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土地総合研究 2014年夏号

特集 土地利用の今日的課題

市街地の外側で今後考えていくべき土地利用制度とは？
－3 つの視点から我が国の土地利用制度が取るべき方策を考える－

長岡技術科学大学環境・建設系 助教
松川 寿也
まつかわ としや

1.はじめに制を駆使してコンパクトな拠点を形成する手法が我が国の土地利用制度について、それを設計す想定されるが、現行の区域区分制度は依然フレーる政府と、それを運用する自治体に求められる視ム方式を基本とすることから、人口減少下ではそ

点は、Ⅰ：人口減少、長寿命社会を見据えた土地の手法に限界を指摘する専門家もいる。そこで、

利用マネジメント、Ⅱ：自然災害に備えた都市づ

地区計画制度や開発許可制度を緩和する条例（例

くり、Ⅲ：市街地から農村、自然地に至るまでのえば、
都市計画法第 34 条 11 号条例 いわゆる 3411

美しい国土の保全、の 3 点に大きく区分される。

条例など）も駆使し、市街化調整区域でも一定のこれらは、土地利用を専門とする研究者誰もが指開発可能性を確保して取り組むのが現実的であろ摘する視点であり、Ⅰは避けて通れない近い将来う。しかし、この緩和施策の運用を誤れば、コンの課題として、Ⅱは気候変動により近年多発する

パクトな拠点どころか、全く逆のシナリオを歩む

自然災害を契機として、Ⅲは景観法の制定や世界ことにもなりかねない。

遺産登録など、これら国民の関心事が高まる度に、行政はその政策的対応に迫られる。
著者は土地利用制度、とりわけ既成市街地の外

ここでは、この緩和施策を見直した事例から、人口減少を見据えた調整区域での規制誘導方策について考えるとともに、高齢化を見据えた開発許側の領域の制度を中心に継続的に研究しているが、可制度についても検討したい。

この研究分野は、開発許可制度といった俗に言う(1)いったん緩和した開発許可制度からの転換「狭義の都市計画」の範疇に含まれない制度、さ区域区分制度を維持する開発許可制度の緩和でらには農地や自然地を司る都市計画法以外の法体あるが、この緩和制度は第 2 線引き的な制度でも系と非常に密接な関係にある。本稿では、著者のあり、その運用を誤れば「コンパクトな拠点の形

専門分野であるこれら制度に関する研究蓄積を、成」とは全く逆のシナリオを辿る虞もある。そこ

Ⅰ～Ⅲの視点ごとに整理して、現在そして将来にで、将来を見据えていったん緩和した調整区域でわたり必要とされる土地利用制度のあり方に示唆の規制を再び強化した 2 つの取り組みを紹介する。

を与えたい。

1)埼玉県下での開発許可制度緩和区域の縮小
この取り組みの仔細は他を参照されたいが 1、同

2.少子高齢化に対応した開発許可制度
Ⅰ：「人口減少、長寿命社会を見据えた土地利用
マネジメント」を都市計画法の枠組みで取り組むとすれば、区域区分や地域地区などのゾーニング

県が開発許可制度を緩和する 3411 条例の区域（以下、3411 区域）を縮小した背景は、緩和からほぼ
1

奥重裕貴･高野和則(2009)｢都市計画法第 34 条第 11 号
を 活用 して 既存 集落を 活性化 した 事例 ｣ 都市 計画
No.280,pp.55-58

土地総合研究 2014年夏号

5 年が経過し、一部で雨水排水の問題や優良農地

37

3411区域(最大の指定値)
市街化区域
山林・河川
上記以外

0

10km

の保全に支障をきたすといった問題が顕在化した

3411区域

10000haことである。従って、将来の人口減少の到来を直接の動機とする取り組みではないが、開発圧力の500ha

高い県南の日高市だけでなく、比較的それが低い
県北地域の自治体でも、広範囲に確保された 3411
区域の縮小を受け入れている（図 1）
（図 2）
。区域
縮小を受け入れたある自治体では、市街化調整区
域での活発な建築活動が市街化区域内の土地利用転換を鈍化させるにとどまらず、既成市街地内の空地空家化の一要因としても認識されている。
市街化区域

つまり、市街化調整区域での大幅な規制緩和は、
100.0%

ーススプロール を助長させかねない。既成市街
80.0%

80.0%
地化した市街化区域を逆線引きすることは非常に困難であるが、それ以外の領域に存在する開発許
60.0%
10

0

10

60.0%

容地だけでも、先ずは積極的にコンパクト化を図40.0%ることが求められよう。開発圧力の乏しい地方都
40.0%

調整区域可住地に占める3411区域
調整区域可住地に占める3411区域

調整区域可住地に占める3411区域
調整区域可住地に占める3411区域

人口減少都市をはじめ既に問題となっているリバ
100.0%
2

20.0%

日高
日高

100.0%
100.0%
80.0%
80.0%
越生
越生
2060.0%

60.0%
羽生
羽生

市や大都市圏縁辺の自治体であれば、必要以上の10
20.0%
緩和区域を確保しておくこと自体、無意味な行為

調整区域

非線引き用途地域

非線引き用途外図-1：埼玉県下の 3411 区域指定状況（各市町村最大値）
日高
日高

10

0

栗橋
越生
栗橋
越生

栗橋
栗橋

30

10

鷲宮
鷲宮

縮小前区域面積
縮小前区域面積
縮小前区域面積
縮小前区域面積
縮小後区域面積203040km
縮小後区域面積
縮小後区域面積
縮小後区域面積
鷲宮
円の大きさは
鷲宮
円の大きさは3411区域面積
3411区域面積
1000ha→1000ha→40km

大利根 大利根羽生
大利根
羽生杉戸 大利根
40.0%鳩山 杉戸鳩山 杉戸
杉戸
40.0%鳩山
嵐山
嵐山 鳩山騎西
嵐山
嵐山
騎西
0
10
20.0%
20.0%

毛呂山
毛呂山
加須
加須
騎西
騎西 20

毛呂山
毛呂山

加須
加須
30

40km

10

0

幸手
幸手
滑川 幸手
幸手
であり、コンパクトな拠点を形成するため一定の0.0%
滑川
0.0%
0.0%
0.0%
-10.0%
-5.0%
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
-10.0%
-5.0%
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
-10.0%
-5.0%
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
開発を許容するのであれば、集落住民向けの利便-10.0%
-5.0%
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
-22.2%-22.2%調整区域人口密度増加率（H10-15/H15-20）
調整区域人口密度増加率（H10-15/H15-20）-22.2%-22.2%調整区域人口密度増加率（H10-15/H15-20）
調整区域人口密度増加率（H10-15/H15-20）

10

滑川
滑川

性向上施設や新規居住者のための住宅を、広範な

図-2：3411 区域を縮小した市町の動向

面的許容ではなくインフィル的な点としての許容表-1：船橋市 3411 条例の主な改正概要

20.0%
20.0%

とすることで、集落内未利用地の解消を促すよう 改正前（～H19） 改正後（H20～）2)開発許可制度を緩和する条例の強化
緩和区域を狭めるという手法以外に、緩和条例
自体を強化することで、無秩序な市街地の肥大化

・申請地から150m以内に40以上の建築物の存在する区域であること
・申請地が農用地区域外であること（農用地区域の場合は事前に農振除外が必要）
・予定建築物用 営農環境への配慮
途は第一種低層 ①予定建築物用途は専用住宅であること②申請地が特定集落等を除いた農業振興地域外であること
住居専用地域で新たなインフラ整備負担への対応認められる用途 ③幅員6.5m以上の道路と接続する（未接続の場合は築造する）こと
であること④十分な流下能力のある排水施設が適切に配置されていること

その他⑤申請地が自主条例の保存緑地、浸水想定区域等でないことを抑える試みもある。船橋市は既存宅地制度の廃25.0

止を受けて、平成 14 年 4 月より 3411 条例を施行
化調整区域での開発が増加し（条例施行前後 5 年
間比で 7.2 倍 345 件増）、
開発が市街化区域の水準に迫るほどに至ったため、条例施行初期の段階か
らその対応に迫られていた。そこで、農用地区域

20.0
面積(ha)

したものの、その直後から都市基盤が乏しい市街

15.0

来の 4ｍ以上から 6.5m 以上へと強化するなど、条例自体を平成 20 年 4 月に大幅改正した（表 1）
。

70
6-7m
10m～ 606-7m 50
10m～
40
30

10.0

20
5.0

10

0.0

0
H14 H15 H16 H17 H18 H19 H20 H21 H22 H23 H24 H25

図-3：道路接続別にみた 11 号該当開発許可の推移

を含む農業振興地域での開発行為を原則不許可とした他、開発許可地に接続する道路の要件を、従

6m未満
8-9m
6m未満
8-9m

件数

な緩和策を優先すべきであろう。

2

その定義は専門家により異なるが、人口減少による既成市街地内の空地・空家化が無秩序に進行して歯抜け的な市街地が形成されるという、一般的に用いるスプロールの逆現象を指す。

10

土地総合研究 2014年夏号

同市は比較的都心に近く、人口も依然増加傾向

1000にあるため、人口減少とは今のところほぼ無縁の800

伴う交通対策等に要する経費を軽減する役割が期

H24

H23

H22

H21

H20

H19

H18

H17

H16

0
H15

続要件の強化は、市街化調整区域での開発増加に

200

H14

ラ整備を抑制する狙いもある。特に、道路との接

400

H13

財政余力の低下が見込まれる中での新たなインフ

600

H11

都市と思われるが、この取り組みの一背景には、

8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0

介護付(左軸)＊住宅型(左軸)＊
総施設数(右軸)※
系列3
系列4

H12

38

も窺える（図 3）。未だ人口増加にある大都市近郊＊社団法人全国有料老人ホーム協会による調査「平成24年度制度改正後の有料老人ホームに関する実態調査および契約等に関する調査研究報告書」にて、単年度毎の開所年次を集計したものを引用※厚生労働省「社会福祉施設等調査」より(当該年10月１日現在)。平成21年以後は調査方法の変更による影響がある。平成24年は都道府県等が把握している活動中の施設数の都市であっても、高齢化の問題は例外なく訪れ

図-4：全国の有料老人ホームの新設、施設総数の推移

る訳であり、数からすれば、むしろ大都市の方が可基準には、高齢者対応に関する規定は殆どない。

地方よりもその問題が顕在化する。
中長期的には、

平成 18 年から施行された新バリアフリー法や自行政サービスを高齢者福祉中心に重きを置かざる

治体独自の条例で補完することも可能であるが、を得ず、将来的には財政余力を可能な限りそちら

建築物単体での適用や努力義務の制限にとどまるにシフトさせる土地利用マネジメントを考えていため、高齢者対応が不十分でも都市計画法第 33

かねばならない。

条（技術基準）の規定により、法律上は許可をし(2)長寿命社会に求められる開発許可制度

なければならない。歩道や交差点の設置要件や構待でき、実際に条例改正後は狭隘道路のみと接続する開発許可も減少していることから、その効果

高齢化の話題に触れたので、この点からも開発

造、場合によっては盛切土に伴う勾配など、高齢許可制度が持つべき制度設計について述べたい。

者に配慮した許可基準も考えていく必要があろう。

人口減少下での開発圧力の低迷下にあっても、依然需要が増加している施設として、高齢者施設

3.水害リスクに備えた開発許可制度が挙げられる。同施設が増加傾向ある政策的背景

Ⅱ：「自然災害に備えた都市づくり」を実現させには、福祉保険サイドの優遇策だけではなく、市るにあたって、例えば水害への備えに対しては、街化調整区域での高齢者施設立地を例外的に許容

治水事業によるハード対策と、水害リスク領域でする開発審査会基準が存在するなど、わが国の土の開発規制によるソフト対策とに大きく区分され地利用制度の仕組みも含まれる。高齢者施設の市る。前者は従来型の対策であるが、前述の人口減

街化調整区域での許容を一方的に否定する訳では

少、長寿命社会を背景とする限られた公共財源、

ないが、中でも増加傾向にある有料老人ホームは

さらには流域環境の保全の面からも、今後は後者（図 4）、比較的健常な高齢者向けの住宅型施設で、の対策を選択した方が賢明である。

かつ事業形態も比較的営利の側面が強いながらもここでは、前述した市街化調整区域での緩和制

例外的に許容されている。また、都市計画法の規度を通じて、同制度の課題とその対応策について

制区分とは直接関係しないが、災害の危険性を十考えたい。

分に考慮せず立地を許容した結果、高齢者施設が(1)規制緩和で発生した新規開発地での浸水被害

土砂災害に至るケースも散見される。実際に、平

都市計画法の政令では、「溢水、湛水、津波、高成 21 年に発生した防府市での土砂災害の事案を潮等による災害の発生のおそれのある土地の区域」

踏まえて、山口県は土砂災害特別警戒区域に該当（以下、令八条ロ区域）を、新市街地として市街しない土砂災害危険箇所も含めた立地を抑制する

化区域に指定することを禁止している。前述した

県独自の要綱を翌年に制定している。

3411 区域等の開発許可制度を緩和する区域もまた次に、開発行為を質の面から考えると、開発許同様の扱いがされ、令八条ロ区域で指定すること

土地総合研究 2014年夏号

39を禁止する規定が定められている。しかし、令八でも起こり得ると言え、集中豪雨の発生確率が高条ロ区域は、都市計画法の省令どころか、近年ままる昨今からすれば、なおのことであろう。

では開発許可制度運用指針ですらも、その区域が(2)水害リスクを回避する開発許可制度

3

具体に明記されていなかった 。
平成に入る以前から人口減少都市であったＷ市

こうした中でも、開発許可制度の緩和に際して、水害リスクを回避する試みも散見されていることは、3411 条例が制度化した当初から規制緩和措置から、ここではその取り組み紹介したい。

を適用していたが、平成 17 年の条例改正では文言

1)湛水想定区域を緩和区域から除外した加須市指定による既存集落区域を新たに 3411 区域とし、利根川流域の加須市では、前述した埼玉県下でさらに市が指定した駅から半径 500ｍの範囲内での 3411 区域の大幅見直しに際して、県が指定したあれば、既存集落区域と同じく共同住宅、分譲住「湛水想定区域」を令八条ロ区域に該当するとし宅等の開発を許容する 3412 条例をも制定している。

て、3411 区域から外す運用ベースでの試みがされその一方で、Ｗ市には浸水被害の常襲性が指摘さている。湛水想定区域は、水防法で定める浸水想れているＷ川流域があり、当該河川の浸水想定区

定区域とは別で、県が定めた「雨水流出抑制施設

域が市街化調整区域で約 576ha 指定されているが、の設置等に関する条例」により指定される区域で条例施行当初時及び浸水想定区域の指定時とも、あり、その区域内で盛土する開発行為には届出（雨水害対応については開発審査会ですらも入念に議

水流出抑制施設の容量など一定の基準を満たすこ

論されることはなく、勿論、令八条ロ区域の捉えとが前提）を義務付けている。従って、同区域自方に浸水想定区域が新たに盛り込まれてはいない。

体は、水害の虞が指摘される領域での市街化を直その平成 17 年の条例改正は、市街化調整区域での接抑制するものではないが、同市は潜在的に水害開発を大きく増加させる要因となり、Ｗ川流域もリスクの高い領域として捉えており、縮小地の一

また一団の農地でありながらも農振白地であったため、浸水想定区域内での条例制定後の開発許可
は 123 件 32.9ha（市内調整区域全体の許可に対して面積で 3 割近く、件数で 1/4 以上を占める）に及び、その多くが 3411 条例の既存集落区域要件及び 3412 条例の駅要件による許可である（図 5）。その後、
平成 24 年 6 月の台風による集中豪雨により、Ｗ川自体の氾濫は免れたが、雨水排水が間に合わずＷ川に流れ込む用排水路から溢水したことで、浸水想定区域とほぼ同程度の範囲が浸水し、条例による新規開発地での被害となった。
このように、Ｗ市は水害リスクを考慮しなかった規制緩和に踏み切ったことで、結果的にこのような事態に至った訳だが、浸水想定区域を令八条ロ区域扱いするにしても、同区域の指定範囲が既成市街地を含め広範囲に指定、あるいは同区域が持つ災害危険性の妥当性などを理由に、多くの自治体ではその扱いに抵抗感がある。しかし、その抵抗感のまま現状を放置しつづければ、集中豪雨が発生する度に、Ｗ市のような事象は他の自治体

図-5：Ｗ市Ｗ川流域の浸水想定区域と開発許可）
開発許可制度運用指針の改定（H23.9）では、土砂災害特別警戒区域のみが例示的に規定されたにとどまる。

3

2000

40

土地総合研究 2014年夏号

部約 25ha は令八条ロ区域として 3411 区域から新用できる地域地区制度を 4、それ以外では土地利用たに除外されている（図 6）。

調整系の条例に代表される都市農村の包括的土地

1)浸水想定区域を令八条ロ区域に規定した船橋市

利用制御手法 5 の他、近年では景観法など新たな制前章で取り上げた船橋市でも、同様の取り組み

度を駆使した取り組みも散見される 6。ただ、忘れがされている。同市は加須市と異なり、3411 区域てはならないのは、農地や自然地の規制を司る都を文言によって指定しているが、条例の規則上に市計画法以外の法制度の存在である。

おいて、水防法上の浸水想定区域を令八条ロ区域

ここでは、農地を司る農振・農地法とまちづくとして明確に規定する他、同規則で「これに類すり条例とを連携させた事例を紹介する他、自然地

るもの」として、小規模普通河川での浸水想定区を広く司る法制度である自然公園法に着目し、こ域も合わせて規定し、市街化調整区域にある水害湛水想定区域を根拠に3411条例
区域から縮小リスク領域 242ha を、その緩和対象区域から即地 ←伊勢崎

的に除外している。この取り組みは、前章で述べ

東
北
自
動
車
道

た条例改正に合わせて導入され、条例改正の主たる動機とはなっていないものの、市街化調整区域
での開発増加が河川整備計画に支障をきたすとの加須駅

河川担当部局からの懸念を受けて制度化した。同

加須ＩＣ

市の浸水想定区域は、谷戸を中心に市街化調整区
域全体の 8％程度とその指定範囲が比較的限定さ

01000km

れているが、その区域内には農用地区域はおろか市街化区域
3411条例区域
3411条例区域縮小地
湛水想定区域

農業振興地域すらも指定されず、かつ宅地化予備軍と想定される耕作放棄状態の農地といった、規

浅草
→

N

図-６：湛水想定区域の一部を 3411 区域から除外した加須市

0%
制が緩く将来の土地利用が不安定な土地が広く含 0%

まれる（図 7）
。つまり、浸水想定区域を根拠とし

東武
伊勢
崎線

20%
20%

40%
40%

農業振興地域の外側の浸水想定区
農業振興地域の外側の浸水想定区

た制限がなければ、いわゆる連担要件など他の要

農業振興地域でも例外的に3411条例区
農業振興地域でも例外的に3411条例区域なり得る範囲（特定集落等）
域なり得る範囲（特定集落等）

件をクリアして申請される開発に対しては、従来通り許可をしなければならない。前述のＷ川流域
が農振白地であったことも踏まえると、土地利用規制が緩い災害リスク領域で即地的に規制区域を 0.0

60%
60%

80%
80%

100%
100%

農業振興地域 106.1ha
農業振興地域 106.1ha

不許可区域
不許可区域
※改正条例により、農用地※改正条例により、農用地
区域の指定有無に拘らず区域の指定有無に拘らず
農業振興地域は原則3411
農業振興地域は原則3411
条例許可の対象外
条例許可の対象外

157.1
157.1
土地利用現況面積（ha）
土地利用現況面積（ha）
指定することは、より効果的な減災対応の取り組
農用地区域 田農用地区域 畑樹林牧草地
農用地区域
田
農用地区域
0
1000
2000
4000
6000m
農用地区域
耕作放棄地
白地農用地 畑樹林牧草地
田
みと言えよう。
農用地区域
耕作放棄地
白地農用地
田
白地農用地
畑樹林牧草地
白地農用地
耕作放棄地
2000
0
1000 2000
4000
6000m
白地農用地
白地農用地
耕作放棄地
山林・竹林 畑樹林牧草地
未利用地（未建築敷地）
山林・竹林
未利用地（未建築敷地）
建物用地
その他(道路・河川等)
建物用地
2000
0
1000
2000
4000 その他(道路・河川等)
6000m
4.農地・自然地を保全するマネジメント手法

0.0

Ⅲ：「都市から農村、自然地に至るまでの美しい
2000
国土の保全」を実現するためには、同じく区域区
分制度や開発許可制度を駆使する手法が想定されるが、これのみでは限界がある。特に農村や山間部の大半は、非線引き都市計画区域や都市計画区
域すらも指定されていない領域が過半を占めるため、都市計画区域・準都市計画区域内では風致地
区や特定用途制限地域といった緩規制地域でも適

図-7：浸水想定区域内の土地利用規制とその現況(船橋市)
4

0

1000

2000

4000

松川寿也・佐藤雄哉・中出文平・樋口秀(2013)｢非線引き用途地域外で指定された白地風致地区の土地利用規
農振外地域制に関する研究｣都市計画論文集 No.48-3,pp.747-752
農振外地域
農振地域 A特定集落
5
農振地域
A特定集落
秋田典子・安谷覚・大方潤一郎(2001)｢土地利用調整を
農振地域
B市街化区域縁辺150m
農振地域
B市街化区域縁辺150m
農振地域
C特定幹線沿道150m
主目的とするまちづくり条例の実効性の評価｣都市計画
農振地域
農振地域 C特定幹線沿道150m
ABCを除く
農振地域
論文集ABCを除く
No.36,pp.1-6
6
小浦久子(2013)｢景観と土地利用の相互性にもとづく
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0% 景観計画の開発管理型運用の可能性｣都市計画論文集
20%
40%
60%
80%
100%
農振地域
農No.48-3,pp.585-590
振外地域の浸水想定区域 1 3 5 .6 h a
農振外地域の浸水想定区域 1 3 5 .6 h a
A：特定集落の浸水想定区域 0.1ha
A：特定集落の浸水想定区域
0.1ha
B：市街化区域から150m以内
B：市街化区域から150m以内の浸水想定区域14.8haの浸水想定区域14.8ha

農振地域

C:特定幹線沿道150m以
C:特定幹線沿道150m以内の浸水想定区域 6.5ha
内の浸水想定区域 6.5ha
改正条例で不許可区域
改正条例で不許可区域
農振地域内浸水想定区
農振地域内浸水想定区域のABC以外 8.7ha
域のABC以外 8.7ha←市街化区域or11号該当許可地から150m以内←市街化区域or11号該当許可地から150m以内

6000m

土地総合研究 2014年夏号

41

れらの規制手法が抱える課題や可能性を論じたい。

ゆる 8 年縛り）の農地を転用する制度として、旧(1)包括的土地利用制度と農振・農地法との連携

通達で定められていた「農村活性化土地利用構想

まちづくり条例を駆使して、農村地域での包括9」を継承する計画であり、平成 21 年の農振・農的土地利用制度を運用する有名な事例としては、地法の改正検討時にも、優良農地を安易に転用し長野県の旧穂高町（現安曇野市）の土地利用調整かねない制度として問題視されていた。近年の宅条例などが挙げられ、合併による土地利用規制の

地需要の低迷や平成 21 年の法改正による農地転再編後も、新市でこの条例を基本とした新たな土用許可制度の厳格化などを受けて、27 号計画を活地利用制度が新市全域で運用されている 7。この土用した農振除外は近年減少傾向にあるものの、農地利用調整系の条例は地域主導の取り組みとして、

家住宅や公共公益施設に限らず、
工場、
一般住宅、

ある時期には個別規制法の側もこの取り組みを評

さらには大規模小売店舗までもが相変わらず同計

価し、それを支援していこうとする制度の枠組み

画に位置づけられて農振除外されている（図 8）。

も模索された。

また、
仔細な統計を取り始めた平成 20 年以後を見

1)条例に法的効果を付与させる制度の創設

ると、その他に区分される施設のうち、半数以上（件数で 711 件/1,039 件、面積で 84ha/143ha）がして農振・農地法の運用に法的実効性を持たせる

駐車場や資材置場といった青空施設を目的とする制度手法は、景観法施行以前の平成 14 年頃から農転用であり、27 号計画の正式名称である「地域の林水産省の側で模索されていた。
この制度手法は、農業の振興に関する」施設として、これらが特例

市町村が制定する土地利用調整系の条例に対して扱いで農振除外されている。

法的効果を付与させようとするものであり、具体300的に言うと例えば、「農振白地や農振除外要件に該250開発を目的とした農地転用許可申請に対しては、法的根拠をもって不許可扱いとする」、あるいは「農用地区域であっても条例で定めた計画に適合する施設立地に対しては円滑な農振除外・農地転図ることを新制度設計の狙いとしていた。この新制度は、新法施行による関係法令の改正 8 を視野に検討されていたが、最終的には農振法の省令改基づく計画に相当するものとして実現している。
ただ、この条例計画は特例的な農振除外・農地転用を専ら実現する同項第 27 号で定める計画（以下、27 号計画）と省令上は並列的関係にある。27号計画は、土地改良事業完了後 8 年未経過（いわ

800

100

400

50

200
0
H19
170

H20
160

H21
147

H22
118

沿道サービス等店舗
教育・文化施設
農家住宅
その他
沿道サービス等店舗
教育・文化施設
農家住宅
その他

H23
113

棒グラフ：面積
折線グラフ：件数
各年の下段は計
画策定市町村数

図-8：27 号計画による農振除外転用地の推移

正にとどまる形で制度化し、同省令第 4 条の 4 第画（以下、条例計画）」が土地利用調整系の条例に

1000

600

工場・流通業務
大規模小売店舗
医療・福祉施設
一般住宅
工場・流通業務
大規模小売店舗
医療・福祉施設
一般住宅「農への多様な参入のための条件整備」の実現を

1200

150

H18
205

の農林水産省は、「農山村固有の魅力の維持・向上」、の意見を聴いて市町村が条例に基づき策定する計2000用を図る」ことが可能となる。これにより、当時

1 項第 26 の 2 が追加されたことで、「農業委員会

農林水産省調べ
大規模小売店舗は店舗面積1,000㎡以上注)H21までは年度末時点、
H22以後は12月1日集計

件数

当する農地でも、条例で定めた計画に適合しない

農振除外地転用面積(ha)

景観法で委任する景観条例のように、条例に対7

倉根明徳・川上光彦・眞島俊光(2012)｢線引き・非線引
き都市計画区域の統合を目的とした自主条例の制定プ
ロセスと内容に関する考察｣都市計画報告
No.10,pp.217-223
8「都市と農村の共生及び対流を促進するための農地等の保全及び利用に係る関係法律の整備に関する法律案」
として、
平成 15 年の通常国会での審議を見込んでいた。
9松川寿也・中出文平(2001)｢土地利用調整を伴う農村地
域活性化施策とその運用形態に関する研究｣都市計画論
文集 No.36,pp.721-726

42

土地総合研究 2014年夏号

一方で、条例計画は 27 号計画と異なり、条例に基づく計画である必要があり、さらに「農用地等の保全及び効率的な利用を確保する見地から定められている区域」を対象に策定する必要がある。
そのため、条例の制定から計画策定に至るプロセ
スには、あくまでも「農地の保全と効率的利用」
を前提にしなければならないが、その運用次第では 27 号計画と同じ運命を歩む懸念が想定される。
2)条例計画の策定事例からみる課題
筆者は、この条例計画を全国に先駆けて策定したある町の取り組みに触れる機会があったので、その策定事例を紹介したい。
基幹産業が林業のＡ町（5 千人程度）は、過疎地域に指定され、平成 2 年を最後に DID が消滅す
るなど、市街化の圧力からはほぼ無縁の地域に位置する。仮に土地利用をコントロールするにしても、都市計画区域を持たない町であるため特定用
途制限地域などは指定できず、農地法等の個別規

図-9：Ａ町条例計画でのゾーニングと木材加工場跡地
表-2：Ａ町条例計画ゾーン区分別立地基準制法で対応するか、あるいは新たに自主条例を駆使するなどして取り組むしか手立てがない。
Ａ町は、平成 17 年に「農用地保全条例」を制定し、同時に策定した条例計画は、基本計画である「農用地保全基本計画」と、農用地等の保全及び

施設区分
大区分
居住用施設

宿泊施設
農業関連施設効率的利用を確保する見地から定められている区
域（同条例に基づく特別計画協定促進区域）を対象とした「地区土地利用計画」で構成される。後者の地区レベルの計画は、町中心部の北側に隣接する地区約 297ha を、農業保全ゾーン、生活交流

地域交流施設公共施設
福祉医療施設
商業施設

ゾーン、
産業創造ゾーンの 3 地区に区分し（図 9）、
各ゾーン毎に建築可能施設立地基準（表 2）を定めるといった、前述の旧穂高町の取り組みと酷似工場した内容であることからも、一見したところ用途制限を講じることのできない都市計画区域外で土地利用をコントロールする取り組みとして評価す

倉庫等

上記以外の施設

小区分
農家住宅
一般住宅
共同住宅
一般
農家民宿
農業用倉庫
農業出荷施設農業生産加工施設
畜舎
交流活性化施設
市民農園
集会所
コンビニ・日用品店舗
喫茶店・レストラン
トラックターミナル
事業所・事務所
自動車販売店舗
ガソリンスタンド
風俗営業施設大規模工場※
小規模工場＊
業務用倉庫
駐車場
資材置場

ゾーン区分
農業保全 産業創造 生活交流
○
△
○
△
△
○
×
△
○
×
×
×
○
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×
○
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△
○
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○
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○
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△
○
△
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△
△
△
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○
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△
○
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×
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×
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△
△
○
△
×
○
△
△
○
△
△
○
△
自治会及び町長の同意を要するることもできる。しかし、条例計画策定の経緯を隣接地にある農用地区域（後に産業創造ゾーンに紐解くと、全くの別の発想から条例計画が策定さ指定される畑地）での操業が町側に打診されていれていた。

た。しかし、当該地での農振除外は非常に困難で条例計画が策定される以前より、製材業を営むあり、たとえ農振除外しても第 1 種農地の扱い、地元企業から、老朽化した木材加工工場（中心市

さらにはその規模も 4ha 以上と大臣協議を要す

街地の隣接地）の移転先として、自社の製材所のるため、農林水産省からは農地転用が門前払い状

土地総合研究 2014年夏号

43

態で、通常の農振除外では対応不可能な案件とさ

外・農地転用が計画策定のスタートラインにある。

れていた。ただ町としては、税収・雇用の確保の3)条例計画の可能性ため地元企業とタイアップした事業の必要性に迫条例計画は制度化して 10 年以上が経過したもられており、
当初は一般的な手法である 27 号計画のの、全国では 3 自治体のみでその取り組みが確による農振除外を検討したものの、農林水産省の認できているに過ぎない 10。開発ありきの条例計

対応はやはり厳しく、27 号計画では農振除外の必画は否定されるべきではあるが、特例的な農振除要性・妥当性（特に位置や規模）が十分に説明で外・農地転用が可能という基礎自治体にとってのきないことが判明した。そこで、関係機関から着メリットを伴わなければ、その普及には限界があ

想、助言を得る形で農用地保全条例の制定と条例ると思われる。こうしたメリットがありながら、計画を策定し、同計画で産業創造ゾーンに指定さ条例計画が広く普及しない一背景には、同制度のれた農用地区域の一部約 18ha を非農用地予定区

存在が広く浸透していないという側面もあるが、域とすることで、地元企業の要請に応えることが個別の農振除外要望を実現させるだけであれば、できたという。つまり、条例計画策定の契機は、頻雑な手続きを要する条例計画ではなく、従来か

農地保全等の土地利用コントロールではなく個別ら運用されてきた 27 号計画で多くの場合事足りの開発計画であり、条例化の手続きを要してまでてきたためと考えられる。27 号計画は、平成 21

農振除外を試みたいとする基礎自治体の意向が先年の農振・農地法の改正により、ある程度厳格化

行していたことが窺える。

されたといわれているが、こうした制度をさらに

条例計画は、条例化と計画対象区域内の関係権見直さない限り、条例計画の普及は見込めないで利者の合意を経る必要があるため、町がある種のあろう。こうした中で、近江八幡市が農村部でのコンセンサスを得る手法を選択したことなどを踏土地利用製序を意図して条例計画を近年策定した

まえれば、27 号計画に取り組むよりはむしろ妥当のでこの取り組みを最後に紹介したい。

と評価する見方もあろう。しかし、着想段階から

同市は線引きの都市計画区域であり、農業の形

農振除外・農地転用ありきで同計画が策定された態も水田を基本とするなど、都市計画、農業政策

こと自体、制度そものの趣旨とは異なる活用のさ

ともＡ町Ｂ町とは大きく異なる。同市も平成 24

れ方であったことを認識しなければならない。幸

年 9 月に農用地保全条例を制定し、条例計画であいにして、木材加工場跡地は町と企業が共同で整る「農地を守る計画」を集落単位で策定、合わせ備して再活用（認定こども園と私設公園を整備）するに至ったが、跡地利用の方針が具体的に定まらないまま同計画が策定されたことも問題であり、木材加工場が同計画の策定に大きく関与した施設であることも踏まえると、少なくとも跡地も計画対象地に含めるべきであったのかもしれない。
Ａ町から車で約 3 時間半離れたＢ町（同じく都市計画区域外）でも、Ａ町と同様の農用地保全条
例を平成 23 年に制定、条例計画も同年度末に策定している。Ａ町の条例との大きな違いは、都市計画法にかわる制度として位置づけている景観条例（「近江八幡市農地を守る計画」より引用）

図-10：近江八幡市条例計画によるゾーニングイメージに定めた事項への遵守規定がある点にあるが、Ｂ町の条例計画の策定動機は、統合移転する小学校
用地の確保であり、この取り組みも円滑な農振除10

平成 25 年 10 月現在で農林水産省担当部局が把握している策定実績は、Ａ町Ｂ町+近江八幡市である。

44

土地総合研究 2014年夏号て農用地区域上に非農用地予定区域を指定するこに対し直接的に制限する法令である一方、農振・とで、集落内で生じる土地利用転換の誘導を実現

農地法及び森林法は建築物や工作物の種別や構造

しようとする制度を構築している（図 10）。
「農地に関係なく、その施設の設置に際して行われる行を守る計画」は、策定主体となる集落協議会を設

為（転用・造成・伐採）に対して基本制限してい

立し、学識経験者、連合自治会などで構成されるる。ただ、自然公園法はその行為に加えて、都市「農地を守るまちづくり委員会」での審議を経て計画法と同じく建築物や工作物の種別や構造に基策定されるなど、例えば、神戸市の共生ゾーン条

づいても直接的な制限を規定している。

例や浜松市の住民協議推進条例やといった、他自この自然公園法が管轄する自然公園地域での土治体で見られる先駆的な地域主体の規制誘導手法

地利用上の問題を挙げると、バブル期を中心としと類似している。また同市は、調整区域地区計画

たリゾート開発との対立話が有名だが、その開発の策定にも積極的に取り組んでいることからもはかつてほどの勢いはない。現在では、①：「同じ

11、条例計画と上手く連（全市で 16 地区 23.3ha ）リゾート開発でも外国資本の台頭」
、②：
「世界遺

携できれば、集落地区計画のような運用も期待で産登録を契機とした国民の意識の高まり」
、
③：
「脱

きる。

原発や CO2 削減などを背景とした再生可能エネル

しかし、同市で策定される条例計画にも、農振ギー資源の獲得」といった新たな局面から、自然除外・農地転用の実現を意図した運用の可能性に公園地域での土地利用規制が再び注目されている。

注意しなければならない。同市では集落の軒下ま①に関しては、自然公園法の普通地域が指定さで農用地区域が指定されていること（農地のれるべき特別地域の隣接地において準都市計画区、
95.3％が農用地区域で県平均 88.5％を上回る 12）域を指定し、建築基準法や景観地区の制限を導入

さらに市街化調整区域での住宅ニーズがある中で、した北海道ニセコ町の取り組みはあまりに有名で8 年縛りのため農振除外もままならず、I・U ターある。また、外資による開発といえば、リゾート

ン住宅の建設が困難という現状も踏まえて、農用開発だけでなく、全国各地で水資源地が狙われて地保全条例が制定されているのも事実である。同いるという話もよく耳にするが、その資源開発の市は、調整区域地区計画だけでなく、前述の 3411

問題は③とも関連する。自然公園法の規制を緩和

条例も活用した一般の分譲住宅地開発を新たに許して積極的に再生可能エネルギー資源を導入する

容するなど、市街化調整区域での規制緩和に取りことが今の世論の大勢を占めているが、だからと組んでいることから、都市計画法と農振・農地法

言って動植物生態系や自然景観を保全する制度がが相まって市街化調整区域（＝農用地区域）での軽んじられてはならない。

開発可能性はさらに高まっている。非農用地予定

2)自然公園地域の指定に関する課題

区域の指定により条例計画が具現化していくが、自然公園地域のうち、国立公園では 7 割、国定

介在する農用地区域での転用よりも、空家や集落

公園では 9 割以上が特別地域を占め、その全ての内未利用地、介在農地での開発誘導から考えてい公園には必ず特別保護地区・特別地域が存在する。

く必要があるのではなかろうか。

一方で、都道府県立自然公園は全国で 351 地区指(2)自然地の土地利用で考えていくべき課題

定されているが、うち特別地域は 37％（7,262ｋ

前節では、都市から農村部の領域で運用される制度について論じてきたが、そのさらに後背地にある自然地の土地利用規制について、筆者が現在取り組んでいる研究 13 から述べておきたい。
1)再び着目される自然公園法の土地利用規制
都市計画法（建築基準法）は、建築物や工作物

11

平成 23 年度末時点の実績
平成 23 年 6 月現在
13
科学研究費補助金「自然公園地域での売電施設立地を含めた機動的・連携型土地利用制御手法に関する研究→
https://kaken.nii.ac.jp/d/p/25420630.ja.html」にて、主として風力発電施設の許可制度と自然公園地域の再編に関する研究を行っている。
12

土地総合研究 2014年夏号

45

図-11：普通地域のみの自然公園地域の立地分布㎡）と普通地域が多くを占め、なかには普通地域

ら自然公園地域は、指定後半世紀以上が経過してのみで構成される公園も 49 地区 3,800k ㎡存在すいるものが殆どであるため、区域再編を検討すべる（図 11）。この普通地域のみの自然公園地域にき時期かもしれない。だからと言って、安易に自は、その指定形態から大きくは 2 つのパターンに

然公園地域の廃止に結びつけるのは適切でなく、区分され、ひとつは国定公園などの特別地域に隣

むしろ特別地域指定の可能性の他、風致地区、景接して指定されるもので、この場合は特別地域の観法など他制度と連携した規制手法を模索するこ

バッファゾーンとしての役割である普通地域の制とから考えていく必要がある。また、特別地域も度趣旨に合致した指定と見ることもできる。
ただ、含めた自然公園地域の再編は、都市計画区域など

隣接する特別地域と一体的な扱いとするのであれ

他の個別規制法の所管区域にも影響するため、国ば、同じ自然公園地域へと再編して筋の通った環土利用計画法の土地利用基本計画の主導性発揮も境行政に取り組むべきという見方もあり、隣接地

期待したい。

の管理主体が同じ国定公園の場合は、なおさらのこと都道府県立自然公園との再編を検討する必要

5.おわりにがあろう。もうひとつは、普通地域のみの自然公

本稿では、人口減少と高齢化対策、防災、環境園地域が単独指定される場合であり、特別地域を保全といった 3 つのキーワード毎に、現行の土地持つ自然公園地域であっても、その一部地域が普利用制度が抱えている課題や各自治体での先駆的通地域のみとなるケースも同様である。この自然事例などを論じてきた。いずれの課題に対しても公園地域では守るべき領域（特別地域）を持たな

多くの研究者が取り組み、現場の実務者も様々ないため、「何のために届出制の区域を指定している事業や制度を駆使して対応しているが、土地利用のか」、「届出制の区域を指定することの説得性が制度を常に考えずしてこれら課題を克服することない」といった議論が、事業者だけでなく自然公はできない。そして、その土地利用制度を考える

園地域を所管する部局内からも出かねない。これにあたっては、線引きや地域地区などの「狭義の46

土地総合研究 2014年夏号

都市計画」の範疇にある制度手法だけでなく、開発許可制度や農地・自然地を司る法制度、さらには自治体独自のまちづくり条例といった、多種多様な規制制度なくしては実現し得ない。また、景観法などの新しい制度も組み込み実現していくこ
とも有用であるが、景観条例を単に制定するのではなく、本稿で取り上げた開発許可制度などと連携 14 した実効性のある制度運用も期待したい。
最後に、本稿ではこれら 3 つの課題を別に論じてきたが、各課題も互いに密接な関係にあることを書き添えておきたい。人口減少を見据えて政策的に縮退した市街地を放置すれば、見るも無残な環境になることは容易に想像できる。また、防災を意識した居住地選択は、人口減少社会下でのコミュニティ崩壊をさらに助長させることにもなりかねない。中長期的には、こうした課題への対応も踏まえた土地利用制度を設計、運用していくことが肝要であり、土地利用を専門とする研究者や実務者が継続して取り組んでいくことが何よりも重要ではないだろうか。

14

松川寿也・佐藤雄哉・中出文平・樋口秀(2012)｢景観マネジメント手法としての開発許可制度の活用に関する一考察｣ ,日本建築学会計画系論文集
No.673,pp629-638