リサーチ・メモ

民泊サービスについて
2016 年 7 月 5 日

6 月 22 日、厚生労働省と国土交通省観光庁が共同で開催してきた有識者会議「「民泊サービス」のあり方に関する検討会」（昨年 11 月 27 日から本年 6 月 20 日まで 13 回開催。座長 浅見泰司・東京大学大学
院工学系研究科教授。以下「検討会」という。）が「「民泊サービス」の制度設計のあり方について（「民
泊サービス」のあり方に関する検討会最終報告書）」を取りまとめ、発表した。これに先立ち 6 月 2 日に閣議決定された政府の「規制改革実施計画」では、民泊サービスにおける規制改革について、「平成 28
年上半期検討・結論、平成 28 年度中に法案を提出。厚生労働省・国土交通省」とされており、今後、本報告書を基に、更なる検討が加えられ、次期臨時国会ないし通常国会に関係法案が提出されることにな
ると見込まれる（6 月 25 日の新聞報道によれば、官邸側から関係省庁に対し今秋の臨時国会への前倒しの指示があったとされている）。
本稿では、この報告書について、検討会の審議資料、内閣府の規制改革会議及び同会議・地域活性化
ワーキング・グループの審議資料等を踏まえて、若干私見も交えつつ紹介することとしたい。
１．
「民泊サービス」とは「民泊サービス」とは、未だ確定した定義があるわけではないが、最終報告書は、「住宅（戸建住宅、共同住宅等）の全部又は一部を活用して、宿泊サービスを提供するもの」としており、一般にもこのような理解が定着してきている。
これまで旅行者に対する宿泊サービスは、専らホテル、旅館等の比較的大規模な専用の施設によって提供され、一般の住宅がその用に供されることはほとんどなかった。これは、旅館業法等による法規制もさることながら、散在する一般住宅の空きスペースについて、提供者と旅行者の需給をマッチさせる
困難さから、そもそも市場が成立し難かったためと考えられる。しかし、近年のソーシャルメディアの発達は、その取引コストを劇的に低下させ、ここ数年、空きスペースの提供者と旅行者とをマッチング
するビジネスが世界的に展開され、我が国でも民泊が急速に普及してきている。
特に我が国では、ビジット・ジャパンを始めとするこれまでの取組が功を奏し、近年、訪日外国人旅行者（インバウンド）は急速に増加している（2003 年（ビジット・ジャパン開始年）521 万人、2012 年
836 万人、2015 年 1,974 万人、2020 年目標 4,000 万人、2030 年目標 6,000 万人）。このため、大都市のシティホテルでは客室稼働率がフル稼働に近い 8 割を超えるにまで至り、2020 年の東京オリンピック・
パラリンピックを控えて、宿泊需給は更に逼迫すると見込まれている。民泊は、その不足を補う受皿としてにわかに注目を集めている。また、これまでの旺盛な住宅建設と人口の減少、家族形態の変化等により、全国的に空き家が増加し（2013 年の空き家数 820 万戸、空き家率 13.5%、民間予測による 2033 年の空き家数 2,150 万戸、空き家率 30.2%）、民泊は、このような住宅ストックを有効に活用するための方策としても期待が寄せられ始めている。
２．民泊サービスに関連する現行制度の概要

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今後の制度のあり方を展望するため、まず、民泊サービスに関連する現行制度を概観する。
（1）旅館業法の適用対象と不動産賃貸業（（図表１）参照）
旅館業法は、「旅館業の業務の適正な運営を確保すること等により、旅館業の健全な発展を図るとともに、旅館業の分野における利用者の需要の高度化及び多様化に対応したサービスの提供を促進し、もって公衆衛生及び国民生活の向上に寄与すること」を目的として（法 1 条）
、昭和 23 年に制定された法律である。
同法の適用対象たる「旅館業」とは、「施設を設け、宿泊料を受けて、人を宿泊させる営業」であり（法2 条 1～5 項）、「宿泊」とは、「寝具を使用して施設を利用すること」とされている（法 2 条 6 項）。また、「営業」とは、施設の提供が、「社会性をもって継続反復されるもの」を言い、ここで「社会性をもって」とは、「社会通念上、個人生活上の行為をとして行われる範囲を超える行為として行われるもの」と解さ
れている。
また、
「人を宿泊させる営業」とアパート等の不動産賃貸業との関係については、① 施設の管理・経営形態を総体的にみて、宿泊者のいる部屋を含め施設の衛生上の維持管理責任が営業者にあると社会通念上認められること② 施設を利用する宿泊者がその宿泊する部屋に生活の本拠を有さないことを原則として営業しているものであること（一般に使用期間が 1 カ月未満）の 2 点に該当するか否かで判断されており、いずれかに該当するものが旅館業、いずれにも該当しない
ものが不動産賃貸業とされる。
ここ数年、急速に普及しつつある民泊サービスは、一般に以下のような形態で営まれており、旅館業
法の適用対象たる旅館業に該当するものと考えられる。
① 宿泊料を利用者から徴収すること。ここで「宿泊料」とは、名目の如何に関わらず、実質的に寝具や部屋の使用料とみなされる、休憩料、寝具賃貸料寝具のクリーニング代、光熱水道料、室内清掃料等などが含まれる（宿泊料）。
② 親戚、知人・友人などの範囲を超えて、広く利用者を募集し、不特定多数の者を宿泊させること（社会性）③ 反復継続して利用者を募集し、宿泊させること（反復継続性）④ 使用期間が 1 カ月未満の「人を宿泊させる営業」を行っていること（不動産賃貸業ではなく、旅館業）(2）旅館業法による規制内容（（図表２）参照）
旅館業法は、旅館業をホテル営業、旅館営業、簡易宿所営業、下宿営業等に区分し、これに応じた要件・義務を定めるとともに、その営業を都道府県知事（保健所を設置する市・特別区にあっては、市長・区長）の許可に係らしめている（法 3 条 1 項）。その主な要件・義務は、以下のとおりである。
① 政令で定める施設の構造基準（都道府県が条例で定める基準を含む。）への適合。ただし、季節的に利用されるもの等省令で定める特別の事情があるものについては、省令で特例を定めることができる（法 3 条 2 項）。
② 施設・サービスについての安全・衛生水準の維持・向上等の努力（法 3 条の 4）③ 都道府県の条例で定める基準に基づく換気、採光、清潔等の宿泊者の衛生に必要な措置の実施（法 4条 1 項・2 項）

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2

④ 政令で定める利用基準の遵守（法 4 条 3 項）
⑤ 施設の設置場所が公衆衛生上不適当でないこと。特に周囲おおむね百メートルの区域内に学校等がある場合は、当該施設の清純な施設環境が著しく害されるおそれがないこと（都道府県知事等は、学校長等の意見を求める。
）（法 3 条 2 項・3 項）⑥ 宿泊拒否の制限（法 5 条）
⑦ 宿泊者名簿の備付け（宿泊者の氏名、住所、職業等を記載。感染症対策及びテロ対策の観点から、平成 17 年の省令改正により、日本国内に住所を有しない外国人については、国籍、旅券番号等を併せて記載）（法 6 条）。また、旅券の写しを宿泊者名簿とともに保存（通知）⑧ 都道府県知事等による報告徴収・立入検査、基準適合改善命令、法令違反等による営業許可の取消・営業停止命令、罰則（法 7 条、7 条の 2、8 条、10 条～13 条）(3）建築基準法による規制内容（（図表３）参照）
建築基準法は、旅館業の用に供される建築物について、これを「ホテル・旅館」とし、その規模、構造等に応じて単体規定、集団規定による規制を講じている。
（単体規定）① ２階以下・200 ㎡未満の戸建住宅をホテル・旅館とする場合、通常、住宅用防災警報機などの設置で対応可能である。また、最上階における火器使用室の内装制限、屋内階段の寸法の規制が異なる。
② 共同住宅をホテル・旅館とする場合、通常、居室への非常用照明装置や住宅用防災警報機などの設置で対応可能である。また、最上階における火器使用室の内装制限の規制が異なる。
（集団規定）
住宅は、12 の用途地域のうち、工業専用地域を除くいずれの地域でも立地可能である。しかし、ホテ
ル・旅館は、相当数の不特定多数の者が出入りし、周辺の市街地環境にも一定の影響を与えることから、
いわゆる住居専用地域においては立地が認められていない。ただし、特別用途地区や地区計画を活用し、条例で必要な規定を定めた場合や、特定行政庁が良好な住居の環境を害するおそれがないと認めて個別に許可した場合は、住居専用地域においても立地可能である。
(4)消防法による規制内容（（図表４）参照）。
住宅を民泊サービスの用に供する場合には、消防法に基づき、以下の措置を講ずることが必要とされている。
（一般住宅の一部を民泊として活用する場合）① 民泊部分が小さければ（半分未満で 50 ㎡以下）
、新たな規制はかからない。
② 民泊部分が大きければ、新たに消火器（150 ㎡以上の場合）、自動火災報知設備（300 ㎡未満の場合民泊部分のみ）、誘導灯が必要となる。
（共同住宅の一部を民泊として活用する場合）① 新たに廊下、階段等の共用部分に誘導灯が必要となる。
② 自動火災報知設備については、延べ面積が 500 ㎡以上の場合、新たな規制はかからない。
500 ㎡未満の場合、300 ㎡以上で民泊部分が 1 割を超えると建物全体に、それ以外は民泊部分と管理人室に、新たに自動火災報知設備が必要となる。

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3このように民泊サービスを行う場合に規制が上乗せされるのは、以下のような火災危険性の高まりを考慮したものとされている。
① 不慣れな火気使用設備を用いることによる出火のリスク② 消火設備の設置場所や使用方法を把握できていないこと等による初期消火失敗のリスク③ 宿泊者が 119 番通報を行わず、消防機関への通報が遅れてしまうリスク④ 施設に不案内なことにより宿泊者の避難が遅れてしまうリスク⑤ 火災時の熱や煙を遮る防火区画が未形成であることや耐火性能が劣ること等のリスク(5）旅行業法の適用対象と規制内容（（図表４）参照）
旅行業法は、「旅行業等を営む者について登録制度を実施し、あわせて旅行業等を営む者の業務の適正な運営を確保するとともに、その組織する団体の適正な活動を促進することにより、旅行業務に関する取引の公正の維持、旅行の安全の確保及び旅行者の利便の増進を図ること」を目的として（法 1 条）、昭
和 27 に制定された法律である。
同法の適用対象たる「旅行業」とは、報酬を得て、旅行者と運送・宿泊サービス提供機関の間に入り、旅行者が「運送又は宿泊のサービス」の提供を受けられるよう、複数のサービスを組み合わせた旅行商品の企画や個々のサービスの手配をする行為とされている（法 2 条）
。ここで「運送又は宿泊のサービス」とは、運送事業者、宿泊事業者により、事業として提供されるサービスを言い、「宿泊のサービス」は、旅館業法に基づく「旅館業」に該当するサービスを言うとされている。
したがって、民泊サービスについても、旅館業法に基づく旅館業に該当する場合には、これを仲介する事業は、旅行業に該当し、仲介事業者は、以下のとおり、旅行業法に基づく登録を受ける必要がある。
旅行業法による主な規制内容は、以下のとおりである。
① 観光庁長官による登録を受けること（法 3 条～6 条の 4）② 営業保証金の供託義務（法 7 条～10 条）③ 旅行業務取扱管理者の選任義務（法 11 条の 2～11 条の 3）④ 旅行業約款の策定義務及び認可制度（法 12 条の 2、12 条の 3）⑤ 取引条件の説明義務・書面交付義務（法 12 条の 4）⑥ 契約書面の交付義務（法 12 条の 5）⑦ 旅行地の法令に違反するサービスの提供のあっせん又は便宜供与の禁止、あっせん又は便宜供与する
旨の広告の禁止（法 13 条 2 号、3 号）⑧ 観光庁長官による報告徴収・立入検査、業務改善命令、法令違反等による業務停止命令・登録の取消、罰則（法 18 条の 3、19 条、26 条、28 条～34 条）
なお、上記⑦のとおり、旅行業者は、法令に違反するサービスの提供のあっせん等を禁止されているが、当該サービスが法令に違反しているかどうかは、サービス提供事業者に対する監督・取締権限を有する担当行政庁が認定する必要がある（旅行業法担当行政庁には、判断権がない）。また、旅行業者は、サービスについての最終的な責任を持たない「仲介者」の立場にある。そのため、仲介対象のサービスが適切に提供されることを自ら管理・監督する義務は課されず、また、仲介対象のサービスの提供主体
等を行政に報告する義務は課されていない。また、通常、旅行者と宿泊事業者等がサービス提供契約の当事者となるため、旅行業者は、原則として、サービスの提供に関する民事上の契約責任を負担しない

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4とされる。
（図表１）

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5

（図表２）

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6

（図表３）

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7

（図表４）

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8

（図表５）

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３．民泊サービスの現状
次に、民泊サービスの現状について、二つの側面から概観する。
(1)民泊仲介サイト運営事業者の概況
昨今の世界的な民泊ブームとも言うべき状況は、IT を活用して住宅の空きスペースについて提供者と利用者をマッチングするビジネスが新たに誕生したことによるものである。今日、このような遊休資産の活用は、社会の様々な分野に及び、広く「シェアリングエコノミー」（Sharing Economy）として発展しようとしている。
その嚆矢となり、中心的存在となっているのが、アメリカの Airbnb（エアー・ビー・アンド・ビー）である。同社は、2008 年にサンフランシスコで創業され、2015 年現在、世界 191 か国 3 万 4 千都市において 200 万件以上の物件を取り扱い、宿泊者累計は 6,000 万人以上に達するという（2013 年初めが 400万人。ここ 3 年ほどで 5,600 万人以上増加していることになる）。我が国においても、2015 年 10 月時点
で、取扱物件数 21,000 件（前年比 374％成長）、日本へのゲスト数 100 万人（前年比 530％成長）に上り、現在、同社にとって世界で一番伸びている市場が日本であるという。また、同社が本年 6 月 15 日に発表した「日本におけるホームシェアリングに関する活動レポート」によれば、2015 年の状況は、以下のとおりである。
・宿泊したインバウンドゲスト数：138 万 3,000 人以上（伸び率 500％）
・1 に当たり平均宿泊日数：3.5 泊・訪日ゲスト上位 5 か国・地域：アメリカ、中国、オーストラリア、韓国、香港
・訪日ゲスト滞在上位 10 都市：東京、大阪、京都、福岡、札幌、那覇、名古屋、広島、神戸、沖縄
・一般的なホストの年間貸出回数：101 泊（1 カ月当たり約 8 拍）
・標準的なホストの年間収入額：122 万 2,400 円
・ホストの平均年齢等：平均 37 歳。増加が特に著しいのが 50 代以上のシニア層で、ホスト全体の 14％。
ホストは全国に分布。
・Airbnb コミュニティ（ホストとゲスト）が経済活動により創出した利益：2,363 億円
・上記の経済効果：5,207 億円(2)京都市民泊施設実態調査の概要
京都市は、言うまでもなく、我が国を代表する世界的な観光都市であり、好調なインバウンドを始めとして年間 5 千万人を大きく上回る観光客が訪れている。宿泊需要の増大と共に民泊も急増し、近隣住民とのトラブルなど問題事例も多くみられるようになっているという。こうした状況に対応するため、京都市は、その実態を把握するため、「京都市民泊施設実態調査」を行い、本年 5 月 9 日に結果を発表した。その概要は、以下のとおりである。
（調査期間）平成 27 年 12 月 1 日～平成 28 年 3 月 31 日
（調査対象）京都市内掲載件数が 10 件以上確認された 7 つの仲介サイト及び日本法人により運営されている唯一の仲介サイトに掲載された民泊施設（調査結果）① 民泊施設の状況：市内には 2，702 件の施設があり、うち戸建て住宅 34．6％、集合住宅 62．1％で、全体の 3 分の 2 が集合住宅である。戸建て住宅では一棟貸しが約 60％，部屋貸しが約 40％、集合住宅

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では一戸貸しが約 90％，部屋貸しが約 10％である。
② 旅館業法の許可の有無：許可が確認できたものが 7.0％、無許可と思われるものが 68．4％である。
戸建て住宅では無許可と思われるものが 58．6％、集合住宅では 74．8％で、大きな違いが見られた。
③ 用途地域の適合性：全体の 75．0％は用途に適合し、11．9％は不適合、6．0％は不適合の可能性がある。戸建て住宅では用途不適合は 14．1％、集合住宅では 11．2％で、戸建て住宅の方が用途不適合の割合は多かった。
④ 運営者の住所地：京都在住の運営者は 66．2％、約 3 割の運営者は京都府外（海外を含む）から施設を運営している。京都府外は戸建て住宅約 2 割、集合住宅約 3 割で、集合住宅の方が府外からの運営
比率が高い。
⑤ 宿泊可能人数：2 人及び 3 人が定員の施設が 49．8％で、約半数を占めている。市内全体の民泊施設の最大宿泊可能人数は 1 万人超となる。
⑥ 最低宿泊日数：1 泊から宿泊可能な施設が半数以上を占めており，国家戦略特区における最低宿泊日
数 6 泊 7 日以上を設定している民泊施設は 1．6％にとどまっている。
⑦ 1 泊当たりの宿泊料金：1 人で宿泊した場合の 1 泊当たりの料金は，6，001 円から 12，000 円が多く，
ビジネスホテルと競合する可能性がある。
（民泊の課題）① 民泊施設は無許可営業の施設が多い。
ア

多くの民泊施設が旅館業の許可を取得しておらず，建物の構造や消防設備，衛生設備などで法令に定められた基準を満たしていない施設が多いと思われる。

イ

多くの民泊運営者は，自分が現在運営している施設で旅館業の許可を取得することは困難と考えている。また，新たなコストや手続に手間がかかることから，許可を取得しようとは思っていないものもいる。

ウ

一部の民泊運営者や民泊代行事業者は，保健センター等からの指導を受けたとしても，当該施設における事業を停止すれば摘発されることはないと考えている。

エまた，設備投資等にコストがかかり，さらに様々な義務が発生する許可の取得は損だと考えている
事業者もいる。

② 宿泊施設周辺の住民は不安に感じている。
ア

多くの施設は地域住民に対して事前に説明なく営業が開始されている。

イ

多くの施設は管理者が常駐していないだけでなく，管理者が不明であり，緊急連絡先も示されていないことも多い。

ウ

そのため，地域住人は施設において誰がどのように営業しているか分からず，具体的なトラブル事
例がなくても施設に対して不安感，不快感を抱く。

エ特にオートロック式の玄関が設置された集合住宅においてその傾向は強い。

オ

一部の施設においては騒音等の具体的なトラブルも発生している。

③ 宿泊施設の管理ができていない。
ア

無許可営業の施設が多く，行政による管理・把握ができていない。

イ

多くの施設は管理者が不在であり，宿泊者の適正な管理（宿泊者名簿の作成や外国人宿泊客のパス
ポートのコピーなど）がなされていない可能性が高い。

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11ウ

一方で「ホームステイ型」については，宿泊者の管理が一定できており，国際交流の観点からメリットがあると思われる。

④ 所在地が特定できない宿泊施設が半数以上存在した。
４．民泊サービスに対する政府の取組の経緯
以上のように、民泊サービスについては、観光立国の推進や地域活性化、資源の有効利用、新たなビ
ジネスの創出等多くの期待が寄せられているが、他方では、安全・安心のためのルールを無視した違法な民泊が急増し、地域住民等との様々なトラブルが社会問題化しつつある。
ここでは、こうした民泊サービスに対する政府の取組の経緯について概観する。
(1)国家戦略特別区域法における旅館業法の特例（（図表４）参照）
国家戦略特別区域法は、「経済社会の構造改革を重点的に推進することにより、産業の国際競争力を強化するとともに、国際的な経済活動の拠点を形成することが重要であることに鑑み、国家戦略特別区域に関し、規制改革その他の施策を総合的かつ集中的に推進するために必要な事項」を定める法律であり（法 1 条）、平成 25 年 12 月に制定された。同法は、「認定区域計画に基づく事業に対する規制の特例措置等」として、様々な法律の特例を定めている。その一つが「旅館業法の特例」である（法 13 条）。
これは、国家戦略特別区域外国人滞在施設経営事業（外国人旅客の滞在に適した施設を賃貸借契約及び付随契約に基づき一定期間以上使用させるとともに、外国人旅客の滞在に必要な役務を提供する事業）について、内閣総理大臣の区域計画の認定、都道府県知事の要件該当性の認定により、旅館業法の適用を除外するものである。
この「一定期間以上」については、政令で「7 日から 10 日までの範囲内において条例で定める期間以上」とされている。これまで東京都大田区及び大阪府においてこの条例が制定・施行（それぞれ昨年 12
月・本年１月、昨年 10 月・本年４月）されているが、未だその活用状況は低調な模様である。観光を目的とした一般の外国人旅行者にとって、一つの所に 6 泊 7 日以上滞在することは極めて稀であり、ニーズとのミスマッチが大きいと言われている。
しかし、この特例制度は、いわゆるインバウンドのための宿泊需要を賄うための民泊制度として構想されたものではないようである。すなわち、「産業の国際競争力を強化するとともに、国際的な経済活動の拠点を形成する」（法１条）観点から、例えば外国のビジネス関係者が日本に滞在する場合の施設・サービスを、不動産賃貸借契約及び付随契約に基づき提供しようとするものであり（日本人の利用も可能）、「使用期間１か月未満は旅館業法」との仕切りに特例を設けたもの（マンスリーマンションやサービス
アパートメントの使用期間短縮、ウイークリーマンションの旅館業法適用除外に相当）とされている。
法律制度は、成立後、必ずしも立案者の構想や意図に関わりなく、法文自体として独立に機能を発揮し始める。この特例制度も、民泊ブームの到来により、今では「特区民泊」などと呼ばれるが、今後、新たな民泊制度との間で何らかの関係整理が行われるものと思われる。

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（図表６）

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13(2)「規制改革会議」と「「民泊サービス」のあり方に関する検討会」における検討経緯
内閣府に設置された「規制改革会議」は、規制改革ホットラインに寄せられた提案を基に、「規制改革に関する第 3 次答申」
（平成 27 年 6 月 16 日）において、初めて民泊サービスに関する答申を行った。これを受け、政府は、以下のとおり同文の「規制改革実施計画」（平成 27 年 6 月 30 日）を閣議決定している。
（事項名）小規模宿泊業のための規制緩和③（インターネットを通じ宿泊者を募集する一般住宅、別荘等を活用した宿泊サービスの提供）（規制改革の内容）インターネットを通じ宿泊者を募集する一般住宅、別荘等を活用した民泊サービス
については、関係省庁において実態の把握等を行った上で、旅館・ホテルとの競争条件を含め、幅広い観点から検討し、結論を得る。
（実施時期）平成 27 年検討開始、平成 28 年結論（所管省庁）厚生労働省「「民泊サービス」のあり方に関する検討会」は、この閣議決定を受け、「自宅の一部や別荘、マンシ
ョンの空き室などを活用して宿泊サービスを提供するいわゆる「民泊サービス」」について、検討課題に対応するため、厚生労働省及び観光庁が共同で開催した検討会である。
検討会は、平成 27 年 11 月 27 日から本年 5 月 20 日まで 13 回開催され、関係省庁、団体、事業者、自治体、学識者など幅広く関係者からヒアリングを行いながら検討を進め、3 月 15 日に中間整理、6 月 20日に最終報告書を取りまとめた。
この間、規制改革会議及び同会議・地域活性化ワーキング・グループにおいても、検討会と相互に意
見交換を行いつつ、同時並行的に検討を行い、その結果を「規制改革に関する第 4 次答申」
（平成 28 年 5月 19 日）で答申している。また、政府は、同文で「規制改革実施計画」（平成 28 年 6 月 2 日）を閣議決定している（本文は、内閣府 HP でご覧いただきたい。http://www8.cao.go.jp/kisei-kaikaku/kaigi/
publication/p_index.html）。
(3)簡易宿所の枠組みを活用した旅館業法の許可取得の促進
検討会は、本来必要な旅館業法の許可を得ていない違法な民泊が広がっている状況に早急に対応するため、「中間整理」において、「早急に取り組むべき課題と対応策」として、簡易宿所の枠組みを活用した旅館業法の許可取得促進のための提言を行った。この提言を踏まえ、本年 4 月 1 日から、以下の措置が講じられている。
① 旅館業法施行令の改正
簡易宿所営業の客室の延床面積を、「33 ㎡以上」から「宿泊者数を 10 人未満とする場合は、3.3 ㎡×
宿泊者数以上」に緩和した。
② 厚生労働省通知の改正
簡易宿所営業において宿泊者数を 10 人未満とする場合は、宿泊者の本人確認、緊急時の対応体制など一定の管理体制が確保されることを条件に、玄関帳場の設置を不要とした。
この許可取得の促進策についても、制度発足後間もないことはあるが、未だ大きな効果を上げているとの話は伝わっていない。一方で民泊活用の新たなルールづくりについて検討が行われている以上、無理からぬように思われるが、結局、この促進策は、宿泊者数が 10 人未満の場合の簡易宿所営業全般につ

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いて、客室の延床面積と玄関帳場の設置（簡易宿所については、法令でなく、厚生労働省通知と条例により行われている）の一般的な見直しを行ったものと位置付けられることになると思われる。
５．検討会の最終報告書の概要
以上の準備を踏まえ、今後の民泊の制度設計に関わる部分を中心に、検討会の最終報告書を概観してみよう。なお、その内容は、基本的に、6 月 2 日に閣議決定された「規制改革実施計画」に即したものである。
最終報告書は、「民泊の制度設計のあり方について」の前文において、次のように記述している。
① 民泊について、以下のような様々な観点から、その必要性（ニーズ）が指摘されている。
ア

急増する訪日外国人観光客の宿泊需要に対応するための宿泊施設の供給

イ

地域の人口減少や都市の空洞化により増加している空き家の有効活用といった地域活性化

ウ

日本の暮らしや文化を体験したいといった多様な宿泊ニーズに対応した宿泊サービスの提供② こうした様々なニーズに応えつつ、宿泊者の安全性の確保、近隣住民とのトラブル防止などが適切に図られるよう、旅行業法等の現行制度における規制のあり方を見直しつつ、仲介業者等に対する規制を含めた制度体系を構築すべきである。
③ そこで、適切な規制の下でニーズに応えた民泊を推進することができるよう、以下の枠組みにより、類型別に規制体系を構築することとし、早急に法整備に取り組むべきである。
Ⅰ基本的な考え方(1)制度目的
民泊の健全な普及、多様化する宿泊ニーズや逼迫する宿泊需要への対応、空き家の有効活用など(2)制度の対象とする民泊の位置付け
住宅を活用した宿泊サービスの提供と位置付け、住宅を 1 日単位で利用者に利用させるもので、「一定の要件」の範囲内で、有償かつ反復継続するものとする。
「一定の要件」を超えるものは、新たな制度の対象外であり、旅館業法の許可が必要である。
※「一定の要件」
・「一定の要件」は、既存の旅館、ホテルとは異なる「住宅」として扱い得るような合理性のあるものを設定する。
・そのような「一定の要件」として、年間提供日数上限による制限を設けることを基本として、半年未満（180 日以下）の範囲内で適切な日数を設定する。なお、その際、諸外国の例も参照しつつ、既存のホテル・旅館との競争条件にも留意する。
・「住宅」として扱い得るような「一定の要件」が設定されることを前提に、住居専用地域でも実施可能とする（ただし、地域の実情に応じて条例等により実施不可とすることも可能）。
・「一定の要件」遵守のチェックのため、住宅提供者又は管理者に報告を求める。
(3)制度的枠組みの基本的な考え方「家主居住型」と「家主不在型」に区分した上で、住宅提供者、管理者、仲介事業者に適切な規制を課し、適正な管理や安全面・衛生面を確保しつつ、行政が、住宅を提供して実施する民泊を把握できる

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仕組みを構築する。
(4)法体系
この枠組みで提供されるものは住宅を利用した宿泊サービスであり、ホテル・旅館を対象とする既存の旅館業法とは別の法制度として整備することが適当である。
Ⅱ家主居住型（ホームステイ）に対する規制① 「家主居住型（ホームステイ）」とは、住宅提供者が、住宅内に居住しながら（原則として住民票があること）、当該住宅の一部を利用者に利用させるものをいう（この場合、住宅内に居住する住宅提供者による管理が可能）。
② 住宅提供者は、住宅を提供して民泊を実施するに当たり行政庁への届出を行うこととする。
③ 住宅提供者には、以下の事項等を求め、匿名性を排除する。
ア

利用者名簿の作成・備付け（本人確認・外国人利用者の場合は旅券の写しの保存等を含む。）

イ

最低限の衛生管理措置

ウ

簡易宿所営業並みの宿泊者一人当たりの面積基準（3.3 ㎡以上）の遵守

エ

利用者に対する注意事項の説明

オ

住宅の見やすい場所への標識提示

カ

苦情への対応キ

当該住戸についての法令・契約・管理規約違反の不存在の確認

ク

無登録の仲介事業者の利用の禁止④ 以下の事項等を検討する。
ア

行政庁による報告徴収・立入検査（法令違反が疑われる場合、感染症の発生時等必要と認められる

場合）
イ

業務停止命令等の処分（違法な民泊（「一定の要件」に違反した民泊、家主居住型と偽って家主不在型の民泊を提供するもの等）を提供した場合）
ウ

法令違反に対する罰則（無届の民泊の実施、上記義務違反など）⑤ 住宅提供者は、以下の事項を行う。
ア

行政庁からの報告徴収等に応ずることイ

行政当局（保健衛生、警察、税務）の求めに応じて必要な情報提供を行うこと⑥ 宿泊拒否制限事項は設けない。
Ⅲ家主不在型に対する規制（管理者規制）① 「家主不在型」の民泊(住宅提供者の不在期間中の住宅の貸出しを含む)については、家主居住型に比べ、騒音、ゴミ出し等による近隣トラブルや施設悪用等の危険性が高まり、近隣住民からの苦情の申し
入れ先も不明確である。
② そこで、住宅提供者が管理者に管理を委託することを必要とし、適正な管理や安全面・衛生面を確保する。
③ 管理者は、行政庁への登録を行うこととする（住宅提供者自らが管理者としての登録を受ければ、自宅で、家主不在型の民泊を提供することも可能）。

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④ 管理者による住宅提供者の届出手続の代行を可能とすることを検討する。
⑤ 管理者は、住宅提供者からの委託を受けて、Ⅱ③ア～キ等を行う。また、Ⅱ④、⑤も同様に措置する。
ただし、③オは「住宅の見やすい場所への標識提示（国内連絡先を含む。）」である。また、③本文の「匿名性を排除する」及び③クはない。④イには「登録取消」の処分が加わる。
Ⅳ仲介事業者規制① 仲介事業者は、行政庁への登録を行うこととし、消費者の取引の安全を図るため、取引条件の説明義
務や新たな枠組みに基づく民泊であることをサイト上に表示する義務等を課す。
② 以下の事項等を設ける。
ア

行政庁による報告徴収・立入検査

イ

違法な民泊（無届の家主居住型民泊、登録管理者不在の家主不在型民泊、「一定の要件」に違反した民泊等）のサイトからの削除命令、違法な民泊であることを知りながらサイト掲載している場合の業務停止命令、登録取消等の処分
ウ

法令違反に対する罰則③ 仲介業者は、以下の事項を行う。
ア

行政庁からの報告徴収等に応ずることイ

行政当局（保健衛生、警察、税務）の求めに応じて必要な情報提供を行うこと④ 外国法人に対する取締りの実効性確保のため、以下の事項を検討する。
ア

法令違反行為を行った者の名称や違反行為の内容等の公表

Ⅴ所管行政庁その他①民泊は住宅を活用した宿泊の提供という位置付けのものであること、仲介事業者に対する規制の枠組みを設けること、感染症の発生時等における対応が必要であること等にかんがみ、国土交通省と厚生労働省の共管とするのが適当である。
②制度設計の具体化に当たっては、規制の実効性を担保できるよう、必要な措置を更に検討する。また、地域の実情に配慮することも必要である。
③「届出」
・「登録」の手続はインターネットの活用を基本とし、マイナンバーや法人番号の活用などにより、関係者の利便性に十分配慮する。
④法律の施行後、その状況に応じた見直しを必要に応じて行う旨を法律上明記する。
Ⅵホテル・旅館に対する規制等の見直し①既存のホテル・旅館に対する規制の見直しについても、民泊に対する規制の内容・程度との均衡も踏
まえ、早急に検討すべきである。また、民泊に係る法整備と併せ、旅館業法の改正についても検討すべきである。具体的には、以下のような点が挙げられる。
ア

旅館とホテルの営業許可の一本化、許可基準のあり方

イ

不当な差別的取扱いがなされないことに留意した、宿泊拒否制限規定の合理化

ウ

無許可営業者その他旅館業法違反者に対する罰則の実効性あるものへの見直し

エ

無許可営業者に対する報告徴収や立ち入り調査権限の整備

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オ

許可に当たっての、賃貸借契約、管理規約（共同住宅の場合）違反不存在の担保措置② 旅館業法以外の法令においても、既存のホテル・旅館に対する規制の見直しについて、民泊に対する規制の内容・程度との均衡も踏まえ、早急に検討すべきである。
６．検討
おわりに、民泊制度のあり方について、いくつか思うところを記してみたい。もとよりにわか仕込みの感想めいたもので、思い違いの可能性も高いが、この問題を考えるに当たっての何らかの参考となれ
ば幸いである。
(1)民泊の制度化をめぐる現状認識と対応の方向
技術革新やその普及は、新たなビジネスモデルと市場を産み出す。民泊サービスやシェアリングエコ
ノミーも、ネット社会の進展がもたらした新たな市場の一類型であろう。法律諸制度は、現に存する社会の実態を前提に整備されることから、今までにない新たな市場が生まれた場合には、法の欠缺が生じるか、多かれ少なかれ違和感のある既存制度の適用が生じることになる。民泊サービスは、後者のケースに近いであろう。特に、一方では、観光立国の推進や資源の有効利用、新たなビジネスの創出等の期待があり、他方では、当局の取締り能力を超える形態とスピードで違法な民泊が増加し、地域住民等とのトラブルが社会問題化しつつあることが、問題を一層複雑化している。政府が民泊の制度化を急ぐのも、論者によって積極・慎重ニュアンスの相違はあるが、こうした状況に早急な対応を図ろうとするものと理解される。
欧米諸国には、バカンスの伝統があり、これに対応するためのゲストルームやリゾートハウス等が長年にわたり整備されてきた。急増する民泊についても、我が国とは捉え方に大きな違いがあるのではな
いかとのイメージがある。しかし、検討会に提出された「諸外国における規制等の状況」（図表７参照）
等の資料をみると、ここ数年の間に、規制が緩和された国（イギリス（ロンドン）など）もあれば、規制が強化された国（ドイツ、アメリカなど）もある。また、いずれの国においても、近隣住民とのトラ
ブルや苦情申立てが増加しているとの報告もある。リゾート地等はさておき、一般の都市のあちこちで民泊が増加する事態については、各国とも、未だ対応が固まっているわけではない状況が伺われる。近年、テロ等の治安対策が世界的に大きな課題になっていることも無関係ではないであろう。
そうした意味で、民泊の制度化は、単に進んだ欧米の状況にキャッチアップしようといったものではなく、ましてや事実が先行する違法な民泊を後付けで合法化しようとするものでもなく、正に各国と同様に、民泊のあるべき姿を模索するものと認識する必要がある。最終報告書が法律の見直し条項を規定すべきとするのも、こうした状況を反映したものであろう。この場合、民泊へのなじみが薄い我が国において、一度にすべての民泊分野についてあるべき姿が確定し得ないとすれば、試行錯誤（社会実験）の過程を踏む観点から、段階的に制度整備を行うことも考えられる。いったん緩和した措置を後から強化することは、極めてコストがかかり、社会的混乱が生じるためである。具体的には、家主居住型（ホームステイ）に対する規制と仲介事業者規制の先行整備もあるのではないかと考えるがどうだろうか。

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（図表７）

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(2)民泊制度の検討の視点
インバウンドを対象とする宿泊サービスについては、①施設の提供者も利用者も、一般に初対面で、継続的関係を結ぼうとするものではないこと、②利用者は、日本人と異なる価値観、生活習慣を持ち、日本の人間関係や生活ルール、器具・施設の使用方法、建物・周辺環境の状況等に習熟していないこと、③言語の違いから一般に意思疎通が困難であること、④感染症、犯罪、テロ等の脅威が伴うこともあり得ること等の特性がある。
ホテル・旅館等の場合、これらの特性に十分配慮した器具・施設の整備、立地規制、サービス提供・管理体制の構築が図られていることから、基本的に施設内で物事が完結し、第三者に影響が及ぶことは極めて少ない。
しかし、民泊の場合には、一般の住宅においてサービスが提供され、管理体制も整っていないことか
ら、提供者・利用者以外の住宅オーナー（賃貸の場合）、他の居住者（共同住宅の場合）、近隣住民等の第三者に直接的な影響が及ぶことになる。民泊をめぐり様々なトラブルの発生が伝えられるのは、こうした民泊の外部性に由来するものと考えられる。
「ネットを通じた民泊利用者と提供者の事後的な相互評価によって、評価の低いものは自然淘汰されるから、これに任せればいい」との見解もある。しかし、このような外部性が存在する以上、説得力に欠けるであろう。これが、当事者の自己責任に基本的に任せ得る、例えばネットショッピングや他のシェアリングエコノミーと異なる民泊の特性である。また、民泊には、事故、火災、伝染病、犯罪等の重大な事象が関わることもあることから、当事者限りとしても、ご自由にとはなかなかならないであろう。
いずれにしても、民泊制度の構築に当たっては、そのルールの下で民泊を行うことに社会的な合意や納得が得られるものとする必要があり、それによって初めて「民泊の健全な普及」や「観光立国の実現」が図られることになる。

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(3) 家主居住型（ホームステイ）に対する規制について
家主居住型（ホームステイ）は、民泊の原点であり、最終報告書に言う「日本の暮らしや文化を体験したいといった多様な宿泊ニーズに対応した宿泊サービスの提供」である（4.（2）の検討経緯で見たよ
うに、民泊の検討もこの辺りから始まり、いつのまにか拡大されてきたとの感がある）。
家主居住型は、自宅に親戚や知人・友人を泊めることの拡大版のように見える。親戚や知人・友人を泊めることについては、①住宅提供者が、住宅オーナーや他の居住者、近隣住民との間で、継続的な関係を持ち、すべて責任を果たし得ること、②住宅提供者と利用者との間にも、親密な継続的関係があり、十分な管理が及ぶこと、③営業行為でなく、一般にそう度々あることでもないことなどから、社会生活
上何の疑問もなく行われている。
しかし、インバウンドを対象に営業行為として民泊が行われる場合には、次のような状況の変化が生じる。
②に関し、住宅提供者が実際上どこまで利用者の管理ができるか疑問が生じること。特に、部屋貸し
でなく、一棟貸しや一戸貸しの場合、その傾向が高まるであろう。
③に関し、宿泊の提供が恒常化し、特に共同住宅の場合、他の居住者にとって無視し難い影響が及ぶこと。また、貸家の場合、住宅オーナーとしては、貸付条件違反の疑念を持たざるを得ないこと。
①に関し、②、③を通じ、住宅提供者がすべて責任を果たし得るとは言いにくい状況が生じること。
最終報告書は、５．Ⅱのとおり、家主居住型についても、住宅提供者に種々の規制を課し、届出を求めているが、上記のような状況の相違を踏まえれば、当然のことのように思われる。
(4) 家主不在型に対する規制（管理者規制）について
最終報告書は、家主不在型についても、住宅提供者の管理者への管理委託と管理者に対する登録制の導入を以って、家主居住型とほぼ同一の規制内容により、民泊を可能としている。制度目的の「逼迫する宿泊需要への対応」や「空き家の有効活用」に該当する。
そもそも「家主居住型」と「家主不在型」に区別して、類型別に規制体系を構築するとの発想は、一般の家庭において、同じ住宅内に居住しながら、知人・友人を泊める延長で外国人旅行者を迎え入れる
家主居住型（正にホームステイ）と、居住せずに、投資物件を含めインバウンドを幅広く受け入れる家
主不在型とでは、基本的に状況の違いがあると考えられたためと思われた。しかし、結果的には、同じ管理責任を、住宅提供者が果たすのか、委託された管理者が果たすのかの違いだけになった。
ここで問題となるのは、同じ管理責任でも、利用者と同じ住宅に居住することのない管理者がどこまでのことをすれば、その責任を果たしたことになるかである（例えば、住宅への標識掲示について、「国
内連絡先を含む」としているが、国内ならどこでもいいのだろうか）。この点は、残念ながら、最終報告
書には何も触れられていない。
また、民泊の外延も問題となる。最終報告書は、既に記したように、「民泊サービス」を「住宅（戸建住宅、共同住宅等）の全部又は一部を活用して、宿泊サービスを提供するもの」としている。したがって、既存住宅だけでなく、新設住宅も含まれる。また、賃貸マンションやアパートの全部又は相当部分
を住宅オーナーが民泊に供することも含まれると思われる。
「空き家の有効活用」とあるので、空き家が含まれることは確実だろう。ただ、検討会や規制改革会議の提出資料をみても、この点は明確な整理が行われたとも思いにくいところがある。早期に明らかにされることが期待される。

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(5) 当該住戸についての法令・契約・管理規約違反の不存在の確認についてある行為を行おうとする場合、法令・契約・管理規約違反があってはならないことは当然である。行
政庁の許可等においても、行為者がその行為を行うことにつき私法上の権原を有することは許可等の要件とされるのが一般的である。旅館業法の場合、このような権原保有が許可の要件とはされていないが、当然の前提として問題となることはなかったということだろう。しかし、民泊が進むことによって、クローズアップされることになった。
区分所有建物のマンション管理規約には、一般に「専ら住宅として使用する」旨の規定がある。建物の賃貸借契約についても同様であろう。これについて、国土交通省は、民泊はここで言う「住宅」には当たらないとの立場である。他の区分所有権者や住宅オーナーにとっても、それが当然の理解であろう。
ところが、新聞報道によると、国土交通省が特区で民泊を実施するには規約の改正が必要との通達を出そうとしたところ、一部関係者から猛反発があったという。しかし、民泊を周囲から理解される健全なものとして普及させるためには、ルールにあいまいさがあってはいけないだろう。民泊を行うためには、マンション規約や賃貸借契約の改正が必要と考えるが、この場合、「1 か 0 か」だけでなく、例えば行おうとする民泊の内容を管理組合や住宅オーナーに提出させ、個別に可否を判断するといった規定の整備もあるのではないかと思われる。関係機関による規定の解釈の明確化と複数の選択肢のモデル的な提供が期待されるところである。
(6)「一定の要件」、年間提供日数上限（半年未満（180 日以下））について
最終報告書は、民泊を既存の旅館、ホテルとは異なる「住宅」の提供と位置付けるため、「一定の要件」
を設けることとし、その基本を年間提供日数上限（半年未満（180 日以下）の範囲内）の設定としている。
しかし、これに一体何の意味があるのだろうか。問題は、「住宅」を提供して営まれる民泊が、利用者や提供者の安全・安心の確保、感染症の蔓延防止や犯罪・テロ防止、住宅オーナーや他の居住者、近隣住民等とのトラブル防止に支障が生じないかどうかであって、提供される施設が「住宅」かどうかではない。また、考慮すべき主たる対象者は、既存の旅館やホテルでなく、住宅オーナーや他の居住者、近隣住民等であろう。
家主居住型・家主不在型を通じ同じルールを設定するのであれば、日数上限を設けるべきではないであろう。年間最大 180 日も営業して支障がないと判断するならば、年間を通じて営業しても問題が生じるとは思われない。特に営業の効率性が求められる家主不在型にとって、このような日数制限を設ける
ことは、経済政策的にも疑問がある。また、逆に年間営業すると支障があるとするならば、半年でも問題が生じるのであって、その場合には、ルール自体の更なる検討が必要である。
確かに、旅館・ホテルと民泊との調整は重要な課題である。しかし、それは業務内容に応じたルールのあり方がそれぞれ合理的でバランスがとれたものであるかのイコール・フッティングによるべきであって、人為的な日数調整によって行うものではないであろう。今後の立法過程において十分な論議が行われることを期待したい。
(7) 地域の実情への配慮
去る 6 月 17 日、京都市は、「「民泊」の法制化に当たり、地域の実情に応じた運用を認めるよう求める要望書」を厚生労働省及び観光庁に提出した。その内容は、最終報告書に明記された、住居専用地域に一般財団法人 土地総合研究所

22おける民泊の実施制限条例の制定権限にとどまらず、広く民泊に係る制度全体にわたって、地域の実情を踏まえた運用を認める内容とすることを求めたものである。
最終報告書も、「その他」で「地域の実情に配慮することも必要である」とし、上記の条例制定権を認めているが、それ以外に記述はない。京都市が要望書で言うとおり、民泊には多様な側面があるが、観光振興や地域活性化、住環境や地域コミュニティとの調和など地域の利害に深く関わる問題であり、地域の実情に応じた対応や運用が図られる必要がある。今後の制度の具体化の中で、地域の実情への配慮が適切に行われることを期待したい。
(8)仲介事業者規制について
民泊をめぐり世界的にも様々な議論が行われている背景には、ネット社会の進展に既存の法体制が追いついていないことが大きいと思われる。いくら適切なルール整備を進めても、この部分の手当を行わない限り、大きな効果を上げることはできないであろう。今回の法整備の最も重要なポイントと考えられる。
こうした観点から、最終報告書は、５．Ⅳでみたとおり、仲介事業者にいくつかの義務等を課すとともに、登録制を導入することとしている。旅行業法の延長に当たるものである。しかし、旅行業法による規制の最も重要なポイントは、(図表５)の下段にある「他法令に違反するサービスをあっせんする行為」の禁止である。この措置が真正面から講じられない限り、これまでとさして状況は変わらないであろう。そのためには、住宅の提供者の届出情報や管理者の登録情報が仲介事業者に伝えられること（情報を参照できること）、仲介業者は届出・登録のある民泊サービスのみを仲介することとし、当局はその届出・登録番号から住宅提供者・管理者をフォローできるようにすることが必要である。最終報告書は、「その他」で、マイナンバーや法人番号の活用した届出・登録手続のインターネットの活用を記載している。是非ともこうした仲介事業者に対する措置と情報ネットワークの整備を期待したい。
最終報告書は、民泊の意義・目的の重要な一項目として「空き家の有効利用」を挙げている。
「家主不在型」の民泊であり、おそらく住宅所有者の委託を受けて管理者が行うことになる（住宅所有者が自ら登録して管理者となることも可能である）。ただ、管理者の責務の項目については報告書に記載されているが、どこまでのことをすればいいのかその程度については記載されていない。これからの法制化や細則の整備を待つことになるが、常識的には、適切に管理し、周囲の方々に不安を与えることのない程度ということになるであろう。また、空き家の積極的活用や民泊を活用した新たな事業展開の観点から問題となるのが、半年未満の範囲内の年間提供日数上限と民泊の外延である。関係事業者の事業推進に大きな影響を与えるものであり、今後の立法化の過程で、分かり易く納得のいく整理が行われることを期待したい。
民泊をめぐっては現在様々な評価があり、世界的にもその望ましいあり方が模索されている。しかし、今後、人々の旅行や観光業・不動産業の一角を占める形態として発展・定着していくことは間違いないであろう。この最終報告書の取りまとめを契機に関連諸制度が適切に整備され、誰からも認められる健全な普及を遂げていくことを期待したい。
（丹上 健）

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