５５論文

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政策移転の政治過程ИЙアイディアの受容と変容ИЙ⑴
秋 吉

貴 雄

▍ 要 約
本研究の目的は，「政策移転（policy transfer）」の分析フレームについて考察し，わが国における政策移転の政治過程について，政策アイディアの受容と変容の過程に焦点を当てながら考察することである。
比較政治や公共政策研究において，これまで政策波及（policy diffusion），政策収斂（policy
convergence），教訓導出（lesson drawing）といった概念が提示されてきた。その中で，特定の国の政策をモデルとして新しい政策が形成されるプロセスが注目され，政策移転の概念が形成された。この政策移転の政治過程の分析視角として，制度，アイディア，学習，という 3 つが指摘される。
本研究では，決定的事例としてわが国の航空輸送産業における規制緩和を取り上げ，①米国でのアイディアの生成，②アイディアの波及，③自由競争導入への抵抗，④閉ざされた決定，という 4 つの段階に注目し，上述の分析視角からわが国においてどのように米国を中心とした規制緩
和のアイディアが受容され，変容したかについて考察している。
事例の分析結果から，①制度による変容，②アイディアの混乱，という 2 つの要因による「学習の歪み」によって，規制緩和というアイディアが政策移転の過程で変容し，政策効果が挙げられなかったことが指摘される。
キーワード：政策移転，アイディア，制度，学習藤（2002）に代表されるように政策波及（policy
diffusion）の研究は進められてきた。しかし，

1.

問題状況の整理

そこでは自治体間での政策波及の要因および構造については研究が精緻化されているものの，どのように政策アイディアの移転が行われるのか，とりわけ，その過程で政策アイディアが変容する要

本研 究 の 目 的 は ，「 政 策 移 転 （policy trans-

因および構造についての研究が欠けている事は否fer）」の概念および分析フレームについて考察し， めない。
1980 年代半ばからのわが国の航空輸送産業にお実際に，80 年代半ばからわが国の各産業で行ける規制緩和過程の分析を通じて，政策移転過程

われた規制緩和について見てみると，欧米での動における政策アイディアの受容と変容の構造につ向をもとに，従来の競争制限型政策から競争促進

いて考察することである。

型政策への政策転換が図られた⑵。しかし，わが90 年代から比較政治学，公共政策研究におい国では，規制緩和というフレーズは用いられたもては，異なる国家で似通った政策が採用されたこのの，欧米での規制緩和で念頭におかれた「自由とに関心が集まり，「ある国で開発された政策が競争」のアイディアは必ずしも受容されなかった。

どのように他国で採用されたか」という政策移転反対に「管理された競争」という言葉に示されるに関する研究が進められた。わが国においても伊ように，競争条件等のルールを明確にせず，規制
59

秋吉：政策移転の政治過程ИЙアイディアの受容と変容ИЙ

当局の裁量が残る形で政策運営が行われていた。

たように，異なる国家において，異なる政治過程

そのため，許認可権限数の減少といった表面上のを経たにも関わらず，非常に似かよった政策が採成果は見られるものの，官僚によるコントロール

用されていた（Bennett 1991）。そして，その要に変化はなく，経済活性化という期待された政策

因として，特定の国の政策がモデルとなる形で，効果を挙げられてこなかったことは否めない。

他国に影響を及ぼすことが指摘された。

以上の問題意識のもとで，本研究では，まず，

このようにある国が特定の国の政策をモデルと

政策移転研究の代表的研究者であるドロウィッツ

して新しい政策を形成することにドロウィッツら（David Dolowitz）らの研究を手がかりに，政策は注目し，「政策移転」と称した（Dolowitz and波及，政策収斂（policy convergence），教訓導Marsh 1996

出（lesson drawing）等の概念も踏まえながら，よった概念として「革新的な政策が開発され，そ政策移転の概念に関して検討を行い，さらに，政れが各国において採用されていく」という「政策Dolowitz 2000）。政策移転に似か

策移転の政治過程を分析していく上で，制度波及」の概念が挙げられるが，ドロウィッツらは（ institution ）， ア イ デ ィ ア （ idea ）， 学 習ウォーカー（Jack Walker）に代表される初期の（learning）という 3 つの分析視角を検討してい政策波及研究は波及の様態および要因に偏っておく。

り，政策内容には言及していないことから，政策

そして，80 年代半ばにわが国の航空輸送産業
において行われた規制緩和を決定的事例（criti-

移 転 研 究 と 区 分 さ れ る と し て い る （ Dolowitz
and Marsh 1996 p 344 345）。

cal case）として取り上げ⑶ ，政策移転の政治過

この政策移転の過程では，移転の対象とされる

程について分析していく。そこでは，米国におい

ものは，政策目標，アイディア，政策手段といって経済学者を中心として形成された規制緩和のアたものから，制度やイデオロギー，さらには失敗

イディアが，どのような形でわが国において受容

教訓（negative lesson）まで含まれるとされるされたかについて考察していく。さらに，米国で（Dolowitz 2000 p 22 24）。そして，単に政策が各種経済的規制の原則自由化と規制当局の廃止と「移転する」「移転しない」ということでなく，①いう形で実施されたにもかかわらず，わが国では模倣（copying），②政策競争（emulation），③

参入規制の一部緩和にとどまったのかという政策

混合（mixtures），④刺激（inspiration），といアイディアの変容過程について焦点を当てていく。 う 移 転 の 程 度 が あ る こ と が 指 摘 さ れ て い る
最後に，事例の分析結果をもとに，政策移転の（Dolowitz 2000 p 25）。

理論に関するインプリケーションを考察するとと第 1 の模倣とは，特定の政策をそのまま移転すもに，今後の研究課題についても検討を行う。

ることであるのに対し，第 2 の政策競争とは，特定の政策のアイディアは採用するものの，政策の内容等は移転しないことであるとされる。また，

2.

分析の枠組み

第 3 の混合とは，政策を構成していく上で，政策手段に関してはある国から，制度に関しては他の国からといったように，様々な国の政策を組み合わせていきながら，1 つの政策を形成することで2.1.

政策移転の概念

80 年代からの欧米諸国での規制緩和・民営化あるとされ，第 4 の刺激とは，他国での政策を刺激として新しい政策を形成することとされる。

の実現は，規制による既得権益を維持しようとす

政策移転がどのようにして行われるかというこる政治家・官僚・利益集団の強固な結びつきを打とに関しては，ローズ（Richard Rose）が「教ち破ったものとして注目され，その政治過程が分訓導出」と称したように「政策問題に直面した政析対象とされた（Derthick and Quirk 1985）。そ策担当者が，共通の問題を抱えた他国で採用されれとは別に，特に比較政治学において注目されたた政策から自国への教訓を引き出す」という学習のが，各国で採用された政策の内容であった。ベ

行為が行われることが想定される。もっとも，そネット（Colin Bennett）が「政策収斂」と称しのような「自発的な」（voluntary）政策移転と

60

投稿論文

は対照的に，EU 等の国際レジームでのハーモナ

から政策変容へと動き出す転換点の役割を果たす

イゼーションによる政策採用といった「強制的ことが指摘され，具体的には，①認知枠組みの形な」（coercive）移転もあるとドロウィッツは指成，②連合形成，という 2 つが指摘される。

摘している（Dolowitz 2000 p

15)⑷。

同様に，これらが政策移転にどのように影響を与えるかという観点から考察すると，第 1 の認知

3 つの分析視角：制度・アイディア・学習

枠組みの形成については，「政策イメージ（poli-

このような政策移転がわが国においてどのよう

cy image ）」（ Baumgartner and Jones 1991に行われたか，とりわけ，規制緩和の事例に見らDuddly and Richardson 1996）というアクター

れるように，なぜ政策アイディアが変容することの認知枠組みの形成が重要となる。アイディアにになったかという政策移転の政治過程について分よってこの認知枠組みは形成され，それによって析するための分析視角として，まず重要になるの

問 題 状 況 が 判 断 さ れ ， い わ ば 「 指 針が，政策移転の主体となるアクターの行動を制約（roadmap）」（Goldstein 1993）として，政策案

する「制度」の存在である⑸。制度による制約とが選択されるのである。第 2 の連合形成についてしては，具体的に，①参加の制約，②行動選択のは，「認識コミュニティ」「唱道連合」が重要にな

制約，③アイディアの制約，という 3 つが指摘さる。特定のアイディアを共有する形で，アクター

れる⑹。

の連合が形成され，特に「認識コミュニティ」と2.2.

これらが政策移転にどのように影響を与えるかいう専門家集団が形成されることによって，それという観点から考察すると，第 1 の参加の制約おらのアクターが政策形成に関与し，新たなアイデ

よび第 2 の行動選択の制約については，「政策決ィアを提示することによって，既存の政策からの定 の 場 （ policy venue ）」（ Baumgartner and転換が図られるのである。

Jones 1991

Duddly and Richardson 1996）がアイディアに注目した分析は，確かに制度の分重要になる。それによって，参加可能なアクター

析では見落とされた（困難である）側面を補完すは制限され，またアクター間の権力関係も規定さるものとして注目されてきた。しかし，「どのよれ，さらにどのような行動案が選択可能かといううなアイディアが選択されて，どのようなアイデことが規定されてくる。第 3 のアイディアの制約

ィアが選択されないのか」という疑問に見られるに つ い て は ，「 政 策 遺 産 （ policy legacies ）」ように，アイディアのみで政策移転過程を説明す（Weir and Skocpol 1985）が重要になる。それることは困難であることは否めない。むしろ，制によって，他国の政策から新たな政策を形成して度とアイディアが相互に規定する関係が存在していく際でも，過去の政策および制度の流れとしていることも踏まえた上で，両者を含む包括的な分形成されるのである。

析視角をもとに，政策移転過程を捉えることが重制度によって政策移転は大きく規定されるが，要である。そこで新たな分析視角として注目され制度のみで政策過程の動態を説明することは困難るのが，「過去の政策および政策分析によって得である。そこで，その制度による分析を補完するられた知識や，他のアクターの行動および相互作

ものとして注目されるのが，「研究および調査に用から得られた知識などから個別アクターが行う

よって得られた科学的知識を源泉とする，政策の知的活動」という「学習」（learning）の概念で進むべき方向および手段に関する信念」（Gold-ある⑺。

stein 1993

p 11 12）という「アイディア」の概念である（Jacobsen 1995

Yee 1996

Blyth1997）。

前項で検討したように，政策移転の過程においては教訓導出という学習が行われるが，（政策移転とは無関係に）単に他国での政策状況を調査す

前述のように制度はアイディアの制約となるが， ることも否めない。そのため，教訓導出とは別に，同時にアイディアも制度を制約することとなるの既存の問題状況を認識し，政策転換の契機となるである。アイディアが政策および制度の根幹を形学習が想定される。そこでは，ヘクロウ（Hugh成するものになるのは自明であるが，それと併せ， Heclo）が「政治的学習（political learning）」
政策移転過程において制度の動態，特に均衡状態（ Heclo 1974 ） と し ， ホ ー ル （ Peter Hall ） が61

秋吉：政策移転の政治過程ИЙアイディアの受容と変容ИЙ「社会的学習（social learning）」（Hall 1993）とされてから 20 年も経っておらず，また経営難にして精緻化したように，既存の政策がもたらした直面した東亜航空と国内航空の合併によって東亜

社会経済状況から既存の政策の問題およびその限

国内航空（以下，東亜）が 71 年 5 月に誕生したば界が広く認識されるという，いわばパラダイム転かりであった。そのため，事業者間の競争を回避

換を志向する学習が行われるのである。

して経営基盤を安定させることは，運輸省の意向

そして，前述の教訓導出が行われ，政策案を形以上に産業全体からの要望が強いものであった。

成する段階では，政策を実現するために，直接的

航空憲法では，①日航は国際線と国内幹線（札幌，あるいは間接的に影響のあるアクターの利害を調

東京，大阪，福岡および沖縄を拠点とする）を運整していくことが必要になる。そこでは，サバテ

行する，②全日空は国内幹線とローカル線および

ィ ア （ Paul Sabatier ） ら が 「 政 策 志 向 学 習

近距離国際チャーターを運行する，③東亜は国内（ policy oriented learning ）」（ Sabatier andローカル線を運航する，と明確に区分した。

Jenkins Smith 1993）と称したように，個々のしかし，1970 年代後半からの米国を皮切りにアクター（および同じ政策を志向するアクター間した欧米各国での規制緩和の流れの中で，わが国の連合）は，他のアクター（およびその連合）のにおいても市場状況の変化から規制の問題がクロ

動向を踏まえた上で自身の信念が政策に反映されーズアップされ始め，84 年 4 月に全日空が航空るように活動を行うのである。

憲法の枠を越えてハワイチャーター便を申請し，6 月に同便が認可されたことから，航空憲法の見直しを中心とした規制緩和が一気にイシュー化し3.

事例の概要：
漸進的改革としての規制緩和た。
規制緩和案の検討は航空局が主導する形で進められ，85 年 9 月に新たに政策決定の場として設置された運輸政策審議会航空部会で議論が行われ第 2 次世界大戦後に再開したわが国の航空輸送た。同年 12 月に同部会の中間答申をもとに航空産業は，1952 年に制定された航空法を根拠法と憲法は廃止され，それによって事業者間の棲み分して，運輸省航空局 （以下，航空局） による厳格

けがなくなり，国際，国内の双方の市場においてな規制下にあった⑻。航空輸送産業は幼稚産業と競争原理が導入されることとなった。

しての性格を有していたため，産業の保護育成を

しかし，米国の航空輸送産業では，参入，価格目的として，規制によって事業者間の競争は徹底の両規制が大幅に自由化され，さらに規制当局で的に回避されていた。

あ る 民 間 航 空 委 員 会 （ Civil Aeronautics

参入規制に関しては免許制がとられ，路線開設

Board ; 以下，CAB ）が廃止されるといったようには詳細な事業計画とともに申請を行い，免許をに抜本的な規制緩和が行われたのに対し，わが国受けなければならなかった。一方，価格規制に関ではあくまで一部の参入規制の緩和にとどまるもしては認可制がとられ，運賃設定のみならずそののであった。

変更についても認可が必要とされ，競争的価格は一切認められなかった。さらに，事業者の自由な行動は認められておらず，便数，発着時間，使用

4.

機材等に関しても認可が必要とされた。

アイディアの生成と伝播

そして，これらの行動規制以上に，航空輸送産業において重要な役割を担ったのが，「航空憲法」と称される業務分野に関する規制であり，1970

4.1.

規制緩和というアイディア

年 11 月に閣議了解され，72 年 7 月に運輸大臣通

規制緩和は，70 年代米国のオイルショック後達として出された「航空企業の運輸体制についの経済悪化，とりわけインフレ激化という社会経て」であった。航空憲法の制定当時は，日本航空

済状況を背景として，企業の経済的活動を制限し（以下，日航）と全日本空輸（以下，全日空）は設立ていた経済的規制を緩和もしくは撤廃するという

62

投稿論文

形でスタートした。 Deregulating Americaと聴会が契機となった。

称されるように，米国の各産業において規制緩和

ケネディ上院議員は，経済諮問会議（CEA）

が断行されたが，航空輸送産業は比較的初期の段の メ ン バ ー で あ っ た ミ ラ ー （ James C Miller

階において，徹底した規制緩和が行われた産業でⅢ）をはじめとして，これまで CAB の規制の在あった⑼。

り方に関して批判的研究を行っていた著名経済学

米国航空輸送産業は，1938 年民間航空法を根者を公聴会に参加させた。各経済学者とも自身の拠として規制当局の CAB によって厳しく規制さ研究成果をもとに，CAB の規制およびそれによれてきた。市場への参入に関しては，既存事業者

る競争制限に関して，①高い運賃水準，②高い運を保護する目的から 76 年まで新規参入が認めら行コスト，③硬直化した運賃・サービス体系，とれなかった。価格設定に関しては，路線ごとに個いった問題点を再度指摘し，規制緩和を支持する

別・詳細に決定され，競争的な価格は認められな旨の証言を行った⑾。そして，ミラーは概要程度

かった。また，路線設定等に関しても，路線拡張であったものの，①参入，②退出，③運賃，④反は認められないといったように，競争の制限が徹

トラスト法免除，⑤（CAB による）補助，とい

底されていた。

う 5 項目に関して規制緩和案を提示した⑿。

CAB による規制の有効性は，経済学者の分析

また，75 年 4 月に規制緩和を志向するロブソによって既に 50 年代から問題視され，わが国でン（John Robson）が CAB の委員長に任命されも頻繁に紹介されるケイブス（Richard Caves）

ると，CAB 内部で規制の見直しが進められ，の研究では，①競争制限による（非効率性に起因

CAB の権限の範囲内で運賃の一部自由化等の部

する）サービス・コストの上昇，②運賃体系およ

分的な規制緩和が行われた。78 年 3 月に規制緩び新規サービス等に関する事業者の裁量的行動の和を唱道する経済学者のカーン（Alfred Kahn）

制限による消費者の不利益，といった問題点が指コーネル大学教授が CAB の委員長が任命される摘された（Caves 1962）。

と，さらに規制緩和が行われることとなり，議会

70 年代に入ると規制効果に関する実証研究がでの規制緩和法案の成立に拍車をかけることとな

本格化し，主に，①規制による運賃水準の度合い， った。
②高い運賃水準の要因，という 2 点に関して分析

このように，規制緩和というアイディアは経済が行われ，CAB の規制に対して批判的な見解が学者を中心として生成され，そこでは「自由競示された。前者に関しては，長期の費用関数が推争」と「政府規制の削減」という 2 つが志向され定され，68 年時点で規制によって競争運賃に比ていた。78 年 10 月に成立した航空規制緩和法

べて 20〜95％ 上回っていることが指摘された（Airline Deregulation Act of 1978）では，「自（Keeler 1972）。また規制下にない州内航空輸送

由競争」に関しては，参入規制は原則撤廃され，事業者の運賃との比較をもとに，62 年時点で規価格規制も自由ゾーン（現行運賃のЁ50％ から制下の事業者の運賃が 22〜25％ 高いことが指摘＋5％）内で自由に設定することが認められるとされた（Jordan 1970）。一方，後者に関しては，

いったようにも大幅に緩和され，路線設定等に関（価格競争が制限されているため）事業者間が過しても自由化された。一方，「政府規制の削減」

度の便数競争を行い，その結果，ロードファクタに関しても，規制当局自体を廃止することが規定

ーが低下し，運行コストが上昇していることが指されるというように徹底したものであった。

摘された（Douglas and Miller 1974）。
インフレ対策として規制緩和の必要性が認識され，経済学者を中心に CAB の規制に関する批判が高まったものの， ivory tower theorist

4.2.

競争制限型政策の限界の認識

前述のように，わが国の航空政策は，産業の育の成，とりわけ国内航空ネットワークの早期整備を論理として CAB で取り上げられることはなかっ目的としていたため，厳しい規制によって競争をた⑽。しかし，規制緩和推進派であったケネディ

制限していた。特に，航空憲法は，国内ローカル

上院議員がブレイヤー（Stephen Breyer）ハー線をはじめとする赤字部門への内部補助を可能に

バード大学教授の助言で 75 年 2 月に開催した公することを目的としていたため，航空業界から規63

秋吉：政策移転の政治過程ИЙアイディアの受容と変容ИЙ

制の問題点が指摘されることは皆無に近かった。

枠回復，④札幌沖縄線開設，という 4 つを要求しまた，米国では前述のように多くの経済学者にた。この日航の要求に対し，運輸省は後者 2 つを

よって航空輸送産業の分析が行われ，政府規制の認め，全日空と東亜がそれに対し反発するといっ問題が指摘され，さらにそれらの議論は規制緩和

たように⒃，業者間の権益対立が表面化すること案に直接反映されていたのに対し，わが国では運となった。

輸政策を研究対象とする交通経済学においてすら，航空産業に関する実証研究はほとんど見られず⒀，
政府規制は問題視されてこなかった。

5.

そのため，米国において徹底した規制緩和策がアイディアの変容

とられ，それによって多くの新規事業者が参入し，価格競争が行われたことがわが国でも紹介された
ものの，1981 年の運輸白書に見られるように航空局は否定的な見解をとっていた。

5.1.

自由競争への抵抗

このように，わが国においても競争制限型政策

しかし，皮肉にも競争制限型政策による航空輸の限界が認識され，各国と同様に規制緩和による送市場の発展が，航空局に政策転換の必要性を認

競争導入が図られることとなった。運輸省内にお識させることになった。貨物輸送量・旅客数の双いても，84 年 6 月に運輸政策のあり方を検討す

方とも 80 年代に入ってから航空市場は確実に成る研究会が設立され，7 月の機構改革に伴って航長を遂げ⒁，潜在需要が顕在需要を上回っていた

空局長が交代した⒄。

ため，航空局は市場が一層拡大していくことを予

そこでは，競争促進型政策に転換するとして，測していた。そのため，航空局は，今後伸び行く

具体的にどの程度競争を市場に導入するのかとい需要に対し，現行の事業者区分で対応しいてくこう点が焦点となった。すなわち，米国のように市とは困難であるという認識を強めていった⒂。

場への参入，価格設定を始めとした事業者行動のまた，第二臨調では民間活動への行政の過度の自由化といった改革を行うのか，反対に，航空憲介入が問題視され，許認可行政の是正が答申で指法を見直すのみといった限定的な改革を行うのか摘された。運輸省は許認可権数が特に多い省としという政策判断に直面することとなった。実際に，て注視されたため，臨調答申を契機に 84 年 7 月

価格規制にも踏み込んだ改革を行うという報道のに機構改革を実施した。そこでは「政策官庁」へ

一方で，航空憲法の見直しのみの改革を行うといの転換が掲げられ，「運輸政策局」の新設とともう報道もあったように，航空局においても判断をに，従来の運輸行政の見直しが行われ，規制緩和

迷うこととなった⒅。

が議題として取り上げられることとなった。

ここで航空局の判断に影響を与えることとなっこのように規制当局は，既存の競争制限型政策

たのが，諸外国での規制緩和の動向であった。

の限界を強く認識することとなったが，84 年 61978 年からの米国における徹底した自由化策は月の全日空ハワイチャーター便認可という政治事

運輸省も早くから関心を示し，職員を直接派遣し，件によって航空行政見直し論が浮上し，航空憲法

その実態，特に改革の影響について調査を行っの見直しがイシュー化していった。

た⒆。米国では規制緩和後多くの新規事業者が参航空憲法では，全日空に対しては国際線に関し入し，また既存の事業者も新規路線に進出する形ては近距離国際チャーターの運行のみ認められてで，競争が一気に激化した。それによって，運賃いたものの，その基準については定められていなの低下，ロードファクターの上昇による運航コス

かった。そのため，全日空は 84 年 4 月にハワイ

トの低下，サービスの多様化，等の効果が確認さへのチャーター便を申請し，6 月に認可された。

れた。しかし，その一方で，大手事業者の倒産等

日航は「近距離」の枠を超えるものとして運輸省の業界の混乱，市場の寡占化，辺地へのサービスの対応に猛反発し，その見返りとして，①国内幹低下，等の問題も確認された⒇。

線割当て拡大，②フィルアップ権（国際線の国内そのため，航空局は元来米国の規制緩和に対し区間で国内旅客を混乗させる権利），③羽田発着ては否定的な見解を取っていたこともあったが，

64

投稿論文

①米国とは市場構造が大きく異なり，事業者間のることが予想された。

経営基盤の格差が非常に大きい，②幹線を中心と

また，国際航空においても 84 年 4 月からスタした高需要路線からの内部補助で辺地への路線がートした定期国際航空運送業務に関する日米航空

維持されている，③現段階では空港容量が大幅に

協定改定交渉が 85 年 4 月に暫定交渉が成立した

改善されていないため，（新規事業者の参入等でことによって，87 年度か 88 年度を予定していたの）便数を大幅に増加することは物理的に不可能， 航空憲法見直しを航空局は早急に進めることになという 3 つの要因から，米国型の完全自由競争のった。同交渉過程で全日空と大手海運 4 社の共同導入は困難であると判断した。

出資で設立された日本貨物航空（NCA）の米国

その一方で，航空局が強く関心を示したのは，乗り入れ問題が既に取沙汰されていたが，交渉成

英国での規制緩和であった。英国では，国有企業

立によって日米間の航空路線の追加が決定され，の英国航空（BA）が国際，国内双方で強い力を

日航以外の事業者が参入することが可能となった

もち，わが国と類似した市場構造であった 。そため，航空憲法の見直しが急務となった。

こでは，①国際線で BA 以外の事象者の参入自由以上のことから，航空局では議論が錯綜するこ

化，②国内線での参入自由化（混雑の激しいロンとによって，見直し作業が遅延するのを防ぐため，

ドン発着国内線を除く），③運賃設定を免許制か

従来のように事業者をヒアリングして個々に調整

ら届出制へ自由化，④BA の民営化，といったよするという方式ではなく，①国際線複数社体制，

うな緩やかな競争導入が行われた。

②日本航空完全民営化，③国内線の競争促進，ともっともここで留意しなければならないのは，いう 3 つの論点を予めマスコミ等を通じて 7 月に英国においても自由化が志向されていたというこ

公開し，意見を募るという方式を初めてとった。

とである。米国まで徹底したものではないものの，

ここで特筆すべき点は，航空局が政策議論を行

参入の自由化，運賃設定の自由化に見られるようう「場」を 85 年 9 月に新たに設置したことであに，あくまで自由化による競争導入が志向されてる。航空政策に関しては，従来，事業者代表をはいた。しかし，わが国ではより「管理された競じめとする利害関係者が委員に含まれた航空審議争」の側面を強くしたものとなった。そこでは，会で議論が行われていたが，85 年 2 月からの航運輸省が調整する形で国際国内の双方で競争体制

空審議会では航空憲法見直しに関する答申がまとを構築し，クリームスキミング，地方路線の廃止， まらなかった。そのため，航空局は航空審議会で企業の倒産といった競争による負の側面を避ける

は議論を行うことは困難であると判断し，利害関ことが目的とされた。そして，包括的な規制緩和

係者およびマスコミ関係者を除く，学識経験者やではなく，段階的な改革を行っていくことが決定

産業界の中立的な立場の委員で構成される運輸政された。

策審議会航空部会（以下，航空部会）新たに設置

84 年 8 月から自民党政調会航空特別対策委員

し，政策転換に向けた議論を行う場とした。

会と航空局が 3 社に対してヒアリングを行い，10

さらに，注目されるのは，航空部会での学識経月に航空局内に「航空行政に関する政策研究会」

験者の人数および構成であった。米国の航空規制が設置され，事業規制の在り方が検討課題に示さ緩和過程では著名な理論経済学者が多数関与し，れた 。そして 11 月には航空憲法を 87 年度か 88

規制緩和案をまとめていく上に重要な役割を果た

年度に見直し，競争政策に転換する方針を表明しした。しかし，わが国においては，航空部会 16

た 。

名の委員のうち，学識経験者は 5 名のみであり ，
しかもそのうち，経済学者は交通経済学者のわず

5.2.

閉ざされた決定

このように「管理された競争」という，本来のか 2 名のみであり，理論経済学者は 1 名も含まれていなかった。

規制緩和の趣旨とは異なるアイディアが採用されそのため，航空部会においても通常の審議会とることとなったが，そのもとで具体的に国際線・同じ形式で，航空局が提示した個別の論点および国内線の双方においてどのような競争体制を形成

関連資料，さらに個別論点への各事業者の見解をするかということに関しては個々の利害が対立す

参考にしながら議論が行われた 。
65

秋吉：政策移転の政治過程ИЙアイディアの受容と変容ИЙ

第 1 の国際線複数社体制に関しては，①複数社の格差の是正が指摘されたものの，具体的な基準

体制の形態，②複数社体制への移行手段，という等は議論されなかった。一方，不採算路線に関し

2 つが焦点になった。体制の形態に関しては，同ては，幹線の収益による内部補助という現状が競一路線（特に高需要路線）で行うか，もしくは同争促進施策との関連で取りざたされ，内部補助を

一地域で行うかという点が問題になり，移行手段

不可欠とする事業者の姿勢自体を問題視する意見に関しては，日航の既存路線の取り扱いと新規権と，内部補助に関する意思決定は事業者の裁量に益の配分方式が問題となった。

委ねるべきとする意見が対立した。

航空部会では，形態および移行手段の双方に関議論の結果，具体的方策に関しては，高需要路して，競争を重視する学識経験者は，同一路線で線および国内ネットワークを形成する主要空港間の複数社化と高需要路線への参入，（後発企業育の路線のダブルトラック（2 社による運航），ト

成のための）新規権益優先配分を主張し，慎重なリプルトラック（3 社による運航）の方針が採択姿勢をとる規制当局間で意見の相違が見られた。

されたものの，その際の需要量等の基準に関して

議論の結果，形態に関しては，競争促進の目的，

は合意が得られず，先送りとなった。次に不採算

欧米諸国の動向，全日空と東亜の国際線進出の動路線維持策に関しては，特に離島路線等に関して

向をもとに同一路線複数社体制が採択された。まは内部補助が可能になる路線構成等が言及されたた移行手段に関しては，競争基盤の整備の観点がものの，地方路線に関しては幹線での競争促進政重視されたが，日航の既存路線に関しては企業間策への影響もあり，具体的な結論は得られなかっの調整という形がとられ，既存の高需要路線へのた。

後発企業の参入によって複数社制を展開する方針が打ち出された。

このように，個別論点毎に事業者間で利害が対立する内容であったため，航空部会での議論はま

第 2 の日本航空完全民営化に関しては，日航ととまらなかった。第 6 回部会終了後にまとめられ他社との経営規模の格差が焦点になり，特に日航た中間答申では各論点の大枠を促進するという内の既存路線の取り扱いが問題となった。

容であったものの，具体的内容については今後の航空部会では経営規模の格差が同様に問題視さ検討課題とされた。

れたが，民間株主への影響から既存路線割譲は困その後の航空部会では企業間格差の問題に焦点

難と判断され，前述の新規権益の優先配分がそのが当てられた上で，具体的内容に議論が進められ是正策として挙げられた。議論の結果，日航が主た。そこでは航空局によって，①企業規模，②路張した民間株主の利益損失という点から日航の権線構成，③収益力，に関して詳細なデータが提示

益の割譲・再配分は見送られ，新規権益の優先配され，検討された。

分による是正が採択された。

その結果，国際線に関して，①同一路線複数社

第 3 の国内線の競争促進に関しては，①競争促の形態，②既存の高需要路線への後発企業の参入

進施策の具体的方策，②日航国内線進出，③不採による展開，という合意が，また国内線に関して，

算路線取り扱い，という 3 つが焦点になった。競①高需要路線，②国内ネットワークの拠点等の主争促進施策の具体的方策に関しては，幹線・ロー

要空港間路線，についてダブル・トリプルトラッ

カル線の区分のあり方，高需要路線および国内ネク化を促進という合意が見られ，最終答申に盛りットワーク拠点への新規参入のあり方が問題とな込まれた。しかし，国内線のダブルトラック，トった。日航の国内線進出に関しては，日航の幹線

リプルトラック化の際の基準やさらに不採算路線

および優良ローカル線への進出が問題となった。

の維持および内部補助の問題に関しては部会での不採算路線に関しては，内部補助を実現するため結論は出ず，最終答申でも今後の検討課題とされの路線構成のあり方が問題となった。

た。

航空部会では，競争基盤の整備として，一定規
模の便数の必要性，さらには後発企業の育成の必要性といった意見が出され，それと併せて日航が国内線に進出する際の路線構成の差異と経営規模
66

投稿論文

の「自由競争」という政策アイディアを，「管理された競争」という（規制当局の権限を減らすこ

6.

ま

と

め

とのない）政策アイディアに変容させるという「学習の歪み」を可能にしたのであった。
また，政策決定の場に関しても航空局主導によって閉じた空間が設定されたことが指摘される。

15 年近くわが国の航空輸送産業の枠組みを規そのため，特に米国で見られた，理論経済学者を定してきた航空憲法は廃止され，欧米諸国におけ中心としたいわゆる「認識コミュニティ」が政策

る規制緩和を参照しながら，ドロウィッツの政策形成に関与することはなく，規制緩和の理論的側

移転の類型で言えば，米国での規制緩和を「刺面からの政策形成が困難になり，「学習の歪み」

激」という形で，英国での規制緩和を（部分的が生じたことが指摘される。一例を挙げると，わな）「政策競争」という形で，規制緩和政策が形が国では，空港容量不足から大幅な新規参入を不成された。

可能としていたことが挙げられる。確かに羽田，しかし，その規制緩和政策は，欧米での規制緩

伊丹両空港の空港容量は限界であったが，空港の和が目指していた「自由競争の実現」からかけ離発着枠をオークションにかけて効率的に配分するれたものであった。規制緩和の対象となったのは， という市場的解決法があり，米国では規制緩和政
参入規制の一部のみであり，事業者間の競争条件策の議論の過程でオークション制度の導入が実際は明示されず，新規事業者による市場参入についに検討されていたが，わが国ではそのような議論ては議論すら行われなかった。また，価格規制にが行われず，前述のように空港容量不足は新規参関しても，当時は航空事業者間でのサービス問題

入が不可能とする論拠にされていたのであった 。

（価格競争が出来なかったためサービスが過剰に

第 2 の「アイディアの混乱」に関しては，具体なっていた）が指摘されていたにもかかわらず，的に規制緩和というアイディア自体が混乱してい同様に議論の対象にすらならなかった。そのため， たことが挙げられる。ヴォーゲル（1997）で指摘
実際にわが国の航空輸送市場において競争が機能されているように，そもそも規制緩和では「自由し始めたのは，90 年代からであり，95 年に「幅競争」ということと「政府規制の削減」というこ運賃」として価格設定が自由化し，98 年になっとが混同されていることは否めない。そのため，てようやくスカイマークを始めとした新規事業者

わが国のみならず，欧州各国においても規制緩和が参入したのであった。

の政策アイディアが移転する過程で，「再規制」

このように，規制緩和という政策アイディアがと称される「過度の規制強化」に政策アイディア

政策移転の過程で変容し，政策効果が挙げられなが変容するという「学習の歪み」が生じることとかった要因として，大きく，①制度による変容，なったのであった。

②アイディアの混乱，という 2 つの要因による「学習の歪み」が指摘される。

また，米国航空輸送産業での規制緩和後の市場の混乱や寡占化に見られるように，「競争条件の第 1 の「制度による変容」に関しては，具体的整備」ということが初期の規制緩和のアイディアに，航空局の制度的位置付けと政策決定の場が挙には欠けていたことに見られるように，アイディ

げられる。航空行政においては戦後一貫して航空

ア自体が政策運営上不完全なものであったことは局が担当し，産業との密接な関係をもとに航空政否めない。そのため，米国での混乱状況というも策を運営していたため，規制緩和の過程においてのが，わが国において「自由競争」への恐れ，さも航空局が主導する立場には変化がなかった。そらには強い抵抗という「学習の歪み」につながっのため，競争政策を確立していく上では，最低限たことは否めない。前述の空港容量問題対策を始市場への新規参入事業者と価格競争は不可欠であめとする「競争条件の整備」ということを進めなったにもかかわらず，論点設定等によって政策議がら「競争導入」を図っていくということを政策論をコントロールし，一部の参入規制のみを議論として行うべきであったものの，結果的に改革がの対象とすることになった。その結果，規制緩和進められなかったのであった。
67

秋吉：政策移転の政治過程ИЙアイディアの受容と変容ИЙ

本研究で扱った航空輸送産業の規制緩和は，「担当部局（官僚）による決定のコントロール」という日本型政策決定の一つの典型であるが，政策問題においては省庁および部局をまたがった決定が行われることも少なくなく，その際の政策移転の様態については本研究での分析結果から得ることはできない。また，政策移転の過程において重要な分析視角である「学習」の概念については，
わが国での理論および事例に関する研究蓄積が十分ではないことは否めず，特に包括的な学習概念の構築が急務となっている。
しかし，このことは本研究の有用性を否定する
ものではなく，前述の事例の分析結果からも，政策移転の過程に関しては，制度・アイディア・学習という 3 つの分析視角によって，「なぜ特定の政策および政策アイディアが採用され，またそれがどのように変容したか」という問いに答えることが可能であることが指摘される。したがって，
今後事例分析を積み重ねる中で，学習概念をもとにした分析フレームを構築ならびに精緻化していくことが求められる。

[注]⑴

本研究を進める上では，山本雄二郎高千穂商科大学教授からの御提供資料ならびに御助言は不可欠であった。また，匿名の査読者のコメントが非常に有益であった。改めてこの場を借りて感謝の意を表したい。もっとも本研究に関する全ての責任が筆者にあることは言うまでもない。
⑵ 規制緩和の動向に関しては江藤（2002）で幅広くレビューされている。
⑶ 事例の要件として，①他国で開発された新たな政策が移転された，②政策移転の過程で政策アイディアが変容した，という 2 つが挙げられる。後の事例分析で詳述するが，わが国の航空輸送産業における規制緩和は，比較的早期に行われた規制緩和であることから，他の産業での政策動向に影響を受けたものではなく，欧米で採用された規制緩和の政策アイディアに影響を受けていることから，第 1 の要件を満たすものである。もっとも，わが国では欧米での規制緩
和の影響下にあったものの，欧米とは大きく異なり，参入規制の一部緩和にとどまるものであったことから，第 2 の要件も満たすものである。
⑷ この点から政策移転は教訓導出とは異なるとされている。

68⑸ 制 度 の 定 義 は 非 常 に 多 様 で あ る が ， Hall
（1986 p 19）での定義に基づいて，公式の組
織・ルール・手続きから非公式の慣習まで含む
ものとする。
⑹ この 3 つの制約，とりわけ第 3 の制約は内山（ 1997 ） に よ る 。 尚 ， 第 1 の 制 約 は Hall
（ 1986 ） で は 「 圧 力 の 程 度 （ degree of pressure）」，第 2 の制約は Hall（1986）では「圧力の方向（direction of pressure）」とされている。
⑺ 学習の概念に関しては，多様な概念が提示されており，それぞれの射程が異なっている。その類型化を試みたものとしては，Bennett andHowlett（1992）が挙げられる。
⑻ わが国の航空政策の経緯の詳細については，
増井・山内（1990）を参照されたい。
⑼ 米国航空輸送産業の規制緩和過程の分析については，秋吉（1999）を参照されたい。
⑽ Behrman (1980) p 94
⑾ U S Senate Judiciary Committee (1975)
pp 56 98 452 487⑿ U S Senate Judiciary Committee (1975)
p 66⒀ 唯一，太田（1981）では，航空輸送市場の需要関数計測等の実証研究が行われた。また，当時は個々の運輸政策の是非よりも，総合政策体
系やイコールフッティングの問題が学会では取り上げられていたことが指摘される。
⒁ 西村（1985a）で指摘されているように，80
年度から輸送実績は増加傾向にあった。国際線
は 2 桁台の成長を遂げ，横ばい状態であった国
内線の旅客数も 84 年度上期で 9 9％ という伸び率を達成していた。
⒂ 西村（1985b）⒃ 日 経 （ Apr 27 1984 ）， 朝 日 （ June 141984），同（June 15 1984）⒄ 西村（1985a）p 3，日経（Jul 23 1984），
同（Jul 24 1984）⒅ 例えば前者よりとして日経（Jul 13 1984）
が，後者よりとして毎日（Jul 5 1984）がある。
⒆ その調査内容の一部は，井出（1985）に紹介されている。
⒇ 米国の規制緩和の結果に関しては増井・山内（1990），江藤（2002）を参照されたい。
英国の規制緩和については中条（1985）を参
照されたい。なお，同論文は参考資料として航空部会で配布された。
朝日（Aug 9 1984），読売（Oct 9 1984），
航空局報 No 11（1984 年第 4 号）p 3
日経（Nov 7 1984），尚前月 23 日には細田投稿論文

運輸相が参院運輸委員会で航空憲法見直しを表明し，運輸省が初めてその必要性を認めた。
（朝日，Oct 24 1984）
学識経験者以外は，経済界関係者 8 名，航空関係者（運輸協会関係者・空港関係者・シンク
タンク関係者）3 名となっていた。
本節の以下の記述は航空部会議事録および配布資料による。
実際にこのオークション制度については，96
年の行政改革委員会規制緩和小委員会で導入の必要性が指摘されることとなった。

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