論文

財政規律とコミットメント＊
別 所

俊 一 郎＊＊（一橋大学国際・公共政策大学院講師）

1 ．はじめに2007 年後半から景気後退局面に入っていた日本経済は，2008 年 9 月のリーマンブラザーズ破綻後，急速に悪化した。先進各国と並んで日本政府も積極的な財政出動を伴う経済対策を実施し，これに伴って財政収支は悪化し，公債残高は累増を続けた。財政赤字や公債は，マクロ経済安定化のための財政出動の副産物であり，課税平準化を達成するための緩衝装置として，あるいは世代重複モデルにおける黄金律達成の手段として有効と考えられている。しかし財政赤字は，政治的影響を受けて過大になりがちといわれる（Alesina and Perotti 1998, Persson and Tabellini 2000, Eslava 2006）。そこで，弛緩しがちな財政運営を規律
付け，財政赤字を抑制する仕組みやルールがさまざまに検討されてきた（Debrun et al. 2009）。本稿ではこれらの仕組みについての近年の実証研究のいくつかを取り上げるとともに，日本の都道府県財政の規律付けのひとつの可能性としての人事交流の影響を検討する。
財政赤字への政治的に発生するメカニズムとしては，政治的財政循環，政治家の戦略的動機，共有資源（common pool）問題等の存在が指摘されている。財政支出によって有権者の票を「買う」ことができる
なら，政治家は財政支出や赤字を選挙前に増やして有権者の歓心を買おうとするだろう。政権交代が予期されるときには，政治家は利払費を通じて次期政権の選択の余地を狭め，自らにとってより好ましい政策を選択させようとするかもしれない。特定の財政支出が特定の集団にのみ便益を及ぼし，そのための税負担が全体に拡散するとき，便益を受ける集団はより多くの支出を要求し，その結果，財政支出は過大となり，赤字が発生するだろう。
財政規律を維持する仕組みとしては，市場規律，再選動機，財政ルール，財政委員会等が考えられる。
将来の償還可能性が低くなれば公債利子率が上昇して財政赤字の抑止力となろう。もし政治家が財政的に保守主義な有権者の存在を認識しており，政策の透明性が確保されれば，再選したい政治家は財政規律を維持するだろう。制度的に均衡財政のような財政ルールを定めたり，客観的な分析や評価を行う財政委員会を設置したりしておけば，財政赤字を累積させることの政治的費用が高くなるだろう。
本稿の目的は 2 つある。第 1 は，財政赤字への政治的影響についての近年の実証研究の検討である。どの仮説もあるていど成り立つものの，成立するためにはなんらかの社会的な条件が必要であることが示される。第 2 の目的は，日本の地方政府に特有な，財政規律維持のためのコミットメントデバイスの有効性＊
本稿の作成に当たっては井堀利宏・寺井公子・畑農鋭矢・中里透・土居丈朗・砂原庸介の各先生から貴重なコメントをいただいた。通常の留意を持って感謝したい。
＊＊
1975 年生まれ。東京大学経済学部卒，同大学院経済学研究科修了。博士（経済学）。株式会社日本総合研究所，財務省財務総合政策研究所を経て 2006 年より現職。日本経済学会・日本財政学会等に所属。論文： When do people visit a doctor？ , Health Care Management
Science 9（1）, 5-18.

29会計検査研究

No.42（2010.9）を検証することである。本稿では，コミットメントデバイスとしての人事交流に着目し，中央官僚の受け入れと公債残高に負の相関があることを示す。
本稿の構成は以下のとおりである。つづく第 2 節では財政赤字と政治過程について，第 3 節では財政規律の源泉について，近年の実証研究をまとめる。第 4 節では日本の地方財政に特有の財政規律の手段について検討する。第 5 節はまとめに充てられる。

2 ．財政赤字と政治過程
政府の収入・支出の規模や構成は政治過程を経て決定される。一般的に財政政策の政治経済学の文脈では政治過程が財政赤字を拡大しやすいと考えられてきた（Alesina and Perotti 1998, Persson and Tabellini
1）
2000, Eslava 2006）。本節では，財政赤字の政治経済学と関連する実証分析を，3 つの議論の流れに分類する。すなわち第 1 に再選動機，第 2 に戦略的動機，第 3 に共有資源問題である。

2. 1

再選動機と政治的財政循環

財政政策決定の政治過程での代表的な登場人物のひとりが政治家である。政治家は選挙で選ばれるから，財政赤字を拡大したほうが再選する確率が高くなるのなら，政治家の再選動機は財政赤字の原因となりうる（Nordhaus 1975, Rogoff 1990）。そのような操作が選挙直前に行われれば，財政赤字は選挙と連動
し，政治的財政循環が発生する。政治的財政循環は，選挙の時期に財政支出が変化するかどうか，財政支出の変化は有権者によって支持されているかどうか，の 2 方向から検討されてきた。
2.1. 1

選挙の財政への影響

選挙の時期，あるいは選挙の前に財政支出が大きくなる現象はしばしば確認される（e.g., Kneebone and
McKenzie 2001, Foucault et al. 2008, Akhmedov and Zhuravskaya 2004）。財政支出の構成との関係，このような関係が検出されやすい経済についての知見も蓄積されてきた。Veiga and Veiga（2007）はポルトガルの市町村データを用いて，Drazen

andEslava（2010）はコロンビアの市町村データを用いて，Gonzalez（2002）はメキシコの中央政府のデータを用いて，選挙前に有権者へ訴求しやすい財政支出，とくに公共投資が増えるとの結果を得ている。Drazen and Eslava（2010）は，このような変化が接戦の選挙区で強いことを確認している。
選挙と財政支出との関係は，政治家と有権者の情報の非対称性が大きいほど，また政治家の在職のレントが大きいほど明確になるのかもしれない（Shi and Svensson 2006）。じっさい，政治や予算過程の透明度・報道の自由度や有権者の意識が高まったり，民主主義が成熟したりすると政治的財政循環が小さくなるとの実証結果もある（Akhmedov and Zhuravskaya 2004, Brender and Drazen 2005, Alt and Lassen 2006, Shi
2）and Svensson 2006）。Gonzalez（2002）は，選挙の影響は独裁よりも民主化の過程でより強く発現することを報告している。ただし，先進国である EU の 1990 年以降のデータを用いた Debrun et al.（2008）は政
治的財政循環を検出しており，財政赤字の余地が大きければ先進国でも発生するのかもしれない。
日本については，砂原（2006）が 1975 年から 2002 年の都道府県データを用いた分析を行っているが，財政赤字に影響するさまざまな要因について検討を加えた研究として，Woo（2003）が挙げられる。
なお，Alt and Lassen（2006）が用いているデータでは，日本の予算過程の透明度は検討の対象となっている 19 カ国中で最も低い。

1）
2）

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選挙前ダミーの歳出への効果は検出されていない。政治家の行動が在任期間に影響される可能性は藤澤（2004）や小林・近藤（2008）によって検討されている。
なお，政治家が選挙日程を操作する可能性もある。Ito and Park（1988），Cargill and Hutchinson（1991），
Heckelman and Berument（1998）は，日本では選挙日程自体が経済状況に影響されていることを指摘している。
2.1. 2

財政の選挙への影響

政治的財政循環では財政支出が有権者によって支持されることを想定している。しかし，Brender（2003）はイスラエルの地方政府のデータを使い，公債残高と財政赤字は当選確率に負の効果があるとしている。Brender and Drazen（2008）は 1960 年から 2003 年の 74 カ国のデータを用い，財政黒字が元首の再選確率を，とくに先進国では，高めることを確認している。途上国でも同様の傾向は確認されている（Arvate et al. 2009, Drazen and Eslava 2010）。
このような選挙行動は，政治的財政循環というよりは，Peltzman（1992）が指摘した財政的保守主義（fiscal conservative）を反映したものかもしれない。あるいは，後述するようにロビイング等によって財政赤字が増える傾向にあるときには，財政黒字が政治家の有能さのシグナルになっているとも考えられよう（小西 1998, Konishi 2006）。

2. 2

戦略的動機

政治家の財政に関する選好がそれぞれに異なり，また現職政治家が落選リスクにさらされているとき，
現職政治家は，選好の異なる後任の政治家の財政上の自由度を限定するために公債や財政赤字を戦略的に利用するかもしれない。公債償還のための課税が厚生損失を発生させるとすれば，着任時の公債残高の大きさによって最適な課税額が変化するからである。このような議論の代表的なものとして，Persson

andSvensson（1989）と Tabellini and Alesina（1990）が挙げられる。
Persson and Svensson（1989）は，小さな政府を好む保守的な政治家が政権交代を予期するとき，財政赤字を増やして将来の政策を制約しようとするモデルを提示した。他方，Tabellini and Alesina（1990）は現職政治家の政治的な信条によらないモデルを示している。すなわち，政権交代後の利払費が政府にとっての消費可能性集合を小さくするから，政権が交代したときでも現職政治家にとっての最適点からそれほど乖離しない点を選ばせるために，現職政治家は財政赤字を積み上げる。このモデルでは，政権交代後の政治家の選好の変化が大きいほど財政赤字が大きくなる。
Crain and Tollison（1993）はアメリカの州データを用いて，議会での共和党の比率が 50％ に近いほど
財 政 赤 字 な ど の 財 政 変 数 の 変 動 が 大 き い こ と を 確 認 し，戦 略 的 動 機 の 傍 証 で あ る と し た。ま た，
Pettersson-Lidbom（2001）は，右派が公債を増やし，左派が公債を減らして，政権交代後の政策を制約しようとしていることを示し，Tabellini and Alesina（1990）のいう戦略的行動ではなく，Persson and Svensson（1989）が描いたような戦略的な公債発行を支持するとした。

2. 3

共有資源問題

政治的財政循環の議論も，戦略的な公債発行の議論も，財政変数の政治経済学的分析ではあるが，単純なモデルでは財政赤字が恒常的に発生しやすいということを必ずしも含意しない。財政赤字が発生しやすい原因として最も有力な仮説のひとつが，共有資源（common pool）問題であろう。一般に公債の償還を
31

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No.42（2010.9）

含む財政支出は租税で賄われ，その負担が広く分散するのに対し，特定の集団が財政支出の便益を多く受け取ることはしばしばある。このとき，便益を多く受け取る集団が財政支出の決定に影響を及ぼすことができれば支出額は多くなるだろうし，もしその集団が将来の税負担も軽減されると考えていたり，より早く支出を受け取ったほうが得だと考えていたりすれば，税ではなくて公債で財源調達しようとするだろう。受益者が完全に独立に決定することはなくても，閣内の各所管大臣の独立性が高かったり，予算策定過程に利益団体や地方政府が強く影響を及ぼしたりする状況はしばしば観測される。便益は財政再建等の公共財（Alesina and Drazen 1991）からもたらされ，その負担がグループ間で異なる状況でも同様である。
たとえば，井堀・板谷（1998），Ihori and Itaya（2001）は利益団体が自発的な財政再建に協力するときの動学ゲームを分析し，公共財の価格を操作できる一般消費税の利点を指摘している。
予算編成過程が中央集権的でないほうが財政支出や財政赤字が大きくなる傾向があるという実証分析は多く行われている。予算編成過程の断片化（fragmentation）は，立法段階と行政段階に分けられる（e.g.,
鶴 2004）3）。すなわち，立法段階では政権に参加している政党数が検討の対象となり，単独政権よりも連立政権のほうが財政赤字が発生しやすいと予想される。行政段階では省庁の数が問題となり，支出省庁を所管する大臣（spending minister）の数で表される内閣の大きさ（cabinet size）が支出や赤字が増加しやすいとされる。Schaltegger and Feld（2009）はスイスの州・準州を対象に，Illera and Mulas-Granados（2008）
は EU 諸国を対象に，連立の大きさよりも内閣の大きさが財政拡大に影響することを確認している。アメ
リカの市政府のデータを用いた Baqir（2002）は，市議会議員の数が多いほど 1 人あたり支出が大きくなる（弾力性 0.11）ことを見出した。アメリカの州データを用いた Poterba（1994）は，知事と議会が同じ党であるほど予期しない財政ショックからの回復が速いとしている。
議会や政権の状況は選挙制度にも影響を受けるから，選挙制度も財政支出や赤字に影響するかもしれな
い。Milesi-Ferretti et al. （2002）は OECD 諸国を対象に選挙制度の比例代表度を表す指標を作成し，比例代表度が大きいほど移転支出が公共財支出に比べて大きくなることを確認している。Baqir（2002）は選挙制度の差異は財政支出の大きさに影響しないとしているが，カウンシル―マネジャー制よりも市長―市会
制4）の市のほうが財政支出が小さくなるとしている。あるいはそもそも，有権者の異質性，すなわち所得の不平等度や人種等の偏りが大きければ共有資源問題が発生しやすいかもしれない（Woo 2003）。
中央政府の財政決定に地方政府が影響するなら，共有資源問題は中央から地方への財政移転を巡る問題となり，地方への財政移転が大きいほど中央政府での財政再建が進まないという含意が得られる（e.g.,
Rodden 2002）。Doi and Ihori（2002）は地方政府が中央政府の補助金を求める動学ゲームを定式化し5），日本の地方公共投資のデータを用いて仮説を支持するような結果を得ている。他方で，Schaltegger and Feld（2009）はスイスのカントンのデータを用いて，中央集権の度合い（州内での州政府支出比率）が大きい
ほど財政再建が成功する確率が低くなることを確認し，地方分権のほうが政治的革新が成功すると解釈している。
このような共有資源問題は日本でも公債残高の累増の原因としても考えられてきた（e.g., Doi and Ihori
2002,

鶴 2004）。角野・瀧澤（2004）は，官僚が予算の獲得にしのぎを削る構造が共有資源問題をもたらすと述べたうえで，この問題が「仕切られた多元主義」のもとで悪化してきたとして，人事制度・慣行との関連を論じている。また，岡崎（2004）は，戦間期の政府支出の増加が軍部・官僚・政党の自立化の進鶴（2004）は「行政的割拠」「立法的割拠」という訳語を充てている。
市長―市会制では市議会から独立した市長がいるので，大統領制に近い。
5）
地方政府については，予算制約のソフト化が財政赤字の増加要因となりうる。日本についての実証を含めて，赤井ほか（2003）や土居（2007）を参照せよ。
3）
4）

32

財政規律とコミットメント

展と，これら勢力を抑える元老の機能低下にあると指摘している。
日本の地方財政のデータへ政治経済学的な接近を試みた分析もいくつかある。近藤（2007）は，農林業
就業者と農林水産業費，建設業就業者と投資的経費に正の関係を確認し，これら産業が利益団体として財政支出に影響を及ぼしていると示唆している。砂原（2006）は知事と議会についての変数が各歳出項目に与える影響を検討している。また，加藤（2005）は 2002 年の 3 大都市圏の市データを用い，与党比率が高いほど行政の透明性を高める改革が行われていないとしている。

3 ．財政規律の源泉
財政支出や財政赤字の水準が政治的に決定されるとしても，これに対抗し，財政規律を維持するための仕組みがあれば，歳出や赤字が過大になることはないかもしれない。本節ではそのような仕組みについて概観する。なお，財政規律を維持する仕組みについてのサーベイとしてたとえば Debrun et al.（2009）を
参照せよ。

3. 1

市場規律

公債が信用を失い，引受手がいなくなってしまえば，政府は公債を発行することはできないし，その前段階として公債の価格が下落（利子率が上昇）して公債費支出が増加すれば，政府は財政健全化に動くかもしれない6）。日露戦争後の日本は，国際金融市場での外債発行に国債の消化を頼っていたため，1906 年
から 1908 年にかけて国債価格が下落したとき，金融市場での信用維持のため緊縮財政を採用した（鎮目2009，第 4 章）。
政府の財政状況と公債の利子率について， Gale and Orszag（2003）はそれまでの実証研究をサーベイし，
その結果は一致していないとしているものの，金融市場が形成している将来の財政赤字についての「期待」
をなんらかの意味で取り込んだ分析のみに限定した場合には，GDP 1％ 分の財政赤字の増加が 20〜60 bpsの利子率上昇につながるとまとめている。長期の先進国のパネルデータを用いた Ardagna et al.（2007），
Ardagna（2009）は，財政赤字の増加が利子率の上昇をもたらすことを確認し，持続的な財政健全化や財政赤字が利子率により強い影響を及ぼすとしている。また，財政赤字の増加が与える利子率への上昇効果
は公債残高にも影響され，利子率への効果は非線形であることも認められている。日本の市場公募地方債の流通市場を対象とした中里（2008）は，地方債の国債スプレッドに地方政府の財政状況が影響していることを確認している7）。
これら研究は，金融市場が財政状況に反応することを示唆しているが，Debrun et al. （2009）は，財政状況に対する利子率の変化の大きさは小さいこと，金融市場の反応は不連続であり極端な状況でしか機能しないことを論拠に，先進国については金融市場による規律付けはそれほど有効ではないと結論している。

民間主体が借金をして返済しなければ政府部門が差押え等の強制手段を用いるが，政府部門へ強制手段を用いることのできる主体は一般には存在しないから，政府部門がなぜ公債を償還するのかは必ずしも自明ではない（Panizza et al. 2009）。
7）
土居・別所（2005）は，戦後の都道府県を対象に，地方債の元利補給が地方債発行を増加させたとしている。
6）33

会計検査研究3. 2

No.42（2010.9）

再選動機

政治家は財政支出や赤字に影響を及ぼす。財政規律を緩ませた政治家が落選する確率が高いのであれ
ば，再選を目指す政治家は財政規律を維持するだろう。じっさい，前述したように財政赤字よりも財政黒字のほうが現職政治家の当選確率を高める効果を持っているから，選挙は財政規律を維持する手段のひとつとして機能しているかもしれない。ただし，選挙がそのような役割を果たすためには，透明性や報道の自由等の制度的条件が揃っている必要があろう。

3. 3

財政ルール

予算編成過程に関与する主体が多ければ共有資源問題が深刻化するのであれば，主体数を減らすか，特定の支出からのみ便益を得るわけではない主体の権限を強くすることで問題を回避できる。具体的には，予算過程で総理大臣や財務大臣の権限を強めたり，無任所大臣を置いたり（von Hagen and Harden 1995）
することが考えられる。制度上の変化がなくても，総理大臣がリーダーシップを発揮していれば財政赤字8）は削減されうるかもしれない（Fujimura 2009）。

政治制度を変更しないとしても，財政支出や赤字の水準について予算編成前に制度的に制約を課しておいたり，法定しておいたりすることは財政規律の維持に資するかもしれない。均衡財政ルールはそのひとつであるし，日本の財政法第 4 条や地方財政法第 5 条も制度的制約である。欧州連合では安定成長協定（Stability and Growth Pact）が合意されている（Beetsma and Debrun 2007）。
制度の存在はそれが機能していることを直接には意味しないから，制度的制約が財政状況に与える効果についても検討が行われてきた（Debrun et al. 2008, Table 1）。アメリカの州データを検討した Poterba（1994）は，均衡財政ルールが厳しいほど予期しない財政ショックからの回復が速くなるとしている。同
じくアメリカの州データを用いた Eichengreen and Bayoumi（1994）は，財政ルールが厳しいほど財政赤字が減り，利払費が減少することを見出している。von Hagen and Harden（1995）は，政府内の交渉構造，
議会の役割，予算執行の柔軟性，予算案の情報量を指数化し，裁量の余地の少ない予算制度を持っている国のほうが公債残高が少なくなることを確認している。Debrun et al.（2008）は EU 諸国の財政数値目標を表す指標を作成し，その指標は，公債残高等の経済変数や政府の安定性等の政治変数，財政ルール設定の内生性を制御しても，景気循環調整後の財政黒字と正の相関を示している。
たとえ財政ルールが財政状況を改善しているとしても，ルールが額面通り守られているとは限らない。
ルール自体が変更されてしまうこともあろう。じっさい，1997 年に制定された財政構造改革法は，弾力条項が盛り込まれたのちに凍結されてしまったし，骨太の方針 2006 も 2008 年の金融危機への経済対策によって守られていない。麻生内閣での骨太の方針 2009 は 2009 年の政権交代によって効力を失ったようである。ルールをすり抜けるような会計操作（creative accounting）が行われる可能性もあろう。von Hagen
and Wolff（2006）は，EU 各国を対象に，安定成長協定のもとでフローの財政赤字の累積よりもストックとしての公債残高のほうが大きくなる（stock-flow adjustments）傾向があることを確認している。財政ルールがしばしば予算を制約していることに注目し，Beetsma et al.（2009）は 1999 年から 2007 年の EU 諸国を対象に，決算での財政黒字の変化を，予算（あるいは見通し）ベースでの変化とそれ以外（「執行誤差」）に分解し，予算ベースでは財政赤字が減る傾向にあるのに対し，執行誤差が逆に財政黒字を減らす方向に働いていることを明らかにした。また，予算ベースでの財政健全化が野心的であるほど，執行誤差が財政

8）

Fujimura（2009）は日本の財政支出と内閣支持率に負の相関を見出し，中曽根・森・小泉内閣のケーススタディを行っている。

34

財政規律とコミットメント

赤字を増やす傾向にあることも示されている。ただし，この執行誤差は，Debrun et al. （2008）の用いた財政ルール指標と正の相関を持っており，財政ルールがあるほど執行誤差による財政赤字の増加は少ないとの結果も得られている。田中（2009）は日本の予算編成が当初予算偏重・一般会計偏重・単年度偏重であることを指摘し，補正予算や特別会計の利用によって一般会計当初予算は平均して 10〜20％ 過少に見積もられてきたとしている。

3. 4

財政委員会

経済政策の決定が政治過程を通じて歪められるとき，その決定を独立した機関に委任してしまうという方法も考えられる（Debrun et al. 2009）。望ましい政策のあり方にほぼ合意があり，その政策が分配問題に直接関係しておらず，さらに他の政策との協調の問題が深刻でなければ，とりわけ政策決定に専門的な知識が要求されるような場合には政策の委任は有効な手段となりうる。会計検査院や中央銀行の独立性はこの例といえよう。
Debrun et al.（2009）が独立した財政機構（independent fiscal agency）と呼ぶ，財政政策の決定になんらかの権限をもつような機構は現在のところ存在しない。なぜなら，財政政策は分配問題に直接に関係し，また多様な政策目的が含まれるため，財政政策の委任は民主主義的な説明責任の問題を含んでいるからである。また，委任された機関と政府との対立は避けられないだろうし，もちろん，政治家が財政政策の権限を委任することを嫌がっているということもあろう。
政策の決定権限は持たないにしても，多くの国は財政政策に関する委員会（fiscal council）のようなものを設置している。日本の財政制度等審議会等もこれにあたる。財政委員会は分析したり評価したりするのみで直接的な決定権限を持たないが，客観的な分析結果の提供を通じて政策の透明性を高め，政策担当者が不適切な政策判断を行うことの政治的コストを増加させることを通じて財政規律の維持に資すると考えられる。そのための望ましい財政委員会のあり方やその有効性は，財政状況や財政ルールの存在等，それぞれの経済に固有の事情に大きく依存する。
財政赤字は増加する傾向があり，また，金融市場による財政への規律付けが必ずしも適切に働かないとすれば，政治家あるいは政策担当者は財政規律の維持のためになんらかのコミットメントデバイスを用いる必要があろう。本節で述べた財政ルールや財政委員会もコミットメントデバイスの 1 つと解釈できる。
財政赤字が累積している日本において，財政規律のためのコミットメントデバイスとなりうるものがあるだろうか。次節では都道府県財政についてその可能性を検討したい。

4 ．都道府県の財政規律
4. 1

仮説

本節では都道府県の財政規律を維持するためのコミットメントデバイスの可能性について検討する。地
方政府には上位政府としての中央政府が存在し，地方政府の管理には中央政府がなんらかの形で関与している国も多い（土居ほか 2006）。その関与のあり方は国によって異なり，フランスやカナダのように中央政府の関与はほとんどなく，地方政府の借入れは金融市場から行われ，市場規律の機能が期待されている国から，イギリスやアイルランドのように中央政府の統制が強い国までさまざまである。日本は 2005 年度まで起債許可制度を採っており，2006 年度以降も協議制度となっていることから，中央政府の統制が35

会計検査研究

No.42（2010.9）

比較的強い国であるとされる。
しかし，中央政府の統制は，平時にはそれほど強くないのかもしれない9）。というのも，地方債は使途が原則として公共事業に限定された特定財源であり，公共事業の多くは地方政府の行政計画に従って行われているからである。地方政府の行政計画は中央政府の行政計画と整合的に立案されることが多いが，中央政府は行政計画を円滑に実施するために計画策定の早い段階から地方政府と協力的な関係を築いている（西尾 1990）。地方債の発行もこのような交渉と協調を通じて決定されると考えられる。また，公共事業のかなりの部分が地方政府によって実施されているから，地方政府は地方債発行額を操作できる余地は大きいとも考えられる。
前節で概観した財政規律の源泉について考えよう。第 1 に，市場公募債を発行する都道府県の数は増加しており，2010 年 4 月現在では 30 に達しているものの，すべての都道府県が市場公募地方債を発行しているわけではない10）。また，市場公募債を発行している都道府県も地方債の全額を市場公募に依存はしていないし，2001 年までは発行条件は市場公募地方債すべてで共通であった。財政再建制度等によって中央政府の「暗黙の保証」も，完全に信用されているわけではないにせよ，市場に認識されている。第 2 に，
再選動機については日本では確認されてはいないようである。第 3 に，地方財政法第 5 条の規定は存在す
るものの，いわゆる赤字地方債はしばしば発行されてきている。
もちろん，市場や法制度が個別には財政規律の維持に不十分な役割しか果たしていなくても，全体として規律が維持されることは考えられる。本稿では，財政規律へのコミットメントデバイスの一部となりう
る制度の候補の 1 つに着目したい。それは，中央政府から地方政府へ出向する官僚の存在である。
地方政府へ出向する中央官僚は，地方と中央のあいだの「パイプ」として，地方政府の要望を中央政府へ伝達したり（e.g., 下河辺 1994），中央政府が地方政府を効率的に統制したりする（e.g., Muramatsu andIqbal 2001, Inoki 2001）手段とみなされがちだったように思われる。あるいは，中央政府にとっての人的資本蓄積・OJT の機会，地方政府にとっての人的資源の補完とも捉えられた（Akizuki 2001，稲継 2000）。
近年ではこのような捉え方に対して，地方政府の主導性や組織戦略が注目されるようになっている（稲継2000，青木 2003）。本稿もこのような観点に立つ。すなわち，稲継（2000, pp. 104-106）が指摘している
ように，地方政府が中央官僚を迎えるメリットには，部外者として組織を活性化し，大胆な政策変更の実施を助ける，といったものが含まれる。財政再建や財政規律の維持には組織の効率化や，政策の見直しが必要であろう。地方政府の財政運営にも財政赤字バイアスが存在し，その原因が地方での共有資源問題にあるとすれば，部外者である出向官僚は，von Hagen and Harden（1995）における無任所大臣のような，
あるいは Debrun et al.（2009）が呼ぶ財政委員会のような機能を果たし，財政規律のためのコミットメン
トデバイスとなる可能性がある。以下では都道府県データを用いてこの仮説の検証を試みる。

4. 2

回帰式

もし地方政府へ出向した中央官僚が財政規律に影響しているとすれば，出向官僚がいる都道府県では財政状況が改善しているはずである。本節ではこの関係を回帰分析によって検証する。回帰式は，
gi，t＝β1ξi，t＋β2Zi，t＋vi＋ui，t

地方財政再建制度のもとで財政再建団体（財政健全化法のもとで財政再生団体）に指定されたときには中央政府の関与は非連続的に強くなるため，これらの制度の存在が財政規律の維持に寄与している可能性はある。
10）
金融市場による日本の地方政府の規律付けについては，砂原（2008）も参照せよ。
9）36

財政規律とコミットメントである。ここで，gi，t は都道府県 i の t 年度における財政状況，ξi，t は出向官僚の有無を表す。財政状況 gi，tを表す変数としては，後述するように，公債残高，歳出，歳出の各項目を用いる。Zi，t は財政変数に影響するその他の変数を表すベクトルであり，定数項や被説明変数のラグ項も含まれる。vi は時間を通じて変化しない観察不可能な都道府県の属性を表し，ui，t が通常の誤差項である。説明変数 ξi，t，Zi，t には同時点の誤差項と相関している（内生）変数も，過去の誤差項と相関し同時点の誤差項とは相関しない（先決）変数も含む。
被説明変数としていくつかの財政変数を用いるが，それぞれの変数について別々に推定する。おもな関心は係数 β1 の値にある。出向官僚が財政規律の維持に資するものであれば，被説明変数が公債残高・歳出のときには負の値を示すはずである。
推定式には時間を通じて変化しないが観察不可能な特性 vi が含まれるので，差分をとってこの効果を除去してから推定を行う。データはパネル構造をもっているから，動学パネル分析では標準的な手法と11）なっている Arellano and Bond（1991）による 1 段階 GMM 推定法（one-step GMM）を用いる（Bond 2002）
。

4. 3

データ

本節で用いるデータは 1998 年度から 2006 年度の都道府県政府についてである。被説明変数として 5 つの変数を採用する。すなわち，年度末公債残高，歳出総額，人件費，補助費，普通建設事業費である。人件費・補助費・普通建設事業費を合計すると平均して歳出総額の 80％ 以上を占める。これらの値は人口1 人あたりに変換してから県内総生産デフレータで実質化して用いる。
出向官僚のデータは総務省の「国と地方公共団体との間の人事交流状況」（2001〜2006 年度）と「日経グローカル」（1996〜2000 年度）を用いる。本稿で注目するのは，都道府県の予算策定過程を担当する総務担当部長への出向であり，出向元が総務省であるかそれ以外であるかに応じた変数も作成した。
説明変数としては実証研究でよく用いられる財政変数・政治変数と地域変数を採用した。すなわち，国庫補助金・地方交付税交付金・地方税収・知事の任期最終年ダミー・知事の官僚出身ダミー・15 歳以下
人口比率・65 歳以上人口比率・人口密度・県内総生産， および 2 次のタイムトレンドである。 このうち，国庫補助金・地方交付税交付金・地方税収・県内総生産については，被説明変数と同様に 1 人当たりとしたのち実質化して用いる。知事の任期最終年ダミーは，任期の最終年に 1 となるダミー変数であるが，知事が次の選挙に立候補しているときにはゼロとした。知事の再選動機が財政状況に影響しているとすれば，政治変数の係数がゼロと異なると考えられる。
出向官僚は財政健全化のために招かれるかもしれないし，国庫補助金・地方交付税交付金・税収は，中央政府と地方政府の交渉や協調の過程で財政支出と同時決定されているだろうから，これらは内生変数である。財政状況は地域の経済状況に影響すると考えられるから，県内総生産は先決変数とみなした。その他の変数，すなわち知事の属性と人口の変数は外生変数である。操作変数の数が多くなりすぎる問題（Roodman 2008）を考慮し，操作変数として，内生変数の 2 期ラグ，先決変数と外生変数の 1 期ラグを採用した。
本稿で採用する Arellano and Bond（1991）による 1 段階 GMM 推定法では差分をとるから，出向官僚の効果は出向状況に変動があった都道府県によって識別される。サンプル期間内に総務担当部長がつねに出
動学パネル分析における Arellano and Bond（1991）による GMM 推定法は，推定式の階差をとった式の誤差項と，外生変数，先決変数・内生変数の過去値との直交条件を用いて推定する手法である。本節のばあい，階差をとった式
Δgi，t＝β1Δξi，t＋β2ΔZi，t＋Δui，tの誤差項と，外生変数，先決変数の 1 期ラグ，内生変数の 2 期ラグが相関しないという直交条件を用いている。
11）37会計検査研究

No.42（2010.9）

向者だった，逆につねに出向者ではなかった地域も存在し，そのような地域の情報は出向官僚の効果の識別には用いられないことになる。
標本統計量は表 1 に示している。

表1

標本統計量

（注）地方債残高・総支出・人件費・補助費・普通建設事業費・国庫補助金・地方交付税交付
金・税収・県内総生産は 1 人当たり換算して 2000 年価格に実質化している。財政変数の単位は千円，県内総生産の単位は 100 万円。サンプルは 47 都道府県の 1998〜2006
年で，標本の大きさは 423。

4. 4

推定結果

回帰式の推定結果を見る前に，総務担当部長が出向官僚であるかどうかで財政状況がどれほど違うかを表 2 で確認しよう。約半数の都道府県が総務担当部長に出向官僚を迎えているが，地方債残高・総支出
は，総務担当部長が出向官僚であるほうがつねに多い。この結果は，本稿の仮説と整合的ではないが，むしろ，財政状況のよくない地方政府が財政危機を回避するために中央官僚を迎えているという逆の因果が現れていると考えられる。

38

財政規律とコミットメント

表2

財政変数の推移（注）被説明変数・国庫補助金・地方交付税交付金・税収・県内総生産は 1 人当たり換算して実質化している。

基本ケースの推定結果は表 3 に示されている。5 つの列はそれぞれ被説明変数が，年度末公債残高，歳出総額，人件費，補助費，普通建設事業費であるときの推定結果を示している。Hansen のＪ統計量によれば，すべての推定について操作変数の外生性は支持される。出向官僚の係数についてみてみると，地方債残高に対して統計的に有意に負の影響を与えている。地方債残高を減らすには，歳入を増やすか歳出を減らす必要がある。地方政府は税収をそれほど操作できない（Mochida 2001, pp. 96-97）から，ここでは歳出面に注目しよう。総支出についての推定式でも，出向官僚は統計的に有意に負の影響を示している。
その係数は地方債残高の式における係数よりも大きいから，出向官僚がいる場合には歳入の減少以上に歳出が削減され，その結果として地方債残高が減少していることが示唆される。

39

会計検査研究表3

No.42（2010.9）

総務部長への出向の効果：1998-2006（注）推定方法は Arellano and Bond（1991）による 1 段階 GMM 推定法。内生変数・先決変数・外生変
数・操作変数については本文を参照のこと。被説明変数・国庫補助金・地方交付税交付金・税収・
県内総生産は 1 人当たり換算して実質化している。＊＊＊，＊＊，＊はそれぞれ， 係数が有意水準 1％，
5％，10％ でゼロと異なることを示す。カッコ内は標準誤差。2 次のタイムトレンドの係数は報告していない。

40

財政規律とコミットメント

表4

総務部長への出向の効果：出身省庁別（注）表 3 の注を参照のこと。

支出の内訳についてみてみよう。出向官僚ダミーの係数は，人件費・補助費については統計的に有意にゼロとは異ならないが，普通建設事業費については負の影響が検出されている。その係数の大きさは総支出についての係数よりやや小さいから，歳出削減が主として普通建設事業費の削減によって達成されていることがみてとれる。この係数推定値を総支出・普通建設事業費の平均値（1 人当たり実質値，表 2）と比較すると，出向官僚の存在が総支出の 3.06％，普通建設事業費の 10.3％ の削減に寄与していることとなる。
歳出の内訳についてのこのような結果は以下のように解釈できよう。第 1 に，警察官のように人員配置に国の法律による制約が課せられる部分もあり，人件費は容易に削減することができないと考えられる。
第 2 に，補助費は有権者に支持されやすく（voter-friendly, Drazen and Eslava 2010），そのために削減しにくいのかもしれない。この補助費には乳幼児医療費助成や私学等への助成金が含まれているからである。
第 3 に，普通建設事業費の削減は有権者に支持されやすいためと思われる。建設業は地方政治での有力な
41

会計検査研究

No.42（2010.9）

利益集団と考えられている（e.g., 近藤 2007）が，本節の分析期間中では公共投資の限界生産性は低下していると認識されていた（e.g., ハバード・伊藤 2007）からである。
出向官僚ダミーを出身官庁が総務省かそれ以外かに分解して説明変数として用いた推定結果は表 4 に示されている。ただし，総務省以外の出身官庁はほとんど財務省である。出向官僚ダミーの係数をみてみると，総務官僚の係数は表 3 の結果とそれほど大きくは異なっていないが，他省からの出向官僚の係数は統計的には検出されない。表 3 に見られる出向官僚全体の影響と，表 4 に見られる総務官僚の影響の大きさがそれほど異ならないのは，出向官僚の多くが総務官僚である（表 2）からであろう。総務官僚が歳出削減や公共投資削減により貢献している理由は，次のように解釈できるかもしれない。総務省は他の中央省庁に対しては地方政府の側に立っているが，地方政府に対してはその行動を監視・統御しようとしている。そのため，総務官僚は地方政府の財政状況に対してより関心を払っている可能性がある。それに比べて他省庁は地方財政の状況に直接には関心がないかもしれない。財務省は，中央政府の財政状況に影響を与える限りにおいてしか地方政府の財政状況に関心を持っていないとも考えられよう。
他の変数の影響についてみてみよう。知事の属性はいずれも統計的に有意な効果を示していない。任期
最終年ダミーが地方債残高や総支出に正の効果を示していることは，政治家が財政健全化に努力しなくなってしまう（Besley and Case 1995）ことを反映しているのかもしれないが，その効果は統計的に有意ではない。
国庫補助金・地方交付税交付金・税収は総支出に対して正の効果を示している。国庫補助金・地方交付税交付金は，中央政府による地方政府の歳出誘導の効果を示しており，税収の効果は公的サービスへの所得効果を示していると考えられよう。国庫補助金は地方債残高には影響しない一方で，地方交付税交付金と税収が地方債残高を減らす効果を示しているのは，国庫補助金が使途が限定された特定財源であるのに対して，地方交付税交付金と地方税は使途が限定されていないことを反映していると思われる。国庫補助
金と地方交付税交付金の影響は普通建設事業費に対しても同様に認められるが，人件費・補助費には影響していない。これは，前述した，人件費・補助費は変化させにくいという解釈と整合的である。税収が補助費に対してプラスの効果を示していることも，補助費が有権者に支持されやすいことの反映かもしれない。
人口変数をみてみると，15 歳以下人口比率と人口密度が地方債残高・総支出に統計的に有意に負の影響を与えている。子どもが多くて人口密度の高い都市型の地方では，利益団体の影響が少なく財政赤字バ
イアスが小さいのかもしれない。

5 ．おわりに
本稿では，財政規律について，近年の実証研究を中心に議論のいくつかを取り上げたうえで，日本の地方財政でのコミットメントデバイスの可能性としての中央官僚の存在について検討した。そのために第 1に，財政赤字の発生についての政治経済学的なアプローチを取り上げた。財政赤字の政治経済学には膨大な研究の蓄積があるので，本稿では，政治家の再選動機，政治家の戦略的動機，共有資源問題の 3 つに分類した。第 1 の政治家の再選動機については，政治的財政循環は先進国では観察されにくく，また財政赤字よりも財政黒字のほうが当選確率を上昇させるといういくつかの研究を取り上げた。第 2 の戦略的動機については，自らの政治信条に近い政策を選択させるために財政赤字を操作している可能性が実証的にも42

財政規律とコミットメント

認められていることを指摘した。第 3 の共有資源問題は，財政赤字バイアスの原因として最もよく知られたものであり，直接には実証されていないものの，その影響を示唆する研究は多く行われている。つづいて第 2 に，財政規律を維持する仕組みとして，市場規律，再選動機，財政ルール，財政委員会を取り上げた。市場規律にはしばしば期待が寄せられ，財政状況に対する金融市場の反応は公債の利子率上昇として観測されるが，その動きはしばしば急激過ぎるかもしれない。再選動機については，政治家が財政的に保守主義な有権者の存在を認識しており，政策の透明性が確保されれば有効に機能する可能性がある。財政
ルールと財政委員会については，なんらかの形で多くの国にすでに導入されており，その有効性を支持するいくつかの実証研究があることを述べた。第 3 に，財政規律へのコミットメントデバイスとして日本の地方政府では中央政府からの官僚が一定の役割を果たしている可能性を指摘した。ただし，中央政府にとっての同様の「部外者」がただちに利用可能であるかどうかは疑わしい。
財政政策に財政赤字バイアスが存在するなら，財政規律を担保するための仕掛けが必要であろう。そのためにさまざまな提案が行われてきたし，財政ルールや財政委員会についてはその実効性があるていど確
認されているともいえよう。しかし，Boadway（2009）が指摘しているように，財政政策の目的は多次元であり，不確実性に富んでおり，意思決定の段階も意思決定主体も多い。したがって，財政ルールが厳密に守られることは期待すべくもないし，財政委員会が急激な財政再建に資するわけでもない。計量経済学的な分析は進められているが，集約されたいくつかの変数の関係が制度やルールの有効性を正しく捉えているかどうかは明らかではない。制度やルールがどのようなときにどのように機能するかについては，さらに研究の余地も価値もあるし，既存の機関の果たすことのできる，あるいは果たすべき役割も検討の余地があろう。

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