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久保田

尚

特集 ● まちづくりの中の交通／論説「まちづくりの中の交通」の現在と展望―浜松市のゾーンシステムを例として―

久保田

尚＊

まちづくりの中の交通の現在を知り、将来を展望するためには、各地の取り組みを詳しく検討し、その中でどのような課題があり、関係者がそれをどのように解決しようとしているのかを学ぶ必要がある。本稿は、静岡県浜松市における都心部のゾーンシステム整備の経緯、特にトランジットモール実験とその後の取り組みの詳細を記述するとともに、その意味について考えたものである。そこから見えてきたものは、意思決定手続きなどのフォーマルな手続きが存在しないまちづくりにおける交通整備にあたっては、関係者の強い覚悟と粘り強い取り組みが不可欠である、という教訓であった。

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しかし、少なくとも現段階では、個別の事例の個別

１．はじめにの事情を詳しく理解してそれらをだんだん蓄積する

本稿では、「まちづくりの中の交通」の現在と展ことによって、もしかしたらそこから普遍的な知見が得られるかもしれない、と期待するしかないとい望について考えることにしたい。といっても、まちづくりという非常に個別性の高うのが私の現在の見方である。

い取り組みを総括的に論じても、あまり生産的な議というわけで、ここでは静岡県浜松市のゾーンシ論はできない。もちろん、個別の事例だけを議論しステムの取り組みを取り上げて「現在と展望」を考てみても普遍性に到達するのは難しいかもしれない。

えてみることにした。

＊ 埼玉大学大学院理工学研究科教授

岐にわたるが、その中でゾーンシステムはとりわけまちづくりとそれにかかわる交通の分野は実に多Ｐｒ
ｏｆｅｓｓｏｒ，ＧｒａｄｕａｔｅＳｃｈｏｏｌｏｆＳｃ
ｉｅｎｃ
ｅａｎｄＥｎｇ
ｉｎｅｅｒｉｎｇ，
Ｓａｉｔ
ａｍａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ
原稿受理 ２００８年４月２１日

国際交通安全学会誌 Ｖｏｌ．
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２

規模が大きく、また、インフラ整備から交通規制まで多様な施策を含むパッケージ施策であることから、（２６）

平成２０年６月

「まちづくりの中の交通」の現在と展望

１５７

Table 1 浜松市ゾーンシステムの経緯
昭和５０〜５２年度

第１回ＰＴ調査（都市交通マスタープラン策定）

昭和５７年度

浜松駅北口広場（バスターミナル）完成

昭和５７年度

中心市街地の交通規制（ゾーンシステム）の検討
調査実施

昭和５８年度

浜松市中心市街地交通管理計画推進懇談会発足

昭和６０〜６２年度

第２回ＰＴ調査（都市交通マスタープラン策定）

昭和６０年度

遠州鉄道線高架化完成

昭和６０年度

浜松市中心市街地交通管理計画（ゾーンシステム）策定

平成７〜９年度

第３回ＰＴ調査（都市交通マスタープラン策定）

平成１０年度

鍛治町通りトランジットモール試行

平成１２、
１３年度

「鍛治町通りを考えるオープンサロン」

平成１３、
１４年度

「鍛治町通りワークショップ」「中心市街地の交通を考えるワークショップ」での議論を踏まえ、２
１世紀都市交通会議が都心交通整備方針を提言

Fig. 1 浜松ゾーンシステムの計画図

平成１６年度
平成１８年度〜

浜松市総合交通計画策定委員会の導入事例はまだない。

平成１９年度

鍛治町通りの短期整備完工

平成１９年度〜

第４回ＰＴ調査

そうした中で、浜松市は、長野市などと並んで、実現に向かって現実的に整備を進めている数少ない都市である。
浜松市では、昭和６０年度にゾーンシステム（浜松

本稿の趣旨に合致すると考えるためである。
なお、筆者は平成１０年度のトランジットモール実

市中心市街地交通管理計画）の計画が策定され、そ験以来この取り組みに関与しており、それ以降、必の後、市の総合計画に計画図（Fig.1）が掲載され、ずしも順風満帆ばかりではなかった時期も経験して明確にオーソライズされるにいたった。この方針にいる。本稿では、それらにも踏み込んで記述を進め従って環状道路の整備を進めてきたほか、モールやることにする。

コミュニティ道路の整備を進めてきた。現在までに、環状道路の大部分が整備され、モールおよびコミュ

２．浜松のゾーンシステム

ニティ道路は計画どおり完成している。

浜松市の都心部では、昭和６０年からゾーンシステそれらの整備状況を踏まえ、ゾーンの境界道路とムをはじめとするさまざまな取り組みが継続して行なり、ゾーンシステムの核心部分となる鍛冶町通り

われており、大きな成果を上げていると同時に、そのトランジットモール化に取り組むことになったのの取り組み自体がわが国の他の地域に多大の示唆をが平成９年度であり、とりあえず社会実験を実施す与えている。まず、ここまでの取り組みをやや詳しることになった。そのために、商店街や自治会の代く見ていくことにしよう。

表、警察、行政などをメンバーとする「浜松市中心２−１

トランジットモール実験まで市街地交通管理計画策定協議会」を設置し、実験の浜松市は、静岡県等とともに繰り返しパーソント具体的検討を行った。

リップ調査を実施し、それに基づいた交通マスター

トランジットモール実験としてはわが国初の取りプランを策定してきた（Table 1）。それに基づき、組みであったことから、交通規制の内容についての鉄道高架化や先進的な駅前広場作りなど、多くの成議論が難航し、当初平成１０年度の秋に実施予定だっ果を生み出してきたことで有名である。

た実験が結果的に平成１１年３月に行われることになとりわけ全国的に有名なのがゾーンシステムであった。また、市として「意外」だったことに、地元る。ゾーンシステムとは、都心部を環状道路で囲む商業者の中にトランジットモールに反対の声が少なとともに都心部に歩行者モールを配置することなどからず上がった。すでに市の総合計画でオーソライによって通過交通を排除し、質の高い歩行環境を実ズされている計画であるはずであり、環状道路整備現しようとするものであり、フリンジパーキングや等の関連事業を着々と進めてきたはず、という思い

公共交通システム等のパッケージ施策も併せて導入が市の担当者にはあったのである。地元が必ずしもするものである。いまや欧州の多くの都市で実現し賛成していないという事態を受けて、市は改めて計ている都心部のゾーンシステムであるが、わが国で画全体の趣旨説明から始めざるを得なくなった。市ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
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２（２７）Ｊｕｎｅ，
２００８１５８久保田尚提言１：鍛冶町通りは市民にとって重要な道路空間
提言２：計画には柔軟性をもたせよう
提言３：市民にわかりやすく施策を進めよう
提言４：「市民全体の参画」がキーワード
提言５：中心市街地ではさまざまな交通手段が使えるようにしよう
提言６：「市民によるワークショップ」の立ち上げ
Fig. 3 オープンサロンからの提言

ローアップすればよいのか、市としても暗中模索をFig. 2 トランジットモール実験続けたが、結局は、行政主導で善後策を検討するのと地元商業者との議論が紛糾したことも、実験実施

ではなく、賛成・反対両方の立場の人が一堂に会しがずれ込んだ一つの理由である。て、オープンな形で議論を再開するしかない、とい

地元が反対した理由は、まず第一に、車での来店う判断にいたった。そして、平成１３年１月から５回客を失うのではないかという不安による。典型的なにわたって「オープンサロン」を開催したのである。

車社会である浜松で、車のアクセスを不便にするこ

オープンサロンは、「実験の反省と今後の進め方とは時代に逆行する、という趣旨の発言が商店主なを議論する場」と位置づけられ、冒頭で市の部長かどから繰り返された。この議論は、２００８年の現在でら「市民の意見を十分に反映しないまま実験に至っもまだ決着がついていない。というより、全国的にてしまった」点についての率直な反省の弁が語られ見ても論争の絶えない点である。

たり、トランジットモールに反対の立場の商店主が反対の第二の理由は、「唐突」「聞いていない」

改めてその意思を表明した上で計画の白紙撤回を求というものであり、市の担当者との間で認識が大きめるなど、すべての参加者がまさにオープンに議論く食い違った点である。この食い違いに気づいた市を展開した。マスコミにもすべて公開としたため、は、地元関係者との全体および個別の交渉を繰り返激しい議論の様子が新聞で市民に伝えられた。

すなど（平成９年末から実験までの約１年間で、正当初は意見がまったくかみ合わなかったものの、式な協議だけで４３回に及ぶ）真摯な対応に務め、耳議論を重ねる中で反対・賛成の立場の人がお互いのにして心地よい印象を与えるためにトランジットモ意見にも理解を示すようになった。その結果、計画ールの呼び名を「ゆとりモール」と替えるなどの対に柔軟性を持たせるという前提の下でワークショッ応をしたもののボタンのかけ違いを解消することはプを実施する、という提言がなされた（Fig.3）。
ワークショップが始まったのは平成１４年３月であできないまま、実験を実施することとなった。
このように、地元の全面的な協力を取りつけるこる。約１年にわたり、１２回開催されたワークショッとができないまま、それでも多くの関係者の真剣なプは、四つのテーブルに分かれてそれぞれが鍛冶町議論や調整を経た結果として、平成１１年３月に２週通りの将来像について自由な発想を展開した。この間にわたってわが国初めてのトランジットモール実段階では、感情的な対立は解消していた一方で、都験が行われたのである。

心商店街における自動車の扱いについての考え方の週末の天候不順などにより人出が期待を下回るな相違、すなわち、自動車で直接アクセスできる商店どの不運はあったものの、実験としては滞りなく行街を目指すのか、歩行者専用空間を作るのか、といわれた。実験中に実施された意識調査結果を見ても、う考え方について、参加者の間での根本的な意見の来街者の多くが高く評価するなどの成果が得られた相違は埋められなかった。
結果として、ワークショップから各テーブルの四（Fig.2）。
ただ、実験前から反対の意向を示していた商店主

つの案を提案し、広く市民の意見を聞くこととなっ等から、実験中および実験後においても、市に対した。四つの案とは、それぞれ次のような名前をもつて激しい苦情が寄せられるなど、市としてもそのまグループから出されたものである。

まトランジットモールの本格実施に向かうのを躊躇①クルマを迎え入れ共存を図るグループ

せざるを得ない状況に陥ってしまった。

②ＴＰＯにあった交通規制を考えるグループ

２−２

トランジットモール実験以降の取り組み

実験後しばらくの間、この事態をどのようにフォ

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③回遊性を高める道路空間を考えるグループ④憩える道路空間を考えるグループ（２８）

平成２０年６月

「まちづくりの中の交通」の現在と展望Fig. 4 鍛冶町通りの整備イメージ−『将来の浜松都心交通の整備方針について』表紙

１５９出典）『将来の浜松都心交通の整備方針について』。

Fig. 5 中長期の方針

ただ、自動車のアクセス性を重視する①のグルー【着手前】

プも、鍛冶町通りを通過型の道路として位置づける必要はないと考えたり、歩行者空間重視のグループからも、曜日や時間帯によって交通規制を変える提案が出されるなど、それぞれの考え方が折り合えるポイントも明確になってきた。
その後、市はさらに慎重な運営を続けた。平成１５
年度には、市民、自治会、商店会などに四つの案を提示した上でのアンケート調査を実施した。それを【完成】

踏まえ、平成１６年度に再度ワークショップが４回実施され、一つの案への集約を図ったのである。さらに、浜松市の交通政策を統括する機能を有する浜松
２
１世紀都市交通会議において、都心交通整備方針としてまとめられ、市長への提言が行われた（Fig.4）。
都心交通整備方針としてうたわれているのは、・さまざまな交通手段で鍛冶町通りにアクセスしやすくすること

出典）浜松市資料。

Fig. 6 短期整備が完了した鍛冶町通り・鍛冶町通りを回遊・滞在しやすくすることという二つのコンセプトであり、それに基づいて、短期整備および中・長期整備の２段階の整備案が具体的に示された（Fig.5）。
このうち短期整備では、歩道を拡幅して車線数を削減するとともに、外側の車線をバスレーンとした。
これにより、６車線の通過型道路から歩行者と公共交通を優先したアクセス型道路に大きく姿を変えた。
また、従来、鍛冶町通りの歩行者横断のために使用

Fig. 7 鍛冶町通りの広幅員歩道されていた横断地下道を廃止して横断歩道を設置することなどが提案された。横断歩道の設置にあたっに踏み切った。ては、交通シミュレーションを実施するなど慎重なこの方針に従って短期整備が進められ、平成１９年検討が行われた結果、バリアフリーを考慮して実施

度末に工事が完了した。この間、沿道の再開発に伴ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
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２（２９）Ｊｕｎｅ，２００８１６０久保田

尚うセットバックなども併せて進められ、結果として、危機が避けられ、一定の成果に結びついたのである。

鍛冶町通りにはきわめて幅広い歩行者空間が実現す

都市計画決定を除けば市民参加を前提とするフォることになったのである（Fig.6, 7）。

ーマルな決定手続きが存在しない中で、ワークショ

また、中・長期整備案では、土日休日の歩行者天ップ等のインフォーマルな参加プロセスを取り入れ国化等が盛り込まれており、平成１９年度から始まっざるを得ないわが国の場合、このような、現実の事た総合交通計画の議論の中で、さらに具体的な検討態に適宜対応できる柔軟性が担当者には求められるが進められることになっている。のである。

２−３

浜松の取り組みが示唆するもの

ゾーンシステムのような総合的な計画の場合、特トランジットモール実験からでも９年、ゾーンシにわが国においては「長期」と「短期」の関連にもステム計画策定からは２０年以上の年月を経て、鍛冶十分留意する必要がある。

町通りの短期整備までこぎつけた浜松市の取り組み

一般論でいえば、まずすぐに実施するのが「短期は、「まちづくりの中の交通」を考える上で実に多施策」であり、その後に続くのが「中期施策」「長くのことを示唆している。

期施策」ということになる。
ところが、もともと環状道路などのインフラが十まず、トランジットモール実験に着手する段階で分に整備されていないわが国の都心部にゾーンシスの、市の「思惑違い」について述べよう。
昭和６０年度にゾーンシステム計画を策定し、それテムを実施しようとすると、まず、環状道路整備とを総合計画に位置づけたことによって、市にとっていう「長期施策」を２０年程度の時間をかけて実現さは、鍛冶町通りのトランジットモール化はすでに既せる必要があり、その後、モール化や交通規制の変定計画と考えられていた。しかも、環状道路やコミ更などの「短期施策」を実施するという順番にならュニティ道路等の整備を継続的に進めてきた実績がざるを得ない。この点は、都心部の周囲を取り囲んあり、その仕上げ段階の整備と位置づけられるようでいた城壁を壊した時に自然に環状道路ができていな連続性の中でトランジットモール実験をスケジュた欧州の多くの都市とは決定的に異なる制約条件でール化したのであった。一方、地元商店主等の市民ある。浜松においても、ゾーン計画策定後、１５年程の間で総合計画の内容が浸透していたとは言いがた

度の時間をかけて環状道路を整備している間に、「短く、身近な道路でコミュニティ道路整備などが進ん期施策」であるトランジットモール整備の意義や計でいても、それとトランジットモールやゾーンシス画内容が市民の意識の中から薄れていった可能性がテムとを結びつけて考えることが難しかったものと否定できない。
今後、わが国でゾーンシステムの導入を検討する思われる。
さらにいえば、市にとっては総合計画への記載がオーソライズを意味するが、その中の例えば交通規場合には、よりいっそう粘り強い周知活動が求められるだろう。

制については県の公安委員会の管轄である。このこ一方で、浜松市担当部局の柔軟さと粘り強さも特とが、トランジットモールの検討の初期段階におい筆すべきものがある。トランジットモール実験までて、警察と市との議論が必ずしもかみ合わなかったは、ゾーンシステムという全体計画に基づいて粛々要因の一つとなった。と事業をこなしていくという姿勢であったが、実験ゾーンシステムのようなパッケージ施策の中には、環状道路整備のように市（ないし県）の中でオーソラをきっかけに賛否の意見が市民の間で明白になって以降、大きな方針転換を行ったのである。

イズできる施策だけでなく、交通規制や公共交通施ちょうど、わが国で「交通まちづくり」が定着し策など、異なる主体の管轄にかかる施策も含まれて始め、また情報公開の機運が高まってきた時期とタいる。しかも、計画の策定から２０年以上の時間を経イミングが重なったこともあり、まずは、「全てのてからそれらの施策について具体化をする必要があ取り組みをオープンにする」という方針が打ち出さる場合、それら関連主体との連携をよほどうまく行れた。その結果、オープンサロンという、市にとっう必要がある。てはいわば「出口の見えない」取り組みに踏み切っ浜松市は、そのことに気づくと、すぐにそれまでの取り組み方を変え、市民や関連主体とオープンなたのである。その結果、実験をめぐる感情的なしこりをほぼ解消することができたのだった。

議論を継続する道を選んだ。これにより空中分解の国際交通安全学会誌 Ｖｏｌ．
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（３０）

さらに、昭和６０年の時点でオーソライズされてい平成２０年６月

１６１「まちづくりの中の交通」の現在と展望

たトランジットモール導入をいったん白紙に戻し、立地しており、中心市街地の衰退問題がずっと議論

鍛冶町通りのあり方をゼロから見直すワークショッの対象となってきた。これに対して再開発や大規模プを行うことによって、現時点で大方の市民が支持小売店舗の都心部誘致などの努力が続けられている。

できる短期施策の実現にこぎつけた。そこにいたる

ただ、これに関して新たな交通問題も危惧されてまでに、非常に綿密なプロセスを踏んだことも、成いる。すなわち、大規模小売店の立地に伴って大規功の大きな要因である。

模駐車場の設置が義務づけられることから、交通集このような、柔軟かつ粘り強い取り組みを行うこ中による混雑が予想されるのである。駐車場の配置とは、現在のわが国の行政システムの中では実は容のあり方等をさらに検討する必要があるだろう。

易なことではない。それを可能にした市の幹部の姿

３．まとめ

勢を高く評価したい。とりわけ、オープンサロンの冒頭において、「社会実験の取り組みにおいて市に浜松の取り組みが示唆しているように、混雑がな反省すべき点がある」と率直に反省の弁を述べた当く賑わいのある都心を創出するのは容易なことでは時の部長の真摯な姿勢が忘れられない。

なく、「まちづくりの中の交通」をめぐる新たな課

さて、ゾーンシステムの姿がかなり明確になってきた浜松市の取り組みであるが、都心のまちづくり題は、解決しても解決しても、次々と新たに表面化してくるものである。
これがおそらくまちづくりにかかわる交通の本質という視点から見ると、これから検討すべきことが的性格だと思われる。もしそうであるならば、総合まだまだ多く残されている。
交通計画の分野では、Fig.1に象徴されるゾーン的なパッケージ施策を策定することと並んで、「やシステムの取り組みはすでに大変有名であり、長年れるところからやる」といった柔軟かつ粘り強い取注目を集めてきたのであるが、実は、浜松の都心部り組みも同時に必要であるし、それに携わる当事者自体の発展は、それにはとどまらない広がりを持っには、そのための強い覚悟が求められるのである、ている。例えば、浜松駅直近の東街区開発は、新幹というのが、現段階での私の結論である。

線からもよく見える超高層のアクトシティを生み出参考文献した。また、同じく浜松駅の北東側に、約５０ｈａという規模の通称東地区と呼ばれる土地区画整理事業

１）久保田尚「都心幹線道路のモール化実験−『旭川』から『浜松』までの３０年を想う」『高速道を施行している。

路と自動車』第４２巻第８号、ｐｐ．
１１‐
１４、１９９９年

このように、浜松市における「都心」の範囲自体が大きく拡大し、構造が変化してきているのである。

２）久保田尚、野中忠夫、鈴木弘之、高橋勝美、島さらに、合併・政令市に移行した後の新・浜松市の田敦子「浜松市におけるトランジットモールの都心としての位置づけも必要になっている。今後は、社会実験」『土木計画学研究・講演集』Ｎｏ．
２２（１）、ｐｐ．
５２
７‐
５３０、１９９９年

新しい都心に対応した交通システムを見直す余地があることから、浜松市では新たな総合交通計画の策

３）高橋勝美、島田敦子、森尾淳、中野敦「浜松ト定に着手しており、その中で都心交通の今後についランジットモール社会実験フォローアップ活動における工夫と評価」『ＩＢＳ ＡｎｎｕａｌＲｅｐｏｒｔ』て検討を進めることになっている。
一方、超クルマ社会である浜松市においては、郊

ｐｐ．
１０
１
‐１０７、２００
４年

外にきわめて大規模なショッピングセンターが複数

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