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市民参加・協働条例の現状と課題
大 久 保

規 子

▍ 要 約
市民参加・協働」の推進を目的に掲げる条例には，自治基本条例，NPO 支援条例等，多種多様なものがある。それぞれの自治体の事情に応じ，さまざまな方式を組み合わせることになると考えられるが，参加・協働のしくみの全体像，複数の条例相互の役割分担および体系化のプロセスを当初から視野に入れておくことが望ましい。
参加のしくみを定める条例をみると，国の制度より進んでいるとみられる点も少なくないが，
なお，①参加権の確立，②参加しやすい環境の整備，③参加手法の選択基準の明確化等の課題もある。また，NPO へのアウトソーシングや支援に関しては，NPO の自律性の確保が重要であり，
現在さまざまな形で導入されている登録制には改善すべき点もある。
地方分権改革から数年が経過し，参加・協働の進展状況には，自治体によって大きな格差が生じ始めている。どのような条例をいかなるプロセスで制定・運用するかが，自治体の活力を左右する時代を迎えているといえよう。
キーワード：市民参加，協働，条例，NPONPO 等との「協働事業」というコンセプトを掲げ，そのルールを条例化する自治体も現れている。

1.

はじめに

もっとも，一口に参加・協働条例といっても，その内容は，参加の理念を定めるものから NPO
支援の具体的しくみを定めるものまで多種多様であり，個々の条例の名称と内容に必ずしも共通性

この数年，「市民参加・協働」に関する条例ががあるわけではない。また，参加・協働ルールの相次いで制定されている。この中には，市民活動

具体化，明確化を進める自治体が増える一方，比支援条例，まちづくり条例，自治基本条例等さま較的簡易な理念条例を制定するにとどまっている

ざまなものがあり，参加・協働を名称に掲げる条

場合や，参加・協働条例に関し何ら検討していな例も少なくない。数年前までは，自治体の参加・い自治体も，なお数多く存在する。

協働施策は，補助金，拠点整備等の市民活動支援が中心であった。
しかし，最近，先進自治体では，住民自治の理念に基づき，重要施策の構想・検討段階から，ワークショップ方式等により原案をつくりあげるところが増えている。また，参加・協働の共通ルー
ルや，多様な参加手法の具体的手続について包括的に定める参加の総合条例も制定され始めている⑴。さらに，NPO への行政事務のアウトソーシ
ングが増加しているばかりでなく，行政と市民・
24

そこで，本稿では，市民参加・協働に関するさ
まざまな条例の特徴を分析するとともに，今後の課題について検討する。

特集：法の政策学広げられてきた。「行政手続法」の制定（1993年）は，法治主義の理論的帰結として，不利益処

2.

参加・協働条例の展開

分の相手方に告知と聴聞の機会を付与し，行政の事前統制を強化することを柱とするものであった。
その後，1999 年には，閣議決定に基づくパブリ
ック・コメント制度が導入され⑶，また，国民主2.1.

参加・協働施策の進展権の理念にのっとり「情報公開法」が制定された。

参加・協働の推進は，1990 年代後半以降，自これら国の動きに呼応し，自治体においても，行治体行政のキーワードとなっている。その背景に

政手続条例，情報公開条例が普及し，パブリッ

は，第 1 に，市民・NPO 活動に対する社会的認

ク・コメントの制度化も進んでいる。

識の高まりがある。市民・NPO 活動は，環境，

さらに，1997 年の「環境影響評価法」では，福祉，消費者保護の分野にみられるように，決し

誰でもが意見を提出することが可能とされ，河川て新しい現象ではない。しかし，阪神・淡路大震

法（1997 年）や海岸法（1999 年）の改正により

災（1995 年 1 月）におけるボランティア団体の計画策定段階での参加手続が設けられるなど，個活躍を契機として，NPO という言葉が一般市民

別法においても，参加の機会と参加権者の範囲のにも浸透し，行政においても，NPO や市民との拡大傾向が認められる⑷。もっとも，既存の法律パートナーシップの構築がクローズアップされるには，未だ参加規定が不十分なものも少なくなく，ようになったのである。

参加に対する自治体職員の意識や施策の推進状況

従来，日本の NPO は，欧米の NPO と比較しには，担当部局によってかなりのばらつきがある。

て，規模が小さく，財源が限られているなど，組

市民参加・協働条例の制定は，法律の制度を補完織的基盤が弱いと指摘されてきた。そのため，当し，当該自治体全体として参加・協働に対する認

初は NPO 活動の基盤整備に重点が置かれ，1998

識を高め，参加・協働を推進するため，重要な役

年には，NPO が法人格を簡易に取得できるよう割を果たしている。

にすることを柱とする「特定非営利活動促進法」

第 3 に，地方分権改革に伴い，自治基本条例や（以下「NPO 法」という）が制定された。しかし， まちづくり基本条例を制定する動きが強まっておNPO 法では，税制上の優遇措置が先送りにされり，そのさきがけともいうべき「ニセコ町まちづ

たため，活動資金や活動拠点の確保に悩む多くのくり基本条例」（2000 年)⑸では，住民参加と情報

NPO の間には，自治体独自の支援策を求める声の共有が柱とされている。1999 年のいわゆる地が強まり，各地で NPO 活動支援条例・要綱が制

方分権一括法では，国と自治体との対等協力関係

定されるようになった。

の確立（機関委任事務の廃止）に主眼が置かれ，さらに最近では，福祉，環境，まちづくり等，

住民自治の充実は今後の課題とされたため，地域

広範かつ多様な公的任務を行政のみで行うことはの特色を活かしたしくみづくりが模索されている不可能であり，多元的価値の創出には，市民・のである⑹。

NPO との協働が不可欠であるとして，条例によまた，最近，とくに市町村合併を契機として，る協働ルールの確立を目指す自治体も現れている。 基礎自治体内部に公選の議決機関等を有する近隣
例えば「大和市新しい公共を創造する市民活動推

政府や地域自治組織を創設するという，都市内分進条例」（2002 年)⑵は，さまざまな主体が「相互権の考え方が脚光を浴びている⑺。これとともに，理解を深めながら対等の関係で協力・連携し，新既存のコミュニティ施策を刷新し，コミュニティ

しい公共の創造に貢献する」ことを「協働の原条例ともいうべき市民参加条例を制定する自治体

則」と呼んでいる。

も現れている。

第 2 に，行政の公正と透明性の確保をめざす一

第 4 に，最近では，市民に法の監視者としての連の行政改革では，まず行政処分の相手方および役割が期待されており，司法制度改革においても，利害関係人の権利保障に重点が置かれ，その後，行政の適法性コントロールの強化が掲げられた。

市民参加のしくみの充実へと，次第にその射程が2004 年の行政事件訴訟法の改正では，原告適格25大久保：市民参加・協働条例の現状と課題の拡大や訴訟類型の多様化等，一定の進展がみらのに対し，自治基本条例型では，まちづくりへのれ，さらに，公共利益訴訟（市民訴訟や団体訴参加権または参画権が盛り込まれているのが特徴

訟）の導入が課題となっている。このような状況である（前掲条例のほか，「宝塚市まちづくり基の中，自治体独自の制度として，各種オンブズ制

本条例」，「東海市まちづくり基本条例」，「新潟県度が充実しつつある。

柏崎市市民参加のまちづくり基本条例」，「吉川町以上さまざまな要因により，行政の政策立案か

まちづくり基本条例」等）。

ら，実施，評価および事後的統制に至るまで，行

第 2 に，参加理念・原則型のさきがけは，「箕政過程のあらゆる段階において，参加・協働施策

面市市民参加条例」（1997 年）である⑻ 。①会議が推進されているといえる。

の公開，②附属機関の委員の市民公募，③市民投
票の 3 つを柱とする 9 箇条の短い条例であるが，

2.2.

参加・協働条例の制定状況

初期の市民参加条例としての意義は大きい。「小参加・協働に関連した条例には，実にさまざま

長井町まちづくり町民参加条例」（2000 年），「猿な名称のものがあるが，その多くは住民に身近な払村村民参加条例」（2001 年），「宝塚市市民参加

市町村レベルで制定されている。その内容も理念条例」（2001 年），「名張市市民参加条例」（2002

条例から手続条例まで多様であり，前文を方言で年），「東海市市民参画条例」（2003 年），「下諏訪表現したり，条例本文も含めて「です，ます調」

町協働推進条例」（2004 年）等がこの類型に属すを採用するなど，その形式にも特徴がみられる。

る。箕面市同様，①会議の公開，②市民委員の公

これらの条例を分類するのは容易ではないが，①募制，③住民投票に関して定め，かつ，住民投票

自治基本条例，まちづくり基本条例等，自治の基ついては，別途個別条例の制定を予定するものが本原則を定めるもの（自治基本条例型），②参多い。ただし，「幕別町まちづくり町民参加条例」

加・協働の理念・原則を定めるもの（参加理念・（2000 年）には住民投票規定がなく，「遠軽町ま原則型），③ワークショップから，パブリック・

ちづくり町民参加条例」（2003 年）は，住民投票

コメント，審議会まで，多様な参加・協働手法のに関して具体的な手続規定を置いている。また，

総合的な体系化を図るもの（参加総合型），④パ

下諏訪町条例は，基本理念と各主体の役割についブリック・コメント等，個々の参加・協働手法のてのみ定め，具体的施策については協働推進審議

具体的しくみを定めるもの（参加個別型），⑤市会に委ねている。

民・NPO 活動の支援・促進に関するもの（支援第 3 に，参加総合型は比較的新しい類型であり，型），⑥参加・協働に関する規定と NPO 活動の「石狩市行政活動への市民参加の推進に関する条

支援・促進に関する規定を 1 つにまとめたもの例」（2001 年）に端を発する⑼ 。石狩市条例は，（参加・支援総合型），⑦主にコミュニティ組織に参加手続の通則，個別の参加手続に加え，参加手ついて定めるもの（コミュニティ型），⑧環境保続以外の方法による参加の推進（対話の機会設定，

全，まちづくり，福祉等，個別分野における参要望・苦情の扱い等）についても定め，大きな注

加・協働のしくみを定めるもの等に大別できる。

目を集めた。「旭川市市民参加推進条例」（2002

これらは相互に排他的なものではなく，複数の条

年），「西東京市市民参加条例」（2002 年），「鹿児例を同時に，または段階的に整備している自治体

島市の市民参画を推進する条例」（2003 年），「小も少なくない。以下では，②ないし⑥の類型を主

金井市市民参加条例」（2003 年），「和光市市民参たる分析対象とする。

加 条 例 」（ 2003 年 ），「 宮 代 町 市 民 参 加 条 例 」

第 1 に，自治基本条例型には，参加理念・原則
型と同様に，①情報の公開・共有，②行政の各段（2003 年）等，この類型の条例には意欲的な規定を盛り込んだものが多い。

階での参加・協働，③住民投票等，参加・協働の第 4 に，参加個別型には，パブリック・コメン

原則を定めるものが多い（「生野町まちづくり基ト条例，常設型の住民投票条例のほか，オンブズ

本条例」，「伊丹市まちづくり基本条例」，「多摩市条例（例えば「川崎市市民オンブズマン条例」）

自治基本条例」等）。ただし，参加理念・原則型等がある。パブリック・コメントに関しては，現では，参加の権利を明記するものがほとんどない状では要綱に基づき実施しているところが多いと26

特集：法の政策学推測されるが，「横須賀市市民パブリック・コメ

益活動の促進に関する条例」（2002 年），「平塚市ント手続条例」（2001 年）を皮切りに⑽，「新座市市民活動推進条例」（2002 年），「神戸市民によるパブリック・コメント手続条例」（2002 年），「浜地域活動の推進に関する条例」（2004 年）等があ

北市パブリックコメント手続条例」（2002 年），

る。なお，兵庫県は NPO 法の施行条例の中に独「城山町パブリック・コメント手続条例」（2003

自の支援施策を盛り込む方式を採用している。

年），「神戸市民の意見提出手続に関する条例」

これに対し，最近の支援条例には，「岡山市協（2004 年）等，個別条例化に踏み切るところが現

働のまちづくり条例」（2000 年）や「池田市公益れている。また，住民投票条例には，個別の政策

活動促進に関する条例」（2001 年）のように，支の存否を問うものか，市町村合併に関するものが援の具体的しくみについて定める条例も現れてい多いが，常設型の住民投票条例としては，「高浜る。すなわち，まず，「箕面市非営利公益市民活

市住民投票条例」（2002 年），「富士見市民投票条

動促進条例」（1999 年）を契機として，「犬山市例」（2002 年），「境町住民投票条例」（2002 年），

市民活動の支援に関する条例」（2001 年），「藤沢「大竹市住民投票条例」（2003 年），「桐生市住民

市市民活動推進条例」（2001 年），「横須賀市市民投票条例」（2003 年），「哲西町住民投票条例」

協働推進条例」（2001 年），「石巻市市民公益活動（2003 年），「広島市住民投票条例」（2003 年）等

団体との協働及び支援に関する条例」（2002 年），が制定されている。そのほか，行政評価に関して「大垣市まちづくり市民活動育成支援条例」（2003

は，宮城県「行政活動の評価に関する条例」が県年），「小田原市市民活動推進条例」（2003 年），

民参加の章を設け，満足度把握，第三者機関や県「鳥取市市民参画と市民活動の推進に関する条例」

民意見聴取等について，比較的具体的に定めてい（2003 年），「羽咋市いきいき市民活動推進条例」

る。

（2003 年），「留萌市市民活動の推進に関する条

第 5 に，支援型の条例は⑾，NPO 法の制定を契例」（2003 年）等，NPO の登録制を採用する条機として，まず，都道府県，政令市で制定された。 例が増えている。登録団体を行政パートナーとしこの類型の条例には，①支援の基本原則，施策をて位置づける「志木市市民との協働による行政運

列挙する比較的簡単なものか，②支援の基本原則

営推進条例」（2003 年）は，NPO への事務委託を条例本文で定め，施策の具体化については，条条例としての性格が強い。

例に基づく計画や方針に委ねるものが多い。これ

次に，「かながわボランタリー活動推進基金 21

らの条例の最大の意義は，NPO 活動とその支援条例」（2001 年），「見附市ボランティア活動推進

施策を条例により自治体行政に明確に位置づけた基金条例」（1990 年），「浦安市市民活動基金条

ことにあるといえる。

例」（2002 年）等，支援基金に関しては，独立のこの類型に属する条例には，「青森県ボランテ条例を設ける自治体があり，また，「宮崎市市民

ィア活動等の環境整備に関する条例」（1998 年），

活動推進条例」（2001 年），「豊中市市民公益活動

岩手県「社会貢献活動の支援に関する条例」

推進条例」（2003 年），「福井市市民協働の推進及（1998 年），「宮城県の民間非営利活動を促進する

び非営利公益市民活動の促進に関する条例」

ための条例」（1998 年），「高知県社会貢献活動推（2004 年）は，資金助成に関し，比較的詳細な規進支援条例」（1999 年），長崎県「県民ボランテ

定を置いている。さらに，NPO センターについィア活動の促進に関する条例」（2000 年），「鳥取ても，「北海道市民活動促進条例」（2001 年），

県非営利公益活動促進条例」（2001 年），「京都府「仙台市市民公益活動の促進に関する条例」（1999

社会貢献活動の促進に関する条例」（2003 年），年）のように，地方自治法に基づく公の施設の管「東京都板橋区ボランティア活動推進条例」（1997

理に関する規定（244 条の 2 参照）を支援条例に年），「大口町 NPO 活動促進条例」（2000 年），

組み込んで，指定管理者等について具体的な規定「横浜市市民活動推進条例」（2000 年），「芦別市を置く条例も少なくない。

特定非営利活動促進条例」（2001 年），「蒲原町第 6 に，参加・支援総合型の条例は，ごく最近

NPO 活動促進条例」（2001 年），「大阪狭山市市の条例である。まだ数は少ないが，新たな考え方

民公益活動促進条例」（2002 年），「吹田市市民公や実験的な施策が盛り込まれている条例もあり，
27

大久保：市民参加・協働条例の現状と課題

そのインパクトは大きい。参加・支援総合型ではは，定義規定がないものも珍しくないが，最近であるが，参加のしくみに力点を置いているのは，は，前文，定義規定または理念・原則規定の中で，「二丈町住民参画まちづくり条例」（2002 年），

これらの用語の意味を具体的に定める条例が増え「狛江市の市民参加と市民協働の推進に関する基ている。その用語法は必ずしも統一されていると本条例」（2003 年），「下関市市民協働参画条例」

はいえないが，一般的にいえば，「参加・参画」（2003 年）等である。また，協働事業の実施ルーと「協働」を分けて定義するものが多い。

ルに力点を置いているのが，大和市条例のほか，

まず，市民参加に関しては，行政活動に関し市

市民協働パイロット事業等について定める「鯖江民が自己の意思を反映させることを目的として意市市民活動によるまちづくり推進条例」（2003

見を述べ，提案すること（旭川市）または主体的年）である。そのほか，兵庫県「県民の参画と協に関わることをいうとするもの（柏崎市）や，働の推進に関する条例」（2002 年），「京都市市民「行政活動に市民の意見を反映するため，行政活参加推進条例」（2003 年），「呉市市民協働推進条

動の企画立案から実施，評価に至るまで，市民が例」（2003 年），「高知市市民と行政のパートナー

様々な形で参加すること」をいうとするもの（狛シップのまちづくり条例」（2003 年），「浜松市市江市）などがある。また，市民参画に関しては，

民協働推進条例」（2003 年）は，参加と支援の両「市の施策の企画立案から意思決定に至るまでの方の施策に関し，それぞれ比較的簡単な規定を置過程において，市民が自己の意思を反映させるこいている。

とを目的として意見を述べ，又は提案を行い，及第 7 に，コミュニティ型としては，コミュニテ

び市の施策の実施の過程において市民と市が協働

ィ行政に関し先駆的な役割を果たしてきた武蔵野することにより，市民が市政に参画すること」を市が，地域コミュニティ，目的別コミュニティのいうとするものや（鹿児島市），「市の施策を立案

ほか，電子コミュニティという新しい概念を掲げし，及び決定する意思形成の過程から評価の段階

る「武蔵野市コミュニティ条例」（2001 年）を制に至るまで，市民が様々な形で市政に参画するこ定している⑿ 。また，「大井川町地域参加のまちと」をいうとするもの（東海市）がある。

づくり条例」（1999 年）や「香我美町町民参加のこれらの規定からは，①行政活動に市民意見をまちづくり推進条例」（2001 年）は，①自治会ま反映させること，②それが行政過程の企画立案か

たは委員会，②協議会，③評議会という 3 層構造

ら評価に至るあらゆる段階において実現されるこの地域自治組織について定めており，審議会型コとが，参加・参画いずれの概念においても重要なミュニティ組織の制度化を図る条例として注目さ要素となっていることがわかる。講学上は，参画れる。そのほか，住民の自治組織への加入努力義は参加よりも発展した段階であるとして，両者を務と指導要綱による加入促進について定める「高意識的に区別することもあるが，現行条例の規定

森町町民参加条例」（2002 年）も，参加条例としでは，必ずしもそのような違いは認められない⒀。

ては異色であるが，コミュニティ型に位置づけることができよう。

次に，協働に関しては，「市民及び市が，それぞれの役割と責任に基づき，対等の立場で連携協力して市政を充実させ，又は発展させること」をいうとするもの（小金井市），「町民，公益活動団

3.

参加・協働の意味と原則

体，事業者及び町が自主的な行動のもとに，互いに対等の立場で連携し，自らの知恵と責任において，まちづくりに取り組むこと」をいうとするもの（下諏訪町），市民と市がそれぞれの果たすべ

3.1.
3.1.1.

定義規定
参加」「参画」「協働」の意味

き責任及び役割を自覚し，相互に補完し，協力し合うことをいうとするもの（柏崎市等）のほか，

市民参加・協働の推進を目的に掲げる条例では， 「市民，市民活動団体，事業者及び市が対等な立
そもそも，参加・参画，協働，パートナーシップ

場で，お互いによきパートナーとして連携し，そとは何かということが問題となる。初期の条例にれぞれの役割と責任に基づき創造する魅力と活力

28

特集：法の政策学

ある地域社会」を「協働社会」として定義するもある，②社会的または公共的な活動である，③法の（大垣市）などがある。また，「市民協働」に人格の有無を問わないという点では，ほぼ共通性

関しては，「市の実施機関と市民公益活動を行うが認められる。また，NPO 法と同様に，宗教的団体が，行政活動等について共同して取り組むこ

活動や政治的活動を除外するものが多い。

と」をいうとするもの（狛江市），「市民，市民活

全体としてみると，NPO 活動または NPO の意

動団体，事業者及び市が，互いの相違を認識し，味・範囲を比較的広く捉えているといえるが，犬市民が望むまちづくりを目指して，多角的及び多山市，大垣市および留萌市は，市民活動の種類を元的に取り組むこと」をいうとするもの（浜松NPO 法の別表に掲げる活動に限定し，かつ，登市），「不特定かつ多数の者の利益の増進を図るこ

録した団体のみを「市民活動団体」として定義しとを目的として，市民，市民公益活動団体，事業ている⒁ 。しかし，①NPO 活動は NPO 法の別表者等及び市が，その自主的な行動の下に，お互いに掲げる種類の活動に限られるものではないがゆに良きパートナーとして連携し，それぞれが自らえに，法は「特定非営利活動」という用語を用いの知恵と責任においてまちづくりに取り組むこていること，②NPO は行政と関わりなく活動をと」をいうとするもの（呉市），「市民公益団体及することも少なくないことに鑑みれば，登録団体

び市が対等なパートナーとして連携し，それぞれのみを「市民活動団体」として定義する用語法にが自己の責任の下に行政運営に取り組むこと」をは疑問がある。なお，芦別市は，NPO 法人のみいうとするもの（志木市）などがある。

を各種の助成対象とする点で特殊な条例であるが，このように，協働概念では，①それぞれの役割と責任の自覚，②対等・連携，③自主性，④多元用語法については NPO 法と平仄を合わせており，
この点では，誤解を招くおそれはない。

性，⑤相互補完，⑥目的の共有，⑦非営利性等がキーワードとなっているが，その定義は，参加・参画概念の場合よりも多様である。また，定義規3.2.

理念・原則規定

参加・協働条例では，目的規定および定義規定

定には，対等・連携や多元性を明記していないが， に続き，理念・原則規定と各主体の役割・責務規
理念・原則規定にこれらを掲げる条例もあり，定定を置くのが一般的な構成である。参加・協働は義規定のみで，概念の相違を判断することは困難

自主性・多元性を本質とするものであるから，本である。そのほか，①自治体の協働のパートナー

来，責務規定よりも，権利規定を置くことが重要として，多様な主体を掲げるものと NPO のみをであると考えられる。しかし，現状では，宮代町

掲げるもの，②協働の対象範囲を行政活動に限定

が条例の目的に参加権の保障を掲げ，狛江市が子するものと，より広く捉えるものなどの違いも認どもも含めた市民参加の権利について定め，二丈められる。

町が政策提言権と行政過程の各段階における参画

3.1.2.

権を規定しているものの，全体としてみると参加

NPO 活動の意味

参加」「協働」概念と並び重要なのが，NPO権を明記する条例は少数にとどまっている。また，活動および NPO の意味と範囲である。条例の対

小金井市は，積極的に発言しない市民，未成年者，

象となる NPO 活動については，「市民公益活動」

外国人等の意向にも配慮すべき旨を定めており，（石巻市，大阪狭山市，呉市，志木市，吹田市，

注目に値する。

仙台市，豊中市，横須賀市），「市民活動」（北海

参加・協働の理念・原則としては，①多様な価

道，大垣市，高知市，下関市，浜松市，平塚市，

値観の尊重，②自主性の尊重，③対等性，④自律

藤沢市，宮崎市，大和市，横浜市，留萌市），「非性，⑤機会の平等，⑥公平・公正性，⑦透明性の営利公益活動」（鳥取県，岡山市），「公益活動」

確保，⑧情報公開，情報の共有，⑨相互連携を掲（池田市，下諏訪町），「民間非営利活動」（宮城げるものが多い。比較的詳細な規定を置いている県），「非営利公益市民活動」（福井市），「社会貢のは石巻市であり，協働の基本原則として，①対献活動」（岩手県），「ボランティア活動等」（青森

等の原則，②自主性尊重の原則，③自立の原則，

県，長崎県）等，さまざまな用語が用いられてい④相互理解の原則，⑤目的意識共有の原則，⑥公る。しかし，少なくとも，①民間の非営利活動で開の原則，⑦非営利・公益性の原則を掲げ，それ29

大久保：市民参加・協働条例の現状と課題

ぞれの原則の意義について定めている。そのほか， 響を受ける者の範囲，参加手続の実施段階等を考①行政活動の効率性の確保（石狩市），②市民参慮することが重要となるが，参加総合型は，参加

加が市の義務と責任の軽減につながると解してはの通則と参加手法のメニューを示すことにより，

ならないこと（石狩市），③合意に至る過程の尊

参加システムの全体像を鳥瞰図的に把握できるよ重（高知市），④市会の権限・役割の尊重（京都うにし，それぞれの事案に応じた最適な手法の選

市）等を掲げる条例もある。

択に資するという利点を有する。参加実施の際の市民の役割・責務としては，NPO 活動等に対留意事項として，例えば下関市条例は，①効果がする理解を深めることや，自発的な参加と協力に期待できる手法であること，②幅広い参加，③高

ついて定めるものが多い。そのほか，全体利益度な専門性を有する施策にあっては，深い知識を（旭川市）や公共利益（鹿児島市）の考慮を掲げ有する市民等の参加，④地域性を有する施策にあ

る条例もある。また，NPO の役割・責務としてっては，当該地域の市民等の参加，⑤営利目的では，通常，自己の活動に対する市民の理解を得るの関与の排除を定めている。

よう努めることが挙げられているが，より具体的

具体的な主な参加通則としては，①参加対象，に，市民または寄附者等に対する自主的な情報公②参加手法，③実施時期，④公表方法，⑤参加結開（鳥取県等）や説明責任（池田市，留萌市）を果の取扱い，⑥実施予定および実施状況の公表，定めるものもある。

⑦他の制度との調整に関する規定を挙げることが事業者の役割・責務としては，一般に，NPOできる。

活動等に対する理解を深め，これを促進すること第 1 に，参加の対象事項については，①本文まが掲げられている。そのほか，鯖江市では，①従たは別表に列挙する方法と，②抽象的な基準を定業員に対する啓発・研修，②従業員が市民活動にめる方法とがある。列挙方式の場合には，一般に，参加する場合の支援についても定めている。

①基本的な計画，②基本方針・制度またはこれを

自治体の役割・責務としては，参加・協働や定める条例，③市民に義務を課し，または権利を

NPO 活動の促進のため必要な措置を採る旨を定制限する条例，④市民生活に重要な影響を及ぼす

め，または具体的施策を列挙するものが多い。そ制度またはこれを定める条例，⑤大規模公共施設のほか，わかりやすく十分に説明すること（小金の設置計画が掲げられている。その際，①参加手井市），市民の意見等を誠実に受け止めるための続が法令等により定められているもの，②軽易な窓口を保障すること（小金井市），職員への啓もの，③緊急性を有するもの，④定型的なものま発・研修（志木市，浜松市）を掲げる条例もある。 たは裁量の余地がないもの，⑤実施機関の内部に
また，神戸市のように，職員の責務規定を独立しのみ適用されるもの，⑥税，負担金等，金銭の徴て設け，①市民本位の職務遂行，②参画・協働に収に関するものについては，これを参加の除外事

必要な知識・技能の向上等を定める条例もある。

項とする条例が多い。また，市民参加を実施しな

さらに，和光市は，議会の役割規定を置き，市民

かった場合については，その理由等の公表（石狩との情報共有，協働・参加の促進を掲げている。

市，鹿児島市）や回答義務（旭川市）が定められている。
これに対し，宮代町は，「市民の生活に密接に

4.

参加・協働のしくみ

関わる行政分野であって，市民の声を反映することが可能なもの」を市民参加の対象としたうえで，
政策・事業の優先度を考慮し，最も必要な段階から市民参加を行うとする，独自の規定を設けてい

4.1.

参加のしくみ4.1.1.

通則る。
第 2 に，一般的な参加手法は，①パブリック・

参加のしくみについて詳細に定めているのは，

コメント，②公聴会，③審議会，④住民投票であ

参加総合型と参加個別型の条例である。個々具体る。これらに加え，最近では，意識調査・アンケ

的な参加手法の選択に際しては，事務の性質，影ート調査（小金井市，宮代町），意見交換会（鹿30

特集：法の政策学児島市），フォーラム（狛江市，宮代町），シンポし参加手続の実施について個別に通知する方法もジウム（狛江市），ワークショップ方式（鹿児島

検討に値しよう。

市）等について定める条例もある。
参加手法の選択については，①優先順位を設け第 5 に，参加結果の取扱いについては，①意見等の考慮義務⒂，②意見等の概要，検討経過，検ず，対象行為ごとに個別具体的に判断する方式と， 討結果とその理由の公表義務を定めるのが一般的②優先順位を設ける方式とがある。優先順位を設である。さらに，旭川市は，原則として，意見をけない場合の選択基準としては，参加対象事項の提出した当該市民への速やかな回答をも義務づけ

性質，影響等および市民の関心に応じた適切な内ている。

容とすると定めるものがある（石狩市，和光市）。

第 6 に，参画・協働の推進体制としては，協議

これに対し，鹿児島市はパブリック・コメントを会（杉並区），市民会議（鹿児島市），市民協働推

原則的な方式とする。また，宮代町は，基本的な進会議（鯖江市），市民参加推進・評価委員会

計画等については，審議会等のほかに 1 以上の手（宮代町），見守り委員会（高知市）等の名称の第法を用いなければならないと定め，継続的かつ集三者機関を置くのが一般的な方法である。また，中的に議論することのできる審議会方式を重視す

推進計画の策定について定める自治体も多い（京る姿勢を明確にしている。そのほか，和光市は，都市，下関市等）。そのほか，①市会等への年次

より多くの市民の意見を求める必要があると認め報告とその公表（兵庫県，下関市等），②協働コるときは，複数の方法を併用するよう努める旨をーディネーター（鯖江市），推進員（兵庫県），推

明記している。

進団体（下諏訪町）等の設置について定める自治第 3 に，参加の実施時期については，できるだ体もある。幅広い層の参加をいかに実現するかは

け早い時期（旭川市），参加結果を行政決定に活難しい課題であるが，この点に関し，宮代町はかすことができる適切な時期（石狩市）等の規定「参加しやすい環境づくり」に関する規定を通則がみられる。

に置き，一定時間特定の場所への参加を求める場

第 4 に，公表方法については，①本庁舎・担当合における一時保育の実施について定めている。

窓口，②市内掲示版，③広報紙，④インターネッ

そのほか，参加の前提となる情報公開・提供に関トが一般的である。ただし，その全部を義務づけ

しては，ニセコ町が他の自治体等との比較情報のるものと，いずれかの方法で足りるとするものと提供について定めているのが注目される。

がある。例えば，本庁舎への掲示のみでは市民へ

4.1.2 個別の参加手続の周知が期待できないから，少なくとも広報紙や第 1 に，パブリック・コメント⒃については，

インターネットを含めた複数の方法を義務づける通則で述べたことのほか，①政策案と併せて公表

必要があろう。さらに，例えば石狩市は，報道機する資料の内容，②提出期間，③提出方法等が問関への情報提供等により，市民への周知を図る旨

題となりうる。公表資料については，「政策案にを定めている。

関する資料」とのみ定める条例もあるが，①政策

もっとも，これら全ての公表方法を義務づけた案の趣旨・目的，②案作成時に整理した実施機関としても，市民への周知徹底を図ることができるの考え方や論点等，資料内容を列挙する方式（横かどうかは疑問である。参加の機会が拡大するに須賀等）が望ましい。市民が案を理解するために

つれ，行政活動に対し高い関心を有する市民です

は，わかりやすい論点資料の作成・提示が，とくら，さまざまな参加情報を網羅的にチェックするに重要である。

ことは，ますます困難となりつつある。この点に提出期間については，20 日以上または 1 月以

関しては，当該年度における市民参加手続の実施上とするものがほとんどである。一般市民が意見予定と実施状況の公表（石狩市，鹿児島市），市を作成するためには，少なくとも 1 月は必要であ

民参加計画の作成（宮代町），パブリック・コメ

ると考えられるが，政策立案時期との関係でそれントに係る一覧表の作成（横須賀市）を義務づけが難しい場合には，横須賀市等が定める予告制度

るなどの工夫もみられる。そのほか，メーリンの導入も 1 つの選択肢であろう。また，とくに重グ・リスト等の IT 技術を利用して，登録者に対要な施策や市民の意見が分かれているような施策
31大久保：市民参加・協働条例の現状と課題については，政策案の作成より早い段階でのパブ民から成る市民会議方式で基本構想・計画のたたリック・コメント，再度のパブリック・コメント

き台を作成した，いわゆる三鷹方式の制度化ともの実施，公聴会等その他の参加手法との組み合わいうべき試みとして注目される。

せ等も検討すべきであろう。既存の条例の中では，第 4 に，住民投票に関する条例は，①個別の政横須賀市が，構想・検討段階におけるパブリッ

策の是非を問うもの（個別型），②住民投票の一

ク・コメント実施の努力義務について定めている。 般的な根拠規定のみを置き，その詳細に関しては，提出方法については，多様な方式（持参，郵送， 別途，個別条例に委ねるもの（原則型），③住民
FAX ， 電 子 メ ー ル 等 ） を 認 め る と と も に ， 住

投票の対象，資格者，手続等を具体的に定めるも所・氏名の記載を義務づけるのが通常の方式であの（常設型）とに分けることができる⒅。当初のるが，住所・氏名の記載については，賛否両論あ条例はすべて個別型であり，原発，廃棄物処分場，

ろう。

米軍基地等，大規模施設・環境分野に関するもの

第 2 に，公聴会については，事前の公表事項，が多かった。1997 年に箕面市が市民参加条例に公述人の要件，進行方法等，これまで規則で定めおいて，「市長は，市民の意思を直接問う必要がていたような事項を条例化しているところが多い。 あると認めるときは，市民投票を実施することが従来，公聴会に対しては，「言いっぱなしに終わできる」と定めて以降は，自治基本条例，市民参る」との批判があり，条例の中には，報告書の作加条例に同種の規定を置く原則型が増えた。常設

成・公表（公表は努力義務）について定めるもの

型は，一番新しい型の条例であり，高浜市がそのがある（石狩市，狛江市）。また，運用により一さきがけである。数としてはまだあまり多くない

問一答方式等を採用する自治体もあるが，最近でが，永住外国人にも投票権を認めるなど，新たなは，鹿児島市や宮代町のように，公聴会規定を置試みがなされている。なお，最近の個別型は，市かずに，意見交換会やフォーラムについて定める

町村合併の是非を問うものがほとんどである。

ところも現れている。

条例により大きな違いがみられるのは，発議・第 3 に，審議会については⒄，会議の公開や委請求権者およびその要件である。発議・請求権者員の公募制を定めるところが増え，焦点は委員のについては，①首長のみ（箕面市等），②首長お選任方法に移行しつつある。最近では，男女比率， よび住民（和光市等），③首長，住民および議会
年齢，在期数，他の審議会との兼職状況に配慮す（遠軽町），④住民のみ（桐生市等），という 4 つべき旨を定めるところが現れており（旭川市，石の類型がある。住民発議・請求に必要な署名の数

狩市，狛江市，下関市，和光市等），小金井市は，は，自治体によりさまざまであるが，地方自治法

具体的数値（原則として，公募委員の比率は 3074 条に基づく条例の制定・改廃請求の場合と同％ 以上，他の 2 以上の兼職禁止，在期数は 3 期

じ要件（有権者数の 50 分の 1 以上の連署）を定まで）を定めている。

めるところが多い⒆。

また，審議会を重視する宮代町は，公募委員をまた，地方自治法に基づく条例の直接請求の場

置かない場合の理由の公表，公募方法（公募説明

合には，議会の同意が得られないことが多いとい会の実施等），選考基準等に関し，具体的な規定

う問題点が指摘されてきたが，住民投票の実施にを設けている。ワークショップも含め公募方式が議会の議決を要するしくみでは，従来の問題の解増えるにつれ人材の確保が課題となるが，この点決にはつながらない。これに対し，常設型の条例についても宮代町は，公募委員登録制度を設け，では，一定数の署名さえ集めれば，議会の議決な登録者への積極的かつ継続的な情報提供についてしに住民投票を実施することが可能とされている。

定めている。そのほか，要綱レベルではあるが，二者択一式の住民投票が，政治的，社会的な重要「守山市市民 100 人委員会制度実施要綱」は，基事項に関し，市民自らの意思を示す最後の切り札本的な計画・方針等の初期段階において委員会をであることを考えると，議会の議決を要しないし設置して意見等を聴く制度を設け（市民 100 人委

くみを設けることが重要であろう。

員会制度），公募による人材の登録（人材バンク）

第 5 に，案の作成自体を協働で行うワークショについて定めている。このような方式は，公募市

ップ方式や，一般的な提案制度について条例化し32

特集：法の政策学ている自治体は，まだ数少ない。石狩市条例をは

ところが少なくないため，NPO の間には，行政

じめ，いくつかの参加総合型条例は，基本的な参の財政的支援に対する期待が高い。財政支援の方加類型とは別に，市民参加手続を経ずに提出され法としては，補助金，負担金等もあるが，補助金た市民からの自発的な意見等について，市民参加には継続性がないことなどから，より安定した財手続に準じた扱いをする努力義務を定めている。

政支援の手法として，NPO へのアウトソーシン

また，ごく最近では，鹿児島市が，意見交換会おグを行うという考え方が生まれたのである。

よびワークショップ方式を，パブリック・コメン

その先駆けとなったのは，箕面市非営利公益市

トおよび審議会に並ぶ基本的な参画類型として位民活動促進条例である。この条例の特色は，置づけ，京都市，下関市も，ワークショップの実

NPO の登録制度を設け，登録団体に対して公共施について明記するなど，従来，インフォーマル

サービスへの参入機会を提供するというしくみをに行われてきた手法の制度化が進んでいる。とく採用したことにある。その後，いくつかの支援型に多様な手法を明記しているのは二丈町であり，条例において同様のしくみが導入され（池田市，①現地調査，②アンケート調査，③広報・ホーム

大垣市，横須賀市等），アウトソーシングのしくページ等の活用，④懇談会の開催，⑤公募による

みの 1 つのモデルとなっている。もっとも，登録

住民会議等，⑥モニター制度，⑦その他町長が必団体であれば自動的に自治体の事業・事務委託を要と認める方法を，住民参画の手法として列挙し受けること等ができるわけではない。それぞれのている。

アウトソーシングの種類に応じ，随意契約に関す

また，提案制度に関しては，参加・協働施策にる要件（自治法 234 条 2 項）や公の施設の指定管

関し意見等の提出があった場合に，その調査・審理者制度に関する要件（自治法 244 条の 2）等を議・検討を義務づける条例はあるが（呉市等），

満たす必要があるが，登録制度により，受託先等一般的な提案制度を定めるものはほとんどない。

に選定される機会が広がることが期待されている提案制度について比較的詳細に定めているのは，のである。

大和市である。同条例では，新しい公共の創造に

このような登録制は，1 つのモデルではあり得

係る市の施策・計画等に関する提案がなされた場

るが，この場合に問題となるのは登録要件である。

合には，第三者機関である協働推進会議が公開の箕面市条例は，①規約等，②役員名簿（定数 3 人

場で協議を行ったうえで当該提案と意見書を市長

以上）のほか，③会員名簿の提出を要件とし，規に送付しなければならないとされ，市長の検討義

約等には，NPO の①目的，②名称，③活動内容，

務と結果説明義務が定められている。そのほか，④所在地，⑤役員・会員に関する事項，⑥会計にコミュニティ型条例は，その性質上，コミュニテ

関する事項，⑦その他運営に関する事項を記載し

ィ組織の提案権を重視した構成となっている。

なければならない旨を定めており，類似の要件を定めるところが多い（大垣市，志木市，横須賀

4.2.

アウトソーシングのしくみ

市）。これらの要件のうち会員名簿の提出は，そ

最近では，行政事務の NPO へのアウトソーシの必要性に乏しく，不適切であると考えられるが，ング⒇ や行政と NPO との協働事業にも，注目が会員名簿要件を設けていないのは，石巻市，犬山

集まっている。例えば，杉並区条例は，NPO 等

市，狛江市等，少数である。また，池田市は，第の特性を活かせる業務については NPO 等に委ね

三者機関の意見聴取を経て「市と協働するにふさるという考え方を明記している。行政と NPO にわしい団体」を登録するという抽象的な要件を設よるイベント開催等，インフォーマルな協働は，

けているが，登録基準については条例に具体的にかねてより行われてきたが，協働の相手方，事業明記することが望ましい。

範囲が拡大するとともに，そのしくみの制度化が進んでいるのが最近の特徴である。

箕面市モデルが，NPO の登録制度を柱とし，主として事務・事業の委託を念頭に置いているの

従来，NPO へのアウトソーシングは，NPO のに対し，最近では，「協働事業」という新たなコ支援施策として位置づけられることが多かった。

ンセプトが登場している。これは，鯖江市や大和

日本の NPO は，活動財源の確保に苦心している市が採用する方法であり，新しい公共を創造する
33

大久保：市民参加・協働条例の現状と課題ため，市と NPO とが協働で行う事業について，

自立性尊重，②公平で公正な手続，③支援内容の市民等の提案制度を設け，第三者機関による審査

透明性確保を支援の基本方針として定めている。

等を行い，協定を締結し，当該事業を実施すると具体的内容としては，①財政支援，②拠点整備，いう手法である。鯖江市は，市民協働パイロット③備品・器具の整備，④情報ネットワークの構築

事業の提案権を，市民，NPO，事業者および市等の情報収集・提供，⑤人材派遣，研修会，⑥学に認め，第三者機関である市民協働推進会議にパ

習機会の提供等の人材育成，⑦連携・交流の促進

イロット事業の指定権限を付与しているところにのほか，⑧損害補償制度利用の啓発（岩手県），

特色があり，民主的コントロールに関しては，情⑨就業環境の整備（鳥取県）について定めるとこ

報公開，事業に対する意見提案を定めている。まろもある。また，登録制のような具体的なしくみ

た，大和市は，市民等，事業者および市が協働でまでは定めずに，単に NPO への参入機会の提供行う事業（協働事業）に関する協定・登録制度をを支援策の 1 つとして掲げる条例も少なくない

設けるとともに，市民等に協働事業の提案権を認（蒲原町，高知市，浜松市）。

め，協働推進会議における協議を経て，市長が判断するしくみを採用している。

もっとも，これらの措置の多くは条例に列挙されているのみであり，その具体的しくみについて

そのほか，岡山市は，特定非営利公益事業の指まで定める条例は少ない。比較的詳細な規定が置定という，独自の制度を設けている。これは，かれているのは，財政支援と拠点整備である。

「特に，国際的水準等に照らし先進的な事業」で，第 1 に，財政支援に関しては，財源の確保の方

市の「まちづくりの基本目標の実現に著しく寄与

法，支援の要件，民主的コントロールの可能性等する」ものを，審査機関の審査を経て市長が指定が問題となる。財源の確保に関しては，基金条例

し，土地，施設等の無償貸し付け等の支援を行う

または支援条例（池田市，犬山市，杉並区，浜松

しくみである。

市，宮崎市，留萌市等）の中で基金方式について

NPO へのアウトソーシングは，NPO の特性を定めるところが増えている 。基金は自治体の拠活かし事業等の質を向上させることが目的である出金と市民等からの寄附金等で賄われるとされてから，単に経費の観点から委託先等を選定すべきいるものがほとんどであり，その中でも，池田市

ではないのは当然である。また，安定的・継続的

は，公益活動促進のために市または市長の指定すな活動を行う団体であるか否かは重要な判断要素る団体（池田市公益活動促進協議会等）に贈られではあるが，新規参入を促進する観点から，実績た寄付金の額と同額を市が支出し，基金に積み立を過度に強調することなく，企画コンペ等も含めてるマッチング・ギフト方式と呼ばれる独自の制て総合的に評価する必要がある。委託基準等につ度を採用している。このマッチング・ギフト方式

いて，比較的具体的に定めているのは志木市条例

は，市民が市の一般財源の使途に直接関与できるであり，①専門性，地域性にかんがみ，当該団体制度として注目される。また，運用益金の使途にの特性を活かす分野の業務であること，②業務内

関しては，神奈川県の規定が具体的であり，①協

容，委託先の選考方法，契約期間等についてあら

働事業に対する負担，②NPO 活動の補助，③かじめ定めること，③受益者である市民がサービ

NPO の表彰の 3 種類を明記している。

スについて懸念することのないよう十分配慮する

財政支援の要件に関しては，参入機会の提供のことを挙げ，委託先である登録団体（行政パート

場合と同様，登録制をとるところがある（犬山市，ナー）に対し，①法令等および業務委託契約の遵

大垣市，留萌市等）ほか，豊中市は，市の他の制

守，②信用失墜行為の禁止，③秘密の保持，④プ

度により助成を受けている NPO を明文で除外しライバシーの保護を義務づけている 。

ている。

4.3.

査に第三者機関を関与させるもの（神奈川県，犬民主的コントロールに関しては，①資金助成審
支援のしくみNPO 活動の支援に関しては，活動の自主性を山市，大垣市，杉並区，豊中市等），②事業報告

損なわないようにし，その公正性，透明性を確保

書等の提出・閲覧（犬山市，豊中市，横浜市等）

する必要がある。例えば，留萌市は，①自主性とや市民への説明（留萌市）を義務づけるものがあ34

特集：法の政策学

る 。

みると，例えば，同一の自治体において，住民投第 2 に，拠点整備に関しては，NPO センター

票に関する同じような原則規定が自治基本条例との設置とその管理運営方法について定めるものが参加条例の両方に置かれているという状況も生じ多い 。センターの利用については，アドホックている。それゆえ，参加・協働のしくみの全体像，な利用もさることながら，オフィス・スペースの複数の条例相互の役割分担および体系化のプロセ

継続的な専用使用に対する需要が大きい。この点， スを当初から視野に入れておくことが望ましい。
石巻市は，施設の専用使用については登録団体で例えば，まず理念条例をワークショップ方式で作あることを要件とし，使用許可を受けた者に対し， り上げることにより，多様な主体の交流，相互理
目的外使用や使用権の譲渡等の禁止を義務づけて解を深め，次に参加・協働のしくみの具体化を図いる。また，仙台市は，①事務用ブースの使用者

るという，積み上げ方式も考慮に値しよう。また，の公募と公正な方法での選考（使用期間は最長 3

最近では，条例のコンメンタールを作成するとこ年），②ロッカー使用の公募と公正な方法での抽ろも増えているが，基本理念，原則については条

選等，比較的詳細な規定を置いている。

例本文か，少なくとも条例に基づく方針等に位置センターの管理については，従来，公の施設のづけるべきであろう。

管理委託の制度を利用し，これを特定の NPO ま

参加のしくみを定める条例をみると，例えば，

たは NPO の連合体による自主管理に委ねるとこパブリック・コメントや審議会の公募委員の活用ろが少なくなかった。2003 年の地方自治法改正に関する規定等，国の制度より進んでいるとみら

により，管理委託制度に代えて営利企業にも管理れる点も少なくない。また，審議会，意見提出，を委ねることのできる指定管理者制度が導入され公聴会という伝統的な手法に加え，ワークショッ

たため，管理委託制度を採用している団体は条例

プ方式，協定，協議会等，参加の手法も多様化しを改正する必要がある。とくに重要な事項や裁量ている。これら新たな手法の特徴は，構想・検討

判断をともなう業務について指定管理者に委ねる

段階等，より早い段階からの参加と，直接的・継ことは適切ではないと考えられるが，既に指定管続的な協働関係の構築を目指すものであるという理者制度を採用している仙台市では，事務用ブー点にある。参加の手法が多様化するにつれ，それスの使用に係る許可を指定管理者の業務から除外

ぞれの事務の性質や行政プロセスの段階に応じ最している。また，犬山市等は，運営・活動の重要も適した手法を選択することが重要となる。行政事項に関し，第三者機関の意見聴取を義務づけての任務はさまざまであることから，一律のルール

いる。

を定めるのは容易ではないが，参加総合型の条例

第 3 に，相互連携・交流の促進に関しては，兵庫県が「活動」の登録と情報提供について定めては，参加制度の鳥瞰図を示すものとして注目される。

いる。そのほか，石巻市条例も，登録制の目的ともっとも，参加条例には，①参加権の確立，②

して，NPO 情報のネットワーク化を掲げている。

コミュニティ組織を通じた参加と，それ以外の参加手法との住み分け，③参加制度の実効性を確保するための参加しやすい環境の整備，④サイレン

5.

今後の展望

トマジョリティーも含めた幅広い意見の把握等の課題もある。また，多様な参加手法を並列列挙し，その選択を行政に委ねる条例もあるが，例えば，
広報への掲載と意見交換会の開催を同レベルに扱

以上のように，参加・協働に関連した条例にはうことはできないであろう。従前から行われてきさまざまなものがあり，同じ市民参加・協働といた広報への掲載を条例に明記しただけで参加手続

う名称を掲げていても，その内容は，理念・原則が実施されたものと扱われれるのであれば，実態型から，コミュニティ型まで多種多様である。そとして市民参加が進展したとはいい難い。参加手

れぞれの自治体の事情に応じ，さまざまな方式を法の選択基準や各手法相互の優劣を検討すべき時

組み合わせることになると考えられるが，現状を期に来ているといえよう。
35

大久保：市民参加・協働条例の現状と課題

また，NPO へのアウトソーシングや支援に関ないという自治体も現れている 。注目すべき試

しては，NPO の自律性の尊重，公平性・公正性

みであるが，その場合には，意思形成の民主性，および透明性の確保が重要となる。現在さまざま

透明性が確保されるよう，組織の基本構造を条例

な形で NPO の登録制が導入されているが，登録に定めておくことが重要であろう。

制をとる場合には，それぞれの目的に応じ，必要

地方分権改革から数年が経過し，参加・協働のかつ最小限の要件を設定する必要がある。現状で進展状況には，自治体によって大きな格差が生じは，登録団体のみを条例に基づく市民公益団体と始めている。条例制定の目的として，都市間競争

して定義したり，登録のメリットが大きくないにを明記する自治体もあるが，どのような条例をいも関わらず，会員名簿の提出を登録要件とする条かなるプロセスで制定・運用するかが，自治体の例があるなど，必ずしも適切な制度構築がなされ活力を左右する時代を迎えているといえよう。

ていない。NPO へのアウトソーシングに関しては，細かな登録要件を設けるよりも，むしろ事後の事業評価が重要であろう。また，財政的助成については，登録団体でなくとも特定の新規事業等について助成を必要とする場合もあると考えられるから，例えば，助成対象リストを公表して支援基金への寄附を募るというような場合を除き，登録制度の必要性には疑問がある。施設の優先的使用等を認める場合や登録団体に継続的な情報提供（例えば，参加手続の開始に係る個別通知）が行われる場合には，登録制のメリットがあると考えられるが，その場合でも，登録の要件は，登録制
度の目的・効果に応じ，必要最小限にとどめると
ともに，非登録団体の参画・協働の機会の確保にも留意することが重要である。具体的には，組織構造・運営の民主性，透明性，活動の継続可能性等が基準とされるべきであろう。
登録団体の民主的コントロールに関しては，登録内容の公表・公開，登録取消・抹消のみを定めるところがほとんどであるが，登録取消・抹消に際しては，第三者機関の意見聴取を義務づけているか否かに違いがある。そのほか，毎年度の活動報告とその公表について定める自治体もあるが，登録の各効果（参入機会の付与，財政助成，施設の優先使用等）に応じた段階的なコントロールのしくみを設けるべきであろう。
最後に，理念・原則型の条例にしろ，総合型の条例にしろ，実際に条例をどのような形で運用していくかが重要となる。現状では，参加・協働の推進体制として，第三者機関を設けるところが多い。通常，このような第三者機関は附属機関として位置づけられているが，大和市のように，組織の自主性，独自性を尊重するため，敢えて地方自治法上の附属機関（行政機関）としては位置づけ
36

[注]
⑴

各地の参加条例の分析として，福士（2002），
松下（2002），高橋（2004），松下（2004）参照。
⑵ 井東（2002）参照。
⑶ パブリック・コメントについては，2004 年 4月に設置された行政手続法検討会（http://
www soumu go jp/singi/kanri̲1 html）において，現在，法制化に向けた検討が進められている。
⑷ 環境行政の動向については，大久保（2002a）参照。
⑸ 加藤（2001），木佐・逢坂（2003）参照。
⑹ 例えば「犬山市市民活動の支援に関する条
例」は，地方分権および地域間競争の中で都市としての魅力を創造・保持することをその目的に掲げている。
⑺ 例えば，日本都市センター（2004）参照。
⑻ 橋本（2002）参照。
⑼ 藤田（2002）参照。
⑽ 出石（2002）参照。
⑾ 支援型の条例については，例えば，松下（1998）参照。
⑿ 土方（2002）参照。
⒀ ただし，二丈町条例は，参画とは「まちづくりに対して住民が単に参加するものではなく，自主的に取り組む幅広い活動のことをいう」として，参加と参画を区別する。
⒁ これらの条例は，助成対象を登録団体に限定したために，このような定義規定を置いたものと推測されるが，仮にそうであるとすれば，「登録団体」という名称を用いれば足りると考えられる。
⒂ 意見等の考慮方法については，「総合的かつ多面的に検討」する（石狩市），「施策に反映させるよう努め」る（鹿児島市）など，さまざまな表現が用いられている。
⒃ パブリック・コメントの課題については，常岡（2002），豊島（2003a）およびこれらに掲

特集：法の政策学げられた文献参照。
⒄ 従来の問題点については，例えば，豊島（2003b）参照。
⒅ 住民投票条例については，例えば，森田・村上（2003），上田（2003），榊原（2003）参照。
⒆ このような規定については，自治法の焼き直しにすぎないとの批判がある（高橋［2004］40
頁参照）。
⒇ アウトソーシングの現状と在り方については，
例えば，山本（2002），松本（2002）参照。
ただし，志木市の行政パートナー制度は，職員および予算の大幅削減を掲げる市の「地方自立計画」の一環として位置づけられており，財政改善の手法として位置づけられている面は否めない。
支援基金の現状と課題については，例えば，末久（2002）参照。
財政支援の憲法上の限界については，青柳（1999）参照。
NPO による公の施設の管理の現状と課題については，例えば，大久保（2002b）98 頁以下，
加藤（2002）参照。
同条例の解説 22 頁以下参照（http://wwwcity yamato kanagawa jp/katudo/kyoudo/jyorei/jyorei kaisetu pdf）。なお，協議会方式の評価と課題については，大久保（2004）240 頁以下参照。
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