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政府部内における「エージェンシー化」と統制の制度設計
ИЙ日英比較による NPM の理論と実際ИЙ
西山慶司
▍ 要

約

本稿は，英国のエージェンシー（Executive Agencies）と日本の独立行政法人を比較し，一般に管理体質を改善し業務効率を向上する策として捉えられている「エージェンシー化（agencification）」が，結果として政府部内における統制の強化を受けるのではないかという点を明らかにする。
英国の農薬安全庁（Pesticides Safety Directorate）と日本の独立行政法人農薬検査所の運用規準を比較検証した結果，どちらにおいても「エージェンシー化」は，目標設定・計画策定の裁量を小さくし，目標・計画を定める事務作業負担の純増を招き，答責相手の多元化をもたらしていた。日英ともに制度設計の側面では，政府部内の統制強化と「エージェンシー化」の本来の意図である「管理の自由」との矛盾が共通することを確認した。
本稿は，「エージェンシー化」の問題点として次の二点を指摘する。第一に，「エージェンシー化」による主務省と執行機関との間の「関係距離（relational distance）」の拡大が，「エージェンシー化」の重要な要素であったはずの「管理の自由」を実質的に喪失させ，アカウンタビリテ
ィ確保の要請の結果として政府部内の統制を強化させていることである。第二に，強化された統制制度は，執行機関が統制に従うためのコンプライアンス・コストを増大させていることである。
キーワード：エージェンシー化，エージェンシー，独立行政法人，関係距離，アカウンタビリテ
ィ

設置されたものには，英国のエージェンシー（Executive Agencies）や，それをモデルにした

1.

はじめに

といわれる日本の独立行政法人などをあげることができる。本稿では，エージェンシーと独立行政法人がアカウンタビリティ確保の要請の結果として，政府部内でどのような統制を受けるのかを制

政府支出の削減による小さな政府の実現，ある度設計時の比較によって明らかにする。

いは民間活力の活性化にむけた行政改革に対するエージェンシー化」の制度設計についての論

処方箋として新公共管理法（New Public Man-

述には従来，古川（2001）などがある。例えば，

agement；NPM）と呼ばれる改革手法が注目を古川は行政法学的な見地から独立行政法人の具体浴びている。NPM には，民営化，規制緩和，的制度について論及している。これは独立行政法

PFI による社会資本整備など，「公共サービスの人制度の議論として，国内における標準的な見解

供給形態の見直し」という側面がある。ここでは， を代表するものと考えられる。これに対し本稿は，こうした NPM の具体的な中身を検証するために「エージェンシー化」の制度設計が違ったとして「省庁から執行部門を分離し，執行部門を独立しも，政府部内の統制は同様に強化されると考える。

た機関として組織運営をさせようとする手法」「エージェンシー化」に対する統制の側面に関し

ИЙ 「 エ ー ジ ェ ン シ ー 化 （ agencification ）」て論及した国内の研究はこれまで少なく，この点

ИЙ（Rhodes, 1997：95）を取り上げる。

で意義があると思われる。なお本稿は，「エージエージェンシー化」を具現化した機関として
106

ェンシー化」の制度設計に内在する統制を対象と

論

するが，その統制制度の運用における実際の効果については留保する。

文

Manage），そのかわりに結果を重視し（Management by Results），アカウンタビリティを強本稿の構成は次のとおりである。まず，「エーく要請するという考え方がある（参照，大住，ジェンシー化」と統制の関係を理論的に明らかに

1999：1；Pollitt and Bouckaert，2000：137）。

する。次に，エージェンシーと独立行政法人の事

より一般化していえば，NPM の二大構成要素は

例研究により統制の制度設計の実際について検証「市場志向」と「管理の自由」といえる（久保木，する。ここでは，農薬安全庁（Pesticides Safe-

2000：168）。NPM の「市場志向」については，ty Directorate；PSD）と独立行政法人農薬検査

市場メカニズムを利用し効率的なサービス供給を所（以下「農薬検査所」という。）を事例としておこなう方策として，民営化や PFI による社会

取り上げる⑴。両機関は，共に農薬の登録業務を資本整備などで「市場志向」の実践が形成されて担っており，民間に対する規制をおこなっている

いる。他方，もうひとつの構成要素である「管理検査・検定機関という共通性がある。他に試験研の自由」，すなわち「エージェンシー化」によっ

究機関や文教・研修機関なども「エージェンシーて組織の分離化を進め執行機関の裁量を広げるこ化」されているが，それらの「サービス行政」機とについては，一様に確立しているとは限らない。

関以上に，検査・検定という「権力行政」に携わそもそも「管理の自由」は，公共部門の質を向上る機関には，より強いアカウンタビリティ確保のさせるための重要な要素であったはずである。し要請があると考えられる。それ故，「エージェン

かしながら，この「管理の自由」は制度設計の骨シー化」に対する統制の特徴を把握するためには， 格となる統制のあり方，すなわち主務省と執行機「権力行政」機関がより適していると思われる。

関との間の「関係距離（relational distance）」

また，PSD と農薬検査所という対象と機能の両やアカウンタビリティのあり方によって様々な制面で共通する面が多い機関を比較することにより， 約を受けることになる。ここでは，「エージェン
政策分野による差異を排除し，より純粋に日英のシー化」と統制の一般的な関係を明らかにするた

統制における制度設計の異同を明確にすることがめに，この論点を中心に議論を展開する。

できると考える。その後，これらの比較から統制の制度設計につき検討を加え，最後に，冒頭に触れた「エージェンシー化」による政府部内における統制の問題点を指摘する。

2.1.

関係距離」と統制

Hood et al.（1999）は，「関係距離」という概念（参照，Black，1976：40 48）を用いて，統制者と被統制者間の社会的関係距離が統制のあり方に与える影響について一連の仮説を提起してい2.

エージェンシー化」と統制の視座る。すなわち，被統制者のいる組織で実務経験を有したことのある統制者が少ないとき，統制者と被統制者の接触頻度が少ないとき，単一の統制者が多数の政策分野や多くの被統制者を扱うときにNPM は，「1970 年代末以降，多くの OECD 諸は，それぞれ「関係距離」が大きく，公式化

国における官僚制改革のアジェンダを支配してき（formality）された制度的な統制手段を採用す

た広範囲に共通もしくは類似している行政上の教る傾向が強くなるということである。

義を総括する簡略な名称（Hood, 1991：3 4）」

実際，Hood et al.（1999：62 65）において，として 1980 年代末から用いられるようになった。

次のような結果が事例研究から見出されている。

よりマクロ的にいえば，NPM は「公共サービス

エージェンシーで勤務したことのある主務省の職の供給形態の変容」と総括できる。廣瀬（1998：

員が少なければ，エージェンシーと主務省との314）のいうように，これは政策手段の管理手法「関係距離」が大きく，主務省は規定に従った公を変更しようとするものである。

式な報告をエージェンシーに対して要求する。他

この NPM という改革のアイデアには，公共部

方，エージェンシーで勤務したことのある主務省

門 の 管 理 者 に 裁 量 を 広 く 与 え （ Let Managersの職員が多ければ，両者間の「関係距離」は小さ107

西山：政府部内における「エージェンシー化」と統制の制度設計い。そのため主務省は，エージェンシーからの非置き換えた場合，前者の自律的裁量に対する行政公式な相談を受け入れ，報告の厳密性が緩やかに責任は専門家としての行政官が担うべきとされる

なるとは限らないものの，公式性は緩和される。

レスポンシビリティであり，後者の他律的裁量にこの仮説を要約すると，「関係距離」の大小に係る行政責任が各種の統制制度により確保される

よって統制の公式性は異なるといえる。「関係距

アカウンタビリティとなる（参照，西尾，2001：

離」が大きいと執行機関は，主務省からの要求に400 401；毎熊，2002：103）。ただし，「関係距応えるために様々な公式的統制を甘受することが離」によって執行機関の裁量は異なることとなる。

求められる。逆に，「関係距離」が小さい場合，制度的統制がアカウンタビリティの確保を目的と主務省から執行機関に対する報告はもっぱら非公するものとすれば，「関係距離」が大きくなるほ式の手段によるところとなり，公式的な統制の要

どアカウンタビリティは強化される。他面で，専請は少なく，両者は共通の目的に向けて協調的な門的統制がレスポンシビリティの属性をもつもの

関係を築くものとなる。

と仮定するならば，「関係距離」の縮小は，レス

この「関係距離」の指標は，「エージェンシー化」の制度設計を比較する際に有効である。なぜポンシビリティの統制を強くし，相対的にアカウ
ンタビリティの度合いは低くなる。

ならば「エージェンシー化」は，執行機関の「管確かにアカウンタビリティが直接，裁量を阻害理の自由」を形成することを意図しているにもかするものではない。しかし「エージェンシー化」

かわらず，「管理の自由」と同時に主務省と執行に伴い，アカウンタビリティの確保の手段が制度機関との間の「関係距離」を拡大させてしまうた

化されることに留意する必要がある（南島，め，かえって「管理の自由」を阻害するというジ1999 ： 81 ）。 例 え ば ， 政 府 部 内 に お け る 監 査

レンマを生じさせているからである。ここで注意（audit），評価（evaluation），監督（oversight），

が必要なのは，「管理の自由」という概念である。

検査（inspection）の制度化や強化がみられる。

そもそも「管理の自由」とは，事前（ex ante）

また，技術的には単なる用語法の違いを越えて実の統制からの自由を意味しているにすぎず，全体

質的な差異があるものの，執行機関における業績的な統制からの自由を目的としていない点に留意

レ ビ ュ ー （ performance review ）， 業 績 指 標する必要がある。実際には，「エージェンシー化」 （performance indicators），業績測定（perforによって多くの代替的な統制が執行機関に対して

mance measurement），監察（scrutiny），品質作用する。つまり「エージェンシー化」に伴う監査（quality audit），品質基準（quality stan-「関係距離」の拡大によって，事前統制から事後

dard）などの導入によって執行管理体制が強化

的（ex post）統制へのシフトが発生し，結果的される（参照，毎熊，2001：187；2002：106）。

に執行機関は様々な公式的統制を受けることとな

しかも，それらは判断基準や手続きの客観性を図る（参照，Hood et al. 1999：79 80）。勿論，るため，公式化される傾向が強い。実際，英国で「エージェンシー化」は従来の事前統制の軽減に

は人事や財務に関する膨大な手続主義寄与するものである。しかしながら，「エージェ（procedualism）的な規準が減少していたにもかンシー化」は結果として事後的な統制が構築されかわらず，近年，公共部門の質の向上を促進させる分だけ統制の強化につながり，執行機関は事るため，新たな手続主義的な規準が出現している

前・事後的統制双方の影響を受けることとなる。

という矛盾が生じている（Hoggett, 1996：22）。

では，事後的な統制とは何か。これについては次

この意味において「干渉しない（hand off）」統で論じる。

制は，「干渉する（hand on）」規制や指導よりはるかに強力となる（Hoggett, 1996：24）
。それ故

2.2.

アカウンタビリティと統制「エージェンシー化」によって，一般的なルール

2.の冒頭で述べたとおり，「エージェンシー

や政策の助言から，より明示的で詳細なルール，

化」は執行機関に裁量を広く与えたもの（「管理より自立的な統制者，より包括的で公式的な統制の自由」）である。裁量には，自律的裁量と他律への移行がみられる（岸井，2002：56）という指的裁量のふたつがあり，これらを責任領域として摘が出ているのである。

108

論

文

そのためエージェンシーは，制度的に独立性を確保しているとはいえないのではないか。事実，業3. エージェンシーに対する統制の制度設計

績給や採用についてはエージェンシー側の裁量に任されているものの，「エージェンシー化」という制度そのものが，統制の枠組みとなっているのである（James, 2001：235）。ここから，中途半

これまで，「エージェンシー化」と統制の一般的な関係について明らかにしてきたが，ここでは端な独立性が政府によるこれまでの統制を実質的に強化しているといえる。

英国の環境食糧農業省（Department for Envi-

またエージェンシーの長官は，「管理の自由」

ronment , Food and Rural Affairs ； DEFRA ）を与えられたにもかかわらず，エージェンシーの管轄の PSD を事例としてとりあげ，PSD の枠組

設立以前と同様，主務大臣に対するアカウンタビ

協定書（Framework Document）において，どリティが求められている（James, 2001：238）。

のような統制が構築されているかを検証する。

これに加えて，ヒギンズ（Terence Higgins）の
報 告 書 （ Treasury and Civil Service Commit-

3.1.

エージェンシー制度と統制

tee, 1988：para. 39 40）では，議会の関与をな

エージェンシーは，執行機関を行政組織の内部るべく取り入れようとしていた。結果としてエーに維持したまま運営することにより，最も実践的

ジェンシーは，枠組協定書により議会に対するア

かつ現実に即した管理手法を担う組織として提案

カウンタビリティも求められた。このように，されている（Efficiency Unit, 1988：para. 19）。 「エージェンシー化」に伴い「関係距離」は拡大
また，エージェンシーは組織の多様性に似合ったするものの，実際エージェンシーは枠組協定書な柔軟な管理方法を追及している。そのため，分離

どを通じて公式的統制が維持され，目標設定の詳した業務につき指名を受けた長官（Chief Execu-

細化，目標達成のためのインセンティブやサンクtive）が主務大臣（Minister）にかわって日々のションの提供など，日常的な監督・関与が強化さ

運営管理を実施する。主務大臣は適切な資源配分れている（Rhodes, 1997：96；榊原，2001：23）。

をおこない，達成すべき業績に対して目標を設定

また，1990 年半ばに官僚機構が縮小されているする。そのかわりとして主務大臣は運営管理の権

中，統制を実施する行政機関や職員の数が増加し，限を長官に委譲し，組織を最も効率的に運営する

予算規模は拡大しているという調査結果が示され権限や限られた資源内で業務を執行する権限を長ている（Hood et al. 1999：18）。

官に与える。
エージェンシーは，主務大臣や議会に対して業務の執行結果や業績の全体像，将来の見通しなど

3.2.

枠組協定書における PSD に対する統制の制度設計を含めた年次報告を行い，目標の達成状況などを

PSD は，1993 年 4 月にエージェンシーとして公表する（エージェンシーに関する体系的な議論設立され，流通を目的とした農作物に使用されたは，君村，1998 を参照）。より重要な側面としてり，アマチュアの植木屋・庭師によって使われた

エージェンシーは，5 年毎に業績の評価などに重りしている農薬の安全管理を担っている。

点を置いたレビューを受ける。これは 5 年間の業3.1.で述べたように，各エージェンシーは主

務内容を評価し，このままエージェンシーとして務大臣と長官との間で締結される枠組協定書に従存続することの妥当性につき査定を受けるものでい，業務を執行している。例えば，主務大臣ある。査定の結果，存続が妥当と判断された場合（DEFRA Minister）と長官（PSD Chief Execu-

でも，枠組協定書の修正といった見直しは実施さtive）との関係は，PSD の枠組協定書におけるアれる。

カウンタビリティとして規定されている。主務大

先に述べているように，エージェンシーは従来

臣と長官のアカウンタビリティの分担をみてみるの行政組織からの独立性を制度として取り入れてと，主務大臣は政策全般を決定する一方，公募でいる一方，引き続き行政組織の内部に属している。 選ばれた長官に権限を委譲する。ただし，主務大109西山：政府部内における「エージェンシー化」と統制の制度設計

臣は長官に対する監督権限をもっており，緊急のment Secretary）は，上級会計責任者（Princi-

場合には長官に指導や指示を与えることができる。 pal Accounting Officer）として高質な財務管理
また主務大臣は，PSD にある監督委員会からのを確保すべく主務大臣に助言し，長官を会計責任支援を受ける。これに対して，長官は枠組協定書者（Agency Accounting Officer）として任命すの範囲内で責任を負い，PSD の目標数値は勿論，る。任命を受けた長官は，財政の効率的・経済的

業務計画や年次事業計画についても目標の達成をな運営を推進し，公的資金に関する制度や手続き目指す。また長官は，公務員の身分を有し，公務を遵守しなければならない。また長官は，大蔵員としてあるべき行動を遂行し，行動の是非を決

省・内閣官房の各種指導や議会の公共会計委員会

定する一般的なルールを遵守しなければならない。 （ Public Accounting Committee ) ・ 環 境 食 糧 農
主務大臣と長官以外の分担は，次のようになっ

業 委 員 会 （ Environment , Food and Ruralている。まず，PSD 内の監督委員会（ Owner-

Affairs Committee)⑶ の勧告に対する責任を有ship Board）は，主務大臣に対する助言機能だする。

けでなく，株式会社の取締役会に近い機能をもっている。監督委員会は，目標達成を判断する材料

以上，それぞれのアカウンタビリティの分担を整理すると，下図で示したようなものとなる。

となる業務計画，年次事業計画，目標数値，年次報告，財務諸表などに関する情報や戦略を提供する。また監督委員会は，PSD と DEFRA 間で解4. 独立行政法人に対する統制の制度設計決されていない意見の相違，主務大臣・PSD・
DEFRA から監督委員会に諮問された重大な未解決問題，そして枠組協定書の解釈に関して助言する。ちなみに DEFRA 外部からは，保健省（De-次に，3.で検証した英国の事例に対して，こpartment of Health）および食品基準庁（Food

れをモデルにしたといわれる日本の独立行政法人

Standards Agency)⑵が監督委員会に関わっていに対する政府部内での統制はどのように説明できる。

るだろうか。ここでは，農林水産省管轄の農薬検中央政府（Central Departments）については， 査所を事例としてとりあげ，農薬検査所の運用ル
監督委員会の役割または公費調査（Public Ex-

ー ル で あ る 独 立 行 政 法 人 通 則 法 （ 平 成 11 年

penditure Survey）の取り決めに侵害しない限〔1999 年〕法律第 103 号。以下「通則法」といり，PSD は必要に応じて直接的かつ公式的に大う。）において，どのような統制が構築されてい蔵省（HM Treasury）や内閣官房（Cabinet Of-

るかを明らかにする。

fice）と連絡を取ることができる。財政問題に関する連絡は，通常 DEFRA の財政当局であるもの

4.1.

独立行政法人制度と統制の，DEFRA と PSD は相互の利害問題に関して

独立行政法人は行政主体としての性格をもち，中央政府と交渉することに鑑み，お互いにその情広い意味で国の行政の一環を担うものである一方，報を共有する。なお，公共部門の監査については， 国からは独立した法人格を与えられている。その会計検査院（National Audit Office）が権限を理由は，1999 年 4 月に決定された「中央省庁等

もち，各種活動をおこなっている。

の改革の推進に関する方針」において，独立行政

議会（Parliament）については，主務大臣が法人の制度設計は削減を公約した国家公務員の受すべての問題に関して直接アカウンタビリティをけ皿として法人格を与えることが意図されていた有する。長官は，そのために必要な情報を提供すからとされる（古川，2001：171）。独立行政法人

る義務があり，議会から書面で質疑を受けたものの長は，従来の主務省職員からの任命の他，外部について，書面で回答しなければならない。このからの公募による任命も可能となった（通則法第回答文書は一般に公表される。

20 条）。職員については，国家公務員としての身最後に，会計責任者（Accounting Officers）

分が与えられる公務員型と，そうでない非公務員についてみてみる。DEFRA の事務次官（Parlia-型に区分される（同第 2 条。なお，独立行政法人

110

論
図

文

PSD のアカウンタビリティ分担(注)

実線：直接的関係（原則枠組協定書に記載されているもの）
破線：間接的関係（人的交流などで関係があるもの）
なお，会計監査院，環境食糧農業委員会，保健省および食品基準庁は，DEFRA でのヒア
リングによりアカウンタビリティの関係を確認したものである。
(出典) PSD の枠組協定書および DEFRA から説明を受けた内容をもとに筆者作成。

制度と公務員制度との関係については，君村編，る業務遂行は一定の自主性が認められ，主務大臣

2001 を参照）。

の監督・関与が相対的に緩められることを期待さ

1997 年 12 月に取りまとめられた行政改革会議れていた。

の「最終報告」では，独立行政法人に対する統制

しかし主務大臣と独立行政法人の区別は，新たについて次のように述べられている。まず，主務な行政組織内の階層性や支配・従属の関係の発生

大臣の独立行政法人に対する監督・関与は，法人をもたらす。なぜならば，独立行政法人をいくらの業務および組織運営に関する基本的な枠組みに組織的に分割しても，両機関の厳密な関係が維持

限られるものとしている。また，主務大臣の監される可能性を否定できないからである（多賀谷，

督・関与を制限することにより，法人運営の細部

1998：11；浜川，1998：95）。更に重要なこととにわたる監督・関与を極力排し，組織運営上の裁して，独立行政法人はこれまでの単一の省庁から

量・自主性（インセンティブ制度）を可能な限りの監督・関与のみならず，総務省の政策評価・独拡大するものとしている。勿論，独立行政法人は立行政法人評価委員会といった複数の組織から統文字どおり独立した行政主体であることから，こ制を受けることに留意する必要がある。このようれに対して組織・人事・財務・業務の点においてな独立行政法人制度の創設による統制の強化は，政府部内の監督・関与が存在しているのは当然で2.1.で指摘した「関係距離」の仮説と符合する。

ある。それでも監督・関与は，独立行政法人の効その理由は，「関係距離」が拡大することにより，率的な運用に奉仕するものであることが必要とさ主務省のみならず第三者機関の評価という多元的れており（塩野，2001：82），独立行政法人によな支配関係が構築され，通則法に従った公式的な111

西山：政府部内における「エージェンシー化」と統制の制度設計
表1

農薬検査所の中期目標と中期計画において定められている事項

中期目標（農林水産省指令 12 生産第 1952 号）

中期計画（13 農薬検査所第 1 号，農林水産省指令 13 生産第 5 号）

第1

中期目標の期間

第1

業務運営の効率化に関する目標を達成するためにと
るべき措置

第2

業務運営の効率化に関する事項

第2国民に対して提供するサービスその他の業務の質の向上に関する目標を達成するためにとるべき措置

第3国民に対して提供するサービスその他の業務の質の向上に関する事項

第3予算，収支計画及び資金計画

第4

財務内容の改善に関する事項

第4短期借入金の限度額−

第5剰余金の使途−第6その他農林水産省令で定める業務運営に関する事項（出典）農薬検査所中期目標および中期計画から筆者作成。

手続きが求められるからである。

における申請から適合確認されるまでの 1 件当たりの処理期間を 5％ 削減」など，できる限り数値

4.2.

通則法における農薬検査所に対する統制の制度設計でその達成状況が判断しやすいように定められている。

農薬検査所は，2001 年 4 月に国家公務員とし中期目標や中期計画などにもとづく業務運営をての身分が与えられる公務員型独立行政法人（特みていくと，独立行政法人に対する主務大臣の関定独立行政法人）として設立され⑷，農薬の品質

与事項が多いことがわかる。まず，主務大臣が 3

適正化のための登録検査や安全使用の指導・取締

年以上 5 年以下の目標期間を定め，中期目標を策などの業務をおこなっている。

定する（通則法第 29 条）。独立行政法人は，これ

農薬検査所は，業務方法書および中期目標，中を受けて中期目標を達成するための措置を盛り込

期計画，年度計画といった一連の目標設定・計画

んだ中期計画を作成し，主務大臣の認可を受ける

策定が業務運営の基本となっており，この手続き（同第 30 条）。独立行政法人は，中期計画にもとについては通則法で定められている。まず業務方

づき事業年度毎に年度計画を作成し，主務大臣に

法書は，その作成に際し主務大臣（農林水産大

対してこの届出をおこなう（同第 31 条）。ちなみ

臣）の認可を受けなければならない（通則法第に，主務大臣が業務方法書や中期計画を認可，あ28 条）。これに記載すべき事項は，独立行政法人

るいは中期目標を策定しようとするときは，あら農薬検査所の業務運営並びに財務及び会計に関す

かじめ主務省に置かれる評価委員会（農薬検査所る省令（平成 13 年〔2001 年〕農林水産省令第 37

は，農林水産省独立行政法人評価委員会）の意見号）で定められている。

を聴かなければならない（同第 28〜30 条）。

業務方法書の他，農薬検査所の評価基準となる独立行政法人は，中期目標および年度計画に係中期目標と中期計画が重要である。農薬検査所のる業務の実績について評価委員会の評価を受ける

場合は，中期目標の期間が 5 年とされ，業務運営必要があり，いずれの場合も総務省に置かれる審の効率化に関する事項，国民に対して提供するサ

議会（政策評価・独立行政法人評価委員会）にそービスその他の業務の質の向上に関する事項，あの評価の結果が通知される（同第 32・34 条）。そるいは財務内容の改善に関する事項などの中期目

して主務大臣は，これらの評価を踏まえて，中期標が定められた後，それぞれに対応してとるべき

目標期間の終了時に独立行政法人の業務を継続さ措置を明確にした中期計画が策定されている（表せる必要性，組織のあり方などにつき検討をおこ

1 参照）。中期目標，中期計画ともに，業務運営

ない，次期の業務・組織運営などに反映すべく所の効率化に関する事項において，「登録検査にお要の措置を講ずることとされている。その際，主ける従来の検査内容について 1 申請当たりの検査

務大臣は評価委員会の意見を聴くことが求められ期間を 5％ 削減」，「GLP（優良試験所規範）制度ており，また審議会は事務や事業の改廃につき主

112

論

文

務大臣に対して勧告することができる（同第 35

その他，PSD は内部組織である監督委員会に条）。その他，役員の任命・解任や財務諸表など対してもアカウンタビリティを果たさなければなが主務大臣の関与の対象となっている。このようらない。監督委員会は主務大臣に報告義務があり，に関与の程度については，任命・認可といった関PSD は監督委員会のアカウンタビリティによっ与の程度が強いものから，届出といった関与の程て間接的な統制を受けている。評価機関について

度が弱いものまで様々である。基本的な考え方とは，PSD の枠組協定書上，DEFRA や中央政府にしては，役員の任命や中期目標の認可といった，

PSD の評価を専門におこなう組織は存在しない

今後の業務運営の基本となる事項については主務

ものの，内閣官房や会計検査院などの機関が大臣の関与の程度が強いことがわかる。

PSD のアカウンタビリティの確保に関与している。
このように，アカウンタビリティはエージェン

5.

統制制度の比較と検証

シーに対して積極的に裁量を認めるかわりに，同時に客観的な基準を満足させるだけの成果を求める。しかも，アカウンタビリティを確保するための統制手法は，判断基準や手続きの客観性を図る

ここまでは PSD と農薬検査所を素材として，ため統制として公式化される傾向にある。

統制に対する制度設計の視点からそれぞれの制度

一方，農薬検査所は通則法によって強化されたを検証してきた。これらの比較によって明らかに

主務大臣の統制制度が見受けられる。まず業務方なったことを以下で整理する。

法書は，これに記載すべき事項につき農林水産省
令で定められており，農薬検査所は実質的な決定

5.1.

PSD と農薬検査所との統制の特徴権をもち得ていない。続いて，中期目標は主務大PSD の枠組協定書で重要な点は，日常的な運臣が決定権をもち，これに対する農薬検査所の意

営管理をどのようにエージェンシーに委ねている

見を反映する方途は通則法上，特段記載されていのかということである。主務大臣は，基本的に長ない。中期計画については，農薬検査所が決定権官に対して運営管理の権限を委譲しており，監督をもっているが，すでに主務大臣で策定されてい権限を有しているものの，指導や指示については

る中期目標に準じたものである上，主務大臣の認例外的にしか認められていない。そのかわり，可が必要となる。農薬検査所が定める年度計画に

PSD に対するアカウンタビリティの確保の要請

ついては，主務大臣に対する届出で済むようにな

は高く，それが PSD の枠組協定書にも反映されっているものの，この段階では，主務大臣によっている。ここから，エージェンシーは大枠で主務てすでに定められた中期目標や認可を受けた中期大臣が設定した枠組みに従うこと，また主務大臣

計画によって枠づけられた後となる。また，届出がエージェンシーをモニタリングすることを通じは行政機関の裁量のない点で，人の自由の制約とて，主務省は伝統的な大臣責任制を維持しようとしては最も軽微なものであるが，届出を受理せずしている（柴，1994：10）と整理できる。

に受理前の行政指導をするという行政運営が広く

また PSD は，議会に対するアカウンタビリテ

行われている。そのため，届出の効果については，

ィを課せられる点が重要である。これは，3.1.

届出を受ける側の裁量に委ねられている状況が決で述べたとおり，議会がエージェンシーのアカウ

して例外的ではない（宇賀，1995：27）。このよ

ンタビリティの確保を強く求めた結果，行政内部

うな効果をもった届出は実際上，認可とかわるとの監察や検査とは別に，議会が独自の監視機構をころがないと考えられる。

もつことに至ったものである。具体的には，議会

確かに，中央省庁等改革基本法（平成 10 年の委員会がエージェンシーの運営管理について監〔1998 年〕法律第 103 号）第 37 条では，主務大視し，内閣に対して情報提供と勧告をおこなう。

臣が独立行政法人に対して監督その他の関与をおここから，議会もエージェンシーの評価について

こなうことができる事項を法令で定めるものに限一定の責任をもつといえる。

っている。同様に，通則法第 3 条では「この法律113

西山：政府部内における「エージェンシー化」と統制の制度設計
表2

PSD と農薬検査所の制度比較

PSD

農薬検査所

法的枠組

法的枠組なし

独立行政法人通則法

任務・目的

枠組協定書（Framework Document）に記載

独立行政法人農薬検査所法

中期目標

枠組協定書に記載（注)農林水産大臣が設定

中期計画

業務計画（Corporate Plan）に相当（注)農薬検査所が作成し農林水産大臣が認可

年度計画

年次事業計画（Business Plan）に相当（注)農薬検査所が作成し農林水産省に届出

内閣官房（Cabinet Office)

評価委員会（農林水産省 独立行政法人評価委員会）
審議会（総務省 政策評価・独立行政法人評価委員会）

会計検査院（National Audit Office)

会計検査院

評価機関

−

評価及び監視議会（公共会計委員会，環境食糧農業委員会)−(注) 枠組協定書に記載された目標は，業務計画および年次事業計画でより具体的な形で記載。
(出典) 高橋・渡辺（2000：31），岡本（2001：74）を参考に筆者作成。

及び個別法の運用に当たっては，独立行政法人のその達成状況が判断しやすいように定めることと業務運営における自主性は，十分配慮されなけれしている。またその内容については，各独立行政ばならない」と規定されている。ここから，独立法人の業務の内容，性格に応じた目標の設定とな

行政法人の自主性を重んずるという独立行政法人

るよう，とくに配慮するものとされている。ただ制度の趣旨に沿って，統制が緩和されているよう

し，独立行政法人制度の導入が目的とする効率性に見受けられなくもない。

は，必ずしも経済的効率性という見地に限定されだが，独立行政法人が主務大臣主導で定められるものでなく，事業の目的をより合理的に達成した中期目標，中期計画，そして年度計画に従って得るシステムを導入するところにその本質がある業務を実施するという制度をみる限り，独立行政（藤田，1999：119 120）。

法人の裁量は限定的である。むしろ，通則法によ評価委員会および審議会については，主務大臣

る主務大臣の関与事項は多岐にわたっている。まの業務運営のもとにおかれていた業務に対して，た，通則法の他に個別法や関連法にて主務大臣の第三者（外部有識者）による評価システムを導入

関与に係る規定を設けることは必ずしも排除されすることにより，主務大臣の管理権を抑制しようていない（岡本，2001：26）。この意味では，通とするものである。だが一方では，これらの機関

則法がある故に独立行政法人が規定を超えた統制

は，独立行政法人の改廃に関して影響をもっていを受け，独立行政法人の執行段階における柔軟なることに留意する必要がある。特に，審議会は総対応を困難にさせている可能性は否定できない。

務省に設置されていることから，独立行政法人に独立行政法人の中期目標，中期計画，年度計画のとって新たな答責関係が構築されることになる。

仕組みは，中央省庁等改革基本法や通則法が行政

このことは，アカウンタビリティの確保のための改革会議の「最終報告」以降，一貫して「行政の新たな統制制度とみなすことができる。

減量，効率化」の目標の実現にふさわしい方向で
独立行政法人を誘導していくために設けられたも

5.2.

統制の制度設計の比較と変容のである。この方向性のもとでは主務大臣が許容

これまでの検証を踏まえ，表 2 のように PSD

する限りの自主性ということにならざるを得ないと農薬検査所の制度を比較することで，「エージ（晴山，2000：8）。

ェンシー化」の制度設計における統制の異同が提勿論，効率化を図るため，主務大臣から明確な示できる。

数値目標が指示されることは「エージェンシー

まず，PSD は法的枠組が存在しておらず，枠化」の目的に沿ったものである。実際，「中央省組協定書にもとづき運営管理されている。他方，

庁等の改革の推進に関する方針」において，独立

農薬検査所は通則法によって多岐にわたる認可・行政法人の中期目標はできる限り数値によるなど， 届出などの事項が規定されており，PSD と比べ
114

論

文

てより直接的な統制を受けているといえる。また重要なこととして，農薬検査所は中期目標や中期計画の存在が大きい。PSD にも業務計画や年次事業計画など，中期計画や年度計画と同様のもの

6.

おわりに

が存在するが，農薬検査所はこれらの作成に係る直接的権限がない。更に評価機関について，PSD
は DEFRA の内部組織であり，「評価及び監視」

日本の NPM は，長引く経済不況や財政赤字を制度をもたない。翻って，農薬検査所は国会に対背景に導入の動きが盛んとなっており，その中でする直接的なアカウンタビリティがない。

NPM の手法のひとつである「エージェンシー

以上，事例研究から明らかになった相違点を述化」が独立行政法人という新しい日本独自の行政

べてきたが，「エージェンシー化」よる統制の変制度に結晶した。それ故 NPM の導入は，行政改容については，PSD，農薬検査所ともに次の三点革案をある程度「かたち」のあるものとしてドラの結果が得られた。

イブさせる実効性を伴う契機となっている。この第一は，「エージェンシー化」により執行機関

意味において，NPM は公共サービスの供給形態が分離していないときと比べて，目標設定・計画を見直すための公共部門の改革に対して処方箋と策定の自由度が小さくなっていることである。そなり得るのである。

の理由は，目標や計画を達成することを志向する

しかしながら，「エージェンシー化」の重要なあまり，「エージェンシー化」本来の目的達成が要素であったはずの「管理の自由」が，現実の執困難になる可能性をもっていることによる。これ

行機関に備わっているかどうかについては疑問がについては，エージェンシーの場合，議会に目を残る。確かに，「エージェンシー化」による政府

つけられない程度の小さなプロジェクトしか採用

責任の曖昧化は無視できないものである。「エーされないため，ダイナミックな運営管理ができな

ジェンシー化」により「漕ぎ手（rowing）」としくなり，その結果，主務大臣に報告することが目て切り離された執行機関からのフィードバック回的化し，枠組協定書の信頼性が失わせているとの路は閉鎖化が問題となりやすい。しかしここから，意見がある⑸。また独立行政法人の場合には，認「関係距離」の仮説で示されたような政府部内に可や届出により主務大臣が関与するため，目標をおける統制の出現余地が生まれてくる。この「関設定したり計画を策定したりする自由の余地が少係距離」の拡大に伴う統制の制度化は，「エージなくなっているといえる。

ェンシー化」で重要な要素とされていたはずの第二は，中期目標，中期計画，年度計画など，「管理の自由」を喪失させ，アカウンタビリティ

目標・計画に関する資料を作成する事務作業自体確保の要請の結果として政府部内の統制強化に向が，「エージェンシー化」によるコストとなるこ

かう。換言すれば「エージェンシー化」は，政府とである。主務大臣は，エージェンシーや独立行

部内の行動様式の変化を期待したものであるが，政法人が目標・計画に沿って運営されているか，

その本旨である「管理の自由」は「関係距離」を

また成果を出しているかを把握する必要があり，拡大させ，多元的かつ公式的な統制を要請する方規準に従った公式な報告を求める。

向に向かうジレンマをもつのである。

第三は，「エージェンシー化」が答責の相手のこのように考えると，「管理の自由」が実質的多元化をもたらすことである。従来は行政機関内に与えられず，かえって統制が強化される事態は，の一部署であったため，答責のラインは原則とし結果として執行機関が統制に従うために報告したて主務大臣一本であった。しかし「エージェンシ

り評価を受けたりするコンプライアンス・コスト

ー化」により，エージェンシーでは内閣官房や議という問題に辿り着く。これは，公共部門でほと会，また独立行政法人については評価委員会や審んど注目されていない「目にみえない」コストで議会といった多元的な答責関係が構築される。

ある（Hood et al.，1999：26）。言い換えれば「エージェンシー化」が進むほど，政策の一貫性や一体性を確保する目的から統制は強化され，そ115

西山：政府部内における「エージェンシー化」と統制の制度設計れに従うためのコンプライアンス・コストが増大する。
以上，「エージェンシー化」は必ずしも「管理の自由」を与えるものではなく，枠組協定書や通則法を通じて，統制が強化されているとするのが本稿の結論である。更に重要な点は，日英の「エージェンシー化」の制度設計の相違にもかかわらず，政府部内の統制強化と「エージェンシー化」の本来の意図である「管理の自由」との矛盾が共通することを確認できたことである。
今後，「エージェンシー化」の本旨である「管理の自由」を達成するために，コンプライアン
ス・コストを評価する体制を作ることが必要と考えられる。ただし，その具体的な方策の考案は，機能的な評価システムの設計図となる日本の行政制度に対する改革の構想を描くために，実態にもとづく実証分析の蓄積が必要となろう。
[注]⑴

PSD や農薬検査所の事例研究については，
筆者が 2002 年 7 月に東京の農薬検査所を，また 2002 年 9 月に英国の環境食糧農業省（Department for Environment , Food and Rural
Affairs；DEFRA）をそれぞれ訪問し，ヒアリ
ングをおこなった内容および入手した公開資料をもとにしている。なお DEFRA において，エージェンシーは NPM にもとづくものであると意識されていない点が興味深かった。
⑵ 食品基準庁は，Agency という名称であるもの の ， 外 郭 公 共 団 体 （ Non departmental
Public Bodies）として分類されており，いわゆるエージェンシーではない。そのため，図では，食品基準庁を他省庁の枠線上に示すこととした。
⑶ 環境食糧農業委員会は，省庁別の監察をおこ
なう特別委員会である。
⑷ ただし農薬検査所は，1947 年に農林省農薬検査所として設置されており，その前進は戦後まで遡る。
⑸ 筆者が，2002 年 9 月に英国のオックスフォ
ード大学オール・ソウルズ・カレッジを訪問し，Christopher Hood 教授にインタビューをおこなった内容にもとづく。同教授からは本稿の内容に関連した洞察に富む有益な示唆を得た。

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