野畑証券研修教材
テーマ「金融行政機関と規制の方向性」“Captured Agencies”
2023年1月19日（木）1本日のポイント前提 金融行政機関の位置付け
１．金融行政機関の現状
組織と人員等
自主規制機関
２．『規制の虜』理論
ミルトン・フリードマン
規制の方向性
３．マドフ事件2

（理念系）金融と社会組織体制
中央銀行

資本主義体制銀行
社会主義体制

監督機関

民間銀行

監督機関

行政銀行機関3

金融機関と金融機関の金融行為

金融行為

受信与信

金融機関

商行為

財移転

金融行為

与信

企業
非金融行為

決済・為替

4

金融行政の目的
健全性
金融システムの安定資金供給

目的
経済の成長

国民の利益
5

規制当局の必要性

ルール
肯定論

審判

議論
否定論

ルール
6

資本主義体制の監督
FRS・OCC
アメリカ型
SEC
区分
監督PRA
イギリス型
FCA
FSA
日本型
（SESC）
7

米国の金融監督体制図8

米国金融監督機関の人数

9米国金融機関の本部と地方支部

10通貨監督庁（Office of the Comptroller of the Currency：OCC）①設立 1863 年② 目的 国法銀行・連邦貯蓄金融機関の安全性と健全性、法令遵守、金融サービスへの公正なアクセス、金融機関による顧客の公正な取扱を確保すること③ 業務内容 国法銀行・連邦貯蓄金融機関の認可、規制、監督。外国銀行の連邦支店・代理店の認可、規制、監督④ 組織 財務省の外局
長は通貨監督官（Comptroller of the Currency）。大統領が任命（任期 5 年）し、上院の承認が必要。
⑤職員数（FY2019） 約3,700名
11

OCCの組織銀行監督ポリシー部門

経済部門

組織
大規模銀行監督部門
中規模銀行・コミュニ
ティバンク監督部門
12

OCCの予算（FY2019）13

連邦準備制度理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System：FRB）① 設立 1913年
米国の中央銀行である連邦準備制度（FederalReserve System, FRS）の最高機関② 目的 連邦準備法「貨幣流通の弾力性を確保すること、商業手形の再割引の手段を整えること、より効率的な銀行監督制度を設けること」など
1977 年の連邦準備法改正によって、FRB は、最大雇用の達成と、物価安定の維持という二重の責務（Dual Mandate）を規定
14

ー２③ 業務内容・責務
ⅰ 最大雇用の達成、物価安定の維持、及び長期金利変動の緩和に資する金融政策を実行
ⅱ 金融システムが安全かつ健全なものとなるよう、また、消費者が与信を受けられる権利が守られるように、金融機関を監督・規制
ⅲ 金融システムの安定性を維持し、金融市場に生じうるシステミック・リスクを封じ込め
ⅳ 決済システムに対する大規模な介入をも含め、国内預金取扱金融機関、米国政府、及び海外の公的機関に対して必要な金融機能を提供
15

ー３④ 組織
1) 連邦準備制度の組織
FRB を頂点として、連邦公開市場委員会、連邦準備銀行、3 つの諮問委員会（連邦準備制度理事会諮問委員会、消費者諮問委員会、貯蓄金融機関諮問委員会）によって構成
連邦準備銀行は、全国に 12 地域ある連邦準備地区（Federal Reserve District）ごとに 1 行ずつ配置
2) FRB の組織
FRB は、7 名の理事によって構成される。理事は、大統領から任命（任期 14 年）、上院の承認を必要。大統領より理事の中から 1 名が議長に任命
16

連邦準備銀行（12 行）及び支店の一覧（2018 年 12 月末現在）

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FRBの組織図18

FRBの職員数

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予算（FY2018）20

証券取引委員会（Securities Exchange Commission：SEC）① 設立 1934 年② 目的 投資家の保護、市場の公正・秩序・効率性の維持、資本形成の促進を使命③SEC の対象機関（登録）・ 投資顧問業者、投資会社
・ ブローカー、ディーラー
・ 証券取引所、自主規制機関
・ 信用格付機関、証券決済機関、清算機関、トランスファー・エージェント
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④業務内容ⅰ 関連法令違反に対する処分（Enforcement）
ⅱ SEC に登録を行っている機関の検査・監督
ⅲ 有価証券に係る情報開示に係る業務（Corporation Finance）
ⅳ 公正で秩序ある市場環境を整える業務（Trading and Markets）
Ⅴ 資産運用業における投資家を保護するための業務（Investment Management）
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⑤組織
ⅰ SEC は独立した連邦行政機関
ⅱ 最高機関である委員会（Commission）は、大統領によって任命され、上院の承認を経た 5 名の委員によって構成。
委員のうち1名を大統領が委員長に指名
ⅲ 職員数
約4,500名（うち、検査担当約1,000名）
ⅳ 本部はワシントン D.C.
全米に 11 の地方支部
23Secの組織24

SECの本部と支部

25

予算FY201926

英国の金融監督体制

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金融監督機関の人数（2018 年度平均）

28

わが国金融庁の組織・人員（予算約230億円）

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自主規制機関当局

自主規制機関• 公的• 民間• ハードロー• ソフトロー業者• 民間• 例 映倫30

アメリカFinancial Industry Regulatory
Authority（FINRA）○米国の金融業規制機構○2007 年7月、NASD（National Association Of
Securities Dealers、全米証券業協会）とNYSE（New YorkStock Exchange、NYSE）の自主規制部門の統合により設立された。
○米国のすべての証券会社が加盟する非政府規制機関
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FINRA加盟証券会社数の推移(減少傾向）

32

FINRAの収入内訳

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日本

日本証券業協会○日本証券業協会は全国の証券会社を構成員とする社団法人1973年7月に設立（職員370名）○組織
内閣総理大臣の認可を受けた認可金融商品取引業協会であり、協会員（会員273社、特定業務会員および特別会員）○目的
協会員の行う有価証券の売買その他の取引等を公正かつ円滑ならしめ、金融商品取引業の健全な発展を図り、投資者の保護に資すること○業務①自主規制業務、②金融商品取引等及び市場の発展に資する業務、③国際業務・国際交流などの業務
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金融庁管轄の自主規制機関○認可金融商品取引業協会
証券業協会○認定金融商品取引業協会
投信協会・金先協会・顧問協会
第2種協会・日本STO協会○認可貸金業協会○認定資金決済事業者協会
資金決済業協会・暗号資産取引業協会○認定金融サービス仲介業協会

非自主規制法人
全国銀行協会
生命保険協会
損害保険協会35

全国銀行協会等が自主規制機関とならな
い理由
規制法令の充分性（屋上屋を架す）

消極的理由

業界各社の負担増加

協会の組織性格
一般社団法人36

規制当局の課題（問題提起）
1.ミルトン・フリードマン
規制とはサービスの提供を制限して価格を高く保つためのひねくれた政策に過ぎない。
２．ジョージ・スティグラー
一般に規制は業界に牛耳られており、何よりもその業界の駅になるように設計され、実施されている。規制の虜理論
３．ラグラム・ラジャン、ルイージ・ジンガレス
規制が身勝手な特別利益に則られてはよくないし、適切に行使されなければならない。
４．モリス・クレナー、アラン・クルーガー
規制は、規模も範囲も膨れ上がっている。
被規制者の賃金上昇が低い。
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サイモン・スミス・クズネッツ NP1971（Simon Smith Kuznets

1901～ 1985）○ロシア生まれアメリカに移住○合衆国の経済学者・統計学者○計量経済学に大きな変革をもたらし、ケインジアンのマクロ経済理論の発展に大きく寄与
38

1945年共同研究『独立した専門職の収入に関する研究』（Incomefrom Independent Professional Practice）Milton Friedman and Simon Kuznets
from National Bureau of Economic Research, Inc○収入構造の詳細な説明と受け取る収入を決定する要因の実証的なケーススタディ○結論
同じような能力を持つ者同士は平等になる。
職業上の収入の持続的な差は、訓練、仕事の魅力、伴うリスクなどにおける差を埋め合わせるもの。
39

ミルトン・フリードマン NP1976（Milton Friedman 1912年～2006年）○アメリカ合衆国の経済学者（ユダヤ移民の子・不可知論者）○古典派経済学とマネタリズム、市場原理主義・金融資本主義を主張○ケインズ的総需要管理政策を批判（ケインズ経済学からの転向者）○反共主義者・共和党支持者。
○身長152センチ:「可愛らしい市場原理主義者の巨人」と呼ばれる
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『資本主義と自由』（Capitalism and Freedom1962）○ジョン・スチュアート・ミル『自由論』、フリードリッヒ・ハイエク『隷従への道』と並ぶ自由主義(リバタリアニズム)の三大古典の1冊○米国内で100万部売れたが、その過激な主張のため、当時のアメリカ経済学会では無視

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1962年著書『資本主義と自由』のポイント○市場の具体的な取引やその困難に対する政府の見方は、よく見ても不完全であり、多くの場合間違ったものになる。
○当然だが、市場の取引に参加する取引者たちも完全な情報などを持ち合わせている訳ではない。
しかし、政府のもつ情報はそれに輪をかけて不完全である。

○加えて,政府の担当者たちも様々な利害関係の渦中にある人々であり、自分たち自身の利害と無関係に、一般の人々のために市場の動きに介入するわけではない。
⇒政府が市場の取引に直接的に介入して、その均衡状態を変化させようとする政策には重大な関心を払う。端的には「警戒」が必要。
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同書第2章『廃止すべき14の政策』
１．農産物の買い取り保障価格制度
２．輸入関税または輸出制限
３．商品やサービスの産出規制(生産調整・減反政策など)
４．物価や賃金に対する規制・統制
５．法定の最低賃金や上限価格の設定
６．産業や銀行に対する詳細な規制
７．通信や放送に関する規制

８．現行の社会保障制度や福祉(公的年金機関からの購入の強制)
９．事業・職業に対する免許制度
10．公営住宅・住宅建設補助金制度
11．平時の徴兵制
12．国立公園
13．営利目的の郵便事業の禁止
14．国・自治体保有・経営有料道路

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提案・支持したアイディア
１．負の所得税
２．教育バウチャー
３．郵政民営化・道路公団民営化
４．麻薬政策：自由化（麻薬禁止法の非倫理性を説く）

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ミルトン・フリードマンの功績○考え方主義主張（価値観）ではなく、事実を実証分析によって明らかし、その事実から自由市場の有用性を提唱のうえ合意を図った。

○手法
国際比較や歴史的な分析といった幅広いアプ
ローチから実証的な分析を行い、現実の経済問題の解決に貢献。
当時主流だった大規模計量経済モデルを使わなかった。
45

その主張
○しかし、いくつか例外があり、政府が市場の失敗を是正することを認める。
○中央銀行の仕事だけは市場に任せるわけにはいかない⇒貨幣発行を自由化する、金本位公正な民主主義を支持する人々 制のように外部から枠をはめるよ
は、フリードマンを新自由主義 うな制度の提案(Neo Liberalism)、反ケインズ○FRBがマネーサプライを一定の主義(アンチ・ケインジアン)の割合で機械的に増やせば、インフ筆頭格として批判
レなしで安定的な経済成長が見込める（Kパーセントルール）○（理想）
規制のない自由主義経済の設計⇒あらゆる市場への制度上の規制は排除されるべき46

マネタリスト：最も大きな業績のひとつ○「大恐慌」に関する分析 ○ケインジアンの見方「金融政策が景気と物価に では、貨幣に重要性は大きな影響を持つ」
見出されていなかった。
不適切な金融引締め（裁量 ○しかし、現在のマク的政策）が原因と指摘
ロ経済学主流派である⇒貨幣供給量と利子率にニュー・ケインジアン
よって、景気循環が決定さ では共通認識にれる47

ケインジアン

乗数効果

マネタリスト

恒常所得仮説48ケインズ政策の批判⇒スタグフレーション招来①ケインズ政策実行⇒②景気拡大⇒③失業率の低下⇒④インフレ期待上昇⇒⑤賃金の上昇⇒⑥物価の上昇⇒⑦実質GDP成長率の低下⇒⑧失業率の再上昇（結果的物価だけが上昇）
49

ジョージ・ジョセフ・スティグラー（GeorgeJoseph Stigler、1911～ 1991）NP1982○アメリカの経済学者○ミルトン・フリードマンと並ぶシカゴ学派の重鎮○本来は消費者保護のためであったはずの規制が、いつの間にか生産者保護のための規制に転換してしまうという現象（規制の虜）のメカニズムを明確化。
○この見地から、規制よりも市場構造に重点を置いた政策を支持する主張を行う。
50

規制の虜（とりこ：captured agencies）○規制機関が被規制側の勢力に実質的に支配されてしまうような状況
この状況下では、被規制産業が規制当局をコントロールできてしまう余地がありうる＝政府の失敗の1つである。
○負の外部性が発生しており、そのような規制当局は、「虜にされた規制当局（capturedagencies）」と呼ばれる。
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規制の虜となる理由と評価規制当局が、規制するはずの企業に過度に同調するようになる。
虜になる理由その評価○規制当局は、企業と一緒 ○規制当局は、消費者団体、政治に時間を過ごすことで、企 家、メディアからも影響を受ける。
業に同情的になる。
○規制当局がどのように設立され、○非対称な情報 - 企業が規 政府からどのような委任を受ける制当局に偏った情報を与え かによる。
る。
○独占権力の濫用をチェックする○規制当局のリソースが企 ためには、それでも十分であろう。
業に比べて限定的である。 ○規制当局には、公正で良い仕事○規制当局が値下げを主張 をしているという仕事上の満足感がある。
するための利益誘因がない。
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規制の虜の典型例 原子力行政○「東京電力福島原子力発電所事故調査委員会」報告書（2012年7月5日）（結論）事故の原因は、東京電力という組織の内部統治に関する構造欠陥と、その東京電力に逆に従属することで実体的な機能を果たしてこなかった規制当局のあり方にある。

○当時の実態として、「規制当局が事業者の「虜」となって被規制産業である事業者の利益最大化に傾注」していた。「規制される側とする側の「逆転関係」を形成した真因である「組織的、制度的問題」がこのような「人災」を引き起こしたと考える」「規制当局の、推進官庁、事業者からの独立性は形骸化しており、その能力においても専門性においても、また安全への徹底的なこだわりという点においても、国民の安全を守るには程遠いレベルだった」
53

「規制の虜」の本質○規制される側は、その道の専門家として、知識、能力、経験、資金力、人的資源等、全ての分野において、規制する側を圧倒的に凌駕しているということ○専門的知見と能力においては、「逆転関係」にある。
⇒規制の限界として、分野を問わず、どうすることもできない
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行政と金融機関の関係「規制の虜」

厳格な規制

金融機関の優位55

規制の虜規制• 行政優位• 金融機関自由 • 金融機関
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2003年『セイヴィング キャピタリズム』（Saving Capitalism from Capitalists）ラグラム ラジャン・ ルイジ ジンガレス共著○資本家から資本主義を救うには自由な金融市場の重要性と強調する。国際比較や歴史的視点を踏まえ、資本市場がしばしば政治的に歪められてしまう原因を指摘する。
○市場経済の勝者は、その政治力で競争を抑圧し、既得権を守る側に回るインセンティブを持っている。また敗者は競争のメリットを否定し、政府の介入を求める傾向が強い。
⇒市場メカニズムは常に政治的な敵の攻撃にさらされており、これを意識的に守る人々がいなければ、発展はもとより存続さえ危うい。
57

ラグラム・ゴヴィンダ・ラジャン（ Raghuram Govinda Rajan、1963～ ）○インドの経済学者○専門は金融論、銀行論○シカゴ大学経営大学院教授○インドの中央銀行であるインド準備銀行の総裁を務めた。

58

ルイージ・ジンガレス（Luigi Zingalesuary 1963～)○アメリカの経済学者○1987年、イタリアのボッコーニ大学で経済学の学士号を首席で取得し、1992年にはマサチュー
セッツ工科大学で経済学の博士号を取得した。
○1992年にシカゴ・ブースの教授陣に加わる。
592009年『職業許可の範囲と労働市場への影響を分析するワーキングペーパー』（ANALYZING THE EXTENT AND INFLUENCE OF OCCUPATIONAL
LICENSING ON THE LABOR MARKET』クレナー・クルガ―共著Working Paper）○全国労働力調査を使って、米国における職業許可の範囲と影響力を検証するもの（規制要件とどの程度の政府の監視が賃金の上昇と変動に寄与しているかを検討）○調査による推計では、従業員の35％が政府による免許・認定を受けており、29％が完全に免許を取得していることがわかった。
○免許取得は賃金上昇につながるが、政府による資格取得の賃金への効果ははるかに小さいことが分かった（ライセンスと賃金の変動との間にはほとんど関連性がないことがわかった。）
60

モリス・クレナー（Morris Kleiner 1948～）○アメリカの学者である。
○労働経済学や労使関係論の専門家○ミネアポリスのミネ
ソタ大学ヒューバート・H・ハンフリー公共政策大学院の教授であり、労働政策の初代AFL-CIO議長（注）注：米国労働組合および産業団体会議 。
61アラン・ベネット・クルーガー（ Alan Bennett Krueger 1960～2019）○アメリカの経済学者○政策評価や社会学の実験にも用いられる実社会のデータから結果を出す手法を開発 教育が収入に与える影響、最低賃金が雇用に与える影響等を研究○2021年にノーベル経済学賞を受賞したデヴィッド・カード、ヨシュア・アングリストらと授賞理由に関する共著がある。
○バラク・オバマ大統領の大統領経済諮問委員会（CEA）の委員長も務めた。
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規制の虜における課題○課題は、実質的力の「逆転関係」のなかで、弱者である規制当局は、強者である事業者に対し①協力依存性
専門的知見について、協力を求めて依存せざるを得ない、②国民の利益保護
国民の利益の保護を貫徹するためには、必要に応じて対立せざるを得ない⇒矛盾関係の存在「微妙な関係を健全に維持することができるのか」
63課題解決の仕方（共同規制方式）○規制の緩和・廃止
市場構造に重点（マネタリスト）○アメリカ統制自己評価手法（SOX法）①企業が当局の指針に基づき体制整備②整備情報の報告と自己評価③当局がモニタリング結果を公表

〇イギリス

FOS

○動的な規制（現在の金融庁）
金融機関との対話の中で、金融機関に国民の利益とは何かを考え示させる。
（対話のない静的な規制では、規制の虜から逃れられない）
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（現行）金融庁の金融検査・監督の進め方

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動的な監督の意義〇金融機関が実際に最低基準に抵 〇将来に向けてのリスクの評価と触する段階になってからでは、利 それに基づく改善指導は、諸外国用者、金融機関、当局を含めた社 の多くにおいては免許業種の監督会全体にとってのコストが膨大に の中核的な要素をなしている。
なる。
〇動的な監督は、明確な最低基準〇当局としては、将来的に最低基 抵触がない段階において、将来の準に抵触する蓋然性が高い金融機 蓋然性に基づいて金融機関に対し関については、実際に抵触するよ て改善に向けた取組みを求めるもうな事態に至らぬよう、早い段階 のである。
から予防的に問題点を指摘し、改 〇当局の側においては、一律の処善対応を求めていく必要がある。 方箋を押し付けるのではなく、個〇金融庁は、発足当初、ルールに 別の事情に応じた解決を模索する基づく事後確認型行政（静的な監 ための金融機関との双方向の建設督）を標榜し、動的な監督は必ず 的な対話を行うための手法、最低しも重点業務とはしていなかった。 基準検証とは異なる進め方を工夫していく。
66

香港の金融市場が国際金融センターへ成長した理由（自由・開放的な金融政策）〇香港は、シンガポー
ルと並び国際金融センターとして高い地位を築いてきた。
〇投資家、金融仲介業者、企業、それぞれに対し同様の好条件が整っていた。

具体的には
１．金融市場に対する行政の規制が少ない
２．税率が安い
３．香港ドルの価格変動が非常に安定
４．多種多様な金融商品の取り扱い
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行政の不作為告発・ハリー・M・マルコポロス（Harry M. Markopolos (1956～)○アメリカの元証券業界幹部○1999年から2008年にかけて、バーニー・マドフの資産管理ビジネスが巨大なねずみ講であることを示唆する証拠を発見。
2000年、2001年、2005年に、マルコポロ
スは米国証券取引委員会（SEC）に自分の見解を警告し、裏付け資料を提供したが、SECは毎回彼を無視するか、証拠をざっと調査するだけだった。
○ 2008年12月、マドフの息子たちが連邦捜査局に問い合わせたことにより、ついにマドは詐欺師であることが明らかにされた。
○史上最大の私的ネズミ講の運営を認めた
マドフは、2009年に懲役150年
682010年『誰も耳を貸さない』（No One
Would Listen: A True Financial Thriller○内部告発者ハリー・マルコポ
ロスが、マドフ投資スキャンダルの調査と、米国証券取引委員会がいかに彼の警告に反応しなかったかについて書いた告発本。
○ マルコポロスの批判者は、彼を強迫観念、自己宣伝家、独善的と呼び、彼が金銭的報奨によって動機づけられていたかどうかを疑う者もいた。
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Bernard Lawrence Madoff (1938 ～ 2021)
マドフ事件首謀者 ○アメリカの投資顧問、金融業者○一時はNASDAQ株式市場非常勤会長○世界史上最大約648億ドル（4,800人の顧客）のポンジ・ス
キームと米国史上最大の金融詐欺の運営者○大規模なポンジ・スキームに関連した犯罪で有罪判決（150年の禁固刑）を受けて連邦刑務所に服役・死亡
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Meaghan Cheung（Lil Rhee as Meaghan
Cheung in Madoff）○バーナード・マドフ氏の500億ドル規模のネズミ講疑惑を、内部告発者の的確な情報にもかかわらず摘発できなかったとして非難を浴びた。
○SECニューヨーク監視委員会
ミーガン・チャンは、昨日涙ながらに自己弁護し、自分と委員会ができる限り最高の仕事をしたことを主張した。
「なぜ中堅の職員に対し、アメリカ経済の失敗の責任を私に負わせるのですか！」71規制機関に勤務するインセンティブ
キャリア形成個人的天下り

動機倫理

使命感72