特集

特 集

PFI、DBP事業の課題および事例について

PFI、DBO 事業の課題および事例について廃棄物処理施設の事業方式と総合評価落札制度について
公益社団法人全国都市清掃会議

技術部長 荒井喜久雄

1.

一般廃棄物と廃棄物処理施設について運動にさらされるなど、困難を伴うことが多廃棄物の処理及び清掃に関する法律（以下「廃い。最近でも東京の多摩地域のある市で、処理掃法」という。）第 4 条は、家庭などから排出施設の計画・建設が進まず、市のごみ処理が危される一般廃棄物の処理責任が市町村等にある機に瀕したしたことなどから市長が辞任せざることを定めている。これは 1900（明治 33）年のを得なくなる事態が起きている。

汚物掃除法に始まっている。当時、ごみ処理はこのような環境の下、処理施設の整備・運営民間事業者が担っていたが、コレラ等伝染病のにあたって、民間の技術力や経営力を生かす事流行が猖獗を極め公衆衛生の確保は喫緊の課題業方式として「DBO」を採用し、事業者の選であった。汚物掃除法はごみ処理を市の仕事と定は、公平性、競争性等を担保するため「総合することで事態の改善を図ったのである。

評価落札方式」で行う事例が増えている。

第二次世界大後の廃棄物政策は、環境衛生対

本稿は、昨年の貴工業会の研修会での講演内策としての廃棄物処理としてスタートし、1960容に追記・修正等を加え、新しい施設の整備・年代以降の環境保全対策、1980 年代の廃棄物運営の仕組みである DBO と総合評価について処理に伴う環境保全、1990 年代からの廃棄物若干の意見を述べてみたい。の排出抑制、再生利用の時代を経て、現在ではごみの適正処理と並んで地球温暖化対策、循環2．廃棄物処理施設の整備・運営とその事業方式型社会の形成と 3R の推進などを目的とするに⑴至っている。

増えている DBO による発注
家庭から排出される一般廃棄物の処理は廃掃

日本における一般廃棄物の排出量は長らく年法により市町村等の義務とされている。そのた間 5000 万トンを超えていたが、国や地方自治

め近年まで、処理施設の整備し運営する方法、体等のリサイクルなど排出抑制の取り組みもあすなわち事業方式は、市町村自らが行ういわゆって、最近は約 4500 万トンに減少している。

る「直営方式」（公設公営方式）が多かった。さこれらの廃棄物を処理するために全国の市町村らに直営方式のうち運転管理のみを民間に委託等が設置し運営する焼却施設は 1200 ヶ所余、する（公設民営方式）」を採用し、人件費など資源化施設は 1200 ヶ所余、粗大ごみ処理施設の削減を図る市町村も少なくなかった。

は 600 ヶ所余である。

1999（ 平成 11）年に公共施設の整備・運営に廃棄物処理施設（以下「処理施設」という。）

民間の資金、技術力、経営力を活用する PFI

は、住民から迷惑施設視されることが多く、処の導入の推進を図る目的で「民間資金の活用に理施設の計画・建設・運営は、住民の強い反対よる公共施設等の整備等の促進に関する法律」

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JEFMA No.62［2014.3］（以下「PFI 法」という。）が定められた。PFI員が多いなど市の事情によって公設公営が選択

法の公布以降は、処理施設の整備・運営の事業されることもある、③保証期間が切れた段階で方式は、一層の経費の削減を目指して、単なる公設公営から長期包括委託へ切り替える場合が運転管理の委託のみならず建設・運営を一体的あること、などである。市町村等は厳しい財政に民間に委託する方式を選択する市町村等が増事情等から処理施設の建設・運営にかかる費用えている。表 1 に処理施設に採用される事業方を少しでも圧縮したいと考えており、それに企式の種類を示す。

業側の事業範囲を広げて売上げを伸ばしたいな

表1

事業方式の種類

どの事情が重なって、基本的に DBO が多くなってきていると考えられる。
DBO の公共側のメリットは、①廃掃法上の処理責任は果たしながら適正処理が確保できる、②財政の計画的執行の確保が可能、③公共の業務の再編成が可能なこと、などが挙げられる。一方民間側には、④純然たる PFI はリスクが大きい、⑤公的資金の活用、税制度などか近年、処理施設の建替えや新設を計画する市ら PFI に比べ DBO は有利、⑥ DBO では住民

町村等は、事前に「PFI 等の導入可能性調査」の反対運動には公共が対応する、などが利点とを行い、財政支出の削減、ライフサイクルコス考えられる。

トの最適化を図ることが多い。調査結果は、他また主なリスクは公共側が、①ごみ質やごみの事業方式に比べ DBO は事業性が高いという量に起因するリスク法改正など制度変更に係る結論になることがほとんどである。PFI 事業とリスク、②施設に対する要求水準の変化など社して企業が金融機関から資金を調達する場合と会環境の変化等、主に社会的リスクを負担し、比べ、DBO として市町村等が国庫交付金や起企業側は、設計・製作・施工、運転操作、修繕・債などで資金を調達する方が、税制や金利など補修および運営などの施設のハードやソフトにを考えると有利であるからとされている。

係るリスクを負っている。一般にリスクのうちもちろん PFI でも市町村の事業であれば国庫交付金の対象となるが、市町村等や住民からコントロールが困難なリスクは、主に社会的リスクであると考えられる。

すると PFI は清掃事業の「丸投げ」の印象が避けられない。DBO は、市町村等が自らが建3．総合評価落札方式について設し自らが所有するので事業主体が明らかで、⑴議会その他に説明しやすいのである。

DBO は「総合評価」が前提である。
処理施設の建設工事に加えて運営業務を一緒

なお PFI のうち BTO は施設の建設が終わっに発注する場合、つまり DBO で発注する場合た段階で施設の所有権が市町村等に移転するのは、事業者を決める入札方式は「総合評価落札で DBO とほぼ同様の事業方式と考えられ、一方式」が採用される。

部の事業に採用されている。
⑵

最近の発注事例と DBO

官公庁の入札の原則は主に次の 2 点である。
一つは「一般競争入札」であり、一つは「最低最近の処理施設の整備・運営の発注事例の特価格自動落札方式」である。従来、処理施設の徴は、①基本的に DBO 案件が多い、②直営職発注にあたっては指名競争入札や特命随意契約

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特集

PFI、DBP事業の課題および事例についてなどが採用されてきた。地方自治法によれば一技術と価格が総合的に優れている提案をした事

般競争入札が原則であり、指名競争入札や特命業者を契約の相手方とすることになる。この場随意契約は例外として政令で定める場合に限り合、落札者の提案した価格が必ずしも他の参加行うことができる。

者と比べ一番低いわけではないので、官庁契約公共の調達が目指すところは、①コストの低の原則である「最低価格自動落札方式」に反す減、②品質の確保、③不正行為の防止、等であることになる。そこで地方自治法第 167 条でる。一方、契約の相手方を選定する過程では、は、最低価格入札者以外のものを落札者とする①透明性、②公正性、③競争性、などが確保さことのできる場合として 4 つのケースをあげてれなければならない。こうした観点から中央建おり、その一つに総合評価競争入札を行った場

設業審議会等において入札契約の適正化につい合が規定されている。て検討が進められ、1993（平成 5）年「不正の以上のように現行法上の規定などを考慮する起きにくい入札契約システムの方式構築」、と、処理施設の DBO 事業の入札・契約は、総「VE、総合評価方式、設計施工一括発注の導合評価とせざるを得ないのである。

入」建議を経て、2000（平成 12）年「公共工⑵総合評価落札方式の実際事の入札及び契約の適正化の促進に関する法

総合評価落札方式による入札は、「制限付一律」、2005（平成 17）年「公共工事の品質の確般競争入札」（または公募型指名競争入札）とし保に関する法律」の公布に至っている。て行われ、その具体的な入札の手順は PFI 法

国土交通省は、総合評価のメリットとして、①優良な社会資本の整備、②ダンピングの防止の規定に準じた事業者選定の手法を用いることがほとんどである。と不良、③不適格事業者の排除・談合の排除、制限付一般競争入札は、地方自治法施行令第をあげており、また事業者の育成や一般競争入

167 条の 5 に規定する一般競争入札の方法で、札の導入を容易にし、結果として透明性が向上

入札参加資格に工事実績、対象ランク等の制限すること等も総合評価方式の利点であるとしてを設け、それを公募し、参加を希望する者からいる。現在では多くの公共発注で総合評価落札の資格に係る技術資料の提出を受け、それを審方式が採用されている。

査して参加資格を満足する者に入札参加を認め

環境省は、2006（平成 18）年に「廃棄物処るというものである。なお、審査後参加資格を理施設建設工事等の契約・入札の手引き」を通満足する者の中から参加者を絞って指名する場知し、処理施設の入札・契約の適正化に向けた合を「公募型指名競争入札」という。

方向を示している。当時は処理施設の建設にお地方自治法施行令ではさらに総合評価を行う

ける談合問題が新聞紙上等に広く報道されてお場合、落札者決定基準を定めこれを公告するこり、契約・入札の適正化は避けて通れない課題と、落札者決定基準を定めるときは 2 名以上のであった。環境省は競争性の向上を図る方法と学識経験者の意見を聞くこと、落札者を決定すして、契約の相手方の選定方法の改善や発注範る場合は学識経験者に意見を聞くか否かの意見囲の拡大をあげ、具体的には、①総合評価落札を求め必要に応じ学識経験者の意見を聞くこと

方式等の導入、② PFI 等運営を含む長期包括になっている。

的な契約の実施、を最終目標に段階的に改善を進めることとした。
総合評価落札方式では、参加事業者の中からまた、一連の実施方針の公表、特定事業の選定・入札公告に実施など、の手続きは PFI 法の規定に準じて行うもので、その目的は入札に13

JEFMA No.62［2014.3］

際しての公平性、透明性などの確保である。入る。一部の入札参加者においては、この主旨を札の具体的な手続き及び手順は、各市町村等の十分に理解しないまま、自社の施設・設備の特総合評価入札の実施要領や入札説明書等を参照

徴を強調して記載するケースがあり、その場合願いたい。

評価は低くならざるを得ない。

総合評価落札方式では、価格（入札価格）と価格以外の要素（技術）を評価するが、国土交通省

図 1 に総合評価のイメージを示す。
⑶

総合評価落札方式の課題

は総合評価方式の評価の視点として、総合評価落札方式の導入は、処理施設の整備・価格以外の総合的なコストの削減

事業に新たな競争をもたらし、処理施設の性能・・整備する施設の性能・機能の向上機能の向上に大いに貢献したところである。た・社会的要請への対応、をあげている。

とえば初期の連続式焼却炉の空気過剰率は 2 〜処理施設の整備・運営の総合評価落札方式に2.2 程度であったが、現在では各社とも 1.3 程

おける落札者決定基準は、市の総合実施計画な度を目指している。建屋の意匠は相当の改善がどの上位計画、ごみ処理基本計画、施設整備計なされ、地元に対する発注など地域貢献も一層画などの市町村等の施策のコンセプト等を具体向上している。

化する観点を中心に、施設として実現しなけれ処理施設の建設・運営事業は、①処理施設のばならないポイントなどから設定している。価整備事業者が 20 社程度である、②各社が独自格点と技術点の比率は、一時期、価格点 3：技の技術を保有している、③施設の規模により事術点 7 などの技術重視の基準が設定されたが、業者の住み分けが行われている、など、総合評

最近では各市町村等のコストに対する要望を反価落札制度導入の契機となった建築業とは全く映して、4：6 や 5：5 などの中庸なところに落事業環境が異なっている。

ち着く傾向が出てきている。
提案書の作成で注意しなければならない点

処理施設の事業環境を前提に処理施設の総合評価落札方式の課題を考えてみたい。

は、基礎審査項目は得点化しないことである。

①評価項目の設定が適切でない場合等もあ採点の対象は、落札者決定基準に定める提案審り、評価項目の選定やその狙いについて配査項目である。提案審査項目は、基本的にそれ慮を払う必要がある。

ぞれの項目に対し基礎審査項目では得られないプラスアルファの性能機能を求めるものであ②提案を実現するのに必要な費用とのその提案の評価の整合を図る必要がある。
③評価が「上、下」の相対評価になりやすく、評価点に内容以上の差がついてしまうことがある。
④提出する技術資料が多く、事業者の負担となっているとともに、審査に時間と手間がかかる。
⑤提案内容の将来における担保、すなわち言いっぱなしか否かをどう見極めるか。
⑥事業者の入札参加案件をしぼることなどにより、参加者数が少なく、競争性に課題が

図1

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総合評価のイメージ指摘される例が出ている。

特集⑦技術点による逆転が起き、市町村等によっては総合評価であっても高い契約価格の説明に苦慮する事例もある。

PFI、DBP事業の課題および事例について4．PPP −三方一両得を目指して処理施設は社会にとってなくてはならない施設である。これら施設はこれまで市町村等が自⑧事業者選定を総合評価によらず従来の価格ら建設し自ら運営されてきたが、市町村等の財競争による性能発注にすべきとの声もある。

政の悪化等の理由から、処理施設の建設・運営

こうした課題について発注者である市町村等を PFI 等の民間の資金力、経営力、技術力のと受注者である事業者、そして発注者のサポー活用を図る例が出てきている。

トを行っているコンサルタントの三者が各々のPFI に準ずる手法としての DBO は、廃掃法立場から意見を出し改善に向け取り組むべきで上の処理責任を果たしながら、施設の効率的なある。

建設・運営を図れることから、近年それを採用

PFI 法では、PFI の目的を公共施設の建設、する市町村等が増えている。DBO では、事業維持管理、運営に①民間の資金、②経営能力、者選定の手法として、地方自治法の規定等から③ 技 術 能 力、 を 活 用 す る こ と と し て い る。

総合評価落札方式を採用せざるを得ない。処理DBO は、資金面はともかくとして、民間の経施設の総合評価落札方式は、建設業が先導して営力、民間の技術力を活用するシステムであ導入が図られてきたが、処理施設の建設、運営る。DBO で事業を進めることは、技術と並んの事業とは事業者数が異なるなど事業環境が異で民間の経営力を生かす、つまりマネージメンなっている。そのせいもあって処理施設の総合トも委託するものである。

評価にはいくつかの課題が指摘でき、発注者とDBO、長期包括委託等は、PPP（パブリック・プライベート・パートナーシップ）ともいわれ受注者等が意見交換などを行いながら改善に努めなくてはならないだろう。

る。私見ではあるが 20 年ほどに及ぶ処理施設

DBO は、PPP とも呼ばれており、発注者とのマネージメントを委託する以上、最も大切に受注者の信頼関係が重要である。そして適正なしなければならないのは発注者と受注者のパーDBO 事業を実施することで、発注者と受注者トナーシップ、すなわち発注者と受注者の信頼の Win‑Win の関係、さらには納税者である住関係であると考えている。

民も含め「三方一両得」が実現できたら幸いである。

図2

PPP について15