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公共空間の活用とにぎわいづくり―コロナ禍を機とした
道路占用の基準緩和と大垣市の挑戦―

CONTENTS

1｜はじめに2｜コロナ禍を機とした道路占用の基準緩和（１）緩和措置の概要（２）歩行者利便増進道路（通称：ほこみち）制度の創設

3｜大垣市の「まちなかテラス」事業（１）取り組みの始まりと実施体制（２）多様な公共空間への拡大と参加店舗の意識変化（3）情報発信の進展（4）公共空間を活用した地域活力の向上〜「ウォーカブルなまちなか」への挑戦〜

4｜おわりに1 はじめにのテラス営業支援を開始した。現在
は、駅 広 場や公 園でのテイクアウト出店 支 援など、屋 外の多 様な公 共コロナ禍を機とした
道路占用の基準緩和（１）緩和措置の概要

新型コロナウイルスの感染拡大を空間を活用した取り組みに発展して受けて、国や地方自治体は2020年いる。参 加 店 舗の間には、キッチン

国土交通省は2020年6月、飲食店6月から、飲 食 店などが路 上を利用カー（移動販売車）の導入や、SNSなどがコロナ対 策としてテラス席のしてテラス営 業やテイクアウト（ 持ち（交流サイト）による情報発信など積設置や物品販売を行う場合、2〜3.5ｍ

帰り品）販売をする際の道路占用許極 的な営 業 活 動が生まれ、地 域の以上の歩行幅の確保などを条件に可基準を緩和している。

まちづくり活動などと連携したイベン

路上利用を認めるとして、道路占用トも実現した。

許可基準を緩和する緊急特例措置

これは、売り上げ減や店内の感染防止対策に苦心する店舗を支援す

03

2を講じた。都道府市では、多様な主体の協働による、 （以下、緩和措置）るため、店 先の歩 道などに、椅 子や歩 いて楽しい「ウォーカブルなまち

県や市区町村も同様に基準を緩和

テーブルを置く「テラス席」や物販用なか」を創出する構想を描き始めてした。の屋台などを設けやすくする措置でいる。

従 来から、道 路 管 理 者（ 国・都 道ある。全 国 各 地でこの 基 準 緩 和を

今回のRESEARCHは、コロナ禍府県・市区町村）
による「道路占用許活用した取り組みが見られ、飲食店を機とした道 路占用の基 準 緩 和の可」と警察による「道路使用許可」がが店内の座席を減らすなど「三つの内容および関連制度と、基準緩和を得られれば、道路上にテラス席など密」を避けながら営業できる環境づ

活 用した大 垣 市の取り組みを紹 介を設けることはできる。ただし、飲 食くりに一役買っている。

する。その中で、道路をはじめとする店などによる道路や歩道の利用は道岐阜県内では、大垣市がいち早く公共空間の柔軟な活用が、まちのに路法などで厳しく規制されており、道対 応し、基 準 緩 和の翌月から駅 前ぎわいを促進する可能性とそのポイ路以外に使えるスペースがないと認のアーケード商店街にある店舗などントについて考える。

められた場合（注1）や、国家戦略特区

の区域内などに限られていた。
緩和措置では、飲食店ごとに許可（２）歩行者利便増進道路（通称：ほこみち）制度の創設

選び、民間のノウハウを活用した空間づくりを進めることも可能となる。公国は、コロナ対 策としての道 路占募の場合は区域内を最長20年間使会、都市再生推進法人（注２）などが道用の基準緩和と並行して、道路法なうことができ、テラス付きの飲食店な路を利用する主体（占用主体）となり、どを改正し、2020年11月に歩行者利ど初期投資の高い施設が参入しや利用したい区域の許可を一括申請便増進道路（通称：ほこみち）制度をすい仕組みにしている。

する。
また、道路管理者と警察のどち導 入した（ 図 表 1 ）。にぎわいのある

ほこみち制度は、コロナ禍の前からか一 方に申請 書類を提出すれば道路空間を構築するための指定制ら検討されてきたが、感染拡大が続双方の許可を得られるようにして、手度で、「道路空間をまちの活性化にく中でより注目されるようになった。道続きの手間も減らした。

活用したい」「歩道をゆっくり滞在で路占用の基 準 緩 和があくまで暫 定

国 交 省のまとめでは、2 0 2 1 年 7月

きる空間にしたい」
といった道路への的な措 置であるのに対し、ほこみち現在、全国の約170自治体で適用事新しいニーズの高まりを受けて創設は恒久的な制度であり、国交省では例があり、占用許可件数は約420件された。

緩和措置の活用自治体が、ほこみちを申請するのではなく、自治体、商店に上っている。特区制度を活用しにく

ほこみち制度では、はじめに道路管制度へ移行することを期待している。

い中小規模の地方都市が、緩和措理者が市区町村と協議した上で、に2021年10月29日現在、横浜市、大置によりオープンカフェの社会実験なぎわい空間として整備する道路区域

阪市、神戸市、岡山市、長野県松本

どを実施する事例も相次いでいる。

を指定する。指定された区域内では、市、山口県 宇 部 市など1 6 市 町の計

当初は2020年11月末までの時限車 線 数を減らして歩 行 者に開 放し、44路線（国道や県道を含む）が指定措置だったが、コロナ禍の長期化や日常 的にオープンカフェの設 置やイを受けており、実際に緩和措置から自治体側からの継続要望を踏まえてベントの開催ができる空間をつくるな移行した自治体も目立つ。

再三延長され、現在は2022年3月末

ど、道路占用がより柔軟に認められる。

までとなっている。

指定区域を活用する者を公募で

図表1 ほこみち制度のポイント（代表的なイメージ）（１）取り組みの始まりと実施体制【ほこみち指定前】
歩道

路肩

車道

車道

中央分離帯

大垣市の3
「まちなかテラス」事業

車道

車道

路肩

歩道

■ 都市計画部門の素早い判断で、市が占用主体となる体制が整う

岐 阜 県 大 垣 市は2 0 2 0 年 7月、J R
大垣駅前から南へ延びる「駅通り」

車道を4車線から2車線に減らし、歩道を拡幅（県道）の歩道および周辺市道の歩【改築後】歩行者の利便増進を図る空間
歩道植樹帯

歩行者利便増進施設

自転車通行帯（路肩含む）

車道

車道

自転車通行帯（路肩含む）

歩行者の利便増進を図る空間

道について緩 和 措 置に基 づく占用

歩道

許可を得て、飲食店などのテラス営歩行者利便増進施設

業を支 援・推 進 する「まちなかテラ植樹帯

ス」（略称：まちテラ）事業をスタートさせた（写真1）。事業の推移や直近の状況は図表2でまとめている。
ポイント ① 歩道などの中に「歩行者の利便増進を図る空間」を定めることができる② オープンカフェなど道路空間の活用が柔軟に許可される③ 道路空間を活用する者を公募で選ぶことも可能。その場合は最長20年占用できる

駅通りは第2次世界大戦中に空襲を受け、戦 後の復 興 事 業で道 路 幅

出所：国土交通省資料よりOKB総研にて作成（国土交通省「ほこみち」
URL https://www.mlit.go.jp/road/hokomichi/）04

がそれまでの19ｍから36ｍに広げら制を整え、県内初の適用事例として提出すればテラス席の設置や物品れた。歩道の幅も十分に確保されて実施に至った。

販売が認められ、周辺清掃などに協おり、商店街のアーケードが続く。

まちテラ事業は、市が占用主体と力することで占用料は免除される。

市では、
この「 広い歩 道 」の活 用なり、道路管理者などから許可を受

今 回の緩 和 措 置では、自治 体 が可能性をふだんから模索していたこけている。一 方、飲 食 店などからの占用主体となるケースが各地で見らともあり、緩和措置に着目した都市計相談や参加申請を受け付ける窓口れる。大垣市の場合は、占用主体と画部都市計画課が庁内外の「調整も市役所に一本化した（図表3）。店なり得る都市再生推進法人などがな役」を引き受けるかたちで直ちに体

舗 側は、都 市 計 画 課に申請 書 類をかった事 情もあるが、「 飲 食 店 側の希望にスピード感を持って対応できる仕 組み」（ 都 市 計 画 課 ）を重 視し、図表2 大垣市の「まちなかテラス」事業の推移（2021年10月末まで）※表中の❶〜❻は地図中の場所を指す（地図には各実施場所の通称・イベントの名称を表記）
7月

駅通りなどの沿道12店舗がテラス営業を開始…❶
大垣駅北口・南街区広場で4店舗がテイクアウト販売を開始…❷
大垣市都市計画部がインスタグラム公式アカウントを開設（@Ogaki̲City̲Design）

11月

市役所に隣接する丸の内公園で、テイクアウト販売の社会実証実験
社会実証実験の検証結果を踏まえ、国の緩和措置延長に合わせて事業の延長を決定

2020年とが早期実施につながった。

12月

丸の内公園を実施場所に追加。テイクアウト販売の定期実施を開始…❸

3月

ソフトピアジャパン内の緑地を実施場所に追加。テイクアウト販売の定期実施を開始…❹
国の緩和措置延長に合わせて、事業の再延長を決定

2021年

6月

市公式YouTubeチャンネルで、プロモーション動画（PV）の配信を開始

10月

国の緩和措置延長に合わせて、事業の再々延長を決定
イオンタウン大垣（民間空地）を実施場所に追加。テイクアウト販売の定期実施を開始…❺
モバイルオーダー可能なポータルサイトを開設
大垣公園で参加店舗などを一堂に集めたイベント「まちテラPARK」を開催…❻

直近の参加店舗などの状況（2021年10月末現在）

市が主導的に実施体制をつくったこ（２）多様な公共空間への拡大と参加店舗の意識変化■ 基準緩和による歩道利用を契機に、広場や公園など実施場所を拡大■参加店舗
・駅通りなどの沿道店舗：25店舗
・広場、公園などの出店：14店舗 ※基本常時出店している店舗（駅北口・南街区広場、丸の内公園、ソフトピアジャパン内緑地、イオンタウン大垣）■都市計画部インスタグラム
・フォロワー数：約1,000人
・累計投稿数：約290本 ※まちなかテラス以外の内容を含む■動画関連
・市公式YouTubeチャンネルのまちなかテラス関連PV投稿数：5本■ 公共空間の開放継続により、参加店舗が設備投資や新業態参入を決断しやすい環境に

まちテラ事業は、県道や市道の歩道空間だけでなく、市が管理する大大垣駅

イオンタウン
大垣 ❺民間空地

❷えきテラ

ソフトピア
ジャパン

垣 駅 北口広 場・南 街 区 広 場などが❹ソフテラ当初から実施場所になっている（写真2）。広場の開放は、道路占用許可

❶まちテラ
大垣公園
❻まちテラPARK
大垣市役所
❸まるテラ

大垣城の手続きとは別に、市役所の関係部

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OKB大垣共立銀行本店署間で調整を行い実現した（図表3）。

237

N

出店者を募り、昼食時間帯などにテイクアウト販売を開催している。

出所：大垣市提供資料および説明よりOKB総研にて作成

広場を実施場所に加えた背景に

図表3 大垣市の実施体制
広場・公園の出店者調整や当日運営、相談対応など各飲食店など申請手続きの支援、相談対応など

市まちづくり市民活動支援センター
テラス席設置やテイクアウト出店の申請・相談承諾

出所：大垣市提供資料および説明よりOKB総研にて作成

05

は、都市計画課が、道路占用の基準協力関係（市はセンターに出店者調整業務などを委託）緩和を足掛かりとして「市内の公共歩道の占用主体
広場・公園の使用主体緩和措置に基づく道路占用申請

市役所都市計画課

許可

スペース全体を活用する流れをつく
道路管理者（県、市）
警察（道路使用許可）

広場・公園の使用申請
市商店街振興組合連合会

キッチンカーや仮設テントなどによる連携関係（イベント共催など）

許可

市役所内の広場・公園の管理担当部署

りたい」と考えていたことがある。駅通りのテラス営業を知った市内の飲食店から「もっと多くの場所にキッチンカーで出店したい」といった声も寄写真1

駅通りの「まちなかテラス」のテラス席の様子。歩道幅の広さを活用し、車道側にテラス席を設ける店もある（筆者撮影）せられたという。

写真2

大垣駅北口広場のキッチンカー出店の様子（右奥がJR大垣駅、筆者撮影）「新しい生活様式」を見据え、テラステラの継続が決まり、参加店舗の間2020年11月には、それまでの参加営業などの必要性やメリットを感じてでテラス営業やテイクアウト販売に日店舗に呼び掛け、市役所に隣接するいると判断し、国の緩和措置延長に常的に参入する意欲が高まった」と市管理の「丸の内公園」でテイクア合わせて、まちテラの延長を決めた。

分析する。

ウト販売の社会実証実験を9日間に同12月からは、丸の内公園を実施

まちテラの実 施 場 所は、2 0 2 1 年わたって行った。市は期 間中、参 加

場所に追加し、毎週決まった曜日に3月にはIT企業などが集積する市内店舗にヒアリングを行い、まちテラ事テイクアウト販 売を開 催 する方 式をの産業拠点「ソフトピアジャパン」内業の評価や継続の意向を探ったとこ導入した（写真3）。
この頃から、参加の市管理緑地（写真4）、同10月からろ、おおむね継続を希望する意見が飲食店の中から、調理設備を備えたは民間空地である商業施設（イオン得られた（図表4）。

キッチンカーを自己資金で導入し、店タウン大垣）の屋外スペースも加わり、舗 営 業と並 行して移 動 販 売を始め

事 業の定 着 化が進んでいる。参 加る動きなどが出てきた。

店 舗は2 0 2 1 年 1 0月末 現在、駅通り

社 会 実 証 実 験 が 行われたのは、一時収束していた全国のコロナ感染者が再び増加に転じ、第3波への警店側としては、一過性の取り組み沿いの飲食店など25店舗、キッチン戒が強まりつつあった時期にあたる。

に対して大がかりな設備投資を行うカーなどによる常 時 出 店 1 4 店 舗と市では、店側がコロナ禍の長期化やことは難しい。都市計画課では「まちなっている。

図表4 飲食店などに対するヒアリング調査結果の一部と大垣市の分析【実施時期】2020年11月【調査対象】まちなかテラスに参加している21店舗（当時）と市商店街振興組合連合会、
市まちづくり市民活動支援センターの計23店・団体（※表中の数字は回答数）■まちテラ実施後の効果について売り上げに効果があった1

売り上げ以外に効果があった7

売り上げ、売り上げ以外のいずれも効果があった

10

効果がなかった、
その他

5■まちテラ実施期間の延長について売り上げ以外の効果は…
（具体的な意見）・感染予防のＰＲ
・商店街の雰囲気・メディア露出の増加
・滞在性の向上・評判がいい延長を希望する

20

延長を希望しない

1

市の分析

その他
（検討中など）2

まちなかテラスを一時的なイベントではなく、「日常的な取り組み」として続けることに対する店側の関心や意欲は高まっている■2021年度以降について継続を希望する

21

継続を希望しない0

その他（分からないなど）2

出所：大垣市提供資料および説明よりOKB総研にて作成

写真3

丸の内公園では週1回のペースでキッチンカー出店・テイクアウト販売が開催されている（左端は大垣市役所の建物、筆者撮影）

06

（３）情報発信の進展■ SNSによる広報と、参加店舗ごとの「情報拡散力」を活用

市の公 式ウェブサイトでは、事 業から各店舗のSNSへアクセスするこ紹介のほか、飲食店など向けに参加とで、テイクアウトのネット予約（モバイ申請に関する情報を掲載している。

ルオーダー）が可能になっている。

広場や公園でのテイクアウト販売

ポータルサイトでは、店 舗ごとのまちテラ事業は、飲食店などの経については、「えきテラ（えきまえテラ「情報拡散力」を活用している。
もと営支援が目的であることから、市民ら

ス＝駅 広 場 ）」「まるテラ（まるのうちもと飲食業界では近年、フェイスブッへの周 知や、開 催日程や出店 状 況

テラス＝丸 の 内 公 園 ）」「ソフテラ

ク、インスタグラム、LINE（ライン）などなどの情報発信が欠かせない。

（ソフトピアテラス＝ソフトピアジャパンのSNSを顧客やファン層の獲得ツー

市ではまず、2020年7月の事業ス内 緑 地 ）」という通 称でP Rしており、ルとして使いこなす動きが主流となっタートと合わせて、都市計画部がイン各会場の月間の開催日程や出店者ている。
とりわけキッチンカー出店者

スタグラムの公式アカウントを開設しをまとめた「出店カレンダー」を作成

は、出店日程やメニューなどの情報た。今 年 度に入ってからは、市 役 所している。

提 供からテイクアウトの予 約 受 付まの若 手 職員を中心とする動 画 制 作

さらに、2 0 2 1 年 秋には、キッチンワーキンググループが、まちテラの様カーなどで出店している店舗の紹介子を紹介する動画を編集し、市の公や、各店舗が所有するSNSのリンク

こうした参加店舗のSNSをそのま式 Yo u Tu b eチャンネルで配 信してをまとめて掲載する「まちテラポータ

ま利用することで、まちテラでもモバいる。

ルサイト」を開設した。ポータルサイト

イルオーダーができるようになった。

で、一 括してS N S 上 で 行っているケースも少なくない。

図表5 大垣市が構想する「まちなかテラス」事業の発展イメージ
まちづくり市民活動支援センター
市内の高校（生活文化科など）
短期大学（デザイン美術、音楽）

タウンマネジメント
団体「まちなかテラス」
商店街（商店街振興組合連合会）

市民活動団体（実証実験的な公共空間の利活用）

官民協働型のまちづくり（エリアマネジメントへの発展）

古民家再生によるカフェ・にぎわい拠点

商工会議所

観光協会

写真4

ソフトピアジャパン内緑地のキッチンカー出店の様子（筆者撮影）

写真5

親子連れらでにぎわった「まちテラPARK」の様子（筆者撮影）

まちテラ参加店舗

ウォーカブルな（歩いて楽しい）まちなか＝「歩くまち大垣」の創出（2022年度以降に予定する取り組み例）■まちなかと河川空間の回遊性向上
・市中心部を流れる水門川の川湊があった地区の古民家にぎわい拠点との連携、春まつりの一体開催など■まちなか（商店街）と大垣公園の回遊性向上
・商店街イベントと「まちテラPARK」の一体開催、学生の活動の場の創出（芝生音楽会、チラシ作成）など■情報発信の強化
・「#まちテラ」に関連した情報をSNSで随時発信、店舗×学生×団体など関係者が相乗り的にシェア・拡散
出所：大垣市提供資料および説明よりOKB総研にて作成

07ポータルサイト自体も、まちテラの運

店街振興組合連合会や市まちづくり

みならず、市内の多様な主体がつな営に協 力する「 市まちづくり市 民 活

市民活動支援センター、市内の設計

がり協 働 する機 会をつくり出しつつ動支援センター」のウェブサイトを利事務所などによるタウンマネジメントある。

用しており、既存の情報発信ツール団体の主催で実現した。

本 稿の考 察 からは、公 共 空 間をの利活用を通じて、大きな費用をか市では今後、ほこみち制度の活用「多様な過ごし方ができて、多様なつけずに効率的なPRを目指している。と並 行して、まちテラの実 施 場 所と、ながりが生まれる場所」にしていくた

その周辺に点在する民間の多様なめには、所有・管理する側の柔軟なまちづくり活動を結び付ける「分散回発想やマネジメントがカギとなること遊型イベント」を開催するなど、歩いが見て取れる。大 垣 市の事 例では、て楽しい「ウォーカブルなまちなか」を市役所の担当部署による調整力、ヒ創出する構想を進めている（図表5）。

アリング結果などデータに基づく事業（4）公共空間を活用した地域活力の向上〜「ウォーカブルなまちなか」への挑戦〜■ 公共空間は、地域の多様な主体が評価、参加店舗の自発的な活動を引協働する「場」となり得る

まちテラ事業は、国の道路占用の4 おわりにき出して事業を推進する工夫などが見られた。今後は、ほこみち制度などを通じて市内のまちづくり団体などが基準緩和延長に合わせて、現時点で2022年3月末まで実施されること

本 稿では、コロナ禍を機とした道一段と成長し、官民協働で公共空間になっている。大垣市は2022年度以

路占用の基 準 緩 和を紹 介し、基 準を含むエリアマネジメントを実現して降、ほこみち制度（本稿の２．
（２）を参緩和を活用した大垣市の「まちなかいくことが望まれる。

照）へ移行する方針で、駅通りの道テラス」事業を具 体 的な事 例として道路占用の基準緩和を活用した路管理者である岐阜県などと調整を取り上げ、公共空間の活用がにぎわ

各地の取り組みやその手法は、他の進めている。

いづくりにつながる可能性について多くの公共分野に応用できる。国交考えてきた。

省もウェブサイト上で特 徴 的な自治一方で、歩道や公園といった屋外の公共空間が、市内のさまざまな活道 路や公 園といった公 共 空 間は、体の事例などを紹介しており（注3）、全動主体による協働を生み出す「場」と

本 来、都 市や地 域に暮らす 人の豊

国の自治体間でノウハウが共有されなる可能性に着目し、まちテラを地域かな生活に直結するストック（資源）ていくことが期待される。

活力の向上につなげようとしている。

である。
しかし、これまでは機能や利試行的な取り組みの一つが、2021用方法などが限定されがちな側面も年10月に大垣公園で開催した屋外あった。例えば、道 路は自動 車が円イベント「まちテラPARK」である（写滑に通行できる機能が優先された結真5）。大垣公園は大垣城に隣接す果、必ずしも「 人が楽しく歩く場 所 」

る市内の代表的な公園で、駅通りにではなくなってきている。

も近い。当日は、
まちテラに参加するコロナ禍を機とした道路占用の基店舗などがキッチンカーや物販ブー

準緩和は、奇しくも道路の「主役」をスを出店したほか、芝 生 上にテラスクルマから人に戻すことが「まちづく席やストリートピアノ、木製遊具を設りの突破口」になり得ることを示した

置するなどしてゆったりと過ごせる空と言える。大垣市の場合は、歩道利間を演出した。

用から市内の公共空間全体の活用

まちテラPARKは、まちテラ参加店へと取り組みを広げたことで、感 染舗からの提案がきっかけとなり、市商

防 止と経 済 活 動の両 立を支えるの（注1）「無余地性」と呼ばれる基準で、道路区域以外に占用物（椅子やテーブル、広告塔など）を置く余地がなく、やむを得ない場合のみ占用が許可される。
（注2）都市再生特別措置法に基づき、地域のまちづくりを担う法人として市町村が指定する団体。
まちづくり会社やNPO法人、社団・財団法人が対象で、行政とともに都市再生整備計画を作成したり、まちづくりに還元するための収益事業を展開したりできる。エリアマネジメントに係る国の融資制度なども活用できるようになる。
（注3）国土交通省ウェブサイト 下記URLを参照。
https://www.mlit.go.jp/road/senyo/
03.html

ＯＫＢ総 研（ 2 0 2 1 . 1 1 . 17）
調 査 部 中村 紘 子08