論文

札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入−官民協働を目指す地方自治体から学ぶもの−

石 原 俊 彦＊（関西学院大学産業研究所助教授）

I

地方自治体における企業会計方式の導入

1 「ブーム」という揶揄
現在，多くの地方自治体において企業会計方式の導入が重要な課題となっている。定例議会の代表質問
や一般質問でも，行財政改革に関する質問事項として事務事業評価システムの導入と企業会計方式の導入が俄然クローズアップされてきた。もとよりこれほどまでに企業会計方式の導入が叫ばれている今日の状
況は，1998年2月に三重県が公表した発生主義会計の貸借対照表と収支計算書が契機になっている。三重県が平成4年度から8年度の決算書を公表して以降，東京都や神奈川県など，多くの先進自治体で貸借対照表等が作成され公表されている。なかには明らかに間違いと思われるような誤解を犯して公表されている決算書も存在しないわけではないが，企業会計方式に基づく決算書は本当に，地方自治体の財政再建や行政改革の処方箋になるのかという疑問が，多くの地方自治体関係者から示唆されている。企業会計方式の導入がブームであると揶揄される背景には，こうした疑問が依然として未解決のままで放置されている現状がある。
筆者は三重県の発生主義会計の導入に関与させて頂いて以来，大分県臼杵市，和歌山県，兵庫県尼崎市，福岡市などの先進自治体で貸借対照表等の作成に直接従事させていただいた。各自治体で採用された会計方針は必ずしも同一ではないが，それらは自治体の職員が知恵を絞ってそれぞれの自治体にふさわしい企
業会計方式の決算書を作成しようとした結果として評価すべきものであり，細かな会計方針の不統一をことさらに取り上げて議論を展開するようでは，地方自治体の行財政改革に企業会計方式の果たす役割も矮＊

1960年生まれ。関西学院大学経済学部卒業，同大学院商学研究科博士課程終了。1990年京都学園大学経済学部専任講師，93年経営学部専任講師，94年経営学部助教授を経て，95年4月より現職。商学博士（関西学院大学），公認会計士，税理士。単著に『監査意見形成の基礎』1995年4月，中央経済社（第24回日本公認会計士協会学術賞受賞），『リスク・アプローチ監査論』1998年3月，中央経済社（第12回日本内部監査協会青木賞受賞），『地方自治体の事業評価と発生主義会計―行政評価の新潮流―』1999年11月，中央経済社がある。現在，尼崎市事務事業評価システム研究会アドバイザー，臼杵市バランスシート検討委員会委員，宝塚市行政評価システ
ム研究会アドバイザー，長浜市新都市経営研究会アドバイザー，福岡市経営管理委員会委員，日本公認会計士協会公会計委員会「国・地方自治体におけるバランスシート検討専門部会」専門委員などを務める。

−111−

会計検査研究№21（2000.3）

小化される懸念を持たざるを得ない。地方自治体間の比較がなにものよりも大切であるとする主張に対しては，例えば地方財政状況調査表のレベルである程度統一された企業会計方式に基づく数値を集約することで，事足りると考えることはできないのであろうか。筆者は，企業会計方式導入の最大の目的は，自治体の財政状況をより適切に住民に伝え，官民協働によるまちづくりのための意思決定システムを構築するという点に求めるべきであると考える。換言すると，他の地方自治体との比較ではなく，地元住民とのコ
ミュニケーションツールとして，それぞれの自治体が独自の工夫で企業会計方式を導入する方が，行財政改革の処方箋としては即効性を持つということである。
貸借対照表から一体何がわかるのか。貸借対照表を作成したものの住民はおろか，議会の議員も誰一人としてその内容を理解することができないではないか。庁内の職員でも貸借対照表を読解できるものはごく少数だ。家庭の主婦は企業会計の決算書よりも家計簿のような大福帳方式の方が地方自治体の財政を容易に理解できるのではないか。貸借対照表の作成は首長のパフォーマンスに過ぎない。枚挙にいとまがな
いこうした批判は，企業会計方式の内容を実は十分に理解していない門外漢から多く寄せられることが多いが，ある意味では確かに真実を描写しているとも言える。それは，企業会計方式を導入した自治体に，導入に当たっての目的意識が希薄な場合に顕著である。
本稿で考察する札幌市や臼杵市の事例のように，自治体職員が主体的に貸借対照表等の作成業務に従事するケースも垣間見られるが，ほとんどの場合は自治体職員がそれほど積極的に作成に関与することはない。と言うのは，地方自治体が作成しようとしている企業会計方式の決算書は，ごく小額のコンサルタン
ト料を支払うことでほぼ完全に外注することが可能な状況にあるからである。それにもかかわらず出来上がった企業会計方式の決算書は，最近までマスコミの非常に大きな取材の対象であった。自治体職員が大きな関心を持たず十分にその内容を検討していない決算書でも，マスコミが大きく取り上げることで有名になり，企業会計方式の内容を十分に理解して貸借対照表等を公表していない自治体では，その効用を質問された途端に閉口するという構図が，これまで頻繁に繰り返されてきたのである。
企業会計方式を導入する意義と効用は何か。企業会計方式を導入する際にまず第1に取り上げられなけ
ればならないこの問題について真剣に検討し，具体的な展開を見せる自治体がごく最近になっていくつか出てきた。官民協働のまちづくりのための意思決定システム作りに資する視点で，住民に対する財政状況の公表を積極的に行う自治体が登場してきたのである。本稿はそうした自治体の取り組みを紹介することで企業会計方式を導入する成果を明らかにし，ブームと揶揄される企業会計方式の導入にあるべき今後の姿を示唆することを目的としている。

2 企業会計方式という概念
企業会計方式をどのように定義するかは，これまであまり真剣に議論されてきたわけではない。企業会
計的手法と言及されたり，発生主義会計と言及される場合もある。本稿では地方自治体における企業会計方式の導入を必ずしも，発生主義会計の導入に限定するものではない。なぜなら，民間企業の財務会計や管理会計，経営分析の段階で実際に適用されている会計手法を企業会計方式として広く言及することが最も適切な考え方であると認識しているからである。例えば，費用の認識を現金主義で行う会計は現金主義
会計の範疇に集約されるが，費目別に集計された費用を部門別や製品別に分類する作業は，地方自治体でもとりわけ有用な手法である。例えば，職員人件費の多くは款・項・目の歳出構造で，（款）総務費（項）
総務管理費（目）一般管理費や，（款）福祉費（項）社会福祉費（目）社会福祉総務費などに一括して集計されている（大阪府平成11年度一般会計予算の場合）が，これを事務事業の製品別あるいは部課係の部−112−

札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

門別に分類することで得られるコスト情報は，これまでの地方自治体会計では認識されることのなかった斬新な意識改革のための素材になる可能性を持っている。もとよりこの計算ではまだ退職給与引当金の繰入額のことが考慮されていない。しかしその金額が含まれていないとしても，このような人件費の事業別や部門別の配賦計算が，地方自治体の意識改革に大きな効果を及ぼすことは，自治体の行革関係者であれば誰でも容易に理解し得ることである。現金主義の枠内でもできることはたくさんあるということを，決して忘れてはならないのである。
企業会計方式を単に貸借対照表の作成だけではなく，こうして広く定義する背景にはこの他にもいく
つかの理由がある。まずもって，会計は技術であるから，会計「学」は，その利用目的の体系に合わせて最もコスト・ベネフィットの高い手法を提示するフレームワークを構築してゆかなければならない。
ここには会計学が持つ資源配分の有効性を実現する哲理と，会計を技術として使用するユーザーのニーズの双方が包括されていなければならない。そのためには会計学は一つの理想形を追求するのではなく，利用目的に合致した手法を提示する実学でなくてはならない。このことから，地方自治体で企業会計方式の導入と言及する場合には，それは民間企業でさまざまな目的に照らして導入されている会計手法を包括するものとして認識する必要がある。したがって，地方自治体で企業会計方式を導入する場合には，発生主義会計だけではなく現金主義会計の手法が含まれるし，取得原価主義会計だけではなく時価主義
会計の思考を導入することも必要になる。
企業会計方式をこうして整理すると，発生主義会計は地方自治体における企業会計方式の一部を構成するものとして整理することができる。また，企業会計「的」手法と言及される，ストックの積み上げによる資産金額や減価償却金額の試算は，現金主義会計と発生主義会計の中間に位置を定める地方自治体のストック分析の一手法として理解されるにちがいない。このストック分析の手法は民間企業の経営分析を実践する場合に，一つの代表的な手立てとして普及している。地方自治体で言及される企業会計
方式は，こうしたさまざまな手法を包含する概念であり，多様な目的に対応するための手段の塊として見定めるべきものである。

3 貸借対照表からコスト・財源計算へのシフト
企業会計方式の範疇をこのように広く認識することで，地方自治体における企業会計方式の導入は，いろいろなレベル（ここでは会計情報の質と量）で住民の意思決定に有用な情報を提供することが可能になる。つまり，正確な行政コストの計算が地方自治体には必要であるということは，一般的に理解できる言明ではあるが，そのために必要なコスト計算は決してただ一つの会計方針によって生み出されるものではない。都道府県，市町村と計算対象となる自治体の役割や構造が異なり，職員や住民の意識改
革のレベルも千差万別の状況では，その環境に最も適した会計方針を定めることが住民との適切なコミュニケーションを図るための選択になる。このことをまず認識することが，コスト計算など企業会計方式を導入する際に忘れてはならない点である。
企業会計方式を導入した住民とのコミュニケーションは図表1のフレームワークで確認することができる。図表1では，財源として確保した資金が事業予算や定数配分という形のインプットに形を変え，事務や事業のプロセスを経て行政サービス（アウトプット）に変換される仕組みが描写されている。そして提供された行政サービスの成否は，住民満足度（アウトカム）の高揚にどれほど貢献したかによって評価されることになる。

−113−

会計検査研究№21（2000.3）

図表１

財

源

→

インプット

→

行政評価の基礎概念

プロセス→

アウトプット（時期・源泉） （予算・人員） （事務・事業） （行政サービス）

→

アウトカム
（住民満足度）

図表1では，住民（ただしここでは，その自治体で主体的に自らの生活を営もうとする生活者を住民として認識する）の満足度を高揚しない行政サービスの提供は，それがどれほど効率的に提供されても意味の無いものになるということが理解されなければならない。また，同じように住民満足度を高揚する（有効性のある）複数の行政サービスであれば，双方のうち安価なもの（経済性が高いもの）あるいは単価の安いもの（効率性に優れるもの）が，最適行政サービスとして選択されなければならない。そのためには，それぞれの行政サービスを提供するためのインプットを明確に認識し，仕事の仕方（プロセス）に工夫を重ねることが重要になる。
さらに，地方自治体特有の問題として財源の問題を考えることが重要になる。すなわち，地方自治体にとってはその財源が一般財源である地方交付税から構成されるものか，特定財源である国等からの補助金によって構成されるものか，あるいは，その自治体の自主財源である税収から構成されるものか。この問
題は地方自治体で事務事業の優先順位もしくは劣後順位をつける場合に，非常に大きな意思決定の要素になる。極端な場合，財源が全額，政府等からの補助金でまかなわれる場合には，地方自治体では住民満足
度をそれほど高揚することがないと考える事業でも，地元の企業に資金を還流させるために，国からの補助事業を積極的に受け入れるかもしれない。ミクロ（その自治体）の幸せをとるか，マクロ（国全体）の
幸せのために我慢するのか。地方自治体で官民が協働してまちづくりに参画するという構図では，実はこ
うした非常に困難な意思決定にも直面することになるのである。
図表1において企業会計方式は，財源からアウトプット形成に関する有用な情報を貨幣金額に基づいて提供するという特性を持つ。貸借対照表は，財源がどのような資産に転化したのかを説明する資料である
し，財源・コスト計算書（仮称：民間企業で作成する損益計算書に相当）は，財源がどのようなサービスに転化したのかを説明する資料として機能する。また，事業別決算の手法を導入することで，財源が資産やサービスに転化するプロセスを，性質別の分類ではなく目的別（事業別あるいは資産別）の分類にしたがって把握することも可能になる。こうして計算されたストックやフローの数値は，実は事務事業評価シ
ステムと融合することによって，図表1のようなフレームワークで行政評価に不可欠な情報を提供するシ
ステムになる。企業会計方式の導入は，貨幣数値でさまざまな情報を提供するものであるが，それを行政の成果（アウトカム）と事務事業別に対比するシステムを構築することで，住民と行政が協働してまちづくりを推進するのに必要な議論を行うための情報インフラを提供することになる。また，図表1に示される思考は，行政の担当者が業務を執行しその結果を評価して，翌年度の計画立案に役立てるという「Do→Check→Action→Plan」というマネジメントのサイクルにも不可欠な意思決定の要素を集約している。
いずれにしても，企業会計方式と事務事業評価システムをリンクさせた行財政情報の公開システムは，官民協働のシステムを構築するための大きな課題である。本稿では，こうした課題に向かって果敢な挑戦を行っている先進自治体を，企業会計方式の導入に焦点を当てて次に考察することにしよう。

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札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

II

札幌市における財務情報の充実

1 札幌市の導入企図
180万人の人口を抱える政令市の札幌市が企業会計的手法を援用した本格的決算書を1999年12月に公表した。公表の内容は札幌市（問合先は同市財政課）の『財務情報の充実について〜企業会計的手法の導入
試案〜（概要版）』と『財務情報の充実について〜公会計制度への企業会計的手法の導入〜（試案）』によって垣間見ることができる。前者は主としてマスコミ，後者は主として札幌市民への情報提供を意識したものと推察される。
企業会計方式を多くの地方自治体が導入するなかで，いわゆる財産目録的な貸借対照表と性質を異にする本格的な貸借対照表が，政令市において作成されたことにまず大きな時代の変革を感じなければならない。もとより札幌市では，新しい時代に即した行政運営を目指して，市民と行政のパートナーシップに基づく行財政改革に取り組んでいるが，この取り組みを具体的に展開したものの一つが，企業会計的手法の導入である。主役は市民であると多くの首長が言及する一方で，主役である住民には十分な行財政情報が定期的に伝達されず，市民はなかなか行政について自己の意思を表明することができないという構図のなかで，今回の札幌市の取り組みは一際高く評価されなければならない。札幌市は企業会計的手法の導入目的について，「札幌市では，新しい時代に即した行政運営をめざし，市民と行政のパートナーシップに基づく行財政改革を推進しています。企業会計的手法の導入はそのための新しいシステムの一つです」と説明し，①市民の皆さんにより分かりやすい情報を提供し情報の共有を図ることと，②事業評価に資する正確なコスト把握を行うことを目的として言及している。また，企業会計的手法を導入する効果については，
次の三点を指摘している。
① 資産について負債との対比を行い，金額表示で分かりやすい情報を提供できる。
② 単年度の収支やコストについては従来の官庁会計でも把握しているが，企業会計的手法を導入する
ことで，さらに中長期的な視点でのコストを把握することが可能になる。
③ 職員のコスト意識の向上，資源の有効活用など，行政活動の効率性を高めることができる。

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会計検査研究№21（2000.3）

2 バランスシートと一般行政活動コスト表

図表2【札幌市のバランスシート】
札幌市（単位：百万円）
項

目

平成9年度

平成10年度

項

目

平成9年度

【資産の部】

平成10年度

【負債の部】
9,100 （1）市債（1）歳計現金

3,656（2）市税等未済額

24,72525,452▲ 12,362▲ 12,726

1,804,453

1,909,386②環境衛生

119,287

128,612③保健福祉

63,341

72,339④教育文化

634,130

655,763

⑥防災

6,974

6,920

⑤産業

29,86530,724⑦コミュニティ

14,427

14,477⑥防災

32,65933,254

204,047

225,134⑦コミュニティ

163,019

167,539

85,27892,917（3）市税等不納欠損見込額（4）公共資産①生活（道路・公園・住宅等）

公共資産合計

2,846,754

654,033

711,166①生活（道路・公園・住宅等）

354,964

396,091②環境衛生

60,12066,417③保健福祉

15,92816,300④教育文化

188,236

197,197⑤産業

13,384

13,764

公共資産形成に係る市債

その他の市債⑧出資債等

2,997,617⑨減税、減収補てん債等

118,769

132,217

1,105,768

市債合計

858,080

936,300

40,25845,147

うち非償却資産1,037,215

うち償却資産1,809,539

1,891,849

取得価額2,533,925

2,685,964 （2）退職給与引当金

減価償却累計額▲ 724,386▲ 794,115（5）投資及び出資金

143,682

154,699（6）貸付金22.24022,196

財政調整基金

8,796

7,082

①一般財源

減債基金

33,68735,365②国・道支出金

特定目的基金36,04334,268③分担金・負担金等

土地開発基金基金合計
資産合計

67,121（7）基金

うち, 翌年度償還予定分
うち、翌年度支払予定分

84,33087,2048,400

10,312

942,410

1,023,504

1,331,956

1,379,115

556,947

587,910

負債合計【正味財産の部】（1）公共資産形成財源

145,647
3,174,342

67,789（2）その他の正味財産
144,504
正味財産合計負債・正味財産合計
3,340,842−116−

27,651

27,831

315,378
2,231,932
3,174,342

322,482
2,317,338
3,340,842

札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

図表3【一般行政活動コスト表】
札幌市（単位：百万円）

項目
一般行政活動の特定財源及び一般財源等
市税（未済額含む）
交付金等
地方交付税

平成9年度

平成10年度300,556
31,015
123,502289,493
42,874
124,593

80,312
18,722
4,745

88,916
17,4385,010

22,809581,661

19,526
587,850

137,91355,600180,022

141,942
55,880191,537

教育文化
産業

84,991
8,492

81,1838,794

防災
コミュニティ
一般行政活動コスト合計
正味財産の増加に寄与する額

22,23352,249541,500
40,16122,09952,190553,625
34,225

国・道支出金
使用料・手数料
分担金・負担金・寄付金
その他収入
一般行政活動の特定財源及び一般財源等合計
一般行政活動コスト
生活（道路・公園・住宅等）
環境衛生
保健福祉

図表4【正味財産増減内訳】（単位：百万円）

札幌市
平成9年度

項目
期首残高

平成10年度

2,144,045

2,231,932

一般行政活動に係る寄与額

40,161

34,225

建設投資活動に係る国・道支出金等

47,726

51,1812,231,932

2,317,338

期末残高

今回札幌市が公表したバランスシート（貸借対照表）と一般行政活動コスト計算書は図表2と図表3のとおりである。札幌市ではまた正味財産増減内訳を作成し（図表4），貸借対照表と一般行政活動コスト表のリンクを正味財産の金額を媒介として果たしている。札幌市ではさらに資金収支計算書を作成している。
これは発生主義による一般行政活動コストと資金収支の符合を試みたものであり，実質的には貸借対照表と一般行政活動コスト表の補助表として機能している。
札幌市が採用した貸借対照表と一般行政活動コスト表を作成するための基本原理は，取得原価主義，発生主義，それに，持分の部に対するみなし償却である。細部の表示では先例となった自治体の方式とは必ずしも合致するものではないが，この方法は概ね兵庫県尼崎市，大分県臼杵市が採用した方法を基本原理としている。後述の臼杵市方式の基本原理（特に，持分の部のみなし償却の発想）は，最近多くの自治体
で採用されている。札幌市が臼杵市方式を援用して企業会計方式の決算書を作成した意味は大きい。特に持分の部の公共資産形成財源にみなし償却の方法を採用する手法は，収益が発生しない地方自治体の一般会計の会計処理基準として，今後わが国ではデファクト・スタンダード化の道を歩むことになるはずだ。

−117−

会計検査研究№21（2000.3）

この3月には福岡市も持分の部にみなし償却の方法を採用した普通会計の貸借対照表を完成した。また，
香川県善通寺市や兵庫県宝塚市，北海道穂別町なども持分の部にみなし償却の方法を採用して貸借対照表を作成している。
さて，札幌市の貸借対照表を見るといくつかの特徴を見出すことができる。まず公共資産と公共資産形
成に係る市債を7つの目的体系別に表示している点である。また，市債についてはいわゆる赤字地方債に相当する減収補填債や減税補填債を別掲で標記するなど市民に向けた積極的（行政としてはあまり公表したくない情報も開示するという意味において）情報開示に務めている。さらに札幌市では，資産の意味を
貸借対照表の説明でわざわざ「将来のサービスを提供するための能力」として定義している。これらの点は，これまで公表された先行事例と比較しても特筆に値する情報開示である。
ところで，一般行政活動コスト表では，コストを公共資産やその形成に係る市債と同じように生活からコミュニティまでの7つに分類して表示している（こうした目的別の分類は臼杵市方式が端緒）。税金等がどの目的のために投入（費消）されているのかを明らかにすることは，札幌市民が行政に参画するために不可欠な情報であり，目的別の情報開示はこの意味で市民に大きく寄与する取り組みである。もとより，
地方自治体は民間企業と異なって売上などの収益を獲得することはない。市民からの税金も，地方交付税
や国や道からの補助金も，公共サービスを提供するための財源として認識するのが一般的である。自治体
において財源の議論は極めて重要であり，札幌市の一般行政活動コスト表でも，歳入に相当する部分の表
示も7つの目的別に開示することが，さらなる改善となるはずだ。その際，歳入の部では7つの目的別分類に特定財源を計上し，さらに8つ目の目的別分類として一般財源を区分掲記し計上するとすれば，コストに対する特定財源もしくは一般財源の割合を算出することも可能になる。こうした分析からは，単純な金額の多寡以外の要素，例えば，一般財源全体に占める特定施策への充当率でもって，行政の質（あるいは施策の方向性）といったものを評価することが可能になる。地方自治体の財務情報開示は，こうしたユー
ザーの立場に立った情報の峻別が何よりも重視されなければならない。逆にそうした情報を提供できるセンスを地方自治体がもつことが肝要になるのである。

3 市民一人当たりのバランスシート―市民に読んでもらうための工夫―
こうした新しい住民への開示のアイディアが湧き出るほどに，札幌市の取り組みは魅力的である。特に図表5に示される市民一人当たりのバランスシートの公表は，札幌市民が市の貸借対照表に関心を持つ大きなきっかけになる。図表2の札幌市全体の貸借対照表を市民の数で除すだけの作業で図表5は作成されるが，こうした工夫によって，企業会計方式の決算書を市民に開示しようとする取り組みは非常に興味深いものがある。
企業会計方式の決算書は，民間企業の経理に関する専門知識をもたない者も含めて，できるだけたくさんの市民に関心を持ってもらわなければならない。市民に読んで頂けるように難解な用語の使用を避け，
ビジュアルに仕上げることが，地方自治体の貸借対照表等の作成ではますます重要になる。札幌市のこうした取り組みは，作成の目的や成果を強く意識しながら貸借対照表と一般行政活動コスト表を作成するにとどまらず（これ自体がまず相当の作業である），決算書の利用者である住民への配慮を特に強く意識したものとなっている。したがって，広聴や広報機能を充実するという視点からも，企業会計方式の決算書作成に多くの地方自治体が一層の関心を喚起しなければならないのである。

−118−

札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

図表5【市民一人あたりのバランスシート】
項目

平成9年度 平成10年度【負債の部】（1）歳計現金

2,051

5,078（1）市債（2）市税等未済額

13,86914,202▲ 6,934▲ 7,1010①生活（道路・公園・住宅等） 1,012,163（3）市税等不納欠損見込額（4）公共資産

平成9年度 平成10年度

項目【資産の部】

00366,863

396,819①生活（道路・公園・住宅等）

199,108

221,0120②環境衛生

33,72337,0601,065,406

③保健福祉

8,934

9,095

105,586

110,033

公共資産形成に係る市債②環境衛生

66,911

71,763

④教育文化

③保健福祉

35,53040,364

⑤産業

7,507

7,680

④教育文化

355,699

365,905

⑥防災

3,912

3,861

⑤産業

16,752

17,143⑦コミュニティ

8,092

8,078

⑥防災

18,31918,555

その他の市債

114,455

125,621⑦コミュニティ

91,441

93,484⑧出資債等

47,83551,846

1,596,815

1,672,621⑨減税,減収補てん債等

66,62073,775

うち非償却資産581,800

617,001

481,318

522,440

うち償却資産1,015,015

1,055,621

22,58225,191

取得価額

1,421,342

1,498,724（2）退職給与引当金47,30348,658

減価償却累計額▲ 406,326 ▲ 443,103

うち,翌年度支払予定分

4,712

5,754

528,621571,099

1,075,043

1,113,097

公共資産合計

市債合計
うち,翌年度償還予定分（5）投資及び出資金

80,59586,319

負債合計（6）貸付金12,475

12,385【正味財産の部】

（7）基金

III

（単位：円）

00（1）公共資産形成財源

財政調整基金

4,934

3,952

①一般財源等

747,127

769,524

減債基金

18,896

19,733②国・道支出金

312,405

328,044

特定目的基金

20,217

19,121③分担金・負担金等

15,51015,529

土地開発基金37,65037,825（2）その他の正味財産

176,903179,940

基金合計

81,69780,631

正味財産合計1,251,946

1,293,037

資産合計

1,780,567

1,864,135

負債・正味財産合計

1,780,567

1,864,135

臼杵市におけるサービス形成勘定の作成

1 小さな自治体の大きな改革
人口わずか3万6千人の大分県臼杵市に，平成9年1月，後藤國利市長が誕生した。後藤市長は「日本一の市役所をつくる係」を設置し，市職員が主体的に行財政システムの改革に着手する機会を設ける一方で，市長自らの発案で平成10年4月に「バランスシート係」を設置した。もともと民間企業のオーナーであり経営者でもある後藤市長は，財政再建の具体的な手立てを探ろうにも，地方自治体には資産や負債の増減を把握する貸借対照表が作成されていない不備に注目し，貸借対照表を作成することで行財政運営のヒントを獲得する一方で，住民には苦しい財政事情の公開を図ったのである。

−119−

会計検査研究№21（2000.3）

臼杵市が作成した貸借対照表は，平成10年12月の臼杵市定例議会で市長自らが公表し説明を加えた。その反響は著しく，現在でも臼杵市を行政視察する地方自治体が相次いでいる。また，平成11年の夏にはテレビ朝日やNHKの報道番組で臼杵市の貸借対照表が全国に紹介されている。以前であれば小さい自治体
だからできることと，冷ややかな目で概観していた規模の大きな自治体も，逆に大きな自治体であればなおさら作成できて当然ではないかという議会や住民のパワーに圧倒される形で，貸借対照表を作成するための本格的な取り組みを始めている。その臼杵市では平成11年12月の定例議会において，サービス形成勘定という聞きなれない名称の決算書が，市長から議員に説明された。サービス形成勘定とは一体何を説明しようとする決算書なのであろうか。

2 貸借対照表作成のロジック―サービス形成勘定のイメージ―
地方自治体の貸借対照表を作成する際に，会計の専門家，特に公認会計士が陥りやすい誤解は，自治体の歳入である地方税や地方交付税を民間企業の収益に相当するものとして理解することである。確かに民間企業の収益に相当するものとして地方税収入や地方交付税収入を位置づけることは，地方自治体で発生主義会計の決算書を作成する際に非常に参考になる一つの考え方ではある。しかし，地方税や地方交付税を収益として認識してしまうと，企業会計方式導入の大きな潜在的有用性を失いかねないという点に留意しなければならない。
ごく当然のことのように言及されながら，それを反映した会計方式が具体的に展開されていない例が「地方自治体会計は利益計算を目的とするものではない」という言明である。地方自治体の使命は，住民が支払った税金をより有効に活用して住民の便益を最大限に高めることにある。住民の便益を高めるために地方自治体が提供するのが行政の財でありサービスである。地方税や地方交付税などの歳入は，こうした行政の財とサービスを提供するために必要な資金を確保するための財源（ファイナンス）であるという考え方を持つことが非常に重要である。このことは地方財政状況調査表においても明らかな考え方である。
例えば地方財政状況調査表で中心的な役割を果たしているのが「歳出内訳及び財源内訳」の表であるが，これこそ歳出と歳入の関係ではなく歳出と財源の関係を描写している対応表であり，わが国の地方自治体における会計を考える場合に見逃してはならない特徴である。つまり地方自治体の発想として，歳入項目
は歳出によって行政が活動を行うために必要な資金を獲得する手段，すなわち，ファイナンスの手段であるという点をまず確認する必要がある。
歳入項目を歳出の財源として認識するとすれば，民間企業の売上に相当する地方自治体の収益は何かという問題提起が当然のように起こるであろう。答えは実は非常に簡単である。話は少しそれるが，筆者はいくつかの自治体で職員研修の機会に恵まれている。そこで特に依頼の多いテーマが行政の費用便益分析についてである。つまり，地方自治体ではコストとしての費用でどれだけ住民の便益を向上することができたのかというのが，最も大切な方程式であり，そうあるとすれば，民間企業の売上に相当する地方自治体の収益（より厳密には成果）は間違いなく住民の満足度である。
図表6 地方自治体の利益方程式

住民満足度−住民の負担（財源＝行政コスト）＝地方自治体の利益

図表6の成果方程式に説明されるような体系で，自治体の決算書は作成する必要がある。その際に利用するツールは，住民の便益には事務事業評価システムであり，行政コストには企業会計方式である。また，
必ずしも金額表示されない便益と，金額表示される行政コストとの引き算には，住民参画という「オン・−120−札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

ザ・テーブル」のツールが活用されることになる。いくつかの先進自治体が事務事業評価システムと企業会計方式による正確なコスト計算をリンクさせようと取り組んでいる背景には，こうした目的意識が潜在していることを忘れてはならない。

3 行政コストをどのようにして表示するか

図表7 サービス形成勘定（経常会計）のイメージ図

サービス形成原価サービス形成財源

生活

地方税

環境

地方交付税

福祉

その他一般財源の歳入

教育

特定財源（経常分）

産業

社会資本形成一般財源戻入

総務

国庫・県支出金戻入

建設会計繰出投資会計繰出当期

余

剰

行政は住民から徴収した税金と公的関与の考え方のもとで，住民満足度を最大化するのが究極目的である。そしてそこには当然，受益者としての住民と負担者としての住民という，二重の住民像をイメージしなければならない。行政コスト計算においては，行政の財やサービスを提供するのに要した正確なコストを計算する必要があるが，受益者と負担者という二重の立場に立つ住民に，本当の意味での正確な行政コ
スト情報を提供しようと思えば，行政の財やサービスを提供するのに要した行政コストの財源も合わせて表示しなければならない。つまり，地方自治体の行政コスト情報を提供する決算書には，「行政コスト＝それに対応する財源」という関係式が要求されるのである。
ところで，地方自治体の会計や管理に発生主義の思考を導入しても解決できない問題がある。それは図表6に説明されるような地方自治体の成果方程式を会計のツールだけで描写することである。会計の範疇で解決できる問題は，貸借対照表と行政コスト計算書により，正確な行政コスト情報と資産および負債の状況を描写することであり，それ以上のことは不可能である。このことは会計の限界という問題ではなく，行政の成果方程式が金額的な評価に必ずしも馴染まない要素を含んで構成されているという点に制約を認めなければならない。臼杵市で作成されたサービス形成勘定は，事業別の正確なコスト情報を把握し報告するための決算書と理解することができる。臼杵市全体のサービス形成勘定は，民間企業の会計で説明するとすれば，製造勘定と経常損益勘定を融合したイメージになるのである。
図表7では，経常会計における行政サービス形成の原価と財源が説明されており，建設会計や投資会計に充当される特定財源（地方債を含む）は，経常サービス形成の財源には算入されていない。しかし，社会資本（ここでは，土地部分を除いたインフラ資産とインフラ外資産）の形成に充当された一般財源や国−121−

会計検査研究№21（2000.3）

および県からの支出金（補助金）は，減価償却に対応して償却されるみなし償却部分を減価償却費と相殺はしないで，社会資本形成一般財源戻入あるいは国庫・県支出金戻入として表示されている。サービス形成勘定では，原価（＝減価償却費）と財源（社会資本形成一般財源戻入および国庫・県支出金戻入）を対応関係で両建て表示することで，経常サービス全体について原価と財源が対応して表示される仕組みになっている。
ここで問題となるのが，社会資本形成の財源のうち地方債が充当された部分の取り扱いである。地方債が充当された部分についても減価償却の手続によって目的別に分類された費目（例えば生活や環境）別に，
サービス提供の原価として減価償却費が計上されている。しかし，それに対する財源部分については一般
財源や国庫・県からの支出金を充当した部分のように戻入分が計上される仕組みにはなっていない。というか社会資本形成一般財源と国庫・県支出金は何れも資本もしくは持分としての性質を有しているのに対して，地方債は明らかに負債であり，戻入を行うことは本質的に不可能な処理となるからである。この点を複式簿記の仕訳で考えてみると次のようになる。
（借方）現 金

1000／（貸方）地方税 1000

（借方）地方債100／（貸方）現 金100

上記の例では，地方税として1000億円の歳入のあった自治体において，社会資本を建設するために財源として調達された地方債のうち，償還期日が到来した100億円について償還が行われたという想定で仕訳が切られている。この2行の仕訳の借方と貸方の双方にある現金勘定を相殺すると，「（借方）地方債100／（貸方）地方税100」という処理になる。この（貸方）地方税100部分を，地方債を財源として充当した部分の減価償却に対する財源として認識することが可能であるという点が重要である。図表8のイメージ図
では，実はこの線に沿った考え方で社会資本の減価償却相当部分の減価（＝サービス原価）に対する財源を認識している。もちろん，減価償却の耐用年数と地方債の償還年数に不一致が生じる場合（不一致の場
合がほとんどであるが），この原価と財源の関係は微妙に差異を生じて当期余剰の金額に影響を及ぼすことになる。しかしこの問題は，基本的に地方債の償還年数と社会資本の耐用年数は合致させるべきではな
いかという議論，あるいは，当期余剰の差異は最終的には地方債の償還と社会資本の除却が完了した段階で相殺されるから当面は無視するという方針の，いずれかに収斂させて整理することが可能である。
なお，経常的なサービス形成だけが地方自治体の提供する行政サービスではないことにも注意しなければならない。例えば，地元中小企業育成のための低利子融資のようなサービスは，元本として融資の実行
額が地元企業に貸し出されるだけで，人件費以外のいわゆる経常経費の発生する可能性は低い。こうした場合の行政サービス原価はどのように評価すべきであろうか。この問題に関しては，三重県の収支計算書で示された低利子融資に伴う機会費用の相当額をサービス提供原価と見る考え方も成り立つに違いない。
ただ，機会費用はわずかであっても，大きな融資が実行されたと言うことで中小企業にとっては非常に大きな効果のあるサービスとして認識される可能性もある。その場合，サービス原価は機会費用だけでは不充分ではないかというのも予想される問題提起である。サービス形成勘定の作成は，こうしたさまざまな課題との対峙を意味しているのである。

4 数値例による分析
いま考察したような内容を，簡単な数値例を用いることによって確認することにしよう。まず，1年1月1日にある自治体（市）で40億円の一般財源と30億円の地方債それに20億円の国庫・県からの補助金を財−122−

札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

源として90億円のインフラ外資産を形成したとしよう（より簡単な例とするために用地取得費はゼロとする）。地方債の償還期間は6年間で毎年度均等額の償還とする（地方債の金利はゼロと仮定）。インフラ外資産の減価償却上の耐用年数は10年とし，残存価額はゼロとする。また，毎年15億円の地方税収入があるものとし，それ以外の取引は一切存在しないものとする。この場合，仕訳で説明すると1年12月31日までに次のような取引が発生するはずである。

（借方） 現金

15 （貸方） 地方税

15

地方債

5

現金

5

減価償却費

9

減価償却累計額

9社会資本形成一般財源

4

社会資本形成一般財源戻入

4

国庫・県支出金2

国庫・県支出金戻入2

図表8「臼杵市方式の決算書イメージ図」
6/12/31

1/12/31
C 10

G 36
C 60

10/12/31

G 12

B 0

B 0
C 75

E 8

B 25

BS

7/12/31

G 16

E 6

G 0
B 0
C 120

E 0

P 81
E 18
S 12

S 84

S 72

P 36

P 27

S 120
P 0

1/1/1
キャッシュ・フロー
固定資産

40

社会資本形成一般財源

9030

地方債（市債）

20

国庫・県支出金

地方税

15×10（1〜10年）＝150

市債償還

5×6

（1〜6年） ＝（30）
120

12×10（1〜10年）＝120

余剰
1/12/31
減価償却費
地方税
9

同

15

じ

（1年〜10年）

PL
余剰
4

社会資本形成一般財源戻入

2

国庫・県支出金戻入

P：固定資産G：社会資本形成一般財源

12［記号説明］C：現金

B：地方債（市債）

E：国庫・県支出金

S：（繰越）余剰

図表8はこのような取引が毎年度継続して発生した場合の推移を描写したもので，地方債の償還が終了
し（6年後），さらに，インフラ外資産の耐用年数（10年）が経過した時点では，貸借対照表の借方が現金120億円で貸方が繰越余剰120億円となっている。この時点では，毎年度の損益計算から計算される繰越余
剰の累計（＝12億円×10年分）と貸借対照表の貸方からの繰越余剰の金額が120億円で一致していることが確認される。また，10年間のキャッシュ・フロー計算では，地方税収が150億円で，このうち地方債の償還に30億円充当されるから，10年後のキャッシュ・イン・フローは120億円になるはずで，これが貸借対照表の借方の現金残高120億円と一致していることを確認しよう。臼杵市における貸借対照表作成のロ−123−

会計検査研究№21（2000.3）

ジックは，このように損益計算書の作成やキャッシュ・フロー計算書の作成ロジックと整合性の図られたものとなっている。
もとより地方自治体会計に対する一つの考え方として，歳入をいわゆる収益に相当するものとして認識するのではなく，歳出を確保する財源として位置づけた会計システムを構築する可能性を模索しても良いのではないだろうか。その場合，社会資本の形成に充当された一般財源は，みなし償却の手続で毎期部分的に償却されることから，資本（持分）の部に計上するのではなく，将来提供する行政サービスの原価（減価償却費）に対する将来の財源として長期前受金（長期前受収益とすると歳入を収益とする考え方にリンクしてしまう），あるいは，長期預り金として貸借対照表に表示する考え方も出てくるであろう。同じように，
国や県からの支出金も同様に考えることができるのではないか。地方債といういささかその取り扱いに困難をきたす項目もあるが，社会資本形成一般財源戻入，県支出金戻入，国庫支出金戻入はそれぞれ，臼杵市に住む住民が臼杵市民，大分県民，日本国民として納付した各種の税金を究極的には源泉とした，社会資本サービスの提供であるという理解を示すイメージで，臼杵市の貸借対照表とサービス形成勘定を作成する工夫が今後，有益な情報を提供するものとして評価されるのかもしれない。地方自治体をサービス業に見立てて，いろいろな行財政改革の手法が展開されているが，そこには民間企業とはまったく異なる地方自治体としての特性が強く残っているのであり，あるべき地方自治体の会計制度の構築を考える上でも，臼杵市が示そうとしている貸借対照表とサービス形成勘定のイメージは非常に大きな可能性を示唆している。

5 臼杵市サービス形成勘定と内訳表
このようなロジックを採用して実際に作成されたサービス形成勘定とその内訳表が，平成11年12月の臼杵市定例市議会で報告された（図表9と図表10を参照のこと）。このうちサービス形成勘定は札幌市の一般
行政活動コスト表を彷彿させるような，非常に良く似たイメージとロジックで作成されていることにも注意しなければならない。札幌市のコスト表との相違は，経常会計から建設会計や投資会計への繰出し金額を明記するとともに，財源を一般財源と消費的経費に関連する特定財源に区分して表示している点である。
もとより，一般行政活動コスト表とサービス形成勘定は，そもそも作成の目的をまったく一にするものではないことから，両者を比較して臼杵市のサービス形成勘定の方が単に情報量が多いことに基づいて，優れているといった議論は意味のない行為である。大切なことは，それぞれの計算書が当初に描いた作成の目的を達成し，住民と行政が協働できる社会システムの構築に寄与しているかどうかによって今後吟味されることになる。
こうした点を重視して臼杵市で作成されたのが図表のサービス形成勘定内訳表（図表10）である。この
内訳表を臼杵市では生活以外の5つの行政目的についても作成している。サービス形成勘定内訳表では，生活，環境，福祉，教育，農業，総務の各行政活動で展開される事業毎に性質別に認識されたコストとその財源を対応して表示している。ここでは特にコストに関して，減価償却費といった発生主義の思考に基づく経費の要素が算入されていること，ならびに，人件費には退職給与引当金繰入のような発生主義の思考で計算された人的コストが含まれていることに注目すべきである。また，公債費利子の金額を各事業と紐付きの関係で認識して整理していることも，新たな取り組みとして評価されるはずである。
臼杵市ではこのようにして，具体的な事業レベルでの発生主義のコスト計算を行っている。しかも臼杵市では発生主義のコストだけではなく，それに対応する財源についても発生主義の対応関係で整理している。臼杵市が提供している行政サービスの本当の（現金主義ではなく発生主義による）金額を明らかにし，その財源が一体どのように確保されたのかを市民に積極的に開示していくことで，臼杵市では財政再建と−124−

札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

住民参画型の行政システムを構築しようとしているのである。臼杵市が今後，事務事業評価システムで認識される行政活動の成果をこのサービス形成勘定の様式に組み込むことができるとすれば，それは図表1に言及したような官民協働型のまちづくりに不可欠な情報インフラを整備した最初の自治体としての地位の確立を意味することになる。
図表9「臼杵市サービス形成勘定計算書（平成10年度）
」
支

出

生活
人件費
物件費
維持補修費
補助費等
繰出金
災害復旧費
公債利子
減価償却費
環境
人件費
物件費
維持補修費
扶助費
補助費等
繰出金
公債利子
減価償却費

金

額
2,334,072

収入（単位:千円）
金額
3,534,616

福祉
人件費
物件費
扶助費
補助費等
繰出金
公債利子
減価償却費

686,436 地方税
62,55366,02738,458 地方譲与税
520,000
263,944
219,901 地方交付税
476,753
962,742
321,601 利子割交付金355,149
12,687
29,632 地方消費税交付金
50,494
1,697
58,002 その他
133,480
3,061,945
366,977
341,991
1,597,409 一般財源計
153,321565,731 国・県支出金
15,002
21,514

教育

1,518,236 国県支出金戻入

298,467

人件費
物件費
維持補修費
扶助費
補助費等
災害復旧費
公債利子
減価償却費

694,062
351,985
11,842 使用料・手数料
13,88260,2404,878 分担金・負担金・寄附金
147,589
233,758

産業
人件費
物件費
維持補修費
補助費等
繰出金
災害復旧費
公債利子
減価償却費
総務
人件費
物件費
維持補修費
補助費等
繰出金
公債利子
減価償却費
不納欠損見込み額

850,272 分担金・負担金・寄附金戻入
271,771
46,717
3,222 社会資本形成一般財源戻入
181,398
16,63731,518 その他
48,969250,040
1,856,668
1,144,742 特定財源計
380,471
1,649
139,233
073,312
101,703
15,558小計
建設会計繰出投資会計繰出経常余剰
合計

10,583,935
563,407
251,095
682,718
12,081,155 合計−125−

132,257
4,695,915

33,878349,728

120,049

8,866,443
1,690,842

164,897369,747

45,670397,863247,226

3,214,712

12,081,155

分類

事

業

名

人件費

物件費 維持補修費 補助費等 繰出金 災害復旧費 公債利子 減価償却費

国県支出金 その他 一般財源

24

道路橋りょう新設改良

34,111

7,104

東九州自動車道建設促進対策事業

18,94813,261300

河川改良，砂防

79

2,039

9,221

11,33911,339

港湾建設

166

1,668

25,64727,481

27,481

526

255

街路事業

7,624

40

13,574

21,23821,238

一般下水路

72

9

58

301

301

17

33,19638,35881,668674

32,37343,53685,938

1,429

512,877

6,955

13,429

都市計画総務

88,794−126−

公園

10,097

住宅管理

3,830

消防

465,626

消防施設，水防
災害対策60,340162

5,525

79,6392,087

17,24028,582

645

1,509

1,885

620

89,270520,000

12,242

66,02738,45832,509240

276,186
120,288

その他
62,553665

520,000

263,944

219,901

6,174

455,234
32,269609,420

26

81,642

16,452

63,312

18,217494,660
13,429900
173,860

120,288476,753 2,334,072

3,200

155

2,505
263,944686,436

459,099609,575

4,320

公共土木災害復旧

小計

266,187

79,6391,605
102,326
120,288

181,094

38,795 2,114,183№21（2000.3）

78,957

生 活 土木総務658

計

会計検査研究図表10「平成10年度臼杵市サービス形成勘定計算書内訳表（生活）」札幌市と臼杵市における企業会計方式の導入

IV

住民との協働を目指す地方自治体

本稿で考察した札幌市と臼杵市の取り組みは，何れも単に貸借対照表を作成して，企業会計方式導入という今日のブームに応えようとしたものではない。この二つの自治体は，明確な目的意識と理詰めのロジ
ックのなかで，住民と行政が協働で意思決定に参画し責任を持つという官民協働の意思決定システムを構築すべく邁進しているのである。
行政と住民が一緒になって21世紀のまちづくりを推し進めていくためには，双方が共通の土台にたって議論を展開するための情報基盤整備が重要な課題になる。その際に，収益獲得を目的としない地方自治体
では，損益計算書に代えて図表6に示されるような成果方程式を考えることが重要な構図となる。住民の満足度を事務事業評価システムで，住民の負担を企業会計方式で把握するとすれば，差額である地方自治体の利益を計算するために両者をリンクするための工夫が必要になる。その工夫はまず住民や自治体職員の意識改革を図ることであり，技術的には事業別の予算決算制度を介して二つの手法を関連づけることである。
札幌市の取り組みは特に住民の意識改革に有用な工夫として札幌市民一人あたりのバランスシートを公表するところにまで至っている。また，臼杵市の取り組みでは，事業別の財源からインプットの認識が可能であり，今日多くの自治体ですでに導入されている事務事業評価の手法を導入することで，図表1のロジックに基づいた行政評価のトータルシステムを構築することができるのである。
行財政改革ではそのツールの自己目的化がしばしば懸念されているが，札幌市や臼杵市のように目的意
識を明確にした取り組みに失敗の可能性はほとんどない。また，多くの自治体住民が地元自治体の行財政改革を期待を持って待ち望んでいる。これからの行財政改革は，自治体の行政職員だけではなく，住民を巻き込んだ協働システムを構築する一部としての位置づけが不可欠になる。これこそ日本全国の自治体で，札幌市や臼杵市の取り組みに追随する自治体の登場が待ち望まれる所以である。

【付記】本書で言及した三重県，尼崎市，臼杵市等の企業会計方式や発生主義会計の導入の詳細については，石原俊彦著『地方自治体の事業評価と発生主義会計―行政評価の新潮流―』中央経済社，1999年11月の第4章から第7章を参照されたい。

−127−