IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサイン 2021年3月
東京大学未来ビジョン研究センター（IFI）SDGs 協創研究ユニット
科研費基盤 A プロジェクト「気候変動と水資源をめぐる国際政治のネクサス」
2020 年度ワーキングペーパー・シリーズ No. 7

豊かな時代の「欠乏」：マニラ首都圏における水、統治、日々の政治‘Scarcity’ in Times of Plenty:
Water, Governance and Everyday Politics in Metro Manila
東京大学
ナジア・フサイン概要
グローバル・サウスにおける水危機は、都市において社会的・政治的不安をもたらす可能性があるのだ
ろうか。この疑問に答えるために本論文は、マニラ首都圏における 60 回のインタビュー調査、フォー
カスグループによる 8 回の議論、および都市貧困層 800 世帯を対象とする調査を行った。分析によると、これらの世帯の水へのアクセスには脆弱性がある。言い換えれば、水不足は自然なものではなく、経済的・政治的な決定によって生み出されたものだということである。このような既存の権利構造が、水危機の際に困窮の規模を決定する。2019 年、マニラ首都圏の全人口が水危機に見舞われる中、都市の貧困世帯は過剰な被害を受けた。人々は行動を変えることで個別に対処したが、コミュニティの中では不満が噴出しており、個人の不満が社会的領域に入り込む寸前であることが浮き彫りになった。この分析は、政治生態学、対決の政治、グローバル・サウスの都市におけるガバナンスとインフォーマリテ
ィなどの議論によって裏付けられる。

序論

グローバル・サウスの諸都市における水危機の社会的・政治的影響について考えることは、様々な意
味において難しい課題である。水をめぐる懸念は、将来のものであると同時に、現在や過去に根ざしている。2050 年には約 20 億人もの人々が水ストレスを抱える都市で生活していると考えられる。現時点
でも、恵まれない人々は特に、水の利用制限を経験していない訳ではない。従って、周縁化された人々が既に抱えている脆弱性が水危機によっていっそう高まる可能性があるという主張は、もっともなものである（Sen 1981）。けれども、水危機は、社会的・政治的不満の一因にもなりうるのだろうか。
一見単純に思える疑問であるが、これに答えるのは、決して簡単ではない。水危機と政情不安との因果関係をどうすれば立証できるというのか。グローバル・サウスの都市に住む多くの人々にとって、水1

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不足は日常生活の一部であることを考え合わせるとなおさらである。先細る自然資源に対する杜撰な管理と不公平な分配が重なると、サービス提供にしわ寄せがいく。事実、サービス提供においては複数の関係者の間で闘争および（または）連携が行われている。場合によっては、そうしたダイナミクスに、
犯罪および（または）政治的暴力が伴うこともある。こうした目の前の実情と水危機の影響とをどうす
れば切り離して分析できるというのか。また、こうした状況において、政情不安はどのように顕在化しうるのか。
必ずしも明確に述べられてきたことではないが、欠乏と不安の方程式を解くカギとなる命題が、少なくとも四つある。
第一は、方法論の選択の問題である。水危機から不安に至る経路を描き出すためには、資源の枯渇が人々の間に怒りや不満を生み出し、それがやがて、紛争をはじめとする暴力的な政治表現となって現れるという構造的アプローチが前提となる。しかし、水危機は、単独の事象として突然起こるものではない。どんな社会においても、それに先行する社会的、経済的、政治的な動的プロセスが相互に作用している。特に、複雑適応系である都市においては、こうした相互作用が重要になってくる。これを解明す
るには、関係論的アプローチの方がより適しているかもしれない（Tilly 2001）。また、個人および集団レベルのメカニズムを明らかにしていくことにより、ブラックボックスとなっているより大きな次元での物語を解き明かすことができるかもしれないと示唆する研究もある（Hedström and Swedberg 1998）。
従って、ミクロレベルおよびメゾレベルでの細かい解明ができなければ、マクロな因果関係を説明しようとしても、必然的にパズルの重要なピースを欠くことになる。
第二に、欠乏（本稿では水不足）は、自然資源の枯渇という文脈で理解されている。しかし、欠乏は、自然によってではなく、長い間の経済、社会、政治的な意志決定の積み重ねによって作り出されたものである。欠乏の概念を拡張し、社会の既存の権利構造を含めて考えなければ（Adger and Kelly 1999）、
歴史的に受け継がれてきた不公平や、民族、人種、階級、性別、宗教、その他のアイデンティティによって形作られた不平等の構図を捉え損ねてしまう（Heynen, Kaika, and Swyngedouw 2006b; Zimmer 2010）。
このように構造化された現象として欠乏を概念化することにより、資源配分の問題が見えてくるため議論が活気づく。こうして、誰が、何を、なぜ手に入れるのかに関わる政治について、また、政府の役割、資本形成のプロセス、社会の具体的な状況についても、注意が促される。
第三は、資源管理に関する問題である。政府機関が有能でないと資源配分が非効率かつ不公平になると言われている。こう考えていくと、資源の供給源を公的に管理するか、あるいは民間が管理するか、という議論の余地が生まれてくる。水道の民営化はその最たる例である。民営化という方法については、
本質的に政治的な問題（すなわち誰が、何を、なぜ手に入れるのかの問題）に対して非政治的・技術管理的アプローチを適用するものだとして多くの批判があるが、問題なのは政治的問題が無視されてしまうことばかりではない。合理的な法秩序とフォーマルな政府が果たすべき伝統的役割に関する規範的な議論に基づけば、水道の民営化をめぐるこの話は、公共機関の失敗と民間の解決策を用いてそれに対処することに関する見解の相違と、一般には理解される。しかしながら、公共／民間の二分法では、統治経験が西洋とは異なるグローバル・サウスにおける国家形成の歴史的経緯を説明するには不十分である2

IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサイン（Gupta 1995）。グローバル・サウスの多くの都市では、国家との関係において、また、都市計画のロジックにおいても、インフォーマル性が存在すると理解されている（Roy 2009b）。ここで、再び議論
は政治へと戻ってくる。ポストコロニアル研究によると、インフォーマル性は、公共と民間の間の穴だ
らけの境界を行き来する関係者のマッピングを行う上でよい視点となる。「インフォーマルな統治者（informal sovereigns）」（Hansen 2005）であれ、「暴力的起業家（violent entrepreneurs）」（Volkov 2002）
であれ、こうした関係者については、合法的な領域内にいる者たちとの関係性において理解する必要がある。
第四は、欠乏・紛争方程式の問題である。内戦に関する諸理論を前提に、水不足と紛争とを結びつける取り組みは、都市というコンテキストにおいては特に難しい。都市によっては、犯罪や政治に関与する起業家が、暴力を使って街を治め、統治や政治のダイナミクスと不可分に結びついてきた歴史を有するため（Arias and Goldstein 2010; Davis 2010b）、そうした複雑な絡み合いから欠乏による悪影響を抜き出し、紛争を含む社会・政情不安の表出との関係を明らかにするには、方法論的課題が多い。また、不平等があまりに深く社会に根付いてしまっていて、権利を奪われている人々の間に不満がくすぶっていても、社会不安にはつながらない場合もある。と同時に、基本的サービスへのアクセスが、必ずしも国家によって保証されているとは限らない。社会の恵まれない層の人々は、基本的サービスへのアクセスを確保するために、クレイム申し立て活動として、日々自分たちの方から働きかけを行い、政治やコミュ
ニティのリーダーに支援を求めたり、役所を訪れたりしている（Kruks-Wisner 2018）。このような日常の行動を知ることは、一般民衆の生活を理解する上で不可欠だ（Scott 1985; Bayat 2000; Graham and
MacFarlane 2015; Ranganathan 2013; Streule et al. 2020; Simone 2005）。もし社会的境界が変化しつつある（Tilly
2004）のだとすれば、権利を奪われた人々が力を合わせ、互いから学び合い、例えば水へのアクセスを確保したり、自分たちの主張の表現あるいは闘争を組織化したりしているのだとすれば、一見ありふれた日常の行動や集団・個人間の相互作用の中にこそ、それを読み解くカギがあるのである。このような日々の主張（クレイム申し立て）や行動に注目すると、欠乏は、紛争につながるものとしてではなく、一連の様々な闘争を生み出す可能性があるものとして捉えることができる（McAdam, Tarrow, and Tilly
1996）。社会運動の研究者たちが指摘（McAdam, Tarrow, and Tilly 2001）している通り、闘争の表現は、社会運動からストライキまで幅広いが、「いずれも類似のメカニズムやプロセスから生じており、……
それぞれを個別に研究するよりも、そのダイナミクスを比較する方が、すべての闘争について学べることが多い」。 このように関係を理解することは、ミクロおよびメゾレベルでの人間の反応や相互作用を理解する窓となり、ひいては社会的・政治的表現などのマクロな結果を知ることにつながる。
本論文では、以上のような問題意識に取り組む。また、なぜ研究の焦点を水危機は都市の社会・政情
不安を引き起こすのかという問題から地域の実情の理解へと移すのかについても上記で説明できたと考える。地域の実情は、地元住民による水へのアクセスおよび住民への水供給に関係しているからである。
一般の人々が、水をはじめとする基本的なアメニティを求めてクレイム申し立てを行う舞台はまさに地域の日常であり、関係者らが地域住民に水へのアクセスを提供するために活動するのも地域の日常においてである。このような関係の相互作用は、日常的な政治・統治の現場であるだけでなく、社会集団間3

IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサインの社会的境界が絶え間なく変化する場でもある（Tilly 2004）。このように範囲を限定して説明を行い（Hedström and Swedberg 1998）、メカニズムに基づくアプローチをとることによって、コンテキストの多様性を維持することができる。社会や都市によって、メカニズムの連鎖が異なれば、そこから生じてくる結果も様々に異なることがありうる（McAdam, Tarrow, and Tilly 1996, 2001）。
本論文では、マニラ首都圏のケーススタディと、より幅広い研究に基づいて、上記の考え方をより詳細に展開する。分析は、2019 年および 2020 年の実地調査中に収集した一次データに基づいた。一次データには、都市の貧困コミュニティおよび非政府組織（NGO）の関係者のフォーカスグループ調査（n=8）、都市の貧困世帯に対する調査（n=800）、民間給水事業者（給水シンジケートを含む）、
NGO 関係者、コミュニティのまとめ役、研究者、様々なレベルの政府関係者への半構造化インタビュー（n=60）が含まれる。データ収集・分析は現在も続いており、本文書は、ワーキングペーパーの位置づけである。
以下、本論文の構成は次の通り。最初のセクションで文献における議論を簡単に紹介した後、第二のセクションでは研究手法を提案する。第三セクションでは、ケーススタディの分析結果を示す。第四セクションでは結論を提示する。

第 1 節 文献における議論：概説

グローバル・サウスの諸都市における水危機の社会的・政治的影響について考えることは、一筋縄ではいかない課題である。一つには、この議論が、欠乏は外から加えられるストレス要因のせいであり、それさえなければ、ふんだんにあるとは言わないまでも、安定した水供給があるという前提に基づいているからである。しかし、多くの都市では「通常」時であっても水へのアクセスは十分ではない。実のところ、周縁化された人々にとっては、水へのアクセスがないことは、最初から当然のシナリオである
場合もある。それでもやはり、気候関連リスクによってもたらされる水危機は、深刻な懸念となっている（McDonald et al. 2014; Desbureaux and Rodella 2018）。問題が複数のテーマ領域に及んでいることから、複数の文献を参考にして、欠乏の発生、欠乏の管理、欠乏・紛争方程式という三つの知的領域に分けて概観する。

1-1. 欠乏の発生欠乏に関する議論は、政治的アプローチと非政治的アプローチに分けられる（Robbins 2011）。政治的アプローチは、政治生態学的な視点に代表される。社会のシステムと自然のシステムとは緊密に結びついている（Ostrom 2009）とする、社会生態系（SES）の概念に基づけば、政治生態学的な見方においては、SES に重大な影響や結果をもたらす上での権力の重要性が強調される（Epstein et al. 2014）。つまり、生態学的条件は、多数を犠牲にして少数を利する政治的プロセスによって形成されるのである。こ4

IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサインのような分配によって、既存の不平等が強化されたり、新たな不平等が生み出されたりして、社会における不平等な権利構造が際立つのである（Adger and Kelly 1999; Sen 1981; Ribot 2010）。
もう一方の非政治的アプローチは、自然と社会を二項対立として捉えることによって欠乏を概念化する。人口が増加すると、人間による消費が増大し、再生可能な範囲を超える環境的な欠乏や環境劣化が生じる（Malthus 1992; Ehrlich 1968; Hardin 1968; Meadows et al. 1972）という考え方である。このような前提に基づくと、人口が増加し、環境財が不足している発展途上国においては、危機的状況が差し迫っているということになる。同様の考え方は、グローバル・サウスの諸都市に関する研究にも表れており、人口増の結果、エネルギー消費量が増加している上に、インフラや統治面でも課題を抱えている諸都市に対して、持続可能な開発や環境資源への懸念が表明されている。このような議論への反論として、市場のダイナミクスによって増大する消費パターンに対処できる可能性、あるいは、財務管理の向上や技術の進歩によって限りある資源を管理できる可能性などが提起されている（Robbins 2011）。この点に関して、Ostromの研究は画期的である。「コモンズ（共有地）の悲劇」という考え方に異を唱えるだけでなく、自然と社会の二項対立にも疑問を投げかけているからである。SES においては、自然と社会の両者間の相互作用によって「フィードバックループ、突然の変化、系の動揺、新たなタイプのリスクの増加」などが生じる（Reyers et al. 2018）とされるが、Ostrom（2009）は、自身の研究成果をこの SES の概念に組み入れて、集団の反応がレジリエントなシステムにつながる可能性があることを示唆している。
言い換えれば、発展途上とみなされる地域であっても、人々は、中央権力を用いずに共有資源を管理する方法を、協力して見つけ出す可能性があるということである。
Ostrom らは「コモンズの悲劇」の考え方に効果的な反論を行っている（Ostrom, Walker, and Gardner
1992; Ostrom 1993, 2009; Feeny et al. 1990; Hanna, Folke, and Maler 1996）が、一方で、環境コモンズに関する議論においては、政治が重要性を失う。「人口過剰」の考え方は、一見すると分析的客観性があるように思われるが、先進国と発展途上国との間の資源の不平等な分配による社会的不公正という現実の問題か
ら注意をそらすものであると主張する者もある（Harvey 1974; Smith 1984）。また、地域の共有資本を地域社会から横取りして、国内外のエリート層が占有している事実を無視した議論は、持続可能性という重荷を貧しい者たちに背負わせるに等しいとまで論じる研究者もいる（Muldavin 1996; Robbins 2011）。
こうした懸念を都市の研究に適用して、都市政治生態学（Urban Political Ecology；UPE）では、「誰が、何を、誰のために生産するのか」を研究している（Heynen, Kaika, and Swyngedouw 2006b）。このアプローチで都市を分析するにあたって、都市に関して不自然なものは一切ないと考える（Harvey 1996）。実のところ、UPE は、市場主導プロセスを動員して社会生態的関係を説明する手法であり、ローカルから
グローバルへと社会生態的関係を結びつける（Harvey 1996; Merrifield 2002; Heynen, Kaika, and Swyngedouw
2006a）。都市化に関しては、UPE と非政治的アプローチには共通点がある。両者ともに、都市化は消費の増大と環境面での課題をもたらすと捉えている点である。しかしながら、非政治的アプローチは人
口や消費の増大を問題であるとみなすのに対し、UPEでは、以下の二つの点で理解の仕方が明確に異なっている。第一に、近代都市は、自然と社会が融合した「ハイブリッド」または「サイボーグ」として概念化される（Latour 2004; Gandy 2005; Swyngedouw 2006）。この見方は、技術的・工学的ソリューショ

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IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサインンによって自然を都市化してしまうという概念を覆し、むしろ自然もまた社会的・政治的プロセスの一部であると指摘するものである（Swyngedouw 2006）。第二に、UPE は、資本蓄積を真っ向から批判している。資本蓄積によって、都市の社会・環境プロセスは肥大化し「近くの環境だけでなく地球の果てまで触手を伸ばそうとするメタボな社会・環境プロセス」になってしまうとしている（Heynen et al. 2006,p. 5）。そこで、UPE は「なぜ“そのようなもの”が、そのようなやり方で生産されるのか、またそれによって誰が利益を得るのか」という問いを提起することによって、資本主義フローのサービスにおいて利用される社会生態的プロセスを政治化する（Kirsch and Mitchell 2004）。このような観点から見れば、水を通して「相互に関連する都市の様々な物語が、一連の物語として結びついて見えてくる、つまり、その都市の人々、また、都市を生み出し、その特権と排除とを生み出す社会生態的プロセスの物語が見えてくる」のである（Swyngedouw 1996）。このように考えると、水不足は、自然な資源の枯渇というよりは、むしろ「権力の構造」への視点を提供する窓であると言えよう（Swyngedouw 2006）。
UPE の研究は新たな道を切り開いたが、概念や方法論に関しては、課題がある（Zimmer 2010; Heynen
2014, 2015）。その一つとして、都市のプロセスがヨーロッパ中心の視点で説明されているため、他の都市を西洋以外の文脈において読み解くための余地があまりないことである。しかし、実際に都市が急速に成長しているのは、西洋以外の地域においてであり、環境面での問題も山積してきていることから、そうした地域の都市にこそ目を向けるべきである（Myers 2008）。だからと言って、概念の一般化に疑問を投げかけようということではなく、歴史的、物質的、文化的、社会的、政治的など様々な面で異なるコンテキストにおいて解釈を試みることによって、時間と空間の中に位置づけられた新たな認識論の確立に寄与できる可能性を指摘しているのである（Robinson 2002; Roy 2009a）。グローバル・サウスの都市の研究成果は、このような主張を様々な形で証明している。例えば、UPE関連文献における重要な切り口の一つとなっているインフラを取り上げて、例えばラゴスなどのグローバル・サウスの都市の現実を理解しようとしても難しい。というのも、これらの都市の多くでは、大多数の人々にとってインフ
ラは生活の一部ではないからである（Gandy 2005）。同様に、過去に植民地支配を受けた都市の多くでは、植民者と被植民者が利用する都市空間が区分されていたため、一つの都市の中で複数の異なる景観が形成された。一部の都市では、植民地支配から長い時間を経た現在も、そうした異なる景観が根強く残っている。従って、グローバル・サウスの都市では「複数の政治生態系」が互いに併存するという事
例が豊富にある（Zimmer 2010, p. 350）。
加えて、UPE は、ポスト構造主義的アプローチを採用している（Castree 2001; Demeritt 2001; Latour 2004;
Escobar 1996; Heynen 2014）にもかかわらず、資本蓄積に関する基本的理解に対しては批判を許さない（Lawhon, Ernstson, and Silver 2014; Castree and MacMillan 2001）。しかしながら、グローバル・サウスの都市出身の研究者は、資本主義も重要だが、資本主義だけが唯一の権力の源ではないと示唆している。ア
フリカの諸都市に関する研究成果（Simone 2004; Myers 2008; Pieterse 2008）と、フェミニズム、ポストコ
ロニアル、ポスト構造主義などの理論に基づき、Lawhon et al.（2014）は（都市間の違いを重視した）「コンテキストに位置づけられた UPE（Situated Urban Political Ecology: SUPE）」の確立を提案した。
SUPE においては、権力を理解するにあたって、階級間の関係だけでなく「他の形態のアイデンティテ

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ィ（人種、性別など）や、言説的権力（discursive power）、知識主張」へと視野を拡大し、権力とは「どこにも内在しないが、どこでも行使されるもの」である（Lawhon, Ernstson, and Silver 2014）と説明する。
こうした批判に基づいて提起されるのは、UPE の資本蓄積プロセスの議論においては、人間が主として労働力の担い手とみなされるという点である。しかし、人間は、世界の中で別の存在の仕方をとる能力も有している（Gidwani 2004）。このようなアプローチは、主として蓄積に関するマルクス主義的分析によって説明を行う一般的な都市理論に沿ったものであると言えるが、そうした一般的な都市理論は、
都市化の普遍的な説明を何にでも適用することによって「人々が実際に生き、折り合いをつけるための政治的闘争や主題づくり」というテーマを見過ごしてしまいかねない（Roy 2009a, 2017）。言い換えれば、視点を経済的蓄積に絞ってしまうと、カテゴリー化できない日常の政治や、抑圧された人々による主張（クレイム申し立て）といった人間の営みを見落としてしまう可能性がある（Bayat 2000; Simone
2004; Holston 2008; Mbembe and Nuttal 2004; Appadurai 2001）。さらには、UPE を通して都市を理解しようとするにあたって、様々な行為者間の利害関係や力関係も見逃してしまう可能性がある（Zimmer 2010）。

1-2. 欠乏の管理
欠乏の非政治的解釈においては、資源管理がうまくいかないのは、政府の能力が低いせいであり、従って技術管理的な解決策によって問題を解決できるとされる。こうした論法を象徴する、グッドガバナ
ンスのアジェンダは、多くの国際機関が信奉しており、依然として影響力が強い。このようなアジェン
ダは、規範設定に対する大きな期待に基づくものであり、それは公共と民間、合法と違法、政府機関の部門同士の間に明確な境界があるという仮定に結びついている（Johnston 2014; Migdal, Kohli, and Shue1994）。また、多くの場合、（公的機関による）資源管理の失敗、汚職、技術ノウハウの欠如などに対する非難を口実に、開発目標の達成の民営化が正当化されてきた（Bakker 2008）。
理想的な合理的法治国家の在り方を世界の他の地域のプロセスを評価する尺度として用いると、広範囲にわたる影響が生じる。中でも明白な影響は、こうした基準に達していない地域は、機能不全または「脆弱な」国家（または都市）であるとみなされて、民営化等の介入が必要とされてしまう可能性である。水供給の場合、公共、民間、あるいは法人の給水事業者に関する従来的な説明が依拠するのは、こ
うした合理的法的基準である。しかし、こうした基準や言葉では、多くの国々における水供給の実情の複雑な性質をほとんど捉えることができない。例えば「法人」という用語は、民間セクターだけでなく、
フォーマルな管理ヒエラルキーの中で組織化できる政府の供給事業者も指す（Bakker 2010）。同様に「民間」供給には、コミュニティ組織とともに活動する、規制対象外の小規模水供給事業者も含まれ、非政府組織や非営利組織である場合もある（ibid, p. 25）。
しかし、「公共」および「民間」という領域の概念には、議論の余地があることが、研究によって指摘されている。ヨーロッパにおける国家形成の歴史と経験の中では、公共／民間および国家／社会の境
界は、時を経るにつれて、鮮明になってきた（Johnston 2014）。また、合理的法秩序に象徴されるように、国家とその制度は、全体で一つのまとまりのあるものを表している。しかし、非西洋的なコンテキ

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ストにおいては、とりわけ過去に植民地支配を受けた国では（Gupta 1995; Hansen 2005; Lund 2006; Olivier
de Sardan 2008; Arias 2017）、まとまりのない国家のあり方が、研究によって指摘されている。このような解釈は、「公共」と「民間」あるいは「フォーマル」と「インフォーマル」という概念を、明確な境界を持つカテゴリーとして、確立された真実であるかのように受け入れることに歯止めをかける。これらの研究は、歴史の違いを認めることは、国家という観念と結びついた合法性や説明責任といった規範的な理想に疑問を呈するものではなく、むしろ、異なる歴史や経験を有する社会を認める余地を生み出すことであると示唆しているのだ（Roy 2009a; Comaroff and Comaroff 2012）。方法論レベルで言えば、ウェーバーが描いた理想は、現実の明確な青写真を示すものではなく、特定のコンテキストを理解するための道案内を意図したものであった（De Herdt and Olivier de Sardan 2015; Jackson 2010）。以上のように、国家形成という経験の概念化、および、国家、フォーマル／インフォーマル、公共／民間といった観念の言説的構築に重点を置く観点から（Gupta 1995）、研究者は、交渉によって形作られる国家の在り方（Müller 2012）や、地場の権力形態に分散されている主権の在り方（Hansen 2005）に着目している。
従って、グローバル・サウスの多くの都市の実情は、政府の失敗を象徴するものではない。というのも、グローバル・サウスの都市においては、一つのまとまりある国家が担うと伝統的に考えられてきた諸機能には、武装政治集団、犯罪集団、暴力的起業家など多くの関係者が関与しており、政府が単独で担っている訳ではないからである。そこで、本論文では、長い時間を経た現在も根強く残っている支配の歴史的遺産に着目するとともに、インフォーマル性や違法性とはフォーマル性や合法性との関連においてどういうものなのか、そこに議論の余地があることを指摘したい。都市というコンテキストにおける都市のインフォーマルな活動については、これらの葛藤に焦点を当てた文献が豊富にある。
Ranganathan（2016）は、次のように記している。

実務的アプローチにおいては、インフォーマル性は、長年の間、後進性や未開発と同義とみなされてきた。つまり、発達の過程で残存しているものであり、やがてフォーマル化によって払拭されていくはずのものと考えられていたのだ。それに対し、批判的アプローチからは、インフォーマルな活動はおそらく無くならないであろうこと、そしてインフォーマルな活動はフォーマルな領域と不可分であることが指摘されてきた。インフォーマルな水の売買は、貧困層の生存戦略であることに加え、そうした活動の中には、資本主義経済に編み込まれた収益性の高い事業や、国営のユーティリティ企業や日常の国家アクターの裁量的活動が含まれる（Ahlers etal. 2014; Ranganathan 2014a）。従って、批判的アプローチでは、インフォーマルな活動を、フォーマルとは切り離された、独立した均一な「セクター」とみなすことに対する異議が高まっており、インフォーマルな活動とは、著しく多様な活動であり、大都市統治の一様式であると示唆している（AlSayyad and Roy 2004; Roy 2005, 2009）。さらに、グローバル・ノースを含む世界中の最近の実証的研究の成果からは、インフォーマルな都市水の生産・管理（e.g., Hossain 2011;
Ranganathan and Balazs 2015）および、より広範な都市のインフォーマル活動（Devlin 2011;
McFarlane 2012; Porter et al. 2011）にも、国家が中心的に関与していることが分かっている。こう8

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した文脈においては、国家自体が、柔軟で、ときにはインフォーマル化された主体であると、つまり、特定の利益を優先し、経済的・社会的権力を集約するために「合法」と「違法」の二分を操作していると理論化されている。

反論の余地がある議論であれ統一的な議論であれ、国家のあり方ならびに国家形成に関する議論は、
公共／民間、フォーマル／インフォーマル、合法／違法の概念を問題にする上で役立つものであることから、極めて重要である。欠乏を政治的に解釈するために、これらの文献を（都市）政治生態学の議論の中に取り入れることは、少なくとも以下の二つの意味で有用であると考えられる。第一は、不平等および権力の構図をマッピングするにあたって、統治、国家、様々な行為者とその相互関係および一般の人々との関係に関するこれらの概念化された議論によって、社会集団の周縁化に関わるアイデンティテ
ィ軸を浮き彫りにできる可能性がある。資本蓄積プロセスや階級区分の役割が明確になるだけでなく、社会を縦横に走る亀裂を理解すれば、何らかの形で役立つ可能性がある。また、そのような深いレベル
で理解すれば、なぜ国家は、統一的な行為者ではないにもかかわらず、最終的な裁定者としての立場を維持できているのかを理解できる可能性もある。このような観点から見れば、欠乏を非政治的に解釈す
ると、様々な条件を十把一絡げに、腐敗した後進性を象徴する事例として一般化してしまい、ローカルなコンテキストの豊かさを捉えられないことが分かる。第二に、コンテキストを細かい粒度で理解すれば、一般の人々が様々なクレイム申し立て活動を行う場面や状況が分かることである。こうした場面こ
そが日々の生存戦略の舞台であり、地域ごとに異なっている可能性がある。

1-3. 欠乏・紛争方程式
希少資源の生産および統治に関する、様々に異なる概念に基づく、欠乏・紛争方程式は、都市という
コンテキストにおいて、多くの課題をはらんでいる。気候関連リスクは社会生態系をかく乱する可能性があるが、どのようにして、それが社会的・政治的表現へと表出するのだろうか。
欠乏・紛争の議論においては、非政治的アプローチがもたらしたかすかな光によって、資源へのアクセスの無さと紛争へとつながる不満との間の共変動が特定された（Homer-Dixon 1999; Kahl 2006）ほか、都市人口の増加によって政府は深刻な問題に直面し、それが資源をめぐる競争をもたらすことが明らかになっている。しかし、都市や地域の多様なコンテキストや紛争プロセスの複雑な性質を考慮すると、そうした争いの多い未来の形に関しては、意見の一致がほとんど見られていない（Mitlin 2018; Paller2019）。さらに、紛争のミクロダイナミクスによって提示されるアジェンダ（Kalyvas, Shapiro, andMasoud 2008）は、資源欠乏などの大規模な現象に起因する紛争という概念に疑問を呈している。同様に、対決の政治に関する研究によると、紛争とは一夜にして起きるものではなく、紛争に至るダイナミ
クスは長い時間をかけて進展し、必ずしも線形的に進展するとは限らないことが示唆されている（Goldstone and McAdam 2001; McAdam, Tarrow, and Tilly 1996, 2001; Tarrow 2007）。
水ストレスといった状況から社会不安や政情不安が生じる道のりを描き出すことの難しさとして、少なくとも以下の二つがある。第一は、方法論に関わるもので、潜在的ストレスの影響と現存する犯罪

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的・政治的暴力のダイナミクスとを区別するのは難しい作業だということである。例えば、ラテンアメリカの中には、横行する暴力レベルが紛争地帯に匹敵する都市もある（Schultze-Kraft, Chinchilla, andMoriconi 2018）が、暴力を働いている犯罪行為者が政府転覆をもくろんでいる訳ではないため、内戦のカテゴリーには該当しない（Kalyvas 2015）。こうした理屈に対しては異を唱える研究者もおり、犯罪的暴力が激しいラテンアメリカの都市では国境を越える麻薬取引によって地域の政治経済が組み立てられていると指摘している。こうした状態は、なわばりの経済的支配と自治をめぐり激しい犯罪的暴力を働くことによって、国家機構の合法性を蝕んでいるという意味において反政府的であり、「犯罪者たちの叛乱」とみなすことができる（Grillo 2012; Schedler 2013）。警察管理が全く及ばない犯罪多発地域、犯罪集団間の暴力的抗争、国家的行為者による治安維持活動に対する暴力といった暴力の悪循環は、国家の内部崩壊につながりかねない。それゆえ、武装行為者らには、国家権力を脅かす意図がなかったとしても「国家が独占する強制の手段を蝕む可能性」があり、それが「市民の不満」へとつながり「……治安機能の民営化や政府の合法性の弱体化という悪循環を加速し」「国民国家の伝統的機能、合法性、強制力、領土の論理を脅かす下地」を生むのである（Davis 2010a）。その意味で、行為者の動機が政治的なものではなかったとしても、その結果は政治的なものになる（Beall, Goodfellow, and Rodgers 2013）。本
質を突いてはいるが、こうした主張においては、議論の内容は死者数だけになってしまう。
第二の課題は、第一の課題と関連している。研究によって水危機がその地域の人々に及ぼす悪影響が明らかになったとしても、その結果として、必ずしも社会不安や政情不安が表出するとは限らない。多くの都市において、水危機は、その地域の人々が抱える多くの課題の一つに過ぎない。都市の中で暴力や犯罪のレベルが高いにもかかわらず、都市が存続しているような場合、暴力が統治や政治秩序の一部となっていることも多く（Müller 2012; Arias 2017; Schultze-Kraft 2019）、そのような場合には、水危機が紛争を引き起こす最後の引き金となりうることを証明するのは難しい。
上記のような難問は、これに限ったものではない。水危機とはかけ離れた議論においても、不平等に関して、研究者は同様の疑問を指摘してきた（Tilly 1998）。なぜ社会から不平等が無くならないのか。
Tilly は、問題も解決策も方法論の選択にあると指摘している。システム理論学者は大きな構造に目を向ける一方、方法論的個人主義者は個人を説明の中心に据えるだろう。Tilly をはじめ、多くの研究者が、人々の間の相互作用を分析する関係論的アプローチが有望であるとして、これを支持している。このよ
うな社会集団間の結びつきや関係は「社会生活における中心的なもの」（Tilly 2002）だからだ。
関係論的アプローチに基づき、紛争を幅のあるスペクトラムのようなものとして捉えると有益である。
すなわち紛争とは、非暴力的な不安の表出から本格的な暴力を伴う闘争までの幅があるものだと想定する。McAdam et al.（1996, p. 27）は「運動と……革命の間には連続性」があり、行為者がどのコースを取るかは「その行為者が有する資源、機会、制約に照らして最も適切な反応」を選ぶ選択の問題であると論じている。また、Goldstone（1998）は、社会運動、暴動、革命、内戦などの様々な形の闘争は、類似のプロセスによって生じるが、国家との相互作用に応じて、異なる結果へと進展すると指摘している。
都市の具体的なコンテキスト次第で、既存の亀裂がより深くなったり、新たな亀裂が生まれたりすることから、暴力的な集団行動に至る場合もある。

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第 2 節 提案する論点

UPE、ポストコロニアル研究、都市のインフォーマル性、統治、関係論的アプローチに関する豊かな研究成果に基づき、本論文の論点は、以下の前提条件に依拠している。

(i)

筆者は、絶対的な入手可能性の観点から資源欠乏を議論することに対して疑問を呈する政
治経済的理解を採用した。このアプローチを採用することにより、アクセスの不平等を結果的に（再）生産する社会、経済、政治の意志決定に注目することが可能になる。都市においては、このような作用を、階級間の関係に沿った分断という視点だけでなく、民族、
人種、性別等という視点からも分析できる（Lawhon, Ernston & Silver 2014, p. 508）。同時に、筆者は、欠乏をめぐる議論において、都市への移住という観点から見た都市化に加え、気候関連リスクを考慮に入れるべきと考える。十分な証拠が示す通り、水ストレスを抱える都市の数が世界中で増加し続けているからである。

(ii)

世界の様々な地域における国家形成の多様な歴史や経験に関する議論を踏まえる一方、現代の複雑かつ変化する実情に注目し、筆者は、基本的サービス（本論文では水）へのアクセス提供に携わる関係者の状勢をマッピングするための分析の視点として、統治を採用する。一般的な理解において、統治とは「人間社会における社会的行為を調整する方法」（Risse, Börzel, and Draude 2018）を意味している。なお、統治という概念に関する詳細な議
論は、本論文の対象範囲ではないが、筆者としては「国家の病理」（Müller 2018）を超えた範囲の関係者やプロセスに注目するよう求める諸研究に倣う。こうした視点を採用する
ことにより、通常の説明ではとらえきれない可能性がある、様々なサービス提供関係者間の関係性や利害を理解することが可能になる。例えば、これらの関係者の中には、合法／
違法あるいは公共／民間の両方の世界に属しており、これらの領域を簡単に行き来できるものもいる。その意味で、そうした関係者は、政界の後援者の命令を受けて、あるいは、様々なレベルの政府関係者との関係のもとでサービスを提供する事業者よりも、柔軟な「フレキシアン（flexian）」（Wedel 2004, 2005）とみなすことができる。以上に加え、筆者
は、都市のインフォーマル活動やポストコロニアル関連の文献、つまり、例外的な状況にあっても運用可能な力を有する断片化された（一つにまとまらない）国家の在り方に対し注意を向けさせる研究（Roy 2005）も参考にした。

(iii)

筆者は、結果的に紛争に至る場合もあれば、そうでない場合もある、様々な形態の政治的表現を検討するため、欠乏・紛争の関連を切り離すべきと考える。紛争、社会運動、革命の研究者が指摘する通り、こうしたことは頻繁に起こるものではなく、一定の期間を経て11

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悪化した後、暴力を伴う闘争へと変化するものである（McAdam, Tarrow, and Tilly 1996）。水
資源の枯渇だけでは、社会の亀裂に沿って社会集団や政治集団を動員するには、十分でない。このアプローチでは、闘争として捉える現象の幅を広げて、資源をめぐる競争的対決（Paller 2019）や、既存の不満や新たな不満の悪化などの社会不安を覆い隠す社会の危うい均衡（Hussain 2016）、さらには紛争までをも含めて闘争と捉える。このような前提によって、政治システムの安定を損なう可能性がある暴力的および非暴力的な政治的表現を含める。
(iv)

このような視点に加え、また社会の草の根レベルの闘争に関する概念的研究に基づき、ク
レイム申し立て活動という観点から分析を行うことを提案する。こうした活動は、一般市
民が基本的サービスへのアクセスを求めて行うものだからだ。ミクロおよびメゾレベルでの日々のクレイム申し立て活動として、NGO などの関係者との協力や、役所を訪れるなどの行動が含まれ、「市民が国家との関係を築き、かじ取りを行うための基本的な政治活動」（Kruks-Wisner 2018, p. 4）と考えることができる。こうした活動を通して、社会的な境界線を押し広げ、虐げられた人々が力を合わせて社会的・政治的表現を行ったり、社会集団が互いに学び合ったりできるのである（Tilly 2004）。

(v)

統治に関わる様々な関係者の関係性や利害を理解すること、また、人々がいかに脆弱性を経験し、それを打破しようとするのかを理解することにより、権力のダイナミクスや日々の抵抗の仕方について、時間や空間に限定されない根本的な理解に至る道が開ける。このようなアプローチを採ることによって「目に見える、物質的な意味での都市だけでなく、『目に見えない都市』、つまり都市の様々な社会構造や意味への理解をもたらす」ことができる（Zimmer 2010）。このような文脈においてなら、欠乏がいかに経験・統治されるかを描き出すための議論に、既存の概念のいくつかを位置づけることができる可能性がある。

(vi)

最後に、筆者は、都市の複雑な実情を説明するにあたっての説明戦略としてメカニズム（Merton 1968; Elster 1989; Elster 1998; Mahoney 2001; Hedström and Swedberg 1998）を採用したい。
筆者が言うメカニズムとは、「いくつかの異なる状況にあっても、ある特定の要素たちの間の関係を同一あるいは極めて類似したやり方で変化させる、範囲の明確な事象」である（McAdam, Tarrow, and Tilly 2001, p. 24）。

第 3 節 ケーススタディ（マニラ首都圏）：データおよび分析

3-1. データの出所
本ケーススタディのデータの出所としては、一次データ源と二次データ源とが含まれる。一次データ
源には、都市の貧困コミュニティ、水協同組合のメンバー、NGO の関係者とのフォーカスグループに

12

IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサインよる議論（n=8）と、NGO 関係者、研究者、様々なレベル・省庁の政府関係者、コミュニティのまとめ役、給水事業者（シンジケートの運営者、組合加入者を含む）への半構造化インタビュー（n=60）とが含まれる。これらのインタビューは、2019 年および 2020 年の実地調査中に行ったが、さらにデータを収集するため、現在もソーシャルメディア・プラットフォームを通じて続けている。
上記に加えて、2 人の共著者1と協力し、都市の貧困世帯に対する調査（n=800）を行った。2020 年の新型コロナウイルス感染症（COVID-19）のパンデミックの最中であったため、調査チームは、フィリピン政府が定める安全・健康手順を遵守して調査を実施した。調査地は、パサイ市、カローカン市、サン・ホセ・デル・モンティ市、マラボン市、ケソン市である。これらの都市に所在し、調査対象母集団を構成する六つの都市コミュニティは、マニラ首都圏の一部（マニラ首都圏は 17 の小都市で構成）か
マニラ首都圏に隣接している。コミュニティの選択基準は、以下の通りである。
a.

都市の貧困世帯b. 何らかのインフォーマルな形で水供給を受けているc.

インフォーマル居住区あるいは住宅で生活している

d. マニラ首都圏内／周辺で生活しているe.

コミュニティのまとめ役や NGO2の斡旋によりコミュニティへのアクセスがあるf.

本調査における「コミュニティ」の定義は、理論に基づくものというよりは、回答者およびコ
ミュニティのより幅広い人々自身によるものである。また、すべての場合において、世帯加盟
式の水協同組合が組織されている、あるいは、コミュニティの重要な問題に取り組むコミュニ
ティのまとめ役がいる。

g. 回答者の要請により、コミュニティ名は公表しない。
データ収集の偏りを避けるため、システマティック・ランダム・サンプリング（系統的無作為標本抽出）を行った。サンプリング枠は、五つのコミュニティについては、IPD と協力している現地コ
ミュニティの代表者が特定してくれた水協同組合のメンバーとした。また、ケソン市のコミュニティについては、現地コミュニティのまとめ役が特定を行った。全コミュニティで予備調査を一回実施し、質問票の見直し・調整を行った。予備調査の対象者は、水問題に関する知識が最も豊富で信頼でき、長年にわたりコミュニティの一員である人物を、調査員が選んだ。調査で用いた質問票は（英語から）タガ
ログ語に翻訳し、調査回答はタガログ語から（英語に）翻訳した。調査データの分析には、Excel、
SPSS、R、NVivo を用いた。データ収集が 2021 年 1 月末に終わったばかりであるため、予備段階の分析である。

3-2. ケーススタディ：マニラ首都圏

1

本調査の共著者は、Dr. Carmeli C. Chaves（フィリピン大学（都市・地域計画学部）教授）と Institute ofPopular Democracy（IPD）（マニラ首都圏を本拠とする NGO）。
2
Institute of Popular Democracy（IPD）。

13

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実地調査の過程で、マニラ首都圏内および周辺のインフォーマルな集落を訪れた。訪れたすべての場
所で「水の入手に問題がありますか、問題がある場合、どのように対処していますか」とたずねた。
「なぜこれが重要なの。」私の友人で、NGO で働く明るい目をした若い女性がたずねた。あまりに単刀直入な問いにうろたえ、同じ率直さで答えるのに苦労した。「なぜかというと、「以前」の状況、
つまり、人々が欠乏を経験する前の生活状況を知りたいからなの。」友人は、その答えにあまり感銘を受けなかった。「けれど彼らは今、現に欠乏を経験しているじゃない。これだけは確かなことよ。」
もちろん、彼女は正しい。マニラ首都圏のインフォーマル居住区で生活している貧困層の人々であれ
ば、日常生活に必要な、清潔で、手の届く価格の安定した水の供給が受けられない可能性は高い。
しかし、2019 年には、マニラ首都圏の人口の 96 パーセントに水を供給しているアンガット・ダムの水位低下によって、住民は、確かに水危機を経験した。通常は、アンガット・ダムの不足分を補っているラ・メサ・ダムも、その年は不足分を埋めることができなかった（Lee et al. 2020）。専門家は、かねてより、フィリピンでは水が豊かであるにもかかわらず、供給の限界に近づきつつあると警告してきた。ずさんな水管理、あるいは、農村から都市への移住、地表水や地下水の水質悪化などを理由にあげ3る者もいる（Pulhin et al. 2018）。地下水資源は、2025 年には、マニラ首都圏などの大都市の水需要を満たすことができなくなると、専門家は予測している（Pulhin et al. 2018）。
2019年の水危機によって必然的に政治的影響が生じるのは誰の目にも明らかだった。そのため、営業権を保有する民間企業二社、Maynilad と Manila Water の最高責任者、ならびに、二社を管轄する政府機関、Metropolitan Water Works and Sewerage System（MWSS）に対する公聴会が開かれた。大統領も加わり、マニラの水需要の管理責任者に対して強い警告を発した。
しかしながら、インフォーマル居住区の多くの住人にとっては、安定した水供給が得られないことは、
むしろ日常である。水危機時におけるインフォーマル居住区の人々の窮状や対処方法は、本当はたっぷり水がある時に作り出され、経験された欠乏について考えなければ、説明できないのである。

3-3. （作り出された欠乏）

金もなければ、水もありません。
水は、まだ手に入りません。
水道を開けてもらう余裕なんてありません。その前に、溜まっている分のツケを返さなければなりませんから。
—調査の自由回答欄の記述

マニラの水不足の実態は、下流／上流での配水の仕方によって見えなくなってしまっている部分がある。アンガット・ダム（ブラカン州）は、マニラ首都圏の水需要の大半をまかなっているだけでなく、ブラカン州やパンパンガ州の潅漑用水需要も満たしている。水位が低下すると、マニラ首都圏の需要が、農業生産者よりも優先される。一方、台風により水位上昇の可能性が生じると、農地に放水され、2004 年のエルニーニョ時に発生したように、洪水の原因となる（Hall, Abansi, and Lizada 2018）。
3

14

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製造業の 52%を占める（Migo et al. 2018）マニラ首都圏には、1300万人以上が居住しており、人口密度
が国内で最も高い地域である。国内総生産（GDP）の 3 分の 1 を占め、移住先として魅力的であると同時に、フィリピンの経済・政治に重要な役割を果たしている。書類上は、マニラ首都圏の居住者の大多数が、安定した水供給を受けている。しかしながら、市街の貧困コミュニティに足を踏み入れると、マ
ニラ首都圏にぎりぎり入る地域であっても、その中心部であっても、複数の異なる景観があることに気付く。インフォーマル居住区、場合によっては、再定住地区であっても、そこに住む都市貧困層にとって、水へのアクセスは水危機ではない時ですら、保証された権利ではない。
このような欠乏は、自然によってではなく、長い間の経済的、政治的な意志決定の積み重ねによって作り出されたものである。この状況は、民営化の議論とは別のものとして、遠い昔、貧しい人々が二流
市民とみなされてきた国家の歴史をさかのぼって理解する必要がある。Magno と Parnell（2015）は、植民地時代から植民地独立後の時代にかけての人種、階級、権利に関する研究において、植民地時代の統治のやり方のせいで「フィリピン人は未開で危険だと特徴づけられてきた」と指摘している。植民地独立後の国家においては、植民者がエリートに取って代わられたが、貧しい人々にとっては、状況に大きな変化はなかった。貧しい人々は、後進的で、不道徳でさえもあり「違う種類の人々」とみなされてきたとする洞察は、他の研究でも裏付けられている（Kusaka 2017; Garrido 2019）。このように、より広い意味での市民としての権利（あるいはその欠如）に関する理解に立脚しなければ、植民地時代から受け継がれてきた水インフラ（Cuaresma 2006）が貧困層のニーズに応えてこなかったことを理解できない。
ごみ処分場の周囲や水路沿いなどに空き地を見つけて、低所得者居住区やインフォーマル住宅で暮らす
人々は、公共サービスを全く受けてこなかったか、良くても、おろそかなサービスしか受けてこなかったのである（Cheng 2014）。
植民地支配の歴史的遺産や市民権に差別がある状況について、上記のような理解がなければ、都市貧困層が水へのアクセスが確保できないのは、給水を管理している法人のせいだと、その責任を押し付けるのは簡単である4。しかし、ひとえに法人の無能のせいにしてしまうと、サービス提供の問題を非政
治的・技術的な説明に帰してしまうグッドガバナンスのアジェンダと同じ轍を踏むリスクがある。そして、これこそが、マニラ首都圏における給水事業の民営化論の根拠であった。マニラ首都圏のすべての住民に水を供給する能力を持たず、収益減の原因となっている窃盗を防止することもできない非効率的な現行制度を、民営化された効率的な事業者に置き換えて、増え続ける都市人口に水を供給しよう、というのが民営化論である（Dumol 2000）。給水区域を広げるため、Manila Water および Maynilad の両社
は、貧困層向け給水制度を導入、住民が土地の権利を持っていないような集落も対象とした。こうした給水事業は、1997 年に民営化され、Metropolitan Waterworks and Sewerage System（MWSS；MWSS も 1971年に設置されたばかりだった）から、営業権を保有する民間企業二社、Manila Water Companyと Maynilad
Water Services に責任が移転された。MWSS は、Metropolitan Waterworks and Sewerage System Regulator’s Office（MWSS-RO）となり、国の規制機関となった。
4

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制度によってインフォーマル居住区へと給水範囲は広がったが、給水コストが上昇し、「インフォーマ
ル性を持続させる」結果となった（Cheng 2014, p. 54）。
都市貧困層の大部分は、今も、清潔で、手の届く価格の安定した水供給ネットワークの外で暮らしている。彼らにとっては、水不足など起こっていない時期でさえ、水へのアクセスは不安定なのである。
こうしたアクセスの不平等は、住宅・土地市場と密接に関連している。給水営業権を保有する民間企業
は、いわゆる「敷設権」を有していないため、インフォーマル居住区にインフラを整備することができない。所有権について係争中の土地に水道管を引いてしまえば、そこに暮らす人々の居住権を暗にフォーマル化してしまう可能性がある。インフォーマルな手段によって水を確保しているインフォーマル居
住区の住民は、先が保証されない不安定な状態から抜け出せない。いつ何時立ち退きを迫られるとも知れず、常に退去の圧力と戦っている。というのも、土地開発業者が、多くの場合は政界やビジネス界で力を有する一族と手を組んで、開発プロジェクトや商業プロジェクトのために土地の権利を主張するからである。他方、地元の政治家は、票を確保するため、強制退去の末に遠く離れた再定住地区へ移住させられることに抵抗するインフォーマル集落の住民を支援することもある。このように、都市貧困層の水へのアクセスは、都市をめぐる経済的・政治的戦いが絡んだ非常に複雑な問題なのである。
インフォーマル居住区と再定住地区を合わせた六つのコミュニティの調査結果は、都市貧困層の抱える脆弱性をよく表している。水へのアクセスのためにより高いお金を支払わなければいけない上に、一つの供給元に頼る訳にはいかないからである。回答者の大部分は、国勢調査で定める貧困水準を下回る暮らしをしている。分析結果から、回答者が収入（その多くは日払いの賃金収入）のかなりの部分を水の購入に費やしていることが分かる。このような脆弱性は、2019年の水危機の結果、さらに深刻化した。

3-4. （欠乏の管理）

お金があれば、水道を引くことはできます。同じインフォーマル居住区に住んでいる人の中にも、水道を直接引いている人がいるのを知っています。でも、そのためには、その筋の人を知っていなければなりません。そういう風に水道を手に入れる方法はあるのよ。けれど、私には合法的に利用できる水道はないし、私のコミュニティもそうです。じゃあ、どっちの法の下に
私たちは暮らすべきだというのでしょうか。

—アンナ（コミュニティの取りまとめ役）、あるインタビューでの発言5

これだけの短い言葉で、アンナは、水が豊富にある時にも水が手に入らないというだけにとどまらない、都市貧困層の日々の生活の欠乏全般に関与している何層もの複雑性を明らかにしてくれた。グロー

名前は仮名とした。コミュニティの取りまとめ役が、いかなる形においても、地主、政府関係者、その他地域の関係者の誰からも、にらまれたくないと願っていたためである。なお、これは特殊な事例ではない。都市貧困層が自分たちの主張（クレイム申し立て）を行うコンテキストは、葛藤に満ちあふれ
ている。
5

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バル・サウスの多くの国々と同様に、水へのアクセスは、国家によって保証されていない。ましてや、
マニラ首都圏は、給水事業は民営化されている。住宅へのアクセスも保証されていない。アンナが故郷と呼ぶインフォーマル居住区は、要求された地代をコミュニティが支払えなくなれば、土地所有者から開発業者に売り渡されてしまう可能性もある。住宅に対する権利は、水へのアクセス確保の問題と複雑に絡み合っている。コミュニティが土地を所有している訳ではないので、市民に水を供給する責任を負っている、給水営業権を持つ民間企業も、水を供給できないでいる。そこへ入ってくるのが地元のシンジケートである。彼らは、強制や無理強いの専門家であり、コミュニティのかなりの部分に水を販売している。インフォーマル居住区の中でも、住民の間には様々な階層がある。フォーマルな水供給へのアクセスを手に入れられるのは、ほんの一握りの住民だけである。これらのフォーマルな水の中にも、実は、シンジケートのボスが自分たちの給水ビジネスのために水道本管から違法に取水しているものもあり、自発的かそうでないかにかかわらず、違法企業との共謀が想定される。
このような複雑な統治状況を「公共」と「民間」あるいは、国家と非国家というカテゴリー分けによって理解するのは難しい。例えば、アンナのコミュニティの給水シンジケートの活動は違法であるが、コミュニティの住民も共犯という網の中に取り込まれてしまっている。政府職員や、営業権を保有する
民間企業の職員が査察に来る日には、住民は、シンジケートのボスを手助けして、彼の給水事業を隠すために必要と思われることは何でもやる。そのネットワークが崩壊すれば、コミュニティによる水へのアクセスも途絶するからだ。会話の中で、シンジケートのボスは、自分がこの居住区に水を供給しなけ
れば、たとえ火事が起きてもそれを消すための水すら住民の手に入らないのだと主張していた6。自分の手中にある力の大きさを認めたに等しい発言であるが、彼の給水事業がいかに搾取的なものであれ、そのおかげで住民は水へのアクセスを得ているという事実は、インフォーマル居住区での生活の厳しい現実を浮き彫りにしている。
この給水シンジケートのボスは、「公共」の機能を違法なやり方で担っている「民間」人とみなすことができる。同時に、アンナやその友人たちは、シンジケートのボスを、地元のタフガイとしてにらみを利かせており、彼女らが考えるところの道徳とはかけ離れた活動をしている人物と表現している。彼
は、インフォーマル居住区で事業を行い、住民に水を供給する、多くの給水事業者の 1 人である。その中でも、彼の事業は上記のカテゴリーに当てはめやすい。営業権を保有する民間企業の顧客の水道本管から取水しているのだから「違法」と分類することができる。
しかし、他のインフォーマル居住区への給水事業者は、それほど容易には分類できない。例えば、タンクローリーで給水している者の中には、National Water Revenue Board（NWRB；全国の水資源を管轄する国家機関）の承諾を得て、深井戸から取水している場合もあるだろう。また、川岸（公有地とみなされる）に水道管路を敷設し、その管路網は営業権を保有する民間企業の水道本管に接続している個人企

インフォーマル居住区で火災が発生すると、急速に燃え広がる。またその頻度も増加している。例えば『Firefighting in Manila’s Tinderbox Slums: A Picture Essay（発火しやすいマニラのスラムでの消火活動：フォトエッセイ）』The Guardian、2018 年 6 月 25 日＜https://www.theguardian.com/world/2018/jun/25/firefightingin-manila-tinderbox-slums-a-picture-essay＞（アクセス日：2021 年 2 月 15 日）参照。
617

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業家もいる。これらの事業者は、住民向けの水の料金を自分たちで決定し、給水を事業化し、給水区域の支配をめぐって場合によっては暴力に訴え7、水の購入代金が支払えない人々に対しては給水を停止する。ある給水業者は、次のように説明している。

うちの若い者が、コミュニティの住民を見張ってるんだ。住民には、二つの点を警告している。水道料金を支払わなかったら、水を止める。酒を飲んでいるのを見つけたら、水を止める。アルコールに使う金があったら、水の代金もあるってことだからね。

水協同組合、つまり、コミュニティベースの組織もまた、営業権を保有する民間企業の承諾に基づいて、コミュニティに給水を行っている。企業側は、インフォーマル居住区の外側にバルクメーターを取り付けるのを手伝い、協同組合の方は、コミュニティの住人からの料金回収を担当する。他にも、公道沿いに個別メーターを取り付けるとか、小口の取水を行って 2～5 世帯から成る共同メーターを設置するという方法もある（Cheng 2014）。コミュニティ内での配水網敷設のための初期費用はコミュニティから回収するため、水の供給元が営業権を保有する民間企業であったとしても、インフォーマル居住区の住民が支払う水道料金は、通常の水道料金より高くなる。支払いが遅れたり、不払いがあったりすると、加入者への給水は止められる。そうなると、補給ステーションや深井戸、タンクローリーなど、別の供給源に頼る者も出てくる。
これらの事業者は、水供給に関わる諸問題やコミュニティ内の葛藤に自力で対処しなければならない。
解決のメカニズムは、それぞれの事業の性質に応じて、事業者ごとに異なる。例えば、水協同組合は加入者間で合意に達しようとするのに対し、個人企業家は一方的に意思決定を行うと考えられる。また、ある事業者が話してくれたところによると、イスラム教徒居住区に事業を拡張するにあたって、地域のモスクの宗教指導者の承諾を得るだけでなく、収益の一定割合を地元の有力者に渡す取り決めをしなけ
ればならなかったそうである。同様に、日々の活動に必要な情報を受け取る見返りに、現地の警察官や、営業権を保有する民間企業に勤めるある従業員にも、定期的に賄賂を渡しているのだそうだ。インフォーマル居住区での水供給に関わる関係者すべてを網羅したものでは決してないが、図表 1 に、その複雑さの一端を取りまとめた。

図表 1：様々な種類の給水事業者8
給水事業者

7

水源

承諾／了解

モデルの種類

インタビューによる。ある都市のシンジケートは、給水区域をめぐって、互いに殺し合いを行っていた。
8

料金（1 立方メートル当たり）

インタビューおよびフォーカスグループでの議論に基づく。

18

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水協同組合

シンジケート（水源によって、また、コミュニティやその他の関係者の了解のあり方によって様々な種類がある）
タンクローリー（給水車）

個人給水事業者
Manila Water
Company Inc.、
Maynilad Water
Services Inc.

Maynilad／Manila
Water は、親メーターを設置する（各加入者には子メー
ターを接続）

事業を行う個人が水道本管から取水

Manila Water／
Maynilad の承諾Maynilad／
Manila Water の顧客である個人の了解／承諾

水道管路を Manila
Water／Maynilad のインフラに接続

井戸の掘削に関して NWRB
または地方自治体の承諾が必要
Manila Water／
Maynilad の承諾／了解

アンガット・ダム

MWSS の承諾

井戸他より民主的—合意による意思決定、コミュ
ニティへの説明責任（管理にあたって汚職があれば逮捕される可能性がある）

変動—管理者が協同組合
役員会の同意を得て決定。
（例：35 フィリピン・ペ
ソ／m3、37.50 フィリピン・ペソ／m3 など）

個人が意思決定（ただし、事業範囲について
は、他のシンジケートと基本ルールに関する共通認識を確立）

変動—シンジケートのボスが決定（例：50 フィリピン・ペ
ソ／世帯・週、2～5 人の世帯の場合）

個人が意思決定

個人が意思決定（他者との協議よりも、問題
解決）
企業モデル

変動—事業者が決定（例：ドラム缶 1 個当た
り 40 フィリピン・ペソ（ドラム缶 5 個＝1m3）
変動—事業者が決定（例：11.40 フィリピン・
ペソ／m3）
固定料金—
28.52 フィリピン・ペソ／
m3、36.24 フィリピン・ペ
ソ／m3）

バランガイの職員、警察、政治家、地元の有力者、コミュニティのリーダー、NGO、開発業者、企業の利害などのインフルエンサー9が多数いる、このような状況の中でうまく生き残っていくには、連携しなければ不可能である。インフォーマルな給水事業者でありコミュニティのリーダーでもある人物
が説明している通り「誰であれ、水をコントロールするものが、政治もコントロールするのです」。
コミュニティに深く根ざしたネットワークを持つ給水事業者は、政治家から、競争相手あるいは票を確保するための貴重なリソースとみなされる（Chng 2012）10。同様に、コミュニティの地回り（enforcers）
もまた、給水事業者の活動を支援することで、特定の政治家のための票の確保に貢献する場合もある。
これらの地回りは、地元警察とコネを持っていることが多く、強制退去の回避に役立っていることもある。このように、水は、社会的、経済的、政治的抗争の場なのである。
このように広範な統治の状況を描き出すには、一つのまとまりある行為者たる国家の視点から見た「国家の病理」という枠組みの外に出なければならない。公共／民間、合法／違法というカテゴリー分
けでは、ある種の「汚れた連帯（dirty togetherness）」（Wedel 2003）とも言える、見えにくい都市の状

フィリピンの農村地帯で事業を行う小規模給水事業者が用いた言葉。彼の指摘によると、農村地帯では賄賂を渡すべき相手の数は少ないが、都市では、複数の権力者あるいはインフルエンサーが重層的に存在している。
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インタビューに基づく。
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IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサイン
況を読み解き、説明することはできない。こうした多様な関係者の活動を通してこそ、合法性と違法性、
公共と民間の境界に開いている無数の穴が見えてくるのである。あるインタビューの対象者は、次のよ
うに説明している。

こういう種類の人たちは、どこにでもいるんですよ。私たちの間の距離は狭く、とても密につながっているので、皆が同じ生態系の中で生きているようなものです。

上記のような関係者らは、国家制度の機能が行き渡らなかった隙間をただ単に埋めているだけではない。彼らの活動を可能にしているのは、マニラ首都圏の政治経済状況である。つまり、インフォーマル
居住区の存在、歴史的に受け継がれその後の政府の政策によって強化されてきた階級の分断、その上に、水供給の民営化が積み重なり、交錯することによって、都市貧困層の極めて脆弱な状況を生み出しているからこそ、可能になった活動だということが言える。グッドガバナンスや自由市場・完全競争の理想形に基づく分析では見逃されることが多いが、このような権力の非対称性によって、より幅広いコンテ
キスト（社会的、組織的、政治的、経済的、文化的など）が形作られ、そうした広いコンテキストの中では、関係者は、規範やその他の境界を縦横に行き来して合法・違法の両方の活動を展開している。このような観点から見れば、彼らの活動は、統治の源であり、手段であるとみなすことができる（Müller
2018）。同時に、不平等について、あるいは勝者と敗者、関係者の他者との関係における権力のあり様について、政治的な解釈を可能にしてくれる（Robbins 2011）。

3-5. クレイム申し立て：欠乏の経験

頼れるのは、自分たちだけです。
（政治家は）いつだって約束するだけです。自分が一生懸命動かなければ、生活を変えることはできません。
私たちは、選挙の時に使われる道具に過ぎません。私たちのことを気にかけてなんかいないのです。
—調査の自由回答欄の記述

こんな状況でどうするか。
Magtiis（我慢）……私たちが耐えるのは、そうしなければならないからです。私たちは、誰とでもよい関係を維持します。地主や給水シンジケート、バランガイ長さん、政治家たち、その他、関係する誰とでも。
—アンナ（コミュニティの取りまとめ役）、あるインタビューでの発言
こうした状況の中で、何ができるだろうか。Magtiis（我慢）、アンナはそう言ったが、苦しみに耐える以外に何ができるだろうか。しかし、苦難に耐えているからといって、自らの運命を必然的な人間のありようとして受け入れている訳ではない。自らの目標を達成するためには、例えば、コミュニティのある地区で生活を続けられるよう、開発業者から土地を購入するなど、主要関係者との関係構築が重要

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IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサインであると、アンナは言う。アンナやコミュニティのメンバーは、理想を言えば国家が提供すべき基本的サービスを求めて働きかけを行い、クレイム申し立てを行っている。また、自分たちの仲間内や他の関係者との相互作用を通じて組織化を図り、合法と違法両方の領域で活動している。
詳細な文献レビューは本セクションの対象範囲ではないが、実地に得られたエビデンスからは、次の三つのテーマが立ち現れてくる。これらは、既存の研究成果によっても裏付けられている。
第一のテーマは、基本的サービスへのアクセスを求めて国家に対してクレイム申し立てを行うことに関係している。これには、例えば NGO と協力するとか、役所を訪れるといった行動から、政府機関が主催する研修に参加するなど、幅広い行動が考えられる。こうした行動は「市民が国家との関係を構き、かじ取りを行うための基本的な政治活動」（Kruks-Wisner 2018, p. 5）と考えることができる。従前のセクションに記した通り、水へのアクセスは、国家および営業権を保有する民間企業のいずれによっても保証されていない。このような不確かな状況の中で、都市貧困層は、自らの努力に頼らざるを得ない。
給水事業者、NGO、様々なレベルの政府関係者といった統治に携わる関係者とのやり取りを通じて、人々は「ゲーム感覚」（Bourdieu 1990, p. 66）を磨き、学んでいる。観察、経験、共通認識を通して、日々の生活の不確実性を切り抜けるための、現実に根ざした知識の幅を広げているのだ。
第二のテーマは、住民の利益にかなう目的のために住民を一軒一軒訪ねて住民を組織化する活動である。水へのアクセスを求める場合には、コミュニティベースの組織である水協同組合という形をとった。
コミュニティのメンバーで構成される水協同組合は、水というコモンズを管理しており、Ostromのモデルにある、共有資源を管理する自己組織化集団の一形態であるといえる。これは難しい取り組みで、政治家による強制や脅迫の企てや支援の要請から、コミュニティ内の対立に至るまで、あらゆる種類の問
題に悩まされる。コミュニティの組織化は、骨の折れる取り組みなのである11。しかし、どんな問題が持ち上がりやすく、それをどんな戦略で克服するかといった知識を持ち寄って共有することで、それまではバラバラだったコミュニティ間に連帯を生み出せる可能性がある（Tilly 2004）。
第三のテーマは、クレイム申し立て活動は、コミュニティの組織化を通じたものであれ、日常生活での相互作用によるものであれ、社会的境界の変化を捉えることができる場を提供するという事実に関係している。都市貧困層の集団間ならびに統治に関与する多様な関係者との相互作用を追跡することにより、社会的・政治的関係のダイナミクスを読み解くことができる可能性がある。

結論

本ワーキングペーパーは、関係性という視点から、社会・政治の境界の変化を追跡する手法を論証したものである。日々のクレイム申し立てに着目するとともに、多数の関係者が関与する水供給の複雑さ

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インタビューに基づく。

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IFI-SDGs Unit Working Paper No.7 ナジア・フサインを描き出すことにより、一見豊富に見える中で都市の貧困コミュニティが経験している欠乏の性質を理解できる可能性がある。そうした粒度の細かい説明は、水危機が社会・政情不安の表出に寄与するのか
どうか、また、どのように寄与しているのかという、より広範な関心事に取り組む上で、有益であると考えられる。

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