韓国における公共と民間のパートナーシップによる社会資本整備政策の模索―民間投資事業の管理運営システムを中心に―
高麗大学校公共行政学部 金相奉
１．はじめに
１．１ 研究の背景と目的
韓国では社会資本の整備や公共サービスの提供において官民協働に基づき、民間の創意や活力を導入し、社会資本整備事業の効率性を図る仕組みとして民間投資事業(Private Participation Infrastructure)を推進されてきた。韓国における主な社会資本整備手法の一つである民間投資事業は、公共側と民間事業者が締結するコンセッション契約によって大規模な公共施設やサービスの設計・資金調達・施工・運営・維持管理を行う事業システムである。この事業は「民間企業の直接資本参加による社会資本整備」を総称する意味を持っている。この民間投資事業は 1994 年「社会資本施設に対する民間資本誘致促進法（民間資本誘致促進法）」の策定により本格的に始まった。その後 1999 年、当該法律の全面改正により投資指針の策定、毎年の「民間投資基本計画」の作成等、現在の民間投資事業のような様子を持つことになった。一方、厳しい国の経済状況が引き続き税収増加率の低下や急速な少子・高齢化に伴う社会福祉分野の行政需要の大幅な増大等により、国の事業部門における政策の転換や財源調達システムの再構築を求める声も大きい。これらの社会経済状況は、今までの社会資本整備政策にも大きな影響を与え、民間資本や活力の導入経験を活かした新しい民間投資事業へ転換を求めている。
本論は、民間投資事業において市場機能を充分活かした政策方向への転換を重要な課題として考え、以下３つの政策課題に焦点を当てる。まず、最初は民間の活力を積極的に導くため、事業基本計画から民間の創意や効率性を図るシステムを作ることが重要である。事業基本計画を施設の設計仕様(DesignSpecification)から性能仕様(Performance Specification)への転換を図り、施設運営サービスの質向上に基づいた成果(Performance)契約に結びつくなど事業基本計画において民間の創意や効率を充分導く仕組みを図るべきである。二つ目は、韓国の民間投資事業の一つの特徴で＜図１＞研究方向と問題提起ある「民間提案事業」の趣旨に基づき、その事業のより有効な活用策事業基本計画を図ることである。この民間提案事業は最初、政府の予算計画に反映されてない事業である。その結果、事業の経済性より資源の効率的な配分視点が最も重要になる。三つ目は、事業者及び事業計画書の評価

民間投資事業の主な課題のための総合評価システムである。この方法は、評価システムの特性上、事業提案者の事業推進力の評価においで十分な役目を果たしてない状況である。本研究は、このような問題意識のもと、市場の競争原理の視点から民間投資事業の意義を考察し、民間投資事業の運営シス

民間提案事業の評価

評価体制や交渉プロセステムに着目し、公共と民間のパートナーシップに基づいた効率的な事業運営構造のあり方を論及していく。

２. 民間投資事業に関する基本現況と動向
２.１ 民間投資事業の主な現況と動向
韓国の民間投資事業は高速道路・空港鉄道・貨物ターミナル等の大型インフラ整備事業が主になっている。主な事
業現況を見ると、2005 年度現在まで実施協定を結んだ国及び自治体管理の民間投資事業は全体で 112 件で、その総投資額は約 33 兆ウォンの規模に達する。そのうち、国の管理事業（事業規模 2,000 億ウォン以上）は 37 件で、総投資費は約 29.１兆ウォンを、また自治体管理事業（事業規模 2,000 億ウォン未満）は 75 件で、総投資費は約 3.7 兆ウォンにのぼる(表１)。この民間投資事業の割合は 1998 年度から 2006 年度まで持続的に増加し、政府の財政投資事業に対する総資本社会投資費の 17.4％を占めている（図２）。
国管理の主な事業分野は道路や港湾、鉄道等のインフラ整備事業が中心になっているし、自治体管理事業は環境や文化観光分野等を中心にした民間＜表１＞民間投資事業の主な内容や内訳
事業区分

区分

国管理事業

事業数（個）

自治体管理事業

計

鉄道

港湾

37

14(38%)

9(24%)

3(8%)

11(30%)

資事業における外国企業や資本の総投資費（兆W）

29.1

15.8(54%)4.0(14%)6.1(21%)

3.2(11%)

参加も目立ち、現在事業に参加しその他

区分

計

道路

環境施設

駐車場

その他ている外国資本は約 3 兆 9000 億ウ

事業数（個）

75

13(17%)

27(36%)

22(30)

13(17%)

ォンの規模に達する。

総投資費（兆W）

3.7

1.6(43%)

1.3(35%)0.1(3%)

0.7(19%)＜図２＞ 社会資本整備における民間の投資推移
民間投資兆ウォン
20181614121086420

提案事業が主である。この民間投道路

２.２ 民間投資事業の主な施策展開
民間投資割合SOC財政投資

14.2％
20
17.4
15
109.8
7.5

6.6
3.9

1999

6.6

53.4
2000

2001

1960 年代後半、韓国政府は急激な産業化・都市化に伴う社会資本市場の深刻な問題に対応するため、各個別法に基づいた民間投資事業を始めた。その後、1994 年「民間資本誘致促進法」の策定、1999 年「民間資本誘致促進法」の全面改正により「民間投資法」を策定、現在に至っ

2002

2003

2004

2005

2006

0年度ている。このような根拠法律の変遷を基にすると、現在韓国の民間投資事業は第３段階に入っているといえよう。第１段階は 1960 年代初めから 1994 年まで有料道路法等の個別法に基づいた民間資本の参加が一部導入された時期である。この時期には具体的な支援体制の不備等により民間資本の参加という概念ができたが、具体的な制度や施策はまだ整備されなかった。
その後、第２段階には「民間資本誘<表２> 民間投資事業の変遷過程
第2段階

第3段階

致促進法(1994 年)」の策定により民間区分

第1段階

時期

1995年以前

1995年〜1998年

1999年〜現在

根拠法

有料道路法、港湾法等

民間資本誘致促進法

民間投資法

事業施行者

建設会社そのもの

別途法人の設立

別途法人の設立

建設期間中財政支援なし

なし

あり（事業妥当性のため）運営収入に関するリスク精算方式（期間調整）

約80％収入保障

80％〜90％収入保障

時期であった。しかし、関連法律が整

投資者の利益

超過利益認定なし

超過利益認定超過利益認定備されていても、公共側の事業運営経使用料の決定

政府承認

民間（政府に申告）

民間（政府に申告）やむ得ない場合の対応方式記述なし

具体的ない

具体的である推進方式

政府公告

政府告示（ＲＦＰ）

政府告示（ＲＦＰ） 又は民間提案

投資事業の推進枠組みができた時期といえる。政府も社会資本整備に民間活力の導入のため、本格的な議論を行い多様な支援制度をつくるなど、民間による投資事業がある程度本軌道にのる験が少なく、さらに民間の活力を導く社会資本市場の未成熟等により期待された成果は得られなかった。第３段階には、これらの問題点を踏まえ、既存の「民間資本誘致促進法」の全面改正を行い、民間投資事業の定着を図っていた。このような努力の結果、民間事業者による資本市場の成長や外国資本の誘引・参加も活性化することになった。しかし、過度な公共主導の事業システムの構築により、今度の多様化された社会資本整備事業への対応問題や施設サービスの管理運営の面において民間の効率や創意を十分活用せず、民間投資事業の趣旨や目的に沿った活用策を求めている

３．民間投資事業の主な運営体制
３.１ 公共と民間がともにする事業仕組み
韓国の民間投資事業は、上記の民間投資法の制度もと、建設会社や年金・基金等による投資参加者（出資コンソーシアム）、銀行や生命保険会社等による金融提供者、そして法律や金融のアドバイザー、エンジニアリング等のその他参加者により基本的な事業構図が作られる。このような基本事業スーキムを持つ民間投資事業は、大きく二つの事業仕組みに分けられる。まず、政府告示事業は民間活力を利用したい<図３>韓国の民間投資事業の基本枠組み
制度

投資参加者

対象事業を公共側が選び、当該事業に応募してきた民間事業者から社会資本施設に対する民間投資法建設会社、年金・基金、インフラ施設専門ファンドの事業計画書を基に事業を行う仕組みである。一方、民間提案事業
は、上記の政府告示事業で選定されてない全ての事業が一応対象になるが、民間が自ら提案してきた事業を中心に主務官庁等がそれを民間投資事業評価し、事業を行う仕組みである。それで、政府告示事業は事業の金融提供者

その他参加者

提案が公共側からはじまり民間の事業方式や資金を取り入れる方法

銀行、保険会社、エンジニアリング会社、法律・金融・会計諮問会社

であり、民間提案事業は最初から民間の提案を基に事業運営を行う年金・基金（債権引受）方法である。

これを事業推進プロセスから見ると、政府告示事業は、公共側（主務部署）で対象事業の経済性を事前に分析し、民間の参加や資本投資の可能性を分析・評価することになる。この経済性が認められた場合、対象事業として選び該当事業を「民間投資事業基本計画」に含める。その後、告示された民間投資事業の事業者選定のため、政府は事業計画評価団を運営し、この評価団は総合評価方式に基づき予想事業者の事業計画の評価を行う。
その反面、民間提案事<表３> 民間投資事業の基本類型とその選定基準
事業
類型
主な選定
基準

業は基本的にこの民間投政府告示事業

民間投資事業①民間投資法第２条１号で定めた施設②インフラ施設に関連する中長期計画･国の投資事業の優先順位にある事
業③経済性の分析結果、民間の参加が可能な程度の収益性がある事業を民活事業の対象とする。
これにより「民間投資事業基本計画」に入る①民間投資法第 2 条 1 号で定めた施設のうち、「民間投資事業基本計画」に含まれてない事業、または主務官庁から対象事業として指定されてない事業②一般的には政府告示事業の指定基準によるが、次の場合、優先的に考慮する。
Ⓐ建設及び運営段階で工事費または維持運営費が削減できること、また環境に与える影響を最小限にする設計･工法・技術を適用する場合Ⓑ国内外に独占的権利を持つか、知的財産権で保護された工法と技術を適用する場合Ⓒ政府財政支援を要求しない場合

資事業基本計画に含まれてない事業、また主務官庁による民間投資事業に指定されなかった事業が主な対象になるが、特に建設及び施設運用の段階で民間の技術や財源調達のメリットが充分認められる事業が優位を占める。
1

2

この民間提案事業において事業計画の最初提案者 には優遇得点 を与える。公告締切日まで他の提案がない場合、この最初提案者は協議対象者及び予備事業者として指定される。なお、最初提案者の事業計画内容は公告締切日まで１回に限って修正することができるし、その場合最初提案者としての優遇資格は失うことになる。韓国の民間投資事業は、このような二つの事業仕組みをもとにそれぞれの事業プロセスや事業運営が制度化され、対象事業の特性や規模等により公共側や民間側がお互いに事業を推進していくシステムである。

３.２ 民間投資事業の推進体制<図４>民間投資事業の One‑Stop サービス体制

韓国の民間投資事業は、総合支援機関を中心にした One-

One‑Stopサービス体制

Stop 体制を作り積極的に事業を推進してきた。この OneStop 体制の主な構成要素は、民間投資事業を総括する企画予

主務官庁

算処、総合支援機関としての公共投資管理センター（PIMAC)、政策支援機関や該当事業の主務官庁等が挙げられる。まず、民間投資事業を総括する機関は、国の予算計画を作る企画予算処(予算管理局)である。この機関は、関連制度や法律の策定・改政策支援機関(SOC民間投資事業支援団)

総合支援機関
(公共投資管理センター)

審議機関(民間投資事業審議委員会)

正等を行う主務部署であり、民間投資事業の予算配分や毎年の事業企画を策定するなど事実上の事業管理機関である。また、

総括官庁(企画予算処)

民間投資事業の審議・議決のため「民間投資事業審議委員会・主務官庁：建設交通部、海洋水産部、環境部等の事業部署

1.最初提案者の定義は、提案書の受付日を基準とする。
2.総点数の 10％を与える。

（審議機関）」を運営する。この委員会は国の民間投資政策や事業基本計画の策定及び変更、事業施行者の指定等に関する審議を行うなど重要な役割を果たす。この委員会の構成は、該当事業部署の責任者による内部委員と学識経験者や専門家等の外部委員による。
韓国の民間投資事業の運営体制において特に注目すべきことは、総合支援機関である公共投資管理センター（PIMAC)である。このセンターは、民間投資事業の推進プロセスで発生する公共側の様々な業務を支援(Advisory)することが主な役目である。具体的には、対象事業の発掘と経済性分析、民間投資事業基本計画の作成支援、民間の事業提案及び事業基本計画に関する審査及び事業計画の評価、実施契約の締結に向けた協議や交渉業務の支援、また公共や民間に向けた民間事業推進の教育プログラムの開発と運営、民間投資制度の改善のための研究等、民間投資事業の企画から運営まで幅広い業務にかかわる主要な役割を担っている。しかし、この公共投資管理センターは、主に政府側の支援機関（Advisory）であり、民間事業者に対する市場の支援体制（Private Advisory System）はまだ成熟されてない状況である。そのほか、関連部署間の利害調整が必要な場合、実務協議体として役割を果たす政策支援機
関（SOC 民間投資事業支援団）や該当事業の主務官庁（例え、建設交通部・海洋水産部・環境部等）が民間投資事業の運営において主要な役割を果たしている。

４．事業運営・評価システムにおける主な論点
４.１ 交渉・合意に基づいた事業条件の設定システム
前述の事業プロセスにより民間投資事業としての適合性が認められた場合、その後対象事業の事業者評価や選定作業が行われる。これは民間投資事業において最も重要なプロセスの一つである。公共側はこの事業者選定のため、事業計画評価団を別途構成し各事業者＜表４＞総合評価の主な評価項目等
評価項目

評価要素(例示)

配点

1．出資者及び財源調達
計画（270点）○出資者の構成○出資者の財務能力○出資者の資金投資計画○事業施行者の資金調達計画○予備財源調達計画

（30）
（80）
（70）
（70）
（20）

2．建設計画（150点）○工程計画○設計及び施行計画○堅実施行の保障方法○新しい技術導入や外国技術の協力計画

（50）
（60）
（30）
（10）

3．管理運営計画（210点）○事業管理計画○車両及び施設部の維持補修
計画○鉄道運営計画○車両技術資料○車両供給計画○車両基地の建設計画

（50）
（30）
（50）
（30）
（30）
（20）

4．公益性
及び創意性
（250点）○総事業規模及び運賃水準○政府支援要求の適正性○運営期間中の新技術導入または独創的提案○中小企業の支援対策
○付帯事業

（140）
（40）
（20）
（10）
（40）

5．環境及び安全管理計画（120点）○環境管理計画○安全管理計画（60）（60）の基本計画の評価に臨む。この基本事業計画の評価は総合評価方法により複数事業者の優先順位を付ける。この総合評価方法とは、出資者及び財源調達計画、建設計画、事業管理・運営能力、公益性及び創意性または経済性、その他社会貢献度や支援要求事項等の評価項目を基に、事業提案者の事業推進能力や事業計画の経済性を一括で総合的に評価する方法である。一方、この評価項目や内容は各事業ごとの特性を踏まえ、ある程度の調整が認められ、各事業評価団により評価要素が再構成されることが多い。
ここで、民間投資事業の基本事業計画を評価する主な目的は、大きく二つに分けられる。一つは事業提案者が当該事業の推進能力を充分持っているのか、二つは最終的な施設利用者や税金負担者に高い便益を与える事業はどの事業なのかを判断することがその目的で

総計＜図５＞交渉プロセスによる事業運営協議・交渉プロセスの明文化ある。しかし、現在の総合評価1000点

注：評価項目と詳細評価項目は一般的評価事項である。事業の特性や種類により細分化されるし、点数も異なる。

システムはこの２つの評価側面を加重平均化した総合点数により事業運用プロセス

複数の協議対象者グループ協議対象者の順位付け評価することで事業の経済性の側面と事業者の推進力を効果的・専門的に判断することが難しい構図になっている。
また、民間投資事業の具体的な事業運営条件の設定において公共側は優先協議者と交渉をはじめ事業の実施協約を締結している。

優先協議者により交渉もし、この優先協議者との交渉が決裂された場合、その次の協議者(事業者)に交渉を続けて行く。これらの交渉プロセスにより公協議・交渉による事業運営条件の策定

共と民間事業者は事業の実質収益率や使用料・政府の財政支援・事業のリスク分担等、実際の事業運営に関わる主な内容を定めていく。この交渉プロセス（Negotiable Process）は明文化されているし、優先協議者との交渉をもとに主要な事業運営条件が定められる事業モデルを持つ。この結果、交渉プロセスにおける多様な利害関係者達との論争や交渉の長期化等により、最初公共側が企画していた事業モデルと大分離れた事業条件が設定されることが多い状況である。現在、厳しい国の財政状況の下、民間投資事業の誘致に積極的な公共側の立場を勘案すると、この交渉プロセスに基づいた事業モデルの設定仕組みは、施設利用者や一般市民に大きな負担を与える可能性が高いことである。

４.２ 民間投資事業の支援体制：競争・市場原理に損なう事業支援
政府は民間投資事業の積極的な推進のため、事業運営にあたって様々なインセンティブと支援策を図っている。その主な内容は、事業者運営リスクの回避、為替変動による損害補填、買収請求権の認定、税制等負担金の減免、付帯事業の展開、事業者の土地確保等に関する支援等、社会資本整備への民間投資の活性化のため大胆な規制緩和策を仕掛けている。このような施策は、国内資本だけでなく外国資本の誘致にも充分配慮した支援策である。
その具体的な内容を見ると、①民間事業者の運営収入の保障であ＜図６＞競争原理が働く支援体制の構築にる。民間事業者の運営リスクの回避のため、契約の際、実際定めた民間投資法に基づいた政府介入システム（Government Involvement）運営収入の 90％（民間提案事業の場合 80％）までを保障している。
逆に運営収入が 110％（民間提案事業の場合 120％）を越える分に対しては国または地方自治体がその分を還元することにしている。
②外国資本や事業者に対しては資金投資に伴う為替変動のリスクを保障している。政府は為替変動による外国事業者の損害補填のため、為替変動により 20％以上の損害が発生した場合、政府は使用料の調整または財政支援や補填を行うことに定めている。また、為替レートにより大幅な利益が発生した場合は、その分をまた還元するよう定めている。③民間投資事業の推進の内、予想できない天変地異や１．事業者運営リスクの回避
２．為替変動による損害補填
３．買収請求権の認定
４．税制等各種負担金の減免
５．付帯事業の展開
６．事業者の土地確保等に関する支援

政府失敗（Government Failure）

市民関与（Public Involvement）◇民間の効率性確保の問題◇競争原理が働かない◇施設サービス質の向上◇運営成果中心の契約

戦争等の事故が発生し、事業者の施設建設や管理運営が難しい場合、政府に該当事業や施設の買収を求められることが可能である。④そのほか、税収等の各種負担金の減免、事業者の付帯事業の展開、事業者の土地確保等について様々な支援策を定めている。
このような民間投資事業への支援は「民間投資法」に基づき制度化されている。また、これは民間投資事業に対する政府の積極的な姿勢を示したことである。しかし、このような国及び公共主導の事業運営や施策はかえて民間の効率性を損なう要因として作用する可能性が高い。即ち、過度な政府介入(Government Involvement)により競争原理が働くべく民間事業としての特性を失う恐れがあり、結局には社会資本政策における政府の失敗(Government Failure)に導くことになる。
特に、これらの支援策のうち最も重要なことは事業の収益性の保障である。この収益性は、対象施設の管理運営権や使用料徴収の手段により保障できる。公共側が各事業の運営においてこれをどう保障するかは、施設のサービス質や利用者の負担に大きく影響する。これは、民間投資事業におけるサービス質の向上や運営成果（PerformanceContraction）に重点をおいた施設管理計画の必要性を提議することである。現在、民間投資事業の運営モデルが国民の税金でまかなう事業システムであることを勘案すると、事業運営における充分な競争システムの確保と利用者としての市民関与(Public Involvement)システムの構築も一つの重要な課題である。

５．まとめ：民間投資事業の新しい方向模索
韓国の民間投資事業は 1968 年にはじめ、国内外の社会経済状況を踏まえながら持続的にパラダイム転換を図ってきた。今度の民間投資事業システムは、今までのように国の財政不足を補う一つの手段や道具として位置づけることではなく、民間自ずからの責任の下、民間の創意性や効率性をより図り公共サービスの質をもっと高める方向へのシステム転換が必要である。民間投資事業は今までのような公共主導の計画システムではなく民間の自律と競争に基づいた事業システムの構築が最も重要な課題である。ここでは、公共と民間との役割を明確にするとともに民間や市場が主役になる基本仕組みの構築が何よりも肝要である。公共主導の事業運営システムや政府の過度な介入仕組みは結局、民間の創意性や効率性を妨げるばかりである。こういう観点で本論では、韓国の社会資本整備政策における民間投資事業の基本仕組みと事業運営システムに着目した主な問題意識の提起と課題の分析を行った。これらの分析結果を踏まえ、民間投資事業の効率性や創意性を図る持続可能な民間投資事業に向けたシステム構築方向を探ると、以下のようである。一つは、民間参加の有効性を図る事業体制の構築である。韓国の民間投資事業は前述したとおり大型インフラ系の施設がメインの事業になっている。これは、インフラ施設の施工経験が豊かな建設企業、特に高い競争力を基にした非常に限られた事業者中心のマーケットを構築することになった。その結果、事業者及び事業計画の競争不在の状況を招き、事業運営条件の設定や運営成果の面で公共側の交渉力を大きく引き落とすことになり、ひいては民間の効率性を大きく制約する要因として作用している。これらの問題解決に向け、まず既存の産業インフラ系中心に限られた対象事業の範囲を文化・観光、教育・科学、保健・医療等の分野にも事業範囲を拡大することが必要である。
また、民間資本の参加を既存の施設建設だけでなく施設・サービスの運営等の分野にもその参加や役割範囲を広げ、民間の効率をより高める事業仕組みを図るべきである。また、事業運営上において民間の創意性が充分発揮できる運営仕組みのため、現在の設計仕様(Design Specification)の基本計画から性能仕様(Performance Specification)の計画に変えることが望ましい。さらに、施設の運営管理計画を成果(Performance)に基づいた契約及びサービス管理体制に構築し、民間参加の有効性をより図ることが必要である。
二つは、民間提案事業の新しい評価視点や方法の構築である。民間提案事業は最初、公共側の予算システムに反映されてない事業モデルである。その結果、民間自ずから評価し提案してきた事業は政府告示事業と違う観点で評価することが基本である。特に、民間自ずから評価した事業の経済性よりも制限された国の財政のもと公的資源の効率的な配分の問題は重要な課題である。また、国の関連計画や上位計画等との整合性、主務部署の投資政策との整合性の確保、民間が要求する財政支援額の調達可能性等の評価も、この民間提案事業において重要な課題である。
三つは、総合評価システムの再構築である。韓国の民間投資事業の評価は総合評価システムの方法をとっている。このシステムは、前述したとおり１回の評価で事業提案者の能力と事業計画の妥当性・経済性という２つの側面を同時に評価するねらいをもつ。この方法は事業提案者を多様な面で評価できる長点を持っが、いろんな評価項目の点数を加重平均化し総合点数化する評価システム上、民間の効率性や有効性等を十分評価しきれない弱点をもつ。民間投資事業の評価システムを「事業者の事業遂行能力」を基本的な評価基準として設定し、政府支援金や使用料等の経済性の側面で効率的な提案や提案者を選定する段階別の評価システムに修正・再構築することが必要である。なお、直ちにこの評価方法に変えることが難しい場合、価格項目（総事業費、推定需要、収益率、使用料、付帯事業の純収益等）に関する評価割合を高めることも現実的な施策であろう。
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