市町村議会議員「災害に強い地域づくり特別セミナー」

災害時における議会の役割
同志社大学大学院総合政策科学研究科教授

自治体の議会は災害発生の非常時に際し、これまたり、現場で実際に救援活動、ボランティア活動を行

では特に何かをするという役割はありませんでした。

うケースも多く見受けられます。議員自身が議会人でしかし、阪神・淡路大震災、東日本大震災と続いたある前にまず住民として災害に対応しています。その大規模災害を受けて、防災、減災にもっと積極的に取中で同時に、執行機関との連絡、住民の要望のとりまり組み、ふだんからしっかり議論し対策を考える必要とめ、地域の避難体制づくりで、議員が議員として果が認識されるようになりました。

たす役割は大きいものがあります。

民間企業、行政の執行機関では、すでに事業継続計画、業務継続計画、いわゆるBCPが策定され始めています。行政機関はどういう事態になっても継続的に提供し続けなければならない行政機能を維持するしくみを考えるようになってきています。
もちろん、まず事前に防災があり、減災対策があり、-防災と減災
災害対策で優先すべきこと
災害時において最優先に考えなければならないことは、人命を守ることです。外からは誰も助けてくれないことを前提に、自助と共助を強調せざるを得ません。

発災時の救援があり、その後の復旧があり、復興があもちろん行政や政府による公助が非常に大きな役割ります。そうした一連のプロセス全体を眺めて災害にを果たすことは否定しませんが、大規模災害が起きる対する議会の対応を考えなくてはなりません。その観と発災直後から、局地的なら数時間、市町村にまたが点で、当面どうしてもやっておかなければならない重るケースであれば１〜２日の間は、もう自分たちで何と要なポイントの１つとしてBCP、業務継続計画が位置かするしかないとこれまでの経験から言えます。そのづけられます。

中で人命最優先をどう実現していくかです。

さて、自治体議会の災害対応をどう考えたらよいで最近、国土強靭化で視点がインフラ整備にばかりにしょうか。議会の防災体制は多くの場合、議場、委員いく気がするのですが、強靭化ももともとは人の命を会室、議員控室、事務局それぞれに管理者がいて管どのようにして守るか、そういう社会をどのようにつく理しているわけですが、庁舎管理自体は執行機関のるかということからきたはずです。そういう観点での人管理下にありますので、その委任命令を受けて議会事命最優先こそ東日本大震災の非常に大きな教訓だっ務局長等が防火管理者等になり管理する図式であるとたと言えます。そしてハードに依存しない人命最優先思います。つまり災害が起きても議会自身で行うことはの減災のソフトに注目が集まりました。

意外になく、議会が被災しても執行機関で対応する構図になっています。

14

新川 達郎

加えて地震災害で露呈したのが都市のインフラ基盤の弱さでした。日本中が都市化したのでどこも同じでしかし、近時の大規模災害でも局地的な災害でもすが、特に造成地の上に建つ都市の基盤は意外に弱議会の役割が大きいと改めて認識され、指摘されていく、液状化現象に対してライフラインもなかなか修復ます。実際、議員の地元で災害が起こった時は議員自しにくく時間がかかることが明らかになりました。その身が災害現場で消防団、水防団の役員として活躍し復旧の方法を考えておかないといけないという大きなvol.113

新川 達郎（にいかわたつろう）

略歴
昭和56年 （財）東京市政調査会研究員
昭和62年 東北学院大学法学部助教授
平成 ５ 年 東北大学大学院情報科学研究科助教授
平成11年 同志社大学大学院総合政策科学研究科教授
平成15年〜21年末 同志社大学大学院総合政策科学研究科長

主な著書『公的ガバナンスの動態研究』（編著）（ミネルヴァ書房、H23年）『京都の地域力再生と協働の実践』（編著）（法律文化社、H25年）

教訓があったと思います。
日本は災害大国ですから被災が今後も予想されますが、被災直後の生命の維持、生活の維持をどう考

村長に代わっていろいろな活動ができる体制づくりまで進んでいます。
しかし、議会の位置づけは全く議論されていません。

えるか。また、支援物資、支援人員の供給体制をどう

例えば災害対策基本法で策定が定められた地域防災確保するか。これは単に、人や物を確保する、大きな計画では一般対策として自然災害への対策が行われ、備蓄倉庫をつくることではありません。支援物資は被東日本大震災を受けて地震、津波、原子力災害につ災者１人ひとりのところに届かないと話になりません。

いては各地でそれぞれの地域防災計画が立てられま

震災直後は多くの支援物資が届きますが、どこにどうした。一般対策の自然災害には、台風、竜巻、洪水、運べばいいのかわからない状態がしばらく続きました。

土砂崩れのような風水害、大規模火災、列車や飛行支援物資は、供給する側だけでなく供給を受ける側の機や船舶の大きな事故などが想定されますが、原子力体制も整え準備しなければなりません。物のサービス災害も含めて当然、防災計画がなければなりません。

も人的サービスも、医療サービスも福祉サービスも、ところで思い起こしてみていただきたいのですが、今それをどこに、１人ひとりの被災者にどのように届けるまでの地域防災計画の中に「議会」という言葉を探しかというしくみを準備しておくことが必要です。てみても見当たりません。

東日本大震災では阪神・淡路大震災を経験した緊

例えば具体的には、庁舎の議会棟が壊れた時に議急医療チームが病院、日本医師会、その他団体から派会は何ができるのか、どのようにしたらよいのかという遣されました。ただし、阪神・淡路大震災で必要とさことですが、議会棟は議会のものではなく執行機関のれたのはどちらかといえば直接的な地震災害で外傷をもので、議会は行政が作成した地域防災計画を使うだ

受けた方の救援で、がれきで負傷したようなケースがけという状況でした。しかし、議会が会議を開く場所多かったといいます。しかし、東日本大震災ではむしが他人任せでよいのでしょうか。そんな事態になったろ、水難、低体温症や、高齢者のケアなど、どちらか時、本格的に議会が機能する議場をいつまでに確保といえば内科的な比重が高い医療が必要でした。そうできるかを考えると、庁舎の建て直しまで待たなけれした点も供給体制を考える上での教訓にしないといけばならない話になります。もちろん現実には仮の場所ません。

を議場に定めれば議会は開けますから機能上の問題は-

地域防災計画に議会の姿が見えない

特にないのですが、そこが議会活動の場として適切な条件を整えているかというと、借りている仮の場所でもあり十分な設備が備わることはあり得ません。

大規模災害を受けた市町村の災害対策を都道府県

法律上も議会の緊急事態対応はあまり期待されていや国がどう支えるかも大きな課題で、それをふまえてませんでした。地方自治法も、何かあったときに議員災害対策基本法の見直しが進みました。市町村の災たちが集まることをそれほど考えていませんでした。

害対策を国が相当程度支援し、一緒に活動し、市町例えば、以前から臨時議会の招集は議長や議員が請

vol.11315求すれば行えましたが、残念ながら知事や市町村長たばかりの災害対策本部に次々に連絡すれば何が起が招集しなければできない構図になっていました。そこるでしょう。それは大混乱です。そのため結局、連れが鹿児島県阿久根市で問題になり、ようやく２年前絡したことがほとんど役に立たない状況になります。の地方自治法改正で臨時議会の招集権限が議長に与えられました。
-

議員が情報の受信・発信のつなぎ目になれるか
東日本大震災では議員、議会事務局や自治体の職議会や議員の第一の役割は情報を結びつけること
では、議会として防災にどのように対応するのか、危機発生時に議会や議員はどのように動けばいいのかなどを考えなければなりません。

員自身が被災者になったケースが多数見られました。

災害時、住民は現地、現場の情報がなかなか手に自分の生命、財産、家族を守りながら近隣社会と関係入りません。マスコミの一般的な情報はあっても個別を持つ個人としての役割と、議員として議会を構成し、の情報はなかなか手に入りにくい。個別の情報はフェ地域についての意思決定をする重要な公共的役割をイスブックやツイッターのほうがはるかに手に入りやす果たす公人としての役割を、分けて考えなければならいという状況も現実に起きています。地域が現在どうない局面に立たされます。これは業務継続計画にも触なっているのか。救援がどこまで来ているのか。そうれる部分ですが、議会を生かすために個人としての活した情報を的確に住民に伝えることが議員の役割にな動に一定の制約が発生せざるを得ません。

るケースも多々あります。避難所の運営でも同じように被災時の具体的な問題として、議場そのものが震議員が情報を伝える役割が大きくなることがあります。

災などで壊れる、津波を受けて使えなくなるようないずれにしても、被災地域や被災者の情報と、そケースがあります。議員自身が被災したり、交通インれに対して災害対策を行う側の情報の双方をどのようフラが壊滅的な被害を受け議会の招集に応えられないにして上手に結びつけるかというところに議会や議員ケースもあります。東日本大震災では、３月議会で重の役割があると考えてよいと思います。

要な議案の議決を終わっていたところはそのまま閉会

ただし、そこまでで終わると地元のボランティアにとすればよかったのですが、そうでないところは予算案どまります。議会も災害対策とその後の復旧・復興にを青空議会で議決したところもあったと聞いています。

大きな責任を負います。その立場でいえば議会は復旧

議会活動はそれで終わるわけでなく、被災後もずっとや復興にもっと早い段階から目を向けなければなりま議会として災害対策の調査や検討、各機関への要請せん。議員一人ひとりが問題をしっかり考えながら救を重ねたところもありました。一方で議会活動はヒトも援、復旧活動に当たることが必要です。単に議員が地カネもモノも大きな制約がある中で行わざるを得ず、元の状況を把握するだけでなく、議会が被災の状況を簡単に集まって意見や要望書を出せるような状況ではしっかり確認するべきです。

なかったと聞いています。

発災後、半月や１か月後に議会や委員会で被災地

台風水害、局所的な豪雨水害でも議員自身が被災に行き状況を把握すると、住民から「今ごろ何しに来者になる場合が当然あります。被災現場の第一線でた」と反発する声が聞かれるという話があります。地

活躍しないといけない場合もありますし、消防団や水域は「何を今さら」でも、議員がきちんと状況を把握防団の分団長、自主防災組織の役員として地域の防災しなければ議論もできません。それも踏まえて、議会活動や、土のうの手配、ポンプの搬出、備蓄物資の配はどの段階でどのような情報収集を行い、どのように布など、被災後の救援活動や復旧活動に尽力するして検討を始めるかというタイミングは非常に重要でケースも非常に多くあります。

す。それは将来の物事の進め方を大きく変える大事ないずれにしても、議員が被害状況を把握しながら現場で活動すると同時に、被災情報を災害対策本部な16-

活動の始まりで、端緒をどのようにつくるかという問題と結びつくと考えてください。

ど執行機関に伝達し、執行機関の災害対策がより的災害に際して議会ではいろいろな調査会や特別委確に進むよう働きかけるという、議員活動のもう一方の員会を立ち上げます。東日本大震災でも急いで発災重要な役割も果たしています。しかし、発災時、発災直後１週間ほどで立ち上げたところが結構ありました。

直後、復旧初期の時期に個別の議員が、立ち上がっすばらしいことですが、実際に被災状況を把握して対vol.113

応策を考える必要がありますし、議会内でできる限ります。ただし国の機関では義務づけられても、都道府整理した上で政策的な対応を議論することが求められ県や大都市以外の地方自治体ではまだ遅れています。

ます。それは議会だけではできず、外部からの支援や、しかし、危機管理計画だけで物事が進むかというと、何よりも執行機関との連携・協力が必要です。議会内進みません。具体的に日常の活動で扱う災害時の対部では議会組織や議会事務局の機能回復が必要にな

応マニュアルをつくらなければなりません。被災直後

ると思います。の対応においては地域防災計画のレベルではなかなか-

災害時の議会の危機管理体制を考えるには難しく、それこそ地震が起これば最初の30秒間は何をするか、３分間で何をするか、３時間で何をするか、３日間で何をするかという初歩的なものしかないのが議会が住民の救援や復旧で働くには、議会が情報現実です。そのような災害時の対応を具体的なマニュ提供できる体制を早くつくること、住民の要望を受けアルとして考えることも、被災状況全体を把握して組て議会内で整理し、執行機関にきちんと伝えるしくみ織体制を整備することも重要です。

をつくることにかかっています。個々の議員でやろうとすると混乱のもとですが、議会で整理した情報を伝えれば災害対策本部も高い優先順位で対応せざるを得-

危機管理において、想定内は防災、想定外は減災ません。別の言い方をすれば、災害対策本部に思いさて、災害時の危機管理にはいくつか問題がありま込みで勝手なことをさせないためにも、議会として救す。災害は一般的に想定内の災害と想定外の災害に援や復旧の対策をできるだけ早い段階でまとめる必要分けられますが、危機管理は想定されるものが起こっがあります。

た時、どのように対応するかだけでなく、想定に入らどちらかと言えば災害時は執行機関優先で対策がない新しい種類の危機、想定を超えた大規模な危機とられてきました。
「執行機関優先」「首長主義」と言がやってきた時、被害をどのように小さくするかも考えわれる地方自治制度では、災害時は特に首長に権限る側面があります。したがって、危機管理は想定内とが集中したわけですが、そのような制度でも議会がや想定外の両方が基本で、想定内のものはあらかじめ防れることは山ほどあり、執行機関の災害対策に議会とげるので防災が主、想定外のものは被災の程度をどのして対応できると考えるべきでしょう。

くらい下げるかという減災の考え方が重要です。効率

東日本大震災では補正予算も含め多くの専決処分性から考えれば想定内のものも含め減災の考え方をがなされ、数百億円から1,000億円を超えるような補正ベースに危機管理体制、防災計画体制に対応すべき予算もありました。
「３・11」の後の専決もたいてい３です。

月末か４月で、４月初めに臨時議会の招集ができた自リスクは震災や集中豪雨だけでなく、土砂崩れや雪治体でなぜ専決するのか不思議な例がありました。その多い地方では豪雪もあります。国際関係を考えればのような状況で議会が物理的な災害に対する防災、制戦争はなくてもテロはありえます。エボラ出血熱やデン度上の防災体制を具体的にどのようにして整備するか

グ熱のような感染症の問題もあります。そのようなリスは今、大きな課題になっています。防災体制とは別のクの管理は、まず自主的、自立的に物事を考えること

言い方をすれば危機をどのように上手に管理するかでが重要で、それに応える自主的な行動が期待されます。

あり、危険が起こりそうな可能性に対し、あらかじめど議会の自主的な活動があってはじめて住民や他の機関のような準備をして対応するか、いざ大変な事態が起に対し発言することができます。

こった時、それに対応してどのように動けるかが問わそうした災害に対し、議会としての対応策を具体的れています。そのような議会の危機管理体制を少し考にどのようにルール化し、危機管理体制づくりをどのえてみたいと思います。

ように進めればよいかですが、議会基本条例を全国

現在は、議会に危機管理計画のようなものがあるわ

500か所の自治体の議会でつくっています。その中にけでも、議会独自の防災計画があるわけでもありませは危機管理、災害対策をすでに定めている自治体もあん。あくまでも執行機関でつくった地域防災計画があるでしょう。ただし、それさえあれば議会の危機管理、るだけです。その防災計画の一環として業務継続計

災害対策が進むかと言えばそうではなく、やはり議会画、BCPが執行機関側で作成されるケースが増えていとしての防災活動、防災体制の整備がなければ実際

vol.11317

には進みません。そのもとが防災計画、危機管理計画し続けられるよう、あらかじめ体制づくりを行っておこですが、議会ですでにつくられたかというと、かなり寂うという業務継続計画の必要性への基本認識がありましい状況です。また、災害対策本部は執行機関の災した。

害対策本部とまぎらわしいので、議会らしい災害対策

災害時、議会と議員がどのように動き活動すればいの組織体制を考える必要もあります。災害からの復興いのかを改めて確認しました。被災時の執行機関とのを通常の議会活動の延長で行うところも多いと思いま

協力、支援だけでなく、執行機関が適切に働いているすが、それについても考えなくてはなりません。

かをチェックする役割も大きいのですが、大津市の場執行機関でつくる復興計画も、計画づくりの段階か合は地域防災計画をベースに議会BCPを策定しました。

ら議会としてきちんと発言することが必要です。東日その基本になったのが業務継続の体制づくり、そのた

本大震災以後の動きとしては、議会が復興計画を議めの活動の基準づくりでした。

決事件に追加するケースが出てきました。議会も復興

業務継続体制でまず最初に必要なのが議会事務局に責任をもって関わる動きが進んでいます。議会としによる議員と職員の安否確認です。職員同士の安否確て防災計画をつくり、業務継続計画をつくり、そのもと認、議員の安否確認を当然行います。大津市の場合で議会機能をできるだけ早い段階で回復させ、その機は安否確認後、緊急時に参集する事務局職員の順番能を維持する。それがこれから基本になると考えていを決めています。住居地や勤務時間内かどうかで事情ます。

は変わりますが、基本的には事務局に集まり、事務局-

18

台風で議会BCPが発令された
大津市の事例が壊れた時には第２、第３の参集場所が決まっています。議員の安否確認を行いつつ議会では議員による緊急時の対策会議「災害対策会議」が直ちに設けら議会が業務継続計画、BCPを策定して緊急事態発れます。これは執行機関の災害対策本部と同時に設生時に即応する体制をつくることができるかですが、置される規定になっています。災害対策会議で議員が残念ながら考えているところは全国でもまだ少数で、まず最初にすべき基本的な行動も決まっています。

ほとんどは欠けたままです。そもそも議会の危機管理

災害発生時に議員は実際このような行動をします。

体制ができていませんし、災害時に議会組織内部の初動期は安否確認、情報収集と、議会内に災害対策指揮命令系統や情報の受信・発信はどのようになって会議を設置する。この会議に参集するまで時間的な余いるのでしょうか。首長が議会を招集するまで待つの裕があるとき、その間は地域の救援活動等にしっかりでしょうか。本来なら被災地の自治体の運営に関わる従事します。災害対策会議が設置された後には議員べき議会が、それができないまま時間だけ過ぎること活動に専念し、３日から１週間の間は情報収集を行いも起こりかねません。

ます。災害対策会議は議員個々の事情に配慮しながら議会の機能を被災時、少しでも早く回復させるのが指示を出す役割を果たします。約１週間が経過すると業務継続計画の基本的な考え方です。災害時に議会災害対策会議の役割は終わり、次のステップで議会のがどのように集まって議論できるか、その前提となる通常機能において災害復旧対策、復興対策を進めて議員との連絡、安否確認も含めた体制をどのようについきます。この段階で災害対策会議は解散します。

くればよいのか、議会事務局の職員はどのような位置

災害対策会議は議長、副議長、議会運営委員会のづけで集まればよいのか。現行では多くの場合、議会委員長、各会派の代表で構成されます。集まる人の事務局は災害時に執行機関の総務部門に位置づけら順番なども決めています。よほどのことがない限り必れ、災害対策本部の総務部門のお手伝いに行くというず参集できるしくみです。この時期は交通手段を確保位置づけですが、それであれば議会の機能を回復さし議会活動を物理的にどう維持するかという観点も大せるために議会事務局に動いてもらいやすいように、事です。どのようにして集まるか。交通機関が途絶し工夫する必要があります。ても歩いて来られる人とそうでない人があり、例えば１つの事例を紹介します。私が関わった滋賀県大津出張中に大災害が起こって地元に帰りたくてもすぐ帰市のBCPで「市議会だより」に趣旨と内容が掲載されれない時はどうするかもBCPに書かれています。防災ています。議会としてのBCPを策定しましたが、なぜ計画が想定する大、中、小の災害発生時、議員がいつくったかというと災害時に議会の本来の役割を果た

ろいろなシチュエーション、状況や条件のもとでどう行

vol.113

動すればいいか、全てBCPに入っています。
BCPの役割は安否確認や参集だけではなく、重要なのは議会の機能を維持することです。次に必要なの対策本部付になりますが、執行機関にお願いしてその位置づけを議会との連絡・調整役に直しました。まずそのような連絡体制をつくることが重要です。

は議論するための通信インフラと議場の機能です。実

執行機関への関わり方は災害対策本部にお願いす

際は議員が自宅に帰れないとか供給が絶たれることもるだけでなく、議会が積極的に関与しその役割を果たあるので、備蓄やライフラインの代替施設も確保しなす制度もいずれ必要になると思います。具体的には地ければなりません。大津市の場合は議場が庁舎内にあ域の防災対策の基本条例のようなものを考えることにり、執行機関の防災計画で非常用発電装置や備蓄はなるでしょう。災害対策を進める上で議会そのものが確保されています。耐震基準もかなり良好な状態の施積極的に関わる場面がいずれ必要になり、救援段階よ設がいくつかあり、そこを第２議場、第３議場として想りも特に復旧や復興の段階の議会の役割は大きいと思定し、情報通信システムも第２、第３のシステムを用います。

意して、物理的な議会機能の維持を考えています。

議会では総合的に危機管理の考え方を持たなけれさて、業務継続を考える時、議会の仕事はまずきちばならず、業務継続計画はその一部に位置づけられるんと審議して執行機関に的確な情報を伝えることにあと思います。緊急時は危機管理者としての議長、事務ります。その観点でどのような情報を収集し、どのよう局長、危機管理担当の組織、さらに議運、各種委員に整理し政策の意思決定に生かすかという情報収集

会等を通じて復旧や復興につながる図式を考えておか機能が非常に重要です。地域の災害情報の収集はなければなりません。物理的な施設の整備も重要で、個々の議員の力量によるところが大きく、各議員を通備蓄や情報通信体制は生命線ですからこれはしっかりじて情報を集められるような議会内のしくみ、災害情守る。また、議場は意外に耐震レベルが低いところが報の収集体制をつくろうとしていますが、実際はなか多く、議場の耐震も少し意識して考える必要があるとなか難しいようです。

思います。

議会の防災計画がつくられ防災訓練が行われ、業最後に復興での議会の役割をお話します。従来、務継続計画がつくられるわけですが、計画はつくった

災害復興はもっぱら執行機関、場合によっては国の方だけでは何にもなりません。今は計画に基づいて年２針に基づいて県、市町村が動くことが多い一方で、議回程度、みんなが集まって図上演習で災害を想定し、会はあまり関係なく、このようにしてほしいとの要望が実際に動いてみることをやっています。そのような演習出されていると伝えるのが役割でした。しかし東日本を通じてBCPの精度を上げるよう、考えていきます。

大震災のような大災害や各地で起こった豪雨水害など

大津市では2014年の台風18号、19号の水害で被災を見る限り、もう従来のような行政中心の復興計画のし災害対策本部もでき、議会BCPが初めて発令されま進め方では多くの人の満足を得ることは難しく、議会した。職員の参集はうまくいきましたが、残念ながらとしてきちんと対案を出し、住民と一緒に復旧や復興議員の参集はうまくいきませんでした。地元の消防団、を考え始める時期が来ているかもしれないと思います。

水防団に関わっているため、緊急時の参集順位が高くその第一歩が復興計画で、行政の計画に議会がどても集まれなかったケースがありました。
-

地域の防災対策のために基本条例が必要なのではないかう参加するかという点です。復興計画を議決案件として議会も責任をとる。できあがった計画について監視、チェックする。それらを通じて議会も責任を持ち、復興を一緒に考えることが重要になると思います。

議会の防災対策では当然、執行機関の防災対策と災害時、住民の代表である議員で構成される議会の関係を考えなくてはいけません。災害対策本部に議は、意思決定機関として行動することが基本です。危会をどう位置づけるかは執行機関の考え方次第ですが、機に際し、自治体の意思決定機関であることは、意思通常はオブザーバー参加のような形で認められます。

決定し続けなければならず、それを止めるわけにはい

議会の全員協議会に対し災害対策本部が説明するよかないということです。もちろん発災時のその瞬間にもうな形はこれまでも進められていますが、改めて災害意思決定せよとは言いませんが、救援、復旧・復興の対策本部と議会との連絡・調整の関係をつくる必要が各段階で機能を十二分に果たすしくみをどうつくるかあります。大津市の場合は議会事務局の職員が災害が、災害に際しての議会の役割だと考えます。

vol.11319