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土地総合研究 2015年冬号

特 集  国 土 利 用 計 画 法 施 行  周 年 を 迎 え て  

国土利用計画法の  年間

－その時代的背景と今後の可能性－    


豊橋技術科学大学 学長・日本学術会議 会長  大西 隆
おおにし たかし国土法の背景と特徴

一方で、人口は、ちょうど第  次ベビーブーム

 転換期に生まれた国土法

が始まった時期であり、 年には人口増加率の国土利用計画法（以下「国土法」と略す）が公小ピークを記録している  年間で ％の増加

布・施行された  年というのは、現代とはだい率 。ただ、 年には、合計特出生率が人口置ぶ異なる経済・社会状況にあった。日本経済は、換水準（長期的に人口規模が安定的に維持される高度成長期に影が差し始めたとはいえ、 年以上合計特出生率＝）を割り込み、それ以降、低続いてきた高度成長期の余韻が残っている時期で迷を続けることになる節目の年でもあった。

あった。恐らく、高度成長がなお継続されるとい つまり、経済活動においても、高度成長から安う雰囲気の中で、国土法が準備されたのだろうが、定あるいは低成長への転換期、人口においても増施行以降、 度のオイルショックがあって、高度加期から将来の減少につながる低出生率の時代へ成長期は終わり、かなりマイルドな（年率 ％前のまさに転換期に国土法は生まれた。実は、一般後の）経済成長のペースにダウンすることになっ論としても、転換期というのは、法律の誕生にとた。 図  。っては、あまりいい時期ではない。というのは、国土法のような基本法であれば、着想されてから、公布されるまでには一定の期間をかけたことになろうから、転換点の前の時代を背景にして案が練られ、転換点の後の時代に施行されることになるので、法律の内容が時代に適合しない、あるいはピントがずれるといったことが起こりがちだからである。
 ところで、国土法は、特殊な生い立ちを持つとされる。もともと、田中内閣（ 年－ 年）の下で「国土総合開発法」  年 の全面改正が準備されていたが、折からの地価高騰が国政の関心事になり、その原因とされた
日本列島改造論に対する厳しい風当た土地総合研究 2015年冬号

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りの中で、国土総合開発法案は廃案となった。そ方自治体に価格規制を含む強い介入を認めているれに代わるように、野党も主張していた地価対策のが国土法である。つまり強い介入を社会が是認を盛り込んだ国土法が急遽浮上し、成立したとさするほど、地価高騰が社会問題化したことがあっれる。

たということになる。しかし、我が国が人口減少

 一方で、国土総合開発法改正案は、国土開発の社会に向かう過程では需要が緩むことになろうかための官庁として国土庁（原案は国土総合開発庁）ら国土法の適用を余儀なくさせるような地価高騰を設置することとセットとされており、こちらのは起こり難くなろう。したがって、これから先、方は、内閣に設置された国土総合開発本部を経て、土地取引への介入を余儀なくされることはそう多国土法と同じく  年に設置法が施行され、発足くはないと思われる。その意味で、国土法のもつした。

土地取引規制や取引価格規制の役割は低下しそうである。ただ局地的には地価高騰の恐れがないと 国土法の特徴

はいえないから、国土法の土地取引規制制度の枠

こうして、国土法は、当初の目論見であった、組みは確保しておくことには意味があろう。

日本列島改造論を推進するための国土総合開発法

 一方で、国土法のはじめの二つの柱、「国土利用全面改正とは異なる形で生み出されることになっ計画」と「土地利用基本計画」に関しては、施行た。異なる形という点をもっともよく表している

以来あまり関心を持たれずに推移してきたといっのは、国土法の主要な柱の一つに地価対策が盛りてもよい。もちろん、様々な場面で、その活用が込まれたことである。国土法は、「国土利用計画」、専門家の間で議論されたことはあったが、結局、「土地利用基本計画」「土地取引規制・地価対策」

これらに基づく施策が、国土政策で主要な役割をから構成され、特に、土地取引規制・地価対策が果たしたことはなかった。

条文上も詳細で、実効性を持つといわれることに

 その理由として、後述するように、そもそも、なったのである。

両計画に関わる国土法としての固有の実効性の乏 当初の狙いであった、国土総合開発法の全面改しさが上げられる。加えて、「国土利用計画」と「土正は、その後、 年に、法律名も国土形成計画

地利用基本計画」の相違の分かり難さも指摘でき法に変更する形で行われた。そこでは、法律の名る。前者が国土法の独自の計画であり、後者が個称や条文からほぼ全面的に「開発」という用語を別規正法の調整的な役割を果たす計画という相違消し去るような改正が行われたので、まさに「開があるとはいえ、国土（県土、さらに市町村域）発」のための法律であった国土総合開発法の全面を、都市、農地、森林等という同じようなカテゴ改正であった。しかし、その変化は、 年代にリーに色分けするという点では大きな相違はない。

想定されていた全面改正とは全く趣旨の異なる形

しかも、国土利用計画は、独自に条例などでそのとなった。

実効性を高めない限り、土地利用計画を実現する

また、土地取引規制・地価対策は、 年代後手段を持たない計画であるから、関心がもたれ難

半の地価高騰を以降、地価が沈静化したために、かったのも止むを得ない。

あまり注目されることはなかったが、 年代半

 また、国土利用計画は国、都道府県、市町村がばのバブル経済時に再び活用されることになり、作成し、土地利用基本計画は広域自治体である都

土地の希少性を背景にした地価が高騰し易い構造道府県が作成するという違いがある。しかし、地の中で、一定の役割を果たしてきたといえよう。

方分権化が進んでみると、実効性のある土地利用

しかし、現在、そして今後どのような役割があり計画は市町村でなければ作成できないことは既に得るかについては明確ではない。

明らかになっているので、作成主体についても再市場で自由に決められるべき価格について、地考が必要になったといえよう。

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という欠陥が指摘され、場合によって土地利用計

土地利用計画としての国土利用計画

画上の対応がとられてきた。

 地域の空間的機能のあり方に関わる計画は、土 用途地域等開発のルールが定められた地域の外地利用計画と施設整備計画からなると整理できる。

側、つまりに道路・下水道・学校といった都市的土地利用計画は望ましい土地の使い方を目指して、施設が未整備の地域で、宅地開発や住宅等の建設規制や誘導を行うことであり、施設整備計画は、が進むスプロール現象が起こった。これに対応し主として公共施設の整備を計画することである。て、都市計画法に線引き制度が導入され、市街地両者には密接な関係があり、土地利用計画に応じの周辺に指定された市街化調整区域での開発が規て必要な施設が定まるので、施設整備計画が導か制された。

れるし、他方で、施設整備に応じて、土地の利用

 リゾート法などによってリゾート開発が促され可能性が変化するので、土地利用計画の変更が可た時期に、リゾートマンション、ゴルフ場開発な能となったり、必要となる。つまり、土地利用計どが市街地をはるかに離れた地域で行われ、その画と施設整備計画は相互依存の関係にある。
また、周辺の土地利用との不調和や、はしご車が未配備

土地利用計画と施設整備計画を一体的に実現するの地域における高層マンション建設による防災上計画として、開発事業計画があり、そこでは、圃の不具合等の問題が生じた。土地利用計画上は抜場整備、住宅地・工業地整備等の目指すべき土地本的な対策は難しく、条例による課税強化等、開利用の実現と、それを支える施設整備とが一体的発に伴う行政需要に対応した財源確保策などが検に実施される。

討され、一部実施された。

 土地利用については、我が国では、国土法の土 耕作放棄地などが、産業廃棄物の集積場となり、地利用基本計画を構成する  つの個別規正法がほ

景観、臭気、交通輻輳、火災発生等の問題が生じぼ国土の全域を覆って、しかも互いに重なり合うた。あるいは、市街化調整区域でも開発行為の要ようにして指定されていて、都市、農地、森林、件を満たさない開発によって不適切な土地利用が自然等の土地利用を保全したり、管理している。

行われるケースが出た。種々の行政指導による対国土法の国土利用計画や土地利用基本計画の限界応がとられたが、抜本的な規制は容易ではない。

として、指摘されてきたことは、これらの土地利 こうした土地利用上の問題が発生するケースは、用は、都市計画法、農振法、森林法、自然公園法、都市的な土地利用（住宅や施設のまとまった開発

自然環境保全法の  つの法律で直接管理されておを目的とした土地利用の変更）、あるいは廃棄物のり、国土法独自の管理が極めて弱いという点であ処理等のように、都市活動に関連した土地利用にる。 つの個別規正法は国土法制定以前に存在しよって生じるケースが多い。そこで、縦割り行政ており、それらの所管官庁の管理を上回る権限を、下に置かれている国土利用計画において、すべて国土法を管理する国土庁（ 年まで）や国交省の地域に都市計画法を適用して、都市的な開発が（ 年から）が与えられているわけではない。

行われる場合には、都市計画法に定める土地利用

したがって、国土利用計画には、種々の土地利用規制を及ぼすことが縦割りを横に繋ぐ現実的方策計画を統合して、最適な土地利用を検討するといとして考えられる。
もちろん、農村地域において、った、総合・調整機能が求められているものの、農地の開発や農業関連の開発が行われる場合には、縦割り行政の下で総合・調整機能は極めて限定さ農振法や農地法の適用で十分であろうし、森林地れたものに留まってきた。

域での林業振興では、森林法で十分であろうが、 そうした中で、しばしば問題になるのは、想定こうした地域で宅地開発が行われる場合には、都外の乱開発である。これまでに以下のような社会市計画法を適用して、開発の是非や、開発内容を問題が発生し、国土レベルの土地利用計画の不在規制できるようにするのである。現代では、国土土地総合研究 2015年冬号

61の  分の  強に指定されている都市計画区域外でした様々な試みが持つ社会的な有用性や新規性をも、道路等のインフラが整っている地域は広がっ損ない、社会の革新を妨げる負の側面があることており、立地条件から見れば、宅地開発が可能なも考え合わせなければならない。もともと、産業場合も少なくない。したがって、都市計画法の網活動の活性化や、快適な居住環境の形成といったを国土全体にかけ、宅地開発や、場合によっては試みは、所有地の自由な利用の中から生み出され建物の用途や形態にルールを設けることには合理たアイデアであったものが少なくない。土地利用性があろう。もともと、こうした地域では、そうに関わる様々なアイデアが顕在化し得る環境を整頻繁に開発が行われるわけではないのだから、都えておくことは、社会の発展にとって重要なこと市計画法による様々な土地利用規制手法が適用でである。その意味で、土地利用規制には、多様なきるようにしておくことで、土地の適切な管理の創意工夫を受け入れる柔軟さが必要である。

可能性が増す。

 こうした柔軟さは、基本的には、土地利用計画

を、国のトップダウンではなく、市町村が中心に土地利用規制の必要性と柔軟性なって作成することによって生まれるといえよう。

 土地所有者は、土地を利用し、処分する権利を市町村は、適正な計画と規制によって土地を管理財産権として持っている。そして、同時に、土地する公益性を持つと同時に、地域の発展を図るた基本法では、土地の貴重性、公共性などに鑑み、めに、創意工夫を発揮する競争的なマインドを持土地については公共の福祉を優先させると明記さつ組織でもある。その意味で、制度の公平な運用れ、その上で、適正な利用のために土地利用計画という観点から杓子定規に規制行政を行うだけでに従うべきであることも明記されている。土地基はなく、土地のもつ可能性を最大限に引き出して、本法は、国土法から  半世紀を経て策定されたも地域の経済社会的な発展に結びつける役割を果たのであり、いわば国土法だけでは十分に土地の適し得る。

正な管理ができていない現実を踏まえて制定され 現行の国土法では、市町村が策定することになたといえよう。したがって、前述のような都市計っているのは市町村国土利用計画であり、その実画法の活用や、その他の方法で、土地利用の適正効性はあまりないといわざるを得ない。したがっな管理を強めることは、土地基本法の精神に適合て、まず、市町村の全域に対して、土地利用変化しているともいえる。

を規制する計画を各市町村が作成し、その下で、 一方で、我が国では、歴史的に、都市の土地所交通条件などから見て、都市的な活動の適地であ有が細分化され 農地においても同様と指摘される地域については、新たな開発を積極的に認めてる 、零細土地権利者が多数存在すると指摘される。

いくような措置を講ずるべきであろう。

 年には  千平方キロメートルであった民有宅

 地は、 年には約  倍の  千平方キロメート

土地利用の課題と国土法の可能性

ルに増えた。民間の土地所有が進み、土地の細分

 国土法は、その後種々の改正を経たが、大きな化が進んだのである。したがって、土地基本法で変更はなく今日に至っている。最近では、国土利謳う土地利用の公共性を担保するための土地利用用計画の都道府県計画と市町村計画の作成におい計画による利用の誘導や制限に対する抵抗が強まて、議会の議決を求めていた規定が削除される等る恐れがあるようになってきたといえよう。つまの改正が行われた。

り、国公有地を活用した先導的な土地利用ができ

 筆者らが、数年前に全国都道府県に対して行っ難くなる中で、計画に基づく土地の利用を進める

たアンケート調査によれば、国土法に基づいて作という困難さが生じている。

成される国土利用計画都道府県計画、土地利用基

 一方で、土地利用の過度な規制が、土地を活用本計画に関して行ったアンケート調査」では、国

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土利用計画制度全般に対する評価では｢現在生じして、新しい試みが広がったわけではないから、ている国土利用上の問題に対して十分に機能してこうした認識に大きな変化はないと思われる。そいると思うか？｣という設問には、「十分に機能しうであるならば、行政担当者の国土利用計画、土ている」との回答は皆無で、多数が「機能してい地利用基本計画に対する評価は現在でも相当厳しない」と答えている（図 ）。また、「土地利用基いことになる。

本計画の制度を見直す必要があるか？」との設問

 その一方で、これから生ずる土地利用上の諸課には、「見直す必要はない」との解答は皆無で、多題の解決に国土法が活用できないかと考えてみる

くが「廃止を含めて、根本的に見直し必要がある」ことも必要である。つまり、現状でも、将来におと答えている（図 ）。いても有用性が無ければ、不要な法律ということ

 年ほど前に行った調査であるが、その後、国になるから、そのチェックを行おうというのであ土利用計画や土地利用基本計画に関して、特に大る。筆者は、土地利用計画において、少なくともきな改善は行われておらず、またその利活用に関以下のような三つのテーマが、今後も検討対象となると考えている。

図 

 コンパクトシティに向けた居住地再編
 その一つは、国土計画（国土のグランドデザイン、 年）等でも述べられているコンパクトシティ論である。いうまでもなく、人口減少社会がその背景にあり、人口減少の結果、低密度市街地が広がり、インフラ整備や行政サービス提供の効率性が低下するのを避けるために、市街地における土地利用の集約化を図って、人口密度をあまり下げないよう工夫する必要があるというものである。
 こうした事業は、集落移転事業として、過疎地域や被災地域に適用されてきた。
しかし、今後は、過疎地のみならず、地方都市を始めとした市街地でも、人口密度の低下の弊害が顕在化する恐れがある。

図 

 ただ、過疎地や自然災害被災地等では、既存市街地の周辺や自然災害から安全な場所を新たに開発して、集落を移転するケースが多かったが、一般の市街地に適用するとなると、新規開発地というより、既存宅地等を活用して、充填していくという発想が求められる。しかし、空き家や空き地になっているとはいえ、それぞれに所有者が存在することになるから、売買を成立させて、利用を進めていくのは、相当手間のかかる作業である。
空き家、空き地の売却を促すような方策を進めて市街地の再編を図る土地税制・土地利用政策が求土地総合研究 2015年冬号

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められる場面があるのではないだろうか。

 自然環境との調和

 災害危険地域からの撤退

 人口減少社会は、危険区域の宅地利用抑制等だ 東日本大震災は、津波が襲来する恐れのある地けではなく、より大胆な土地利用転換を求めるこ

域における海岸沿いなどの低地居住の危険性を改とになる。
図式的に考えれば、人口減少によって、めて明らかにした。しかし、一方でこうした低地宅地や農地など、人が直接利用する土地利用面積

は、災害が無ければ、あるいは災害に強い利用形は減少し、空き地や耕作放棄地のように荒地が増態であれば、優れた交通条件などを生かす好立地える可能性がある。宅地の空き地・空き家についともなる。したがって、幼児や小中学生を対象とては、前述のコンパクトシティ化によって、市街した施設、高齢者や病人が利用する施設には向か地の再利用を促進するとともに、山間地などは放ないものの、災害時に避難行動をとり易い成人が棄することになる。
また、耕作放棄地においても、もっぱら利用する業務用地としては適している。

当分の間放棄することにならざるを得ない土地も土地と用途の立地に関する特性を十分に見極めて、現れる。これらの土地については、森林等の自然防災性と、利便性や快適性を両立させる土地利用度の高い土地利用に戻すことも有力な選択肢となを進めることが地域の持続的発展のために不可欠ろう。それぞれの地域に生態系に応じて適切な植である。

林を行い、保水性が高く、適切な水循環が起こる

 このような土地利用上の配慮が必要なのは津波ようにすることが課題となる。
人口増加社会では、災害の恐れがある地域だけではない。河川の氾濫

森林を農地や宅地に、農地を宅地に、さらに宅地域、急傾斜地、活動断層の近傍、火山の影響範囲、と住宅から商業・業務地へ、といったように、よあるいは、原発等の危険施設の一定範囲内等でもり高密度な土地利用へと開発が進んできたと。人同様の配慮が求められよう。もちろんこれらの地

口減少社会は、その反対に、人の手が入らない状

域では、市街地の拡大によって、従来は利用を避態に土地利用が戻っていくという傾向を辿ることけていた地域を宅地として利用せざるを得なくなになる。
これはごく自然の動きといえるであるが、ったケースもあるので、人口減少に向かえば、宅問題は、こうした土地利用変化を促すメカニズム地としての利用を放棄して、より安全性の高い地が働かなくなることである。つまり、より高密度域を利用することが考えられる。

な土地利用への変化の場合には、土地の取得や開 災害の危険がある地域を指定する制度は、災害発の費用を十分に負担できる新たな利用者が多数

危険区域 建築基準法 、土砂災害危険区域（土砂いる。しかし、より低密度で、自然型の土地利用災害防止法）、急傾斜地崩壊危険区域（急傾斜地法）、への変化の場合には、積極的に変化を進める担い地すべり防止区域（地すべり等防止法）等の指定手がいるとは限らない。低密度の土地利用から得がある。これらには、危険区域における掘削などられる収益によって土地利用変化に要する費用をの行為に規制をかけたものと、危険区域について、吸収できない場合が多いからである。
したがって、一般に知らせることによって宅地利用を制限する経済的なメカニズムに基づいた費用負担の仕組みことを狙ったものなどが混在している。人口減少が働き難い中で、土地利用を如何に変化させていが進めば、より限定した地域を宅地利用することくのかという難問に直面するのである。

で概ねのニーズに応えることができるようになる このように土地利用の問題は、人口減少というから、危険区域の周知、宅地開発の禁止や制限等変化にともなって生じるので、適切に対処するたをより強力に進めることができよう。こうした目めの土地利用計画は必要である。現行の国土法だ的に向けて国土法を活用することができるのか検けでこれらの問題に対処できるとは思えない。し討する価値がある。

かし、土地基本法の理念と国土法の土地利用計画

や地価規制を組み合わせることで、公益的な観点

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から望ましい土地利用への促すことが可能となれば、国土法も新たな活躍の場を得ることになる。
公布から  年を迎えたことを機会に、将来の活用可能性を考えてみることも意義があるのではないか。
下河辺淳（）、「戦後国土計画への証言」、日本経済評論社
大西隆（）、「 世紀の都市計画・まちづくり」、日本経済研究所編「社会的共通資本と持続的発展」東大出版会
大西隆編著（）、「広域計画と地域の持続可能性」、
学芸出版社
大西隆編著（）、「人口減少時代の都市計画」、学芸出版社