洪水・高潮氾濫からの大規模・広域避難に関する基本的な考え方と定量的な算出方法について（実地検証に向けた提案）概要
ワーキンググループ（WG）の全体像

大規模・広域避難の課題と検討の進め方
域内避難 （浸水区域内での避難）H28.9から現在までにWGを３回開催
H29年度末までにとりまとめ予定
Ａ）大規模水害全般に関する基本的な考え方
Ｂ）広域避難計画策定のための定量的な算出方法
洪水・高潮氾濫からの大規模・広域避難検討ＷＧ

自宅

各回の検討内容（ 案）・ 本ワーキンググループ全体の検討事項、進め方

第2回（ H 28.12）

・ 江東５区における検討状況（域内避難）・ 域内避難の課題整理と改善策

第3回（ H 29. 2）・ 江東５区における検討状況（域外避難）・ 域外避難の課題整理と改善策
・ 避難に関する住民調査

第4回（ H 29. 6）・ 住民調査、病院・福祉施設調査
・ 「洪水・高潮氾濫からの大規模・広域避難に関する基本的な考え方と定量的な算出方法について」（実地検証に向けた提案）第5回（ H 29 秋）・ 実地で得られた知見や課題を踏まえた検討
・ 公的な避難先の確保の検討
・ 国・都府県の関わり方
・ 応用ケースの検討（過酷災害）

第6回（ H 29 冬）・ 実地で得られた知見や課題を踏まえた検討
・ さらなる応用ケースの検討（対象地域の拡大）
・ とりま とめ案の提示
A) 大規模水害全般に関する基本的な考え方
B) 広域避難計画策定のための定量的な算出方法

公的避難施設公的避難施設等
自主避難先

浸 水区域外浸 水区域内高

二次的な人的被害リスク

各回において、関東・中部・近畿圏の検討状況について随時紹介

避難行動の実現困難度
改善策

改善策

【域内避難に関する課題】
 浸水継続時間が長期間に及ぶことが予想され、その間はライフラインが途絶すること等が想定される。また、避難者数が膨大であるため、多くの人が域内避難を行った場合、警察、消防、自衛隊等による救助が難航し、数日内では救助しきれないおそれがある。このことから、浸水区域内に留まる人数が増えるほど、人的被害リスクが増大するおそれがある。
【大規模・広域避難に関する課題】
 避難者数が膨大であるため、多くの人が広域避難を行った場合、避難者が集中する駅や橋梁において大混雑の発生が予想される。それにより、群集雪崩や将棋倒しの発生等の大事故が発生したり、避難途中で氾濫に巻き込まれたりするおそれがある。これらを防ぐためには、避難のためのリードタイムの確保、事故を未然に防ぐための交通誘導等の実施や、氾濫の危険性が高まった際の域外避難から域内避難への切り替え等、広域避難を実現するためのオペレーションが必要となる。
 大混雑の発生に加え、浸水が想定される範囲が広域であることから、かなり早い段階から避難を開始する必要があるが、精度が低い予測に基づく避難判断とならざるをえず、空振りが続くことにより住民が計画通りの避難行動をとらないおそれがある。

実地
・江東5区広域避難推進協議会
・東海ネーデルランド高潮・洪水地域協議会
・木曽三川下流部広域避難実現プロジェクト 等

第1回（ H 28. 9）

病院・施設

域外避難 （浸水区域外への避難）

資料５－１

低現状（対策なし）

大規模・広域避難について、現時点版の「Ａ）基本的な考え方」と「Ｂ）定量的な算出方法」をあわせて提示

避難行動別の避難者数（イメージ）収容数に限度「Ａ）基本的な考え方」と「Ｂ）定量的な算出方法」について、実現可能性を実地で検証

二次的な人的被害リスクを認識していないと、浸水区域外に避難しない

実地で得られた知見や課題の報
告と改善策の提言

リスクを認識せずに浸水区域内に留まる人が多くなるおそれがあるが、避難行動の組合せはこれまで定量的に検討されてこなかった。WGでは、地域全体のリスクを低減させるために、避難行動別のリスクの改善策と、それを考慮した組合せの考え方について、初めて総合的に提示した。

具体的な広域避難計画策定に向けた検討

対策後
・二次的な人的被害リスクが高い人を減らす
・避難行動の実現困難度が高い人が残れるようにする

立退き避難する人を増やすとともに、交通手段と避難経路を最適化することにより、広域避難の実現性を高める。

※江東５区：墨田区・江東区・足立区・葛飾区・江戸川区

避難計画立案に向けた基本的な考え方

基本ケースでの考え方が、応用ケースでも通用するか、地域別・時間帯別で細かく確認

検討条件の難度

多数の浸水区域内に留ま る人

 三大都市圏において大規模・広域避難計画の立案に向けて検討が進められている地域もあるが、現時点においては概念的な整理、あるいは特定分野における整理に留まっている。

応用ケース②
徐々に検討
条件を厳しく 問題の本質を総括的に捉え、一定のまとまりのある地域（江東５区）において、過去に関東地方に大きな被害をもたらしたカスリーン台風を参考とした基本ケースを設定し、基本的な考え方と定量的な算出方法について検討を行った。
 今後、実地で得られた知見や課題等を踏まえ、基本的な考え方と定量的な算出方法について適宜見直しを行うとともに、より過酷な災害事象等を考慮した応用ケースで検討を行う。

江東５区全住民 ２５１万人

対象地域の広範囲化
・江東５区に加え周辺自治体も対象に応用ケース①
対象災害の過酷化・高潮・他河川洪水の同時発生
・複数地点での決壊
・東京での暴風雨

実現可能性を検証し、課題があれば、前の段階に立ち返って再検討

基本ケース
対象災害：カスリーン台風を参考
決壊地点は１点のみ
対象地域：江東５区のみ

本提案必要となる対策の水準

検討条件が厳しくなると、より高水準の対策が必要【江東５区全住民 ２５１万人 の避難行動】
 リスクを総合的に下げるため、以下の通り江東５区全体で最適化を図った

 二次的な人的被害リスクの高い避難行動を回避するため、屋内に留まることはせず立退き避難を基本とする。
 一方、大混雑を抑制するため、立退き避難の対象を限定する。

移動困難者２１万人は立退き避難を基本としつつ、５区内での避難も可とする

A：立退き避難の対象を限定する

５区外への立退き避難：１５１万人～１７２万人

屋内安全確保：７９万人～１００万人

 床上浸水継続３日未満の地区に居住する住民は屋内安全確保で対応（※１）するものとし、立退き避難の対象は「全居室水没」または「床上浸水継続３日以上」または「家屋倒壊等氾濫想定区域」に該当する住民 １７２万人 に限定する④公的避難施設等（※１）江東５区住民を対象としたWEBアンケートでは７１％の住民が協力する意向、水・食料を３日以上備蓄していると回答した人は５７％①自宅

立退き避難対象区域の人口 １７２万人②病院・施設③公的避難施設⑤自主避難先 この１７２万人は立退き避難を行うこととする一方、立退き避難が困難な人（移動困難者）に限っては、浸水区域内に留まることも可とし、浸水区域内の公的な避難所を優先的に配分する。
 ただし、在宅の移動困難者については、救助の観点から自宅に留まらず、避難所に避難することとする

B：移動困難者は、立退き避難を基本としつつ、５区内での避難も可とする

江東５区外

応用ケースの検討を踏まえ、基本的な考え方の再検討

江東５区内（ほぼ全域が浸水）

 病院・福祉施設等の入院・入所者 ２万人 とその付添支援者 １万人 は、施設内で屋内安全確保も可とする（※２）
 長距離移動が困難な人については５区内の公的施設（容量 １７万人 ）への避難も可とする（※３）
 ３日程度での救助を目指す（※４）

24時間前に災害予測を行い、避難を開始【広域避難時の交通手段と避難経路の最適化】（※２）常総水害被災施設からの聴き取りでは、入院入所者の立退き避難は困難であり、屋内安全確保のための対策を行うことが現実的との結果（※３）江東５区における在宅要配慮者の総数は29.5万人（※４）荒川左岸7KP決壊の場合の救助対象者は、病院・福祉施設で0.8万人、公的避難施設で1.8万人程度であり、ボートやヘリによる救助活動が順調に進めば3日以内で救助可能

12～24時間以降に避難完了

・交通手段の選択を各避難者の意向に委ねる
・各避難者の最寄りの橋梁・駅等を経由して避難24時間以降に避難完了※交通手段の利用割合は、アンケート調査に基づき、徒歩32％、自動車28％、鉄道40％

５区外への立退き避難対象 １５１～１７２万人

6時間までに避難完了
6～12時間までに避難完了（自由意思に委ねた避難）

ボトルネックとなっている橋梁調整の効果が期待できる移動経路

徒歩

自動車（一般道）自動車（高速道路）

鉄道

C：２４時間前には５区外への立退き避難を開始する
 浸水域外まで、個人の自由に委ねれば１７時間以上、移動手段・経路等を理想的に分散できれば３時間程度（※５）であるが、計画実行の不確実性や、鉄道の運行停止（※６）等を考慮し、災害発生２４時間程度前には災害予測を実施して避難開始する
堤防決壊までの時間

―にカ基ス
リ
づ
くン
シ台ナ風リ実オ績

２４２０

１６

１２

１０８６

夜間は最大６ 時間
地下鉄運行停止
鉄道が運行されない
東京での強風雨
沿岸部や渡河部での風は内陸よりも強いこ（沿岸部、渡河部を中心とから、沿岸部等の路線は、速度規制や運 に鉄道の一部運休）
行停止が早くから必要となる場合がある

鉄 道 を 活 用 できる時間をある程度確保しようとす
ると、氾濫の２ ４ 時 間 程
度前には、何らかの災 害
予 測 に基づいて、避 難 を開 始 することが必要

徒歩・自動車制限なし

４２緊
急避
荒川・江戸川水位上 難

全鉄道運行停止昇（避難方向制限）（※５）徒歩・自動車・鉄道による避難可能人口のうち、およそ半分を鉄道が占める（※６）暴風雨により運行停止するおそれがあることに加え、氾濫の１２時間前には地下鉄が、６時間前には全鉄道の運行が停止する（乗客・乗員の安全確保、車両待避のため）

堤防決
壊のおそれ 迂回を極力少なくしつつ、避難時間の総計が最短となるよう、交通手段と経路の誘導・分散を図る（避難時間を最短化した避難）
自由意思に委ねた避難

避難時間の最短化

徒歩

５５万人（ ３２％）

６７万人（ ３９％）自動車

４８万人（ ２８％）

２２万人（ １３％）

鉄道

６９万人（ ４０％）

８３万人（ ４８％）

交通手段・経路等の対策
移動手段・経路
避難者数

自由意思に委ねた避難（避難者の９割が避難完了する時間）

避難時間を最短化した避難（避難者全員が避難完了する時間）

約１７時間

約３時間

１７２万人

合計

１７２万人

屋内安全確保を行う７９万人～１００万人の内訳

D：５区外の公的避難施設は最小限とする

荒川と江戸川の洪水の浸水想定の重ね合わせ 行政界を越えた公的避難施設確保のための調整を円滑に進めるため、５区外の公的避難施設は最小限とする。
 具体的には、親戚宅、通勤先等の自主避難先の確保を推奨する（※７）とともに、公的避難施設へ避難した人についても、堤防の決壊するおそれがなくなった段階で、浸水していない地区の住民は速やかに５区外から５区内に帰還することとする。また、浸水した地区の住民は５区内の非浸水避難施設へ避難することとする。
（※７） WEBアンケートでは４５％の人が自主避難先に避難する意向①

非浸水・床下浸水：２３万人
床上浸水継続時間３日以内：５６万人② 入院・入所者：０万人～３万人③ 在宅移動困難者：０万人～１７万人

５区外への立退き避難を行う１５１万人～１７２万人については、行政界を越えた公的避難施設確保のための調整を円滑に進めるため、親戚宅、通勤先等の自主避難先の確保を推奨するとともに、公的避難施設へ避難した人についても、決壊地点の確定後、速やかに５区外から５区内に帰還