計画付き事業者公募による道の駅整備運営
における建設コンサルタントの役割
す ず き やすひろ

むとう ゆかそ え だ のぶゆき

な か の ともちか鈴木康宏1・武藤由華2・添田信行3・中埜智親4
1,2,3,4（株）オリエンタルコンサルタンツ関東支社（〒151-0071 東京都渋谷区本町 3-12-1）

2023 年 3 月に開業した道の駅まえばし赤城（群馬県前橋市）は,計画付き事業者公募の事業方式を採用している.本事業方式は,計画から設計・建設・運営管理まで事業全体を同一の事業者が担う PFI 事業である.各事業段階における建設コンサルタントの役割を整理するとともに,事業の推進・実現における重要性・有用性について視座を整理するものである.さらに,官民連携事業における建設コンサルタントに求められる役割などを考察する.
Key Words：道の駅,PFI 事業,官民連携事業,計画付き事業者公募,SPC

１．はじめに（1）事業の背景
全国で一般的に実施される先導的整備手法の１つである「独立採算型 PFI・公設民営の複合施設」による整備・運営事業では,計画時から事業者が関わらないため,魅力あるテナントの誘致や運営者の意向反映が困難などの課題が散見された.
このような背景の中で,前橋市から,新設道の駅（道の駅まえばし赤城）整備・運営事業（以下,本事業）について,民間ノウハウを最大限活用することを目的に,日本初の事業手法である「計画時から事業者が関与する PFI 方式」（計画時から事業者を選定して,計画・設計・建設・運営管理を同一の事業者が担う.）（以下,計画付き事業者公募という.）の事業者公募が行われ,当社を含めた共同企業体（株式会社ヤマト（群馬県前橋市）,当社,株式会社オリエンタル群馬（当社100％子会社））が選定された.

（2）事業概要a)施設名
道の駅まえばし赤城b)所在地
群馬県前橋市田口町 36 番地c)前面道路（路線名）
一般国道 17 号上武道路d)公募手法及び事業手法
・計画付き事業者公募
・国事業,独立採算型 PFI,公設民営の複合型

図-2

図-1

計画付き事業者公募の事業範囲

本事業の事業スキームe)面積
敷地面積：71,656.44 ㎡（国土交通省整備分を含む）
建築面積：7,429.73 ㎡（国土交通省整備分を含む）
f)事業費
約 100 億円（国土交通省分含まず）（用地及び整備費：約 57 億円,周辺道路整備費：約 5 億円,運営・管理費：約 37 億円/15 年）g)施設概要
駐車場（大型車：75 台,小型者：414 台）,トイレ,

観光案内所,農畜産物直売所,温浴施設,地産レストラ
ン,フードコート,会議室,調理室,広場,ステージ,農園など約 20 施設

図-3

運営管理時：観光政策課）しながら対応いただいたことも大きな特徴である.加えて,共同企業体各社においても事業段階に応じた専門部署が関与する総合事業として事業を推進した.このような対応を可能としたのは,総合建設コンサルタントであったからだともいえる.

道の駅まえばし赤城鳥瞰写真（提供：株式会社ロードステーション前橋上武）
図-5

本事業の事業推進体制（4）事業スケジュール
本事業は,行政の検討開始から公募まで約 4 年,公募から開業まで約 6 年,運営管理期間が約 15 年の事業である.
表-1 本事業の事業スケジュール
日程
事業内容
2012～2013 道の駅設置の検討開始
2014～2016 構想検討,適地選定など

サウンディングの実施
公募実施方針公表（募集開始）
2017.3
募集要項などの公表
参加表明書
2017.4～5
応募参加資格確認申請書の受付
2017.5～8 競争的対話 第 1～3 回
2017.8
提案書の受付2017.9
事業計画案（計画付事業予定者）の特定
前橋市新設道の駅事業整備運営事業基本
2017.12
協定書を前橋市と共同企業体の間で締結
2018.4㈱ロードステーション前橋上武設立
2018.10
基本計画策定2018.12
事業契約
2016.112017.1

図-4

道の駅まえばし赤城施設図（提供：株式会社
ロードステーション前橋上武）（3）事業推進体制
本事業は,建設コンサルタントとしてかつ公共施設の計画から運営管理の実績を有する当社に加え,株式会社ヤマト,株式会社オリエンタル群馬の 3 社からなる特別目的会社（以下,SPC という.）である株式
会社ロードステーション前橋上武により運営管理を推進している.
本事業では,前橋市が事業段階に応じて,所管課を移行（計画時：政策推進課,設計・建設時：道路建設課,2018.11
事業認定～2019.9
2019.11
基本・実施設計（修正設計業務含む）～2021.3
2021.1
建設・工事監理～2022.12
2023.3
開業（2023.3.21）～2038 運営管理（15 年間）

２．計画付き事業者公募の課題
本事業で採用された計画付き事業者公募は,民間ノウハウを最大限活用するために,敷地及び施設規模・施設配置,事業内容,整備手法（負担者）などに至る全てが事業者の提案であった.そのため,収益などの経営的課題を含めた事業推進に対するリスクが不明確であることが最大の課題であった.さらに,公募時は事業予定地の土地も収用されていなかった.このため,事業者の提案内容の実現可能性に対して不透明な状態であった.
このように,事業予定地に対しては,事業認定などの行政手続きを想定していた.このため,事業者として,今後,計画の変更について,一定程度事業計画などに織り込む必要があった.このような不確定な事項を可能な限り限定し,対処することにより事業を推進していた状況であった.
３．建設コンサルタントの役割（課題への対応）（1）業務発注による役割の明確化
本事業において,基本・実施設計を業務発注することは一つの特徴でもあり,業務発注を行う意義は,①設計根拠の整理及び概算事業費の積算,②責任の所在の明確化であると理解している.
一般的な PFI 事業では,行政が基本計画及び基本設計を実施し概算事業費を算出する.その基本設計及び概算事業費を踏まえ,実施設計は PFI 事業者が実施することが多い.しかし,本事業は,BTO 方式のため整備後の所有者は前橋市となることに加え,行政整備部分と民間整備部分が一体となった施設であり,切り離しが困難であった.そのため,業務発注により,行政整備分の設計根拠（概算事業費の積算）及び行政と事業者の責任分担を明確にすることとした.
基本・実施設計業務に加え工事監理業務など,本事業の推進にあたり,必要な業務について前橋市と協議した.
公募時は,提案によっては計画から設計,建設,運営管理まで 100％民間負担の提案も想定されていたことから,行政の業務発注は最小限と見込んでいたと思われる.しかし,本事業の計画付き事業者公募では,行政負担が減ることだけが,行政としての効果ではないという視点で事業が推進された.ただし,本事業の公募時では,事業者が事業規模及び費用負担者を提案するという点が重要である.当グループの提案は,官民の双方が応分の負担をすることを前提とした提案であり,整備に関しては行政が一定程度の負担をとる内容であった.不確定事項が多い事業であるからこそ,行政とルールを策定し,考え方の根拠や経緯を残すという意味でも,各事業段階において必要な業務を発注し双方で対応していくことが重要である.
（2）事業の安定及び健全運営のための SPC の設立
本事業では,公募時に共同企業体もしくは SPC の組成が条件であり,当社を含む共同企業体は以下の理由から SPC を設立した.
a) 財務の透明化
各企業本体から財務を切り離されているため,財務が確認しやすく,経営が透明化する.また,道の駅を設計・建設する際,多額の借入をする際も,貸借対照表の負債比率が大きくならず,参画する各企業本体の財務が悪化しない.
b) 事業の安定性・継続性
SPC は当該事業の実施を唯一の目的として設立される会社である.他の事業は実施しないため,他の事業の影響を受けず,安定的・継続的に本事業を実施することが期待できる.
また,SPC を設立したことにより,開業後も異なる企業出身の社員が同じ会社のメンバーとして共に働く環境ができ,円滑な運営につながっている.
表-2 本事業の SPC 概要（https://rsmj.co.jp/）
社名
株式会社ロードステーション前橋上武
設立日
平成 30 年 4 月 24 日
資本金１億円構成企業 株式会社ヤマト
株式会社オリエンタルコンサルタンツ
株式会社オリエンタル群馬（3）運営を踏まえた設計・建設の推進
本事業は,公募時から概略の計画を作成しており,事業契約時には工程や整備費を含めた基本計画の議会承認を受けている.そのため,この基本計画は実態としては基本計画と基本設計の中間のような扱いとなった.その中で,基本計画だけでは詳細を詰め切れない内容に関して,基本・実施設計を通して詳細を検討,整理した.
さらに本事業は,設計時にコロナ禍と重なり,整備費の増額や工期の長期化が見込まれたことが大きな出来事であった.特に建築設計に関して,仕様の変更もあり,整備費が大幅に増大することとなった.
先に述べた通り,本事業は整備費を含めた基本計画が議会承認をされていることから,大幅な整備費の増額が困難であった.そのため,土木工事も含めた事業全体の事業費を調整するため,実施設計などの修正業務が発注され,実施設計内容の再度見直しが図られた.建築と土木が一体の事業であるため,行政との交渉前に内部で調整が可能である点は有用であった.
a)決定プロセスの明確化と判断基準の設定
本事業の設計時では,大きく事業全体の統括担当（後の運営管理担当）,設計担当（建築・土木）,建設担当（建築・土木）がおり,設計会議を週 1 で開催し課題を共有し,対策の検討を進めていた.
本事業のような,運営管理まで含まれた事業の場合は,運営管理担当の意向が強くなるのは事実である.運営は 15 年間あり,運営管理担当の意向としては,設計の内容が良かったとしても整備費回収という視点からリスクが少ない選択を選ばざるを得ない.
そこで,決定方針を共有することから協議を行い,最終的には,①安全性の向上,②運営管理費の負担軽減,③将来の利活用への発展の 3 点を優先順位として,設計の修正及び変更の決定を行った.
一般的な行政視点から言えば,公共施設を整備する際に,その後の収益により整備費を回収するという民間事業者の考え方が前提となった事業は少ない.
しかしながら,道の駅のような収益化が可能な公共施設では,稼ぐ（サービス対価）という視点は重要である.例えば,緑陰空間は,その空間で稼ぐことが可能か.さらに,どのように本道の駅の収益に寄与することが可能かなど,運営管理任せではない,設計視点の指標が求められた.さらに,多大な税金により整備された道の駅は,地域に対する整備効果の発現も期待されていた.このような視点を踏まえ,事業者として設計に関する仕様など全てを決定した.
b)テナント先付設計の課題
本事業では,事業採算性を重視するばかりに,テナント先付の設計を目指して進めていた.テナント先付により,早期に設計の精度が高まり,事業計画の見通しも立ちやすく,テナントにとってもテナントの意向をより多く反映した設計が可能となる.しかし,コロナ禍により出店辞退なども発生した.ある程度の期間をかけて店舗の詳細を詰めていたが出店辞退となったケースもある.加えて,後発のテナント交渉
では,早期に交渉ができていれば出店の可能性があった店舗や,飲食テナントのドライブスルー対応,給排水設備やガスなどのインフラ接続,店舗の開口部分などの要望があったが対応することが難しく出店に至らなかったケースもある.
それぞれの事業の条件に左右されるため一概に良い手法を示すことは難しいが,すべての店舗の先付ではなく,先付を一部のテナント（特に地元の有力テナントや企業体力のあるテナントなど）に限定し,その他のテナントは,汎用性のある業種を想定・整理することが望ましい.
本事業のような前例のない官民連携事業においては,基本的なルールや制限に則りながらも事業内容に応じて修正・適用させていくことが重要であった.
そのため,当社のように総合建設コンサルタントとして計画設計業務に加え,事業者やアドバイザー業務の経験を持つ企業が事業パートナーとして,行政や建設会社との調整を行い,リスクを明確にし,不確定事項に対するルールを定め事業マネジメントを行う役割を担うことは有用である.
４．開業後の実態と新たな課題（1）開業後の実態
事業計画の策定においては,リスクヘッジのため事業採算性の根拠の一つとなる想定来場者数の設定に苦慮した.商業施設であれば,坪当たりの売上や来場者数などによりある程度は,算出は可能であるが,本事業のように収益化が困難な空間が多い公共施設はその算出が困難であった.加えて,本事業は一部の施設を PFI 事業者が設計から整備費,運営管理費までを負担しており,投資回収のためにより厳しい事業計画の算出が必要であった.そのため事業計画は,売上想定をベースに 3 案程度策定し,それぞれの案に対して想定し得るリスクとリスクの発現する期間,影響度合いを数値化し反映した.また,適宜事業進捗に応じて,事業計画を見直し・更新しながら経営的なリスクを把握していった.
開業後 1 年を経て,実際の来場者数は,当初目標値よりも 4 倍以上となる 440 万人（2023 年度）を達成した.
（2）開業後の新たな課題
来場者数の増加により売上げも増加するが,その一方で,新たな課題（交通渋滞対応や設備の過稼働による運営管理費の増額など）が発生している.そのよ
うな課題に対して速やかに対応することも重要であることは言うまでもない.
今後,PFI や P-PFI などの官民連携事業が推進される中で,投資判断の精度を高めるために,来場者数（客単価など）を含めた想定収益と投資のバランスを的確に判断するノウハウの蓄積が重要である.本事業を一つの事例として活用することは有益であり,今後もその視点で,実際の運営管理を通した事業のモニタリングを行う.
５．おわりに一般的な PFI 事業では事業費の多くを占める建設を担うゼネコンが主導的な立場で事業マネジメントを推進することが多く,建設コンサルタントは,設計など限定的な役割であることが多いと考える.しかし,本事業では建設コンサルタントである当社が,前橋市及び地元のゼネコンと協力しながら主導的な立場で事業を推進した.これは,地元ゼネコンが設備を中心とした業容から新規開発として公共施設の運営管理まで事業領域を拡大することに挑戦したこと,また前橋市としても事業段階に応じた体制構築を行い,全市を挙げて事業推進をしたことも後押しとなった.
本事業を通し,行政や地方ゼネコンなどの方々と協働するなかで,取り巻く社会環境の変化に応じ,業容拡大や変革が必要であることは感じるもののどう対応していけばよいのか,苦慮している場面も見受けられた.そのような状況のなかで,建設コンサルタントの業容も,従来の受託業務から経営的視点も含めた事業経営や事業マネジメントへの業容拡大の挑戦が求められる局面にあるのではないかと感じる.
今後の建設コンサルタントに求められる役割は,事業の推進とともに,行政と協働し建設業の業容拡大を先導しつつ,防災面も含め,地域の持続的発展と地域価値の向上・創出に対する役割も期待されていると実感している.
謝辞;本事業は,前橋市及び株式会社ヤマトをはじめテナントや生産者の皆様,地域の皆様と共に推進している事業である.本執筆にあたり全ての関係者の皆様へ厚く御礼申し上げます.