自治のかたち研究会

公益財団法人地方自治総合研究所

郎

研究員

垣

二

新

自治体「区域」の硬直性ない、という整理になります。
①

地方自治法第五条で「普通地方公共団体の区域

す。 今 日 は 三 点 に つ い て 話 を 進 め て い き た い と機会をいただきました。よろしくお願いいたしまか。総務省が二年に一度実施している統計調査か

完の方向性や制度にはどのようなものがあるの

ぜ、連携・補完が必要なのか。そして、連携・補最初に自治体連携・補完の基礎知識として、な

バー問題」と「境界周辺問題」と呼んでいます。

す る 問 題 を 端 的 に 表 す 言 葉 と し て「 ス ピ ル オ ー

しなくなってくるということです。そこから派生

時間の経過とともに区域と行政需要の範囲が合致

旦決まった瞬間から陳腐化が始まります。つまり、採用していますが、およそ区域というものは、一は、従来の区域による」とされ、前例踏襲主義を思っています。

らどのような実態が見えてくるのか。後段の「圏連携・補完の基礎知識

一点目は、広域行政というテーマが行政学の中域」の話につなげる意味でも、まずは連携・補完

１ばと考えています。

として、最近の新しい研究動向などを紹介できれこれからの自治体の連携・補完を考える

地方自治総合研究所の新垣と申します。二〇一
七年に開催した自治総研セミナー「自治のゆくえ～『連携・補完』を問う～」の企画を担当していたこともあり、今回、自治体の連携・補完を考えでもあまり研究が深まっていない分野であります

る上での論点整理と話題提供として、このようなので、なぜ必要なのか、どのような形態があるのの概要から説明したいと思います。

関係する書籍などを整理した上で、「圏域マネジができるでしょう。そもそも、自治体自体が①区のかについては、三つの要因があると考えること

自治体がどうして連携・補完をする必要がある⑴

めるのはコスト的に非効率となってしまうというな場合、隣同士の自治体が別々に廃棄物処理を進も拡散＝スピルオーバーしていきます。このよう区域に沿って起こるのではなく、その周辺区域に負います。ただし、一般的に工業化の波は自治体

その自治体は産業廃棄物の処理という行政課題を前者は例えば、ある区域が工業化していくと、かなど基本的な知識について図表を使って説明しメント」の内容を紹介します。また、現在進めら域、②機能、③政府体系という三つの観点で固まっていこうと考えています。

れている第３２次地方制度調査会ではどのように問題が起きるので、同じ問題に一緒に対処していなぜ連携・補完が必要となるのか議論が進みそうなのか、様々な資料や識者コメンてしまっている部分があり、連携・補完という手きましょうという連携・補完の需要が出てきます

二点目は「２０４０構想」の話になりますが、トなどを交えながら考えてみたいと思います。

法で補っていかなければ自治体がうまく対応でき

三点目については、「自治体連携・補完のゆくえ」

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北海道自治研究 ２０１９年６月（Ｎo.605）

自治体周辺地域で高齢化が進み、商業施設も乏し

交通の整備などが典型的です。現在、ほとんどのあるいは、後者の境界周辺問題であれば、公共固定的であるからこそ、区域を越えて存在する行

走らせるなどの方が効率的です。つまり、区域が政区域を越えたルート取りでデマンドバスなどを移動手段の確保策としては周辺自治体が連携し行うケースが想定できます。そうなると、高齢者のろが、周辺のＢ自治体やＣ自治体で、そうした行給のバランスの観点から適切としましょ う。 と こるような大きな体育館を建設することが需要と供で、バスケットやバレーボールコートが四面取れ

例えば、Ａ自治体では体育館の利用需要が旺盛出てきます。

くなってきつつありますが、そうした地域に住む

政需要がそこまで大きくないにも関わらず、住民

体に行く方が早い、もしくはいい施設があるとい人たちの生活行動の多くは買い物や病院での受診

政需要への対応手段としての連携・補完の需要がからは「わが自治体にも体育館を建設してほしい」（図表１）。

です。しかし、必ずしも住んでいる場所の近くに生まれるということになります。

という要求が高まってくると、自治体はそうした

行きたい施設があるとは限らない。その場合、住域は充実させたい、隣の自治体には負けたくないと自治体職員のマインドとしては、自分たちの区があるという制度設計になっています。そうなるていません。したがって、必ず隣人となる自治体

り振っており、空白地を作る区域再編は認められを必ずどこかの都道府県、市区町村にあまさず割が起こります。そもそも、わが国では、国土空間

多様なので、その機能が自己充足的すぎると問題としていますが、住民からのニーズ自体は非常に

自治体行政は、基本的に住民福祉の向上を命題

機能の硬直性を打破するという意味でも連携・補もっと効率的に自治体を動かすという意味でも、たような公共施設の重複という形で見られます。

は、よく都道府県と県庁所在地自治体の間での似どに生かすことができるでしょう。こうした事例

費用もかさみませんし、プロの試合や大会誘致なれる大きな体育館をどこかに一つ建設したほうがなる問題が生じます。また、コートを倍くらい取と施設の規模が合っていないので、稼働率が悪く

これの何が悪いのかと言われれば、まず行政需要

Ｃすべての自治体にできてしまったとしましょう。

その結果として、同じ規模の体育館がＡ、Ｂ、声に対応していくこととなります。

というような「ゾーンディフェンス的思考」がお自治体「機能」の硬直性のずと出てきます。このような思考は、自治体の完が求められていると言えるでしょう。

②

現場ではある程度広く垣間見えるものだと思いま

自分たちの区域内でサービスを自己完結的に提供体系を採用し、前述したように国土をあまさず二わが国では、都道府県と市区町村の二層の政府

自治体「政府体系」の硬直性
しようという「縄張り意識問題」と、体裁を気に重に管轄しています。都道府県レベルでは人口面③

してニーズに即さない行政サービスを過剰に提供積に差はありますが、権限は東京都を除きほぼ一

このゾーンディフェンス的思考が続いていくと、す。

してしまうという「周辺競争問題」という弊害が北海道自治研究 ２０１９年６月（Ｎo.605）

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所を置く自治体の中心部に行くよりも、隣の自治

図表１

の住民一人あたりの採用人数の差は三倍程度しかい鳥取県の一般行政職員数を比較してみても、そ緒です。東京都の一般行政職数と人口が一番少なます。要するに住民、町内会や自治体、地元企業観点から、住民参加や協働という考え方が出てきである諸アクターを公共活動に活用させるという対コミュニティとの連携では、地域社会の主役ます。この市区町村の多様さに対応するためには、島村まであり、行政職員数も膨大な差が生じてい相手先としては都道府県・他市区町村と国がありトルが考えられます。市区町村を基準に考えると、

一方、政府部門のなかでの連携にも二つのベクいう問題です。

などの公的貢献をどのように設計していくのかとありません。
ところが、市区町村レベルになると人口三八〇都道府県がその間隙を埋める必要が生じます。こますが、国との連携・補完となると、実質的には万人の横浜市から百数十人しかいない東京都青ヶこからも二層制そのものが都道府県と市区町村の行財政運営に関わる権限の再規定をどうするかとちらの政府にするのかという議論は、今日的にはいう問題となってくる。社会問題の解決主体をど

地方分権改革の流れとして捉えられるかもしれま

連携・補完を所与としていることが分かります（図つまり、自治体のナショナルミニマム的サービ

表２）。
スは多様な補完・連携のかたちで充足されているせん。

いては政策ベースのものですので制度とは言わなや垂直補完、合併なども考えられます。合併につさらに、他自治体について考えると、水平連携ということです。都道府県による補完が市区町村の多様な自治を支えているという構図です。このような補完・連携は、元々政府体系として予定されているといえるでしょう。

で対応できない、もしくはすることが非効率な場

理的な話をしておきました。次に、自治体が単独いった部門外との連携が想定されます。市場とのて は、 コ ミ ュ ニ テ ィ と の 連 携、 市 場 と の 連 携 と自治体も政府ですので、まずは大きな枠組みとし思います。

携・補完の骨格部分となっていると考えて良いとに基づく事務処理の共同・協力制度が自治体の連

いかもしれませんが、現状の議論では地方自治法

合、誰と連携・補完することができるのかについ連携は、ＰＰＰ（

以上、三つの観点から自治体の連携・補完の原て、整理しておきたいと思います。

①⑵

連携・補完の「相手先」とその意味

連携・補完の方向性と具体策が参入する、ＰＦＩのように経営ノウハウを政府ありますが、そのエッセンスを生かして民間企業）などの形態が考えられPartnership
るでしょう。また、ＮＰＭ的な発想にもいろいろ

不便さを解消するために連携・補完をするというとして区域、機能、政府体系に由来する非効率・いて説明します。先ほど話しましたように、原論

次に自治体間での連携・補完の具体的手法につ

自治体連携・補完の具体策

教科書的に言えば、社会・公共空間という場は部門に導入するという意味での連携・補完も考えことですので、これらに何かしらの変更を加える②「政府」「市場」「コミュニティ」の３部門の働きられます。

Public-Private

によって成り立っているということになりますが、

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図表２

ということが基本的なベクトルとなります。
まず市町村同士の統廃合で区域を変えてしまう方法です。法律用語では「廃置分合」と言います。

ませんが）地方開発事業団のように、市町村とは別の特別地方公共団体を設置し、その団体に処理区域を包み込んでしまう考え方です。区域の再編

るのが「ソフト型」という方法で、「契約型」は員等の共同設置、協議会などゆるやかな形で進め

そこまできちんとした組織を作らず、機関や吏を任す方法です（図表４）。

それ自体としては、まず統合的な再編、いわゆるその名の通り、１ｏｎ１の契約を重視した事務のこれは区域を再編することで問題が発生している「合体」と「編入」があります。一般的な表現で委託や連携協約、事務の代替執行で進めるやり方

側から見えてこない。そもそも、内部処理化では問題解決策と言えますが、問題を内部化したに過区域をいじるというのは昔から進められてきたと呼んでおきます。「組織設置型」は機構型などす。便宜上「組織設置型」「ソフト型」「契約型」

事の仕方を工夫して対応する機能的連携の方法で次に話すのは、自治体の区域を変更せずに、仕です。

いうところの「対等合併」や「吸収合併」などがこれに該当します。
一方で、分離的再編という自治体を小さくする制度もあります。例えば、自治体Ａ、Ｂ、Ｃのう
ち、Ｂ自治体を分割し、Ａ自治体、Ｃ自治体にそれぞれ編入することを私は研究上で「分裂」と定義していますが、これは一般的には分町・分村と呼ばれるケースです。また、Ｂ自治体区域の一部をＣ自治体に編入させるものの、Ｂ自治体は存続させるという「境界変更」という方法もあります（図表３）。
えばＡ自治体の区域の一部を独立させてＤ自治体

問題解消できないという指摘もあります。

昭和の大合併では、前述のパターン以外に、例を作る「分立」パターン、Ａ自治体、Ｂ自治体の一部を使いＤ自治体を作るという「集立」と私がぎないと言い換えることもできます。つまり、区広域制度の利活用

域をいじることによって行政区域と行政需要のアとも言われますが、一部事務組合や広域連合、（現③

ンバランスは一定程度解消されるでしょうが、内在、青森県の新産業都市建設事業団しか残ってい

定義しているパターンなども実際にありました。

部化された問題が本当に解決されたかどうかは外

図表４

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図表３

現象だと感じています。

ある」という批判は出てきていません。不思議な論点だと思われる「民主的統制の観点から問題でばかりであり、広域行政制度にとって最も重要な

ただし、それは制度の創設段階で予見できるものなる」「責任所在があいまいになる」などです。

るという傾向がありました。「意思決定が煩雑に行政制度の利活用について否定的な言説がでてくになると、その前後で必ずといって良いほど広域

これまで政府が合併を推進させようという時期

題でも、国が自治体を通さず直接自治会・町内会の発言がありましたが、米軍基地の辺野古移設問崎幹根先生からは道内市町村による「道庁スルー」

総研セミナーにご登壇いただいた北海道大学の山焦点になってくると考えられます。一昨年の自治いう関係性をどのように規定するかという議論が出先機関と市町村、市町村の出先機関と地域、との場合、省庁の出先機関と都道府県、都道府県の出先機関の見直しというベクトルがあります。この仕方に問題があると考えるような議論としては、④す。もしかすると、今後は市役所スルーの構造がによる直接把握の動きがあちこちで見られていま

組みが導入され、波紋を呼びました。こうした国に補助金を交付する「空飛ぶ補助金」のような仕二層制を変えるという議論ですが、細かく見て

地方自治二層制の改革

いくと二つのベクトルの改革議論があるように見起こるかもしれません。地方自治の全体像を捉えありませんが、市町村と住民との間の地域社会レ

ケースです。そして、今はまだ本格的な議論ではが、昨今話題になっている「圏域」構想のようなと市町村の間に新しく行政体を設置しようするの設置するというような議論です。また、都道府県

ように、国と都道府県の間に新しい層の行政体を

合併の議論になると必ず道州制の議論が出てくる

れを端的に示すために、二〇一八年度版の「地方分かっていない」というのが現状です。まず、そ域行政制度の利活用状況については、「実はよく捉えられるのか見ていきます。しかしながら、広ような時期にあって、自治体の連携・補完がどう

ここからは、市町村合併を所与としない現在の①⑶

広域行政の利活用状況

連携・補完の統計実態利活用されているのかという点を考慮した統計か

次に、中央のグラフは事務分野別でどのように二番目は一部事務組合の一四六六件です。

委託が一番多く、六六二八件利用されています。

ラフ化したものです。これを見てみると、事務のどれくらい利用されているかを方式別で単純にグいます。

グラフになっていることがお分かりになるかと思

きたいと思います。

た上で考えていく必要があることも付け加えておえます。
まず、実際の政府体系それ自体を問題とする立場は、市町村と都道府県という現行の二層制を変ベルでの地域運営組織を強靭化していく、あるい

公共団体間の事務の共同処理の状況調」から図表化させる議論に向かいます。具体的には、市町村

は町内会を法人化し活用していくという議論も出５を作成しました。元データはいずれも同じ総務ら作ったものですが、若干割合が変わってきてい左側グラフは一部事務組合や事務の委託など、始めています。

省のものなのですが、着眼点によって全く異なる

一方、現行体制の維持を前提とした上で、仕事

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図表５

係となりますので、分野別件数では左側のグラフ

るわけです。ところが、事務の委託は一対一の関置の中で、四件五件の業務を扱っている場合があ厚生福祉分野、防災分野など、一つの事務組合設るケースが見られます。例えば、環境衛生分野とので、いろいろな分野の業務を一括して行っています。というのも、一部事務組合は「組織」です

ます（図表６）。

行われているのかなどの全体像はある程度分かりい。とは言え、どのような事業が広域行政制度で分析上のプラットフォーム自体が未だ整っていな

年的にどれくらい変化しているか等々については、行政制度を利用して処理しているのか、それが経

自治体がどのような仕事をどの程度、どの広域②

用されている事例はあまりありません。「事務の公平委員会の設置にほぼ絞られています。他に利関共同の設置」の場合、介護や障害区分認定審査、次にどの制度が利用されているかですが、「機ほどで利用されています。

されていませんが、環境衛生分野だと五九〇〇件保全について広域行政では四四件とほとんど利用

向がはっきり偏っていることです。例えば、国土

そして、右のグラフはどれだけの自治体が処理

ここから言えるのは、事務分野によって広域行

委託」は六六〇〇件以上利用されていますが、ゴ

広域行政の事業別利活用状況の件数と変わりません。

の他では公平委員会や住民票の発行など軽微な業

ミ、下水道、し尿処理などの環境分野に多く、そ務に利用されています。

政制度が使われている／使われていないという傾方式のグラフなので、正確性には若干疑問が残りに参画しているのかを表したものです。積み上げ
ますが、それでも市町村が参画・利用している制ているというように、部分的な参入が可能なのででＢ、Ｃの二自治体の区域では防災業務を実施しについてはごみ処理業務を実施しているが、他方事務組合の中では、Ａ、Ｂ、Ｃの三自治体の区域

設置型は、例えば、五自治体で構成している一部

なので、参画件数は必ず一件となりますが、団体とになっている。契約型の広域行政制度は一対一

度としては圧倒的に一部事務組合が多いというこ域連合」は、後期高齢者医療や職員研修、調査研を中心に八六〇〇件程度で利用されています。「広の利用、その他分野では職員研修、施設管理などなどもある。防災分野であれば救急や災害補償でし、環境分野ではゴミ処理のほか、火葬場の管理

ら介護区分認定審査まで幅広く利用されています

用されており、例えば、厚生分野では障害福祉か

一方、「一部事務組合」は他分野にわたって利属性ごとの役割分担みたいなものが見えてくると究などで利用されています。ここから言えるのは、

このように、本来であれば、「事務の委託」と態については件数ベースでは比較ができない構造

関等の共同設置、②一部事務組合、③事務の委託、そこで、広域行政制度のうち利活用の多い①機いうことです。

になっている。それにも関わらず、総務省の統計④協議会の四つの経年変化を表したのが図表７で「一部事務組合」など、異なる方式間の利活用実はそうした事情を加味せずに広域行政で一番多くす。平成の大合併の影響が全くない一九九六年をスタートとして作成しましたが、見ていただけれ使われているのは事務の委託である、と公表している状況です。

ばお分かりのように、広域行政制度の利活用の割合

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す。

図表６

いうような推測もできるでしょう。

を進めようとしました。これによって結果的に市間に新たな課題が発生してきている、もしくは、

進めようとする動きや、複合的一部事務組合のよ域市町村圏」や「定住圏」などの「面」で連携を動きが絡み合っているわけですが、基本的には「広町村の数は三分の一ほどまでに統合削減され、そ単純に人員や予算不足で広域行政制度を利用し、うに団体内部の多層化を進めるような動きがあり大規模な市町村合併を経ても広域行政制度が使連携していくしか残された道がなくなってきていました。これらの動きは元々、都道府県と市町村

この時期の制度改正は当時の自治省と建設省のるのかもしれません。この推移を見る場合、どのの間に何かしらの行政体を作り出そうという動き

れ以降から再び広域行政制度の拡充が始まります。

規模の市町村がどの目的で利用し、どのように変が各方面の反発から頓挫してしまったため、このわれ続ける要因はいろいろ考えられます。合併枠化しているのかまで見ておかなければ、自治体のような形に落ち着いたと言われております。

組みと広域行政が一致していない、または、この連携・補完という点についての本質的な議論はで発足に当たり、強制的に合併を進めたのが一八八で起こってきています。まず明治時代の地方制度しょう。合併か連携かの議論は、概ね五〇年周期

過去の歴史的経緯についても簡単に説明しま⑷

について「責任の所在が不明確になりがちであり、議論です。この研究会の最終答申では、広域行政

森田朗教授を座長とする「市町村合併研究会」の言われているのは、東京大学（現：津田塾大学）が始まります。潮目の変化のきっかけになったとそれ以降は広域行政の批判、そして平成の大合併

自治体的要素を含んだ制度改正がありましたが、一九九〇年代にも広域連合のような、ある種のきないはずなのですが、それに着手すらされていないのが現状です。

八年「明治の大合併」です。ところが、この合併

迅速な意思決定をできない」とまとめました。こ

連携・補完の歴史

自体は平成の大合併前後で減っていません（市町村のベクトルから国際基督教大学（当時）西尾勝教

授が委員として関わっていた第２７次地方制度調は様々な問題を引き起こしたことから早々にこれ査会でいわゆる「西尾私案」が公表され、そのま以上の強制的な合併は無理と判断され、一八八九

ちなみにこの指数は、先ほど説明した処理件数と年には、一部事務組合、全部事務組合制度や委託

ま平成の大合併が急激に盛り上がりを見せることの数は減っていますので、実数は減っています）。
その時々の市町村数を母数としています。ここから、そこから約半世紀後、第二次大戦後の一九五三
年からは「昭和の大合併」が進みましたが、当時このような過去の歴史的経緯から考えても、今など各種広域行政制度が創設されていきました。

などの事務は自前で実施しないというトレンドが出の官僚は、モーターリゼーションの拡大で、従前後は順序的には広域行政拡充の時代に入っていく

機関等の共同設置が増えているということは、このてきているように見えますし、事務の委託が伸びての区域のままでは行政需要と区域が合致せず非効と思いますし、実際にそうなってきているのが現制度でよく処理されている介護区分や障害区分認定いるということは、下水道やし尿処理などの事務を率なので合併で対応すべきだという言い分で合併となりました。

自前で出来なくなっている自治体が増加していると

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図表７

広域行政という言葉より「広域連携」という言葉

そして、ポスト「平成の大合併」の時代になると、による地方独立行政法人の共同活用ができるよう例はありませんが、二〇一七年には複数の自治体や連携協約制度を新設しました。そして、まだ実に、事務の委託制度に加えて事務の代替執行制度

地方創生の方向性の特徴は、フォアキャスティ

いくという一連の流れが展開されていきました。

本部」が設置され、地方創生事業がスタートしてから二〇一四年九月に「まち・ひと・しごと創生状です。

が使われるようになりましたが、この広域連携にら現在までの蓄積データから人口不足となる将来ング方式と言って良いでしょう。要するに過去かになっています。

への人口増大戦略を練る、というのが基本方針で定住自立圏構想では中心と周辺という概念が前面明していることを私なりの解釈を含めて紹介した

０４０構想」をめぐる動向について、現時点で判

次に広域行政制度議論の延長線上に出てきた「２のですが、二〇六〇年には人口七・五万人までⅤを策定した京丹後市は、現在五・八万人の人口なのも事実です。特に全国で初めて地方版総合戦略

腐心しすぎ、実現性の低いＫＰＩ設定をしていた

２ “２０４０”構想と地方制度調査会の動向

新たな動きが見られるようになってきました。一
つ目は二〇〇八年の広域市町村圏廃止と定住自立圏構想の推進です。広域市町村圏では建前上ではに出てきました。つまり、自治体の規模によっていと思います。

す。ところが、多くの自治体が計画の策定自体に関係性に「角度を付ける」ような構想が新たに出

あれ、市町村間の関係性は対等でした。しかし、てきたということになります。

られた連携」が加速している状況が出てきます。

協力して政策をしなければならないという「強いこの頃から、何かしらの形で市町村同士が連携・なんら重要な出来事ではないかもしれませんが、域連合の設置を義務化したことです。これ自体は長を続ける２１世紀のために』（※いわゆる「増寛也氏を座長とする日本創成会議が公表した『成き自体は、二〇一四年五月に元岩手県知事の増田いと思います。「２０４０」という数字の一人歩

まず、２０４０構想の出所から説明していきた①⑴

発端となった増田レポート

２０４０構想の契機ていますが、全国の自治体での計画策定率は九九

照主任研究員を主査とした研究会で調査を実施しまう自治体が散見されます。

ですが、このような実現性が低い計画を作ってしることができるはず、というのが計画の根拠なの三二だったため、この水準まで出生率を向上させりました。同市における出生率の過去最高値が二・推計では二・六万人）という計画を作り話題にな

字回復させる（国立社会保障・人口問題研究所の実際に地方創生関係では、自治体サイドに政策実

田レポート」）が発端であるということは、概ね

二つ目は後期高齢者医療制度の運営に向けて広施の裁量がないようなものが表面化してきていた識者の一致するところだと思います。このレポー

更になっています。実際、一部事務組合などの広型に移行させたいという意図が感じ取れる仕様変ドの言い分なのでしょうが、組織設置型から契約

勝手の良いものに変えた、というのが総務省サイ制度が使い勝手の良い制度ではなかったから使いく改正されていることです。これまでの広域行政

三つ目は既存の広域行政制度が立て続けに細かトリン」としての役目を果たすこととなり、そこ行政区も含まれていたことから「ショック・ドク

るというものでした。その中には政令指定都市ののうち、実に半数に当たる八九六自治体が該当す都市」と定義したのですが、それが全国の自治体

九歳の女性人口が半減する自治体を「消滅可能性

トでは、統計的に見て二〇四〇年までに二〇～三という構図への配慮が元々国側にない。むしろ、つながりにくく、人口の奪い合いになってしまう

自治体同士で人口増を競い合っても総数の増大に自治体で登場しているということです。そもそも、た。形式・内容ともに似通った計画があちこちのして総合戦略を策定していたことが判明しまし％で、そのうちの約八割はコンサルタントに依頼

こうした計画の内実について、自治総研の今井と思います。

域行政機構からの脱退手続きを簡素化すると同時

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の象徴的な出来事だったのかもしれません。

げしてしまうことそれ自体が、地方創生という流れ

人口減少という国家的現象に関しても自治体に丸投「拠点開発方式」のような考え方は、少々古めかし衛」していく必要があるとしています。こうした地方でも中枢中核となる都市の拠点を設け、「防革も進めていかなければならない。そのためにはグ方式」から、未来のある時点に目標を設定してては、先ほどの地方創生の「フォアキャスティン

すので、深くは立ち入りませんが、ポイントとしの内容は、すでに多くの媒体で紹介されておりま②

未来投資会議がこうした改革全体の方向性を決めてい印象を受けます。首相の私的諮問機関にすぎない

うことです。この動きに関し、東京大学の金井利

る「バックキャスティング方式」に変更したといおき、そこから振り返って現在すべきことを考え

未来投資会議の動き

しかし、当初の大方の見込み通りと言っては何いることに対しても、懐疑的な見方があります。

裏では財務省が影響力を有していると考えられて会議の場としては経済再生諮問会議があり、そのきと目されています。そもそも、従来は重要政策

再生本部の中に設置された「未来投資会議」の動きが出てくることとなります。それが、日本経済なかったようで、二〇一六年以降は、別方向の動が再現されているようで興味深いところです。

戦後の議論、「昭和の大合併」直前のような議論

方財政を犠牲にしてもよいという、ある意味で終ている。こうした動きは、国家財政のためには地振興施策として地方施策があるという構図となっ済の再生を優先するという点であり、日本経済のただ、基本線として貫かれているのは、日本経人手不足の克服というところから議論が始まって

もう一つのポイントは、この研究会はあくまでかもしれません。

を残した方がよいという現実的思考に転換したの地方創生で全員が共倒れになるよりかは、生存者たものだ」などと述べておられましたが、確かに、

之教授は「地方創生が失敗だったということ認めですが、この地方創生政策の効果はあまり芳しくいました。ところが、未来投資会議の動きは経済の第３２次地方制度調査会の土台となっていると

ｅｔｙ５・０」という言葉、これが、ひいては今れています。この中で最初に出てくる「Ｓｏｃｉの「２０４０構想」のベクトルを規定したと言わ８」を発表、閣議決定していますが、これが現在二〇一八年六月、政府は「未来投資戦略２０１

トしたのでは」と報道されたりしておりました。

り、こうしたことから新聞等では「影響力がシフ

れた「地方独立行政法人制度の改革に関する研究や地方独立行政法人の共同活用に関して話し合わていたのは「地方議会のあり方に関する研究会」

思います。総務省の研究会として当時注目を集め

当初はさほど注目度の高い研究会ではなかったと研究会」とする。）」を立ち上げました。しかし、

治体戦略２０４０構想研究会（以下、「２０４０

えていた総務省ですが、二〇一七年一〇月に「自一方、こうした議論に立ち遅れていたように見③と、「圏域」の議論が前面に出てくるにあたっては、うだったことになります。

圏域については三番手、あくまでサブ的要素といいう建てつけで議論がなされていました。つまり、二層制の柔軟化」というベクトルがあるよね、とそれを進める方策としては「圏域マネジメントとストミックス」を模索していかなければならず、的な課題があり、そのためには「公・共・私のベとしての「スマート自治体への転換」という根本告を読んでみると、まず人手不足に対応するものいるということです。２０４０研究会の第二次報いうことです。つまり、これまでの狩猟社会からその伏線と思われる動きがありました。それは２産業省からの出向官僚が差配しているとされてお農耕社会、工業社会、情報社会への移行という流会」であり、２０４０研究会はこれら二つの研究

０４０研究会の報告が注目される前、二〇一八年

総務省の動きれから五番目にあたるデータ駆動社会への移行、会の裏側で立ち上げられたという意味で印象が薄四月に総務省が刊行した『地方自治法施行七〇周

ところが、これも後追いで改めて確認してみる

そうした流れに対応していく必要が生じており、かったように思います。
この２０４０研究会が二度提出している報告書だからこそ、労働市場の円滑化や疾病・介護予防による現役長期化など、全世代型社会保障への改32

北海道自治研究 ２０１９年６月（Ｎo.605）

でと異なる発想が求められるように思います。そは「これからの人口収縮局面においては、これま時）の山崎重孝氏の論文です。そこで山崎重孝氏

年記念論文集』に掲載されている自治行政局長（当口がピークを迎える二〇四〇年頃から逆算し顕在らの諮問事項は「人口減少が深刻化し、高齢者人

了したわずか二日後ですが、そこでの安倍首相か

２次地制調が設置されたのは２０４０研究会が終とする）に持ち込まれることになりました。第３２次地方制度調査会（以下、「第３２次地制調」

では、国交省が「空間管理・公共交通・インフラ

八年一〇月一一日に開催した第四回専門小委員会

れていないというのが雑感です。例えば、二〇一された議案と関わりのあるような密接な議論がさしたが、毎回ともプレゼンが山盛りすぎて、諮問とで、関係省庁や自治体へのヒアリングが続きまンを実施していますが、百数十ページという資料

れは地方政府のサービス供給体制の思い切った効の膨大さからも、会議時間内で議論が深められた率化による再構築です…（中略）…サービス提供

クスその他地方行政体制のあり方について調査審とはとうてい考えられません。そして、委員と官分野」、内閣府と総務省が「防災・治安」、経産省議」でした。ここからも２０４０研究会で三番手

僚のやり取りを見ても、少なくても制度改正につ化する諸問題に対応する観点から、圏域におけるク化すること、これがこれからの地方統治構造改だった「圏域」が、第３２次地制調では一番手ののやり方をできるだけ効率的なものにし、標準化

革のカギになるように思うのです…（中略）…そ議論となり、二番手が公・共・私のベストミックと農水省が「地域産業・農業」、計三件のプレゼの場合においては、現在のように都道府県と市町ながるような話はなされていない。各省庁は「二地方公共団体の協力関係、公・共・私のベストミッ

村の二層の地方政府をリジットにしておくべきかスとなっています。

すること、それをアウトソーシングしネットワー

どうかということも課題になるように思われるのいるということです。そして、総務省は一九六〇

域施策という基本線は総務省サイドにも貫かれてこの論文から分かるのは、経済振興としての地ない。委員の登用はあまり関係ないのかもしれま

委員から「圏域」を擁護するような発言は出てい議事録を見る限りで、今のところ、これら三名のが第３２次地制調に引続き登用されていますが、委員構成についても、２０４０研究会から三名る印象が強いです。

指示しています」などといった説明に終始していており、その予想に基づき自治体には計画策定を〇四〇年までにこうした課題が出てくると予想しです。」と記述しています。

年代の拠点開発方式以降、どちらかと言えば条件せん。

次に、「圏域」構想の公表で一躍注目が集まっ⑶ています。したがって、「わが自治体ではこのよきている緩い変化に対応して、逐次政策を実施しすでに、個々の自治体は二〇四〇年に向かって起する提起は一切なされていません。というのも、実施されましたが、ここでも２０４０問題に関係聞く機会として、関係自治体首長のヒアリングが第五回専門小委員会では、地方自治体側の話を不利地域の支援というボトムアップ型の方針に切が放棄され再び昔に回帰しているようにも読める

た後の第３２次地制調での議論について、議事録

うな対応をしています」といったプレゼンにしかり替えていたと思われていたのですが、その方針ということです。この論文には「自治体」や「地などから分かる範囲での議論内容を整理してみよ

地方制度調査会の開催状況と議論内容

方自治」という文字はありますが、「自治」というと思います。
中央省庁・地方自治体へのヒアん。

Ｉ、ロボティックス等のヒアリングは出てきませなりません。そうした中で、スマート自治体やＡ

う表現は単独で一切でてこないという点も、注目

地方制度調査会への継承

現状把握
リング

まず二〇一八年一〇月以降は現状把握というこ①に値するでしょう。
⑵

こうした前段の議論を経て、２０４０構想に関する議論は二〇一八年七月五日に設置された第３北海道自治研究 ２０１９年６月（Ｎo.605）

33－

議の場としたのですが、委員のやり取りを見てい第六回小委員会は、議論の振り返りと委員間討②

組みを全く検証せずに先に進むことに対し異議が議員の委員から、平成の大合併や地方創生の取り方六団体などの委員も参加するものですが、国会す。総会は専門委員だけではなく、国会議員や地です。

ましたが、この提言に対する反応はなかったようしれません。会議には石田総務大臣が出席していかすると、この新しい仕組みが「圏域」なのかも

現状把握を踏まえての委員間討議

くと、委員自身にフラストレーションがたまって唱えられました。

りしなければ、議論を組み立てられない」というみにくい」、委員からも「まず、今の実態を深堀していますので、この流れからすれば、近いうち域を分離独立させる法制度を考えるべきだと発言

対で、平成の大合併で地域の衰退を考えるなら区

また、市議会議長会は「圏域」構想には絶対反しれません。

し、過疎債とリンクさせるという動きがあるかも法が制定されるタイミングで「圏域」の制度化を

年に失効を迎えますので、もしかすると、新過疎

現行の過疎地域自立促進特別措置法は二〇二〇いる雰囲気がうかがえます。事実、第３２次地制趣旨の発言がなされています。既存の制度の何がに「圏域」ありきの議論が進められることは考え

調会長からは「問題が広すぎてとっかかりがつか

問題でヒアリングをしているのか問いただしても、にくいでしょう。

れる予定となっておりますが、それまでは委員の

今年の夏ごろに第３２次地制調中間報告が提出さ以上、２０４０構想の巡る最近の動きでした。

事務局サイドとの議論がかみ合わず、結局、小委
員会委員長より「もっと現状の課題を把握する必域」やスマート自治体の議論そのものではなく、論をすべき」という意見まで出てきています。「圏た輸入概念的な議論ではなく、地に足の着いた議あるのが、いいのか」といった声や「圏域といっを」、「諮問事項が分権改革に逆行している印象が不可能であり、まずは評価のデータベースつくり

員からは「何を課題、何を成否とするか一律化はこの回でも委員間討議がなされていますが、委るような広域事業には使用できない。自治体が単治体のみで使用可能であり、その周辺と一緒にやは過疎地域自立促進特別措置法の適用を受けた自たが、そこでの議事録を読むと、「現在の過疎債

地方創生に向けて（参考資料）」が提出されまし議の中で、民間議員四名から「地方行財政改革と

一八年一一月二〇日に開催された経済財政諮問会

過疎債に関して新たな動きを見せています。二〇れた経済財政諮問会議ですが、過疎の議論、特に会議の後景に退いて表舞台から消えたように思わ

一九年二月に首都大学東京の伊藤正次教授が中心を向けるようになってきたということです。二〇

一点目は行政機関同士の重層的連携の実態に目

プローチが出てきていると感じています。

説にとどまっていますが、最近、三つの新しいア

関しては行政学の教科書などでは基本的な制度概冒頭でも話したとおり、広域行政や広域連携に

現地調査、有識者へのヒアリングが続くというこ

顕在化する課題とは具体的に何なのかという点に独で実施する事業のみに過疎債を利用しているのとなって『多機関連携の行政学とになりそうです。

２０４０構想の今後の方向性

議論がシフトしており、現状認識や議論の組み立

アプローチ』が出版されておりますが、同書では⑷て方についても委員からは疑義や異論が出る状態は非効率であるので、広域事業にも過疎債を適用

多層特定行政機関のスクラム的な連携によってど

さて、先ほど紹介したように、一旦、未来投資ですので、事務局の意図しなかった方向に議論ができないのか」という提言です。さらに「一部事要がある」とまとめた上で、第七回小委員会に進進んでいると捉えることができると思います。

務組合や広域連合などの組織設置型は使いにくいう問題を解決するかという点についての事例研究

んでいきます。

事務局に対する不満は、二〇一八年一二月一八

ので、新たな仕組みを」と提言しています。もし事例研究による34

北海道自治研究 ２０１９年６月（Ｎo.605）

３ 広域行政に関する最近の研究動向と留意点日に開催した第二回総会でも明らかになっていま－

もありましたが、都道府県論に関して、もっと研

二点目は、一昨年の自治総研セミナーの結論でびていく分野なのかもしれません。

索していく実践知ベースの研究のようで、今後伸や人などの働きに注目して問題解決の仕組みを模が、制度のようなカッチリとした形ではなく、場念は保健福祉分野で多く利用されていたようですが紹介されています。元々、多機関連携という概うな研究実績を踏まえた上で、地域運営組織とのが丁寧に説き起こされております。今後はこのよ

自治体行政と町内会のような地縁団体との関係性

歴史・現状・行方』でも地域社会の運営をめぐる

礎的自治体と町内会自治会「行政協力制度」の高昭夫教授が二〇一八年一〇月に出版された『基できるのではないでしょうか。山梨学院大学の日を積極的に取り入れることで、より精緻な議論がどに取り組んでいる社会学分野の研究の知見などの流れになっているように感じます。つまり、そ性は、どちらかというと、「自治」より「統治」

難しい問題です。

きと言えますが、どう考えるかについてはとてもけです。したがって、アプローチ方法も考えるべ

補完というのは数字として可視化されてこないわ

ばならない。しかし、このような意味での連携・

体とのネットワークを構築し、業務遂行しなけれると、法解釈は非常に難しい領域なので、他自治

昨今の総務省の連携・補完に関する改革の方向

究を精緻化する動きがでてきていることです。単

連携についての議論が出てくるかもしれません。

もそもの命題が「統治」の効率化に向けた連携・補完ですので、政策実施レベルの議論だけに偏っ研究が始まってきています。

関がどのような動きをしているかなど、具体的な付き合い、どのような話をしているのか。出先機連携と言っても、実際はどの部局の職員がどことものが書籍化されています。都道府県と市町村の証研究』のように、最近は現場研究を積み重ねた一八年五月に出版された『都道府県出先機関の実どのように統計を取るかという指針自体が構築さあるかと思います。また、先ほど述べたように、究対象としても「地味」ということがその理由で相当数があるため、データ取りが難しく、また研のかもしれませんが、やはり、一部事務組合など

様々な社会科学分野に知見が散逸しているだけな

い分野という印象を持っています。もしかすると、

域行政・広域連携については極端に研究蓄積の薄同じ話を何度も繰り返しますが、私自身は、広がとうございました。

ります。以上で報告を終えたいと思います。ありあるので、なかなか答えが出しにくい部分でもあするのか、という議論に収斂してしまう危険性もとも重要ではないでしょうか。

における政策決定レベルの実態に注目していくこには、一部事務組合や広域連合など、組織設置型

まとめに垂直補完というと都道府県による市町村への補完機能のみを指しているようですが、実態はそのベクトルだけではない。下関市立大学の水谷利亮

三点目は、市町村の中にある地域運営組織の部てしまっている印象が強い。これに対抗するため分の研究です。２０４０研究会の中では町内会やれていないので、実態に迫れないという問題もあ教授と立命館大学の平岡和久教授らによって二〇自治会を法人化し、活用するという議論がなされります。

らの問題が起こった時には、府県や他の市町村にの一角とも言えます。通常、政策の現場で何かしむしろ、自治法の制度を用いた連携自体が氷山す。文責・編集部）

治のかたち研究会での報告をまとめたもので（本稿は、二〇一九年二月二二日に開催した自＜ろではありますが、第３２次地制調では今のとこ

じろう

ろ全く議論がなされていません。今後恐らくどこ

問い合わせし、確認・解決するというのが基本だ

あらかき

ただ、そうなると、自治体議会のあり方をどうていました。そもそも、一九九一年の自治法改正

かのタイミングでこの議論が出てくると考えられと思います。例えば政策法務などの分野を想定すで町内会の法人化は制度上可能となっているとこ

ますが、この分野であれば、先行して実態調査な北海道自治研究 ２０１９年６月（Ｎo.605）

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