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東日本大震災の際に復旧・復興対策のための発出された通知の分析
2020 年 10 月 30 日

【ポイント】
・東日本大震災の復旧・復興対策としては、基本は法改正という形式で対応されたが、一部、法律の解釈等を明らかにする通知が関係省庁から発出されている。
・これらの通知は、原則、法律解釈の範囲内と解される。ただし、土地区画整理法に基づく仮換地を二度に分けて行う通知については法解釈上の議論すべき点がある。
・仮換地指定を二度に分けて行う運用は、津波被災地のように現状で土地所有者等の利用が想定できない場合に限定して行うべきである。
1．はじめに
筆者は拙稿「最新の防災・復興法制」1において、緊急事態期及び応急期においては、関係省庁から法解釈を明確化するものから、「超法規的な通知」まで、各種の通知が発出されたことを明らかにした。
その上で、復旧・復興期の対策については、東日本大震災特別区域法等各種の法改正が行われ、具体的な被災地の問題に対しては法律レベルでの対応が行われたことから、各省庁の通知による運用ではなく、具体的な立法状況について分析をした。
しかし、その後、復旧・復興期における関係省庁の通知についても多数発出されたことが確認できたものの、現時点でHPなどのリンクが切れの情報もでてきている。
このため、現時点で把握できる復旧・復興期の通知について収集・分析を行うとともに、一定の法的評価を行い、平時における法律の解釈を越えている通知について、安定的に制度を運用するための前提条件を整理する。
2．東日本大震災の復旧・復興対策としての通知の概要（1）当該通知の把握方法
緊急事態期における通知については、内閣府が「東日本大震災に関連した各府省の規制緩和等の状況」というタイトルで各省庁から発出された通知の項目を発表している2。応急期についても、厚生労働省及び内閣府が災害救助法の通知を公表している3。
これに対して、復旧・復興期の通知については、まとまった情報源は存在しない。
このため、以下においては、国土交通省及び農林水産省における通知をそれぞれの省庁HPから収集して分析する。通知の選定基準としては、原発被災地関係を除き、市街地整備、まちづくり、農地、農村整備、基盤整備に関係するものを対象としている。
（2）国土交通省の通知国土交通省の関係する東日本大震災関係の通知について収集した結果45は、図表1のとおりである。

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（図表1）国土交通省が復旧・復興対策として発出した通知等

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（2）農林水産省の通知
農林水産省の関係する東日本大震災関係の通知について収集した結果6は、図表2のとおりである。なお、農林水産省の報道資料において項目だけ確認できるものの、既にリンク切れなどで具体的な資料を把握できないものもある7。
（図表2）農林水産省が復旧・復興対策として発出した通知等

3．東日本大震災の際の復旧・復興対策に関する通知の評価（1）基本的な分析
東日本大震災の際の復旧・復興対策については、緊急事態期、応急期に比べると、東日本大震災の発生後、法改正などの制度改正のための必要な時間的余裕があったことから、東日本大震災特別区域法など必要な法制度及び復興交付金制度などの予算制度が講じられている8。
このため、緊急事態期における通知のように法令の基準を越えた運用を認める「超法規的な通知」は基本的に存在しないと考えられる。図表1及び図表2の通知の内容を分析した結果においても、法律または予算などの制度の解釈を明らかにしたものである。
ただし、唯一の例外として、「津波被災市街地における土地区画整理事業によるかさ上げ等の工事の早期着手に向けた仮換地指定に係る特例的取扱いについて」（2014年1月30日、以下「仮換地指定通知」という）が通常の法解釈の限度を超えている可能性があるので、以下、分析する9。

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（2）仮換地指定通知について
ア

仮換地指定通知の内容
仮換地指定通知の要点としては、①第一段階の仮換地指定として、原則として、使用収益されていない土地を対象にして、現位置に仮換地を指定する。
②この仮換地指定によって土地の所有者等は使用収益ができなくなる。
（使用収益を開始できる日を「別に定めて通知する日」と指定通知書に記載する）③施行者は土地の所有者等の同意を得ずに工事を行うことができる。
④工事の進捗にあわせて換地設計に合わせた仮換地指定を行う。
イ

仮換地指定通知の背景
仮換地指定通知が発出された背景としては、土地所有者等の同意をえて工事を行う起工承諾という手法だけでは工事が円滑にできない、という要望が、岩手県陸前高田市から国土交通省都市局に寄せられ、それに緊急に対応する必要があったことがあげられる。
ウ

仮換地指定通知の法的な論点
仮換地指定は、土地区画整理法第98条第1項に基づいて行われるが、同条第2項に基づく「換地計画において定められた事項」または「この法律に定める換地計画の決定の基準」を考慮しなければならないとされている。
当該通知での状況は、「換地計画において定められた事項」は存在しないので、土地区画整理法に定める換地計画の決定の基準が重要になる。土地区画整理法では換地計画の決定の基準としては、換地の特例規定を除けば、土地区画整理法第89条の照応の原則しかない。
照応の原則自体は法文の文言上抽象的であり、明確に現地での仮換地を否定するものではない。しかし、土地所有者等の同意なしに工事を行う権限を施行者に付与することからみて、「公共施設の整備改善及び宅地の利用増進」という法目的に全く合致しない現状のままの仮換地指定にそのような効果を持たしていいのかという疑問が生じる。
また、当該通知では、第一段階の仮換地としての使用収益の発生日を「別に定めて通知する日」にしており、結果として、従前の土地と仮換地の後（第一段階では全く同じ土地）の双方の利用収益が否定されることになる。
この点についても、東京地方裁判所昭和34年3月4日判決によって、「仮換地の使用開始日を別に定める場合」でも仮換地指定は無効ではないと判示している。このため、仮換地としての使用収益の発生日を「別に定めて通知する日」に定める点についても、形式的には違法とは解されない。
ただし、この場合であっても、同法第101条第1項の規定により、従前地も仮換地後の土地も双方とも使用収益ができなくなった場合には、「通常生ずべき損失を補償しなければならない」と規定している。
この点の対応については、当該通知は自覚的であって、津波被災市街地では実際に仮換地の対象となる土地自体が現実に不能になっていることを持って、「通常生ずべき損失」は発生しないと考えている。

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（3）仮換地指定通知の活用方法
この仮換地指定通知に基づく二段階の仮換地指定については、当該通知発出の背景となった陸前高田市と女川町10で活用されている。
この手法については、注10で引用した土屋論文では、普遍化が望ましいということが前提の記述になっている。
しかし、（2）ウに述べたとおり、二段階の仮換地という運用自体を土地区画整理法がそもそも想定しているのかについて疑問がある。特に、従前地及び仮換地指定後の従後地の双方の使用収益が停止された場
合に、施行者が土地所有者等に対して通常生ずべき損失を補償しなくて良い場合、具体的には、大規模な災害後の復興事業であって、仮換地時点で土地所有者等の使用収益が事実上想定されない場合に限定して、活用することが適切と考える。
4．まとめ
本稿においては、東日本大震災の復旧・復興対策に関し、国土交通省及び農林水産省から発出された通知を収集・分析した。
さらに、その通知のうち、通常の法律の解釈の枠を越えている可能性のある通知である、「津波被災市街地における土地区画整理事業によるかさ上げ等の工事の早期着手に向けた仮換地指定に係る特例的取扱いについて」（2014年1月30日）について、法的な論点及び安定的に当該通知を運用するための前提条件として、「大規模な災害後の復興事業であって、仮換地時点で土地所有者等の使用収益が事実上想定されない場合に限定すべき」点を明らかにしたところである。
（佐々木晶二）1『土地総合研究』2020 年夏号掲載。
http://www.thr.mlit.go.jp/Bumon/B00097/K00360/taiheiyouokijishinn/hukyuu/0603_2.pdf
2

以下の URL 参照。https://www.cao.go.jp/sasshin/kisei-seido/publication/241212/item241212.pdf

3

これらの通知は日本災害復興学会がアーカイブとして公表している。https://f-gakkai.net/archivenotifications/notification-of-disaster-relief-act/
4
検索システムを用いて、「国土交通省」＋「東日本大震災」＋「図表 1 の一番左の列の用語」でヒットした HP を分析した結果である。関係するリンクは以下の Google ドキュメントに記載している。
https://docs.google.com/document/d/1JGgHweUDwZjzgO9f2W2wrzP5r053diHJGbe06D4WLfY/edit?usp=sharing5
なお、注 4 の手法では国土交通省発出の総ての通知が収集できていない可能性がある。例えば、「国土交通省」＋「東日本大震災」＋「海岸」で検索しても、拙著『政策課題別都市計画制度徹底活用法』（ぎょうせい、2017）58 頁で分析している、2011 年 7 月 8 日通知「設定津波の水位の設定方法等について」（水管理・国土保全局海岸室等）
https://www.mlit.go.jp/report/press/river03_hh_000361.html がヒットしなかった。また、そもそも国土交通省が発出した通知で HP に掲載されていないものの存在も当然想定できる。しかし、現時点で、一定の基準で通知を網羅的に把握することには意味があると考える。
6
農林水産省の関係通知については、「農林水産省」＋「東日本大震災」で検索したが、緊急事態期、応急期の通知はヒットするものの、復旧・復興期の農地、農村、水産基盤などの通知はヒットしない。このため、農林水産省の報道資料における「東日本大震災」関連ページ https://www.maff.go.jp/j/kanbo/joho/saigai/arc/arc_press_201103.html#2307 の報道資料の項目（2014 年 3 月まで）を確認して、復旧・復興期の通知で農地、農村、水産基盤に関係するものをピックアップして個別に HP などから通知等を収集した。ただし、リンク切れの資料も複数あり、網羅的でない可能性が高い。
しかし、現時点で収集することには一定の価値があると考える。関係するリンクは以下の Google ドキュメントに記載している。https://docs.google.com/document/d/1JGgHweUDwZjzgO9f2W2wrzP5r053diHJGbe06D4WLfY/edit?usp=sharing
7
2011 年 4 月 21 日「東日本大震災について～災害復旧の迅速化に向けた災害査定の簡素化について～」、2011 年 5 月 25
日「東日本大震災について～津波による冠水被害からの除塩事業による水田の復旧について～」、2012 年 8 月 13 日「被一般財団法人 土地総合研究所

5

災地主要漁港の高度衛生管理の導入について～復興に向けた水産物流通機能の強化～」は、農林水産省の報道資料の項目に記載され、復旧・復興に関係するものと推察されたものの、具体的な内容に関する資料を収集できなかった。
8『土地総合研究』2020 年夏号掲載。
http://www.thr.mlit.go.jp/Bumon/B00097/K00360/taiheiyouokijishinn/hukyuu/0603_2.pdf
9
当該通知を分析するにあたっては、通知を発出した時点での国土交通省都市局官房審議官及び都市局市街地整備課法制担当の室長からヒヤリングなどを行った。
10
土屋信行「女川町はなぜ「仮の仮換地指定」を大規模に実施したのか」（区画整理士会報 2017.7 No.187）49 頁以降参照。

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