証券経済研究第97号（2017.３）

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響＊
浅
要

羽

隆

史

旨

地方債に対する建設公債の原則の変遷を捉え，その制度上の位置付けを明らかにし，建設公債の原則が地方財政の健全性の確保にどのような影響を有していたかを考察する。
建設公債の原則は，現在に至るまで地方債発行の中核的な規定として維持されてきた。本来であれば各地方自治体は，建設公債の原則に則り，自律的に地方債の発行の有無やその規模を決めるはずの制度だが，他制度との関わりなどから，各地方自治体の公債発行の自治は，ごく限られた部分にとどまっている。それは，2006年度に地方自治法での許可制が廃止され形式的に自治の余地が拡大した後も，財源措置や健全化判断比率による許可制移行などの仕組みによって実質は変わらない状態が続いており，過剰規制といえる。
1990年代の財政悪化の要因は，建設公債の原則の枠組みのなかで，起債充当率の引き上げと交付税措置といった国による運用面の問題が原因であった。一方，
2000年代以降の地方債発行の特徴は，建設公債の原則の例外である赤字公債の発行増加にある。また，地方財政健全化法の下，同意債による交付税措置が大きく，地方財政全体で見た健全性を歪めている。
目

次

はじめに

２ ．建設公債の原則の変遷

Ⅰ．建設公債の原則の理論的・歴史的背景

３ ．赤字公債関連の規定の変遷

１ ．建設公債の原則とは
２ ．日本の建設公債の原則
Ⅱ．地方債における建設公債原則の位置付け
１ ．地方財政法制定時の規定

４ ．現在の地方債起債関連の枠組み
Ⅲ．財政赤字抑制に建設公債原則が果たす役割
１ ．建設公債における健全性確保の考え方
２ ．地方債発行の推移と建設公債の原則＊本稿は，公社債市場研究会（2016年 2 月15日）での報告「建設公債の原則と地方財政の健全性」を加筆・修正したものである。
研究会において貴重なコメントを頂いた。記して感謝したい。また，本稿は一般財団法人櫻田會第34回政治研究助成による成果の一部である。

91

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響
３ ．国債との実態の違い
４ ．地方財政健全化法の役割と地方財政全体の健全性
Ⅳ．地方債における建設公債の原則のあり方によれば Wagner［1883］である1）。ワグナー

はじめにの公債論は，支出を経常的支出（ordentlichen）と臨時的支出（ausserordentlichen）に区分し地方債には，財源の補完の他，年度間や世代

たうえで，公債発行は臨時的支出にのみ充当が間の財政調整などの機能がある。一方，地方債許されるとした2）。ただし，公債の消化資金にには弊害も多いことは言うまでもない。そのたついて，国内の投資資金を奪うものは不可で，め，地方債の発行にあたっては，多くの統制が国内の余剰資金・海外の資金は可としている。

行われていることが多く，日本もその例外では日本の建設公債の原則とは異なるものの，公債ない。

の発行対象を限定する点や，経常的経費を公債

本稿では，そうした様々な規制のなかで，そ発行対象から外す点において共通する。もちろの中核をなすと考える建設公債の原則に着目すん，臨時的支出には戦費も含まれることなど，る。地方債に対する建設公債の原則の変遷を捉

相違点も多い。

えその制度上の位置付けを明らかにするととも制度としての建設公債原則の原型は，ワイに，建設公債の原則が地方財政の健全性の確保

マール憲法（1919年制定）にさかのぼることがにどのような影響を有していたかを考察する。

できる。第87条において，「国債は，非常に必要のある場合に限り，かつ，通例は事業目的のⅠ．建設公債の原則の理論的・歴史的背景

経費に充てるためにのみ，これを起こすことができる。かかる起債及び，ライヒの負担による担保の引受けは，ライヒ法律の根拠に基づいて

1．建設公債の原則とは

3）
とした。つ
のみ，これを行うことができる。」

まり，事業目的の経費に公債発行の対象を限定

建設公債の原則とは，公共事業等を公債発行するというものである。ここで言う事業目的の対象として限定（対象規定），もしくは公共（Werbender Zweck）とは，企業性を有するも事業等の総額を公債発行の上限として規定（上の（貸付金や出資金を含む）であり，対象事業限規定）することである。ここで言う公共事業からの収益で元利償還が可能なものに公債発行

等とは，公共事業に加え，出資金，貸付金，そ対象を限定する考え方である。

して事業用資金を含むこともある。その目的は

なお，ドイツでは旧西ドイツ時代の1969年

財政赤字の歯止めであり，対象規定の場合は負（連邦基本法第20次改正）に建設公債の原則が担受益の一致もしくは近似を意図することもあ導入され，2009年に現行のルールに改正（連邦る。

基本法第57次改正）されるまで，建設公債の原

建設公債の原則の理論的起源は，神野［2007］

92

則のもとで連邦財政が運営されていた。ドイツ

証券経済研究第97号（2017.３）の建設公債の原則は，起債の上限として投資支政策の新しい考えの採用にあった。しかし，戦出の総額を定めるものであった。投資支出とし争財政への反省があるため，公債発行の規模とては，建設事業（除く軍用），動産の取得（一発行対象に歯止めが必要である。そこで当時の定価値を持ち耐用年数 １ 年以上，除く軍用），

スウェーデンやノルウェーの予算制度を参考に不動産の取得，公共体や私企業への資本参加，して，公共投資等を使途とする場合のみ例外的

貸付金，保証による要求などが列挙されていた4）。

に容認するという建設公債の原則を導入した。

日本との相違点として，日本では認められない

当時のスウェーデンでは，予算を経常予算と資動産の取得が含まれることや，国債の場合は耐本予算に区分し，そのうち資本支出でのみ公債用年数が概ね40年程度必要とする日本よりも，発行を認め景気調整を行うというものであった5）。

投資支出の対象となる公共事業等の範囲はややそうした予算構造をもった理由として，将来の広かったと言える。また，経済全体の均衡の撹

財政力を直接的あるいは間接的に増加させるこ乱を防止するために発行する公債（例えば減税とができ，償還が容易だったことがあげられの財源）が，建設公債の原則の例外として規定る。ポイントのひとつが，財政法制定時においされていた点も異なる。

て負担受益一致論の意図はなく，公債発行の歯2．日本の建設公債の原則止め論が中心であったということである。その一つの証左として，制定当時償還の仕組みは日本において建設公債の原則が打ち出されたあったが，実質258.6年償還というもので，負のは，第二次世界大戦後のことである。1947年

担と受益を一致させることは制度上不可能だっに制定された財政法の第 ４ 条によって，はじめたことがあげられる。

て規定された。財政法第 ４ 条ではまず，「国の国債発行に関する財政法第 ４ 条は，法制定以歳出は，公債又は借入金以外の歳入を以て，そ来，一切の改正がない。特例国債を発行するたの財源としなければならない。」と公債の原則めの特例法は，1965年度以降ほぼ毎年度制定

不発行主義を謳い，そのうえで「但し，公共事（現行法は ５ か年度分）されてきたものの，本業費，出資金及び貸付金の財源については，国質は変わっていない。

会の議決を経た金額の範囲内で，公債を発行し又は借入金をなすことができる。」としている。
制定時における公債の原則不発行の趣旨は，Ⅱ．地方債における建設公債原則の位置付け

戦争財政への強い反省である。戦費調達手段として公債発行を用いて，戦争の拡大や継続に寄与してしまったこと，そして大量に発行された

1．地方財政法制定時の規定

公債が，戦後のハイパー・インフレをもたらし地方債における建設公債の原則導入の背景と国民生活を破壊する原因となってしまったこ

して，第二次世界大戦後における制度の変遷にと，である。そこで，公債発行を原則禁止し

つ い て， ふ れ て お こ う。 ま ず， 財 政 法 施 行た。制定時の第 ４ 条第 １ 項但し書きの趣旨は，（1947年 ３ 月31日）のほぼ １ か月後，日本国憲

景気を財政（公債発行）で調整するという公債法の第 ８ 章（地方自治）を具体化する形で，地93

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響

方自治法が日本国憲法とともに1947年 ５ 月 ３ 日れる。

に施行された。その頃，地方財政法は制定前で地方財政法制定当時の規定は，現在のものとあり，地方債については地方自治法制定時の第異なっている部分がある。まず，本則である第226条で，「普通地方公共団体は，その負債を償

5 条において起債を認めているのは，現在でも還するため，普通地方公共団体の永久の利益と発行対象として認められている，公営企業（第なるべき支出をするため，又は天災等のため必１ 項），出資金・貸付金（第 ２ 項），借り換え

要がある場合に限り，議会の議決を経て，地方（第 ３ 項），災害復旧事業費等（第 ４ 項）があ

債を起すことができる。」と規定していた。つる。現在と大きく異なるのは，本則（第 ５ 条）

まり，「永久の利益となるべき支出」「天災」

で公共事業（災害関連以外）の財源に起債可能「借換」という旧法6） と同じ対象への起債を可なのは，超過課税を実施している地方自治体の能とし，財政法第 ４ 条で国債について規定したみであった点にある。しかも，その対象は戦災公共事業，出資金，貸付金は対象外であった。

復旧事業費及び学校，河川，道路，港湾等の公

また，同第250条において，「普通地方公共団体

共施設又は公用施設の建設事業費の財源とするは， 第227條 の 借 入 金 を 除 く 外， 地 方 債 を 起場合に限られた（第 ５ 項）。ここでいう公共施し，並びに起債の方法，利息の定率及び償還の設とは住民が使用するための施設，公用施設と方法を変更しようとするときは，政令の定めるは行政目的のために地方自治体が直接使用する

ところにより，所轄行政廳の許可を受けなけれ施設のことを指す。一方，超過課税を実施してばならない。」「前項の規定による内務大臣の許いない地方自治体については，地方財政法の附可については，内務大臣は，政令の定めるとこ

則第33条において，義務教育年限延長，自治体

ろにより，大藏大臣に協議するものとする。」

警察創設，消防強化に伴うそれぞれの施設の建として，許可制度で国（内務省・大蔵省）が地設費と，戦災に対する復旧事業費及び公共事業方を統制する形となっていた7）。

の建設事業費の財源に充てることを認めてい地方債に建設公債の原則が謳われるようにた。

なったのは，1948年 ７ 月 ７ 日に施行された地方

このように，地方自治法に基づく国の許可制

財政法の第 5 条によってである。地方債に対すのもと，限定された公共事業等の財源として，る建設公債の原則は，財政法第 ４ 条の制定を受

地方債の起債が可能であった。また，公営企業

けて策定された。地方財政法制定過程においや借り換えのための資金調達を認めているといて，旧内務省（1947年12月31日廃止）や後の地う点において，国では財政法や特例法ではなく方自治庁（1949年 ６ 月 １ 日設立）といった強い特別会計法を根拠として発行する財投債や借換組織はなく，地方財政委員会や総理庁官房自治債も含んだ概念であることがわかる。

課等が地方行財政を所轄していたこともあり，
地方債発行のルールについて旧大蔵省の意向が2．建設公債の原則の変遷

強く働き，財政法に倣ったものになった8）。背地方財政法制定後，地方債の発行対象は基本景として，地方債発行が膨張するなか，地方財的に拡大していくこととなる。現在に至る主な

政の健全化が強く求められていたこともあげら変遷を見てみよう（図表 １ ）。まず，制定時に94

証券経済研究
図表 １

第97号（2017.３）

地方財政法第 ５ 条の一項の主な改正

改正年月日

法律番号

内容

1950年 7 月31日

第226号

標準税率等の1.2倍を削除，第33条の標準税率での起債を削除

1953年 8 月14日

第208号

対象を拡大（公用施設：庁舎等，学校以外の文教施設，厚生施設，消防施設も可），
発行方法の多様化（公募債も可），償還期限の設定（耐用年数内）

1954年 5 月31日

第132号

税目の変更・追加等

1955年12月29日

第195号

標準税率の定義の変更

1957年 5 月23日

第127号

他の法律に合わせた表現の変更

1961年 4 月30日

第74号

標準税率の表記変更

1961年 5 月30日

第99号

第 ５ 条の ６ （略）の追加（地方債証券の共同発行）

1962年 3 月31日

第51号

地方税法改正に伴う標準税率規定の改正

1963年 4 月 1 日

第80号

地方税法改正に伴う税目名の変更

1964年 3 月31日

第29号

項数名の変更1973年 4 月26日

第23号

標準税率以上とする税目の追加

1973年 8 月30日

第96号

公有地の取得を地方債の対象に追加

1994年12月 2 日

第111号

地方税法改正に伴う税目名の追加・変更

1998年 5 月 8 日

第54号

地方自治法改正に伴う改正

1999年 7 月16日

第87号

地方分権一括法により事前協議制等を導入，公共事業の主体の範囲を明確化（注） 文言の修正等は省略〔出所〕『官報』各号により作成

は附則においてのみ認めていた標準税率での起り，地方財政法第 ５ 条における起債対象につい債を，1950年に本則で認めるようになった。そては，ほぼ現在のものに近い姿になっている。

して，1953年に起債可能な公共事業の対象を拡

一方，地方財政法によらない建設公債の発行

大し，庁舎などの公用施設，学校以外の文教施もはじまった。1962年 ４ 月25日には，「辺地に設，厚生施設，消防施設も可能とした。その係る公共的施設の総合整備のための財政上の特際，発行方法の多様化で公募債を可能にするこ

別措置等に関する法律」が制定され，辺地対策とや，償還期限の設定を行ったことも重要な変事業債として起債対象が追加された。以降，更であった。これにより，地方債の償還期限

様々な法律が追加され，起債対象となる公共事（借り換えを含む）は，公共事業で建設される業の対象を広げる形となっている。

施設の耐用年数を超えないようになり，現在に至っている。これは，後に国債で設定される60

3．赤字公債関連の規定の変遷

年償還ルールとは異なる地方独自の方法であ財政法に特例法を上乗せして赤字公債を発行る。ただし，耐用年数内の償還については，必する国と異なり，地方債の場合には赤字公債のずしも負担受益の一致性を念頭に置いたもので発行でも地方財政法を用いるのが基本である。

9）はなく，健全性の確保が主なねらいであった 。

ただし，地方財政法施行後初めての赤字地方債

この他，建設公債の原則に関連して比較的大きの発行は，地方財政法以外を根拠にしたものでな変化は，1973年に公有地の取得が起債対象にあった。1955年12月29日に，財政悪化の著しい含まれるようになったことであろう。これによ地方自治体の再建のため，地方財政再建促進特95

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響
図表 ２

地方財政法附則第33条関連の主な改正

改正年月日

法律番号

内容

1950年 7 月31日

第226号

第33条 2 項の廃止（本則で標準税率での起債が可能になったため）

1953年 8 月14日

第208号

第33条 2 項に 5 条 2 の準用規定を追加

1956年 5 月12日

第98号

第33条の廃止

1959年 3 月31日

第76号

第33条の追加（固定資産税の制限税率引き下げに伴う特例：赤字地方債発行）

1961年 6 月 8 日

第121号

第33条の廃止

1962年 3 月31日

第44号

第33条の追加

1963年 6 月 7 日

第96号

第33条の 3 の追加

1964年 3 月31日

第29号

第33条の 1 で減税に伴う地方債の特例， 2 項を廃止

1976年 6 月11日

第65号

第33条の 2 を追加

1978年 5 月 1 日

第38号

第33条の廃止

2004年 3 月31日

第15号

第33条の追加

2006年 3 月31日

第12号

第33条の 3 を追加

特別減税に伴う地方債の特例（減税補てん債）

2007年 3 月28日

第10号

第33条の 4 を追加

地方消費税等の減収補てん債を追加

2008年 1 月30日

第2号

第33条の 5 を追加

特別減税に伴う地方債の特例（減税補てん債）

2008年 5 月29日

第85号

特別減税の拡大に伴う減税補てん債拡大

2009年 7 月16日

第87号

第33条の 7 を追加（2005年度までの許可制適用）

2003年 3 月31日

第9号

地方税改正に伴う減収補てん債を第33条の 5 の 4 に追加

2006年 3 月31日

第8号

退職手当債を第33条の 5 の 5 及び 8 に追加（地方財政再建促進特別措置法から移管）

2016年 3 月31日

第13号

地方税改正に伴う減収補てん債を第33条の 5 の 9 に追加

2016年 3 月31日

第14号

退職手当債を2025年度まで延長

地方債の制限に関する普通税の範囲の特例拡大
鉱害復旧事業に係る地方債の特例（項の追加ごとに項数が下に）
昭和51年度における地方債の特例

特別減税に伴う地方債の特例（減税補てん債）（注） 短期の特例措置の延長や文言の修正等は省略〔出所〕『官報』各号により作成

別措置法が制定され（2009年失効），地方債のげに伴う単年度限りの特例措置として，赤字地起債が可能となった（地方自治法に基づく国の方債の発行が可能となった。その後附則第33条

許可は必要）。同法第12条により財政再建団体

は，1961年に一度廃止された。それが翌1962年の財政再建債，同第24条で財政再建団体以外のに復活した後，1978年に再び廃止され，しばら

退職手当債の発行が可能となった。地方財政法

くは地方財政法において赤字公債の規定はな以外を根拠とする赤字地方債については，このかった。しかし，1994年に特別減税に伴う地方

他にも災害対策基本法（1961年11月15日成立）

債の特例（減税補てん債）のため第33条を改めに基づく歳入欠陥等債や，財政再建債を引き継て復活させると，1990代後半以降は対象を徐々いだ地方財政健全化法（2007年 ６ 月22日成立）に拡大するようになった。

による再生振替特例債などもある。
地方財政法による赤字公債関連規定では，附4．現在の地方債起債関連の枠組み

則第33条があげられる（図表 ２ ）。地方財政法

地方債発行をめぐる現在の諸制度として，起において初めて赤字公債の発行を認めたのは，

債対象を限定する規定には，まず地方財政法第1959年度である。固定資産税の制限税率引き下５ 条第 1 項があげられる。ここでは主に，建設

96

証券経済研究

公債として対象が規定されている。そして，同第97号（2017.３）

されている。

法附則第33条では，主に赤字公債に関する規定

なお，地方財政法や地方財政健全化法によっが明記される。2017年 １ 月現在で第33条は ９ まて許可が求められる地方自治体でなければ，同であり，対象としては15にのぼる。これらは，意の対象外あるいは充当率を超える部分につい基本的に単年度あるいは短期間限定のものとさても，地方財政法第 ５ 条で認めた公共事業等のれており，臨時財政対策債は ３ 年間とされてい建設公債であれば，起債が可能である。それるが，多くは短期のものも更新を繰り返していが，不同意債である。不同意債の場合，公的資る。また，退職手当債のように有期だが長期の金の活用はできず，元利償還にあたり地方交付ものもあり，2025年度までの20年の期間が設定

税の算定措置はない。また，起債により実質公されている。さらに，過疎地域自立促進特別措債費比率や将来負担比率が上昇すれば，地方財置法など20本以上の法律が主に建設公債に関し政法や地方財政健全化法のもとで許可制や早期て，財政法第 5 条に対する特別措置などとして健全化段階さらには再生段階に区分される可能

対象を拡大している。2016年度において地方財性もあり，地方財政法第 ５ 条に示された対象で政法の枠外の法律で起債可能な建設地方債は，あっても，無原則に起債できる訳ではない。

辺地対策事業債，過疎対策事業債，公害防止事

そのため，不同意債の起債として想定される

10）。また，赤字公債に関のは，比較的財政状態が健全な地方自治体で，しても，前述の災害対策基本法や地方財政健全

起債充当率が100％未満に設定されている事業化法にもとづくもののほか，被災者生活再建支について，充当率超過分をさらに地方債で財源

業債など多岐にわたる

11）

調達するような場合であろう。しかし，一定の債対象の規制である。

条件をクリアすることによって，行政改革推進。これらが，法による起援事業債などがある

ただし，すべての地方自治体が，法定対象事

債などを用いて起債充当率超過分を同意債で起業の全額を地方債で資金調達できるとは限らな債可能な仕組みが存在していること，そして財い。それが，国による事前協議制の存在であ

源措置がないことなどから，不同意債を発行する。地方財政法や地方財政健全化法に基づき，る魅力は極めて乏しい。そのため，不同意債の起債にあたり地方自治体は総務大臣や都道府県発行が可能になった2006年度から2015年度ま知事に対して，届出，同意または許可が求めらで，その実績はない。

れる。この際，届出，同意，許可を分けるの

前述の通り，地方財政法の下，実質公債費比

は，財政状況や課税状況などである（図表 ３ ）。

率または実質赤字比率が一定の数値を超えた場

そして，法定対象事業であっても，すべて地方

合，起債にあたり許可が必要になる。また，地債で資金調達できるとは限らない。同意等に際

方財政健全化法における健全化判断比率がひとしては，地方債計画等により，同意基準や起債つでも基準を超えれば，早期健全化段階となり充当率が決められている。つまり，国による規財政健全化団体として財政健全化計画の策定が制が働いている。さらに，同意等がなされた地必要になる。さらに，将来負担比率を除く健全方債に対しては，公的資金の活用や元利償還金化判断比率が一定の数値を超えれば，財政再生の交付税措置といった財源措置の可能性が用意団体として国による管理のもと確実な再生が求

97

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響
図表 ３

地方債の届出・同意・許可等の基準

指標

事前届出

協議

許可

早期健全化

再生

実質公債費比率16％未満

16～18％

実質赤字比率赤字なし

0 ～2.5･2.5～
10％未満

18％以上

25％以上

35％以上

2.5･2.5～10％以上

3.75･11.25～
15％以上

5 ･20％以上

連結実質赤字比率

赤字なし

0 ～8.75･16.25～
20％未満

－

8.75･16.25～
20％以上

15･30％以上

将来負担比率300･200％以下

300～400･200～
350％－

400･350％以上－

資金不足比率（公営企業）

0％

0 ～10％

10％以上

20％以上

－

（注）１） 数値が２種類ある場合，前者が都道府県 ･ 政令市，後者が一般市区町村。幅のある数値は，市町村の規模による。
２） 事前届出になるにはすべての条件を充たす必要があり，許可制・早期健全化・再生は，一つでも指標が抵触すれば移行となる。
３） 上記の他，普通税の税率が標準税率未満の場合などは，財政状況が良好でも許可制となる。
〔出所〕 地方債制度研究会編『地方債』により作成められる。
このように，地方債の発行に関する制度は幾置や地方財政健全化法の存在によって，実質は自治の乏しい状態が続いている。

重にも張り巡らされ，建設公債の原則はその一部を占めているに過ぎない。また，建設公債の原則にしても，地方財政法以外での規定や特例

Ⅲ．財政赤字抑制に建設公債原則が果たす役割公債を認める様々な規定が存在している。しかし，地方財政法第 5 条における建設公債の原則
が地方債発行の中核規定であることは間違いな
く，かつ国債に比べそれが実質的にもある程度機能している点に特徴がある。

1．建設公債における健全性確保の考え方
前述の通り，地方財政法第 ５ 条の立法趣旨
は，あくまで地方債の発行を抑制し健全化を図

本来であれば，地方財政法の規定，すなわちるもので，財政法第 ４ 条の地方版といえるもの

建設公債の原則に従い，各地方自治体が自律的であった。そのため，起債の対象を限定していに地方債の発行の有無，その規模を決めていく

たものの，資産とのバランスを想定していた訳

はずの制度である。しかし，他の制度との関わではない。

りから，各地方自治体の公債発行の自治は，国

一方，建設公債の原則に関して，その健全性が厳格に範囲を定めそして特例や規制なども含への影響を貸借対照表に着目する考え方もある12）。

めた実質的な枠内でのごく限られた部分のみで建設公債の原則に基づき公共事業のみ起債対象ある。2005年度までは，そうした姿が許可制のとした場合，起債充当率が100％未満で，耐用もと顕著であり，誰の目から見ても明らかで年数内に償還されれば，負債に計上される地方あった。しかし，2006年度から地方自治法にお債に対して，資産側にはそれ以上の費用を投下ける許可制は廃止され，形式的に自治の余地はした社会資本が計上されることになる（ここで拡大しても，許可制は前面に出ないだけで残は社会資本の実質的な価値は不問）。そうする

り，かつ許可制が適用されない場合でも財源措と，起債充当率や償還制度も含めて建設公債の98

証券経済研究第97号（2017.３）

原則を墨守していれば，恒常的に資産超過かつ多く含むからで，地方自治体の健全性を測る場

純資産が蓄積され，地方財政の健全性の確保や合，貸借対照表はあくまで一つの材料にする程充実につながる。

度でなければならない。

しかし，こうした考え方は地方財政の健全性

また，こうした議論を認めると，建設公債でを測るひとつの見方にはなるが，多くの問題点

あれば地方財政法の範囲内で無制限に発行してを含んでいる。まず，建設公債の原則によっても，財政の健全性には全く悪影響を及ぼさない

蓄積される資産は公共財産や公用財産であり，どころか健全性が強まるという考え方になる恐金融負債とバランスさせて考えてよいかというれがあり，危険である。いずれにせよ，建設公点である。地方政府は企業とは異なり売買の対債の原則が，制度上地方財政の健全性を完全に象となる訳ではなく，もちろん制度上の清算や担保していると言い切るのは無理がある。

破産も生じない。政府全体の金銭的価値を示さなければいけない理由はない。そもそも，ほと

2．地方債発行の推移と建設公債の原則

んどの地方自治体は，大幅な資産超である。例（ 1 ）概観

えば財政力指数が2015年度で0.05と日本で最も日本における地方債発行の推移を，普通会計

低い鹿児島県三島村において，2012年度の貸借債で検証する。まず，毎年度の発行額から見て対照表では，負債及び純資産合計318億円のう

み よ う（ 図 表 ４ ）。1970年 代 に 発 行 額， 名 目

ち，純資産が290億円となっている（負債28億

GDP 比ともに増加・上昇したものの，1980年

円）。これは，過去に国庫支出金や県支出金，代は ５ 兆円前後，名目 GDP 比1.5％前後といっ地方交付税などの移転財源で形成された資産もた水準で比較的安定していた。それがバブル崩

図表 ４

地方債発行の推移（普通会計債）
（％）
3.5

（兆円）
18
16
14

名目

比（右目盛）

赤字公債発行額
（左目盛）

2.5

12

2.0

10
8
6

3.0

1.5
建設公債発行額
（左目盛）

1.0

4
0.5

2
0

0.0
57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 （年度）〔出所〕 地方債協会編『地方債統計年報』，内閣府経済社会総合研究所編『国民経済計算年報』により作成

99

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響

壊後の1990年代前半になると大幅な増加基調に

図表 ４ の通り，地方債の発行は1990年代に膨転じ，発行額で10兆円超，名目 GDP 比 ２ ％超張した。その内訳を見ると，赤字地方債の発行となった。最大の1995年度では発行額が17兆はわずかで，建設地方債の増加が著しかった。

円， 名 目 GDP 比 は3.4 ％ と な っ た。1990年 代

1990年代で赤字地方債を最も多く発行したのは後半に入ると大都市圏の自治体などで財政危機

1996年度の減税補てん債などの1.7兆円だが，が表面化しやや減少したものの，発行額で10兆普通会計における公債発行額全体の10.6％に過円超，名目 GDP 比 ２ ％超が続いた。アジア通

ぎない。1990年代には減税補てん債の他，臨時貨危機（1997年）を経た2000年代初頭に再び増

税収補てん債という赤字地方債も発行されたが加 基 調 と な り，2003年 度 に は14兆 円， 名 目

やはり規模は小さかった。一方，建設地方債のGDP 比2.8％となるが，三位一体の改革（実施

発 行 は，1990年 度 の6.3兆 円（ 名 目 GDP 比は2004～07年度）などの影響から，2004年度以

1.4 ％） が， ピ ー ク の1995年 度 に は16.5兆 円

降は減少した。2007年度は発行額こそ約10兆円（同3.3％）と2.6倍に達した。その後減少傾向

だ が， 名 目 GDP 比 は1.9 ％ と な り，1980年 代に転じたが，それでも1999年度で12.7兆円（同にやや近い水準に戻った。しかし，リーマン・2.5％）と高水準を保っていた。

ショック（2008年）に端を発した世界同時不況

前述の通り，地方債の発行に関する基本的なの影響から，再び地方債発行額は増加に転じ，

枠組みは，1980年代も1990年代も同じである。

2009年度以降は名目 GDP 比2.5％前後で推移

もちろん，1980年代にも地方債の発行に関してしている。

様々な問題は指摘されていたが，少なくとも規次に，毎年度末における地方債残高の推移を模の面では抑制されていた。1990年代における検証してみよう。1980年代の地方債残高（普通地方債発行膨張のきっかけのひとつに，日米構会計債）は，金額こそやや累増傾向にあった造協議を受けて1990年に策定された1991～2000

が，名目 GDP 比では12～13％とほぼ横ばいで年度の総投資額を430兆円とする公共投資基本推移していた。それが1990年代以降になると，計画がある13）。公共投資基本計画策定時はバブ

金額での累増はもちろん，名目 GDP 比で見てル景気のピークであり，当初は税収増などであも上昇が顕著となった。2004年度末に一度ピーる程度賄うこともできたが，バブル崩壊とともクを迎え，地方債残高は141兆円，名目 GDPに公債への依存を強めた。また，1990年度の公比28％に達した。その後，三位一体の改革に的総資本形成全体の77％を地方政府が占めていよって発行額が減少する一方，1990年代に大量たことから明らかなように，公共事業の増加分発行したものが徐々に満期を迎えたことから若を国だけで消化できる訳ではなかった。さら干減少・下落し，2008年度末の地方債残高はに，国の財政赤字拡大が急激だったため，一部137兆円，名目 GDP 比27％となった。しかし，が地方自治体へしわ寄せされたという側面もあ

その後世界同時不況の影響による発行額の増加

る。こうして，地方自治体の公共事業も必然的により再び累増し，2014年度末で146兆円，名に拡大を迫られた。そして，バブル崩壊が明ら

目 GDP 比28％となった。

かになると，対米公約よりも景気対策として公（ 2 ）1990年代の財政悪化の原因

共事業を拡大させる面が強くなった。

100

証券経済研究第97号（2017.３）

この時期の建設地方債膨張要因のひとつに，

正による元利償還分の措置額は，1993年度の地方自治体の公共事業を拡大させる国の誘導が1.1兆円からピークの2003年度には3.2兆円まであった。国の誘導策として効力を発揮したもの増加した（図表 ５ ）。また，こうした事業費補に，交付税措置をあげることができる。交付税

正を通じた元利償還分の措置の他にも，公債費措置とは，地方債の元利償還費の一部またはすを基準財政需要額に算定するものもある。これ

べてを，普通交付税の基準財政需要額に算入すは，特定の事業について起債を許可（現在は同ることである。東京都のような普通交付税の不意）された地方債の元利償還分について，公債交付団体以外では，元利償還費の一部またはす費として基準財政需要額に算入するものであべてを普通交付税で賄える可能性が高い。地方る。こちらも1990年代に大幅に増加し，1993年

自治体によっては，公共事業依存体質に加え，度の1.5兆円が2000年度には3.6兆円となってい14）

交付税措置の付く地方債を「優良な県債」とる。2000年度における交付税措置された公債費称するところもあった。

等の基準財政需要額が合計6.3兆円で，基準財事業費補正による元利償還分の交付税措置

政需要額全体の13.4％，公債費充当一般財源は，1962年度に道府県分の港湾費とその他土木（11.4兆円）の55％相当になった。

費の一部に適用されて以来，現在に至っていただし，建設地方債発行額のピークである

る。これを1990年代に，対象事業の拡大と措置

1995年度が1990年度の2.6倍に達したのに対し率（元利償還費のうち基準財政需要額に算入すて，普通建設事業費の増加は1.4倍にとどまっる割合）の引き上げによって，国は地方自治体

た。金額で見ても，建設地方債が10.3兆円増加

を特定の事業などに誘導した。実際の事業費補したのに対して，普通建設事業費は8.5兆円の

図表 ５
（兆円）
9
8

基準財政需要額における公債費と事業費補正（元利償還分）の推移（％）
25（公債費＋事業費補正）/基
準財政需要額
（右目盛）

20

7
6
4.5

6.4

公債費
（左目盛）

5
4

15

10

3
2
1
0

1.5

5

3.2

事業費補正
（元利償還分）1.1

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03〔出所〕 総務省編『地方交付税関係計数資料』により作成

04

05

06

07

08

09

10

11

12

0
13
（年度）

101

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響増加である。この差の原因は，地方債の起債充が，最も高かった2010年度は56.5％，2014年度

当率の引き上げにある。起債充当率は，1993・

で48.9％にのぼる。地方債発行額全体で見る

94年度に大きく引き上げられた。それまで多くと，2000年度以降，9.6兆円から13.8兆円の間の公共事業の起債充当率は40％だったが，1993

で推移し，それほど大きな増減は見られない。

年度は80％，1994年度には95％が主流となった

建設地方債の減少を，赤字地方債の増加が埋め（その後90％へ引き下げられた）。

ている格好である。

このように，地方自治体の公共事業拡大とと赤字地方債発行の増加については，交付税及もに公共事業の財源に占める地方債の比率が上

び譲与税配付金特別会計（交付税特会）におけ

昇し，建設地方債の膨張が誘発されていった。

る地方交付税の財源不足に対応するため2001年

つまり，1990年代の財政悪化は，ほぼ同様の建度に発行を開始した臨時財政対策債が大きい。

設公債の原則の下，それまで許可制と低充当率

臨時財政対策債は地方財政計画の歳入に計上さで国が運用において健全性を強制的に確保してれ，地方交付税の総額を抑制する効果をもつ。

いたものが，国の運用の変化によってもたらさ

臨時財政対策債の発行以前は，交付税特会の借れたものと言える。

入金で穴埋めしていた。交付税特会の借入金よ（ 3 ）2000年度以降の赤字地方債累増の原因

り臨時財政対策債の方が，債務者を明確にする

2000年度以降の地方債発行の特徴は，建設地点などでまだ問題は小さいものの，本来であれ方債が減少傾向の一方，赤字地方債の増加が著ば国税からの交付税率の引き上げ，もしくは地

しい点にある（図表 ４ ）。建設地方債の発行額

方財政計画の歳出抑制，あるいは地方税の増税

は2000年 度 に10.6兆 円 あ っ た が，2014年 度 はで対応すべきものである。そのため，位置付け5.9兆円となっている。1990年代に悪化した財は名称通り臨時のものだが，発行ゼロの目途は政状況に対して，まずは東京都をはじめとした

立っておらず，建設公債の原則の例外が常態化

大都市圏が財政再建をはじめ，三位一体の改革している。

や国の公共事業抑制によって地方圏の地方自治

赤字地方債発行の増加は，地方交付税におけ体も地方債発行を縮小していった。また，充当る公債費としての基準財政需要額算定の増加を率が1990年代にほぼ上限近くまで達していたこ

もたらしている。地方交付税創設時（1954年と，地方交付税の財源不足から事業費補正を縮度），公債費として基準財政需要額に算入され小せざるを得なくなったこと，そして地方財政るのは，災害復旧事業のために発行された地方健全化法の制定などもあり，建設地方債の発行

債の元利償還費に相当する分だけだった。しかが抑制された。

し，2016年度には道府県分として15費目，市町

一方，赤字地方債の発行額は，2000年度に村分として17費目がある。なかでも規模が大き0.5兆円とわずかだったが，2010年度に建設地

いのは，元利償還費の100％を算定する臨時財方債の発行額を抜き7.3兆円になった。その後

政対策債である。2014年度における交付税措置

やや減少したものの，2014年度で5.6兆円発行された公債費等の基準財政需要額が合計8.3兆している。公債発行額に占める赤字地方債の比円で，基準財政需要額全体の21.2％，公債費充率で見ると，2000年度は4.3％に過ぎなかった

当一般財源（12.5兆円）の67％相当の規模に達102

証券経済研究
図表 ６

債務累増額の GDP 比の推移（広義）

（％）
14

図表 ７

第97号（2017.３）

債務残高の GDP 比の推移（広義）

（％）
200

12

180

10

160

国債
＋借入金

8

140

国債
＋借入金

120
6

100

4

80
60

2

地方債

‑2

地方債

40

0

20
47

51

55

59

63

67

71

75

79

83

87

91

95

99

03

07

11（年度）

0

46

50

54

58

62

66

70

74

78

82

86

90

94

98

02

06

10

（年度末）
14

（注） 広義の地方債は，普通会計債と地方公営企業会計債の合計。広義の国債には，普通国債（建設国債，赤字国債，減税国債，
国鉄債務借換国債，交付税承継債務借換国債等）の他，交付国債，出資国債，財投債などを含む。
〔出所〕 地方債協会編『地方債統計年報』，財務省理財局『国債統計年報』，内閣府経済社会総合研究所編『国民経済計算年報』により作成

している（図表 ５ ）。

3．国債との実態の違いの 名 目 GDP 比 で 見 る と， 新 規 財 源 国 債 発 行（1965年度）まで，すなわち1950年代及び1960
年代まで地方の財政状況は国より悪い（図表

財政法施行後，国債は1965年度当初予算まで６ ）。そして，1970年代前半は，国と地方が同財源調達としての発行はなく，財政法第 ４ 条の様の動きといえる。その後は，国の財政悪化が不発行主義を守っていた。しかし，地方債は新顕著である。ストックでは，1950年代半ばから発債も法制定当初から発行していた。また，赤1970年代半ばまで地方が財政状況は悪かったこ

字地方債についても，1955年度（地方財政法にとがわかる（図表 ７ ）。しかし，1970年代後半

よるものは1959年度）から発行している。それ以降は国の累増が顕著な一方，地方は2000年代に対して赤字国債は，1965年度及び1975年度以半ば以降横ばいで推移している。

降（1991～93年度を除く）の発行である。このように地方債の発行は古く，しかも赤字地方債の発行期間も長いが，2014年度の赤字地方債の4．地方財政健全化法の役割と地方財政全体の健全性

発行額は，建設公債の0.96倍，残高では0.62倍

2008年度の地方財政健全化法の本格施行時，にとどまっている。また，発行額で建設公債を22市町村が財政健全化団体であった。その後は

超えたのは2010年度から2013年度までで，2014

年々減少していき2014年度にゼロとなり，2015

年度には再び建設公債が上回っている。一方，

年度において北海道夕張市が施行時から財政再国債については，新発債における赤字国債の発

生団体を継続しているのみである。

行額は建設国債の4.4倍，残高でも2.0倍にのぼる（2015年度）。

地方財政健全化法における ４ つの健全化判断
比率は，いずれも劇的と評しても過言ではない

国債と地方債の定義が異なることから，これほど改善しており，地方財政健全化法上は健全までの推移を決算統計で比較するため，それぞ化が達成されている。例えば，健全化判断比率

れ広義のもので集計した債務累増額（フロー）のひとつである実質公債費比率を地方財政全体

103地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響
図表 ８

実質公債費比率と公債費負担比率

図表 ９

将来負担比率の推移（2007年度＝100）

（％）

20

(2007 100)100

公債費負担比率18

交付税措置分を考慮しない将来負担比率

95
90

16

85
80

14

75
将来負担比率7012
実質公債費比率

65
60

10

55
8

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15（年度）50(2007)

08

09

10

11

12

13

14（年度）（注） 交付税措置分を考慮しない将来負担比率は，分母に算入公債費等の額を含めず，分子に基準財政需要額算入見込額を含めないもの。
〔出所〕 地方省編『地方財政白書』により作成

で見ると，指標公表開始年度である2007年度は

多くは，臨時財政対策債に対する100％をはじ

12.8％だったものが，2014年度には10.4％，

め交付税による元利償還金の基準財政需要額算

2015年度で9.9％まで下がっている（図表 ８ ）。

定分になる。2014年度における将来負担額15）

また，同じく健全化判断比率である将来負担比180兆円のうち基準財政需要額算入見込額が102

率 も，2007年 度 の165 ％ が2014年 度 に113 ％兆円と57％を占める。

（2007年度を100とした場合69）まで下がってい個別の地方自治体では合理的な判断により，る（図表 ９ ）。これは，地方財政健全化法が，同意債でかつ交付税措置の大きい地方債が選択

各地方自治体にとり重要度の高いものと強く認される。しかしこれは，地方交付税の持続可能識された結果と考えられる。

性にしわ寄せしているにすぎず，地方財政全体

一方，地方財政健全化法から離れると，財政で見れば健全性は向上していない。交付税措置の健全化はそれほどではない。例えば交付税措

分は，各地方自治体にとっては財源措置済みの置の有無に関わらず，公債費充当一般財源の一債務である一方，地方財政全体で見れば純粋に般財源総額に対する割合を示す公債費負担比率

債務でしかない。

は，2007年度の19.1％が2014年度で18.2％とほぼ横ばいの水準で推移している（図表 8 ）。金利水準が極端に低くなり，2014年度の利払費

Ⅳ．地方債における建設公債の原則のあり方

1.9兆円は2007年度の2.5兆円と比べ25.2％も減少しており，利払費の減少分が公債費負担比率

地方債の発行に関して言えば，現状は1990年

1.1％分に相当し，2007年度以降の若干の比率

代の財政悪化を受けての過剰規制の状態である

低下分を超える。また，交付税措置分を無視しといっても良いだろう。形式的に許可制はなくて 試 算 し た 将 来 負 担 比 率 で も，2007年 度 のなったものの，実質的な縛りはかえって厳しく298％が2014年度に272％（2007年度を100としなっている。数値の適切性など議論の余地はあ

た場合91）まで下がっているに過ぎない（図表るものの，個別の地方自治体の財政状況の健全9 ）。地方財政健全化法上の健全性との乖離の性を確保する観点で地方財政健全化法は評価で104

証券経済研究第97号（2017.３）

きるものの，早期健全化段階以前の起債制限は体の起債を建設公債の原則と交付税措置をスリ

過剰である。また，交付税措置については，た

ム化した地方財政健全化法に基づいたものに改だでさえ財源不足から持続可能性に難のある地めるべきである。

方交付税に，さらにしわ寄せしているに過ぎない。

抜本的な改革としては，地方交付税の財源不足を一時的に負担の先送りをしている臨時財政

価値観が多様化し地方分権が重視されるな対策債の解消が必要である。そのためには，地か，建設公債の原則は，財政の健全性確保とい方交付税の維持可能性の向上が不可欠であり，う観点からより重視されるべきである。1990年

現行制度下で臨時財政対策債を廃止すれば再び代に見られたような公共事業偏重による建設公交付税特会借入金が累増し，より問題を悪化さ

債の膨張という問題点は，交付税措置を必要最せてしまうだろう。交付税特会借入金について低限に圧縮すれば地方財政健全化法によって抑は，現状でさえ形式的には2052年度までにゼロ制可能である。大枠として地方財政健全化法ににするきわめて長期にわたる実現可能性の限りよる縛りがあるなか，個別の地方自治体が交付なく低い計画でしかない。地方交付税の機能が税措置などとは関係なく，建設公債の原則に則不可欠である以上，交付税の財源確保や税源格

り独自の合理的判断で地方債発行の有無やその差是正といった抜本的な財源策が必要である。

規模などを選択可能な仕組みが望まれる。
そのために当面必要なこととしては，交付税措置の縮小である。臨時財政対策債と災害復旧

1） 神野［2007］，229頁。

注2） Wagner［1883］，pp.131-132.

債といったもの以外は，原則として交付税措置

3） 訳は，高田敏・初宿正典編訳［2016］『ドイツ憲法集

すべきではない。一種の補助金と同様の効果

4）「投資支出」の定義は，連邦基本法とは別に，予算原則を，地方債と地方交付税の枠組みのなかで実施する必要はない。起債充当率についても，再考が必要だろう。負担と受益の一致性を狙うのであれば引き下げが必要で，一方で地方自治体の自律性を重視するのであればそもそも起債充当率そのものが不要といえるだろう。少なくとも充当率を設けるのであれば，災害復旧債などを除き一律にすべきであろう。特例措置の整理も

第 ７ 版』信山社，131頁，による。
法第10条で定められていた。
5） スウェーデンにおいて経常予算と資本予算の区分は，1970年代に廃止されている。
6） 旧府県制第74条，旧市制第106条，旧町村制第106条。
7） 旧自治庁・旧自治省・総務省による地方債許可制度
は，2005年度まで残っていた。
8） 地方財政法制定時における大蔵省等の関連について
は，大蔵省財政史室編［1978］，104-123頁，に詳しい。
9） 塚田国務大臣（当時）による改正趣旨説明は，以下の通りであった。「償還年限を耐用年数以上に延長いたしま
すと，当該地方債によつて建設した施設が老朽し，再建のため再び資金を借り入れなければならない際，いまだ旧債が償還されていないということになつて，いたずら不可欠である。現状は，池上［1989a］が言うに債務が加重して参るのであります。その結果は，財政「適債事業列挙主義」16）であり，地方財政法以

方債償還についての信用をも損するに至るおそれがあるを健全な基盤の上で運営することができなくなつて，地外にも20を超える法律で起債対象が示されていからであります。」『第16国会衆議院地方行政委員会議録』

る。様々な法律の乱立によるのではなく，起債

10） この他にも，防災集団移転事業債，活動火山対策避難対象は地方財政法第 5 条で示すべきである。そ

域整備事業債，多極分散型国土形成事業債，地方拠点都

もそも，包括的な対象として示すべきだろう。
また，事前協議制そのものを廃止して，各自治第 5 号，和28年 6 月23日，13頁。
施設整備事業債，地震対策緊急整備事業債，総合保養地
市事業債，特定農山村事業債，大都市事業債，公共特定事業債，旧合併特例事業債，地域公共交通活性化事業

105

地方債における建設公債の原則の位置付けと健全性に与える影響
債，石綿健康被害救済基金拠出事業債，特定支援除去等
事業債，特定間伐等事業債，特定地域再生事業債，などがあげられる。
11） この他にも，石綿健康被害救済基金拠出事業債，武力
攻撃災害減免補てん債，などがある。

金』大蔵財務協会
小西砂千夫［2009］「わが国の地方財政制度の特徴と建設公債主義」『経済学論究』第63巻第 ３ 号，関12） 例えば，小西［2009］。
13） 1994年10月には，1995～2004年度の総投資額を630兆円（弾力枠を含む）とする新たな公共投資基本計画が策定された。
14） 増田寛也知事（当時）による「地方財政対策として確実に措置される優良な地方債を十分に活用する」『平成 9
年 2 月定例会

大蔵省理財局地方債課長編［1996］『地方債と地方資

第 ９ 回岩手県議会定例会会議録（第 6 号）

平成 9 年 3 月 5 日』。
15） 将来負担額に含まれるのは，一般会計等に係る地方債の現在高，債務負担行為に基づく支出予定額，公営企業
債等繰入見込額，組合等負担等見込額。

西学院大学経済学部研究会，299-314頁
小林航・大野太郎［2011］「地方債協議制度の経済分
析」『フィナンシャル・レビュー』平成23年第 ４号，財務省財務総合政策研究所，65-88頁
代田純編著『日本の国債・地方債と公的金融』税務経理協会
神野直彦［2007］『財政学改訂版』有斐閣

杉本和行［2011］「財政と法的規律―財政規律の確保

16） 池上岳彦［1989］，95頁。

に関する法的枠組みと財政運営―」『フィナン

参

考

文

シャル・レビュー』平成23年第 ２ 号，財務省財献

務総合政策研究所，65-88頁
地方債制度研究会編［2016］『平成28年度

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（成蹊大学法学部政治学科教授）