土地総合研究 2022年冬号

3特集 都市の緑と生産緑地
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都市と緑・農が共生するまちづくりに向けて
―都市農地に関する法制度の活用状況―

国土交通省 都市局 都市計画課 課長補佐  酒井 翔平
さかい しょうへい．はじめに策と農業政策の双方から、過渡的な存在として扱一時期、いわゆる「生産緑地  年問題」といわれてきた。その結果、三大都市圏の特定市におって、（令和 ）年以降に、三大都市圏において、市街化区域内の農地を保全する制度である

いて、生産緑地の指定が解除された大量の都市農生産緑地は微減にとどまっている一方で、そうで地が一気に宅地化され、地価の大幅下落などを招はない市街化区域内農地の面積は約  分の  に減くのではないか、と報道等で取り上げられていた。

少した。

また、ここ最近でも、改めて記事やテレビ番組等

このような状況の中、人口減少に伴う宅地需要で取り上げられるところを目にする機会が増えての沈静化や、都市農地の持つ農産物の供給機能、いるように感じる。実際にそのような問題が起き防災、景観形成、国土・環境保全、農業体験・学るのか。これは、（令和 ）年における社会習の場、農業や農業政策に対する理解の醸成等の的な関心事項の一つと考えられる。

多様な機能に対する世論の評価の高まりを受け、また、生産緑地を含む都市農地については、近（平成 ）年に、都市農業の安定的な継続と年その位置づけが「宅地化すべきもの」から都市その多様な機能の発揮を通じて、農地と宅地等がに「あるべきもの」へと大きく転換されるととも共存する良好な都市環境に資することを目的に、に、直近では、新型コロナウイルス感染症による都市農業振興基本法が制定された。翌年には同法

暮らしの変化により、市民農園の利用が増えるなに基づく都市農業振興基本計画が閣議決定され、ど、都市での農に対するニーズがこれまで以上に都市農地の位置付けが「宅地化すべきもの」から高まっているところである。

都市に「あるべきもの」へと大きく転換された。

そこで、本稿では、生産緑地  年問題に触れ

こうした都市政策と農業政策の方向転換を受け、るとともに、都市農地に関する法制度の趣旨及び都市農地に関する法制度については、（平成活用状況を中心に概括することで、生産緑地を含）年の都市緑地法・生産緑地法・都市計画法等む都市農地の現在地を示したい。なお、一部、筆の改正や （平成 ）年の都市農地の貸借の円者の個人的な見解が含まれることを申し添える。

滑化に関する法律（以下、都市農地貸借法）の制

．都市農地を巡る状況の変化
都市農地・都市農業は、高度経済成長期の都市定により、その改正が進められた。また、（令和 ）年の都市再生特別措置法等の一部を改正する法律において、都市農地に関する新たな地区計への急激な人口流入により、住宅・宅地需給が逼画制度も創設されたところである。

迫する情勢下で関連する制度が整備され、都市政

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．生産緑地年問題と特定生産緑地制度につ 年延期され、その後も必要な場合は  年ごといてに延期できる制度である。なお、特定生産緑地に生産緑地制度は、生産緑地法に基づき、市街化区域内にある農地等で、良好な生活環境の確保に限り、申出基準日を経過した生産緑地における税制特例措置は継続されることとなる。

相当の効用がある等の要件に該当する区域につい（平成 ）年に指定した生産緑地を有してて、生産緑地地区として市町村が都市計画に定めいる都市は  都市あり、現在、各都市においてることで、建築物等の新築等や土地の形質変更と目下、特定生産緑地の指定に係る事務を進めていいった行為を制限等し、都市農地の計画的な保全るところである。その  の都市に、特定生産緑を図るものである。この制限は、農業等の主たる地の指定状況及び指定見込みについて調査を行っ従事者の死亡等又は生産緑地地区の都市計画決定た。（令和 ）年  月末時点で、指定済みのから  年経過した場合に、土地所有者が市町村長生産緑地が ％（KD）、指定の受付がされてに農地等の買取り申出を行い、買取り等がなされいる生産緑地（各都市において指定手続き中の生なかった場合、解除される。

産緑地）が ％（KD）、指定手続きはされて現在、全国の生産緑地面積のうち、約  割が いないものの所有者等から指定する意向が示され（平成 ）年に指定された生産緑地である。そのている生産緑地が ％（KD）であった。また、生産緑地が （令和 ）年に指定後  年を迎え

これら以外に、現時点で、指定の意向が未定（指た場合、いつでも買取り申出が可能となることか定したいかどうか検討中）等の生産緑地は ％ら、都市計画上、不安定な状態に置かれることと（KD ）、指定の意向がない生産緑地は ％なり、冒頭述べたように「生産緑地  年問題」（KD）であった。

としてメディアで盛んに喧伝されていたところである。

この結果を踏まえると、少なくとも全体の ％の生産緑地は指定済み及び指定が見込まれ、さらこれに対し、上述した （平成 ）年の生産に、今後、意向が未定等の生産緑地が指定に移行

緑地法の改正において、都市計画による生産緑地した場合、その分だけ指定済・指定見込みの割合の保全を強化するため、特定生産緑地制度が措置が増えることになる。そのため、全体としては、された。これは、生産緑地について、その指定か（令和 ）年に、（平成 ）年指定の生産ら  年を経過する日（申出基準日）より前に、市緑地が一斉に行為制限解除となり、宅地化可能な町村長が、利害関係人の同意を得て、特定生産緑土地が大量に発生するという事態は想定されない地として指定した場合、買取り申出できる期日がと考える。

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．生産緑地制度による継続的な都市農地の保全

地で生産された農産物（とうもろこし等）のみなについてらず、周辺の生産者との協力により、多数の農産都市に「あるべきもの」として、都市における物を販売している。新鮮な農産物を求めて多くの重要なオープンスペースである都市農地を保全し地域住民等が利用しており、農業収入の途の拡大ていくためには、その土地が引き続き生産緑地とによる農地の安定的な保全とともに、生産緑地がして継続的に活用されていくことが重要である。

地域に対して新たな価値を提供している取組事例

そのため、（平成 ）年の生産緑地法等の改と考える。

正以降、特定生産緑地制度を含めて生産緑地の保全に関する制度が措置されている。
 面積要件の引下げ「面積要件の引下げ」は、（平成 ）年の生産緑地法の改正において、小規模でも身近な農地として緑地機能を発揮する  ㎡未満の農地を保全すること、他の所有者の相続発生等によって営農意欲があっても生産緑地地区が解除されてしまういわゆる「道連れ解除」を防止することを狙いとして、生産緑地地区の面積要件を条例によって  ㎡まで引き下げることができるようにした制度改正である。
（令和 ）年  月末現在、生産緑地地区を指定している  都市中、 割にあたる  都市
で面積要件の引下げ条例が制定されており、東京
都、神奈川県、大阪府、兵庫県、静岡県では ％ 都市農地貸借法に係る制度近い都市が条例を制定している。

（平成 ）年の都市農地貸借法により、生 建築規制の緩和（直売所、農家レストラン等）

産緑地地区内の農地について、農地所有者が農地「建築規制の緩和」は、（平成 ）年の生を安心して貸すことができ、受け手である都市農産緑地法の改正において、それまで生産緑地地区業者が借りやすくなるよう、農地を貸し付けても、に設置可能な施設は農産物の生産に関する施設や貸借期間後に農地が返還されるとともに（農地法

市民農園に関連する施設に限定されていたところ、第  条に基づく法定更新の適用除外）、農地の相都市内にある農地のメリットを最大限に活かし、続税納税猶予が打ち切られず継続される措置が講

次産業化により農業収入の途を広げ、経営の安定じられた。これにより、自作が困難な場合でも、化を通じて農地の安定的な保全に資することを狙

他人に貸すことで営農が継続し、都市農地の保全いとして、製造・加工施設、販売施設（直売所）、が図られることになる。

農家レストランの設置を可能とするようにした制度改正である。

農林水産省によると、（令和 ）年  月末現在で、都市農地貸借法に基づく事業計画の認定

（令和 ）年  月末現在、製造・加工施設等は、 件・KD で行われている。（平 件、直売所  件、農家レストラン  件に対して成 ）年  月の施行から、（令和元）年度末設置が許可されている。例えば、東京都東大和市

時点  件・KD、（令和 ）年度末時点 内の生産緑地地区内に設置されている直売所では、件・KD と比較すると、制度の活用が大幅に増

この直売所が設置されている生産緑地地区内の農えている状況である。なお、この都市農地貸借法

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土地総合研究 2022年冬号の二つの仕組み別では、①借りた都市農地で自ら以外の都市）は  都市となっている（（令和耕作の事業を行う場合の貸借は  件・KD で）年  月末現在）。あり、②借りた都市農地で市民農園（貸し農園）（平成 ）年の総合土地政策推進要綱におを開設する場合の貸借は 件・KD となっている。
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いて、住宅需要への対応のために、都市計画で市

．都市農地の保全の拡大について

街化区域内農地を宅地化するものと保全するものとを区分することとなったエリアが、三大都市圏都市農地の保全を図るためには、上述したとお特定市のみであったことから、地方都市では三大り、引き続き生産緑地として継続的に活用されて都市圏特定市ほどの税の差異が生じなかった。こいくよう、現在指定されている生産緑地の減少をのため、地方都市では生産緑地制度の活用は進ま抑制することが重要であるが、都市と緑・農が共なかった。しかし、税額が徐々に上昇し、市街化生するまちづくりに向けて、より積極的に都市農区域内農地の固定資産税・都市計画税が宅地と差地を保全していくことも重要である。

異がなくなってきたこと、都市農地貸借法におい 生産緑地の追加指定て、貸借の対象となる農地が生産緑地に限られた

（平成 ）年の生産緑地法の改正に合わせこと等、地方都市の市街化区域内農地で農業を行て、生産緑地地区の指定に関する都市計画運用指う農業者にとって、生産緑地制度への関心は高ま針の記載を「人口減少・高齢化の進行や、緑地のりつつある。また、行政にとっても、都市政策の減少を踏まえ、身近な緑地である農地を保全し、観点から、コンパクトシティを推進するに当たり、良好な都市環境を形成するため、生産緑地地区を市街化区域内農地が無秩序に宅地化されたり、管追加で定めることを検討すべきである。
」に見直し、理放棄されたりするよりも、適切に管理されてい三大都市圏特定市における生産緑地の追加指定をる方が望ましい。市街地のスプロール化や空き促しているところである。

地・空き家の発生を抑制する観点からも、都市農三大都市圏特定市において生産緑地が追加指定地の保全が喫緊の課題となっている。

された面積は、直近  年間で、（平成 ）年

このような背景から、都市計画運用指針においKD、（令和元）年 KD、（令和 ）年て、「三大都市圏の特定市以外の都市においても、KD となっており、毎年約 KD の都市農地が新本制度の趣旨や、コンパクトなまちづくりを進めたに生産緑地として保全されていることになる。

る上で市街化区域農地を保全する必要性が高まっ

なお、東京都では、市街化区域における農地のていることを踏まえ、新たに生産緑地地区を定め減少に歯止めをかけるため、農家所有の宅地等をることが望ましい。
」という考え方を示している。

農地に転換する際に必要な農地整備の取組を財政-$ においても、第  回 -$ 全国大会（（令和支援し、新たな農地の創出を図る事業等（農地の）年  月）において、生産緑地制度の地方圏で創出・再生支援事業）を （平成 ）年度からの導入促進が決議されるなど、全国での生産緑地開始しており、都内市区において事業が実施され制度導入に向けた取組が進められている。ている。創出支援の事業の実施要件として、生産（令和 ）年  月末時点で、地方都市にお緑地地区への申請等について農業者が同意していける生産緑地の指定面積は、 都市、 地区・ること等が設けられており、生産緑地の指定によKD であり、直近では広島市や高知市等で導入る都市農地の保全が進められている。

された。特に、広島市では、都市計画提案と都市 地方都市における生産緑地制度の導入

計画協力団体という都市計画法上の制度を活用し生産緑地地区は、全国  都市で指定されていて、-$、農業委員会、市が協力して事務を行い、るが、このうち三大都市圏の特定市に該当するの生産緑地の指定を行っている点が特徴である。そは  都市であり、地方都市（三大都市圏特定市の他、具体的な検討を進めている都市も複数出て

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きており、特に、久留米市や宇都宮市は制度導入

出に対して地方公共団体が生産緑地を買い取る例が決定・公表されており、現在指定に向けた手続は多くない。

きを進めている。生産緑地の全国的な制度導入がそのため、都市と緑・農が共生するまちづくり広がりを見せつつある状況と言える。に向けては、公園部局・都市計画部局・農政部局

 新たな都市農地の保全制度等の庁内関係部局において、地域における都市農（平成 ）
年の都市計画法の改正において、地の位置づけや都市における農地を含むオープン

住宅と農地が混在し、両者が調和して良好な居住スペースのあり方について、あらかじめ方針を定環境と営農環境を形成している地域を、あるべきめておくなどして、計画的な対応を行うことが有市街地像として都市計画に位置付け、開発・建築効である。

規制を通じてその実現を図るため、住居系用途地

具体的には、都市農地を含めて一定のエリアを域の一類型として、田園住居地域が創設された。

都市計画公園として指定し、区域内の農地等が営また、（令和 ）年の都市再生特別措置法等

農を続けられなくなった場合は農業公園とするこの一部を改正する法律において、まとまった農家とを地区として決めておくことや、都市におけるが住宅と混在し、居住環境を形成している地域に緑のマスタープランである緑の基本計画等に都市おいて、農業と調和した良好な居住環境を確保す農地の位置づけを明記することが考えられる。

るため、きめ細やかに地区内のルールを定めるこ（令和 ）年  月末現在、緑の基本計画をとができる地区計画農地保全条例制度が創設され策定している  都市のうち、農地の整備保全にた。

係る記載があるのが  都市であり、約  割とな現時点で、どちらの制度も活用されている事例っている。なお、直近  年間（平成  年度～令和

はまだないが、いくつかの地方公共団体において元年度）に限って見た場合、緑の基本計画を策定・検討されており、今後、生産緑地制度とは別の新改定した  都市のうち、農地の整備保全に係るたな都市農地の保全制度として全国的な展開が期記載があるのが  都市と高い割合（％）を示し待される。ている。地域差も考えられるが、全体として農地が都市の緑地政策体系に位置付けられることが一

．生産緑地の活用（みどりとオープンスペース般的になりつつあることがうかがえるため、今後の確保）は、内容のより一層の充実が期待されるところで特定生産緑地の指定により、全体的に、生産緑地が一気に大きく減少することはないと考えられる一方で、（令和 ）年以降、地域によっては、生産緑地の買取り申出が一定程度発生することも見込まれる。生産緑地は、都市の緑地として保全されてきた貴重なオープンスペースであるため、地域の実情に合わせて、地方公共団体が生産緑地を買い取って都市公園等として活用し、引き続きオープンスペースを確保することも重要である。
一方で、地方公共団体も厳しい財政状況に置かれており、買い取った土地を都市公園等に活用するための具体的な計画がない場合には、なかなか買取りが進まないところであり、実際に買取り申ある。

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．都市における農的空間の確保

．おわりに都市と緑・農の共生したまちづくり、農あるま都市農地、そしてその保全の中心的役割を担っちづくりのあり方については、今ある都市農地をている生産緑地は、（令和 ）年に一つの節生産緑地として保全することや都市農地の保全を目を迎える。上述したとおり、全体として、懸念積極的に拡大していくことが重要であるが、同時されている事態になることは想定されないが、今に、都市農地を農地として保全するだけでなく都後、多くの生産緑地が指定後  年を迎える 市公園等として活用すること、更には、生産緑地（令和 ）年の秋冬頃までに、着実かつ円滑に、であった土地や空き地、屋上、集合住宅の敷地なそして少しでも多くの特定生産緑地の指定が進む

どの都市空間において、農的な空間を確保していよう、国土交通省としても、各都市の特定生産緑くことも重要と考える。

地の指定事務をしっかりと支援してまいりたい。

実際に、生産緑地であった土地を、庭や農園と一方で、特定生産緑地に係る手続きを進める中しての空間を一部保ちつつ、レストランや賃貸住で、その都市における生産緑地含む都市農地の位宅として開発することで、その土地の緑・農とし置づけが改めて問われている地方公共団体もあるての価値・歴史を継承しながら経済的にも持続可と聞く。また、近年、都市農地もその一つとなる能な空間を形成している例（東京都調布市・深大「グリーンインフラ」（社会資本整備や土地利用等

寺ガーデン）もある。他にも、商業施設等の屋上のハード・ソフト両面において、自然環境が有すに農園が設置・活用されている例や、市街地内のる多様な機能を活用し、持続可能で魅力ある国跡地を農園として活用することで地域のコミュニ土・都市・地域づくりを進める取組）が産学官含ティ形成が図られている例（大阪府大阪市・みんむ社会の至る所で使われ始めているとともに、脱なのうえん）などもある。さらに、住民の方々を炭素や生物多様性の確保等の広く環境に関する国中心に結成された協議会が、行政と共に農のある際的な動きも見られる。

暮らしづくりに関する計画を定め、その計画に基その意味で生産緑地  年問題とは、あくまでづき農地以外の場所でも農的な活動を実施するこきっかけであり、これを起点にこれからも生産緑とにより、様々な地域課題を解決しようとしてい地含む都市農地のあり方が一層求められるとも言る地域もある（東京都日野市・農のある暮らしづえる。国土交通省としても、都市農地の保全に関くり計画）。

する各種制度の普及・促進等を通じて、地域毎の特色を活かした都市と緑・農が共生するまちづくりを進めてまいりたい。