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人口減少社会に対応する地方行財政制度のあり方に関する調査研究

平成28年３月

一般財団法人 地方自治研究機構

はじめに少子高齢化の進行に伴う本格的な人口減少社会が現実のものとなる中で、地方では雇用の安定や個人所得の緩やかな改善がみられ、地域経済の好循環に向けた動きが波及しつつある一方、地方公共団体を取り巻く環境の変化は厳しさを増しています。地方公共団体は、安心・安全の確保、地域産業の振興、地域の活性化、公共施設の維持管理等の複雑多様化する課題を地域の特性に即して解決していかなくてはなりません。
また、住民に身近な行政は、地方公共団体が自主的かつ主体的に取り組むとともに、地域住民が自らの判断と責任において地域の諸課題に取り組むことが重要となってきています。
このため、当機構では、地方公共団体が直面している諸課題を多角的・総合的に解決するため、個々の地方公共団体が抱える課題を取り上げ、当該地方公共団体と共同して、全国的な視点と地域の実情に即した視点の双方から問題を分析し、その解決方策の研究を実施しています。
本年度は３つのテーマを具体的に設定しており、本報告書は、そのうちの一つの成果を取りまとめたものです。
我が国は、本格的な人口減少社会を迎え、地方公共団体の行財政運営の様々な分野に大きな影響を与えることが懸念されている中で、地方公共団体は、複雑・多様化する住民のニーズに適確に対応するとともに地域の特性を活かした主体的なまちづくり等に取り組んでいくことが求められています。
このような背景から、今年度の研究会では、社会保障制度やまち・ひと・しごと創生を中心に、今後の人口減少社会に対応した地方行財政制度のあり方を考察し、その考え方を整理しました。
本研究の企画及び実施に当たりましては、研究委員会の委員長及び委員をはじめ、関係者の方々から多くの御指導と御協力をいただきました。
また、本研究は、公益財団法人日本財団の助成金を受けて、総務省自治財政局調整課と当機構が共同で行ったものです。ここに謝意を表する次第です。
本報告書が広く地方公共団体の施策展開の一助となれば幸いです。

平成 28 年３月

一般財団法人
理 事 長

地方自治研究機構
山 中昭 栄目次研究概要 ······································································································3

第１部 まち・ひと・しごと創生 ·····································································5
第１章 まち・ひと・しごと創生の実現に向けて ··············································7
第２章 奈良モデル資料············································································· 23

第２部 東日本大震災からの復興 ··································································· 41
第１章 東日本大震災からの復興－試された日本 ············································ 43
第２章 集中復興期間の総括と 28 年度以降の復興事業のあり方（ポイント） ······ 52

第３部 社会保障 ························································································ 57
第１章 マイナンバー制度の概要と最新動向について ······································ 59第２章 国民健康保険の見直しについて ························································ 79
第３章 生活保護制度について···································································103
第４章 生活困窮者自立支援制度について ····················································124
第５章 平成 28 年度社会保障の充実等について ············································146

第４部 地方財政 ·······················································································153
第１章 公立病院改革の取組について ··························································155
第２章 平成 28 年度地方財政計画について ··················································172

第５部

今年度の研究のまとめ ·····································································189

委員名簿等 ································································································207

研究概要・研究概要
１

本調査研究の趣旨
社会経済情勢が大きく変化する今日において、急速な高齢化社会の進行が進むなか、国の社会保障関係費は、年々増加しており、平成 27 年度予算では、31 兆 5,297 億円と一般会計歳出（96 兆 3,420億円）の 32.7％を占め、過去最大規模となっている。このため、持続可能な社会保障制度及び必要な財源を確保するための税制抜本改革、いわゆる社会保障と税の一体改革について国と地方あげての議論が進められているところである。
さらに、日本の人口は減少局面に入っており、平成 28 年 2 月 26 日の平成 27 年国政調査の速報値によると、外国人を含む人口は、平成 27 年 10 月１日時点で、１億 2,711 万 47 人と、平成 22 年の前回調査から、94 万 7,305 人減り、大正９年（1920 年）の調査開始以来、初めてのマイナスに転じた。
このような、人口減少・超高齢化という我が国が直面する大きな課題に対し政府一体となって取り組み、各地域がそれぞれの特徴を活かした自律的で持続的な社会を創生できるよう、まち・ひと・しごと創生本部が平成 26 年に設置され、平成 27 年６月末「まち・ひと・しごと創生基本方針 2015」の閣議決定により、国と地方における人口ビジョン・総合戦略の策定・実施にて、人口減少に歯止めをかける新しい取組がスタートしたところといえる。
以上のような背景から、今年度の研究会では、人口減少社会の到来が地方行財政に与える影響や個別分野における喫緊の行政課題を中心に、委員及び行政側の発表並びに意見交換に加え、地方公共団体からの意見聴取及び現地視察を行った。本報告書はその内容を整理したものである。
なお、本研究会では、委員長のご発案で委員の役職や肩書きに関係なく、個人的見解を基に自由闊達に議論するという運営を行っており、本報告書も委員会でのこの自由な議論の結果をできるだけ尊重し、反映した形でまとめている。

２研究会の開催経緯
今年度は、人口減少社会と地方財政に関するテーマを中心に、全５回にわたり研究会を開催した。
第１回研究会（平成 27 年５月 22 日開催）では、復興の進捗とともに東日本大震災からの復旧・復興に当たって生じる地方負担も重大な課題となっていることから、復興庁の取組を中心に報告・質疑が行われた。
続く第２回研究会（同年６月 26 日開催）では、平成 27 年５月に「持続可能な医療保険制度を構築するための国民健康保険法等の一部を改正する法律」が成立したことから、国民健康保険の見直しについて、報告・質疑が行われた。また、制度が導入され、持続していくには、正当化の論理が必要であるという観点から「社会保障制度の正当化論と制度の持続可能性」もテーマとされ、報告・質疑が行われた。
第３回研究会（同年７月 24 日開催）では、負担と受益のバランスのとれた社会の実現に向けて、正確な所得把握に基づく公正かつ適切な課税と社会保障給付を行うため、マイナンバー制度を利用した行政手続が平成 28 年１月から開始されるなど、新たな社会基盤が構築されたことから、マイナンバー制度の概要と最新の動向について報告・質疑が行われた。併せて、人口減少社会に対応する地方創生－3－という観点から、まち・ひと・しごと創生の実現に向けた取組について報告・質疑が行われた。
奈良県を調査対象とした事例研究（同年８月 17 日～18 日実施）では、人口減少と高齢化が一層深刻となることが見込まれる中、県と市町村間の連携・協働による行政の効率化の取組である「奈良モデル」の取組を視察し、地域の現状と課題を把握した。
第４回研究会（同年９月 29 日開催）では、平成 27 年４月に「生活困窮者自立支援法」が施行したことから、近年の生活保護制度の見直しと新たな生活困窮者自立支援制度について、報告・質疑が行われた。また、平成 26 年の通常国会で成立した「地域における医療及び介護の総合的な確保を推進するための関係法律の整備等に関する法律」により、都道府県が「地域医療構想」を平成 27 年４月より策定を開始したことから、公立病院改革の取組について報告・質疑が行われた
第５回研究会（平成 28 年２月 10 日開催）では、人口減少社会と地方財政に関する今年度の議論の総括として、平成 28 年度の地方財政計画及び社会保障の充実をテーマに議論が行われた。

－4－

第１部 まち・ひと・しごと創生

第１章 まち・ひと・しごと創生の実現に向けて

まち・ひと・しごと創生の実現に向けて

平成27年7月24日
内閣官房まち・ひと・しごと創生本部事務局
参事官 溝口 洋

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1－7－都道府県別の出生率の状況
 合計特殊出生率の最低が1.15（東京都）、最高が1.86（沖縄県）。九州中国地方が高い傾向にある。
 まち・ひと・しごと創生長期ビジョンでは、若い世代の希望が実現すると、出生率は1.8程度に向上することが見込まれるとされている。2020年に1.6、2030年に1.8、2040年に2.07となると、2060年の人口は約１億200万人になることが予測されている。なお、現在において、出生率1.8以上の市町村は120団体である。
1.00
全国
北海道
青森県
岩手県
宮城県
秋田県
山形県
福島県
茨城県
栃木県
群馬県
埼玉県
千葉県
東京都
神奈川県
新潟県
富山県
石川県
福井県
山梨県
長野県
岐阜県
静岡県
愛知県
三重県
滋賀県
京都府
大阪府
兵庫県
奈良県
和歌山県
鳥取県
島根県
岡山県
広島県
山口県
徳島県
香川県
愛媛県
高知県
福岡県
佐賀県
長崎県
熊本県
大分県
宮崎県
鹿児島県
沖縄県

1.10

1.20

1.30

1.40

1.50

1.60

1.27
1.30

1.34

1.31

1.47

1.58

1.43
1.45
1.45

1.55

1.43

1.54

1.42
1.46
1.45
1.31
1.27

1.90

1.46
1.44

1.31
1.32

1.24

1.80

1.421.44

1.43

1.15

1.70

1.42

1.50
1.53

1.41
1.55
1.49
1.46
1.45
1.46

1.50

1.60

1.66

1.55
1.54
1.57
1.63
1.57

1.66
1.64

1.62

1.69
1.86

2.00

Ｈ２６年出生率が高い順（都道府県）

１沖 縄
２宮 崎
３島 根
４長 崎
５熊 本
６佐 賀
７鹿児島
８鳥 取
９福 島
10香 川
11大 分
12福 井
13和歌山
14広 島
15長 野
16山 口
17滋 賀
18静 岡
19愛 媛
20岡 山
21山 形
22栃 木
23愛 知
24徳 島－8－

1.86 25福 岡
1.69 26富 山
1.66 27石 川
1.66 28三 重1.64 29高 知1.63 30岩 手
1.62 31群 馬
1.60 32茨 城
1.58 33新 潟
1.57 34山 梨
1.57 35青 森
1.55 36岐 阜
1.55 37兵 庫
1.55 38秋 田
1.54 39千 葉
1.54 40埼 玉1.53 41神奈川
1.50 42大 阪
1.50 43宮 城
1.49 44北海道
1.47 45奈 良
1.46 46京 都
1.46 47東 京
1.46 全 国

1.46
1.45
1.45
1.45
1.45
1.44
1.44
1.43
1.43
1.43
1.42
1.42
1.41
1.34
1.32
1.31
1.31
1.31
1.30
1.27
1.27
1.24
1.15
1.42

Ｈ２０年～Ｈ２４平均の出生率が高い市町村（30番目まで）
１ 鹿児島県 伊仙町
２ 沖縄県
久米島町
３ 沖縄県
宮古島市
４ 沖縄県
宜野座村
５ 長崎県
対馬市
６ 鹿児島県 徳之島町
７ 沖縄県
金武町
８ 沖縄県
石垣市
９ 長崎県
壱岐市
10 鹿児島県 天城町
11 鹿児島県 与論町
12 沖縄県
南風原町
13 熊本県
錦町
14 熊本県
あさぎり町
15 沖縄県
南大東村
16 沖縄県
多良間村
17 鹿児島県 長島町
18 鹿児島県 瀬戸内町
19 福岡県
粕屋町
20 鹿児島県 屋久島町
21 沖縄県
豊見城市
22 鹿児島県 南種子町
23 鹿児島県 知名町
24 熊本県
山江村
25 鹿児島県 和泊町
26 鹿児島県 喜界町
27 鹿児島県 中種子町
28 滋賀県
栗東市
29 沖縄県
糸満市
30 沖縄県
沖縄市

2.81
2.31
2.27
2.20
2.18
2.18
2.17
2.16
2.14
2.12
2.10
2.09
2.08
2.07
2.07
2.07
2.06
2.06
2.03
2.03
2.03
2.03
2.02
2.00
2.00
2.00
2.00
1.99
1.99
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10－ 12 －地方への多様な支援と「切れ目」のない施策の展開
国の長期ビジョン:2060 年に１億人程度の人口を確保する中長期展望を提示
国の総合戦略：2015～2019 年度（５か年）の政策目標・施策を策定

地方人口ビジョン：各地域の人口動向や将来人口推計の分析や中長期の将来展望を提示
地方版総合戦略：各地域の人口動向や産業実態等を踏まえ、2015～2019 年度（５か年）の政策目標・施策を策定

情報支援○「地域経済分析システム」＜地方公共団体の戦略策定と国の支援＞
・地方が自立につながるよう自らが考え、責任を持って戦略を推進。
・国は「情報支援」、「人的支援」、「財政支援」を切れ目なく展開。

・各地域が、産業・人口・社会インフラなどに関し必要なデータ分析を行い、各地域に即した地域課題を抽出し対処できるよう、国は「地域経済分析システム」を整備。

緊急的取組
経済対策（まち・ひと・しごと創生関連）○地域住民生活等緊急支援のための交付金（仮称）
地方創生先行型の創設

財政支援○「地方版総合戦略」の策定・実施の財政的支援
２７年度
総合戦略に基づく取組○国：２７年度を初年度とする「総合戦略」を推進。
○地方：国の総合戦略等を勘案し、「地方人口ビジョン」及び「地方版総合戦略」を策定し、施策を推進。

地方の積極的な取組を支援する自由度の高い交付金を、26 年度補正予算で先行的に創設。地方版総合戦略の早期かつ有効な策定・実施には手厚く支援。対象事業は、①地方版総合戦略の策定、②地方版総合戦略における「しごとづくりなど」の事業。メニ
ュー例：ＵＩＪターン助成金、創業支援、販路開拓など。

地域消費喚起・生活支援型
メニュー例：
プレミアム付商品券
低所得者等向け灯油等購入助成
ふるさと名物商品・旅行券
等

税制・地方財政措置

人的支援○「地方創生人材支援制度」
・小規模市町村に国家公務員等を首長の補佐役として派遣。

○「地方創生コンシェルジュ制度」
・市町村等の要望に応じ、当該地域に愛着・関心を持つ、意欲ある府省庁の職員を相談窓口として選任。

２８年度以降総合戦略に基づく取組○総合戦略の更なる進展
新型交付金の本格実施へ○地方版総合戦略に基づく事業・施策を自由に行う○客観的な指標の設定・PDCA による効果検証を行う※PLAN（計画）、DO（実施）、CHECK（評価）、ACTION（改善）の４つの視点をプロセスの中に取り込むことで、プロセスを不断のサイクルとし、継続的な改善を推進するマネジメント手法。

○企業の地方拠点強化に関する取組を促進するための税制措置○地方創生の取組に要する経費について地方財政計画に計上し、地方交付税を含む地方の一般財源確保

等

12－ 13 －地方創生人材支援制度の創設
１．趣旨
地方創生に積極的に取り組む市町村に対し、意欲と能力のある国家公務員や大学研究者、民間人材を、市町村長の補佐役として派遣し、地域に応じた「処方せんづくり」を支援する。
２．派遣市町村
69市町村（31市、32町、６村）
３．派遣者（１）派遣元別・国家公務員 42名（すべて常勤職員）（派遣府省別）内閣府

3名 財務省

総務省

8名 厚生労働省 2名 環境省

3名 経済産業省 4名 金融庁

・大 学
・民 間

15名（うち常勤職員は２名）
12名（うち常勤職員は４名）

2名 外務省

1名 文部科学省 3名 国土交通省 8名
1名 農林水産省 7名（２）役職別・副市町村長9名 （すべて国家公務員）
・幹部職員（常勤職員） 39名（役職名：地方創生担当部長、地方創生推進室長、参事など）
・非常勤職員21名（役職名：顧問、参与、地方創生アドバイザーなど）（３）派遣期間常勤職員は原則２年、非常勤職員は原則１～２年

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