我が国の国土計画における伝統的地域開発モデルと交流促進型地域開発モデルの比較検証（社）日本港湾協会 栢原英郎*
北海道大学大学院 加賀屋誠一
はじめに第四次全国総合開発計画（四全総）の作業の中で筆者は、様々な主体間の交流を促進することにより相互に触発され、その主体の活性化がもたらされるという「交流促進型地域開発モデル」を発想した。昨年暮れに発表された「国土形成計画中間とりまとめ」においても、このモデルの思想は継承されている。そこで、このモデルの発想の経過、論理的根拠を明らかにし、このモデルの有効性を検証する。
１． 全国総合開発計画の展開
我が国における基本的な国土計画である全国総合開発計画は、国土総合開発法（昭和 25 年法律第 205 号）に基づき、昭和 36(1961)年に策定された「全国総合開発計画（一全総）」から、平成 10(1998)年に策定された「２１世紀の国土のグランドデザイン」まで、５次にわたって策定されてきた（表１）。
表１ 全国総合開発計画の展開

名称

閣議決定

第１次

第２次

第３次

第４次

第５次

全国総合開発計画新全国総合開発計

第三次全国総合開第四次全国総合開２１世紀の国土の画

発計画

発計画

ｸﾞﾗﾝﾄﾞﾃﾞｻﾞｲﾝ

昭和 44 年５月

昭和 52 年 11 月

昭和 62 年６月

平成 10 年３月

(1977 年)

(1987 年)

(1998 年)

昭和 37 年 10 月
(1962 年)

(1969 年)

計画策定者に

国民所得倍増計画

明治 100 年

ローマクラブ報告

プラザ合意

大きな影響を(1960 年)

（1968 年）

｢ 成長の限界」（1985 年）

(1970 年)

与えた出来事基本目標

地域間の均衡ある豊かな環境の創造

発展
開発方式

拠点開発構想大規模ﾌﾟﾛｼﾞｪｸﾄ構

人間居住の総合的多極分散型国土の多軸型国土構造の環境の整備

構築

基礎づくり

定住構想

交流ネットワーク

参加と連携

想構想

１．１ 全国総合開発計画（一全総）
一全総は、昭和 35（1960）年に策定された「国民所得倍増計画」をきっかけとして誕生した。所得倍増を達成する手段として、既に集積の進んでいた「太平洋ベルト地帯」を活用することとし、この地域への政策の集中を打ち出した。これが人口の大都市部への流出と所得格差に悩む地方地域に火をつけることとなり、計画の閣議決定の際に後進地域の開発優遇のため早急に国土総合開発計画を策定する旨の但し書きが付され1、全国総合開発計画の策定作業が始まった。
このため、一全総は「国土の均衡ある発展」という命題を背負うこととなり、地方地域の開発のために「拠点開発構想」を開発方式とした。地方地域の発展のためには産業振興が不可欠とし、「基盤整備→企業誘致→人口集1 ｢国民所得倍増計画の構想」

1

積→地方財政の改善」という開発方式であり、我が国の地域開発モデルの嚆矢となった。拠点開発方式の発想にはハワードの「田園都市構想」が大きく影響している。
１．２ 新全国総合開発計画（新全総）
新全総が策定された昭和 43（1968）年は、時あたかも明治 100 年に当たっていた。このため、明治の人々が計画し整備した鉄道、港湾、道路などの国土の基盤施設、あるいは郵便制度などの社会システムによってそれまでの 100 年が支えられてきたという認識の下、計画策定者たちは次の 100 年を支える「国土の生成システム」をつくりあげようとし、大規模プロジェクトの展開を構想した。
１．３ 第三次全国総合開発計画（三全総）重厚長大の産業を牽引力とする我が国経済の高度成長は、一方で大気汚染問題、水質汚染等の公害を引き起こした。大規模な開発構想を国土形成の手段としていた新全総は、これらの公害問題の原因とされ、計画策定後わずかに 3 年で総点検作業の実施をせざるを得なくなった。
８項目にわたる新全総の総点検作業を準備期間として、第三次の全総計画が策定された。従って三全総では「国土資源の有限性の認識」「人間の諸活動と国土資源の賦存量とのバランス」等の意識が計画の基礎に流れている。
この底流としては 1970 年に発表されたローマクラブの「成長の限界」の影響をみることができる。
１．４ 第四次全国総合開発計画（四全総）
我が国は昭和 48（1973）年と 54（1979）年の２度のオイルショックに見舞われ、高度経済成長から、安定成長への移行期を迎えた。
特に大きな影響を与えたのは昭和 60（1985）年のプラザ合意である。円高が進み、企業の海外進出を加速することとなった。こうした状況は、従来の地域開発の手法が通じなくなったことを意味していた。
四全総では、地域開発モデル（地域活性化の手法）として、従来の「企業誘致型モデル」に代わって「交流促進型モデル」を打ち出し、「異なった価値観、文化の接触による地域の啓発、活性化」を図ることとし、「交流の促進による多極分散型の国土の形成」という計画のコンセプトが生み出された。
１．５ ２１世紀の国土のグランドデザイン
地球時代、人口減少・高齢化時代、高度情報化時代の到来など、大きな時代の転換期を迎える中で、平成 10
年 3 月には新しい全総計画「２１世紀の国土のグランドデザイン」（以下、「グランドデザイン」）が閣議決定された。この計画は「一極一軸型の国土構造から多軸型の国土構造への転換」を長期構想としている。
「グランドデザイン」の基本思想である「国土軸」と「国土軸構想」は抽象的であり、国土計画に不可欠の可視的なイメージが乏しく、理解困難である。さらに「グランドデザイン」では計画の目標を達成するための開発モデルが示されておらず、計画の効力を著しく低下させる結果となっている。
２．全総計画における地域開発モデル
２．１ 一全総から三全総の地域開発モデル（企業誘致型地域開発モデル）
昭和 37(1962)年に策定された一全総はその策定の経緯の帰結として「地域間（国土）の均衡ある発展」を基本目標として掲げた。このために取られた開発方式が「拠点開発方式」である。
「拠点開発方式」は、限られた資源の下に目標を達成するため、既存大集積と結ばれた地方での開発拠点を形成し、周辺への効果の波及を期待したものであった。具体化された政策が、新産業都市の建設、工業整備特別地域の整備であった。地方地域での道路、港湾、工業用地、工業水道等の産業基盤を整備し、企業を誘致することを地域の振興発展の引き金とするという考えであり、ここで採用された地域開発モデルが、三全総までの全国総合開発計画における、国土の均衡ある発展を実現するための基本モデルとなっている。その概要は図１に示すようなものである。これは「企業誘致型地域開発モデル」（以下、文中では「企業誘致型モデル」とする）と呼ぶこ

2

とができる。
後 進 地 域 に お け る 産 業 基 盤 ※１の 整 備

産業の誘致

地 域 の 税 収 （固 定 資 産 税 等 ）の 増 加

関 連 産 業の 立 地 、発 展

就 業 人 口 の 増 加 、地 域 人 行 為 の 増 加

都 市 化 ・食 生 活 の 変 化（ 米 食 中 心 → 肉 ・乳 製 品 、 野 菜 な ど 多 様 な 食 生 活 ）周辺農村の農業改善（米 作 → 多 角 経 営 、 都 市 近 郊 農 業 （蔬 菜 栽 培 な ど 商 品 作 物 化 ）へ の 変 質 ）地域全体の所得水準の上昇

税 収 （ 住 民 税 等 ）の 増 加

生 活 環 境 基 盤 ※ ２の 整 備 、社 会 政 策 に よ る 住 民 福 祉 の 増 大※ １道 路 、 港 湾 、 工 業 用 地 ・用 水 等※ ２学 校 、 公 園 、 上 下 水 道 等 、主 と して 市 町 村 が 整 備 す る も の

図１ 企業誘致型地域開発モデルの構造
図１に示すモデルの原型は宮本憲一2が示したものであり、それを基礎に筆者が補完し、完成させた。
宮本憲一は現実にはこのモデルは＜産業基盤の公共投資集中→重化学工業誘致→公・災害の増大・地場産業の崩壊→流民の増大→財政のゆがみ→地方財政の危機＞と展開したとして批判している。特に、企業誘致に失敗した地域では直ちに財政の危機に陥り、地方自治の危機すら引き起こしたとして、厳しく批判している。
「企業誘致型モデル」が比較的順調に展開された事例としては、苫小牧、鹿島、水島、大分などがあり、計画通り展開しなかった事例としては東三河の開発などがある。順調にいった事例にあっても、企業の大規模化、輸送手段の大型化が繰り返されて「生産基盤」の追加的投資がいつまでも続き、これに対する地元負担等の為に生活基盤への投資が遅れるということもあって、生活環境の悪化が問題となった。
２．２ 企業誘致型地域開発モデルの破綻
1970 年代後半に入ると重厚長大の素材型産業が低迷し、さらに 1985 年にプラザ合意がなされると急速な円高により企業の海外立地が盛んになった。地方の産業基盤を整備しても地方に企業が立地しないばかりか、地方から海外に移転し、空洞化が進む兆しすら見えてきた。
一歩遅れて「企業誘致型モデル」により地域開発を計画した福井臨海工業地帯、酒田臨海工業地帯の計画などが工業港も工業用地も完成したにもかかわらず、企業が立地せず地方財政の大きな重荷となるという現象が起き

2 宮本憲一「地域開発はこれでよいか」岩波新書 845

3た。
「企業誘致型モデル」は、その有効性を喪い、新しい地域開発モデルが必要とされた。
２．３ 新しい地域開発モデル（交流促進型地域開発モデル）の発想
２．３．１ 第１の思索：国土観「企業誘致型モデル」に代わる新しい地域開発モデルの契機となったのは「国土観」についての思索である。
「国土観」を定義づければ、静的な定義としては国土をどのような観点から評価するかあるいは国土をどのような場ととらえるかという「国土評価の視点」であり、動的な定義としては理想とする国土の姿あるいはどのような国土を形成するかという、「国土形成の目標」である。
現代日本人の平均的な「国土観」の一つは、積雪、寒冷地に対する否定感、寒さや雪に対する強い抵抗感であろう。これは日本人古来の国土観ではなく、明治政府を構成した「薩長土肥の南方文化」あるいは「公家・瀬戸内文化」の国土観が、明治以降の義務教育制度により全国に普及したものとの考えがある。
２．３．２ 第２の思索：21 世紀のキーワード
２１世紀は、国際化、情報化、都市化の時代といわれていた。国際化は人、物、金の国境を越えた交流であり、情報化は文字どおり情報の交流、都市化は、「都市の魅力が人、店舗、企業等の集積であり接触情報の機会の多さ」と考えれば、これもその底流となっている要素は交流である。そこで筆者は、２１世紀を特徴づけるキーワードは｢交流｣とした。
２．３．４ 第３の思索：四全総の国土観
既往の全国総合開発計画を国土観という観点から振り返れば、どのようなものであったか。一全総では、地域格差の是正のために地方地域における就業の場の創出が戦略であり、この国土を生産の場として捉えていた。新全総では、「開発可能性の全国土への拡大」という目標が示すように、この国土を開発の場と考えていた。三全総
ではこの国土を「居住の場」と考えていた。
四全総を策定する場合の国土観は、上述の２１世紀のキーワードから国土を「交流の場」と考えるのが適切と判断した。
２．３．５ 触媒：文明の西進
国土を交流の場と考えることが新しい地域開発モデルとなるためには、交流の意義を明確にする第三の価値観の存在が必要であった。
四全総の準備作業の一つである「四全総長期展望作業中「文明の西間取りまとめ『日本２１世紀への展望』」3では、進」という思想が示されていた。すなわち、文明の中心の地理的移動は、アジア・メソポタミア→環地中海→環大西
洋と地球上を西進し、２１世紀には環太平洋地域が文明の中心となると見ていた。
（図２）
２１世紀が環太平洋地域の時代である理由として、同報
告は「欧米の文明から東洋の文明にわたる、異質で多様な文明が混在する活力に満ちた地域」「豊かな心と生活を重視した、２１世紀の地球社会の発展を支える新たな文明が、この地域で展開する可能性を秘める」としており、文明の混在、異質の価値観の接触が活力を生み出すという思想を明らかにしていた。産業開発によることのできない２１世

3 昭和 59 年 11 月、国土庁計画・調整局

4

図２ 文明の西進

紀の地域活性化策は、交流を促進することにより異質な価値観の接触を起こし、その結果生み出される新しいエネルギーに期待する以外にない。
「交流促進型地域開発モデル」（以下、文中では「交流促進型モデル」とする）
はこうしてできあがった。
２．３．６ 交流促進型地域開発モデルの完成
四全総の開発戦略となった「交流促進型モデル」の理念も構造は極めて簡単であり、図３のように整理される。
（交流促進のための施策）「交流促進型モデル」は次の施策群から構成される。
①特性豊かな地域の形成

個性豊かな地域の形成・交流基盤施設の整備 ・交流機会の創出

他の地域と異なる豊かな個性を持って初めて交流は成り立つ。
さらに、地域のアイデンティティを地域住民が認識することにより、地域の一体感が生み出される。

交流の促進による異種の価値観・文化との接触②交通、情報通信体系など円滑な交流のための基盤施設の整備
円滑な交流が可能となるためには、交通、情報通信等の基盤施設が整えられていることが不可欠である。これらの基盤施設が未地域の特性を再認識するとともに、新しい活力を生み出す整備では、交流の活発化の抵抗は大きくなる。
③多様な交流機会の創出（交流促進のためのソフト政策の展開）

地域間の競争が促進される

公的な主体による政策的な、あるいは民間等の団体による自発的なイベントなど、他地域との交流の機会を、交流促進のきっかけとして展開する。イベントの開催、都市と農産漁村との交流・連携、観光資源の発掘等である。

淘汰され生き残った地域が多極分散型国土の局を形成

図３ 交流促進型地域開発モデルの理念の構造

３．交流促進型地域開発モデルの評価と有効性
３．１ 交流促進型地域開発モデルの事例4（湯布院における交流促進型地域開発モデルの展開）①個性豊かな地域を作る
湯布院町（現在は狭間町、庄内町と合併して由布市）は、由布院町と湯平町が合併して昭和 30 年 2 月に誕生した。新生湯布院町の指針として「産業・温泉・自然の山野の３つを統合し、ダイナミックに機能させる」ことを掲げ、「湯布院町保養温泉地構想」がスタートした。湯布院の持ち味を最大限に活かす町というテーマは、隣接する別府温泉を強く意識したところから生まれた。
湯布院の個性、特に山間の温泉地としてのたたずまいを残すことに成功した最大の要因は、平成２年８月に制定された「潤いのあるまちづくり条例」である。大規模な開発行為を抑制し、建築物及び宅地の開発については自然環境及び周辺の環境に適合したものでなければならないとした。
②交流の基盤施設を整備する
湯布院を通過する大分自動車道は、先ず平成元(1989)年７月に湯布院ＩＣと別府ＩＣが完成して空港からの高速道路によるアクセスが可能となった。さらに平成８(1996)年３月には西に延びて玖珠ＩＣ迄が開通した。全線の開通は平成８(1996)年 11 月であるがその後平成 14(2002)年５月には湯布院ＩＣから日出ＪＣＴ間の４車線化も行われている。
また、地元の施設として健康温泉館「クアージュゆふいん」が平成２年に開館している。

4 湯布院町ホームページ他

5

③交流の機会を作る
交流の機会を作ることにも、湯布院は熱心であった。
「ゆふいん音楽祭」（昭和 50(1975)年７月）、「牛喰い絶叫大会」（昭和 50(1975)年 10 月）、「湯布院映画祭」（昭和 51(1976)年８月）などは、全国的にも知られるイベントとなっている。
３．２ 湯布院に見るモデルの有効性
交流人口を訪問観光客数に代表させてみれば、湯布院町の交流人口は昭和 50 年から平成 14 年のほぼ四半世紀の間に、近くの温泉町である別府市がほとんど横ばいで推移したにも関わらず 2.74 倍となっており、この間に町が展開した様々な施策が効果を発揮していることが分かる。
（表２）
この結果町は活性化し、ほぼ同期間に大分県、別府市ともに人口減となっているにもかかわらず、由布市はわずかではあるが人口増となっている。また、財政的にも相対的に力を付けていることが分かる。
表２ 施策の効果
交流人口数（訪問観光客数）
（万人）

別府市

湯布院町

昭和 50(1975)年

1,204

144

平成 14(2002)年

1,186395

H14/S50

0.98

2.74

大分県

別府市

由布市

人口

昭和 55(1980)年

1,228.9

136.9

34.7

（千人）

平成 17(2005)年

1,209.6

127.0

35.4

0.98

0.93

1.02

H17/S55
財政力指数

大分県全市町村平均
平成 14(2002)年

0.274

湯布院町
0.641

４．交流促進型地域開発モデルの今後「国土形成計画中間とりまとめ」では、今後の我が国の開発モデルとして「我が国の各地域が発展するアジア諸地域と結びつき、発展のエネルギーを共有することにより、それぞれの地域の活性化を図る」としている。新
しい国土形成計画においても「交流促進型モデル」が計画の底流となっている。ただし、国土形成計画ではボーダレス時代の到来を反映して計画の視野がかつての国内から世界、少なくとも東アジアに広がっている。
「交流促進型モデル」は、その対象範囲を広げ、今後様々なバージョンを生み出しながら発展していくと考えられる。
[参考文献・資料]
１．全国総合開発計画（第１次から第５次） 経済企画庁、国土庁
２．宮本憲一「地域開発はこれでよいか」岩波新書８４５
３．四全総長期展望作業中間取りまとめ「日本 ２１世紀への展望」 国土庁計画・調整局
４．
「新産業都市の建設及び工業整備特別地域の整備の今後のあり方について（最終報告）」平成１２年１２月 国土審議会地方産業界初特別委員会

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