土地総研リサーチ・メモ
民間事業のために民間主体が課する負担金の可能性について
2022 年 4 月 4 日【ポイント】
・民間事業のために民間主体が課する負担金に類似した制度として、土地区画整理組合等の賦課金、区分所有マンションの加入金があること、また、判例からその実績及び適法性を確認した。
・エリアマネジメント団体が課する負担金制度として、土地区画整理事業等の賦課金をモデルにして、制度試案を提示した。
1．はじめに地方公共団体が負担金、分担金などの名称で地権者又は住民に対して賦課徴収する仕組みについて、筆者は、これまで、「地方公共団体が制定した負担金条例の実態と制度改善提案について」土地総合研究第28巻第4号（2020）に加え、土地総研リサーチ・メモ2022年1月4日号、1月31日号、2月28日号において、
従来は、実績がほとんどないと言われていた、道路や箱物施設整備を行政が整備するのに伴い住民等に負担金を課すタイプの受益者負担金条例（筆者は土地総研リサーチ・メモにおいては「自主的負担金条例」という名を用いた）についての実態分析及び法的論点についての分析を行ってきた。
本稿においては、これまでの議論がされていなかった「民間事業のために民間主体が地権者等に課する負担金」に関する法制度についての実態分析及び法的論点の整理を行う。
2．民間主導負担金制度の概念整理と検討の必要性（1）負担金のこれまでの講学上の整理
講学上の整理は、以下のとおりである。
負担金
１ 国又は地方公共団体が特定の事業を行う場合に、これに要する経費に充てるため、その事業の受益者、その事業の必要を生じさせることとなった原因者その他その事業に特別の関係のある者に課する金銭給付義務（例、*等）。経費の全部ではなく一部を分担させるということに着眼して分担金ともいう。
２ 国と地方公共団体の間及び地方公共団体相互の間で、経費の負担区分が定められている場合に、これに基づいて負担する金銭給付義務。この場合も分担金と呼ばれることがある（*地財一七・三〇等）【負担金】, 法律用語辞典 第5版, JapanKnowledge, https://japanknowledge.com , (参照 2022-03-25)
受益者負担金、原因者負担金、損傷者負担金
負担金は、義務者の性質に応じて、〈受益者負担金〉〈原因者負担金〉〈損傷者負担金〉の3種に分けられる。
受益者負担金は，公共事業によって特別の利益を受ける者に対して，その利益を受ける限度に応じて事業の経費の一部を負担させるものであり（道路法61条，河川法70条，都市計画法75条等），原因者負担金は，特定の公共事業の実施の必要を生じる原因を作った者に対して課せられるものであり（下水道法19条，道路法58条，河川法67条等），損傷者負担金は，公共施設の利用者が施設を損傷したため，その修理等の工事が必要となった場合に，その損傷者に対して課せられるものである（下水道法18条）。
"負担金", 世界大百科事典, JapanKnowledge, https://japanknowledge.com , (参照 2022-03-25)（2）本稿における負担金の概念整理
表1に基づき、行為を最初に行う者と、それによって影響を受ける者で分けると、負担金の概念整理が明確になることから、これに基づいて、負担金について以下のとおり整理する。また、負担金、分担金という用語についても、法律、条例によって一定の使い分けがされているものの、法的な性格は同じと理解して、以下分析を行う。

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（表1）負担金概念整理の前提となるマトリックス

表1のⅠグループは、国と地方公共団体、地方公共団体相互の経費負担を定めるものであり、地方財政法第17条、第30条、道路法第50条、河川法第63条第2項など、いわゆる国と地方公共団体の費用負担を定めたものが該当する。これについては、都市計画、市街地整備などのための費用分担の議論とは直接関係ないため、これまでも、また、本稿でも負担金の議論の対象外としている。
Ⅱのグループは、最初に民間が行動して（宅地開発など）、周辺に生じた社会資本の整備など行政に対する費用増加などの負担を、行政が民間から回収するのが原因者負担金、さらに原因者負担金の特例的なものとして、特に行政が持っている財産（道路などの社会資本など）を壊した場合にその費用を行政が壊した原因者である民間から回収する、損傷者負担金がこれに該当する。
Ⅲのグループは、行政が行った行為（社会資本の整備など）によって、周辺に生じたプラスの効果を行政が費用に充てるために民間から回収する、受益者負担金である。このうち、下水道受益者負担金など補助金とリンクし、かつ、受益者の範囲が確定的なもの除いて、道路、箱物の建築物の整備の費用を民間から回収するタイプについて、既に、土地総研リサーチ・メモにおいて、「自主的負担金条例」として分析してきたところである。
本稿では、Ⅳのタイプの負担金、すなわち民間主体が行った事業に対して、その費用を地権者や住民などから民間主体が徴収するタイプの負担金制度（以下、「民間主導負担金制度」という。）を分析する。
（3）民間主導負担金制度を議論する必要性
民間主体が再開発など都市計画、まちづくりの実現に主導的な役割を果たしている一方で、民間主体にとっては、周辺への経済発及効果を十分に事業に回収できないことなどから、事業収支が確保しにくいという課題がある。
これに対しては、行政が民間主体の事業のために負担金を徴収すれば、これはⅢタイプとなる。Ⅲのタ
イプの負担金は、地域再生法第17条の8に規定するいわゆる「地域再生エリアマネジメント負担金」創設など、近年、その充実が図られている。
ただし、民間事業者の事業のために市町村が受益者に対して負担金徴収事務を行うことは、職員体制が脆弱化しつつある市町村職員体制を前提とすると、実効性に疑問がある。このため、米国のBusinessImprovement District(BID)1のように、民間の主体自身が負担金を徴収する権限を保有する仕組みを議論する必要性がある。

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2なお、既述の地域再生法においてもこの論点（市町村が自ら負担金を徴収する場合に事務負担が過大になること）は意識されている。具体的には、地域再生法第17条の8第8項において、エリアマネジメント団体が市町村の負担金徴収の委託をうけて実質的に徴収事務を代行することを可能としている。ただし、この場合にも委託者として市町村に一定の説明責任が生じることは否定できず、依然として、市町村職員への過大な負担という論点は残っている。
3．現行法制度における関係規定（1）関係する規定を抽出する視点
民間主導負担金制度に関係する現行制度を抽出するにあたっては、一定の条件で対象となった者が、自由に賦課対象のグループから脱退できる場合には、結果として、民間主導負担金制度は機能しえない。
このため、民間主導負担金制度を検討するにあたっては、現行制度上、民間主体の組織でありながら、組織に対して強制的に加入させられ、自らの意思では脱退できない、いわゆる「強制加入組織」であることが必要である。
この「強制加入組織」として、都市計画、まちづくり分野では、土地区画整理組合、市街地再開発組合
2と、建物区分所有法に基づく管理組合3が存在する。よって、以降、この2種類についての分析を進める。

（2）土地区画整理組合、市街地再開発組合
土地区画整理組合、市街地再開発組合は、土地区画整理法第25条、都市再開発法第20条の規定に基づき、事業施行地区内の全地権者が強制的に組合員となる。
また、組合員に対して強制的に金銭を徴収する根拠規定として、土地区画整理法第40条、第41条、都市再開発法第39条、第41条に基づく賦課金がある。双方とも内容はほぼ同じであるが、土地区画整理法に基づく賦課金について以下に説明する。
土地区画整理法に基づく賦課金の概要①組合は、組合の事業経費にあてるため、総会の議決、定款の記載（地権者の3分の2同意と都道府県知事の認可）に経て、賦課金を組合員に対して徴収できる。
②組合は督促し、賦課金が納付されない場合には、市町村長に徴収を申請できる。
③市町村長は地方税法の滞納処分の例により滞納処分をする。市町村長が滞納処分を行わない場合には、都道府県知事の認可を受けて、地方税の滞納処分の例により、滞納処分をすることができる。

賦課金の規定の適用実績に関する統計データは存在しないものの、近年では、土地区画整理事業等の事業収支の悪化から、事業収束のために賦課金を徴収する事例がでてきていることが、表1の判例から推測できる。
また、表1の判例4は、土地区画整理組合又は市街地再開発組合の賦課金が事後的に組合施行区域内の土地等を取得した者に対しても課されることを認める内容となっている。
なお、賦課金の徴収は、組合定款を確認する必要がある。例えば、土地区画整理組合では、土地区画整理法第21条第7項によって、設立認可後は定款の内容について、組合員その他の第三者に対抗できるものの同法第21条第4項の組合設立後の公告書類には、定款は含まれていない。このため、土地区画整理組合が存在することが公告書類で確認できた場合には、当該組合が施行している事業区域内の土地取得者等は定款を自ら確認する必要がある。また、表1の行2の判例によれば、仲介した宅地建物取引業者は賦課金の説明義務があるとされている。

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（表1）土地区画整理組合、市街地再開発組合で賦課金を争った判決

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4（3）区分所有法に基づく管理組合
いわゆるマンション管理組合（区分所有法上は「建物並びにその敷地及び付属施設の管理を行うための団体」）は、区分所有法第3条に基づき、区分所有者の全員で構成されることから、区分所有者は全員が自動的に、いわゆる組合員となる。
区分所有法には組合員に対して、表2の判例5においては、マンション管理規約に不在区分所有者、あるいは、理事の選任を断った者に対して、「協力金」などの名目で強制的に金銭を徴収する規定を定めた場合には、建物区分所有法に照らして適法と判断している。
表2 マンション管理規約で定めた協力金を扱った判決

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54．都市計画・まちづくりの政策目的にあった民間主導負担金制度の可能性（1）民間主導負担金制度を論じる前提としての事業イメージ
民間が行う事業のために民間主体が負担金を課すという「民間主導負担金制度」が実現することによって、現在、都市計画・まちづくりの政策目的に資する具体的な事例として、以下のものを仮定する。
①いわゆるエリアマネジメント団体が行う事業、例えば、除雪や街路灯などの公共施設の維持管理、地域交通サービスの提供、地域活性化のためのイベント実施、防災活動などを行う場合に、エリアマネジメント地区内の住民又は地権者から負担金を徴収するケース②市街地再開発事業その他の市街地整備事業の周辺に及ぶ開発利益を事業周辺の地権者から負担金を徴収ケース③市街地再開発事業その他の市街地整備事業の事業収支改善のための事業地区内地権者から負担金を徴収するケース
このうち、③の事例は、3（2）に述べた土地区画整理法等に基づく賦課金そのものである。この現行制度に課題があり、改善の必要性があることも想定されるものの、本稿では検討の対象外とする。
②の「市街地再開発事業等の事業地区の外の地権者から開発利益を吸収するための負担金制度」は、事業地区外であることから、市街地再開発事業などが行われない、①の事例の場合における費用徴収の回収ケースの特殊例として整理できる。このため、本稿では、①のエリアマネジメント団体が行う、地区の生活環境改善のための活動のための負担金徴収の事例を代表例として、法制度上の論点及び実現可能性について論じる。
（2）エリアマネジメント団体による負担金徴収の参考となる現行制度の選択
3に述べた「民間主導負担金制度」に関係する現行制度のうち、区分所有法に基づく協力金については、区分所有法が、住居等が一体的な建築物となっており、また、各住戸等に不可欠な共用部分が存在するという、区分所有建物の物理的な実態を前提にしたものである。一方で、エリアマネジメント団体の事業が実施される地区は、物理的な施設や建築物が一体という物理的な実態には必ずしもないことから、区分所有法に基づく協力金をモデルにして議論することは、論理的なハードルが高いことが想定される。
一方で、土地区画整理事業や市街地再開発事業は、必ずしも物理的一体性にこだわらず、人為的に一定の区域を設定して、事業を実施することから、土地区画整理法、都市再開発法に基づく賦課金をモデルとして、エリアマネジメント団体の活動に展開する可能性を論じる。
なお、エリアマネジメント団体による負担金徴収の立法政策を論じるにあっては、法律レベルと、いわゆる自主条例レベルの対応が論理的にはありえる。ただし、エリアマネジメント団体による負担金を論じる際には、エリアマネジメント団体の法人格の設定自体も同時に議論する必要が生じる。条例によって法人格の創設ができるかについては、否定的な意見も強いことから、本稿での立法政策は法律レベルでの議論に限定して論じる6。
（3）土地区画整理組合等の事業を踏まえた、エリアマネジメント団体の事業への展開
エリアマネジメント団体が行う事業、例えば、除雪や街路灯などの公共施設の維持管理、地域交通サ

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ービスの提供、地域活性化のためのイベント実施、防災活動などを行う場合に負担金を徴収する仕組みを論じるにあたっては、土地区画整理組合、市街地再開発組合の例にならって、どのような主体要件、事業の公共性及び事業の公共性を担保するための手続規定を整備すれば、いわゆる負担金を課す対象者を強制加入できる制度設計ができるか、という議論となる。
表3では、土地区画整理組合、市街地再開発組合に関する上記論点からの制度内容を整理するとともに、土地区画整理組合等の制度設計から類推して、強制加入型のエリアマネジメント団体の制度イメージ試案を列Cに示すとともに、その制度イメージに関する法的論点を列Dに整理した。
法的論点の詳細は表3のとおりだが、特に、行3列Dに記載しているとおり、公共施設の整備が一定の水準まで達した現在、公共施設を活用して適切な維持管理を行うとともに、公共施設などを活用した地域での生活サービスを行う事業自体に、公共性を認めることができるのではないか、というのが一番大きな論点と考える。
（表3）土地区画整理組合等の要件とこれを踏まえたエリアマネジメント団体の制度イメージ案等

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5.まとめ
本稿では、「民間の事業のために民間が課する負担金」について、土地区画整理組合、市街地再開発組合の賦課金、区分所有マンションの協力金が、現行法上の規定及び判例からみて、類似の性格を持っていることを明らかにした。また、土地区画整理組合等の規定を事例として、都市計画・まちづくりの分野でのニーズが大きい、エリアマネジメント団体が負担金を徴収するための必要となる法律上の要件、手続規定等に関する試案を提示した。
以上のような論点からの議論は、管見の限り、これまで行われていないことから、まず、論点の提示自体に一定の価値があると考える。今後、より法制論、実態論双方から具体的な検討を進めていきたい。
（佐々木晶二）1

BID の徴収権限については、保井美樹「アメリカの中心市街地活性化と NPO」都市住宅学 25 号 1999 SPRING 54 頁参照。
2
土地区画整理組合、市街地再開発組合は、いずれも 4（3）に整理するとおり、「公法人」と講学上は整理されている。
しかし、地権者の 3 分の 2 の同意で成立する団体であり、また、実態としても私人によって構成された団体であることから、本稿では、民間主体と考えて分析を行う。
3
区分所有法に基づく管理組合は、管理組合法人とならない場合には、法人格を有しないため、強制加入の「組織」に分類するのは法制論としてはやや無理があり、組織としてではなく単なる民法の共有関係の処理と解することもできる。しかし、区分所有権を取得した者が規約などに拘束され、管理組合が運営する総会などの手続を経て、強制的に一定の金銭を負担させられるという実態もあることから、本稿では、土地区画整理組合等と並べて分析を行う。
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Westlaw の判例データベースにおいて、（土地区画整理 or 再開発）＋賦課金で 2022 年 3 月 23 日に検索した。
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Westlaw の判例データベースにおいて、区分所有＋協力金で 2022 年 3 月 23 日に検索した。
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成田頼明「法律と条例」（『憲法講座 4』（有斐閣、1978）、阿部泰隆『行政の法システム（下）』（有斐閣、1992）740 頁
参照では法人格の創設などの私法秩序に関する事項は条例制定権限の範囲外とする。なお、松本英昭『新版逐条地方自治法第 9 次改訂版』（学陽書房、2017）170-171 頁では、地方公共団体の条例での制定可能性を否定していない。しかし、管見の限り、法人格を創設している条例は存在せず、条例によって法人格創設の議論をしても実効性が乏しいことから、本文のとおり、法律レベルでの議論に限定しても実態としての問題はないと考える。

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