消防団の現状と課題

はじめに

田

尚

三

（関西大学社会安全学部准教授）

永― 共助の要である消防団の衰退を食止めることは可能なのか ―消防団の現状と課題

一

消防団は、地域防災の要となる住民防災組織である。しかし近年、消防団員の高齢化や消防団員数の減少が大きな問題となっている。平成八年時点で九七万人であった消防団員数が、平成二四年現在八七万人にまで減少してきている。その背景には、都市部における地域コミュニティーの崩壊や、モータリゼーションの発達で農村地域の若者が近隣都市に昼間は働きに出てしまうといった社会環境の大きな変化がある。よって、なかな

かその解決が困難な問題である。総務省消防庁も、女性消防団員を増やしたり、機能別分団・機能別団員の制度を創設して入団のハードルを下げ、団員数を増やす試みをしているものの、根本的な解決には繋がっていな

77

い。

さらにその状況に追い打ちをかけたのが、東日本大震災であった。東日本大震災で被災した岩手、宮城、福島の三県で、死亡・行方不明となった消防団員は計二五三名に上る。内八割が住民の避難誘導や救助活動中に被害にあった。現在、消防団員の安全管理が重要な課題となっている。

本研究では、消防団の死亡者が多かった岩手県宮古市と釜石市において現地調査を実施した。その結果、①

消防団の危険リスク判断や、消防団の装備の決定、消防団のオペレーションの決定をする過程で、現場活動の専門家が加わって意思決定をするシステムが無く、安全管理に関して素人の市職員が決定していた現状や、②
安全管理について消防団が意見を表明する場がなかったことが分かった。

安全管理の素人の市職員に、消防団活動の危険性の是非や装備の妥当性の判断は出来ない。また現場からの安全管理についての意見表明の場がなければ、危険性を把握改善することもできない。本研究では、行政機関

消防団の必要性問題の所在の消防団管理の実態、問題点を明らかにし、更にその解決方法について検討を加えたい。

二１

本論に入る前に、まず消防団の社会的必要性、また何が問題なのかについて考察を行いたい。

東日本大震災では、災害対策基本法が想定していた、被災地市町村の行政機関を中心にした災害対応の限界が明白になった。本来、被災住民を救助すべき行政機関が津波で機能不全に陥り、助ける側から助けられる側

78

消防団の現状と課題に回ることとなった（図表、図表公- 助という概念があるが、まさに公助だけで巨大災害に対）。大勢の行政職員が亡くなり、全国の行政機関からの広域応援に頼らざるを得なくなった。災害対応では、自助 共
-助

2

図表 1

津波で大破した陸前高田市の消防署（撮影：永田）

応することは困難であることが、東日本大震災で明らかとなったのである。

79

津波で大破した岩手県南三陸町の防災庁舎（撮影：永田）

図表 2

1

●

地域福祉センターの整備

区役所

犯

の

協

他

会

Ａ

事

婦

治

業

人

団

会

所

会

災害時要援護者（体の不自由な方・お年よりなど）対策

これら地域の多様なアクターの連携・協力・役割分担が、地域の災害対応能力を向上させることは言うまでもない。正に共助の部分を請け負うのが、この防災コミュニティーである。よって、全国で阪神淡路大震災後、この防災コミュニテ

80

公助だけで対応できない部分は、共助で補完せねばならな

いが、地域防災においてその要となるのが消防団である。無）。

論、地域防災コミュニティーには、消防団以外にも様々なアクターが存在する（図表（

能だったことで、救命率が向上したのである。

（

知っていたことから、ピンポイントでの捜索・救助活動が可の交流が盛んで、地域住民が被災者の普段寝ている場所までなった考え方である。つまり本地域では、通常から地域住民

間の日常的ネットワークにあったことから注目されるようにした家屋からの被災者の救命率が高かった原因が、地域住民

ミュニティーという概念は、阪神淡路大震災時、淡路で全壊員、ＰＴＡ、青少年育成協議会、防犯協会等である。防災コ

自治会、事業所、婦人会、老人クラブ、民生委員、児童委

3

活動助 成

家事援助

そ

防

Ｔ

青少年育成協議会

Ｐ

民 生 委 員 児童
委 員 協 議 会

自防（

老 人 ク ラ ブ

消消防署

地域福祉と地域防災の連携●

友愛訪問、ふれあい給食会、
安全計画作成

など

携
連

など

防災訓練・講習会、防犯活動、● 防災資機材の整備・活動助成

地域防災コミュニティーのイメージ（出典：神戸市 HP）
図表 3

福祉活動
防災活動

● 防災訓練・講習会指導

防災福祉コミュニティ

消防団の現状と課題

被 雇 用 者 団 員 比 率

消 防 団 員 数

20.0

23

24（年）

22
17
12
平成7
60
50

被雇用者
（会社員）
団員比率
消防団員数

874,193879,978

昭和40951,069
975,5121,000,000

ィー構築のための様々な試みが行われている。ただ、近年問題となっているのが、防災コミュニティーにおけるリーダーの不在である。

阪神淡路大震災の教訓から、「防災福祉コミュニティー」事業を実施する兵庫県神戸市でも、防災コミュニティーの構築が極めて上手（（

くいっている地域とそうでない地域があり、その最も大きな要因が地域に熱心なリーダーが居るかいないかの差であるという。たまた

消防団員数の減少と被雇用者化

その背景として、一般に指摘されるのが消防団員の被雇用化である。つまり若者が消防団になかなか入団してくれないのである。

数の減少傾向が止まらないのである。また団員の高齢化も進んでいところが、その消防団が現在大きな問題を抱えている。消防団員

２ているところは大きい。

災コミュニティーのリーダーという視点からも、消防団に期待され域では、消防団が組織的にリーダーシップを取らざるを得ない。防ニティーの構築を行う訳にはいかない。熱心なリーダーが不在の地

ま熱心なリーダーが居た、居なかったという運任せで、防災コミュ（

る。以前は、地域の商店主、農業従事者等が消防団員の主な供給源

81

消防団員数の減少と被雇用者化（出典：総務省消防庁『平成 24 年度消防
白書』）
図表 4

64.4

883,698

800,000

1,033,376
42.8

1,100,000

69.8
68.2

1,300,000

50.0
1,118,036

54.5

1,200,000

71.6
71.0
70.5

80.0
1,330,995

908,04376.5

900,000（％）（人）

1,400,000（平成24年 4 月 1 日現在）

（備考） 1 「消防防災・震災対策現況調査」により作成
2 東日本大震災の影響により、平成23年の岩手県、宮城県及び福島県のデータについては、前年数値（平成22年 4 月 1 日現在）により集計している。
3 東日本大震災の影響により、平成24年の宮城県牡鹿郡女川町の数値は、前々年数値（平成22年 4 月 1 日現在）により集計している。

３

消防団の安全管理

更に、今回の東日本大震災で問題となったのが、消防団の安全管理上の問題である。東日本大震災では、津波によ、）。あまりに消る消防団員の死者・行方不明者数は二五四名（内公務災害

該当者数一九八名）にも上る（図表6

防団の人的被害が大きすぎ、公務災害補償でプールしてい5

た資金を補償額の総額が超えてしまう計算となり、その結82であった。農村地域では、消防団は地域コミュニティーの核である。祖父、曾祖父の時代から代々、消防団員になるのが男性は当たり前、消防団に入らなければ一人前の男として認められないという地域が数多く全国に存在した。

ところがライフスタイルの変化や、モータリゼーション）。

4

極めて、根本的な解決が困難な問題である。

なってしまったのである（図表の結果、昼間地域を不在にするので、消防団へ入団しなく民の多くが、企業に勤めサラリーマン化してしまった。そ代、三〇代、四〇代の従来団員の主力であった層の地域住の進展で隣町等への通勤が可能になったことにより、二〇津波で大破した陸前高田市の消防団車輛（撮影：永田）
図表 5

消防団の現状と課題

果遺族に支払われる補償額が減額されるという事態まで生じた。

、）が不徹底で、また津波到達の一五分前）を行っていて、津波に襲われた。全般に退消防団員の死者・行方不明者の多くが、水門の閉鎖作業（図表

避ルール（図表8う。今後、どうやって団員にルールを守らせるかが、消防に留まり命を落としてしまった。それは消防魂だせてと思で、消防団員は一人でも多くの命を助けようとして、現場「一五分ルールが、宮古市田老地区のようになかったの団員が多数いる。

情的に難しく、その結果津波に巻き込まれ亡くなった消防

げ遅れた人がまだ居るとなかなか水門を閉鎖することが心域（岩手県宮古市田老地区等）でも、堤防よりも海側に逃には必ず避難を行うという一五分ルール等を設けていた地

9

7

（

（

団管理をする側の難しい仕事となると思う。がれき除去、遺体捜索等その後の仕事が出来なくなるから、逃げろというしかない」というような声が、被災地からは聞こ
えてくる。

83

津波の被害を受けた消防団詰所跡（岩手県釜石市）（撮影：永田）
図表 6

（

図表 7

図表 8

津波で大破した岩手県宮古市田老堤防（撮影：永田）

田老堤防の水門（撮影：関西大学社会安全学部消防・防災行政研究室）

84

消防団の現状と課題① 災害発生場所
（地点）
までの出動
（移動）
時間
② 災害発生場所から直近の安全退避場所への退避（移動）時間③ 安全時間（想定外の事案発生も含めて、安全確実に退避するための予備時間。例：○○分前退避完了）④ 津波到達予想時刻までの時間

管理の水門の場合、市町村に委託され、更に市町村が消防団（あるいは分事務が、本来は消防組織法等に定められる消防団の事務ではないというこ

震災後、総務省消防庁は、「東日本大震災を踏まえた大規模災害時における消防団活動のあり方等に関する検討会」を開催し、平成二四年三月には、津波災害時の消防団員の安全確保対策を中心とした中間報告書を取りまとめた。都道府県を通じ、市町村における津波災害時の消防団活動・安全管理マニュアルの作成や地域ぐるみの津波避難計画の策定などを推進す（（るよう通知した。また九月から、災害対応指導者育成支援事業を開催している。

（

い錬度の低い団員に与えても、使いこなせないと思う」という指摘もある。

（

布する。消防団の装備の充実を図るべきとする意見があるが、訓練に来な災地からは、「装備に関しては、ライフジャケット、トランシーバーを配（トランシーバー、ライフジャケット、投光器）も、創設された。ただし被消防団員の活動中の安全確保のための装備の整備を支援する補助制度（

そして更に問題なのは、被災地で長年消防団が実施してきた水門の管理とである。水門には、①県管理の水門と②市町村管理のものがあるが、県85

また危険を知らせるためのトランシーバーや、津波に巻き込まれた場合

活動可能時間の判断例（出典：総務省消防庁『平成 24 年度消防白書』）に団員の命を守るライフジャケットといった装備も無かった。

図表 9

（

津波到達予想時刻
活動可能時間＝④−（①＋②＋③）

③安全時間
②退避時間
活動可能時間
①出動時間
地震発生

退避完了
退避開始
現場到着
災害の覚知

※活動可能時間が終了すれば活動途中でも退避する。

（（な水門管理業務を行っていたのか、また②水門の閉鎖業務の危険性を十分認識した上で、消防団は業務を引き受けたのかといった消防団の活動上の安全を確保する体制の現状及び課題はまだ見えてこない。

消防団の概略
消防団制度の概略

三１

本論に入る前に、ここで消防団の概略について説明したい。

わが国の消防体制は、①常備消防と非常備消防の二段構えとなっている。常備消防とは、市町村の行政が二四時間体制で火災等に備える体制である。市町村の消防本部や消防署が該当する。それに対し非常備消防とは、普段他の仕事を持った地域住民が、火災発生時に非常時参集で集まり消火活動を行う体制のことで、まさに消防団がそれに当たる。

消防団員は非常勤特別職の地方公務員なので、完全なボランティア組織ではないが、報酬もわずかで、ボラ86団）と海岸水門等管理委託契約書を交わし委託契約を交わしている。市町村管理の水門の場合は、市町村が消（防団と同様の契約を交わして水門管理を行わせている。本来、水門の管理責任を持った県及び市町村が管理すべきところを、財政難で安上がりの労働力である消防団に丸投げしているのである。

（

本件に関しては、被災地の消防団員へのアンケート調査、インタビュー調査が、前述の消防庁や、環境防災

総合政策研究機構等の組織や研究者によって行われている。ただ消防団の安全管理を実施している行政機関に（対する調査は、まだ十分ではない。その結果、①何故消防団が、法律上消防団の活動業務に入っていない危険（消防団の現状と課題

ンタリーな住民消防組織に限りなく近い組織である。ただ、万が一活動中に死傷した場合は、公務災害補償の支給対象となる。

現在、わが国の消防団数は二二三四団、消防団員数は八七万四一九三人（平成二四年四月時点）である。な

おわが国の消防は、戦後市町村消防制度が導入された当時は、全国的に消防団しかない地域が多く消防力を消

消防団の業務）消防団の本来業務（（防団に依存するところが大きかったが、現在は市町村の九九・六％が、消防の常備化をしている。

２（

消防組織法が定める消防団の本来業務は、消防活動のみである。よって、常備消防のように、救急、レスキ

活動中に万が一死傷しても、公務災害補償の対象外となるからである。最終的に、消防団員が青色パトロール

消防団員にしてもらうことを期待していたが、それに消防庁が難色を示した。消防団の本来業務ではないので、ロール制度導入時には、消防庁と警察庁の間で見解の相違も生じた。当初警察庁は、青色パトロールの活動をで、消防団に防犯活動をさせるべきだという意見も一部で聞こえる。地域住民が車で地域を巡回する青色パト

ましてや防犯活動は行わない。ただ現在、行政の防犯対策への国民の要望は、非常に高まっている。その中は、基本的に消防団はレスキューの技術や装備を有していないからである。

ュー活動は行わない。東日本大震災の時も、常備消防のような被災地への広域応援を消防団が行っていないの（活動に参加する際は、消防団員としての身分ではなく、個人の身分でなら参加しても良いこととなった。ただし、消防団の制服や装備の使用は禁止されている。

87

1

団員の身分で参加
7%

個人として参加
90%

村にとって、ほとんどタダで使える都合の良い組織であの市町村では、死傷した場合の補償がない状況で、防犯活ず、青色パトロールをはじめとして防犯活動に、七％の市町村が消防団員の身分での参加を認めており、また三％の市町村が消防団員の身分での参加は認めていないも）。

のの、防犯活動への消防団の制服や装備、施設等の活用を認めている（図表（（

動を市町村にやらされていることとなる。消防団は市町

的に消防団に仕事が回ってくることとなる。ただこれらの場合、市町村の唯一の実働部隊は消防団なので、結果への地域住民の要望が極めて高いことが挙げられる。そ消防庁の通達に従わない市町村がある背景には、防犯

10

回りも消防団が行うケースが多い。このような慣例との整合性が曖昧な所為で、一方が良く、一方が駄目といげた場合の山狩りには、長年消防団が動員されてきた歴史的経緯がある。また祭り等の地域のイベントでの見ただ一方で、消防団が防犯活動に近いことを実施してきた慣例がある地域もある。例えば、犯罪者が山に逃（88

本件に関し、二〇〇九年に全国の市町村を対象に実施
団員はどのような身分で防犯活動へ参加しているか（n=376）し た 質 問 紙 の 郵 送 調 査 で は、 消 防 庁 の 通 達 に も 関 わ ら

図表10

ること、また消防団の安全管理への配慮が軽視されている市町村が存在することを示す事例であるといえる。

制服や装備、施設等を活用3%

消防団の現状と課題

うことへの市町村の混乱も本件は示しているように思われる。

（２）水防団

また多くの地域で、消防団は水防団を兼務している。水害の際には、消防団員は水防団員の身分で、現場に出動する。メンバーも装備も一緒なのに、火災と水害で、出動時の身分が変わるのは、根拠法が消防団と水防団で異なるからである。消防団の根拠法は、消防組織法、水防団の根拠法は水防法である。監督官庁も、消防団は総務省消防庁、水防団は国土交通省と異なる。

このような複雑な制度になった背景には、水防法制定前から消防団以外にも水防活動を行う組織が存在したことがある。消防組織も、水防活動を行っていたが、他にも水害予防組合、水防具や水防団、水防組等の組織

が、水利組合法、旧河川法に基づいて存在した。水防法制定時、水防を消防組織に一元化する議論があったが、消=防他の水防組織も一定の効果を上げていたため廃止する訳にいかなかった。ところが他の水防組織を、消防組織法で根拠付ける訳にもはいかないので、水防法が制定され、水防責任者は水防管理組合とし、水防団
団と他の水防組織が併存する体制となった。

ただ中には、例外もある。例えば大阪市の水防は、他の地域とは異なっている。大阪市には、淀川右岸・淀

川左岸・大和川右岸の三つの水防事務組合がある。水防団員は、消防団員ではなく常備消防の消防局員が務めている。これは大阪市が、消防団非設置市で消防団が存在しないからである。

数年前まで、全国には六つの消防団非設置市が存在した。大阪市、堺市、岸和田市、高石市、泉大津市、愛知県の西尾市である。ただ国民保護法が制定され、国民の避難誘導役として消防団の役割が期待されるように89

なると、消防庁は消防団非設置市の是正に乗り出した。有事の際の避難誘導役が居ないと困るからである。ところが大阪市だけは、それに抵抗し、結果消防局員ＯＢで組織された「大阪市消防局災害活動支援隊」という、消防団に類する団体を作ることで、消防団が設置されていると見做されることとなった。ただ厳密には、大阪市には消防団はないので、大阪市では水防団は消防局員が務めている。また堺市も、消防団員は中心地域には

現在もいない。二〇〇五年に新たに吸収合併した地域（美原区）に消防団があったので、それで消防団があるとしている。

大阪市に消防団がないのは、戦前消防団の前身である消防組と行政との関係が競争関係で紛争が絶えなかっ消防団の沿革たので、戦後消防団が設置されると同時に任意設置なので、設置しなかったというのが真相のようである。

３

消防団の沿革についても、概観したい。消防団は、おそらくわが国で最も古い住民組織である。その前身は、江戸時代の町火消で、明治に入って消防組に改組され、更に戦時中警防団を経て、戦後消防団となった。このように一八世紀の初めに八代将軍吉宗の時代に組織化されてから、約三〇〇年近くの歴史を持ち、時代により消防団管理事務制度や名称は変えつつも、ある一定の組織的継続性を持って現在に至っている。

４（１）消防団管理事務

本論に入りたい。前述の通り、消防は様々な問題を抱えているが、消防団と管理する行政機関間の組織間関

90

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｓ

Ｈ

Ｈ

27

30

33

36

39

42

45

48

51

54

57

60

1

5
1

Ｓ４

24
0

Ｓ

係という視点から、問題の本質について考察を行いたい。

一般に消防団管理事務は、市町村の首長部局が管理するケースと、消防本部が管理するケースの二パターンがある。消防団の安全管理も、首長部局か消防本部の方で行っている。

首長部局が管理する場合、安全管理について素人の市町村の一般事務職員が消防団の安全管理を行っている点に問題がある。

安全管理の素人の市職員に、消防団活動の危険性の是非や装備の妥当性の判断は出来ない。また現場からの安全管理についての意見表明の場がなければ、把握改善することもできない。ただ消防団員も、安全リスクの専門家ではない。仮に意見表明の場があっても、危険性の把握が十分に出来たかは疑問な部分がある。

以前はどこの消防団も常勤団員がおり、ある一定の専門性を持って消防団の管理事務（安全管理も含む）を団内で行っは、新設消防本部数の時系ていた。ところが、その状況が変化する切欠となったのが、消防常備化の進展である。図表

11

列的変化を見たグラフである。消防本部の新設ラッシュが、

91

60

数

消防団の現状と課題

120

100

80

40

20

設置年

図表11 新設消防本部数の時系列的変化（備考：自治省消防庁「消防年報（平成5 年度）」より作成）

）。

92

昭和二三年前後と昭和四〇年代後半の二回あることが分かる。昭和二三年前後の新設ラッシュは、市町村消防制度の導入で生じたものである。一方、昭和四〇年代後半の新設ラッシュは、政令で市は消防本部の設置が義務化されたことによるものである。これを切欠として、わが国の消防の常備化が一挙に進展することとなる。

ところがそれを契機に、常勤消防団員は常備消防に吸収され、消防団の管理事務も、消防団の手から市町村の行政に移ることとなる。そして消防団の自立性が大幅に薄れ、現在に繋がる衰退傾向も見え始める。

市町村行政が消防を行う地域が増加していく過程で、消防団の管理事務は徐々に行政の仕事となった。行政が管理するようになり、消防団の安全管理が十分に行われていない地域が存在する。また団内の専門性を持った団員を失ったことにより、消防団も危険性の認識力が低下している。

（２） 事例１（岩手県宮古地区広域行政組合）①宮古地区広域行政組合の概要

宮古地区広域行政組合は、宮古市、山田町、岩泉町、田野畑村を構成市町村とする一部事務組合である。消）。

防事務の共同処理を行っている。三つの消防署（宮古消防署、山田消防署、岩泉消防署）と、四つの分署（田野畑分署、田老分署、新里分署、川井分署）を持つ（図表を形式上は採用している。ただ実際は個々の市町村エリアの消防署や分署の職員を併任発令で、市町村の消防

宮古地区広域行政組合一部事務組合では、消防団の管理事務に関しては、構成市町村が個々に行うパターン

12

担当課職員として、消防職員に消防団管理事務を行わせるという、全国的にも珍しい方式を採用している（図表13消防団の現状と課題

これらの形態に対しては、消防の側からは仕事が増えるとの不満が多い。また災害時は消防長の指揮命令下

消防本部
新里分署

市
古
宮

町
田
山

宮古市以外の構成町村は、平成大合併をしなか

宮古市の場合は市から一人だけ主任クラスの事務では消防団の訓練や指揮命令を行っている。

ったので財政的に厳しい状況となっており、消防
宮古市の消防体制（宮古地区広域行政組合 HP）

また構成市町村の中でも、多少形式が異なり、分では消防団管理事務を行うが、消防職員の身分良い。他の消防署や分署職員も、市町村職員の身普段の訓練等や、災害時の指揮命令を行うだけで消防団の管理事務を行うので、消防職員の身分で古市から併任発令を受けているが、宮古消防署がただ田老分署、新里分署、川井分署はやはり宮況が常態化している。

の結果、消防職員が市町村の仕事をさせられる状にまわる予算も大変厳しい状況となっている。そ図表12

職員を宮古消防署に設置された消防対策課の方に93に入るのか、それとも市町村職員として市町村長の指揮命令下に入るのか不明確な点もある。少なくとも、消

岩

泉

町

田野畑分署

岩泉消防署

田老分署

川井分署

宮古消防署

山田消防署

防署長は市町村の消防担当課課長として災害対策本部のメンバーに加わらないといけない。

田野畑村

宮古地区広域行政組合消防

田野畑村町長
岩泉町長
山田町長
宮古市

併任

田野畑分署

消防団

河井分署
管理

管理

消防団

実働時の指揮命令

新里分署

併任

消防団

田老分署

併任

消防団

と異なり安全管理には精通していない事務職員が消防団の安全管理も行っていた点に問題があるように思われる。

また水門管理・整備事務は、前述の通り本来消防団の任務ではない。しかしながら本地域においては、県から市町村が水門の管理・整備事務を委託し、各地域の消防団と契約を結び長年消防団に化してきた。宮古市に関しては、水門管理の安全い事務職員）が行い。そのプロセスに消防職員等の専門家が入る余地は無かった。

94

送り、消防団管理事務に関してはその主任が行っている。他地域は、消防団管理事務を消防職員が町村職員の身分で行っている。よって消防団の安任務外の水門管理・整備事務をさせることが常態

全管理に関しても、安全管理に精通した消防職員

リスクの判断は市主導（安全管理に精通していなが関わることとなるが、宮古市においては他地域

宮古地区広域行政組合の消防団管理体制

田野畑村消防防災課

管理

実働時の指揮命令

田野畑村役場

岩泉消防署

併任

岩泉町消防防災課

管理

実働時の指揮命令

岩泉町その他町長部局

山田消防署

併任

山田町消防防災課

併任

山田町その他町長部局

宮古消防署
併任

宮古市消防防災課

宮古市その他町長部局

図表13

消防団の現状と課題②宮古市の消防団管理
宮古市は宮古消防署（図表）の他に、三つの分署（田老分署、新里分署、川井分署）が置かれている。これらの分署の本署は宮古消防署である。田老地区、新里地区、川井地区は元々それぞれが村で、平成の大合併で宮古市に吸収合併された地域である。

以前は、それぞれの地域に消防団がありそれぞれの村役場に防災担当主事が居り消防団管理事務を行っていたが、現在は宮古市の消防団に一本化され、消防団管理事務は宮古消防署が市からの併任発令で、署員がすべて宮古市消防対策課

職員の身分となり形式上は行うこととなっている。ただし実際は、（（（田老地区の消防団は、宮古消防署の管理下にあるので、本来宮かたちとなる。

（

ど関わっていない。通常の訓練や、実働時の指揮命令のみ関わる

水門のある田老分署は、消防団管理事務や安全管理にはほとん

管理まで）等は、市から来た主任に任せている。

するが、実際の消防団の管理事務（施設、装備等から予算、安全

署長が消防対策課課長として、議会や防災主管課長会議等に出席

向き、消防団管理事務を行っている。よって宮古消防署では消防一人だけ市の職員が宮古消防署の方に消防防災課の主任として出宮古消防署（撮影：永田）

図表14

古消防署の指揮命令下に入って行動することとなるが、実際は田

95

14

（

（

（

（（

）は多少他市町と異なっている。分

それに関わる議会対策事務等を行っている。

④田野畑分署
一方、田野畑分署（図表17

署員は、併任発令でやはり田野畑村の消防防災担当課（消防防災

図表15

96

老分署の指揮命令下で行動する。水門管理事務は、本来消防団の任務ではないが、県から市が委託され、市が消防団長と契約を結び契約金を払い行って貰うことが常態化していた。つまり宮古市では、水門のある田老地（

16署のみ）が消防団の管理事務を行っている。

）、岩泉消防署（図表15

員が山田町、岩泉町の消防防災課職員の身分で消防団管理事務や、

山田消防署（図表）は併任発令で署署や消防分署（分署で消防団管理事務を行っているのは田野畑分

構成市町村が行うこととなっているが実際は個々の市町村の消防

山田消防署（撮影：永田）

われている。そして非常備消防である消防団の管理事務は個々の本地域の常備消防は宮古地区広域行政組合という広域行政で行③山田町、岩泉町の消防団管理

区の消防団の安全管理は、地元の田老分署の消防職員ではなく、宮古消防署に常駐している宮古市の一般職員が実施していた。

（（

消防団の現状と課題

課）の職員の身分を消防職員の身分と併任しているが、課長は村の総務課長が兼務し、分署長はその部下となる。

田野畑分署では、通常から「村の仕事が八割、組合の仕事が二割」という状況が生じている。これは、田野

畑分署長のみは消防防災課長の部下となるので命令に従わざるを得ないことと、宮古地区広域行政組合の組合（（

分担金は人件費のみで、その他の装備、施設等に関わるすべての予算は個々の市町村から出ていることが理由

田野畑分署（撮影：永田）

図表17として挙げられる。結果、市町村からの仕事の依頼を断れない状況が生じている。

97

岩泉消防署（撮影：関西大学社会安全学部消防・
防災行政研究室）
図表16（（

（釜石大槌地区行政事務組合））は、釜石市、大槌町を構成市町とする一部事務組合で、消防事務を共

防団員は一人でも多くの命を助けようとして、現場に留まり命められた消防団事務の範囲を厳格に守っている。

が、以前からやってきた。そのようなものは海と河川の水門管理事務のみである。

現在の団長は、東日本大震災の際も、遺体の搬送を団の本来事務ではないので、実施を躊躇したぐらいで、消防組織法に定一五分ルールが、宮古市田老地区のようになかったので、消を落としてしまった。

一か月か一か月半に一度、消防団会議があり、団員との意見

98

（３）事例
釜石大槌地区行政事務組合（図表釜石消防署（撮影：永田）合もある。水門の管理事務は、消防団の本来的な事務ではない

図表18

容で報奨金も出ている。消防団以外の団体が契約をしている場

防課を通さず契約を結んでいる。水門の検査、その他の事務内

水門の管理事務は、県の事務を市が受託し、各分団と市が消ている。消防本部職員が市職員と併任で消防団管理事務を担当している。予算要求作業も行っている。

釜石市の場合、消防団管理事務を行っている危機管理監消防課は、市役所ではなく消防署（本部）に置かれ同処理している。しかし形式上消防団事務は、宮古地区広域行政組合同様、個々の市町で行っている。

182

消防団の現状と課題交換を行っている。市の消防団担当として出席している。消防団の意見を予算要求に反映している。安全管理に関しては、管理する常備消防側である程度行っている。装備に関しては、ライフジャケット、トランシーバ
ーをこれから配布する予定である。

消防学校にいってくれる団員が少ないのが悩みであるが、交通費も謝礼も出ないので、仕方がない部分もあ（ （る。

（４）問題の本質

これら現地調査から、宮古市のように中には、素人の市町村職員が消防団の安全管理を行っている市町村があることや、装備、オペレーション両面で、現場活動の専門家の加わる意思決定のシステムが無いこと、地域

によっては、素人の事務吏員がそれらの意思決定も行っていること。消防組織法に定められた消防団事務ではない危険な水門管理事務を、消防団は孫請けでやらされていること等が明らかになった。

問題なのは、市町村がタダで都合良く使える組織として消防団を活用していること。また消防団の活用の際、危険性への十分な考慮がされていない点である。市町村職員は安全管理に関し素人だからである。そこに現場活動の専門家である消防職員が関わるプロセスがない地域がある。一方、消防団内にも安全管理の専門家が不在で、自分達の活動が如何に危険かという認識がない。素人が素人を管理するという危険性認識能力の欠如が見受けられる。
では、どうすれば良いのか、次に考えたい。

99

（（

四
１

解決策の模索
国内の事例

前述の通り過去の事例であるが、昭和五〇年代前半までは、常設消防団部が全国的に存在し、数名の常勤消備化された地域と比較して、消防団管理の方法に独特な工夫がこれらの地域では、消防団活動が非常に盛んである。また常多い。

く、消防団が地域の唯一の消防力である。中山間地域や離島に全国の市町村の〇・四％、三〇程の町村はいまだ常備消防が無

また注目すべきなのが、非常備町村の消防団管理方法である。

消防団員の再配置は、今後の検討課題であるように思われる。

るが、常勤消防団員もいる。財政上のハードルは高いが、常勤

イツは先進国で最大の消防団員数（一〇六万人）を保有してい自立性を喪失する。消防団員数の減少も、これ以降始まる。ドに吸収されることとなる。そしてこの時期を契機に、消防団は常備化率の向上と共に、常設消防団部廃止され常設消防の中ており、ある程度の安全管理の専門性を有していた。

防団員が在籍して、消防団の安全管理を含めた管理事務を団内で行っていた。常勤消防団員は、消防学校を出

家島の消防団詰所（撮影：永田）
図表19

100

消防団の現状と課題みられるケースが多い。町村役場の消防関係職員（消防防災に関わる市町村の一般職員）が消防団の管理事務を実施（安全管理を含む）し、消防団員を兼務している場合が多い。また消防関係職員は、都道府県の消防学校や国の消防大学校で、専門的研修、訓練を受けている。

（（

例えば兵庫県姫路市家島は、二〇〇六年姫路市に吸収合併されるまでは、非常備地域（旧家島町）であった。

（

事務を実施、本来事務以外の事務も消防関係職員が中心とな

海外のケースって実施していた。

２）タイの事例（

占し、民間組織が学ぶ場が無いが、タイの場合民間団体が主

またわが国の場合、レスキュー技術や救急技術は行政が独で実施している。

で、自立性も高い。組織の管理事務や、安全管理も自組織内で民間レスキュー組織が行っている。行政組織とは競争関係

海外の事例を見ると、タイは、消防、救急、レスキューま（（（催するレスキュー研修、救急研修が頻繁に開催され、これら

101

1

専門的技術を民間人でも学べる環境が整備されている。

（（

離島地域である。実質、救急搬送まで消防団が行っていた。消防関係職員が、消防団を兼務し、消防団の管理
図表20 タイの民間レスキュー（撮影：武蔵野大学消防・
防災行政研究会）

）台湾の事例）は、日本の統治時代に導入された消防団制度がそのまま残り、その後独自に発

台湾の消防団詰所（撮影：永田）

図表22

台湾の消防団組織あるため、それぞれの活動に）。例えば鳳凰志工隊

特化した組織に分かれている（図表織である。大規模災害時の被で行政からの自立性も高い組

るものの、ほとんど民間組織

勇消防団の中に分類されていた民間救急援助隊は、一応義緒に実施する部隊である。まは、救急活動を消防職員と一

22
（

（

災者救助活動が、主な活動で

ある。

（（

102

（
台湾の義勇消防団（図表

図表21

レスキュー、災害出動等も行う。ただ、すべての活動を普段別の職業を持っている団員が行うことは不可能で

わが国の消防団制度との最も大きな相違点は、活動範囲が極めて広いことである。消防のみならず、救急、している。

展したものである。戦前の消防団の組織文化が色濃く残っているため、管理事務、安全管理も自組織内で実施

212

消防団の現状と課題

六

おわりに

以上、行政の消防団管理の現状と課題に主に着目し、分析を行ってきた。最後に、まとめたい。

消防団管理事務を市町村が行うようになる過程で、消防団の自立性が失われ、市町村の下請け組織化した。

ところが消防団管理事務を実施する市町村の担当者も、安全管理等に関しては、素人である。消防団管理を行（（う市町村の専門知識不足から、装備、訓練の近代化が行われていない。現在、消防団の訓練として実施されている操法は、およそ一〇〇年前の大正時代に導入されたものが、ほとんど形を変えずに現在まで残っている。
危険管理がおろそかになっている地域もある。

置かれている。

消防団員を確保しているのは先進国でも他に例が無く、奇跡的なことといえる。

市部に限定され地方は消防団に消防力を依存する側面があるので、これだけ消防の常備化が進んでいる中で、防団員一人当たりの国民数）は、先進国間で見てもドイツに続いて二位である。一位のドイツは、常備化が都

ただ、図表を見ると分かるように、消防団員数が減少したと言えども、わが国の消防団員の整備状況（消ルを低くして人を集めようとする制度であり、消防団活動の質の確保・向上よりも消防団員数の確保に重きが女性消防団員は、主に広報、防災教育の活動が主である。また機能別団員、機能別分団も消防団入団のハード

機能別分団制度で特定の活動のみに特化した消防団員や分団を設置しようとする試みが実施されている。ただ現在、消防団員数の減少が問題となっている。その対策として、女性消防団員を増やす試みや、機能別団員、（（消防団員の確保も重要であるが、活動の質の向上が必要である。そのためには、消防団管理方法の専門化、

103

23

4500

オランダ
4000

3500

ドイツ
3000

2500

2000

フランス
1500

アメリカ
1000

日本
500

部消防・防災行政（永田）研究室が社会実験的な試みとして消防団員がそれを行うことは困難である。

今後、常勤消防団員の再配置や市町村職員の団員化・一体化の検討が求められる。そしてこれら人材を消防学校、消防大学校に派遣し、団管理事務、安全管理事務の専門性を身に付させる教育システムの構築が求められる。

また消防団活動の範囲を、レスキューや大規模災害時の派遣活動等に拡大させるべきである。ただこれは台湾の事例に倣い、その専門性に特化した部隊を作るべきである。消防団

は、水防団も兼ねており、更に新たな任務を課すのは困難である。

）。 警 察、 消 防、

そのような研究上の問題関心の下で、関西大学社会安全学

創 設 し た の が、 社 会 安 全 隊 で あ る（ 図 表ある。関西大学の公認組織ではなく、学外組織である。今年

104

高度化が求められる。行政の都合の良い労働力として使われ自衛隊、公務員志望の学生達を中心にした、学生制服組織でないためにも、本来は団内で消防団管理事務を安全管理も含
消防職員一人当たりの国民数×消防団員一人当たりの国民数（備考：各国統計より作成）

め実施するのが望ましいが、現実には他に仕事を持つ一般の

図表23

24

800
700
600
500
400
300
200
100
0

フィンランド0消防団の現状と課題

度中のＮＰＯ組織化を目指している。

現在、一五〇名程の学生（関西大学部隊一一〇名、大阪学院大学部隊四〇名程）が所属し、更に他大学に拡大中である。全国の大学に部隊を拡大し、一万人規模に一〇年でするのが目標である。

社会安全隊の目的は、消防のみならずレスキューや救急、防犯、国民防衛のための専門的知識、専門的技術を隊内に蓄積、拡大生産し、一般に広めていくことと、大規模災害時の災害派遣活動で行政組織の補完をする

系統の下社会活動を行う組織を目指している。独自の礼式と政の指揮命令下に組み込まれているのに対し、社会安全隊は専門的技術の訓練を定期的に行う（図表 、）と共に、毎26ている（図表）。また高槻警察署の公認ボランティア組織

週二回体力錬成と礼式教練、消防ポンプの操法訓練を実施し25った、京都府宇治市に災害派遣を行った（図表

、

）。

29

防災住民組織を目指している。消防団や自主防災組織が、行社会安全隊は、消防団でも自主防災組織でもない。第三の28のお手伝い等も実施している。昨夏は、台風で浸水被害に遭として、各種防犯ボランティアのお手伝い、地域の防災訓練

27

行政機関と良好な協力関係は保持しつつも、独自の指揮命令105ことである。

社会安全隊（撮影：関西大学社会安全学部消防・
防災行政研究室）

そのため、消防、警察、自衛隊に協力していただき、各種

図表24

図表25

宝塚市消防署でのロープ渡過訓練（チロリアン渡過）（撮影：社会安全隊）

図表26

宝塚消防署でのロープ登はん訓練（撮影：社会安全隊）
106

消防団の現状と課題

図表 27

図表28
107

体力錬成（撮影：社会安全隊）

京都府宇治市への災害派遣（撮影：社会安全隊）

図表29

床下の泥を除去するため床を外す作業をする社会安全隊員（撮影：社会安全隊）

政策部門

議長

行政学
研究会

議長代行

内務局

外務局

企画局

財務課

自衛隊課

隊員課

消防課

NPO対策課

警察課

総務課

NPO課

ボランティア級

広報局

拡大推進局

隊員部門
隊長
副隊長

第一小隊
隊長

第二小隊
隊長

第三小隊
隊長

第四教育隊
教官

第一小隊

第二小隊

第三小隊

第四教育隊

図表30

社会安全隊の組織図
108

消防団の現状と課題

制服を制定している。
組織は、政策部門（組織管理部門）と隊員部門（実働部隊）に分かれている（図表学生が各局に配属され、様々な事務を実施している。

）。政策部門は、組織管理を実施し活動方針を決定する部門で、一般公務員志望の学生が多く運営に関わっている。現在四〇名程の

30

（

（

消防、警察、自衛隊からは、有力なリクルート源として、期待されている。採用試験でも有利になるので、

（

（

（

（

（

5

4

3

2

1
裏目に出た。

） 岩手県釜石大槌地区行政事務組合釜石消防署へのインタビュー調査（二〇一二年九月一二日）） 総務省消防庁『平成二四年版 消防白書』） 岩手県釜石大槌地区行政事務組合釜石消防署へのインタビュー調査（二〇一二年九月一二日）） 消防庁『東日本大震災を踏まえた大規模災害時における消防団活動のあり方等に関する検討会報告書』（二〇一二年
八月）） 環境防災総合政策研究機構『東日本大震災時における消防団活動の実態調査報告』（二〇一一年八月）） 消防組織法の第二一条は、「消防団員は、上司の指揮監督を受け、消防事務に従事する」と定めている。

） 永田尚三「消防組織（主に消防団）の防犯活動への活用可能性についての調査研究」、武蔵野大学政治経済研究所

109

学生達の側にも非常にメリットがある組織である。

（
6

（（

） 阪神淡路大震災の死者の多くは１階に寝ていた高齢者である。足腰が悪いので、老人が一階に寝る傾向が強いことが

（
7

注

（

8

） 神戸市消防局職員ＯＢへのインタビュー調査（二〇一三年四月二六日）。

（

9

（
（
（

（

武蔵野大学政治経済研究所年報第三号

平成二三年三月P105-133） 宮古地区広域行政組合山田消防署職員へのインタビュー調査（二〇一三年三月二六日）） 宮古地区広域行政組合山田消防署及び宮古地区広域行政組合岩泉消防署職員へのインタビュー調査（二〇一三年三月） 岩手県宮古市役所消防対策課職員へのインタビュー調査（二〇一二年九月一一日）

二六日）） 宮古地区広域行政組合宮古消防署職員へのインタビュー調査（二〇一三年二月二二日）） 岩手県釜石大槌地区行政事務組合釜石消防署職員へのインタビュー調査（二〇一二年九月一二日）

救急車を本地域で運用している。

た。

安全管理の基本も出来ていないと、民間レスキューは批判してい関の消火訓練風景である。防火服も着用せず、消火を行っている。

行政の消防機関と民間レスキューの合同訓練での、行政の消防機

救急は、民間レスキュー組織に圧倒されている。以下の写真は、本災害後のことである。よって、まだ歴史が浅く、レスキュー、

施していなかった。都市部で行政の消防組織が導入されたのは、） タイでは、スマトラ沖の津波が発生するまでは、行政が消防を実（16

入可能性を考える」武蔵野大学政治経済学部紀要⑶、55-73, 2011

） 永田尚三「住民救急の研究 ―タイ・台湾の事例からわが国への導（

17） 兵庫県姫路市家島では、道路が狭く軽四しか走行できないので、国に規制緩和をしてもらい、わが国で唯一の軽四の
撮影：永田

（
（

12 11 1015 14 13110

消防団の現状と課題

るのと、あまりに大きな隔たりがある。

、 HP https://syakaianzentai.web.fc2.com/、ブ ロ グhttps://twitter.com/SSUovo）のRISTEX

http://

といった感じで、形式化した部分もある。常備消防が、レスキュー等の最新の実践的技術を日常的訓練で習得していせる手法としては、大変合理的な教育方法である。ただ近年の操法大会等を見ると、線から一センチずれたから減点

よう、そのプロセスを徹底的に訓練する。最短の時間で、安全性も確保しながら消防ポンプを操作する技術を獲得さ） 操法の原型は、関東大震災後に消防装備の機械化が進んだ時代に、導入された。消防ポンプの操作を機械的に行える（
18） 社会安全隊のツイッター※本研究は社会技術研究開発センター（

戦略的創造研究推進事業（社会技術研究開発）プロ

ジェクトで特定非営利活動法人環境防災総合政策研

究機構環境・防災研究所が獲得した助成金の一部を使って実施した調査研究を、論文化したものである。

本研究テーマで、平成二五年度（二〇一三年度）基盤研究（Ｃ）を獲得した。今後、研究の精緻化を図
りたい。

111

（
anzentai.blog.fc2.com/

撮影：永田19