研究ノート

紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題―シリア支援を事例に―

武

藤

亜

子1

Ⅰ．はじめに「レジリエンス」は近年、自然災害や飢饉等のショックに対応し、そこから回復し、転換するという、被災地復興の三つのステップを現す概念として注目され始めた 2。ここで「転換」が示すのは、ショックに晒された状況に対応し、回復を経て原状復帰しつつ、新たな変化を起こすことである。つまり元の状況に留まらず、より良い状況を生み出すことである。現在、欧米や日本が加盟する経済協
力 開 発 機 構（Organization for Economic Co-operation and Development：
OECD）はこのレジリエンス概念を、被災地復興への政策として位置付けるのみ
ならず、紛争後社会の再建過程への政策にも適用している。アフリカの南スーダン紛争にも見られるように、現代の紛争は、停戦が容易に打ち破られたり、和平合意が一時的に成立しても維持できず、紛争の終わりが見えない状態のまま長期化する特徴を有しているケースが目立つ。シリア紛争も例外ではない。そうした
中、国連機関は OECD の政策を踏襲し、紛争が続くシリア国内向け支援にレジリエンス概念を援用し、いわゆる人道支援対応計画を作成している 3。
シリアでは 2011 年 3 月、南部の都市ダラアで民主化要求のデモが発生し、これを暴力で鎮圧したことに端を発した紛争は全土へ展開し、2012 年に内戦状態と言われるようになる。国連は暴力停止と人道アクセスの確保を呼びかける安保理
決議 4 を 2012 年 4 月以降、断続的に発出しているが、紛争が終結する見通しは立っていない。ロシアの拒否権発動により成立しない安保理決議も多発 5 し、紛争調停や解決における国連の機能は果たされていない。2014 年 7 月には ISIL6 が国家樹立を宣言し、これと対峙するクルド勢力ともども、紛争当事者に加わった。以降 2017 年半ばまで、主要勢力はそれぞれ、拠点とする地域を有す。
欧米や一部湾岸諸国はシリアの友人コア国 7 を構成して穏健な反政府勢力を支えているが、反政府勢力は、主にサウジアラビアが支援する勢力とカタールが支援する勢力との間で結束と分裂を繰り返し、政権に対峙できる勢力になっていな
い。ロシア、中国やイランは政権を支持している 8。OECD の主要国はシリア国
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研究ノート地図１

主要な勢力を示したシリア勢力圏図

黒：政権、格子：反政府勢力、灰：ISIL、北部の円内の黒：クルド勢力
出典：BBC, Syria: Mapping the Conﬂict, (10, July, 2015) を基に筆者作成 9内から撤退し、国連機関が常駐して支援を継続している。
一般に、開発途上国で紛争が発生すると開発支援は中断し、救済を主な目的とする人道支援が行われる。停戦・和平合意が結ばれたりその見通しが立つ頃になると、復興と将来的な開発を見越した支援が再開し、人道と開発の連携、橋渡しが行われる 10。しかし、シリア紛争の場合は、復興と将来的な開発を見越した支援が実施できる状況とは言えない。国連機関は、レジリエンス概念をどのように
シリア国内向け支援に援用し、支援を実施しているのであろうか。
本稿では、国連機関がシリア国内で実施している支援における「レジリエンス」の含意や支援の内容を、いわゆるシリア人道支援対応計画から抽出する。そしてシリア国内向け支援における「レジリエンス」の含意が転換を含まない「部分的なレジリエンス」であることを示し、部分的なレジリエンス支援をシリアで行う
背景、意義、課題を論じる。

Ⅱ．シリア国内向けレジリエンス支援～人道以上、開発未満の模索
1．シリア人道支援対応計画とクラスター・アプローチ
シリア紛争が全土に拡大し始めた 2012 年 9 月、国内の人道支援ニーズの増大に伴い、国連機関はシリア人道支援対応計画を作成した。その後、人道支援ニーズ
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紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題の更なる拡大を受けて 2013 年の人道支援対応計画は 2 度作成され（2014 年から
は年 1 度）、2 度目の人道支援対応計画より、効果的な支援のため、市民保護、物資搬送ルート確保、レジリエンス、支援従事者の能力強化、柔軟な対応の 5 つが戦略的な目標として設定された。レジリエンスについては「紛争の影響を受けた
コミュニティのレジリエンス増進」と整理されている。
シリア国内向け支援には複数の国連機関や NGO がかかわるため、専門分野ごとにクラスターを構成して支援計画やオペレーションが進行する 11。クラスター
はグローバル・レベルで食糧安全保障、キャンプ調整及び運営、早期復旧、教育、
緊急シェルター、緊急通信、保健、輸送、栄養、保護、水と衛生の 11 から成るが、国毎に、実情に応じたクラスターとして構わない 12。レジリエンスを戦略的目標の一つとしたシリア人道支援対応計画では、グローバル・レベルと同じクラスター
はキャンプ調整及び運営（ただし 2015 年より新たに追加）、教育、緊急通信、保健、輸送、栄養、水と衛生であり、残る 4 クラスターは食糧と農業、早期復旧と生計、非食料（生活物資）とシェルター、保護とコミュニティ・サービス、と内容が変わっている。また、グローバル・レベルには含まれない調整クラスターが、当初から含まれている。次節以降、クラスターごとの支援内容の詳細を、シリア固有のクラスターから分かるシリア固有のニーズの洗い出しと、レジリエンスの三つのステップに即して分析する。
2．シリア固有のクラスターを通じた支援に見る部分的なレジリエンス
シリア固有のクラスターから、シリア固有の支援ニーズとして農業、生計、緊急対応とは異なる非食料とシェルター、コミュニティ・サービス、キャンプ外の調整、の 5 つがあることが確認できる。では、これらのクラスターを通じた支援は、レジリエンスの三つのステップのうち、転換を目指すと言えるであろうか。次ページの表 1 は支援内容を整理したものであるが、明確な転換を目指す要素は見受けられない。表の上から見てみよう。
グローバル・レベルのクラスターの食糧安全保障は食糧配布を主な活動とするが、表 1 では農業が追加され、食糧配布のみならず、住民が自立して必要な食糧を得ることが志向されている。実のところ、シリアは国土の 25％が耕作可能地
であり、農業の GDP に占める割合は減少傾向にあるが、1990 年で約 30％、2007
年で約 18％であった 13。農業はシリアの基幹産業の一つと言ってもよい。レジリ
エンス増進を支援戦略の一つに位置付ける場合、紛争前から住民に一定のノウハ
ウがあり、かつ自立的な食料確保を可能にする農業支援は、適切なアプローチと考えられる。更に、食糧確保のための農業生産や鶏の飼育が順調に進めば、住民の生計向上、支援に依存しない自立した暮らしを営む住民の増加につながること
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研究ノート

表1

シリア固有のクラスターごとの支援内容

シリア国内向け支援に
支援内容
おけるクラスター名
自立的に食糧供給を可能にする穀物の種や肥料、家庭菜園、住宅周
食糧と農業
辺での鶏の飼育や疾病管理支援等
支援を確実に届けるための通行許可、治安情勢確認、支援物資の一調整（キャンプ外）
時保管場所確保等の各種調整がれき除去、廃棄物管理、職業訓練、基礎的社会インフラ（農業灌漑ネットワーク、上下水ネットワーク、電力ネットワーク、市場、
早期復旧と生計妊産婦ヘルスケアセンター、保育園、学校）の復旧、これらを通じた雇用創出と生計向上等
非食料物資（台所セット、衛生キット、寝具、おむつ、生理用品、
非食料とシェルター
衣服、プラスチックシート等）、空家修繕、仮設住宅の整備等
市民ステータス、身元保証、法律相談、メンタルケア、家族捜索支援、保護とコミュニティ・
危機管理教育等様々な住民保護サービスの窓口対応と専門機関へのサービス
仲介等
出典：次を元に筆者作成。正式名称は注 2 参照。下線部は筆者追記。
The Syrian Government, United Nations System and Other Humanitarian Actors in Syria,
December 2013.
Syrian Ministries, National and International NGOs, and UN agencies, 2014.
Humanitarian Country Team, 2015.
The Whole of Syria ISG for the SGG, January – December 2016.
The Whole of Syria Strategic Steering Group (SSG) and partners, January – December 2017.]も期待される。一方で、支援内容は世帯が自立した暮らしを営むことに力点が置かれ、例えば輸出支援といった発展的な支援は含まれていない。ここから、志向されるのはレジリエンスの三つのステップのうち対応と一定程度の回復であり、転換には至らないことがわかる。
次に、表 1 の調整クラスターはグローバル・レベルのクラスターには存在しない。
この点、シリア固有の事情を背景とすると考えられる。シリア人道支援対応計画によると、シリア国内では全土に支援の必要な人々がいて、その多くは親戚や知己を頼ったり、空き家や学校などの公共施設を利用したりしている。紛争により分断され、点在する人々へ支援を届けるには、様々な武装勢力の支配地域を確実に通過するための最新の治安情勢の把握、通行許可の取得、物資保管所の確保といった調整が必要なのである。本クラスターはレジリエンス増進に直接かかわるというより、他クラスターの活動を支援する、サポート・クラスターと考えることができる。
グローバル・レベルのクラスターの早期復旧は、表 1 では早期復旧と生計である。
復旧の対象となるインフラの状況をまず見てみよう。電気や水・衛生設備へのア
クセス率は 2000 年代半ばに 90% を超え、初等教育終了率は男女とも 100%、出生164

紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題

10 万人当たりの妊産婦死亡率も 100 名を切り、出生時平均余命は男性 70 歳超、
女性 75 歳超であった 14。道路の総延長は 2010 年現在 69 千 km、その 90% が舗装道路である 15。これらインフラがどの程度破壊されているのか、正確に把握することは難しい 16 が、その復旧に技術者が必要であることはわかる。つまり、雇用が生まれれば、一般的には生計向上につながるが、インフラの復旧を実施しうる技術者が確保されなければ、これは実現できない。シリアの場合は、紛争前の人
口 2,240 万人 17、このうちシリア国外に逃れた難民が 500 万人以上 18、国内避難民が 600 万人以上 19 という状況から、技術者は不足しているとよく言われており、人材育成のための職業訓練ニーズがあることも分かる。他方、紛争影響下でインフラを復旧し、かつより良いインフラへと発展に至らせるのは現実的ではなく、国連の支援が目指すのは基礎的な社会インフラの回復になる。レジリエンスの三つのステップの対応と回復であり、新たな変化や転換は含まれないことが分かる。
グローバル・レベルのクラスターの緊急シェルターは、表 1 では非食料とシェ
ルターである。シリア固有の事情として、政府は移動を余儀なくされた住民に対し、できるだけ仮設住宅の提供を目指していた 20。この対応をレジリエンスの三つのステップに即して考えると、仮設住宅の提供ですべての住民が原状復帰や改善、つまり転換の段階に至れるわけではなく、やはり基本的には対応・回復を志向していたと考えるのが自然である。なお、2015 年のシリア人道支援対応計画
からは、それまでなかったグローバル・レベルのクラスターであるキャンプ調整及び運営がシリア支援においても追加された。国内避難民の増加に伴い、レジリ
エンスの最初のステップである対応に力点が移行していくことが分かる。
最後に、グローバル・レベルのクラスターの保護は表 1 では保護とコミュニティ・
サービスである。キャンプ調整及び運営クラスターが 2015 年から追加されたとはいえ、多くの住民は避難先でもキャンプの外、コミュニティで暮らす。避難してきた住民に、コミュニティ・サービスの提供が支援されるということは、紛争前からの行政の仕組みが一定程度機能し続けており、国連機関はその機能を支援していると考えることができる。つまり、保護とコミュニティ・サービス支援は紛争に対応し、回復のステップにあることはうかがえるが、すべての住民の原状
復帰や状況の改善、転換に至っているとは言えない。
3．シリア国内向け支援全体に見る部分的なレジリエンス
前節では、シリア固有の事情に即した支援内容と、それらがレジリエンスの三つのステップにどのようにかかわるか、分析した。グローバル・レベルのクラス
ターと共通の 7 クラスターに見る支援内容とレジリエンスの含意についても、前節の分析に即して考えられる。つまり、栄養、保健、教育、水と衛生の 4 クラスター
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研究ノートに見る支援内容は、コミュニティ・レベルの栄養指導、一次医療、基礎教育、小規模な上下水道設備のリハビリ等であり、これによりある程度の原状復帰がなされる。コミュニティ・レベルなのでレジリエンスの含意は対応・回復になる。
グローバル・レベルと共通するキャンプ調整及び運営クラスターで実施される支援も、場所がキャンプになるだけで、コミュニティで実施される他クラスターの支援（食料、保護、保健、教育、水と衛生など）と内容は同一であり、レジリ
エンスの増進は基本サービスへのアクセス確保を通じてなされる。ロジスティク
ス・クラスターを通じた支援も、基本的には既存あるいは復旧された輸送ルートを利用した安全な輸送手段、燃料、貯蔵施設の確保であり、レジリエンスの増進
は生計向上、基本サービスへのアクセス確保を通じてなされる。いずれのクラス
ターも、レジリエンスの含意は基本的には対応・回復になろう。
共通するクラスターの中で、緊急通信クラスターは他クラスターと比べて事情が異なる。支援内容は通信設備のリハビリであるが、通信セクターは紛争前のシリアにおいて、他セクターに比べて普及が進んでいなかった 21。固定電話利用率
は 20％以下、インターネット利用率は 2％程度であった。紛争に入って固定電話
利用率は下がり、逆にインターネット利用率は 4％に上昇した。携帯電話利用率を確認できるデータは紛争前も今も見いだせない。レジリエンスの三つのステッ
プに即すと転換かもしれないが、紛争前の他セクターの比較的充実した状況に比べると、2％が 4％になったことを転換と考えてよいかは疑問である。
以上から、シリア国内向け支援クラスターを通して見るレジリエンスの含意は、次の通り整理される。シリア国内で国連機関が実施する支援は、その戦略目標の一つにコミュニティ・レベルのレジリエンス増進を掲げ、基礎的な社会インフラの回復、住民の暮らしにかかわる基本サービスの提供、生計維持といった方策を、各クラスターに分散させて実施している。しかし、対応・回復・転換というレジリエンス三つのステップを実践できているわけではなく、ほとんどは対応と原状復帰、つまり回復を主眼としていた。

Ⅲ．部分的なレジリエンス～援用の意味するもの
このような、部分的なレジリエンス概念がシリア国内向け支援に適用されたのは何故か。一つには、紛争前のシリアでは、前節で述べたように各種インフラや行政の仕組みが比較的整っていたことが考えられる。紛争に入り、行政機構は脆弱になったかもしれないが、なくなったわけではない。前述のとおり紛争前のシリアの人口は 2,240 万人、これまでの推定死者・行方不明者数は約 461 千人 22、近隣国で登録した難民は 500 万人以上、つまり、計算上は 1,700 万人近く（うち国166紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題

内避難民が 600 万人以上）がシリア国内で暮らす。住民の暮らしのインフラは、
既存の行政機構が支えているわけである。国連機関が何らかの支援を行う場合、既存の行政の仕組みを活用することは効率的なやり方であろう。行政組織のキャ
パシティを維持することは、レジリエンスの三つ目のステップ、転換に備える上でも必要と考えられる。更に、シリア政府は国連機関による支援に際し、行政機構との協力に加え、シリア国内の NGO と協働することを求めている。協働の許可を得た NGO 数も、2014 年半ばで 85 団体 23、2015 年末に 131 団体 24、2017 年半
ばには 217 団体 25 にまで増加した。シリア人道支援対応計画 2013 改訂版と 2014年版では、NGO の能力強化も目標の一つに掲げられている。これらシリア国内の NGO が、対応・回復という部分的なものであっても、レジリエンスのステッ
プにかかわることで、紛争中の行政機能の維持及び紛争後の速やかな復興への橋渡しとなることが期待される。
部分的なレジリエンス概念が援用された背景の二つ目として、シリアがさほど支援依存に陥っていないことが考えられる 26。紛争前のシリア支援総額は対 GDP
比 1% 未満（2009 年のみ約 1.3％）、紛争に入ってからは約 7％と増加傾向にある。
それでも、2011 年に独立して以降、断続的に内戦が起きる南スーダン向け支援
総額は、2012 年に対 GDP 比約 13％、2015 年に 18％に上る。シリアにおいても、紛争が長期化する中で救済を狙いとする人道支援だけが続くと、人道支援の実施
メカニズムやそのための各種インフラが既成のものとなり、支援対象者の支援依存に繋がる恐れがある 27。長期化する紛争において、人道支援による対応というステップだけではなく、コミュニティ・レベルでの回復、つまり全国レベルではないが一定程度の回復というステップを実践したのが、シリア国内向け支援におけるレジリエンスの援用であった。
他方、レジリエンスの三つ目のステップである転換に至っていない背景として、
シリア紛争には政権を含む複数の紛争当事者がかかわっていることが考えられる。
シリアの友人コア国が支援する反政府勢力を国家として想定するようなレジリエンス支援を政権が受け入れることはなく、対応計画そのものが成立しなくなる。
その逆も、コア国等との関係上難しい。現在も国連に籍を置く現政権の主権を尊重する、可能な範囲のレジリエンス支援は、転換に向かわない、対応と回復のス
テップに限られることになる。

Ⅳ．シリア国内向け支援の課題
前節で、政権との関係が転換に至らない、部分的なレジリエンス概念援用の背景にあることと、一定の国力を有すシリアでは部分的なレジリエンス概念を援用
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研究ノートする意味があることを示した。他方、政権は、冒頭述べたように、シリア全土を掌握しているわけではない。シリア紛争にかかわる国連の安保理決議は、2012
年 4 月に第 2042 号 28 が初めて採択され、その中で早くも人道アクセスの確保が求められた。2014 年 2 月国連安保理決議第 2139 号 29 でも人道アクセス確保が求められ、更に 2014 年 7 月に国連安保理決議第 2165 号 30 が採択された。これにより、
シリア当局への通知をもって、最も直接的な経路（紛争線、トルコ 2 か所、イラ
ク 1 か所、ヨルダン 1 か所の国境検問所）を通って人道支援が届けられることが決定された。
同決議以降、UNOCHA のトルコ人道基金が設立され、トルコから主にシリア
北部へ国境を越えて支援が行われるようになった。カナダやヨーロッパ諸国が拠出し、この基金の対応計画と報告書がシリア人道支援対応計画と別に作成されている 31。しかし、その支援分野には農業、早期復旧、コミュニティ・サービスがない。食糧安全保障と生計分野で農業支援も行っている旨記載され、水と衛生分
野で給水ネットワークの復旧に言及されているに過ぎない。拠出額も 2014 年は46.4 百万ドル、2015 年は 49.4 百万ドルであった（シリア向け支援総額は 2014 年に約 2,080 百万ドル、2015 年に約 2,572 百万ドル）32。更に、支援物資の到達率は、
食糧安全保障と生計分野の 56％が最高で、保護分野は 1％であった 33。国境を越える支援は救済を狙いとするものが多く、支援の到達率も低い。政権の手の届く地域とそうでない地域との間には、支援の量・質ともに格差があった。
何らかの支援が必要な人は 2015 年現在でシリア全土に 12.2 百万人、このうちアクセス困難な地域に居住するのは約 40％、4.8 百万人という 34。国連機関が政権との折り合いをつけられなくなると、700 万以上の人々への支援も断ち切られることになる。国連機関はシリア政府の主権を尊重しつつ、政権側地域の人々への支援ニーズに応えつつ、政権の手の届きにくい地域へのアプローチも模索し、考えられる対応をしたと言える。しかし、後者のレジリエンスは政権側地域に比べ、保たれていないことが分かる。
更に、政権の手の届きにくい地域で活動する団体の状況は、政権側地域に比べて複雑である。国境を超える支援に重要な役割を果たすのは NGO である。多く
は紛争を契機に立ち上がり、能力が強化されることで対象地域のレジリエンス向上が見込まれるという 35。しかし、これら地域で活動するのは、NGO のみではない。シリアが内戦状態に入った 2012 年より、政権の力の弱まった地域で、地方委員会（Local Council:LC）と言う自治行政組織が立ち上がってきたことが確認されている。LC は、シリアのほぼ全土に、405 団体が確認できた時もあり、支援物資も配布していた 36。しかし、ファビエ（Agnès Favier）は「LC の細則は地方ごとに異なるが、多くの LC は、2011 年 8 月にバッシャール・アル・アサド
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紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題

37
により公布された政令 107 号による行政部門に従って形成された」と、LC が既存の行政の仕組みに位置づけられていたことを示す。さらに、任意団体の調査によると、LC や武装勢力、ソーシャル・ネットワーク・サービスを主な媒体としたり 6 か月以上活動の痕跡のない団体を除き、シリア国内に 802 の任意団体が存在し、市民権、人権と自由、民族や宗教、政治の自由、メディア、緊急救援、保健、教育、社会サービス、開発と住居といった領域で活動しているという 38。LCと合わせると 1000 以上に上る。国連機関と協働する NGO の数倍の団体が、シリア全土の住民のため、様々な活動を行っているのである。

Ⅴ．終わりに国連機関が実施してきたシリア国内向け支援は、レジリエンス概念を部分的に援用した。つまり、紛争というショックへの対応と回復という二つのステップに資する支援をねらいとし、農業、生計向上、インフラや住民サービス復旧などを実施し、行政機構と NGO を強化してきた。三つ目のステップ、転換は考慮されておらず、人道以上開発未満の支援がシリア国内向け支援の特徴と言える。三つのステップを含む「レジリエンス」の語を用い、その一部のステップをシリア国
内向け支援に援用することの妥当性は、今後検証される必要がある。
また、レジリエンスの三つのステップ、対応・回復・転換は概念上の区分であって、現実には三つのステップは切り分けることもできないし、段階的・時系列的に進むわけでもない。人道支援による対応と人道以上開発未満の回復が多層的に同時に出現 39 し、いつの間にか転換の要素が入り込むこともあろう。本稿では回復と転換を概念上、切り分けて論じたが、実際のところはどう考えればよいのか。
シリア国内向け支援の例でいうと、各クラスターを通じて行われた支援の結果、各種指標が紛争前の状態にまで戻ることで、回復ステップを了したと考えられるかもしれない。この点も今後、対応と回復の境目とともに、検証される必要がある。
更に、シリア国内向け支援に部分的なレジリエンス概念が援用されたのは、実際には政権の支配地域が主であり、政権の手の届きにくい地域との間には格差があった。しかし、2015 年のシリア人道支援対応計画では、シリア全体アプロー
チ（Whole of Syria）が提唱されている。予算は別に管理されているようではあるが、クラスターごとの支援計画や想定するプロジェクトは、統一的な記載になった。このことは、支援する側にとっては、支援の重複を防ぎ、全体を把握し、3つの拠点の情報共有が進むといった効果が期待できる。政権も他二つの拠点の併記を容認している。一方で、シリア国内拠点とトルコ拠点からの支援額や内容の169

研究ノート

格差は、2015 年のシリア人道支援対応計画では全体の中に埋め込まれ、見えにくくなった。同計画以降のモニタリングレポートも、拠点ごとではなくなった。
戦局が変化し、北部の主要都市アレッポも政権側に奪還され、国境を超える支援の必然性自体が薄れているのかもしれない。しかし、シリアという国全体のレジリエンスを考える場合、可能な限り地域バランスに配慮した支援を行う必要がある。
また、全国レベルで、多種多様な団体が様々な活動を行っていることも伺えた。
任意団体の設置に政府登録が義務付けられるシリアで、千以上の団体が活動していることは、もともと一定の国力を有すシリアの、底力を感じさせる動きではあろう。他方、シリアの国の仕組みを超えるような、新たな国の在り方を提案するには至っておらず、任意団体の活動は、一部の点で繋がっていても面的な広がりには至っていない、と捉えることができる。更に、紛争以降、100 名以上の国連機関・NGO 関係者が殺害され、50 名以上が拘束ないしは行方不明になっている（ど40。国連の支援拠点間の情報共有が進の勢力によるか判然としない場合も多い）

むと、安全確保のために秘匿されてきた各種団体の個別情報管理には、一層注意を払う必要がある。
本稿は、紛争影響下でレジリエンス概念を構成する対応・回復・転換のステッ
プがどのように実践されうるのか、シリア国内向けの支援を事例に検証した。既存のインフラや行政機構を活用し、国内の NGO と協力することで、対応・回復のステップを実践し、紛争影響下であってもインフラや行政の仕組みを一定程度維持しうる可能性があることを示した。今後、このような人道以上開発未満の支援の在り方を探求していくことで、長期化する脅威の中の支援モデルの形成に寄与するかもしれない。紛争下でも救済に留まらない、一定程度の原状回復に資す
る支援を可能にする概念の精緻化を、進めていく必要がある。

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紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題

注(Endnotes)
1	独立行政法人国際協力機構研究所主任研究員。なお、本稿の分析や所見は筆者個人のものであり、所属先のものではない。
2	レジリエンス概念は、心理的ストレスや自然生態系の破壊からの回復について研究が進み、更に自然災害からの被災地復興において注目されるようになり、紛争からの復興にも援用されている。例えば次を参照。
Holling C.S., “Resilience and Stability of Ecological Systems”, Annual Review of Ecology
and Systematics 4(1973).
Jeffrey Alwang, Paul B. Siegel and Steen L. Jorgensen, “Vulnerability: A View fromDifferent Disciplines”, Social Protection Discussion Paper No.0115 (June 2001).
Christophe Béné, Rachel Godfrey Wood, Andrew Newsham and Mark Davies,“Resilience: New Utopia or New Tyranny? Reflection about the Potentials andLimits of the Concept of Resilience in Relation to Vulnerability Reduction”,
Programmes IDS WORKING PAPER, Volume 2012 Number 405; CSP
WORKING PAPER Number 006 (September 2012).
Macleman Hugh, OECD, M9 iller Amira Malik, SIDA, and Marty Louise, OECD,
Resilience Systems Analysis: Learning & recommendations report, 2015
3 シリア人道支援対応計画は次の通り作成されている。
Government of the Syrian Arab Republic, Humanitarian Assistance Response Plan
September 2012.
Government of the Syrian Arab Republic, prepared in Coordination with the United
Nation System, Humanitarian Assistance Response Plan (1 January – 30 June2013).
Prepared in coordination between the Syrian Government, United Nations System andOther Humanitarian Actors in Syria, Revised Syria Humanitarian Assistance
Response Plan (SHARP) January – December 2013.
Participated by Syrian Ministries, National and International NGOs, and UN agencies,
2014 Syrian Arab Republic Humanitarian Assistance Response Plan (SHARP).
Humanitarian Country Team, 2015 Strategic Response Plan Syrian Arab Republic.
Prepared by the whole of Syria ISG for the SGG, Humanitarian Response Plan January –December 2016.
Produced on behalf of the Whole of Syria Strategic Steering Group (SSG) and partners,
Humanitarian Response Plan January – December 2017.
4 例えば S/RES/2042 (2012), S/RES/2139 (2014), S/RES/2165 (2014).
5	ロシアはシリア紛争に入って以降 8 度、安保理決議に拒否権を発動している。例えば
http://www.bbc.com/japanese/39586021, 2017 年 12 月 12 日アクセス。
6	い わ ゆ る「過 激 派 組 織 イ ス ラ ミ ッ ク・ス テ ー ト」
、ISIL（Islamic State of Iraq andLevant）については、例えば次を参照。外務省、「第 1 章 2 2014 年の国際情勢と日本外交の戦略的展開」『外交青書』、2015。なお、ISIL は 2017 年半ば、首都と主張するシリア
北部のラッカ市から撤退した。
7	アメリカ、イギリス、フランス、ドイツ、イタリア、サウジアラビア、アラブ首長国連邦、
カタール、エジプト、ヨルダン、トルコを指す。例えば次を参照。
Republic of Turkey Ministry of Foreign Affairs, Friends of Syrian People Core Group
Meeting held in Paris,
http://www.mfa.gov.tr/friends-of-syrian-people-core-group-meeng-held-in-paris.en.mfa,
2017 年 9 月 21 日アクセス。

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研究ノート8	例 え ば 次 を 参 照。青 山 弘 之『シ リ ア・ア ラ ブ の 春 顛 末 記』2015 年 12 月 18 日、http://syriaarabspring.info/?p=25020 2017 年 9 月 22 日アクセス ; 特にロシアとの関係については、
例えば廣瀬陽子『シリアに介入するロシア』2015 年 10 月 16 日、http://wedge.ismedia.jp/
articles/-/5484 2017 年 9 月 22 日アクセス。
9	本稿はアレッポが政権に奪還される前を取り上げるため、2015 年当時の地図を掲載する。
なお、紛争当事者間の境界線の多くははっきりしておらず、戦局の変化に応じて流動的である。
10	人道から開発を繋ぐ支援については、例えば次を参照。
	川口智恵「紛争影響下における人道救援と開発の連続的実施―南スーダン事例からの考察―」『国連研究』、2016。
2016 年 4 月 25 日に独立行政法人国際協力機構にて開催された「二国間援助機関による人道危機対応に関する比較研究」第 2 回執筆者会合に提出された、次の原稿。研究の成果全体は書籍として刊行予定である。
Chigumi Kawaguchi, Comparative Analysis of Donor Approaches to the Continuum undera Fragile Peace: The Case of South Sudan; Ryoji Tateyama, The Syrian Civil
War: Politicization of Crisis and Challenges and Dilemmas for Humanitarian
Response.
11	2005 年に IASC（Inter-Agency Standing Committee）（機関間常設委員会）が定めたクラスター・アプローチとは、複数の国連機関が人道支援を実施するに際し、専門分野毎にクラスターに分かれ、ニーズ調査、優先順位付け、対応計画作成等を各クラスターのリード機関が中心となって取りまとめることでその責任を明確にするとともに、支援の届かない
ギャップや重複を避けることを目的とする、人道支援の調整メカニズムを指す。国連人道問題調整事務所、UNOCHA（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian
Affairs）のホームページ参照。http://www.unocha.org/japan/international-humanitariansystem, 2017 年 12 月 11 日アクセス。
12 Ibid.
13	The World Bank Group, World Development Indicator, ただし 2007 年以降のデータは取得できない。https://data.worldbank.org/, 2017 年 12 月 11 日アクセス。
14	Ibid. ただし、同指標によると、紛争に入り、初等教育終了率と男性の出生時平均寿命は急激に落ち込んでいる。
15	世界・道路総延長距離ランキング。シリアは 222 国中 67 位。データは国により 1999 年～
2014 年のものでばらつきが大きいので、順位の確度は高くない。しかしシリアのデータ
は 2010 年であり、一定規模の舗装道路を有していることはうかがえる。http://top10.
sakura.ne.jp/CIA-RANK2085R.html, 2017 年 12 月 2 日アクセス。
16	2014 年に比べて 2015 年の輸出は 20％減、公共消費は 33.1％減、2015 年の貧困率は 85.2％、
学 校 の ド ロ ッ プ ア ウ ト 率 は 45.2％ で あ っ た と い う。Syrian Policy Research Center,
Confronting Fragmentation!: Impact of Syrian Crisis Report Quarterly based report(2015): 7-8.
17 World Development Indicator.
18	UNHCR, Syria Regional Refugee Response: Inter-Agency Information Sharing Portal
http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php, 2017 年 12 月 2 日アクセス。
19 UNOCHA, Syria Arab Republic, http://www.unocha.org/syria, 2017 年 9 月 27 日アクセス。
20	Participated by Syrian Ministries, National and International NGOs, and UN agencies,
2014 Syrian Arab Republic Humanitarian Assistance Response Plan (SHARP): 94.
21 World Development Indicator.
22	死者数・行方不明者数は次によると 461 千人。
http://www.newsweek.com/sixth-anniversary-syrian-conflict-looms-war-monitor-says465000-killed-or-567181、2017 年 9 月 28 日アクセス。別の情報では 2016 年 2 月現在で死者172

紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題

数 470 千人という。
https://www.hrw.org/world-report/2017/country-chapters/syria、2017 年 9 月 28 日 ア ク
セス。
23 United Nations Security Council, Report of the Secretary General S/2014/611.
24 United Nations Security Council, Report of the Secretary General S/2015/962.
25 United Nations Security Council, Report of the Secretary General S/2017/733.
26	GDP は United Nations, World Statistics Pocketbook 2012-2015、支 援 額 の 対 GDP 比 はOECD, Creditor Reporting System の 1995 年 ‐ 2015 年のデータを基に筆者算出。
27	Humanitarian Country Team, 2015 Strategic Response Plan Syrian Arab Republic: 11,
31.
28 S/RES/2042 (2012), para, 1.
29 S/RES/2139 (2014), para, 6.
30 S/RES/2165 (2014), para, 2.
31	UNOCHA, Response Plan for the Syrian Humanitarian Operations from turkey: July
2014-June 2015; Country Based Pooled Fund – Turkey: Annual Report (2014);
UNOCHA, Turkey Humanitarian Fund: Annual Report (2015); UNOCHA, Turkey
Humanitarian Fund Annual Report (2016).
32	Ibid. 2016 年報告では、国境を超える支援の実績額は 93.3 百万ドルであり、前年に比べて2 倍以上の実績となった。しかし、OECD Creditor Reporting System（注 26 参照）による 2013 年～2015 年（2016 年は未集計）のシリア向け支援額全体に照らすと微々たる割合である。
33 UNOCHA, Turkey Humanitarian Fund Annual Report (2015):16.
34 Ibid:5.
35 Ibid:10.
36	Local Administration Councils Unit and Norwegian People’s Aid Organization, The
Indicator of Needs for the Local Councils of Syria (2013). なお、国連機関と NGO による支援との関係は不明である。
37	Agnès Favier ‘Local Governance Dynamics in Opposition-Controlled Areas in Syria’
Narbone Luigi, Favier Agnès, Collombier Virginie eds., INSIDE WARS: LOCALDYNAMICS OF CONFLICTS IN SYRIA AND LIBYA a European University Institute(2016):12.
38 Citizens For Syria, Mapping the Syrian civil Society actors: Phase one (2015).
39 注 10 参照。
40 United Nations Security Council, Report of the Secretary General S/2017/733.

173

研究ノートAbstract

The meaning and problem of resiliencebased internat iona l assistance to a
country under the influence of conflict– the Case of assistance to Syria

Ako Muto
In recent years, the term “resilience” has attracted attention as a policy
concept. The concept of resilience consists of three steps: coping with shocks
such as natural disasters and famine, recovery to the original situation andtransforming societies to a better situation than the original one before theshocks. The Organization for Economic Co-operation and Development (OECD),
of which the European countries, the United States and Japan are members, notonly advances resilience as a policy concept for dealing with disasters, but alsosuggests that it is useful in the case of post-conflict situations. United Nations(UN) Agencies have also advanced this concept to support communities affectedby protracted conflict, even before the post-conflict phase, setting this as one of
the strategic objectives of the Syrian Humanitarian Assistance Response Plans(SHARPs).
Generally, when armed conflicts break out in assistance-receiving countries,
development projects will be suspended and humanitarian assistance with theprimary aim of relief will be substituted. Humanitarian assistance is of help in
the coping step but it doesn’t aim at assisting the recovery step. Assistance
anticipates full recovery and transformation intending future development
restarts upon the green light for a cease-fire or peace agreement. However, inthe case of the Syrian conflict, despite the protracted conflict situation without
any possibility of a cease-fire, UN Agencies have conducted resilience-based
assistance. This paper discusses how UN Agencies adoped the resilience
concept to enable the assistance to Syria.
It is suggested that the resilience-based assistance is possible in the Syrian
context because prior to the conflict, Syria had well-developed infrastructures
such as electricity, water supply and sewerage, schools and hospitals, and the174

紛争影響下におけるレジリエンス支援の意味と課題

administrative mechanisms to support this. Humanitarian assistance for Syria
could be made utilizing existing administrative mechanisms. In fact, based on
SHARPs, UN agencies and NGOs in Syria supported food production and thereturn of fundamental social infrastructure even partially to its original
condition, supporting residents livelihoods through this support, as well as
supplying community services for residents. This meant that UN Agencies
intended not only to conduct coping assistance but also recovery assistance toreturn to the original situation at the community level. Through this assistance,
the administrative mechanism was somehow kept, the capacity of NGOs wasstrengthened, and to some extent residents could recover their life in thecommunity. However, the UN Agencies’ assistance didn’t cover transformation
directed towards future development or producing a better situation than theoriginal because there was no green light to do this. Moreover, in hard to reachareas of Syria, humanitarian assistance mainly aimed at relief was carried out,
and the concept of resilience, though the term was mentioned in SHARPs, was
not applied.
Assistance aiming at coping and recovering, which could be considered as a“partial resilience concept”, might have the possibility of becoming a model ofassistance beyond relief only and, at the same time, offer new hints on how
development actors can be engaged in a protracted conflict situation. Such amodel of assistance requires further elaboration.

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研究ノート176