市町村長特別セミナー〜人口減少時代の政策課題〜

人々が住み続けることのできる地域政策のあり方
慶應義塾大学大学院政策・メディア研究科特任教授

長瀬 光市「人々が住み続けることのできる地域政策のあいう現実に対して、将来起こり得る事象を想定しり方」について述べさせていただきます。私は自た有効策が求められています。何らかの手を打っ

治体職員の出身で、大学に移ってからは、自治体

たり、改革していくには、自治体経営システムそと大学の協定締結など多くの地域政策に携わり、のものを変えていく必要があるでしょう。従来型

市町村の政策アドバイザーも務めています。各種のシステムは、もはや通じない現実があるからでデータに加え現場感覚も反映させながら、話してす。改革は首長の仕事です。ただ、住民にも議会いきたいと思います。

にも嫌われる話になりがちです。しかし、改革に-パラダイムの転換期に立つ自治体経営
ポイントを最初に述べます。1990年以降、いわ手をつけないと、まちは生き残ることはできないと思います。
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拡大成長時代のシステム不全

ゆる拡大成長時代が終わり、人口減少・都市縮小、成熟化の時代が始まりました。パラダイムの転換

まずは冒頭でも指摘した、パラダイムの転換が期と見ていいでしょう。しかし、首長も職員も議もたらす影響を考えてみます。拡大成長時代とい会議員も、現実を直視した対応に迷っていると私

うのは、地方自治体が果敢に挑戦した時代でもあは見ています。団塊の世代が後期高齢者になるまりました。人口増・経済成長下で、人々が住まうであと10年弱。いわゆる2025年問題に、どのよう環境にはさまざまなゆがみやひずみが出てきましに臨み行動するかによって、自治体間で差がついた。基礎自治体は住民の生活環境対策から逃げるてしまう時期に立っていると思います。

ことはできませんから、国とケンカしてでも条まずはパラダイムの転換がもたらす影響を整理
しておきましょう。

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例・要綱などをつくってきた経緯があります。公害、日照、環境破壊などの問題に臨んだのです。

先般、「消滅可能性都市」という衝撃的な話題

ある意味、自治体がもっとも輝いていた時期と言が出ましたが、自治体は制度的には消滅しません

えるかもしれません。その後、「失われた時代」

ので、私は、自治体の消滅ではなく、自治体を構になると、自治体もあまり元気がなくなってきた成している地域の消滅・存続の危機と見るのが本感があります。地方分権法が制定されたものの、筋だろうと思っています。具体的には、地域を構

現実にはなかなか進んでいません。本来なら、縮成している地域自治組織、つまり町内会や自治会

小時代だからこそ、地域の課題は地域住民と基礎で、今、何が起こっているかを直視したうえで、自治体が解決していくべきだと思いますが、 お

将来起こり得る事態を考えていく必要があると思んぶに抱っこ でやってくることができた時代かうのです。

ら抜け出ることができないと私は見ています。

現在、人口減に伴う都市の縮小で、財政が逼迫

拡大成長下においては、社会保障制度や所得再している現状があります。止めようのない縮小と配分制度など、「豊かさ」を実現できるシステム

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長瀬 光市（ながせ

こういち）

略歴
1951年福島県生まれ。法政大学工学部建築学科卒業。一級建築士。藤沢市役所
にて、計画建築部担当部長、経営企画部長等を歴任。現在は、慶應義塾大学大学院
政策・メディア研究科特任教授、神奈川大学法学部非常勤講師。また、熊本県天草市、三重県鈴鹿市、千葉県市原市、富山県氷見市の政策アドバイザーなどを兼務。

専門分野
自治体経営、地域づくりなど

主な著書『地 域 創 生 へ の 挑 戦 ― 住 み 続 け る 地 方 づ く り の 処 方 箋 ―』 共 著（公 人 の 友 社
H27）、『人を呼び込むまちづくり―魅力的景観を生み出す５つの技法―』共著（ぎょうせい H25）、『湘南Ｃ−Ｘ物語―新しいまちづくりの試み』共著（有隣堂
H26）

主な論文
『住宅政策・土地制度の問題』（「建築雑誌」No.1672 H27年６月号（一社）日本
建築学会）、『自治会ベースの人口統計データを用いた「消滅可能自治会」の将来予測モデルの開発 共著（「地域活性研究」Vol.6 H27年６月号 地域活性学会）』というものを比較的容易につくれたと思います。

くった制度・仕組みが、今日、通じなくなってい顕著なのは三大都市圏の自治体で、あふれるようるということです。巨大化、成長化、効率化、標な人口を吸引しようと、宅地や商工業の用地開発

準化ではなく、地域の個性、独創性、多様性とを進めて成長し続けてきました。ちなみに「東京いったものを、どう政策化できるかが今日におけ一極集中をやめよう」という声は、1960年代からる地方自治体の大きなテーマだと思います。

あって、地方でも開発が推し進められ、製造業をその際、自治体にとって悩ましいのは先進事例中心とした企業誘致が地方都市の大きな仕事でもがないことです。日本は世界で最も速いスピードありました。当時、雇用形態は、終身雇用制度がで人口減少と高齢化が進みましたから、見本にな

主流で、年功序列もある意味では日本の経済を下る欧米諸国の例が少ないのです。
「海外の事例を支えしていたシステムでした。現在は就労人口のまねしろ」と言われてもできないことが多い。な

約４割が非正規雇用です。税収は減り、自治体のければ、自分たちでシステムを築くしかありませ

財政を直撃している事態になっています。

ん。

住まいという観点から1960年代当時から奨励されてきた持ち家制度に着目してみます。持ち家制度というのは、企業が福利厚生の一環として、-「消滅可能性地域・地区」で何が起きているか「お金を貸すから持ち家を所有しよう」「退職する次に認識しておきたいのは、冒頭でも述べたころにはローンが返済できるよ」という主旨でし「消滅可能性都市」のとらえ方です。試算では、た。国が景気や経済を押し上げるために、住宅お20〜39歳の女性人口が、2010年から30年までの間

よび関連産業を振興するという一環でもありましに５割以上減少するのは895自治体で、消滅可能た。しかし今日、自治体は空き家対策に苦労して性があるという内容でした。人口減少社会に対すいます。

る危機意識を喚起するうえでは、大きな問題を提私が注目したいのは、今日につながる社会保障起したと思いますが、 消滅可能性がある自治体

制度というシステムは、おおむね1960年代にデザというよりは、 自治体を構成する地域自治組織

インされているという点です。日本はすごい福祉の消滅可能性と認識すべきだと私は考えます。自国家をつくってきたと思いますが、システムが機

治体には地域があり、地域には地区があります。

能する前提は、人口増、GDP高、経済の好循環

地区には自治組織・活動体が存在しています。自で税収が上がることです。しかし1970年代、国の治体は複数の行政区の総体です。地域・地区こそ財政は赤字化し苦慮し続けています。一方、自治が存続・消滅の危機なのだととらえないと、おそ体はどうでしょう。かつては国が定めた全国一律

らく「木を見て森を見ず」になるのではないでの政策に乗れば、まあ隣と同じことができると考しょうか。

えることもできたと思います。ところが、システ

ちなみに国の調査では、自治組織と見られる数

ム不全に陥っています。要は拡大成長時代につが概算で30万ぐらいにのぼるそうです。地区にはvol.1203

地区なりの歴史があります。人が減っているとしければならない。現在は、なんとか団塊世代が主ても、住民の相互連携に支えられる社会関係資本、になって担ってくれているものの、やがて後ろをつまり地域の意思を継ぐための運命共同体のよう見たら担い手が誰もいなくなるのではと危惧されな総意が崩れてしまう危険性があります。地区・ます。共同体として存続していくためには、ひと地域の基礎がなくなれば、行政区を見直すこともり暮らしの高齢者への声がけなど、地域の困り事求められるでしょう。

は地域でやらざるを得ません。ひとりで自治組織

では地域自治組織に何が起こっているか、その内の役職を10ぐらいも担っている人もいます。ま

一端を紹介しましょう。平成の大合併で９町１村

るで行政の下請機関職員のようです。行政は反省が合併して県内最大の市になったＫ市には255のすべきだと思います。

行政区があって、253の自治会・町内会がありまある自治体では、自動車運転免許証を返納するす。地域内の相互扶助力の担い手は団塊の世代で年齢は78歳が最多だったのですが、車が生活上不地域コミュニティーを支える存在です。しかし団可欠な山間部では83歳くらいまで保有していまし塊の世代が後期高齢者になる2025年には、多分、た。また、小中学校の統合によって、子どもたち

地域のコミュニティー、相互補助力が非常に弱まはスクールバスで統合校に通っています。廃校校

ると思います。同市における2010年の推計人口ピ

舎は遊休資産化しています。拡大成長下、行政は

ラミッドは、2030年の日本の人口ピラミッドと同社会資本をセーブするために、一定の人口密度がじつり鐘を描いています。つまり地方は人口減

あれば施設の運営・維持は成り立つだろうと考え、

少・高齢化社会のトップランナーであり、みなさ

いろんな施設をつくってきました。今般、公共施んが果敢に創意工夫して、地域の再生や自治体経設の老朽化問題が課題になっていますが、老朽化営の再生に取り組む存在だということです。

問題以前に、人口減によって使える施設が使えな

Ｋ市における「限界自治会」、つまり自治会をいという事態のほうが深刻だと思います。せっか構成する住民のうち、65歳以上の人口が50％を超

く耐震補強した校舎が使われず遊休資産化していえるのは、2040年に101にのぼると見られていまるのです。ここで考慮したいのは、地域内の活す。さらに詳細を調べていくと、山間部、中山間動・交流・生活を支えるモビリティの問題です。

地、平野部、市街地ごとに事情が異なり、限界化

今まではマイカーで移動できたけれど、高齢化にの進捗度も違います。つまり自治体としては、市伴い運転ができなくなる人が増えます。とかく自内総計値で見るのではなく、地域ごとに人口構造

治体の交通政策は、民間の仕事だと思いがちで、を観察しながら政策を考えていくべきだと思いま

赤字化による減便・廃線となれば、「何とか１便す。その際、相互扶助力、つまり高齢者らを支えだけでもお願いします」と交通会社にお願いする、る生産年齢人口に留意することが大事です。限界の繰り返しです。でも本来、地域が持続可能な地

自治会と相互扶助力の地域差と時間差を図面化し域社会をつくっていくためには、地域内の移動やてみたところ、地域ごとにばらつきが見られまし

地域間の移動を確保していく必要があります。でた。シミュレーションでは相互扶助力の格差は、すから地域交通施策というものを真剣に考えてい2020年から2040年にかけて広がる一方です。

く必要があると思います。もちろん、お金は必要

本来、地域をつくってきたのは、住民による自になるでしょうが、地域と事業者と行政が応分の主活動でした。祭り、伝統芸能、親睦・交流、地役割分担をしながら、新しいシステムをつくって域資源の維持・開発・振興、美化運動など、地域

いかなければならないと思います。それは人々がで連携して暮らしていく工夫をしてきました。と有する「交流権」「移動権」といった概念と言えころが、1970年代以降、行政からの お願い活

るかもしれません。

動 が数多く生まれます。防犯活動を、交通安全
活動を、社会的活動を、要介護の人たちの支援活-

市町村が直面する環境変化

動をやってなど、さまざまな依頼事業が地域自治

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組織になだれ込んでくるようになったのです。結

地域自治組織の相互扶助力が低下し、組織運営

果、自治組織の中に行政の縦割り構造が生まれ、の担い手も少なくなり、地域の困り事も増えてき

福祉、防災、体育、交通安全を担う会をつくらなている、という指摘をしてきました。では今、地vol.120

方の市町村ではどんなことが起きているのか整理してみます。

しょう。どう手当てをしていくかが難問です。
次の難問は、先述した社会資本の維持・老朽化述べてきたように、地域が縮減して地域コミュ問題です。自治体の歳出項目の上位は医療費、福ニティーの維持が限界化しつつあります。コミュ

祉費、教育関係費です。施設整備・維持費はそのニティーを支えるうえで重要なのは、物理的環境

下位ですが、公共施設の維持・再構築しようとしとしての社会インフラ、そして公共サービスだとても、手当てできる予算が不足しています。歳入

思います。「限界自治会」や「消滅可能性のあるの大半は、増え続ける社会保障、扶助費関係に回地区・都市」が生まれてくると、密度論により社さなければならないからです。施設を壊したくて

会インフラや公共施設、公共サービスが成り立たも壊す金がないという実情が総務省の調査でも明なくなり、各種行政サービス機能が消滅する恐れらかになっています。施設には、物理的寿命だけがあります。

でなく社会的寿命というものもありますので、首民間企業では、人口を見据えて出店や撤退を決長の判断が問われます。

定しています。つまり人口密度論で事業展開をし次の問題は地域経済です。統計上、雇用情勢がているのですが、市町村に考えていただきたいの

良くない地域においても、単に平均賃金が低い、はフルセット主義の是正です。隣の市が市民ホー

あるいは雇用機会が少ないという目線だけでなく、ルをつくった、市民病院をつくったとなればうち

自然が豊かで食が豊かなど、さまざまな「豊かの町も、といったフルセット整備はもう限界で、さ」を見いだす人が存在します。東京と違い、地それを追い求めるとパンクします。ただ、ある自方なら300万円ぐらい年収があれば、十分豊かな治体の新人市長がフルセット主義を見直そうした生活ができるという判断です。生活の豊かさをど

ところ、４年後に再選されないということもあり

こ に 見 い だ す か は 人 そ れ ぞ れ で す が、 ア メ ニました。首長としてはきついところです。しかし、ティーや居住環境、地域の扶助力などを高めて住

首長は、はっきりと住民や議会や行政職員に実現

環境を補完していくという試みは、地方都市に不可能を言うべきだと思います。なぜなら行政組

とって非常に重要なことだと思います。

織というのは拡大成長時代の余韻でまだ動いてい最近では、雇用創出の動きとしていろいろな概る実態があるからです。隣接自治体・広域連携自念が出てきています。例えばシビックエコノミー

治体との施設シェアも１つの手段でしょう。

という概念があって、住民による生産・流通・消

農山村地域では、森林などの整備が滞っている費・蓄積のプロセス、社会的環境に応じた雇用を所もあります。山林所有者が地域から居なくなっ創出していく動きが注目されています。またソーてしまったのです。所有者・生活者が居なくなる

シャルビジネス、さらには民間企業もCSV（共というのは非常に多様な問題をはらんでいます。

通価値の創造）経営を指向し、地域の困り事をビ

例えば伝統美術や工芸の伝承が難しくなるなど地ジネスにしていこうという動きも出てきました。

域 文 化 に も 影 響 し ま す。 社 会 資 本、 コ ミ ュ ニ

例えば宅配業者や食品配送業者が、山間部の高齢ティーとか集落というのは、長い歴史の中で地域者を見回る事業をやるなど、いろいろな仕組みをのルールや相互扶助の精神を築いてきた経緯があ考え、地域の雇用創出にも貢献しています。

るので、相互扶助力が低下すると地域社会活動が都市構造、地域構造の変化にも着目する必要が停滞してしまい、地域の生活や文化を維持する力あるでしょう。立地適正化計画に取り組んでいるも弱体化していく事態になります。要は共助によ

ところでは「コンパクトシティ・プラス・ネット

る安全で安心な地域づくりができなくなるというワーク」という概念で、都市の構造を見直す動きことです。

があります。ただ、都市計画法に基づく都市計画

統計でも示されているように生産年齢人口は減区域が指定されているのは国土の４割に満たないる一方です。2060年まで高齢者は増え続けます。

状況です。また市街地の人口集中地区（DID）、

生産年齢人口と高齢人口の相対比を相互扶助力とつまり人口密度が１平方キロ当たり4,000人以上見れば、今は計算上、高齢者１人を生産年齢者がある地区でも、人口密度が減ってきています。何2.5人で支えています。やがて支える人の数は当が言いたいかというと、空き家や「シャッター通然減りますし、地方では深刻さがより高まるでり」が増え、周辺街区でもスポンジ化が起きていvol.1205

るということです。都市が縮小すれば、社会インによる財政支出増という、いわば負の連鎖に陥っ

フラも今までどおりとはいかなくなるでしょう。

ていることは明らかです。自治体というのは未来-突きつけられた歳入減・歳出増への対応

政策の舵をどう切り替えるのか、今、決断して臨
まないとあとがないと思います。

さて、これまでデータと事例をもとに、いくつ

私は、経済成長を前提にしなくても、問題が解かの変化を見てきました。端的に言うと、市町村決できるような施策を考えていく必要があるとが直面しているのは、行政サービスへのニーズは思っています。そういう意味では、地域の困り事拡大しているけれど財政は逼迫しているという、を地域のみなさんが早く把握して判断していくこ

歳入減・歳出増のジレンマです。より具体的にどとを願っています。税金を使わなくても、豊かさ

んな取り組みを求められているか整理してみまや幸福感を生活実感として考えられる地域づくり

しょう。

に軸足を置いた政策の立案に期待したいのです。

地域の扶助力低下、つまり住民による支え合い

もっとも、地域の持続性に不可欠なのは交流です

が薄まり、困り事はいや応なしに行政が球拾いをから、地域モビリティーにはお金を落とさなけれしなければならないという実態があります。しかばならない。ただし、行政が全部出すのではなく、し、これまでと同じようには、需要量を満たす行

事業者と行政が分担していく方策を協議していく

政手法は使えないという現実に立たされています。

のも１つの手段だと思います。ある地区では、バとなれば、行政の対応はある程度はやむを得ない

ス廃線により、自治体直営でバス運行を始めたもとしても、需要が生まれないような政策を考えるのの５年ともちませんでした。そこで、住民らは必要もあると思います。例えば健康予防に力を注

バス購入の補助金を出してくれと自治体に相談し、ぐなどです。そもそも多様化する住民ニーズに、

小さなバスを２台購入しました。集落の全員が全て行政が球拾いすることは不可能です。地域とNPO法人の会員になって、年間のバス利用のパ

どのように協働するのかを今まで以上に考えなけ

スポートを買うのです。「自分らのバス」というればならないと思います。

意識もあって、多くの住民がバスに乗り込み、住

さて、難問は社会資本への対応です。箱モノを

民どうしが交流する場にもなっています。

減らすなり統合するなりしても議会などの反発は地域内で消費可能な身の丈に合った経済を振興あるでしょうから、首長にとっては相応の覚悟がしていくと同時に、地域自治組織による「地域にいると思います。

よる地域づくり」に行政も関与し、関係者の活動

産業基盤も非常に脆弱化してきています。立地
環境だけでなく、どう地域資源を生かす仕組みをつくっていくか知恵を絞る必要があります。

6に責任を持つ存在です。自分たちが何をするか、が相乗効果を発揮して、生産性を向上させていけ
ればベストだろうと思います。
そういう意味では、お金に頼らない未来の自治

社会資本、地域社会、コミュニティーの持続性

体経営のありようを指数化してみるのも有効だとをどう確保するか、持続可能な地域、自立できる思います。新たな「豊かさ」の指標と言っていい

まちをどうつくるかを首長は考えなくてはなりま

かもしれません。いつまでも地方交付税や国庫補せん。その際、行政機関はもちろん、無駄を省く

助金が潤沢にある時代ではありません。東京に追必要がありますから、関係者との従来型ウィン＆いつくことが「豊になる」時代は終焉しているとウィン関係を継続することは難しくなるかもしれ

私は思います。地域の独自性とか、魅力的な地域ません。しかし、みなさんは経営の再構築に臨まづくりに立ち戻る必要があるでしょう。地域の実

なければなりません。平成の大合併で設けられた情にあった独自の手法を駆使しなければ、未来を

合併特例債の発行期限は15年でもう少しで期限切

描くことはおぼつかないと思います。

れになり、職員の確保すら難しくなるかもしれま

ただし、2025年まで時間が若干あるとはいえ、せん。地域自治を担う職員も地域・地区も非常に政策の実現には相応の時間を要します。コンパク

疲弊しています。従来型の行政手法は限界だと思

トシティなどの都市再生事例がありますが、２〜います。私は、人口変化と財政関係における複数

３年でできるものではなく、下地があって20年かのシミュレーションをしてきましたが、高齢者増

けてやってきてきた経緯があります。果実を得る

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には時間がかかるのです。

のかという理屈です。しかし、政策実験から見え

ちなみに賢い自治体は、今般の「地方創生」にてくるもの、今後のまちに必要なものが見いだせ

対して、利用できるものだけを財源化しています。

ると思っています。そんな経験を職員にやらせて、どういうことかというと、国や県の言うことはま

自治体経営を担う人材を育てていくことが、ある

あ４年は続くけど、以後、制度が維持される保証意味、おもしろいまちづくり事業になるとも思いはありません。特定の制度に依存しきるのは危険ます。

だという判断です。例えば学童保育にお金が出ていたのに、制度が廃止されたら、地域は終わりです。自分たちで取捨選択をしていかないと、地域の再生はできないと思います。

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住み続けられる地域づくりへのアプローチ
結論的に整理すると、「自治体の崩壊」というもちろん先述したとおり、改革や挑戦には「痛のは、地域自治組織の崩壊だととらえるというのみ」を伴う局面もあるでしょう。住民に「痛み」

が私の見解です。地域自治組織の立場で考えれば、を理解してもらおうと思ったら、行政執行機関と地域が抱えている問題が見えてきます。いろんな

議会自らが、すべきことを先にやらないと誰も信声があるでしょうが、地域と自治体の自立・持続

用しません。首長、議会議員、行政職員それぞれ性を目指した、住民と行政の連携共同体的な仕組の立場が異なっています。「痛み」への反応も違みをつくらなければならないと考えます。限りあうでしょう。首長はまち全体から信任された存在

る財源、権限をどう取捨選択するのか、政策づく

で、地区代表ではありません。まち全体の利益をりに反映させていただきたいというのが、みなさ考慮しなければなりません。首長にとって、おそんに対する私の思いです。そういう意味で、トーらく最大の抵抗勢力と感じるのは議会だと思いま

タルな自治経営をみんなで築いていける共通のプ

すが、グローバルな視点で創意工夫してやっていラットホームのようなものをつくっていく必要もくことが非常に重要だと実感しています。時間はあるのではないでしょうか。

かかるけれど、地方分権も含めて、地域の問題は2011年、総合計画の義務付けが廃止され、作地域で決めるのだというイニシアチブをどこまでる・作らないは市町村にまかされた。計画的な政域内で育てることができるかが、地域の将来に影策デザインとして総合計画が必要と判断した自治

響すると思います。

体の計画群を見ると、それぞれ立派な内容ではあ

有効なのは条例の制定権でしょう。条例は法令るものの、全体のシステムとしては機能してないに違反しない限り、なんでもできるのですから。

実態があると感じています。同じ部内でも計画に

条例制定権をうまく活用しながら、地域自治を構

よって、自治体としての方向性が不明瞭なのです。

築していくのが望ましいと思います。

なにが原因かと言えば、自治体が「ミニ霞が関

その際、ポイントは、変革がもたらす自立的な化」しているからだと思います。トータル視線で未来の地域社会のありようです。どのように変化

スクラップ＆ビルドも視野に入れた整理が必要かを受けとめてもらい自立していくのかの説明が大もしれません。行政システムを変えて、期限切事です。依存せず自立していく。もちろん制度

れ・賞味期限や役割を終えたものは、廃統合して上・財源上、必要不可欠な依存という部分はある

いかなければ、いくら予算査定をやっても支出はでしょうが、自助共助をどう構築するかを考える

減りません。

必要があると思います。重要なのは、みんなが地

自治体と地域自治組織が地域づくりの相乗効果

域の持続性という観点で物事を見ることだと思いを発揮するポイントは、地方分権のもと、人々がます。2000年に地方分権法が制定されたものの、住み続けることのできるための価値観変化だと思

地方分権の熱が冷めてしまっているのではないでいます。全国一律の政策で事は済むといった発想しょうか。今こそ、地方の自立・分権に取り組まから脱却して、「よそと同じじゃまずい」「地域のなければ生き残っていけないと私は思います。

よいところを伸ばす」という発想で進めないと、とはいえ、成功への方程式はありません。私は複数の自治体と政策実験を試みたことがあります

人々が住み続けることのできる地域政策はできな
いと思います。

が、ずいぶん怒られてきました。誰が責任を取る
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