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評価にかかわる NPO のアカウンタビリティИЙ地方自治体における市民参加の新たな潮流ИЙ

岩渕

公二

▍ 要 約
市民参加の潮流と政府・自治体の財政状況の悪化を受けて，NPO をはじめとする非営利セク
ターが政策過程へかかわる機会が増えてきている。そのとき重要になるのが，NPO のアカウン
タビリティである。本論では，市民参画の新しい場面としてクローズアップされている評価にかかわる NPO のアカウンタビリティについて考察するものである。
評価にかかわる NPO のアカウンタビリティは，2 つの視点から整理できる。1 つは評価プロ
セスに基づく視点であり，もう 1 つは NPO の制度，組織および活動形態に基づく視点である。
評価プロセスに基づく視点では，評価の「設計」「測定」「判定」「判断（選択，決定）」のどの段階にかかわるかによって，アカウンタビリティの内容や性質が変化する。一方，NPO の制度や組織，活動形態に基づく視点では，組織がもつ公益性と運営に欠かせない経営技術，設立および活動の基本となる社員ならびに資金提供者の自由意志と主体性から，アカウンタビリティの内容や性質が変化する。それらは，NPO の関与が受動的立場か能動的立場か，あるいは消極的か積
極的かによって，問責の度合いも変化し，時にはそれらが交錯する事態さえ起こり得るのである。
評価にかかわる NPO には，こうした多様なアカウンタビリティが存在し，それらを果たすことで関与の正当性を担保できるし結果の合理性も確保できると考えられ，公共サービスの主体が多元化する中で NPO のアカウンタビリティは重要性を増すものと考えられる。
キーワード：政策評価，NPO，アカウンタビリティ

さらに，昨年の統一地方選挙以来注目されるようになったマニフェストの登場によって，とりわけ

1.

はじめに

自治体において首長と有権者との新たな関係構築を模索する政治的思惑が働き，政策過程における市民の存在が政策の企画立案あるいは実施担当者と急接近する傾向が現れている。

政策過程への市民参加は，いまや時代の潮流と一方，1998 年 12 月の「特定非営利活動促進

いっても過言ではない。政策の企画立案時におけ法」施行以来，各分野で特定非営利活動法人るパブリックコメントをはじめ，各種委員会等の（Non Profit Organization：NPO）の活動が活委員への任命，最近では道路や公園といった公共発化し，公共サービスの担い手として大きな期待

施設の管理を地域住民が担うケースさえ見受けらを寄せられるようになった。介護や森林保全など

れ，「声を聴く対象」としての市民から「公共サ特定の分野では行政機関からの業務委託が定着しービスの担い手」としての市民へと，その役割もつつあるほか，多様でより専門的な知識や技術が大きく変化している。こうした流れは，理論の世求められる業務についても NPO をはじめとする界におけるガバナンスの概念と思想の提唱，実務

非営利セクターのかかわる機会が増えている。その世界における住民視点・生活者視点の政策重視の背景にあるのは，価値観の多様化やニーズの複と財政状況の逼迫による施策・事業の見直しに直雑化による国民の公共サービスに対する期待の変面したことによってより顕著になってきている。

化への対応と，1996 年 12 月に行政改革委員会が71

岩渕：評価にかかわる NPO のアカウンタビリティ

まとめた「行政の関与のあり方に関する基準」にみられるような公共サービスにおける行政関与のあり方に関する根本的な議論等であり，NPO の2.

公共サービスへの関与は今後ますます拡大してい評価プロセスの分類

くものと考えられる。
そうした状況の下，1990 年代後半から先駆的自治体ではじまった政策評価の分野でも，NPO

評価にかかわる NPO のアカウンタビリティをの関与が増えつつある。2002 年 4 月の「行政機論じる最初の視点は，評価のプロセスのどの場面

関が行う政策の評価に関する法律」（以下，行政で関与するかである。評価制度の導入や評価シス

機関政策評価法）施行に伴い評価への取り組みがテムの構築なのか，評価に必要な情報の収集と分広がりを見せる中，評価専門の NPO も活動を続析なのか，あるいは評価者として参加するのか，

けており，受託事業の自己評価などに取り組んでそれぞれの場面によって求められるアカウンタビ

いる三重県の「コミュニティシンクタンク評価み

リティの相手や構成が変化するからである。ここ⑴ や，市町村の評価制度導入の支援や県の補では評価のプロセスを時系列的に 4 つに分類し，助事業の外部評価など取り組んでいる岩手県のそれぞれの機能と NPO が関与する場面についてえ「政策 21⑵の活動は，その先駆的な一例といえよ整理する。

う。また，長崎県に主たる事務所を構え活動を展開している「ローカルネット日本福祉医療評価支

2.1.

設

計

援機構」など特定分野の評価活動にかかわる評価に取り組む際の第 1 の段階が，「設計」で

NPO も増えてきており，市民を巻き込んだ参加ある。この段階では，評価の目的や評価の時点，

型評価の模索の動きとあいまって，NPO をはじ評価の観点，評価の基準といった評価制度の基本めとする非営利セクターが評価に関与する場面もフレームの検討・決定と，評価に使用する評価手

ますます増えていくものと考えられる。

法および評価調書の検討・決定・作成を行う。

その際の大きな課題の一つが，NPO のアカウ

日本において政策評価は，先駆的な自治体からンタビリティである。すでに従来公共サービスを導入がはじまったものの，国の行政機関政策評価

独占してきた行政機関には，情報公開法や行政機法の施行を機に追随した自治体の中でも地方の中

関政策評価法の施行，自治体においてはそれに類小規模自治体においては，評価に関する専門的知する条例・規則・要綱等の制定によって，行政活

識や評価に使用する技術などが十分備わっておら

動の透明性を高め，国民への説明責任（アカウンず，外部の専門機関に業務委託ないしは検討委員

タビリティ）を果たすことが義務づけられている会等の構成員として参加させる場面が多く，評価が，公共サービスにかかわる NPO についても同に関する専門的情報は外部に依存する傾向があっ様にアカウンタビリティが求められることになる。 た。このとき多くは，政策に関する調査・研究の本論では，公共サービスの主体が多元化する中で分野において経験と実績のあるシンクタンクやコ

重要性が増している NPO のアカウンタビリティ

ンサルタントなどの民間調査機関が手がけるケーについて，市民参画の新しい場面としてクローズスが多いが，近年 NPO が支援機関として活用さアップされている地方自治体の政策評価に着目し， れる機会も増えている。たとえば岩手県の政策
NPO が公共サービスに関与する際に負うアカウ

21 では，一関市や水沢市，雫石町の評価制度導ンタビリティの多様性と課題を発生要因と内在要入支援を行い，評価調書の設計にも関与している。

因から論じる。

さらに市町村の現場では，政策法務の立場から制度化にあたっての条例・規則・要綱等の検討を期待する声もあり，NPO を含めた外部機関に期待する専門性の領域も広がりつつある。

72

投稿論文

2.2.

測

定

評価プロセスの第 2 の段階は，「測定」である。
測定の大きな使命は，「判定」の基礎となる情報

であればその予測の妥当性を確認し，中間評価および事後評価であればその実績を計画時と比較して客観化する作業である。

の収集と整理・分析にあり，実施した施策・事業

このとき問題になるのが，「測定」時におけるの実績をいかに客観化できるかが重要な要素にな

情報の信用性と，比較対象となる情報の妥当性でる。情報の入手先も，公共サービスの提供者であある。収集・分析した情報が適切であるのか，事ったり公共サービスの受益者であったり，各種の前に設定した目標が妥当であったのか，多面的な調査研究を実施している専門機関の情報であった

検証が求められることになる。たとえば評価でもりと幅広い。

っとも重要な要素と考えられる有効性を判定する

情報の収集という点では，これまで政策立案の場合，多くは目標値との比較において評価されて根拠として，統計データの提供や住民意識調査等いる。しかし，施策・事業の実施前に妥当な数値のアンケート，公共サービスの受益者に対するグ

目標を掲げている場合は客観的な測定の指標とな

ループ・インタビューの業務委託など外部専門機

り判定は比較的容易だが，数値目標をおかず定性

関への依存が多く見受けられた。評価においても的表現の目標にとどまっていたり，掲げられた目

同様の情報収集は不可欠であり，継続的な情報収標値が活動指標など成果の把握に妥当性を欠く数集能力とそれにかかる費用を考慮すれば，今後も値であったり，成果指標として妥当性があっても同様の調査は外部専門機関への依存は避けられな

目標値を設定した根拠があいまいで目標として適いものと考えられる。近年，一部の自治体では，切性を欠く場合には，判定は難しい。そのような住民意識調査を行政機関内部で実施する例もみら場合には，評価プロセスの第 2 の段階である「測れるが，調査にあたっての項目の設定，たとえば定」がより重要性を増し，時には「測定」と「判アンケートの調査票の設計等において社会調査法

定」が一体的に行われる事態も生まれるのである。

などの科学的根拠に基づき設計されているケース

政府・自治体ともに評価における第三者等の活ばかりではなく，その点では分析の前提となる情用をすすめている中で，NPO を含めた外部評価

報の的確さにおいて疑問を抱かざるを得ない状況

機関の関与する局面がもっとも予想されるのが，も起きている。

この段階であろう。第三者等の活用のもっとも多

ここで 1 つの大きな問題は，評価において情報

い例は，政策評価委員会等の設置であるが，委員の収集先の多くが政策の企画立案，公共サービスとしての発言がどのように政策に影響を与えるかの実施機関である行政に依存しがちになることで明確にされているケースは少なく，条例化した自ある。とくに企画立案時の背景や前提状況の把握， 治体も含めて多くの場合，首長あるいは行政機関
外部条件の予測，事業の具体的な経過等は，行政が「委員会の意見を尊重する」レベルにとどまっ

機関内部からの情報が中心となり，また時間と費ている。その点では，条例・規則といった自治立

用の制約から内部資料に頼らざるを得ない状況も法に根拠をおいても，制度的に委員の意見がどのあり，情報の信憑性や妥当性に疑義が生じること

ように反映されたか，担保するすべはない。

もある。この点に関して，むしろ外部専門機関のそれに対して近年とくに議論されているのが，ヒアリング能力を活用しようという動きも出てき

外部評価である。外部評価も，行政機関内部のマている。岩手県千厩地方振興局が 2002 年度に実ネジメントに活かす評価情報の抽出を目的とした施した地域活性化事業調整等評価事業⑶が，その場合，外部評価の機能は「判定」がもっとも重要一例といえよう。

になる。なかには「判断」を含めた外部評価を求める声があるが，意思決定には政治的機能も求め

2.3.

判

定

られることから，いかに専門性を備えた機関が関評価プロセスの第 3 の段階は，「判定」である。

与するとはいえ，それが市民の意思を代弁してい評価の観点として定めた項目，たとえば行政機関

るとは限らず，むしろそうした領域には踏み込む

政策評価法が予定する観点でいえば，必要性，有べきでないと考える。

効性，効率性，公平性，優先性ごとに，事前評価73岩渕：評価にかかわる NPO のアカウンタビリティ

2.4.

判断（選択，決定）評価プロセスの第 4 の段階は，「判断（選択，決定）」である。評価プロセスにおいては，「判3.

定」と「判断」が同時に行われる場面も少なくな

関与レベルの分類

いが，本論では，「判定」の結果を踏まえ何らかの意思決定を行うプロセスを「判断」と定義し，論じている。

前項では，NPO が評価にかかわる場面として

ここで問題となるのが，政策の意思決定の局面

評価プロセスの 4 つの段階を整理した。すでにふをどこで捉えるか，という議論であろう。議会制

れたように，マニフェストの評価等の新たな動き

民主主義の原則からすれば，政策の最終意思決定を除けば，NPO が外部評価機関として政策の意

は議会の議決によって達成されると捉えることが思決定である「判断」に直接関与することは少なできるが，議会での議決は予算枠での審議のため

いといってよい。すなわち，NPO が評価にかか

個別事業の内容について詳細に審議することが多わる際にもっとも重要なステージは「設計」「測くないこと，議決された予算の執行は行政機関に定」「判定」，とりわけ民間非営利団体という特性

ゆだねられており実質的な活動内容の決定権は行を踏まえて NPO の評価に期待されているところ

政機関にあると考えられることから，執行上の権は，内部評価の批判的要素を排除した第三者機関

限者の意思決定をもって「判断」と捉えることがとしての「判定」の機能に集約されていくと考えできよう。また，導入された評価制度において，られる。

一次評価・二次評価といった複数の評価プロセス

さて，評価にかかわる NPO のアカウンタビリを用意し，一次評価を当該事業の企画立案およびティがそれぞれの段階で一律かといえば，そうで実施担当部署が行う場合には，判定結果に基づくはない。「設計」「測定」「判定」の各段階での関「判断」も一次評価者が行う場面もある。とくに与レベルによって，構成や問責の度合いが変化す

評価をマネジメント・ツールとして位置づけているからである。ここでは，関与レベルによるアカる場合などは，評価の判定結果を踏まえた事業のウンタビリティの変化について考察する。

企画立案・改善などが日常的に繰り広げられるた
め，政策の最終意思決定としての「判断」とは次元の異なる「判断」が展開することになる。

3.1.

他律的関与

評価への関与レベルを整理する場合，関与するでは，NPO を含む外部評価機関がその「判断」

外部機関の主体性の存在，すなわち意思決定のイに関与することは考えられるだろうか。外部評価

ニシアチブと責任の所在が目安となる。なぜなら，の評価者として関与する場合には「判定」がもっ従来行政機関と外部機関のかかわりにおいてもっとも重要な機能であることを述べたが，昨年の統とも標準的な関係が業務委託であり，受託者は委

一地方選挙で注目されはじめたマニフェストの検託者の意向を最大限受けることになり，契約書の証に関連して NPO が評価にかかわる場合⑷ は，規定に基づき「指示」「指定」を受け，主体性を一定の「判断」領域に踏み込むことが考えられる。 発揮できる余地が少なかったからである。そうしそうした動きは一部ですでにはじまっており，政た関与レベルを本論では，「他律的関与」と定義

治的領域にかかるアカウンタビリティへの対応にした。

も迫られようとしている。また，市町村の新年度

評価プロセスの「設計」段階で他律的関与と捉予算のローリングに際して外部評価機関の関係者

えられる場面は，制度導入にかかる調査業務の委がヒアリングを担当した事例は，直接「判断」し託といったケースで，導入すべき評価制度や評価ているわけではないものの，事業の採否に大きなシステムの提案が目的となっている場合である。

影響を与えることは否定できす，こうした場面にこのとき提案は参考情報とされ，当該行政機関がは一定の「判断」的要素が含まれていると考えら行う評価の有用性などを担保するものではない。

れる。

実際に導入する評価制度および評価システムの意
思決定は委託者側にあり，どの程度導入された制

74

投稿論文

度あるいはシステムの根拠とされているかによって，関与した外部機関に向けられる問責の度合いは変化する。

3.2.

自律的関与

前述の他律的関与に対して，関与する外部機関に主体性が担保された関与レベルを自律的関与と測定」段階における他律的関与レベルと捉え定義した。他律的か自律的かを関与する外部機関られる場面は，情報収集の依存度と主体性に影響の意思決定のイニシアチブと責任の所在に着目しを受ける。評価の「判定」の基礎となる情報の収た点から言えば，他律的関与は「受動的評価活集をどこから収集するのか，アンケートやヒアリ動」，自律的関与は「能動的評価活動」と言える

ングの実施など新たに調査する意向がなければ，かもしれない。外部機関が自らの専門性に準拠で情報の収集源は行政機関に依存せざるを得ず，情きる可能性を基準に捉えるならば，その可能性が報収集における外部機関としての主体性やイニシ高いほど活動が能動的になり，可能性が低ければアチブ，意思を反映することは難しい。その場合， 活動も受動的になりやすいからである。そして自外部機関としての NPO に求められるアカウンタ

律的関与を能動的活動と捉えた背景には，現在のビリティも，「測定」にあたっての正確性や指定

公共サービスをめぐる NPO 参画の議論の根底に，された評価方法に対する準拠性，収集された情報

かつて公共サービスを独占してきた行政機関によを的確に捉えるための応答性に限られる。

るサービスを補完する立場での議論から踏み込ん

判定」段階における他律的関与レベルと捉えだ住民自治の理念に立ち返った市民を公共の担いられる場面は，「判定」で依拠する「測定」情報

手として積極的に位置づける立場からの議論があの妥当性を検証することなく「判定」を行う場合

り，公共サービスへの市民の主体的・積極的参画

で，企画立案や評価システムが変更された場合のを期待する社会的要請が反映されている。

端境期における評価作業もこれに該当すると考え設計」段階において自律的関与レベルと捉えられる。「測定」情報を行政機関などの内部情報られる場面は，多くは想定にしくい。評価制度のに依存した場合，従来から議論されていることで検討や評価システムを構築する際，多くの場合，はあるが，マイナス情報の隠匿や実績の過大見積

業務委託契約によって外部専門機関等から提案さりなどが起こり，妥当性を欠く情報に基づいたれた内容をもとに行政機関内部で検討し，職員へ「判定」結果も信憑性を欠く事態につながってしの作業負荷や評価にかかるコスト，既存のシステ

まう。とくに近年広報の発達によってマスメディ

ムとの整合性を考慮しながら，当該行政機関の予アを活用したパブリシティが普及し，報道機関の算編成の流れや仕組みに適合させつつ組み上げる

情報収集能力の欠如とあいまって，事業の成果をことが多いからである。しかし，そうした情報提過大に宣伝してしまうような事態も起こっている。 供型の関与から踏み込み，外部機関と行政機関がもっとも事業の経過と結果を把握している事業の同じ土俵で議論し，評価制度と評価システムの構実施主体は，成果が芳しくないときほど事業の効

築に取り組む事例も増えてきている。いわゆる協果をアピールしようとするため，マスコミなどへ働型の作業と言えるかもしれないが，そこでは評の情報提供を強める傾向があるからである。この価制度を導入する行政機関と外部機関がそれぞれとき行政統制の議論で非制度的外在的統制の手の専門性を踏まえて議論することから，組み上げ段⑸として議論された「報道」は，適切な評価作

られた評価制度や評価システムの有用性について

業を阻害する要因にもなりかねない。NPO を含の問責は，行政機関・外部機関双方が負うことにめ外部機関，とりわけ市民セクターの看板を背負なる。もちろん評価制度および評価システムの採った NPO が「判定」にかかわる場合には，「第用は，正統な手続きのもとに行われるわけだが，三者機関による判定を得た」というアリバイ工作

政策評価が手続き論を越えて政策の有効性を議論に使われないよう，「測定」情報の検証は重要なするツールとして存在することを考え合わせると，ポイントとなろう。

正統な手続きをもってアカウンタビリティを達成

なお，本論で定義した「判断」段階では，必ずしたとする古典的な捉え方では，公共サービスの何らかの意思決定を伴うことから他律的関与レベ担い手が多元化する中で十分なアカウンタビリテ

ルと捉えられる場面は想定しにくい。

ィを確保していくことは難しい。
75岩渕：評価にかかわる NPO のアカウンタビリティ

測定」段階において自律的関与レベルと捉えて検証し結果を公表したとしても，その影響が直られる場面は，関与する外部機関が自ら「判定」

接政策の企画立案および実施機関に及ぶことは少の基礎となる情報を，アンケートやヒアリング，

なく，アカウンタビリティの相手は公表結果に関グループ・インタビューの実施や，統計データで心をもつ市民に限られるからである。

収集を行う場合である。その際，調査項目の検討や調査票の設計，データ収集方法の開発から実施，分析にいたる一連の作業に外部機関が主体性を発

4. NPO の特性

揮したときには，測定された情報とその収集方法に関するアカウンタビリティを外部機関が負うことになる。
判定」段階において自律的関与レベルと捉え

これまで評価プロセスの視点から，評価にかかられる場面は，判定行為における主体性と判定結

わる NPO のアカウンタビリティについて論じて果の活用が確保されている場合で，具体的には外きた。もちろん評価プロセスにおける分類は，

部評価と，条例・規則といった自治立法に基づいNPO をはじめとする非営利セクターに限定された政策評価委員会等の活動で判定結果が制度的にるものではないが，後述する営利セクターとの特政策判断に影響を与えることが担保されている場

性の違いから，営利セクターよりも非営利セクタ合である。このとき，判定の基礎となる「測定」

ーにその傾向が顕著に現れると考えられる。

への自律的関与の有無は問題ではない。なぜなら，

次に，NPO の制度，組織および活動形態に基判定者は判定結果に対する責任（アカウンタビリ

づく視点から整理してみたい。NPO は「認証」

ティ）を負うことから，判定の前提となる情報のによって設立が認められ，その点では「許可」や信用性，正確性と妥当性に関心を払うことが責務「認可」を必要とする公益法人や社会福祉法人なとなるからである。信用性や正確性，妥当性に疑どとは異なる制度や組織，活動形態の特性を備え問の残る情報をもとに判定することは，判定者とている。広くはいずれも市民セクターあるいは非しての義務を放棄していることにほかならず，そ営利セクターとしてくくられる団体だが，認証にの時点ですでに判定者の資格を失っていることによって設立が認められる NPO の場合，許可や認なる。

可によって設立される団体に比べて認証機関によ

最後に「判断」段階において自律的関与レベル

る干渉が少なく，手続きや報告といった形式的なと捉えられる場面だが，外部機関が事業の採択や関与が中心となり，活動の自由度が増すからであ選択に関与すること自体，すでにそこには関与者る。

の意思が反映されることから，あらゆる場合が自律的関与レベルと捉えられるのではないか。この

4.1.

制

度

ように分類してみると，「設計」から「判断」に

NPO は，特定非営利活動促進法の規定に基づいたる段階ごとに自律的関与レベルが高まること

き認証される。法第 1 条ではその目的を「市民がが理解できる。すなわち，評価プロセスの初期段行う自由な社会貢献活動として特定非営利活動の階に近いほど他律的関与が多く，最終プロセスに

健全な発展を促進し，もって公益の増進に寄与す

近づくほど自律的関与が多くなる。そして，自律ること」と定め，法第 2 条では特定非営利活動を的関与レベルが高くなるほどアカウンタビリティ

定義，法第 3 条では「特定の個人又は法人その他の構成が複雑になり，問責の度合いも深まると考の団体の利益を目的として，事業を行ってはならえられるのである。

ない」との原則を規定するとともに，法第 11 条

ちなみに，政策の企画立案および実施機関の委

第 1 項で法人の設立目的および行う活動の種類と託や要請なしに外部機関が実施する評価の場合，事業の種類を絶対記載事項として定款への明記をすべてが自律的関与として捉えられることは議論義務づけている。

の余地はあるまい。仮に外部機関が任意に，政策

ここで注目されるのは，NPO の設立と活動はの企画立案および実施機関の内部評価手法を用い

社会貢献活動と位置づけられ，各法人の定款では

76

投稿論文

その目的として社会貢献や公益増進，地域への寄供者も寄附額の多寡にかかわらず賛同者の立場に与などが掲げられている点である。また，法第終始して，特定の社員や資金提供者の意向を強く

46 条では「税法上の特例」が規定されており，反映した組織の構成や運営は継続し難い。

営利セクターとは明らかに異なる社会的優遇が与しかし一方で，NPO は組織的にそれとは異なえられている。すなわち，NPO には市民活動のる側面も併せもっている。NPO がいかに非営利

正当性とともに強い公益性が付与されていること

セクターとはいえ，組織の維持・活動の継続にはになり，公共サービスあるいは政策過程にかかわ資金の確保を含めた経営技術の導入が欠かせない。

る NPO には営利セクターとは異なるアカウンタ

NPO が「営利を目的としてはならない」（法第 2

ビリティが求められると理解できるのである。

条第 2 項）団体であっても，適切な「利益」を確設立と活動の公益性によって求められるアカウ

保しなければ組織運営は難しく，市民による持続ンタビリティの相手は，社会の構成員たる市民で的な活動として成熟しないことから，住民自治のあり，その内容は法人運営に関する事項から事業理念に基づいた新しい「公」の創造あるいは市民にかかわる項目まで全般にわたる。このとき問責の主体的な活動で支えあう協働型社会の実現には者となり得る市民は法人の個々の活動に関心が高結びつかないと考えられるからである。

いとは限らないことから，実際に問責される場面

組織運営に経営技術を導入する目的は，活動資は少ないかもしれないが，問責そのものが否定さ金の確保と生産性の向上にほかならない。迅速なれるわけではなく，NPO のアカウンタビリティ

意思決定，組織運営および事業活動の効率化，社も免れるわけではない。

会的認知を高める積極的な広報とともに，運営資金確保の手段として補助・助成団体，事業の委託

4.2.

組

織

者，寄附者への積極的な接触などが必要になる。

NPO は，市民の自由意思と自立的参加で設もっとも NPO の設立理念あるいは活動内容に賛立・活動することから，いわゆるヒエラルヒー型

同することが資金提供の動機となるわけだから，の組織はなじまず，社員同士の対等の関係を基軸

当該 NPO が掲げる社会的目標（ミッション）のとした組織が構成されやすい。法第 2 条第 2 項に実現こそが最大の訴求効果をもつことにはちがい「社員の資格の得喪に関して，不当な条件を付さない。その点では，できるだけ早期にミッションないこと」と規定されており，社員の入退会は原を達成することが重要になり，そのために組織の則的に社員個々人の自由意思にゆだねられている

生産性を高めることも効果的なのだが，その際社からである。NPO の最高意思決定機関である総員相互の対等な関係を基軸とする NPO の組織的会では，社員は同じ権利を有し議決権も同等に扱特性が障害になる場合もあり得る。NPO を新し

われることから，社員の意思によって理事や事務い「公」の創造のためのビジネスモデルと捉える

局の交代も可能となり，一部の社員による強力なか，あるいはボランタリィ精神を基本とした市民リーダーシップを発揮しにくい環境がつくられる。 活動と捉えるかによって，体制整備や組織運営にこうした傾向は，認証機関の一つである都道府県

おける軸足の置き方も変わることになる。

が，理事による独善的な運営を避け，法人運営および事業活動への社員の意思の反映を担保するた

4.3.

活動形態

め，理事会への権限集中を回避して総会での議決

市民の自由意思と自立的参加および設立理念にを重視するよう定款の規程を行政指導している事

共鳴する市民からの寄附等で運営される NPO で実によって，さらに顕著となる。

は，活動形態も組織同様，会員相互の対等な関係

また，NPO の活動資金が社員の会費と賛同者を基軸として展開することになる。その核心は，からの寄附によって賄われていることも組織構成

すべての社員あるいは資金提供者に与えられる同に影響を与えている。すなわち，社員や賛同者か等の発言であり，合議と合意を基本とする運営でら広く資金を募り組織の運営と活動の資金を確保ある。

している NPO では，営利セクターのように大きNPO 活動に参加する市民あるいは資金提供者

な発言力をもつ「大株主」は存在し難く，資金提の動機と関心はさまざまで，設立の趣旨に賛同し77岩渕：評価にかかわる NPO のアカウンタビリティ

た人，活動理念に共鳴した人，個別の事業に興味を抱く人，社員へのサービスに期待する人，団体の活動成果に注目する人など一様ではなく，その5.

ため事業や活動の具体の結果よりも意思決定のプ

アカウンタビリティ

ロセスや事業推進の手法に関心を寄せる人も少なくない。このことは，社員の個別事業への参加意
欲あるいは資金提供者の寄附意欲に影響を与える

ここで本論のテーマである「アカウンタビリテ

とともに，合意形成を困難にする一面も含んでおィ（accountability）」の概念を整理する。アカり，事業の推進あるいは活動の展開において統率

ウンタビリティの概念については，行政学の視点のとれた組織的・同一的行動の難しさを示すもの（たとえば，山谷清志 1991）や会計監査基準の視でもある。その結果，NPO における事業推進は，点（たとえば，佐伯剛・武田宗久 1999），法律学

賛同する社員集団の合議による活動になりやすく， の視点（たとえば，本多滝夫 2003）などさまざ
合議と合意の形成が可能な比較的小規模の集団でまな視点・立場から論じられた先行研究がある

行動する傾向が生まれる。とくに評価にかかわるが，その多くは古典的，伝統的，規範的な定義とNPO のように高い専門性を前提とする活動では，理解される。それに対して，NPO や NGO など非集団の大小にかかわらず手法などに関する意見の営利セクターの活動を促進する観点からより能動対立が起きやすく，集団がさらに小規模化する傾的な概念として「戦略的アカウンタビリティ

向がある。この点について，非営利セクター活動（Strengthening Accountability）」を提唱する議の先進国といえる欧米に目を向ければ，大規模な論（Fox・Brown 1998）も活発になっている。

集団を形成し，組織的に活動を展開している団体

本論では，長年日本において公共サービスを行

も見受けられるが，阪神淡路大震災でのボランテ政が独占してきた歴史とそれに伴う国民の行政にィアの活躍を契機に法制化され，任意のボランタ

対する信頼感や安心感，サービスへの強力な安定リィ活動として展開していた市民グループに法人志向に鑑み，行政に対抗し得る公共サービスの担化を働きかけることで NPO の普及に取り組んでい手としての NPO の存在に着目し，伝統的定きた国内の現状を俯瞰すると，日本の NPO の多義⑹を踏まえつつ能動的な要素を加え，アカウン

くは未だ発展途上にあり，大規模集団による組織

タビリティの構成要件として，①問責者の存在，的な活動形態を実現するには経験と実績の積み重②活動の妥当性と活動成果の有効性などについてねが必要と考えられる。この点も前述した NPOの説明，③正当性の判断権限の外部性，④手続き，を新しい「公」の創造のためのビジネスモデルと⑤制裁の可能性に分類した。ただし，ここでの④捉えるか，あるいはボランタリィ精神を基本とし手続きと⑤制裁の可能性は，非制度的な場合も含

た市民活動と捉えるかによって意見がわかれるかめている。たとえば，報道やメディアによる追及，もしれない。

社員の不参加や脱退，資金提供者の寄附中止など

このように NPO には，制度，組織および活動

も，非制度的な手続きや制裁と位置づけている。

形態に起因する特性が認められる。これらが評価

以下，評価にかかわる NPO のアカウンタビリ

プロセスや関与レベルと連動し，評価にかかわる

ティについて，前項までに論じてきた評価プロセ

NPO には多元的で複雑なアカウンタビリティがスと関与レベルの分類，NPO の特性を踏まえ分

存在し，時にはそれらが交錯する事態も見受けら析する。

れるのである。
5.1.

方位

評価にかかわる NPO のアカウンタビリティを論じる際，2 つの方位を軸に議論できる。1 つは評価プロセスにおける関係を基軸にした水平志向のアカウンタビリティであり，もう 1 つは NPOの組織，支援体制を基軸とした垂直志向のアカウ
78

投稿論文

ンタビリティである。

度や構築された評価システムの使用者，評価結果

評価プロセスにおける関係を基軸とした水平志の影響を受ける機関や市民である。このうち，ア向のアカウンタビリティの相手は，第 1 に評価のカウンタビリティの 5 つの構成要件をもっとも強依頼者あるいはスポンサーであり，業務の委託先く形成するのは依頼者になるが，設計された制度や第三者評価を依頼された場合の資金提供者（たやシステムの質の影響をもっとも強く受けるのはとえば市民オンブズマンや地域住民がスポンサー

使用者や市民である。構成する基準は，第 1 に評となり評価を依頼した場合など）がこれにあたる。 価に関する専門的妥当性であり，実質的な評価を第 2 に評価対象となった事業の関係者（企画立案可能にする評価実施者の能力を踏まえた適応性や者，実施者，補助・助成制度などの管理者），評

評価コストとの関係における能率性，それらを実価対象となった事業の受益者といった評価結果の現するための評価実施機関内部からの情報に対す

直接的影響を受けるグループが続き，第 3 に評価

る応答性があげられる。このうち，専門的妥当性

対象となった事業実施地域の住民や納税者としてについては評価を成功に導く条件⑻から欠かせなの一般市民など評価結果の間接的影響を受けるグ

い要素であり，適応性・能率性・応答性について

ループが続く。

は評価の定着と持続に欠かせない要素である。

NPO の組織，支援体制を基軸とした垂直志向測定」の段階でのアカウンタビリティの相手のアカウンタビリティの相手は，第 1 に NPO のは，積極的には測定の依頼者，評価の基礎となる

運営と活動に直接関与している社員であり，第 2

情報の提供者，測定の結果をもとに有効性などをに寄附等によって NPO の運営や活動を支援して見極める判定者であり，間接的には自律的関与にいる資金提供者，第 3 に NPO の事業等にボランおける評価結果によって影響を受ける機関や市民

ティアで参加する市民，第 4 に NPO 活動の公益である。このうち，アカウンタビリティの 5 つの性に理解・声援を送る市民が続く。

構成要件をもっとも強く形成するのは依頼者であこれらの基軸は非営利セクターにかぎらず存在るが，測定された情報の質の影響をもっとも強くするが，同じ外部機関でも営利セクターの場合，受けるのは判定者であり，測定された情報に基づ

第 1 の関心は投資家への垂直志向のアカウンタビ

く評価結果の質の影響をもっとも強く受けるのは

リティ，すなわち経営の安定と利潤の追求に向け

機関や市民である。構成する基準は，他律的関与

られ，水平志向のアカウンタビリティは第 1 の関における評価制度および評価システムへの準拠性

心を実現するための手段として位置づけられる。

や応答性，作業の正確性があげられ，自律的関与

それに対し NPO をはじめとする非営利セクター

においては他律的関与に加え情報の信用性・正確は，社員および資金提供者の自由意志と自立的行性，調査手法や分析方法に関する専門的妥当性，動に由来し，社員相互の対等な関係を基本として的確な情報収集を可能にする応答性，測定費用に合議と合意を運営の原則としていることから，水対する能率性があげられる。このうち，専門的妥平志向のアカウンタビリティが垂直志向のアカウ

当性・信用性・正確性は測定された情報の正当化

ンタビリティと同等もしくはそれ以上の重要な要に寄与し，準拠性・応答性・能率性は活動の正当素としてクローズアップされる。

化に寄与する。
判定」の段階でのアカウンタビリティの相手

5.2.

構

成

は，積極的には判定の依頼者，評価結果の影響をさて，評価にかかわる NPO のアカウンタビリ

直接受ける機関や受益者，判定の基礎となった情

ティは，具体的にどう構成されているのか。まず報の測定者であり，消極的には評価結果の影響を評価プロセスの段階および関与レベルに沿って整直接受けない地域住民や納税者である。このうち，理する。

アカウンタビリティの 5 つの構成要件をもっとも設計」の段階でアカウンタビリティの相手は，強く形成するのは依頼者であり，判定による影響

積極的には設計の依頼者（業務の委託先あるいはをもっとも強く受けるのは受益者である。測定者検討委員会等の主催者である行政機関⑺）であり， や評価結果の影響を直接受けない地域住民におい消極的には自律的関与における導入された評価制てはアカウンタビリティの構成要件の形成は強く
79

岩渕：評価にかかわる NPO のアカウンタビリティ

ないものの，納税者においては市民オンブズの活る人も少なくない。このことは，評価にかかわる動など問責性を強く発揮する場合もある。構成すNPO のアカウンタビリティが行政責任として論る基準は，判定の基礎となる測定情報への応答性， じられるアカウンタビリティより問責の度合いや価値判断を排除した客観性，作業の正確性があげ

制裁はゆるやかなものの，その方位や構成が多元られる。いずれも判定結果に強く影響を与える基

的で複雑なことを示している。

準であり，評価の核心にある基準とも言える。
判断」の段階でのアカウンタビリティの相手
は，積極的には判断の依頼者，評価結果の影響を直接に受ける機関や受益者であり，判断が採否や

6.

む

す

び

選択の意思決定であることを考慮すると評価結果の影響を直接受けない地域住民や納税者も積極的な問責者となり，いずれもアカウンタビリティの

NPO をはじめとする非営利セクターが政策過5 つの構成要件を強く形成することになる。構成

程や公共サービスにかかわる意義について，これする基準は，判断の妥当性，総合計画等との整合まで市民セクターとしての正当性や，活動の硬直性，住民ニーズへの応答性があげられるが，判断化や非効率など行政機関に見受けられる組織的文が何らかの価値規準をもとにした政治的合理性を化的諸問題との対比，行政コスト削減への期待な伴うものだとすれば，NPO が判断に関与するこどから論じられることが多かった。しかし担い手とはほとんど想定し難い。あるいは法律や，条例が行政であれ市民の主体的な行動による活動体でや規則といった自治立法を根拠として設置されたあれ，実施した施策・事業のプロセスや成果，受委員会等に判断を求める場合があったとしても，けたサービスの質などについての納得できる説明

最終の意思決定は委員会等の決定をもとに首長な

責任，すなわちアカウンタビリティの確保が重要

どの権限者が行うもので，そのときの委員会等のなことに変わりはない。だが，ここまで評価にか決定は，本論で論じているところの「判定」の機

かわる NPO をモデルに論じてきたように，市民

能とみなされるからである。

セクターであり非営利セクターである NPO には，次に，NPO の特性に基づいて整理する。アカ相手も構成も問責の度合いも異なるさまざまな角

ウンタビリティの相手は，社員，資金提供者，事度からのアカウンタビリティが多元的かつ複雑に業のスポンサー，サービスの受益者，個別事業に存在している。それらを具体的にどのように果た

参加する社員以外の市民，NPO 活動への理解・していけるか，行政活動と同様，NPO にもアカ

声援者である市民である。組織運営に関する直接

ウンタビリティを徹底し得る手段の確保が必要で的相手は社員，資金提供者であり，活動に関するあろう。あるいはむしろ，行政活動と比べ正統性

直接的相手はスタッフであり社員，事業のスポンが希薄になる NPO 活動の場合，行政機関による

サー，サービスの受益者である。構成する基準は， 公共サービスより徹底したアカウンタビリティの合法性，合規性，正確性，準拠性，節約，能率性， 確保が必要になるのかもしれない。もし NPO を活動成果の有効性があげられるが，問題は，市民

はじめとする非営利セクターが政策過程や公共サの自由意思と自立的行動および設立理念に共鳴すービスにかかわる場合，行政活動よりも軽易なアる市民からの寄附等で運営される NPO ではアカ

カウンタビリティを認めるならば，そこには同じ

ウンタビリティの相手，すなわち問責者となり得

公共サービスの選択がサービスの受益者側に担保る構成員一人ひとりの関心が異なることである。

される必要が出てくるであろう。

前述したように NPO の構成員の関心は，設立のでは，NPO が多元的で複雑なアカウンタビリ

趣旨に賛同した人，活動理念に共鳴した人，個別

ティを確保するにはどうすればよいのか。まずはの事業に興味を抱く人，社員へのサービスに期待組織と運営に関する透明性の確保であり，事業とする人，団体の活動成果に注目する人などさまざ活動に関する有効性の測定である。そのとき有効まで，なかには事業や活動の具体の結果よりも意なツールが業績測定や事業評価といった「評価」

思決定のプロセスや事業推進の手法に関心を寄せであろう。NPO の評価については功罪双方の指

80

投稿論文

摘（たとえば，出口正之 2003）があるが，行政機関が住民へのアカウンタビリティ確保の手段として評価制度を導入している理論的背景を踏まえると，NPO などの非営利セクターも自ら評価の仕組みを構築するとともに，その情報を積極的に公表する努力が必要である。さらに NPO の運営
および活動における開放性を高め社員の参画を促すとともに，社員間の情報共有と意思疎通の促進
により相互信頼と参加意識の充足に努めることが必要である。そしてそれらを組織の生産性の向上とどう両立させるかが，公共サービスへの NPO参画の促進による協働型社会実現に向けた国民的コンセンサス醸成の大きなテーマとなるのではな
いか。
最後に，本論で取り上げた NPO が評価にかかわる場面での課題についてもふれておきたい。多元的で複雑なアカウンタビリティの存在のほかに，外部から評価にかかわる NPO に求められる外在性，専門性，客観性の担保についてである。たとえば外在性では社員の属性，専門性ではスキルの向上，客観性では主観の抑制および多様性の確保などが大きなテーマとなり，時には専門性と多様性の確保が交錯したり，客観性を重視するあまり専門性が低下したり，社員の属性によっては外在性に疑念をもたれる場合も出てくる。社員の属性については個人の自発的意思による活動のため法人で抑制することは難しいし，専門性を担保する
ため社員に資格制限を設けると多様性が確保し難くなる懸念もある。逆に評価に携わる社員の主観を抑制するため合議と合意を徹底しようとすると社員間のスキルのアンバランスが問題となり，社員の資格制限などを設ける必要性が出てくる。これらをいかに克服し，高いレベルでのスキルの平準化とモチベーションを維持するかが大きな課題といえ，それらを克服する仕組みの構築と意識の醸成，意欲の維持が重要になる。今後 NPO をはじめとする非営利セクターが政策過程や公共サー
ビスにかかわる場面の増加が予想される中で，本論で提起したアカウンタビリティの問題と同様，
それらを実現するための幅広い議論を期待するも
のである。
[注]
⑴

活動と実績についてはホームページ（http://hyouka org/）と中村征之（1999：136 138）
を参照のこと。
⑵ 活動と実績についてはホームページ（http:/ / www policy 21 jp / pub / ） と 山 谷 清 志（2001：21 24)・(2002：82 95）を参照のこと。
⑶ NPO へ 外 部 評 価 を 依 頼 し た 目 的 や 背 景 を「地方振興局及び町村の実施事業を外部の客観的視点で評価を行い，今後における効果的かつ効率的な事業推進を目指すため（中略）岩手県で活動している政策研究グループである特定非営利活動法人政策 21 と協働で取り組みました。
この事業は，千厩地方振興局が基本的な評価プランを作成した上で，政策 21 が独自に設計した評価手法に基づき実施し（中略）評価にかかわるすべての作業（評価対象事業の選定や評価方法など）を NPO が行う」と説明している。
詳しくはホームページ（http://www prefiwate jp/˜hp4001/estimation/index html）と藤原敬（2003：22 24）を参照のこと。
⑷ 岩手県の増田寛也知事はマニフェスト評価への NPO の 活 用 を 示 唆 し て い る 。 増 田 寛 也（2003：124 125）を参照のこと。
⑸ C E ギルバートは責任確保の類型として 4
つの枠組みを示し，外在的非制度的統制としてオンブズパーソンや住民運動，報道機関による統制をあげている。詳しくは Charles E Gilbert（1959：382）を参照のこと。
⑹ アカウンタビリティ概念の変化については山谷清志（1991：150 165）に詳しい。
⑺ 政策評価を行政機関の内部マネジメント・ツールとして導入している日本では，外部機関が評価の設計にかかわる場面は行政機関からの委託が多い。
⑻ 評価を成功に導く条件に関して，山谷清志（1997：32 33）は政策評価の導入の条件として「専門職の確立」をあげ，古川俊一（2002：88
89）は「正しい理論的接近方法」を成功の条件にあげている。
[文献]
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増田寛也（2003），「『知事公約』が職員の態度をがらりと変えた」『中央公論』2003 年 8 月号，
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Journalof Politics vol 21 August
Jonathan A Fox and L David Brown (1998)
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