所有者不明土地問題等の原因・背景と対策の方向（総論）
都市研究センター専任研究員
丹上

はじめに

健

報基盤のあり方について検討し、所要の措我が国が本格的な人口減少社会や超高齢化社会を迎えようとする中、所有者不明土地問題等が国政上の重要課題の一つとなり、現在、官民挙げて様々な取組や検討が進められている。
所有者不明土地は、一般に「不動産登記簿等の所有者台帳により、所有者が直ちに判明せず、又は判明しても所有者に連絡がつ置を講じることが必要であるとの認識が高まってきた。
こうした中で、政府挙げてこの問題に取り組む方針を示したのが、いわゆる「骨太の方針」2016・2017 である。
○「骨太の方針 2016」：ストックを活用した消費・投資喚起
不動産ストックのフロー化による投資の促進、
地域経済の好循環を図るため、リート市場の機能

かない土地」を言われるが、本稿では、所有強化、成長分野への不動産供給の促進、小口投資を者不明土地の発生の原因となり、また、それ活用した空き家等の再生、寄附等された遊休不動

自体が土地の利用・管理の大きな支障とな産の管理・活用を行うほか、鑑定評価、地籍整備やる権利者多数土地（多数の共有者がいることによってその利用・管理に支障が生じる土地）を合

登記所備付地図の整備等を含む情報基盤の充実等を行う。また、空き家の活用や都市開発等の円滑化のため、土地・建物の相続登記を促進する。

わせて、これらの土地に係る問題を「所有者○「骨太の方針 2017」：所有者を特定することが困

不明土地問題等」とし、専ら個人（自然人）

難な土地や十分に活用されていない土地・空き家に焦点を当てて検討する。

等の有効活用所有者不明土地問題等は、用地取得や土地利用調整等の現場では、古くから時とし公共事業や農地・林地の集約化等において共通課題となっている所有者を特定することが困難な土地に関して、地域の実情に応じた適切な利用やてぶつかる難題であったが、土地を巡る共管理が図られるよう、共有地の管理に係る同意要通の政策課題として大きく取り上げられる件の明確化や、公的機関の関与により地域ニーズ

ことはなかった。この問題の存在が社会的に対応した幅広い公共的目的のための利用を可能に広く認知されるきっかけになったのが、とする新たな仕組みの構築、長期間相続登記が未了の土地の解消を図るための方策等について、関2011 年に発生した東日本大震災からの復興係省庁が一体となって検討を行い、必要となる法事業である。また、空き家・空き地、耕作放案の次期通常国会への提出を目指す。さらに、今後、棄地、管理不全な森林等が次第に大きな社

人口減少に伴い所有者を特定することが困難な土会問題となるにつれて、これらの問題に対処する上で中心的な課題となるのが所有者
不明土地問題等であり、その解決を図るた地が増大することも見据えて、登記制度や土地所
有権の在り方等の中長期的課題については、関連する審議会等において速やかに検討に着手し、経済財政諮問会議に状況を報告するものとする。

めには、分野を越えて土地所有権や土地情
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官民連携による空き家・空き地の流通・利活用等

を促進するため、地方公共団体や不動産関連団体（以下「基本方針等」という）が決定され、骨等の取組を後押しするとともに、空き家等の活用・

太の方針 2018 では、「人口減少時代に対応

管理・除却への支援や全国版空き家・空き地バンクの構築を行う。また、インデックス等の充実、地籍整備や登記所備付地図の整備等により不動産情報

した制度等の抜本見直し」として、「所有者不明土地等について、基本方針等に基づき、基盤の充実を図る。あわせて、法定相続情報証明制

期限を区切って対策を推進する」ことが改度の利用範囲を拡大するとともに、所有者情報のめて閣議決定された。

収集・整備・利活用を推進するため、制度・体制の両面から更なる取組を進める。

その概要は、（図表 1）のとおりである。
「土地所有に関する基本制度や民事基本法

この骨太の方針 2017 を受け、本年の通常制の見直し等の重要課題については、2018

国会では、「所有者不明土地の利用の円滑化

年度中に制度改正の具体的方向性を提示し等に関する特別措置法」（以下「所有者不明土

た上で、2020 年までに必要な制度改正を実地特別措置法」という）、「農業経営基盤強化促

現する。変則型登記を正常な登記に改める

進法等の一部を改正する法律」及び「森林経ために必要な法制度については、次期通常営管理法」が制定された。また、本年 6 月、国会に法案を提出する」等の方針の下で、現「所有者不明土地等対策の推進のための関在、関係省庁の審議会等において、それぞれ係閣僚会議」において、「所有者不明土地等

来年 2 月のとりまとめに向け鋭意検討が進対策の推進に関する基本方針」及び「所有者められている。
また、民間ベースでは、(一財)国土計画協

不明土地等問題対策推進のための工程表」（図表 1）

所有者不明土地等問題対策推進のための工程表（抄）出典：「所有者不明土地等対策の推進のための関係閣僚会議」決定資料（2018.6）− 29 −

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会の「所有者不明土地問題研究会・同研究会

登記制度・土地所有権の在り方等に関する研究会

Ⅱ」（座長：増田寛也東京大学客員教授。以下「土(金融財政事情研究会) 議事資料。

地問題研究会」という）や（一財）土地総合研究所の「人口減少化における土地の所有と住民生活のグローバル化や家族形態の変化に対応する住民基本台帳制度等のあり方に関する研究会(総務省)

管理に係る今後の制度あり方に関する研究「中間報告」2018.5、「最終報告」2018.8、議事資料。

会」（座長：吉田克己早稲田大学教授）などにお所有者不明土地問題研究会(国土計画協会)

いて、この問題に関する先駆的な研究や提「最終報告」2017.12、議事資料。

所有者不明土地問題研究会Ⅱ(国土計画協会)

言が行われている。

「中間とりまとめ」2018.10、議事資料。

本稿では、こうした研究成果を踏まえつ
つ、所有者不明土地問題等の原因・背景と対吉田 克己①「所有者不明土地問題と民法学の課題」土地総合研究2018 年春号 土地総合研究所。

策の方向について、今後への期待を含め、筆者なりの考え方を検討・整理してみたい。

②「序論：人口減少社会における土地の管理不全防止を目指す制度構築への基本的視点」土地総合研究 2018 年

〔目

夏号

次〕

土地総合研究所。

③「土地所有権放棄・相続放棄と公的主体による土地の〈総論〉

受入」同上。

１．所有者不明土地等の実態

高橋 寿一(1)所有者不明土地等の現況①「取得時効の活用可能性―共同相続不動産の取得時効(2)空き地所有者の意識

における「所有の意思」を中心として―」同上。

２．所有者不明土地等の問題点

小西 飛鳥

３．所有者不明土地問題等の発生の原因と背景①「相続登記の促進のためのインフラストラクチャー整(1)所有者不明土地問題等の発生の原因

備―ドイツ法を参考にして―」同上。

(2)所有者不明土地問題等の発生の背景②「相続財産制度の管理に関する提言」同上。

４．土地所有者の責務
５．所有者不明土地問題等に対する対策の全体像

小柳 春一郎
①「相続登記促進策―相続登記義務と資格者・専門家関与強化―」同上。

〔参考文献〕本文における引用・紹介はこれによる。
所有者不明土地等対策の推進のための関係閣僚会②「不在者財産管理制度見直しの方向」同上。

新井 克美

議(内閣官房)①「土地所有者所在不明問題に関する一考察―不動産登「所有者不明土地等対策の推進に関する基本方針」

記制度の沿革を踏まえて―」同上。

「所有者不明土地等問題対策推進のための工程表」

吉原 祥子

2018.6、議事資料。

所有者の所在の把握が難しい土地への対応方策に①「人口減少時代の土地問題―「所有者不明化」と相続、空き家、制度のゆくえ」2017.7 中央公論新社。

関する検討会(国土交通省)「所有者の所在の把握が難しい土地に関する探索・利活

幾代 通①「不動産登記法」1982.2 有斐閣。

用のためのガイドライン（第２版）」2017.3。

国土審議会土地政策分科会特別部会(国土交通省)

山野目 章夫「不動産登記法概論―登記先例のプロムナード」2013.5「中間とりまとめ」2017.12、議事資料。

有斐閣。

中長期的な地籍整備の推進に関する検討会(国土交通省)

大阪土地家屋調査士会制度研究会 編「中間とりまとめ」2018.2、議事資料。

国土審議会土地政策分科会企画部会国土調査のあ「土地家屋調査士の業務と制度」2004.12 三省堂。

り方に関する検討小委員会(国土交通省)議事資料。
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１．所有者不明土地等の実態(1)所有者不明土地等の現況

国土交通省の平成 30 年度版土地白書においては、所有者不明土地問題に関連して、テーマ章として、「明治期からの我が国における土地をめぐる状況の変化と土地政策の変遷」と「所有者不明土地問題を取り巻く国民の意識と対応」が記述されている。
今後の検討の前提として、まず、この土地白書を基に所有者不明土地等の実態を概観
する。
(図表２)

(図表３)

(図表４)

土地の真の所有者を捕捉するシステムがない我が国においては、所有者不明土地の全体像を示すデータは存在しない。このため、サンプル的又は部分的データとならざ
るを得ないが、所有者不明土地の現況をみたのが(図表２～４)である。
平成 28 年度の地籍調査実施地区においては、不動産登記簿で土地所有者等の所在が確認できない土地が、全体で 20.1％、地

平成 28 年度地籍調査における土地所有者等に関する調査

不動産登記簿における相続登記未了土地調査（法務省）

相続未登記農地等の実態調査(農林水産省)

出展：「平成 30 年度版土地白書」（国土交通省）− 31 −

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帯別には、都市部(DID)14.5％、宅地 17.4％、～2 割程度の間に関係者の探索能力やコス

農地 16.9％、林地 25.6％である。また、平ト負担の程度に応じ存在すると捉えるのが成 29 年の全国 10 箇所・約 10 万筆の所有権ふさわしいと考えられる。

登記の調査では、最後の登記から 50 年以上

一方、権利者多数土地は、典型的には共同経過しているものが、大都市で 6.6％、大都相続した土地が相続を重ねることによって

市以外では 26.6％、90 年以上経過している

権利者多数となった土地や村落の入会共有

ものが、大都市で 0.4％、大都市以外では地等であるが、これらも全体像を示すデー

7.0％ある。また、平成 28 年の全農地の実タは見当たらない。しかし、「多数の共有者

態調査では、相続未登記農地及び相続未登がいることによってその利用・管理に何ら記のおそれのある農地がそれぞれ全農地面

かの支障が生じる土地」と広く捉えるなら積の約 1 割、合計で約 2 割にのぼっている。

ば、権利者数ばかりでなく、権利者相互の関

また、土地問題研究会の最終報告（2017.12）

係にも負うところが大きいから、権利者多では、地籍調査実施地区のデータ等を基に数土地は、所有者不明土地より遥かに多く

所有者不明土地（不動産登記簿から土地所有者存在すると考えることもできるであろう。

が確認できない土地）の全国推計が行われてい(2)空き地所有者の意識る。これによれば、全国の所有者不明土地の

平成 30 年度版土地白書は、対象者を無作

面積は、2016 年時点で約 410 万ｈａ（九州為に抽出した「土地問題に関する国民の意

本島の土地面積約 367 万ｈａを上回る水準）
、2040

識調査」
（2017.11～12、n=1604）と、対象者を年には約 720 万ｈａ（北海道本島の土地面積約「宅地、田畑、山林で利用されていない土

780 万ｈａに迫る水準）に上ると推計されてい地」（空地）を所有している者に限定した「利る。

用されていない土地に関する WEB アンケー

以上のように不動産登記簿で土地所有者

ト」（2018.2、n=5000。）結果を基づき、所有者の所在が確認できない広義の所有者不明土不明土地問題を取り巻く国民の土地に関す地は、現状、2 割程度とみられるが、地籍調る意識について分析・考察を行っている。

査を実施する市町村等は、これらの土地に

ここでは、空き地所有者へのＷＥＢアン

ついて、更に登記名義人の戸籍・住民票の調ケート結果について概観する（図表５）。

査、聞取り調査等の追跡調査を行い、土地のアンケート回答者の所有する空き地の取所有者とその住所を探索する。その結果、最得経緯は、相続による取得が約 7 割、それ終的に所有者等を特定できず、不明のまま

以外が約 3 割であり、相続によるものが多に終わる最狭義の所有者不明土地は、全体い。地目別には、宅地が約 6 割 5 分、田畑・の 0.41%程度である（図表２）。しかし、市町

山林が約８割である（図表①）。

村等は、この探索に多大の時間と労力を要所有する空き地の管理の有無は、「管理ししており、一般の個人がこのような探索をている」が約 7 割であり、約 3 割は管理し行って、ここまで土地所有者等を特定するていない。特に山林では過半に上っている

ことは実際上困難と考えられる。したがっ（図表②）。
「管理している」と回答した者のて、社会実態上の所有者不明土地は、0.41％

管理行為の内容は、草刈り・見回り・掃除

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（図表５）

空き地所有者へのＷＥＢアンケート結果（単位：％）

資料：国土交通省「利用されていない土地に関するＷＥＢアンケート」（2018.2、n=5000）− 33 −

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等であり、管理頻度は、「年に 1 回～数回」

土地所有者の責務については、全体ではが約 5 割、「月に１回～数回」が約 4 割、「数

「管理の義務を負っていると思う」者が約年に 1 回」が約 1 割である。

2/3、「負っているとは思わない」者が約 1/3

所有する空き地に対する負担感は、「負担であるが、所有する空き地を管理していなを感じたことがある」と「負担を感じたこと

い者及び所有する空き地の登記を行っていがない」がほぼ拮抗する。取得経緯別には、ない者では、「管理の義務を負っているとは相続により取得した者がそれ以外の者より思わない」者が過半を占めている（図表⑥）。

負担感が高い（図表③）。また、管理頻度や管理費用が多いほど、負担感は高くなって

２．所有者不明土地等の問題点
所有者不明土地等については、様々な支いる。
「所有する空き地を親族等に相続させたい

障事例が紹介されている。これらを踏まえ、か」については、「相続させたいとは思わな所有者不明土地等の問題点を各主体別に整い」が過半を占める。特に山林は 66％と高理したのが（図表５）である。その要点を列い（図表④）。また、その空き地が居住地か記すれば、次のとおりである。

ら遠いほど、また、管理をしていない者ほど①不動産登記簿等は、土地の所有者とその高くなっている。

所在を明らかにするものであり、所有者不「所有に負担を感じる空き地の所有権を手

明土地等の存在は、その土地の利用希望者、

放したいか」については、「将来誰かが居住土地の管理不全により防災・衛生・景観等の又は利用する見込みがあるからそのまま所

生活環境に悪影響を受けている周辺被害者、有するつもり」・「居住又は利用する見込み

種々の行政目的を達成しようとする行政機はないがそのまま所有するつもり」・「売れ関のアクセスを困難とし、また、探索に多大る見込みがあるから売却するつもり」・「売の手続コスト（時間・労力・費用）を要するもれる見込みはないが、手放せるものなら手のとすることによって、多くの社会的損失

放したい」が、全体ではそれぞれほぼ 1/4 ずを生じさせる。東日本大震災大震災からのつとなっている。地目別には、宅地では「居復興事業の遅れは、その代表的な事例であ

住又は利用する見込みがあるからそのままる。

所有するつもり」が 32％、農地では「居住②土地所有者にアクセスできたとしても、又は利用する見込みはないがそのまま所有

他に多くの権利者や不明者がいる場合、土するつもり」が 32％、山林では「手放せる地の所在や境界が不明確な場合は、有効なものなら手放したい」が 50％と相対的に多交渉や調整を行うことができず、アクセス「売れる見込くなっている（図表⑤）。また、した目的を達成することができない。

みはないが手放せるものなら手放したい」③土地所有者自身にとっても、多くの権利と回答した者のうち、「費用がかかるなら手者や不明者がいる場合、土地の所在や境界

放したいと思わない」者と「一定の費用を支が不明確な場合は、円滑な意思決定に支障払ってでも所有権を手放したい」者はほぼが生じ、土地の適切な利用・管理・処分がで半数ずつとなっている。

きない。

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（図表６）

所有者不明土地・権利者多数土地の問題点①権利者多数・不明者存在により、意思決定ができず、土地の利用・管理・処分ができない。

土 地 所 有 者 ②土地の所在や境界が不明確なため、土地の利用・管理・処分ができない。
③土地を所有していることすら忘却され、土地の利用・管理・処分が行われない。
①所有者不明・所有者所在不明により、所有者にアクセスできない。また、所有者探索に多大の手続コスト（時間・労力・費用）を要する。
周 辺 被 害 者 ②権利者多数・不明者存在により、意思決定の調整ができない。また、調整に多大の手続コストを要する。
③土地の所在や境界が不明確なため、土地の利用・管理・処分ができない。

土地利用希望者行

政機①公共事業、防災・災害復興事業等の実施に当たり、所有者探索や調整に多大の手続コストを要する。
②空き家・空き地、耕作放棄地、管理不全な山林等の問題が生じるとともに、その解決に多大の手続コス関トを要する。
③都市計画等の土地利用計画、国土管理等の各種政策決定の必要な的確な国土情報を得ることができない。
④税務当局、特に固定資産税担当部局の的確な業務執行に支障が生じ、多大の手続コストを要する。

将 来 の 国 民た①21世紀にわたる長期的な人口減少に伴い、国土の至る所に所有者不明土地・権利者多数土地が蓄積され、国土の利用や経済発展の大きな阻害要因となるおそれがある。
②特に所有者不明土地等が如何とも利用・管理し難い死蔵地となった場合には、実質的な国土の喪失をもをもたらすことになる。

また、土地の利用・管理を行っていない土（図表２）によると、「登記簿のみでは所在地所有者にとっては、不動産登記簿等こそ不明」の内訳は、①所有権移転の未登記（相が自らの権利を確認する有効な手段であり、続）が 66.7％、②所有権移転の未登記（売相続登記が行われない場合、次第に土地の買・交換等）が 1.0％、③住所変更の未登記所在・境界はもとより、土地を所有しているが 32.4％である。

ことすら分からなくなり、土地は全くの放追跡調査の実施に困難を伴う一般の個人置状態となる。

にとって土地所有者を把握するほぼ唯一の④我が国では、今後 21 世紀にわたり長期的

有力な方法は現地調査と不動産登記簿の調な人口減少が進むと見込まれている。その査であり、このベースに立つならば、所有者

入り口に立つ現在、この問題に対する有効不明土地問題の発生原因は、相続未登記がな対策が講じられないとすれば、国土の至約 7 割、住所変更未登記が約 3 割と捉えるる所に所有者不明土地や権利者多数土地がことができる（したがって、所有者不明土地の発蓄積され、如何とも利用・管理し難い死蔵地

生を抑制するためには、相続登記と住所変更登記化も進むと危惧される。これは、①～③の問を実現することが何よりも必要であり、他方、売題の拡大を通じて、適切な国土利用や経済

買・交換等の登記は、現になされており、追加的措

発展の大きな阻害要因となる。こうした国置を講じる政策的意義は乏しいと考えられる）。

土資源の劣化が知らず知らずのうちに進行相続登記や住所変更登記が行われない理

し、将来の国民に重大な負担を残すおそれ

由は、もとよりこれらの登記を行うか否かがあることが、今後対応すべき所有者不明

が所有者の任意とされ、また、売買・交換等

土地等の最大の問題点と言うことができる。

の登記と異なり、物権変動の対抗要件とさ

３．所有者不明土地問題等の発生の原因と背景(1)所有者不明土地問題等の発生の原因

れていないこと等によるものである。
(2)所有者不明土地問題等の発生の背景
しかし、所有者不明土地問題等の発生の背景には、空き家・空き地、耕作放棄地、管− 35 −

Urban Study Vol.67 DEC. 2018

理不全な山林等（以下「空き家・空き地等」とよう、家業継承者等が単独相続・単独所有いう）
が広くみられるようになったのと同様し、近隣に居住して有効に利用・管理してきに、社会経済情勢の変化と土地を巡る状況た。これが伝統的な土地所有形態であり、土の変化があり、これが相続未登記等を増加

地の所有者や境界は、これらの者が構成すさせるとともに、所有者探索を困難化するる地域社会の中で相互認識され、不動産登要因になっていると考えられる。これを整記簿等は、地番等によって現地と台帳との理したのが(図表７)である。

対応関係さえ付けられれば機能することが図表の上段は、（図表２）の地籍調査の現できた。こうした状況の下では、仮に相続登況を簡略に示したものである。既に述べた記等が行われなかったとしても、現地調査

ように、登記簿では所有者が判明しない所を行えば、容易に必要な情報が得られ、所有有者不明土地が全体の約 2 割あり、地籍調

者不明土地が大きな問題になることはなか

査の実施主体である市町村等が所有者探索ったであろう。

を行うことによって、これを約 0.4％まで絞しかし、少子高齢化・人口減少、経済成長

り込んでいる。最終的に所在不明なこのの鈍化等の社会経済情勢の変化によって、0.4％は、ほぼ死蔵地に相当するものと考え土地を巡る状況は、次のように大きく変化られる。しかし、一般の個人がここまで探索している。

を行うことは困難であり、その能力とコス①土地需要の減少と資産価値の低下

ト負担の程度に応じ、社会実態上の所有者②相続した土地を利用する必要性の低下

不明土地は、約 0.4％～2 割の間に存在する③土地と居住地の遠隔化と捉えることができる。

④土地の売却・貸付けの困難化

かつて土地は、人々の生産や生活を支え⑤土地の利用・保有意識の低下（図表８：土る不可欠の基盤であり、これが散逸しない地を「有利な資産」と思わない者が逐年増加し、4（図表７）

所有者不明土地問題等の発生の原因と背景

広義の所有者不明土地 約2割①相続未登記 約7割②住所変更未登記 約3割

所有者探索

社会実態上の所有者不明土地
約0.4％～2割

最狭義の所有者不明土地約0.4%
所有者探索

地籍調査によっても最終的に所在不明≒死蔵地

相続未登記等の増加要因①相続の増加②人の移動の増加③未登記率の上昇

所有者探索の困難化の要因①土地の利用・管理の低下（空き家・空き地等の増加）②不在地主の増加（土地と居住地の遠隔化）③権利者の多数化（共同相続、数次相続）④土地の所有者や境界を相互認識する地域社会の機能の低下⑤土地情報基盤の整備の遅れ

社会経済情勢の変化①少子高齢化・人口減少②経済成長の鈍化③人口の大都市集中と過疎化の進展

土地を巡る状況の変化①土地需要の減少と土地の資産価値の低下②相続した土地を利用する必要性の低下③土地と居住地の遠隔化④土地の売却・貸付けの困難化⑤土地の利用・保有意識の低下⑥土地所有形態の変化（家業継承者等による単独相続・単独所有
・近隣居住→法定相続人等による共同相続・共有・遠隔地居住）

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− 36 −

（図表８） 「土地は預貯金や株式などに比べて有利な資産か」（国民への意識調査）（単位：％）

割に達している。有利と思う者は 3 割まで減少。）

他方、社会経済情勢と土地を巡る状況の⑥法定相続人等による共同相続・共有・遠隔

変化は、①相続の増加、②人の移動の増加、地居住といった土地所有形態の増加③未登記率の上昇等の相続未登記等が増加

こうした状況変化が、次のとおり所有者する要因を生み出している。

探索を困難化する要因を生み出しているとこれらの要因によって、相続未登記等の考えられる。

広義の所有者不明土地が増加するとともに、①空き家・空き地等の増加に代表される土所有者探索が困難化することによって、社地の利用・管理の低下（占有者の不存在）

会実態上の所有者不明土地が増加し、所有②不在地主の増加（土地と居住地の遠隔化）

者不明土地が大きな社会問題になったと考③共同相続、さらに数次相続による権利者

えられる。

の多数化

（図表９）は、権利者多数土地問題につい④①～③による土地の所有者や境界を相互て、その発生と進展の状況を整理したもの

認識する地域社会の機能の低下（現地調査をである。
前記の土地を巡る状況の変化によって、行っても、かつてのように十分な情報を得ることはできない。）①相続した土地を積極的に利用・管理しよ⑤土地情報基盤の整備の遅れ（④を踏まえ、うとする者がいない、②将来の土地活用方

不動産登記簿は、これまで地域社会が担ってきた法について見通しが立たない、③代金分割・機能を取り込んで自己完結的に情報を整備する必代償分割等による土地の分割も成立しない

要があるが、登記所備付地図にみられるようにそといった状況が生まれ、④遺産分割協議をの整備状況は未だ不十分である。また、後にみるよ

行っても、取りあえずの共同相続としたり、

うに、我が国には、土地所有者とその所在の現況を

そもそも遺産分割協議が行われなかったり捉える土地情報基盤がそもそも存在していない。）

することによって、共同相続・共有・遠隔地− 37 −

Urban Study Vol.67 DEC. 2018

（図表９）

権利者多数土地問題の発生と進展
発生の背景

土地を巡る状況の変化①相続した土地を積極的に利用・管理しようとする者がいない。
②将来の土地活用方法について見通しが立たない。
③代金分割・代償分割等による土地の分割が成立しない。
④土地について取りあえずの共同相続としたり、そもそも遺産分
割協議が行われない。

(図表 10)

共同相続・共有・遠隔地居住（権利者多数化の始まり）

数次相続による権利者の多数化（権利者多数土地）

土地の利用・管理の低下
土地の放置の進行

土地の放置
所有者不明土地・死蔵地①土地の利用・管理・処分に関する意思決定の困難化②土地の所有意識の低下①土地の所有意識の低下・喪失②土地所有の忘却

将来推計人口

出典：国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成 29 年推計）」中位推計。2066 年以降は長期
参考推計

居住の形態が生まれる。

長期にわたり人口減少と高齢化が進むと見こうした土地所有形態は、①土地の利用・込まれている（国立社会保障・人口問題研究所の管理・処分に関する意思決定を困難化する

将来推計人口（平成 29 年推計）の中位推計及び長とともに、②土地の所有意識を低下させ、土期参考推計によると、（図表 10）のとおり、総人口

地の利用・管理の低下や土地の放置につなは、2050 年に約 1 億 2 百万人（2015 年の 8 割水がりやすい。ここで数次相続が発生すると、

準）、2100 年には約 6 千万人（同 5 割水準）まで減

権利者は更に増加して、①土地の所有意識少する。また、高齢化率は、2015 年の 26.6％が 2050の低下・喪失や②土地所有の忘却から、土地年頃（2053 年）には 38％台まで達し、以後は、概の放置や所有者不明土地さらには死蔵地がねこの水準で推移する）。

こうした人口動態は、土地需要の減少を

生まれることになる。
これが所有者多数土地問題が生じる背通じ、所有者不明土地問題等を更に増加さ

景・メカニズムであり、これを防止するためせる要因となる。本格的な人口減少社会とには、土地の単独相続、少なくとも数次相続

超高齢化社会を迎えようとする今日、このが発生する前の早期の共有の解消を促進す

問題に的確に対処するための対策を早急にることが必要と考えられる。

構築することが求められる所以である。

今後将来に向けては、我が国の人口は、2008 年の約 1 億 2 千 8 百万人をピークに、
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４．土地所有者の責務な資源として、世代を超えて広く有効に活

今後の長期にわたる人口減少を踏まえて、所有者不明土地等の蓄積による国土資源の劣化を防止し、将来に禍根を残さないためには、土地の利用・管理に関する土地所有者の責務を明らかにするとともに、これを基に不動産登記制度を始めとする民事基本法
制等の根本的な見直しを行っていくことが必要である。
基本方針等においても、「土地の管理や利用に関する所有者の責務、その責務を担保するための必要な措置の具体的方向性を来
年 2 月を目途に取りまとめ、2020 年に民事基本法制の見直しとあわせて土地基本法等の見直しを行う」こととされ、現在、国土交
通省の国土審議会土地政策分科会特別部会において鋭意検討が進められているところである。
今後の検討結果が待たれるところであるが、現行の土地基本法を踏まえて、土地所有者の最も基本的な責務と考えられる事項を整理したのが（図表 11）である。
土地の特性①②を踏まえれば、土地は、③
現在及び将来の国民のための限られた貴重（図表11）

用される必要がある。また、④土地の利用・保有のあり方は他の土地のあり方と密接な関係を有しており、土地は、防災・衛生・景観等所在する地域の特性に応じて周囲に悪影響を及ぼすことのないよう適切に管理される必要がある。右記の土地所有者の責務
は、これらの実現を土地の使用・収益・処分権者である土地所有者の責務とし、これを土地基本法に盛り込むことを提案するものである。
①は、土地所有者は、土地を所有する限り、これを所在する地域の諸条件に応じて適切に利用（保全を含む。以下同じ）する責務があり、徒に利用しないことは許されないこと、利用する意思がないのであれば、その土地を利用する意向があり必要とする者に円滑に引き継ぐことができるよう対応する責務があり、徒に交渉を拒んだり、所有者不明土地等にすることによって実際上引継ぎ困難な土地にしたりすることは許されないことを意味する。
また、②は、土地所有者は、土地を利用・保有するに当たり、周囲に悪影響を及ぼす

土地の特性と土地所有者等の責務
土地の特性①新たに産み出されることも消滅することもない天賦の有限資産②国民の諸活動にとって不可欠な基盤③現在及び将来の国民のための限られた貴重な資源④その利用・保有のあり方が他の土地の利用・保有のあり方と密接な関係を有する資産（大きな外部経済・不経済の存在） 等

土地所有者の責務①土地の所有者は、現在及び将来の国民のための限られた貴重な資源である土地が有効に活用されるよう、土地が所在する地域の自然的・社会的・経済的・文化的諸条件に応じて土地を適切に利用（保全を含む）するとともに、不要となった場合には、その土地を必要とする者に円滑に引き継ぐことができるよう対応しなければならない。
②土地の所有者は、土地の利用・保有に当たっては、周囲に悪影響を及ぼすことのないよう、土地が所在する地域の諸条件に応じて土地を適切に管理しなければならない。

国及び地方公共団体の責務
国及び地方公共団体は、土地所有者が上記責務を全うすることができるよ
う、必要な諸条件を整備しなければならない。

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ことのないよう所在する地域の諸条件に応有者が実際にこれらの責務を果たすことはじて適切に管理する責務があり、地域の諸

容易ではない（例えば、土地を利用する意思なく

条件にそぐわない過剰利用をしたり、逆に売却しようとしても、買手はなかなか現れない）。

放置したりすることによって種々の問題をこのため、土地所有者の責務に対応する形

生じさせこと、また、所有者不明土地等にすで、国及び地方公共団体には、「土地所有者ることによって土地の管理に関する苦情のがその責務を全うすることができるよう、申出や改善の働き掛けを困難とすることは必要な諸条件を整備する」責務があること許されないことを意味する。

を合わせて土地基本法に盛り込むことが適

我が国では、「所有者は、法令の制限内に切である。

おいて、自由にその所有物を使用、収益及び土地所有者はもとより、国及び地方公共処分する権利を有する」（民法 206 条）とさ団体も万能ではない。しかし、それだけに今れ、その法令も、これまでの土地法制は、専後の厳しい環境に対応するためには、まずら旺盛な土地需要の存在を前提に、土地の土地基本法において両者には上記の責務が過剰利用をコントロールすることに主眼があることを明らかにし、これを基に各分野置かれてきた。このため、土地を利用するかの対策をそれぞれの実情に即して的確に構

どうか、不要になった場合でもこれを処分

じていくことが必要と考えられる（土地基本するかどうか等は、全く個人の自由であり、法の責務を受けた土地所有者の具体的義務は、そとやかく言う筋合いのものではないとの観。
の中で検討される）

念が強いのではないかと思われる。その意
味で、土地所有者の責務①②、特に①は、こ

５．所有者不明土地問題等に対する対策の全体像

れまでの土地所有のあり方に大きな見直し

所有者不明土地問題等に対処するためにを行うものとなる。
しかし、①土地需要が全般的に減少するは、概ね前記３．の「所有者不明土地問題等中で、空き家・空き地等や所有者不明土地等の発生の原因と背景」に対応して取組を進の発生を防止し、将来に渡って国土資源をめる必要がある。その対策の全体像を土地適切に保全・管理すること、さらに、②人口

所有形態等の土地の実態と登記簿等の土地減少によってもたらされる国民一人当たり情報基盤の二つの側面に分けて整理したのの国土資源の増大（人口が現在の 8 割水準となが（図表 12）である。

る 2050 年には 1.25 倍、5 割水準となる 2100 年に土地所有形態等の土地の実態に関する対策

は 2 倍となる）が実際に人々の生活や経済活①土地利用の促進動の向上に活かされるよう、国土資源を有

土地は何よりも利用される必要があり、効に活用すること等の観点から、土地所有利用されている限り管理も行われ、所有者者には①②の責務があり、これに基づき行不明になることもない。このため、土地所有

動することが求められることを明らかにす

者自らによる利用を促進するとともに、利ることが適切と考えられる。

用意向がない場合は、利用希望者への円滑

ただし、土地需要が減少する中で、土地所
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な引継ぎが行われるよう、空き家・空き地の− 40 −

（図表12）

所有者不明土地問題等に対する対策の全体像①土地利用の促進：自ら利用、空き家・空き地等の流通市場の整備、ランドバンクの活用、土地利用権の設定（農地・森林）②土地管理の確保：自ら管理、共有物の管理権者の設置・意思決定の合理化、公的主体による土地の受入れ（土地所有権の放棄、寄付、相続放棄）
土 地 所 有 形 態 ③利用者・管理者への土地所有権の集約：単独相続の促進、共有持分の移転・放棄、共有物の分割、取得時効
等 の 土地 の実 態
④所有者不明土地等の利用・管理：財産管理制度の改善・活用、取得時効、みなし所有権放棄・持分放
棄、土地収用（不明裁決）、地域福利増進事業、土地利用権の設定（農地・森林）⑤国民一人当たりの国土資源の増大を活かした土地利用の実現：100坪住宅、グリーンインフラを活用
したまちづくり、欧米型農業・林業、豊かな自然環境①土地の所有者とその所在の明確化：相続登記・住所変更登記の義務化と職権登記、登記と戸籍等の連携、登録免許税の減免②登記手続の負担軽減：相続登記・取得時効登記等の手続の簡略化、相続処理の負担を軽減するインフ
登 記 簿 等 のラ整備
土 地 情 報 基 盤 ③土地情報の整備：地籍調査の推進、変則型登記の解消、長期相続登記未了土地の解消④土地所有者の探索の合理化：探索可能な環境・ノウハウの整備、探索方法の合理化、関連情報の利用・提供、情報公開のあり方の検討

流通市場の整備、ランドバンクの活用、土地拡大を防止するため、可能な限り早期に共利用権の設定（農地・森林）等を進める。

有状態が解消されるよう、有効な促進策を②土地管理の確保講じる。

土地は適切に管理し、少なくとも周囲に④所有者不明土地等の利用・管理

悪影響を及ぼすことのないようにする必要

所有者不明土地等になってしまった土地がある（「物理的管理」）。また、境界不明や所の利用・管理を促進するため、財産管理制度

有者不明土地・権利者多数土地とすること（不在者財産管理制度、相続財産管理制度）を改によって、土地の利用・管理・処分に支障を善・活用する。また、所有者不明土地特別措生じさせないようにする必要がある（「法的置法等の円滑な施行を図り、土地収用（不明）。
管理」、地域福利増進事業、土地利用権の設裁決）

このため、特に共有地について、管理権者

定（農地・森林）等を進める。また、所有者の設置や意思決定の合理化を検討する。ま不明土地等の解消を図るため、取得時効、みた、当面誰にとっても利用見込みのない土なし所有権放棄・みなし持分放棄の活用を

地は、管理負担のみが生じることとなり、物検討する。

理的管理も法的管理も行われなくなる可能⑤国民一人当たりの国土資源の増大を活か性が高い。こうした事態を回避し、国土を健した土地利用の実現
既に述べたとおり人口減少に伴い国民一全に維持するため、公的主体による土地の受入れに途を開く。

人当たりの国土資源は増大する。世界でも③利用者・管理者への土地所有権の集約

有数の人口稠密な我が国の国土利用を前提

円滑な土地の利用・管理を実現ためには、とする限り、今後の人口減少は、単に土地利用者・管理者の特定とその者による土地需要を減少するものと捉えられがちであるの単独所有が望ましい。このため、土地の単が、むしろようやく世界標準並みのゆとり

独相続を促進する。また、共同相続された土ある国土利用を実現する貴重な機会を提供

地について、数次相続による更なる共有のするものと積極的に捉え直す必要がある（− 41 −

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人口が半減する 2100 年の我が国の人口と人口密

典型とも考えられる変則型登記や長期相続

度は、国土面積が比較的近いフランス・ドイツ・

登記未了土地の計画的な解消を図る。

イタリア・イギリスの現在の数値にほぼ等しい。

④土地所有者の探索の合理化

したがって、これら諸国の現状を念頭に、今後我登記簿によっては把握できない土地所有が国が実現すべき国土利用の姿を構想する必要が者の探索を容易に可能とするため、住民票ある）。

等の除票の保存期間の延長、登記簿と戸籍所有者不明土地等の発生を抑制するため

・住民基本台帳等をリンクするシステム整にも、増大する国土資源を有効に活用し、備を推進する。また、所有者不明土地の利

100 坪住宅、グリーンインフラを活用した用・管理を円滑化するため、所有者の探索

まちづくり、欧米型の農業・林業、豊かな方法の合理化、関連情報の利用・提供を進

自然環境など、安全で豊かな土地利用の実める。これら施策の実施や登記の義務化に現を推進することが必要である。

当たり、情報公開のあり方について合わせ登記簿等の土地情報基盤に関する対策て検討する。

①土地の所有者とその所在の明確化
所有者不明土地問題等に対する本稿の基所有者不明土地発生の直接的原因は、相続未登記と住所変更未登記であり、すべての問題はここから始まる。こうした状況を改善するため、これら登記の申請を義務化
するとともに、職権登記を適切に実施する。
また、その実効性を確保するため、登記と戸籍・住民基本台帳等を連携するとともに、表示に関する登記と同様、登録免許税を減免

本的な認識と対策の全体像は上記のとおりである。対策の各論については、当機構ＨＰの都市研究センター研究コラム「ResearchMemo」に逐次掲載してまいりたい。12 月には、①公的主体による土地の受入れと②相
続登記と住所変更登記の義務化について搭載予定である。

する。
歴史を振り返れば、我が国の土地制度、さ②登記手続の負担軽減
登記に係る国民負担を軽減するため、単独申請や中間省略登記の拡大等登記手続を簡略化する。また、相続処理の負担を軽減するため、専門家による支援体制の構築等イ

らに今日の経済社会を築き上げた重要な基盤は、明治初年から進められた地租改正事業等による近代的土地所有権の確立と土地の境界・所有者等の確定と考えられる。
しかし、今後 21 世紀にわたる人口減少のンフラ整備を推進する。

中で、その確定された土地の境界・所有者等③土地情報の整備
地籍調査は、登記所備付地図の主要な供が不明化し、多大の社会的手続コストの発生や如何とも利用・管理し難い死蔵地の増給源であるが、調査開始以来 60 年以上経加が進もうとしている。

過して進捗率は未だ 52％（Ｈ29 年度末現在

所有者不明土地問題等に対する対策は、：面積ベース）に止まる。その実施のあり方について改めて基本的な見直しを行い、強力な推進を図る。また、所有者不明土地のUrban Study Vol.67 DEC. 2018

こうした事態の進行を防止し、国民一人当たりの国土資源の増大を真に国民の豊かさ− 42 −

の実現に結び付けていこうとする対策である。こうした意味において、明治の地租改正事業等にも比肩すべき、今後の我が国の行方を決する重要な対策と位置付けることができる。
関係者の英知によって、この問題に対処するための対策が的確かつ総合的に講じられていくことを切に期待するものである。

以上− 43 −

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