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土地総合研究 2014年秋号

特集１

農地・農業と土地利用

地方都市における都市農地の現状と課題－明石市における生産緑地地区の指定に向けた取り組みを事例に－
熊本県立大学環境共生学部 准教授
柴田 祐
しばた ゆう1.はじめに方都市に関する研究や論説は非常に少ない。

近年、国民の食や農に対する関心が高まってい

そこで本稿では、都市農地への関心の高まりをるが、都市農地や都市農業に対する関心の高まり

概観しながら、改めて都市農地の定義について検も著しい。都市計画の分野では、人口減少社会を討した上で、兵庫県明石市を事例に、地方都市にむかえ、これまでの人口増・成長型から新たな時

おける都市農地、特に市街化区域内農地の現状に代の都市計画への変革が議論される中で、都市農ついて概観し、現在、明石市において進められて地をどのように都市計画の中で位置づけるべきか

いる生産緑地地区制度の導入に向けた取り組みにが課題となっている。また、農政上の都市農業・

ついて、その特徴と今後の課題について論じたい。

農地の位置づけも大きく転換してきており、都市農業の振興を所管する部署が農林水産省内に設置
1されたりしている 。

2.高まる都市農地への関心(1)専門雑誌等にみる都市農地への関心

一方で、そもそも都市農地や都市農業といった先にも述べたように近年、都市農地や都市農業

言葉の定義が曖昧なまま議論が錯綜し、論点がかに対する関心の高まりが著しいが、それは専門雑み合っていない場合も散見される。例えば、三大誌の特集にも顕著に表れている。生産緑地地区制

都市圏と地方都市では、市街化区域内の農地に限

度の改正以後の主なものを表 1 に示している。

っても、都市の構造や宅地化の圧力、税制が大き都市問題が 1995 年に特集を組んで以降、しばら

く異なるが、それらを明確に区分しないまま「都く関連特集はみられなかったが、日本都市計画学

市農地」とひとくくりに議論される場合もある。

会や、神奈川県と名古屋の自治総合研究センター

また、都市農地に関する既往研究については、が 2006 年、日本住宅協会、「農業と経済」が 2009

市街化区域内農地の問題を中心として膨大な蓄積

年にそれぞれ特集を組むなど、散発的にみられる。

があるが、改めて概観すると、線引き導入時の議ところが、2011 年頃からその数が急増する。国土2

3

論 にしても、生産緑地地区制度の改正時の議論

交通省都市局の機関誌ともいえる「新都市」と農にしても、大都市圏を想定した議論が大半で、地林水産省の広報紙「aff（あふ）」が 2013 年 5 月に12005 年 10 月に農林水産省内に都市農業の振興を所管
する都市農業・地域交流室が新設されている（現在は農村振興局農村政策部都市農村交流課都市農業室）。
2
松本弘他（1985）座談会線引き制度の成立経過（下）、土地住宅問題 No.129、pp.11-29 など
3
五條敦他（1992）生産緑地法の改正と都市計画、都市問題、第 83 巻第 9 号、pp.27-70 など

同時に特集を組んでいるのも象徴的である。本誌「土地総合研究」も 2013 年夏号で「都市と農とまちづくり」という特集を組んでいる。さらに発行元も行政の関連団体や学会だけでなく、ミツカン
水の文化センターや毎日新聞など、民間からの発土地総合研究 2014年秋号

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表 1 主な専門雑誌等における都市農業・都市農地に関する特集
年月1995 年 12 月
2006 年 8 月
2006 年 10 月
2006 年 10 月
2009 年 1 月
2009 年 5 月
2011 年 4 月
2012 年 10 月
2013 年 5 月
2013 年 5 月
2013 年 6 月
2013 年夏2013 年夏2013 年 9 月
2014 年 2 月
2014 年 2 月
2014 年 5 月
2014 年 6 月

特集タイトル
都市農業
人口減少時代の都市と「農」を考える
都市農業
都市内農地を活かした環境保全型まちづくり
農あるくらしと住宅・住宅地
都市に農業をとりもどす
農を活かしたまちづくり
改めて問われる都市農業の意義
農のあるまちづくりの推進
いいね！都市農業
都市農業と土地制度
都市と農とまちづくり
都市・住宅と農地
農地ある都市デザインをつくれ
都市の農業
都市農業を支えるしくみと取組み
都市農業
都市と農（食・みどり・水）

雑誌名発行
都市問題 第 86 巻第 12 号
東京市政調査会
日本都市計画学会 vol.57 No.4
日本都市計画学会
自治体学研究 93 号
神奈川県自治総合研究センター
アーバン・アドバンス 40 号
名古屋都市センター住宅 vol.58 No.1
日本住宅協会
農業と経済 vol.75 No.5
農業と経済編集委員会
区画整理 vol.54 No. 4
街づくり区画整理協会
農村と都市をむすぶ No.732
全農林労働組合
新都市 vol.67 No.5
都市計画協会aff（あふ）vol.44 No.5
農林水産省大臣官房
日本農業法研究 48
日本農業法学会
土地総合研究 第 21 巻 第 3 号
土地総合研究所
都市住宅学 第 82 号
都市住宅学会
建築ジャーナル No.1216
建築ジャーナル
水の文化 46 号
ミツカン水の文化センター
農業農村工学会誌 第 82 巻 第 2 号 農業農村工学会
毎日フォーラム 5 月号
毎日新聞
とうきょうの自治 93 号
東京自治研究センター

信もみられるようになってきているほか、発行元

論点の一つとなった。2011 年 2 月の「これまでのが都市計画分野のものが 8 誌、農政分野が 5 誌、審議経過について（報告）」では、「必然性のある

地方自治体の外郭団体が 3 誌と、幅広いのも関心（あって当たり前の）安定的な非建築的土地利用」の広さの反映といえる。

というキーワードが出され、さらに 2012 年 9 月の中間とりまとめ「都市計画に関する諸制度の今後(2)都市農地の位置付けに関する国の議論の展開について」では、「集約型都市構造化」と「都都市農地の位置付けに関する国の議論の変遷に

市と緑・農の共生」の双方が共に実現された都市

ついて、生産緑地地区制度の改正以後に着目してを目指すべき都市像とすると謳われた。都市農地整理したものを表 2 に示している。

の都市計画における新たな位置づけの確立への端改正以後、最初に都市農地の制度的な位置づけ

緒となったといえる。

が示されたのは 2006 年に閣議決定された住生活

そして、2014 年 8 月に都市計画運用指針の改正

基本計画の全国計画である。基本的な考え方の中が行われ、都市農地を宅地化など別の用途に転換

で、市街化区域内農地について、「市街地内の貴重すべきとしてきたこれまでの考え方を改め、市街な緑地資源であることを十分に認識し、保全を視化区域内農地の存在を認める内容が明記された。

野に入れ、農地と住宅地が調和したまちづくりな

具体的には、区域区分の意義として、「市街化区域

ど計画的な利用を図る」と示された。それまで、内の緑地や農地等は、都市の景観形成や防災性の市街化区域内の農地は、生産緑地地区という例外

向上、多様なレクリエーションや自然とのふれあ的な農地を除いて宅地化するのが当然と考えられいの場としての機能等により市街地の一部としててきたところに、「保全を視野に入れ」という文言

良好な都市環境の形成に資するものであり、将来が法定計画の全国計画に示されたという点で、大にわたって存在することが許容されている。
」と明

きな転機となったといえる。

記された。その上で、市街化区域の基本的な考え

その後、2009 年に社会資本整備審議会に設けら方として、「消費地に近い食料生産地、避難地、レれた都市計画制度小委員会において、社会経済情

クリエーションの場等としての多様な役割を果た勢を踏まえた今後の都市計画に関する諸制度の展すことが期待される市街化区域内の農地等は保全

開方向について検討が行われ、都市農地の扱いがを図るべきことも検討すべきである。
」としている。

34

土地総合研究 2014年秋号

このように、都市農地、特に市街化区域内の農地

市農地の保全のための取組として、各都市のまちについて保全を含めた積極的な位置づけが、都市づくりの中で農業・農地をどのように位置付け、

計画運用指針で示された意義は大きい。

どう活用しようとするのかという基本的な方針を一方、農政の分野では、1999 年制定の食料・農明らかにし、市民のための多様な農地利用の推進、業・農村基本法の第 36 条 2 項に、都市及びその周住民を対象とした農業指導、福祉・教育などとの辺における農業について、「都市住民の需要に即し連携、防災その他の公益的機能の発揮など、様々

た農業生産の振興を図るために必要な施策を講ず

な便益に着目する必要性が指摘された。

るものとする」と定められたことにはじまる。
2010

都市農地や都市農業への着目の時期は、農政分

年 3 月に閣議決定された食料・農業・農村基本計

野の方が早いが、これは次にみるように都市農地

画では、「都市農業の機能や効果が十分発揮できるや都市農業という言葉で想定されている地域が都

よう、都市農業を守り、持続可能な振興を図るた

市計画と農政で異なることによると考えられる。

めの取組を推進する」とされた。
また、農林水産省内に都市農業の振興に関する検討会が設置され、2012 年 8 月に中間取りまとめを提出している。この中で、都市農業の振興・都

3.都市農地・都市農業という言葉の曖昧さ(1)4 つの都市農地
これまでみてきたように、近年、都市農地の位

表 2 都市農地の位置付けに関する国の議論の変遷
年月1999 年 7 月

2006 年 9 月

2010 年 3 月

2011 年 2 月

2011 年 3 月

2012 年 8 月

2012 年 9 月

2014 年 8 月

名称

都市農地に関する記述

第 36 条 2 項 国は、都市及びその周辺における農業について、消費地に近い特性を生か
食料・農業・農村基本法
し、都市住民の需要に即した農業生産の振興を図るために必要な施策を講ずるものとする。
市街化区域内農地については、市街地内の貴重な緑地資源であることを十分に認識し、住生活基本計画（全国計画）
保全を視野に入れ、農地と住宅地が調和したまちづくりなど計画的な利用を図る。
（第３１ 基本的な考え方 (2)）
新鮮で安全な農産物の都市住民への供給、身近な農業体験の場の提供、災害に備えた
オープンスペースの確保、ヒートアイランド現象の緩和、心安らぐ緑地空間の提供とい
食料・農業・農村基本計画
った都市農業の機能や効果が十分発揮できるよう、これらの機能・効果への都市住民の理解を促進しつつ、都市農業を守り、持続可能な振興を図るための取組を推進する。
（第３ ３．
（３）都市及びその周辺の地域における農業の振興）
都市農地・農業の位置付けのあり方○市街化区域の空間の再構成の中で、都市農地は、必然性のある（あって当たり前の）安定的な非建築的土地利用として活かしていく。
都市計画制度小委員会
これまでの審議経過について（報告）○生産緑地地区制度による的確な建築規制等の措置が土台となり、市街化区域の再定義に併せた農業政策上の位置付けの見直しなど、農業政策との再結合を図る。
（３ ２）市街化区域の空間の再構成（計画論の見直し））
市街化区域内農地については、市街地内の貴重な緑地資源であることを十分に認識し、（第３
住生活基本計画（全国計画）（変更） 保全を視野に入れ、農地と住宅地が調和したまちづくりなど計画的な利用を図る。
１ 基本的な考え方 (2)）
（各地方自治体において方針を明らかにする必要性）
農林水産省 都市農業の振興に関する 各都市において農業・農地に求められる機能は様々なものとなると考えられ、都市農業の振興に着手しようとする地方自治体においては、まず、まちづくりの中で農業・農検討会
地をどのように位置付け、どう活用しようとするのかという基本的な方針を明らかにす
中間取りまとめる必要がある。
（２ （１）地方自治体の実情に応じた方針の明確化）〔基本的な考え方〕
都市計画の制度面、運用面において、「集約型都市構造化」と「都市と緑・農の共生」の
都市計画制度小委員会
双方が共に実現された都市を目指すべき都市像とする。
中間とりまとめ「都市計画に関する諸 〔都市と緑・農の共生〕
消費地に近い食料生産地や避難地、レクリエーションの場等としての多様な役割を果た制度の今後の展開について」しているものとして都市内に一定程度の保全が図られることが重要であり、このような「都市と緑・農の共生」を目指すべきである。
（第２．
（１）基本的な考え方）（区域区分の意義）
市街化区域内の緑地や農地等は、都市の景観形成や防災性の向上、多様なレクリエー
第 7 版 都市計画運用指針
ションや自然とのふれあいの場としての機能等により市街地の一部として良好な都市環境の形成に資するものであり、将来にわたって存在することが許容されている。
（Ⅳ－１－２ Ⅱ）１．
（３） ①区域区分制度の適切な運用）

土地総合研究 2014年秋号

置付けに関する国の議論は、保全に軸足を移しつ35の農地に関するものとなっている。

つある。その際、都市計画と農政の分野の連携が

図 1 は、固定資産の価格等の概要調書をもとに重要となってくるが、それぞれの背景が異なるこ

全国の市街化区域内農地の面積の推移を示したもとから、都市農地の定義や対象とする地域が異なのである。1992 年に宅地化農地が 33,357ha であり、その差異が曖昧なまま議論されているのが現ったものが、現在は 13,938ha、41.8％に減少して状である。そこで改めて、「都市農地」及び「都市いる一方で、生産緑地地区は 15,000ha 前後を維持

農業」という用語についてみてみたい。

しつつ推移している。この宅地化農地と生産緑地

都市農業は都市農地で営まれる農業とすれば、都市農地が何を指すのかであるが、法律上の明確地区の合計 27,895ha が上記①の三大都市圏特定市の市街化区域内の農地である。

な定義や統一的な見解はない。例えば、表 1 に示した専門雑誌での議論から大別すると、①三大都(3)一般の市街化区域内の農地

市圏特定市の市街化区域内の農地、②三大都市圏

図 1 で一般市街化区域内農地としている

特定市に限定しない全国の市街化区域内の農地、39,899ha が、三大都市圏以外の地方都市の市街化②に③市街化調整区域内を含めた農地、そして一

区域内農地となる 4 。したがって①と合わせて番広いのが、④農林水産統計で使われている農業

67,794ha が②の三大都市圏特定市に限定しない

地域類型区分の「都市的地域」内の農地で、これ全国の市街化区域内の農地となる。このうち、地らのいずれかの意味で「都市農地」の語を使用し方都市に立地する一般市街化区域内農地は、1992ている場合が多い。以下では、これらの違いにつ

年には 94,792ha であったものが、現在は 39,899ha、

いて数字を含めてみてみたい。

42.1％に減少しているが、いずれの時期も、三大都市圏よりも地方都市に存在する市街化区域内農地の面積の方が多いということを指摘しておきた(2)三大都市圏特定市の市街化区域内の農地
都市計画の分野で一般的に都市農地としてイメい。

ージされるのは上記①の、三大都市圏特定市に限定した市街化区域内の農地であり、当初線引きの(4)農政の分野での都市農地際やその後の宅地並み課税や生産緑地地区制度の農政の分野での都市農地は、市街化区域に限定問題など、国の審議会等での議論だけでなく、既せずに市街化調整区域まで拡大されて議論される

往研究の大半が三大都市圏特定市の市街化区域内ことが多く、農林水産統計における農業地域類型(ha)140,000

一般市街化区域内農地
宅地化農地
生産緑地

120,000

80,0000

15,109 33,357

20,00013,957
13,938 39,899

60,00040,000H4H5

いることが多い。
4

94,792100,000

区分の「都市的地域5」内の農地を都市農地として

H10

H15

H20

H24

※固定資産の価格等の概要調書（総務省）、都市計画現況調査（国土交通省）などをもとに筆者算出

図 1 市街化区域内農地面積の推移

厳密に言えば、三大都市圏内ではあるものの市ではな
い町村の市街化区域内農地も②に含まれる。これらの町
村は、特定市ではないため税制的には三大都市圏以外の市町村と同じであるが、そのことが議論の俎上に載ることはほとんどない。
5
農業地域類型とは、地域農業構造の特性を把握するため、農林水産統計上、耕地や林野面積の割合などにより市町村等を、
都市的地域、
平地農業地域、中間農業地域、山間農業地域に区分したもの。このうち都市的地域は、①可住地に占める DID 面積が 5％以上で、人口密度 500
人以上又は DID 人口 2 万人以上の旧市区町村、②可住地に占める宅地等率が 60％以上で、人口密度 500 人以上の旧市区町村（ただし、林野率 80％以上のものは除く）
をいう。

36

土地総合研究 2014年秋号

東京都日野市の畑

兵庫県明石市の水田

静岡県静岡市の茶畑図 3 様々な市街化区域内農地における営農形態

図 2 は、大阪府と兵庫県の農業地域類型と市街化区域を重ね合わせたものである。市街化区域の指定のない兵庫県北部や淡路島の各中心市街地も都市的地域となっている。また、昭和 25 年当時の市区町村の区域で区分されているため、市街化区
域よりも広い範囲、市街化調整区域のみならず場
合によっては非線引き都市計画区域や都市計画区
域外をも含む地域が都市的地域となっている。
2010 年の農林業センサスによると、全国の都市
的地域の農家数は全農家戸数 284.8 万戸のうち24.9％を占める 70.8 万戸、農地面積は全国の460.9 万ha のうち27.1％を占める125.0 万ha と、それぞれ 1/4 前後を占め、農政上も重要な地域であるといえる。また、市街化区域内農地における農業販売金額を統計的に集計することは不可能で、

図 2 農業地域類型と市街化区域

この都市的地域の販売金額を都市農地における販には水田である。また、首都圏の都市農地には屋売金額として説明をされることもあるが、その際敷林と一体となったものも多く、相続税の負担がには、このような地方の小都市や市街化調整区域

課題となっているが、関西圏ではほとんど屋敷林なども含んでいる数字であることを認識した上では見られず、一方で、組合等が所有、管理するた

6

議論する必要がある 。

め池や水路が営農には欠かせない。また、一般に畑作の方が収益性が高く、都市農業が生業として(5)様々な都市農地の営農形態
図 3 は、市街化区域内農地における様々な営農形態を示したものである。

成立し得るが、小規模な都市農地における水稲栽
培で収益を上げるのは容易ではなく、自家消費米の栽培がほとんどである。また、静岡市の市街化

首都圏で都市農地というと、水田がないわけで区域内には茶畑も立地している。茶畑は多少の傾はないが、一般的にはこのような台地上の畑であ斜地であっても立地可能であるという点が、水田ることが多く、関西圏で都市農地というと一般的や畑地と大きく異なる点であり、他には見られない独特の都市農地の景観となっている。

6

農林水産省農村振興局「都市農業に関する実態調査結果の概要（2011）」の推計によると、全国の販売金額の5 兆 8,366 億円のうち、都市地域の販売金額が 1 兆 0,675
億円（18.3％）、狭義の都市農地（ほぼ市街化区域内農地）の販売金額が 4,676 億円（8.0％）となっている。

4.市街化区域内農地に関する主な土地税制の変
遷

土地総合研究 2014年秋号(1)主な土地税制の変遷

37

め土地所有者である農家にとっては税制面でのメ

市街化区域内農地の問題は、線引き制度の導入

リットは小さく、生産緑地地区が指定されることに伴い、農地法上の転用許可が届出となったこと、はなかった。生産緑地制度の改正後も三大都市圏

地方税法の改正により固定資産税の宅地並み課税

特定市以外での指定実績は少なく、
平成 23 年度末が導入されたことにより顕在化した。市街化区域

現在で、長野市、和歌山市など 9 市町村の 266 地

内農地に関する主な土地税制の変遷について、特区、90.3ha、生産緑地地区全体の 0.6％の指定に

定市街化区域農地と一般市街化区域農地の違いにとどまっている。

着目して整理したものを表 3 に示す。

1964 年の税制改正により、農地に限らず宅地に

当初線引き後、1971 年の税制改正で、市街化区

ついても、また、特定市も一般市も関係なく負担

域農地と近傍宅地の税負担感の是正のため、全国調整措置が実施され、急激に上昇した地価に見合の市街化区域農地をＡ、Ｂ、Ｃ農地に区分し、順った税額となるよう、徐々に税額が上げられてい次宅地並み課税に改めるとされたが、農業団体等る。農地については、農家の反対等があり実施がの激しい反対運動などにより本格的な実施が見送

遅れ、
一般市街化区域内農地については 1976 年よられ、1974 年の旧生産緑地法の制定とともに、三り負担調整措置が開始され、いずれ宅地並みとな大都市圏の特定市のＡ、Ｂ農地に限って宅地並みるように 30 年程度をかけてゆっくりと課税標準課税が実施された。1982 年には長期営農継続農地

額が引き上げられている。一方で、2003 年の税制制度が創設され、宅地並み課税の骨抜きと批判さ改正では、それまでの負担調整措置の結果、負担れながらも 10 年ほど運用され、1991 年の生産緑水準の高い土地が存在してきたこと等を勘案して、地法改正とともに、三大都市圏の特定市において特定市街化区域農地と同様、一般住宅用地に合わ

宅地並み課税が本格的に実施された。

せ課税標準額の上限が評価額の 1/3 となった。
このように様々な政策が行われてきているもの(2)地方都市における主な土地税制の変遷の、実施の対象となってきたのは、実質的には三

一般市街化区域内農地については、旧生産緑地

大都市圏の特定市の市街化区域の宅地化農地のみ

法の対象となっていたものの、地価が低かったたといってもよい。一方で、一般市街化区域内農地

表 3 市街化区域内農地に関する主な土地税制の変遷
特定市街化区域農地
一般市街化区域農地
一般農地
宅地化農地
生産緑地地区
市街化区域農地
1968 新都市計画法制定
1969 農地法改正（届出による転用）
農振法制定
Ａ農地宅地並み課税
1973 農地の負担調整措置の開始
条例要綱による宅地並み課税の軽減措置
ＡＢ農地宅地並み課税
生産緑地法制定
1974
課税標準の 1/2 特例
1975 相続税の納税猶予制度（20 年）、贈与税の納税猶予制度
宅地並み課税減額措置の創設
1976
農地の負担調整措置の開始
ＡＢＣ農地宅地並み課税
長期営農継続農地制度
1982
相続税納税猶予制度
相続税納税猶予制度（20 年）
（終身）
1991
生産緑地法改正
宅地並み課税
金沢市
1992
長期営農継続農地制度廃止
1994 宅地課税標準の 1/3 特例措置
1997 負担水準区分による負担調整措置へ変更
2003
長野市
課税標準の 1/3 特例措置
2006
和歌山市
相続税納税猶予制度
2009
（終身）

38

土地総合研究 2014年秋号

（億円）

400
350

特定市総額
特定市㎡あたり
187

183

188

特定市以外総額
特定市以外㎡あたり
183

188

187

178

（円/㎡）

177

200

250
200

100

300

294.3

150
100

42

47

44

50

52

54

56

56

75
50

50
0

25
H17

1,200

175 1,000

297.7 304.3 306.6 312.8 310.3 303.5
150
284.8 277.3 274.3
264.7 255.0
288.2
285.2
246.9
125

304.9

H18

H19

H20

H21

H22

H23

H24

図 4 市街化区域内農地の固定資産税の推移

0

市街化区域農地面積
農地減少率

(ha)

800

26.2
19.6

904.8

0.0
727.1

600

22.8

19.6

14.7

16.1

13.2

3.0

10.6
-0.3
729.6 651.9

土地区画整理事業面積
事業実施済面積増加率
35.2

556.3

466.9

400

200
0

80.4

80.4

13.8

4.7

128.3
82.8 104.5

9.6
2.0

(%)

40
20
0

(20)
405.1

349.2 315.8

153.5 160.7

217.2 221.6

1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007 2010

(40)

(60)
(80)

図 6 市街化区域農地と土地区画整理事業の推移

での生産緑地地区の指定は、これまでは農地所有

は約 73 人/ha で、地方都市としては比較的人口密者のメリットがなく、一部の都市での指定にとど度の高い都市となっている。三大都市圏に含まれまったが、次にみるように、地方都市においてもるものの特定市ではない。

生産緑地地区への関心が高まってきている。

市街化区域内農地の分布状況を図 5 に示す。市
街化区域内では特に市内の中部から西部にかけて(3)市街化区域内農地の固定資産税の推移

小規模な農地が分布している状況で、
平成 23 年時

図 4 に市街化区域内農地の固定資産税の推移を点で 315ha 存在し、市街化調整区域に立地する農示す。一般市街化区域内農地の㎡あたりの税額は

地 394ha とほぼ同じ面積が存在する。
ここ 10 年間

徐々に上昇し続けている一方で、特定市では地価で市街化区域内の農地が 120ha 減少し、宅地がの下落とともに減少傾向にある。また、固定資産

100ha 増加している。一方で、宅地面積は増加し税額のトータルをみてみると、特定市は減少が続ているものの、市内人口は 29 万人前後で推移していているが、一般市街化区域内農地の総額は㎡あおり新規の住宅の供給が人口増につながっていなたりと同様に増加傾向にあり、今後も増加していい状況となっている。

くと考えられる。農地に対する固定資産税の負担(2)市街化区域内農地と土地区画整理事業の実施調整措置により、課税標準額の 1/3 特例が適用さ

面積の推移

れるほど一般市街化区域内農地の固定資産税が上

明石市内の市街化区域内農地の面積と土地区画昇している状況にあり、地方都市においても生産緑地地区への関心が高まってきている。

5.明石市における生産緑地地区の指定に向けた取り組み(1)明石市における市街化区域内農地の現況
明石市の人口は約 29 万人で面積は約 4,925ha、その 79.0％の 3,889ha
が市街化区域となっている。神戸市に隣接し、京阪神都市圏の通勤圏となっており、市街化区域の人口密度

図 5 市街化区域内農地の分布状況

土地総合研究 2014年秋号

整理事業の実施面積の推移を図 6 に示す。当初線引きの直後に 20％近い

600,000

600,000

500,000

500,000

400,000

400,000

300,000

300,000

200,000

200,000

100,000

固定資産税+
100,000
都市計画税（円/10a）
0

区画整理内・
接道

①明石A
④西明石A
⑦大久保A
⑩魚住A
―
⑬二見B

市街化区域農地が減少したものの、その後は 5 年で 10％前後の減少率となっており、土地区画整理事業の実

区画整理外・
接道39

区画整理外・
未接道

①明石A
②明石B
④西明石A
⑤西明石B
⑦大久保A
⑧大久保B
⑩魚住A
⑪魚住B
⑬二見B
⑭二見C

②明石B
③明石C
⑤西明石B
⑥西明石C
⑧大久保B
⑨大久保C
⑪魚住B
⑫魚住C
⑭二見C

③明石C
⑥西明石C
⑨大久保C
⑫魚住C

施面積との明確な相関も認められず、
土地区画整理事業の実施が、市街化
区域農地の減少に必ずしも繋がっていないことが示唆される。

S50
S52
S54
S56
S58
S50
S60
S52
S62
S54
H1
S56
H3
S58
H5
S60
H7
S62
H9
H1
H11
H3
H13
H5
H15
H7
H17
H9
H19
H11
H21
H13
H23
H15
H25
H17
H27
H19
H29
H21
H31
H23
H33
H25
H35
H27
H37
H29
H39
H31
H41
H33
H35
H37
H39
H41

0

固定資産税+
都市計画税（円/10a）(3)市街化区域内農地の税負担の状

図 7 市街化区域内農地の固定資産税・都市計画税のシミュレーション

況-0.3ha0.3-0.5ha

0.5-1.0ha

1.0-2.5ha

2.5-5.0ha

5.0ha-

図 7 に、市街化区域内農地の固定資産税と都市計画税の推移について、明石市内の地価の異なる

69.4

16.5

7.6 0.8
2.5 3.280%100%

5 地点でシミュレーションしたものを示す7。昭和52 年より、市街化区域内農地に対する負担調整措0%

置が開始され、徐々に税額が上昇し、ここ 10 年ほ

図 8 所有する市街化区域内農地面積別の農家数（n=526）

どの上昇が急激であることがシミュレーションで

20%

40%

販売はない
50万円以上100万円未満
300万円以上500万円未満も確認することができる。地価に見合った水準になるまで、さらに今後 10 年ほどは上昇していくと

60%

50万円未満100万円以上300万円未満
500万円以上考えられる。一般市街化区域内農地は、農地に準65.7

じた課税となっているが、負担調整措置が続けら

22.7

3.3 1.9

れる結果、宅地並み課税と同じ水準にまで上昇す
ることになる。土地保有コスト8が増大していく中で高齢化、後継者不足が深刻化しており、営農継

4.2 2.3

0%

20%

40%

60%

80%

100%

図 9 過去 1 年間の売金額（n=577）

続が困難な農地が増加することが懸念される。

40歳代以下(4)農地所有者の意向

5.5

14.7

50歳代

60歳代

34.3

70歳代

27.9

80歳代以上17.7

明石市では、生産緑地地区の指定に向けた取り組みの中で、農家の意向を把握するためアンケー
ト調査を実施している9）。回収率は 50.0％と高く、農家の関心の高さが伺える。

0%

20%

40%

60%

80%

100%

図 10 農地所有者の年齢（n=621）

69.4％と大半を占め、1ha 未満までが合わせて

図 8 に所有する市街化区域内農地面積別の農家

93.5％と小規模なものがほとんどとなっている。

数の割合を示す。所有農地の規模が 0.3ha 未満が

図 9 に市街化区域内農地に係る過去 1 年間の農産物の販売金額を示す。販売のないいわゆる自給7

平成 25 年度「集約型都市形成のための計画的な緑地
環境形成実証調査」による成果より。
8
明石市財務部資産税課によると、市街化区域内農地の平均課税額は 139,500 円/10a となっている。
9
市街化区域内農地所有者数 2,470 名のうち、市内在住の 1 筆 400 ㎡以上の農地所有者 1,289 名を対象に 2013年 10 月に実施。回収数 645、回収率 50.0％。

的農家が 65.7％と大半を占めている。販売があってもその金額は非常に小さく、100 万円未満が合
わせて 26.9％であり、自給的農家と合わせると92.6％と、大半を占めている。
図 10 に農地所有者の年齢を示す。60 歳代以上

40

土地総合研究 2014年秋号が合わせて 79.9％を占めており、農地所有者の大60.8%

農業経営を継続する(自作)

半が高齢者となっている。

農作業を委託する

6.8%

図 11 に市街化区域内農地の今後 10 年間の利用

所有農地を他の農家などに貸す

4.2%

意向を示す。60.8％が「農業経営を継続する（自市等に市民農園として貸す

4.7%

自宅用（倉庫、駐車場等含む）に転用

4.7%作）」と答えているのに対して、「売却する」が10.4%

賃貸住宅、貸倉庫、駐車場経営に転用

20.5％、「自宅用に転用」など何らかの転用の意向

売却するがあるものが合わせて 15.1％にとどまっており、耕作せずに放置せざるを得ない

7.4%「農作業を委託する（6.8％）」等を含めて農地の

その他

6.5%
0%

まま維持したい意向が高いといえる。
図 12 に生産緑地地区制度の導入に対する意向

20.5%

20%

40%

60%

80%

図 11 今後 10 年間の利用意向（複数回答）（n=645）をたずねた結果を示す。
「わからない」が 48.8％

活用したい

活用したくない

わからない

その他

と約半数を占めているのに対して、「活用したい」は 27.9％、「活用したくない」は 18.8％と、明確

27.9

18.8

48.8

4.6

な意向を示している割合は低いものにとどまっている。生産緑地地区に対する理解はまだまだ浸透

0%

していない状況にあるといえる。

図 12 生産緑地地区導入に対する意向（n=592）

20%

40%

60%

80%

100%

以上の農家の意向調査の結果をまとめると、高齢化した担い手が、小規模な農地で、自家消費用存する市街化区域内農地を従来通り宅地化するとの水稲を細々と作っているに過ぎないが、営農をのみ位置付けてもかえって都市環境の悪化を招く

継続したい、農地として維持したいという考えをばかりであり、保全を含めた新たな位置づけが模持っているという農家が一つの典型的な姿として索されているということである。

浮かび上がってくる。首都圏では、市街化区域内

さらに、固定資産税が上昇し続けていることをの農地の大半が生産緑地地区に指定されていると反映して農家の農地保有に対する負担感は増してともに、その多くが畑作で、収益性の高い葉物野

おり、2010 年頃より生産緑地地区の指定について

菜などを栽培しているなど、都市農業が生業とし度々市議会で取りあげられたり、JA を通じて農家て成り立っているのと比べると、担い手の姿が大からの嘆願書が市に提出されたりした経緯がある。

きく異なるといえる。

これは一見、農家からの嘆願に市が応じたようにも見えるが、そうではなく、人口減少社会にお(5)生産緑地地区の指定にむけた取り組み経緯

いて、良好な市街地を形成していくためには生産

明石市では、現在、生産緑地地区の指定にむけ

緑地地区制度の導入も一つの手段として考えられた取り組みが進められているが、これは 2010 年度

たということであり、新たな土地利用計画の策定に改定が行われた都市計画マスタープランの中で、など、人口減少社会における都市のあり方を模索「都市緑地として活用すべき農地については保全

している一つの表れと評価することができる。

を図」ること、その際、「生産緑地制度を検討する
等、農地の保全活用を図」るという文言が加えられたことを踏まえての動きとなる。

(6)生産緑地地区の指定の考え方
その考え方の表れの一つが、図 13 に示した農地

これまで見てきたように、市街化区域内の農地を保全・活用する区域と宅地化を促進する区域に所有者の高齢化や後継者不足、無秩序で散発的な区分した土地利用方針図である。生産緑地地区制

開発や非建築的土地利用の増加などとともに、人

度は、特定市における 20 年以上の運用蓄積があり、口の減少に伴い宅地需要が減少する中で、現在残その経験を踏まえ、属人的な指定と指定解除とい土地総合研究 2014年秋号

41

う運用に陥りがちなところに、計画的な視点を導入するためにはどうしたらよいかが検討された結果である。
具体的には、鉄道駅から一定距離内の区域、商業系や沿道系の用途地域、工業専用地
域などとともに、土地区画整理事業の実施地は、宅地化を促進する区域として、生産緑
地地区の指定はしないという方針を示している。
それ以外の地域は、農地を

図 13 保全農地と宅地化農地を区分した土地利用方針図

保全・活用する区域として、生産緑地地区の指定ができるとしているが、現在、一方で、住宅地区については、農地への日照を確

その面積規模や一団性の評価、接道などの指定基保するため高さ制限を加えるなど、住と農が共存

準の具体化が検討されており、
平成 27 年度中に生するような計画が必要である。また、農地所有者

産緑地地区の第一次指定することが目指されていでも、営農継続希望者と宅地化希望者が混在してる。

いる場合が多く、土地の集約や敷地の整序を目的とした土地の交換分合や、その中で簡易な農業用

6.今後の展開方向

通路の整備なども必要となる。都市住民と営農者

生産緑地地区の指定が行われれば、都市農地のが一体となってまちづくり計画を策定、実践する保全に繋がるかといえば、そうではなく、その後ことで、住と農が共存する都市とすることができの営農支援など、農政との連携が必要不可欠であるのではないだろうか。

る。従来、都市農業は、経営規模の拡大による自また、図 13 の土地利用方針図は、今後、都市計

立経営の育成という伝統的な農業構造政策や、「お画マスタープランの中に位置付けていく予定とな

おむね 10 年以内に優先的かつ計画的に市街化をっており、生産緑地地区制度に都市計画的なゾー

図るべき区域」とされる都市計画法の「市街化区

ニングの概念を組み込むことを目指している。さ域」の定義に整合しなかったため、その振興策はらに、この土地利用方針図をベースとすることで、打ち出しにくい状況にあった。しかし、2 章（2）

市街化区域内について開発を誘導する区域と抑制で見てきたように、制度的にはそのような状況はする区域に区分することにも繋がる可能性や、立払拭されつつあり、土地利用の担保としての生産地適正化計画との連携の可能性なども考えられる。

緑地地区と都市農業の振興を両輪として推進する

しかし、これはあくまで生産緑地地区の指定方針必要がある。

を示したものであり、マスタープランとしての活さらに生産緑地地区の指定にあわせて、集落レ

用のあり方については、
今後の検討課題としたい。

ベルのまちづくり計画の策定も検討する必要がある。市街化区域内では農地と住宅が混在している謝辞

場合が多く、営農環境と居住環境の軋轢が都市農

本稿執筆にあたって、明石市都市整備部都市計

業の大きな課題である。生産緑地地区の指定によ

画課には資料の提供を頂いた。記して感謝の意をって農地を保全しながら農園利用などを促進し、表します。