﹁協働契約﹂の普及による真の協働推進

今瀬政

大阪産業大学非常勤講師
特定非営利活動法人市民活動情報センター代表理事

一 ＮＰＯ等と行政の﹁協働﹂のブームと行き詰まり

司﹁協働﹂という言葉とその理念・あり方が︑社会が抱える諸課題を解決する上での重要な方策として︑このおよそ一〇年の間に自治体や国の様々な政策の中で広く取り入れられるようになってきた︒全国各地でブームとも言えるほどの勢いで︑﹁ＮＰＯ等と行政の協働推進﹂が図られ︑そのための指針や計画や手引き︵マニュアル︶等が策定され︑﹁協働﹂の理念に沿った形での委託︵請負︶・補助・共催等の形態による様々な協働事業が行われてきている︒﹁ＮＰＯ︵民間非営利組織︶﹂という言葉が日本で普及し始めた一九九〇年代初頭から︑ＮＰＯ法︵特定非営利活動促進法︶が施行された一九九八年の頃からすると︑隔世の感がある︒

だが︑昨今の社会・経済の危機的な状況の中で︑行政セクターや企業セクターの閉塞状況が続く一方︑

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壇論るほどの存在感は示しきれていない︒そして︑﹁協働﹂というものの政策導入の普及とは裏腹に︑その理﹁新たな公益の担い手﹂や﹁新たな経済主体﹂として期待されてきたＮＰＯも次代を切り開き︑リードす念・あり方の反映という点では︑未だに真に実のある成果をもたらしているところは少ない︒協働事業に協働事業における﹁委託契約書﹂の検証して︑一緒に力を合わせて〝作業〟をしているか︑ということである︒

会の中で﹁痛み﹂を抱える人たちを助けたい︑社会が抱える諸課題を解決したい︑といった目的を同じく得意な事︑抱える難しい事情をお互いに理解し尊重し合いながら︑上手く役割分担を果たしているか︒社

指導︑命令するような上下の関係とは違った﹁対等﹂な関係があるか︒ＮＰＯ等と行政それぞれの違い︑さらに詳しく言えば︑行政が一方的に物事を決め︑ＮＰＯ等︵あるいは市民︶を管理し︑ＮＰＯ等に指示︑に対して︑﹁対等﹂な立場・関係で︑適切な役割分担のもと︑一緒に力を合わせて事業を行うことである︒

ＮＰＯ等と行政の﹁協働﹂の一般的な定義は︑ＮＰＯ等と行政が︑共通の目的︵社会的課題の解決等︶⑴ ﹁協働型﹂の委託事業の増加

二けている﹁協働契約︵書︶﹂について論ずることにする︒︵書︶﹂というものに潜む問題と︑その解決策として︑筆者が開発・提唱し︑仲間たちと普及の取組みを続本 稿 で は︑ そ う し た﹁ 協 働 ﹂ の 行 き 詰 ま り に つ い て︑ 考 え ら れ る 多 く の 要 因 の 中 で も︑﹁委託契約るところも出てきている︒

早くから取り組んできた自治体等では︑行き詰まり感が一向に改善されず︑中には︑取組みが後退してい壇

こうした﹁協働性﹂を持った関係による取組みには様々なものがあるが︑その一つとして︑行政からＮ

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ＰＯ等への﹁協働型﹂の委託︵契約︶事業が各地の自治体等で盛んに行われるようになってきている︒行政からＮＰＯへの委託事業は︑一〇年ほど前までは︑ほとんど見られなかったが︑一九九九年に始まった

国の﹁緊急地域雇用特別交付金事業﹂がきっかけとなって急激な勢いで増えていった︒例えば︑イベント運営︵シンポジウム︑研修会︑交流会等︶︑公共施設の管理・運営︵公民館︑図書館︑児童館︑公園等︶︑(!)

相談窓口・支援業務︑調査研究・政策立案︑情報受発信事業︵ホームページ︑機関紙等︶︑公募審査事業などである︒

筆者が行った全国レベルでの実態調査では︑二〇〇六年時点で︑行政の約五割がＮＰＯへの委託実績を持ち︑ＮＰＯの約六割が行政からの受託実績を持っている︒現在では︑それを上回る規模に増加している

全国レベルでの委託契約書の実態把握ものと推測される︒⑵

筆者は︑こうした﹁協働型﹂の委託事業について︑ＮＰＯ等と行政の間で約束事として取り交わす﹁委託契約書﹂の中身︵条項︶を見ることで︑ＮＰＯ等と行政の間の﹁協働性﹂の如何を浮かび上がらせ︑また︑﹁協働性﹂によってＮＰＯ等の持ち味が発揮され︑事業成果の向上が図られているかどうか︑といっ(!)

たことの実態を探った︒ここでは︑協働型ならびに従来型の﹁委託契約書﹂について︑全国ベースで行った実態調査の結果から︑主だった点を紹介する︒︵注︶﹃市民主権・地域主権に基づく﹁市民優位の協働政策﹂に関する研究﹄︵今瀬政司︵︵特活︶市民活動情報センター︶︑文部科学省 科学研究費補助金研究︑二〇〇五〜〇六年度︶の一環として行った︑﹃ＮＰＯと行政の﹁協働契約書﹂の開発普及に向けたアンケート調査報告﹄︵速報版︑二〇〇六年三月︶︒

調査時期は︑二〇〇六年一月〜二月︒調査対象は︑全国のＮＰＯ法人︵回答率二割強︑有効回答数四六七件︶と21・10 ―340

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壇論①

全国すべての市区町村・都道府県・府省庁局︵同四割弱︑同八七八件︶︒調査報告書は︑︵特活︶市民活動情報センターのホームページにも掲載︒ http: www1m.mesh.ne.jp ~sic

対等でない﹁行政優位﹂の協働事業の実態﹁協働型﹂の委託事業の理念・あり方として︑ＮＰＯと行政が﹁対等﹂な関係であることが一般に言われているが︑その実態としては︑﹁行政優位﹂の関係が多いことが分かった︒﹁委託契約書﹂を交わして実施されている行政からＮＰＯへの委託事業では︑﹁行政優位﹂だとするＮＰＯ・行政が六〜八割に上り︑﹁対等﹂だとするＮＰＯ・行政は二〜三割と非常に少ないのである︒
また︑全国各地のＮＰＯや自治体・国から多数収集した委託契約書の事例を分析したところ︑主要な条項毎では︑﹁権利︵成果物等の著作権等︶の帰属﹂︑﹁契約の解除権・違 約 金 徴 収 権 ﹂︑﹁ 損 害 賠 償 責 任 ﹂︑﹁ 細 か い 業 務 処 理 方 法︵意思決定権等︶﹂︑﹁委託業務内容の変更権限﹂︑﹁契約書の解釈疑義の対処の決め方﹂の順で︑﹁行政優位﹂のものが多い実態が浮かび上がった︒② ＮＰＯが意思決定権︵主体性︶を持たない契約条項
ＮＰＯの持ち味の一つに︑先駆性を持ち︑時代の変化や多様な市民ニーズに柔軟に対応できるということがある︒

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住民行政の窓壇論

この持ち味を活かすには︑ＮＰＯが行政から委託を受けて協働事業を実施する際に︑その事業内容を市民の諸事情に応じて柔軟に変更・改善していけるような意思決定権をＮＰＯが持ち︑﹁主体性﹂を発揮する事が必要である︒だが︑調査結果では︑業務内容の変更権限は︑﹁行政のみにある﹂が三〜四割と多く︑個々の事例調査からも︑ＮＰＯが意思決定権を持たないために︑ＮＰＯ自身の持ち味を十分に発揮できないケースのあることが浮かび上がった︒

ただその一方で︑ＮＰＯ と行政の両者に権限を持たせ︑協議して合意で決める形を希望するＮＰ

事業の波及効果を阻む﹁成果物等の権利﹂の行政単独帰属

Ｏ・行政は︑八〜九割にも上る実態も見られた︒③

行政からＮＰＯへの委託事業における﹁権利の帰属﹂︵成果物等の著作権等︶について︑﹁すべて行政に帰属︵行政承認でＮＰＯ利用可を含む︶﹂が二〜四割で多く︑﹁ＮＰＯと行政の両者に帰属︑あるいは各々役割・責任に応じて帰属﹂は一〜三割弱にとどまり︑﹁すべてＮＰＯに帰属﹂はわずか数パーセントしかない︒個々の事例調査からは︑行政のみに権利が帰属し︑ＮＰＯが権利を持たないために︑事業の成果をＮＰＯがその後の事業展開に十分に活かせないケースが少なくないことも浮かび上がった︒

その一方で︑個々の事例では︑委託契約書に付随して﹁協定書﹂︵仕様書レベル︶を結ぶなどして︑双方に権利を帰属させる形態を模索するようなところが増えてきており︑また︑今後は︑﹁両者に帰属︑役割に応じて帰属﹂を希望するＮＰＯ・行政が五〜七割に上る実態も浮かび上がった︒

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5

壇論

⑴

三

協働事業における﹁委託契約書﹂の課題

協働のネックとなる従来型の﹁委託契約書﹂

このように︑ＮＰＯ等と行政の﹁協働型﹂の委託事業が増える一方で︑事業のベースとなる﹁委託契約書﹂が従来型の行政優位のものであるために︑事業実施に際して︑﹁協働﹂の理念・あり方が反映されず︑真に実のある成果をもたらせない︑といった﹁協働﹂の行き詰まりを招いている実態が浮き彫りになった︒

行政優位の傾向にある従来型の﹁委託契約書﹂では︑事業主体は行政であり︑ＮＰＯ等は事業を実施するが権利・権限や主体性は限られ︑あくまで下請けの立場である︒ＮＰＯ等への委託料に対する財・サービスの受益者は委託者としての行政であり︑市民は行政を通じて間接的にそのメリットを享受するような契約形態となっている︒そのため︑ＮＰＯ等と行政が権利・権限等の面などから﹁対等﹂な協働の関係になれず︑また︑事業を進める際の意思決定権を受託者のＮＰＯ等が持たないことから︵委託者の行政が中心に持つ形態︶︑ＮＰＯ自身の持ち味を十分に発揮できない︒さらに︑成果物等の権利︵著作権等︶が行政のみに帰属するようになっているため︑その成果をＮＰＯ等として次の事業に十分に活かせない︑ということが起こっているのである︒⑵ ﹁協働﹂推進に向けて対立する考え方︵根源的な論点︶

委託契約書の実態調査からは︑今後︑ＮＰＯ等と行政が真に﹁協働性﹂を持ち︑一緒になって社会的課題の解決を図って行く上で︑﹁対立する考え方︵根源的な論点︶﹂も多数浮かび上がった︒以下︑行政関係者やＮＰＯ等の関係者の間に見られた主な考え方の一部を紹介する︒

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住民行政の窓壇論●従来の構造を﹁変えるべきでない﹂とする考え方
広く市民の信託を受けているのは行政であり︑公益活動・公共サービスの事業主体になれるのは行政のみである︒ＮＰＯ等は一部の市民が独自に行うに過ぎない︒
意思決定権は行政のみにあり︑ＮＰＯ等は行政の意思決定の枠内・管理の下で︑下請けとして一部代替機能を担うものである︒
委託契約である以上︑行政︵委託者︶にのみ事業主体としての権利・権限があり︑ＮＰＯ︵受託者︶にはない︒委託契約書の条項は︑あくまで﹁行政優位﹂でなければならず︑﹁対等﹂な協働関係を持ったものはあり得ない︒ＮＰＯ等には︑行政を信頼してもらい︑事業を実施する際に︑必要に応じて﹁対等性﹂を与えればよい︒
こうした考え方は︑従来の構造︵法制度・意識・慣行等︶は変え ず に︑﹁ 対 等 性 ﹂ を 求 め る も の で あ る︒ 筆 者 は︑ こ う し た﹁行政優位﹂を機軸とした上での﹁対等性﹂の一部確保を︑協働事業における対等性の﹁二段構造﹂と名付けている︒●従来の構造を﹁変えるべき﹂とする考え方
行政だけでなく︑ＮＰＯ等にも市民からの信託を受け︑公益活

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行政だけでなくＮＰＯ等も意思決定権を持つことで︑双方に﹁主体性﹂が確立し︑市民のニーズに適動・公共サービスの事業主体になる権利がある︒

した活動ができる︒﹁対等﹂な協働関係にする﹂ことを模索することが必要である︒さらに将来的には︑﹁委託契約︵書︶とは︵ 委 託 者 ︶ と 同 等 の 権 利・ 権 限 をＮ Ｐ Ｏ 等︵ 受 託 者 ︶ に 持 た せ︑ 委 託 契 約 書 の 中 身︵ 条 項 ︶ を 少 し で も性との矛盾はそのままにする︶のではなく︑﹁現在の法制度の枠内であっても最大限に工夫をして︑行政また︑委託契約書については︑﹁従来の力関係による慣行等に従い︑行政優位のものとし続ける﹂︵協働下請け的存在としての協力相手とするのではいけない︶と考えている︒

利・権限を持ち︑﹃主体性﹄を確立した事業主体﹂とするべきである︵ＮＰＯ等を権利・権限を持たない

筆者は︑従来の構造を変えて︑公益活動・公共サービスにおいては︑﹁行政だけでなく︑ＮＰＯ等も権るものである︒

こうした考え方は︑従来の構造︵法制度・意識・慣行等︶を根本的に変えて︑真の﹁対等性﹂を求めに行政側の強制権が発動されては困る︒

責任ある活動展開が果たせず︑波及効果をもたらせない︒主張が対立した際などに︑むやみに一方的関係が確立されなければ︑適確な形で成果を発揮した事業はできない︒また︑事業実施後においても︑すべきである︒﹁協働型﹂の委託事業は︑契約書上でも︑実施上でも真に対等な﹁協働性﹂を持った委託契約であっても︑行政と共にＮＰＯ等も事業主体としての権利・権限と責任・義務を持つように壇全く異なる仕組みとして︑ＮＰＯ等と行政の双方が対等に権利・権限と責任・義務を持つ新たな﹁協働契821・10 ―340

住民行政の窓論約︵書︶﹂︵後述︶を広く普及・定着させるための法制度を整備する﹂ことが︑今後︑﹁協働﹂の行き詰まりを打破し︑真の﹁協働性﹂を確立し︑社会的課題の解決等を大きく図っていくことにつながるものと考えている︒なお︑後述する﹁協働契約書﹂のひながたの条項のほとんどは︑現行の法制度の枠内でも工夫をすることで十分に可能だと考えられる︒
四 ﹁協働契約﹂の普及による真の﹁協働﹂推進⑴ ＮＰＯ等と行政の﹁協働契約﹂システム① ﹁協働契約︵書︶﹂の開発・提唱と普及活動
こうした考え方に基づいて︑従来型の委託契約書の形態を根本的な発想から見直すものとして︑筆者は︑自らの苦い経験も踏まえて︑二〇〇〇年頃から﹁ＮＰＯ等と行政の協働﹂の理念・あり方を反映した新たな契約システムを﹁協働契約﹂と名付けて研究開発・提唱し︑実際の協働契約の事例づくりを模索するとともに︑その普及活動として﹁協働契約書﹂のひながた︵大きな枠組み︶を各方面に政策提案し︑導入を働きかけてきている︒﹁協働契約書﹂では︑ＮＰＯ 等と行政の双方が意思決定権︑主体性を持ち︑﹁共に事業主体﹂と21・10 ―340

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と責任・義務は折半する﹂という形での役割分担を図るようにする︒財・サービスの直接的な受益者なる︒ＮＰＯ等が市民協力で労力・知識等を拠出し︑行政が税金等から資金を拠出し︑﹁権利・権限は行政ではなく市民全般であるとし︑ＮＰＯ等と行政を同等に︑市民に対する財・サービスの供給者

ＮＰＯ側から検討・提案しようと︑﹁ＮＰＯと上越市の協働の委託契約書検討会﹂︵市もオブザーバー

ーの呼びかけで︑協働の理念である﹁対等性﹂や双方の﹁主体性﹂等を取り入れた﹁委託契約書﹂を契約書本体のレベルで︑例えば︑上越市︵新潟県︶では︑︵特活︶くびき野ＮＰＯサポートセンタて対等性等を持たせた﹁協定書﹂を結ぶ事例は各地で見られるようになってきた︒

る事例も一部に出てきている︒契約書本体のレベルでなくても︑それに付随した仕様書レベルにおいまれるようになってきている︒中には実際に︑﹁協働契約﹂の要素を取り入れた委託契約書を締結す透に伴って︑各地で﹁協働契約﹂︑あるいはその要素を持った契約形態等を検討・研究する動きが生﹁協働型﹂の委託事業が各地で行き詰まりを見せる中︑﹁ 協 働 契 約︵ 書 ︶﹂の言葉や理念の普及・浸② 各地で芽生える﹁協働契約﹂等導入の動きしている点︵個人情報保護策は勿論別に必要︶などである︒

等﹂にしている点︑情報非公開の言い訳となりがちな﹁守秘義務条項﹂を無くし︑情報公開を原則と﹁事業主体﹂としている点︑権利・権限や責任・義務の所在など︑条項全般で行政とＮＰＯ等を﹁対この﹁協働契約書﹂が従来の委託契約書等と異なる主な点は︑甲乙である行政とＮＰＯ 等を共にとして位置づけるのである︒

壇として参画︶が行われ︑二〇〇六年に市に対して﹁委託契約条項︵協働版︶﹂を提言した︒そして︑

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論

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この﹁委託契約条項︵協働版︶﹂が︑上越市とＮＰＯ等との実際の委託契約事業で使用されるようになっている︒⑵ ﹁公共サービス基本法﹂の成立と課題二〇〇九年五月に︑公共サービスの定義︑基本理念︑国等の責務︑並びに基本的施策等︵委託先との役割分担・責任の明確化︑市民意見の反映︑労働環境の整備等︶を定めることで︑公共サービスの施策を推進し︑市民が安心して暮らすことのできる社会の実現を目的として︑﹁公共サービス基本法﹂が成立した︒

この基本法によって︑市民にとって良好な公共サービスの提供が推進されるようになることは非常に喜ばしい事である︒だが︑昨今のＮＰＯ等を含めた市民・民間の手による公益活動・公共サービスが盛んに行われるようになってきている現状や︑市民の求めるニーズなどが︑この基本法には十分に反映されていない︒例えば︑この基本法では︑従来のように︑公共サービスの事業主体を︑﹁国又は地方公共団体︵独立行政法人を含む︶の事務又は事業﹂に限定して定義してしまっている︒また︑国・自治体が公共サービスの関連業務をＮＰＯ等の市民・民間に委託した場合には︑﹁役割分担﹂と﹁責任﹂の所在を明確化することは求めているが︑﹁権利・権限﹂の所在については不明確なものとなっている︒﹁協働﹂の理念・あり方の必要性が高まる中︑﹁協働﹂を象徴する﹁対等性﹂で最も重要な﹁権利・権限﹂の規定がないことは大きな不備であり︑今後︑改正が求められる︒

しかし︑公共サービス基本法にこのような課題があるとはいえ︑行政のみでなく︑市民が自発的・自律的に﹁主体性﹂を持って︑ＮＰＯ等として公共サービスを担っていくためには︑今後︑この基本法を少しでも良い形で活かしていかなければならない︒その意味でも︑一つの有効な方策として︑行政とＮＰＯ等

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論の双方が︑責任・義務とともに権利・権限も共有し︑主体的に公益活動・公共サービスを担えるとした﹁協働契約﹂の更なる普及が期待されるのである︒⑶ ﹁協働契約﹂の普及による真の協働推進と様々な波及効果﹁一〇〇年に一度﹂﹁未曾有﹂といった言葉に象徴されるように︑これまで経験したことのない危機的な社会・経済状況が次々と起こっており︑いわゆる﹁前例主義﹂と言われるような取組み方ができにくい時代になってきている︒﹁協働﹂の推進においては︑そのブームの一方で︑行き詰まり感が深刻になっているが︑それを打破するためには︑前例や既存のあり方にとらわれることなく︑従来の構造︵法制度・意識・慣行等︶を根本的に変えていくことが必要なのである︒

協働事業における﹁委託契約︵書︶﹂の改革と﹁協働契約︵書︶﹂の導入︵特に行政の全庁的な改革・導入︶は︑単にＮＰＯ等と行政の協働を推進させ︑公共サービスのあり方を改革するだけでなく︑それに伴って︑行政職員の意識改革や行政文化の変革︑政策︵形成・運営︶全体の構造改革とともに︑市民自身の意識改革や﹁自治﹂のあり方の変革をもたらすことにもつながる可能性を持っていると考えている︒

また︑ＮＰＯ等と行政の﹁協働契約︵書︶﹂でめざす関係は︑自治体と国の﹁協働﹂の関係構築にも通じるところがある︒先の実態調査から浮かび上がった事として︑国から自治体に委託する事業の﹁委託契約書﹂の条項は︑国がＮＰＯ等の民間に委託する﹁委託契約書﹂と類似し︑自治体に対して国が優位である関係が大きく見られた︒筆者は︑今後︑自治体と国の間にも﹁協働契約︵書︶﹂を導入することが必要になると考えている︒﹁協働契約﹂等による真の﹁協働﹂が確立した将来的な姿として︑筆者は次のような理想像を思い浮か

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士︑衝突が起こって当たり前︒目的に向かって︑互いが懸命に取り組めば︑取り組むほど︑衝突が起こるべている︒﹁協働事業は︑互いの違いを認め合い︑尊重し合うところから始めよう︒もともと異なる者同ものである︒だが︑真に目的が共有され︑互いが目的に懸命であり︑誠意を持って行っていれば︑衝突は創造のエネルギーとなり︑協働事業に関わる者たちは仲間・同志となる︒立場・違いを超えて︑一旦ごち

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︵いませ・まさし︶ゃ混ぜになって︑その上で︑自然体で上手に役割分担して︑﹁協働〝作業〟﹂をする︒そうした姿こそが協働なのである︒﹂○主な参考文献※一部は︑︵特活︶市民活動情報センターのホームページにも掲載︒

今瀬政司﹁︿巻頭言﹀公益活動に必要な﹁痛み﹂の理解と主体性﹂公益財団法人公益法人協会﹃公益法人今瀬政司︶︶︑二〇〇八年三月〜﹁協働契約書﹂調査から〜﹂公職研︑二〇〇七年一月
No.通1 巻五五二号﹄

月刊﹃地方自治職員研

地方自治体とＮＰＯ等との協働推進に関する調査報告書﹄総務省︵受託 ︵特活︶市民活動

第三八巻第八号 通巻四四四号﹄二〇〇九年八月﹃平成一九年度情報センター︵担当第四〇巻

今瀬政司﹁市民優位の協働政策をめざして
修〜協働を形にする﹁事業協働契約﹂を考える〜 東京ボラ

今瀬政司﹁ＮＰＯと行政の﹁協働契約書﹂の開発普及に向けて﹂東京ボランティア・市民活動センター﹃ＮＰＯと行政のパートナーシップは成り立つか14

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壇⁉

住民行政の窓論ンティア・市民活動センター研究年報二〇〇五﹄︑二〇〇六年九月

報告書﹄文部今瀬政司︵︵特活︶市民活動情報センター︶﹁ＮＰＯと行政の﹁協働契約書﹂の開発普及に向けたアンケート

調査報告︵データ編︶﹂﹃市民主権・地域主権に基づく﹁市民優位の協働政策﹂に関する研究〜 市 民 優 位 の 協 働 政 策 〜 ﹂ 大 阪 市 政 調 査 会﹃ 市 政 研 究〜市民主権・地域主権型の政策形成・社会経済システム

科学省﹁科学研究費補助金﹂研究︑二〇〇七年三月
今瀬政司﹁市民主権・地域主権の確立をめざして﹄︑二〇〇四年四月
No. 143
今瀬政司﹁市民主権・地域主権の確立をめざして構築への提言﹂︵特活︶市民活動情報センター﹃第一回市民主権・地域主権フォーラム開催資料﹄︑二〇〇四年二月

今 瀬 政 司﹁Ｎ Ｐ Ｏ と 行 政 の 協 働 政 策 ブ ー ム の 検 証 ﹂︵ 特 活 ︶ 大 阪Ｎ Ｐ Ｏ セ ン タ ー﹃ 大 阪Ｎ Ｐ Ｏ 通 信 む す び︑二〇〇四年七・八月
vol. ﹄
58〜 緊 急 地 域 雇 用 特 別 交 付 金 事 業 を 巡 っ て 〜 ﹂︵ 特 活 ︶ 大 阪Ｎ Ｐ Ｏ セ ン タ ー︑一九九九年九月vol. ﹄27

今 瀬 政 司﹁ 経 済 不 況 とＮ Ｐ Ｏ﹃大阪ＮＰＯ通信むすび21・10 ―340

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