土地総研リサーチ・メモ
負担金・分担金条例の規定ぶりとそれに関する若干の法的論点
2022 年 1 月 4 日【ポイント】
・負担金、分担金に関する条例では、受益者の規定として道路などに接している地権者、自治会、特定の所有者といった規定が見られる。
・受益者や負担金額に関する条例上の規定ぶりには法的な論点があり、それに対する解決私案を述べる。
1．はじめに筆者は、2020年秋号土地総合研究に「地方公共団体が制定した負担金条例の実態と制度改善提案について」を発表し、その中で、負担金、分担金に関する条例の実態分析及び受益者負担金のうち受益者が確定しにくいタイプの条例で比較的新しく制定された条例のアンケート調査結果を明らかにした。
その後、関係する論考として、北見宏介「条例による負担金創設の可能性」立命館法学2020年5・6 号（393・394号)234頁ｰ254頁と、碓井光明「分担金条例の運用実態の検討-主として分担金条例主義の観点から-」横浜法学第30巻2号（2021）137頁-167頁が発表された。
さらに、当研究所で主催している「都市計画と法政策学との連携推進研究会」において分担金制度についての議論が進んでいる。このような状況を踏まえて、以前の筆者の論考に加えて、負担金、分担金に関する条例について、条例の規定ぶりとそれに関する若干の法的分析を行う。
2．前回の負担金、分担金に関する条例からの追加調査（1）追加調査を行った地方公共団体条例の範囲
地方公共団体の分担金、負担金の徴収根拠となっている条例のうち、
a)受益者負担金に分類され（逆に言うと、宅地開発などに伴い行政に負担をかけたので負担金をとるという類型と利用料金の類型を除き）
b)上下水道など接続することによって受益が確定する類型を除き
c)土地改良事業、森林整備事業など受益者が補助金で土地改良区、森林組合と特定されている類型を除いて再度、条例の抽出及び条例の規定ぶりの確認を行った。
結果として抽出された条例は、道路の修繕や改良（道路法に基づくものと地方自治法に基づくものを含む）、街路灯の整備、消防施設の設置、箱物の施設整備に関するものが大多数となっている。
これらは、受益者の確定が困難という課題に一般的に直面しているはずなので、個別の条例分析を行う意義はある。
（2）条例の規定内容からの分類
受益者負担金を求める条例における条例上の規定のうち、第一に、受益者と特定する規定としては、一般財団法人 土地総合研究所

1a)道路などの沿道の地権者や居住者を対象とするもの
b)対象となる施設が立地する自治会、部落などの地区又はその代表者を対象とするもの
c)特定の建物所有者、宅地の所有者などを限定して対象とするもの
d)開発事業者などの事業者を対象とするものがある。
具体的な数値は表1のA列のとおりである。
第二に、課題となる負担金の額については、受益者の特定の規定よりは多く、具体的な規定を条例においているが、それでも一定数は負担金の金額の規定がない、または不明確となっている。表1のB列のとおりである。
（表1）受益者負担に関する条例の規定ぶり（3）具体的な受益者負担の対象者に関する規定の条文例（2）に記述したa)からd)の分類に従い、以下述べる。
（表2）道路などの沿道の地権者や居住者を対象とする条文の例

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（表3）対象となる施設が立地する自治会、部落などの地区又はその代表者を対象とするもの（表4）特定の建物所有者、宅地の所有者などを限定して対象とするもの

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（表5）開発事業者などの事業者を対象とするもの（4）負担金・分担金の額を規定する条文例
負担金・分担金の額を規定する条文としては、具体的に条文上に算定根拠など一切示さずに市町村長に委任しているタイプと、個別の額の算定根拠を明示しているものがある。この2つのタイプの代表的なものは表6のとおりである。
（表6）負担金・分担金の額を規定する条文の代表例

3．実際の条例規定から考える法的論点（1）負担金・分担金徴収に対する条例上の規律についての考え方
一般的に法律が下位の法令に委任する場合には、白紙委任は許されず、委任対象の限定性や基準の明確性が求められるものの、どの要求の程度は一律には決まらないとされる1。
さらに、国民保険料徴収に関して、最高裁は平成 18 年 3 月 1 日判決で「租税以外の公課であっても，賦課徴収の強制の度合い等の点において租税に類似する性質を有するものについては，憲法 84 条

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4の趣旨が及ぶと解すべきであるが，その場合であっても，租税以外の公課は，租税とその性質が共通する点や異なる点があり，また，賦課徴収の目的に応じて多種多様であるから，賦課要件が法律又は条例にどの程度明確に定められるべきかなどその規律の在り方については，当該公課の性質，賦課徴収の目的，その強制の度合い等を総合考慮して判断すべきものである。」（下線筆者加筆）と述べている。
この趣旨に基づくと、条例による強制力、負担実態を踏まえて論じる必要があると考える。
そこで、まず、上記の 2（2）a)から c)（d)の開発事業者に負担させる条例は範囲の確定等の論点がないことからここでの分析から除外する）の条例について、受益と負担の関係の理念的な整理を最初に行う。
（2）受益者の対象の具体的な決め方の理念的な整理①道路などの沿道の地権者や居住者を対象とするもの
道路などの沿道は最も道路改修などのメリットを受ける主体であることは明確だが、それ以外にも当然メリットをうける地権者、住民はいるはずである。これを踏まえると、このタイプは、図 1 のイメージになると考える。
（図 1）道路などの沿道の地権者等を対象とする場合のイメージ（備考）横軸が道路からの距離ごとの地権者、青の斜め線は観念的な受益の程度、赤四角は負担金徴収額を意味する。

②対象となる施設が立地する自治会、部落などの地区又はその代表者を対象とするもの
自治会や部落などの地区を対象にする場合には、潜在的には地区居住者等は利用可能なので観念的な受益の範囲内に負担金が収まっていると想定できる。ただし、実際には全く利用しない居住者がいる可能性があるので、点線の赤枠でそれを示している。よって、このタイプは、図 2 のイメージになると考える。

（図 2）自治会などの地区を対象とする場合のイメージ（備考）横軸が施設利用頻度の高い方から低い方へ順番にならべたもの、青の斜め線は観念的な受益の程度、赤四角は負担金徴収額を意味する。

③特定の建物所有者、宅地の所有者などを限定して対象とするもの
これは、適切に受益とバランスがとれた負担金額を徴収しているのであれば、図 3 のイメージになると想定される。

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（図 3）受益をうけている建物所有者等を対象とする場合のイメージ図（備考）横軸がインフラや施設整備の受益の程度の順（施設からの近さなど）、青の斜め線は観念的な受益の程度、赤四角は負担金徴収額を意味する。

図 3 のイメージは、例えば市街地再開発事業を実施した場合の周辺地権者に対して地価増額に応じて負担金を徴収するタイプでも同じイメージになる。
図 1，2 に比べて、一番理想的な負担と想定できるが、受益の程度が対象地区から漸減するタイプでは、受益の程度の把握に応じた負担金額の確定に費用がかかるなど、徴収コストがかかるのが難点である。
（3）受益者の対象及び負担金額の算定における法律論としての許容範囲
以下、網羅的ではないものの、法律論の論点をいくつか論じる。
①受益の程度と負担金額の算定方法
図 1 のタイプは一番受益の大きな者に負担を求めているものの、二番目以降に受益のある者への負担を求めていないのは不公平であるという主張はありえる。また、図 2 は、利用の程度などに応じた負担金の額ではないということで不公平という議論もありえる2。
しかし、都市計画法第 75 条に基づく受益者負担金に関する名古屋地裁判決平成 22 年 10 月 28 日では、「その規定の文言によれば，都市計画事業によって著しく利益を受けることは，受益者負担金を賦課するための要件となるものであり，また，受益者負担金の額は，受益の限度内でなければならないものであるが，その限度内において受益者間で負担金の額に差異を設けるか否かについては，同項の直接規律するところでないことは明らかである。もとより，合理的な理由がないのに受益者負担金の額に差異を設けることは，憲法 14 条１項に違反するものとして許されないが，それはあくまで憲法の保障する法の下の平等の問題としてとらえれば足りるのであり，都市計画法 75 条１項につき，その文理を離れた解釈をしなければならない必要性は認められない。」（下線筆者加筆）と分析している。
地方自治法第 224 条など他の受益者負担金に関する規定においても文言上は、受益の限度内であることを求めていることから、憲法第 14 条第 1 項の法の下の平等に反する内容でないと整理されれば、適法を解することができると考える。
一方で、図 1，2 であっても、受益のある人または受益の大きい人に対して賦課しており、図 3 ほど受益の程度と比例的ではないものの、受益のある人に賦課しないで受益のない人に賦課する、あるいは、受益の大きな人に賦課しないで受益の小さい人に賦課するという、いわば、受益と負担金の逆転現象は生じていない。
これを踏まえれば、図 3 のような比例的な負担額の算定が技術的に困難な場合には、図 1，2 のタイプであっても、法の下の平等には反するとは言えば、合憲であると考える。

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6②受益者の範囲や負担する額の規定密度
表 1 に示したとおり、相当数の条例において、受益者の範囲や負担金の額についての規定が条例上存在しない、又は不明確である。
法律論からいって、反対者に対しても強制的に徴収することを前提にした負担金・分担金であれば、仮に具体的な確定は市町村長の行為に委ねるとしても、条例上の規定に一定の密度の具体的な基準が書かれることが必要と考える。
その一方で、相当数の条例では、地元住民からの要望に基づくなど負担する者の同意が前提となっているものも存在する。
その場合には、受益者の範囲や負担の額の規定は同意している者に対しては、ある程度規律密度が低い規定も許容される可能性がある。ただし、同意している地元住民以外の者が後から転居し、または土地・建物を取得する場合もあり、あとから受益者になる者に対して不意打ちにならないための条文上の対応は少なくとも必要である。
具体的には、いわゆる第三者効を認める建築協定などの制度において、建築基準法第 73 条第 3 項のように協定書の縦覧規定があることにならって、少なくとも、分担金・負担金の徴収の範囲及び負担金の額が公になっており、後からの転居者等がその内容を知りうる状況にしておくことが必要と考える。
③自治会などの団体に対して負担金・分担金を徴収する場合の規定
表 3 のとおり、自治会などの地域団体に対して負担金・分担金を賦課する場合に、条例上は、団体、例えば、行政区、地区会などを賦課対象として規定する場合とその代表者を賦課対象とする場合の 2 つのタイプが存在する。
後者の代表者を賦課対象とするタイプは、市町村からみると、特定の者から徴収すれば足りるということで、事務手続は簡素化されるが、代表者が、地区内で必要な負担金・分担金に相当する部分を支払わない者がいると自らがその未徴収部分を負担することになる。地区代表者が行政に成り代わって徴収事務をしているにもかかわらず、未徴収リスクを地区代表者が負うというのが不合理である。
よって、条文上は、行政区、地区会などを賦課対象として規定するのが適切であり、仮に代表者からまとめて徴収することを市町村側が期待するのであれば、負担金額などを定めた書類を代表者に通知するなど、手続規定において、代表者を位置付けることが適切と考える。
4．まとめ
本論考では、土地総合研究 2020 年秋号の論考に加えて、負担金、分担金を課す内容の条例における条例の規定の仕方を分析し、さらに、法的論点についての論述を行った。しかし、法的論点の抽出自体が必ずしも網羅的ではないことから、より包括的な法的分析を今後進めたい。
（佐々木 晶二）

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参議院議員法制局 HP 参照。以下の URL 参照。https://houseikyoku.sangiin.go.jp/column/column006.htm
以前から学説では強く主張されている点である。例えば、開発利益社会還元問題研究会 『開発利益還元論』（財団法人日本住宅総合センター、1993）70 頁（生田長人執筆部分）では「ヨコの不公平問題」と指摘している。
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