渡辺三

省

オンブズマン事務局に次長として勤務していたが、筆者自身、二〇一一年四月から一三年三月まで、全国初のオンブズマン制度は、一九九〇（平成権の推進とともに歩んできた制度である。

札幌市オンブズマン―その意義と今後の展望はじめにされ（当初の定数は三人。その後人権オンブズパー

１
オンブズマン（ Ombudsman）とは、スウェー
デン語で、「代理人」を意味するとされる。そして、ソンの設置（〇二年五月）により、条例を改正し

本文中、事実以外の意見や感想については、あく

その起源は、スウェーデンにおいて絶対王政が終て、〇二年一一月から二人に）、今日でもその重札幌市オンブズマンが、公式に市政の課題とし

二）年一一月、川崎市において条例（川崎市市民

焉し、一八〇九年の民主憲法の制定とともに、憲要性が謳われている自治体が存在する一方、わずて提起されたのは、札幌市議会本会議録及び札幌までも私見であることをお断りしておく。

法上、議会の任命によるオンブズマンが設置されかではあるが、他の苦情処理組織との違いを明確

市議会小史によると、一九九〇年第四回定例会でオンブズマン条例）に基づくオンブズマンが設置たのがその最初であるとされる。立憲主義を確立化できずに、あるいは、苦情申し立ての少なさ等ある。川崎市市民オンブズマンが設置された（一一

掌握（議院内閣制）にはいたらないという、いわをコントロールしうるが、まだ議会による政権の評価、オンブズマンの意義、今後さらに制度を成もに、オンブズマンに関する市民、議会、職員の生までと、制度や活動全般について紹介するとと本稿においては、札幌市オンブズマン制度の誕五期）が、「監査委員制度などの既存の類似制度、したところ、板垣武四市長（一九七一年～九一年・定した研究委員会的機関の設置の考えについて質ブズマン制度について、近い将来の制度発足を想において吉田哲男議員（社会党・当時）が、オン月）直後に当たる一二月五日の本会議の代表質問（２）

札幌市オンブズマンの誕生までしたスウェーデンにおいて、「議会は行政府からにより、廃止された自治体もある。

ばデモクラシーの第一段階に突入した丁度そのと熟化させるための展望等についてまとめ、「札幌２独立の地位を獲得した。このように、議会は行政

きに、憲法によって『議会の代理人』としてのオ

市オンブズマンとは一体どういう存在なのか？」

年の翌年の二〇〇一年三月一日。それから、一七分権が本格的にスタートする二〇〇〇（平成一二）

札幌市にオンブズマンが設置されたのは、地方今後の参考にしていただきたいと考えている。

そして、オンブズマン制度に関心のある方々の、について、今一度この一六年間を振り返ってみる。

マンの制度運用の事例等も参考にしながら、まずける監査委員の権限拡大の動き、川崎市オンブズ

議会の請願・陳情等との関係など、また、国にお（１）

ンブズマンが任命された」とされている。

年三月末で丸一六年が経過した。まさに、地方分

16

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

内部において、オンブズマン制度のあり方につい目的規定を確認しておく。

次頁にある「④（オンブズマンが）苦情申立てと織、職務等に関し必要な事項を定めることに関すること」が加えられている。

員に救済を申し立てたこと及び同委員会の行為にして扱えないもの」として、「子どもの権利救済

より、市民の権利利益を擁護し、並びに市政

この条例は、札幌市オンブズマンの組を監視し、及び市政の改善を図り、もって開第一条

そ の 後、 板 垣 市 長 か ら 桂 信 雄 市 長（ 九 一 年 ～かれた市政の推進、市民の市政に対する理解

ここでは、制度の概要、オンブズマンの属性、て十分研究させていただきたい」との答弁が、そ二〇〇三年・三期）に交代し、一九九九年の統一と信頼の確保及び市民の意向が的確に反映さオンブズマン条例が制定された際の条例附則の見の方向であったが、野党会派の議員提案による「福党問わず、オンブズマンの制度化については賛成て、与野党の関係にはないとの確認の意味）与野の一翼を担う自治体議会は、首長との関係におい

一方、札幌市議会では、いわゆる（二元代表制

弁護士の廣岡得一郎氏及び北海道大学名誉教授のして、札幌地方裁判所民事調停委員の長井敬子氏、ズマン委嘱の件を提案し、初代のオンブズマンとまた、〇一年第一回定例会では、桂市長がオンブ

全会一致で可決され、制度の導入が決定された。

一二月一二日、定例会の最終日の本会議において、する市民オンブズマンの活動が、一般市民の間で動費の使途など、全国各地で自治体の活動を監視

なお、自治体の情報公開度、議会議員の政務活

ズマンという整理がなされる。

ブズマン、行政オンブズマン、総合・一般オンブ

オンブズマンは、公的オンブズマン、自治体オン

正式な分類方法があるわけではないが、札幌市の始まりである。

地方選挙に当たり、桂市長が「オンブズマン制度れた市政運営に資することを目的とする。

祉分野」のオンブズマン条例の否決を経て、九九

三谷哲夫氏への委嘱は、全会一致で同意され、札札幌市オンブズマン制度の概要の導入に取り組み、市民の声を反映するシステム

札幌市議会では、総務委員会への付託を経て、年一一月には、与党四会派から、オンブズマン制

幌市のオンブズマン制度は〇一年三月一日からス

３を充実する」ことを公約に掲げ、三選された。

度の早期導入について、桂市長に申し入れが行わ知られており、行政の監視及び行政の改善につな
おいて、公正で信頼のおける行政運営の確保に向

二〇〇七年四月一日施行の札幌市自治基本条例

ある。

私的オンブズマン、市民活動型のオンブズマンでげているケースが見受けられるが、この場合は、（４）直し措置について取り上げる。

れた。

タートする運びとなった。

子会議室や都市経営フォーラムなどの市民議論等

けて、あらためてオンブズマン制度が規定された市議会の本会議・委員会での議論、政策研究電を経て、桂市長は、二〇〇〇年第四回定例会の招（３）

集日（一一月二九日）に札幌市オンブズマン条例

市は、行政運営における市民

オンブズマン制度の概要（第二〇条第二項の権利利益を擁護し、並びに行政を監視し、及び⑴

案を提出した。
桂市長のオンブズマン条例提案説明では、「より①オンブズマンの位置づけ

地方自治法（以下「自治法」という）第一三八

行政の改善を図るため、別に条例で定めるところ
二〇〇八年の条例改正では、札幌市子どもの最条の四第三項に規定する附属機関。ただし、市長

により、オンブズマンを置くものとする）。

者が、札幌市のオンブズマン制度の要諦（ようて善の利益を実現するための権利条例制定により、からの独立性を保つため、オンブズマン条例第八

透明性の高い行政運営」とともに、「市民と行政い）であるように思う。また、以下の論述のすべ

子どもの権利救済委員が設置されたことに伴い、のパートナーシップによる街づくり」とある。後てに関わることから、オンブズマン条例第一条の北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

17

年を経過し、長期間さかのぼると事実関係の把握の困難さや行政の安定性の阻害のおそれにつなが務執行に関する事項及び当該業務に関する職員の行為に関すること」で、「本人に利害関係」があり、ることから、正当な理由がある場合を除いて調査

条第二項の規定により、「人格が高潔で、行政に関し優れた識見を有する者」のうちから、「議会の同「その事実のあった日から一年以内」のもの。

により、オンブズマンの任期は二年とし、一期にの趣旨を超えてしまう。また、オンブズマン制度

市民の権利利益擁護というオンブズマン制度本来対象にすると、苦情内容をいたずらに広範化し、申立人の自己の利害と全く関係のない事項までている。

市民の自己の利益にかかる事案であれば対象とし実上の利益」あるいは「反射的利益」であっても、

（５）

意を得て」
、市長が委嘱。なお、同条第三項の規定
限り再任可。オンブズマンの定数は、同条第一項

は市民が直面している苦情を簡易迅速に処理する

苦情処理の流れは、図１のとおりで、オンブズ

訴訟等における「法律上の利益」に限定せず、「事の規定により三人である。

ことが主たる役割であり、事実のあった日から一対象外事項としている。

オンブズマンの職務は、「苦情の申立てを受け付②オンブズマンの職務
け、簡易迅速に処理すること」「常に市政を監視し、自己の発意に基づき調査すること」「是正等の措置の勧告・制度の改善を求める意見の表明」「毎年、市長及び議会への活動状況の報告」「市民との交流」
等である。
オンブズマンは「独任制」であるが、オンブズ
マン会議を設けている。その考え方として、二〇〇〇年第四回定例会におけるオンブズマン条例提案の際、桂市長は「勧告あるいは意見表明などの重要な事がらについては、合議で決定することも

18

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

考えられるので、条例案ではオンブズマン会議を設ける（第一三条）ということにしている」と答弁している。同条では、「オンブズマンの職務執行の一般方針」「活動状況の報告」「その他オンブ
ズマンの協議により必要と認める事項」の協議が規定されている。
③苦情申立ての対象となるもの
オンブズマンが管轄するのは、「市の機関の業

苦情処理の流れ図１

の申立ては、書面により行う。

てができる。同条例第一五条の規定により、苦情

マン条例第一四条の規定により、「何人も」申立等の役員を兼ねることを禁じている。

と兼ねることや、市と特別な利害関係にある法人（衆・参両院議員、自治体の議会議員、首長等）

わらず専ら庶務を担当している。

言えないこともないが、オンブズマン調査には関務局への市の職員配置は、独立性の面から弱いと

なお、市の職員配置は、必ずしも否定されるべり係争中又は確定した権利関係に関すること」「監取り扱えないものとしては、「判決、裁決等によオンブズマンの所管事項から除かれているため④苦情申立てとして扱えないもの

ともに、第二項では、それ以外の場合、その意に会の同意を要するという厳格な手続きを定めると条第一項で解職される事由を規定し、解職には議ていることが必要であることから、同条例第一一

その任務を遂行するためには、その地位が保障されおいて、オンブズマンの役割を十分に理解することなることもある。また、市の職員が、事務局に複雑であることから、事務局のアドバイスが必要

部局の特定に当たっては、組織が巨大で、かつ、苦情申立てがあった際の、調査対象となる所管

きものでもないのではないか。

査委員が請求に基づき監査を実施していること」

反して恣意的に解職されることのないよう規定さとで、その後の市側への人事異動において、オン

一方、オンブズマンが公平中立な立場で適正に「議会に関すること」「オンブズマンの行為に関すれている。

⑦専門調査員とオンブズマン事務局

めに職務を遂行するという使命感を持つことが肝とにもなるからである。要は、オンブズマンのたブズマンの重要性を伝道する役割を担っていくこること」「子どもの権利救済員に救済を申し立てたこと及び同委員会の行為に関すること」。

オンブズマンの職務遂行の補佐として、オンブ

給与に関する条例の改正）。なお、オンブズマン費

月額五五万円（二〇一二年三月の特別職の職員のの軽減が図られたことから、二〇一二年四月から

積等がなされ、当初想定した活動時間数から負担五万円。その後、調査方法の確立や調査事例の蓄制度スタート時のオンブズマンの月額報酬は六り、第三項の規定によりオンブズマンに適用されオンブズマンの職務を補佐するため置かれるとあである。専門調査員は、同条例第二八条第一項で、補佐役としての専門調査員一人がペアを組む体制

当たり、その場合、独任制のオンブズマン一人と、が民間から就任し、オンブズマンとともに調査に

ズマン条例第二八条の規定により専門調査員三人

女性が五人となっており、常時三人が就任していある。歴代オンブズマン一五人中男性が一〇人、踏まえ、就任分野（属性）を整理したのが表１で歴代オンブズマンについて、就任時の職業等を⑤オンブズマンの報酬、関係予算の二〇一七年度予算額は、三六二九万八千円（内る同条例第五条「オンブズマンの責務」、第九条ることから、三人中一人は女性である。また、ス要である。

訳は、オンブズマン三人及び専門調査員三人の報「兼職等の禁止」、第一〇条「秘密を守る義務」がタート時から現在に至るまで三人中一人は必ず弁⑥オンブズマンの地位

ほかに次長（課長職）一人、係長職二人が配置）

市の職員四人（総務局に所属。事務局長は部長職、また、制度を運営するオンブズマン事務局に、教授から選任されているのが、最近の傾向である。

着目すると、弁護士、民事、家事調停委員、大学護士が就任している。オンブズマンの就任期間にオンブズマンの属性

酬二六三五万二千円、オンブズマン運営費九九四準用される。

オンブズマン条例第九条では、オンブズマンの及び受付担当の相談員二人が配置されている。事⑵

万六千円）。

職務の公正な遂行を確保するためには、一定の職

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

19

⑶

条例附則の見直し措置

オンブズマン条例の附則には、「条例の施行日から五年以内に、この条例に基づくオンブズマン制度の運営状況について検討を加え、その結果に基づいて 必要な措置を講ずるものとする」という規定がある。
札幌市では、二〇〇四年一二月一七日から〇五を対象として実施した市民アンケートにおいて、さらには結論を出すまでに時間がかかることが多付託され審査されるのが常であるが、委員会開催、に大きな違いはない。これらは、常任委員会等にオンブズマン制度の周知等を調査したほか、〇五③市民からの要望、相談等及び市長あて要望書

く、
また、
継続審査のうえ審議未了のおそれもある。

年一月一四日の期間に、二〇歳以上の市民一万人

年七月一日から七月二九日まで、制度の運営状況

札幌市の広報広聴主任（各部の長）は、所定の（札幌市広報広聴事務取扱規程）に対する市民意見を募集し、「札幌市オンブズマ（６）

ン制度の運営状況に係る検討結果について」としてまとめている。
「苦情申立ての方法について」の二点について改善の対応はあくまでも行政内部による処理であるこになるが、根拠は行政の内部規程であり、所管課

決裁を経て、申し出人（何人も）に回答すること（見直し）を図っている。特に、「苦情申立ての方とから、公正・中立な立場で調査を行うオンブズマ

その結果、「オンブズマン制度のＰＲについて」

法について」は、〇六年四月から、毎月第四火曜

ンと違い、その公正性等を客観的に判断しづらい。

が あ る が ）、 気 軽 に 苦 情 申 立 て が査対象外事項（同条例第一六条）

しないもの（同条例第三条）や調（オンブズマンの所管事項に該当

ンブズマンの活動であり、何人も権限を持つ（同条例第一九条）オ

遂 行 し（ 同 条 例 第 五 条 ）、 調 査 の第 四 条 ）、 公 正 か つ 適 正 に 職 務 を迅速に処理し（オンブズマン条例

ンブズマン制度というのは、簡易以上の類似制度との比較で、オのとおりである。

関する苦情・要望等の件数は表２

区）の広聴係に寄せられた市政に民の声を聞く課や各区役所（一〇なお、二〇一三～一五年度に市日の午後八時まで夜間オンブズマンを開始（完全予約制）、また、市民が利用しやすいホームペー

オンブズマンとの類似制度ジに改善している。

４

札幌市オンブズマンの苦情申立てによる調査や発意調査などについて触れる前に、ほかの類似制①住民監査請求（自治法）

度のいくつかについて、その概要を紹介する。
市民が、監査委員という市長から独立した機関に対して請求し、客観的な判断が期待できるもの②議会への請願・陳情（自治法、札幌市議会会の、原則一年以内の財務行為に限られている。
議規則）
札幌市議会の場合、請願については議員の紹介が必要であるものの、それ以外に請願と陳情の間

表２ 「市民の声」の種類別内訳の推移（2013年度～2015年度）

20

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

札幌市オンブズマンの属性及び就任期間
表１

情申立てに当たっての制約についても、市民の権運用していくことが大切であると考えている。苦おいて、桂市長は「オンブズマン制度は弾力的にを提案した二〇〇〇年第四回定例会の代表質問に努めなければならない」と規定されている。条例

ことなどにより、その役割を効果的に果たすよう政の改善を図る他の諸制度と有機的な連携を図る

権利利益を擁護し、並びに市政を監視し、及び市ンブズマンは、その職務の遂行に当たり、市民の

なお、オンブズマン条例第五条第二項では、「オ

から職員の窓口対応までの幅広さ」など、条例の「札幌市の仕事であれば足り、制度の運営の仕方

政の監視機能や市政の改善機能をも有している」

不安が解消」「権利利益擁護機能のみならず、市果により正しい仕組みなどが理解され、その不満・

民に誤解がある場合には、オンブズマンの調査結「オンブズマン判断の集積が、いわば『判例』」、「市られることが一番の眼目」「市政改善のパイプ役」の代理人」「苦情によって市民の個人的救済が図言は、「簡易迅速」「一か月以内を目処に」「市民よって選ばれる。三人の代表オンブズマンの巻頭条 第 一 項 の 規 定 に よ り、 オ ン ブ ズ マ ン の 互 選 に

代表オンブズマンは、オンブズマン条例第一二ある。

められているためで制度では、条例上、「簡易迅速」な苦情処理が求一回限り（再反論はなし）である。オンブズマン

る。このように、オンブズマンへの苦情申立てはオンブズマンに対して訴える「唯一の機会」とななっている。申立人は、オンブズマンとの面談が、話予約のうえ、オンブズマンと面談できることとの流れのなかでは、申立人が面談希望の場合、電できるというメリットがある。

利利益を擁護するというオンブズマン制度の目的

市民からの申立による苦情調査になる」ためである。

表３は、二〇〇一

題が解決しないこと

度も繰り返され、問ると、同じことが何び調査することになをオンブズマンが再なされた苦情申立て

結果等を不満として「オンブズマンの調査が規定されているが、行為に関すること」に、「オンブズマンの同条例第三条第六号

扱えないものとして、かれているため取りンの所管事項から除

年三月の制度スター

また、オンブズマに照らして、できる限り広く取り扱うこととした

趣旨を踏まえたオンブズマンの活動を端的に表し
また、市民から見ると、苦情申立ての敷居の低い。また、苦情申立ての利便を考慮し、他の相談さを感じ取ることができるが、この一六年をとおている。

とっても使いやすい制度となるように、その運用機 関 と の 有 機 的 な 連 携 を 図 る と と も に、 市 民 にに工夫していきたい」と答弁しており、市民が使⑴されることにもなる。

（８）のもつれが、オンブズマンへの苦情申立てで散見が適切でない」「親切でない」ことからくる感情

して、窓口の対応で、「説明が十分でない」「言葉札幌市オンブズマンの活動

いやすい制度を目指したのである。

５

最初の活動報告をした当時の廣岡得一郎代表オンブズマン（二〇〇二年五月）、活動一〇周年に①苦情申立ての動向

当たる二〇一〇年度の活動報告をした岩本勝彦代
表オンブズマン（二〇一一年六月）、最新の二〇一

苦情調査については、オンブズマン条例第四条
第一号において、「苦情の申立てを受け付け、簡易オンブズマン制度スタート時からの年度別苦情申立件数の推移

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

21

五年度活動報告をした三木正俊代表オンブズマン（二〇一六年六月）の、それぞれの巻頭言から、迅速に処理すること」とある。前出図１苦情処理（７）

オンブズマン活動の特徴を読み取ってみる。

表３

数については、五年ごとの数字で平均値を取ると、等の件数の推移を調べたものである。苦情申立件がないもの」（行政には不備がない）は七八件（七ある）は三一件（二八・四％）、「２市の業務に不備立ての趣旨に沿ったもの」（行政に何らかの不備が結果を通知したもの」一〇九件のうち、「１苦情申機構改革が行われたり、その年度によっては苦情

維持・管理五件、⑤除排雪四件の順になっている。

②体育施設一三件、③障がい者福祉八件、④道路

市全体で見ると、項目では、①生活保護二二件、二件）

三件、ごみステーション、騒音・公害各

環 境 局 一 一 件（ 八・五 ％。 う ち、 動 物 園

二〇〇〇年度～〇五年度（二〇〇〇年度は〇一年

一・六％）となっている。毎年、「趣旨沿い」約三割、申立ての対象項目に変化が生じたりするものの、４位

三月のみなので、〇一年度とまとめて一年で計算）「不備なし」約七割の傾向であるが、二〇一四年

総じて、区役所をはじめ、市民生活に密着した分である。申立人に対して、二〇一五年度の「調査一一九件、〇六年度～二〇一〇年度一二一件、二度は、「趣旨沿い」約四割、「不備なし」約六割とト時から、年度ごとの苦情申立て、問合せ、要望〇一一年度～二〇一五年度一二八件と着実に増加なっている。

市民からの苦情申立～七割程度が三〇日以内の処理日数となっている。

目標としていることから、申立て件数の概ね六割

ブズマン調査にとって、「一か月以内」を一つの苦情処理日数については、簡易迅速であるオンいえる。

度が市民に身近な存在として定着しているものとの一五年間の処理件数とともに、オンブズマン制野に対する苦情申立てが多く、このことは、前述なる（最大は、二〇している。一五年間の平均では、一二二件／年とては、オンブズマン

一二年度の一三五件）。

制度が導入されて以②機構別・項目別の苦情申立規定する指定管理者」についても、調査に協力す団体であって規則で定めるもの及び地方自治法にが出資又は補助その他の財政的援助を行っている

さらに、オンブズマン条例第二〇条では、「市さらに、札幌市の機構別・項目別苦情申立て状

降定着してきたものと言える。また、問況（二〇一五年度受付分）については、全一三〇に規定されている団体は、さらにオンブズマン条

合せ、要望等につい

例施行規則第一〇条の規定（本市が、資本金、基ては、この一〇年に区役所五二件（四〇・〇％）

本金その他これらに準ずるものの四分の一以上をるよう努めるものとすることとされている。ここ
一〇区役所分であることから、当然断ト

件中、ツの一位を占めているが、細分化すると、限ると、六〇〇件～
いるが、オンブズマ

出資している法人等）によるが、市政の透明性を１位ン制度の説明や他の保健福祉部三六件（うち、生活保護二二件）、

22

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

九〇〇件で推移して類似制度の紹介、な

一層進めるためにも必要である。現に、苦情申立

ター・地区センターに加え、全国的にも有名な札

なお、苦情申立てに伴う、オンブズマンの調査（９）

保 健 福 祉 局 一 六 件（ 一 二・三 ％。 う ち、

幌ドームなど）は、これらの団体が多く管理するな

土木部一三件（うち、道路維持・管理五件、２位

障がい者福祉八件）ど、オンブズマンの調査の対象となることが多い。

かにはオンブズマンる。
３位

体育施設一三件）

観 光 文 化 局 一 五 件（ 一 一・五 ％。 う ち、ての対象となる施設（前述の体育施設や区民セン

表４は苦情処理の除排雪四件）となっている。

状況（二〇一五年度）の調査結果への不満

苦情処理の状況（2015年度）

がなされる場合もあ

表４

で、わかるように説明してほしい」というものである。
オンブズマンは以下のとおり、

すると、とても容認できない」

オンブズマンは、誤って収入認定した二八か月分のうち返還されていない二六か月分の支給を検お、実施機関においては、保護費の計算等の事務討するよう市に強く要望したいということと、な趣｢旨沿い （｣行政に何らかの不備があったということ）の判断の際、より緊張感を持って対応するとともに、保オンブズマンは、ヒアリングの際の市の対応にを下している。

ついて、市から改善策が示されたものの、それで護決定通知書の改善を含め、効果的な再発防止策について、市は、収入認定を行っも「市民感覚からすると、とても容認できない」「市によると、申立人が受給していたが、収入認定から除外すとしており、オンブズマン判断が出た後のフォローを具体的に検討して実行に移すよう、改めて要望るという厚生労働省の通知があしている。

ることが判明したため、誤ってアップ調査において、市はオンブズマンの要望をていた心身障害者扶養共済年金

収入認定された二八か月分については、厚生労働受けて、下記のとおり改善したと報告している。

（以下、「扶養共済年金」という。）

省の『最低生活費の遡及変更は二か月程度（発見

厚生労働省に対し遡及支給の適否照会をし処分の適法性が争われた訴訟について、平成一五されることになった経緯は、これを収入認定したのことである。扶養共済年金が収入認定から除外得たため、この全額を一時扶助として支給決当額を遡及支給することを認めるとの教示を保護費において誤って収入認定された年金相

平成二四年一一月分から平成二六年一二月分た結果、保護の変更決定の特例的扱いとして、○

年、行政側の最高裁への上告が受理されなかった

定した（区保健福祉部）。

月及びその前月分まで）と考えるべきであろう』

ここでは、「収入認定における心身障害者扶養ことから控訴審判決が確定し、それを受けて、厚ついて遺漏なきよう注意喚起をした。また、との技術的助言に従って、二か月分を支給したと共済年金の誤った取扱い」（区保健福祉部、保健

生労働省から方針が示されたためである。この控

扶養共済年金の取扱いについて確認し、留意

身障害者扶養共済年金の誤った取扱い」

担当ケースワーカーから、『心身障害者扶養共済

訴審判決で判示されているように、扶養共済年金（

年金の取扱いについて』という文書が送られてきは、被保護者の生活扶助費というよりは、福祉増申立ての概要は「私は生活保護を受給している。

（

たが、共済年金は、時効で支払えないということ

するよう指示した。業務の内部点検等を指示

福祉局総務部）について取り上げる。

なのか、その文書の内容がよくわからないので、進、自立助長のための費用であり、それを誤ってし、各種加算及び収入認定の根拠の確認を組

全区の保護課に対し、収入認定の取扱いにわかるように説明してほしい。さらに、保護決定

収入認定しておきながら、二か月分しか返還しな織的に実施することを検討することとした（保○通知書を見るだけでは、最低生活費や、収入としいのは理解に苦しむところであり、市民感覚から③二〇一五年度苦情調査「収入認定における心結果通知は、図２のとおり。

オンブズマンの調査結果通知のイメージて控除される金額の計算方法がよくわからないの（1

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

23

図２

（

○

市は、市が法律上その義務に属する損害賠ての存在感を十分に発揮したケースと言える。

で処理したオンブズマンが、「市民の代理人」としこれでは、市民単独で太刀打ちできない。市民目線

え十分に把握できていないため生じたものであり、苦情申立ては、複雑な生活保護制度を、職員でさ調査を実施したもの」である。調査内容は以下の書の「見舞金」の表記に問題があると考え、発意要綱を始めとする市の損害賠償事務を定める各文は極めてあいまいで、責任の有無が明確ではない。

償金が「見舞金等」と表記されている。この表記

いるが、その規定のなかで市が支払うべき損害賠

理要綱（以下、「要綱」という。）を定め運用してそのルールとして、市は札幌市事故賠償等事務処

ルールに従い適正かつ厳格に行われる必要がある。

や物損事故が発生した際の損害賠償等の事務は、調査の趣旨は、「札幌市の瑕疵により人身事故会の議決は不要で予算措置だけで足りるとしこれが原則。これに関する注釈において、議るか、あるいは専決処分となるとされており、償のためのものであれば、議会の議決を要すの如何を問わず、支払われる金員が、損害賠するが、この行政実例の本文部分では、名目

日付け行政実例の注釈に依拠していると説明

当性について、市は、昭和二六年一〇月一五るとする運用を実施しており、この運用の妥

議会の議決ないし市長の専決処分は不要であ（を取り上げる。

発意調査は、オンとおり。

健福祉局総務部）。

ブズマン条例第四条

償（要綱の「見舞金等」）の額を定めることが、第二号「常に市政を○

本勝彦オンブズマン

二〇一二年度に、岩ているが、ここでは、

度一～三件が行われ発意調査は、毎年のとおりである。

の年度別件数は表５

基づく損害賠償金を支払った事例があったと在までの四〇年間において、市が法の規定に市が政令指定都市となった昭和四七年以降現とは異なる方法をとっており、少なくとも、自治法の規定による損害賠償金としての支払

舞金名目で支払うという方法、つまり、市は、者が損害賠償請求権を放棄し、その上で、見いて、被害者との手続の席上において、被害と見做すことには無理がある。

の被害者が自ら進んで上記請求権を放棄した

るのは当然である。そのことをもって、全てを放棄することを求められれば、それに応ずであり、従って、市から一旦損害賠償請求権

るのであれば、その名目は問わないのが普通からすれば、実質的に損害賠償金が支払われで見舞金として金員を支払っている。被害者て、被害者が損害賠償請求権を放棄したうえに基づき、市の業務を適正に算定」することとしている。この「見賠償金等（以下、「見舞金等」という。）の額

四 条 に お い て、「 市 の 責 任 で 支 払 う 見 舞 金、法の趣旨・目的に鑑みると、決して好ましい

うことになる。こうした取扱いについては、

行運用は、原則と例外を逆転させているとい

市は、市の責任で支払う損害賠償金についに関し事案を取り上○げ調査すること」の

市は、市に責任のある見舞金等の支払につものではない。
○

舞金等」が、法的には損害賠償金である。

現在までの発意調査規定によるもので、した救済的な判断であると考えられ、市の現たのは、例外的なものとして止むを得ないとにより行われた「損の確認はできないというのが市の回答である。

市の事故による損害賠償の現状は、要綱第害賠償金の支払い」の支払い」⑵ オンブズマンの発意調査「損害賠償金

監視し、自己の発意オンブズマン制度スタート時からの年度別発意調査件数の推移

24

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

（1

表５

○

市の支払うべき損害賠償の額を定めること

二九年七月二四日議決）により専決処分を行った【勧告第一号】

市民から、「建築基準法上幅員六メートルの道

築される状態がつづき、市は法律上の義務と権限

四・九メートルの部分まではみ出して建築物が建件について議会へ報告等を行う」（二〇一三年第この発意調査は、市の事務処理の改善に大きくが議会の議決事件、あるいは市長の専決処分

貢献している。議会の議決事件、あるいは、市長

路として指定されていたが、いつの頃からか幅員いをしてきていないが、意図的なものではながありながらこれを是正しなかったため、交通障

二回定例市議会から報告）

いとしても、結果的には、議会の行政に対すによる専決処分後の議会への報告案件として、処害や除排雪への支障といった不利益が今後も継続となるものであるのに、市はそのような取扱る抑制と監視をまぬかれることになっている

理されることになった意味は大きい。

して発生することとなった」という苦情の申立てがあり、オンブズマンが調査した結果、建築確認その義務に属する損害賠償』として、議会の議決

金・損害賠償金等は、地方自治法の言う『法律上て是正等の措置を講じるよう勧告することができの機関に対し、当該苦情等に係る市の業務についの結果、必要があると認めるときは、関係する市オンブズマン条例第二二条では、苦情等の調査明確に適合している場合を除き、概ねの幅員測において、検査対象建築物の前面道路につき、建築確認から完了検査に至るいずれかの段階

是正勧告と意見の表明を経ること、あるいは、専決処分として議会に報る（第一項）とともに、その原因が制度そのもの定を行うこと。市内に存在する位置不明の状態⑶

ことは否定できない。
岩本オンブズマンは、「現行の運用では、原則と例外が逆転しているから、それを本来のあるべ

完了検査手続きにおいて現地の実測調査を行って告することが、法の趣旨・目的に則することになに起因すると認めるときは、関係する市の機関にき形へ転換すべきであり、市の責任で支払う見舞る。要綱第四条における「見舞金、賠償金等（以対し、制度の改善を求める意見を表明することがいないこと、指定道路が位置不明の状態のまま放下、「見舞金等」という。）」との表記を『賠償金』となっている指定道路について、その必要性に＜＞

市の是正報告こと。

応じ、順次、可能な限り位置を確定させていく

是正勧告

置されていることが明らかになった。

に改め、これに準じる他条文も同様に書きかえるできる（第二項）。
オンブズマンは、二〇〇一年一一月二二日（第べきである」との意見を出している。
オンブズマン判断が出た後のフォローアップ調一号）、二〇〇九年六月四日（第二号）の二回、＜＞おいて、建築相談又は建築確認申請がなされ市長に対して勧告を行い、勧告第二号では「札幌た時点で現地調査をし、前面道路幅員の測定査において、市は、下記のとおり改善したと報告

勧告・意見表明については、オンブズマン条例を行う（二〇〇一年一二月三日から実施）。

している。

第一三条第一項第三号「その他オンブズマンの協道路位置が明確でない道路に接する敷地に

年三月二九日総務局長決裁）を改正し、改正前の議により必要と認める事項」に該当することから、①

同要綱第四条における「見舞金、賠償金等（以下「見市証明手数料条例の改正」につなげている。

舞金等」という。）」との表記を「賠償金」に改め、オンブズマン会議に諮ったうえで、三人のオンブては、台帳図上と現地での実態調査を実施し、「『札幌市事故賠償等事務処理要綱』（平成一六併せて関連する規定も改正した（平成二五年三月）。

ズマンの連名で行っている。このうち、〇一年のその結果を踏まえて次のとおり改善する。

主に、昭和四七年度以前の指定道路につい見舞金ではなく損害賠償金として支払を行うこと

勧告第一号を取り上げる。

②としたことに伴い、専決処分事項指定の件（昭和北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

25

毎日を、午前（九時～一二時）、午後（一時～四同時に市役所に登庁（勤務）している訳でなく、が、オンブズマンの定数は三人であるが、三人が出前講座を活用して、さらには、最近の五年は、時）の区分に分け、市民からの苦情申立ての面談

入五年が経過して以降は、札幌市の高齢者大学や将来のまちづくりを担っていく若者をターゲットを、三人のオンブズマンの間で分担している（日道路位置不明の状態のもので、境界標が設置されていないものについては、関係者に大学での意見交換会を行うなど、積極的に市民

アに対して境界標の設置を指導し、その確認に情報を提供し、市民との交流を進めてきている。
地域に出向くことで、オンブズマン制度に関心をての継続調査、必要に応じた現地調査、発意調査

常的に、面談のための執務時間のほか、苦情申立

現地において当初幅員の確保ができないを行う。
ものについては、現況と整合の図れる幅員

示す市民が増えていくことが期待される。

イにより変更申請するよう関係者に指導する。

などにも十分な時間を要している）。そのうえで、

月一回のオンブズマン会議には、三人のオンブズ

民間ビル（オーク札幌ビル）で活動を開始したが、札幌市オンブズマン発足当初は、市役所近辺のら、これだけの重みのある職務を担っているのでいる。それぞれのオンブズマンが職業を持ちなが時間数は、一か月のなかでも相当のものとなってオンブズマンの執務場所・執務形態

オンブズマン条例第二七条には、「市民との交

その後、二〇〇七年四月に市役所本庁舎一五階に⑸流」の規定がある。第一項では、「活動状況を市ある。

市民との交流長及び議会に報告したときは、これを公表する」、

移転し、現在は同庁舎一一階において活動してい⑷

第二項では、「その活動に関し、積極的に市民にる。

マンが集まり協議している。オンブズマンの活動情報を提供するとともに、市民の意向を把握する

では、運営状況等の報告の項目（第二二条）に規第一項の規定は、川崎市市民オンブズマン条例

から、規定されたものである。

民感覚に沿ったものであることが必要であることる」である。いずれも、オンブズマンの判断が市施策を講じるなど市民との交流に努めるものとす

し、制度の維持の観点からは、オンブズマンの独現在の場所で活動を行っているものである。ただろうが、昨今の厳しい市の財政事情等も踏まえて、「形」の上でも担保するという意味で大切ではあない、民間ビルを訪れるのが、市からの独立性をなっている市の機関が入居する市役所本庁舎では苦情申立てを行う市民が、苦情申立ての対象とオンブズマン判断に至る（発意調査は②以下）。

ンブズマン判断前の基本事項の整理、を経て、⑤リングまで、③調査対象課へのヒアリング、④オ

人との面談、②調査対象課への調査開始からヒア

オンブズマンの苦情調査の流れは、①苦情申立

札幌市オンブズマンの「判断」

定されているが、第二項の規定については、川崎

立性は、その姿勢（条例上の位置付け）だけでな

６

市の条例にも規定されていない、札幌市独自の項

く、執務場所も含めてのことであることの認識を、 「調査対象機関に対し、説明を求め、その保有す市民交流については、制度導入後の五年間は、果的に市役所本庁舎等市の機関と同居するにして市当局が持っているか否かというのは、たとえ結を要求し、又は実地に調査することができる」とる文書その他の記録を閲覧し、若しくはその提出

苦情申立ての内容を踏まえて、オンブズマンは、目である。
市内の中学校へのオンブズマンの訪問、巡回オン

いう、オンブズマン条例第一九条第一項の規定（調査の方法）により、市の所管課からヒアリングをも、重要な視点である。
前述の⑴苦情調査に大きく関係するものである

ブズマンによる各区への訪問と各区でのパネル展
示を併せて行うなどの交流を行っている。制度導26

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

行い、本件の具体的経緯や市の見解（図２苦情等

ズマンが、それぞれの立場で最善を尽くして活動である。この結果、オンブズマン制度は、「育ていう数字が、「市民の代理人」としてのオンブズ

る段階」から「成熟の段階」へ移行してきたといを行うなかで、調査方法の確立が図られてきたの苦情等調査結果通知書として、申立人及び調査える。

マンの役割を物語る。
対象局区長あてに発出される文書におけるオンブ市の回答」の部分）をもとに、市の行った仕事が正しかったのか否かを判

ズマンの判断がすべてであるが、苦情申立ての対調査結果通知書中「１

なお、専門調査員は、上記の流れのなか、①に断する（図２中「２ オンブズマン判断」の部分）。

札幌市オンブズマンがスタートして以降の、苦象となった課では、ヒアリングの段階で改善の意

情申立てを行う市民、オンブズマン人事の同意権

おいて、オンブズマンとともに申立人の話を聴き申立てをする市民にとっては、市の対応、職員を有する議会、そして、苦情申立てを受ける、あ札幌市オンブズマンに対する評価の言動について誤解がある場合には、オンブズマ

るいは、市政の改善を促される側の職員、それぞ７ンの調査結果により、市の姿勢が理解され、自己れの立場でのオンブズマンへの評価をまとめるこ

向を示すことがあり、制度の趣旨が職員に浸透し日程の調整、③において、オンブズマン主導によの不安・不満が解消されることもある。一方で、取るとともに、オンブズマンの指示を受けての申る調査対象課の課長及び係長からのヒアリングへ必ずしも、市の対応等に納得しない場合もあり得てきているということがいえる。

の同席、④において、オンブズマンの指示により、ととしたい。

立内容のまとめ、②において、オンブズマンの指苦情申立てに至った具体的経緯や、市の見解等、るが、市民・市双方の言い分を聞いて、正しい判示を受けて、調査対象となる課とのヒアリングのさらには、法令、条例・規則等、他の自治体の事断を下そうとするオンブズマンの意思が示される

不備がない）七割程度ということで、必ずしも、とより、「市の業務に不備がないもの」（行政にはブズマンの判断が市政の改善につなげている。も備がある）は、例年三割程度となっており、オン

情申立ての趣旨に沿ったもの」（行政に何らかの不の状況（二〇一五年度）は前出の表４のとおり、「苦その力が大いに発揮されることになる。苦情処理

おけるオンブズマン調査の積重ねにより、この一六

ずかななか、制度導入前の調査研究や、導入後に制度を導入し、加えて条例化している自治体がわ積があるのに比べ、オンブズマン制度は、独自に治体に導入され業務の進め方等について相当の蓄監査委員制度などは、自治法に基づきすべての自九九〇年）、北海道（九九年）の二自治体である。

札幌市の運営上の参考になったのは、川崎市（一が表６である。

収率。二回のアンケートの主な部分を比較したの一四年度は四七七五人の回収で、四七・七％の回

年度は四四三四人の回収で、四四・三％の回収率、一四年一〇月六日～一四年一〇月二〇日）。〇四

二〇一四年度第二回市民一万人アンケート（二〇〇〇四年一二月一七日～〇五年一月一四日）及び二〇〇四年度第二回市民一万人アンケート（二①一万人市民アンケート

市民からみたオンブズマン

申立人の苦情が認められるということでもなく、年間のなかで、安定化、成熟化してきたといえる。

単純な比較はできないが、一〇年を経過して、⑴

まさに公正かつ適正にその職務を遂行した結果でこのように、現在に至るまでの「人格が高潔で、個別の項目では、市民への周知、市民の理解が深札幌市オンブズマン制度がスタートする前に、のである。

例等の「整理」を行う。
オンブズマン判断においては、「人格が高潔で、ある（オンブズマンの責務を規定したオンブズマ

行政に関し優れた識見を有する」一五人のオンブ

行政に関し優れた識見を有する」「人間としての」ン条例第五条第一項）が、それにしても、三割と北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

27

の印象は、一四五人中九五人（六五・五％）が満査のまとめでは、合計三〇一人の回答中、面談時それまでの制度利用者を対象にしたアンケート調

オンブズマン制度一〇年を迎えた二〇一一年、

すなわち、これまでのオンブズマンの活動が評価

議会の本会議において全会一致で同意されてきた、ある。オンブズマンについては、制度発足以来、二六条に基づき、市長及び議会に報告することでズマンの活動状況について、オンブズマン条例第議会の同意が必要なこと、そして、毎年、オンブ足、 五 〇 人（ 三 四・五 ％） が 不 満 と し て い る。 調されてきたといえる。

②オンブズマン制度利用者査に要した時間については、二六八人中二一七人

一方、最近、一部の少数会派議員から、「オンがら、上田文雄市長（二〇〇三年六月～二〇一五

ブズマン制度廃止論」が出てきている。しかしな

また、通知内容については、二五七人中一七三

年四月・三期）は、「市民のさまざまな不満・不満足（長すぎる）としている。

（八一・〇％）が満足、五一人（一九・〇）％が不人（六七・三％）が理解（分かりやすい）、八四人る」「最終的な行政内部における判断機関として服について、政治的な立場を離れて、独立した、のオンブズマン制度というものを設けさせていたオンブズマン制度の価値は今なおあると考えてい役所や区役所の言い分だけを聞いての回答は不満

だいているということをご理解いただきたい」（いには、「行政の仕組みの説明に終始している」「市が残る」「市側の味方としか取りようがなく不平ずれも二〇一二年第一回定例会）、「制度発足から（三二・七％）が理解しにくいとしている。具体的等さを感じた。もっと公平に判断してもらいたい」くらいの申立てがなされ、その約三分の一くらいとの声もあり、すべての申立人が、オンブズマン

は、行政の不備を指摘され、その都度是正がなさ

一二～一三年経過したが、毎年一二〇～一三〇件
しかしながら、全体としては、オンブズマンのれており、制度は有効に活用されている」（二〇一制度に満足したというわけではない。
活動に理解が得られているといえるのではないだ

三年第一回定例会）と答弁し、繰り返しオンブズ

ろうか。
なお、合計の回答者数と各項目別の回答者数がマン制度の必要性を強調し、議会での採決も、大まっているものの、オンブズマンそれ自体を「知っしていることについては、制度が成熟化してきて一致しないのは、項目別で未回答があり、かつ回ている」割合が減少し、「知らない」割合が増加
いるとはいえ、利用されないことには、その必要に対する議会での肯定的評価がなされている。

てきているものの、総体としては、オンブズマン

このように、「オンブズマン制度廃止論」が出同意されている。

多数の議員の賛同を得てオンブズマン人事案件が市議会とオンブズマンの関係

答者による回答項目がバラバラであることによる。

⑵

性を理解してもらえないことになる。「知っている」市民の割合を高めていくための取組み＝存在感を高め、利用に結び付けていくことが、引きつづき必要であろう。

オンブズマンと議会との関係は、選任に当たり

28

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

表６ 2004（平成16）年度・2014（平成26）年度 １万人市民アンケートの比較(概要)条では、市の機関の責務として、オンブズマンのな職務遂行と、他の諸制度との有機的連携、第六えに、「オンブズマン制度というのはいまだに有関としてのオンブズマン制度」、そうであるがゆブズマンは、「最終的な行政内部における判断機あるものの、公正・中立な立場で判断を行うオン

職員からみたオンブズマン制度
職務遂行に関し、独立性の尊重、積極的な協力援効性ということが十分にあるもの」としての存在⑶
助、そして、第七条では、市民等の責務として、

簡易迅速な処理ということは、「苦情申立ては条例の目的達成のため、制度の適正かつ円滑な運

一回限り（再反論はなし）」との表裏一体であり、オンブズマン制度一〇年を迎えた二〇一一年、オンブズマンは、申立人との面談の際にていね

その調査も裁判手続のような厳格なものではなく、職員を対象にしたアンケート調査のまとめでは、

いに耳を傾け、所管課のヒアリングでもていねい感を示している。

オンブズマン制度に対する印象の項目（以下複に調査していく。結果の判断を下せるのは、オン営への協力が規定される。

数回答可としている）では、「あった方がよい」

一一一一人から回答を得ている。

が七五八人（六八・二％）、「大変良い制度なので、時間的制約もあるなど、申立人すべてが、オンブると言わざるを得ない。それでも、総じて、オン

ブズマンであるからこそであるが、調査の結果はブズマンに対する評価は高く、「市民と行政のパーぜひあるべきだ」が一五八人（一四・二％）、「な申立人からの希望があればオンブズマンが面談

トナーシップによる街づくり」に寄与するオンブ

ズマンの判断に納得しているわけではない。それし、市の機関からのヒアリング（担当の課長・係

ズマンの姿が浮かび上がってくるのである。

ともかくとして、市側の対応が、より「ていねいまた、調査結果のうちオンブズマンの判断に納長）を必ず行い、双方の言い分を聴き、事実関係

オンブズマンは独任制、つまり、三人のオンブくても良い制度である」が一〇七人（九・七％）、「他得できたかの項目では、「まあ納得できた」が一三を把握したうえで、オンブズマンが判断を下してズマンが在籍していても、一人ひとりが、独立しは、職員についても同じことがいえる。そういう七人（四三・二％）、「納得できた」が一二〇人（三いる。もとより、オンブズマンの判断（苦情等調て判断を下すことになる。調査方法の確立や調査意味では、オンブズマンとしての一定の限界があ

七・九％）、「納得できない部分があった」が四二人査結果通知書の発出）の前の、所管課へのヒアリ事例の蓄積等がなされても、それぞれの苦情申立化」しているのは、オンブズマンが制度化されて（一三・二％）、「ほとんど納得できなかった」が一六ングの際に、市の機関が改善を表明することもあてに対して、判断を下すのは、個々のオンブズマ

以降の傾向ではないか。

人（五・一％）となっている。

り、市による前向きな対応につながる。また、発ンでしかない。法的な問題の整理や所管課からのの制度との重複や問題があるので、ない方が良い

職員から見ても、オンブズマン制度の導入を肯意調査は、札幌市のように巨大組織で、縦割り行

ヒアリングに当たっては、オンブズマンを補佐す制度である」が三八人（三・四％）となっている。

定的に見ており、調査に協力的な姿勢が伺える。

政になりやすいがゆえに、目が行き届きにくい、る専門調査員の役割も大きいものがあるが、判断

札幌市オンブズマンの意義

すき間が生じやすい事案にオンブズマンが注目し

８

ていく。

機能しているといえる。オンブズマン条例第五条と是正」という点で、オンブズマン制度は有効に

情申立てに対して回答するという市のシステムが所管課が、事実関係を把握したうえで、市民の苦市役所組織では、市民の声を聞く課や、事業のマンの力によるところが非常に大きいのである。

優れた識見を有する」「人間としての」オンブズを下すのは、まさに「人格が高潔で、行政に関し

これまでみてきたように、「行政の不備の指摘

では、オンブズマンの責務として、公正かつ適正

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

29田文雄→秋元克広・現市長、二〇一五年～）に渡っを置いているとはいえ、三代の市長（桂信雄→上し、その後、一六年が経過するなか、条例に根拠視を強めるのに有利であると考えられる。しかし、これを設置すれば、公正・独立の立場から行政監「川崎市において制度化する場合にも、議会にている。そのなかでは、このようなくだりがある。

決に導く場合などもあるが、議会オンブズマンの問いかけを行い、対応についての答弁、そして解う捉え方で、質問という形を取って、執行機関にけ解決に導く場合。さらに、広く、市政一般とい行い、それを受けて議員自身が執行機関に働きか実。あるいは、市民が議員に対して、市政相談をンブズマンの同意に反対した議員がいるという現て制度がつづいていること自体、オンブズマンの現行の地方自治法には、議会には附属機関として設置を明確化することで、議会内での「交通整理」

えられる制度の概要を提示し、その実現を提言し役割を、市民にとっても職員にとっても必要なも議会事務局の設置が認められているのみであり、を図ることは可能と考える。これは、オンブズマ

二〇〇一年三月にオンブズマン制度がスタートのとして重んじている各市長の姿勢を示すもので議会の調査権をオンブズマンなどの特定の役職や（機関に委任することは予定されていないから、現ンが、行政側にあろうと、議会側にあろうと、議後一六年が経過して、「成熟の段階」に移行してオンブズマンの意義について触れてきたが、導入

これまで、札幌市オンブズマンに対する評価や、

自治体オンブズマンのすべてが、行政オンブズマ

基づいている。全国的に見て、条例、要綱設置のズマンを設置している。札幌市も同様の考え方に第三項に基づく附属機関として川崎市市民オンブ

その結果、川崎市では、自治法第一三八条の四ンブズマンとの違いは明らかであり、「屋上屋を政に関して、苦情申立てに対応していくというオするものがあるが、公正・中立な立場で、日々市思われる。行政監視、行政改善という面では共通

議員とオンブズマンは、ある種の共鳴があるとう考え方にとどめることが大事なのではないか。

札幌市オンブズマンの今後の展望

きたといえる制度の今後の展望について述べるこンであり、議会オンブズマンを設置している自治

９（

行法上では、オンブズマンを執行部局に設置する員から見ると、議会の機能を補うものであるといあろう。

方が法律上は難点が少ないようにおもわれる」ととしたい。

架す」ことにはならないと考える。

議会基本条例などでは、附属機関の設置を規定

体は存在しない。しかしながら、二〇〇六年に栗山町が全国初の議会基本条例を制定した後、都道している自治体議会が増えてきている。また、「自議会オンブズマンの検討

府県初の議会基本条例を制定した三重県議会が、⑴①理想から現実へ、議会オンブズマンの可能性（

したがって、議会オンブズマンの設置について、（

治組織権」を根拠に、議会に附属機関を置くことは可能であるとの見解も出ている。

基本条例のなかで議会への附属機関を先駆的に設（一九九〇年一一月、日本で初めて自治体オンブ（置している。

川崎市、札幌市では実現できなかった、「議会ズマンを導入した川崎市では、同年五月七日に川崎市市民オンブズマン制度研究委員会（委員長・札幌市では、最近、オンブズマンの同意案件が前述したように、オンブズマン制度は、市民か検討すべきである。

同提言は、「Ⅱ市民オンブズマン制度導入の提議会に提案された際、「議員がしっかりしていれ②議会オンブズマンの意義言」のなかで、現行法の枠内で、市民にとって最ら見て、「苦情申立ての敷居の低さ」を感じ取る

環境が整いつつあるように思う。

へのオンブズマン設置」について、検討していく（（1

ば、オンブズマンはいらない」という趣旨で、オ（ン制度に関する提言を行った。

篠原一成蹊大学教授（当時））が市民オンブズマ（1も有用なオンブズマンを制度化するのに適当と考（130

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）（1

ことができる。議会オンブズマンを設置する場合
つつ、常に市政を監視し、オンブズマン自身が問て積み重ねてきた苦情申立ての処理実態を踏まえ

所全体の問題として捉える必要性もあり得る。

る。あるいは、仕事の質や内容によっては、市役（には、二元代表制としての議会の監視機能に加え、題意識を持って、自己の発意に基づき調査をするの視点から、「開かれた討議空間」としての議会の対話の回路（コミュニケーションルート）充実

対してオンブズマンの存在意義を分かりやすく伝

政の改善につなげられる可能性大であり、市民にえる必要性があるのではないか。市政の監視、市調査に加え、能動的な発意調査の役割も大きく考

オンブズマンとしての受け身の役割である苦情

ブズマンの活動報告書をもとに、市政改善を一層る必要がある。今後は、市長の指示のもと、オン局や区の垣根を超えて問題や解決の共通認識を図

組みの問題、施設の運営のあり方の問題をはじめ、業でいえば、苦情申立ての多い、生活保護への取政サービスのあり方の問題、さらには、施策や事のありようが、市民と議会・議員との距離感を縮進めていく姿勢や取組みが必要になる。

（

情報公開や委員会の完全公開の視点、さらには、ものである。

したがって、市当局は、職員の対応の問題、行

市民参加など、首長と市民との対話の回路（コミュめ、信頼感を高めていく。その結果、議会オンブ

えていく意味合いからも発意調査の積極的実施はニケーションルート）に対抗した、議会と市民とズマンが、利用者である市民にとって使いやすい必要と考える。

おわりに⑴ 全国のオンブズマン制度の維持・廃止

る局や区の長をとおして行っている（発意調査も査結果通知は、調査の対象である所管課を統括す

現在、五八自治体のオンブズマン（行政オンブズて、川崎市市民オンブズマンが設置されて以来、前述したように、一九九〇年、自治体ではじめの動向同様）。これは、局や区のマネジメント全体の問

マン二七、福祉オンブズマン二七、人権・子ども活動をつづけている一方、九自治体のオンブズマの権利オンブズマン三、環境オンブズマン一）が苦情申立ての対象となる課や部だけでなく、そンが廃止された。そのうち、都道府県・政令指定

題として捉えてもらうことを想定しているからでの局や区全体の問題として受け留めるという意味

都市の設置状況等は、表７のとおり。

ある。

現在、オンブズマンの苦情調査の実施通知や調げる市側の仕組みづくり⑶ 苦情調査、発意調査を市政改善につなものになっていく、議会オンブズマンの「実効性」
そういう意味でも、一〇年前の栗山町議会基本につながるものと確信している。
条例制定を嚆矢（こうし）として、二元代表制の重要な役割を担う議会に対する市民の「期待度」
は大きく高まってきている「はず」である。

⑵ オンブズマンの発意調査の積極的実施
オンブズマンの発意調査は、巨大組織である札
点で、あるいは、俯瞰的に見てとれるメリットがで、一定の効果が上がっているものと思われる。

（

大いにあることから、市政を監視し、市政の改善

しかしながら、区の所管事務についていえば、本苦情調査は、申立人の苦情があってからスター

た、一〇区全体での認識の共有化も本来必要であ

当該区としての問題認識に加え、本庁部局を通じ庁部局の縦割りの集合体となっていることから、対応で十分」「経費の大きさに対する件数の少な

数の少なさ」「他の制度への移行」「既存制度でのン制度廃止の理由としては、「使い勝手の悪さ」「件全国的に見ると、九自治体におけるオンブズマ（につながる余地も大きい。前出表５によれば、一（1トするが、発意調査は、それまでの「判例」とし算である。

人のオンブズマンの任期（二年）中、一案件の計

幌市役所の仕事を、縦割りの視点から横割りの視10

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

31（1

さ」「苦情申立件数も落ち着き」「県政の信頼回復という初期の目的は概ね達成されたこと及び県職活動をつづけている五八自治体という数は、全国
一七〇〇程度の全自治体数の四％にも満たない割合であり、希少な存在である。その代表例が、川一九九八年一二月の道議会で「北海道苦情審査

崎市、札幌市、北海道である。
委員に関する条例」が議決され、一九九九年六月から、北海道苦情審査委員制度（二人、任期二年、再任一期のみ可）としてスタートした北海道は、（（札幌市同様いまなお制度が存続し、まなもなく発足二〇周年を迎えようとしている。

札幌市と北海道の制度を比較すると、表８のとおりとなる。「制度」の面では、北海道と比較して札幌市のほうが、より独立性が担保された仕組みとなっている。また、活動時間数も多い。都道
府県と、その県庁所在地の、両方の自治体においてオンブズマン制度が導入されているのは、全国でも北海道と札幌市のみである。

たとえ、職員がていねいな説明や対応を心がけての体制を組み込んだ県政相談制度に移行）」「件均一二〇件以上と定着し、オンブズマンの活動時

価がなされているなか、苦情申し立て件数は年平阿弥」である。市民、議会、職員による一定の評

良い制度も諸々の要因で廃止されたら「元の木が収まりきるとは限らない。広く市役所全体としや市の対応の改善につながることはあるが、苦情

じ、その結果が苦情となる。それが、市民の納得

身の人間が関わっている以上、どこかにズレが生を図っても、人（市民）と人（職員）という、生⑵ 札幌オンブズマン制度の今後に向けて数の少なさと費用対効果」「全く利用されていな間数も相当のものである。したがって、スタートても、また、たとえ、制度や事業、施策の充実化

これらの理由を見る限りでは、「県政の信頼回て捉えると、市役所組織＝行政主体での苦情処理（

復の目的達成と職員の意識改革」という状況はあ時からみて減額されたとはいえ、オンブズマンのが有する限界を超えて、そこには、公正・中立に（るものの、「件数の少なさ、全く利用されていない」

月額報酬五五万円というのは、その地位や活動内判断していくオンブズマン制度の価値が生じる。

いこと」などである。

な ど、 オ ン ブ ズ マ ン 制 度 が 十 分 に 機 能 し て い な

容等に見合ったものと考えられる。

員の意識改革が図られたこと（その後、苦情申立

札幌市オンブズマンと北海道苦情審査委員の比較
表８（1

かったことが伺え、非常に残念でならない。一方、（132

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

表７ 都道府県・政令指定都市のオンブズマンの設置状況・対象分野

て苦情処理の「最後の砦」と言えるのではないだ

そのことは、オンブズマン制度が、自治体にとっンブズマン制度のあらたな一ページをめくる動き

度は「ある種の共鳴」と述べたが、議会改革やオいるのである。先に、議会制度とオンブズマン制

幌市中央図書館等でも閲覧できる。

や札幌市市政刊行物センター（市役所二階）、札づけるためには、制度の必要性が市民に対してよ札幌市のオンブズマン制度が、この先もありつに先行して導入しているという意味でも、今後のの視点からも、あるいは、オンブズマン制度を国としても、また、「デモクラシー」や「行政監視」

幌市自治基本条例の構想私案／付・札幌市自治基

documents/261006jichikihonjorei.pdfな お、 自 治 基
本条例の考え方を示したものとしては、神原勝「札http://www.city.sapporo.jp/shimin/jichi/kihon/（３） 札幌市自治基本条例

ろうか。

り一層浸透していくこと、そのためのＰＲや市民動向に大いに注目していきたい。

と等オンブズマン制度の理念を、市民、議会、職や、活動が市政の監視と改善につながっていくこて苦情申立を行って良かったという申立人の思い入している自治体は全国的にも少ない（川崎市、ブズマン条例、自治基本条例、議会基本条例を導制度は、成熟化の段階に入ってきているが、オン

また、発足後一六年を経た札幌市オンブズマン

で規定されている。

度も、第三三条第一項、第二項（第一号～第七号）

が詳しい。オンブズマン（オンブズパーソン）制号（北海道地方自治研究所、二〇〇三年九月号）

本条例案（神原私案）」北海道自治研究第四一六

交流を継続的かつ地道につづけていくこと、そし員の間で共有し、より深めてくことにかかってい北海道ともに三条例を制定済み。ただし、北海道

札幌市では、オンブズマン制度導入後の一六年に機能するとともに、現状に決して満足することの場合は行政基本条例）。これら三条例が相乗的

門オンブズマン、③国レベルのオンブズマンと自ズマン（法制権限型）、②一般オンブズマンと専①市民オンブズマン（市民活動型）と制度オンブ

ンブズマンの制度設計」参照。松下氏によると、

一九九八年四月）一一一頁～一三九頁「Ⅲ国会オ（４） 松下圭一『政治・行政の考え方』（岩波書店、

るのである。
のうち一二年間（二〇〇三年～一五年）、「市民自なく、それらの水準を一層高めていくことを切にンと行政型オンブズマンの四類型を考えることが治体レベルのオンブズマン、④議会型オンブズマ治」を標榜する市民派弁護士の上田文雄氏が市長願う。

できるとしている。

＜＞

では、オンブズマンの独立性を保障し、その高い（一九九〇年五月）九頁～一〇頁。川崎市の提言（５）「川崎市市民オンブズマン制度に関する提言」（１）『議会オンブズマンその他の行政に対するチェッきる。札幌市議会小史は、議会の活動を四年ごとジ（会議録検索システム）から閲覧することがで（２） 札幌市議会会議録は、札幌市議会のホームペー

だろうということで単純多数にした」（篠原一東（中略）大部分は全員一致でやるのだから、良い

これだけは認められない、違法だと言うのです。

議決とするのが適当であろうとしたが、「自治省は、出席議員の三分の二以上の賛成を要する特別多数

権威を裏付ける意味で、単純多数議決ではなく、クの仕組み』に関する基礎的資料（二〇〇四年一〇注に就任し、この制度の重要性を説いてきた。このような市政上の環境も制度の後押しをしてきたと言えるが、繰り返すが、市民、議会、職員、そして市長の四者の理解が重要である。
行政オンブズマンから議会オンブズマンへの移（議員の任期ごと）にまとめたものである。第二〇京大学名誉教授、元川崎市市民オンブズマン制度

月、衆議院憲法調査会事務局）一頁。

設置は、二〇〇六年の栗山町議会基本条例の制定

期札幌市議会小史（一九九九年五月～二〇〇三年行に向けた挑戦、すなわち、議会への附属機関のを契機とした全国的な議会基本条例の動きが大い五月）札幌市議会発行一七七頁～一八〇頁。同小（

このなかで、二元代表制という、あらためて、

史では、第二編主要事項の概説の一項目として、（全国的に再確認されてきた議会の存在。議会基本研究委員会委員長） 地｢ 方自治体における行政オ
ンブズマン制度フォーラム報告書 （｣一九九八年に影響してきている。

条例のなかでの附属機関の積極的設置の動きが、

市議会小史は、札幌市議会図書室（市役所一五階）「オンブズマン条例の制定」が掲載されている。

八月）。

議会オンブズマン設置への追い風になろうとして

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）

33（2

事をしてほしいと伝えてきているところであり、る。

用いるべきであろう」という論旨の展開をしてい議会の附属機関に相応しい、新たな独自の名称を（現存の仕組みや制度と市民の実情とを照らしあわ（16）「平成二七年度地方公共団体における公の四二・八％に当たる。

わたなべ

周年記念事業」が開

かずみ・札幌市職員

町村数は一七一八であり、七三六というのは全国言あり。なお、総務省によると、その時点での市

七三六の自治体議会が基本条例を制定したとの発

克哉法政大学教授から、一六年五月一八日時点で催されたが、パネルディスカッションでは、廣瀬「栗山町議会基本条例制定

Ｅｋｉにおいて、二〇一六年八月二六日（金）、） 北海道栗山町の駅前にあるカルチャープラザ

委員会、一九九八年八月）参照。

設計については、 地｢ 方自治体における行政オン
ブズマン制度フォーラム報告書 （｣道政改革推進） 北海道にオンブズマン制度を導入する際の制度

二〇一六年三月）九頁～一一頁、一九頁～二一頁。

報告書」（一般財団法人行政管理研究センター、的オンブズマン制度の実態把握のための調査研究）、（ていることを紹介している。

活性化するものでなければならない」ことに触れ参加の拡充は議会機能をも強化し、議会の機能をと、西尾さんが「議会迂回」説に反論し、「（市民）使っている」と記載している。さらに読み進めるの論文で「二元的代表制民主主義」という言葉をグしたのは行政学者の西尾勝さんで、一九七七年の地方自治制度のことを二元的代表制とネーミン

的代表制」。今井照福島大学教授によると「日本

年二月）四六頁～四八頁「市民参加としての二元（） 今井照『地方自治講義』（ちくま新書、二〇一七（

17

せながら、真に市民の生活向上につなげられるよン制度導入の提言」で構成されている。一九八九年
一一月の川崎市長選挙で、オンブズマン制度の実
現を選挙公約の一つにした高橋清市長（一九八九
年～二〇〇一年・三期）当選後、一九八九年一二
月二七日～九〇年五月七日、川崎市市民オンブズ
マン制度研究委員会（委員一五人）で審議、提言のうえ、川崎市市民オンブズマン条例を制定。
附） 高沖秀宣『二元代表制に惹かれて』（公人の友社、二〇一三年一〇月）五一頁～六一頁 第｢二節

属機関の設置について 。｣なお、「改革・地方議会―さらなる前進へ向けて―都道府県議会制度研究
会報告」（座長・大森彌東京大学名誉教授、二〇〇六年三月二九日）の「議会の附属機関の設置」の項目では、「さらには執行権限をチェックする第三者機関である行政オンブズパーソンを議会に設

19（６） 札幌市オンブズマン「制度運営の検討結果」
https://www.city.sapporo.jp/ombudsman/news.html
な お、 札 幌 市 オ ン ブ ズ マ ン に つ い て は、 https://

う、市役所全体で努力してまいります」とのコメ（

www.city.sapporo.jp/ombudsman/index.html（７）「札幌市オンブズマン活動報告書」（二〇〇二年五月）三頁～四頁、「札幌市オンブズマン平成二二（一九九〇年五月）は全二四頁で、「Ⅰオンブズマ

平成二七年度活動報告書」（二〇一六年六月）一頁～二頁。
（８） 篠原一、林屋礼二編『公的オンブズマン』（信山社、一九九八年八月）三二頁。川崎市の初代市民オンブズマンの杉山克彦氏（元東京高等裁判所
長官）が七年間に扱った苦情の所管部局別件数のなかに、「職員対応」の項目が、各局を通じて多いことを指摘、行政はサービス機関であり、相手がどうであれ、プロとして冷静に客観的に処理することが行政マンの初歩的マナーであることを、とくに若い職員に対する指導として要望する機会が多かった、と振り返っている。
（９）「札幌市オンブズマン平成一五年度活動報告書」㈱札幌ドームが指定管理者である。また、同社は、置することなども考えられるはずである」という記述もある。
） 西田幸介「地方議会の附属機関と自治組織権」
廣瀬克哉・自治体議会改革フォーラム編『議会改革白書二〇一六年度版』（生活社、二〇一六年一〇月）七八頁～八一頁。西田氏は、「地方公共団体が有する自治組織権を根拠に、地方公共団体が独自に議会の附属機関を設置することは可能であると解すべきである」としている。また、「仮に議会基本条例で議会の附属機関に独自の位置づけを与えるのであれば、「附属機関」という名称を避け、

2034

北海道自治研究 ２０１７年６月（Ｎo.581）（二〇〇四年六月）七頁。札幌ドームについては、）「札幌市オンブズマン平成二四年度活動報告書」（二〇一三年六月）三九頁～四三頁。
） 秋元克広公式サイトのなかでは、二〇一六年六月三〇日（木）、三木正俊代表オンブズマンをはじめ三人のオンブズマンとの間で、二〇一五年度
札幌市オンブズマン活動状況報告書の手交を行っている。それを踏まえて、秋元市長は「市長に就任してから職員に対しては、市民感覚をもって仕10

札幌市の出資法人でもある。
（）「札幌市オンブズマン平成二七年度活動報告書」（（二〇一六年六月）一三頁。

（

10

18

ントあり。 http://sapporo-akimoto.jp/）「川崎市市民オンブズマン制度に関する提言」

年度活動報告書（制度発足一〇周年特集号）」（二1311ン制度導入の基本的考え方」、「Ⅱ市民オンブズマ（
14〇一一年六月）一頁～二頁、「札幌市オンブズマン

（

15

12

＜

＞