国際人権からみる日本の避難所環境
ならびに要配慮者対応
国際医療福祉大学大学院 保健医療学専攻
国際医療福祉大学

災害医療分野教授

災害保健医療研究センター副センター長
日本災害医学会理事

外務省女性参画推進室女性・平和・安全保障に関する行動計画評価委員
東京都防災会議委員

石井 美恵子概

要• 国際人権と人道支援• 国際基準からみる日本の避難所環境の課題• 避難生活と健康被害• 災害時の要配慮者対応• 国際人権と日本の人権との比較
2

消防機関の主な活動内容
熊本地震

熊本県資料

救助者の被害
東日本大震災（平成23年11月11日現在）での死者数
平成23年版 消防白書

• 消防職員27人（うち行方不明4人）• 消防団員254人（うち行方不明12人）

災害対策基本法の一部改正
府政防第558号 消防災第245号 社援発0621第1号 平成25年6月21日
５．その他（3）災害応急対策従事者の安全確保
第5章：災害応急対応 第1節 第50条 ２
指定行政機関の長及び指定地方都市行政機関の長、地方公共団体の長、その他の執行機関、指定公共機関及び指定地方公共機関その他法令の規定により災害応急対応の実施の責任を有する者は、法令または防災計画の定めるところにより、災害応急対応に従事する者の安全の確保に十分に配慮して、災害応急対応を実施しなければならない。
4

国際人権と人道支援

尊厳と人権
人間の尊厳が踏みにじられる状況とは？
戦争、暴力、差別、虐待、奴隷的労働、搾取
災害による被害や避難生活など• 尊厳とは、とうとくおごそかで、おかしがたいこと(広辞苑)• 尊厳とは、合理的自立の概念（イマヌエル・カント）• 世界人権宣言1948年 ＊基本的人権との関係性がうまれた
第１条「すべての人間は、生まれながらにして自由であり、かつ、尊厳と権利とについて平等である」• ドイツ基本法(憲法)1949年
人間の尊厳は不可侵である。それ（人間の尊厳）を尊重し保護することは、あらゆる国家権力の責務である。
6

生命倫理と人権に関する世界宣言が採択
2005年10月19日、ユネスコ全体会議第33回セッション原則
この宣言の名宛人（国家）は、この宣言の適用範囲内で決定し及び実行するに当たり、次の原則を尊重する。

第3条－人間の尊厳及び人権
a）人間の尊厳、人権及び基本的自由は十分に尊重される。
b）個人の利益及び福祉は科学又は社会のみの利益に優越すべきである。
文部科学省（仮訳）：https://www.mext.go.jp/unesco/009/1386605.htm

災害支援の本質：人道支援• 人道支援の定義
緊急事態またはその直後における「人命救助、苦痛の軽減、人間の尊厳の維持及び保護のための支援」• 「人間の安全保障」の確保のための具体的な取組の一つ• 緊急事態への対応だけでなく、災害予防・救援、復旧・復興支援等も含まれる
外務省：https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/jindo/index.html

スフィア・プロジェクト⚫ ルワンダ紛争による避難民が1994年に難民キャンプで多数死亡⚫ 1997年非政府組織（NGO）グループと赤十字・赤新月運動によって開始
された計画⚫ 1998年に難民や被災者に対する人道憲章と人道対応に関する最低基準を定めた● 尊厳のある生活への権利● 人道援助を受ける権利● 保護と安全への権利
The Sphere Handbook 2018

「災害や紛争の被災者には、
尊厳ある生活を営む権利があり、援助を受ける権利がある」「災害や紛争による苦痛を軽減するために実行可能なあらゆる手段が尽くされるべきである」

国際基準からみる
日本の避難所環境の課題

国際基準からみる
日本の避難所環境の課題
昭和

平成

昭和

令和

平成

令和

東日本大震災での震災関連死• 東日本大震災での震災関連死死者数（平成24年3月31日時点）
１都9県で1,632人(福島県761人,宮城県636人,岩手県193人）• 死亡時年齢別では66歳以上が9割• 死亡時期別では発災から1か月以内が5割• 全体の原因区別別（複数選択）①避難所等における生活の肉体・精神的疲労が約3割②避難所等への移動中の肉体・精神的疲労が約2割③病院の機能停止による初期治療の遅れ等が約2割
復興庁：東日本大震災における震災関連死に関する報告.平成24(2012）年８月21日

2011年4月11日
衛生管理アセスメントを実施• 対象：宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所• 14避難所の避難者総数5,232人 （最小53人,最大1,100人）• 乳幼児・小児の総数199人 (最小0人,最大37人)• 何らかの医療ニーズ＊がある人の総数 380人

(最小0人,最大90人)＊急性下痢症,急性呼吸器感染症,気管支喘息, 慢性疾患,創傷,心理反応等）• 要介護者総数36人 (最小0人,最大8人)そのうち床ずれのある要介護者6人• 精神疾患,心理反応,認知症のある避難者総数 44人• 感染症＊を有する避難者総数

55人＊インフルエンザ,ノロウイルス感染症,ロタウイルス感染症• 救急搬送 ２件 （COPD,心不全）

結果・考察衛生管理アセスメント＜水質管理＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所

飲料水
14
12
10
8
6
4
2
0

食器・食品の洗浄水

調理用水

13

7

0

0

14
12
10
8
6
4
2
0

14
12

9

10
8

6

スフィア・ハンドブックの基本指標【生活に必要な水：水の摂取量】（飲料および食べ物）
量 2.5～3リットル/人/日

4

4

6
4

0

0

2

4
1

0

0

スフィア・ハンドブックの基本指標【基本的な調理】
量 ３～６リットル/人/日

調理が行われいなかった避難所 4か所

0

結果・考察衛生管理アセスメント＜水質管理＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所

清拭・洗面・歯磨き

手洗い用水
12

10

10

10

8

8

6

6

4

4

4
2
0

（1回/1日）1414
12

汲み置き水の交換

0

0

11

14
12
10

8

5

6

4

4

2

2

0

スフィア・ハンドブックの基本指標【水関連施設の最大使用者数】
蛇口1つにつき250人
基準流出量：毎分7.5リットル

0

0

5
3

4
2

0

スフィア・ハンドブックの基本指標【衛生上の行動】（社会的および文化的規範による）量
2～6リットル/人/日

蛇口（水道もしくは代替システム）のない避難所 １4か所

結果・考察衛生管理アセスメント＜生活水＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所

常設の入浴・シャワー用
設備の有無

入浴の頻度

洗髪の頻度

14

14

12

12

10

10

8

8

14
12

10
8

6

4
4

4

3

2

2

2

0

0
なし

4

3

2

常設あり

6

5

6

5

6

4

4

4

3
2

2
0

不明

スフィア・ハンドブックの基本指標【水関連施設の最大使用者数】
入浴施設

1か所につき50人

震災から1か月が経過しても入浴・洗髪ができなかった
避難所が3か所結果 衛生管理アセスメント＜生活水＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所

洗濯場・洗濯機の有無

洗濯用水
14

12

14

清掃
14

11

12

12

10

10

10

8

8

8

6

6

6

4

4

2

0

2
0

0

0

2

12

2
0

2

5
3
0

1

0

0
あり

4

5

なし

不明

スフィア・ハンドブックの基本指標【水関連施設の最大使用者数】

洗濯施設 1か所につき100人

洗濯場・洗濯機があった
避難所が０か所

結果

衛生管理アセスメント＜排泄管理＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所＊水洗トイレは機能しておらずおむつや貯水で流すなどして使用

12

8

7

8

6

6
4

2

2

0

14

14
12
10
8
6
4
2
0

14
10

トイレ数の充足度

排泄物の管理について

現在使用しているトイレについて

11

12

8

10

6

8

1

6
4
2

0

1

1

不足

不明

0

0

足りている

トイレットペーパー・ティシュペーパー・
ウエットティシュ等の充足度

トイレ内外の環境について
14
12
10
8
6
4
2
0

14
12

4
2

2

1

14
12

10

10

10

5

おむつの不足について

7

8

8

5

6

6

4

4

2

2

2

2
0

0
充足している

充足していない不明

2

1

衛生管理アセスメント＜排泄管理＞
自由記述データ• 仮設トイレに下肢が不自由な人で行けない人はダンボールポータブルを作成、ナイロン袋に尿とりパットを敷き吸収させて汚物捨てへ入れている。
• 体育館トイレと仮設トイレのみで体育館は水は出ず便は新聞紙に包んで捨てる• 下痢便を新聞紙に包んで処理をする人が増え、便が巻き散らかされている。

• 仮設トイレは便がこびりつき外へ落ちている。汲みとりも依頼するがあふれそうな状況。仮設トイレを掃除するが汚れやにおい強くハエがたかる。
• 体育館の後ろにテントを張りポータブルトイレを設置。トイレ内はペット用の砂を入れ排泄後はナイロン袋に入れて捨てる。
スフィア・ハンドブック基本指標
・人々が生活、学習や仕事をする場に人間の排泄物が存在しない
・すべての人間の排泄物が、公衆衛生上または環境に負荷がかからない方法で廃棄されている

スフィア基本指標を満たす
トイレがあった避難所は
０か所

3.11

被災地のトイレの実際

結果 衛生管理アセスメント＜栄養管理＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所

1日の食事回数
14
12
10
8
6
4
2
0

食糧の充足度

2
0
1回

2回

3回

1

1

3回以上

未回答

12

14
12
10
8
6
4
2
0

10

冷凍・冷蔵の可否

足りている

1

1

不足

未回答

14
12
10
8
6
4
2
0

消費期限・賞味期限切れ、食品の配給

衛生的ではない
食品を食べることはあるか

12

10
8

6

5

6
4
2
0

2

1

10

6

10

4
2

5

0

4

2

1

2
0
たびたびある

まれにある

ない

未回答

未回答

12

12

6

できない

洗浄の可否

14

8

6

1

食器や調理器具の

14

8

2

できる

消費期限切れの
14

11

6

6
2

1

衛生管理アセスメント＜栄養管理＞
スフィア・ハンドブック基本指標• 基本的栄養ニーズが満たされていない避難所が存在した• 配給される食料が適切な質を有していたとはいえない
避難所が存在した• 食料支援が安全な方法で迅速に適時行われていたとはいえない• 適切な方法で保管、調理がなされていなかった避難所が存在した

結果 衛生管理アセスメント＜寝具・防寒・換気＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所

汚染された寝具の交換

寝具の天日干しまたは布団やマトレスについて乾燥機使用の可否

14

14

14

12

12

10

10

8

8

8

6

6

6

6

4

4

12

9

10

3

4

2

2

2

2

0

0

0

不十分

できる

不明

できない

不明

防寒対策について
12

10

8

できる

できない

不明

10

10

8

5

6

0

1

14

12

2

4

定期的な換気の可否

14

4

7

4

2

十分

または洗濯の可否

2

1

8

1

6

3

4

1

2
0
可能

不可能

不明

結果 衛生管理アセスメント＜廃棄物＞

調査日：2011年4月11日

対象：ライフラインが復旧していない宮城県石巻市11避難所、気仙沼市3避難所 計14避難所

廃棄物は定期的に回収または廃棄物の集積所が屋外に設置されているか
1412

感染性廃棄物を処理する
耐貫通性・防水性の容器の有無焼却処分されているか
14

14

12

12

10

10

12
10

8

8

7

8

4

4

2

1

1

いいえ

不明

0

1

2

0
はい

4

4

4

4

5

6

6

6

1

2

0
はい

いいえ

不明

ある

ない

不足

不明

繰り返される地域保健福祉の課題
内閣府阪神・淡路大震災教訓情報資料集より
http://www.bousai.go.jp/1info/kyoukun/hanshin_awaji/download/index.html• 高齢者の震災後関連疾患が多かった• 要因は、環境要因、慢性疾患の治療中断、避難生活の長期化による二次的・内科的疾患の増加• 避難所生活は、高齢者が体を動かすのに適した場所ではなく、生活不活発病や寝たきりとなるリスクがある• 避難所で配布される食事は、高齢者にとって咀嚼・嚥下が困難な形態であった• エネルギー・ビタミン摂取不足：約90％
2011年5月5日• たんぱく質不足：約80％
避難所の朝食• 一日平均エネルギー摂取量：1546Kcal• 避難者500名以上の避難所の半数：1日2食（1340Kcal）＜宮城県内332ヶ所の避難所調査結果（発災1か月後）UNICEFの調査より＞

避難生活と健康被害

避難生活により生じる主な健康問題• 感染症（呼吸器・胃腸炎・膀胱炎）
被災による
ストレス
• 慢性疾患の悪化
被災
操作困難（糖尿病、腎不全 等）• 深部静脈血栓
避難生活の
ストレス
ストレス
⇓
低減可能
（エコノミークラス症候群）
交感神経活性の亢進⇓• 生活不活発病
血圧上昇• 熱中症（夏季）⇓
不安定プラークの破たんや血栓形成の• 偶発性低体温（冬季）
亢進
⇓
• 便秘
冠動脈疾患や脳卒中、深部静脈血栓⇓• 心理的ストレス
災害（震災）関連死（出典:厚労省）

西澤匡史,星出 聡 ,苅尾七臣：災害と高血圧・脳卒中.心臓 46(5).2014)新潟県中越地震の肺塞栓症

榛沢和彦:災害と関連する血栓性疾患.血栓止血誌.30(1),81-87.2019.

発災初期からの健康問題と災害関連死
阪神淡路

東日本

熊本

6,402

19,689270

全災害死者数（人）

直接死

5,483

86%

15,893

81%

55

21%

災害関連死

919

14%

3,789

19%

215

79%

（2022年3月）

内閣府
平成 23 年(2011 年)東北地方太平洋沖地震(東日本大震災)について[平成31年3月8日]「平成28年熊本県熊本地方を震源とする地震に係る被害状況等について」[平成31年4月12日]

等より

(%)
(人)

熊本地震直後入院を要した｢エコノミークラス症候群｣時系列発生数

発災2日目、10日目前後にそれぞれpeakを迎えている。

KEEP Project報告より
2
日
目

10
日
目

孟真先生（横浜南共済病院）・植田信策先生（石巻赤十字病院）ご提供

深部静脈血栓症陽性率と急性期災害避難所環境アセスメントスコア
2011年東日本大震災

榛沢和彦:災害と関連する血栓性疾患.血栓止血誌.30(1),81-87.2019.

深部静脈血栓症発生率と簡易ベッド使用率
2015年東日本豪雨災害(常総市）

榛沢和彦:災害と関連する血栓性疾患.血栓止血誌.30(1),81-87.2019.

東日本大震災の被災地に設置された福祉避難所

SBP,DBPは改善傾向であることを観察
0.1<| ｒ = −0.1784 |<0.5

影響したと推測される要因
避難所の生活環境整備
集中管理方式（多職種連携）
内陸部への移動避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組指針
平成２５年８月 内閣府（防災担当）（２）避難所の機能⑦災対法86条の6に基づき、被災者の避難所における生活環境の整備に必要な措置を講ずるため、優先順位を考慮して、必要に応じ、次の設備や備品を整備しながら、被災者に対する男女別のトイレ・更衣室・洗濯干し場や授乳室の設置等によるプライバシーの確保、暑さ寒さ対策、入浴及び洗濯の機会確保の他、子どもの遊びや学習のためのスペースの確保等、生活環境の改善対策を講じること。
ア 畳、マット、カーペット、簡易ベッド
イ 間仕切り用パーティション
ウ 冷暖房機器
エ 洗濯機・乾燥機、洗濯干し場
オ 仮設風呂・シャワー
カ テレビ・ラジオ
キ 簡易台所、調理用品
ク その他必要な設備・備品
http://www.bousai.go.jp/taisaku/hinanjo/h25/pdf/kankyoukakuho-honbun.pdf

33

避難所における トイレの確保・管理ガイドライン
平成28年4月 内閣府（防災担当）

男女共同参画の視点からの
防災・復興の取組指針概要

http://www.gender.go.jp/policy/saigai/shishin/pdf/shishin.pdf

平成25年5月

災害時における男女共同参画の必要性➢多様なのニーズを満たす

意思決定の場に男性のみでは多様なニーズに気がつかない可能性がある例）女性固有のニーズ
・更衣室
・授乳室
・女性用トイレ（安全で行きやすい）・女性用品（生理用品・下着）
・女性専用スペース・単身女性や女性のみ世帯への配慮
・暴力・犯罪からの予防
・男女問わずの食事や清掃などの分担 など

女性等
多様な
ニーズ

内閣府男女共同参画局「男女共同参画の視点からの防災・復興の取り組み指針 避難所チェックシート」
平成25年5月 より抜粋

共通の
ニーズ

男性の
ニーズ

資源

東日本大震災以降の避難所
テント村

体育館

トレーラーハウスの福祉避難所

段ボールベッド・パーテーション

紙管間仕切りによるプライバシー確保の有用性
381世帯に配布 110世帯から回答（回収率28.9％）
調査項目

回答・回答率間仕切りはプライバシー確保にとても有効、まずます有効

94％

紙管間仕切りの区画の広さへの不満82％

隣の音が気になることへの不満は

77％

更衣をするときの周囲からの視線

意見が分かれた女性の更衣には不十分

熱ごもりに対する不満47％

掃除のしずらさへの不満

32％

長期化する紙管間仕切り使用によるフレームのぐらつき、不安定さへの不満

75％

平木茂,市古太郎:プライバシー空間確保を目的とした紙管間仕切りと避難所生活環
境～平成28年熊本地震での集約避難所運営を通して～.地域安全学会論文集,33.2018．

西日本豪雨災害

Miztani

過密な避難所

3密・接触を回避する避難所の設営へ

課題：遮蔽は十分か？
プライバシーは確保されているか？
床からの高さは？
＊床から25㎝の高さまでは細菌・ウイルス・カビが集積石川県能登地方地震
2023年5月5日震度6強を観測

ピースウィンズ・ジャパン 稲葉基高氏提供
2023年5月9日撮影

避難者数/避難者数予測の比較
避難者数/避難者数予測
1995年阪神淡路大震災 ピーク時:31万6678人(１月23日1153の施設)

2011年東日本大震災

ピーク時:約47万人（3月14日）

2016年熊本地震

ピーク時:18万3882人(4月17日855の施設）

2023年石川県能登地方 【珠洲市】避難所数:13 、避難者数:81 人を震源とする地震（５月６日（土）11 時 00 分現在）

南海トラフ地震約210万人～430万人

首都直下地震

ピーク時:約299万3713人(４日～１週間)

関西広域連合広域消防局:https://www.kouiki-kansai.jp/material/files/group/4/20230506_nihou.pdf
神戸新聞:データで見る阪神淡路大震災.https://www.kobe-np.co.jp/rentoku/sinsai/graph/sp/p2.shtml
川崎茂:https:東日本大震災と公的統計.//www.stat.go.jp/training/2kenkyu/pdf/symp.pdf
内閣府：310412_1800_熊本県熊本地方を震源とする地震に係る被害状況等について【第54報】 (bousai.go.jp)
内閣府:南海トラフ地震対策 : 防災情報のページ - 内閣府 (bousai.go.jp)
東京都:首都直下地震等による東京の被害想定. 報告書000n.pdf (tokyo.lg.jp)

災害時の要配慮者対応

災害による要配慮者への影響【高齢者】• 東日本大震災における高齢者の直接死• 60歳以上は全体の66.1%

内閣府:https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2013/zenbun/s1_2_6_07.html• 熊本地震における高齢者の震災関連死• 60歳以上は全体の91.4%

熊本県:https://www.kumamoto-archive.jp/post/58-99991jl0004fg2

大阪府の高齢化率（令和4年版高齢社会白書）

内閣府ホームページ：https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2022/html/zenbun/s1_1_4.html

65歳以上の人口：2,442,000

大阪市の要介護・要支援認定者数

要支援1～要介護５
総計：183,235人

大阪市ホームページより
R3.3ninnhttps://www.city.osaka.lg.jp/fukushi/cmsfiles/contents/0000133/133029/R3.3ninntei.pdftei.pdf (osaka.lg.jp)

災害による要配慮者への影響【障がい者】

平成24年度障害者白書:https://www8.cao.go.jp/shougai/whitepaper/h24hakusho/zenbun/pdf/h1/4_1_clm04.pdf

•
•
•
•

聴覚障害者：情報へのアクセスの課題
身体障害者：避難行動や避難所での生活上の困難
精神障害者：集団生活による症状の悪化
知的障害者：集団生活への適応困難

多様な要配慮者
身体障害

精神障害

• 視覚障害•統合失調症• 聴覚・平衡機能障害

•

そううつ病

• 音声・言語・咀嚼機能障害

•

てんかん

•

認知症疾患

•

中毒性精神障害

•

知的障害

•

人格障害

•

神経症

• 肢体不自由• 内部障害（心臓・腎臓・呼吸器・膀胱または直腸・小腸の機能障害で，永続し，日常生活が著しい制限を受ける程度のもの）＊避難・避難生活の困難＊内服薬中断による影響

多様な要配慮者【妊産婦・乳幼児】• 産後うつ傾向
一般的な頻度は10％程度
2011～2012年度は福島県では26％（相双地区に限ると30％）• 乳幼児は不安や恐怖を言葉で上手く表現できないため，精神的な反応が生理面で表れる傾向がある
2．災害の妊産婦への心身の影響 – 日本産婦人科医会 (jaog.or.jp)【その他の特に配慮を要する者】• 人工呼吸器使用者や人工透析患者など医療ニーズが高い人
停電による影響
慢性透析患者の広域搬送• 外国人
情報不足やコミュニケーションの課題

災害時に認知症患者が在宅避難は可能か
N=19

村田保子,石井美恵子,内海清乃:認知症患者が災害時に在宅避難を継続するための患者家族と居宅サービス事業所の防災準備状況の実態調査.国際医療福祉大学審査学位課題研究（修士）.2022.

茨城県内に居住する在宅療養者の災害に対する準備状況

呼吸を補助する医療機器に関連する備え(n=15)
項目

人数%

医療機器やベッドに落下物がぶつからないように配置

10

66.7%

医療機器メーカーの連絡先を確認

10

66.7%

停電時に備え蘇生バッグを取りやすいところに保管

8

53.3%

外部バッテリーの準備

8

53.3%

外部バッテリーの使用方法が分かる

6

40.0%

停電時の対応を介護者以外にもできる人がいるか

5

33.3%

発電機と燃料533.3%

医療機器の落下や転倒防止

4

26.7%

井川洋子,石井美恵子,内海清乃:茨城県内に居住する在宅療養者の災害に対する 準備状況の実態調査：
横断研究.国際医療福祉大学審査学位課題研究（修士）.2022.

茨城県内に居住する在宅療養者の災害に対する準備
酸素吸入に対する備え
項目
予備の酸素ボンベの準備

在宅酸素を扱う会社の連絡先確認
酸素ボンベの交換を介護者以外でできる人がいるか吸引処置に対する備え

(n=8)
人数
%
8
100.0%
7
87.5%
3

37.5%

(n=13)
人数%

吸引カテーテルの備蓄

10

76.9%

電源がなくても使用できる予備吸引器の準備

9

69.2%

項目

井川洋子,石井美恵子,内海清乃:茨城県内に居住する在宅療養者の災害に対する 準備状況の実態調査：
横断研究.国際医療福祉大学審査学位課題研究（修士）.2022.

三重県M市内の保育所を対象とした災害対策に関する調査
M市内にある33か所の保育所のうち回答施設は29施設(回収率は 87.9％),有効回答率は100％

千葉 奈央,石井美恵子,内海清乃保育所における津波避難計画に関する実態調査と津波避難計画立案・訓練の実施に関するコンサルテーションによる事例研究.国際医療福祉大学審査学位課題研究（修士）.2023.

福祉避難所という概念が登場した背景⚫1995年阪神淡路大震災
CWAP；children, women, aged people, patients/poorの概念が注目⚫2004年中越地震、2007年能登半島地震、2007年中越沖地震
高齢化に伴いCWAPの中で特に高齢者への配慮の必要性が認識された
大川弥生（2005）,岡田直人ら(2006) ,中橋毅（2008）⚫災害による犠牲者のうち65歳以上の高齢者が占める割合
・2004年中越地震66.2％（死者51人）
国土交通省第1章 新潟県中越地震の概要

第2節／一般被害

１一般被害発生状況と特徴

・2006年豪雪65.1％（死者151人）
内閣府

平成１8年版防災白書３−８

平成18年豪雪

・2007年中越沖地震73.3％（死者15人）
内閣府 平成19年（2007年）新潟県中越沖地震について

54

福祉関連の対応計画⚫2006年災害時要援護者＊の避難支援ガイドライン（内閣府）
・援護者名簿の作成と共有
・一人ひとりの要援護者に対して具体的な「避難支援プラン」を策定＊定義:高齢者、障害者、妊産婦、 乳幼児、病弱者等、何らかの特別な配慮要する人⚫2008年福祉避難所設置・運営に関するガイドライン（厚生労働省）・高齢者、障害者、妊産婦、 乳幼児、病弱者等、何らかの特別な配慮を要する人を対象とした福祉避難所の設置・運営に関するガイドラインを公表

55

福祉関連の対応計画に関する実施経過⚫2009年4月厚生労働省の調査（全国1777市町村と東京23区）「福祉避難所」を指定していた市区町村は429ヶ所（23・8％）（2009年12月6日毎日新聞）⚫「避難支援プラン全体計画」の進捗が見られたのは全市町村の40.2％（衆議院災害対策特別委員会, 2010）⚫2011年3月までの福祉避難所指定
宮城県177カ所、岩手県74カ所、福島県37カ所⚫2011年3月23日高齢者災害時医療ガイドライン2011（試作版）
日本老年学会
厚生労働省長寿科学総合研究事業「災害時高齢者医療の初期対応と救急搬送基準に関するガイドライン」研究班
56

熊本地震での福祉避難所

熊本市の計画では176施設で約1700人を受入れ予定であった・職員の被災による人手不足
・建物被害
・周知不足
・遠くて行けなかった、行くつもりはなかった
金井純子,中野晋:熊本地震での福祉避難所の実態調査.土木学会論文集,74(2),131-136,2018.

熊本地震での福祉避難所の様子

益城町提供
金井純子,中野晋:熊本地震での福祉避難所の実態調査.土木学会論文集,74(2),131-136,2018.

益城町提供

益城町提供

令和3年5月内閣府
福祉避難所の確保・運営 ガイドライン改訂•「令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難に関するサブ
ワーキ ンググループ（最終とりまとめ）」において福祉避難所の受入対象者をあらかじめ特定して公示すること等について指摘を受け、指定福祉避難所の受入対象者等 の公示制度に係る災害対策
基本法施行規則の改正（令和３年５月）を踏まえ、令 和３年５月に改正した。

• 取組指針及び本ガイドラインの活用を通じ、地方公共団体や関係機関の福祉避 難所に対する理解が進み、確保・設置が推進され、災害時に配慮を要する被災者へのよりよい対応が実現することが期待される。
•

また、平時の取組みなくして災害時の緊急対応を行うことは不可能であるとの認識に立ち、福祉避難所についても、市町村を中心として、平時から取組みを進 めていただきたい個別避難計画の策定が努力義務に60

http://www.bousai.go.jp/kohou/kouhoubousai/r03/101/news_02.html

調査期間
2021年11月13日～12月31日

山口優有,石井美恵子,内海清乃:埼玉県南部・南西部・東部・さいたま二次保健医 療圏における福祉避難所の 確保・運営ガイドライン改定後の福祉避難所支援 等に向けた準備に関する実態調査 ―訪問看護ステーションと自治体を対象として―.国際医療福祉大学審
査学位課題研究(修士).2022.

災害対応体制と計画の全体像
プル型
プッシュ型

＜災害発生時＞
国
被害状況に基づいた支援
自衛隊災害派遣
要請等

後方支援

被災都道府県
災害救助法の実施主体
後方支援
調整

健康
保健・福祉

災害対策基本法
防災会議
関係省庁
防災業務計画

地域防災計画
regional

応援要求
被災市区町村
災害対策基本法の実施主体

応急対応

＜平常時＞

復旧
インフラ

地域防災計画
local

救命・救護
被災地

救助救出

医療活動
病院
救護所

支援チーム
広域搬送

災害保健医療調整本部【災害医療コーディネーター】⚫ 災害時に、都道府県又は保健所が保健医療福祉活動の総合調整を適切かつ円滑に行えるよう支援する者⚫ 被災地の医療ニーズの把握、保健医療福祉活動チームの派遣調整等を行うことを目的として、都道府県により任命された者

災害医療コーディネーターは調整できるか？

【保健】

•
•
•

都道府県 保健所
市区町村 健康部
DHEAT

•
•
•
•
•
•

都道府県厚生局
都道府県災害対策課
市区町村 医療部・消防組織
災害拠点病院 一般病院
DMAT・赤十字医療班・JMAT
職能団体や学会等の支援者

【福祉】

•
•
•
•
•

都道府県福祉部障害福祉課
等
市区町村 福祉部または保護課
社会福祉施設社会福祉協議会・地域包括ケア
DWAT
等

【地域】

•
•

消防団・民生委員・自治会・学校・幼稚園・保育所

【医療】

等

等
等

等

等

65

財政上の福祉活動に関する課題⚫災害救助法（昭和22年10月18日法律第118号）
災害に際して、国が地方公共団体、日本赤十字社その他の団体及び国民の協力の下に、応急的に、必要な救助を行い、災害にかかった者の保護と社会の秩序の保全を図ること
４ 救助の種類、程度、方法及び期間(1)救助の種類① 避難所、応急仮設住宅の設置⑥ 住宅の応急修理② 食品、飲料水の給与⑦ 学用品の給与③ 被服、寝具等の給与⑧ 埋葬④ 医療、助産⑨ 死体の捜索及び処理⑤ 被災者の救出⑩ 住居又はその周辺の土石等の障害物の除去(2)救助の程度、方法及び期間
内閣総理大臣が定める基準に従って、都道府県知事が定めるところにより現物で行なう。

66

縦割りの弊害を無くす手法
クラスターアプローチ

連携に必要な要素
米国INCIDENT COMMAND SYSTEMの14の特徴
1. Common Terminology（共通言語・用語）
2. Transfer of Command（権限の委譲/ルールの明確化）

3. Chain of Command & Unity of Command（指揮系統の確立・統一）
4. Unified Command（複数組織が関与する現場での統一指揮）

5. Management by Objectives（目標による管理）
6. Incident Action Plan（当面の災害対応計画策定）
7. Modular Organization（規模に応じた柔軟な組織編制）
8. Manageable Span of Control（監督限界）
9. Comprehensive Resource Management（統合された資源管理）

10.Integrated Facilities Management（統合された空間利用）
11.Integrated Communications（統合された通信システム）
12.Information and Intelligence Management(統合された情報処理システム）
13.Accountability（透明性・質保障）
14.Dispatch/Deployment（計画に基づく人員、資源の投入）
68

平時からの地域連携体制の構築への提案•••

縦割りの克服が必要
指定福祉避難所・個別避難計画の策定クラスターを設置
平時のシステムに災害対応計画を加える

厚生労働省:地域包括ケアシステム
https://www.mhlw.go.jp/seisakunitsuite/bunya/hukushi_kaigo/kaigo_k
oureisha/chiiki-houkatsu/dl/link1-4.pdf (mhlw.go.jp)

介護申請・認定のシステムに
個別避難計画を組み込む

個別避難計画の参考例
マイタイムライン

一般的な備蓄キーワード：ローリングストック
生存に必要なもの（水、食糧、トイレなど）
最低3日分・目標は1～2週間分

新型コロナウイルス対策も在宅避難 孤立に備える➢ 備蓄：水・食料・医薬品・衛生材料

等➢ 電気：自家発電、発電機、ソーラー発電、蓄電池

ランタン・ヘッドライト等➢ トイレ：簡易トイレ・ラップ式トイレ➢ 生活水：ポリタンク

等

等➢ ガス：プロパンガス・ガスボンベ➢ 通信：衛星電話・無線・インターネット

医療⽤⼤容量UPS電源装置

ラップ式トイレ等

患者・家族への啓発＜自助力強化＞◆ 災害時を想定した患者指導◆ 専門職としての情報提供・情報発信＊非常時に必要なこと・必要なものを想定し備えられるよう介入＊避難方法や手段（車椅子・担架・車 など）＊備蓄・リスク分散・バックアップ
医薬品、おくすり手帳とデータのバックアップ
医療材料、医療機器代理店の連絡先 など
医療依存度が高い患者への対策

各種集合教育での指導

ライフラインの途絶に備える：優先されるのは電気ポータブル発電機・燃料

国際人権と日本の人権との比較

災害対策基本法
第一条
この法律は、国土並びに国民の生命、身体及び財産を災害から保護するため、防災に関し、基本理念を定め、国、地方公共団体及びその他の公共機関を通じて必要な体制を確立し、責任の所在を明確にするとともに、防災計画の作成、災害予防、災害応急対策、災害復旧及び防災に関する財政金融措置その他必要な災害対策の基本を定めることにより、総合的かつ計画的な防災行政の整備及び推進を図り、もつて社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資することを目的とする。

災害救助法（目的）第一条

この法律は、災害に際して、国が地方公共団体、日本赤十字社

その他の団体及び国民の協力の下に、応急的に、必要な救助を行い、被災者の保護と社会の秩序の保全を図ることを目的とする。

（救助の対象）第二条

この法律による救助（以下「救助」という。）は、都道府県知事が、政令で定める程度の災害が発生した市（特別区を含む。以下同じ。）町村（以下「災害発生市町村」という。）の区域（地方自治法（昭和二十二年法律第六十七号）第二百五十二条の十九第一項の指定都市にあっては、当該市の区域又は当該市の区若しくは総合区の区域とする。次条第一項において同じ。）内において当該災害により被害を受け、現に救助を必要とする者に対して、これを行う。

米国連邦緊急事態管理庁（Federal Emergency Management Agency：FEMA）•••

1978年カーター大統領が第 3 次行政組織再編計画を発表しFEMA 構想が提案されたスローガンとして「一機関、一長官、一接点」が掲げられた6機関が統合されFEMA が設立された①連邦保険局, ②国家消防庁, ③国家気象サービス・コミュニティ準備プログラム④連邦準備庁, ⑤住宅・都市開発省－連邦災害支援庁, ⑥ 国防省－国内事前防衛庁• すべての災害に「一つの組織行動原則」で対応するという「オールハザード・アプローチ」
を採用
岡村光章（2012）：米国連邦緊急事態管理庁（FEMA）と我が国防災体制との比較論
https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_3493186_po_073601.pdf?contentNo=1⚫ 米国スタッフォード災害救援・緊急援助法
Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act,
as Amended.1988.
調査結果に基づく宣言の冒頭(1) because disasters often cause loss of life, human suffering・・(後略）⚫ Federal Emergency Management Agency（FEMA）
Our mission is helping people before, during and after disasters.
Our core values and guiding principles help us achieve it.

ハリケーンカトリーナからの教訓
FEAMが安全保障省（DHS）傘下となりテロ対策が強化
間違えることを

いつか起こる

恐れ判断を

ことから

ためらった

目を背けた

想定外の事態に問題を自分ごととして捉えなかった

冷静さを失った

背景や要因＊自然災害に対する予算が減少＊人間のリズムと自然のリズム
は違う＊被災地が無政府状態化＊FEMAは管理・調整能力をなく組織の縄張り争いを持ち込んだ

環境の変化に適応せず
これまでのやり方にこだわった

していた＊原因追及ではなく責任追及となってしまった＊危機管理の鉄則
逃げるな・隠すな・ウソつくな

NHKBSプレミアム「エラー失敗の法則」～人災ハリケーン・カトリーナ～より米国の例：トレーラーハウス
・大人２人＋子ども２人用・条件：
・敷地内に給水と電力供給がある
・地上0.6メートル程度の床高・コンクリートサポート台に固定
・設計：
・リビング、マスターベッドルーム、キッチン、コンロ、ベッド、二段ベッド、シャワー付きバスルーム
・車いす用スロープ
・設備：
・電気、空調、室内暖房、冷温水、プロパン作動コンロ、オーブン、
小型電子レンジ、大型冷蔵庫、ソファーベッド、テーブル、椅子
下水道・違法行為：
・設置された家具の移動
・内部・外部のペイント
Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/FEMA_trailerイタリア市民保護庁「哲学なき災害支援は成功しない」•

1992年法律第225号「災害防護国民サービス（servizionazionale dellaprotezione civile）設置法」が成立•

自然災害、大惨事及びその他の災害事態によってもたらされる被害やそのリスクから生命の安全・財産・住居・環境を保護する目的•

災害防護には以下の4つの主要活動領域がある・予測（previsione）

・予防（prevenzione）
・救助（soccorso）

・緊急事態の克服（superamentodell'emergenza）
小谷眞男(2009):イタリアにおける大規模災害と公共政策－2009年アブルッツォ州震災の事例を中心に－
https://www.ipss.go.jp/syoushika/bunken/data/pdf/19954605.pdf

イタリアの避難所
自治体に対する罰則規定のある法律の存在＊大型テント(冷暖房完備）
小型テント(プライベート空間）

2022年最新の世界GDPランキング

https://eleminist.com/article/2110

スフィア・ハンドブック
避難所および避難先の居住地に関する基本的概念• すべての人びとは、
適切な居住への権利を有する• 避難所と避難先の居住地における支援は
安全な生活環境の提供を目的とする• 国際法により適切な避難所への権利は明確に保護されている

自助・共助・公助の実際は「たらい回し」• 「たらい回し」の基本は、同じ役所のなかで別の課を紹介• 市町村・都道府県・国の間でも起きる• 個人や地域社会に行政が「たらい回し」する論理が「自助・共助・公助」• 公助の能力を高めるための努力をするための規範としての
目標や方向性は必要
金井利之：東京大学法学部教授

マネジメントとリーダーシップ•

マネージするとは「何かを引き起こし、成し遂げ、
義務や責任を引き受け実行すること」• マネージャーは、ものごとを正しく行う• 実務能力に基づく行動
（効率）

法律

倫理・人道

•

リードするとは「人を感化し、方向や進路、行動、意見などをみちびくこと」• リーダーは、
正しいことをする• ビジョンと判断に基づく行動（効果）

マネジメント

リーダーシップ

Warren Bennis, Burt Nanus(2007)/伊東奈美子訳(2011).本物のリーダーとは何か.海と月社.

➢ 平時にできないことは、危機のときにもできない➢ ものごとを正しく行うことで不作為の作為となる危険85

欧米型の人権と日本の人権
欧米型の人権君主に勝る存在（神）

日本人の人権意識の背景＜一君万民の平等思想＞
ただ一人の君主にのみ
権威・権限を認める➢ 哲学

非人道的行為
を
強いる暴君
抵抗権
人 民
森島豊：抵抗権と人権の思想史

人権意識を高める

➢ 倫理観
臣下・人民
差別・身分差を認めない➢ 共感性

欧米型と天皇型の攻防.教文館.2020.

➢ 2017年国連人権理事会による日本の人権状況の定期審査で218の勧告・同和問題やアイヌの人々への偏見や差別
・技能実習生の低賃金労働や出入国在留管理局の非人道的対応
・ジェンダーギャップなど

国際人権と日本の人権教育✓ 生まれてきた人間すべてに対して、その能力を発揮できるように、政府はそれを助ける義務がある。その助けを要求する権利が人権。
人権は誰にでもある。
✓ 政府の三つの義務①人がすることを尊重し、不当に制限しないこと「尊重義務」respect②人を虐待から守ること「保護義務」protect③人が能力を発揮できる条件を整えるころ「充足義務」fulful
日本の「人権教育及び人権啓発の推進に関する法律」✓人権教育とは「人権尊重の精神の涵養を目的とする教育活動」であると定義される✓個人が優しさや思いやりをはぐくむことを目的とした「優しさや・思いやりアプローチ」を強調【参考文献】藤田早苗(2022):武器としての国際人権 日本の貧困・報道・差別.集英社.

＊日本の人権意識では、
災害対応も思いやり、つまりボランティア頼みとなるのではないか～将来への課題～
避難者の生存権を保障できる避難所へ
日本国憲法 第２５条 生存権、国の社会的使命
１、すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。
２、国は、すべての生活部面について、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上及び増進に努めなければならない。
ご清聴ありがとうございました日本災害医学会
BHELP標準コース
1. 災害時に自分の命を守るための行動と備え
2. 被災した住民の命を守るための行動-1 傷病者の救護：CSCATTT-2 要配慮者の救護：CSCAHHH
Health care Triage ヘルケアトリアージ
Helping Hand 手を差し伸べる
Handover つなぐ
3. 避難所での住民の健康維持-1 避難所の設営-2 避難所の管理運営-3 避難生活で生じやすい健康問題
4. 福祉避難所での要配慮者の健康維持-1 福祉避難所開設-2 福祉避難所の管理運営• オンラインでの講義・研究指導• 講義：隔週金曜(18:00～21:15)
隔週土曜(10:40～18:00）
研究指導随時（日程調整）• 専門学校卒業でも文科省の基準を満たせば進学は可能です• 石井のメールアドレス
m-ishii@iuhw.ac.jp

看護師

薬剤師

MSW

ME

事務職

動物看護師
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ご清聴ありがとうございました
質疑応答
参考図書
・小井土雄一,石井美恵子編集：災害看護学.メヂカルフレンド社.2020.
・小井土雄一,石井美恵子編集：多職種連携で支える災害医療.医学書院.2017.
・國井修,尾島俊之,石井美恵子編集：みんなで取り組む 災害時の保健・医療・福祉.南山堂.2022.

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