特集  1寄稿

特

いま一度、社会保障の理念と意義について確認する

あらためて一体改革を様々な視点から評価し、今後の課題を考える

社会保障と税の一体改革集

菊池馨実（早稲田大学法学学術院教授）

１ はじめに会」が、同年12月8日、「安心と活力への社会社会保障・税の一体改革が迷走している。

保障ビジョン」と題する報告書（以下、検討

とりわけ2012（平成24）年2月17日、「社会保障・会報告書）をまとめた。この報告書と、民主

税一体改革大綱」が閣議決定されて以降、政党の「税と社会保障の抜本改革調査会 中間治領域での焦点はほぼもっぱら消費増税の可整理」をもとに、政府は同月14日、「社会保障否に移行し、国会議決に至るか否か予断を許改革の推進について」を閣議決定し、社会保さないのみならず、衆議院解散・政界再編に障改革に係る基本方針をまとめた。これを受も結びつきかねない混迷状況に陥っている。

けて政府・与党並びに厚生労働省で社会保筆者は、かねてより変転きわまりない社会障・税の一体改革に向けた議論が行われ、保障制度をめぐって、そのあるべき方向性を、2011（平成23）年6月30日、「社会保障・税一負担ないし拠出の視点も組み込んだ法理念な体改革成案」という形にまとめられた。その後、いし規範原理といった統一的な視座から、い民主党のワーキング・グループと社会保障審わば原理的に探求することの重要性を主張し議会各部会などで並行して議論がなされ、1てきた 。理念なき政策は場当たり的な対応に2012（平成24）年1月6日、「社会保障・税一体終始することになりかねず、長期的視点から改革素案」が閣議報告された後、先述のように、みた一貫性をもつか否か、必ずしも明確でな2月17日、「社会保障・税一体改革大綱」が閣2いからである 。

議決定されるに至った。

本稿では、こうした問題意識から、今回のこうした一連の経緯から示唆されるように、一体改革をめぐる理念につき、筆者の展開し今回の一体改革の理論的な基盤は、検討会報てきた法理論とも絡めながら、改めて振り返告書にあるといってよい。そして同報告書は、ることにより、一体改革をめぐる議論を冷静自・公政権下での政府関係報告書の延長線上に評価する一助としたい。に位置付けられる。具体的には、2008（平成20）年社会保障国民会議中間報告及び最終報

２ 今回改革の経過と継続性

DIO 2012, 5

告が、これまでの経済財政政策との整合性を2009（平成21）年9月に成立した鳩山内閣は、基本に「制度の持続可能性」に重点をおいた総選挙のマニフェストに沿って、単年度限り改革から、今後は「社会経済構造の変化に対での子ども手当創設などの改革を行った。他

応し、必要なサービスを保障し、国民の安心方、包括的な社会保障改革については、2010と安全を確保するための『社会保障の機能強年10月、内閣総理大臣を本部長とする「政府・化』に重点をおいた改革を進めていくことが与党社会保障改革検討本部」を設置し、その必要である」と指摘した。また2009（平成21）

下で「社会保障制度改革に関する有識者検討

年安心社会実現会議報告書「安心と活力の日―    ―

本へ」は、「安心保障」の名の下に、社会保障

人が人格的に自律した存在として主体的に自国民会議で打ち出された年金、医療・介護、らの生き方を追求していくことを可能にする

次世代育成の3領域に、雇用と教育を加えて5ための条件整備」にあると捉え、「個人」の「自つの領域として示し直し、雇用を軸にしなが律」を志向しながら、ライフステージの各段ら、全生涯、全世代を通じての「切れ目のな階における各個人の「生き方の選択の幅の平い安心保障」の構築を幅広く論じた。

等」ないし「実質的機会平等」とでもいうべ

検討会報告書では、社会保障国民会議が公き規範的価値を重視する法理論を提唱した3。

的年金財政や医療・介護費用の将来試算を行

そこでは、憲法25条が依然として（とくに給うなど財政面での持続可能性にも配慮してい付に関わる）社会保障制度の直接的な根拠規たのと同様、社会保障改革とそれを支える消定であるとしても、同条の保障水準や保障内費税を含む税制改革の一体的実施など相当踏

容をめぐる規範的理解は、個人主義を宣明し、み込んだ議論を展開した。さらに安心社会実

自己決定の契機を含む憲法13条によって規律現会議で示された社会保障・雇用・教育の連されるものと考えたのである。

携の視点なども、明確に受け継がれている。

さらに私見は、格差・貧困の拡大・固定化、検討会報告書の表現を借りるならば、「それら遺伝学の発展が疾病リスクの偏在を顕在化さの議論は、参加と包摂の社会保障によって経せるなど社会的リスクの共有化の前提条件と済との好循環を展望するという点で、本報告なるべき「無知のヴェール」が引き裂かれる書とも多くの共通点があ」り、「党派を超えてような社会的・自然科学的状況変化、他者や共有できる、社会保障改革論の流れがある」

公共への無関心・アトム化といった状況を前のである。

提とした場合、社会保障を支える社会的・市民的基盤（「（社会）連帯」の理念と言われる３ 社会保障の理念と意義ことも多い）が脆弱化しつつあるとの問題意

従来の社会保障法学は、憲法25条の生存権識から、新たな社会保障立法や制度改正を通規定に規範的基礎を求めてきた。これに対し、じて、こうした社会的・市民的基盤を再構築

筆者は、従来の議論のみでは必ずしも十分捉することの必要性にも言及してきた4。

えきれない規範的価値があり、新しい法理念論の展開が必要であると考え、私論を展開し４ 社会保障改革の理念てきた。その理由としては、第1に、従来の生

1）3つの理念と5つの原則

存権論によれば、社会保障をめぐる法関係が、検討会報告書では、社会保障改革の3つの国家から個人に対する一方的な給付関係とし理念と5つの原則を提示している。このうち、て捉えられる傾向にあったこと、すなわち個3つの理念としてあげられているのは、1）参人が受動的な「保護されるべき客体」として加保障、2）普遍主義、3）安心に基づく活力捉えられ、権利義務を有する法「主体」としである。そして、これらの理念に基づく社会ての位置づけが希薄であったこと、第2に、従保障を実現するための制度が依るべき5つの原

来の社会保障法学の通説が、社会保障の目的則として、1）切れ目なく全世代を対象としたを国民の生活保障と捉えてきたことに象徴さ社会保障、2）未来への投資としての社会保障、れるように、生存権を背景とした社会保障が、

3）地方自治体が担う支援型のサービス給付と第一義的には財の配分による静的な意味でのその分権的・多元的な供給体制（現物給付）、
4）

平等（あるいは結果平等）を志向し、個人の縦割りの制度を越えた、国民一人ひとりの事主体的な生の構築に対するサポートという、情に即しての包括的な支援、5）次世代に負担より動態的な（あるいは結果ではなく過程をを先送りしない、安定的財源に基づく社会保重視する）視点を正面から捉えるものでなか障、が挙げられている。

ったことを指摘できる。

2）参加保障そこで筆者は、社会保障の目的を、従来のこれら3つの理念は、３で述べた筆者の見解

通説にいう国民の生活保障にとどまらず、よと共鳴する部分が少なくない。まず第1の理念

り根源的には「個人の自律の支援」すなわち「個である参加保障につき、検討会報告書は、「社―    ―DIO 2012, 5

会保障改革は、国民の社会参加を保障し、社子ども園法の施行に伴う関係法律の関係整備会的な包摂を強めていくことを目指すべきで法案）が国会提出されるに至った。しかしなある。経済的な再分配それ自体が目的なのでがら、現物給付と金銭給付を組み合わせ、1階はなく、国民すべてに、雇用を中心に能力を部分の基礎給付と2階部分の両立支援・幼児形成し発揮する機会を拡げ、そのことをとお教育給付の構想を提示した新システムの全体して社会の分断や貧困を解消し、予防してい像はほとんど国民に理解されず、子ども手当くことこそが課題である。また、家族、地域の可否にのみスポットライトが当てられ、財のコミュニティ、職場などで、人々が互いの政問題に終始してしまったのではなかったか。

つながりを強めていくことを支援する。
」「こ3）普遍主義

うした理念は、ナショナル・ミニマムの考え

普遍主義に関しては、「所得の如何によらず、方と対立するものではなく、むしろそれを高あるいは健常者であるか障がい者であるかを度化していくものである。すべての国民に、問わず、国民すべてが、人生のさまざまな局社会とつながっていく基本条件を保障するこ面で多様なかたちの支援や協力を必要とする。とこそが、ミニマム保障の中身になる。
」「憲

国民相互の協力を実現し、国民自らの選択に法25条が掲げるミニマム保障の理念は、憲法応じた支援を提供していくことが社会保障の13条の幸福追求権とひとつながりのものとし責務となる」と述べられている。個人の選択てとらえることが可能である」と述べる。私に応じた支援を社会保障の責務と捉える点で見との親和性は、再分配それ自体ではなく人々は、私見とも親和性をもつ捉え方が示されての社会への参加を保障することこそが社会保いる。個々の人生における様々な局面での支障（改革）の目的である点、社会保障の理念は、援を目指す点では、金銭給付のみならず、第3・すべての国民に、社会とつながっていく基本第4の原則に言うところの「支援型のサービス条件を保障することであり、それは憲法25条給付」による「国民一人ひとりの事情に即しのみならず憲法13条によっても保障されるべての包括的な支援」が重要となる。サービスきものである点、参加保障により社会の分断給付の担い手としては、住民の生活により身や貧困を解消し、社会保障の基盤ともなる人々近な地方自治体（とりわけ基礎自治体）が果のつながりの強化に資するものである点などたすべき役割が大きい。その点では、国によに示されている。

るナショナル・ミニマム基準の設定が依然と社会保障の目的を単なる所得再分配と捉えして重要であるものの、福祉分野における地るのではなく、一人ひとりの社会参加、そし方分権改革の推進は積極的に評価されるべきてそれによる社会の分断や貧困の解消と捉え側面がある5。

る見方は、果たして一体改革の論議の中でど検討会報告書では、普遍主義との関連で、「所れほど政治家や国民の間で意識されてきたの得制限を過度に用いると、行政手続きコストであろうか。財政的負担の押し付け合いの論が肥大化し、あるいは納税者と社会保障のつ議に終始してはいないだろうか。

ながりが弱くなることもある。
」旨指摘していまたこうした参加保障理念から当然に導きる。先述したように、社会保障の市民的・社出されるのが、第1・第2の原則にいうところ会的基盤（社会保障を下支えする連帯の基盤の「全世代型社会保障」「未来への投資としてと言い換えてもよい）が脆弱化しつつある現の社会保障」である。従来の高齢者に偏った在、新たな社会保障立法や制度改正を通じて、社会保障の給付構造を一定程度是正するとのこうした基盤を再構築していく必要に迫られ見地から、子ども・子育て支援や若年層の就ている。しかし最近の改革論議では、子ども労・能力開発支援などに目を向けたことは積手当への所得制限導入や、高所得者への老齢極的に評価されるべき方向性である。実際に基礎年金の減額、介護納付金の総報酬割導入

は、「子ども・子育て新システム」をめぐる議など、高額所得者への所得制限や高所得被用論が積み重ねられ、2012（平成24）年3月30日、者グループへの負担強化を通じて、財源の一関連3法案（子ども・子育て支援法案、総合こ部を賄おうとする傾向が強くみられる。もちども園法案、子ども・子育て支援法及び総合ろん応能負担は、社会保障における本来的なDIO 2012, 5―    ―

拠出の手法ではある。とはいえ、70 ～ 74歳高だけであれば、場当たり的、あるいはポピュ齢者の医療保険一部負担の2割引上げを断念リズム（大衆迎合主義）の誹りを免れ得ない。

し1割に据え置くような政策判断の一方で、一部の者に負担感だけが募る制度改正の繰り返

５ むすびにかえてしが、社会保障を支える社会的・市民的基盤

本稿でその一端を垣間見たように、前政権を益々掘り崩すことになるのではないかとのからの継続性をもち、一定の理念に基づいて懸念がある。

取り組まれたはずの一体改革も、何のための東日本大震災による未曾有の危機が、多く改革なのか、わからなくなっているというのの国民に「支え合い」や「絆」を再認識させが実態ではないだろうか。いま一度、理念にたといわれる。しかしながら、社会保障制度立ち返った議論が望まれる。の多くは、こうした「顔」の見える支え合い

本稿では、現在国会に上程されている法案や連帯ではなく、いわば「顔」の見えない規の具体的な評価はともかくとして、理念的に模での連帯である。卑近な例だが、宴会の会は、一体改革の出発点である検討会報告書の費徴収の際、所得の多寡による応能負担に軋方向性を概ね支持する立場から論じてきた。

轢を生じないのは、お互いの「顔」が見える

社会保障制度改革の具体的なあり方について、連帯だからではないだろうか。自治体におけさまざまな議論があり得るとしても、少なくる被災地の瓦礫の受け入れが一向に進まないとも「年金をはじめとする社会保障制度には、ことに端的に示されるように、「顔」の見えな長期的に安定した、継続的な仕組みが必要でい連帯はこの国で益々困難になりつつある。

ある」ことは疑いない。筆者のかねてからのこうした問題意識の下に、制度を再構築して持論でもあり6、検討会報告書も主張するよういく必要があるのではないか。に、2001（平成13）年省庁再編のため廃止さ4）安心に基づく活力れた社会保障制度審議会（旧総理府）に倣って、検討会報告書は、「社会参加の機会が拡がり、「法律に根拠があり、与野党議員や有識者などつながりが強まるならば、国民の安心が高まから構成される常設の会議体（社会保障諮問る。その安心とは、受け身の安心ではなく、会議）（仮称）の速やかな設置を」行い、超党参加をとおして道は開けるという能動的な安派の仕組みを設けることを強く求めたい。

心である。
」と述べている。子育て支援、介護、医療などの雇用創出のみならず、社会保障の1 菊池馨実『社会保障の法理念』（有斐閣、2000年）、同『社会保障法制の将来構想』（有斐閣、2010年。以下、『将安定化を通じて経済成長と財政基盤の安定がもたらされるとの発想である。無尽蔵の財源来構想』という）。
2 『将来構想』5頁。

を前提とするわけではないにせよ、どちらか3

同6－14頁。といえば、先ずあるべき給付を構想し、その4

同38、43頁。

上で必要な財源や拠出のあり方を論じる発想ともいい得る。これに対し、景気動向を鑑みず消費増税を行うことは経済に悪影響を及ぼすので良くないというのが、消費増税反対論者に係る有力な主張である。これは、経済成長を前提とした社会保障の充実を求める議論

5

2011（平成23）年4月、地域主権改革関連三法の一環として、地域の自主性並びに自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律（第1次一括法）が成立し、地方自治体に対する義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大がなされた。同年8月には、第2次一括法が成立し、2012（平成24）年3月9日、第3次一括法案が国会に提出された。

6 『将来構想』329－330頁。といえるだろう。ただしこうした発想は、おそらく論者の意に反して、国民の社会保障給付水準を維持するどころか、財政（拠出）の側から社会保障の給付内容・給付水準を規定する議論にすり替わる可能性があるのではないか。それはひとつのあり得る考え方ではある。しかし、意識的にそうした発想を根底におくのでもなく、ただ消費増税に異を唱える―    ―DIO 2012, 5