南海トラフ地震を見据えた事前復興の勧め
ー東日本大震災からの学びー

京都大学防災研究所
牧 紀男

東日本大震災・阪神・淡路大震災・南海トラフ地震

地震の規模

死者

東日本大震災

阪神・淡路大震災

Ｍ９（Ｍｗ）
１９，５３３人（関連死含む）
２，５８５人（行方不明）

Ｍ７．３（ＪＭＡ）

想定南海トラフ地震（3連動）Ｍ８．7(Mw)

6,434人

2.5万人（最大）

建物被害(全半401,928戸壊）
被災世帯（全半壊））
災害廃棄物
2012万トン
津波堆積物
1060万トン

241,980棟

全壊54.9万棟（最大460,356世帯2,000万トン
ー

直接被害額

16兆9千億円？？

9兆9千億円（兵庫県） 60兆円（最大）

予算32兆円（被害額×1.89倍）

16.3兆円（自治体予算 60×1.6＝98.4兆円含む）（被害額×1.64 60×1.89＝113.4兆倍）
円(M9.1 直接被害169.5兆円）

緊急災害対策本部（2017年3月9日）、災害廃棄物については環境省（2019年3月末）、予算について第13回復興推進会議（平成27年6月24日）資料1、阪神・淡路大震災（兵庫県資料）、南海トラフは中央防災会議（Ｈ１５年9月17日）

高台移転（岩手）

出展：岩手県長い議論を経て生まれてきた
新たな試み
今後のまちづくりを考える上での重要なプロジェクト

注目すべき３つのプロジェクト
１）地方都市の商店街のモデル（キャッセン大船渡）２）防潮堤建築、かわまちテラス、土木と一緒（気仙沼、名取）
３）グループ補助金（気仙沼の再建、事業再建）

防災施設との一体化「迎（ムカエル）」
気仙沼

防災施設との一体化「かわまちテラス」
名取グループ補助金によるまちの再建

復興は上手くいっているのか？

人口変化に3つのパターン
仙台市

名取市

石巻

気仙沼

南三陸

女川

5.00%

1.2

10.00%

20092010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

20172018

2019
0.8-5.00%
0.6-10.00%0.4-15.00%

人口減少率／年-20.00%0.2
人口（震災前年発生比）

0復興事業と復興満足度
被災した人々

復興事業区域に居住

復興事業区
域内で自力再建

地区を離れて自力再建

復興事業区域外に居住

復興公営住
宅

元の場所で自力再建

別の場所で
自力再建

●二度の現況調査の結果から転出群の（※）生活復興感が最も高いことが明らかとなった。

被災者群間の生活復興感の比較（2015年現況調査）

要公的支援群（523人）

被災者群間の生活復興感の比較（2016年現況調査）

要公的支援群（702人）

38

自主現地再建群（114人）

自主現地再建群（190人）

39.7

転出群（127人）
3638

40.5

転出群（780人）

42.6
3436.2404244

生活復興感の平均値

423234363840

4244

生活復興感の平均値
p<0.05p<0.05補足）分散分析によって、三つの被災者群間の生活復興感の平均の差を分析したところ、有意水準5％で統計的に有意な差がみられた。

（※）生活復興感とは、 2001年、2003年、2005年に行われた「生活復興調査」の中で、「生活の充実度」「生活の満足度」「１年後の生活の見通し」の3つに関する質問項目を14項目設け、各質問項目を5件法で問い合わせた。これらの項目に対し因子分析を行った結果、一因子が抽出されたことから、14の質問項目が一つの潜在変数をはかっていることが明らかとなり、この潜在変数を「生活復興感」と名付けた。

にわとり、卵問題

３ 復興事業が被災者の生活復興感に与える影響● 復興事業の進捗が関係しているのでは？
● 第一回現況調査● 第二回現況調査

早い
下増田
69名

下増田

38.3

41.373名遅い閖上閖上

41.8

41.4

111名

47名
01020304050

0p=0.00< p0

復興事業の進捗に影響は受けていない

10203040p=0.943> p050

災害を経験してさらに人口減少が進む
不可避人口の回復

出典：神戸市

地域コミュニティーが強い？
小千谷市：「防災集団移転」
塩谷

十二平

荷頃

蘭木

岩間木

首沢

朝日

寺沢

中山

小栗山

合計

震災前居住世帯49

113934331640

231633294

震災後居住世帯200

111419527201621152

移転世帯

29111820

1411133012131

集団移転世帯151091107400056

個別移転世帯141991449301275

帰村率

41%

0%

28%

41%

57%

31%

67%

87%

100%

64%

52%

山古志：「山古志にもどろう」
油夫

梶金

木籠

大久保

池谷

楢木

合計

震災前居住世帯202925213429158

帰村意向世帯（H18.2)

102519132313103

帰村意向世帯（H19.2)

9201612131282

718109121066

新規宅地に住宅建設

147641032

従前宅地に受託建設

614338034226312

1645%

69%

64%

57%

38%

41%

52%

自力再建帰村意向

公的賃貸住宅入居予定
帰村率

澤田雅浩（長岡造形大学）提供

新たな防災課題としての復興
地域の生き残り

「大規模災害からの復興に関する法律」の新設•

復興に関する諸行政手続の特例をひとまとめにした• 東日本大震災復興特区法の一部を恒久化した• 熊本地震で国直轄で道路の復興事業

復興計画のジレンマ• 復興が遅れると人口が流出する• 良い復興計画を作成するためには時間がかかる→災害前から復興について考えておく
事前復興の取り組み

事前復興とは災害前から復興について考えておくこと。
1. 復興準備（手順を定めておく、マニュアルの整備）
2. 減災対策の前倒し（まちづくり）

災害前に考えておかないと実現ができない。
特徴：超長期なのに詳細
VS 総合計画：中期で大枠、都市マス：長期で概要

事前復興の取り組み• 阪神・淡路大震災後– 東京都（都市／生活復興マニュアル、復興グランドビジョン） 、静岡県で事前復興に向けた取り組みはじまる。
– それ以外の自治体に拡がらない• 東日本大震災後– 再度、注目される。南海トラフ地震の被災地。
– 耐震性の低い行政庁舎の浸水区域外への移転（和歌山県、高知県の自治体）– 事前復興の試み（徳島県美波町、和歌山県、復興イメージトレーニング：国交省都市局）

事前復興計画のための計画プロセス
１．復興ビジョンの設定

２．地域の現状分析（南海トラフ地震の被害、人口減少）

３．対策案の構築

４．土地利用計画の作成模型を利用したWS「失われないまち」

参加型でのハザード設定と津波浸水範囲統合表示
システムの開発

将来を見据えた総合的なまちづくり計画

災害後の時系
列での土地利用計画

衣奈→福良（検証）

衣奈→福良（検証）

福良→衣奈（検証）
来年度、愛知県碧南市で検証

５．復興評価の枠組み

なぜ事前復興が進まないのか
規模、いつ、社会の状況有効性？

不確実性

被害のイメージができない
住民が実感
できない
南海トラフ地震（津波）、首都直下地震（火災）適用可能地域は限定される

被害イメージが共有できる

復興時の地域像が分からない・期待便益小・災害前にはお金が出ないが災害後には出る（自治体の立場）

復興事業の国の丸抱えに問題

事前復興と事前の防災対策との違いが不明

事前復興の定義
制度の問題
？
復興準備

現行復興制度の不備の解決（仮設、公営、区画整理、公費解体他）

減災対策の前だおし

計画をすすめる
制度が未整備（住民は居るのか？）
プランニングプロセス

計画技術論
事業制度の使いこなし