国土の管理～少子高齢化・人口減少下の中山間地域等の管理のあり方～
前国土交通省政策統括官
福富 光彦

10 年以内に消滅のおそれがあるとされる

１．はじめに少子高齢化・人口減少下の我が国において、2050 年を見越した推計では、居住地域の６割以上が現在の半分以下に人口が減少

集落は全国に 400 以上あり、いずれ消滅するおそれがあるとされる集落も約 2,300 にのぼる。（図２）

し、２割以上が無居住化するとされている。
（図１）。

図１

2005 年を 100 とした場合の 2050 年の人口増減状況（１km2 毎の人口増減割合別の地点数の集計）

出典：国土審議会政策部会長期展望委員会「国土の長期展望」中間取りまとめ（平成 23 年）

図２

消滅のおそれがある集落の割合

また、我が国では土地所有関連情報が十のの、林業としての森林利用は減少傾向に分整っておらず、中山間地域等においてはあり、質の面での低下が起こっている（例：不在地主の増加と所有者不明土地の増加が太田猛彦東京大学名誉教授の指摘）。間伐が進んでいる。その結果、利用・管理されな行われていない森林が豪雨災害による被害い農地・森林等が増大し、それらの地域がを増大させているという例もある。

本来有する公益的機能（防災、水源涵養、また、シカ等の鳥獣害は農作物への被害景観、生態系維持等）の低下や鳥獣害の増（平成 23 年度 226 億円）のみならず、景加等による生産基盤への影響などいわゆる観、生物多様性の損失を招き、集落の存続「国土の荒廃」が懸念されるに至っている。

をすら危うくしている。

一方、環境、エネルギー、教育等の観点から中山間地域等へ新たな利活用の期待も寄せられている。
我が国の財政状況が厳しくなる中で、このような地域はどのような土地利用のありかたがふさわしいのか。また地域の人々の生活を維持しつつ、いかにして適切な管理主体を確保して効率的な管理・マネジメントを行うべきなのか。現状を踏まえつつ考えてみたい。
以下は、政策統括官の勉強会での議論をベースにしつつ、あくまでも筆者の私見である。
図３

耕作放棄地の推移

２．集落機能の低下に伴う課題
３．管理の担い手の減少と農林水産業関係
いわゆる限界集落の増加や無居住地域の歳出額の減少

拡大にともない、国土管理の観点からは、耕作放棄地の増加、森林の荒廃、鳥獣害の発生といった問題が生じている。

森林、農地の管理の担い手である林業就業者、主業農家は大きく減少している。林

農地は減少傾向にある中で、耕作放棄地業就業者は 107,500 人（1990 年）が 46,618

はこの 20 年間で増加し続けている（図３：

人(2005 年)まで減少した。（なお、近年は2010 年で耕作放棄地約 40 万 ha、耕作放棄緑の雇用等の効果があり、68,553 人（2010地率 10.6％）。

年）まで回復している）。主業農家は 82 万

一方、森林資源の蓄積は、治山事業等による植林の結果、量的には充実しているも戸(1990 年)が 36 万戸(2011 年)となっている。（図４）図４

林業就業者数、農家数の推移

また、森林・農地の管理に関しては、国や地方公共団体からの補助金の位置づけが1996 年をピークに歳出額はほぼ半減している。
（図５）

大きいが、国は 1994 年、地方公共団体は

図５

農林水産業関係産出額の推移

４．国土の荒廃に関わる現状と課題のフロー図

図６

国土の荒廃に関する現状と課題

５．中山間地域等における農業、林業の効人、集落営農）、中心となる経営体への農地率化

集積方法、地域農業のあり方（生産品目、いうまでもなく中山間地域等においては、経営の複合化、６次産業化）などについて、農業・林業が主たる産業である。しかし、地域の話し合いに基づいて決定するもので木材の価格競争力の低下や従事者の高齢化ある。

等が産業としての担い手の減少を招いてい「森林経営計画」は、森林所有者またはる。地域の維持のためには、まず農林業が森林の経営の委託を受けた者が、自らが経再生・強化されることが基本となるであろ営を行う一体的なまとまりのある森林を対う。

象として、施業・保護について作成する計

農林水産省においては、持続可能な農林画であり、森林の面的集約化による林業経業の発展のため、効率的・安定的な農業経営の効率化を目指している。計画策定や経営、林業経営の育成を図る次のような施策

営を森林組合や林業事業体等に委託するこを推進している。とも想定している。

「人・農地プラン」は、農用地の利用のこれらはいずれも管理対象を集約化する集積を前提に、集落や自治体等の単位で、とともに所有者が管理するだけでなく第三今後の地域の中心となる経営体（個人、法者が管理することも想定しており、経営の視点を重視するものとなっている。

ンク系の会社による閉鎖されたゴルフ場でまた、国産材については、地球環境保全のメガソーラ）、観光・リゾート（例：株式の観点からも公共建築等での利用促進や木会社庵による長崎県小値賀島での古民家再質バイオマス燃料としての利用促進等を通生による観光事業）等いくつもあるが、今じて国内利用を推進することが重要である。

後の土地利用の選択肢として、教育、医療、なお、日本再興戦略においては、「農林水防災等での活用可能性も含め幅広く模索す産業を成長産業にする」という号令のもと、る必要がある。

農地集積、耕作放棄地の発生防止・解消、新技術の活用・異業種連携等によるイノベ

７．中山間地域等における生活の維持と産ーションの惹起、６次産業化の推進、新た業・雇用の確保な木材需要の創出や国産材の安定的・効率

人口減少下にあっても、現在の中山間地的な供給体制の構築等を政府全体として強域等は、従前にくらべて道路等の交通イン力に進めることとされている。

フラや情報インフラなどが格段に整備されている。生活の維持や産業・雇用の面で広６．農地・森林の新しい活用策

域的な対応が可能となっていることは、地慣行的な農林業としての活用が困難な農域の課題解決の重要な前提と考える。また、地・森林については、企業やＮＰＯ等の第都市と農山村の交流による相互補完的な関三者による慣行的な農林業以外による活用係の構築も容易になっていると言える。
（図策も進められている。参考となる事例とし

７）ては、森林酪農（例：アミタスホールディングス株式会社による未利用森林での牛の放牧）、再生可能エネルギー（例：ソフトバ

図７

人口減少・少子高齢化のもとでの地域雇用・居住特に、生活維持の面では、過疎地域等にな生活サービスの提供を維持することは効おいて、日用品の販売や医療サービス等を果的な施策である。これらを核とした新た行う「小さな拠点」をつくり周辺の集落とな産業・雇用の展開の可能性もある。
（図８）の交通手段を確保することによって基礎的

図８「小さな拠点」のイメージ

８．「エリアマネジメント」スキームによ好な環境や地域の価値を維持・向上させるる地域の管理・運営ための、住民・事業者・地権者等による主体的な取り組み」と定義されている。この（１）いわゆる「エリアマネジメント」のエリアマネジメントは、特に大都市におい中山間地域等における応用ては多くの実例がある。大規模な開発地でエリアマネジメントという概念は必ずし地権者全員が参加して実施されたり（例：も定まった定義があるわけではない。一定汐留地区、六本木ヒルズ）、既成市街地で一の地域でさまざまなステークホルダーが一定の開発を行いつつ自治会的に全体のマネ体となって組織を作り、地域の管理・運営ジメント行ったり（例：大手町・丸の内・を行うことを漠然と指しているようだ。ち有楽町地区、福岡天神地区）とさまざまななみに、平成 20 年３月国土交通省土地・態様がある。

水資源局作成の「エリアマネジメント推進マニュアル」においては「地域における良都市におけるエリアマネジメントのイメージを図９の左のように整理してみた。

図９

エリアマネジメントの考え方の農山漁村への敷衍

生活やビジネスといった私的な諸活動の業を前提とした地域が形成されている。図

分野と道路・河川等の純粋に公共的な分野の右である。農道・林道・用水路の管理、の中間領域に公共的・共用的な分野がある。

農作業、林務は構成員が協同して行ってい道路や公共施設のマネジメントはいわゆるる。エリアマネジメントという概念を持ち「インフラマネジメント」として公的主体出すまでもなく、地域の存続のための諸活が効率的に維持管理を進める努力がなされ動が協同で行われている。地域のコミュニているが（例：さいたま市、秦野市）、広場

ティ力、絆が強い。ただ、構成員の高齢化、の管理やサインの統一、プロモーション活人口減少等により活動力が衰えてきており、動等の私的分野にまたがった公共的・共用

持続性を持つためには収益の確保等による的な分野のマネジメントを関係者が協力し地域の経営を意識することが重要になってて進めることにより全体として持続的にエいる。いわゆる６次産業化、販売ルートのリア価値の向上を目指すのがエリアマネジ確保等が協同して取り組む対象となり、経メントの趣旨であろう。このことに目覚め営力が必要となる。

た地域は、エリアマネジメントの対象分野を徐々に広げつつあるように思われる（２）管理対象の選択とエリアマネジメン（例：エネルギー管理を導入した柏の葉ストの展開マートシティ）。

エリアマネジメントを意識的に取り入れ一方、農山漁村・中山間地域に目を転じた持続的な地域の管理スキームをマクロ・ると、そこでは元来、構成員による共同作ミクロの視点から整理してみた。（図 10）図 10経営の観点を踏まえた地域のマネジメント

１）地方公共団体のマクロ的観点からの計水準での管理を目指す。その際、できる限画

り収益性を確保することにより、公的資金マクロ的には、地方公共団体がそれぞれの財政計画も見据えて、管理対象の選択と集中を行うべきであり、そのための計画を投入額を小さくすることを指向すべきである。
一方で、「見守り」等の最低限の管理に向作成するべきであろう。

かうべきところが整理されよう。ここでは、その計画は、自らの価値を客観的に把握し、コストを極力抑えつつ防災機能の低下や環危機意識をもって将来を見通した計画とな境の悪化など周囲への外部不経済の最小化ろう。限られた財源の中で積極的に行政投を図る管理をすることが必要となる。ただ、資を行うところと、民間に委ねるところを将来の新たな利用の可能性を視野に入れる段階的に抽出する。地域に応じた目標とすことも重要だ。いわゆる「村おさめ」や天べき管理水準も設定する。当然、官民連携・然林化への取り組みについてはさらなる検公民連携が必要である。

討が必要である。

良好な農地・森林等の生産基盤として、マクロ的な取組の事例としては、長野県

あるいは防災、環境、景観等の公益的機能や愛知県豊田市において、管理対象となる維持として、さらには全く新しい価値を生森林を管理目的毎に分類し、管理目的に適み出すものとして、それぞれにふさわしい応した管理水準を示す指針や構想を作成している例がある。ただし、これらの事例はのためには森林所有者との調整が必要とないずれも即地的、強制的なものではなく、るものである。
（図 11）

方向性を示すことに止めており、その実現

図 11

管理対象の選択と集中の事例（長野県「長野県森林づくり指針」（H22））

すなわち、地方公共団体が計画を作成することが重要である。中山間地域等では農るにしてもマスタープランのような誘導的業、林業の担い手の減少、高齢化が進む中、な計画にとどまらざるを得ないのが現状で限界集落、無居住化の危機にさらされていある（例：移転集住によるまちのコンパクる地域が増加しており、早い段階で見定めト化を目指す夕張市まちづくりマスタープないと残れるところも残れなくなるおそれラン）。

がある。

なお、北海道をはじめいくつかの地方公

これは、行政が一方的に決めるものでは共団体では水源地を守るための条例を制定なく、地域の住民、所有者等の意志を踏まし、地域を指定し土地取引の事前届出を義えた将来の選択である。ただ、住民等に委務づけるとともに、必要な場合は公有地化ねるのみでは進展しない。地域の現在・将を進めている。公共・公益上の特別な観点

来の客観的なデータや場合によっては選択から行政が買い取って管理する地域もあり肢も提示される必要がある。そのための「地うるだろう。

区カルテ」のようなものを住民等が参加するワークショップ等によって作成すること

２）集落・コミュニティレベルのミクロ的が望まれる。ここにおいては、なによりも観点からのエリアマネジメント

地域の住民等に寄り添ってアドバイスでき一方、ミクロのレベル、集落やコミュニるパートナーのような存在が重要だ。この

ティといった単位でこそ、自らを知り、危パートナーとなりうるのは当面は行政また機意識をもって将来の「道行き」を見定めはその委嘱を受けた者とならざるを得ない

と思われる。

より高台移転を円滑に実施しつつある）。

選択の方向は、現状の生活の維持や「村特に、地域の現状を分析し住民等の意志おさめ」といったこともでてこようが、意決定のサポートをする人材、持続可能な経欲と能力、ポテンシャルに応じてできると営力をマネジメント主体とともに練り上げころからエリアマネジメントに取り組むとていく人材、いずれも一定のスキルが必要いうスキームをたててみた。ここでいうエであり、一人だけでなく複数のチーム対応

リアマネジメントは、経営力のあるしっかが必要な場合もあろう。被災地の現状をみりした主体のもと、計画や戦略をたてて収ても、行政がすべてを担えるわけでなく、益をあげる活動である。農林水産省の「人・中間支援組織を含めサポートするための体農地プラン」や「森林経営計画」に沿った制整備、専門家の確保・育成が急務である。

既存組織・集落の強化・再生といった方向もあれば、企業やＮＰＯ等の外部組織を活用した運営もあろう。中山間地域の例では（３）外部組織の活用の例
外部組織を活用することも有効である。

ないが岩手県紫波町のオガールプロジェク

参考となる２つの事例を掲げよう。

トのような全く新しいマネジメント主体のア）岡山県西粟倉村での株式会社トビムシ

創設により取り組む方向もあろう。の活用

この側面においても、いきなり経営力を西粟倉村は、森林再生「百年の森林構想」

もって収益をあげようといっても地域の実現のため、個人所有の森林を長期施業管人々だけでは難しいので、サポーター的な理委託契約により村が預かって管理を行う存在として、行政、中間支援組織、企業、こととし、（株）トビムシ（本社東京）を通

地域金融機関、大学、ＮＰＯ等の役割が重じて資金調達を行うとともに施業管理支援、要であり、人材、技術・ノウハウ、マーケ素材販売支援を受けている。トビムシではッティング、資金といったさまざまな面で「共有の森ファンド」を設立して全国からのサポートの確保が必要だ。

小口投資を集め、高性能林業機械の購入・

しかし、現実にはこのサポーターの確保作業道の開設などの初期投資に当てており、がなかなか難しく、地域の住民等の意志決さらに独自の商品開発・販売も行っている。

定がようやく行われたとしても、実施段階

村や村民の将来世代に価値の高い森林を引において真の自立へ向けた取り組みが不安き継いでいこうという強い思いと高いスキとなる。現在、東日本大震災の被災地でもルを持つ企業とが上手くマッチングされた持続可能なコミュニティ、地域づくりが目事例である。

指されているが、当初から持続可能、維持・イ）住友林業株式会社

運営可能な計画を立てると同時に、それが住友林業は、社全体の利益の一部で社有着実に実施されるためには、地域の自立を林を漸次拡大し、北海道、四国、和歌山、促すようなサポート体制が不可欠ではなか

九州の４カ所で総面積約４万３千 ha 余（国ろうか（例：気仙沼市本吉町小泉地区にお土の 900 分の１）にも及ぶ森林の管理を行

いては北海道大学森傑教授のアドバイスにっている。管理する森林から国産材を生産し、国内の国産材市場に流通させるだけでを可能とする経営計画を策定したこと、町なく、自社による住宅の建築・販売、海外産材や町の工務店の活用によりプラザを建への輸出等、川上から川下まで一貫して行設し、今後のメンテナンスを容易にしたこうことで、持続可能な森林の管理を目指しと等多々あるが、エリア価値の向上を明確ている。森林管理コンサルタントとして市に指向し、持続可能性を追求したマネジメ

町村の森林計画作成の支援等も行っている。

ントのモデル的存在である。

広大な森林を所有する企業でも、国内市場

この事例は、中山間地域にそのまま適用でが厳しい中、森林を買い足している企業はきるものでないが、「小さな拠点」の整備や稀なように思われる。長期的な観点から管６次産業化の導入等にあたって大いに参考

理を行える志と力を持った企業の積極的参になろう。

加が望まれるとともに、そのノウハウを中山間地域に活用する方策を検討すべきであ

９．土地所有者・境界等の把握と情報の整る。

備・提供（４）新たな主体によるエリアマネジメン（１）土地所有者・土地の境界等の把握

トの例（岩手県紫波町のオガールプロジェ
クト）
岩手県紫波町は、東洋大学の根本祐二教授と連携して、新産業の創出を促す農村と適正かつ効率的な国土の管理あるいはエリアマネジメントを行うためには、土地の境界、土地の所有者等をはじめとする土地情報の把握が不可欠である。

都市が共生するまちをテーマに「公民連携土地の境界や土地所有者を明らかにする基本計画」を策定し、その中核プロジェク

行政情報は地籍簿・地籍図（地籍調査）、不トとして駅前の 11ha の町有地を活用して動産登記簿、固定資産課税台帳等が存在す

オガールプロジェクトを推進している。こるが、地籍調査は平成 23 年度末全国でのエリアから町全域に潤いがもたらされ、50％程度の進捗率で、不動産登記も所有権若い世代に選択される街を目指している。

移転の際に登記が義務づけられるものでな

注目すべきは、プロジェクトの推進母体といため、必ずしも現在の所有者を示すものしてオガール紫波株式会社を設立し、町出でない。固定資産課税台帳も守秘義務の制身の若者（岡崎正信氏）を東洋大学でＰＰ約がある。なお、農林水産省の指導によりＰを学ばせて責任者・プロジェクトマネー「農地基本台帳」や「森林簿」、「森林計画ジャーとしたこと、外部の専門家（建築・図」が整備されているが一般に閲覧できる

都市・地域再生プロデューサー清水義次氏

ものではない。

他）をアドバイザーとして活用したこと、一方、相続時に何も手続きをしない所有町の支出を最小限にしつつ地域金融機関等者は、農地・森林を所有する不在村地主のからの借入・出資を活用したこと、収益部うち 16.4％にのぼると推計され、所有者不門（民間テナント）で非収益部門（図書館、明の土地は今後ますます増大すると考えら地域交流センター等）を支えかつ早期配当れる。

所有者不明の土地の増大をいかにして食記情報提供制度」、「土地利用調整総合支援

い止めるか、土地の境界の確定や現所有者ネットワークシステム」、「土地総合情報ラの把握をいかに実効的に進めるか。早急なイブラリー」等があるが、情報の精度や使対応が必要である。

いやすさ等の点でさらなる検討が必要であろう。ちなみに韓国では、「土地利用規制情（２）土地情報の提供の仕組みの整理報システム」によりＷｅｂ上の地番検索でまた、土地に関するさまざまな情報を的地目、面積、告示図面、公示地価、土地利確に国民へ提供するシステムの構築も重要

用規制等がすべて一覧できるようになってである。我が国においても「オンライン登いる。
（図 12）

図 12 韓国の「土地利用規制情報システム」

１０．おわりに止め、外部不経済をださないよう配慮して以上、我が国の国土のうち中山間地域等自然のままにするような地域も選別されなについて今後の管理のありかたのイメージければならないだろう。そのための道筋もと課題を整理してみた。

考える必要がある。

人口減少、限られた財政のもとでは、行一方、地域の将来はまさにその地域に住政投資は集中と選択を迫られる。当然、民み、関わる人々によって選択されるべきも間の力を最大限いかして、官民連携・公民のである。どのように生きて、将来世代に連携で進めなければならない。ただ、投資どのような地域を引き継ぎたいか自己決定を絞って、当面の対応を「見守る」ことにしなければならない。東日本大震災の被災

地の人々が抱えている課題でもある。この・国土交通省国土政策局（平成 25 年３月）
：集落地域の選択をサポートする体制・制度が最も重要

大きな安心と希望をつなぐ「小さな拠点」づくりガイ

だ。エリアマネジメント的なスキームが有ドブック

効だと考えたが、そこにも経営能力のある人材の確保・育成等さまざまな課題がある。
また、国土や地域の管理を進める上で、土地所有者をはじめ土地に関わるさまざまな情報が、我が国では十分調っていない。
時間がたつほど把握が困難になる面もあるので、早急な対応が必要だ。
いずれにしても、東日本大震災被災地の復興の現場とともに、議論を深め、課題を解決し進化させていくべき国民的課題であろう。

・飯尾潤（政策研究大学院大学教授）：現代日本の政策体系（ちくま新書）
・小林重敬（2005）：エリアマネジメント―地区組織による計画と管理運営（学芸出版社）
・木下斉、広瀬郁：まちづくりデットライン（日経アーキテクチュア）
・長野県（平成 22 年 11 月）：長野県森林づくり指針
・豊田市(平成 19 年３月)：豊田市 100 年の森づくり構
想・瀬戸口剛（北海道大学教授）：人口激減都市夕張市における集約型コンパクトシティへの計画支援（土地総合研究 2013 年春号）
・森傑（北海道大学教授）：気仙沼市小泉地区の住民発案による高台移転計画とコミュニティの継承（概要）（Urban Study Vol.56(2013/6)）［参考文献・参考資料］

・北海道水資源の保全に関する条例

・国土審議会政策部会長期展望委員会（平成 23 年２月）：

・西粟倉村ＨＰ、（株）トビムシＨＰ「国土の長期展望」中間とりまとめ

・住友林業（株）ＨＰ、住友林業フォレストサービス（株）

・総務省・国土交通省（平成 23 年 3 月）
：過疎地域等における集落の状況に関する現況把握調査
・国土交通省中国地方整備局、島根県中山間地域研究センター（平成 21 年 3 月）
：空き家、原野、農地等の所有と管理に関する実態調査報告書
・農林水産省（平成 23 年度）：全国の野生鳥獣による農作物被害状況について
・太田猛彦（東京大学名誉教授）：森林飽和―国土の変貌を考える（ＮＨＫブックス）
・森林・林業白書（平成 24 年版）
・農林水産省（平成 25 年 2 月）：「攻めの農林水産業」の展開
・林野庁（平成 24 年 10 月）：森林・林業・木材産業の現状と課題
・日本再興戦略（平成 25 年６月 14 日閣議決定）

ＨＰ・紫波町役場ＨＰ、オガール紫波（株）ＨＰ、オガールプラザ（株）ＨＰ
・国土交通省国土政策局（平成 24 年４月）
：農地・森林の不在村所有者に対するインターネット調査
・周藤利一：韓国の国土利用・都市計画制度（第５回）（新都市、平成 22 年６月号）