山崎幹方創生」は、本格的な人口減少・超高齢時代に向北海道大学公共政策大学院は、「現政権の「地これからの北海道がめざしていくべき方向性につくる自治体の現状と課題を明らかにしたうえで、に受け止めたのか、アンケートの結果から見えて本日は、地方創生の諸政策を自治体がどのよう二％、「学ぶところがあった」二三・七％、「住民この設問への回答は、「地方創生のチャンス」三七・たか」という設問で総体的な評価を尋ねました。

とって、今般の地方創生策は一言で言えば何でしアンケートでは、「あなたやあなたの自治体に根き合う地域政策たり得ているのか」という問題意いて論点を整理し提示したいと思います。本講演

にとって有益だった」六・四％、「自治体の政策市町村の受け止めと効果識のもと、一般財団法人北海道開発協会の支援をのテーマは地方創生後の北海道の進路を考えるこが改善」四・五％と、前向きな受け止めが合わせ⑴「地方創生」
後の北海道の展望 市町村の現場の視点から二年ほど、できる限り市町村の現場に赴き、各々得て、「人口減少時代の地域政策に関する研究会」とですが、それは「市町村の現場から」という視て七割を超えました。消極的・否定的な意見が多の実情を聞き取る作業も続けてきました。

を設置しました。小磯修二元特任教授、村上裕一

点に立っているということをまずご承知おきくだ

はじめに准教授と私の三人が中心となり調査を進めてきまくなると予想していたので、意外に感じました。
さい。

否定的な意見として多かった回答は「事務作業に忙殺された」で、二〇・五％でした。

治体における意思決定のあり方や問題意識に変化

１．道内市町村アンケートの結果の概要した。
この研究会では二〇一六年秋、地方創生に対応する自治体の現状と課題について把握することを最初に、「人口減少時代の地域政策に関する研はありましたか」という設問に対しては、「変化また、「今般の地方創生を受けて、あなたの自実施しました。幸いなことに、多くの市町村から究会」による道内市町村アンケートの結果につい目的に、道内一七九市町村を対象にアンケートをの協力をいただき、回収率は九割近く（八七％）て以下に概説します。

まる一方、「変化はなかった」が七割（六九・二％）があった」が三割弱（二九・五％）と少数にとどに上り、一定の信憑性を備えた形で分析を行うことができました。この結果を踏まえ、我々はこの2

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「人口減少問題をより切迫したものとして捉えるです。「変化があった」と答えた市町村の中からは、生に取り組んできた市町村が相当あるということり始める前から、人口減少問題への対応や地域再に上りました。国が地方創生という名で音頭を取での策定だったので、十分な検討ができなかった」

八％）を占めて最も多く、次いで「限られた時間り、準備期間がほしかった」が半数近く（四六・然の国からの指示だったので、対応に戸惑いがあう思っていますか」という設問に対しては、「突「限られた時間での総合戦略策定について、ど戦略の策定に当たって、周辺地域の自治体との連の程度実践されていたのかを把握するため、「総合れを踏まえ、アンケートでは現実に広域連携がど国は自治体間の広域連携を推奨していました。こ

総合戦略の策定を自治体に求めるにあたって、現場の中では必ずしも真正面から取り組まれてこについては認識しつつも、市町村の日常的な政策以上から、人口減少問題への取り組みの重要性策が続き、「移住・定住支援」四二・九％、「雇用は移住者や交流人口を増やすことを目的とした施なり、この二つが最も多く回答されました。以下

性化」六七・九％、「子育て支援」六七・三％ともらいました（三つまで）。その結果、「産業の活いし特徴としたのか、十数個の項目から選択してまた、総合戦略の中でどのような施策を目玉なれ、交流人口であれ、自治体間での人の取り合い人口減少対策は、若者であれ、子育て世代であ整を行った」は五・八％と、少数にとどまりました。

要な施策を調整」が九・六％、「道庁の仲介で調が四割弱（三七・八％）を占めました。逆に「必な情報交換」が四四・九％と最多で、「特になし」た。これに対する回答は、「担当者同士の事務的携、調整はありましたか」という設問を置きまし広がらなかった自治体間の広域連携良い機会になった」、「人口減少問題への危機意識が四割弱（三七・八％）を占めました。

なかったのが、地方創生というかたちで国から号創出」四一・〇％、「観光政策」三〇・八％などになります。そうした競争状況の下では、自治体⑶が高まった」、「人口減少に向き合う具体的な取り令をかけられたことで、これを契機に人口減少問となりました。地方創生は人口減少問題への対応間で連携して調整を行い、相互にメリットが得ら組みが議論できるようになった」などの声が聞か

題への関心が高まってきたという面があったことや地域経済の活性化が主眼になるので、素直な結れるような工夫が重要になると思いますが、アン地方版総合戦略の策定への対応と内容の特れました。

がうかがえます。

果と言えます。

⑵

成二六年法律第一三六号）により、いわゆる「地は、根拠法である「まち・ひと・しごと創生法」（平で把握しているのだろうか」などの指摘もありまいるのではないか」、「国の担当者は現場をどこまないか」、「国の要望する施策に自治体を誘導して地方創生の関係で自治体（都道府県、市区町村） 「優良事例、先駆性が強調されすぎているのではは国が主体的に取り組むべき政策ではないのか」、

この点に関し自由記入欄では、「人口減少問題圏や連携中枢都市圏の構想など、多様な仕組みがくは一部事務組合や広域連合、近年では定住自立携というアイデア自体は新しいものではなく、古は、広域連携を進めることの難しさです。広域連

アンケート後の現地ヒアリングでも実感したのはなっていないということが明らかになりました。

ケートの結果からは、残念ながら、現実にはそう

徴方版総合戦略」と「人口ビジョン」をわずか一年した。

奨励されていますが、市町村の現場では非常にドほどの短期間で策定することを求められ、ほとんど全ての自治体が実際に短期間で対応しました。

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ライに捉えられており、必要最低限のことには対応するけれども、それ以上に積極的に活用するということにはなかなかならないようです。

⑸

国と自治体の関係への影響続してほしい」、「自治体の質と力が試される」といった前向きな記述もありました。また、自治体して届きやすくなっていると感じますか」という

まず「各自治体から国に対する声・要望は、概見ると、国と自治体の関係については、簡単には識していることも明らかになりました。これらを体が国によるコントロールが強化されていると認から国への声や要望が届きやすくなっていると感地方創生の取り組みを自治体に進めさせる手段

設問に対しては、「届きやすくなっている」が五割り切れない、複雑な現状が表れています。多く

アンケートではまた、地方創生にかかる取り組の一つとして、国からの交付金が導入されました。

一・九％で最多になりましたが、「届きにくくなっの自治体は、国による指示や交付金の手続きを窮じている自治体が半数以上あることもわかりまし最初に「地方創生先行型交付金」が、その後も「地ている」も四二・三％に上りました。この結果か屈と感じながらも、全国的に注目を集める施策をみが国と自治体の関係にどのような影響を与えて方創生加速化交付金」や「地方創生推進交付金」

らは、国が地方創生という枠組みを設定したこと手がけることには一定の手応えを感じているのでた。しかし、その一方で、全体の三分の二の自治などが続いて実施されています。

について、国もようやく人口減少や地域の衰退にはないでしょうか。

いるか尋ねてみました。

アンケートでは、このうち先行型交付金と加速直面する自治体の課題や苦労を受け止めてくれる交付金の使い勝手の悪化化交付金の二つについて、それぞれの使い勝手のようになったと、前向きに評価する自治体が相当⑷良し悪しを尋ねました。前者への回答は「使い勝数あったと言えるかもしれません。

後者は前者に比べて使いやすさが低下しているに上りました。

た」が六二・二％、「使いづらかった」が二九・五％

がわずか六・四％にとどまる一方、「制約が多かっなどとなったのに対し、後者は「使いやすかった」

四四・九％、「非常に使いづらかった」一三・五％のように変わる要項に基づいて交付金の申請を行て総合戦略や人口ビジョンを策定したり、毎年度り組みの中では、自治体は、国の示す方針に従っの二（六五・四％）を占めました。地方創生の取う設問に対しては、「強化されている」が約三分概して強化されていっていると感じますか」とい一方で、「国から各自治体へのコントロールは、第一次分権改革以降の地方分権の理念に反していする批判です。地方創生の政策手法は、明らかに第一は、地方創生にかかる国の姿勢や対応に対る市町村の実情をいくつか指摘したいと思います。

ヒアリングで得られた知見から、地方創生に対応すアンケートの後に行っている道内市町村への現地２．市町村における地方創生の現実手が良かった」四〇・四％、「制約が多かった」実態がこの結果からうかがえます。自由記入欄で革の理念の一つは、国から自治体への関与を廃止・ます。一九九〇年代半ばに始まった第一次分権改
先ほどもご紹介したとおり、全体の約七割の自縮小し、自治体の自由度を拡大することでした。

うよう求められています。

治体が総体的には地方創生を前向きに評価しておところが、今般の地方創生の手法は、国が指針を最も多かったのがこの交付金に関することで、交付金の使い勝手を良くすることを望むという趣旨の回答が多く寄せられました。

り、自由記入欄には「ブームで終わることなく継4

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示し、それに基づいて自治体に総合戦略や人口ビんでいることですから、対応は特に難しいことで言えば、約一九五万人となっており、全道人口（約に住んでいます。国立社会保障・人口問題研究所五三八万人）の三分の一以上（三六％）が札幌市第三に、国が求める「絵」に合わせた、したたによる人口推計によると、二〇四〇年までに全道はありません。

自治体関係者の中には、こうした国の姿勢に対しかなストーリーをつくる能力を自治体が持っていジョンを半ば強制的につくらせるというものです。て厳しい意見を述べる方々もいます。そもそも少人口や富が札幌圏に吸い寄せられているという喪人口に占める札幌市の人口は四〇％に達し、札幌定住対策など、地方創生の求める諸施策に普段か失感が強いようです。

るかがポイントとなり、こうした対応ができた自に上手く行っていないから市町村に任せる、といら取り組んでいる自治体では、ドライに地方創生

札幌一極集中にはポジティブな側面ばかりがあ子高齢化対策や過疎・過密対策は、全国を対象にうのは不当ではないのかという指摘は当初からあの枠組みを利用し、交付金は「臨時収入」と割りるわけではありません。札幌市の特徴として、出

一極集中はいっそう進むことが予想されています。

りました。

切って活用するという姿勢も見られました。この

生率の低さ、未婚率の高さのほか、労働者の労働治体は、交付金の採択を有利に進めることができ第二は、従来の実践や活動実績によって市町村ようにしたたかに対応する自治体がある一方で、環境については労働時間の長さ、賃金水準の低さ国が主体的に行うべき性格を持ったものであるに間に差が出ているということです。先ほどから述国からの要求に振り回されて右往左往させられ、などが挙げられます。また、従来からの市民の高札幌圏以外の道内市町村の関係者に話を聞くと、べているように、自治体は地方創生に取り組むに場合によっては交付金の申請自体も諦めてしまう

齢化に加え、近年は道内各地の高齢者が札幌市にました。子育て支援、地域経済の活性化、移住・あたって、総合計画とは別に地方版総合戦略を策ような自治体もあり、自治体の対応に大きな差がもかかわらず、これまでの国の取り組みが結果的定することが求められましたが、このような進めますます集まるようになってきていることから、自治体職員の人手不足

不手際とは、不祥事とまでは言えないような、例執行における不手際が散見されることです。この近年気になるのは、道内市町村において、業務⑵後の先行きが懸念されます。

致なども検討されている中で、札幌市の財政の今の民生費の予算を年々膨らませています。五輪誘二つの要因で高齢化が進み、端的な現象として市あることがわかりました。

次に、視点を変えて、道内の地方圏に存する自３．道内地方圏の自治体が直面する課題

方自体が分権改革の趣旨に逆行します。この根本的な問題をひとまず措くにしても、自らの総合計画の中に人口減少対策などを位置付け、住民参加そうではない自治体との間で、総合戦略の内容と治体が今日直面している課題について整理していのもとで従来から対策に着手してきた自治体と、実践に差が出るのは当然です。住民参加型で総合きたいと思います。

札幌一極集中札幌市の人口は、二〇一五年国勢調査ベースで⑴計画を策定し、これに基づきながら毎年度の予算と連動した自治体運営を常態化させている自治体
であれば、国から産学官連携による戦略づくりを求められても、戦略の中でＫＰＩによる数値目標の設定を求められても、それらは普段から取り組

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大きな変化があると見ています。自治体では特にその背景には、自治体職員の削減や職場環境の初歩的なミスも見られます。

業者との契約締結前における物品購入の実施など、この間、議会で議決される前の補正予算の執行、間違い、住民の個人情報の管理上のミスなどです。

現在は政策課題に入ってきています。職員が減っりなど、従前は自治体の仕事ではなかった分野が齢化の進展などにより、例えば独居高齢者の見守などを考えていく必要があります。あわせて、高のしかたや、職場における仕事のチェックの方法

減・非正規化の流れを見直し、人員の確保・養成

今後は、この十数年続いた行政改革型の人員削の撤退によって公共交通が立ちゆかなくなり、地議が進められています。また、民間の交通事業者分担や財政支援の可否などについて自治体との協北海道の路線縮小の問題では、現在、今後の役割例えば、二〇一六年一一月に明るみに出たＪＲならないという現象です。

なったり、民間への追加的な支援を行わなければにより、行政が当該事業を引き取らざるを得なく担ってきた事業に関して、民間事業者の撤退など

この十数年、国主導の行革などにより、職員数のている一方で、政策課題は増えているという状況

方創生の枠組みで、ＮＰＯ法人などの運営するラ専門職の確保の難しさです。

削減が継続されてきており、道内市町村に限ってをあらためて認識した上で、あるべき自治体の職イドシェアの仕組みを利用し始める町村も出てきえば、負担金の徴収漏れ、税や保険料の徴収額のも二三％減となっています。一方で臨時・非常勤場の姿を追求していくことが求められます。ています。このほか、スーパーマーケットの撤退・い職員が職場を統轄する課長職等のポジションに量退職により、必ずしも経験や実績が十分ではな

においては、行政の直営業務を積極的に民間委託

は、民間活力、競争原理の導入でした。各自治体

国が奨励してきたこの十数年の行政改革の手法ています。

こうした新しい状況にも自治体は対応が求められどを設置、運営するケースが増えつつあります。

よってスーパーマーケットやガソリンスタンドな閉店が道内の地方圏の自治体を中心に相次ぐなか就かざるを得ない状況が生まれやすくなっている

したり、公の施設の指定管理者制度を適用する公市場関係の変化への対応ため、ＯＪＴでノウハウを継承していく従来の手共施設を拡大するなど、「官から民へ」という方政府法が機能しなくなっているようです。その結果と向性を追求してきました。しかし、その結果とし⑶

職員は増加しています。その結果、現役職員一人当たりの業務量が増えるだけでなく、業務の種類も増えています。

して、チームで仕事に当たるというよりも、個々て、官製ワーキングプアの増加や、アウトソーシで、自治体が財政支援をする公設民営型の手法に人が孤立した状態で多種かつ膨大な業務をこなさング化に伴う見えないコストの増大といった問題

加えて、二〇〇〇年代後半期の団塊の世代の大なければならなくなり、周囲のサポートもなく、が顕在化してきたことも事実です。

た、特に地方圏の自治体で深刻なのが、職員の人につながっているのではないかと見ています。まるようになっています。すなわち、従来は民間がいう方向性では対応できない現象が地域で発生す

こうしたなかで現在、従前の「官から民へ」とい職員で日々の職務を何とかこなしていくようなか、という点です。先ほども述べたとおり、少な第一は、自治体は現状維持路線でよいのかどう以下の二つの視点があると考えています。

これからの自治体のあり方を考えるにあたって、

４．自治体がこれから考えるべき二つの視点十分なチェックも行われず、近年の不手際の頻発手不足に加え、医師や保健師、技術職員といった

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北海道自治研究 ２０１８年９月（Ｎo.596）－状況をこの先も続けていくのか、自治体は一度立

５．これからの道庁に求められること人減り、札幌一極集中はいっそう進み、道内総生ます。他にも北海道の現状を把握する指標は数多

産の全国シェアや道民所得の全国比は低下してい最後に、二〇一九年春に予定される統一地方選くあり、それらを整理していく作業が重要です。

ち止まって考えるべきだと思います。
特に小規模町村が持ち堪えられているのは、制挙を意識しながら、これからの北海道庁に求めら

道と市町村の関係の再構築

北海道新聞の記事（二〇一七年六月二〇日）の⑵

度的には地方交付税と過疎債によるところが大きエビデンスに基づいた現状把握れる取り組みをいくつかご指摘したいと思います。

⑴

いと思いますが、こうした制度や仕組みをどこまで所与のものとしてよいのか、今後のあり方について自治体の側からも考えていく必要があります。
第二は、ナショナル・ミニマムの重要性、すな中で「道庁スルー」という言葉が紹介されていま

国と市町村が直結して連携しようという動きが道第一は、エビデンス、すなわち、客観的な政策情

まず、道内の人口は、一五年前の二〇〇三年で内でも広がっており、「道庁スルー」はそうした

わち、全国的な観点で統一的に行われるべき政策第一義的には国が担うべき課題であるのですが、は約五六六万人いたのが、二〇一五年では約五三状況を言い表しています。あわせて、昨今の財政した。国が市町村からの相談に直接対応するとか、地方創生ではこうした課題を自治体間の競争に八万人で、約三〇万人減っています。また、札幌難を背景に道庁の単独事業が減少した影響で、市報に基づいて、高橋道政の一六年の状況を見直すとよって解決させようとする手法を強いています。

市への道内人口への集中度は、二〇〇三年では三町村と直接的な関係を持つ機会も減ってきていまとは何なのかを再確認することです。先ほども述競争によって人材や資源が増えていくのならまだ二％だったのが、先ほども触れたとおり、二〇一す。道庁と市町村の関係が希薄になっているなか国が若手の職員を市町村に直接派遣するなどして、しも、現状は限りある人材や資源を地方自治体の五年には三六％を超え、二〇四〇年には四〇％にで、いかに両者の関係を再構築していくかを考えいうことです。いくつかの指標をご提示します。

間で取り合っているように見えます。このこと自達すると推計されています。

べたように、人口減少問題や東京一極集中問題は、体の問題性を自治体側も踏まえておく必要があるせるようにするために、ナショナル・ミニマムは国民の誰もがどこに住もうとも、安心して暮らで減っています。また、一人当たりの道民所得の八％あったのが、二〇一四年には実質三・五％ま占める道内総生産の割合は、二〇〇三年には三・その内実は、道州制および道州制特区、支庁制度

ト時のスローガンの一つが「地域主権」改革で、権」改革の検証が挙げられます。高橋道政スター

その際の課題として、高橋道政による「地域主てゆく必要があります。

どうあるべきなのか、その中味を明確にしてこれ全国比は、二〇〇三年は九〇・七％で、全国三一改革、市町村合併の推進、道から市町村への権限

次に経済分野での指標として、全国の総生産にを保障する責任が国にあります。その上で、ある位だったのが、これが二〇一四年には八九・三％移譲などでした。これら一連の改革がめざしていと思います。

べき国と自治体の役割分担を構築してゆく必要がで、同三四位にダウンしました。

たのは、一言で言えば、「小さな道庁＋大きな市あります。

このように、この一五年で、道内人口は三〇万

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の改善が求められます。

これらの課題に向き合い、解決策を考えてゆく

これまでの関係する取り組みを検証した上で、今後の方向性をあらためて考えていく必要がありま町村」という体制づくりでした。しかし、支庁制度改革や市町村合併は十分には進捗せず、道州制作業を通じて、これからの北海道の進むべき道をあわせて、広域自治体としての道庁に対応が求す。他県では、県と市町村の連携事業を積極的に村と消極的な市町村に二極化しました。しかも、められる課題として、札幌一極集中問題の是正が本稿は、一般財団法人北海道開発協会の支援を特区制度に基づく国からの権限移譲は国の無理解

こうした一連の改革の内容と成果は道民には十分あります。その方策としては、公共交通政策の観得て、小磯修二元北海道大学特任教授、村上裕一

展望することが、道庁のみならずすべての地方自に理解されておらず、それは道庁の発信不足にも点から札幌へのアクセス手段を十分に確保するこ

准教授と筆者が中心に行った共同研究の成果の一進める実践も現にあり、道庁にとっても参考にな原因があります。これらの状況が重なり、現在は、とによって、普段は札幌市内に住んでいなくとも、部を用いているが、意見・評価に関する部分は、にも阻まれ、また、道から市町村への権限移譲は現状維持路線の市町村と、存在感の薄い道庁といそれぞれの地元で安心して暮らせるという環境を筆者個人の見解である。なお、研究全体について治関係者に求められています。

う構図に収束してしまっている観があります。

整備することと、地方圏の医療機関の役割や、高は、小磯修二・村上裕一・山崎幹根編著『地方創るはずです。とはいえ、道庁は市町村に対して前向きなこと等学校などの配置を地域の実情に合わせた形で考生を超えて これからの地域政策』（岩波書店、二五月雨式に進められることになり、積極的な市町を何もしていないかと言えば、そういうわけでもえてゆくことが重要になると思います。

【筆者注】ありません。例えば、道庁は二〇〇九年に「北海一位です（『日経グローカル』三二二号、二〇一から市町村への派遣人数は一五四人に上り、全国の市町村等への派遣数の多さに表れており、道庁ても特筆しうる道庁の取り組みの特徴は、道職員〇億円ほども配分しています。また、全国的に見を制定し、地域振興を趣旨とした交付金を年間四つて行われていた支庁別採用のような地域レベルあるようです。道職員の人材確保については、か事のイメージのしにくさ、親子関係の変化などがの背景には、遠隔地への転勤に対する忌避感、仕確保に一定の苦労があることがうかがえます。こ一八年二月二五日付けなど）、近年は新規職員のいることが新聞で報道され（『北海道新聞』二〇会の基調講演の内容をまとめたものです。本

で開催された、全道庁労連第二三回自治研集

本稿は、二〇一八年六月三〇日に札幌市内

北海道大学大学院法学研究科教授／当研究所副理事長

やまざき〇一八年）として刊行しており、ご参照願いたい。

七年、参照）。それでも、市町村の側からは、道庁での採用の導入も一考に値します。道庁は幹部職誌への掲載は集会の主催団体である全道庁労このほか、道庁では内定辞退率が六割を超えては存在感が薄いと言われてしまう現実があります。

員における女性の割合も全国最下位（三・八％、連のご厚意によります。

道地域振興条例」（平成二一年北海道条例第五一号）

この点にかかる道庁の課題として、一五年前に全国平均七・八％）という現状があり（『日経グロー

みきね・追求した「小さな道庁＋大きな市町村」路線が頓カル』二七五号、二〇一五年、参照）、いっそう＜

文責・編集部

挫した現在にあっては、これを一度リセットし、

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