N I R A オピニオンペーパー
no.24 ／ 2016.7

課題「 解決」型
デモクラシーのガバナンス―政労使協議という実験―
グローバル化と脱工業化という未曽有の経済社会構造の変革期にあって、先進各国は少子高齢化・財政赤字・福祉国家改革といった新たな課題に直面しつつも、ある時は大胆に、ある時は慎重に、課題を解決するための方法を提示し、実現を試みてきた。そのさい、近年のヨーロッパ諸国でしばしば採られている手法が、政労使 3 者協議をはじめとするコーポラティズム的解決方法である。社会の多様な利益・集団の知恵を活かし、対決ではなく合意によって隘路を突破しようという方法は、むしろ政策イノベーションの発火点として機能する可能性を秘めている。
安倍政権のもとでは、政労使会議の場が設けられ、賃上げを通じて経済の好循環を支えることが目指されている。この政労使会議が、ヨーロッパにおいて発達したコーポラティズムを 1 つのモデルとして導入されたことは容易に想像できるが、現実には政府による要請が先行しており、労使の声を適切に吸い上げ、いわば「市民社会の知恵」を活かす回路として機能しているとはいえない。労使をはじめ社会各層に開かれたコーポラティズムの手法を活かすことで、現代的課題に対応できる新たなガバナンスが可能となるのではないだろうか。

水島治郎

谷口将紀

Jiro Mizushima

Masaki Taniguchi

千葉大学教授N I R A 総合研究開発機構理事／
東京大学教授牛尾治朗
Jiro Ushio
N I R A 総合研究開発機構会長

課題「解決」型デモクラシーのガバナンス―政労使協議という実験―「実験場」としてのデモクラシー

一億総活躍国民会議「一億総活躍社会の実現に向けて緊急に実施すべき対策」（2015年11月26日）
における、「包摂グローバル化と脱工業化という未曽有の経済社会構造のと多様性がもたらす持続的な成長」という項目の冒頭の一変革期にあって、欧州や北米の先進各国は経済的・財政的文である。周知のように安倍内閣では、「 一億総活躍」にさまざまな困難に直面しつつも、ある時は大胆に、ある「 女性活躍」を掲げ、これまで労働市場に参加してこな

時は慎重に、課題を解決するための方法を提示し、実現をかった女性や高齢者、障害者など、より多くの人々の「参試みてきた。日本にとって焦眉の問題である少子高齢化・加」「活躍」を訴えている。戦後日本で主流だった、男性財政赤字・構造改革の遅滞といった課題も、他の先進各国の稼ぎ手と専業主婦からなる「モデル家族」には明らかにが多かれ少なかれ、直面してきた問題であった。その意味距離を置き、むしろ女性労働力の「市場化」を進めている

では、各国の行く手に共通の大きな「課題」が立ちふさ点で、安倍内閣は伝統的な保守政権とは志向が大きく異がっているのであり、「課題」があること自体を問題視しなっているともいえる。ても前に進むことはできない。

このような安倍内閣の路線を見るとき、それがヨーロッ

むしろ重要なことは、それぞれの国や地域がこれらのパにおいて近年採用されてきた理念や政策と、少なくとも「課題」に対し、いかなる「解決」を編み出し、どのような表面上は、多くの類似点を持っていることに気づく。たとイノベーションを実現したのかということだろう。本稿でえば「一億総活躍社会」は、1990年代以降、ヨーロッパ各は、このような課題「解決」型デモクラシーをめぐる政治

国の福祉国家改革のさいに志向された「参加」型社会－す過程、とりわけガバナンスのあり方について検討したい。

なわち、女性・高齢者・障害者・福祉給付受給者なども含

フランスの著名な政治学者であるピエール・ロザンバロ

め、可能な限り多くの市民が労働市場や市民活動に参加

ンは、デモクラシーを「実験場 testing ground」として捉し、経済社会に貢献する社会－を想起させる社会モデルでえている（注1）。彼によれば、デモクラシーを考えるさいある。しかもそこで共通のキーワードとされているのが、には、そのデモクラシーが解決すべき「課題」を出発点に「包摂」である。上記の一億総活躍国民会議文書でも、「み置くことが重要である。あるべきデモクラシー、理想的なんなが包摂され活躍できる社会」が謳われているが、実はデモクラシーを措定し、そこから現実のデモクラシーを断この「包摂」という用語は、20世紀末以降、ヨーロッパの罪するのではない。そもそもデモクラシーは複雑な現実、各国、および欧州連合（EU）で社会政策の重要な理念とし矛盾をはらんだ存在なのであり、「課題」を抱えることはて浮上し、公式に採用されてきた重要なコンセプトでも自然なことである。むしろデモクラシーが「課題」解決にあった（ ただし EU における「包摂」は、社会的に「排除」取り組むなかで、そのデモクラシーの真価が発揮される。

されてきた人々の「包摂」を主として念頭に置いており、まさにわれわれの前に広がるデモクラシーという広大な実その点で日本のそれとは力点の置き方が異なるが）。

験場において、課題「解決」の実験を勇気を持って進めていくことが、必要とされているのである。

石油危機後のヨーロッパでは、低成長時代の到来とともに、産業の空洞化・脱工業化が進展し、少子高齢化と相まって、各国で「福祉国家の危機」を迎えるに至る。そし「一億総活躍」と参加型社会no.24

2て紆余曲折を経て、世紀転換期以降、女性や高齢者、失業者らの就労を可能な限り促進し、「全員参加型」の「包摂さてそれでは、上記のように「課題」を克服し、目指すべ型」社会を目指す方向で足並みをそろえていった。
「第3のき社会として、現在の日本ではどのような社会モデルが念道」を掲げたイギリスの労働党政権における「福祉から就頭に置かれているのであろうか。次の一文を見てみよう。

労へ Welfare to Work」は、その象徴である。
そもそもかつてのヨーロッパ、特に大陸ヨーロッパで若者も高齢者も、女性も男性も、障害や難病のある方々は、戦後日本と同様の家族形態＝男性稼ぎ手＋専業主婦とも、一度失敗を経験した人も、みんなが包摂され活躍できいうパターンが主流だった。例えばオランダでは1960年る社会、それが一億総活躍社会である。

代まで、既婚女性が国家公務員として勤務することを禁じていた。女性職員が結婚した場合には、退職を強いられて金引き上げへの努力が要請されている。

いたのである。またオランダを含む大陸ヨーロッパでは、この政労使対話がやはり、ヨーロッパにおける制度化さ男性労働者が60歳以前に仕事を退いて年金（早期退職給付れた政労使協議＝コーポラティズムを1つのモデルとした含む）生活に入ることが多かった。労働市場から早めにリものであることも、想像に難くない。大陸ヨーロッパや北タイアすることがよしとされ、政府や企業もこれを支援し欧では、労使を政策決定プロセスに組み込むコーポラティた。

ズムを法律や慣行によって発達させてきた国も多く、政策このような女性・高齢者の「退出」を促し、「参加」をむイノベーションの原動力として、時代の転換期に重要な役しろ抑制する政策体系は、大陸ヨーロッパでは、ドイツや割を担ってきた。むしろ「課題」の山積する現代のデモク

イタリア、オランダを典型とするキリスト教民主主義政党

ラシーにおいてこそ、「市民社会の知恵」を活かし、官民の優位によって支えられてきた。各国のキリスト教民主主の協力を柱とするコーポラティズムの果たしうる役割は大

義政党は、家族を社会の基礎単位と考え、性別役割分業をきい。

肯定していた。その点では、同じ穏健保守政党である自民とはいえ、日本における政労使協議は、まだまだそのよ党とイデオロギーや政策において相通ずるところがあっうなイノベーションの発火点となるには遠い。そのためにた。20世紀後半の大陸ヨーロッパと日本が、同様の保守的必要なことや、前提とすべきことがあるのではないか。こな家族モデル、労働モデルを実現し、政策的にそれを支援のことを念頭に、以下でコーポラティズムにおけるイノしていたことは、偶然ではなかったのである。

ベーションの可能性について、理論的研究を参考にして見しかし、安定的と思われていたこのモデルは、20世紀末取り図を描いてみたい。

以降の経済社会変動、とりわけ財政赤字の拡大と福祉国家の危機、少子高齢化・脱工業化の進展とともに維持困難となっていく。また人々のライフスタイルの変化、性別役割コーポラティズムをめぐる2つのイメージ
そもそもヨーロッパのコーポラティズムも、順風満帆で政党も政策スタンスを大きく転換させており、いまや女性21世紀を迎えたわけではない。コーポラティズムが広くと高齢者の就労促進は、むしろ政策の目玉となっている。

注目されたのは1980年代であり、石油危機後の各国の経日本では自民党の安倍政権、ドイツではキリスト教民主同

済的困難の中で、政労使が協調しつつ痛みを分かち合い、盟のメルケル政権が、ともに女性の社会進出を積極的に促失業率やインフレの抑制に成功してソフト・ランディングす方向を明確にしている。オランダでは、21世紀に入ってを可能とした国々の存在が注目を浴びた。特にカッツェン

やはり「参加」重視に転じたキリスト教民主主義政党優位

シュタインは、コーポラティズムの成功例が小国に多いこの政権のもとで、これまで制度的に優遇されてきた早期退とに着目し、小国の持つ経済の開放性と政労使協調の関連職制度が廃止され、これにより平均退職年齢が2歳上昇しを明らかにした（注2）。労使を政策形成に組み込む、あるた。奇しくも21世紀の日欧の保守政権が、同じように「参意味では職能団体重視の「前近代的」手法が持つ斬新さが、加型」の社会をめざし、20世紀後半の日欧のスタンダード政策当局者や学界の強い関心の的となったのである。

からすれば「保守」らしからぬ政策を、並行して進めているのである。

しかし1990年代に入ると、風向きが変わる。コーポラティズムはむしろ改革を阻害し、既得権益の隠れ蓑として使われているとして、批判のやり玉にあげられた。その背政労使協議とコーポラティズム

景には、グローバル化と規制緩和、福祉国家の改革、EU統合の進展をはじめとする新たな展開があった。グローバ

さてこのような「一億総活躍社会」に象徴される社会モル化のもとで求められる迅速な改革に対して、合意を重視デルの転換のなかで、近年、安倍内閣のもとで採られていするコーポラティズム的諸機関は概して慎重であり、拒否るガバナンス手段として際立っているのが、「政労使協することも珍しくなかったため、改革を阻害する元凶とさ議」「政労使対話」である。
「経済の好循環」にむけ、2013え見なされた。また労使団体そのものも、加入率の低下に年から進められてきた政労使対話であるが、上記の一億総より「包括的組織」としての地位を失っているにもかかわ活躍国民会議の文書においても、政労使対話を受けての賃らず、コーポラティズムによって「特権的地位」を確保し、課題「解決」型デモクラシーのガバナンス……政労使協議という実験分業をめぐる意識の変容も大きい。そのなかで日欧の保守

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既得権益の維持に汲々としているとして批判された。
このように、コーポラティズムについては、「危機に対応して解決を提示する」という「救済者」イメージと、「必一般メンバーもここでは重要であり、コーポラティズムを通じて合意を得ることそのものに対する支持が社会にあるのかどうかが、この社会的支持の有無を決する。

要な改革を阻害する」という「妨害者」イメージという、正この制度的統合と社会的支持の2つの基準により、コー反対の見方が存在する。では、真実はどこにあるのか。

ポラティズムは2×2＝4で4種類のパターンに分類するこ

ここで興味深い理論を提示したのがフィセルとヘメレイとができる。

クの共著書である（注3）。労働経済学者であるフィセルと政治学者であるヘメレイクの共同作業の成果として刊行さ①革新的コーポラティズムれた同書は、いわゆるオランダモデルを国際的に有名ならそれでは、コーポラティズムがどのように始まるのか。

しめた本として高い知名度を誇っているが、私見では、こほぼすべてのコーポラティズムにおいて、出発点となるのの本の理論的貢献として最も大きいのは、むしろコーポラが、右下の「①革新的コーポラティズム innovative corpo­

ティズムを「循環」・「展開」する存在として提示し、そのratism」である。この段階では、コーポラティズムは制度政策イノベーションへの貢献の可能性を示すものとなって的には未発達である一方、コーポラティズムという枠組みいる部分である。しかもその理論的貢献は、この「救済で合意を創ることへの社会的な支持があるため、制度的統者」と「妨害者」という2つのイメージの関係を示すものと合は×、社会的支持は○となる。

もなっている。具体的に見てみよう。

具体的には、次のような形で成立する。大戦直後の再建

まず2人は、コーポラティズムについて、その「制度的期、世界恐慌下の混乱期といった時代の転換期に、政府・統 合 institutional integration」と「 社 会 的 支 持 societal

労組・使用者団体という3者（ 労使のみ2者の場合もある）

support」の有無によって4つに分類し、コーポラティズムが協働して危機に対処しようという機運が高まる。そしての4つのバリエーションを提示する（図1を参照）。この4つ初めて協議の枠組みを築き、合意を創り上げて実施していの類型の間で、コーポラティズムが変遷するという。

くのが、この革新的コーポラティズムの典型的パターンである。政労使が協調行動に踏み出すことで、政策当局者は

図1

コーポラティズムの制度的変化

労組や使用者団体といった民間団体を政策決定過程に包摂し、「公共空間の分有 sharing public space」が実現する。
その意味で革新的コーポラティズムは、新しい政策パラダイムが生まれる、「パラダイム・チェンジ」を意味するのである。
②応答的コーポラティズム
革新的コーポラティズムが成功を収め、軌道に乗ると、次に「応答的コーポラティズム responsive corporatism」（ 出所）V i s s e r a n d H e m e r i j c k , 1997, 73を基に作成の段階に入る。この段階に入ると、コーポラティズムは制度的に発達を遂げるばかりか、社会的に幅広く支持を受け

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ここで「制度的統合」とは、コーポラティズムが制度とるため、制度的統合と社会的支持は、いずれも○となる。

してどれだけ当該の国に根づいているかを示す。コーポラ

この応答的コーポラティズムは、いわばコーポラティズ

ティズムが法律によって定められることもあれば、労使中ムの黄金期である。各アクターは相互の信頼に基づき、政央間の慣行として根付いていることもあるが、いずれにせ策目標に関する幅広い合意を共有していることから、政策よ何らかの制度化が進んでいるのか否かが、この制度的統をめぐって党派的な対立が生じる可能性は低く、個別の利合の有無を分ける。

害を離れた、専門的知見を活かす政策形成が可能となる。

次に「社会的支持」とは、当該コーポラティズムに対す労使などの団体は、政策形成に積極的に関与して経済的繁る社会アクターからの支持を示す。通常は労使団体が社会栄と社会的安定に寄与する。このような「共同の課題解決アクターの中心をなすが、労使団体のエリートに限らず、joint problem-solving」を可能とするコーポラティズムが存在することは、課題「解決」先進国をめざす国にとって、ムの終焉である。

有効な意思決定を支える重要な基盤となる。
「救済者」とただ、それが唯一の道ではない。労使の対立が膠着状態してのコーポラティズムが出現するのも、まさにここにおに陥っている場合であっても、政府の側の行動いかんにいてである。

よっては、事態が大きく好転することがある。政労使の新たな合意にこぎ着け、再び応答的コーポラティズムが成立③「がんじがらめ」のコーポラティズム
しかし、頂点を極めたコーポラティズムにも、凋落の影することもあるのである。1982年のオランダにおけるワセナール合意はその典型とされる。

が忍び寄る。次にしばしば起こることは、「がんじがらめのコーポラティズム immobile corporatism」への移行であ以上のフィセルとヘメレイクの議論から、コーポラティる。ここでは制度としては残るものの、コーポラティズム

ズムの持つ「救済者」と「妨害者」という「2つの顔」のそれそのものへの合意や支持に欠けるため、制度的統合は○、ぞれが、彼らの言う「応答的コーポラティズム」と「がん社会的支持は×となる。

じがらめのコーポラティズム」に相当することも明快に理そもそもコーポラティズム的な制度の存在は、それ自身解できよう。課題「解決」に関して、コーポラティズムはが成功を保証するものではない。長期的な政策目標に関す万能ではないものの、コーポラティズムが常に改革を阻害る各アクターの共通理解や、相互の信頼が不可欠である。

するわけでもない。むしろそれは「使いよう」であって、応答的コーポラティズムが成立しても、世代交代や環境の改革を積極的に進めるための枠組みとして、有効な活用が変化、新しい課題の出現などを受け、次第に政労使の間の可能であるといえる。
実際、フィセルとヘメレイクによる同書の刊行以降、れ、コーポラティズム的制度に包摂されていることを逆手コーポラティズムに対する再評価が進んでいる。近年でに取り、むしろそれを政治資源として活用し、合意形成をは、ヨーロッパ各国でアドホックな危機対応・改革促進の妨げることさえある。すなわち、政労使協議や労使を含むために政労使協議を積極的に活用する傾向がみられる。

審議会などのコーポラティズム的諸制度において、全会一「がんじがらめの」コーポラティズムに陥ることを防ぎつ致が原則とされていることを利用し、「拒否権」をちらつつ、「応答的」コーポラティズムのよい面を引き出していかせる形で自らの要求の実現を図るのである。そして労使こう、という方策である。安倍内閣下の政労使協議も、こ間の距離が拡大すればするほど、合意は困難となる。各アのコーポラティズム再評価の延長線上で始まった可能性がクターは相互に責任を回避し、相手方に責任をなすりつけ高い。

る行動に走り、かつての相互信頼は地に堕ちる。コーポラティズムは「 共同決定の罠 joint decision trap」に陥り、「非難回避 blame avoidance」の政治が始まる。これが経済日本への示唆的・社会的なダメージをもたらすことは、想像に難くなさてそれでは、ここまでの議論を踏まえ、日本の状況にい。ここにおいて、「妨害者」としてのコーポラティズム示唆できることは何か。ヨーロッパの単なる模倣、形式的が出現するのである。

な後追いにとどまることなく、課題「解決」先進国を目指すためのガバナンスとして、学べることは何か。

④
「 コーポラティズムからの離脱」か「 応答的コーポラ第1は、政労使協議の場を、単なる賃上げ要請の場にとティズム」への復帰かどめるのではなく、政府と「市民社会の知恵」の出会う場、このような「がんじがらめの」コーポラティズムにおい革新的な政策アイディアの生み出される場として積極的にて、政府の側は、労使との協議を切断して自律的に行動活用できないか、ということである。近年のヨーロッパのし、コーポラティズムを捨て去るのか、それとも応答的政労使協議では、雇用と賃金といった従来型のテーマに加コーポラティズムへの復帰を図るか、選択を迫られる。もえて、労働者のスキルアップ、ワーク・ライフ・バランスし「切断」を選択したならば、それは「コーポラティズムの支援、保育や介護の充実といった多様なテーマが扱われからの離脱 corporatist disengagement」を意味する。制度ている。しかも労使の側から、現場の要求に即した提案が的統合、社会的支持のいずれも×となる。コーポラティズ

出され、政府の後押しで実現に向かうものも多い。たとえ課題「解決」型デモクラシーのガバナンス……政労使協議という実験距離が増すことはしばしば生じる。特に労使団体はそれぞ5

ば日本では最近、保育施設の充実をめぐる議論が先鋭化しているが、本来は当事者であるはずの労使が一歩退いているように見える。
「市民社会の知恵」を活かしながら、協働して先進的な課題「解決」の道を探るべきではないだろうか。またそこでは、従来の企業組合中心主義を超え、個参考文献
注1
注2
注3

Rosanvallon, Pierre（2008）‑Cambridge: Cambridge University Press.
Katzenstein, Peter J.（1985）
Ithaca: Cornell University Press.
Visser, Jelle and Anton Hemerijck（1997）
sterdam: Amsterdam University Press.

Am-

別企業の利益をいったん離れて政策を構想・実現するためのガバナンスづくりが必要となるだろう。
第2は、労使に加え、多様な市民社会アクターに開かれた協議の回路を開くことである。やはり近年のヨーロッパ
では、政労使にとどまらず、イシューごとに関連団体も加えたコーポラティズムが模索されている。労使に環境保護団 体 も 加 え た グ リ ー ン・ コ ー ポ ラ テ ィ ズ ム（greencorporatism）などは、その一例である。たとえば消費者政策については消費者団体、保育政策については保育団体、外国人労働者をめぐっては当事者団体や支援団体などを組み込むことで、政府と労使、そして関連団体が知恵を絞る場があっていいのではないか。
第3は、政労使協議の輪を地域レベルでも活用していくことである。特に保育や女性・高齢者の就労支援の問題は、地域の実情に即した解決が必要である。少子高齢化の進展するなかで、労使や多様な地域団体の参加する、多層的なガバナンスの充実が必要ではないだろうか。
ロザンバロンが述べるように、デモクラシーが「実験場」であるとすれば、失敗を恐れず、多様なガバナンスの試みがあってよい。政労使協議を賃金引き上げの場として一方的に利用するのみならず、市民社会と国家とをつない水島治郎（ みずしま じろう）で課題「解決」の糸口を探る実験場として積極的に活用で千葉大学法政経学部教授。博士（ 法学）（ 東京大学）。専門はオランダを中心とするヨーロッパ政治史、ヨーロッパ比較政治。

きるのであれば、今後のさまざまな改革の発火点となる可谷口将紀（ たにぐち まさき）能性を秘めている。そのためにも、政労使や他の政治社会アクターにおいて、相互の信頼、政策目標に関する大まかな合意を醸成することが必要である。翻ってそれが、より多くの人々の「参加」、そして「包摂」を可能とし、課題

N I R A 総研理事。東京大学大学院法学政治学研究科教授。博士（ 法学）（ 東京大学）。専門は政治学、現代日本政治論。

牛尾治朗（ うしお じろう）

N I R A 総研会長。ウシオ電機株式会社代表取締役会長。経済同友会代表幹事、内閣府経済財政諮問会議議員、日本生産性本部会長などを歴任。

「解決」のための道筋を共有していくことにつながるのではないだろうか。
PDFはこちらからno.24

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N I R Aオピニオンペーパー［ n o. 24］
2016 年 7 月 10 日発行© 公益財団法人 N I R A 総合研究開発機構 2016
発行人 : 牛尾治朗
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