（47）平成 10 年 8 月那須集中豪雨災害における災害情報と住民の避難行動①総括データ
発行年月：1999 年 3 月
報告書のタイプ：論文
災害タイプ：集中豪雨
現地調査：アンケート（栃木県那須町）
執筆者：福田充、中森広道、廣井脩、森康俊、馬越直子、紙田毅
報告書の概要：1.はじめに
2.災害の概要と経緯
3.那須町の災害対策
4.気象情報の流れとその問題点
5.住民の非難行動と情報に関するアンケート調査
6.放送局の対応
7.流言と誤情報
8.非難行動と人的被害の状況に関するヒアリング調査
9.まとめ
添付資料：附属資料 アンケート調査票（単純集計表）②災害の概要1998 年 8 月 26 日台風 4 号が接近した影響により、那須町を中心とした栃木県北部が集中豪雨見舞われた。停滞していた寒冷前線の影響もあって、26 日から 30 日までに 1200mm を超える降雨があった。この豪雨により、那須町を流れる余笹川と黒川は急激な増水により氾濫した。この氾濫により那須町では死者 3 名、行方不明 2 名、負傷者 21 名が出た。家屋の流出、全半壊、床上浸水などの被害のほか畑・道路の冠水などの被害に見舞われた。
③調査の内容調査方法：訪問面接調査法
調査対象地区：栃木県那須町
調査対象者:対象地区に在住の世帯主またはそれに準ずる人。
サンプル数:450 件
有効回答数(回収率):450 件(エリアサンプリングのため 100%)④主な結果
那須長の災害対策：今回の集中豪雨が未明の出来事であまりにも突発的であったため、行方不明者や救助要請者が多数続出したという点で、自治体が対応しきれなかった部分はあるが、その後の救助活動、避難行動は比較的に円滑に行われたといえる。しかしながら、この水害でも、住民の避難行動、避難生活に関して、従来から指摘されているような問題点が見られた。那須町役場・住民生活課防災交通係の篠原係長は、「電話が通じず、停電し、道路が冠水し、橋が落ちることによって、住宅と避難所、災害対策本部のそれぞれが陸の孤島となり、コミュニケーションが十分とれなかった」と述べ、災害時における情報のやりとり、そしてそれを可能にするメディア・コミュニケーションの重要性を指摘している。

気象情報の流れとその問題点：
気象情報の流れ：今回の水害が大きな被害をもたらした 8 月 27 日の前日、8 月 26 日の段階で宇都宮地方気象台は、「大雨・雷・洪水注意報」を発表した。そして、1 時間降水量が 40 ミリを超え、降水量の増え始めた 27 日 0 時 50 分の段階で、その「大雨・雷・洪水注意報」を更新している。さらに、栃木県の 1 時間降水量の警報基準である 60 ミリを大きく超えた 27 日 1 時 50 分の段階で、宇都宮地方気象台は「大雨・洪水警報」を発表している。しかし、宇都宮地方気象台からの大雨・洪水瞥報や降水量の情報を、消防本部や那須町役場は受け取ることができても、それを住民に伝えるシステムがなかったのである。
気象情報の新展開：気象庁は、気象情報の表現方法を工夫することにより、よりニュアンスの伝わりやすいきめの細かい情報の提供を努力し始めている。これまでのような定量的な表現だけでなく、直面している気象状況が、具体的にどの程度のものであるのか、定権表現を加えることにより、その情報の受け手の理解や対策に役立てようというものである。
河川情報の利用可能性：今回の水害では、那須町北部での集中豪雨が余笹川・黒川の水位を増加させ、それが後に茨城県の那珂川を増水させ、水戸市において那珂川の氾濫をもたらすという、市町村や県を越えた被害をもたらしている。このように、河川は自治体の範囲を越えた被害をもたらすがゆえに、自治体間の情報のやりとりや連携が必要となると同時に、自治体の境を越え、河川を単位とした災害対策が必要となる。そのような場合に、この「河川情報センター」が提供する「新河川流域総合情報システム」のようなシステムが、有効な災害対策のために機能すると考えられる。
住民の非 難行動と情報に関す るアンケート調査： 家族の中で被災死傷者がいる割合は4%(18 名)で、残りの 96%の回答者の家族には被災死傷者が出ていなかった。自宅については全く被害のなかった人が、約 6 割であるが、自宅が床上・下浸水した回答者の割合は約 3割である。また、自宅の被害がない割含が 6 割とやや高いが、自宅以外の被害に関しては、回答者の 46.4%で「田畑が冠水」しており、家財道具や自動車、畳などの被害を含めると、約 8 割の回答者がこの水害によって物的被害を被っている。「大雨・洪水警報」を聞いた住民は 34.2%であり、残りの 65.8%は「聞かなかった」と答えている。「大雨・洪水警報」を聞いた手段で多いのは、「消防署員・警察署員・消防団員」から直接聞いた人、テレビやラジオなどのメディアから聞いた人が多い。避難勧告を「消防・警察・役場の人から口頭で」伝えられた人が 55.3%と、半数以上であった。サイレンの意味が「わかった」人が 48.5%、
広報車の放送が「よく聞こえた」人が 47.2%であった。約半数が避難している。
放送局の対応：栃木県の放送とその特性：栃木県の場合、主に東京から送出される「広域放送」と、栃木県内(宇都宮)から送出される「県域放送」の 2 つの放送が視聴でき地上波テレビが 8波、AM ラジオが 6 波、FM ラジオが 2 波、最低限視聴できる。これだけ多くの放送を視聴できる状況にありながら、栃木県内から番組を編成して放送を行う放送局は少ない。
NHK 宇都宮放送局：8 月 27 日から 8 月 31 日までの、水害関係の放送は、テレビは 257回、ラジオ第 1 放送は 111 回(以上、放送時間総数不明)、そして、宇都宮放送局発の FM
放送は 24 回で、通常番組を除いた特設放送は延べ 288 分だった。
CRT 栃木放送：栃木放送の災害放送は、8 月 27 日から 31 日まで 5 日間行なわれ、放送時間は 84 時間近くに及んだ。5 日間の災害関係放送の編成率は、初日の 8.月 27 同が67%(493 分)、28 日が 71%(523 分)、29 目が 80%(593 分)、300 が 78%(611 分)、31 日が85%(660 分)となっている。
情報ニーズと放送への評価：
大雨・洪水警報、避難勧告に関する情報：27 日に「大雨・洪水警報」を聞いたと回答した人は 34.2%だった。
「消防署員・警察署員・消防団員」で 37.0%、次いで、「テレビ」(32.5%)、「ラジオ」(31.2%)の順だった。災害の発生した 27 日未明の行動について「家のまわりや河川の様子を見た」が 67.6%と多く、「テレビ・ラジオの情報を聞こうとした」は 32.7%で、テレビ・ラジオから情報を得ようとした人は 3 割程度だったのである。那須町長から出た避難勧告・指示を「聞いた」と回答した人は 450
人中 159 人(35.3%)だった。その中で、避難勧告・指示を知った手段は「消防・警察・役場の人からロ頭で」が 55.3%と最も多く、「テレビ」は 2.5%、「ラジオ」は 1.9%と少ない。
災害発生当日の情報ニーズ：災害当日知りたかった情報は「余笹川・黒川の増水に関する情報」が 24.4%と最も多く、次いで、「自分の住んでいる地域に起こっている被害についての情報」が 22.7%、「自分の住む地域がだいじょうぶかどうかという災害予測情報」が 22.4%、「降雨量や今後の雨の見通しなど詳細な気象情報」18.0%の順であった。
「情報を得るためにとった行動」は「外に出て雨や浸水の状況を調べた」
が 56.9%と、実際に状況を見る行動をとったと回答した人が最も多く、次の「テレビ・ラジオのニュース」が 43.1%とマス・メディアから情報を得ようとした人が 4割強であった。
放送の問題点：今回の水害が大変な事態であると判断したのは具体的な被害の情報が入ってきた 5 時〜6 時ごろであり、未明からテレビでテロップニュースを流したり、すでに災害放送の準備や取材活動が行われたとは言え、事前に被害を防ぐという「防災放送」としての初動体制は、結果的には十分なものにはならなかった。
判断が難しい原因：放送局の取材活動の中で大きな災害を経験していないことが、実際の災害時における判断にも関わってくると考えられる。NHK、栃木放送に共通している問題点として、「大雨・洪水警報」などの気象情報等から、特に大きな災害が生じるかもしれないというイメージがわきにくいということがある。
流言・誤情報：「流言」とは、情報発信源や伝達経路が不確定であり、伝達段階で内容が歪むことがあるという特性がある。
「誤情報」とは、文字通り「誤った情報」ということであるが、その情報の発信源と伝達経路が確定しており、公的な情報システムを通じて伝わるもので、情報伝達の過程でその内容が歪まないものという特性があるという位置づけをしたい。
過去の事例：流言によって大きな社会的影響をおよぼした代表的な例が大正 12(1923)年の「関東大震災」である。昨今の災害でも、例えば平成 7(1995)年の「阪神・淡路大震災」や平成 5(1993)年の「釧路沖地震」や「北海道南西沖地震」などでも、流言を聞いたという話が報告されている。一方、誤情報の事例としては、近年では、昭和 56(1981)
年に神奈川県平塚市で夜、同報無線の屋外スピーカーを通じ、平塚市長の名前で「大規模地震の警戒宣言が発令された」という間違った放送が流された例、昭和 57(1982)年に静岡県三島市で深夜、「警戒宣言発令」を意味するサイレンが鳴った例、昨今では、平成 6(199 の年に大阪管区気象台で更新中のコンピュータの誤操作により大津波警報が間違って配信され、この情報は報道機関にも伝わり、一部の放送局が速報したという事例
や、平成 8(1996)年に和歌山県で気象衛星から地震などの情報を受信するシステムの訓練で、県の消防防災課が、訓練で送られてきた津波注意報を本当の津波注意報と間違えて、県内の市町村などに伝えたという例等があげられる。
「黒森ダム決壊」情報伝達の経緯：
黒森ダムは栃木県に隣接する福島県西郷村の黒川上流にある、言わば大きな溜め池で、防水壁が 20 メートル以上のものをダムと称することから、黒森ダムとなっている。8月 29 日 11 時 55 分頃、黒磯警察署より那須町役場の災害対策本部に「黒森ダムが決壊した」との情報が入り、ただちに黒川流域と町内全域に消防緊急伝達システムで情報を周知させ、また消防車による広報活動を行い、避難を呼びかけた。しかし、その 5 分後の正午ごろ、黒磯警察署より「黒森ダム決壊の情報は誤報」との連絡が入り、12 時 20分、黒森ダムの決壊に関する訂正の放送を行った。しかし、那須町役場では、なぜ「黒森ダム決壊」という間違った情報が生じ、どのように伝達されたのか、その原因や詳細はわからない。
「黒森ダム決壊」情報に関する住民の反応：、「黒森ダム決壊」情報を 67.8%の人が「聞いた」、32.2%の人が「聞かない」と答えている。
検証：黒森ダム決壊」の認知であるが、住民の 7 割近くの人が知っていたという理由は、町役場が避難の呼びかけとともに「黒森ダム決壊」の情報を流したことなど公的な伝達が行われたことが大きな要因と考えられる。この情報が流れても、パニックのような状況になるなど特に大きな混乱は生じていない。
「黒森ダム決壊」の情報を聞いても 7 割以上の人が避難行動を起こさなかった。避難しなかった理由として、「避難が必要なほど大きな災害ではないと思った」と回答した人が 45.7%、「まさか自分の家まで危険な状態になるとは思わなかった」と回答した人が 37.7%という結果が出ている。これは、結果的には「黒森ダム決壊」が誤情報であったことから被害は生じなかったものの、もし実際に黒森ダムが決坂していたら何らかの被害に巻き込まれていたかもしれないという事態が生じた可能性もあり、ここに「正常化の偏見」の傾向があったと考えられる。
⑤提言・結論・ 今回の水害は、27 日未明からの集中豪雨がこれまでにない記録的な降水量であり、しかも短時のうちに降る、あっという間の出来事であったが、対応の遅れが、被害をますます大きくすることを認識し、素早い対策を可能にするためのシステム作りが必要であろう。
・ 現段階では、契約料の問題等で、那須町のようにシステムを導入していない自治体がまだ多い。また、このような新しいシステムを導入するためには、それを利用する側の自治体やその担当者にも、そのシステムを活用するだけのリテラシーが必要となる、そのためには担当者の人材育成からそのシステムを維持する人件費、維持費等の負担が増加することも考えられる。そのあたりのコスト・パフォ一マンスがハードルとなっているという現状がある。水害の被害を軽減するためには、これらの問題を解決し、河川情報ンステムへの加入率を上げることにより、河川情報の自治体間での共有が重要である。
情報システムの自治体における普及が望まれる。
・ 風水害の場合は、発生する災害がある程度予想できるため、事前の適切な情報を伝え、速やかな避難を促すことで被害(特に人的被害)の軽減が可能である。そのための、初動体制をとるための判断となる気象情報・河川情報など情報の充実が求められる。もっとも、この点は、報道機関の問題というより災害情報全体の問題であるが、報道機関、特に放送局は、このような情報の収集、情報内容の理解、明確な情報伝達を行う方法を検討していかなければならないだろう。

・ 災害発生以前に行う防災放送の役割の再認識も必要な課題である。繰り返しになるが、地震などの突発的な災害は仕方がないとして、風水害のように、災害発生以前の予警報で、これから起こりうる事態がある程度予想され被害軽減が可能となるような災害では、災害発生以前の情報が重要となってくる。この水害での初動体制は、どちらかといえば、「災害が発生してからいかに速やかに対応するか」という認識で行なわれ、「災害を軽減するために事前にどう対応するか」という認識が十分ではなかったように思える。このような風水害における「事前対応」という防災放送の役割について再認識することが求められるのではないだろうか。