公物の使用における官民連携のための制度の展開
前都市研究センター研究主幹（現日本下水道事業団監査室長）
三吉

１．本稿の趣旨

卓也

る。本稿の「７．」で取り上げる都市公園法の改正は、そのような動きの一つであると

これまでも事例を紹介している1ように、考えることができる。

地方公共団体等において、民間主体と協力

そして、この分野に特有のことではない

しながらその保有する不動産を活用する事

が、制度の中には、変容を経ながら、徐々に例がみられる。その大多数は、普通財産であ展開していくものがある。上記都市公園法

る土地を民間主体に売却又は賃貸する形にの改正によって設けられた制度の中には、よっているが、一部には、民間主体が、都市

新たに制度化された部分と、この数年間に、公園への施設の設置許可を得る形によるも他の分野において徐々に制度化されてきたのがある。

ものが取り入れられている部分とがあるよ

広く公衆の利用に供される施設である公うに見受けられる。

物にあっては、その本来目的での使用（一般
使用、自由使用）以外での使用（排他的な使

本稿は、こうした視点から、この数年間に用）について、公物の管理者から特別の使用おける公物の使用における民間主体との協権の設定を受けること（講学上の「特許」）

力に関する制度の形成・展開について概観が必要とされている。

するものである。構成は次のとおりである。

その際に、一般使用の妨げとならないか「２．」において、以下の記述の前提としが考慮されるのが伝統的な考え方であって、て、道路と公園の特許使用（占用許可、施設

そのような考え方の下にあっては、特許をの設置許可）についての制度の概略をみる。

受けて施設を排他的に使用する者が、その「３．」から「５．」において、道路の占用後、その施設の整備や管理に、あるいは、よ許可を対象として、占用許可を受ける民間

り広く社会にどのようなメリットをもたら主体が行うべき道路の維持管理に関する行

すか、といった視点は存在しなかったよう

為が明確化される過程と、許可を受ける者に思われる。

の選定手続が制度化される過程をみる。

しかし近年では、公物についても、民間主体と協力して整備・管理を行うとの思考が「６．」では、港湾における類似の制度の創設について簡単に触れる。

広まり、その一環として、公物の使用に関し「７．」では、都市公園における公園施設ても、基盤となる制度が整備されてきていの設置許可等について、最近の制度改正の1

三吉（２０１７a）、同（２０１７b）

Urban Study Vol.65 DEC. 2017

− 104 −

が、民間主体の行為によって変化しうるか

内容をみる。

どうか）において、普通財産と公物との間に「８．」で以上の内容等を概括する。

は相違点があり、後者について、その活用という観点を取り込んだ制度を形成していく

２．公物の特許使用

ことには、苦労があったと推察される。
公的不動産活用の事例として多くみられ

いずれにしても、道路と公園について、特るのは、普通財産である土地の売却又は賃許使用に関する伝統的な考え方をみると次貸であり、この場合には、政府と、買主・借のようである。

主となる民間主体との間の関係は、対価（売買価格、賃料）を含め、契約によって規律さ

２．１

道路

れる。
契約にあっては、理念的には対等の当事

道路法第３２条第１項は、「道路に次の各者が、自発的に合意することが前提であり、号のいずれかに掲げる工作物、物件又は施いずれかの当事者が一方的に関係を形成す設を設け、継続して道路を使用しようとすることはない。また、両当事者が相手方に対る場合においては、道路管理者の許可を受して有する権利（反面から言えば相手方にけなければならない」とし、同項の各号及び対して負う義務）の内容は、当事者の合意を

道路法施行令第７条に、許可を受けて道路前提として柔軟に設定することができる。

に設置することができる工作物等が定めら

他方、民間主体が公物について排他的なれている。

使用をする場合にあっては、公物の管理者

都市公園における施設の設置許可制度とである政府が、民間主体に対して講学上のの異同について少し触れておくと、都市公特許を与えるという形式を取るのがわが国園の場合には、公園施設の設置・管理に関すの伝統的制度である。

る許可（第５条）の制度と、公園の占用許可

民間主体からの申請があることを前提と（第６条）の二つの制度が存在する。すなわ

するとはいえ、形式的には、政府が一方的にち、都市公園の場合には、公園管理者以外の相手方の地位を変動させるという形式（行者が公園施設を設置・管理することが想定

政行為、行政処分）が採用されている。また、されているが、道路の場合には、都市公園法

民間主体の側の義務が、例えば民間主体がの第５条に相当する規定はない。

提供する役務の内容によって緩和されることは考えにくい2。

さて、道路の占用許可については、「道路

このように、形式の面（当事者の合意によ

は道路管理者によって一般交通の用に供さって関係が形成されるかどうか）と内容のれ、その効果として一般の自由な通行が認面（当事者、特に民間主体の側の義務の内容

められている。これが道路の本来の目的と

2

務の内容を付加する方向にのみ作用するように思われる。

民間主体の側の権利・義務の内容は基本的には法令に定められるし、そのことを前提とすると、許可に当たって付されるいわゆる許可条件は、義− 105 −

Urban Study Vol.65 DEC. 2017

するところである・・・。一方、道路が一般

る占用料の額及び徴収方法は、道路管理者

交通の用に供される・・・ことから、これをである地方公共団体の条例（指定区間5内の根幹として生活圏が形成され・・・道路を一国道にあつては、政令）で定める」（第２項）

般交通以外の用に供する関係が必然的に生とされている。この「政令」は、具体的にはずるわけである。いわゆる道路の特別使用

道路法施行令第１９条及び別表である。
占用料については、「道路の占用の許可は、がこれである。
・・・この特別使用関係は・・・
あくまでも道路の本来的機能を阻害しない

特定の者に対して道路を継続的に使用する範囲内でのみ認められるべき性格のもので権利を設定するものであるから、道路管理

3「占用の関係においては、この道路ある」 、者は、明文の規定がなくても、許可の条件と管理権の公権的側面に対応し、民法上の賃して道路占用者に占用料の納付義務を課す

貸借契約等にはない特別の法律上の効果がることができる」6とされ、その賦課は、占与えられている。
・・・許可の性質は講学上用許可自体と同様に、「許可権者において一使用権の設定行為（特許）とされるものであ方的に行うもの」である。

る。
・・・占用の許可は、申請を待って行われるものの、基本的には許可権者において

２．２

公園

一方的に行うものである・・・。
・・・占用の許可をするかどうかは、原則として道路先に触れたように、都市公園法には、公園管理者の自由裁量に属する。
・・・二人以上

施設の設置・管理の許可の制度（第５条）と、の競願者がある場合でも、先願者に許可し公園施設以外の工作物等の設置の許可の制

なければならないものではなく、許可すべ

度（占用許可制度）（第６条）の二つの制度

きかどうか及び誰に許可すべきかについてがある。

裁量により選択することは自由である。
・・・
しかし、この場合も一般に裁量権を濫用し両者の趣旨としては、前者については、てはならない条理上の制約があることは当「元来、都市公園は、一般公衆の自由な利用

然であり、少なくともその取扱いについてに供する目的をもって設置される公共施設

合理的な説明が可能でなければならない」4であるから、これに設けられる公園施設も、とされる。

公園管理者たる地方公共団体又は国が自ら設け、かつ、自ら管理することが原則である。

また、占用許可を受けた者は、占用料を納めなければならない。

しかし、公園施設の中には、売店、飲食店、宿泊施設等のように、公園管理者が自ら経占用料の定め方の原則について触れてお営するのが必ずしも適当でないものもあり、

くと、道路法第３９条では「道路管理者は、

財政上、技術上その他の理由により、公園管

道路の占用につき占用料を徴収することが理者が自ら設け、又は管理することが困難できる」（第１項）とされ、「前項の規定によであったり、意欲のある地域住民が公園の

3

5

4

道路法令研究会（２００７）p.214
道路法令研究会（２００７）pp.226-227

Urban Study Vol.65 DEC. 20176国土交通大臣が管理する区間を指す。
道路法令研究会（２００７）p.277− 106 −

管理に参画することや、専門的ノウハウをて都市公園の一部又は全部の廃止を余儀な有する民間事業者が設置・管理を行うこと

くされる場合も生じ得るであろう。そこでなど、公園管理者以外の者が設け、又は管理

これらの工作物その他の物件の規制についする方が都市公園の機能の増進に資するもては、格段の配慮をすることが必要となっのもあるので、いついかなる場合においててくるのである。このような理由によって、も、公園施設は必ず公園管理者が自ら設け、法第６条及び第７条は、公園施設以外の工かつ、管理しなければならないとすること

作物その他の物件又は施設（以下「占用物件」

は、かえって公園行政が動きのとれないもという。）についても、必要最小限の範囲内のとなる場合も生じ得るところである。こでこれを都市公園に設ける途をひらくととのような事情を考慮して、公園施設の設置

もに、これらの占用物件によって、都市公園

及びその管理に弾力性を持たせる意味におが荒廃することのないよう厳重な規制を行いて、公園管理者は、第三者に公園施設を設ったのである。
・・・第１項は、都市公園にけ、又は管理させることができるとしたの公園施設以外の工作物その他の物件又は施である。

設を設けて都市公園を占用しようとするとしかし、都市公園の自由利用の原則から

きは、公園管理者の許可を受けなければな

して、第三者による公園施設の設置又は管らない旨規定する。これはこの関係を私法

理を無制限に認めるわけにはいかないので、上の契約関係に任せておくときは、その関これを公園管理者が自ら設け、又は管理す係が不明確となる傾向があるのみならずそることが困難であると認められるもの・・・の処理がきわめて複雑となり、かつ、その権「この『許可』は、禁止の解に限定した」7、利が利権の対象として取引されるおそれも除の意味の『許可』ではなく、法律学上は特あるので、これを公法上の許可に係らしめ8許であり、設権行為である」 とされる。

て、この関係を厳格に規制することとしたのである。

また、後者については、「都市公園の本来

この許可も、特定人のために、一般人にはの目的からすれば、公園施設以外の工作物許されない特別の使用をなし得べき権利をその他の物件又は施設は、都市公園の効用設定する行為であって、法律学上は特許にを阻害することはあっても、これを増進す

属する」9とされる。

ることにはならないので、これらを都市公園に設けることは極めて好ましくない。
・・・

３．道路の占用許可における公募制－平成

しかし、都市公園も生活関係の錯綜する都２５年の通達市に設けられて一定の地域を占拠する以上、都市公園から公園施設以外のいかなる工作

３．１

通達の趣旨等

物等をも締め出してしまうことは円滑な社
平成２５年３月に、占用希望者の競合が会生活に寄与するとはいえず、また、かえっ78

都市公園法研究会（２０１４）pp.134-135
都市公園法研究会（２０１４）p.141

9

都市公園法研究会（２０１４）pp.156-157− 107 −

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見込まれる場合における占用主体の選定方も形式的には、契約によるのではなく、法令法に関して通達が出された。

に基づく申請と許可という形を取る。

これは、収益性を有する物件については、
占用希望者が競合することが想定され、そ

３．２

通達の内容

の際の選定手続の公平性、透明性が求めら「占用希望者の競合が見込まれる場合にれたことによる。

おける占用主体の選定方法について（平成
２．１にみたように、占用許可に関して、２５年３月１日国道利第１２号国土交通省「二人以上の競願者がある場合でも、先願「占用は・・・
道路局路政課長通達）」10では、者に許可しなければならないものではなく、占用希望者から申請がなされてから道路管許可すべきかどうか及び誰に許可すべきか

理者によりその設置の可否の判断がなされについて裁量により選択することは自由」てきたところである。一方で、道路の構造又とされていたが、現実に競合が生じるとなは交通に著しい支障を及ぼさない範囲におれば、何らかの処理ルールがないと混乱がいて、道路通行者の利便の増進等を図るた生じる。このため、公共調達における契約のめに設置される収益性を有する物件等につ相手方の選定ルールに類似した形で、そのいては、占用希望者が競合することも想定

ような処理ルールが構想されたようにみう

され、手続きの公平性、透明性が求められるけられる。

ところである」として、「占用希望者の競合

その際、許可を受ける民間主体の決定にが見込まれる場合における占用者の選定に当たって考慮される項目の中に、施設の管当たっては、公募による選定を基本とする」

理者である政府（ひいては納税者たる国民・とされた。
公募を行う場合には、占用許可を受ける住民）にとってメリットがあるような民間ことができる者を決定するための基準が必主体の行為が含められた。
こうして、許可を受けようとする者ごと要となる。そのような基準のうち、「選定方に、許可を受けた後に行う行為が異なり得法（評価項目）」として、第１２号通達では、て、また、そのような異なる行為の内容を基「・占用主体の経営能力礎として許可の相手方が決定されるという・占用物件の管理能力形の制度が作られた。

・まちづくり計画との整合性

これは、契約の場合の一方当事者たる民・占用区域内の清掃、除草等道路管理者

間主体の状態と似ているように思われるが、による維持管理の補完措置（太陽光発

政府と民間主体との間の関係は、あくまで電設備の設置により、法面等の点検等

10

http://www.mlit.go.jp/road/sisaku/senyo/pdf/kin_
03.pdf
以下では「第１２号通達」という。なお、本通達は、後に触れる占用入札制度の導入時に廃止されている。この制度の下で、次のような公募が行
Urban Study Vol.65 DEC. 2017

われているようである。
http://www.jehdra.go.jp/pdf/1338.pdf（太陽光発電施設）
http://www.jehdra.go.jp/pdf/1394.pdf（自転車駐車場）− 108 −

を道路管理者が行いにくくなるため）だろう。

・道路利用者に有益な計画等の提案に関する事項（占用区域以外の道路の美化

４．道路の占用許可に関する平成２５年の等の道路交通環境の維持及び向上を図

もう一つの通達るための取組み等）
・太陽光発電設備の発電効率

等」11

４．１

通達の趣旨

を挙げている。
平成２５年７月には、地域の観光産業やまた、公募実施のための手順として、「（１）提案募集要領の策定

エネルギー関連ビジネスの強化に資する占（２）公募公告

用物件について道路占用料を減額すること、（３）現場説明

民間からの提案により実施される道路維持（４）質問の受付・回答

管理への協力により官民連携を図ることを（５）占用予定者の評価・選定目的とした別の通達が出された。

（６）選定結果の通知・公表
４．２（７）占用許可申請・占用許可」

通達の内容等を示している。
「道路占用制度の弾力化による道路維持
このように、第１２号通達では、許可を受管理への民間活用について（平成２５年７ける者が行う行為である「占用区域内の清月１日国道利第３号国土交通省道路局路政

掃、除草等道路管理者による維持管理の補

課長通達）」12は、「地域の観光産業やエネル

完措置」と「道路利用者に有益な計画等の提ギー関連ビジネスの強化に資する占用物件案に関する事項（占用区域以外の道路の美について道路占用料を減額するとともに、化等の道路交通環境の維持及び向上を図る

民間からの提案により実施される道路維持ための取組み等）」を、許可を受ける者の選

管理への協力により官民連携を図ること」

定基準の内容とした。

を目的としている。

このうち前者は、許可を受けた者が排他的第３号通達が対象とする占用物件についに使用する場所の清掃等であって、許可をては、「占用物件の設置に併せて占用主体に受けた者がこれを行うのは当然である。他

より提案される道路維持管理への協力（占方、後者については、許可を受けた者が当然用区域以外の除草、清掃、植樹の剪定又は道に行うべきものとはいえないが、施設の管路施設への電力供給など）が行われる場合理者である政府にとってメリットがある役にあっては、道路法施行令で定める額の９務の提供を求めたものと見ることができる

０％を減額する」13とされる。民間主体は道11 ここに引用したのは、許可の対象となる物件のうち、太陽光発電施設についての評価項目の例示である。

04.pdf
以下では「第３号通達」という。
13 道路法施行令第１９条第３項に、「国土交通大臣は、指定区間内の国道に係る占用料で次に掲げる占用物件に係るものについて、特に必要がある

12

http://www.mlit.go.jp/road/sisaku/senyo/pdf/kin_− 109 −

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路維持管理への協力を行い、その場合におったし、また、そのことが関係して、許可をいて、当該民間主体が設置する占用物件の受けることができる者を決定する際に使用占用料が減額される。

する評価項目や決定手続が比較的大まかに「３．」でみた第１２号通達にあっては、示されているという印象を受ける。

民間主体の行為の内容が、許可の相手方を選定する場合の一つの要素とされていたが、平成２６年に行われた道路法の改正14に許可をする側の行為が変化することは予定

おいて、「占用料の多寡等により占用者を選されていなかった。

定する入札制度」（以下では「占用入札制度」

他方、本通達では、民間主体が特定の協力という。）が創設された15。

をする場合に、許可をする道路管理者の側

これにより、占用許可申請者が競合する

では、占用料の額を変化させる。このように可能性がある場合における事務処理の方法

見ると、実質的には、契約によって規律されが法律によって定められることになり、手る関係に非常に近いものということができ

続が精緻化、明確化された。許可を受けるこそうである。ただ、この場合においても、形とができる者の決定手続の概要を記せば、

式的には、民間主体において「協力」が行わ

次のようである16。

れる場合に、道路管理者が「一方的に」占用① 道路管理者は、占用許可申請を行うこと

料を減額する、との形を取る。

ができる者を占用料の額についての入札により決定することが、道路占用者の公平

５．入札による許可の相手方の決定－平成

な選定を図るとともに、道路管理者の収入

２６年道路法改正の増加を図る上で有効であると認められる工作物等（「入札対象施設等」）について、「３．」に述べた第１２号通達によって、道路の占用及び入札の実施に関する指針

占用許可申請者が競合する可能性がある場（「入札占用指針」）を定めることができる。

合における事務処理の方法が示された。

（第３９条の２第１項）

しかし、制度の根拠という面からいえば、② 入札占用指針には次の事項等を定めな法律の改正ではなく、通達によるものであと認めるときは、前２項の規定にかかわらず、前２項に規定する額の範囲内において別に占用料の額を定め、又は占用料を徴収しないことができる」とあり、「次に掲げる占用物件」として、「前各号に掲げるもののほか、前２項に規定する額の占用料を徴収することが著しく不適当であると認められる占用物件で、国土交通大臣が定めるもの」（第６号）とあることが根拠と考えられる。
第１２号通達に基づいて行われた公募の例として挙げた太陽光発電施設の例についての資料には、この占用料減額制度の適用があることが示されている。
14 道路法等の一部を改正する法律（平成２６年法律第５３号）による。平成２７年４月１日から施行された。
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ければならない。（同条第２項）
15

大阪府には、本制度創設以前に、道路等に太陽光発電施設を設置する者を、占用料の入札を経て決定する制度があった模様である（http://www.pref.osaka.lg.jp/eneseisaku/roof_rental/tochikashi.html）。
「制度の形成・展開」という視点からは、この制度と、法改正によって創設された制度の異同が興味深いが、大阪府の制度の内容を記した文書を発見することはできなかった。
16「占用料の多寡等により占用者を選定する入札制度について（平成２７年３月２７日国道利第２１号国土交通省道路局路政課長通達）」（http://www.mlit.go.jp/road/sisaku/senyo/pdf/ny
usatu02.pdf）（以下「第２１号通達」という。）
が制度の運用について記している。

− 110 −

・道路の機能又は道路交通環境の維持を

法文上は現れてこない。ただ、第２１号通達

図るための清掃その他の措置であつてには、「令第１９条第３項等に基づいて占用

当該入札対象施設等の設置に伴い必要料を減額している施設等を入札対象施設等となるもの（第４号）とする場合の占用料の額の最低額を算定す

・占用料の額の最低額（第６号）

るに当たっては、減額後の額を用いること③ 入札対象施設等を設置するため道路をとする」との文言があり、ここにいう「占用占用しようとする者は、入札対象施設等の料を減額している施設等」の中に、第３号通ための道路の占用に関する計画（「入札占達の適用対象が含まれるのであれば、同様

用計画」）を作成し、その入札占用計画がの思考がここでも維持されているというこ

適当である旨の認定を受けるための入札とになる。

（「占用入札」）に参加するため、これを道
６．平成２８年港湾法改正

路管理者に提出することができる。
③ 道路管理者は、占用入札において最も高その後、港湾法における占用許可に、同様

い占用料の額を申し出た参加者を落札者の制度が導入された17。ただ、港湾法においとして決定する。
ただし、効率的な道路の管理の観点からては、占用許可を受ける者の決定に関して、占用料の額その他の条件が当該道路管理

港湾管理者が作成する指針（公募占用指針）者にとって最も有利な入札占用計画の提に、「占用予定者を選定するための評価の基出をした参加者を落札者として決定する準」を定めるとされていて、占用料の額によことが適切であると認められる場合におって選定が行われるかどうかは、法文上は

いては、最も高い占用料の額を申し出た参明確ではない。
具体的には、同法第３７条の５第３項に加者以外の者を落札者として決定するこは、「港湾管理者は、前項の評価に従い、港とができる。

湾の機能を損なうことなく公共の利益の増
このように、第１２号通達において示さ進を図る上で最も適切であると認められるれていた手続が、法定化、明確化された。特

公募占用計画を提出した者を占用予定者とに、占用許可を受けることができる者の決して選定するものとする」とされている。

定方法について、ア）占用料の額のみによる決定が原則とされ、イ）占用料の額と、その７．平成２９年都市公園法改正

他の条件を総合的に評価して決定すること
平成２９年に都市公園法が改正され、公も可能であるとされた。
第３号通達に示されるような、民間主体

園施設の設置・管理の許可を受ける者を公が特定の協力を行う場合に、許可をする側

募によって選定するための手続に関する規が占用料を減額するという仕組みは、この定が創設された18。

17

された。
18 都市緑地法等の一部を改正する法律（平成２９港湾法の一部を改正する法律（平成２８年法律第４５号）による。平成２８年７月１日から施行− 111 −

Urban Study Vol.65 DEC. 2017

ける催しに関する情報を提供するため
道路法における占用入札は、占用許可をの看板等の物件又は施設であつて、公募行う際の手続として定められたものである

対象公園施設の周辺に設置することがが、都市公園法の場合には、占用許可ではな

地域住民の利便の増進に寄与すると認く、公園管理者以外の者が公園施設を設置・められるもの）の設置に関する事項（第管理することについての許可の際の手続と６号）して定められている。

・都市公園の環境の維持及び向上を図る

概要は次のようである。

ための清掃その他の措置であって公募① 公園管理者は、公園施設の設置・管理の対象公園施設の設置又は管理及び利便

許可の申請を行うことができる者を公募

増進施設の設置に伴い必要となるものにより決定することが、公園施設の設置又に関する事項（第７号）

は管理を行う者の公平な選定を図るとと・公募対象公園施設の設置・管理の許可のもに、都市公園の利用者の利便の向上を図

申請を行うことができる者を選定するる上で特に有効であると認められる公園

ための評価の基準（第９号）

施設（飲食店、売店等）（公募対象公園施③ 都市公園に公募対象公園施設を設け、又設）について、公園施設の設置又は管理及は管理しようとする者は、公園施設の設置

び公募の実施に関する指針（「公募設置等

又は管理に関する計画（「公募設置等計画」）指針」）を定めることができる。
（第５条のを作成し、その公募設置等計画が適当であ２第１項）

る旨の認定を受けるための選定の手続に② 公募設置等指針には、次に掲げる事項等

参加するため、これを公園管理者に提出すを定めなければならない。（同条第２項）

ることができる。（第５条の３第１項）

・公募対象公園施設の使用料の額の最低④ 公園管理者は、公募設置等計画について、額（第４号）

公募設置等指針に定めた評価の基準に従・特定公園施設（公園施設の設置又は管理って評価を行い、都市公園の機能を損なうを行うこととなる者との契約に基づき、ことなくその利用者の利便の向上を図る

公園管理者がその者に建設を行わせる

上で最も適切であると認められる公募設

園路、広場その他の公園施設であつて、置等計画を提出した者を、公募対象公園施

公募対象公園施設の周辺に設置するこ設を設置・管理する予定者として選定する。

とが都市公園の利用者の利便の一層の（第５条の４第２項、第３項）

向上に寄与すると認められるもの）の建設に関する事項（特定公園施設の建設に

道路法における制度と対比すると、次の要する費用の負担の方法を含む。）（第５

ようなことがいえるだろう。

号）（１）施設の設置等を希望する者が複数あ・利便増進施設（自転車駐車場、地域におりうる場合において、その中から一人を選

年法律第２６号）による。平成２９年５月１２日
Urban Study Vol.65 DEC. 2017に公布、同年６月１５日から施行された。

− 112 −

定する手続を明確化している点は、道路法が対象となる場合にあっては、政府が民間におけるそれと同じである。

主体に対して施設の設置許可を与えるといただ、選定に当たっての評価の基準は、

う形式による。

道路法の場合、占用料の額によることを原則としているのに対して、都市公園法の場

形式上の違いに注目して説明するとこの合は、公園管理者が評価に使用することがようになるが、契約であるからといって、両適切と考える事項を総合的に評価する方

当事者の間で、例えば土地の使用方法につ法（港湾法の方式により近いもの）となっいて交渉が可能であるかというと、地方公ていると考えられる。

共団体等が、買主・借主の公募に当たって公（２）より広く、施設の整備を対象として官表する「募集要項」等に、使途や施設の用途・民連携の思考が取り入れられている。

構造についての指定がなされ、また、売価・

具体的には、公園管理者は、ア）公園管

賃料についても、一定額以上であることを理者と許可を受ける者が契約を結んで、都条件とすることがほとんどであり、事業者

市公園の利用者の利便の一層の向上に寄の側には、これに合意するかしないかの自与すると認められる公園施設（特定公園施由があるにとどまる。

設）の建設を、許可を受ける者に行わせる
19こと、イ）利便増進施設（公募対象公園

他方、許可に関しては、「７．」までにみた施設の周辺に設置することが地域住民のように、民間主体の行為の内容によって、許利便の増進に寄与すると認められるもの

可を行う政府の行為の内容が異なりうる、のこと）の設置を、許可を受ける者に行わあるいは、民間主体の行為の内容を判断材せることが可能とされている。

料として、許可を与える相手方を決定するという制度が形成されてきた。

８．概括

このときに、道路法における占用入札制
度の下で占用許可を与えることと、占用料冒頭に述べたように、普通財産である土を納付することとが、あるいは、改正都市公地を活用する場合には、政府と民間主体と園法において設けられた制度の下で施設のの関係は契約によって規律され、他方、公物設置許可を与えることと、許可を受ける者

19

こうした事例においては、事業者に対して、公園施設の設置・管理の許可が行われるとともに、地方公共団体と事業者との間で、許可を得て設置される施設の整備に関する契約（「基本協定書」）が締結されることが予定されている。しかし、許可を受けて設置される施設それ自体については、
契約の形式ではなく、許可及びそれに付随する許可条件の形式のみによって両者の関係を規律することが可能であるように思われる。
他方、ここで対象となる施設は、事業者が設置許可を受ける施設以外の施設であると考えられるので、このように、許可とは別に契約で関係を規律することを明確にしたということであろうか。

本改正の少し前に、公園管理者以外の者が公園
施設の設置・管理を行うことにつき、事業者を公募した例として、奈良県が奈良公園内に宿泊施設等を整備する事業者を公募した例（「吉城園周辺
地区保存管理・活用事業」（http://www.pref.nara.jp/item/171432.htm#ite
mid171432））や、吹田市が千里南公園内にパークカフェを整備する事業者を公募した例（「千里南公園パークカフェ整備事業」（http://www.city.suita.osaka.jp/home/soshiki/div-doboku/kouenmidori/sennriminami/
senriminamikouenanketotyousaoyobisyakaijikk
en_copy.html））がある。

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が行う特定公園施設の建設とが、契約におでは、企業経営者のために、その区域内における当事者双方の債務に相当する事項とな

けるガスまたは電気の独占的供給権を保障っているわけではない。より高い占用料のし、その所有または管理に属する道路、橋梁、

納付や、より適切な特定公園施設の建設は、堤防、公園その他の土地工作物の使用権を許可を受けることができる者として選定さ付与するとともに、その使用料・占用料そのれるための要件であるにとどまり、誰に対

他事業に対する特別税を徴収しないことをして許可を与えるかは、あくまでも行政機約束するのに対し、企業の経営者の側では、関が一方的に（ただし法令の規定に従って）市に対して一定の報償金を納付し、料金そ決定する。

の他の供給条件・企業の経営等について、公

しかし、それまでの仕組みと比較すると、共の利益に適合せしめようとの見地からす

行政機関の側は、入札占用指針や公募設置

る市の特別の監督に服し、また、必要に応じ

等指針の形で自らの意思を表明し、許可をて市の買収（または優先買受）に応ずること受けようとする者の側は、提案内容という等を定めたものである」20。

形で自らの意思を表明し、その結果として、

ただ、このような契約が行われ始めたの両者の間の関係が形成されるという点では、は明治時代の末21であり、現在の道路法の前

実質的に、かなり契約に近いものとなって身となる旧道路法 22 も制定されていない時

いる。

期である。

このようにみると、契約という形式によ

その後、公物への施設の設置については、

るか、許可という形式によるかは、実態とし契約の形式によるのではなく、許可の形式てみるとそれほど大きな違いはない状態とによって、管理者の側がその方法を規定すなっているといいうるかもしれない。

る制度が設けられた。その具体的な表れが道路法等であり、制度の背後にある思考が、さらにここから進めば、許可の内容、たと「２．」にみた文献に表れている。

えば使用料や占用料と、使用に当たっての条件に相当する事項を、包括的に交渉によ制度が、法令等の形で表現されているのって決定し、両者の関係を契約によって規であれば、それを改正することで、制度が律するという発想になりそうである。類似

徐々に変容していく。他方において、法令等の仕組みが、かつては我が国に存在した。報によって表現される制度の基礎となる思考

償契約がその例である。

（それ自体は法令等の形で表現されないも「報償契約というのは、ガス事業とか電気の）については、「改正」ということが起き事業とかのような、公共性が強く、しかも独ないから、そうした思考自体は変化しにく

占的傾向を持っている企業の経営者と、市く、また、その思考を基礎とする制度も変化（または町）との間に締結されている契約

しにくいように思われる。
公物の使用に関する制度は、その基礎とで、その内容とするところは、普通、市の側
20
21

田中（１９５６）p.2
大阪市と大阪ガス会社との間の契約は、明治３

Urban Study Vol.65 DEC. 2017６年８月に締結された（田中（１９５６）p.2）。
22 大正８年制定。

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なる伝統的な思考を維持しつつ、実質的に、普通財産の活用の際に使用される手法や、
公共調達の際に使用される手法に近接するように、今後も展開するのではないか。

＜参考文献＞

塩野宏（２０１５）「行政法Ⅰ（第６版）」有斐閣
塩野宏（２００６）「行政法Ⅲ（第３版）行政組織法」有斐閣
田中二郎（１９５６）『報償契約に関する法律問題－公法と私法の交錯する場－』「ジュリスト

１

９５６年６月１日号」有斐閣
都市公園法研究会（２０１４）「都市公園法解説（改訂新版）」一般社団法人日本公園緑地協会
道路法令研究会（２００７）「道路法解説（第４版）」
大成出版社
三吉卓也（２０１７a）『公的不動産（ＰＲＥ）活用
事例資料集（平成２８年後半）』「Research Memo
２０１７年２月」（一般財団法人民間都市開発推進機構）
http://www.minto.or.jp/print/urbanstudy/resea
rch.html
三吉卓也（２０１７b）『公的不動産活用事例（平成２９年前半）と事例にみる特徴的な事項』「Research Memo

２０１７年７月」（一般財団法人民間都市開発推進機構）
http://www.minto.or.jp/print/urbanstudy/resea
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