特集：先進各国の年金改革の視点

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策
有森

美木

■要約
先進各国では、特に 1990 年代以降から、公的年金をスリム化し、自助努力による私的年金・貯蓄拡充を支援する改革を進めている。一方、既に高齢である低所得者（高齢低所得者）には、高齢期の所得保障を目的とする公的年金、一時的な困窮に対して最低限の生活費を保障する公的扶助、およびその組合せを通じて、所得保障を行っている。
公的年金による高齢低所得者などへの対応には、①公的年金の満額年金支給要件を緩和する方法、②保険料免除などによる公的年金の構築支援、③給付の優遇、④公的年金の給付水準の引上げなどがある。公的扶助による方法では、
包括的な所得保障を行う制度と、高齢者を対象に所得保障を行う制度がある。
高齢低所得者対策は、公的年金の給付設計や高齢者向けの公的扶助といった個々の制度のあり方だけではなく、社会保障制度が全体として低所得者に対しどのような施策を提供しうるかという視点からも検討する必要がある。
■ キーワード
給付設計、最低保障年金、高齢低所得者、高齢女性

I はじめにる。高齢化や公的年金の給付水準の低下により、将来的には高齢低所得者が一層増大することも予先進各国では、少子高齢化が進展する中で、1990 年代から、将来の年金財政を安定化させ、制想される中で、高齢低所得者対策は、今後大きな検討課題となり得るであろう。

度を持続可能なものとするために、公的年金をスリ

本稿では、アメリカ、イギリス、スウェーデン、ドム化する改革が行われている。また、老後生活にイツ、日本の 5 カ国における公的年金制度と高齢一定の費用が必要であれば、公的年金給付の低下

低所得者対策を概観し、その全体像を把握するとを私的年金・貯蓄などによって補う必要があるた

ともに、そこに共通する考え方を述べる。また、高め、任意加入の拠出建て（Defined Contribution;

齢低所得者には高齢女性が多いことから、特に女DC）制度の導入などを通じて、自助努力による老後性の対策についても述べる。

1）

所得準備の支援も行われている 。一方、既に高II齢である低所得者（以下、「高齢低所得者」
という。）

諸定義

については、公的年金または公的扶助を通じて、最低所得あるいは生活に必要な生計費の保障が

1. 公的年金と公的扶助行われている。

公的年金制度は、高齢期の所得保障を目的とす

現在の低所得者の内訳を見ると、先進国に共通る制度で、老齢年金は、裁定後、終身にわたって

して高齢者、特に高齢女性の割合が高くなってい支払われる。一方、公的扶助は、一時的な困窮に– 45 –

海外社会保障研究

Spring 2007

No. 158

対して、最低限の生活費を保障する制度である。

中央値の 50 ％未満の者を指すものとして使用してさらに、日本の生活保護制度では、自立の助長も目いる 5）。また、基準年の貧困率を絶対的貧困率、的とされている。

現在年の貧困率を相対的貧困率としている。

厚生白書（1972 年）によると、国連が定義した公III的年金の特性は、「（1）費用が、受益者、使用者、先進各国の年金制度と低所得者対策の概要

そしてある場合には国が拠出したものを加えたものでまかなわれること、（2）給付は定型的に定まる

以下では、アメリカ、イギリス、スウェーデン、ドものであること、（3）資産保有状況いかんを問わな
2）

いこと 」である。また、公的扶助の特性は「（1）イツ、日本の 5 カ国における公的年金制度と低所最低生活を確保するものであること、（2）共同社会得者対策の概要を整理する。

の費用によってまかなわれ、また事前の拠出を不3）要としていること、（3）資産調査を行なうこと 」と

1. アメリカ（1） 公的年金制度なっている。

アメリカの社会保障年金（公的年金）の一般制度
2. 貧困の範囲

4）

は、老齢・遺族・障害保険（Old-Age, Survivors, andOECD の報告書では、貧困率を、可処分所得のDisability Insurance; OASDI）
である。OASDI の適PIA（ドル）
基本年金額（PIA）＝0.9A＋0.32B＋0.32B＋0.15C
1799.98

564.3

0

627
A

3,799
B

C

A：スライド済平均賃金月額（AIME）の627ドルまでの部分
B：AIMEの627ドル以上3,779ドルまでの部分
C：AIMEの3,779ドル以上超の部分
1ドル=120円（2005年現在）
図1 アメリカOASDIの給付構造– 46 –

平均賃
金月額
（ドル）

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策

用対象は被用者と自営業者で、財政方式は、賦課① 高齢低所得者対策方式を採用しつつも、給付費の 2.8 年分（2001 年末

SSI の基本的な目的は、所得と資産が一定以下時点）の積立金を保有している。財源は社会保障の 65 歳以上の高齢者、目が不自由な者、および障税と呼ばれる保険料（86 ％）、積立金の運用収益害者に対し、最低限の所得を保証することにある。

（12 ％）、年金給付への課税（2 ％）で、一般財源の管理運営主体は州で、財源は連邦および州の一般負担はない。保険料率は 12.4 ％で、被用者の場合財源である。また、多くの州では、補足的所得保は労使折半で負担する。公的年金の積立金は、社障に加えて追加的な給付を行っている。OASDI

会保障年金で株式運用を行うべきではないというなどの他の収入がある場合は、SSI の給付額は減考えに基づき、全額国債で運用されている。給付額される。

については、給付率が、低所得者に手厚く、高所2005 年 12 月時点の SSI の受給者数は約 711 万得者に薄くなるように設計されており、高所得にな人、給付費は 337 億ドル（3 兆 8,755 億円、1ドル＝

るにつれて給付の増え方が小さくなっている（図 1

115 円）である。このうち、65 歳以上の高齢の受給参照）。OECD によると、平均賃金の場合の所得代者および給付費は、それぞれ、199 万人（全体の6）

替率は 51.0 ％である 。老齢年金の支給要件には、

28.0 ％）、4.4 億ドル（同 13.1 ％）となっている。また、年齢要件（支給開始年齢）と保険料納付要件があOASDI と SSI を併給している者は 250 万人（同る。支給開始年齢は、65 歳から 67 歳へ引上げ中

35.2 ％）となっている。

であり、現在は 65.5 歳である。保険料納付要件は② 高齢女性への対策

10 年以上（40 以上の加入四半期）である。
アメリカでは、社会保障年金の創設前までは、

高齢低所得者の多くは女性であるため、高齢低

国民の生活は専ら自助に委ねられていたが、1929

所得者問題はそのまま高齢女性の問題となる。高

年世界大恐慌による失業者の増大を受けて、老齢、齢女性の経済状況を取り巻く問題を記した報告書

失業、配偶者の死亡、障害に対する社会保障の必として、1998 年に社会保障ワーキンググループ内の要性が生じた。1935 年社会保障法によって、社会

全国経済評議会が公表した「女性と退職保障」が保障年金が創設され、連邦政府が国民の経済生ある。この中で、女性は男性よりも長生きであること、活に対して一定の保障をするという社会保障年金

生涯所得、退職時の年金および他の資産が女性はの考え方が示された。

男性よりも少ないことなどにより、女性は退職生活においても経済的な問題に直面しやすいことが指7）摘されている 。その上で、特に女性にとっては、（2） 低所得者対策
アメリカでは、日本の生活保護制度のような包括社会保障が重要であると言及されている。

的な公的扶助はなく、高齢者、障害者、児童など、対象者の属性に応じて公的扶助が分立している。

2. イギリス

主な公的扶助制度は、貧困家庭一時扶助、補足的（1） 公的年金制度

保障所得、メディケイド、食料スタンプ、一般扶助のイギリスの公的年金制度は、被用者・自営業者

5 つである。このうち、高齢者および障害者の所得に共通した 1 階部分の基礎年金（Basic Pension;

保障を目的とする資力調査付きの公的扶助制度が、BP）と、被 用 者 の みを 対 象とした 国 家 第 2 年 金

補足的保障所得（Supplemental Security Income;（State Second Pension; S2P）の 2 階建てである。たSSI）制度である。

だし、一定の要件を満たした職域年金と個人年金– 47 –

海外社会保障研究

Spring 2007

No. 158の加入者に対しては、2 階部分の適用除外（コント

れている（図 2 参照）。最低加入期間は、満額年金

ラクトアウト）が認められている。財政方式は賦課方を受けるとることができる期間（男性 44 年、女性 39式を採用しており、給付費の 2 カ月分程度の準備金年）の 4 分の 1（男性 11 年、女性 9.75 年）である。支を保有している。財源は保険料で、国庫負担は原

給開始年齢は、男性 65 歳、女性 60 歳であるが、女則ない。保険料率は、被用者は 23.8 ％（事業主負性については 2010 年から 2020 年にかけて段階的担 12.8 ％、本人負担 11.0 ％）、自営業者は週 2.10に 65 歳へ引上げられることとなっている。

ポンド（約 490 円、1 ポンド =235 円）となっている（2005 ／ 2006 年度）。給付の種類は、老齢、遺族、（2） 低所得者対策

障害の 3 種類である。
このうち老齢給付については、

イギリスでは、1975 年に所得比例の 2 階部分でBP は定額、S2P は報酬比例であるが、S2Pも将来ある国家所得比例年金制度（State Earnings Related

的には定額給付化されることとなっている。BP のPension Scheme; SERPS）を導入した際、適用除外

給付額は、満額の場合、単身 84.25 ポンド／週（約 2制度が導入された（1978 年） 。その後、適用除外万円）、夫婦 134.75 ポンド（約 3.2 万円）であるの範囲を広げた結果、SERPS にとどまる者は、職（2006 ／ 2007 年度）。イギリスの公的年金の給付水

域年金のない企業に勤務し、かつ、手数料の高い

準は相対的に低い（OECD の試算では 47.6 ％）が、個人年金へ加入することができない低所得者が多低所得者には S2P の給付が手厚くなるように設計さくなった。こうした中で、低所得者や女性など、年8）

年金額（ポンド）
国家第二年金（S2P）＝0.4Ａ＋0.1Ｂ＋0.2Ｃ

国家第二年金（S2P）

単身84.25ポンド／週
夫婦
134.75ポンド／週

基礎年金（BP）

0

4,264

12,100A

27,772
B

32,760

総所得
（ポンド）

C

A：年度内に得た総所得のうち，4,264ポンド以上12,100ポンド未満の部分
B：年度内に得た総所得のうち，12,100ポンド以上27,772ポンド未満の部分
C：年度内に得た総所得のうち，27,772ポンド以上32,760ポンド未満の部分
1ポンド=235円（2006／2007年現在）
図2 イギリスの公的年金の給付構造– 48 –

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策金が不十分な者への対応が求められるようになり、所得比例年金の変更（SERPS から S2P への移行、

1998 年に誕生したブレア政権では、現行の年金制

2002 年）、ステークホルダー年金の導入（2001 年）、度が十分に機能していない低所得者層の給付を基礎年金額の引上げなどである。新たな公的扶拡充する政策がとられた。

助の導入としては、退職時の最低所得を保障する

低所得者向けの公的扶助には、資力調査を伴最低所得保障制度（Minimum Income Guarantee;

う給付と、資力調査を伴わない給付（冬季燃料費

MIG）」が導入（1999 年）され、同制度を拡充するなど）がある。年金受給者が申請可能な資力調査

形で PC への移行（2003 年）が行われた。

のある公的扶助は、ペンションクレジット（Pension
Credit; PC）、住宅給付（Housing Benefit; HB）、カ〈国家第 2 年金（S2P）〉

ウンシル税給付（Council Tax Benefits; CTB）の 3 つ

S2P は、年収 4,368 ポンド（約 103 万円、2006 年 4である（HB と CTB は若者でも受給できるが、年金

月以降）以上 33,540 ポンド（約 790 万円、同）未満

受給者の受給割合が高くなっている）。公的扶助の者を対象とする公的年金制度である。従来のの管理運営主体は雇用年金省で、財源は国の一

SERPS と異なる点は、SERPS は完全所得比例で般財源である。

あったのに対し、S2P は低所得者の年金が手厚く9）するように給付が設計されている点や 、年収が① 高齢低所得者対策

4,368 ポンド未満の者や介護・障害などの理由によ

ブレア政権が行った低所得者対策は、公的年金の給付拡充と低所得者向けの新たな公的扶助

り就労できない者についても4,368 ポンドの年収があったものとして取り扱われる点である。

の導入の 2 つに大別される。公的年金の給付拡充には、低・中所得者などの給付拡充を目的としたクレジット受給後の収入／週

単身
114.05ポンド
夫婦
174.05ポンド

貯蓄クレジット

保証クレジット

年金などの収入収入／週
単身159ポンド
夫婦233ポンド

0

出所：“Explanatory Notes to State Pension Credit Act 2002 Chapter 16”を元に作成
図3 ペンションクレジットの概要– 49 –

海外社会保障研究

Spring 2007

No. 158〈ペンションクレジット（PC）〉

無拠出制の制度への依存から自立させるというPC の給付は、保証クレジットと貯蓄クレジットで考え方には、ブレア政権における「福祉から就労構成されている。MIG を引き継いだ部分である保へ（Welfare to Work）」という福祉政策が反映され

証クレジットは、イギリスに居住する 60 歳以上の者ている。ブレア政権の福祉政策では、従来は福祉を対象とし、年金などの収入が単身で 114.05 ポンの対象とされてきた者（片親、障害者など）に対しド／週（約 2.6 万円）、夫婦で 174.05 ポンド／週（約 4て、職業訓練や就労支援などを行うことで、就労万円）に満たない場合に、その差額を支給するも可能な者はできるだけ就労させ、給付は真に必要のである。貯蓄クレジットは、65 歳以上の者を対なものに限定しようとした。福祉において自立を求象とし、年金などの収入が単身 159 ポンド／週（約める動きは他の先進国でも見られるが、こうした考3.7 万円）、夫婦 233 ポンド／週（約 5.5 万円）未満のえが年金にも反映されていくかが、今後注目され場合、収入に応じて、単身 17.88 ポンド／週（約 0.4

ると考えられる。

を上限と万円）、夫婦 23.58 ポンド／週（約 0.6 万円）して支給される（2005 ／ 2006 年度）。年金などの収② 女性に対する対策入の算定については、貯蓄・資産（住宅を除く）がイギリスでは、低年金者の中に女性が多いこと

6,000 ポンド（約 141 万円）（施設入居の場合はが問題視されている。その理由として、政府は次

10,000 ポンド（約 235 万円））
までは算定の対象からの 3 点を指摘している控除されるが、同額を超えると、500 ポンド（約・ 女性は男性に比べて就業率が低く、賃金も低い。

こと

11.8 万円）
につき週 1 ポンド（235 円）の収入とみなされる。PC の受給者数は 246 万人（2004／ 2005 年）

11）・ 男性がフルタイム就業であるのに対し、女性はである。

子育てなどのためにパートタイム就業に移る傾向があり、職域年金の対象になりにくいこと〈2006 年年金法案〉

・ 女性は男性に比べて長寿なため、私的年金の低所得者対策は、従来は PC といった無拠出制

給付が低くなりがちであることの制度によって給付を行う方法がよいとされてきた。しかしながら、2006 年年金法案では、公的年

イギリス政府は、女性の低年金問題への対応策

金への拠出実績をなるべく給付につなげることで、として、公的扶助の拡充と、育児・介護従事者など

PC などの無拠出制の制度へ依存せざるを得ないへの優遇策を行っている。公的扶助に関しては、人を減らし、低所得者にも拠出制の制度による所2005 年に雇用年金省から公表された「女性と年金得保障を拡充していくという新たな方向性が示さ―証拠―」によると、PC によって絶対的貧困から逃10）。なお、現行では PC の保証クレジットれることができた人は 190 万人で、このうち女性はの額（単身 114.05 ポンド／週（約 2.6 万円）、夫婦

130 万人であることが明らかにされており、公的扶174.05 ポンド／週（約 4 万円））が、基礎年金の額

助による貧困回避の効果があることが指摘されて（単身 84.25 ポンド／週（約 2 万円）、夫婦 134.75 ポいる。育児・介護などのケアを行っている者に対しを上回っているが、法案にンド／週（約 3.2 万円））ては、これらの者が満額年金を獲得しやすくするたは、基礎年金の給付額が PC の給付額を上回るよ

めに、1978 年に家庭に責任を持つ者への保護制

うにし、低年金者が PC に依存するインセンティブ度（Home Responsibilities Protection; HRP）が導入を低下させる措置も織り込まれている。

された。同制度は、基礎年金の満額受給要件の必れている– 50 –

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策

13）

要年数（男性 44 年、女性 39 年）から育児・介護期（NDC

間を差し引く制度である。さらに、2006 年年金法案

は、老齢年金と遺族年金および障害年金が分離さには、HRP 制度を週単位のクレジットに置き換える

れ、老齢年金は保険料から、遺族・障害年金は税という改革案が織り込まれており、育児・介護従事財源から支給される。支給開始年齢は 61 歳以降

者が自身の公的年金を従来よりも構築しやすくするに自らが選択でき、支給開始年齢を繰り延べるとことが改革のねらいの一つとなっている

12）

。

）
と DC 制度で構成される。給付についてその分だけ給付が増額される（ただし GP の支給
開始年齢は 65 歳である）。このような給付設計の3. スウェーデン

転換により、拠出と給付のリンクが強化されつつも、（1） 公的年金制度

国庫負担を低所得者に重点化することで、所得再福祉国家の一つであるスウェーデンは、年金に分配も考慮した制度となっている。

ついては公的年金が中心であった。しかしながら、公的年金の適用対象者（強制加入）は、一定以1990 年代に入ると、高齢化の進展と経済低迷の中、上の所得（2003 年以降は、物価基礎額の 42.3 ％を持続可能で安定的な社会保障制度の構築が求め上回る所得）のある被用者と自営業者である。保険られ、1999 年に制度体系を変更する改革が行わ

料率は 18.5 ％（2.5 ％を DC、16 ％を NDC に充当、れた。公的年金の制度体系は、それまでの 2 階建

労使折半）で、将来にわたって固定される。給付水て（定額＋報酬比例）の給付建て（Defined Benefit;

準は、OECD の試算によると68.2 ％となっている。

DB）制度から 1 階建ての所得比例年金に転換される ととも に 、 税 財 源 に よ る 最 低 保 証 年 金（2） 低所得者対策（Guaranteed Pension; GP、後述）が設けられた（図 4① 高齢低所得者対策参照）。所得比例年金は、みなし拠出建て制度

低所得者向けの給付には、公的年金において、所得比例年金＋GP（クローネ）
2005年の物価基礎額＝39,400クローネ（約67万円、
1クローネ=17円）
物価基礎額の3.07倍（単身）2.72倍（夫婦）

物価基礎額の2.13倍（単身）1.90倍（夫婦）最低保証年金（GP）
所得比例年金0

物価基礎額の1.26倍（単身）1.14倍（夫婦）

物価基礎額の3.07倍（単身）2.72倍（夫婦）所得比例年金（クローネ）

出所：Swedish Social Insurance Agency. 2006. “The Swedish Pension System Annual Report 2005” を元に作成
図4 スウェーデンのAP，GPの給付設計– 51 –

海外社会保障研究

Spring 2007

No. 158

所得比例年金が一定額に満たない場合にその差者（特別）住宅手当から住宅費用を差し引いた額額を支払う最低保証年金（GP）と、税財源の公的との差額である。管理運営主体はコミューン（市町扶助による給付がある。

村）で、財源もコミューンの一般財源である。低所

GP の支給対象者は、所得比例年金の年金額が得者を包括的に取り扱う生活保護の受給者数は物価基準額の 1.26 倍（単身の場合（夫婦の場合は

約 46 万人で、このうち高齢者は 7 ％と低くなってい1.14 倍））未満の者である。ただし、GP の支給要る。また、平均受給期間は 5.7 カ月となっている

件として 3 年以上の居住期間が必要とされており、（2001 年）。

居住期間が 40 年の場合に GP が満額支給される。

スウェーデンの公的扶助の考え方については、

公的扶助は、低所得者を包括的に対象とする生根拠法である社会サービス法によると、「自己の活保護制度（社会サービス法）と、高齢者のみを対

ニーズを自分であるいは他の方法によって満たさ象とした年金受給者（特別）住宅手当、高齢者生計れない人は、社会委員会より生計（生計援助）およ費補助（高齢者生計援助法、2001 年制定、2003 年

びその他生活のための援助を受ける権利を有す

施行）がある。年金受給者（特別）住宅手当とは、る

老齢年金などの年金受給者（老齢年金の場合は、れた高齢者生計援助法は、「生活保護自体を一時

65 歳以降に支給を開始した場合に限る）
を対象に、的で必要性審査にもとづく給付という本来の機能住宅費と収入に応じて支給されるものである。高

に戻すこと

15）

」と定義されている。また、2001 年に決定さ16）」が目的の一つとなっている。

齢者生計費補助は、国内の居住期間が短いなどの理由によって GP の額が低くなる場合に支給するも4. ドイツので、国内に居住する 65 歳以上の者を対象として（1） 公的年金制度

14）いる。支給額は、「合理的な生活水準額」 と、公

ドイツの公的年金は被用者を対象とした 1 階建的年金（GP および所得比例年金）および年金受給ての報酬比例年金である。ドイツの公的年金制度

年金額（ユーロ）

年金額＝個人報酬点数×年金種別係数×年金現在価値
年金種別係数：老齢年金＝1
年金現在価値： 26.13ユーロ（約4,050円，1ユーロ=155円）（西ドイツ），
22.97ユーロ（約3,560円）（東ドイツ）（2005年6月現在）

一般年金保険制度

国庫負担
所得
0
図5 ドイツの公的年金の給付構造– 52 –

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策

は職域によって分立しており、被用者を対象とした「一般年金保険17）」、鉱業従事者を対象とした「鉱は社会扶助の申請において子による扶養を求められることを恐れて、社会扶助の申請を諦めるケー
20）

がある。
「基礎保障は、公的扶助

山労働者年金保険」がある。被用者は原則強制加スが多いこと入（自営業者は業種によっては任意加入）で、社会の一つに分類されるものであるが、社会扶助とは保険方式を採用している。財政方式は賦課方式を部分的に異なると同時に、完全に別のものではな

採用し、年金給付費の約 0.2 カ月分（2004 年末現

いという中間的な性格を持っている在）の積立金を保有している。年金財源は保険料の管理運営主体は地方自治体で、財源も自治体の（約 75 ％）と国庫負担（約 25 ％）で構成されている。

一般財源となっている。

21）。」公的扶助給付の種類は、老齢、遺族、障害の 3 つがある。
保険料率は 19.5 ％（2005 年）、労使折半となってい② 女性に対する対策る。老齢給付は、モデル年金（45 年間平均賃金で

ドイツでは女性の労働力率が高くなってきてい

働 いて い た 者 ）の 場 合 、現 在 は 7 0 ％ で あるがるものの、女性は、家事などを行うために、勤務（OECD の試算では 71.8 ％）、2030 年までに 67 ％

時間を短縮する、あるいは仕事を中断する傾向が（民間推計では 64 ％）へ段階的に引き下げられるあり、年金額が低くなっていることが指摘されていことになっている。支給要件は加入期間が 5 年以る。こうした中で、公私年金制度において、一定上、支給開始年齢は、男性、女性ともに 65 歳であの育児や介護従事期間を年金額の算定に反映さる。なお、2006 年 2 月に、支給開始年齢を 67 歳へせる制度を導入している。公的年金においては、

引き上げることが閣議決定されている

18）。

育児従事者に対し、子が 10 歳になるまでの間、年金額の算定に用いる報酬額を最大で平均収入の（2） 低所得者対策

100 ％まで高める優遇策がとられている。私的年① 高齢低所得者対策金においては、任意加入の DC 制度であるリース

ドイツでは、低所得者への公的扶助として、必要不可欠な生計費などを保障する生活扶助と、低年金者を対象とした基礎保障

ター年金において、子の人数が多いほど政府奨励（税控除または補助金）が手厚くなっている。

19）がある。ドイツの公的扶助は、扶助の受給者に対し、人間の尊厳に③ リュールップ委員会報告書

ふさわしい生の営みを可能にするとともに、できる

2003 年に公表されたリュールップ委員会報告書

限り扶助に依存せず生活する能力を与えることをでは、ドイツの公的年金は拠出に応じた給付を行目的としている（連邦社会扶助法、1961 年制定）。

う制度であり、この考え方を維持するべきである

基礎保障は 2003 年に導入された制度で、65 歳という見解が示されている。その上で、同委員会

以上の高齢者、および継続的に稼得能力が減少しは税方式による最低保障年金、年金制度による育た状態にある者を対象に、生計維持に必要な給児支援の拡充という考え方を採用しないという意付を行うものである。社会扶助とは別の制度とし見が述べられている。

て基礎保障が導入された理由・背景は、社会扶助
は本来一時的な事態において生計維持のための〈税方式による最低保障年金〉

最後の手段として位置づけられるものであるが、税方式による最低保障年金という考え方は、拠高齢者などに就業生活へ復帰し、窮状を克服する出に応じた給付（報酬比例年金）という考え方を完ことを期待することには無理があることと、高齢者

全に否定するものであり、拠出に応じた給付を否– 53 –

海外社会保障研究

Spring 2007

No. 158

定することは就労インセンティブの低下につながり保険料率は、2007 年 1 月現在、国民年金は 13,860

うると指摘している。

円、厚生年金保険は 14.642 ％（労使折半）である。
給付の種類は、老齢、遺族、障害の 3 つである。

〈年金制度による育児支援の拡充〉

給付については、1 階部分は定額給付で、40 年加委員会では年金給付を育てた子供の人数と結入で満額年金となる。2 階部分は完全所得比例でびつけることに関しては適切なものという考えを述ある。給付水準は、厚生年金保険のモデル年金のべる一方で、現行制度で既にある程度の対応はな

場合、59.3 ％（OECD 試算では 59.1 ％）である。保されており、育児支援は年金制度だけではなく社

険料納付要件は 25 年、支給開始年齢は国民年金会全体で対応すべきであるという考え方を示して65 歳、厚生年金保険は男性 62 歳、女性 60 歳であいる。

る（厚生年金については 65 歳まで引き上げられることとなっている）。

5. 日本（1） 公的年金制度（2） 低所得者対策

日本の公的年金制度は、定額部分の国民年金① 高齢低所得者対策（基礎年金）と報酬比例の被用者年金（厚生年金保

日本では高齢低所得者への特別な制度はなく、険・共済年金）の 2 階建てである。1 階は 20 歳以

高齢低所得者が受けられる公的扶助は生活保護

上 60 歳未満の全国民を対象とし（国民皆年金）、2制度のみである。生活保護は、憲法 25 条（生存権）

階は被用者を対象とするものである。財政方式は、に規定する理念に基づき、国が生活に困窮するす

賦 課 方 式 を 採 用しつ つも給 付 費 の 約 4 . 5 年 分

べての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必要（2005 年 3 月末現在、厚生年金保険の場合）の積立な保護を行い、その最低限度の生活を保障すると金を保有している。財源は、保険料、積立金の運ともに、自立を助長することを目的とするとされて用収入、国庫負担（基礎年金の 2 分の 1）である。

いる。生活保護受給世帯は 1,197 万世帯（1 カ月平

年金額（円）

厚生年金保険792,100円（2006年）
国民年金（基礎年金）
国庫負担
所得
0
図6 日本の公的年金の給付構造– 54 –

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策

均 99.7 万世帯）で、このうち高齢者世帯の割合はウェーデンは報酬比例の 1 階建て、イギリスと日本

46.7 ％（うち、単身が 40.9 ％）となっており、生活保は、定額と報酬比例の 2 階建てであるが、報酬比護を受けているものの約半数は高齢者となってい例部分に着目すると、ドイツ、スウェーデン、日本はる（2004 年）。生活保護費は 2 兆 461 億円（社会保完全所得比例である一方、アメリカ、イギリスでは、障関係費の 9.9 ％、2004 年）である。

低所得者に対して給付が相対的に手厚くなるように設計されており、こうした給付設計を通じて所得② 女性に対する対策

再分配

22）

が行われている。国庫負担は、ドイツと日本では、子が 3 歳になるまでの育児休業期間

日本では所得に関係なく一律に投入されている中の保険料が免除される制度がある。また、3 歳が、スウェーデンでは、国庫負担をすべて GP に充未満の子を養育する期間について、勤務時間短縮

当することで、国庫負担の使途を低所得者への給などにより標準報酬が低下した場合は、年金額算付に特化している。

定上、従前の標準報酬額が適用される。
2. 公的扶助の提供方法

IV

考察

ドイツ、スウェーデンでは、包括的に所得保障を行う扶助制度の他に、高齢低所得者を対象とし

1. 公的年金の給付設計についてた公的扶助が別途提供されている。包括的な公5 カ国の年金制度の給付設計を見ると、老齢給的扶助が困窮に対して一時的に給付を行うことを付については、低所得者に対し、相対的に手厚い目的としているのに対し、ドイツの高齢低所得者向給付を行うものとなっている。アメリカ、ドイツ、ス

けの公的扶助制度（基礎保障）は、包括的な公的表 1 先進 5 カ国の低所得者対策
アメリカ

イギリス

スウェーデンドイツ

日本①満額年金の支給要件緩和

×

○

×

○

×

②育児期間などの優遇

×

○

×

○

○

③-1 低所得者の給付が手厚くなる給付設計

○

○

×

×

×

③-2 低所得者へ重点的に国庫負担を投入（最低保証年金）

×

×

○

×

×

④給付水準の引上げ

×

○

×

×

×

×

×

×

○

○

○

○

○

○

×

○

○

○

公的年金

参考：一律の国庫負担
公的扶助制度
高齢者向けの扶助制度

1）

×

△

所得＝ 1

51.0 ％

47.6 ％

68.2 ％

71.8 ％

59.1 ％

所得＝ 0.5

61.4 ％

78.4 ％

90.2 ％

61.7 ％

80.1 ％

包括的な扶助制度
2）
公的年金給付水準（OECD 試算 ）注： 1）いくつかの制度に分立している．
2）データ出所：OECD “Pensions at a glance”, p.52.

– 55 –

海外社会保障研究

Spring 2007

No. 158

扶助よりも資力調査の条件を緩やかにするなどによって、「隠れた貧困23）」にある者を救うことを目的

ドイツ（基礎保障）では最低生計維持保障を行う公的扶助が提供されている。

とし、従来の公的扶助を補う制度となっている。

スウェーデンでは、低所得者は所得比例年金のスウェーデンの高齢者生計費補助は、国内の居住対象とされないものの、税財源による GP によって期間が短いなどにより、税財源による公的年金

対応している。高齢低所得者は公的年金（GP）で（GP）が少ない者に対して所得保障を行うことを目対応し、GP で対応できない場合は公的扶助で救的とし、公的年金でカバーできない者を補う制度

済するという体制をとっている。ここには、公的年となっている。

金に、高齢期の所得保障という目的に加えて、低所得者に対する最低保障という考え方が取り入れ

3. 公的年金と公的扶助の組合せられている。

表 1 は、先進 5 カ国の公的年金および公的扶助

日本では国民皆年金制度により、所得のない者

による低所得者対策をまとめたものである。公的も年金制度の加入対象となる。また、国民年金で年金による対応策には、①公的年金の満額年金支は保険料免除制度を導入し、保険料を納めること

給要件を緩和する方法（満額年金の加入年数の短が困難な期間については免除の対象とし、免除を縮（イギリス、ドイツ）など）、②保険料免除などに受けた期間で追納しない場合には基礎年金の国

よる公的年金の構築支援（育児・介護従事期間の庫負担相当分の年金額が支給される。このように、年金額への反映（イギリス、ドイツ、日本）など）、③

日本の公的年金では低所得者全般に対する一定給付の優遇（所得再分配が強く働く給付構造の採の対応がなされているが、それでもなお給付が不用（アメリカ、イギリス）、税財源を低所得者へ重点十分な場合は包括的な扶助制度で対応することと化（スウェーデン）など）、④公的年金の給付水準なっている。

の引上げ（底上げ）（イギリス）などがある。一方、公的扶助による対応では、後者には、日本の生活（2） 公的年金と公的扶助の代替性

保護制度のように包括的な所得保障を行う制度

公的年金と公的扶助は相互に影響を及ぼす。

（スウェーデン、ドイツ、日本）と、高齢者などの特定公的年金からの影響については、多くの低所得の対象者向けに所得保障を行う制度（アメリカ、イ者がある程度の公的年金給付を受けられれば、所

ギリス、スウェーデン、ドイツ）がある。

得保障の最後の手段である公的扶助に頼らざるを得ない者の人数を抑えることが可能である。逆に、

4. 公的年金と公的扶助の関係

公的年金の給付水準が低くなりすぎると、公的年（1） 公的年金と公的扶助の役割分担

金のみしか老後所得がない場合は生活費が不十

高齢低所得者対策における公的年金と公的扶分となり、公的扶助による給付も必要とする者が助の役割分担を公的年金から見ると、次の通りで

増える。

ある。

一方、公的扶助からの影響については、公的扶アメリカ、イギリス、ドイツでは、低所得者は公助が普及し、公的扶助の額が公的年金の額を上的年金制度の対象とされず、これらの者の老後所回る場合（日本の基礎年金、イギリスの BP）、低所

得保障は公的扶助で対応することが基本となって得者が公的扶助を当てにする傾向が強くなり、公いる。また、高齢低所得者に対し、アメリカ（SSI）的年金への加入・拠出や貯蓄のインセンティブが

とイギリス
（PC）
では最低所得保障を行う公的扶助、

24）
低下する
（日本の国民年金未納・未加入問題） 。

– 56 –

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策

さらに公的扶助へ依存する者が増大すれば、社会保障給付費が増大するという問題がある。
こうした関係に着目すると、公的年金と公的扶助には代替的な関係があると指摘することができると考えられる。また、公的年金と公的扶助に代替的関係があるということは、高齢低所得者対策
は、公的年金と公的扶助のバランスの問題である
ことを意味する。

V

おわりに―日本への示唆

本稿では、日本を含む先進 5 カ国の年金制度と高齢低所得者対策を概観した。最後に、日本への示唆として次の 2 点を指摘したい。
1． 高齢低所得者対策は、公的年金の給付設計や高齢者向けの公的扶助といった個々の制度のあり方だけではなく、医療、介護なども含め、社会保障制度が全体として低所得者に対しどのような対策を提供し得るかという視点からも検討する必要がある。
2． 低額年金受給者になりやすい女性については、
短期的には公的扶助による支援、長期的には年金給付の増大によって対応する必要がある。具体的には、後者に関して、育児だけではなく介護により就労できない一定の期間についても保険料を免除することや、低収入・短時間労働者の厚生年金保険の適用拡大を行うなど、自分自身の年金を構築しやすい制度を導入することが必要であると思われる。

注1） 政府奨励のある任意加入の DC 制度は，例えば，イギリスではステークホルダー年金（2001 年 4 月），
ドイ
ツではリースター年金（2002 年 1 月）
として導入されている．
2） 厚生省 1972 年『厚生白書（昭和 47 年版）』
<http://wwwhakusyo.mhlw.go.jp/wpdocs/hpaz197
201/b0025.html>（最終アクセス日2005 年 12 月25日）．
3） 厚生省，前掲注 2．

4） なお，厚生労働省の報告書では、低所得者とは「原則として『市町村民税非課税』程度の所得の者」と定義されている．
（厚生労働省 2000 年「『低所得者の新たな生活支援システム検討プロジェクト』報告書」<http://www.mhlw.go.jp/houdou/2002/01/h01073.html>（最終アクセス日2005 年 12 月25日））．
5） Förster, Michael and d’Ercole, Marco Mira. 2005.
“Income Distribution and Poverty in OECD Countries
in the Second Half of the 1990s ”. OECD. p.20.
6） アメリカでは，給付水準が公的年金と企業年金を合わせて従前所得の 60-70 ％となることを目標とされており，企業年金においては低所得者層に薄く高所得者層に厚くなるように給付調整が行われている．この調整をインテグレーションという．
7） 報告書のデータによると，高齢単身女性の中位所得（11,161ドル（約 134 万円，1ドル =120 円），1997 年）
は，高齢単身男性（14,769ドル（約 177 万円），同）や高齢夫婦（29,278ドル（約 351 万円），同）と比べて低くなっている．また，高齢女性貧困率（13.1 ％，同）は高齢男性貧困率（7.0 ％，同）よりも約 19 ％高くなっている．
所得に占める社会保障給付の割合については，
高齢単身女性の場合は 51 ％で，高齢単身男性（39 ％）
や高齢夫婦（36 ％）よりも高く，また，社会保障給付がない場合の高齢女性貧困率は 52.2 ％（寡婦の場合は60.0 ％）となっている．
なお，報告書では，マイノリティグループに属する
高齢女性の貧困率はさらに高いことを指摘している．
6 5 歳 以 上 の白 人 女 性（ 男 性 ）の 貧 困 率 は 1 1 . 7 ％（6.0 ％）であるのに対し，黒人女性（男性）の貧困率
は 28.9 ％（22.2 ％），ヒスパニック女性（男性）の貧困率は 28.1 ％（23.6 ％）となっている（データはいずれも1997 年）．
8） 1975 年社会保障法によって現在の S2P の前身である
SERPS が創設されるとともに，公的年金の適用除外制度が導入された．適用除外制度の対象は，SERPS
創設当初（1978 年 4 月）は DB 制度だけであったが，1988 年 4 月からは DC 制度および個人年金制度にも対象が拡大された．
9） ブレア政権は，S2P に関し，従来から施行 5 年後にS2P を定額給付化する方針を示していた。また，2006
年年金法案にもS2P 定額給付化が織り込まれた．
10）2006 年に出された政府年金改革案である年金白書によると，公的年金を満額受給する女性の割合が現
行は 30 ％であるが，年金改革を行うことで，2010 年には 70 ％になるという試算結果を示している．
11）Department for Work and Pensions. 2002. “Simplicity,
Security and Choice: Working and saving for
retirement”. pp.109-121.
12）雇用年金省によると，2006 年年金法案を実施するこ– 57 –

海外社会保障研究

Spring 2007

No. 158とによって，育児・介護従事者の公的年金給付は 130
ポンド／週（約 3 万円）超となり，PC の保証クレジット額を上回ると試算している（Department for Work andPensions. 2006. “The Gender Impact of Pension
Reform”, p.50.）．
13）NDC とは，修正賦課方式（賦課方式を採用しつつ積立金を保有する方式）の形を取りながら，給付額については拠出建てとするものである．スウェーデンのNDC は，現役時に拠出した保険料の額をもとに，賃金上昇率をみなし運用利回りとして計算上の年金原資を計算する．また，保険料率を固定して，その範囲内で給付を行うこととし，さらに少子化などの社会経済の変動に応じて給付が自動的に調整される自動財
政均衡メカニズムを導入している．NDC では経済低迷などのリスクを加入者が負うことになっているが，スウェーデンの NDC では，自動財政均衡メカニズムの導入で加入者のリスク負担に上限が設定されていると指摘することができる．
14）健康保険組合連合会［編］『社会保障年鑑 2006 年版』
p.310（2006 年）．
15）仲村優一・阿部志郎，一番ヶ瀬康子『世界の社会福祉年鑑 2002』p.141（2002 年）．
16）仲村・阿部・一番ヶ瀬，前掲注 15，p.124．
17）2005 年 1 月より，従来のホワイトカラーを対象とした「職員年金保険」と，ブルーカラーを対象とした「労働者年金保険」が統合され，「一般年金保険」となった．
18）ドイツ大連立内閣は，2006 年に，公的年金の支給開始年齢を，2011 年から 2029 年にかけて，現在の 65
歳から 67 歳へ引き上げることを閣議決定した．支給
開始年齢の引き上げについては，2003 年のリュー
ルップ委員会の報告書において，24 年（1 年につき1月）かけて 65 歳から 67 歳へ引き上げることが提案されていたが，閣議決定された内容は，2010 年から毎
年 1 カ月ずつ引き上げ，2024 年からは毎年 2 カ月ずつ引き上げることとされており，リュールップ委員会の提案よりも支給開始年齢の引上げ計画が早くなっている．
19）基礎保障については，松本勝明『ドイツ社会保障論
II −年金保険−』pp.217-232（2004 年）
による．
20）ドイツの社会公的扶助では，自助の可能な者や，親戚や他の社会給付運営者などから必要な援助を受けることができる者は対象外とされている．
21）松本，前掲注 19，p.231．
22）なお，公的年金の所得再分配機能には，公的年金が「保険原理」と「扶助原理」という対立する 2 つの目標を達成しようとしていることが関係している．保険原
理とは，報酬比例給付のように保険料の拠出に見合った給付を行うことを指す一方，扶助原理とは，低所得者や寡婦に対して，ある程度以上の給付額を保証するものである．保険原理と扶助原理のウエイトの置き方は国によって異なっているが，例えば，扶助原理が優先される場合，公的年金は所得再分配機能が強く働く制度になる．
23）松本，前掲注 19，p.220．
24）イギリスでは，PC の増大などにより，年金受給者が資力調査の伴う給付に依存する傾向が強くなった．
2004 年に公表された年金委員会の第一次報告は，資力調査のある給付は，私的な退職貯蓄を妨げる要因の一つとなっていると指摘している．
参考文献
Federal Ministry of Labour and Social Affairs. 2006. “National
Strategy Report Social Protection and Social Inclusion”.
Germany.
Federal Ministry of Labour and Social Affairs. 2006. “Social
Security at a glance”. Germany.
Hancock, Ruth; Pudney, Stephen; Barker, Geralding; andHernandez, Monica. 2005. “What should be the role ofmeans-testing in state pensions?” University of Essex,
UK.
Myers, Robert J. 1993. “Social Security Fourth Edition”.
Pension Research Council of Wharton School of the
University of Pennsylvania, and University ofPennsylvania Press, Philadelphia.
Organisation for Economic Co-operation and Development.
2005. “Pensions at a Glance: Public Policies across OECDCountries”. OECD Publishing.
Swedish Social Insurance Agency. 2006. “The Swedish
Pension System Annual Report 2005”.
The National Economic Council, Interagency Working Groupon Social Security. 1998. “Women and Retirement
Security” .
有森美木 2006「海外の年金制度の動向―欧米・東アジ
ア―」『ESTRELA』No.152 pp.10-17．
有森美木 2006「国家の老後所得保障と個人の自助努力（1）英国年金白書」『年金レビュー』2006 年 10 月号
pp.19-33．
岩間大和子 2004「諸外国の二階建て年金制度の構造と改革の動向−スウェーデン、イギリスの改革を中心に」『レファレンス』636 号 2004 年 1 月号 pp.11-45．
小野正昭 2005「英国年金制度の概要と近況」『みずほ
年金レポート』2005 年 1 ／ 2 月号 pp.81-97．
健康保険組合連合会［編］ 2006『社会保障年鑑 2006 年版』東洋経済新報社．
清家篤・府川哲夫編著 2005『先進 5 か国の年金改革と日本』丸善プラネット．
田中敏 2006「無年金・低年金者と高齢者の所得保障」『調査と情報』第 528 号 pp.1-10．

– 58 –

先進各国の公的年金制度と高齢低所得者対策

仲村優一・阿部志郎、一番ヶ瀬康子 2002 年『世界の社
会福祉年鑑 2002』旬報社．
松本勝明 2004『ドイツ社会保障論 II −年金保険−』信山社．
Department for Work and Pensions (UK)
http://www.dwp.gov.uk/
Federal Ministry of Labour and Social Affaires (Germany)
http://www.bmas.bund.de/Englisch/Navigation/root.html

Social Security Administration (US) http://www.ssa.gov/
Swedish Social Insurance Agency (Sweden)
http://www.fk.se/sprak/eng/
厚生労働省：年金情報
http://www.mhlw.go.jp/topics/bukyoku/nenkin/nenkin/index.html（ありもり・みき 日興フィナンシャル・インテリジェンス
株式会社社会システム研究所アナリスト）– 59 –