自然災害科学 J.J
SNDS 333 177204（2014）

特集 予防的避難：熊本県における新記事 たな取り組み
編集委員会
企画・総括

藤見

＊

俊夫 ・星出＊和裕

１．本特集の趣旨

い中山間地は，道路の勾配が急であったり高齢者
藤見

俊夫＊・星出和裕＊が多かったりするなど避難がより困難であることが多い。市町村も，避難勧告・指示を発令して住

平成２４年７月に発生した九州北部豪雨では，熊民に避難を促すべきか，自宅での待機を促すべき

本県阿蘇地域において死者・行方不明者２５名，住か，難しい判断を迫られることになる。

宅全壊・半壊１１９５棟におよぶ甚大な被害が生じた。

このような深夜からの突然の豪雨による災害

この災害により多くの人命が失われた主な要因とは，今回の災害に限った特殊な事例ではない。平

して，深夜から１００mm前後の非常に激しい雨が成２６年８月２０日に広島市安佐北区，安佐南区で甚突然に降り始めるという極端な気象事象であった

大な被害をもたらした土砂災害においても，夜中ことがあげられる。阿蘇地域では，７月１１日の夜の１時までは時間雨量３０mm以下の降雨であった

中１２時までは雨はほとんど降っておらず，気象庁のが，２時から４時にかけて突如として時間雨量

からも大雨注意報が発表されているだけであっ

８０mm程度の豪雨となっている。地球温暖化によた。しかし，日をまたぐと状況が一転する。７月

る極端気象事象が増加傾向にあり，このような深１２日の夜中０時３０分に大雨洪水警報が発表される

夜の集中豪雨による土砂災害は今後も増え続けると，夜中１時から時間雨量５０mmの雨が降り，午と予想されるなか，そのための対応策を検討して前２時から６時までは４時間連続で時間雨量おくことは非常に重要な課題である。

１００mm前後もの豪雨となった。それにより午前

九州北部豪雨災害の教訓を踏まえ，熊本県は５時から７時にかけて土砂災害が至るところで発「熊本県住民避難モデル実証事業」という住民の予生した。

防的避難を促す新しい取り組みを始めている。１

このような豪雨による土砂災害に対しては，周時間雨量７０mm以上が予測されるなど，夜間に災囲の状況を見ながら危険が迫ったと判断したとき害の発生する可能性が高いと予想される場合に，に避難するという通常の避難方法は通用しない。

空振りを恐れず，危険の差し迫っていない日没前

周囲は暗闇であり，豪雨により避難路は浸水状の明るいうちに住民の予防的避難を促し，被害を態，視界が遮られ音も聞こえにくい状況のなか，未然に防止することを目的としている。もし予防

無理に避難を行おうとすればその途中で被災する的避難の取り組みが上手く機能すれば，深夜の突ことが懸念される。特に，土砂災害の危険性の高

然の豪雨によって住民，行政ともに窮地に追い込
まれる状況は避けられる。まだ始まったばかりの＊事業ではあるが，この予防的避難の取り組みにつ

熊本大学大学院 自然科学研究科附属減災型社会システム
実践研究教育センター

いて速報的に紹介することは意義があると考えら

１
７７

１７８

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

れる。

ような情報を各機関で共有し有効に活用すること

本特集の構成は下記のとおりである。２章ではにより，早期に避難勧告・指示が発令されれば住平成２４年九州北部豪雨による阿蘇地域の土砂災害

民の早期避難に繋がり減災に資することとなる。

の状況を概説し，平成２５年度に実施された予防的

本稿では，九州北部豪雨災害における阿蘇地域

避難の状況について説明する。３章では，予防的の市町村及び熊本市において，豪雨災害の進捗過避難に関して，阿蘇市・南阿蘇村の全世帯を対象

程で市町村がどのように情報を入手し，災害対応とした意識調査と，予防的避難を行った世帯を対に活用したのか等を中心に今回の災害対応を検証象とした意識調査の結果を示す。また，予防的避して課題を明らかにする。さらに，「防災」から

難の参加者を増やすために地域コミュニティの「減災」への転換を目的として平成２５年６月から取行った活動について紹介する。４章では，予防的り組まれている阿蘇市，南阿蘇村，宇土市におけ

避難や避難行動を支援する情報収集・伝達・共有

る予防的避難の経緯と実態について整理した。

システムの試みについて述べる。
２．
２ 九州北部豪雨災害の概要

２．平成２４年阿蘇土砂災害と予防的避難（１）気象概要

山本

幸＊・星出

和裕＊・

平成２
４年７月１１日朝に朝鮮半島に停滞していた

北園

＊

文彦＊

梅雨前線が，１
２日朝には対馬海峡まで南下し，そ芳人 ・山田の後，１３日午後には朝鮮半島付近まで北上し，１４
２．
１ はじめに日にかけて停滞した。図２１に７月１２日午前３時

平成２４年７月１２日未明からの記録的な豪雨に見の天気図と気象衛星画像を示す１）。これにより，まわれた阿蘇地域では，一級河川白川水系の黒梅雨前線の南側にあたる九州北部地方では，東シ川，白川の氾濫，土砂災害による甚大な被害を受

ナ海から暖かく湿った空気が流入し大気の状態がけており，当日の住民の避難行動・避難体制や自不安定となったため，１
１日から１４日にかけて，福主防災活動において大きな課題が指摘されてい岡県，熊本県，大分県，佐賀県では大雨となっる。これは行政の情報収集，情報伝達，避難勧た。７月１１～１４日までの総降水量は，福岡県八女

告・指示の発令，職員の召集・水防活動などと密市 黒 木 で６４９mm，熊 本 県 阿 蘇 市 乙 姫 で は接に関係している。特に，未明における異常な気８１７mm，大分県日田市日田では４６２mm，佐賀県

象状況の中での自治体の長が発令する避難勧告・

佐賀市川副では３７５mmの月平年値を超える降水指示については，安全な避難路の確保が確認でき量を記録した２）。

ない状況での判断となるため躊躇する自治体は後熊本県阿蘇市乙姫では，１２日午前１時から午前を絶たない。平成２５年１０月１６日台風２６号の直撃を

７時までの６時間の降雨量が４６０mm（７月の降水受けた東京都伊豆大島町でも同様の事例が繰り返

量平年値の８０．
６％）を観測するなど九州北部地方

されており，避難勧告・指示の遅れが課題となっの各地では記録的な大雨となった（図２２）。７月ている。

１２日の阿蘇市乙姫では観測史上最大の降水量を記

最近では，I
T技術の進歩による情報通信シス録しており，１時間降水量１０６mm，午前５時まテムや観測技術の充実により，専用の端末やインでの３時間降水量２８９mm，２４時間降水量５０６mm

ターネットから詳細で多くの災害情報を取得できを観測した。このため，１
２日午前６時４３分には熊ることに加え，国，県などの災害関連機関から情本地方気象台から「これまでに経験したことのな

報が市町村に瞬時に伝えられる状況にある。このいような大雨」との警戒情報が発表された１）。

＊

熊本大学大学院 自然科学研究科附属減災型社会システム
実践研究教育センター（２）降水量，河川水位および潮位の関係
熊本市は，白川（幹川流路延長７４km，流域面積

１７９

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１）
図２１ 天気図および気象衛星画像（平成２４年７月１２日午前３時）

図２２ 阿蘇市乙姫の降水量

４８０km２の一級河川）の河口に位置し人口約７３７千分で河川の水位上昇と重ならなかったことは，越人を要する政令指定都市（平成２４年４月１日）で流などによる堤内地への浸水で大きな被害はあっあり，阿蘇のカルデラ内に降った水は約３時間でたものの，大きな被害を免れた一因といえる。

市街地まで到達する。７月１２日の熊本市と阿蘇乙姫の降水量と白川の河川水位（大津陣内（中流域）：（３）被害状況

河口より３６．
０５km，代継橋（市街地）：河口より

本豪雨により，熊本県では，死者２３名，行方不１２．
２km）および熊本港の潮位の時系列を図２３に明者２名，住家全壊１
６９棟，住家半壊１，
２９３棟，床示す。当日熊本市内の代継橋付近では，午前１０時

上浸水５４４棟，床下浸水１，
３６７棟をはじめとする甚

３０分に６．
３２mの水位を記録しており，氾濫危険

大な被害が生じた。特に阿蘇地域（阿蘇市，高森

水位５．
０mをはるかに超している。これは，昭和町，南阿蘇村）においては，浸水や土石流・斜面

３
１年から平成２４年の期間では最高の水位となって崩壊などの土砂災害が多発し，県内で発生した

いるが，当日の満潮は午前１時５７分と午後３時１０

１０８件の土砂災害の内，８５件が阿蘇地域に集中し１８０

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

図２３ 降水量，河川水位と潮位の関係３）た４）。

なかったため，市町村に対して，更なる警戒強化と避難勧告等の発令を促すなどの特段の対応を行

２．
３ 九州北部豪雨災害への対応と課題わなかったと報告されている。

九州北部豪雨について行政がどのように対応したかに関して，熊本県５），熊本市６）による検証結b）阿蘇地域振興局の課題

果が報告されている。この報告から，災害が発生

九州北部豪雨災害当日の阿蘇地域振興局では，するまで及び発災後の各行政の対応について課題

７月１１日午後４時５分の大雨注意報発令から水防を明らかにする。ここでは，熊本県，熊本市，阿待機と災害待機を行った。そして大雨・洪水警報

蘇市，南阿蘇村を検討対象とする。

が発令された１２日午前０時３０分の約１時間後からは８名に増員された。また，午前２時４０分には県（１）熊本県と気象庁が合同で「土砂災害警戒情報」を発表し熊本県は，知事公室危機管理防災課内に検証た。午前５時頃，水防待機班は大災害を予感し，チームを設置し，特に甚大な被害が発生した熊本

その後の災害対応に備えて次の班（４名）に応援

市，阿蘇市及び南阿蘇村を中心に被災市町村との要請を行ったが，道路の冠水などにより誰一人円

意見交換や学識経験者からの意見聴取，派遣職員

滑に駆け付けることが出来なかった。さらに，土からの報告，各機関との対応記録の確認等から検砂災害による道路の寸断、河川氾濫による浸水な５）証を行い，平成２４年１２月に最終報告を行った 。

どの影響で職員の通勤経路は麻痺状態となり，水防・災害待機班以外の職員が阿蘇地域振興局に到a）気象関係情報の伝達の課題

着できたのは，ほとんどが１
２日の午前１２時過ぎで気象関係情報については，熊本地方気象台からあり，午前１０時に開催された第１回阿蘇地域振興

熊本県に対して，防災情報提供システムにより自局災害対策会議に出席できた職員は半数にも満た動配信される。また，市町村への気象関係情報等なかった。

の伝達は，熊本県防災情報ネットワークシステム
による自動配信により行われている。

阿蘇地域振興局土木部による災害への対応は，黒川の水位上昇に伴う「水防警報の発令」及び累熊本県では，今回の記録的短時間大雨情報等に

積雨量による「道路の通行止め」が実施されたが，ついて，過去５年間に県内では２回発表されてい今回の特別な気象状況に対する市町村・住民への臨たが，これらの情報の重要性を十分に認識してい機応変な対応・情報発信は何も実施できなかった。

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表２１ 熊本市における水防本部の体制と避難勧告等発令のタイミング日時

刻

午前０時３０分

水防本部の体制

避難勧告発令
田底校区の一部
吉松校区（５００世帯）

午前４時００分
午前４時２０分

７月１２日

避難勧告等の発令

警報発令体制９８名

待機配備体制１８２名

午前５時４５分

避難準備情報発令
黒髪６丁目
渡鹿４～８丁目

午前６時２０分

避難勧告発令黒髪６丁目
渡鹿４～８丁目

午前６時５５分

避難勧告発令硯台，黒髪，城東慶徳校区

午前７時０５分

避難指示発令黒髪６丁目
渡鹿４～８丁目
硯台，黒髪，城東慶徳校区

午前７時１５分

１号配備体制２４１名

午前７時４５分

避難指示発令五福，古町，白坪校区

午前９時２０分

避難指示発令白川流域全域（２）熊本市の選別（災害情報トリアージ）を受けることなく

熊本市は，今回の災害における熊本市の避難発

埋もれ，避難指示等の発令を判断する職員に伝わ令のあり方について，どのような状況下にあってらなかったと報告されている。

も適切な判断・決定が可能となるような体制に改善するための検証部会を開催し，検証・勧告に関b）水防本部の体制及び対応する報告書を平成２４年８月に纏めている６）。

熊本市では，気象庁から発表される注意報，警報に基づき水防本部が設置される。当日の時間的a）水位や氾濫危険に関する情報な体制は，表２１のとおりである。水防本部は，７月１２日の白川における国管理区間の情報は，危機管理防災総室に隣接しており，今回の１号配

国土交通省熊本河川国道事務所からホットライン

備態勢では２４１名の職員がこの本部において，情にて熊本市水防本部に提供されている。上流の県報収集，情報の分析，指示を行った。今回の災害管理区間における水位や氾濫の危険性に関する情時には，国，県，自衛隊などの連絡員は本部に入報については，県からの提供・伝達の記録はない。

れず廊下での待機を余儀なくされている。本部でまた，市の内部組織である消防局・消防団の現場は，市民からの電話の対応，防災担当者との情報

情報と水防本部において情報が共有されていない交換などで騒然とした状況であり，必要な情報を状況が確認されている。水防本部では，近年の水分析し避難発令などの重要な判断を行うという環

害事例は市の中心部や下流域で発生していること

境になかったと報告されている。

から，「白川の氾濫は主に市内下流域で発生する」との思い込みがあったと推測している。このことc）避難発令の判断等に関する検証が市内上流域に関する重要な情報が評価されな

熊本市における７月１２日の避難発令等は，表２-

かったこと，避難発令に結び付く重要な災害情報

１のとおりである。白川の水位は，代継橋付近（河１８２

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

口から１２．
２km）では午前８時頃から氾濫危険水位

民への情報伝達は，注意喚起のために７月１２日午５．
０mを超しており，国道交通省熊本河川国道事前０時３２分から「防災行政無線（屋外・屋内）」，

務所からのホットラインにて越水の情報が伝えら「お知らせ端末」，「阿蘇安心メール」で行われた。

れた。水防本部では，「避難指示」の決定（午前７しかし，防災行政無線の戸別受信機のスイッチが時０５分発令）より氾濫の危険性を市民に告知する

切られた家庭もあり，活用されなかった事例もことに重点が置かれたため，白川流域全域におけあった。土砂災害警戒情報は，J
ALERTによりる「避難指示」が午前９時２０分に遅れた。このこ

午前２時４０分に伝達された。住民には，消防団にとは避難勧告等の市民への伝達方法に関する大きよる避難を呼びかける戸別訪問を午前４時頃からな課題として残された。避難指示が出された後に行ったが，これに対して懐疑的な応対も見受けら

も，市内中心部の橋梁周辺には白川の増水を見にれている。

来た市民が多数いたこと，市電は運行を停止したが一部のバスは運行していたことが確認されていb）災害待機の体制と対応る。

阿蘇市では，大雨・洪水警報発表により職員が災害対応を開始することになっており，今回の豪（３）阿蘇市雨における災害待機等の状況は表２２のとおりで今回の災害において阿蘇市乙姫では，７月１２日ある。阿蘇市では，７月１２日午前３時００分過ぎ頃

午前２時から３時までの１時間に１０６．
０mm，午から，阿蘇市と阿蘇市消防団が連携して激しい雷

前５時までの３時間には２８８．
５mmを記録する観

雨の中，救出・救助活動等が行われた。また，午測史上１位（統計開始１９７８年）を記録する大雨で

前４時５５分頃から警察，消防，消防団等より情報あった。このような豪雨の中における阿蘇市の災が寄せられて，さまざまな災害対応に忙殺され害対応について検証する。

た。

a）気象関係情報の伝達等

c）避難発令の判断等に関する検証

熊本県から市町村への気象情報等の伝達は，熊阿蘇市における当日の避難発令等の状況は表２-

本県防災情報ネットワークシステムによる自動配２のとおりである。 阿蘇市では，予め避難勧告等信となっている。今回も，「気象に関する情報」，の発令基準（河川等の水位が警戒水位を突破，時「注意報・警報」，「土砂災害警戒情報（気象台と熊間雨量が６０mmを超え，被災情報があったとき）

本県砂防課の共同発表」，「水防情報（国，県の河は定めていたものの，深夜の突発的な豪雨や落雷

川管理者が発表）が，自動配信によりもれなく配の中で避難勧告等を発令することにより，住民に信されている。

危険な避難行動をとらせかねないとの懸念から，

阿蘇市では，今回の大雨・洪水警報の伝達を受発令が躊躇された。午前４時００分の避難指示等のけて災害対応が開始され，職員の参集には熊本県

発令は，防災行政無線（屋内・屋外），お知らせ端

情報メールサービスが活用された。阿蘇市から住末，各地区長（自主防災組織）及び消防団の戸別

表２２ 阿蘇市における水防本部の体制と避難勧告等発令のタイミング日時

刻

午前０時３０分

７月１２日

水防本部の体制
災害待機

避難勧告等の発令

２３名

午前３時３０分

避難所開設

午前４時００分

避難所開設完了
避難指示（内牧）
避難勧告（内牧以外）

午前４時５５分

災害対策本部設置
２１６名

１８３

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訪問により実施したが，時間雨量１００mmを超えb）災害待機の体制と対応

る雨量と落雷の中，戸別訪問等にも限界があるな

南阿蘇村では，大雨・洪水警報により職員が災

ど課題が多い結果となった。また，エリアメー

害対応をすることになっており，今回は表２３にル，県による代行発信も活用されていない状況が示すように行われた。災害待機の防災担当職員

確認された。

は，被災現場の救出・救助活動に対応せざるを得なくなり，待機者不在の状況となっていた。

（４）南阿蘇村
南阿蘇村では，避難勧告発令等の基準を超過しc）避難発令の判断等に関する検証

た７月１２日午前２時５５分頃は，時間雨量１００mm

南阿蘇村における当日の避難発令等は，表２３を超える豪雨と落雷の中にあり，３時頃から防のとおりである。 南阿蘇村では，予め避難勧告

災・消防担当職員は，自ら被災現場で村民の救出・等発令基準（豪雨：土砂災害は，２４時間累加雨量

救助活動にあたるなどの災害対応が行われた。

２００mmを超える場合，あるいは時間雨量３０mmを超える雨が連続する場合，又は長時間にわたり

a）気象関係情報の伝達等

雨が降り続き地盤が緩んでいる場合など）を定め

南阿蘇村では，熊本県防災情報ネットワークシていたものの，深夜の突発的な豪雨や落雷のた

ステムにより雨量情報，河川水位情報，土砂災害

め，避難勧告等を発令することで住民に危険な避危険度情報などの情報提供を自動受信したが，未難行動を強いることの懸念から，発令を躊躇する

明からの一部町民の救助・救出活動等の対応に追こととなった。

われ，県（地域振興局）からの注意喚起を受電できたのは１２日午前３時２３分であった。また，これ（５）課題の整理

らの情報が村民へ伝達がされなかったことが確認

これまでの検証から自治体における 避難勧告・されている。

指示の遅れには，情報収集の輻輳や情報トリアー

消防団等は，避難勧告の発令前の午前３時頃にジの判断・上申がなかったことも大きく影響しては，住民宅を戸別訪問して情報の伝達・避難の呼いる。住民の救助活動，情報の収集等に忙殺さびかけを実施した。しかし，時間雨量１００mmをれ，避難勧告・指示の発令を躊躇し時期を逃した

超える豪雨と落雷の中，道路も冠水状態にあり屋ため，被災する現状が見られる。住民は，深夜の外に出ることも危険な状況から，戸別訪問も限界

突発的な豪雨や落雷の中での避難行動は，逆に危があった。避難勧告・指示発令の住民への伝達は，険な行動となる場合もあることから避難を躊躇す

防災行政無線でのサイレン放送で行われるとともる，また，情報の不足から懐疑的になり避難をしに，小康状態になってからは消防団による戸別訪ていない等が確認できる。

問，広報車による呼びかけも実施された。

このような事例は，過去熊本県において，平成
１１年の９月の台風１８号による不知火町（現宇城市）

表２３ 南阿蘇村における水防本部の体制と避難勧告等発令のタイミング
日
７月１１日

７月１２日

時

刻

水防本部の体制

午後４時０５分

災害待機５名

午前０時３０分

警戒体制

５名

午前３時５０分

本部職員，機動班
待機班召集

午前６時０２分

災害対策本部設置

避難勧告等の発令

午前７時１１分

避難指示（新所，立野）

午前７時２２分

避難勧告（避難指示以外全域）

１８４

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

８）
高潮災害（午前６時頃発災），平成１５年７月の梅ら普段通りの生活が送れるということであり、そ雨前線豪雨による水俣市土石流災害（午前４時２０の幸福は計り知れない。この予防的避難の取り組

９）分頃発災） にも見られている。２例とも未明かみにおいては，自然災害に対する早期の避難はらの災害という点では共通しており，行政の避難「当たり前」というレベルまで，住民意識の向上を勧告・指示の遅れが指摘されている。直近では，目指している５，７）。

平成２５年１０月の台風２６号による伊豆大島災害でも確認されており，大雨特別警報や避難勧告・指示（１）予防的避難の試行概要の発令に大きな課題が残された。これらの課題に

予防的避難は，平成２４年７月に発生した九州北

対応する方策として，早い段階での避難として熊部豪雨災害の検証を踏まえ，大雨等が予想される本県が推進する予防的避難を紹介する。

際に，危険が差し迫っていない段階，いわゆる避難準備情報の発令前において，住民の自主避難を

２．
４ 予防的避難促し，市町村が指定する避難所等に住民を避難さ

我が国では，これまでに行政による避難勧告・せることをいう。なお，住民の避難行動は，原則指示の遅れや住民の早期避難に関する認識の未熟として，日没前の明るい時間帯に完了させることさから，被災する事例が幾度となく繰り返されてを目指している。

いる。このことは熊本県としても例外ではない。
住民の生命を自然災害から守ることは，行政としa）対象地域て最低限の使命であり責務でもある。このため熊

今回の九州北部豪雨災害により甚大な被害を受本県では，住民の「いのち」を守ることを最優先

けた阿蘇市，南阿蘇村及び県の中央に位置し，二するという考えのもと，危険の差し迫っていない

級河川浜戸川の低平地な流域を有する宇土市にお昼間（日没前の明るいうち）に住民に早期の自主

いて試験的に実施した。これらの市町村の人口と避難を促し人的な被害を未然に防止することを目

世帯数を表２４に示す。

的として，試行的に予防的避難を「避難準備情報」の前に発令することとした。予防的避難は，実際b）試行時期と基準に災害発生前に避難行動を取ってもらうことによ

今回の予防的避難の試行は，平成２５年の梅雨

り安全を確保し，地域住民における防災意識の啓期，出 水 期 及 び 台 風 時 期 に 表２５に 示 す 基 準 に発に繋がることを期待している。

従って行われた７）。その結果，阿蘇地域では平成

予防的避難の実施を決定する市町村長の判断基

２５年６月２０日の台風４号と大雨，６月２５日～７月

準については，基準を設けることによる市町村長

３日の大雨及び１０月８日の台風２４号の接近に備えの発令の統一性と迅速な判断を可能にすることにての３回，宇土市では１
０月８日の台風２４号の接近より，地域住民が早くから安全に避難が可能になに備えての予防的避難が行われた。

るよう設定された。また，予防的避難は地域住民への周知が特に必要であるため，実施対象市町村

c）試行の留意点に対して事前にその趣旨，流れ等を十分に説明す

試行にあたっては，以下の点について留意し，ることが求められた。
熊本県では，このような議論を経て自然災害から住民の生命を守るべく，住民を早期に避難させる予防的避難を構築した。早期の避難をした結果，災害がなく被害もなかった，いわゆる，「空振り」という事象を恐れない取り組みである。住民にとって災害がない，被災しないことは，翌日か

表２４ 予防的避難対象地域の世帯数と人口
市町名

世

帯

数

人

口

阿蘇市

１０，
１００

２８，
４４４

南阿蘇村

４，
６１０

１１，
９７２

宇土市

１２，
８０８

３７，
７２７

出所：国勢調査（平成２２年１０月１日）

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実施している。

b）阿蘇地域①住民の予防的避難の実施については，「空振り」

阿蘇市は，予防的避難の呼びかけは，防災行政を恐れず，住民の安全かつ早期の避難に十分配

無 線，IP告 知 端 末，ASO安 心 安 全 メ ー ル に て慮すること。

行っており，南阿蘇村では，防災行政無線及び消②住民の予防的避難は，危険の差し迫っていない

防団員による巡回広報にて行っている。阿蘇地域

昼間に完了させるため，住民の避難行動に要すにおける予防的避難者数について表２７に記す。

る時間を計算し，日没までの十分な時間を確保

避難準備情報の発表時刻は表２８に記す。

して避難準備情報を発表すること。

阿蘇市では，今回の予防的避難の会場とした阿③予め地域の自主防災組織等と連携を図り，住民

蘇市一の宮地区の一の宮保健センターには，坂自らが避難所を運営するなど，地域防災力の向梨，北坂梨地区，阿蘇市宮地地区の農村環境改善上に資するよう努めること。

センターには，内牧地区などの九州北部豪雨災害
により甚大な被害を受けた地域からの避難者が多（２）予防的避難の試行

い。 南阿蘇村の旧立野小学校体育館には，南阿a）予防的避難における気象状況

蘇村立野地区の方が多く避難している。避難した

今回試行した予防的避難の呼びかけ時の気象状

年齢構成は，６５歳以上の方が７０％弱を占めてい況は，表２６のとおりである。

る。性別の構成は，男性３４％，女性６４％となっている。職業については，無職の方が４６％，次に農業の方が２１％と多くを占めている。

表２５ 予防的避難の試行基準
基準細①熊本地方気象台の予報を根拠に，大雨が予想されるとき

則・１時間雨量８０mm以上
・１時間７０mm以上かつ２４時間雨量２５０mm以上②本県に台風の接近が予想されるとき（予想進路に本県が含まれる時）③市町村が必要と判断した時・上記①②に準じ，市町村が必要と判断した時
・災害危険地域に居住する住民等から避難所開設の要請があった場合で，市町村が必要と判断したとき

表２６ 気象状況 （熊本地方気象台発表）
日

気

象

状

況

６月２０日（木）
午前１０時１７分発表

台風４号の接近に伴い，２１日明け方に強風域に入る恐れがある。梅雨前線は西日本から伊豆諸島に停滞し，前線の活動は活発になる。低い土地の浸水，土砂災害，河川の増水，氾濫に注意して下さい。

６月２５日（火）
午後４時２５分発表

２６日未明から昼前にかけて，局地的に雷を伴い非常に激しい雨（７０mm）の降る恐れがある。土砂災
害，低地の浸水，河川の増水や氾濫に警戒し，落雷や竜巻などの激しい突風に注意して下さい。

１０月８日（火）
午後５時２９分発表

台風２４号は，９日明け方にかけて，対馬海峡を北東に進む見込みで，８日遅くから９日未明にかけて
熊本県に最も接近する見込みです。雨の予想は，８日１８時から９日１８時にかけて時間雨量（多いところ）３０ミリ２４時雨量（多いところ）１００ミリが予想される。

表２７ 予防的避難者数

表２８ 避難準備情報等発表時刻（平成２５年）

市村名

６月２０日

６月２５日

１０月８日

市村名

６月２０日

６月２５日

１０月８日

阿蘇市

４
０

３２

７

阿蘇市

午後５時００分

午後５時００分

午前１０時００分

南阿蘇村

－

３６

－

南阿蘇村

－

午後５時１５分

午後６時１０分

計

４
０

６８

７

１８６

また，阿蘇市では，７月３日及び７月２６日にも予防的避難：熊本県における新たな取り組み

２．
５ おわりに

市独自で自主避難所を開設している。７月３日は

本稿では，平成２
４年７月の九州北部豪雨災害に

梅雨前線による影響から避難者数１８世帯４４人，７対する行政対応の報告書を検証することで，深夜

月２６日は大雨洪水警報（時間雨量６１mmを記録）の突然の豪雨に対する避難に関わる課題を明らかの影響から６２世帯２０９人（古代の里キャンプ場からにし，早期に避難することの重要性を確認した。

の避難８５人を含む）が避難している。

また，早期避難を実践するために熊本県が進めている予防的避難の取り組みについて紹介した。

c）宇土市

災害の危険性があればごく普通に避難所に向か

宇土市では，平成２５年８月７日午後３時に台風うという住民の行動が見られる域に達すれば予防

２４号の接近に伴い，市防災初期対応対策会議を開

的避難の目標は達成される。そのためには，災害催した。８日の午前８時には，第２回目の市防災の危険性のある気象情報を早期に入手し，住民に初期対応対策会議を開いて，市内７箇所の避難所

確実に伝達して昼間の明るい時間に安全に避難す

及び福祉事務所の開設を決定した。市民に対するることが重要であり，関係機関との連携が必要不

予防的避難の呼びかけと避難所の開設の周知は，可欠である。また，住民の避難における決断の障

防災行政無線，市のホームページ及び宇土市お知

害となる点の解消には，行政の継続した支援が必らせメールにて午前８時５５分から行われた。以要である。災害に関しては，「空振りを恐れない」

後，２時間おきに５回防災行政無線で放送された。

「逃げて当たり前」という地域になるよう，予防的

この結果，宇土市における予防的避難者数につい避難を継続して定着させていく。今回の予防的避ては３６名となった。７か所の避難所の中で，市立

難のモデル実証事業は，全国知事会でも注目され

網田小学校には２０世帯２４名が避難している。宇土ており，今後，熊本の事例を参考にして他地域で市網田地区は，八代海に面した地域でもあり，高も導入が検討されている。

潮災害への警戒から国道５７号の内陸部にある安全な網田小学校への避難が多かったと推測される。

参考文献

年齢構成は，６５歳以上の方が５０％を占めてお

１）熊本地方気象台：災害時気象資料－平成２４年７月１１日 ～１３日 の 熊 本 県 の 大 雨 に つ い て －，p.
２３，２０１２．
２）福岡管区気象台：災害時気象速報「平成２４年７月九州北部豪雨」，p.
３９，２０１２．
３）熊本大学大学院 自然科学研究科附属減災型社
会システム実践研究教育センター：白川流域の降雨，河川水位，潮位のモニタリングシステム，
ht
t
p:
/
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www
２.
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b
o
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a
i
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j
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２/
４）熊本県：阿蘇地域土砂災害対策検討委員会報告書，p.
２６，２０１３．
５）熊本県：熊本広域大水害の災害対応に係る検証 最終報告書，p.
１１７，２０１２．
４年７月九州北部豪雨災害におけ
６）熊本市：平成２
る熊本市の避難指示等のあり方に関する検証部
会報告書，p.
２４，２０１２．
７）熊本県：平成２５年度熊本県住民避難モデル実証
事業実施要領，２０１３．
８）熊本県不知火町（現宇城市）：不知火高潮災害誌，
２００２．
９）池谷 浩，國友 優，中森広道，関谷直也，中り，次に６０歳から６４歳までの方が多い。職業は，無職の方が４７％，次に専業主婦１
８％，パート・ア
ルバイト１８％となっている。性別では，男性が１７％，女性が５２％，不明３１％であった。
d）他の市における取組事例
熊本県天草市では，避難発令等に関する経験（平成２４年６月１６日梅雨前線豪雨災害，平成２５年
１０月７日台風２４号）から躊躇なく迅速に発令するため，発令基準の見直しを進めている。基本的な考え方は，九州北部豪雨災害や伊豆大島災害を教訓として，昼間の時間帯に発表された気象情報で予測される災害発生の危険度に対応した発令とし，避難準備情報を活用した予防的措置に重点を置いている。この考え方は，熊本県が進めている「予防的避難」を取り入れたものである。

１８７

自然災害科学 J.J
SNDS 333（2014）

村 功，宇田川真之，廣井 脩：２００３年７月水俣市土石流災害における災害情報の伝達と住民の対応，東京大学社会情報研究所調査研究紀要，No.
２２，pp.
１８０１８４，２００５．

３．予防的避難に対する意識調査と地域
コミュニティの取り組み
星出

和裕＊・藤見俊夫＊・柿本竜治＊
図３１ 予防的避難者に対するアンケート調査の様子

３．
１ はじめに予防的避難の制度を整備しても地域住民の理解がなければ意味がない。そのため，予防的避難について地域住民がどのような意見を持っているかについて明らかにしておくことは，この制度を効果的に運用するうえで重要である。本章では，まず，平成２５年度に行われた予防的避難において実際に避難された方々の意識調査の結果を検討す

表３１ 予防的避難者に対するアンケート調査の回収率
６月２０日
６月２５日
６月２８日
７月３日
避 回 回 避 回 回 避 回 回 避 回 回
市村名 難 答 答 難 答 答 難 答 答 難 答 答者 者 率 者 者 率 者 者 率 者 者 率
４０ １９ ４８ ３２ ２５ ７８
５４ １４ ２６
阿蘇市％％％
３６ １８ ５０
南阿蘇村％る。つぎに，阿蘇市，南阿蘇村の全世帯を対象として，予防的避難の取り組みに対する意識調査をの障害，避難理由，今後の避難意思について尋ね行った結果を示す。最後に，予防的避難を促す地た。それらの結果を順に示す。

域コミュニティの取り組みについて紹介する。
a）避難者の年齢
３．
２ 予防的避難者の意識調査（１）アンケート調査の概要

予防的避難者の回答者の年齢を図３２に示す。
６０歳以上の回答者は７８％，７０歳以上が５９％であっ

平成２５年度，阿蘇市，南阿蘇村，宇土市で行わた。平成２２年度国勢調査によると阿蘇市の６５歳以れた予防的避難において，避難者に対しアンケー

上割合が３２％，南阿蘇村が３０．
７％であるため，かト調査を行った。アンケート調査票は，避難所をなり年齢の高い住民が予防的避難を行っている傾

運営する市町村職員から避難者に配布され，避難向にあることが分かる。

終了時に回収した（図３１）。表３１にアンケート調
査票の回収率を示す。全体的に約半数の避難者からアンケート調査への協力を得た。以下は，熊本
広域大水害で最も被害の大きかった阿蘇地域の阿
蘇市と南阿蘇村を合わせたアンケート調査結果について紹介する。
（２）アンケート調査の結果
予防的避難者へのアンケート調査では，年齢や職業などの個人属性，避難情報の入手方法，避難＊熊本大学大学院 自然科学研究科附属減災型社会システム
実践研究教育センター

図３２ 予防的避難者の年齢１８８

予防的避難：熊本県における新たな取り組みb）避難情報の入手方法
予防的避難者の情報入手手段を図３３に示す。
４０％以上の住民が防災行政無線により避難所開設
情報を入手していることが分かった。実際の全国の災害現場では，豪雨の中で防災行政無線が聞こえなかったという事例があるが，危険が差し迫っ図３４ 危険認知度と予防的避難者数ていない豪雨前の避難であることから，スピーカーによる情報入手は比較的容易であるものと考e）予防的避難をすすめた主体えられる。一方，ご近所から，テレビから情報を誰に予防的避難をすすめられたかを図３５に示得た住民も少ないながら存在し，多様な方法でのす。自分自身で予防的避難を行うことを決めたの

情報発信が必要であることも確認できる。

は約６０％と最も多かったが，家族のすすめで避難を決めたのは約２３％だった。区長のすすめと近所のすすめを合わせた約１６％の住民は，地域の呼びかけに対応して避難を決定している。これは，区長や近所といった地域の力によって避難者を増加させることが出来る可能性を示している。

図３３ 予防的避難者の情報入手手段c）避難の障害「避難を決定する際に大変なことがあったか」という質問に対し，約３５％の方が大変なことがあったと回答した。具体的には，「トイレが心配で避難する気にならない」「子供の学校道具の用意をさせるのが大変」などの回答があった。危険の差し

図３５ 予防的避難をすすめた主体

f）今後の予防避難意思迫っていない明るいうちからの避難に対してもな

予防的避難者に「今後も同じような避難情報がお，避難することを決めることが大変であったと提供された場合避難しますか？」との質問した結感じている住民が３５％もいることから，深夜の大果を図３６に示す。６３％の住民がなからず避難す

雨が降る中で避難を決断することは極めて難しいると回答しており，約３５％の住民がたぶん避難すことが示唆される。

ると答えている。予防的避難する住民は今後の避難意思も強いことが示された。

d）危険認知と予防的避難
危険認知と予防的避難の関係を図３４に示す。
避難理由について「身の危険はないと思ったが念のため避難した」と回答した住民が約５０％と最も多く，次いで「身の危険を感じたから避難した」と回答した住民が３４％だった。この二つの避難理
由に大きな差異は認められないことから，危険度の感じ方だけが避難行動に大きく影響しているわ
けではないことが示唆された。

図３６ 予防的避難の継続意思１８９

自然災害科学 J.J
SNDS 333（2014）（３）避難者数と当日の時間雨量の関係
表３２に阿蘇市で行われた予防的避難の初回か

４回目の取組みでは，避難者が一気に１
６０人ほ
ど増えている。この日大雨洪水警報が発令されたら４回目までの避難者数と時間雨量の関係を示

間は時間雨量２０mmと中程度の降雨であったが，す。予防的避難第１回目の６月２０日は，避難者は

日 没 前 後 の 午 後 ７ 時 頃 ま で 時 間 雨 量２０mm～

４０人だった。この日は時間雨量５mm以下の弱い

３０mmの雨が４時間ほど続いていたことで，１年雨で避難呼びかけが行われ，午後６時から午後７前の大災害の経験からも災害を自分のことと捉え時にかけて最大時間雨量９mmの雨が観測された。

て避難者が多くなった可能性がある。３回目の降

２回目の取組みでは，呼びかけの際に雨量は全雨状況との違いは，暗くなる前後まで降雨の勢いく観測されていないが，午前４時から５時にかけが衰えていない点である。このことから，住民がて最大時間雨量３２mmの降雨が観測されている。雨

予防的避難を決定する要因として，避難を決定すはさほど強くなかったものの，予防的避難の取組みる時間帯での降雨状況，そして暗くなってからのを象徴する降雨形態だったが，避難者は減っている。

降雨状況が関係している可能性が示唆された。

３回目の７月３日の取組みでは，午後４時代に
大雨洪水警報が発令され，時間雨量４９mmの降雨

３．
３ 阿蘇市・南阿蘇村の世帯の意識調査のなか避難の呼びかけが行われている。２回目と（１）アンケート調査の概要

比較し，避難者が１６人増えている。避難者が増え

予防的避難の継続・普及に役立つ知見を得るた

た理由は，大雨洪水警報が発令され，目の前に時

めには，予防的避難を行った住民だけでなく，避間雨量４０mm以上の激しい雨が降っている影響が難しなかった住民の意識も調査する必要がある。

あった可能性がある。

そこで，熊本県と関係市町村が主体となり，阿蘇
表３２ 避難者数と当日の時間雨量の関係

避難回数
避難者数
日

時
１２
１３
１４
１５
避
１６
難
呼
１７
び
１８
か
１９
け
当
２０
日
２１
２２
２３
２４
１
２
３
４
５
６
翌
日
７
８
９
１０
１１
１２
顎 自主避難の呼びかけ

１回目
２回目
３回目
６/
２０
６/
２５
７/
３
４０人
３２人
５４人
雨量（mm/h）
雨量（mm/h）
雨量（mm/
h）
１．
５
０．
０
０．
０
０．
５
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
５
０．
０
２１．
５
０．
０
０．
０
４９．
０郭
学○
３．
５
０．
０
４．
０
顎
４．
５
０．
０学
１．
５
９．
０○
０．
０
２．
５
５．
０
０．
５
１２．
５
５．
５
１．
０
０．
０
０．
０
２．
５
１．
０
０．
０
１．
０
３．
０
０．
５
０．
５
０．
０
１．
５
６．
５
０．
０
２．
０
１６．
０
０．
０
０．
０
４．
０
０．
０
０．
５
１１．
５
０．
０
０．
０
３１．
５○
５．
５
０．
０
１０．
０
０．
５
０．
５
１５．
０
０．
０
０．
５
５．
５
０．
０
０．
５
１１．
０
０．
０
０．
０
５．
０郭
４．
５
１．
５
３．
０
２．
５
４．
０
１．
５
０．
５
郭 大雨・洪水警報発令○ 最大雨量

４回目
７/
２６
２０９人
雨量（mm/
h）
２４．
０
３．
０
１．
０
２．
０
１７．
０
郭
２０．
０学
２６．
０○
２３．
５
０．
５
１０．
０
１．
５
０．
５
０．
５
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０
０．
０

１９０

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

市及び南阿蘇村の全世帯を対象として，予防的避合が３２％，南阿蘇村が３０．
７％であるため，本アン

難の促進要因・阻害要因を特定することを目的とケート調査は高齢者の方々からより多くの回答がしたアンケート調査を実施した。調査期間は平成得られたことがわかる。

２６年１月７日～１月２４日に設定された。アンケー
ト調査票は各地域の区長を通して配布し，郵送にb）予防的避難の認知と評価

よる返信で回収した。アンケート調査表の回収率

予防的避難の取組みを知っているかどうか，こは３４％であった（表３３）。

の取り組みに意味があるかどうかを尋ねた結果を
図３８に示す。予防的避難の取り組みについて回

表３３ 阿蘇市・南阿蘇村の全世帯を対象とするアン
ケート調査の回収率

答者の８０％以上が知っていると答えており，９０％
以上が「意味がある」または「ある程度意味があ

市町村名 人口（人）

配布数
（世帯数）

回収数

回収率

９，
７５２

３，
５２４

３６％

阿蘇市

２７，
５５６

南阿蘇村

１１，
８７７

４，
１７７

１，
２８０

３１％

計

３９，
４３３

１３，
９２９

４，
８０４

３４％

る」と高い評価をしていることが明らかになった。
c）避難情報について
図３９は，平成２５年度に実施した市町村による予防的避難の呼びかけが伝達されたか，どのよう（２）アンケート調査の結果な手段で伝達されたかを示している。８７％の住民

阿蘇市・南阿蘇村の全世帯を対象としたアンに避難所開設の情報が伝わっていることが明らか

ケート調査では，年齢や職業などの個人属性，避になった。しかし，重要な避難情報が１３％もの住難に対する認識と意思，避難の有無，仮想的な予民に伝わらなかったとも解釈できるため，今後も防的避難に対する避難意思について尋ねた。それ

情報発信の工夫などにより全世帯に情報が伝わる

らの結果を順に示す。

努力をしていく必要がある。情報の入手方法として最も多かったは防災行政無線の８２％であり，つa）回答者の年齢と性別

いで阿蘇市の各戸に配布してあるお知らせ端末がアンケート回答者の年齢を図３７に示す。６０歳

５２％と高かった。これらの媒体は有効な情報伝達

以上の回答者は７４％，７０歳以上が４２％であった。

方法と言えるが，割合の少ないテレビやエリア

平成２２年度国勢調査によると阿蘇市の６５歳以上割

メール，ご近所や消防団からの伝達媒体についても，もれのない情報伝達の観点から重要である。
d）予防的避難の呼びかけ方と避難意思アンケート調査では，表３４に示すように予防的避難を呼びかける表現を仮想的に４パターンに分けて配布した。仮想的な予防的避難の呼びかけと避難意思の関係を図３１０に示す。過去の災害提示，具体的な災害提示，時間雨量の提示，通常版の順序で避難意志を強く持つことが分かった。このことから，避難の呼びかけ方を工夫することで，より多くの避難者が避難行動をとる可能性があることが示唆された。
e）危険度の認識と予防的避難の意思

図３７ 回答者の年齢

予防的避難を呼びかける放送を聞いた際，身の１９１

自然災害科学 J.J
SNDS 333（2014）

図３８ 予防的避難の認知と評価

図３９ 予防的避難の情報伝達と手段

表３４ 仮想的な予防的避難の呼びかけの文言
パターン

呼びかける文言（アンケート上の仮想）

通常版「今夜から明け方にかけて激しい雨が降る恐れがあります。自主避難所を開設しましたので，避難される方は，食事や毛布等をご準備のうえ，明るいうちに避難されるようお願いします。」

時間雨量を提示（数値あり版）「今夜から明け方にかけて１時間雨量７０mm程度の激しい雨が数時間継続して降る恐れがあります。
以下同じ…」

具体的な災害を提示（イメージあり版）「今夜から明け方にかけて激しい雨が降り，土砂崩れ・洪水が発生する恐れがります。以下同じ…」

過去の大災害を提示（事例あり版）「今夜から明け方にかけて激しい雨が降る恐れがあります。予想される雨量は，平成２４年７月の熊本
広域大水害を引き起こした雨量と同程度です。以下同じ…」

１９２

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

危険を感じる度合いと避難意志の関係を図３１１にすることで避難意志が向上する可能性があるとい示す。呼びかけの放送を聞いても身の危険を感じ

う結果と一致する。

ないと答えた世帯は，９０％近くが避難しようと思っていない一方，放送を聞いて身の危険を感じf）予防的避難を妨げる要因ると答えた世帯の９０％近くは，必ず若しくは余裕

予防的避難の放送を聞いて避難を行うとした場があれば避難すると答えており，呼びかけの放送

合の，予防的避難を妨げる要因について尋ねた。

を聞いた際の危険度の感じ方が，避難意志に大きその結果，図３１２に示すように「避難で家を留守く影響することが示唆された。この結果は，前項にするのが不安」または「ある程度不安」であるの図３１０に示した予防的避難の呼びかけ方を工夫という回答が約５４％と最も多く，次いで「避難所

図３１０ 予防的避難の呼びかけ方と避難意思

図３１１ 被災の危険度認識と避難意思

図３１２ 予防的避難のデメリットに対する認識

１９３

自然災害科学 J.J
SNDS 333（2014）

での生活に不安」を感じているという回答が約め，今後の避難計画においては，住民は地域から４８％と多いことが分かった。「避難の移動が面倒」の情報よりも公的機関を信頼している傾向がある（約２３％），「避難の準備が面倒」（約１９％）と比較

ことを踏まえる必要がある。

し，家を留守にすることに不安を感じる世帯が２倍以上多い結果となった。これは，避難中に家屋

３．
４ 地域コミュニティでの取り組み

が土砂災害や浸水被害により家財等の残してきた

前節のアンケート調査の結果から，予防的避難

ものが被災することを心配していることなどが考を促すには消防車や消防団，ご近所などの周囲かえられる。しかし，土砂災害などで家屋や家財等らの呼びかけが重要であることが示唆された。まに被害が出る状況では，生命の危険は非常に高た，避難所の生活が不快であることも予防的避難い。命を最優先に考えた避難することの意味が理の障害になっている可能性が高い。そうした問題

解されておらず問題である。

を解消するためには，予防的避難が楽しいと住民

避難所での生活に不安があるとの回答（約４８％）の方々に思ってもらい，みんなで呼びかけあっては，平成２５年度に実施した予防的避難における避参加してもらえるような取り組みが必要であると難場所でも述べたが，今後の改善が必要な課題と考えられる。熊本大学減災センターでは，そのよ言える。

うな取り組みとして，避難所で住民主体のレクリ
エーション活動を支援するという試みを行った。

g）周囲からの避難のすすめの効果

ここではその経緯について紹介する。

上記質問と同様に，予防的避難の放送を聞いて避難を行うとした場合，誰から避難を勧められれ（１）事前準備ば避難に前向きになるかを聞いた結果を図３１３に予防的避難のときに避難所でレクリエーション示す。警察・消防署から避難を進められれば避難活動を行うという試みについて，熊本県南阿蘇村に前向きになる，または，ある程度前向きになる

新所地区の協力が得られた。新所地区は，阿蘇のと答えた世帯が約８４％と最も多く，続いて地区役

カルデラから白川が流れ出る箇所に位置し，阿蘇員・消防団が約８３％，ご近所が約７３％，家族・親外輪山のふもとにあるため土砂災害の危険が高い

戚から勧められることで避難に前向きになると答地域である。九州北部豪雨では土砂災害により２えた世帯は約７０％と最も少なかった。住民は，身名の死者を出している。高齢者が多く斜面も急で近な存在よりもより公的な機関からの情報を信頼あるため，安全な避難のためには予防的避難が求して避難意志を決定している可能性が示唆されめられる地区である。

た。前述したとおり，行政による避難勧告等の指新所地区の区長との話し合いのなかで，自主避示には，情報の精度などの理由から限界があるた

難所を現在廃校となっている旧立野小学校に開設

図３１３ 避難を呼びかける主体と避難意思１９４

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

し，その一室でレクリエーション活動を行うこと

台風の進路が熊本から逸れたことで予防的避難が決まった。レクリエーション活動として様々な自体は空振りに終わった。しかし，それを不満と案を検討した結果，輪投げやスロットボールなどする参加者は見られず，楽しかったという参加者の体を使った簡単なゲームをすることに決まっが多かったのは，一応の成果としてみなせる。した。予防的避難時には，社会福祉協議会から借りかし，この取り組みが本当に効果的であるかどうて自主避難所に設置することになった。

かは今後継続的に検証していく必要がある。

（２）予防的避難時の様子

３．
５ おわりに２０１４年７月９日，大型で非常に強い台風８号が熊本広域大水害の経験を踏まえ，深夜の豪雨に九州に接近するとの予報があった。南阿蘇村では対して明るいうちから自主避難を促す「予防的避１５：２０に防災行政無線により予防的避難の呼びか難」について検証した。予防的避難者を対象としけがなされた。新所地区では区長によって自主避

たアンケート調査からは，住民の避難意志決定の難所が開設された。予防的避難の時点では，台風障壁の高さ，及び住民は避難呼びかけに対して目はまだ熊本に接近しておらず，周囲の様子も平常

前の降雨状況に敏感に反応していることがわかっ時とほぼ同じであったことから，予防的避難者はた。また，全世帯を対象としたアンケート調査の少なかった。区長を中心とした呼びかけにより，結果から，予防的避難の取り組み自体は有益であ

夕方から避難者は徐々に増え，最終的には新所地ると評価されていることが明らかになった。ま

区で９世帯，計１５名が予防的避難を行った。

た，住民に避難を呼びかける際，具体的な災害の避難者にレクリエーション室があることを伝えイメージを連想できるような呼びかけの表現を工ると，数名の避難者が興味をもってゲームを楽し夫することで，避難意志を向上させる可能性がみみ始めた。また，区長らの呼びかけや，ゲームをられた。あることを指摘した。また，予防的避難

楽しんだ人の口コミによって，次第に多くの避難においてレクリエーションを行い，避難自体を楽者がゲームに参加するようになった。ゲームは盛しいものとするという取り組みは，参加者から好りあがり，参加者の多くから「楽しかった，また評を得た。ただし，これらの分析結果はまだ暫定

やりたい」との感想を得た。町内の運動会で種目的なものであり，予防的避難の効果やその促進方となっているゲームについては，いい練習になる法について今後より丁寧に検証していく必要があと真剣に取り組む参加者もいた（図３１４）。

る。

図３１４ 避難所でのレクリエーションの様子

１９５

自然災害科学 J.J
SNDS 333（2014）

４．予防的避難や避難行動を支援する情報収集・伝達・共有システムの試み
山田＊

文彦 ・稲本＊義人

して容易ではないことも事実である。よって，空振りをおそれない強い意志で予防的避難を着実に推進する一方で，その定着までの期間には，多段的に補完する継続的な支援の仕組みづくりが行

４．
１ はじめに政・住民双方に必要となる。

災害は何らかの形で同じ地域で繰り返し発生す

本報では，特に，行政側の避難判断や対応を支る傾向がある。一方，被災地の住民の証言では援することを目的として，上記の「情報収集・伝“長く住んでいるが，これまでに経験したことが達」プロセスに着目する。牛山３）は，災害時の教なかった”と表現されるように，災害の発生間隔訓としてしばしば取り上げられる“情報不足”のは人間の生活サイクルよりも長い場合が多い。こ

解決策としては，単に今ある情報を増やせば良いれからの防災・減災行動を考える際には，長い時というものではなく，すでにある情報が十分に機間軸上での循環的な災害軽減・災害準備・災害対能を発揮させるような工夫が必要であることを強応・災害復旧にいたるサイクル・プロセスを意識調している。以下では，災害発生前の予防的避難

し，統合的にマネジメントすることが必要となやその後の避難準備情報や避難勧告にいたる過程る。このような災害マネジメントサイクルの概念を含めて，避難判断や行動を支援することを目的

１）を提唱したのは Al
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であるが，さらに，ことして現在熊本市と共同で試行運用中の２つの情の概念を地域災害対応力の向上に適用するため

報収集・伝達・共有システムについて述べる。

に，岡田２）は災害時計プロセスモデルへと拡張
し，「リスク把握」・「情報収集・伝達」・「防災・減災教育」の３つのサイクル・プロセスの継続性と重要性を強調している。

４．
２ 平成２４年７月九州北部豪雨災害時の災害情報の取り扱いに関する問題点
本章では，平成２４年７月に発生した九州北部豪

本特集記事で取り上げる「予防的避難」は，平雨災害を受けての熊本市の対応や対策の中で，特成２４年７月に発生した九州北部豪雨災害の検証かに災害情報に関する取り組み状況について述べ

ら提案された。概略としては，夕方の時点でそのる。平成２４年７月１１～１４日にかけて，猛烈な豪雨

日の夜から翌朝にかけて大雨等が予想される場

が九州北部地域を襲い，各地で甚大な被害が発生

合，まだ危険が差し迫っていない日没前の明るいした。特に，１２日の深夜から未明にかけて，阿蘇

段階で，住民の自主的な避難を促す取り組みであ

地方では１時間に１００mmを超えるような大雨がる。この予防的避難を着実に継続実施してゆくた

約４時間続くなど，「これまでに経験したことがな

めにも，災害マネジメントサイクルを念頭に置

いような大雨」に見舞われた４，５）。この豪雨の影響

き，「リスク把握」・「情報収集・伝達」・「防災・減により，熊本市内では北部の合志川に加え，白川

災教育」の３つのプロセスを意識した行動計画がが短時間の間に急激に増水し，一部の地域で河川重要である。

が氾濫する事態に至った。この災害において，熊

予防的避難では危険がまだ差し迫っていない段

本市内の白川流域すべてに避難指示が発令された階において，災害発生のリスクを認知し，迅速なのは平成２４年７月１２日の午前９時２０分である。一

避難準備判断や避難行動を取ることが求められ方，この時点で，熊本市内の龍田地区を中心に甚る。しかしながら，そのためには行政・住民の意

大な浸水被害が既に発生しており，一部ではヘリ

識・知識・認識の改革や豪雨予測の精度向上等，コプターによる救出が必要な事態にまで至ってい継続的に改善しなければならない課題も多く，決た。幸いにして熊本市内では適切な避難誘導や救助活動等により，一人の犠牲者も出なかったもの＊

熊本大学大学院 自然科学研究科附属減災型社会システム
実践研究教育センターの，熊本市の避難発令の遅れが指摘された。
このような事態を受けて熊本市では，平成２４１９６

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

年７月２６日に検証部会を設置し，災害当日，市の郷谷）を流下する。同じく阿蘇カルデラの北の谷

避難発令の判断がどのような状況下でどういう情（阿蘇谷）から流れてくる黒川とともに火口丘を取報に基づき行われていたのか，また，関係機関やり巻くように流れ，外輪山の唯一の切目である立現場からの情報がどう処理されていたのか，さら野火口瀬において合流し，白川中流部へと西流すに，現場での避難誘導や救助活動がどう行われてる。中流部は，かつて形成された扇状地を段丘状いたかなどを中心に事実関係を整理し，問題点のの河谷となって蛇行しながら流下し，熊本市の中有無に関する検証を行い，報告書をとりまとめ公心部を貫流した後，わずかな蛇行を繰り返しなが表した６）。この検証結果の中で，特に，災害情報

ら，有明海に注いでいる９）。また，白川流域の平の取り扱いに関するものとして，以下の問題点が面形状は，流域面積の約８割を占める豪雨地帯の指摘されている。

上流域（阿蘇カルデラ）に対して，中・下流域は小支川の鳥子川を唯一合流するのみで，極端に細①情報収集・共有・伝達の問題点

長く“オタマジャクシ”に似た特異な形状を呈す②情報トリアージの問題点る。このため，白川の流量は上流域である阿蘇カルデラ内の降雨量に大きく支配され，阿蘇カルデ

ここで“トリアージ”とは，「ふるい分ける」また

ラ内に降った雨は白川を通じて約３時間で熊本市

は「選別する」の意味を持ち，大事故災害時に行街地まで到達する９）。さらに，市街地～河口部のわれる災害医療の第一段階を意味する用語であ

白川の水位は有明海の潮汐（大潮時には４m程度）

る。災害医療でのトリアージの目的は，適切な傷の影響を受けるため，避難判断情報としては，上病者を適切な場所へ適切な時に搬送するととも流部の降雨，河川水位とともに，満潮・干潮の時に，最大多数に最善を尽くすことと定義されてい刻や潮位などの情報を考慮する必要がある。

７）る 。この考え方を災害情報の取り扱いに応用さ現状でもこれらの情報は，気象庁・国土交通省・せたものが，災害情報トリアージであり，災害時

熊本県などから webなどを通じて公表されているにおける膨大な情報の中から，意思決定や応急対が，それぞれが独立した情報として公表されてい策等に必要な情報を重要度や優先度により選別る場合が多い。そのため，上流域の降雨と河川水

し，防災関係機関内に情報伝達し，情報共有を行位および潮位の時間変化や相互の関係性などにつうプロセス全体を意味する用語として定義されいて適切に把握するためには，複数の情報を独自る。

に繋げて判断する能力が求められ，情報の把握や次章では，①の問題点の解消を目指して，各機共有段階で個人差や齟齬が生じる要因の一つと関から公表される防災情報を自動的に取り込み，なっている。そこで，災害発生が予測されるよう

それらを時間軸上で重ねてグラフ化することで，な緊急時において迅速な判断や対応が求められる

視覚的にわかりやすく，災害危険度の現状把握・状況下にあっては，情報利用者の立場に立ち，避共有等を行うとともに，一定時間間隔でデータを難判断に利用するという明確な視点から必要な情自動更新することで，時々刻々変化する現場の状

報を整理・追加・統合するとともに，視覚的にわ況を的確に捉え，行政機関における避難判断の意

かりやすい表現での情報提供が何より求められ思決定支援を目指した取り組みを紹介する。

る。
現在，熊本市と共同で白川流域の降雨・河川水

４．
３ 熊本市における白川流域の降雨・河川水
８）

位・潮位のモニタリングシステム８）を運用してい位・潮位のモニタリングシステム

るが，その一例として，平成２４年７月１２日の九州

熊本市の中心部を貫流する白川は，幹川流路延北部豪雨時の状況を１時間毎の観測データを基に長７４km，流域面積４８０km２の一級河川である。そ再現した結果を図４１に示す。棒グラフは降水の源は根子岳に発し，阿蘇カルデラの南の谷（南量の観測値を示し，緑色は上流域の阿蘇乙姫，橙１９７

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図４１ 白川流域の降雨・河川水位・潮位のモニタリングシステムの画面の一例（１時間毎のデータを用いた平成２４年７月１２日午前０時～午後１１時の再現結果）

色が熊本市内の結果である。●ポイント付きの実したため，中流域の大津陣内では，午前４：３
０頃

線は白川の河川水位の実測値であり，青色は中流に“はん濫危険水位”を越え，その後も水位上昇

域の大津陣内（河口より３６．
０５km），橙色が熊本市の勾配は緩やかになるものの水位は着実に上昇し街地の代継橋（河口より１２．
２km）の結果であり，ている。この大津陣内の水位変化を視覚的に捉えさらに水位５．
７m（青色）と５．
０m（橙色）の水平られること，およびその時刻での上流での降雨状な実線は，それぞれのはん濫危険水位を表す。ま況が一目瞭然となることが，各機関から公表された，黒の破線と実線は熊本港における予測（天文）る防災情報を時間軸で重ねてグラフ化するメリッ

潮位と観測値である。その他，画面の上段には，

トの一つである。つまり，“はん濫危険水位”を越潮時，満潮・干潮時刻（予測潮位），日出・日入時

えた水位が ,水位上昇の勾配を緩めながらも上昇

刻が表示されるとともに，中段には，２４時間以内していることは，すでに上流部のどこかで河川水の観測値の最大値や累積値などが自動更新で表示の堤防越水やはん濫が始まっている可能性を示唆される。

するからである。さらに上流域ではその時間にま図４１より，上流域の降雨量は，１２日の深夜２だ雨が降り続いていることから，河川水位の上昇

時 頃 よ り 強 く な り，特 に ３ ～ ６ 時 の ４ 時 間 はが今後数時間は継続する可能性が高いことが読み

１００mm程度の猛烈な雨が継続して降っているこ取れる。

とがわかる。一方，熊本市では，深夜０時ごろよ次に，熊本市街地の代継橋においては，午前６

り雨が降り始めているが，上流域のような急激な

時４０分に“はん濫危険水位”を超え，その後も着上昇傾向は見られない。次に河川の状況を見る

実に河川水位は上昇を続けている。その後，１０時と，上流域での降雨が強くなるとともに，中流域３２分に昭和３１年観測開始以来の最高水位となる

では午前３時以降，下流域では午前４時以降に河６．
３２mを記録している。なお，ここで注意すべ

川水位が急激に上昇している。特に，上流域で３き点は，河川水位と潮位との位相関係である。図～６時の４時間に１００mm程度の猛烈な雨が継続

４１に示すように，７月１２日は小潮で満潮時刻は

１９８

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

午前１時５７分と午後３時１０分であったが，河川水と限界がある。例えば，九州北部豪雨災害当日の位が熊本市街地（代継橋）で既往最高水位となる

朝７時以降の熊本市水防本部内は，正確な件数等

時刻（１
０時３２分）までは，下げ潮～干潮となってまで把握できないが，電話が「鳴りっぱなし」におり，河道内を流れる増水した河川水は河口付近近い状況となり，水防本部内も騒然とし，混乱しで潮位による阻害をさほど受けず，海域に流出した状況に陥っていた。このような中，午前７時４０

たことがわかる。もし，これが大潮の満潮時と重分には龍田陳内の住民から水防本部に直接，「浸水なっていたら，浸水被害は河口部から市街地にもして避難できない」との情報が寄せられている。

拡大し，同時多発的に生じていた可能性が高く，

この情報は水防本部から消防局へ繋がれ，情報シ

今後の災害リスクマネジメントにおいて十分に考ステムに登録されるが，避難発令などに結びつく

慮する必要がある。

重要な情報としての扱いを受けることなく，膨大

図４２は，１０分毎のデータを用いた平成２４年７

な電話や情報の中に埋もれている。そのため，こ月１２日午前４，
５，６，７時の再現結果を示していの重要な情報は避難発令を判断する職員に認識さる。現在のシステムでは，常に最新時刻のデータれなかった６）。

が，横軸の右端から３時間手前の時刻にプロット

このような災害情報の取り扱いに関する問題点される。これは現時刻から常に３時間先までの潮や課題は，今回の熊本市に限ったことではない。

位の変化を考慮できるようにするためである。例

例えば，吉井１１）は過去の災害事例の分析結果かえば，図より上流域の豪雨の影響で中流域（大津ら，重要度の低い情報が大量に流通し，その処理

陣内）の河川水位が“はん濫危険水位”を越えたや対応に追われて重要情報の伝達（入手）が遅れ

午前４：３０頃から，熊本市街地（代継橋）でも水たり，数的には少ない重要情報が大量の重要でな

位の急上昇が生じていること，さらに上流域ではい情報に紛れて途中で変容もしくは消滅したりす

まだ豪雨が継続中であり，今後も河川水位の上昇

る結果，迅速かつ的確な応急対応が取れないこと

継続が予想されるが，海域の潮位は干潮に向かっがよく生じていることを明らかにした。また，こて下げ潮の状態にあることが視覚的に容易に理解のような現象は，緊急性が高い重要な情報と，そされる。このように，各機関から提供される防災

うでない情報との仕分けや優先順位付けがなされ情報を時間軸上で重ねてグラフ化することで，視なかった結果に起因すると指摘し，災害情報トリ

覚的にわかりやすく，現状での災害危険度の把アージの必要性を示した。また，前述の熊本市検

握・理解・共有等が可能である。なお，降雨・河証部会の勧告においても，災害情報の取り扱いに

川水位・潮位の観測データは１０分間隔で公表され関して，吉井１１）と同様に災害情報トリアージの導るが，web上でのデータ更新のタイミングは各機

入とその運用体制の整備を指摘している６）。これ

関で違いが存在する。そのため，本システム上でを受けて熊本市では平成２５年度改訂の熊本市地域

観測データの自動更新には現時点で約１５～２０分要

１２）および熊本市水防計画
防災計画書（風水害編）している。

書１３）の中に，災害情報トリアージを明記した。その目的は，災害時には，水防本部に様々なルート

４．
４ 熊本市における災害情報トリアージ支援
１０）

システムの試行から数多くの情報が入り，情報の輻輳とはん濫が発生することから，収集した情報から意思決定お

本章では，熊本市における災害情報トリアージ

よび応急対応等に必要な情報を選別・整理・評価・の運用内容や支援システムについて紹介する。災伝達・共有する一元的なトリアージ体制を確立し，害時に水防本部等に集約される情報は重要なも迅速な意思決定に資することである。

の，そうでないものなど様々である。災害の規模

災害情報の記録・選別・報告などは図４３に示すが大きくなればなるほど，情報量は相対的に増え

災害情報トリアージ用紙１３）を用いて行う。また，

る一方で，情報を処理し，判断できる量には自ずそれぞれの水防本部の班の役割なども熊本市水防自然災害科学 J.J
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図４２ 白川流域の降雨・河川水位・潮位のモニタリングシステムの画面の一例（１０分毎のデータを用いた平成２４年７月１２日午前４，５，６，７時の再現結果）

１９９

２００

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

図４３ 災害情報トリアージ用紙（平成２５年度

熊本市水防計画書より引用）

２０１

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計画書の水防本部の業務表に明記されている。災することで，災害情報の選別・整理・評価・伝達・害情報トリアージにより，水防本部に集まった災共有がより明確となり，水防本部での迅速な意思害情報は，優先度に応じて３つに区分される。例

決定支援に資することが期待される。そこで，今えば，回の災害における熊本市内の浸水範囲において災
害情報トリアージ結果が空間情報として時間的に区分 A：死傷者の発生や人命の危険，河川氾濫，

どのように変化したか，また，浸水状況との関係

床上浸水，大規模な土砂崩れ等性を検討した結果を図４５に示す。図は午前４時

区分 B：床下浸水，道路の損壊や冠水等

３０分からのトリアージ結果の累積を１時間ごとに区分 C：田畑や道路の小規模な冠水等出力したものであり。Nataniaら１５）が実施したは

ここで，人命に係る事項が含まれる区分 Aが優先

ん濫解析結果の上に，トリアージ結果を重ねて示度の一番高い情報となる。

している。災害痕跡調査１６）より，熊本市東区弓削
のみらい大橋付近（図４５の右端）で白川が堤防を

図４４は，平成２４年九州北部豪雨災害時に水防越え氾濫したのは午前４時頃である。白川の氾濫

本部に寄せられた情報を３０分毎に本トリアージ手が下流側に拡大するに伴って，重要度の高い災害法により区分 A～ Cに選別した結果である。図中

情報も下流側に多くなる傾向が確認できる。災害の赤色が区分 A，黄色が区分 B，白色が区分 Cを発生時，住民や消防団等から伝えられる様々な情表し，今回のデータは検証委員会報告書の資料

報の中から緊急性が高い重要な情報を選別し，そ編１４）に掲載された情報のみを用いた。図より，災の情報を地図情報として視覚的にわかりやすくま

害情報の優先度を選別することで，熊本市内の浸とめることは，混乱状態の水防本部等において，水被害が顕著となる時刻以前の午前６：０
０～７：

河川災害の状況把握と情報共有および避難救援活

０
０に人命に係る事項が含まれる区分 Aの情報が抽動の意思決定支援に活用できる方法になりうると出でき，本トリアージ手法の有用性が確認でき考えられる。そこで最後に，現在熊本市で試行的る。

に運用中の災害情報トリアージ支援システムにつさらに，トリアージ結果を地図上に重ねて表現

いて説明する。

図４４ 平成２４年７月１２日に水防本部に寄せられた情報のトリアージ結果（午前４時３０分～午後２時３０分）

２０２

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

図４５ 熊本市内での浸水範囲における災害情報トリアージ結果の時空間分布（平成２４年７月１２日 九州北部豪雨時）

２０３

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図４５の作成時点では地図情報とトリアージ結援する取組状況について，熊本市と熊本大学の対果の結合は手作業によっていたが，現在，は GI
S

応を中心に紹介した。今回は紹介できなかった（地理空間情報システム）等との連携を図り，自動が，他機関からは，もっと高度でわかりやすい情処理化している。図４６は現在試行的に運用中の報システムも提案されている。例えば，気象庁で支援システムの一例である。図は Go
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eとの連

は，本年８月７日から「高解像度降水ナウキャス

動を行った例を示すが，データは本報用に用意しト」を提供開始しており，３０分先までの５分ごとた仮想データであるので注意いただきたい。使用

の降水域の分布を２５０m四方（従来の降水ナウ

方法は，住民等からの通報を記録者（電話を受け

キャストでは１km四方）の細かさで予測し，公表た人）が図４３の災害情報トリアージ用紙に従い記している１８）。現在はインターネットを介した情報

入し，それを後方に控えたオペレータが入力す提供が主流であるが，高齢の方や情報弱者の方へる。入力情報は，最低限，トリアージ区分・受付の確実な情報提供を考えると，今後はよりマスコ

日時・住所・情報の種類であり，プルダウン形式

ミ各社との連携協定をすすめ，予防的避難や避難を活用し省力化を図っている。必要項目を入力す

準備情報が発令された時点から，テレビを中心とると，トリアージの区分が地図上に色分けでプして無料で確実にわかりやすく情報を取得，ある

ロット（○印）され，当該地の標高や UTM 座標

いは伝達できる双方向の取り組みを拡大する必要値も自動的に表示される。また，災害対応開始のがある。また，現状では非常に困難と考えられて有無や完了状況なども随時更新され，地図上に反いる豪雨予測も，今後の技術開発により少しずつ映される。複数のオペレータが入力するので，パではあるが，着実にその精度が向上してゆくと期

スワードによる入力管理を行うとともに，意思決待される。しかし，どんなに素晴らしい支援シス定を行う指揮室等では，すべてのデータが統合さテムが完成しても，実際の災害対応時にそのシスれ閲覧きるように設定している。また，熊本市以

テムを有効に活用し，迅速かつ正確に実践するこ外の防災関係機関でも閲覧可能であり，機関同士とは容易ではない。そのため，平常時から災害時の情報共有に利用される。

を想定した図上訓練等を継続して実施し，対応方法を身に付けることが重要である。

４．
５ おわりに災害に対する防災から減災への方向転換では，本報では，平成２４年７月に発生した九州北部豪

一般的に，防災施設建設によるハード対策（ハー雨災害を契機として始まった避難判断や行動を支

ドウェア）と防災情報，避難方法，防災教育等の

図４６ 熊本市における災害情報トリアージ支援システムの一例（データは仮想デモ用）

２０４

予防的避難：熊本県における新たな取り組み

ソフト対策（ソフトウェア）を両輪として実施し，実効的な自助・近助・共助により被害最小化を目指すことが強調される。しかし，多くの地域では，自助・近助・共助・公助で明確に区分できない事案も多く，責任の所在があいまいとなり，自助・近助・共助・公助の間には隙間も多い。この隙間をお互いが認識し，明らかにすることが地域の災害対応力を向上させる出発点かもしれない。
また，ハードやソフト対策を計画・実施するのは人であり，自助・近助・共助の主役もやはり人である。減災を志向した社会（減災型社会）の構築に向かっては，継続的な人（材）財（ヒューマンウェア１７））育成が伴っていることが大前提である。
さらには，予防的避難を始め避難勧告等の指示があった場合には，速やかに避難行動を開始し，災害発生時には対象地域の住民全員が安全な場所に退避しているような社会の在り方や仕組みづくり
１９）（ここでは，仮にソーシャルウェアと呼ぶ）と歩調合わせて，着実に実践することが求められる。

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（印刷中）
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