150 土地総合研究 2018年夏号

連載
 


農業関係法における「農地の管理」と「地域の管理」
―沿革、現状とこれからの課題―（４）


東京大学名誉教授  原田 純孝
はらだ すみたか


【目次】
Ⅰ 課題と考察の視点 １ 上記「研究会」の問題意識と与えられた課題について ２ 考察の対象と視点について
Ⅱ 農地制度の基幹部分の沿革のなかでの「農地管理」
 １ 農地法（ 年）の構成要素
 ２ 農地法（ 年）における「農地統制」
・「農地管理」の特徴 ３ （昭和 ）年農業基本法と農業構造政策の展開の下での農地制度
 ４  年新都市計画法と  年農振法 ５ （昭和 ）年農地法改正 ６ 農用地「利用権」設定制度の創設とその発展   （以上、本誌  年夏号）
 ７  年「食料・農業・農村基本法」とその後の制度改正 ８ （平成 ）年農地制度改正
 ９  年「農地中間管理機構法」
   年農業委員会法改正と農業生産法人制度の改正、並びに「特区」での「法人農地取得事業」の導入  グローバル化のなかでの農地管理の新たな課題   （以上、本誌  年秋号）
Ⅲ 遊休不耕作地対策、相続未登記・所有者不明化農地への対処、並びに地域集団的な農地利用の保全施策――その「農地管理」の沿革と現状 １ はじめに――対象と問題の整理  （１）本章の対象事項
  （２）問題と課題の内容に関する若干の整理
 ２ 遊休不耕作地対策制度の整備の経過と現状  （１） 年代前半まで
  （２） 年代後半以降～ 年農地制度改正の前まで
  （３） 年農地制度改正
  （４）農地中間管理機構の創設と  年農地法改正による現行制度  （５）制度整備上の特徴と問題点、その運用と実績
・効果、補完的措置と制度の機能上の限界について  （６）小括   （以上、本誌  年春号）


３ 相続未登記・所有者不明化農地への対処策
（１）問題と課題の性質について
本節では、相続未登記・所有者不明化農地への対処の問題を取り上げる。この問題は、近年のある時期以降、一方での遊休不耕作地問題、及び、他方での「所有者不明土地問題」 とも関連する


この数年来、「所有者不明土地」が国土に広範に存在することが各所で大きく取り上げられ、問題視されてきた。この問題の可視化・論点化には、吉原祥子氏の寄与が大きい。例えば、同氏の手になる東京財団調査報告書『国土の不明化・死蔵化の危機―失われる国土Ⅲ』（ 年  月）
、吉原祥子『人口減少時代の土地問題―「所有者不明化」と相続、空き家、制度のゆくえ』（中
公新書、 年  月）等参照。そして、とくに安倍政権が  年  月にいわゆる「骨太方針 」（「経済財
政運営と改革の基本方針 」。
同年  月  日閣議決定）にその問題への対処を喫緊の政策課題として明確に位置づけたことにより、国交省、農水省、法務省等の関係省庁において、かつ、省庁横断的な検討態勢も整えながら、具体的な対処方策の立案作業が急ピッチで進められてきている。
 なお、「所有者不明土地」の広範な存在（調査で算定の基礎としたサンプル＝約  万筆中の約  割がそれに該当し、これを活用して全国に拡大推計すると、九州の面積をも上回る約  万 KD になるとされる）を広く世上に知らしめ、世論に大きなインパクトを与えたものとして、「所有者不明土地問題研究会（座長・増田寛也）」（いわゆる増田委員会）『中間整理―所有者不明土地はどれだけ存在し、何が問題なのか、議論の前提となる実態把握からのアプローチ』（ 年  月  日公表）とマスコミによるその報道がある。
 本節で取り上げる「相続未登記・所有者不明化農地への対処策」（その新たな措置としての  年  月の経営

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問題として、ときに重ね合わせる形でも論じられ

前出Ⅱ８（３）３）①参照）を踏まえて、 年

てきた。
しかし、
それぞれの問題の性格と内容は、

農地法改正（「遊休農地に関する措置」の整備）にけっして同じものではなく、それぞれについて固際してこの㋑と㋺の区分が明記されたのである。

有の問題と性質の異なる課題がある。

なお、上の㋺の相続未登記農地も、その定義か①遊休不耕作地問題は、前節で見たように、農らすれば、少なくとも一部の共有者（所有者）は地利用の客観的な事実状態（以下、「利用実態」と知れていると想定される農地であり、厳密な意味、、、、、
での「所有者不明農地」ではない。それに対して、もいう）にかかわる問題であり、農地制度上では「遊休農地」として把握され、以前から対処措置（「遊休農地に関する措置」）が講じられてきた。

㋩当該遊休農地の共有者の全員が知られていない、、、、、
ときは、当然に、狭義の「所有者不明農地」（「所

その遊休農地の中に所有者不明の農地（「所有者等有者等が確知できない農地」）として上記「参考図が確知できない農地」）がある場合には、その措置の一環として、 年改正以降の制度では、農業

２」のⒷの系列の手続が適用されることになる。
、、、、、、筆者が本稿において、「相続未登記・所有者不明化

委員会によるその旨の公示を経て中間管理機構の農地」という表記をあえて用いるのは、㋩と、㋑

ために知事裁定によって「利用権」を設定する手及び㋺とは自覚的に区別して取り扱う必要がある

続が用意されている。前節＝２（４）の「参考図と考えるからである。

当該遊休農地が相続未登記の共有農地である場、、②他方、相続未登記の共有農地であっても現に、、 、、、、、、、、、
耕作・利用されている農地については、「遊休農地

合には、これも前節で見たように、 分の１を超に関する措置」は適用されない。したがって、㋑

える持分の所有者が知られているか否かによって、その共有農地について他の農業経営者又は中間管取るべき手続が異なる。

理機構のために利用権を設定するには、上記の基２」に示したⒷの系列の手続がそれである。

すなわち、㋑ 分の  を超える持分の所有者（共盤強化法の規定に従って、持分の過半を有する共有者）が知られているときは、当該遊休農地は、有者の同意をもってその旨の意思決定をすること「所有者等が確知されている農地」として扱われ、が必要である。

上記「参考図２」のⒶの系列の手続の対象となる

もちろん、その意思決定をするかどうかは、そ（農地法  条  項）
。反対に、㋺ 分の  を超え

れらの共有者（所有者）の自由に属するが、ともる持分の所有者（共有者）が確知できないときは、

あれ、利用権の設定のためには、まずもって持分

当該遊休農地は、「所有者等が確知できない農地」の過半を有する共有者（共有持分権者）を確認しとして扱われ、上記「参考図２」のⒷの系列の手てその同意を取り付ける手続を踏まなければなら続の対象となる（同条  項）。 年農地制度改ない。 世代の相続が未登記で共有者（基本的に正により、相続未登記等の共有農地については、は法定相続人）の数が多数にのぼり、しかも他所共有持分の過半を有する者の同意があれば、存続に所在する者（不在地主）が多いなどといった場

期間  年以下の利用権を設定することができるよ

合には、持分の過半を有する共有者の確認と同意うになったこと（基盤強化法  条  項  号但書。

取り付けの手続が、時間と労力とコストを要する
煩雑な作業になることは言うまでもない。

基盤強化法等の改正を含む）も、政府レベルでは上記の「骨太方針 」の一環に位置づけられて実現したものである。それ故、今回の改正法案に関する農水省の説
明資料等でも、「所有者不明土地・農地（相続未登記農地）」といった形の表記がかなり安易に使われていた。
しかし、相続未登記農地問題の由来と経緯、その問題の内容と性質等は、のちに見るように、「所有者不明土地」
一般に関するものとは、必ずしも同じものではない。

しかも、㋺持分の過半を有する共有者の氏名や所在が知られない、又は、氏名や住所等は登記簿・戸籍・住民基本台帳等の探索により確認できたが全く連絡が取れないなどといった場合（次に述べる今回の改正法では、「共有者不明農地等」と呼ばれる）には、どうなるか。例えば、これまで当該

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農地の耕作・利用を行ってきた共有者の一人（少称）は、相続未登記の共有農地における上記のよ

数持分権者）が高齢等の理由からその農地の耕うな問題への対処を意図したものである  。

作・利用をやめることを決意し、その農地を他の以下、この問題に焦点を当てながら、相続未登

経営者や中間管理機構に貸し付けようとしても、、、、、、、、
法律制度上では  、まったく身動きが取れないと

記・所有者不明化農地問題の経緯と現状、今回のいう事態が生じる。

れた課題等について概括的な考察を行なっていく

相続未登記・共有農地問題への最初の制度上での対処を行った  年農地制度改正の後におい改正による対処策の内容並びに特徴と限界、残さことにする。


ても、このような問題が残り、かつ、中間管理機（２）相続未登記農地の賦存状況とその実態につ構の創設に伴ってその問題が一層顕著に顕在化しいてたことから（その実情は後に改めて触れる）、農水

１）農水省による相続未登記農地の実態調査結果

省は、 年度中にはこの問題への対処策の検討（ 年  月現在）

を開始していたようである。
それを踏まえて、


農水省が上記「日本再興戦略 」中の記載を

年  月  日閣議決定の「日本再興戦略 －第 

踏まえて  年に全国の農業委員会を通じて悉

次産業革命に向けて」においては、「第  具体的

皆的に調査した結果（表５参照。以下、
「農水省実

施策」
「．攻めの農林水産業の展開と輸出力の強同年  月の時点で、態調査」という） によれば、化」「⑵新たに講ずべき具体的施策 ⅰ 生産現場

ⓐ相続未登記農地の面積は約  万 KD、ⓑ「登の強化 ①農地中間管理機構の機能強化等」中の記名義人が市町村外に転出しすでに死亡している

一つの課題として、「相続未登記の農地が機構の活可能性があるなど」、「相続未登記であるおそれの用の阻害要因となっているとの指摘があることをある農地」 の面積は約  万 KD であった。両踏まえ、全国の状況について調査を行うとともに、者の合計は、 万 KD で（端数処理の関係で数

政府全体で相続登記の促進などの改善策を検討す

値にずれがある）、同年の全農地面積＝ 万 KDる。
」ことが盛り込まれていた。

の ％に相当する。

その後の具体策の検討の経緯はのちに触れるが、本章冒頭の１（１）（前出注 ）で触れた「農業

なお、正確を期すために付記すると、ⓐは、「登
記名義人が死亡していることが確認された農地」、

経営基盤強化促進法等の一部を改正する法律」（ 年  月  日成立、同年  月  日公布。農地法の改正を含む。本節では「今回の改正」と略ここで「法律制度上では」という限定を付したのは、当該共有者の一人が――必ずしも他の共有者の明示の同意を得ることなく――当該農地を第三者に事実上で賃貸することは可能だからである。現実にも、そのような事実上の賃貸借が地域によってはかなり広く行われていることについては、例えば前出注  所掲の田代洋
一「相続未登記農地の実態と農地集積」参照。また、さらには市町村の農用地利用集積計画による利用権設定（基盤強化法による通常の利用権設定）においても、市町村によっては、持分の過半を有する共有者の同意が得られているかどうかを必ずしも明確に確認することな
く、共有者の一部の者の申出と同意に基づいて利用権設定の手続を行っていたケースが、従前には少なからず見られていたようである。この最後の点がもつ意味については、のちの本文で改めて言及する。


同法には、他に、「農作物栽培高度化施設」に関する農地転用の特例を認める改正事項がある（改正農地法
 条、 条）。これは、農業用ハウス等を農地に設置するに当たって、当該施設の底面を全面コンクリート張り
等とする場合であっても、農業委員会への所定の届出を経れば、農地転用に該当しないものとして取り扱うことを新たに認めたものである。ただし、本稿では、この改正点の検討は省略する。
この調査は、全国  市町村のうち災害等により調査ができなかったものを除く、全  の市町村において実施された。調査結果は、農水省のＨＰでも公表されている。
この農地は、農水省作成の文書・資料をはじめ、一、、、、、、、
般に「相続未登記のおそれのある農地」と表記されているが、本文掲出の同農地の定義づけによれば、「相続未、、、、、、、、、登記となるおそれのある農地」ではなく、「すでに相続、、、、、、、、、
未登記となっているおそれのある農地」であるので、読者の万一の誤解を避けるため、本稿では、本文所掲のように表記することにする。

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表５ 相続未登記農地の実態

出所：内閣府ＨＰ「平成  年第  回経済財政諮問会議：会議結果」「配布資料４（農林水産大臣提出資料）」。 注： 年の農水省「相続未登記農地の実態調査結果」（ 年  月  日現在）のデータにより、農水省が作成。

図４ 相続未登記農地における固定資産税の納付状況

出所：内閣府ＨＰ「平成  年第  回経済財政諮問会議：会議結果」「配布資料４（農林水産大臣提出資料）」より土地総合研究所作成。
 注：本文２）⑦に記した農水省「相続未登記農地実態委託調査」（注  参照）において相続未登記農地の共有者に対して行われたアンケート調査の結果に基づいて、農水省が作成。回答の母数は、 回答。ⓑは、「登記名義人の市町村外転出、住民票除票のむ農地をいう。

不存在等により、住民基本台帳上ではその生死がそのうち、遊休農地（農地法  条  項の「 号確認できず、相続未登記となっているおそれのあ遊休農地」及び「 号遊休農地」）は、ⓐのうちの。本稿で「相続未登記農地」と

 万 KD、ⓑのうちの  万 KD で、合計  万

記すときは、とくに断らない限り、この両者を含

KD である。農水省の資料は、この遊休農地の面積る農地」であるこのⓐ、ⓑの定義は、農水省のＨＰの「相続未登記
農地等の実態調査の結果について」（平成  年  月 日）をはじめ、農水省作成の関係資料に広く記載されている。

が相続未登記農地全体に占める割合を、約 ％と記している（上記の数値だけによる計算では
％）
。

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一方、農水省が  年  月に公表した図４ 

あるか、又は、その農地の共有者から耕作・利用によると、相続未登記農地であっても、固定資産の「権利」（事実上の賃貸借を含む）を託された者

税は法定相続人によって基本的に納付されており、であると見られる  。

「相続未登記農地であるが故に、固定資産税が納相続未登記農地であっても固定資産税は基本的付されていない」という事象は、析出されていなに納付されているという事実も、そのことを裏付い。これは、その元データの調査方法（当該農地けるものである。図４が示すように、おそらくはの所有者＝共有者の一人に対する、固定資産税の大多数の場合において  、共有者＝法定相続人の納付状況についてのアンケート調査）に由来するいずれか（場合によっては全員）が固定資産税課

ところもあるかと思われるが、「相続未登記農地に税台帳上で納税義務者（少なくとも代表相続人届

ついても、現状では固定資産税は基本的に納付さを出した者）として把握され、現に納税がなされれている」というのが、農水省の担当部署をはじている。

め農地行政関係者の大方の見方である。

②もちろん、当該共有農地が狭義の「所有者不上記のような「相続未登記」という点に着目し明」農地でなくても、共有者の一部の者が「不明た悉皆的な農地調査を農水省がなしうるのは、言化」している「所有者不明化」農地（今回の改正

うまでもなく、農地法が農地並びにその権利関係法の用語では「共有者不明農地」）
である可能性は、をいわば“国の管理対象物”として位置づけ、実

地台帳の作製・整備、農地利用状況の調査等）と十分にある。とはいえ、相続未登記農地対策を考、、、、、、、える際には、その農地の太宗が、少なくとも一人、、、、、、、、、 、、、、、、、、、、、、の共有者は確知され、その共有者の管理下で現に、、 、、、、、、、、、、、、、、
耕作・利用されている農地であること――役所関いう前提があるからこそである。他の土地につい係の文書にしばしば出てくる表現を借りれば、「登ては簡単にはなしがたいと見られるこの悉皆的な記されていないだけで、固定資産税の納税義務者実態調査の結果は、大変に貴重である。それは、等、事実上の管理者（相続人の一人）は確認され、相続未登記農地対策を含む今後の「農地管理」政

現に耕作・利用されている農地」であること――

策の課題を考える際にも、また「所有者不明土地を押えておくことが必要なことは、確かである。

問題」一般を考える際にも、様々なことを教え、また、図４にあるように、その「事実上の管理際にも農業委員会を通じてその管理が、一定の限界はあったとはいえそれなりに行われてきた（農もしくは示唆してくれている。

者」＝固定資産税納付者は、共有者（法定相続人）

この調査結果について差し当たり留意しておい中の一人の者が単独で負担している場合が ％てよいと思われる主要な点を、次に指摘しておこう。
を占め、かつ、そのうちの  割は、「登記をしてい２）農水省実態調査の結果から知られることないだけで、事実上自分の土地と考えている」と①まず、相続未登記農地は、即、狭義の「所有いう事実も、確認しておく必要がある。

者不明農地」ではない。相続未登記農地全体の③もっとも、相続未登記農地全体の約 ％を占％は、現に耕作・利用されており、その耕作・める遊休農地については、現に耕作・利用してい利用者は、共有者自身（少なくともその一人）でる者が把握されえないため、耕作・利用の実態か
ら所有者（共有者）の確知・不確知の状況を捉え図４は、図にも注記したように、 年  月  日の平成  年第  回経済財政諮問会議に山本有二農林水産大臣が提出した「配布資料４」の  頁に、前記の表５と並んで掲載されたものである。図４の元となったデー
タは、後出２）⑦（後出注 ）で触れる「農水省委託調査」において、相続未登記農地の共有者に対するアン
ケート調査によって収集された数値である（回答の母数は ）。

ることができない。図４のデータも、その点に関この両者の割合を示すデータは、残念ながら調査されていないという。

図４の元データは、先の本文に記したように、知られた所有者に対するアンケート調査であるから、すべての相続未登記農地についてそうであるとは言い切れないところがある。

土地総合研究 2018年夏号 155

する追加的な情報を提供していない。
したがって、るものと見られる。他方、ⓑの相続未登記農地の相続未登記の遊休農地においては、現に耕作・利場合には、登記名義人はつとに村外に転出して、用されている相続未登記農地の場合よりも、「所有

当該農地の事実的な管理も放置していたケースが、者不明」
農地の割合が高い可能性もある。
ただし、相当の割合を占めるのではないかと推測される。

遊休不耕作の相続未登記農地については、「所有者

実際、農地所有者＝登記名義人の転出の際に処分不明化」の場合であれ、「所有者不明」の場合であもしくは貸付けができなかった条件の悪い農地がれ、法制度上では、すでに「遊休農地に関する措

その後に遊休不耕作地として残されるケースが多置」において一定の対処手続が用意されている。

いということは、早くから種々の調査等で知られ④相続未登記農地中の ％（ 万 KD）が遊休ていた事実である  。ⓑの場合にはそのような固農地であるという数値は、 年の遊休農地の総有の事情があるにもかかわらず、ⓐの場合にもⓑ

面積（前出表３では、 号及び  号の合計で の場合とほぼ同等の比率で遊休農地が発生してい万 KD）が同年の全農地面積（ 万 KD）の ％ることは、結局は条件の悪い農地が遊休農地化し、であるのと比べると、相当に高いものである。ま

権利関係の面でも相続未登記状態で放置されていた、正確には直接的に対応していないデータかもることを示すものと言えるのではなかろうか。

しれないが、 年の遊休農地の総面積＝

なお、ⓐもしくはⓑの農地の共有者のどの程度

万 KD 中の  万 KD、つまりは約 ％が相続未登が在村又は不在村であるかは、この調査では確認

記農地であった、という評価も可能である。これされていない。

らのことは、相続未登記の農地においては、そう⑥上記のような調査結果を踏まえて  年 

でない農地の場合と比べて、遊休農地が大幅に高月の時点で農水省が強調した問題点は、次の  点

い頻度で発生していることを示している。

であった  。 ⅰ 「これら農地の太宗は事実上の⑤ただし、そのことから、㋑＜相続未登記農地管理者がいるものの、権利関係が複雑となっておであるが故に、当該農地は遊休農地となりやすいり、
農地中間管理機構への円滑な貸付けが行えず、＞という一方向的な結論を直ちに演繹することに集積・集約化の妨げとなっている」。 ⅱ 「これらは、慎重である必要がある。というのは、上記のの農地は、登記されていないだけで事実上の管理

％（ 万 KD）の遊休農地の中には、㋺＜遊休農

者が自分の農地と考えている傾向が強い」が、「事地として放置されるような条件の悪い農地だから、実上の管理者は高齢者が多く、近い将来のリタイ

権利関係の面でも相続未登記のままで放置されてアの際には、貸付けが困難な相続未登記農地が遊、、、
休農地になるおそれが大きい」。いずれも、基本的、、には正当な指摘であると思われる  。

いる＞というケースも、相当に高い割合で存在していると見られるからである。
ⓐの相続未登記農地（「登記名義人が死亡していそして、求められる農地制度上の改善策の方向ることが確認された農地」）と、ⓑの相続未登記農として、㋑「事実上の管理者（相続人の  人）の地（「登記名義人が市町村外に転出しすでに死亡し判断による貸借を可能とすること」、㋺「事実上のている可能性があるなど」、「相続未登記であるおそれのある農地」）とで、遊休農地の発生比率がほとんど変わらないことも、上の最後の点を傍証す
るものと言える。
すなわち、ⓐの相続未登記農地の場合には、死亡した登記名義人の相続人の誰かが地元に残っていて、前記の「事実上の管理者」として当該農地にかかる管理を行っているケースが大部分を占め例えば、安藤光義「農地の不在地主問題の発生と現状―既存研究の整理」（『農業法研究』 号：『人口減少
社会における土地所有』、農文協、 年  月） 頁以下。
以下の記述は、前出注  に記した  年  月 
日の第  回経済財政諮問会議「配布資料４」の  頁による。

本文で「基本的には」という限定を付した理由は、「農地中間管理機構への円滑な貸付け」だけが問題とされている点にかかわる。詳細は後述する。

156 土地総合研究 2018年夏号

管理者（相続人の  人）による当該農地の時効取市町村が実施のはず）に当たって、＜登記簿上の得を可能とすること」が提示された。それに加え登記名義人（土地所有者）の登記簿上の住所に、て、㋩「さらに、そもそも相続未登記が起こらな

調査実施者から現地調査の通知を郵送したが、そいように、土地・登記制度一般の抜本的な対策がの通知が到達しなかったもの＞のことである。

必要との意見もある。
」とも記述されている。

 年度に地籍調査を実施した  地区（⑦なお、農水省は、 年の実態調査の結果市町村）の約  万筆についてみると、％がそが出た後、それを補足・補充するより詳細な情報のようなケースであったというのが、＜約  割のを得るため、外部の民間団体に相続未登記農地の土地が所有者不明と判明＞ということの具体的な実態に関する委託調査を実施させている （以下、内容である。したがって、それは、「相続未登記の「農水省委託調査」という）。この委託調査におい土地」の存在状況を示すものでもないし、狭義のても、以上で指摘したような事柄をほぼそのまま「所有者不明」土地を把握したものでもない。

。

他方、地籍調査では、それらの土地について、加えてこの委託調査では、相続未登記農地をめぐ

登記名義人の戸籍・住民票等により土地所有者のるより詳細な実情や問題の指摘等も蒐集されてい所在を調査して、再通知しており、その結果では、るので、以下の行論中でもその内容に適宜に触れ

ほぼ全ての土地の所有者（共有地の場合には、少ていくことにする。

なくとも共有者の  人）に通知が行き届いていた。

３）「所有者不明土地問題研究会」の『中間整理』

最終的に所有者が所在不明であった土地は、全体が発表したデータとの異同
ところで、相続未登記農地が全農地の約  割と、、、、、いう数値は、一見すると、前出注  に記した「所の ％であったという。この点では、
「所有者
、、、、
不明土地」の面積について流布している一般的な、、、、イメージは、補正される必要がある。そして、追有者不明土地問題研究会」（増田委員会）の『中間跡調査が必要となった原因については、「相続によ整理』が提示した、＜地籍調査の過程で、約  割

る所有権移転の未登記」が ％を占めたとされの土地が所有者不明と判明。全国に置き直せば、る  。その面積は、九州の面積をも上回る＞という数値とほぼ相応した値となっている。しかし、この両正確に確認することはできないが、上の後段の、、点は、相続未登記農地についてもほぼそのまま当者の数値は、同視はもとより、安易に対比するこてはまるのではないかと思われる。具体的には、とのできないものである。とはいえ、本節の課題

相続未登記農地で、法定相続人（共有者）が以前との関係で一定の示唆を得ることも可能なので、の登記名義人のそれと同じ住所に所在していない

若干の言及を行っておこう。

場合でも、追跡調査をすれば、時間と手間はかか確認させる結果が得られていると言ってよい

まず、上記『中間整理』にいう「所有者不明土るものの、少なくとも法定相続人の  人は確知で地」とは、国交省が行った地籍調査（直接的にはきるケースが現在ではなおほとんどである、ということである。そしてそこからは、第  に、全農


公益財団法人日本生態系協会・グランドデザイン総合研究所『平成  年度「相続未登記農地実態調査委託事業」報告書』（発行：農水省経営局農地政策課、
年  月）。
『報告書』は農水省のＨＰで公表されている。
ZZZPDIIJRMSMNHLHLNRXNDLDWWDFKSGILQGH[SGI。調査は、 年  月～ 月に実施された。調査方法は、インターネットでのアンケート（回収  人）と郵送でのアンケート（回収  人）で、サンプル数は、
計  人である。

この調査結果については、安藤・前掲（注 ）
頁以下に概要が整理されている。

地の約  割を占める相続未登記農地においても、
狭義の「所有者不明」農地は現時点ではなお限られたものにとどまっているとみられること、ただし第  に、そのことを現実に確認するためには、

以上については、「所有者不明土地問題研究会」
・前
掲『中間整理』（前出注 ） 頁参照。同研究会の『最終報告』（ 年  月） 頁にも、同文の記述がある。

土地総合研究 2018年夏号 157

相応の時間と手間をかけることが必要になるケーっている（事例 ：昭和  年及び昭和  年）。


スも多いであろうこと、しかも第  に、その時間

以上からみると、農地法の下でも、共有農地へと手間をかけても共有者の全員を確知できないケの賃貸借の設定は、民法の規定に服し、民法 ースが当然に出てくるであろうことを推測するこ条本文の管理行為に当たるという理解が、農地行とができる。

政の現場での通常的かつ一般的な理解になっていたもののようである  。そして、実態的にみても、

（３）農地制度上での相続未登記農地対策の経緯

少なくとも  年頃（さらには  年頃？）ま

相続未登記農地にかかわる問題は、農地政策上での時期においては、自作農地の継承者・相続人

では、「所有者不明土地問題」が大きく取り上げらが――場合によっては相続未登記のままで（そのれる以前から認識され、一定の対処策が先行して状態が相当の割合で存在したとみられることは先取られてきた。その内容の一定の部分は、本稿でもすでに触れて来たが、この問題の登場の由来と述した。前出Ⅱ２（３）の第  参照）――その農、、、、、、、、、、、、地を、農地法  条の許可を受けて第三者に賃貸す

経緯、それに対して取られた制度上の措置及びそるという動きは、なお例外的なものにとどまっての問題点等を、ここで改めて全体的に整理しておいたから、共有農地の貸付けの取扱いをどうする

こう。

かということが農地行政上で大きな問題となるこ

１）農地法における相続未登記・共有農地の貸付とはなく、学説等でもとくに注意を払われることけの取扱い

はなかったのではないか、と見られる。

農地法には、制定当初から、共有農地（相続未共有地へ地上権の設定は、法律的な処分行為に登記農地を含む）の貸付けに係る特段の規定はな該当し、民法  条の規定により共有者全員の同い。同法の解説書類でも、管見の限りでは、その意を要するという最高裁判決が昭和  年に出て点を取り上げて明確な説明を記したものは見当たいる（最判昭  民集  巻  号  頁）
が、らないようである。

農地法上の許可を得た農地賃貸借も、強い存続保

一方、『農事調停事務協議会要録集成』（ 年
編纂）



を見ると、
「相続人の  人がした農地賃障を受ける土地の賃借権であるから、それと同視すべきであるとする見解は、仮にあっても少数説

貸借」の事例が  件ある。そのうちの  件では、にとどまっていたわけである。

「賃借権が強く保護され所有権に対し強い効力を

２）農用地利用権の設定に係る新しい要件規定のもっておることから処分行為と見ることが妥当」

登場とその考え方

という協議結果が記されている（事例 ：昭和

ところが、 年の農用地利用増進事業の導入

 年）ものの、他の  件では、農地の賃貸借も民に際して、同事業による利用権の設定に関して新法  条の管理行為に当たる（持分の価格の過半数で決せられる）という協議結果が記されている（事例 ：昭和  年、同 ：昭和  年、同
：昭和  年）。また、現耕作者である共有者（共同相続人）の  人が行った使用貸借契約の効果を
他の共有者が争った事例でも、民法  条の管理行為に当たるから、持分の価格の過半数の同意がない契約は私法上無効であるという協議結果にな

農林水産省農政課監修『農事調停事務協議会要録集成』（財団法人農政調査会、 年、第  版）
頁、 頁。

そして、過半数の持分を有する者の同意による農地
賃貸借の期間は、民法  条の規定との関係から、 年
以下とするという理解がなされていたという。おそらく、
東京高判昭和  年  月  日下民集  巻  号  頁の判旨が意識されていたものかと思われる。この判決は、寺院が所有地について、その処分に要する所定の許可を得ないで建物所有を目的とする期間  年の土地賃貸借契約を締結し、当該契約を繰り返し更新してきたという事
案において、①寺院が処分の権限なくして行った当該契約は、無効ではないが民法  条の規定に服し、契約期間は  年となること（期間の定めがなかった場合も同様）、そして、② 年毎に更新されたものとみるべきであることを判示したものである。なお、共有建物の賃貸借に関する近時の裁判例については、後出注  参照。
158 土地総合研究 2018年夏号

しい要件を定める規定が登場した。その要件規定

この説明でも、なおわかりにくいところがあるは、 年農用地利用増進法を経て  年経営

が、要は、その土地について使用収益を目的とす

基盤強化法に引き継がれていく。そして、そのこる権利を有する者がある場合には、それらの者のとが、相続未登記・共有農地への利用権設定に関「すべての同意」を要するという意味である。上する今日まで続く問題の発端となった。
この点は、記  項の規定と基本的に同文の規定を受け継ぐ

従来ほとんど論じられたことがなく、筆者として

 年農用地利用増進法の施行通達では、そのこも新しい確認事項を含んでいるので、やや詳しくとがもう少しわかりやすく書かれている。同施行

見ておくことにする。

通達における上記の「したがって」
以下の部分は、① 年改正農振法（以下、法という）は、
 条の  第  項に次の規定を置いた。

次のようである。
「したがって、対象土地（同法では、利用権の「 市町村は、農用地利用増進計画を定めよう

設定を受ける土地のほか、所有権移転の対象となとするときは、第  項第  号に規定する者（利用、、権の設定を受ける者―筆者挿入。以下同様）並び、に同項第  号に規定する農用地（利用権の設定を、、、 、、、 、、、
受ける農用地）について所有権、地上権、永小作、 、、 、、、 、、、、、、、、、、、、、権、質権、賃借権、使用貸借による権利又はその、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、他の使用及び収益を目的とする権利を有する者の、、、、、、すべての同意を得、かつ、農業委員会の決定を経る土地を含む――筆者挿入）に所有権以外の使用

なければならない。
」（傍点は筆者）

のすべての同意を得なければならない。

収益権が設定されていない場合には当該土地について利用権の設定等を受ける者及び当該土地の所有者の同意で足りるが、対象土地に所有権以外の使用収益権が設定されている場合には当該土地について利用権の設定等を受ける者並びに当該土地の所有者及び所有権以外の使用収益権を有する者

この農用地利用増進計画（以下、利用増進計画

この場合、抵当権者等の担保物権者は不動産質と略称）を市町村が公告することにより、その計権者を除き土地についての使用収益権を有する者

画の定めるところにより利用権が設定されるのでではないので、その同意を要しないことはいうまある（法  条の  第  項・ 条の ）が、上記 でもない。
」  項の規定がもつ意味を的確に理解するには、以下

そして、農用地利用増進法の立案をリードしたの点に注意しておく必要がある。
、、、、、、ⅰ 第  は、傍点を付した者の「すべての同意」

関谷俊作氏は、この通達の文言を補足して、さらを得ることという文言の意味である。改正農振法をもって賃貸することを禁止されていない永小作の施行通達は、この点につき、「したがって、利用権若しくは質権を有する者が転貸する場合には、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、 、、
民法上所有者の承諾は不要とされているが、本事、、、、、、、、、、、、 、、、、、、、、、
業を円滑に進めるためには、このような民法上承、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
諾を要しない所有者からも同意を得ておくことが、、、、、、、、、、、、、 、、、、、、、、
適当であると考えられるため、このような者の同、、、、、、、、、、、、
意も必要とされていることに留意する必要があ

権を設定する農用地が自作地又は自作採草放牧地
である場合には当該農用地の所有者の同意、利用権を設定する農用地が小作地又は小作採草放牧地
である場合には当該農用地の所有者及び当該農用地の小作農（小作農以外に当該農用地について地
上権、永小作権、質権、賃借権、使用貸借による権利又はその他の使用及び収益を目的とする権利を有する者がある場合には、小作農及びこれらの権利を有する者のすべて〔原文〕）の同意を得ければならない。
」と記している  。



「農業振興地域の整備に関する法律の一部を改正すに次のように記している。
「地上権者又は設定行為

る法律の施行について」（昭和  年  月  日・ 構改
Ｂ第  号、農林事務次官依命通達）第  の 。引用
は、農地制度資料編さん委員会『新農地制度資料』第 
巻（下）（財団法人農政調査会、 年） 頁による。

「農用地利用増進法の施行について」（昭和  年 
月  日・ 構改Ｂ第  号、農林水産事務次官依命通達）第  の 。引用は、農地制度資料編さん委員会『新農地制度資料』第  巻（上）（財団法人農政調査会、 年） 頁による。

土地総合研究 2018年夏号 159る。
」  （傍点は筆者）

こととしたねらいは、一つは、前述の背景のとこⅱ 第  は、このように所有者及び所有権以外

ろで述べたように、農用地の貸し借りを行う条件の使用収益権を有する者の「すべでの同意」（以下、のととのった区域を選定して事業を行うことと、「全員の同意」ともいう）が求められた趣旨ない

もう一つは、実施区域ごとにその区域内の農用地

し理由である。実体的ないし実質的な観点からみの貸し借りについて農業者間の話し合いを進め、れば、それは、利用増進事業がもともと、＜農用相当面積の農用地の貸し借りを、しかも、できる

地区域内の一定の区域を対象として、その区域内だけ利用者の便利なようにまとまった形で行うこの農地所有者及び使用収益権者（利用権の設定をとを期待しているからです。個人間の相対の貸し受ける者を含む）の全員の合意に基づく農用地の借りではこういうことは期待できません。

「自主的・集団的管理」、つまりは農用地の利用関次に、集団的に貸し借りをするというのは、実係の自主的・集団的な調整を行うための事業＞と施区域内の相当面積の農用地について、多数の貸して構想されたことに基づいていた
（前出Ⅱ６
（１）

し手と借り手がいっぺんに貸し借りに同意するこ

前段参照）。
その事業の推進母体として所有者及びと（具体的には、「農用地利用増進計画」に同意す

利用者の双方を含む「農用地利用組合」の組織化ること）を意味しています。このような方法をとが考えられ、改正法施行後もその組織化が推奨さったのは、実施区域のなかの相当面積の農用地の



。例えば、

貸し借りをできるだけ利用者の便利なようにまと

新事業の推進のために刊行された『農用地利用増まった形で行うことを期待したことと、多数の農進事業の進め方』は、第  章の２で「農用地利用

業者が同時に貸し手であり借り手として集団で合増進事業のねらいと特色」を  点にわたって説明意をすることによって個人個人の勝手ではなく、しているが、その第  点は上記のような考え方をそれぞれの地域の実情にそった公正妥当な農用地

よく示している。やや長くなるが、引用しておこの貸借関係ができることを期待しているからです。

れていたのも、そのことの反映である

う



。

「第  に、農用地利用増進事業は、一定の区域ごとに、農業者の間で農用地の利用権設定（貸し借り）を集団的に行うものです。

利用権の存続期間や借賃その他の利用条件は、地域の話し合いによって自ら妥当なところにきめられるという趣旨です。
第  に、農用地利用増進事業の実施手続は、市第  の目的［農用地の有効利用と経営規模の拡

町村が、農業委員会、農協等の協力を得、農業者

大―筆者挿入］を達成するための方法として、農の意向を取りまとめて作成した「農用地利用増進

用地利用増進事業は、一定の区域（実施区域）ご計画」について、農用地の貸し手と借り手の全員とに、集団的に農用地の貸し借りを行うことにしが同意することによって行われます。
」（以下、省ています。このように一定区域ごとに事業を行う

略）


関谷俊作『農用地利用増進法の解説』（全国農業会議所、 年） 頁。

前出注  の施行通達の第  の ⑶も、そのことに触れている。
農業振興地域調査会『農用地利用増進事業の進め方』（ 年  月）。引用は、農地制度資料編さん委員会『新農地制度資料』第  巻（上）（財団法人農政調査会、
年） 頁による。
「農用地利用組合」に関する記
述も、同前『進め方』第  章の「 関係農業者の組織づくりとその役割」にある（同前『新農地制度資料』
頁以下）。なお、関谷・前掲（注 ） 頁も同様の趣旨を説いている。

ⅲ 第  は、ここでいう「全員の同意」は、上、、、、、、、 、、、の引用にもあるように、市町村が定める「農用地、、、、、、 、、、、
利用増進計画」への同意であることである。この利用増進計画を市町村が公告することにより、多数の貸し手と借り手との間の多数の利用権（賃貸
借又は使用貸借）が「いっぺんに」＝集団的にまとまった形で設定されるが、その設定は、法律的、、、、、、、、、、には、各利用権にかかる当事者間の合意の効果と、、、、、、、、、
してではなく、市町村が行う利用増進計画の公告、、、、、、、、、、という行政処分の効果として観念され、制度的に160 土地総合研究 2018年夏号構成されている  。つまり、ここでいう「同意」

３［号］ 前項  号に規定する土地（ここでは、は、個別の各農用地について利用権を設定するこ、、、、、、、、、、、、とへの同意ではなく、そのような法的効果を生じ、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
させる行政処分を市町村が行うことへの同意なの

利用権の設定を受ける土地のほか、所有権移転のである。
「全員の同意」が求められることの実体的等を受ける者）並びに当該土地について所有権、な理由・根拠が上の第  点にあるとすれば、この地上権、永小作権、質権、賃借権、使用貸借によ

第  点は、そのことの法律制度的な理由・根拠をる権利又はその他の使用及び収益を目的とする権なしているといえる。一部の権利者の同意が得ら利を有する者のすべての同意が得られているこ

れていないのに、市町村がその者の権利義務をもと。
」

具体的に決定する効果をもつ行政処分を行うことは、簡単には認めがたいからである。

対象となる土地を含む――筆者挿入。以下同様）
ごとに、同項第１号に規定する者（利用権の設定

これは、「農業委員会の決定」を経ることが同条
 項中に移されていることを除けば、先に見たⅳ したがって、第  に、ここでいう「同意」

 年改正農振法  条の  第  項の規定と基本は、本来、民法の世界でいう私法上の「同意」と的に同文・同旨の規定である。農水省当局によるは異なるものである。もちろん、利用権の設定を

この規定の趣旨、内容の説明も、前出① ⅰ です

受ける農地が共有地（相続未登記農地を含む）ででに見たところである。

ある場合（また、例は少ないと考えられるが、そ

そして、この利用増進法  条の規定は、全体との農地が準共有の地上権の目的となっている場合

して、 年経営基盤強化法の  条にそのままなど）に、共有持分権者「全員の同意」が必要か引き継がれた。経営基盤強化法は、元来、法律名

どうかという問題は、また別に存在する。
しかし、を改称した利用増進法の改正法の形を取って制定

管見の限りでは、立法当時にその点に関して何がされたことを想起すれば、その経緯も理解しやす

しかの記述をしている行政上の文書は見当たらないであろう。ただし、利用増進法の「農用地利用

いようである。

増進計画」は、経営基盤強化法では「農用地利用 年の利用増進事業の導入当時においては、集積計画」に改められている。

あるいは、そのような問題はいまだ視野に入って③したがって、以上からすれば、 年改正

いなかったのかもしれない。実態的に見ても、賃前の経営基盤強化法  条  項  号にいう「すべて貸借・利用権による農地流動化政策の推進のなかの同意」は、 年改正農振法の利用増進事業にで相続未登記・共有農地の貸付けの取扱いをどうおけるそれと、まったく同じものである。
そして、するかという問題が登場するのは、もっと時代を

利用権の設定を受ける農地が共有地（相続未登記下ってからのことだったのではないか。

農地を含む）である場合には、共有持分権者「全② 年農用地利用増進法は、 年改正農員の同意」が必要なのか否かの問題は、そのまま振法の利用増進事業を引き継いで、 条  項に「市残され、以後の行政解釈に委ねられることになる。


町村は、農林水産省令で定めるところにより、農民法的な観点からすると、特定の共有農地につ業委員会の決定を経て、農用地利用増進計画を定いての利用権の設定は、民法  条本文の管理行

めなければならない。
」と規定した上、同条  項 為に当たると考える余地が十分にある。利用権の号に次の規定を置いた。

実体が、比較的短期（長くても通常  年以下）で「３ 農用地利用増進計画は、次に掲げる要件に更新の制度がない定期賃貸借又は定期使用貸借で該当するものでなければならない。

あることを考えれば、なおさらのことである。農地法の下での共有農地への賃貸借の設定を同条の

農用地利用増進計画の公告が行政処分であることは、前出注  の農用地利用増進法施行通達の第  の⑵に記されている。

管理行為に当たるとみる理解が農地行政の場で一般的に取られていたことからみても、利用権の設

土地総合研究 2018年夏号 161

定についてもそのような解釈を採る可能性は、十処分によってその効力を生じるものであるから、分にありえたのではないか。その場合には、＜利「関係権利者全員の計画への同意」を得ることを

用増進計画又は利用集積計画への「同意」は、利必要とする＞という点は、この制度の法律制度的用権の設定を受ける農地が共有地であるときは、な仕組み自体に内在する要請であり、かつ、この

民法  条本文の規定を考慮して、「持分権の過半

制度を成り立たしめる基礎的な前提をなしている。

数を有する共有者の同意」をもって、当該農地にしたがって、
この基礎的な前提を揺るがすことは、ついての「所有者の同意」があったものとする＞

行政当局としては容易にはなしがたかったのではといった形の解釈をとることになるであろう。

ないかと考えられるのである。

しかし、農地行政の実務では、ある時期以降、

それはともあれ、上記の行政解釈の結果として、共有農地（相続未登記農地を含む）への利用権の、、、、、設定には、共有持分権者の全員の同意が必要であ

法律的にも実態的にも、いささか奇妙で面倒な法るという行政解釈が示された。筆者が確認しえたように  年頃以降には、利用権の設定が農地流文書では、 年に初版発行の『農業経営基盤強動化の明確な主流になっていく（前出Ⅱ６（２）化促進法運用の手引き』にその旨が明記されてい（３）、前出注  参照）が、相続未登記農地につる。民法  条と違って「全員同意」を必要とす

いては、従来耕作を行ってきた共有者（相続人）

る理由については、「利用権設定等促進事業は農地法の行政的統制手法とは異なり、各地域の信頼関の  人がそれを貸付けに出そうとしても、他の共、、、、、有者全員の同意を取り付けない限り、法律的には係の中から農地の流動化を生み出す手法として、利用権の設定を行うことはできず  、持分の過半

市町村事業による集団的な利用権設定等の方式をを有する共有者の同意を得て（それ自体もかなりとったもので、利用権設定等促進事業を円滑に推面倒なことである）農地法  条許可による賃貸借

進していく上で関係権利者（括弧内省略）全員のを行うか、あるいは事実上の賃貸借で済ませるか同意を必要とすることが適当であると判断されたしか方法がない、ということになったのである。



状況が生じることになった。すなわち、先に見た。先に２）①の ⅱ 第 

このことが、その後に相続未登記農地への利用

点及び ⅲ 第  点でみたところが理由となってい権設定の取扱いをめぐる問題を大きく登場させる

るわけである。

直接の原因となった。
今日から振り返ってみると、ため」と説明された

その両者のうちでは、より重要な理由となった

いわばここに、問題の発端となる“ボタンの掛けのは、おそらく第  点であろう。すなわち、第 違い”があったのではないかと筆者は考えている点に記した利用増進事業のいわば“理念的な姿”



。

は現実の事業実施過程ではほとんど実現されず、時を経るにしたがって、利用権の設定は、実質的には個別当事者間の合意に基づく個別の賃貸借（又は使用貸借）を市町村の定める「計画」に乗せて、更新のない定期賃貸借の形で実現する、という実態ものになって行った。とすると、第  点で見たような出発点での“理念”にさほど拘泥する必要はなくなっていたのではないかとも思われる。それに対して、第  点、すなわち、＜利用権の設定は、市町村が定める計画の公告という行政全国農業会議所『農業経営基盤強化促進法運用の手引き－一問一答集』（ 年  月初版） 頁。



「法律的には」という限定を付したのは、筆者が見聞してきた限りでも、実際上では、「農地管理者・固定資産税納税者」、「所有者代表者・相続人代表者」等の申出と同意（他の共有者・相続人全員の同意を得ていること、及び、当該利用権設定について責任を負うことの申述を伴うこともある）に基づく利用権の設定が容認されていたケースも少なからずあったように見られるからである。前出注  の『運用の手引き』にも、「なお、
この場合の共有者全員の同意は、共有者間の特約を排除するものではありませんので、共有物の管理（貸付等）についての共有者全員の同意といいうるものがあればそれを用いてもかまいません。
」という尚書きが付され
ていた。

このことは、原田・前掲（注 ） 頁以下でも指摘したところである。なお、以上の ）、）の項の考察

162 土地総合研究 2018年夏号

３） 年農地制度改正と中間管理機構の登場の者の死亡・相続により、すでに他出していた子ど影響

もが不在所有者となること（ 回答、全体の①相続未登記農地への利用権設定をめぐる問

％）などの回答も得られていた  。題が一般的に顕在化してきたのは、 年前後か

その結果も踏まえて、平成  年度全国農業委員

らではないかと見られる。
その要因となったのは、会会長大会（ 年  月  日）の政策提案では、その時期に相続未登記農地が増加したからという㋑「相続による農地の権利移動の農業委員会へのよりも、いわゆる昭和ひと桁世代の一世代世帯農届出制度や相続人が住所不明の場合の一定の管理家の消滅（リタイア及び死亡。昭和  年生まれが行為に関する制度的措置を検討すること」、㋺遺産 年に  歳となる）とその自作農地の放出が分割未了農地や共有名義の農地について利用権設増加したことであろう。借地での流動化促進政策

定を促進するため、「民法における保存行為もしくの下で、借り手がいる場合にはその農地の多くはは管理行為に準じるものとみなし、相続人の過半

利用権設定の対象となったが、放出される農地の数の同意もしくは共同相続人単独での処理が可能

中には、すでに見たような種々の理由と事情によとなるよう手続の簡素化を検討すること」が要請

り相続未登記のままで自作されてきた農地

が相当の割合で含まれていたからである。

された。また、翌平成  年度の同大会（ 年 月）の政策提案にも、㋑「相続登記未完了により

例えば安藤・前掲（注 ） 頁以下によると、相続人の共有状態になっている農地について相続 年に行われた日本農業土木総合研究所の調人の過半数の同意もしくは納税義務者の同意で利査では、不在村地主が引き起こす問題の一環とし用権設定を可能とする措置」、㋺「不在村者及び所て、その所有農地に利用権設定を行おうとしても有者の所在不明の農地について農用地利用改善団

相続未登記のため交渉相手を確定できないという体を構成する農地の関係権利者による一定割合の問題が、調査対象市町村（ 回答）の ％合意形成又は市町村の『公告縦覧』による利用権で指摘されていた。また、 年には全国農業会

設定を可能とする措置」、㋩相続による農地の権利議所が全国の農業委員会に対して「相続農地管理

移動等の農地情報の的確な把握と提供のための農状態」の調査を実施し（ 農業委員会が回答）、

地基本台帳の法定化の措置」を講じることが掲げ「不在村農地所有のため利用権を設定できなかっられている  。たことがある」とした  の農業委員会（全体の 年農地制度改正におけるこの問題にかかわ％）から、その原因（複数回答）として、㋑る改正点は、このような現場の要請に対処するべ

相続未登記のため権利者の数が多く同意を集めらく実現されたのである。

れなかった（ 回答、％）、㋺不在村農地所
有者の住所等が不明で連絡が取れなかった（② 年改正での改正事項の内容は、先にも見たが、次の  点である。

回答、％）、㋩連絡が取れたが、不在村所有者

一つは、経営基盤強化法  条  項  号（旧  号。

の同意を得ることができなかった（ 回答、 年改正で  号となる）に但書を加えて、数人

％）などの点を確認している。併せて、㊁不の共有に係る土地については、ⓐ「 分の  を超

在村農地所有者は、今後増えると思う（ 回える共有持分を有する者の同意」があれば、ⓑ「存答、全体の ％）、㋭その最大の要因は、在村を行うに当たっては、全国農業会議所の稲垣照哉氏及び
鹿児島県農業会議の大槻博氏のご協力を得た。記して謝意を表したい。

相続未登記農地の発生の理由や事情については、すでに各所で触れて来たが、後出（５）２）①で改めて整理を行っている。

 つの調査は、それぞれ、日本農業土木総合研究所『平成  年度農用地等有効利用推進調査検討報告書』（ 年）
、全国農業会議所『平成  年度相続農地管理状態調査結果報告書』（ 年）である。
このうち前者は、前出注  に所掲の『農政調査時報』 号に「参考資料」として掲載されている（引用箇所は同前誌  頁）。土地総合研究 2018年夏号 163

続期間が  年を超えない」利用権を設定できるも人への登記名義の変更がなされたことの届出かとのとしたこと。ⓐは、民法  条本文の規定を、いった点が必ずしも明確にされず、広くすべての

また、ⓑは、民法  条  号の規定との関係を意

農地相続が農業委員会によって把握されるという識したものである。なお、全員の同意があれば、ような効果はもたらさなかったようである。相続

年を超える利用権設定ができることは言うまでも等による農地取得の届出があった権利移動の件数、ない。

面積は、 年の  筆、KD から いま一つは、農地の相続等による権利取得（遺年の  件、KD へと、年を追うごとに産分割による権利取得を含む）について、権利取増加してきている  が、それが相続による農地の得者の農業委員会への届出義務を明記し、一定の権利移動全体のどの程度をカバーしているのかは、罰則も定めたこと（農地法  条の  及び  条の新直ちにはわからない。相続が発生しても何もしな

設）



。

いずれも、異論のない改正であったが、その効
果と実効性の点では、必ずしも十分なものとはならなかった。

いで済ませているケースは、今日でもなお広く存在すると見られるからである。
③ 年の中間管理機構の登場は、上の ⅰの状況に対して新しいインパクトをもたらした。

ⅰ まず前者については、共有者に不在村者が中間管理機構は、その性格からして
（前出Ⅱ９
（１）
、

多い、
所在不明で連絡がつかないなどのときには、

とくにその２）⑤参照）、過半の持分を有する共有

過半数の持分権者の同意を取り付けることも容易者の同意が明確に得られている場合でなければ共ではない。相続未登記が  世代続いていれば、相有農地は借り受けないとする対応を取ったからで

続人＝共有者の全体を確認すること自体がまずもある。機構が借り入れないということは、機構へっての難しい作業になる。それ故、 年改正のの貸し手となろうとした農地所有者が機構集積協

後にも、市町村の現場では、従前と同様に「農地力金を享受できないことを意味する。実態的には管理者」、「相続人代表者」、「所有者代表者」等の特段の違いを認めがたい農地所有者（元農家の貸申出と同意に基づく利用権設定（前出注  参照）し手）のある者は協力金を受け取れるのに、一部が容認されていたケースが少なからず存続していの者はそれを希望しても受け取れないという事態たようである。当事者の意向に応え、利用権の設

は、農地行政事務の担当者から見ても簡単には容定面積を伸ばすためには、そのような“緩和的も認しがたいものであろう。それ故、市町村の現場

しくは寛容な”対応も必要であると考えられたのでは、農業委員会等の事務担当者が所有者（共有ではなかろうか。

者の一部）に協力して、行政書士等専門家の支援

ⅱ 一方、後者に関しては、先にも指摘したごも受けながら、明確な過半数の同意を取り付けるとく（前出Ⅱ８（３）３）②）、各地の農業委員会

努力が行われたようである。相続未登記農地の多は、相続未登記農地の発生を可及的に抑止するべい鹿児島県の市町村ではとくに大きな努力が行わ

く、その届出義務の存在と届出の手続についてそれ、その成果も顕著であったという  。れなりの広報活動を行った。ただし、当初においては、この届出が、㋑権利者の死亡と法定相続人の名前の届出か、㋺遺産分割等により誰が当該農地の相続人となったかの届出か、㋩具体的な相続罰則は  万円以下の過料。ただし、この罰則が実際に適用された事例はないようである。なお、前出Ⅱ８（３）３）②で「罰則はない」と括弧書きした点は、訂
正する。



各年の農水省「農地の権利移動・借賃等調査結果の概要」による。なお、本文の数値には、ごくわずかの賃借権移転を含む。
例えば、鹿児島県のある市では、農業委員会が被相続人ごとに相続権者の流れを整理した「相続関係説明図」を作成し、過半数以上の同意取り付けの作業を行った。
 年度に同市で中間管理機構に「地域集積」した農地 KD のうち KD が、その結果としての利用権設定であった。 年  月  日付け『全国農業新聞』記
事「相続未登記農地の流動化」参照。同紙の同年  月

164 土地総合研究 2018年夏号

しかし、その実務作業は、先にも指摘したよう、、、、、長くても  年程度以下の定期賃借権であるから、に、しばしば時間と労力とコストのかかる面倒な

他の共有者に強いる負担も小さく、借地借家法上作業となる。しかも、苦労しても結局過半数の同の借地権はもとより法定更新権のある普通借家権意を得られないこともありうる。また、なんとか（上記裁判例の事案はそれであった）とも区別し

過半数の同意を取り付けても、 年後にはまた同て考えることができる。加えて、第  に、 年

じ作業をやり直さなければならないという問題も

農地制度改正では、賃貸借の期間を  年以下と定指摘された。

める民法  条の強行規定を排除して、農地賃貸

この最後の点については、これもまた、一つの借の期間は  年以下とするという特則が定めら“ボタンの掛け違い”だったのではないかというれた（改正農地法  条）。
同じ思考方法に拠れば、

。すなわち、第 共有者が持分の過半数の同意をもってする農地のに、＜共有者が持分の過半数の同意をもってする賃貸借、なかんずく利用権設定については、民法

賃貸借は、「処分の権限を有しない者」のする賃貸

 条  号の規定は適用しないという立法スタン

借に当たり、民法  条  号の制限に服する＞とスを採ることも、さほど難しいことではなかった

いう理解は、その旨の説示を含んだ下級審裁判例のではないか。

ことを指摘したことがある

もある



ものの、確定した判例・通説となっているわけではない。しかも、第  に、利用権は、

これらの点を考慮すれば、改正基盤強化法  条
 項  号但書の中で「存続期間が  年を超えないものに限る」という括弧書きの限定を付したこと

 日付け記事「相続未登記農地の実態把握」にも、同県の別の市における活動事例の報告がある。
原田・前掲（注 ） 頁。

東京地判平成  年  月  日判時  号  頁。
共有の業務用貸ビルの多数持分権を有する共有者が行った期間  年の建物賃貸借に関するこの判決の内容は、以下のようである。①共有者が持分権の過半をもってす
る建物賃貸借は一般に民法  条  号の制限に服すると解されるところ、②本件賃貸借は、約定期間が  年であっても借地借家法の適用を受け長期間継続する蓋然性が高いため、同条  号の期間（ 年）を超える賃貸借と同視できるから、原則として、共有者全員の合意なくしては有効に行いえないというべきであるが、③共有建物の長期の賃貸借契約の締結も、それが持分権の過半数によって決することが不相当とはいえない事情がある場
合には、管理行為に当たると解される。そして、④元来
業務用貸ビルである本件ビルの本件賃貸借は、もともと予定されていた本件ビルの使用収益方法の範囲内にあるものであって、少数持分権者の共有権の行使態様を何ら変更するものではなく、その利益に反するものでもない（少数持分権者には求償権がある）から、本件賃貸借
は、管理行為に属するものとして、持分権の過半数の合意をもって有効に締結されたものと認められる。この論
旨を見れば、本判決の本当の「判決理由」（UDWLR
GHFLGHQGLわかりやすく言えば、本判決が本件事案について判断し判示した事項）が、①②の点ではなく、③④の点にあったことは言うまでもあるまい。

最高裁の判例もないし、有斐閣の『新版注釈民法』
をはじめ主要な民法の基本書にも、その旨を明記したものは見当たらない。また、六法全書をはじめ基本的な六法書において民法  条に付された関連条文の記載でも、民法  条を記したものはない。

の当否に疑問符が付きうると考えられたわけである。
４）現場からの改正要望と農水省の対応
①それ故、農業委員会系統組織では、すでに 年末頃から上記の問題を克服・解消する方策と可能な制度改正を検討する作業が始められたようである  。全国農業会議所発行の『全国農業新聞』は、 年  月  日号から「相続未登記農地の影」と題するシリーズ記事を  連載し、その存在の広がりとそれが投げかけている問題を指摘した。同年  月  日付けの第  回では、「相続未登記農地が多い鹿児島県は、担い手への利用権の設定を、現行の持分の過半の同意から実質管理者（固定資産税の納税者）の同意でできないか、特区の活用を含め国へ相談している。
」
ことも報じられている。また、中間管理機構登場後の相続未登記農

文書の性格は明確でないが、筆者の手許には、全国農業会議所内で  年  月  日付けで作成された「単
独で貸付権限を有しない共有者の農地について、それが耕作不能となった際に第三者である担い手農家に貸し付ける方策の検討」と題した文書が残されており、その中では、持分の過半の同意をもつ共有者の同意を得なくても当該農地を管理できる「管理者・管理人」の指定制
度、将来における時効取得の可能性などのことが指摘されている。

土地総合研究 2018年夏号 165

地の流動化をめぐる問題状況については、 年②先に（２）で見た農水省の「相続未登記農地

 月  日及び  月  日付けの同紙に鹿児島県での実態調査」は、このような問題状況と制度改正の農業委員会の活動実態とその難しさを伝える記事

要望を背景として実施されたのである。
農水省は、がある（前出注  参照）
。

その結果（ 年末に公表）を踏まえて検討作業

その鹿児島県は、相続未登記農地の貸借の簡素を開始し、 年  月には、前出（２）２）⑥で化のための制度改正を国へ要望していくための前指摘したような問題認識と求められる改善策の方提として、 年  月に全国初の「相続未登記農向（㋑～㋩）を公表した  。全国農業会議所も、地の賦存量調査」
を県農業会議に委託して実施し、

 年  月から「遊休農地対策検討会」におい㋑農地台帳の所有者と固定資産台帳の納税者が一てこの問題の検討を開始し、 年  月に中間報

致しない農地が県全体の農地面積の ％を占告を発表している  。農水省内部の作業経過は詳めること、㋺そのうち農地所有者の死亡を住民基らかでないが、 年  月  日決定の自民党政務

本台帳で確認できた確実な相続未登記農地も、全調査会「『所有者不明土地等に関する特命委員会』

面積の ％に上ることを確認した上、「相続未中間とりまとめ」の「提言」中には、「共有農地に登記地は今後ますます増える。納税管理人の了承

おいて固定資産税を長年納付しているなど、一定で土地の賃貸借ができるといった、実効性のあるの場合に、事実上の管理者の判断による農地の貸制度改正を国に要望したい。
（県農村振興課長談）」

付けを行えるようにすべきである。また、遊休農

と発表した



。同県農業会議は、 年  月に地の利用権について期間延長や制度の周知を図る「相続未登記農地に関する現状と課題及び対応」と題する文書を取りまとめ、その発生原因、よって生じる問題と課題等を整理した上、今後の対応策の一つとして、「相続未登記等共有農地について
は、即効かつ効率的な農地の有効利用を図るため、一人の相続持分権者の同意があれば利用権設定ができるよう農業経営基盤強化法の改正について関係機関が一体となって国・政府に働きかけること」
を提案した。全国農業会議所も、 年  月  日に農林水産大臣宛てで提出した「農地等利用最適化の推進施策に関する具体的な意見」において、鹿児島県の事例を掲げつつ、「相続持分の過半同意による貸付けが困難な農地が相当数あるため、代表法定相続人の同意による利用権設定についても検討すること」を含む詳細な要望事項を述べている  。

『南日本新聞』 年  月  日付け記事。
この「意見」は、「農地の国土調査（地籍調査）の早期完了」、「農地の相続の届出の促進」などのほか、相続登記未了農地に対する多様な対処策を列記しているので、参考までに引用しておく。
「相続登記未了となっている農地及び所有者不明の農地は、遊休農地の発生要因及び利用権集積の大きな妨げになっていることから、
国・県・市町村の横断的な取り組みによる、数年後も見通した現状把握調査を着実に実施し、その上で相続登記の促進を図るために、市町村と法務局との連携強化ならびに農地に係る相続登記の費用負担を軽減するための措置を講じること、さらに、相続持分の過半同意による貸付けが困難な農地が相当数あるため、代表法定相続人の同意による利用権設定についても検討すること。また、
貸付けによる利用だけでは根本的な解決につながらな
いため、地籍調査による現行所有者への変更を急ぐこと、あわせて、公共財的役割を持つ農地を所有することへの意識付けを広く促すとともに、民法の時効取得の考え方を援用し、相続未登記など所有者不明の農地については
農業委員会の公告等の手続きを経て、国等が所有権取得・再配分できる制度的措置について検討すること。
」前出注  及び注  所掲の  年  月  日の経
済財政諮問会議に提出された「配布資料４」 頁。同会
議では、山本有二農林水産大臣がその内容を説明している（同会議の「議事要旨」 頁）。
全国農業会議所・遊休農地対策検討会「相続未登記
農地の利用促進方策に関する中間報告」（ 年  月 日。全国農業会議所のＨＰに掲載されている）。そこでも、相続未登記・共有者不確知等のため、過半の持分の同意を得て利用権設定ができない農地について、「過半の持分を有する共有者の同意という要件を緩和した利用の途を開く方策を、共有者の一人である現耕作者の状況に応じて検討する必要がある」こと、その一つの方法として、「相続開始後、…その農地が自己のものとなったと思って耕作し続け、固定資産税納付など所有者としてふるまってきた農地について、その農地を本人だけの同意で第三者に利用権設定できるとする途は開けないか」などのことが提案されている。なお、筆者も検討会の委員の  人であった。

166 土地総合研究 2018年夏号

べきである。
」という一文が入っていた。所有者が（４） 年  月経営基盤強化法及び農地法改正

確知できない遊休農地に係る措置の見直しも、この内容と特徴の時期には視野に入っていたわけである。また、経営基盤強化法及び農地法の今回の改正は、以同「中間とりまとめ」は、「速やかに検討を加え、上で見たような背景と流れの下で実現されたもの…次期通常国会への関連法案の提出を目指す」べである（施行は公布後  月内。現時点では、施行

きことにも言及していた



。

令は未発布）。
ただし、
改正事項の具体的な内容は、

農水省は、 月以降に「相続未登記農地等の活上述したところに表れたものと直接的には重なっ

用検討に関する意見交換会」を設置し（ 回開催）ていない。とくに経営基盤強化法（以下、基盤強、改正案の内容を固める作業を進めた。

化法）にかかわる最後の段階の詰めについては、年  月  日改訂の『農林業・地域の活力創造プラ

農水省の担当部局内での独自の検討が重要な意味

ン』（以下『改訂プラン』と略称）の「Ⅲ政策のを持ったものと推測される。

展開方向」「３．農地中間管理機構の活用等による

１）基盤強化法の改正事項の内容

農業構造の改革と生産コストの削減」の項中には、
ほぼ固まったとみられる改正案の概要を記した文①共有持分の過半を有する者の同意で設定で、、、、、、、、、、、
きる利用権の存続期間の上限を  年に伸長する章が入っている。やや長くなるが、成立した改正（ 条  項  号の括弧内の改正。賃借権等一般に法の内容を検討・評価するための資料ともなるの関する規定ではないことに注意）。

で、脚注で引用しておこう



。

これは、先に見た「 年以下」という限定がもっていた問題を正面から見直したものである。

なお、 年  月  日閣議決定の「骨太方針 」の中にも、「…、長期間相続登記が未了の土地の解消を図るための方策等について、…必要となる法案の次期通常国会への提出を目指す。」という一文が入っている（「第  章」「３．⑵社会資本整備等」の④）。
この「意見交換会」の議事録は、農水省のＨＰで公開されている。
「①農地中間管理機構による担い手への農地集積・集約化、耕作放棄地の発生防止・解消等」の中の次の部分である（『改訂プラン』の  頁）。「所有者不明の農地について、管理費用（固定資産税、水利費等）を負担している相続人が簡易に農地中間管理
機構に農地を預ける仕組みを以下のとおり創設するため、次期通常国会に関連法案を提出
 ①管理費用を負担している相続人は、共有者の一部を確知できない場合には、農業委員会による公示を経て、農地中間管理機構に利用権を可能な限り長期の期間で設定することを可能とする。その際、共有者の探索方法
については、必要以上の探索にならないよう明確化する。
＊上記の手続によって利用権が設定された場合において、不明な共有者が事後的に現れた場合には、利用権を解約せず、利用権を設定した者から、現れた共有者に対して、賃料の持分相当額から負担した管理費用を差し引いたものを支払う方向で検討 ②共有持分を有する者の過半の同意を得て農用地利用集積計画により設定される利用権及び遊休農地に都
道府県知事の裁定により設定される利用権の期間を、現行の  年を超えないものから可能な限り長期なものに延長」

 年  月末までは、「可能な限り長期の期間」とするとされていた（『改訂プラン』＝前出注 の引用の①②）が、中間管理機構の借入地に係る土地改良事業の特例の対象となるには、借入期間が  年以上必要とされたこと（土地改良法施行令
 条の  の 。前出Ⅲ２（５）３）②参照）を考慮して、 年とされたという。
この改正に関して民法  条  号との関係が議、論されることは、もはやなかったようである。農、、、、、、 、、、、、、、、、、、、、
地に関しては、持分の過半数の同意をもって（ここでは民法  条本文の規定がなお効いている）、、、、、、、、、、、、、
存続期間  年までの利用権（賃借権及び使用貸借、、、、、、、、、、、、、、、、による権利）の設定を行うことができるという特、則が農地制度上で新たに定められたわけである。
その特則を根拠づける法律的な論拠は、のちの２）の第  点で述べるのと同じ事柄で説明できる（農地制度上の固有の制度的仕組みと手続による利用
集積計画への所有者等の同意に基づいた利用権の設定制度であり、民法  条  号の適用は排除される）と筆者は考えている。
②過半の持分を有する共有者が確知できない、、、、、、、、、
農地（法文では「共有者不明農用地等」という）

土地総合研究 2018年夏号 167に係る利用集積計画の同意手続の特例を創設した。

基盤強化法「第  章」の「第  節 利用権の設定等の促進」（節の名称も新設）に「第  款 共有
者不明農用地等に係る農用地利用集積計画の同意

し同意」）が法定される（ 条の ）  。
２）上記の改正事項に関する留意点
基盤強化法の、とくに②の改正事項については、幾つかの点に注意しておきたい。

手続の特例」を創設し、 条の  から  条の 

第  に、この新しい制度は、全体として、「遊休を追加。内容は、以下の通りである（傍点は筆者

農地に関する措置」に存在していた“共有者不明

による）
。

遊休農地”
（ 分の  以上の共有持分を有する者が設定することを内容とする利用集積計画を定める

確知できない遊休農地）に係る探索と公示の制度、、、、、、、、（前出Ⅲ２（４）２）Ⓑ）を、同制度に対する現、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
場からの批判点を考慮して内容を補正しながら、、、、、、、、、、、、
ⅰ 市町村が期間  年以下の利用権（賃借権又、、、、、、、、、、
は使用貸借による権利）を中間管理機構に対して場合において、その計画に定める土地のうちに共有の土地であって「その  分の  以上の共有持分を有する者を確知することができないもの（以下、

利用権設定の場面で活用したものといえる。ただ、、、、、、、、、、、、、
し、この新制度は、市町村が利用集積計画を公告、、、、、、、、、、、、、、、、、
して利用権を設定するための前提手続であるので、「共有者不明農用地等」という）」があるときは、、、、、、「市町村の長」は、農業委員会に対して、「不確知

その手続を起動するのは――農業委員会ではなく共有者」の探索を行うよう要請することができる

第  に、「 年」という期間の意味は、１）の（ 条の  第  項）。―「市町村の長」とされる（上記１）② ⅰ ）。①のそれと同様である（なお、前出注  の引用、、、、、、
ⅱ 要請を受けた農業委員会は、「相当な努力が、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
払われたと認められるものとして政令で定める方
、、、、
法により、
不確知共有者の探索を行うものとする」、、、、
第  に、この手続を発動できるのは、中間管理、、、、、、、、、機構への利用権設定を計画の内容とする場合に限（同条  項）。

。その理由としては、おられる（上記１）② ⅰ ）。
の①①参照）

ⅲ 上の探索を行ってもなお  分の  以上の共

そらく、㋑所定の方法による「探索」と「公示」

有持分を有する者を確知することができないとき、、、、、、、、、、、、、
は、農業委員会は、知れている共有者全員の同意、、、、、、、、、、を得て、市町村が定めようとする利用集積計画及、、、、、、び法定の事項を「公示するものとする」（ 条の の手続を経た上でのものであるとはいえ、不確知

柱書）。が望ましいという考慮  と、㋺現在の農地流動化

この公示は、「共有者不明農用地等に係る公示」と呼ばれる。法定の事項（ 号～ 号）は、⁰当該、土地の特定、⁰共有者不明農用地である旨、⁰中、、、、、、、、、、、、、、、、間管理機構への利用権設定である旨、⁰設定される権利の種類、内容、始期、存続期間、賃借権の、、、、、、、、、
場合には「借賃並びにその支払いの相手方及び方法」、⁰不確知共有者は、 月以内に「異議を申し出ることができる旨」、
⁰異議を述べなかったときは、「当該不確知共有者は農用地利用集積計画について同意をしたものとみなす旨」である。
ⅳ その上で、上記の期間内に異議を述べなかった不確知共有者は、「利用集積計画について同意したものとみなす。
」こと（「不確知共有者のみな共有者の「同意」を法律の規定で擬制して利用権設定をいわば“公的に強制・強行する”制度であるから、利用権の受け手は公的な機関であること
政策の中心は中間管理機構への農地利用（権）の

以上のほか、ⅲ の公示に係る共有者不明農用地に関する情報の周知・提供を図るため、必要な措置を講ずるよう努めることが規定された（ 条の ）が、省略する。
なお、②の改正点に関しては、立案過程において、公用収用になるのではないかという議論も一部で提示された。しかし、この新制度は、知れた共有者の申出と同意を得た上で共有農地の耕作・利用を維持継続するた
めの、利用権設定制度における「利用集積計画の同意手
続の特例」（前記第  節第  款の名称参照）を認める制度であり、かつ、その利用権設定によって侵害されるのは、現在不確知である共有持分権者の抽象的・観念的な持分権にとどまるものである（求償権は常に保障されている）から、公用収用には当たらないと筆者は考えている。

168 土地総合研究 2018年夏号

集中・集積であるから、特例措置による利用権設、、、、、、、、、、、「利用集積計画についての同意」である。市町村

定の相手方を管理機構とするのは当然であるといは、これにより利用集積計画の作成の要件が満た



。そのよう

されたものとして、その計画を公告することがでな考慮や判断がありえてよいことは否定しない

き、公告によって利用権が設定される（ 条・

（ただし、いずれも必須のものではないであろう）

条。改正はない）。法律的な構成としては、かなりが、その結果、別の問題が派生する可能性もなく巧みな構成であり、次のような特徴点を指摘するはない（後述する）。

ことができる。

う政策判断があったものと思われるれたと認められるものとして政令で定める方法に、、、、、、、、、、
すなわち、この手続が、過半の持分を有する共、、有者を確知できない共有農地への利用権設定の特より」という規定は、従前の「遊休農地に関する則であることから一見すると、
民法  条本文（管措置」における「過失がなくてその農地の所有者

理行為は持分の過半数で決する）との関係も想起

等（共有農地の場合は、過半数の持分を有する者）されるが、ここにいう「同意」は「計画」への同を確知することができないとき」に係る調査・探意であって、民法  条本文の「管理行為」への索の手続が惹起していた問題（前出Ⅲ２（４）３）

同意とは別のものである。事実、不確知共有者の及び（５）１）ｃ）参照）を意識し、その問題を同意が擬制されることによって、ここでは、上記

可及的に軽減・除去することを意図したものである。

すなわち、㋑従前の「過失がなくて…」に係る

１）② ⅲ の規定（ 条の  柱書）と相まって、、、、、、、、、、、、、
共有者全員の同意があったという法律状態が作り調査手続は、
農地法運用通知で定められていた
（前

出される。
したがって、
利用集積計画の作成には、

出注 ）ことから、農地行政事務の現場では、対象土地について使用収益に係る権利を有する者＜運用通知レベルで定められたことをやっておけの「全ての同意が得られていること」が要件となば、それで所有権・財産権の侵害とはならないとる（ 条  項  号本文）というこの制度の基本的いうことになるのだろうか＞という危惧や不安がな性格・構造（前出（２）１）①及び③参照）は、

残り、そのことが同手続の発動をためらわせる一みごとに維持されているのである。さきにも記し

つの要因となっていた。
「政令で定める」のは、そた第  款の表題＝「共有者不明農用地等に係る農こをクリアしようとしたものである。

用地利用集積計画の同意手続の特例」は、そのこ

第  に、上記１）② ⅱ の「相当な努力が払わ

他方、㋺「相当な努力が払われたと認められるとをよく示すものといえる  。

を定めることを含意している。
前掲『改訂プラン』

第  に、上の第  点の一部でもあるが、農業委、、、、、、、、、、、員会が公示を行うには、知れている共有者全員の、、同意を得ることが必要である（上記１）② ⅲ ）。

も、「必要以上の探索にならないよう明確化する」

利用集積計画による利用権の設定は、上でも触れ。
ただし、と記していた（前出注  の引用の①①）たように、元来関係権利者全員の同意を要件とす

当該政令はいまだ発布されておらず、具体的にどるものであること（ 条  項  号本文）
、また、、、、共有農地についてのその例外に関しても、持分の、、、、、、、、、、、、、、、、、
過半数を有する知られた共有者の同意が必要とい…方法」という文言は、従前の農地法運用通知にあった調査手続よりも簡素化・軽減した手続方法のような内容になるかは、今後を待たなければならない。
第  に、公示に対して異議を述べなかった不確
知共有者について法律上で擬制される「同意」は、
利用権の設定相手を中間管理機構に限定すること
は、検討の開始時からの農水省の一貫した方針であり、『改訂プラン』＝前出注  の引用の①にも、明確に書き込まれていた。

、、、、、
なお、
「共有者全員の同意」ではなく、知られた共、、、、、、有者を含めて「共有持分の過半数を有する者の同意」があったことを擬制することで足りるという考え方を採れば、民法  条本文にかかわる特例措置としての意味を持つことになるのではないかと、筆者は考えていた。
しかし、出来上がった制度は、それとは性質の違ったものになったわけである。
土地総合研究 2018年夏号 169

う点は従来どおりに維持されていること（同号但、、、、、、、、、、、、、
書）を考えれば、＜知られた少数持分権者の一部
、、、、、
、、、、、
の者の申出（ 条  項参照）と同意だけでこの手

手＝転借人の利用権も継続する）、
あとは共有者相互間で民法上の原則に従って処理してもらうといになる”＞という判断がなされたものかと思われうのが、農水省の当初からの考えであった。具体、的には、利用集積計画に定める借賃は、全額が特、、、、、、定の支払相手――通常は利用集積計画上で利用権る。

設定者となっている共有者であろう――に対して

続の発動を可能とすることは、いわば“行き過ぎしかしそうすると、複数の共有者が知れている

支払われ（不確知共有者の持分相当額を供託する

ときは、その全員が同意することが必要となり、等のことはしない）、
その利用権設定者たる共有者

一人でも反対者がいると、この制度は動かないこが、事後に現れた共有者に対して、賃料中のそのとになる。それに対して、今回の法改正に至る過共有者の持分相当額から管理費用を控除した額を程で農地行政の現場から広く要請されていたのは、支払う、ということである（前掲『改訂プラン』

共有農地の事実上の管理者である共有者の  人。
＝前出注  の引用の①①の補足説明箇所参照）（耕作・管理や固定資産税納付等をしている者）

その考え方を法文中に反映させ、そのような処の要請・同意だけでも利用権設定ができるようにすることであった。農水省の検討作業も、 年

理を可能にするために定められたのが、農業委員、、、、、、、、
会の行う公示中に「借賃並びにその支払の相手方

末までそのような方向を示しており、前掲『改訂及び方法」を掲記し、かつ、利用集積計画にもそプラン』にも、「管理費用（固定資産税、水利費等）

れを明記することであった（１）②の ⅲ ＝ 条を負担している相続人が簡易に農地中間管理機構の  第  号、及び  条  項  号の改正）。
従来は、に農地を預ける仕組み」の創設を目指すという表

利用集積計画には「借賃及びその支払の方法」を。定めることとされていた  が、今後においては、

しかし、その内容を法律上で規定しようとする

利用集積計画には常に「支払の相手方」も明記しと、それはそれで、また新たな問題にぶつかる。

ておくことにより、事後に現れた共有者との損益知られた複数の共有者がいて、一部の者は不在村

調整はすべからく共有者相互間の私法的な処理にであり、容易に同意しないといった場合などの取委ねられるものとしたのである。この原則は、過扱いの問題を含め、ここには、なお未解決の問題

半の持分を有する共有者の同意によって利用権がが残されているのである。のちの（５）で多少の設定された場合（前記１）①の場合）における他検討を加えてみたい。

の少数持分権者との関係にも、また適用される（な現が残っている（前出注  の引用の①）

第  に、法律の規定上では直ちに読み取れない

お、遊休農地への知事裁定による利用権設定の場

重要な問題が、公示の期間経過をもって「みなし合は、次の３） ⅲ 参照）。同意」を擬制された不確知共有者がのちに名乗り

３）農地法の「遊休農地に関する措置」に係る改出て、利用権設定に異議を唱えたらどうなるのか、

正点である。この点については、そのことは利用権設

併せて、農地法の「遊休農地に関する措置」に定の法的効果に影響を与えず（法の定める手続についても、上記基盤強化法の改正と同じ趣旨の改従って瑕疵なく適正に設定された以上、中間管理正が加えられた。いずれも、先述した農地行政事機構が取得した利用権は存続し、機構からの借り務の現場からの要請に応えるものである（前出Ⅲ
２（４）３）及び（５）１）ｂ）Ⓑ、ｃ）参照）。

ⅰ 所有者等を確知できない遊休農地――共有そのような事情があったため、改正法の成立後にも、「固定資産税や水利費等を負担している事実上の管理者などの共有者の同意」で利用権を設定できる制度という趣旨の紹介がなされていることがあるが、それは正確とは言えない。

利用権設定者＝土地所有者の氏名等は利用集積計
画中で別に記載されるので（ 条  項  号）
、それをもって足りると考えられていたものかと思われる。

170 土地総合研究 2018年夏号

地の場合は、 分の  を超える持分をもつ共有者である。これにより、＜苦労して遊休農地に管理が確知できない遊休農地（いわば“共有者不明遊機構の利用権を設定させる手続をしても、 年後休農地”）もこれに入る――について、知事裁定ににはまた同じ苦労を繰り返すことになる＞というより中間管理機構に「利用権」（「利用する権利」）

現場からの批判は、解消されることになる。なお、を設定するための手続を進めるには、農業委員会「 年」という期間の意味は、基盤強化法の改正が「その所有者等を確知できない旨」の公示をすについてみたところと同様である。

ることが必要であるが、農業委員会は、その前提

ⅲ 所有者等が確知される遊休農地について知として「所有者等を確知できない」ことを確認す

事裁定により中間管理機構に利用権が設定されるるため、まずもって所定の方法で所有者等の調は、その調査方法が農地法運用通知で定められ、ときの利用権においても、これまた基盤強化法の、改正について見たのと同じ理由から、借賃の「支、、、、、払の相手方及び方法」を明記するものとした（

かつ、内容面でも煩雑なものになっていたため、

条  項  号）
。その趣旨は、上記２）の第  点を参そのことがこの手続の発動についての大きなネッ

照されたい。

査・探索を行わなければならない。従前においてクの一つになっていた（上記２）の第  点参照）。

今回の改正は、その調査・探索の方法を、上記

（５）残されている問題と今後の課題

１）②の ⅱ の場合と同一のものに改めた。具体、、、、、、
的には、従前の「過失がなくてその農地の所有者

記農地の貸付け・流動化を容易化し、将来の遊休等を確知することができないとき」という文言中

不耕作地化を抑止するための一応の対処措置が実の傍点箇所を、「相当の努力が払われたものとして現された。しかし、それで問題が解決されたわけ

政令で定める方法により探索を行ってもなお」とでは決してない。今回の改正の内容についても、修正したことである（農地法  条  項及び  項）

なお問題点（ないし限界）があることを指摘でき。その趣旨と含意は、上記２）の第  点で述べるし、さらにその背後には、膨大な相続未登記農たところと同じである（ただし、現時点では政令地の存在自体にかかわる幾つもの大きな問題と課は未発布である）。

題が横たわっている。以下、そのうちの主だったⅱ 所有者等が確知される場合か、確知できな
い場合（“共有者不明遊休農地”を含む）かを問わ

以上のように、今回の改正によって、相続未登

事柄を概観しておこう。
１）今回の改正事項が残した問題について

ず、遊休農地について知事裁定により中間管理機①まず気にかかるのは、知れた少数持分権者の構に利用権（又は「利用する権利」）が設定される

同意と「共有者不明農用地等に係る公示」を経てときの利用権の存続期間の上限を、従前の「 年」

設定される利用権の受け手が中間管理機構（以下、から「 年」に伸長した（農地法  条  項、機構）に絞られていることである。ここからは、

条［条文番号変更］ 項）。過半の持分を有する共次の  方向での問題が派生する可能性がある。

有者が確知できない農地（「共有者不明農用地等」）

一方では、少数持分権者が機構への貸付けに同について、農業委員会の公示を経て、知れた少数意しても、機構が、借入基準を満たさないとして持分権者だけの同意で市町村が利用権を設定する

借受けを拒否するケースが生じうる。この場合に場合（上記１）② ⅰ ）と同様の扱いにしたわけは、少数持分権者は、従来と同じく、他の農業者との間で事実上の賃貸借をするしか方法がないこなお、所有者等を確知できない遊休農地が周辺の地
域の営農条件に著しい支障を生じさせる場合に、市町村長が支障の除去等の行政代執行を行うための前提となる「公告」をするに当たっても、今後は、これと同じ調査・探索の方法が履践されることになる（農地法  条
［条文番号変更］ 項  号）
。とになる。
他方で、少数持分権者が機構への貸出しを肯ん
じないケースもありうる。 年の基盤強化法による利用権設定面積（全国）が  万 KD あった

土地総合研究 2018年夏号 171のに対し、同年の機構による借入面積は  万 KDけである）を改めて踏まえつつ、ⓐの方向での修であったこと、また、 年度に担い手への新た正の可能性を考えることが、法制度的には早道かな農地集積面積が  万 KD あったのに対し、そのもしれない。ただ、その場合でも、知れた少数持うちの機構のシェア（機構による転貸）は  万

分権者の持分の過半の同意があることを要件とす

KD（％）にとどまっていること



からわかる

ように、農地を貸し出そうとする農地所有者があまねく機構への貸付けを望むわけではない。

ることが必要になるであろう。
③一方、農村現場もしくは農地行政事務の現場からは、後者＝ⓑの方向での解決を求める声が強これらのことを考えると、やはり問題が残るの

いことは、すでに随所で見てきたとおりである。

ではあるまいか。利用権の設定先を機構に限定ししかし、ⓑの方向を法制度上で実現しようとすれた理由として推測される事情については、先述しば、そのための固有の仕組みの導入とそれを根拠たが、＜そうしなければこの制度は成り立たない

づけるに足る論拠を考えることが必要となる。そ＞というほどのものではないように思われる。いこで、筆者は以前に、その「固有の仕組み」に関

ずれにせよ、当該農地の最終的な借り手は個別のして、＜一定の実態的な基準・要件に基づいて、経営者なのである。

共有者（相続人）の  人（複数もありうる）に対②次に、先にも指摘した、知られた複数の少数して「農地管理者ないし農地管理代表者たる地位

持分権者中の一部の者が同意しない場合をどうす

ないし資格」をあらかじめ認めておくことができるかである。例えば不在村の少数持分権者の  人るような仕組み＞を農地制度の中に組み込むことの同意が得られないために、相続未登記農地の耕は考えられないか、という趣旨の発言をしたこと

作・利用の維持継続が妨げられるといった事態は、がある  。

現下の状況からみれば、やはり可及的に除去する必要があるのではないか。

ここに言う「農地管理」は、当該農地の耕作・利用、管理費用（固定資産税・水利費等）の負担

この点に関する対応策としては、ⓐ同意する共から第三者への貸付け（一定の期間を限度とする有者と「みなし同意」の対象となった不確知共有

利用権の設定等）までを含む管理行為のことであ者の持分の合計が全持分の過半となっていればより、所有権にかかわる事柄は含まない。共有者相いとする方向（前出注  参照）と、ⓑ「共有農互間でその点に関する合意・約定がなされれば、地の事実上の管理者（耕作・管理や固定資産税のその合意は民法上でも有効なものであり（合意は、納付等をしている者）である共有者の  人」
（場合持分の過半数を有する者の合意でかまわない）、
そ

によっては複数でもありうる）の申出と同意だけれを踏まえて上記の「地位ないし資格」の認定をで利用権設定ができるようにするという方向が考すればよい。共有者（相続人）の一人が現実に耕えられる。新制度の仕組み方を考慮すると、従前、、、、、、、、、、、、、、、、、、、から共有農地についての利用集積計画への同意

作・利用等の管理行為を行っている状態であれば、、、、、、、 、、、、、、、 、、、、
知れた共有者（他の共同相続人）との間でそのよ（利用権の設定）は持分の過半の同意をもって足うな合意を取り付けることは、それほど困難なこりるとされていること（基盤強化法  条  項 とではないのではないか  。それ故ここでは、差号但書。共有農地についてはすでに、「計画への全員の同意」という要件の例外が認められているわ 年の数値は、農水省『平成  年農地の権利移動・賃貸借調査結果の概要』（ 年  月  日付けで公表）、 年度の数値は、農水省ＨＰの「農地中間管理機構による農地集積の状況（平成  年度）」
（ 年 月  日発表）及び『全国農業新聞』 年  月  日付
け記事による。

例えば、農水省ＨＰの「第  回相続未登記農地等の活用検討に関する意見交換会概要」での筆者の発言参照（3') 版  頁、 頁）。原田・前掲（注 ） 頁以下にも、同様の方向での試論がある。また、全国農業会議所・遊休農地対策検討会・前掲「中間報告」（注 ）の項
目「」参照。
共同相続人間の同意が得られないということは、当該農地の耕作・利用等の管理行為を相続人中の誰が引き172 土地総合研究 2018年夏号、、、、、、、、、、、
し当たり、少なくとも「知れた共有者の持分の過、半を有する者の合意がある場合」について考える

妥当性・正当性を根拠づける法律的論拠としても、さまざまなことを指摘できるのではないか。

。認定を行うのは、当該共有者による農地管理

まず、㋑農地は農地として適正かつ効率的に利の実態を把握できる市町村レベルの公的な主体

用されるべきであるという基本原則――いわば農（農業委員会、又は農業委員会の要請に基づいて地のもつ公共性――がある（農地法 条の 参照）。

市町村長など）が適切であろう。

その上で、その基本原則（農地のもつ公共性）をそのような「農地管理者」があらかじめ認定さ実現・確保するために、㋺上記の仕組みが共有者れていれば、その者が耕作・利用をやめるに際し間での共有農地の管理に係る事柄であることを踏て、当該農地を賃貸できない（その結果、場合にまえて、＜民法の共有法理の延長上で「共有農地

よっては遊休農地化する）といった事態は、事前についての特別の管理の手法を用意する」＞といに抑止できる。現在は耕作・利用されている膨大う考え方も可能である。例えば、民法  条（共な相続未登記農地の存在、その現耕作者のリタイ

有者の一人は、その持分に応じて共有物の全部をアが今後急増し、貸出しに回る農地も増加してい使用できる）、 条本文（管理行為は持分の過半

く蓋然性の大きさ、加えて、現状のままでは相続数で決定）、 条但書（保存行為は単独で可能）

未登記農地も、不在村の農地所有者（共有者）もなどの趣旨を踏まえ、かつ膨らませて解釈して、さらに増加していく可能性が大きいこと（後出２）

共有農地の管理についての特別のルールを農地制②参照）などを考えれば、そのような事前の対応

度中に創設するというアプローチである。㋩その策が考えられてしかるべきではないかと思われる。


仕組みが共有農地の農地としての利用を維持継続

そのような仕組みを農地制度に導入することのするためのルールであることを考えれば、他の共有者の所有権（持分権）がそれによって大きく侵受け、継承するのかについて、共同相続人間の合意が成立していないことを意味する。所有権レベルでの相続の具体的な決済がどうなるかについて争いがある場合などには、「農地の管理」のレベルでも合意形成が難しいということは、当然にありうるであろう。しかし、この点に切り込もうとすれば、被相続人が有していた「農地の管理」（権）の“優先承継”のような仕組みを構想することが必要になり、日本の農地制度の現状では、相当にハードルの高い問題となる。したがって、ここでは、、、、、、、、、、、、、
少なくとも知れた共有者の持分の過半を有する共同相
続人の合意があることを前提として、この仕組みを考えてみることにする。

過半の持分をもつ共有者が不確知である共有農地（「共有者不明農用地」）について、知れた共有者の合意（その過半の持分での合意でもよいとする余地がある
ことは、本文及び前出注  で前述した）に基づいて市
町村長又は農業委員会が「農地管理者の認定」をしようとする場合に、不確知共有者の探索と「共有者不明農用地等に係る公示」をあらかじめ行う必要があるかどうか
は、一個の問題である。ここでいう「認定」は、それ自体としては行政処分ではなく、知れた共有者の合意に基づき、かつ、客観的に確認された実態との照合を踏まえてなされるものであることを考えれば、その必要はないという判断も可能なのではないかと思われる。ただし、その場合には、その「認定」から生じる効果の面で一定の制限・制約をかけること（合意に加わらなかった共有者や不確知共有者の異議申立ての可能性など）が必要になるかもしれない。

害されることもない。共有者らが自ら耕作・利用
できない共有農地の第三者への貸付けも、その農地の農地としての利用を維持継続するための一つの方法であり、共有物の変更・処分には当たらないからである（求償権は常にある）  。
そして、ここにいう共有農地が基本的に相続未登記農地であり、対処すべき問題が共同相続人間
での当該農地の管理の仕方にかかわる問題である
ことを考えれば、㊁この仕組みは、日本の農地制
度に農家相続並びに経営継承（跡継ぎだけなく、第三者による継承も含む）に関する特別の措置がほとんど存在しないことに伴う問題（詳細は後述、、、、、、、、する）を、相続未登記農地の農地としての管理というレベル・局面において部分的に補完する意義をもつ制度として位置づけることもできよう。すなわち、相続未登記農地について共同相続人の一人をその「農地の管理者」とすることに他の共同相続人が同意し（持分の過半数の同意でもよい）、この点については、前掲東京地判平成  年  月
 日
（前出注 ）の③、④の判示が参考にされてよい。

土地総合研究 2018年夏号 173

その者が公的に認定された「農地管理人・農地管措置法」（ 年  月  日公布。施行は  月内。

理代表者たる地位ないし資格」を得ることは、農施行令未発布。以下、「特措法」と略称）でも、不家内における経営（ここでは農地の耕作・利用）

同相続人にもそれに代わる者がいないときに、そ確知所有者の探索の方法がまったく同じ文言で定、、められている。すなわち、同法においては、「相当、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、な努力が払われたものとして政令で定める方法に、、、、、、、、、、、
より探索を行ってもなおその所有者の全部又は一の者の配慮と判断によって経営（耕作・利用）の部を確知することができない一筆の土地」を「所継続を第三者に委ねることを可能にすることは、有者不明土地」と定義した上（法  条  項。傍点

広い意味での“経営継承のための措置”というこは筆者）、その土地のうち「特定所有者不明土地」とができる。

（現に建築物がなく、業務用その他特別の用途にの継承を客観化する意味をもつ。また、その者が経営（耕作・利用）を継続できなくなり、他の共

なお、他方で、㋭「所有者不明土地問題」に関供されていない土地。同条  項）について、㋑「地連して各所で指摘されている、いわば“不在者・域福利増進事業」の実施者による「土地使用権」

不確知者等の財産管理制度の簡易・簡便化”といの取得（存続期間は  年が限度。法  条  項）

う議論の方向に即して上記の仕組みを位置づけてのための知事による裁定手続、及び、㋺収用適格

みることも、一つの接近方法として考えられなく事業のための収用又は使用に関する土地収用法のはない。また、㋬民法の事務管理の規定（ 条

特例を定めている。

以下）を、一定の公的な枠付け（公的なコントロ

筆者が指摘したいのは、上記引用の探索の方法

ールの制度的枠組）を用意した上で援用していく（傍点の箇所。政令は未発布）が同法の㋑と㋺と



。不

で同一になるのか（上記の定義の仕方からすれば、在者の財産管理制度も、事務管理制度も、他人（他同一になりそうである）、また、その方法は、経営の所有者）の利益のための制度であるが、ここで位置づけることが可能である  。もっとも、ここ

基盤強化法における探索方法とも同一のものにな、るのか、という点である。特措法の場合には、特、、、、、、、、、、、、、、、、、
定の主体がその欲する内容の土地利用（従前のも、、、、、、、、、、、のとは異なる土地利用）を実現することを強制的、、、、、、、、、に可能にするための「特別措置法」たるその性格

での問題の実態に即すれば、前記㋑～㊁のようなからして、㋑（「土地使用権」の取得を目的とするアプローチのほうがより適切で簡明なのではない手続）と㋺（土地所有権の公的取得をも目的とすかと思われる。

る手続）についての前提となる探索の手続・方法というアプローチもありうるかもしれない

は同時に、農地の農地としての利用を維持継続するための仕組み――言い換えれば、農地のもつ公共性を維持・確保するための仕組み――としても④農業委員会による「公示」の前提となる不確

今回の改正といわば併行して立案・制定されたが同一の内容になるのも致し方ないとも考えられ、、、、、、るが、経営基盤強化法の場合には、知れた共有者、、、、、、、、、、、、、、、、、、 、、、の発意と同意を得た上で共有農地の耕作・利用を、、、、、、、、、 、、、、、、、、、、、、
維持継続するための、利用権設定に係る一般制度、、、、 、、、、、、、
における「同意手続の特例」を認める制度である「所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別（前出注  も参照されたい）。それ故、筆者は、知共有者の探索の方法については、政令待ちであるが、一点、気にかかることがあるので指摘しておく。

一見類似して見える両法の手続を安易に同列視しこの点については、原田・前掲（注 ） 頁で多少論じたことがある。
なお、公共用地取得との関連においてであるが、不在者財産管理制度を「人」中心の制度から「財産」中心の制度としても使えるようにする必要性を説くものとして、吉田克己「所有者不明土地問題と民法学の課題」『土地総合研究』 巻  号（ 年春号） 頁以下。
て捉えることは避けるべきであり、上記特措法における探索の方法と経営基盤強化法における探索の方法とではその具体的な内容に程度の差があってしかるべきもの（後者のほうが前者よりも、より簡素化・軽減されたものであってよい）と考え

174 土地総合研究 2018年夏号ている。今後に発布される各政令の定めがどうな

減少は  年代前半に顕著化し、その後も継続するかを注視していきたい。

る）にも、売却処分しなかった（あるいは、でき

２）相続未登記農地の実態的な発生要因と今後のなかった）農地は、相続未登記であればそのまま

見通しについてで放置され、不在村者の共有農地となっていく（同①相続未登記農地の発生の原因には、農地改革

前箇所その他）。から今日までの時間の経過の中で、多くの様々な㊁ 年代半ば以降、とくに中山間地域を中心

要因が重層的に積み重なって存在している。そのとして“地域農業と農地（所有）の空洞化現象”

ことは、本稿の各所ですでに触れきたところであが進行し（農業従事者の高齢化と後継者不在によるが、主要な事柄を簡単に確認しておけば、以下

る担い手不足、遊休不耕作地の増大、土地持ち非のようである。

農家と不在地主の増加など）、
純農村地域での農地㋑相続や遺産分割による農地の権利取得には農価格の下落・資産価値の低下とあいまって、相続地法の許可が不要とされる一方、農家の跡継ぎが登記を行う誘因がいっそう減殺された
（同Ⅱ６
（２）

自作経営を継承・継続する上では登記名義を変更

後段、Ⅲ２（２）１））
。

せずともとくに困ることはなく、むしろ登記名義㋭上の㊁の状況は、人口減少・縮退社会への移の変更には、共同相続人との協議と明示の合意・行とも相俟って、近年にはさらに深刻化の度を強文書の取り付け、司法書士の手数料と登録免許税

めており（その象徴がⅢ２で検討した遊休不耕作の負担など、手間と費用がかかる（前出Ⅱ２（３）地の増加である）、
その下で相続登記を行う誘因はの第 ）。このような事情は、今日でも基本的に変一層減殺され、逆に、農業の収益性の低さと農業

。また、もう何十年にもわたって所得の低下及び農地の資産価値の低減に比して司登記名義は昔のままというケースが少なからず見

法書士の手数料と登録免許税の負担が重すぎるこ

わっていないられるのも、このことによる



。

㋺高度成長期以降、大量の農家子弟が都市部へとが、改めて大きな阻害要因として立ち現れている（Ⅲ２（６）①、②参照）  。

流出し続けた一方、その実家たる農家の代替わり㋬農地制度上でも、 年農地法改正、次いで（父の死亡、さらにはその跡継ぎの死亡）があっ 年農地法改正において、離村し不在村となっても、その自作経営が継続している限り、登記名た元農業者や相続人が不在村の農地所有者・共有義は必ずしも変更されることなく、放置されるこ者としてとどまり続けることを許容してきた。

とも少なくなかったとみられる。その場合、その②相続未登記農地の発生の要因が以上のよう農家の農地は、不在村の相続人も共有者となってなものであるとすれば、それらの要因は今日でもいる相続未登記農地となり、その後にその農家が存続し続けており、高齢化した農業従事者の死亡

農家としては消滅すれば、その農地について相続数の増加に伴って、相続未登記農地は今後一層増登記を行うことは、いっそう困難になると推測さ加していく可能性が大きい。

れる（同Ⅱ８（３）３）③）。㋩農業従事者の離農・転出の場合（総農家数の加えて、 年の農業センサスの結果によれば、総農家数（販売農家数及び自給的農家数）が減少
しているなかで、広範な地域において土地持ち非そのことは、前掲「農水省委託調査」（注 ）でも確認されている。同『報告書』～ 頁、安藤・前掲（注 ） 頁参照。

前掲「農水省委託調査」（注 ）の『報告書』
頁と  頁によれば、 代前まで（父母又は死亡した配偶者）の登記の状況のものが ％（残りは  代前以前）
で、最終登記年の一つのピークが  年（農地改革の終了時）にあることが報告されている。

農家数も減少していることが確認された。これまで離農した農家は、土地持ち非農家となって地域にとどまるケースが多かった（その場合には、離最後の点は、広く一般的に指摘されていることであるが、前掲「農水省委託調査」（注 ）でも具体的に確認されている。安藤・前掲（注 ） 頁参照。

土地総合研究 2018年夏号 175

農農家の増加＝総農家数の減少は、土地持ち非農

農地所有者が死亡したときは、ともかく相続人全家数を増加させる要因となった）のに対して、最員の氏名等の届出  がなされるよう活動を強め

近では、高齢一世代農家の世帯主の死亡や転出にている（これまでの実績については、前出（３）よって、農地（耕作放棄地を含む）は地域に残さ

３）② ⅱ 参照）
。その届出が農地の権利取得者名れているがその所有者が地域に居なくなってしま義の相続登記にどのようにつながって行くかは、ったケースが増加している――つまり、土地持ち

必ずしも定かでないが、少なくとも、その後の遺非農家の不在村化が進んでおり、それらの農家は、産分割等により新たな所有者名義の登記がなされもはや農業センサスでは捕捉できなくなっている

ると、法務局から市町村にその旨の通知があるの。そのような不在村化

で（地方税法  条）、その登記名義人は、固定資した土地持ち非農家に相続登記を行うことを求め

産税課税台帳等の訂正を経て、多少の時間の遅れ

るのは、在村の農地所有世帯（農家及び土地持ち非農家）についての場合以上にむずかしいこととはあっても、農業委員会によって確実に把握される。

、、、、
②しかし、
「相続登記の促進」ということになるなるであろう。

と、改めて考慮を要する問題が少なからず生じて

３）相続未登記農地の発生の防止策とその解消方くる。

――と見られるのである

策について

ⓐそれが相続人全員の名による法定相続分での相続未登記の発生は、農地だけのことではなく、「相続登記」であるとすれば、その登記自体は、林地はもとよりその他の土地についても見出され相続発生からさほどの時間を置くことなく行うこる。そしてそれが「所有者不明土地」の発生の大とが法律的には可能である。
しかし、その実体は、

きな原因となっていることから（前出（２）３）

相続人全員の共有登記である。そして、その後の参照）、国交省や法務省関係の研究会・検討会等を

遺産分割等により相続人中の誰か（通常的には経はじめ、さまざまな場でその発生の防止策と解消

営の跡継ぎ＝継承者）がその農地を取得すること

方策が議論され、各種の提案がなされている。発に決まった場合は、改めてその者への所有権移転生防止策について見れば、例えば、相続登記への登記を行い、登録免許税を支払うことが必要にな

インセンティブの喚起、相続登記の義務化、職権る。しかも、そのときには、すでに納付した相続による相続登記、登記手続の簡素化と費用負担と税とは別に、贈与税を課税される  。とすれば、りわけ登録免許税の軽減、戸籍を扱う市町村と法

上記の意味での相続登記を安易に勧奨することは、務局との連携強化、地籍調査の早期完了、等々で

現状では必ずしも適切な方策とは言いがたいのである。しかし、そうした一般的な問題を扱うことはないか。

はここでの課題ではないので、以下では、とくにⓑ一方、できるだけ早期に農地所有権を承継す

農地にかかわる事柄について気にかかる問題を指る相続人を決めてその者の名義での相続登記をす

摘しておきたい。

るようにと勧奨することは、遺産分割等によって①農地については、すでに相続による権利取得

相続の決済を早くせよということになる。
しかも、の届出義務が法定されている。農業委員会では、
この義務の広報と周知徹底、市町村の関係部署（市
民課、固定資産税課等）との連携強化等により、
橋詰登「 年センサスにみる農業構造変動の特徴と地域性」
安藤光義編『縮小再編過程の日本農業』（『日本の農業』・ 合併号、農政調査委員会、 年 月） 頁。本文で述べた事象は、もともと相続未登記
農地が多かった南九州（とりわけ鹿児島県）において最も顕著に析出されている。

農地所有権を承継する者が決まっているときはその届出となるのかもしれないが、その承継を証明する書類をどうするのかという問題が残りそうに思われる。
この点については、日本農業法学会監事の森剛一税理士に確認しご教示を受けた。なお、山野目章夫「所有者所在不明土地問題の現状と  つの課題」（ 年  月
 日付けで、東京財団政策研究所のＨＰに掲載） 頁も、さすがに登録免許税の二重払いを強いることの問題は指摘しているが、さらに贈与税の課税があるという問題には触れていない。

176 土地総合研究 2018年夏号

農家の場合はとくに、農地所有権の承継者は経営

由には種々の事柄があるが、大きな理由の一つに、の跡継ぎになることが多いとみられるから、農地＜特別法がなくても、農地は相続で分割されるこについてはいわば“一子相続”、“単独相続”を奨となく、農家の一人の跡継ぎによって一体的に承励するということにもなりかねない。これはこれ継され、耕作されている＞という事実認識があっで、新たな問題を惹起することになるのではある

た。日本の農家では、戦後においても、経営主の、 、、、、、、、、、、、、
交替は、「家」の枠組の中での同じ経営の経営主宰

まいか。
ⓒ一つの考えられる方法は、被相続人の生前に者の代替わりとして意識され、「家」の財産である――できれば他の法定相続人全員の同意を得た上

農地も、その代替わりした跡継ぎに当然に一体的で――経営と農地の継承者を決めてもらい、その農地について「相続させる旨の遺言」を遺すことに承継されていくものと考えられてきたのである。
、、、、、
親（通常は父）から子への経営の継承（とくにそを勧めることである  。だだし、これにも“一子の確保）に関してとくにこれといった制度が存在

相続”、“単独相続”を奨励するのかという問題がせず、農家の跡継ぎの確保はいわば“農家まかせ”

伴うほか、公証人証書を利用すれば、その費用負にして済まされてきたのも、そのことと結びつい担の問題が発生する。

ている。そして、そのことがまた、相続未登記農

以上のような点は、「所有者不明土地問題」を論じる論者からは余り指摘されていないが、無視で地発生の基本的な原因（前出２）①の㋑）とも結びついていたのである。

きない問題であることは間違いない。要するに、

もし仮に農業資産の相続と父から子への経営の「相続登記の促進」という課題は、そう簡単な問継承に関する何がしかの特別法が作られていたと題ではないのである。
「相続登記の義務化」についしたら、相続による農地所有権の移転と経営主のても、以上のことは同様に問題になるであろう。

交替（経営権の移転）を客観化し法律的に把握す③ところで、上述した問題を視野に入れると、るためのそれなりの仕組みが用意されたのではな

日本の農地制度には農家相続に関する特別規定がかろうか  。事実、農地の生前一括贈与の課税特ないことが、膨大な相続未登記農地の発生の一つ

例や相続税納税猶予制度を享受する場合には、当の要因となっていることを見て取れる。ほとんど

然にも登記名義を移転することが必要とされてい着目されていない論点なので、簡単に説明しておる。もう一つ、農業者年金制度における経営移譲

こう。

年金受給の要件となる「経営移譲」の仕組みも、日本でも戦後の一時期には、農業資産相続特例

制度の仕組み方次第では、「経営移譲」の対象とな法の制定が重要課題の一つとして議論・検討され、る農地に関する権利関係を明確化する重要な契機

 年の旧農業基本法にも、相続による農業経営となりえたはずだが、そこに言う「経営移譲」自の細分化の防止のための施策を講ずるという規定

体が「後継者への農地の使用貸借でもかまわない」

が置かれていた（ 条）。しかし、結局、そのよとして曖昧化された結果、そのような契機として

うな特別の立法はなされないで終わった。その理の役割は限定されたものとなった。
フランスにおいて農業経営資産相続特例制度がこの遺言があれば、受遺者が単独で農地の相続登記をすることができる。なお、ちなみにフランスには、被相続人が生前に法定相続人全員を相手としていわば“生前の財産分け”を行う「贈与分割：GRQDWLRQSDUWDJH」という制度が民法の相続法中に規定されており、農業経
営資産の相続・継承の重要な方法の一つとして広く活用されている。その実態については、時期は遡るが、原田
純孝｢農家相続における所有と経営――フランスの農家
相続  ～  ･完｣『社会科学研究』 巻  号  ､
巻  号  、 巻  号  、 巻  号  参照。精緻に展開し、その下で「父の経営」と「子＝跡継ぎの経営」が明確に区別して捉えられていること、そしてその故に、農地に関する権利関係も当ちなみに言えば、フランスの場合には、そのための多彩で精緻な仕組みをもつ農業経営資産相続特例制度が整えられている。

土地総合研究 2018年夏号 177

然に明確であることが求められていること  をない。

見知ってきた筆者としては、以上の点も、気にな

る問題の一つである。

（６）小括

④相続未登記の解消方策については、「所有者以上で見てきたように、相続未登記農地（「共有

不明土地問題」一般にかかわっても種々の議論や、、、、、、、
提案がなされている。そのうち、とくに農地の場、、、、、合に関して着目しておきたい事項として、「時効取者不明化」農地を含む）にかかわる対応策は、「所得の援用ないし容易化」という論点がある。具体は、Ⅲ２で見た遊休不耕作地に係る対処策（所有的には、相続未登記の農地を実質的には自己の所者の確知・不確知の双方の場合を含む）について有に属するものと意識して長らく耕作・管理・費も、また同様である。

有者不明土地」一般に関するものより、明らかに先行し、より整備されたものとなっている。それ用負担をしてきた共有者に対して、所有権の時効

その理由は、一つには、遊休不耕作地の増大や、取得の道を開き、他の共有者（不確知共有者を含

相続未登記であることに起因する農地流動化の阻む）の関与を排して、自己名義での所有権登記を害、場合による遊休農地化の恐れなどの実態的な行えるようにできないか、という提案である。

問題がより早くから大きく登場し、それへの対応

この提案は、ある意味では相続未登記農地の大が求められたことにある。と同時に、いま一つに、それゆえ農村

は、農地については土地一般とは異なる固有の制現場の実情を知る関係者から広く提示されている度的前提があったことがそれを可能ならしめたこ。実際、仮に個別の訴訟（時効取得を理由とすとにも、また注意しなければならない。
すなわち、る所有権確認の訴え）を提起すれば、認容されて農地は農地として適正かつ有効に利用されるべきよいケースも少なくないのではないかとも想定さであるという基本原則が農地制度には当初から内れ（もっとも、所有権移転登記手続の問題がまた在し（ 年改正以降は、農地法  条の  の「利別にある）、筆者も、この方向での議論を進めてみ用の責務」規定もある）、そのもとで農地が、“一ることに異を唱えるものではない。ただし、その定の公共的な性質をもつ財＝土地”として国と市議論を詰めていく上では、取得時効に関する民法

町村による「管理」の下に置かれてきたことがその原則や従来の判例法理との関係、移転登記手続れである。

多数の実態に即したものでありのあり方などをはじめ、様々な法律学的論点の検

しかし、そのような制度の整備にもかかわらず、討が必要となるので、ここではこれ以上立ち入ら

相続未登記農地や遊休不耕作地をめぐる問題が大幅に改善・解消される見通しは、いまだ見えてはこの点での日仏の大きな違いについては、以前に簡潔に論じたことがある。原田純孝｢家族と契約――フランスの農家相続実態調査との関連で｣『創文』 号（）。例えば、前掲図４参照。前掲「農水省委託調査」（注）の『報告書』には、権利関係について争いがないなど、同様の実態を示す別のデータもある。安藤・前掲（注 ） 頁参照。また、そのことが、先に見た相続
未登記農地発生の基本的な原因（前出２）①の㋑）と繋がっていることも、言うまでもない。
そのことは、すでに随所で触れてきたが、例えば、（２）２）⑥㋺に記した農水省の問題提示、農水省が設置した前掲「相続未登記農地等の活用検討に関する意見交換会」（注 ．第  回）における農地行政の現場の委員からの提案、全国農業会議所・前掲「農地利用最適化の推進施策に関する具体的な意見」（注 ）など参照。

いない。また、例えば相続未登記の発生の防止策
やその解消方策のように、農地制度だけでは対処できない問題も数多くある（前出（５）３）の冒頭参照）。
「非農地判定」を受けて固有の農地制度の枠組からはみ出る元農地・土地をどう取り扱い、
どう「管理」していくのかという未だ手付かずの問題も、農地制度だけでは対処しきれないところ
がある。
一方、
「所有者不明土地問題」をめぐる最近の議論では、先に指摘した相続登記の促進や相続未登記の解消にかかわる論点（時効取得の容易化を含む）をはじめ、登記制度・登記手続全般の見直し、

178 土地総合研究 2018年夏号

土地情報基盤の整備、財産管理制度の活用、土地どに関する議論は、いわば“土地一般の適切な管所有権の放棄や寄付の可否、その要件・手続の明確化と受け皿作り、土地所有者の責務の明確化、

理状態（物理的な意味でのそれ）の実現”――も、、、、、、
しくは“遊休放棄土地の発生防止と解消対策”―

土地所有権のあり方の見直しなど、さまざまな一―という方向性をも含むもの（ないし、そうなり

般的な問題が広く取り上げられている。それらの得る可能性を含むもの）と言えるかもしれない。

具体化への途はまだ緒に就いたばかりというとこ

しかし、例えば仮に、＜所有者の知れた遊休不耕ろもあるが、実現されれば農地の問題に関しても作地、とりわけ「荒廃農地（Ｂ分類）」さらには「非有用性を持つ改正事項が当然にあるであろう。

農地」とされた土地で、所有者もその管理はもと

ただ、ここであえて指摘しておきたいことが一より所有の継続も欲していないというような場合つある。それは、農地にかかわる問題についてな（そのような場合があることは、農林地についてされている議論と「所有者不明土地問題」のほうはしばしば指摘されるが、他の土地でもありうるでなされている議論とでは、その目的とスタンであろう）は、その議論の中でどのように扱われス・立脚点に位相のずれがあるということである。
るのか＞という視点から上記の諸議論を眺めてみすなわち、農地に関しては、これまで耕作・利ると、その議論の方向性は必ずしもはっきりして用されてきた農地を、遊休不耕作地化させることいない。論者によって違いもあるが、多くは、「何なく、その農地としての適正かつ効率的な利用をらかの形で利活用されうる土地であることが所有

いかに継続・維持・確保していくかが、関係制度

権放棄や寄付による受入れの前提となる」と考えの整備の基本的な目的である。したがって、そのているように見える  。
したがって、以上のことを踏まえてみても、農制度整備は、広く農地の全体を視野に入れたものとして構想されることになる。

地制度は、農地制度としてその固有の目的を果た

それに対して、「所有者不明土地問題」のほうでしていくために、眼前に残されている諸課題に対検討されている制度整備は、他の目的・用途での処していくべく、更なる制度整備の努力を継続す

利用希望者（公的主体を含む）がある土地についることを要請されているわけである。
（続く）

て、
「所有者不明」に起因する事情によって妨げられることなく、スムーズに利用希望者がその土地

の使用権又は所有権を取得することができるようにすることを、基本的な目的としている。制度整
備の第  弾として制定された前掲「所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置法」は、まさにそのことを内容とするものであった。土地一般に広くかかわる相続登記の義務化、登記制度・登記手続の見直し、土地情報基盤の整備などの事
項も、ある土地について第三者がその欲する内容の利活用を実現するため所有権又は使用権を取得しようとするときに、それが「所有者不明」によって阻害されることがないよう、土地の権利関係を明確化させておくという意味合いを含んでいる。

もっとも、土地所有権の放棄や寄付の可否、その要件等の明確化と受け皿作り（いわゆる「ランドバンク」を含む）、土地所有者の責務の明確化な



なお、
「土地所有者の責務の明確化」に関しては、
農地法 条の  の規定が有した意義と効果を視野に入れながら議論する必要があるであろうと、筆者は考えている。