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SNDS283213239（2009）
自然災害科学 J

特集 新潟県中越地震から５年－復旧
記事 から復興へ－
編集委員会
主査

川邉

＊

洋

本特集の趣旨まず，中越地震災害の特徴は，その激甚な被災
川邉洋＊

地が中山間地であったことである。壊滅的な被害を受け，離村・離農の瀬戸際に立たされたところ

２００４年（平成１６年）１０月２３日に新潟県中越地方から復興していく過程は，今後のモデルケースにで M６．
８の地震が発生してから，本年１０月で５年なると思われる。
「１．農業生産基盤の被害特性とが経過する。川口町で震度７を記録し，その後も復旧への取り組み」では，農地の被害，とりわけ震度６強の余震を複数回観測するなど，活発な余中山間地域での多様な形態の被害の特性と復旧に震活動が続き，各地に甚大な被害を生じた。とくおいて県・市町村が当面した課題を対応させながに，震源域一帯は全国でも有数の地すべり地帯でら災害復旧のあり方について考える。また，長短あり，この地震によって１，６６２個所（国土交通省調

様々な時間をおいて顕現する地盤被害の特徴につべ）の斜面崩壊・地すべりが発生した。また，芋いて述べ，長期的な災害復旧・復興のあり方につ川流域では本支流を合わせて３０個所以上で天然ダいて提案している。

ムが形成され，決壊防止の緊急対策が採られたこ

被害は中山間地に留まらず，都市部にも広がっとは記憶に新しい。災害直後から多くの調査が行た。阪神・淡路大震災の教訓がどう生かされたの

われて，発生原因や不安定土砂の動態などが明らか，あるいは生かされなかったのかを検証し，さかにされ，緊急対策から恒久的な対策へとシフト

らに中越地震の教訓をどう生かしていくのかに結しながら，精力的に復旧が行われてきた。

び付けていかなければならない。「２．住宅再建か

一方，人々の生活や生産活動に密接に関係したら復興まちづくりへ－コミュニティをふまえた地

社会基盤の復旧・復興にはさまざまな困難が存在

域再生－」では，阪神・淡路大震災と比較して中している。地震直後の復旧から復興へと踏み出

越地震では住宅再建はおおむね順調に進んだとい

し，現在その途上にあるが，１０年を復興に要するわれているが，どのような住宅が建設されたのか期間とすれば，ようやく折り返し点にたどり着いその特徴を取り上げる。住宅再建が進む一方で，たところである。そこで，本特集記事では，これ震災を契機に過疎・高齢化が加速し，集落など地までの社会基盤の復旧・復興活動に焦点を絞って，域のあり方が問われることになった。コミュニ

それらの活動を振り返り，現状を把握し，今後のティなどを生かした復興まちづくりの現状につい課題を抽出することを目的とした。重要な課題はて考える。

いくつもあるであろうが，ここでは以下に示す４

災害の対応には，多くの点で阪神・淡路大震災

項目に集約する。

の反省や教訓が生かされた。中でも産官学民の連＊携は，不十分ながらも至る所で見られ，さまざま

新潟大学農学部

２１３

２１４

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―な機関・組織が連携，協調しながら直後の災害対政的対応が求められたほか，農家が意欲を回復す

応，復旧・復興活動に取り組んでいる。例えば救るまでには予想以上の時間が必要であった。

急・医療活動，避難所の開設・運営，救援物資の農業生産基盤の復旧は，農業生産における季節

配分，ボランティア活動，危険箇所の判断，復興

性，農業生産基盤の施設としての性格，土地そのビジョン・計画の策定，地域産業・集落再建へのものがもつ特性に加えて，これを担う農家のあり支援，震災アーカイブにむけた体制などである。

方などによって影響を受ける。このため，技術的それぞれの特性を生かし，融合させることでよりな対応に止まらず，これらの特性に対応した支援

柔軟に対応できるようになったと思われる。今後が求められる。

の同様の災害対応に繋げていく上で検証は欠かせ

農業の災害復旧は時間との戦いでもある。春先ない。
「３．新潟県中越地震における産官学民の連の作付け期に農地が復旧していなければ，その年

携と協調に基づく災害及び復興対応」では，これの収穫はあきらめねばならない。しかも，農地とまでの対応を振り返りながら，その成果と課題にいう生産装置は，耕作放棄・不作付けによって畦ついて考える。

畔の崩壊のほか，土壌も劣化するなど資源的価値

中越地震の復旧・復興の過程でその萌芽が見らを急速に失う。また，土地という資源の安定性はれ，中越沖地震で大きく花開いた技術に地理情報

地盤に規定されるため，地震被害の形態も異なシステムの活用がある。このシステムを用いて，る。これに加えて，農村の過疎・高齢化は，災害複数の情報を一元的に表示したり，時系列の変化

復旧への意思決定を遅らせる要因となる。

を示すなど，災害対応状況を積極的に地図化する

本稿では，農業生産基盤・施設の被害が最も多ことで状況認識の共有化が図られた。こうした試かった小千谷市を例として，農業生産基盤の地震

みは，復興過程の変化や震災アーカイブなどにも被害の特性を示すと共に，復旧対策の課題につい応用されるとともに，中越沖地震などその後の災て述べる。

害対応にも発展した。「４．地理情報システム等地図を活用した災害対応や復旧・復興における状況

１．
１．
２ 小千谷市の概況

認識の共有化の試み」では，中越地震災害からの小千谷市（図１１）の，農地をはじめとした農復興の過程で試行錯誤的に適用され，発展させられていった過程を検証する。
本特集を読んでいただき，震災復興の「新潟モデル」実現に向けての取り組みの意気込みを感じていただくとともに，ご意見，ご提案，ご支援をいただければ幸いである。

１．農業生産基盤の被害特性と復旧への
取り組み
有田

新潟県

博之＊

１．
１ はじめに１．
１．
１ 本稿の課題
２００４年新潟県中越地震（以下，中越地震）は，
農業生産基盤・施設に多様で深い被害をあたえた。
このため，災害復旧では従来と異なる技術的・行＊新潟大学農学部＊）縮尺１/
１０，
０００の地形図を用い，農業センサス集落
を単位に概ね農地の平均傾斜が１/２００未満程度で平坦な地区を平野部，傾斜１/
２００～１/
４０程度で農地がまとまった地区を中間地，傾斜１/４０程度以上で農地が分散した地区を山間地とした。

図１１ 小千谷市農業集落の地域区分

２１５

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自然災害科学 J

業生産基盤の被害は著しかった（農地被害額は県地５０％，農業用施設６５％であるのに対して，激甚全体の３５％：表１１）。地域の標高は２７～５８１mと災害による高率補助（戸当たり事業費が１５万円を比較的低いが，北部の平野部を除く中・山間地域

こえる部分は農地９０％，農業用施設１００％等）のほには小さな谷が深く刻まれ，傾斜は大きく地形条

か，市町による嵩上げ補助も行われた。

件は厳しい。冬期の降雪は多く，平野部でも平年
積雪深１００cm，累積積雪量７００cmに達する。

小千谷市の災害復旧事業は，全体で２，
６２５件，約２４億円に達した（２００６年度末実績：表１３）。工

耕地は水田が約９割（表１２）と支配的で，そ種別にみると，農地が件数・事業費共に最も多い。

の９８％がコシヒカリを栽培している。耕地の区画

地域別には，中・山間地で被害額・件数共に大半

整理は平野部ではほぼ終えているが，中・山間地を占め，件数では中間地が，金額では山間地が最では未整備の不整形・小規模圃場が多い。

も多い。平野部では少なく，数％に止まる。
単位農地面積当たりの事業費と事業件数をみる

１．
２ 農業生産基盤の被害特性と（表１４），地域間格差が大きく，山あいに行く

１．
２．
１ 農業生産基盤の被害実態

ほど値は高い。工種別に見ると，農地は事業費・中越地震の災害復旧では，災害復旧事業（４０万円以上 /件を対象）および新潟県中越大震災復興基金（県債による基金３，
０００億円の運用益；金利２％を原資）で創設された「手づくり田直し等支援事
業（以下，田直し事業）」（４０万円未満 /件を対象）が実施された。従来，小規模被害に対する広範な補助体制はなかったが，田直し事業は新たな対応の道を拓いた点で注目される。

災害復旧事業の対象となるのは，比較的大きな被害である。このため，農家の負担も大きくなる
が，通常の災害復旧事業に対する国の補助率が農
表１１ 中越震災における新潟県・小千谷市の被害
被害合計
箇所

農

金 額（円）

箇所

金 額（円）

１，
６０５

５７億３００万

新潟県計 １４，８５１ ８９５億３，
８００万３，
９８５ １５５億５，
９３０万＊）新潟県農地部ほか（２００６）より加工・引用

中間地

山間地

合計

３７

８５２

１，
５８７
農 事業量
（a
）
７
７
６
１
９
，
８
６
８
１
８
，
７
２
０
３
９
，
３６４
地
金額
（千円） ２９，
１８９ ４３８，
６５４ ５４４，
０１１ １，
０１１，
８５４
件 数
３
た
め 事業量
（a
）
１９３
池
金額
（千円） ２，
１７２

１９

３６

５８

５６１

１，
１１３

１，
８６７

４８，
９８６

８８，
０４７

１３９，
２０５

２２２

１４２

数

４４

６９８

水 事業量
（ｍ） ２，
３２５ １０，
８２７
７，
２２６
路
金額
（千円） ３６，
３７８ ２８３，
５６１ １８８，
５３５
件

数

８

２６７

３０７

道 事業量
（ｍ）
６０６
９，
０４１ ３１，８９８路
金額（千円） １３，
１６８ ２７４，
４９０ ４５４，
５６０

４０８
２０，
３７８
５０８，
４７４
５８２
４１，
５４５
７４２，
２１８

９２
１，
３６０
１，
１８３
２，
６２５
合 件 数
計 金額
（千円） ８０，
９０７１，
０４５，
６９１１，
２７５，
１５３ ２，
４０１，
７５１

表１４ 災害復旧事業の単位農地面積当たり事
業費・件数
事業費

表１２ 小千谷市の農地面積
総面積（ha） 農地（ha） 水田（ha） 農地面積率
①
②
（％）
② /①

平野部

４，
７８４

１，
５０３

１，
３０１

３１

中間地

６，
８１３

１，
１１３

９８５

１６

山間地

３，
９１４

２４５

２１１

６

合計

１５，
５１１

２，
８６１

２，
４９７

１８

＊）２００５農業センサスデータを下に作表

数＊）小千谷市資料をもとに作成

地

小千谷市 ５，
９０３ ２６９億３，
４００万

地域
類型

平野部
件

件

１．
２．
１．
１ 災害復旧事業

自治体

表１３ 災害復旧事業の工種・地域別内訳

（千円 /
ha
）
事業件数
（件 /
ha
）

平野部

中間地

山間地

地

１９

３９４

２，
２２０

ため池

２

５０

４１７

水

路

２４

２５５

７７０

道

路

９

２４７

１，
８５５

農

農

地

０．
０３

０．
７７

２．
８５

ため池

０．
００

０．
０２

０．
１７

水

路

０．
０３

０．
２０

０．
５８

道

路

０．
０１

０．
２４

１．
２５

＊）小千谷市資料をもとに作成

２１６

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

１．
２．
２ 多大・多様であった小規模被害

件数共に大きく，道路がこれに次いでいる。

１．
２．
２．
１ 小規模被害の発生量と固有性
１．
２．
１．
２ 田直し事業

中越地震における農業生産基盤被害の第一の特田直し事業は２００５～２００７年度の３年を期限とし徴は，大規模被害と同時に小規模被害も多かったて実施された。同事業では地震で直接に生じた小ことである。災害復旧事業と田直し事業の申請件

規模被害に対して，①農業生産基盤・養鯉池等の数を比較すると，田直し事業は災害復旧事業の被害の復旧（補助率３/４），②水田の地力回復（補８５％（２，
２２８/２，６２５）に達した。これは，大規模地

助率１/２）が行われた。

震においては地盤災害が広範に生じ，地震固有の申請件数は２，
２２８件であり，３年間で２，０００件を超えた（表１５）。工種別にみると，件数・金額共性格によって多様な被害形態がもたらされることを示している。

に農地が最も多く，水路・道路がこれに次いでいまた，大規模被害と小規模被害の申請件数の比る。地域別にみると，中・山間地で被害が大きく，率を見ると，工種によって傾向は異なるものの両者の間には比例関係はみられない（表１７）。申請

平野部は水路を除いて少ない。
また，単位農地面積当たり被害件数によって地域率は，ため池では田直し事業がいずれの地域も災別の被害発生率（被害率）を比較すると（表１６）。

害復旧事業より高いが，田・道路は田直し事業が中・山間地ほど高く，水路を除いて山間地がいず

中・山間地で低い。また，平野部では，いずれのれも最も高い。工種別にみると，山間地の農地被工種も田直し事業の方が高い。

害率が特に高いが，山間地での道路，中間地の水路も目を引く。

これらの傾向は，大規模地震の災害復旧においては，大規模被害と小規模被害の対策を一対のものとして併せ捉えると同時に，両者の発生形態が

表１５ 田直し事業の工種・地域別内訳
平野部
農
地
た
め
池
水
路
道
路
合
計

件

山間地

合

計

２６７

７０５

３０８

＊
事業量
（a
）

１，
９２６

４，
１３９

３，
６０５

９，
６７０

金額
（千円）

６６，
４２０

２０，
７００

７９，
２２１

３５，
２６４

７

４４

４５

９６

２，
０８２

１２，
７０７

１４，
７８９

２９，
５７８

１４２

３８９

６９

６００

件

数

中間地

異なることを前提とした支援体勢の構築が必要で

数

金額
（千円）
件

数

金額
（千円）
件

数

金額
（千円）
件

数

４４，
９５３ １１４，２２８あることを示唆している。

１，
２８０

１７，
６２０ １７６，
８０１

３０

１２７

９５

２５２

８，
７３３

３９，
７６６

３１，
９５０

８０，
４４９

４４６

１，
２６５

５１７

２，
２２８

１．
２．
２．
２ 小規模被害の内訳
田直し事業が対象とした，水田，水路の被害内容を例としてみると，極めて多様な被害に対応したことが分かる（図１２～３）。
田の被害（図１２）は，田面の隆起・沈下と畦畔の崩壊が多い。注目されるのは，田面への土砂流入がこれに次いで多く，大半は中・山間地の斜

金額（千円） １２２，
１８８ １８７，
４０１ １４３，
５８０ ３２２，
０９２

面崩壊によるものである。暗渠破損の事例は少な＊） 小千谷市資料２００４２００７をもとに作表＊＊）農地以外では事業量の個票記載が欠落するため集計
値はない

いが，被害確認の困難さが関係したと思われる。
表１７ 災害復旧事業と田直し事業の件数比較

表１６ 田直し事業の単位農地面積当たり件数

平野部

中間地

山間地

合計

田

８．
９

０．
８

０．
４

０．
８

ため池

２．
３

２．
０

１．
１

１．
７

水

路

３．
１

１．
７

０．
５

１．
５

道

路

２．
０

０．
５

０．
３

０．
４

合

計

４．
９

０．
９

０．
４

０．
９

（件 /
ha
）
平野部

中間地

山間地

地

０．
１８

０．
６３

１．
２６

ため池

０．
００

０．
０４

０．
１８

水

路

０．
０９

０．
３５

０．
２８

道

路

０．
０２

０．
１１

０．
３９

農

＊）小千谷市資料２００４２００７をもとに作表＊） 数値は（田直し事業の件数）（災害復旧事業件数）/＊＊）田直し事業は，２００４２００７年度合計

２１７

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水路の被害（図１３）は，開水路と管水路に区

１．
２．
２．
３ 被害率の高い中・山間地域分できる。開水路は破損・崩壊が平野部・中間地

中越地震は，中・山間地に多様で大量の被害をで多いが，大半がベンチフリュームの移動・破損もたらした。これは単位農地面積当たりの被害件等である。山間地で土砂崩落が多い。管水路の被数・金額を見ると明らかだが，小千谷市では災害

害は，整備が進んだ平野部・中間地で多い。管・復旧事業，田直し事業共に中・山間地で著しく多継ぎ手部の破損は地震直後に確認されたもの以外

い。すなわち，中越地震は条件不利地域に対してに，１～２作後に確認されたものも含まれる。

広範で深いインパクトを及ぼしたのであり，農家が受けた被害は見かけ上の数値以上に大きかった
ことを示している。
しかも，小規模被害を対象とした田直し事業では，事業関係者が少ない。農地はいずれも個人が申請しているが，ため池，水路，道路では，施設の性
格上，複数人が共同申請する事例が多い（表１８）。
いずれも１～５人による申請が大半で，少人数のものの多くは末端の道路・水路等であり，中・山間地に集中している。平野部・中間地の土地改良事業を実施した地区では復旧・管理も土地改良区が行うが，土地改良事業の経験がない山間地では個人が合意して事業を実施しなければならない。
中・山間地では，事業に対する個人間の自主的合意によって復旧される例が多い点も大きな特徴である。合意形成には時間がかかるため，対応は遅＊）小千谷市資料２００４２００７をもとに作図

図１２ 田直し事業における田の被害内容れがちであった。田直し事業は地震発生後３年間継続されたが，遅れがちな意思決定に猶予を与えた面も注目したい。

表１８ 田直し事業における関係者数の分布
関係者数
１～５
た
め
池
水
路
道
路

６～１０ １１以上 土改区＊）

３

－

－

－

３

中間地

４２

－

－

－

４２

山間地

４５

－

－

－

４５

平野部

１６

１

４

１２１

１４２

中間地

１３６

４１

１７

１７８

３７２

山間地

６４

２

２

１

６９

平野部

４

１

－

２４

２９

中間地

１０３

８

３

１２

１２６

山間地

９０

４

１

－

９５

＊） 土改区：土地改良区の略記＊＊）小千谷市資料２００４２００７をもとに作表＊）小千谷市資料２００４２００７をもとに作図

図１３ 田直し事業における水路の被害内容

合計

平野部

２１８

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

１．
２．
３ 被害の顕現と時間
１．
２．
３．
１ 目に見えない被害
地震被害の大きな特徴は，地盤内の亀裂の発生等があっても，地震直後には顕現せず，時間をおいて確認される被害の存在である。被災直後の目件
数視によっては判別困難であるため，「目に見えない被害」と呼ばれる（木村ほか，１９９５）。災害復旧業
務で担当者を悩ますのは，こうした被害の取り扱いである。
目に見えない被害は多様である。いくつか例示しよう。①水田やため池の湛水・貯水段階におよ（小千谷市：２００４－２００７）

図１４ 田直し事業における工種別申請件数の経年変化

んで水がたまらないことが分かり，亀裂の存在に気付く，②農業集落排水施設（農村下水道）の供用を再開して後，汚水の不通によって管路の不具合に気付く。③灌漑用パイプラインでは，地震によって亀裂破損が生じても，通水機能に支障がな
いと直後には被害は確認されず，数度の通水期を経て漏水に起因する道路崩壊などを機に被害が発見される。
目に見えない被害の特徴は，被害の影響が発現するまでの期間が個別に異なることである。早いものは施設の供用後間もなく見つかるが，遅いも図１５ 地震後に農地被害が顕現した農家の比率あり，これらを拾い上げているものと思われる。

のでは数年後に発現する事例も少なくない。特徴

また，２００９年の春に筆者らが実施したアンケー的事例として，阪神淡路大地震の数年後に，地震トの結果では，地震の一年以上後に，農地・水路等に起因すると思われる水田の亀裂性漏水が発生しの農業用施設に被害が顕現した事例のある農家のたことが報告されている（木村ほか，１９９５）。目に比率は，多い年で７７％（中間地）に達した（図１５）。

見えない被害がある場合，被災直後に認識するの被害の内容の情報は得ていないため，営農的な対は困難だが，今日の災害復旧の関連事業はこうし応によって修復可能な軽微なものも含まれると思た被害を想定していないため，事業申請に間に合われるが，時間をおいて発生する被害の存在を示わない事態が広範に生じる可能性がある。大規模している。

震災では長期の復旧対策が必要と思われる。
１．
３ 災害復旧対策の取り組みと課題
１．
２．
３．
２ 被害顕現までの時間

１．
３．
１ 災害復旧における個別復旧

目に見えない被害の発現についての詳細なデー

１．
３．
１．
１ 原形復旧と整備水準

タはまだ無いが，いくつかの傍証的事実は認めら

災害査定段階に，現場担当者達が共通に抱えたれる。図１４は，田直し事業の実施件数の経年変ジレンマは，災害復旧事業における原形復旧の原化を示すが，２００６年をピークとしてその後減少し則と，現場の被災者達が必要と考える整備水準とているが，継起的に申請されている。同事業は，の乖離であった。原形復旧は，狭義に解釈すると

本来，地震直後に認められる直接的被害を対象と

災害発生前の状態へ戻すことであるため，従前地しているが，市の担当者への聞き取りでは，時間が未整備であれば，低位の整備水準（本来，改善をおいて顕在化した被害と区分が困難とのことでが必要）への復帰となる。しかし，これでは農業

２１９

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自然災害科学 Jの機械化や，維持管理労働の軽減は果たせないた

して集団的に被害が発生した場合，十分に適合でめ，とりわけ高齢化・人口減少が進行する中山間きない。

地域では営農継続は困難化する。被害が大きかっ

集団的対応の必要性が強く意識された事例の典

た中山間地域の多くでは，土地改良事業の経験が型として，山古志地域を初めとした一部地区で大なく，生産基盤の整備が遅れていたため，震災を規模な地盤災害に対して導入された農地災害関連

機会に農作業を効率化・省力化するための改良が区画整備事業がある。この事業は，一帯の農地が農家から求められたのである。中越地震のような集団的に被害を受けた場合，個別の被害をそれぞ

多様な被害に対応するには原形復旧の原則は限界れ復旧するのでなく，地区を単位として圃場整備があり，これを補う方法として筆者は「技術ミニを行うものである。本事業の最初の適用例は長崎

マム」の設定を基礎とすることを提案している（有県普賢岳噴火被災地域（１９９１）であり，火山灰で田，２００９）。

埋没した水無川流域の一団の農地復旧対策として

技術ミニマムは，生産・安全を維持する上で農実施された。

地等が基本的に満たすべき最低整備水準（公準）

当該事業では地区を単位として広域の復旧対応を意味する。これを設定すれば，旧態とは関わりが一括してできるほか，通常の圃場整備と同等のなく被災地区の生産基盤がミニマム以下の整備水

整備水準が確保できるため，単なる復旧ではな

準であれば，キャッチアップに必要な改良は復旧

く，新たな事態への対応を組み込んだ圃場形態の工事で実施できる。ミニマムの設定は，多様な復実現が可能である。諸般の事情で中越地域の事業

旧対応を行う上でのガイドラインとなるため，事導入は遅れたが，先行的に個別復旧をしていた農業実施の効率化に果たす役割も大きいと考える。

家から，自分達も同事業を知っていたら導入した

なお，ミニマムの水準は地域によって異なるたとの声が聞かれた。中越地震では，大規模な被災

め，固定的・画一的な適用は避けなければならな地区にだけ適用されたが，比較的小規模な地区へい。ミニマムの設定においては，県・市町村等での積極的な適用が行われていたなら，効果的対応

プロジェクトチームを組織し，客観性・妥当性をが可能であったと思われる確保する必要があると思われる。
ミニマムの設定は，農業農村分野では本提案が初めてではない。１９７０年代以降取り組まれた農村

１．
３．
２ 災害復旧基本計画
１．
３．
２．
１ 基本計画の位置づけ

総合整備事業において，生活環境整備の公準とし中越地域の被害は大規模で多様であったため，て広く行われた。これに照らしても，好ましい状

早い段階から組織的対応の必要性が意識された。

態で営農を続けるための基盤・施設整備における

農林水産省は，地震発生後に「中越地震復興モデ

公準という考え方は妥当性をもつと考える。

ルプロジェクトチーム」を立ち上げ，基本対策の検討を行った。チームは地震発生の翌春４月末に

１．
３．
１．
２ 集団的復旧対応

山古志地区等で現地調査を行い，農地災害関連区

災害復旧事業は，被害の個別復旧を原則として画整備事業等を活用した復興を提案した。チームいる。しかし，中越地震の被害は多様で，小規模は当初，山古志地区等について集落を含めた地域

な施設・農地の破損から，広域的な地盤災害に再編的な総合復旧を構想したが，農家の帰村意志

よって被害地区の境界画定も困難であるような大が不安定であったため，取り敢えず当該事業の実規模被害をもたらした。しかも，被害の形態は地施に踏み切ったという。

区によって異なり，個別復旧が適当な地区と，集農林水産省は，計画的な復旧方策として，被災団的な復旧を選択すべきであると判断された地区の大きい地区を対象として生活環境等を含めた総を生じた。個別復旧に基づく方式は，被害が分散

合的復旧を企図していた。しかし，個別復旧対策的である場合には有効性が高いが，地区を単位とと集団的復旧対策による組織的対応の側面から捉

２
２０

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

えるなら，被災地域全体を総合的に把握し，両者の対策を方向付ける「農業農村災害復旧基本計画（以下，基本計画）」を先ず作成することの必要性を指摘し，提案としたい。
１．
３．
２．
２ 基本計画の内容
基本計画には，被害地域の農業用施設の復旧に［被災状況］崩落した土砂が下部の農地を埋め，河川を塞いだおける地域特性や被害の状況を考慮し，復旧の基本方針を示す。これによって，個別の災害復旧だ
けでなく，地区を単位とした復旧対応を方向付けることができる。
基本計画では，ゾーニングを行い，集落を単位とする区域毎に復旧対策の方針を決定する（図１７）。
ゾーニングは，①個別の災害復旧事業で対応する地区と，②それ以外の集団的対応を行う地区を区分する。②には，集団的な事業で対応するもの［復旧後］斜面下部の土砂は均され，区画は大型化された

図１６ 小千谷市迯入地区の農地災害関連区画整備と，個別の災害復旧事業との両者を行うものが考えられる。そこで，②については，選択する事業
形態別に更にゾーニングを行い，地区の農家に復
旧の具体的方針を示す。これによって，個別復旧を優先する地区と集団的復旧を検討する地区との区分等が位置づけられるため，対策は組織化されるであろう。
また，景観対策として棚田を保全する地区や，生態系保全地区との境界の対策などの条件付けも行えば，多様な復旧形態の選択が可能となる。
１．
３．
２．
３ 基本計画の効果

図１７ 災害復旧基本計画のゾーニングのイメージ

基本計画の作成は，個別復旧地区と集団的復旧
対応地区を区分し，それぞれについて組織的な対可能性は低い。農家は農地への投資をできるだけ応を可能にする。農地災害関連区画整備事業等の避けたいと考えており，被災前より幾分でも改善

選択も積極的にできるため，農地の整備水準の底された農地に改めて投資をしようとしないのであ上げも復旧を通じて達成できる。

る。筆者らはこうした農地（土地資本）の性格を，

被災地の復旧・復興は，相互に関連する一連の固定性（有田ら，１９９７）と呼んでいる。農地の固一体的過程であるため，復旧のあり方によってそ定性が強い地区では圃場整備は困難化するため，の後の復興は大きく影響される。例えば，地区の生産の能率化，軽労化は遅れ，ひいては地域の農農地の多くが被害を受けた地区で個別復旧を進め業の継続性を危うくする可能性がある。個別の対ると，原形復旧によって基盤形状が幾分改善され応が，長期の農地のあり方に影響するのである。

た区画と，従前のままの農地がモザイク状に混在

基本計画の作成は，農地復旧のあり方を被災農することになる。後日，こうした地区で区画整理家に早期に意識させる点でも意義がある。農家の必要が生じた場合，復旧農地が事業に参加する

は，被災後暫くは状況把握も不十分で，意思決定

２２１

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SNDS283（2009）
自然災害科学 Jが困難な場合が少なくないが，基本計画を作成

参考文献

し，実施に移すには，集落を単位とした合意形成

有田博之・木村和弘：持続的農業のための水田区画整理，農林統計協会，１９９７
有田博之：新潟県中越地震における災害査定の特徴と課題，農業農村工学会論文集，２５９，pp．
９３９８，２００９
有田博之・湯澤顕太：２００４年新潟県中越地震における農業生産基盤の小規模被災と復旧対策，農業
農村工学会論文集，２６２，pp．
８９９４，２００９
木村和弘・森下一男・内川義行：淡路島農村における震災後５年間の農業的土地利用の変化，農業土木
学会誌，Vo
l
．
７２，No
．
１０，pp
．
８７５８８０，２００４が必要である。集落の合意が得られた段階で，基本計画を公表し，復旧の考え方，工法，施工の順
位付け，おおよその復旧時期等を示すが，一連の作業に参画することによって，農家の復旧への取り組みの自覚を早める効果が期待される。
１．
４ おわりに本稿では，大規模地震による被害特性に対応した復旧対策の必要性と，復旧に係わる制度及び計画の機能について述べた。
大規模地震による地盤災害においては，大規模被害と共に大量の小規模被害を伴う可能性がある

２．住宅再建から復興まちづくりへ－コ
ミュニティをふまえた地域再生－ため，両者の復旧対策を一対のものとして制度化

福留する必要性は高い。また，長期的・継起的に顕現五十嵐する被害の復旧支援が必要であることを示した。

黒野

邦洋＊

由利子＊＊
弘靖＊＊＊

中越地震では，田直し事業が小規模被害の復旧に大きな役割を果たしたが，長期的な対応の必要性

２．
１ はじめにが十分意識されていなかった点に課題が残る。

新潟県中越地震の発生から５年が経過し，道路

田直し事業が，新潟県中越大震災復興基金で創や河川関係の構造物は大部分が復旧された。当時設され，柔軟な運用によって，現場の多様な需要の物理的な被害をうかがえるものは震災メモリアに応えた点は評価されるべきである。また，小千ルとして残される予定のものを除いてほとんど見谷市の担当者の話では，田直し事業が無ければ市

あたらなくなった。いわゆる復旧段階を離れ，将の対応は極めて限られたとのことである。基金は来の地域のあり方を念頭においた本格的な復興期

資金面に余裕が乏しくなった市町村の財政面でのに入ったと考えられている。阪神・淡路大震災以自由度を高める効果も併せもった。

来の震度７を記録し，住宅（住家）被害は，全壊復旧における整備水準の底上げや基本計画の作

３，
１７５棟，大規模半壊２，
１６７棟，半壊１１，６４３棟など成は，農地という土地の性格に規定される資源の１２万棟を超える地震災害となった。 しかし被災

長期的保全にとって大きな影響をおよぼす。災害地の多くが中山間地域であるなど阪神・淡路大震

復旧を長期的な視点で捉えた制度的対応が求めら災で顕在化した都市災害とは異なる被害と復興がれるのである。

みられる。

謝り返るとともに個人としての住宅再建だけでなく

辞（１）

本稿では新潟県中越地震における住宅再建を振資料収集・整理等では小千谷市農林課の配慮・集落など地域としての再建活動が中山間地域にお支援を得た。また，現地調査では新潟県の担当者

いては重要な復興への取り組みであることを取りを初め，農家，土地改良区など多くの方のお世話上げる。

になった。多忙中にも係わらず，多くの便宜を提供いただいたことに感謝し，お礼申し上げる。
＊＊＊

新潟大学災害復興科学センター
新潟大学教育学部
新潟大学工学部＊＊＊

２２２

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

２．
２ 応急対応におけるすまいの確保

当時に居住していた市町村内が９６．
１％，他の県

地震発生直後には，地盤災害による道路の寸断

内市町村が３．
０％，県外０．
８％ であり，ほとんなどから６０箇所以上の集落が孤立状態となった。

どが地元市町村において住宅再建を行っている。

孤立した集落では，発生から数日間は行政などのまた応急仮設住宅入居世帯の７７．
４％が個人（自力）支援がほとんどなく，地域コミュニティで対応しによる自宅再建を行っている。公営住宅への入居た事例が散見された。コミュニティで対応した地

世 帯 は１３．
６％，民 間 賃 貸 住 宅 へ の 入 居 世 帯 が域は孤立集落だけでない。新潟県中越地震では，

５．
６％と少ないことも阪神・淡路大震災とは大きく

強い余震が継続したことから直後には１０万人をこ異なっている。

（３）

える住民が避難生活を送った。大量の避難者は，学校や集会所，体育館などいわゆる指定避難所以

２．
３ 地域における住宅再建

外にも，個別によるテントの設営，車庫，作業小

２．
３．
１ 住宅再建が行えた要因

屋，ビニールハウス，自動車による車中泊などさ個人による住宅再建割合が高い背景としては，

まざま形で避難を行った。小規模に分散した避難

従来の住宅について自己所有割合が高いこと，義者に対して行政がすべて対応することは難しく，

援金や被災者生活再建支援金など住宅再建の原資情報伝達や物資配分では町内会などコミュニティとなる支援金がある程度まとまった金額であったに依存せざるを得なかった。また応急仮設住宅のことなどがあげられる。土地や建物が自己所有で建設に際しては行政が行うものの，地域の要望，ない借地や借家において現地再建が難しいことは調整に基づいて建設場所が私有地に決定した事例

阪神・淡路大震災で明らかになっている。義援金や

（２）１）

もあった。

被災者生活再建支援金（国の被災者生活再建支援

このように住まいの確保という観点において発法，県の被災者生活再建支援事業補助金）をあわせ

生直後から地域コミュニティが大きな役割をはたると，例えば長岡市における全壊世帯の場合，生している。

活・住宅再建として約７００万円が支給されている。

応急仮設住宅は，長岡市１，８０９戸（うち山古志村

また中山間地域の多くの住宅が農協系の建物更分は６３２戸），小千谷市８７０戸，川口町４１２戸など計

正共済に加入していたことも大きい。民間の住宅

３，４６０戸 が 建 設 さ れ，２００５年 ３ 月 末 に は２，９３５世

損害保険では火災保険へ地震保険を追加する必要

帯，９，６４９人が入居した。入居に際しては従来のコがあることに対して建物更正共済ではあらかじめミュニティを尊重して，山古志村，小千谷市，川地震も含まれている。ちなみに建物更正共済に加口町などでは可能な限り集落単位の入居が行われ入していた山古志村の全壊世帯では，地震被害にた。全村避難となった山古志村住民の応急仮設住加えて直後の雪害が考慮されたことにより火災損

宅では，診療所や派出所などが設置され，後には害時と同じ契約金額の満額が補償された。

集落で理髪業などを営んでいた住民が仮設住宅でそして復興基金（新潟県中越大震災復興基金）

営業することが容認された。また農山村で生活しにおいて雪国住まいづくり（融雪式や落雪式屋根てきた高齢者の生きがいに配慮して応急仮設住宅などの住宅様式）支援，越後杉（県産材）によるに隣接する用地が家庭菜園として開放された。

住まいづくり支援，利子補給などの住宅再建に関

なお，応急仮設住宅への入居者は，２
００４年１２月する支援事業項目が設けられた。

末では２，
４７４世帯，２００５年６月末では２，
１３２世帯とこのように中山間地域としての特性に加えて義微 減 で あ っ た が，２００６年１０月 末 に は１，
４２７世 帯，援金の配分額など支援金・補助金の比較的多かった

２
００６年１２月末には５４２世帯となり，地震発生からことなどが住宅再建を円滑に進めたと考えられる。

２年で大幅に減少している。２００７年１２月にはすべての応急仮設住宅が解消した。
応急仮設住宅からの転出先としては，地震発生

２．
３．
２ 個人による住宅再建の特徴
個別の住宅再建はどのような特徴を持つのか震

２２３

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自然災害科学 J

源地となった川口町を対象事例として取り上げる。

復興基金事業の利用状況は，雪国住まいづくり
支援が最も多く，次いで被災住宅復興資金利子補

個別の住宅再建について建築確認申請数からみ給が利用されている。住宅の新築又は増改築をると（図２１），地震発生翌年の２００５年春から秋に行った事例について復興基金利用状況別に類型化

かけてピ－クが見られた。その次は２００６年の春かしたところ，約８割の住宅で復興基金事業を利用

ら秋が多くなるなど冬季を避けて建築確認申請数

していることがわかった（表２１）。また各タイプが多くなる。季節により再建の波動が大きい点はで克雪住宅の種類や高床の有無に偏りがあるか，多雪地域の特徴と思われる。災害復旧に関する補

カイ二乗検定を行ったところ，有意な差が見られ助制度などが３年と期限が設けられる場合，多雪た（p＜．
００１）。雪国住まいづくり支援事業を利用

地域においては実質的に活動できる期間は限られしているタイプ②，④では融雪式屋根の利用がそていることを示す一例といえよう。
震災前後における住宅規模の変化について，建築面積について比較すると，川口町の市街地（役場周辺）では再建住宅の建築面積を大きくする住宅が多かったが（面積が増加した住宅割合：役場周辺６５％），それ以外の地域では再建住宅の建築
面積が小さくなる傾向が見られた（面積が減少した住宅割合：牛ヶ島７５％，西川口７４％，相川５４％，
中山７８％，田麦山７０％，和南津７６％）。現地ヒアリング調査の事例では，築年数が３０年以上経過して家族人数が減少した被災住宅で従前より小さな住宅を再建するようであった。なお，全体的にみ２

ると，建築面積増減が５０m 範囲に集中しており，
２

再建住宅の建築面積が増加している住宅は５０m ～

図２２ 震災前後で比較した建築面積の変化
表２１ 住宅再建における復興基金事業の利用状況
タイプの克雪住宅化の種類や高床の有無については，役

①

なし

６５

②

雪国住まいづくり

７８③

雪国住まいづくり以外

１８④

雪国住まいづくり＋その他の事業

１１８⑤

雪国住まいづくり以外の２事業

３

合計

２８２

２

（４）

場周辺では住宅が密集していることもあり，融雪式の利用が多くみられたが，川口町全体では高床・落雪式屋根の組み合わせを利用している住宅が多かった。

図２１ 川口町における建築確認申請数の推移

基金事業

新築・増改築［件］

２） 。再建住宅
１５０m の規模の住宅に多い（図２-

図２３ 復興基金事業の利用と克雪住宅との関係

２２４

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―れぞれ３３％，２３％で，他のタイプより多く占めてクリートによる集合住宅形式までさまざまであいることがわかった（図２３）。これらのことからる。例えば景観に考慮して県産材を活用した木造

克雪住宅の建設に際して復興基金利用の有無が種長屋住宅が建設されるとともに，集落関係者が集類内容に影響していることがうかがわれた。

まり農産物の販売などが行える施設が隣接して整備された事例もあれば，集会施設を持たない集合

２．
３．
３ 基盤整備事業に伴った住宅再建

住宅が単独で建設された事例も存在する。

災害に強いまちづくりの一手法として阪神・淡災害復興公営住宅へ入居した世帯を対象に行っ路大震災では，被災の大きかった地域などで震災た調査結果 からみると，就労による収入のない復興における土地区画整理事業，市街地再開発事高齢化した小規模世帯が多いこと，建物の居住性

業など面的な基盤整備事業が実施された。一方，や設備などハード面に関しては一定の満足度が得

新潟県中越地震では防災集団移転促進事業，小規られていることは，阪神・淡路大震災における災模住宅地区改良事業などが適用された。防災集団

害復興公営住宅と共通している。その一方で，同移転促進事業は，災害の発生した地域もしくは災居人以外の「緊急時の頼れる相手」や「生活の相害の発生するおそれのある地域において集団的に談相手」としては親族を中心とした繋がりを重視

移転する場合の支援事業であり，近年では北海道

し，役所や警察・消防などに依存しない「公助よ南西沖地震災害や有珠山噴火災害などで用いられりも共助」の傾向は，都市とは異なる中山間地域ている。今回は小千谷市や川口町，長岡市などでにおける人間関係の特徴を反映していると考えら適用された。耐雪仕様の住宅建設費，除・排雪の

れる。

３）

空間，施設確保，集落単位による移転先団地形成

しかし同居人や親族以外で「日常会話をする相などの要望が県から国に行われ，補助対象限度額

手が特にはいない」とする世帯が一定割合（２５％）の引き上げや採択要件（戸数条件）の緩和（１０戸

存在することは，従来の中山間地域の集落におけ２）→５戸以上）が決まった 。こうした制度拡充のる生活から災害復興公営住宅という新しい生活にもとで小千谷市，川口町，長岡市において計１００

移行して発生した新たな課題と思われる。住宅がを超える世帯が移転することとなった。なお山古

変わっても農地などの関係から従前の集落と往来

志村の被災程度が大きかった地区では集落再生計する機会の残ることが中山間地域の傾向であるも画を策定し，小規模住宅地区改良事業による住宅のの，従前の集落と距離のある災害復興公営住宅

再建を行っている。こうした防災を考慮した基盤に入居した場合は，高齢化の進行も加わって往来整備事業により集落全体でまとまって移転した事することが困難になり，旧集落とのつながりが薄例がある一方，同じ集落の中で防災集団移転促進

れていく傾向にあることが調査結果から読み取れ事業により集落外へ転出する世帯と現地自力再建

る。

を行う世帯に分かれる事例も生まれた。

また災害復興公営住宅において町内会・自治会
役員が緊急時や日常生活の相談相手として重要視

２．
３．
４ 災害復興公営住宅への入居

されていないことがうかがわれた。従来の集落コ

個別の住宅再建が困難な世帯は災害復興公営住ミュニティにおいては，区長，総代等と呼ばれる宅（罹災者公営住宅）など行政が建設した賃貸住地域の取りまとめ役（町内会・自治会役員）は重宅へ入居した。新潟県中越地震では約３５０戸分の要な役割を果たしている。地震発生直後の避難生

災害復興公営住宅と一般公営住宅が新規供給され活等でもその存在は大きかった。このような状況ている。災害復興公営住宅については，従来の集から，個別に入居した災害復興公営住宅，とくに落とは異なる場所に建設する事例と被災した各集

集合住宅型の災害復興公営住宅においては未だコ

落へ小規模に分散させて建設する事例がみられミュニティ関係が十分に形成されていないことがた。また建物も木造による長屋形式から鉄筋コン推測される。距離の問題等から従来の集落コミュ

２２５

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ニティとの繋がりが希薄となった入居者にとっれるようになった。また複数の集落機能を集約化て，災害復興公営住宅における新しいコミュニするような議論が本格化した地域もある。

ティの形成は重要な課題と考えられる。

これらの取り組みを継続的に支援する必要から
２００５年５月には中間支援組織「中越復興市民会議」

２．
４ 地域再生にむけた取り組みが発足した。発足当初は，地域に入り現場の声に耳

コミュニティのあり方は新しく生まれた災害復を傾ける井戸端会議に始まり，次第に住民，地域と興公営住宅だけでなく，被災した既存の集落でも行政を取り持つことや，地域の実情をふまえた支援

課題となっている。市町村単位では震災発生当時策が実現するよう行政と連携するなど活動範囲を広から大きく変わっていない人口，世帯数も中山間げていった。活動の一つとして地域，支援団体，行

地域では２割以上減少した集落は多く，山古志全

政などが集まり，具体的な事例を共有し，交流する

体では６９０世帯２，
１６７名から４６０世帯１，
３５５名（２００９年

場である地域復興交流会議を開催している。これま（５）１０月現在）と約３割が離村している 。地震発生

で４回開かれ，各回５０団体以上が参加している。こ

後に進んだ市町村合併による広域化により中山間の地域復興交流会議について中越復興市民会議自身

地域から平地への人口移動が市町村内部の移動には，地域復興の取り組みのステップアップ効果，地収まる形となった。とりわけ防災集団移転促進事

域復興の取り組み地域数の拡大効果，地域連携効果

業や小規模住宅地区改良事業などが適用された地があったと総括している 。

区では世帯数が半分以下になった集落も散見される。

４）

また，それぞれの集落・地域での取り組みを市
町村等の範囲で互いに情報共有し，横の繋がりを

世帯数，人口が大幅に減少した集落では，地域築くために，山古志や川口町，小千谷市などではにおける道路の維持・管理を行う道普請，水路や具体的なネットワーク組織が立ち上がり，定期的池の整備，空き家の扱い，集会所や神社の管理，に意見交換などが行われている。

祭事の実施などに必要な労力，費用負担が大きな負荷となりえる。被災集落は，冬季の集団出稼ぎ

２．
５ 復興基金による地域再建支援

経験，雪踏み・道踏み，除雪など相互の助け合い

行政の既存制度では行えない復興への取り組みが強い地域であるものの，残った世帯，コミュニを支援するしくみとしては復興基金があげられる

ティの能力を超えようとしている。さらには学が，この復興基金においてもコミュニティなど地

校，保育所，公共交通などの統廃合により生活基域の再建が重要な課題と捉えられ，地域の計画づ盤も難しくなりつつある。過疎・高齢化の進行にくりや活動支援となる事業項目がつくられていより既存コミュニティによる集落維持の困難性はる。

全国の中山間地域に共通する現象ではあるもの

例えば地域コミュニティ再建事業はコミュニの，災害の発生により一気に顕在化することとティの再構築にむけた集落活動などへ，地域復興なった。

デザイン策定支援事業はコミュニティの再生や地こうした状況で被災した多くの集落が将来への域復興に向けた計画づくりに対して支援すること危機感を有するようになり，新しい集落，地域ので，地域の再建意欲を高めようとしている。５０を方向性を模索する動きが生まれてきた。

超える集落・団体が地域復興デザイン策定支援事

震災ボランティアなど地震がきっかけで生まれ業で計画づくりに取り組み，いくつかの集落・団た繋がりを深め，その後の地域活動にも外部支援

体は計画の具現化にむけて取り組み始めた事例も者が持続して関わる事例がみられるようになっ生まれている。

た。大学生や都市住民と定期的に交流する集落もこうした計画づくりや行動内容に関して情報交ある。過去に同じ文化圏であった近隣の集落が市換，刺激を受けて切磋琢磨するために地域復興デ

町村界を超えて盆踊り等を連携で行う動きもみら

ザイン策定支援事業に取り組む集落・団体を対象

２２６

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―とした。地域復興デザイン発表会が定期的に行わ地域では，精神的充足感は満たされたものの，経れている。発表会では各集落・団体がそれぞれの済的充足感まで補われた事例は希有である。集落

取り組みを紹介するとともに，復興にむけて地域

内の一部の人物へ過度な負担が発生し，疲労感がコミュニティが成熟しつつあるのか，理念や目標

みえる側面もうかがえる。また集落に残った世帯の有無，主体性，価値観の共有などの観点から第と震災を契機に集落を離れた世帯との関係性など

三者がコメントする形になっている。

は一つの課題である。集落を離れた元住民も田畑

そしてこの復興基金では，地域復興支援員設置や養鯉池などは残っており，従来の集落へ通う事支援事業というものがある。地域復興支援員とは例が散見される。最近の調査では，震災による離地域が復興に取り組む際の相談相手や身近な支援

村者とのつきあいの有無と集落における農地利用者として配置される人材のことである。市町村

状況等営農活動の活発さとの間に関係のあること（おおむね震災発生当時の市町村）単位に地域復興がうかがわれる。

（６）

支援センターが設置され，合計で約５０名の地域復しかし震災からのあゆみの中で，住民の多くが興支援員が配置されている。阪神・淡路大震災で地域に愛着を深め，関心を高めたことは，地域のは，生活援助員（LSA）や高齢世帯生活援助員

将来に対するあきらめ，無気力感を払拭もしくは（SCS）が配置されたが，これらは災害復興公営住軽減することにつながっている。被災地域におけ宅の独居高齢者などいわゆる災害弱者への見守りる地域再生にむけた取り組みは，今後のわが国にという役割を担っていたことに対して，地域復興おける中山間地域のあり方を検討する糧にもなる

支援員は地域の見守り役となっており，新潟県中と考えたい。

越地震の被災地では個人の生活再建だけでなく地域の再建が重要であることを示す支援事例となっている。ちなみにこの地域復興支援員には地元大学の新卒者や関東方面からの Iターンによる採用がみられ，地域では不足気味であった人材を雇用する機会にもなっている。
前述の中間支援組織についても復興基金により運営経費が担保された組織へ発展・改組となり，地域復興人材育成事業として地域復興支援員の研修会なども行っている。
こうした中間支援的人材，組織は，行政機能の合理化，縮小化，住民の高齢化などが顕著な地域において不可欠な存在になりつつあると考えられる。
２．
６ おわりに住宅再建など個人の生活再建におおむね目処が立ち，地域のあり方へ復興の焦点が移りつつある。新しい交流や支援制度などが生まれ，地域の基礎をなすコミュニティの枠組みやしくみは変わろうとしている。ただし，このような動きが今後の中山間地域の持続性などへ確実に至るまでにはなっていない。震災後，新たな取り組みを始めた

補

注

（１）
新潟県防災局危機対策課「平成１６年新潟県中越
大震災による被害状況について（最終報）」による。
（２）
応急仮設住宅は公園や学校の敷地など公共用地に建設することが原則となっており，新潟県中越地震発生以前に個人の所有する土地に建設した震災対応事例はほとんどなかった。
（３）
新潟県の資料による。
（４）
被災した住宅の建築面積については応急危険度
判定時の調査データ，再建した住宅の建築面積については建築確認申請書のデータを基にした。
（５）
住民基本台帳によるため実際の居住者数とは誤
差がある。
（６）
新潟県農林水産部と新潟大学との共同調査による。

参考文献
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大矢根淳・吉川忠寛編），弘文堂，pp．
１２３１２７，２００７．
２）新潟県中越大震災記録誌編集委員会：中越大震

２２７

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自然災害科学 J

災（後編）－復旧・復興への道－，ぎょうせい，
２２４p，２００７．
３）中越復興特別研究委員会：新潟県中越地震からの住宅再建過程に関する調査，日本都市計画学会，２００８．
４）稲垣文彦・上村靖司：新潟県中越地震からの復興における中間支援組織の活動の変遷－中越復興市民会議・中越防災安全推進機構復興デザインセンターの事例から－，神戸－集集－中越－汶川地震復原重建及参與研討會會議手冊，pp．
１０２１０６，２００９．

３．新潟県中越地震における産官学民の連携と協調に基づく災害及び復興対応
新潟県防災局防災企画課
新潟県県民生活・環境部震災復興支援課

図３１ 中越地震の推計震度分布図（気象庁 HPより）

３．
１ はじめに７を記録し，また，本震発生当日の１８時３４分に発

地震等の自然災害の対応に際しては，地元自治生した最大余震（M６．
５，震源の深さ１４km）では，体，国などの行政による対応（公助）だけではな

川口町で２，
５１５ガルという観測史上最大の加速度

く，地域の住民（自助）のほか，民間企業，ボラを記録した（平成７年１月１７日に発生した兵庫県

ンティア，学識者等とも連携をしながら（共助），

南部地震における観測値は，８１８ガル）。

対応することが効果的であり，不可欠である。

余震については，本震発生当日の２４時までに，

平成１６年１０月２３日に発生した新潟県中越地震の

震度６強
（２回）
，６弱
（１回）
，５強
（４回）
，５弱（３

応急対応及びその後の復興に際して，実際にどの回）と５弱以上の強い余震が１０回発生し，翌日以ように産官学民の連携がなされたのかについて概降も１２月２８日までに震度５弱以上の強い余震が１８観することが，本稿の目的である。

回も発生した。
中越地震による被害については，人的被害は死３．
２ 中越地震の概況

者６８人，重軽傷者４，７９５人，住家被害は１２１，
６０４棟

平成１６年１０月２３日１７時５６分頃，北緯３７度１７．
５分，となった（平成２１年１０月１５日現在）。

東経１３８度５２．
０分（新潟県北魚沼郡川口町北部）の死者のうち，地震時の倒壊家屋，崩壊土砂等の地下約１３キロメートルを震源とするマグニチュー

下敷きなど，直接的・物理的原因で死亡した人は

ド６．
８，最大震度７の地震が発生し，この地震は，

１６人と，死者全体の４分の１以下であり，地震の気象庁により「平成１６年（２００４年）新潟県中越地

ストレスと避難生活の疲労に伴う持病の悪化等に震」と命名された。

よるいわゆる「災害関連死」が多く，４分の３以

中越地震の特徴として，「強烈な揺れ」と「繰り上を占めている。また，車中泊をした避難者の肺

返す強い余震」の２点を指摘することができる。

塞栓症（いわゆる「エコノミークラス症候群」）に

中越地震は本震・余震とも地震の規模はマグニ

よる死者も出て注目されることとなった。

チュード６台と，必ずしも巨大地震ではないが，震源がごく浅かったため，揺れが強烈なものと

３．
３ 医療救護・救急医療における連携なった。本震では，川口町で観測史上初めて震度

地震発生後，県は，直ちに日本赤十字社，新潟

２２８

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

大学医歯学総合病院，国立病院機構，新潟市民病（２）災害ボランティアとの連携院，県医師会・歯科医師会等に医療救護チームの被災者の支援は，多くのボランティアの協力を派遣要請を行い，また，発災３日目の１０月２５日には，各都道府県に対して医療救護活動への参加を呼びかけた。

得ながら行われた。
県災害救援ボランティア本部が，県社会福祉協
議会，日本赤十字社新潟県支部，新潟県共同募金

この大学，国公立病院，医師会・歯科医師会等

会及び県が構成員となって設置された。また，被の連携により，１０月２３日から１２月２１日まで，１９市災地においては被災市町村の社会福祉協議会が主

町村に１０３医療機関等から医師・歯科医師・看護師・体となって現地ボランティアセンターが設置さ

薬剤師・事務職員等による医療救護チームが派遣れ，その運営に当たっては，県内外の社会福祉協

され，避難所に設置された救護所（２４箇所）での議会からも職員の派遣を受けて，体制強化を図っ

診療，避難所の巡回診療，被災した医療機関でのた。

診療が行われた。救護所における延受診者数は約２０，０００人に達した。

ボランティア本部は，現地ボランティアセン
ターへのコーディネーターの派遣，活動に要する物資の確保・配付などの現地ボランティアセン

表３１ 中越地震の被害状況等（平成２１年１０月１５日
現在）
地震の規模

M６．
８

最大震度

７

人的被害（人）

住家被害（棟）死者

６８

ターへの支援を行い，現地ボランティアセンター
はボランティアの受付，ボランティアニーズの把握とボランティアとのマッチング，ボランティア
保険の加入手続，ボランティア活動の証明書発

重軽傷者

４，
７９５

行，被災者・ボランティアへの情報提供などを

全壊

３，
１７５

大規模半壊

２，
１６７

行った。

半壊

１１，
６４３

一部損壊

１０４，
６１９

このような体制のもとで，ボランティア活動が展開され，地震直後には，避難所への救援物資・食事の配送，避難所での被災者の生活支援，子どもの遊び相手，高齢者の話相手など，避難所にお３．
４ 被災者の支援における連携

ける活動が主であったが，その後，応急仮設住宅

地震発生後に，避難所や応急仮設住宅で被災生への引っ越しの手伝い，独居老人宅の訪問，応急活を送る被災者に対する支援が，民間団体やボラ

仮設住宅周りの除雪など，応急仮設住宅での活動

ンティアと連携しながら進められた。

が主体となった。

（１）避難者及び避難所の概況（３）健康管理と感染症予防

中越地震の避難所等への避難者は，１０月２６日に被災者の健康管理と感染症予防については，保１０３，
１７８人とピークに達し，１２月２１日に「避難者ゼ

健所，保健師など行政による対応のほか，エコノロ」になるまで約２箇月を要した。なお，自動車

ミークラス症候群防止のための注意喚起リーフなど，避難所以外にも多くの被災者が避難した。

レットを県医師会と共同で作成し，また，日本看避難所は１０月２８日に６０３箇所とピークに達した

護協会を通じて他県からも看護師ボランティアのが，避難場所は学校，公民館等の公共施設のほか，派遣を受けるなど，医療関係団体の協力を得なが公園，グラウンド，民間施設の駐車場，個人所有ら対応が進められた。

地等に張られたテントなど多種多様であった。
このような避難者の支援及び避難所の運営は，行政だけではなく，ボランティアや，民間企業・民間施設等と連携して行われた。

（４）旅館・ホテルを活用した避難所の設置
被災者の避難所での生活が長期化することが懸念されたことから，１０月２７日から県旅館生活衛生

２２９

.J
SNDS283（2009）
自然災害科学 J

同業組合の全面的な協力を得て，避難所で食料を

８市町では，被災者の声を十分に把握・反映しな

はじめ，トイレ，風呂，就寝において不自由な避がら，市町村復興計画の策定に着手した。県で難生活を余儀なくされている被災者のうち６５歳以は，これらの計画の骨子を踏まえ，復興ビジョン

上の高齢者，障害者などに，設備の整ったホテの策定に携わった学識経験者の助言を得ながら，ル・旅館に避難していただくことにより避難生活「新潟県中越大震災復興計画（第一次）」（以下「第の環境改善を図った。

一次復興計画」という）を策定し，平成１７年８月に公表した。

（５）救援物資の配送

第一次復興計画では，復興ビジョンで示された救援物資の配送については，物資の受入施設が「創造的復旧」を柱とし，市町村支援及び広域性，満杯になったことや被災地への迅速・円滑な輸送

専門性の観点から，必要とされる県の施策の充実を可能とするため，国土交通省北陸信越運輸局と強化を図りながら，被災者，市町村を支援するこ県トラック協会の協力を得て，物資のストックととした。

ヤード等の機能を持つ「救援物資配送センター」

また，平成１７年３月に設立された財団法人新潟を整備し，救援物資の受入れと配送を実施した。

県中越大震災復興基金と十分な連携をとり，行政が実施する各種取組を補完し，被災者の救済・自３．
５ 復興ビジョン，復興計画の策定

立支援並びに被災地域の総合的な復興対策を実施（１）新潟県中越大震災復興ビジョン

することとした。

中越地震からの復興に向けては，被災者はじめ県民が意識を共有しながら復興に取り組むことが（３）新潟県中越大震災復興計画（第二次）

重要であることから，まず，基本的な方向性を

震災から３年余りが経過した平成１
９年１２月末ま「新潟県中越大震災復興ビジョン」（以下「復興ビ

でには，インフラ関係の復旧がほぼ完了するととジョン」という。）としてまとめあげることから着もに，被災者の住宅再建も進み，応急仮設住宅入手した。

居者の自宅再建や公営住宅等への入居が完了し復興ビジョンのとりまとめにあたっては，防た。

災，農業，土木工学などを専門とする学識経験者

第一次計画をベースにしつつ，学識経験者の専や，被災地の市町村長，県内経済界，社会福祉な門的見地からの３年間の取組に対する検証・提言

どの関係者など，総勢２９名からなる「震災復興ビ

や市町村との意見交換等を踏まえ，復旧段階から

ジョン策定懇話会」を設置し，幅広い意見を集約・

次のステップである再生段階に向け県として取り反映していただいた。

組む施策や事業をまとめた「新潟県中越大震災復震災発生２カ月後の平成１６年１２月から平成１７年
２月まで３回にわたって開催された懇話会での議興計画（第二次）」（以下「第二次復興計画」という）を平成２０年４月に策定した。

論や，並行して募集した県民意見などをもとに最第二次復興計画では，第一次復興計画の実績を終とりまとめが行われ，平成１７年３月に復興ビ

踏まえ，「活力に満ちた新たな持続可能性の獲得」

ジョンが策定された。

を柱として復興事業を推進することとしており，

復興ビジョンでは，壊れたものをただ元に戻す

復興の「新潟モデル」実現に向け，本格的復興にだけでなく，将来に向かって有益なものを創り出向けた象徴的事例の創出を目指す復興プロジェク

してゆく「創造的復旧」を大きな柱として復興をトや，復興にたずさわる多様な人材の育成などの進めていくことが提唱された。

取組を進めている。

（２）新潟県中越大震災復興計画（第一次）

３．
６ 地域産業・集落再建への支援

復興ビジョンの考え方を踏まえ，被災の著しい

中越地震は，中山間地域が潜在的に抱える過２３０

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

疎，高齢化という課題を一瞬にして顕在化させた４地区をモデルと定めて重点的な支援活動を展開

災害であり，被災地の復興は，国土の７割を占めした。

る中山間地域に共通する課題への対応ともいえる。

集落再生支援チームは，集落のコミュニティ維
持・再生に向けた地域のプランづくりや実践活動を支援し，復興の「新潟モデル」の実現を狙いと（１）絆と地域資源を活かした集落再建したものであり，モデル地区の中には，地域資源

被 災 地 で は，発 災 直 後 か ら ボ ラ ン テ ィ ア やを活用して都市との交流に取り組むなど，復興のNPO，大学などによる様々な支援活動があり，先駆的事例となる地区も誕生している。

それらの方々が外からの視点で，地域住民だけでこうした取組を受け，地域復興活動を被災地全は気づかない地域文化や資源の価値に対する認識域に広め，より多くの中山間地域が今後も持続しを喚起し，住民が復興に向けて自ら立ち上がる気ていく活動を支援するため，いくつかの事業を立持ちを醸成していった。地域では，これらの外部ち上げた。

支援者からの刺激を受け，住民の絆を基に資源をそのひとつとして，地域住民が自らの復興プラ活かした地域おこしや産業おこし，都市との交ンを策定する「地域復興デザイン策定支援」があ流，情報発信など，震災をバネにした様々な取組る。この事業は，集落住民で話し合われていた将が始まっている。

来像や夢を住民だけでプランとして組み立てるに復興は各地域がそれぞれの歴史と文化を基盤には限界があったことから，住民の想いを外部支援

して，地域の方々が地域の夢を語り合いながら，者の力により復興プランとして形あるものに仕上

自ら進めていく必要がある。しかし，地域住民だ

げ，集落住民が共有化するために復興基金でメ

けでは復興に向けた具体的な一歩が踏み出せなニュー化したものである。また，プランに基づきかったり，地域資源を活かしきれない場合があ

実践活動を行う「地域復興デザイン先導事業支援」

る。こうした地域の後押しをしたのが，発災直後も併せてメニュー化した。その他，ボランティア

から復旧・復興活動で地域とつながりができていや NPO，大学などが個々のノウハウを組み合わたボランティアや NPO，学生などの外部支援者せて効果的に被災地支援活動が行われていたことであった。

から，支援組織が連携して幅の広い支援活動が展

こうした外部支援者を復興への強力な牽引者にしていくため，新潟県中越大震災復興基金におい開できるように「復興支援ネットワーク」を復興基金で事業化したところである。

て「地域復興支援員」制度をメニュー化した。地域復興支援員は，地域コミュニティ機能の維持・（３）生業再建

再生のために，住民の様々な地域活動を後押しし被災地域の産業支援にあたっては，地域の生業

たり，行政や外部とつなげるなどの支援を，被災である農業と養鯉業の再建を欠かすことができな地域に入り専任で行うコーディネーターとして機い。

能している。

特に，農業においては，被害を受けた農業施設
や機械の復旧にあたり，これを機に地域ぐるみで（２）集落の自立的復興に向けた取組

営農の組織化・共同化を進める動きがみられたこ

被災後間もない時期から，集落では外部支援者とから，協業経営や共同利用による効率的で持続に行政機関も交えて定期的な座談会が開催され，的な営農の確立を後押しする事業（基金事業：「地

集落の将来像や夢，やりたいことなどが話し合わ

域営農活動緊急支援」）や，農産物をはじめとするれていた。このような地域の取組を踏まえ，「集落

特産物・加工品づくり等で地域の産業おこしに取再生支援チーム」を行政機関（県，市町村），外部

り組む活動の支援（基金事業「地域特産化・交流支援者，復興基金事務局による体制で立ち上げ，支援」）を事業化し，震災を契機にした農業所得の

２
３１

.J
SNDS283（2009）
自然災害科学 J

増大と持続可能な地域農業の実現を支援してい開するとともに，震災の経験や教訓の発信等を積る。

極的に行い，今後どこかで再び発生するであろう
大規模地震に対し，その被害を最小限にとどめ，

３．
７ 震災経験・教訓の発信と震災メモリアル拠点整備
震災の記憶と教訓を後世に伝え，全国に発信していくことが被災地の重要な責務であり，中越における知を結集し，展開できる場のあることが肝要である。

被災者が一日も早く元の生活を取り戻せるよう微力ながら貢献できれば幸いと思っている。

４．地理情報システム等地図を活用した災害対応や復旧・復興における状況認
識の共有化の試み
澤田

そこで，第二次復興計画においては，関係市

雅浩＊

町・関係機関の取組と連携し，その促進を支援す
４．
１ はじめにることとしている。
まず，被災地の市町では，震災時や復旧・復興

２００４年１０月２３日１７時５６分に発生したマグニチュー

時の象徴となる場所等を震災メモリアル拠点とし

ド６．
８の地震は，川口町で震度７を計測し，新潟て整備し，防災活動や，災害・復興・防災の研究・

県中越地域に多大な被害をもたらした。この地震学習，研究者・支援団体・地域住民等の交流活動

によって死者数は６８名，全壊家屋３，
１７５棟などのの拠点として活用しようとする構想が提案されて被害に及んだことが報告されている 。さらにこいる。

の地震では，本震発生から３０分の間に最大震度６（１）

また，被災地では，震災メモリアル拠点として強を越える余震が２度発生し，さらには２ヶ月が象徴的な場所の整備や記録・資料・情報の収集・経過した時点での有感地震が８６９回を数える余震

発信拠点の整備などが関係市町等から提案されての長期化によって多様な避難が断続的に発生し，いるほか，これらに既存の観光資源等とをあわせその対応も重要となった。避難者数は発生から３て観光・学習・体験等の周遊コースを設定するな

日後の１０月２６日に最大１０３，
１７８人にまで達し，平どにより新たな地域振興を図ろうとする取組が始

成７年に発生した阪神・淡路大震災の約３分の１

まっている。

に達している。従来の自然災害とは異なる避難状

県は，これらの構想・取組を尊重し，その実現

況に加え，直後からの余震の発生や降雨によってに努めるとともに，こうした場での活動が防災や被害状況は刻一刻と変化し，災害対応を主導的に

災害復興科学の分野の研究，実践に寄与し，その担う市町村の災害対策本部での情報収集は困難を成果が国内外に広く提供されるよう支援してい極め，その影響は被災地内外からの復旧支援活動

る。

の制約，そして被災者への対応の遅れといった形で表れた。北魚沼郡川口町では町役場の庁舎建物

３．
８ おわりにが被害を受け応急危険度判定結果として要注意と

これまでの復興を評価するため，国内の災害復なったため，庁舎への立ち入りが制限された。さ興研究者で構成される「復興評価・支援会議」（事らに自家発電装置を有していなかったことによっ

務局：社団法人中越防災安全推進機構）が，平成て電力の確保ができず，外部へ情報発信が困難な

２１年３月に設置されたことから，県としては，こ

状況下で屋外に設置したテント内での対応を余儀れを外部評価機関と位置づけ，これと連携し，こなくされた。
その状況への支援策の一つとして GIS（地理情の会議による外部評価を今後の復興の取組に反映させることとしている。
多くのご支援をいただいた全国への恩返しの意
味も込め，今後とも産官学民と連携した活動を展

報システム）を活用し，様々な主体が収集した災害情報を一元的に集約・発信する取り組みが行わ＊

長岡造形大学２３２

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―れた。それが「新潟県中越地震復旧・復興 GI
Sプとなるとともに，隣接自治体との情報共有も困難

ロジェクト（以下，「GI
Sプロジェクト」）」であとなる。また，災害報道を行うマスコミへの情報る。この経験を契機に，その後の災害時にも GI
S

提供もあいまいなものとならざるを得ず，それにを活用した情報提供によって被災地の支援活動がも多くの時間をとられることとなる。

行われている。また，時間の経過とともに進んでこうした状況に加え，２００１年９月の米国 NYテ

いく復旧・復興プロセスを記録し，その状況を現

ロ事件現場での救出活動時に GI
Sが活用された事地やインターネット経由で閲覧することができる

例や，国内でも GI
Sを活用した情報共有に向けた「中越地震復旧・復興アーカイブ（以下，復興アー議論が進められていたこともありカイブ）」も同様に GI
Sを活用して整備されてい援の一環として GI
Sを活用した情報集約及び提供る。本報告では，おもに GI
Sプロジェクトの概要に関する検討が国土交通省河川局及び京都大学防とその効果について振り返りながら，復興アーカ

災研究所で始まった。そして震災発生から２週間

イブへと続く地理情報を活用した災害対応から復弱が経過した１１月３日には，プロジェクト結成の

２）
３）

，被災地支

旧・復興プロセス支援の可能性について整理する

呼びかけに応じた主要防災機関や GI
S事業者をはものである。

じめとする民間企業，そして大学などの学術機関の有志による会合が東京にて開催され，活動が正４．
２ GI
Sプロジェクトの概要

式に合意されることになった。立ち上げに際し，

４．
２．
１ 設立までの経緯

国土交通省をはじめとするプロジェクト賛同機関

震災発生直後から，被災自治体に設けられる災を中心としたさまざまな情報を集約するととも

害対策本部では災害情報の収集が行われるが，そに，データを公開するための We
b
GI
Sシステムのの多くは紙地図に直接記入するような形でまとめ構築，サイトのデザイン，地図情報の利用許可取られており，情報の集約や共有に際しては多くの得，そしてサーバの構築などといったいくつかの手間が必要となる（写真４１）。中越地震被災地の準備作業を終え，震災発生後から３週間が経過しように甚大な被害を受けた市町村の規模が小さい

た１１月１５日に「新潟県中越地震復旧・復興 GI
Sプ

場合，限りある行政職員は直接的な対応が優先さ

ロジェクト」のサイト が一般に公開され，情報れ，情報収集やその分析，発信といった作業は後提供が始まった（表４１）。なお中越地震における回しとならざるを得ない。しかしそれでは直後か同様の取り組みとして，「電子国土」 技術を活用

ら寄せられる行政支援や民間支援の受け入れ時にした「新潟県中越地震情報集約マップ」 をはじめ必要となる地域の状況に関する情報提供は不可能とする Web
GI
Sを用いた情報提供も行われた。こ

（２）

（３）

（４）

表４１ GI
Sプロジェクトのうごき
日 付

写真４１ 川口町災害対策本部で作成された地図の
一部

出

来

事

１０/
２３

新潟県中越大震災発生

１１/３

第一回目打ち合わせ

１１/
１２

サーバ設置完了

１１/
１５

プロジェクトサイト正式オープン

１１/
２２

プロジェクトサイト一時ダウン

１１/
２４

第二回目打ち合わせ

１２/
１６

サーバ入替

１２/
１７

新サーバでのサービス開始

１２/
２２

第三回目打ち合わせ１/
１７

サイトリニューアル

１/
１９

メタデータ照会サービス開始

２/
１５

災害 GI
Sボランティアネットワークへのリンク開始

２３３

.J
SNDS283（2009）
自然災害科学 Jのプロジェクトではそのようなサイトとの連携も

イトでは，IKONOS衛星画像をはじめとして，国図りながら，より多くの情報を一元的に提供する

土地理院の１/２５０００地形図や SPOT衛星画像などシステムを志向したものである。

さまざまな特徴を持つベースマップの切り替えが可能な構成とした（表４２）。さらにはベースマッ

４．
２．
２ サイト構成と情報提供プに応じた主題情報も選択可能とし，現地調査情サイトの公開に際し，プロジェクトのトップ

報や現地画像といった公共機関以外が収集した位ページは，現地事務局でもある長岡造形大学の所

置付き情報へもアクセス可能な構成とした。

有する WWWサーバに格納し，それ以外のコンテ
表４２ 利用した背景図データ

ンツは，管理運営担当の国際航業（株）の所有するサーバに格納することとした。サイトのドメインに関しても，トップページは長岡造形大学のド
メ イ ン（c
hue
t
s
ug
i
s
.
na
g
a
o
ka
i
d
.
a
c
.
j
p）を 利 用 し，閲覧可能な背景データ
数値地図２５０００地図画像

縮尺精度

作成時点

１/
２５０００

H９．
１０．
１～ H１０．
１２．
１

それ以外のサイトは今回新規に取得したドメイン

KONOS衛星画像
I

１/
２５００程度 H１６．
１０．
２９撮影及び１１．
２３撮影
解像度１m H１６．

（c
hue
t
s
ug
i
s
.
j
p）を利用した。これはデータの更新

SPOT衛星画像

解像度２．
５m H１６．
１１．
９撮影

を被災地外で行う際の便宜を確保するとともに現PAREA GeoNet

地に立地する大学の WWWサーバへの負荷を低減させるための措置である。

１/
２５０００

H１５

As
t
e
r衛星 DEM（陰影つき段彩図）

解像度１５m H１６．
１１．
１０撮影

芋川流域積雪深画像

解像度１m

H１６．
１２/
H１７．
２

さらに，一般公開以前は We
b
GI
Sと PDFダウン
ロードサイトへの負荷も軽減するため，同一の機能を有するサーバを東京と長野の二箇所に設置
し，安定的な運用が可能な環境を構築する予定で

４．
２．
３ GI
Sプロジェクトの特徴
GISプロジェクトの特徴を改めて整理すると以いたが，Web
GI
Sサービスのメンテナンスが予想

下のとおりとなる。

以上に必要となることが予想されたことから，東①国土地理院の１/２５０００地形図や I
KONOS画像な

京側のサーバにて Web
GI
Sサービスを提供し，長どを背景図とし，GI
S上に多様な機関の情報を野側のサーバで PDFダウンロードサービスを担うという機能分散が図られることになった。

一元集約②道路の通行止めや避難所の情報，ボランティア

公開当初，トップページはポータルサイトとしセンターなどの情報を毎日更新（１２月末まで）て PDFダウンロードサービスと We
b
GI
Sサイトと

③総合的な災害対応・ボランティアや被災地外のいった提供コンテンツへのリンクを設定し，加え各機関による支援等に不可欠な被災の全体像をて代表的な被災地点へのリンクやプロジェクトの提供

目的等へのリンクも設定した。PDFダウンロー
ドサービスで提供される地図にはなるべく多くの④精細な衛星画像により，被災・復旧の状況を確認可能（土砂崩れの有無など）情報を見やすくレイアウトした。また，A０版の⑤印刷可能な地図データの提供と出力された地図

データをダウンロード可能にしただけではなく，の直接送付により現場での状況認識が容易

被災地内外から現地で支援活動を行う際の利便性

ベースマップとして，GI
Sで比較的容易に活用を考慮し，大判の印刷ができない状況でも地図を可能な国土地理院の数値地図２５０００地図画像だけ印刷することが可能になるように，同様のデータでなく，解像度１ mの I
KONOS衛星画像が提供でを A３版切り図データとして提供する機能も確保きたことで，中山間地域での地盤被害が多発した

された。さらに A０版の全域図に関しては，直接

中越地震の被災地においては，被災状況や地形条

出力された地図を被災地自治体や関連機関に直接件の把握などに極めて有効であったといえる。ま

送付し活用促進を図ることになった。Web
GISサ

た，国（国土交通省）が国土交通省中越地震情報

２３４

新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

集約マップとして公開していたデータが GI
Sプロ

は賛同者からのデータ提供を受けるだけでなく，ジェクトの立ち上げ段階から提供された。その結

各自治体などがインターネットを通じて公開して果，サイト開設当初からプロジェクトの位置付けいる情報を入手し，そのデータ入力と公開にも取が各方面に認知され，様々な組織からの情報提供り組んだ。その際，新潟県が提供する各市町村毎を円滑に受けられ，多様な情報を一元的に集約すの被害状況に関する情報に関しては，当該市町村るという当初の目的をある程度達成できたといえに含まれる複数の情報からのリンクとして提供

る（表４３）。

し，避難所など位置を特定できる情報に関してはまた，プロジェクト設立当初からの目的の一つ

ポイントデータとして整理した（図４１）。また，として，情報の集約は被災地外で実施し，その成

プロジェクトサイトのデータの更新は，１１月１５日

果を被災地に還元することで的確かつ迅速な災害の正式公開以降１２月末までは原則として毎日実施

対応を支援することを標榜したこともあり，今回した。被災地の状況は余震や降雨などによって

表４３ Web
GI
Sで閲覧可能な各機関の集約情報
閲覧可能なレイヤ

含まれる情報情報提供者など

ライフライン復旧情報
市町村界
新潟県（電気・ガス・水道・固定 /携帯電話）
主な土砂災害発生箇所
河道閉塞の状況
河道閉塞に伴う湛水域
土砂災害・
土砂災害発生箇所航空写真
国土交通省 新潟県中越地震情報集約マップ
河道閉塞等
監視・復旧情報（河道閉塞監視画像，芋川流域監視機器配置，
排水ポンプ設置）
地すべり・崩壊地判読図
道路一般車両通行止め
国土交通省 新潟県中越地震情報集約マップ
道路通行止め・ 河川管理施設被災箇所
鉄道被害等
鉄道運行状況
J
R東日本新潟支社
J
R線被害状況
J
R東日本
震央
震央分布
気象庁
推計震度分布
推計震度分布
国土交通省 新潟県中越地震情報集約マップ
災害状況（下水道被害箇所，公園等の被害，被害状況現場写真）
国土交通省 新潟県中越地震情報集約マップ
公共下水道詳細調査実施管渠，流域下水道幹線管渠被災箇所（マンホール）
その他被害状況
市町村庁舎被災状況
総務省消防庁
朝日航洋株式会社，アジア航測株式会社，
災害箇所斜め写真
国際航業株式会社，株式会社パスコ
現地情報 Blog，現地レポート
株式会社レスキューナウドットネット
避難状況
避難情報
新潟県，各自治体
仮設住宅
災害救援ボランティアセンター状況
総務省消防庁「災害ボランティア・義援金関連情報」
消防本部
総務省消防庁
防災拠点
警察署
新潟県警
災害対策本部
各自治体等
国土交通省事務所
国土交通省 北陸地方整備局
気象情報
新潟県総合政策部「新潟県の雪情報」，気象庁
新潟県土木部「交通規制情報」，
気象・
交通規制情報新潟県「新潟県 LI
VEカメラ－ふるさとだより」
交通規制情報（※）
リアルタイム気象情報
気象庁 アメダス
リアルタイム雨量・水位
国土交通省「リアルタイム川の防災情報」
災害調査
土木学会第二次調査団調査結果
土木学会※当該情報を提供するサイトへのリンク

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自然災害科学 J（EMS）」の活動へとつながっていることからも明らかである。加えて，PDFデータ化した地図情報の提供機能は現地における情報共有時に有効であったと思われる。被災地での活動は主に現場での作業が中心となり，必ずしもインターネット環
境が整った空間で行われるわけではない。また多くの人数が関係する作業における情報共有手段としては，出力した紙地図が有効であるというプロ
ジェクト賛同者からの意見もある。さらに，現地ではたとえデータをダウンロードしても A０版出力が可能なプロッタなどの設備を有していないことも多く，設備が確保されたとしても労力を割く
余裕がない場合も考えられる。
本来優先すべき業務に加えた労力を必要とする支援とせず，あくまで現場では提供された支援を
図４１ Web
GI
Sサイトで提供する情報

活用しさえすればよいという状況を作り出すことが外部からの支援を行う際に重要な視点であるこ

日々刻々と変化しているだけでなく，賛同機関のとが改めて確認されたといえる。ただし，先述の調査結果や収集データも徐々に構築，提供される

ように，この一連の作業は原則として被災地外にこと，そして行政機関からの情報も逐次変化する

拠点を置くプロジェクト賛同機関の献身的かつ継という状況にリアルタイムで対応することが，プ続的な社会貢献活動によってはじめて成立しうるロジェクトの性格上極めて重要であるとの認識にものであることは改めて指摘しておきたい。

基づく作業であったが，これらの作業は被災地外で大量の人的資源の投入によってのみ実現しうるものであり，サイトの管理運営を担う機関への負担が非常に大きくなったといえる。

４．
３ サイト公開以降の展開
GI
Sプロジェクトのサイトは，公開当初より被災地内外から多くの注目を集めることとなった。

情報集約の特徴として，運営そのものが賛同機

新聞等にも取り上げられただけでなく，インター関のボランタリーな活動によって支えられている

ネットポータルでトップトピックスとして取り上ことで，自治体の枠組みを超えた広域的な情報をげられた結果，公開当日には３，
３００アクセス，約提供できること，そして国の情報だけでなくボラ

３９万ヒットを記録することになった。ただし，急

ンティアからの現地情報もあわせて一元的に集約

激なアクセス集中が発生したため，サーバがダウできることで，被災地の状況を様々な側面から把ンするなど問題も発生した。GISプロジェクト自握することができたことがある。被害は自治体単体は中越地震発生後から立ち上げが検討され時間位で発生するものではなく，特に広域災害発生時の猶予がなかったことから，これまで賛同機関がには被害の全体像を同一の視点から提供すること

個別に開発していた技術を応用し，システムとしに大きな意義がある。その点からもこのプロジェても暫定的に措置し，とにかく迅速に立ち上げる

クトの組織形態と具体的な取り組みは今後の災害ことを第一として取り組んできた。その結果，継情報集約と提供に一つの示唆を与えるものであ

続的な運用にあたり提供データに関する問題やシ

り，２
００６年３月に発生した福岡県西方沖地震でのステム的な課題も見えてきた。

同様の取り組みや，２００７年７月に発生した新潟県

そこでプロジェクトとしての立ち上げ当初から

中 越 沖 地 震 に お け る 情 報 提 供 と「地 図 作 成 班の混乱状況が収束しつつあった１２月以降，サイト

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新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―の有効性を向上させるための改良に順次取り組ん

４．
４ GI
Sプロジェクトの評価だ。機器構成に関しては，長野側のサーバ機能の４．
４．
１ アンケート概要

増強に伴い Web
GI
Sならびに PDFダウンロード

一連の取り組みに対する関連機関の評価を検証

サービスの双方を長野側のサーバで担い，東京側することを主目的に，A０版の広域マップを直接はバックアップとするものへと変更が行われ，１２送付した機関を対象としたアンケート調査を実施

月１７日より新サーバによるサービスが開始されした。調査は２００５年２月から３月にかけて実施

た。主題データに関しても，賛同機関から震災以し，５３機関からの回答を得ることができた。ここ来収集された現地情報や調査結果が追加提供されではその結果を整理するものとする。

情報の充実が一層図られることになった。土木学会第二次調査団の調査結果がポイントデータとし

４．
４．
２ 配布した全域情報マップについてて１２月２４日に提供，公開されたほか，復旧作業の配布した全域マップが役に立ったかどうかに関進捗や支援活動の状況といった被災地の現地情報する設問に対しては，「役に立った」と「どちらかを伝えるため，レスキューナウ・ドットネットがといえば役に立った」との回答が約７割となった。

これまでに集約してきた現地情報も１
２月１０日以降

それ以外の回答としては，マップの対象区域外と順次反映させることとなった。さらに A０版ならなった被災地域では活用ができなかったとの意見

びに A３切り図版の PDFデータダウンロードサーがあげられた。これはきわめて重要な指摘であ

ビスに関して，１２月１６日からは更新された最新

り，今後「全域マップ」と称した地図の作成及びデータだけでなく，これまでに公開したデータも提供を行う場合，範囲設定には十分な配慮が必要

任意に選択できる機能も付与したことで，震災発であることを示している。利用方法に関しては，

生以降の時系列的な状況変化を把握できるように

閲覧用に室内掲示されたものが約４割を占めるこなった。

とになり，携帯し室外で使用したとの回答はな

サイトのデザインに関しても２００
５年１月１７日にかった。マップの良かった点に関しては，本プロ大幅な改良を行い，続々と提供されるデータへのジェクトが目的の一つとした「多様な情報が集約対応を講じるとともに，より利用しやすいイン

されている」との回答が最も多く，「地図のサイズ

ターフェースへと変更を加えている（図４３）。

が大きい」，「新しい情報が更新される」回答も高いものとなった（図４４）。ただし，新しい情報が更新されるとの認識は，適宜更新版を送付することで得られる評価であり，地図の大きさが評価された結果と合わせ，今後の取り組みでも同様の対応が効果的であることが明らかとなった。
４．
４．
３ WebGI
Sサイトについてプロジェクトの Web
GI
Sサービスを利用したことがあるとの回答は全体の３５％となった。また利用したことがあると回答したうち，「役に立つ」，「どちらかといえば役に立つ」と回答した割合は約９割となり，利用した際の有効性は明らかとなった。今後同様の取り組みをする際に役に立つと思われる情報についての回答をみると（図４５），震災発生後の交通規制や被害の状況などへの回答が

図４３ リニューアル後のトップページ

多くなった。

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自然災害科学 J

情報提供によって，より現場での支援活動を円滑にするという本来の目的が達せされることになろう。
４．
５ 地理情報を活用した被災地での情報共有・
提供
GI
Sプロジェクトが一つの契機となり，それに
図４４ 全域マップの良かった点

関連した機能がいくつかの賛同機関によって構築，提供されている。GI
Sアプリケーションなどを活用し，より詳細な分析等を支援するため，地理情
報・空間情報のメタデータや主題データを提供する（５）

サ ー ビ ス が２００５年 １ 月１９日 よ り 開 始 さ れ た 。
２００７年７月に発生した新潟県中越沖地震ではそこで得られた知見を活用する形で「新潟県中越沖地震
GI
Sプロジェクト」が立ち上げられ，上下水道の復（６）

旧状況などの情報も提供されている 。これはまさに GISプロジェクトが対象としえなかった町丁目単位での被害や復旧状況に関する情報提供を行っているものであり，情報提供の方法は徐々に充実しつつあるといえる。
その他に，今後の災害時に一層迅速な情報集約
図４５ 役に立つと思われる情報に関する対応を図るため，より多くの被災地外支援を活用しデータ整備を行うためのプラットフォームとして，GISに関連する研究機関や人が４．
４．
４ その他の意見

任意で登録し，非常時に活動する「災害 GI
Sボラン

送付した地図が有効に活用されたという意見がティアネットワーク」の仕組みも構築され，２月１５

ある一方で，全域マップという名称にもかかわら日からサービスが提供されている 。災害時にず，区域外とされた地域からは，名称を変更する

GI
Sデータの作成によって支援を行うという趣旨

か，取り扱う範囲を被災地全域にするべきであるに賛同した機関・個人を GI
Sボランティアとしてとの意見が上げられた。また，被災者は住宅地図

登録し，災害発生後，インターネットで公開され（７）

レベルの大縮尺の地図を要望しており，配布したる情報や，災害対策本部で作成される手書きの資１/２５，０００レベルの地図では被災者には意味をなさ料などをもとに Web
GI
Sを活用した入力システムないとの指摘もあった。今回の取り組みについて

によってデータの構築を行うものである。中越地は，より迅速な対応を望む意見や，各機関が速や震以降，いくつかの災害において実際にデータ構

かに情報を提供し，今回のような情報提供が行わ

築作業が行われているが，現時点ではその活動はれるとよいとの意見もあった。サイトの立ち上げ

小規模なままにとどまっている。

や地図の送付は地震発生から３週間以上が経過し災害発生直後の活動支援に地理情報を活用するた後であったが，それでも一定の評価が得られる

取り組みはこのプロジェクトを一つの契機としてこととなった。労力および予算をそれなりに確保

様々な取り組みへと進化しつつあるといえるが，しなくては同様の取り組みは今後の災害時に実施

復旧・復興プロセスにおいても地理情報を活用しできない可能性もあるが，より迅速な立ち上げとた取り組みが行われている。中越地震の被災地で

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新潟県中越地震から５年―復旧から復興へ―

は震災から３年を経過した時点で道路などの復旧

阪神･淡路大震災以降，さまざまな情報の集約

工事はほぼ完了し，いわゆる復旧のプロセスは一が災害対応に資するという認識はあったものの，段落したといえる。しかし河道閉塞による震災ダ

データの権利問題や仕様統一，そして平常時としムの形成と水没集落の発生など，現在もその姿をての利害対立といった課題があり，イニシアチブ

一部とどめているケースも多い．被災地では現を確立することが困難な状況が続いたことで具体

在，被災地全域をアーカイブとみなし，防災教育的な進展は見られなかった。それが中越地震といや復興過程の学習に活用しようとする動きがある

う実際の災害に直面することで，一気に具体的なが，その場合に重要となるのが，被害の実態を目

プロジェクトとして展開したといえる。そのきっの当たりにすることと，その復旧過程を時系列的かけとなったのが国土交通省をはじめとした主要に把握することである。震災発生直後から国や地な防災機関による迅速かつ正確な情報提供であ方自治体，研究機関などが撮影した画像データにり，さらにはその提供されたデータを可視化し，位置情報を付与し，それを時系列で閲覧できるサ

より有効な情報へと集約する作業を担ったプロ

イトを Web
GI
Sを活用して提供する取り組みが社

ジェクト賛同機関の存在であるといえる。実際の団法人中越防災推進機構を中心としながら長岡造

活動を通じて情報共有の有効性が認識された結形大学なども協同して進められ，「中越地震復旧・果，学会の調査結果や市民レベルの情報など，コ

復興アーカイブ（CHARGE）」として公開されてンテンツの多様性が高まることになった。さら（８）いる 。このサイトは携帯電話でもアクセスするに，この活動が「前例」となったため，その後のことができるため，現地を見ながら過去の状況を活動はこの前例を踏襲し，改善する形で実行計画確認することも可能なものとなっている。また，を立案できるようになったといえる。

携帯電話が実装する GPS機能を活用し，現在位

このプロジェクトでは被災地側がどのような情置と見学ポイントのマッチングおよびナビゲー

報を必要としているかという需要の正確な把握はションも行えるものとしている。現在はまだ収集行っておらず，被災地外で入手できる情報，提供

データの少なさもあり，十分な認知および活用ができる情報を充足させることに傾注して活動は展

なされていない状況であるが，今後も継続的な整開された。結果として被災地には必要とされない

備が進められる予定である。

情報も含まれた可能性もある。しかしその点に関しては中越地震以降の同様の取り組みで徐々に解

４．
６ まとめ

決されつつあるといえる。必要とされないデータ

中越地震を契機として関係機関が連携し，情報が含まれたことよりもこの取り組みにおいて重要収集・提供を地図を活用して行うという取り組み

なのは，被災地で実際の対応に従事している行政を行ったこのプロジェクトの意義として総括する

職員等に情報収集や入力作業を要請しなかった点と下記の４つとなる。

にある。従来検討されてきた防災 GI
Sでは実際の災害時でも被災地でのオペレーションが前提と①主要な防災関係機関が社会に対して自分たちがなっていることも多い。しかし膨大な情報を現場発信すべき情報を責任をもって提供したこと

で GI
Sデータ化することは不可能に近く，また実②測量会社や GI
S関連の企業が利益を度外視して際の救助救出や物資供給をはじめとする災害対応

支援したこと業務を阻害する要因にもなりうる。被災地では実③データ構築を被災地外で行い，現地では「労力の際に情報共有のツールとして，また説明資料とし提供」ではなく「成果の活用」をもとめたことて活用されているだけでなく，被災地外からの状④被災地の大学に中立的なポータルサイトを作

況把握にも活用され，無用な作業を被災地に発生り，賛同機関の協力でそれが真のポータルとしさせなかったという点からも，必要な情報を提供て機能したことすることが被災地支援となりうるという枠組みが.J
SNDS283（2009）
自然災害科学 J確立したことは大きな意義の一つであろう。
本稿は，澤田雅浩・八木英夫・林 春男「震災発生時における関連情報集約とその提供手法に関する研究」地域安全学会論文集 No．
７，pp．
９７１０２，２００５．
に加筆・修正したものである。

補注（１）新潟県危機対策課「平成１６年新潟県中越大震災
による被害状況について（第１７３報）」による
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９）

参考文献
１）澤田雅浩・八木英夫・林 春男：震災発生時における関連情報集約とその提供手法に関する研究，
地域安全学会論文集 No．
７，pp．
９７１０２，２００５
２）川崎昭如ほか：２００１年ニューヨーク WTCビル崩
壊災害における GI
Sの活用に関する調査研究の概要－危機管理対応 GI
Sの開発－，地域安全学会梗概集 No
．
１３，pp．
１０９１１０，２００３
３）渡辺 隆：ボランティア組織による遠隔地からの災害 GI
S情報の作成，地域安全学会梗概集No．
１６，pp．
６５６８，２００５
４）林 春男･田村圭子･浦川 豪：「新潟県中越沖地震
災害対応支援 GI
Sチーム」による県災対本部地図作成班の活躍，人と国土２１，３３（３）
，pp
．
２２２６，
２００７．９２３９