社会保障と税の一体改革集

DIO 2012, 5

寄稿

特特集  4

社会保障をめぐる国と地方の役割分担のあり方
金井利之（東京大学法学部教授(自治体行政学)）

１．はじめに民営的である。しかし、健康保険組合・共済

広義の社会保障サービスは、政府部門だけ組合や企業年金組合は、構成員の１人１票制によって提供されているわけではない。政府の公職選挙による民主的統制を受けていると部門による社会保障サービスは、民間部門には言い難いので、民主国家における「政府」よって提供されない各種のサービスを補完すとしての要件を満たしていない。従って、本るものである。所得保障である生活保護は、稿では、「社会保障政府」は除外して、国と自労働市場・金融市場・資本市場その他によっ治体による狭義の社会保障サービスに限定して稼得が（足り）ないから必要になるものであて、その役割分担に関して、考察をしたい。

るし、そもそも、労働市場で雇用を提供する主体は民間営利企業が中心である。また、政２．国の管理能力の限界と自治体の管理者主義

府部門による社会保障サービスは、民間部門

狭義の社会保障サービスは、全国民への公によって提供される各種のサービスによって平・統一的な負担と給付を想定するのであれ補完されている。所得保障である生活保護にば、国が直轄して直営実施部門で提供するの意味があるのは、衣食住などの基礎的サービが、当然の帰結のように思われる。実際、福スが民間部門によって提供されていることが祉国家では「ナショナル・ミニマム」の確保前提である。食糧・物資が実物市場で購入では国家の責任であり、国内のどの地域に居住きないときに、いくら保護費を貰っても仕方していようと、それは確保されなければならがない。このように、政府部門の社会保障サない。そこで、歴史的には、都市自治体からービスは、政府部門だけでは成り立ち得ない。

先行して開始された社会保障サービスであっそのような限界がある政府部門の社会保障たとしても、国に事務を移管して、全国的制サービスは、国（＝全国政府）によって提供度として再構成することが自然である。実際、されるか、自治体（＝地方政府）によって提戦間期の「都市社会主義」が地方自治の頂点供される。このほかに、職域などで形成されであったとすれば、戦後の福祉国家の形成は、る各種の健康保険組合・共済組合や企業年金自治体から国への事務の集権的な移管が続く組合が、実質的な「社会保障政府」として成こととなり、地方自治は恒常的に危機を迎え立することもある。形式的には、国または自ることになる。このような歴史観に立つので治体という政府部門ではないが、国の設定すあれば、1970年代以降の福祉国家の危機、さる社会保障制度のもとでの運営なので、国策らには、1990年代以降の地球経済化の進行に―  18  ―よって、都市間競争として地方自治は復権す

障サービスの政策や制度は国が決めるのであることとなるが、そのときの自治体は社会保る。その意味で、自治体が社会保障サービス障サービスでは大した役割は果たさないことを提供するとしても、その実態は「国策公営」になる。

である（「公」とは、自治体＝地方公共団体のしかし、現実の福祉国家の進展は、自治体4ことである）。の役割を減らすことはなかった。端的にいえ自治体は、事務配分を受け、社会保障サーば、国に集権化された厖大な社会保障サービビスの提供をする責務を負うが、その任務のス提供機構は、その厖大さゆえに、管理不能主たる側面は、社会保障サービスの提供組織状態に陥るからである。医療保障を全国化さの経営管理（management）ということになる。

せる国営の国民保健サービス（NHS）も、結局サービス提供の経営管理が強く問われる自治のところ地域別の単位での分権的・自律的な体は、管理者主義（managerialism）と呼ばれ管理をせざるを得ない。

る。戦後福祉国家における自治体は、社会保年金のような所得保障は、全国基金で運営障サービスの管理の巧拙を問われる団体だっすることが保険原理からはもっとも適切のよたのである。その意味では仕事は多いのであうではあるが、規模が大きくなればなるほど、るが、地域の実情に応じた、あるいは、地域非効率な管理不能状態が悪化して、自己崩壊民意に従った、政策的な立案と政策的な多様を来す。社会保険庁によって運営された国民性を求められるわけではない。政策ではなく年金は、保険料の徴収においても、積立基金経営管理が求められる意味では、政府部門との管理においても、個々人の年金記録の観点いうよりは、民間企業・組合と同じ扱いを受においても、機能不全を来たした。生活保護けることになる。のような全国画一的基準による社会保障サー

なお、こうした自治体に経営管理能力を求ビスであっても、国が出先機関を作って直営める発想は、福祉国家の危機後の新自由主義することは有り得なかった。なぜならば、仮においても継続している。ただし、その管理に福祉事務所を厚労省の直轄出先機関として能力とは、リストラ・雇用破壊する民間企業位置づければ、地域住民の生活がどうなろうを見習うという「新しい」ことであり、新管と国の役人にとっては行きずりの関係である理者主義（new managerialism）または新公し、人件費にせよ給付費にせよ全て国費であ共管理（new public management, NPM）とり、どのように運営しようと、個別の福祉事呼ばれる。

務所にとってはどうでもよいこととなり得るからであろう。
こうして、仮に画一的な社会保障サービス

３．国の政策能力の限界と自治体への政策的分権化であろうと、国には直轄して運営を仕切る能

戦後福祉国家の役割分担は、国が政策を担力がないのである。このため、何らかの小さい、自治体が実施・提供を担うというものでな団体に分割し、それぞれに管理責任を付与ある。国には政策能力が求められ、自治体はし、かつ団体相互間の競争や相互参照を組み管理能力が求められる。しかし、管理能力が込むことで、社会保障サービスの業務を運営ない国に、なぜ、政策能力があるのかは、本させることが普通になる。この小さな団体と来は自明ではない。むしろ、現場の住民ニーは、職域ごとに構成される組合である「社会ズの把握が遅れ、政策的感受性の乏しい国が、保障政府」のこともあれば、地域ごとに構成政策立案を適切に行うのは、かなり無理があされる自治体のこともある。しかし、社会保る。国の政策能力を支えていたのは、国自身―  19  ―DIO 2012, 5

の能力ではなく、「外国からの政策輸入」であ先進自治体の政策開発を受けて、それを取捨る。

選択しつつ、全国的な社会保障サービスに編福祉国家のモデルは、ヨーロッパなどの先成する作業が中心となる。こうして自治体や進国に存在しており、それを輸入することが外国から取捨選択された政策が、全国的な社政策立案であった。外国に政策的解答がある

会保障サービスとして政策決定され、これがのであれば、国の官僚も研究者も外国の調査

再び、集権的に全国の自治体に実施を要請さ研究が重要なのであり、日本国内の現場かられることとなる。この場合には、再び、政策ニーズを汲み上げて、ボトムアップに政策立は国が行い、実施は自治体が行うという形態案を試行錯誤で行うことはない。むしろ、後に回帰する。
しかし、この過程は循環的であり、発の優位性を生かして、先進諸国の試行錯誤

こうした政策もやがて実情に合わなくなれば、の結果を直輸入すればいいのである。国の官自治体から新たな政策革新が発生し、国策の僚や研究者は、外国モデルを輸入し、それを再考を迫るものとなる。つまり、政策能力に机上論で、日本国民と日本の実情に合うようおいて国と自治体は対等となり、両者が相互に修正を施して、社会保障サービスの制度を補完的に政策を担うことになっているのであ設計するのである。勿論、机上論であるからる。

地域の実情に合わないことも多いのであるが、実情にあっていないという政策情報自体のフDIO 2012, 5

４．自治体と国の財政能力の限界ィードバックを自治体から求めなければ、政社会保障サービスは、政策と管理だけでは策はうまくいっていると誤認し続けることが実現できない。財源調達が非常に大きな問題できる。

である。一国という社会の経済資源の総量はしかし、実際には、地域現場からの政策情同じであるから、原理的には国と自治体の財報のフィードバックは発生する。実務的には、政能力は同じはずであって、単に分割の問題国・都道府県・市区町村の主管者間の実務のにすぎない。これが財政上の役割分担である。

ルートを通じて、様々な照会回答・提案・質

現実には地域社会の経済資源の賦存には不問がなされ、微修正が行われる。また、自治均等があるので、自主財源中心の自給自足的体では選挙を通じて、住民が求める社会保障な自治財政制度では、自治体間では財政能力サービスが政治的に表明される。そうした表に差異がある。自治体間の財政能力に差異が明を受ければ、首長の政治主導のもとで、自あるままならば、自治体に管理を任せうる社

治体の職員も、「政策ではなく管理が本務だ」

会保障サービスは、財政力の弱い自治体に合などとはいっておられず、政策立案をせざるわせざるを得ない。つまり、自治体の財政能を得なくなる。当初は試行錯誤であり、また力は基本的には乏しいのである。しかし、そ思いつきの素人芸に過ぎなかった自治体社会れでは、自治体に管理を任せられなくなり、保障政策も、政策立案をしているうちに、自管理能力を欠いた国としては困る。

治体の職員にも政策能力がＯＪＴによって開そこで、財政力の弱い自治体も含めて自治発されていく。こうした動きが、1960年代後体全体に財源保障をすることで、社会保障サ半頃から徐々に進行し、社会保障サービスのービスの管理を自治体に負わせるのである。

政策も徐々に自治体に分権化されていくのでこのためには、国は大量の財源を確保した上ある。

で、財政移転によって自治体に再配分するこ勿論、先進外国からの政策輸入に神通力がとになる。こうして、補助金・負担金あるいなくなったからといって、国の政策的役割がは財政調整が発生する。社会保障サービスになくなるわけではない。むしろ、先進外国・

おいて、国がもっとも発揮しなければならな―  20  ―いのは財政能力であり、自治体の管理が適切組合の乱脈という管理不能状態に手が打たれになされるように財源保障することである。ていない。第二に、自治体の単独事業という適切に財源保障をしておかなければ、自治体自治体の政策開発の意義を充分に理解せず、が管理の失敗によって経営危機になったとし財源保障の範囲を、国が政策決定をした制度ても、経営手腕の問題ではなく、財政制度のの枠内に押しとどめようとする意向が強く作問題として国に責任転嫁をする虞があるから用したことである。自治体の政策革新の意義である。

を充分に踏まえない、政策輸入中心の後進国

戦後日本の場合には、1979年の大型間接税型の役割分担論から抜け切れていないのであ導入の失敗など付加価値税の導入時期が遅る。第三に、自治体の役割は社会保障サービれ、またそれゆえに、引き上げも遅れたため、スだけでなく、全政策領域を衡量するという、国が租税調達というかたちで財政能力を充分総合行政主体性への配慮が欠けていることでに発揮することができなかった。それでも、ある。自治体の政策開発は、国が決める社会1990年頃までのバブル景気のように、一定の保障の範囲を与件とするのではなく、他の領経済成長があれば財政能力を維持することも域との総合化も含めた再構成をも含むものでできたが、その後の景気低迷によって財政危ある。にも関わらず、消費税増額分を社会保機は深刻化したままである。やむなく、社会障４経費の財源だけに限定するのでは、国の保険料という疑似税負担への加重が増し、さ財政責任を全うしたことにはならない。

らに、介護保険料という形の裏口からの増税以上のような限界はあるものの、税・社会しかできなかった。しかし、逆進的かつ地域保障一体改革＝消費税増税は、本稿の考える差の大きい社会保険料への負担は、益々、財役割分担からすれば、それなりに位置づけう政能力への制約となっている。しかも、景気る一つの戦略方針である。それが実現できる対策や「やる気」を刺激すると称する法人関かは、目下の政局では不透明である。

係税や所得税の引き下げは、さらに国の財政能力の衰退を促した。

また、国が財政責任を負わないという、別の戦略方針も、小泉内閣時代の21世紀の地方自治ビジョン懇談会以来、新自由主義のもと5．おわりにでは有力である。簡単にいえば、社会保障サ社会保障をめぐる国と自治体の役割分担とービスは《管理も政策も財源も自治体》といは、約言すれば、《管理は自治体、政策は国とう役割分担である。国には有効な成長政策が自治体の相互循環、財源は国》というもので有り得ないから、国が財源を確保することはある。近時の税・社会保障一体改革は、端的困難である。従って、自治体自体が都市間競にいえば消費税増税プログラムなのであるが、争のなかで成長戦略を打ち出すしかない。そ社会保障サービスにおいて国が自治体に対しうして、稼ぐことに成功した自治体は社会保て果たすべき財政責任を全うしようという動障サービスの政策・管理が可能になり、稼げきでもある。少子化対策と同様に、既に手遅ない自治体はそれなりに社会保障サービスのれの感もあるが、一つの戦略的方針といえよ

リストラ的管理をしなければならない、という。

う戦略である。

しかし、税・社会保障一体改革には、上記の社会保障サービスの役割分担の観点からは、現在の日本は、社会保障の役割分担においても、重大な岐路に立っているといえよう。

いくつかの疑義もある。第一に、年金・医療のいずれも、管理が充分に自治体に移管されていないため、国の直轄あるいは国策民営の―  21  ―DIO 2012, 5