問われる国際協力の戦略性

特集

国家・国民であり続ける」。

「世界で尊敬され、好意的に受け入れられる国家安全保障戦略で「国益」と定義された開発協力は最も適した手段である。

この国家目標の実現のために、日本の国際協力七〇年の歩みを踏まえ、その功績と可能性を論じる。

戦略的な「開発協力」とは何か

フィリピンの首都マニラを流れるパッシグ・マリキナ川。
国際協力機構（JICA）はフィリピン政府と協力して巨大放水路の建設や護岸工事を進め、洪水の被害を最小化する防災対策を行ってきた（写真提供・JICA）
外交 Vol.84 Mar./Apr. 2024

6問われる国際協力の戦略性

二〇二三年六月に改定された「開発協力大綱」は、これ

国際協力機構理事長

田中明彦

たなか あきひこ 一九五四年生まれ。
東京大学卒、マサチューセッツ工科大）。東京学政治学部大学院修了（ Ph.D.
大学教授、同副学長を経て二〇一二年〜一五年国際協力機構理事長。政策研
究大学院大学学長を経て、二二年から現職。著書に『 世紀の東アジア史』『日本の国際政治学』（共に編著）など。の支配に基づく自由で開かれた国際秩序の維持・強化、③を通じた貧困撲滅、②平和・安全・安定な社会の実現、法重点政策として、①新しい時代の「質の高い成長」とそれした大綱である。この人間の安全保障の考え方をベースに安全保障に関する政府文書として「戦略」が登場するのは、関しても、 国｢防の基本方針 が｣ 最上位の政策文書であり、「防衛計画の大綱」に基づいて防衛力整備が行われてきた。

る概念や用語法は忌避される傾向が強かった。安全保障に

かつて、第二次世界大戦後の日本では、軍事を想起させ開発協力の戦略性複雑化・深刻化する地球規模課題への国際的取り組みの主二〇一三年一二月の国家安全保障戦略が最初のことであっまでにも増して「人間の安全保障」を指導理念として重視導を掲げている。

交の最も重要なツールの一つである開発協力」との認識が入れなどから開始されてきたが、長い間、その政策の指針

政府開発援助（ＯＤＡ）は、一九五四年に研修員の受けた。防衛計画の大綱が「国家防衛戦略」になったのは二二示され、「戦略性の強化」という一節が特に設けられていそれに加え、開発協力の実施における「戦略性」を重視る。これは、二二年一二月に改定された「国家安全保障戦となる政策文書は存在しなかった。七〇年代に 基｢本戦略 ｣を作ることを求める提言（湊徹郎衆議院議員の「わが国『対年一二月の国家安全保障戦略の改定時のことであった。

略」に「ＯＤＡを始めとする国際協力の戦略的な活用」と外経済協力』の基本戦略」など）はあったが、政府が取りしたところにも大きな特徴がある。今回の大綱には、「外の一節があることとも軌を一にしている。

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交政策の最も重要な手段の一つであることを十分認識

情勢を踏まえた戦略的かつ機動的対応が要求される外策定されたが、ＯＤＡの基本理念、原則、重点事項は列挙する必要がある。
」

上げることはなかった。一九九二年に最初のＯＤＡ大綱がされているものの、「戦略」という用語は登場していない。
ＯＤＡに関連して「戦略性」が議論されるようになった

アが重点地域であるとしたうえで、「戦略的に分野や対象に拡充した。今回の大綱では「効果的・戦略的開発協力の二〇二三年大綱は、こうした戦略性の重視の流れをさら前段の戦略性は、政策目的の効果的実施という戦略性でなどの重点化を図る」としていた。ただ、具体的にどのよ三つの進化したアプローチ」というテーマの下に、「共創のは、二一世紀になってからである。二〇〇三年に改定さうに事業を進めるのが「戦略的」なのかについてはほとんを実現するための連帯」「戦略性の一層の強化」「目的に合あり、後段では、外交課題の面から対象国や支援策を重点ど触れていなかった。

致したきめ細やかな制度設計」というアプローチを掲げてれたＯＤＡ大綱は、五つのやや抽象的な基本原則の下、「Ｏ「開発協力大綱」と名称も変更された一五年の大綱では、いる。その中でも「戦略性の一層の強化」という節が戦略化すべきであることを語っている。

実施上の原則の中に「戦略性の強化」という一節を特に設性の定義を行っている部分である。ここでは、第一に「政ＤＡを一層戦略的に実施する」としていた。さらに、アジけて、以下のように記述している。

つつ、わが国の有するさまざまな資源を結集して、開発実施機関が一体となり、さまざまな関係主体とも連携し「我が国の開発協力の効果を最大化するためには、政府・は別に議論されていたが、今回、政策と実施に一貫性をも綱では、「日本の持つ強みを活かした協力」は、戦略性と活かした協力」もこの節で取り扱っている。二〇一五年大た定義を踏襲しているが、これに加えて「我が国の強みを策と実施の一貫性の強化」という、二〇一五年大綱にもあっ協力の政策立案、実施、評価のサイクルに一貫して取りたらすという戦略の一般論に加えて、日本の持つ強みを活かすことが戦略的であると定義され直したのである。

組むという戦略性を確保することが重要である。
政策立案に際しては、開発協力が刻々と変化する国際8

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活かした魅力的なメニューを作り、積極的に提案していく

ムを有機的に組みあわせて相乗効果を高め、日本の強みを解決策も活用しつつ、ＯＤＡとＯＯＦ等さまざまなスキーけでなく、共創の中で生み出された新たな社会的な価値やこの議論の展開によって、「相手国からの要請を待つだきりと明示するようになった。て、二一世紀に入ってからの日本の政策文書は国益をはっもその使用を忌避しようとする傾向は低下した。したがっう用語が使われている。以後、戦略と同様、国益について

二〇〇三年大綱では「国益」ではなく「国民の利益」とい戦略が目的達成のための最適な手段の選択と実施だとすの生命・身体・財産の安全を確保する。そして、わが国

１ 我が国の主権と独立を維持し、領域を保全し、国民現在、最も明示的な国益の定義をしている政府文書は、ると、何を目的としているのかが、戦略性にとっては最大の豊かな文化と伝統を継承しつつ、自由と民主主義を基オファー型協力を強化する」という政策が提示されることのポイントとなる。開発協力が外交の最重要の手段だとし調とするわが国の平和と安全を維持し、その存立を全う二二年の国家安全保障戦略である。やや長文になるが、以ても、何が日本外交の目的なのであろうか。最も包括的なする。また、わが国と国民は、世界で尊敬され、好意的になった（ＯＯＦ：政府開発援助資金以外の政府資金）。

国家の目標は「国益」と言われることが多い。
しかしこの「国に受け入れられる国家・国民であり続ける。

下に引用する。

益」概念もまた、かつての軍国主義国家の利益を想起させるとの見方から、第二次世界大戦後の日本では長いあいだ演説でも「国益」という言葉を使うようになったが、な安全保障の分野では、佐藤栄作内閣のあたりから国会的に達成しつつ、開かれ安定した国際経済秩序を維持・固なものとする。そして、我が国の経済的な繁栄を主体現する。そのことにより、我が国の平和と安全をより強２ 経済成長を通じて我が国と国民の更なる繁栄を実

かなかＯＤＡの分野で国益に言及することはなかった。

強化し、我が国と他国が共存共栄できる国際的な環境を使用されない傾向があった。

一九九二年大綱では一切「国益」という用語は出てこない。

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ＯＤＡで実現されるべき国益とは問われる国際協力の戦略性

実現する。
３ 自由、民主主義、基本的人権の尊重、法の支配といった普遍的価値や国際法に基づく国際秩序を維持・擁護する。特に、わが国が位置するインド太平洋地域において、自由で開かれた国際秩序を維持・発展させる。
二〇二三年の開発協力大綱の文中で、国益に言及した文と国民の平和と安全を確保し、経済成長を通じて更なる繁栄を実現するといった我が国の国益の実現に貢献すること」

国家安全保障戦略の国益の第一項目に「我が国と国民は、世界で尊敬され、好意的に受け入れられる国家・国民であり続ける」とあることを反映して、「信頼関係」とか「信頼に基づく対外関係の維持・強化」が言及されていることが特徴的である。また、二〇二二年国家安全保障戦略で、とは、我が国の国益に直結している。
」

で、平和で安定し、繁栄した国際社会を構築していくこに直接的な悪影響を及ぼす中、自由で開かれた秩序の下「世界各地のさまざまなリスクがわが国を含む世界全体で繁栄した世界であり、自由で開かれた国際秩序であり、戦略性をもって開発協力が実現すべき最終目標は、平和用していく」とあることにも注目すべきである。つまり、際社会の共存共栄を実現するためにＯＤＡを戦略的に活ンの下、「自由で開かれた国際秩序を維持・発展させ、国を列挙すれば、以下のようになる。

「法の支配に基づく自由で開かれた国際秩序の下、平和日本と日本人が信頼される世界、そして重視する地域と自由で開かれたインド太平洋（ＦＯＩＰ）というビジョで安定し、繁栄した国際社会を開発途上国とともに築いしては、とりわけ「インド太平洋」ということになろう。

ようになったのか。第一に、この用語へのアレルギーがなぜ二一世紀になって、戦略性の重視が打ち出される「強みを活かした協力」とはていくこと、その中で、より多くの国との間で信頼関係を粘り強く構築していくことは、とりもなおさず我が国自身の国益の増進につながる。
」「我が国及び世界にとって望ましい国際環境を創出し、信頼に基づく対外関係の維持・強化を図りつつ、わが国10

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問われる国際協力の戦略性なくなったという一般的な用語法の変化がある。戦略は、あろうか。

したが、「強みを活かした協力」が追加された背景は何で私は、「強みを活かした協力」がここで挙げられた背景

軍事に限らず、より普遍的意味合いで使用されることが多くなった。安全保障領域のみならず、ビジネスなどさまざバブル崩壊後、日本経済は長期の停滞に見舞われ、政府財要であろう。
第一に重要な変化は日本経済の停滞であった。

しかし、開発協力を取り囲む国内外の状況変化がより重との見方を示されることがあるが、不正確だと思う。金額

代と比べて、現在の日本の開発協力の存在感が落ちているう。日本が世界最大のＯＤＡ拠出国と言われた一九九〇年

よび日本人への信頼感というポジティブな状況があると思には、日本の開発協力の実績とそれに裏打ちされた日本お政も悪化し、一般会計のＯＤＡ予算は一九九七年に最高を的にいっても最近の円借款の承諾額は史上最高であり、何まな分野で戦略が語られるようになっている。

記録したのちほぼ半減した。世論調査でも、経済協力を積もちろん、日本が過去七〇年にわたって行ってきた開発よりも、質の面での日本の開発協力の実績は九〇年代を凌られた資源を活用しつつ」とあり、別の部分で「開発協力協力がすべて成功してきたとは言えない。
国際協力機構（Ｊ極的に進めるべきであるとの意見が二一世紀の初頭に低下の実施には、国民の理解と支持が不可欠である」との文がＩＣＡ）が行う事業評価でも、事後評価でＣとなるものも駕している。

あるのは、この事情を反映している。徹底的な合理性の追ある。しかし、世界の開発協力の歴史を俯瞰して見たとき、した。二〇二三年大綱の「戦略性の一層の強化」の中に「限求という戦略性こそが資源制約を乗り越え、国民の支持も開発協力は役に立ってきた、信頼を強めてきたという認識

日本の実績は高く評価されてしかるべきだと思う。日本の他方、二〇二三年大綱では、このような一般的な戦略性もまた、開発協力の戦略性を語る議論の背景となっている得られるという判断となる。に加えて「我が国の持つ強みを活かした協力」が特に取り一九六〇年代、東アジアや東南アジアの国々の多くは、のである。の強調の背景には資源制約や国民世論の理解の必要性といサブサハラアフリカよりも停滞していると言われていた。

上げられたことは上述したとおりである。先ほど、戦略性う、いわば開発協力へのネガティブな環境があったと指摘

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いても、基礎的なインフラを整備することなく持続的経済はないと言われた。しかし、今やいかなる開発途上国にお開発協力の議論においては、インフラ支援は援助の本流で上位中所得国入り間近である。かつて、欧米を中心とする成長の基盤となった。今や、インドネシアやフィリピンは、本の開発協力のみがこの 奇｢跡 ｣を起こしたわけではな
いが、日本の行ったインフラ整備や技術協力は各国の経済その後状況は一変し、「東アジアの奇跡」が起こった。日を組み合わせて、「作って売る」という発想から「売るたのプロジェクトは、小規模農家の能力向上と市場調査などＰ）という技術協力プロジェクトが注目を集めている。こらケニアで始めた市場指向型農業振興アプローチ（ＳＨＥ課題となっている。なかでも、ＪＩＣＡが二〇〇六年頃か人々の雇用を維持した上で農業による収入を上げることがくの開発途上国の農民は小規模農家が圧倒的多数である。

リピン政府と協力して行ってきたからである。

開発途上国にとって農業はますます重要だ。しかも多発展はありえないと見なされるようになっている。

援であるが、単なる融資事業ではない。システムの考え方

ドのデリーメトロは、総事業費の約半分は円借款による支れて、全国的に展開されることになった。ケニアでの成功力プロジェクトの終了後は、多くの国で政策に取り入れらこの技術研修によって確実に農家の収入は向上し、技術協めに作る」という発想に転換を図るプロジェクトである。

から運営の仕方まで、日本とインドの関係者の「共創」にを受けて、今ではアフリカ各国で実施されるのみならず、現在、世界最大規模の都市交通システムとなったイン

よって、人々の行動やマインドセットまでが変革される社

世界の他の地域でも実践されるようになっている。

ニラでは大水害が起きていないということである。
これは、人々が気がついていない現象は、ここ何年にもわたってマの仕組みを整備し、日本で研修を受けたり学位をとった優間の短期の研修から、大学院での学位取得を目指す奨学金

人材育成も日本のＯＤＡの特色の一つである。二〜三週

人材育成や人間の安全保障で引き続き貢献すべき会現象となった。
依然としてフィリピンの首都マニラの交通渋滞はなか

首都を流れるパッシグ・マリキナ川に巨大放水路を建設しれた人材を長きにわたり世界中の開発途上国に提供してきなか解消しないし、さらに悪化している。しかし、多くの護岸工事を着実に進めるなどの防災対策をＪＩＣＡがフィ

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問われる国際協力の戦略性たが、今や、かなりの数の日本マフィアが活躍している。

た。かつて開発途上国の省庁には欧米大学出身者が多かっる。軍事支援を直接行えない日本は、ウクライナの財政やナの人々の人間の安全保障を確保するための取り組みであ維持する上で決定的に重要な試みであり、しかもウクライばならない。現在ＪＩＣＡは、ウクライナのキーウに事務現在のモンゴルの大統領は、ＪＩＣＡの青年研修参加者で現在、開発途上国に行って多くの関係者に会うと、日本所を開設してウクライナの復旧・復興支援に取り組んでい復興支援を行うことで、国際秩序維持の一環を担わなけれといえばボランティアだと口々に言われる。一九六五年にる。イスラエル・ハマス戦争が休戦に至れば、ガザにおけある。

青年海外協力隊として始まったこの取り組みは、いまや累以上、開発協力における戦略性について、公式文書に基る復旧・復興支援も日程に上ってくる。

ツなどさまざまな分野で現地の人々と共に課題に挑戦してづいて分析してきた。現在の開発協力大綱は、国家安全保計約五万六〇〇〇人が、医療、教育、コミュニティ、スポーきた。帰国後も、日本や世界のさまざまな場所で活躍を続ている。ただ、国益も戦略性も、さまざまな政策分野でし

障戦略の国益観に基づき開発協力の戦略性を丁寧に記述しつまり、七〇年に及ぶ日本の開発協力は、「世界で尊敬ばしば短絡的に使われる傾向があることに注意しなければけている元隊員が多い。
され、好意的に受け入れられる国家・国民であり続ける」

ならない。極端な場合、自らの好む政策のことを理屈抜き際秩序の維持に貢献するかどうか、日本の経済成長に貢献という国家安全戦略が定義する国益に貢献してきた。この言うまでもないが、戦略的に取り組むべき協力とは、日するかどうか、さらに日本と日本人への信頼を向上させるに戦略性があると言ったり、国益に沿っていると主張す本がやりたいと思っている事業だけではない。開発協力のかどうか、そして最終的に、人間の安全保障を向上させる

実績の上に、日本が持つ強みを活かした協力をさらに進め指導理念である人間の安全保障を脅かす事態への対応は、かどうかを、総合的に判断して進めていかなければならなる。 戦略的に追求すべき開発協力は、自由で開かれた国これまでの経験の有無にかかわらず行う必要がある。ロシい。●ていくことができる。

アのウクライナ侵略を阻止することは、現在の国際秩序を13