専修大学社会科学研究所

月報

No.7002021 年 10 月

doi.org/10.34360/00012709

コロナ禍の財政運営と政府間財政関係―臨時交付金と財政調整基金の視点から―
徐

一睿

はじめに

2019 年末、中国の武漢で人から人へ伝染する新型コロナウイルスが発見され、人類にとって未知となるこのウイルスが瞬く間に国境を超え、世界に猛威を振るうようになった。日本もこのウイルスから逃げ出すことができない。2020 年 1 月 15 日に日本国内初の感染例が発見された。その直後の 1 月 20 日に横浜港を出港したクルーズ船ダイヤモンド・プリンセス（DP）号
が香港で途中下船した乗客が 2 月 1 日に感染したことを受けて、横浜沖に帰還した船を停泊させ、船内検疫の実施に踏み切ったものの、船内のクラスターが発生し、乗客乗員 3711 人の約 2割に当たる 712 人が感染し、13 人が死亡した。前例のない豪華客船でのアウトブレーク（突発的集団発生）が発生した1。水際対策の失敗に相まって、その後市中感染が拡大した。4 月に第１波の感染拡大をはじめとして、2021 年の 7 月末までに、日本はすでに５波に渡る感染拡大を経験し、累計で 92 万 6405 人の感染者、1 万 5193 人の死者を記録し、歴史に残る大災害に発展してきた2。
新型コロナウイルスの襲来は一種の自然災害である。自然災害に直面した際、人命救助や人々の生活基盤の安定化という目的で、国と地方自治体は平常と異なる行財政の対応が求められる。従来の大規模自然災害における財政スキームは、被災された自治体に対する集中の財政措置をとり、特に財政力の弱い自治体の復旧と復興を行えるよう、国が財政措置を取ることが基本的である。武田（2021）が指摘するように、激甚指定を受けた災害の場合、被害を受けた
自治体に対する国庫補助負担率が嵩上げされ、それでも発生する地方自治体が負担しなければならない一般財源の充当に対しては特別交付税で措置されることになる。このような措置が捗ることで、被害を受けた地方自治体の財政負担を最小限にしようとしてきた。
しかし、今回のコロナ禍は今まで日本で経験してきた従来型の自然災害とは全く異なる。第１に、従来の地震や台風などの自然災害の被害は地域限定的であるのに対して、コロナ禍の「被害」が特定地域に限定することができない。感染者数の発生状況や地域の医療状況等に地域の差が生じるものの、集中して資金や行政サービスの供与だけで、感染の他地域への拡大を防ぐ
1
2

日本経済新聞「「対策が数日早ければ…」後悔 クルーズ船集団感染 1 年」（2021 年 2 月 3 日）
NHK の特設サイトにより、データは 7 月 31 日までとなる。

－ 6 －ことができないため、特定の地域に集中投下することができず、感染者が出ていなくても、感染防止という視点で、感染集中地域と同じような行財政サービスが必要とする。ウイルス感染による「被災地域」を特定できないが故に、全国の都道府県・市町村に対する財政支援が必要とする中、国の財政出動が大規模にならざるを得ない。第２に、従来型の自然災害（地震や台風など）は概ね一時的なものであり、被害の規模や被害に対する復旧や復興に対する計画が行いやすい。それに対して、新型コロナという「災害」はいつ収束できるかを予測することが難
しく、さらに、従来型はインフラなどのハード面の復旧と異なり、人々の健康や社会経済活動など、目に見えないソフト面の被害が大きいという特徴があり、そもそも「復旧」のプロセス
がない代わりに、「復興」への着手にも困難になる。今回のコロナ禍における「復興」政策は従来型の災害復興政策とは完全に異なる。
「病死」か「餓死」という難しい選択が迫られている中、政治家たちは経験的復興という視点から、感染拡大の持続性と経済活動の「復興」におけるタイムラグを無視して、「復興」を優先的に選択しがちである。その典型的事例と言えるのは、感染拡大初期に国が「復興」という名の下に展開された「ゴー・ツー・トラベル（go to travel）」
政策である。コロナ下で、世界的に新型コロナウイルスの感染拡大が進むなか、海外からの感染を防ぐ水際対策や感染経路の追跡、国内における人流の抑制などの政策を優先すべきだが、地域に活性化をさせようとする「ゴー・ツー・トラベル（go to travel）」政策は、人流を抑制ではなく、むしろ感染地域から非感染地域への移動を助長する政策であり、人の移動が増えれば、地方にも感染を拡大させてしまう悪循環をもたらしてしまう。このように、新型コロナが完全収束しない限り、従来型の「復興」政策の実施ができない一面がある。
本稿では、コロナ禍における国と地方政府の財政運営に着目し、地域の活性化や感染拡大防止など複数の政策目的が並存するなか、補正予算の規模拡大に通じた財政運営の実態と問題点を明らかにしたい。そして、新型コロナ対策を目的として、新たな創設された新型コロナウイ
ルス感染症対応地方創生臨時交付金は財政補填を必要とする地方自治体に対してどのように配分されているか、その配分方式と感染症防止とはどのような関係性を持っているかを検証した
い。最後に、コロナ感染の拡大に伴う緊急的な財源措置が必要とする際に、国からの財源交付とのタイムラグを解消させるために、自治体の貯金とも言える財政調整基金がどのような役割を果たしたかについて、東京都の事例を用いて確認したい。

1.

コロナ感染拡大と補正予算

2020 年 1 月 15 日に日本国内初の感染例が発見されてから、2021 年の 7 月末までに、日本はすでに感染拡大と収縮の繰り返しを５回も経験してきた。一年延期となったオリンピックがよ－ 7 －うやく 2021 年の 7 月 23 日に開催されたが、世界的にデルタ株による感染拡大が進む中のオリンピック開催となった。2021 年 7 月 31 日の 1 日国内感染者数は 1 万 2340 人、累計 92 万 6402
人となり、オリンピックの開催と第 5 波の感染拡大と完全に重なった（図１）。
日本での感染拡大が確実に進んでいるが、アメリカをはじめとする先進国の中で比較的安定している。世界規模からみると、最も感染者と死者が多い国アメリカでは、感染者の累計数はすでに 3500 万を超え、死者数も 61 万人を超えている。次に人口の多寡を調整して、人口百万人あたりの確認症例数を用いて主要国の感染状況を確認したい3。図 2 から確認できるように、
新型コロナウイルスが最初に中国武漢市で発見され、その後、爆発的な市中感染とロックダウンを経て、中国全域に厳しい防疫体制が敷かれ、1 年以上を立った今、人口百万人あたりの感染者数は 66 人で、2020 年 4 月以降、感染者はほとんど増えていなかった。それに対して、欧米先進国において急速な感染拡大を経て、人口百万人あたりの確認症例数では、アメリカの 10
万人超え、フランスが９万人を超え、イギリスは９万人弱となっている。図１で示したように、2021 年 7 月に入ってから、日本は第５波が襲来し、1 日１万人超えの感染拡大が見られているが、累計感染症例数で見た場合、G7 に属する先進国の中で最も低い水準である。百万人あたりの感染者は 7514 人となる。

図1

日本国内の感染状況の変化

出所：NHK 特設サイト「新型コロナウイルス」により筆者作成

3

世界主要国は G7 の国に中国とインドを加えたものである。

－ 8 －

図2

新型コロナウイルス感染症例の国際比較

注：各国の感染累計数は 2021 年 8 月 3 日のデータを用いている。
出所：NHK 特設サイト「新型コロナウイルス」と International Monetary Fund、World
Economic Outlook Database、April 2021 により筆者作成

図 3 プライマリーバランスで見た主要各国の財政収支

注：1.フランス、日本、アメリカ、中国の値は IMF の予想値である。
2.プライマリー・バランスとは、税収・税外収入と、国債費（国債の元本返済や利子の支払いにあてられる費用）を除く歳出との収支のことである。
出所：International Monetary Fund、World Economic Outlook Database、April 2021 より筆者作成

全体の感染者の比較からすれば、G7 の主要国と比べると、日本の 100 万人あたり感染者数は少ないが、新型コロナとの闘いにおける財政措置によって発生した財政赤字は他の主要国に匹敵するレベルに達している。図３はコロナ禍前の 2019 年と後の 2020 年、各主要国のプライマ
リーバランスで見た財政赤字の対 GDP 比を示したものである。ここから確認できるように、新－ 9 －型コロナウイルス感染状況が最も深刻なアメリカとイギリスの財政赤字の対 GDP 比が最も高く、アメリカは-13.6%、イギリスは-12.3%となる。途上国大国であるインドの財政赤字の対 GDP
比も-12.3%となる。日本はそれらの国に続き、2020 年の財政赤字の対 GDP 比は-11.9%となっている。さらに、新型コロナウイルス感染が始まる前の 2019 年と比べると、日本は 2019 年の2.4%から 2020 年の-11.9%へ財政赤字の対 GDP 比は大幅に拡大している。主要国の中に、日本は、イギリス、アメリカとカナダに続く高い水準となった。日本は G7 の主要国の中に、感染症例は比較的に少ないが、財政出動によって、2020 年度の単年度で感染症例の高い国に匹敵する財政赤字を記録したことに一種の特殊性を窺える。
新型コロナウイルス感染拡大に対抗するために、2020 年度では３度に渡る補正予算が組まれていた。2020 年度の当初予算では、税収及びその他収入は 70.1 兆円、公債金収入は 32.6 兆円
で合計 102.7 兆円だったが、租税収入の減少ということもあり、第 3 次補正を経て、公債金収入は 112.6 兆円に膨らんだ。図４で示されているように、３度の補正予算を経て、2020 年の予算総額は 175.7 兆円となった。第 3 次補正で税収の減少分を入れれば、令和 2 年度の租税及び印紙収入は 55.1 兆円に減少し、公債金収入は租税収入の倍以上となった。

図42020 年度当初予算と補正予算の変化

出所：財務省データにより筆者作成

３回の補正予算について、時系列にそって、整理したい。第１次補正予算は 4 月 27 日に国会提出され、同月 30 日に成立した。一般会計歳出の「新型コロナウイルス感染症緊急経済対策関－ 10 －

係経費」として 25.6 兆円が計上された。その内訳、①「感染拡大防止策と医療提供体制の整備
及び治療薬の開発」に 1.8 兆円、②「雇用の維持と事業の継続」19.5 兆円、③「次の段階としての官民を挙げた経済活動の回復」に 1.8 兆円、④「強靭な経済構造の構築」に 0.9 兆円、⑤「今後への備え」は感染症対策の予備費として 1.5 兆円を計上した。歳入面では、建設公債 2.3兆円と特例公債(赤字公債)23.4 兆円を増発し、その結果、一般会計の公債依存度は 45.4％（当初予算では 31.7％）に上昇した。
第 1 次補正予算の編成後も「緊急事態宣言」体制のもとで追加の措置が要請された。5 月 27日閣議決定された 2020 年度第 2 次補正予算は 6 月 8 日に国会提出され、同月 12 日に成立した。第 2 次補正予算の一般会計歳出においては、「新型コロナウイルス感染症緊急経済対策関係経費」として 31.8 兆円が計上された。その内訳、①「雇用調整助成金の拡充等」に 0.5 兆円、②「資金繰り対応の強化」に 11.6 兆円、③「家賃支援給付金の創設」に 2.0 兆円、④「医療提供体制等の強化」に 3.0 兆円、⑤「その他の支援」に 4.7 兆円、⑥「新型コロナウイルス感染症
対策予備費」に 10.0 兆円を計上した。歳入面では、建設公債 9.3 兆円と特例公債(赤字公債)22.6
兆円を増発し、その結果、一般会計の公債発行額は 90.2 兆円（建設公債 18.7 兆円と特例公債
71.4 兆円）となり、公債依存度は 56.3％に上昇した。
12 月 8 日に、「国民の命と暮らしを守る安心と希望のための総合経済対策」が閣議決定されたことを受け、第 3 次補正予算は 1 月 18 日に国会に提出され、同月 28 日に成立した。第 3 次補正予算の一般会計歳出においては、総合経済対策の実行に係る経費として 19.2 兆円を計上している。その内訳、①「新型コロナウイルス感染症の拡大防止策」に 4.4 兆円、②「ポストコロナに向けた経済構造の転換・好循環の実現」に 11.7 兆円、③「防災・減災・国土強靭化の推進など安全・安心の確保」に 3.1 兆円を計上した。このほか、国税の減収に伴う地方交付税交付金原資の減額の補塡等を行うとともに、既定経費の減額を行うこととしている。歳入面では、租税等の収入について、最近までの収入実績や企業収益の動向等を勘案して、8.4 兆円の減収を見込んでいる。また、税外収入については、7297 億円の増収を見込むほか、前年度剰余金 6904
億円を計上することとしている。さらに不足の分は 22.4 兆円（建設公債 3.9 兆円と特例公債
18.5 兆円）の公債を増発した。この結果、令和 2 年度第 3 次補正後予算の総額は、一般会計第2 次補正後予算に対して歳入歳出ともに 15.4 兆円増加し、175.7 兆円となる。3 回にわたる補正予算を経て令和 2 年度の公債発行額は 112.6 兆円に膨らみ、公債依存度は 64.1％に上昇した。
2020 年度の補正予算による事業規模は 2020 年 5 月 29 日に行われた経済財政諮問会議の資料として示されている。表１から確認できるように、第１次補正予算と第２次補正予算の事業規
模はそれぞれ 117.1 兆円、合計 233.9 兆円に上る。ただし、その全てが財政支出というわけではない。財政支出でみると、国費支出は第１次の 33.9 兆円と第２次の 33.2 兆円で合計 66.8 兆－ 11 －

円であるのに対して、財政投融資は第１次の 12.5 兆円と第２次の 39.3 兆円で合計 51.9 兆円、国費と財政投融資を合わせると、120.8 兆円である。それに対して、租税や社会保険料の猶予（納付繰延）、民間債務の補償といった当面支出を伴い措置が 113.1 兆円と事業の 51%を占めて
おり、事業規模を大きく見せている。

表12020 年２度の補正予算等による事業規模

資料出所：「令和 2 年度第 2 次補正予算について」（経済財政諮問会議「2020.5.29」、麻生太郎議員「財務大臣」提出資料）

2020 年度 2 月以降、2 度にわたる緊急対応策や補正予算等を通じて、新型コロナ感染症による経済的被害を受けている事業者の資金繰り支援のために、財政投融資が大きな役割を果たした。小澤（2021）が指摘するように、事業者の資金繰り支援のため、低利での設備資金及び運転資金の供給を目的とするいわゆる「新型コロナ融資制度」を導入・拡充してきた。表２を示したように、財投では、日本政策金融公庫、沖縄振興開発金融公庫や福祉医療機構における新型コロナ融資の財源として約 29 兆円の財政投融資を計上するとともに、日本政策投資銀行や商工組合中央金庫による中小・中堅・大企業向けのツーステップ・ローンや資本性劣後ローンの財源として 21 兆円の財政投融資を計上している。このように、2 度にわたる補正や弾力追加
を通じて総額約 50 兆円の計画補正を行なった。
コロナ禍において、事業者の資金繰り支援に日本政策金融公庫が大きな役割を果たしてきた。
日本政策金融公庫の平時とコロナ下の融資を比較すると、表３に示されているように、コロナ
下では、日本政策金融公庫の新規顧客の割合が高く、平均貸付金額が大きい。さらに、平均貸付期間が平時と比べると長くなっているという特徴がみられる。
「緊急事態宣言」や「蔓延防止措置」が行われている中、多くの飲食店や宿泊施設が休業に追い込まれることを背景に、融資先業種割合でみると、飲食・宿泊業やサービス業の割合が平次よりも 5％ポイント程度高くなっている。
－ 12 －

表2

令和 2 年度から令和 3 年度にかけての財投計画計上額
当初計画

財政投融資
財政融資

国 民

1 次補正追加額
17000

123630 -

93013

20300

17000

121130 -

90500

40 -

14000

99000 -

49354

14000

96500 -

46830

産業投資

174 -

産業投資

-

政府保証

-

150000 -60000

90000 -

100990--60000 --

2700

3180 -

7000

5200

2700

3180 -

7000

1266

2436

4146 -

5159

1248

2436

4146 -

5137

-

2594

財政融資

100990

60000

18 -

計

2500

5200

産業投資
財政投融資

24

2500 -

990
-

財政融資

-

990
-

財政融資

福 祉

-

-

財政投融資

小

2500

9280

財政投融資

沖 縄

13

2500 -

9454

財政融資

農 林

-

財政融資
政府保証
財政投融資

危 機

-

-

財政投融資
中 小

（億円）
3 年度当初計画

弾力追加額

20340

産業投資
政府保証

2 次補正追加額

1250

-

22

13200

7930

16898

2594

1250

13200

7930

16898

39844

97386

3931567930

272414（注 1）各行冒頭の国民、中小、危機、農林、沖縄、福祉は、それぞれ日本公庫の国民生活事業、同・中小企業事業、同・危機対応円滑化業務、同・農林水産事業、沖縄公庫、福祉医療機構を指す。
（注 2）2 年度当初計画には新型コロナ融資等の財源は含まれていない。1 次補正、2 次補正及び弾力追加は全て新型コロナ融資等の財源である。
（注 3）3 年度当初計画については、上記計数のうち、危機対応円滑化業務については 100000 億円、福祉医療機構については 14026 億円が新型コロナ融資等の財源に相当する。日本公庫（国民、中小、農林）、
沖縄公庫については新型コロナ融資等の財源を通常融資分と区分することはできない。
資料出所：小澤（2021）より筆者作成

表3

日本政策金融公庫の平時とコロナ下の融資比較
国民生活事業

中小企業事業

平時

コロナ下

平時

コロナ下

新規割合（件数）

32.1%

43.1%

24.5%

47.8%

新規割合（金額）

26.9%

34.8%

20.9%

45.6%

平均融資金額

8 百万円

12 百万円

78 百万円104 百万円

平均融資期間

6.4 年

9.1 年

8.2 年

9.5 年

融資先業種
（括弧内は割合）

卸売・小売（21.5%）
サービス（18.6%）建設（18.2%）
飲食・宿泊（10.9%）

製造（46.6%）
製造（32.3%）
サービス（20.8%）
卸売・小売（17.2%） 卸売・小売（22.3%）
飲食・宿泊（18.9%）
サービス（9.4%）
サービス（15.0%）
卸売・小売（18.4%）
建設（6.2%）
飲食・宿泊（10.5%）
建設（15.3%）
飲食・宿泊（5.0%） 建設（8.9%）（注）「平時」は平成 30 年度、「コロナ下」は令和 2 年 2 月～12 月の実績。
資料出所：小澤（2021）より筆者作成－ 13 －

コロナ下で、税収の減少に、国費による財政支出規模の拡大、財政投融資の規模拡大などで、財源の大半がかつてない規模の国債発行で調達されたことなど、重要な問題を潜んでいる。池上（2020）が指摘するように、「いまは「緊急経済対策」の予算を組んで、その資金を使うことに一生懸命であり、「この債務をどうやって返済するのか」という問題には誰も答えていない。
しかし、これは避けて通れない途である4。緊急性であるがゆえに、この議論はほとんどせずに補正予算が次々に通してきた。しかし、いま発行した公債の元利償還負担をだれが負うか、財政的決定に参加していない世代に負担を負わせるという点で、財政民主主義の視点からみて重大な問題である。

2.

予算規模拡大による地方財政への影響と臨時交付金

補正予算による「新型コロナウイルス感染症緊急経済対策」の事業規模は極めて大きい。地方
自治体にとって、地方税の減収と事業の地方負担増額に見られるように、地方財政に大きな影響を与える。地方自治体の財源補填と負担軽減を図るため、補正予算を通過する前に総務省から各地方自治体の財政部局に事務連絡を出して、具体的な措置内容を打診していた。第 1 次補
正予算が通過する前の 4 月 7 日に総務省から地方自治体の財政部局に出された事務連絡では、以下の措置が取った。
１、地方税の特例措置に伴う減収について、①地方税の徴収猶予による一時的減収に対するため地方債を発行できるようにする、②自動車税環境性能割・軽自動車税環境性能割の臨時的軽減の延長による減収は、国からの地方特例交付金で全額補填する、③固定資産税及び都市計画税の軽減措置等による減収は全額国費で補填する。
２、補正予算による追加経費に係る地方負担の増大については、地方創生交付金により措置する。追加される投資的経費の地方負担に地方創生臨時交付金を充当しない場合は原則100％まで地方債を充当できるとして、後年度の元利償還金の 50％を公債費方式により基準財政需要額に算入する。
そして、第 2 次補正予算が通過する前の 5 月 27 日に総務省から地方自治体の財政部局に出された事務連絡では、予備費使用及び補正予算による国歳出追加に伴って地方負担が増加する
分は、第 1 次補正予算の時と同様に、地方創生臨時交付金により措置する。また、追加される
投資的経費に係る地方負担に地方創生臨時交付金を充当しない場合は原則 100％まで地方債を充当できることとして、後年度の元利償還金の 50％を公債費方式により基準財政需要額に算入

4

池上（2020）P.33－ 14 －

する。また、
都道府県が行う医療提供体制の整備等を包括的に支援する緊急包括支援交付金は、
第 1 次補正予算では交付総額 1490 億円、国庫負担率 50％とされていたが、第 2 次補正予算では 2.2 兆円追加した上で、第 1 次補正予算分も含めて全額国費負担とする。さらに、雇用調整
助成金の拡充等（4519 億円）、家賃支援給付金の創設（2 兆 242 億円）等も全額国費負担で計上する。
このように、「新型コロナウイルス感染症緊急経済対策」事業の事業費の地方負担分に地方創生臨時交付金を充てることにより実質的に地方負担が生じにくい仕組みにしていることは今回の特徴である。地方創生臨時交付金交付の目的は、地方公共団体が作成した新型コロナウイル
ス感染症対応地方創生臨時交付金実施計画に基づく事業に要する費用に対し、国が交付金を交付することにより、新型コロナウイルスの感染拡大の防止や感染拡大の影響を受けている地域
経済や住民生活の支援、家賃支援を含む事業継続や雇用維持等への対応、「新しい生活様式」を踏まえた地域経済の活性化等への対応、ポストコロナに向けた経済構造の転換・好循環の実現
を通じた地方創生を図ることである5。この「新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付
金」は第 1 次補正予算に 1.0 兆円、第 2 次補正予算に 2.0 兆円、第 3 次補正予算に 1.5 兆円、合計 4.5 兆円になる。
国の臨時交付金の実施計画と配分状況について、確認してみたい。以下では、内閣府の地方創生臨時交付金ポータルサイトに公表されている「地方公共団体別事業一覧」6をもとに集計したもので地方創生臨時交付金の全体像を把握してみたい。このデータ使用の注意点について、第一に、公表の時点で公表意思の確認ができた団体・事業に限られる。実施計画の変更もあり得ることから、いくつかの県や市町村のデータは公表されていない。第二に、このデータは「実施計画」にすぎず、この計画額のうち交付対象となるものか否かは峻別されていない。従って、この事業額が全て臨時交付金で賄われるわけではない。また、臨時交付金は補助事業に関する自治体負担分への充当と、単独事業分とを対象としているが、補助事業に該当すると思われるものが単独事業に計上されていたり、補助事業の場合は国庫負担分も含めての事業額が示されていたりなどの例が少なからずある。第三に、前述のように、国が示す単独事業の配分限度額と、自治体側から提出された実施計画額にはかなり乖離があるということである7。

5「新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付金制度要綱」2021 年 4 月 30 日最終改正。
新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付金地方公共団体別事業一覧（第 1 次事業分 ver1.10 と第2 次実施計画分 ver1.1）2021 年 8 月 5 日時点。https://www.chisou.go.jp/tiiki/rinjikoufukin/index.html
7
武田（2020）p.141
6－ 15 －

表４2020 年度新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付金の実施計画状況
合計

都道府県

市町村

（１）地方公共団体数

1,788 団体

47 団体

1,741 団体

第１回提出分

1,788 団体

47 団体

1,741 団体

第２回提出分

1,788 団体

47 団体

1,741 団体

第３回提出分

1,788 団体

47 団体

1,741 団体

89,371 事業

9,015 事業80,356 事業

第１回提出分

23,595 事業

2,224 事業

21,371 事業

第２回提出分（増分）43,806 事業

3,758 事業40,048 事業

第３回提出分（増分）21,970 事業

3,033 事業18,937 事業

43,263 億円

21,320 億円

21,943 億円（２）事業数※１

第３回提出後の合計分）※２※３（３）交付金関連事業費分）
第１回提出分

第３回提出後の合計

第２回提出分（増分）第３回提出分（増分）13,441 億円

6,345 億円

7,096 億円

19,273 億円

8,095 億円

11,178 億円

10,549 億円

6,880 億円

3,669 億円

31,322 億円

14,364 億円

16,957 億円

第１回提出分

6,995 億円

3,477 億円

3,519 億円

第２回提出分（増分）18,960 億円

8,358 億円

10,601 億円

第３回提出分（増分）5,367 億円

2,530 億円

2,837 億円

（４）交付（予定）額※４ 第３回提出後の合計分）（５）内閣府繰越額（見込）11,178 億円

※５

-

-

注：※１うち、地方単独事業分は 78、426 事業（87.8%）、地方負担分に臨時交付金を充てる国庫補助事業は10945 事業（12.2%）※２うち、地方単独事業分は 41641 億円（96.3%）、国庫補助事業の地方負担分は1622 億円（3.7%）※３地方公共団体ごとに定められた交付限度額を超える額の事業を記載している団体があることから、交付額より大きくなる。※４交付限度額は総額 38910 億円（うち都道府県 18255 億
円、市町村 20655 億円）※５うち、地方公共団体に通知済の交付限度額内の繰越額（見込）は、7589
億円（都道府県 3891 億円、市町村 3698 億円）。
出所：内閣府の地方創生サイトより筆者作成（https://www.chisou.go.jp/tiiki/rinjikoufukin/index.html）

表４と表５は地方創生臨時交付金の実施計画状況の全体像を示したものである。表 4 から確認できるように、1788 の地方公共団体に、3 回にわたり合計 89371 の事業、交付金関連事業費
は 4 兆 3263 億円に、交付（予定）額は 3 兆 1322 億円に達する。都道府県と市町村の交付状況を見ると、市町村の交付事業数が非常に多く、交付額について、都道府県と市町村にさほどの差がないことがわかる。国（政府）が 2020 年 4 月７日に「緊急事態宣言」の発出と同時に閣議決定した「新型コロナウイルス感染症緊急経済対策」に、Ⅰ、感染拡大防止策と医療提供体制の整備及び治療薬の開発、Ⅱ、雇用の維持と事業の継続、Ⅲ、次の段階としての官民を挙げた
経済活動の回復、Ⅳ、強靭な経済構造の構築、Ⅴ、今後への備え、を「５つの柱」として掲げた。地方創生臨時交付金による緊急経済対策の項目もそれに従い、Ⅰ〜Ⅳの項目が設定された。
3 回にわたる地方創生臨時交付金による緊急経済対策の項目別推移を見ると、国と自治体の対－ 16 －

コロナ政策の方針の変化を確認することができる。第 1 回提出の事業数の分布から見ると、項目Ⅰは 9368 個、全体の 39.7%と項目Ⅱは 9436 個、全体の 40%とほぼ同水準であるのに対して、交付対象経費の分布から見ると、項目Ⅰは 1790 億円、全体の 13.3％、項目Ⅱは 9280 億円、全体の 69％になる。第 1 回提出時において、雇用の維持と事業の継続は突出して、交付金が集中して投下したものとなっている。しかし、その後の感染状況の悪化もあって、第 2 回目以降の交付状況は第 1 回に大きな変化が見られるようになった。

表5

地方創生臨時交付金による緊急経済対策の項目別集計
第1回提出
事業数
交付対象経費9368(39.7%)
1790(13.3%)

第2回提出
事業数
交付対象経費20006(45.7%)
4709(24.4%)(単位：個、億円）
第３回提出後の合計分
事業数
交付対象経費42197(47.2%)
9599(22.2%)

１．マスク・消毒液等の確保

5333(22.6%)

580(4.3%)

11075(25.3%)

1644(8.5%)

23030(25.8%)

3097(7.2%)

２．検査体制の強化と感染の早期発見

539(2.3%)

94(0.7%)

1028(2.3%)

259(1.3%)

2454(2.7%)

668(1.5%)

３．医療提供体制の強化

974(4.1%)

716(5.3%)

1890(4.3%)

1004(5.2%)

3972(4.4%)

3140(7.3%)

項目
Ⅰ．感染拡大防止策と医療提供体制の整備及び治療薬の開発

４．ワクチン接種体制の整備、治療薬の開発等

4(0.0%)

1(0.0%)

5(0.0%)

1(0.0%)

49(0.1%)

12(0.0%)

５．帰国者等の受入れ体制の強化

43(0.2%)

8(0.1%)

56(0.1%)

45(0.2%)

101(0.1%)

18(0.0%)

1205

６．情報発信の充実

599(2.5%)

43(0.3%)

140(0.7%)

７．感染国等への緊急支援に対する拠出等の国際協力

0(0.0%)

0(0.0%)

5(0.0%)

0(0.0%)

7(0.0%)

0(0.0%)

８．学校の臨時休業等を円滑に進めるための環境整備

1876(8.0%)

348(2.6%)

4742(10.8%)(2.8%)

1617(8.4%)

10175

2238

(11.4%)

2425(5.6%)

171(0.2%)

23(0.1%)

22502(52.0%)

９．知見に基づく感染防止対策の徹底
Ⅱ．雇用の維持と事業の継続(0.5%)

9436(40.0%)(69.0%)

9531(21.8%)(37.9%)

22741(25.4%)

757(3.2%)

349(2.6%)

801(1.8%)

251(1.3%)

1812(2.0%)

565

２．資金繰り対策

918(3.9%)

1866(13.9%)

558(1.3%)

2059(10.7%)

1612(1.8%)

4735(10.9%)

３．事業継続に困っている中小・小規模事業者等への支援

4708(20.0%)

6042(45.0%)

4272(9.8%)

3558(18.5%)

11001(12.3%)

14494(33.5%)

４．生活に困っている世帯や個人への支援

3044(12.9%)

1023(7.6%)

3868(8.8%)

1430(9.2%)

2704

５. 税制措置

１．観光・運輸業、飲食業、イベント・エンターテインメ
ント事業等に対する支援
２．地域経済の活性化

7300

216

１．雇用の維持Ⅲ．次の段階としての官民を挙げた経済活動の回復

9280(2.5%)(7.4%)

8253(1.3%)(6.2%)

9(0.0%)

1(0.0%)

32(0.1%)

2(0.0%)

63(0.1%)

4(0.0%)

3340(14.2%)

1539(11.5%)

8050(18.4%)

4833(25.1%)

13797(15.4%)

7196(16.6%)

1227(5.2%)

580(4.3%)

3415(7.8%)

1480(7.7%)

5493(6.1%)

2364(5.5%)

2113(9.0%)

959(7.1%)

4635(10.6%)

3354(17.4%)

8304(9.3%)

4832(11.2%)

1451(6.1%)

832(6.2%)

6219(14.2%)

2431(12.6%)

10636(11.9%)

3966(9.2%)

１．サプライチェーン改革

22(0.1%)

20(0.1%)

65(0.1%)

94(0.5%)

91(0.1%)

115(0.3%)

２．海外展開企業の事業の円滑化、農林水産物・食品の輸出力の維持・強化及び国内供給力の強化支援
３．リモート化等によるデジタル・トランスフォーメー
ションの加速４．公共投資の早期執行等

125(0.5%)

33(0.2%)

223(0.5%)

79(0.4%)

423(0.5%)

138(0.3%)

1252(5.3%)

770(5.7%)

4751(10.8%)

1952(10.1%)

8464(9.5%)

3358(7.8%)

52(0.2%)

10(0.1%)

1180(2.7%)

306(1.6%)

1636(1.8%)

349(0.8%)

５．グリーン社会の実現

11(0.0%)

4(0.0%)

６．イノベーションの促進

11(0.0%)

3(0.0%)

Ⅳ．強靱な経済構造の構築

合計

23595

(100.0%)13441(100.0%)43806(100.0%)19273(100.0%)89371(100.0%)43263(100.0%)

出所：内閣府の地方創生サイトより筆者作成（https://www.chisou.go.jp/tiiki/rinjikoufukin/index.html）

第 2 回になると、事業数にしろ、交付対象経費にしろ、項目Ⅰは 20006 個、全体の 45.7％と4709 億円、全体の 24.4％に上昇している。それに対して、項目Ⅱの交付額は第 1 回提出と比べるとむしろ減少した。第 2 回の交付において、項目Ⅲと項目Ⅳの事業数と交付対象経費の割合が大きく上昇していることが特に注目すべきである。特に、項目Ⅲ-２（地域経済の活性化）と項目Ⅳ-3（リモート化等によるデジタル・トランスフォーメーションの加速）の成長は特に顕著となる。3 回提出後の合計分で見ると、項目Ⅰの事業数は 42197 個、全体の 47.2％であるのに対して、交付対象経費は 9599 億円、全体の 22.2％に止まる。それに対して、項目Ⅱの事業数は 22741 個、全体の 25.4％であるのに対して、交付対象経費は 2 兆 2502 億円、全体の 52％に達している。特に、項目Ⅱ-3（事業継続に困っている中小・小規模事業者等への支援）への交－ 17 －

付金額は 1 兆 4494 億円に達し、全体の 33.5％を占める。また、項目Ⅲに対して、事業数は 13797
個、全体の 15.4％、交付対象経費は 7196 億円、全体の 16.6％、項目Ⅳに対して、事業数 10636
個、全体の 11.9％、交付対象経費は 3966 億円、全体の 9.2％を交付した。
2020 年 12 月 8 日に閣議決定された「国民の命と暮らしを守る安心と希望のための総合経済政策」に新型コロナウイルス感染症の拡大防止策及びポストコロナに向けた経済構造の転換・
好循環の実現を２つの柱とした。コロナ下において、政府は経済対策を優先すべきか、それとも感染拡大を抑止すべきか、という難しい選択を強いられる。臨時交付金の交付から見れば、感染症の拡大防止というより、ポストコロナ向けの経済政策がより重要視されているのではな
いかという疑念を残る。新型コロナウイルスの最大の特徴は感染率が高いということである。
従来の武漢株から、アルファ株、ベーター株、さらにデルタ株に、ウイルス株の変異とともに、感染率が高まっている。治療薬が全くない中で、人類はこの未知のウイルスに対抗するすべがない。唯一と言っていいやり方は、感染者をいち早く見つけ出して、その感染経路を絶つことである。そのため、検査体制の強化と感染の早期発見はより重要である。例えば、中国では、初期の武漢市で爆発的な感染拡大を経験したが、都市のロックダウンに加え、全市民に対する徹底した PCR 検査を行うことで、わずか二ヶ月間で、感染拡大の収束ができた。その後、局地的な感染者が発見する度に、集中した地域限定の全員 PCR 検査を実施し、感染の拡大を抑制してきた。2021 年 7 月 20 日に、南京市の空港からデルタ株による感染の拡大が見られたが、南京市だけで、約 920 万人の全住民に対して短期間で三回の PCR 検査を実施し、200 人近くの感染者（無症状者を含む）を見つけ出して、徹底した隔離をさせた。それに対して、厚生労働省が公表したデータにより、新型コロナウイルス感染拡大が一年以上に立った現在（2021 年 8 月
2 日時点）、日本全国 1 日あたりの検査能力が一日 29 万 9143 件にとどまる。第５波による感染者が急拡大している最中の 8 月 2 日、全国の PCR 検査総数は 105130 件しかなかった8。そのう
ち東京都の PCR 検査数は 12045 件で、陽性率は 20.1％に達している9。日本国内における検査体制の強化と感染の早期発見体制が構築されているとは言えない状況が続いている。
全国の全ての都道府県・市町村が新型コロナによる感染者拡大が進む中、感染症拡大の防止をはじめとして、医療体制の整備と確保、雇用の維持、生活に困った人々への個別生活支援など、各自治体に対する資金の支援は必要不可欠である。実際、2020 年に通過した３回の補正予算の内容を見てみると、感染防止、検査、医療と行ったコロナ対策や生活に困った人々への生
活支援や事業者支援もあるが、それと同時に、次の段階としての官民を挙げた経済活動の回復
8

厚生労働省「国内の発生状況など」（https://www.mhlw.go.jp/stf/covid-19/kokunainohasseijoukyou.html）
2021 年 8 月 4 日最終アクセス
9
東京都新型コロナウイルス感染対策サイト（https://stopcovid19.metro.tokyo.lg.jp/） 2021 年 8 月 4 日最終アクセス

－ 18 －

や強靭な経済構造の構築に含まれる多くの予算は、そこまで緊張性を持つものかという疑問や疑念を残すものもある。
コロナ禍における国から地方への地方創生臨時交付金において、その疑念は特に顕著である。
内閣府が発表した臨時交付金のサイトをみると、「地域創生図鑑」や「地域未来構想 20 オープ
ンラボ」のリンクが貼られ、「新しい生活様式」の実現に向けて、「「新型コロナウイルス感染症
対応地方創生臨時交付金」を活用し、地域で取り組むことが期待される政策分野を「地域未来構想 20」を推進すると臨時交付金をメニュー化した。平時、中央政府が地方自治体への制約として、新規事業をメニュー化して、地方自治体に選ばせて財源補填を行うことはよくあるが、緊急な事態を対処するための臨時交付金の制度設計はこのような平時の縛りから抜け出せていない。武田（2021）が指摘するように、このサイトに載っている情報を確認すると、緊急性というよりも、新型コロナ感染拡大を契機に社会経済のイノベーションを生み出し投資を促そうとする国の戦略方針を窺える。金井（2021）はこのような災害行政を「ショック・ドクトリン」と呼んだ。彼の説明では、「為政者の権力欲は、通常の状況では制約を受ける。そこで、厄災禍という「危機」を利用して、つまり、COVID-19 対策を「理由」として、普段ではできなかったことを、次々に実現しようとする」。クライン（2011）はこれを「惨事便乗型資本主義」とも呼んだ。コロナ・ショックをチャンスに捉え、Society 5.0 の実現に向けた投資を活性化させようとすることに、巨額の補正予算が向けられているといっても過言ではない。
臨時交付金の単独事業分に関して、国が定めた「「新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨
時交付金制度要綱」においてその交付目的別に都道府県と市町村それぞれに交付限度額の算定式を示している。その算定方法は表 6 の通りです。３次にわたる配分における交付限度額の算定式を見ると、臨時交付金の特徴を窺える。平岡、森（2020）が行った緊急アンケート調査で、東京都は「東京は、全国で累計感染者数が最も多く、直近の感染者数が再び増加に転じるなど、
感染症対策に係る財政需要が大きいことから、今後の財政支援にあたっては、財政力による調整を行わず、実情に踏まえたものとして欲しい」が上がっている10。一方、三角他（2020.9）は第 201 回国会における会議録より、「財政力の差異によって対応能力に大きな違いが生じない
よう、その差異を緩和するため、算定に当たり財政力の要素を加味することは必要である」旨の政府側答弁を紹介している。それに踏まえて、武田（2021）では、「人口・財政力双方の割落としを考えれば、感染拡大地域にとってかなり不利な配分であり、この点にも「地方創生」と「新型コロナウイルス感染症対応」との綱引きを見出すことができる」と指摘した。武田（2021）
は第 1 次配分を元に臨時交付金の地域分配を見たが、表 6 に示された算定方式を確認できるよ10

平岡、森（2020）p.59－ 19 －

表6

単独事業に関する臨時交付金の交付上限額の算定方法

第一次配分
都道府県分

4800円×人口×（0.5×A×B×α+0.5×C×β）×D

市町村分

4800円×人口×（0.3×A×B×α+0.7×C×β）×D
A

感染拡大状況に関する係数

B

感染拡大時の医療需要に関する係数（市町村は保健所設置の有無）

C段階補正に準じた人口関連係数

D

財政力による割落とし係数

第二次配分①家賃支援を含む事業継続や雇用維持等への対応分
都道府県分

2400円×（人口+事業所数×α）×A×B×β

市町村分

2400円×（人口+事業所数×α）×A×B×C×β
A

感染拡大状況に関する係数

B

財政力による割落とし係数

C

保健所設置の有無による係数②「新しい生活様式」を踏まえた地域経済の活性化等への対応分
都道府県分

5300円×人口×A×B×C×α

市町村分

7200円×人口×A×B×C×D×E×α
A

段階補正に準じた人口関連係数

B

年少人口割合・高齢者人口割合に関する係数

C

財政力による割落とし係数D

人口密度による割落としE

過疎地域等に対する乗率

第三次配分①新型コロナウイルス感染症対応分
都道府県分

1400円×（人口+事業所数×α）×A×B×β

市町村分

1100円×（人口+事業所数×α）×A×B×β
A

感染拡大状況に関する係数

B

財政力による割落とし係数②地域経済対応分
都道府県分

2700円×人口×A×B×C×α

市町村分

3600円×人口×A×B×C×D×E×α
A

段階補正に準じた人口関連係数

B

年少人口割合・高齢者人口割合に関する係数

C

財政力による割落とし係数D

人口密度による割落としE

過疎地域等に対する乗率

注：α、βは総額との関係で定める乗率
出所：「新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付金制度要綱」より筆者作成－ 20 －

うに、第 2 次配分と第 3 次配分は第 1 次配分と異なり、「新しい生活様式」を踏まえた地域経済の活性化等への対応などを含めて、その配分方式において、財政力による割落とし、人口密度
による割り落とし、過疎地域等に対する乗率などを用いることで、感染症対応よりも「地方創生」の性格がより一層強くなった。
図５と図６は第 1 次と第 2 次補正で表 6 の計算方式によって確定された各都道府県に交付す
る臨時交付金の人口あたりの交付限度額と臨時交付金申請締切時点の感染者数の相関を見た図である。前述のように、第 1 次配分と第 2 次配分の人口あたりの交付限度額と申請締切時点の感染者数は逆相関が見られている。例えば、第 1 次配分の際に、東京都の 100 万人あたりの感染者数は 374 人であるのに対して、一人当たりの交付限度額はわずか 1848 円しかない。逆に、100 万人あたりの感染者数が 5 人の鳥取県の一人当たり限度額が全国で最も高い 13263 円となった。第 2 次の配分も同じ傾向が見られる。交付算定方式によって算出された第 2 次配分の人口あたり交付限度額が最も高いのは鳥取県の 33852 円であるが、鳥取県の 100 万人あたりの感染者数は全国平均の 379 人よりかなり少ない 65 人である。一方、感染者数が最も高い東京
は 1848 人であるのに対して、一人当たりの交付限度額が最も低い 7032 円である。
図５と図６で表した各地方自治体の分布で、人口あたりの交付限度額と申請締切時点の 100
万人あたりの感染者数の全国平均を一つの比較基準として、全国の全ての都道府県を４つのグ

図５ 各都道府県臨時交付金の限度額と感染者数の相関関係（第 1 次補正）

注：横軸は一人当たり臨時交付金交付限度額、縦軸は人口 100 万人当たり感染者数、第 1 次交付の申請締切は 2020 年 5 月 29 日であるため、感染者数情報は 5.29 日のデータを用いた。
出所：内閣府総合サイト「地方創生」により筆者作成－ 21 －

図６ 各都道府県臨時交付金の限度額と感染者数の相関関係（第 2 次補正）

注：横軸は一人当たり臨時交付金交付限度額、縦軸は人口 100 万人当たり感染者数、第 1 次交付の申請締切は 2020 年 9 月 30 日であるため、感染者数情報は 9 月 30 日のデータを用いた。
出所：内閣府総合サイト「地方創生」により筆者作成

ループに分類することができる。第１グループは交付限度額が低く、感染者数が高い。第２グ
ループは交付限度額が低く、感染者数が低い。第３グループは交付限度額が高く、感染者数が高い。第４グループは交付限度額が高く、感染者数が低い。その分類に従い、第 1 次配分と第2 次配分の各自治体分けは表 7 の通りとなる。
表７から確認できるように、第１グループに属する自治体は、人口密度が高く、感染リスクの最も高い大都市圏を有する自治体である。第４グループに属する自治体は人口密度が低いが、財政力が弱い自治体が多い。表 6 で示した計算方法から確認できるように、財政力による割落とし、人口密度による割り落とし、過疎地域等に対する乗率などを用いることで、臨時交付金の交付限度額の設定過程において、感染症対策というより、財政力の弱い地域への財源補填がより重要視していた。しかし、ここに大きな問題も残されている。例えば、第 2 次配分の申請締切時点において、100 万人当たりの感染者数で東京都の 1848 人に続く感染者が最も多い自治体は沖縄県（1711 人）であった。2020 年 7 月に入り、沖縄県の感染拡大が急速に進み、2020 年
8 月 9 日に一日の新規感染数は 156 人となり、絶対数から見ると、東京都と比べるとかなり少ないが、人口比（10 万人当たり）で見た場合、全国ワーストとなり、8 月 1 日から東京都と同様に緊急事態宣言も発出していた。しかし、地方創生臨時交付金の算出方法に従い算出された交付限度で見た場合、第３グループに属する沖縄県の限度額が全国平均で見た場合、低く設定－ 22 －

表７ 都道府県別グループ分け

出所：図 5、図 6 同様されていることがわかる。同様なことが第３グループに属する北海道も見られた。
前述のように、この臨時交付金の実施方法は、国が事前にメニュー化した対象事業を地方自治体に提出し、地方自治体に「実施計画」を作らせ、さらに国に提出させ、内閣総理大臣の判断のもとで、各省庁（交付担当大臣）が交付金の総額を明らかにして、配分計画を作成して、地方公共団体ごとの交付限度額を基準に各自治体に交付するとなっている。各自治体が作成した「実施計画」に基づく実施計画額と国が示す単独事業の配分限度額と大きな乖離が見られる。
各自治体が提出した「実施計画」は内閣府のホームページに掲載されている。第 1 次事業分と第 2 次事業分の資料が公開されているが、第 3 次事業分についての詳細は現時点では公表されておらず、実施計画にどのような追加があったのかはわからない。とはいえ、第 1 次事業分と第 2 次事業分を分析することで、各地方自治体がどのぐらいの事業申請をしたか、それと国が定めた交付限度額とどのぐらいの差が生じているかを確認することができる。
表 8 と表 9 は各自治体の第 1 次事業分と第 2 次事業分の交付計画と国が定めた交付限度額を比較したものである。第 1 次事業分と第 2 次事業分計画から見て取れるように、最も事業計画を熱心に練り上げた自治体は北海道である。第１回の事業分において、北海道は 25 のプロジェ
クト、市町村は合計 1991 のプロジェクトを計画し、合計金額は 1715.7 億円の申請を出した。
－ 23 －

表8

臨時交付金第 1 次交付計画と交付限度額

出所：新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付金地方公共団体別事業一覧（第 1 次事業分
ver1.10）より筆者作成－ 24 －

表9

臨時交付金第 2 次交付計画と交付限度額

出所：新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付金地方公共団体別事業一覧（第 2 次実施計画分
ver1.1）より筆者作成－ 25 －

交付限度額は 426.5 億円であるため、地方計画額と交付限度額の差は 1289.2 億円に達する。北海道の第１波感染は早かった。2 月 14 日に札幌市で最初の感染者が発表されたのち、2 月 28 日に北海道による独自の緊急事態宣言を発令した。4 月 7 日に、東京都をはじめ７都道府県に緊急事態宣言を発令した際に、札幌市新型コロナウイルス感染症対策本部を設置し、その後も積極的な感染対策を実施した。こうした行政による素早い対応策が講じている中、各自治体による実施計画の作成がその他の地域と比べるとより早く、着実に進められた。それと対照的に、
1 次事業分の実施計画申請が交付限度額に満たなかった自治体も２つがあった。それぞれは長野県と高知県である。
第 2 次事業について、北海道は第 1 次事業につづき、市町村レベルで多くのプロジェクトの計画を立てていた。北海道の 2 次交付計画の申請数は 6349 件、金額は 3131.8 億円に達した。
しかし、北海道の交付限度額は 1211.7 億円しかなく、申請金額と交付限度額の差額が 1920 億円に上る。第 2 次事業において、申請金額が最も多いのは福岡県である。申請金額は 3232.1 億円に達したが、交付限度額は 809.5 億円であるため、その差額は第 2 次事業の各都道府県中最も高い 2422.6 億円となった。緊急事態宣言（４月７日～５月６日）の発令以降、地方自治体にとって、検査・医療体制や感染防止、休業協力金や中小企業支援、生活支援などの緊急性の高い事業の展開にしろ、「コロナ対策」という名の下で「地方創生」にしろ、臨時交付金は重要な役割を果たした。内閣府では、各自治体の臨時交付金に関する申請内容を公表したが、実際の交付内容は現時点では、まだ明らかになっていない。今回の臨時交付金について、金井（2021）
がいうような「ショック・ドクトリン」もしくはクライン（2011）がいうような「惨事便乗型資本主義」に当てはまるかどうか、今後、公表されたデータに基づいて、より詳細な分析が必要となる。いずれも現時点では検討に必要なデータを入手することが困難なため、本稿では検討に至っていない。今後の課題にしたい。

3.

危機対応と財政調整基金

新型コロナウイルスの襲来は、人々の想定をはるかに超えるスピードで進んできた。図１で確認できるように、2020 年 1 月以降、日本はすでに５波の感染拡大期を経験してきた。金井（2021）が指摘するように、災害時の方策は、中央司令塔による統制経済・物資動員・国民動員が、また、自治体・指定公共機関などの現場組織への統制・指示が、法制上は想定されている。しかし、現実には、司令塔である内閣に、物流管理・販売配給する能力はなく、現場で実働する能力もなく、現場に指揮命令する能力もなく、民間企業・自治体・指定公共機関などの自律的協力に依存するしかない。国ができることといえば、いち早く地方の財政的負担を軽減－ 26 －

するための財源確保とその財源を素早く地方に配分することである。今回の新型コロナ感染拡大に関する財源の確保問題は第１節で、地方への配分は第２節で見てきた。従来の地震や台風などの自然災害の被害は地域限定的であるのに対して、コロナ禍の「被害」が特定地域に限定することができない。東京都のような財政力が比較的高い自治体を含めて全国全ての自治体が国による特別な支援が要する。第２節でもすでに見られたように、今回の新型コロナウイルスの全国規模の拡大に関連する地方自治体への財源補填は、地域の感染率というより、従来の交付税のように、財政力がより重視されてきた。東京都や大阪府など、人口密度が高く、感染率が高い地域では、より多くの自主財源が求められる。今回の新型コロナウイルス対策において、第２節で見た臨時交付金が地方自治体に対する財源の補填に大きな役割を果たしたが、しかし、東京都など感染状況が極めて厳しく、逆に国からの財源配分が限定された自治体にとって、財政調整基金は安定した財源の確保に大きな役割を果たした。特に、感染拡大の初期段階において、国からの財源配分と自治体の財政支出におけるタイムラグも存在するため、自治体が平時の「貯金」としての財政調整基金はより重要となった。平岡、森（2020）が行った地方自治体
に対するアンケート調整では、新型コロナ対策のため、多くの地方公共団体が 2020 年度補正予算（4 月補正〜6 月補正）において基金を取り崩した。財政調整基金の取り崩しは都道府県の88％、政令市・中核市の 86％が行なっている。東京都が突出して多いという状況が紹介されている。
そもそも基金とは何だろうか。基金とは「国から交付された補助金等を原資として、特定の用途に充てるため、他の財産と区分して保有する金銭」とされている。財政運営上の大原則である「単年度主義」原則に反するものであるが、弾力的運用が求められる事業や中長期的な事業を遂行するために制度化されたものである。ただし、その反面に、運用、管理、使途などの面で規律が働きにくくなる恐れを伴っている。地方自治体の基金については、一般的に積立基
金と運用基金という２種類に大別されるが、地方自治体が抱えているほとんどの基金は積立基金である。積立基金をさらに財政調整基金、減債基金、その他特定目的基金の三つに分類される。財政調整基金は、年度間の財源不均衡を調整するための基金である。簡単にいえば、財政調整基金は地方自治体が緊急時に備えるための貯金である。平時に余った財源を貯金に周り、何かあれば、その基金を崩して対応する。総務省が行われた「地方公共団体の基金の積立状況等に関する調査結果のポイント及び分析」で各自治体の財政調整基金を増やす要因調査をしている。ほとんどの都道府県や市町村の目的は将来への備えであった11。
図 7 に示されているように、2007 年以降、都道府県と市町村の財政調整基金が順調に伸びっ11

本稿の分析のため、減債基金やその他特定目的基金について展開しない。

－ 27 －

てきた。2007 年、都道府県の財政調整基金額は 0.8 兆円、市町村は 3.4 兆円、合計 4.2 兆円だったが、2019 年、都道府県の財政調整基金額は 1.9 兆円、市町村は 5.7 兆円、合計 7.5 兆円に伸
びている。

図7

財政調整基金の推移

出所：総務省「地方財政状況調査関係資料基金残高等一覧」により筆者作成

財政調整基金が全体的に増えている中、特に拡大しているのは東京都であった。図 8 は東京
都の財政調整基金残高の推移を示したものである。ここで見て取れるように、東京都の財政調
整基金の増減は、景気による影響が大きい。2003 年から 2007 年にかけて、財政調整基金が拡大していたが、リーマンショックを対処するため、2008 年から 2011 年に取り崩しが続いたが、2011 年から 2019 年まで、東京都の財政調整基金が大きく増額してきた。立岡（2019）は基金積み上がりの要因分析を行なった。東京都を除く都道府県では、国から交付された国庫支出金が基金増減の大きな要因とするが、東京都については、国庫支出金を原資とする積立はあるものの、その規模は相対的に少ない。都道府県で唯一の地方交付税の不交付団体であり、地方税・地方譲与税をはじめとする自主財源で財政需要を賄うことができる東京都では、基金残高の増減額と地方税等の税収とがパラレルに動く傾向がみられる。基金の主な原資は、地方税・地方譲与税である。財政調整基金の積み上がりの原因は景気回復による地方税・地方譲与税が拡大したことと見ている。
東京都の財政調整基金の残高は 2011 年の 3986 億円から 2019 年の 9345 億円に急増した。１－ 28 －

兆円に近い財政調整基金（貯金）が今回の新型コロナウイルス対策にとって、非常に重要な財源となった。東京都が発行した「東京都の財政（令和 3 年 4 月）」に掲載されたデータによると、2020 年の財政調整基金の残額は 2511 億円に急減した。さらに、2021 年はさらに、1976 億円に減少するだろうと見込んでいた。しかし、東京都が発表したデータは、日本経済新聞 5 月
31 日の記事「東京都の貯金、21 年度末 21 億円にコロナ対策で激減」12に発表したデータと大きな誤差を生じている。日本経済新聞の記事によると、2020 年の基金残高はわずか 830 億円、2021 年にさらに 21 億円に急減するとしている。より正確なデータ確認するために、東京都は2021 年 5 月 7 日に補正予算を専決処分した後の予算状況を用いて再確認したい。東京都が発表した補正予算案を明示したのは表 10 である。2020 年度が行なった全ての補正予算とその財源を明示したところ、財政調整基金の取り崩し額は 8512.8 億円に上った。2019 年度末の残高が9345 億円であるが、2020 年度末の残高は 832 億円となるが、東京都が発表した当初のデータ
とかなりの差額となった。

図8

東京都財政調整基金残高の推移

注：2021 年のデータは予想値である。
出所：2019 年までは、総務省「地方財政状況調査関係資料都道府県決算カード」により、2020 年と 2021 年のデータは東京都財務局「東京都の財政」令和 3 年 4 月より筆者作成

12https://www.nikkei.com/article/DGXZQOCC312MX0R30C21A5000000/－ 29 －（2021 年 8 月 12 日最終閲覧）

コロナ下で、国も地方自治体も幾度の補正予算を追加させている。2020 年度東京都の当初予
算は 7 兆 3540 億円だったが、幾度の補正予算を経て、最終予算は９兆 6818 億円となり、予算
総額は 2 兆 3276 億円の増額となった。2020 年 1 月に国内の第１号新型コロナ感染者が発見されてから、4 月 7 日に 7 都府県に緊急事態宣言が発出されるまで、国では、コロナ対策を全国実施できるよう、「新型インフルエンザ対策特別措置法」改正法の策定を急ぐが、国の第１次補正予算は 4 月 27 日にやっと国会に提出するようになる。東京都をはじめとする感染拡大が見られる地域において、平常と異なる行政サービスの素早い対応が求められていた。表 10 で見られるように、2020 年 1 月 30 日に１回目の補正予算から、5 月 19 日の第６回補正予算まで、国から交付される国庫支出金というより、財政調整基金は主要な財源となった。特に、4 月 15 日における 4 月補正では、国庫支出金が 58 億円しかないのに対して、財政調整基金から一気に
3442 億円の取り崩しが行われた。さらに、5 月 19 日における第 2 回定例会補正予算では、国庫支出金が 875 億円に増額されるが、財政調整基金から 4474 億円が投入された。国が第１次補
正予算を通過してから、財政調整基金の役割が次第に弱まった。通年で見た場合、補正予算の財源の区分を見ると、国庫支出金が１兆 4307 億円、財政調整基金の 8513 億円よりも高い金額であったが、緊急性の視点から見れば、財政調整基金は自治体の感染対策を講ずるための貴重

表 10

東京都 2020 年補正予算とその財源

注：その他収入には、財政調整基金以外のその他の基金による繰入金、諸収入、都債、繰越金などを含む。
出所：東京都財務局令和 2 年度予算より筆者作成－ 30 －

な初期財源を供与した事実が否めない。

まとめ

本稿は、コロナ禍の財政運営に焦点をあて、新設された新型コロナウイルス感染対応地方創生臨時交付金に対する分析を通じて、新型コロナ感染が拡大する中、「平常」と異なる「緊急」
事態における国と地方自治体の政府間財政関係を検証したものである。以上の分析をまとめると、以下のようないくつかの知見が得られる。
第１に、日本における新型コロナ感染が拡大するなか、アメリカやイリギスなど、大規模感染が見られた先進国と同様に、大規模の財政措置が取られてきた。国が３回に渡る補正予算を通じて、国債の増発で財源の確保を努めた。しかし、規模が膨らむ公債を「どうやって返済するのか」という議論はほとんど聞こえてこない。
第２に、「平時」と異なる「緊急」対応が求められるコロナ対策を実施するために、地方自治
体の財源保障として、臨時交付金制度が創設された。この臨時交付金制度の名前に記したように、その政策目的は「感染対応」と「地方創生」が併存するが、感染状況や地域特性によって、自治体の着眼点が異なる。国が交付対象をメニュー化すると同時に、自治体がそれに基づいてプロジェクト申請をさせるが、それぞれの都道府県に対する交付限度額も設置している。その交付限度額の計算方法からも見て取れるように、感染状況だけでなく、それぞれの自治体における財政力などのも考慮されている。
「感染対応」と「地方創生」における綱引きが行われているなか、「感染対応」よりも「地方創生」の性格がより強い。
第３に、感染拡大の影響が大きく、先行的な対策を取らねばならない自治体は基金の取崩しが行われている。初期の緊急対策において重要な役割を果たしたのは財政調整基金である。特に感染症拡大が集中した東京都の初期対応において、財政調整基金の取崩しが国からの財源移転に生じるタイムラグを埋めるための重要な財源となった。

参考文献
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政措置」『新潟自治』84 号
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ス』令和３年 2 月号
金井利之（2021）『コロナ対策禍の国と自治体 ――災害行政の迷走と閉塞』ちくま新書
平岡和久、森裕之（2020）『新型コロナ対策と自治体財政―緊急アンケートから考える』自治体－ 31 －

研究社
三角政勝、近澤将生（2020.9）：「地方税財政分野における新型コロナウイルス感染症への対応:
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武田公子（2021）「新型コロナ禍の下での自治体財政-危機対応と政府間財政関係-」『金沢大学
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