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5〔１〕特集：ＰＰＰBest Value●価値総研

都市型環境インフラ（清掃・下水道）における日本版 PPP の現状と今後の展望
加納 達也

チーフコンサルタント

１.都市型環境インフラ（清掃・下水道）の PPP事例
平 成 11 年 に い わ ゆ る 「 PFI （ Private FinanceInitiative）法」が制定されたことなどを一つの契機として、我が国でも民間の資金や経営能力、技術を活かし効率的な公共サービスの提供を行う取組み（PPP1：PublicPrivate Partnership）が数多く実施されている。内閣府

Money）が最大になる形態はどれか、などの条件によって変わってくる。これらの点について詳しくは後で述べることとし、ここでは、清掃事業と下水道事業の PPP の事
例として 2 案件を紹介する。
直営

PFI 推進室の「PFI 事業導入の手引き」によると、PFI 事業の施設分類として、本稿で対象とする都市型環境インフラである「廃棄物処理施設」は最多の 11 件、「清掃余熱利用施設」は 6 件、「下水道施設」で 4 件 （平成 17 年3 月末現在）となっている。PPP には様々な事業方式があるが、設備の設計・建設段階から民間が関与するものについて以下に概要を説明する（図表 1）。
DBO：Design（設計）̲Build（建設）̲Operate（運営）・ 公共が建設資金の調達を行い仕様や性能を提示。
・ 民間は設計・建設を行い、施設完成後は運転管理を行う。施設は公共が所有する。
BTO：Build（建設）̲Transfer（移転）̲Operate（運営）・ 民間が建設資金の調達を行い、施設の設計・建設を行う。完成後は、施設の所有は公共に移転。
・ 運転管理は民間が行う。
BOT：Build（建設）̲Operate（運営）̲Transfer（移転）・ 民間が建設資金の調達を行い、施設の設計・建設を行う。完成後も施設は民間が所有し続ける。
・ 運転管理は民間が行い、事業終了後に施設は公共に譲渡される。
BOO：Build（建設）̲Own（所有）̲Operate（運営）・ 民間が建設資金の調達を行い、施設の設計・建設を行う。完成後も施設は民間が所有し続ける。
・ 運転管理は民間が行い、事業終了後も施設は民間が業務委託

包括的民間委託
指定管理者制度

DBO

BTO

BOT

（強）

公共セクターの関与度

（弱）

（小）

民間のリスク（大）（小）

利用料金・民間の期待収益

（大）

（小）

民間の創意工夫の自由度

（大）

BOO

（図表 1）PPP の主な形態の位置付け（筆者作成による）〔清掃事業：
田原リサイクルセンター「炭生館」〕
NGK 水環境システムズ、大成建設、三菱 UFJ リース、テクノ中部、中部鋼鈑の 5 社が特別目的会社（SPC）「グリーンサイトジャパン株式会社（GSJ）」を設立し、田原市のごみ処理事業の一環として、可燃ごみ及び可燃性粗大ごみの炭化処理業務を BOT 方式により 15 年間にわたり行うものである。
製造する炭化物の販売も GSJ が担当する。
（図表 2）「炭生館」
施設概要
施設名称

田原リサイクルセンター 炭生館事業会社

グリーンサイトジャパン株式会社（GSJ）

所在地

愛知県田原市緑が浜二号 2 番地 91

敷地面積

約 11,400m2

処理方式

流動床式炭化炉方式

処理能力60ｔ/日 （30ｔ/24 時間×2 系）

炭化物利用方法

電気炉製鋼用 コークス代替品
電気炉製鋼用 保温材代替品

処理対象ごみ可燃ごみ、可燃性粗大ごみ（
説明文・図表ともに炭生館 Web Site より）保有し続けるか、もしくは撤去する。
どのような事業にどの形態が適しているのかについて
は、設備の公物管理上の性格（官が直接行うべきものなのか、民間が行い得る業務範囲はどこまでなのか等）や、国費補助の対象となるのかどうか、VFM （Value for〔下水道事業：横浜市下水道局改良土プラント増設・運営〕
下水道工事等で掘削された建設発生土に、市が有償で供給する焼却灰を混合して改良土を製造する施設を横浜市の北部第二下水処理場の敷地中に整備し、約 10 年間にわたり、施設の運営・維持管理を BTO 方式で行う。SPC事業者は製造した改良土を販売して得る収入で維持管理費用を賄う。

1

PPPは DBOなど含んだ官民共同による公共サービス提供の総称。PFIはPFI法によって定義されたもので、具体的にはBTO、BOT、BOOなどを指す。
よって、PFIは PPPの一部であるといえる。

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施設整備にあたっては、約 4 億円の費用の内、下水道国庫補助金として 55％を受領している。

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焼却灰供給

横浜市

焼却灰購入

9,500円/t＜SPC＞
横浜改良土 センター
●資金調達
●施設増設
●維持管理運営＜出資者＞
奥多摩工業（代表）
JFEプラント＆サービス
奥多摩建設工業〔公物管理者を原則として公共団体としつつ民間事業者の設置管理も認めるもの（類型Ⅱ）〕・ 水道法

改良土処理3,000円/m3

改良土利用者〔公共施設等の管理主体について民間、公共団体の区別に関わり無く認めているもの（類型Ⅲ）〕

改良土プラント
下水汚泥焼却灰建設発生土

改良土・ 廃棄物処理法上の一般廃棄物処理施設
・ 熱供給事業法など●下水道工事●他の公共工事
●公益工事
●民間工事

・ 廃棄物処理法上の産業廃棄物処理施設
・ 駐車場法の路上駐車場
・ 鉄道事業法など

下水道施設をはじめとする「類型Ⅰ」は、公物管理権
図表 3 横浜市下水道局改良土プラント増設・運営事業概要（
説明文・図表ともに内閣府 PFI 推進室「PFI 事業導入の手引き」）

２．環境インフラにおける PPP の主要な論点
ここでは、これまで実施されてきた都市型環境インフラにおける PPP の事例を踏まえ、主な論点を整理する。
①公物管理との関係
地方自治法第 244 条第 1 項は「地方公共団体は、住民の福祉を増進する目的をもってその利用に供するための施設を設けるものとする。
」と規定しており、あくまでも、公の施設は公が設けるものとしている。このことから、PFI などで民間事業者が建設する場合であっても、施設の設置主体はあくまでも地方公共団体であるとの考えが成り立つ。次に、施設管理の観点からであるが、内閣府 PFI推進室の「公共施設等の整備等において民間事業者の行い得る業務範囲」についてによると、個別の公物管理法によって施設管理の主体別に大きく以下の 3 つの類型に分けて整理することができるとされている。なお、地方自治法第 238 条第 4 項で行政財産への私権（営業権など）の設定ができないとされており、下水道事業では、下水道法第 16 条に基づく「維持承認」による管理権限の代行とした事例2も有る。

限が公共団体に限定して与えられている。しかし一方で、PFI 法第 7 条第 2 項は「選定された民間業者は、本来同項の公共施設の管理者が行う事業のうち、・・・事業計画又は協定において民間事業者が行うこととされた公共施設等の整備等を行うことができる」と定めている。これらについて、内閣府 PFI 推進室がとりまとめた見解によると、類型Ⅰにおける民間事業者の位置付けとしては、「公物管理者にはなり得ないが、公物の整備・管理作用（事実上の作用）を行うことができる者」ということである。
つまり、下水道事業であれば、事実行為としての処理場等の建設工事および処理場・管路の維持管理、使用料徴収といった業務を民間が行うことは可能との解釈となる。
②国費等補助金の利用について清掃工場や下水処理施設は、国費補助を受けて建設されることが多いが、例えば下水道法第 34 条においては、原則的に補助金の交付対象は地方公共団体であると定めている3。民間事業者が資金を調達して自ら施設建設を行う場合の国費補助の適用に関しては、平成 16 年 6 月に内閣府 PFI 推進室がとりまとめた「地方公共団体が PFI 事業を実施する際の国の補助金等の適用状況について」で明らかにされている（図表 4）。これによると、下水道事業における BOO 方式を除き、当該施設の建設にあたって国費補助を受けることは制度上は可能との解釈である。
図表 4 PFI 手法を活用した事業に対する補助金交付の適否
一般廃棄物〔公物管理者を国・公共団体に限定しているもの （類型Ⅰ）〕・ 道路法・ 都市公園法
・ 港湾法
・ 河川法
・ 空港整備法・ 下水道法

処理施設
BTO○○

BOT○○

BOO○

×

備考

公共移転が担保されていること（
内閣府「PFI 推進室地方公共団体が PFI 事業を実施する際の国の補助金等の適用状況について」）など
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下水道施設

「下水道初のPFI」東京下水道 PFI研究会

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国土交通省ではPFI事業者等に対する施設建設費の直接補助の検討を行っている模様（平成19年 6月現在）

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但し、自治体を対象とする補助金の実際の交付にあたっては、国土交通省の補助金等交付規則においては、「当うである。また、経済財政諮問会議の資料4によると、公共バス事業者の運転手の給料は民間バス事業者より 5 割も高いとの報告も有り、こうした分野で民間の創意工夫

該地方公共団体の歳入歳出予算における予算科目別の計上金額を明らかにする調書を作成しておくべきこと」とを活用することの効果は大きいと考えられる。
図表 6 に示すように、実際に「VFM がある」となるためなっており、補助の裏負担（自治体が負担する部分）を起債、民間資金といった出所を問わず、一旦は、自治体の予算として確保されていることが必要となっている。には、PFI の実施によって増加する「調達金利」や「租税公課」などの追加的コストを、民間のノウハウを活用することによる「設計・建設費の削減」「効率的な維持管理先に紹介した横浜市下水道局の BTO の事例では、国費補助を受けるにあたって、SPC 事業者より工事負担金としてによるコスト削減」や「PSC のリスク調整コストの削減」などによってカバーすることが必要である。この点につ補助裏相当額の入金を受け、国費と補助金を合わせて工事終了後に清算行為を行っている（図表 5）。
なお、この場合の、民間が拠出した工事負担金の税法

いて筆者の環境インフラに関する経験から述べると、第一に、民間のノウハウを生かしたユニークな新技術であっても、従来方式による建設コストを著しく下回ること上の位置づけ（繰延資産なのか寄付金なのかなど）がどうなるのか、などの課題は残るところである。になるとは限らないこと。第二に、維持管理面においても、業務委託や燃料費、薬品類等の大量一括買い上げな

H15.3
H15.6
優先交渉者 事業契約の選出の締結どによって、既に相当の合理化がなされており、スケールメリットに劣る民間が、従来のコストに比して優位になることは決して簡単なことではない。

H15.12
工事完工
引渡し
工事期間

国土交通省
④国土交通省⇒横浜市へ「補助金」の交付① 補助金交付申請

1.9 億(45%)

横浜市

2.2 億(55%)② SPC事業者⇒横浜市
へ「負担金」を支払い

民間事業者
資金調達
(SPC)

③横浜市⇒ SPC事業者へ「工事費 」を支払い⑤横浜市⇒SPC 事業者
清算後、「工事残金」を支払い

1.6億(40%)

2.5億(60%)

図表 5 横浜市下水道局改良土プラント建設資金の流れ（
内閣府 PFI 推進室「PFI 事業導入の手引き」に一部加筆）③VFM （Value for Money）は本当にでるのか「PFI 事業として実施する場合の LCC：Life Cycle Cost」
が「公共が自ら実施する場合のコスト（PSC：Public SectorComparator）」に比べて低い場合、「VFM がある」といい、この VFM を最大化するということが、PPP 事業で最も重視される点の一つである（図表 6）
。
「VFM」
がある

リスク調整費
配当
税金 ・
運営費
維持管理・事業を単に民間にやらせれば VFM がでるという発想ではなく、「どのように民間ノウハウを使うのか」、「何を官民で共同負担するのか」、「民に何を期待するのか」、などを明確にしていくことが必要である。

３．英国版 PFI の現状等
英国における PFI は、1992 年に正式に開始されている。
サッチャー保守党政権の掲げた「小さな政府」「アウトソーシング」の流れの中で導入されたものであるが、実際には、1997 年のブレア率いる労働党政権発足直後の、PFI推進体制の見直し報告「ベイツレポート」発表以降に契約件数の伸びが顕著になっている（図表 7）。ベイツレポートでは、「制度上の構造」「手続きの改善」「前例の修得」「入札費用」という 4 つの課題が提出され、タスクフォースの創設などの制度改革が提案されている。

維持管理・
運営費

設計・建設費

調達金利

調達金利

PSC

PFIのLCC

契約金額（百万￡）

建設費

契約金額（百万￡）図表 6 VFM 有無の評価

契約件数

6000

120

5000

100

4000

80

3000

60

2000

40

1000

200

一般的に、公共サービスは「非効率」「無駄が多い」な契約件数（件）

設計費

01992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

年度

どのイメージが強く、PFI 等民間資金やノウハウを活用すれば必ず VFM は必ず出るものと思われがちである。実際に、箱モノと呼ばれる庁舎や病院整備などの PFI 事業で

図表 7 英国における PFI 事業の年度別実績の推移（
内閣府「PFI 推進委員会」
第 21 回合同部会資料）

はこれまでの実績として相当の VFM が確保されているよ4Best Value vol.15 2007.8 VMI©

2007年 6月 12日付 日本経済新聞朝刊5ページ「コストの削減急ぐ」

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紙面の都合上、詳細は他の機会に譲ることとするが、英国版 PFI は、主に、以下の 2 点の相乗効果に大きな特徴があるのではないかと考えられる。

じて民間ノウハウを十分に反映させることができる「性能発注方式」を前提とすべきである。
「アウトプット仕様発注」と「サービス提供型」とい①「アウトプット仕様」による発注であること

う二つの英国型 PFI の特徴を組み合わせることに加え、以下の点にも配慮することで、我が国における都市型環

英国版 PFI では、建設・維持管理方法を定めるのではなく、パフォーマンスに着目した「アウトプット仕様」による発注を行っていることが特徴である。これによっ

境インフラにおける更なる PPP 促進を望むものである。て民間は設計・維持管理の選択肢と創意工夫を活かす余地を広げることができる。
「調達コストの高い」民間資金

何らかの投資に対するリスクを他に移転すれば、それにともなって期待するリターンは低くなり、逆に、ハイを活用しても「品質の高い」サービスを、「従来よりも安価」で調達するという、一見すると矛盾する関係にあるメリットを享受することができたのは、このアウトプッリスクであればハイリターンを期待するというのが一般的な考え方となっている。図表 1 で見たように、PPP では、民間の関与の度合いが高まるにつれ、民間へのリスク移ト仕様発注によるところが大きいと考えられる。なお、
ここで重要になってくるのが、「どのようなものをアウト転がすすむ構図になっているが、リスクとリターンの関係からすると、民間へのリスク移転が進むほど公共のリプットというのか」という点である。ガイドラインでは、設備の技術的な特徴（サイズ、容量、材料）などを指すのではなく、例えば、「日量○○トンの汚泥処理をするこターン（VFM）が低くなるということになる。これが DBOが注目される理由の一つとなっている。しかしこの議論では、民間にリスクを移転することによって軽減されると」「年間○○kWh の廃棄物焼却排熱発電をすること」などといったパフォーマンス指標が重視されるとしている。

「PSC のリスク調整費用（図表 6 参照）」の存在が無視されている。軽減されたリスク調整費用が、民間調達コス②サービス提供型であること
英国版 PFI では、民間が、資金調達、設計、建設、維トと起債コストとの差を上回る場合にはじめて、民間の資金を活用することの意味が見出せることになる。我が国の VFM 評価においては、必ずしもこの点に関して十分持管理の全般に責任をもって事業を実施し、公共部門は、アウトプット仕様により一定の品質が確保されたサービな議論がされていないと感じるが、そうした状況の中で、DBO を VFM が高い方式として推進することは、現状の制度スを購入する「サービス提供型」が PFI の基本形態となっている。民間が設備を所有しつづける場合が多く、公共部門からの利用料収入により、運営に必要な費用を賄や枠組みの制約がある中ではベターな選択であるとしても、もう少し議論の余地のあることではないだろうか。っている。この点は、公共が設備を所有することが多い日本版 PFI との相違点である。

〔最後に〕
今年 5 月に開庁した日本発の PFI による刑務所整備事

４．更なる官民共同の促進に向けて
我が国では、建設後公共に施設が移転される BTO 方式の実績が多いことからも分るように、建設コストの「繰延払い」を PFIを行う上でのメリットの一つとしている。
先述の「VFM が本当にでるのか」という問いかけに対する一つの答えは、「従来の公共調達による設備に大きな無駄が無い限り、BTO 方式では過度な VFM は期待できない。
」というのが筆者の印象である。起債と比べて資金調達コスト（金利等）の高い民間資金を使って繰延払いすれば、一般的に VFMが悪化することは明らかである。
これでは、繰延払いが PFI の目的であって､VFM は二の次になるということになりかねない。このようなことを背景として、
最近は、起債と長期債務負担行為を組み合わせた DBO 方式の採用が検討されているようであるが、DBO を上手く成り立たせるためには、英国の「アウトプット仕様」に準Best Value vol.15 2007.8 VMI©

〔リスク移転に関する議論〕業である「美祢社会復帰促進センター」が注目を集めた。
国が運営の最終的な責任を留保した上で、刑罰権の行使に直接関わる業務を除き民間に行刑業務を委託するものである。このような行刑業務にまで PFI の幅が広がり、また、それが国民にも受け入れられていることは、我が国における PPP の一定の成果を示すものである。
都市型環境インフラについても、既に、類型Ⅰである下水道事業で大都市部の下水道管理者を中心にして、PPP事業が多く実施されている。また、清掃事業（類型Ⅱ）に関しては、BOO も含めて全国に数多くの PPP 事業の事例が存在している。この動きを更に加速させていくために、公共サービスの民間開放を更に進め、更には、創意工夫によって積極的にリスクにチャレンジする民間企業が増えていくことを期待するものである。
【参考資料】
英国 PFI に関する情報は「CLAIR REPORT NUMBER 194」 自治体国際化協会（2000 年 3 月）などを参考にした