（19）都市災害の情報問題―その１−①総括データ
発行年月：1987 年 3 月
報告書のタイプ：研究報告書
災害タイプ： 過去の地震災害（安政大地震、関東大震災）
現地調査：過去調査からの考察（江戸時代の災害、関東大震災）
執筆者：北原 糸子、廣井 脩
報告書の概要：
第一部
第二部
１.
２.

江戸時代における災害情報の伝播過程
関東大地震における情報問題
関東大震災と安否情報「震災彙報」の分析

添付資料：1．震災彙報−東京版、神奈川版
2．東京朝日新聞見出し（9 月 12 日〜18 日）②災害の概要安政大地震：安政 2 年(1855)10 月 2 日江戸を襲った地震は M6.9 の直下型地震で、関東大地震に比べて地震の規模は些程大きくないにも拘わらず、発生した地点が遇々幕府の所在する江戸であったために、社会的影響の極めて大きいものであった。震災は極地的であるが、社会的有感度は全国的規模に及ぶものであったのである。
関東大地震：大正 12 年 9 月 1 日午前 11 時 58 分 44 秒、北緯 35.2 度、東経 139.3 度の海底で、マグニチュード 7.9 の地震が突然発生した。この地震によって、東京、神奈川、千葉、埼玉、静岡、山梨、茨城の 1 府 6 県が被害を受けたが、なかでも、東京および横浜の被害は壊滅的だった。横浜市は、地震と同時に多くの建物が倒壊し、そのうえ各地で火災が発生した
ため、結局、死者・行方不明 2 万 3000 人、全壊・全焼世帯 7 万 2000 という被害を生じた。
この死者・行方不明者は、当時の市の全人口の 5.3 パーセント、また全壊・全焼世帯は全世帯の 73.2 パーセントという、実に甚大な被害であった。
③調査の内容都市災害を考える場合、過去の都市災害を振り返り、そこで顕在化した諸問題を洗い出す作業も必要であろう。歴史が正確な意味で繰り返されるとは思わないが、災害時の住民のさまざまなニーズはおそらく本質的に変化しないし、行政機関の応急措置や復旧措置にも過去から多くのことを学び得ると考えられる。そこで、アンケート調査とは異なったアプローチをとって、過去の都市災害において顕在化した問題の一つとしてとくに情報問題に焦点をあて、そのいくつかの側面を考察してみた。ここでは、第 1 部で 1855 年の「安政江戸地震」を、また第 2 部で 1923 年の「関東大震災」をとりあげている。
④主な結果
江戸時代における災害情報の伝播過程：
情報伝播過程にみられる地域性：江戸を中心に拡散する情報の波は、当然のことながら江戸を離れれば離れる程日数を要する。しかし多少細かく検討すると、距離の遠近と情報伝播の波は必らずしも同じ波調で重なり合わない。江戸以東および江戸を発して新潟・金沢などの北陸方面に向う波は江戸との距離の遠近にほぼ見合った弧を描くとしてよいだろう。しかし、中部・東海道周辺の地点では地震情報の遅速の入乱れが目につくし、大阪以西の中国・四国・九州の各地点では、江戸との距離と情報の遅速にはっきりとした相関を認めがたくなっている。
情報伝播の社会的特性：情報伝播の地域性を軸に、併せて、幕府→諸藩・幕府→百姓という封建社会固有の政治支配関係における情報伝播の中で、緊急情報の際に機能する社会組織が既に制度として存在していた。江戸時代は緊急情報すら制度化された情報として位置付けされる成熟した社会であった。制度化された情報の持つ特性、つまりその上意下達性は、緊急情報においてすら免れ難い。
情報行動にみられる階層性：江戸時代は突発的な災害情報でさえ情報伝播の仕組が用意されている、つまり制度化されている社会だということであった。このような社会では、情報の制度的体系に真っ向から対抗するような動きは起こりにくい。しかし、そうした対抗的な動きは発生しない代わり、制度に沿い、制度から情報をリークさせる動きが活発化する。したがって、こうした条件下では、制度系を走る情報をリークさせる行為は極めて積極的な情報行動として評価されねばならない。
関東大震災における情報問題：
関東大震災と安否情報：
火災と避難：関東大震災では地震直後から各地で火災が発生し、しかもそれが急速に燃え拡がったため、麻布、牛込、赤坂、四谷、小石川、本郷など少数の区を除いて、多くの市民が避難することになった。避難民の大半が車に家財道具を満載し、あるいは大きな荷物を肩に背負って、火炎を逃れ、避難場所へと向かった。
避難の状況：多くの避難者は、何の見通しもなく、ただ右往左往するばかりだった。
火に追われてひたすら逃げると、その先にまた火がある。だれかがあっちへ逃げろと叫ぶと、みんな群衆となっていわれるままに駈けだす、という状態だった。避難についての確かな情報がないから、ただやみくもに逃げ回るばかりであり、その結果、幸運な人々だけが生き残ったのである。
避難地へ避難地へ：避難者は、火災を避けて少しでも安全な避難地へとひたすら向かったのである。避難者の多くは最初、なるべく近くの避難地を選んだ。そこで、ちょっとした広場や公園はすべてはち切れんばかりの人となったが、やがてそこも危険となると、人々は、また逃げ出してまた止まりまた逃げ出すといったように、何度も何度も避難地を変え、その結果、荷物を失ったり家族が離れ離れになるなどして、思わぬ悲劇を生じたものも少なくなかったという。避難者のもっとも多かったのが、ほとんど焼けなかった四谷区のおよそ 8 万 5000 人、次いで上野公園のある下谷区の 7 万 5000 人となっており、調査されていない日本橋・京橋を除いても、その総数は 30 万人にのぼっている。
避難地にて：罹災者の多くは、ほとんど着のみ着のままで避難地に到達した。震災後、食料や飲料水とならんで、必要なのは、かれらの仮りの住居であった。
「臨時震災救護事務局」(後述)は、まず、陸軍から携帯用テント 6 千などの提供を受け、さらに民間からも多数のテントを買入れたり借用したりして、最:初に宮城前広場、日比谷公園などにテント小屋を建てた。次いで、東京府に委任し、千駄谷神宮新道と明治神宮外苑、芝公園、芝離宮などにバラック小屋を建築させ、さらに東京市に委任し、罹災区内の小学校の敷地に罹災者収容のためのバラックを建築させたのである。同時に、警視庁でも、山の手あるいは郡部の材木店から木材を徴発して、日比谷、上野、九段公園などにバラック小屋を建築した。こうして、10 月中旬までには、16 万 3 千人を収容したバラック街ができあがったのである。
情報の途絶：地震とそれに続く火災によって、当時もっともふつうのコミュニケーション手段だった郵便も、ようやく普及しかけた電話も長期にわたって途絶してしまった。さらに、東京の被害の全貌を知るためのほとんど唯一の媒体である新聞も発行不能になったのである。家族の安否に関する情報ニーズが極度に高まっているのに、それを満たすべき手段は全滅といっていい状態であった。震災による通信機
関の被害は 1 府 4 県にわたり、全潰または全焼した郵便局・電信電話局は 238、また焼失あるいは破損した加入電話機は 68,246 にも達した。東京市では、東京中央郵便局が、地震の第 1 震で相当の打撃を受けるとともに午後 8 時に焼失し、また中央電話局も、午後 10 時には市外局および丸の内分局が焼けおち、市内電話も市外電話も全線不通となった。
安否をたずねる人々：電話、郵便、新聞といった情報伝達手段は、震災直後一時的にせよ完全にストップしてしまった。そこで、家族と離れ離れになった多くの罹災者は、張り紙やノボリなど、きわめて原始的な手段によって、その安否をたずねることになったのである。
鉄道の被害と地方民の心配：この震災のために、横須賀線、横浜線、山手線が全線にわたって不通、また東海道本線は品川一御殿場間、中央本線は東京一新宿間、東北本線は上野一大宮間、総武本線は両国橋一亀戸間などが不通という被害を受けたが、これらの各線は 9 月 3 日まではまったく回復せず、4 日になってはじめて、山手線東海道本線、中央本線、東北本線などの一部が開通し、以後、しだいに運転区間が増えていった。
新聞広告欄の安否情報：災害直後には罹災者にちは、貼り紙やノボリに探し求める相手の氏名や年齢を書いたのであった。しかし、日が経つにつれ新聞が復刊されると、今度は、新聞の広告欄が利用されるようになっていく。東京市内の新聞社でもっとも早く再刊されたのは、東京日々新聞であり、9 月 5 日には 2 ページ建ての朝刊が発行されている(タ刊は 18 日から)。そして、早くも 2 日目の 6 日から、その広告欄に安否情報が現われるのである。
尋ね人の捜索：いくつかの公的・私的機関では、避難者救済の一環として、「尋ね人探し」を行なっている。たとえば、警視庁は迷子・迷人を各警察署に収容し、宣伝ビラなどを配布して引き取り人を探した。
東京罹災者情報局：このように、震災後、少なからぬ組織が罹災者の安否の確認や尋ね人の取り次ぎを行なっている。しかしそのうちでも特筆に値するのは、「東京罹災者情報局」の活動であった。これは、東京帝国大学学生有志のボランティァ組織が、被災者救護事業の一部として行なったものであり、これを思いつき学生を統率したのは、法学部の末広厳太郎教授であった。
「震災彙報」の分析：
臨時震災救護事務局：震災直後の 9 月 2 日、.政府は、罹災者救護と被害の応急復旧を迅速に行なう目的をもって、「臨時震災救護事務局」を設置した。この組織は、内務省を基幹とし、これに関係各省を統合して編成され、総裁、副総裁、参与、委員、事務官、および書記から構成されており、総裁には内閣総理大臣が、副総裁には内務大臣が就任した。また参与は、内務大蔵、陸軍、逓信、農商務、外務、鉄道の各省次官、局長、そして警視総監、東京府知事および東京市長から構成されており、災害後の応急措置の方針を決定する最高機関であった。
非常徴発令と食糧・飲料水の供給：政府は、震災地の救助に必要な食料や資機材を強制的に集めるために、「非常徴発令」を公布した。その徴発の対象となったのは、食料品、飲料、薪炭、建築材料、薬品、および労務などであった。この徴発令にもとづき、政府は、まず東京市内の山の手や群部から約 6,500 石の米を徴発あるいは購入するとともに、海軍の無線電信を使って、各地方に米その他の副食物の送付を依頼した。さらに、軍艦や商船を大阪に向かわせて、農商務省食糧局の大阪倉庫に保管してあった政府米 50 万石を芝浦に輸送した。こうした措置がすみやかにとられたため、一時は欠乏のどん底にあった米はむしろ供給過剰にもなったという。
情報部と震災彙報の発行：臨時震災救護事務局には、当初から情報部が設置されていた。
情報部は、部内に庶務、発送、印刷などの係を置き、情報の収集と通報に関する業務を処理するものであったが、その主な活動は「震災彙報」の発行と配布にあった。震災によって東京および横浜の新聞はほとんど全滅し、その間隙をぬって各種の流言輩語が一斉にひろがる状況になったため、情報部は、震災についての確実な情報を迅速に伝達する必要を認め、ただちに印刷機械と動力機械を徴発して、9 月 2 日午後 7 時、「震災彙報第 1 号」を発行したのである。
震災彙報の内容とその特徴：震災彙報の内容は、①勅令や陸・海軍の対応を含めた「政府の措置」をはじめ、②食糧・飲料水の提供、衛生医療、避難者の収容など「応急救護措置」③電気・水道・鉄道・道路・通信などの「復旧・復興状況」④住民への注意・禁止の呼びかけ、飲料水の飲み方・バラック生活の仕方、⑥東京および横浜の被害、⑥皇室をはじめとする特定個人や団体の消息、⑦義掲金品や寄付金の集まり状況などが報道されている。
震災彙報の記事分類：東京市内版(9 月 2 日〜10 月 25 日)では、記事本数、記事面積とも「応急救護状況」がもっとも多く(219 本、27.9%)、次いで、「復旧・復興状況」154 本、23.6%)、「皇室・政府・軍の対応」(154 本、17.9%)と続いている。また、「応急救護状況」のなかでは「死体収容・衛生・医療」(67 本、10.0%)、「避難者の収容・輸送」(59 本、7.1%)、「食糧の供給・販売」(43 本、5.0%)などが多く、「復旧・復興状況」のなかでは、「交通・通信」(86 本、14.9%)、「住宅・バラック」(20 本、2.3%)、「道路・橋・自動車」(12 本、1.6%)などが多く、「皇室・政府・軍の対応」のなかでは、「陸・海軍の対応」(39本、4.7%)、「皇室の対応」(34 本、2.9%)、「勅令・告諭・通達など」(32 本、6.0%)などが多くなっている。
記事内容の時系列変化とその具体的内容一政府の対応・被害情報：「皇室・政府・軍の対応」は初期から中期にかけていったん減少し、それから激増して後期にはまた減少している。「地震・火災・被害状況」は初期にもっとも多く、中期には激減するが、後期にはふたたび漸増している。記事の内容にも若干の変化があり、初期には市単位あるいは区単位で概括的に扱っていたのが、後期になるとよりくわしく被害を報告するようになる。
復旧・復興情報：「復旧・復興情報」は、初期から中期にかけて急激に増加し、その後すぐ激減して、後期にはまた増加していく。
住民への呼びかけ・教示・生活情報の提供：このカテゴリーに属するものは、数は少な
いが、それぞれの時期を通じて比較的コンスタントな推移を示している。内容的には、

「〜に注意せよ」とか「〜をするな」とかいう「禁止・注意・自粛の呼びかけ」と、逆に「〜をせよ」とか「〜を望む」などの「奨励の呼びかけ」がほぼ拮抗している。また、こうした呼びかけで注目すべきなのは、疎開者、尋ね人、バラック居住者など特定の罹災者に、その便宜をはかるためさまざまな生活情報を掲載していることであろう。さらに、罹災者の生活上の便宜のため、しばしば「天気予報」を掲載している。
⑤提言・結論
都市防災は、わが国の防災対策のなかで基本的に重要な位置を占めている。いうまでもな
く、大規模災害がひとたび都市を襲ったなら、想像を絶する被害の発生が懸念されるからである。都市災害を考える場合、過去の都市災害を振り返り、そこで顕在化した諸問題を洗い出す作業も必要であろう。歴史が正確な意味で繰り返されるとは思わないが、災害時の住民のさまざまなニーズはおそらく本質的に変化しないし、行政機関の応急措置や復旧措置にも過去から多くのことを学び得ると考えられる。そこで、アンケート調査とは異なったアプローチをとって、過去の都市災害において顕在化した問題の一つとしてとくに情報問題に焦点をあて、そのいくつかの側面を考察してみた。ここでは、第 1 部で 1855 年の「安政江戸地震」を、また第 2 部で 1923 年の「関東大震災」をとりあげている。こうした作業は今後も継続するつもりであり、いずれ続刊を公表し、都市災害の情報問題を総合的に考えてみたいと思っている。本書では事実の記述が中心であり、分析が十分であるとはわれわれ自身も思っていない。