専修大学社会科学研究所

月報

No.722・723

2023 年 8 月・9 月合併

ダム建設による集団移転と移転先での新たな地域デザイン－群馬県吾妻郡八ッ場ダム建設を中心として－
石川 和男

はじめに

大型土木工事であるダム建設を巡っては、その建設予定地となった地域では、人々の居住・非居住に関わらず、建設推進（賛成）派・中止（反対）派に分かれ、これまでさまざまな議論があった。2023 年 2 月から 3 月にかけて実施された社会科学研究所春季実態調査では、大きな話題となった「八ッ場ダム」を訪れた。現在、同ダムが所在する群馬県吾妻郡長野原町には、山間の豊かな自然の中にコンクリートで水を堰き止めた巨大な人工物がある。ダム建設技術の粋を集め、自然の中に組み込まれている風景は圧巻である。他方、水没地域に居住していたと思われる住民が高台に移転し、新たな生活を始めている様子に目を移すとさまざまな思いが交錯する。他のダム建設場所でも同様に水没した多くの集落や地域があるが、移転を余儀なくされた住民は、近隣や遠隔地域に移転し、新たな生活を始めたのだろうか。
本稿では、八ッ場ダム建設を巡るこれまでの長い年月を簡単に振り返り、環境社会学でしばしば取り上げられる「受益圏・受苦圏」に関して、長野原町における状況、ダム建設の推進・反対を巡る複層的な対立、これまで長く継続してきた地域の行事などを取り上げる。またダム建設により住居を集団移転せざるをえなかった住民感情、第二次世界大戦後の開発政策、とくにダム建設を巡る社会的合意形成に言及する。さらにダムを建設することで表面化した地域課
題、移転を余儀なくされた住民が喪失する(した)ものとその補償、移転後の生活再建を取り上げる。そして、移転住民が移転先で新たなコミュニティを形成するには、どのようなことに考えを巡らせるべきか考察する。そこでは「地域をデザインする」という視点により、コミュニ
ティ元来の機能も範疇に入れたい。

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八ッ場ダム建設を巡る変化(1)八ッ場ダム建設経緯
1947 年 9 月に第二次世界大戦後最大級の「カスリーン台風」が関東地方を襲った。利根川は埼玉県東村新川通地先（現加須市）で決壊し、それによる濁流が東京都まで押し寄せた(松浦(2012))。これにより関東 1 都 5 県では 3,520 名の死傷者が出た。国は、これを機に関東平野の－ 7 －洪水対策のためにダム建設を検討した。1952 年に吾妻川水系八ッ場地区をその候補地とし、基礎調査を開始した。地元では、国による唐突なダム建設発表に衝撃を受け、さらに川原湯温泉が水没することも判明し、ダム建設反対運動が起こった。1965 年には「八ッ場ダム期成同盟」が結成され、反対陳情・署名活動を行い、3,000 名以上が反対運動に参加した。地元ではダム建設推進派と反対派に分かれた。他方国は、ダム建設の代償として地権者に生活再建案と将来構想を提示したのち、1970 年には地元と建設合意に調印し、ダム建設に着工した（篠原(2018))。
こうしてダム建設計画から建設着工までに 20 年近くの時間が費やされた。
八ッ場ダム建設工事はゆっくりと進捗していたが、2009 年に自民・公明党政権に代わり民主党政権が誕生すると、同党のマニフェスト「八ッ場ダム・川辺川ダム建設中止」が政治争点となった。国交大臣が八ッ場ダム建設中止を発表すると、地元は再び大混乱に陥れられた。建設地には連日マスコミが殺到し、水没地域の住民が「工事継続」を叫ぶ光景がテレビを通して映し出された。現地を訪問した国交大臣が住民対話を拒否されると、長野原町役場には一晩に 4千件のメールが届き、「対話拒否はおかしい」「民意に背くのか」という内容が大方となった1)。
そして、八ッ場ダム建設に関して有識者会議が設置され、国交省は計画見直し作業を行った。
その後、建設継続が妥当とされ、政府は 2011 年 12 月に建設継続を決定した(松浦(2012))。ダム
建設中止発表から建設継続決定までにまた 2 年以上の時間が費やされた。

(2)受益圏と受苦圏の議論
環境社会学では、公共事業で何らか利益を得る者（集合体）を「受益圏」（加害者ないし受益者）、その事業で何らか損失を被る者（集合体）を「受苦圏」（被害者・受苦者）とする「受益圏・受苦圏論」がある。ダム建設では、川上・川下を「受苦圏・受益圏」として 2 地域を対照的に捉えることが多い（千田(2011)）。1990 年代以降、わが国では長期化した公共事業計画の見直しが相次いだ。そこで住民が、計画段階でどの程度実際の事象に妥当するかを受益と受苦と認識していたかについて、
新月ダム（1974 年計画発表・2000 年中止）
でも検討された（帯谷(2004)）。
この時期になると、ダム建設計画に関して住民における意味づけが多様化し、地域内で新たな利害対立が発生するようになった。とくに受益・受苦の認識が重層化することが多くなり、単純に水没地域＝受苦圏、下流＝受益圏が成立しなくなった。また内外のダム建設反対運動やネッ
トワークが、住民の受益・受苦認識形成に影響し、運動を規定する両者の相互連関性も注目されるようになった。これは群馬県の八ツ場ダムでも同様であった（関沢(2018))。したがって、
ダム建設計画の発表からダム建設着工・完成、あるいはダム建設計画の中止は、その意思決定までの時間的長さや建設（候補）地における住民がおかれた状況の変化も影響した。
「受益圏・受苦圏」は、舩橋ら(1985）が紹介し、その 1 人であった梶田(1988) が精緻化した。
－ 8 －ここでは受益圏と受苦圏の空間的距離が問題となった。ダム建設では、水没地域は受苦圏、治水・利水の恩恵を受ける下流域が受益圏であり、分離型紛争の典型とされた。受益圏と受苦圏
は、地域的に重複・分離し、重複する場合は合意が容易であるが、分離の場合は合意が困難とされた。つまりダム建設は、「上流部＝農山村＝受苦圏」と「下流部＝都市＝受益圏」とされた（帯谷(2004)）。八ッ場ダムでは、住民間の利害分化と受益・受苦認識が重層化し、「水没地域＝受苦圏」は成立しなかった。また「地元住民＝受益者」という側面も垣間みられ、地元住民が国交省や建設業者と共犯関係にある印象がつくられたこともあった（渥美(2010)）。受益・受苦圏の重層化により、地元住民と下流反対派市民は対立した。とくに水没地域では、権威主義的性格が強かった。川原湯温泉では、地主層が借地・借家人に長い間影響力を持ち、反対運動
は少数の有力者が主導した（吉田(2009) 藤田(2009) 渥美(2010)）。代々先祖が居住してきた地域においては、こうした長く当該地域に居住してきた人々の影響がしばしば指摘される。そうした地域において、彼らよりも後から居住した人々にとっては、いつまで経っても新参者であり、その関係が容易には変化しないことを象徴している。
水没地域での強硬なダム建設反対は少数であった。ただ代替地を取得し「現地ずり上がり方
式(現地再建方式)」での生活再建を選択した者の被害は大きかった。住居移転交渉では、住民は精神的に疲弊し、条件付受け入れに転じた。代替地は、周辺市町村に比べ高額であり、土地売却による資金はほとんど残らなかった。また移転後の温泉経営は将来が不透明であり、長期紛争により町内での生活を展望できず、町外に転居した者もいた。他方、一部で高額の補償金を得て、近隣市町村で比較的安価な住宅を取得した者もいた。こうした状況を観察するだけでも、水没地域には受苦者・受益者が存在していることがわかる。したがって、空間的圏域での把握はより困難になった。国（国交省）が想定した八ッ場ダムの受益圏は、利根川・荒川流域の 1 都 5 県であった。しかし、人口減少により当然水需要も減少し、治水・利水両面で八ッ場
ダムの必要性に疑問が呈されるようになった。そのためダム建設を巡る訴訟では、吾妻水系の自然保護も論点となったが、行政訴訟として八ッ場ダムは利水・治水は不要であり、地滑り・水質汚染などのリスクを立証し、不要で危険なダム建設への自治体負担金支出差し止めを目的とするようになった(渥美(2010))。このようなダム建設を巡る争点の変化は、ダム建設予定の発表から着工・完成、あるいは中止という意思決定をするまでの時間的な長さが大きく関わっている。
水没地域のリーダーは、意思決定までの時間の長さについては人生の半分以上がダム対応となった者が多かった。彼らは安定した将来の生活を望んでいた。他方、下流の反対運動のリー
ダーは、環境問題・自然保護等の市民運動経験者であった。彼らは、八ッ場ダムが環境破壊や無駄な公共事業であっても生活基盤に影響はなかった。
彼らは水没地域では生活をしておらず、－ 9 －直接的被害は想定できなかった。そのため自らの確固とした価値観により行動していた。水没地住民は、こうした反対運動に対して不満を抱え、漸く見えてきた家族と地域の将来展望を脅
かすリスク要因とみるようになった(渥美(2010))。ただ自らが生まれ、生活してきた場所や地域
が、ダム建設予定地となることで人生の大半を左右することになったことは、ダム建設について推進・反対するにかかわらず、大きなストレスとなってきたことは想像に難くない。

(3)長野原町における複層的対立
八ッ場ダム建設を巡る推進・反対派の長期対立は、住民の人間関係を悪化させた。長野原町
では結局ダム建設を受容したが、2009 年にその中止が宣言された。地元はそれに反発し、環境保護理念と地域の個別的事情が対立した。ダム建設地域は「復興されるべきコミュニティ」の幻想とは正反対であった。崩壊した共同体再生を将来構想の上で目標とするのは不適切であった。長野原町では、ダム建設反対派が元来圧倒的多数であった。ただ反対運動の展開過程では内部対立が激化し、反対運動はやがて衰退するようになった。推進派と反対派、条件つき推進派に分裂し、ダム建設が容認された。
ここにはダム建設推進側の圧力や工作の存在だけでなく、地域社会の構造にも原因があった（萩原(2013)）。地域社会の構造は、各地域によってさまざまであるが、それが新しい動きに影響していることがある。
住民は当初、地域全体としてダム建設に反対したが、条件つき容認者が現れると状況が変化した。そこには居住者の利害関係や日常の感情があった。とくに利害関係は土地にあった。川
原湯温泉では、土地所有者は温泉街で旅館業等を営む旧来の住民であった。一方、他地域から移住した借地人が地域住民の 7~8 割を占めていた。反対から賛成に転じた者には借地人が多かった（萩原(1996)）。つまりダム建設計画は、困難な生活状況を変えたい者には好機と映った
ところがある。両者はダム建設計画以前から対立し、借地人側の負の感情は反対運動で明示された。そして条件付で賛成する者も存在した。そうなると、強固な反対運動を展開した者は、条件つき賛成を受容できなくなり、新たに「八ッ場ダム反対期成同盟」を結成した。これにより「八ッ場ダム連合対策委員会」は解散した。期成同盟は、運動を継続したが、次第に衰退し、最終的にダム建設を受容した。移転地域では、将来生活の構想にもダムが影響した。ダムによる洪水管理、浅間山噴火による泥流や地滑り対策、ダム湖整備による観光客誘致など、ダム建設の目的妥当性や効果は、地域の生活を考慮すると回避不可能であった（萩原(2013)）。ダム建設を取り巻く状況は、単に住民の居住地移転だけではない。これまで当該地域で生活し、継続してきた仕事や関わってきたさまざまな行事を考慮すると、多くの者には当該地域での生活継続を望むのは当然である。しかし、国やダム建設について推進側からの力が加わると、その考えは揺らぎ、変化することは当然かもしれない。
－ 10 －

(4)地域行事の継続課題
八ッ場ダムは 2019 年 10 月に完成し、試験＜図表 1 八ッ場ダムの位置＞

湛水が開始された（群馬県(2020)）。吾妻川における建設計画時点では、草津白根山系からの強酸性河川水のため一時計画が消えた。その後「吾妻川総合開発事業」による中和作業
で水質が改善し、1967 年に現在地にダム建設が決定した。水没戸数は 340 戸、川原湯温泉
では旅館 18 軒、土産店約 50 軒、小売店・サービス業が水没した。多くは、集落ごとダム湖
畔に代替地を造成する「現地再建方式」で移転した（日本ダム協会(2020)）。群馬県以外でもダム建設で水没した温泉地はあったが、これだけ大規模な温泉地の水没は初めてであっ（出所）酒井(2021)247

た（酒井(2021))。図表 1 は、八ッ場ダムの位
置を示している。周辺地域には他にもダムがあり、建設推進派が主張してきた利水や洪水対策
は、素人目には十分と推測される。この地域でダム建設の必要性をこれまで科学的に説明してきたのか。とくにどのような情報が建設予定地の居住者に提供され、提供されなかったのだろうか。
ダム建設によって川原湯温泉は高台に移転し、水没した「元の湯」に保存工事をし、継続利用したが、補償泉として掘削された「新湯」が主力となった。水没温泉は自然湧出泉が多く、関係者は掘削泉には不慣れであった。補償泉は掘削泉であり、その動力装置、電気代、浚渫費
用、引き湯管・中継貯湯槽などメンテナンスが必要であり、1974 年 12 月以降湧出した温泉を利用する旅館では、水質汚濁防止法第三条第一項に基づく排水基準（補遺）の「ヒ素等の温泉
旅館排水の規制の適用の除外」規定が適用されない。そのため排水処理費用が高額化する心配があった。こうした源泉までの道路整備などダム完成後の利用による課題を関係者は認識する必要があった（酒井(2021))。
また 400 年の歴史がある川原湯温泉の「湯かけ祭り」については途絶可能性があった2)。長野
原町では、国と地元との関係を修復し、崩壊した地元コミュニティの再構築を行う必要もあった。他方住民は、代替地での新しいコミュニティ確立が課題となる3)。長野原町の人口は 2023
年 6 月時点で 5,333 名、高齢化率は 30％代半ばである（長野原町(2023)）。2040 年には約 3,500名まで人口が減少し、高齢化率も加速度的に上昇すると予測される。町では定住・移住策を試－ 11 －

（写真 1・写真 2

移転した川原湯温泉：2023 年 1 月、筆者撮影）行しているが、現在まで顕著な成果はない。町が作成した『長野原町まち・ひと・しごと創生戦略』では、町は定住人口拡大を目指し、観光をはじめ多様な事業で首都圏との交流をはかり
人口交流を拡大し、地域活性化行う方針を打ち出している（篠原(2018)）。川原湯温泉伝統の祭
事は、長い間継続してきたため、それを継続させることが最優先される。さらに町内人口の減
少は、現実に進捗している。そしてダム完成後の経済的糧をどこで獲得していくかは、次元の異なる課題である。それらは単独で存在するのではなく、次元を超えても関連し、時間を超えてつながっていることにダム建設の難しさがある。

２

ダム建設による居住地域の集団移転(1)移転による住民感情の変容
近年、国家政策や都市計画による大規模開発や公共事業計画の策定過程では、パブリック•
インボルブメントなど地域住民との合意形成や住民参画が行われる。住居移転を伴うダム建設
では、住民の理解を得ることが難しい。住民意見の変容観察は、円滑な合意形成や計画策定の知見蓄積上、意義があるとされる。陸(2005a)(2005b)、川田ら(1998)、淀野ら(1998) は、ダム建設での移転者問題、大野ら(2000)、西ら(2001) は、政策変化と住民意識を取り上げている。ただ移転を余儀なくされた住民の感情、心情、意見の変容を時系列で体系的に考察した研究はない（坂口ら(2015)）。これらの研究は、「ダム建設による住居移転」という事象が実際に発生してから行われる研究であり、事前予測的にされる研究ではない。そのため当該研究成果を別のダム建設計画、着工・建設において活かすには、時間ラグが問題となる。
行政やダム建設に対する怒りなどは、補償交渉の本格化で仕事の不安や住民同士の人間関係
悪化につながる。住居移転が進捗し、故郷への想いがこみ上げるようになると、以前の生活や－ 12 －

風土、伝統、先祖への帰依を認識する。当初はダム建設反対が中心であるが、住民は次第に建設を受容するようになる。そして移転時には、よりよいダム建設を願う想いに変容し、移転者
はダム建設を自らだけでなく、国全体の問題と捉えるようになるとされる。行政は、移転を受容する移転者のため施策用地に民俗資料館や神社建設を盛り込むなどの配慮もする。そのため行政対応では住民受容にも相違がある（坂口ら(2015)）。八ッ場ダムでも「なるほど！やんば資料館」が設置されている4)。これは一般的流れかもしれないが、ダムが建設され、建設以前に強制移転させられる住民感情を考慮すると、こうした「順調な」状況になるかどうかは疑問である。

(2)第二次世界大戦後の開発政策と環境変化
わが国では、1950 年に第二次世界大戦後開発の基本となる国土総合開発法が制定され、主要河川を中心に特定地域総合開発が具体化した。これは TVA 計画（テネシー河川流域開発事業）を範とした。これにより 51 地域から計画申請があり、22 地域（北上、阿仁・田沢、最上、只見、利根、天竜奥三河、木曽、飛越、能登、吉野・熊野、大山・出雲、芸北、錦川、那賀川、
四国西南、北九州、対馬、阿蘇、南九州地域：1951 年指定、十和田・岩木川、北奥羽、仙塩：
1957 年指定）が選定された。福武(1965)は、日米講和条約・安全保障条約締結による米国の対日援助から外資導入と技術援助による日米経済協力体制の工業中心的「経済自立」への変化を示した。ダム建設は、物資増産や工業エネルギー源である電源開発に関心が集中した。電源開発を優先し、農村地域の所得水準引上げや電化による生活改善、地域格差是正という同法の理念は実現しなかった。ただ電力資本が急復興、重化学工業は成長基盤を確保したが、開発地域
はダムを残して過疎農村となった（関沢(2018)）。この側面からみると、単にダム建設が企業行動を支援する視点が強調され、その影響によりかつての農村において過疎化が進む面を描いている印象が残る。
戦後復興期から高度経済成長期、そして現在ではダムを取り巻く環境は変化した。梶原(2014)
は、戦後主流の多目的ダムの治水・利水関係に注目した。そこでは戦後復興期の電源開発や災害復旧、高度成長期に増大した水需要対応というダム開発の「絶対的な正義・公共性」から「ダム問題＝水没地への適切な補償」への矮小化を指摘した。1990 年代以降のダム反対運動は、論
点多様化と主体転換があった。とくに環境視点を導入し、主体転換があり、その象徴が長良川
河口堰の建設反対であった。これは公共事業中止と環境・コスト意識・説明責任遂行により、
その後公共事業は変化した（関沢(2018)）。
帯谷(2004)は、ダム計画と各時期の運動から主体（住民／非居住者）や、動機（補償充実、
先祖伝来の土地・村の保守、計画妥当性や公共性への疑義、自然環境保護など）の変遷を取り上げた。1950 年代は、移転住民の補償充実が争点となり、ダム建設での弊害や被害については－ 13 －

社会問題とならず、個人的異議があっても集合行為とし、住民は国家レベルでの開発事業に対抗する論理や権利意識はなかった。1960 年代は、ダムの建設が増え、大分県下筌ダム建設計画
発表に対しては地元地主がダム予定地付近に砦を建設し、住民が篭城した「蜂の巣城闘争」（1957~1971 年）が注目された。これは補償要求でなく、計画差止めと生活拠点防衛を目的とする計画の公共性や妥当性が争われた。他方、都市部の環境 NPO や研究者、一般市民など非居住者中心にその後の河川政策と運動戦略に影響した（関沢(2018)）。こうした状況になると、ダム建設により住居を移転せざるを得なくなった住民だけの問題ではなく、ダム建設を利用した運動の側面が浮上することになる。
水没集落の民俗調査（ダムによる水没集落対象とする民俗資料緊急調査）は、1963 年の文化財保護委員会（現文化庁文化財部）の予備調査を経て、1965 年から各都道府県教育委員会が実施した。水没前の村落状況、組織と運営、家族親族、衣食住、生業、民具、年中行事や祭礼、芸能、人生儀礼、昔話・伝説など民俗伝承が記録された。植田(2016) は、水没地域の住民対応と村落存続に注目した。そこでは 1960 年のダム計画発表から約半世紀を経て、2009 年に建設中止を発表した川辺川ダムの水没地域に焦点を当てた。同ダムは、下流地域の土地改良にダムの水を用いて農業用水とし、治水、発電目的に 1960 年に建設が発表された。しかし 1990 年頃になると、下流地域からもダム不要論が起こった。水没予定地（水没戸数 403 戸）では、1960
年のダム建設計画発表時には大きな反対はなく、1975 年頃からは建設の賛否を巡り、反対、条件付き賛成、賛成に分かれ、1998 年からは揃って早期着工陳情をした。他方、ダム建設と強制的集落移転は、住民と村落社会には存亡をかけた危機であったが、危機的状況で伝統的村落社会の実態と特徴が顕在化し、そこには親方百姓的精神を有する旧家や人物の存在があった（関沢(2018))。こうした人物の存在は、ダム建設予定地域や場所に限らないが、ダム建設予定が浮上するとクローズアップされる。
わが国が高度経済成長期に入る少し前から高度経済成長期を経験し、さらに石油危機、その後の好景気不況期を経て、バブル経済期を経験した。そして長い不況により、大きく社会情勢が変化したことがダム建設に影響を及ぼしたのは当然であった。また半世紀以上に亘り、ダム建設予定地域において推進・反対に関わってきた者も加齢により、その運動への関与方法も変化した。ダム建設予定地において強制移転をせざるを得なくなった者がその人生の中で、いかにダム建設を巡る運動が影響したかを考えると、単に親方百姓的人物の存在や旧家の存在に原因を帰着させてよいかという疑問もわく。

(3)ダム建設を巡る社会的合意形成
第二次世界大戦後のダム建設予定地の住民及び地域社会への影響について、被害構造論で区－ 14 －

分すると、予定地、生活再建、水源地域活性化、事業見直し、事業中止などがある。移転住民
は、水没補償や生活再建だけが問題ではない。予定地の地域社会は、人間関係の亀裂・行政不信、生活設計の他、1970 年代半ば以降には補償交渉の長期化があった。移転後は、地域での水源地域活性化が必要となり、事業見直しや中止で混迷化した。ダム建設計画による長期的・多面的で重層的な影響は、地域が予定地となったことで始まった（浜本(2015))。そもそも重層的な影響はダム建設予定地とならなければ発生しなかったものである。
ダム建設による社会的影響は、その経済効果を対置させることが多い。ダム建設は、その建設費用に見合う経済効果がダム建設評価である。事業全体については、これと直接関係ないところで発生する負の影響も把握しなければ理解できない。福武ら(1965) は、1950 年代末から
1960 年代初頭にユネスコ国内委員会からの委託により、地方政治や財政、教育、労働市場、農村の権力構造などから開発事業自体の政策的検討よりも変貌する地域社会把握に注目した。これに対して華山(1969) は、1963 年から各地のダム補償問題を調査し、得られた結論は補償行政に反映されず、補償金使途に関する調査が欠落し、生活再建の失敗原因が究明されていないとした。補償問題だけがダム建設の社会的影響ではなく、古くはダム建設での冷水化など農業への影響があった（吉岡(1956)）。1980 年代には大井川などでの「水なし川」現象、生態系への影
響や景観問題、水害訴訟、治水効果の検証政官財の癒着、税負担などもあった（浜本(2015))。
ダムの必要性を巡る国・県と建設反対派の対立は、行政が提示した将来の水需要量数値にあった。ダム建設の利害調整は、直轄ダム事業検証にかかわる審議会が事業者と関係公共団体が中心であり、補助ダム事業の検証は地域ごとで多様な利害関係者と制度設計し、審議してきた。
1990 年代には先進国においてダム建設計画見直しや撤去があり、1994 年に米国連邦政府開墾局
総裁は「合衆国でダムの時代は終わった」と宣言した。わが国では 1997 年に河川法が改正され、政策評価法に基づく事業評価により、2009 年 4 月までに 114 ダム事業が中止された。2009 年の民主党政権への交代により 136 ダム事業のうち 89 事業が新基準で検証対象となった。
ダム建設の社会的合意形成では当事者間の対立もあった。そしてダム見直しを巡り計画が長期化し、問題も複雑・多様化した（帯谷(2004) 蔡ら(2014))。
ダム建設・中止を巡る社会的合意形成では、大塚(2005)、淀野(2005)、帯谷(2006) は、住民のダム反対運動と地域社会の変化に着目した。焦(2010)、井坂(2010) は、ダム事業を巡る流域ガ
バナンスとその阻害要因を把握し、中村(2007)、仲上(2008)、大野(2009) は、河川整備計画を巡る合意形成と住民参加課題を分析した。これらは、ダム建設における対立構造や行政の河川整備計画の策定過程を把握する上で有益であった。しかし、新基準による検証の取組みや課題には言及せず、事業検証では関係公共団体による検討の動向や評価に関するものはなかった。検証の情報公開や意見聴取などは、河川法第 16 条の 2 に準じ、「学識経験を有する者、関係住民、－ 15 －

関係地方公共団体の長、関係利水者の意見を聴く」過程で検討される。蔵治ら(2006) は、意見を聞く具体的手続きは法令は規定せず、条文の運用は河川管理者の裁量に委ねられ、河川法改正の趣旨が活かされるかは河川管理者の意欲次第という可能性を指摘した（蔡ら(2014))。河川法という法律がありながら、それが活かされるかが担当者次第というのは、法律の形骸化である。
桑子(2003) は、合意形成について多様な価値観を認め、その立場の根底にある価値を掘り起こし、その情報を共有、相互に納得できる解決策を見出す過程とした。国交省は公共事業について、2003 年「公共事業のアカウンタビリティ向上を目指して」で「キーパーソン根回し型」
から「不特定多数との合意形成」への姿勢転換を示した。不特定多数との合意形成は社会的合意にあたる。この成否は、社会構成員の全員一致による同意で判断される。実際、ダム建設では社会的合意形成の対象者が多くなり、全員一致の同意は難しい。原科(2005) は、全員が積極的に賛成しなくても、積極的に反対する者がいない状況も全員一致とみなした（蔡ら(2014))。
とくに積極的に推進、反対する者がいない状況を社会的合意が得られたとする解釈はいささか乱暴である。ただ一旦社会的合意が得られたとみなされると物事が進捗する速度は速くなる。
社会的合意形成過程での対立原因は 2 つある。1 つは、合意形成に関する情報が不完全な場合である。ここで客観的・科学的判断が示されると、各主体状況や情報を共有して協議し、相互理解への努力である程度解決できる。もう 1 つは、ほぼ情報が完全でも各主体の対立が発生する場合である。これは各主体の「価値観の相違」「判断基準の相違」による。ここで相互理解を深めようとしても、個人や各主体の価値観や立場は異なる（片田ら(2011)）。ダム建設では完
全な情報が得られない場合、各主体の事業理解や協力はみられず、合意形成は難しい。また情報を共有し理解を深めても、利害関係者の価値観が異なるために困難な場合もある。ダム建設・中止の二者択一、つまり全主体が満足した状態を得ない合意形成は「辛い合意形成」である（桑子(2006) 蔡ら(2014))）。このような合意形成とならないためにも判断材料となる情報の完全性が要求される。完全情報の下で、起業者側と移転住民やその利害関係者がダム建設を判断することは少ない。不完全情報のままで移転予定住民が移転の判断、渋々受容することをしなければならない状況に追い込まれていくのは果たして健全な状況といえるだろうか。

(4)住民意見の反映機会確保
近年、財政危機や自然環境破壊を理由として「ムダな公共事業」見直しの動きが顕在化した。
五十嵐・小川(1997) は、公共事業見直しを政官財の癒着構造、とくに権力を持つ官僚支配シス
テムを問題とし、法律面のシステム改善を指摘している。経済学では評価手法、社会学では環境影響評価手法、環境に影響を及ぼす事業・政策の適正な管理を目的とした政策論、環境運動－ 16 －

で議論される。背景には、公共事業の計画過程で住民・市民が社会的必要性を判断・評価し、意見反映機会がないことがあった。公共事業の見直しは、財政危機や自然環境破壊のため、システム改善を法律面でも検討する必要もある。そして、計画見直しの評価手法を経済面・社会面から洗練化し、官僚以外の監視機能が働く評価システムの確立を目指して、行政機構改革議論と関連し議論されてきた。しかし、計画から事業終了まで長い年月を要するダム建設は、未だ事業見直しが盛んとは言い難い（淀野(2005))。つまり、長い間塩漬けされてきた課題の 1 つとして各地におけるダム建設がある。塩漬けされてきたがゆえに、時間経過後に改めて検討す
ることの重要性がわかる場合もある。
堀田(2002)、早川(2007) は、被害の克服過程や問題解決への運動展開を捉えていないとした。
1990 年代初頭に環境社会学が制度化し、不可侵の正統性を帯びながら社会学全体からするとご
く一部の領域に閉じられたとした（友澤(2014)）。図表 2 は、徳山ダムにおいて移転住民の被害構造を示したものである。それぞれの時期における特徴があげられ、その時期における特徴、発生した問題が明示されている。
また図表 3 は、わが国における第二次世界大戦後のダム事業の社会的影響を示したものである。ここでは 3 つに区切られた時期において予定地や生活再建、水源地活性化の局面など各時期において重要となった局面を取り上げている。とくにダム建設事業見直しや中止の局面は、
バブル経済崩壊後のわが国で顕在化した局面である。こうした局面で浮上した事柄は、単純に横並びで比較できない次元の異なる事柄である。次元が異なる事柄には、当然のことながら次元の異なる対応が必要となる。

＜図表 2 徳山ダム移転住民における被害構造＞
時 期 区 分移転前（1957-84 年）

特徴発生した問題地域内の人間関係悪化

地域内対立（地域問題）

地域社会の荒廃

生活設計への影響（生活問題）

将来の不安
移転後 生活再建期（1984-95 年）

生活基盤確立への模索

再就職問題（経済問題）

新コミュニティへの適応 家庭内不和・離婚（家族問題）
生活不適応・故郷喪失感（健康問題）

ダム見直し論の展開期 移転後生活の落ち着き（1995-2000 年）

移転理由の揺らぎ

時代情勢変化への戸惑い （アイデンティティ問題）（出所）浜本(2015)11－ 17 －

＜図表 3 戦後日本におけるダム事業の社会的影響モデル＞-1974 年
①予定地の局面

1974-95 年

1995 年-

地域内の人間関係悪化・対立
畑・森林・住宅・公共施設など地域社会の荒廃
将来の不安／生活設計への影響②生活再建の局面

生活基盤確立への模索／再就職
新コミュニティへの適応（生活不適応・故郷喪失感）
再移転／残存地利用③水源地域の活性化の局施設およびイベント運営

面

新たな時代環境への対応
高齢化と世代交代④事業見直しの局面

是非論争への疎外感⑤事業中止の局面

慰謝料要求と行政不信

移転理由の揺らぎ
人間関係・社会関係修
復地域再生（出所）浜本(2015)11

３

ダム建設により表面化した課題とその克服(1)移転に伴う移転住民の苦痛と問題
わが国の第二次世界大戦後のダム行政は、第 1 期が戦後の混乱期から復興期、第 2 期が高度
経済成長期からバブル経済崩壊期、第 3 期が経済停滞期及びそれ以降、に区分される。これは図表 3 とは第 2 期の入り口が少し異なっている。第 1 期は、起業者はダム建設反対運動が起きても地価が安く、代替地を移転者に補償し、比較的早期に解決した。国は、1963 年に起業者間で統一補償基準を作成し、それに基づき交渉した。第 2 期は、ダム計画に伴い補償条件や自然環境を重視する傾向が強くなった。建設計画は、石油危機により一時後退したが、水力発電の見直しで建設が推進された。第 3 期は、反対運動が高まる中、国が河川政策を変更し、強硬姿勢を改め、住民意見を傾聴するようになった。住民の反対運動、公共事業見直しで建設が中止さ（写真 3 高台整地された土地
2023 年 1 月筆者撮影）－ 18 －

れたが、財政悪化も影響した（佐々木(2021)）。この時期区分は、水没地となる地域住民の動向
やダム反対運動、自然環境保護をその視点として盛り込んでいるところに特徴がある。
他方、移転先のまちづくりは、コンサルタントに任せると従前の農山漁村の風景・歴史・生
活文化・生業が継承されないことがある。また都市型住宅団地が立案されると、住民意思に沿わない可能性もある。他方、移転先に駅や市民センターなどの公共施設、スーパーなど移転者
以外の住民も利用する施設を整備する場合、周辺住民も協議会に加える必要がある（鈴木(2021)）。移転先まちづくりは、住民の高齢化、生活環境変化などコミュニティの継続的維持・形成が難しい面もある（足立(2016)）。ダム建設により移転が決定した後は、移転先での生活をどのように構築していくかに関心が移行する。
以前の公共事業は、推進側は公共利益の実現を主張し、地元住民は私有権・生活権を主張す
る「行政 vs 地元住民」の状況であった。しかし、ダムの社会的必要性に対する疑問から「行政・地元住民 vs 一般世論・周辺住民」となり、地元住民が推進側に回ることも増えた。地元住民は、次第に事業に組み込まれ、起業者と利害関係を共有したためである。したがって、地元住民は利益集団とされる面がある。ただ移転者も事業の犠牲者である。福武ら(1958)(1960) は、ダム建設交渉において、地域社会の動揺や人間関係悪化などで移転者を犠牲者とした。一方、補償対象外となった周辺住民は、移転者を羨望の目でみることもあった。また起業者側は、対象地域の地域開発を訴求して反対運動を切り崩し、地元住民は過剰要求をすることもあった(浜本(2001))。ここでは移転者と、移転が叶わずダム建設地周辺で今後も生活をしていかなければな
らない住民の対照的な状況が描かれている。さらに移転が決定し、多少ともよい条件での移転を実現させようとする移転者のエゴのようなものも見え隠れしている。
ダム建設では、予定地域住民が事業推進側に立ち、その見直しを困難にする場合がある。対
象住民は、計画で生活が長期に影響され、事業中止で生活設計が揺るがされ、退くに退けなくなる（淀野(2005))。梶田(1988) は、移転者はマクロレベルでは受苦圏に位置するが、「疑似受益圏」の側面も想定した上で、「純受苦圏」と対置している。これは移転者が補償金で利益を得るためである。しかし、ダム計画の当初の決定が長期化し、中止が増えると、移転者は移転後の長期的影響を展望できず、負の影響把握が不十分となる。これまで移転の利益と犠牲を経済面で捉えてきたことから移転者の精神的側面は捨象された。移転者は、生活基盤を喪失し、職業・人間関係・ライフスタイルを変えざるを得ない。それゆえ、移転後の生活は経済面だけで還元できない面がある(浜本(2001))。つまり、経済的補償だけでは、移転後の生活をこれまでと同レベルで維持、さらに改善は叶わなくなる。図表 4 は、徳山ダムにおける移転者の被害をまとめたものである。とくに移転交渉期、移転後の生活再構築期、ダム見直し論の展開期に分け、それぞれ異なったレベルではあるが、移転者が翻弄される状況が提示されている。
－ 19 －

＜図表 4 徳山ダム計画における立ち退き移転者の被害＞
時 期 区 分

特

移転交渉期

徴

発生した問題地域内の人間関係悪化

地域内対立（地域問題）

地域社会の荒廃

生活設計への影響（生活問題）

将来の不安
移転後の生活再構築期

生活基盤確立への模索

再就職問題（経済問題）

新コミュニティへの適

家庭内の不和・離婚（家族問題）

応
ダム見直し論の展開
期

生活不適応・故郷喪失感（健康問題）

移転後生活の落ち着き
時代情勢変化への戸惑

移転理由の揺らぎ（アイデンティティ問題）い（出所）浜本(2001)179

ダム建設に伴う住居の移転交渉では人間関係が悪化する。とくに妥結が近づくと補償金額への不安から地域内で相互不信が起こる（浜本(2001)）。生活再構築に関する制度的要因は、公共事業に関する「公共用地の取得に伴なう損失補償基準要綱」（1962 年 6 月閣議決定）である。
ここでは財産の金銭補償で十分とし、精神補償や感謝金支払いを否定、「生活再建措置（代替地斡旋、融資、職業訓練、就職斡旋、補償金減免税など）」に努めるとした。華山(1969) は、生
活再建措置は補償金支出だけでは足りず、対応は各起業者の裁量に委ねられるとした。山村の
土地評価額は、移転後の都市生活を送るには不十分である。多くの住民は、安定した仕事には恵まれず、日雇い労働に従事し、年金受給額は低く、移転後は補償金を使い果たし、やがて生活基盤が不安定になることもある（飯島(1984)）。また移転後は、再就職、家庭内の不和・離婚、
生活不適応の他、これらによる問題が起こる。補償金や同居問題で兄弟・親子喧嘩なども頻発する（浜本(2001)）。これら移転後に起こる問題は、すべて移転が惹起させた問題として扱うことはできない。しかし、移転がきっかけとなって起こったことである。
ダム建設による住居の水没による移転は、人口移動が特徴的となる。堤(1987) は、山村からの人口移動について、人口移動研究視点から移動者属性に着目し、移動者の意思決定に影響を与える要因を明示した。人口移動の影響要因は、①移動者特性と移動の意思決定、②出発地と目的地の地域的特性や諸組織、③人口移動流の方向や量など特性を 3 分類し、これらが相互に関連・影響し、移動者は意思決定するとした。そこで人口移動を社会地理学と人口地理学からアプローチした。水没移転は一般の移動と異なり、①ダム建設を巡る水没地区内での対立、②補償金支払い、③代替地、代替農地提供、④同時期の一斉移転、⑤集団移転、個人移転があり、水没移転は不本意移転・強制移転である（佐々木(2021)）。したがって、起業者や移転推進者は移転者の旧住居・居住地が、ダム建設により影響を受けることがなければということを十分理解する必要がある。理解というのは、単に頭での理解だけではなく、それを移転者に対する具－ 20 －

体的な対応へと結びつける必要がある。

(2)ダム建設で移転者が喪失するものとその補償ダム建設では、移転者は家業・生業も喪失することがある。農林業は祖先から受け継ぎ、田畑・山林・家屋・墓地の水没は、当事者しか理解できない衝撃である。営業地盤の崩壊は、商・工・サービス業者には顧客転出によって営業地盤が崩壊するが、営業補償に対する税優遇措置はない（西山(1978)）。また個人資産の他、自然資源とコミュニティも喪失する。前者では自然資源から受ける恩恵は、「反射的な利益」のため補償対象とはならない。ただダム事業地での生活は、自然資源と一体化している。そのためその喪失は、土地など個人財産喪失に匹敵する。
そこで天恵物・飲料水・し尿塵芥処理（特殊な補償項目）などは補償が必要である。これらは、財産権喪失に伴う損失であり、実際喪失する自然環境への補償と捉えるべきである。後者では水没地で共同体の構成員が相互に生活・生計の支援関係が維持される。伝統的に生活が共同体に支えられているため、その喪失は生活基盤の喪失となる。つまり、ダム建設での被補償者は、個人資産の他、自然環境やコミュニティを喪失する。ただその定量的把握は困難であり、個人差もある。過去には「精神的損失補償」や「生活権補償」名目の補償が行われたこともあった。
しかし用地補償基準は、補償対象を個人財産に限定、特殊な補償項目で可能な限り損失補償し、その超過部分損失補償は別途措置で補完される。これは用地補償を一基準で統一的に実施する理念の確保と、個別事情に即して事実を円滑に進める要請の 2 つを満たすためであった（長谷部(2009))。用地補償と他の補償を線引きして考えることは必要である。ただ用地以外の補償を行わないということとは違う。補償を 2 階建てにするなど、分けてそれぞれについて手当てす
ることが制度化されず、ケースバイケースの対応がなされてきたところに補償手段の混乱がある。水没移転に関する研究は、移転住民がどこへどのように移転するかを問題とする。補償金額と移転距離、水没移転後の生活再建に関する研究もある。
日本人文科学会(1958) は、移転前の職業と移転距離に言及している。水没移転者のうち、林業労働者と山林所有者は林業従事のため近郊地域に移転した。また日本人文科学会(1960) は、
水没移転者が高額補償金を取得した場合、村外移転し、補償金を元手に金融業、借家業、旅館業を営む例が多く、補償金が少ない場合、村内または近隣移転し、職業は多岐に亘るとした。
西野(1981) は、水没移転者の移転パターンを村落構造の相違から考察した。小規模で村落構造の異なる 2 集落を取り上げ、土地所有に階層性があり、血縁関係で結びついた集落では、移転者は補償交渉過程で慎重派と促進派が対立し、その結果個別移転が行われたとした。一方、入会権、共有田を背景として経済活動を維持し、本家・分家関係、婚姻関係による親近性の維持
集落では集団移転が行われた。これらは①補償金額の多寡で移転距離に差が出る場合、補償金－ 21 －

額以外に理由を加味する必要はないか、②林業関係者は職業が移転先決定の第 1 の理由か、③村落構造の違いによる移転は、規模の大きい集落でも当てはまるか、などである（佐々木(2021)）。
ここでは、単にダム建設で移転を余儀なくされた地域や住民の姿だけでなく、これまで当該地域で生計を立て、日常の生活を営んできたその背景や人間関係にも踏み込んでいる。
八ッ場ダムでは、水没地区住民はダム湖周辺での生活再建のため、地域基盤整備事業が進められた。整備事業は、水没 5 集落に対応してダム湖周辺に各代替地（宅地・農地）造成を中心とし、付け替える鉄道や道路計画との整合化、従来の温泉経営の継続確保など生活再建が工夫された。整備計画実現では、用地補償の他、ダム建設事業、水源地域対策特別措置法による整備事業、利根川・荒川水源地域対策基金による事業との連携が必要であり、地元の自治体の幅広い協力や尽力も必要となる（長谷部(2009)）。実際、移転が終了した八ッ場ダム周辺を観察す
ると、「新しいまち・地域」が誕生している。とくに温泉街は、通常想像される温泉旅館はひなびた古い建物を想像するが、近代和風建築の新しい建物が立ち並んでいる。また国道沿いの移転地周辺の土地はきれいに区画され、高台を見上げると真新しい神社も普請されている。すべてが新しい。こうした「まち」ができあがるには、住民の協力も必要であるが、長野原町を中心とした地方自治体の国への働きかけや地方政治家の姿も見え隠れする。

＜図表 5 生活再建方式の比較＞
現地再建

域外集団移転再建する生活の姿 従来の生活の継続
代替地の造成都市的な生活への転換

ダム湖などを活かした経済活動

自由な職業選択

工事困難、高コスト

通常の宅地造成と同様

ダム工事や水源地対策事業との連携が可能 公共公益施設整備費などの負担が必要
社会的な関係

従来のコミュニティの維持

コミュニティの再構築

特徴

従来の生活の再現を志向

利便性の向上などを志向

地域資源を活かす工夫が必要

新たな社会経済環境への適応が必要（出所）長谷部(2009)15

図表 5 は、生活再建方式を示したものである。八ッ場ダムでは、これまでの居住地域とそれほど遠くない場所で再建され、顔を知る住民が近くで生活するようにコミュニティを構築しようとしていることがわかる。ただその背景には多額の税金も投入されている。

(3)集団移転に伴う補償
これまで取り上げてきたように、ダム建設計画発表により水没予定となった地区では反対運動が起こるが、次第に条件闘争に切り替わっていく。移転交渉では、人間関係が悪化し、地元ダム対策組織は分裂・再編を繰り返し、移転先の意思決定に影響する。多くの水没移転者は近－ 22 －

隣に移転し、移転前と同じ仕事への従事を望む（佐々木(2021)）。華山(1969) は、移転者の生活再建措置として代替地、代替農地の必要性を強調し、起業者側がそれを用意できれば、その他
生活再建措置は比較的容易とした。武貞(2012）も、生活再建措置の必要性から移転者に大規模代替農地を提供した。
静岡県井川ダム建設の集団移転から 50 年経過後に移転者から聞き取りした。多くの移転者は、移転後の生活に概ね満足していた。他方、丸山(1989) は、生活再建を各
世帯の生活状況に応じて行う必要性を訴えた。そこでは、生活再建は移転者が「都市化の方向に適応するのを支援」し、適応不全の場合は「従前に近い形で生活再建を補償する」とした(佐々木(2021))。まさに地域によりケースバイケースの対応であるが、こうした対応をどこまで許容するかという問題もある。またどこまで経済的負担ができるかという経済社会情勢もある。
これまでダム建設による住宅移転・再建が進捗しない最大の理由は、適地不足とされてきた。
現在の技術では山地を削れるが、費用と時間、土砂堆積場の問題がある。それ以外に造成規模が大きいほど自然環境に影響がある。無理に地形を残すと急傾斜の住宅地となり、費用が嵩み、斜面道路の凍結や高齢者の生活利便性が問題となる。事業実現性だけでなく生活像も含めると、市街地や集落中心へのアクセスが重要であるため、用地は限定される。自動車社会であるため高齢者は交通弱者となる（三宅(2013)）。他方、公共の利益となる事業で土地が必要になれば私（写真 4 完成した八ッ場ダム
2023 年 1 月筆者撮影）（写真 5 八ッ場ダムを下から眺める
2023 年 2 月筆者撮影）－ 23 －

有地を収用・使用可能とされる。この場合、公共利益と私有財産間の調整が必要である。その規準は憲法で規定され、土地収用法（昭和 26 年法律第 219 号）はその要件、手続き、損失補償などを規定する一般法である。しかし、公共利益と私有財産の調整では、紛争や摩擦が起きる。
事業施行以外に都市計画、建築法規などで私権制限、警察・消防などによる私有財産の制限・使用でも調整が必要となる。事業施行に伴う調整では、①事業の公共性、意思決定の正当性など事業の適性を巡るもの、②保護される財産権の範囲、損失の性格や程度など補償の要否を巡るもの、③損失補償額、補償方法など損失補償の内容を巡るもの、が問題となる（長谷部(2009)）。
こうした対応をすべて段階的に行おうとすると、ダム建設自体が本当に必要かという局面も出てくる（きた）かもしれない。それは建設した場合、しなかった場合を比較することにもなり、
単に経済的なコストだけでなく、数字として表現できないコストがあまりにも大きくなるためである。しかし、こうした局面は起業者にとってはほぼ無視されてきたに等しい。
ダム建設では、生活基盤であるコミュニティや自然資産喪失による損失を補填・回復させる必要もある。用地補償対象は財産権に限定され、対応では別途代替地提供など生活再建措置を講じる。これは用地補償対象を財産権に限定しながらも、コミュニティ機能や自然環境など価値喪失を補償する必要があるためである。こうした補償は「正当な補償」の確保義務ではなく、生活基盤喪失ではその回復ができなければ正当な補償実現ではない。
生活再建措置が講じられ、事業の実態は補償の必要を認める。財産権補償と生活再建は密接不可分な関係であるが、用地＜図表 6 移転者による移転先の距離＞
移転先
県内移転
大規模山林所有者世帯
村内

中規模山林所有者世帯
近距離

小規模山林所有者世帯

中距離
凡例
移転率 100％

山林非所有者世帯

移転率 50％以上 100％未満
県外移転
移転率 30％未満（出所）佐々木(2021)146－ 24 －

補償基準と生活再建措置の関係を実態に即し整理が必要である（長谷部(2009)）。ダム建設に伴って、補償が必要とされる項目を眺めていると、やはりすべて対応するには経済的な支出が莫大なものとなり、ダム建設自体を再考しなければならない局面もあろう。
堤(1989) は、移転者の移転先における意思決定過程を人口移動現象面として、移動者・環境・移動流をあげている。移転者属性と外部環境が移動に影響し、人口移動流発生がある。人口移動を出発地と目的地の組合せから類型化し、農村から農村、農村内部での移動がダム建設による移転もみた。出発地と目的地は、移動者の属性、特に職業等と関連が深く、低所得者の多い農村では、移動者はブルー・カラー層を吸収する地域へ移動する。移転者の類型化、移転先の意思決定で最重視したのは、内在的要因のうち職業では移転直前に自営業を営んでいればライ
フコースの変化を少なくし、生活再建を容易にするため、移転後も引き続き自営業が可能と判断した地域で移転先を発見した（佐々木(2021)）。図表 6 は、移転以前の状況と移転先による移転後の状況を組み合わせたものである。これ以外の組み合わせもあるが、とくに線の太さが、移転先の多さを示している。移転先についても、第二次世界大戦後の社会変化を考慮すると時期により傾向があるかもしれない。やはり移転者が移転先を選択するにあたり、いかに移転後の生活状況をよい方向に導くことができるかがその意思決定に大きく影響している。

(4)生活再建要求の具体化
ダム建設による水没地域の移転者には、事業者が提示した代替地を取得せず、独自に移転する者も存在する。こうした移住者にも生活基盤回復のための費用を補償しなければならない。
買収される土地と代替地は等価でなければならないが（差額は決済）、十分財産を持たない被補
償者には代替地を取得し、生活を継続させることは難しい。借地権や借家権への補償金を充てるだけでは代替地を取得できず、代替地で貸地や貸家の用意は困難である。またこうした移転者が、喪失する財産権への直接補償だけで生活基盤回復が困難な状況については、それ以外の補償項目での補償充実が要請される。さらに生活基盤を完全復元できず、その補填のため残存墓地や喪失する天恵物などに着目した補償項目も必要である。何より土地を失い、移住を強いられることは精神的苦痛である。それが集団的に発生し、直接受益できないダム建設は、精神的苦痛や不満が強く残る。用地補償基準は、精神的損失の発生を否定しないが、社会生活上受忍すべきとし、通常生じる損失と認めず、補償は必要ないとしている。そのため移住者と対話を続け、相互理解の深化が継続される（長谷部(2009)）。事業者側は、こうした対話を継続する
ことにより、その状況を十分に受け止め、必要ないとされる補償についても項目を設定し、できる限り対応していかなければならない。
ダム建設の本格着工では、移住者は生活再建に取り組むが、時代により異なる補償基準が生－ 25 －

活再建の成否にも影響する。農村地域では移転先での代替農地確保が問題になった。ただ戦後は、第 1 次産業比率が急速に低下し、ダム建設による生活再建は代替農地が焦点とはならなかった。生活再建は、経済的生活水準回復だけでなく、新環境への適応が要求される。地区外に移転する場合、生活適応の問題が大きいが、以前の山村生活から都市近郊への移転は生活変化をもたらすことになる。生活再建過程では、移転直後とその後において個人・家族レベルでの生活安定化に邁進し、集団移転地の場合には、コミュニティづくりに尽力するべきである。しかし、以前の居住地との関係性が希薄になる地区外移転者も多く存在する。移転に関する補償交
渉後、新天地へ移転後は地域社会全体よりも個人、各家庭での生活建て直しに追われることになる（浜本・相原(2009) 浜本(2015)）。つまり、移転前には集団での移転を念頭におき、さまざ
まな交渉がされ、住民同志の協力や協調がみられるが、やはり移転後は自らの生活をいかに立て直し、移転前のような生活を構築できるかが大きな課題となる。

４

コミュニティの変化と再生・形成(1)限界集落と限界コミュニティ「限界集落」という言葉は、1960 年代から使用され始め、意味の上では「過疎」と関連している。わが国では、1970 年の「過疎地域対策緊急措置法」制定以降、1980 年に「過疎地域振興特別措置法」、1990 年に「過疎地域活性化特別措置法」、2000 年に「過疎地域自立促進特別措置法」と過疎対策法が施行されてきた。1960~70 年代には、若者人口の都市への移動による人口減少(社会減)から過疎が起こった。ここでは都市部の過密状態に対し、農村部の過疎状態が対比された。1990 年代になると、社会減による過疎に加えて自然減、つまり出生数より死亡数が上回ることで自然減少が始まった。これは「新過疎」と呼ばれ、若者が流出後、残された人口が高齢化し、新しい人口が生み出されない状態が継続することで起こった。過疎問題は、21 世紀に入り、行政改革や市町村合併により、自治体が財政難に直面し、再燃した。また限界集落「論」を巡る議論も継続している（松浦(2017)）。こうした限界集落を巡る議論は、他の局面でもしばしば言及される「限界○○」の中でもかなり大きな問題とされる。
近年は、「限界コミュニティ」という言葉も聞かれるようになった。わが国は、中山間地域や農村地域だけでなく、都市部でも同様に高齢化が進行し、人口減少が顕在化した。なかでも一人世帯、とくに独居老人が増加している。また格差社会についてもしばしば議論されるようになった。その中で貧困問題が浮上し、高齢者を巡る年金など社会保障に関してその将来が危惧される（楢原(2009))。ただ限界集落と限界コミュニティは、中山間地域と都市部でのほぼ同じ現象を捉えたものであるが、定義の異なる部分もある。
－ 26 －

大野(2005) は、限界集落を「65 歳以上の高齢者が集落人口の 50%を超え、独居老人世帯が増加し、このため集落の共同活動の機能が低下し、社会的共同生活の維持が困難な状態にある集落」とした。そこでは集落の社会的共同生活を維持する集落運営の中核を担う区長、副区長、会計などの役職確保が難しくなっている。また集落維持に必要な農道、生活道維持・管理、冠婚葬祭なども成立しなくなっている。こうした社会的共同生活を維持するための機能が低下することにより、構成員の相互交流が乏しくなり、各々の生活が私的に閉ざされた「タコツボ」
的生活に陥ることが指摘される（楢原(2009))。さらに 55 歳以上人口が 50%を超える集落は「準限界集落」と呼ばれる。ただ全国の過疎地域を調査したうえで、ダム建設移転などを除いて消滅集落は 1 つもないという指摘もある（松浦(2017)）。こうした集落や地域を運営する上では、自らの時間的な犠牲を払い当該地域のために活動する者の存在は貴重である。そうした存在の減少が、限界集落化を進める 1 つの要因となっている。
限界コミュニティ概念は、池田(2008) が提起し、①住民、とくに高齢者の日常の生活圏であり行政の最小単位である町丁・字において、65 歳以上の高齢者人口が 40%を超え、②失業や低所得者増大による貧困化、③市町村合併や地方交付税削減の「三位一体改革」などによる地方自治力低下と、住民同士の絆や接触の希薄化と孤立化、④貧困層を支援すべき年金や福祉、医療など社会保障の後退で家族とコミュニティ崩壊が進むとした。また限界コミュニティには、低所得層が多く居住し、近所付合いや地域の各種活動への参加も過半数でみられず、コミュニ
ティが希薄化し、孤独で寂しい生活を送らざるを得ない人々が増加する状況がある（楢原(2009))。
こうした状況がみられるようになったのは、これまで取り上げてきたようにダム建設だけが影響したわけではない。時間経過の中で社会・コミュニティが変容したことで顕在化し始めた現象もある。
限界集落と限界コミュニティでは、高齢化率に違いがある。限界集落は 50%、限界コミュニティは 40%である。それは限界コミュニティの高齢化率が災害公営住宅の高齢化率 43.8%を目安とするためである。限界コミュニティでは貧困を取り上げている。つまり限界コミュニティは、
高齢化率が 50%に達しなくても、貧困が関係すると限界状況に陥る。そこで都市部の現象から
人間関係の希薄化が起きる。結城(2008) は、「都市とは孤立しながら密になってバラバラに暮らす空間であるが、農山漁村は疎に暮らしながら密につながって生きる場所ではないのか(20)」とし、この相違が限界集落と限界コミュニティに現れるとした（楢原(2009))。限界コミュニティには、貧困の問題が影響し、高齢化の進展よりも経済的問題が影響していることに言及している。これはダム建設により水没した地域の住民だけが、移転先において経験する問題だけでな
く、わが国社会全体の問題も把握する必要がある。

－ 27 －

(2)コミュニティにおける活動
集落の限界化は、集落機能低下の「臨界点」を下回る前に対応すべきであり（小田切(2008)
笠松(2005)）、限界コミュニティも同様とされる。臨界点を下回り、町内会などが崩壊したコミュ
ニティを再生することは難しい。コミュニティ政策は、1960 年代末から 1970 年代前半の「第 1次コミュニティ政策ブーム」を経て、現在は「第 2 次コミュニティ政策ブーム」の時期にある（小田切(2008)）。前者は都市のコミュニティ、後者は同時に限界集落に象徴される農山村のコ
ミュニティも問題としている（楢原(2009))。つまり、コミュニティとして捉える範囲が拡大している。
多くの国では、政府以外に独立の法人格と自治権を持つ地方自治体があり、地域における行
政事務を行う。わが国でも広域自治体として都道府県、基礎自治体として市町村が存在する。
住民に身近な市町村区域内では自治会、町内会、コミュニティ協議会などもあり、住民を構成員とし、地域の諸問題を共同して自主的に活動する住民自治組織である。これらは、国家統治構造の一部を形成する公権力を有しない。しかし、地域社会の公共的利益のため、それを包括する基礎自治体と協力し、公共的活動を行うとされる（横道(2009)）。したがって、これまで地域で存在してきたその法人格を議論するのではなく、どのような活動を行い、成果をあげてきたかを取り上げなければならない。
日本都市センター(2000) は、コミュニティで活発に行われている活動として、①環境美化、清掃活動、リサイクル活動、②盆踊り、祭事などのイベント開催、③スポーツ・レクリエーショ
ン活動、④広報誌回覧など行政からの連絡、⑤防災活動・地域の安全確保、⑥集会施設などの計画づくり、維持管理、をあげている。ここでは町内会などは 1 団体を除き、全市に存在し、75%の市では全区域に所在しているとした。また未組織地域は、集合住宅地区が多い。町内会などへの加入率は、7 割以上の市が 8 割を占め、全国的に高いが、その加入率は低下傾向にある
団体も 4 割近くあった（横道(2009)）。これらの局面をそれぞれ観察すると、コミュニティという茫洋とした存在の大切さだけでなく、実際に地域住民の生活に貢献しているという視点から観察する必要もある。
わが国のコミュニティ政策では 2 つ転換点があったとされる。1 つは、1940 年の内務省の「部落会町内会等整備要領」である。ここでは市町村内の自治組織である町内会に注目し、それを戦時体制の一翼を担う国家の末端行政機関に組み入れようとした。この要領により全国で町内会などが結成された。町内会は住民相互扶助や共同福利増進というコミュニティ本来の役割に加え、国策徹底を図る組織としても活動した。2 つには、1971 年の自治省「コミュニティ（近隣社会）に関する対策要綱」である。GHQ が、1947 年に町内会などを解散させ、国のコミュ
ニティ関与はタブーとされた。要綱はそれを破り、国もコミュニティ形成を進めるべきとした。
－ 28 －

コミュニティは、町内会と異なり、かつ町内会などの区域よりも広く小学校区程度の規模が想定された。要綱以降、多くの市町村はコミュニティ政策を開始した。そこでは町内会などが相変わらず中心的役割を担っており、婦人会・老人クラブなど各種団体や NPO などの市民活動組
織も参画した。現在は、3 回目のコミュニティ政策の転換期とされる（横道(2009)）。

(3)コミュニティ形成
2022 年 4 月時点では、わが国には過疎地域指定の自治体数は 885 あり、全市町村の約半分を占めている（NHK(2022)）。わが国の総面積に占める過疎地域の割合は約 6 割であるが、その人
口は 1 千万人であり、総人口の 1 割未満でしかない。中山間地域の山間地や林野地など居住条件が厳しい地域は過疎地域の大半である（高野(2020)）。人口減少が進む地方部や中山間地域では、1990 年代後半から 2000 年代にかけて地域課題を自ら解決する組織設立の動きがあった。
ここに「新しい農山村コミュニティ(小田切(2009))」が見出された。また農山村での地域づくり
ワークショップの必要性も指摘された。その代表が藤本(1980) の「コミュニティ・ワークショッ
プ」であった（小田切(2017)）。この時期以降、近年では各種ワークショップが積極的に導入されている。ただそれ以前から農山村での地域づくりは、ワークショップを用いた地域づくりが浸透していたという指摘もある（「美の里づくりガイドライン」編集委員会編(2004)、荻野ら(2021))。いずれにしても新しい取り組みを行うことは、個人の責に帰するが、こうした状況を明確化した方が、その後の展開について進捗しやすくなる面があろう。
小田切(2014) は、地域づくりに関する各地の取り組みから「地域づくりのフレームワーク」を提示した。1 つが「暮らしのものさしづくり」であり、ここでは当事者意識を重視している。
その 1 つの方法として「地元学（地域づくりワークショップ）」を紹介した。そこでは地元学を異なる人々の思いや考えを持ち寄る場づくりに位置づけた。地元学は、理念や抽象の学でなく、「地元の暮らしに寄り添う具体の学」「個々の現場の具体に寄り添う学」とする。目指すべき地
域は、①よい仕事の場をつくること、②よい居住環境を整えること、③よい文化をつくり共有すること、④よい地域づくり分野と都市計画分野におけるコミュニティ・エンパワーメント手法の比較学びの場をつくること、⑤よい仲間がいること、⑥よい自然と風土を大切にすること、⑦よい行政があること、である（荻野ら(2021))。これら 7 項目を並べると、どれも抽象的で具体的ではない。ただこうした抽象的な地域目的からより具体化していく経路も考えられるかもしれない。
このような動きに代表されるように、2000 年代のコミュニティ政策は、1960 年代末から 1970
年代前半に比べ、都市だけでなく農山村も含め、伝統的地縁組織が低迷し、「新しいコミュニティ」
が議論されるようになった。背景には、地方部とくに中山間地域では人、土地、むらの空洞化－ 29 －

が進み、担い手不足による空洞化があった。これらは、「むらの空洞化」「誇りの空洞化」につながり、地域住民がそこに住み続ける意味や誇りを見失う事態が進行する。空洞化への農山村の再生策は、生活再生の立体的組み立てについて「地域の力」からの析出が要請される。
「新しい農山村コミュニティ」には、①防災・地域行事・地域福祉・経済活動が段階的に積み重ねられた活動の「総合性」、②組織が自治組織であり、かつ経済活動を行う組織という二面性がある、③「守りの自治」を担う従来の自治組織と補完し合い、新たな「攻めの自治」を担うと棲み分けされる、④従来の集落ではできないことに取り組むため、地域内の女性や若者の積極的な参加が意識され、「革新性」を有する、⑤地域住民が「自らの問題」という当事者意識をもち、地域の仲間とともに地域の未来を切り拓こうとする「手作り自治区」の性格を持つとした（小田切(2009)）。これらのように地域に居住する住民がほとんど顔見知りである状況を活用し、自らの生活維持をいかに実現するかを個人や各家庭が考えなければならない。

(4)コミュニティの機能
コミュニテイ政策の対象である「コミュニテイ」と空間的に重なる「地域」を扱う地域経済学から地域政策課題や方法が取り上げられる（鈴木(2003))。医療・福祉、防災、防犯など人の命に関する局面では、主に個人が担う「自助」、行政が中心の「公助」、地域コミュニティなどが担う「共助」の連携が必要である。行政機関から共助＝地域コミュニティへの期待がある。
ただ地域コミュニティは、農村集落的共同意識や都市での町内会組織への参加意識は衰退傾向にある。地域の福祉を担い、災害時はボランティア受入窓口となる社会福祉協議会でも活動継続の問題がある。それは①担い手の高齢化と新規参加の減少による後継者育成の難しさ、②自治会（町内会）の組織率低下による活動力の低下、③激甚災害の多発やゴミ屋敷など新たな難問の発生、については、社会福祉協議会だけでなく、町内会、消防団、地域防犯など伝統的地域活動組織においても同様の問題がある（土井(2015)）。これらの状況は、ダム建設により強制移転を余儀なくされた者だけでなく、とくにダム建設予定地ではなく、平凡な日常を送ることができる者にもその視野を拡大してもらう必要がある。
伝統的地域活動組織の問題は、①新規参加への壁（組織が堅固で一度参加すると容易に抜けられず、親しい仲間で運営している印象から新規参加者に敷居が高い。地域外で働く者の増加
で居住地での活動に参加できる時間がない住民の増加）、②活動分野の限定（教育、福祉、防災、防犯など行政組織に対応し形成され、行政に対応した地域問題は対応できるが異なる課題対応
は困難）、③ノウハウ不足（激甚災害やゴミ屋敷問題など新たな難問への対応は従来知識では対応不可能）、④高齢化の進行状況深刻化（地域の問題対応を期待されながら、継続するとこれまで地域を支持していた伝統的地域活動組織は縮退）、などがある（土井(2015)）。こうした問題－ 30 －

についてはどこから始め、どのように取り組むかは、各コミュニティの意思決定次第である。
伝統的な地域活動組織が持つ問題を十分に踏まえ、新しい行動を起こしていく必要があろう。
それが新しい地域デザインにつながる。

おわりに

本稿では、1950 年代前半にダム建設が決定後、建設反対運動や移転住民による疲弊、そして21 世紀になってからは民主党政権による「八ッ場ダム建設中止」宣言により再度翻弄され、2019年に完成した八ッ場ダムを中心に取り上げた。この期間を振り返ると、同地域で生を受けた子どもが還暦を過ぎてもダム建設を巡ってさまざまな思いを抱いてきた時間に相当する。この間の苦しみは、単に上流地域の「受苦」、下流地域の「受益」だけでは理解できない。長野原町では、ダム建設に関して推進派・反対派に分かれ、町を二分するほど苦しんだだけでなく、それぞれの背後に存在したさまざまな「力」により影響を受けてきた面もある。今回、実態調査で現地を訪問し、話を伺った際、「子ども達の世代に引き延ばしするのではなく、さまざまな思いを飲み込んでここでわれわれが片付けなければならなかった」という言葉が耳に残る。これまで多くの地域でダム建設を巡りさまざまな葛藤があり、強制的に移転をせざるをえなかった住民が抱く思いも同様かもしれない。
ダム建設計画が浮上する以前からも地域ではさまざまな思いを抱く住民が居住し、決して良好な人間関係を築くことができなかった者もいたかもしれない。また良好な人間関係を代々に亘り継続し、今後も同様に継続したいと望んでいた者が多かったかもしれない。しかし、「ダム建設(予定)」ということが突如として国や地方自治体から宣言されると、そうした地域におけるコミュニティは儚くも崩壊する。とくにダム建設により喪失する自然資源とコミュニティはかけがえのないものである。そのようなものであるからこそ、それを移転地で同様に形成することができるという補償はない。そうした補償もない状況で移転者は手探りで再建することを余儀なくされる。まさに新たな「地域デザイン力」を発揮することが期待される。ただそうした力を発揮できるほど十分な経済補償は約束されない。行政側が単に代替地を補償するだけでなく、目視できない喪失物の回復にいかに対応できるかが行政や建設推進側の責任であろう。
わが国は、人口減少社会に突入し、限界集落や限界コミュニティという言葉がしばしば使用され、その惨状が取り上げられる。こうした通常でも起こる人口減少やコミュニティの崩壊は、ダム建設により強行された多くの地域でみられる。コミュニティ再生は、単に移転者だけの問題だけでなく、
これまで受益者としてその恩恵を受けてきた者も十分に認識する必要があろう。

－ 31 －

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2)長野原町の川原湯温泉に伝わり、例年 1 月の大寒に開かれる奇祭「湯かけ祭り」は、川原湯区の役員による評議員会が 2023 年も中止を決定した。新型コロナウイルスの感染防止策を講じることが難しいために、
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あるいは再検討機会喪失を意味した。代替墓地への墓移転は、移転前の川原湯でマケを統合させる機能を果たした墓地がそれを弱め、マケの統合を弱めた(渡邉(2020))。
4)資料館は、八ッ場ダム管理支所内に併設されており、これまでの八ッ場ダム建設に至る歴史や周辺の自然環境などについての展示物がある（https://www.ktr.mlit.go.jp/tonedamu/tonedamu00572.html、2023.7.15
確認）－ 36 －