郵政事業のユニバーサルサービスの特性を将来にわたって確保するための措置に関する考察1

一橋大学 国際・公共政策大学院
公共経済プログラム 修士２年
高橋 雄偉

2017年3月

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本稿は、一橋大学国際・公共政策大学院におけるコンサルティング・プロジェクトの最終報
告書として、受入機関である株式会社三菱総合研究所に提出したものです。本稿の内容は、すべて筆者の個人的見解であり、受入機関の見解を示すものではありません。

要約
郵政事業のユニバーサルサービスの範囲の再編及び郵政事業を取り巻く市場環境を受け、ユニバーサルサービスの長期的な確保方策の検討が必要な状況が生じている。そこでユニバーサルサービスの一般的な概念と特性を改めて整理し、他の事業分野において発揮されている特性及び維持方策を調査した。また、郵政事業のユニバーサルサービスの現状についても郵便事業を中心に検証した。これら調査及び検証の結果より、郵政事業ではAvailabilityの特性に係るユニバーサルサービスの水準を低下させることに制約があり、一方でAffordability（誰もが経済的に利用可能であること）の特性については絶対的に低廉な料金でなくても確保することができ、ユニバーサルサービスコストを解消するための料金の引き上げは許容すべきであることが確認できた。本稿の結論として、社会政策によって生じるユニバーサルサービスコストを償う外部補助の適用可能性を整理した上、外部補助が得られない状況下で料金の水準をどのように引き上げるべきか、料金をリテールとバルクに分解し簡単化したモデルを用いて提言した。
謝辞
本稿は、一橋大学国際・公共政策大学院公共経済プログラムに設けられている実践的教育プログラム「コンサルティング・プロジェクト」の一環として、
株式会社三菱総合研究所をクライアントに行われた研究成果を執筆したものである。コンサルティング・プロジェクトに快く協力くださった西角直樹主席研究員からは、研究テーマの方向性の設定、分析対象の特定、ユニバーサルサー
ビスの概念整理などにおいて重要な指導及び助言をいただいた。また、コンサ
ルティング・プロジェクト担当教授である山重慎二教授、指導教官である渡辺智之教授及び公共経済プログラムの学生諸氏からは報告会及びゼミにおいて有益な助言を多々いただいた。
本稿はこれら多くの方々の協力によって完成したものであり、改めて感謝申
し上げる。

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目次
第１章

はじめに

第２章

ユニバーサルサービスの概念整理

第１節 ユニバーサルサービスの特性
第２節 通信・郵政以外の事業分野におけるユニバーサルサービスの特性（１）電気事業（２）ガス事業（３）水道事業（４）離島航路事業
第３節

考察

第３章 電気通信事業のユニバーサルサービス
第１節 ユニバーサルサービスの対象範囲
第２節 電話のユニバーサルサービスのAvailability及びAffordability
第３節 ユニバーサルサービスを維持するための収益補填の方式（１）内部補助方式（２）ユニバーサルサービス基金方式（３）アクセスチャージ方式（４）バウチャー方式
第４節 NTT東西の収支の状況とユニバーサルサービス維持方策の効果
第５節 考察第４章 郵政事業のユニバーサルサービス
第１節 ユニバーサルサービスの対象範囲及び特性（１）郵政事業のユニバーサルサービスと郵政事業の関係（２）郵政事業のユニバーサルサービスの特性と水準
第２節 郵政事業のネットワーク（１）郵便ネットワークと郵便局ネットワーク（２）他の事業分野のネットワークとの関係
第３節 郵便事業と類似する事業（１）信書便事業（特定信書便役務）（２）宅配便事業及びメール便事業
第４節 郵便物の料金の水準（１）引受郵便物等物数の推移及び平均単価の推移（２）内国郵便物のリテール料金と郵便物一通当たりの収入2

（３）第三種郵便物及び第四種郵便物のリテール料金の変遷
第５節 考察（１）類似の商品・サービスが料金に及ぼす影響（２）バルク料金が損益に及ぼす影響（３）第三種郵便物及び第四種郵便物の営業損益とユニバーサルサービ
スコスト（４）補論：英国の郵便事業における接続制度と地帯別バルク料金
第５章 郵政事業のユニバーサルサービスの特性を確保するための措置
第１節 外部補助によるユニバーサルサービスの特性の確保（１）第三種郵便物及び第四種郵便物に係る補助金（２）ユニバーサルサービス基金（３）アクセスチャージ（４）バウチャー第２節 Availabilityの特性に係るユニバーサルサービスの水準と制度改正（１）ネットワークの規模の縮小（２）ネットワークの稼働率の低下
第３節 Affordabilityの特性に係るユニバーサルサービスの水準と損失補
填策（１）バルク料金の引き上げによる内部補助の確保（２）第三種郵便物及び第四種郵便物の料金の引き上げ（３）ユニバーサルサービス以外の事業の利益を原資とする内部補助第４節

Essentialityの特性について

第６章 おわりに第１節 今後の課題
第２節 2017年６月に実施されるリテール料金の改定について

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第１章

はじめに
郵政事業におけるユニバーサルサービスの範囲については、2005年に成立した郵政民営化法によって、日本郵政公社時代の５業務（郵便業
務、郵便貯金業務、郵便為替業務、郵便振替業務、簡易生命保険業務）
から郵便事業のみに縮小され、その後、2012年に成立した郵政民営化法の一部を改正する法律（改正郵政民営化法）によって公社時代の５業務に相当する３役務（郵便の役務、簡易な貯蓄、送金及び債権債務の決済の役務、簡易に利用できる生命保険の役務）に再編され現在に至っている。一方、郵政事業を取り巻く市場環境は、情報通信分野を中心に公社
時代から大きく変化した。例えば、日本郵政公社発足直前の2002年度末に57.8％であったインターネットの個人普及率は、2014年度末において82.8％まで拡大した。また、2002年度末に総人口の63.5％に相当する約８千万であった携帯電話・PHSの加入数は2015年度末には総人口の126.3％である約１億６千万にまで拡大した。これらICTのインフラレイ
ヤーを活用したSNSの利用も拡大しており、例えばLINEの月間アクティ
ブユーザー数は2016年６月時点で4,100万人（総人口の約32％）を超えている。さらに、日本の総人口は、2010年12月の１億2,809万９千人をピークにすでに減少し始めている。国立社会保障・人口問題研究所（2014）は、今から約50年後まで毎年度の人口減少数は漸増し、単年度
人口減少数がピークを迎える年度において総人口が７千万台前半まで減少すると推計している。
通信手段を巡る競争の進展と人口減少に由来する市場規模の縮小が予想される中、総務省情報通信審議会では2013年から2015年にかけて「郵政事業のユニバーサルサービス確保と郵便・信書便市場の活性化方策の在り方」が検討されてきた。2015年９月に同審議会が示した答申は、郵政事業のユニバーサルサービスコストの算定手法の整理・試算とユニバーサルサービスの短期的な確保方策を提言するとともに、中長期的な確保方策を継続的に検討するよう求める内容であった。
そこで、本稿では、複数の事業分野において発揮されているユニバー
サルサービスの特性を参考に郵政事業のユニバーサルサービスとして将来にわたって確保すべき特性を整理し、当該特性を確保するために必要な措置を提言する。なお、本稿における現在とは、特に指定しない限り

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2016年10月31日である。
第２章 ユニバーサルサービスの概念整理
第１節 ユニバーサルサービスの特性
今日、様々な事業分野において「ユニバーサルサービス」という用語が用いられているが、産業界で初めてユニバーサルサービスを掲げた事業は電話である。依田（1999）、山内（2004）、寺田（2013）は、
1908年に米国AT&T社の社長であった Theodore Newton Vail が、当時いち早く全米の電話網を構築しつつあった同社の電話網への競争事業者の接続の拒否を正当化するために掲げたスローガンである“One
System, One Policy, Universal Service”をユニバーサルサービスの起源としている。ただし、日本国において電話を含む電気通信事業を所管する総務省は、今日の電話のユニバーサルサービスの特性を・ 国民生活に不可欠なサービスであるという特性（Essentiality）
・ 地域間格差なくどこでも利用可能であるという特性（Availability）
・

誰もが利用可能な料金で利用できるという特性（Affordability）と整理しており、AT&T社のスローガンからは読み取れない特性も含まれている。また、総務省が掲げる３つの特性を網羅しない形でユニバーサルサービスの特性を整理した先行研究も存在する。林（1998）は・ どこに住んでいても利用可能なこと
・ 加入し利用することが経済的に可能であることの２点に整理しており、また浅井（2004）は、・ 生活に密着したサービス
・ 居住地にかかわらず公平な条件で利用可能であることが確保されるべきサービスの２点に整理している。いずれの整理もAvailabilityには言及していることから、ユニバーサルサービス＝Availability＋αという構造が読み取れる。
Essentialityについては、生活に不可欠なサービスであるならば利用できない地域が存在してはならないはずであることから、
Availabilityの特性が確保されていない状態から確保するまでの過程
や現に確保されているAvailabilityの特性を将来にわたって維持することを政策課題とする場合に重視される特性と考えられる。

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Affordabilityの特性については、「誰でも利用可能」な料金や「経済的に可能」な料金の水準において確保されると整理されているが、これは絶対的に低廉な料金を求めているわけではないと考えられる。
一般に、ユニバーサルサービスが成立する事業分野においては自然独占が成立しやすく、何らかの価格規制を行わない限り独占価格𝑝𝑀 が設定される。限界費用曲線（MC）と需要曲線（D）の交点𝑒 ∗ における価格𝑝∗ を料金とする限界費用価格規制を採用すると社会的便益（総余剰）は最大化されるが、初期の固定費用が高く𝑒 ∗ における供給量𝑞∗ 以
降も平均費用の逓減が続く場合、𝑞∗ における限界費用は平均費用よりも低く、供給者に損失を発生させる。このような問題への対応策として、需要曲線と平均費用曲線（AC）の交点𝑒 𝐴𝐶 における価格𝑝 𝐴𝐶 を料金とする平均費用価格規制があるが、𝑝 𝐴𝐶 は𝑝∗ よりも高い水準となる＜
図表１＞。𝑝∗ が採用されたときにのみAffordabilityの特性が確保されるとすると、初期の固定費用が高い事業分野において将来にわたってAffordabilityの特性を確保することは困難である。
ところで、米国の電気通信事業分野では、多数の事業者が全国各地でサービスを提供しており、需要の密度が低くコストが高い地域（以下「低密度高コスト地域」という。）においてのみサービスを提供する事業者と需要の密度が高くコストが低い地域（以下「高密度低コスト地域」という。）でサービスを提供する事業者の料金は同一ではない。都市部などの高密度低コスト地域では、収益性が高く複数の事業者による競争も生じやすく、誰もが経済的に利用可能な料金が実現しやすいが、低密度高コスト地域では総括原価主義であっても経済的に利用困難な料金になると考えられることから高密度低コスト地域の料金に一定割合を加算した料金にするよう事業者に求めることでAffordabilityの特性を確保している。ただし、この場合も低密度高コスト地域の料金よりは割高であり、絶対的に低廉な料金とは異なる。

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＜図表１＞限界費用価格規制及び平均費用価格規制の下での料金
第２節

通信・郵政以外の事業分野におけるユニバーサルサービスの特性
ユニバーサルサービスの特性が確保されている事業は、郵政事業及び電気通信事業（電話）以外にも存在すると考えられるため、国民生
活における必要性が高く高密度低コスト地域でも低密度高コスト地域
でもサービスが提供されていると考えられる事業分野のうち電気事
業、ガス事業及び水道事業におけるユニバーサルサービスの特性を調査した。また、国民生活における必要性が高いと考えられる公共交通
サービスのうち特に離島という低密度高コスト地域へのサービス提供に特化した離島航路事業におけるユニバーサルサービスの特性についても調査した2。

2

これらの事業分野のほかに、国民生活における必要性が高いと考えられる下水道事業及び全国におけるサービス提供が実現している放送事業についても調査を試みたが、下水道事業については都市を対象としたサービスである旨が下水道法に規定されていることから、また放送事業については広告収入モデルが定着している民間放送に対して実質的に支払っている料金の評

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（１）電気事業
電気事業は、発電所で発電した電気を送配電ネットワーク（系統）経由で利用者に供給するサービスであり、発電事業、送配電事
業、小売電気事業に機能分離できる＜図表２＞。2016年に施行された改正電気事業法により、一般の利用者に対する電力供給に係る発電事業及び小売電気事業は自由化されたが、一般の利用者に対する電力供給に係る送配電事業（一般送配電事業）は法改正前の垂直統合事業者（一般電気事業者3）と同一の法人所有者によって地域独占されている。一般送配電事業者または一般電気事業者のサービス提供区域は10社合計すると日本の全都道府県を網羅しており、本土（北海道、本州、四国、九州及び沖縄本島）の系統と接続されていない離島も供給区域に含まれている。また、契約数についても、一般の利用者と旧一般電気事業者の間で主に契約される従量電灯A、B
及びCの2015年度における契約口数の合計4は同年の総世帯数5を上回っている。電気事業では、Availabilityの特性についての法令上の担保は乏しいが、契約口数を傍証とすると実態としては
Availabilityの特性が概ね確保されていると考えられる6。
ところで、電気事業は多額の固定費用を必要とすることから、Affordabilityの特性を確保する上で有効な料金政策は平均費用価
格規制であり、一般電気事業及び一般送配電事業の認可料金は総括原価主義に基づき算定されている。ただし、規模の経済性を発揮しやすい本土と規模の経済性を発揮しにくい離島の間では平均費用の水準が異なるため、系統別の料金を設定すると離島の料金は本土と比べて割高な水準になり、Affordabilityの特性が確保されなくなると考えられる。そこで、離島の料金においてもAffordabilityの特性を確保するため、改正電気事業法に基づき、本土の系統と接続されていない離島を供給区域に含む一般送配電事業者については離価が困難であることから、ユニバーサルサービスの特性についての検討を断念した。
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北海道電力株式会社、東北電力株式会社、東京電力株式会社、中部電力株式会社、北陸電力
株式会社、関西電力株式会社、中国電力株式会社、四国電力株式会社、九州電力株式会社、沖縄電力株式会社の 10 社。
457,372,272 口（出所：電気事業連合会）。
5
53,449 千世帯（2015 年国勢調査結果）。
6
空き家や別荘などを対象に電力供給に関する契約が行われるケースがあるため、契約口数はAvailability の特性についての確証にはならない。Availability の特性の評価は可能な限りカバレッジに基づいて行うべきである。

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島ユニバーサルサービス費用7を上乗せした託送料金原価を算定し、本土も含めた利用者全体に負担を求める制度（離島ユニバーサルサ
ービス制度）が導入されている。離島ユニバーサルサービス制度の下では、本土の利用者は系統別料金よりも高い料金を負担することになるが、加算される額は１kwh当たり１円未満であり、Affordabilityの特性を損なうような水準ではないと考えられる＜
図表３＞。

出典：経済産業省ウェブサイト

＜図表２＞電気事業の機能分離の概要

出典：経済産業省（2015）＜図表３＞離島ユニバーサルサービス費用
7

離島ユニバーサルサービス費用は、離島における発電費用や販売費用などからなる電力供給
費用と託送料金相当額を除く料金収入実績に占める離島の割合の差を算出することによって求
められる。

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（２）ガス事業
一般の利用者に対してガスを供給するガス事業は、調達した原料（主に天然ガス）を貯蔵・気化し、導管を経由して利用者に供給するいわゆる都市ガス事業と液化石油ガス（LPガス）を容器に充塡し販売するLPガス販売事業の２種類に大別できる＜図表４＞。また、都市ガス事業は、縮尺1/50,000地形図に示した供給区域内の一般の利用者に天然ガスを供給する一般ガス事業と、70戸以下の供給点に対して主にLPガスを供給する簡易ガス事業に区別されているが、2017年度以降、一般ガス事業はガス製造事業、一般ガス導管事業、ガス小売事業に機能分離され、簡易ガス事業はガス小売事業に包含されることとなる。
ガス事業全体の契約数は、2013年３月時点において日本の総世帯数8の97.9％9に達しているが、経済産業省（2015）によると、日本の一般ガス事業の供給区域は国土の６％弱であり、利用世帯数は需
要全体の53％に留まっている一方、LPガス販売事業の利用世帯数は需要全体の44％である。ガス事業全体では、Availabilityの特性についての法令上の担保はないが、利用世帯数を傍証とすると、実態としてはAvailabilityの特性が概ね確保されていると考えられる
10。ただし、都市ガスに限定すると利用世帯数を傍証としてもAvailabilityの特性が確保された状態ではない。
ガス事業では、利用者のアクセス手段が都市ガスに限定されている場合を除けば、都市ガスとLPガス販売事業の競争が常に生じ得るが、料金決定ルールは大きく異なっている。都市ガス事業は多額の固定費用を必要とする地域独占事業であることから、Affordabilityの特性を確保する上で有効な料金政策は平均費用価
格規制であり、一般ガス事業または一般ガス導管事業の認可料金は
総括原価主義に基づき算定されている。一方、LPガス販売事業は参入退出できることから料金規制は行われておらず、市場において料金が決定されるが、経済産業省（2013）によると、LPガス販売事業の料金は一般ガス事業の料金の1.86倍に達している。ただし、消費者庁（2012）によると、都市ガス料金が家計支出に占めるウェイト

85,557 万 7,563 世帯（出所：総務省（2013））。
約 5,440 万件（出所：経済産業省（2013））。
10
空き家や別荘などを対象に契約が行われるケースがあるため、利用世帯数＝契約数である限
り、Availability の特性についての確証にはならない。
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は電気料金の30％、水道料金＋下水道料金の59％である。一般ガス
事業との料金格差を踏まえて単純にウェイトを1.86倍した場合、LP
ガス利用者にとっての家計支出に占めるウェイトは電気料金の56％、水道料金＋下水道料金の110％である。家計支出に占めるウ
ェイトはLPガスであっても電気料金ほど高くなく、誰もが経済的に利用可能な料金と考えられる。

出典：経済産業省（2013）＜図表４＞ガス事業の概要

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（３）水道事業
人が飲用するのに適した水を導管経由で供給する水道のサービスと汚水や雨水を排除する下水道のサービスは一体的に契約することが多いが、事業としては分離されている。日本における近代的な水道の整備は1870年代後半から1880年代にかけて流行したコレラなどの水系伝染病への流行を契機に開始されたと言われており、水道法においても、水道は国民の日常生活に直結し、健康を守るために欠くことができないものと言及されている。水道法はAvailabilityの特性について直接の言及をしていないが、2015年３月末における水道の人口普及率は97.8％11に達しており、Availabilityの特性が概ね確保されていると考えられる。
Affordabilityの特性について、水道事業は原則として市町村（地方公営企業）による地域独占とされており、料金の算定には総括原価主義が採用されている。また、米国の電気通信事業分野の例のように、低密度高コスト地域の水道料金は平均費用価格規制の下でも誰もが経済的に利用可能な水準にはならないと考えられるが、総務省（2016）によると、2014年度に水道事業で経常損失を計上した事業が155（全体の11.3％）、純損失を計上した事業が307（全体の22.3％）あることから、低所得者向けの割引料金のような平均費
用以下の料金水準を設定し、Affordabilityの特性を担保しているケースも存在していると考えられる。
（４）離島航路事業
離島航路事業とは、船舶以外の交通手段がないまたは著しく不便
で、住民等が日常生活・社会生活を営むために船舶輸送が確保されるべき区間における一般定期旅客航路事業であり、離島の住民にとって離島航路事業は欠くことができないサービスである。離島航路
事業そのものは特定の地域において提供されるものだが、利用者は離島航路事業を経由して全国の交通ネットワークへアクセスできる
ようになるため、交通ネットワークのAvailabilityの特性を離島において確保するための事業と捉えることができる。
離島航路事業は新規参入も既存事業者の退出も可能な事業であるが、離島の住民を中心とする小規模な利用者12に対するサービスであるため、自然独占が成立しやすい。このため、離島航路事業の料
1112124,266,130 人（出典：厚生労働省（2015））。
国土交通省（2013）によると、2010 年 10 月１日時点の離島の住民は約 38 万７千人。

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金の上限は認可料金となっている。一方、利用者数が少ない離島航路事業では平均費用価格規制を適用した場合でも料金の水準が高くなることがあり、Affordabilityの特性を確保するためには赤字化せざるを得ない。このため、自然独占によってEssentialityの特性が高まっている航路が赤字の場合には外部補助（補助金）による赤字の補填が行われている。
第３節

考察
調査した各事業分野においてもユニバーサルサービスの概念は
Availability＋αの特性によって成立している。＋αのうちEssentialityの特性については、水道事業及び離島航路事業の例よ
り、地域間格差の解消や格差の発生を抑制するための財政政策の根拠として有効と考えられる。また、Affordabilityの特性については、電気事業の離島ユニバーサルサービス制度や離島航路事業の例より、低密度高コスト地域において誰もが経済的に利用可能な料金を実現するためには何らかの補助を前提に当該地域の利用者の規模に基づく平均費用よりも低い料金を設定する必要があると考えられる。

第３章 電気通信事業のユニバーサルサービス
第１節 ユニバーサルサービスの対象範囲
電気通信事業分野におけるユニバーサルサービスの対象となる電話
は、加入電話13、第一種公衆電話14及び光IP電話15の３種類である。こ
れらの電話には、受話をするために最低限必要な加入者回線アクセス＜図表５＞、市内通話、市外通話、緊急通報16などの細分化されたサービスがそれぞれ存在する。加入電話の場合、ユニバーサルサービスの対象となる役務は加入者回線アクセス、離島特例通信17、緊急通報

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アナログ電話用設備を設置して提供する音声伝送役務。
社会生活上の安全及び戸外での最低限の通信手段を確保する観点から市街地（最近の国勢調査の結果による人口集中地区をいう。）においてはおおむね 500m 四方に１台、それ以外の地域（世帯又は事業所が存在する地域に限る。）においてはおおむね１km 四方に１台の基準により設置される公衆電話機を設置して提供する音声伝送役務。
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加入電話を提供する電気通信事業者が 0AB-J 光 IP 電話用設備を設置して提供する音声伝送
役務。
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市内通話は単位料金区域（MA）内の加入電話及び光 IP 電話への通話、市外通話は MA 外への通話、緊急通報は警察、海上保安機関または消防機関への無料通話。
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離島のみで構成される単位料金区域（以下「離島 MA」という。）から離島 MA 外への市外通話及び離島 MA 外から離島 MA への市外通話のうち料金の特例が適用されるもの。
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の３種類であり、光IP電話の場合は一定の料金18以下で提供される加入者回線アクセス及び緊急通報の２種類である。第一種公衆電話の場
合、事前の契約を伴わずに利用可能であることから加入者回線アクセスは存在せず、ユニバーサルサービスの対象となる役務は市内通話、離島特例通信及び緊急通報の３種類である。

出所：東日本電信電話株式会社（2015）（2016）に基づき筆者作成＜図表５＞加入者回線アクセスの概念図

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料金の基準は、①NTT 東西が住宅用として提供する加入電話の加入者回線アクセスの基本料金であって施設設置負担金の支払いを要するもの（以下「月額住宅用基本料金」という。）の最高額を超えない額、②NTT 東西が利用の態様に応じて提供する加入電話の加入者回線アクセスの基本料金（プッシュ回線用）であって施設設置負担金の支払いを要するものの額、③地方公共団体が所有する電気通信回線に長期かつ安定的な使用権を設定して提供される光 IP 電話の基本料金であって月額住宅用基本料金の最高額の 110％未満の額、④NTT 東西以外の電気通信事業者が提供する電気通信役務であって①から③に相当するもの。

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第２節

電話のユニバーサルサービスのAvailability及びAffordability
ユニバーサルサービスの対象となる電話の役務を提供区域内において提供している事業者は東日本電信電話株式会社及び西日本電信電話株式会社（以下「NTT東西」という。）である19。加入電話の契約数は総世帯数を上回る水準にあった1996年度末をピークにその後は低下し続けており20、2015年度におけるNTT東西の加入電話の契約数と光IP電話のチャンネル数の合計21は民営化当初の契約数22を下回る水準となっている。ただし、NTT東西は電話の役務を全国において提供することを法律により義務づけられているため、2015年度末時点においても1996年度末と同水準のAvailabilityの特性は確保されていると考えられる。
電話のユニバーサルサービスもNTT及びNTT東西による独占的な市場であり、また多額の固定費用を必要とすることから、1985年から2000
年９月までは総括原価主義に基づく公正報酬率規制が採用されていた。2000年10月以降は適用期間内の物価変動及び生産性向上を考慮
し、
𝑃𝑛 = 𝑃0 ×(1 + 𝐼 − 𝑋)𝑛
𝑃𝑖 = 𝑖 期目の収入
𝑖 = 0, 1, … , 𝑛 − 1, 𝑛𝑛 =適用期間
𝐼 =消費者物価指数変化率
𝑋 =生産性向上率
によって算定した料金𝑃𝑛 を上限に設定するプライスキャップ規制が採用されている。上限料金𝑃𝑛 には、
𝑃𝑛 = 𝐶𝑛 + 𝑅𝑛 + 𝑇𝑛
𝐶𝑛 = 𝑛期目の費用

191999 年６月までは日本電信電話株式会社（以下「NTT」という。）がユニバーサルサービスを提供していた。
20
ピーク時の契約数は 6,145 万７千契約（東日本電信電話株式会社（2001）（2002）（2008）（2016））。1996 年度末の総世帯数は不明だが、1995 年及び 2000 年の国勢調査の結果と 1996 年
度末の加入電話の契約数を比較すると、1996 年度末の契約数はいずれの年の総世帯数よりも多い。
21
3,731 万７千。
22
1985 年度末の加入電話の契約数は 4,530 万。

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𝑅𝑛 = 𝑛期目の適正報酬
𝑇𝑛 = 𝑛期目の利益対応税額という関係性があり、効率的な経営が行われる限り𝑛年度において原価等が賄えることから、少なくとも𝑛年度においては平均費用価格規制として機能すると考えられる。
具体的な料金は、加入電話の住宅向け基本料金（消費税課税前）は1995年２月から2004年12月まで月額1750円、2005年１月以降月額1700円であり、消費税課税後の2015年度末時点の支払額（1,836円）は1996年度末の支払額（1,802円）と比較して1.9％の増額に止まっている。これに対して、1996年度を基準とした場合の2015年度の消費者物価指数（CPI）＜図表６＞は1.021であり、物価の変動を考慮すると2015年度末の料金は1996年度より低廉な水準であり、Affordabilityの特性は確保されているといえる。

出所：総務省に基づき筆者作成＜図表６＞1996年度を１とした場合の2015年度までのCPIの推移
第３節

ユニバーサルサービスを維持するための収益補填の方式
費用の削減や料金の水準の引き上げに制約がある中でユニバーサル
サービスを維持するためには何らかの方法で収益を補填する必要がある。日本では、電話のユニバーサルサービスの維持を巡って収益補填方式の検討が1990年代に行われており、政府による事業者への直接補
助以外の収益補填は以下の４つの方式に整理されている。

（１）内部補助方式
ユニバーサルサービス提供事業者が、全国一律の料金体系の下、低コスト地域または高密度地域から得た利益によって高コスト地域
または低密度地域における損失を補填する方式である。この方式では、低コスト地域または高密度地域の利用者は、当該地域における平均費用よりも高い料金を支払うことになる。郵政省（1996）は、

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内部補助方式のメリットとして、拠出額の算定・徴収及び補助の実施など第三者による業務が発生する他の方式と比較して、管理費用が少額になることを挙げている。一方、平均費用よりも高い料金が非ユニバーサルサービスにも適用される可能性があること、ユニバーサルサービスの運営の効率化に対するインセンティブが低下する
こと、ユニバーサルサービスコストが適正に算定されているか外部から検証できないことをデメリットとして挙げている。
（２）ユニバーサルサービス基金方式
郵政省（1996）は、ユニバーサルサービスの提供義務を負う事業者が広範に及ぶことを前提に、自らはユニバーサルサービスを提供しない事業者が基金へ拠出し、高コスト地域においてユニバーサル
サービスを提供する事業者が基金による補助を受ける方式と整理している。日本で現在運用されているユニバーサルサービス基金制度（以下「日本のユニバーサルサービス基金制度」という。）では、
電気通信番号を割り当てられ最終利用者に付与している事業者であって前年度の電気通信事業収益が10億円超の者をユニバーサルサー
ビスの提供が可能な事業者と見做し、基金への拠出義務を課している。また、NTT東西も基金への拠出相当額を料金に上乗せして利用者から徴収している。日本のユニバーサルサービス基金制度では、
𝑛 − 2期におけるユニバーサルサービスの営業損失を根拠に、𝑛 − 1
期において基金による補助の申請・認可を行い、𝑛期のユニバーサ
ルサービスに係る営業損益の算定後に認可された範囲内で補助を受ける仕組みとなっている。例えば、第一種公衆電話に係る補助の算定に用いられている収入費用方式（相殺型）＜図表７＞の場合、毎期のユニバーサルサービスコストは𝑈𝑖 = 𝐶𝑖 − 𝑃𝑖
𝑈𝑖 = 𝑖 期におけるユニバーサルサービスコスト
𝑖 = 0, 1, … , 𝑛 − 1, 𝑛
𝐶𝑖 = 𝑖 期における費用
𝑃𝑖 = 𝑖 期における収入という式により求められる。𝑛 − 2期から𝑛期の間に収入・支出ともに減少しているときに収入の減少の絶対値|∆𝑃|よりも支出の減少の絶対値|∆𝐶 |の方が多い場合、𝑛 − 2期におけるユニバーサルサービス

17

コスト𝑈𝑛−2 より 𝑛期におけるユニバーサルサービスコスト𝑈𝑛 の方が少額になると考えられる。この場合、ユニバーサルサービス基金による補助額は𝑈𝑛−2 に等しく、補助を受けた後の𝑛期の収支は黒字化
することから、𝑛期において費用を低下させるインセンティブが生じる可能性がある一方、𝑈𝑛−2 を意図的に増加させて基金による補助を増加させることも可能である。基金への拠出に占めるユニバーサ
ルサービス提供事業者の割合が低い場合、補助の増加が負担の増加を上回るため、𝑈𝑛−2 を増加させるインセンティブが生じる。
収入費用方式（相殺型）における𝑈𝑛−2 増加のリスクを回避するため、加入電話の加入者回線アクセスに係る補助の算定では高コスト
地域の費用のうち全国平均費用の一定割合（ベンチマーク）を超える部分のみを基金によって補助するベンチマーク方式が採用されている。日本のユニバーサルサービス基金制度で採用されているベン
チマーク方式は基金による補助がユニバーサルサービスコストの一部に限定されるようベンチマークを狭くとっているため、内部補助方式を併用する必要がある23。また、収入費用方式（相殺型）において𝑈𝑛 が𝑈𝑛−2 を上回る場合も他方式を併用する必要がある。
収入費用方式には相殺型のほかにも費用が収入を上回る地域の赤字のみを積上げてユニバーサルサービスコストとする積上型も存在する。すべての地域が赤字の場合には相殺型と積上型に実質的な差はないが、黒字の地域が存在する場合には積上型は相殺型よりも補助が増加し、補助後の収支が黒字化する可能性が高くなる。積上型
は𝑛 − 2期のユニバーサルサービスコストの算定時に内部補助を行わない方式と解釈することもできるが、𝑛期のユニバーサルサービス
コストが基金による補助を上回る場合には内部補助などの他方式を併用する必要がある。

23

理論上、ベンチマークを広く取れば内部補助方式の併用は不要になるが、基金への拠出額が
増大する。

18

出典：総務省（2004）＜図表７＞収入費用方式の概要（３）アクセスチャージ方式
高コスト地域においてユニバーサルサービス提供事業者が高コスト地域のユニバーサルサービスコストを接続料金（アクセスチャー
ジ）に上乗せして接続事業者に負担させる方式である。日本のユニ
バーサルサービス基金制度では、ユニバーサルサービス提供事業者
も基金への拠出（相当額の徴収）を行うのに対して、アクセスチャージ方式では接続料金に上乗せされたユニバーサルサービスコストを負担するのは接続事業者のみである。このため、接続料金への上乗せ可能額に制限がなく、発生したユニバーサルサービスコストを
すべて上乗せしたときの接続料金が接続事業者によるバイパス網の構築費用を下回る場合、ユニバーサルサービス提供事業者はユニバーサルサービスコストを一方的に転嫁し続けられるようになるという問題がある24。
24

ユニバーサルサービス提供事業者がユニバーサルサービスコストを負担しないだけでなく、ユニバーサルサービス提供事業者が接続事業者のサービス料金を実質的にコントロールし、接続事業者への需要を抑制できるという反競争的な問題がある。

19

（４）バウチャー方式
高コスト地域の利用者にクーポン券（バウチャー）を支給し、利用者がその地域において利用可能な事業者の中から自由に選択してサービスを利用し、選択された事業者はクーポン相当額を別途補助される方式である。事業者への補助の原資については、事業者による拠出と公的資金が考えられる。ユニバーサルサービス基金方式やアクセスチャージ方式がユニバーサルサービス提供事業者に対する補助であるのに対して、利用者に対する直接補助であることがバウ
チャー方式の特徴である。郵政省（1996）は、低廉な料金を真に必要とする利用者にのみ補助を行うことができることをバウチャー方式のメリットとして挙げている。一方、内閣府（2001）は、利用者によるサービスの選択の自由、使途及び譲渡の制限をバウチャーの特性として挙げ、利用できるサービス（またはサービス提供事業者）が一つしかないなど、これらの特性を満たさない場合は政府による財・サービスの直接供給と変わらないと述べている。低密度高コスト地域において利用可能な事業者が一者しかなく事業者の選択が不可能な場合、バウチャー方式は実施できない。
第４節

NTT東西の収支の状況とユニバーサルサービス維持方策の効果
第２節で述べた基本料金は全国一律であり、また利用の頻度に関係なく定額であるため、利用者が少ない地域では収益性が低く、前世紀においても高密度低コスト地域などの収益性の高い地域や収益性が高い役務からの内部補助が行われていた。また、加入電話の契約数は長期的な減少傾向が続いていることから高密度低コスト地域の収益性も低下しており、1996年度と同等の料金でAvailabilityの特性を確保しようにすると将来にわたる安定的確保に支障が生じる状態になっている。このため、現在はNTT東西による地域間・役務間の内部補助と前節で述べた日本のユニバーサルサービス基金制度が併用されている。
NTT東西の電気通信事業営業全体の営業収支は、2005年度決算以
降、前年度比-2.5％25のペースで減少し続けている。一方、営業利益は対前年度比で増減を繰り返しているものの毎年度一定水準以上の利益を確保し続けており、2014年度及び2015年度の営業利益は2005年度
より高い水準となっている＜図表８＞。ユニバーサルサービスの収支25

2006 年度から 2015 年度までの平均値、標準偏差 1.0%%。

20

26

は、2005年度以降毎年度営業損失を計上しており、2005年を起点とすると営業収益は前年度比-8.3％27のペースで減少し続けている。ただし、営業損失の対前年度比は2006年度から2008年度まで増加する一方、2009年度以降は減少に転じており、2013年度以降の各年度の営業損失は2006年度より減少している＜図表９＞＜図表10＞。日本のユニ
バーサルサービス基金制度によるユニバーサルサービスの営業損失に対する補助の割合は、2007年度から2015年度までの平均で11.6％（標準偏差3.1%%）となっており、2013年度以降は８％台で推移している＜図表11＞。ユニバーサルサービスの維持方策は、2007年度以降、ユニバーサルサービス以外の電気通信事業の営業利益を原資とする内部
補助９割、ユニバーサルサービス基金制度１割のバランスで機能している。

出所：西日本電信電話株式会社（2016）、東日本電信電話株式会社（2016）に基づき筆者作成＜図表８＞NTT東西の電気通信事業営業収益及び営業利益の推移

出所：西日本電信電話株式会社（2006）（2007）（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）（2013）（2014）（2015）（2016）、東日本電信電話株式会社（2006）（2007）（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）（2013）（2014）（2015）（2016）に基づき筆者作成＜図表９＞NTT東西のユニバーサルサービスの営業収益の推移

26

2004 年度分より基礎的電気通信役務収支として NTT 東西が作成・公表しているが、2004 年
度の役務の細目は 2005 年度以降と一致しない。
27
2006 年度から 2015 年度までの平均値、標準偏差 0.63%%。

21

出所：出所：西日本電信電話株式会社（2006）（2007）（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）（2013）（2014）（2015）（2016）、東日本電信電話株式会
社（2006）（2007）（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）（2013）（2014）（2015）（2016）に基づき筆者作成＜図表10＞NTT東西のユニバーサルサービスの営業損失の推移

出所：社団法人電気通信事業者協会（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）、一般社団法人電気通信事業者協会（2013）（2014）（2015）（2016）、西日本
電信電話株式会社（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）（2013）（2014）（2015）（2016）、東日本電信電話株式会社（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）（2013）（2014）（2015）（2016）に基づき筆者作
成＜図表11＞日本のユニバーサルサービス基金制度による補助額の推移
第５節

考察
日本のユニバーサルサービス基金制度は内部補助方式の併用を前提とするものであり、内部補助の原資となる収益性の高いサービスが必要となる。NTT東西においてはユニバーサルサービス以外の電気通信役務の潤沢な収益が内部補助の原資となっていると考えられる。また、第一種公衆電話では基金による補助を行った後の𝑛期の収支が黒字であっても基金による補助を行う前の収支が赤字であれば𝑛 + 1期に補助を申請できるため、基金が費用削減のインセンティブになり内部補助の抑制に貢献している。過去に発生した損失を補助の上限とする

22

ことによって得られるこのような効果は、政府による補助金においても有効に機能すると考えられる。
第４章

郵政事業のユニバーサルサービス

第１節 ユニバーサルサービスの対象範囲及び特性（１）郵政事業のユニバーサルサービスと郵政事業の関係
現在施行されている郵政民営化法によると、郵政事業とは「法律の規定により、郵便局において行うものとされ、及び郵便局を活用して行うことができるものとされる事業」である。郵便局において行うものについては、日本郵便株式会社法、印紙をもつてする歳入金納付に関する法律及び地方公共団体の特定の事務の郵便局における取扱いに関する法律において・ 郵便窓口業務（郵便物の引受け、郵便物の交付、郵便切手類の販売及びこれらに付随する業務）
・ 銀行窓口業務（日本郵便株式会社と銀行窓口業務契約を締結す
る銀行（以下「関連銀行」という。）を所属銀行として営む銀行代理業（簡易な貯蓄、送金及び債権債務の決済の役務に限る。））
・ 保険窓口業務（日本郵便株式会社と保険窓口業務契約を締結す
る生命保険会社（以下「関連保険会社」という。）を所属保険会
社等として営む保険募集及び関連保険会社の事務の代行（簡易な生命保険の役務に限る。））
・ 印紙の売りさばき
・郵便局取扱事務（戸籍謄本等、除籍謄本等、地方税法に基づく納税証明書、住民票の写し等、戸籍の附票の写し又は印鑑登録証
明書の交付の請求の受付及び当該請求に係る引渡し）が定められている。また、郵便局を活用して行う地域住民の利便の増進に資する業務について、日本郵便株式会社（以下「日本郵便」という。）は、銀行窓口業務以外の銀行代理業、保険窓口業務以外の保険募集及び事務の代行、宅配便事業・メール便事業などを行っている。
これに対して、郵政民営化法における郵政事業のユニバーサルサービスの対象は郵便局で一体的に利用できる
・ 郵便の役務・ 簡易な貯蓄、送金及び債権債務の決済の役務
・ 簡易に利用できる生命保険の役務

23とされており、郵政事業はユニバーサルサービスへアクセスするための窓口サービスと位置づけられる。簡易な貯蓄、送金及び債権債
務の決済の役務並びに簡易に利用できる生命保険の役務（以下「金融ユニバーサルサービス」という。）については、関連銀行及び関連保険会社による運用を前提としており、ユニバーサルサービスの維持とは銀行窓口業務及び保険窓口業務を将来にわたって維持することである。一方、郵便の役務については、郵便法などにおいて郵便窓口業務以外の部分も含めた郵便の業務全体（郵便事業）がユニ
バーサルサービスの対象となっている。郵便事業のユニバーサルサ
ービスの維持とは、郵便事業全体を将来にわたって維持することである。
本稿では、郵政民営化法における郵政事業のユニバーサルサービ
スと郵便事業のユニバーサルサービスのうち郵便窓口業務以外の部分を合わせたものを「郵政事業のユニバーサルサービス」とする＜図表12＞。

出所：筆者作成＜図表12＞ベン図による郵政事業のユニバーサルサービスの範囲28
28

郵便法上の郵便事業のユニバーサルサービス（赤塗り）と郵政民営化法上の郵政事業のユニ
バーサルサービス（青塗り）を合わせた部分（重複部分は紫塗り）が本稿における「郵政事業のユニバーサルサービス」。なお、塗りつぶしの面積と事業の規模は無関係。

24

（２）郵政事業のユニバーサルサービスの特性と水準
日本郵便は、引受郵便物等物数が最も多かった2001年度の97.3％
29の規模の郵便局を2016年９月時点においても維持するとともに2001年度の102％30の規模の郵便差出箱を2015年度末においても設置している。2015年度の引受郵便物数（180.29億通）は同年の日本の総人口の約140倍の水準である。また、引受地・配達地ともに日本国内の郵便物（以下「内国郵便物」という。）は全国一律の料金体
系が適用されている。これらのことから、郵政事業は現在においても2001年度末と同水準のAvailabilityの特性を確保しているといえる。郵政事業のユニバーサルサービスのうち郵便事業については日
本郵便が独占的に行っており、また多額の固定費用を必要とするため、Affordabilityの特性を確保するためには一定の規制が必要となる。郵政民営化によって、一部の法定上限料金と認可料金を除
き、郵便料金は日本郵便による政府への届出によって変更可能となったが、料金算定の原則については1971年の郵便法改正によって導入された総括原価主義が現在もなお維持されている。その他、郵便法は軽量の信書の送達の役務が国民生活において重要な役割を果たしている旨言及しており、また日本郵便株式会社法施行規則は金融
ユニバーサルサービスが国民生活に定着している旨言及している。
これらの言及は水道法、海上運送法及び電気通信事業法におけるEssentialityの特性への言及と比べると弱いが、郵政事業のユニバーサルサービスにもEssentialityの特性が存在していることを示している。
ところで、郵便物の内容とできるもののうち信書を含むものにつ
いては、民間事業者による信書の送達に関する法律（以下「信書便法」という。）における信書便の役務31として日本郵便以外の者が提供することも可能となっている。信書便の役務のうち一般信書便役
務32については、市町村の人口に応じた信書便差出箱の全国設置33な
ど全国における提供義務や全国一律の料金体系が義務づけられてお29

郵便局数は 2001 年度末 24,773 局、2016 年９月末 24,105 局。
郵便差出箱の設置数は 2001 年度末 178,160 本、2015 年度末 181,692 本。
31
一般信書便役務、特定信書便役務及び一般信書便役務にも特定信書便役務にも該当しない信書便役務の総称。
32
長さ 40cm×幅 30cm×高さ３cm 以下の形状で 250g 以下の重量の信書便物を原則として差し出された日から３日以内に送達する役務。
33
総務省（2015）によると約 9.2 万本。
30

25

り、また25g以下の定形郵便物と同一の形状・重量の一般信書便物については郵便と同額の上限料金が法定されていることから、制度上はAvailability及びAffordabilityの特性が確保されている。ただし、現時点では一般信書便役務を提供する事業者がおらず、信書便の役務のユニバーサルサービスは実態としては存在しない。
第２節 郵政事業のネットワーク（１）郵便ネットワークと郵便局ネットワーク
郵政事業のユニバーサルサービスを提供するに当たって日本郵政
グループが整備しているネットワークは大きく分けて郵便ネットワークと郵便局ネットワークの２系統存在すると考えられる。郵便ネットワークは、郵便差出箱や郵便局窓口を通じて差出人から引受けた郵便物を送達し受取人へ交付するためのネットワークであり、郵便差出箱、郵便局、郵便受箱等の施設設備と郵便局間の輸送経路によって構成されている＜図表13＞。郵政省（1986）は、郵便ネット
ワークを差出された郵便物の集配郵便局までの収集及び各地から集配郵便局に到着した郵便物の受取人までの配達部分に当たる集配ネットワークと集配郵便局間の輸送部分に当たる輸送ネットワークに分解している。
郵便局ネットワークは、郵政事業を全国の郵便局で提供するためのネットワークである。2004年に閣議決定された郵政民営化の基本
方針は、日本郵政公社には郵便、貯金及び保険とは別に窓口サービ
スの機能が存在しており、郵政民営化後には郵便事業とは別に窓口
ネットワーク会社による窓口ネットワーク事業が発生するとしていた。実際、2007年の郵政民営化から2012年の日本郵政グループ再編
までの間、郵便ネットワークの管理・運営は郵便事業株式会社が行い、郵便局ネットワークの管理・運営は窓口ネットワーク会社に相当する郵便局株式会社が行っていた。郵便局ネットワークは、郵便事業や宅配便事業・メール便事業（ユニバーサルサービスではない
郵政事業の一つ）が必要とする郵便ネットワークのうち集配ネット
ワークの機能の一部を提供しているが、金融ユニバーサルサービス
や印紙の売りさばき（ユニバーサルサービスではない郵政事業の一つ）などでは郵便ネットワークから独立したネットワークとして機能している。郵政民営化後５年間法的分離されていた経緯や機能の独立性から、郵便ネットワークと郵便局ネットワークは分離可能な
ネットワークといえる。

26

なお、日本郵政グループが管理しているネットワークには郵便局と基幹システムを電気通信回線で結ぶ郵政総合情報通信ネットワー
ク（PNET）も存在しているが、郵政事業の提供においてPNETは郵便ネットワークや郵便局ネットワークから独立して機能するものではなく各ネットワークに対して情報の電磁的流通及び情報処理の機能を提供するものと考えられる＜図表14＞。

出典：総務省（2015）＜図表13＞郵便ネットワークの概念図

出典：日本郵政株式会社（2015）＜図表14＞郵政事業におけるPNETの位置づけ

27

（２）他の事業分野のネットワークとの関係
郵政事業のユニバーサルサービスを提供するためには郵便ネット
ワークと郵便局ネットワークが必要となるが、これらのネットワー
クを機能させるためには他の事業分野において整備・運営されているネットワーク及びサービスを利用する必要があると考えられる。
例えば、郵便局の局舎を利用可能な状態にするためには外部から電力の供給を受ける必要がある。また、PNETは電気通信事業者の電気
通信回線設備を利用することでネットワークとして機能している。
郵便ネットワークでは集配ネットワークにおける道路の利用が必要不可欠であり、また輸送ネットワークにおいては道路だけでなく鉄道、航路及び空路といった交通ネットワークを利用する必要がある。
これらのネットワークの中にはユニバーサルサービスの特性を持つサービスも存在していることから、郵政事業は他の事業のユニバーサルサービスを下位レイヤーとすることで成立していると考えられる＜図表15＞。また、上位レイヤーと下位レイヤーの間には直接的な料金支払の関係が成立するため、郵政事業のユニバーサルサー
ビスは下位レイヤーのユニバーサルサービスの原資として機能していると考えらえられる。

出所：筆者作成＜図表15＞ユニバーサルサービスのレイヤー構造の概念図34

34

各レイヤーの上下関係は必ずしも固定されているわけではなく、レイヤー同士が相互に依存することもある。

28

第３節

郵便事業と類似する事業
金融ユニバーサルサービスは銀行法及び保険業法に基づいて商品設計されていることから、銀行法及び保険業法の規律が及ぶ民間金融機関においても同等の機能を持つ金融商品を提供することが可能である。一方、郵便事業のユニバーサルサービスについては、郵便の役務とは異なる規律が課されている信書便事業や宅配便・メール便事業35との商品・サービスの類似が見られる。

（１）信書便事業（特定信書便役務）
郵便事業と信書便事業はいずれも信書を含むものを送達する役務であるが、形状・重量や料金水準、提供エリアなどについて異なる規律が課されている。郵便事業において取り扱われる商品のうち内国郵便物は、第一種郵便物（手紙など）36、第二種郵便物（はがき）、第三種郵便物37、第四種郵便物38の４種類と特殊取扱（各種郵便物の付加価値サービス）である。いずれの内国郵便物も、送達日数を短縮する機能を有する特殊取扱を付加しない限り、原則として差し出された日から３日以内に送達される。日本郵便が定める内国郵便約款（2016年10月11日改定）によると、第一種郵便物のうち１
kg超４kg以下の重量の定形外郵便物は800円を超える料金となっている＜図表16＞。これに対して、現時点で提供されている信書便の役務は特定信書便役務39のみであり、１号役務においては料金に関わらず三辺計73cm超90m以下の郵便物と、また３号役務においては

35

国土交通省（2016）は、一般貨物自動車運送事業の特別積合せ貨物運送又はこれに準ずる貨物の運送及び利用運送事業の鉄道貨物運送、内航海運、貨物自動車運送、航空貨物運送のいず
れか又はこれらを組み合わせて利用する運送であって、重量 30kg 以下の一口一個の貨物を特別な名称を付して運送するものを「宅配便」としている。また、「メール便」については、書籍、雑誌、カタログ等比較的軽量な荷物を荷送人から引受け、それらを荷受人の郵便受箱等に投函することにより運送行為を終了する運送サービスであって、一口一冊の貨物を特別な名称を付して運送するものとしている。メール便は判取り不要であることから宅配便とは区別している。
36
長さ 14cm 以上 60cm 以下、幅 9cm 以上（筒状の場合 3cm 以上）、三辺計 90cm 以下の形状で重量４kg 以下のもので、他の内国郵便物に区分されないもの（特殊取扱を除く）はすべて該当する。
37
第一種郵便物と同様の形状で重量１kg 以下の定期刊行物を内容とするもの。
38
第一種郵便物と同様の形状で重量１kg 以下の植物種子、学術刊行物及び通信教育を行うためのもの、または重量３kg 以下の点字及び特定録音物等を内容とするもの。
39
１号役務（長さ、幅及び高さの合計が 73cm 超の形状または重量４kg 超の信書便物を送達する役務）、２号役務（差出された時から３時間以内に信書便物を送達する役務）、３号役務（800円を超える料金（引受地・配達地ともに日本国内の場合）で信書便物を送達する役務）に細分
化される。

29

形状・重量に関わらず800円を超える料金の郵便物と商品性が類似する。

出所：日本郵便株式会社（20016）に基づき筆者作成＜図表16＞内国郵便物の料金（２）宅配便事業及びメール便事業
信書を含むものを宅配便事業及びメール便事業の貨物として取り扱うことは禁止されているが、郵便事業では信書を含まない郵便物を取り扱うことも可能であることから、信書を含まないものを取り扱う場合、郵便事業と宅配便事業及びメール便事業の商品・サービスは類似すると考えられる。宅配便事業において取り扱うことが可能な貨物は重量30kg以下のものであり、メール便事業として取り扱うことが可能な荷物は三辺計170cm以下、重量３kg以下のものであ30

る40。料金について、宅配便事業では地帯別料金が広く採用されているため地域による格差があるものの、地帯によっては重量４kg以
下の荷物の料金が第一種郵便物の料金より低廉な水準になることもある。また、メール便事業では全国一律料金を採用する事業者のシ
ェアが市場の９割を超えており41、同一重量区分の料金が第一種郵便物の料金より低廉になるケースも存在する＜図表17＞。これらのことから、重量が３kg以下で信書を含まないものを差出す利用者にとってのメール便事業は、郵便事業と商品・サービスが類似し、また、重量が３kg超４kg以下で信書を含まないものを差出す利用者にとって、第一種郵便物の料金と競争的な地帯別料金の宅配便事業
は、郵便事業と商品・サービスが類似する。

出所：日本郵便株式会社（2015）（2016）、ヤマト運輸株式会社ウェブサイト、
佐川急便株式会社ウェブサイト、西濃運送株式会社ウェブサイト、福山通運株式会社ウェブサイトに基づき筆者作成＜図表17＞宅配便事業及びメール便事業の主な料金

40

メール便事業者のうち日本郵便（三辺計 170cm 以下及び重量３kg 以下）、ヤマト運輸株式会
社（三辺計 60cm 以下及び重量１kg 以下）、株式会社ポストウェイ（三辺計 70cm 以下及び重量
１kg 以下）、中越運送株式会社、佐川急便株式会社（三辺計 70cm 以下及び重量１kg 以下）、西
濃運輸株式会社（三辺計 64.5cm 以下及び重量３kg 以下）、福山通運株式会社（三辺計 70cm 以
下及び重量 600g 以下）が 2016 年 10 月 31 日時点において公表している取り扱い可能な貨物の形状及び重量に基づく。
41
日本郵便、ヤマト運輸株式会社、佐川急便株式会社の 2015 年度の市場シェアの合計。

31

第４節 郵便物の料金の水準（１）引受郵便物等物数の推移及び平均単価の推移
引受郵便物等物数が最も多かったのは2001年度であるが、2001年
度から2015年度の間の内国郵便物の引受郵便物等物数は特殊取扱を除き一貫して減少し続けている＜図表18＞。また、郵便物の種類ごとの一通当たりの収入を市場において決定される平均単価とすると、郵政民営化以降の内国郵便物の平均単価の変化率は、第一種郵便物では微増、第二種郵便物では横ばいで推移している。第三種郵便物及び特殊取扱では民営化当初の2008年度から2009年度にかけて外れ値が発生しているが、2010年度以降は低下傾向にある。なお、
第四種郵便物の平均単価は増減を繰り返している＜図表19＞。
郵政民営化後（2008年度以降）の第四種郵便物の引受郵便物数の内訳によると、料金の水準が相対的に低い学術刊行物及び通信教育用の郵便物が減少する一方、料金の水準が第一種郵便物に近い植物
種子は安定して推移しており、料金が無料の点字及び盲人用特定録
音物等（以下「点字郵便物等」という。）は2008年度より20％以上
高い水準で推移している＜図表20＞。点字郵便物等の引受郵便物数と第四種郵便物の平均単価の相関係数は-0.24であり、弱い負の相関が見られる＜図表21＞。また、第四種郵便物の引受郵便物数に占める点字郵便物等の割合より、点字郵便物等の引受けによって第四種郵便物の平均単価は１割程度抑制されているといえる。

出所：日本郵政公社（2003）（2005）（2007)、郵便事業株式会社（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）、日本郵便株式会社（2013）（2014）（2015）に基づき筆者作成＜図表18＞引受郵便物等物数の推移（2001～2015）32

出所：日本郵政公社（2003）（2005）（2007)、郵便事業株式会社（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）、日本郵便株式会社（2013）（2014）（2015）に基づき筆者作成＜図表19＞郵便物の種類別平均単価の推移（2001～2015）

出所：日本郵便株式会社（2016）に基づき筆者作成＜図表20＞第四種郵便物の引受郵便物数の推移（2008～2015）33

出所：日本郵便株式会社（2016）に基づき筆者作成＜図表21＞第四種郵便物における点字郵便物等の影響（2008～2015）（２）内国郵便物のリテール料金と郵便物一通当たりの収入
第四種郵便物を除く内国郵便物の料金には、割引が適用されない
利用者が支払うリテール料金42と割引が適用される利用者が支払う
バルク料金43が併存している。第一種郵便物の平均単価はバルク料金が適用される第一種郵便物のうち最も低廉な25g以下の定形郵便物のリテール料金より低い水準で推移しており、また、第二種郵便物の平均単価は通常葉書のリテール料金より低い水準で推移している。一方、第三種郵便物の平均単価は定期刊行物の最も軽量な重量区分（50g以下）のリテール料金より低い水準であるものの、他の第三種郵便物の最も軽い重量区分のリテール料金よりは高い水準で推移している。第一種郵便物及び第二種郵便物ではバルク料金によって平均単価がリテール料金以下の水準に抑制されていると考えられるが、第三種郵便物ではバルク料金の影響は明らかではない。

42

特定の受取人宛ての郵便物を一通単位で差出す場合に適用される郵便料金。
特定の受取人宛ての郵便物を一度（または一定期間内）に多数差出す場合などに適用される郵便料金。本稿においては、郵便区分内特別郵便物（同一の郵便区（配達郵便局ごとに定められている配達区域）内で引受け・配達される郵便物）、配達地域指定郵便物（同一の郵便区内で引受け・配達される郵便物であって、予め郵便区ごとに区分され差出され、町丁目地域単位の全戸に配達されるもの）、区分郵便物（予め郵便区ごとに区分され差出される郵便物）、バーコ
ード付郵便物（受取人の住所等をバーコードに変換し記載した郵便物）、広告郵便物（予め郵便区ごとに区分され差出されるダイレクトメール）及び割引条件を満たす第三種郵便物及び特殊取扱に適用される料金を総称して日本郵便のバルク料金とする。
43

34

（３）第三種郵便物及び第四種郵便物のリテール料金の変遷
第三種郵便物及び第四種郵便物は認可料金規制が課されており、認可申請する際の料金は同一重量区分の第一種郵便物のリテール料
金よりも低い水準であることが求められている＜図表22＞。また、第三種郵便物及び第四種郵便物の料金は、消費税の税率引き上げ相
当額の転嫁を除き、郵政民営化以前に認可された料金の水準を維持している＜図表23＞。

出所：日本郵便株式会社（2016）に基づき筆者作成＜図表22＞同一重量区分の第一種郵便物（定形外郵便物）に対する第三種郵便物及び第四種郵便物のリテール料金の割引率

出典：総務省（2013）＜図表23＞2014年改定前までの第三種郵便物及び第四種郵便物のリテ
ール料金の変遷35

第５節 考察（１）類似の商品・サービスが料金に及ぼす影響
特定信書便役務は３号役務における下限料金を除き料金についての規制が存在せず、また宅配便事業及びメール便事業も料金についての規制は存在しないことから、市場競争の下で料金が決定されている。郵便事業と特定信書便役務や宅配便事業及びメール便事業の商品・サービスが利用者にとって類似するとき、料金が低廉な商品・サービスへの需要の代替が生じることから、類似のサービスの料金が郵便事業の料金より低廉であれば平均費用価格規制を行わな
くてもAffordabilityの特性は確保されると考えられる。
（２）バルク料金が損益に及ぼす影響
第二種郵便物のリテール料金は単一であるため44、バルク料金の影響がない限り平均単価はリテール料金と同額になるはずである。
郵政民営化後、第二種郵便物は2012年度を除き毎年度赤字を計上しているが＜図表24＞、引受郵便物数及び営業費用を実績値に固定した状態で平均単価をリテール料金に置き換えて営業損益を試算すると、民営化後のいずれの年度においても黒字化する＜図表25＞。また、営業損益の試算と実績値の差は日本郵政公社発足後の2003年度
以降の平均で778億円となっており、試算と実績の間で一定の差額が構造的に発生している。当該試算はバルク料金の廃止による需要の減少や区分作業の増加を考慮していないが、バルク料金が平均費用を下回る水準に設定されている可能性が考えられる。
バルク料金による平均単価の抑制は第一種郵便物においても生じているが、第一種郵便物の収支は毎年度黒字である。割引前の料金が高いものほど同一の割引率が適用されるときの割引額は大きく、また、同一の差出通数に対する割引率は第一種郵便物の方が第二種郵便物より大きいが、第一種郵便物の平均単価とリテール料金の差は第二種郵便物よりも小幅である45。このことから、第一種郵便物
は25g以下の定形郵便物よりも料金が高い郵便物の引受けが平均単価を支えていると考えられる。
44

第二種郵便物のリテール料金は通常葉書と通常葉書の２倍の料金となる往復葉書の２つだが、往復葉書は往信の差出人が指定した受取人（往信受取人及び返信受取人）へ送達される２通数の通常葉書として機能することから、第二種郵便物のリテール料金は単一料金と解釈できる。
45
2015 年度における第一種郵便物の平均単価と 25g 以下の定形郵便物のリテール料金の差は3.1 円であり、第二種郵便物の差は 9.848 円。

36

郵便ネットワークは集配ネットワークと輸送ネットワークによって構成されているが、第一種郵便物にのみ適用されるバルク料金である郵便区分内特別郵便物及び配達地域指定郵便物に対する特別料
金は輸送ネットワークを用いずに配達される郵便物に対する割引料金である。リテール料金と郵便区分内特別郵便物及び配達地域指定
郵便物に対する特別料金の差額が輸送ネットワークの費用以下であれば、バルク料金が適用されても収益性への影響はないと考えられる。

出所：日本郵政公社（2003）（2005）（2007)、郵便事業株式会社（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）、日本郵便株式会社（2013）（2014）（2015）に基づき筆者作成＜図表24＞郵便物の種類別営業損益の推移

37

出所：日本郵政公社（2003）（2005）（2007)、郵便事業株式会社（2008）（2009）（2010）（2011）（2012）、日本郵便株式会社（2013）（2014）（2015）に基づき筆者作成＜図表25＞平均単価をリテール料金に置き換えて試算した第二種郵便物の営業損益（３）第三種郵便物及び第四種郵便物の営業損益とユニバーサルサービ
スコスト
郵便事業における料金算定の原則が第三種郵便物及び第四種郵便物のリテール料金に対しても適用されているのであれば、費用の多
くを他の郵便物に付け替えた後の原価を用いて料金が算定されていると考えられる。この場合、料金算定時と整合的な費用配分を用いて第三種郵便物及び第四種郵便物の営業費用を算定すると実際に発生した業務量よりも少ない費用を計上することになり、営業損益はユニバーサルサービスコストを測る指標として有用ではない。一方、実際に発生した業務量と整合するよう第三種郵便物及び第四種郵便物の営業費用を算定すると、営業損失は恒常的に発生するが、ユニバーサルサービスコストを測る指標としては有用である

38

（４）補論：英国の郵便事業における接続制度と地帯別バルク料金
寺田（2013）によると、英国、ドイツ、フランス、オランダ、スウェーデンでは新規参入者による郵便ネットワークへの接続が行われており、例えばオランダでは大口顧客に対するバルク料金と同等の条件での下流アクセス（到着区分以降の集配ネットワークへの接続）が行われている。また、丸山（2010）によると、英国では全国一律の接続料金のほかに、新規参入者によるクリームスキミングへの対応策として地帯別接続料金が導入されている。Royal MailGroup Ltd（2013）及びOfcom（2014）によると、2013年４月から
2014年３月に適用されていた地帯別接続料金は高密度低コスト地域のUrban、需要の密度とコストがともに中程度の地域（以下「中密度中コスト地域」という。）のSuburban、低密度高コスト地域のRural及び高密度高コスト地域のLondonの４地域に区分されており、全国一律料金を基準に変動率を乗ずることで料金が設定されていた＜図表26＞。

出所：Royal Mail Group Ltd（2013）、Ofcom（2014）に基づき筆者作成＜図表26＞2013年４月から2014年３月におけるカスタマーバーコード（CBC）付き書状（100g以下70通）に係る地帯別接続料金
第５章 郵政事業のユニバーサルサービスの特性を確保するための措置
第１節 外部補助によるユニバーサルサービスの特性の確保
ユニバーサルサービスの概念はAvailability＋αの特性によって成立するため、郵政事業のユニバーサルサービスにおいてもまずAvailabilityの特性を確保する必要がある。収益性が低下しているサービスに対する外部補助が得られるならば、ネットワークによって生じる費用を削減することも料金を引き上げることもせずに
Availabilityの特性を確保することができる。外部補助は政府による補助金のほか、ユニバーサルサービス基金、アクセスチャージ及びバウチャーが考えられることから、郵政事業のうち特に郵便事業におけるそれぞれの在り方を述べる。

39

（１）第三種郵便物及び第四種郵便物に係る補助金
第三種郵便物及び第四種郵便物のリテール料金は社会施策によって意図的に割引かれており、重量区分によっては割引率が小さい植物種子に係る第四種郵便物を除き、社会政策の負担を日本郵便に求
めるとユニバーサルサービスコストが必ず発生する。社会政策を維持するのであれば、料金の水準を維持した上で日本郵便に対する補助または税額控除を行うか、料金の水準を引き上げた上で利用者に対して料金の引き上げに相当する補助を行うことが考えられる。ところで、需要に関わらず固定費用が一定のとき、𝑛 − 1期のユニバー
サルサービスコストは𝑀
𝑅
𝑈𝑛−1 = 𝐶𝑛−1 − 𝑃𝑛−1 = (𝐹𝐶 + 𝑐𝑛−1
×𝐷𝑛−1 ) − (𝑝𝑛−1
×𝐷𝑛−1 )𝑀
𝑅
= 𝐹𝐶 + (𝑐𝑛−1 − 𝑝𝑛−1 )×𝐷𝑛−1
𝑈𝑛−1 = 𝑛 − 1期におけるユニバーサルサービスコスト
𝐶𝑛−1 = 𝑛 − 1期における費用
𝑀
𝐶𝑛−1 = 𝐹𝐶 + 𝑐𝑛−1
×𝐷𝑛−1
𝑃𝑛−1 = 𝑛 − 1期における収入
𝑅
𝑃𝑛−1 = 𝑝𝑛−1
×𝐷𝑛−1
𝐹𝐶 =固定費用𝑀
𝑐𝑛−1= 𝑛 − 1期における限界費用
𝐷𝑛−1 = 𝑛 − 1期における需要𝑅
𝑝𝑛−1= 𝑛 − 1期におけるリテール料金という関係性を持ち、Availabilityの特性によってよって𝑛 − 1期と𝑅𝑛期の間で固定費用に変化が生じず、またリテール料金が𝑝𝑛−1で固定され、生産性向上率が100％以下に留まるとき、𝑛期のユニバーサ
ルサービスコストは
𝑈𝑛 = 𝐶𝑛 − 𝑃𝑛
𝑀𝑅
= {𝐹𝐶 + 𝑐𝑛−1
×(1 − 𝑋𝑛 )×𝐷𝑛−1 ×(1 − 𝑌𝑛 )} − {𝑝𝑛−1×𝐷𝑛−1 ×(1 − 𝑌𝑛 )}𝑀
𝑅= 𝐹𝐶 + {𝑐𝑛−1 ×(1 − 𝑋𝑛 ) − 𝑝𝑛−1 }×𝐷𝑛−1 ×(1 − 𝑌𝑛 )𝑀
𝑅 )𝑀
= 𝐹𝐶 + {(𝑐𝑛−1− 𝑝𝑛−1− 𝑐𝑛−1×𝑋𝑛 }×𝐷𝑛−1 ×(1 − 𝑌𝑛 )𝑀𝑅𝑀= 𝐹𝐶 + {(𝑐𝑛−1 − 𝑝𝑛−1 )×𝐷𝑛−1 − 𝑐𝑛−1
×𝑋𝑛 ×𝐷𝑛−1 }×(1 − 𝑌𝑛 )
𝑀
𝑅 )
𝑀
𝑀
𝑅 )
= 𝐹𝐶 + (𝑐𝑛−1− 𝑝𝑛−1
×𝐷𝑛−1 − 𝑐𝑛−1
×𝑋𝑛 ×𝐷𝑛−1 − {(𝑐𝑛−1− 𝑝𝑛−1
×𝑀
𝐷𝑛−1 − 𝑐𝑛−1
×𝑋𝑛 ×𝐷𝑛−1 }×𝑌𝑛

40

𝑀
𝑀
𝑅 )
𝑀
= 𝑈𝑛−1 − 𝑐𝑛−1
×𝑋𝑛 ×𝐷𝑛−1 − {(𝑐𝑛−1− 𝑝𝑛−1− 𝑐𝑛−1×𝑋𝑛 }×𝐷𝑛−1 ×𝑌𝑛
𝑀
𝑀𝑅= 𝑈𝑛−1 − 𝑐𝑛−1 ×𝑋𝑛 ×𝐷𝑛−1 ×(1 − 𝑌𝑛 ) − (𝑐𝑛−1 − 𝑝𝑛−1 )×𝐷𝑛−1 ×𝑌𝑛
𝑀𝑀𝑅 )= 𝑈𝑛−1 − 𝐷𝑛−1 ×{𝑐𝑛−1×𝑋𝑛 ×(1 − 𝑌𝑛 ) + (𝑐𝑛−1− 𝑝𝑛−1×𝑌𝑛 }𝑋𝑛 = 𝑛期における生産性向上率（1 ≥ 𝑋𝑛 ≥ 0）
𝑌𝑛 = 𝑛期における需要減少率（1 ≥ 𝑌𝑛 ）𝑀
𝐶𝑛 = 𝐹𝐶 + 𝑐𝑛−1
×𝐷𝑛−1 ×(1 − 𝑋𝑛 )×(1 − 𝑌𝑛 )𝑅
𝑃𝑛 = 𝑝𝑛−1 ×𝐷𝑛−1 ×(1 − 𝑌𝑛 )という関係性を持つと考えられる。この関係性の下では𝑈𝑛−1 > 0かつ0 > 𝑌𝑛 （需要増加）のときの𝑛 − 1期と𝑛期のユニバーサルサービ
スコストの多寡は𝑋𝑛 と𝑌𝑛 によって決定され、𝑋𝑛 = 0ならば必ず𝑈𝑛 >𝑈𝑛−1 が成立する。𝑛期の補助額が𝑈𝑛−1 であることを日本郵便が知っているならば、𝑋𝑛 > 0となるよう費用削減に努めるはずである。引
受郵便物数が増加傾向の植物種子及び点字郵便物等に係る補助の場
合、𝑛 − 1期のユニバーサルサービスコストと同額を𝑛期に補助する政策を掲げる方が政府支出を抑制できると考えられる。また、植物
種子の場合、生産性向上率によってはユニバーサルサービスコストが解消されることもあり得る。
一方、𝑈𝑛−1 > 0かつ1 > 𝑌𝑛 > 0（需要減少）のときは、𝑋𝑛 に関係なく𝑈𝑛−1 > 𝑈𝑛 が必ず成立する。ここで式を簡潔にするため、
𝑀
𝑊𝑛 = 𝐷𝑛−1 ×𝑐𝑛−1
×𝑋𝑛 ×(1 − 𝑌𝑛 )𝑀
𝑅 )𝑍𝑛 = 𝐷𝑛−1 ×(𝑐𝑛−1 − 𝑝𝑛−1
×𝑌𝑛
𝑈𝑛 = 𝑈𝑛−1 − (𝑊𝑛 + 𝑍𝑛 )とした上、𝑛期における政府と日本郵便による逐次手番ゲームを試みる＜図表27＞。まず、日本郵便にとって左側の節（補助額= 𝑈𝑛 ）のゲームでは左側の枝（𝑋𝑛 > 0）であっても右側の枝（𝑋𝑛 = 0）であっても利益が等しく、右側の節（補助額= 𝑈𝑛−1 ）のゲームでは左側の枝の方が利益は大きくなる。次に、左右の節で日本郵便にとっての利益が高い枝だけを対象に政府の利益を比較すると、左側の節の左側の枝が最も利益が大きくなることが確認できる。日本郵便は自社の利益が等しい限り政府の利益が大きくなる選択を選好すると仮定すると、𝑛期に発生したユニバーサルサービスコストと同額を𝑛
期の期末決算時に補助するという政策を政府が掲げると日本郵便は

41

生産性の向上に取り組み、政府の補助額は𝑛 − 1期より𝑊𝑛 + 𝑍𝑛 だけ
少なく日本郵便の損失は０という均衡状態が成立すると考えられる。植物種子及び点字郵便物等を除く第四種郵便物並びに第三種郵便物への補助の場合は𝑛期のユニバーサルサービスコストと同額とすることが有効といえる。

出所：筆者作成＜図表27＞政府の補助と日本郵便の生産性向上に関する逐次手番ゲー
ム46（２）ユニバーサルサービス基金
現在施行されている信書便法では特定信書便役務のみ提供する事業者にユニバーサルサービスの提供義務はなく、また現時点では一
般信書便役務を提供する事業者は存在しない。一方、郵便物と商品性が類似する信書便物を取り扱う特定信書便役務は、理論上は郵便ネットワークに接続できる。また、郵便ネットワークに接続されていないとしても、信書の送達の役務の利用者はこのような特定信書便役務を郵便事業のバイパス網と位置づけて利用すると考えられる。郵便物と商品性が類似する信書便物を取り扱う特定信書便役務を提供する事業者がクリームスキミングを行っているのであれば、当該事業者をユニバーサルサービス基金への拠出義務者と定義する
ことについて検討の余地がある。ただし、現時点ではクリームスキ
ミングが行われているかどうか明らかではない。
46

Gov から JP までが節、JP から下が枝である。また、枝の下の値のうちカンマの前は政府の利益を表し、カンマの後は日本郵便の利益を表す。

42

（３）アクセスチャージ
オランダの例に倣えば下流アクセスに係るアクセスチャージは発送代行業者にとっての郵便区分内特別郵便物のバルク料金と解釈することができる。また、上流アクセスに係るアクセスチャージは発送代行業者にとっての他のバルク料金と解釈できる。いずれにせよ、郵便事業におけるアクセスチャージへのユニバーサルサービス
コストの転嫁はバルク料金の引き上げであり、後述する料金の引き上げによる内部補助の確保として整理すべきものである。
（４）バウチャーバウチャー方式では、すべての利用者が通常の料金を支払うことを前提に、低廉な料金を真に必要とする利用者だけを対象にバウチ
ャーを交付する。郵便事業におけるバウチャーの対象は同一重量区分におけるリテール料金の水準が第一種郵便物よりも低廉な第三種郵便物及び第四種郵便物に限定されると考えられるが、三種郵便物
及び第四種郵便物の料金のうち特に低廉な料金となる重量区分は郵便事業が独占的に提供している領域であり、サービスの選択が不可能である。つまり、現時点における信書の送達の役務はバウチャーに適した市場環境ではない。
第２節

Availabilityの特性に係るユニバーサルサービスの水準と制度改正

収益性が低下しているサービスに対する外部補助が得られない状況
下でAvailabilityの特性を確保するためには、何らかの手段を講じてネットワークよって発生する費用を削減するか、または収入の水準を引き上げる必要がある。電話のユニバーサルサービスでは、Affordabilityの特性に係るユニバーサルサービスの水準（料金の水準）を維持することが優先されており、例えば2015年度における公衆電話の設置台数を1996年度の21.6％の水準47まで縮小させるなど、
Availabilityの特性が損なわれない範囲でネットワークによって発生する費用の削減が進められている。ネットワークによって発生する費用を削減する方法はネットワークの規模の縮小と稼働率の低下が考え
られる。

47

1996 年度の設置台数は 793,870 台、また 2015 年度の設置台数は 171,179 台。

43

（１）ネットワークの規模の縮小
郵便局ネットワークについては、過疎地における2012年10月１日
時点の水準48を維持することが日本郵便株式会社法施行規則に定められており、2016年９月末時点の郵便局数全体の31.8％が再編できない郵便局となっている49。また、郵便差出箱については2003年４月１日時点の設置数の維持を旨とすることが郵便法施行規則に定められており、集配ネットワークを縮小するためには省令の改正が必要である。これら省令上の制約とは別に、郵政事業のユニバーサル
サービスの定義及び郵便事業のユニバーサルサービスと金融ユニバーサルサービスの郵便局ネットワークへの依存の仕方についても留意する必要がある。郵便事業のユニバーサルサービスにおけるアクセス機能は郵便局から郵便差出箱に代替することが可能だが、金融
ユニバーサルサービスへのアクセス機能は郵便局ネットワークに大きく依存しており、省令を改正して郵便局ネットワークの規模を公衆電話と同水準まで縮小させるとAvailabilityの特性による金融ユ
ニバーサルサービスの水準（アクセスに係る地域間の公平性）が低下すると考えられる。また、金融ユニバーサルサービスと郵政事業のユニバーサルサービスとしての郵便事業は郵便局で一体的に利用できるものでなければならないため、郵便事業のユニバーサルサー
ビスであっても郵便局から郵便差出箱へのアクセス機能の代替には限度がある。
（２）ネットワークの稼働率の低下
郵便ネットワークの稼働率のうち一週間当たりの配達日数及び送達所要期間については、郵便法及び郵便法施行規則によって定められている。また、郵便局ネットワークの稼働率のうち金融ユニバー
サルサービスに係る営業時間については銀行法、銀行法施行令及び銀行法施行規則によって定められている。ネットワークの稼働率が法定水準を上回る場合、日本郵便の合理的な判断の下、法定水準まで稼働率を低下させられるが、ネットワークの稼働率が法定水準まで低下している場合にさらなる稼働率の引き下げを実施するには、
予め法令を改正する必要がある。ただし、法律を改正する場合、その理由として他の手段による費用の削減や収入の増加をもって収支
48
49

営業中の直営郵便局及び簡易郵便局の合計 7,679 局。
過疎地以外では１市町村及び特別区当たり１以上の郵便局の設置が定められている。

44

を安定させることが困難であることを証明する必要があり、証明できるまで法定水準は据え置かれると考えられる。

第３節 Affordabilityの特性に係るユニバーサルサービスの水準と損失補
填策
郵政事業は電話のユニバーサルサービスとは異なりAvailabilityの特性によるユニバーサルサービスの水準を低下させにくい制度になっている。一方、Affordabilityの特性は低廉な料金でなくても確保できる。郵政事業のユニバーサルサービスにおいてはAffordabilityの特性が損なわれない範囲で料金の引き上げを含む利用者負担の増加を求めることが適当と考えられる。大型の郵便物やリテール料金が高い
郵便物については、特定信書便役務や宅配便事業及びメール便事業と競争関係にあるため、平均費用価格規制を適用しなくても日本郵便が独占利潤を獲得することはなく、Affordabilityの特性は確保されると考えられる。これに対して、信書を含む小型・軽量なものを低廉な料金で送達するサービスについては郵便事業が独占的に提供していることから、平均費用価格規制によるAffordabilityの特性の確保が必要である。ただし、第二種郵便物、第三種郵便物及び第四種郵便物の現在の平均単価は平均費用を下回っているため、料金体系の見直しを含む料金の引き上げ（ユニバーサルサービスの水準の低下）による損失補填が必要である。
（１）バルク料金の引き上げによる内部補助の確保
小型・軽量な郵便物など独占的に提供されている郵便物に係る料金については平均費用価格規制の下で対象を特定して引き上げる必要がある。この際、リテール料金を据え置いたままであってもバル
ク料金の割引率を見直すことで実質的な料金の引き上げは実現される。第二種郵便物の平均単価をリテール料金に置き換えた営業損益の試算は極端なモデルであるが、リテール料金であればユニバーサ
ルサービスコスト50が発生せず適正な利潤も得られるとするならば、リテール料金から得られるはずの利潤はバルク料金において生じたユニバーサルサービスコストを償うために充てられていると整理できる。この整理の下では、リテール料金の利用者はバルク料金
50

ユニバーサルサービス基金方式（収入費用方式（相殺型））におけるユニバーサルサービス
コストと同義。

45

の利用者が負担すべきユニバーサルサービスコストを負担していると考えられ、負担の公平の観点からバルク料金のみの引き上げは正当化される。バルク料金の割引率は2016年６月に見直されているが、見直し後の割引率であっても平均費用を下回る場合、割引率の引き下げだけでなく定額の上乗せといったさらなる見直しも必要である。
バルク料金のみがユニバーサルサービスコストの発生源と仮定す
ると、

𝑈
𝑐𝑛−1
=

𝑈𝑛−1
⁄𝐷 𝐵
𝑛−1

𝑈𝑛−1 = 𝑛 − 1期におけるユニバーサルサービスコスト
𝐵𝐷𝑛−1= 𝑛 − 1期におけるバルク料金の引受郵便物数𝑈によって求められる𝑐𝑛−1
が𝑛期のバルク料金に上乗せするユニバー
サルサービスコスト単価となり、料金引き上げ後のバルク料金は

𝐵𝑈
𝑝𝑛𝐵 = 𝑝𝑛−1
+ 𝑐𝑛−1𝑝𝑛𝐵 = 𝑛期におけるバルク料金となる。このとき
𝑅
𝑝𝑛𝐵 ≥ 𝑝𝑛−1
𝑝𝑛𝑅 = 𝑛期におけるリテール料金となるバルク料金は廃止される。また、リテール料金においてもユ
ニバーサルサービスコストが発生している場合、
𝑈𝑛−1
𝑈
⁄𝐷
𝑐̃
𝑛−1 =

𝑛−1

𝐷𝑛−1 = 𝑛 − 1期における引受郵便物数𝑈によって求められる𝑐̃𝑛−1が𝑛期のリテール料金に上乗せするユニバ
ーサルサービスコスト単価となり、料金引き上げ後のリテール料金
は

46

𝑅
𝑈
𝑝𝑛𝑅 = 𝑝𝑛−1
+ 𝑐̃
𝑛−1

となる。𝑝𝑛𝑅 を基準に平均割引率𝑥̅ によってバルク料金を設定すると
𝑅
𝑅
𝑈
̃
𝐵
𝑝̃
𝑛 = 𝑝𝑛 ×(1 − 𝑥̅ ) = 𝑝𝑛−1 ×(1 − 𝑥̅ ) + 𝑐𝑛−1 ×(1 − 𝑥̅ )となることから、𝑛期のバルク料金に上乗せするユニバーサルサー
𝑈
ビスコスト単価は𝑐̃×𝑥̅ であり、料金引き上げ後のバルク料金は
𝑛−1

𝑈
𝐵
̃𝐵 ̃
𝑝̂
𝑛 = 𝑝𝑛 + 𝑐𝑛−1 ×𝑥̅

となる。このような料金引き上げが行われているか評価するためには、リテール料金またはバルク料金による引受郵便物数及びバルク
料金に適用されている平均割引率を日本郵便が公表する必要がある。
バルク料金の引き上げ方法としては、英国の地帯別接続料金を参考に地帯別料金を設定することも検討する意義がある。バルク料金
は一通単位での差出を主とする一般の利用者を対象とするものではないため、地帯別料金となってもAvailabilityの特性を損なうことはないと考えられるからである。地帯別料金を設定する場合、全国一律のバルク料金と整合的な料金とする必要があり、バルク料金の平均割引率と中密度中コスト地域の地帯別割引率を同率とすること
や、輸送ネットワークに依存しない郵便区分内特別郵便物に適用されるバルク料金と低コスト地域の地帯別料金を等しくすることが考えられる。なお、英国の例ではロンドンと他の高密度地域を分けていたが、日本においては地帯別コストが公開されていないため、東京と他の高密度地域を分ける必要があるかどうかは明らかではない。
（２）第三種郵便物及び第四種郵便物の料金の引き上げ
第三種郵便物及び第四種郵便物のユニバーサルサービスコスト
は、国及び日本郵政公社の業務として提供されていた時代に決定された料金が郵政民営化後も据え置かれ、社会政策の費用を日本郵便が過剰に負担しているため発生していると解釈することもできる。
郵政省郵務局郵便事業史編纂室（1991）によると、50g以下の定形
外郵便物のリテール料金と50g以下の心身障害者用の第三種郵便物

47

の料金は1981年の水準のまま据え置かれている。料金が決定された時点における同一重量区分の第一種郵便物のリテール料金との差が社会政策による抑制額とすると、第三種郵便物では社会政策による抑制額を超える負担をしているとはいえない。一方、点字郵便物等の料金は1951年から無料化直前の1961年まで1kg単位１円の従量制であり、当時の第一種郵便物のリテール料金は最も安価な20g以下
において10円であった。これに対して、現在の第一種郵便物のリテ
ール料金のうち最も低廉なものは25g以下の定形郵便物である。
1961年の第一種郵便物の料金を25g換算51し、また1961年当時は存在しなかった消費税の価格転嫁分を除く52と、25g以下の定形郵便物の料金は1961年から2014年までの間で6.08倍増加していることが確認できることから、無料化時点で想定していた社会政策による抑制額の６倍以上の負担を日本郵便が負っているといえる。社会政策としての一定の負担を日本郵便に引き続き求めるとしても、点字等郵便物については政府による補助を行わないのであれば１kg単位６円程
度の有料化を容認すべきである。
（３）ユニバーサルサービス以外の事業の利益を原資とする内部補助
日本郵便はユニバーサルサービス以外の郵政事業を営んでいるほか、国際物流や不動産開発といった郵政事業ではない事業も営んでおり、これらの事業において利益が生じている場合、内部補助の原資とすることが考えられる。特に、ユニバーサルサービス以外の郵
政事業は郵便局ネットワークや郵便ネットワークを利用しており、コストドライバーの透明性を高めた上で内部補助の原資とすることはユニバーサルサービスコストの適正な算定に資すると考えられる。一方、郵政事業ではない事業の利益からの内部補助は、内部補助方式の問題点であるユニバーサルサービスの運営の効率化に対するインセンティブの低下を招くと考えられる。
第４節

Essentialityの特性について
離島航路事業の例より、補助金政策の根拠としてEssentialityの特性は有効である。郵政事業のユニバーサルサービスの場合、軽量の信書の送達の役務と金融ユニバーサルサービスにEssentialityの特性が51
5212.5 円。
82÷1.08≈80÷1.05 より消費税転嫁分を除くと 76 円。

48

存在しているが、現行法令上のEssentialityへの言及が政策の根拠として弱いとすれば見直しも必要と考えられる。
第６章

おわりに

第１節

今後の課題
本稿では日本郵便が公開している資料に基づき、郵政事業のユニバーサルサービスの経営状況を定量的に算出したが、リテール料金とバ
ルク料金の収支の状況や費用項目ごとのコストドライバーの値、地域ごとの費用の差などは公開されておらず、詳細な分析は行えていな
い。また、バルク料金の引き上げにおいて示したモデル式についても実数を当てはめた検証は行えなかった。補助金に関する逐次手番ゲームを試みた際も、真の固定費用や生産性向上率が明らかでないことか
ら実数を当てはめることはできなかった。日本郵便のユニバーサルサ
ービスコストに関する定量的な評価及び料金の改定を外部から評価するためには日本郵便が公開する資料の一層の充実が必要である。

第２節

2017年６月に実施されるリテール料金の改定について
2016年12月22日、日本郵便は2017年６月１日から年賀葉書を除く第二種郵便物のリテール料金を52円から62円に引き上げることなどを内用する郵便料金の改定を発表した。2015年度における第二種郵便物のリテール料金に対する平均単価の割合（81.06％）から2017年度の平均単価を50.257円53と仮定すると第二種郵便物の営業損失の問題は少なくとも今後数年間は発生しなくなると考えられる。ただし、2017年
６月１日の料金改定後もバルク料金は存在すると考えられることか
ら、リテール料金を支払う一般利用者に10円の追加負担を求めることが適正であったのかどうか検証する必要はある。本稿の料金引き上げモデルの考え方が検証の一助となれば幸いである。

53

2016 年６月にバルク料金の割引率が見直されているため、2016 年度における第二種郵便物のリテール料金に対する平均単価の割合は 81.06％より高い値になっている可能性がある。
83.88％以上の場合、平均単価は 52 円以上となる。

49

（参考文献）・ Ofcom（2014）“Royal Mail Access Pricing Review Proposed amendments
to the regulatory framework”p.38,
http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/consultations/rm-accesspricing/summary/Royal_Mail_Access_Pricing_Review.pdf
・ Royal Mail Group Ltd（2013）“2013 Access Prices”
https://www.royalmailwholesale.com/mint-project/uploads/507938298.
pdf
・ 経済産業省（2002）「託送料金規制方式について」４頁-６頁
http://www.enecho.meti.go.jp/committee/council/electric_power_indu
stry_subcommittee/005_003/pdf/003_004.pdf
・ 経済産業省（2005）「平成16年度エネルギーに関する年次報告」第２部第２章第３節
http://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2005html/2-2-3.html
・ 経済産業省（2013）「ガス事業の現状」１頁
http://www.meti.go.jp/committee/sougouenergy/kihonseisaku/gas_syst
em/pdf/01_05_00.pdf
・ 経済産業省（2013）「ガス料金等の現状について」14頁
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・ LINE株式会社（2016）「【LINE NEWS】月間アクティブユーザー数が4,100万人を突破」
https://linecorp.com/ja/pr/news/ja/2016/1451

58