市町村アカデミー 講義

Again

環境の保全の推進−SDGsとカーボンニュートラルを踏まえて−

千葉大学大学院社会科学研究院教授

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環境政策の基礎（1）環境政策とは何か
まず、環境政策に関する基本的な概念を定義し秀史ていく。物理的環境は、人を取り巻く物理的存在であって、人工物ではないものという形で定義される。
この物理的環境は、別名、「自然」と言われるよ
うに、人間の意図とは独立して挙動する、「自ずかていきたい。

ら然る」という特徴がある。科学的知見の限界、情「環境」については、環境基本法においても定義

報処理能力の限界、カオス的挙動の存在といったはなされていない。しかし、環境基本法の原案をことから、この物理的環境の自律的な挙動を人はあ作成する過程で、「環境」という言葉が法令の中でらかじめすべて織り込んで行動することができない。

どのように使われているのかを検索したところ、「風また、人と人工物からなる人間の経済は、物理的俗環境」「児童の保育環境」「税制改革を進める環環境がもたらす恵み、つまり生態系サービスなしに境」「企業の経営環境」などさまざまな用例が見つ機能できない。生態系サービスには、エネルギーやかった。このため、環境基本法においては、第３条

原材料を供給する役割、不要物や廃熱を吸収するにおいて、「生態系が微妙な均衡を保つことによっ役割、生活の場を与える役割がある。さらに、人て成り立っており、人類の存続の基盤である限りあ間の経済は、物理的環境の自律的な挙動に負荷をる環境が、人間の活動による環境への負荷によっかけることなく機能することもできない。て損なわれるおそれが生じてきている」と規定し、20

倉阪

このため、環境問題が発生する。環境問題とは、この法律における「環境」が、限りあるもの、つま

１）人の活動に起因し、２）人の活動に悪影響を及り、物理的な実体を伴う存在であって、生態系がぼし、３）この原因と結果の間に物理的環境の自律微妙な均衡を保つことによって成り立つもの、つま的な挙動が介在している問題である。人の活動にり、自然的な存在であることを示すこととした。

起因しない地震などは災害であり、防災に関する政

人をとりまく物理的な存在の中には、建物、衣服策の範疇となる。パンダやペンギンのような生物へなどの人工物も含まれる。たとえば地下街の照明の悪影響は、その生物が言語を持たないため、そや換気の状況については、人工物の設計方法を監の生物の被害を代弁する人間に対する悪影響と考督する行政において適切に管理されるものであり、えることになる。ただ、快不快の表情を伝えること環境政策の対象とは言いがたい。このため、人をができる動物に関しては、表情を通じて人にその感取り巻く物理的な存在を、人工物と物理的環境に情を伝えることができるため、動物愛護法ではいた区別することが必要である。このとき、人工物は、ずらに苦痛を与えてはならないという法規範を設け人が設計して作り出された存在であって、設計意ることができている。

図が果たされているものと定義できる。人工物には環境対策と環境政策は異なる概念である。環境耐用年数があり、徐々に設計意図が果たされなく対策は、環境問題に関して具体的な行動を起こすなっていき、最終的には物理的環境の世界に戻っことである。環境負荷を削減し、よりよい環境づく

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倉阪秀史（くらさかひでふみ）

千葉大学大学院社会科学研究院教授
1987年から1998年まで環境庁で勤務。地球温暖化対策の立ち上げ、環境基本法案の立案などにかかわる。2006年から、全国の自治体の再生可能エネルギー供給量などを推計する「永続地帯研究」を実施。
2017年に全国の自治体の人口減少のインパクトを視覚化する「未来カルテ」公表。専門は環境政策論、持続可能性の経済学、合意形成論。
主著に、『環境政策論第3版』（信山社）、『政策・合意形成入門』（勁草書房）、『エコロジカルな経済学』（ちくま新書）など。

りに取り組む個別の営みが環境対策である。環境を挙げることができる。第一に、汚染者負担原則

政策は、対策を実施しなければならない者が、適である。これは、汚染の防除費用は汚染を引き起切なタイミングで対策を実施することとなるように、こす者が負担すべきという原則である。この原則は、社会のルールを構築することを指す。省エネにつと環境政策が国際的な取引に歪みをもたらさないようめることは環境対策である。省エネ行動が生み出にするためにOECD（経済開発協力機構）によってされるように社会的なルールを変えることが環境政提唱されたものであり、汚染者が負担すべき費用策である。

を税金で肩代わりしてはならないということを意味（2）環境政策の基本原則する。税金で肩代わりする国の汚染業界の製品がでは、環境対策を実施しなければならないタイミ

国際市場で優位になることを防止する意図があっングはいつだろうか。対策の実施時期に関する原た。第二に、拡大生産者責任原則である。汚染者則としては、ふたつの原則を挙げることができる。

負担原則においては、製品を媒介とする汚染につ第一に、未然防止原則である。これは、環境問題いて、生産者が責任を負うべきか、消費者が責任は起こってから対応してはならないという原則であを負うべきかが不明確であった。たとえば、自動車る。環境問題によって引き起こされる被害は、不可排ガスを減らす責任を負うべきは、自動車メーカー逆的なものが多い。人が死亡したり、生態系が破か運転者かという問題である。この点について、拡壊されたりすると元には戻らない。また、未然防止

大生産者責任原則は、製品の設計を決定する者（生のための費用の方が、被害の復旧、補償など、事産者）が設計の段階で製品の使用・廃棄に関する後的に要する費用よりも安い。第二に、予防原則で環境負荷を低減させる考慮を行う責任があるとすある。これは、不確実性がともなう環境問題についるものである。この原則は、大量生産・大量廃棄て、重大で不可逆的な悪影響を発生させないよう、型の経済社会を変えていくために、製品廃棄物の科学的知見が不十分であっても対策を実施すべき引き取り責任や処理費用負担責任を生産者に課すという原則である。たとえば、地球の温暖化に関しための基本原則として用いられてきた。しかしながて、いつごろどの程度の悪影響が発生するのかにら、わが国においては、この原則はいまだ貫徹してついて、確実に予見することが困難であるが、ひとおらず、各種リサイクル立法における費用負担の考たび発生したら回復させることが困難な悪影響がえ方は統一されていない。

起こることが、ある程度の蓋然性をもって予見され最後に、政策を実施すべき者は誰だろうか。古ている。予防原則に基づけば、温暖化のメカニズ

くは、政策は為政者（国）が行い、国民が統治さム解明に関する科学的知見の不十分さが、温暖化れる立場であるという二元論があったが、この考え対策を講じない理由とされてはならないこととなる。

方は、市民参加と分権という二つの観点で大きく崩

次に、環境対策を実施すべき者は誰だろうか。対策を実施すべき者に関する原則も、二種類の原則れている。
市民参加を支える原則が、協働原則である。ドvol.137

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イツを発祥とするこの原則は、社会的なルールを変とが有用である。第三に、多数の関係者がいる場更する際には、その影響を受ける主体（ステークホ合に役割分担を定めることである。担当課というレルダー）に対等な立場で参画を求める必要がある

ベルの役割分担や、リサイクルを確保するためにという原則である。わが国ではじめて市民参加推生産者、流通業者、消費者、市町村、リサイクル進条例を制定した横浜市では、この原則を６つの業者といった関係者の役割分担を定めることが有原則に分解した横浜コードを定めている。これは、用である。そして、協働原則が最も発揮される場

１）市民と行政は対等であること、２）市民活動は自面が、計画の策定と点検・見直しの段階である。計

主的なものであること、３）行政が市民活動とかか画の策定段階で、パブリックコメントを求めたり、わることによって市民活動の自立化が損なわれない市民会議を開催したりして、市民の意見を取り入ようにすること、４）互いの立場の違いを相互に理れるとともに、市民参加のもとで計画の点検・見直解すること、５）社会的課題の解決など社会的目しを行うことが必要である。

的を共有すること、６）市民と行政のかかわりに係る計画において目標と達成スケジュールが書かれ情報は公開されるべきことという内容となっている。

たとしても、その実現のためには、民間の各主体がまた、分権を支える原則が、補完性原則、ある対策を講じなければならない場合がほとんどであろいは補完性の原理である。EU統合の際に注目されう。前述したような「汚染者」や「生産者」が対たこの原則は、基礎的な自治体が自ら処理できるこ策を講ずるべき者ということになる。これらの者がとは基礎的な自治体に委ね、そうでないことについ適切な段階で対策を講ずるようになるためには、社て、より広域的な自治体や国が、補完的な立場か会のルールを変えていく必要がある。具体的には、らかかわるべきであるという原則である。ローマ法

以下のような政策手法が用いられる。

王が1930年代に述べた内容であるが、EU統合の際第一に、規制的手法である。法的な強制力をもっに、EU議会と各国議会の業務分担を決めるためのて、一定の作為または不作為を義務づける手法と原則として見直されたものである。この原則は、国なる。規制的手法には、行為規制、パフォーマンスと地方の分権の原則となるのみならず、行政が行規制、手続き規制の三種類が存在する。行為規制

うべきか、民間に委ねるべきかを判断するための原は、具体的な行為の内容を指し示して、その実施則としても用いられる。

や不実施を義務づけるものである。行為規制は、確（3）環境政策の諸手法

実に具体的な行為をさせる、あるいはさせないこと

環境政策は、長期的な取り組みが求められる課ができる代わりに、民間の創意工夫を損なうという題に対処しなければならない。一方、国や地方の特徴がある。パフォーマンス規制は、一定の環境行政は、予算単年度主義を基本としている。1993

パフォーマンスの実現を義務づけるものである。自年に制定された環境基本法では、往々にして対症動車排ガス規制がその典型事例である。パフォー

療法的・後追い的に実施されてきた公害対策の反マンス規制は、民間の創意工夫を促すことができ省のもと、長期的戦略的な対応を進めるため環境るものであるが、パフォーマンスが発揮されている基本計画に関する規定を盛り込んだ。

かどうかを確認しなければならず、データ偽装など計画を策定する意義は、以下の３つである。第を引き起こしかねないという特徴がある。手続き規

一に、長期的なスケジュールを定めることである。

制は、パフォーマンスも指定せず、一定の手続きの予算単年度主義を超えて、長期的にものごとに当実施だけを義務づけるものである。たとえば、公害たるために計画的手法は不可欠である。第二に、政防止管理士の必置規制や、環境上の一定の情報の策目標の優先順位を定めることである。環境政策公開義務付けなどが該当する。手続き規制は、規の目標の中には、たがいに矛盾することとなる目標制対象者の対応によってその効果が代わってしまも存在する。たとえば、廃棄物の埋立量を減らすうという特徴がある。

ためには、プラスチック廃棄物も含めてすべて燃や第二に、経済的手法である。これは、対象者のしてしまうことが合理的であるが、地球温暖化の防費用構造を変化させることによって、一定の対策を止のためには、プラスチック廃棄物は燃やさない方実施させるように誘導する手法である。経済的負が良い。このような場合に優先順位を決めておくこ担措置と経済的助成措置の双方がある。前者の典vol.137

型例が、税・課徴金であり、排出課徴金、製品課法である。公的な枠組みにおいて実施すべき取組徴金、行政サービスのユーザーにかけるユーザー内容が定められていて、民間主体はそれに参加す課徴金、最終処分課徴金、天然資源課徴金、入山るかどうかを自主的に決定する方法と、どのような料・ロードプライシングなどの入り込み課徴金など内容を実施すべきかについて個別に協定を結ぶ方さまざまな種類がある。後者の典型例が、補助金法の双方がある。前者は、レディメイドのものであや税制優遇である。ともに、汚染者負担原則に抵り、ISO14001やエコアクション21などの環境マネ触しないかどうかを検討することが求められる。さジメントシステムが典型例である。後者は、オーらに、補助金は、誰に補助するかを決定する場面ダーメイド型であり、地方自治体や自治体と工場・で行政に裁量が生まれてしまう。可能な限り、行政発電所などで締結される公害防止協定・環境保全に裁量が生まれないように、ルール化しておくこと協定が典型例である。

が必要である。

第五の手法が、支援的手法である。これは、対経済的負担措置と経済的助成措置の双方の特徴策を講ずるべき者が自ら気づき、行動を起こせるよを有するものもある。まず、デポジット制は、使用うに支援する手法である。環境教育・学習機会の済みの製品を指定の場所に戻したときに預り金を返提供、各種情報の提供、場所・機材・資金・指導却する制度である。預り金は製品価格に上乗せさ者の提供などがその内容となる。支援的手法は、民れているため、返却しない購入者には未返却課徴間主体の権利義務を変更する手法ではないので、実金となる。また、その該当製品を返却すれば預り金施に当たっての障壁は少ないものの、関心のない者の返却を受けられるため、飲料容器など散乱してを振り向かせることは難しい。

いる該当製品を集める者には返却補助金が与えら以上のような手法を組み合わせて、計画に定めれる制度とみることができる。また、排出権取引制られた目標を達成するための具体的な政策を実施度は、ベースライン以上の対策を実施した者に取していくこととなる。このような手法に加えて、行引可能な排出権が与えられるクレジット制度と、す政が対策の実施主体となる手法が二つある。まず、べての排出に排出権を備えることを求めて、その総事業的手法である。これは、環境保全効果を有す量を管理するキャップアンドトレード制度がある。

る公共事業を実施するとともに、環境保全効果をキャップアンドトレード制度では、排出権の初期配有する民間の製品やサービスを調達してその普及分の方法として、政府から購入させる入札方式と、を図るという内容である。もうひとつが、調整的手既存の排出量に応じて配分する既得権益方式があ法である。これは、環境問題が発生した後に講ずるが、完全入札方式は課徴金と同じ効果を有する。

る手法であり、裁判前に調停・仲裁などを行う紛

完全既得権益方式は、排出量を減らす場合には、政争処理、被害者に療養補償などを行う被害救済、公府が排出権を市中から買い上げることとなるため、費を用いて対策を行った後で原因者や受益者に負補助金と同じ効果を有する。

担を求める公用負担が該当する。

第三の手法が、情報的手法である。これは、事業活動や製品に関する環境情報を比較可能な形で提供させることによって、さまざまな民間主体の選

２

環境政策の課題―狭義の環境政策を超えて（1）持続可能な開発目標（SDGs）の達成

択の中で環境に配慮した事業活動や製品が選択さ

環境問題は、冒頭で定義したように、原因と被せるようにする手法である。義務的に行われている

害の間に物理的環境の自律的な挙動が介在する種ものとしては、独立行政法人などに環境報告書の類の問題であるが、近年は、このような問題に対処公表を義務づける環境配慮促進法や、汚染物質のする狭義の環境政策の範疇を超えて、環境政策の環境中への排出量や事業所外への移動量の報告を射程が広がってきている。

義務づける化学物質管理法などがある。任意の取環境政策は、環境基本法第３条の基本理念に規組としては、エコマーク、エコリーフなどの環境ラ定されているように、個人の健康で文化的な生活ベル制度などがある。

を確保するという目的と、社会の持続可能性を確第四の手法が、合意的手法である。これは、あ保するという目的という二つの目的を有している。

らかじめ合意された環境上の取組を実施させる手

これらを達成するためには、公害被害などを防止し、
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良好な自然環境を確保するという狭義の環境政策になった。ESG投資は、2006年にアナン国連事務総のみならず、人と人との助け合いを確保し、建造長（当時）によって公表された国連責任投資原則

物・建築物などを適切に配置し、維持管理すると（PRI）によって求められた投資であり、環境（E）、いった政策も必要となる。

社会（S）、ガバナンス（G）という側面の情報を踏

2015年に定められた国連の持続可能な開発目標まえた投資を指す。わが国最大の機関投資家であ（SDGs）は、狭義の環境政策の範疇を超えて、個る年金積立金管理運用独立行政法人（GPIF）が人の健康で文化的な生活を確保し、社会の持続可ESG投資を採用することを宣言してから、日本の株能性を確保しようとする内容となっている。SDGs式市場でも注目されるようになった。この考え方にの17の目標を並び替えると図のようになる。貧困と基づき、温暖化対策を進めるならば使えなくなる化

飢餓をなくし、すべての人に健康と福祉を確保し、石燃料は「座礁資産」として、投資を引き揚げる教育を受けさせることを通じて、個人の健康で文ダイベストメントの動きが起こっている。また、化的な生活を確保する。ジェンダー平等を実現し、2003年のエクエーター原則（赤道原則）などに基差別をなくし、すべての人に公正な手続きを保証づいて、環境や社会面での配慮を融資の際に行うすることによって、個人の尊厳を確保する。個人の銀行が広がっている。

生活を支えるライフラインとして、水、エネルギー、なお、SDGsは、世界共通の原則として定められ物資を確保する。それらを提供するための健全なたものであるため、わが国が他の国に先駆けて直面企業活動を維持し、産業と技術基盤を確保し、住している人口減少・高齢化のもとでの経済社会の持み続けられる街をつくる。このような人工資本基盤続可能性の確保という課題については、十分に取りを支える自然資本基盤として、気候システム、海、扱えていないと考える。SDGsを取り入れた計画づ陸の生態系を維持する。そして、パートナーシップ

くりを進める際に、SDGsのアイコンを計画中にちによって、これらの目標を達成する。SDGsは、誰りばめて終わるのでは意味がない。狭義の環境部局

一人取り残さないという理念を掲げ、経済と環境との範疇を超えた横断的な取組を記載するとともに、社会の目標を同時に達成するという考え方に基づ

人口減少・高齢化といったわが国が「課題先進国」いている。このように、もはや、SDGsは、狭義のとなっている分野についても、その解決にむけた環境政策の範疇に収まるものではなくなっている。

取組を記載していくことが求められる。

SDGsは、機関投資家や銀行がSDGsに関する基準を投資先や融資先の選択において採用するよう2015年には、SDGsに並んで、社会を大きく変えになったため、一般の企業にも広く認知されるようるできごとが起こった。パリ協定の締結である。

図24（2）2050年脱炭素社会の実現

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SDGsの17の目標

1992年に採択された気候変動枠組み条約に基づくギーを安定的に使用できるように、蓄エネルギー設取組として、1997年の京都議定書を引き継ぎ、発備の容量市場への組み入れなど、蓄エネルギー設展させるものがパリ協定である。京都議定書は、先備の導入促進策も必要である。

進国のみに目標を義務づけており、アメリカをはじさらに、社会全体としてエネルギー消費量を削めとして参加しない主要国も多かったが、パリ協定減する上では、生産物の所有権を移転させずに使は、途上国を含めてほぼすべての国が参加する枠用権を提供するビジネスを促進させることも重要で組となっている。これは、各国の目標レベルは各国ある。生産物の所有権を消費者に売り渡すビジネが自ら設定するというルールとしたことによって、スモデルにおいては、どうしても買い換えさせるこ協定に参加しやすくなったことによる。しかし、産とを促進する必要が生じてしまう。この動機付けと業化以前に比べて、地球の平均気温を２℃未満、で広告業界のニーズが結合して、大量生産・大量廃きれば1.5℃未満にするという共通の目標が掲げら棄の社会経済が生まれてしまった。生産物の使用れている。

権を提供する形のビジネスでは、生産物が長く、ま2018年には、気候変動に関する政府間パネルた、資源効率的に使用できた方が儲かることとなる。

（IPCC）が1.5℃特別報告書を公表し、２℃未満で使用権ビジネスは、最近、IOT（モノのインターはなく、1.5℃未満を目指さなければならないといネット化）により、生産物の使用状況をリアルタイう考え方が世界の主流となった。2019年には、もはムで把握することができるようになったことなどかや気候非常事態であるという認識が世界に広がり、ら徐々に広がりを見せているが、生産物の所有権わが国でも、長崎県壱岐市を皮切りに、気候非常を移転させない場合、製品廃棄物の処理コスト負事態宣言を発する自治体が広がっていく。そして、担が生産者側に残ることになる。このため、使用権

2020年10月には、菅総理が所信表明演説において、ビジネスをさらに進めるためには、生産物を消費者2050年にカーボンニュートラルを達成する旨の宣言に売り渡した場合でも、製品廃棄物の処理コストをを行った。これを受ける形で、2050年カーボン生産者側が負担することとするいわゆる拡大生産ニュートラルを宣言する自治体も広がっている。

者責任の制度化が求められる。

脱炭素社会を実現する政策も、狭義の環境政策（3）持続可能性を確保するための広義の環境政策の範疇を超えている。2050年カーボンニュートラル

SDGsの達成とカーボンニュートラルの実現にはの実現のためには、抜本的な省エネルギーと再生可ふたつの共通する点がある。第一に、長期的戦略的能エネルギーの導入促進が不可欠となる。その際、な取組が求められることである。SDGsは2030年を我慢を強いるような省エネではなく、構造的な省エ目標達成期間とするものである。カーボンニュートネが求められる。大規模火力発電所から電気を大ラルは2050年である。わが国は、人口減少・高齢化

消費地に送る形のエネルギー供給システムは、発電の進行という課題を抱えつつ、これらに取り組まな時に発生する熱を利用できない上、送電ロスも発生ければならない。第二に、従来の環境部局だけで取するため、エネルギー効率が悪い。消費地に近いとり組むことができないことである。さまざまな製品

ころに小型のコジェネ（熱電併給）システムを核と設計のあり方、エネルギー供給システムのあり方、した地域熱供給システムを計画的に配置することに住宅地・農地・林地など土地利用のあり方といったよってエネルギー効率を向上させる必要がある。まレベルで政策を検討しなければならない。産業振興

た、建築物の省エネも急務である。2020年に建築さ部局、都市部局、農林水産部局など、さまざまな部れた建造物は2050年にも使用されているはずである。

局にまたがる政策パッケージを立案することなく、新築建築物についてのゼロエネルギー化が必須でこれらの課題に対応することはできないのである。

ある。再生可能エネルギーについては、2012年の固環境政策の各種原則や各種手法については、な定価格買取制度の運用によって、再生可能エネル

お、これらの課題を解決するための基本的な考え

ギー電気の導入が進んだが、これを引き続き進める方や政策ツールとして活用することができる。しかとともに、再生可能エネルギー熱証書の購入義務化

しながら、政策立案の枠組みは、従来の部局を横など再エネ熱を導入するための制度化も必要となる。

断する形で政策が立案されるように再構築される

さらに、太陽光や風力など変動する再生可能エネル

べきであろう。
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