筑波学院大学紀要第12集

65 〜 79 ページ

2017年

まちづくりの系譜から

次のまちづくり

竹内

を考察する

裕二＊

Consideration About The “Next Community Development”
from The Genealogy of the Community Development.
Yuji TAKEUCHI ＊概要

急速な社会変化は、物理的に行政だけで対応することが困難である。この状況を改善するに
は、行政と市民が相互に連携しながら地域力を創造する仕組みをつくっていくことが求められる。ところが、実際の活動における市民行動に理想と現実が介在しており身近な考えではない。
本稿の目的は、この現実を認識しながら市民にとっての身近なまちづくりとは何を まちづく
り の歴史的系譜から 今後のまちづくり を考察することである。議論の出発点は、佐藤滋が主張する1970年代以降の「まちづくり」を 3 世代に分類したことを基軸に、これまでの「まちづくり」や「地域」に関する先行研究を辿り、提起された概念や活動を整理することで各世代における社会状況を鑑みながら、様々な研究者が提起した概念や活動を確認していく。その上で、今後の市民参加によるまちづくりには、「地域をメンテナンスする」ことを既存活動で補完しなければならないことを導き出した。
キーワード：まちづくり、地域、メンテナンス、地域経営、地域運営、ガバナンス、コミュニティ、協働

1 ．はじめにことではなく人間社会においても、里地里山

注1）や自治活動などで見られる人の関わ

近年、各地域で時間をかけて育んできた伝りの縮小といった変化が生じている。このよ

統的な自然や文化が失われつつある。その多うな時代の変化に後押しされ、これまで私的

くが、開発などの人間活動による生物種の減活動であった保育や介護など、家庭などで対少や生態系の破壊、社会構造の変化に伴って応してきたものが、公共サービスに求めら

人為的に持ち込まれた来外種による生態系のれ、負担軽減という形で人々の直接的関与

攪乱などによって進行していったものであを少なくし、「人とひと」とのつながりを希る。

薄なものにしていった。この現象は、「公共」

このような変化は、生物界だけに限った＊の守備範囲を著しく拡大し、市民の行政依存

非常勤講師、Tsukuba Gakuin University

─ 65 ─

筑波学院大学紀要122017

体質を助長していった。急速な社会変化は、
物理的に行政だけで対応することが困難

注2）

2 ．これまでのまちづくりに関する研究についての発展と変遷である。この状況を改善するには、行政と市民が相互に連携しながら、地域課題の発見と「まちづくり」という言葉は、我国固有のその解決に向け、地域の潜在力を発揮する取文化的背景のもとで生まれた独特の社会運動

り込みを行いつつも、地域力を創造する仕組の延長線上にあり、1970年代に入ってから盛みをつくっていくことが求められる。

んに使用されるようになった 。その契機と5）

政府関係機関は、このような社会状況の変は、我国において高度経済成長の破綻が明る化を鑑み、社会問題化した課題を解決するた

みに出たことである。この出来事から、公共めの方向性を見出す調査研究

政策による環境破壊などが表面化し、大きな

2-4）

を行って

きた。その結果、今後の我国のコミュニティ

社会問題となっていった。

に関する状況を把握した上で、コミュニティ

この現象が元で直接の影響を受けた住民のあり方に着目し、「新しい公共」という概は、国民の財産や生命の危機に関する問題に念を導入することで解決の方向性を導き、新対し、議会が自らの意思を十分に代表していたなコミュニティのあり方の考えを示した。

ないと強く主張した。住民は、議会・政府にこの考えは、今後のまちづくりのあり方を対して既成の秩序や制度の改善を住民運動と示す上で有効であるが、実際の活動におけるいう形で要求していった。このような運動に

市民行動に理想と現実が介在しており身近な

対し、住民らは「官治型行政」から「住民自考えではない。この現実を認識しながら、市治」への転換をスローガンとして掲げ、住民民にとっての身近なまちづくりとは何をま参加という言葉を象徴的に使い始めたのであ

今後のまちづる。その運動は、一部の地域運動に留まら

ちづくり
くり

の歴史的系譜からを考察することが本稿の目的である。

ず、全国的に多様な領域を巻き込み、幅広い市民運動へ成長していった。佐藤滋

6）、7）は、1970年代以降の「まちづくり」について、
表 1：「まちづくりの世代論」と代表的な研究分野で登場する概念
経済・経営学研究で登場する
主な概念

都市・地域社会学研究で登場する
主な概念

1970年 足立忠男：「平 1960年
1970年代
まちづくり 1970年 玉野井芳第 1 世代： 代中期 均的市民」
代〜〜1980年の主体論お 代前期 郎：「地域「理念」
1970年 寄本勝美：「役 1970年 よび組織論 〜
代初頭主義」
代後期 割相乗型行政」代後半

Wellman：
1970年
「コミュニ
代後期
ティ解放
〜
論」

「まちづくりの世代論」

公共政策学研究で登場する主な概念

建築・都市計画学研究で登場する
主な概念

1980年 荒木昭次郎： 1980年
まちづくり
代末〜 「コプロダク
1980年代代〜
奥田道大：
第 2 世代： 1990年 ション理論」
条例の普及
宮本健一：
中期〜
1990年
1980年
1990年 「都市コ「実験と代初頭 に基づく協働 代初頭 と住民参加 代〜 「内発的発 代〜
1990年代
ミュニティ
テーマ」
論
展論」
初期
論」
1990年 中田実：「地域代半ば 共同管理」
Gelanty,
1990年代新川達郎：「ガ 1990年
第 3 世代 : 2000年
参加のまち 2000
海野進：
「地 2000年 G.：「コミュ
後半〜
バナンスの失 代後半「地域運営」代
づくり論
年代
域経営」
代
ニティの復
2000年代敗」への注目 〜活」
8）

出典：長野 （2009）「地域ガバナンスにおける多主体間連携の基礎的条件」、p.104を基に筆者修正加筆作成

─ 66 ─

竹内裕二：まちづくりの系譜から

次のまちづくりを考察する

3 つの世代に分類できると主張している（表産出していくという大きな流れを出現させた1 参照）。

のである 。

9）

本節では、この 3 世代を基軸に、これまで経済学者である玉野井芳郎

10）

は、このよ

の「まちづくり」や「地域」に関する先行研

うな社会状況を「地域主義」という概念に究を辿り、提起された概念や活動を整理する

よって提起（1970年代初頭）したが、その後ことで、各世代における社会状況を鑑みながあまり議論展開がされなかったら、様々な研究者が提起した概念や活動を確

ら、高度経済成長の崩壊によって、日系企業

認していく。その上で、今後のまちづくりにの本格的海外進出の開始と少子高齢化の到来

おいて既存活動を基軸に何かをしていかなけ

により短期間で低成長期を迎えたため、地域ればならないかを明らかにする。

主義をめぐる課題が主な論点とならなかった

11）

。なぜな

からである。また、この時期のコミュニティ（1）第1世代（1970年代から1980年代初頭）：

について、Wellman

12）

は「コミュニティ解「理念」

放論」という概念を提起した。この概念は、

1960年に成立した池田内閣で掲げられた

Wirth

13）

が1938年に一時的な絆（コミュニ

所得倍増政策以降の日本は、本格的な高度

ティ）が衰退すると提起した「コミュニティ

経済成長期を迎えることとなり、社会もそ衰退論」でなく、Whyte

14）

が1943年にかつれに伴って大きく変動した。農村部から都市てのコミュニティが繁茂し続けると提起した

部への人口移動は極めて急速かつ大規模に起「コミュニティ存続論

こり、都市の過密化と農村の過疎を生じさせである。すなわち、都市の人間関係は、表面た。結果として、都市部は人口の流出速度に的にバラバラでコミュニティが喪失している

追いつかないインフラストラクチュアの整備ように見えるが、コミュニケーションに積極によって劣悪な住環境を生み出し、産業優先

的で交通・通信手段が利用できる人にとっての投資がさらに加速すると共に公害問題が発は、都市の人間関係に解放的なリアリティを

注3）」とも異なるもの

生し、深刻な公害被害を生じさせるなどと感じる。しかし、コミュニケーションに消極いった都市問題が発生した。当時、この公害的で交通・通信手段が利用できない人は、喪問題に対して、激しい住民運動が展開された

失感を感じるというのである。このように都のである。その一方で、地縁を中心とした旧市の人間関係には、ネットワークとしての解来型のコミュニティが崩壊していった。

放的な都市のあり方が見えてくることを示し

ここで示す第 1 世代とは、その後の1970年た。

代から1980年代である。1970年代初頭まで盛この時期の特徴ともいえる高度経済成長んであった住民運動により、住民の切迫したは、中央政府の強い影響力を発揮し得た経済訴えや要求が行われ、一定の対策や救済が講開発だったことにより、この時代の政策論にじられた。このことで、立法処置を勝ち取る

おいては国民経済の観点から地域を捉える必までになった。こうした住民運動を背景とし要があった。このことを踏まえ、先進的な自て、制定された地方自治体の行政要項、自主

治体は、1970 年代半ば頃から議会とは別に条例に基づくまちづくりの地域ルールの形成

地域社会の意思を政策に反映させる補完的仕という動きにより、地域からの階層的秩序形

組みとして住民参加制度を導入した

成という画期的なまちづくりの動きが出現しの制度導入によって、行政と市民との関係を

注4）

。こ

た。それは、住民主導のまちづくりが、基礎改善させる狙いもあった。これは、足立忠

自治体行政をも巻き込んだ主体論、組織論を夫

─ 67 ─

15）の「行政と市民との関係を調整するに

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2017

は、特に少なくとも両者の間に明確な対立や域の事情を反映したヨコ割の総合的な行政が紛争が発生したときに、市民の側に立って、必須」として、行政セクターの変革を唱える

知識や情報が不足している市民に対して、そと同時に「彼らは、議論の場を一にすることの不足を補う社会的役割を持った市民そのもによって自分たちの考え方の間口を広げ、自のが要求されることになる」という主張（1970

分たちの集団利害や市民間の利害を創造的に

年代中期）からも推察できる。つまり、行政・調整していくことが出来る大きな可能性を

市民間の知識・情報のギャップを調整するた持っている」

めには、「素人である紛争の当事者の市民と動やリーダーの役割に期待した。この寄本に17）として、各種市民団体の活多種多様ないわゆる専門家」が一定の規準・よる「役割相乗型行政（社会システム）」に観点を共有して協力し、それぞれに知識・技関する一連の研究は、NPO（組織及びリー術・経験を動員しなければならないと論じてダー）による各セクターのリソースと、そのいる役割を結集する社会システムに期待される機15）。

このような視点は、現在の「協働社会」と能を明確にした。

もいうべきセクターを越えた協力の「組み方」

このように第 1 世代「理念」と位置付けらの考え方を先行的に示すものであり、アドボ

れた1970年代から1980年当頭の日本は、国をケーター（権利の擁護者）としての中間支援

司る行政に対して抵抗をしてきた1960年代の組織・NPO に期待される役割として述べて経験を土台として、市民が理念を持って運動いる。この概念こそが「平均的市民」でした時代だった。この時の運動があったからある。これは、行政活動の公準として「①公こそ、今の日本における市民活動が芽吹いた的情報の理解力における平均的市民」「②公といえる重要な時期だといえる。

15）

的情報に対する到達度における平均的市民」「③生活における平均的市民」の 3 項目から

（2）第2世 代（1980年 代 中 期 か ら1990年 代初期）：「実験とテーマ」

なる「平均的市民」を提起しており、それぞれ最大の「例外的市民」から最小の「例外的1980年代は、大都市の都心空洞化が進んだ
注5）

市民」までの存在を示した。特に③の平均化時期であり、インナーシティ問題

は、所得への累進課税や資産課税等による政刻化が顕著となった。同時に、人々の人間関の深府責任で実現するものとした。①の理解力と係も変わってきた。この年代以前であれば、②の到達度における「平均的市民」への調整

現在居住している者だけで人間関係を構築す

責務と役割も行政が担うべきだとした。

るのが普通だったが、この頃から既に現地居

寄本勝美

16）

は、1970年代後半に足立の概住地を離れながらも前居住地で築いた人間関念を発展させる形で、「役割相乗型行政」を係を持ち続ける人も出始め、地域での社会諸提起した。これは後に「役割相乗型社会シス

活動に大きな役割を果たした（「ネットワー

テム」として一般化された。この「役割相乗ク型居住者」という概念を奥田道大型社会システム」とは、「当該の公共問題へ

起）。

19）

が提

の対応において関係各者の役割を適切に組み

さらに、都心では町内会などの地域組織に合わせることにより、それに投入する関係各

代わり、「拡がりと重層性ある地域を磁場と者の労力や資源の量は以前と同じかそれよりする人と人との結びつき、社会諸活動、ある

少なくても、そこから得られる成果は大きく

いはさまざまな出来事や『もの』」の「結節することが出来る仕組み」である

点」としての施設・装置が重要な役割を果た

16）

。つま

り、「分権と参加のもとで個別問題ごとに地していることを見出した

─ 68 ─

19）。この現象から竹内裕二：まちづくりの系譜から

次のまちづくりを考察する

地域に根を下ろす組織形成と、自由な個人の

このような市民参加のまちづくりに対する小集団機能との二層性に見られることから、市民の意識の高まりも手伝って、実験的に多

ゆるやかな絆や柔らかな組織性が挙げられ様なテーマでまちづくりを展開していったのたが、この当時の特徴である

18）。「まちづくり」の歴史的経過に伴って、
20）

22）

。つまり、身のよ

近な課題から独特のテーマや関心事まで、まうに法令では対応できない地域の課題や要請

ちづくりの様々な固有テーマ（例えば、歴史が多くなった。自治体は、それらに対して独的建築の保存活用や防災まちづくりなど）の自に応えてきた。それこそが、法規範とな解決に対し、一点突破で対応しようとする

る「まちづくり条例

テーマ型のまちづくりが求められたのであ

奥田が主張する都市コミュニティ論

注6）」である。この条例の普及は、全国へ広がりを見せるようになっ
た

22）

る

。そのため、個別のまちづくりに関し

注7）て、様々な方法が開発され、具体的な技術がこの条例が制定される先駆けとなったの蓄積されていき、今日のまちづくりに活かさ。

が、宅地開発に対応（1960年〜）したもの

れていった。

であり、その後生活環境・環境管理へ広がこのようにして、まちづくりへの住民参加

り（1975年〜）を見せ、1980年前半より、歴が進んでいく一方での行政は、前述の第 1 世

史的環境を中心にまちを面的に保全していく代で導入した「役割相乗型社会システム」なという動きへ急速に発展した。このことによ

どの趣旨が、導入当初に行政内部で十分継承

り、先進的な自治体が自主条例の制定を幅広されなかった。このことにより、早くも参加く進めた。この動きに同調して、国のモデル制度の形骸化や参加のマンネリが指摘される事業も景観を配慮した事業推奨するメニュー

ようになった。このような状況を鑑みた市民を増していったのである。この動きを加グループや消費者団体は、1980年代中期以降速させた背景には、1980年に公布された都市から地方政治に対して地方議会の議員や首長

計画法改正に伴う、地区計画制度の創設があを擁立する等、市民の積極的な参加が見られる。この改正により、地区計画の原案作成のるようになったのである。

21）

手続きを市町村が定める条例に委任（都市計
画法16条 2 項）することで、まちづくりに住

このような社会状況に対して、1990年に荒
木昭次郎

23）

は「コプロダクション理論」に

注8）

民の参加を促した。ところが、この法令が委基づく協働任する手続き（都市計画法施行令10条の 2 ）プロダクション（co-production）

のみでは、住民の発意を受け止めるための組

1980年代のアメリカを中心に用いられた用語

織の位置づけ（まちづくり協議会の登録、認であり、行政サービスの消費者である市民

定など）、助成措置、住民などを構成員とすを、そのサービスの「共同生産」者として捉の概念を提起した。この「コ
注9）

」とは、

る協議会が作成した計画（まちづくり計画）

え直そうという考え方である。この主体は、に対する保障を満たすことができないため、「行政（自治体職員）」と「住民」の「二者間」

住民発意による原案作成は不十分だった。そとし、「地域住民と自治体職員とが、心を合

こで各自治体が独自に、委任事項以外の内容

わせ、力を合わせて、助け合って、地域住民（住民の発意を地区計画案に導くための仕組の福祉向上に有用であると自治体政府が住民

み）を付加した条例を制定していった。このの意思に基づいて判断した公共的性質をもつような経緯を経ることにより、まちづくりへ

財やサービスを生産し、供給してゆく活動体の市民参加は、一般的なものとなり、今では系である」と協働の三原則

当たり前となった。

定義を行っている。このことからも、新自由─ 69 ─

注10）

を順守した

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主義時代の財政・福祉サービス削減政策を一

事後的に評価する場合には有効かもしれない

つの契機とするものであるが、「共同生産」

が、内発的発展論の発展を創出する政策論と過程における市民の能動的な参加の可能性やして理解すれば、戦略的動態的政策論として行政側の組織変革も期待されるものであっ発展させる余地がある」と言い、内発的発展

24）。さらに荒木24）

は、この「心を合わせ、論研究においては「農村や過疎地域の実践例

力を合わせ、助け合う協働の場」という概から抽出された旧来の原則を繰り返すことな念を実現するものが「媒介構造

た

注12）

」だと

く、現実の地域からの多様な内発的地域振興

し、この「媒介構造」を担うのは「地域の総の取組みに対し、いかにアプローチし、どの合的機能集団としての町内会や自治会と、特ように評価し、いかにして内発的発展の方向

定機能集団としての文化、体育、福祉、ボラへと誘導しうるかといった、イデオロギーにンティアなどの集団とが併立、対等の立場でとどまらない、プラグマティックな問題意識

結合し連携して活動することが期待され、そや実証研究が重要」だというのである

30）。

のとき媒介構造としての役割を組織の連立は

このような内発的発展論が示す地域内の果たしていくことになる」といった組織とし主体が連携した活動に関連した概念として、た

1993年に中田実

26）。この研究から「媒介構造としての組

織の連立」をいかに作り出せるかがセクター31）、32）が公共政策の立場か

ら「地域共同管理」という概念を提起していを越えた協働関係の要となることを示した。

る。中田は、「地域社会とは、人びとの生産

1980年頃に民俗学の立場から鶴見和子、経と生活にかかわる、さまざまな範域（領域）

済学の立場から宮本憲一などが、第 1 世代でと程度における地域共同管理組織である」と述べた「地域主義」の流れを汲み「内発的発し、「地域社会は多様な範域のものの重層に」という概念を提起し、広く周知

よってなりたつが、それぞれの層において相させた。宮本は、自らの内発的発展は外来型

対的にまとまった共同（自治）の単位をなし

開発に対置するものであるが、外来の資本やて地域を管理し、そのことによって構成員の技術を全く拒否するものではなく「地域の企

生活の再生産を保障するとともに自己の組織

業・労組・協同組合などの組織・個人・自治化をはかっている」と定式化した

体を主体とし、その自主的な決定と努力の上後の研究で「地域共同管理

展論

注13）

注14）

32）

。その

」を「『上かであれば、先進地域の資本や技術を補完的
28）

らの地域統合』と『下からの住民自治・参に導入することを拒否するものではない」加』」の「相反する 2 側面をもつ現象を、事と述べている。これは、団体の組織力を利用

象としては 1 つのものとして統一的に把握す･ 活用し、あくまでも「維持可能な開発」でる概念」と整理し、そこでの「管理」は「社あることを重視し、さらに産業開発 ･ 産業振会的な共同事務の処理（management）とい

興は、地域の発展にとって不可欠である。

う意味も持っている」

この従来の内発的発展論を内在的に批判す

33）

る研究の立場をとる地域経済学者の中村剛治
郎

29）と協働の概念を発展・整理させた。
これまでの社会状況と一変し、1990 年代

は、「目的の総合性」、「特定業種に限を迎えて間もない日本でバブル経済が崩壊し定せず複雑な産業構造、地域内産業連関」、た。これを契機に、それまで顕在化し始めて「住民の参加と自治」といった宮本の示した

いた国家財政破綻をめぐり、公共事業の公益原則を全て正しいものと認めた上で、理念的性そのものに対する批判の目が国民から政府で静態的であるといっている。つまり、「こへ向けられるようになったのである。国民れらを基準に、現実の地域開発を結果として

は「大型公共事業は、国民生活を潤わせるも─ 70 ─

竹内裕二：まちづくりの系譜から

次のまちづくりを考察するのというよりも、政治家の利益誘導のためのとによって統括してきた「ガバメント」に代道具として用いられたのではないか」というわる「ガバナンス

疑念を抱き始め、霞ヶ関の官僚批判と共に中うになった。

注17）」に注目が集まるよ

央・地方の公務員批判へ発展していった。さこの「ガバナンス」が注目される背景には、そのものを問う

グローバル化した世界の経済と情報によっらには、国家のあり方

注15）

議論へと展開した。

て、政府機能が制限されたことで「ガバメンこのように第 2 世代「実験とテーマ」と位ト」の非力さ注18）を露呈したからである。

置付けられた1980年代中期から1990年代初期

この点を改善させるために導入した「ガバナの日本は、前世代の経験を基に実験的に行政ンス」という概念

側から市民側へ歩み寄り、試行錯誤しながら的かつ私的な公私関係の相互作用や調整、とベストな付き合い方をまちづくりのテーマごりわけ政策ネットワークの役割」とに模索していった時期だといえる。

した「社会中心的」なものとして提示

注19）

は、
「多様な形態の公
39）

に着目

注20）

したものである。また、経済のグローバル化（3）第3世代（1990年代後半以降）：「地域運営」がもたらした環境変化に対する国家の役割変化を理論的に提示しようと試みたものでもあ

バブル経済崩壊を契機に、国及び地方ともる。この問題提起の前提には、「個」としてに財政状況が悪化してきたため、従来型の公自立した市民が、相互に自発的協力関係を結共事業が不可能となった。また、財政状況のび、積極的に社会参加することを通して社会悪化により、公共サービスの水準の維持が困生活のあり方を決定する民主主義の実現が難となった政府の側からの要請により、地域想定されている。この想定を踏まえた上での運営の主軸に地域自立型の施策、住民主導に

連帯

注21）

に基づく信頼によって成立する連

よるまちづくりを支援する施策などへの移行

帯民主主義（associative democracy）の実現を進めていったのである。このような社会状への提起といえる

況に対して、国民の意識を容認させたのはて多様なアソシエーションの可能性に期待し1995年 1 月に発生した阪神淡路大震災であた。

40）、41）。その担い手としる。この出来事を契機に、我国において多く

このような社会状況に後押しされる形での市民団体が生まれ、ボランティア活動が活1998年12月に NPO 法が成立した。以降、セ発化した。これらの団体や市民は、政府がクターを越えた協力関係と地域マネジメント担ってきた公共サービスの代替を行ったり、が、社会的に大きく注目を集めるようになっ補完したり、従来政府の専任であると見なさた。この動きを受けて各自治体では、市民参。

加条例・協働条例、自治基本条例等の環境れてきた領域に進出することになった

注16）

G. Delanty が提起している「コミュニティ
38）

の復活

」の概念は、日本が直面している

整備が進んだのである。ところが、このような動きにも関わらず「ガバナンス」が失
注22）

42）

この時期のコミュニティを示しているように敗も思える。古典的な社会学者たちは、コミュ

この指摘により1990年代半ば以降蓄積されたニティの消滅を確信したが、ここに来て事態理論研究も手伝って、セクターを越えた連携は著しくかけ離れた状況であったといえる。

の「成功の側面」から「負の側面」について

このような社会状況を鑑み、国家機能の衰退

も議論や知見が深まってきた。

を乗り越えるキーワードとして、これまで行政と議会が政府を管理し、職務を遂行するこしていると B.Jessop

新川達郎43）、44）が指摘した。

は、この問題に対する解

決の方向性として「セクターを越えた連携関─ 71 ─

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係へも『監視、調査、仲介と調整、ガイドラ

われていない。それから20年が経過した今、

イン設定、失敗時の救済（権利救済）の主

日本でのまちづくりや地域に関わる社会環境導』機能が必要であり、その担い手としては、2000年以降と2000年以前では状況が大き中間支援 NPO 組織のインターミディアリー

く異なっている。特に2000年以降の経済は、（仲介）機能、住民代表機関としての議会の日本経済だけに留まらず世界経済全体に影審議・決定・監視機能、住民自身の参加・評響を及ぼす出来事が多かった。具体的には、

価・統制を挙げ、それぞれが機能を果たすべ

1999年から2006年までに行われた平成の大合

きだ」とセクターを越えた連携関係構築に対

併

注24）

、税源の移譲、地方交付税、補助金

し、リスクを自覚する必要性と失敗を回避すの削減問題、地域における産業空洞化問題、る手段を示した。このような流れを受けた中2008年 9 月のリーマン・ショック、2011年 3で、住民参加による合意形成に関する法制度

月の東日本大震災という大きな変化・出来事が整備された。例えば、1992 年に建設省（当に直面した。

時）が都市計画法を改正し、市民の意見を採これらの出来事によって、2007年から2011

り入れる機会を積極的に設けられるよう法律

年の間の実質経済成長率は平均年率マイナ

で市町村の都市計画マスタープランを義務付

ス0.8％となり、それに伴う税収の減少や財けたのである。このことにより、アンケート

政 支 出 の 増 加 は、 政 府 債 務 残 高 の GDP 比調査や住民説明会の他にシンポジウムやワー

率200％を超えた。これはギリシアを上回り

クショップなどの新しい参加の仕組みを取りOECD 諸国中で最悪の水準だった

入れる自治体が増えた。また道路整備などでした状況の下、地方財政の危機などから自治

は、政策形成段階で人々の意見を吸い上げる

体に依存した運営には様々な意味で限界が見ためにパブリック・インボルブメントというえ始め、地域格差の解消や、地方経済の再生。これなどが求められ、国民の身近な問題として意らは、行政が人々からの意見などを承る場を識されるようになった。このことに対する国手法を取り入れるようになった

注23）

45）

。こう

の動きとして、「地方のことは地方で」とい提供するものである。
このように第 3 世代「地域運営」と位置付

う意識が強まり、地方分権が一層現実味を帯けられた1990年代後半から2000年代の日本びてきた。さらには、高齢化に伴う社会保障

は、日本の社会構造転換とも重なったことか

支出の増加ともあいまって、若年世代・将来らも、行政や市民という隔たりをなくした上世代の負担が一段と高まることとなり、世代

で、地域の運営をみんなで行うための仕組み

間格差が深刻な問題になっている。

づくりに着手し始め、各セクター間におけるこのような社会的要請もあり、2000年頃か付き合い方などといったベストな方法を模索

ら地方や地域での内発的な発展を図っていく

している時期だといえる。

ことへの課題が顕著になってきた。これを受け、当時関心を集めたのが「地域運営」であ

3 ．これからの“まちづくり”に求められることとはり、その地域運営のあり方

46）

や地域発展をいかに果たしていくのかといった議論が行われた。この議論は、「運営」ではなく「経営」（1）2000年以降の第3世代「地域運営」の現状でなければならないという方向に話が進んでまちづくりに関する1970年以降の歴史的変いった。その理由として、それまでの活動実遷については、前節で述べたものの第 3 世代

績ではなく、活動によってどれだけの効果・「地域運営」は、2000年頃までの説明しか行

成果が上げられたのかを重視した業績評価を

─ 72 ─

竹内裕二：まちづくりの系譜から

次のまちづくりを考察する行う必要性が求められるようになったのであ

外見上はしっかりしていても、内実は脆弱なる。つまり、漠然とした地域運営をする組織体系である。企業セクター（産）も、行のではなく、地方や地域と言っても、経営ビ

政セクター（官）も、その組織構成員は地域

47）

ジョンや目標を持って、地域経営という発想内から選抜された市民によって構成されていを基に地域マネジメント及び地域マーケティ

る。その基本は、仕事を基盤としての集合体

ングを進めていくことが必要であるという考である。だからこそ、産や官に属する市民

え方が用いられるようになってきた。この傾は、地域での活動も仕事として割り切って動向は、主として地方自治体などの行政運営にくことができ、その仕事そのものに組織としおいて、組織の維持「存続」でなく「発展」ての指揮命令がはっきりし、命令が発令されを目指すことを主目的に経営機能の導入を進てからの行動も上司から直接命令が受任者へめている。経営では、経営目標・ビジョンを伝わり、本人の意思に関わらず、任務終了ま共有し、組織内構成員が協働して、目標の実で職務を遂行しなければならない。

現に向けた活動を行い、成果が十分に得られ一方の民は、自治会や町内会、まちづくり

るよう経営資源の統合・調整等の活動をして協議会などといった組織も、市民によって構いる

成されている。この点は、他のセクターと変47）。

わらないが、その活動の基礎となる部分が仕（2）地 域経営の成員が実行可能な行動・活動とは事ではなく、任意の参加による集合体である。さらには、他のセクターと異なり、民内現実社会に目を向けたとき、全国的に崩壊の組織構成は、地域内の人間関係によってのの危機にある自治会組織が多く、経営困難で

パワーバランスで保たれている。つまり、地活動存続が難しい NPO 組織が多い。この点

域内の住民全員が会員であり、その会員の中48）している。こから選抜された者が地域の代表として任務にのような地域内組織が脆弱な状態で、地域経当たり、その業務そのものの基本が無報酬でに関しては、内閣府も指摘営を行うための主体的組織を教科書通りに構あるため、地域内のパワーバランスが大きく築したならば、有名無実の組織が生まれても左右してしまう要因でもある。市民の中に不思議ではない。だからこそ、この問題を解

は、地域内の職務をきちんと責任を持って最決する方策として、産官民の協働による活動後まで行う人、中途半端に投げ出す人、口だが地域経営では重要である。しかし、この問けの人など様々な人間模様を地域内で見るこ

題の全てに住民が関与している。このことかとができる。そのような地域で責任を持ってらも地域社会を担っている各セクター組織の最後まで職務をこなす人は、一般的に希少で中で市民セクターが最も脆弱であることを露ある。このような組織構造上の特質が、まち呈していることになる。筆者は、この点に注づくりという地域全体で取り組む大きな活動

目し、市民セクター（民）に軸足を置いた活体の中で、住民を核とした様々な組織の動き

動が、今後の地域経営に求められると考えが綻びとして目立つようになったように感じる。この部分を補強することで、海野進が主る。

張している大局的な視点に立った地域経営を一般的に会社には、営業種目というものがより実践的なものとし、いかなる環境の地域あり、会社ごとの専門性や強みを活かした経であっても、本質・実質的に実行可能な地域営を行っている。また社内には、総務部、営経営に導くことができる。しかし、民は、組業部などといった組織が形成されており、職織構造的に他のセクターと大きく異なるため

務内容も部署に応じて異なっている。それゆ─ 73 ─

筑波学院大学紀要122017

え社員は、自分の仕事や職務範囲というもの

からのまちづくりにおいて重要になると述べを認識しており、その範囲を逸脱しないようた。その事例が、2013年 4 月13日に阪神淡路に仕事をしている。このことを地域に置き換

大震災と同じ震源地で再び地震が発生した時

えて考えるならば、地域ごとに特性があるこの市民の動き方である。同日のマスコミ報道とは当然である。地域で経営を行うからにを見聞きすると、住民自身が1995年の出来事

は、その特性を最大限に活かした活動を行を教訓にして、いつ起こるかわからない災害

い、地域内組織において誰もがわかる役割分に備え、常日頃から計画的に市民防災の観点

担と、そこに関わる人材の職務範囲を明確にからの練習を積み重ねてきたという。結果、していくことが望ましい。しかし、このようその時の教訓が生かされ被害も少なかった。

な企業経営の手法を用いた活動経験が浅いた

全国では、類似した取り組みが多く行われ、め、行き当たりばったりの状況なのではない

常日頃からのつながりが、有事に役立つことかと思う。つまり、地域内組織は、協働活動から子どもを巻き込んだ活動へ進化しているという聞きなれない言葉に翻弄され、周囲のが、まだ一部の動きにしか過ぎない現実もあ人々は訳も分からないまま活動をし、目前のる。このような当たり前のような活動も、現課題を消化することで精いっぱいというのが実社会での実行は難しい。そのような中でア

実情ではないかと思う。これでは、地域活動

メリカは、「ガバメント2.0」というスマートを楽しんで行うどころか、地域の伝統や仕来

フォン・アプリを活用した市民参加型のまりというものを無意識のうちに守ろうとするちづくりに関する社会実験を実施されてい使命感が、義務感へと変貌してしまっても当る然であり、当たり前の結果ではないかと思動に市民が参加すれば、より良い行政が実現う。このような状況が続く限り、地域内の活できる前提で、市民の力を借りた「救急救命動という名の仕事の許容量を超え、地域崩壊のネットワーク」、「パブリックコメント」、「治を招きかねない。

安自治（犯罪に対する通報など）」などや「公49）。この実験とは、行政政策や地域の活

地域経営は、地域と言う固定された場と人共施設のメンテナンス」を市民に担ってもらが中心となるため、紙の上の計画のように変う取り組みである。日本では、千葉市などで更や修正などできない。地域経営で組織としも社会実験がスタートしている49）。

ての体はあっても、内実的な組織運営が弱

スマートフォンの登場は、情報機器によっかった民の補強を行う必要は不可欠である。

てインターネットをより身近なものにしてく

それゆえ、他のセクターとの協働活動のありれた。しかし、どのように優れた機械が登場

方を改めて考え直し、実体験を基に実効性あしようとも、住民の行動は、機械みたいにプるものに導くことが重要であるといえる。そログラミングした通りに動かない。最先端ののような意味で自分の関わる地域を自分たち

ディジタル技術と生身の人間が有するアナロの生活の中で実行可能なささやかな活動（見グ的行動のバランスが、今後の市民活動を左守り、補修や修繕など）によってメンテナン

右すると考える。だからこそ、人間を対象にスする行動は、今後展開していく地域経営のした取り組みを行うのであれば、2013年 4 月

中で基本的な考え方に位置するのではないか

13日の地震時の市民による行動のように平時と考える。

からの練習の積み重ねが人々の生活や公共における安全・安心を確保する上で、最も確か（3）結論な手法となる。現実問題として、行動を伴う地域をメンテナンスしていく動きが、これ

住民ネットワークの構築は必要不可欠である

─ 74 ─

竹内裕二：まちづくりの系譜から

次のまちづくりを考察するが、現実社会では非常に困難である。多くのさせている広い意味での市民とどのように向地域が理想と現実の狭間で、どうしてよいの

き合っていくべきかという議論をもっとまち

かわからないでいるのが実情だと考える。地づくりに関する研究の表舞台に引き出してい域をメンテナンスする行為は、人間のアナロ

く研究を行っていきたい。

グ的行動を理解することを中心に、市民自身
が自分たちのまちを自分たちが日常生活を通じての地域活動をしながら、地域を発展させ【注

注 1 ）原生的な自然と都市との中間に位置し、集落とそれを取り巻く二次林、それらと混在すていくために、何をどのようにしていけばよ

るうち、ため池、草原などで構成される地域

いのかについて考えていきたい。

である。農林業などに伴うさまざまな人間のこれまでのまちづくりに関する研究では、働きかけを通じて環境が形成・維持されてき「メンテンス」という言葉は使用されていなた。里地里山は、特有の生物の生息・生育環

かったが、類似した表現もしくは、このこと境として、また、食料や木材など自然資源のの重要性を示唆する研究は無数にあった。こ供給、良好な景観、文化の伝承の観点からもれらは、一層市民の参加を促したいという期待を込め、まちづくりに携わる研究者一人一人が地域社会に対して何らかの関心や思いを1）

重要な地域である 。
注 2 ）近年の日本における地方財政は、巨額の債
務残高を有する中、人口減少や少子高齢化、抱いているからこそ、自然なことと言えるか

企業活動低迷による税収の落ち込みなど極めもしれない。ただし、これが学問上の論考とて厳しい状況にあり、住民の負担能力を制約いう形式をとることはなかった。少なくとも、市民の行動を規制するような条例と言った法律上のことは、研究する上において学問することが予測される。
注 3 ）都市の人間関係は、表面的にバラバラにコミュニティが喪失しているように見えるが、的に取り扱うことは可能であった。またアソ
シエイトによる行動

注25）

決してバラバラではなく、組織化されている。

は、多くの研究が単に、その組織化のされ方が、全体社会と異なされているが極一般的かつオープン的な視なっているため、齟齬が生じ、問題が生じて点に立った市民の行動の領域までをまちづくり研究の中の一領域として取り扱う研究は少ない。今後は、この領域までを研究範囲とした研究が求められるようになるだろう。
この視点は、当然なことであり、自然なこいるというものである。
注 4 ）この行為は、政府という統治構造自体を大幅に変更させることなく行うことができた。
注 5 ）都市が、拡大する過程で都市の中心地、特に都心の外周をなす地域の住宅環境が悪化し、とであるが、これまで意識的に認識されるこ

夜間人口が減少して、都市空間としての機能とがほとんどなかった。これは、広い意味でが低下する現象。都市の衰退として考えられの市民を研究対象として取り扱かいたいと考
えても、あまりに漠然とし過ぎて、どこから手を付ければよいのかがわからなかったと考ている。

を達成するために、自治体独自の計画や基準を定め、これに基づき開発や建築を総合的にえ方の一つとして、『地域をメンテナンスすて「まちづくり」の学問レベルを押し上げた18）

注 6 ）自治体が独自の総合的なまちづくりの目的

える方が自然である。この現状を打開する考る』という考え方を提案し、この提案によっ

釈】

21）

コントロールする仕組みを定めた条例。

注 7 ）「まちづくり条例」の適応範囲も、広がりをい。筆者は、この提案を契機に今後、地域社会や地域活動、さらにはそれらを構成・機能

─ 75 ─

見せ、その意味や範囲も多様であることから、未だ明確な定義がない。

筑波学院大学紀要12

注 8 ）荒木23）

2017

は、「協働とは、ある種の目標達成

置し、公共的領域の問題について行政から市のために関係者の主体的な役割が体系化され民へ、市民から行政へと両面交通的橋渡しのている状態を意味し、その状態を組織という役割を演じる」ものである

概念で示すもの。」と指摘した。

社会には、様々な住民活動組織が現に存在し注 9 ）この言葉は、1977 年にアメリカ・インディ

26）。また、「地域ているが、それらは現状のままでは行政と市

アナ大学のヴィンセント・オムトロムが「地民の協働を促す媒介構造になりえない」と述域住民と自治体職員とが協働して自治体政府

べ、「そこで求められるのは、地域に介在しての役割を果たしていくこと」という意味を表

いるそうした様々の活動組織が互いにどのよ現するためにつくった造語である

25）

うにかかわりあい連携し合って協働の利益を。

追求していくかということ。そして、そのた

注10）① 目的共有の原則：共通する地域社会の課題の解決に向けての協働作業の目的が何でめにどのような仕組みとルールをつくっていあるかを市民・市民団体と行政がともに十分

くかという点」であるとしたに理解し、共有する。ただし、主要な目的は

26）。

注13）内発的発展を「地域の企業・組合などの共有する必要があるが、共有できない部分が団体や個人が自発的な学習により計画をたあっても、互いに相反しない内容であれば協て、自主的な技術開発をもとにして、地域の注11）働は成立する。

環境を保全しつつ資源を合理的に利用し、そ② 相互理解の原則：相互の存在意義や特性をの文化に根ざした経済発展をしながら、地方認識し尊重した上で、NPO を核とした市民セ

自治体の手で住民福祉を向上させていくよ

クターと行政セクターが各長所・短所や立場

う な 地 域 開 発 を「 内 発 的 発 展（endogenousを理解し、互いの存在を尊重することによりdevelopment）」とよんでおきたい。」と定義

協働が円滑に行われる。また、行政は市民・

した

27）

。

市民団体の自主的な活動を尊重し、それらに

注14）この「地域共同管理」での担い手について

不当な干渉をしたり、自由を侵害したりしなは、町内会・自治会等の住民自治組織だけでい。この原則を確立するためには、行政は説はなく、「 1 ）地域を代表する組織（単位自治

明責任が求められるとともに、市民の感覚・組織）として地域共同管理を行っているもの、思考を十分に学ぶ必要がある。一方、市民は2 ）一部の住民グループあるいは事業体とし行政に要求するだけではなく、行政の話を聞て共同管理を行い、またはこれに参加していき理解する努力が求められる。

るもの、3 ）住民個人であるが、ボランタリー③ 対等の原則：対等の立場で協働を進めるたに共同管理に参加しているもの、4 ）行政がめには、双方が対等の関係であることが重要

直接行うか、住民の行政協力員に委嘱して間である。タテではなくヨコの関係にあること

接的に地域管理を行うもの、5 ）これらの複をお互いに常に認識し、各々の自由な意思に合的協力（組織）によるもの」

基づき協働する。また、市民・市民団体、行指摘した。中田の研究は、アクターの重層性

33）

と重層性を

政ともに協働の相手に対して必要以上に依存と同時に秩序性が追求すべき課題であること

しない。

を示した。

注11）この原則を満たすか否かは目的の内容によ

注15）人々の暮らしを支える社会福祉・医療・教る。例えば、「安全な地域づくり」といったよ

育領域への大幅な財政削減、その一方で軍事

うに共有できる目的は多く、比較的確保しや費の肥大化、公共事業の拡大など政策運営。
注16）利益追求のみを求めない企業も同様なこと

すい原則である。
注12）「媒介構造」とは、「行政と市民の中間に位

─ 76 ─

が言えるが、議論を市民団体に絞るために省竹内裕二：まちづくりの系譜から

次のまちづくり

略した。

を考察する

習や創造的な緊張感を阻害するおそれがある。

注17）「ガバナンス」の語源は、ラテン語で「舵取り（steering）」を意味する③説明責任に時間と費用をかけてオープンな34）。この言葉の意

決定をしていかなければ新たな主体の参加や味からも、社会における「舵取り」を誰が担い、信頼を獲得することは難しいが、迅速な決定・

どのようなシステムを用いるのかによって多実行を抑制してしまう可能性も生じてしま様な見解が示されることになる。提示のされ方により「ガバナンス」という概念も多岐になる。
注18）中邨

35）う。」を提起した。
注23）従来の市民参加と比べて、計画段階から参加を図り、参加の対象も市民だけでなく、によれば「代表民主制は、環境問

様々な関連団体も含まれている。

題や人口の爆発的増加、あるいは貧困や失業、

注24）1995年（平成 7 年）の地方分権一括法によそれに移民の急増や国家間の敵対意識の増幅

る合併特例法改正により、1999年（平成11年）など、今日の社会が直面している数々の難題

から2006年（平成18年）までの間に3,234からになす術を知らない。民主制はそれらの困難

1,821の市町村数に減少した。この大規模な変に対して，解決策を見いだせない状況にある。

革を「平成の大合併」と呼ぶ。

政府や自治体が非力であるということは，国注25）アソシエイトとは、「仲間」という英語であ

民一般の目に一段と鮮明になった」と指摘する。この言葉が示す意味からアソシエイト的る。

市民とは、学校や宗教、会社など、ある意図

注19）Stoker

36）

や Woods

37）

は、 ガ バ ナ ン ス のをもって集まった任意の集団を構成している概念を①組織による高レベルの管理やマネジ

市民のことを指す。そのため、それ以外の一

メントという意味でのガバナンス、②自律

般的な市民は、自らの裁量による決定権を有性、効率性、合理性等の市場原理に求められしているため統率が効かないが、アソシエイ

る指標を行政に導入した国家の制度能力の強ト的市民の行動は、市民の所属する集団内で化が、国家のガバナンス能力を高めるというある程度の統率が効く。

意味での新しい行政管理としてのガバナンス、③様々な制度や社会の諸組織を経済的あるい【参考文献】

は社会的調整のひとつのあり方として設定し、1 ）環境省 HP, 環境省＞自然環境・生物多様性＞

それを政府の役割や意味の変化によって用い里 地 里 山 の 保 全・ 活 用、https://www.env.

られるガバンナンス、という 3 つに整理してgo.jp/nature/satoyama/top.html

いる

38）

2 ）国土審議会政策部会国土政策検討委員会（2011。

注20）この議論の中には、国家中心的にどのような戦略をもてば、国家は経済や社会を「舵取り」できるのかといった旧態依然の議論に止会

最終報告書（平成23年 2 月14日）」

3 ）都市型コミュニティのあり方と新たなまちづ
くり政策研究会（2011年）、「都市型コミュニ

まるものもあった。
注21）市民社会の公共化や市民的共同体における市民性の獲得を目指したものである

年）、「国土審議会政策部会国土政策検討委員

40、41）

ティのあり方と新たなまちづくり政策研究会
報告書（平成23年 3 月）」。

注22）ガバナンスの失敗として、「①セクターを越4 ）財団法人

地方自治研究機構（2010年）、「地えた協働事業は、社会的成果を生み出すが、域コミュニィの再生・再編・活性化方策に関

成果の配分をめぐって競合関係が生じる可能する調査研究性がある。②逆に協調とコンセンサスを過剰に重視すると、変化への対応を可能にする学─ 77 ─5 ）佐藤Ⅱ（平成22年 3 月）」

滋（1999）、「まちづくりの科学」、鹿島出版会、pp.12-13

筑波学院大学紀要12

6 ）佐藤

2017

滋（2004）、「「まちづくり」の生成と歴史」

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まち17）寄本勝美（2004）、「役割相乗型の社会システ
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滋（2005）、「地域協働の時代とまちづ

くり」、（佐藤シップ─」日本大学法学会「政経研究」第41

滋・早田宰編著「地域協働の巻第 1 号、同学会、pp.273-294

科学─まちの連携を科学する─」、成文堂）、

18）百科事典マイペディアの解説「インナー・シ

pp.1-128 ）長野

テ ィ 問 題 」、http://kotobank.jp/dictionary/基（2009）、「地域ガバナンスにおける多主体間連携形成の基礎的条件 - 新宿区「社mypedia/

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査からの考察 -」、跡見学園女子大学マネジメて -21世紀システムとしての都市社会学」、有ント学部紀要信堂、pp.122-152

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21）似田貝香門・大野秀敏・小泉秀樹・林

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森反章夫（2008）、「まちづくりの百科事典」、

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丸善株式会社、p.587

11）例えば、清水嘉治（1994）、「新地域主義論 -22）日 本 建 築 学 会 編（2004）、「 ま ち づ く り 教 科

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23）荒木昭次郎（1990）、「参加と協働─新しい市
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ングス

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紀要、p.313）Wirth, Louis, (1938), ”Urbanism as a Way ofLife”, American Journal of Sociology 44: pp.1-

26）荒 木 昭 次 郎（1990）、「 参 加 と 協 働 ─ 新 し い

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pp.239-250
27）宮本憲一（1989）、「環境経済学」、岩波書店、

日本評論社、pp.89-115）
14）Whyte, William Foote, ([1943]1993), “Street

p.294

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16）寄本勝美（1978）、「役割相乗型の行政を求めて─新時代における行政と市民の課題」日本

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竹内裕二：まちづくりの系譜から

次のまちづくり閣、p.21
31）中田

を考察する

造」NTT 出版）

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中田実・板倉達文・黒田由彦編著「地域共43）新川達郎（2004）、「パートナーシップの失敗

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34）藤松素子（2006）、「地域福祉におけるガバナ

会編「ガバナンス論と行政学」、ぎょうせい、ンス議論の検討 -「新しい公共性 - からあらた
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44）新川達郎（2005）、「ポスト分権・合併時代の

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35）中邨

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川達郎編「地域力を高めるこれからの協働

芦書房、p.31

─ファシリテーター育成テキスト─」、第一法36）Stoker, G. (1998), ”Gor ver nance Theor y :Five Proposition”, International Social Science

規、pp.9-36
45）森川正之（2012）、「世代間格差に拍車をけた
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37）Wo o d s , N . ( 1 9 9 9 ) , ” G o o d G o r v e r n a n c e
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Princeton University Press（河田潤一訳（2001）、

メ ン ト2.0「哲学する民主主義

NHK・2013年 4 月 1 日放送

伝統と改革の市民的構─ 79 ─

市 民 の 英 知 が 社 会 を 変 え る 」、