ISSN 2436-8784

北極ガバナンスにおける「先住民族」と「地域社会」の区別
イヌイット極域評議会
2020 年政策白書を素材として

鈴木 海斗

ArCS II 国際法制度課題
ブリーフィングペーパー・シリーズ

第 8 号 J（ 2023 年 2 月）リサーチブリーフ
ArCS II/Int’ l Law/BPS/08/J/RB (2023/2 )08

北極ガバナンスにおける「先住民族」と「地域社会」の区別
イヌイット極域評議会 2020 年政策白書を素材として
ここが

POINT
POINT

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2020 年に北極域の先住民族組織であるイヌイット極域評議会が、「地域社会」に関する政策白書を公表した。北極ガバナンスにおいては、先住民族の土地や天然資源に対する権利を保障することが重要である。同時に、伝統的な知識の発展を通じて環境
保 護 に 貢 献 し う る ア ク タ ー と し て、「地 域 社 会 (local
communities)」の権利が議論されるようになってきており、先住民族 (Indigenous peoples) との異同が問われてきた。
しかし、地域社会がそもそもどの様な存在を指すのか、個人なのか集団なのか、不明確に止まるのが現状である。

POINT

2

先住民族の権利は、国際人権法上、脱植民地化および文化的独自性のためのものとしても要求され認められてきた。
他 方で、先 住 民 族 の 定 義が未だに不 明 確であることや、地域社会についても、特に国際環境法上、意思決定過程における参加の権利が認められつつあることにより、先住民族と地域社会が主張できる権利の内容は接近しつつある。

POINT

3

先住民族と地域社会の権利内容に共通点が見られる現状においても、国際社会においては、先住民族の発言力がより重視されてきた。これは、国際環境法の文脈においても例外ではない。北極ガバナンスの文脈においても、北極評議会において常設参加者の地位を有するヌイット極域評議会の見解を考慮すると、北極域の環境保護の観点からも、地域社会と区別される先住民族としての主張が重要な役割を果たすと考えられる。

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RESEARCH BRIEF

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RESEARCH BRIEF

イヌイット極域評議会「地域社会」政策白書

2「先住民族」と「地域社会」の定義について

まず 2020 年 10 月12日にイヌイット極域評議会が公表

第2に、イヌイットが各国内法において承認されている

国際社会において、「先住民族」と「地域社会」の用語あるのかは、いまだに不明確である。例えば、生物多様した「地域社会」に関する政策白書を紹介し、なぜイヌのに対して、明確な承認がない「地域社会」との混同

は共に、国際的に受け入れられた定義は存在しない。

性条約における専門家グループは、地域社会の具体例

イット極域評議会が、「地域社会」との区別を強調して、は、法的主張の整合性に支障をきたす。第3に、「地域社

国連の先住民族に対する差別問題特別報告者によるについて、いくつか共通の要素を見出すことができる「先住民族」としてのイヌイットの権利保護及び発展を会」概念が法的、政治的および文化的観点から曖昧でと、「先住民族」は、自らの領域において、侵略及び植と言う(CBD, 2011b)。そこでは、世界中の様々な文化求めているのかを明らかにする。その上で、現状の国際あることを考慮すると、その内実がどのような個人・集民地化以前の社会から続く歴史的な連続性を、文化、的・社会的・生態学的背景を有する「地域社会」の主張法において、「先住民族」と「地域社会」に与えられる権団であるか分からず、イヌイットとしての主張の有効性

土地又は言語などについて、他の支配的な社会層からを比較した上で、その定義のための指標が示されてい利の内容がどの程度接近しつつあるのか、そしていかに悪影響を及ぼす可能性がある。第４に、その結果、区別された形で有し、そして発展させてきたとされるる。
しかし、その中でどの指標も優先されるべきではな

なる相違点が存在するのかを概説する。

「地域社会」としての主張は独自性を失いやすく、主権(Martínez Cobo, 1987)。例としては、カナダのイヌいとされ、実に20 以上の特徴が挙げられ、そのうちの国家の主張に埋没される可能性がある。イヌイット極域

イット、ニュージーランドのマオリ、オーストラリアのア「いくつか」を有するものが「地域社会」であるとされる

イヌイット極域評議会の2020年政策白書は、イヌイット

評議会は、先住民族と地域社会との区別を意図的に曖

ボリジニ、そして日本のアイヌ・琉球民族などが挙げら(CBD, 2011b)。その結果として、「地域社会」が先住が先住民族として有する自決権をはじめとする諸権利昧にしようとしてきた主権国家と、それに反して独自のれる。これに対して「地域社会」は、生物多様性条約の民族のように伝統的な生活様式を営む共同体に限定さについて国家及び国際機構による法的保護を求める上権利を主張し続けてきた先住民族の対立が見られてき下で、次のような特徴を有する共同体として言及されれるのか、あるいは NGO のような市民社会団体まで

で、「先住民族（Indigenous peoples）」が「地域社会たことを指摘し、その例として 1992 年生物多様性条る。すなわち、生態学的に特徴を有する地域における含むのかが、曖昧なままにされてきている。

(local communities)」と混同されそれと同一視され

約、1992年気候変動枠組条約、そして2000年に設置

生物多様性及び生態学的産物及びサービスに依存しることにより、イヌイットと先住民族がこれまで獲得してされた国連先住民問題常設フォーラムなどでの議論をており、その結果として伝統的知識を発展させ取得し「先住民族」についても、具体的にどのような集団が該きた独自の権利や地位が減じられることに懸念を表明挙げる。最後に政策白書は、国連をはじめとする国際機てきた、農民、漁業民、放牧民、森林居住者などのこと

当するのかについて、明確にされてきたとは必ずしもする。その理由は、以下の４点に集約されている。第１

構及び国家に対して、自決権を基礎とする先住民族のである(CBD, 2005)。その具体例としては、ブラジルの言えない。上記特別報告者による作業上の定義は、長に、先住民族には、「地域社会」などの他のマイノリティ

権利の発展、それと区別された枠組み及び基準に基づキロンボやフランス領ギアナなどが想定されている

い間、国連において参照されてきたものの、2007年の集団と異なり、集団的権利を含めた特別な権利を2007

いた地域社会の権利の発展、並びに、先住民族の権利( CBD, 2011a )。両アクターの関係が最も長い間議論

国連先住民族宣言は、最終的に、「先住民族」の定義を年の先住民族の権利に関する国際連合宣言（以下「国救済の手続的発展を勧告している ( ICC, 2020 )。

されてきたのは、生物多様性条約においてである。

行わなかった。その結果、イヌイット極域評議会が「先1992 年に国連で採択された生物多様性条約は、その住民族」として見なしているイヌイットが、その中に含第8条j項において「先住民の社会及び地域社会(indig-

まれるかどうかも不明瞭となる。イヌイットは、アメリカ

enous and local communities)」と両者を並列に(アラスカ) 、カナダ、デンマーク(グリーンランド) 、そし

扱い、それら社会の伝統的知識を尊重し保存し維持すてロシアに存在するとされ、イヌイット極域評議会もそることを締約国に義務づけている。さらに2010年の遺のように認識している(ICC Charter, 1977)。
しかし、伝資源に関する名古屋議定書などで、特に遺伝資源にイヌイットが存在する国々における「先住民族」の定義

関する「先住民の社会と地域社会」の利益保護の範囲づけが異なるため、実際のところ、具体的にどの集団が大幅に発展させられてきている。

がいかに分類されるのかは、必ずしも明らかでないと

連先住民族宣言」）などに基づいて認められている。

いう(German Arctic Office, 2021) 。
しかし、「地域社会」がいったいどのようなアクターで

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それでも、「先住民族」については、特に国際社会での集団の利益は、国連を中心として、国際社会での脱自決権は、国連先住民族宣言以前には、植民地支配や 2018 年に採択された「小農と農村で働く人びとの幅広く保護されるべきアクターを指す概念として生み

植民地化の一環として正当化されてきた現実がある

下の人民以外に対してはほとんど認められてこなか

権 利に関 する国 連 宣 言 」（ 以 下「 国 連 小 農 権 利 宣出され、定着してきたという経緯を考慮する必要があ(Erueti, 2022) 。この運動を通じて、先住民族は、国った。人民の自決権の内容には、分離独立の権利とし言」）起草過程では、特に個人の人権の侵害を招きかる。本来、「アボリジナル」「ネイティブ」「ファーストネ

際文書及び条約の中で言及されることになり、国際法ての外的自決、自らを代表する政府をもつ権利としてねないとして、集団的権利という法概念それ自体を否ーション」などの概念とその意味するところを、それ上の権利を享受する主体として認められてきたのでの内的自決がある。しかし、国連先住民族宣言の起草

定する見 解 が 一 部 国 家 からなされ て いる ( I G W G ,ぞれの社会的背景から切り離して、一様に理解するこある。

過程では、自決権の主体となった先住民族が分離独

2017) 。

とはできない (Niezen, 2003) 。しかしながら、これら3立を主張することによる国内及び国際社会の不安定

先住民族の国際法上の法的地位

先住民族は、1969 年米州人権条約、1981 年人及び自決権は分離独立の権利を含まない。

人民の権利に関するアフリカ憲章、1989 年国際労働機関の「原住 民及び種族 民条約」
（ ILO 第 169 号条

さらに、自決権において注目されるのは、この権利が約）の実行の下で、土地及び天然資源に対する権利を集団に与えられることである。これにより、自治権やはじめとする包括的な権利保護の対象とされてきた。

共有天然資源の管理権といった、個人では享受・行使

中でも、2007 年に採択された国連先住民族宣言は、することが難しい権利を主張することが可能となる。

先住民族の自決権に明示的に言及したことで、その国連先住民族宣言では、天然資源の管理を含む先住傾向を顕著にした。1966 年の国際人権規約は共通第民族の共同体的事項について広く自律及び自治の権1 条で「人民 (peoples) 」の自決権を規定している

利が、自決権を行使する特別の形態として認められてが、国連先住民族宣言第 3 条は、主語の「人民」を「先おり（第 31 条）、先住民族の生活様式の保護を訴える住民族」に置き換えて同じ内容で先住民族の自決権際の有効な法的主張の根拠となりうる。そして、特にを規定する。自決権は、平等及び機会の均等に基づい国際社会では、国連先住民族問題常設フォーラムやて、国際社会及び国内社会において、自らの政治体制

2007 年に設置された国連先住民族の権利に関するや社会制度を形成しそこでの参加を求める権利を含

専門家機構などの国際機関や、先住民族の権利に関む。自決権が分離独立、自治、そして資源管理に対すする国連特別報告者の活動を通じて、国連先住民族

る要求の根拠となることは、1960 年国連植民地独立宣言に規定された諸権利の解釈と適用がなされる。

付与宣言、国際人権規約共通第 1 条などの国際文書

国連先住民族宣言それ自体は法的拘束力がないが、により、国際社会全体で広く認められてきた。もっとこうした国連の実践により、先住民族が、国際及び国も、後で見るように、国連先住民族宣言では、第 46 条

内社会においてどのような権利を主張することがでで主権国家の領土保全に言及しており、先住民族のきるのかが明確にされてきている。

4化を恐れた主権国家が、植民地支配下の人民以外に以上からも分かるように、自決権の主体たる先住民族

自決権としての分離独立権は原則認めないと主張しに認められうる権利については、国連を中心にそのた。そのため、国連先住民族宣言では、第 3 条におい

具体化や明確化が進められているのに対し、地域社て先住民族の自決権は規定されたが、第 46 条 2 項に会が自決権の主体として認められうるかといった議論

おいて分離独立が明文で否定されるに至った。

は 、ほとんどなされ て い な いことが わ かる。た だ 、

2018 年国連小農権利宣言で言及された諸権利の主
先住民族の分離独立権を否定できたとしても、先住体として、地域社会が該当する可能性が示されてい民族への自決権の適用が主権国家にとって懸念されることには留意すべきである(Bessa and Gilbert,

るものであることに変わりはない。それは、自決権が2022) 。国連小農権利宣言では、この宣言は対象と集団的な権利であることにより、民族や地域共同体なする小農活動に従事する「先住民族と地域社会」にもどの、国内に存在するあらゆる種類の集団の利益を適用されると規定する（第 1 条 3 項）。また、個人として考慮しなければならなくなり、実質的に中央政府によの「小農 (peasants) 」に加えて、「その他農村で働くる直接的な統治の及ばない自治制度の形成を認めな人びと(other people working in rural areas) 」

ければならなくなる可能性があるからである。集団的にも権利が付与されるとし、その中には土地、種子及な権利の存在自体についても、一部の主権国家は非び伝統的知識に対する権利や食糧主権などの集団的

常に消極的な姿勢を貫いてきた。国連先住民族宣言

な権利も含まれている。

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RESEARCH BRIEF

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RESEARCH BRIEF

国際環境法分野における先住民族と地域社会の参加の位置づけの差異

められる参加手続を類似するものとして捉えようとす

さらに、「先住民族」概念自体が持つ影響力を考慮する動きも見られる。現に、生物多様性条約の下では、

ると、特に国際社会において、先住民族には、地域社

先にみたとおり、第 8 条 j 項が先住民族と地域社会を並会とは異なる地位が認められていることに留意する

列して規定していることも影響して、意思決定過程へ必要がある。国際機関における先住民族と地域社会の参加の権利を先住民族と地域社会とで区別せずにによる参加の度合いが異なるのは、気候変動枠組条

解釈している。生物多様性条約第 15 条は、遺伝資源約の下で 2015 年に設置された「地域社会及び先住

国際環境法分野における、先住民族と地域社会護及及び地域の知識体系に基づき適応に関する行動を策の取得の機会について、当該資源の提供国による事

民族プラットフォーム (LCIPP) において顕著に示されびそれらの権利の発展において、環境問題に関する定するよう締約国に勧告している。この規定では、地域前の情報に基づく同意 (PIC)を規定している。これをている。LCIPP の運営を目的とする促進ワーキンググ

公的機関の意思決定にこれらアクターが参加できる

社 会 ( c o m m u n i t i e s ) と先 住 民 族 ( i n d i g e n o u s

具体化した 2010 年名古屋議定書第 6 条 2 項では、先ループは、2018 年当初、先住民族グループ代表 7 人

ことが重要である。国際環境法における参加とは、環

peoples)は、別々に言及されている。

住民族の社会と地域社会の両方について、それら社と国家代表 7 人の半数ずつ 14 人で構成されることが会 (communities) が当該遺伝資源に権利を有する

予定されており、地域社会の代表には言及していな

境に影響する政策や措置などについて審議・決定される政治的・行政的意思決定過程において、関係ステー

先住民族による意思決定過程への参加は、自決権を場合には、当該社会の PIC を得ることを確保するよい。これは、LCIPP の設立に主に携わったのが先住民

クホールダーが情報提供を通じて貢献したり決定内

行使する手段としても捉えられている。国連先住民族

う、締約国に義務づけている。2016 年に生物多様性族であり、その位置づけをめぐって、自決権や FPICな

容 に影 響を与えたりすることで ある ( E b b e s s o n ,宣言では、意思決定における先住民族の参加権（第条約の下で採択された任意ガイドラインは、タイトル

どの法的権利、国際機関における活動実績、及び先

1998) 。1992 年の環境と開発に関するリオ宣言第18 条）は、先住民族から「自由意思による事前の十分

では「先住民族 (indigenous

peoples) 」と地域住住民族が自然環境において果たす文化的な役割が強10 項では、環境問題に対応するためには、あらゆるな情報に基づく同意 (Free, Prior and Informed

民 (local communities) 」を区別しつつ、国内での調されていたからである(Osakada, 2022; SBSTA,

市民が、関連する情報を与えられ、意思決定に参加すConsent=FPIC) 」を得るよう政府に求めること（第文脈に応じてFPICとも PICとも呼ばれる制度につき2017) 。この経緯の影響は現在でも色濃く残っておる機会が与えられるべきと定められる。

19 条）により確保される。国連先住民族問題常設フォ指針を提供するものであるとし、先住民族も地域社会

り、2021 年より地域社会の代表にもWG のメンバー

国際環境法の文脈で先住民族及び地域社会に言及がーラムの 2010 年「トナカイ放牧」報告書では、国連も同様にその指針の対象としている(CBD, 2016) 。

の割り当てがなされているものの、3 人の追加に限らなされる際には、意思決定における参加を認める必先住民族宣言における自決権の規定 ( 第 3 条 )と、先住

要 性 が 指 摘される場 合 が 多 い 。リオ宣 言 第 2 2 原 則

民 族 の 土 地 等 の 開 発 の 文 脈 で 政 府 に 求 められ る

それでも、地域社会の意思決定過程への参加の権利

ると位置付けられている点で、その役割が主要なもの

は、「先住民族とその共同体及びその他の地域社会

FPICに関する規定 ( 第 32 条 )につき、先住民族の文化

は、NGOなどその他の主体との関係で独自性を保つとみなされていないことが浮き彫りとなった。

は、その知識及び伝統に鑑み、環境の管理と開発にお及びアイデンティティの発展にとって本質的な役割をことが困難であると指摘される。そもそも国際環境法

いて重要な役割を有する。各国は共同体の同一性、文果たすため、他の関連する条項と併せて、一体のもの

においては、必ずしもある共同体が参加の主体としてまた北極域では、先住民族を代表する団体であること

化及び利益を認め、十分に支持し、持続可能な開発のとし て 考 慮 さ れ る べ きとさ れ て い る ( U N P F I I ,見なされていたわけではなく、むしろリオ宣言第 10 原に大きな意味合いが認められている。北極ガバナンス

達成への効果的参加を可能にするべきである」と規2010) 。一般的にも、自決権は政治的機関の意思決定則にも規定されているように、環境問題は NGO などを担う主要な政府間フォーラムである1996 年に設立定する。例えば生物多様性条約第 8 条 j 項の解釈の発における参加手続を本質としていると主張されておりも含めた「関心のあるすべての市民が参加すること」

された北極評議会は、北極域に領土をもつ８カ国が正展として重要な任意ガイドラインでは、先住民族及び(Klabbers, 2006) 、関係国際機関による解釈適用

により最も適切に対処できるという発想に基礎づけら式メンバーとして参加し、生物多様性、気候変動、海地域社会の参加過程の促進に重点が置かれているの実践を通した先住民族の自決権の内容の展開もそれている。リオ宣言第 10 原則を拘束力のある条約と洋及び汚染問題等の環境問題や持続可能な開発に関(CBD, 2004 & 2019) 。さらに、2015 年パリ協定第れに整合的である(Barelli, 2012) 。

いう形で発展させた例として挙げられる1998 年オーする調整や協力を行っている。この政府間フォーラム

フス条約は、特にヨーロッパにおいて、NGO の参加に、イヌイット極域評議会を含む 6 つの北極先住民族

7 条 5 項は、気候変動枠組条約レジームで初めて先住れている上、「より広い観点からの分析」を目的とす

民族と地域社会に言及している。同項は、気候変動へ

そのため、自決権の主体である先住民族とそうではとその役割の発展の促進をもたらしたと評されてい組織が「常時参加者（ permanent participants ）」の適応に関する行動は、影響をうけやすい集団や社ない地域社会との間では、意思決定過程への参加にる(Ebbesson, 1998) 。すなわち、先に述べた「地域に指定され、評議会の交渉及び決定において十全の会を考慮して「参加型」であり「十分に透明性のあるよって主張することのできる権利や利益が本質的に社会」の概念の不明確さと、それに関する様々なアク協議権を有するとされる (Arctic Council, 1996) 。

取組」によるべきとし、伝統的知識、先住民族の知識異なることに注意が必要であるが、同時に、両者に認ターの存在が、意思決定過程への参加の権利の内容

常設参加者が、北極評議会において、政府代表とほぼの不明確さにつながっているのである。

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同等の資格で協議に参加できているのは、彼らが自るが、「地域社会」のカテゴリーはない。これについて決権を有する先住民族団体であるからである。一方は、北極域のように生活環境の厳しいところでは、先で、地域社会を含むその他の共同体はそのように分祖代々その地に根付いた生活を営んできた先住民族

類はされていない。北極評議会にはオブザーバー資以外の住民が暮らしにくいため、イヌイットを含め、先格を有するアクターとして、非北極圏国、政府間機関

住民族としての一体性を保持しやすいという背景もに加えて、非政府組織（ NGO ）というカテゴリーがああるであろう(Wilson and Selle, 2019) 。

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結

論

2020 年に公表された「地域社会」に関するイヌイット

ガイドラインなどでは、地域社会についても徐々にその極域評議会の政策文書は、自決権や集団的権利など権利が認められ国際的な保護の対象になりつつある。

の点において地域社会の法的地位が先住民族より安

中でも、国連小農権利宣言の採択により、食糧主権や定していない現状分析に基づいて、先住民族と地域

土地に対する権利を通じて、集団的権利に基づいた社会とを区別することを主張していると考えられる。

主張が、地域社会についても可能となりうることには

これは、特に生物多様性条約を中心とした国際環境法

留 意 す べきである。もっとも、気 候 変 動 へ の 対 処とにおける議論において、地域社会と先住民族が同等いった環境問題の文脈でも、国際機関における先住に位置づけられていることにより、国際人権法の展開

民族の参加が優先される状況も見受けられる。特に、において少しずつ認められ強化されてきたイヌイット

北極域では、そこで長年居住してきたイヌイットを含むを含む先住民族の権利が弱められるのではないかと先住民族が、先住民族としての主張を行う意義が認危 惧して いるの で ある。そ の 一 方 で 、2018年 国 連

められやすい歴史的・政治的背景があると思われる。

小 農権利宣言や 2016 年の生物多様性条約の下での■ 著者紹介鈴木 海斗（すずき かいと）：マギル大学法学部博士後期課程（2021 年 9 月〜）。ArCS II 国際法制度課題研究協力者。
研究関心は、国際人権法・国際環境法上における先住民族、地域社会及び小農の権利。

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本文で言及のある基本国際文書・国際機関

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後程修正します1011

北極域研究加速プロジェクト（ArCS II : Arctic Challenge for Sustainability II）
国際法制度課題 ブリーフィングペーパー・シリーズについて
ブリーフィングペーパー・シリーズ (BPS) は、ArCS II の下で国際法制度課題
が他の課題とも連携しながら進めている北極に関する研究成果を広く社会に還元し、関係ステークホールダーが関心を寄せる課題について、国際法
政策的視点から簡潔平易に解説する文書です。シリーズには ISSN がついており、各文書にも doi がついています。BPS は以下の 3 つのカテゴリー
にて、日本語ないし英語で発刊されます。
・ポリシーブリーフ（Policy Brief ）：日本及び関係各国の北極政策立案実施に資するような情報、政策オプションなどを提示するもの。
・ファクトシート（Fact Sheet）：日本及び国際社会のステークホールダーが関心を寄せる北極国際法政策的課題に関わる事実関係や関係国際法制
度の現状を正確にまとめたもの。
・リサーチブリーフ（Research Brief）：国際法制度課題の下での研究内容
ないしその成果を一般向けに概説したもの。

発行者

北極域研究加速プロジェクト国際法制度課題 研究課題代表者

柴田明穂（神戸大学）

《リサーチブリーフ》