５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５５

地方政府を機能させるもの？
ИЙソーシャル・キャピタルからシビック・パワーへИЙ

坂本

治也

▍ 要 約
ロバート・パットナムの研究 Making Democracy Work によって，ソーシャル・キャピタル
は「民主主義を機能させる」重要概念として一躍脚光を浴びることとなった。しかし現段階では，ソーシャル・キャピタルと統治パフォーマンスの関係は，理論的にも経験的にも十分検証されているとはいい難い。
本稿では，日本の都道府県単位の集計データを用いて，地方政府の統治パフォーマンスとソー
シャル・キャピタルないしは市民社会との関係を分析する。計量分析の結果，日本の地方政府を機能させる上で重要なのは，ソーシャル・キャピタルではなく，政治エリートに対して適切な支持，批判，要求，監視を行う市民の力，いわば「シビック・パワー（civic power）」とでも呼べるものであること，そしてとりわけ，一般市民の行動・意識面でのシビック・パワーよりも，組織化された市民団体や情報開示請求のような行政監視行動としてのシビック・パワーこそが，統治パフォーマンスを高める上で一層重要であること，の 2 点が明らかとなる。
効率的かつ応答的なガバナンスは，一般市民が「皆で一緒にボウリングをする」ことによってもたらされるわけではない。それは，市民の中のある一定部分の人々が，市民団体を組織して，政治エリートに対して適切な支持，批判，要求，監視を行うことによって，初めて実現する。本稿の知見は，従来のソーシャル・キャピタル論を補完・修正するのみならず，広く市民社会論一般にとっても新たな視座を提供することとなろう。
キーワード：ソーシャル・キャピタル，シビック・パワー，市民社会，地方政府，地方ガバナン
ス改革cy Work（『民主主義を機能させる』）はあまりにも有名である（Putnam 1993＝2001）。

1.

はじめに

しかしその後，ソーシャル・キャピタル論の中心的な分析課題は，経済・社会パフォーマンスとソーシャル・キャピタルの関係分析（Woolcock
1998，宮川・大守編 2004），アメリカを始めとす

近年，政治学，経済学，社会学，公共政策学なる先進民主主義国におけるソーシャル・キャピタ

ど，様々な学問領域で大きな注目を集めているソルの動向分析（van Deth et al eds 1999 Put-ーシャル・キャピタル（social capital）論はそ

nam ed 2002），ソーシャル・キャピタルを増加

もそも，効率的かつ応答的な地方政府と活力あるさせる要因の分析（Hooghe and Stolle eds

市民社会の関係を分析するところから始まった議2003）などへと移ってしまった。それゆえ，政論である。イタリアの地方分権改革によって新た

治・行政パフォーマンスを従属変数にとり，ソーに誕生した州政府の統治パフォーマンスは，地域

シャル・キャピタルを独立変数にした分析はあまの「市民性（civic ness）」に強く規定されていり発展してこなかった。とりわけ，日本の事例をることを説得的に論じた，ロバート・パットナム

扱った実証研究は，現時点では十分に行われてい（Robert D Putnam）の研究 Making Democra-

るとはいい難く，今後の本格的な展開が必要であ141坂本：地方政府を機能させるもの？

る⑴。

持ち，以後 10 年におよぶソーシャル・キャピタ

そこで本稿では，日本の都道府県単位の集計デル論の隆盛の大きな礎となった。

ータを用いた計量分析を通じて，ソーシャル・キ

Making Democracy Work 以後，政治とソーシ

ャピタルないしは市民社会が地方政府のガバナンャル・キャピタルの関係を問う分析は，国ごとのスを向上させるのかどうかの検証を行う。分析の民主化度を従属変数とするような交差国家分析

結果，日本の地方政府の統治パフォーマンスを規（Norris 2002），政府がソーシャル・キャピタル

定しているのは，その地域のソーシャル・キャピを醸成する側面の分析（Mettler 2002），個人レ

タルの度合いではないことが明らかにされる。そベルにおける政治参加とソーシャル・キャピタル

して，政治・行政サイドにより直接的に働きかけの関係分析（池田 2002）などを中心に展開してる市民の力，いわば「シビック・パワー」とでもいく。しかし，Making Democracy Work のよう呼べるものの度合いこそ，地方政府を機能させるに，地方政府の統治パフォーマンスを従属変数に上で，より重要であることが示される。本稿の分

とり，ソーシャル・キャピタルを独立変数とする

析は，従来のソーシャル・キャピタル論を補完・

実証分析は，それほど発展してこなかった⑶。有修正するのみならず，より広範な領域を扱う市民力な研究としてはわずかに，アメリカの州政府の社会論において繰り返し問われてきた，「市民社統治パフォーマンスとソーシャル・キャピタルの会は政治・行政にどのような影響を与えているの関係を分析した Knack（2002）の研究，アイオ

か」という大きな問いに対する 1 つの解答を示す

ワ州の 114 のコミュニティからのサーベイによっこととなろう。

て住民の主観的な地方政府評価とソーシャル・キ
ャピタルの関係を分析した Rice（2001）の研究などが存在するのみである。

2.

先行研究の検討

また日本の事例では，金（2004）のような個別の事例分析こそ存在するが，一般化可能な知見を引き出す体系的な分析枠組みで，地方政府の統治
パフォーマンスとソーシャル・キャピタルの関係

2.1 政治・行政とソーシャル・キャピタル
効率的かつ応答的な政治・行政運営は，一体どを分析したものは，管見の限り存在しない。そもそも日本の地方自治研究では，伊藤（2002：3）のような要因によってもたらされるのであろうか。 も指摘するように，1 つの自治体のみを研究対象
Putnam（1993＝2001）はイタリアの州政府の統とすることが多く，自治体のガバナンスを比較す

治パフォーマンスを，「制度パフォーマンス指るという視点自体が希薄である。

⑵ という総合的尺度によって客観的に評価・このように現段階では，効率的かつ応答的な政測定し，それが，投票率，新聞購読率，スポー

治・行政運営とソーシャル・キャピタルの関係に

数

ツ・文化団体の数などから成る「市民共同体

ついての経験的検証が十分に行われているとはい（civic community）指数」によって測られる，い難い。ゆえに，日本においてもソーシャル・キ

州ごとのソーシャル・キャピタルの度合いによっャピタルは地方政府を機能させているのかどうか，て説明されることを示した。つまり，地方政府のを検証することの意義は大いにあるだろう。

ガバナンスの成否を握っているのは，「調整された諸活動を活発にすることによって社会の効率性

2.2 市民社会論を改善できる，信頼，規範，ネットワークといっ

社会アクターによる市場での利潤追求や国家た社会組織の特徴」（Putnam 1993 : 167＝2001 :における権力追求が行われない，国家と家族の間

206 207）と定義される，地域のソーシャル・キに存在する領域」（Schwartz 2002 : 196）としてャピタルだというわけである。ソーシャル・キャ

の市民社会（civil society）は，ソーシャル・キ

ピタルは「民主主義を機能させる」というパット

ャピタルと比べて，より広い意味合いを持つ概念

ナムの結論は，優れた分析枠組みに基づいて検証である。この市民社会という概念も，ソーシャ

された結果であったために，それなりの説得力をル・キャピタルと同様に，民主主義の安定化と効

142

投稿論文

率化に寄与するものとして長年に渡り議論されてされているものの，その社会アクター間の協調がきた（包括的な概念史を扱ったものとして，どのようにして高い統治パフォーマンスと結びつ

Ehrenberg 1999＝2001，山口定 2004）。

くのかについては，曖昧にされ，ブラックボック

しかし，従来の市民社会論は 2 つの点で大きなスに入れられたままであった。

偏りがあったといわざるを得ない。まず，多くのそれゆえ，パットナムの説明モデルに対して，研究が「市民社会とは何か」という概念論争や理統治パフォーマンスを高める上で重要なのはスポ論的整理・批判の段階で留まっていることである。 ーツ・文化団体よりも政治的結社や社会運動の方
他の分野の研究に比べると，理論の妥当性が経験ではないのかという批判（Foley and Edwards

的証拠によって体系的に検証されることが極めて1996 ） や ， 自 発 的 結 社 （ voluntary associa-

少ない。この傾向はとりわけ日本で強く，この分

tions）が政治過程と直接的に関わる側面（例え野の議論を規範色の強い，独善的なものにする一ば，社会福祉行政におけるパートナーシップな因となっている（辻中 2002）。つぎに，これまで行われてきた実証研究では，①世界各国の市民社

ど）を見過ごしているのではないかという批判л（Estevez Abe 2003）が寄せられている⑷。確か

会の規模やパターンの記述・分類（Salamon etに，スポーツ・文化団体の数で測られるソーシャ

1999，辻中編 2002），②東欧，アジア，ラテル・キャピタルと統治パフォーマンスの間には大ン・アメリカ，アフリカの国々の民主化（de-きな懸隔があり，重要な媒介変数が見過ごされて

mocratization）において市民社会が果たした役

いる可能性がある。

al

割の検証（Diamond 1999 Burnell and Calvert

この点，Boix and Posner（1998）は，パット

eds 2004），の 2 点に圧倒的な比重が置かれていナムが曖昧なままにしていたソーシャル・キャピ

たことである。これらは，市民社会の基礎的なデ

タルと統治パフォーマンスの間のブラックボック

ータを掘り起こし，民主化と市民社会の関係を明スに，以下の 5 つの説明モデルを与えている。

らかにする点で，大変重要な研究であることは疑⒜

合理的市民と競合的エリート」モデル：

いようもない。しかし一方で，実証研究がこの 2

ソーシャル・キャピタルは，人々に政治的議論・点にだけ集中すれば，既に定着した民主主義の効

関 与 の 機 会 を 与 え る こ と や 「 た だ 乗 り （ free

率化と市民社会の関係が十分に検証されないままride）」をし難い状況を作り出すことを通じて，放置されることも確かである。

市民を政治エリート（政治家，官僚）に対して適

従来の市民社会論には以上のような偏りがあっ

切な支持，批判，要求，監視を行う「政治に対すたために，「市民社会は民主主義を機能させる」

る賢い消費者」に育て上げる。「賢い」市民が多という命題は，一般的に真であると信じられていくなることによって，民主政治の下では市民の支る割には，経験的に十分検証されたものとはいい持が得られなければ政治的競合で生き残れない政難い。ゆえに，日本の経験的データを用いて，ソ治エリートは，支持調達のための合理的反応としーシャル・キャピタルや市民社会の何らかの側面て，より応答的な統治を行うようになる。

が，効率的かつ応答的な政治・行政運営をもたら⒝

統治しやすい市民」モデル：ソーシャ

しているのかどうかを検証する作業は，市民社会

ル・キャピタル（とりわけ信頼）は，「ただ乗り」論の文脈においても一定の意義を有するといえよを防ぎ，取引費用を削減することによって，政府う。

の市民に対する管理・取引費用を引き下げる。それゆえ，政府は政策の実施や規制をより効率的に

2.3 パットナム・モデルの問題点と修正モデル
Putnam（1993＝2001）では，どのようなロジ行うことができる。
⒞

市民的美徳（civic virtue）」モデル：ソックによってソーシャル・キャピタルが州政府のーシャル・キャピタルは，市民の選好を，個別的

統治パフォーマンスを高め得るのか，についてのな利益関心（「私が〜」）からより集合的な利益関詳しい説明は明示されていない。ゲーム理論的視

心（「我々が〜」）へと変化させる。それによって，点から，ソーシャル・キャピタルが社会アクター

政策は，短期的かつ個別的な消費ではない，長期間の自発的協調行動を促進するという説明こそな的かつ集合的な投資を追求するようになる。
143

坂本：地方政府を機能させるもの？

⒟

政府内のソーシャル・キャピタル」モデ

徳」モデルの検証には，市民意識についてのより

ル：ソーシャル・キャピタルが高い地域では，政詳細なデータが，⒟「政府内のソーシャル・キャ

治エリート間でもソーシャル・キャピタルが高い。 ピタル」モデル，⒠「多極共存型デモクラシー」
それゆえ，エリート間で協調的行動が行われやす

モデルの検証には，エリート政治文化の比較分析

くなったり，官僚組織内での管理・取引費用が減が，それぞれ新たに必要となる。いずれにせよ，

少し効率的な行政運営が可能となったりすること

本稿の立場は，その他のモデルの論理的可能性自によって，統治機構の質は向上する。

体を排除するものではない。

⒠

多極共存型デモクラシー（consociation-

合理的市民と競合的エリート」モデルに基づ

al democracy）」モデル：ソーシャル・キャピタ

く際に，政治エリートに対して適切な支持，批判，ルがもたらす政治エリート間の協調は，多極共存要求，監視を行う市民の力を，本稿では「シビッ型デモクラシーの成立条件でもある。したがって， ク・パワー（civic power）」と呼ぶことにする。
ソーシャル・キャピタルは分極社会（divided

ここでの「適切な支持，批判，要求，監視」とは，society）において安定的かつ機能的な民主政治

例えば，市民の選好に適った政策を立案・実施すをもたらす。

る政治家には支持を与えること，逆に公約違反やこれらのモデルは，ソーシャル・キャピタルが汚職をした政治家は次回の選挙で支持しないこと，

統治パフォーマンスを高めるロジック，および両公務員の怠業・不正支出を監視したりサービスの者の間に存在する媒介変数をより明示的かつ妥当改善を要求したりすること，などを示す。あるいな形で提示しており，パットナム・モデルを補は，それらの行動が市民によって実際に行われて完・修正するものとして有意義である。これらのいるか否かは別として，政治エリートがそのよう修正モデルに基づき，より適切な指標を用いた実な市民の行動・態度を予期し，潜在的脅威として

証分析の進展が必要であろう。

感じている状態も同様であろう。もっとも実際には，観察可能な対象としてのシビック・パワーは，①市民の行動，②組織化された市民団体，③市民

3.

本稿の分析枠組みの態度ないしは「市民文化（civic culture）」（Almond and Verba 1963＝1974），などの形で現れてくることになる。
他の条件が等しければ，シビック・パワーが高3.1 仮説の提示い地域ほど，政治家や官僚などの政治エリートは，

本稿は，Boix and Posner（1998）の 5 つの説

選挙や地域間競争などの政治的競合における支持明モデルのうち，主として⒜「合理的市民と競合調達のための合理的反応として，より効率的かつ的エリート」モデルに基づきながら，日本の地方応答的な統治を行うようになり，結果としてその政府の統治パフォーマンスとソーシャル・キャピ

地域の地方政府の統治パフォーマンスは高まるはタルないしは市民社会との関係を分析する。そのずである。

他のモデルを本稿で扱わない理由は，2 つある。

一方，この「合理的市民と競合的エリート」モ

第 1 に，「合理的市民と競合的エリート」モデル

デルに基づくならば，「社会アクター間の自発的こそが，政治・行政と市民社会の相互作用をとら協調行動を促進するもの」としてのソーシャル・

える上で最も適合的なモデルだと考えられるからキャピタル自体は，直接的には地方政府の統治パである。パットナムやその他の市民社会論者も，

フォーマンスに何ら影響を与えないはずである。

それほど明示的ではないにせよ，このモデルを中

それは，シビック・パワーという媒介項を通じて

心的な因果モデルとして想定していることは明ら

間接的な影響を与えるものにすぎない。

かである。第 2 に，日本のデータを用いて，その以上まとめれば，地方政府の統治パフォーマン

他のモデルに基づいた実証分析を行うことは，現スを高めるものは，その地域のソーシャル・キャ

段階では極めて困難だと考えられるからである。

ピタルではなく，政治エリートに対して適切な支⒝「統治しやすい市民」モデル，⒞「市民的美持，批判，要求，監視を行う市民の力を示すシビ

144

投稿論文

ック・パワーなのではないか，というのが本稿の「透明度」，「効率化・活性化度」，「市民参加度」，

仮説である。本稿で取り上げるシビック・パワー「利便度」，をそれぞれ用いた（表 1）。これらのは，従来の議論では曖昧な形で，ソーシャル・キ

指標は，地方政府が効率的かつ応答的なガバナン

ャピタルや市民社会概念に内包され，あるいはそス改革に着手しているかどうかを様々な観点かられらと混同されていた概念といえる⑸。しかし，包括的に評価づけしたものであり，日本の地方政それらを切り離し別々に扱うことで，真に統治パ

府の統治パフォーマンスを総合的に測るのにある

フォーマンスを規定する変数を特定しよう，とい

程度適したものであると考えられる。なお，これうのが本稿の立場である。

らは元来すべて市・特別区レベルで評価づけされこのような本稿の立場に対して，シビック・パ
ワーはソーシャル・キャピタル概念の一要素であた値であるので，本稿では都道府県単位に集計し直した値を用いている。

り，両者をわざわざ区別して扱う必要はないので独立変数となるソーシャル・キャピタルは，一はないか，という見解もあり得る。確かに，シビ

般的によく用いられる指標を使い，以下の形で操ック・パワーが広義のソーシャル・キャピタル概作化した。集団参加度＝「地域においてスポー念に含まれるであろうことは，筆者も否定しない。 ツ・趣味・娯楽活動に参加している」との回答率
しかし，内的整合性がない（あるいは，その可能（％）。一般的信頼感＝「ほとんどの人は信頼でき性が高い）概念同士を，無自覚のうちにより大きる」との回答率（％）。互酬性の規範＝ボランテ

な 1 つの概念にまとめることで，それぞれ互換可ィア活動行動者率（％）。

能な同様のものとして扱うことには大いに問題がシビック・パワーは，政治エリートに対する適あると考える。例えば，ソーシャル・キャピタル

切な支持，批判，要求，監視としての意味合いを概念の下位要素であるネットワークと信頼の間に， 持つ，市民の行動，組織化された市民団体，市民
理論上想定されていたほどの強い相関関係はこれの態度として現れる。本稿では以下の形で操作化

ま で の と こ ろ 実 証 さ れ て い な い （ 鹿 毛 2002 ：

した。

115）。両者はいずれもソーシャル・キャピタルと市民の行動＝①1998〜2002 年度における都道呼ばれながら，実際上はそれぞれ別の変動と効果

府県情報公開条例に基づく情報開示請求件数の平を持ち得るのである。したがって，ソーシャル・

均値⑺（対数変換した値を利用），②第 41〜43 回

キャピタルとシビック・パワーを厳密に区別して衆議院議員総選挙での都道府県別小選挙区投票率

実証分析を行う本稿の試みは，両者を区別しないの平均値（％）。

場合と比べて，理論のさらなる精緻化に役立つため，一定の意義を有するといえよう。

組織化された市民団体＝①人口 10 万人あたりの消費者団体数，②人口 10 万人あたりの環境
NGO 数。

3.2 仮説の操作化

市民の態度＝NHK 放送文化研究所編（1997）

本稿の仮説を検証するために，日本の都道府県の「県民意識調査」における，市民文化に関連し単位の集計データを用いた計量分析を行った。分

た 8 つの質問項目での都道府県別の回答率を主成

析単位を都道府県としたのは，ソーシャル・キャ

分分析によって合成し，得られた第 1 主成分得点

ピタルの構成要素とされる集団参加・一般的信頼（表 2）。これは市民文化を示す総合的な尺度の 1

感・互酬性の規範，およびシビック・パワーの地つとなる。この「市民文化統合指数」の値が大き域別分布をそれぞれ把握する際に，直接的な指標

いほど，参加や批判に消極的な「従属＝臣民」型

として使えるデータが都道府県レベルでは比較的政治文化に近く，小さいほど，参加・批判に積極

豊富に得られるからである⑹。

的な「参加＝市民」型政治文化に近い，と解釈で従属変数となる地方政府の統治パフォーマンス

きる。

の操作化には，日経産業消費研究所が行った「全その他，統制変数として，都市化度を示す「人国市区の行政比較調査（第 3 回行政サービス調

口集中地区人口比率（DID 比率）」（％），新規政査）」（日経産業消費研究所 2002）での「行政革策を行うための財政能力を示す「経常収支比率

新度」，およびそれを構成する下位指標である（市・特別区別の値を都道府県単位に集計した
145

坂本：地方政府を機能させるもの？

表1

行政革新度の下位指標の評価対象項目〈透明度の指標（計 16 項目）〉
①情報公開制度の有無②情報公開条例（要綱）への知る権利の明記の有無③住民以外の情報公開請求資格の有無④電磁的記録の情報公開の有無⑤外郭団体の情報公開の有無⑥情報公開対象になる外郭団体⑦議会の情報公開の有無⑧議会議事録のホームページなどでの公開の有無⑨付属機関の会議公開の有無⑩教育委
員会の会議公開の有無⑪重要な政策形成段階での素案の住民への公表の有無⑫受け付けた住民の意見・要望の回答の有無⑬オンブズマン制度の有無⑭監査委員への民間人登用の有無⑮単独公共工事の入札価格公
開⑯行政評価結果の公開の有無〈効率化・活性化度の指標（計 19 項目）〉
①行政評価システムの導入の有無②同システムの評価対象③同システムでの数値指標の有無④行政評価結果の事務事業・組織見直しへの反映の有無⑤バランスシートの作成方式⑥行政コスト計算書作成の有無⑦
同計算書の行政評価への反映の有無⑧ISO 9000 シリーズ認証取得の有無⑨ISO 9000 の認証対象（本庁，
出先機関など）⑩ISO 14000 シリーズ認証取得の有無⑪ISO 14000 の認証対象（本庁，出先機関など）⑫
可燃ごみ収集の民間委託の有無⑬可燃ごみ収集の民間委託の形態（全部委託など）⑭職員へのインターネ
ット接続パソコン配備⑮庁内 LAN 構築の有無⑯庁内 LAN の対象範囲⑰庁内 LAN のインターネット接続の有無⑱職員提案制度の有無⑲庁内公募制の有無〈市民参加度の指標（計 10 項目）〉
①重要な政策形成段階でのパブリックコメント保証の有無②基本構想策定の審議会・委員会への市民公募の有無③電子メールによる市民との意見のやりとりの有無④電子メールで受け付けた要望への回答の有無⑤電子会議室の有無⑥電子会議室で受け付けた要望への回答の有無⑦NPO 支援条例制定の有無⑧地域施設（コミュニティーセンターなど）運営管理の住民委託の有無⑨地域施設の設計・構想段階からの住民参加手続きの有無⑩住民参加の包括保証条例の有無〈利便度の指標（計 14 項目）〉
①ワンストップサービス実施の有無②ワンストップサービスの内容③本庁窓口以外での各種証明の交付取り次ぎの実施場所④コンビニへの事務委託内容⑤転出入についての申請用紙ダウンロードの有無⑥住民サービスへの IC カード導入の有無⑦ホームページからの中核図書館の図書検索の有無⑧ホームページからの中核図書館の図書利用予約の有無⑨図書貸し出しの広域サービスの有無⑩中核図書館の通常期平日の閉
館時刻⑪中核図書館の年間休館日数⑫スポーツ・レジャー施設の広域利用サービスの有無⑬地域施設の通常期閉館時刻⑭中核スポーツ施設利用の申し込み場所・方法
(注)
(出典)

調査対象：全国 675 市と東京 23 区（有効回答率 96 3％）調査時期：2002 年 7 月末〜8 月末
日経産業消費研究所（2002：5 6）。

値）」（％）も用いた。他の条件が等しければ，行った⑼。その推定結果が表 4 である。

DID 比率が高いほど，あるいは経常収支比率がまず，総合指標である「行政革新度」を従属変低いほど，地方政府の行政革新は進展するはずで数とするモデルの分析結果から見てみよう。仮説ある⑻。

の通り，ソーシャル・キャピタルを示す各変数は以上，従属変数と独立変数に用いた変数の記述
統計量およびデータ出典を表 3 にまとめた。

「行政革新度」と統計的に有意な関係にはない。
やはり，スポーツ・文化団体などへの参加，一般
的信頼感，互酬性の規範などは，直接的には地方政府の統治パフォーマンスを高めないようだ。

4.

データ分析

一方，シビック・パワーを示す各変数のうち，情報開示請求件数，消費者団体数，環境 NGO 数
が，仮説の通り，「行政革新度」に対して 5％ 水
準で統計的に有意なプラスの影響力を持っている

地方政府の統治パフォーマンスを示す各指標をことがわかる。もしこの推定結果が正しければ，

従属変数とする OLS（最小 2 乗法）回帰分析を

他の条件は一定の下，10 万人あたりの消費者団

146

投稿論文

表2

市民文化の統合指数
第 1 主成分の因子負荷量「国の政治がどう変わろうと，自分の生活にはほとんど関係がない」と思う

762「昔からあるしきたりは尊重すべきだ」と思う

477「本来自分が主張すべきことがあっても，自分の立場が不利になる時はだまっていることが多
い」と思う

744

「仕事や生活の上で，新しいことを積極的にとり入れたいほうだ」とは思わない

767「年上の人のいうことには，自分をおさえても従うほうがよい」と思う

860「政党や政治家が論議に時間をかけるよりも，強い指導者に国の政治をまかせたほうがよい」
と思う

839

「公共の利益のためには，個人の権利が多少制限されてもやむをえない」と思う

767「天皇は尊敬すべき存在だ」と思う

746

(注)
(出典)

第 1 主成分の固有値＝4 536，寄与率（％）＝56 697
NHK 放送文化研究所編（1997）。

体数と環境 NGO 数がそれぞれ 2 ずつ増えれば，通り，地方政府の統治パフォーマンスを高めるも「行政革新度」は 2 51 ポイント増えることになる。 のは，その地域のソーシャル・キャピタルではな
情報開示請求件数は対数変換されているため，線

く，政治エリートに対して適切な支持，批判，要形的な係数解釈は行えないが，例えば，他の条件

求，監視を行う市民の力を示す，シビック・パワ

は一定の下，大阪府の情報開示請求件数（405ーである。ただし，シビック・パワーが統治パフ

件）が，神奈川県の件数（5320 件）並みに増えォーマンスを高める上で重要であるにしても，それば，「行政革新度」は 1 95 ポイント増えること

れは必ずしも一般市民全体の行動（投票参加）やになる。

高い参加意識（市民文化）を必要とするわけでは

他方で，シビック・パワーの各変数のうち，小ない。シビック・パワーの中核としてより重要な選挙区投票率と市民文化統合指数は，仮説に反し， のは，たとえ市民の中の一部分であっても，適切有意な関係が見られなかった。シビック・パワー

な支持，批判，要求，監視を行う組織化された団を構成するもののうちで，一般市民にとって最も体（消費者団体・環境 NGO）が存在し，実際に身近で手軽な行動手段となり得る投票参加と，一監視行動（情報開示請求）を起こしていることな

般市民の意識・態度を示す市民文化が，いずれものである。

統治パフォーマンスに何の影響も与えていないわ

市民運動家・活動家のような，政治エリートをけである。なお，統制変数である DID 比率と経監視する「対抗エリート」ないしは「市民エリー

常収支比率は，いずれも仮説の通りに 1％ 水準でト（civic elite）⑽の存在の重要性は，仮説の段有意であった。

階では考慮されていなかったが，データ分析の結以上の分析結果を総合的に解釈すれば，仮説の果から浮かび上がってきた事実である。この知見
147

坂本：地方政府を機能させるもの？

表3

変数の記述統計量

従属変数
独立変数

変数名

平均値

標準偏差

最小値

最大値

1

行政革新度

48 69

4 543

38 47

58 30

2

透明度

48 56

3 800

41 88

58 17

3

効率化・活性化度

49 11

5 203

36 92

60 64

4

市民参加度

49 54

3 883

40 41

60 91

5

利便度

49 09

4 132

40 34

56 39

6

スポーツ・趣味・娯
楽活動への参加率

27 96

8 389

13 10

49 40

7

一般的信頼感

23 39

7 167

9 30

52 00

8

ボランティア活動行
動者率

31 60

4 544

21 70

40 10

9

情報開示請求件数

6 66

1 649

4 46

11 06

10

小選挙区投票率

62 94

4 508

55 14

74 51

11

消費者団体数

5 22

3 821

0 84

15 08

12

環境 NGO 数

3 52

1 554

1 30

7 15

13

市民文化統合指数

0 00

1 000

−2 26

1 93

14

DID 比率50 43

18 733

24 80

98 00

15

経常収支比率

87 91

4 235

79 20

98 60

(出典)

1 5＝日経産業消費研究所（2002），6 7＝内閣府国民生活局編（2003），8＝総務省統計局「平成 13 年（2001 年）社会生活基本調査」，9＝総務省統計局「平成 16 年（2004 年）社会・人口統計体系」，10＝総務省自治行政局「衆議院議員総選挙・最高裁判所裁判官国民審査結果調」，11＝内閣府国民生活局「平成13 年（2001 年）度消費者団体基本調査」，12＝環境事業団「平成 13 年（2001 年）版環境 NGO 総覧」，13＝NHK 放送文化研究所編（1997），14 および 11，12 の算出に用いた人口数＝
総務省統計局「平成 12 年（2000 年）国勢調査」，15＝地方財政調査研究会編（2004）。

は，一般市民全体の行動・意識の向上に主眼を置

加度」，「利便度」を従属変数とする各モデルの分

く，ソーシャル・キャピタル論や市民参加論（篠析結果を見ていこう。基本的には，「行政革新度」

原 1977，松下 1985，高畠 2004），あるいは政治の場合と同様に，仮説を支持する結果が得られた。

文化論（Almond and Verba 1963＝1974 Ingle-

ソーシャル・キャピタルを示す各変数は，どのモ

hart 1997）に対して，1 つの反証となり得るで

デルにおいても従属変数と有意な関係にない。唯あろう。また，アメリカの文脈において，市民社

一の例外として，「利便度」を従属変数とするモ会の寡頭制化に警鐘をならす Skocpol（2003）のデルで，一般的信頼感が 10％ 水準で有意だが，議論に対しても，一定の含意を有するであろう。

係数符号はマイナスである。また，シビック・パ

本稿の分析結果は，それらの議論とは異なり，民ワーのうち，小選挙区投票率と市民文化統合指数

主主義を機能させる上で重要なのは，一般市民のは，すべてのモデルで従属変数と有意な関係にな

積極参加（civic engagement）ではなく，「市民い。他方，情報開示請求件数，消費者団体数，環エリート」の活発な活動であることを示している。 境 NGO 数は，モデルによって有意であったり，
つぎに，「行政革新度」を構成する下位指標で有意でなかったりする。有意な関係が比較的強くある，「透明度」，「効率化・活性化度」，「市民参見られるのは「効率化・活性化度」，「市民参加

148

投稿論文

表4

統治パフォーマンスとソーシャル・キャピタル，シビック・パワーの関係
従属変数
行政革新度

透明度

効率化 活性化度

市民参加度

利便度

B
(標準誤差)

p

B(標準誤差)

p

B(標準誤差)

p

B(標準誤差)

p

B(標準誤差)p

スポーツ・趣味・娯楽活動への参加率

021( 077)

786

034( 077)

657− 081( 090)

372

117( 073)

120009( 084)

916

一般的信頼感− 110( 077)

162− 077( 077)

320− 035( 089)

699− 058( 073)

429− 160( 084)

064

ボランティア活動行動者率145( 181)

427

020( 181)

913

202( 211)

343

194( 172)

267

033( 197)

867

情報開示請求件数755( 348)

037

672( 348)

061

821( 406)

051

769( 332)

026− 080( 380)

834

小選挙区投票率− 088( 200)

664− 119( 200)

555− 096( 233)

683− 026( 190)

892

004( 218)

984

消費者団体数387( 178)

036

207( 178)

251

471( 207)

029

379( 169)

031

093( 194)

634

環境 NGO 数869( 422)

047

268( 422)

530

863( 493)

088

768( 402)

064

760( 460)

107

市民文化統合指数034( 606)

955− 083( 605)

892

063( 706)

929− 102( 577)

861

240( 660)

719

DID 比率130( 043)

004

096( 043)

030

083( 050)

103

111( 041)

010

099( 046)

041

経常収支比率− 407( 132)004− 178( 132)

187− 580( 154)

001− 088( 126)

489− 338( 144)

024(定70 733(17 568)000

60 544(17 561)001

87 652(20 484)000

35 469(16 725)041

73 360(19 147)000

独立変数
ソーシャル・キャピタル

シビック・パワー

統制変数

数)
N

47

47

47

47

47

自由度調整済み R2

463

234

444

334

229

(注)

B＝非標準化係数，p＝有意確率度」を従属変数とするモデルである。逆に「利便ーマンスは，Putnam（1993＝2001）の結論と異度」を従属変数にしたモデルでは，有意な関係がなり，ソーシャル・キャピタルからは説明されな全く見られない。「透明度」を従属変数にしたモい。それをより良く説明するのは，都市化度や財デルでは，情報開示請求件数のみが 10％ 水準で政能力などの社会経済的要因の方である。しかし有意である。なお，統制変数である DID 比率は，一方で，都市化度や財政能力をコントロールした「透明度」，「市民参加度」，「利便度」で，経常収上でもなお，統治パフォーマンスに対する市民社

支比率は，「効率化・活性化度」，「利便度」で，会のポジティヴな影響力は確実に存在する。それそれぞれ有意な関係が見られた。

は，政治エリートに対して適切な支持，批判，要以上まとめれば，日本の地方政府の統治パフォ

求，監視を行う市民の力を示す，シビック・パワ
149坂本：地方政府を機能させるもの？

ーという形をとって現れる。とりわけ，組織化さ（2002）が指摘するように，アメリカと比較すれれた市民団体や情報開示請求のような行政監視行

ば，日本の市民社会には，一般市民による豊かな動は，行政評価システム導入，NPM 改革，市民近隣ネットワークとそれらを通じた活発な政治参参加型協働システム導入などを促進し，地方政府

加が存在する一方で，組織化されたプロフェッシの統治パフォーマンスを高め得るのである。

ョナルな市民団体とそれらによる公論喚起や政府

地方政府を機能させるものЁそれは，本稿の知監視行動が少ない，という構造的特徴が見出せる。

見によれば，ソーシャル・キャピタルではなく，ゆえに，仮に日本の市民社会をより豊かにしていシビック・パワーなのである。

くという規範的立場をとったとしても，「市民エリート」の強化こそが，日本の市民社会にとって喫緊の重要課題となるはずである⑾。したがって，

5.

結論と今後の課題

本稿の結論は規範的立場から見ても決して悲観すべきものではないと思われる。
最後に，残された今後の分析課題として 3 点ほど指摘しておきたい。第 1 に，分析枠組みの一層

本稿では，日本の都道府県単位の集計データをの洗練化である。都道府県単位の検証では，市町用いて，地方政府の統治パフォーマンスとソーシ

村ごとに存在する地方政府と市民社会の多様性をャル・キャピタルないしは市民社会との関係を分とらえきれていない恐れがある。データ上の制約析してきた。計量分析の結果，地方政府を機能さは大きいが，事例分析を併用するなどして，よりせる上で重要なのは，ソーシャル・キャピタルで適切な分析レベルである市町村単位の分析を進めはなく，政治エリートに対して適切な支持，批判， る必要がある。また，地方自治研究の文脈で曽要求，監視を行う市民の力を示す，シビック・パ

我・待鳥（2001）や伊藤（2002）が明らかにしてワーであること，そしてとりわけ，一般市民の行いるように，地方政府のガバナンスを説明する上動・意識面でのシビック・パワーよりも，「市民で，首長の党派性・属性や地方議会の構成などのエリート」による組織化された市民団体や情報開

政治要因は欠かすことのできない変数である。本

示請求のような行政監視行動としてのシビック・

稿では政治要因を全く考慮できなかったが，今後

パワーこそが，統治パフォーマンスを高める上ではこれらの変数も把握しつつ，地方政府とシビッ

一層重要であること，の 2 点が明らかとなった。

ク・パワーの関係を考察していく必要がある。

効率的かつ応答的なガバナンスは，一般市民が第 2 に，ソーシャル・キャピタルとシビック・「皆で一緒にボウリングをする（Bowling To-

パワーの連関を分析することである。本稿では十gether）」ことによってもたらされるわけではな

分に扱えなかったが，ソーシャル・キャピタルはい。それは，市民の中のある一定部分の人々が，シビック・パワーに影響を与えることで，間接的市民団体を組織して，政治エリートに対して適切にガバナンス向上に一定程度寄与しているのかもな支持，批判，要求，監視を行うことによって，しれない。しかし他方で，本稿で利用したデータ

初めて実現する。本稿で確認したこの知見は，論から見る限り，両者の間の相関関係はそれほど強理的にも経験的にも，極めて自然かつ常識的なもくなく，シビック・パワーはソーシャル・キャピのである。しかし，体系的かつ適切な分析枠組み

タルからすべて説明される変数ではないことも確

でそれを検証し，従来のソーシャル・キャピタル

かである⑿。よって，地方政府を機能させるシビ論や市民社会論を大きく補完・修正できた点で，ック・パワーの起源は，一体どこに求められるの

本稿の取り組みは一定の意義を有するといえよう。 かを検討する作業も重要な課題となるであろう。
他方，従来の規範的な市民社会論の立場から見れば，一般市民ではなく「市民エリート」の存在

第 3 に，本稿の結論が日本以外の国にも一般化できるかどうかを検討することである。

の重要性を強調する本稿の結論は，エリート主義

Putnam（1993＝2001）や Knack（2002）の結的で悲観的な見解として映るかもしれない。しか論⒀が本稿の結論と食い違うのは，本稿の指摘通し，筆者はそのようには考えない。Pekkanen

り，彼らがシビック・パワーという重要な媒介変

150

投稿論文

数を見逃していたためかもしれない。しかし一方で，本稿の結論は，日本の地方政府と市民社会の関係の特異性に由来している可能性もある。つまり，地方政府の統治パフォーマンスを高める上で，イタリアやアメリカではソーシャル・キャピタルが重要だが，日本ではシビック・パワーが重要である，という解釈も成り立つのである。ゆえに，「地方政府を機能させる上で重要なのはソーシャ
ル・キャピタルではなくシビック・パワーである」という本稿の結論は，早計に日本以外の国に一般化することはできず，より注意深い今後の検討が必要であろう。
謝辞
本稿執筆に際しては，曽我謙悟（大阪大学），待鳥聡史（京都大学）両先生より，大変貴重なご助言・ご批判を頂いた。また，匿名査読者の先生方からも非常に有益な査読コメントを頂いた。心より感謝申し上げる次第である。もちろん，なおも残された不備・誤りについては，すべて筆者の責任に帰することはいうまでもない。

[注]⑴

既存の実証研究の全般的な整理，および問題
点 の 指 摘 に つ い て は ， 鹿 毛 （ 2002 ）， 坂 本（2004a，2004b）を参照。
⑵ パットナムは「良き統治」の基準として，「 効 率 性 （ effectiveness ）」 と 「 応 答 性 （ responsiveness）」の 2 点を挙げ，「効率的かつ応答的な統治」の指標となるものを，政策過程，
政策表明，政策執行という 3 つの観点から 12個選定した。それらは，①内閣の安定性，②予算の迅速さ，③統計情報サービスの充実度，④
改革立法の制定，⑤立法でのイノベーション，⑥保育所の設置，⑦家庭医制度の普及度，⑧産業政策手段の工夫，⑨農業支出の規模，⑩地域
保健機構の支出額，⑪住宅・都市開発，⑫官僚の応答性，である。制度パフォーマンス指数は，
これら 12 の指標群を合成して得られたものである。これはイタリアの文脈に即した適切な尺度化であり，パットナムはそれによって州政府
間の総合的かつ客観的なガバナンス比較に成功したといえよう。
⑶ 理由の 1 つとして考えられるのは，従属変数となる地方政府の統治パフォーマンスを客観的かつ体系的に比較・評価する作業自体が非常に困難であったことである。
⑷ 様々なタイプの自発的結社を区別せずに一様に扱う傾向や，自発的結社が果たす間接的役割にのみ注目する傾向は，パットナムに限らず，
ネオ・トクヴィリアンと呼ばれる論者一般に見られる問題点である。この問題点を正面から論じたものとして，Stolle and Rochon（1998），
Warren（2001）が挙げられる。
⑸ 例えば，Putnam（1993＝2001）は，投票率，
新聞購読率，スポーツ・文化団体の数などから成る「市民共同体指数」をソーシャル・キャピ
タルの指標として扱っている。しかし，ソーシャル・キャピタルの定義を考えれば，投票率や新聞購読率を指標に用いることには大いに問題があるはずである。これらの指標は本来，本稿の定義でいえばシビック・パワーの範疇に入る，
ソーシャル・キャピタルとは別次元のものといえる。パットナムがこの点を問題にしないのは，
彼がソーシャル・キャピタルとシビック・パワ
ーを混同しているからに他ならない。
⑹ 本来であれば地方政府の統治パフォーマンス，
ソーシャル・キャピタル，シビック・パワーは，それぞれ市町村レベルで様々な違いが現れる可能性が高い。しかし，本稿ではデータ上の制約から，それらをすべて都道府県単位で集計し直し，都道府県ごとの違いとして扱っている。この点は，本稿の分析が持つ 1 つの限界といえる。
なお，筆者は別稿（坂本 2005）において市町
村レベルの分析も行っている。しかしそこでは，
データ上の制約から，ソーシャル・キャピタルとシビック・パワーの指標には，それぞれ投票
率と 10 万人あたりの NPO 法人数という，やや不適切なものを用いざるを得なかった。
⑺ この指標を用いるに際しては，待鳥聡史（京都大学）氏より大変有益なご助言を頂いた。特に記して感謝申し上げたい。
⑻ 近年の体系的な地方自治研究では，伊藤（2002：262 276）や佐々木（2003：176 182）のように，必ずしも都市化度や財政能力が地方政府のガバナンスを規定するわけではない，という分析結果も出されている。しかし，本稿の主眼はあくまで市民社会関連の独立変数である
ので，統制変数として最も一般的と考えられる
この 2 変数をとりあえず用いることにした。
⑼ 従属変数に用いた各変数の分布状況，および回帰の残差統計量，残差散布図などから，OLS
推定量が最良線形不偏推定量（BLUE）となる
ための仮定はおおむね成り立っていると考えられる。なお，VIF（分散拡大要因）の値をチェックすることにより，多重共線性の問題は起こっていないことも確認済みである（参考にしたものとして，増山・山田 2004）。
⑽ 本稿における「対抗エリート」，「市民エリー
ト」とは，自らが定義するある特定の「公益」の増進を目指し，異議申立て，政治エリートの監視，啓発活動などの手段を通じて，政治機構
151

坂本：地方政府を機能させるもの？

の外側から政策過程に何らかの影響を与えようとする，市民社会内の運動家・活動家のことを示す。具体的には，市民運動，住民運動，消費者運動，環境運動，女性運動などの運動家・活動家を念頭に置いている。なお，「対抗エリート」というタームは，三宅他（1985）から着想を得たが，そこでは，本稿が定義する「対抗エリート」概念の中には含まれない，野党リーダ
ーや労働組合リーダーも含まれている。よって混同を避けるために，本稿では主として「市民エリート」というタームを用いている。
⑾ 山口二郎（2004：190 192）も，日本の閉ざされた政治システムを打破するための方策の 1
つとして，対抗エリートの養成を挙げている。
⑿ 例えば，ボランティア活動行動者率は，消費者団体数や環境 NGO 数と 1％ 水準で有意な正の相関関係（それぞれ，r＝0 528，0 394）を持つが，他方で情報開示請求件数とは 1％ 水準
で負の相関関係（r＝Ё0 435）にある。スポー
ツ・趣味・娯楽活動への参加率は，消費者団体
数と 5％ 水準で正の相関関係（r＝0 322）にあるが，情報開示請求件数とは 5％ 水準で負の相関関係（r＝Ё0 362）にあり，環境 NGO 数とは有意な関係にない。一般的信頼感は，3 つのシビック・パワー指標すべてと有意な関係にない。これらのデータから見る限りでは，シビッ
ク・パワーとソーシャル・キャピタルの連関は弱いといえる。
⒀ アメリカの州政府の統治パフォーマンスとソーシャル・キャピタルの関係を分析した
Knack（2002）では，従属変数の，財政・人材管理・IT 化などの側面から評価された各州政府の格付けに対して，独立変数の，ボランティ
ア行動者率，国勢調査での回答率，一般的信頼
感 ， 政 府 改 良 集 団 （ good government
groups）への参加率などがプラスの効果を持つことが実証されている。ただし，本稿の分析とは異なり，これらの独立変数の同時投入は行われていない。したがって，統治パフォーマン
スを高める上で，ソーシャル・キャピタル（ないしはシビック・パワー）のどの側面が最も重要なのかは明らかにされていない。
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