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土地総合研究 2021年春号

特集 公的不動産活用の現状と課題 

公的不動産活用のための法制度の現状と課題
一般財団法人 土地総合研究所 専務理事  佐々木 晶二
ささき しょうじ．はじめに 公的不動産の課題

本稿では、民間事業者による公的不動産のより公的不動産は国、地方公共団体とも相当の規模

一層の活用を目的として、公的不動産を活用するの整備が行われており、今後は十分な維持管理費ための制度について、法制度の側面から分析する。

用が確保できないという問題、さらに、人口減少

先行研究としては、3), 法の成立経緯に着目した社会に対応して施設規模をより一層縮小しなけれ

もの 、都市公園に着目したもの 、道路に着目したものなど存在する。また、実務上の課題についばならないという問題を抱えている。
ただし、国及び地方公共団体は、従来の公共施

ては、馬場正尊 が積極的に著作を発表している。

設が果たしてきた地域への効用をゼロにすること

しかし、指定管理者制度、3), 法という施設共は難しいことから、これらの問題を解決するため通法制度及び道路、都市公園などの個別の施設をに、民間事業者の知恵やビジネスマインドを活用規律する法律の特例を横断的に評価し、さらに、して、地域への効用をある程度維持しつつ、維持契約制度など施設共通の、公的不動産活用にあた管理費用の軽減など財政負担の軽減も図るというっての課題を分析したものは存在しない。

発想になってきている。

この点に本稿の独自性があると考える。


これは、民間事業者からみても、必ずしも迷惑というわけではなく、公共施設の空間は、現状で．公的不動産活用の現状

は、市場に開かれていないことから、公共施設を 公的不動産の現状

民間事業者に開放することは、新たなビジネスチ

公的不動産の資産額については、国土交通省のャンスになるのでは、という視点を持っている。

資料によれば、図  のとおり、公的不動産の資産このような状況を背景として、公的不動産を民額が企業不動産の  倍以上がある。

辻本顕ほか「日本における 3), の成立と公共建築の調達に関する研究」（日本建築学会計画系論文集第  号，85−92， 年  月）
印部里菜子ほか「3), 手法を導入した都市公園整備に関する研究」（都市計画論文集 1R 年  月）

板垣勝彦「道路占用許可の規制緩和と屋外都市空間の多目的利用」（日本不動産学会誌／9RO1R）
馬場正尊＋2SHQ$『公共空間のリノベーション』（学芸出版社、）、馬場正尊＋2SHQ$『新しい公共空間のつくりかた』（学芸出版社、）

地方財政の観点からは、総務省が  年  月に「公共施設等の総合的かつ計画的な管理の推進について」の通知を発出して、公共施設等総合管理計画の策定を地方公共団体に促している。また、社会資本所管省庁からは、社会資本の維持管理費用の節減など観点から、インフラ老朽化対策の推進に関する関係省庁連絡会議でまとめた「インフラ長寿命化基本計画」に基づき、施設ごとに長寿命化計画の策定を進めている。本稿では、公共施設等総合管理計画及び社会資本の長寿命化計画自体についての論評は行わず、このような公共施設や社会資本に関する大きな方針の下で、具体的に民間事業者と連携して活用を進める手法について分析を行う。

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15（図）公的不動産と企業用不動産の比較 （出典）国土交通省資料による。


間事業者に開放するための、各種の法制度が近年禁止とされている（地方自治法第  条の ）。そ整備されてきている。の例外として、地方自治法自体に、指定管理者制

度が  年以降、創設されている（地方自治法第．公的不動産活用のための法制度の概要
 公的不動産活用の前提となる法律の枠組  条の  第  項以下）
。
また、地方自治法に対する特別法として、地方地方公共団体が保有している公的不動産は、地自治法に規律されずに、道路であれば道路法、河方自治法第  条以下の規定によって、行政のた川であれば河川法、公園であれば都市公園法といめに用いられる行政財産と、すでに行政財産としう特別法があり、これらの特別法にはそれぞれ法ての利用を廃止した普通財産に分けられる。

律上または運用上、民間事業者が活用するためのさらに、庁舎など公務員のために使う公用財産制度が設けられている。と、市民のために使う公共用財産に分けられる。

なお、3), 方式を進める「民間資金等の活用にこのうち、行政財産は、ごく例外的なもの（市よる公共施設等の整備等の促進に関する法律」（以町村が合併して庁舎の一部が余った場合に貸し付下「3), 法」という。
）も、上記の地方自治法の特ける場合など）を除いて、民間に貸すことは原則別法の側面を持っている。


公的不動産には、国有財産法及び個別の施設を規律する法律に基づいて管理されている国有財産も存在する。
ただし、地方財政の困難性や民間事業者へのビジネスチ
ャンスの裾野を考えると、地方公共団体が保有する公的不動産が圧倒的に重要と考える。よって、以下の分析では、地方公共団体が保有する公的不動産を対象とする。


なお、廃校などの普通財産については、地方自治法も民間開放に対する特段の制約が存在せず、また、個別の法律で普通財産を規律しているものも存在しないことから、法的な課題は原則として

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土地総合研究 2021年春号（図）公有財産の分類

（図）公的不動産を民間に開放する仕組みの概要

存在しないと考え、以下の分析からは除外している。
 公的不動産を民間事業者に開放する法制度の概観
公的不動産を民間事業者に開放して、民間事業者の知恵とビジネスマインドを活用する仕組みとしては、図  のとおり、整理できる。
図  の読み方としては、
①各種の施設に共通する仕組み（図  の赤色の部分で表示、指定管理者制度（地方自治法、3),事業（3), 法）、コンセッション（3), 法）

公共用財産のうちには、動産や無形財産も含まれるが、本稿で議論している不動産に限定して整理すれば、地方自治法上の公共用財産と公の施設は原則同一なので、そのように図  では表示している。

②個別の施設ごとの仕組み（図  青色（道路法特例）及び緑色（都市公園法特例）で表示）に分けられる。

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17（図）施設別の指定管理者制度導入率

（備考）．総務省「地方行政サービス改革の取組状況等に関する調査等 令和年月日公表）」の個票から集計    ．導入率とは、指定管理者制度導入施設施設総数＊

なお、河川、公営住宅、図書館等の楕円点線の律で規定されている施設は赤枠、青策に比べ導入

表示は、法律上、民間事業者に開放する仕組みが率が高く、されに枠のない、特段の法律で位置付存在しないことを示している。

け有られていない施設では、導入率が高くなって以下、民間開放を進める制度の概要と課題についる。

いて述べる。

さらに、図  では表れていない、道路、河川、



港湾、空港などの施設については、実績が全くな 指定管理者制度

いと想定される。

①現状
指定管理者制度は、 年に施行された地方自②課題

治法改正によって、地方自治法の公の施設の特例制度として創設された。

①で述べたように、施設ごとに大きく、指定管理者制度の導入率が異なる理由の一つとしては、地方自治法という地方公共団体の公的不動産の地方自治法上の指定管理者制度の条文において、一般法の特例ということで、個別の施設ごとでは個別の施設を規律する法律との関係が整理されてなく、地方公共団体が所有する行政財産である不いないことがあげられる。
さらに、指定管理者制度が創設された時期に合動産全体に適用できる制度として創設された。
その適用状況は図  のとおりである。

わせて、個別施設所管省庁から、扱いについて独全体的にみて、赤枠で囲った文部科学省所管法自の通知が出されている。道路、河川、都市公園

律で規定されている施設の導入率が低くなっていについては、指定管理制度については、清掃の事る。また、青枠で囲った国土交通省所管法律で規実行為に限定すべきとの通知がだされている。な

定されている施設は相対的には低く、また、公営住宅では極端に政令市と市区町村で率が異なっている。
これに対して、緑枠で囲った厚生労働省所管法

地方自治法に基づく指定管理者制度に関して、個別の施設を規律する法律において特例を規定したものは存在しない。なお、後述の 3), 法第  条において、3),法で指定管理者制度を用いる場合の配慮規定が措置されている。

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土地総合研究 2021年春号（図）3),法に基づく3),事業の実績    （備考）132法人全国地域3),協会発表の資料（年月日現在）に基づき集計お、厚生労働省は積極的に対応する旨の通知をだ

地方公共団体職員の退職手当計算の通算特例（同している。これに対して文部科学省は指定管理制法第  条、第  条）などが整備されている点に

度に関する一切の公式の通知を発出していない 。
この結果、個別の施設を規律する個別法がある施設については、実際に施設管理を担当する地方特徴がある。
このうち、 年の 3), 法制定当時から存在した、従来型の実績は、図  のとおりである。

公共団体職員からみて、法律相互の関係が未整理

次に、 年法改正で創設された、コンセッシであることから、適用に躊躇していることが想定

ョン型の実績については、図  のとおりである。

される。

対象施設は、空港に偏っており、全体として対象 3),法に基づく3),事業及びコンセッション
①現状

施設は少ない。
②課題

3), 法に基づく 3), 事業とは、公共施設等の整3), 事業は、従来型、コンセッション型を通じ備から実施する従来型と、公共施設の管理運営権て、事業手続や評価基準などが詳細に規定されてのみを民間に開放するコンセッション型の二つのいることから、事業実施にあたっての事務負担がタイプがある。

大きく、結果として、図  に示すとおり、一件あいずれも 3), 法に基づき、実施方針から始まる事業フローが明確に定められていること（3), 法たり数十億円という規模の事業が対象となっている。

第  条以下）、国又は地方公共団体が所有する財産結果として、地方公共団体が多く抱える、小規の貸付特例規定（同法第  条～第  条）、国及び模な施設や、事業収益性が低い施設に対する適用可能性が低くなっている。



指定管理者制度創設時の各省庁発出された通知一覧は、成田頼明『指定管理者制度のすべて（改訂版）』（第一法規、）に掲載されている。

また、3), 法では、指定管理者制度と同じく、道路、都市公園法など個別の施設を規律する法律

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19（図）3),法に基づくコンセッションの実績（年月日現在）

（図）一件あたりの3),事業契約金額

（備考）内閣府資料（年月日現在）から単年度ごとの契約金額を事業数で除して求めている。
との関係が十分に整理されていない。結果とし用事例が少なくなっている。この例外として、公て、個別の施設を規律する法律が存在する、道路、営住宅と下水道施設があげられるが、これは、 

河川、港湾、都市公園などの施設については、適以降に記述する、道路、都市公園のような、個別の施設を規律する法律側に民間開放を認める仕組3), 法に関して、個別の施設を規律する法律において特例規定を措置したものとしては、
道路法第  条の 、都市公園法第  条第  項、水道法第  条の 、廃棄物の処理及び清掃に関する法律第  条の 、関西国際空港及び大阪国際空港の一体的かつ効率的な設置及び管理に関する法律第  条以下が存在する。ただし、これらの規定はそれぞれの法律の規定している民間開放制度の一部に限って、または、特定の事業に限定したものであり、3), 法と個別の施設を規律する法律の関係を全体的かつ明確に整理したものではない。

みがないため、やむをえず、3), 法を活用したことが想定される。
コンセッションについては、まだ件数が少ないので評価がむずかしいものの、従来型と同様に、個別の施設を規律している法律が存在する施設（道路、河川、港湾、都市公園など）は全く適用事例がない、もしくは少数であり、やはり、個別

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土地総合研究 2021年春号（表）道路占用の特例制度

の施設を規律する法律との未調整であることが、ネガティブに働いた可能性がある。

②課題
道路占用については、①に述べたとおり、当初

は、都市再生整備計画など、道路管理者以外の者

以上述べたとおり、施設共通の枠組としての指が策定する計画などに基づき、適用される形から定管理者制度及び 3), 法に基づく 3), 事業につい始まり、近年では道路管理者自身が緩和する仕組ては、個別の施設を規律する法律との調整の規定みと発展してきている。

が整理させていない。これが、個別の施設を規律

これ自体は、道路空間を民間に開放する上で最する法律が存在する場合に、適用が円滑に進まなも基本的な判断権を有する道路管理者自らが、制い可能性がある。これを解決する手法として近年度運用の判断をするという点では、広く制度が活整備されてきた、個別の施設を規律する法律に創用される可能性を有している。

設された民間開放の仕組みについて、これ以降は分析を行う。

ただし、道路法の特例の仕組みは、道路管理者が発意して手続を開始する構造になっているが、

実際には、民間開放には法律に基づく手続を開始

 道路を民間に開放する仕組み

するまえの事前の調整や民間事業者側からの発意①現状の反映などの手続を充実する必要がある。

道路法上の道路を民間に開放する仕組みとしてその一方で、特定の道路空間を民間に開放するは、従来から存在する道路法第  条以下の道路管目的は、地域経済の活性化など市町村がその政策理者による道路占用許可に対して、その要件を緩目的の必要性を把握している場合には、道路管理和する特例として制度が構築されている。

者が主導権を持つ道路法の特例制度よりは、市町具体的には、道路法第  条第  項の「道路の敷村が策定する都市再生整備計画に基づいて特例の地外に余地がないためにやむを得ないもの」とい方が、市町村が主導権を持つことができるので有う要件（以下「無余地要件」という。
）を適用除外効性があると考える。

若しくは緩和する仕組みとして創設され、そのタ

イプとしては、
表  のとおり  種類が存在する 。
 都市公園を民間に開放する仕組み
①現状
都市公園を民間に開放する仕組みとしては、占

中心市街地活性化法に基づく道路占用特例もあるが、実績が確認できていないので、本稿では省略している。
用許可（都市公園法第  条以下）と、公園施設の設置管理許可（都市公園法第  条以下）の従来か

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21（表）都市公園における占用許可、公園施設の設置管理許可特例

ら存在した仕組みの特例として整備されてきていして制度創設を図った結果、保育所が都市公園のる。

機能にとって親和的な施設であるにもかかわらず、

そもそも、後者の公園施設の設置管理許可は、公園施設の設置管理許可の対象ではなく、占用特

戦前の都市公園が財源不足から、日比谷公園の松例として位置付けてしまった。この結果、公園施本楼のように民間施設の立地を積極的に認めてい設である飲食店や宿泊施設であれば、3$5.3), の

た実態 が背景になっており、都市公園法制定時特例として受けられる、設置管理許可を  年に延（ 年）当初から、都市公園内に民間建築物な長すること、建ぺい率制限を緩和することなどがど民間主体での施設が立地することを許容する仕受けられなくなってしまっている。これは、十分組みとして、法律の中に位置付けられていた。こな準備なしに安易に法制度化した結果であり、公の点は  の道路法とは大きく異なる。

園施設に位置付けることが、今後の課題である。

近年では、表  のとおり、占用許可の特例とし公園施設の設置管理許可の特例については、そて、 年に国家戦略特区での保育所の占用許可

もそも、既存の制度自体が、対象施設が極めて広が創設され、 年には都市公園法に基づく一般いなど柔軟である制度について、さらに規制内容的な制度とされ、国家戦略特区法での規定は削除を緩和したものであり、今後の民間活用が期待さされた。れる。

また、公園施設の設置管理許可の特例として、

設置管理許可期間を原則の  年から  年に延長 その他の個別の公共施設の民間開放の仕組み

するなど、より一層の民間開放を促進する特例

河川については、その他の公共施設と異なり、（3$5.3),）を創設した。

河川管理者の事務が法定受託事務であることから、



国土交通大臣が河川管理者である地方公共団体に②課題

対して、地方自治法第  条の  に基づく処理基

国家戦略特区法が、保育所について占用特例と日比谷公園当初の民間施設立地状況については、進士五十八『日比谷公園』（鹿島出版者、）第  章に詳しい。

3$5.3), という略称で国土交通省は読んでいるものの、いわゆる 3), 法とは関係がない制度である。

準として、河川敷地占用許可準則を定めている。
そして平成  年の準則改正により、特例として、地域の合意が得られた場合には、オープンカフェやバーベキュー場など、営業活動を行う事業者等にも、河川敷地の占用を許可することが可能とな22

土地総合研究 2021年春号っている。要するに、河川については、河川法を改正せずに、処理基準の改正で対応している 。
これに対して、公営住宅においては、公営住宅工夫によって、指定管理者制度や 3), 法に基づく事業の実施を行う場合がでてくるであろうし、それは望ましいと考える。

法では第  条で地方住宅供給公社のみ公営住宅

さらに、特段、施設を管理する法律が存在しな管理者の管理業務の一部を担えると規定しており、い施設（いわゆる箱物と称する市民向けサービスその他の民間事業者による管理を認めていない。のための建築物には名称は様々だがこれに該当す

この結果が、既述の指定管理者制度や 3), 法に基るものが多い）については、指定管理者制度など

づく 3), 事業において、公営住宅が目立って多い

一般的な民間開放の仕組みを活用していくことがことの背景である。

期待される。


なお、下水道施設なども同様である 。

 今後、検討すべき課題

．公的不動産を活用する法制度全体を通じた評

今後は、  に記載したとおり、個別の施設を規価と課題律する法律が有る場合には、民間開放の仕組みが これまで整備されてきた法律上の仕組みの評価

整備されることが重要である。しかし、このよう公的不動産を活用するにあたっては、まず、公な施設ごとの開放に併せて、従来議論されていな的不動産の管理を担当する職員や部局が、その必い、施設横断的な課題が存在すると考える。
以下、要性についての問題意識を共有できるかが、一番列記する。の決め手となる。
公的不動産の管理の担当職員は、道路法、河川法、都市公園法など、個別の施設を規律する法律①公的不動産を横断的に比較する情報ソースの構築が存在する場合には、その個別法に基づいて、事公的不動産については、一番、原初的な仕組み務執行を行っている。このため、これらの個別法としては、施設ごとに民間開放の計画があることに民間開放の仕組みが整備されている場合、例えが施設ごとに公示される。さらに、進んだ市町村

ば、道路や都市公園の場合には、この仕組みを活では、市町村での貸付検討の保有資産をリストア用することが一番自然であるし、手続が進みやすップすることを進めている。
しかし、民間事業者側からすると、特定の市町いと考えられる。
よって、個別に施設を規律する法律が存在する村にターゲットを絞り込んでいない場合が多いこ

場合には、その法律に、道路法等に倣って、民間とから、より横断的に公的不動産のデータベース開放の特例を整備していくことが望ましいと考えなどの形で、情報が公開されていることが必要でる。しかし、この個別法で民間開放の特例が整備ある。

されるまでの間は、 で述べた、公営住宅や下水なお、横断的な公的不動産データベースなどの道の実例のように、現場の地方公共団体の職員の情報源については、そのマッチングに伴い、様々なビジネスチャンスが発生することから民間主導河川に関する民間開放については、阿部充ほか「河川区域の民間利活用に関する報告」 リバーフロント研
究所報告第  号）に詳しい。KWWSZZZUIFRU
MSUSILOHVSGI
水道施設については、 年の水道法改正によってコンセッション方式が創設され、現在、宮城県及び大阪府で事業に向けて手続中である。ただし、現状で実績がないことから具体的な論評は控える。制度内容は以下の厚生労働省資料に詳しい。KWWSVZZZPKOZJRMS
FRQWHQWSGI

で開発が始まっており、基本的には国はそれを支援する形が望ましいと考える。


例えば、京都市での公開情報は以下の 85/ 参照。
KWWSVZZZFLW\N\RWROJMSJ\R]DLSDJH
KWPO例えば、公共 5 不動産の公共不動産データベースは
以 下 の 85/ 参 照 。 KWWSVZZZFLW\N\RWROJMS
J\R]DLSDJHKWPO

土地総合研究 2021年春号②民間発意による公的不動産活用の仕組みづくり

共団体に指針しめしたように、総務省と国土交通

公的不動産の活用は、  に述べたとおり、公的省が連携して、指針を示すのが理想型だと考える。
不動産の管理を担当する職員や部局の問題意識のしかし、一気にそこまでいかなくても、都市公共有が不可欠である。しかし、現実の担当職員等

園での 3$5.3), のガイドラインのように個別施は日々の雑務に忙殺されていて、市町村行政にと設ごとの契約手続のガイドラインを積み上げていって必要となっている、公的不動産活用に十分にって、地方公共団体の公平性等の要件と民間事業力を割けない場合が多い。

者のニーズを調整した仕組みをつくりあげていく

一方で、民間事業者が自らのビジネス展開としことが、まず第一歩と考える。て、様々なリサーチをしており、特定の公的不動なお、筆者も参加してまとめた「公募要項作成

産に対して、具体的な活用アイディアを持っていガイドブック」は、民間側のアプローチであるる場合もありえる。このような民間事業者側のアものの、既述の問題意識から、より適切な契約制イディアを、地方公共団体の担当部局に届ける仕度のための議論に一石を投じたものである。


組みを構築していくことが重要である。例えば、京都市の資産に対する提案を常時受け付ける仕組

．まとめ



本稿では、各施設の共通する法制度として、指定管理者制度、3), 法に基づく 3), 事業をとりあみ は参考になると考える。
③公的不動産活用にあたっての契約制度の工夫

げ、さらに、個別の施設を規律する法律に創設さ公的不動産活用にあたっては、地方自治法第 れた仕組みとして、道路法、都市公園法をとりあ条の契約制度の縛りが、通常の物件などの購入とげたうえで、個別の施設を規律する法律がある場同じくかかってくる。

合には、その法律において、施設の民間開放を行しかし、公的不動産の活用は、民間事業者の知恵やビジネスマインドを前提にすることから、単う仕組みを設けることを一層進めるべきであることを述べた。

純な物件の購入と異なり、民間事業者との共同作さらに、これらの各施設共通の法制度及び個別業の側面を有する。これと公共契約が求める、公の施設を規律する法制度でも十分解決されていな平性、透明性、経済合理性などの要件とどのようい、共通の課題として、公的不動産に関するデーに合致させるかという課題がある。例えば、

タベース、民間発意の公的不動産の仕組み、契約〇事業構想を策定する際に必要となる民間事業者制度の工夫の必要性について述べた。との対話をどのように行うか？

23

いずれも現実的な対応が難しい課題ではあるが、〇民間事業者の知恵や参入意欲を高めるために事都市財政の一層の困難化などを踏まえ、関係者が業単位、特に、構想段階から維持管理までの時より一層、公的不動産の民間開放が進むよう、積系列での発注単位をどのように考えるべきか？

極的に取り組まれることを期待する。

〇公募型プロポーザル方式を活用した場合の審査員、審査基準など審査の仕組みをどのようにす

べきか？

など、難しい課題がある。
これについては、公共工事について、総務省と国土交通省が連携して、公共工事の入札及び契約の適正化の促進に関する法律を制定して、地方公以下の 85/ 参照。KWWSVZZZFLW\N\RWROJMS
J\R]DLSDJHKWPO以下の 85/ 参照。KWWSVZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI『公募要項作成ガイドブック』（2SHQ$、公共 5 不動産、）