被災時における仮設住宅から本設住宅への住み替え支援システム構築
を通した復興まちづくりに関する研究（概要）１．はじめに研究責任者 明治大学

理工学部

教授

山本 俊哉

共同研究者 明治大学

理工学部

教授

田村 誠邦

居住者らの主体的な取組みを支援し、それらを通して、住み替え支援システムの構築

東日本大震災により多くの被災者が応急を検討し、被災地の復興まちづくりに貢献

仮設住宅（以下、仮設住宅）への一時居住することを目的とする。

を余儀なくされている。今回の震災の特徴の一つは、津波被災地において、もともと２．仮設住宅の建築特性と居住者の意向の居住地に本設住宅を再建することが困難
2.1

であることであり、これが、阪神淡路大震

陸前高田市における仮設住宅の概要

陸前高田市の住宅被害は 3,368 戸（うち災等のこれまでの震災復興との大きな相違

全壊 3,159 戸、大規模半壊 97 戸）
にのぼり、

点である。

その 64％にあたる 2,168 戸の仮設住宅が市

仮設住宅から本設住宅への住み替えは、

内 53 カ所に供給された。

復興まちづくりの原点であるが、従前居住グループホーム型の 2 団地を除く 51 団地

地（多くの場合は被災者の所有地）での住の内訳は、小中学校校庭に 10 団地（20%）、

宅再建が困難であるため、被災者が本設住

校庭以外の公有地（以下、校庭外公有地という。）に 8 団地（16%）、民有地に 33 団地

宅をどのように選択することができるか、（63%）であった。事業者タイプ別に見ると、単なる立地論や計画論だけでなく、法的に一般社団法人プレハブ建築協会（以下、プも経済的にも選択可能な適切なメニューをレ協）規格建築部会と住宅部会の事業者の提示し、本設住宅への住み替えを支援する住宅団地はそれぞれ 16 団地、公募選定事業

システムを構築することが、復興まちづく

者の住宅団地は 19 団地(そのうち 1 団地はりを推進していく上で、きわめて重要なポ

2 事業者による建設)であった。
住田町では、災害救助法に基づく供給シ

イントになるものと考えられる。

ステムとは別に住田町が独自に木造一戸建

そこで、本研究では、岩手県陸前高田市ての仮設住宅を 93 戸（3 団地）建設した。

を事例に、仮設住宅の実態と居住者の意向

住田町を含めた応急仮設住宅団地の分布を把握するとともに、同市広田町等におけ図は、図 1 に示すとおりである。

る本設住宅への住み替えに向けた仮設住宅-1-

跡地等の町有地に建設した。
(3) プレ協住宅部会の仮設住宅
東日本大震災では、応急仮設住宅の必要
戸数が膨大で、資材や人材の確保が難航したため、プレ協の住宅部会と公募選定事業者が建設事業に加わった。プレ協の住宅部
会は主にハウスメーカーが構成員で、各事業者は過去の資料を参考に各々が設計した。
生産ラインの立ち上げ等に時間を要したが、一般住宅用の部材を用いるため、規格建築
タイプよりも住宅性能の水準は高い傾向に

図 1 陸前高田市と住田町の仮設住宅あると評されている。寒冷地仕様に対応し2.2

仮設住宅の事業者タイプ別建築特性た規格を用いて居室窓は全て掃き出し窓が(1) プレ協規格建築部会の仮設住宅設置された。震災後 49 日後に着工し、最短

プレ協規格建築部会の仮設住宅は、陸前で 25 日間、平均 40 日間の工期で、プレハ高田市では平均 31 日間の工期で、16 カ所

ブ長屋建てを合計 382 戸供給した。

に合計 1,246 戸（1 団地平均 78 戸）を建設

16 団地のうち 14 団地が民有地に建設したされた。震災から 8 日後に着工して 13 日間

ため、団地規模が小さく、1 団地平均 23 戸で竣工した住宅は、工期を３期に分けた第であった。間取りは全て 2DK で、工期を短

1 期工事の 36 戸である。間取りは 1DK と 2DK縮するため、その７割以上が玄関と２居室と 3K の 3 タイプで、2DK は玄関と反対側にが続き間のように並んだ「直列型」であっ居室を並べた「並列型」であった。積雪をた。1LDK のように１居室が独立した「独立考慮して中越地震と同規格を採用し、居室型」もあった。いずれも、居室を通らない

窓は全て腰高窓とした。早期の大量供給をと、別の居室に行けない間取りである。

優先し、住棟は全て南面平行配置にした。

（4）公募事業者の仮設住宅(2) 住田町の仮設住宅

公募選定事業者は地元の 8 社が選ばれた。

住田町は、以前からプレカット工場と木県から提示されたプレ協の図面を参考に、

材加工場と住宅会社を整備し、震災前に坪18 団地 412 戸の長屋建ての住宅が供給され11 坪の「仮設住宅キット」の図面を作成した。用地は住宅部会と同様、民有地が多く、ていた。早期着工の必要から建築確認を必

1 団地平均 23 戸であった。造成に時間がか要としない災害救助法標準（9 坪）に修正

かる用地が多く、木造である上、建材不足・し、震災から 11 日後に着工した。最短で職人不足に直面したが、最短で 38 日間、平36 日間、平均 47 日間の工期で、木造一戸均 49 日間の工期で建設した。

建て住宅を合計 93 戸（1 団地平均 31 戸）

間取りは住宅部会と同様に 2DK のみで、供給した。住田町の住宅会社だけでなく、掃き出し窓のある「並列型」が 13 団地 319

町内複数の建設事業者の協力を得て、学校戸と最も多かったが、住宅部会と同じよう-2-

に 2 居室とも掃き出し窓の住戸は 5 団地てもらい、「そう思う」：２点、「ややそう思う」：１

102 戸あった。その他、規格建築部会と同点、「どちらともいえない」：０点、「あまりそう思

じように腰高窓のある「並列型」が 3 団地

わない」：-１点、「そう思わない」：-２点として加51 戸建設されたが、住宅部会と同じような重平均を求め、事業者タイプ別に集計した結「直列型」は 2 団地 42 戸供給された。つま果を比較・分析した。

り、公募選定事業者の住宅は、住宅部会タ（2）仮設住宅での居住に関する評価

イプと規格建築部会タイプとその中間タイ

応急仮設住宅での暮らしに関する評価は、

プの３種類が見られた。

図 3 に示すとおり、住田型に対して「満足している」「住みやすい」「安心できる」と

並列型

直列型

いう評価は肯定が否定を上回り、全ての項独立型

目において他のタイプより＋1 点程度上回
台所

台所った。住田型を除く 3 タイプの評価はどの台所項目もマイナス評価であった。特に「子育

畳

居室
3

畳

居室
6

てしやすい環境」と「子どもにとって暮ら

居室
4.5

畳

居室
4.5

畳

居室
4.5

畳

畳

居室
4.5

しやすい」の評価はー1.0 を下回った。

図 2 ２DK の間取りタイプ

2.3

事業者タイプ別に見た居住者の評価(1) 仮設住宅居住者のアンケート
仮設住宅の居住者評価の把握にあたって、
陸前高田市 16 団地と住田町 3 団地の合計
19 団地（668 世帯）を対象にしたアンケー
トを 2012 年 11〜12 月に実施した。住田町
は同時実施の共同調査の関係から 1〜2 人/
図 3 仮設住宅における居住に関する評価

世帯の回答を得た。有効回答は 455 票、回
収率は 60.5%であった。

(3) 事業者タイプ別の住宅性能評価表1

規格建築部会の仮設住宅は、『遮音性』で仮設住宅の居住者アンケート

公募選定事業者住宅と同じ評価となってい事業者

プレハブ建築協会

公募選定

住田町

タイプ

規格建築部会 住宅部会

長屋型

（住田型）

たが、その他の項目では住宅部会と公募選
定事業者の住宅より低い評価となっていた。

対象団地

4 団地

5 団地

7 団地

3 団地

世帯数

294 世帯124 世帯 157 世帯

93 世帯

回答数

181 票

80 票

87 票

107 表

（率）

(61.6%)(64.5%)(55.4%)（57.5%）

特に、『通風』では 0.9、『採光』では 0.8、『断熱性』と『火災避難』では 1.1 の差が住宅部会と生じていた。規格建築部会住宅
はプレハブ構法で断熱性が低く、断熱材をアンケートの回答者には５段階で評価し-3-

後から追加工事によって取り付けたこと、前節で示した居住者アンケートでは、居住全ての居室窓が「腰高窓」となっているこ

者のストレス要因を 10 項目（応急仮設住宅とがこの結果に影響していると考えられる。

関連 7 項目と住宅再建関連 3 項目）を挙げ、一方、住田型は戸建てであるため『遮音そのうち最も該当する項目を３つ以内選択性』の評価が他の供給タイプより高くなっし、それに関する意見の記述回答を得た。

ているが、木材がむき出しとなっているた

以下、その結果を示す。

め『断熱性』が低い評価となっていた。ま（2）仮設住宅居住者の主なストレス要因

た、居室窓が高窓であるため『採光』の評「日常の暮らしでストレスを感じること

価は低いが、『外からのプライバシー』の評は何か」という設問に対し、最も多かった

価は高かった。

回答項目は「部屋が狭い」の 62%で、次いで「住宅再建の見通しが立たない」の 55%であり、この２項目を挙げる回答者が大半を占めた。
仮設住宅に関しては、「交通の便が悪い」（26%）、「家庭内のプライバシーが確保できない」（19%）を挙げる回答者が多かった。
一方、住宅再建に関しては、「生活資金に不安がある」（25%）、「行政情報が少ない」（20%）と、4〜5 人に 1 人がこの両項目を挙げた。

図 4 仮設住宅の性能評価（事業者タイプ別）

全体 （n=455）
62%

2.4

事業者タイプ別に見た居住者の評価
19%（1）調査の目的と方法
15%

仮設住宅の居住者のストレスは、仮設住14%宅に関するものと住宅再建に関するものの

15%

二つに大別される。前者は、住宅の狭さだ26%

けでなく、前節で明らかにした住宅性能に4%関する事項が関係しているものと思われる。
また、前者と後者はいずれも、世帯人数や

55%
25%

世帯構成等の居住世帯の属性によって異な20%るものと思われる。
図 5 仮設住宅居住者のストレス要因

そこで、本節では、仮設住宅の居住者の主なストレス要因について、住宅の事業者(3)事業者タイプ別に見たストレス要因

タイプ別および居住者の世帯属性分類別の仮設住宅の事業者タイプ別をみると、「部傾向を明らかにする。

-4-

屋が狭い」を挙げる回答者はプレ協の住宅

遊び場が不足している」のいずれかをストが 8 割近くを占めていたのに対し、公募選

レス要因に挙げた。一方、独居世帯の３割

定事業者住宅は 58%で、住田型は半分にも

は「隣の音が気になる」ことを挙げた。

満たず、建築の構造・形式によって差が開いた。

1 人 (n=33)

2 人 (n=154)

3 人 (n=73)

4 人以上 (n=46)

住宅の遮音性がストレス要因になる回答
者は規格建築部会と公募選定事業者の住宅
が 2 割を超えていたが、住田型は 3%であった。それに対し、住宅部会住宅と住田型は「交通の便が悪い」を挙げる回答者が他を上回った。
「家族内でのプライバシーが確保できない」について、2DK 間取りタイプ別に見ると、「直列型」（38%）は、「並列型」（17%）と「独立型」（19%）の 2 倍以上を占め、居図７ 世帯人数別に見たストレス要因

室の続き間タイプの間取りがストレス要因になっていることが明らかになった。

(5) 世帯構成別に見たストレス要因
世帯構成別に見ると、図８が示すとおり、住宅部会(n=80)
住 （木造/戸建）(n=107)
田

規格建築部会(n=181)
公募（木造/長屋）(n=87)

15 歳以下の子どものいる世帯は 46%が「子どもの遊び場が不足している」、70 歳以上の高齢者のいる世帯は 32%が「交通の便が悪い」をストレス要因と回答した。
それに対し、15 歳以下の子どもと 70 歳
以上の高齢者のいる三世代世帯の大半が「部屋が狭い」「住宅再建の見通しがたたな
い」「生活資金に不安がある」をストレス要図６ 事業者タイプ別に見たストレス要因

因に挙げ、群を抜いて多かった。
(4) 世帯人数別に見たストレス要因(6) 回答者の年齢別に見たストレス要因

応急仮設住宅に関するストレス要因は、回答者の年齢別に見ると、「生活資金に不

図７に示すとおり、世帯人数によって顕著安がある」の回答者は 40 代以下と 50 代はな差が見られた。3 人及び 4 人以上の世帯それぞれ 28%、60 代 25％、70 代以上 19%と、の約 7 割が「部屋が狭い」を挙げたのに対年齢が上がると比率が低下する傾向が見らし、独居世帯は約 3 割にとどまった。

れた。逆に、「交通の便が悪い」の回答者は、4 人以上世帯の約 3 割は「家庭内のプラ40 代以下（18%）、50 代（22%）、60 代(25%)、

イバシーが確保できない」又は「子どもの70 代以上(31％)と、年齢が上になるにつれ-5-て比率が高くなる傾向が見られた。

検討につなげた。
他の集落でも仮設住宅に入居後すぐに住民らが自主的に検討を始めた。広田小学校の校庭と旧広田水産高校のグランドに建てられた仮設住宅団地自治会のリーダーたちを中心に、「大野」では市の調査に先駆けて
自らアンケート票を作成して住宅再建の意向を把握し、「田谷」でも移転候補地の地権者の内諾を得て集団移転の検討を進めた。

3.2

広田地区集団移転協議会設立の経緯

広田小と旧広田水産の両仮設団地自治会
が独自に全居住世帯（176 世帯）対象の住民意向調査を 2011 年 9 月に実施したところ、108
図８ 世帯構成別に見たストレス要因

世帯（回答数の 81％）が集団移転を希望して＊ 「両方いる」[どちらもいない]：70 歳以上と 15 歳以上がいる世帯 といない世帯いたことが明らかになった。しかし、回答者はそれを実現する事業制度（防災集団移転促

３

広田町における住宅再建と地域再生

3.1

住宅再建に向けた各集落の取組み

進事業）について十分に理解していないことから、同制度に詳しいまちづくり専門家を招い

東日本大震災による広田町の被害は、全て学習会を開催した。また、仮設団地自治会

半壊戸数 333 戸、死者 42 人・行方不明 13のリーダーが自ら講師として各集落の集会に人であった。
「長洞」「大野」「田谷」「六ヶ出向き、同事業制度について説明して回った。

浦」「中沢」「泊」の 6 集落では、それぞれそして各集落の集団移転意向調査を実施し24〜94 戸（平均 54 戸）が全半壊した。

て集団移転世帯数等を把握するとともに、住

広田町は、半島に位置する旧村という地理

宅地図に高所移転する住宅をマーキングする的かつ歴史的なまとまりにより以前からコミュ

等して、集落単位の集団移転の検討を促した。

ニティ意識が高かったが、津波で市街地との以上の取組みを経て、2011 年 10 月 5 日に広道路交通が寸断され、集落又は広田町でまと

田地区集団移転協議会が設立された。

まって震災後の苦難を乗り越えることを余儀な

同協議会は、上記の取組みを共同してきくされた。

た「大野」「田谷」「六ヶ浦」「中沢」「泊」

広田町の北端に位置する「長洞」は、被災 3の各集落に「長洞」を加えた 6 集落の集団移日目に全戸集会を開き、集落内に応急仮設転の協議だけではなく、広田町全体の復興ま住宅を建設する要望書を 3 月中に市長へ提ちづくりを協議する組織として設立された。

出した。その後、仮設市街地研究会（現・NPO

そのため、被災しなかった住民も関与でき

復興まちづくり研究所）の支援を得ながら仮設るよう広田地区コミュニティ推進協議会という住宅団地建設を進め、その後の集団移転の地元住民組織が加わった。そして、市の復興-6-

計画素案（広田地区説明会は 10 月 24 日に開門家らの支援を得て、被災しなかった住民を催）に広田町の住民の意見を反映するため、含め幅広く広田町住民の総意を反映した復広田地区集団移転協議会として、①県道（尾興まちづくりを作成するため、住民ワークショッ

根道）の延伸整備、②漁港の復旧、③住民意

プを 2012 年 2 月 26 日に開催した。住民 53

向を反映した高所移転の早期実現、④漁港と名が参加してグループワークを行い、市の復高台を結ぶ避難路整備等の要望書を 10 月 7興計画を踏まえて「防災」「住宅」「生業」「福日に提出した。

祉」「新産業」のテーマごとに問題・課題を共有した後、全体で相互の関連性を議論し、復3.3

広田協議会の復興マスタープラン

興事業の段階的な取組みの方針をまとめた。

陸前高田市が 2011 年 12 月に策定した復興

それらの成果を広田地区復興マスタープラン

計画では、住宅については、①原則全戸高（広田町における事業化検討や住民協議の所移転とし、②地元の意向を尊重して移転先

たたき台）としてまとめて、3 月 9 日に市長へ提を選定、③移転先は埋蔵文化財、景観・自然

出し、復興事業において具体化するよう要請

環境保全上重要な箇所、急傾斜地、保安林した。

を避ける、④十分な移転先が確保できない場
合、現住所復帰意向が強い地区の場合は、

3.4

津波浸水深が小さなエリアを対象に盛土嵩上住宅再建と地域再生に向けた取組み

広田地区は住宅や港湾施設だけではなく、げを検討、⑤高所移転にあわせた集合住宅

地区の主要な道路基盤や、保育園、コミュの整備を検討することが明記されたが、災害ニティセンター、診療所、消防屯所などの公営住宅はこの時点では、広田町に１カ所、公共施設も甚大な被害を受けている。その中高層の集合住宅を整備する方針であった。

ため、骨格となる県道を高台の尾根筋に新これに対し、広田地区集団移転協議会は、設し、その周辺に被災した公共施設を集約

中高層の災害公営住宅は、住居に漁具を収整備する計画となっている。つまり、単に納する等の漁業の生活スタイルに合わず、広低地の住宅地を高台に移転するというだけ

田町に１カ所では震災前の集落を離れなけれではなく、従来のまちの骨格や構造が大きばならないとして、集落ごとに一戸建て（もしくく変化するのである。そして、その新たなは２戸１）タイプの災害公営住宅を建設するこ

まちの具体案はまだ示されず、オープンなとと、内閣府の地域づくり支援事業を活用し、議論もされていない。災害公営住宅についそれまでボランティアで支援を得てきた神谷ても、集落ごとに必要戸数の建設を求める

秀美氏（マヌ都市建築研究所）をまちづくり専

住民要望と５戸以上のアパート形式を原則門家として派遣するよう、市に要望書を提出しとする市の考えが折り合わず、平行線の状た（2012 年 1 月 6 日）。 「長洞」でも、前年 12態が続いていた。また、集落ごとに協議が月 27 日に同様の要望書を市に提出していた。

行われているため、お互いの集落の事情やそこで、市は、同制度を活用しそれぞれにま相互関係もよくわからない。まるで目隠し

ちづくり専門家を派遣した。

されたような状態の中で、新たな住宅地の広田地区集団移転協議会は、まちづくり専

位置や造成計画の是非を判断しなければな-7-

らない状況に陥ってしまったのである。

がバラバラになり全体状況を把握しにくく

一方、防災集団移転促進事業の実現にはなってしまったこと、③その結果、地区全

移転先の地権者の協力が不可欠であり、予体としてのまとまりも薄らぐ気配が感じら

算的制約もある。埋蔵文化財や急傾斜地とれ始めたことなどを反省し、もう一度、地の関係にも配慮しなければならない。自ず

区全体で現状と課題を共有することを目的と移転先候補地は限定され、新たなまちのに企画されたものである。

骨格や構造がどうあろうと、現実的な限ら『広田町の復興事業はどこまで進んだ

れた選択肢の中で判断しなければならないか』というタイトルで、広田地区集団移転側面もある。また、新たなまちの姿が明確

協議会への参加集落だけではなく広田地区になるまで待てば、それだけ住宅の再建は全体に参加を呼びかけた。その結果、集団遅れることにもなる。

移転を行わない「大陽」地区や「根岬」地

そのような葛藤の中、各集落はできる限区を含め、住民約 30 名が集まった。

りの情報収集や相互の情報交換を図りつつワークショップでは、「広田地区復興マス

も、まちの将来像が不明瞭なまま、それぞ

タープラン」と公表資料に基づく復興事業

れの将来の住まいを選択せざるを得なかっ

進捗状況の確認を行った上で、集落ごとにた。

テープルについてもらい、①集落ごとの“個

表２

集落名＊
長洞
大野
田谷
六ヶ浦
泊
中沢
久保
合計

別の課題”の抽出、②広田地区全体の“共広田町 6 集落の防災集団移転促進事業
住宅団地名
長洞
大野
広田大野
田谷
六ヶ浦
泊第一
泊第二
泊第三
中沢
久保
10 団地

計画戸数
14 戸
7戸
19 戸
41 戸
9戸
6戸
10 戸
13 戸
9戸
7戸
135 戸

大臣同意
2013 年 3 月
2012 年 11 月
2012 年 11 月
2013 年 3 月
2012 年 11 月
2013 年 4 月
2013 年 4 月
2013 年 4 月
2013 年 3 月
2012 年 11 月

通の課題”の抽出、③取り組みの優先順位
付けの三部構成で、それぞれグループ協議と発表を繰り返しながら行った。
その結果、明らかになったことは、住宅再建が各集落の重要課題として強く認識されていたことである。関連してコミュニテ
ィの維持や骨格道路・避難路の整備も優先＊集団移転の協議単位

すべき課題として挙げられた。また、広田
町の共通課題として、①円滑な住宅再建方「広田地区復興マスタープラン」の作式の検討（共通仕様、共同発注、建設時期

成・提案から１年後の 2013 年 3 月 10 日、の調整等）、②災害公営住宅のあり方（勉強広田地区集団移転協議会では、再び住民ワ会の開催、提案等）、③公共施設整備の検討

ークショップを開催した。

（集約のあり方、資金調達方法等）、④漁業

このワークショップは、①「広田地区復の復興と観光への取り組み（漁港整備、民興マスタープラン」が住民相互の将来目標

泊の推進等）、⑤復興事業に伴う新たな景観像や取り組みの共有と行政との協働を目的

づくり、⑥道路ネットワークの再検討（観に作成されたものであるにも関わらず、そ

光を見据えた道路整備、避難路の整備）、⑦の後の１年間の取り組みはその通りには進復興事業の各種工事のマネジメント（優先

まなかったこと、②そのため各集落の情報

順位、時期の調整）などがあげられた。

-8-

４

住宅再建メニューの整理と住宅再建アの復興の中でも、きわめて重要な課題であドバイザー制度の提案

る。住宅再建は、単に建物のハードとして

4.1の「住宅＝住まい」の再建にとどまらず、

住宅再建の意義と課題

地震や津波等の大規模災害が発生したとその住まいで営まれる「暮らし」の再建がき、自宅にとどまれなくなった被災者世帯

両立することが必要である。

は、まず地域ごとの避難所等に避難し、次また、住宅再建は、地域としての復興といで、災害救助法に基づく応急仮設住宅や不可分な関係にある。地域としての復興か

被災を免れた既存の公営住宅、あるいは民ら見た場合には、高台移転か現地再建か、間賃貸住宅等のみなし仮設に移転する。そ防災集団移転事業、土地区画整理事業などして、最終的には、改修工事により従前のの事業制度をどう利用するかといった観点住宅に戻るか、本設の住宅を再建するか、で語られるが、実際には、個々の被災者の災害公営住宅等に転居するか、あるいは民おかれた状況に応じた様々な選択肢があり、間賃貸住宅に移転するかを選択する（図９

それらを被災者が個々の事情に応じて着実

参照）。

に選択できるようにすることが大切である。

本研究では、この最終段階の、従前住宅

また、本研究の対象地である陸前高田市への転居、本設住宅の再建、災害公営住宅など東日本大震災における津波被災地の特や民間賃貸住宅等への転居をあわせて、「住

徴は、被災した現地での住宅再建が困難な宅再建」と呼ぶことにする。

ことであり、応急仮設住宅からのスムース

住宅は、人々の生活の基盤であり、家族な住宅再建を考える上で、時間軸をどう考の絆の拠り所であり、住宅再建は、被災地

図９

えるかが極めて重要である。

被災者世帯の住宅再建までの流れ

-9-

4.2

陸前高田市における住宅再建の現状

ィの維持の観点等から好ましくないと

陸前高田市の住宅再建を考える上では、する意見が多い。

従前の住まい方や住民の住まいに対する意

・

住宅再建の前提となる震災復興計画や識などについて十分に配慮する必要がある。

被災市街地復興土地区画整理事業等の陸前高田市による被災者世帯へのアンケー事業が陸前高田市により先に決定されト調査の結果から、住民の住宅再建に向けているが、必ずしも、住民の意向に沿ての意向を整理すると次のとおりである。

ったものではない。

・

被災前の住宅類型が、持家・一戸建て

陸前高田市からは住宅再建のスケジューの比率が高かったため、希望する住宅

ルの概要が発表されているものの、応急仮再建も持家・一戸建ての比率が高い。

設住宅での生活の長期化や住宅再建時期に（高田 47.3％、今泉 56.7％、広田 62.6％、

対する不安を感じている住民が多い。

長部 65.2％）
・

災害公営住宅への希望は総じて少ない。
（高田 13.2％、今泉 9.3％、広田 4.3％、

・

・

4.3

住宅再建メニューの整理と課題

前述のように、大規模災害発生時の住宅

長部 1.7％）

再建には、本設住宅の再建以外に、改修工

再建場所については、現地再建が 2011

事等により従前住宅へ戻る方法や、災害公年 8 月調査では 10～17％程度であった営住宅等に転居する方法、あるいは民間賃のが、2012 年 3 月発表の再建意向調査

貸住宅に移転する方法なども含まれる。

では、32.9％と大幅に増え、その分、住宅再建に係る事業制度として、陸前高

過半数を超えていた市内の高台等への田市では、被災市街地復興土地区画整理事

移転が、41.9％に低下している。また、業、防災集団移転促進事業、災害公営住宅

かさ上げ地での再建希望は 6.3％と低等整備事業が導入されている。表３は、そい。

の概要を整理したものである。また、表 4住宅再建の意向は、自力再建および、は、上記 3 つの事業制度に自力再建を加えできれば自力再建の比率が高いが、地て、被災者にとっての事業制度の比較を行

域差が大きい。（合計で、広田 65.6％、ったものである。

長部 63.9％、今泉 52.8％、高田 43.2％）

一方、被災者に対する個別の支援制度にまた、広田地区および気仙地区等での住整理すると、被災者の生活再建資金として民ヒアリング等を通して住民間では次のよ

は、義援金、弔慰金のほか各種の生活再建

うな知見が得られた。

支援制度が用意されており、その一部には、

・

災害公営住宅については、陸前高田市

住宅再建の方法に応じた加算支援金が含まにより、集合住宅と発表された（そのれている（表５参照）。さらに、住宅再建の後、長屋建ても可と発表）が、住民間内容に応じた支援制度は各種あり、その概では、一戸建ての要望が強い。

要は表６のように整理できる。

・

災害公営住宅の設置場所が少数に集約

このように、被災者の生活再建及び住宅されており、集落等の地域コミュニテ

再建に対する支援制度は各種あるが、特に- 10 -

表３

住宅再建に係る主な事業制度

事業制度 被災市街地復興土地区画整理事業

防災集団移転促進事業

特徴

っ

事
業
実
施
時
の
市
町
村
に
と
て
の
留
意
事
項

○地方公共団体施行の場合は都市計画区域内かつ市街化区域内においてのみ事業が実施できる。

○一定の要件を満たす被災地域（市町村における滅失戸
数が100戸以上、かつ、当該市町村を含む都道府県と隣接都道府県における滅失戸数が4,000戸 以上等）で住宅を失った被災者については、災害の発生から３年間は、公営住宅の入居者資格（収入要件・同居親族要件）が適用されない。

○宅地の嵩上げ・切盛土は助成対象となっていな
いため、市町村の負担が増える可能性がある。

表４

災害公営住宅等整備事業「防災のための集団移転促進事業に係る国の財政上の特別措置等に関する法律」に基づき、災害が 国及び地方公共団体が協力して、健康で文化的な公共施設の整備改善及び宅地の利用の増進を図発生した地域又は災害危険区域のうち、住民の居 生活を営むに足りる住宅を整備し、住宅に困窮するるため、土地の区画形質の変更及び公共施設の新住に適当でないと認められる区域内にある住居を 低額所得者に対して低廉な家賃で賃貸又は転貸設又は変更を行う事業であり、健全な市街地の造集団的に移転させ、住民の生命、身体および財産 することにより、国民生活の安定と社会福祉の増進成を図ることにより、公共の福祉の増進に資するこを災害から保護することを目的とし、そのために必 に寄与する。
○整備方式には、直接建設とを目的とする。
要な措置として、当該地方公共団体に対し、事業費 方式のほか、買取方式、借上方式がある。
の一部補助を行う。
被災市街地復興特別措置法に基づく被災市街地 住宅団地の規模を１０戸以上からから５戸以上に緩 ○災害公営住宅の供給計画を策定する際には、以復興推進地域で土地区画整理事業を行う場合
和する等の特例がある
下の点に留意することが必要。
○換地の特例による住宅地の集約が可能 ○保留 ○住宅団地の規模は１０戸以上（移転しようとする
・高台移転や平地での再建・中高層化など、復興ま地の特例による公営住宅や防災のための施設専 住居の数が２０戸を超える場合には、その半数以ちづくりとの連携
用用地の確保が可能上の規模であること）○従前の土地の一部に代えて、施行地区内に住 ○補助対象の考え方にある通り、補助対象に限度・被災者の居住ニーズへの対応
宅を給付することが可能
額が設定されている。
なお、東日本大震災の被災者向けの災害公営住○住宅団地の用地取得及び造成に要する費用に○施行地区外に住宅を建設し、換地計画において宅の整備に際しては、通常の公営住宅の整備とはついて、宅地を分譲する場合は、補助の対象にな住宅及び敷地の給付が可能
異なり、用地の取得造成費用について国の助成がらない。
行われるよう措置している。
○地方公共団体による土地区画整理事業の施行 ○移転促進区域内の土地の買取りについては、す ○災害公営住宅の整備を行う際には、高齢者等、においては、都市計画決定が必要であり、事業実 べての農地及び宅地を買い取る場合、補助の対象 省エネルギー、地域資源の活用等にも配慮した住施に時間を要する。
となる。
まいづくりを図ることが重要。
○地方公共団体施行の場合は権利者の同意を必○災害公営住宅の入居者については、以下の点にずしも必要としない。
留意することが必要。
（ただし、実際は住民説明会等を行い、地元の理解○法令上の規定により、災害の発生から３年間は、を得られるよう努めている。なお、組合施行におい
災害公営住宅の入居者については、災害によってては２／３以上の同意が必要となる。）
住宅を失った被災者であることとされている。

被災者にとっての事業制度の特徴

事業制度

被災市街地復興土地区画整防災集団移転促進事業
理事業

災害公営住宅等整備事業

自力再建

っ

○土地の交換と公共施設の整備が一 ○当該事業による住宅団地の整備は ○集合住宅が基本であるが、長屋建体的に行われるため、居住環境の改 宅地造成までで、住宅建設は移転者 て住宅、戸建て住宅も制度的には可○土地も建物も、国や地方公共団体
善が一度に図れる。ただし、事業前に が行うこととなる。また、「移転先の住 能であり、一定の耐用年限を経過したの事業制度を用いずに自力で再建す
比べ、事業後の単位面積当たりの土 宅団地」の土地の基準面積は330㎡ 場合で特別の理由があるときは、国土る地の価値が上昇する場合、面積が減 ／戸（基準面積を超えるものは補助対 交通大臣の承認を得て公営住宅等をぜられることとなる（減歩）。
象外）
入居者に譲渡することができる。
入居資格は、①全壊、大規模半壊、半被○土地区画整理事業により換地を○防災集団移転促進事業に比べる壊であって解体を余儀なくされた場
災行った場合は土地の取引はなかった ○移転者に対しては、以下の経費がと、住宅の宅地および建物の取得費
合、②被災地における市街地の改善
者
ものとみなされ、土地取引に係る税金 事業主体から支払われる。
の利子相当額の補助（上限708万円）
整備や住宅の供給に係る事業の実施には非課税となる。
が受けられないにより移転が必要になった方と
1)住宅団地における住宅建設及び土○被災により現地と公図にズレが生じ
地購入に対し、金融機関等から必要 ○入居者負担額は、入居者の収入、 ○被災前の土地や、もともと所有しててている可能性があるが、土地区画整な資金を借り入れた場合、利子相当 住宅の立地、規模、経過念巣によって いた土地に住宅を再建する場合に有の理事業を行うことにより、地籍の整備額の経費（金融機関から融資を受けて 決定される。
効事がなされる効果がある。
移転した後に次の額が一括で補助）
業
・住宅建設資金の借入444万円
制○土地区画整理事業は基本的に公共○現行の災害公営住宅家賃低廉化事
・土地購入資金の借入206万円
度
施設の整備と宅地の造成を行う事業
業では、被災者が災害公営住宅に入・用地造成費の借入58万円のなので、住宅建設は権利者自ら行う
居する場合、月収15.8万円以下であ・引越費用78万円（農業･漁業等従事特必要がある。
れば家賃負担が軽減される。
者が離職する場合2,372千円）
徴2)移転促進区域内の土地の買取りに ○月収8万円以下の被災者が入居し要する経費（買取り価格は災害の発 ている災害公営住宅については、さら
生するおそれがある危険区域であるこ に家賃を軽減するための特別措置がとを勘案して算定した価額）新設される予定。
3)住居の移転に伴い家財道具を運搬したり、従前の家屋を取り壊すための経費
土地の整備 事業制度の中で整備事業制度の中で整備事業制度の中で整備自己負担
従前地の換地（減歩される可能性あ 土地は購入する必要あり。ただし、借 所有権なし（戸建等では将来の払下
土地所有権
もともと所有（または新たに購入）り）
地も可
げの可能性あり）
移転して自力再建する場合には、従事業者が買取り（ただし、危険区域で そのまま。売却は自らの責任で実施す
従前地
換地の対象
前地の売却は自らの責任で実施するあることを考慮した価格）
る必要あり
必要あり
建物建設と
自己負担（ただし、利子相当額に対す 不要（所有権なし）。（戸建住宅等では自己負担で自己所有
自己負担で自己所有
建物所有権る補助あり）で自己所有
将来の払下げの可能性あり）- 11 -

住宅再建に関する支援制度は、住宅再建の業制度を利用しての住宅再建と、自力での方法や内容に応じて、また各種事業制度に住宅再建（従前住宅への修繕等での入居をよって異なるため、被災者一人一人が自己含む）、災害公営住宅への入居、民間賃貸住の状況に応じた支援制度を適切に選択する宅への入居等を分かりやすく比較できるよ

ことは、それほど簡単なことではない。そうにすることが必要と考えられる。表５は、の理由としては次の諸点を挙げることがで

上記のような主旨から、集団移転促進事業

きる。

を選択した陸前高田市広田地区での事業制①

土地区画整理事業や防災集団移転促進

度と補助金等の関係を一覧表に整理したも事業等については、被災した地区ごとのである。
表 6 を見ると、住宅を建設または購入すの合意形成が必要であり、被災者個人

②

③

④

⑤

が選択できるものではない。

る場合では、自力再建に比べ、防災集団移土地区画整理事業や防災集団移転促進

転促進事業を利用した場合の方が金銭的に事業等は事業に参加する被災者間の合は格段に有利に見える。たしかに、従前居意形成だけでなく、事業用地に係る権住地の買取りと引越補助は、防災集団移転

利者間の合意形成も必要なため、実際促進事業を利用した場合に利用できる支援の住宅再建の時期が予測しにくい。

制度であるが、従前地において住宅を修繕

各種支援制度について、制度自体も複または再建する場合や、別に住宅用地を確

雑で、窓口も一元化されていないため、保できる場合には、防災集団移転促進事業

被災者が全体像を把握し、適切な選択を利用した場合と自力再建の場合の実現時を行うことが困難である。

期も、被災者にとっては重要な考慮事項で支援制度の金銭的なメリットと、各種あろう。

制度を利用したときの住宅再建時期に

また、防災集団移転促進事業には、住宅

係るメリット・デメリットを客観的にローンの利子相当分補助（土地購入の場合比較することが困難である。

は最大 708 万円、土地賃借の場合は最大

各種支援制度についての情報や、事業444 万円）という制度がある。これは住宅制度の実施時期に関する情報が不十分

取得時のローンの利子をローン実行後に一な被災直後の時期に、市の実施したア

括して現金で助成する制度であり、金額的

ンケート調査等によって事業制度の選にも大きな支援制度である。

択（土地区画整理事業、防災集団移転

しかしながら、住宅ローンは住宅取得者促進事業への参画、または、従前住宅世帯の所得や年齢によって、融資限度額がへの再入居、災害公営住宅への入居、制限される制度であり、被災前でも年間所自力再建、民間賃貸住宅への入居等の得が平均 200 万円未満で、高齢の被災者の選択）を行わなければならなかった。

多い被災地の現状に照らし合わせた場合、

こうしたことから、少なくとも土地区画

必ずしも大きなメリットのある制度とは言整理事業や防災集団移転促進事業などの事い難い。たとえば、年間所得 200 万円の 59

業制度を選択した地区ごとに、そうした事

歳の世帯主が住宅金融支援機構から借りら- 12 -

表５

被災者に対する住宅再建のための支援制度等（陸前高田市広田町）

被災者住宅再建支援事
業

住宅再建のための補助制度

1,000,000

新築（単数世帯）750,000

バリアフリー化加算

900,000

県産材使用加算

400,000

上記新築に加算した場合の限度額

当初 5 年間の利子補助利率上限 2％、最大 135 万円

当初 5 年間の利子補助利率上限 1％

新規住宅ローン（新築、民間金融機
関等）借入額上限 1460 万円
被災住宅再建利子補給
補助事業

新規住宅ローン（補修、住宅金融支
援機構・民間金融機関等）借入額上
限 640 万円
既往住宅ローン（新たに住宅ローンを組んだとき）5 年分の利子

補修（半壊）

520,000

補修（一部損壊）

300,000

耐震改修

600,000

バリアフリー改修

600,000

県産材使用改修

200,000

被災宅地復旧工事費補助金

宅地復旧工事費（法面保護、排水施設設置、地盤補強・整地、擁壁の設置・補強、地盤調査・設計調査

2,000,000

被災した従前住宅敷地の買い取り

災害危険区域に指定の上、条例により住宅等の建築を制限

被災住宅補修等工事費
補助金

防災集団移転促進事業-

移転促進区域からの移転者に対する引越費等補助780,000

住宅ローンの利子相当分補助

住宅敷地（所有権）を購入して住宅を建設・購入した場合

7,080,000

住宅敷地を賃借して住宅を建設・購入した場合

4,440,000

住宅被災者が住宅を再取得する際の住宅ローンの年末
残高の 1.2％を所得税から控除（１０年間）- 13 -

対象工事費の 1/2以内
対象工事費の 1/2以内
対象工事費の 1/2以内
対象工事費の 1/2以内
対象工事費の 1/2以内
対象工事費の 1/2以内
時価による買い取り

被災前の住宅敷地等の譲渡に係る所得税の特例措置（移転促進区域内の土地等譲渡の場合 2000 万円控除、居住用財産の場合 3000 万円控除等）

住宅ローン減税

生活再建支援の基礎支援金受給者で県内に住宅を建設・購入

新築（複数世帯）

利子相当分の限度額で、金融機関から融資を受けて移転した後に一括補助
滅失した住宅と再取得した住宅の住宅ローン減税の重
複適用可能

表６

事業制度と補助金等の関係一覧（陸前高田市広田町）
住宅を建設または購入される方

制度名称

賃貸住宅に入居される方

防災集団移転促進事業

公営住宅入居希望
自力再建

従前居住地
の買い取り
譲渡所得税
の特例措置
被災者生活
再建加算支
援金
被災者住宅
再建支援金
同バリアフリ
ー加算
同県産材使
用加算

土地購入希望土地賃借希望

○

○

（時価）

（時価）

（時価）

○

○

○

○

○
（最大 200 万円）（最大 200 万円）

○

○

○

（最大 100 万円）（最大 100 万円）（最大 100 万円）（最大 90 万円）（最大 90 万円）（最大 90 万円）（最大 40 万円）（最大 40 万円）（最大 40 万円）

○

○

被災住宅再
建利子補給
補助
被災住宅補
修等工事費
補助
被災宅地復
旧工事費補
助
災害復興住
宅融資
住宅ローン
減税
公営住宅家
賃軽減・所
得制限免除
※

○

○

（最大 708 万円）（最大 444 万円）

-

-

○
-

-

（最大 50
万円）

-

-

-

-

-

○
-

（最大 78 万円）-○（最大 200 万円）（最大 78 万円）

その他

民営住宅
入居

○
-

引越補助
住宅ローン
の利子相当
分補助

防災集団移
転促進事業

（最大 78 万
円）

-

-

-

-

-

○ ※1

-

-

-

-

-

○（1/2 補助）
※2

-

-

-

-

-

○（1/2 補助。
最大 200 万円）

-

-

-

○ （従前住宅が全壊した場合および、「住宅の被害状
況にかかわる申出書」により、大規模半壊又は半壊で被災住宅の修理が不可能または困難であることを申し
出た場合）

-

-

-

○

○

○

-

-

-

-

-

-

○

○

-

1 新規住宅ローン（新築、民間金融機関等）の場合、借入額上限 1460 万円で、5 年間の利子（上限利子 2％、最大 135
万円） 新たに住宅ローンを組んだ場合には、既往住宅ローンの利子も対象※ 2 限度額は、半壊 52 万円、一部損壊 30 万円に加えて、耐震改修 60 万円、バリアフリー改修 60 万円、県産材使用 20万円- 14 -

れる住宅ローンの限度額は、1,030 万円で、る。

最長借入期間は 20 年間、補助対象となる

住宅再建アドバイザー制度の骨子は以下

利子総額は 70.6 万円程度である。これがのとおりである。

64 歳の世帯主だと借入限度額が 800 万円、①

住宅再建アドバイザーは、被災者の住最長借入期間が 15 年間となるため、同じ宅再建（「住まい」と「暮らし」の再建）

年間 200 万円の所得でも補助対象となる利について、専門家として被災者の相談子相当額は 29.4 万円程度にすぎない。

にのる。

このように、各種制度に関する情報があ②

住宅再建アドバイザーは国から市町村っても、その制度を利用したときの実際のに派遣され、国庫補助制度等でその報効果は、被災者個人で判断することはほと

酬が支払われる。

んど不可能に近いのである。

③

したがって、被災者が住宅再建に係る適住宅再建アドバイザーは、被災者世帯ごとのカルテをつくり、定期的に相談

切な意思決定を行うためには、各種事業制を実施しその記録を付ける。

度、支援制度に関する適切な情報提供を行④

住宅再建アドバイザーは、公務員に準うことだけでは足りず、被災者一人一人のじて相談者に関する守秘義務を遵守す

事情を踏まえて、住宅再建に関する適切なる。

選択を可能にするようなアドバイスを行え⑤

住宅再建アドバイザーは、現行の各市る専門家の人的な相談サービスが不可欠と町村の各課の相談窓口の業務を被災者考えられるのである。

の観点から横断的につなぐ役割を持ち、本来は行政組織の中に位置づけるべき

4.4 住宅再建アドバイザー制度の提案ものと考えられるが、被災地における被災者のおかれた状況は千差万別であり、行政の人員不足を補う観点からは、こ

一律的な住宅再建メニューにより住宅再建

うした専門家を民間主導で早期に育成を選択することは極めて困難である。住宅

し、被災地に常駐させることが必要と再建に係る各種支援制度や、生活再建のた考えられる。

めの助成制度、支援制度はきわめて複雑で⑥あり、被災者がそれらの情報を正確に知っ

住宅再建アドバイザーに必要とされる
主な専門知識・能力は次の通りである。

て理解し、個人の力だけで、住宅再建に関する適切な選択を行う極めて困難と考えら住宅再建に係る各種事業制度とその申請手続きに関する専門知識れる。
このため、被災者の住宅再建のためには、請手続きに関する専門知識

被災者世帯に寄り添って、住宅再建（「住ま生活再建に係る各種事業制度とその申い」と「暮らし」の再建）全般をアドバイ

住宅ローン制度やその申請手続きに関する専門知識スする専門家（仮に、「住宅再建アドバイザ

税務、法務に関する専門知識ー」と呼ぶ）を、被災地に常駐させ、被災

その他生活相談全般についての専門的世帯の相談にのることが不可欠と考えられ

知識及び経験

- 15 -

図 10

住宅再建（住まいと暮らしの再建）の全体イメージ



図 10 は、住宅再建アドバイザーの把握す

被災世帯は、家族構成、世帯主年齢、る住宅再建（「住まい」と「暮らし」の再建）

現在の職業・年収等によるばらつきがの全体イメージの項目例である。住宅再建

大きく、一律の住宅再建メニューではアドバイザーが作成する被災者世帯のカル対応できない。


テでは、こうした項目をカバーしておくことが必要と考えられる。

ニ重ローン問題があり、住宅再建の支援制度の利用にはハードルが高く、経済的な不安を感じている方が多い。

５



住宅再建相談の実施と今後の課題

住宅再建支援策の目玉となっている利

5.1 住宅再建相談の実施とそれにより得ら

子補給制度については、所得があり世れた知見

帯主の年齢の若い世帯では効果がある

本研究においては、2012 年 6 月 23 日、

ものの、高齢者、年金生活者、職を失24 日に陸前高田市広田地区において、住宅った方が多い被災地の現状からみると

再建アドバイザー制度のモデル検証の意味十分に活用できない世帯が多い。
も兼ねて、住宅再建説明会と住宅再建個別相談会を実施した。

複雑な支援制度の理解が不十分なまま、住宅再建の方向を決めるアンケートにまた、これと前後して実施した仮設住宅

答えたことに不安に感じている方が相自治会長等へのヒアリングを含めて、被災当多い。
地の住宅再建に関し、次のような知見を得た。

市においても、住宅再建に関する窓口
相談や、県等と協力しての住宅再建支- 16 -

援制度等説明会が行われているものの、に近い住宅再建支援制度を検討する必高齢者は、市の説明会に行っても内容要がある。

が理解できない方が多い。






③

大規模災害になればなるほど、応急仮復興に関する情報が平等にすべての人

設住宅の実質的な利用期間が長期化せに届いていない。特に情報過疎高齢者

ざるを得ず、その質の充実と、予算上は、多くの課題を抱えている。

の無駄の排除を図る必要があり、現在住宅再建の具体的な選択を行うためにの厚労省所管から国交省所管への移管、は、個別の住宅再建相談の必要性を感みなし仮設の事前登録制度等を含め、じている方が多い。

抜本的な改善策を検討する必要がある。

説明会や相談会に出席しにくい方も多④

災害公営住宅については、過疎化・高

いため、地区別の巡回による相談活動

齢化が進む地域においては、将来の空等、情報提供、相談支援の体制づくり

き家化、管理費負担の増大が予想されを図ることが求められる。

るため、被災世帯等への払い下げを事

このように、被災者の住宅再建等の相談前に計画に織り込んだ柔軟な制度が必支援については、現況の行政による情報提要である。たとえば、木造の長屋住宅

供だけでは不十分と感じている方が多く、であれば、将来の二戸一化により払い「住宅再建アドバイザー制度」等の民間専下げが容易と考えられる。

門家による相談支援体制を早急に整える必⑤要があると言えよう。

複雑な事業制度、補助制度の理解を深め、情報過疎を防ぎ、被災者の住宅再建に関する適切な選択を可能にするた

5.2

住宅再建に係る今後の課題

めにも、「住宅再建アドバイザー制度」

東日本大震災後、わが国では、首都圏直等、民間の専門家を活用した相談支援

下型地震や、東海・東南海・南海連動型地体制を早期に整備する必要がある。

震などの巨大災害の可能性について注目が⑥

大規模災害後の応急仮設住宅等からの集まっている。こうした中で、本研究の成住宅再建を早期に円滑に進めるために果を踏まえ、今後の大規模災害発生時におは、被災前からの事前の準備が不可欠

ける被災世帯の住宅再建に係る課題についであり、災害の規模や範囲の複数の想て次のように整理した。

定ケースに応じた地域復興計画と、そ①

個人の財産である住宅の再建方策としれに連動した住宅再建のシナリオを行て国・自治体等の関与すべき範囲や役政単位ごとに、かつ行政単位が連携す割等について、より明確な基準が必要

る形で事前に作成する必要がある。

である。
②

⑦

上記の住宅再建シナリオを描く行政単住宅再建時の利子補給制度は、所得・位の住宅政策として明確に位置づけ、年齢による格差が大きく、実態として

その事前準備に係る予算措置を講じる

利用しにくい面があり、より個別補償必要がある。

- 17 -