こくどけんシンポジウム

近年の道路問題の検証と住民運動の交流
2006 年 ６月１７日（土）― 近年の道路計画に見る公共事業のあり方、地域住民の安全、生活環境を考える ―交流会
１７：３０－２１：００ 京大会館 212 号室

シンポジウム

申し込みいただいた方の交流会参加費は，定刻前に会場入り口でいただきます。

１０：３０－１７：００ 京大会館 210 号室■ 開会あいさつ■ 基調報告と講演参加費：飲食実費 5,500 円，学生半額（2,800 円）
申し込みをされていない方の参加については，早めに受付でおたずねください。

奥西 一夫 （国土研理事長・京都大学名誉教授・災害地形学）
10：40 ～ 12：30

６月１８日（日）「道路建設計画は『新五箇年計画』で変わるのか」中村 徳三 氏 （国土問題研究会理事・道路計画）

現地見学会

京都市内の高速道路 建設の状況「道路建設問題における道路構造の位置付け」
軽部 大蔵 氏 （神戸大学名誉教授・土質力学）

１０：００ 近鉄竹田駅（地下鉄乗り入れ）北側出口に集合（竹田駅の出口は複数あり，相互に離れているのでご注意を）雨天決行■ 各地の道路問題の調査活動と住民運動の報告

13：15 ～ 16：15
見学予定地 ① 油野小路線高架工事現場，② 新十条通シールド工事現場
参加費無料。ただし，当日の市内交通費と昼食費は各自負担です。
案内してくださるのは，「京の道と交通を考えるネットワーク」の皆さんです。

・ 京奈和自動車道（平城京跡遺跡）（奈良市）
・ 海南市国道 370 号バイパス（和歌山県）
・ 阪神高速道路淀川左岸線（大阪府）

１８日見学会に参加予定の方は，人数把握のため，本日中に受付までお申し込みください。
当日は，見学ルート図（レジメの末頁にあります）を必ずお持ちください。

・ 高山市国道 41 号バイパス（岐阜県）
・ 東海環状自動車道（岐阜県）
・ 第二外環状線道路（京都府）
・ 第二名神高速道路（京都府）

主催 国土問題研究会

・ 京都高速道路（京都市）■ 総合討論〒604-0931 京都市中京区二条通河原町西入ル 南館 3 階TEL/FAX: 075-241-1373，e-mail: kokudo@ma2.seikyou.ne.jp

16：15 ～ 17：00「阪神高速道路㈱」のＨＰより引用

JAPAN INSTITUTE OF LAND AND ENVIRONMENTAL STUDIES established in1962

道路建設計画は「新５箇年計画」で変わるのか2006 年 6 月 17 日
国土問題研究会
中村徳三
はじめに道路４公団の民営化、道路整備緊急措置法による５箇年計画は社会資本整備重点計画のなかに位置付けられるなど、道路整備を取り巻く状況は大きく変わりました。また、「開発」基調で量的拡大をめざしてきた全国総合開発計画も、2005 年度から成熟社会型の計画とされる、国土形成計画に変更されました。これからの日本は人口が減少するという事態に対応することになりますが、社会資本のなかでも、道路の建設計画はどのように変わるのでしょうか。ここでは、第 12 次まで続いた道路整備 5 箇年計画に替わる、社会資本整備重点計画のなかの道路整備計画を「新 5 箇年計画」とよび、国土研へ相次いで寄せられた道路問題の相談事例から、検証を試みます。
１．これまでの道路整備５箇年計画と高速道路計画
第 1 次道路整備５箇年計画は 1954 年に始まりましたが、1956 年に道路整備緊急措置法が、1957 年に国土開発幹線自動車道建設法と高速自動車国道法が成立した後の、1958年からの第２次道路整備５箇年計画から道路建設が本格化しました。道路整備緊急措置法
により道路建設特定財源が制度的に保証されるとともに、道路公団等の借入金による有料道路事業が可能となったからです。
現在の高速道路計画は、1987 年 6 月に閣議決定された第４次全国総合開発計画の「交流ネットワーク構想」を推進するため、地域の発展の核となる地方都市とその周辺地域等からおおむね１時間程度で高速道路が利用できるように、14,000km の高規格道路網を整備しようとするものです（図－１参照）。これまでの 12 次におよぶ道路整備５箇年計画を（表－１）に示します。
２．高速道路関連公団の民営化と社会資本整備重点計画
2003 年度に道路整備緊急措置法は道路整備費の財源等の特例に関する法律に変更され、道路整備５箇年計画は空港や下水道などの施設整備を一本化した社会資本整備重点計画のなかの道路整備事業に位置付けらることになりました。そして、「2003 年度以降の 5 年間に行うべき道路の整備に関する事業の量は 38 兆円を上回らないものとする」ことが2003 年 10 月 10 日に閣議決定されました。
（表－２）のように、第 11 次、第 12 次の道路整備 5 箇年計画と比較すると、「新 5 箇年計画」では整備費が減額されています。
一方、2005 年に全国総合開発計画は国土形成計画に変更され、その年の１0 月に高速道路関連の公団は６会社と保有・債務返済機構になりました。同じ 12 月には、政府・与党

が「道路特定財源の見直しに関する基本方針」で、「現行税率の維持」と「一般財源化を図ることを前提」とすることを確認しています。
３．民営化のもとで不採算路線を新たな方式で整備道路公団の民営化推進委員会は 2002 年 6 月に設置されましたが、同年 12 月 6 日の委員会で、新会社の負担を超える部分について、「国、地方公共団体の費用負担を前提にした新たな制度」を意見書で提言します。これを受け、そのわずか 6 日後の 12 月 12 日に政府・与党は、国：地方＝３：１による不採算路線の「新直轄方式」の導入（約 3 兆円を目安）を申し合わせました。
この方式で整備する高速道路は、原則無料となりますが、3 兆円の国と地方の税金で民営化された道路公団を救済することを意味します。2003 年 12 月の国土開発幹線自動車道建設会議（国幹会議）では、新直轄方式に計 27 区間 699km が指定され、今年の 2 月 7日の国幹会議では新たに 7 区間 123km が追加で指定されました。その結果、不採算路線とされた路線の計画中止はゼロということになりました。事業採択の流れを(図－２)に示しますが、まさに敗者復活方式とよぶべきものです。
阪神高速道路と首都高速道路でも、「合併施行方式」を導入し、2006 年度の事業から不採算路線の税金による整備方式が導入されました。この方式は道路の表面の舗装のみを有料道路事業者が整備することから「薄皮方式」とよばれ、地方の道路公社などで採用されています。舗装以外の道路の本体部分は、国：地方＝２：１の負担割合で整備されます。
この方式で、阪神高速道路では淀川左岸線、大和川線などが整備されますが、淀川左岸線について国土研に調査を依頼されている「中津コーポ高速道路に反対する会」からは、この方式は「分離施行方式」とよぶべきだとの意見が出されています。
４．増加する暫定 2 車線による計画
道路構造令では、高速道路とそれに準ずる道路では原則として 4 車線以上とすることが定められています。しかし、国土研に調査が依頼された昨年 11 月の国道 41 号石浦バイパス（岐阜県高山市）と今年 3 月の国道 370 号阪井バイパス（和歌山県海南市）は、暫定 2車線道路で供用を開始するとの提案を受けていました。経験からも暫定 2 車線のバイパスが多いことは感じていましたが、暫定施工方式による工事実施計画が増加しています。
総務庁の行政監察結果に基づく勧告(1)によると、1998 年度末現在、暫定施工方式による工事実施計画に認可は供用中の路線を含め、104 区間（29 路線、2,772km）です。しかし、1997 年度、1998 年度の国幹会議で審議され、建設大臣から道路公団に工事実施計画を認可した 58 区間（20 路線、947.2km）のうち、暫定施工区間は 48 区間（18 路線、866.3km）で、区間全体の 83%、整備延長の 92%と大半を占めています。暫定施工方式
は当初から完成車線の施工を行った場合と比べ割高になりますが、総建設費の節減を考慮せずに認可されていることが総務庁の勧告から分かります。
５．期限を設け道路事業を推進
国土研への道路に関する相談や調査依頼は、今年の 4 月以降、西宮球場跡地整備に関する道路整備の問題や奈良県の JR 王寺駅前広場への連絡道路など相次ぎました。この 2 件を含め、淀川左岸線、高山市と海南市の国道バイパスと共通するのは、「とにかく調査を急いでほしい」ということでした。いずれも、従来の立ち消えになった計画が急展開で動き出したもので、「急ぐ」という背景には、各事業が都市再生や市町村合併に直接あるいは間接的に関わっているという事情があると思われます。
都市再生については、「都市再生緊急整備地域」に指定されると、その区域内では、建築基準法等の規制が緩和され、また、事業への資金調達で優遇措置を受けることができます。ただし、国土交通大臣の事業認定は 2007 年 3 月 31 日までに申請しなければならな
いという時限立法の制約があります。また、市町村合併については、2002 年 8 月に国土交通省が「市町村合併支援道路整備事業」を創設し、事業採択から短期間で整備完了できるよう、国庫補助金の優先採択、重点配分と地方財政支援が措置されました。しかし、この事業も合併重点支援地域に指定された地域あるいは 2005 年 3 月までに合併した地域が対象とされ、期限が切られています。
阪神高速道路の淀川左岸線の延伸部は不採算路線にもかかわらず、小泉内閣のもとで発足した都市再生本部で、都市再生環状道路の一部として第２次都市再生プロジェクトに決定されました。この路線は、都市再生緊急整備地域の大阪駅北地区に近接しており、建設する立場からは緊急性の高いものとなっています。また、奈良県の JR 王寺駅前広場への連絡道路は 1971 年に都市計画決定され、33 年後の 2004 年 7 月に事業認可されると同年12 月に最初の住民説明会が開かれましたが、住民の疑問に何も答えないまま、その１年後、強引に工事を発注し、オンブズマンの方などが町長を相手に提訴しています。
６．人口が減少しても交通量は増える
全国総合開発計画は国土形成計画に変更され、道路整備５箇年計画は社会資本整備重点計画のなかに位置付けられるなど、人口が減少するという事態に対応する方向に行政が動き始めています。将来の交通需要予測については、2002 年 7 月の道路関係 4 公団民営化推進委員会で、議論されましたが、国から交通需要のピークは 2030 年になるとの説明がありました。2006 年で人口が頭打ちになるものの、免許人口は 18 年遅れてピークとなり、老齢者の保有率が上がり、欧米の事情を参考にすると 2030 年がピークになるとのことです。委員からは、常識的にみて納得できないとの意見が出されましたが、今後は、この国の考え方に基づいて推計されることになりました。
総務庁の行政監察結果に基づく勧告では、1998 年度の一般有料道路の計画交通量と実績交通量のかい離について報告されています。それによると、調査した 58 道路のうち、42 道路(72%)で、実績交通量が計画交通量を下回っています。また、収支差損が生じている 26 道路についてみると、計画の 50%未満という交通量が 13 道路、50%～70%未満のものが 10 道路となっています。このように、計画段階では事業を実施したいため、計画交通量を大きく見積もっていたことになりますが、推計方法の見直しをしなければ、これからも無駄な道路の建設は続くことになります。
７．たたかいの展望道路４公団の民営化や「新 5 箇年計画」など、道路事業を取り巻く環境は大きく変わりましたが、道路建設を推進する力は変わっていないように見えます。しかし、都市計画道路について、画期的な変化が現れています。都市計画道路とは、都市計画法に基づき決定された区域内に計画される道路で、区域内の用地には、国や自治体に土地の収用権が与えられ、土地の所有者は建築の制限など私権の制約を受けます。
このような都市計画道路に関して、和歌山県は県内の未着工道路 358km について、需要を調べ廃止も視野に、全面的に見直すことを表明しました（2006 年 5 月 1 日「朝日」）。
また、2005 年 10 月 20 日、東京高裁で道路拡幅の都市計画変更決定が「合理性を欠くので違法」との判決が出されました。静岡県が道路の幅を 11m から 17m へ拡幅する都市計画の変更を決定したことに対し、「交通量などの現状や将来の見通しは合理性を欠く」とし、決定は違法との判決を下しましたが、県は判決を不服として最高裁に上告しています。
判決によると、都市計画決定が違法と解釈されるのは次のいずれかの場合です。①基礎調査が客観性、実証性を欠いている。②基礎調査は適正だが、都市計画決定に基礎調査を全く考慮していない。③一応は基礎調査を考慮したが、都市計画の内容と著しくかい離している。
（「日経コンストラクション」（2006 年 3 月 10 日）より抜粋） 都市計画が違法と判断される 3 つの条件は、道路問題だけでなく他の施設整備にも適用して、公共事業のあり方を正していかなければなりません。
あとがき
道路関係 4 公団の民営化や道路特定財源を一般財源化する動きのなかで、道路事業費は減額されています。また、一度、都市計画決定されたら取り消しはできないという考え方も改められようとしています。しかし、新直轄方式など新たな制度を設け道路事業の基盤は変わってないようにも見えます。6 月 1 日に国土交通省が示した「道路整備の中期ビジョン案」は、一般財源化をけん制するものとの報道がありました（「毎日」）。和歌山県の見直しも、県北部への重点配分で県内格差の拡大が懸念されます。公共事業をめぐる運動の手綱を緩めることはできません。
参考：(1)「高速道路に関する行政監察結果に基づく勧告」（2000 年 8 月

総務庁）

道路建設問題における道路構造の位置づけ
2006 年 6 月 17 日
軽部大蔵
まえがき
新しい道路の建設や既存道路の改築が要望される場合、要望者（達）が描く道路の姿や機能に関するイメージは、往々にして好いとこ取りであって、自己矛盾を含んだものである。道路のような交通路は起点から終点まで連続しているから、沿線に与える環境影響や、路線の途中にある障害物への対処は文字通り避けては通れない。多くの人々がその道路の必要性は認めていても、これらの問題に対する対処方法をめぐって鋭く対立することがある。また、複数の障害物が近接している場合、1 つの障害物に適した対処方法が隣の障害物への対処を物理的に困難にすることも珍しくない。さらに、道路建設には莫大な費用がかかることから、予算の制約を受けて十分な沿道対策や障害物への対処が行えないことも多い。
道路建設は社会的影響が大きく、また住民の意見がまとまりにくいことから、国や地方自治体等が主導し、関係住民が疎外されてしまうことになる。ところが、国や地方自治体は従来の体質に加えて、組織としての技術力が著しく低下しており、現地の条件に則して設計するという姿勢が見られないうらみがある。このような状況のもとで、道路はどのように設計されているのか、また、建設工法の評
価はどのように行われるべきかが、この報告の問題意識である。
1． 道路の構造設計単位
道路は、①幾何構造、②舗装、③路体、④基礎、に分けて設計される。
幾何構造とは、交通に供される道路表面の形を意味する。幾何構造の主な要素は、道路の横断面と中心縦断線の形である。
舗装は、交通機関に接し、車輪等からの強い圧力を分散させ、路体に伝える。
路体は、舗装を支え、また幾何構造を形成する。切盛土や高架橋、トンネルなど。
基礎は、路体の荷重を安全に地盤に伝える。杭など。
以上の構造は道路の必須要素であるが、加えて、遮音壁のような環境施設や街幾何構造路樹のような修景物が付置されることが多い。
2． 道路構造を決定づける要因（1）道路の支配者の要求
昔：ローマ帝国の道路網（中央が行軍用の歩道、側道として車道）
武田の棒道（騎馬隊が走り抜ける）
現在：資本主義道路生産を増加させる・自由競争を保障する→輸送需要の激増→大量・高速・Door to door 輸送→多車線化・滑らかな線形・道路網の形成・構造規格の統一。
（2）工学技術の進歩
自動車性能（排ガスの質、安全性）の向上→大道路網の容認、地下化。

情報化社会の出現：カーナビ、ETC→裏道への車の侵入、有料道路の交通容量増大→自動車化が促進される。
（3）財源の確保
自動車の保有台数を増やすことが至上命令。しかし、そのための道路投資が財政をゆがめている→揮発油税の目的税化、赤字有料道路の建設。
3． 道路技術の問題点
道路の工学は衰退した。高度成長の頃までは、大学の授業科目に「道路工学」があった。しかし、現在では、書店に古い工専向けの教科書がある程度。
道路工学は解体され、幾何構造は交通工学に、道路構造物は構造物の種類ごとに、各専門分野に吸収された。
結果として、道路造りは、役所と設計コンサルタントの独壇場になっている。
道路を総体的に担当する学問が無いことが、関係住民を不幸にしている。
4． 幾何構造の設計（1）法令：道路法→道路構造令（道路輸送車両法に分類･定義された車両を走行させるのに適した幾何構造を定めている。）（2）設計の流れ：自動車専用道かどうか、道路が建設される地域は都市部（見込み）かどうか、計画日交通量（台/日）を表に当てはめると、計画道路の「種」と種内の「級」が決まる。そうすると、ほとんど自動的に幾何構造が決められる。
（3）問題点・「種・級」が、地域の現状ではなく、恣意的な「計画」交通量や市街化「見込み」で決められること。
・同じ「種・級」をできるかぎり長く続けること（都市街路以外は、止むを得ない場合でも 2ｋｍ以上を同一設計区間とする）。
・1 方向 2 車線（往復合計 4 車線）以上を原則とすること。
・規定が必要以上に余裕のある幾何構造であること。
・計画･設計者が、特例を使いたがらないこと（説明する労を惜しむ）。
5．路体（道路構造物）の設計（1）法令
法令はない。専門分野ごとに、社団法人等が提案した指針類がある。
・道路土工指針（日本道路協会）
・道路橋仕方書（日本道路協会）（2）問題点・防災や町づくりの観点が欠落している。
・「性能設計法」が入り込み、構造物の設計強度にたいする考え方と規定が混乱してきている。
6．住民はどう対応するべきか