東日本大震災以降に成立した復興関係法等からみた復興まちづくりの再検証
都市研究センター副所長兼研究理事
前内閣府大臣官房審議官（防災担当）兼災害対策法制企画室長
佐々木晶二（まえがき）

政府の基本方針とその定めるべき事項、筆者は前職において、大規模災害からの市町村の復興計画とその定めるべき事復興に関する法律及び災害対策基本法等の項、復興事業を実施するにあたっての

一部を改正する法律（共に平成 25 年 6 月に様々な特例を整理し、事前に法制化した成立）の法案立案作業の責任者であった。

ものである。

その法案立案作業の中から得られた知見に(2) 大規模災害からの復興に関する法律か基づき、二つの法律の概要とそこから得ららみた復興まちづくりの再検証の視点れる東日本大震災の復興まちづくりの再検法制上は、この法律は、東日本大震災

証の視点、さらには、具体的に、津波対策の復興には適用されないものの、東日本として実施すべき土地区画整理事業の今後

大震災の復興過程で課題となった論点のあり方、防潮堤と復興まちづくりの関係、を踏まえて立案されたものであること

地区防災計画の活用方法、用地取得方法のから、この法律に新たに加えられた視点

迅速化方法、防災集団移転促進事業で移転

は、復興まちづくりの視点として重要で促進地域に市町村が取得した土地の集約方ある。

法の５点について詳しく、具体的な対応策の提案を提示したい。

例えば、政府の復興基本方針においては、人口の将来の見通しや土地利用の方針を定めることとしている。この観点は、

Ⅰ

大規模災害からの復興に関する法律及復興事業が少子高齢化の中で無駄で過び災害対策基本法等の一部を改正する法

大な投資とならないようにするために律から得られる、復興まちづくりを再検も重要であるが、残念ながら、東日本大証する全般的な視点

震災においては、被災地の人口の将来見
通しや土地利用の方針が示されること

１．大規模災害からの復興に関する法律からの視点(1) 大規模災害からの復興に関する法律の概要はなかった。そのほか、この法律では義務づけられた、市町村が復興計画を策定する際の住民参加手続きや、都道府県が管理する部分がおおい防潮堤について

この法律は、東日本大震災において、の都市施設としての都市計画決定など

法律に基づく復興対策の実施の遅れがの手続きについても、東日本大震災の復生じたことを踏まえ、あらかじめ、大規

興過程では十分に実施されなかった可模な災害が発生した場合の政府の体制、能性がある。その他のこの法律に基づく

再検証の視点については、注１参照。

ちづくりの再検証の視点となりうる。その詳細は注２参照。

２

災害対策基本法等の一部を改正する法律からの視点(1) 災害対策基本法等の一部を改正する法
律の概要
災害対策基本法等の一部を改正する

Ⅱ

津波被災地における土地区画整理事業の実施の注意点(1)東日本大震災における土地区画整理事
業の現状

法律においては、応急段階において、市

大規模な土地区画整理事業を計画して町村や都道府県の機能が失われるよういる陸前高田市においても、既に、全域な大規模災害の場合に、国の災害緊急事

地区事業認可が行われたが、今後とも、態の特例や、国が都道府県や市町村を代事業実施に併せて、土地区画整理事業の行する規定を整備するとともに、災害予施行地区を狭めることは重要と考える。

防段階においても、あらかじめ、一時的（注３）

な緊急避難場所と生活をする避難所をさらに、今後予想される南海巨大トラ

分けて指定すること、避難活動の時に支フ地震に備える観点からも、現時点で明援が必要となる方々の名簿を個人情報

らかになってきている、津波被災地での保護条例の規定にかかわらず、整備し、土地区画整理事業の教訓を明らかにした

一定の条件の下で外部利用を図ることい。（注３）。

など、災害予防段階で対応の充実を図っている。また、共助の促進という観点か(2)津波被災地における土地区画整理事業の実施の注意点

ら、地区住民が率先して予防段階、応急

ア.津波被災地のうち、低地として残す地域

段階での防災活動を自ら地区防災計画

は土地区画整理事業の施行区域に含めるとして策定し、それを法定の地域防災計

べきではないこと。

画に位置づける制度も創設された。

平成 23 年度第 3 次補正で土地区画整理(2) 災害対策基本法等の一部を改正する法

事業の盛り土造成費が補助対象となるこ

律からみた復興まちづくりの再検証のとが明らかになったが、その際の記者発

視点

表資料では、低地から高台に宅地を飛ば

復興まちづくりは、今後発生する可能す場合に低地も含めて、土地区画整理事性のある同規模の災害に対する予防的業の施行区域にするイメージ図が示され機能をもったまちづくりという側面をている（注４）。

持っていることから、災害対策基本法のしかし、低地部分から高台に移転した

特に予防という観点が重要である。特に、い地権者は多いものの、低地に移りたい

地区防災計画のような地域の共助とい地権者がほとんど存在しないことから、

う取り組み、避難を中心としたソフトな

土地区画整理事業の換地設計で、低地か取り組みの重視という災害対策基本法

ら高台に換地を定めることは非常に困難の改正の視点というのは、現在の復興まである。仮に、低地に保留地を集めれば、

保留地処分金がほとんど確保できず、土ているように、低地部分は防災集団移転

地区画整理事業の採算性が確保できない。

促進事業として、希望者の土地を市町村

また、低地をすべて都市公園にするといが買収して、土地区画整理事業の施行地

うのも、復興計画上都市公園の必要性を区である盛り土地区又は高台に造成され説明することが困難である。

た土地を、低地の土地を売却した地権者

このような津波被害にあった低地につが購入するという対応をすべきである。

いては、陸前高田市でも追加的に実施し（図表－１）（注）右下の図の、下から上に飛ばす黄色の矢印が問題。出典は注４参照。なお、この図面は第 3 次補正予算の付属資料であり、当時、著者は都市局総務課長であったので、十分に図面をチェックができなかったことについては、申し訳なく思う。
イ．土地区画整理事業の施行地区は、現地

震災の現状をみれば、少なくとも 4 年以再建の意向等を随時把握して、施行地区

上の年月がかかる。このため、従前地権の減少に努めること。

者が現地に戻って再建する意向は、被災

土地区画整理事業で津波の被害にはあ

後、時間の経過に伴って、現地での再建ったものの、盛り土で対応する地区につ意向が減ってくる。これを踏まえ、地権

いては、造成工事を終えて、従前の地権者に対するアンケートを随時行って、土者が住宅等を建築できるまで、東日本大地区画整理事業の盛り土地区の面積を随時変更して縮小を図ることが適当である。

流れる傾向にあるので、意向把握を随時

土地区画整理事業を高台で実施する場

行って、高台造成の区域についても、見合にも、低地の土地を売却して、売却し直しを図ることが適当である。女川町でた土地の近くの高台の土地を購入する意

は都市プランナーの宇野健一氏（注５）

向についても、高台での造成工事の終了の努力で施行区域の縮小案がまとまってが待ちきれずに、離れた土地での再建にきている。

（図表－２）当初の女川町の事業計画案（注）女川町の図面は、この図面以下、宇野氏提供。

（図表－３）宇野氏の提案した事業区域縮小案）宇野氏の提案した事業区域縮小案

ウ．換地の特例である「津波復興住宅等建換地の特例である「津波復興住宅等建考える。

設区」及び「復興一体事業」は今後の津

また、土地区画整理事業と土地改良事

波被災地で用いることは慎重であるべき
慎重であるべき業を一体的に実施する「復興一体事業」

こと。

については、低地から高台へ移った後の津波復興住宅等建設区を定めた
津波復興住宅等建設区を定めた場合は、土地を田畑として活用する場合に有効に

土地区画整理事業を施行する区域の全域なると想定していた。しかし、に述べたの地権者から、換地の申し出を受けるこ

とおり、低地から高台への移転についてとが前提となる。このため、上記とが前提となる。このため、上記イ．には、防災集団移転促進事業で実施するこ

記載したような地権者の意向の変化を踏とが適当であること、また、従前宅地でまえて、施行区域の縮小を図を図り、又は、あった地区を田畑に戻すという具体的な工区を分けて、先行的に特定の地区の工二―ズが乏しいこと、二つの事業を同時ズが乏しいこと、二つの事業を同時事を行うことができない。この換地の特に行うことから手続きも複雑になること、

例と同じ効果は、ア．で記載したとおり、

東日本大震災の被災地においても、実際

防災集団移転促進事業によって、地権者に行われている地区はないに行われている地区はないと理解しておが低地の土地を売って高台の土地を購入

り、復興一体事業をあえて活用する
復興一体事業をあえて活用するにはすることで十分に実現することから、具慎重であるべきと考える考える。

体的にメリットのない津波復興住宅等建設区を事業計画に定める必要は設区を事業計画に定める必要は乏しいと

エ．土地区画整理事業の事業計画を設計す
土地区画整理事業の事業計画を設計す

るにあたっては、できるだけ既存の道路

線形をかえる道路設計や都市公園の整備を尊重した道路計画とすること。

などは地元住民の理解をえることが難し

今回の津波被災地においては、従前かいと考える。

ら津波の被害にあっており、その際の復なお、土地区画整理事業の設計につい興事業として、旧法等に基づく土地区画ての法令上の縛りは、施行規則第 9 条に整理事業等を実施していることによって、規定されているものに限られるのであり、相当程度既存の道路が整備されている場

その以上の細かな技術基準は、技術的助合が多い。このような場合には、無理に、言として国土交通省からしめされている幹線道路を直線的に整備することによっものであるが、市町村による土地区画整て、従前の区画道路設計を大幅に変更す

理事業の実施及び都道府県による設計のることを避け、できるだけ既存の道路設概要の認可は、自治事務であり、技術的計を尊重して、道路設計、宅地割を行う

助言に縛られるものではないことにも、べきである。

施行者である市町村は十分に留意すべき

そもそも阪神・淡路大震災で火災によである。

り延焼した密集市街地であれば、区画道

なお、女川町では、宇野氏が、当初書路の整備によって、再度災害を防ぐといかれた大幅に既存の道路設計を変更する

う意義について地元地権者を含めて理解案から、既存の道路の線形を生かす案をしやすい。しかし、津波による被災市街

具体的に提案し、現実に事業計画が変更地においては、盛り土を行うことには理されている。また、切り土地区において解がえやすいものの、区画道路や幹線道

も、地形を生かした造成計画に変更して路の整備というのは、津波への防災機能いる。これによって、桜の植えられていを有するものではなく、地元の地権者のる斜面も保存が可能となり、また、切り理解も得にくいことを、関係者は再確認

土、盛り土が減り、擁壁も減るなど、コすべきである。

ストの縮減と将来の監理コストを軽減し

要は津波の被災地において、再度災害つつ、空間価値をあげる取り組みをしてを防ぐために盛り土を行うことが、土地いる。このような取り組みを、国、県、

区画整理事業の主たる目的であり、それ市町村とも是非とも各地区において、展をもって事業目的は達すると考えられ、開していってほしい。

無理に道路を新設したり、既存道路との（図表－４）従前の既存道路を大幅に変えた事業計画案（図表－５）宇野氏が作成した既存道路を生かして桜並木を保存した事業計画

（図表－６）大幅に切り土を行った従前の事業計画案（図表－７）宇野氏が斜面の地形を利用して切り土を減らすとともに管理が難しい擁壁をなくした事業計画案

Ⅲ

海岸保全施設の高さと復興まちづくりの計画調整について象とする津波高を大幅に高くすることは、施設整備に必要な費用、海岸の環境や利用に及ぼす影響などの観点から現実的で

１

東日本大震災を踏まえた、海岸保全施はない。しかしながら、人命保護に加え、設の高さの基準と復興まちづくり関係の住民財産、地域の経済活動の安定化、効制度の立案経緯について（ 重要な法令・率的な生産拠点の確保の観点から、引き通達等の発出時期順の整理）

続き、比較的頻度の高い一定程度の津波(1)平成 23 年 6 月 24 日、津波対策の推進

高に対して海岸保全施設等の整備を進めに関する法律施行。この法律第 13 条第 2ていくことが求められる。
」（ｐ９）

項では、国及び地方公共団体は、津波に（3）平成 23 年 7 月８日通知、農林水産省

よる被害の特性を踏まえ、津波により被農村振興局防災課・水産庁防災漁村課・害を受けた地域の復旧及び復興に当たり、国土交通省水管理・国土保全局海岸室・

当該地域の産業の復興及び雇用の確保に

港湾局海岸・防災課「設定津波の水位の特に配慮するよう努めなければならない

設定方法等について」（注７）。記者発表と規定されている。

資料において、以下の記述あり。「現在、(2)平成 23 年 6 月 26 日中央防災会議「東東日本大震災の被災市町村では復興計画

北地方太平洋地震を教訓にした地震・津づくりが進んでいますが、まちづくりの波対策に関する専門調査会中間とりまと計画の策定のためには、復旧が行われるめ（注６）。以下の記述あり。「一方、海海岸堤防の高さ（天端高）が明らかにな

岸保全施設の整備についてみてみると、っていることが重要です。本通知では、

これらは設計対象の津波高までに対して

痕跡高や歴史記録・文献等の調査で判明

は効果を発揮するが、今般の巨大な津波した過去の津波の実績と、必要に応じてとそれによる被害の発生状況を踏まえる

行うシミュレーションに基づくデータをと、海岸保全施設等に過度に依存した防用いて、一定頻度（数十年から百数十年

災対策には限界があったことが露呈されに一度程度）で発生する津波の高さを想

た。」
（ｐ４）
「東北地方太平洋沖地震や最定し、その高さを基準として、海岸管理大クラスの津波レベルを想定した津波対者が堤防の設計を行うこととしていま策を構築し、住民の生命を守ることを最す。」

優先として、どういう災害であっても行(4)平成 23 年 9 月 28 日最終報告、中央防政機能、病院等の最低限必要十分な社会

災会議「東北地方太平洋地震を教訓にし経済機能を維持することが必要である。

た地震・津波対策に関する専門調査会最このため住民の避難を軸に、土地利用、

終報告（注８）→海岸保全施設の整備の避難施設、防災施設などを組み合わせて、

考え方は中間とりまとめと同じ。

ソフト・ハードのとりうる手段を尽くし(5)平成 23 年 10 月 21 日発表、平成 23 年

た総合的な津波対策の確立が必要であ度国土交通省第 3 次補正予算の概要。以

る。」
（ｐ８）
「海岸保全施設等の整備の対下の記述あり。
「全面買収、かさ上げに補助する津波復興拠点整備事業の創設、防ともに、補助率を引き上げることとして

災集団移転促進事業に対する大幅な用件いる。

緩和、土地区画整理事業に対するかさ上げの補助対象化」（注９）(6)平成 23 年 11 月 16 日提言、国土交通省

２

海岸保全施設の高さの基準と復興まちづくりの時期のずれについて「海岸における津波対策検討委員会提言(1) 平成 23 年 3 月 11 日の東日本大震災の（注 10）」→平成 23 年 7 月 11 日の課長

発災後、平成 23 年 6 月の中央防災会議

通知と内容は同じ。

の専門調査会で、高頻度と低頻度の津波(7)平成 23 年 12 月 14 日、津波防災地域づに分けて、高頻度の場合の津波について

くり法公布。この法律の第 10 条によれば、

は、海岸防災施設の整備の必要性を述べ

市町村の定める推進計画において、海岸たのち、同年 7 月に国土交通省、農林保全施設等の整備に関する事項、津波防水産省の課長通知によって、高頻度は数

護施設等の整備に関する事項を定めるこ十年から百数十年に一度の津波についととされている。

ては、海岸保全施設で対応し、それ以上(8)平成 24 年 1 月 6 日、東日本大震災復興の低頻度の津波については、地域防災計

交付金制度要綱策定（注 11）。→国土交

画、都市計画で対応するように通知して通省分は、国土交通省第 3 次補正予算といる。

内容は基本的に同じ。

(2) この海岸保全施設の整備水準の事実上(9)平成 25 年 6 月 28 日、災害対策基本法の地方公共団体の通知の段階では、市町等の一部を改正する法律において、地区村が実施する復興まちづくりの内容はの避難計画や備蓄計画を地区単位で自主不明であったが、10 月 21 日の国土交通

的にさだめ、それを地域防災計画に位置

省の補正予算の記者発表において、防災

づける地区防災計画の制度が創設された

集団移転促進事業の要件緩和、土地区画（注 12 ）。

整理事業のかさ上げ補助などが明確化(10)平成 25 年 6 月 28 日、大規模災害からされ、低頻度の津波について、復興まちの復興に関する法律公布。この第 10 条第づくり側で対応することが可能になっ2 項において、市町村の定める復興計画

た。

においては都市施設としての防潮の施設、(3) この海岸保全施設の基準の通知と、復興

津波防護施設等を定めることとされていまちづくり側の制度が固まる時期のずる。

れから、海岸保全施設の基準については、(11)平成 25 年 11 月 29 日公布された、東防災集団移転促進事業等の復興まちづ

南海・南海地震に係る地震防災対策の推くりの事業内容の充実が反映されてい進に関する特別措置法の一部を改正するない。また、復興まちづくりの事業内容

法律においては、第 12 条において、市町が明らかになってからも、その内容に変村が定める津波避難対策緊急事業計画で、更を加えていないことから、海岸保全施

避難施設及び避難路の計画を定めるとと設の基準は、復興まちづくりの事業内容

に左右されないものと海岸法を所管す

り、一方的に海岸管理者の意見を強行る国土交通省水管理・国土保全局、港湾

すべきものではない（注 13 ）（注 14 ）。

局等は考えていると想定される。
(2) 平成 24 年 1 月に決定された東日本大３

海外防災施設の高さの基準についての

震災復興興交付金制度要綱に基づけ

課題

ば、防災集団移転促進事業による低地(1) 平成 23 年 7 月の農林水産省・国土交からの高台からの移転、土地区画整理

通省の課長通知においては、海岸保全事業による盛り土事業の補助対象化、施設の整備水準は、市町村の復興計画

さらには漁業集落整備事業などによの与件として先に示されるべきものって、低頻度に対応した巨大津波に対と整理されている。しかし、津波対策

しても、都市計画、復興まちづくりのの推進に関する法律第 13 条第 2 項で事業によって対応することが可能では、国に対して復旧事業においても、あり、そのような計画内容になってい産業の振興と雇用の確保に特に配慮る地区も多い。このような場合には、するよう求めていること、同年 11 月

必ずしも高頻度（数十年から百数十年に制定された津波防災地域づくり法に一度）の津波に対しても、復興まちにおいては、市町村の推進計画においづくりと土地利用規制によって対応て、海岸保全施設の整備に関する事項

できているので、論理的にいって海岸を定めることとされ、海岸保全施設の保全施設が、高頻度の津波対応で必要

計画に一定の市町村の関与が認めらということにはならない（理屈上は海れていること、平成 25 年 9 月に制定

岸保全施設が不要な場合もありえる）。

された大規模災害からの復興に関す

また、ほとんど人家の存在しない地域

る法律においても、市町村の復興計画を対象にした高頻度の津波対応の海に都市施設として防潮に関する施設

岸保全施設は、費用対効果という観点を定めることができるとされているからも無駄といえよう。災害復旧事業

ことからみても、新しい法制度下におは採択時事業評価を実施しないとは

いては、海岸保全施設が「与件」で、いえ、無駄な事業が進められていいと市町村が定める復興計画が「従」 たいうことにはならない。

るものではなく、相互に連携をとりあって計画を練り上げるものと考える(3) 平成 25 年 11 月に成立した、東南海・べきである。より、具体的にいえば、南海地震に係る地震防災対策の推進

市町村や住民が地元の観光などの産に関する特別措置法の一部を改正す

業や漁業などの観点、景観などのまちる法律においては、第 12 条において、づくりの観点から、より低い海岸保全

市町村が定める津波避難対策緊急事

施設を希望した場合には、十分、海岸業計画で、避難施設及び避難路の計画

管理者はその意見と調整すべきであを定めるととともに、補助率を引き上げているといった、避難を中心の対策Ⅳがとられている。これは、今後の災害

地区防災計画を、復興まちづくり・防災まちづくりに活用する考え方

予防という観点から海岸保全施設を整備する場合には、事業主体である都

１

地区防災計画の特徴（災害対策基本法

道府県が半額を負担することから、高（以下「同法」という。
）第 42 条第 3 項、頻度(数十年から百数十年に一度)の津

第 42 条の２）

波を前提とした高さの海岸保全施設
であっても、整備の具体的な目処が立地区防災計画の制度的な特徴は以下のとおりである。

たないことから、まず、避難して人命(1) 地区防災計画は、市町村の一定の地区を守るという観点から、避難のためのにいる居住者や事業者を提案主体として政策に集中して施策の充実を図った

位置づけていること。都市計画法の地区ものである。これに対して、東日本大計画でも提案できる者は土地所有者、借震災の被災地においては、災害復旧事

地権者に限定されているのに対して、地業として海岸保全施設を整備するこ区防災計画はそこに住んでいる住民、そとから地元負担がわずかで大部分のこで事業をしている事業者を対象にして整備は、被災地以外の国民が負担するいること。

ことになる。東日本大震災の被災地以(2) 定められる内容が、予防段階での防災外においては、まず、命を助けるため

訓練、防災活動に必要な物資や資財の備の避難を中心とした施策しか特別法

蓄、災害発生時の住民や事業者の相互ので位置づけられていないこととのバ支援など、地区の防災活動について、広ランス（注 14）からみても、東日本く対象としていること。

大震災の被災地においても、地域住民(3) 地区の居住者や事業者は、共同して、が避難活動で対応し、海岸保全施設の

市町村防災会議に地区防災計画の素案を高さを低くしてほしいという要望で提案できる。この場合に、過半数とか 3あれば、海岸管理者は、かたくなに計

分の２といった厳密な要件は存在しない

算上の高頻度の津波に対応する高さこと。

の海岸保全施設に固執する必要はな(4) 市町村防災会議は地区防災計画を定めいと考える。このような場合には、地る必要性の有無を判断して、必要性があ

域住民の意向を踏まえて、災害対策基ると判断したときは、市町村地域防災計

本法等の一部を改正する法律で創設画に当該地区防災計画を定めなければなされた地区防災計画を定めることにらないとされている。必要性があれば市よって、避難を地域全体の意志として町村に策定を義務づけていること。

位置づけるとともに、海岸保全施設の(5) 市町村地域防災計画に地区防災計画が高さを抑えることがありえるのは当定められた場合には、一定の地区の居住然である。

者や事業者は自動的に、その計画に従って防災活動をするよう努力義務が課されることになる。これは計画の提案についかかわらず、他の目的で作成された名簿ては、全員同意が事前に必要でないにも等を活用して、その氏名や住所又は居所かかわらず、法的には緊急時などに地区などを内容とする避難行動要支援者名簿

防災計画に従う努力義務が全員に発生すを作成しなければならない。

ることを意味すること。

また、市町村長は、本人の同意を事前にえることを前提として、民生委員など

２

地区防災計画に関連する災害対策基本

避難行動の支援の実施に係わる関係者

法上の法制度（その範囲は市町村地域防災計画に定め(1) 緊急避難場所の指定（同法第 49 条の４）

るものとする）に対して、名簿情報を提市町村長は、洪水、津波などの以上な供するものとする。

現象ごとに、緊急時に一時的に避難する
緊急避難所を指定しなければならない。
(2)避難行動要支援者の名簿の作成及び事前の開示（同法第 49 条の 10、第 49 条の

３

逃げ地図の作成から地区防災計画の策定までのプロセス（案）（1）自治会長などを通じて、一定のまとま11）りのある地区の住民及び学生に声をかけ市町村長は、避難において支援が必要なて、逃げ地図作成の地区協議会を実施し、者の名簿を、個人情報保護条例の規定に

逃げ地図（注 16）を作成する（注 17）。

（図表－８）宮城県南三陸町志津川地区の逃げ地区（注）出典は、注 16 参照。

(2) 当該逃げ地図では、東日本大震災の被(8) 市町村長は、通常、地区の協議会が当災地では、今次津波の到達点を起点とし、該地区の地区防災計画を策定すると考え

当該被災地以外では、過去、最大の津波ているのに対して、当該地区防災計画のの遡上ラインと道路の交点を起点として、策定が不要と判断することは想定できな

津波到達時間までに避難できるルートをい（注 20）。地区防災計画の内容のうち、明らかにする。

緊急避難所の指定、避難路の整備、避難(3) 津波到達時点までに避難できないルー

行動要支援者名簿の提供状況など、市町トがある場合には、ショートカットする村の対応状況を確認し、市町村としての避難路の整備、津波避難ビルの指定など、

実現可能性をきちんと踏まえた上で、市地区住民が了解できる案を作成する。

町村防災会議において、○○地区防災計(4) 逃げ地図のその起点の周辺に緊急避難画として、市町村地域防災計画の一部に場所が市町村によって既に指定されてい定めることとする。

れば、その指定緊急避難場所を記載し、(9) なお、避難路の整備、避難ビルの指定

まだ、指定されていない場合には、地区や避難タワーの建設など、避難施設の整住民で話し合って、必要と地区住民が考備にあたっては、都市計画マスタープラ

える指定緊急避難場所を記載する。

ンにも位置づけるとともに、国土交通省(5) また、避難行動要支援者名簿が既に当都市局の都市防災総合支援事業の支援を該地区に提供されている場合（注 18）に受けることが可能となる。
（なお、都市計は、その要支援者ごとに具体的な支援の画マスタープランへの位置づけは、当該方法（例えば、自動車で例外的に避難す支援事業に必須ではない。
）

ることを認める）を地図にポイントを落として記載する。当該名簿が提供されていない場合には、提供された段階で記載を追加する。

４

地区防災計画の策定と復興まちづくりの関係について(1) 地区防災計画が策定された場合につい(6) 観光地などにおいては、旅館など事業ては、例えば、津波を前提したものであ者に対して、観光客に対する逃げ地図のれば、当該地区において、既往最大規模周知を努めることを記載する。

の津波、つまり低頻度（１０００年に１(7) 以上の内容、具体的には、逃げ地図、回）の津波に対しても、地区住民や事業

緊急指定避難場所、避難行動要支援者の者の共助によって、少なくとも人命は助

居所と避難方法、旅館など事業者の観光

かる枠組みができたといえる。

客への周知活動、などを記載したものを、(2) これを前提とした場合には、高頻度の当該地区協議会で了解したうえで、地区

津波（数十年から百数十年の津波）に対協議会名、区長名あるいは自治会長名なしても、人命は助かる枠組みができていど、そのまとまった地区を表現する代表ることから、復興まちづくりの観点から、

者名（注 19）で、○○地区防災計画の素

高頻度の津波を前提とした天端高よりも、案として、市町村長に提出する。

地区住民が低い天端高での海岸保全施設

を求めた場合について、地区住民が避難の高台への移転を促進することも必要とすることにより生命が助かる仕組みで十なる。この場合にも、防災部局と都市計分としているのに、海岸管理者がその地

画部局の連携は必須となる。

区住民の意思を乗り越えて、高頻度の津(4) いずれにしても、南海トラフ巨大地震

波を前提にした天端高を主張する根拠はなどで津波が想定されている地区は多数なくなると考える。

存在することから、市町村が地区単位で(3) また、海岸保全施設の天端高さの計画の逃げ地図作成に働きかけていくとともが既に定まっていても、まだ未竣工の段に、学会や大学などがその作成に技術的階で、復興まちづくりの宅地が整備され、支援をしていくことが必要と考える。

住民の居住や事業者の事業は始まることになる場合にも、既往最大津波での避難計画を地区防災計画で策定しておくこと

６

地区防災計画の活用にあたっての今後の課題

によって、住民や事業者の不安を抑制し(1) 津波については、地区協議会で住民等つつ、早期の生活や事業の再建を進めるが議論して作業する逃げ地図という仕組ことが可能となる。

みが存在するが、密集市街地などでの延焼や道路遮断などを含めた、避難路の計

５

地区防災計画と防災まちづくりとの関係について(1) 東日本大震災の被災地以外での高頻度

画や緊急避難場所の指定など、より住民との共同作業ができるようなシステムづくりが必要である。

の津波、低頻度の津波が想定される地区(2) 市町村地域防災計画は毎年見直し義務においては、津波到達時間が短いため、がかかっているが、地区単位の地区防災

新たなショートカットの避難路の整備、計画について、一定期間ごとに見直し、

避難タワーなどの避難施設の整備が必要

リボルビングをかける仕組みが必要であとなるケースが多いと想定される。

る。

(2) その場合には、特に、市町村の防災部(3) 地区防災計画を記載する地域防災計画

局と都市計画部局が連携して、地区からと、避難路の整備や延焼遮断帯の整備な提案された避難路の整備や津波避難施設

どを記載する都市計画マスタープランのの整備について、事業計画を策定すると日頃からのすりあわせが重要である。

ともに、厳しい財政事情の中で効率的か(4) 地区防災計画の策定を支援する仕組み、

つスピーディに整備する方法を検討して、被災地においては、効果促進事業の活用

その回答をもって、地区防災計画に策定など、市町村が地区防災計画の策定に前することが必要である。

向きになるインセンティブが必要である。

(3) また、避難活動だけでは、例えば津波到達時間が短く人命が救えない地区については、防災集団移転促進事業などを災害予防的に実施することによって、集落

また、学会など学識経験者による技術支援の充実も重要である。

Ⅴ

用地取得の迅速化方策と法的措置

２

都市計画手続き、収用手続きの改善の可能性

１

復興事業の用地取得の加速化についての議論の現状(1) 都市計画手続きの拡充の可能性
大規模災害からの復興に関する法律

岩手弁護士会及び岩手県においては、

第 42 条により、特定大規模災害等を受土地収用法の特例となる特別措置法の制

けた都道府県知事から要請があり、か定を政府に要望していた（注 21）。

つ、当該被災都道府県における都市計

これに対して、当初、政府は、法改正画に係る事務の実施体制その他地域のは必要ないとして、「用地取得加速化プロ

実情を勘案して必要があると認めるとグラム」を発表し、用地取得の運用上のきは、国土交通大臣が都市計画決定を改善を目指していた（注 22）。

するという措置が創設されている。

この運用上の改善については、いずれ現在の東日本大震災の県の都市計画も的確なものと考えるが、ややテクニカ

部局の体制を考えると、都市計画事業

ルな面に偏っていることはいなめない。

認可は十分行えると考えるが、今後の岩手県弁護士会が指摘しているように、

巨大災害に備えて、同様の要件で、都復興事業のうち、防災集団移転促進事業

市計画事業認可についても、国土交通及び災害公営住宅建設事業については、大臣が代行する規定を置くことが適切

収用対象事業でないこと、それによって、と考える。公共用地の取得に関する特

強制的な買収ができないという点で法制別措置法においても、特定の公共事業面の課題は依然として残っていた。

の場合に、本来、都道府県知事の事業

これに対して、国会において議員立法

認定の代わりに、国土交通大臣が事業が行われ、防災集団移転促進事業の移転認定を行う場合をもうけているが、都先の住宅団地の予算上の要件である 5 戸

市計画事業認可についても同様の措置

以上についても、都市計画上の都市施設を講じることは可能と考える。

の対象となるよう、東日本復興特別区域
法等の一部改正が成立した。

(2) 収用手続きの改善の可能性
都市計画事業認可を受けた後は、土同時に、収用裁決の申請書類の簡素化、地の権利取得、明け渡しは収用委員会

緊急使用の期間の期間を一年に延長するの裁決をもって行うことになる。また、などの措置が講じられた(注 23)。

土地収用法第 48 条第 4 項但し書きに基これによって、岩手県弁護士会等が要づき、権利者が不明である場合には、望していた、用地取得の円滑化が図れる不明裁決を行うことができる。また、ことを期待したい。

土地の権利について争いがある場合な

なお、さらに、用地取得の円滑化のたどの裁決についても土地収用法第 48

めの議論が必要となる場合に備えて、必条第 5 項に必要な規定が整備されてい要な法制面での可能性を検討しておく。

る。
このため、土地収用委員会による裁決の手続きが踏襲すべきと考える。
（岩

代行と同じく、都道府県収用委員会か

手県弁護士会の提案では新しい第三者

ら代行の要請があり、収用委員会事務機関をつくるとしているが、収用委員局の体制等地域の実情からみて必要な会の手続きは憲法第 29 条第 3 項の「私場合に限定すべきと考える。

有財産は正当な補償の下に、これを公共のために用いる、という趣旨を体現３したものであり、また、実務上も裁決(1) 不在者財産管理人制度及び相続財産管例が積み上がっていることから原則としてこの仕組みを活用することが適当である。）

財産管理制度の改善の可能性
理人制度の現状
復興事業を実施する地区において、対象土地の所有者が判明しない場合や相しかし、体制からみると、土地収用

続人が不明な場合には、民法第 28 条及委員会事務局は、年間の裁決数が数件

び第 952 条等に基づいて、利害関係人である県も多く、事務局体制も脆弱で又は検察官から財産管理人の選任を家あることから、東日本大震災における庭裁判所に申請し、その選任された管理用地取得案件を扱うためには、大幅な人が土地の売却等、保存行為を超えた行

人員を他の都道府県や地方整備局の用為を行う場合には、再度、家庭裁判所の地部から応援を仰ぐ必要があると考え許可を受けて行うことができる。

る。

この制度については、実際の公共事業

このため、東日本大震災以降の災害の現場では、財産管理制度の方が、土地に適用するとされている、「大規模災害収用委員会の手続きよりもむしろ迅速からの復興に関する法律」第 53 条の、に行えるとの分析もあり、（注 24）、こ

都道府県の委員会から他の都道府県のれらの制度についても拡充を検討すべ委員会や国土交通省への職員派遣の要きである。（岩手弁護士会の提言では、請等の規定を、東日本大震災までさか

財産管理人制度は一切言及がないが、現のぼって適用すべきである。

実に動いている制度をより使いやすく

また、今後の大規模災害を想定したするという地道な改正も必要と考える。

場合には、収用委員会が早期に裁決を行うことができる、緊急裁決（公共用地の取得に関する特別措置法第 20 条

(2) 不在者財産管理人制度及び相続財産管理人制度の拡充の可能性と同じもの）及び、国土交通大臣によ

この双方の財産管理人制度についてる裁決の代行（同法第 38 条の２）の規は、利害関係人又は検察官から管理人の定を整備すべきである。なお、国土交要請を行うと規定しているが、実務上は、通大臣の裁決の代行は、公共用地の取公共事業を行う国や地方公共団体も利得に関する特別措置法第 38 条の２の害関係人と認められている。実務として、「収用委員会が一定の期間に裁決しな

被災地の市町村の職員が管理人申請のい」という場合ではなく、都市計画のためのすべての書類をそろえて準備することは大変であることから、利害関係(3) 戸籍法の謄本請求権限の拡充

人に、「復興事業を施行する国又は地方財産管理人の選任にあたっては、不在公共団体の職員」を明記すること加えて、者や被相続人の戸籍の入手が不可欠で「復興事業の全部又は一部を受託した、ある。現行の戸籍法では、国又は地方公独立行政法人都市再生機構の職員又は共団体の機関は、法令の定める事務を遂地方住宅供給公社の職員」を明記するこ行するため必要がある場合には戸籍謄

とによって、市町村職員の申請書類の収本等の交付を請求することができる（戸集事務を、都市再生機構の事務所の全国

籍法第 10 条の２第二項）とされている。

ネットワークや、地方住宅供給公社の全

これに加え、上記(2)において、復興

国協議会ネットワークを活用して、戸籍事業を受託した独立行政法人都市再生

謄本等の資料収集を可能とすべきであ

機構の職員及び地方住宅供給公社の職る。

員（他都道府県の地方住宅供給公社が復

また、都市計画決定した都市計画施興事業を受託している場合であって、当設の区域内の土地について、不在者管

該地方住宅供給公社の職員から依頼を理人及び相続財産管理人の選任の申し受けた他の地方住宅供給公社の職員を立て並びに土地売却にあたっての権限含む）も戸籍法の特例として戸籍謄本等外行使の許可の申し立てがおこなわれの交付等の請求ができるよう、戸籍法のた場合にあっては、家庭裁判所は速や特例を設けるべきである。この場合には、

かに審判しなければならないと法律上独立行政法人都市再生機構及び地方住明記するべきである。なぜなら、都市宅供給公社の職員には、当該戸籍謄本等計画施設の区域内の土地については、に係わる守秘義務を法律で明記すべき

都市計画法上、収用すべき緊急性のあである。

る土地であることから、家庭裁判所においても可能なかぎり迅速に裁決することが必要であるためである。

４

これらの法律事項を措置すべき法律についてまた、家事事件手続法の特例として、

今回の議員立法では、東日本大震災特独立行政法人都市再生機構等から不在別区域法と大規模災害からの復興に関す者、相続人の状況や対象となる土地のる法律の双方で改正された。これは、東現況等について書面等を受けた場合で日本大震災の復興過程だけでなく、今後相当と認めるときは、家事事件手続法の巨大災害からの復興過程でも活用でき

第 56 条に定める調査及び証拠調べをるようにあらかじめ法制面の措置をする

しないことができるものとする。
（特定ことを意味しており、適切であると考え競売手続における現況調査及び評価等る。

の特例に関する臨時措置法第 3 条参照）
（注 25）

なお、今回、法制面の検討を行った部分については、東日本大震災の復興過程で使う可能性の有無までは確認していないが、少なくとも、今後の巨大災害の復２

現行の換地手法での対応

興過程では必要になるものと考えている。

土地の集約をする手法としては、都市計

このため、「大規模災害からの復興に関画区域内では土地区画整理法による換地手する法律」において、必要な規定を整備

法、農業振興地域内では土地改良事業によすることによって、今後の大規模災害にる交換分合が存在する。しかし、土地区画

対応することができるようにすることは整理事業は本来、公共施設の整備に伴って最低限必要と考える。仮に、東日本大震

土地の換地を行う手法であり、土地改良事

災の復興過程にも適用する場合には、法業は農地を集約して農業生産性をあげるこ

技術的な点にはなるが、「大規模災害からとが目的の手法であり、その手続きは複雑の復興に関する法律」の附則を改正して、である。

一部の規定について、東日本大震災の復

現状における被災地でのニーズは、今後興事業にも適用するようにした方が、制の土地利用の可能性を高めるために、市町度の一覧性としては優れていると考える。

村所有の土地を集約しておきたい、というものであり、道路などの公共施設の整備を

Ⅵ

防災集団移転促進事業で市町村が取得目的とするものではなく、また、農地の集した移転促進区域内の土地の集約手法につ約による農業生産性の向上が目的のもので

いて

もない。
そのため、被災市町村にとって、簡便な

１

現状認識

手続きで、かつ、地権者に譲渡所得税、法

東日本大震災において、津波被害の大き

人税、登録免許税、不動産取得税がかからかった地区においては、市町村が低地で、ない形で、土地の集約化をしたいという制津波に対して危険な地域を、災害危険区域

度の必要性があると考える。

に指定した上で、土地を買収し、土地を売

ちなみに、なんらかの法的枠組みを使わ却した地権者は、市町村が高台に造成した

ずに、任意に小規模で散在した市町村所有

住宅団地の宅地を購入する、いわゆる「防の宅地と、個人や法人が所有している宅地

災集団移転促進事業」が 335 地区で実施さを交換した場合には、個人が交換により取れている（注 26）。

得する宅地は、居住が不可能な地域にある

この事業によって、移転促進区域内に市ので居住用財産の買い換え特例が使えず譲町村は多数の宅地を保有することになるが、渡所得税がかかる可能性があり、法人が交土地の売却意向のあった地権者の土地を、換により取得する宅地についても現状では市町村が五月雨式に買収することになるの事業の見込みがない場合には、事業用資産

で、小規模な市町村所有の宅地が散在しての買い換え特例が適用されず、法人税もか存在することになり、市町村からみると跡かる可能性がある。このため、なんらかの地利用がしにくいとの問題点が指摘されて法的枠組みの対応なしには円滑に土地の集いる（注 27）。

約化を図ることは困難と考える（注 28）。

３

新たな制度運用の提案

その一方で、市町村と現地の住民等といろ(1)制度運用の基本的方向

いろな意見調整を始めたばかりの地区が大市町村が、被災した個人や法人の宅地と半であること、その中で、民有地で抜け駆

市町村保有地を交換して、市町村保有の土

け的に建築物がたつと意見調整がかえって地を集約し、今後の復興につながるような難しくなることなどの懸念も聞こえてくる。

跡地利用につなげていくという目的に沿っ

このため、広場の都市計画を散在していた、柔軟で、かつ、防災集団移転促進事業る市町村有地と民有地を対象にして都市計の移転促進区域の実情にあった制度が重要

画決定（都市計画法第１１条第１項但書にである。

よって都市計画区域外も可能）したうえで、

具体的には、第一に、都市計画区域内外

都市計画の理由書において、おおまかな当に共通の枠組みであること、第二に、被災

該地区の土地利用の方針、例えば、漁業広者に対して土地の交換等によって税負担が場と目指すとか、観光広場、産業広場、参生じないこと、第三に、ほとんどの土地が道広場といった建築物とオープンスペース

市町村所有となっていて、ごく一部の土地が一体となった広場を目指すといった記載が民有地で残る場合と、市町村有地が散在することによって、都市計画法第５３条のする場合の双方にうまく適用できること、

許可手続きによって、抜け駆け的な建築行

第四に、市町村と地元住民などとの間で将為は、都市計画に適合しないとして排除す

来の利用構想がつくられる間、建築行為にることが可能となる。

ついて一定のブレーキがかかる仕組みであ

また、散在する市町村有地と民有地の整ること、第五に、簡易な手続きであること、序については、民有地を市町村が買収し、第五に、どうしても任意の交換に地権者が代替地として市町村が保有する土地を提供

応じてくれない場合には、伝家の宝刀のよするという位置づけを行うことによって、うに強制力が発揮できる仕組みであること、市町村有地と民有地の交換について、譲渡に留意する必要がある。

所得税、法人税の繰り延べ、不動産取得税(2)広場に関する都市計画の活用の非課税は、通常の都市計画施設の区域内

現状において、市町村有地が散在する地の土地の取得と代替地の提供と同じように

区においては、現時点では、具体的な土地処理が可能である。登録免許税については、利用の方向があきらかでない場合が多い。

通常の都市計画施設の区域内の代替地の取ただし、旧漁村地域であれば、漁業支援施

得には適用されないが、東日本大震災の被設と広場、旧観光地域であれば、観光支援

災地では、かなり一般的に被災した土地の施設と広場など、広場などのオープンスペ

かわりに土地を取得した場合の登録免許税

ースを核としながら、一部、市町村有地をの費買い税措置が認められているので、こ活用して建築物を建築する意向がある場合

れが認められる可能性がある。

が多い。
（換言すれば、それほど、大きな床需要はない状況の地域が多い。
）

なお、都市施設を都市計画決定した場合には、都市計画事業認可を受ければ強制的に市町村が強制的に土地を取得することも可能となるので、最後の意見調整のための

災拠点市街地形成施設に関する都市計画を

伝家の宝刀も用意できることになる。

決定することも考えられる。

具体的に施設が整備された段階では必ずこれによっても、広場の都市計画と同じく、

しも都市公園法の都市公園として管理する

税制上の特例、都市計画法第５３条による必要はなく、市町村有地も含めて、地域住

抜け駆け的な建築行為の抑制、伝家の宝刀民が管理する広場として位置づけるなど、としての強制力も確保できる。

柔軟な管理手法の活用が重要である。

ただし、一団地の津波防災拠点市街地形

むしろ、現行都市公園法についても、漁成施設に関する都市計画は、同時に、建築

業広場、観光広場、産業広場など、建築物

物に関する容積率の最高限度など、何か建とオープンスペースが一体となった広場の築物の制限内容を定める必要があるのと、

新しい柔軟な利用形態を積極的に認めるよ特定業務施設と公共施設などの位置と規模

う、自由使用の原則とか、建坪率制限を 2を定める必要があることから、使い方があ割程度まで緩和するなどを内容とする制度

る程度はっきりしている地区や、現状でほ設計に、規制緩和する必要があると考える

とんど市町村有地がまとまっていて、仮の（注 29）。そもそも、広場は公園と違って建築物や公共施設の案に基づいて都市計画

建物に囲まれた空間を意味することが多く、決定をしても問題が生じない場合に限って、一定程度の建物が広場の周辺に立地するこ

適用することが適切と考える。

とは当然想定できることから、緑を前提とする公園とは違った規制があってしかるべきと考える。

Ⅶまとめ
東日本大震災の復興計画及び復興事業、

都市計画広場の都市計画決定段階での区

さらには今後予想される巨大災害からの復域の決定方法としては、市町村所有地がほ興計画及び復興事業に備えて、「大規模災害

ぼまとまっている時は、その区域を対象とからの復興に関する法律」及び「災害対策して区域をかけることが想定される。また、基本法等の一部を改正する法律」を整備し市町村所有地と民有地が散在しているとき

たが、さらに、東日本大震災の復興を円滑

は、その双方の区域を含んで、都市計画広に進める観点から、法制的な改善の必要性、場の区域を都市計画決定して、その区域内

新しい制度及び運用の提案などを整理してで、一定の用途の建築物を誘導する区域とみたものである。具体的に政府において、広場にする区域を区分して、土地の交換を現場のニーズを的確にとらえ、今後とも、進めることも考えられる。

的確な対応をとられることを切に希望する(3)一団地の津波防災拠点市街地形成施設

ものである。

に関する都市計画
都市計画区域内などで、相当の床需要が見込まれる地域において、市町村有地と民有地が散在している場合には、そもそも建築物を制度的に許容する、一団地の津波防（補注）
１） 大規模災害からの復興に関する法律からみた復興まちづくりに対する検証の視点
は以下のＵＲＬのⅡ参照。

http://www.minto.or.jp/print/urbanst
udy/pdf/u57_04.pdf
２） 災害地対策基本法等の一部を改正する法律からみた復興まちづくり、防災まちづ
くりの検証の視点は以下のＵＲＬのⅡ参照。
http://www.minto.or.jp/print/urbanst
udy/pdf/u57_03.pdf
３） 以下の URL 参照。
http://shoji1217.blog52.fc2.com/blog-en
try-1563.html
４） 以下の URL 参照（別紙の 7 ページ）。
http://www.mlit.go.jp/common/0001702
45.pdf５） 宇野健一さんは、有限会社アトリエ U 都
市空間計画室代表取締役
６） 以下の URL 参照
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/cho
usakai/tohokukyokun/pdf/tyuukan.pdf７） 以下のＵＲＬ参照
http://www.mlit.go.jp/report/press/r
iver03_hh_000361.html
８） 以下のＵＲＬ参照
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/cho
usakai/tohokukyokun/pdf/houkoku.pdf
９） 以下の URL 参照。
http://www.mlit.go.jp/report/press/k
anbo05_hh_000073.html１０）以下の URL 参照。
http://www.mlit.go.jp/report/press/m
izukokudo03_hh_000429.html
１１）以下の URL 参照。
http://www.reconstruction.go.jp/topi
cs/20130322_youkou.pdf
１２）以下の URL 参照。
http://www.minto.or.jp/print/urbanst
udy/pdf/u57_03.pdf
１３）海岸法第 2 条の３第 3 項において、「都道府県知事は、海岸保全基本計画を定めようとするときは、あらかじめ関係市町
村長及び関係海岸管理者の意見を聴かなければならない。
」第 5 項において、「関係海岸管理者は、前項の案を作成しようとする場合において必要があると認める
ときは、あらかじめ公聴会の開催等関係住民の意見を反映させるために必要な措置を講じなければならない。
」と規定しており、海岸法の観点からも、海岸保全基
本計画を定めるときは、市町村の意見を聞くとともに、必要応じて住民の意見を反映させる措置を講じることとなっている。これを一段進めて、津波対策の推進に関する法律、津波防災地域づくり法の趣旨からは、より一層、地元市町村及び住民と、海岸管理者である都道府県知事
は密接な調整が必要と考える。
１４）先に掲げた平成 23 年 7 月 8 日の通知においては、堤防の天端高は、（中略）海岸の機能の多様性への配慮、環境保全、周辺環境との調和、経済性、維持管理の容易性、施工性、公衆の利用等を総合的に考慮しつつ、海岸管理者が適切に定めるものであることに留意する。
」と記載されている。また、平成 23 年 11 月 16 日の海岸における津波対策検討委員会提言においては、上記通知で掲げられた留意点に加え、「港湾及び漁港への利用者への配慮にも努めることが必要である。
」と記述されている。これらの環境保全、周辺環境との調和、公衆の利用や港湾及び漁港の利用者への配慮をするためには、当然地
元市町村及び住民の意見を尊重する必要があり、海岸管理者向けの通知等においてもそれらの必要性は認識されていると解される。
１５）現在の東日本大震災の被災地の復旧、復興事業は基本的に大部分が国費で実施されており、これは、被災地以外の国民が実質費用負担していると考えることができる。この被災地以外の国民に対しては、避難施設、避難路の整備を中心とした「逃げる」津波対策を制度的に前提にしながら、東日本大震災の被災地では、高頻度（数十年から百数十年）に一回の津波は海岸保全施設で食い止めるという「ハードで防ぐ」という事業を実施する
ことについて、「均衡がかけているのではないか」 という問題意識である。これは、だからといって、全国をすべて「ハードで防ぐ」という趣旨ではなく、東日本大
震災の被災地においても、ベースは「逃げる」津波対策を原則としつつ、地域住民の理解がえられ、費用対効果も高い地区については、ハードの対応も考えるといった、高頻度（数十年から百数十年に一度）の津波に対しても、ソフト、ハードの双方から検討するのが、東日本大震
災の被災地と、被災地外との国民に対する整備の水準のバランスの取り方と考える。
１６）逃げ地図は、以下のＵＲＬ参照。
http://www.nigechizuproject.com/
１７）地区の単位は、協議や話し合いがまとま
りやすい、既存の地域のまとまりの単位を活用することが望ましい。
１８）避難行動要支援者名簿は全市町村の作成が義務づけられているが、それを外部に事前に提供する相手については、民生委員になるのか、自治会長になるのか、など、事前に市町村地域防災計画において示されることになっている。また、その名簿を保持する者には守秘義務が課されることになる
１９）災害対策基本法上は、「地区の居住者及び事業者が共同して」提案することになっているが、過半数等の要件は必要ない
ので、その地区協議会を代表する肩書きと氏名で提案すれば足りるものである。
２０）法律上は市町村が地区防災計画の策定の必要性を判断することになるが、地元の住民等がまとまってその素案を作成する段階においては、避難活動等を地区の共助で行う地区の意向が存在していることから、これを否定する理屈は市町村には事実上存在し得ないという意味である。
内閣府が最近まとめた「地区防災計画ガイドライン」のｐ３７には、「例えば、
極めて対象範囲が限定された防災計画のようなものが計画提案として市町村防災会議に提案された場合には、一般には、市町村地域防災計画に位置付けるのになじまないと判断されることが想定されます。
」と記載されているが、なぜ、範囲の狭い地域に限定されている地区防災計画
を市町村の地域防災計画に位置づけるのがなじまないのか、立法作業者としては全く理解できない。（以下のＵＲＬ参照。
http://www.chikubousai.go.jp/pdf/guidli
ne.pdf）
２１）以下の URL 参照。
http://www32.ocn.ne.jp/~iwate_ba/２２）以下のＵＲＬ参照。
http://www.reconstruction.go.jp/topi
cs/main-cat1/sub-cat1-15/20131021_youchi.pdf

２３）以下のＵＲＬ参照。
http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_
gian.nsf/html/gian/honbun/houan/g186
01017.htm
２４）以下のＵＲＬ参照。
http://www.skr.mlit.go.jp/kikaku/ken
kyu/h23/pdf/12.pdf
２５）小口幸人弁護士から指摘をいただいたように、不在者財産管理人や相続財産管理人は、
本来、財産の保全のための保存行為を行う
ことが職務であり、特段の位置づけなしに、売却処分のような権限外行為の許可申請
を自主的に家庭裁判所が行う可能性は低いし、仮にした場合であっても家庭裁判所が許可するかどうかは一律にはいえない。
このような財産管理人の性格を考えると、
例えば、復興事業のために都市施設の都市計画決定がしてある区域内の土地について、復興事業の事業者（事業の受託者を含む）から、売却の申し出があった時には、当該財産管理人は、家庭裁判所に権限外行為の許可の申請をしなければならない、といった規定を創設する可能性も検討する必要がある。また、当該申請を受けた家庭裁判所は、買収価格が適正なものであると認めたときは、売却処分を許可しなければならない、といった規定も検討しうる。
法律が司法機関である、家庭裁判所の判断をどれだけ縛れるかといった議論もありうるが、収用事業として最終的には強制的に買収できることが明らかになっている、
都市施設の都市計画決定区域内であれば、財産管理人への権限外行為についての許可申請の義務づけ、家庭裁判所での判断事
項を価格審査だけに限定するという法律改正事項もありうると考える。
２６）以下の URL 参照。
http://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat1/sub-cat1-1/20140318_higashi
nippondaishinsai_fukkoh.pdf２７）関係する記事多数あり。例えば、
http://www.yomiuri.co.jp/homeguide/new
s/20140407-OYT8T50009.html 参照
２８）国税については、居住用財産の買い換え特例の１００％買い換えが平時でも存在しており、東日本大震災特例で、事業用資産についても買い換え特例が１００％できくことになっている。また、登録免許税も免税となっている。
（参考http://www.mof.go.jp/tax_policy/tax_re
form/ss230428s.pdf）。地方税も不動産取得
税は東日本震災特例で非課税となっている。
（参考
http://www.mof.go.jp/tax_policy/tax_re
form/outline/fy2011/explanation/PDF/p8
45_875.pdf）。これらの特例が災害危険区域内で当面使用目的のない個人又は法人が所有する宅地と市町村が保有する使用目的のない宅地の交換について、適用できるかど
うかには、疑問がある。なんとか現地の税務担当部局との調整で免税なり繰り延べがされる可能性があるが、疑義があることは間違いないので、きちんとした制度設計が必要と考える。
２９）広場とか空地といったオープンスペースについては、より人々の賑わいの空間としての価値を重視する考え方が都市計画の分野では主流となっており、従来の植物とか樹木を中心とした都市公園から、都市のオー
プンスペースと建築物の一体的な空間とそこへの賑わいの導入を目指した、新しい「広場」概念の構築と制度化が求められる。

（参考文献）
1) 山崎栄一『自然災害と被災者支援』（日本評論社）
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15) 伊藤滋ほか『東日本大震災への提言』（東京大学出版会）
16) 西村康雄『「危機管理」の都市計画』（彰国社）
17) 土地収用法実務研究会編著『土地収用法一問一答』（ぎょうせい）
18) 財産管理実務研究会『新訂版 不在者・相続人財産管理の実務』（新日本
法規出版株式会社）
19) 野々村哲朗ほか『相続人不存在・不在者財産管理事件処理マニュアル』（新日本法規出版研究会）
20) 堀田裕三子『これからの住まいとまち』（朝倉書店）
21) 伊藤哲朗『国家の危機管理』（ぎょうせい）
22) 関西大学災害復興制度研究所編『検証被災者生活再建支援法』（関西大学）
23) 海堂尊監修『救命』（新潮文庫）
24) 河田惠昭『逃げましょう』（共同通信社）

25) 関西大学社会安全学部『防災・減災のための社会安全学』（ミネルヴァ書房）
26) 本間勇輝ほか『３years 復興の現場から、希望と愛をこめて』（A-WORKS）
27) 山下祐介ほか『人間なき復興』（明石書店）
28) 阪神・淡路まちづくり支援機構付属研究会『士業・専門家の災害復興支援』（クリエイツかもがわ）
29) 岡本正ほか『自治体の個人情報と共有の実務』（ぎょうせい）
30) 室崎益輝ほか『市町村合併による防災力空洞化』（ミネルヴァ書房）
31) Jan Gehl“How to Study Public
Life”(Island Pr)