Les notes du CPO
N° 8 – septembre 2024

Les impôts et taxes affectés
Cette note a été validée par le CPO lors de sa séance du 20 juin 2024.
Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a consacré deux études aux impôts et taxes affectés en 2013 1,
à la demande du Premier ministre, et en 2018 2, sur saisine de la commission des finances du Sénat. Ces deuxrapports ne traitaient ni des taxes considérées comme des ressources propres pour les collectivités
territoriales ni des « impôts sociaux » 3.
Depuis ces deux études, la diminution de certains impôts directs locaux et l’allègement des cotisations sociales
ont conduit à des affectations nouvelles d’impositions aux administrations publiques locales et sociales,
notamment de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En revanche, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à
la modernisation de la gestion financière publique a prévu un renforcement de l’encadrement de l’affectation
d’impositions à des personnes morales autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics
et les organismes de sécurité sociale, applicable à compter de 2025.
Ces deux évolutions justifient le réexamen de cette question en adoptant une définition plus large qui inclut
tous les impôts et taxes affectés à des tiers autres que l’État, quels que soient leur bénéficiaire et la nature del’imposition.
Cette note s’attache tout d’abord à définir le champ de la fiscalité affectée et rappelle les inconvénients qui
expliquent sa prohibition de principe et les arguments justifiant les nombreuses exceptions existantes (1). Elledresse un bilan des enjeux financiers associés (2). Elle analyse les conséquences du durcissement del’encadrement de la fiscalité affectée applicable à partir de 2025 pour les démembrements de l’État (3) etpropose des principes directeurs pour l’affectation d’impôts et taxes aux organismes de sécurité sociale et aux
collectivités territoriales (4).
1. L’affectation de l’impôt : une prohibition deprincipe, des exceptions nombreuses
Les impôts et taxes affectés sont des impositions
de toutes natures dont les recettes viennent
financer les dépenses d’entités autres que l’État.
Cette note ne couvre donc ni les mécanismesd’affectation des recettes au sein du budget del’État (budgets annexes, comptes d’affectation

spéciale) ni les recettes publiques non fiscales(cotisations sociales, amendes, redevances,intérêts de prêts, dividendes, etc.). Les taxes
affectées aux collectivités locales et à l’audiovisuelpublic transitant par des comptes de concours
financiers du budget de l’État sont, en revanche,
prises en compte.

1 Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », juillet 2013

Conseil des prélèvements obligatoires, « Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer », juillet 2018
Cette catégorie incluait, pour ces deux rapports, la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution pour leremboursement de la dette sociale (CRDS) et le forfait social.

23

2 | Les impôts et taxes affectésContrairement aux rapports du CPO de 2013 et de2018 sur le même sujet, elle traite de l’intégralitédes impôts et taxes perçus par les collectivités
territoriales et leurs établissements d’une part, lesorganismes de sécurité sociale d’autre part.
1.1. L’affectation des impositions de toutes
natures : une prérogative du Parlement
Le principe de non-affectation de l’impôt setrouve à la croisée des règles fondamentales dudroit fiscal et du droit budgétaire.
Selon l’article 13 de la Déclaration des droits del’homme et du citoyen (DDHC), l’impôt est institué« pour l’entretien de la force publique et pour lesdépenses d’administration ». La même déclarationpose à l’article 14 le principe du consentement àl’impôt par les citoyens ou leurs représentants. Le
principe d’universalité budgétaire en constitue lecorollaire : il confère au Parlement le pouvoir
d’apprécier de façon globale la contribution
demandée aux citoyens.
L’affectation de prélèvements obligatoires fait
l’objet de quatre critiques majeures.
En premier lieu, n’étant pas réexaminéeannuellement, elle affaiblit le contrôle
démocratique sur les finances publiques.
L’information annuelle du Parlement (tome I desVoies et moyens du projet de loi de finances etannexe 3 du projet de loi de financement de lasécurité sociale) permet néanmoins à celui-ci desuivre l’impact financier de ses décisions desannées précédentes.
Par ailleurs, l’affectation rigidifie l’emploi desressources, freinant leur réallocation en fonction
des priorités de politiques publiques. Un bornage
dans le temps des affectations, comparable à celui
désormais fréquent pour les dépenses fiscales,
permettrait de limiter cette situation. Envisagé parl’inspection générale des finances (IGF) en 2014 4, il
n’a cependant pas été mis en œuvre.
Elle crée aussi des effets d’aubaine, voire derente. Le rendement de la recette peut dépasser
les besoins de l’affectataire. Le plafonnement dumontant affecté et son réexamen annuel sontutilisés depuis 2012 pour atténuer ces effets
d’aubaine, mais il ne concerne pas tous les impôtset taxes affectés (cf. infra).
Enfin, l’affectation peut contribuer à la complexité
du système fiscal et être ainsi sourced’inefficience, conduisant certains organismes à
vouloir pérenniser des taxes de faible rendement
au coût de collecte élevé. Parmi les 192 taxes à
faible rendement recensées par l’IGF en 2014, 47
bénéficiaient à l’État, 41 aux collectivités locales,
23 aux organismes de sécurité sociale et 81 auxorganismes divers d’administration centrale.
Pour l’ensemble de ces raisons, l’affectation fait
l’objet d’une prohibition de principe, dont les
exceptions sont décidées et encadrées par leParlement.
À compter du dépôt du projet de loi de finances
pour 2025, l’article 2 de la loi organique relative
aux lois de finances (LOLF) oblige à distinguer :-l’affectation des ressources établies au
profit de l’État, qu’elles soient ou non desimpositions de toutes natures, relevant dela loi de finances ;-l’affectation des impositions de toutes
natures établies au profit des collectivités
territoriales, de leurs établissements ou
des organismes de sécurité sociale, qui
peut relever de la loi ordinaire ou de la loi
de financement de la sécurité sociale 5, sileur produit n’est pas partagé avec l’État.
Dans le cas contraire elle relève également
de la loi de finances.

De plus, la possibilité d’affectation d’une
imposition à des tiers autres que les collectivités
territoriales, leurs établissements ou desorganismes de sécurité sociale sera soumise à une
triple condition : la personnalité morale du tiers ;l’exercice par ce tiers d’une mission de service
public ; l’existence d’un lien entre cette mission etl’imposition affectée (cf. 3.3).
Ce régime reflète un compromis entre lesinconvénients précités et les arguments avancésen faveur de l’affectation de certaines recettes.

4 Inspection générale des finances, Les taxes à faible rendement, rapport n° 2013-M-095-0, février 2014_

Selon l’art. LO 111-3-14 du code de la sécurité sociale, « l’affectation, totale ou partielle, d'une recette exclusive desrégimes obligatoires de base de sécurité sociale ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement deleur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit à toute autre personne morale ne peut résulter que d'une
disposition d'une loi de financement de l'année ou rectificative ».
5Note du CPO no8, mai 2024 | 3
1.2. Les justifications avancées à l’appui desexceptions au principe d’universalité
Quatre justifications sont notamment invoquéesen faveur de l’affectation de certaines impositions
à des entités autres que l’État.
La préservation de l’autonomie financière justifiel’affectation de certaines ressources fiscales aux
collectivités territoriales. L’article 72-2 de laConstitution, introduit en 2003, prévoit
expressément que les collectivités territoriales« peuvent recevoir tout ou partie du produit desimpositions de toutes natures » et que « la loi peutles autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans leslimites qu’elle détermine ».
Il pose le principe que « les recettes fiscales et lesautres ressources propres des collectivités
territoriales représentent, pour chaque catégoriede collectivités, une part déterminante del'ensemble de leurs ressources ». La loi organiquedu 29 juillet 2004 inclut dans les ressources
propres des recettes sur lesquelles les collectivitésn'ont pourtant aucun pouvoir de décision(dotations sous formes de parts locales d'assiettes
d'impôts perçus par l'Etat par exemple). Elle fixe
aussi un seuil de ressources propres dans le total
des recettes 6 par rapport au niveau de 2003
différencié selon la catégorie de collectivité locale(61% pour le bloc communal, 59% pour lesdépartements et 42% pour les régions). Cette
proportion est aujourd’hui largement dépassée(70 % pour le bloc communal, 76 % pour lesdépartements et 73 % pour les régions). Le cadre
constitutionnel et organique crée ainsi peu decontraintes, ni dans un sens ni dans l’autre, en
matière d’affectation d’impôts et de taxes aux
collectivités locales.

Fiscalité locale et fiscalité transférée
Les documents budgétaires distinguent les impôtsétablis au profit des collectivités territoriales ou qui leurétaient affectés avant les lois de décentralisation(fiscalité locale) et les impôts et taxes affectées aux
collectivités territoriales en compensation de transferts
de compétences ou en substitution à des dotations del’État ou des impôts locaux (fiscalité transférée). Cette
distinction ne se recoupe ni avec la notion juridique deressources propres ni avec le concept économique depouvoir fiscal décentralisé. Sous réserve de se
conformer au principe de libre administration et derespecter le ratio d’autonomie financière, il est possiblede retirer aux collectivités territoriales un impôt établi àleur profit, comme l’illustre l’exemple récent de lacotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

En matière de sécurité sociale, la réduction du coûtdu travail a été l’objectif poursuivi par lesallègements successifs de cotisations sociales,
compensés majoritairement par la création oul’affectation d‘impôts reposant sur d’autres
assiettes, plus larges que les salaires (ensemble desrevenus pour la CSG et la CRDS, valeur ajoutée pourla TVA) ou plus spécifiques (droits d’accises sur lestabacs et les alcools, par exemple). Ce principe decompensation a été posé par la loi Veil du
25 juillet 1994, puis codifié à l’article L. 131-7 ducode de la sécurité sociale. Il peut toutefois y êtredérogé par une disposition de loi de financement
de la sécurité sociale. La compensation peut êtremise en œuvre par l’affectation d’impôts et taxes(solution en général retenue pour les allègements
généraux) ou des dotations budgétaires (méthodeprivilégiée pour les allègements sectoriels).
L’amélioration du consentement à l’impôt par son
affectation est le principal argument employé pourjustifier l’affectation en dehors du champ local etsocial 7. Les bénéficiaires d’une politique publiqueseraient plus enclins à la financer par des « impôts
contributifs ».
Ceux-ci
peuventêtreéconomiquement apparentés à des redevances ou

6 A l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre

expérimental ou mises en œuvre par délégation et des transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie.
7
La littérature économique est cependant divisée sur l’effet de cette amélioration du consentement sur l’efficience del’intervention publique. Dans un article classique (The Economics of Earmarked, Taxes, Journal of Political Economy,
1963), Buchanan montre que l’affectation conduit à une allocation optimale des ressources dans un modèle simplifié où
un même agent (l’électeur médian) peut décider à la fois le niveau de biens publics produits et celui de la taxe affectée.
Des travaux ultérieurs (Bös, Earmarked taxation : welfare versus political support, Journal of Public Economics, 2000)
remettent en question cette conclusion en modélisant une situation où la fixation du niveau de la taxe affectée et decelui de la dépense sur la politique publique bénéficiant de celle-ci relèvent des décisions de trois entités différentes
situées en asymétrie d’information : un mandant (le Parlement) et deux mandataires, respectivement chargés de la miseen œuvre de la taxation affectée et de celle de la politique publique financée. Dans l’hypothèse où le mandant cherche à
maximiser les votes, celui-ci sera enclin à privilégier l’affectation des ressources, au détriment de leur allocation optimale.

4 | Les impôts et taxes affectésà des cotisations, mais ont un caractère obligatoireet bénéficient des possibilités de recouvrement
forcé, ce qui évite les comportements de passager
clandestin. Les interventions économiques etsociales, la formation professionnelle et lespolitiques locales d’aménagement sont les terrains
privilégiés de ce type d’impôts et taxes affectés.
Ce mode de financement est, en revanche, peu
souhaitable pour les organismes de régulation, caril est susceptible de créer un conflit d’intérêt avec
l’exercice de leurs missions. Ainsi, l’agencenationale de sécurité des médicaments (ANSM)
n’est plus financée par une taxe sur lesmédicaments auxquels elle a accordé une
autorisation de mise sur le marché mais par une
subvention de l’assurance-maladie.
Par ailleurs, l’amélioration du civisme fiscal permis
par une ressource contributive dépend de l’opinion
du redevable sur la politique financée etl’affectataire.
Selon
lebaromètre
desprélèvements fiscaux et sociaux 2023 du CPO 8 leniveau de satisfaction quant à l’utilisation del’argent public, la connaissance du système sociofiscal, le sentiment d’équité fiscale et la confiancedans les institutions publiques sont les principauxdéterminants de l’acceptation des prélèvements.
L’utilisation
del’impôt
àdesfinscomportementales (« taxes pigouviennes ») est
aussi souvent associée à son affectation. Celle-ci
permet d’offrir un levier d’action supplémentaire à
l’entité responsable d’une politique publique. Lesassujettis ont le choix entre le financement despolitiques qui limitent certaines externalités
négatives et une modification de leurcomportement. Ce type d’affectation, fréquent enmatière environnementale ou sanitaire, peut
toutefois présenter la difficulté de ne pas offrir unfinancement pérenne à l’organisme concerné,celui-ci étant appelé à diminuer, voire à s’éteindre,
si le taux est fixé à un niveau très élevé 9.

Malgré leur prohibition de principe, et pour lesdifférentes raisons exposées ci-dessus, les impôtset taxes affectés se sont développés fortement
depuis la dernière étude du CPO en 2018.
2. Les impôts et taxes affectés : un enjeu financier
supérieur aux recettes fiscales nettes de l’État
2.1. Un phénomène massif
Le tome I de l’annexe « Voies et moyens » duprojet de loi de finances (PLF) pour 2024
dénombrait 238 ressources affectées en 2022,
pour un montant total de 352 Md€ 10, supérieur
aux recettes fiscales nettes du budget général(323 Md€) 11.
Ce recensement est cependant à la fois plus large
et plus étroit que le périmètre de cette note. En
effet, d’une part, il inclut des recettes non fiscales
affectées et plafonnées. D’autre part, il exclut les
taxes qui transitent par les comptes de concours
financiers « Avances aux collectivités territoriales »et « Avances à l’audiovisuel public » qui sontintégrées dans les projets annuels deperformances de ces deux comptes de concours
financiers 12, alors que la présente note les prend
en compte.
En réintégrant ces impôts et en éliminant lesrecettes non fiscales, l’enjeu global qui s’attache
aux impôts et taxes affectés s’élevait à 462 Md€
en 2022, soit 39% des prélèvements obligatoires et
18% du PIB.
2.2. Une répartition en trois blocs d’inégale
importance
Les impôts et taxes affectés aux administrationsde sécurité sociale et aux administrations
publiques locales représentaient respectivement
57% et 36% du total. Le solde (31 Md€) se
répartissait entre opérateurs de l’État (17 Md€) etautres entités (14 Md€).

8 Conseil des prélèvements obligatoires, Baromètre des prélèvements fiscaux et sociaux 2023, note n° 7, janvier 2024

En France, la taxe sur les boissons issues du mélange d’une boisson alcoolisée et d’une boisson non alcoolisée («prémix »), mise en place en 1997, a entraîné la quasi-disparition de ces produits du marché. Les recettes de cette taxe étaientde l’ordre de deux millions d’euros en 2023.
10
Montant net des reversements au budget général (cf. 3.2.).
11
Projet de loi finances 2024, Voies et moyens, tome I. Le tableau annexé au Voies et moyens compte 267 lignes, mais
seulement 238 avaient un montant non nul en 2022.
12
En sont également exclus les impôts et taxes affectés à des budgets annexes ou à des comptes d’affectation spéciale,
qui ne sont pas traités dans le cadre de la présente note.
9Note du CPO no8, mai 2024 | 5
Les principaux impôts et taxes affectés étaient lacontribution sociale généralisée (CSG, 140 Md€)et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA, 102 Md€),loin devant les droits de mutation à titre onéreux
(DMTO, 20 Md€), la taxe sur les salaires (18 Md€),
les droits d’accises sur les tabacs (14 Md€) et lataxe intérieure sur la consommation de produitsénergétiques 13 (TICPE, 11 Md€).
Gr aphique n° 1 : impôts et taxes affectés (2022, en Md€)financement des infrastructures de transport deFrance (AFITF, 2,0 Md€), l’agence nationale del’habitat (Anah, 1,9 Md€), Action logement
services (1,7 Md€) et le Centre national du cinéma
et de l’image animée (CNC, 0,7 Md€).
2.3. Un accroissement significatif des impôts ettaxes affectés aux administrations de sécurité
sociale depuis 2018
Le montant des impôts et taxes affectés aaugmenté de 88 Md€ entre 2018 et 2022 (+24%).
Gr aphique n° 2 : impôts et taxes affectés (2018-2022, en Md€)

Source : CPO (données : PLF pour 2024, voies et moyens,tome I, et observatoire des finances et de la gestion
locales, rapport 2023)

265 Md€ de recettes fiscales étaient affectés aux
administrations de sécurité sociale, répartis entre
le régime général (205,6 Md€), le fonds desolidarité vieillesse ou FSV (19,5 Md€), la caissed’amortissement de la dette sociale ou CADES(17,9 Md€), l’assurance-chômage (15,8 Md€), lamutualité sociale agricole (4,8 Md€) et les autres
régimes spéciaux (1,8 Md€). Au sein du régime
général, la branche maladie recevait 145 Md€, labranche autonomie 34 Md€, la branche famille
16 Md€ et la branche retraite (hors FSV) 11 Md€.
La fiscalité affectée aux administrations publiques
locales (165 Md€) concerne principalement lebloc communal (89 Md€, y compris métropoles),loin devant les départements (50 Md€) et lesrégions et autres collectivités territoriales(26 Md€). Cette stratification recoupe laclassification historique entre impôts locaux(68 Md€) et fiscalité transférée (97 Md€).
Hors collectivités territoriales et secteur social, lesprincipaux bénéficiaires de taxes affectées étaient
France compétences (9,9 Md€) et les entreprises
de l’audiovisuel public (3,7 Md€), devant le fonds
national d’aide au logement (FNAL, 2,8 Md€), lesagences de l’eau (2,2 Md€), l’agence deSource : CPO (données : PLF pour 2020 à 2024, voies etmoyens, tome I, et observatoire des finances et de lagestion locale, rapports 2019 à 2023)

La croissance a été plus rapide pour la fiscalité
affectée aux administrations de sécurité sociale(+35%) que pour celle finançant les administrations
publiques locales (+12%) ou d’autres entités (+6%).
L’accroissement rapide des impôts et taxes
affectés aux administrations de sécurité sociale(+69 Md€) s’explique principalement parl’augmentation de la TVA reçue en compensationd’exonération de cotisations sociales (+47 Md€) et,dans une moindre mesure, par le dynamisme de laCSG (+15 Md€).
La fiscalité affectée aux administrations publiques
locales a aussi globalement augmenté (+18 Md€).
La suppression de la taxe d’habitation (TH) sur lesrésidences principales (- 20 Md€) ainsi que ladiminution de la contribution sur la valeur ajoutéedes entreprises (CVAE, -8 Md€) et de lacontribution économique territoriale (CET, -1 Md€)ont été plus que compensées par des affectations
de TVA (+ 37 Md€) et le dynamisme des droits de

13 Cette taxe est devenue en 2023 une fraction de l’accise sur l’énergie qui regroupe les anciennes taxes intérieures deconsommation sur les carburants, le gaz naturel, le charbon, et l’électricité.

6 | Les impôts et taxes affectésmutation à(+ 6 Md€) 14.

titre

onéreux

jusqu’en2022

Enfin, la croissance plus modérée des autres
impôts et taxes affectés (+ 2 Md€) est liéeessentiellementaux
financements
del’apprentissage.
3. Un encadrement progressivement renforcé
pour les prélèvements obligatoires affectés auxdémembrements de l’État
Pour les démembrements de l’État, l’existence deprélèvements obligatoires affectés est considérée
comme un facteur de rigidité budgétaire, néfaste à
la fois pour la maîtrise des finances publiques et leredéploiement des moyens vers les priorités
gouvernementales. Le renforcement de leurencadrement a connu trois étapes successives : lasuppression des taxes parafiscales en 2001 15, lamise en place d’un plafonnement à partir de 2012,
enfin la définition de conditions plus strictes pourla création (en 2014), puis pour le maintien
d’impositions affectées (à compter de 2025). Cette
note revient plus spécifiquement sur ces deux
dernières étapes.

D’autre part, la fraction plafonnée restant acquiseà l’opérateur est intégrée dans la norme dedépenses de l’État.
Le mécanisme du plafonnement a été
ultérieurement étendu à d’autres opérateurs et àdes entités qui ne relèvent pas de ce statut maissont chargées de missions de service public pour lecompte de l’État : notamment, organismes
consulaires, établissements publics fonciers
nationaux,
autoritésadministratives
indépendantes ou fonds sans personnalité morale.
Des recettes non fiscales affectées ont étéégalement plafonnées.
Le périmètre des ressources affectées plafonnéesa presque doublé en 2020 avec l’inclusion de lacontribution
uniqueàlaformation
professionnelle et à l’alternance, créée dans lecadre de la réforme du financement de laformation professionnelle. Le plafond mis en place
sur cette taxe a cependant été fixé à des niveaux
qui n’impliquent pas pour le moment dereversement au budget de l’État.
Gr aphique n° 3 : r ecettes affectés plafonnées (2018-2024, enM€)

3.1. Le plafonnement des recettes affectées
L’affectation de recettes fiscales peut constituer
un substitut aux subventions versées par l’État àdes organismes chargés d’une mission de service
public. Dès lors que la dépense budgétaire de l’Étatétait soumise à une règle d’évolution à partir de1994, ces affectations sont devenues un point defuite de cette norme de dépenses de l’État 16.
En réaction, un plafonnement des ressources
affectées à certains opérateurs de l’État a été
institué à partir de 2012. Celui-ci renforce lecontrôle démocratique des taxes affectées eninstituant un vote annuel sur leur montant. Sur leplan financier, le plafond limite les effets d’aubaine
et de rente par un double mécanisme. D’une part,la fraction du produit du prélèvement concerné audelà du plafond est reversée au budget général.

Source : CPO (données : PLF pour 2020 à 2024, voies etmoyens, tome I)

Le produit total des prélèvements affectésplafonnés est estimé à 24,3 Md€ pour 2024,
principalement chez les opérateurs de l’État(21,4 Md€). Les principales recettes affectées
plafonnées sont la contribution unique à laformation professionnelle et à l’alternance

14 La diminution des transactions immobilières a, en revanche, conduit à une forte baisse des DMTO en 2023.

Les taxes parafiscales, d’origine réglementaire, se sont développées au milieu du XXème siècle avec l’interventionéconomique et sociale de l’État. Régulièrement critiquées par la Cour des comptes pour leur opacité et leur insécurité
juridique, elles ont été supprimées à compter du 1er janvier 2005 par l’article 67 de la loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances. Leur disparition s’est traduite, au cas par cas, par leur transformation en impositions detoutes natures prévues par le législateur, leur suppression compensée par une dotation budgétaire, ou, dans le domaine
agricole, leur transformation en « cotisations volontaires obligatoires » (CVO).
15

16

Cf. IGF, « L’État et ses agences », rapport n° 2011-M-044-01, mars 2012.

Note du CPO no8, mai 2024 | 7(10,5 Md€), les redevances des agences de l’eau(2,4 Md€), les produits de la vente des quotas
carbone (2,4 Md€) et la fraction de l’accise surl’énergie affectée à l’AFITF (2,1 Md€).
L’article 8 de la loi de programmation
pluriannuelle des finances publiques (LPFP) 20232027 prévoit le plafonnement de l’ensemble desimpositions de toutes natures affectées à des tiers
autres que les collectivités territoriales, lesétablissements
publicsdecoopérationintercommunale et les organismes de sécurité
sociale, sauf dérogation justifiée.
Malgré l’extension importante du périmètre
réalisée en 2020, les impositions de toutes natures
affectées aux tiers autres que les collectivités
territoriales, les établissements publics decoopération intercommunale et les organismesde sécurité sociale non plafonnées s’élevaient à
15,1 Md€ en PLF 2024. Les principales impositions
affectées à ces entités non plafonnées étaient la
TVA affectée aux entreprises de l’audiovisuelpublic (3,7 Md€), les cotisations des employeurs au
FNAL (2,7 Md€), la participation des employeurs àl’effort de construction (2 Md€), diverses
participations et contributions affectées à France
compétences 17 (0,9 Md€), la contribution desemployeurs à l’association de gestion du régime
d’assurance des créances des salariés (0,9 Md€) etles taxes affectées au Centre national du cinéma etde l’image animée (0,7 Md€). Contrairement à laformulation retenue par la LPFP, ces dérogations
ne font pas l’objet d’une justification dans lesdocuments annexés aux lois de finances.
Recommandation 1 : Justifier dans les annexes au
projet de loi de finances les dérogations au
plafonnement des impositions de toutes natures
affectées à des tiers autres que les collectivités
territoriales, les établissements publics decoopération intercommunale et les organismes desécurité sociale.
Les LPFP 2012-2017 et 2014-2019 prévoyaient une
trajectoire pluriannuelle de diminution desressources affectées plafonnées. Celle-ci n’acependant été mise en œuvre que jusqu’en 2015.

Tableau n°1 : évolution du plafond des r ecettes affectées
En M€

2013

2014

2015

2016

2017

Objectif

-191

-265

- 283

-135

-86

Réalisation

-190

-211

-280

+70

+393

Source : Assemblée nationale, rapport sur le PLF 2018
(données : direction du budget)

Aucun objectif spécifique sur le plafond desrecettes affectées n’a ensuite été inscrit dans les
LPFP 2018-2022 et 2023-2027. L’article 8 de la LPFP
2023-2027 prévoit cependant que le plafond dechaque imposition ne peut dépasser de plus de 5 %la prévision de recette totale figurant en annexe du
PLF. En 2024, cette disposition a été méconnue
pour une dizaine de taxes affectées.
Les prévisions de reversements au budget général
représentent 2,7 Md€ pour 2024. Ils sont trèsconcentrés sur quelques produits : enchères dequotas carbone (1,7 Md€), prélèvements sur lesjeux (0,3 Md€) et droits de timbre sur lespasseports et les cartes d’identité (0,3 Md€). Leurforte augmentation depuis 2021 (+1,6 Md€)s’explique essentiellement par la croissance desproduits liés aux quotas carbone (+1,7 Md€ au
total, et +1,4 Md€ pour l’État).
3.3. Le nouvel encadrement issu de la loi organiquede 2021
Allant au-delà du plafonnement, le Conseil d’État
et la Cour des comptes ont préconisé, dès 20112012, la mise en place d’une « doctrine d’emploi »des taxes affectées aux agences 18. Le CPO aégalement recommandé ultérieurement dans sonétude de 2018, de « rendre plus contraignantes lesconditions de création de nouvelles taxes
affectées ».
Les LPFP 2014-2019 et 2018-2022 ont mis enœuvre partiellement ces recommandations enénonçant les cas dans lesquels de nouvelles
affectations de taxes au profit de démembrements
de l’État pouvaient intervenir.
La loi organique relative à la modernisation de lagestion financière publique du 28 décembre 2021
subordonne, à compter de 2025, l’affectationd’une imposition à des tiers autres que lescollectivités territoriales, leurs établissements ou
des organismes de sécurité sociale à une triple

17 Seule la contribution unique mise en place en 2022 est plafonnée.

Cour des comptes, « La mise en œuvre de la LOLF », 2011. Conseil d’Etat, « Les agences : une nouvelle gestion
publique ? », 2012.
18

8 | Les impôts et taxes affectéscondition : la personnalité morale du tiers ;l’exercice par celui-ci d’une mission de service
public et le lien entre cette mission etl’imposition. Contrairement aux dispositions
précédentes des LPFP, cette triple conditions’étend désormais aux affectations préexistantes,
et le Conseil constitutionnel s’assurera de son
respect par les lois de finances, de financement dela sécurité sociale ou les lois ordinaires.
La mise en œuvre de cette nouvelle disposition
soulèvetoutefois
deuxquestionsd’interprétation : d’une part, la définition à
donner aux notions d’« organismes de sécurité
sociale » ; d’autre part le « lien de l’imposition
affectée avec les missions de service publicconfiées à l’affectataire ».
La notion d’organisme de sécurité sociale peutêtre considérée de façon plus ou moins large.
Compte tenu du terme retenu, il paraît exclu
qu’elle corresponde au concept d’administrationde sécurité sociale en comptabilité nationale.
L’article R. 111-1-I du code de la sécurité sociale nementionne explicitement que les régimes
obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS).
Le champ des lois de financement de la sécurité
sociale, tel qu’il est défini à l’article LO 111-3-8 ducode de la sécurité sociale, comprend les ROBSS et
les organismes concourant à leur financement qui
affectent directement l’équilibre financier de ces
régimes (caisse d’amortissement de la dettesociale, fonds de solidarité vieillesse, fonds deréserve des retraites, fonds de financement de laprotection complémentaire de la couverture
universelle du risque maladie). Il ne retient, enrevanche, ni l’assurance-chômage ni les régimes
complémentaires de retraite.
Dans leurs échanges avec le CPO, la direction dubudget et la direction de la sécurité sociale se sontprononcées en faveur d’une définition
pragmatique du périmètre inspirée de l‘article
R. 111-1 du code de la sécurité sociale, mais
incluant également l’assurance-chômage, la CADESet le FSV. Si les travaux parlementaires et l’avis duConseil d’État relatifs à la loi organique nepermettent pas de trancher, ces administrations
estiment que le champ qu’elles proposent est
cohérent avec celui utilisé dans les premiers

travaux sur les taxes affectées (rapports de l’IGF de
2011, du Conseil d’État de 2012 et du CPO de 2013)qu’elles considèrent comme des sourcesd’inspiration de la nouvelle rédaction de la loiorganique.
Le champ d’application de la nouvelle disposition
restera incertain, tant que le Conseil
constitutionnel n’aura pas été amené à seprononcer sur la définition d’un « organisme desécurité sociale ».
La notion de lien entre la mission financée etl’imposition
estégalement
sujetteàinterprétation.
Les travaux préparatoires à la loi organiquemontrent que le Parlement a souhaité aller au-delàde la simple mention d’une mission de service
public en introduisant la notion de « lien » entre lataxe et celle-ci, susceptible d’induire, selon leConseil d’Etat, « des effets massifs sur un nombre
important d’affectataires » 19 (CE, avis, 1er juillet
2021, n° 402909 et 402910, n° 14). Le rapporteurdu projet de loi organique à l’Assemblée nationale
estimait que : « pour éviter d’éroder leconsentement à l’impôt des redevables de la taxe,
il faut qu’ils puissent comprendre en quoi lacontribution versée permet de financer un service
public en retour : exemple des quasi-redevances
ou des actions correctrices dans le cadre de la
fiscalité incitative » 20. En revanche, l’ancienneté del’affectation de la taxe, voire son établissement dèsl’origine comme une taxe affectée, ne sont pas
mentionnés comme un possible critère dans lestravaux préparatoires.
La mise en œuvre du nouvel encadrement a
concerné cinq taxes dans les textes financiers
pour 2024. Quatre étaient affectées à un fondssans personnalité morale : une a été rebudgétiséeet les trois autres ont été réaffectées auxorganismes gestionnaires des fonds. Pour une
cinquième taxe, la base juridique de l’affectation
qui n’était pas législative a été consolidée.

19 CE, avis, 1er juillet 2021, n° 402909 et 402910, n° 14

Laurent de Saint-Martin, rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion desfinances publiques (n° 4110), Assemblée nationale, juillet 2021
20

Note du CPO no8, mai 2024 | 9
Tableau n°2 : les taxes affectées mises en confor mité dès 2024
Taxe
(affectataire)

Montant
2024(M€)

Critère(s)nonrespecté(s)Solution retenue

Contribution
pour frais decontrôle (ACPR)

232

Personnalité
moraleChangementd’affectataire(BanquedeFrance)Cotisation HLM
etSEM(FNADVL)

15

Personnalité
moraleBudgétisation

Taxes
de
solidarité
additionnelle(fonds C2S et
ASI)

5 453

Personnalité
moraleChangementd’affectataire(CNAM)

Contribution
annuelle
au
fonds
de
développement
pour l'insertion
professionnelle
des handicapés(FIPH)

460

Contribution à laformation pourles entreprises
detravail
temporaire(FETT)

64

Personnalité
moraleInscription
del’affectation
dans la loi

Changementd’affectataire(AGEFIPH)

Consécration
législative
l’affectation

Tableau n°3 : les taxes affectées à des fonds sans per sonnalité
mor ale en 2024
Fonds

Gestionnaire

Taxe affectéeMontant
2024 (enM€)

Fonds nationald’aideaulogement

CNAF, MSA

Contribution
desemployeurs,
taxe sur lesbureaux en Ilede-France

3 032

Fonds
de
solidarité pourledéveloppement

Agencefrançaisededéveloppement

Taxe sur lesbillets d’avion,
taxe sur lestransactions
financières

738

Fonds nationalde garantie desrisques
agricoles

Caisse centralede réassurance

Contributions
additionnellesàcertaines
primesou
cotisations
d'assurance120

Fonds paritaire
national

Association
pour la gestiondufonds
paritairenational

Contribution
patronale audialogue social

98

Source : CPO (données : voies et moyens, tome I)deSource : LFI 2024, art. 156 et LFSS, art. 16

En 2024, quatre fonds sans personnalité moraleétaient encore bénéficiaires de taxes affectées.
Trois options sont envisageables pour mettre ces
fonds en conformité avec la loi organique : larebudgétisation des taxes affectées et leversement de dotations budgétaires à l’organisme
aujourd’hui gestionnaire du fonds ; leurtransformation en compte d’affectation spécialeou en personne morale, selon la forme la plus
adaptée à leur activité ; l’affectation de la taxe àl’organisme aujourd’hui gestionnaire du fonds, enmaintenant le cas échéant une comptabilité
séparée.

En outre, le lien de plusieurs impôts et taxes
affectés avec la mission de service public de leursbénéficiaires paraît absent.
Tableau n°4 : exemples d’impôts et taxes affectés sans lien avec
la mission de ser vice public de l’affectatair e
Impôt et taxe affecté
TVA

Affectataire

Montant
2024 (en M€)

Audiovisuelpublic

4 027

Taxe sur les transactions
financières

FSD

528

Taxe de solidarité sur lesbillets d’avion

FSD

210

Prélèvement sur les jeux
(hors paris sportifs)

ANS

246

Source : CPO (données : voies et moyens, tome I)

Dans son rapport de février 2023 sur la TVA 21, le
CPO avait notamment relevé la contradiction
entre l’affectation de TVA à l’audiovisuel public,
décidée en juillet 2022, et le nouvel encadrement
des impôts et taxes affectés, en concluant que« les affectations de TVA, en dehors dufinancement des organismes de protection sociale
et des collectivités territoriales, devraient être21 Conseil des prélèvements obligatoires, « La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), un impôt à recentrer sur son objectif derendement pour les finances publiques », février 2023.

10 | Les impôts et taxes affectésévités, au profit d’autres modes de financement(crédits budgétaires, autres impôts remplissant lesconditions de la loi organique) ».

des salariés qui ne bénéficient qu’aux salariés etdemandeurs d’emploi.

Une proposition de loi organique déposée le
10 mai 2024 à l’Assemblée nationale visait à sortir
les entreprises de l’audiovisuel public du périmètrede cet encadrement afin de pérenniserl’affectation de TVA dont elles bénéficient au-delàde 2024. L’indépendance de l’audiovisuel public,
principe reconnu par le Conseil constitutionnel,
n’impose pourtant pas un financement par une
taxe affectée ni a fortiori par une taxe sans lien
avec la mission de l’audiovisuel public 22.

4. Les impositions affectées à la sécurité sociale etaux collectivités territoriales : des clarifications
nécessaires
Les impositions de toutes natures affectées auxorganismes de sécurité sociale et aux collectivités
territoriales et à leurs établissements publics
échappent au nouvel encadrement organique. Ces
exceptions sont compréhensibles, au regard desjustifications spécifiques de ces affectations(principe d’autonomie financière et transfert decompétences pour les collectivités, universalité decertaines prestations et compensations desallègements de charges pour la sécurité sociale).

Le financement de l’audiovisuel public par une taxe
affectée spécifique, assise sur la possession d’unéquipement de réception ou sur une basepersonnelle ou résidentielle, est un modèle
fréquent en Europe (Allemagne, Italie, Pologne,
Royaume-Uni), tandis que d’autres États
privilégient un financement budgétaire (Belgique,Espagne, Pays-Bas), assorti de certaines garanties
sur la prévisibilité des dotations. En revanche, lapérennisation du financement de l’audiovisuelpublic par la TVA singulariserait la France parmi lesgrands pays européens. Ceci conduit le CPO à
réitérer la recommandation formulée dans son
rapport de février 2023 d’éviter les affectations de
TVA en dehors des collectivités territoriales et de lasécurité sociale.

Une simplification et une stabilisation des circuits
d’affectation des impôts et taxes dont bénéficient
ces secteurs paraît ainsi nécessaire afin de clarifier,pour les particuliers et les entreprises, ladestination des impôts et taxes qu’ils acquittent, etpour donner aux gestionnaires locaux et sociaux
une visibilité sur leurs ressources.

Recommandation 2 : éviter les affectations de TVA
en dehors des collectivités territoriales, de leursétablissements et des organismes de sécurité
sociale.

4.1. Une simplification souhaitable des affectations
de taxes comportementales au sein de la sécurité
socialeDans d’autres cas, le lien entre la taxe affectée etla mission financée peut être qualifié de fragile.
C’est notamment le cas de la contribution desemployeurs au FNAL qui permet de financer desallocations logement dont bénéficient notamment
les salariés, mais sans véritable caractère
contributif.

Le financement de prestations sociales par l’impôt
via le budget général se rencontre dans la quasitotalité des pays de l’OCDE. Il en est de même deleur financement par des cotisations sociales
affectées, sauf dans quelques pays où elles jouent
un rôle nul (Australie, Nouvelle Zélande) ou
marginal (Danemark).

Le lien paraît, en revanche, mieux établi pour laparticipation des employeurs à l’effort deconstruction, dont l’employeur peut se libérer en
réalisant des investissements directs, lacontribution à la formation professionnelle ou lacontribution au régime d’assurance des créances

En revanche, le financement d’une part
importante des prestations de sécurité sociale pardes impôts et taxes affectés n’existe au sein del’OCDE qu’en Belgique, en France et en Islande. En
France, ce système est le produit d’un compromis
entre un choix d’organisation historique en faveurde l’autonomie de la sécurité sociale, des décisions

Pour autant, la très forte croissance et l’instabilité
des taxes affectées aux organismes de sécurité
sociale et aux collectivités territoriales ont rendu
peu lisibles pour le citoyen les implications fiscales
des dépenses sociales et locales.

Dans sa décision DC n° 2009-577 du 3 mars 2009, le Conseil constitutionnel a estimé que « la garantie de ses
ressources » constitue un élément de l’indépendance de l’audiovisuel public mais que celle-ci n’impose pas d’affecter
une taxe pour financer sa mission de service public.
22

Note du CPO no8, mai 2024 | 11de politique sociale tendant à généraliser lesprestations et des décisions de politiqueéconomique visant à réduire l’impact de leurfinancement sur le coût du travail.
Gr aphique n° 4 : composition des financements affectés aux
pr estations de sécur ité sociale (2021)

Source : OCDE, Revenue Statistics, 2023
Note de lecture : l’Australie et la Nouvelle-Zélande n’ont
pas de système public de sécurité sociale. Les donnéessont manquantes pour les Pays-Bas.

La fiscalisation de la sécurité sociale a cependant
fortement compliqué ses circuits de financement,ce qui a alimenté des propositions de simplification
ambitieuses.
Un article universitaire envisageait en 2022 unfinancement intégral des branches universelles(famille, maladie et dépendance) et de la dette dela sécurité sociale par des dotations budgétaires,
et la réaffectation des recettes correspondantes àl’État 23.
Un rapport au Gouvernement sur les relations
financières entre l’État et la sécurité sociale remis
en 2018 24 préconisait de définir les cotisationssociales et la CSG comme des ressources propresde la sécurité sociale et de limiter l’affectation
intégrale des autres impositions aux cas où elle
renforce le consentement des redevables à l’impôt
ou compense des externalités négatives pour lasécurité sociale. Cette doctrine d’affectation desimpôts et taxes à la sécurité sociale conduirait autransfert à l’État de la taxe sur les salaires, de lataxe sur les véhicules de sociétés, de la taxe sur lescontrats d’assurance, des prélèvements sur lesjeux et des contributions sur les stock-options (soit21,1 Md€ en LFSS 2024), voire de la contributionsociale de solidarité sur les sociétés. Le rapport

proposait de compenser cette perte de recettes
pour la sécurité sociale par une affectation accrue
de TVA, considérée comme plus lisible. Il
assortissait cette recommandation de la nécessité
de définir des règles moins automatiques pourfaire évoluer le produit de la TVA affectée et ainsi
garantir une solidarité financière entre l’Etat et lasécurité sociale.
La Cour des comptes, dans son rapport sur
l’application des lois de financement de lasécurité sociale pour 2022 25, dressait le constat
que les parts respectives des cotisations et desimpôts dans le financement de chacun des risquesn’étaient qu’imparfaitement liées au caractère
contributif des prestations. Ainsi, en 2021, lescotisations représentaient 60% des financements
de la branche famille, pourtant universelle. Le
rapportreprenait
lespropositionsderéaffectations formulées dans le rapport CharpyDubertret, sauf pour la taxe sur les contrats
d’assurance. Cette recommandation était
conditionnée à un pilotage financier renforcé desbranches à vocation universelle (maladie hors
prestations en espèces, famille et autonomie) pardes objectifs de dépenses par branche (analogues
à l’ONDAM qui existe déjà pour l’assurancemaladie).
Ces deux derniers schémas présentent cependantl’inconvénient d’induire des réallocations
supplémentaires de TVA entre l’État et la sécurité
sociale, tandis que le premier conduit à lasubstitution de ressources fiscales par desdotations budgétaires pour la sécurité sociale.
Un objectif plus réaliste pourrait dès lors consisterà simplifier et à stabiliser les affectations de taxes
au sein des administrations de sécurité sociale.
Au-delà du rôle fondamental joué par la CSG pourle financement de l’ensemble des branches et parla TVA pour les risques maladie, chômage etvieillesse, plusieurs taxes multi-affectées au
rendement plus modeste existent en effet dans lepérimètre de la sécurité sociale. C’est le cas en
2024 de la taxe sur les salaires (partagée entre
l’ensemble des branches), des taxes sur lesvéhicules de tourisme (réparties entre les branchesfamille et maladie) et des droits de consommation

23 R. Pellet, Finances sociales : pour un big bang juridique, Droit social, décembre 2022.

C. Charpy, B. Dubertret, « Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale », octobre 2018
Cour des comptes, Le financement de la sécurité sociale : des règles à clarifier et à stabiliser, chap. II, « Rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale », octobre 202224
25

12 | Les impôts et taxes affectéssur les alcools (divisés entre les branches maladie
et retraite de la Mutualité sociale agricole).
Dans le cadre du pilotage par le solde desdifférents régimes, ces multi-affectationsévoluent constamment en fonction de leursbesoins de financement respectifs, commel’illustre l’exemple de la taxe sur les salaires.
Gr aphique n° 4 : r épar tition pr évionnelle de la taxe sur lessalair es par br anche de la sécur ité sociale (2018-2022, en % )Jeux en ligne (horsCSG et CRDS)
Véhicules (y compris
assurances)
Total

370

201

1 903

15 315

5 093

5

741

Source : CPO (données : PLFSS 2024)

Une réaffectation durable de l’ensemble destaxes comportementales qui participent à lapolitique de santé publique à l’assurance-maladie
permettrait de renforcer le consentement à ces
prélèvements 26.
Recommandation 3 : affecter de façon stablel’intégralité des taxes comportementales qui
participent à la politique de santé publique àl’assurance-maladie.

Source : CPO (données : PLFSS 2018 à 2024)

Ces multi-affectations sont particulièrement
dommageables pour le consentement aux taxes
comportementales.
Ainsi, plusieurs taxes comportementales qui
participent à la politique de santé publique (jeux,
alcools, boissons sucrées, tabacs, véhicules) sontaffectées en tout ou partie à d’autres branches quel’assurance-maladie. Ainsi la branche famille
recevait en 2024 une partie des prélèvements surles jeux et des taxes sur les véhicules de tourismeet les contrats d’assurance automobile. La branche
vieillesse était pour sa part affectataire des droitsde circulation et d’une fraction des droits deconsommation sur les alcools.
Tableau n° 5 : r épar tition des taxes compor tementales affectées
aux r égimes obligatoir es de sécur ité sociale en 2024 (en Md€)
Taxes
comportementales

Assurancemaladie

Autresbranches

Alcools et boissons
sucrées ou édulcorées

1 590

2 820

Tabac

13 524

Autres

668

68

4.2.
Des multi-affectations de taxes à limiterdans le champ des collectivités territoriales
Dans son rapport de 2010 sur la fiscalité locale 27,
le CPO avait observé que l’augmentation de lapression fiscale locale était facilitée par lemanque de lisibilité par les contribuables desprélèvements locaux, principalement en raison deleur « empilement ». Il avait passé en revue lesdifférentes options possibles depuis la créationd’un impôt local sur le revenu au financement parle partage d’impôts nationaux, par des centimes
additionnels sur les impôts nationaux ou par desdotations en passant par la suppression de la taxed’habitation, le recours accru à des redevances etle renforcement de la spécialisation fiscale.
Dans la continuité de ces analyses, le rapport de la
Cour des comptes sur les scénarios definancement des collectivités territoriales de2022 28 soulignait la nécessité de trouver unéquilibre entre l’autonomie financière et lasolidarité entre les territoires, permise par lesimpôts nationaux partagés et les dotations. Il
pointait également la faible lisibilité du système
actuel caractérisé par la multi-affectation deplusieurs impositions locales et l’enchevêtrement
des transferts d’impôts nationaux obéissant à desA. Wright, K. Smith, M. Hellowell, Policy lessons from health taxes: a systematic review of empirical studies, BMC Publichealth 17, 2017.

26

27 Conseil des prélèvements obligatoires, « la fiscalité locale », mai 2010

Cour des comptes, « Le financement des collectivités territoriales : des scénarios d’évolution », communication à lacommission des finances du Sénat, octobre 2022.
28

Note du CPO no8, mai 2024 | 13
règles d’évolution différentes. Pour les impôts
locaux multi-affectés, la Cour préconisait deprivilégier « un pouvoir décisionnaire etaffectataire uniques pour les impôts locaux », enparticulier pour les droits de mutation à titre
onéreux (DMTO), l’imposition forfaitaire desentreprises de réseaux (IFER) et la taxe de séjour.
La Cour envisageait notamment la transformation
des DMTO en impôt national dont le produit serait
affecté au bloc communal selon des critères qui
viendraient limiter l’inégale répartition destransactions immobilières sur le territoire.
Le CPO proposait dans son rapport de décembre
2023 « Pour une fiscalité du logement plus
cohérente » 29 une disparition progressive desDMTO au profit d’un relèvement de la taxe
foncière, qui pourrait, dans un premier temps,
concerner leur seule part communale.
Le rapport récemment remis par Éric Woerth 30
met l’accent sur le partage avec les collectivités
territoriales des impositions établies au profit del’État ou de la sécurité sociale en proposantd’affecter une part d’impôt sur les sociétés aux
régions et une part de CSG aux départements.
L’accise sur l’énergie serait intégralement
recentralisée et la TVA affectée diminuerait
sensiblement.

des administrations publiques proposé par lerapport est neutre pour les collectivités
territoriales mais fortement déficitaire pour lasécurité sociale, en l’absence de compensation
prévue du transfert de la CSG.
Les propositions du rapport conduisentégalement à réduire la multi-affectation decertains impôts à plusieurs niveaux decollectivités en regroupant le produit de l’IFER etdes DMTO sur le bloc communal (même si les
DMTO resteraient partagés entre communes etintercommunalités). Le transfert de la part
départementale des DMTO au bloc communal
serait accompagné d’un accroissement de lapéréquation horizontale pour atténuer laconcentration de cette imposition.
Sans reprendre à son compte l’ensemble desconclusions du rapport Woerth, le CPO partage la
préoccupation également présente dans lerapport de la Cour de 2022 de renforcer la lisibilité
du financement des collectivités territoriales enlimitant les multi-affectations d’un même impôt àplusieurs strates de collectivités.
Recommandation 4. Limiter la multi-affectationd’un même impôt à plusieurs strates decollectivités.

Gr aphique n° 5 : tr ansfer ts financier s entr e sous-secteur s
pr oposés par le r appor t Woer th (estimations sur la base desdonnées 2022)
CVAE

Contribuables :+9,3 Md€

CSG

Sécuritésociale :-13 Md€Collectivités
territoriales :0 Md€

TVA etacciseIS

État :+3,7 Md€

Source : CPO (données : rapport Woerth, tableau 5)

Le CPO n’a pas analysé à ce stade l’ensemble desimplications de la recomposition proposée par lerapport Woerth. Il note toutefois que le bilan
financier global des transferts entre sous-secteurs
29 Conseil des prélèvements obligatoires, « Pour une fiscalité du logement plus cohérente », décembre 2023
30 Eric Woerth, Décentralisation : le temps de la confiance, mai 2024.

14 | Les impôts et taxes affectésPrincipaux constats
L’affectation des impôts et taxes constitue une exception aux
principes budgétaires classiques d’unité et d’universalité. Si ellepeut dans certains cas renforcer le consentement à l’impôt, elleprésente aussi des inconvénients importants (affaiblissement ducontrôle parlementaire, rigidification des choix politiques,création de rentes budgétaires, complexification du paysage
fiscal) qui justifient son encadrement.
Depuis le dernier rapport du CPO sur les taxes affectées en 2018,
la diminution de certains impôts directs locaux et l’allègement
des cotisations sociales ont pourtant conduit à des affectations
nouvelles d’impositions aux administrations publiques locales etsurtout sociales. Les impôts et taxes affectés représentaientainsi 462 Md€ en 2022, soit un montant supérieur aux recettes
fiscales nettes de l’État.
Le plafonnement des impôts et taxes affectés aux agences del’État, mis en place en 2012 pour limiter les effets de rente,connaît encore des exceptions dont les justifications ne sont pas
explicitées.
Pour les impôts et taxes affectés à des tiers autres que lescollectivités territoriales, leurs établissements et les organismesde sécurité sociale, la loi organique de modernisation de lagestion financière publique de 2021 pose à compter de 2025
trois conditions : l’exigence d’une personnalité morale del’affectataire, l’existence d’une mission de service public confiéeà celui-ci et la constatation d’un lien entre la taxe et cettemission. Sauf nouvelle évolution du texte organique, sa pleinemise en œuvre impliquerait la rebudgétisation de la TVA affectéeà l’audiovisuel public depuis 2022.
Au-delà de la mise en œuvre de ce nouvel encadrement, lacomplexité des circuits de financement de la sécurité sociale etdes collectivités territoriales devrait conduire, dans un souci derenforcement du consentement à l’impôt et de préservation desgrands principes budgétaires, à réserver l’affectation de taxes
comportementales participant à la politique de santé publique à
la seule branche de l’assurance-maladie et à limiter la multiaffectation d’un même impôt à plusieurs strates de collectivités.

Note du CPO no8, mai 2024 | 15

Recommandations
1. Justifier dans les annexes au projet de loi de finances lesdérogations au plafonnement des impositions de toutes natures
affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, lesétablissements publics de coopération intercommunale et lesorganismes de sécurité sociale.
2. Éviter les affectations de TVA en dehors des collectivités

territoriales, de leurs établissements et des organismes de sécurité
sociale.

3. Affecter de façon stable l’intégralité des taxes comportementales

participant à la politique de santé publique à l’assurance-maladie.

4. Limiter la multi-affectation d’un même impôt à plusieurs strates decollectivités.