと考えられる︒

成長産業とするための農政改革が動き出す︵３︶農政変革の動き
競争力強化の方向へ農政の転換は徐々に進んでいたが︑さらに農業を成長産業とするために農政を変革し て い く 動 き が 始 ま っ て いる︒閣議決定された﹁日本再興戦創設︑農地中間管理機構の農業委員会等の見直し︑項として︑１４年６月閣議決定︶では重点事され︑﹁規制改革実施計画﹂︵２０月︶で農業の成長産業化が打ち出

改 訂 ２ ０ １ ４ ﹂︵ ２ ０ １ ４ 年 ６略
JAPAN is BACK ﹂︵ ２ ０１３年６月︶︑﹁﹃日 本 再 興 戦 略﹄−り︑いわゆる﹁農地耕作者主義﹂

止 を 宣 言 し て い る が︵注２︶︑２

る産業構造の変化や貿易自由化の−が基本となっていた︒その後の数

０１８年度を目途としている話での条件などが定められている︒

度の農地法の改正においても︑農進展などを経て︑農業に関連する課題が大きく変化している︒農政

ただし︑労働の機械化進展は農２・６％となっている︒また︑基万人︶であった・９％︵１０６・３％︵

幹的農 業 従 事 者 の 高 齢 化 が 進 行し︑１９７６年には２０１４年には影響 及ぼ万人︶まで上昇している︒

大食管制度・減反政策・農地法
２︵１︶戦後の農政の大枠

迷あるいは課題は︑就農人口の減

戦後のわが国の農業は︑ＧＨＱ食に欠かせない食材の原料である農業等を取り巻く環境が大きく変化したことを踏まえ︑農業基本法に代わる形で︑食料・農業・農村基本法が１９９９年に制定され農業協同組合︑農業基本法︑食養︑自然環境の保全︑良好な景観た︒同法は︑食料の安定供給の確

糧管理制度︑減反政策︑農地法なの形成︑文化の伝承等の農業生産

政の転換︵２︶徐々に進行しつつあった農自由化・競争力強化へた食糧の需給と価格の安定を図るため︑政府が生産・流通・消費に介入して管理することにあった︒
１９７１年に本格的に開始された減反政策は︑基本的にはコメのり︑コメの作付面積の削減を求めどが戦後の農政の基本的枠組みを生産を 抑 制 す る た め の 政 策 で あるものだ︒食糧管理制度と密接に活動に伴う多面的機能の発揮など

地 法 第 一 条 よ り︶す る 法 律 で あた︒﹁コ メ の 流 通・販 売 の 自 由を重視しており︑農業基本法とは構成してきたと考えられる︒

る︒１９５２年の制定当初の農地化﹂である︒

しかし︑生産力の増加や食の多関連し︑コメの供給過剰に伴う食法では﹁農地はその耕作者みずか趣旨が大きく異なっている︒

らが所有することを最も適当であ

糧管理費の増加への対応やコメの６２してきた

農業協同組

農地を所有できる法人︵農業生産法人︶の見直し︑合の見直しの４点が具体的に挙げられた︒
農地中間管理機構︵農地集積バン ク︶は︑農 地 を 集 積・集 約 し月に成て︑農業の大規模化を図るためのものである︒２０１３年

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品目別の自給率︵重量ベース︶
１３年度においても７％の自給率

大豆は︑１９７０年頃から一桁台を み る と︵ 図 表１︶︑コ メ は１９も２０１１年︶︵注１︶︒

９３年度を除き自給率１００％に

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農政は管理統制から︵２︶就農人口の減少と高齢化である︒％前後で推移している︒また近い水準を維持しているが︑小麦は１２あるので︑今後の展開を注視すべきであろう︒

６２ ６５を（※１）コメについては、１９９８年度以降は、国内生産量に国産米在庫取崩し量を加えた数量を用いて算出。また、図表中には掲載していないが、主食用のコメについては自給率１００％を継続。
（※２）肉類は鯨肉を除く。飼料自給率を考慮しない値。
（出所）農林水産省「食料需給表」より大和総研作成

地耕作 者 主 義 に は 変 更 は な か っ

醤油︑味噌︑豆腐︑納豆など日本５０

きな．

主な品目の自給率（重量ベース）の推移
図表１
た︒

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短期連載●JA改革・農政転換で変わりゆく農業金融（※１）「基幹的農業従事者」は、自営農業に主として従事した世帯員（農業就業人口）のうち、普段の主な状態が「主に仕事（農業）」である者。
（※２）２
０１
１年の全就業者数は，岩手県，宮城県および福島県を除く全国結果。
（※３）図表中、欠落しているデータは入手できなかったもの。
（出所）農林水産省「農林業センサス」、「農業構造動態調査」、総務省「労働力調査」より大和総研作成

農地の調査・指導など農地に関す

農地転用案件への意見具申︑遊休基づく農地の売買・貸借の許可︑法人は賃借に限定されている︒

業生産法人に限られており︑一般

づき︑農地を所有できる法人は農農業生産法人については事業要件や役員要件などの要件が定めらる事務を行っている︒
れ て い る が︑﹁規 制 改 革 実 施 計に︑農業生産法人の要件緩和を図

農業委員は︑公職選挙法に準じるとし︑これも農協法等改正案にた選挙で選ばれた選挙委員︑農業選任委員からなる︒しかし︑選挙画﹂では︑企業化を推進するためや審議の形骸化︑新規参入への障盛り込まれている︒

団体推薦と市町村議会推薦による壁化︑事務処理の迅速化などの課ＪＡ改革は果たして成長産業化につながるか

題が指摘されていた︒
規制改革実施計画では︑ 農業委 員 会 の 選 挙・選 任 方 法 の 見 直
３

ＪＡ改革の始まり

農協が主役となり︑それぞれの独農業委員会の事務局の強新設などの規制改革を打ち出し︑自性を発揮して農業の成長産業化し︑こ れ ら は 国 会 審 議 中︵５月 末 現に全力投入できるように︑抜本的規制改革実施計画では﹁地域の在︶の﹁農業協同組合法等の一部見直しの具体的な内容としてはス ク や 事 務 負 担 の 軽 減︵農 林 中﹁日本再興戦略﹂改訂２０１４でる︒

クが各 都 道 府 県 で 指 定 さ れ て い

立した法律に基づき農地集積バン

社︑生協︑医療法人等に組織変更の選択により組織の一部を株式会

Key Perform- 法︶に基づく行政委員会として市町村に設置されており︑農地法に年間 で 全 農 地 面 積 のできる規定設置などが含まれてお

関 す る 法 律︵以 下︑農 業 委 員 会

農業委員会は︑農業委員会等に農︑企業などが想定されている︒

経 営︑大 規 模 家 族 経 営︑集 落 営

後の農業の担い手としては︑法人

０１０年 時 点 で得増強にはつながらないのではな

改正が単協の活性化や農業者の所か﹂あるいは﹁そもそもこうしたとなろう︒現状では︑農地法に基ようになることが大きなポイント

めには︑企業が農地を所有できる３︶︒農 業 の 企 業 化 を 促 進 す る たが 有 効 な 手 段 の 一 つ で あ る︵注には︑農業の企業化を進めること農業を成長産業にしていくため下︑単協︶の金融事業に関するリ資の株式会社への転換行央会︶を自律的な新たな制度へ移

中央会制度︵ＪＡ全中︑ＪＡ中

以下の点が挙げられる︒

金︑ＪＡ信 連 へ の 信 用 事 業 の 譲いか﹂などの疑問や懸念が示され８割 が 担 い 手 に よ っ て 利 用 さ れる﹂ことをＫＰＩ︵︶と し て い る︵２ance Indicators

農協の理事会の見直し

単協・連合会組織の分割・再編

し︑﹁ＪＡ全 中 が 単 協 の 自 由 な 活

このような農協法等改正案に対

なお︑今回の改正法案では︑単につながっていくと期待される︒

られ︑将来的な農業の成長産業化変革をもたらすだろうことは考え

日決日改訂︶で月﹁農林水産業・地域の活力創造

造 本 部﹂︵首 相 が 本 部 長︶のた﹁農林水産業・地域の活力創専門家もいる︒内閣に設置されのかについては︑疑問を呈する

水産省が明確に方針転換をした︵注２︶減反政策を所管する農林ると考える︒

徴的に表すものとして意義がああり︑農業の相対的な衰退を象スで低くなっているのは事実で以外の品目の自給率が重量ベーには批判もある︒ただし︑コメ％︶︑カ ロ リ ー ベ ー ス で の 比 較

０１３年 の 日 本 の 自 給 率 はくるので︵生産額ベースでの２ベースでみると様子が変わって給率とは異なる︒また︑生産額単位農協︵地域ごとの農協︒以ＪＡ全農・ＪＡ経済連の農協出

渡︑ＪＡ共済連による事務負担をり︑﹁規 制 改 革 実 施 計 画﹂が 挙 げている︒

は︑﹁今 後軽減する事業方式の提供︶た項目が概ね反映されている︒

化に直結するものとはいえないか可能とする

動 を 妨 げ て い る わ け で は な い﹂

協の金融事業に関するリスクや事備であること︑また関係者の意識て︑農協出資の株式会社に転換す﹁ＪＡ全中による監査の義務付けえられる︒

ることを可能とする方向で検討

廃止と公認会計士監査の義務化は金融事業を実施している農林中いずれも︑正組合員である農業務負担の軽減に関連する項目は含金︑ＪＡ信連︑ＪＡ共済連につい従事者が農業生産活動を積極化す

農協の負担増加になるのではない

協出資の株式会社に転換するといまれているが︑農林中金などを農るための支援という︑本来的な農協の使命に重点化を図ることを狙った内容であるといえよう︒

う見直しは見送られたようだ︒

年６月

プ ラ ン﹂︵平 成 年
定︑平成１０に営まれることを指す︒て︑農業が組織化されて企業的企業組織化することなども含めすることや農業生産法人をよりとは︑既存の企業が農業に参入︵注３︶ここでいう農業の企業化という記述になっている︒

は︑﹁米 の 生 産 調 整 の 見 直 し﹂

２５５月末現在︑国会で審議中の農こうした農政の変革とＪＡ改革を踏まえ︑農業やそれに関わる金●融の今後の方向性について︑次回は記述する予定である︒︵注１︶カロリーベースでの食料自給率は︑総供給熱量に占める国産供給熱量の割合であり︑畜産物の飼料も含まれるため︑直接的に人間が摂取する食料の自１２

２４

協法等改正案は︑農協法︑農業委員会法︑農地法などを改正するもので︑ＪＡ全中の改革︵具体的には一般社団法人への移行︑単協に対するＪＡ全中による監査の義務付け廃止︶が焦点の一つとなっている︒
そのほか︑ＪＡ中央会のＪＡ経済連への移行︑ＪＡ全農の株式会社化を可能とする規定設置︑単協

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今回の改正案は農業の成長産業性化︑農地の大規模化︑農業経営

こうした改正により︑単協の活や株式会社化︑生協等への転換をもしれないが︑そのための条件整いる︒

農協法等改正案︶に盛り込まれてに見直す﹂としている︒

農地利用最適化推進委員の．

を 改 正 す る 等 の 法 律 案﹂︵以 下︑化︑の近代化などを目指していると考％︶︒な お︑今
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基幹的農業従事者数と高齢化率
図表２

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