東日本大震災から学ぶ地区防災計画の課題
東日本大震災から学ぶ地区防災計画の課題
Problems of the District Plan for Disaster Prevention
through the Study on Recovery Plans of the Great East Japan Earthquake三舩 康道
Yasumichi MIFUNE
ジェネスプランニング㈱・工学博士
Genes Planning Co., Ltd.・Dr. Eng.
The purpose of this paper is to propose the problems of the District Plan for Disaster Prevention,
through the study on Recovery Plans of local governments in Southern Part of Miyagi Prefecture. Each
local government decided the Recovery Plan individually, according to the decentralization of power. Buttsunami damaged wide area over the border. So the Recovery Plan of local government, especiallytsunami protection measures, should be improved uniformly over the border.
After the study of each Recovery Plan of local government, this paper shows problems of thedecentralization of power to be solved. So as the Recovery Plan, the District Plan for Disaster Prevention
should be improved uniformly over the border.

興計画は、早いところでは震災が発生した 2011

１．はじめに１．はじめに防災に関する制度として、平成 26 年度から地年の８月に策定された自治体もあったが、それ区防災計画制度が創設された。この新しい制度

ぞれ秋から冬にかけて策定され、2012 年 12 月には、地区が主体となって作成するボトムアップは概ね出揃った。
復興計画は、リアス式海岸を持つ三陸地域で型の防災計画として期待されている。
しかし、このような地区主体の防災計画には懸は各自治体が入江単位で構成されているため、念されることがある。それは地区が主体となっ独自に策定しても隣接自治体には影響が無いとて作成するがために、地区内で完結した防災計思われた。しかし、仙台平野に自治体が連なる画に陥るのではないだろうかという懸念である。

宮城県南部地域では、津波防御という観点から、それは、地方分権の制度により各自治体の独隣接自治体との調整が求められ一体化された復興計画が必要となると思われる。

自性が強調されたがためである。特に防災計画

今回はそのような観点から宮城県南部地域は、地区単独で完結するのではなく、隣接地区（仙台市、名取市、岩沼市、渡里町、山元町）との広域的な調整が必要である。の震災復興計画を土地利用計画及び津波防御と東日本大震災における自治体の復興計画は、いう観点から検証する。

自治体により独自に策定されたが、広域的な観点から振り返って見ると、広域的な調整に欠け

３．震災復興計画策定経過た実態が明らかになった。
今回は宮城県南部地域における復興計画を検ここでは、宮城県南部地域のそれぞれの市町証し、新たな制度の地区防災計画の作成においに国と宮城県の震災復興計画策定経過を加えてて、広域的な調整の必要性を論じる。

比較考察する。震災復興計画の策定経過は表.１の通り。
（１）国の復興対策の（１）国の復興対策の経過
復興対策の経過

２．調査の対象

国は、対応が遅いと言われた中で、震災発生

東日本大震災における被災した市町村の震災復１後１か月の４月 11 日に東日本大震災復興構想会推進本部の会議で震災復興計画（案）を決定し、議の開催を決定し、４月 14 日に、第一回目の会

11 月 30 日の市議会で復興計画を策定した１）。

合を開催した。その後検討を重ね６月 25 日の第②名取市

12 回目の会合で「復興への提言～悲惨の中の希

名取市では、５月 22 日に新たな未来会議を設望」を提出した。

置した。その後検討を重ね、８月 23 日に復興計

これで、一旦復興構想会議の役割は終了した画の提言書が提出された。10 月 11 日の市議会で（その後、11 月 10 日に、復興状況をテーマに第復興計画を策定した２）。

13 回目の会議を開催）。そして、７月 29 日、東③ 岩沼市
岩沼市では、４月 25 日に震災復興本部を設置

日本大震災復興対策本部は「復興の基本方針」を決定した。

し、復興基本方針を発表した。そして、５月７（２）宮城県の復興計画策定（２）宮城県の復興計画策定経過
宮城県の復興計画策定経過日に震災復興会議を設置した。その後検討を重宮城県では４月に震災復興基本方針（素案）ね、８月７日に復興計画グランドデザインを策を発表し、宮城県震災復興会議を設置した。そ定し３）、９月 26 日、復興計画マスタープランをして、５月１日に第一回会議を開催しその後検まとめた４）。

討を重ねた。そして、県の震災復興計画案は８④ 亘理町

月 22 日に決定し、２カ月後の、９月の定例議会

亘理町では、６月１日に震災復興会議を設置の 10 月 18 日に策定した。

し、９月５日復興基本方針を発表した。その後（３）市町の復興計画策定（３）市町の復興計画策定経過
復興計画策定経過検討を重ね復興計画（案）を作成した。そして、市町の復興計画策定経過を見ると、自治体に12 月 14 日の町議会で決定し、12 月 16 日に復興

よって震災復興計画の策定時期は異なる。

計画を策定した５）。

① 仙台市

⑤ 山元町

仙台市では、４月１日に復興基本方針を発表

山元町では６月に震災復興会議及び震災復興し、５月には震災復興推進本部を設置し、５月有識者会議を設置した。その後、それぞれの組30 日に「仙台市復興ビジョン」を公表した。７織で検討を重ね、８月に復興基本方針を発表し月からは震災復興検討会議を開催した。その後た。その後、震災復興会議で検討を重ね、10 月検討を重ね、11 月 14 日に震災復興計画の最終案には復興計画（案）を作成し、12 月 26 日の町議がまとめられた。そして、11 月 17 日の震災復興会で復興計画を策定した６）。

2

（４）国、県、市町による復興計画策定経過

居住ゾーンは、内陸部でも奥が居住地域であ国では６月に復興構想会議による提言を発表

るが、産業活動を行う地域は内陸部でも海側でし、その後、県及び市町の復興計画が策定されある。そして、海側の非居住ゾーンは防災林やている。

公園である。

一方、県と市町との関係を見ると、復興計画

これを基本に、海岸沿いには防潮堤、そしての策定が最も早かったのは岩沼市で、８月７日

内陸には、津波防御機能を持たせた嵩上げ道路を策定日としている。これは、県の復興計画策を整備することを基本にしている（図.１）。

定時期より早く、さらに、県が案を決定した８以上のゾーニングを基に、居住地の移転促進地域を設定するのが基本的な考え方である。

月 22 日より早い。

（２）津波防御の考え方

名取市は、岩沼市と同様に県の復興計画策定時期より早いが、それは１週間で、それ以前の国の津波防御の考え方は、近代で最大といわ県の復興計画案決定日よりは後に策定されていれ数十年から百数十年に一回程度発生する「レる。また、仙台市、亘理町、山元町は、県が復ベル１津波」、そして最大級といわれ五百年か興計画を策定した後に復興計画を策定している。

ら千年に１回程度発生する「レベル２津波」に対応した方法である。

以上、国、県及び市町の復興計画策定経過を見ると、国の提言は県及び市町に反映されたが、レベル１津波への対応の考え方は「防災」で、県と市町間の足並みは必ずしも揃っていなかっ人命を守る、財産を守る、経済活動を守ることたようである。

であり、防潮堤や河川堤防で対応することにしている。レベル２津波への対応の考え方は「減災」で、人命を守る、経済的な損失を軽減する、

４．震災復興計画の土地利用計画と津波防御の大きな二次災害を引き起こさない、早期復旧を考え方（１）土地利用計画

可能にすることであり、海岸防災林の復旧や嵩土地利用計画は、内陸部を居住ゾーンとし、上げ道路等の内陸の防潮施設で対応することにしている（表.２、図.１）。

海側を非居住ゾーンとするのが基本である。

図.１

津波対策イメージ図（出典：仙台市震災復興計画１））3

５．土地利用計画及び津波防御の方法の検証（１）土地利用計画の検証
ここで、復興計画における各自治体の土地利用計画をみると、土地利用計画には、それぞれの自治体の復興方針が表現されている。
仙台市

そして各自治体で策定された土地利用計画を繋げると図.２のようになる。
ここで、仙台市の震災復興計画 １） には、イメージ図が示されている。そのため、図.２における仙台市の図は、イメージ図を地図に落としたものである。また岩沼市の図は復興計画マスタープラン４）の中に掲載されている図である。
このように繋げてみると、土地利用計画図は、名取市各自治体が独自に作成していることがわかる。
その中でも、海岸沿いの防潮堤はレベル１の津波対応、そして内陸にある海岸に平行な南北道路を嵩上げにより整備し防災機能を持たせレベル２の津波対応としていることは、共通の計Ａ

岩沼市画となっている。さらに、海岸から嵩上げにより整備された南北道路までの間を津波対策ゾーンとして、住宅地を移転させることなどにより防災林や公園緑地としているところも共通の計画となっている。
（２）津波防御の方法の検証（２）津波防御の方法の検証
国の津波防御の考え方（表.２、図.１）によれば、レベル１津波対応としては防潮堤と河川Ｂ堤防、レベル２津波対応としては二線堤として亘理町嵩上げ道路が該当する。しかし、各市町の復興計画の境界部分を見ると、レベル２津波対応の嵩上げ道路にあっては、次のように隣接市町間で繋がらない状況もあった。
① Ａ部分
図.２のＡ部分である仙台市と名取市の境界にＣは名取川がある。この名取川をはさむ海岸と仙台東部道路の間にあるレベル２津波対応の両市の嵩上げ道路を見ると、仙台市からの県道塩釜亘理線と名取市の閖上地区の東側の道路が繋が山元町

らない（図.３）。
名取市の閖上地区には仙台市とつながる名取川の橋から続く道路がある。しかし、閖上地区の一体的開発のため、嵩上げ道路は閖上地区の東側を通したのだろう。嵩上げ道路が繋がらないとはいえ、嵩上げ道路は河川堤防に接続しているため、津波対策上は問題なさそうである。

図.２

宮城県南部地域の復興計画の土地利用計画

4そして、名取市の嵩上げ道路は仙台空港のと仙台市ころで、鋭角に曲がっている。既存道路の嵩上げのため既存道路の形状に合わせて鋭角のコーナーになったのだろうが、計画的には気になるところである。

閖上地区

また、名取市と岩沼市との境界には仙台空港がある。名取市は嵩上げ道路を仙台空港を守るように東側を迂回し連結するようにしているが、岩沼市では嵩上げ道路を市内の避難道路のところで止め、仙台空港を回していない。そのため、名取市

名取市と嵩上げ道路が繋がらない。
これでは、仙台空港は名取市側から津波の防仙台空港御を果たしたとしても、岩沼市側からの津波対策に不安を抱かせられる（図.３）。
② Ｂ部分

岩沼市
図.３

図.２のＢ部分である岩沼市と亘理町の境界にＡ部分拡大図

は、阿武隈川がある。この阿武隈川をはさむレベル２津波対応の嵩上げする道路が岩沼市と亘理町の両自治体で繋がらない。川に架かる橋は、それぞれの市町の嵩上げ道路より離れているところにある（図.４）。
岩沼市は嵩上げ道路を市内の避難道路のとこ岩沼市ろで止めており、この部分から岩沼市内の居住地への津波対策に不安を抱かせられる。
一方、亘理町では、阿武隈川の橋まで嵩上げ道路を計画すると、既存市街地を分断する可能性があり、既存市街地を守るように嵩上げ道路を東側に計画している。しかし、河川堤防と嵩上げ道路が繋がっており、津波対策上は問題な

亘理町
図.４

さそうである（図.４）。

Ｂ部分拡大図③ Ｃ部分
図.２のＣ部分である亘理町と山元町の境界を見ると、特に妨げるものはなく、両自治体のレベル２津波対応の嵩上げ道路が繋がっている

亘理町（図.５）。
両町を県道相馬亘理線が通っている。山元町
では同県道の嵩上げを計画しているが、亘理町
では同県道が内陸に奥深く入っているところを通っているため、海岸に平行になる別の道路を嵩上げし、山元町の県道相馬亘理線に接続する

山元町

図.５

Ｃ部分拡大図ように計画している。
凡例（図 3,4,5）

亘理町と山元町の復興計画の策定は 12 月のほ

レベル１

ぼ同時期であり、嵩上げ道路の計画は両町によレベル２り調整されたとのことである。これにより一体的な津波防御の方法が完成している。
5５．結び
５．結びを出して終了である。しかし、方針を出して終（１）宮城県南部地域の復興計画の検証（１）宮城県南部地域の復興計画の検証

了とせずに、市町村レベルでの計画が上がったら最後に県の委員会で調整する、また２つの県

ここでは、今回検証した宮城県南部地域の各自治体の復興計画における課題を整理したい。

以上にまたがる場合は国が調整し責任を持つべ

土地利用計画はほぼ共通であったが、津波防きである。
（２）地区防災計画の課題

御の方法を見ると、レベル１津波対策は共通であるが、レベル２津波対策は自治体によって違

今回は、地方分権により自治体により策定さいが見られた。特に、自治体の境界まで計画しれた計画が、広域的調整に欠けた計画になってていない岩沼市が特徴的であった。

しまうということが時々聞かれることもあり、岩沼市の場合、取組みが早く、県が「復興計そのような観点から、地区防災計画を考える上画」を策定する前の８月上旬に「復興計画グラで、隣接地区との広域的な調整を図るべきといンドデザイン」を策定している。この時期におうことをテーマに、宮城県南部地域の復興計画

ける隣接する自治体の取組は初期段階で、調整について検証した。

出来るものではなかったであろう。その反面、その結果、これまで見てきたように、広域的亘理町と山元町は復興計画の策定が 12 月でありに調整が行われたところもあったが広域的調整遅かった（表.１）が、境界部分は調整された。

が行われず、防災対策としては不十分になっているところもあった。

また、岩沼市より後に復興計画を策定した名被災後、早急に復興計画を策定して欲しいと

取市では、仙台空港の東側を通した嵩上げ道路を岩沼市に延ばしている

２）

いう住民の要望もあり、それに応えるのが行政。これは岩沼市への希望であろうか。名取市の委員の一人に聞くと、の課題であるが、今回の検証は、隣接自治体と岩沼市と調整の話は無かったとのことである。の広域的調整も課題であることを示している。

地方分権のため復興計画はそれぞれの自治体ともすれば、地区というと自分達のエリアでが独自に策定することになっており、今回の復まとまりやすい。そのようにまとまりやすいエ

興計画の結果はそのためであろう。

リアで、新たに創設された地区防災計画が、広これは、国や県の方針が遅れたからであって、域的調整を行わない流れが影響してはならない。

そのような面からは国や県に責任があるといえそのため、これから新しい制度の地区防災計る。しかし、それぞれの自治体で復興計画の策画を検討するうえで、広域的調整の必要性を課定に携わっている方々にも隣接自治体との関係題として上げたい。

を調整する責任が無いとはいえないだろう。都
市計画は、隣接自治体との関係を調整すること＜参考文献＞も含まれるからである。

1)『仙台市震災復興計画』仙台市、平成 23 年 11 月

今回の、各自治体の復興計画は、これからの2)『名取市震災復興計画』名取市、平成 23 年 10 月

津波災害における復興計画策定のあり方を示唆

3)『岩沼市震災復興グランドデザイン』岩沼市、している。津波の被害を少なくするためには、

2011 年８月７日

自治体の枠を取り去り、隣接する自治体が一体

4)『岩沼市震災復興計画マスタープラン』岩沼市、となって津波対策を講じるべきである。

平成 23 年９月

そのためには、次のようなことが課題となる。
① 国、県レベルでの計画の早期作成

5)『亘理町震災復興計画』宮城県亘理町､平成 23 年
11 月

市町村を超えた県そして国レベルで計画を迅

6)『山元町震災復興計画』山元町、平成 23 年 12 月

速に作成し、指針を示す。
② 隣接自治体間での調整
国や県の方針が遅れたとしても、隣接自治体は責任を持ってお互いに調整を図る。
③ 県の委員会が市町村の計画に責任を持つ
一般的に国や県レベルの上位の委員会は方針
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