自然災害科学 J. JSNDS 42 -2 101 -112（2023 ）

災間の災害復興における住民組織の再編と展開－平成30年 7 月豪雨・広島県坂町の事例から－
宮本匠1・大迫雅俊2・立部知保里3・頼政良太2Research on the Restructuring and Development of Residents’
Organizations in Disaster Recovery in Inter-disaster Period:
A Case Study on Saka Town, Hiroshima Prefecture
After the 2018 Western Japan Heavy Rains
Takumi Miyamoto1, Masatoshi Osako2,
Chihori Tatebe3 and Ryota Yorimasa2
Abstract
The present study examines new issues in disaster recovery in the age of “inter-disastersaikan-”, when it is assumed that the community will be affected again in the future, based on
the disaster response of Saka town, Hiroshima Prefecture, which was hit by the 2018 westernJapan heavy rains, from the viewpoint of how residents’ organizations should be organized.
What we learned from the fieldwork was that traditional residents’ organizations functioned
beyond their existing functions in Saka, and that newly established NPO, stimulated by theactivities of outside supporters, played an active role. In disaster recovery in inter-disasterperiod, through utilization of local resources, including traditional residents’ organizations, andnew collaboration between local residents and the local administration are considered important.
キーワード：住民組織，災害復興，平成30年 7 月豪雨，災間Key words: resident’s organization, disaster recovery, 2018 western Japan heavy rains, inter-disaster period

1 ．はじめに2018年：大阪北部地震，平成30年 7 月豪雨，胆振

近年，毎年のように大きな災害が日本各地を襲

東部地震，2019年：九州北部豪雨，台風15号，台

うようになってきた。過去 5 年の主な災害をあげ

風19号，2020年：令和 2 年 7 月豪雨，2021年：令ても，2016年：熊本地震，2017年：九州北部豪雨，

和 3 年 7 月豪雨と，毎年どころか 1 年に複数の災

1

2

大阪大学大学院人間科学研究科
Graduate School of Human Sciences, Osaka University
兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科
Graduate School of Disaster Resilience and Governance,
University of Hyogo

3

アジア防災センター
Asian Disaster Reduction Center

本稿に対する討議は 2024 年 2 月末日まで受け付ける。

101

102

宮本・大迫・立部・頼政：災間の災害復興における住民組織の再編と展開

表1

近年の豪雨災害における被災件数あたりのボランティア活動人数（立部・宮本，2021）
災害名

ボランティア活動人数（ 3 か月間のべ） 住家被災件数 被災件数あたりのボランティア数

平成29年九州北部豪雨

60,772人

3,121件19.5人

平成30年 7 月豪雨

238,567人

50,470件

4.7人

令和元年台風19号

193,436人

101,673件

1.9人

令和 2 年 7 月豪雨

43,154人

43,154件

2.6人

害が起きていることが分かる。このように災害が示唆されている（e.g., 岡西・佐土原，2006；山内・頻発化，広域化することで，それぞれの被災地に阪本，2013；木村，2016；柿本・吉田，2019）。

関わることができる外部支援者も限定的なものに

本稿では，このような平時と災害時の連続性といなりつつある。

う観点を考慮しつつ，既存の住民組織の活動だけ

例えば，立部・宮本（2021）は，近年の豪雨水

でなく，長期的な復興の中で新たに立ち上げられ害におけるボランティア数について，被害件数あた住民組織にも着目する。両者の関係やダイナミ

たり災害ボランティア（ボランティアセンターでズムを分析することで，災間の災害復興における受け入れたもの）が何人活動したのかをまとめて示唆を考察していきたい。

いる（表 1 ）。被害が相対的に局所的なものであっここからは，当事者として災害対応にあたった

た平成29年九州北部豪雨に対して，被害が広域化

第二筆者，支援者として災害直後から継続的に現した平成30年 7 月豪雨や，令和元年台風19号では地に入りながらフィールドワークを行った第三筆

ボランティア数が少なくなっていることが分かる。

者，第四筆者がそれぞれ記述したエスノグラフィ

また令和 2 年 7 月豪雨におけるボランティアの少を本研究の目的に照らし合わせて第一筆者が再構なさは新型コロナウイルスの感染拡大の影響と考成したものを事例研究として提示し，分析するこえられる。

とにする。第二筆者は発災当日から当事者として一方で，行政による災害対応も，行財政改革の地区の災害対応に関わり，その後，後述する NPO

中で職員数が減少しこれまでのような被災者支援

法人 SKY 協働センターの代表となった。
「 5 ．SKYが行われない事態も残念ながら増加しつつある。

協働センターの設立と活動」が主に第二筆者のエ宮本（2019）は，近年の災害で「復興しない被災

スノグラフィによる。第三筆者は，発災 1 週間後地」が散見されるようになってきたことを指摘し，に初めて坂町を訪れた。避難所が開設されている

その背景に災害対応に十分な資源をもたない行政

時期には，坂町災害たすけあいセンター（坂町社が，そもそも被災した事実自体を見なかったこと

会福祉協議会が設置した災害ボランティアセンにして放置してしまう「集合的否認」が生じていター）の運営支援をする形で，避難所の環境改善ることを述べている。

やボランティアの受け入れなどに従事した。被災

このように外部支援や行政による支援が限定的者が仮設住宅に入居して以降は，月 1 ～ 2 回の頻なものとなる中で災害対応や災害復興をはかると度で坂町を訪れ，仮設住宅の集会所でのサロン活

きに，どのような課題が生じるのかについて，本動や戸別訪問によるコミュニティ形成支援などを

稿では平成30年 7 月豪雨（以下，西日本豪雨）で行い，被災者および町内外の支援者との関係を構被災した広島県坂町の事例から，主に住民組織の築してきた。新型コロナウイルス感染症が拡大しあり方に焦点をあてて考察したい。住民組織を対た2020年 3 月以降は現地訪問が難しくなったため，

象とした既往研究では，既存の自主防災組織や自個別で坂町の住民と電話で連絡を取るなど関係を

治会による防災活動および災害対応に関する事例

継続している。第四筆者は，支援団体の職員とし研究がなされており，組織の平時の活動や，活動て2018年 8 月11日から坂町を訪れ，支援活動に従を通じた住民同士のつながりの構築の重要性等が事した。当初は，坂町災害たすけあいセンターの103

自然災害科学 J. JSNDS 42 -2（2023 ）運営を支援し，避難所のアセスメントや環境整備，る。

被災者向けの制度説明会などの活動を行った。仮

さて，西日本豪雨が坂町にもたらした被害につ設住宅が建設された後には，集会所でのサロン活いて，坂町土砂災害対策有識者委員会（2019）が動や復興に向けた過去の被災地の事例勉強会の開まとめた報告を参考に簡単に紹介したい。坂町に催などを行いつつ，坂町地域支え合いセンターの限らず，広島県の山地は，広島花こう岩という岩

運営のサポートとして，町保健健康課との定例会

石からできている。この花こう岩は長い間，雨や議に出席し事例を紹介する等の支援を継続した。

風にさらされると「マサ土」と呼ばれる砂のようコロナ禍によって定期的な訪問は難しくなったが，な土に変化する。この「マサ土」は水分を含むとNPO 法人 SKY 協働センターの監事に就任し，継非常にもろく崩れやすい性質をもっている。この続的に地域での活動に関わりを持っている。「 3 ．

ような地質的特徴をもつ坂町を豪雨が襲った。

住民組織による災害対応」，「 4 ．坂町への外部支

7 月 5 日から降り始めた雨は， 7 月 6 日 5 時40

援」が第三筆者，第四筆者によるエスノグラフィ

分に大雨警報の発令に至り，その後，断続的に降を主にして再構成したものになる。

雨が続いた。雨が急激に激しさを増したのは， 6
日夕方からで，坂町に隣接する呉市天応観測所で2 ．坂町と豪雨被害

は 6 日18時50分 か ら19時50分 に 1 時 間 最 大 の広島県安芸郡坂町は，広島市安芸区と呉市に隣

58 mm の雨量が，そして 6 日 6 時から 7 日 6 時

接している町である。「坂地区」，「横浜地区」，の24時間に305 mm， 5 日の降り始めから 8 日ま

「小屋浦地区」の 3 つの地区から構成されている。

での累加雨量459 mm が記録されている。坂町で高い交通利便性から広島市や呉市のベッドタウン

は， 6 日15時に「避難準備・高齢者等避難開始」の性格ももちつつ，海と山に囲まれた自然豊かなを発令，指定避難場所を開設，17時35分の土砂災地域である。表 2 は令和 4 年 1 月時点での人口を害警戒情報を受けて17時40分に「避難勧告」を発あらわしている（坂町，2022）。総人口でみると令，さらに19時40分の大雨特別警報を受けて「避12,943人，高齢化率は29.6％と，それほど高齢化

難指示」を発令したが，18時45分ごろ横浜地区でが著しく進んでいるようには見えないが，実は地がけ崩れが発生，19時25分ごろには小屋浦地区で区別でみると大きく差がある。町の中心部であり，土石流が発生と，19時前後から町内各所で土砂崩

海面の埋め立て地に，子育て世代向け定期借家住

れや土石流が発生し，土砂や流木等によって閉塞宅として整備された公営の平成ヶ浜住宅や，多数した河川から水があふれだし，大雨特別警報を前の民間の戸建て住宅やマンションが建設されていに，すでに町内全域で甚大な被害がもたらされてる坂地区の高齢化率は25.5％と比較的低いのに対いた。

し，横浜地区は32.3％，小屋浦地区は40.2％と高この豪雨により，坂町では2021年 8 月 4 日時点

い高齢化率を示している。ここからわかることは，で，死者20名（うち災害関連死が 4 名）
，行方不坂町は，若年世帯の新規移住者が比較的多いよう

明者 1 名，重傷者 4 名，軽傷者 8 名の人的被害がな都市的な坂地区と，伝統的な共同体の色彩の濃発生した（広島県危機管理課，2021）。罹災証明

い小屋浦地区のような地域［1］が混在していること

交付件数に基づいた家屋の被害は表 3 のとおりでである。このような地域特性が，のちに述べるよある。土石流の発生した小屋浦地区に甚大な被害

うな坂町での災害対応や復興にも影響を与えていが起きたことが分かる。

表2

坂町の人口と高齢化率（令和 4 年 1 月時点）
（坂町，2022）
町全体

坂地区

横浜地区

小屋浦地区

人口（人）

12,943

6,980

4,396

1,567

高齢化率（％）

29.6

25.5

32.3

40.2

104

宮本・大迫・立部・頼政：災間の災害復興における住民組織の再編と展開

表3

平成30年 7 月豪雨の坂町の家屋被害（坂町，2019）
坂地区

横浜地区

小屋浦地区

全壊

程度

79件

22件

192件

合計
293件

大規模半壊

159件

10件

314件

483件
505件

半壊

343件

19件

143件

一部損壊及び床上浸水

28件

5件

4件

37件

一部破損及び床下浸水（土砂流入）

4件

2件

7件

13件

一部破損及び床下浸水

21件

3件

8件

32件

一部破損

96件

9件

3件

108件

床上浸水

2件

0件

2件

4件

床下浸水（土砂流入）

13件

5件

3件

21件

床下浸水

63件

10件

25件

98件

その他（建物被害なし含む）

27件

7件

3件

37件

835件

92件

704件

1,631件合計

3 ．住民組織による災害対応2012）。これはニーズがないわけではなく，そも坂町における災害対応について特筆すべきは，

そもボランティアセンターができたことを知らな「住民協」と呼ばれる住民組織の活躍である（立い，ボランティアに何を頼めばよいのかわからな

部・宮本，2021）。「住民協」とは，「住民福祉協い，ボランティアはもっと被害の大きかったとこ議会」の略称である。戦後，国民健康保険等の社

ろに先に行ってもらった方がいいのではないかと会福祉事業を展開するにあたり，地域住民自身がいう遠慮など，災害ボランティアセンターと被災福祉事業を担うための主体として，1960年代前半

者の間で十分なコミュニケーションができていなから設立されるようになった。従来集落ごとの自いことに起因する問題である。そのため，災害ボ

治意識が強い土地柄ではあったものの，新興住宅

ランティアセンターの運営には被災地域住民との地にも住民協は設立されている。最も新しく設立

連携が欠かせない（宮本，2017）。

された平成ヶ浜西地区住民福祉協議会と平成ヶ浜

坂町社会福祉協議会が設置した災害ボランティ

東地区住民福祉協議会（2007年に設立）も含め，

アセンターである坂町災害たすけあいセンター

現在坂町には17の住民協が存在する。住民協は，（以下，たすけあいセンター）では，各地区のボ坂町と坂町社会福祉協議会からの補助金及び住民

ランティアへの依頼のとりまとめとボランティア

からの会費で運営されており，おおよそ他地域での受け入れを住民協に担ってもらうこととした。

の自治会に相当する。活動は，伝統行事の継承活というのも，被害が広域に及んだ西日本豪雨では，動（祭り，盆踊り，とんどなど），地域の交流活

経験豊富な外部支援者が分散してしまい，災害ボ動（運動会，ふれあいサロンなど），環境維持活

ランティアセンターの運営を支援する外部人材が動（遊歩道・河川・海岸の清掃等），安全活動（避不足していた。そこで，地域住民が住民協を通し難訓練，消火栓訓練，防犯パトロールなど）をてボランティアへの依頼と受け入れを行うことと行っている。

なった。実際にどのように依頼をとりまとめるか

この度の豪雨災害における住民協の特徴的な取は，それぞれの住民協の役員に委ねられていたたり組みとして，災害ボランティアセンターとの連め，新興住宅地等でもともと住民協の中での結び携がある。被災者からのニーズと災害ボランティつきが強くない地域ではうまく機能しなかったり，

アのマッチングを行う災害ボランティアセンター

住民協に属さない被災世帯にボランティアが派遣

では，災害直後は，被災者からの要請が少なく，されないといった課題も見られたが，住民にとっせっかく駈けつけたボランティアが活動できずにて身近な住民協が介在することで丁寧なボラン

被災地を後にしてしまうことが少なくない（宮本，

ティアのコーディネーションも行われた。さらに，

105

自然災害科学 J. JSNDS 42 -2（2023 ）

地域の事情に詳しいとはいえ，住民協も災害対応た。また，役場から離れており，現地で対応しなや災害ボランティアの受け入れは初めての経験でければならないことが多かったため，まずは小屋ある。そこで，被災地内外の社会福祉協議会の職

浦地区の避難所支援から活動がはじめられた。

員や外部の民間団体が住民協のサポートに入った。

避難所支援の内容は，避難者の名簿作成から，地域住民との間に住民協が存在することで，外部

就寝スペースと土足スペースの分離，仮設トイレ

支援者のサポートも円滑に進んだ。

の掃除，支援団体のコーディネート，避難者の意

このように，豪雨直後の坂町における災害対応

向調査のサポート，仮設住宅への引っ越し支援なでは，住民協が大きな働きをした。このような働

ど多岐にわたった。人が入れ替わるとはいえ，常きは，地区内での共同体的な強い結びつきが発揮

駐で支援を継続したため，避難者と丁寧なコミュされたためだと言える［2］。しかし，住民協の活動

ニケーションをとりながら活動することができた。

はあくまで地区内での活動にとどまり，被災者が例えば，段ボールベッドの導入にあたり，当初は仮設住宅に入居したり，地区外に転居したりする必要ないと答えていた被災者のもとに何度も通っようになると，その支援にまで住民協が動くことて話を聞いたところ，本当は使用したいが他の避は見られなくなった。

難者が使用していないので気が引けるのだという

つまり，地区内で発生した水害という事態に対ことが分かり，周りの避難者と話し合い，同時にして，既存の住民組織である住民協は平時の機能

ベッドを導入する工夫をしたところ，大変喜ばれを拡張させて災害対応に力を発揮した。しかし長たことがあった。

期的な復興過程において，それぞれの地区という常駐型支援を終えた 9 月10日以降は，応急仮設

地理的空間を超えた被災住民支援や，新たなコ住宅や，みなし仮設として町有住宅に入居した被ミュニティ形成の問題について，住民協自身がそ

災者への支援活動を月に 1 ～ 2 回訪問して実施しれらの問題に柔軟に対応するには至らなかった。

た。坂町では，坂地区に98戸の応急仮設住宅が建設されたほか，既存の公営住宅89戸，民間賃貸住4 ．坂町への外部支援宅の借り上げによる106戸（みなし仮設）が被災者

次に坂町への外部支援について，坂町には災害向けに提供された（坂町，2019）。みなし仮設を後に多くの外部支援者が関わることになったが，含めて仮設住宅への入居は，抽選によって決めら

その中でも直後から継続して支援者を派遣し，後れたため，被災前のコミュニティや避難所で形成

述する NPO の設立の動機ともなった，兵庫県立

された新たなつながりがバラバラになってしまっ大学大学院減災復興政策研究科の活動について紹ていた。被災者の中には，仮設住宅への入居が決介する（立部・頼政・内藤・宮本，2020）。研究まったにもかかわらず，知り合いのいる避難所で科の教員の知人から得られた情報により，災害ボ

生活を続ける人もいた。そこでサロンの開催や戸ランティアセンターの運営人員が大幅に不足して別訪問をしながら，新たなコミュニティ形成や，いることを知り，教員と学生有志による「兵庫県

個別の悩みを聞き，場合によっては坂町内の支援

立大学減災復興政策研究科災害支援チーム」を発機関につなぐような活動を行った。

足させ， 7 月13日から 9 月10日までの60日間，延応急仮設住宅では集会場を中心にさまざまなイ

べ138名が常駐型で支援を行った。たすけあいセ

ベントが開催され，支援物資等の提供も行われてンターより，避難所の環境が劣悪なため，その環

いたが，みなし仮設住宅の入居者にあまり支援が境改善や避難所でのボランティアの受け入れをし届いていないことが見えてきた。そこで，みなしてほしいと依頼されたため，避難所での活動が支仮設となっていた町有住宅の集会場でサロンを開

援の中心となった。特に，被害の大きかった小屋

催したり，みなし仮設入居者への戸別訪問を行っ浦地区では，複数の避難所があり，人数も正確にた。また，これらの活動に，地元の広島県の大学把握できていないなど，避難所環境に課題があっ

生や看護を学ぶ大学生に関わってもらうことで，

106

宮本・大迫・立部・頼政：災間の災害復興における住民組織の再編と展開

多様な主体をつなぎ，兵庫県から大学院生が通う

第二筆者は，坂地区在住で，地区の住民協役員

ことが難しくなっても活動が継続するように工夫であり，消防団の副分団長も務めていた。豪雨のされた。さらに，自宅を再建し仮設住宅から退去際は消防団員として救助活動などにかかわり，そされた方々の家への訪問なども行った。何気ないの後はたすけあいセンターを通じて，週末にボラ

日常会話を交わしていると，時に「また同じよう

ンティア活動を行っていた。ボランティア活動にな災害にあうのではないか？」，「雨が降ると怖かかわって気づいたことは，たすけあいセンター

い」という言葉が発せられることもあり，自宅再にやってくるボランティアは町外の人がほとんど

建後も次の災害への不安は色濃く残っている様子

であることだった。坂町の問題に，地元の住民のも感じられた。

参加が少ないことにもどかしさを感じた。町外の2020年 3 月ごろから，新型コロナウイルスの感

ボランティアがしていることは，本当は坂町の人

染拡大により，兵庫県から大学院生が訪問するこがしなければならない問題ではないかと考えた。

とが難しくなった。時期を同じくして，2020年 3

また坂町の復興施策についても，本当にそれでよ

月，災害公営住宅が町内各地区に合計85戸建設さ

いのかわからないところがあった。

れた（広島県，2020）。そのため，ちょうどこの第二筆者と第三筆者が出会ったのは2019年 4 月

ころは仮設住宅から災害公営住宅へと引っ越しをのことだった。第二筆者は，自身の思いを第三筆する被災者が多いタイミングだったが，その支援者に打ち明けた。そして，復興について助言をしを行うことができなかった。代わりに，坂町の地て欲しいと語った。2019年の夏ごろからは，第三元のボランティアらが毎日のように引っ越しの支筆者らが続けていた支援活動に，第二筆者も参加援を行った。また，地元のボランティアに協力しするようになった。そして大学院生らと活動するてもらい，災害公営住宅の入居者と，オンライン

中で，第二筆者は，あらためて災害や復興のことで交流するような機会も設けられた。この地元のについて学び，坂町での今後のまちづくりに生か

ボランティアの一人が第二筆者である。

していきたいと思うようになった。そして，兵庫

このように，兵庫県立大学大学院の学生らは発県立大学院減災復興政策研究科を受験することを災直後から継続して被災者とかかわり，仮設住宅

決め，2020年 4 月から入学することとなった。

でのコミュニティ形成やみなし仮設入居者への戸2019年も災害の多い年だった。 8 月には佐賀県別訪問など，既存の住民組織である住民協では対で豪雨が， 9 月は台風15号により千葉県の房総半応できなかった支援活動も柔軟に展開した。しか島で，10月の台風19号では東日本にそれぞれ大きしながら，外部からできる支援活動には限界もな被害が出た。兵庫県立大学の大学院生らもそれあった。長期的な暮らしの再建や被災住民の不安らの被災地支援に関わることになった。その中で，感に寄り添い支えていく存在として，日常的に継第二筆者は，外部支援者が坂町への訪問活動をこ続してかかわることができるような地元の支援者

れまでのように継続することが難しいのではないの存在も重要であると考えられた。

かと感じられた。そこで，坂町の地元住民が活動に参加することを促せるような「受け皿」を準備

5 ．SKY 協働センターの設立と活動したいと考えるようになった。そして，第二筆者

5－1．NPO 法人の設立へとともにボランティア活動にかかわっていた社協

ここからは，当事者である第二筆者の視点から，職員の K さんとともに新しいボランティア団体

自身も被災しながら，兵庫県立大学を中心としたを立ち上げることにした。

外部支援者とともに災害対応にあたり，従来の住2020年に入ってから，団体の設立準備がはじめ

民組織と行政の間でこぼれ落ちるような問題に対られた。坂町への支援を続けていた，ひろしま

して，新しい組織を立ち上げようという決断に

NPO センターのスタッフに相談したところ，長至った経緯を紹介する。

期的な活動を行うには，任意団体よりも NPO 法107

自然災害科学 J. JSNDS 42 -2（2023 ）人にした方がさまざまな助成事業も受けやすいの

2021年 4 月から，災害公営住宅での交流会を再ではないかと助言をもらった。非営利組織の法人

開することができた。兵庫県立大学の学生たちが格ならば，NPO 法人だけでなく，一般社団法人

仮設住宅で行っていた表札づくりや，フラワーアもある。実際に，NPO 法人を担当する県の職員

レンジメント，かき氷づくりなどが行われた。第から，手続きや要件が NPO 法人よりも厳しくな

二筆者は，県立大の学生が行っていたサロン活動

い，一般社団法人で設立した方がよいのではないを SKY 協働センターでも継続したいと考えていかとも言われていた。しかし，坂町で活動を続けたものの，心のどこかで「サロンといってもただていくには，会計報告が厳格であり，かつ地域活のお茶のみではないか，そんなものに意味がある

動を行う団体としてイメージしやすい NPO 法人のか」と疑問をもっていた。しかし，再開されたの方が信頼を得られるだろうと考えた。そして，交流会に参加した住民が喜んで帰っていくのを見2020年 7 月に設立総会を開催，NPO 法人の認証て，このような小さな取り組みを地道に行っていを取得することができた。

くことが大切なのだと考えた。
そこで，あらためて交流会でなにをやってみた

5－2．SKY 協働センターの活動

いか聞くことにし，災害公営住宅の自治会の役員

NPO 法人の名は，「SKY 協働センター」である。

と仮設住宅の頃から親しくしている住民に集まっSKY は，Saka（坂），Koyaura（小屋浦），Yokohamaてもらった。花の寄せ植え，編み物，料理，将棋（横浜）の坂町内の 3 つの地区の頭文字からとら

や碁，自治会長が講師の体操教室など楽しいアイれている。 3 つの地区が協働してひとつになるこ

デアをホワイトボードに書きだした。役割分担にと，地区は異なっても空（sky）はつながっている

ついても話し合い，住民への案内チラシの作成はのだという思いが込められている。理事は，第二役員が，材料の提供と会場の設営は SKY 協働セ筆者が代表，社会福祉協議会に勤務していた住民

ンターが，そして住民への参加の呼びかけと当日

K さんが副代表，加えて坂町を構成する 3 地区かの運営は，今回集まったみなさんと SKY 協働セらそれぞれ 1 名，そして当時兵庫県立大学に勤務

ンターが一緒にすることに決めた。

していた教員 2 名からなり，坂町住民が中心となって運営されている。

その後，毎月 1 回，やってみたいリストの中から選んで交流会を開催している。参加者が徐々に2020年 7 月より活動を開始したものの，新型コ増え始め，花の寄せ植えでは，始まる30分前に来ロナウイルスの感染拡大により，もともと主要なて，お茶を飲みながら待つひとも現れた。「いつ活動として想定していたサロン活動等の住民間のも廊下で会うけど話すのは初めてじゃね」と80代交流活動を行うことが難しかった。その中で，最の女性から話しかけられ，照れ笑いしていた70代

初に取り組んだのが小屋浦地区でのコミュニの男性は，毎回参加されるようになった。しかし，

ティ・ハウスの設置である。これは，広島県三原交流会の参加者は住民全体の約 3 割程度であり，市の仮設住宅で使用されていた木造の談話室を譲

まだ参加しない人のほうが多い。不参加の人のな

渡してもらい，小屋浦地区に移設するものであっかには，ほとんど顔をみることがないと住民がいた。小屋浦地区に移設された理由は，小屋浦ではう一人暮らしの高齢者も含まれる。

水害後にスーパーマーケットの撤退や病院がなく

これまで引きこもり傾向のある人には，地域支なることで，住民同士が出会う場が少なくなってえ合いセンターの生活支援相談員が寄り添ってきいたためであった。この取り組みは小屋浦地域づた。だが，2022年 3 月，センターが閉所されたたくり推進協議会を主体とし，SKY 協働センター

め，住民はその支援が受けられなくなった。SKY

もその支援を行った。談話室の解体から設置まで

協働センターに何かできないか第二筆者が悩んで

住民自ら行い，畳の下の床板には小屋浦地区の子いたところ，現在看護師をしている元相談員の方どもたちが思い思いにメッセージを書いた。

が，今後はボランティアで住民に寄り添ってあげ108

宮本・大迫・立部・頼政：災間の災害復興における住民組織の再編と展開

たい，SKY 協働センターの活動に参加させてほ一方で，住民協には限界もあり，住民協に所属ししい，と言ってくださった。

ない住民への支援が漏れてしまう課題もあった。

こうして，SKY 協働センターにできないと思っまた，仮設住宅や災害公営住宅に入居することでていたことができることになった。その後，交流生じるコミュニティ再生のような新しい課題につ会に来ない住民には，手作りのお餅やおはぎなど，いて，住民協は災害直後のように自分たちの問題作ったものを持って各戸を訪問し，直接会って話と捉えて臨機応変に対応することなく，災害前のをすることで，心境や健康状態を確認した。小屋

平時に取り組んでいた地域活動の継続へと活動の

浦公営住宅の自治会長は，交流会をやってもらう

モードを戻してしまい，その支援を展開するにはことで，住民同士の会話が増えたと話した。これ至らなかった。では，坂町の行政はどうだろうか。

までは，「おはよう」の挨拶だけで，ドアを閉め

行政も，災害時にはさまざまな災害対応を行ったたらひとりという感じだったが，今では「花の寄が，災害公営住宅が建設された後は，地域支え合

せ植えはよかったね。つぎが楽しみじゃね」など，

いセンターが閉所されたように，被災者の生活再打ち解けた会話が交わせるようになった。「ドア

建は遂げられたという認識で，新しい住民同士でを閉めても分かりあえている気持ちだ」と，感謝のコミュニティ形成はあくまで住民側の課題であの気持ちを伝えてくれた。交流会で寄せ植えをしると，特別な対応を行うことはあまりなかった。

た花は，ベランダで咲き続けていて，「ねえねえ，

これらの事例が示していることは，比較的歴史のきれいに咲いとるけん，見に来て」と，SKY 協働

ある住民組織や，平時から活動する既存の行政組センターのスタッフを呼んでくださるようになっ

織は，災害時に，平時に行っている活動の枠組みた。交流会を通じて，人々のコミュニティが広を超えて働くことがある一方で，被災者の生活再がってきた。支え合いセンターの寄り添いも途切建が遂げられるなど，状況が平時に戻っていくと，れず継続され，第二筆者は，気がつけば交流会がそこで生じる新たな課題にまで対応するのは困難

楽しくてとめられなく思うようになった。

な場合があるということだ。

SKY 協働センターは，坂町の災害復興において，

それでは，被災地外部からの支援はどうだろう

状況が災害時から平時へと移行するにつれて，災か。外部からのボランティアは，兵庫県立大学が害直後のように，住民協，行政，外部支援者が臨

人数こそ限定的だったものの，人が入れ替わりな機応変に活動していくことが難しくなる中で，坂がらも当初は常駐型の支援を行うことで，被災者町の地域住民が地理的境界を超えて参集し，商業との丁寧な関係を築き，さまざまな支援活動を展

施設や病院の撤退後の地域や，新しく建設された開することができた。しかし，当然ながら常駐型

災害公営住宅において，コミュニティ拠点の開設の外部からの支援には限界があり， 9 月以降は月や人間関係の再構築に取り組んできた。従来の地に 1 ， 2 度の訪問となった。兵庫県立大学のよう縁共同体で培われた人間関係を生かしつつ，かつな外部支援者は，生活再建が落ち着いた後も，新その境界にとらわれずに活動を行っている点にそたに生じる課題があることを認識し，それ故に災の特徴がある。

害公営住宅の訪問活動を行っていたが，外部からの支援だけでは限界があることも理解していた。

6 ．災間の災害復興

そこで，外部者の支援に刺激を受けて発足した

6－1．坂町の災害復興の特徴のが，NPO 法人 SKY 協働センターだった。SKY

このように，坂町の災害対応においては，当初

協働センターは，水害によって変容したコミュニ

は住民協という住民組織が活躍することで，災害ティにおける人間関係の再構築をはかろうと新たボランティアセンターから派遣された災害ボランに立ち上がった。その背景には，災害後のボラン

ティアの地域での受け入れが円滑に進められ，外ティアにそもそも地元の人間が少なかったこと，

部支援者による効果的な被災者支援が行われた。

「町外のボランティアがしていることは，本当は

109

自然災害科学 J. JSNDS 42 -2（2023 ）坂町の人がしなければならない問題ではないか」

で最も脆弱な存在に被害を集中させる。「災厄のという考えがあった。SKY 協働センターは新た回帰」が前提となるならば，このような最も脆弱に立ち上がった坂町住民を中心とした組織であるな人々を支えることを基盤に，社会をもういちどが，メンバーの多くはこれまで住民協のメンバー

組み立てなおす必要があるのではないか。仁平はとして活動してきた人々である。だから，SKY

こうした「災間の思考」により，それに耐えうる

協働センターの活動は，これまでの人間関係を活

持続可能な社会を求めていこうと提案する。

用し，住民協や坂町行政と緊密に連携し，細やか「災間」については，新型コロナウイルスへのに調整しながら行われてきた。例えば小屋浦地区

言及も加えておきたい。坂町の豪雨災害においてに移設されたコミュニティ・ハウスの設置の際も，も，感染症の影響は大きく，外部支援者が現地にあくまで主体は小屋浦地区の組織とし，SKY 協入ることができなかったばかりか，被災者による働センターはその支援を行うという配慮がなされさまざまな活動が制限されることになった。2020ていた。

年に新型コロナウイルスの流行がみられた頃，早このように，坂町の災害復興では，状況が災害

くも議論されていたのが「ポスト・コロナ」，つ時から平時へと移行するとき，既存の住民組織やまりこうした感染症の流行が社会を根底から変え

行政が生活再建後に生じる活動に十分に働きかけてしまう側面があるのではないか，コロナ禍が終られず，また外部からの支援にも限界が生じていわった後の世界を想像しようという動きだった。

た。そこで，これまで既存の住民組織の中で活動

ここで重要なことは，新型コロナウイルスの流行

し，行政とも連携していた住民が新たな住民組織

が，21世紀に入ってすでに 3 例目である（SARS，を立ち上げることで，災害復興の中でエアポケッ

MARS，COVID-19）ことを認識することだ。 7 年

トのように生じてしまう新たな問題を，既存の住に 1 度流行するなら（もちろん，すべてが世界的民組織や行政の働きかけを促したり，それらの活なパンデミックに至ったわけではないが），われ動を補完しながら，解決を試みた。その問題を新

われは「ポスト・コロナ」ならぬ，「インター・コ

たな住民組織だけで担うのではなく，坂町内のロナ」を生きていると考えた方が正確だ。つまり，様々なアクターとの協働で解決しようとしている「ポスト・コロナ」は，感染症の流行が終息した

点に坂町の災害復興の特徴がある。このような坂「後」ではなく，感染症の流行と流行の「間」にあ町の災害対応における住民組織の活動から，今後るということ，感染症の流行を前提とした社会での災害復興に向けた示唆を考察したい。まずは，あると捉える必要がある。

これからの被災地がどのような状況におかれるかを確認しておこう。

さて，この「災間の思考」は，近年議論が高まっている「人新世（Anthropocene）」に通ずる点がある（斉藤，2020）。「人新世」とは，現代の地

6－2．災間と人新世

質年代を指す用語であり，現在の地質構成の特徴

社会学者の仁平典宏は，東日本大震災の翌年にの最大の原因が，かつてのような小惑星の衝突や書かれた論考において，「災間」という概念を提大規模な火山の噴火ではなく，人類の活動による起している（仁平，2012）。「災間」とは，東日本

ものだという含意がある。「人新世」においては，

大震「災後」の時期を，後世の歴史家は，第一次

人間の活動と自然環境は互いに影響を与え合う不世界大戦後が「戦後」ではなく，第二次世界大戦

可分の存在となる。つまり，ワイズナーらが提示までの「戦間」と後に呼ばれたように，「災間」としたように，自然現象としての災害因と人間社会呼ぶのではないかという予感から考えられた言葉の脆弱性を切り分けた上で，その両者の掛け算かである。災害や金融危機が立て続けに起きる中で，ら災害が生まれるという定式をあらためて思い起

私たちはいま大きな災害と災害の間にいるようなこすならば（Wisner et al., 2003），「人新世」にお感覚を持っているのではないか。災害は社会の中

いては災害因と脆弱性を別々のものと捉えること

110

宮本・大迫・立部・頼政：災間の災害復興における住民組織の再編と展開ができず，化石燃料への依存から脱却することが自体があることは否めないだろう。しかし，これ

困難な経済構造という人間社会の脆弱性が災害因までのような分厚い外部支援が期待できなくなるに多大な影響を及ぼす。そして，人間が自然環境状況の中で，被災者自身による災害対応の比重がにもたらした気候変動や汚染は不可逆的に進行し，増すのなら，古くてもう機能しないように思われ人間や環境に破滅的な影響を与える。

ているような従来的な住民組織にも，あらためて焦点を当てて，その得意分野で活動できるような

6－3．災間における住民組織の新しい協働
私たちはこれからますます頻発化し，広域化し，環境を準備していくことも重要ではないだろうか。
坂町の事例から明らかになったことは，災間の激甚化する災害多発時代，「人新世」の時代，常時代においては，素朴に伝統的な地縁共同体からに災害と災害の間にあるような「災間」の時代を

アソシエーションへの「移行」とみるのではなく，生きることになる。これらの前提は，阪神・淡路

従来的な住民組織と，新しいアソシエーションの大震災以降の災害対応の前提を変化させると考え

共存や，協働，場合によっては混淆を考えていくられる。災害が頻発化し，広域化すると，西日本方がよいということである。住民協は地理的な境

豪雨における坂町がそうであったように，外部支界を超えられない限界を抱えつつも，地域と外部援者がそれぞれの被災地に分散してしまうことに者の媒介となり，直後の支援活動を円滑なものになる。これまでのように経験豊富な外部支援者が，した。住民協の限界を感じた人々によって立ち上さまざまな外部資源を被災地につなげながら支援げられた SKY 協働センターも，コミュニティ・

を展開することが難しくなる。本稿の事例のようハウスの設置の際に見られた配慮のように，住民に，常駐型の外部支援者が存在することで外部支協の存在を否定するわけではなく協力しながら活援のネットワークの結節点となり，支援が拡大し動をしている。また，SKY 協働センターのメンていくことも困難になるだろう。また，はじめにバーは，NPO 法人を立ち上げた後も，住民協や述べたように，人口減少に伴って行政機能も縮小

消防団等の住民組織における活動も続けている。

している。坂町においても，災害公営住宅が建設

坂町の事例を踏まえて，伝統的な地縁共同体のされた後のコミュニティ形成は住民に委ねられる

限界を乗り越えるために設立されるアソシエー

ことになり，行政がそれ以上の関与を積極的に行ションに求められることは，地縁共同体を否定す

うことはなかった。外部支援や行政の対応が限定

るのではなく，積極的に協力し合いながら，地域的になる中で，被災住民自身による災害対応の比の中の資源が徹底的に活用されるように働くこと

重が自然と増していくだろう［3］。

である。ここまで述べてきた，衰退しつつある伝

これまでの住民組織についての支配的な見方は統的な地縁組織も重要だし，NPO のような新たこうだ。町内会等の伝統的な地縁組織は，高齢化

な主体も大切だ。さらに，平時には災害対応のたも進み，加入率も低く，かつてのように機能しなめに活動するとは想定されていないかもしれない

くなっている。だから，それに代わるような新しような趣味のサークル活動のように，地域内の多い主体が必要だ。そこで阪神・淡路大震災以降に様なつながりを今一度洗い出しておくことが，災台頭してきたのが，NPO 法人等の新しいアソシ

害への備えとしての地域防災にとって今後ますまエーション（association） だ。ここで前提となっす重要となっていくと考えられるし，災害対応のているのは，社会学の古典として，テンニースが際は既成概念にとらわれずにこれらの組織，人々社会を主として構成する社会集団の類型をゲマイが地域内で協働していくことが求められていくだ

ンシャフトからゲゼルシャフトへの移行として提ろう。SKY 協働センターのようなアソシエーショ

示したように，伝統的な地縁共同体（community）

ンはこの協働を進めていくための媒介となったり，から，アソシエーションへの移行である（Tönnies，

協働の場になったりすることが期待されている。

1887／杉之原，1957） 。確かにこのような傾向

このような新しい協働は，住民組織の中でだけ

［4］

［5］

111

自然災害科学 J. JSNDS 42 -2（2023 ）でなく，地域と行政の関係も変化させるはずだ。
行政の下部組織としての性格を濃厚に持つ伝統的な地縁組織が，これまで取り組んでこなかったよ
うな活動をしたり，NPO のような新たな主体と協働するなら，それは自然と行政が取り組んできた領域と地域住民が取り組んできた領域の境界の再考につながるだろう。つまり，災間の災害復興においては，住民組織の再編だけでなく，広い意
味での地域のガバナンスの再編がはかられるのだといえよう。本研究の事例では，その試みは始まったばかりであるが，今後はこのガバナンスの再編の観点から，引き続き実践を行いながら考察していきたい。

謝辞

本研究は日本自然災害学会による災害調査補助の助成を受けて行われた。また，本研究の一部は，公益財団法人関西エネルギー・リサイクル科学研
究振興財団の試験研究助成を受けて行われた。

補注［ 1 ］ 高齢化率だけに注目するなら，いわゆる「オールドニュータウン」のように，都市の中にも高
齢化率の高い地域は存在するが，小屋浦地区はそうではなく，流動性の低い，旧来からの居住者が大多数を占める地域である。
［ 2 ］ 共同体的な強い結びつきは，坂町内でも差があり，古くから居住を続ける住民が多い小屋浦
地区と，流入者の多い坂地区，横浜地区とでは，結びつきの強さに差はあるが，いずれの地区においても，住民協は地縁組織として災害対応に一定の役割を果たした。
［ 3 ］ もちろん，住民組織にだけ災害対応の責任を投げてしまうのではなく，あらためて行財政改
革がもたらした帰結について検証，反省し，行政機能を縮小させることがこれからの日本社会にとって本当によいことなのかを考えなおすこ
とも重要であろう。ただし，ここでは，外部支
援や行政による対応が，すぐには拡大することが見込めないという前提で，住民組織の役割を検討することにする。
［ 4 ］ 伝統的な地縁共同体（community）に対して，地縁共同体が依拠するような地理的境界を超えて，共通の目的に呼応して組織されるようなものをここでアソシエーション（association）と位置づけている。同じ「地域住民」が参画していたとしても，旧来の地理的境界を超えて参集しているという意味で，伝統的な地縁共同体とは区別される。
［ 5 ］ ゲマインシャフト（独語：gemeinschaft）とゲ
ゼルシャフト（独語：gesellschaft）は，それぞれ英語の community と association に対応して
いる。

引用文献
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広島県危機管理課：平成30年 7 月豪雨災害による人的被害について．https://www.pref.hiroshima.lg.
jp/uploaded/life/754805_7486194_misc.pdf，
2022年10月23日
柿本竜治・吉田護：自主防災組織の事前の災害への備えと災害時の活動の関係性，2016年熊本地震
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宮本匠：住民目線で震災をどのように捉えるか，熊本県西原村の事例から，住宅，Vol. 66，pp. 5663，2017．
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112

宮本・大迫・立部・頼政：災間の災害復興における住民組織の再編と展開

坂町：平成30年 7 月豪雨災害坂町復旧・復興プラン．
https://www.town.saka.lg.jp/wp-content/
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坂 町： 人 口 推 移．https://www.town.saka.lg.jp/%e4%ba%ba%e5%8f%a3%e6%8e%a8%e7%a7%bb/，2022 年
10月23日
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斎藤幸平：人新世の資本論，集英社新書，2020．
立部知保里・宮本匠：既存の住民自治組織の災害時における役割に関する研究，日本災害復興学会
論文集，Vol. 18，pp. 45-57，2021．
立部知保里・頼政良太・内藤悠・宮本匠：災害支援
における「共にいる」かかわりと「共に歩く」か

要

かわりの時間感覚：平成30年 7 月豪雨広島県坂町での支援活動の事例，災害と共生，Vol. 3，
No. 2，pp. 1-14，2020．
Tönnies, F.: Gemeinschaft und Gesellschaft:Grundbegriffe der reinen Soziologie，Fues，1887.
テンニエス，F．杉之原寿一（訳）：ゲマイン
シャフトとゲゼルシャフト，純粋社会学の基本概念，岩波書店，1957．
Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T. & Davis, I.: At Risk:
Natural Hazard, Peopleʼs Vulnerability and Disasters（2nd ed），
Routledge，
2003．
山内自希・阪本一郎：災害時における自治会活動の実績と日常活動の有効性，浦安市自治会を事例に，都市計画論文集，Vol. 48，No. 3，pp. 975980，2013．
（投 稿 受 理：2022年 7 月 1 日
訂正稿受理：2023年 1 月10日）

旨

本研究は平成30年 7 月豪雨で被災した広島県坂町の災害対応から，近い将来に再び被災することが想定される災間の時代の災害復興における新たな課題について，特に住民組織のあり方から考察するものである。調査から明らかになったことは，坂町では伝統的な住民組織が既存の働きを超えて機能したこと，外部支援者の活動に刺激を受けて新たに設立された NPO が活躍したことだった。災間の災害復興においては，伝統的な住民組織も含めて地域資源を徹底的に活用すること，地域住民と行政の新しい協働が重要だと考えられる。