東アジアへの視点［連載］ 変革期に挑む九州の底力

第 11 回過疎政策と九州の田舎力

シンクタンク・バードウイング代表

鳥丸聡

1．延長された過疎法
人口減少にともなう地域社会の活力低下を防ぐ目的で 1970 年にスタートして以来 10 年毎に改正されてきた過疎地域自立促進特別措置法，いわゆる「過疎法」は，2010 年 3 月の期限切れ目前に一部が改正され 2015 年度まで延長されるこことなった。さらに 2011 年 3 月の東日本大震災の発生により，被災市町村において，法の期限内に総合的かつ計画的な施策を展開することが困難な状況が生じたことを踏まえて，「過疎地域自立促進特別措置法の一部を改正する法律」が 2012 年 6 月 27 日に施行され，失効期限は 2020 年度末まで延長されることとなった（これまでの過疎対策法の背景・考え方は表 1 参照）。
全国の過疎法指定地域の人口割合をみると，1980 年の 11％から，1990 年の 10％，2000 年の 9％へと変遷し，現在は 8.1％にまで減少しているが，その全国の僅か 8.1％の人口を有する過疎法指定地域だけで，面積はなんと国土の 57.2％を占めている（表 2）。九州では 233 市町村のう672012年9月

ち 139 市町村（57.9％）が過疎地域に指定されており，県別にみると，福岡県が 60 市町村中19 市町村にとどまるのに対して，離島を多く抱える鹿児島県は 43 市町村中 40 市町村にも達しており，対照的だ（表 3）。
過疎法に指定されると，市町村道や農道，林道，下水道施設，消防施設などのハード整備時に過疎債を起債して借金をしても，国が返済額の 7 割を地方交付税で負担することになる等のメリットがあるため，過疎法は，財政力の弱い過疎地域にとっての「命綱」といっても過言ではない。従って，過疎地の多い九州にとってはとても魅力ある支援策ということになるが，過疎法の継続に関しては課題も少なくない。
1 つは，税金の使途に対する国民の目が厳しくなっているので，「そろそろ終わりにしてはどうか」との声が，特に大都市部においてささやかれ始めていることである。これまで過疎法で投じた国費は 80 兆円にも達するといわれているが，「過疎法による支援策がなかったならば，もっと過疎は進んでいたので過疎法には一定の歯止め効果があった」とする意見が受益者側から出されているが，「過疎法なかりせば」の場合と比較検証することはできない。民主党政権
68東アジアへの視点下ではじまった「事業仕分け」では，地方交付税交付金の議論の中で，仕分け人から「自治体への配分基準が不透明」などの疑問が相次ぎ，「抜本見直し」と判定されている。
2 つ目の課題は，過疎対策を 1970 年から 40 年もやってきたのに，全く過疎化に歯止めがかかっていないという実態を，人口が増加し続けている大都市住民に，どう説明すれば良いのかということである。地方が「義務教育から高等教育まで多額の教育投資をしてきた人材を大都市に送り出し，その人材が大都市形成に大きく寄与してきたのだから，その教育投資の成果の一部を地方交付税交付金という形で返してもらうのは当たり前だ」と主張しても，かつての大都市住民にとっての「過疎地」は自分自身の「ふるさと」だったが，今の大都市住民の多くは，祖父母の代から大都市圏に住むように変わってきているため，理解をえにくい。大都市が自分のふるさとという都会人も随分増えてきたなかで，40 年にもわたる過疎対策の意義を理解してもらうのは厳しい。
3 つ目の課題は，小泉構造改革以降，死語となってしまった感のある「均衡ある国土の発展」という理念を，新しい過疎法でどこまで復活できるかということである。「結果平等は悪平等であり，機会均等こそが真の平等である」という地域振興方針が近年まかり通るようになったことが格差社会を生んでしまったことを，過疎法継続を検討する過程で，振り返ってみることも必要だろう。どんな地域に住んでも等しい最低限の行政サービスを受けるという「ナショナル・ミニマム」のコンセプトが地域振興策の大前提として位置付けられないのであれば，当面の間，格差社会に歯止めをかけることは困難なものとなろう。
4 つ目の課題は，「ハード事業偏重」の過疎対策から「ソフト重視」の具体策をどれだけ強く打ち出せるかという点である。道路や港湾，橋梁といったハードインフラや，文化ホール，陸上競技場，図書館といった箱物が整備されても，規制緩和と財政難で過疎地の赤字ローカルバス路線は維持できなくなり，フェリー航路の運航も青息吐息の状態である。グレードの高い箱物も整備されてきたが，過疎化で市場規模を確保できないだけでなく，余計な維持管理費の負担だけが残されることに不安を抱いている過疎地は少なくない。
現過疎法の正式名称は，「過疎地域『自立』促進特別措置法」である。過疎地の自立に向けた方策は，農山漁村の過疎地住民だけで考えるべき問題ではなく，大都市住民も巻き込んで，農山村が有する多様な機能，即ち「水源涵養機能」「防災機能」「景観保全機能」「食料供給機能」等々を再確認する「都市農村交流」の舞台で議論したいものである。その時，過疎地の『自立』の方向性もみえてくるのではないだろうか。

2．もう 1 つの「りとう」問題
消費税増税法案をめぐって民主党造反議員の離党（りとう）が話題となったが，その時，国会ではとても重要なもう 1 つの「りとう」に関する法案が増税法案を巡るドタバタ劇の舞台裏で成立していた。あまり話題にならなかったが，2013 年 3 月で期限切れとなる法律の継続案件で，九州にとっては極めて重要な「離島振興法」の改正である。2013 年 4 月から 10 年間の離島振興政策の骨格となるものだ。消費税増税論議からは想像できないが，この離島振興法の改正法案は，衆参両院ともに全会一致で可決されている。
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日本には 2011 年 4 月 1 日時点で 308 の（法律で指定された）有人離島があるが，そのうちのほぼ半数は九州と沖縄にある。とりわけ，離島の人口が県の人口に占める割合を調べてみると，鹿児島県，長崎県そして沖縄県の 3 県は，おおよそ 1 割を占めており，離島の面積が都道府県の面積に占める割合を調べてみると，全国の割合は僅か 4％に過ぎないのだが，鹿児島県は 3 割弱，長崎県は4 割弱，沖縄県にいたっては 4 割強にも達している（表 4）。日本の離島問題というのは実は九州の離島問題と置き換えても構わないくらいだ。
離島振興法は，国土保全という点で重要な役割を有しているものの，産業基盤および生活環境の整備が他地域に比べて遅れている離島について，その地理的特性や自然的特性を生かした振興を図るための特別の措置を講ずることを目的とした法律のことで，今から 60 年前の 1953 年に制定されて以来 10 年ごとに改正され続けて，今回の法改正は 6 回目となった。一般的な過疎地対策としては前述した「過疎法」が用意されているが，本土と海で隔てられた離島の場合は，特別な措置が不可欠となるのはもっともなことだ。この 60 年の間，「本土との格差是正」を目指して道路，港湾といったインフラストラクチャーに力点を置いた振興策が講じられてきたが，島の過疎化・高齢化は深刻さを増すばかりであった。事実，離島振興法がスタートした直後の昭和 30 年から平成 17 年までの人
口推移をみると，全国の人口は 4 割増えている一方，離島の人口は 5 割以上減少している。ハードインフラ中心の「公共事業に依存した振興」では，人口の流出に歯止めをかけることができなかったといわざるをえない。そこで今回の改正離島振興法では「ハード事業中心」から「ソフト重視」にシフトすることとなった。例えば，産婦人科医がいる離島は，全国で 10 島しかないので，島外への妊婦の通院を支援したり，島内に高等学校のある離島は 1 割しかないため，高校生の通学を支援すべく「離島活性化交付金」を創設することが明記されている。また，税制優遇や規制緩和を行う「離島特区制度」の創設も盛り込まれた。
今回の法改正の画期的な点は，このように「ハードからソフトへ」といった視点が強く打ち出されたことだけでなく，海洋権益の争奪が過熱する近年の国際情勢に鑑みて，領海や排他的経済水域の線引きの基点となる離島の存在意義について「国家的国民的役割を担っている」と明示されたことにも見出せる。要するに，法律の「基本理念」に離島振興に対する「国の責務」が盛り込まれたことになる。従来の離島振興法の基本的な考え方は，平たくいえば，「国が財政面で支援するので，離島振興策は離島を有する県や市町村が責任をもって推進しなさい」というスタンスだったといえる。日本の国境はすべて島で形成されており，その国境を守る事は，国の責務であり，地方分権という御旗のもとに離島振興を地方自治体に押し付けるという従来の考え方が踏襲されなかったのは評価すべきだろう。
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日本の国土面積は世界で 60 番目であるが，領海を含む排他的経済水域は，離島が存在することによって世界で 6 番目に広いものとなっている。日本は巨大海洋国家なのである。「離島（離れた島）」という表現が相応しいのかという問題もあるが，島のもつ「豊かな自然」と「適度な隔離感」，そして領土・領海・領空の確保といった外部経済効果にもっと注目しつつ，日本が抱える課題解決のフロンティア，あるいは最先端の社会実験の場として離島を位置づける具体的なアクションプランが期待される。離島資源の豊富な九州だからこそ，「島に学ぶこれからの 10 年」というコンセプトを離島振興法に盛り込んで九州独自の先進的な政策を展開するのも面白いのではないか。
例えば，以下のような先進的な社会実験が，すでに九州の離島では実践されている。
• 世界自然遺産の屋久島では，屋久島電工が製錬所の自家発電のために建設した火力発電所と水力発電所からの電気を，九州電力を含めた 4 事業者が分担して供給しており，日本では唯一の「発送電分離」方式が実施されている。
• 九州電力は，スマートグリッドの前段階となるコンパクトな実証実験を鹿児島県の三島村，十島村の 6 島（黒島，竹島，中之島，諏訪之瀬島，子宝島，宝島）で進めている。いずれ
も人口 40 ～ 110 人程度の超小型離島であるが，とても規模が小さいので，スマートグリッドではなく「離島マイクログリッド」と呼ばれている。小規模離島の電力はディーゼル発電が中心だが，太陽光発電や風力発電と蓄電池をつないでコンピュータで制御しながら運用するという試みがすでに始まっている。晴れた昼間や風が強い時は，太陽光や風力でつくられた電力を供給しつつ余剰分はバッテリーに充電し，夜間や悪天候の時はバッテリーから放電する。そして家庭や発電所などを双方向で通信できる情報網でつなぎ電力の需給バランスを最適に制御するという実験である。
• 種子島では，電気バイクの無料貸出実験が行われている。
• 徳之島では島内に 4 ヵ所の充電スタンドを設置して，空港と商店街と集落を結ぶ 29 人乗りの電気バスの運行実験を行っている。
このように，新しいインフラ整備の実験の場として九州の離島を位置づける政策がもっとあって良いのではないか。離島は本土の影響を受けにくいので，バイアスのかからない社会実
験のデータを収集しやすいというメリットもある。

3．今こそ九州の田舎力の出番
離島を含む過疎地の振興策を検討しているのは総務省や経済産業省ばかりではない。過疎地の主要産業，すなわち農林水産業の振興に最も力を入れてきたのは農林水産省である。その農林水産省が過疎化に直面する農村地域における政策展開方向の 1 つとして 1992 年 6 月に「グリーン・ツーリズムの振興」を盛り込んでから 20 年が経過した。一般的に「20 年」といえば「失われた 20 年」という長期景気低迷期間を連想するのだが，過疎地におけるこの期間は，農山漁村が田舎暮らしをみつめ直し，自信回復に挑戦し続けてきた期間だったともいえるだろう。
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この 20 年の九州の都市・農村交流の歴史を振り返ってみると，確かに多くの試みがなされてきたことに気づく。例えば，以下のようなものがある。
• 農山漁村の魅力を紹介する情報誌が相次いで創刊された。2000 年から出版されている「九州のムラ」という雑誌が農家民宿を経営する農村女性を紹介したのはその先駆けである。
• 人材を養成する九州ツーリズム大学が開講された。1997 年に熊本県小国町に創設され，毎月 1 回週末を含む 3 日間集合研修が実施され，1 年間のカリキュラムを終えた卒業生は 2,100人にも達し，そのネットワークが九州のグリーン・ツーリズムの実践者となっている。
• 地域ぐるみで取り組む農家民宿の数が大幅に増えた。大分県安心院町（現宇佐市）が地域ぐるみで取り組み，様々な規制緩和（旅館業法，道路運送法，旅行業法，消防法，建築基準法，食品衛生法等々）に挑戦してきた結果，2010 年時点では九州 7 県には大分県の 117 施設や長崎県の 45 施設など，309 の農家民宿を営む経営体があり，全国 2,006 施設の 15％を占めるまでになった（表 5）。
• 宮崎県西米良村は，ワーキングホリデー制度（農業や農村での暮らしに興味をもつ都市住民が農村で宿泊滞在をしながら農作業などを手伝い，農業や生活文化などを学ぶ取組）を全国に先駆けてスタートさせるなど，早くから都市と農村の交流が行われてきた。
• 近年は，多くの都市住民で賑わう農産物産地直売所も活況を呈するようになり，九州の産地直売所の数は全国を上回るテンポで増えており，今では福岡県の 496 施設，鹿児島県の298 施設をはじめ，7 県に 1871 もの直売所が設けられるようになっている（前出表 5）。さらにその産地直売所の 1 施設当たり年間売上高は，全国の 5,200 万円に対して九州は 1 億2,200 万円と圧倒的だ。
• 大分県大山町（現日田市）の「木の花ガルテン」に行列ができることで話題になった「農家レストラン」も，熊本県の 51 施設をはじめ九州には 191 施設が立地するようになり，全国の 15％を占めるようになった（前出表 5）。

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このように都市・農村交流の先進地となった九州だが，課題も少なくない。九州農政局のアンケート調査結果によると，農村を訪れた人の 81％が日帰りで（図 1），訪問目的の上位は「直売所での買い物」（84％）や「自然や美しい景観を楽しむ」（78％），そして「食事」（48％）となっており，「農家民宿での宿泊」（10％）や「農林漁業の体験」（8％）は少ない（図 2）。その一方で，農村を訪れた都市住民の 49％は「泊まりたい」と考えており，田舎宿泊の潜在需要は大きいのに対応できていないことになる。
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農村を訪れたことがない消費者へのアンケート結果によると，29％が農村に興味はあるが「どこで何ができるか分からない」と答え，23％が「どこに何があるのか分からない」と答えており，「農村に興味がない」と答えたのは 9％に過ぎない（図 3）。また，農村の訪問経験がある人でも 34％が「道が分からない」と答え，30％が「パンフレット等の地域の情報が少ない」など情報不足をあげている（図 4）。情報がきちんと伝われば，体験や宿泊者が増え，都市・農村交流が活発化する可能性は大きいのではないかと考えられる。
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そして，とても興味深いのは，都市住民が農村情報を入手する手段は，第 1 位が「インターネッ
ト」の 73％，第 2 位が「雑誌・情報誌」で 58％と続き，一般的な旅行が旅行会社の新聞広告やパンフレットに頼っているのと大きな違いがある（図 5）。一方，受け入れる側の農家民宿の予約受付方法は，「電話や FAX」が一番多い（図 6）。都市住民はネットで検索し，農家は電話か FAX で受け付けているのだ。農家にもインターネットで情報発信してメールで予約を受け付けるといったシステムが構築できれば，農業体験や宿泊者数も増えると思われるが，なかなか容易ではない。一部はブログやツイッター，フェイスブックを活用している農家もあるにはあるが，農家民宿の経営者の年齢は，70 歳以上が 15％，60 歳代が 52％，50 歳代が 29％を占めており，50 歳未満は僅か 4％に過ぎない（図 7）。本業である農業を営みながらのホームページのメンテナンスやメール管理は困難だろう。都市住民と農家民宿等とのコーディネート等を行う人材や中間支援組織（受入協議会等）は不可欠といえる。そのコーディネーターが知っておかなくてはならないことは，農家が民宿をはじめたきっかけは「地域活性化のため」が66％で最多となっており，「収益を求めて」というのは 25％と少ないという事実だ。都市・農村交流を推進する上で，地域を活性化したいという農家のコミュニティ・ビジネスへの情熱に理解を示して「利益第一」とならないように配慮することも重要だろう。
2011 年度版「九州食料・農業・農村情勢報告」（九州農政局），いわゆる「九州農業白書」は，「都市農村交流に取り組む地域においては，『田舎力（田舎の魅力）』が残っている地域ほど有利といえ，『田舎力』として残していくものと，快適な生活をするために変えていくものとを良く吟味して生産活動や地域づくりに取り組むことが肝要となります」と記している。
田舎力を新規に作り出すことは困難である。ならば九州に残されている田舎力に磨きをかけていくことが，九州の生きる 1 つの道といえるのではないか。その時，過疎法や離島振興法といった過疎地サポート施策が田舎力に磨きをかけるツールとしてフル活用されるのだろう。

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