２０１６自治講座

憲法と地方自治の諸相

憲法と地方自治 これまでとこれから
河

上

暁

弘

二冊を踏まえて「憲法と地方自治」という講演を理論』（一九七五年九月）です。西尾先生はこの

二月）、もう一つは松下圭一著『市民自治の憲法と思います。憲法も同様で、国家が過去に犯したということが動機になってつくられることが多い害が生じたときに、それを繰り返してはならない

どの社会のルールは、世の中に何らかの失敗や被そもそも憲法とはいかなるものなのか。法律な方自治法」（昭和二二年四月一七日法律第六七号）

行ったということが、冊子の内容から読み取れま

失敗を二度と繰り返さないように国家権力を縛わっては、二冊の岩波新書が発刊されていました。

広島市立大学広島平和研究所の河上暁弘と申しす。しかし、当時、西尾先生自身がこの講演録のり、新しい国に生まれ変わるためにつくられるもは施行から七〇年の節目を迎えます。

ます。専門は憲法学と地方自治論です。本日は「憲内容について「公開の段階ではない」と付言して一つは辻清明著『日本の地方自治』（一九七六年

これまでとこれから」という演題いたことから内部文書とされ、その後も扱いは変のです。

現在は地方自治総合研究所所長）から、「門外不治論の師である辻山幸宣先生（当時中央大学教授、私が大学院に進学した頃、私にとっての地方自をめぐっては、一九七〇年代の段階ですでに様々

ためて読むと、「憲法と地方自治」というテーマ

いずれにしても、これらの講演録や新書をあら単に言えば、過去に権力側がしでかした失敗を憲一六年）という著書で、「立憲主義とは、ごく簡

授）は、『憲法という希望』（講談社現代新書、二〇

この点について木村草太先生（首都大学東京教西尾勝先生が釧路市で行った講演の記録でした。

公布から七〇年の節目を迎えました。また、二〇一「日本国憲法」は二〇一六年一一月三日をもってつを挙げています（二六頁）。

権侵害、③権力の独裁（権力の過剰集中）、の三て「三大失敗」があるとし、①無謀な戦争、②人述べています。その上で、国家権力側の失敗としさないようにしよう、という原理」（一五頁）と法で禁止することによって、過去の過ちを繰り返な問題提起がなされていたことがわかります。

き、大きな衝撃を受けたことがあります。その冊子は、北海道地方自治研究所が一九七七年に作成

そのタイトルが「憲法と地方自治」だったのです。

七年五月三日をもって「日本国憲法」および「地した内部資料であり、当時東京大学教授であった

この当時、「憲法と地方自治」というテーマに関２．憲法と「国家権力の三大失敗」

出の秘密文書」という冊子を特別に見せていただ

干の説明をさせていただきます。

最初に、演題の「憲法と地方自治」について若でお話をさせていただきます。

法と地方自治

わることなく、今日に至っているということです。

題について

１．はじめに 「憲法と地方自治」という演－

2

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）－－

これら三つの失敗を踏まえ、近代以降の憲法は闘っているのが日本国憲法だということになるとしているものであり、言い換えれば、明治憲法と国家がしでかしてきた失敗を繰り返さないようにました。

れにより日本は諸外国のさらにもう一歩先へ行きの放棄、戦力の不保持、交戦権の否認を謳い、こ国憲法は第九条で、軍事統制にとどまらず、戦争第二の「人権侵害」に関しては、検閲による表

思います。そのような視点から、日本国憲法の前文を読むと、一文が長いため非常に長くて回りくい、集権的な政治・行政の体制を特徴としていま

統治権ヲ総攬シ…」とあるとおり、天皇主権を謳明治憲法は、第四条に「天皇ハ国ノ元首ニシテ

ならず、拷問の禁止や黙秘権の保障なども具体的

続に関する条文が特に詳細で、罪刑法定主義のみ関する規定を明記しています。その中でも刑事手して日本国憲法は基本的人権を保障し、自由権にするという歴史的な事実がありました。これに対現の自由の弾圧や、特に「治安維持法」の下で特す。あわせて、軍事に関する権限（統帥権等）がに明記していますが、これは逆に言えば、かつて

どい文も多いのですが、明治憲法下の国の失敗を天皇に集まっていることも大きな特徴です。その高警察が個人に保障されるべき市民的自由を抑圧

反面、明治憲法には国民の人権や地方自治を保障

国家の警察がいかに人権を侵害したかということ質すという点では非常に明確です。

するという規定が決定的に欠けています。

の証です。

加えて、人権保障に関わっては、日本国憲法は先ほどの木村先生の議論に引きつけて論ずるな

社会保障や福祉などに関わる社会権を保障してい済生活の秩序は、すべての者に人間たるに値する

らば、日本もかつて、明治憲法の下で三大失敗を

生活を保障する目的をもった正義の原則に適合ししでかしてきたので、日本国憲法ではこれらの失第一の「無謀な戦争」に関しては、特に一九三ます。社会権の代表的な権利である生存権は、ド〇年代に軍国主義が台頭し、無謀な侵略戦争に突敗が繰り返されないようにするのが大きな目的で文を持つようになっています。「過去に国家がしなければならない。この限界内で、個人の経済的イツのワイマール憲法（一九一九年）では、「経でかしてきた失敗のリスト」を憲法に規定し、国入し、国の存続さえ危ぶまれるような大敗北を喫

自由は確保されなければならない。」（第一五一条

あるということです。

家権力の授権や権力行使を制限・禁止して、失敗したことが挙げられます。広島・長崎への原爆投

必ず、①軍事統制、②人権保障、③権力分立の条を繰り返させないようにすることが、立憲主義に第一項）という条文（「正義の原則」）でしたが、最低限度の生活を営む権利」）として明確に規定

日本国憲法第二五条は「権利」（「健康で文化的なくなったとされ、またアジア全体では二〇〇〇万しています。したがって、日本国憲法の社会権は、下、沖縄での地上戦、各地での空襲などにより、人を下回らないともいわれるたくさんの人々が戦戦後に実際に出された判例などでは最高裁判決を日本国民だけでもおよそ三一〇万人もの人々が亡争の犠牲になりました。この失敗を反省し、日本立脚する憲法の根幹になるということです。

３．明治国家の失敗と日本国憲法の意義
日本国憲法は、それ以前の明治憲法体制の下で

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

3

はじめその具体的権利性を認めない判決も多いとはいえ、プログラム規定や単なる政治宣言にとど４．日本国憲法の三大原理と第八章「地方自権（固有権説）とも考えるのでもなく、憲法によって与えられた権限と考えるものであります。このば、自由権や社会権といった最先端の人権規定を日本国憲法の人権規定を理解しようとするならす。

具体化・充実化を実現してゆくべきものと考えまきであり、また、今後、法律や条例を以ってそのであるという考え方です。それらは国民に最も身を実効あるものとするためには、地方自治が重要る必要もあると考えています。つまり、三大原理の尊重」、「平和主義」との相関関係において考え

憲法の三大原理である「国民主権」、「基本的人権

日本国憲法第八章「地方自治」については、同府権限は、憲法により授権されてはじめて発生す

考えるべきです。国・地方を問わず、公権力・政契約の 契約書 によって国民（ people＝人民）から信託を受け、権限が授権されたものであるとうものは、すべて憲法に由来し、憲法という社会

一国内の国家機構（政府機構）ないし公権力とい地からは、国・地方レベル双方を含めて、およそ治」の関係盛り込んでいることを称賛するだけでなく、なぜ近な自治体レベルにおいて保障され、具現化されるものであり、それは前憲法的な自然権と解すべ

点について考えるならば、理論上、立憲主義の見そのような人権規定が入ったかの視点を持つことることが必要であり、逆にそれらの侵害は現場レきではないからです。今や学界の趨勢もこの憲法まるものではなく、法的権利として位置づけるべが重要です。明治憲法体制では、特高や検閲など

ベルで最も早く深刻化して現れるからです。

＜＞

体、国、国際機構の三重の構造で捉え、それぞれ

また、「政府信託の三重性」とは、政府を自治伝来説に傾きつつあるように思われます。

平和・人権・民主主義の最前線の現場であると言が人権保障のための信託を受けた政府機構である

その意味で、自治体は国の下請け機関ではなく、により個人の自由や人権がズタズタにされ、戦争招きましたし、また、当時の農村の貧しさが戦争

え、国家権力によって平和・人権・民主主義が侵と捉えるもので（ただし、国際社会は未だ世界連そのものや戦時体制の進行を止められない状況をを不可避にしていった経済的な背景の一つにも害されるときには、往々にして地方自治も侵害さ邦ができていないので間接的な機構にとどまりまれるということです。平和・人権・民主主義なし

第三の「権力の過剰集中」に関して言えば、明には真の意味での地方自治は実現しないのと同時

なっていました。
治憲法体制の特徴である天皇への権力の集中、集不十分であれば国際機構が補完するという考え方すが）、公共課題の解決にあたっては、まずは市です。こうした理解においては、人権保障に関わに、地方自治なしには真の意味での平和・人権・あわせて、私はこれを「地方自治権の憲法伝来る問題への対応も、まずは自治体が最前線の現場

権的な政治・行政体制を克服するために、三権分説」および松下圭一先生の提起した「政府信託のとして位置づけられ、国（中央政府）の役割はそ

民に最も身近な政府である自治体が対応し、それ地方自治体の垂直的な権力分立を採用していま三重性」という議論によって理解したいと考えてで不十分であれば国が自治体を補完し、それでもす。つまり、日本国憲法第八章「地方自治」とは、います。「地方自治権の憲法伝来説」とは、自治民主主義は成り立たず、相補的な関係であると考明治国家による「権力の過剰集中」という失敗をれを補完し、全国調整を行うことになります。個々

えています。

繰り返さないという理念に基づいて書き込まれた体の地方自治権の源泉を、国家の統治権に由来すの現実の人間に基づき、人権保障のために必要な立という水平的な権力分立を採用するにとどまら大変重要な条文の一つであると、私は捉え直したるもの（伝来説）と考えるのではなく、他方で地制度として自治体を考え、その上で、自治体と国ず、地方自治の憲法的保障というかたちで、国といと考えています。

方自治権を自治団体固有の権利・憲法以前の自然4北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

ます。

との関係について考えることが求められると思いり「周辺」に追いやられてしまってきたと手島孝「地方自治」に関する議論は憲法学界では文字通要請に応じて、より充実した平和・人権・民主主

ならないはずであり、地域の実情と個性、現場の指導どおりに事務をこなせばよいということには前線の現場である自治体は、ただ国の命令・指示・

そうであるならば、平和・人権・民主主義の最あらためて日本国憲法第八章「地方自治」を理

明横浜国立大学名誉教授）という批判もあります。

換えることで済ませてきたのではないか（成田頼自治の本旨」を団体自治と住民自治であると言い批判（今村都南雄中央大学名誉教授）や、「地方方自治を地方行政と同じように理解する発想への先生（九州大学名誉教授）が述べているほか、地

るものです。したがって、憲法が保障する地方自つ全ての権力や権限は人権保障のために与えられあれ、地方政府（地方自治体）であれ、政府の持とした基本的人権の保障です。中央政府（国）で論上、目的原理とされるのが、個人の尊厳を中核

権、基本的人権、平和主義ですが、その中でも理日本国憲法の基本原理とされるものは、国民主

５．地方自治と人権保障義を保障する努力が求められます。現場で多くの（１）問題が起きれば、自治体として対策を練り、新し

治権も、他の権限とともに、人権保障を目的とす教授）は、「住民の人権保障上不可欠である場合

解しようとするとき、先ほども述べたとおり、同には、原則として、いかなる事項についても、自い解決手法＝政策を生み出さなければなりません

は「「地方自治の本旨」の意味内容は、日本国憲

主的に、法律の根拠の有無にかかわらずまた法律るものであり、自治体もまた、国と同様に、人権のまた、そうした新しい政策を実現しようとする

法の第八章を中心としつつ、憲法典全体を念頭に規定のいかんにかかわらず、地方公共団体は活動章の四条項（第九二～九五条）だけを解釈するだ

ときに、国が役人主義（悪しき官僚主義）や画一置き、憲法原理とそれを具体化する諸規定の解釈しうると解すべき」と、大胆な提起をしています。

が、そこから新しい民主主義が生まれてくる可能主義をもって、現場から遠く離れた場所から何らをとおしてのみ明らかにされ」るとした上で、「日人権保障をあらゆる公権力の存立目的とし、そこの点に関して、杉原泰雄先生（一橋大学名誉かの妨害をしてくる場合には、自治体は国と対峙

本国憲法は、その原理（個人の尊厳を基礎とする、の観点から自治体の意思が国の意思や法令に優先

最大限の尊重を義務づけられていると解されます。

し、現場の切実な要請に基づいて適切な自己主張

国民主権、自由・平等にわたる人権の保障、平和することもありうるという杉原先生の主張は魅力

けでは十分な理解に到達することはできないと考をしていくことも求められます。国と自治体の関主義）が、国政においても地方政治においても実えます。この点、小林武先生（沖縄大学客員教授）

係においては、ナショナルミニマムや、法律と条現・確保されなければならないことを要請してい性もあります。

例の関係など理論的に解決すべき問題もあります的です。ただし、国の法令が住民の人権を侵害す施策の展開など、自治体や市民からの問題提起か置きながらも、それだけにとどまらず、憲法全体

いることの意味を理解するには、第八章を念頭に

日本国憲法が第八章に地方自治の規定を置いて守ろうとする独自の活動を行うような場合は自治治権を主張し、条例などをもって、住民の人権をるとき、それを防ぎ、対抗するため、自治体が自（３）が、日本の戦後の歴史を振りかえるとき、公害のる」と述べています。

ら新しい民主主義のあり方が生み出されてきたプ体の意思が優先されて然るべきだと思いますが、（２）条例による規制（上乗せ条例など）や福祉の独自ロセスが見て取れます。

の趣旨、特に平和・人権・民主主義の視点を踏まところで、憲法論もしくは法律論における地方

国の意思や法令が常に人権侵害をするわけではな

く、いかなる場合でも常に自治体の意思が優先さえて、第八章を捉え直す必要があります。

自治理論については、「遅々たる歩み」と批判されることがあります。例えば、日本国憲法第八章

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（５）

原則を完全否定することは困難です。人権保障はおり、法律が条例に原則的に優越するという一般

治体の条例制定権を「法律の範囲内」と規定しての唯一の立法機関とするとともに、第九四条で自そもそも日本国憲法では、第四一条で国会を国ることで国と地方の立法意思間の対立を処理する

後者の必要性と合理性を司法権が実質的に判断す例・宣言等）の定立も認め、具体的事件において合によれば競合・抵触しうる自治体立法意思（条

人権保障や地域的必要性から、国法の規定に、場用の場面での立法権分有）であると述べるほか、される国法の内容の一定の修正が不可欠（法の適表機関が、全国民の代表として、具体的な人民の（制限選挙を含む）選挙によって選ばれた国民代「国民主権」原理の下における純粋代表制とは、るとされます。

いう直接民主主義的な方向への「傾斜」が見られ

純粋代表制から半代表制、そして半直接制へ、と民主権（プ ープル主権）」へ、そして代表制も、主権原理は、「国民主権（ナシオン主権）」から「人います。杉原泰雄先生の説によると、世界史的に、自治体が行う様々な独自の行為を正当化しうるもことが「地方自治の本旨」の意味であるとも述べ

場＝自治体における必要性と合理性の観点からなのであるとは言え、国の法律もまた人権保障を目れるとしてよいかどうかは疑問です。

的にするものである場合もあり、両者がぶつかっています。

律に従属しなければならないわけでもないと主張できないとしつつも、いかなる場合でも条例が法則」が一般論として成立することは完全には否定

り、法律が条例に優越するとする「法律優越の原

大津先生はまず、憲法第四一条・第九四条によして、大津浩先生（成城大学教授）の議論をご紹

この問題を考える際に注目しておくべき見解と効果の「重要な部分」に部分的・暫定的に抵触すにやまれぬ必要性が見出される限り、法令の目的・けば、具体的事件において住民の人権保障上やむしつつ、さらに人権保障最優先の憲法原則に基づ

二〇一〇年二月二五日）。大津先生はこれに注目（神奈川県企業税条例事件にかかる東京高裁判決、する条例にも合法性を認めるものが現れていますの「重要な部分」を抵触しない限り、法令に抵触し て 法 令 の 趣 旨 を 再 解 釈 し、 法 令 の 目 的 と 効 果税について、地方的必要性と条例の民主性を加味あわせて、近年の判例で、地方税法上の法定外

憲法改正の手続きに関わる国民投票（第九六条第地方自治特別法にかかる住民投票（第九五条）、

日本国憲法は「半直接制」であり、それは例えば、制の成立や全国的な政党の誕生などがあります。

が見られるとされます。その背景には、普通選挙

む「半直接制」へと変わってきたというプロセス

さらには、憲法に直接民主主義的な規定を盛り込の意思に従わなければならない「半代表制」へ、

表機関（議会）が、事実上、代表される者＝人民へと傾斜していく世界史的な流れの中で、国民代握・行使してしまう体制です。これが「人民主権」

意思からは独立したところで、全ての決定権を掌た場合にどう折り合いをつけるかは非常に難しいしています。それは日本国憲法における地方自治一項）、最高裁判所裁判官の国民審査（第七九条ことです。

が、連邦制も単一国家制も前提としていないからる条例も「合憲・合法的な抵触」となり得るので、第二項）といった諸規定によって具体化されてい（４）です。日本は、憲法上で具体的な始原的立法領域

最終的には司法機関がその調整を行うべきだと指介します。

を連邦と州で分割する連邦制でもなければ、国会ます。こうした傾斜が進んできたのは、中央の国

原理も「人民主権」原理に沿って解釈すべきであ

その上で、杉原先生は、日本国憲法の国民主権的にも水平的にも揺らいだことを意味しています。

民代表機関が立法権を独占するという原則が垂直摘しています。

国民主権と地方自治の関係についてみたいと思６．地方自治と国民主権に一元的に始原的立法権を帰属させ、自治体の条
例制定権は国法による具体化（一般的授権）を必要とする単一国家の地方自治原理も採用していません。大津先生はこの点に着目し、国法の一般的な優越性は認めつつも、実質的な判断ができる現

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北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

り、「人民主権」原理は「人民による、人民のための政治」を徹底して求めるその構造のゆえに、「充実した地方自治」の体制をも求めるものとなっていること、その観点から住民自治と団体自治についても再定義する必要があることなどを問題提起しています。

日本国憲法における「戦争の放棄」と「地７．平和保障の最前線にある自治体⑴
方自治」の一体性

法的根拠に基づいて行われているのか、ということです。全土基地方式をとる日米安保条約や日米地位協定の下にありながら、辺野古に米軍基地を造ることを誰がどのような手続きをもって決定しているかといえば、それは橋本龍太郎政権期の日米合意と、これに基づく閣議決定が根拠になって地方政府の政府間関係に章は一体のものとして新たに加えられたと考えら

八章「地方自治」が付け加えられました。二つのたな憲法原理として、第二章「戦争の放棄」と第米軍基地の建設は国政の重要事項なのだから、国

この点について木村草太先生は、国内における日本国憲法がつくられたとき、旧憲法にない新おいても、民主的な意思形成が行われるよう体制

権の最高機関にして国の唯一の立法機関たる国会います。

の整備が必要です。先ほども述べたように、自治れます。

あわせて、中央政府

体は、様々な現場の切実な要請を受けて、たとえて、憲法の基本原理の視点も踏まえつつ、どちらのではなく、具体的に提起された問題を起点としらか一方が優先させるべきものとして固定される

現れてくる人民の意思と、国の意思は、常にどちばならない場合もあり得ます。このような局面で人権保障の観点から独自の施策を打ち出さなけれ国が決めたことに反する部分があったとしても、地方自治の充実化は、戦争をさせないための制度

意思は邪魔になり、無視されます。逆に言えば、な体制が必要であり、そこでは地方自治や住民の家による対外的な戦争の効果的な遂行には集権的は、地方自治が必要不可欠だということです。国う、戦争を前提とする体制からの脱却するためにな戦争という明治国家の失敗を繰り返さないよ

この二つの章が一体であることの意味は、無謀るものではありません。

めてしまうという現在のやり方には到底同意でき

国会での立法さえ介在させず、閣議決定一つで決います。いずれにせよ、軍事や安全保障の問題を、

法の住民投票にかける必要があると問題提起してされるので、憲法第九五条に基づく地方自治特別欠であり、また、そのような法律では地域が特定が関わって根拠となる法律を制定することが不可

これに関連して付言すると、外交や防衛は国の（７）を優先すべきかその都度判断していくことが必要保障であると考えることができます。

専管事項ないし専権事項であるという論理に、地方分権推進論者も安易に乗ってしまったのではなだが、それ以外の分野は自治体に権限を移譲せよ

地方分権推進論者が、外交や防衛は国の専管事項

躓きの石としての平和・安全保障問題
地方自治と平和は決して無関係ではなく、戦争と主張するとき、それは裏返せば、外交や防衛に⑵

であり、時には条例が法律に「抵触」するようなことになっても、長い目で国政を動かしていくという観点に立ちながら、最善の解決方法を民主的や軍事は地方自治の現場を大きく侵害します。近いか、という問題意識が私にはあります。つまり、

このことを大津先生は「対話型の民主主義」も年の事例では、沖縄県における普天間基地の辺野に追求していく実践が大切です。
しくは「熟議型の民主主義」として理論化してい（６）ます。これは、地方自治のあり方を考えるときに、自治体は口を出さないということです。本当にそこれは地方分権推進論者がおちいりやすい陥穽

れで良いのか。

古移設問題がまさにこれです。
辺野古問題で一つ気になっているのは、普天間極めて重要な民主主義論なのではないかと考えます。

基地を辺野古に移設するという決定はどのような

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7－

事を自治体に押しつけたいと考えます。金井利之

国の側にしてみれば、自らの重荷や足枷になる仕

いわゆる新自由主義的な改革の旗振りをしているらが必要と思う権限の移譲を要求するのに対し、るものであり、自治体側は自治を実現する上で自導理念に据えるかによって全く様相が変わってくの「 地 方 自 治 法 」 第 一 条 の 二 第 一 項 や 第 二 条 第ると思われます。その観点から見るならば、現行

くらし」を守るべき責務を有することは当然であ

民の「安全、健康、福祉」、すなわち、「いのちと保持すること」と書かれていました。自治体が住て、「住民および滞在者の安全、健康及び福祉を第三項第一号には、自治体が行う事務の種類とし一九九九年改正以前の「地方自治法」の第二条

らわないと、万全の体制で戦争遂行ができないたには自治体や民間を動員できる法律をつくっても

特に朝鮮半島での有事をにらむならば、日本政府方支援に来てもさほど役に立つわけではないし、よかったのです。アメリカとしては、自衛隊が後請があっても自治体や民間の側はそれを断っても要請できる」というレベルであり、たとえ協力要た。「周辺事態法」は、自治体や民間に「協力をの で す。 し か し、 ア メ リ カ は こ れ に は 不 満 で し先生（東京大学教授）は、そもそもどの権限を地め、同法の内容に不満だったのです。

す。

方に分権するかをなぜ国が法律で決めるのかとい

一四項のいう「住民の福祉の増進」も同様に解すではないかと考えています。地方分権は、何を指う疑問を呈しています。分権の中味は、自治体側

冷戦時代の有事法制論は、日本が直接攻撃を受べきでしょう。

けた場合を有事とし、日米の協力による防衛、国民の人権制限や動員などを実行するとしていました。

外は自治体に、という議論は、場合によっては、五年には安保法制が制定されています。これらはせん。日本では二〇〇三年に有事法制が、二〇一沖縄の問題はもはや沖縄だけの問題ではありまか、民間を動員できるようにするかが焦点になり有する港湾や飛行場などをいかに使用可能にする

戦争に日本がいかに協力し、その際に自治体の保有事法制と地方自治

米軍基地の問題のような自治を最も破壊する問題

ました。ここに至ってアメリカとしては、「協力を⑶が決めるのであれば、自治体側が望むものの移譲（８）を求めるが、国が決めると、自治体が求めていない権限まで移譲されてくるからです。

であっても、自治体も住民も一切口を出せない排まだ発動されたことがありませんが、いったん発要請できる」という曖昧な条文ではなく、より確

これに対して冷戦後の有事法制では、アメリカの他的な空間を地域につくり出す可能性がありま動されれば、自治体や住民もアメリカの戦争に巻

ともあれ、外交・防衛は国の専管事項、それ以す。沖縄の基地問題をめぐっては、土地の収用や実に自治体や民間を動員できる法制定を望むよう

は国の専管事項であり、住民の人権を守ることをこうした状況も踏まえて考えると、外交・防衛した。

のように、ある意味で傍若無人に起こされてきまを行う米軍の後方で自衛隊が輸送、通信、補給、きることになりました。後方支援とは、武力攻撃

日本の自衛隊は米軍の後方支援（兵站支援）がでます。この法律では、アメリカの戦争において、景には、一九九九年制定の「周辺事態法」がありやゴミの処理などは自治体の港湾管理権等に属す関する判断、軍艦の入港時における水のサポート

否に関する判断は国の権限ですが、着岸の可否に長の権限が強いという特徴があります。入港の可第二一八号）は、港湾管理者としての自治体の首例えば「港湾法」（昭和二五年五月三一日法律になりました。

き込まれる危険性があります。
そもそも有事法制が制定されることになった背強制使用、米兵による犯罪、環境破壊など、最も本務としている自治体が、それらには一切口を出医療などを担うことであり、攻撃対象になる可能るものですから、場合によっては自治体に拒否権自治を破壊する問題が、自治とは無関係であるかさず、国の言うことに従わなければならないのだ

性もあり、明らかに憲法第九条の理念に反するも（９）という論理は、私はやはり間違っていると思いま

8北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

り、これを突破するために小泉政権期に新たな有「周辺事態法」のような協力要請では不十分であ

首長権限を制限し、自治体を動員するためには、を背景としています。逆に言えば、これだけ強い岸を認めないというのは、「港湾法」の首長権限関係し、「非核証明書」を市長に提出しないと着があります。いわゆる「非核神戸方式」もこれに点で、自治の理念を守っていく取り組みが大切でどちらがより日本国憲法の理念に適合するかの視入っておらず、法律間で整合がとれていません。

有 事 法 制 に は「 港 湾 法 」 の 適 用 除 外（ 規 定 ） がは「協力を要請できる」にとどまっているほか、

軍 活 動 円 滑 化 法 」 で は、 自 治 体 の 動 員 に つ い てはまだ徹底されていない部分があり、例えば「米り崩されてきた経過があります。ただ、現時点で有事法制の整備の進展によって、自治の原理が切政」なのか、という問題のほか、現行「地方自治いることです。この条文には、「地方自治」は「行総合的に実施することを旨として行う」と記して本とし、住民に身近な行政を自主的、自立的かつ本旨」の第一項に「地方自治は、住民の参画を基第一の問題として、第九二条の二「地方自治のここに含まれます。

第九二条、第九三条、第九四条、第九四条の二がされ、条項としては第九一条の二、第九一条の三、また、二〇一五年九月に制定されたいわゆる安法」第一条の二をそのままコピペしたような安易さが見て取れます。

しょう。

事法制が相次いで制定されたという流れです。

（

保法制は、「平和安全法制整備法」と「国際平和（支援法」の二つの法律から成ります。これにより、第二に、二〇〇五年草案では、現憲法第九五条

力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かとは「我が国と密接な関係にある他国に対する武う新しい概念を導入しました。「存立危機事態」

年草案）、二〇一二年四月二七日公表の「日本国月二八日公表の「新憲法草案」（以下、二〇〇五

憲法の改正案をまとめています。二〇〇五年一〇自由民主党は二〇〇五年と二〇一二年に日本国

ではありません。地方自治の根幹にかかわる重大が、第九五条削除の点からは全く穏当無難なもの

も穏当無難な案であるという評価を受けました

摘できます。二〇〇五年草案は、一部で予想より削除されており、住民主権の後退という問題も指にある地方自治特別法の住民投票にかかる規定がされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根

憲法改正草案」（以下、二〇一二年草案）です。

な問題を孕んでいると思います。

８．自民党憲法改正草案における地方自治

底から覆される明白な危険がある事態」と定義さいずれも軍事大国化と新自由主義を二本柱とし、（これに加えて後者では天皇や家族を強調するよう（れており、集団的自衛権の行使を発動する条件のな国家主義的な規定も並んでいます。
これら二つの草案において、第八章「地方自治」

たが、同草案は安倍首相的な色彩、つまり、国家

その後、安倍晋三議員が総理・総裁に就任しまし時代の時期（谷垣偵一総裁）に策定されたもので、す。二〇一二年草案は自民党が下野している野党

れ、第九四条から第九七条までがここに含まれま二〇一二年草案でも第八章が「地方自治」とさ二〇一二年草案一つとされています。日本が集団的自衛権を行使を行うことになれば、当然に反撃を受けることにがどのように改められているかを見ると、以下の（なるほか、日本国内でのテロの発生など、地域の（ような問題が指摘できます。
二〇〇五年草案
二〇〇五年草案では、第八章が「地方自治」と⑴

安全が危うくなります。一見すると安保法制は自治体とは無関係に見えるかもしれませんが、大いに関係しているということに留意する必要があります。
このように、日本国内ではこの十数年の間に、（1⑵し、自衛隊が米軍と一体となって外国で武力攻撃「武力攻撃事態」に加えて「存立危機事態」とい従来の有事法制から大きな変更はないとしつつも、（1

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9（1

国化」と「新自由主義」であり、そうした側面かれにしても、近年の憲法改正論の貴重は「軍事大に展開していく先に自国の軍事力を展開できるよ求められるからです。さらに、市場をグローバル

新たな産業分野への進出などを後押しすることがな資源や財源を企業に集中させ、企業の技術発展、確保されなければならない」という内容です。気は、「財政の健全性は、法律の定めるところにより、ついて準用する」としています。第八三条第二項

三項では「第八三条第二項の規定は、地方自治にの措置を講じなければならない」としながら、第ら、他の条文と合わせて「地方自治」の規定内容

候風土や地理上の多様性を包含する日本列島は、

ル経済を勝ち抜くために、国家が持っている様々を見ると、その改正の方向性が明瞭に理解できる

うにしたいという意図は、日本もアメリカも共通

放っておけば地域間・自治体間の財政上の格差を主義の色彩が強いともいわれています。ただいずと思います。

しているところであり、その意味で新自由主義と生みやすい国土構造であると言え、自治体に税源

軍事大国化の面では、草案第九三条第三項「国軍事大国化は一体性を持っています。

あるという含意があるのではないかと考えられませて考えると、外交・安全保障は国の専管事項でには、草案の中にある憲法第九条の改正案と合わが必要です。ここにある「役割分担」という文言

記しています。この条文に関しては、住民の主権有し、その負担を公平に分担する義務を負う」とる地方自治体の役務の提供を等しく受ける権利を強調しつつ、同条第二項では「住民は、その属す二条の第一項で「住民の参画」による地方自治を

以上を踏まえて二〇一二年草案を見ると、第九

このような状態に置かれた各自治体で、「地方ことに、新自由主義の思想を強く感じます。

益者負担や自治体の財政的自立をあえて強調する

要があります。こうした事情を軽視し、住民の受点からの財政調整の仕組みを一定程度整備する必

ながりづらく、安定的な役務提供には全国的な観移譲されても自治体財政の不安定さの改善にはつ及び地方自治体は、法律の定める役割分担を踏ます。もしそうであれば、軍事協力に自治体が動員者としての権利を「その属する地方自治体の役務

自治の本旨」や住民の生存権を本当に守ることがえ、協力しなければならない」という規定に注意させられる憲法上の根拠がつくられることを意味できるのか。下手をすれば、自治体は新自由主義

的競争の最前線・住民を切り捨てる現場になり下の提供を等しく受ける権利」におとしめるととも

新自由主義の面について理解するには、まず新れる主体へと矮小化しているという問題が指摘でがり、住民から恨みを買うことになりかねないのに、「その負担を公平に分担する義務」を負わさ自由主義と国家の関係を正しく押さえておく必要

きます。つまり、住民の主権者としての役割を否しかねません。

があります。

むしろより強く国のリーダーシップが求められる

いくことなのかといえば、実際にはそうではなく、が撤退して全てをマーケットメカニズムに委ねて府をめざすものです。しかし、新自由主義は国家

地方自治体において、前項の自主的な財源だけでもって充てることを基本とする」、第二項で「国は、ころにより課する地方税その他の自主的な財源を第一項で「地方自治体の経費は、条例の定めるとさらに、財務に関わる草案の第九六条を見ると、性がより明瞭に浮かび上がってくると思います。

条文との関係の中で見ることによって、その問題解りづらいのですが、自民党の議論の流れや他の孕んでいます。それは第八章の条文だけを見てもますが、地方自治の面でも非常に由々しき問題を権保障や平和の面で非常に重大な問題を孕んでい以上のとおり、もともと二〇一二年草案は、人ではないかと、非常に心配しています。

ものです。経済界は、社会的弱者や労働者を保護

は地方自治体の行うべき役務の提供ができないと調しているように読めます。

定し、受益者負担の観点から自立と自己責任を強新自由主義は、市場主義の観点から規制緩和やするための従来の規制・保護を取り払う政治力をきは、法律の定めるところにより、必要な財政上民営化などのスキームを積極的に進め、小さな政国家に求めますし、その次の段階では、グローバ

10

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議に必要な三分の二を超えました。これを受け、める議席数が、衆参両院において、憲法改正の発二〇一六年七月の参院選を経て、改憲勢力の占民主主義という基本原理があり、憲法制定権力なははっきりしています。その意味で、平和・人権・正禁止規定を明文化してはいませんが、基本原理

本国憲法は明記まではしていません。しかし、改して改正を禁止しているケースもありますが、日法のように、改正不可能な部分を憲法の中に明記

変えることはできません。フランスやドイツの憲

されると、「立憲的な憲法秩序（人権の保障と権力家の存立を維持するため」とされ、この権限が行使

その目的は（国民の人権を守るためではなく）「国てしては対処できない非常事態」が起きたときです。

措置をとる権限」と定義されます。

序（人権の保障と権力分立）を一時停止して非常が国家の存立を維持するために、立憲的な憲法秩しては対処できない非常事態において、国家権力

９．憲法改正限界論と地方自治の立ち位置

安倍政権は、二〇一二年草案を撤回しないとしついし主権が国民にあり、それらと一体となった平（つ、両院の憲法審査会を再スタートさせるなど、和主義があります。これらの基本原理を変えるとこうした中で私が問題提起をしているのは、憲

なれば、それは手術で脳を取り替えるようなもの

分立）を一時停止して非常措置をとる」ことになりす。具体的には、不当な目的で発動されやすい、

法改正には限界があるということです。憲法改正

平和主義と密接不可分な条項（特に国民主権原理・

期間が無限定に延長される、過度の人権制限が行ます。さらに、非常措置がとられると、内閣総理大人民主権原理と一体不可分のもの）ですので、そわれる、人権侵害が起きても司法救済が非常に難であり、改正限界を超えることになります。地方

第一は、外科的手術をすること自体は悪いこと

れを変えるとなると、憲法改正限界を超えるのでしい、といった危険性があります。日本の場合はとは何か、これを外科的手術に喩えて言うと、次ではないが、それは通常、最後の手段であり、生はないかということです。このあたりは、私の『平どから述べてきたように、日本国憲法の基本原理

らば脳に当たる部分＝基本原理があります。先ほうことです。日本国憲法にも人体になぞらえるなあり、地方自治にとっても非常に重大な問題です。

一つである「権力の過剰集中」につながる危険性がて触れたいと思います。これは、国家の三大失敗の緊急事態条項、いわゆる国家緊急権の問題性につい最後に、自民党の二〇一二年草案に書かれている

明治憲法には、緊急勅令（第八条）、緊急財政

たことの背景にも、
国家緊急権の乱発がありました。

イマール憲法がナチスによって一気に空洞化されす。しかし、その統制は非常に難しく、かつてワか、いかに裁判所が救済するかを明文化していまありますが、多くの場合、いかに議会が統制する憲法の中には緊急事態条項を規定しているものも憲判断）を避ける傾向があります。実は諸外国のは最高裁含めて司法が明確な司法判断（とくに違国家緊急権は濫用の危険性が極めて高いもので活習慣の改善、投薬、内科治療など、他のあらゆ

和と市民自治の憲法理論』（敬文堂、二〇一二年）

臣などに権限の集中が行われるとされます。

る方法を尽くした上で、必要最低限にとどめて行

特に、いわゆる「統治行為」ないし「政治問題」

自治も同様であり、それは国民主権や人権保障、うべきだということです。しかし、現状を見ると、をご参照いただければ幸いです。

どう手術するかは後に考える、というかたちで議第二は、手術では内臓等を取り替えることが行論が進められているように見えます。

は、三大原理である平和・人権・民主主義と、そ

国家緊急権とは、「戦争、内乱、恐慌ないし大われますが、脳を取り替えることはできないといの背景にある個人の尊厳、生命の尊貴などです。

処分権（第七〇条）、戒厳（第一四条）、非常大権（第．国家緊急権の危険性と地方自治

とにかく手術をすると先に決めてしまい、どこをの二つの含意があります。

この権限の行使の要件は「平時の統治機構をもっ（憲法改正に積極的な姿勢を見せています。

（1

規模な自然災害などで、平時の統治機構をもって憲法改正をするにしても、これら基本原理までを

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1110三一条）と、様々な国家緊急権についての条項が緊急権を定める場合には、どうしても抽象的で包断で緊急事態の宣言をできるようになっていま

または事後に国会の承認を得ること（同条第二項）

す。もっとも、緊急事態の宣言については、発出などの規定も書かれてはいますが、事後承認でも括的な授権規定を設けざるを得ないため、濫用の
また、具体的に考えるならば、例えば、自然災置かれていました。これに対し、日本国憲法は、害が発生した場合、通常は、現場により近く具体前に閣議にかけること（第九八条第一項）、事前権者国民は国家に対して国家緊急権という包括的

いいことなどを含めて、かなり荒っぽい内容であ

危険性も極めて高いからです。

な国家権限を授権していないということです。た的な情報もある自治体レベルでの対応の方が、迅

国家緊急権そのものの規定を持っていません。主だし、それは緊急事態を想定していないというこ

このように、自民党の二〇一二年草案には地方ると言わざるを得ません。その意味で、緊急事態

自治に対して非常に重大な影響を及ぼす条文が多速かつ有効な対応が可能ですから、災害への対応

そもそも大災害などに関して、災害が起きてか

数盛り込まれています。日本の地方自治が現在ことではなく、緊急事態が起きても国家緊急権を発ら突然、権力・権限をすべて委任するから首相にうした状況に置かれていることを直視しつつ、平条項というより、ナチスの「全権委任法（授権法）」

た「国家緊急権」の行使、軍事力の行使を禁止し、何とかしてくれと言われても十分な対応が取れる

和・人権・民主主義の視座から地方自治に憲法のに近い首相の独裁条項といった方が草案の本質をいかなる場合においても事後の司法救済の道を閉でしょうか。災害対応等については、法律等によ理念を生かしていくための方策について今後も継も市町村が主導し、それを都道府県や国が人員、ざすことを前もって認めることはしないという選る平素からの想定・準備なくして十分な対策・対続して考えていければと思っています。

予算、物資などの面で手厚く補完する方が有効な択をしていると考えるべきだということです。

処を行い得るものではありません。そうであれば、動させないという意味です。日本国憲法は、たとその上で、日本国憲法は緊急事態への対処とし緊急事態が起きたときの対処としては、首相など

えどのような「緊急事態」（大災害や軍事攻撃等）て、①国会による対処（臨時国会、参議院の緊急【注】

よく表していると思います。

集会）、②委任命令（法律による政令への罰則のに権限を集中させるよりも、いざという時に現場場合も多いのです。

委任）、③法律による具体的な対処といった手続の自治体が十全に動けるよう、前もって所要の備にあっても、憲法の停止・人権の包括的制限といっきを定めています。その特徴として、参議院議員

二四七頁以下、参照。

（１） 手島孝『憲法学の開拓線』（三省堂、一九八五年）

ところが、自民党の二〇一二年草案は、緊急事

えをしておく方が何倍も有効なのです。

た、緊急事態での国家権限の行使は個別の法律で憲法にも国家緊急権の規定はありましたが、基本態条項・国家緊急権条項を提案しています。明治（３） 杉原泰雄「地方自治権の本質」三『法律時報』

文堂、二〇一一年）所収、一八～一九頁。

第四八巻三号・一九七六年三月号、一三四頁。

（４） 大津浩「「対話型立法権分有」の事務配分論と九～一三〇頁、参照。

「分権型法治主義」」大津浩編著前掲書所収、一二（５） 杉原泰雄『憲法と国家論』（有斐閣、二〇〇六年）

12

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は必ず半数は在職するようにし、国会による統制

できるだけ具体的かつ限定的に規定していること、的に帝国議会閉会中に緊急事態が起きた場合を条が途切れないようにしていることが重要です。ま法律によって平素から緊急時の準備をしているこ

件に法律に代わる緊急勅令を出すといったシステ

大津浩編著『地方自治の憲法理論の新展開』（敬との重要性にも注目すべきだと思います。法律のムでしたが、自民党の二〇一二年草案では「国会（２） 小林武「「地方自治の本旨」をめぐる憲法解釈」

場合は具体的かつ詳細に対処方法等が定めることが開かれていないとき」などの条件が書かれてお（ができ、またその結果、権利制限なども限定的にらず、国会開会中であっても、内閣総理大臣の判（定めることができます。しかし、憲法規定で国家（1

等、参照。
（６） 大津前掲論文、大津浩「国民主権と『対話』する地方自治」杉田敦編『ネーションと市民』（岩波講座・憲法三）岩波書店、二〇〇七年等、参照。
年）九三頁。

（７） 木村草太『憲法という希望』（講談社、二〇一六（ ８） 金 井 利 之「『 分 権 』 改 革 の 現 段 階 」 辻 山 幸 宣・
回自治総研セミナーの記録 分） 芦部信喜著・高橋和之補訂『憲法（第六版）』
（岩

（
13

緊急事態の宣言が発せられたときは、法律の第九九条

事態条項は必要か』（岩波ブックレット、二〇一六

行い、地方自治体の長に対して必要な指示をす

閣総理大臣は財政上必要な支出その他の処分をを有する政令を制定することができるほか、内＜年）、関西学院大学災害復興制度研究所編『緊急定めるところにより、内閣は法律と同一の効力

１事態条項の何が問題か』（岩波書店、二〇一六年）、

前項の政令の制定及び処分については、法律

緊急事態の宣言が発せられた場合には、何人

ときは、法律の定めるところにより、閣議にかる緊急事態において、特に必要があると認める等による大規模な自然災害その他の法律で定め武力攻撃、内乱等による社会秩序の混乱、地震

十九条、第二十一条その他の基本的人権に関す

この場合においても、第十四条、第十八条、第の他公の機関の指示に従わなければならない。

るために行われる措置に関して発せられる国そ緊急事態の宣言が発せられた場合において

あきひろ・広島市立大学広島平和研究所准教授

文責・編集部相」の講演①の内容をまとめたものです。

た「 ２ ０ １ ６ 自 治 講 座 憲 法 と 地 方 自 治 の 諸

本稿は、二〇一六年一一月二五日に開催しかわかみ

例を設けることができる。

し、両議院の議員の任期及びその選挙期日の特力を有する期間、衆議院は解散されないものとは、法律の定めるところにより、その宣言が効４る規定は、最大限に尊重されなければならない。
緊急事態の宣言は、法律の定めるところによ

内閣総理大臣は、前項の場合において不承認

第二項及び前項後段の国会の承認について「五日以内」と読み替えるものとする。

合において、同項中「三十日以内」とあるのは、は、第六十条第二項の規定を準用する。この場

４に国会の承認を得なければならない。

ようとするときは、百日を超えるごとに、事前

また、百日を超えて緊急事態の宣言を継続し当該宣言を速やかに解除しなければならない。

きは、法律の定めるところにより、閣議にかけて、により当該宣言を継続する必要がないと認めると解除すべき旨を議決したとき、又は事態の推移の議決があったとき、国会が緊急事態の宣言を

３

らない。

り、事前又は事後に国会の承認を得なければな

２

けて、緊急事態の宣言を発することができる。

る事態において国民の生命、身体及び財産を守も、法律の定めるところにより、当該宣言に係３なければならない。

の定めるところにより、事後に国会の承認を得２

ることができる。

第九八条の一部を改正する法律」、「国際平和共同対処事態に際して我が国が実施する諸外国の軍隊等に対する協力支援活動等に関する法律」。
）「武力攻撃事態等及び存立危機事態における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律」（平成一五年六月一三日法律第七九号）第二条第四号。
） 自民党の憲法改正案の地方自治条項について、

小林武「憲法第八章『地方自治』の七〇年と『非立憲』改憲の危険性」『季刊 住民と自治』第六四号（二〇一六年七月）、進藤兵「改憲と道州制」ピー
プルズ・プラン研究所編『住民自治・地方分権と改憲論』（現代企画室、二〇〇八年）、河上暁弘『平和と市民自治の憲法理論』（敬文堂、二〇一二年）
等、参照。

内閣総理大臣は、我が国に対する外部からの国の平和及び安全を確保するための措置に関する

（

ている。

するための措置に関する法律」に改称・改正され要影響事態に際して我が国の平和及び安全を確保〇一五年九月の安保法制の成立に伴い、
現行の「重

１

は次のとおり。

二七日）の国家緊急権条項案（第九八条・九九条））「 自 由 民 主 党 憲 法 改 正 草 案 」（ 二 〇 一 二 年 四 月

ある」『世界』二〇一六年一月号等、参照。

長谷部恭男「日本国憲法に緊急事態条項は不要で急条項問題の記述につき、永井幸寿『憲法に緊急

波書店、二〇一五年）三七六頁。なお、以下の緊（
14法律」（平成一一年五月二八日法律第六〇号）。二（９） 制定当初の正式名称は「周辺事態に際して我が所収、二八頁。

権改革のいまをどうみるか』（公人社、二〇〇九年）

上林陽治編『第23） 二つの法律の正式名称は「我が国及び国際社会（

10の平和及び安全の確保に資するための自衛隊法等（

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