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特集

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景観政策形成過程における住民組織の役割
ИЙ竹富島と川越一番街を題材にИЙ伊藤 修一郎▍ 要 約
伝統的建造物群保存地区の指定に関して，なぜ竹富島では短期間に全島を対象とした対策が実現したのに，川越では長期間かかったうえに中核的な地区以外の保存策が実現しなかったのかを検討した結果，政策過程を主導した住民組織のタイプが関係していることが明らかになった。すなわち，地域の課題に包括的に取り組む組織が政策過程を主導した場合，組織内で合意が形成されれば，全住民がその組織の構成員なので，地域全体の合意とみなされるが，合意自体は困難である。合意に至るためには，民主的運営，地域の課題に取り組んできた実績，共通の文化や帰属意識といった条件を当該組織が満たしていなければならない。他方，特定の課題に限定して取り組む組織が主導した場合，その課題に興味や利害がある者だけが選択的に構成員となっているので，組織内部の合意は容易だが，それだけでは地域住民の総意とはみなされず，包括型組織又は行政が乗り出して地域代表としての正統性を補うことが必要である。
キーワード：伝統的建造物群保存地区，住民自治組織，地域自治区，合意形成，地方自治型例である。伝建地区に指定されると，歴史的建造物は外観の保存が義務づけられ，それ以外の建

1.

はじめに

築物についても，周囲のまちなみに調和させる配慮が求められる。建築行為を行うには市町村教育委員会の許可が必要となり，違反者には罰則が適用されるので，社会的ジレンマにつきものの抜け

本稿では，沖縄県竹富町竹富島と川越市一番街

駆けができなくなる。

地区における伝統的建造物群保存地区（伝建地

公権力にルール設定と取締りを委ねてしまうこ

区）の指定に至る過程を比較し，いかなる要因がとは，住民にとって安易な解決策にも思えるが，

伝建地区指定を実現させたのか，特に地域の住民

実はそうではない。まず出発点で，景観を守るた組織がどのような役割を果たしたのかを明らかにめなら土地利用の制約を受け入れようという地域する。

の合意がないと実現しない。運用上も予定地区住景観政策，中でも伝建指定を取り上げるのは，民の 9 割の同意が必要とされる。しかし，これがそこに公共政策を実施するための課題が凝縮され実に難しい。これまで候補地として調査が行われていると考えるからである。環境問題のような現た地区の 4 割程度しか指定に至らず，実現した地代的課題の多くは，社会的ジレンマとその派生型

区でも多くが紆余曲折を経ているのである。

として把握される（舩橋，1993）。景観破壊に直この合意形成を促進すると考えられるのが，地面した住民も同様のジレンマ状況におかれる（伊域の住民組織である。地域に存する住民組織には

藤，2003，2006)⑴ 。その状況を脱する方策のひ

様々なものがあるが，本稿の事例には，異なる二とつに，公権力による規制がある。これは国や自つのタイプが登場する。それらの比較を通じて，治体にルールの設定と取締りを委ねるものだが，住民組織が地域における政策形成に果たす役割を

文化財保護法に基づく伝建指定はこの解決法の典考えていきたい。

14

特集：市民社会の公共政策学

居住地で限定せずに関心のある者を惹きつけると考えられる。課題ごとに組織が設立され，複数の

2.

住民組織の類型と合意形成に関する仮説

組織が地域に並存する反面，課題が解決されれば活動を続ける理由を失うので継続性に欠けるであろう。コミュニティ研究では，地域性や統合性にとらわれず，「地域で共通に直面する，個人では竹富島の政策過程を主導したのは「公民館」と処理できないニーズを解決するためにとり結ぶ社

呼ばれる自治会の連合体である。川越では「蔵の会関係でつくられた社会の部分」（今野，2001：

会」や「町並み委員会」に代表される複数のまち

23）を「限定的コミュニティ」と呼ぶ（中村，づくり関連組織が入り乱れて活動した。両地域の1973：82）。地域の現状は，こうした限定的コミ組織には，目的，構成，行政との関係などに違い

ュニティが重層していて（渡戸，1990，似田貝，がある。この違いを理解するため，地域の課題に

1997，吉原，1997），それが地域資源の共同管理取り組む住民組織について「包括型」と「限定を豊かにし（中田，1998），「より開放的で新しい型」という類型を設定する。包括・限定の区別は， 相互扶助の関係をつくり出している」ことが指摘
組織が取り組む課題（組織目的）が地域の諸課題されている（今野，2001：44，今井，2004）。こを包括的に含むのか，特定の課題に限定されるのうした先行研究によっても，本稿が想定する限定かによる。組織目的で分類するのは，目的と組織型組織の特徴は支持される。川越の事例に多数登構成や行政との関係等の間には密接な関連がある

場するまちづくりや景観保全に特化した住民組織と考えるからである（伊藤，1997）。これらに関は，この限定型である。

連性が高ければ，組織目的の包括度を見ることで，それでは，これら 2 類型が政策過程でいかなるそれと連動する他の特徴についても大まかにとら役割を果たすのか検討しよう。まず，どちらも政えられることになる。包括型の典型例は自治会・策に積極的な効果をもちうることは異論がないと町内会であり，限定型は住民運動組織から非営利思う。包括型の例として，日常の自治会活動が活団体まで多様なものを包含しうる。

発に行われていた地区ほど，阪神淡路大震災直後

目的の包括度から導かれる組織の特徴を，本稿の住民による初期消火活動や互助による救助・救に必要な範囲で簡単に示しておこう。まず包括型

援が機敏で効果的に行われ，復旧も円滑に進んだ組織であるが，地域のあらゆる課題に対処しよう

ことを挙げておこう（倉田，1999：序論，東海自とするため，構成員は地域住民を網羅する方向に

治体問題研究所，1996）。限定型組織の例として

向かうと考えられる。このことは，自治会・町内は，鎌倉のまちづくり市民懇談会がある。1972

会に関する研究が，その性質として世帯単位の半年の発足以来，鎌倉市の都市・まちづくり分野の強制的加入と包括的多目的役割を挙げることから政策に影響を与え続けている（鎌倉のまちづくりも確認できる（遠藤，1992，玉野，1993：15）。

市民懇談会，1999）。また，西村（1997）には限

また，すべての包括型に当てはまるわけではない

定型とみられる組織とまちなみ保存の関わりを示

が，固定されたメンバーで諸々の共通課題に取りした多くの事例が採録されている。問題はそれぞ組むところから，構成員の間に共通の文化や帰属れのタイプの組織が果たす役割がどのように異な意識が生まれることがあると考えられる。こうしるかである。

た特徴を備えると，コミュニティ研究が「包括的包括型の住民組織は，前述のとおり地域住民をコミュニティ」と呼ぶものに近づく（中村，1973， 網羅する構成となるので，地域住民を代表する地
今野，2001)⑵ 。竹富島公民館は島の住民の生活位を得やすい。全住民が加入したЁ又はそうみな

課題全般に取り組むので包括型組織であるが，後されるЁ組織で合意されれば，それを地域住民全述のように，文化の共通性や自足性なども備えて体の意思とみることができる。その反面，多様ないるので，包括的コミュニティにも近いといえる。 参加者を含むゆえに，合意形成が難しいとも考え一方，限定型は特定の課題にのみ対処するので， られる（鳥越，1994：8 章，今川，1994）。更に構成員はその課題に関心をもつ者に限られるが，は，包括型の典型例とした自治会・町内会に関し
15伊藤：景観政策形成過程における住民組織の役割て，その非民主性，非近代性を論証し解体を求め思とみなすことはできない。仮にそのような限定る意見が根強くあり⑶，実際，住民意思と自治会型組織の合意を幾ら積み重ねても，地域住民全体の決定が食い違ったり（広原，1989：350），過去の意思はカバーできないだろうし，それぞれの合のしがらみから行政や議会に反対するような決定意の間で矛盾やニュアンスの違いが生ずる可能性ができなかったり（森，1996：103 109），自治会

が高く，合意自体の一貫性や正統性を損なうこと等の決定が為政者に都合のよいものとなる危険もにもなりかねない。1990 年代前半の時点で川越内包する（岩崎，1989：474，秋元，1990）。

における合意形成を分析した岡崎・原科（1994）

そのような事態を避け，包括型組織が合意に至の研究は，まさにこのことを示している。彼らはることは可能だろうか。自治会等を「地元住民同

70 年代以降設立された七つのまちづくり関連組

意調達機能」を発揮しうる「近隣自治政府」とみ織と商店街，自治会，青年会議所等の主体間の相る見解（日高，2003）や私的生活の維持のために互関係を明快に整理して，地区内に強力な推進母不可欠な機能Ё地域共同管理の機能Ёを果たして体を欠いたために意見調整が進まず，主体間の価いると主張する立場（中田，1993）に従えば，可値対立が顕在化して合意形成が進まなかったと結能ということになろう。加えて，最近の実証研究論した。そうした状況では，形式だけでも包括型には，全戸加入原則自体は，封建遺制どころか組織の決定を経て地域住民の合意としての正統性「きわめて近代的で民主的な傾向をはらんだ一つを補うか，行政が直接乗り出すことが必要になろの変革だった」とする立場がある（玉野，1993：う。

278）。近代に入り地方名望家層に代わって都市自営業者層が台頭したことに対応して，住民自らが結成した組織を通じて地域統合を図るために編み3.

出された基本原則だったというのである。基本原

川越の政策過程則Ё組織の構成原理Ёに問題がないとすれば，その運営のあり方が問われるべきことになる。具体的には，次の三つの条件を満たせば住民意見を反

川越市北部の一番街周辺には，蔵造りや木造の映した合意ができると考える。第 1 に住民の意見

町家，洋風建築，看板建築といった，江戸，明治，を十分に吸い上げ，参加者が納得できる手続を経

大正，昭和の建物が重層的に残る（溝尾・菅原，ることである。例えば多田（2003）は，鎌倉市七2000）。川越藩の城下町として発展したが，商業

里ガ浜自治会によって建築規制のための住民協定の中心が南部の川越駅周辺に移り，にぎわいが薄が締結された事例を分析し，多様な住民ニーズをれるとともに，蔵造り建築が車社会に適さず，徐汲み取るシステムとしての下部組織（専門委員々に取り壊されていった。

会）の構築を成功要因に挙げる。同様に，今野

川越の町並み保存は，全国で保存運動が展開さ（2001：123 125）は真野のまちづくり組織の特徴れていた 1970 年代に遡る。この時期，学識者やとして，徹底的に民主化された運営と小集会での建築学会などによって蔵造りの保存が提言され，討論を積み重ねる意見聴取法を挙げる。こうした歴史的価値の高い蔵の取り壊し反対運動が起こり，民主的運営に加えて，第 2 に地域における課題に市を巻き込んだ議論に発展した（馬場，1999，八

包括的に取り組んできた実績があれば，構成員か甫谷，2000，溝尾・菅原，2000）。学識者や住民，らも信頼され合意がしやすいし，第 3 に共通の文

市職員などによって「城下町川越開発委員会」

化や帰属意識がそれを強化するだろう。事例研究「川越市史跡保存協賛会」といった組織が結成さ

では，包括型組織がこうした条件を備えているか

れ，青年会議所による調査・提言も行われた（佐どうかを確認したうえで，その役割を検討する。

野，1988）。

これに対して限定型の組織は，特定の目的に関1975 年に伝建制度が創設されると，その候補する興味や利害を共有する者が自己選択的に参加として川越でも調査が行われ，指定に向けて市としているので，組織内での合意は比較的容易に形住民の間で話し合いがもたれたが，合意が得られ成されるが，その決定を直ちに地域住民全体の意なかった。指定されれば釘一本打つのも難しくな

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特集：市民社会の公共政策学るという噂が流れ，現状変更が難しいと思われた究者 4 名，自治会長と蔵の会代表を含む地元代表

こと⑷，明治期に作られた比較的新しい町並みで7 名の 21 名からなり，オブザーバーとして川越あったためにその価値を地元住民が認識できなか市の関連室課と商工会議所が参加した（南・福川，ったこと，観光客が来ても売り上げ増などのメリ

1992）。この委員会での検討の結果，1988 年に店ットが感じられなかったことなどが理由である

舗改装のルール兼まちづくりのルールとしての（福川，1988，溝尾・菅原，2000，荒牧，2003）。

「町づくり規範」が制定され，商店街総会で承認

1970 年代後半にはマンションが相次いで建設さされた。実は 70 年代末のマンション反対運動のれ，反対運動が起こったが，住民の中にも活性化

際，行政がデザインコード構想を検討したが実現をもたらすという意見や規制に反対する意見があしなかった。これを住民が実現したわけだ。しかり，阻止できなかった。町並み保存・活用への商も，これに倣って近隣の 3 商店街も同様の規範を店街の参加意欲も低かった（岡崎・原科，1994）
。

制定した。

1980 年代に入る頃から，看板を外して伝統的町づくり規範は規制ではない。住まい方の原則

な外観を復元したり，黒しっくいの壁を修復したをパターン化した誘導基準であり，町並み委員会

りする住民の自発的な動きが起こった。これが蔵は住民の自主的な審査組織である。町並み委員会

造りの市文化財指定に後押しされ，空家となってが改装計画の相談を受け，規範に基づき助言・指いた蔵造りの再利用や相次ぐ修復へと広がり，住導を行い，それに従った改装に埼玉県の高度化資

民主体のまちづくりを進める機運が高まった（福金融資と市・県の観光市街地形成事業補助金が出川，1988，佐野，1988，荒牧，2003）。こうしたる。後述する景観条例が執行できない中で，これ時期に結成されたのが「蔵の会」である。市職員

が景観破壊の実質的な歯止めとなった。南・福川が市民の視点でまちづくりを描いたビデオが地方（1992）によれば，歴史的建物の復元修理の原則の時代映像祭で受賞し，その賞金を活かして住民は概ね遵守され，2 件のマンション計画は事業者

主体のまちづくりを進めることを目的に発足したと協議を重ねて保留にもちこんだ。全体としては，（可児，1999）。創立メンバー 80 名のうち 3 分の1992 年までに非組合員 7 件を含む 32 件の協議が1 が地元の若手商店主で，都市計画や文化財保護あり，町並み委員会の要請が尊重されてきた。溝

に携わる市職員十数名も参加した（佐野，尾・菅原（2000：313）によれば，「建造物を新

1988)⑸。96 年現在で会員は 231 名に増加したが，築・改築する際には，蔵造りの町並みに合致した

うち一番街在住が 26 名，その他川越市が 49 名で建物にしないと，地域社会で暮らしていけないとある（溝尾・菅原，2000）。総務部，事業部，運いったような風潮が生まれてきた」という。そし営部などを置き，年 1 回の総会と月 1 回の例会，てこうした活動の結果，街に人が戻り商店街に活各部会の会合を開いて議論を続け，通常とは順序

気も出てきた。88 年から 97 年までに観光客は 40を入れ替えて「商業活性化による景観保存」を目％ 程度増加し，それに合わせて商店も観光客に指すこととし，中小企業庁のコミュニティマート

対応した飲食店へと業種を変更して経済的見返り構想モデル事業補助金を導入して計画策定や店舗を得てきたのである（溝尾・菅原，2000）。

の改装等を図った。

1980 年代後半にはマンション建設が再燃し，さらに，町並みに合わせた改装を浸透させるた反対運動が頻発した。対抗策を検討するため，市め，1987 年，一番街に「町並み委員会」が発足

は 87 年に都市計画，建築，文化財などの専門家した。発足に先立ち，一番街商店街の各組合員が8 人に都市景観審議委員を委嘱した。新聞発表に押印して「町づくり規範に関する協定書」を締結

よれば，委員会は「都市景観の条例化を目的に」した（可児，1990）。協定書には，町並み委員会設置され，美観地区，風致地区，伝建地区などのを設置すること，委員会は町づくり規範を定める

方向付けを行い，2 年以内に条例制定にこぎつけ

こと，町づくりに関する行為を行う場合は規範をるとされていた（南・福川，1992)⑹。委員会は 5

尊重し，早い段階で委員会に届出て協議すべきこ

回の全体会合や現地調査を行い，2 年を待たず翌となどが定められた。町並み委員会は，一番街商

88 年 8 月に提言をまとめ，早急に都市景観条例

店街から理事長を含む 10 名，都市計画などの研の制定をする必要があると結論した⑺。条例案も17伊藤：景観政策形成過程における住民組織の役割委員会で既に検討されており，これをもとに市内案を市に提示することを目指して組織自体を改組

部の検討会を経て，88 年 12 月，都市景観条例がし，旧城下町エリアの 11 自治会による「十ヵ町制定された。ただし，伝建制度に関する規定は第会」を結成した（八甫谷，2000）。十ヵ町会は伝14 条で触れただけで，条例に盛り込まれなかっ

建指定の要望書を市教委に提出し，市長を訪問した。商売をやらない一般の住民の目には，金儲けて要望を伝え，「町並み景観検討委員会」を設置のための規制に映ったことが理由である⑻。

し，佐原伝建地区のように住民主導で指定地区のところで，議会では都市景観審議委員の人選が範囲を決めることを目指してアンケートを実施す問題になった。各委員の地元への関わりを問われるなど（八甫谷，2000），活発に活動した。ちなて，都市計画部長が蔵の会や町並み委員会のメン

みにアンケートでは，住民の約 6 割が建て替えのバーであると答弁したところ，次のような疑義が際は町並みと調和するようにしたいと回答した

投げかけられた。いろいろな会ができているけれ（植松，2000）。

ども，地元に住んでいる人たちではなくて，「と一方，行政の側であるが，1993 年の市長選挙

んでもないほうから蔵の会に入ってきたり何に入で，元弁護士で県会議員を 3 期務めた船橋功一がってきたりしている。むしろかき回されているん

当選した。社会党支持に加えて，保守分裂によりだというような話」が自治会長から出ている。地

一部保守系も支援した。この頃，相次いで高層マ

元に住まいや生い立ちがない人たちが委員になっンションが計画され，反対の陳情書や 1 000 人をて条例で規制をかけるのはおかしいではないか⑼， 超える署名簿が提出された。95 年に市教委は全というのである。結局，資格については 8 人中 6

国町並みゼミ川越大会を誘致するとともに，伝建人が川越在住か川越生まれで，委員は提案するだ

地区指定の再挑戦を目指して再調査を実施し，地けで最終決定は市が責任をもって行うと説明があ元の合意形成の感触を探り始めた。船橋市長も十って収まったが，このやりとりから，蔵の会等のヵ町会の代表の訪問を受け，蔵造りの町並みを十代表性に疑問がもたれていることがわかるのであ分保存して活用し川越の活性化の源にしたい，地る。

区指定に努力していきたいと約束した⑽。しかし，

さて，都市景観条例は 1989 年 4 月に施行され96 年 9 月や 12 月の議会では，地元との協議が進たが，施行に先立って高層マンション建設計画 4

んでいないことを追及され⑾，市長は生活の変化

件の駆け込み申請がなされ，都市景観審議委員らに合わせて建物を改造できなければ困るという意

が都市景観の創造に協力を求める緊急アピールを見も相当数にのぼることや観光公害に関する苦情出す事態となった。一方，条例による建築抑制策があることを指摘して，合意形成の難しさを吐露は，都市景観形成地域を指定して建築行為に行政し，時間をかけて合意が形成されるのを待つ姿勢指導を行うことを中心とするが，地元の理解が得をにじませた。この時期，市長は地区内全部の意

られず地域指定は，2004 年まで実現しなかった。

見を聞いて説得するには，やはり自治会が重要だ

市では自治会や地元議員への説明を試みたが，としていた⑿。

「商店街，学識者，コンサルタントが中心となっ

しかし，市内でマンション建設が活発化し，つて計画を進めたこと」（岡崎・原科，1994：702）

いに 1997 年 4 月には十ヵ町会のひとつの大手町

や幅員 20 m で一番街を貫く戦前に定めた都市計に 15 階建てマンションが計画されていることが画道路の計画を一部手直ししただけで規制を導入

明らかになった。これができると歴史的町並みのしようとした市の姿勢が住民の不信感を生んだの背後に巨大な建物が出現することになる。これをである（八甫谷，2000：55）。

阻止するため，5 月に十ヵ町会から，6 月には一1990 年代に入り，電線地中化が始まった。工

番街商店街及び町並み委員会から，伝建指定の要事で蔵造りが破損する恐れがあると自治会は反対

望書が市に提出された⒀ 。7 月には十ヵ町会が町したが，市が住民と接点をもつ手がかりとなった

内約 2 900 名の署名を集め，マンション建設反対（宮崎，1999）。92 年に「北部町づくり自治会長の要望書を提出した⒁。

会議」が市の肝煎りで結成されるが，市の案を白これを契機に市は企画財政部企画課内に伝建担紙に戻すと決定し，93 年，自主的なまちづくり

当職員 2 名を配置し，都市計画課，文化財保護課

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特集：市民社会の公共政策学

を含めた 3 課の職員 7 名でプロジェクトチームをは，若干長くなるが，まず公民館について語る必組織した。この時期を逃さないために「職員が一要がある 。

軒ずつ全部回って説明しろ」という市長の強い指竹富島公民館は，1917 年（大正 6 年）に結成

示により⒂ ，プロジェクトチームは，2 名 1 組のされた同志会に源流をもち，49 年から部落会，3 班体制で，指定予定エリアを一軒一軒回って住63 年から公民館と呼ばれるようになり（西山・民の意向調査を開始した⒃。合意形成を地元自治

池ノ上，2004），2001 年に島の全住民を構成員と会だけに任せず，市が直接乗り出したことについする地縁団体として法人化された。公民館には館ては，地元でも歓迎されたという⒄。また，市長長と執行部，議会及び総会が置かれ，祭事・行事

自らも幾つかの説明会に参加したり，自治会や商の実施，住民の合意形成，町役場との調整などの店街，町並み委員会などの関係者を市長室に集め役割を担うとともに，町外（石垣市）に置かれるて説得に努めたりした⒅。1998 年に市長は施政方

町役場に代わって，生活に関わる多くの機能を果針で実現を表明し，当初予算に伝建指定関連の予たしている。

算約 450 万円を計上，6 月議会で伝統的建造物群

公民館長は，3 名の執行部役員とともに祭事・保存地区保存条例を制定した。この議会での報告

行事の中心となり，町役場や他の島々に対してはによれば，一番街を中心とした約 5 ヘクタールの島を代表する。町役場から委託される区長を兼任

地区 108 世帯を訪問し，85％ から意思表示書をするが，これは区長としての収入を確保し，多忙

受領し，はっきり反対の意思を示したのは 3 世帯

な館長の仕事に専念できるよう，住民の側から町だった⒆。この同意を基にして，99 年，伝建地区長に要請したものである 。館長は通常 1 名が推の都市計画決定と都市計画道路「中央通り線」の薦され，総会の同意を得て決定される。主事，幹縮小変更を実施した。伝建地区は，国の重伝建地事などの執行部役員は，東，西，仲筋の各集落の区にも選定された。伝建地区の保存整備計画は，「支会」と呼ばれる自治会から同数が選ばれる。

町づくり規範が雛形となっており，「町づくり規

公民館は 3 支会の連合体としての性格を有し（玉範のいわば行政版」と位置づけられている⒇。最城，2000），住民の意見聴取や情報伝達は支会の後は行政の手によって合意形成が仕上げられたわ

定例会（村模合（ムラムーヤイ））や頼母子（ムけだが，限定型組織による合意内容＝規範が政策

エー）を通じて行われる（上勢頭，2000）。

に活かされたといえよう。

意思決定機関であり執行機関でもある公民館議
会には，各支会から 3 名ずつ議員が選出され，老人クラブ，婦人会，青年会の代表各 1 名を合わせ4.

竹富島の政策過程た 12 名で構成される。定例会が年 6 回，臨時会が随時開催され，主な議題は，祭事等の予算・決算，後述する賦課の決定である。議会の下には，保安林などの共有財産を管理する財産管理委員会，

竹富島は八重山群島にあって，西表島や小浜島

伝建制度を執行するまちなみ調整委員会など 4 委などとともに竹富町という多島自治体を構成する。 員会が設置されている。このほか公民館とは別組
珊瑚礁と白砂の浜に縁取られた島の中心部に集落織であるが，環境省のビジターセンターの管理運はあり，伝統様式に則った寄棟屋根の木造平屋の営を受託し，伝統文化の学習・啓発等を担う

周囲には，珊瑚石灰岩を積み上げた石垣（グッNPO 法人「たきどぅん」が設立され，更には，

ク）を巡らせている。屋根は赤瓦を漆喰で固めて， 祭事やまちなみ保存の経費を住民自らの手で捻出
道と庭に敷き詰めた珊瑚の白砂との対比が鮮やかして公民館を費用面から支援しようと，収益部門である。

の設置も検討されている。

島に暮らす人口約 300 人は，数多くの祭事と芸総会は年 1 回開催される。主な議題は集落定例能を伝承し，「うつぐみ」という互助・協力の精会や公民館議会であらかじめ話し合われているが，神で共同体を運営する。その中心となるのが竹富

結論が出ずに執行部預かりとなるものがあるほど，

島公民館である。島での政策過程を論ずるために活発な議論が交わされる。総会ではないが，景観
19伊藤：景観政策形成過程における住民組織の役割

保全をめぐる住民集会の様子を描いた次の引用かが各支会の担当者に手間賃を出してゴミを収集す

ら，住民の議論の様子を垣間見ることができる。

る 。道路の維持補修を主目的とする公民館協力「理念に基づく主張も，技術に依拠した主張も，費でも，自動車所有者や民宿経営者に応分の負担

利害のからんだ主張も，主張自体がこばまれるこを求めている。まちなみの美しさを目玉とした観とはない。住民同士が実にねばり強い話し合いの光によって，道路が傷むからであるが，観光によ中で，立場の異なる主張を『島の合意』に収斂さり利益を得る者とそうでない者との格差を緩和すせていくのである」（備瀬，2003：66）。

る意味もあるという（上勢頭，1996）。

現在，竹富島の人口のうち約 100 人は，父祖も賦課はこれ以外にも随時行われる。例えば，

竹富島と無関係のいわゆる「I ターン」の外来者

2000 年に文化庁の補助を得て，まちなみ保存のであるが，総会には参加して意見を言うという。

拠点施設を兼ねた公民館の建物が新築された際に観光の島だからか，長年の伝統か，外来者を受けは，公民館が成年男性に 3 日間の賦役を課し，参入れる懐は広く，公民館や支会の仕事を任される

加できない人からは過怠金を徴収し，住民が自らために，島の習慣をよく理解してさえいれば，必10 日間かけてサンゴ石を積み上げて石垣を建設

ずしも島に長く暮らしていることは求められなした（上勢頭，2000）。こうした労役の賦課と提い 。地域に溶け込もうと努めてきた I ターン移供には，長い歴史がある。西山らによれば，終戦

住者が，主事を務めたケースもある（与那原，直後までユイ（互助活動）によって，屋根の葺き

2004）。

替えや家造り，農業活動，道路の維持が行われて公民館は住民の生活に関わる幅広い機能をもつ。 きた。現在でも，春と秋の年 2 回，公民館による行政が住民の暮らしを支える度合いが低いため，全島挙げての清掃があり，毎月 2 回，1 日と 15

それに代わるものとして，住民の自助と民主的な日を清掃の日と決めて各戸が道路の雑草駆除など自治が行われてきたのである（西山・三村，を行っている（西山，2000）。こうした「伝統的1976）。かつて公民館は電力供給や簡易水道を担景観管理」のシステムが引き継がれていることがい，幼稚園も運営していた。更に，積立金を用い

竹富島の独特の景観づくりを支えているというて資金を貸付け，金融機能も果たしていた。いず（西山，2000，高口・西山，2000）。

れも公営企業や町などに移管されたが，こうした公民館の最も重要な仕事は祭事である。祭りと伝統に培われた自助の精神は，現在も引き継がれ公民館組織は互いに支え合う関係にあり，例えばている。

2004 年度には，国の重要無形民俗文化財である

その端的な表れが，公民館の祭事等の費用を住

種子取祭をはじめとして，24 もの祭事行事が開民に割り当てる「賦課」である。これは戦前からかれた。玉城（2000）によれば，島の最大の祭り

引き継がれてきた仕組みで，世帯主の年齢に応じである種子取祭は，公民館の組織，三つの支会のた世帯単位の「等級割」と生産力に応じて個人に協力と競争，それに各支会と連携した郷友会（島割り当てる「生産割」がある（玉城，2000）。こ

外の竹富島出身者の会）によって，複合的・重層の基準 に従って各人の負担額を決めるのが公民的に支えられている。逆に，祭りを通じて各支会

館議会の仕事である。筆者の聞き取りによれば，の凝集力が強化され，公民館組織も強固になると意見を聞きながら決めていくので，議決されればいう作用もある。町並み保存を可能にしているの皆従うというが，新移住者の中には，こうした仕も祭りである。伝建制度のもとでも内部の改変は組みを理解しようともしない人がおり，そうした

許されているが，竹富島の保存物件では，少なく人をどう説得するかが課題とされている。

とも伝統的間取りは維持されている。その一番のゴミ収集も町役場ではなく公民館が実施しており，その費用は 1975 年から塵芥処理費として賦理由は，公民館役員として祭りに参加する際に必要だからである（藤間，2001）。

課している。世帯単位の基本料に家族数で加算し，さて，竹富島の景観保全を巡る経過に入ろう。

更に民宿，商店，自販機所有者に相応の割り増し

1960 年代，竹富島は日本民芸協会によって民芸を求める。これに竹富町住民福祉課からの塵芥処の島，芸能の島として全国に紹介されたが，相次理費助成金約 15 万円を併せて原資とし，公民館

ぐ自然災害により人口流出が進んだ（玉村，20特集：市民社会の公共政策学

1974）。72 年に竹富島は沖縄の一部として本土に形成地区保存条例を可決した。伝建地区に関する復帰し，西表国立公園普通地域に指定された。ホ規定もこの条例に盛り込まれた。同年 11 月，竹バークラフトが就航し，観光客が急増，民宿が増

富島中心部の集落域が伝建地区に指定された。そえ始めた。観光地として注目が集まる中で，住民れを取り巻く樹林地及び生産緑地帯（生産景観形の困窮につけこむように島外の企業が土地を買い

成ゾーン），更にその外周のサンゴ礁地帯と砂浜

漁り，島の総面積の 20％ が買収された。これを及び保安林（自然景観保全ゾーン）も，条例で町憂えた住民有志が「竹富島を生かす会」を結成し， が独自に創設した歴史的景観保全地区に指定され郷友会や民芸研究家の支援を得て，無秩序な開発

た（竹富町教育委員会，1987）。島を取り巻く珊に反対する活動を展開した（玉村，1974）。妻籠瑚礁のリーフから内側すべてに，何らかの保全策

宿の住民憲章を下敷きにして，土地や家を「売らの網がかかったのである。87 年 4 月には重伝建ない」，由緒ある家や集落景観等を「壊さない」

地区に選定され，保存物件の修理に文化庁の補助など五つの基本理念を定めた憲章案を公民館に提が出るようになった。これは祭事を大切にする住案したが，この時点では採択に至らなかった。75

民が，祭事と密接不可分な伝統建築を維持するた

年には観光資源保護財団の調査対象となり，後述

めの大きな支援となっている。

する観光開発への対応時には「この報告書がバイ

竹富島の合意形成の特徴は，町の条例制定と同ブルとなり，ボロボロになるまで利用された」とじ 1986 年 3 月に，公民館が竹富島憲章を制定しいう（上勢頭，1987）。

たことである。73 年に提案され保留となってい1980 年代に入ると本格的に島外企業の観光開た草案を下敷きとして，諮問委員会及び憲章制定

発が動き始めた。これに反対する住民は 82 年に委員会で検討を行い，公民館議会及び住民総会で全国町並み保存連盟に加入し，第 5 回町並みゼミ承認された（上勢頭，2000）。これによって住民で実情を訴えた。この大会はさながら竹富島の支合意が正式に確認されたといえる。歴史的景観形

援大会のようだったというが，全会一致で「竹富成地区保存条例が行政側の制度だとすれば，憲章

島の風致保存を励ます決議」が採択された。それは住民の側の制度であり，表裏一体となって町並が八重山毎日に掲載され，住民の意識高揚に寄与

み保存を実現する。三つの集落から 4 名ずつ計した。これによって，島外企業による開発計画は12 名で構成されるまちなみ調整委員会が公民館凍結された（上勢頭，1986，西山，2000）。

に設置されているが，不動産の売買や賃貸借，建このゼミへの参加が契機となって，竹富島と妻造物の新・増・改築は，憲章に従い調整委員会に籠宿との相互交流が始まった。上勢頭（1996：

届け出なければならない。同時に調整委員会は，

23 24）によれば，当初町の行政は町並み保存に

景観条例・伝建制度の執行においても，事実上，冷たく，「そんな面倒なことはやめとけといって審査機関の役割を果たしている。条例に明文化さ

足を引っ張るだけだった」というが，1984 年 12

れていないが，すべての現状変更申請はここを経

月に妻籠宿の人たちが来島し島の景観の価値を訴由し，住民の意見調整がなされる。その結果が条えたことが町長を動かし，行政として伝建指定に例上の決定機関である町教委に報告され，そのう動き出すきっかけとなった（上勢頭，1986）。84

ち重要な案件が伝建審議会にかけられる。審議

年 11 月から沖縄県集落景観保存調査も始まって

会・町教委の決定は，調整委員会の意見を尊重しおり，翌 85 年 3 月，報告書『うつぐみの島・竹てなされる。また，現状改変の度合いが小さく前富島の景観を求めて』が発行された。文化庁主任

例を踏襲したものならば，町教委を経ずに調整委調査官との懇談会や講演会によって住民理解の醸員会だけで解決することもある。逆に，景観に重成が図られ，12 月には，町並み保存の担当が町大な影響を与えると調整委員会が判断したときは，教育委員会に決まる。ここからは作業が急速に進

公民館議会に審議を依頼することもある。公民館

み，文化庁の担当者の支援を得て，ごく短期間で議会は，島の重要課題について共同体の意思を決報告書，条例案，保存計画が作成された（島仲，する機関だからである。

1987，上勢頭，1996）。
1986 年 3 月，竹富町議会は竹富島歴史的景観
21

伊藤：景観政策形成過程における住民組織の役割

織とのネットワークを挙げるが，両地区ともこの条件を満たしている。外部研究者の助力や外部資

5.

議論とまとめ

金を最大限に活用している点も共通する。これら両地区で共通する要因が，政策結果の違いを生んだとは考えにくい。
行政との関係については，竹富島では住民が行

それでは二つの事例を比較して，伝建指定を実政をあてにせず，むしろ公民館が住民合意をまと現した要因は何か，中でも住民組織が合意形成にめた上で，行政を引きずり込んだ。一方，川越で果たした役割がいかなるものか検討しよう。まずは蔵の会にしても，伝建調査にしても，行政の担政策結果であるが，両地区とも伝建指定を実現し当者からの仕掛けの色合いが強い。市職員の戸別たことに変わりはない。ただし，竹富島では伝建訪問も自治会等からの働きかけが繰り返されたに指定への取り組みが 1980 年代に入って本格化し，せよ，市長の現状認識が危機的なものとなったこ

数年を経ずに実現した。他方，川越では 75 年かとにより，トップダウンで開始されたものである。

ら断続的に取り組まれ，20 年以上後にようやく

これは両地区の相違点だが，行政の関与が受動的実現した。更に，竹富島が伝建指定と条例の地区だった竹富島で合意形成の期間が短くかつ広範な指定を同時に実現し，島全体に保全の網をかけた保全策を実現したのだから，通常予想される結果のに対して，川越では伝建指定の約 10 年前に制とは逆であり，行政側の要因だけで政策結果を説定した条例の地区指定が長期間できなかった。こ明することはできないことになる。

れらの違いは，どこから生じたのであろうか。

以上の要因が決め手にならない中で，政策過程

両地区の社会経済的条件の違いは考慮しなけれを主導した住民組織の構成と合意形成のあり方にばならない。一方は首都圏，一方は日本の最西端

は対応関係が見出せる。竹富島で当初活動を始めにあるから，都市化の度合いや開発圧力が大きくたのは，有志による生かす会であった。これは限異なる。しかし，程度の差こそあれ，両者とも定型組織といえるが，合意形成の場は包括型組織

1970 年代，80 年代と，同じ時期に開発圧力を受である公民館に移った。1970 年代の運動でも，けている。また，地区のプロフィールには類似点

80 年代の伝建指定時においても，公民館で議論も多い。まず規模であるが，2005 年のデータでし，憲章を提案するという手法がとられた。このみると竹富島は 172 世帯，人口 343 人である。一

結果，竹富島の住民意思は，公民館憲章の制定に方の川越は伝建地区の大部分を占める幸町が 137

よって確認された。公民館は長年の実績によって，世帯，人口 384 人である。元町 1 丁目，2 丁目，住民意思を代表する正式な機関として住民に認め仲町の一部も伝建地区に含まれるが，これらを合られてきたわけだが，手続面に関しても，議会やわせても竹富島の規模から大きくは乖離しない。

総会の承認を経るというフォーマルな手順を踏み，少なくとも同意を得るべき世帯数の違いが政策過住民の総意であることに疑いを差し挟まれないだ

程の違いを生んだとはいえないのである 。しかけの形式を備えた。

も，竹富島では住民の約 8 割が観光関連の第 3 次

一方，川越で景観保存を主導したのは，蔵の会

産業に従事しており（竹富島教育委員会，1987），

や町並み委員会に代表される限定型組織であった。

川越一番街では約 7 割の地権者が商店である

1970 年代以降，多数の限定型組織の設立と解消（南・福川，1992，岡崎・原科，1994）。両地区とが繰り返された。これらは限定型であるがゆえに，も伝建指定によって大多数が経済的な利益を受け地域住民の代表としては難があった。蔵の会は商る可能性があったことも共通点である。また，外業振興による町並み保存というユニークな方針を部との関係にも共通点が多い。両地区とも，まち打ち出し，メンバーは市職員や景観審議委員を兼

なみ保存運動は 70 年代にスタートし，全国レベねることで市の政策決定に影響力を行使した。町ルの運動の影響を受けた。時期は違うが，町並み並み委員会は町づくり規範の制定・執行を通じて，ゼミも開催した。多田（2003）は住民によるまち景観保全に大きく貢献した。行政ができなかったづくりの成功要因のひとつに地域外の住民運動組

ルール設定を実現したことにその実力の高さが表22

特集：市民社会の公共政策学れている。しかし，議会では地域外の人間が来て程が展開した事例は多い。例えば，広原（1989）

かき回しているという疑問が投げかけられた。商は丸山，真野，辻堂の 3 地区のまちづくり運動を店街組合も強力な推進組織であったが，目的は商比較し，それぞれ展開に違いはあっても，包括型業振興に限定され，従って参加者も商店主に限定（自治会）と限定型（まちづくり運動組織）とがされる。その決定がそのままでは地域全体の合意

対立や離合を経て共存に至った経過を描いている。

とみなされないのは，景観条例から伝建制度に係

吉原（1997：114）も横浜市等を題材に自治会とる条項が外された理由からもわかる。結局，市長

限定型（テーマコミュニティ）が相互浸透して活が合意形成で当てにしたのは，地区内で唯一の包力を生むと論じている（同旨，似田貝，1997：

括型組織である自治会であった。自治会は最後の34）。奥田（1993：176）が「まちづくり運動の市段階で十ヵ町会を設立し署名運動をするなど大き

民会議方式」と呼ぶ近隣住区の代表者による組織な推進力になった。住民アンケートも実施した。

は，構成的には限定型だが，下部組織までを含め

しかし自治会が合意を整えたわけではない。最終

た全体としてみると包括性が高い。これらの組織

的に住民合意をまとめたのは，市長の指示でプロ変容や融合は，本稿の視点からは，主導的な限定

ジェクトチームが戸別訪問を行ったことによる。

型組織が地域の代表としての正統性を補い，目に隣家のことに口出しはしにくいという理由で，自見える成果を生み出すために必要だったとみるこ

治会も行政の出動を歓迎した。

とができる。

以上の比較から，社会経済要因に関して若干の最後に，地方自治法改正で導入された地域自治

留保つきながら，第 2 節で導いた仮説が成り立つ

区に関して，本稿の分析結果がいかなる含意をもことが確認された。それを再掲しておくと，政策つかを論じておこう。地域自治区とは政策に住民過程を包括型組織が主導した場合，組織内で合意の意見を反映させるために創設される包括型組織が形成されれば地域全体の合意とみなされるが，だと考えれば，竹富島のような包括型の住民組織合意に至るのが難しいこと，合意のためには，民が現に機能している地域には親和的な制度だと考主的運営，地域の課題に取り組んできた実績，共えられる。実際，竹富島は地域自治区を先取りし通の文化や帰属意識といった条件を当該組織が満具体化するモデルだとする意見がある（備瀬，

たしていなければならないこと，限定型組織が主

2003）。全国にはこのような組織がまだまだ存続導した場合，組織内部の合意は容易だが，それだしていることを窺わせる研究もあるので（伊藤，けでは地域住民の総意とはみなされず，包括型組

2003，日高，2003，寄本，2004），そうした地域

織又は行政が乗り出して地域代表としての正統性

で新制度をうまく活用すれば，既存の住民組織をを補うことが必要だということであった。事例研

制度面から支え，その機能強化に役立つであろう。

究では，概ねこの予測に沿った展開となった。

公共政策の策定・執行にもプラスの効果が期待さ

ここまでくると次の疑問が浮上する。各地域にれる。

は包括型・限定型どちらの住民組織も存在するは一方，都市部などでは，限定型の組織はあってずだが，どちらが政策過程を主導するかは何が決も，包括型の住民組織は望むべくもない。仮に地めたのだろうか。現段階では，初期条件ИЙその域自治区を設定して，竹富公民館のような内実を地域の包括型組織がどのような状態にあったか

備えないまま，あたかも住民を代表するような扱

ИЙによると答えておきたい。堂々巡りのようにいをしたとしても，地域自治区に最も期待されるなるが，竹富島公民館に比べると，川越の自治会

住民の意見を汲み上げ集約する機能（＝合意形成

は前述の合意形成のための条件を満たす度合いが機能）が働かないことが本稿の分析結果から予想低かったので，竹富島公民館のような主導的役割される。区の決定と住民意思との間に齟齬を生じを果たせなかったと考えられる。もちろん，多くることにもなりかねない 。それよりむしろ，川の地域で川越と同様の状況にある。このため限定

越のように，重層的に張り巡らされた限定的住民型が主導すると予測される。本稿の目的を超えて組織と自治会や行政が連携し，前者に欠ける代表

運動論の領域に踏み込んでしまうが，限定型の主性を後者が補って個別の合意形成を積み重ねてい導で始まり，後に包括型と共存・融合して政策過く方が望ましいように思われる。その中から包括
23伊藤：景観政策形成過程における住民組織の役割型の名実を備えた組織が育てば，地域自治区の制度を活用すればよいのではないか。本稿の分析が示したように，地域の住民組織のあり方は政策過程のパターン，合意形成のあり方，ひいては政策結果をも左右する。行政による操作が可能かどうかは別として，何らかの介入を行うのであれば，その帰結までを考慮した上で実施すべきであろう。

[注]⑴

同様の問題関心から北海道美瑛町の農村景観を分析した研究として，大山（2001）参照。
⑵ コミュニティ概念における包括性を満たすた
めには，地理的まとまり，文化の共通性や生活の自足性，諸部分の連鎖的関連が必要とされ，もはや現代においては，自治会・町内会といえども，これらの要件を満たし得ないとされる（今野 2001：24，岩崎 1989：10 11）。一方，システム分析によって町内会の構造と機能を分析した倉田（1990：185）によれば，町内会の実際の活動はアソシエーション的だが，全員参加の建前で「包括的な機能を内包しているという意味で」コミュニティ型の集団であるとしている。
⑶ 自治会等に関する議論を整理した文献として，
中田（1993），玉野（1993），今野（2001）など参照。
⑷ 川越蔵の会元会長の馬場弘氏の言葉（日本経済新聞 2001 年 10 月 7 日）。また，1997 年 9 月
議会文教常任委員会での文化財保護課長の説明等参照。
⑸ 聞き取りによれば，彼らは受賞者（植松氏）
をリーダーとする自主研究グループメンバーである。
⑹ 毎日新聞 1987 年 3 月 15 日，朝日新聞 1987
年 8 月 7 日，毎日新聞 1987 年 8 月 11 日。
⑺ 読売新聞 1988 年 8 月 12 日，朝日新聞 1988
年 8 月 6 日。
⑻ 筆者の聞き取り調査による。
⑼ 1987 年 9 月 議 会 に お け る 間 仁 田 春 二 議 員（社会党）の質問。
⑽ 1995 年 12 月議会で中原秀久議員（連合埼玉）から姿勢を問われて。
⑾ 1996 年 9 月議会での本山修一議員（共産党），
12 月議会での加藤昇議員（啓政会（保守系会派））の質問。ただし，加藤議員は，まず伝建ありきではないと釘をさしている。
⑿ 1995 年 12 月議会での中原秀久議員に対する
船橋市長答弁。
⒀ 1998 年 3 月議会での加藤昇議員に対する小24

杉正司企画財政部長の答弁。なお，これに先立
つ 1996 年 11 月には，銀座商店街振興組合から
伝建指定促進方の要望書が提出されている。この地区は「大正浪漫夢通り」を掲げてまちづくりを行っているが，99 年に指定された伝建地
区には含まれなかった。
⒁ 1997 年 9 月議会での安田謹之助議員（社会党）の質問。
⒂ 1998 年 3 月議会での加藤昇議員に対する船橋市長答弁。「30 年来仕事が進まないということで，柔和な市長からたいへんお小言を頂戴いたした」という藤田信明助役の答弁もある。
⒃ 加藤昇議員に対する，小杉正司企画財政部長の答弁。
⒄ 1998 年 6 月議会での小林薫議員（プロジェクト川越 21）への市長答弁。加藤昇議員に対する市長答弁で，本当は自治会で住民全部を集めて了解してもらえれば市が出動しなくて済むが，隣の家のことはあれこれ言えないというので市が乗り出した。市役所だけの責任だといわれるのは心外だという発言もある。
⒅ 1998 年 6 月議会での加藤昇議員に対する船橋市長答弁。
⒆ 1998 年 6 月議会での小林薫議員に対する田中潔企画財政部長答弁。
⒇ 川越市文化財保護課植松久生副参事（市川2000 から引用）。
山梨県内の区（自治会）を行政学的枠組みで詳細に分析した日高（2003）には，竹富島公民館と極めて類似した仕組みが多数報告されているが，公民館の建物が自治政府としての区の「庁舎」とも位置づけられるべき特別の施設である実態が描かれている。竹富島の自治会連合
はこれを名称としたのであろう。
筆者の聞き取りによる。なお，自治会長と区長の微妙な関係については，日高（2003：145
150）参照。
筆者の聞き取りによる。
なお，基準があるとはいっても，納税証明の提出を求めるわけではなく，いわゆる「見立割」に近いものであろう。見立割とは明治期の地方税の戸数割を明確な基準なしに賦課する方式で，その等級付けが，町村内の社会的優劣や家格を整然と上下に組み立てて住民の前に明らかにする効果をもち，しかも上級者は必ずしも所得高に正しく比例した税額を担当しないことを指摘する研究がある（大島 1994：279 281）。
これが町内会費にも用いられていることを地付
きのボス支配の表れとみる意見も一般論としてありうるが（中田 1993：41），竹富島では議会を通じて住民の了解を得ながら行われているこ

特集：市民社会の公共政策学と，観光業に携わる住民とそうでない者との差をどう埋めるかが島の課題として議論されていることなどの聞き取り結果に鑑み，旧弊を引きずるものではないと考える。同様に日高（2003：172 175）も，山梨県内の自治会の「見込み割」や出不足金は，住民のコンセンサスと区の正統性への承認があるから現在でも引き継がれているもので，社会的ジレンマ解決のための合理的工夫だとしている。
筆者の聞き取りによる。こうしたしくみについては，玉城（2000）参照。
ただし，川越では調査時と比べて，最終的な指定範囲は相当縮小された。
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ИЙ沖縄県竹富島の町並み保存の事例から」
村落社会研究 7 巻 2 号。
舩橋晴俊（1993），「環境問題と地域社会ИЙ社会的ジレンマ論の視点から」蓮見音彦・奥田道
大『21 世紀のネオ・コミュニティ』東京大学出版会。
森元孝（1996），『逗子の市民運動ИЙ池子米軍住宅建設反対運動と民主主義の研究』御茶ノ水書房。
溝尾良隆・菅原由美子（2000），「川越市一番街商店街地域における商業振興と町並み保全」人
文地理 52 巻 3 号。
南勝震・福川裕一（1992），「川越一番街における町づくりと町並み委員会ИЙ住民による町づくり委員会の可能性と限界」第 27 回日本都市計画学会学術研究論文集。
宮崎正美（1999），「歴史を活かしたまちづくり」
Esplanade 50 号。
吉原直樹（1997），「『転換期』のコミュニティ政策」蓮見音彦他編『現代都市と地域形成』東京大学出版会。
与那原恵（2004），「竹富島物語」Esquire 18 巻 2号（2004 年 2 月号）。
寄本勝美（2004），「近隣自治と近隣政府」月刊自治フォーラム 540 号。
渡戸一郎（1990），「都市ボランタリズムとコミュ
ニティ」日本地方自治学会編『広域行政と府県』敬文堂。