特集

災害弱者を地域で守る地震をはじめ、さまざまな災害への備えが求められている中、「災害弱者」への対策が大きな課題となっています。要援護者の名簿作成・共有については、今国会で審議中の「災害対策基本法改正案」に盛り込まれたほか、現行の「災害時要援護者避難支援ガイドライン」も見直しが検討されております。

また、各自治体においても、災害時の支援体制、避難インフラ、外国人支援に向けたボランティア制度の拡充など、さまざまな災害時要援護者対策に取り組んでいます。
今回の特集では、自治体に求められている災害弱者対策のポイントや課題などについて紹介するとともに、独自の取り組みを行う都市の事例をあわせてご紹介します。

寄稿 1

災害時要援護者対策
自治体に求められるポイント
同志社大学社会学部教授

寄稿 2

立木茂雄

地域主体・当事者本位の要援護者支援の大切さ
NPO法人さくらネット代表理事、有限会社コラボねっと取締役

寄稿 3

地域で見守る災害時要援護者避難支援計画「新・地域見守り安心ネットワーク」
須坂市長

寄稿 4

寄稿 5

市政 JUNE 2013

三木正夫

渋谷区の災害時要援護者対策について
渋谷区長

桑原敏武

地域の絆でともに育み支えあい
安心して暮らせるまち長浜〜災害弱者を地域で守る〜
長浜市長

9石井布紀子藤井勇治

災害時要援護者対策
自治体に求められるポイント
た つ き し げ お

津波といった危険な事象は災害を引き起こす波が発生しても、災害にはならない。地震や象に思える。しかしながら無人島で地震・津あり、急傾斜地の土砂の崩落といった自然現であり、豪雨・強風であり、住宅への浸水で一見すると、それは地面の揺れであり、津波

災 害 と は そ も そ も ど の よ う な 現 象 だ ろ う。

る。 い ざ と い う 時 に 近 隣 の 支 援 者 が 駆 け つとを意味するのだろうか。答えは「否」であし、これは「障害者や高齢者＝弱者」であるこ

遭 う 割 合 が 高 い こ と が 知 ら れ て い る。 し かまでの災害では、高齢者や障害者ほど被害に

本 稿 で 後 述 す る 東 日 本 大 震 災 を は じ め、 こ れ害 弱 者 」 の 属 性 と し て 考 え ら れ が ち で あ る。

ない高齢者や障害者に備わる、いわゆる「災一人では安全なところに避難することができようなことだろう。例えば、いざという時にな関係が成り立つ。

（要援護性）を（１）式に代入すると以下のよう

要 援 護 性 そ の も の な の で あ る。 こ の 脆 弱 性源の動員量と等価となる。つまり脆弱性とはる市民の側からとらえると、必要とされる資（２）式で示される脆弱性を、周囲で生活す脆弱性＝個人の要因

次の式（２）のようになる。

決 定 的 な 要 因 と な る。 こ の こ と を 式 で 表 せ ばや 関 係 性 が、 災 害 時 に 脆 弱 と な る か を 決 め るがいるかどうか」という周囲の環境の応答性

同志社大学社会学部教授 立木茂雄

誘因（これをハザードと呼ぶ）である。これら
け、安全な場所への避難誘導を助ける環境づ
災害リスク＝ハザード

災害とは？ 災害時要援護者とは？の誘因に社会の側の脆弱な部分が曝されるこくりが進んでいれば、高齢や障害があるから× （個人の要因からの支援を必要とする「要援護者」としてとるのではない。むしろ、いざという時に周囲高齢者や障害者は、そのことで「弱者」となち、いざという時の避難や避難生活で周りの知 り、 そ の ハ ザ ー ド 域 内 に 暮 ら す 個 人 の う

定されるハザードの性質や特徴についてよく護者の災害リスクを減じる方策は、地域で想環境の要因 ）（３）

き起こす現象であり、災害の被害はむしろ社らえなければならない。脆弱性は関係性の概助けや配慮が必要となる可能性の高い人を洗×

環境の要因 （２）と に よ り 災 害 が 発 生 す る。 つ ま り 自 然 災 害といって必ずしも弱者にはなるとは限らない
この（３）式が示唆することは、災害時要援

×は、 誘 因 で あ る 自 然 現 象 と し て の ハ ザ ー ドからだ。

会的に構築されると考えてよい。これを式の念 だ か ら で あ る。 こ こ で 重 要 な の は、
「高齢

い出し、その一人一人について周りとの関係ぜいじゃくと、素因である社会の脆弱性の交互作用が引形で表現すれば次のようになる。

や障害がある」という個人の側の要因以上に、性の強弱という観点から査定を行い、脆弱性

ここで、さらに脆弱性の意味について考え× 脆弱性 （１）てみよう。脆弱性とは災害の被害を生み出す「いざという時に助けに駆けつけてくれる人

災害リスク＝ハザード

直接の原因となるが、それは具体的にはどのし て 宮 城 県 で は ５・２ ％ と 非 常 に 高 か っ た。

はそれぞれ２・１％と０・４％であったのに対ある。岩手県と福島県の施設入所者の被害率に、高齢者向け入所施設における被害の差が高齢犠牲者が宮城県で高かった理由の一つたように、ハザード要因と、個人の要因、そとが示唆される（立木 , 2013; Tatsuki, 2013）。
本稿の冒頭に、災害リスクは（３）式に示し

域で津波被害に遭う可能性がより高かったこい）。しかしながら、逆にその結果として、地域で在宅の生活を送る人の割合が極めて高過半を占める宮城県では、身体障害者につい宮城では、施設が海辺の景観の良い場所に建して環境の要因の３つの相互作用によって決の割合は、宮城県で最も高く、続いて福島県、てられていたこと、これに対して岩手県ではまると説明した。東北３県における障害者死の高い人は、言い換えれば要援護性が高いの高台に、福島では内陸部に施設が多く建てら亡率の較差は、まさに環境要因、つまり在宅ては、施設入所率が極めて低い（すなわち地れ て い た こ と に よ り、 被 害 に 差 が 出 て い た。

で 生 活 す る 障 害 者 は、 施 設 入 所 者 と 比 べ る とそして岩手県の順となっていた。

討が本格化した。翌２００５年３月に災害時

その一方で、施設入所者は介護スタッフによ見 守 り が 手 薄 と な り、 い ざ と い う 時 の 支 援 とであるから、周りからの支援とつながるよう要援護者避難支援ガイドラインの初版が公開

時間体制で見守られている。立地さえ安な環境整備を進めておくこと、とまとめるこされるや、ほぼ５〜６年のうちに１６００をり大震災は発生した。そして震災発生から２年

このような準備が進められてきた中で東日本れるまでに至っている（総務省消防庁の調べ）。

越える自治体では個別避難支援計画が策定さ定され、約半数では名簿が整備され、２割をの人口の過半を占める宮城県ではむしろ入所（２・０％）、福島（２・５％）となり、東北３県３県で比較すると、岩手県（２・６％）、宮城

うな観点から、老人向け施設入所者の割合をは職員からの支援が受けられやすい。このよ

全であれば、入所施設の方が緊急時の対応でと い う 時 の た め に は、 隔 離 さ れ た 施 設 の コ ン

いった考えに筆者は与しない。むしろ、いざは安全な立地の施設に入所させるべきだ」と

以 上 の 結 果 を 下 に し て、「 高 齢 者 や 障 害 者被害が拡大していたのである。

害者の割合も、その実数も最も多い宮城県で結びつきにくいという事情によって、在宅障号 水 害 な ど を 受 けて 検を越えた現時点では、各種の統計資料の検討率が低く（言い換えるなら在宅高齢者の割合

クリートによって高齢者や障害者を守るので月の中越地震や台風

２００４年７月の新潟・福島豪雨水害、同年

わ が 国 に お け る 災 害 時 要 援 護 者 対 策 は、高齢者や障害者と東日本大震災とができる。

越える基礎自治体のほとんどで全体計画が策から、東日本大震災時における災害時要援護が 高 く ）、 こ の た め 津 波 に よ る 影 響 が よ り 高はなく、地域における人と人とのつながりを

代 で は 約 ２・５ 倍 か ら

代では人口構成割合より県では２倍弱と開きがあった。そして、この亡 率 の １・２ 倍 弱 で あ っ た の に 対 し て、 宮 城

手県と福島県では、障害者の死亡率は全体死障害者でも同様に県別で較差があった。岩い、と考える。

としてもっと積極的に進めなければならな取り組みを、在宅福祉・地域福祉の一般施策通じて包摂することにより命や生活を支えるも 約 ２ 倍 か ら ３ 倍、代を越える

３・５ 倍 の 高 齢 者 が 亡 く な っ て い た。 さ ら に理由も施設入所率が関係していた。身体障害した死者の年齢別の構成割合は高齢の男性の方が女性よりも、人口構成割合者について福祉施設入所者の割合を比較すると急に高くなり、に比べてより多く亡くなっていた。また年齢と、岩手（３・１％）、宮城（０・７％）、福島

今回の東日本大震災を受け、個別避難支援今後の対策に求められること

情報の整理と共有・運用での留意点、別の人口割合に比べた死者割合の比は、東北（１・３％）であり、東北３県で障害者人口の高齢者に注目すると、人口構成割合と比較者避難の実態と課題が明らかになってきた。

く出た可能性がある。

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３県で違いがあった。すなわち高齢者の被害

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JUNE 2013 市政
市政 JUNE 2013

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災害弱者を地域で守る特集

災害弱者を地域で守る特集

作成した災害時要援護者リストは、行政から障害のある市民層であった。ところが行政がどまった人たちがいた。その多くが高齢者や後の生活環境の困難さから、あえて自宅にと指定されたにもかかわらず、移動手段や避難

南相馬市では、計画的避難区域や警戒区域にるべきか、という点である。例えば、福島県する情報とは、そもそもどのようなものであ後にまとめたい。その第１は、要援護者に関計画づくりで留意しなければならない点を最第１に考えるべきである。

避難所は場所ではなく、運用する人（法人）を自主的に運用が始まった所も多かった。福祉実感されており、行政からの要請を待たずに要援護者対応が法人の側で「わがこと」としてなどと事前に協定を結んでいた。これによりの開設と運営について、市内の社会福祉法人スと言える。同市では各区単位で福祉避難所で、今回の仙台市の対応はグッドプラクティいては踏み込んだ議論はしていない。この点

適切に当事者とつながるようにする「公正原には避難所資源の提供で配慮を行い、資源が応するという「公平原理」に加えて、要援護者

たっては、避難者に等しくあまねく公平に対地 域 防 災 計 画 を 見 直 し、 避 難 所 の 運 用 に あいた。この ような問題を解決す るためには、かしくて受けとりにいけなかった女性たちがの配布が一斉に館内放送されたために、恥ず下着の洗濯もままならなかったり、生理用品かったり、洗 濯物を干すと盗ま れるために、づく りのための手 挙 げ 者 や 同 意 者 リスト と、を依頼する結果となった。個別避難支援計画

事者団体や地元のＮＰＯに提供し、安否確認的なリストを再度作り直し、そのリストを当のリストが存在しなかった。結果として網羅

誰が避難をしたのかをつかむためのおおもと護性の高い市民のうち、誰が自宅にとどまり、ちだけが掲載されたものであったため、要援の広報や呼び掛けに応じて「手を挙げた」人た

ア・プランの提供を行うのかについてあらかの利用の段階から、災害時にはどのようなケみである。このためには平時の福祉サービス源やサービスの調整・マッチングを行う仕組

要援護者のニーズに寄り添い、その折々に資は、被災後の時間経過に伴い刻々と変化するこに連続性の視点が欠けていた。必要なこと

福祉避難所・仮設住宅と生活の場を移す。そ援護者は時間経過に伴い、自宅からの避難・第３は支援の分断の問題である。災害時要外部提供の手順を定め、情報が活用される道規定を設けるだけでは不十分であり、事前にて一部の自治体に限られていた。条例で例外

福島県南相馬市や宮城県東松島市など、極めら、実際に外部提供に踏み切ったのは前述の供 が で き る と 明 記 さ れ て い た。 し か し な が

緊急かつやむを得ない事態には情報の外部提も、例外規定として「生命、身体を保護する」

災のどの被災自治体の個人情報保護条例で第５は、個人情報活用である。東日本大震理」を制度化する必要がある。

安否確認のため（手挙げも同意もしなかった
じめ計画する災害時ケアマネジメントの考え

参考文献

が要援護性が高い対象者を浮かび上がらせる
第４は、一般避難所における要援護者や要筋を付けておくことが必要なのである。

同時に整備することが求められるのである。
配慮者への対応の問題である。今回の震災で）高齢者、障害者と東日本大震災：立木茂雄（ 2013
災害時要援護者避難の実態と課題、消防科学と情報、方が必須となる。

第 ２ は 福 祉 避 難 所 の 整 備 で あ る。 内 閣 府
は、一般避難所の中で避難者や関係者が一定ため）の母集団（網羅的）リストという２つをの ガ イ ド ラ イ ン は、 冒 頭 に 述 べ た よ う に

Tatsuki, S.(2013) Old Age, Disability, and the

冬号、 7-15.の配慮を行うことで、住み慣れた地域に近い避難所で生活できた事例も報告されている。

Tohoku-Oki Earthquake, Earthquake Spectra,

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２００４年７月の新潟・福島豪雨水害や同年その一方で、間仕切りがないため、あえて人

Volume 29, No. S1, S403-S432.

号などの水害時の避難に関する

検 討 会 の 議 論 を 出 発 点 と し て い た。 そ の た
目に着かない室外に出て授乳をせざるを得な

月の台風

め、長期間にわたる避難生活のありようにつ

1012JUNE 2013 市政