論説

銀行監督上の失敗と国家賠償責任──スペイン──

弥

永

真

生

1 国家賠償責任⑴ 憲法と 1992 年法律第 30 号
⑵ 直接責任⑶ 厳格責任⑷ 損害と行政の不作為との間の因果関係
1）不作為と行政の損害賠償責任
2）因果関係
3）行政の不作為における因果関係
2 スペイン中央銀行の内部規則
3 銀行監督とスペイン中央銀行の責任

1 国家賠償責任⑴

憲法と 1992 年法律第 30 号

憲法 106 条 2 項は、「私人は、不可抗力による場合を除き、法律の定める条件に従い、その財産または権利の侵害に対して、損害の賠償を求める権利を有する。ただし、侵害が、公役務の執行の結果によるものである場合に限る。」と規定している。これを承けて、行政の法的体制及び行政手続きに関する 1992
年 11 月 26 日法律第 30 号（Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común）の 139 条 1 項は、私人は、不可抗力による場合を除き、損害が公役務（servicio
público）の正常または異常な執行（funcionamiento normal o anormal）の結果生じたものであるかぎり、その財産及び権利に対する損害の賠償を行政庁か
筑波ロー・ジャーナル 15 号（2013 ： 11）79論説（弥永）ら受ける権利を有すると定めるが、その損害は、現実のものであり、金銭的に評価可能であり、かつ、個人または個人のグループに関して個別化できるもの
でなければならない 1）とされている（139 条 2 項）。
⑵ 直接責任1992 年法律第 30 号 145 条 1 項は、責任の実効性を確保するため、139 条の責任について、私人は、直接（directamente）、行政に対して、その役職員 2）が職務を執行するにあたって生じさせた損害の賠償を請求する（exigirán）と定めている 3）。また、同法 146 条 2 項は、公務員の刑事責任の成否は、刑事裁判における事実の決定が民事責任の成立に必要な場合を除き、民事責任の成否を判断する手続き 4）を停止しないと定める。これらの現行規定は、1999 年法律第 4 号（Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común）5）による改正に基づくものであり、被害者は、民事責任が犯罪から生じた場合（1992 年法律第 30 号 146 条 1 項）6）を除き、直接、当該損害を生じさせた公務員に対して賠償を請求することはできない（HERRERO DE EGAÑA y ESPINOSA DE LOS MONTEROS［2002］pág. 1394）。

1）

See e.g. STS 2 enero 1990（STS 8/1990, 15510/1990）; STS 2 marzo 1994（RJ 1722）.

2）

行為者と国等の公的主体との関係については、判例上、広く解されている。公的主体の被用者や行政上の契約の相手方のみならず、公共サービスの営業許可取得者や公的な業務を遂行する私人たる請負人を含むとされている。たとえば、1990 年 11 月 10 日最高裁判
所判決（RJ 8538）、1991 年 9 月 26 日最高裁判所判決（RJ 6869）及び 1997 年 2 月 11 日最高裁判所判決（RJ 898）など参照。
3）

1993 年 3 月 26 日王令第 429 号の付属文書（anexo）の 19 条 1 項も同様に定めている。

4）

1992 年 11 月 26 日法律第 30 号を承けて制定された 1993 年 3 月 26 日王令第 429 号（Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos
de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial）が手続きを定め
ている。
5）

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For details, see e.g. CASINO RUBIO［1999］; GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO［1999］.

銀行監督上の失敗と国家賠償責任⑶ 厳格責任1992 年法律第 30 号 139 条 1 項の責任は、厳格責任（responsabilidad objetiva）
であると解されてきている 7）。すなわち、国などの賠償責任については、1954
年 12 月 16 日強制収用法（Ley de Expropiación Forzosa）8）（121 条）の制定以
来、学説も判例 9）も厳格責任であると解釈してきており、1992 年法律第 30 号
139 条 1 項も、公役務の「正常な（normal）」執行の結果生じた損害についても賠償するものと定めており、行政行為に過失があったことは要件とされず 10）、
公役務の執行が損害の事実上の原因であれば国等は責任を負い 11）、少なくと6）

なお、刑法典 121 条は、国…その他の公的主体は、事案に応じて、刑事責任を負う者によって生じさせられた損害につき、その刑事責任を負う者がその職務または業務を行う役
員、代理人もしくは被用者または公務員である場合であって、その損害がそれらの者に委託された職務執行によって直接引き起こされたときには、行政手続きのルールに従って請求できる職務の正常または異常な執行に基づく直接責任に影響を与えることなく、かつ、
重複する賠償の可能性はいかなる場合にも排除されるが、代位責任を負うと定める。この条文の文言（sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normalo anormal de dichos servicios）からも、1992 年法律第 30 号 146 条 2 項の文言（no suspenderá）
からも、被害者が加害公務員に対して損害賠償請求することは例外的であると位置づけられている（HERRERO DE EGAÑA y ESPINOSA DE LOS MONTEROS［2002］pág. 1394）。
7）

なお、行政の賠償責任につき民間の保険を付すというアイディアも学界においては提示されている。See e.g. GAMERO CASADO［1999］; HUERGO LORA［2002］; MONTORO CHINER y
HILL PRADOS［2002］.
8）

Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.

9）

See e.g. SSTS 14 octuber 1969（RJ 4415）; 28 enero 1972（RJ 351）; 15 novembre 1979

（RJ 4252）; 2 noviembere 1983（RJ 5404）; 6 marzo 1989（RJ 2176）; 28 enero 1993（RJ422）; 28 diciembre 1998（RJ 10161）; 7 mayo 2001（RJ 4458）; 25 junio 2002（RJ 7169）. また、1954 年強制収用法前のものとして、1943 年 7 月 10 日判決（RJ 856）も参照。
10） See also Consejo de Estado, Dictamen de 2 diciembre 199, núm. 3306/1999<http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-1999-3306>（いかなる場合にも、行政の責任
は、厳格責任の性質を有する賠償の制度（un instituto indemnizatorio de naturaleza estrictamente objetivo）であり、行政に落ち度や不適切な行政の執行があるかとは独立に賠償が成されるものであるとした。そして、公役務において注意がはらわれたか過失があったかは意味がなく、その発生が公役務の執行に帰すべき本物であり（cierto）かつ現実の損害が存在するかどうかを客観的に評価することになると指摘している）.

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論説（弥永）も、建前としては、帰属や近接した因果関係は考慮に入れられてこなかった。
すなわち、損害の発生を回避するためにすべての合理的な予防策を講じていても賠償責任を負う 12）といわれてきた 13）。
しかし、近年では、裁判所は、加害行為に違法性（ilegalidad）がある場合に、通常、行政は賠償責任を負うという立場をとるようになり、違法な行為によって生じた損害を受忍する義務は被害者にはないから、そのような損害は必
然的に不法であるとみなされ（se estiman inexorablemente antijurídicos）、賠
償の対象となるとしてきた 14）。すなわち、裁判例においては、違法性という要件が、行政庁の賠償責任が認められる要件として要求する傾向がみられるよ
うになってきた（For details, see e. g. GARCÍA ÁLVAREZ［2006］）。
そして、裁判所は、通常、公役務の瑕疵ある執行によって損害がもたらされた場合に、賠償を命じてきている（For details, see e. g. MIR PUIGPELAT［2008］;

11） See e.g. STS 19 enero 1987（STS 146/1987, 11475/1987）; STS 3 marzo 1999（STS1447/1999）.
12） たとえば、MIR PUIGPELAT は、過剰な賠償（excesiva amplitud）または実際上の「社会保険」システムが国家責任の名の下に構築されていると評している（MIR PUIGPELAT［2002］
págs. 153 y ss. y 227. See also STS 14 octubre 2003（STS 6299/2003）［aseguradoras universales de todos los riesgos］and STS 5 junio 1998（STS 3681/1998）［convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos ...se transformaría aquél en un sistema providencialista］）。ただし、そのような状況には至っていないとする論者も存在する（e.g. GÓMEZPOMER y SÁNCHEZ ÁLVAREZ［2006］）。
13） もっとも、BLASCO ESTEVE は、損害賠償の対象となる行政行為は、異常な公役務の執行の結果としての（constitutivas de un funcionamiento anormal de los servicios públicos）弁
明できない違法性（ilegalidades «inexcusables»）が認められるものに限定されるべきであると論じていた。そして、人権のように、違法性がないとは弁明できない行政行為の対象事項があるので、弁明できないかどうかを判断する規準としては、非行の証拠、非行の重大さ、行政が利用な可能な資源、適用されるべき法的基準の精緻性、不明確性及び複雑性、行為の対象となる事柄などがあるとしていた（BLASCO ESTEVE［1985］págs. 222 y ss.）。
14） e.g. SSTS 2 junio 1982（RJ 4177）; 4 abril 1984（RJ 1978）; 30 octubre 1990（RJ 8338）;
22 febrero 1993（RJ 542）; 1 octubre 1997（RJ 7741）; 2 julio 1998（RJ 6059）; 16 febrero1999（RJ 1623）; 22 diciembre 2000（RJ 10581）; 27 marzo 2003（RJ 2936）.

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銀行監督上の失敗と国家賠償責任

QUINTANA LÓPEZ［2009a］［2009b］）。とりわけ、たとえば、不適切な免許・許可に基づく行政の損害賠償責任や行政の不作為に基づく損害賠償責任については、事実上は、過失責任の枠組みで判断されてきたと評価することができる 15）。
また、たとえば、医療分野においては、技術水準（lex artis）に従って治療行
為がなされ、治療行為に内在するリスクについて十分に説明を受けて事前に承諾を与えているのであれば、言い換えるならば、公共医療サービスが適切になされているのであれば、法的に、私人は生じた損害を受忍する義務を負うと解されている（See MIR PUIGPELAT［2008］págs. 629 y ss. See also e. g. CUETOP ÉREZ ［1997］págs. 353 y ss.; G UERRERO Z APLANA ［2004］págs. 120 yss.）16）。
この背景には、最高裁判所が下した、行政の賠償責任を否定した、いくつかの裁判例が存在する。すなわち、いくつかの裁判例は行政の責任の厳格責任性を必ずしも否定してはいないが、これらの裁判においては行政には過失がないということが決め手となる論拠とされている。
まず、1961 年 5 月 30 日判決（RJ 2432）は、他人による商標の不適切な登録（4 年後に登録が取り消された）から生じた損害賠償が求められた事案に関するものであるが、最高裁判所は、行政庁による侵害を規律し、具体化する明文の法律上の規定はないとして、民法典 1902 条 17）を適用し、行政には過失はなかったとして、損害賠償請求を棄却した。1969 年 3 月 10 日判決（RJ 1514）は、

15） なお、理由は明らかではないが、GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RRODRÍGUEZ の体系書の第 8 版では、第 1 版（1977 年）から第 7 版（2000 年）まであった「行政の民事責任の直接的かつ厳格な構造（configuración directa y objetiva ）」という見出しではなく、「行政の民事責任の基本構造（configuración básica）」という見出しが採用されている（GARCÍA DE
ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RRODRÍGUEZ［2003］pág.375）。
16） 1992 年法律第 30 号の 141 条 1 項は、本法によって受忍する法的義務を負っていない損
害について私人に加えられた侵害によって生じた損害が賠償されると定めており、不法な（antijurídicos）場合にのみ損害は賠償されるという立場が採用されていると解されている。
17） 「作為または不作為により、他人に損害を生じさせた者は、故意または過失がある場
合には、生じた損害の賠償の責めに任ずる。」

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論説（弥永）民法典の枠組みに、より準拠し、損害賠償請求が認められるためには、損害の発生、行政の故意または過失（culpa o negligencia de la Administración）18）、及び、損害と行政の故意・過失との間の因果関係の 3 つが要件となるとした。
また、1967 年 1 月 18 日判決（RJ 115）も、行政行為が無効とされたこと自体は損害賠償責任が認められることを意味するものではなく、損害賠償が認められるためには、行政に悪意または過失（malicia o negligencia）が認められ 19）、
かつ、損害が現実に生じていることを立証する必要があるとした
これらの裁判例とは若干異なる理由づけで、1981 年 12 月 17 日判決（STS
1676/1981）は、地方公共団体による不当な不許可処分による損害賠償請求を退けた。因果関係が認められる損害の発生が立証されていないことのほか、国の行政の法的体制に関する 1957 年 7 月 26 日法律（Ley de 26 de julio de 1957,
de Régimen Jurídico de la Administración del Estado）の 40 条が、行政行為が無効とされたことのみでは損害賠償請求権を生じさせるものではないと定めていること、事後的に裁判所によって行政の解釈が誤っていると判断されることがあるとしても、その判断規準は事前には論争の余地があり、かつ、明白ではないから、行政は合理的であると考えられる解釈に基づき行政上の判断をしなければならないことを考慮すると、行政行為の無効・取消しが認められたことのみをもって損害賠償請求を認めることは不合理であること 20）などを指摘

18） 1973 年 3 月 26 日判決（RJ 4563）も、これが要件の 1 つであるとし、賠償責任を否定した。
19） 無謀さも恣意性も認められないとして（no es por ningún lado temeraria, ni menos arbitraria）、賠償責任を認めなかった 1968 年 10 月 25 日判決（RJ 4742）も参照。
20） たとえば、1986 年 6 月 10 日判決（RJ 6761）（及びこれを踏襲した 1989 年 11 月 15 日判決（ RJ 8336））も同じ発想に基づいている。また、1993 年 11 月 23 日判決（RJ 10050）及び1994 年 10 月 31 日判決（RJ 7673）は、──現実の損害が主張立証されていないと指摘するとともに──行政の判断は、最高裁判所の意見によれば誤っていたが、論理的でよく組み立てられた法的議論に基づくものであった（fueron producto de una lógica, aunque equivocada
a juicio de esta Sala, y bien construida argumentación jurídica）と指摘して、損害賠償請求を退けた。

84銀行監督上の失敗と国家賠償責任

した 21）。
他方、行政行為の無効・取消し・撤回が損害賠償義務を生じさせるのではな
く、当該行為が違法であり、見解が岐れている争点（cuestiones discutibles）
が含まれる事案においては、行政の責任を排除する「受忍の余地（margen detolerancia）」を行政に与える必要があると国側が主張したのに対し、最高裁判
所は、1989 年 2 月 20 日判決（RJ 2526）において、違法性（ilegalidad）が認められることを責任が認められるための要件とすることは、憲法 106 条に照らして、行政の責任が厳格責任であることと整合的ではないと判示する一方で、「見解が岐れている争点」という規準は、政府が請求者の請求を認諾するという例外的な場合を除き、多かれ少なかれ、反対する根拠はある以上、憲法が一般的な原則として定めている賠償を例外的なものとし、憲法の規定をほとんど適用できないという結果をもたらすとして、この主張を退けた。そして、賠償義務を行政が負うとされるために必要とされる行政の不法行為の主観面は存在せず、侵害の違法性という客観面が存在するとした。
以上のような裁判例及び 1990 年 6 月 25 日判決（STS 4931/1990, 17913/1990）
を経て、1996 年 2 月 5 日判決（STS 661/1996）が下された。この判決は、「受忍の余地」理論を退け、行政は厳格責任を負うとしたが、過失責任（responsabilidad por culpa）であるかのように請求を棄却した 22）。すなわち、行政が適用されるルールを正当な注意をもって（con el cuidado exigible）解釈し、適用した場合には、違法な（ilegal）行政行為から生じた損害は不法（antijurídico）
でもなく、賠償の対象ともならないとした。裁量が与えられて行動する場合や
21） See also STS 10 marzo 1986（RJ 4087）.
22） 判例は、行政の損害賠償責任は厳格責任の性質を有することを前提としているという建前であるが、多くの裁判例において、責任が認められるためには、過失に基づく行為が必要となるかのように事案を解決していると指摘されている（See e.g. LEGUINA VILLA［1980］
págs. 33 y 34; JIMÉNEZ − BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ［1986］pág. 123; CUETO PÉREZ［2000）］pág. 275; AHUMADA RAMOS［2000］págs. 162 y ss.; GARRIDO FALLA［2002］pág. 317; REBOLLO
PUIG［2004］págs. 224 y 225; BAÑO LEÓN［2007］; FERNÁNDEZ FARRERES［2009］págs. 105 y
ss.）。

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論説（弥永）法的な不確定概念を用いて規制するルールを適用する場合には、行政には評価の余地（margen de apreciación）が認められることを認識しなければならな
いとし、判例が指し示す規準に従った、根拠があり、合理的な余地の中で、対象となる可能性のある規制面をすべて考慮して職務を執行する限り、侵害の不法性は否定され、行政の損害賠償責任を追及できる一般的要件の 1 つがみたされないことになるとした。そして、このように解さないと、自己の決定の適法性について疑いが残ることが原因となって、行政の行為が遅延し、公共の利益を著しく損なうことになりかねないと指摘した 23）。
この判決は、以後の多くの裁判例において踏襲されており 24）、先例的価値があると考えられている。そして、違反したルールが十分に明確であったとか、行政に裁量が認められていない、あるいは、不確定法概念の解釈が問題とならない事案などで、行政の損害賠償責任が認められる傾向にある 25）。
学説は岐れており、多数説は、スペイン法においては、行政が負う損害賠償責任は厳格責任としての性質を有すること 26）と整合的ではないとして、この

23） もっとも、この判決には、多数意見が行政の責任の厳格責任性を認めつつ、正当な注意を払って行為したことによって免責されるとすることには明白な矛盾があるとする、
PECESMORATE（判事）の反対意見が付されていた。PECESMORATE は、多数意見は、行政の行為または決定が無効とされることから生ずる行政の損害賠償責任を正統的な厳格責任の範囲外とし、または、過失責任に近づける結果をもたらし、いかなる場合にも、職務執行の結果として生じた損害の賠償を図り、権限の行使を適法なものとし、法律及び法に完全に従ったものとすることを目的として法的に構築された統合されたシステムから明らかに離れているように見えるとした。すなわち、PECESMORATE は、行政は単なる違法性（merailegalidad）を理由に厳格責任を負うべきであり、法に反し、裁判所によって無効とされた決定などから生じた損害が不法（antijurídico）ではないとはいえないという見解によっていた。
24） e.g. SSTS 10 marzo 1998（RJ 2661）; 28 junio 1999（RJ 7143）; 26 septiembre 2001（RJ9548）; 24 enero 2002（RJ 6881）; 30 junio 2003（STS 4575/2003）; 10 octubre 2003（RJ
2004, 263）; 25 mayo 2004（RJ 5592）; 27 diciembre 2005（RJ 4276）; 5 junio 2007（RJ4991）; 31 enero 2008（RJ 1347）; 16 septiembre 2009（RJ 2010, 341）; 14 julio 2008（RJ3432）; 22 septiembre 2008（RJ 4543）; 10 noviembre 2009（RJ 1712）; 1 diciembre 2009
（RJ 2010, 368）; 19 mayo 2010（STS 2607/2010）.

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銀行監督上の失敗と国家賠償責任

ような判例の流れには批判的であるが（e. g. BLANQUER［1997］págs. 51 y ss.;N ÚÑEZ L OZANO ［2000］págs. 201 y ss.; L ÓPEZ M ENUDO , G UICHOT R EINA y
CARRILLO DONAIRE［2005］págs. 51 y ss.; REboLLo Puig y izquiERdo CARRASCo［2006］; BOSCH CHOLBI［2008］págs. 93 y ss.; SUAY RINCÓN［2009］pág. 789）、
そもそも、行政の賠償責任が厳格責任という特性を有するということに批判的な立場からは、最近の判例の傾向は支持されている（e. g. FONT I LLOVET［2000b］
págs. 237 y ss.; MIR PUIGPELAT［2002］págs. 315 y ss.）。実際、立法論としては、厳格責任に対して懐疑的または批判的な学説が多い（For details, see MIR
PUIGPELAT［2002］págs.153 y ss. See also DOMÉNECH PASCUAL［2009］págs. 29
y ss.）。
他方、解釈論としては、上述したように、裁判所が、事実上、過失責任であるかのように適用しているにもかかわらず、判例も学説も、ほとんど例外なく 27）、
現行法の下では、行政の損害賠償責任は、法律上は厳格責任であると解している。行政の損害賠償責任の厳格責任性に対して最も強く反対している MIR
PUIGPELAT ですら、自説を立法論として述べており、通説の解釈に疑問を呈していないようである（MIR PUIGPELAT［2002］págs.40 y ss. y pág.353）。ただし、
DOMÉNECH PASCUAL は、憲法 106 条 2 項が、国家賠償責任を厳格責任と定め、立法者が変更できないものとしているとはいえないと論じている（DOMÉNECH
25） See e.g. SSTS 4 noviembre 1997（RJ 8203）; 29 octubre 1998（RJ 8422）; 11 marzo 1999
（RJ 3035）; 16 septiembre 1999（RJ 7746）; 13 enero 2000（RJ 659）; 18 diciembre 2000
（RJ 2001, 221）; 12 julio 2001（RJ 6692）; 21 abril 2005（RJ 4314）. もっとも、1999 年 2 月 16日判決（STS 1000/1999）は、El Campello 市が決定にあたって大きな解釈上の困難さ（lagran dificultad interpretativa）があったと主張したのに対し、そのような不明確なルールを策定したのは市議会であるとして、民法典 1288 条（契約中の不明確条項はそのような不明確性を生じさせた当事者の有利に解されてはならない）に依拠して、その主張を退けた。
26） 行政が負う損害賠償責任は厳格責任としての性質を有することは、憲法 106 条 2 項に定められているという評価も有力である（BELADIEZ ROJO［1997］págs. 29, 30 y 72; JORDANOFRAGA［1999］págs. 325 y ss.）。
27） ただし、たとえば、BELANDO GARÍN は、行政の損害賠償責任は基本的に過失責任であるという立場をとっている（BELANDO GARÍN［2004］págs.216 y ss.）。

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論説（弥永）PASCUAL［2010］pág. 204）28）。すなわち、多くの論者は「公役務の執行」という文言と 1954 年強制収用法の「正常または異常な公役務の執行」との共通性に注目して、厳格責任のシステムが採用されており、有権者には体制間の選択権がないと解しているが（See MIR PUIGPELAT［2002］págs.216 y ss.）29）、この問題は立法者に委ねられていると解すべきであるとする。その根拠として、憲
法 106 条 2 項は、国家が賠償しなければならないとされる要件を明示的に法律に委ねていることを指摘している。すなわち、この規定は、民主主義的な立法者が憲法のこの規定を具体化するにあたって広範な裁量を有することを明確に示しているとする 30）。
なお、1992 年法律第 30 号の 139 条 1 項など行政庁の責任についての規定の極端なあいまいさには、法的不安定性、紛争の可能性を高め、裁判所の裁量に委
ね ら れ る 部 分 が 過 大 に な り う る と い う 深 刻 な 問 題 点 も あ る が （ e. g. M IR
PUIGPELAT［2002］págs.288 y ss.）、DOMÉNECH PASCUAL や MEDINA ALCOZ は柔軟性という、よい面があるとする（DOMÉNECH PASCUAL［2010］pág. 205; MEDINAALCOZ［2005b］págs.15 y 16）。すなわち、高い不確定性は、争われる事案のタイプが異なるごとに異なって対応する、その事案の独自の状況に対応した解釈を可能にすることになると指摘する。

28） ただし、DOMÉNECH PASCUAL も、1992 年法律第 30 号の 139 条 1 項は、スペインの行政は常に厳格責任を負う旨を定めていると解している。See also MEDINA ALCOZ［2005a］págs.
119 y ss.; MEDINA ALCOZ［2005b］págs. 8 y ss.
29） 1996 年 2 月 5 日最高裁判所判決（RJ 987）は、この問題について、憲法上の論争ではないと述べている。
30） 1981 年 4 月 8 日憲法院判決（STC 11/1981）（FJ 7）及び 2008 年 4 月 9 日憲法院判決（STC 49/2008）（FJ12）は、「憲法は、非常に異なった種類の政治的選択肢の余地が認めるのに十分なほど幅広い枠組みである」とし、解釈規準の適用によって解釈が 1 つに絞られる場合は格別、憲法の解釈作業は、必ずしも公権的に解釈を 1 つに絞りこんで、選択肢やバリエーションに対して戸を閉ざすものではないと指摘し、政治的または政府の選択肢が全部、事前にプログラムされているわけではないから、前もってすべきことは、このプログラムを発展させることであるとしていた。

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銀行監督上の失敗と国家賠償責任⑷ 損害と行政の不作為との間の因果関係
1）不作為と行政の損害賠償責任
1992 年法律第 30 号 139 条 1 項が、公役務の異常な執行により損害が生じた場
合にも行政は損害賠償責任を負うものとしていることからしても、不作為に基づく、行政の損害賠償責任 31）は認められると考えられるが、最高裁判所の裁判例も一般論としてこれを認めてきている 32）。
2）因果関係
最 高 裁 判 所 は 33）、 1992 年 法 律 第 30 号 の 適 用 に あ た っ て 、 相 当 な 因 果（causalidad adecuada）を要求するという立場 34）を採用してきた 35）。最高裁
判所が採用してきた相当な因果の考え方は、たとえば、1998 年 11 月 28 日判決（STS 7123/1998）によると以下のようなものである 36）。すなわち、損害の発生は、通常、1 つの原因の結果として生ずるものではなく、お互いに独立し、または依存する事象と条件の複合の結果として生ずるのであり、それらの事象などは多かれ少なかれ、結果を生じさせる原因力として個別性を有し、行政の
31） For details, see e.g. GÓMEZ PUENTE［1994］［2000］［2002］; NIETO GARCÍA［1986b］;
SORIANO GARCÍA［1994］; ENTRENA CUESTA［1999］; MAGIDE HERRERO［1999］.
32） e.g. SSTS 18 octubre 1993（STS 6952/1993）; 27 noviembre 1993（STS 8099/1993）; 4
junio 1994（STS 4342/1994）; 30 abril 1996（STS 2624/1996）; 31 julio 1996（STS4733/1996）; 26 octubre 1996（STS 5865/1996）; 12 noviembre 1996（STS 6289/1996）; 25
enero 1997（STS 408/1997）; 15 junio 2002（STS 4387/2002）; 29 junio 2002（STS4837/2002）; 20 diciembre 2004（STS 8239/2004）.
33） e.g. SSTS 10 marzo 1969（RJ 1514）; 14 diciembre 1974（RJ 4880）; 16 mayo 1977（RJ2041）; 2 febrero 1980（RJ 743）; 30 marzo 1982（RJ 2356）; 20 enero 1984（RJ 135）; 9
abril 1985（RJ 1752）; 29 enero 1986（RJ 1129）; 23 marzo 1990（RJ 2218）; 3 noviembre
1993（RJ 8570）; 30 julio 1994（RJ 6309）; 9 marzo 1995（RJ 1849）; 2 abril 1996（RJ2984）; 1 abril 1997（RJ 2724）; 23 diciembre 1997（RJ 8901）; 3 marzo 1998（RJ 926）; 20
marzo 1998（RJ 2852）; 28 noviembre 1998（RJ 9967）; 23 mayo 1999（RJ 4382）; 9 julio
1999（RJ 6768）; 14 febrero 2000（RJ 675）; 5 julio 2001（RJ 4991）; 21 enero 2003
（STS 208/2003）. See also SSAN 16 mayo 2002（RJCA 2002/635）; 5 julio 2000（RJCA 2000/
2171）
.

89

論説（弥永）責任の存否を決する因果関係（relación causal）という概念は先験的に、一般的に妥当する（con carácter general）ものとしては定義することができない。
どの事実または条件が最終的な結果をもたらすものとして意義を有するとみなせるかという問題があり、行政法の学説は、行政の損害賠償責任の存否を決する上での原因は何なのかをはっきりさせようとしてきたが、相当因果関係という考え方は、事象の通常の過程で損害が発生すると考えられるか、または、逆に、その可能性は低いかに着目して、前者の場合にのみ、行為と結果との間の因果関係を認め、賠償責任の根拠とするものである。この相当な原因または作用因（causa eficiente）は、仮定的な条件関係（ conditio sine qua non

ある行為

または事実がなければ、他の事実または事象が想定できないということ）を要件とする。しかし、これだけでは、相当な因果を規定するのには不十分であり、当該事件を取り巻くすべての事情を考慮に入れて、行為と事象との間に客観的な相当性（adecuación）、結びつきの蓋然性が存在するかどうかが問題となり、存在する場合に、この条件関係は損害の相当な原因、作用因または密接かつ真の原因であるということになる。したがって、重要でない行為（actos indiferentes）や不適切かつ絶対的に異常な行為は除外される。
また、2000 年 3 月 2 日最高裁判所判決（STS 1651/2000）は、「相当な因果」

34） もっとも、最高裁判所は、一貫して、相当因果理論を適用しているわけではなく、いくつかの裁判例では、さらなる検討を加えることなく、条件関係説（doctrina de la equivalencia de las condiciones）によっているかような判示のみを行っている。たとえば、2000
年 3 月 28 日判決（ RJ 4051 ）は、1997 年 1 月 25 日判決を引用し、また、因果関係を限定的に認めることは、行政の賠償責任の厳格責任性を損なうことになると指摘した 1997 年 6 月
5 日判決（RJ 4599）を引用する一方で、1995 年 12 月 5 日判決（RJ 9061）を引用して、当該事案のすべての事情を考慮に入れることが通常は必要であるとしているが、相当の因果という定式化はしていない。1999 年 5 月 4 日判決（RJ 4911）や 1999 年 3 月 9 日判決（RJ 2434）なども同様である。
35） 行政の損害賠償責任が否定される主たる根拠の 1 つは、行政の行為・不作為と損害との間の相当因果関係が認められないことである。See e.g. SALVADOR CODERCH［2000］p.8.
36） See also STS 5 junio 1998（STS 3681/1998）and STS 28 octubre 1998（STS 6273/1998）«in iure non remota causas, sed proxima spectatur».

90

銀行監督上の失敗と国家賠償責任の原則は、行為者に落ち度（culpa）があったとするためには、結果が、意思決定の自然で、相当かつ十分な帰結であったことが要件となるとしている。すなわち、自然な結果というためには、当初の行為と損害を生じた結果との間に一般に認められた知識に従って、不可欠な関係（relación de necesidad）があり、個々の具体的事案において、原因とされる先行行為が、不可避的な結果として、害をもたらすのに、ほとんど十分（virtualidad suficiente）であったかを評価しなければならない。単なるめぐり合わせ（simples conjeturas）、単なる合致（mera coincidencia）を示す事実上のデータの存在では不十分であり 37）、
これらの事象の間にありうる相互関係を考慮し、行為者の行為と損害という結果との間の結びつきについての厳格な証拠（prueba terminante）が存在してこそ、賠償義務を負う落ち度が明らかになるとした。
最高裁判所は、伝統的に、責任が認められるためには、因果関係は直接、直近かつ排他的（directo, inmediato y exclusivo）でなければならないという考え方を採用してきた 38）。
しかし、因果関係の存在を認める上で、このような要件を課すことにすると、結果に影響を与える十分な因果の結びつきが他にあれば、もはや、排他性の要37） すでに、たとえば、夜間の ATM で強盗の被害を受けた原告が銀行の責任を追及した事案に係る 1997 年 4 月 1 日最高裁判所判決（STS 2312/1997）において、ほぼ同じ判示はなされていた。1997 年 4 月 1 日判決は、行為または不作為―原因―と生じた損害または侵害―効果―との間の明確かつ直接的な結びつき（relación o enlace preciso y directo）を決定するために相当因果の原則（principio de causalidad adecuada）が適用されるとし、この原則
は、行為者に落ち度があるとされるためには、結果が行為者の意思決定の自然、相当かつ十分な帰結（consecuencia natural, adecuada y suficiente）でなければならないと判示した
上で、一般に認められた知識に従って、当初の行為と損害を生じた結果との間に不可欠な関係（relación de necesidad）があるかどうかを個々の具体的事案において評価しなければならないとしていた38） e.g. SSTS 20 enero 1984（RJ 135）; 25 enero 1997（STS 408/1999）; 13 noviembre 1997
（STS 6802/1997）; 6 marzo 1998（STS 1513/1998）; 16 febrero 1999（RJ 1621）; 9 marzo
1999（RJ 2434）; 11 mayo 1999（RJ 4917）; 28 marzo 2000（STS 2500/2000）; 13 julio 2000
（STS 5802/2000）. See also e.g. GÓMEZ − FERRER RINCÓN［2003］pág.273.

91

論説（弥永）件は満たされないことになり、因果関係が重層的、同時発生的または非通例的な場合には、行政の責任は認められないことになり、ほとんどの場合には責任が認められないことになるという批判が加えられてきた（cf. G UTIÉ RRE Z
FERNÁNDEZ［2005］pág. 132）。
実際、最高裁判所も、1974 年 11 月 16 日判決（RJ 4510）において、この定式を緩和しており、因果関係が間接的または同時発生的（mediato, indirecto oconcurrente）であると認められる場合にも因果関係を認めており、その後の最高裁判所の判決もこれを踏襲している 39）。
3）行政の不作為における因果関係
たしかに、菜種油による健康被害につき 40）、当該行政庁 41）は課税との関係
で物品を分類することを任務としており、公衆衛生についての任務を負っていなかったにもかかわらず、国家賠償責任を認めたという事案 42） が存在する（1997 年 9 月 26 日最高裁判所判決（STS 5661/1997））。また、輸血による HiV
感染についても賠償責任が認められてきている 43）。このように、健康行政との関係では、リスクの増加が予見可能であれば、行政庁は被害の発生を防止す39） e.g. SSTS 25 enero 1997（RJ 266）; 26 abril 1997（RJ 4307）, 16 diciembre 1997（RJ1132）; 4 mayo 1998（RJ 4593）; 6 octubre 1998（RJ 7813）; 13 octubre 1998（RJ 7820）; 9
marzo 1999（RJ 2434）; 13 marzo 1999（RJ 3151）; 29 junio 1999（RJ 6332）; 21 julio 2001
（RJ 9167）; 28 julio 2001（RJ 10061）. また、因果関係は直接、直近かつ排他的でなければならないという原則を前提としつつ、要求される因果関係を緩やかに解したものとしては、
1998 年 11 月 17 日最高裁判所判決（RJ 9149）のほか、たとえば、1986 年 4 月 11 日最高裁判
所判決（RJ 2633）, 1988 年 7 月 22 日最高裁判所判決（RJ 6095）、1997 年 1 月 25 日最高裁判
所判決（RJ 266）, 1997 年 4 月 26 日最高裁判所判決（RJ 4307）及び 1998 年 10 月 6 日最高裁
判所判決（RJ 7813）ならびに 2000 年 3 月 15 日全国管区裁判所判決（JUR 2000/157240）などが存在する。
40） 1992 年 4 月 23 日最高裁判所判決（RJ 6783）も参照。
41） Laboratorio Central de Aduanas 及び Sección de Importación de los Productos Agrícolas yTransformados de la Dirección General de Política Arancelaria e Importación。
42） For details, see JIMÉNEZ APARICIO［2003a］and［2003b］.

92

銀行監督上の失敗と国家賠償責任るための方策を講じるべきであり、方策を適切に講じなかったことと損害との間には因果関係が認められるという立場が採用されているようである（たとえば、2004 年 10 月 15 日バレンシア上級裁判所判決（RJCA 2004, 902）など参照）。
また、たとえば、海上管制サービスに関する 2002 年 4 月 9 日判決（STS2492/2002）、都市計画法に違反した建物の代替執行による除却を行わなかった事案に関する 2002 年 6 月 15 日判決（STS 4387/2002）及び学校の建物が破壊されたという事案に関する 2004 年 12 月 20 日判決（STS 8239/2004）などにおいても、因果関係が認められている。
しかし、行政の責任に関して、最高裁判所は、原則として、賠償責任が認められるために必要な、公役務の正常または異常な執行と害を与える結果との間の因果関係は、作為の場合と不作為の場合とでは異なって理解されるという立場をとっている 44）。すなわち、行政の行為（作為）については、侵害は当該行為の論理的結果にすぎない。これとは対照的に、不作為の場合には、純粋な論理的関連性が認められるだけでは、因果関係を認めるのには十分ではない。
純粋な論理的関連性で十分であるとすると、行政が防止策を講じなかったために生じた侵害は行政に帰責されることになるが、それは常識（buen sentido）に反している。常識に照らせば、行政が介入しなかったことを責められるべきなのは、当該事案を取り巻く状況の下で、介入することが求められている場合に限られる。行政の介入により損害の発生を防止できたであろうということから、賠償責任を認めると行政の責任を不合理に拡張する結果になるため、それ
43） e.g. SSTS 26 febrero 2002（STS 1336/2002）; 2 abril 2002（STS 2349/2002）; 23 septiembre 2002（STS 6059/2002）; 7 octubre 2002（STS 6554/2002）; 10 octubre 2002（STS6633/2002）; 17 enero 2006（STS 22/2006）; 24 enero 2006（STS 934/2006）; 25 enero
2006（STS 159/2006）; 17 mayo 2006（SSTS 2947/2006, 2960/2006, 2992/2006, 3004/2006,
3005/2006, 3036/2006, 3037/2006, 3041/2006, 3266/2006）.
44） 近年では、たとえば、2008 年 5 月 16 日判決（STS 2396/2008）（AVA 事件判決）、2009
年 1 月 27 日判決（STS 121/2009）（Gescartera 事件判決）、2009 年 3 月 31 日判決（STS1585/2009）及び 2009 年 11 月 10 日判決（STS 6666/2009）など。

93

論説（弥永）だけでは不十分であり、損害が客観的にそのような行政の不作為に帰することができるような何らかの他の事情、すなわち、行為する法的義務が存在していたこと（la existencia de un deber jurídico de actuar）が必要であるという考え方がとられている 45）。
結局、行政の不作為に基づく損害賠償責任が認められるかという局面において、最高裁判所は、行政の不作為と損害との間に因果関係 46）があることを認定して行政の責任を認めているというよりは、注意義務を怠ったという点での帰責性が行政に認められるかを判断していると評価した方が自然であるといえそうである（See e. g. GÓMEZ PUENTE［2000］págs. 821 − 823）。
実際、最高裁判所は、行政が、その警察的、統制的あるいは検査の権限との関連で、監督における落ち度（culpa «in vigilando»）47）を理由として、損害賠償責任を負うことがありうるという立場をとっているが（たとえば、1987 年 3
月 2 日判決（RJ 3454））、これは、落ち度（culpa）という要素が賠償責任を負う要件の 1 つであり、厳格責任であることは、落ち度が問題とならないことを意味するものではないということを前提とするものである 48）。そして、行政が監督における落ち度の場合に損害賠償責任を負うか否かを判断するにあたっ

45） Fórum Filatélico y Afinsa 事件についての、2010 年 11 月 5 日全国管区裁判所行政部判決の上告審判決である 2012 年 6 月 26 日最高裁判所判決（STS 4493/2012）もこの考え方によっている。
46） For details, see e.g. GÓMEZ PUENTE［1994］págs.191 − 194; LAGUNA DE PAZ［2001］págs.
48 − 54.
47） たとえば、2008 年 4 月 16 日最高裁判所判決（no 277/2008）の原審判決は、直接かつ連帯して責任を負わせるには過剰なものとならないようにするという観点から、通常の監督を超えて網羅的に発見することは求められないと判示して（STS no 277/2008, Fundamento
de Derecho, Preliminar, párrafo sexto）、当該事件において、監督義務違反の責任は問われないとした。
48） スペインの行政の責任の仕組みは厳格責任であるという一般的な性格を持っているが、不作為によって生じた損害の賠償においては、損害の不法性（antijuridicidad）は落ち度（culpa）と区別できず、また切り離して考えることができないと指摘されている。SeeGÓMEZ PUENTE［2000］pág. 821. See also MIR PUIGPELAT［2008］.

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銀行監督上の失敗と国家賠償責任ては、まず、行為する義務を明示的に行政に課している法令上のルールが存在するかどうかが検討されるべきであると考えられている。そして、ここでは、行政が一般的な監督義務を負っているというだけでは不十分であり、損害賠償を請求する者（原告）は、監視義務を行政に負わせる具体的な規範を特定する必要があると解されているが 49）、いったん、それが主張立証されると、行政が責任を免れるためには、法律によって課されている注意と監督のルールのすべてを遵守して職務を執行したことを証明しなければならず、挙証責任の転換。
が生ずる（GUTIÉRREZ FERNÁNDEZ［2005］pág. 141）
また、憲法 106 条や 1992 年法律第 30 号の 139 条以下が厳格責任を定めていることの合理性は、行政行為により害を与えるおそれがあるリスクを発生させる可能性があることに求められるとすると（PADRÓS REIG［2012］pág. 148 ）、
監督や検査を適切に行わなかったことによる損害賠償責任を認めることは説明しにくい。すなわち、監督や検査を行わなかったことは、法のエンフォースメ
ントの観点から重大な問題をはらんでいるが、それからは直接的な損害は生じないからである（R IVERO O RTEGA ［2000］págs. 224 − 225. See also M AGIDEHERRERO［1999］pág. 391）。しかも、行政上の監督や検査については裁量が認められるという特徴を有し、行使するか否かについて裁量性が認められること）。
は司法上の免責につながるということになる（See NIETO GARCÍA［1986b］
なお、1997 年 10 月 7 日最高裁判所判決（STS 5924/1997）は、個々の事案において、結論を導くにあたっては、当該業務を規律するルールについての所轄
行政庁に明示的または黙示的に課されている義務の内容のみならず、スペイン
憲法によって行政行為に求められている効率性の原則 50）に基づいてなされる

49） たとえば、2003 年 3 月 30 日最高裁判所判決（STS 5866/2003）は子どもが病院のエレベーターで負傷した事案につき、付き添っていた母親が注意を払う義務を負っており、病院は責任を負わないとした。
50） 憲法 103 条 1 項は、行政は、客観的妥当性を保持しつつ、全体の利益に奉仕し、効率性、序列、非集権化、非集中化及び調整の原則に従い、完全に正義及び法律の下で、これを行うと定めている。

95

論説（弥永）パフォーマンスの評価が必要であると判示している。

2 スペイン中央銀行の内部規則
スペイン中央銀行の内部規則（Resolución de 28 de marzo de 2000, delConsejo de gobierno del banco de España, por la que se aprueba el
Reglamento interno del banco de España）の 25 条は、職務の執行におけるス
ペイン中央銀行の被用者の保護について定めている。まず、第 1 項は、1992 年
11 月 26 日法律第 30 号の第 10 章（行政庁の損害賠償責任。139 条から 144 条）
及び 1993 年 3 月 26 日王令第 429 号に定められているように、スペイン中央銀
行は、その役職員が法律上与えられた職務と権限の行使にあたって与えた財産及び権利に対する損害を個人に直接、賠償すると定めている。そして、第 2 項は、スペイン中央銀行の直接責任は損害が、雇用または地位に基づいてスペイ
ン中央銀行において形成され、もしくは形成されてきた職務の執行、監督対象金融機関に対する介入、取締役の更迭もしくは清算、預金保証基金、スペイン
中央銀行の被用者共済、スペイン中央銀行の被用者年金基金もしくはその他の公的団体、会社もしくは組織体におけるスペイン中央銀行の代表権の行使から生じたものである限り、スペイン中央銀行の役職員に対する個人の損害賠償請求にも及ぶとする。第 3 項は、スペイン中央銀行の役職員が犯罪行為（delitoo falta）に基づき損害賠償を命じられたときには、当該損害賠償命令の根拠となった事実が第 2 項に規定されている状況と一体となっているかぎりにおいて、スペイン中央銀行は、この損害賠償責任を直接引受け、その額を支払うと定めている。
その上で、スペイン中央銀行は、損害賠償責任が故意または重過失（dolo,
culpa o negligencia grave）のいずれによって生じた場合であっても、被害者に対して直接賠償したときには、対応する手続きに従って、役職員に対して求償する（exigirá）とされている（第 5 項）51）。
26 条は、理事会の決定により、スペイン中央銀行が原告または告発者となる場合を除き、スペイン中央銀行は、25 条の場合において、役職員の弁護活96

銀行監督上の失敗と国家賠償責任動や法的助言などを引き受けるものとされており、それは、請求あるいは手続
き開始時には雇用関係あるいは任用が終了していてもかわりがないとされている（第 1 項）。
これらの規定をふまえて、バーゼル銀行監督委員会のコア・プリンシプルの遵守状況についての国際通貨基金の評価レポート（inTERnATionAL MonETARy
Fund［2012］p.15）においては、銀行監督者の法的保護を求める Principle 1⑸は遵守されていると評価されている。しかし、これらの規定は、スペイン中
央銀行の役職員の保護として十分に機能しているとしても、スペイン中央銀行
自体が損害賠償責任を負う可能性については特段の限定がなされているわけでない。

3 銀行監督とスペイン中央銀行の責任2 でみたように、スペイン中央銀行の内部規則 25 条 1 項は、スペイン中央銀
行は、その役職員が法律上与えられた職務と権限の行使にあたって与えた財産及び権利に対する損害を個人に直接、賠償すると定めており、銀行監督上の失敗 52）に係るスペイン中央銀行の損害賠償責任は行政庁の責任（国家賠償責任）の一類型と位置付けられている。
スペインにおいては、とりわけ、証券取引委員会（CnMV）に金融監督上の失敗があったとして、賠償請求がなされた事案についての裁判例があり、議51） 1992 年法律第 30 号 145 条 2 項は、「行政は、被害者に対し損害を賠償したときは、損害賠償責任が故意または重過失（dolo, culpa o negligencia grave）のいずれによって生じた場合であっても、規則に定められた（reglamentariamente）手続きに従って、役職員に対して求償する。求償するにあたっては、とりわけ、以下の規準が考慮に入れられる: 生じた損害の結果、故意性、職務を執行した行政庁の職員の専門家責任及びそれらと不法行為の発生との関係」と定めている（For details, see e.g. BARCELONA LLOP［2000］）。なお、1999 年
法律第 4 号による改正前 1992 年法律第 30 号の 145 条は、「求償することができる（podrá
exigir）」と定めており、求償するか否かは行政庁の選択であったが、現行法の 145 条は、「求償する（exigirá）」と定めている。また、求償手続きは、1993 年 3 月 26 日王令第 429 号の付属文書（anexo）の 21 条が定めている。

97

論説（弥永）論の蓄積があるが 53）、スペイン中央銀行の責任が追及された事件 54）も存在する。
ブローカーであった AVA が顧客の資産を自己の資金調達の担保に供していたため、顧客が損害を被ったという事件について、2008 年 5 月 16 日最高裁判
所判決（STS 2396/2008）55）は、投資家に対して、代理人（agencia）を通じて投資することに内在するリスクを警告しなかった点で証券取引委員会は証券取引法に違反するとしつつ、証券取引委員会は賠償責任を負わないとした。その根拠は、証券取引委員会が AVA のそのような行為を発見した時点では、すでに、顧客の所有する有価証券には担保権が設定されていたため、証券取引委員会が顧客に警告したとしても、顧客が損害を回避するためにとることができる
方策はもはやなく、証券取引委員会の義務違反と投資者の損失との間には因果関係がないというものであった 56）。

52） もっとも、行政による検査が公役務であると評価できるかどうかという問題はある（PADRÓS REIG［2012］págs. 148 y 149）。行政上の検査（inspección administrativa）は公役
務（servicio público）にあたらず、執行府に属する権力の行使であり、政治的行為または政府の行為という面を有するからである（PADRÓS REIG［2012］pág. 149 ）。
53） 証券取引委員会の責任を認めることについては、たとえば、ALONSO UREBA［1995］
págs. 490 − 492; ALONSO UREBA［1996］págs. 3099 − 3101; DE CARLOS BERTRÁN［1998］págs.
438 − 439; FERNÁNDEZ DE ARAOZ GÓMEZ − ACEBO［1995］págs. 97 − 99; CACHÓN BLANCO［1997］
págs. 320 − 324; VALMAÑA OCHAÍTA［2006］págs. 502 − 514 などは積極的であるが、たとえば、
SÁNCHEZ ANDRÉS［1993］págs. 67 − 88 や ZUNZUNEGUI PASTOR［2000］págs. 110 y 115 などは消極的である。See also FUERTES LOPEZ［1994］págs. 351 − 359; SÁNCHEZ ÁLVAREZ［1999］
pág. 62; PADRÓS REIG［2012］págs. 133 − 154.
54） 現在、係属中のものとしては、株主が原告となっているものであるが、Bankia 事件についての訴訟（See e.g. El País, 9 mayo 2013 <http://economia.elpais.com/economia/2013/05/09/actualidad/1368120038_083110.html>）が最も大規模である。また、<http://www.elconfidencialdigital.com/resources/temp/_TMP_OFFLINE_1368548453716Re
clRespPatrDEF08may2013%20%282%29.pdf> 参照。
55） ZUNZUNEGUI PASTOR は、この判決は、投資者が被った損害について監督庁の賠償責任について判断を下した初めての裁判例であると指摘している（ZUNZUNEGUI PASTOR［2008］
pág. 6）。

98

銀行監督上の失敗と国家賠償責任

他方、Gescartera 事件についての、2009 年 1 月 27 日最高裁判所判決（STS121/2009）は、証券取引委員会に対する損害賠償請求を棄却した。原告である
顧客は定期預金を Gescartera に対して行ったと表現しているが、法形式としては、顧客は、Gescartera との間で、自分の意思で（voluntaria）ポートフォリ
オ管理契約書に署名し、Gescartera が預金受入れ機関ではないことを承知していたことが、その根拠の 1 つとされていた。
同様に、Fórum Filatélico y Afinsa 事件について、2010 年 2 月 5 日全国管区裁判所行政部判決も、証券取引委員会及びスペイン中央銀行に対する損害賠償請求を棄却した。この事件においては、顧客と Fórum Filatélico y Afinsa との間の取引は、預金という法形式ではなく、切手の売却と買戻し（切手に対する投資と流動性確保のコミットメント）という形で行われていたという特殊性があり、判決は、顧客は、自発的に、そのような法を濳脱する（この結果、Fórum
Filatélico y Afinsa は金融取引業を営むために必要な免許を要しないことにな
る）ような契約に関与していたのであり、行政庁が適切に権限を行使し、Fórum Filatélico y Afinsa による、そのような行為をやめさせるべきであったと主張するのは首尾一貫していないと判示した。さらに、判決は、行政庁に対して、その監督と検査の権限を行使することによって、システムが適切に（adecuado）機能することを絶対的に保障すること（garantía absoluta）を求める
ことはできないとし、このような権限を行使することが求められることのみでは、行政庁に責任を負わせる十分な根拠とはなりえない（no puede constituir
título suficiente）と判示した 57）。
この事件は上告されたが、2010 年 12 月 13 日最高裁判所判決（STS 6981/2010）
も全国管区裁判所の判決を支持し、請求を棄却した 58）。すなわち、被告とな

56） 法廷意見は、介入する 3 か月前（1997 年 11 月）に証券取引委員会はその事実を発見したことを前提としたが、少数意見は、介入の 16 か月前（1996 年 9 月）に検査を行った時点
で、投資者に対し警告し、また、保護のための措置を講じるべきであった、そうすれば、繰り返し、AVA に資金を預けるようなことはなかったとした。たとえば、ZUNZUNEGUIPASTOR は、この少数意見に賛意を表している（ZUNZUNEGUI PASTOR［2008］pág. 5 y 6）。

99論説（弥永）っている行政庁が、必要な事実を検査し、チェックする権限を適切に行使しなかったということが立証されておらず、Fórum Filatélico は事業会社であり、証券市場における金融業務を行っておらず、また、預金受入れ機関（entidades de crédito）でも集団投資スキームでもないことを理由として、証券取引委員会には投資者の最善の利益のために行使すべき注意義務違反はないとした。また、経済・金融省及びスペイン中央銀行については、金融商品取引を公衆に提供し、または金融サービスを提供する主体に対する検査権限が法定されているところ、原告顧客が締結していた取引はこれらには該当しないことが指摘された。すなわち、顧客の損害と証券取引委員会やスペイン中央銀行が怠ったとされる監督との間には因果関係（nexo causal）がないという立場を最高
裁判所は採用した 59）。
さらに、1 でみたように、行政上の検査や監督との関連では、広い裁量性が57） MAGIDE HERRERO は、金融機関の監督は、金融機関に適用される規範の遵守を確保するためのものであり、預金者、投資者または被保険者の財産を保護するためのものではないと指摘している（MAGIDE HERRERO［1999］pág. 391）。すなわち、公益（interés general）
を目的とするものであるという捉え方がなされている（See also PADRÓS REIG［2012］pág.
153）。
58） Fórum Filatélico y Afinsa 事件について提起されていた他の訴訟について、上告を棄却した 2010 年 12 月 9 日判決（STS 7071/2010）と同様の理由づけを採用したものである。また、
Fórum Filatélico y Afinsa 事件に係る 2011 年 6 月 27 日判決（STS 4337/2011）、2012 年 1 月 2日判決（STS 267/2012）、2012 年 1 月 3 日判決（STS 41/2012）、2012 年 1 月 25 日判決（STS378/2012）、2012 年 1 月 31 日判決（STS 788/2012）、2012 年 2 月 12 日判決（STS 861/2012）、2012 年 6 月 26 日判決（STS 4283/2012）、2012 年 6 月 27 日判決（STS 4492/2012）及び 2012
年 7 月 3 日判決（STS 4496/2012）なども同趣旨。
59） 当該事件においては、がっかりさせられたと主張されるような信頼を形成する行為は行政には認められず、原告は、商業的領域に属する会社との関係において、自己の自由意
思に基づいて行為したと指摘した（Fórum Filatélico y Afinsa 事件に係るものとしては、2012 年 1 月 2 日判決（STS 267/2012）、2012 年 2 月 21 日判決（STS 861/2012）、2012 年 6 月
19 日判決（STS 4278/2012）、2012 年 7 月 3 日判決（STS 4496/2012）なども参照）。なお、
正当な信頼に基づく行政の賠償責任については、たとえば、MEDINA ALCOZ［2006］及び
LÓPEZ MENUDO, GUICHOT REINA y CARRILLO DONAIRE［2005］págs. 318 − 322 など参照。

100

銀行監督上の失敗と国家賠償責任認められると解されているが、銀行監督との関係でも同様であり 60）、このことは、監督当局が介入するかどうかについて裁量が認められることを意味する
ため、監督当局の不作為と銀行の顧客の損害との間の相当因果関係は、通常、認められないという帰結につながる。
なお、2012 年までの 5 年間で、スペイン中央銀行に対する損害賠償請求に係る判決は 78 件に上ったが、すべての事件で、請求は棄却されたと報告されて。
いる（INTERNATIONAL MONETARY FUND［2012］p.46）
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本研究は JSPS 科研費 24653019 の助成を受けたものです。
（やなが・まさお 筑波大学大学院ビジネス科学研究科企業法学専攻教授）

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