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土地総合研究 2017年秋号

特 集 「都市づくりの新動向：広域連携、立地適正化、エリアマネジメント、担い手」

人口減少のまちづくりと広域連携

東京大学大学院 工学系研究科都市工学専攻 准教授
瀬田 史彦
せた ふみひこ１．政策の「窓」が開くときて初めて大きな変更を遂げる。

人口減少はすでに日本の多くの自治体の常識と空き家対策における各自治体での条例制定の動なった。しかし人口減少問題に対応した具体的なきと、その後の空き家対策特別措置法の制定は、政策というと、まだ本格的にとりくめていないと典型的な動きだ。また政策が政治的な力を得る、ころも多いだろう。

世論への劇的な働きかけも、人口減少では大きな欧州で人口減少を研究している Bernt ら（Bernt

役割を果たす。例えば、2014 年に日本創成会議がet.al.(2014)）は、政治学者 Kingdon(1984)の「ポ発表した消滅自治体リスト（いわゆる増田レポー

リシーウィンドウ」理論を踏まえ、都市が政策とト）は、多くの自治体の人口減少対策を強く推しして人口減少対応に乗り出すことの難しさについ進めたと考えられる。後述する公共施設の統廃て述べている。政策形成には 3 つの変異(stream)

合・再編では、出来事としては人口減少とは直接があり、下記のうち最低 2 つの変異が「ここぞ」関係ないが、2012 年の笹子トンネルの天井版崩落というときに起きることで、具体的な政策が実現事故の影響が大きい。9 名が突然命を奪われたあするという。これを「ポリシーウィンドウ（を開の事故以来、人々、とりわけ一度くらいは旅行等ける）」という概念で捉えている。

で笹子トンネルを通ったことのある関東甲信越の１）政策課題の変異：重視すべき政策課題の変

人々は、公共施設の再編の重要性を認識し、FM（フ化を政策担当者が意識し、政策を変えようとァシリティ・マネジメント）を大きく進める要因働きかけるようになる。となった。

２）政策の変異：新しい課題に対応した政策が、空き家対策や FM 以外にも、人口減少に関連する（いきなり問題の核心をついて形成されるの様々な政策課題の「窓」が開かれ始め、各地で多ではなく）次第に形成されるようになる。

くの制度設計や具体的な活動につながってきてい

３）政治の変異：新しい課題に対応した政策が、る。その中で、人口減少対応に不可欠と考えられ政治的な力を得るようになる。
日本でも、国や自治体の政策担当者の中で、人つつ、未だに「窓」が開かれていない政策がある。
それは自治体間の広域連携だ。

口減少の問題を現場で強く意識する人たちが次第に多くなってきた。しかしそれだけでは政策を変

２．広域連携の「窓」は開きにくいえる力にはなりにくい。現場を変えようとする政人口減少局面に、広域連携が不可欠になるとい

策課題の変異が、先進的な自治体をはじめとしてう点は、これまでも多くの論者が述べてきた（大見られ始め、それが世論や政治の流れと合わさっ西(2004)、根本(2011)など）。最近も、例えば日本

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経済新聞の論説シリーズ「『縮む地方』をどうするいである。一つの自治体の首長がリーダーシップか」では、3 人の論者のうちの 2 人が広域連携をを発揮すればそれで進むというわけではない。相重要な施策として挙げた。上記のレポートでも有互のメリットが明確に見いだされない限り、他の名となった増田寛也氏は、地方創生の観点から従政策よりも政策の「窓」が開きにくい構造になっ来の枠組みを超えた圏域行政の必要性を説きている。

（2017 年 9 月 27 日朝刊）
、財政学者の佐藤主光氏

本稿は、こうした様々な困難が予想される、人は、政策の広域化や公共サービス供給の確保が不口減少局面におけるまちづくりの分野での広域連可欠であると主張している（同 9 月 29 日朝刊）。

携について、制度の状況や実例を踏まえながら述すでに総務省は 2008 年に、1960 年代末以来のべてみたい。

広域行政圏施策を見直し、人口 10 万人程度の圏域を想定した定住自立圏施策を開始した。現在、全３．人口減少対応の制度と広域連携の現状

市町村の 2～3 割が全国の定住自立圏のいずれか現在、まちづくりの分野で人口減少に直接対峙に属している。また人口 50～100 万人レベルのよしている政策として、人口減少に応じた市街地のり大きな圏域に対しては、連携中枢都市圏施策を縮退を目指す立地適正化計画、老朽化と需要減少2014 年に開始し、同様の連携を促し始めた。地方に応じた公共施設と社会基盤の再編を目指す公共

自治法上の制度も、連携協約など、人口減少局面施設等総合管理計画などがある。に対応した制度の構築が徐々になされてきている。

国が自治体に策定を要請あるいは推奨する計画

また内閣は、地方創生の取組みとして地方版総制度には、たいていの場合、先進自治体によって合戦略を進め、個々の自治体とともに、広域連携行われた優良事例がある。立地適正化計画ならばによる取り組みを多く採用して支援している（まコンパクトシティを目指す富山市、公共施設等総ち・ひと・しごと創生本部「地方創生関係交付金」）。

合管理計画のうち公共施設（いわゆるハコモノ）の具体的には、何度かの事業公募のそれぞれで、広場合は神奈川県秦野市などが挙げられる。いずれ

域連携事業分として複数の自治体による地方創生の事例も、首長のリーダーシップやスーパー公務の取り組みを推奨した。
採択された事業をみると、員と呼べるような行政職員の尽力によって、自治隣接自治体同士や県と県内自治体による連携だけ体の単位で進められている。公共施設の再編の場でなく、遠方の自治体との連携による連携事業も合は、市区町村だけでなく、都道府県にも先進事多くみられる。

例がある。しかしいずれの場合も、首長を筆頭とただ、上記のような国の働きかけを経ても、人する単一組織としての自治体での取り組みである。

口減少対応での広域連携政策の「窓」が十分開かコンパクトシティの形成を促す立地適正化計画れているとはいいがたい。交付金のように、国のは、基本的に、基礎自治体単位での策定が想定さ補助金を得るという点で少なくともウィンウィンれている。国土交通省が公開する「立地適正化計が保証されているものは別として、人口減少局面画作成の手引き」などによれば、隣接する基礎自では避けられない、痛みを伴う政策をともに分か

治体同士が連携して 1 つの立地適正化計画を策定

ち合って軽減するような政策では、広域連携がほすることも推奨されているが、共同でつくるにはとんど見られない。公共サービスを減らしたり、実務上、高いハードルがある。現在、各自治体が施設を統合したりといった対策は、ほとんど行わ立地適正化計画の策定で最も苦労しているのは、れていないのが現状である。

本来、市街化が許される地域（市街化区域など用広域連携施策は、連携の要不要、組み合わせや方途地域がかかった地域）を、人口が減少する将来法等も考えると、選択肢は他の政策以上に多様でも市街化を目指すかどうかでさらに線引きする居ある。また主体が複数存在して意思決定もあいま住誘導区域の設定だ。一つの自治体でこの線を引

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くだけでも、住民・地権者への説明や関係各所とでは、複数自治体による共同での公共施設の統廃の調整に様々な根拠づけが求められるこの作業を、合が構想されたことがある。隣接する同程度の規他の自治体との調整も踏まえて進めるのはさらに模の都市同士で、市民が互いに隣接市の公共施設困難となる。

を利用している状況を踏まえ、3 市が一部の大規公共施設等総合管理計画も、同じように地方公共団体（市区町村・都道府県など）単位での策定模施設（文化会館・市民ホール）について共同での統廃合を検討した。

が基本となっている。
多くの自治体で FM と呼ばれ立地適正化計画では、館林市（群馬県）を中心ている公共施設・インフラの統廃合は、元々企業とした都市圏で「館林都市圏広域立地適正化に関の資産管理（アセット・マネジメント）の概念やする基本方針」が策定された。1 市 4 町（館林市、手法が応用されているものだ。その前提には、企板倉町、明和町、千代田町、邑楽町）で構成され業という組織全体での最適化、またそれを通じたる館林都市圏広域立地適正化方針決定協議会によ利潤の最大化という考え方がある。組織単位でのって、今年 5 月に公表されたこの基本方針では、発想がベースとなっているこの取り組みに、複数人口減少や高齢化に対応した集約的なまちづくりの組織がそれぞれの利害を勘案しながら水平的にを目指し、市町同士の連携強化や機能分担を図る

調整する広域連携は、本来的になじみにくいと考ため、医療や福祉など日常生活に必要なサービスえられる。

が身近に存在する拠点の形成と、公共交通網整備

結果として、こうした政策における広域連携は、との連携に取り組むとされている。方針には、居一般的にはほとんど進んでいない。コンパクトシ住誘導区域の対象として考えられる区域や、居住ティの形成も公共施設・インフラの統廃合も、本誘導区域の設定を行う対象エリアの条件が定性的

来、自治体という境界ではなく、実質的な都市圏に示され、この方針を踏まえて各市町が立地適正全体を最適化することによって効果が大きくなる化計画を策定するとされている。

が、現実には都市圏を分断した自治体の単位で進められようとしている。
前述の定住自立圏構想や連携中枢都市圏構想は、同様に、姫路市（兵庫県）も「中播磨圏域の立地適正化の方針」を 2 市 2 町（姫路市、たつの市、太子町、福崎町）および圏域に関係する公共交通

こうした政策課題を連携の項目として含めること事業者（山陽電気鉄道㈱、西日本旅客鉄道㈱、神を拒んでいない。
しかしこれら広域連携の構想は、姫バス㈱）で策定した。
これは後述の事例と同様、参加する自治体が水平的な意思決定で互いに同意

国土交通省が進める鉄道沿線まちづくりの取り組し、協定を結ぶことによって連携が成立する仕組みに沿ったものである。

みとなっている。互いに確実なメリットが見込め

ここでは、その中で、関西の泉北地域の取り組るとは限らず、むしろデメリットがアンバランスみを紹介したい。広域的な立地適正化と、公共施に出やすい市街地の集約や公共施設の統廃合で、設の再編が同時に検討されている。

広域の連携関係が成立する事例は、ほとんど見られないのが現状だ。

５．泉州地域における鉄道沿線まちづくりの検討
関西圏は、首都圏や中京圏よりも早く人口減少

４．ようやく出始めている広域連携が進むと推計されており、すでに圏域全体で人口しかし、こうした難しさにも関わらず、市街地減少局面に入った。都市圏の経済が相対的に衰退の集約や公共施設・インフラの統廃合での広域連傾向にあり、また勢いを保つ地域が国土軸（東海携を目指す動きが、少しずつではあるがようやく道・山陽新幹線、名神高速道路に沿うエリア）に出始めている。

偏っている。国土軸から外れた大阪南部や東部で静岡県の志太地域（焼津市・島田市・藤枝市）

は、新規の団地・ニュータウン開発が進む一部の土地総合研究 2017年秋号

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図１ 鉄道沿線まちづくりのイメージ（出典：国土交通省都市局『鉄道沿線まちづくりガイドライン（第一版）』（平成 27 年 12 月）

地域を除いて、高齢化と人口減少が著しく、将来再生や子育て支援などの取り組みを行っている。の地域社会の維持が危ぶまれることが、2012 年に泉州地域では、立地適正化計画制度が盛り込ま大阪府が公表した『人口減少社会白書』でも指摘れた都市再生特別措置法の改正や、地域公共交通されている。の活性化及び再生に関する法律の制定を踏まえて、泉州地域は、大阪市の南を流れる大和川より南2014 年に泉州地域政策課題研究会が立ち上がり、のエリアで、南海電鉄本線、泉北高速鉄道と JR

翌年に「人口減少社会に対応する泉州地域の広域阪和線の沿線の自治体を指す。政令指定都市の堺連携に関する調査研究」をまとめた。この調査研

市の南には、大阪湾沿いに高石市、泉大津市、和究では、様々な広域連携のあり方について網羅的

泉市、忠岡町、岸和田市、貝塚市、熊取町、泉佐な検討が行われた後、具体的な提言として、情報野市、泉南市、阪南市、岬町と、人口 20 万人からシステムの共同運用、事務の共同化といった典型1 万人台の都市が連坦している。元々、だんじり的な連携とともに、公共施設の適正配置が示されをはじめとした文化活動が盛んで、地域経済を支た。すでに一部で行われている図書館などの相互える特色ある産業も多く集積する地域である。近利用だけでなく、一部事務組合による共同運営や年も関西国際空港をはじめ、基盤整備も進んで産方針決定、また首長の連携による広域的な適正配業的なポテンシャルは低くない。しかし現在は、置への期待などが示された。

産業の空洞化や適地の減少などから地域経済が衰その後、「鉄道沿線まちづくりに関する勉強会退傾向にあり、多くの自治体で高齢化と人口減少（大阪府泉州地域）」が、国土交通省・大阪府・泉が進行している。泉佐野市が財政健全化団体に指州地域 9 市 4 町・沿線鉄道会社で行われ、広域連定されるなど、財政でも大きな問題を抱えた都市携についての具体的な検討が行われた。
検討では、が多い。

公共施設について、相互利用、共同管理、施設の大阪南部でも、人口減少の度合いが泉州地域よ再編の各段階において、連携による効果と課題にりさらに激しい内陸部の南河内地域では、平成のついての認識が共有できるよう、施設を例示した

大合併後も町村部の財政悪化に対応するため合併具体的な検討が行われた。

が検討され、それが難しいと判断された後は、様々

こうした取り組みは、国土交通省の『鉄道沿線な事務における広域連携が大阪府とともに進めらまちづくりガイドライン』に沿ったものと考えられている。また河内長野市は、高齢化が進行するれる。このガイドラインでは、立地適正化計画の市縁辺部の沿線住宅地の維持や再生を図るために、策定に際し、鉄道沿線の自治体間で広域連携が求

南海電鉄と 2011 年に協定を結び、ニュータウンのめられると想定し、特に拠点病院、大規模商業施

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設、文化ホール等、高次の都

図２ 方針で定められた泉北地域の基本的な都市構造

市機能については、沿線の市町間で分担・連携することが想定されている（図１）。

６．泉北地域の取り組み
この中で、この勉強会を踏まえてより具体的な連携を実施しようとしたのが、泉州の中でも北部に位置する泉北地域（堺市、和泉市、高石市、泉大津市、忠岡町の4市1 町）である。泉北地域鉄道沿線まちづくり協議会を組織して、2017 年に「泉北地域の広域的な立地適正化の方針」をとりまとめた。前述のような勉強会で鉄道沿線まちづくりを模索している地域はいくつかあるが、協議会が組織され、方針を公表するなど、広域連携の具体的な検討が進められているのは、現時点で上述の中播磨圏域以外には泉北地域にしかないようである。
この方針は、制度的な位置づけとしては、国土交通省の（出典：泉北地域鉄道沿線まちづくり協議会『泉北地域の広域的な立地適正化の方針』（平成 29 年 3 月））

集約都市形成支援事業に規定されており、計画策定の際に同省の支援が行われ（図２）。
また都市機能誘導区域に誘導する都市機る。

能増進施設については、広域での機能連携や役割方針の内容としては、人口および公共交通網の分担を図ることが推奨され、新たに施設を誘導す

現状と将来見通しが各種の推計等から示され、そる際には相互利用等も踏まえて検討する、といっれらを踏まえて、泉北地域一帯での主要な都市施た方針が示されている。

設の現状と将来見通しが述べられている。これに泉北地域の高石市は、この取組みにおいて事務災害や財政の見通しなどが付け加えられた上で、局を務めて広域連携のための調整を担い、上述の広域的な立地適正化の方針が示されている。

方針を取りまとめた。またこの方針を踏まえて、広域的な立地適正化の方針では、前述の勉強会立地適正化計画を 2017 年 3 月に作成・公表した。

で示された、相互利用→共同管理→施設の再編の都市機能誘導区域を、広域的な立地適正化の方針プロセスを進めていくことが確認され、また泉北を踏まえて設定している他、居住誘導区域につい地域の基本的な都市構造の概略が示されているても、この方針も踏まえて鉄道・バスなどの公共土地総合研究 2017年秋号

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図３ 高石市の都市機能誘導区域概念図（出典：高石市(2017)『立地適正化計画』）

交通沿いに設定していく方針となっている（図３）。

治体の政策への影響も限定的で大きな意味を持た

ただし高石市の場合、交通の不便な郊外部は、埋ないと考える識者も多いかもしれない。しかし、立地を除くとほとんど見当たらないことから、方こうした方針ですら、策定の事務局を担当した高針が立地適正化計画に大きな影響を及ぼしている

石市による調整は大きな労力を要したとされるわけではないようである。

（大坂(2017)）。
域内の全ての駅を現地調査し高次

ところで高石市は、2009 年に「公の施設のあり都市機能や交通ネットワークを担う施設を整理・方検討結果案」を公表して各施設の具体的な方針分析して協議会の構成団体に示したり、鉄道事業を明示し、老朽化し利用度も高くない一部の施設者にも具体的な発表を促したり、様々な工夫を行を廃止することを決定した。この方針に沿って、ったとされる。

一部の施設はすでに廃止されている。今後は、公それだけ、公共施設の統廃合や、区域の設定に共施設のさらなる再編に向けての具体的な指針と実質的な影響を与えることができるような広域調なる新たな個別施設計画についても、泉北地域鉄整は容易でないということだろう。

道沿線まちづくり協議会での検討を踏まえて決められることが期待される。

隣接自治体もそれぞれの事情を抱えている。泉
大津市は、立地適正化計画について策定作業中で上述のような広域連携とそれに基づく政策の形あるが、市の意向で上記の協議会には加わらなか成が、どの程度の意味を持つと考えるかは、識者った。そのため上記の方針では、泉大津市の部分によって異なるだろう。高齢化・人口減少や財政は、現状や将来見通しなど一部の部分では含まれのひっ迫の進行の度合いから考えると、勉強会でているが、方針を示す部分では除かれている（図の検討や協議会での調整を経て作成・公表された２の高石市と忠岡町の間）。堺市と忠岡町は、協議

広域連携の内容は、極めて漠然としており、各自会に加わっており方針にも含まれているが、立地16

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適正化計画の策定の予定は明確でないようである。

いる。

和泉市は、高石市に続いて立地適正化計画を策定

また住民・有権者の意識を、広域的な地域に向予定のようであるが、南海鉄道沿線で既存市街地けることはなかなか難しい。思い入れのある「わが多く開発や人口増加の余地が少ない高石市などが町の施設」の廃止は、広域的にサービスが補完と異なり、泉北高速鉄道沿線の郊外地域で開発がされるといっても簡単には受け入れられないだろ未だに進んでいる。広域での方針を具体化しようう。しかし、Nelles（Nelles(2012)）がドイツのとしたとき、こうした状況や考え方の違いを踏ま広域連携の比較事例から「シビックキャピタル

え、どこまで広域的に調整できるかは大きな課題（Civic Capital）」について述べるように、広域になると思われる。

や都市圏全体での共同意識を持つことがそれぞれの地域の発展・再生につながることを訴え続け、

７．広域連携の政策の「窓」は開くか
人口減少局面のまちづくりにおける、広域連携人口減少局面における広域的な対策の重要性を伝える必要がある。という政策の「窓」を開くには、まだ何かが足りないのかもしれない。水平的な連携の場合は、一

注：本稿の執筆にあたって、ヒヤリング調査にご協力頂

市で「窓」が開いても、他が閉じたままであればいた高石市役所と泉大津市役所に謝意を表したい。本

結局成立しない。またいったん開いた「窓」が、首長の交代で再び閉まってしまうこともある。広

稿には両市の政策の内容に基づく見解が含まれているが、その内容については、もっぱら筆者が責任を負う。

域連携が成立するには、地域のそれぞれの「窓」が一斉に開く必要がある。しかしそれを待ってい参考文献

るままでは、人口減少の進行と問題の悪化に対応

大坂友和(2017)「鉄道沿線まちづくり協議会の取組みにできない恐れが高い。
地方分権の進展により、基礎自治体の意思が最大限、重んじられるようになった今日の自治制度ついて」『月刊建設』2017 年 5 月号、31～33 頁
大西隆(2004)『逆都市化時代：人口減少期のまちづくり』
学芸出版社
高石市(2017)「鉄道沿線まちづくり協議会の取組みにつにおいても、人口減少のネガティブな影響を連携いて～広域連携型コンパクトシティの形成を目指しによって緩和できるような広域や都市圏での政策て」『道路行政セミナー』2017 年７月号、1～5 頁を進める必要がある。しかし、上述の例からもわ根本祐二(2011)『朽ちるインフラ―忍び寄るもうひとつかるように、広域連携による調整はかなり制約が大きいのが現状であると思われる。広域連携の政策の「窓」を開けるには、一方で上位政府である国・都道府県の働きかけが、他方で自治体の意思決定の基となる住民・有権者の意識の 2 つが重要になると考えられる。
まず近年のこうした政策課題への広域連携は、本稿で紹介したものも含めて、いずれも国が広域連携に対し補助金を始めとした様々なインセンティブを与えることで、進められてきた。しかし未だ十分な連携を進めるに至っていない。広域政府である国や都道府県が、広域連携を拒むことによるディスインセンティブを含めた、より強い働きかけを何らかの形で行うような制度が求められての危機』日本経済新聞出版社
Bernt, Matthias et al. (2014), "How does(n't) Urban
Shrinkage get onto the Agenda? Experiences from
Leipzig,Liverpool,GenoaandBytom",International Journal of Urban and RegionalResearch, 38(5), pp.1749-66.
Kingdon, John W. (1984) Agendas, alternatives, andpublic policies, Little, Brown.
Nelles, Jen (2012), Comparative Metropolitan
Policy: Governing Beyond Local Boundaries in theImagined Metropolis, Routledge.