土地総合研究 2015年春号

25特集 今後の土地問題を考える 

広域連携に関する国際的な研究動向と
日本の土地利用政策への応用
東京大学 准教授  瀬田 史彦
せた ふみひこ
土地利用の規制・誘導における複数主体間（多くの場合、自治体間）の広域連携のあり方は、各の研究が進んだ上で、それらを踏まえて構築されていくものと考えられる。

国が共通して模索している課題である。とりわけここでは、まず土地利用以外も含めた自治体間都市化が進行し、大都市圏が行政界を超えて拡大の広域連携に関する国際的な研究動向を示し、次すると、中心となる自治体と新しく市街化が進行に土地利用政策の広域連携についての研究動向、する自治体との間での問題が必ず生じる。
土地は、および日本の土地利用政策への応用について論じ

どの国・地域であっても利権の中核をなすものでてみたい。

あるから、その規制・誘導のあり方を巡って激しい争いが繰り広げられる。行政界を超えて拡大を広域連携についての国際的な研究動向続ける都市圏を、プランニングによってあるべき広域連携についての国際的な研究動向を大まか都市構造に導くという理想から考えると、全く的に分類すると、主に以下の  つの流れに分けるこ

外れな理由から現実の規制・誘導のあり方が決まとができる。以下は、主に欧米諸国における、土ってしまうこともある。

地利用を含めた自治体間の広域連携について研究

他方、望ましい都市構造のあり方が決まっていした 1HOOHV  による分類をベースとしながても、それを広域連携でどのように実現すべきから  つの流れの特徴と課題について示してみたい。
については、理想や原則を論じる研究者・学者の 合理的選択アプローチ

間でも、確固たる規範や共通認識のようなものが経済学をベースとした「合理的選択アプローチ」

いまだ見当たらない。都市圏全体で望ましい都市

UDWLRQDOFKRLFHSXEOLFFKRLFHDSSURDFK は、構造を実現するために、その圏域を包含する広域対象となる広域連携の内容を単純化・モデル化し、自治体が垂直的に調整を行うのか、関係する基礎

それを踏まえて望ましいあり方を考えるアプロー

自治体間で水平的な調整を行うのか、様々な条件チである。それぞれの自治体は、コスト削減、税から評価が大きく変わってくる。
また土地利用は、収増などを目標に、自らの意思で他の自治体と連土地の上で行われる種々の都市活動や、活動によ携して行動したほうが望ましいかどうかを考え、って生じる交通・運輸のあり方と密接に関係して行動する。隣接・近隣の自治体のいずれもが連携いるため、それらとの関係をどのように考えるかのメリットが大きいと判断すれば、広域連携が成によっても、あるべき方向性が変わってくる。広

立することとなる。

域連携の原則・規範は、土地利用と関連する種々

このアプローチでは、広域連携によって、どの26

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くらいコストが削減できるか、税収が増加するかズ論を唱え、ノーベル経済学賞も受賞したなどの情報があらかじめ分かっていること（完全2VWURP  の議論を踏まえると、個人だけでな情報）が前提となっている。また広域連携を検討

く組織においても、水平的・自主的な連携の可能する自治体が、他の政治的な要因に関係なく、目性は十分にあると指摘している。)HLRFN はここで、標達成のために合理的な行動をとり続けることが水平的連携の枠組みとして「組織的協働」 WKH

前提となっている。そのうえで、広域連携を実施,QVWLWXWLRQDO&ROOHFWLYH$FWLRQ,&$ を提唱しする上での様々な追加コスト、たとえば共通のル

つつも、現状では、水平的・自主的な連携では外ールを設定するために必要な様々な調整などのコ部性を防ぎにくく、大都市圏での分割された自治ストを、「取引コスト」 WUDQVDFWLRQFRVW と定義

体サービスを統合するのはたいてい上位の広域自して広域連携のメリットと比較することになる。

治体になっていると結論づけている。

広域連携のメリットがそれを上回ると判断されれ

1HOOHV  は、
このアプローチの課題として、ば、実際に広域連携が行われる。したがって、こ分野を絞り、広域連携の前提を単純化することにのモデルで広域連携が行われる（はず）という答

よって視野が狭くならざるを得ず、特に総合的なえが出たにも関わらず、実際に広域連携が行われ行政サービスのあり方や、都市圏全体としてのあていない場合は、それを阻む何らかの非合理的なるべき広域連携の検討が難しくなっていると指摘力が働いているとみなすこともできる。

している。

このアプローチによる研究を代表するのが、



5LFKDUG&)HLRFN による一連の研究である。た 地域・広域ガバナンスアプローチとえば )HLRFN  では、広域連携の効用を、 「地域・広域ガバナンスアプローチ」 UHJLRQDO

規模の経済の達成 SURGXFLQJHIILFLHQFLHVDQG

JRYHUQDQFHSHUVSHFWLYHUHJLRQDOLVPDSSURDFKHFRQRPLHVRIVFDOH 、と、  外部性の内部化

は、特定の都市圏のケーススタディを中心に、よLQWHUQDOL]LQJVSLOORYHUSUREOHPV 、の  つでり広い分野での連携を研究対象として同時に扱うあるとし、これらのメリットが連携のコストを上ことが多い。歴史的背景、政治力、地域資源、政回ると、分野ごと・目的ごとに望ましい形になる党の状況などの影響、ローカルで特殊な状況も含よう連携するか、境界を変える方向に動くようにめて包括的に、また多くの場合、記述的に論じらなるとしている。この研究では広域連携についてれる傾向にある。の様々な仮説について、米国の事例研究などを踏このアプローチは、論者によってさらに細かくまえた思考実験的な検討を行っているが、都市レ分類されることもある。たとえば米国の広域協定

ベルより広いスケールでの研究は、財政移転に関についての調査結果を報告した $QGUHZ  は、するものを除くとまだ十分に行われていないとし広域連携の研究アプローチとして、選択アプローている。

チ、ネットワーク分析、ケーススタディ報告の )HLRFN  では、取引費用について考察しなつに分類している。このうち前者が合理的選択アがら、一般に難しいと考えられている水平的連携プローチとほぼ同様で、後二者が、地域・広域ガの可能性について探っている。コースの定理によバナンスアプローチを、さらに制度分析を重視しるパレート最適の考え方によれば、情報が不完全たものと、実態・ケーススタディを重視したものであると、基本的に連携・協力を躊躇し、また取に分けられている。いずれにしても、地域・広域引費用が多いと認識されると中央集権的で統合さガバナンスアプローチに分離される研究には、れた FRQVROLGDWHG システムが志向されるという。

様々な分野の広域連携を包括的に扱うが、特定の他方で、日本の入会権も含め様々な協働のあり方事例を扱うという点で個別的であるという特徴がを調査して自主的な連携のあり方を示したコモンある。

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この特徴から、地域・広域ガバナンスアプロー

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土地利用政策の広域連携についての研究

チに分類される研究は、一般にややジャーナリス

土地利用政策の広域連携についての研究の大部ティックな側面を持つ。特に一つの事例について分は、上記の  つの流れのうち、後者の地域・広のみ論じた調査結果の報告は、それぞれがある特域ガバナンスアプローチに属する。その理由は、殊な状況の下での広域連携の結果であるとみなさおそらく合理的選択アプローチの前提である完全れるので、普遍性のある原則・規範が構築されに情報を満たすような状況が、土地利用の広域連携くくなっている。また複数の事例を扱っているもではほとんどの場合で成り立たないからであるとのでも、ある国についてのみのものである場合、推察される。

制度や社会・経済の背景が異なる他国への適用には限界がある。

地域・広域ガバナンスアプローチは、個別のケーススタディやその比較に重きが置かれた研究でこうした中、地域・広域ガバナンスアプローチあるため、状況・背景なども含めて総合的な見地の中で、比較的よくまっている最近の国際的な広から分析されているものの、その応用性に乏しい。
域連携の比較研究としては、後に詳述する (YHUV

前述の (YHUVDQGGH9ULHV  は、 つの大DQGGH9ULHV  による欧米の  つの大都市圏都市圏（米国東海岸ベイエリア、オランダ・ラン（ＭＣＲｓ 0HJDFLW\5HJLRQV ）を比較した研究

ドスタット、ロンドン大都市圏、ベルギー・フレや、Lefèvre(2010)による欧州の大都市圏の形成のミッシュダイヤモンド、ドイツ・ルール地域）の状況についての論説などがある。

比較研究の中で、地域政府の形成、鉄道事業とといずれの文献も、広域的な連携の難しさや、同もに、土地利用の広域連携として成長管理（緑地じような都市化を経験していても地域によって広保全）政策についての比較を行っている。土地利域連携を巡る状況が大きく異なっていることを指用の規制を伴うこの分野では、大都市圏レベルの摘しており、この分野で統合的な研究を行うこと視野の必要性を指摘しつつも、ローカルレベルのの難しさを示している。

サポートが不可欠とし、それが  つの大都市圏のただ、広域的なガバナンス（複数の地域や自治いずれにおいてもなかなか得られず、結果として体の相互関係）だけでなく、地域内の多様なアク鉄道事業に比較して広域連携がなかなか進まないターを対象としたガバナンスについては、すでに状況を報告している。
ロンドンのグリーンベルト、多くの統合的なフレームワークが提示されている。

ランドスタットのグリーンハート、ベイエリアな公共セクターのネットワーク論やガバナンスの論

ど、比較的成功したと考えられている土地利用コ

文、論説でよく引用される、.LFNHUW.OLMQ

ントロールは、垂直的な働きかけによってなしえ.RSSHQMDQ  は、ガバメントからガバナンスへたが、現在は規制地域が蚕食される状況がみられの流れの中で、旧来型指導モデル、マルチアクタることから、今後はボトムアップの理解がなけれーモデル、ネットワークモデルの順で政策ネットば維持が難しいと指摘している。

ワークが進化し、連携は当初の統率的なものからこの文献を含め、多国間・他地域間の比較研究水平的なものに変化していくことを理論的な枠組においては、概して広域連携の一般化は難しいとみで示している。ただし同書では、実際にはガバいう結論となっている。個別の土地利用調整や成ナンスのアプローチが当事者たちにとってまだ極長管理における広域連携の状況について扱った研めて難解であり、現実の世界には適用されにくい究は、国際誌だけでなく、日本においても米国ポ状況にあると指摘している。風間規男  は、ートランドやドイツの事例などを中心に多くみらガバナンスネットワーク論について批評し、あるれるものの、普遍的な理論化や他国・他地域への特定の現象を実際に読み解くのにどれだけ有用か現実的な応用が難しい状況になっていると考えらが問われていると指摘している。

れる。

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日本への応用
国際的な学術文献によって日本の土地利用政策やその広域連携が調査・評価された論説・論文はそれほど多くない。

されてきた。広域連携にかかる制度でもその可能性を追い求めることはできるだろうか。
前述の 1HOOHV  は、ドイツのラインネッカ
ー地域の広域連携の事例を踏まえて、広域連携にその中で代表的なものは、$QGUH6RUHQVHQ によおける「シビックキャピタル」 &LYLF&DSLWDO

る一連の研究であるが、彼は日本の土地利用政策の 重 要 性 を 唱 え て い る 。 .LFNHUW

を含めた都市計画制度について極めて厳しい口調

HWDO HG  のネットワークアプローチや、で批判を繰り広げている。6RUHQVHQ  によれ

パトナムのソーシャルキャピタルの理論などを背ば、日本の都市計画（プランニング）の特徴とし景に持つシビックキャピタルは、「ある地域やローて、  経済・産業政策への傾注の反動で住環境がカリティに依存する社会的ネットワークから現れ顧みられなかった、 プランニングへの市民社会る、共有されたアイデンティティ・目標・期待」の参加が極めて弱い、 中央集権が強すぎ自治体と定義される。これまで広域連携を規定してきたの役割が制限されている、 受益者負担が成り立法・行政制度などの内的要因も、広域連携を促す

たず開発優先が野放しになっている、 自治会がような様々な外的要因も、実際に広域連携がどの自助の伝統を持つもののボトムアップの動きはくらい促されるかの評価指標になりえなかったの（ 年代まで）見られない、といったことを挙に対し、シビックキャピタルが地域ガバナンスのげている。その結果、日本の都市は極めて劣悪な強さを規定する重要な役割を果たし、その地理的居住環境に甘んじ、また個別に行われる区画整理範囲が広域であれば、広域連携が強く志向されるなどの事業も総合的なプランニングを欠いていると 1HOOHV は唱えている。

ため断片的な開発となっているといったことが、

1HOOHV がシビックキャピタルの具体例として埼玉県の事例などを踏まえて細かく紹介されてい挙げたドイツのラインネッカー地域は、 つの川る。の結節点を中心し、 州にまたがりマンハイム、ここまで具体的でないものの、主に中央集権的ハイデルベルク、ルードビヒスハーフェンなど中な開発政策や都市計画の状況については、主にバ規模の都市が連坦する人口  万人の圏域である。

ブル期までの状況を論じた、+LOODQG)XMLWD

ドイツの他の広域連携が法律・制度による自治体

 、 +HLQ DQG 3HOOHWLHU  、 6FKHEDWK

同士の固い連携であるのに対し、この地域の連携 、FlüchWHU  、6DLWR  などで、は自治体だけでなく経済組織なども含めた緩やか

6RUHQVHQ とほぼ同様の指摘が行われている。こうだが広範な分野に及ぶものとなっている。それをした文献を踏まえると、前述のように、ただでさ支えるのがシビックキャピタル、すなわち広域でえ欧米の都市間だけでも一般化が難しい状況にあ共有されたアイデンティティであり、様々な主体るため、欧米の事例を日本に適用するのは、さらに共有された目標が、広域連携へのリーダーシッに多くの課題があると言わざるを得ない。

プを支える政治力として、また地域の企業や経済

ただこうした論説・論文は、日本の土地利用政団体を地域のために動かす推進力として表れ、策を社会経済的な背景を踏まえて概論し批評した

様々な分野でのボトムアップの広域連携を促してものが多く、都市計画法や地方自治法など土地利いるとしている。 以上の自治体の広域連携組織

用政策や自治体の広域連携に関係すると考えられである 0HWURSROUHJLRQ5KHLQ1HFNDU 051 が土地る法律を踏まえて具体的に論じられたものはほと利用を含めた様々な広域連携を行い、さらに産業んど皆無となっている。実際にはこれまでに、マ

誘致、文化振興では、域内の官民の団体の代表にスタープラン、用途地域、地区計画、土地区画整

よ る ス テ ア リ ン グ コ ミ ッ テ ィ ー （ =XNXQIW

理事業などで海外の技術が実際に導入または応用

0HWURSROUHJLRQ5KHLQ1HFNDUH9 =051 ）がイ

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ニシアチブを発揮していると 1HOOHV は報告している。

5RXWOHGJH
+LOO5LFKDUG&KLOGDQG)XMLWD.XQLNR  6WDWH
5HVWUXFWXULQJDQG/RFDO3RZHULQ-DSDQ8UEDQ

これまで諸外国の広域連携を日本に応用しようとする研究は、どちらかといえば制度の導入・応29

6WXGLHV  —.LFNHUW:-0(+.OLMQ -)0.RSSHQMDQ HG 

用のみを議論する傾向がみられたが、上述のよう  0DQDJLQJ&RPSOH[1HWZRUNV6WUDWHJLHVに、国際誌の論調では制度のみでの広域連携への

IRUWKH3XEOLF6HFWRU6DJH3XEOLFDWLRQV

働きかけには限界があるという認識が一般的のよLefèvre &   7KH LPSUREDEOH PHWURSROLVGHFHQWUDOL]DWLRQ

うである。制度の改善と同時に、1HOOHV のいうシビックキャピタルを高め広域全体での目標を共有できる方法を学べるような成功事例が深掘りされ

ORFDO

GHPRFUDF\DQG

PHWURSROLWDQ DUHDV LQ WKH :HVWHUQ ZRUOG

Análise Social;/9  –0DWDQOH 3HWHU DQG 5DXVFK $QWKRQ\ 6 ZLWK WKHるべきだろう。とりわけ土地利用政策の広域連携

6KULQNLQJ5HJLRQV5HVHDUFK*URXSHG-DSDQ V

は、日本がこれまで様々な制度を学んできた欧米

6KULQNLQJ5HJLRQVLQWKHVW&HQWXU\&DPEULD
3UHVV$PKHUVW1HZ<RUN

においても、交通政策や産業誘致などの連携に比べてハードルが高く、トップダウンでの垂直的な連携・統合にも限界があると認識されている。その意味では、土地利用政策の広域連携について研1HOOHV-HQ  &RPSDUDWLYH0HWURSROLWDQ3ROLF\5RXWOHGJH
2VWURP(  *RYHUQLQJWKH&RPPRQV&DPEULGJH
8QLYHUVLW\3UHVV

究・調査する場合も、土地利用関連だけでなく、

Saito, Asato (2012) ‘chapter 8 1HZ&KDOOHQJHV2OG

対象地域の状況を広範に見ていく必要があるとい

Governance’, Paul Kantor, Christian Lefevre,えるだろう。

$VDWR6DLWR+96DYLWFKDQG$QG\7KRUQOH\6WUXJJOLQJ*LDQWV&LW\5HJLRQ*RYHUQDQFHLQ/RQGRQ1HZ<RUN3DULVDQG7RN\R8QLYHUVLW\

参考文献
$QGUHZ6LPRQ$  5HFHQW'HYHORSPHQWVLQWKH
6WXG\RI,QWHUMXULVGLFWLRQDO$JUHHPHQWV$Q

RI0LQQHVRWD3UHVV
6FKHEDWK$ODLQ  )LQDQFLDOVWUHVVLQ-DSDQHVH
ORFDOSXEOLFVHFWRULQWKHV+HLQ&DUROD

2YHUYLHZ DQG $VVHVVPHQW 6WDWH DQG /RFDODQG 3KLOLSSH 3HOOHWLHU *RYHUQPHQW5HYLHZ–$XWRQRP\ DQG 'HFHQWUDOL]DWLRQ LQ -DSDQ(YHUV'GH9ULHV-  ([SODLQLQJ*RYHUQDQFH
LQ)LYH0HJD&LW\5HJLRQV (XURSHDQ3ODQQLQJ6WXGLHV  

5RXWOHGJH
6RUHQVHQ$QGUH  7KH0DNLQJRI8UEDQ-DSDQ
1LVVDQ,QVWLWXWH5RXWOHGJH-DSDQHVH6WXGLHV)HLRFN 5LFKDUG &   5DWLRQDO &KRLFH DQG5HJLRQDO*RYHUQDQFH-RXUQDORI8UEDQ$IIDLUV9ROXPH1XPEHUSDJHV–)HLRFN5LFKDUG&  0HWURSROLWDQ*RYHUQDQFH
DQG ,QVWLWXWLRQDO &ROOHFWLYH $FWLRQ 8UEDQ$IIDLUV5HYLHZ  SS)OüFKWHU:LQIULHG  6KULQNLQJ&LWLHVLQ-DSDQ
3KLOLSS 2VZDOW HG  6KULQNLQJ &LWLHV 
&RPSOHWH:RUNV-DSDQ3URMHFW2IILFH3KLOLSS2VZDOW%HUOLQ+HLQ &DUROD DQG 3HOOHWLHU 3KLOLSSH   ,QWURGXFWLRQ'HFHQWUDOL]DWLRQDQGWKHWHQVLRQEHWZHHQ JOREDO DQG ORFDO XUEDQ -DSDQ +HLQ
&DURODDQG3KLOLSSH3HOOHWLHUHG  &LWLHV$XWRQRP\ DQG 'HFHQWUDOL]DWLRQ LQ -DSDQ

HG  &LWLHV

6HULHV
風間規男  「新制度論と政策ネットワーク論」『同志社政策科学研究』  、SS