経営戦略研究

Vol.15103

わが国の水道事業の沿革とこれからの課題―新たな経営目標と統合思考の発展―

中川直人
要旨

この論文の目的は、わが国の水道事業の現況と課題を整理し、これからの水道事業経営主体がどのような経営目標と経営手法を用いるべきかを考察することにある。先進国における、飲料水の供給を中心とした水道事業の経営形態は、公共部門か私的部門に担わせるか、それぞれの国の歴史的経緯に依存する。先進諸国の水道事業に、民間部門が参入している国もあるが、わが国においては、明治時代より近代水道設立の担い手は地方自治体に任せられ、それ以降 140年間、地方自治体の水道事業形態に変更はない。しかし、これからの水道事業についていくつかの経営課題が差し迫っている。経営課題へのアプローチと新たな経営目標について言及する。

Ⅰ１

問題意識と構成
本論の問題意識

わが国の水道 1事業は、ほぼ水道の普及率が 100％近くに達した。水道水の質として、全国どこの蛇口をひねっても、身体に安全・安心な飲料水を得ることができる。そして、現在、水道施設の「建設」から「維持管理」への時代に移行したとも言える。この様に、明治時代から進展してきた近代水道事業の目的はひとつ達成できた。
ところで、わが国の社会・経済は大きな転換点を迎えている。これまでのわが国の社会・経済の発展は、人口増加社会における豊富で優秀な労働力供給、新たな都市の形成による需要の増大に支えられた中・高度経済成長を成功させた。しかし、わが国の社会は、後述
するが、人口減少社会を迎え、経済成長にも影響が及び、人口増加や中・高度経済成長の
1 水道の区分として、上水道と下水道があるが、本論文では、上水道だけを対象とする。これ以降、「上水道」を「水道」として使用する。

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うえに成り立っている諸制度に大きな改革を必要とするようになった。水道事業においてもその波の影響は不可避である。
人口減少社会、そして中・高度経済成長実現に大きな期待ができない現状では、水道事業における需要減少が予測され、その結果、水道料金収入の減収が見込まれる。水道事業の大きな料金収入の減少は、水道事業施設維持管理の支障になりかねない。
本論目的は、ほぼ全国的に水道普及を果たした現在、人口減少社会という経営課題を抱えながらどのような経営目標を掲げるかを論究することにある。

２

本論の構成

本論の構成として、まず、海外の水道事業に目を向け、わが国の事業形態が唯一でないことを確認する。水道事業は公営ばかりではなく民営の事業形態も存在し、また、公営の事業形態であってもそれぞれに違いがあることがわかる。次に、なぜ、わが国では現在の「地方公営企業」と呼ばれる形態になったかを整理し。その一方で、海外の水道事業との理論的共通点を表す。そして、わが国の水道事業の現在・将来の経営形態を明らかにし、これからの経営目標を論じる。

Ⅱ
１

諸外国の水道事業形態
英国、フランス、ドイツ、イタリアの水道事業形態

英国（イングランド・ウェールズ、スコットランド）、フランス、ドイツ、イタリアにおける水道事業の水道事業形態を示したのが表 1である 2。表 1中、マルチユーティリティ
リーィとは、上下水道以外にも同じ事業体で電気・ガス等を行っていることを表している。
また、垂直統合とは、河川や湖沼から取水・浄水のみを行う用水供給事業と水道利用者に水を供給する末端給水事業を統合して事業を展開していることを示している。
表 1をみると、水道事業者数は、フランスが圧倒的に多く、ドイツが続く。事業者数は、地方自治体数に関連があると考えられる。英国のイングランド・ウェールズとスコットランドは水道事業の統合が進んでいる。
内閣府など（2016）によると、1973年に 1600あった水道事業体について主要河川流

2 Car
valho,P.
,ed.
（2012）は、公益事業学会編（2020）170頁で引用されている。

わが国の水道事業の沿革とこれからの課題

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表１ 英国、フランス、ドイツ、イタリアの水道事業形態

出所：Carvalhoetal.
（2012）、Table1をもとに作成
注：原論文では、ヨーロッパ内 21国を対象。項目に平均給水人口もあり。

域をベースに、10地域に再編したうえで、それぞれの水域を所管する「水管理公社」が設立されたが、1988年には民営化された。1989年の民営に転換された際、サービス水準の維持及び効率を監督する「Ofwat（TheWaterServicesRegulationAuthority）」が設立された。各水道事業の水道料金設定についても Ofwatが規制している。
フランスの水道事業は、公営事業と展開しているが、公民連携が進んでおり、内閣府など（2016）では、水道事業の約 65％が民間委託を行っているとしている。しかし、パリ
市では 2010年に民間企業との契約を打ち切り、公共機関による水供給サービスが再開された。岸本（2020）によると、2000年から 2009年にかけて水道再公営化は 33件、2010年から 2019年までには 76件と水道再公営化が進んだとしている。
ドイツにおける水道事業の形態は、民間企業、官民出資会社、市町村、広域事務組合、公社と多様である。また、表 1では示していないが米国は民間事業と公営事業が混在しており、大規模コミュニティへの給水サービスは公営水道が普及している。
このように、海外の水道事業の形態は多様である。それぞれの事業形態の経営・生産性は研究の対象として興味深く、一例として以下のような実証分析の論文が発表されている。
（2020）、 Car
valho,P.ed.
（2012）、いくつかの先行研究として、 Ar
ocena,P ed.
（2021）、deSan,J.A.S.R.
（2020）、Fissi,S.
,G.
（2013）、Lobina,E.
Gal
anti,M.T.ed.

ed.
（2008）、Rees,J.A.
（1998,）、VanGenugt
en,M.ed.
（2020），Voorn,B.ed（2019）.などが挙げられる。

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Ⅲ１

経営戦略研究Vol.15

わが国の水道事業の始まりと発展
市町村事業としての水道事業の始まり

近代化された水道事業はいつから始まったのか。本論における近代水道は、鉄管などを用いて圧力をかけて水を供給する施設を呼ぶことにする。
明治時代に入り、我が国では開国が進み、外国船の来航が増加した。外国人船員により日本にコレラが持ち込まれ、外国船が着く大きな港湾都市を中心にコレラの流行が広まった。コレラに加え、赤痢や腸チフスの伝染病が広まる年もあり、水に対する衛生対応が必要となった。我が国における近代水道誕生は、1887年（明治 20年）の横浜においてである。横浜市に次いで、函館市が 1888年、長崎市が 1891年、大阪市が 1895年、広島市、東京市が 1898年、神戸が 1900年にそれぞれ竣工している。
水道事業は、莫大な資金を必要であり、軍事面などに費用が嵩み、国家事業には採用されなかった。
また、明治初期に横浜で海外から初期投資として必要な資金を導入して、民間企業が水道事業を立ち上げたが、借入金が嵩み破産してしまった。国家政策として事業化されず、民間企業の事業としては成功しなかったため、水道事業は特に定めがないまま地方自治体が事業主にならざるを得なかった。そして、ついに国は、1887年に「水道敷設ノ目的ヲ決定スルノ件」を閣議決定して、水道事業について、地方自治体の事業を原則とすることを決めた。
水道事業者を原則として、地方自治体としたのは主に以下の理由によるもであった。第1に、水道の敷設は、衛生上、必要欠くことができないものであって、給水事業は、一家の使用から全都会に至るまでの生命に関する公益性の非常に大きい事業であるから誰に起工させたらよいかの方針をまず一定にさせる必要があること、第 2に、欧州各国の実例から、地方自治体で施工した方が民間企業に委託する方法より優れており、民間企業が起工後、地方自治体が民間企業を買収するケースが多かったこと、第 3に、水道布設に要する経費支弁の方法としては、地方税を原則として、地方住民の負担能力が足りない場合には府県債の借入を許可すべきものであること、としている。
そして、「水道敷設ノ目的ヲ決定スルノ件」が閣議決定された翌年の 1888年市制町村制が発布されて、地方自治制度上の市町村制が成立した。市町村が法律的に成立したこと

わが国の水道事業の沿革とこれからの課題

107と、前年の「水道敷設ノ目的ヲ決定スルノ件」から、政府内では、水道事業において民営水道を認めるか、意見が分かれた。内務省は莫大な費用の問題から民営水道をより認める立場であった。また、法制局は市町村制が成立したことにより、水道事業は当然市町村の業務であることを主張した。両者の意見調整は時間を要したが、条例制定を優先させる判断から、内務省側が譲歩し、1988年に水道条例を制定した。水道条例第 2条において、「水道ハ市町村ニ於イテ其ノ公費ヲ以テ之ヲ布設経理スヘキモノトス」（日本水道協会
1967,246頁）として、水道事業は市町村独占方式となっていった。

２

地方公営企業法の制定

水道事業は地方公営企業と言われているが、その根拠は地方公営企業法となる。地方公営企業法制定により、戦後の水道事業における経営形態が決まった。地方公営企業法の施行は 1952年であり、自治省（1973）によると、地方自治法制定の背景として、2つの問題を挙げている。第 1に、財務会計制度に関する問題である。当時の市町村水道事業は、一般行政と同じ形式での予算・決算と企業として財産目録、貸借対照表および損益計算書の作成が命じられており、一般会計の予算では減価償却などの企業経営実績を明らかにするするために必要な観念が欠けていること。第 2に、公営企業の経営組織に関する問題である。公営企業の経営責任者をどうするかという問題が重要な問題となってくる。企業会計は技術的かつ専門的知識経験を必要とするが、首長にその任を期待することができない。地方公営企業法案の提案理由として、「地方公共団体の経営いたします企業は、公共の増進を図ることを第一義とすることは申すまでもないところでありますが、一方、それが企業として持つ正確に鑑み、常に企業としての経済性を発揮するように運営されなければならないことはもち論であり、この点に関する限り、私企業に類似する原則に立脚すべきものであると考えられるものであります」（関根 1988,4頁）と説明している。この点は、地方公営企業法第 3条にも示されており、経営の基本原則として、条文では、「第 3条

地方公営企業は、常に企業の経済性を発揮するとともに、その本来の目的である公共の福祉を増進するように運営されなければならない。
」（関根 1998,52頁）とされている。
関根（1998）による説明では、企業の経済性とは、民間企業をも含めた企業一般に関するに通ずる経営原則としての合理性と能率性を言い、地方自治法では地方公共団体の事務処理の一般原則として「最小の経費で最大の効果を挙げるようにしなけれればならない」（当時地方自治法第 2条第 12号、現在同法同条第 14号）とあるが、地方公営企業法第 3

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条の企業の経済性は地方自治法の一般原則の程度ではなく、民間企業にも比すべき企業としての経済性を意味している、と述べている。戦後の地方公営企業では公共性に加え経済性が重視されてきている。
地方公営企業法の制定背景となった、財務会計制度に関する問題と公営企業の経営組織に関する問題はどう整理されたかまとめておく。 第 1の財務会計制度に関する問題については、特別会計を設け、一般会計の経理方法とは別に、損益計算書および貸借対照表などを作成することしている。企業会計と同様に複式簿記を導入したことにより、減価償却という概念が取り入れられた。第 2の公営企業の経営組織について、管理者制度を導入した。経済性を一般行政に較べ強く要請されているため、地方公営企業の経営組織を一般行政組織から切り離す経営のために独自の権限を持つ管理者を置くこととしている。

３

水道普及率の上昇

先に見たように、近代水道建設の始まりは、疫病対策であった。しかし、大正・昭和と時代が過ぎるにあたって、わが国は近代化を達成して、都市化の進行が著しくなってきた。
戦後の経済復興、高度経済成長時代と経済成長は止まらず、経済成長のエンジンは工業化とサービス業の発展であり、三大都市圏を中心に都市化が進んだ。都市における水需要の対応は地下水で賄えるはずがなく、近代水道施設の建設と各家庭・事務への水供給体制の整備が急がれた。近年までの給水率を示したのが表 2である。
表２ 水道普及率の推移

水道普及率＝送給水人口/総人口
ただし、給水人口＝上水道人口＋簡易水道人口＋専用水道人口
出所：厚生労働省

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1960年度から 1970年度までの普及率の上昇が目を引く。その後のその 10年後の 1990
年度には 90％以上を達成した。そして、近年 2018年度では 98.
0％まで水道普及率が高まっている。100％まで 2％あるが、ほぼ全国的に水道普及を果たしていると評価してもよいところまできている。水道普及の目的は達成したのである。

わが国の水道事業の沿革とこれからの課題

４109

わが国の水道事業の課題

総務省は、2018年 12月に「水道財政のあり方に関する研究会報告書」（以下、「水道財政のあり方」と呼ぶ。）が公表された。「水道財政のあり方」では、人口減少および管老朽化の課題に対し、計画的な料金水準の見直し、適切なアセットマネジメントによるトータルコストの縮減や更新需要の平準化を図る、そして、中長期の収支均衡、収支改善を図るため、広域化、民間活用、ICTの利活動などに取り組むこと、の基本的な考え方を示している。今後の具体的な取組方策としては、都道府県を中心として「広域化推進プラン」策定による広域化の推進、加えて、上水道は住民生活に必要不可欠なライフラインでありアセットマネジメントの導入とその水準の引き上げが必要としている。水道事業の将来的課題として、人口減少の時代が大きく横たわる。
図１ 日本の年齢区分別将来人口推計（万人）

人口減少社会はこれまでの水需要の大幅な減少を生じさせ、料金収入の大幅な減収となる。また、国内地域の人口格差を生み、使わない水道施設や水道管の配置換えや廃管を計画していなければならない。その計画執行は収入の増加事業でないため、水道事業者としては、経営課題への取組み意欲は働かない。

５

新たな経営目標

給水率の点からは目的を達成して、逆にこれまで建設した水道施設や水道管の配置換えや廃菅を計画・執行を着実に執行しなければならない。

110

経営戦略研究Vol.15

そこで、新たな水道事業の経営目標をリセットする必要性がでてくる。では、新しい経営目標としては何を設定するか。有力な経営目標として、2015年の国連サミットで採択された「SustainableDevelopmentGoals（持続可能な開発目標）」（以下、「SDGs」と呼ぶ。）を挙げることができる。SDGsは、17つのゴールを掲げ、2030年までに達成させたこととしており、わが国もその採択に参加している。17つの SDGsの目標の中のひとつとして、「安全な水とトイレを世界中に」としている。また、この目標に対して、いくつかのターゲットを設定されている。現在のわが国の水道事業に関連することして、流域の全体の水資源の確保がターゲットとされている。現在のわが国の水道事業は事業区域内の水利用者に安心・安全な水を届けることに終始してきた。水源地の環境保全や水道水廃水の問題は別な役所の仕事と考えられていた。
これからの時代は、各役所の仕事の壁を破り、水源地から排水放出までの一環とした水政策の担い手として水道事業者は期待されているのだ。表 1を用いて説明したとおり、ヨーロッパ諸国では河川の流域ごとの管理、下水道を含めての水道事業の組織作りが実施されている。わが国でできないはずがない。

Ⅳ

統合思考の発展

１

住民への説明と理解

水道水市場の経済学的特徴は、水道事業者は、地域独占企業であることである。その地域については唯一の事業主であり、また、水道水は根本的に代替商品がない。飲料水についてはペットボトル飲料商品への需要が高まってきた。また、病院施設などでは、災害時への対応として、井戸水の確保も進められている。しかし、それらの代替的な量は、水道水全体の使用量の中では大きいものではない。地域独占市場において、必需品である上に、代替商品がない場合、供給者側の価格決定力が高いことが知られている。だからと言って、好き勝手に水道料金を供給者側が決定してよいわけではない。現行の制度では、地方公営企業法上の水道事業者は、それぞれの地方自治体の議会において、料金変更の審議と可否が決められる。
当然、議会における十分な論議は欠かせないが、水利用者への説明を水道事業者は欠かしてはならないし、水道事業者側の説明を理解してもらわなければならない。

わが国の水道事業の沿革とこれからの課題

２111

住民への外部提供情報と組織内部への情報利用

議会への説明として、予算書や決算書が利用される。地域内住民においても、予算書や決算書を地方自治体のホームページを介して閲覧することができるが、それらの書類は数字の羅列にも見え、水道事業の計画、計画実行性、計画通りいかなかった事業とその原因など知りえることは不可能である。水道事業者は事業体としてどのような経営目標を立て、その経営目標に対して、どのような施策や事業が必要となる、そのための財務的裏付け、職員・組織として能力の有無をわかりやく住民に説明する準備をしなければならない。そして、その準備の過程で、組織内検討が行われなければならず、職員・組織の能力や生産原価や生産過程の再確認を必要とされ、経営管理を果たすことができる。

３

統合思考の浸透水道事業は行政面の性格を有しており、行政のデメリットさている「タテ割り」組織・事務の可能性が常にある。このようなデメリットを打破するためには、「統合思考」が欠かせない。仕事を縦に分けるのではなく、横のつながりを重視した人事・組織運用が求められる。報告書作成面では外部情報提供と情報内部利用、会計学には財務会計と管理会計、資産活用の面では有形資産と無形資産（職員の技術力や能力も入れる）など別々に考えるのではなく、統合して思考する組織文化が今後の水道事業者に必要となってくる。

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