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特集

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政策の透明性の増加はなにをもたらすか ?
岸本哲也

▍ 要 約
近年，情報公開や行政評価など「政策の透明性」を促進することをめざす制度が整備されてきている。本論文では，主として経済学の分析手法を用いて，政策の透明性を増すことがどのような効果をもたらすかを検討する。
結論を要約すれば，政策の透明性を増すことには，効率性増加をはじめ，いくらかの望ましい効果をもたらすことを期待できるが，他方，政治に働きかけるための資源を多く持つ人をそうではない人よりも相対的に有利にすることによって，有権者間の公平性について望ましくない効果をもたらす可能性がある。後者の効果を回避できるか否かは，主として政治的資源をそれほど持たない一般有権者が，政策決定過程へどれほど参加できるようになるかにかかっている。
キーワード：政策の透明性，情報公開，行政評価，経済学的アプローチ

関の組織や行動様式を変えようとするのは前者の方法に属し，情報公開法などを通じて政策の透明1.

序性を増そうとするのは後者の方法に属する。
本特集の目的は，異なる学問分野の成果を用いて政策の透明性をめぐる問題にアプローチすることなので，本論文では，主として経済学の分析手

近年，情報公開（「行政機関の保有する情報の法を用いて，国のレベルで政策の透明性を増す方

公開に関する法律」，略称「情報公開法」2001 年

策がどのような効果をもたらすかを検討する。

施行）や行政評価（「行政機関が行う政策の評価

結論を要約すれば，政策の透明性を増すことにについての法律」2002 年施行）など「政策の透は，効率性の増加をはじめいくらかの望ましい効明性」を促進することをめざす制度が整備されて果をもたらすことを期待できるが，他方，有権者きている。政策の透明性という言葉はいくぶん感間の公平性については望ましくない効果をもたら覚的なものなので，その意味をいま少し客観的にす可能性がある。後者の効果を回避できるか否か表現すれば，「行政上の意思決定について，そのは，主として一般有権者の側の政策決定過程への内容および過程が国民にとって明らかなこと」

参加がどれほど進むかにかかっている。

（行政手続法第 1 条）となる。政策をなんらかの意味で「良く」するには，政策形成に直接携わる機関が「良い」政策を形成・実施するようそれらの機関の組織や行動を直接に規定する方法と，そ2.

経済学的アプローチの特性

れらの機関に直接働きかけるのではなく，政策形
成がどのように行われているかを有権者に広く知らせることで，有権者からの政策決定過程への働

政策形成に関わる分析に対して，経済学的アプ

きかけを促進する環境を整備するという間接的なローチは他の分野たとえば政治学，法学，行政学

方法がある。行政組織改革などによって，政府機によるアプローチと比べて次のような特性を備え12

特集：政策決定の透明性と明確性を目指してている。
⑴政策決定とその実施についての分析をするに以上の視点を活用して，政策の透明性を促進する制度がもたらす効果を以下に考察する。

当たり，政策の対象となる主体と並んで，政策を形成する主体もそれ独自の（主として「自己利益」に基づく）動機を持つことに注目する。そこ

3.

ではゲーム理論が活用され，与えられた環境の下政策とはで政策がどのように決められ実施されるか，そして人々がそれに対してどのように反応するかにも多くの注意を払う。

政策とは，「政府がその環境諸条件またはその⑵なんらかの目的を達成するためには，費用が対象集団の行動に何らかの変更を加えようとする

かかることを明確に考慮に入れる。公平・効率・意図の下に，これに向けて働きかける活動の案」

安全などの価値を追求するには費用がかかるのでである⑴。政策の具体的な内容は，文書あるいはある。費用は金銭，時間，労力などによってとら言葉に表されたものとしてとらえられる。それにえられる場合と，他の価値を犠牲にするというは多様な種類がある。法律，政令，訓令，省令，「機会費用」としてとらえられる場合がある。

告示，計画，予算，行政規則，閣議決定・了解さ政策を決定する過程において，より多くの人々れた方針，国会での首相・大臣・政府委員によるの意見を取り入れようとすると，政策形成に時間

答弁，首相・大臣などの記者会見での発言あるいと労力と金銭的費用がより多くかかる。そして，は記者団への談話などがそれである⑵。政策の詳意思決定過程は複雑になってその透明性が損なわ細な全貌を知るにはこれらの全てを把握することれる。1 つの価値が追求されると，それとは異なが必要である。しかし，通常は政策の重要な部分

る価値が犠牲になることは避けられない。政策決

は法令の形で表現される。政策の根幹を示すのは定過程にあまりに多くの価値を実現することが付法律だから，政策を表現するものとして法律をと託されてしまうと，実際にその期待に応えられな

りあげ，それがどのようにして決まるかを見るこいことが判明したときには，それに対して（不当とによって政策決定過程を概観しよう⑶。

な）失望を呼び起こし，あまり大きくはないけれ
どそこそこの成果を期待できるはずの制度をも放棄してしまう恐れがある。
また，有権者が政治過程に参加するためには，

4.

法律が作られる過程

情報を収集し，それを分析し，そして政策決定過程に働きかけるための費用がかかる。そのために，全ての有権者が政策決定に対して均等な影響力を持つことにはならない。

現代日本の政治構造は，間接民主制と権力分立の憲法原理による。国民を直接に代表する立法機⑶市場経済において，なんらかの望ましい状態

関としての国会，国会に由来する執行機関としてを実現するために，直接に市場参加者にそれに必の内閣，そして司法機関としての裁判所の設置が要な行動を取るよう義務付けるやりかたは必ずし憲法によって定められている。執行を担当する内も機能せず，環境を変えることによって人々にそ閣のもとには，行政組織法に基づいて行政機関がのような行動を取るよう誘導する方が有効なこと設置される。行政機関の主たる構成要素であるが多い。経済学はこのような間接的な誘導策の効

府・省・庁等のありかたはそれぞれの設置法によ果にも注目する。この見方を援用すれば，政策決って定められている。

定を改善するにあたって，政策決定者に直接に働

日本では国会に提出される法案の大多数は内閣

きかけてその意図を発現しようとするよりも，政提出による。1997 年の第 140 国会から 2002 年の策決定者を取り囲む環境に働きかけて，その意図

第 155 国会の間に成立した法案 820 のうち約 85を間接的に発現させるような方法がより有効であ％ が内閣提出法案である。そこで，以下では内るかもしれない。

閣提出法案の作成過程を取り上げることにする⑷。
13岸本：政策の透明性の増加はなにをもたらすか ?

4.1.

政策形成の契機

新たな政策の必要性が認識されるきっかけには多様なものがある。それらを例示すると⑸，

政務調査会（与党における当該政策分野担当議員による検討），与党総務会（与党の全党的視野での検討），与党国会対策委員会（国会審議の観点

諮問機関の答申から検討）に諮られる。法案はそれらの段階を経

政府与党の方針た後，事務次官会議の了承を得て，閣議に提出さ国会での討議経過れる。

法律解釈をめぐる見解対立

閣議了承が法案作成の最終段階である。「内閣裁判所・会計検査院による指摘

総理大臣は，内閣を代表して議案を国会に提出

行政サービスが不十分だという（行政機関（憲法第 72 条）」する。さらに，「内閣がその職権の）自己認識を行うのは，閣議による（内閣法第 4 条）」ので，違法行為の頻発

閣議は最終的な法案の形を決めるのに重要な役割

大災害を果たすことが制度上予定されている。閣議が慣

マスメディアによる批判

行的に全会一致によっているので，閣議の構成員などである。

である各大臣が事実上の拒否権を持っていると解することができる。

4.2.

法案作成

与党調整と閣議の過程では，主管省庁の意向やまず，政策の性質に応じて主管省庁と所管課が利益集団の要望などがつながりのある各大臣・議定められる。所管課の課長，当該課が属する局の員に寄せられ，ここにそれらの意向や要望が反映

局長，審議官，事務次官による協議を経て政策のされる機会が開かれている⑼。

方針が定められると，所管課の係員がたたき台になる法案を起案して，具体的な検討過程が始まる。 4.3.

国会審議その過程においては，所管課の係長Ё課長補佐Ё

国会には衆参二院があるが，各院での審議は類課長を経て局長に至る垂直的協議と並行して，そ似の手続きを踏むので，ここではその区別なしにの政策に関係すると予想される他課・他局などと論じる。

の水平的協議，そして行政機関以外の関係者（関内閣から国会に提出された法案は，まず関連分

係業界，利益団体，自治体，関係議員，与党関係

野の常任委員会に付託される。また，それは予算部会など）との対外協議を行って了解を得る⑹。

委員会でも取り上げられることがある。委員会がこの作業においては，協議の相手方の了解が取れ

国会での実質審議の場になる。委員会の委員は，るまで，所管課との間でのフィードバックが繰り

各会派（単独又は複数の政党の連合，場合によっ返される。

ては無所属議員が加わることもある。）の各院に

この作業行程に審議会や私的諮問機関が加えらおける所属議員数に比例して割り当てられる。委れる場合がある。審議会は国家行政組織法に基づ

員会決定は過半数多数決によるので，国会で過半いて設置され，人選は総理大臣あるいは大臣によ

数の議席を確保している与党（単独あるいは連る⑺。委員の構成は，学界・マスメディアが 40％，立）が形式上は最終的な決定権を持っている。委

官僚（OB と外郭団体メンバーを含む）が 30％

員会で採択された法案は本会議での最終審議にかあまりである。私的諮問機関は，法律によらず閣けられる。ここでも通常の法案は過半数多数決で議・省令・訓令・局長決裁などによって設置され採択されるので，与党の意向が優先される。しかる。主として新規政策の課題設定についての方針し少数派にとどまる野党でも，委員会と本会議のを示すことが付託される。私的諮問機関は出席者双方で，採択される議案へのある程度の影響力をの個別意見を表明する場にすぎないとされるが，発揮できる。それは，議案審議のスケジュールの

実際には重要政策を決める場合が多い。委員の構調整を通して可能になる。委員会にせよ本会議に成は企業 30％，大学教授 20％，財界 25％ であせよ，限られた期間に多数の法案を採択しなけれる⑻。

ばならない状況で，野党は法案審議に当たって，協議がまとまれば，大臣による決裁の後，与党
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各法案への質疑時間割り振りや質疑方法について

特集：政策決定の透明性と明確性を目指しての要求を出したり，参考人出席や公聴会開催を求る法律」（2002 年施行）によって，行政機関が策めることができる。それらによって審議の進行速定・実施する政策について政策評価を行い，その度が遅らされると，全法案の会期内成立の見込み

公表を義務づける制度が導入された。政策評価にが脅かされる。そこで，与野党間で審議運営の調は事前と事後の二種があり，事前評価は主として整が行われることになる。与野党間での審議運営

研究開発・公共事業・政府開発援助を対象としの調整は議員運営委員会において行われ，そこで（第 7 条），事後評価は主として政策が決定されては慣習的に全会一致によっている。野党は反対す

から時間が経過したものや十分に効果が発揮出来る法案に関して多くの時間を充てることを要求していないものを対象とする（第 9 条）。法律に定て，与党が重視する法案の審議を不可能にしてしめのないものでも，行政機関が自発的に政策評価まうこともできる。ここに野党が与党から法案のを行うものもある。そして，政策評価の公表に関修正あるいは成立断念などの譲歩を引き出すことしては以下のような規定がある（第 10 条）。

ができる余地がある。

行政機関の長は，政策評価を行ったとき

このようにして，国会で成立した法案は，与野は，次に掲げる事項を記載した評価書を作成

党議員，行政機関の職員（官僚），利益集団（企しなければならない。…政策評価の観点，政業，業界団体，財界団体，職能団体，市民団体，

策効果の把握の手法及びその結果，学識経験

宗教団体，自治体など），学識経験者，マスメデを有する者の知見の活用に関する事項，政策ィアなど多様な団体あるいは個人の意向を多かれ評価を行う過程において使用した資料その他

少なかれ反映したものとなるのである。

の情報に関する事項，政策評価の結果」。そ

政策の透明性を追求するためには，以上に示しして，「行政機関の長は，前項の規定によりた複雑な政策決定過程に関する情報を広く人々に評価書を作成したときは，速やかに…当該評明確にすることが必要である。次の 5 でその主た価書及びその要旨を公表しなければならなる方法を見る。

い。」
ここでは，全ての政策が対象となるわけではな
いが，特定分野の政策の策定経過や，策定後に有5.

政策決定過程に関する情報提供

効に機能していないと見られる政策の効果検証についての情報が行政機関から自発的に公表されるのである。
これらの情報公開，特に白書や政策評価による政策決定過程に関する情報提供は，直接の政策

それの限界は，それらが「自発的」であり自己評決定者である行政機関を通じて行われるが，それ価にもとづくことである。政策策定と実施に当たには行政機関が自発的に公表するものと，情報請る機関自身が政策評価をすれば，評価の結果を政求者の要求に応じて行政機関が開示するものがあ

策改善につなげやすいというメリットはあるが，る。

必ずしも適切ではなかった政策を正当化する手段にそれが使われる危険性がある。

5.1.

行政機関による自発的公表

各行政機関は，所管の政策に関して特に開示請

5.2.

請求による開示求がなくてもいくらかの情報を公開している。ま上記のような情報の自発的公表制度の持つ難点

ず，全ての法令は官報に掲載されて公表される。

を回避するには，行政機関が望むか否かにかかわ

また，各行政機関のホームページにもそれぞれ所

らず，政策決定過程についての情報全てを対象に管の活動が公表されている。さらに，政策形成にして開示する制度が必要である。それに当たるの

先だって行った統計調査結果とそこから示唆されが，2001 年に施行され，政策の透明性を促進する政策が「白書」として刊行されている。

るのに重要な役割を果たすと期待されている情報

これらに加えて，中央省庁等改革等基本法を受け公開法である。

て制定された「行政機関が行う政策の評価に関す情報公開法は，中央省庁等改革基本法の趣旨を
15

岸本：政策の透明性の増加はなにをもたらすか ?

実現するために制定された多数の法律のうちの 1

当該行政機関による開示・不開示の決定に不服がつであり⑽ ，その目的とするところは，「国民主あれば，開示請求者は当該行政機関に不服を申し権の理念にのっとり，行政文書の開示を請求する

立てることができる。申し立てがあれば，当該行権利につき定めること等により，行政機関の保有

政機関は「情報公開審査会」に諮問して，その答する情報のいっそうの公開を図り，もって政府の申を受け，不服申し立てに対して決定をしなけれ有する諸活動を国民に説明する責務が全うされるばならない（第 18 条）。情報公開審査会は，内閣ようにするとともに，国民の的確な理解と批判の府に置かれ，その委員（12 名）は衆参両院の同下にある公正で民主的な行政の推進に資する…。

意を得て内閣総理大臣が任命する（第 21 条〜23

（第 1 条）」ことである。開示を請求できる人につ条）。

いては，「何人も…開示を請求することができる。

情報公開法によれば，行政機関が必ずしも自発（第 3 条）」として制約が課されていない。開示請的に公表しない情報であっても，請求されれば求の対象となるのは，「（行政機関の）職員が職務（例外を除き）開示しなければならないので，開上作成し，……組織的に用いるもの（第 2 条）」

示される情報の範囲が非常に広くなる。しかし，で，具体的に特定された例外を除いて，行政機関

情報が開示されるのは請求者本人に限られ，そのが保有する全ての行政文書である。

情報が同時に全ての人に提供されるわけではない。

行政機関」とは中央省庁行政組織に含まれる

開示は手続きを踏んで請求しなければならず，少機関全てを指す。それには内閣は含まれないが，額ではあるが費用を要する⑿。そして，行政機関

内閣官房が含まれ，閣議文書は内閣官房にあるのはあるがままの文書を開示すればよいので，開示で，閣議文書も開示の対象になる。また，審議会， 請求者は存在する膨大な文書群の中から開示を請
私的諮問機関の議事録・資料も開示対象になる。

求する文書を特定しなければならない⒀。

各省庁での政策の起案の趣旨と概要，起案に至るまでの経過調査内容などは文書にされて当該課に

5.3.

情報コストの負担保有されているので，「例外」に当たらない限り

5.1 と 5.2 で言及された情報を得るためにはコ開示の対象になる。施行日前の文書も開示対象とストがかかる。刊行物であれば，その購入のためなり，決裁，供覧という事務処理手続が終わってに費用がかかる。また情報公開法に基づく情報開いない段階のものも含む⑾。

示のためには手数料を払わなければならない。し

開示の「例外」とされるもののうち，政策の透かし，それよりも，労力・時間・知識の形でのコ

明性に深く関連するものは以下の 2 つである（第ストが重要である。情報開示請求をするには，行5 条五，六）。

政機関が持つ膨大な資料から必要なものを特定し①審議・検討等に関する情報：公にすることなければならない。そして，入手した情報を解読

により，率直な意見交換が損なわれるおそするには時間と知識が必要である。例えば，官報

れがあるもの，また特定の者に不当に利益に掲載された法令の条文から政策の内容を読みとまたは不利益を与える恐れのあるもの。

るにはいくらかの熟練が必要である。白書や公表②事務又は事業に関する情報：国の機関又はされた政策評価文書にはその性質上専門的な記述

地方公共団体の事務又は事業に関する情報が多く，それを理解するにはある程度の専門知識で，公にされると当該事務や事業の適正なが必要である。また，政策決定の諸段階で作られ遂行に支障を及ぼす恐れがあるもの。たとた多くの文書群から政策決定過程を読みとる作業

えば，監査，検査，取り締まり，試験，契は高度な能力と時間を必要とする。特定の政策に約，交渉，争訟に関する情報。

深い利害関係を持つ利益集団であれば，そのよう開示請求があった文書がこれらの例外に当たるかな金銭的費用を払い，必要な作業をする要員を確どうかを判断するのは開示をする機関の長である。 保しても政策についての情報を得る誘因がある。
それでは行政機関の側の解釈によっては，十分ななぜなら，得られた情報に基づいて政策決定過程

情報が開示されない可能性がある。それに対処すに働きかければ，払ったコストをまかなって余りるために，不服申し立ての制度が設定されている。 ある利益を見込めるからである。それに対して，
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特集：政策決定の透明性と明確性を目指して

一般有権者は特定の政策に利害の関りがあるとしな組合せを示している。政策の規模が極めて低いても，その政策についての情報を得るためのコス水準では，政策規模の増加は有権者にとって望まトを払ったうえで，自らの意向に沿った政策を求しい。しかし，政策規模がある水準を超えるとそめる活動を起こす誘因は弱い⒁。その結果，情報れは過剰になって，有権者の効用は政策規模の増公開の制度を有効に使うのは，主として利益集団

加とともに低下する。行政機関は，政策決定にあということになる。情報公開が進められた結果は， たってその職務上有権者の効用に配慮するが，そ利益集団を通じて政治過程に（投票のみではなれと並んで政策の規模にも関心を持つ⒂。行政機く）直接関与している人々の意向がより多く政策

関にとっては，有権者の効用も政策規模も大きい

決定過程に反映されるのである。

ほど望ましい。これらの二つの要素に関して行政

次の 6 では，5.3 の考察を踏まえて，政策の透明性を増すことが政策決定に関してどのような効果（プラスの効果のみとは限らない）をもたらすかを検討する。

機関が持っている選好は，原点に凸な無差別曲線
群によって表されている。
この行政機関が政策決定権を持っているなら，有権者の効用と政策規模の可能な組合せのうち行政機関にとって最も望ましい A 点が選ばれる。
政策決定過程に関する情報が得やすくなると，行6.

政策の透明性を増すことの効果

政機関は自らの行動に対する監視が厳しくなることを予期して，自発的に政策改善の努力をする。
それによって，以前と同じ予算のもとで有権者の効用をより大きくすることができるようになる。

政策の透明性を増すこと，即ち政策決定過程に

F は上方にシフトして F' になり，行政機関にとついての情報が有権者により明確になることによって最も望ましい組合せは A' になる。政策に関って，3 つの異なる効果が生じると予想される。

する情報がより得やすくなることの効果はそれにそのうちの 2 つは決定される政策を通じて発現す

とどまらない。有権者がより多くの情報を得て，るもので，それらを「効率性効果」「公平性効果」

政策決定過程への圧力を増すと，その圧力によっと呼び，6.1，6.2 で順次検討する。第 3 の効果て機関は政策規模の追求をいく分か差し控えて，は，結果として生み出される政策への影響如何に有権者の効用により多く配慮した政策が形成され関わらず得られる有権者の効用増加であり，それるだろう。こうして，有権者にとって A' よりもを「非帰結的効果」として 6.3 で検討する。

有利な B が実現する。A と B を比べると，有権者と行政機関のいずれにとっても B の方がより

6.1.

効率性効果

望ましい⒃。政策の透明性を増すことによって，政策決定過程に関する情報が有権者により明確

行政機関の努力が増して政策が改善され，有権者になることによって，政策決定に直接に携わる行と行政機関（の職員）の双方にとってより望まし

政機関の行動がより慎重になる。また，有権者がい結果が得られるようになったのである。それに情報をより容易に得られるようになるので，政策加えて，有権者の政策決定過程への圧力が高まる

決定過程への圧力を強めることが予想される。そことから，有権者の効用はさらに押し上げられるの結果，行政機関独自の利益の追求がいく分か差可能性がある。これをもって，政策の透明性を増し控えられ，有権者の利益をより多く配慮する政加させたことの「効率性効果」と見ることができ策が形成されることになる。

る⒄。

図 1 に，この効果を示す簡単なモデルが示されている。横軸にはある省（行政機関）が所管する

6.2.

公平性効果

政策の規模（予算規模）Ub，縦軸にはそれぞれ

6.1 では，有権者を一体としてとらえて行政機の規模の政策のもとで得られる有権者全体の効用

関と対峙させ，政策決定過程の透明性を増すこと

Uc が測られている。逆 U 字形の曲線 F は，政策によって，有権者全般の利益が伸長することを見の規模とそのもとで得られる有権者の効用の可能た。しかし，すでに 5.3 で見たように，有権者に17岸本：政策の透明性の増加はなにをもたらすか ?

図1

政策の透明性増加の効果（効率性)は一般有権者と利益集団という異なるタイプがあ決定過程の透明性増加による「公平性効果」である。このことを考慮して，異なるタイプの有権者る。

の間の公平性に注目すれば，政治参加のための情報コストの低下は必ずしも望ましい効果のみをもたらすとは限らない。図 2 にそれが示されている。

6.3.

非帰結的効果6.1 と 6.2 で見た効率性効果と公平性効果は，

政策内容は 2 つの要素 x，y によって表される。 政策決定過程の透明性が増した結果として生じる
横軸にとられた x は利益集団が重視する要素，

状態（民意が政策により多く反映されるようにな

縦軸にとられた y は一般有権者が重視する要素

る，あるいは政策が特定の有権者にとってより有である。各タイプの有権者の政策に関する選好は， 利になる）の評価に基づいているが，ここにあげそれぞれ無差別線 Ux，Uy などによって表される効果は，生じた結果（政策）ではなく，政策決ている。当初に実施されていた政策を A とする。

定過程の透明性が増したこと自体に対する有権者

情報コストの低下とともに双方のタイプによる政の評価に基づいている。6.2 で取り上げた例にお治参加の度合いがより強くなるが，5.3 で見たよいて，一般有権者は政策決定過程の透明性が増しうに，利益集団の影響力の方が相対的に強くなった結果，以前より不利な状態に移ってしまうが，て，新たな政策は x をより重視する B に移る。

それでも政策決定過程の透明性が増したこと自体

それによって，利益集団の効用は無差別線 Ux でを評価するので，それらの効果を総合すれば必ず表される水準から無差別線 Ux' によって表されしも当初よりも状態が悪化するとは限らない。

る水準に高まるが，一般有権者の効用は無差別線

この効果は，政策の帰結ではなく，その決定手

Uy で表される水準から無差別線 Uy' によって表

続きのありかた自体に価値を見出す「非帰結主される水準まで低下してしまう。一般有権者も政義」の立場を表すものであり，最近厚生経済学に治参加の度合いを強めたのであるが，それ以上において再評価されつつある⒅。

利益集団の政策への影響力が強まったために，一般有権者にとっては当初よりも不利な政策が実施されてしまうのである。
政策決定過程の透明性が増すことによって，有

7.

結

び

権者全般の効用を高めるという意味で政策は「効率的」になるかもしれないが，政策決定過程への相対的影響力はより不均等になって，政治的強者

以上の議論を要約しよう。政策決定過程の透明と弱者の間での公平性が損なわれる。これが政策性の増大は，有権者全般の政治参加の度合いを高18

特集：政策決定の透明性と明確性を目指して

図2

政策の透明性増加の効果（公平性)

めると同時に，行政機関の規律を改善することを次に，行政機関が一般有権者の利益を反映する

通じて政策をより効率的にする。さらに，結果の政策を自ら推進することもあり得る⒆。強い利益

如何を問わず，透明性の増大それ自体に価値が見集団を持たない一般消費者，低所得者あるいは高出されることもある。他方，透明性の増大が異な齢者に関わる政策を主管する省庁，例えば総理府，るタイプ有権者の間での政策決定への影響力格差

厚生労働省，環境省などが自己省庁の業務（予を拡大させて，公平性を損なうという効果をもつ

算）拡大をめざして，強い利益集団を持たない有可能性がある。この効果を回避することはできる権者層の利益を反映する政策を実施する誘因を持だろうか ?

つのである。これは，行政機関が「全体の奉仕者

まず，政策決定への影響力格差を緩和するためである」という規範によって動機づけられるのにに，強い影響力を持つ既存の利益集団の力をそぐ

加えて，自己利益（自己省庁の業務拡大）の伸長という途がある。企業献金の禁止あるいは献金額という極めて現実的な動機によっても支えられての制限などがそれであるが，そのような規制を回いるので，そのような政策が長期にわたって継続避するのは比較的簡単なので，その効果にはそれされる可能性がある。もっとも，これらの省庁にほど期待はできない。そこで，一般有権者の意向は，強い利益集団，例えば業界団体，職能団体なをより強く政策決定に反映する方策が必要となる。 どからの働きかけもあるので，一般有権者の利益
マスメディアが一般有権者の利益を政策決定過のみが促進されるわけではない。

程に反映させるのを助ける役割を果たす可能性が結局，一般有権者と既存の利益集団との間の政ある。その通常業務においては，マスメディアは策決定過程への影響力格差を緩和する最も確実な行政機関が自発的に公表する情報を報道すること

方法は，一般有権者も利益集団を組織して，既存にとどまるが，一般有権者の利益を大きく損なうの利益集団と並んで政策決定過程に影響力を行使

政策が行われる場合には，その取材力と報道力をすることである。しかし，利益集団を組織して運使ってキャンペーンを行う場合がある。それによ営するには大きなコストを要し，個々の一般有権って一般有権者の利益はいくらか守られるかもし者にはそのためのコストを負担する誘因がないのれない。ただ，マスメディアの業務の性質上，新だから，この議論は堂々巡りに陥る。それを打開

たな問題が生じたときには，業務のための資源をするには，一般有権者のいくらかの人々がコストそれに振り向けなければならないので，1 つの問を負担してもなんらかの組織を作ることに踏み出

題に長期間にわたって関わり続けることはできなさなければならない。その意識を作り出す場としい。

ては，国の政策決定の場よりも，もっと身近な地
19岸本：政策の透明性の増加はなにをもたらすか ?

方自治体における政策決定過程の場が適当である。
実際，三重県，北海道，静岡県などの地方自治体
では，すでに事業レベルでの政策評価（行政評価）が行われ，公表されていて，その動きが他の自治体にも急速に拡がりつつある⒇。一般有権者のいくらかの部分が，この行政評価の制度によって政策決定過程への参加の経験を積み，次には国の政策決定過程に参加していくのには非常に長い時間を要するに違いない。しかし，それ以外に，政策の透明性が効率性についても公平性についても望ましい効果をもたらすことを保証する確実な
途はない。
[注]
⑴
⑵
⑶

西尾（1993)：208。
西尾・村松（1995)：41。
もちろん法律は政策の大綱を示すのみで，政策の詳細はその法律に基づいて作られる政令，
省令，訓令，行政規則などによって定められる。
しかもそれらの一部は法律が施行された後に随時定められる。従って，政策の内容は法律が施行された時点では完全には特定されているとは限らない。
⑷ 浅野（1988）が法律の発案から国会審議までの過程を詳細に記述している。
⑸ 西尾（1993)：222 3，西尾・村松（1995)：
第 4 章。
⑹ 城 山 ・ 鈴 木 ・ 細 野 （ 1999 ）， 城 山 ・ 細 野（2002），大森（1986）。なお，これらの文献は法案作成過程が各省庁によって異なることを示している。本文に記述したのは各省庁を通じて一般的に観察される検討過程である。
⑺
行政機関には，法律の定める所掌事務の範囲内で，法律または制令の定めるところにより，重要事項に関する調査審議，不服審査その他学
識経験を有するもの等の合議により処理することが適当な事務をつかさどらせるための合議機
関を置くことができる。」（第 8 条）
⑻ 審議会と私的諮問機関については，西尾・村松（1995)：第 3 章。
⑼ 内閣法が 1999 年に改正され，「内閣総理大臣
は，内閣の重要政策に関する基本的な方針その他の案件を発議することができる（第 4 条の2）」が追加され，閣議での政策形成にける内閣
総理大臣の発議権を強化している。
⑽
政府は，政策形成に民意を反映し，並びにその過程の公正性及び透明性を確保するため，重要な政策の立案に当たり，その趣旨，内容その他必要な事項を公表し，専門家，利害関係人

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その他広く国民の意見を求め，これを考慮してその決定を行う仕組みの活用及び整備を図るものとする。」（中央省庁等改革基本法第 50 条の2）⑾ 宇賀（2002): 43 73。
⑿ 請求手数料 300 円と個別の場合に応じた実施
手数料（300 円までは無料）が必要である。
⒀ ただし，「行政機関の長は，開示請求をしようとする者が容易かつ的確に開示請求をすることができるよう…適切な処置を講（第 38 条）」
じなければならないという規定がある。
⒁ Olson（1971)：Chap. 5,6。政策決定過程に直接働きかけて，自らの利益に沿うような政策を引き出すことは，個人のレベルでは不可能である。組織を作って，政治資金や組織運営費などのための大きな資金をまかなわなければならない。Olson（1971）は，そのような組織が作られるための条件として，①潜在的な組織成員の数があまり大きくない。
②潜在的な成員にとって，特定少数の政策に大きな利害がかかっている。
をあげる。企業や専門職従事者などはこれらの条件を満たし，一般消費者や低所得者などはそれらを満たさない。
⒂ 行政機関（官僚）が政策規模（予算規模）の拡大に関心を持つことに注目して理論を展開したのは Niskanen（1971）である。ここで用いる モ デ ル は Niskanen の 理 論 を 拡 張 し たллMigue Belanger（1974）に基づいている。
⒃ 有権者からの圧力増加が非常に大きければ，行政機関が（行政機関にとって）当初の A よ
りも望ましくない政策にまで譲歩することも考えられるが，行政機関が政策決定過程に対して持っている影響力から見て，それほどの譲歩をすることはないだろう。
⒄ 官僚も有権者の一部である。官僚の効用もUc に含まれているとすれば，図 1 の無差別曲線で表されている行政機関の選好とは何であるかが問題になる。それは「機関」の選好であって，個人としての官僚の選好（効用）とは無関係だとして，有権者の効用を考えるときには考慮外に置くこともできる。他方，行政機関の選好が個人としての官僚の選好にも反映されるのなら，官僚個人の効用は，生活の場におけるそれ（Uc）と職場におけるそれ（Ub）から成り，個人としての官僚は他の有権者と違った選好を持つものとして捉えられる。いずれの見方を取るにしても，図 1 において（官僚をも含めた）
有権者の効用が大きくなることに変わりはない。
⒅ Suzumura（2000）.
⒆ 岸本（1998)：第 8 章。

特集：政策決定の透明性と明確性を目指して⒇

島田（1999），村松（2001）。

[文献]
浅野一郎編著（1988），『立法の過程』『立法技術入門講座 1』ぎょうせい。
岸本哲也（1998），『公共経済学（新版）』有斐閣。
лл
Migue, J. L. and G. Belanger（1974）， Toward a General Theory of Managerial Discretion, Public Choice, Vol.17 : 27 43.
村松岐夫（2001），「日本の政府における政策評価論について」『法学論叢』Vol.148，No.5・
6：1 33。
西尾勝（1993），『行政学』有斐閣。
西尾勝・村松岐夫編（1995），『講座 行政学』第4 巻『政策と管理』有斐閣。
Niskanen, W.A.（1971）. Bureaucracy and Representative Government , Aldine Atherton.
大森彌（1986），「日本官僚制の事案決定手続き」
日本政治学会編『現代日本の政治手続き』岩波書店：87 116。
Olson, M.（1971）， The Logic of Collective
Action, Harvard University Press.（依田博・森脇俊雅訳（1983）.『集合行為論』ミネ
ルヴァ書房）
島田晴雄／三菱総合研究所政策研究部（1999），『行政評価』東洋経済新報社。
城山英明・鈴木寛・細野助博編（1999），『中央省庁の政策形成過程Ё日本官僚制の解剖』中央大学出版会。
城山英明・細野助博編（2002），『続・中央省庁の政策形成過程Ёその持続と変容』中央大学出版会。
Suzumura, K.（2000）， Welfare Economics
Beyond Welfarist Consequentialism ,Japanese Economic Review, Vol.51：1
32.
宇賀克也（2002），『新・情報公開法の逐条解釈』
有斐閣。

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