I

研究ノート

はじめに

現在、関西広域連合（詳しくは後述）では、琵琶湖・淀川流域圏における統合的流域管理の実現に向けた検討を進めており、その一環として、広域関西広域連合 における水害リスクファイナンスの概略設計

的な水害リスクファイナンスの概略設計について検討経過報告

水害リスクファイナンス部会」（後述）の委員・事議論している。筆者らは、2016 年関西広域連合が設置した「琵琶湖・淀川流域対策に係る研究会
務局主担当として検討に携わっている。本稿では、
関西広域連合 が水害リスクファイナンスの検討に着手した背景と、筆者らが構想している水害リスクファイナンス制度の基本的な考え方について報告する。

II瀧 健太郎
Kentaro Taki
滋賀県立大学 環境科学部 / 准教授＊

久保英也

リスクファイナンスの 検討 に至る

背景（1）関西広域連合

Hideya Kubo
滋賀大学 経済学部 / 教授

関西広域連合 は、地方自治法第284 条 に基 づき2010 年12月に設立された特別地方公共団体である。2018年12月時点で、滋賀県、京都府、大阪府、兵庫県、奈良県、和歌山県、徳島県、鳥取県、京都市、大阪市、堺市、神戸市の8府県 4政令市が参加している（奈良県、鳥取県は特定分野に限定した部分参加）。関西広域連合は、広域課題の責任主体となることを設置目的に掲げ、防災、観光・文化振興、医療、環境保全、資格試験・免許等、職員研修 の7分野での広域事務を進めるとともに、国出先機関の権限移譲を求 めるなど分権型社会の実現を目指している。意思決定機関としては、構成団体 の首長で構成される広域連合委員会 が置かれ、全会一致を原則としている。また、構成団体の議員で構成される連合議会を有する。連合議員
は 構成団体 の 各議会 の 推薦に 基 づき選出され、＊（〒522-8533 彦根市八坂町 2500）E-mail: taki.k@usp.ac.jp

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彦根論叢

Spring / Feb. 2019 / No.419

それぞれの定数は人口規模に応じて配分される。 （2）琵琶湖・淀川流域 の 広域的 な 流域対策

関西広域連合 は条例制定権を持 つが、財源は構2013 年9月に近畿地方を襲 った 台風 25号 によ

成団体 の 負担金 で賄われ、自主課税権を持 たな

る水害 を契機 に、関西広域連合 は企画調整事務

い。事務組織としては、事務分野別の分野事務局の一つとして、琵琶湖・淀川流域の広域的な流域と企画調整 を担う本部事務局 が 設置されている管理の実現可能性の検討に着手した。2014 年7月（関西広域連合（2010）、図1）。には、諮問会議として学識者からなる「琵琶湖・淀このように、関西広域連合は流域管理に関する川流域対策に係る研究会（座長：中川博次京都

直接的な権限・財源を持 たないが、その 一方 で、大学名誉教授）」を設置、2016 年9月には報告書

連合委員会・連合議会 の 合意に基 づき、構成団「琵琶湖・淀川流域における課題と解決 の方向性

体間で（いわゆるEU型の）共通政策の実施が可能について〜地域 の 個性を活 かす 流域 ガバナンスである。例えば、関西全体 の 節電目標 の設定や、の 実現 に 向 けて〜」をまとめた（ 関西広域連合

構成団体間で 危険ドラッグ取締条例の規制レベ（2016））。以下に、報告書 を要約 する。筆者（瀧、ルの 整 合 を 図 ったことなどが 実績として 挙 げら

現滋賀県立大学）は、2014 年 6月から2017年3月れる。

まで関西広域連合本部事務局に所属し、主担当として本報告書のとりまとめに携わった。

図1

関西広域連合の組織構成

図 1 関西広域連合の組織構成

このように，関西広域連合は流域管理に関する直接的な権限･財源を持たないが，その一方で，連合委員会･連合議会の合意に基づき，構成団体間で(いわゆる EU 型の)共通政策の実施が可能である．例えば，関西全体の節電目標の設定や，構成団体間で危険ドラッグ取締条例の規制レベルの整合を図ったことなどが実績として挙げられる．
関西広域連合における水害リスクファイナンスの概略設計(2) 琵琶湖・淀川流域の広域的な流域対策

瀧 健太郎

久保英也

133a）琵琶湖・淀川流域において取り組むべき課題
関西広域連合 の 果 たすべき役割を抽出するため、琵琶湖・淀川流域圏で顕在化する課題につい針などの 行政計画、流域市町村アンケート調査（2014 年9-10月実施、関西広域連合（2014a））をもとに以下のように再整理した。て、各種政府系白書、淀川水系河川整備基本方

表1

流域の抱える課題の分類と項目

分類1

河川整備の着実な実施と総合治水・流域治水の推進
・水系一貫の計画的な河川整備の推進
・森林保全 への注力
・地域特性に応じた流域対応，まちづくりとの連動
・リスクファイナンスなど

分類2

利水システムの多重化
・代替水源の確保
・給排水システムの多重化
・各戸貯留の普及
・下水処理水の再利用
・湧水・井戸水の災害時利用
・小水力発電の普及など

分類3

地下水の保全・流域単位で地表水と地下水の一体的保全
・過剰取水の抑制，・府県・市町村が足並みを揃えて対応できる制度的枠組みの構築

分類4

水インフラの老朽化対策
・効率化によるコスト縮減
・維持管理に関する財源の優先確保
・人口減少も見据えた選択と集中
・上下水一体管理・広域化・民営化など

分類5

流域生態系サービスの総体的な維持・向上
・調整サービスに重点・縦横断連続性の回復
・農林水産業の活性化
・再自然化，グリーンインフラ整備，・漂着ごみ発生源対策
・小さな自然再生など

分類6

総合土砂管理の推進
・土砂災害防止法等による区域指定
・流木発生を考慮した河道計画
・土砂の動的平衡状態の回復など

分類7

水の危機管理の強化
・新技術・情報の活用・普及・連携強化による緊急体制の構築
・緊急時の施設運用の改善（ダム・堰など），・流域圏外との水融通など流域文化の個性と繋がりの再生
・地域の個性と役割の再認識
・流域文化の多様性の維持
・観光資源化・流域の恵み(地域資源)を活かした経済活動の自立など

分類8

134

彦根論叢

Spring / Feb. 2019 / No.419

b）地域の個性を活かす流域ガバナンスの実現

協働し、試行錯誤を経ながら取組を積み重ねてい表1を俯瞰 すると、近年の気候変動や人口減少くこと、③流域に暮らす人びとの意思を背景としたなどに伴い流域の課題も変質してきていて、ひとつ課題設定を行うことが 連携・協働 の動機となり、の自治体やセクターでは解決できない課題─ は結果として政策協調が進むことを解説した。

ざまの問題 ─ が顕在化していることが分 かる。そまた、流域管理のプロセスとしては、図2 左に示こで報告書では、これらの課題解決には行政区画すように、流域各主体 が 課題 に応じてさまざまなを越えた 流域単位の 視点、行政分野を横断した形で連携・協働し、解決に向けた取組を積み重ね視点が、すなわち統合的な視点が必要であることながら、あわせて流域で広く共有できる共通のビを指摘した。

ジョン（あるべき将来像）を形成していくべきとした。

流域管理 の目的 については、 健全な水循環

また、積み重ねの1サイクルは、図2 右に示すように、の実現とした。具体的には、流域圏をひとつの単「①流域単位で現状の確認」、「②顕在化している位として、生態系サービスの総体的な維持・向上課題の認知」がなされたうえで、関係各主体によるを図りながら、水に起因するさまざまなリスクを軽

さまざまな議論を通じて、「③連携・協働の枠組み減するとともに、持続可能な水利用を実現することと取組方針 の設定」がなされ、「④取組の 実施」

によって、将来にわたって圏内住民ひとりひとりがが行われて、また①に戻り、取組の改善 や残され享受する福利を最大化することとした。

た課題に着手していくものとした。

次に、望ましい流域管理のあり方として、 流域

ただし、このサイクルは顕在化している課題のガバナンス の考え方を取り入れた。具体的には、数 だけ同時に進行し得るものであり、また、1サイ

流域管理は、①流域に暮らす人びと、NGO、民間クルで完全な課題解決 に至ることは困難 であり、事業者、市町村・府県・国の各部局といった流域できるところから前進させていくものである。この

各主体 の連携・協働を基本 すること、②さまざまサイクルを不断に繰り返していくことで、流域 ガバな課題 に対して臨機応変に関係各主体 が 連携・ナンスが徐々に向上する。

共通ビジョンの形成

客観的な根拠さまざまな取組の積み重ね

相互理解に基づく連携・協働

NＰO など

事業者
主体的参加

行政
国・自治体 各部局

流域に暮らす人びと図2

流域ガバナンスを進めるプロセス

関西広域連合における水害リスクファイナンスの概略設計

瀧 健太郎

久保英也

135c）流域ガバナンスの調整役

主体 による 客観的根 拠 に 基 づく政策決定 をサ

報告書では、上記プロセスを促進するためには、 ポートすることとした。
流域 ガバナンスの調整役、言わば、舞台まわし・裏方の存在が重要であることを指摘した。その主

また、課題解決 の段階ごとに具体的な役割として、図3に示すA〜Eを整理した。

な役割 は、①既存 の 枠組みでは 積極的に取り組

流域 では、さまざまな利害が対立し、権限も錯んで来られなかった課題を抽出すること、②自らは綜している。どのような施策を実施するにも、常に決定・実施 せず、流域各主体 によるコミュニケー難しい調整が求められる。そこで、流域 ガバナンスションを支援し、それぞれの自主的な取組や連携・の調整役（ コーディネーター）が 備えておくべき要協働のお膳立てを行うこと、③流域に関する知識・件として、「流域各主体 からの 信用」「共感できる知恵を徹底して集め、提示し、課題設定や流域各課題の設定能力」「課題解決に向けての 技術力」と「課題解決に向けての調整能力」の4つを挙げた。

流域各主体 - アクター

調整役（コーディネーター） - 裏方・舞台回し（国・府県・市町村・民間事業者・住民団体など）
事前調査（Pre-assessment）

Communication①流域単位で流域単位で現状の確認
現状の確認①

Ａ． 流域に関する知識と知恵の収集・構成
１）流域の状態（リスクとサービス） - Factual Assessment２）流域の知恵（歴史、技術・制度、国内外の先行事例）
３）流域各主体の関心事 - Concern / Perception Assessment
状態査定（Status Appraisal）

Communication

取組の積
み重ね

Ｂ． 現状分析と課題抽出⁃ 広域的・分野横断的な課題、特に“はざまの問題”に着目⁃ 流域の状態と関心事との比較分析②顕在化している顕在化している課題の認知
課題の認知②

主体と取組の絞り込み（Scoping）

Communication

Ｃ．具体的な解決方策の検討⁃ 議論のたたき台として提示できるよう、技術的・制度的に実行可能な代替案をいくつか検討③連携・協働の枠組みと取組方針の設定
連携・協働の枠組みと取組方針の設定③

Ｄ．議論の機会づくり・場づくり⁃ 関係各主体の関心事をくみ取りながら、主体間で建設的なコミュニケーションが図られるよう、課題に応じて柔軟にお膳立て④の実施④ 連携・協働による連携・協働による取組
取組実施
逐次ビジョンの更新
図3

Communication

Ｅ．共有可能なビジョンの逐次とりまとめ⁃ 取組の積み重ねを通じて、徐々に形成されてくる「共通のビジョン」について、逐次とりまとめることを試行⁃ はじめの段階では一般に誰もが賛同できるものから開始の役割
流域ガバナンスの調整役（コーディネーター）

図 2 流域ガバナンスの調整役（コーディネーター）の役割

流域では、さまざまな利害が対立し、権限も錯綜している。どのような施策を実施するにも、常に難しい調整が求められる。そこで、流域ガバナンスの調整役（コーディネーター）が備えておくべき要件として、「流域各主体からの信用」「共感できる課題の設定能力」「課題解決に向けての技術力」と「課題解決に向けての調整能力」の４つを挙げた。
d) 関西広域連合の果たし得る役割
彦根論叢
Spring / Feb. 2019 / No.419
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関西広域連合が担うべきかどうかの議論は一方ではあるが、ひとまず流域がバンスの調整役（コd）関西広域連合の果たし得る役割検討に入った。なお、優先課題 の 絞り込 みには、関西広域連合が担うべきかどうかの議論は一方関西広域連合に相応しいもの選択するため、①広ではあるが、ひとまず 流域 ガバナンスの 調整役域的 であること、②分野横断的 であること、③既（コーディネーター）を担う実力を身に付けることを存 の取組 があまり進 んでいないこと、④実現可能目指し、報告書では当面実施すべき3つの取組を性があることを条件に据えた。

整理した。
優先課題1 水害リスクの 分布状況 の 把握とそ取組1 流域 の 状態（各種リスク・サービス等）れを考慮した広域的な相互扶助制に関する調査、および8分類した諸課題度（ リスクファイナンス）の 実現可に関連する国内外 の 取組事例 の 収集・能性

整理 を 行 い、定期的 にレポートを 作成する。

優先課題 2 便益 の帰着構造に基づく広域的な水源保全制度の実現可能性

取組 2 流域管理に関連する既存 のさまざまな議論 の 場に積極的に担当者を参加させ、優先課題 3 大阪湾海ごみ削減のための広域的俯瞰的な視点と知識・知恵を駆使して、な 発生源抑制 の 枠 組 み の 実現可合意形成・課題解決に貢献する。

能性

取組 3 流域の状態に関する客観的な根拠に基課題解決を図るため、関西広域連合は、流域各づき、既存の枠組みでは積極的に取り組地点の水害リスクや水源涵養能力、海ごみの発生まれて来なかった課題を取り上げ、議論源を把握 するための 基礎調査を 独自に進 めていの機会・場 のお膳立てをし、事務局としる。基礎調査と並行して、各課題解決 の手段として具体的 な 解決方策を 提案 することをて、公的洪水保険・共済制度 や、広域森林環境

試 みる。

税・水源涵養税、ペットボトルのデポジット制度などについて実現化の可能性を探っている。検討主

取組1〜3を通じて、調整役（ コーディネーター）体としては、琵琶湖・淀川流域対策に係る研究会としての実務能力と信用を得たうえで、次のステッに3つの 専門部会（水害リスクファイナンス部会、プとして、流域各主体 の参画のもと関西の総意と水源保全部会、海ごみ発生源対策部会）を設置し、しての流域管理に関する方針を具体化し、責任主課題に応じて当該分野に精通 する学識者・実務体としての役割を担っていくこととした。

者を招へい、議論を進めている。
次章 からは、3つの 優先課題 のうち、筆者らが（3）優先課題 の 絞り込 み
関西広域 連合 は 以上 の 検 討結果 を 踏 まえ、2016 年度末までに優先課題を以下の3つに絞り込

主体的に関わっている、優先課題1 広域的な相互扶助制度（リスクファイナンス）に関する検討経過について紹介する。

み、2017年度からはそれぞれについての本格的な関西広域連合における水害リスクファイナンスの概略設計

瀧 健太郎

久保英也

137

III

水害リスクファイナンスのは上流 が氾濫 すれば下流 が 守られ、左岸 が決壊概略設計すれば 右岸 が 守られるといった非情な特性を持つ。過去には、自分 たちの集落 を守るため、決死（1）洪水災害 の 特性
通常、河川における治水施設の整備は、河川法の 覚悟で 対岸 の 堤防を 切りに行った記録 なども多数残される。に基 づく河川整備基本方針・河川整備計画にしさらに、被害 の頻度 だけではなく大きさに着目

たがい、流域全体 のリスクバランスを考慮して進すると、被害の大きさは主に地形で決まることに気められる。また、河川に接続する下水道（雨水）やづく。図4 は、内外水の区別なく特定の場所には氾

農業用排水路 の 排水能力は、接続する河川の 排

濫水 が集中し、暴露があれば被害は甚大なものと水能力に応じたものとなっている。この前提には下なることを示している。どれだけ治水施設 が整備

流優先 の原則がある。例えば、中上流部を改修すされても、超過洪水時 を考慮 すれば危険箇所 はると、下流部にはより多くの洪水 が 一度に流 れ込

ほぼ 地形で決まり半永久的に不変である。ところむようになる。すなわち、上流部 のリスクが下流部で、ここまで中上流・支川のリスクばかり強調してに移転すると理解できる。そのため、河川は下流本きたが、下流部だから、あるいは本川だからと言っ川から中上流・支川の順に整備が進められ、かつて絶対的な安全性が確保されている訳ではないこ

下流本川の目標治水レベルは 通常中上流・支川とを断っておきたい。例えば、想定外 の高潮と洪水に 比して高く設定される。下流都市域 には人口・が重なった場合 や、下流本川と同等レベルまで中資産が集中するため人道的選択と言えるが、結果、 上流・支川の整備が進んだ場合には、下流本川に総じて中上流・支川の氾濫頻度 が高くなる。前述

も洪水 が集中し、都市部での本川決壊という最悪のように、2013年台風18号による水害が、統合的の事態に至る可能性も否定できない。

流域管理の議論を関西広域連合で開始 する契機表 2に示すように、国・府県・市町村がさまざまとなったのだが、このときも下流本川よりも中上流・なハード 対策・ソフト対策を講じている。しかし、支川に被害が集中した（国土交通省（2014））。こ

河川は自然公物であり、長い年月をかけ莫大な予のとき、琵琶湖からの放流量を調整する瀬田川洗算を投じても、あらゆる洪水を完璧に封じることに堰は40 年ぶりに全閉操作を行った。他にも、流域はほぼ不可能であることは論を待 たない。気候変各地で内水排除 ポンプの放流制限 が実施された。 動により超過洪水 の 頻発化 が 予想され、人口減
京都府精華町の木 村要町長 は、後日開催された少に伴う投資余力の低下も明らかである。

関西広域連合委員会と流域市町村との意見交換

こういった背景から、これまでも、例えば全米洪会 の場において、当該水害を振り返り次のように水保険制度のような公的な洪水保険制度 がわが発言している（関西広域連合（2104b））。
「平成25

国でも必要性ではないかとの議論 が度々なされて年18号台風では、強制排水を止めさせられるといきたが、残念ながら実現には至っていない。これは、う異常な状況 の中 で、私 の 地域 は約30 時間も冠

既存の民間保険との競合、逆選択の問題、行政責水し、下流の大都市を守ったが、感謝の言葉もな

任論 の整理がつかないことなどが 要因と考えらえ

く残念 であった。こういう状況を大都市の人 たちる。そこで筆者らは、過去の国内での（公的な）洪に共有していただきたい」。このように、洪水災害

水保険制度に関する議論も踏まえ、リスクファイナ

138

彦根論叢

Spring / Feb. 2019 / No.419

での本川決壊という最悪の事態に至る可能性も否定できない。

狭窄部
低平地（干拓地など）（凡例）
河川・水路 等

道路・鉄道などの連続盛土等

氾濫水が集まりやすく浸水深が大きくなりやすい箇所

図4

図4
浸水深が大きくなる地形

浸水深が大きくなる地形

7
表2

治水対策の分類（瀧ら（2010））

分類1

主な目的
氾濫頻度の低減種別
流域−河道域

具体策
構造系

河道掘削，築堤，引堤，洪水調節施設
霞堤，二線堤，水害防備林，

河道−氾濫域

2-1

構造系

被害程度

2-2

難破堤堤防，輪中堤，地盤嵩上げ，耐水化建築
避難施設の軽減

非構造系
氾濫域

2-3

関西広域連合における水害リスクファイナンスの概略設計

（静的）
非構造系
（動的）

瀧 健太郎

土地利用規制(棲み分け)
水防活動，避難行動

久保英也

139

ンスを関西広域連合が行う政策目的・要件を以下

途上の 場合 は過渡的な安全性 で足りるとの主要のように整理した。

判例（大東水害訴訟判決、最高裁判所（1984））も存在する。言い換えれば、河川管理上、超過洪水に対 する法的 な 行政責任 は問 われないことを意（政策目的）

味 する。また、表 2に 示 す 治水対策 のうち、分類
関西広域連合 が公的なリスクファイナンス制度

2-3は水防法や災害対策基本法でカバーされていを用意する場合の政策目的を以下の3点とし、このるが、分類 2-1、2-2については、法的枠組・予算制目的を達成するよう制度設計を行う。

度が用意されていないのが現実である。
分類 2-1としては、わが国 の 伝統技術 である水目的1 経済的にリスクを移転し、上下流・左右害防備林、霞堤・二線堤・輪中堤、遊水地が挙げ岸のリスクのアンバランスを改善する。

られる。分類 2-2についても、連続堤防による治水方式 が 採用される明治期以前は、棲 み分 けは 基
目的2 リスクに応じて負担額に差をつけて、土本的な治水対策であり避水移民も多く見られた。

地利用誘導のインセンティブを与える。

本稿では、分類 2-1、2-2の対策を氾濫原減災対策ということとする。しかし、これらの氾濫原減災対目的3 コミュニティレベルの 氾濫原減災対策

策 は、河川からの氾濫を前提とした 対策 であり、に係る復旧、保全・整備の財源とする。

施設管理者の義務的責任範囲を超えた対策である。そういった背景から、水害リスクに応じた棲み（補償金の配分と使用用途）

分 けや、水害防備林、霞堤・二線堤等 の 伝統的治水施設の 維持管理には、行政の関与が十分 に補償金は、関西広域連合を通じて、コミュニティ及ばず、地域の判断にゆだねられてきたのである。

に対して 支払 われ、その 使用用途 は氾濫原減災

しかし近年、気候変動に伴う超過洪水 の 増加対策に限ることとする。

が確実視されるようになり、氾濫原減災対策の意

国・地方自治体 が 管理 する河川堤防 などの 公義 が見直されその有効性が注目されている。これ

共施設が被災した場合、原型復旧を基本とした災まで河川管理は国・府県が 担ってきたが、目標治害復旧事業 が実施される。地方自治体 の 管理施

水レベルに対 する河川整備はその途上で、そうで設 が 被災した場合、大半が国費負担と交付税措あるがゆえに超過洪水対策にまで 責任範囲を拡置により賄われ、地方の直接 の持ち出しは僅かで大 することは考えにくい。そこで、流域全体をほぼある。これは世界にも類をみない手厚い制度であ包括し、国でも府県でもない新しい地方公共団体

り、場合によっては、改良復旧事業など再度災害である関西広域連合が、超過洪水対策を担うこと防止を念頭に改良要素を含む復旧も行われる。に合理性がある。同時に、関西広域連合が用意す

ただし、公共施設には安全水準（＝設計外力）るリスクファイナンスの用途は、河川管理者との棲が設定されており、管理者たる行政の義務的責任

み分 けから、必然的に氾濫原減災対策に限定さ範囲は当然 のこととしてそれ以下の安全性に限定れてくる。また多くの場合、水害防備林、霞堤・二される。また、自然公物たる河川においては、整備線堤などの減災施設の管理は集落（コミュニティ）

140

彦根論叢

Spring / Feb. 2019 / No.419

単位で行われており、これらの復旧・保全・整備観測の充実を背景に、降雨量をインデックスとすを前提にすると、最終的な支払い対象は集落（ コ

る気候デリバティブが増加している。しかし、氾濫ミュニティ）単位であることが望ましい。

現象を扱う場合、流域内 の 無数の河川・水路群を同時に考慮しなければならない。時空間分布に（金融商品タイプ）バラつきがある降雨と各河川・水路 の水位、あるいは氾濫箇所との因果関係を明らかにすることは、天候デリバティブのような金融商品 を用意し、不確定要素 が 多く技術的に困難である。例えば、（罹災証明を待 つことなく）インデックスの閾値を小河川は局所的に短時間に集中する雨に弱く、大超えれば、予め定めた一定の補償額が支払われる

河川は広範囲に長時間に降る雨に 弱 い。流域内ものとする。これにより、被災後に即時対応が可能

は大河川・中河川・小河川が入れ子状態になってとなるとともに、被災 がない場合にも高リスクな地おり、それぞれに洪水特性・氾濫特性がある。
「A域での氾濫原減災対策のための資金を調達 がで地点の 時間雨量 が 〇〇㎜ を 超 えたので、△△町きる。災害復旧に伴い（無用の長物として）霞堤・で浸水被害が生じる」といった1対1のシンプルな二線堤 が 消滅 する事例も散見されるが、先手 を関係は成立しない。

打って保全 することもできる。

そこで筆者らは、被害との因果関係が比較的明白な各河川・水路 の水位をインデックスとすること（財源・負担）を考えている。流域内の中上流・支川も含めた各河川では、水防法に基づく「氾濫危険水位」が設制度設計にあたっては、関西広域連合が財源を定されている。この「氾濫危険水位」は、いつ氾濫確保することを前提として検討 する。確実 な資金してもおかしくない状態で避難等を求める段階を調達法としては、住民税、水道料金 への上乗せな表している。すなわち、避難勧告に相当する水位でどが考えられる。ただし、関西広域連合には直接ある。ただし現実には、氾濫危険水位が計画高水課税権がないため、一旦構成団体が調達し、その位以下で 設定されることもしばしばで、避難勧告うえで関西広域連合に集積する手続きが必要であの空振りが多発しており問題視されている（いわゆる。そのため政治的・行政的にもかなり難しい調るオオカミ少年化）。ただし、2015年以降は、より整・手続きを伴う。うまく調整するためにも、当該確度を上げるため氾濫危険水位の設定 について制度のメリットおよび負担・受益 の関係を十分に全国的な見直し作業が始められており、この数年明らかにしたうえで（＝客観的なエビデンスを整え間で逐次更新される見込 みである。ここではこのたうえで）、慎重かつ丁寧に調整・提案していく必

ような動向も考慮し、氾濫危険水位＋一定値をト要がある。

リガーとすることを検討 する。

琵琶湖・淀川流域内の各水位観測局が、過去（インデックス）

20 年間に「氾濫危険水位+αm」を超えた回数を表 3に示す。また、表 2には、水害統計（国土交通省インデックスとして、流域各河川・各地点の「水（1999-2017））を参考に、いずれかの観測水位が位」を採用することを検討している。最近では雨量

関西広域連合における水害リスクファイナンスの概略設計

瀧 健太郎

久保英也

141表3

氾濫危険水位+αの超過回数と被害量

超過回数

HC+0m
1998

1HC+0.6m HC+1.0m
0水害区域面積
（宅地その他）
（m 2）

床下浸水

床上浸水

（世帯数）

（世帯数）

一般資産等被害（農作物除く）（千円）

0

38,567554

41582,924

1999

7

1

1990,433

6,594

687

22,715,120

2000

1007,340

27

9299,701

2001

10000002002

1

112,52122

0

19,2142003

0000000

2004

91

196,528452

63

1,015,034

2005

4

4

4

0000

2006

00

0

0

000

2007

000

0

000

2008

62

2

112,87318811

701,582

2009

4

1

126,19844

079,667

2010

4

1

1

29,971

186

431,139,940

2011

5

001,30112

148,812

2012

12

2

13,735,279

19,113

2,46548,105,754

2013

30

754,195,207

3,326

1,201

18,113,643

2014

16

3

1120,004

473

111

1,876,771

2015

4211,110

4050,2592016

2111,117

8014,289

2017

25

71

未公表

計132

33

21

9,358,449

氾濫危険水位を超えた際に流域内で発生した被害をまとめている。

未公表

未公表

31,003

4,632

未公表

94,762,710

IV 今後 の展開

これを見ると、直近20 年間で観測水位のいずれ現段階までの検討経過状況を紹介したが、今かが「氾濫危険水位＋1.0m」を超えた回数はのべ後はより詳細なデータ分析を行ったうえで、「①ト21回であることが分 かる。例えば、「氾濫危険水位リガー」、「②負担額」、「③補償対象と補償額」の＋1.0m」をトリガーと考えると、（20 年間で）21回数、 設定を進め、あわせて、効果的にコミュニティレベ補償額が支払われることになる。

ル での 氾濫原減 災対策 が 進 むよう「 ④ 事業 メニューと配分手続き」の具体化を進めていく必要

142

彦根論叢

Spring / Feb. 2019 / No.419

がある。また、現在これらに並行して、関西広域連合では複数の方法で琵琶湖・淀川流域全体 のリスク評価を試行している。例えば、RRI（降雨流出氾濫）モデルを用いた氾濫解析に基づくリスク評
価 や、水害 リスクを 地 形 的 湿 潤 指 標（John P.

Wilson, John C. Gallant（2000））に代替する方法などを検討している。どれも一長一短で、リスクファイナンスを検討 する場合にどれを基礎情報とすべきか、判断に迷うところであり今後の更なる研究が必要である。
このように検討はまだまだ緒に就いたばかりで、リスクファイナンス制度の概略設計を終え、流域住民・自治体 のメリット・デメリットを利害関係者に十分説明できる段階 に至るまでには、いくつもハードルが残されている。しかしながら、リスクファ参考文献
⦿関西広域連合（2010）関西広域連合規約（平成22年12月1日、総行市第250 号）、2016改定
⦿関西広域連合本部事務局（2014a）【琵琶湖・淀川流域 の抱える課題調査】流域市町村からのご意見─平成26 年10月25日時点（市町村別）、琵琶湖・淀川流域対策に係ると市町村との意見交換会 資料1
⦿関西広域連合本部事務局（2014b）琵琶湖・淀川流域対策に係る市町村との意見交換会の概要

⦿関西広域連合 琵琶湖・淀川流域対策に係る研究会（2016）
琵琶湖・淀川流域における課題と解決 の方向性について〜
地域の個性を活かす流域ガバナンスの実現に向けて〜⦿国土交通省 水管理・国土保全局（1999〜2017）水害統計、平成11年版〜平成28年版
⦿国土交通省近畿地方整備局河川部（2014）、平成 25年9月
台風18号洪水の概要
⦿瀧健太郎ら（2010）中小河川群の氾濫域における減災型治水システムの設計、河川技術論文集、vol.16 、pp.477-482

イナンス制度 は氾濫原減災対策を進 めるための⦿最高裁判所第一小法廷（1984）民集 第38 巻2号、p.53

有効 な一手であることは間違 いない。気候変動・

⦿Joh n P. Wi lson, Joh n C . Ga l la nt（ 2000）Terra i n

人口減少の時代を生き抜くためにも、社会実装はAnalysis Principles and Applications, pp.1-2

必須であると筆者ら考えている。難しい課題であるが、よりよい制度設計を行い関西広域連合 が流域社会に陽に貢献 できるよう、読者 からの 多くのご批判を期待し、本稿の結びとしたい。

【付記】
関西広域連合構成団体各部局の担当のみなさま、琵琶湖・淀川流域対策に係る研究会 各委員のみなさまには、本検討を後押し下さるとともに労力を惜しまず必要な情報を提供していただいている。支えていただいたいるみなさまに心からの感謝を申し上げるとともに、引き続きのお力添えをお願いしたい。

関西広域連合における水害リスクファイナンスの概略設計

瀧 健太郎

久保英也

143Designing Flood Risk Finance for the Union ofKansai Governments, JapanProgress Report

Kentaro Taki
Hideya Kubo

The Union of Kansai Governments has been
considering the possibility to implement flood
disaster risk finance to the basins of Lake Biwa
and Yodo River in response to the damage
caused by typhoon number 18 in 2013. In thispaper, the program policy and its progress will
be reported.
So far, the framework under consideration isto use real-time water level data on each river inthe basins as an index and to pay a designatedamount of compensation to the affected areas.
The compensation must be used for countermeasures against severe flooding , namely,
disaster reduction in the flood plains. An additional function of the program will be toeducate residents on how to use their lands andresident safely in these communities throughsetting costs on the users’ side according to theextent of risk.

144

THE HIKONE RONSO

Spring / Feb. 2019 / No.419

Designing Flood Risk Finance for the Union of Kansai
Governments, Japan

Kentaro Taki Hideya Kubo

145