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社会関係資本と地方政府の役割
ИЙ制度と文化の相互強化的好循環の可能性ИЙ

金

基 成

▍ 要 約
本研究の目的は，政府政策が社会関係資本の形成とパフォーマンスの向上に影響するという，
最近の社会関係資本概念を巡る理論的論点の蓋然性について，日本の事例を通じて検討することである。そのため，まず，社会関係資本に関する研究動向について検討を行い，最近の理論研究の方向は，社会関係資本を媒介にした制度要因と文化要因の相互強化的な好循環の可能性の示唆に向けられていることを明らかにする。さらに，非西欧的な文脈である日本の事例の中にも，このような新しい理論的観点の蓋然性を裏付ける好例が存在することを明らかにする。そのため，パフォーマンスの良い自治体として高い評価を受けている宮崎県綾町と東京都三鷹市の発展過程を事例として検討する。
キーワード：社会関係資本，地方政府，リーダーシップ，公共圏，地域民主主義

られる文化決定論的な観点を批判しつつ，制度，
社会関係資本，政策パフォーマンスの間に存在す

1.

はじめに

る好循環の成立の可能性を示唆する理論研究の傾向とその政策的含意について詳しく検討する。さらに，このような理論的主張の蓋然性を非西欧的な文脈で確かめるため，日本におけるパフォーマ

信頼性，社会的ネットワーク，相互性の規範と定義される社会関係資本（social capital）は民ンスの良い自治体として有名な宮崎県綾町と東京都三鷹市の発展過程を事例として検討する。

主主義政治体制における制度パフォーマンスに肯綾町と三鷹市の経験はこのような研究目的に相定的効果をもたらすとされている。パットナム

応しい格好の事例である。置かれている環境の違（Robert D Putnam 1993）の研究によれば，こいにもかかわらず，両自治体は地域づくりのパフのような社会関係資本はマクロ的な文化要因によォーマンスの面で高い評価を受けている。また，って影響される。しかし，最近ホール（Peter両自治体の発展過程には，社会関係資本の形成とA Hall1999 ; 2002）によって提起された新し

その民主的動員に積極的であった，首長の強いリ

い観点によれば，社会関係資本の形成は比較的にーダーシップと制度的工夫が重要な役割を果たし

短期間で政府政策など制度的要因の影響を受ける。 ている。そこで，本稿では，これらの事例に見らこのような観点は，社会関係資本を媒介にした制れる因果関係のダイアグラムと，前述の新しい理度要因と文化要因の相互強化的な好循環を示唆す論的観点に見られる因果関係のダイアグラムとが，るものである。

概ね一致していることを明らかにする。これらの本稿の目的は，このような新しい観点の蓋然性

事実は，社会関係資本が政府政策によって比較的について非西欧的な文脈で検討することである。

に短期間で形成され，それが制度パフォーマンス

そのため，まず，社会関係資本の形成に影響するの向上に肯定的な影響をもたらすことを示してい

制度要因に注目する理論的観点の有効性についてる。長期的にみれば，このような短期的な変化の検討する。とりわけ，従来の社会関係資本論に見積み重ねによって社会関係資本を媒介にした制度

130

投稿論文

要因と文化要因の相互強化的好循環も期待できると言える。

第 1 に，社会関係資本は胎生的にコミュニティ
ー的連帯感の回復を意識した概念である。つまり，社会関係資本は，私生活主義や家族中心主義，そしてそれによってもたらされるコミュニティーへ

2.

社会関係資本論の到達点の関与や市民的連帯感の減少とは対極にある概念である。
第 2 に，ギャングの世界に見られる結束のように，悪い社会関係資本も想定できる。そのため，
公式的か非公式か，濃いか薄いか，内向きか外向

2.1 社会関係資本の捉え方
民主主義制度が効果的に機能するためには信頼

きか，架橋型か内部結束型かという基準を取り入感と相互性に基づく市民のネットワークが不可欠れた社会関係資本の類型化（Putnamである。パットナム（Putnam

2002

9

1993 : 167）は11）も必要である。しかし，社会関係資本の本質

それを社会関係資本（social capital）と見なす。

はその肯定的な外部効果，つまり広く公共的な便

彼のイタリアにおける地方政府のパフォーマンス

益をもたらす点にあることは間違いない。

に関する比較研究は，社会関係資本に富んでいる

第 3 に，マクロ的な政治文化以外にも，社会関

北部地域の地方政府のほうがそうでない南部地域

係資本に影響を及ぼす様々な要因に注目する必要の地方政府よりパフォーマンスの面で優れているがある。そのなかでも制度的要因，とりわけ政治

ことを実証している。さらに，社会関係資本は社的リーダーシップは，社会関係資本の形成に直接

会経済的要因の従属変数ではなく独立変数として影響を与える重要な要因である。その経路を明ら機能していることについても言及し（Putnam

かにすることは今後の社会関係資本論の課題であ1993 : 152 162），伝統的近代化論の仮説と異なる。

る視点を与えている。市民の間に存在する連帯的社会関係資本に関する関心が高まるなか，日本な相互性とそのネットワークは，社会的存在としでも様々な研究が行われている。日本語で書かれての生活を豊かにするものであり，だからこそ良た社会関係資本に関する論文の関心は，理論解説いパフォーマンスをもたらす。

（井戸，2000；佐藤誠，2003），統計的比較や計量

パットナムの研究は社会関係資本をキーワード

化 に よ る 応 用 研 究 （ Inoguchi

2002 ； 平 野 ，とした様々な研究⑴にモチーフを与えた。政治学

2002），規範的な理論研究（桐谷，1998；篠原，

分野では各国における社会関係資本と制度パフォ

2004）に注がれていると考えられる。特に規範的ーマンスを比較する研究が目立つ。最近は社会関な理論研究は，市民社会論や討議民主主義論の観係資本を計量化しようとする試みが多くなってい点から社会関係資本を捉えている点に特徴がある。

るが，自治体レベルでの研究よりはナショナル・

その他，社会関係資本概念を使って組織の遂行能レベルでの研究が多いのも特徴の 1 つと言える。

力を説明しようとする試みもある。例えば，企業

その他，実践的意味を込めた研究プロジェクトも組織における個人的成功，または市場競争におけ現れている。アメリカにおける社会関係資本の減るパフォーマンスの差を説明する概念として社会少を懸念する研究者たちによって立ち上げられた関係資本を捉えている立場（金光，2002），また，キャンペインは⑵その良い例である。

海外援助政策の効果を説明する変数として社会関

社会関係資本に対する関心が高まるなか，社会関係資本論の理論的枠組についての討論も活発に

係資本に注目している事例研究（佐藤淳，2003）
がそれである。

行われている。争点のほとんどは，社会関係資本

日本におけるこのような研究は，社会関係資本概念の捉え方に関するものである⑶。後ほどパッに関する知見を拡げる上で欠かせない重要な論点

トナム（Putnam

2002 : 3 19）は，自分の研究を提示している。しかし，研究の対象として自治に対する批判点を整理し，社会関係資本の捉え方体に着目した研究は意外に存在しない。また，社をより明確に整理している。その内容は次のよう

会関係資本に影響する要因に関する研究も本格化に要約できる。

しているとは言い難い。今後，日本的文脈におけ
131

金：社会関係資本と地方政府の役割

る社会関係資本の捉え方についてさらなる検討が歴代政府はボランティア・セクターとのパートナ

必要ではないかと考えられる。

ーシップを重視する社会サービス政策⑸を行ってきた。このような政府政策はボランティア活動を

2.2.

制度イニシアティブへの注目

奨励する効果をもたらし，その結果，イギリスで社会関係資本の捉え方を決定的に転換させたのはアメリカと違って，住民の相互性のネットワー

はホール（Hall 1999 ; 2002）の批判である。ホクやコミュニティーへの関与度といった社会関係ールの批判の核心は，社会関係資本論には制度的資本が，一定の水準で維持されることができたと要因を軽視している傾向があるということであっ考えられる。

た。つまり，従来の観点では，社会関係資本は文

このような考察を踏まえて，ホール（Hall

化的歴史的要因によって形成されるものとされ，1999 : 458 ; 2002 : 55）は，イギリス歴代政府の社会関係資本の形成に影響する制度的要因の存在

教育政策と社会サービス供給政策は社会関係資本に気づいていないのではないかという批判である。 を一定の水準で維持できるようにした要因である
制度要因についてのホールの問題意識は，社会と結論づけている。今までは，社会関係資本が政関係資本の量的推移に関する比較研究の中から具府のパフォーマンスに影響するという因果関係だ

体化された（Hall1999 : 417 461 ; 2002 : 21

けを前提にし，その社会関係資本は文化的あるい57）。アメリカにおけるコミュニティーの崩壊とは歴史的に規定されると見なしてきたが，ホール

社会関係資本の欠損が危惧されているなか⑷，ホの研究は，政府政策も比較的に短期間で社会関係

ールはアメリカと似ている条件を持つイギリスに資本の形成に影響できる，という新しい因果関係

おいても同じ現象が見られるかどうかを調べた。

を示唆したのである。

コミュニティーへの関与，相互信頼，公式的，非このような観点は重要な意味を持つ。実際，パ

公式的な社交性のネットワークなどを社会関係資ットナムの研究（Putnam

本の重要な要素と見なし，ボランティア団体への資本とパフォーマンスの相関関係に焦点が当てら加入率，隣人や友達との非公式的な関係などを主れ，社会関係資本はどのようにして形成されるのな指標として 1950 年から 1991 年までの社会関係

かに関する問いは置き去りになっている面があっ資本の推移を測定した。その結果，アメリカとはた。もちろん，文化要因が社会関係資本に影響し違って，イギリスにおける社会関係資本は一定のているという説明はあったものの，それは，何百水準で維持されてきていることがわかった。

年という単位で考えられる不変的なものとしての

このような相違点を説明できる要因として，ホール（Hall1993）では社会関係

文化要因に還元して社会関係資本の形成を説明し1999 : 433 443）は，戦後イギリスている印象を与えている。何より問題なのは，社における教育システムの変化，社会階級構成の変会関係資本の形成を歴史的文化的要素に還元して化，そしてボランティア活動を重んじる社会サー

説明することは実際何も説明していないことにな

ビス政策の存在を取り上げている。第 1 に，一般るという点である。例えば，ある地域は昔から社的に高い教育水準とコミュニティーへの関与度と会関係資本に乏しい地域だから社会関係資本が乏の間には正の相関関係があると言われている。イ

しく，社会関係資本が乏しいからパフォーマンス

ギリスの場合，1960 年代から高等教育の機会がも良くないという説明は同語反復にすぎない。さ拡大し，従来の階級分離型，ジェンダー分離型のらに，このような論理だと，社会関係資本は何の教育システムから脱皮しつつあったことが，社会政策処方箋も提示できない不妊性の概念になりか

関係資本の欠損を防げた原因と考えられる。第 2ねない。社会関係資本に乏しい地域はいつまで経に，一般的に中産階級であるほどコミュニティー

っても社会関係資本を形成できないという論理的への関与度が高い傾向がある。イギリスでは，古悪循環に陥ってしまうからである。

い製造業の衰退，公的セクターにおける雇用の増

ところが，ホールのように，社会関係資本は制大，サービス産業の拡大などに伴って中産階級が度要因によっても影響されるという立場に立てば，増加し，それがコミュニティーへの高い関与度に社会関係資本の形成に関する論理的行き詰まりや影響していると考えられる。第 3 に，イギリスの政策的不妊性の問題を解決できるようになる。後

132

投稿論文

ほどパットナム（Putnam

2002 : 16 18）は，て公共の目的のため動員されるときにもたらされ社会関係資本の形成に影響する要因に注目するよやすい。社会関係資本概念の有効性はこのようなうになり，特に政府の役割に注目する必要がある

外部効果にあるのである。

と明言しているが，それは，社会関係資本の捉え

第 3 に，社会関係資本における歴史的文化的土方を巡る今までの議論からすれば当然な帰結であ

壌の重要性は言うまでもない。しかし，社会関係ると言える。

資本の発芽を刺激し維持していく上で，政府の政制度を機能させるマクロ的な文化要因の重要性策やリーダーシップはより重要な役割を果たす。

は否定できない。しかし，そのような要因も少し

社会関係資本に乏しい地域であっても，政治的リ

ミクロ的にみれば制度要因によって影響されるもーダーシップの如何によっては社会関係資本の形のなのである。特に政府政策は比較的に短期間で成を期待できるからである。さらに，発芽された

社会関係資本に影響し，その結果，制度パフォー

社会関係資本は，制度的パフォーマンスの向上とマンスの向上にも影響することができる。もしこ

市民的政治文化の持続性に肯定的な効果をもたらのようなミクロレベルでの短期的な変化が長期的すからである。

に続けば，マクロレベルにおける文化そのものも第 4 に，自治体政府は社会関係資本の形成に積

より市民的な方向に変容していくことができよう。 極的でなければならない。社会関係資本の形成にアイデンティティは所与ではなく，「権力Ё知識」

向けられた政策は，将来のパフォーマンスを決めのミクロな働きの効果によって形成されるもの

る鍵となる政策だからである。長期的に持続可能（Foucault 1978 ; Gordon 1980）だからである。 なパフォーマンスを望む政府ならば，財政的なマ
このように，社会関係資本論の文化決定論に対す

ネジメント感覚だけではなく，社会関係資本の形

るホールの批判は，社会関係資本を媒介にした制成に向けた政策感覚にも敏感にならねばならない。

度要因と文化要因の相互強化的な好循環を示唆す

このような観点は規範的に正しいだけでなく，現るものと言える。

実的にも正しい。

2.3.

理論的到達点の含意

3.

以上における考察からは，次のような示唆点が得られる。第 1 に，社会関係資本は価値指向的概日本の事例を対象とした蓋然性の検討念である。社会関係資本は使い方によっては悪用される可能性もあるが，そもそも否定的意味で使うために考案された概念ではない。社会関係資本

社会関係資本論の新しい観点，つまり，「政策概念は，市民的連帯感，コミュニティーへの関与

パフォーマンスを向上させる社会関係資本は政府といった価値を前提にしている概念である。また， 政策を通じて比較的に短期間で形成されることがそのような活動によって誰が便益を受けるようにできる」という理論的観点の蓋然性は日本の事例

なるのか，それによって形成される社会像は何か， からも確認できる。ここでは，綾町と三鷹市の発といった問いと不可分の関係にある概念である

展過程を過程追跡的に分析し，その発展過程の展（Putnam2002 : 8 9）。このような意味におい開が前述の理論的観点を支持していることについて，社会関係資本は，市民社会，参加民主主義，て明らかにする。その際，各々の発展過程に関す

討議民主主義と親和性を持つ概念である。

る詳述は省略させて頂きたい。本稿における事例

第 2 に，社会関係資本を巡る議論を通じて社会検討の目的は，成功物語を詳細に記述することで関係資本の公共財的性質が再確認されたと言える。 はなく，理論的到達点の妥当性を分析的に確かめ
パットナム（Putnam

2002 : 7）も言及していることにあるからである。

るように，社会関係資本は，その活動やネットワ
ークへの参加者だけではなく，局外者にも広く便

3.1.

先進自治体としての名声益をもたらす。このような肯定的外部効果は，特周知のように，綾町と三鷹市は日本では「モデに，社会関係資本が適切なリーダーシップによっ

ルにしたい自治体」として有名である。綾町は中133

金：社会関係資本と地方政府の役割

山間地域の過疎の町から全国的に有名な有機農業

民が自主的に管理・運営する複合施設としてのコの町として生まれ変わり，自然生態系農業のまち

ミュニティー・センターを全国初で開館させた。

づくりという政策目標を達成してきている。また， 住民協議会によるコミュニティー・センターの自三鷹市は行政と市民とのパートナーシップによる主的運営は後ほど「三鷹方式」と言われ，他の自生活基盤整備という政策課題に取り組んできてお治体のモデルとなった。このような市政運営方針

り，高環境・高福祉の都市自治体として高い評価

は鈴木市長の退任後にも受け継がれ，住民協議会を受けている。パットナム（Putnam

1993）のが中心となったまちづくり，情報公開制度，都市

イタリアの地方政府に関する研究の感覚からすれ計画への市民参画制度など，行政の開放性，効率ば比較的に短期間ではあるが，両自治体は各々の性，反応性を高める方向での改革が次々と行われ地域づくりにおける政策目標を見事に達成する遂てきた。1998 年共同通信社の調査では，デイサ行能力を見せている。両自治対に対する先進自治ービスなど福祉社会の構築に向けた住民参加のま体という国内の評価は，このような政策パフォー

ちづくりの都市として高く評価された（共同通信

マンスに対する評価でもある。

社，1998：198 210）。同年 9 月 6 日の日本経済新

その中でも綾町の成功ぶりは劇的である。1960

聞においては，「効率的で開かれた自治体」とし

年代初め頃，綾町は夜逃げの町と呼ばれるほど滅て三鷹市が 1 位にランクされた（河村，2002：

びつつある町であった。森林伐採の仕事とそれに43）。また，1999 年から 2001 年の間には，約 400頼った形で成り立っていた僅かな商業が町の主な名の市民が都市基本計画と都市基本構想について産業であったが，林業の仕事が減るにつれて人口議論し直接草案を作成する大規模な市民参画が行も減少し，1970 年には過疎地域振興市町村の指われ，市民に開かれた効率的な自治体として再び定を受けるようになる。住民は自力で立ち直ろう

全国的な注目を集めた⑺。

とする意欲どころか，結いの心さえ失いかけてい地域づくりのパフォーマンスの面で高い評価をたという。ところが，郷田實氏が町長になってか受けている綾町と三鷹市であるが，動員可能な資ら約 30 年間，綾町は有機農業の町として劇的な源の面では互いに異なる環境を持っていた。三鷹

発展を成し遂げることになる。その発展ぶりは全市の場合は，首都圏の住宅都市ということもあり，国的に注目され，1991 年には内閣総理大臣のふ

税収や人的資本の面で綾町より恵まれていた。特るさとづくり大賞を受賞した。また，1994 年にに，武蔵野市などいわゆる中央線沿線の先進的自は過疎地域活性化優良事例に選定され，2000 年

治体と接している地理的な条件もあり，政策競争には国の過疎地域指定からも解除されるようになや学習効果の面でも有利であった。その反面，中った。とりわけ 1998 年共同通信社（1998：198

山間地域の過疎地であった綾町は，財政状況を含210）が行ったアンケートでは，全国の市町村のめて動員可能な資源の面で恵まれていた自治体で首長が選んだ「モデルにしたい西日本の自治体」

はなかった。このような環境の違いにもかかわらの 1 位に選ばれ，綾町は全国的に注目される先進ず，両自治体は同じく，成功した自治体として高自治体の名声を得ることになる⑹。

く評価されている。このことは，置かれている環

劇的な変化を成し遂げてきた綾町とは異なり，境や動員可能な資源そのものはパフォーマンスの

首都圏の典型的な住宅都市である三鷹市は，他の向上に影響する直接的な要因ではないことを示唆

自治体に先駆けて住民本位の行政サービスの面でしている。つまり，動員可能な資源とパフォーマ

着実に業績を積んできた自治体として有名である。 ンスとの間には，集合行動というもう一つの次元
革新自治体の理念でもあった「シビルミニマム」が存在する。両自治体の成功を説明する鍵は，環の影響もあったと思われるが，市長であった鈴木

境や資源そのものというよりは，それらを民主的

平三郎氏は，住民自治による都市生活基盤整備にに動員できる集合行動の次元にあると言える。

力を注ぎ，都市問題の改善を優先した政策を進めてきた。1958 年には全国初の乳児保育所が設置され，1974 年には都市自治体としては初めて下水道を 100％ 整備した。また 1974 年からは，住
134

3.2.

首長のリーダーシップと社会関係資本の制度
集合行動の次元に注目してみると，綾町と三鷹投稿論文

市には 1 つ重要な共通点が見られる。社会関係資ー・センターは鈴木市長がドイツのコミュニティ

本の形成に向けられた首長の強いリーダーシップ

ー・センターをモデルに作った複合施設で，コミの存在がそれである。綾町における自治公民館のュニティーなき都市住民に対してコミュニティー

ネットワークと三鷹市における住民協議会のネッへの認識を発芽させるための拠点として 1974 年

トワークはその制度的表現である。

から開館され始めた（鈴木，1975：96）。当時の綾町の自治公民館は郷田町長によって提案され三鷹市は毎年住民の約 30％ が入れ替るほど住宅た制度で，結いの心を取り戻し，町の再生に役立都市としての激しい変化の最中にあった。当然なてていくことを目的としている。郷田町長（郷田， がら，コミュニティー意識は希薄になり，新住民
1999：74）によれば，結いの心とは「互いに助けと旧住民の間には摩擦も起きたりしていた。その合いながら自分たちの身の回りをよくするために一方で行政は都市化に伴う生活基盤整備の課題に足りないところを足し合ったり，工夫したり，工追われていた。このような課題を前にし，鈴木市

面したりしながら生活」することであり，「自治長は，市民の合意に基づく住民自治方式で都市生の心」とも通じるものである。しかし，経済成長

活基盤整備を進めることを政策目標として定め，とともに，結いの心や自治の心は失われていき，

市民の様々なニーズに応えようとしたのである。

自分たちの一家だけという考え方が蔓延するようそのためにはまず，住民の触れ合いとコミュニテになったという。林業の衰退で未来展望を描けな

ィーに対する関与が不可欠となるが，それを発芽くなった綾町において，結いと自治の心を取り戻させるべく仕掛けた制度がコミュニティー・セン

すことは町の再生を考える上で避けては通れない

ターとその自治的な運営組織の住民協議会であっ緊急な課題となっていた。自治公民館運動は結いた。

と自治の心を取り戻すためのプロジェクトであり，

コミュニティー・センターは市の 7 つの地区ご

分析的にみれば，まさに社会関係資本を発芽させとに設置された。コミュニティー・センターには，るためのプロジェクトであったのである。

触れ合いと語らいの空間，レストラン，会議室，

1965 年から運用が始まった 22 の自治公民館は， 憩いと遊びの施設が入っており，それぞれの地区
区長制と重なり合っていた行政の末端組織としてにおいて文化の享受と親交活動の拠点として機能の機能を切り捨て，専ら住民間の交流と「集落のしている。それぞれの施設には住民協議会が置かもろもろの課題について議論する場」として機能

れ，各施設の管理と運営の主体となっている。住し始めた。運営費は住民からの会費と行政からの民協議会は，その地区で活動している多種多様な支援によって賄われるが，住民が選挙で館長を選団体の代表や個人資格での参加者からなっている。

ぶことになっている。自治公民館とはいえ立派な

例えば大沢住民協議会の場合，町内会，自治会，建物を持っているわけではないが，各自治公民館

PTA，三鷹ばやし保護会，コミュニティー研究には，産業，体育，生涯学習，子供会指導部など

会，各種スポーツ・クラブなど 43 団体の代表者の部会が設けられ，それぞれのテーマに沿って親と個人資格で参加する委員からなっている。住民

交，学習，まちづくりの実践が行われる仕組みと協議会の中には運営委員会があり，地域の大学となっている。例えば，手作り文化祭は自治公民館

連携しながらセンター活動の企画に携わっていくの活動のなかで最も特徴的で伝統のあるものであ

仕組みとなっている⑼。

り，町内の各公民館で実施している生涯学習プロ

自治公民館と住民協議会はそれ自体水平的なネグラムの成果や家庭菜園から収穫した農産物を作ットワークでもある。このようなネットワークは，品として出品する場となっている。このように，行政と住民が水平的な関係で接触することを可能

自治公民館活動は，親交や生涯学習活動とまちづにしただけでなく，組織ごとに行われていた縦割

くり活動とが密接に結びついているのが特徴であ的な住民活動を連携させて水平的に統合する機能る⑻。

をも果たしていた。例えば，綾町の自治公民館は，

綾町に自治公民館のネットワークがあったとす

行政と住民を垂直的に統合していた区長制の代案

れば，三鷹市にはコミュニティー・センターと住として設置された自治組織であり，しかも，自治民協議会のネットワークがあった。コミュニティ

公民館連絡会を媒介にして 22 の集落を拠点とす
135

金：社会関係資本と地方政府の役割る多中心的で水平的なネットワークになっている。 名な有機農業の町にした一坪菜園運動はその象徴
三鷹市の住民協議会の場合も同様である。住民協的な例である。一坪菜園運動（郷田，1999：32

議会は，地区内の町内会，自治会，その他住民の37）とは各農家に小さな菜園をつくり，自分で食自主団体を水平的に繋げ，さらに 7 つのコミュニ

べる安全な野菜を自分で作る自給運動であった。

ティー・センターを媒介に市全域で緩やかなネッ

後ほど，余った野菜を交換するため青空市場が開

トワークを形成している。つまり，綾町と三鷹市

かれるようになるが，無農薬のおいしい野菜の評

は，住民と行政の水平的なネットワークを通じて判が広がり，都会から主婦たちが買いにくるよう

地域の問題に気づき，そのネットワークを通じてになったということは有名な話である。一坪菜園

解決策をも探ってきたのである。その意味で，自運動は自治公民館の空間を通じて形成された社会

治公民館と住民協議会は，社会関係資本形成の場

関係によるものであり，そのネットワークと信頼であり，住民のエンパワーメントの場でもあった

関係を通じて拡散していたのである。また，健康と言える。

野菜を作るノウハウを町全体が習得することができたのも，自治公民館を通じて形成された親密性

3.3.

社会関係資本の民主的動員とパフォーマ

ンスに基づく信頼関係と討論のネットワークなくしては考えられない。このように，自治公民館は「全トポロジー的に言えば，自治公民館と住民協議

住民総参加で集落のもろもろの課題について議論

会は「公」と「私」の接点に作られた「公共」のする活動が行なわれる場」（郷田，1999：79）と社会空間⑽である。その空間では，文化や余暇のなり，地域再生という政策目標の達成において肯活動のみならず，近隣性と親密性に基づいて新し

定的な影響をもたらしてきたのである。

い社会的関係が再形成される。と同時に，このよ

三鷹市のコミュニティー・センターの場合も同

うな場における社会的関係は，次第に公共の関心様である。鈴木市長の時代から現在に至るまでの事についての討論と参画へと発展してきた。首長

三鷹市の主な市政目標は，高環境・高福祉の生活のリーダーシップによるところが多かったが，社

基盤づくりに要約される。その政策目標の一環と会関係資本の形成とその民主的動員は，各自治体

して，また，その政策目標を実現するための手法

における地域つくりのパフォーマンスの向上に密として積極的に取り入れてきているのが，コミュ接に結びついている。

ニティーに関与できる主体づくりの政策であり，綾町の自治公民館は，親交や余暇活動を活動の

市民参画のパートナーシップ型行政である。当時根幹としてはいたが，その活動が時間と文化の消の鈴木市長は，真の意味の市民参画を通じてこそ費に止まっていたわけではなかった。自治公民館

住民に満足してもらう行政サービスができると考は行政とともに集落のもろもろの課題について熟えていたが，このような考え方は，市民参画を通慮する頭脳の役割を果たし始め，いつの間にか，じて政策遂行能力の向上が図られるとする，今日行政に提言を行ったり説明責任を求めたりする住における NPM (new public management）や民の直接参加の回路として機能するようになってPPA (participatory policy analysis）に通じるいた。その回路は行政にとっても無視できないも

ところが多い。

のとなっていた。例えば，自治公民館のネットワ

そのためまず着手したのは，市民参画の基盤づーク組織である自治公民館協議会の場で合意され

くり，つまり社会関係資本の形成であった。具体ない事案の場合，いくら行政が実施したくても実的には，市民のコミュニティーへの関与の場を制現できないくらいであったという（保母，1998：

度的にデザインすることであった。7 つの住区ご182）。

とに建設されたコミュニティー・センターは，文首長の先見力に負うところが多かったとはいえ， 化と余暇の活動を媒介に地域住民の交流を促す機
綾町の名を全国的に知らせるようになった主な政能をしていた。そのような活動の中からコミュニ

策は，自治公民館の空間での議論を通じて具体案

ティー意識が芽生え，次第にコミュニティーへのとして仕上げられ，討論に参加していた住民たち

関与を目指す活動として現れ始めた。例えば，コによって実践に移されてきた。綾町を全国的に有ミュニティーの抱えている様々な問題にそれなり

136

投稿論文

の方法で取り組もうとする動きが現れた。調理室

積極的に捉え，都市計画や産業政策などの計画段を活用した老人給食活動，音楽クラブと病院での階で活用している。その結果，行政は，住民のニ演奏会を結びつけたプログラム，体育施設とリハーズをより的確に把握することができるようにな

ビリの連携など，コミュニティーのきめ細かなニり，質の高いサービスを供給できるようになった。

ーズに相応しい社会サービスの供給活動がその例

効率的で反応度の高い行政という評価は，このよである。このような活動は，住民のコミュニティ

うな社会関係資本の形成とその民主的動員に負うーへの関与は言うまでもなく，後ほど住民協議会

ところが多い。コミュニティー政策によって強化が行政のパートナーとして市政に積極的に関与しされた社会関係資本は，パートナーシップ型政策ていく基盤となった。

遂行能力を向上させ，行政全般のパフォーマンス

このような活動を重ねつつ，住民協議会は，を改善する効果をもたらしているのである。住民「近隣住区に共通した社会的諸問題に関する住民協議会のようなネットワークやその経験を踏まえの意思あるいは希望を，地域的な連帯感に基づいた様々な経験の蓄積を抜きにしては，三鷹市に見た協議などを通じて解決し実現すべく結成されたられるパフォーマンスの良さは説明できないと言コミュニティー組織」（鈴木，1975，101）としてえる。

の真面目を発揮するようになる。その象徴的な例の 1 つは住民協議会によるコミュニティー・カル
テづくりである。コミュニティー・カルテ方式とは，都市基本計画の策定に際し，住民協議会を中

4.

おわりに

心に地域住民が実地調査を行い，その結果を地域の生活環境についてのカルテとしてまとめれば，市がそれを計画のなかに反映するという仕組みで政府政策は比較的に短期間において社会関係資ある。住民協議会によるコミュニティー・カルテ

本に影響し，パフォーマンスの向上をもたらすこ

方式は後ほどさらに発展し，住民協議会が直接まとができる。綾町と三鷹市の事例は，非西欧的なちづくりのモデル地区を選定して事業案まで提案

文脈においても社会関係資本を巡るこのような新する方式に変わった（清原，2002，58 86）。

しい理論的観点は蓋然性を持つ，ということを強このような市民関与のノウハウは更なる発展をく示唆している。分析的にみれば，自治公民館と成し遂げている。近年三鷹市では，住民協議会が住民協議会は，首長のリーダーシップの下，社会中心となる市民参加方式からもう一歩進み，多く関係資本を形成する目的で創設された制度である。

の一般市民が参加しやすい方式に変えていこうと

その制度的空間を通じ，社交性のネットワークのする試みが，市民と行政のパートナーシップのも形成とコミュニティーへの関与の潜在能力が刺激とで行われた。1999 年から 2001 年まで行われた

され，綾町と三鷹市における地域づくりの遂行能「みたか市民プラン 21 会議」による都市基本計画

力を向上させてきたのである。

の草案作成の活動がそれである。このような方式

このような蓋然性の確認は，社会関係資本の形

は討議民主主義の制度デザインにおける市民フォ

成と地方政府のガバナンスの問題を理論的に考えーラムのような形式とも言えるもので（金，る際に新たな視点を与える。まず，今まで社会関

2000），都市基本計画および都市基本構想の見直係資本論に付き纏っていた論理的行き詰まりや政し案を一般市民からなる 10 の分科会で議論し，

策的不妊性から脱皮できるようになると言える。

期限内に草案を作成することを目的としていた。

暗黙的に不変的と見なされているマクロレベルにこのような試みは住民協議会方式を発展的に止揚おける文化要因でなくても，制度デザインの如何しようとする動きではあるが，そのモチーフはやによっては，比較的に短期間で社会関係資本の形

はり住民協議会制度を媒介に蓄積されたコミュニ

成が期待できるようになるからである。このようティーへの関与の伝統にあると言える。

な理論的観点が妥当であるとすれば，コミュニテ

三鷹市は，地域のこのような信頼関係や関与のィーへの関与など市民的生活の復活を刺激し支援

伝統を，高環境・高福祉のための政策手段としてする政策は，住民にも政府にも便益をもたらす。
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金：社会関係資本と地方政府の役割

したがって，パフォーマンスの向上を期待する政よる相関関係の検証だけでは，その相関関係がど

府ならば，まず，社会関係資本の形成とその生成のような経路で成り立っているかについて充分説

メカニズムの文化としての持続性を図る方向で政明できない問題が生じる。せっかく統計的相関を

策統合を行っていく必要がある。綾町と三鷹市の確認したとしても，因果関係の詳細な経路が明ら事例は，社会関係資本を媒介にした制度と文化のかでないがゆえに，検証結果を有意味な政策提言

相互強化的好循環が現実的に成立できることを示に結びつけることが困難である場合も少なくない。

唆している。

社会関係資本を生成し維持する制度についての関社会関係資本の培養器の役割を果たしてきたと心からでもあるが，その因果関係の経路を突き止いう点からすれば，自治公民館と住民協議会は，めるためには，まず，理論的含意のある定性的な日本における地域ガバナンスのあり方を示す一つ

事例研究の蓄積が不可欠である。また，このようのモデルであると言える。とはいえ，自治公民館

な研究の蓄積がないと，成功例と失敗例に対すると住民協議会が，パットナムの危惧しているよう

統計的比較研究も成り立たないと言える。

な「沈む船」にならない保証はどこにもない。実

最後に，本稿では社会関係資本の形成に影響す際，構成員の高齢化と固定化の克服は，自治公民

る政府政策の要因に重点が置かれているが，だか

館と住民協議会にとって看過できない課題となっらといって文化や市民社会というマクロレベルのている。また，制度疲労とも言える現象も起きて要因を軽視しているのではない。但し，少しミクおり，行政との長い付き合いのため行政との関係

ロな観点から見た場合，政府政策という要因は，においてよい意味での緊張関係が保てなくなった

比較的に短期間で社会関係資本に影響し，リーダという批判の声も存在する。これらの問題は，自ーシップの如何によっては，社会関係資本をコミ

治公民館と住民協議会が今後これまで以上の肯定ュニティーへの関与のほうに転換させる効果があ的な外部効果を果たせるかどうかを判断する際のるのは事実である。また，それによって，政府の極めて重要な試金石と言える。

パフォーマンスの面でも良い影響がもたらされる

その一方で，自治公民館と住民協議会におけることは間違いないと考えられる。このようなメカ

制度疲労症候群を乗り越えようとする試みも制度ニズムが持続可能であれば，市民的政治文化の基の内外からあらわれている。例えば，三鷹市にお盤もより強化されるであろう。

ける市民フォーラムによる政策立案の試みがそれである。このような試みは，住民協議会を通じて蓄積された社会関係資本が新しい形のネットワー
クを求めて自らを止揚していく良い例である。パットナムの指摘のとおり，重要なのは社会関係資本がどれだけ増減しているかではなく，時代の変化とともに社会関係資本なるものがどのように変容していくかである。両制度の良いところを活かしつつ，時代の新しい要請にも答えられるような制度の進化を期待したい。
本稿では，社会関係資本に関する新しい理論的観点の蓋然性を異文化の文脈で確かめる目的で，意図的に綾町と三鷹市という格好の事例を選んで過程追跡の検討を行った。好例の分析という定性的事例分析から得られた蓋然性の証拠をさらに強いものにしていくためには，成功の事例群と失敗の事例群を対象とした比較研究が求められる。その際，統計的方法を用いた相関関係の検証は便利で有用な方法である。しかし，統計的比較方法に
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[注]
⑴

社会関係資本に関する最近の研究傾向については Lin（2001）と Putnam（2002）をご参考いただきたい。
⑵ キ ャ ン ペ イ ン の 詳 細 に つ い て は http : / /www bettertogether org を ご 参 考 い た だ き
たい。
⑶ 方法論をめぐる論点については井戸（2000）と佐藤誠（2003）の論文が参考になる。パット
ナムによる論点整理は Putnam（2002）のイントロダクションをご参考いただきたい。
⑷ パットナムは（Putnam 2000）社会関係資本の欠損について「一人でボウリングをする」というタイトルを持って象徴的に表現している。
テレビの普及，共稼ぎの増加，郊外化，価値観の変化などが社会関係資本の減少に影響しているという。
⑸ イギリスにおける社会福祉プログラムは福祉
国家が慈善団体などのボランタリ・セクターを取って代わっていく過程でもあった。しかし，

投稿論文

政府の介入はボランティア団体の活動を奨励す
る方向で行われてきたと言える。このような傾向は，自由主義政権，社会民主主義政権，新保守主義政権において継承されてきた。ボランテ
ィア団体とパートナーシップを結ぶことで良質のサービスが提供できるからである。（Hall1999 : 442）
⑹ 綾町の劇的な発展過程は前町長の郷田實氏の著書（郷田，1999）に詳しく紹介されている。
その他，保母（1998）と池田（2003）は，オル
タナティブな発展モデルの観点から綾町のまちづくり過程を分析している。
⑺ 三鷹市の発展過程は現市長の清原慶子氏の本（清原，2000）に詳しく整理されている。ちな
みに，清原市長は市長になる前に「みたか市民
プラン 21 会議」の共同代表であった。その他，
三鷹市生活文化部コミュニティー課（1996）の資料もご参考いただきたい。
⑻ 筆者は 2000 年 7 月 25 28 日，大分県における地域づくり政策に関する調査の一環として綾町の役場を訪問し，綾町の発展過程と自治公民館運動についてヒアリング調査及び見学を行った。なお，自治公民館の活動については上條（2002）の報告が参考になる。
⑼ 住民協議会制度の理念については前市長の鈴木平三郎氏の論文（鈴木，1975）と三鷹市生活文化部コミュニティー課（1996）の資料が参考になる。ちなみに筆者は，2000 年 1 月から 7月までの間に 3 回にわたって三鷹市企画調整室，
大沢住民協議会，みたか市民プラン 21 会議の関係者から三鷹市の市政全般についてヒアリングを行った。三鷹市についての言及は現地調査から得られた知識（金，2000）に基づいている。
⑽ 行政によって作られた制度ではあるが，自治公民館とコミュニティー・センター（住民協議会 を 含 む ） は ハ ー バ ー マ ス （ Habermas
1991）の言う公共圏（public sphere）的な機能を持っていると考えられる。「財政的に支援はするが口は出さない」という原則が守られる
ほど，公共圏の制度としての純度はより高くなるであろう。この点についての詳しい検討は今後の課題にさせていただきたい。
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