IGS Project Series 19/ "Gender and Politics in East Asia" Booklet Series 3「ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019 年インドネシア総選挙に関する分析」"Gender, Election, and Women's Parliamentary Representation:
Analysis of the 2019 General Election in Indonesia"

目次/ Table of Contents【日本語翻訳】
要旨 ................................................................................................................................... 1
序章 ................................................................................................................................... 2
I. インドネシアの政治的背景 ......................................................................................... 5
II. 2019 年立法府総選挙の結果 .......................................................................................12
III. 考察 .........................................................................................................................17
引用文献 ...........................................................................................................................21[Original Text]
Abstract ............................................................................................................................24
Introduction ......................................................................................................................25
I.

Country Political Background ..................................................................................29

II. Result of the 2019 Legislative Election ....................................................................36
III. Discussion..................................................................................................................44
References........................................................................................................................49
執筆者／Author .................................................................................................................... 52

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性2019 年インドネシア総選挙に関する分析
アニ・スチプト（インドネシア大学政治社会学部）

要旨2019 年に行われたインドネシア総選挙では、ナショナル（国民議会・Dewan Perwakilan
Rakyat（以下：DPR））および地方（州議会・Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi（以下：DPRD））そして県や市の議会（DPRD Kabupaten Kabupaten/Kota）のすべてのレベルにおいて女性議員が増加した。クオータ制の導入によって、議会における女性代表の割合は全体の 30%に達していないものの、ナショナルレベルにおいては、2018 年の東アジアおよび太平洋諸国の平均値である 2 割を達成した。
但し、議会における女性の政治代表性の問題は、ジェンダー代表のみならず、女性議員が変革的な政治的概念（差異の政治）をもたらす実質的代表であるかどうかにも関連している。
例えば女性、マイノリティおよび社会から周辺化された集団にとって有益な政策や法案を優先的に立案・施行できるか、また公共政策を導入できるか、といった点である。本稿では、
インドネシアにおける女性議員の数的増加は、女性、マイノリティおよび社会から周辺化された集団に好意的な政策とは相関関係がなく、またその政策の結果を保証するものではな
いと論ずる。
すなわち、統計的代表（記述的代表）は、実質的代表と相関関係がないとの主張である。
代表の意味、政党内部における女性の指名と民主主義、パトロネージ（後援）、世襲政治および寡頭制支配（オリガーキー）に関する諸問題は、女性議員の数的代表の増加を浅薄な象徴的代表に閉じ込め、インドネシアで 2004 年以降行われた 4 回の総選挙を経て、実質的代表を達成するための進歩を弱体化させている。皮肉なことに、当選した女性議員は、不平等なジェンダー関係を転換するのではなく、伝統的でマスキュリンな政治のブランドを永続させ、再生産する傾向にある。
キーワード：総選挙、クオータ制、女性代表

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

序章「1998 年の改革」1以降のインドネシアでは、政治の場への女性の参加に対する制約が以前より少なくなっている。最小レベルの村から県、州、またナショナルレベルにいたるまで
選挙への女性の参加が広く開かれるようになり、その結果は我々を鼓舞するものである。
公職に就く女性の数も年々増加する傾向にある。したがって、「1998 年の改革」の効果として、インドネシアの女性が過去に想像もしなかった民主的な空間を楽しみ経験している
ことが考えられる。近年では、民主主義を維持する公の政治に参画し、参入する女性の増加をわれわれは目の当たりにしているのだ。政治はもはや女性にとって禁止されている分野
ではなく、男性と同様に参画できるようになっている。
ほかにも、注目すべきは、女性が政治に積極的に関与するための規制の整備、さらに政治の場における女性の存在に対しての一般市民からの敵対的姿勢の変化である。しかしながら、こうした目覚ましい進歩の一方で、批判的に検討しなければならない点も存在する。
国会（DPR）における女性議員の数的増加
2019 年の総選挙結果表によれば、国会の女性議員の数は 20.52%であり、議員 575 人中 118
人が女性である。この数字は、1955 年に実施された初の総選挙以来、インドネシア史上最高のものとして記録されている。これにより、2020 年のグローバル・ジェンダー・ギャッ
プ指数では、0.700（0=インパリティ 1=パリティ（公正））を獲得したインドネシアは 153
カ国中 85 位にランクインした。立法府と高官の数によって高得点を得たものの、総合ラン
キングではインドネシアは 153 カ国中 85 位にある。先述の国会における女性代表の割合は、
世界平均の 25％を下回っている状況であるものの東アジアおよび太平洋諸国の 2018 年度
平均である 20％には達している（I P U, 2019）。
インドネシアにおける女性の政治的エンパワーメントおよび議会の代表においては、依然としてジェンダー格差の克服、「記述的代表」から「実質的代表」へのシフトといった困
難な諸課題が残っている。特に代表の質は向上しておらず低下している。競争の激しい総選
挙では、選挙キャンペーンには高額の費用がかかり、女性候補者の多くが自らこの費用を捻出するのは困難である。この状況は、パトロネージ政治と選挙買収の台頭をもたらす。資本の力と寡頭制政治（オリガーキー）は、有能かつ無所属の女性候補者にとっては深刻な障壁となっている。インドネシアにおけるステレオタイプに「女性は能力を欠く」というものがあるが、それが女性候補者に資金を提供するスポンサーへの障壁となり、また資金調達による候補者「購入」といった寡頭制政治の習慣を永続させている。
政治的取引と寡頭制支配（オリガーキー）に巻き込まれた女性および彼女らの弱い交渉の1

訳注：1998 年 5 月 21 日にスハルト政権が崩壊し、「開発」に代わって「改革レ フ ォ ル マ シ」が後続政権の正統性の根拠となった。
（reformasi）

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析立場は、彼女たちが変革的な政治概念（差異の政治）をもたらす能力を獲得していないことを意味する。その能力は例えば、女性やマイノリティ、周辺化された集団にとって有益な政策の提案や公共政策の導入があげられるが、今のところそれは可能ではない。
本論文では、「性別」と「ジェンダー」という用語を区別して使用することにする。
「性別」という用語は通常、女性と男性の生物学的差異を表すために使用され、「ジェンダー」は男女の区別の社会的構築を指す。
「ジェンダーポリティクス」の概念は、政治的実践において男性と女性を二項対立として扱う生物学的／性的なポリティクス分析から切り離すことを可能にする。
「ポリティクス」という用語は、政治学者によって行政と選挙に関する正式な諸手続きと制度を表すために広範に使用されている。フェミニスト運動によって、ポリティクスに二つの新しい意味が追加されるようになった。第一に、女性のためのポリティクスは、非公式の政治と日常生活のダイナミクスを包含する――「個人的なことは政治的なことである」(Okin, 1979; Squires, 1999)。同時に、ポリティクスは「家族や私的領域内の関係を含む、あらゆるレベルの社会生活に浸透する権力関係」をも意味する。本論文では、ジェンダーポ
リティクスを、選挙とジェンダーを形作る権力関係の概念として定義する。これはまた、特定の政治的文脈で構築され、再定義されるものであると理解する。
本論文は、2019 年総選挙後によってもたらされたインドネシアの立法機関における女性代表の増加を批判的に検討する。国会における女性議員数の増加は、女性やマイノリティおよび周辺化された集団に好意的な政策とは相関関係がなく、その政策の結果を保証するものではないと論じたい。
言い換えれば本論文では、記述的・統計的代表は、実質的代表とは関連がないと主張する。
ジェンダー代表の意味、政党による指名と内部民主主義、パトロネージ政治型、世襲政治および寡頭制支配（オリガーキー）に関する諸課題は、女性議員の増加を、浅薄な象徴的代表に閉じ込め、2004 年以来の４回の総選挙で、実質的代表を達成するための進歩を弱体化させる。女性の議員は、不平等なジェンダー関係を転換するのではなく、皮肉にもマスキュリ
ンポリティクスに加担し、再生産してしまうのである。
理論的枠組み女性、ジェンダー、選挙に関する文献は、女性の選出に関する研究と、選出された女性に関する研究に大別できる。本論文は、女性がいかに政治家に選出されたか、とりわけ国会における女性の代表に焦点を当てる。ノリスとロウェンダスキー(1995)は、政治的リクルート
メントにおける需要供給モデルを分析しているが、このモデルでは当選した女性の数は、政治家として立候補するグループとしての女性の能力(qualification)、すなわち第一にリソース（資源）と動機、第二にエリートの認識の中に女性の能力と経験についての認識があるかどうか、これら二つの組合せによる結果であると提唱している。
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

先行研究には、国会における女性の政治的過小代表の要因について、議員へのアクセスを形作る構造的および文脈的要因を説明するために選挙制度の違いに言及するものが多い。
この種の分析は、比例代表選挙制度を採用している国では、多数代表制を採用している国よ
りも、女性の当選割合が高くなる傾向にあるとの議論を提起している（Salmon, 2006）。比
例代表制の選挙が複数定員区（MMD : Multi Member District）によって運営される傾向にあり、各選挙区から多数の候補者が当選される仕組みとなっているため、当選者総数に女性が含まれる可能性は高くなる。
近年の女性代表の劇的な増加と変化は、インドネシアの議会で女性代表を増加させるためのファストトラックとしてジェンダー・クオータ制導入に言及する研究の増加にもつながってきた (Dahlerup, 2006; Krook, 2009)。例えば、女性の参画と政治代表が民主主義にとって重要な価値を有するとの認識や、女性が政治制度において単なる「プレゼンスの政治」と化すことに関してより深い考察を試みる研究などである。
これら一連の研究は、政治の場における女性のプレゼンスが、政治立案における女性の問
題関心にどの程度つながるのか、言い換えれば、女性の「記述的代表」と「実質的代表」の関係(Pitkin, 1967)に着目する。政治理論には、女性の政治的代表増大へのサポート手段として、女性の利害関心と女性の視点を指摘する多くの議論が存在する (Philips, 1995;
Young, 2000)。ただし、女性の利害関心の概念については未だに議論の余地があるといってよいだろう(Molyneux, 1985)。結果、女性に関するイッシューを研究者は多様な方法で定義している。
本論文の第１章では、「1998 年の改革」以降のインドネシアの政治的背景を説明する。政党、そして選挙制度改革を伴う民主主義への劇的な移行は、インドネシアにおける女性の政治的代表に関する議論がいかに政治的機運を得たかという文脈で説明される。ノリス＆ロ
ウェンダスキー(1995)、ダールラウプ(2006)、アン・フィリップス(1995)、およびアイリス・ヤング(2000)らの研究から得られた知見に基づき、インドネシアにおける女性の政治的代表に関するナラティブを検討する。
第２章ではまずインドネシアの非営利および無党派の政治研究機関であるチャクラ・ウ
ィカラ（Cakra Wikara Indonesia: CWI)と、インドネシア大学政治研究センター（Puskapol
UI : Center for Political Studies, University of Indonesia) のデータベースに基づ
いて 2019 年総選挙の結果を提示する。次に、CWI と Puskapol UI による統計データに関して批判的分析をおこなう。とりわけ政党による女性候補の指名におけるジェンダーの側面、選出された女性の背景、インドネシアの選挙制度においてジェンダー・クオータ制に焦点を当て分析する。
終章では、前章の分析結果から、インドネシアの議会における女性代表の意味、とりわけ「記述的代表」と「実質的代表」の関係を検討する。世襲政治、そしてプロフェッショナル／ビジネスのバックグラウンドを有する者が多数を占める女性国会議員の経歴と、女性議4

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

員の政党からの自立を損なうようなクオータ制の問題を論じたい。当選のためにはキャン
ペーンに多額の資金が必要であるが、それゆえ彼女らが資金を提供するスポンサーの利益に絡めとられ、総選挙で選ばれた議員として支持者のイッシューに積極的に働きかけることが不可能となっていることを明らかにする。

I. インドネシアの政治的背景
インドネシアは、世界の第三の民主主義大国である。軍出身のスハルト元大統領の下で 30
年以上にわたって国を支配していた権威主義体制は 1998 年に打倒された。現在の政治体制
は直接投票による大統領制である。大統領は、国家元首および政府の長として 5 年ごとに行われる総選挙で選出される。
最新の大統領選挙は 2019 年に行われた。現在の大統領は、60.8%の票で再選されたジョ
コ・ウィドド氏である。ジョコ・ウィドド氏の２期目の任期には副大統領としてイスラーム
聖職者であるマルフ・アミン氏が前副大統領であったユスフ・カラ氏の代わりとして任命された。
インドネシアの憲法である Undang-Undang Dasar 1945（1945 憲法）には、全国民の公正な政治参加が保証されている。
第 27 条第１項では、
全国民は法と政府の前では平等であり、無差別に法を尊重する義務があると明記されている。
現在の政治体制は、スハルト政権崩壊後に行われた憲法改正による結果である。1998 年
以降、４回にわたって、憲法の改正が行われた(1999 年, 2000 年, 2001 年, 2002 年)。1999
年の第一次憲法改正により、大統領と副大統領の任期を 2 回までとする制限が追加された。
第二次憲法改正は 2000 年に行われ、人権に関するより洗練された多数の条項が盛り込まれた。さらに、地方分権化に関する広範囲の規定が追加された。第三次憲法改正は 2001 年に行われた。当改正により、国民による大統領の直接選挙および日本の議会でいうところの衆議院（D P R）と地方代表議会（D P D）の二つの議院制によって構成される立法機関に関する新たな制度が導入された。また総選挙委員会（Komisi Pemilihan Umumu/KPU）の設置に関す る 規 定 も 追 加 さ れ た 。 2002 年 の 第 四 次 憲 法 改 正 で は 、「 憲 法 裁 判 所 （ Mahkamah
Konstitusi/MK）」と「司法委員会（Komisi Yudisian/KY）」という新規行政機関の設置による司法機関の再編に関する項目が追加された。
「改革」時代以降におけるインドネシアの政党と選挙制度
インドネシアにおける改革と民主化は、政党機関に関する規制に多数の変革をもたらした。政治的解放により、スハルト権威主義体制の下で課されていた政党の政治活動に対する制限や管理がなくなった。新規政党の設立はもはや抑圧に直面することはない。
「改革」の時代における政党システム改革の目的は、政党制度を強化すること、政党設立を簡素化する
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

こと、そして全国規模の政党設立を促進することである。
上記の目標を達するため、政党を規制する法改正が複数回にわたって行われた。1 回目の改定により政党法（法律 1999 年第 2 号）が可決された。その後法律 2002 年第 31 号に改正され、最新の改正は 2008 年第 28 号政党法となっている。1999 年の総選挙の参加政党は 48
で、2004 年の総選挙では参加政党は 24 に減少した。2009 年の総選挙では、全国規模の 38
政党に加え、アチェ州限定で活動する 6 つの地方政党も参加した。2014 年の総選挙は、全国規模の 12 政党とアチェ州の３つの地方政党により構成された。今回（2019 年）の総選挙
は、全国規模の 14 政党と、アチェ州限定の４つの地方政党が参加している。
インドネシアの「改革」以降の選挙制度は、1999 年以降に比例代表制と多数代表制による組合せが採用された。前述の選挙制度は、2004 年の総選挙（大統領および国会の総選挙）と 2005 年の地方選挙（地方一斉首長選挙・Pilkada Serentak）の際に採用された。各政党のシンボルマークを選択する手法で実施された 1999 年の厳正拘束名簿式は、2004 年総選挙
で政党と候補者を選択することによって実施されたセミオープンリスト式の比例代表制にシフトした。2004 年の大統領直接選挙、地方首長選挙および地方代表議会（DPD）の議員選
挙は、前述の選挙制度に加え、単記非移譲式（SNTV）投票で行われた。2009 年以降は、憲法裁判所の判決（22-24/PUU-VI/2008）によりインドネシアにおける議会（DPR/DPD）の議員選
挙にオープンリスト式の比例代表制が採用されるようになっている。
「改革」時代以降の選挙法は、総選挙法（法律 1999 年第 3 号）から、国会議員の選挙法、同改正法（法律 2008 年第 10 号）、同改正法（法律 2012 年第 8 号）、
（法律 2003 年第 12 号）
同改正法（法律 2017 年第 7 号）の順番に改正が行われた。
女性の政治的代表
立法府と行政の直接選挙は、権威主義から前進するための改革の要である。女性の政治的代表は、「改革」以降、インドネシア民主主義再生の構成要素として、政治的アジェンダとして重視されるようになっている。スハルト政権下では、女性は国会および地方レベルでの議席を一部しか獲得できなかったことから、活動家は女性の政治的代表の増加を民主的改革の核として主張した。政党の改革、立法府および選挙制度における比例代表制の採用までもたらした「改革」の政治的勢いは、議会への女性候補者の選出において有利な条件であると考えられた。
「改革」期に全盛期を迎えた社会運動およびフェミニスト運動は、女性の議会代表を活性化させるためには女性のクオータ制が重要であると主張した。この制度は国連によって支持されるアファーマティブ・ストラテジーである。
国会議員の総選挙法（法律 2003 年 12 号）には、政党にナショナル、州、および県/市のレベルの複数定員選挙区の候補者のうち 30%
を女性が占めるよう「検討」することが奨励された。
アファーマティブ・メカニズムによる女性の立候補については、総選挙法（2003 年 12 号）
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

第 65 条第１項に規定され、下記のように明記されている。
「選挙に参加する政党は、30%の女性の代表を考慮に入れながら、国会・州議会・
県および市議会の候補者を選出する」
クオータ制が導入された 2004 年の総選挙の女性代表は、ナショナルレベルにおいて 1999年の 9%から 11%に増加したものの、この数字はとりわけクオータ制の導入を積極的に働きかけた女性活動家にとって非常に残念な結果であった。微増にとどまった理由として、まず、政治情勢がクオータ制の採用に対して敵対的であった。というのも、クオータ制は「非民主的」とみなされていたからである。加えて、当該法律において、クオータ制を採用しない、従わない政党に対しての制裁措置が明記されず、多くの政党が 30%のクオータを満たしていなかった。さらに、政党選挙名簿のうち選出の可能性が低い、下位に配置される女性候補者
が非常に多かったのである。これらの政策の失敗は、クオータ制の強化を目指すロビー活動につながっていった。NGO 連合によって、2008 年の総選挙法（法律 2008 年 10 号）に含まれる条項が起草され、政党名簿には全体のうち 30%を女性候補者とし、候補者の上位 3 人のう
ち最低でも 1 人の女性候補者が含めることが義務付けられた（セミ・ジッパー・システム）。
これは、法律 2008 年第 10 号の第 53 条において「第 52 条で言及される候補者のリストには、少なくとも 30%の女性代表が含まれているものとする」と規定された。同法の第 55 条にはまた「第１項で言及されている候補者のリストには、3 人ごとに少なくとも 1 人の女性候補者が含まれる」と明記されている。
ところが、2008 年 9 月、上記のジッパーシステムとクオータ制に関する規定が含まれる
法律 2008 年第 10 号が、平等の原則とは反対であると主張した二人の候補者によって憲法裁判所（Mahkamah Konstitusi）に提訴された。この提訴は国家に実質的な平等を促進することが義務付けられると判断した裁判官によって却下された。しかしながら、裁判所が別の理由で申立人に有利な判決を下した。それは、政党名簿で上位候補者を選出する政党の権力を制限するために、オープンリスト（非拘束名簿式）を採用するとの決定で(Detik.com,
2008 )、具体的には、選出される候補者は女性であれ男性であれ、最高票数を獲得した候補者である、との見解であった。
上記の憲法裁判所判決（No. 22-24/PUU-VI/2008）は、候補者が政党の一員としてではな
く、個人としてキャンペーンを実施する必要があると決定づけた。そうすれば、政党名簿上の順位と議席獲得の関連性が低くなるとの判断であった。しかしながら、この判断が有能で自立する女性候補者への障壁と見なされるパトロネージ政治型と選挙買収の台頭につながっていくこととなった。
ただ 2009 年の政治情勢は 2004 年時よりも女性代表選出により好意的であった。というのも、女性議員数を増やすという考え方が全主要政党によって支持されたからである。
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析「2009 年立法府総選挙における女性選出の肖像」 (Puskapol UI, 2013)によれば、2009 年
総選挙に参加した 38 政党のうち 6 つがクオータ制を達成できず、法律で義務付けられる上位 3 人に配置された女性候補者は 5 人のみのであるという。但し、全体として、国会議員候補者の 34.7%は女性であった。その結果、女性の代表は 17.6%に増加し世界平均の 19%に近づいた。
続く 2014 年の選挙キャンペーンでは、選挙委員会（KPU）によってクオータ制実施に対す
るより大きなコミットメントが示された。選挙管理委員会規則(PKPU No.7/2013)により、総選挙に参加する全政党に対し、各選挙区における 30%の女性候補者の指定と、3 人に 1 人の女性候補者の配置が強制されることになったのである。前述の要件を満たさない政党は、当該地区での立候補者擁立資格が失われる。また 2014 年のキャンペーン期間中には、「女性エ
ンパワーメント・子ども保護省」（KPP-PA）により、女性候補者選出への検討を促す有権者
向けのメディアキャンペーンが積極的に展開された。しかしながら「2014 年の立法府総選
挙における選出者の肖像」(Puskapol UI, 2015)によると、2014 年の総選挙では女性候補者の割合は 37%に増加したものの、17.3%の議席しか獲得できず、2009 年の国会議席獲得数より僅かながら減少が見られた。
その後選挙法は、法律 2017 年第 7 号として再び改正された。選挙における女性のアファーマティブ・ポリシーに関する規制は、改正前（2012 年第 8 号）と同様の内容が定められた。選挙委員会規則（PKPU）および選挙委員会（KPU）により、選挙に参加する全政党に対して、全選挙区の候補者のうち最低でも 30%の女性の候補者擁立が義務付けられた。女性候補者の配置に関しては、「3 人ごとに少なくとも 1 人の女性候補者が含まれる」との規則に従わなければならない。さらに、法務人権省の決定書（SK Menkumham）により、政党の政治委員会において女性の 30％参加率が定められた。その結果、2019 年には国会における女性
議員の数は 20.52%まで増加し、インドネシア史上最多の女性議員数として記録されている。

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

表 1 国会における女性代表の推移

出所：CWI.Dataspasial.id

先述のように、2001 年の第三次憲法改正により、インドネシアの立法機関は国会（DPR）と地方代表（DPD）で構成する両議院制度が採用されようになった。DPD の選挙では、ジェンダーによるクオータ制は採用されていないものの、女性の代表が DPR よりも強く反映されている。表 2 が示すように、DPD における女性議員の数は 2009 年には 26.5%を占め、2014
年は 25.8%に減少したが、2019 年には 30.88%にまで増加した。この数はクオータ制が意図した割合を満たしており称賛された。女性候補者の相対的な成功は、候補者指名への政党の関与がないことに起因している。候補者が個々人で評価されたこと、また個々の政治的ネッ
トワークとコミュニティ活動が存在したことに負っているといえよう。
表 2 地方代表議会における女性代表
期間

州の数

議員数合計

男性

2004-2009

32

128

101

79%

27

21%

2009-2014

33

132

97

73.5%

35

26.5%

2014-2019

33

132

98

74.25%

34

25.75%

2019-2024

34

136

94

69.22%

42

30.88%

出所：CWI.Dataspasial.id

9

割合

女性

割合

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

州および県/市における議会における女性の代表
2000 年の第二次憲法改正よって定められた地方分権化は、スハルト政権の特徴の一つであった中央集権を転換し、政治権力を有する者と有権者との距離を近づけることを目的としていた。地方議会（州および県/市）は、選挙法のクオータ制の対象となる複数定員区選
挙区から、直接選挙によって選出された代表者によって構成されている。2009 年においては女性は 33 州の州議会の 16%、県/市議会の 12%の平均で選出され、国会の割合より低い結果となった(Puskapol UI, 2013)。2014 年には、33 州の州議会における女性議員割合の平均
は 14.6%となり、403 の県/市議会の平均は 14.2%である(Puskapol UI, 2015)。各地域の状況を詳しく見てみると、女性議員の割合は、女性議員が 1 人 (2%)のみの西パプア州や女性議員が 30％以上を占める北スラウェシ州など、非常に多様である。
表 3 で示すデータは、2019 年の総選挙の結果である。州レベルにおける女性代表の平均値は 18.01%となっている。中部カリマンタン州や南スラウェシ州などの州では、州議会における女性の代表が 30%以上を占めている。一方で、西スマトラ、バンカ・ブリトゥン州な
どの他の州では、州議会での女性の代表は未だに 5％未満である。
民主化時代の地方議会選挙に関する争点は、地方の古い文化（慣習的な制度、保守的な宗
教的価値）に関連している。場合によってはこれらが男性の特権を強化し、女性を政治の場から排除するといったジェンダーの社会的構築を呼び起こしている(Robinson, 2018)。こうした議論は、一部の県/市において女性代表が低水準の割合にとどまったことを説明するのに役立つ。地方議会において女性代表が低水準であったことを説明するもう一つの要因
は、社会経済的状況によるものである。人間開発指数（Human Development Index: HDI）とインドネシアの議会における女性の選出可能性（electability）との相関関係分析からは、
興味深い結果が得られた。ジャカルタ首都特別州、ランプン州、北スラウェシ州など高水準の女性代表を有する地域は、インドネシア国内において最も高い HDI ランクの州である。一方で、アチェ州、西スマトラ州、バリ州、西ヌサ・トゥンガラ州（NTB）東ヌサ・トゥンガ
ラ州（NTT）など女性代表が一貫して低水準（10%未満）の州は、HDI とジェンダー・エンパ
ワーメント指数（GEM）において低いランクとなっている(Puskapol UI, 2015)。

表 3 2019 年の州レベルにおける女性代表
No.

州

男性

女性

議席総数

女性の割合(%)

1

アチェ州

72

9

81

11.11

2

北スマトラ州

87

13

100

13.00

3

西スマトラ州

62

3

65

4.62

4

リアウ州

53

12

65

18.45

10

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

5

ジャンビ州

47

8

55

14.55

6

南スマトラ州

57

18

75

24.00

7

バンカ・ブリトゥン州

43

2

45

4.44

8

ブンクル州

38

7

45

15.56

9

ランプン州

66

19

85

22.35

10

リアウ諸島州

40

5

45

11.11

11

ジャカルタ特別州

83

23

106

21.70

12

西ジャワ州

96

24

120

20.00

13

中部ジャワ州

94

26

120

21.67

14

東ジャワ州

99

21

120

17.50

15

ジョグジャカルタ特別州

45

10

55

18.18

16

バンテン州

71

14

85

16.47

17

バリ州

47

8

55

14.55

18

西ヌサ・トゥンガラ州

64

1

65

1.54

19

東ヌサ・トゥンガラ州

54

11

65

16.92

20

西カリマンタン州

56

9

65

13.85

21

中部カリマンタン州

29

16

45

35.56

22

南カリマンタン州

44

11

55

20.00

23

東カリマンタン州

44

11

55

20.00

24

北カリマンタン州

31

4

35

11.43

25

北スラウェシ州

32

13

45

28.89

26

中部スラウェシ州

33

12

45

26.67

27

南スラウェシ州

59

26

85

30.59

28

西スラウェシ州

40

5

45

11.11

29

東南スラウェシ州

38

7

45

15.56

30

ゴロンタロ州

33

12

45

26.67

31

マルク州

34

11

45

24.44

32

北マルク州

33

12

45

26.67

33

パプア州

47

8

55

14.55

34

西パプア州

38

7

45

15.56

1809

398

2207

18.03

合計

出所：CWI.Dataspasial.id（ハイライトは筆者による）11

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

II. 2019 年立法府総選挙の結果
2019 年 5 月 21 日に、総選挙委員会により 2019 年立法府総選挙の最終結果が発表された（Kompas.com, 2019）。総選挙に参加した 16 政党のうち、4%の最低投票率以上を得て、国会議席を獲得したのは９政党のみとなっている。これらの９政党は得票順に、(1)闘争民主党(Partai Demokrasi Perjuangan/PDIP) ：19.33% 、(2)大インドネシア運動党 （通称グリン
ドラ党）(Partai Gerakan Indonesia Raya/Gerindra) ：12.57%、(3)ゴルカル党(Golongan
Karya/Golkar)：12.31%、(4)民族覚醒党 (Partai Kebangkitan Bangsa/PKB)：9.69%、 (5)国民民主党(Partai Nasional Demokrat/Nasdem)：9.05%、 (6)福祉正義党(Partai Keadilan
Sejahtera/PKS) ：8.21%、(7)民主党(Partai Demokrat) ：7.77%、 (8)国民信託党 (Partai
Amanat Nasional/PAN)：6.84%、(9)開発統一党 (Partai Persatuan Pembangunan/PPP)：4.5%
である。
立法府総選挙に初参加したガルーダ党 (Garuda）、ベルカルヤ党 (Berkarya)、インドネ
シ ア 統一 党 (Partai Persatuan Indonesia/Perindo) 、イ ンド ネシ ア連帯 党 (Partai
Solidaritas Indonesia/PSI)の 4 政党は、議会の最低得票率を獲得できなかった。多くの研究者が事前に予想したように、新規政党が国会での議席を獲得するに必要な 4%の最低得票率あるいは最低 500 万票を得るのは困難であった。
表 4 のデータからは、インドネシア正義団結党 (Partai Keadilan dan PersatuanIndonesia/PKPI)：55%、ガルーダ党：48%、インドネシア連帯党：48%といった議会の最低投票率を獲得できなかった政党が、女性の候補者を最も多く擁していたことが読み取れる。一方で、第１党になった闘争民主党 (PDIP)、ゴルカル党および大インドネシア運動党 （グリンドラ党）の女性候補者の数は非常に少ない。これらのデータが示すのは、有力な候補者として女性を指名することについて大規模政党が懐疑的であるという点だ。
2009 年および 2014 年の総選挙の結果と、2019 年の結果の比較（表 5 参照）から、女性候補者数は 3 回の総選挙にわたって増加してきたことが読み取れる。興味深いことに、女性への選挙票数も増加する傾向にある。これは、政治の場における女性の存在に対しての国民の反応は敵対的または反対なものではなく、肯定的な兆候として解釈できよう。

12

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

表 4 2019 年の総選挙における政党別の女性候補者数
No.

政党

女性候補者数

候補者総数

女性候補者割合(%)

1

インドネシア正義団結党 (PKPI)

77

140

55

2

ガルーダ党 (Garuda）

109

226

48

3

インドネシア連帯党 (PSI)

274

574

48

4

統一開発党 (PPP)

233

554

42

5

国民良心党 (Hanura)

180

428

42

6

福祉正義党 (PKS)

212

531

40

7

民主党 (Demokrat)

226

573

39.4

8

インドネシア統一党 (Perindo)

220

569

39

9

国民信託党 (PAN)

223

575

39

10

国民民主党 (Demokrat)

222

575

38.6

11

ベルカルヤ党 (Berkarya)

214

554

38.6

12

民族覚醒党 (PKB)

220

575

38.3

13

ゴルカル党 (Golkar)

216

575

38

14

闘争民主党 (PDIP)

215

573

37.52

15

月星党 (PBB)

177

482

37

16

大インドネシア運動党 (Gerindra)

212

575

36.87

出所：CWI.Dataspasial.id

一方で表 5 からは、女性候補者数と投票獲得率の増加が確認できるものの、女性が獲得した獲得票数と議席数の間に顕著なギャップが見られる。国会における女性議席の割合は、投票率より低い数字となっている。このギャップについての説明は多岐にわたる。まず、女性候補者数が多くとも、それは必ずしもより多くの議席につながるとは限らない。最も重要なのは、政党による女性候補者の総数ではなく、選挙における女性候補者のポジションである。
女性候補者の過半数は、選挙に勝利する可能性がある順位、つまり投票用紙の上位または政党の拠点地区に配置されなかった。もう一つの要因は、票の喪失につながった 4%の最低投票率基準である。45%以上の女性候補者を有するインドネシア正義団結党、ガルーダ党およびインドネシア連帯党といった政党は、4%の最低投票率を獲得できなかったことから今回の選挙では議席を得られなかった。

13

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

表 5 女性候補者数・女性への投票率・女性の議席割合
2009 年の総選挙

2014 年の総選挙

33%

37%

39.89%

女性候補者への投票率

22%

23%

24.01%

女性議員の議席割合

18%

17%

20.52%

立法候補者としての女性割合

2019 年の総選挙

出所：CWI.Dataspasial.id

表 6 は、2019 年総選挙の国および地方レベル（州および県/市の議会）における女性議員
数とその割合を示している。過去 2 回の選挙（2009 年および 2014 年）結果との比較では、国会における女性代表の数は、2009 年の 17.86%から 2014 には 17.32%に減少し、2019 年には 20.52%に再び増加した変動が読み取れる。州レベルにおける女性代表の数にも変動が見られ、2009 年の 16%から 2014 には 14%に減少し、2019 年には再び 18%に増加したのである。
一方、県/市町村における女性の代表においては、2009 年の 12%から 2014 には 14%に、2019
年には 15%といった継続的な増加が見られる。
表 6 2019 年の総選挙の国会、州議会、県/市議会における女性による議席獲得率の比較
議会

女性代表者数

議席総数

国民議会

20.52%

575

州議会

18.03%

2,207

県/市議会

15.25%

16,975

出所：CWI.Dataspasial.id

政党名簿とジッパーシステムにおける女性候補者
先述の憲法裁判所判決(No. 22-24/PUU-VI/2008)の余波として、政党名簿における候補者の順位と議席獲得の関係が相対的に薄くなっており、議席は最多得票によって獲得されるようになってきている。先の判決は、総選挙法におけるジェンダー・クオータ制とジッパー
システムに実質的に大きな影響を及ぼすこととなった。本判決以前は、議席は政党名簿上に候補者の順位に基づいて獲得されていた。女性は政党名簿に当選可能性がない下位に配置されることが多く、ゆえに実際に当選する機会が損なわれていたのである。そこから選出される可能性がゼロに近い政党名簿下位への女性の配置を防ぐためにジッパーシステムが設計された。
クオータ制とジッパーシステムの導入により、政党は最低 30%の女性候補者を名簿に含め14

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析ることが義務付けられた。さらに、上位 3 人の候補者のうち、少なくとも 1 人が女性であることも規定された。よって、比例代表選挙制度におけるジェンダー・クオータとジッパーシ
ステムにより、特に政党名簿上のトップランク(1〜3 位)に位置する場合には、女性候補者
選出の可能性が高められることとなった。現在では政党名簿における候補者順位と選出可能性との関連性は低くなってきてはいるものの、実際に国会議員として選出された女性の過半数（50%程度）は、政党名簿上の最高順位（1 位）の者である。表 7 は、国会に選出された女性の数（85.48%）が政党名簿の上位（1〜3 位）の者であることを示している。さらに、選出された女性の 50%近くが候補者名簿上の 1 位の者である(48.72%)。国会に選出された議員には、名簿上 7 位以下の女性候補者は存在しないのである。
投票用紙におけるポジションの重要性は、政党内の候補者間における激しい競争につながっている。インドネシアの政党には、ポジション割り当ての独自のメカニズムが存在する。
一部の政党は、男性が支配する党委員会がその割り当てを決定する。ほかの政党では、候補者のポジションを検討する際に、現職者が優先される。こうした仕組みにより、既存のジェ
ンダー不均衡が強化される。筆者がいくつかの選挙区で観察したように、政党はしばしば最も強い候補者を投票用紙の上位に配置する(Perdana & Hilman, 2020)。投票用紙のポジシ
ョンを最高入札者に販売するという広範な取り組みは、そうした取引を可能にする資金調達とネットワークへのアクセスが男性より限られている女性にとって更なる不利につながってしまう。
表 7 衆議院・国会における候補順位別の当選者数・割合
投票用紙上の候補順位選出された候補者数

1

57

48.72

2

29

24.79

3

14

11.97

4

5

4.27

5

5

4.27

6

6

5.13

7

1

0.85

8

0

0

9

0

0

10

0

0

合計

117

100

出所：CWI.Dataspasial.id

15

割合%

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

議会に選出された女性のバックグラウンド・経歴
2019 年総選挙では女性候補者が大幅に増加し、国会（DPR）の 20.52%の議席、地方代表議会(DPD)の 30%議席を確保した。しかしながら、前述のように、オープンリスト式の導入によって候補者の選挙キャンペーンと資金調達力がより強調されるようになり、女性候補者にはより大きな圧力がかかっている。その理由は、女性候補者が候補者の政党名簿上の指名とポジションに影響を与える顧客主義的ネットワーク、そして一般的な習慣になりつつある票の買収に対応するための資金調達、双方へのアクセスにおいて、男性より不利な立場に置かれているからである(Perdana, 2019)。その結果、当然のことながら選出された女性議員の中には、選挙資金にアクセス可能な男性の政治家や世襲政治の親族といった属性を持つ議員が増加しつつある (Puskapol UI, 2019)。
2019 年に国会で選出された女性の経歴は、53%がプロフェッショナルの経歴を有する者、41%が政治エリートと親族関係を有する者であることが分かる（図 1 参照）。一方で、政治的な活動に従事してきた者の割合は 6%に止まっている（Puskapol UI, 2019)。地方議会においても、女性代表の経歴はナショナルレベルと類似の傾向が見られる。

政治活動家
6%

プロフェッショナル
政治的つながり／親戚
政治活動家

政治的つながり／親戚
41%
プロフェッショナル
53%

図１ 得票数の多かった女性国会議員の政治的バックグラウンド

16

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

表８ 国民議会における最多投票数獲得上位の女性

名前
1

2

3
4
5
6

7

8
9
10

プアン・マハラニ
Puan Maharani
アンドリアナ・ドンドカンベイ
Andriana Dondokambey
エヴァ・ジュリアナ
Eva Juliana
エスティ・ウィジャヤティ
Esti Wijayati
リーク・ディア・ピタロカ
Rieke Diah Pitaloka
レストライ・モンディヤット
Lestrai Moendiyat
スリ・ワフユニ
Sri Wahyuni
テティ・ロハニンシ
Teti Rohaningsih
ラシェル・マリアム
Rachel Maryam
プティ・グントウル・スカルノ
Puti Guntur Sukarno

政党

名簿順位

選挙区

1

中部ジャワ 51

北スラウェシ1

中部ジャワ 5

3

ジョグジャカルタ

1

西ジャワ 71

中部ジャワ 25

東ジャワ 7

2

闘争民主党（PDIP)
闘争民主党（PDIP)
国民民主党（Nasdem）
闘争民主党（PDIP)
闘争民主党（PDIP)
民主党（Nasdem）
国民民主党（Nasdem）
ゴルカル党

中部ジャワ 81

西ジャワ 22

東ジャワ 2（Golkar）
グリンドラ党(Gerindra)
闘争民主党（PDIP)

得票数404,034

213,224

背景
メガワティ第5代大統領子女（政治的つながり・世襲政治）
北スラウェシ州知事配偶者（政治的つながり・世襲政治）

189,376

プロフェッショナル

176,306

党活動家

169,729
165,009著名人（プロフェショナル）
ビジネスパーソン（プロフェショナル）
西ジャワ州チラチャップ県知事

161,102

配偶者（政治的つながり・世襲政治）

147,905
145,636
139,794

東ジャワ州ポノロゴ県知事配偶者（政治的つながり・世襲政治）
著名人（プロフェショナル）
スカルノ初代大統領子女（政治的つながり・世襲政治）

出所：Puskapol, 20192019 年の総選挙において注目すべきもう一つの点として、離職が挙げられる。女性議員の離職率は男性より一貫して高かった(Puskapol UI, 2019)。議会における女性の離職率は2019 年に 60%から 67%に増加する一方で、男性は 56%から 49%に減少した。議会で１任期のみしか務められなかった議員、とりわけ議員以前のキャリアにおいて政治分野での露出が少なかった議員は男性、女性ともに、経験を積み法律立案者として政治活動をおこなうことに苦労している。また高水準の離職率により、女性議員は議会に足場を築くのが困難になっている。

III. 考察政治的代表について
ハンナ・ピトキン(1967)は、次の 4 種類の政治的代表を定義している。1)「形式的代表」:
代表者が他者のために法的に行動する権限を与えられる、2)「記述的代表」: 代表者が人

17

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

種、ジェンダー、エスニシティ、または居住地など一定の類似性を共有するグループの利害
関心を反映する、3)「象徴的代表」：リーダーは国家の理念を代表している、4)「実質的代表」：代表者がグループの政治的選好と利害関心を促進しようとする、の 4 点である。
ピトキンの政治的代表性の類型に照らせば、法的ジェンダー・クオータ制の採用は、女性の統計的代表を増やす目的を果たしているとみなすことができ、ピトキンによる「記述的代表」の定義に即している。立法議会が有権者の代表とみなされ、社会全体の縮図を形成している場合には、記述的代表として定義することが可能となる。女性は平等な市民であり、ゆえに、公的な意思決定において男性と平等な権力を有するべきである。
アン・フィリップス (1995)は、女性代表を増やすと考えられる 4 点を提唱している。それは、1)ロールモデルの提供、 2)正義の促進、3)利害関心の明確化、4)女性の参加は政治の議論に異なる価値観と関心をもたらすことから、民主主義の改善につながる、という 4 点で、この定式化は女性の政治的代表性の議論に影響を与えた。ドゥルゥデ・ダールラウプ(2006)は、その著名な論考で、スカンジナビアの事例分析を通して、女性代表の増加が政治の世界において重大な影響を与える６つの領域を検討した。それは、1)セクシュアル・ハラ
スメントの減少、2)女性政治家のパフォーマンス強化と効率化、3)より合意に基づいた、家族に優しい働き方、4)政治的言説と「政治的関心」の再定義、5)政治的アジェンダの女性化、そして 6)女性のより広範な社会的経済的エンパワーメントである。
スザンヌ・ドヴィ (2008)は彼女の著名な仕事の中で、「どのような」女性が存在するか、女性代表に関する既存の規範的な議論を批判している。性別に焦点を当てることにより、女性がほかのアイデンティティによっても構成されているという事実が曖昧なものとなってしまう。実質的な代表には、「望ましいグループの代表」の存在が必要であると出張する。
ドヴィの主張に沿うように、アイリス・マリオン・ヤング(2000)は、過小評価された社会集団である女性は、集団の代表を促進するために政治体制に参画すべきであると主張している。それは、社会における女性の立場が、女性の間で共有された社会的視点を生み出すことにつながるからである。ジェーン・マンスブリッジ(1999)は、しかしながら、集団としての「女性」について慎重に議論する。特定の集団のメンバーが全成員によって共有されるような本質的なアイデンティティを持っているという概念や、本質主義を促進するリスクがあると主張している。アン・フィリップス, アイリス・ヤング、スザンヌ・ドヴィなどのフェ
ミニスト思想家によるアイディアと、政治の場において最も多く女性代表を有するスカンジナビアの経験を学ぶことは、インドネシアの女性活動家が議会にジェンダー・クオータを
ロビーイングする際に有益であろう。
ローレル・ウェルドン(2002)によれば、女性議員の個人的経験と集団としての女性の視点との関係と同じように、記述的代表と実質的代表との関係性においては、女性代表の特質と実質的代表を目指すその重要性を理解しなければならない。ウェルドンは「女性の実質的代表は、議会における（生物学的）女性という存在に依存するのではなく、政策機関および制
18

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

度上女性（が直面する問題）を焦点化し、女性運動との統合的な協力を必要とする」と結論付ける。
以上のウェルドンの主張を踏まえインドネシア議会における女性代表の統計的増加を考察してみると、女性に親和的な政策や、マイノリティおよび周辺化された集団に好意的かつ有益な政策とは相関関係がなく、その政策の結果を保証するものではないと言える。2014 年
から 2019 年の国会は、性暴力撤廃法案、刑法改正、ジェンダー平等と正義法案、そして家事労働者保護法案といった、女性また周辺化された集団に有益な法案を任期中に成立させることができなかった。地方議会においても、多くの地域で女性代表が増加しているにもかかわらず、女性と周辺化された人々を保護する政策の進展がない。
「女性への暴力に反対す
る全国委員会（Komnas Perempuan）」によれば、貧困および周辺化された女性、または宗教
的および性的マイノリティなどほかのマイノリティ集団に対する 154 の差別的政策が報告されている。たとえば、女性の身体の政治化や表現の自由の制限（女性の衣服の取締り）、
女性に対する犯罪化（売春の排除）、女性の貧困化、保護の権利の低下/廃止/ネグレクト、そして法的確実性の観点から女性を直接的に差別する政策が存在する。ほかの政策も宗教の自由を制限し、性的マイノリティを差別している(Komnas Perempuan, 2010)。
依然として女性や周辺化された集団に好意的な公共政策推進のためのアドボカシーには、
選挙からなる政治と、そうではない政治の間に重大なギャップが存在する。インドネシアにおける女性および先住民の権利、家事労働者の権利、環境、障害者のための草の根の運動は、選挙で選ばれた者による政治の進展よりもはるかに進歩的である。

政党の問題
2019 年総選挙結果の分析は、最低 30%の女性候補者の指名とその推進は政党が間接的な影響を有することを示している。女性候補者の議席を確保する政党の能力は著しく異なり、政党の構造は女性の立候補と女性問題の推進にとって大きな障害となっている。各党の女性候補者の当選率も、選挙ごとに大きく変動している。過去 2 回の総選挙（2014 年と 2019年）において、女性候補者の多数議席確保に一貫して成功した唯一の政党は開発統一党である。福祉正義党はまた、女性議員の数を 2014 年の 2.5％から 2019 年には 16％に大幅部引き上げた（表１を参照）。
これまでのところ、国民民主党は、女性候補者の 30%議席というマイルストーンを達成した唯一の政党である。この政党は、女性の候補者を放置し選挙期間中、党のリソースを使用
させずに競争させるほかの政党と異なり、女性候補者を支援するために４つの柱による戦略を展開した。まず、党委員会は、全選挙区における女性候補者のポテンシャルと選出可能性（electability）を評価する調査を実施する。これにより候補者が自ら世論調査に資金提供する必要性がなくなる。第 2 に、国民民主党擁立の候補者には選挙資金の無料化が宣言さ
19

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析れた。第 3 に、女性候補者にバナーや名刺などのキャンペーンツールの支援を行った。第 4に、当政党は、10 万票以上を獲得できる候補者に財政的支援を提供している(Perdana,2019)。こうした取り組みはインドネシア連帯党によっても実施されている。新規政党として、当政党は選挙で 48%の女性候補者を指名した。インドネシア連帯党はミレニアム世代の政党で、女性、若者、異教徒間のグループをターゲットとする。残念ながら、4%以上の最低
投票率を得られなかったため議席の獲得にはいたらなかったが。一方で、闘争民主党、ゴル
カル党、グリンドラ党など既存の政党においては、過去 2 回の選挙にわたり、ほかの政党と比較して女性候補者の指名が一貫して少ない。最低投票率制度は、増加しつつあった女性の政治的代表に悪影響を及ぼしたと考えられる。これは議会における女性議員数の増加により大きな機会をもたらす可能性を持つインドネシア正義団結党、ガルーダ党、インドネシア
連帯党などの女性候補者の高い割合を有する政党（表 4 に参照）が議席獲得できなかったことにもあらわれている。
加えて、イカサラナとノヴィタサリ(2019)は、政党内部の女性代表の位置について構造的問題を指摘している。民主党、グリンドラ党、開発統一党などの大政党で１位または２位の順位に指名されている女性候補者の半数程度が、政党内で一定の地位を有する者である。政党内部で重要なポジションを有する女性が増加することにより、名簿上の上位に指名される女性も増加する可能性が高くなる。残念ながら、インドネシアの各政党で、重要なポジシ
ョンに就いたことのあるまたは現職である女性は 11 人のみとなっている。

パトロネージ・世襲政治・寡頭制
インドネシアの選挙における世襲政治の支配は、新しい現象ではなく、過去のスハルト政権下にも見られる実践であるが、新秩序（スハルト政権）時代と「改革」時代における世襲政治の異なる点は、最も権力を手にするグループの違いある。新秩序時代においては、スハルトに近い少数の人々に権力が集中していた。一方で、「改革」の時代（すなわち現代インドネシア）では権力の集中は末端レベルまで拡大している。すなわち、どのレベルにおいても政治的つながりを有するあらゆる成人が、政治世界に入る可能性を有している。世襲政治の慣行は、政党の貧弱な世代交代(regeneration)プロセスに重大な影響を及ぼす。政党内において高位の職位や地位を占める世襲政治は、選挙で指名される、新規の、潜在的に有能な候補者の不足を引き起こすのである。
表 8 が示すように、プアン・マハラニ氏, プティ・グントウル氏, テティ・ロハニンシ氏, アンドリアナ・ドンドカンベイ氏、そしてスリ・ワフユニ氏など、議員として選出された著名な女性は、その全員が世襲政治に関係を有する者である。地方においても同様の現象が見られる。大物政治家と親族関係を有する候補者の指名は、長期にわたる持続的な世代交代（regeneration）にコミットするのではなく、総選挙に勝利し議席確保をする、という浅20

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

薄な目的と絡み合うインドネシアの政治を示している。
世襲政治・顧客主義は実質的にも問題を引き起こす。というのも、エリート指導者の利害関心によって、政党の民主的な内部メカニズムを妨害するからだ。政党内における非民主的な入党プロセスには、候補者の質と能力に対する評価基準が多くの場合存在しない。党首または少数の政治エリートの手に委ねられた閉鎖的プロセスの中で、最終決定は政党内部の民主的な政治プロセスを妨害してしまう。意思決定が閉鎖的におこなわれるようになると、権力は少数の人々（オリガーキー）に集中し、献金政治（money politics）と常に関係することになる。資金をコントロールする人々は大きな権力を有しており、候補者の指名条件を管理し、決定する権限を有している。加えて、彼らは一般的に候補者の選挙キャンペーンの資金源でもある。候補者が総選挙に勝利したあかつきには、彼女らには選挙資金の返済義務が残っている、というわけである。
2019 年の総選挙では、多くのビジネスマン、巨大起業家、またはベンチャー資本家が候補者として参加した。図１が示すように、選出された国会議員のうち、53%がプロフェショ
ナルによって占められている。インドネシアにおける民主主義は、現状では資本と寡頭制支配（オリガーキー）の力によって縛られている。寡頭制は、自らの利益のため、公共政策に影響を及ぼすよう体系的に動いているのである。
本論文は、記述的・統計的代表が、実質的代表とは相関関係がないと結論付ける。代表の意味、政党内における女性候補者指名と内部民主主義、さらにパトロネージ、世襲政治および寡頭制に関する諸問題は、女性議員の統計的代表の増加を、浅薄な象徴的代表に閉じ込め、政治における女性の実質的代表の達成を弱体化させる。

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

GENDER, ELECTION, AND WOMEN’S PARLIAMENTARYREPRESENTATION: ANALYSIS OF THE 2019 GENERAL ELECTION
Ani Soetjipto(University of Indonesia)
Abstract
The result of the 2019 Indonesian General Election (i.e., presidential and national
parliament) highlighted women’s increasing representation at the national level (Dewan
Perwakilan Rakyat/House of Representatives) and the provincial level (Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi/DPRD Provinsi, or Provincial Legislature; andDPRD Kabupaten/Kota, or District/Municipality Legislature). A quota of 30% women inparliament was adopted but not attained: women’s parliamentary representation inIndonesia at the national level has reached the average number for East Asia and PacificCountries, namely, 20% in 2018 (IPU, 2019).
However, women’s representation in parliament is based on gender representationand substantive representation, in which women MPs can introduce transformative
political notions (politics of difference) and new policy priorities, proposals, and public
policy benefits for women and other minority and marginalized groups. In this article, I
argued that the increasing statistical representation of women has no correlation withand does not guarantee the outcome of pro-women policies or policies in favor of othermarginalized and minority groups.
I propose that the statistical representation (descriptive representation) has nolinkages with substantive representation. Issues related to the meaning ofrepresentation, political parties’ nomination of women and internal democracy, as wellas patronage, dynasty politics, and oligarchy lead to the entrapment of a higher numberof women MPs into a shallow symbolic representation, debilitating the progress toachieve substantive representation after the four election cycles since 2004. Ironically,
the elected women MPs tend to perpetuate and reproduce the traditionally masculine
brand of politics rather than transform unequal gender relations.

Key words: election, quota, women’s representation

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

Introduction
In post-1998 Reformation Indonesia, women’s participation in the public arena andformal politics is less constrained than in the prior era. Wide-open access for women toparticipate and contest in elections has been observed at all levels of government, fromthe village to the national level, and this achievement is encouraging.
The number of women in public positions has been increasing annually. Therefore, I
propose that the phenomenon of increase in women’s participation in Indonesia’democratic space is due to the 1998 Reformation. This increase in women participatingand entering formal politics is helping preserve democracy. Politics is no longer an arena
denied to women. Today, women participate as equals with men in politics.
Notable progress is also evident in the more equitable regulations for women’s
participation in politics and those for the public, who have ceased their antagonistic
stance against women participating in politics. However, despite this progress, a criticalview of this novel situation is necessary.
The number of women in the Indonesian Parliament (i.e., Dewan Perwakilan Rakyat orHouse of Representatives [DPR]) is increasing
The percent and number of women in the Indonesian Parliament (i.e., the national level),according to the 2019 General Election (i.e., presidential and national parliamentary)
result, is 20.52% and 118 of 575 total members, respectively. This number is the highest
in Indonesian history, since the first election in 1955. According to a 2020 global gender
gap index, of 153 countries, Indonesia ranks 85th, with a score of 0.700 (0 = imparity, 1 =parity), which is a satisfactory score. This percentage is below the global average forwomen’s representation in parliament, which is 25%. However, Indonesian women’s
parliamentary representation at the national level has attained the average for East
Asia and Pacific Countries, which was 20% in 2018 (IPU, 2019)
Women’s political empowerment and representation in the Indonesian Parliament
requires further efforts to close the gender gap and advance from “descriptive
representation” to “substantive representation.” Notably, the quality of representation
has been declining. Campaigns for highly competitive elections are expensive, and most
women candidates cannot afford this cost. This situation increases patronage politics
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

and direct vote buying. The power of capital and practices of oligarchic politics are abarrier that excludes capable, independent women candidates. A stereotype in Indonesia
is that that women lack capacity. This stereotype may decrease the amount of money
donated to women candidates, perpetuating practices of oligarchic politics, for example,“buying” the candidates by financing their campaigns.
The phenomenon of women engaging in transactional politics and oligarchy and their
weak bargaining position have resulted in their not implementing transformative
politics (politics of difference), for example, introducing policy priorities, proposals, andpublic policies that benefit women and other minority and marginalized groups.
In this paper, I distinguish between the terms “sex” and “gender.” The term “sex” denotes
the biological differences between women and men; the term “gender” denotes the social
constructs of those distinctions. The concept of gender politics allows analytical distancefrom the biological/sexual politics that treats men and women as binary oppositions inpolitical practices.
The term “politics” is often used by political scientists to refer to the formal processes
and institutions of the government and elections. The feminist movement added two
meanings of politics to the traditional male-centered, majority-centered definition:
politics for women should encompass informal politics and the dynamics of everyday
life—“The personal is political” (Okin, 1979; Squires, 1999), and politics is “power
relations that permeate all levels of social life, including relations within the private
sphere of home and family” (Butler, 1990). In this paper, I define gender politics as theconcept of power relations shaping elections and gender that is continuously constructed
and redefined in specific political contexts.
In this paper, I critically analyze the increase in women’s representation in Indonesian
legislative bodies after the 2019 General Election. I argue that the increasing number ofwomen in national parliament has no correlation with and does not guarantee theoutcome of pro-women policies or policies in favor of other marginalized and minority
groups.
I argue that descriptive/statistical representation has no linkages with substantive
representation. Issues related to the meaning of gender representation, political party
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

nominations, and internal democracy, as well as patronage/dynasty politics/oligarchy,
lead to the entrapment of a higher number of women MPs into shallow symbolic
representation, debilitating the progress to achieve substantive representation after thefour election cycles since 2004. Women MPs ironically perpetuate and reproduce
masculine politics rather than transform unequal gender relations.

Theoretical framework
The literature on women, gender, elections can be categorized into research on electing
women and women being elected. In this paper, I focus on how women are elected topolitical office, namely, to the national parliament. Norris and Lovenduski (1995)
analyzed the supply and demand model of political recruitment. They proposed that the
number of women elected is a combined result of the qualification of women as a groupto run for political office, namely, their resources and motivation, and the desire or
willingness within the elite’s perception of women’s abilities and experience.
In addition to the literature on why women are underrepresented in national
parliaments, there is a large body of literature that uses the type of electoral system toexplain the structural and contextual factors that shape women’s access to parliament.
This type of analysis raises an argument that the percentage of women elected tends tobe higher in countries with a proportional representation electoral system than incountries with majoritarian electoral arrangements (Salmon, 2006). A proportional
representation system tends to be organized around multimember districts, in which
there is more than one person elected that makes way for women to be included within
the total seats available in each district.
The dramatic increase and shift in women’s representation have increased the amountof literature on the adoption of the policy of gender quotas as a “fast track” to increase
women’s representation in the Indonesian Parliament (Dahlerup, 2006; Krook, 2009).
Some perspectives recognize that women’s participation and representation add values
essential for a democracy. Other perspectives are deeper than the explanation of the“politics of presence” of women in political institutions.
This growing body of literature has addressed the degree to which women in political
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

office translates into advancing women’s issues in policy making, that is, the relationshipbetween the “descriptive” and “substantive” representation of women (Pitkin, 1967).
Political theories have presented various arguments on women’s interests andperspectives as means to support the efforts of increasing women’s politicalrepresentation (Philips, 1995; Young, 2000). However, the notion of women’s interests
remains controversial (Molyneux, 1985). As a result, scholars have identified women’sissues by using various methods.
In the first section of this article, I present the Indonesian political background post1998 Reformation. The drastic shift to democracy, with political parties and electoral
reforms, was the political context of how the discussion on women’s politicalrepresentation in Indonesia gained political momentum. To explain the narrative of
women’s political representation in Indonesia, I apply the logic I observed in Norris andLovenduski (1995), Dahlerup (2006), Ann Philips (1995), and Irish M Young (2000).
In the second section, I present the result of the 2019 General Election on the basis of
the political database of Cakra Wikara Indonesia (CWI), an Indonesian nonprofit andnonpartisan policy research, as well as data collected from the Center for Political
Studies at the University of Indonesia (Puskapol UI). Next, I present a critical analysisof the statistical data from CWI and Puskapol UI, focusing on the gender dimension of
women’s nomination by political parties, the background of women elected to office, andthe gender quota in the Indonesian electoral system.
In the last section, I highlight findings from the second section and develop a deeper
analysis than in the second section on the meaning of women’s representation in theIndonesian Parliament, namely, the connection between “descriptive” and “substantive”
representation. I draw conclusions by examining elected women MPs’ background, which
is highly dominated by dynasty politics and the professional/business sector, and thequotas that undermine women MPs’ ability to be independent of the party that
nominates them. The large sum of money required for campaigns to win elections
entraps women candidates and officials into serving the interests of the sponsors of theircampaign, rather than enabling these women to act responsively to their constituents aselected MPs.

28

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I.

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析Country Political BackgroundIndonesia is the world’s third-largest democracy. The authoritarian regime under General
Suharto that dominated the country for more than 30 years was overthrown in 1998.
Today, the political system is a presidential system. The president, as chief of state andhead of government, is elected in a general election held every five years.
The last presidential election was held in 2019, in which President Joko Widodo wasreelected with 60.8% of the vote. The cleric Kyai Ma’ruf Amin succeeded Jusuf Kala asvice president in Jokowi’s second term.
The Indonesian Constitution, Undang-Undang Dasar 1945 (1945 Constitution),guarantees fair participation for all citizens in politics. Article 27 subsection 1 states thatevery citizen is equal before the law and government and is obliged to respect the law
indiscriminately.
Indonesia’s political system is the outcome of several Constitutional Amendments passed
after Suharto was overthrown. Since 1998, the Constitution has been amended four times(1999, 2000, 2001, and 2002). In 1999, the First Amendment regulated the limitation of
the president and vice president serving two terms. In 2000, the Second Amendment
added refined articles on human rights and a regulation to broaden regional autonomy. In
2001, the Third Amendment concerned a direct presidential election by the people;
subsequently, it regulated that the legislative institution would be a two-chambersystem—DPR and Regional Representative Council (Dewan Perwakilan Daerah/DPD)—
and formed the National Permanent and the Independent General Election Commission(Komisi Pemilihan Umum/KPU). In 2002, the Fourth Amendment added a regulation on
the judicial institution, restructuring by forming new institutions: the Constitutional Court(Mahkamah Konstitusi/MK) and Judicial Commission (Komisi Yudisial/KY).

Party and the electoral system in Indonesia post-Reformation
Reform and democratization in Indonesia have resulted in many renewals in politicalparty institutions. Political openness has eliminated the limitations on and control ofpolitical parties that were imposed by the authoritarian Suharto regime. The establishment
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

of new parties no longer experiences oppression. Reforms of the party system during theReformation Era were aimed at strengthening party institutionalization, promoting thesimplification of the party establishment, and establishing national-scale parties.
Reforms of laws regulating political parties were conducted. The first reform wasconducted by passing Law No.2/1999 on political parties; this reform was revised andbecame Law No.31/2002; the latest revision was Law No.2/2008. Forty-eight politicalparties participated in the 1999 General Election. In the 2004 General Election, 24
parties participated, and in the 2009 election, 38 national parties and six local parties
participated in Aceh. In the 2014 election, 12 national parties and three local parties
participated in Aceh. The latest election had 14 national parties and four local parties
participating in Aceh.

The Post-Reform Electoral System in Indonesia demonstrates that the combination of
proportional and majoritarian systems has been adopted by Indonesia since 1999. The
adoption of the combination system was implemented in the 2004 General Election andthe 2005 Regional Election (Pilkada serentak). The shift from a closed list system,
implemented by only choosing the party’s symbol in 1999, to a proportional semi-openlist representation, implemented by choosing the party and candidate in 2004, was
combined with direct presidential, regional head, and regional representative (DPD)
elections, featured on SNTV on 2004. Since 2009 and Constitutional Court Decision no
22-24/PUU-VI/2008, Indonesia has implemented a proportional open list system forparliamentary (DPR/DPRD) elections.
The evidence of the shift in election law since Reformation is Law No.3/1999 on electionsand Law No.12/2003, Law No.10/2008, Law No.8/2012, and Law No.7/2017 on theelection of parliament members.

Women’s political representation

Holding direct elections for the legislative and executive branches represented a signaturereform away from authoritarianism. Women’s political representation since then has beenon the political agenda as an aspect of the democratic reshaping of Indonesia. Under
Suharto’s authoritarian regime, the portion of seats in the national parliament at the sub30

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

national level was smaller than women’s representation in the population. Activists hadargued for greater women’s political representation as a core pillar of democratic reform.
The political momentum of Reformasi in Indonesia that promoted the reform of politicalparties and the adoption of a proportional representation system in the legislature and anelectoral system is considered favorable to electing women candidates to parliament.
Activist and feminist movements in the heyday of Reformasi also argued for the need to“jump start” women’s parliamentary representation by adopting a women’s quota. Thisaffirmative strategy was supported by UN Law No 12/2003 on the election of parliament
members. Parts of this law encourage parties to “consider” aiming for at least 30% womenon the party lists of candidates for multimember electoral districts and at national andprovincial levels.
The provision on women candidacy through an affirmative mechanism is stipulated in
Article 65 Subsection 1:
Political parties participating in election may propose their candidate for national
parliament/ provincial parliament/regency and city parliament, while considering
women’s representation for at least 30%.

In the 2004 election, after suggesting the quota of 30%, women’s representation increased
from 9% (1999) to 11.8% (2004) at the national level. The result was disappointing,particularly for women activists who had been actively lobbying to have the quota
adopted. At first, the political climate was hostile toward the suggested quota because it
was considered “un-democratic.” The law stipulated no sanctions against noncompliant
parties. In addition, women were often placed in unwinnable positions at the bottom ofparty lists. This policy failure, merely suggesting rather than mandating a quota, led tofurther lobbying for a strengthened quota. A coalition of nongovernmental organizations
drafted a clause subsequently included in the 2008 Law on Election (Law No. 10/2008),
which obligated parties to include on their party lists a minimum of 30% womencandidates and at least one women in the top three candidates (semi-zipper system); in
Article 53 Law No. 10/2008, the following is stated: “The list of candidates as referred toin article 52 shall contain at least 30% of women’s representation.” In Article 55 Law No.
10/2008, the following is stated: “In the list of the candidate as referred to in subsection
1, in every 3 persons there shall be at least one woman candidate.”
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

In September 2008, Law No. 10/2008, containing regulations on the zipper system andquota policy, was appealed by two candidates for the Constitutional Court (Mahkamah
Konstitusi). They argued that the regulations were antithetical to the principle of equality.
Judges dismissed the case on the grounds that the state was obliged to promote substantive
equality. However, the court ruled in favor of the petitioner on another ground: theydecided on an open list system such that parties would lose their power to direct the votes
to candidates placed on the top of the party lists (Detik.com, 2008). The candidates elected
would be the women or men who received the most votes.
Court Decision No. 22-24/PUU-VI/2008 ruled that candidates had to campaign as
individuals rather than as party blocs so that the position on the party lists became lessrelevant in gaining a seat. This competition then encouraged the rise in patronage anddirect vote buying, practices considered barriers to capable, independent womencandidates.
The political climate increased in favorability in 2009 because all major parties supported
the idea of increasing the number of women in parliament. Potret Keterpilihan
Perempuan di Legislatif pada Pemilu 2009 (Puskapol UI, 2013) states that six of the 38
parties participating in the 2009 election did not fulfill the quota, and five parties placed
women in one of the top three positions, as required by the law. However, overall, 34.7%
of candidates for the national legislature were women, resulting in an increase in women’s
representation to 17.6%, close to the world average of 19%.
During the 2014 election campaign, the KPU increased its enforcement of the quota.
Election Commission Regulation (PKPU) No.7/2013 enforces the obligation of politicalparties participating in an election to nominate 30% women as candidates in every
electoral district and to have one woman candidate in every three persons. Any party that
did not fulfill this requirement in any district would be disqualified from competing in thesaid district. During the 2014 election campaign, the Ministry of Women’s Empowerment
and Child Protection (KPPA) enacted media campaigns encouraging voters to electwomen candidates. Data from the book Potret Keterpilihan Anggota Legislatif Hasil
Pemilu 2014 (Puskapol UI, 2015) demonstrates that the proportion of women candidates
increased to 37%, and women won 17.3% seats in 2014 in the national parliament, lessthan the number of seats in 2009.
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

The law on elections was again revised to Law No.7/2017. The regulation on theaffirmative policy for women in elections is the same as that in the prior law (No.8/2012).
To enforce the regulation, the KPU and the PKPU oblige every political party in theelection to nominate at least 30% women as candidates in every electoral district. In its
placement, parties must obey the regulation that states the following: “Of every 3 persons
there shall be at least one woman candidate.” The Decision Letter of the Ministry ofJustice and Human Rights (SK Menkumham) further obliged political parties to have 30%
of women on their political board. In 2019, the number of women in the national
parliament was 20.52%, the highest number in the history of Indonesia.

Table 1
Women’s representation

Source: CWI.Dataspasial.id

In 2001, in the Third Constitutional Amendment, the Indonesian Legislative Institution
adopted a two-chamber system comprising the DPR and the DPD. The DPD Election
does not implement a gender quota, and women have been strongly represented in the
DPR: 26.5% in 2009 and 25.8% in 2014. In 2019 (Table 2), the percent of women in the
DPD increased to 30.88%. This percent fulfilled the quota and was celebrated. The
relative success of women candidates is attributed to the lack of involvement of political
33

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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

parties in the nomination of candidates. Candidates are judged on an individual basis, andsuccess is linked to the candidates’ individual political network and community work.

Table 2
Women’s representation in the Regional Representative Council

Source CWI. dataspasial.id

Women’s representation in Provincial and District Parliament
The decentralization stipulated in the Second Amendment in 2000 intended to decrease
the distance between the individuals in power and their constituents. The local parliament(provincial and district/municipality) comprises directly elected representatives in
multimember electorates subject to the candidate quota in the election law. In 2009,
women were elected to an average of 16% of the seats in 33 provincial parliaments and
12% in district parliaments; these percentages are lower than that of the national
parliament (Puskapol UI, 2013). In 2014, the proportion of women members in theprovincial parliament was 14.6% of the seats in 33 provincial parliaments and 14.2% in
403 district parliaments (Puskapol UI, 2015). The number of women elected was diverse
across Indonesia, for example, in Papua Barat, one woman (2%) was elected, and in North
Sulawesi, of the seats in the local parliaments, 30% belonged to women.

34「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

The data presented in Table 3 depicts the result of the 2019 election. The percent of
women’s representation at the provincial level is 18.01%. In some provinces, such as
Central Kalimantan and South Sulawesi, women have more than 30% representation inprovincial parliaments; in other provinces, such as West Sumatra, Bangka Belitung, andWest Nusa Tenggara, women have less than 5% representation in provincial parliaments.
Several analysts have identified that the contestation at the local level in the period of
democratization is linked to the local, old culture (customary institutions, conservative
religious values), which in some cases has invoked social constructs of gender thatstrengthen male privilege and exclude women from politics (Robinson, 2018). Such anargument explains women’s low representation in some districts/municipalities. Other
reasons for women’s low representation at the local level are socioeconomic conditions.
An analysis of the correlation between the Human Development Index and women’s
electability in the Indonesian Parliament found the following: areas with a highrepresentation of women, such as DKI Jakarta, Lampung, and North Sulawesi, areexamples of provinces with the highest HDI rank in Indonesia; provinces with aconsistently low representation of women (less than 10%), such as Aceh, West Sumatra,Bali, NTB, and NTT are examples of provinces with a low rank in GDI and GEM.
(Puskapol UI, 2015).
Table 3
Women’s representation in Provincial Parliaments on 2019No

Province

Men

Women

Total

% women

seat
1

Aceh

72

9

81

11.11

2

North Sumatra

87

13

100

13.00

3

West Sumatra

62

3

65

4.62

4

Riau

53

12

65

18.45

5

Jambi

47

8

55

14.55

6

South Sumatra

57

18

75

24.00

7

Bangka Belitung Islands

43

2

45

4.44

8

Bengkulu

38

7

45

15.56

9

Lampung

66

19

85

22.35

35

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

10

Riau Islands

40

5

45

11.11

11

Jakarta

83

23

106

21.70

12

West Java

96

24

120

20.00

13

Central Java

94

26

120

21.67

14

East Java

99

21

120

17.50

15

Jogjakarta

45

10

55

18.18

16

Banten

71

14

85

16.47

17

Bali

47

8

55

14.55

18

West Nusa Tenggara

64

1

65

1.54

19

East Nusa Tenggara

54

11

65

16.92

20

West Kalimantan

56

9

65

13.85

21

Central Kalimantan

29

16

45

35.56

22

South Kalimantan

44

11

55

20.00

23

East Kalimantan

44

11

55

20.00

24

North Kalimantan

31

4

35

11.43

25

North Sulawesi

32

13

45

28.89

26

Central Sulawesi

33

12

45

26.67

27

South Sulawesi

59

26

85

30.59

28

West Sulawesi

40

5

45

11.11

29

Southeast Sulawesi

38

7

45

15.56

30

Gorontalo

33

12

45

26.67

31

Maluku

34

11

45

24.44

32

North Maluku

33

12

45

26.67

33

Papua

47

8

55

14.55

34

West Papua

38

7

45

15.56

Total

1809

398

2207

18.03

Source CWI.dataspasial.id

II.

Result of the 2019 Legislative Election

On May 21, 2019, the KPU announced the final result of the 2010 Legislative Election(Kompas.com, 2019). Of the 16 political parties that participated in the election, nine36

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

passed the parliamentary threshold of 4% and gained seats in national parliaments.
Those nine parties are the (1) Indonesian Democratic Party of Struggle (Partai
Demokrasi Indonesia Perjuangan/PDIP) - 19.33%; (2) Great Indonesia Movement Party(Partai Gerakan Indonesia Raya/Gerindra) - 12.57%; (3) Golongan Karya/Golkar 12.31%; (4) The National Awakening Party (Partai Kebangkitan Bangsa) - 9.69%; (5)National Democrat Party (Partai Nasional Demokrat/Nasdem) - 9.05%; (6) Prosperous
Justice Party (Partai Keadilan Sejahtera/PKS) - 8.21%; (7) Democrat Party (Partai
Demokrat) - 7.77%; (8) National Mandate Party (Partai Amanat Nasional) - 6.84%; and(9) United Development Party (Partai Persatuan Pembangunan/PPP) - 4.5%.
The four new parties (Garuda, Berkarya, Partai Persatuan Indonesia/Perindo, andPartai Solidaritas Indonesia [PSI]) debuted in the legislative race but did not pass theparliamentary threshold. As had been generally predicted by analysts, the new parties
had difficulty passing the parliamentary threshold of 4% or obtaining at least 5 million
votes.
Data in Table 4 demonstrate that the political parties that did not pass theparliamentary threshold had the highest numbers of women candidates: Indonesia
Justice and Unity Party (Partai Keadilan dan Persatuan Indonesia/PKPI) with 55%, theGaruda Party with 48%, and the PSI with 48%; the strongest winner, the PDIP, Golongan
Karya (Golka), and Great Indonesia Movement Party (Gerindra) had the fewest womencandidates. This finding illustrates the questionable commitment of big parties tonominate women as strong candidates.

37

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

Table 4
Nomination of Women Candidates in the 2019 election based on Political Parties
Political Parties

Women Candidates

Total Candidates

%

Women

Source: CWI.Dataspasial.id

I compared the number of women’s nominations in the 2019 election with those of the2009 and 2014 elections (Table 5), and the number of women candidates has been
increasing for three election cycles. Notably, electoral votes for women also increased in
the three election cycles. It is a positive sign that the public was neither hostile nor
against women in politics and willing to vote for women candidates.
Data in Table 5 demonstrate that the number of women candidates and vote acquisition
increased. However, the gap between women’s vote acquisition and seats obtained isnotable. The percentage of women’s seats in the national legislature is lower than thepercentage of their vote share. There are several explanations for the cause of the gap.
The nomination of a higher percentage of women candidates did not necessarily translate
into more seats for women. Evidently, what appears to matter most was not the overall
38

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

number of women nominated by parties but the position of women candidates on theballot. Most women candidates were not placed in winnable positions on the list, namely,in the top spots of the ballot and/or in districts of party strongholds. Another reason for
the gap was the implementation of the parliamentary threshold of 4% that led to the lossof votes. Parties such as PKPI, Garuda, and PSI had more than 45% women candidates
but were eliminated from the race for not passing the 4% parliamentary threshold.
Table 5
Number of women candidates, women’s vote share, and seat allocation

Source: CWI.dataspasial.id

The statistical data of women’s political representation in the 2019 National and Local
Election (provincial and regency/city representatives) is presented in Table 6. In the past
two elections (2009, 2014), at the national level, women’s representation in the DPR was
17.86% in 2009, 17.32% in 2014, and 20.52% in 2019. At the provincial level, women’s
representation was 16% in 2009, 14% in 2014, and 18% in 2019. At theregency/municipality level, women’s representation was 12% in 2009, 14% in 2014, and
15% in 2019.

39

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

Table 6
Women’s seats in the House of Representatives, Provincial Representative,
Regency/City Representative in the 2019 election

Parliament

Women’s representation

Total Seats

House of Representatives

20.52%

575

Provincial

18.03%

2,207

15.25%

16,975

Representatives
Regency/City
Representatives*Data of 11 Regency/City Representatives are not available

Source:CWI.dataspasial.id

Women Candidates on the party list and the Zipper System
After Constitutional Court Decision No. 22-24/PUU-VI/2008, the rank of candidates onparty lists was less relevant in gaining seats; parliamentary seats were now gained byreceiving the most votes. This decision had substantial implications for the gender quota
and zipper system in the election law. Before the Court Decision, a seat was gained basedon the position/rank of the candidates on the party list. Women were often ranked inunwinnable positions at the bottom of party lists, undermining their probability of being
elected, such that it was close to zero. Therefore, the zipper system was designed toprevent political parties from placing women candidates at the bottom of party lists.
The quota and zipper system mandated that political parties have a minimum of 30%
women candidates on their lists and at least one woman in the top three candidates.
Thus, the gender quota and zipper system, regarding proportional representation in theelectoral system, enhanced the likelihood that women would be elected, specifically whenranked 1–3 on the party list. Although the rank of candidates on the party list is
decreasing in relevance, most of the women elected as MPs (nearly 50%) were candidates
ranked number 1 on the party list. Data in Table 7 demonstrate that most of the women40

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

elected to the DPR (85.48%) were candidates ranked number 1–3 on the party list.
Nearly 50% (48.72%) of the women elected were ranked first on the candidate list. No
women candidates ranked seventh or lower were elected to the DPR.
The importance of ballot position has led to intense competition among candidates within
political parties. Each Indonesian political party has a mechanism for allocating ballot
positions. Some parties allow party boards, dominated by men, to decide. Other parties
prefer parliamentary incumbents when considering ranks for candidates, reinforcing theexisting gender imbalance. Political parties also often place their strongest candidates
higher on the ballots, which I observed in several electoral districts. (Perdana & Hilman,2020). Widespread practices of selling ballot positions to the highest bidder further
disadvantage women, who already have less access than men to funding and connections
that may facilitate such transactions (Amalia, 2019; Hillman, 2018).

Table 7
Number of Women Elected to the House of Representatives on the Basis of Candidacy
NumberCandidacy

Numberof

Women Percentage

NumberCandidates

1

57

48.72

2

29

24.79

3

14

11.97

4

5

4.27

5

5

4.27

6

6

5.13

7

1

0.85

8

0

0

9

0

0

10

0

0

Total

117

100

Source: CWI.dataspasial.id41

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

Background of women elected to parliament
Women candidates made significant gains in the 2019 General Election, securing 20.52%
of the seats in the DPR and 30% in the DPD.
The introduction of the open list voting system in Indonesia further emphasizedcandidates’ campaign and their capabilities to raise funds, increasing the pressure on
women candidates disadvantaged by having less access than men to the clientelistic
network that influences candidate selection, positions on the party list, and the resources
necessary to engage in the common practice of vote buying (Perdana, 2019).
Unsurprisingly, an increasing number of elected women are relatives of male politicians
or dynastic figures with access to campaign funding (Puskapol UI, 2019).
The background of elected women in the DPR in 2019 is presented in Chart 1: 53% were
professionals, 41% had familial ties to political elites, and 6% were party activists(Puskapol UI, 2019). In the local parliaments, the backgrounds of women representatives
were similar to those at the national level.

6
41

53

Professionals
Political Connections/ Relatives
Political Activists
Chart 1
Background of the women MPs with political connections who received the most votes

42

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

Table 8
10 Women in the National Parliament who received the most votes

No Name

Rank

Electoral

Partyin the district

Total

Backgroundvotes

ballot1

Puan

1

Maharani

CentralPDIP404,034

Java 5

Daughter of former
president
Megawati(Political
Connection-

Dynasty Politics)
2

Adriana1

Dondokambey

North

PDIP

213,224

Sulawesi

Wife of Governor
North

Sulawesi(Political
Connection-

Dynasty Politics)
3

Eva Juliana

1

CentralNasdem

189,376

Professional

Java 5
4

Esti Wijayati

3

Jogjakarta PDIP

176,306

Party Activist

5

Rieke

Diah 1

West Java PDIP

169,729

PublicPitaloka
6

Lestari

7
1

Moendiyat
7

Sri wahyuni(Professional)

CentralNasdem

165,009

Java 2
5

FigureBusinesswoman(Professional)

East Java Nasdem

161,1027

Wife of Ponorogo
Head District, East
Java

(Political

Connection-

Dynasty Politics)
8

Teti
Rohatiningsih

2CentralGolkarJava 8147,905

Wife of Mayor of
Cilacap, West Java
(Political
Connection
Dynasty Politics)

43

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）910Rachel1

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析West Java Gerindra 145,636

PublicMaryam2(Professional)

Puti

East Java PDIP

Guntur 2

Sukarno2

139,794

FigureGranddaughter offormerpresident

Sukarno (Political
Connection
Dynasty Politics)
Source: Puskapol, 2019.
The turnover in the 2019 election is notable. The turnover rate has been consistently
higher for women than for men (Puskapol UI, 2019). The turnover rate for women inparliament increased from 60% to 67% in 2019, and the rate for men decreased from 56%
to 49%. Men and women candidates who have served only one term in parliament
struggle to gain experience and act as effective lawmakers, specifically MPs whose priorcareer track had less exposure to politics. The high turnover rate increases the difficulty
for women MPs to gain a foothold in parliament.

III. Discussion
Political representation
Hana Pitkin (1967) identified four types of political representation: (1) authorized, inwhich a representative is legally empowered to act for another; (2) descriptive, in which
the representative stands for a group by sharing similar characteristics such as race,
gender, ethnicity, or residence; (3) symbolic, in which a leader stands for national ideas;and (4) substantive, in which the representative aims to advance a group’s policy
preferences and interests.
On the basis of Pitkin’s categorization of types of political representations, the legal
gender quota has achieved its aim to increase women’s statistical representation,aligning

with

Pitkin’s

explanationofdescriptive

representation.

Descriptive

representation is when a legislative assembly is said to be representative of its

44-

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

constituents, formulating a miniaturized model or a microcosm of society. Women are
equal citizens; therefore, men and women should have equal power in public decision
making.
In an influential formulation, Ann Philips (1995) described four possible reasons forincreasing women’s representation: (1) provide role models; (2) promote justice; (3)articulate interest; and (4) improve democracy because the participation of women will
introduce different values and concerns into political debates. Drude Dahlerup (2006),
in her well-known study of Scandinavia, examined six areas in which increased women’s
representation might significantly affect political life: (1) the decline of sexual
harassment, (2) the performance and efficiency of women politicians, (3) a moreconsensual style and family-friendly working arrangements, (4) political discourse andthe redefinition of “political concern,” (5) the feminization of political agendas, and (6)the broader social and economic empowerment of women.
Suzanne Dovi (2008) criticized the normative arguments for women’s representation byasking whether the mere presence of “any” women would do. A focus on sex may obscurethat a woman is also constituted by her other identities. Dovi argued that a substantive
representation requires “preferable group representatives.” In line with Dovi’s
arguments, Irish Marion Young (2000) asserted further that women of underrepresentedsocial groups should be present in political institutions to facilitate these groups’
representation because their position in society creates a shared social perspective
among group members. Jane Mansbridge (1999), however, remained cautious regarding
the arguments about “women” as a group because of the risk of promoting essentialismor the notion that members of certain groups have an essential identity that all membersof the group share. Learning from the ideas of feminist thinkers, such as Ann Philips,
Irish Young, and Suzane Dovi, and experiences in Scandinavia, the nation with thehighest women’s representation in politics, would benefit Indonesian women activists’lobbying of the parliament on the gender quota.
The link between descriptive and substantive representation, according to Laurel
Weldon (2002), relies on the understanding of the essence of women’s representation andits importance that aims for actual substantive representation, as well as therelationship between individual experiences and group perspectives. She concluded that“substantive representation of women needs integral collaboration with women45

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

movements and women’s focal points in the policy agency and institution, rather only
depending on the mere presence of women in parliament” (Weldon, 2002).
Considering Weldon’s argument, the statistical increase in women’s representation in
the Indonesian Parliament has no correlation with and does not guarantee the outcomeof pro-woman policies or policies in favor of other marginalized and minority groups. The
DPR in 2014–2019 did not pass crucial women’s rights legislation such as a bill toeradicate sexual harassment, a revision of the criminal code, a gender-equality andjustice bill, a domestic workers rights bill, and other bills that favor women and othermarginalized groups. The local legislature has not progressed in securing and advocating
policies to protect women and marginalized individuals despite the increase in women’s
representation in several regions. Notably, the National Commission on Violence against
Women (Komnas Perempuan) reported that 154 discriminative policies are harmful towomen, including poor and marginalized women, and other minority groups, including
religious and sexual minorities. These policies directly discriminate against women interms of the politicization of women’s bodies and restrictions on freedom of expression(policing women’s clothes), criminalization against women (eradication of prostitution),
impoverishment, and degradation/removal/neglect of rights of protection and legal
certainty. Other policies restrict religious freedom and discriminate against genderminorities. (Komnas Perempuan, 2010).
Advocacy for public policies in favor of women and other marginalized groups remains a
critical gap between the movement of electoral and nonelectoral politics. Grassroot
movements fighting for women’s rights, indigenous peoples’ rights, domestic workers’
rights, the environment, and people with disabilities in Indonesia are much moreprogressive than the progress in electoral politics.

Problems of political parties
The analysis of the result of the 2019 election illustrates the consequential influence ofpolitical parties in selecting and promoting a minimum of 30% women candidates. The
capacity of different political parties to secure seats for their women candidates
eminently varies, and the structures of political parties are substantial obstacles for
women’s candidacy and the promotion of women’s issues. The success rate by party ofwomen candidates also fluctuates with each election. During the last two elections (201446「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

and 2019), the PPP was the only party successful in consistently securing a high numberof seats for women candidates. The PKS also increased its percentage of women MPs,
from 2.5% in 2014 to 16% in 2019 (Table 1).
Nasdem has been the only political party to achieve the quota (i.e., 30% seats for theirwomen candidates). Unlike the parties that ask their prospective women candidates tocompete for positions and votes without access to the parties’ resources, Nasdem
developed a four-pillar strategy to support its women candidates. First, the party
commission conducts a survey to assess the potential and electability of the womencandidates across the electoral district. This step eases the need for candidates to selffund polling and surveys. Second, Nasdem declared that candidates would not pay fees
to run for office under their flag. Third, Nasdem provided a degree of logistic support for
its women candidates, including campaign tool kids (a banner and name cards). Fourth,Nasdem offers financial subsidies for candidates who receive at least 100,000 votes intheir electoral district (Perdana, 2019).
The PSI has implemented a similar system. As a new party, the PSI nominated 48%
women candidates in the election. The PSI claimed to be a political party for millennials
and targeted women, youth, and interfaith groups. The PSI was eliminated fromparliament because it did not pass the 4% parliamentary threshold. Regarding the moreestablished parties, such as the PDIP, Golkar, and Gerindra, they have consistently
nominated fewer women candidates than the other parties have in the past two elections.
The parliamentary threshold in the last election seemed to negatively affect the increase
in women’s political representation because it eliminated political parties with thehighest percentage of women candidates, such as the PKPI, Garuda, and PSI (Table 4).
Ikasarana & Novitasari (2019) also highlighted women’s representation in internal party
structures. Nearly half of the women candidates listed as number 1 or 2 in larger parties
such as the Democratic Party, Gerindra, and the PPP concurrently hold positions in theparty structure. More women in strategic positions in the structure could increase theprobability of more women at the top of the list. Notably, only 11 women in the politicalparties in Indonesia have gained such strategic positions or are currently in positions.

Patronage, dynasty politics, and oligarchy
47

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

The domination of dynasty politics in Indonesian elections is not a new phenomenon.
Similar practices were observed in the authoritarian Suharto regime. The difference inthe dynasty politics in the New Order (Suharto’s regime) era and Reformation Era iswhich groups hold the highest concentration of power: in the New Order era, a small
group of people close to Suharto held the highest concentration of power, and in the
Reformation Era (i.e., contemporary Indonesia), this concentration of power is expanded
to the lowest level—adults with political connections at any level have greater chance toenter the politics. The practices of dynasty politics pose a substantial problem to the poor
regeneration process of political parties. Dynasty politics occupying the spaces andpositions in political parties causes the low number of new, potential, and capablecandidates to be nominated in elections.
Well-known MPs (Table 8), such as Puan Maharani, Puti Guntur, Teti Rohatiningsih,
Adriana Dondokambey, and Sri Wahyuni, are linked to dynasty politics. A similar
phenomenon is also found in politics at the local level. Nominated candidates withfamilial ties indicate that Indonesian politics has the short-term aim of winning elections
and securing seats rather than acting in favor of long-term sustainable regeneration.
Implications of dynasty politics/clientelism create substantial problems because theyobstruct the democratic internal mechanism of the party through the cooptation of theinterests of elite leaders. Parties often do not have a benchmark to evaluate the quality
and competence of their candidates in their undemocratic admission process. The final
decision is made by the party head or a small group of political elites in closed processes
that lead to the obstruction of democratic internal political processes. In the closed
processes of decision making, power is highly concentrated in a small group ofindividuals (oligarchy) and usually involves money politics. The individuals who control
the money and funding possess substantial power, have the authority to control anddictate the terms of the nomination, and are generally the source of funding for financepolitical campaigns. When the candidates win the election, they must pay back themoney their campaign received.
During the 2019 election, many businessmen, successful entrepreneurs, and venture
capitalists were candidates. As Chart 1 demonstrated, most elected MPs areprofessionals (53%). Advances in democracy in Indonesia have stalled because of the48

「東アジアにおけるジェンダーと政治」Booklet Series 3（IGS Project Series 19）

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

negative effect of the power of capital and oligarchy. Oligarchs work systematically to
influence public policy such that it benefits their interests.
Based on the analyses in this paper, I conclude that descriptive/statistical representation
has no correlation with substantive representation. Issues related to the meaning ofrepresentation; political parties’ nomination of women and internal democracy; andpatronage, dynasty politics, and oligarchy lead to the entrapment of women MPs into
providing shallow, symbolic representation, debilitating the progress to achieve
substantive representation of women in politics.

References
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ジェンダー・選挙・女性の政治的代表性――2019年インドネシア総選挙に関する分析

執筆者／Author
Dr. Ani Widyani Soetjipto
インドネシア大学政治社会政治科学科准教授、同大学大学院ジェンダー研究プログラム教員。修士（国際関係学、ワシントン州立大学 1989 年）、博士（国際関係学、パジャジャ
ラン大学 2017 年）。現在、インドネシア汚職監視委員会（ICW）理事。
Transnationalisme : Peran Aktor Non Negara dalam Hubungan Internasional ( Transnationalism:
The Role of Non State Actor in International Relations), Yayasan Pustaka Obor (2018) ほかインド
ネシアのジェンダーと政治に関する著作、論文多数。

Ani Soetjipto is senior lecturer in the Department of International Relations, Faculty ofSocial and Political Sciences, University of Indonesia and lecturer at the Graduate GenderStudies Program, University of Indonesia. Ani get a degree in Political Science from the
University of Indonesia and Master of International Studies from The Jackson School ofInternational Studies, University of Washington in Seattle, USA in 1989 and Doctor ofInternational Relations from Padjadjaran University in 2017.
Besides teaching at the University, Ani actively involved in various civil society andwomen organization in Indonesia. She is currently a Board members of IndonesianCorruption Watch (ICW).
Her latest publication is; Transnationalisme: Peran Aktor Non Negara dalam
Hubungan Internasional (=Transnationalism: The Role of Non State Actor inInternational Relations), Yayasan Pustaka Obor (2018).

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IGS Project Series 19

ジェンダー・選挙・女性の政治的代表制
2019 年インドネシア総選挙に関する分析

著者
アニ・スチプト（インドネシア大学政治社会科学部）

シリーズ編集担当
平野恵子（お茶の水女子大学ジェンダー研究所）
和田容子（お茶の水女子大学ジェンダー研究所）

翻訳：ワオデ・ハニファ・イスティコマー（一橋大学大学院博士後期課程）
監訳：平野恵子

発行：お茶の水女子大学ジェンダー研究所〒112-8610 東京都文京区大塚 2-1-1
Tel: 03-5978-5846
igsoffice@cc.ocha.ac.jp
http://www2.igs.ocha.ac.jp
発行：2021 年 3 月