土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

11� � � �地方都市における市�����農地の�����の方�性�����������
������������ ���� �１．���に摘され、市街化区域の概念の見直しと併せた農業政策との結合や、持続可能な都市農業の実現が都

１－１．都市農地・農業に対する関心の高まり

市計画として大きな意義を有すると指摘された2)。

近年、食料自給率向上や食の安全への関心の高
まり、市民農園などへのニーズの高まりなど、国１－２．地方都市における検討の必要性

民の食や農に対する関心が高まっているが、都市先の都市計画制度小委員会において、都市計画

農地や都市農業に対する関心の高まりも著しい。

における都市農地・農業の新たな位置づけについ2005 年 10 月に農林水産省内に都市農業の振興をて、一歩踏み込んだ議論がなされたことの意義は

1)

所管する「都市農業・地域交流室 」が新設され大きいが、一方で、その議論はどちらかと言えばたこともその現れの一つといえるだろう。

大都市圏が想定されていた。

一方、都市計画の分野では、人口減少社会をむ

しかし、現状の都市を見ると、市街化区域内のかえ、これまでの人口増・成長型から新たな時代

農地の残存量もそれに伴う都市計画的な課題の発の都市計画への変革が議論される中で、都市内の生も、地方都市においてより顕著である。
表 １は、農地をどのように都市計画の中で位置づけるべき

市街化区域内の農地の現況を示したものである。

かが課題となっている。

全体で 90,243ha の農地が市街化区域内に存在し、例えば、社会資本整備審議会都市計画・歴史的

そのうち地方圏には三大都市圏をやや上回る

風土分科会都市計画部会に、2009 年に設置された

46,337ha の農地が市街化区域内に存在し、市街化「都市計画制度小委員会」では、都市における建区域の 6.7％を占めている。

築的土地利用と非建築的土地利用とのバランスの

これまで、「おおむね 10 年以内に優先的かつ計とれた一体的な土地利用のあり方が議論され、都画的に市街化を図るべき」という市街化区域の定市農地・農業の位置付けのあり方が検討された。

義に基づき、三大都市圏の市街化区域内農地に対2011 年 2 月に出された報告では、「市街化区域のしては、宅地並み課税とするなど宅地化の推進を

空間の再構成の中で、都市農地は、必然性のある目的とした政策が実施されてきた。一方で、同じ（あって当たり前の）安定的な非建築的土地利用

市街化区域でありながら、地方都市では都市計画として活かしていく。
」という方向性の重要性が指2
1

現在は、農村振興局農村政策部都市農村交流課都市農業室。

社会資本整備審議会都市計画・歴史的風土分科会都市計画部会「都市計画制度小委員会」（2011）『都市計画
制度小委員会のこれまでの審議経過について（報告）』12

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

表 １ 市街化区域内の農地の現況（ha）
全国

三大都市圏
東京圏

中部圏

近畿圏

小計

地方圏

市街化区域農地

75,78914,372

7,515

7,753

29,64046,149

生産緑地地区

14,454

8,285

1,571

4,411

14,267188

市街化区域内農地計

90,24322,657

9,086

12,16443,907

46,337

1,439,007

394,304

137,212

218,413749,929

689,078

6.3％

5.7％

6.6％

5.6％

5.9％

6.7％

市街化区域面積
市街化区域内農地率

資料：総務省「平成 20 年度固定資産の価格等の概要調書」及び国土交通省「平成 20 年度都市計画現況調査」※１：東京圏：茨城県、埼玉県、千葉県、東京都、神奈川県
中部圏：愛知県、三重県
近畿圏：京都府、大阪府、兵庫県、奈良県
地方圏：上記三大都市圏以外の道県
２：市街化区域農地には、生産緑地、都市計画施設として定められた公園、緑地内の農地面積を含まない的な対応がほとんどされないまま放置されてきた

１－３．既往研究のレビューと本稿の目的のが実情である。これは、宅地化の圧力が大都市

市街化区域内の農地に関しては、膨大な研究蓄圏と比べて相対的に低いことに加え、市街化区域積があるが、ここでは地方都市における市街化区内であっても農家の営農意欲が高い場合も多いこ

域内農地のあり方と、制度的な対応の検討というとなどから、市街化を図れないまま現在に至って観点から若干のレビューを行う。

いるという側面もある。

市街化区域内を含む都市近郊における農地分布

このような状況の中で、都市農地や都市農業にとスプロールに関する研究はこの分野で最も早く対する関心が高まっているわけだが、論点が整理から取り組まれてきたテーマであり、1970 年代をされず、議論が混乱しているきらいがある。

中心に首都圏や近畿圏を中心に数多くの研究がああえてステレオタイプ的に言えば、都市農地には、新鮮で安全・安心な農産物を供給するだけでり3)4)、さらに農地所有者の意向や土地売買行動の観点からの研究蓄積も数多くある5)6)。

なく、市民に潤いや生き甲斐を提供する機能や、このようなスプロールの実態調査を踏まえて、

洪水緩和など防災機能があり、ゆとりある市街地

どのような制度的な対応が求められるか、1980 年

環境の形成に向けて、都市農地を保全する必要が代を中心に多くの議論が蓄積され7)8)、バブル期にあるという主張が可能であるが、これは大都市圏

も市街化区域内農地のあり方や生産緑地地区制度においては理解が得られやすいだろう。
一方、地方都市では、市街地に隣接して豊かな田園地域が立地する場合が多く、営農条件の悪い
市街地内に農地を保全する積極的理由がない。むしろ、市街地周辺に無秩序に住宅などが拡大するのを抑制し、市街地内に残存する農地から優先的に宅地化する方が、コンパクトな都市の実現にもつながる。
このように、大都市圏と地方都市では都市の構造や宅地化の圧力が大きく異なるうえ、税制も異なることから、地方都市において市街化区域内の農地の保全を推進する場合も、宅地化する場合も、大都市圏とは異なる新たな枠組みの検討が必要である。

3

田代順孝（1973）都市地域における農地の細分化に関する研究、日本都市計画学会学術研究発表会論文集
NO.8、pp.75-80
4小野正俊（1979）農地転用と市街化の関連についての考察－2 つのケーススタディから－、日本都市計画学
会学術研究発表会論文集 NO.14、pp.79-84
5
安田孝（1976）大都市近郊農家の土地利用動向と農地・緑地保全の問題点－箕面市のケース・スタディー、
日本都市計画学会学術研究発表会論文集 NO.11、
pp.7-126熊田禎宣他（1978）東京圏近郊農家地主の農地売却行
動モデルの定式化、日本都市計画学会学術研究発表会
論文集 NO.13、pp.127-132
7田辺昇学他（1977）市街化区域内農地と生産緑地法、都市計画 NO.93.pp.12-228
田代順孝（1983）土地利用制御手法の基礎的考察－都市農地の安定性及びその制御について、造園雑誌
vol.46(5)、pp.241-246

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

13の改正について盛んに議論されたが9)10)11)、いずれ

連続して立地しており（図 １）、これらの市町のも三大都市圏を対象とした議論であった。

比較を行うことが可能である。さらに、地方都市

生産緑地法の改正後、その運用に関する研究がにおける市街化区域内農地に対する市町村の基本

いくつか見られ、農地所有者の土地利用意向を明的な考え方を把握することを目的として、市街化12)らかにしたものや 、農地転用の動向に関する研13)

究 、買い取り請求と生産緑地法の追加指定に関14)する研究 など、多様な研究が行われた。
また、税制に関する研究も蓄積があり、生産緑地法の改正以前に、税制変更による効果を検討し区域を有する大都市圏以外の市町村を対象として
アンケート調査を実施し、その上で、市街化区域内において農地を積極的に都市計画に位置づける
ためにはどのような制度的な対応が必要か検討し
たい。

15)

たものや 、生産緑地法改正後では、宅地並み課
税の効果に関する研究16)などがある。
ここに取り上げた研究はごく一部であるが、こ２．市街化区域内農地の����

れまでの市街化区域内の農地に関する研究を概観
すると、スプロールの発生と、その対応に向けた２－１．市街化区域内農地の推移の把握

制度論、生産緑地法の改正、農地の多面的機能の地方都市における市街化区域内農地の特徴を明評価など多岐にわたるが、いずれも主として大都らかにするため、兵庫県を対象として固定資産税

市圏を中心に蓄積されており、地方都市の市街化概要調書により市街化区域内農地の面積の推移を

区域内農地に関する研究はほとんどない。

把握した（表 ２）。1972 年の線引き当初、12,444ha

そこで本稿では、これまで検討されることが少の市街化区域内農地が存在していたが、2010 年になかった地方都市の実情について明らかにするこ

は 3,862ha に減少しており、減少率 69.0％と大きとを目的として、兵庫県を事例として市街化区域

く減少している。

内の農地の実態を明らかにする。兵庫県は、神戸

農地率を見ると、線引き当初は 19.3％と相当な市をはじめとする三大都市圏の特定市と、それに量の農地が市街化区域内に存在していたが、これ隣接する市町、さらにその外側の都市が、東西に9

発地喜久治（1988）市街化区域内農地の今後の位置づけの展望、農業法研究 (23)、pp.121-13210
石田頼房（1990）都市地域の農地を含む土地利用計画、
農村計画学会誌 8(4)、pp. 2-7
11
五條敦他（1992）生産緑地法の改正と都市計画、都市問題 83(9)、pp.27-62
12
斉藤健一他（1998）生産緑地及び所有者属性に基づく土地利用意向モデルの構築－千葉市における事例
研究、都市計画 NO.212、pp.79-84
13
二武恭子他（1999）生産緑地法改正に伴う農地転用の変化と住宅供給に関する研究－生産緑地法に関する研究(その 1)、日本建築学会計画系論文集(519)、
pp.163-170
14渡辺貴史他（2003）首都圏地方自治体における生産
緑地法の買い取り請求と追加指定に関する運用実態の検討、都市住宅学(43)、pp.138-143
15
額田順二他（1983）農家地主属性の違いに着目した
土地税制変更の効果のシミュレーション分析、日本都
市計画学会学術研究発表会論文集 NO.18、pp.205-210
16
寺井公子（2001）市街化区域内農地に対する「宅地並み課税」の効果、都市問題 92(11)、pp.69-81

図 １ 調査対象地域

表 ２ 兵庫県における市街化区域内の農地の推移（ha）
1972 年

2010 年

増減率

市街化区域面積

64,481

71,48610.9％

市街化区域農地

12,444

3,862-69.0％

うち生産緑地地区

－

438

－

市街化区域内農地率

19.3％

5.4％

－

14

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

は当初、広めに市街化区域が設定されていた結果

砂市、龍野市（現たつの市）、赤穂市が該当する。

であると考えられる。また、市街化区域が約

平均の減少率は 58.7％で、現在の平均の農地率は7,000ha 拡大しているが、これはニュータウン等

9.7％となっている。
タイプ２の都市のさらに外側の開発に伴うものと考えられ、この増加分を差しに立地する市町のうち、市街化区域内農地の面積引いて、当初の市街化区域面積に対する現在の農が比較的大きいタイプである。

地率を算出すると 6.0％となる。これは、表 １に（４）タイプ４

示した全国的な傾向と比べると低く、全国的に見れば宅地化が進んでいるといえる。

当初から市街化区域内農地の面積が小さい市町
で、16 市町が該当する。
農地の減少率は 23.0％（新さらに、市街化区域内農地の減少の仕方は、当宮町）
から 71.8％（御津町）、
現在の農地率は 4.0％

然都市によって違いが見られ、一様ではない。そ（三木市）から 21.5％（揖保川町（現たつの市））

こで、特定市を除く市町の市街化区域内農地の面と市町間でばらつきがある。

17)

積を用いてクラスター分析 を行った結果、４つの類型を得ることができた。
各類型の平均を表 ３、２－２．市街化区域内農地の分布状況の把握

図 ２に示す。

続いて、市街化区域内農地の分布状況の詳細を（１）タイプ１

把握することを目的として、いくつかの典型例と姫路市のみが該当する。昭和 48 年の市街化区域

して、姫路市、加古川市、赤穂市からそれぞれ特内農地面積は 3,105.5ha、農地率は 30.6％と、量、徴的な地区を抽出し、1/2,500 スケールでの農地割合とも最も高かった。平成 17 年の農地率はの分布・規模を把握するとともに、現地調査、市13.0％で、昭和 48 年からの減少率は 53.7％となっているが、
平成 17 年の面積は 1,438.8ha と絶対

表 ３ 各類型の市街化区域内農地の変遷（ha）

量としては依然として最大の農地が市街化区域内に存在し、兵庫県下の市街化区域内農地の約 1/3を占めている。
（２）タイプ２
当初、1,000ha 前後の市街化区域内農地が存在し、その後減少したが、現在も 500ha 前後の市街化区域内農地が存在するタイプで、明石市、加古川市が該当する。減少率は、明石市が 55.9％、加市区内農地面積

市区内農地率

S48

S48

H17

11,038 3,105.5 1,438.8

30.6%

13.0%

53.7%

3,950 1,035.2

403.5

27.4%

10.2%

61.0%

1,583

370.6

153.2

26.6%

9.7%

58.7%

458

96.1

44.6

29.2%

9.7%

53.6%

5,003

452.1

123.1

9.8%

2.5%

72.8%

市区
面積
タイプ１
平均
タイプ２
平均
タイプ３
平均
タイプ４
平均
特定市
平均

H17

減少率

古川市が 64.5％となっており、平成 17 年の農地率は明石市が 9.6％、加古川市が 10.8％となって

(ha)

3,500

タイプ１

いる。この 2 市は、当初の市街化区域内農地の面積が 1,000ha 前後であったが、神戸市に隣接していることから宅地化の圧力が高く、減少率が最も2,500高くなっている。

2,000（３）タイプ３

1,500

当初、400ha 前後の市街化区域内農地が存在したが、現在は 150ha 前後まで減少したもので、高17

市町合併を考慮して統一的なデータを得ることができた昭和 48 年度から平成17 年度までの各年の面積による。Ward 法、平方ユークリッド距離。

タイプ２

3,000

タイプ３
タイプ４
特定市

1,000
500
0
S48年

S53年

S58年

S63年

H5年

H10年

H15年

図 ２ 各類型の市街化区域内農地の変遷

H17年

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

15

担当部局へのヒアリング調査を行った。以下では

画道路が数多くあるが、市で策定している「都市その結果について概観する。

計画道路整備プログラム（平成 20 年度改訂）」で（１）基盤整備が進んでいない地区の事例

は、いずれも整備順位は低く、今後も、基盤が整

基盤整備が進んでいない地区における市街化区

わないまま宅地化が進む可能性が高い。

域内農地の残存と宅地化の事例として、
姫路市（タ

2 つめの事例である加古川市は、人口 26.8 万人

イプ１）と加古川市（タイプ２）を見てみたい。

の特例市で、近年人口は微減している。図 ４に示

姫路市は、人口 53.6 万人の中核市で、近年人口す地区は加古川市の東部に位置し、農地がまとまは微増している。先に示したように相当量の市街って残存しているが、先に示した姫路市の事例と化区域内農地が存在している。
図 ３に示す地区は同様に都市計画道路が整備されないまま、里道を

市域の西部に位置し、大規模な社宅跡地での宅地

拡幅して宅地開発が個別に行われている。

開発をきっかけとして、大規模ショッピングセン

地区の南側では、土地区画整理事業が完了してターが立地し、新駅も開設されるなど、近年開発

おり、その部分の都市計画道路が完成しているが、ポテンシャルが高くなっている地区で、これらにそこから東西の県道までの数 100ｍは未整備のまぶら下がる形で小規模な宅地開発が個別に行われ、まとなっている。未整備区間について、市で策定

農地の細分化が進んでいる。その多くが条理遺構している「道路整備プログラム（平成 21 年改訂）」に沿って里道を拡幅しながら、短冊状に農地が転における整備順位は低く、
平成 26～30 年度に整備用され、宅地化が進んでおり、道路ネットワーク

予定となっている。

の断絶も見られる。

一方で、加古川市のこの地区では、農地がまとJR 山陽本線の新駅の開設に伴い、新駅南側の都まって残存し、市街化区域内でありながら営農組

市計画道路が一部完成したが、東西の県道以南の合が設立されるなど、営農の意向が強い農家も少整備は未定となっている。当初は、土地区画整理なくない。個別に進みつつある宅地化と営農環境事業を実施し、都市計画道路の整備が目指されたの確保の調整が求められる地区となっている。そが合意に至らず、個別に小規模な宅地開発が進んの一方で、土地区画整理事業が完了している地区

でいる。

内でも農地が残存しており、そこへの宅地の誘導

この他にも、この地区周辺には未整備の都市計

農地を図る必要がある。

農地

新駅開設

里道の拡幅により
徐々に住宅が立地

大規模ショッピングセンターの立地

未整備の都市計画道路

未整備の都市計画道路社宅跡地で宅地開発（地区計画策定済み）

土地区画整理事業完了
地区内に農地が残存
土地区画整理事業により都市計画道路が一部完成

図 ３ 農地分布の詳細の事例（姫路市）

図 ４ 農地分布の詳細の事例（加古川市）

16

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号（２）基盤整備が進んでいる地区の事例

用が進む限り都市環境としての問題は起こらない

基盤整備が進んでいる地区における市街化区域

が、転用が進まず、さらに農業の後継者がいない

内農地の残存の事例として、赤穂市（タイプ３）

場合、市街地内に耕作放棄地が散在することになを見てみたい。

り、都市環境の悪化が懸念される。

赤穂市は、人口 5.0 万人で、近年人口が減少している。図 ５に示す地区は、赤穂市の中心市街地

２－３．市街化区域内農地の分布状況のまとめに隣接し、エリアの大部分において土地区画整理

一口に市街化区域内農地といっても当然ながら事業が完了しているが、相当な量の農地が残存し様々な経緯により現在に至り、結果として市街化ている地区である。

区域内に農地が残存している。

赤穂市は、市域面積の 11.2％にすぎない市街化

ここに示した都市では人口が減少傾向にあり、区域に、人口の 71.0％が居住しており、市街化区

開発圧力は限定的であるが、姫路市のように新駅域の設定が非常にコンパクトに行われている。まが開設されるなどすると、基盤整備が進んでいな

た、市街化区域内でまとまって残っていた農地のい地区でも、部分的に開発ポテンシャルが高くな

ほとんどは、土地区画整理事業が実施済みか実施

り、宅地開発が無秩序に進展し、農地の細分化、中であり、さらに都市計画道路の整備もほぼ完了

分散化が進んでいる。宅地開発の多くが里道を拡2している。市街化区域内の公園整備率は 35m /人

幅したり引き込み道路による個別開発で、行き止と高く、都市計画的な整備が非常に進んでいる都

まり道路が多くなるなど、道路ネットワークが形市といえる。

成されないまま市街化が進んでいる。高度成長期

一方で、図 ５に示すように、中心市街地に隣接に大都市圏で課題となったスプロールが、スピーし利便性の高い地区においても、土地区画整理事

ドはゆっくりではあるものの地方都市において進業の完了後も多くの農地が残存している。既に事んでおり、市街地環境の面からも、営農環境の面

業完了後 20 年以上経過している地区もあるが、市

からも、課題となっている。

全体の人口減少も進み、宅地需要も期待できず、

そのような地区に対しては、土地区画整理事業

今後も引き続きこの状態の土地利用が継続する可の実施が考えられるが、宅地化を進めたい農家と能性が高い。基盤が整っているため、宅地への転営農を続けたい農家が混在している場合がほとん
どで、さらに、宅地需要も限定的で、地権者の高齢化も進むなど、合意形成が困難な場合も多い。

農地

また、都市計画道路の整備の際に、一体的な土地区画整理事業などが実施されない場合も多く、その場合、都市計画道路が整備されたとしても、それにぶら下がる形で個別の宅地開発が無秩序に進む可能性がある。
一方で、赤穂市で見たように、基盤整備がされ土地区画整理事業実施済み（平成15年）ても、住宅等の立地のスピードはゆっくりであり、中心市街地に隣接し利便性の高い地区においても相当量の農地が残存している場合もある。
このような状況は大都市では考えにくく、そも
土地区画整理事業実施済み（昭和62年）

そも都市計画に関連する法制度や事業が想定していない事態であり、地方都市特有の課題といえる。

図 ５ 農地分布の詳細の事例（赤穂市）

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

17

３．地方都市���る市街化区域内農地の現状

25.7％、「宅地需要が低下しており宅地化が進まなと��い」が 23.0％となっており、兵庫県におけるケー
ススタディと同様に、宅地化が進んでいない地域

３－１．調査方法もあることが明らかとなった。

兵庫県におけるケーススタディを踏まえ、地方
都市における市街化区域内農地の現状と課題の全

３－３．市街化区域内農地の今後の方向性

国的な傾向を明らかにすることを目的として、（１）市街化区域内農地の今後の方向性

2010 年 2 月に、市街化区域を有する 422 市町村（三

図 ７に市街化区域内農地の今後の方向性につ大都市圏の特定市を除く）の都市計画担当を対象いて示す。148 市町村、55.6％が「できるだけ宅にアンケート調査を実施した。

地化を進めたい」と考えており、「できるだけ保全

調査項目は、市街化区域内農地を巡る都市環境

したい」は 11 市町村、4.1％にとどまった。このの現状と課題及び今後の方向性、都市計画制度と結果は、「おおむね 10 年以内に優先的かつ計画的しての位置づけのあり方などである。配布数 422に市街化を図るべき」という市街化区域の定義か

市町村のうち、271 市町村から回答があり、回収らいえば当然の結果であるといえる。

率 64.2％であった。
表 ４ 市街化区域内農地面積の合計と平均農地率

３－２．市街化区域内農地の現状

市街化区域面積の合計

635,226 ha（１）市街化区域内農地の面積

市街化区域内農地面積の合計

44,118 ha

回答のあった 271 市町村の市街化区域内農地の平均の市街化区域内農地率

6.9 ％

面積の合計、平均農地率を表 ４に示す。市街化区
域面積は合計 635,226ha で、そのうち農地が44,118ha で、市街化区域内農地率は 6.9％となっている。また、表 １に示した地方圏の市街化区域
内農地の面積は 46,149ha であり、今回の調査では、この数字の 95.6％にあたる市街化区域内農地を捕捉できている結果となっている。

(%)
50.0

N=261

49.0

46.0

（複数回答）

40.0

33.3

30.0
21.1
20.0

16.5

23.0

25.7
19.5

15.7
11.5
7.7

10.0

その他

土地区画整理事業など基盤整備を実施したところで農地が残っている一団でまとまった面積（概ね 2ha
以上）で農地が残っている地区がある

中心市街地や駅前などに農地が残っている

販売用として営農している農地がある

宅地需要が低下しており宅地化が
進まない

また、
「農地が細分化、分散化が進んでいる」がミニ開発などによる行き止まり道路が増加

農環境としての指摘が最も多かった。

農地周辺に住宅が立地して営農環境が悪化

環境が悪化」が 49.0％と最も高くなっており、営

非接道の農地が増加状について示す。
「農地周辺に住宅が立地して営農

耕作放棄地が増加

図 ６に市街化区域内農地を巡る都市環境の現農地が細分化、分散化が進んでいる（２）市街化区域内農地を巡る都市環境の現状

3.8
宅地化が進み、ほとんど残っていな
い0.0

図 ６ 市街化区域内農地を巡る都市環境の現状

46.0％である一方で、「一団でまとまった面積（概ね 2ha 以上）で農地が残っている地区がある」ができるだけ宅地化を進めたい

33.3％となっており、市町村間で開発圧力に差があるといえる。

55.6

36.8

3.4
4.1

できるだけ保全したい

また、「ミニ開発などによる行き止まり道路が増

その他

加」が 21.1％となっており、スプロール的な開発が見られる一方で、「土地区画整理事業など基盤整備を実施したところで農地が残っている」が宅地化と保全をバ
ランスよく進めたい

0%

20%

40%

60%

80%

100%

図 ７ 市街化区域内農地の今後の方向性(N=266)

18

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

一方で、「宅地化と保全をバランスよく進めてい（４）生産緑地地区の指定状況

きたい」が 98 市町村、36.8％となっており、市街図 １０に生産緑地地区の指定状況について示化区域だからといっても宅地化一辺倒ではない様す。
既に指定しているのはわずか 8 市町村のみで、子も見て取れる。

221 地区、79.4ha が指定されている。246 市町村、

（２）市街化区域内農地の宅地化の課題

91.1％が「指定予定なし」であり、また、「検討し図 ７で「できるだけ宅地化を進めたい」「宅地化と保全をバランスよく進めていきたい」と回答

たが指定に至ら」
なかったのが 6 市町村、「検討中、検討予定」が 10 市町村となっている。

した 246 市町村に、市街化区域内農地の宅地化を進める際の課題についてたずねた（図 ８）
。
40.0

(%)

(N=242)「宅地化を進めたいが宅地の需要がそれほどない」が 32.6％と最も高くなっている。一方で、「宅地化を進めたい農地所有者と営農を続けたい農地
所有者が一つの地区に混在している」が 28.5％、（複数回答）

32.6
28.5

30.0

23.1
19.4

20.0

16.1

16.1

15.7
8.3

10.0

(N=111)（複数回答）

77.5

60.0
44.1
34.2

40.0

43.2

35.1
24.3

16.2
1.8

図 ９ 市街化区域内農地の保全を進める際の課題

ない」が 34.2％、「農地所有者や地元の保全に向(N=270)

けた機運が盛り上がらない」
35.1％となっており、よるところが大きいと考えられていることが明ら

指定あり
3.7
3.0
2.2

検討したが指定に至らず
検討中、検討予定

91.1

指定予定なしかとなった。また、「市民の理解を得られる保全の理由や効果を示すことができない」が 16.2％ある
ことも注目に値する。

その他

市民の理解を得られる保全の理
由や効果を示すことができない

営農以外の有効な農地の利用方
法がない

農地所有者の固定資産税、都市計
画税の負担

市街化区域内では農業基盤を整備する手法がない

高くなっており、「農地所有者の固定資産税、都市農業の担い手の確保が困難「農業の担い手の確保が困難」が 77.5％と最も農地所有者や地元の保全に向けた機運を進める際の課題についてたずねた（図 ９）。

市街化区域内の農地を保全する法制度がない回答した 109 市町村に、市街化区域内農地の保全

9.0
農地の細分化、分散化

0.0

15.3
宅地の需要が高い

進めていきたい」と「できるだけ保全したい」と

市街化区域内農地の保全にはやはり土地所有者に新旧のコミュニティの交流が困難

(%)

80.0

20.0

一方で、
「市街化区域内の農地を保全する法制度が

その他

100.0

続いて、図 ７で「宅地化と保全をバランスよく

計画税の負担が重い」も 43.2％と高くなっている。

開発行為の規模や立地、建物の用途や規模などを誘導できない
ミニ開発が多く道路ネットワークを作ることができない（３）市街化区域内農地の保全を進める際の課題

地元のまちづくりに向けた機運となっている。

2.1

図 ８ 市街化区域内農地の宅地化を進める際の課題

い」も 19.4％となっており、土地所有者や住民の合意形成が宅地化を進める際の大きな課題の一つ

0.4
宅地化を進めたい・営農を続けたい農地所有者の混在「地元のまちづくりに向けた機運が盛り上がらな

0.4

農住組合制度の適用範囲外

15.7％と最も高くなっており、またその他では、面整備実施困難（保留地の処分）施に際しての困難さでは、「地権者の合意形成」が面整備実施困難（地権者の合意形成）

また、土地区画整理事業などの面整備事業の実面整備実施困難（地権者高齢化）

農地の細分化が進んでいる

る地域もあることが明らかとなった。

面整備実施困難（財政上）宅地化の需要が見込まれているが課題を抱えてい宅地の需要がそれほどない

特にない

作ることができない」が 23.1％となっているなど、

1.7
0.0

面整備実施困難（その他）「ミニ開発などの開発が多く道路ネットワークを

13.2
7.4

7.0

0%

20%

40%

60%

80%

100%

図 １０ 生産緑地地区の指定状況

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号（５）生産緑地地区の指定の課題

19る」も 32.1％あり、宅地化を前提とすることだけ

生産緑地地区を運用する上で、若しくは新たに指定すると想定した場合の課題についてたずねたが今後の方向性ではないと考えられていることが明らかとなった。

ところ（図 １１）、
「買い取りの申し出があった際に買い取りを行うことが困難」が 40.8％と最も高
いほか、「30 年の営農義務期間が長い」が 26.9％

４．地��市��け�市街化区域内農地の��となっており、これまで三大都市圏の運用の中での���指摘されてきたことと同様の課題の指摘割合が高４－１．市街化区域内農地の位置づけ

くなっている。
一方で、「指定に際しては所有者の同意が必要で、兵庫県下の市町へのヒアリング調査及び市街化

計画的に指定することが困難」が 32.7％、「市民区域を有する地方都市へのアンケート調査の結果、の理解を得られる制度導入の理由や効果を示すこ

基本的には市街化区域内農地は宅地化すべきと考とができない」が 21.2％、「所有者の個別事情にえられており、積極的に保全することが検討されより指定の解除が可能で、計画的に保全することているとはいえなかった。一方で、市街化区域内が困難」が 14.3％となっており、都市計画的な観農地について「宅地化と保全をバランスよく進め

点から、指定をすることができないことが課題とていきたい」や、市街化区域内農地の都市計画的して認識されていることが明らかとなった。

な位置づけとして、「いずれ宅地化するが、暫定的（６）市街化区域内農地の位置づけ

な土地利用として農地を位置づけられるようにす

市街化区域内農地を都市計画制度としてどのよる」に対して、それぞれ 1/3 前後の市町村が回答

うに位置づけていく必要があるかについてたずねしており、市街化区域内の農地といっても宅地化たところ（図 １２）、「現行制度通り、宅地化を進一辺倒ではない様子も見て取れる。

めることを前提とする」が 58.5％と最も多く、「恒

ここで改めて市街化区域の定義をみると、『市街

久的な土地利用として市街化区域内に農地を位置

化区域は、すでに市街地を形成している区域及びづけられるようにする」は 9.4％にとどまってい

おおむね 10 年以内に優先的かつ計画的に市街化る。
（１）と同様に、市街化区域の定義を踏まえたを図るべき区域とする（法第 7 条第 2 項）』とされ結果といえるが、「いずれ宅地化するが、暫定的なており、従来、この定義における市街地には農地

土地利用として農地を位置づけられるようにすは含まないものとして解されてきた。通常、区域区分の際の人口フレーム方式では、農地は可住地

50.0

(%)

(N=245)（複数回答）

40.8
40.0に含めて算出されており、宅地化することが前提となっている。

32.7
26.9

30.0
20.0

21.2

19.6
9.4

10.0

10.2

7.8

6.9

図 １１ 生産緑地地区の指定の課題

宅地化を前提とする

その他

市民の理解を得られる制度導入の理由や効果を示すことができない

固定資産税、都市計画税の税収が減る

年の営農義務期間が長い
30

農地所有者のメリットが小さい

農地所有者の指定に対する理解が得られない営農状態のチェックが十分できない

買い取りの申し出があった際に買い取りを行うことが困難

所有者の個別事情で指定解除が可能、計画的に保全することが困難

指定に所有者同意が必要、計画的に指定することが困難

特にない

0.0

(N=265)

15.5

14.3

58.5

32.1

9.4

暫定的な土地利用と位置づけ
恒久的な土地利用と
位置づけ

0%

20%

40%

60%

80%

100%

図 １２ 市街化区域内農地の位置づけ

20

土 地 総 合 研 究 2011 年秋号

例えば、アンケート調査の回答のあった 271 市
町村の市街化区域内農地の面積の合計は布や宅地需要に偏りがあることへの制度的な対応が可能となる。

44,118ha で、都市計画運用指針に示されている住さらに、この区域内においては、「都市農地地区

宅用地の人口密度のうち最も低い 60 人/ha を想定（仮称）」を指定することができることとする。地

しても、264.7 万人が新たに居住可能であること

区内での土地利用は、市民農園をはじめ、都市住になる。当初線引きから 40 年以上が経過し、法に民による景観作物の栽培など、多面的機能が発揮

言う「おおむね 10 年以内」を大幅に経過しているされる土地利用であれば所有者による営農に限定

こと、地方都市の多くが人口減少していることをしないとする。農地の所有者と農地の利用者を分考え合わせると、今後この密度で市街地が形成さ離することで、従来、生産緑地地区において批判れるとは想定しにくい。

の多い、農業従事者の病気・死亡→買取り申出→

さらに、残存している農地は、これまで見てき不調→廃止という負のサイクルに陥ることなく、たように市街地と小規模な農地が混在している場

都市環境として必要な農地を計画的に指定・担保

合がほとんどで、逆線引きの実施は現実的ではなすることが可能となる。地区の指定は年限を限る

い。一方で、これらの農地が適切に維持管理されことなく、多面的機能が発揮される土地利用が続れば、市街地内に適度な空地が確保され、ゆとり

く限りとし、納税猶予などの条件も終身の土地利ある市街地環境の形成にもつながる。

用の維持とすれば、地区指定の際の農地所有者のしたがって、市街化区域における新たな空間像

抵抗感も緩和されるだろう。

として、農地を含めた市街地像を描き、その上で、現行では、生産緑地地区での終身営農か宅地化

市街化区域の概念の見直し、都市計画体系を再構

かという０か１の選択肢しかなく、それが都市農築する必要がある。その際には、当然ながら、農地の保全と活用を阻んでいる面もある。その中間地の維持管理を進める農業政策との一体化が不可的な位置づけの地区は、地方都市において十分成欠である。

立可能であると考えられる。

４－２．新たな地域地区の創設の提案

４－３．おわりに新たな市街化区域の概念が確立されれば、制度的な対応は様々なものが考えられる。

これまでの市街化区域内の農地に関しては、三大都市圏の宅地需要への対応の必要性から個別の

例えば、現行の生産緑地地区制度について、ヒ

農地を宅地化するのか保全するのか議論に終始し、アリング調査、アンケート調査ともに、制度導入

地方都市の市街化区域内の農地をどう位置づけるに対して消極的意見が目立った。しかもその理由

べきか、さらに保全した農地が市街地内にどのよ

は、地権者の意向に左右され計画的な指定や保全

うに立地すべきか、その土地利用はどのように維が困難である点や、市民の理解を得られる制度導持されるべきかについてはほとんど議論されてこ入の効果を示すことができない点など、制度の根なかった。

幹に関わる課題が指摘されていた。

用途純化された市街地像だけでなく、都市内にそこで、都市計画の地域地区レベルで農地保全

農地が混在する市街地もあり得るということを都を促進し、宅地化の抑制を図るものとして、「農地

市計画として担保することで、地方都市にふさわ

保全区域（仮称）」の創設が考えられる。これは、しい農地と市街地が調和したゆとりある都市環境

地域地区レベルで、農地を保全しながら、それとの実現が可能となると考えられる18)。

調和した市街地環境を形成するため、緩やかな土地利用の規制・誘導を講じることを想定する区域である。都市内においても市街化区域内農地の分

18

本稿は、
「平成 22 年度国土政策関係研究支援事業」
による研究成果の一部である。