成立した行政改革推進法と政策金融改革

金融・資本市場制度改革の潮流成立した行政改革推進法と政策金融改革
林宏美

要約

1. 2006 年 5 月 26 日、｢簡素で効率的な政府を実現するための行政改革の推進に関する法律｣、いわゆる行政改革推進法が成立し、6 月 2 日に公布された。行
革法では、簡素で効率的な政府を実現するための重点分野として 5 点盛り込まれているが、そのなかの 1 つである政策金融改革については、6 月 27 日、｢政策金融改革に係る制度設計｣が決定され、行革法での規定からさらに踏み込んだ制度設計が公表されている。
2. 具体的には、現存する 8 政策金融機関のうち、商工組合中央金庫及び日本政策投資銀行の 2 機関を完全民営化、公営企業金融公庫を廃止し、2008 年 10 月に残りの 5 機関を統合した政策金融機関を新たに発足させることとしている。
3. 特別の法律に基づき設立される株式会社形態となる新政策金融機関が、国際協力銀行（JBIC）の国際金融機能が承継される国際部門と、それ以外の国内部門に大別されることや、商工組合中央金庫が中小企業団体及びその構成員向けの金融機関としての機能を維持すること、などが記述されているが、具体像は依然として描きにくい。
4. 新政策金融機関および完全民営化される 2 機関のより具体的な姿については、来年の通常国会に向けて作成される関連法案の公表まで待つことになるであろう。

2000 年代初めに端を発し、2001 年 12 月に閣

Ⅰ．はじめに議決定された｢特殊法人等整理合理化計画｣の中で、5 年以内に住宅金融公庫を廃止する

2006 年 5 月 26 日、｢簡素で効率的な政府ことは決定されていた 1 。しかしながら、そを実現するための行政改革の推進に関する法

れ以外の 8 政策金融機関については、経済・律案｣、いわゆる行政改革推進法案が参議院金融情勢が厳しい状況が続いたことから、政本会議で可決、成立し、6 月 2 日に公布され

策金融改革の早期実施よりも、不良債権問題た。などの解決が優先されてきた。

行政改革推進法では、簡素で効率的な政府

その後 2005 年 2 月に実施された経済財政を実現するため、｢重点分野｣として、政策諮問会議で｢政策金融機関の統廃合に向け金融改革、独立行政法人の見直し、特別会計て｣が提出されると、再び政策金融改革の検改革、総人件費改革、国の資産及び債務に関討が本格化し、今回の法案成立に至った。

する改革の 5 点が盛り込まれている。
このうち、政策金融改革をめぐる議論は2005 年 10 月には、小泉首相が改革の本丸と位置づけてきた郵政民営化法が成立し、財33

資本市場クォータリー 2006 Summer

政投融資の入り口部分の改革は既に実施に移されつつあるが、今回の行政改革推進法成立

Ⅲ．政策金融機関改革の概要によって、財政投融資の出口部分に相当する政策金融機関の改革も行われる道筋が付けられることとなった。

行政改革推進法では、現存する 8 つの政府系金融機関（商工組合中央金庫、国民生活金

政策金融改革については、続く 2006 年 6融公庫、農林漁業金融公庫、中小企業金融公

月 27 日、｢政策金融改革に係る制度設計｣(以庫、公営企業金融公庫、沖縄振興開発金融公下、｢制度設計｣)が決定されており、行政改庫、国際協力銀行、日本政策投資銀行 2 ）の革推進法上での規定からさらに踏み込んだ計うち、商工組合中央金庫及び日本政策投資銀画が明らかにされている。

行の 2 機関を完全民営化、公営企業金融公庫

本稿では、行政改革推進法の｢重点分野｣のを廃止し、2008 年度に残りの 5 政府系金融なかでも、政策金融機関の統合、再編に絞っ機関を統合した政策金融機関を新たに発足さて紹介することとしたい。

せることとしている（図表 1）。ただし、国際 協 力 銀 行 （ Japan Bank for International

Ⅱ．政策金融に対する考え方

Corporation、JBIC）の政府開発援助に係る機能は分離して、別途、独立行政法人国際協力

政策金融改革に対する考え方は、2005 年機構（JICA）に承継するほか（第 4 条 1

11 月 29 日に経済財政諮問会議が公表、政項）、沖縄振興開発金融公庫については現行

府・与党が合意した｢政策金融改革の基本方の沖縄振興計画の最終年度となっている針｣の中で明らかにされている。

2011 年度までは現行の組織形態を維持し、｢政策金融改革の基本方針｣ではまず、政策2012 年度以降、前掲した新政策金融機関に金融は、①中小零細企業・個人の資金調達支統合することとしている（第 11 条 1 項）。

援、②国策上重要な海外資源確保、国際競争

政策金融機関における政策金融の機能は、力確保に不可欠な金融、➂円借款（政策金融｢国民一般、中小企業者及び農林水産業者の機能＋援助機能）といった 3 つの機能に限定資金調達を支援する機能｣と｢我が国にとっし、それ以外は撤退するという基本原則がうて重要な資源の海外における開発及び促進をたわれていた。

促し、並びに我が国の産業の国際競争力の維

この基本方針では、現行政策金融の各機能を、（イ）政策金融から撤退するもの、持及び向上を図る機能｣の 2 つに限定する、としている（第 4 条 1 項）。

（ロ）政策金融として必要であり残すもの、

ちなみに、｢政策金融改革の基本方針｣にお（ハ）当面必要だが将来的には撤退するもの、ける｢①中小零細企業・個人の資金調達支の 3 つに分類しており、行政改革推進法も、援｣は、新政策金融機関の国内部門が担うのこうした捉え方を踏襲した内容となっている。

に対し、｢②国策上重要な海外資源確保、国以下では、政策金融改革の具体的な内容に際競争力確保に不可欠な金融｣は新政策金融ついて触れていくこととする。

機関の国際部門が携わることになる。また、｢➂円借款｣については、国際協力銀行の円借款機能を独立行政法人国際協力機構（JICA）に承継させる形で残すこととしている3。

34

成立した行政改革推進法と政策金融改革

図表 1 政府系金融機関の再編
現 行 の 政 策 金 融 機 関

2008

年 度 以 降独法国際協力機構（JICA)
新国際協力機構（JICA)

円借款部門

国際協力銀行国際金融部門

沖縄振興開発金融公庫
2012年度以降に遅れて統合

国内部門

農林漁業金融公庫
中小企業金融公庫

国際部門

新政策金融機関

国民生活金融公庫公営企業金融公庫

地方に移管

商工組合中央金庫

完全民営化(5～7年後を目処)

日本政策投資銀行

完全民営化（出所）各種資料より野村資本市場研究所作成

残高の GDP に占める割合の 2 分の 1 以下にⅣ．2008 年度以降の政策金融機関なることを求めている（第 5 条 2 項）。
ちなみに、2004 年度末時点における政策金融機関の総貸付残高は 90 兆 6,539 億円と１．新政策金融機関
新しい政策金融機関は、特別の法律に基づなっており、対名目 GDP（約 496 兆円）比き設立される会社法上での株式会社（＝特殊は 18.3％であった。現行の政策金融機能の会社）形態を採用することとすることが｢制うち、民営化が予定されている日本政策投資4度設計｣で明記されている 。

銀行および商工組合中央金庫、2008 年度に前掲したように、新政策金融機関は、現行その機能を地方に移管し、廃止することとの政府系金融機関 5 者を統合して 2008 年 10なっている公営企業金融公庫の 3 金融機関の月に設立されるが、既存の機能をすべて維持貸付残高が 48 兆円強あることを考えると、するわけではなく、政策金融から撤退する機

名目 GDP が 2004 年度と同水準と仮定しても、能も少なくない（図表 2）。そのため、貸付対 GDP 比半減という目標を達成できる。こ

金残高について、以下の制約が設けられておのことから、貸付金に関する規定は、政策金り、政策金融に係る貸付金の数値目標を明確

融機能の縮小に向けた目標としての意味をなに掲げている。すなわち、新政策金融機関がしていない、とする意見も出ている5。

発足する 2008 年度末における同機関及び沖

なお、新政策金融機関は、国内事業部門と縄振興開発金融公庫の貸付金残高の合計が同国際事業部門との大きく二部門で構成される。

年度の国内総生産（GDP）に占める割合が、この両部門は、それぞれ部門ごとに専門的能

2004 年度末における現行政策金融機関の同力を有する職員の配置及び育成を行うことを35

資本市場クォータリー 2006 Summer

図表 2 政策金融の機能分類
現行政府系金融機関

機能考え方

日本政策投資銀行
完全民営化

国全体として資金不足であった高度成長期とは異なり、民間市大企業、中堅企業向け融資 場から貸付のみならず、社債や株式等様々な形態で資金の取り入れが可能

商工組合中央金庫

フルバンキング機能

完全民営化
公営企業金融公庫
2008年度に廃止

組合金融共同債発行機能預金、手形割引等民間金融機関と同様のフルバンキング機能から撤退
所属団体向け組合金融であることからも、本来参加者が相互扶助の精神に基づき、メンバーシップ制で行うものである
地方公共団体の共同債券発行機能から撤退

分類（※）

（イ）

貸付残高 貸付残高(億円)(億円)
2005年3月 2005年3月
139,656

139,656

95,88895,888250,241

250,241

（イ）
（イ）
（イ）

量的補完であり、国全体として資金不足であった高度成長期と一般貸付（イ）は異なり、資金余剰になっているので、中小企業といえども、量的補完は国が行う必要はなくなっており、撤退。
中小企業金融公庫
国の中小企業政策の中に明確に位置づけられ、政策誘導を目(ロ）
特別貸付的とする範囲に限定して行う（ハ）
特別貸付
定期的に見直しを行い、必要性の低下した特別貸付からは撤退
民間中小金融機関でも採算上供給困難な零細・中小企業への零細・中小企業への事業資(ロ）
事業資金貸付は、政策金融として残す（経営改善貸付、生活衛金貸付生資金貸付を含む）。
国民生活金融公庫
低所得者層の小口の資金需要に鑑み、所得制限を引き下げ縮
教育資金貸付(ロ）
減して残す
そのうち、民間金融機関や独法の日本学生支援機構の奨学金（イ）
教育資金貸付制度で代替可能な部分については撤退
農業・林業･水産業向けの超長期低利融資機能は、資本市場が農業・林業・水産業向け金融(ロ）
代替できない範囲に限って、残す
大企業・中堅企業向けは撤退
農林漁業金融公庫 食品産業向け金融（イ）
食品産業向け金融のうち中 10年超貸付に限定して残す(ロ）
小企業向け金融
海外経済協力機能（円借款）は、民にはない政府開発援助（ODA)機能を重視し、独立行政法人国際協力機構（JICA)に承海外経済協力機能
(ロ）
継させる。
国際協力銀行国際金融機能(貿易金融、投資金融、アンタイドローン）は、国策
国際金融機能(ロ）
上必要な資源確保・国際競争力確保は残す（イ）
上記以外の国際金融機能は撤退
国際金融機能（イ）（ロ）
本土と同様の扱いとし、撤退または残す
沖縄振興開発金融公庫本土公庫等見合いの機能（ロ）
沖縄独自制度、特利制度
歴史的・地理的特殊性等に鑑み、残すNA
79,723NA

84,202
95,775
11,131
26,702
5,998

32,699113,405
198,403
84,998NANA

名目GDP(億円）
対名目GDP比

14,154
906,539
4,962,351
18.3
9.1（※）（イ）政策金融から撤退するもの、（ロ）政策金融として必要であり残すもの、（ハ）当面必要だが、将来的に撤退するもの。
（出所）経済財政諮問会議「政策金融政策の基本方針」等より野村資本市場研究所作成可能とする（第 5 条 4 項）など、部門レベル知名度を活かしたいとする意図があると考えに強い権限を持たせることが認められている。

られる。実際、｢制度設計｣では、｢国際事業一部では、政府が、新政策金融機関の国内部部門の対外呼称は、信用の維持等の観点を踏門と国際部門とをそれぞれ独立した企業としまえ、JBIC の名称を利用できるよう、新政て扱うカンパニー制を導入する方針を決定し策金融機関全体の名称と併せて検討する｣旨6た、とも報じられた 。

が記されている。

具体的には、現行の中小企業金融公庫、国民生活金融公庫、農林漁業金融公庫、沖縄振２．商工組合中央金庫、日本政策投資銀行興開発金融公庫の 4 公庫が国内部門に承継さ現行の商工組合中央金庫及び日本政策投資れるのに対し、国際部門には国際協力銀行銀行は、2008 年度に、両者に対する国の関(JBIC)の国際金融機能が受け継がれる。とり与を縮小して経営の自立性を確保する措置をわけ国際部門では、JBIC がこれまで培って講じてから約 5～7 年後を目標に政府出資をきた外国での信用を維持できる体制作りに重完全にはずす、すなわち完全民営化すること点が置かれていることから（第 5 条 4 項）、とされている（第 6 条 1、2 項）。

JBIC の国際金融部門の独立性を保ち、その36唯一の官民連携の政府系金融機関である商成立した行政改革推進法と政策金融改革

さらに、｢制度設計｣においては、完全民営

工中金では、全体の 78.4%（4,053 億円）が7

政府出資 、日本政策投資銀行は 1 兆 2,722 億化後も、中小企業団体及びその構成員向けの円全額が政府出資となっている。こうした政金融機関としての機能を維持するため、株主府出資を縮小し、将来的に完全にゼロにする資格の制限その他必要な制度を措置することことが求められている。

も、明記されている。

商工組合中央金庫や日本政策投資銀行が民営化する際、今日それぞれが果たしている機

２）日本政策投資銀行

能に支障が出ないよう、行政改革推進法での一方の日本政策投資銀行については、行革規定に加えて、参議院の行政改革に関する特法で、同行が長期の事業資金に係る投融資機別委員会は、政府に対する要求事項を付帯決能を維持するため、必要な措置を講ずること

8議として行革法に付した 。加えて、｢制度設が明確に規定されている（第 6 条 3 項）。加計｣でも、商工組合中央金庫、日本政策投資

えて附帯決議でも、完全民営化後も地域再生銀行の両者の具体的な姿について、より踏み等の分野で出融資一体で中長期資金を供給で込んだ言及がなされている。

きるようにすること、その信用力を維持し、以下では、その概要に触れることとする。

安定性のある株主構成とすることなどによってその信頼性等を活かし、企業価値を最大化

１）商工組合中央金庫
まず、商工組合中央金庫については、行革法の中で、同金庫が現在の中小企業等協同組するよう、多様な資金調達基盤を確立することなど、必要な制度的措置等を講ずることが求められている。

合、その他の団体やその構成企業に対する金融機能を維持するため、必要な措置を講ずる

Ⅴ．今後の展望べきであることが明確に規定されている（第6 条 3 項）。この点に関して、付帯決議でも、今回成立した行政改革推進法では、既存の完全民営化後も中小企業者の資金調達に支障政府系金融機関を統合して新たに設立する新が生じることがないよう制度的な措置を講ず政策金融機関、完全に民営化される商工組合ることが重ねて求められている。

中央金庫及び日本政策投資銀行について、基この要望は、中小企業による、中小企業のための協同組織金融機関としての性格を有す本的な方向性が示されたうえで、より具体的な制度設計が示される形となった。

る商工中金が、政府出資がゼロになっても、しかしながら、制度設計においても具体的現行の機能を維持していけるようソフトランな姿が必ずしも明確化されたわけではない。

ディングすべき、とする考え方に根ざしてい新政策金融機関および完全民営化される 2 機る。

関の具体像については、この制度設計をベー

そして、中小企業に対する金融機能を維持スとして、来年の通常国会に向けて作成されするためにも、当分の間はワリショーやリッる関連法案｢政策金融改革法案（仮称）｣のショーといった金融債発行の継続等による円公表まで待つことになるであろう。

滑な資金調達の基盤を確立すること、政府出資の相当の部分の準備金化等をすすめることによって強固な財務基盤を確保すること 9 の2 点も必要と判断され、附帯決議に盛り込まれたと見られる。

1住宅金融公庫は 2007 年 4 月 1 日に廃止され、その権利及び義務を引き継ぐ独立行政法人住宅金融支援機構が設置される予定（根拠法は、｢独立行37資本市場クォータリー 2006 Summer

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政法人住宅金融支援機構法（2005 年 7 月６日公布）｣）
日本政策投資銀行は 1999 年 10 月、日本開発銀行と北海道東北開発公庫の一切の権利・義務を承継して設立された。地域振興整備公団及び環境事業団の融資業務をも承継している。
無償資金協力のうち、機動的に実施すべきもの等は引き続き外務省が実施する。
行政改革推進法では、｢新しい政策金融機関は、特別の法律により特別の設立行為をもって設立される株式会社、独立行政法人或いはこれに類する法人のいずれかの組織形態を用いて、2008 年度に発足する｣（第 5 条 1 項）と規定されている。
｢政策金融改革へのロードマップ｣（p13）『金融財政事情』（2006 年 2 月 20 日号）参照。
｢新政府系金融、カンパニー制にー国際部門独立、統合効果そぐ恐れ｣日本経済新聞朝刊、2006
年 3 月 20 日
残りの 21.6%に相当する 1,118 億円は、中小企業で構成する協同組合等が出資している（2005 年 3月末現在）。
｢簡素で効率的な政府を実現するための行政改革の推進に関する法律案に対する付帯決議｣ 参議院行政改革に関する特別委員会（2006 年 5 月 25日）。附帯決議とは、議決された法案に関して付される、法律施行についての意見や要望などを表明する決議。ただし、法的拘束力はない。
｢制度設計｣の移行措置においても、この 2 点が明記されている。