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土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

� � � �����の���������目���������
�����������������的研究

�������� �������� ��
１．����

１－２．研究の方法
本研究では、首都圏及び近畿圏のフリンジ自治

１－１．背景及び目的
大都市圏法は我が国の国土計画行政に一定の役体を対象2とし、政策区域と都市計画制度との課題として、以下の２つの論点を設定する。

割を果たしてきた。しかしながら、大都市圏制度①論点Ａ：人口減少等によりフリンジ自治体間格が創設された後、社会情勢、産業構造は大幅に変差が生じる中で、政策区域を根拠とする土地利用化しつつも、大都市圏制度の大規模な見直しはほ制度の取り組みに変化や課題が生じていること。

とんどされていない。こうした情勢を踏まえて、②論点Ｂ：地域固有の事情によって、政策区域を

平成18年度の国土審議会大都市圏制度調査専門委

根拠として指定される都市計画区域（以下、都計員会では、大都市圏制度の見直しが議論された。

区域）に変則的領域が存在していること。

特に、政策区域制度の見直しに関しては、大都市

これら２つの論点を実証するために、まず、フ圏に波及する人口減少や、政策区域に限定した支リンジ自治体の都計区域の人口動向に加えて、政援策の必要性の低下等を背景に、政策区域の役割

策区域と都計区域との変則的領域の存在を確認すが縮小したとしながらも、政策区域を根拠とするる。次に、フリンジ自治体を対象としたアンケー

制度との課題整理・検証が必要として更なる検討

ト調査3により、両論点に関する現状認識を把握すが求められた。その政策区域を根拠とする制度のる。さらに、前述の分析を踏まえて調査対象自治

代表例としては、都市計画法（以下、都計法）が体を抽出し、そこでのヒアリング調査4や関係資料挙げられ、同委員会でも区域区分制度を中心に一の分析から、両論点の実態を明らかにする。

定の効果があったと評価している。しかし、政策区域を根拠として適用されたことが、人口減少等の昨今を取り巻く状況や自治体固有の実情を背景に、様々な問題を生じさせていると考えられる。
そこで本研究では、上記の問題が生じていると想定される大都市圏のフリンジ自治体1に着目し、政策区域を根拠とする土地利用制度の課題を実証することで、政策区域制度と土地利用制度の改善方策を考究する。

1 近郊整備地帯相当の最縁の自治体とそれに包含される自治体を縁辺自治体とし、それに隣接又は既成市街地相
当の市の１次通勤圏を外縁自治体として定義する。
フリンジ自治体とは、両者を合わせた呼称とする。
2 中部圏整備法は制度化した背景が他の大都市圏法と異なる上、地理的にも首都圏、近畿圏と大きく異なる（既成市街地相当の区域が無く、近郊整備地帯相当とした都市整備区域に中心市の名古屋市が含まれる等）ため、主たる分析対象から除外した。
3 平成 22 年９月に実施 96 自治体（回収率 80%）
4 平成 22 年 11 月～平成 23 年１月に市町担当課に実施

土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

27△

２．政策区域�都市計��の������動向

首都圏

△
△

２－１．都計区域人口の動向○

ここでは、論点Ａにかかわる状況をマクロに見るため、都計区域の人口増減と市街化区域内人口△

密度の変化とをあわせて分析することで、縁辺自治体1での動向を簡易的に把握し類型化する（図２
○

－１）
。
○

カテゴリaに属する自治体は、都計区域人口を増

○

○

△

加させ、かつ市街化区域の密度も高めていることから、既成市街地相当の区域からの人口増加の受け皿として、近郊整備地帯相当の区域としての役

近畿圏

フリンジ
自治体

△

割を果たしている自治体と想定される。一方で、近郊整備地帯
近郊整備区域

カテゴリdのように前期では都計区域内人口が増加したてきたが、後期に入って減少に転じ、市街化区域内の人口密度も低迷あるいは下降している

N

自治体も確認できる。同カテゴリには前後期とも○人口減少、密度低下している自治体も含まれる。
首都圏は北部、近畿圏は東部・南部を中心にカテ0

ゴリdの自治体が存在しており、縁辺自治体での人
口動向に格差が生じている。

ここでは、論点Ｂにかかわる政策区域と都計区域との間にある変則的領域の全体像を確認するた
め、政策区域と都計区域との重複指定状況を空間的に把握するとともに、区域区分に関する旧建設
省告示の履歴を確認する。
三大都市圏全体で見ると、最も広範囲の変則的領域は、都市開発区域内の都計区域外の領域であり、地方都市を広く抱える近畿圏及び中部圏での存在が目立つ（表２－１）。近郊整備地帯相当の区域での都計区域外の領域は、中部圏には存在しな
いが、首都圏と近畿圏において11自治体で382k㎡
確認される。後者の変則的領域は前者と比較して限定的であるが、近郊整備地帯相当の区域は既成
市街地相当の区域の周辺に直接指定される政策区

都市計画区域人口増加率

２－２．変則的領域の存在

前期↑
後期↑
前期↓
後期→
前期→↓
後期↑
前期↑
後期→↓
前期→
後期↓
前期↓
後期↓

40

60km

市街化区域人口密度増加率

前期：H7-12
後期：H12-1720

前期↑・後期↑

前期→↓・後期↑ 前期↑・後期→↓

�テ�リ�

前期↓・後期↓

�テ�リ�○

人口：増 開発��：�
首都圏：17 近畿圏：7

首都圏：4 近畿圏：2

�テ�リ�

�テ�リ�

△
首都圏：6 近畿圏：1

人口：� 開発��：�
首都圏：16 近畿圏：13

図２－１：外縁自治体の都計区域人口動向
表２－１：三大都市圏政策区域の変則的領域
首都圏
近畿圏
中部圏
面積(k㎡) 自治体 面積(k㎡) 自治体 面積(k㎡) 自治体
近郊・都市整備の非
21.0
1
0.0
0
0.0
0
線引き都計区域※
近郊・都市整備の都
141.6
3
240.4
8
0.0
0
計区域外※
都市開発区域の都
159.8
61267.433
2352.253
計区域外※
旧建設省告示不履
306.0
6
538.0
10
35.6
1
行の都計区域★
※面積は地理情報システムによる求測定値 ★面積は都市計画年報より集計
注）近畿圏と中部圏の政策区域は一部重複する。

域であるため、都市開発区域以上に都計区域の指都計区域で879.6k㎡17自治体ある。首都圏、中部

定が求められる変則的領域であるといえる。区域

圏より広く存在する近畿圏では、敦賀市といった区分不履行の変則的領域は、旧建設省告示の該当

大都市圏遠方の地方都市も含まれる。平成12年の

28

土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

都計法改正により、これら変則的領域での区域区分は義務とならなくなった。
しかし、首都圏及び近畿圏のフリンジに着目す
ると、都計法改正後も区域区分が義務付けられている近郊整備地帯相当の区域には、都計区域を持
ちながら非線引きとなっている変則的領域が21k㎡１自治体あり、法令に明らかに従っていない都計区域が存在している（図２－２）。また、市町村
合併により、近郊整備地帯相当の区域と都市開発区域が並存する変則的領域も確認できる。

３．根拠とする����制度の��認識
ここでは、フリンジ自治体でのアンケート調査
により、まず論点Ａに関する現状として、政策区域に限定した支援策の必要性を把握した上で、政策区域を根拠とする都市計画制度に対する認識を明らかにする。次に論点Ｂに関する現状認識として、変則的領域の存在に対する意向を把握する。
３－１．支援策活用に際しての課題認識
近郊整備地帯相当の区域では、その指定を受けることで活用可能な支援策が多数存在する。これらの支援策の過去 20 年間（平成２年以降）の実績
は、大都市地域における住宅及び住宅地の供給の

図２－２：フリンジ自治体の変則的領域

促進に関する特別措置法（９自治体）が多く、次いで工業団地造成事業（５自治体）である。しか３－２．政策区域を根拠とする制度に対する認識

し、41/68 自治体では過去 20 年間に近郊整備地帯

大都市圏における用途地域の都府県決定につい相当の区域指定に係る支援制度の活用実績はない。

ては、否定的、肯定的回答がそれぞれ半数程度でまた、住宅・宅地、工業等に関する支援策を活用ある（図３－１）。肯定的回答の理由としては、法する際の（あるいは、今後活用を考える際に想定制度の趣旨でもある広域性の担保や大都市圏計画される）都市計画上の課題としては、人口減少下との整合性を指摘する一方で、手続き上の問題かにおけるフレームの確保や、インフラ等の地理的ら否定的な回答をした縁辺自治体もある。また、条件等から活用が難しいとする意見が見られた。

区域区分義務規定、特定市街化区域農地の適用、

1

さらに、外縁自治体 で近郊整備地帯相当の区域

市街化区域内開発許可規模の引き下げの３項目は、指定を能動的に試みた実績は、１自治体のみで確その規定の必要性が肯定的に捉えられているが、認された程度である。このように、支援策の活用

区域区分義務規定については運用上の課題が最も

実績、ニーズとも乏しい上に、活用するにしても多く指摘された他、制度そのものを受け入れるこ

都市計画上の課題があることが窺える。

とへの否定的回答もされている。特に、地域活力の低下を指摘する自治体が多い（24/29自治体）
他、

土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

人口減少が進む中で市街化区域の指定が困難となっている実情や、近郊整備地帯相当の区域の直ぐ外側に隣接する非線引き都計区域への購買力の流出も指摘されている。

①②

都市計画決定N=52/68

11

区域区分義務N=54/68④
開発許可面積引き下げ
N=52/68③

16

近郊整備地帯相当の区域で都計区域が指定されていない変則的領域では、その解消（都計区域の

20

14

13
0%

3

29
27

特定市街化区域農地
N=38/50

３－３．変則的領域の存在に対する認識

18

20%

40%

60%

6

3

10

1

4

17

80%

①必要であり運用上メリット大③どちらかといえば不要②必要であるが運用上の課題あり④不要でありデメリット大

29

4
100%

図３－１：縁辺自治体の根拠規定に対する認識指定）に向けた取り組みが確認された一方で、地元から理解が得られない等の理由でその取り組み
が凍結状態、もしくは断念されている自治体もある。また、都計法に拠らない土地利用コントロー
ル手法（条例、他法令）の存在を理由として都計区域を指定しない方針を採用している自治体もある。
旧建設省告示不履行の変則的領域についても、住民の理解や自治体固有の状況からその領域の解消が実現していない。なお、変則的領域が存在することに対して、縁辺自治体からは、土地利用の公平性の面から解消すべきとの意見があった一方で、地域性を踏まえた区域区分の必要性や、政策区域を含めた都市計画制度の見直しを求める意見もある。

４．根拠�する都市����の�用��
ここでは、２章１節での分析結果を踏まえて、

図４－１：昭和 45-49 年までの富里市の開発動向

カテゴリa（富里市と亀岡市の都計区域内）とカテ

着手にともなう用途地域の見直し作業が進められ

ゴリd（加須市）に属する縁辺自治体に加えて、カているが、旧上部機関の方で用途地域変更の手続

テゴリdに隣接した人口増加の外縁自治体（京都府

きが長期化しているため、関連する市決定の都市

宇治田原町）の計４自治体を抽出し、３章２節で計画や区画整理事業のスケジュールに影響してい明らかとなった知見のうち、用途地域の決定権とるという実態がある。この要因には、県と国土交区域区分の義務規定に着目して、論点Ａに関する通省との協議が長期化しているためと考えられる。

実態を明らかにする（表４－１）。
４－２．区域区分の義務規定
４－１．用途地域の都府県決定

富里市は縁辺自治体にありながら、都計区域人

近郊整備地帯相当の３市も、広域性の担保とい口が未だに増加しているカテゴリaの都市である

った一般的に言われているメリットを評価していが、区域区分の義務規定について課題を指摘してるが、亀岡市からは手続き上のデメリットが指摘いる。この背景には、都計法第34条11号の区域（以された。同市では、区画整理事業が着手されるま下、法34条11号区域）によるスプロール市街地ので暫定的に指定した用途地域があり、そこで事業形成がある。同市では、政策区域の指定とそれを

30

土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

根拠とした区域区分の適用が遅れたことで、先行法34条11号区域

して区域区分された周辺自治体から新空港関連の0開発が流入した。その結果、現在の市街化調整区

5km
N域でスプロール市街地が形成され、その市街地が
法第34条11号区域の適用範囲（市街化区域から1.1km以内で、敷地間距離50m以内40戸以上連坦の集落を文言により指定した区域）を拡大させた一要因であることを指摘している（図４－１）。つまり、区域区分を義務として適用したとしても、地域によってはその実効性が無力化されている現状があることから、市は区域区分の義務規定の実効性自体を疑問視している。
一方で、既に人口が減少しているカテゴリdの加須市も、区域区分の義務規定について課題がある

注）平成19年現在の指定区域（旧加須市のみ）
当初指定の後、都市施設の区域等一部区域を
法34条11号区域の指定対象から除外している
ため、現在の指定状況と多少異なる。
（加須市資料より引用）

図４－２：加須市の法第 34 条 11 号の区域

た弾力的な制度見直しを指摘している。
カテゴリaの亀岡市では、同法34条11号の区域を限定して指定（市街化区域の3.4％34.9ha）しているが、加須市ではその区域が非常に広く指定（市街化区域の2.3倍約２千ha）されている（図４－２）。同市総合計画では、同区域が指定されていることを根拠として、人口減少を回避する目標人口を定めており、平成20年度に県下で実施された同区域の見直
しでも、大幅な区域縮小を実施していない。実際の開発動向を見ても、同区域指定後には、市街化調整区域での開発許可がカテゴリaの富里市、亀岡市の水準を著しく上回っている（図４－３）。つま調整区域開発許可面積（ha）/調整区域人口（千人）とし、地域の実情や社会経済情勢の変化に対応し

3
2.5（千葉県・京都府・埼玉県土地利用動向調査より作成）
亀岡市
富里市
加須市

2
1.5
1
0.5
0
S60
-H2

H2
-7

H7
-12

H12
-17

H17
-20

図４－３：縁辺自治体３市の市街化調整区域内開発許可

り、同市は開発許可制度の緩和に対して政策的に取り組むことで、人口減少を回避していることがN窺える。しかし同市は、その一方で生じている市
街化区域の空洞化を懸念している。
４－３．根拠とする区域区分が実現しない要因
外縁自治体に属している宇治田原町は、人口減
少のカテゴリdに隣接しながらも、
未だに人口増加

既成市街地している。同町は、過去２度に渡り、政策区域を既成市街地縁辺部根拠とする区域区分の導入を検討した経緯があり、新市街地

当初は昭和63年の都計区域の新規指定とあわせて、

0

1000m

区域区分するために近郊整備区域の指定を受けることが検討されていた。しかし、市街化区域を指

図４－４：都計法省令第８条の既成市街地(宇治田原町)

土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

31

表４－１：４自治体の概要と根拠規定の課題・対応
富里市

亀岡市（都市計画区域内） 加須市（線引き都市計画区域内）

宇治田原町

都市特性 都市計画区域人口増加＋市街化区域人口密度上昇（カテ 都市計画区域人口後期減少＋市街 カテゴリｄに隣接する政策区域無指定自治体で、化区域人口密度低下（カテゴリd）
都市計画区域人口が増加
ゴリa）
大都市圏 新空港の建設計画とその反
圏央道整備にともなう産業団地開発 阪神大都市圏向けの建設資材供給地として、土
フリンジ特 対運動
砂採掘が多発有の地理 成田空港関連の企業、従業特性等者の集積
政策区域 近郊整備地帯新規指定（平成 近郊整備区域（昭和41年） 近郊整備地帯（昭和40年）
政策区域無指定2年）
都市計画 昭和54年に市域全域で指定 昭和46年の当初線引き時 昭和45年の当初線引き時に指定
非線引き都市計画区域（H3）区域
され区域区分より、西部・南部地域を除 （加須都計区域、幸手都計区域）さ 用途地域指定（Ｈ16）
き指定され区域区分
れ区域区分
用途地域 運用上の課題が指摘される ◆決定手続きが長期化◆首都圏近郊整備地帯との均衡あ
決定権が、広域性や大都市圏計画と ◆事業認可を受けた区画 る土地利用を図る上で必要の整合性が法的に認められる 整理事業のスケジュールに ◆県が定めた基準、取り組みを評という点で評価
影響価
区域区分 ◆近郊整備地帯との密接要 ◆区域区分が義務付けら ◆区域区分義務規定の必要を認識 ◆政策区域の指定による区域区分を検討（S60
義務規定 件で区域区分され、現在は近 れてるため、市街化区域内 しつつ、地域の実情や社会経済情 頃）の課題、 郊整備地帯であるため区域区 人口密度の上昇に効果
勢の変化に応じた制度見直しの必 ◆政策区域は指定されず、当面は非線引き都市対応方策 分が義務付け◆一方で、調整区域の規 要も指摘
計画区域の指定として建築基準法集団規定のみ◆近郊整備地帯の指定と区 制が厳しいことも課題でそ ◆市街化区域の予備地として位置 による土地利用規制を適用
域区分が遅れたために、調整 れが都市計画区域外との 付けられていた農振地域外の領域 ◆区域区分の適用を再度検討し、政策区域を根区域で人口増加
規制格差に影響を未だに確保拠とする近畿圏での位置付けが検討された結果、◆法34条11号の条例制定に ◆法34条11号区域を限定 ◆その領域で法34条11号区域を広 旧建設省告示（近畿圏近郊整備区域との密接要より、その緩和対象区域が文 （市街化区域の3.4％）して 範囲に指定（市街化区域の約2.3件）で区域区分することとなり、既成市街地の区域
言指定で広く設定されてしまっ いるが、この緩和措置は調 倍）し、これを根拠に、総合計画で を抽出たことを問題視整区域の活性化に資する 人口減少回避を位置付け◆人口増加傾向であったが、市街化区域とする区◆法34条11号区域の指定に 有効な施策として認識◆人口減少に歯止めがかかる一方 域の確定に課題（抽出した既成市街地を地形地物より調整区域での開発が進で、調整区域の緩和による弊害（空 での線引きすること、新市街地とする区域での特み、スプロールや市街化区域
家の発生、市街地の拡散等）も懸念 定保留区域指定の根拠が乏しい等）
内未利用地の存在を懸念◆調整区域の人口増加に反して、 ◆土砂試掘跡地で土地活用を図るとの方針もあ◆隣接する非線引き都市での市街化区域内人口が減少
り、非線引きであった方が得策との判断で、区域商業開発による購買率低下
区分しないことが確定

定するだけの計画熟度が乏しかったこともあり、

ここでは、論点Ｂに関する実態として、２章２

当面は区域区分の導入を先送りし、建築基準法の節での分析結果を踏まえて、それぞれ異なる変則

集団規定のみで秩序ある土地利用を図る方針とな的領域を有している４自治体を抽出し、そのうちった。
その後再び区域区分の検討がされたものの、具体の問題が生じている３市について、土地利用

都計法省令第８条で定める既成市街地の形状が不制度上の具体的課題を論じる（表５－１）。

形成となったことや、既成市街地縁辺部を市街化区域とするとこの妥当性（図４－４）といった区

５－１．近郊整備地帯にある非線引き都計区域

域区分制度の制度的、技術的問題、さらには土砂

加須市内には、近郊整備地帯でありながら、区採掘跡地の開発可能性確保といった大都市圏固有域区分が適用されていない北川辺都計区域（旧北の事情等を背景に、区域区分制度の適用が見送ら川辺町）がある。この変則的領域が発生した要因れた。また、大都市圏法における同町の位置づけ

は、宇治田原町でも指摘された都計法を運用する

も、近郊整備区域の指定ではなく、旧建設省の告際の制度的、技術的問題がある。この領域は、都示によって対応する方針に後退し、前述の問題で計区域の指定が検討された平成初期の段階から人区域区分が断念されたことで、その告示すらも実口集積が乏しいため、都計法省令第８条で定める

現していない。こうした国の対応も、同町が区域

既成市街地として市街化区域が指定できなかった

区分制度の適用を断念する余地を与えている。

（図５－１）。
その後策定された旧北川辺町の市町村マスタープランでは、区域区分の導入について

５．����域�の課題と�の������

具体的な位置づけに言及し、新市街地としての市
街化区域の指定を検討していたが、指定するため

32

土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

0の前提条件である区画整理事業の事業費の問題か
らその実現に至っていない。平成16年に策定され

3000m
N

たと都計区域マスタープランでは、区域区分する市が想定した
市街化区域
20～40人/ha
未満
40～60人/ha未満

ことが定められてはいるものの、非線引き用途地
域無指定の状態として放置されている。
この変則的領域で生じている問題としては、線
引き都計区域から流入する開発とその後の開発圧力の低下がある。バブル期までは隣接する旧市町の市街化調整区域を上回る開発が見られたが、現

図５－１：都計法省令第８条の既成市街地(旧北川辺町)

市街化調整区域側の開発が増加する一方で、変則
旧加須、旧大利根（①工作物を除く調整区域開発許可面積ha）
旧北川辺（②住宅工業系農地転用面積ha)

30的領域内での開発圧力は低迷している（図５－２）。
地が未だ残存している。
５－２．近郊整備区域にある都計区域外
亀岡市は近郊整備区域に指定することが将来的にプラスになるという判断から、その指定を要望
し、実際にその指定が実現した。しかし、同市の西部、南部地区では、市域全域に指定されていた旧法の都計区域を新法の区域へと引き継ぐという素案に対する抵抗があった。当時の都市局長通知「都市計画区域の指定について（昭和44年10月

25

20

2.5

2

15

1.5

10

1

選定理由
調査対象自治体
近郊整備区域等縁辺自治体
都市計画区域人口増加、市街化区域人 富里市
5
0.5
口密度上昇
亀岡市
（カテゴリa）（都計区域内）都市計画区域人口減少、市街化区域人 加須市
論 0
0
口密度低下
（旧加須市、旧騎西点（カテゴリd）
町、旧大利根町）
Ａ
近郊整備区域等外縁自治体
S60-H1
H2-6
H7-11
H12-16
H17-20
カテゴリdの自治体に隣接した人口増加自 宇治田原町
S60
S61
S62
S63
H1
H2
H3
H4
H5
H6
H7
H8
H9
H10
H11
H12
H13
H14
H15
H16
H17
H18
H19
H20

さらに、変則的領域での既開発地では長期未分譲

3
旧加須開発許可面積
旧大利根開発許可面積
旧北川辺住宅工業系農地転用面積
旧加須（ha/千人）
旧大利根（ha/千人）
旧北川辺（ha/千人）

旧加須、旧大利根：①/調整区域人口（ha/千人）
旧北川辺：②/調整区域人口（ha/千人）

在では法34条11号区域等による緩和措置によって建設省都計発第130号）」では、大都市圏の政策区

図５－２：旧北川辺町に隣接する旧市町の開発動向

域に係る都計区域の縮小に対して、安易に都計区見通しがされていた（図５－３）。しかし、実際に域を縮小することのないよう遺漏なき対応が求めは減少するどころか増加傾向にあり、当初線引きられていたが、昭和46年12月の当初線引きでは、のフレーム設定値より３倍近い増加が確認できる。

旧法の下で都計区域に指定されていた西部地区とこの一要因は、加須市旧北川辺町での問題と同じ

南部地区が都計区域外とされた。その後も、市はく、線引き都計区域内の土地利用規制から逃れた

都計区域指定に向けて粘り強い取り組みを地元に開発流入であり、特に大阪府側の線引き都計区域

投げかけてきたものの、反対の陳情・嘆願に加えに隣接する南部地区の東別院町、西別院町や西部て、地元が要望する活性化施策の具体性が見出せ地区の畑野町での人口増加が著しい（図５－４）。

ないまま、この変則的領域は40年以上が経過した

ただ近年になり、これらの地区で人口が急激に減後も存続している。

少しており、開発された住宅地では未分譲地に加両地区を都計区域外とする一般的根拠は、無秩

えて空地、空家も散見されている（写真５－１左）。

序な市街化の恐れがないとの判断によるものであ

この変則的領域にはスーパーマーケットがなく、り、当初線引き時に府が設定した人口フレームを日用品の宅配サービスを利用する世帯など、当該見ることでそれを窺い知ることができる。そのフ

地は生活利便性が乏しい地域となっている。さらレームでは、都計区域内の人口増加に対して都計には、都計区域外であるため、十分な公共施設整区域外は減少するとし、20年後には半減するとの備もされておらず、初期に開発された住宅地の多土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

60.0

くは、住民自身によって生活道路や上水道等の管理がされている。公共交通のサービスも低水準で

50.0

33

注）市街化調整区域、都市計画区域外の計画人
口は、設定された行政区域人口、都市計画区域
人口、市街化区域人口も用いて算出した値あるため、居住者の多くは自家用車を利用することとなるが、一部の住宅地に接続する道路は、自右）。

人口（千人）

動車がすれ違えないほど狭小である（写真５－１

40.0

30.0

20.0

５－４．異なる政策区域が並存する都計区域
熊谷市は、平成17年10月に近郊整備地帯の旧大10.0

里町と合併し、平成19年２月に熊谷都計区域が再編され近郊整備地帯を含む都計区域となった。こ

0.0
S40

の変則的状況の発生により、用途地域の決定権は埼玉県に移管された他、その決定には大臣同意も要することとなった5。これについては、都計区域

H2

都市計画区域外計画人口

市街化区域実人口

調整区域実人口

都市計画区域外実人口

本梅町
宮前町
東別院町

10,000の宅地並み課税の問題は、用途地域決定権移管以となることの問題が地元農家に広く認識されていS60

12,000いない。その一方で、特定市街化区域農地として合併協議会の会期中は、合併後に宅地並み課税

S55

調整区域計画人口とから、亀岡市で指摘されたような問題が生じて

畑野町
東本梅町
西別院町

8,000
人口（人）

①特定市街化区域農地の適用

S50

図５－３：当初線引き時の亀岡市人口フレーム

再編後に既存の用途地域の見直しの実績がないこ

上に合併の前から庁内で大きな議論がされていた。

S45

市街化区域計画人口

6,000
4,000
2,000

なかったため、合併反対運動等の特に大きな混乱はなく合併は実現した。しかし、合併後にこの問題に直面することとなる。

0
S45

S50

S55

S60

H2

H7

H12

H17

図５－４：都計区域外の人口推移

同市は、この問題を回避する取り組みの手始めとして、まず担当課レベルで国に対して近郊整備
地帯の見直しの可否を確認している。しかし、合併等の自治体個別の事情による政策区域の見直しには応じられないとする回答がされたため、近郊整備地帯の指定解除による対応を断念して特定市街化区域農地の適用を受け入れた。ただ、市街化
区域内農地の約３割が500㎡以下6であるなど、生 写真５－１：発生した空き地（左）と狭小アクセス道路（右）産緑地制度の適用対象から除外される農地への救ものの、財政的裏付や農業政策との兼ね合いから済措置が課題となった（表５－２）。そこで、小規

断念せざるを得なかった経緯がある。

模零細農家を対象とした営農支援策等を検討した②開発許可制度の見直しによる影響
合併後に熊谷市は、近郊整備地帯を含む市とな

5「地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律」（平成 23 年４月可決成立）により大臣同意が不要となった。
6
旧江南町の合併が完了した当時ったことで、近郊整備地帯に属さない市街化区域
も含めて、一律500㎡以上の開発行為に対して開発許可が求められた。この影響については、件数が土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

34

表５－２：熊谷市内の市街化区域内農地

市街化調整区域内で適用される立地基準について単位熊谷
市街化区域内農地面積※

妻沼

大里

江南

ha

合計

175.0

25.7

3.2

6.7

210.6

60.9

5.1

1.3

2.0

69.2

市街化区域内農地率

8.0%

13.9%

4.6%

6.4%

8.2%

法34条11号区域＊

35.6

1065.0

474.0

804.0

2378.6

うち500㎡未満＊合併が完了した平成19年９月現在*平成22年12月現在

12
8

30
20
10

H20

H19

H18

H17

H16

H15

H14

H13

H12

H11

0
H10

市圏法と都計法との変則的関係に起因する問題で
元説明会では、法34条11号区域が旧町で広く指定

40こうした土地利用規制格差の問題自体は、大都はない。しかし、特定市街化区域農地に関する地

6
近郊整備地帯と合併ある（図５－６）
。

50
40

2

近郊整備区域を含む旧町村との間に大きな開きが60

件数

面積（ha）（埼玉県土地利用動向調査より作成）

面積
件数

10

見ると、法34条11号区域の指定範囲が旧熊谷市とされている現状下で、課税不均衡がさらに拡大することに対して懸念が示されている。実際に、旧３町では旧熊谷市以上の水準で法34条第11号の許可がされている（図５－７）。つまり、宅地並み課
税が全面適用された際に、この旧市町間の土地利

図５－５：市街化区域内の開発許可推移（熊谷市）

用規制格差は、課税不均衡の問題を表面化させる恐れがある。
�熊谷市

６���
最後に、本研究で得られた知見を総括し、政策
区域制度と土地利用制度の改善方策を考究する。
縁辺自治体を対象とした区域区分の義務規定に�江南�

関する意向調査では、肯定的回答が半数以上であったものの、
その運用を問題視する自治体が多い。
法34条11号区域によるスプロール市街地の形成が�大里�
法34条11号区域問題視される一方で、既に人口が減少している縁（熊谷市資料より作成）

辺自治体では、逆にその区域を根拠として人口減少を回避する目標人口を定めている。一方で、政策区域を根拠とする区域区分の適用が検討された

図５－６：法第 34 条 11 号の区域（熊谷市）
60

熊谷
妻沼
大里
江南

許可件数

50
40
30

外縁自治体では、区域区分制度の制度的、技術的問題を受けて、政策区域の指定自体やそれを根拠とする旧建設省告示が見送られ、結果的に非線引（熊谷市資料きとする判断の余地を与えていた。そして、その
より作成）

20
10

制度的・技術的問題は、近郊整備地帯に属する非

0
H15

H16

H17

H18

H19

H20

H21

線引き都計区域の存在をも許容し、都計区域外と

図５－７：法第 34 条 11 号の開発許可推移（熊谷市）

なった変則的領域も含めて、ある時期での著しい増加する量的な変化は生じているが（図５－５）、

開発の流入とその後の衰退の問題を生じさせてい開発許可事務の頻雑化が生じるほどの問題認識はる。また、大都市圏と合併した外縁自治体では、されていない。むしろ都計法第33条の技術基準を政策区域の見直しが認められなかったことを受け適用する開発行為の対象範囲が広がったことから、て、宅地並み課税の問題が生じ、法34条11号区域

これについては一定の評価がされている。
一方で、の指定格差が課税不均衡の問題を表面化させる懸土 地 総 合 研 究 2011 年夏号

35

表５－１：４自治体での変則的領域の概要
加須市（旧北川辺町）
変則的領
域の特性

亀岡市（西部、南部地区）

三木市
熊谷市（旧吉川町、細川、口吉川地区）

近郊整備地帯に指定された非線 近郊整備区域に指定された都市 都市開発区域に指定された都市 同一行政区域及び都市計画区
域内に近郊整備地帯、都市開発
引き都市計画区域
計画区域外の区域
計画区域外の区域
政策区域との密接要件の旧建設 区域、政策区域無指定の区域が並存
省告示が不履行大都市圏 隣県の地方都市（古河市）へのフリンジ特 通勤者１割
有の地理特性等
政策区域 法改正にともなう近郊整備地帯の指定（昭和41年）

隣接する京都市に加えて、大阪 阪神大都市圏におけるレジャー
市近郊のベッドタウンとして市街 施設（ゴルフ場等）集積地域
化
近郊整備区域（昭和40年）

大都市圏の影響を受けず独自に発展した地方都市

法改正にともなう近郊整備地帯、
都市開発区域の指定（昭和41年）
都市計画 ◆当初線引き時（昭和46年）に ◆旧法では市域全域が都市計 ◆細川、口吉川地区：旧法の下 旧熊谷市：都市開発区域要件で旧建設省告示で既に都市計画区域外区域
都市計画区域の指定対象から除 画区域◆提示された都市計画区域の指 ◆旧吉川町：昭和48年に線引き 旧大里町：近郊整備地帯要件で外（都市局長通達不履行）◆平成７年に非線引き都市計画 定案に反して、当初線引き時（昭 都市計画区域の予定区域として 線引き都計区域
区域の新規指定（法令不履行） 和46年）で西部、南部地区が都 告示されたが、単独の非線引き その他旧町村：都市開発区域等のと密接要件で線引き都計区域
市計画区域の指定対象から除外 都市計画区域に指定
いずれも当初線引きで線引き都
市計画区域（昭和46年）
変則的領 ◆既成市街地要件の該当区域 ◆地元住民の根強い抵抗◆近郊整備地帯、都市開発区◆市街化の低迷◆ 都市計画区域の指定に対する ◆地元の理解得られず
域発生要 なし
域、政策区域無指定自治体との◆新市街地として指定するため 具体的活性化施策なし
因◆旧建設省告示不履行の容認 市町村合併の区画整理事業の事業費が乏し ◆上記を理由にした旧建設省都◆都市計画区域の再編
い市局長通知の不徹底◆上記を理由とした区域マスに反する都市計画区域の容認
変則的領 ◆線引き都市計画区域からの開 ◆当初線引き直後からの開発圧 ◆市街化による問題は特に認識 ◆用途地域の都市計画決定の長期化（実績なし）
されず
域での問 発圧力流入にともなう人口増加と 力流入◆無秩序な市街化で急激に人口 ◆政策区域を根拠とする土地利 ◆特定市街化区域農地の宅地
散漫な市街化題
用制度の対応として、都市計画 並み課税農地の発生◆旧加須市の調整区域での法 増加
34条11号区域の指定による開 ◆残存する未分譲地と空地、空 区域を指定する試みがされてい ◆法31条11号区域指定範囲の差異（同じ都市計画区域でありなない
家化と人口減少
発圧力低迷と人口減少の拡大
がら調整区域の開発許可の運用◆公共施設の整備、修繕に格差）念が指摘された。

都市開発区域（昭和40年）

直しが想定される。あわせて、政策区域で従来かこうした課題への対応策として、ひとつは政策ら適用されている新市街地整備のための支援制度

区域を縮小する、あるいは根拠規定自体を廃止すを改め、既成市街地や農村集落での環境整備を図る手法が考えられるが、根拠規定の役割が一定程る支援制度としておくことこそが、政策区域を根度評価されている中での安易な一律の見直しは、拠とする規定の堅持や変則的領域の解消に資する

新たなる土地利用の混乱（変則的領域で生じていと考える。

た地域的な著しい開発の流入、あるいは急激な人口減少）を招く恐れがある。むしろ、根拠規定を（謝辞）

遵守することができるよう、都市計画の側が個別

本研究は、
平成22年度国土政策関係研究支援事業の課題を克服できる制度に改めることで、時代にの一部成果を引用している。記して謝意を表しま

即した対応方策を模索すべきであろう。大都市圏

す。

フリンジでの人口集積や宅地供給の必要性は明らかに停滞していることから、例えば、市街化区域
や開発許可制度を緩和する区域とその指定基準に加えて、特定市街化区域農地を適用する範囲の見