福島大学研究年報

別冊

緊急の調査研究課題

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原発災害に伴う行政機能移転に関する調査研究研究代表者 法律・政治学系

今井照し、課題を析出する。

１．調査研究の目的

行政機能移転を受け入れた自治体における支障事例

原発災害に伴う避難にあわせて、双葉郡８町村の役所のすべて（広野町、楢葉町、富岡町、川内村、大熊を収集し、課題を析出する。
４

制度改正や運用改革の提案

町、双葉町、浪江町、葛尾村）が、それぞれの域外に調査研究から明らかになったことについて、国、事実上の事務所（対策本部、出張所）を設置してい県、市町村に対して制度改正や運用改革の提案をする。同様の対応は、かつて２０００年の三宅島噴火によっる。て全島避難をした三宅村役場が行ったことがあるが、今回はその規模、内容において、歴史上初めて経験す【方る事態ともいえる。

１

聞き取り調査行政機能移転自治体とそれを受け入れている自治体

当然ながら法制度においても、あるいは各種の行財政制度においてもこのような事態は前提とされていなに対する聞き取り調査。
関係する市民や経済界などに対する聞き取り調査。

いため、今後、避難の長期化に従い、実態的、制度的側面で、種々の支障が生じることが予想される。

法】

２

事例研究等
類似事例についての情報収集と分析。

本調査研究では、あくまでも双葉郡８町村とその住法律、行政、財政等の専門家に対する聞き取り調民の立場に立ちながら、課題を析出しつつ、制度改正や運用改革の政策提案を提起することを目的としてい査。

る。

３

文献調査
関連データの収集と分析（不足データの作成）。
歴史的文献の収集と分析

２．調査研究組織＜研究代表者＞
法律・政治学系

今井照＜研究分担者＞

４．経過や結果【経法律・政治学系

垣見隆禎（福島県庁）

立岩信明

１

過】聞き取り調査

浪江町、楢葉町、富岡町、川内村等で聞き取り調査を実施。

３．調査研究計画・方法【計１

朝日新聞と共同で原発災害避難者調査を実施。
２

事例研究
三宅村避難に関する資料の収集。

画】

各学会、フォーラム等における専門家の報告の聴取

行政機能の移転に関する基盤的情報の収集
今回の行政機能移転について、どのように実施されたのかという基盤的情報を収集し、検証する。などを実施。
３

文献調査
明治期の市制町村制創始期における資料収集と分析

過去の類似事例との比較検討をする。
２

制度論的研究を実施。

現在の法制度や行財政制度において、このような行政機能移転がどのように扱われているかを検討する。
参照すべき判例等が存在するか調査する。
３

実務的支障事例と課題析出
今回の行政機能移転に伴う実務的な支障事例を収集【結１果】「人の集合体」としての自治体

福島県内には、原発災害によって役所ごと避難している町村が、双葉郡の８町村と飯舘村の合計９町村も

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原発災害に伴う行政機能移転に関する調査研究ある。そもそも土地を持たない自治体がありうるのオロギー的に可能になっ た。
「明治の大合併」からか、どこかのタイミングで解体再編するしかないので「平成の大合併」に至るまで、「基礎的」自治体としはないかと語る識者たちもいる。ては異様なまでの市町村再編が可能になったのは、自震災後１か月の頃から、この先には、土地を持たないバーチャルな自治体、具体的には二重の住民登録と治体が「人の集合体」から「土地の固まり」に転換させられたことから始まる。

いう制度が必要ではないのか、それこそが新しい自治

既に二重の住民登録という提案については、多くの体観の提起につながるのではないか、すなわち明治以人が言及している。福島県飯舘村の菅野典雄村長は６降の国家統治観念に基づいた「自治＝行政」という虚月２２日に村民に向けて発表した「までいな希望プラ構による自治体観を打破する契機になるのではないかン」のなかで「避難先でも充実した同じサービスを受という点を訴えてきた（今井照「自治体再生のためにけられるよう!２つの住民票"的なことを国に提案し―新しい自治体観の提起に向けて」『地方自治職員研ています」と書いている。また行政法学者の鈴木庸夫

修』２０１１年６月号）。

も「二重国籍ではないが二重住民登録として、住民のこのとき、論拠としたのは、そもそも自治体とは土方たちはやがては東北に戻るが、一定期間はバーチャ

地の固まりではなく、人の集合体であるという点であルな自治体にとどまる。別荘地の住民は、住民に準ずる。人の集合体といっても地縁性が基本になるので、る地位があるという最高裁の判決があるが、そのよう外見的にはそれほど大きな違いはないようにみえるかな地位を持つ仕掛けが避難住民にも必要ではないか」もしれない。確かにそのとおりである。しかし人の集と発言している（『ガバナンス』２０１１年７月号）。

合体が自治体とすれば、どこの自治体にも属さない土菅野村長の提案を受けて、総務省は原発災害事務処地がありうる。現に、アメリカの市町村制度は基本的理特例法を提出し、８月５日に可決成立させ、１２日にには市民が創設するものであるから、アメリカではど公布している。ただし、この法律は自治体を単なる行の市町村にも属さない土地のほうがむしろ広い。

政サービス機関とみなすところから立案されているた

日本でも江戸時代の幕藩後期には村の飛び地が一般め、避難住民の市民権を保障するどころか、むしろ行化している。たとえばある村の人が、少し離れた土地

政サービスを縮小し、被災自治体の存立を足元から削を新田開発すると、そこは村の飛び地になる。つまり取る側面をもっている（今井照「原発災害事務処理

り、土地の支配ではなく人の支配だったのである。村特例法の制定について」『自治総研』２０１１年９月号）。

が人の集合体であるからこそ、このような現象が起きる。

２「数市町村ノ住民タルコトヲ得ヘシ」

これを土地の支配に変えたのは明治政府であり、そ明治初期におけるこのような自治体観の転換は、もの契機は廃藩置県後の第一次府県統廃合の際の飛び地ちろん一朝一夕には進まなかった。住民や地域の反発整理である（荒木田岳「明治初年における地域支配のは大きく、揺り戻しと試行錯誤を経ながら展開するこ変容―旧藩の「飛び地」整理と「領域的な統治」の導とになる。

入」『ヘスティアとクリオ』５号）。さらに 明 治５年

１８８９年（明治２２年）の市制町村制施行時には、市町（１８７２年）の改正戸籍法は、それまで屋敷に振られて村住民の概念として「住所」と「住居」のふたつの考いた住所を、地所、すなわち地面に振り始めた。こうえ方があった。これを解説する美濃部達吉は、住居として、明治政府は自治体を土地に括り始めた。なぜなは「永続の意思を以て特定の地に一身を定着するを謂ら富国強兵をめざす国家統治を進めるためには、国民う」（美 濃 部 達 吉『行 政 法』（第１冊）』中 央 大 学、統合に有用な範囲内で地方自治を生かしつつ、一方で１９０９年。原文は旧漢字とカタカナ交じり文、以下同市町村（当時の制度としては郡区町村）を国家行政機じ）といい、民法の住所とは「生活の本拠を謂う」関の一端に連ねる必要があったからである。こうして「故に永続の意思を要することなく現に生活の本拠た全国の土地（領土）が市町村に割り振られることにる事実に依り其住所を定むるものなり」とする。

なった。逆にいうと、全国の土地でどこの市町村にも属さない土地はなくなった。

つまり、美濃部は市制町村制に定められた市町村住民の根拠たる「住居」と、民法上の「住所」を別の概こうして「自治＝行政」の虚構が生み出される。土念として整理する。すなわち、市町村の住民という要地利用は経済環境や政治環境で変化するので、土地利件は、そこに住み続けるという意思が元になる「住用の変化に応じて市町村を再編するということがイデ居」という概念であり、一方、生活の本拠としての福島大学研究年報

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６１「住所」はそうした意思とは関係なく、現実にそこにわれても、現実の生活実態がそうではないのであるか住んでいるという状態のこととする。

ら、法制のあちらこちらに広義の住所が登場するのは前述のように明治政府は市町村に全国の土地を分割あたりまえである。

することで、市町村を国家行政機構の一部に行政組織

現在の市民社会においては、よほどの事情がない限として繰り込むことを企図した。したがって、国土はり、就業場所や就学場所など生活の本拠が複数あるといずれかの市町村に属することになった。同時に住民いう方が普通である。たとえば、全国には単身赴任者はいずれかひとつの市町村に属さなければならないこが多数存在する。１年のうち、数か月間は別荘で過ごとにもなった。どこの市町村にも属していない住民はすという人がいるかもしれない。生活の根拠が複数ああり得ないし、逆にいくつもの市町村に属することもれば、それぞれの地域への関わりも複数存在することあり得ないとされたのである。になる。たとえ狭義の住所地ではなくても、就業場所

市制町村制の施行時、住民の要件は「住居」だっのまちづくりや行政には無関心ではいられないはずでた。国家統治の強化を狙う明治政府が設計した地方自あり、かつ関与する市民権が存在し、保障される。

治制度では、住居はそれぞれの住民にひとつでなければならなかった。だが、江戸後期から新田開発や商品経済が興るに連れて、実態として住民は流動化しつつあった。前述のように江戸時代後期はそれを「人の支３重層的な市民権の保障をこのことをさらに政治学的に説明する概念がシティズンシップ（市民権・市民性）の重層性である。

配」として追いかけた。しかし、明治期の経済発展は「シティズンシップは、元来領域性と密接な関係をさらに住民の流動化を促す。生まれ育った地域と仕事有していたが、その領域とはどのようなものなのかをする地域が異なるのはあたりまえになり、住民が生は、定かではない」「人々は、もはや隣接し限定され活の根拠を数か所もつことは自然の成り行きとなる。

た地域にのみまとまって生活を営んでいるのではな

そこで美濃部は、市制町村制の住民要件である「住い。とするならば、シティズンシップの概念は、領域居」と、実態としての民法上の「住所」とを別の概念性の概念という呪縛から、徐々に解き放たれつつあるとして説明しなければならなくなった。
「住居」にはといえる」「地域レヴェル・国家レヴェルでもさまざ永続の意思をもつものという意味を付与し、したがっまなシティズンシップが存在しうるが、それらが重なて「住居」は住民にとってひとつしかないが、一方、り合い、近接し、また地理的空間的には距離があろう「住所」は単なる生活の本拠であるから、ひとりの住とも『家族的類似性』ともいえる共通性により、結び民が数か所の「住所」をもってもおかしくないとしたつきを獲得する場合もあろう。このような複数の次元のではないか。この結果「住所は一人にして同時に数で存在し結びつきうるシティズンシップの総体は、重か所を有することを妨けす」「従て一人にして同時に層的で複合的なシティズンシップといえるかもしれな数市町村の住民たることを得へし」と美濃部は解説しい」（佐 藤 高 尚「シ テ ィ ズ ン シ ッ プ と ナ シ ョ ナ リた。こうして法制間とさらに現実との間のそれぞれのティ」藤原孝・山田竜作編『シティズンシップの射整合性を図ったとみてよいだろう。

程』日本経済評論社、２０１０年）。

「住居」と「住所」の意味の二重化は、現実の問題

原発災害によって地域外に避難している自治体がどとして課税権や選挙権に波及する。このため、各地でうして自治体の要件を満たしていないといえるだろう

紛争が起こり、行政裁判所に持ち込まれている。市制か。いままでどおりに住み続けたいというシティズン

町村制における住民の要件が「住居」から「住所」にシップ（市民権・市民性）は行使されるべき、また保変わるのは、明治後期の改正によってである。

障されるべき権利である。と同時に、避難先で育まれただしよく考えてみれば、固定資産税などは現在でる生活においても、また別のシティズンシップが行使も住民基本台帳上の住所と関わりなく経済活動場所でされ、保障されなければならない。理不尽な生活を強課税されている。確かに住民基本台帳法では「住民のいられている人々にとって、生きている間にこの権利住所に関する法令の規定は、地方自治法第１０条第１項を行使できるように、二重の住民登録を制度化すべきに規定する住民の住所と異なる意義の住所を定めるもではないか。のと解釈してはならない」（第４条）とあるが、経済活動場所などを広義の住所とすれば、話はそう簡単ではない。いくら法令解釈でそのように理解しろ、とい６２

原発災害に伴う行政機能移転に関する調査研究

５．まとめと今後の展望

この間、私たちは機会をとらえて、調査から得られた成果を公表してきたが、原発災害事務処理特例法の今回の震災緊急プロジェクト研究を通じて、私たちように、その意図とは乖離した法制度が立ち上がるな

は、原発災害によって域外に避難せざるを得なかった

ど、現実はますます避難自治体に知って厳しくなるば自治体行政の課題を調査し、現在の法制度との乖離をかりである。

認識することができた。しかし、現状の制度に甘んじている限り、これらの避難者の生活再建や地域への思いは報われない。

今後とも、このテーマについては研究を進めていきたい。

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