土地総研リサーチ・メモ
エリマネ団体に負担金徴収権を与えるための法的枠組み（一応の結論）
2022 年 8 月 1 日【ポイント】
・特別行政主体として、土地区画整理組合、市街地再開発組合、都市再生機構、日本高速道路保有・債務返済機構を、特別行政主体ではないものの公共的事業を行う主体として高速道路会社、指定確認検査機関、指定管理者を選定して、現行法上分析を行った。
・特別行政主体となるための決め手となる要件＝エリマネ団体が負担金徴収ができるための要件として、個別法手続での設立、個別事業に対する事前チェック、事業中止に対するチェックなどの規定が抽出できた。
１．はじめに2022年7月5日「「公共組合」の要件である「行政主体性」に関する学説等の分析」（以下「前リサーチ・メモ」という。
）では、エリアマネジメント団体が団体会員に対して強制的に負担金を徴収できるための要件として、「当該団体が行政主体性を確保すること」であるという学説に基づいて、「行政主体性」の要件を議論している主要な学説を分析した。
本稿では、前リサーチ・メモで抽出した学説による要件を踏まえて、現行法制において、行政主体として扱われている、国及び地方公共団体以外の主体（以下、塩野宏の用語法に倣って、「特別行政主体」という。
）として学説上整理されている主体及び一定の公共性のある業務を実施していながら特別行政主体ではないと整理されている主体を複数とりあげ、双方の主体に係る現行法の規定から、特別行政主体となるための具体的な規定内容を明らかにする。
2．本稿の分析対象となる主体について（1）主体抽出の基準と分析対象となる主体
主体に関する現行法の規定をすべて分析することは事実上不可能であることから、エリアマネジメン
ト団体が行う行為に類似している業務を行う主体として、①市街地整備関係：土地区画整理組合、市街地再開発組合、独立行政法人（以下「独法」という。
）都
市再生機構②土地利用規制関係：建築基準法第4章の2第2節に基づく指定確認検査機関（以下「指定確認検査機関」という。
）③公共施設管理関係：独法日本高速道路保有・債務返済機構（以下、「独法高速道路機構」という。）、高速道路会社、地方自治法第224条の2第2項以下に基づく指定管理者（以下「指定管理者」という。）
を対象とする。
なお、③の公共施設管理関係で、独法高速道路機構と高速道路会社を対象にしたのは、双方ともエリアマネジメント団体の業務からはやや離れている感もあるが、2004年成立した道路関係公団民営化関係法によって、従来特別行政主体とされていた日本道路公団の業務や権能について、特別行政主体である日本一般財団法人 土地総合研究所

1高速道路保有・債務返済機構と高速道路会社に分担させたことから、特別行政主体が行える業務内容とそのための要件を抽出するのに適していると考えたからである。
（2）特別行政主体とそれ以外の区分
学説上の通説1としては、土地区画整理組合、市街地再開発組合などの公共組合、独立行政法人については行政主体性を認め、高速道路会社、及び指定法人（指定確認検査機関及び指定管理者）については、行政主体性を認めない整理となっている。
なお、行政主体性の概念についての学説上の議論については、前リサーチ・メモの1において紹介するとともに、通説が整理する行政主体性という概念が有効であることを述べている。
判例において行政主体性が論じられるのは、行政事件訴訟法の被告適格にあたるか、国家賠償法第1条の「公共団体」又は「公務員」に該当するか、国と当該主体との間の行為が行政処分にあたるか、といった個別紛争への回答の場面である。このため、被害を受けた者に対してどのように救済すべきかなどの個別具体の事件における適切な解決という観点から行政主体性の有無が論じられることから、判例の整理をそのまま、行政主体性をもつ主体を立法する際に援用する際には、慎重な判断が必要となる。
ただし、表1に示すとおり、判例の整理2は、上記学説の整理と基本的に一致しており、例えば、土地区画整理組合、独立行政法人は、特別行政主体として整理している。
なお例外としては、指定確認検査機関に関する判例がある。指定確認検査機関については、表1の7の最高裁判決で、指定確認検査機関ではなく、行政主体は指定確認検査機関を監督する地方公共団体と解している。これに対して、表1の8の横浜市際の判例は、指定確認検査機関自体を国家賠償法上の「公共団体」、すなわち行政主体と判断している。
表1の7の最高裁判決に対しては、指定確認検査機関を実質的に監督する権限を有していない地方公共団体に国家賠償責任を負わせるのは不適切ではないか3、指定確認検査機関は「自己の計算において」建築確認という公権力を行使しているので、この点に着目して、国家賠償法第1条の「公共主体」と考えるべきではないか4、などの意見がある。いずれにしても、立法論として、特別行政主体としてどのような要件を満たすべきか、という議論とは論点が異なること5から、今回は、指定確認検査機関と国家賠償の議論には踏み込まず、学説上の整理どおり、指定確認検査機関は特別行政主体ではないと整理する。

1

塩野宏『行政法Ⅲ（第 5 版）』（有斐閣、2021）第 1 部第 2 章、第 3 節、藤田宙靖『行政組織法第 2 版』
（有斐閣、2022）第 2 編第 3 章参照。
2
Ｗestlaw Japan の判例データベースを用いて、「土地区画整理組合」、「独立行政法人」、「指定管理者」のぞれぞれと、「行政権」又は「公権力」のいずれかの単語を含む判例を検索し、さらに、当該主体の法的位置付けを明らかにしているものを抽出した。なお、指定確認検査機関については、判例が複数ありやや結論も輻輳しているので、板垣勝彦「指定確認検査機関と国家賠償」自治研究第 93 巻第 2 号（2017）57 頁-83 頁に基づき関係判例を抽出した。
3
板垣（2017）65 頁参照。
4
塩野宏『行政法Ⅱ（第 6 版）』（有斐閣、2019）321 頁参照。
5
塩野宏も、塩野（2021）120 頁において「指定法人には行政主体性を論じる余地はない」と論じている一方で、塩野（2019）では指定確認検査機関自体を国家賠償法第 1 条の公共主体として考えるべきと論じており、行政主体性の論点と国家賠償法の公共団体は別の論点として扱っている。

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表1 特別行政主体の法的性格に関する判例

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33．学説上の行政主体の要件と現行法での規定の整理（1）前提とする学説上の整理
前リサーチ・メモにおいて、代表的な行政法学者の論考等から、表2のとおり、行政主体としての要件を抽出した。
表2 特別行政主体に関する学説上の要件

本稿では、最初に、この区分に応じて、2（1）で選定した主体ごとに、関係する現行法の規定を整理する。
（2）学説上の要件と現行法上の規定学説上明らかになった特別行政主体の要件と、現行法の規定の関係について、2（1）で選定した主体で整理すると、表3（次及び次の次の頁参照）のとおりである。
表3の記載を補足すると、以下のとおりである。
①行4の列Eと列Fについては、2004年の道路関係公団民営化法によって、日本道路公団という特別行政主体が持っていた権能が、特別行政主体である独法高速道路機構と高速道路会社に割り振られた結果である。具体的には、道路整備特別措置法改正によって、道路管理者の代行権限のうち、通行の禁止制限、占用許可、違法放置物件等の除却等の「公権力の行使」については、前者の独法が行うことし、高速道路会社は「事実行為」のみを行うこととなっている6。なお、違法物件等の除却等については、高速道路会社はあらかじめ独法高速道路機構の許可を得た場合に限り実施できるとしている。
②行4列Hの指定管理者の公権力実施については、地方自治法上は特段の限定はないものの、表3の備考2に記載したとおり、公物管理法所管部局からは、占用許可など公権力の行使は対象にならず、事実行為のみという通知が発出されている78。
③行8の対外的に明確な規準は、行7の法律による行政の原理等の法的コントロールと内容が一致している。
④行9，10の民主的コントロールについては、主体内部での参加手続きと、主体が事業を実施するにあたって主体外部の第三者からの参加手続きに分けて記載している。
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大塚久司、谷中謙一「道路関係四公団民営化関係法（1）」時の法令 1747 号における、立法担当者の整理に基づいている。
7
公物管理法所管省庁からの通知が、実際の指定管理者制度において、どの程度、遵守されているか、一部の実際の指定管理者制度運用において、公権力の行使にあたるといわれる、例えば、公営住宅の入居者決定事務などを指定管理者が行っている可能性は否定できない。ただし、本稿では、所管省庁の法解釈を前提に議論を進める。
8
これらの通知類は、成田頼明監修『指定管理者制度のすべて（改訂版）』（第一法規、2014）に掲載されている。

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4表3 学説上の論点整理ごとの現行法の規定

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54．現行法からみた特別行政主体性の要件（1）要件の再整理
表2で示した特別行政主体の要件は、学説における指摘を列記したもので、関係性が論理的に整理されていない。そこで、表4（次の次の頁参照）の項目に再整理する。
再整理の考え方としては、「事業自体の公共性」の次に、「公権力行使」を抽出する。この公権力の行使のうち、金銭の強制徴収

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がエリアマネジメント団体の資金確保のための権能として今回議論しているポイントになる9。
これらの項目はいわば「被説明変数」にあたる。
次に、設立段階として、「法律による設立か？」、「個別法手続での設立か？」の要件を抽出する。その次には人事としての「国等の幹部人事への関与」、さらに、資金面としての「国等による資本での支配」の項目を設定する。
さらに、事業実施の段階として、まず、事業範囲の縛りとして、「法律による事業限定」がされているか、その次に、マクロな観点から「事業計画に対する事前チェック」がされているか、さらに、ミクロな観点から「個別事業に対する事前チェック」があるか、さらに、主体が事業を実施したあとに問題がある場合への対応として「個別事業に対する事後チェック」があるか、という項目に整理する。
次に、事業実施にあたって、団体内及び団体の外からの民主的な参加手続きとして、「対内的な手続」「対外的な手続」が法定化されているかの項目を設定する。
最後に、事業の中止や中断に対して、国等が事前にチェックして事業継続を促す仕組みがあるかについて「事業中止に対するチェック」の項目を設定する。
以上の設立段階から事業中止までの項目は、公権力の行使などの被説明変数を説明する「説明変数」にあたる。
これらの項目ごとに、本稿の対象となった7主体を整理すると表4のとおりである。なお、〇は該当する、◎は該当し特に充実している、△は関係する規定はあるものの該当はしない、空欄は該当しない、を意味している。

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公権力の行使のうち、公物管理法に基づく占用許可については、板垣（2017）60 頁のとおり、「民法上の使用貸借を申請-許可の仕組みに組み直したもので本質的に契約関係と変わらない」という学説がある。また、最判昭和 56 年 12 月 16日大法廷（いわゆる大阪国際空港公害訴訟判決）においても、傍論ながら、「私的所有権に基づく管理機能と特に異ならない」という論述がある。その一方で、3（2）②に述べたとおり、公物管理法所管部局は、占用許可について、「公権力の行使であって行政主体以外には担えない」と解釈していること、大阪地裁判決令和元年 7 月 31 日において、独法高速道路機構が行う占用許可について「道路法等を根拠とする優越的地位に基づいて一方的に行う公権力の行使」として行政事件訴訟法第 3 条第 2 項の処分にあたると解している。このように占用許可の法的性格について一定の議論が存在するため、あえて権利変換などの処分とは別項目を立てている。また、裁量の狭い処分という項目を立てたのは、指定確認検査機関が建築確認を行うことができる理由として、特に、裁量性の幅が狭い確認行為であることをあげているため（板垣（2017）60 頁参照）
、この項目をあえて特記して整理した。

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表4 特別行政主体及びそれ以外の主体における要件整理（2）特別行政主体の要件の抽出
表4の行1のとおり、本稿で論じている7主体はいずれも公共性の高い事業を実施している。
その一方で、公権力の行使については、行2から行6に示したとおりである。ここから明らかなとおり、公権力の行使は主に特別行政主体が実施しているが、一部、それ以外の主体（指定確認検査機関）でも実施している（オレンジのセル参照）。
ただし、本稿で論じている、エリアマネジメント団体での資金確保のための決め手と想定される、「金銭の強制徴収」については、特別行政主体に限定されている。この現行法の規定は、前リサーチ・メモで論じたとおり、エリアマネジメント団体が公共組合として金銭を強制的に徴収できるためには「行政主体性」を確保する必要があるという学説とも整合的である。
そこで、特別行政主体（表4では列Aから列D）となるための決め手となる要件を、行7から行17から抽出する。その抽出の考え方は以下のとおりである。

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①特別行政主体としても、列A列Bのいわゆる公共組合と、列C列Dの独立行政法人とは、かなり性格も異なるので、これを2つのグループに分けて議論する。
②特別行政主体の要件としては、特別行政主体側の公共組合グループ、独立行政法人グループに分けた上で、グループ内の2つの主体にいずれも該当する項目が、必要な要件と仮定する。
③特別行政主体に該当したとしても、それ以外の主体（列E列F列G）にも該当する項目は、特別行政主体に限って必須の要件ではないと考える。
④よって、特別行政主体のすべて（公共組合、独立行政法人のグループごと）に該当し、その他の主体には該当しない項目が、特別行政主体となるための「決め手」となる要件と整理する。
以上の基準で整理すると、表4の緑色のセルに該当する部分が、公共組合としての特別行政主体要件、青のセルに該当する部分が独立行政法人としての特別行政主体要件としての決め手と整理できる。
（3）エリアマネジメント団体への適用にあたっての要件整理
既に述べているとおり、エリアマネジメント団体における金銭徴収を前提にすると、特別行政主体のうち、全国レベルの法人である独立行政法人ではなく、地域レベルの法人である公共組合タイプが参照事例となる。
以下、（2）で抽出された公共組合としての特別行政主体の要件（表4の緑色のセル）について、それぞれの項目の必要性について、補足する。
①個別法手続で設立
土地区画整理組合等と同じく、法律に基づいて設立手続きを明記する必要がある。指定確認検査機関の例のように主体設立自体を関与しなくても、一定の公権力を行使することは不可能ではないが、金銭の強制徴収等の国民の権利義務にダイレクトに影響する、いわば「強い公権力」を行使するという観点からは、設立段階での強く国等の関与が必要と考えられる。
②法律による事業限定
地方公共団体の行政権能の一部を委ね、強い公権力を行使する主体として、より強いコントロールが必要であり、主体の自主性に応じて自由に業務拡大をすることは適切ではない。
③個別事業に対する事前のチェック
強い公権力を行使する場合にチェック方法として、独立行政法人のように幹部人事や資本金によって、その主体をコントロールする仕組みもありえるが、エリアごとに設置する主体ではその仕組みは適用が困難である。そのため、独立行政法人では設けていない、事前に個別事業に対してチェックする仕組みが必要となると考える。
④民主的な参加手続のうち、対内的手続公共組合などの地域の地権者等をメンバーとする組織においては、メンバーの意向を無視した独裁的な運営を避けるため、意思決定をするための仕組み及びその際の民主的な手続きを法定化しておくことが必要である。

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⑤事業中止に対するチェック
強い公権力を行使して事業を実施する主体については、継続的な事業実施が期待され、主体の都合で自由に事業を中止や中断することは不適切である。このため、事業中止や事業中断には国等の個別の認可などの強いチェック（単なる届出ではない）が必要となる。また、市街地再開発組合で都道府県代行が措置されているように、立法政策上は、なんらかの事業継続のための仕組みも同時に措置することが望ましい。
なお、以上の5点の要件は、エリアマネジメント団体に対して、金銭の強制徴収などの強い公権力の行使を認めるための「決め手」となる要件を整理したものである。これは、「事業計画に対する事前チェック」「個別事業に対する事後のチェック」「民主的な参加手続のうち対外的な手続」といった要件についての法定化が不要であることを意味しているのではなく、むしろ、これらの項目は、特別行政主体以外の主体でも措置されていることから、当然に必要となる可能性が高いと考える。
5．まとめ
本年1月のリサーチ・メモで始めた負担金分析から始め、本稿において、ようやく、BID（BusinessImprovement District）のように、エリアマネジメント団体が強制力をもってお金と徴収する仕組みを実現するために必要となる法律上の要件までたどりついた。
しかし、これまで学界などで議論されていない論点であり、初めて提示する論点を多く含んでいる。
また、議論が不十分な点、論理が飛んでいる点など多々あると考える。さらに、丁寧に議論を深めていきたい。

（佐々木晶二）一般財団法人 土地総合研究所

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