（16）1984 年 9 月長野県西部地震における災害情報の伝達と住民の対応① 総括データ
発行年月：1985 年 9 月
報告書のタイプ：災害情報の伝達と住民の対応
災害タイプ：地震
現地調査：アンケート（長野県王滝村）
執筆者：岡部 慶三（東京大学新聞研究所 教授）
廣井 脩（東京大学新聞研究所 助教授）
三上 俊治 （東洋大学社会学部 助教授）
池田 謙一 （東京大学新聞研究所 助手）
橋元 良明 （東京大学新聞研究所 助手）
池田 加久子（多摩美術大学 講師）
後藤 将之 （東京大学新聞研究所 助手）
後藤 嘉宏 （東京大学大学院社会学研究科）
報告書の概要：第 1 部 長野県西南部地震における災害情報の伝達
1章 長野県西南部地震における行政情報の伝達
2章 非難準備指示の発令
3章 長野県西南部地震におけるマス・メディアの対応
4章 長野県西南部地震に関する新聞記事の分析
第 2 部 長野県西部地震における住民の対応
1章 長野県西部地震における住民の対応
2章 孤立地域における住民の非難行動
添付資料：長野県西部地震に関する調査（調査票および単純集計）②災害の概要1984 年 9 月 14 日午前 8 時 48 分、長野県木曽郡御岳山附近を震源とするマグニチュード 6.8の地震が発生した。この長野県西部地震により、木曽郡王滝村は推定震度 6 の揺れに襲われ、御岳の南西斜面、松越地区、および滝越地区などで大規模な崩落が発生したため、死者 29 名(うち 15 名は 12 月 25 日に死亡認定)、重軽症者 5 名という人的被害を生じた。また
物的被害も、全壊住家 14 棟、半壊 73 棟、一部破損 340 棟にのぼったほか、公共土木施設被害、林業関係被害などもいちじるしく被害総額は 230 億 5000 万円に達したのである。
③調査の内容長野県西部地震における住民の対応：
調査期間：昭和 59 年 12 月 24 日一 60 年 1 月 10 日
調査対象者：王滝村に在住する 20 歳以上の男女標本抽出法：選挙人名簿から 2 分の 1 を無作為抽出
調査方法：留置自記式
回収数：529 名中 355 名
回収率：67.1%
調査内容：地震時の心理と行動、地震による被害、地震当日の避難指示の聴取、住民の避難行動、9 月 17 日の避難準備指示への対応、9 月 17 日の流言への対応、

孤立地域における住民の非難行動：
調査対象者：発震当時に滝越地区に在住していた成人男性 6 名、女性 8 名の合計 14 名
調査期間：発震後 6 か月を経た昭和 60 年 3 月 20 日から 21 日までの 2 日間にわたり、合計 6 名の住民を対象として集団面接を行った。昭和 60 年 4 月 20 日から 22日まで、依頼に応じてくれた住民 11 名を対象として、個別面接を行った。
④主な結果
地震当日の避難指示の伝達：
災害対策本部の設置と避難指示の発令：長野県西部地震は 9 月 14 日午前 8 時 48 分に発生したが、王滝村では地震当日、村長が不在だったため、助役、収入役、および消防団長が集まって対策会議を開き、午醸 9 時、役場庁舎内に「王滝村災害対策本部」を設置した。そして午前 9 時 10 分長野県木曽地方事務所資料)、住民に避難の勧告・指示を出すことを決定した。
有線放送の故障：王滝村には、現在のところ「市町村防災行政用無線固定系」(同報無線)が設置されていない。担当者によれば、「第 3 期山村振興事業 5 ケ年計画の一環として同報無線を導入する計画であったが、当面は、農業用水設備の充起を優先し、同報無線の設置を延期したという。しかし、王滝村は昭和 45 年頃「有泉放送」設備を導入しており、受信設備が全戸および全事業所にある。この有線放送は、通常は行政連絡に使用され、午前 6 時 45 分、午後 0 時 30 分、および 7 時 45 分の 1 日 3 回定時放送を行なっていた。また「王滝村地域防災計画」によれば、有線放送が災害時の情報伝達手段として重要な受割を果たすことが期待されている。しかし地震当日、この有線放送は、地震による停電、非常用バッテリーが転倒し動作不能となったこと、ケーブルの一部断線、といった理由のために使用できなかった。設備が回復したのは、翌 15 日の午後 4 時頃であった。
消防団による避難指示の伝達：避難指示の伝達は主として、消防団による伝達、および村役場職員による伝達、の 2 ルートで行なわれることになった。なお、村移場の広報車は使われなかったようである。伝達手段としては、無線と口頭によそものが主であったが、野口地区では消防車両のスピーカーから避難指示が伝えられた。なお地震発生直後、電話は断線や輻榛により使えなかったため、避難指示の伝達手段としてはほとんど利用されなかったようである。
村役場職員による避難指示の伝達：消防団員のほか、村役場職員も各班 2 名ずっに分かれて、村役場周辺の地区を各戸歩いてまわり、学校や国民宿舎など安全な場所に避難するよう指示してまわった。
滝越地区への情報伝達：王滝村に、移動系無線の基地局が役場庁舎内と滝越地区公民館の 2 カ所にあったが、滝越地区の基地局は停電し、また非常用電源も設置されていなかったため連絡は不能でありまた、滝越地区内の消防車に搭載されている陸上移動局も混信のため通じず、かつ、王滝村一滝越間は電話ケーブルが切断され電話違絡も不可能であった。伝達手段がいっさい断たれてしまい、地震後 2-3 時間、滝越地区とはまったく連絡不能になった。結局、同地区が外部とはじめて連絡がとれたのは、午前 11 時頃のことであり、山の作業現場から降りてきた営林署職員がたまたま車に搭載していたアマチュア無線を使って、木曽福島のアマチア無線と交信し、王滝村と連絡をとってもらった。
行政間情報連絡の混乱：

都道府県防災行政用無線の輻輳：王滝村から長野県への被害報告の第 1 報は、発災直後の午前 9 時前後、「都道府県防災行政用無線」を通じて行なわれたが、同村は単1 回線を上松町、開田村、三岳村と共同で使用しているためこれら 3 町村が県庁と連絡している間は話中のランプがついて使用不能になった。長野県庁では、被害が王滝村に集中していることが判明した午前 10 時 30 分頃、無線統制局で規制をかけ、王滝村との連絡を優先的に確保する措置をとった。
重要加入電話の混乱：王滝村には、電電公社の「重要加入電話」が約 20 台あり、そのうち 2 台が村役場に設置されていた。周知のように、重要加入電話は災害時に通話が儂先的に確保される電話であるが、これは発信についてのみ優先されるため、この電話に着信が多いとそれだけ発信の機会が少なくなる。王滝村でも、被災当日重要加入電話に関係者や報道機関からひっきりなしに問合せや取材が続き、ほとんど重要加入電話としての機能を果たさなかったという。
孤立防止用無線電話機の利用：王滝村には、このほか電電公社の「孤立防止用無線電話機」(TZ60 があった。これは昭和 52 年に設置されたもので、受話器をとりあげると無線で松本局の交換台とつながり、外部の一般加入電話と通信できる仕組みになっている。結局、初期の情報連絡にはもっぱらこの孤立防止用無線電話機が活用されることになった。
被災現場での無線の混信：王滝村では、発災直後から被災現場に村役場職員、消防、警察、報道関係者が集中した。そして、かれらのほとんどが無線を使用して外部との連絡をとっている。しかし、こうした無線の周波数が互いに非常に近かったため、著しい混信が起こったという。
王滝村臨時放送局の設置：信越放送が「災害に関する被災地住民向け現地放送」を行なうため、1 カ月にかぎって信越電波監理局より非常用放送局の免許を受けて「王滝村臨時放送局」を設置した。放送局の放送施設を災害対策本部の置かれている役場庁舎内の有線放送本部に設置し、有線放送の内容がそのまま信越放送の放送として流れるようにしたのである。
避難準備指示の発令：
16 日の自宅待機指示：長野県西部地震の翌日、9 月 15 日の朝、M6.4 の最大余震が発生したこの日の朝、日大理工学部の M 教授が王滝村に到着し、土質や植生の状態などを調べ、その結果を、翌 16 日の村役場での対策会議で報告し「山崩れの心配はないので、住民を自宅に帰してもよい」との見解を示した。16 日午前 10 時頃、それまで避難所に退避していた住民に対し、午前 10 時から午後 4 時までに限って帰宅を許可することを決定した。
事件の発端：土砂流でせきとめられた王滝川の水位が前日にくらべて約 1.5m 上昇しているということが対策会議に報告された。
避難準備指示の決定と放送内容：対策会議では、王滝川の決壊の危険があると判断し下流の沿岸にある野ロ地区の住民に至急避難の準備をするよう指示することを決定し、8時 37 分に第 1 回目の放送を行ない、放送は 3 時 45 分までに合計 6 回流された。
混乱の実態：屋内にいた人は、壁に据え付けられたスピーカーから流れる避難準備指示をはっきりと聞き取ることができたが、屋外にいた人はヘリコプターの騒音で有線放送からのお知らせをよく聞き取れなかった人も少なくなかったようである。一時、流言が飛び交い避難する人が騒然となった。

混乱の終息：村役場では、第 1 回放送をした直後、土砂流堆積現場を再調査しダム決壊の危険はないと判断されたので、ただちに有線放送とヘリコプターの拡声機の両方を使って「安心ですからお帰り下さい」という簡単な打ち消し情報を攻送した。大丈夫だと知った住民は落ち着きを取り戻し、混乱はまもなく終息した。
混乱発生の原因：この混乱の要因として、村役場の危険誤認と広報体制の問題、村役場の危険誤認、広報体制の問題、メッセージが送出される仕方、また、住民側の要因として、危険の認知度、心理的な不安度、行動面での準備度(レディネス)、などが考えられる。
長野県西部地震におけるマス・メディアの対応：
NHK 長野放送局：NHK 長野放送局には 123 名が所属し、報道関係はデスク 3 名、記考9 名で構成されている。長野県内にはこの他、番組制作には携わらない松本局(53 名)があり、3 名の記者が属している。さらに、通信部が飯田・諏訪・小諸上田にあり、各 1名の記者が常駐している。災害の前月に木曽福島通信部を廃にしたので、災害への対応は、長野局と松本局が中心となり、県外から東京・名古屋・富山などの応援を受けて行なわれた。
信越放送(SBC)：信越放送はラジオ・テレビ兼営局で、長野の民放では最も古く、社員数も最大で、352 名いる。本社報道制作局には報道部員が 19 名おり、また、松本支局には記者が 5 名いる。県内の支局は他にも諏訪・飯田・上田にあり、各々記者 1 名を擁し、本社と松本局との間に自営マイクロ回線を引いて県南の情報収集にも力を入れている。
なお、ネットワーク系列は TBS 系列である。
長野放送(NBS)：長野放送は 1968 年に開局したテレビ単営局で、営業も含め約 100 名の社員を有している。本社の報道部には部長・副部長(編集長)の配下に記者 7 名、カメラ4 名がおり、また松本局の報道部には部長の下に記者 2 名とカメラ 2 名がいる。
さらに、諏訪・飯田・上田の周辺での取材は、それぞれ現地のプロダクションと取材契約をしており、本社や松本から本格的な取材が始まるまでの第一報用の「絵」を送ることとなっている。なお、ネットはフジ系列である。
テレビ信州(TSB)：1980 年開設のテレビ信州は、松本市に本社を置いているが、その放送センター機能は長野にある。約 100 名の社員のうち、報道にあたるのは、松捧の編成
報道部の記者 2 名とカメラマン 5 名、長野の放送センターの部長とデスク・サブデスク以下記者 8 名、カメラマン 8 名である。長野と松本の他には、飯田にのみ委託のカメラ1 クルーがある。ヘリコプターも他局と違って通年契約ではないため立場が弱く、今回の場合もやや取材が遅れたきらいがあった。なお、ヰー局は、テレビ朝日と日本テレビの 2 つである。
中部日本放送(CBC)：CBC 中部日本放送は、名古屋に本社を置く職員数 624 名のテレビ・ラジオ兼営局である。そのテレビ・ニュース部門には、本社だけで 40 名以上が専従している。また、放送は 3 県体制を採っているので岐阜と三重にも支社があり、本社と自営マイクロ回線で結ばれている。また、この他に豊橋には支社、司崎には支局がある。
系列は TBS 系列である。木曽方面に対する CBC の一般的な認識は、「木曽は長野県内ではあるが、名古屋圏内である」というもので、会社の寮も木曽にあることで、親しみをもって毎シーズン定期的に取材している。
信濃毎日新聞：信濃毎白新聞社は、社員の総数 550 人あまり、長野県の県紙である信濃毎日新聞を発行している。長野市にある本社には、デスクを含め記者が約 30 人おり、松本・飯田・上田・佐久・伊那にもそれぞれ記者が常駐している。また.支局の木曽・大町・中野・上越・新潟にいる駐在記者まであわせると、取材陣数は 5〜60 人にのぼる。
当社の木曽に対する見方は、御岳噴火の後は地震があると王滝に聞くという習慣はあったものの、ふだんは王滝を報道するということばあまりしていなかった。木曽支局の駐在は 1 人で、それで木曽地区 5 万人の二・一スをカバーしているのである。
中日新聞：中日新聞長野支局は、総勢 8 名で、通常、県庁と県警に各 1 名の記者を配している。また、同社は松本にも支局を持ち、7 名を擁し、木曽福島にも通信局長 1 名を配している。こうした配置で長野県下の情報収集に努めているのである。そして、木曽という地域に対して、経済圏は木曽の鳥居峠以南は東濃(岐阜)・名古屋圏であり、王滝村も長野というよりは中京に属しているという意識を持っている。
情報の収集とその体制：王滝村で被害が特にひどいという第 1 報の取材は、県都から遠く離れた谷あいの地の災害だったこともあって、マス・メディアは県警や県の消防陵災課の情報にたよらざるをえなかった。全て情報源が長野の公的機関だった。
取材上の問題：今回の地震の取材は、王滝という人口わずか千数百人の小さな山間の僻地の村が 200 人を越える報道陣がおしかけ手あたりしだいに取材したため、いくつかのシリアスな問題を引き起こした。取材記者の無神経なマナーやルール違反により民のマスコミ拒否の姿勢が強まった。取材する側、発表側双方に問題があった。
長野県西南部地震に関する新聞記事の分析：（信濃毎日・中日新聞）
地震報道の量的な変化：発災期には被害報道が最も多く、捜索期では行方不明者の捜索救出状況の情報が最も多かった。しかし、復旧期においては、情報ニーズの高いライフラインの復旧状況に関する記事が非常に少なく、問題を含んでいるといえる。時間の経過とともに、言及される情報源の種類、記事のトーンには一貫した変化がみられる。
信毎と中日の記事内容を比較：記事本数を時系列的に比較すると、信毎の災害報道は長期継続型、中日は短期集中型という特徴がみられる。信毎の記事内容は長野県内とくに王滝村周辺のニュースが多かったのに対し、中日の場合には愛知県に関連した記事が比較的多く見られた。公的情報源への言及についてみると、信毎は王滝村の災害対策本部や長堅県庁からの情報が比較的多かったのに対し、中日の場合には、名古屋の公的概関からの情報が多かった。
他の災害における報道と比較：救出状況や被害報道に多くの紙面をさいている点では、日本海中部地震他の災害の場合と共通していることがわかった。地震による交通への影
響に多くのスペースを割いている点が、他の災害貯とは異なる特徴であった。
長野県西部地震における住民の対応：㈲地震時の心理と行動：9 月 14 日の長野県西部地震の発生時に、「自宅の建物の中」にいた人は 41.4%、「自宅以外の場所」にいた人は 43.7%だった。地震発生時に火気を使用していた人は 20.8%であり、このうち「火を消した」人は該当者の 82.5%に達していたが、揺れのため「火を消さたかった」人も 12.2%あった。当日の地震の揺れの程度は、「あまりにも揺れが激しく、非常に危険だと思った」人が過半数に達し(56.1%)、また「無我夢中で何も考えられなかった」人も 21.0%あった。その結果、住民が行なったとっさの行動としても、「歩けなかった(動けなかった)」人が 34.0%、「家の外にとびだした」
人が 30.5%と、ともに 3 割に達していた。地震時の不安度としては、「非常に不安だった」入が 62.5%、「かなり不安だった」人が 25.4%と合わせて 9 割弱となっていた。
地震による被害：地震による家屋等の被害としては、「家が修理しても使うことはできなくなった(全壊)」が 1.7%、「被害を受けたが、修理すれば使える(半場)」が 13.0%であった。一方、屋内の家具等の被害は非常に大きく、「家具がいくつか倒れ、食器類などがこわれた」という人が 72.1%に達し、また「タンス、食器棚、冷蔵庫、ステレオなど大きなものがほとんどこわれた」という人も 11.0%あった。人的な被害については、「家族のなかで地震のためになくなった人行方不明の人、あるいはケガをした人がいる」と答えた人は、回答者の 7.9%であった。
地震当日の避難指示の聴取：地震当日、王滝村災害対策本部が全村に向けて発令した避難指示を閏いた人は住民の 64.5%、聞かなかった人は 29.0%だった。この避難指示を聞いた時刻にもバラツキがあり、避難指示発令直後の 1 時間以内にこれを聞いた人は27.0%にすぎなかった。この避難指示を「消防車のスピーカー」から聞いた人は 17.5%と比較的少なかった。
側住民の避難行動：長野県西部地震の当日、自宅を離れて避難した人は全体の 71.0%であった。避難時刻については、地震発生のおよそ 1 時間後に避難した人が 24.6%、他方、3 時間以上経過した午後になって避難した人が 29.5%であった。住民が避難したときに使用した交通手段としては、「徒歩で避推した」人が最も多く(57.9%)、次いで「乗用車」が 31.0%となっている。避難したときに携行したものとしては、「現金」(57.0%)および「通帳・不動産の権利書など重要書類」(59.1%)が圧倒的に多い。
9 月 17 日の避難準備指示さわぎ：当日「避難の指示と避難準備の指示を両方とも聞いた」人が 12.1%、「避難の指示だけを聞いた」人が 10.7%と、合わせて 22.8%が.「避唯指示」を聞いたと答えている。また、その情報をどんな情報源から聞いたかについては、「有線放送」が最も多く(69.6%)、次いで「消防車のスピーカー」(17.4%)、「近所の人」(11.8%)となっていた。この情報を聞いて不安を感じた住民は 57.6%、また身の危険を感じた人は 39.4%、さらにそのときあわてていた人は 36.9%となっている。
「避難の準備をした」人は 27.9%、また「安全な場所に避難した」人は 18.8%(29 人)だった。
9 月 17 日の「流言さわぎ」：避難準備指示さわぎがあった 9 月 17 日のほぼ同時刻、東地区や上条地区を中心に、「裏山に亀裂が入った」、「裏山が崩れる」などという話が広がり、一部地域の住民が安全な場所に避難した事態が起こった。当日、こうした話を聞いた住民は 46.2%とほぼ半数に達していた。
「近所の人から聞いた」という回答が 46.7%とほぼ半数を占めた。
地震後の不安とライフラインの陣害について：長野県西部地震後の数日間、大地震再来の不安を感じていた人は、68.9%ときわめて多数にのぼっていた。ダムの決壊、裏山の崩壊についても住民の 3 人に 1 人が不安を感じていた。地震の当日、水のそれぞれについてどの程度困ったかをたずねたところ、水道については困った人が 70.9%、ガス・電気については 38.0%、電話については 65.1%、交通の便については 56.1%、および食料や飲料水については 54.1%あった。
地震時の情報ニーズと有効な情報源：長野県西部地震の当日王滝村住民が知りたかった情報としては、「地霞の規模や発生場所について」が最も多く(71.3%)、次いで「余震の今後の見通しについて」(70.7%)となっている。住民の情報ニーズの満足度は、地震当日は「非常によく知ることができた」人は 0.8%ときわめて少なく、逆に「あまりよく知ることができなかった」人が 54.4%、「ほとんど知ることができなかった」人が 26.2%と、あわせて 80.6%に達している。翌日以降一週間については、「非常によく知ることができた」人は 59%いた。
住民の災害知識と日頃の防災対策：王滝村周辺では昭和 51 年から 55 年にかけて群発地震が発生し、住民の 22.0%は大地震が発生を危惧していた。地震予知連絡会により「特定勧測地域」に指定されていたが、85.1%の住民がこれを知らなかった。王滝村住民が地震前に日頃から実行していた防災対策は「懐中電灯の準備・整備」が 36.6%、また「通帳・重蟹書類などの整理」が 35.6%であり、「何もしていなかった」人が 43.8%にのぼっていた。
行政への要望：住民が村や県に要望する事項としては、「道路の復旧・開設」が最も多かった(77.5%)。また、「山崩れの防止対策」(58.8%)や「王滝川の治水対策」(43.4%)など、安全対策を要望する意見も強い。
「情報連絡手段の整備」をあげる住民が非常に多かった(51.1%)。
孤立地域における住民の非難行動：
滝越地区の概要と災害環境：王滝村滝越地区は王滝村役場のある中心部から、約 10 キロ程離れた王滝川上流の御岳山寄りに位置する人口約 40 人 20 世帯の地域である。王滝橋が通行不能となった場合、まったく孤立する危険性を秘めている。住民の大多数は 50代以上の中高齢者である。
集団避難：集団非難は整合的かつ秩序立ったものにみえる。このことは、主として、地区住民の側に、日常的な張い連帯意識と暗黙の合意、および自律性が存するために、可能となった。この集団退避は、営林署職員でもある地区リーダーに日頃から期待されているリーダー・シップが発揮されたために可能となった。この集団避難が円滑に遂行されるためには、住民・外部者のあいだで潜在的に即刻退避の行動方針が合意さている必要があった。
⑤提言・結論
情報伝達における問題点：
・ 行政一住民間の情報連絡手段として同報無線がなく、また有線放送も停電等によって使用不能であった。
・ 行政機関相互の情報連絡としては、移動系無線の滝越基地局が停電により使用できなかった。
・ 被災当初、県との連絡が都道府県防災行政用無線の輻蔭のため困難となった
・ 電電公社の重要加入電話は防災関係者や報道機関の通話が殺到したため、十分機能しなかった
・ 結局、電電公社の孤立防止用無線電話機のみが主要な情報連絡手段となった
・ 被災現場に多くの無線が持ちこまれ一斉に使用されたたあ、無線連絡は混信により困難となった・ 山中で作業していた営林署職員と本署との無線連絡は、混信や電池切れのため困難になり、一時孤立した職.員がいた
・ 一般加入電話市内回線のうち、滝越および清滝に至るケーブルが断線した。
孤立危険地域への情報伝逢手段の設置：王滝村では、滝越地区等は交通が杜絶するとともに、情報からも孤立した。こうした孤立危険地域への情報伝達手段を設置することは意義がある。
情報伝達手段の耐震化：情報伝這手段があっても、局舎の耐震化あるいは非常用電源の確保がなければ、緊急時にこれを使用することができない。したがって情報伝達手段の整備にあたっては、その耐震化と非常用電源の配備まで考慮した計画が必要であろう。

情報伝達手段の効果的利用(重要加入電話、都道府県防災行政用無糾など)：王滝村では、発災後、都道府県防災行政用無線や重要加入電話が有郊こ使用できなかった。これを克服する方法としては、複数の市町村に複数の周波数を割り当て、使用回線を統制局のほうでそのつど指定することができる「マルチ・チャネル・アクセス方式」があるがこの方式はコストが高いことが難点である。そこで、現行の方式をとりながら、運用面で輻鞍を減少させる何らかの工夫も必要となろう。