（７）誤報「警戒宣言」と平塚市民① 総括データ
発行年月：1982 年 8 月
報告書のタイプ：誤報の住民対応の現地調査
災害タイプ：誤報（地震警戒宣言）
現地調査：アンケート（平塚市）
執筆者：岡部慶三（東京大学新聞研究所教授）、廣井脩（東京大学新聞研究所助教授）
広瀬弘忠（東京女子大学文理学部助教授）、松村健生（東海大学文学部助教授）
三上俊治（東洋大学社会学部専任講師）、山本康正（東京造形大学専任講師）
池田謙一（東京大学新聞研究所助手）、宮田加久子（東京大学大学院社会学研究科博士課程）
報告書の概要：序 調査の概要
I 事件の概要
II 平塚市における防災行政用無線の管理・運用状況
III 「警戒宣言」への接触
IV 市民の心理的反応
V 市民の対応行動(1)
VI 市民の対応行動(2)VII 誤報の訂正放送とその効果
VIII 自主防災組織の対応
IX 結び
添付資料： 1 対応行動の因果モデルとその検証
2 引用文献3 調査票一質問および回答の単純集計結果② 災害の概要
昭和 56 年 10 月 31 日の夜、神奈川県平塚市では市内各所の市内の 45 ケ所に設置されている同報無線の屋外スピーカーから（達範囲は同市人口の約 80%に及ぶものである）、「警戒宣言が発令された」という内容の放送が誤って流されるという事件が起こった。夜 9 時に定例の「野ばら」のチヤイムが鳴りはじめ全部鳴り終らないうちに 3 分ほどで途切れ、それからガチャガチャという機械音に続き、市長の声で「地震警戒宣言が発令されました」という放送が流れ出した。
③ 調査の内容
調査対象地区：平塚市
調査方法：調査票による個別面接法。
調査時期：昭和 56 年 11 月 19 日〜11 月 29 日
有効回収数：1,803 票
有効回収率：75.1%
また市役所防災課におけるヒアリングの結果、事件当時 136 あった平塚市の自主防災組織の中で 16 組織が「警戒宣言」に対して何らかの対応をとったものと推測されたので、これらの自主防災組織を対象として、調査班のメンバーによるインテンシヴな面接調査を実施した。さらに、この中からとくに活発な情報連絡を行った自主防災会の事例を選び出し、会員、役員、一般住民に対する聴き取り調査を実施した。
④ 主な結果平塚市における防災行政用無線の管理・運用状況：
防災行政用無線導入の経緯：平塚市では、すでに昭和 39 年に一般行政用無線局を開設し、日常の広報活動に役立てていた。そして、昭和 54 年には防災行政用無線局に改局し、従来の一般行政広報の他に、災害時の情報伝達手.段としての機能も果たすようになった。そして、市内 45 カ所の屋外スピーカーと市内 201 自治会の会長または情報部長の自宅内に設置された携帯用無線受信機とを子局とする固定系同報無線親局は、従来通り市役所広報課が管理し、市役所と広報車、地域拠点基地とを結ぶ移動系無線局は防災課が管理することになり、今日に至っている。
日常の広報活動における同報無線の利用：平塚市の同報無線は広報課が管理・運用している。実際に放送機器を扱うのは、特殊無線技士のライセンスをもつ同課の職員 2 名である。平塚市ではふだん同報無線を使って、1 日 3 回定時のチャイムを鳴らしている。
また市全体の行事に関するお知らせなどがある場合には、決められた一般放送の時間に放送する。これに加えて、迷い子のお知らせや光化学スモッグ注意報のお知らせなどが、緊急放送として時間枠に関係なく放送される。
「警戒宣言」広報体制と非常用放送設備：昭和 54 年 8 月に「東海地震防災対策強化地域」の指定を受けて以来、平塚市は各種の地震防災対策を積極的に進めてきた。そして、警戒宣言発令時の広報手段として同報無線を効率的に一利用するために、同年に従来の行政広報無線を防災行政用無線局に改局した。その結果、警戒宣言発令時には市役所から住民・事業所に情報連絡が行われることになうている。
誤放送の原因：誤放送は機械操作の誤りによるが、原因は特定されていない。
情報管理上の問題：情報管理上の問題点としては(1)録音テープの使用と保管上の問題、(2)非常用放送設備の装置と機械操作上の問題、(3)放送施設の管理上の問題、という 3点に集約できる。
「警戒宣言」への接触：
その夜の平塚市民：この日の夜 9 時ごろ、市内にいた住民 1,631 人のうち、屋外にいたのはわずか 19 人(1.2%)にすぎず、残りの 99%は建物または乗り物の中にいたと推測される。
「警戒宣言」への接触パターン：平塚市広報課によると、平塚市内 45 か所に設置された屋外用同報無線スピーカーは、当初市内の約 80%の居住地域をカバーできるように設計されていたということである。しかし実際に「警戒宣言」をこのスピーカーから直接聞いた市民は約 7 人に 1 人の割合しかいなかった。
「警戒宣言」が伝わらなかった理由：この夜「警戒宣言が出た」あるいは「地震が来る」という話をどこからも聞かなかった人は、平塚市内にいた住民の 79.9%という高い比率を占めている。回答の中で一番多かったのは、「聞こえなかつた」というもので、25.3%と全回答者の 4 分の 1 を占めている。これは原因の如何を問わず、とにかく物理的に音声が届かなかった人びとを指しているものと思われる。

誤放送を聞いた人たち：約 20％の人たちは誤放送を聞いたが、内容を性格に聞き取った人の率は低かった。
人づてに「警戒宣言」を聞いた市民：同報無線の放送を直接聞いたかどうかは別として、この日の夜、誤報であることがわかる以前に「警戒宣言が出た」あるいは「地震が来る」という話を人づてに聞いた人は、当時市内にいた被調査者 1,631 人のうち 130 人(8.0%)であった。この人びとは、地震警報を家族から聞いた人が多かった。
同報無線の有効性について：同報無線からの情報が限られた範囲の住民にしか届かず.
また到達した人びとにもあまり正確に理解されなかった原因は第 1 に、同報無線の屋外スピーカー(子局)の設置数が少ないため、音声が物理的に届かない地域がかなりあったことである。第 2 に、警戒宣言発令と同時に吹鳴されるはずのサイレンが鳴らなかった
ため市民の注意をそれ程引かなかったことがあげられる。第 3 に、物理的な障壁や雑音が同報無線の放送を到達困難なものにしていた。第 4 の原因は放送の仕方や内容にあると考えられる。
市民の心理的反応：「警戒宣言」の信用度：
伝達媒体別の「警戒宣言」信用度：同報無線から直接「警戒宣言」を聞いた 223 人のうち、本当に警戒宣言が出たと思った人は 17.5%で 2 割にも満たない。これに対し、警報を信用しなかった人びとが 44.8%と半数近くに達している。また警戒宣言が本当に出たのかとうか半信半疑だった人が 4 割近くもいた。全体としてみると、
同報無線から聞いた「警戒宣言」に対する信用度は、非常に低かった。人づての「警戒宣言」を信じた人の割合は、同報無線から聞いた場合よりもさらに少なく、13.8%
っまり約 7 人に 1 人しかいない。
信用度を規定する要因：警報の信用度を規定する要因として、今回の平塚市のケースに関連が深いと思われる要因として、情報確認、批判能力、正常化の偏見、情報源の性質、および情報の明確さが考えられる。
情報確認：「警戒宣言」に対して半信半疑だったり、信じなかった理由としては、「テレビ・ラジオで放送されなかったから」というものが一番多い。
批判能力：今回の平塚市の事例では、中卒程度の低学歴層は大卒以上の高学歴層に比べて、「警戒宣言」が本当に出たと信じる割合が高いという傾向がみられる。
正常化の偏見：「警戒宣言」のように危機的事態の接近を告げる情報と接触したとき、これを日常生活の枠組の中で楽観的に解釈し、危機が迫っていることを容易に'認めようとしない認知的バイアスのことを「正常化の偏見」(normalcy bias)という。平塚市の事例においても、知覚上の何らかの手掛りにもとついて、「警戒宣言が流れた」という情報を平常時の出来事の一部に還元しようとする傾向がみられた。
情報源の性質：今回の平塚市の事例において、同報無線という公的メディアから伝えられた「警戒宣言」が結果的にはあまり信用されなかった理由は、第 1 に、テレビ・ラジオという信頼度の高い公的性格をもったメディアが警戒宣言について何も報道していなかったことである。第 2 には、同報無線か.らの「警戒宣言」放送自体が一度行われたきりで、その後しばらくの間何らの続報も流さなかったことが大きな要因となっていた。
情報内容の明確さ：平塚市の事例においては、同報無線からの放送が全般的に聞きとりにくく、それが「警戒宣言」信用度の低下に結びついている。
「警戒宣言」が与えた切迫感：地震への切迫感を強く感じ、すぐにでも地震がくると思った人びとは全体の 5%前後に過ぎない。いいかえると、「警戒宣言」の誤放送を聞いても、ほとんどの市民はそれほどの切迫感は感じなかったのである。しかし、すぐにとは思わないがいずれ来ると思ったという人びとは 3 分の 1 を越えている。
市民の対応行動(1)：
対応行動の実態：とくに多いのは市の同報無線放送への注意、テレビ・ラジオへの注意など情報の確認行動である。そしてこの行動は、まず最初におこなった行動の 5 割近くを占めている。また外へ出て確かめるという確認行動をとった人も比較的多かった。これは同報無線のスピーカーが屋外にあるためであろう。次に多かった行動は、火の始末やガスの元栓を締めるなどの防災措置や、避難準備にあたる非常食や飲料水の用意、貴重品等の持ち出し準備であり、それぞれ 5 人に 2 人、4 人に 1 人ほどの人々が行なっている。
「意図した」対応行動：今回の事件では誤報の約 20 分後に同報無線を通じて訂正放送が行なわれ、大半の住民はこれによって誤報であることを知ることになった。しようと思ったが実際には実行しなかった行動があるかどうかということも質問している。全体
で約半数あまりの人々が、実際にとった対応行動以外には何ら行動をしようという意図をもたなかったことがわかる。
対応行動の類型と行動パタン：注意行動をした人は問い合わせ行動、連絡行動、防災措置行動、移動準備行動を意図したり実際行なったりしやすく、問い合わせ行動をした人も、連絡行動、防災措置行動、移動準備行動をしやすい。また、実際に何も対応行動をとらなかった人々には、後で何か行なおうとする意図は見られない。一方、実際に注意行動やより積極的な問い合わせの行動をとった人の場合、あとでそれらを再度行なおうという意図はみられず、より積極的な行動に移るようである。また、問い合わせ行動をした人は、問い合わせの後にテレビなどで確認しようという意図を持たないという傾向がみられる。他方、防災措置行動や移動準備行動を実行して後、問い合わせや連絡行動を意図する人がある程度の数にのぼり、これらの間の相関は統計的にも有意である。
対応行動を規定する属性.・心理的要因：注意や問い合わせといった事実確認のための合理的行動は、高学歴層にやや目立ち、このような人たちは防災措置行動を意図したという回答もしている。逆に学歴が低いと「何もしない」傾向がある。
市民の対応行動をまとめ：第 1 に、「警戒宣言」の誤放送からそれが同報無線を通じて訂正されるまでの 20 分あまりの時間のうちに、かなりの人々が何らかの対応行動を採ったことが明らからになった。その中でも、事態の確認をとろうとしてマス・メディア等に注意する行動を行なった人がかなりの率を占めた。このような事態確認の行動を行なった人が防災措置や避難のための持ち出し品の準備などのより積極的な行動を行なう傾向があった。第 2 に、対応行動を規定する要因が検討され、デモグラフィックな要因が対応行動にあまり強い相関を持牽ぬ一方、心理的反応と対応行動との相関は全般的に強いことが見出された。すなわち、事態を切迫したものと見るほど、身の危険を感じるほど、また情動を昂ぶらせるほど、さらにこれらの心理的な反応が重なるほど対応行動を行ないやすいという傾向である。
市民の対応行動(2)：前節ではさまざま対応行動を 6 っのカテゴリーにまとめて類型化した。
しかし項目分析の結果、6 っの対応行動の類型が一次元尺度として十分ではないことが判明したので、ここで述べるような方法により 1 っの合成変数を得ることにした。この変数を

ここでは行動スケールと呼ぶことにする。本章ではこの行動スケールを従属変数とし、心理的反応のパタンによってこれを分析するとともに、パス解析を試みることにした。
誤報の訂正放送とその効果：
訂正情報の伝達：平場市では誤放送があってから約 20 分後に同報無線を通じて誤報の訂正放送を 3 回繰り返し流した。また市役所にかかってくる問い合わせの電話に対しては、職員が誤報であることを伝えた。平塚警察署では問い合わせの電話に対応する一方、事件を聞いて駆けっけたバトカー12 台が 9 時 20 分過ぎ、それぞれの部署に戻る途中で「先ほどの警戒宣言は誤報でした」という訂正放送を流した。市役所の消防本部や市内の消防署でも、電話の問い合わせに対して誤報であることを伝えた。また、消防本部では、市民からの問い合わせが一段落した午後耳 0 時ごろから、防災課の職員が手分けして、市内の消防分甲庁舎(19 カ所)・分団長宅・および無線受信機の設置されている自治会会長宅(201 軒)に電話をかけ.誤報の訂正とお詫びを伝えた。マスメディァはこの晩、誤報の打ち消しにおいてとくに積極的な役割を果たすことはなかった。誤報が平塚市内に限定されていたこともあり、NHK でも民放でも打消し情報の放送は行われなかった。
午後 11 時に NHK のロー力ルニュースで誤報・騒ぎを報じたが、この日マスンディアから一般視聴者に伝えられた誤報関係の唯一の情報であった。
訂正情報をどこから聞いたか：「警戒宣言」を聞いた人(328 人)のうち、警戒宣言が誤りであったことを知る情報源としては「同報無線の放送」をあげた者が圧倒的に多く、3人のうち 2 人までが同報無線を通じて初めて誤報であることを知ったと答えている。しかも「警戒宣言」を人伝てに聞いた人よりも同報無線から直接聞いた人の方が、訂正情報もまた同報無線を通じて受けとる割合がはるかに大きくなっている。
いつ頃誤報と判ったか：「警戒宣言」を聞いた人びとが、それを誤報だと確認した時間
は、全体の半数余りの人は、9 時半から 30 分間に誤報を確認していた。また、警戒宣言を同報無線から聞いた人の方が、人伝てに聞いた人よりも誤報であることを知った時間がやや早いという傾向がみられる。
自主防災組織の対応：
10 自主防災組織がとった行動：
自主防災会の組織と活動：この調査の対象となった 10 の自主防災会は、いずれも自治会・町内会を中核集団として結成されている。いずれも昭和 55 年 4 月以降の平塚市の自主防災組織結成促進政策に応じて結成された行政主導型の自主防災会である。
「警戒宣言」誤放送への対応：同報無線の小型専用受信機は自主防災会会長または自主防災会情報部長の自宅に設置され、 10 人の会長またはその家族はこの小型受信機から誤報を聞いている。直接にしろ間接にしろ誤報に接した人達は大部分が活発な情報確認行動、情報伝達行動を採っており、同時に家庭内での防災行動も 7 例で行われている。移動行動に関しては、午后 9 時すぎという要因もあってそれほど目立たないが、それでも 10 例中 4 例で連絡のために外出したと報告されている。
教訓と問題点：多くの自主防災会にとって、市の補助金も多くはなく防災資機材を整備したいが、資金不足が妨げとなる。今回の誤報事件を経験して、自主防災会では情報連絡体制の欠陥が明確になり、緊急時の電話が考えていたほど役に立たなかったので、自主防災会内の連絡はロコミによることとし、その伝達順序を新たに規定したところもある。情報伝達のルールをよく理解していない自治会もあった。
「警戒宣言」発令後の行動も明確にマニュアル化されていなかった。

⑤ 提言・結論―

本調査のように、誤報とはいえ実際に警戒宣言が伝達された実体験に基づく事例を研究することができた。

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多くの人びとは同報無線から流れた警戒宣言を無批判的に受容した訳ではなく、情報確認によってその信頼性をチェッグしていること、対応行動は全体として冷静かつ適切に行われ、パニック的な移動行動はほとんど生じなかった。

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同報無線の情報伝達能力には大きな限界があることがわかり、有効な伝達を妨げる物理的、状況的な諸要因も同時に明らかにされた。また、同報無線のメディア特性が情報の信用度や警報に対する心理的反応、対応行動に一定の影響を及ぼすことがわかった。

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実際に警戒宣言が発令された場合と較べると、警報への信用度はより低くなる傾向があり、また対応行動をとる比率も低くなっていると考えられる。

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今回の事例では同報無線からの放送内容をはっきりと聞き取れた人が少なく、「警戒宣言が出た」「地震が来る」「冷静に行動して下さい」といった程度の内容しか伝わらなかった。

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平塚市の事例では実際に警戒宣言は発令されていなかったので、防災機関が応急防災対策を講じたりしていなかった点に留意する必要がある。