２ ７ 答 申 第 １ 号
平成２７年４月１７日

気仙沼市長

菅原茂

様

気仙沼市情報公開審査会会長

三條秀夫

気仙沼市情報公開条例第１８条第１項の規定に基づく諮問について（答申）

平成２７年３月２７日付け気病総務第１３３７号で諮問のあったこのことについて，別紙のとおり答申します。

答

１

申審査会の結論気仙沼市長（以下「実施機関」という。）が，異議申立人のした公開請求に係る公文書を部分公開とした決定は，適法かつ妥当である。

２

異議申立ての趣旨(１)

実施機関が，異議申立人に対し平成２６年１２月５日付け気病総務第１０８５号

でした公文書部分公開決定を取り消す。
(２)

３

実施機関は，次の公文書を公開せよ。

ア

気仙沼市立病院の平成２５年度経営分析結果（以下「公開請求公文書 ア」という。）

イ

職員から提出されたコメントの全て（以下「公開請求公文書 イ」という。）

異議申立ての要旨
異議申立人の部分公開決定に対する異議申立ての要旨は，おおむね次のとおりである。
(１)

公開請求公文書 アは，市立病院内の大方の職員に読み込みを求め，中でも３００人余に上る看護師全員にはその感想・意見の提出を求めたものである。看護部長が決裁した起案文書には，「未成熟な文書であり，誤解を与え，混乱を招く」「検討案」「部外秘」などの記載はなく，そればかりか「当院が財政危機にあるということが明らかにされました。看護部としても早急に経営改善に着手しなければならない状況となっています。そこで，スタッフへの情報提供と動機づけを目的に看護師長会議において指示したい」と述べている。未成熟な文書であるならば気仙沼市立病院経営安定・健全化検討委員会（以下「検討委員会」という。）で検討を重ね，改められた後に提案すべきであった。たとえ不完全な文書であったとしても，公開請求公文書 アは，看護部内で回覧され，その感想・意見が求められ，事務部門等においても増刷・回覧され，院内に周知されており，このような文書を公開対象としなくては，気仙沼市情報公開条例（平成１８年気仙沼市条例第１２号。以下「条例」という。）の意義を喪失させる。
(２)

公開請求公文書 アは，既に３００人余に上る看護部全職員が読み込み，文書によりその感想・意見を提出しており，看護部長のいう「情報提供と動機づけ」が既に達成されている以上，後日になって目にした市長自身が読むに堪えないと感じたとしても，「市民に誤解を与え，混乱を招く」「職場内での自由かつ率直な意見交換，提案等が阻害される」といった非公開の理由づけは，失当である。
(３)

公開請求公文書 アにおいて市立病院の経営形態を論じるのであれば，それを公開し，広く市民の声を集めることにより，市民に開かれた市立病院への道が開かれるのであり，条例第６条第４号を根拠に非公開とすることは，条例解釈の誤りと言わざるを得ない。
(４)

公開請求公文書 イについては，匿名で提出された感想・意見であれば，何ら公開を拒む理由はない。

４

実施機関の決定理由
実施機関は，異議申立人のした公開請求に対し，公開請求公文書 アに相当する「気仙沼市立病院の経営分析（平成２６年１０月気仙沼市）」（以下「本件公文書 ア」という。）を部分公開措置とし，公開請求公文書 イに相当する「アンケート回答」（以下「本件公文書 イ」という。）を非公開措置とし，「決裁文書：『当院の経営分析』結果に関する感想・意見（改善案）文書提出について」を公開措置とする公文書部分公開決定をしたが，その理由は次のとおりであった。
(１)

本件公文書 アのうち公開しない部分は，市の市立病院の事務事業に関して作成した検討案という未成熟な情報であって，公開することにより，市民に誤解を与え，及び混乱を招くと認められるため（条例第６条第４号該当）。
(２)

本件公文書 イは，市の市立病院の事務事業に関して作成した未成熟な情報についての内部における意見交換に係る記録で，公開することにより，自由かつ率直な意見交換，提案等が阻害されると認められるため（条例第６条第４号該当）。

５

実施機関の説明の要旨
実施機関からの諮問書及び関係資料並びに実施機関の職員（市立病院職員）による事情説明を総合すれば，本件公文書公開請求に係る対象公文書の作成経過につき，おおむね次のような事実を認めることができる。
(１)

本件公文書 アについて
本件公文書 アは，本審査会に提出された実施機関からの諮問書関係書類の資料５として配布されている「気仙沼市立病院の経営分析（平成２６年１０月気仙沼市）」

（全１８頁）及び同資料６－②として配布されている「決裁文書：『当院の経営分析』
結果に関する感想・意見（改善案）文書提出について」に記載されている「当院の経営分析」という文書と同一のものである。
実施機関は，宮城県に対し市立病院の経営分析に従事するにふさわしい人物の紹介を求めていたところ，平成２６年８月，宮城県職員ＯＢの紹介を受け，同年９月１日付けで気仙沼市立病院事務部に非常勤特別職の参与（以下「参与」という。）として任用した。
任用後，検討委員会第 1 回会議に先立ち，副市長，市立病院事務部長及び同院事務部総務課長は，参与に対し，市立病院の経営を分析し，その資料を作成することを指示した。資料作成を指示した目的は，検討委員会における議論のたたき台としての資料とするためである。
検討委員会は，副市長をはじめ，実施機関の財政及び保健福祉部門並びに市立病院の幹部１２名で構成されるもので，同年９月１７日に第１回会議が開催され，その後，現在までに全７回の会議が開催されている。
本件公文書 アは，同年１０月に開催された検討委員会第２回会議における各委員への配布資料であり，明示はされていないものの，公開は予定されていなかった。
しかしながら，市立病院看護部長は，第２回会議の後，同部看護師に経営に対する危機感を持ってもらう目的で，本件公文書 アの副本を各師長に配布し，所属職員に回覧（回覧後に回収）し，感想・意見を求めている。
本件公文書 アには，「部外秘」等の記載はなく，かえって，表紙に「気仙沼市」と記載されているなど，あたかも気仙沼市が作成した正式の文書であるかに見えるが，上述のとおり実際の作成者は参与である。
本件公文書 アの記載内容は，例年，年度報告として市議会に提出されている「経営分析結果」と同様の項目についての数値分析に，部分的に参与が加えた所見及び参与が加筆した全般的所見（５頁にわたる「総括」）や改善提案が含まれるものであり，それらの部分は，参与の私見であり，実施機関の成案ではない。
本件公文書 ア中の非公開部分を除いたもの（「平成２５年度経営分析結果」（全１４頁）については，同年１２月１６日に開催された市議会全員協議会においても報告している。
(２)

本件公文書 イについて
本件公文書 アは，上述のように同年１０月１５日開催の検討委員会第２回会議において，検討資料として配布されるとともに，市立病院運営会議及び科長会議においても配布された。
市立病院看護部長は，その記載内容，特に参与が記した総括所見を市の確定的認識と受け止め，同院副看護部長らと協議の上で，看護部所属看護師に対し，市立病院の経営に関する意見を自由に発言してもらうため，各師長以外は無記名とし，非公開であることを伝えて提出を受けた本件公文書 アに対する感想・意見が記載されたものが諮問書関係書類の資料６－③として配布されている「アンケート回答」（記名回答（看護師長ら）１１件，無記名回答２７１件）（本件公文書 イ）である。

６審査会の判断(１)

本件公文書 アの一部非公開（部分公開）措置について
実施機関は，一部非公開とすることについて，条例第６条第４号をその根拠としているが，同号を根拠に非公開とするには，次の二つを満たすことが要件となる。
①

市の事務事業に係る意思決定過程において，市の機関内部における審議，検討，調査，研究等に関して作成し，又は取得した情報であること。

②

公開することにより，事務事業に係る意思決定に著しい支障が生ずると認められること。
はじめに，本件公文書 アは，検討委員会の会議資料として，実施機関の職員である参与によって作成された公文書であるところ，検討委員会は市立病院の経営という「市の事務事業」に関する「意思決定過程」に関与する組織であり，かつ，本件公文書 ア
は，検討委員会という「市の機関内部」において市立病院の経営安定・健全化に関する「審議，検討，調査，研究等に関して作成」されたものと認められる。
したがって，要件①に該当するものである。
次に，本件公文書 アは，作成者である参与の私見が記載されている文書であるところ，本件公文書 アそのものは，全７回にわたって開催された検討委員会の会議のうち第２回の会議において配布されたものであって，検討委員会による審議，検討を経ておらず，かつ，その内容は市の見解とも一致していない一つの検討資料としての意味を持つに過ぎないものと認められる。本来，「会議検討資料」又は作成者の私見である旨が明記されてしかるべきものである。
そうであるにもかかわらず，本件公文書 アの表紙には気仙沼市が作成者であるかのような記載があり，参与の私見部分とそれ以外の部分は連続しており，外見上区分は不可能である。
このような文書が全部公開された場合，一職員の私見が，あたかも市の見解そのものであるかのように流布してしまいかねないところ，このような事態が生じると，検討委員会の内外で，誤解に基づく言動が横行して，検討委員会における審議，検討等を混乱させ，検討委員会，ひいては市の市立病院経営に関する「意思決定に著しい支障が生ずる」ものと認められる。
したがって，要件②に該当するものである。
よって，本件公文書 アに関する実施機関の一部非公開（部分公開）措置は，適法かつ妥当である。
(２)

本件公文書 イの非公開措置について実施機関は，本件公文書 アと同様に，非公開とすることについて，条例第６条第４号をその根拠としていることから，上記(１)で論じた２要件の該当性を検討する。
本件公文書 イは，形式的には，市立病院の看護職員を統括する職員である看護部長が，市立病院の経営の安定・健全化の方策に関する職員の感想・意見を聴取する目的で，同部の全看護師に本件公文書 アを閲覧させて，その感想や意見を記載させたものであって，「市の事務事業」に係る「意思形成過程」において「市の機関内部」における「審議，検討，調査，研究等に関して作成又は取得」されたものと認められる。
したがって，要件①に該当するものである。
さらに，本件公文書 イに係るアンケート調査実施には，文書作成者の私見を披瀝する一つの会議検討資料が，市の確定的な財政認識とも受け取れる表記及び確定的な改善政策と認識するような体裁であったこと，並びに，会議資料の取扱いにつき「部外秘」「取扱注意」等の制限をしていなかったために，特定の職域内であるとはいえ，市立病院の経営政策に対する誤解と混乱の危険性を帯びつつ複写され，職域内で回覧させてしまったという問題がある。
したがって，アンケートは，市立病院経営に関する問題提起にはなったにせよ，政策形成過程において一つの検討資料（私見）として作成された極めて未成熟な情報に関する不適切な調査であって，それによって収集されたアンケート回答も的確性を欠くとのそしりは免れない。このように，一職員の私見という未成熟な情報（本件公文書 ア）に対するアンケート回答であるという点で，公開することにより，市民に誤解を与え，混乱を招くと認められるという点において，市の政策決定に著しい支障が生ずると認められるものにも該当すると思量する。

したがって，要件②に該当するものである。
よって，本件公文書 イに関する実施機関の非公開措置は，適法かつ妥当である。
なお，一般論としても，あらかじめ公表することが明示されていない自筆・自由記入のアンケート回答票の原本を，たとえそれが無記名であっても，後になって記入者に断りなく公開することは，はばかられるべきところである。本件公文書 イは，特定の職域で実施されたアンケート回答票であり，それを公開すれば職域の様々な人的関係に影響を及ぼすことになり，それゆえに自由かつ率直な意思表明が阻害されるであろうことは容易に推測できる。また，病院職員の病院経営に関する個々の私見が公開されれば，患者として来院する市民との信頼関係を損なうであろうことも危惧される。
慎重な配慮を求めるゆえんである。
(３)

結論
以上 のとおりであ るから ，実施機関が 平成２ ６年１２月５ 日付け 気病総務第１０８５号により異議申立人に対してした公文書部分公開決定は，適法かつ妥当である。

７

附帯意見
本件諮問に対する審査で問題となった公文書の取扱いについて，それが条例第６条各号のいずれかに該当する非公開公文書（全部又は一部）であるとするならば，当該公文書については，市職員に守秘義務が生じ，何らかの形で公表されていることになれば，地方公務員法（昭和２５年法律第２６１号）及び気仙沼市職員の服務に関する規程（平成１８年気仙沼市訓令第４４号）抵触の問題が生じる。
本件諮問に対する審査で問題となった公文書については，市の機関内部での会議検討資料が，あたかも市の政策姿勢を示す最終文書のような体裁を整えていたこと（「平成２６年１０月気仙沼市」）及び文書の取扱いについての指示（「部外秘」「取扱注意」等）がなかったことなどが原因となって，その文書の意義が誤解されたまま数百人に及ぶ職員に複写開示されている。
市においては，公文書の取扱いについては，気仙沼市公文書管理規程（平成１８年気仙沼市訓令第２２号）等に基づき，従来以上の緊張感をもって対処されたい。
以上

平成２７年４月１７日

気仙沼市情報公開審査会会

長三

條秀夫

委員

小笠原一男

委員

小野寺光

枝

委員

近藤公人

委員

吉田博

文