特集：先進各国の年金改革の視点

年金の空洞化問題とその対策− ILO、ISSA の議論から−

清水時彦

■要約
年金空洞化をもたらす事業主や労働者による年金保険料の回避行動は、日本のみならず世界各国に共通する課題である。保険料回避行動には、不法行為（Contribution Evasion）と合法（脱法）的行為（Contribution Avoidance）があるが、いずれにせよ、労働者側の動機、事業主側の動機、規制環境の 3 点において一致した場合に成立する。
この問題に対する政府の施策は、①労働者の自発的な納付を促すような制度環境づくり、②事業主や労働者が保険料回避を行いづらい仕組みの構築、③保険料徴収の執行管理の強化という 3 つのタイプに分類できる。回避行動の抑制には、その対象と要因に応じた個別対策の組み合わせが有効となるが、年金制度の維持には、制度の正当性と国民の支持が不可欠であることを踏まえると、強権的な施策に終始するよりは、悪質な滞納者に断固たる措置を講じつつも、制度に自発的に参画する善良な加入者を増加させる政策を基本とすべきである。
■ キーワード
年金空洞化、未納、保険料回避行動、法令順守、自営業者、徴収一元化、年金一元化

I はじめにII

保険料回避行動の形態と要因

近年、日本の公的年金の空洞化を巡ってさまざ

保 険 料 回 避 行 動 に つ いては 、I L O や I S S A 、

まな議論が行われている。民主党は、空洞化問題

WORLD BANK、IMF 等の国際機関を中心としての解決には抜本的な年金改革が必要であるとし

精力的な調査研究が実施されている。以下では、て、自営業者を含む全国民に対して統一的な所得

その代表的な文献である Clive Bailey and John

比例年金を導入することを主張している。これにTurner 1997, 2001, Warren McGillivray 2001 に依拠

対し、政府・与党は、保険料徴収の民間委託、悪し、諸外国の公的年金制度に関する比較制度の観

質な保険料滞納者に対する強制徴収の国税庁委点から、保険料回避行動の形態と要因の一般論に託等を柱とする社会保険庁改革関連法案を平成

ついて整理する。

19 年の通常国会に提出する運びである。
1. 保険料回避行動の形態的分類

空洞化をもたらす事業主や労働者による年金保険料の回避行動は、先進国を含めた世界各国に
1）

公的年金の保険料回避行動の形態は、大きく、共通する課題である 。本稿では、国際機関にお脱税や滞納に相当する不法行為としての保険料回ける保険料回避行動に関する議論を紹介し、日本

避（Contribution Evasion）と合法（脱法）的行為としの年金空洞化問題に対するインプリケーションをての保険料回避（Contribution Avoidance）に分けら探ることを目的とする。

れる。不法行為としての保険料回避は、①従業員– 60 –

年金の空洞化問題とその対策を年金加入者として登録しない、②保険料のベー体が困難である場合など合理的な理由がなけれスとなる給与を過少申告する（underreport）、③保

ば、従業員自ら進んで保険料回避に関与しようと険料納付を怠る（delinquent, remittance）等により生は思わない。また、従業員負担の保険料は、通常、じる。このうち、①については、単純な不登録以

給与から源泉徴収されて事業主が納付しているの外に、闇雇用（informal work）や、常用雇用者を形で、従業員によるチェックも働き、未納に気づいた

式的に日雇いや契約社員、臨時社員、請負契約相場合は、行政庁への通報により不正が正される。

手の自営業者に偽装することによっても生じる。

このように、事業主と従業員の利害が一致しなけ

一方、合法的な保険料負担回避は、①労働者が、れば、保険料回避行動は実行が困難になる。した

保険料負担逃れを目的として公的年金が適用されがって、保険料回避行動が行われるときは、何らていない職場を選択する、請負契約によって自営かの形で両者が結託しているか、または何らかの業者として適用を受ける、②事業主が、労働を提理由で従業員が黙認しているケースが多い。

供する者が法令上公的年金の適用外となるように

この点、公的年金が強制適用されている自営業

事業スキームや報酬システムを構築すること等に者の場合、事業主と従業員が同一であり保険料はより生じる。

すべて自己負担であるため、保険料回避行動は発生しやすいし、任意加入の場合であれば、未加入

2. 保険料回避行動の要因となりがちである。

保険料回避行動の誘引要因については、事業

いずれにせよ、事業主にとっては、保険料負担

主、従業員それぞれに動機がある。事業主側の動がなければその分報酬を高くして労働市場におい機としては、まず労働コストの削減が挙げられる。

て有利に求人を行えるなどメリットが大きい。この

これは、企業が財務的に厳しく、資金をより優先ため、保険料回避行動の成立には、従業員の態度度の高いほかの支出に回す必要があるというケーが極めて重要であり、従業員がそれに積極的な場

スもあれば、他企業との競争上、コスト削減のた

合は、比較的容易に成立し得るものと考えられる。

めに保険料回避行動を行うケースもある。また、事業主と従業員両者が一致する場合でも、それ特に中小企業では、被保険者の管理や保険料納を取り巻く規制環境によっては、保険料回避行動

付 など に 関 する 諸 手 続きが 複 雑・煩 雑 で あるは生じにくくなる。影響を与える規制環境としては、（compliance cost）という理由からもそれは生じ得

保険料回避行動に関する①年金制度の法規上のる。一方、保険料回避行動に対する行政庁の監督

仕組み、②行政庁の姿勢（attitude）、③社会的な許が厳しく、不法行為が発覚した場合のコスト（違反

容度 3 点が挙げられる。年金制度の加入者の適用

コスト：violation cost）が高ければ、保険料回避行において法令上一切の除外規定がなければ、日雇動の抑制要因となる。

い化や契約等による保険料負担逃れは行えなくな

通常、保険料は労使で分担して負担するため、る。一方、制度上、自営業者が任意加入である場

保険料未納は、年金給付の削減につながり、従業

合には、業務を請負契約にするなどして保険料負員にとって、少なくとも事業主負担分は経済的不利

担を逃れる例が多くなる。また、行政庁の検査・益となる。このため、当面の資金需要などから将監督が厳しく発覚する確率が高い場合や発覚した来の不利益よりも当面の自己負担分保険料の負担場合の罰則等が厳しい場合にはあえて不法行為を回避を優先しなければならない場合や、雇用情勢

行おうとはしないだろうし、保険料回避行動に対が悪くて保険料回避行動を容認しなければ就業自する世論が厳しければ、あえて社会的評判を落と– 61 –

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す危険性（評判リスク：reputational risk）のある行
為は行わない。

これに関連するものとして給付の不確実性が挙げられる。確定給付の場合、そもそもいくら支

このように、保険料回避行動は、①労働者側の払っていくら貰えるかは定かではない。受給でき

動機、②事業主側の動機、③規制環境（法規の整ても早く死亡してしまえば、損をする。若い者に備状況や行政庁の姿勢）の 3 点が一致した場合にとっては、自分が年金給付を受ける年齢まで生存生じると考えられる。

しているかどうか予測できない。受給権の獲得に一定の資格期間が必要な場合には、それを満たさ

3. 労働者側の積極的関与なければ掛け捨てになる。将来、制度変更によっ

労働者の保険料回避行動への関与については、て保険料の引き上げや支給開始年齢の引き上げ

自己負担分保険料を回避したい（更には、事業主などが行われる可能性もある。公的年金が有する負担分保険料を給与として受け取りたい）という積

保険機能という便益よりも、こうした不確実性を回極的関与と、事業主主導の保険料回避行動を止む避することが優先される場合、保険料回避行動がを得ず受け入れるという消極的関与がある。

生じる。

積極的関与の要因としては、まず貧困、低所得、所得税の税率や年金保険料や医療保険料の水

一時的な困窮が挙げられる。こうした状態におい準が高ければ、保険料負担回避の傾向は増すことては、当面の資金需要を優先するため、老後のたになる。この場合、年金保険料率が高くなくても、めの保険料負担を回避しようとする。自営業者に所得税率が高水準であれば保険料回避行動が生おいては、保険料負担よりは自分の事業資金を優じる危険性は高まる。ただし、これらは徴収シス先する傾向がある。

テムにも依存する。税と年金保険料の徴収が一元

次いで、近視眼（myopia）的行動が挙げられる。

化されていれば、一方のみを逃れることはできな

労働者の中には、経済的余裕がありながらも、自らい。医療保険と年金保険では、当面の必要性の点

では、老後生活に必要な水準の貯蓄を行うことがで医療保険の方が優先される傾向にあるが、英国

2）

どうしてもできない者が存在する 。こうした者は、の国民保険のように両者が一体となって一本の保将来の消費に適用する時間的割引率が高く、老後険料率であれば、医療保険料のみを支払って、年に必要となる消費（必要資金）の経済的価値を低金保険料を払わないという事態は生じ得ない。ドく評価する。その結果、将来の年金給付の効用をイツは、年金保険料徴収に大きな問題は生じてい低く評価し、保険料負担を回避しようとする。

ないが、この背景には、公的医療保険の執行機関

支払った保険料総額に対してどの程度の年金給である疾病金庫（Kranken Kasse）が年金保険料徴付が受給できるかを示す「年金収益率」が市場金収も併せて行っていることが大きく影響していると

利等よりも低い水準であれば、労働者は、保険料3）言われている 。

を拠出するよりはその資金をほかの投資に振り向

制度設計自体が保険料回避行動を誘発していけることを選択しようとし、保険料回避が生じる。

るケースもある。給付算定式における保険料拠出

これは確定拠出タイプの場合に最も顕著である

期間に上限が設定されている場合、その期間を超が、確定給付年金についても言える。賦課方式にえる保険料拠出は給付に反映されないため、そう基づく確定給付型年金の場合、少子化の進行は、した行動を誘発する。また、公的扶助制度や政府

世代間の負担の格差を生み、将来世代ほど年金収による最低保証年金は、保険料拠出の有無にかか益率は低くなる。

わらず受給可能なため、保険料回避行動というモ– 62 –

年金の空洞化問題とその対策

ラルハザードを引き起こす。

失うことになるため、行政としては慎重にならざる労働者は、制度の公平性や正当性に問題があを得ない。また、保険料回避行動が広く拡大してるなど、公的年金制度が信頼足り得ない場合には、いる状況の下では、多くの未納者が強制徴収や罰保険料負担を回避しようとする。そして、行政庁に則等を逃れている中で一部の者のみ罰せられるこよる対策もあまり行われず、保険料回避行動が拡とは公平性の点で問題が生じるため、行政は躊躇大して世間でありふれた行為になれば、それは、せざるを得なくなる。

労働者にとって気軽で安易な選択肢となる。

第三は、行政の徴収システムに関する問題が挙げられる。まず、保険料回避行動の実態把握や指4. 保険料回避行動を誘発する規制環境

導に必要な定員の確保、担当官に対する適切な訓

従業員が保険料回避行動に積極的でも、事業練等がなされていないケースがある。更に、社会主が受け入れなければ成立はしない。保険料回

保険番号や納税者番号が導入されていない、公的

避行動は事業主にとってメリット面が多いので、規年金の記録管理に必要な情報処理システムが不十制環境が厳しく違反コストが高いかどうかが成立

分で効率性に問題が生じているなど制度的なインの鍵になる。

フラが未整備であることが挙げられる。

規制環境が脆弱となる背景として、第一に、制III

度上は保険料納付が強制されているにもかかわら保険料回避行動を抑制するための施策ず、実質的には任意となっているケースがある。
このような状況では、行政が保険料回避行動を重以下では、保険料回避行動の議論に関係する日大な問題と認識しておらず、事業主といった未納本の公的年金制度の特徴を概観した上で、保険料の主体を、取り締まりの対象というよりは、サービ

回避行動に関して C.Bailey and J.Turner 1997,

スを提供する顧客と看做している傾向がある。こ2001, Warren McGillivray 2001 で記されている諸のような場合、保険料回避行動に対して、強制徴施策を、保険料回避行動の要因と行政による圧力収といった公権力を行使するよりは、周知や説得、の程度に応じて分類し、次いで、日本の年金空洞

インセンティブの付与などにより対応しようとする。

化問題に関連する主だった施策の有効性につい公的年金は社会保険方式であるケースが一般的でて若干の検討を行う。

あり、保険料未納は給付の削減等の形で本人の不利益になるだけなので、政府は、本人が保険料納

1. 日本の公的年金制度付をしたくない場合には止むを得ないと考えてい日本の公的年金制度の制度体系に関する特徴

るし、未納者も同様に考えている傾向がある。ニとして、①国民皆年金となっており、定額給付の基カラグアやグァテマラのように、保険料未納に対す礎年金が全国民に適用される、②被用者年金と自る罰則自体がない国もある。

営業者等が加入する国民年金で制度が分かれて第二に、行政が強制徴収や罰則等の適用に慎おり、前者は、定額（基礎年金）＋報酬比例という重なことが挙げられる。保険料回避行動を行う事

2 階建ての給付に対して報酬比例の保険料負担、業主や労働者、自営業者は、経済的に脆弱な場合

後者は、定額（基礎年金）給付に対して定額の保が多く、公権力の行使による強制徴収等が引き金

険料負担となっている、③被用者年金は、正社員となって経済的破綻を起こす可能性もある。企業

等フルタイム雇用者のみに適用され、就業時間がが倒産すれば、従業員は、年金はおろか、雇用も正社員の 3 ／ 4 未満のパートタイマー等には国民年– 63 –

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金が適用される、④国民年金では低所得世帯の加シンプルで分かりやすいものとし法令順守コストを入員に対して保険料の段階的免除制度が適用され低下することが重要である。第三は、制度設計

る、⑤被用者年金加入者の配偶者である専業主婦（Structure of Social Security）
を変更することによっては、直接的な保険料負担なしに基礎年金が適用さ自発的な保険料納付を促す施策である。国庫負担

れ、その財源は被用者年金が制度全体として負担の導入や給付設計の変更による保険料と給付の結している。

びつきの強化（Tying Benefits to Contribution）
は年

日本の公的年金に関する保険料回避行動の問金収益率を高め、保険料納付へのインセンティブと題としては、国民年金の納付率が 70 ％未満と低いなる。メキシコでは強制適用の確定拠出年金の保水準にとどまっていること、中小企業を中心として険料に国庫補助が上乗せされているが、それは低厚生年金の適用漏れが少なくないこと、バブル崩

所得者層に手厚いものとなっている。強制適用の壊後の景気の低迷と相まって、企業は厚生年金な

個人勘定型確定拠出年金は、世界銀行が保険料

どの社会保険が適用対象外となっているパートタ

回避行動への強力な切り札になると強く主張し、実イマー等の非正規雇用者の比重を拡大し、労働市

際、ラテンアメリカやアジアを中心に数多くの国が制場に歪みが生じているとともに国民年金の未納の度を導入したが、これは年金収益率の改善が重要4）5）であるとの認識に基づいている 。

増大にも影響していることが指摘されている 。

第四は、公的扶助制度の存在に伴うモラルハ
2. 保険料回避行動を抑制するための施策

ザードとしての保険料回避行動を防止するための以下では、保険料回避行動を抑制するための施施策である。2003 年にイギリスで導入された「年策を、行政による圧力の程度に着目して大きく3 つ

金クレジット」は、高齢者を対象とし、公的年金がのタイプに分類して整理を行う。

低い場合に補完的な給付を行う無拠出制の公的

第 1 のタイプは、そもそも労働者自らが進んで公扶助制度であるが、年金等の増加に応じて支給額的年金の適用を望むような制度環境づくりに関するが増額する「賃金クレジット」により、現役時の保険施策である。このタイプの具体的な施策として、第料納付にインセンティブを持たせている。また、ス

一に、政府による制度理解に向けたキャンペーンのウェーデンの最低保証年金にも同様のインセン実施が挙げられる。これは、政府広報や学校を含

ティブが組み込まれている。

むさまざまな教育活動を通じて、労働者に、老後に第 2 のタイプは、事業者や労働者が保険料回避

おける公的年金が極めて重要で保険料納付は自らを行いづらい仕組みとすることであり、保険料徴の老後のために必要であること、法令上も納付が収システム（Collection System）
を改善を中心とした

義務付けられていることを理解させ、コンプライアン施策である。

ス意識を高めることである。これは愚直な施策のよ

保険料徴収システムの変更としては、第一に、うでもあるが、労働者、特に若者に顕著な近視眼

6）税との徴収一元化が挙げられる 。徴収一元化は、的行動による保険料回避行動を抑制するのに不可

保険料回避行動への抑制策としてハンガリーやラ欠 と 考 えら れ る 。 第 二 に 、法 令 順 守 コ スト

トヴィア、クロアチア等の中央・西ヨーロッパ諸国（compliance cost）を低くすることである。制度内容で実施されているほか、スウェーデンやカナダ、英が複雑で分かりにくく、各種の届出や保険料納付等

国といった先進国でも行われているが、後者は、の手続きも面倒な場合には、それだけの理由で保保険料収納対策というよりは、行政の効率化や国険料回避行動は生じ得る。制度内容や諸手続きを民の利便性の向上といった目的が強いことに留意– 64 –

年金の空洞化問題とその対策が必要である。米国は、制度発足時から内国歳入は性格が異なることから、両者を混同すべきでな

庁（IRS）が一括して税と年金保険料の徴収を行っ

9）
いなど一元化に慎重な見方もある 。これは、社ている。第二には、ドイツの例のように、医療保険会的連帯という精神の下、将来の受給権のためにや介護保険、労働保険等の社会保険で徴収システ

自発的に公的年金に参画している労働者が大多数ムを集約化する方法である。医療保険や労働保険であるという事実を尊重した見解と考えられる。

は短期保険であり、労働者の近視眼的行動の誘引

税当局は、徴収効率の悪い小規模事業主や自がなく、更には、保険事故が起こった場合の損害

営業者の徴税には熱心でない場合もあるし、何よが甚大であることから、保険料納付のインセンティ

りも税当局の執行目標はトータルとしての税収またブが強いため、保険料徴収機能を集約化するメは徴収率である。これに対して、年金保険料徴収

リットは大きい。

の目的は、保険料総額としての徴収率もさることな

第 3 のタイプは保険料徴収の執行管理（Admini-

がら、究極的には一人ひとりの年金権確保であり、stration）の強化である。これは、事業主や従業員に未納者割合の低下である。徴収機関において、こよる積極的な保険料回避行動を、行政による査察

うした性格の違いが認識されなければ、保険料徴や命令・罰則の適用等の外的圧力によって、未然に収の税への移管は、その意図に反する結果を生み、防止しまたは抑制することを意図するものである。

年金担当機関の執行管理に深刻な影響を及ぼす

具体的な手段としては、①社会保険番号・納税可能性もある。

者番号等の導入や行政庁への届出の仕組みの整

それでは、日本における税と年金保険料の徴収

備による保険料回避行動の的確な把握と納付指導一元化は、現在の課題である国民年金の未納のの効率化、②行政庁における記録管理システムの抑制、厚生年金の適用漏れの抑制に有効に機能近代化による効率性の向上、③罰則等の強化が挙するのであろうか。

げられる。シンガポールは、保険料未納に対して悪質な滞納者に対する強制徴収の執行にあ「一切の寛容なし（zero tolerance）」の姿勢で臨んでたって、税当局が保有しているノウハウ（組織知）

おり、高い徴収率をあげている。実際、CPF（中央を活用することは極めて有効かつ効率的と考えら積立基金）は、毎年、全事業者の 20 ％に対して査れる。しかしながら、国民年金の未納者の多数は、察を行っている。フィリピンでは、自営業者の届出自営業者ではなく、パートタイマー等の非正規雇用

漏れや事業主の未納や命令違反に対して、懲役 6

やフリーター等の若年者、失業者であり、それらの7）〜 12 年の刑事罰と罰金を課した 。

近視眼的行動や経済的困難が影響していると考え
られる

10）

。こうした者は、賃金労働者で所得税は3. 日本の空洞化問題へのインプリケーション

事業主により源泉徴収されている。すなわち、国（1） 税と年金保険料の徴収一元化

民年金保険料は所得税とは別に納付する仕組みと税と年金保険料の徴収一元化は、両者においなっているので、徴収一元化による大きな効果はて徴収実務のコア・プロセスに共通性が認められ、期待できない。むしろ、短時間労働者に対して厚徴収機関として必要な組織的機能も似ていること

生年金の適用拡大を図ることや、従業員は原則的から、規模の経済と効率的な徴収の実現が期待でに厚生年金の適用対象としつつも例外的取り扱い

8）

きる 。

として、適用対象外とする従業員については国民

これに対して、年金保険料は、自らの老後の年

年金保険料を事業主経由で徴収するといった制度

金権を獲得するために負担するものであり、税と的な対応の方が効果的と考えられる。保険料徴収– 65 –

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システムの改善策としては、保険料納付インセン業者に関する問題の解消にはつながらないと考えティブの強い医療保険の保険者や、無年金・低年られる。それは、「社会保障に関する有識者会議」

金による生活保護費の財政負担の抑制にインセンや宮島 2004 が指摘するように、自営業者の所得把ティブを有する市町村に国民年金保険料の徴収を握についてクロヨン等の問題が解決されていない

委託することが考えられる。

状況のなかで、自営業者の保険料賦課基準となる後者の適用漏れへの対応については、所得税

所得ないしは収入を、被用者との公平性を確保しの源泉徴収義務者や法人税に関する情報が的確つつ、明確に定義し、かつ的確に把握することがに活用される点で一定の効果が期待できる。しか現実的に可能かどうかという点にある。仮に所得し、被保険者の適用については、厚生年金法に定把握がクリアされたとしても、被用者年金は、勤労められた基準に従って実施する必要があるので、所得の源泉である給与を保険料賦課の基準として大幅な事務の効率化は望めない。公的年金にはいる点で問題はなお残る。自営業者の所得は、理

長期に渡った記録管理が不可欠であり、保険料徴論的には、勤労所得と資本所得の両者から構成さ

収はその情報システムと常に連動している必要がれている。このため、被用者との公平性確保の点あることを踏まえると、重要なのは組織的な一元で、勤労所得を特定する必要があるが、それは相化ではなく、政府のさまざまな部門で保有してい当に困難である。この点、自営業者も含めて概念

る法人等に関する情報を有効活用することであり、上の拠出建て年金（NDC）
を導入しているスウェー

各部門間の連携強化にある。この点では、現在進

デンでは、二元的所得税（dual income tax system）

められている社会保険と労働保険の徴収一元化をが導入されている中核とし、法人登記簿や源泉徴収義務者に関するの一定の基準に従って資本所得と勤労所得に分税情報等の積極的活用により対応していくことが割され、年金制度では、税制上確定した勤労所得

適当と考えられる。

を保険料賦課基準にしている。

11）。自営業者の所得は、税制上

しかしながら、そもそも自営業者の扱いは二元的（2） 全国民共通の所得比例年金

所得税のアキレス腱と言われており、実際、税制上民主党の年金改革案は、全国民を対象として、の基準自体がかなり割り切った計算方法で、その納付した保険料に比例した所得比例年金の導入

方法を巡って議論の絶えないものとなっている

12）。

により公的年金の一元化を図り、併せて年金額のなお、自営業者の所得把握が困難であることは、低い受給者には税財源の最低保証年金を補足的

米国の OASDI の実情からも推察される。税と年金に給付し、無年金や空洞化を解消するというもの

保険料との徴収一元化により強力な保険料徴収態である。

勢を有する米国においてさえ、OASDI のタックス・

この所得比例年金は、保険料と給付のリンクをギャプ（本来徴収すべき保険料総額に対する徴収強化する意味で保険料回避行動の抑制につなが漏れの総額の割合）
は、2004 年で、被用者が 2.2 ％ることが期待できる。また、全国民に一律に適用と小さいのに対して、自営（150 億ドル／ 6640 億ドル）

することから、近年厚生年金において生じている業者では所得の申告漏れなどにより57 ％（560 億ド

労働力の非正規化による保険料負担の回避も無効に及ぶと推計されている
ル／ 970 億ドル）となり、労働市場の歪みの是正にもつながる。

勘定の確定拠出年金を導入している南アメリカ諸国

13）

。個人

しかし、このような政策効果は、主として被用者は、それによって「年金収益率」の問題を基本的にグループについてのみ期待できるものであり、自営は回避しているが、自営業者が強制適用となってい– 66 –

年金の空洞化問題とその対策

るアルゼンチンでは、それにもかかわらずその 70 ％背景要因は多様であり、その態様は国によってもが未納となっている。このように諸外国では自営業異なる。したがって、その防止や抑制には、保険者の保険料徴収状況はかなり厳しく、日本の国民年

料回避行動の実態を分析し、影響を与えている対

金における自営業者のコンプライアンスはそれほど象と要因に応じて個別に有効な施策を検討するこ

悪くはない状態と言えるかも知れない

14）。

とが重要であり、複数の施策を組み合わせて実施することが効果的と考えられる。政策を立案する（3） 国民皆年金と国民年金

際には、III 2 で分類したタイプ 1 からタイプ 3 まで

日本は拠出制の公的年金として国民皆年金との各施策に対してどのように資源配分するかが重15）。

要であろう。シンガポールは、タイプ 3 の③に重点

国民年金は、無業者や被用者年金に適用されていをおいた政策を実行している国と考えられるが、ない被用者を第一号被保険者としている点で、国この国が採用しているような強権的政策が、社会民皆年金を実現するための安全弁として機能して連帯を基礎とする日本の年金制度になじむかどういる。皆年金を維持するため、住民登録に基づきかは疑問とも言える。加入者の自発的な参画意欲

20 歳到達者に対して職権による適用が実施され、に乏しい社会保険制度は、いくら政府が強権的に全国民に基礎年金番号が付与されることとなる。

制度維持を図ろうとしても、結局は民意によって制なっている数少ない国の代表的存在である

諸外国における保険料回避行動の実態につい

度変更を余儀なくされるであろう。

ては、それが本質的に不法または脱法行為であり公的年金制度は、制度の正当性（legitimacy）と隠匿される傾向が強いため信頼できる的確な統計

国民からの支持によってのみ維持されるものであ16）、世界共通の傾向として、労働る。社会連帯の下で自らの老後生活を送ろうとす者については一般に、自営業者、若者、低所得者、る善良な加入者にとって、保険料納付は制度に対日雇い労働者、パートタイム労働者に顕著であり、する支持の表明でもあり、保険料納付状況は国民事業主については、小規模企業、インフォーマルの制度に対する信頼度を示す指標としての側面をセクター、経済的困窮企業に多いことが指摘され有する。こうした意味で、日本の年金空洞化対策にている。

おいては、組織の建て直しにより、執行体制に対が存在しないが対策を進める上での具体的なターゲットとしてする国民の信頼を回復することがすべての出発点

は、小規模企業と自営業者となるが、こうした層にになることは言うまでもないが、悪質な滞納者に対してコンプライアンスを徹底させることは容易で対して断固たる措置を講じつつも、善良なる加入

はない。これらの層は、そもそも納付対象としての者が増えるような政策を基本に据えることが肝要

把握が難しい上、量的規模が多い一方で単位当である。

たり徴収額が少ないために費用対効果が悪い。国民年金は、こうした層を年金制度に受け入れ、定額保険料、定額給付とすることで皆年金を実現し、全国民の年金権を確保するセカンドベストとしての現実的な選択であったと言える。

（4） おわりにこれまで述べたように保険料回避行動の形態や

注
1） 年金保険料の回避行動による空洞化は，西・中央
ヨーロッパ諸国，ラテンアメリカ諸国，アフリカ・アジ
ア諸国で深刻な問題となっており，国によっては年金給付に支障が生じ制度破綻が懸念されるところも見られる．
2） 諸外国において公的年金が強制加入であることの基
本的な根拠ともなっている．
3） W.McGillivray 2001 p.16, B. Zaglmayer P.Schoukens– 67 –

海外社会保障研究

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D.Pieters 2005, なお，疾病金庫は，医療保険料，介護保険料，年金保険料のほか，労働保険料の徴収も行っており，
ドイツは，社会保険について徴収が集約化されている．
4） 厚生年金の適用漏れのおそれのある事業所は 63 〜
70 万事業所で適用すべき事業所総数の 3 割，適用漏れのおそれのある被保険者数 267 万人で適用すべき被保険者総数の 7 ％となっている．ただし，厚生年金の徴収率は 98 ％とかなり高い水準を維持している．
総務省「行政評価・監視結果に基づく勧告」平成 18
年 9 月15日
5） 制度への加入率が 98 ％と高いチリの納付率（納付者／加入者）は 1988 年の推計値で 56 ％にとどまって
おり，アルゼンチン（加入率 80 ％），コロンビア（同30 ％），メキシコ（33 ％），ペルー（32 ％）
においてもそれぞれ 49 ％，67 ％，65 ％，44 ％と低い水準である．
W.McGillivray 2001 p.11
6） 徴収一元化については，松田直樹 2005 に詳細な解説がある．
7） 併せて，一定期間内に適正化した場合は刑罰を免除する経過措置を実施した．
8） 例えば Peter Barrand, Stanford Ross, 2004
9） Warren McGillivray 2001, Clive Bailey and John
Turner 1997, 2001 を参照，Warren McGillivray は，一元化の問題点を指摘しつつも，保険料の納付者は，法治国家の市民であるとともに納税者でもあり，法律を尊重し遵守しなければならない．保険料も税も法律上の義務は同じであり，長期的に見れば，効果的な徴収一元化は全体として社会に便益を与えるとしている．
10）平成 17 年度国民年金被保険者実態調査（社会保険庁）によると，国民年金保険料の納付者（過去 2 年間に少なくとも一月以上納付している者）は，自営業者
が 71.6 ％であるのに対して臨時・パートは 47.3 ％にとどまっている．
11）二元的所得税については，森信 2002 を参照．
12）二元的所得税における自営業者の取り扱いを巡る問題については参考文献（14），
（15）
を参照。
13）Additional Work Is Needed to Determine the Extent of
Employment Tax Undereporting August 17 2005
Department of Tresury
14）自営業者の取り扱いに関する Warren McGillivray
2001 による以下のコメントは大変示唆に富んでいる．
「自営業者を強制適用とすることは，社会保険による保護を必要とする労働力に対して適用を拡大する自然な行為であり，運用上の問題もないように見える．
しかし，自営業者の定義はそれほど明確ではないし，彼らのコンプライアンス意識が低いことは周知の事実である．したがって，自営業者への適用拡大は，自営業者の定義について十分に吟味され，かつ，行政庁が，彼らに法令順守をさせることについて確固たる意思を持たない限り，実効性を伴わないどころか，
公的年金制度の正当性（legitimacy）
自体が危ういものとなる．
（筆者訳）」
15）韓国は 1999 年に都市自営業者に適用を拡大し皆年金となった．
16）国際比較の上で良く使われる指標としては，CWB（Covered Wage Bill to GDP）
，ECR（Effective Contribution
Rate），CD（Contribution Debt）がある．Elaine Fultz Tine
Stanovnik 2004 参照．
参考文献（1） Clive Bailey John Turner Contribution Evasion andSocial Security : Cause and Remedies 1997 ILO（2） Clive Bailey John Turner Contribution Evasion in
Social Security Financing 2001 World Development
Vol. 29 No.2
（3） Warren McGillivray
Contribution evasion
Implications for social security pension scheme 2001
International Social Security Review Vol.54 4/2001（4） Elaine Fultz Tine Stanovnik Collection of Pension
Contributions : Trends, Issues, and Ploblems in Central
and Eastern Europe ILO 2004
（5） Robert Palacios Montserrat P-Miralles International
Patterns of Pension Provision 2000 Social Protection
Discussion Paper Series The World Bank
（6） Peter Barrand, Stanford Ross, Graham Harrison
Integrating a Unified Revenue Administration for Tax
and Social Contribution Collections : Experiences ofCentral and Eastern European Countries 2004
WP/04/237 IMF（7） Anita M.Schwarz Pension System Reforms 2006
Social Protection Discussion Paper NO.0608 The
World Bank
（8） Victor Thuronyi Tax Law Design and Drafting 1996
IMF
（9） B. Zaglmayer P.Schoukens D.Pieters Cooperation
Between Social Security and Tax Agency in Europe
2005（10）Additional Work Is Needed to Determine the Extent of
Employment Tax Undereporting August 17 2005
Department of Tresury（11）宮島洋「年金改革から社会保障改革へ」2004 年 7月27日日本記者クラブ（12）松田直樹「国税と社会保険料の徴収一元化の理想と現実」2005 税務大学校論叢第 47 号
（13）森信茂樹「二元的所得税とわが国への政策的インプ
リケーション」『ファイナンシャル・レビュー』Oct.2002– 68 –

年金の空洞化問題とその対策

財務省財務総合政策研究所（14）証券税制研究会編『二元的所得税の論点と課題』財団法人日本証券経済研究所 2004（15）内閣府政策統括官（経済財政―景気判断・政策分– 69 –

析）「海外諸国における抜本的税制改革の事例について」平成 14 年 12 月
（しみず・ときひこ 全国勤労者福祉共済振興協会
主任研究員）