特 集

自治体の危機管理〜震災からの教訓〜

特 集

東日本大震災から学ぶ自治体の危機管理
明治大学名誉教授・危機管理研究センター所長㈶地方公務員安全衛生推進協会理事長

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地域防災計画の再検討

中邨章とはできない。中断しても、業務活動はすばやく復旧しなければならない。そうでなければ、企業は存

2011年3月11日に東日本を襲った大災害は、こ続できない。今回、BCPを素早く稼働に移した例

れまで自治体が推進してきた危機対応に大きな変革として、大手スーパーやコンビニの営業活動の再開を迫るものになった。なかでも、各地の自治体が早が指摘できる。そうした会社では発災直後から、東急に取り組まなければならない課題は、地域防災計

北地方にどう販売物資を搬入するかに頭を悩まして画の改訂である。従来の計画は、行政が不測事態のいた。それが解決すると、被災地に入って、早速、発生に対応する責任主体であることを当然のこととトラックの荷台などを使い営業をはじめる機動性のしてきた。民間企業やNPOとの協働という発想は、高い会社もあった。

ほとんどなかった。今までの事例で行くと、災害やこの例に倣って、自治体でも今後、独自のBCP事故が発生した場合、対策本部を立ち上げ、避難所の策定に取り組む必要がある。その一貫として、自を設置することのほか、住民の誘導、それに被災者治体がこれまで当然としてきた、物資の備蓄を企業の生活支援など、危機対応の一切は一つの自治体がのBCPに結びつけるという案を検討すべきである。

自己完結した形で処理すると考えられてきた。それ地方財政がきびしいなか、自治体が非常用物資を備が出来るというのが、地域防災計画の最も重要な特蓄することには限界が出ている。折角、備蓄しても色である。

賞味期限や使用期限などの制約がある。結局は廃棄

ところが、今回の大震災では、自治体そのものが処分になるという事例も少なくない。これを緩和す消滅した。また、首長や幹部職員が殉職するというるため、自治体は大手スーパーやコンビニとあらか不幸な事例もあった。その点で今回の大震災は、戦じめ取り決めを結んでおくことが得策である。不測争に似ている。規模の小さい自治体では到底、対応事態が発生した際、自治体に代わって民間企業が住できないエネルギーを秘めた未曾有の災害になった。

民に非常用物資を提供する。こうすることで、自治そうした点から言うと、この先、自治体がつくる地体の備蓄費用は軽減されるはずである。民間企業が域防災計画は、なによりも従来のような自己完結型提供した物品の費用は、後日、自治体との間で精算から脱却することを考えるべきである。それに代するという手法を採ることが考えられる。

わって、民間企業やNPOと協働で不測事態の発生

今回、中央政府や県との調整に時間をとられ身動に備える、より窓口の広いオープンな対応計画にシきがとれなくなった基礎自治体があった。それに対フトすることが必要になる。

して、規制に縛られない身軽なNPOの活躍が目に今回の大震災では企業やNPOの活動が注目されついた。被災地の避難所では、特定の救援物資が不た。なかには、平静時から業務継続計画（Business足する地域があった。一方、距離をおいたほかの場

Continuity Plan、BCP）を策定してきた企業があっ所では、物資が過剰に集積し、職員がその整理に四た。民間では非常事態に陥っても営業を中断するこ苦八苦する避難所も出た。今回、救援物資の需給バ

寄稿論文
ラムを組んで、協働で危機に対応する態勢を構築した。遠隔地の複数のNPOがツイッターを使って情なければならない。その際、3つ、必要とされる要報を交換し、避難所間で物資の移送を行うという方件がある。

法がとられた。

一つは、関係自治体間で情報の交換を進めること

こうした事例を参考にすると、自治体はこの先、である。なかには、40メートルのはしご車を持つ民間企業やNPOと連携を深める必要がある。それ自治体がある。しかし、化学車がない。ほかのとこら組織との協働を強めることによって、自治体の危ろでは、化学車のほか、はしご車もある。危機対応

機対応力は格段に上がる。そのためには、協働態勢に必要とされる機材がどこにあるか、それを関係すの確立を地域防災計画に盛りこんでいかなければなる自治体間で共有の情報にしなければならない。地らない。これが自治体に今、もとめられる最も重要域の危機対応力は、そのように情報を関係団体が共な課題である。

通認識とすることからはじまる。

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遠地支援と近地自治体協働協定

もう一つ、関係機関の間でそれぞれの自治体がどのような機能を果たすか、それをあらかじめ明確に大規模災害になると、自治体間の連携作業が必要しておくことが望まれる。たとえば、発災後の情報になる。すでに85％以上の自治体が、遠地の団体であるが、非常時では情報は集まりにくい上、錯綜と組織間で災害支援協定を結んでいる。その内容することが多い。また、集まった情報を分析精査では、職員派遣、消防派遣、それに物資援助の3点セッきない小規模な自治体もある。こうした課題を緩和トになることが多い。今回の大震災を参考にすると、するため、中心になる自治体をあらかじめ選定し、支援協定の中身は3点では不十分である。遠地支援

そこに各所から上がる情報を集中管理させるという協定は、被災者の一時受け入れ、それらの人びとの方法が考えられる。危機情報は基幹団体で分析精査

就職斡旋や就学支援など、内容を広げたものに組みしたあと、関係自治体に伝達する。こうした2段構替えていくことが望まれる。

えの手法は、情報の集積と確度を高める両面で効果

今回、関西広域連合をはじめ多くの自治体が、対が高い。最後は、費用負担である。近地協定を締結

口支援のため職員を被災地に派遣した。多賀城市とする際に、費用をだれがどの程度、負担するか、分遠地支援協定を結ぶ東京の国分寺市では、2011年

担区分について関係自治体であらかじめ討議してお末の段階で延べ1,200人の職員を協定先に派遣してくことが必要である。

いる。派遣職員は、当初、避難所の運営や救援物資の仕分けなどの仕事に就くことが多い。それが、時間の経過とともに変化していく。発災後、数ヶ月も特 集

ランスがとれない問題の解決にツイッターが活躍し３

自助意識の不足と公助依存

震災の数週間前、明治大学危機管理センターでは、経つと、被災地では専門性の高い職員が必要になる。

都道府県と政令指定都市を対象に、危機管理につい土木の専門家や看護師、それに臨床心理士などを、てのアンケート調査を実施した。そのなかで、住民長期に継続して派遣する仕組みがもとめられる。そには複数回答で「災害が発生した際、だれが一番、うした被災自治体からの要望にどう応えるか、派遣頼りになるか」を訊ねた。この設問に対して「家族」

元の自治体ではこれから考慮しなければならない問と答えた回答が最も多く、79.18%に及んだ。それ題として残る。に「自分自身」の74.8%、「警察」の61.2%、「友人遠地支援とは別に、近隣の自治体間でも災害支援･知人」の55.5%がつづいた。これに対して、「国」協定を結ぶ必要がある。今後、近地の自治体がスクと回答したのは35.9%にすぎなかった。
「都道府県」

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自治体の危機管理〜震災からの教訓〜は43.1%、「区・市」は 50.2%になった。

この矛盾した回答を解くカギは、日本の地方自治

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ごく一般的に言うと、住民は危機に際して、自助体の活動内容に隠されている。日本の地方自治体は、が最も重要と認識している。不測事態が発生した場中身のある充実したサービスを提供する点で世界屈合、家族や自分自身、そうでなければ友人・知人に指の政府である。日本の自治体は、およそ社会政策頼ろうとするのが、日本の住民に多い回答である。とよばれる事業を、ほとんどカバーしている。ほか

ところが、別の国際的な比較調査を引用すると、その国では、こうはいかない。外国の自治体は、３Rうした自助意識は、単純に意識に止まっているようしか担当しない限定付きの政府である。ゴミ処理な印象がつよい。日本の住民が示す自助意識は、表（Rubbish）、道路（Road）、それに徴税(Rate)の３面的である。実際には、自助よりも公助に依存する、つが、ほかの国の自治体の責任領域である。日本とそれが日本住民の特色ですらある。

比べ、行政領域はきわめて狭い。そのために、ほか調査をすると、日本でもほかの国と同様、住民は政府や自治体を信用できないと答える。また、公務の国で住民は公助を当てにしない。自助努力を先行させることになる。

員についても不信感がつよいのが一般的である。こ

好例は消防や救急車などの緊急車両である。その点は、部分的ではあるが上掲の調査結果にも反映

れらの出動要請は、日本では無料である。110番やされている。外国の調査結果では、「それでは将来119番などに電話をかければ、数分後には緊急車両はどうするか」と訊かれると、国や自治体に頼らずはまちがいなく現場にかけつける。これを日本の住「個人責任」と答えるのが一般的である。自分のこ民は当たり前のことと考えている。政治や行政を批とは自分でというのが、アメリカやイギリス、それ判する納税者が、結局は「行政責任」と回答するのにフランスなど、先進工業国家の住民に多いレスポ

は、日本には住民が頼れる自治体が控えているからンスである。

である。それが時として、公助への過剰依存になる。

これが、日本では屈折した形をとる。日本でもほ危機管理についても、自助が基本という国が多い。

かの国と同様、政府や自治体、それに公務員には批

その一例に、アメリカ・ミシシッピー州の田舎町、判的である。ところが、将来になると、日本では個オピオン郡を挙げることが出来る。この町では、緊人責任ではなく、「行政責任」と答える住民が圧倒

急車両の出動には、住民があらかじめ年間75ドル的に多い。日本の住民の間では、行政を批判しながの費用を自治体に支払う必要がある。そうでなけれら、結局は公助に依存するという傾向が顕著である。

ば、消防車や救急車は自宅にこない。2010年9月

国際的には矛盾の多い回答であるが、これが日本の30日、そのことを身をもって体験した住民がいる。

住民に際立つ特色と言える。
図-1

個人責任

VS

この町に住むクラニックさんは、75ドルの支払行政責任いを怠っていた。ところが9月30日、自宅が火事に見舞われた。クリニックさんはすぐに911番に電話をかけ、消防自動車の出動を要請した。電話を受けた消防署では、同氏が75ドルの未納者であることを知っていた。そのため、署は消防車の派遣を拒否した。クラニックさんは、電話口で「今すぐ75ドルを納める」と答えたが、署からの回答は「遅すぎる」というものであった。
たまたま、隣に住む住民が75ドルを支払ってい4寄稿論文た。隣人からの要請に消防署は即座に対応し、現場ある。
ここまで極端でないにしろ、救援物資の受けとり消防士は、すぐには消火活動に移らなかった。活動に住民が静に列を作って待つ国はきわめて少ない。

がスタートするのは、クラニックさんの隣家に火むしろ、人を押しのけ、われ先に救援物資に飛びつが移ったときであった。その間に同氏の家は全焼

こうとする国の方が多い。日本で被災者が根気よくし、75ドル未納ですべての財産を失う羽目に陥っ

整然と列んで順番を待つのは、行政が法律と公平性た。こうした消防署の冷たい対応に、異論も出ていをことのほか重視するからである。自治体職員が、る。しかし、署の措置を当然とし、それを支持する家族や友人に援助物資を優先的に配るということは、意見が圧倒的に多い。論議がつづくなか、2011年

日本ではあり得ない。むしろ、公務員は個人的な事12月6日にも同じ町で、同じ内容の事件が発生して情や問題をさしおき、住民の避難や生活支援に精一いる。

杯、努力する。法律と公平性を基盤にする日本の自アメリカの事例に比べ、日本では事件が発生すると、「行政はどうなっているのだ」と叫んで、行政治体行政では、そうした職員の行動は当然のこととさえ考えられている。

責任を追及する声が挙がる。それをTVなどのメディほかの国では法治に代えて、人治が優先されるとアが取り上げ、行政不信を煽る結果を招くことが多ころが多い。そのため、救援物資は身内に配分され、い。大きな災害や事故が発生すると、公助は１割、他人には行き渡らない場合も出てくる。順序よく列

共助は2割、それに対して自助が7割と言われていんでいたのでは、救援物資は手に入らない。物資にる。災害や事故の規模が大きくなればなるほど、公殺到するのは、そのためである。法治と公平性に力助は頼りにならない。それは、今回の震災が示して点を置く日本では、住民は列んでさえおれば、物資いる通りである。

は必ず配布されることを知っている。列を作り、順４

序よく、ひたすら待つゆえんである。

自治体への信頼と公助のあり方

これは、住民が自治体行政を信頼している、なに

今回の大震災では、東日本の被災者が極寒のなか、よりの証拠と考えられる。そうでなければ列は乱れ、数時間も整然と列を作り順番に救援物資を受けとる混乱がつづく。日本の住民は公助に依存し、自助意姿に世界中が驚嘆した。日本の社会がどれほど成熟識に欠けると書いた。ところが、これには別の側面しているか、それを具体的に示す感動的な光景と描がある。住民が公助に頼るのは、彼らが行政を信頼写する外国のメディアもあった。ほかの国では、日しているためである。信頼するだけに、過剰依存す本のようにはいかない。ハリケーン･カテリーナでる場合も出てくる。それが、危機管理では良と出、被災したアメリカの友人によると、水害が発生した否になる場合も多い。公助と自助のバランス、これ次の日、隣人がそれぞれ自宅から拳銃や小銃を持ちは自治体行政にとってきわめて微妙な問題である。

より、自警団を組織しなければならなかった。略奪

この先も検討すべき、重要課題であることにまちがや放火に備え、自身の財産を守る自衛手段のためでいはない。

寄稿

特 集に消防車を緊急出動させた。ただ、現場に到着した者

中邨章（なかむら あきら）

明治大学名誉教授・危機管理研究センター所長・（財）地方公務員安全衛生推進協会理事長
専
門：政治学・行政学・危機管理
主な著書：『自治体主権のシナリオ』（芦書房、2003年）、『危機管理と行政−グローバル化社会への対応』（編著、ぎょうせい、2005年）、『危機管理発生後の72時間』（編著、第一法規、2006年）など多数

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