災害対策基本法等の一部を改正する法律と防災まちづくりについて

前研究センター副所長兼研究理事
内閣府大臣官房審議官（防災担当）兼災害対策法制企画室長
佐々木（まえがき）

晶二とする。」とされていたことなどから、中央防災会議の報告に基づき、以下の改正を行筆者は前職において、平成 25 年６月 21ったものである。

日に公布された災害対策基本法等の一部を大きく分けて、５つの項目にわけて、そ改正する法律について、法制化の責任者をの趣旨と概要を本文で説明するとともに、務めていた。その法改正の概要を広く、周法律上、制度上、検討した論点については、知するとともに、防災まちづくりとの連携補注で補足する。のアイディアを提示したい。
Ⅰ

災害対策基本法等の一部を改正する法律案の概要について

１

はじめに

２

大規模広域な災害に対する即応力の強化等
東日本大震災は、極めて大規模な災害でこの災害対策基本法等の一部を改正するあったために、地方公共団体の対応能力を法律は、東日本大震災の教訓を今後に生か超える場面がみられた。そのような場合のし、今後の防災対策を充実・強化するため、国の支援の仕方と地方との役割分担を明確昨年６月に成立した災害対策基本法の一部化するため、以下の改正を行った。

を改正する法律（平成 24 年法律第 41 号。
以下「平成 24 年改正法」という。）に引き続き、さらなる法制上の措置を講じたものである。

（１）災害緊急事態への対処の拡充
非常災害が発生し、かつ、当該災害が国の経済及び公共の福祉に重大な影響を及ぼ

具体的には、平成 24 年改正法の附則第すべき異常かつ激甚なものである場合に、２条において「政府は、東日本大震災（略）必要に応じて内閣総理大臣が発することがから得られた教訓を今後に生かすため、東できる「災害緊急事態の布告」があったと日本大震災に対してとられた措置の実施のきの対処について、現行法が定めるものの状況を引き続き検証し、防災上の配慮を要ほか、以下を追加した（注１）。なお、災害する者に係る個人情報の取扱いの在り方、緊急事態の布告は、南海トラフ巨大地震の災害からの復興の枠組み等を含め、防災にような、被災地の人的・物的被害に加えて、関する制度の在り方について所要の法改正全国レベルの経済的混乱や国民生活の支障を含む全般的な検討を加え、その結果に基が生じるような大規模広域災害に対して行づいて、速やかに必要な措置を講ずるものわれることが前提である。

く災害応急対策全般について、必要がある①対処基本方針の作成による政府の一体性と認めるときは、指定地方行政機関の長（例の確保（法第 108 条及び第 105 条関係）えば、国土交通省地方整備局長）等に対し災害緊急事態の布告があったときは、政て、応援を求めることができる。
この場合、府が一体となって、災害応急対策だけでな指定地方行政機関等の長には応諾義務が発く、国民生活や経済活動等の国の経済秩序生する。の維持のための大方針が不可欠である。このため、対処基本方針を閣議決定し、これ②指定地方行政機関等の長による応急措置に基づき、内閣総理大臣の指揮監督の下、の代行（法第 78 条の２）

政府が一体となって対処する規定を創設した（注２）。

指定地方行政機関等の長は、市町村又は都道府県が実施できなくなったときは、応急措置のうち救助・救援活動の妨げとなる②国民への協力の要求（法第 108 条の３関係）

障害物の除去等特に急を要する措置を代行しなければならないものとした。

非常に大規模な災害が発生した場合に、深刻な物資不足・物価高騰等の経済的・社③内閣総理大臣による広域一時滞在の協議会的混乱が発生することを未然に防止す等の代行（法第 86 条の３）

るため、内閣総理大臣が国民全体に対して、

平成 24 年改正により、第 86 条の８から物資の買占めの自粛等について、国民に協第 86 条の 12 までの規定を新設し、市町村力を要請できることとした。この規定ではの区域外に広域一時滞在する場合の、市町国民に努力義務のみ課しており、過度な国村の長の間の協議、都道府県外にいく場合民の負担にならないよう配慮している。の都道府県知事の間の協議を創設した。今回、これに加えて、内閣総理大臣は、平成（２）国による被災地方公共団体の支援強化第 86 条の 13 関係）

24 年改正で措置した協議等について市町村及び都道府県が実施できなくなったときには、内閣総理大臣が代行して必要な協議

災害の発生により地方公共団体がその全をしなければならない旨の規定を創設した。

部又は大部分の事務を行うことができなくなった場合に、国が被災自治体を支援するため、必要な規定を創設した。

（３）法律に基づく規制の特例（法第 86条の２から第 86 条の５まで等関係）著しく異常かつ激甚な非常災害が発生し、① 国の地方支分部局の長等に対する応援の要求（法第 74 条の３）
都道府県知事は、災害応急措置だけでな避難所又は応急仮設住宅が著しく不足し、被災者に対して住居を迅速に提供することが特に必要と認められるもの等として当該災害を政令で指定したときは、避難所等に高齢者、障害者等の命が高い確率で失われ関する特例、臨時の医療施設に関する特例、たが、これらの高齢者、障害者等が避難行埋葬及び火葬の特例、廃棄物処理の特例の動をする際に支援を受けるために必要とな４つの特例を必要な範囲で講ずることがでる、名簿の作成については、個人情報保護きるよう、規定を整備した（注３）。なお、の制約等から、名簿作成の取り組みは５割

災害緊急事態の布告があったときは、政令程度と、必ずしも十分に進んでいない状況が定められたものとみなして、これらの特にある（図表２－１）。

例措置を自動的に適用できることとしている。

このため、市町村長は、当該市町村に居住する要配慮者（高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者をいう。以下

２．住民等の円滑かつ安全な避難の確保「要配慮者」という。
）のうち、災害発生時に自ら避難することが困難な者であって、（１） 緊急避難場所の指定（法第４９条のその円滑かつ迅速な避難の確保を図るため４から第４９条の６まで等関係）

特に支援を要するもの（以下「避難行動要従来、切迫した災害の危険から逃れるた支援者」という。
）についての避難支援等をめの避難場所と、避難生活を送るための避実施する基礎とするための避難行動要支援

難所が必ずしも明確に区別されておらず、者名簿を作成しなければならないこととし津波の際に低地の防災センターに逃げて被（図表２－２）、その際には、個人情報保護

害を増大させた釜石市の事例など、東日本条例の規定にかかわらず、名簿作成のため大震災では被害拡大の一因となったと考えに必要な情報を目的外利用することができられている。

る（注４）
。

このため、災害時における緊急の避難場

また、事前には、当該、避難行動要支援所と、一定期間滞在して避難生活をする学者本人の同意を得て、消防機関、自主防災校、公民館等の避難所とを区別するため、組織、民生委員等の関係者にあらかじめ名

市町村長は、洪水や津波など異常な現象の簿情報を提供することを可能とするととも種類ごとに、きちんと分けて、安全性等のに、災害発生時又は発生するおそれがある一定の基準を満たす施設又は場所を指定緊

場合には、当該本人の同意なしに、避難支急避難場所として、あらかじめ地域防災計援等関係者に対して提供することができる画に指定するとともに、その内容を住民に（注５）。

周知しなければならないこととした。

（２） 避難行動要支援者名簿の作成（法第49 条の 10 から第 49 条の 13 まで関係）
東日本大震災においては、健常者に比べ、（図表２－１）災害時要援護者名簿の作成状況（備考）消防庁報道資料（http://www.fdma.go.jp/neuter/topics/houdou/h23/2307/230708_1houdou/03_houdoushiryou.pdf）
より転載。

（図表２－２）災害時要援護者と避難行動要援護者との概念整理（備考）内閣府「災害時要援護者の避難支援に関する報告書」（平成 25 年 3 月）より転載。

（３）避難指示等の具体性と迅速性の確保（法第 60 条から第 61 条の３まで関係）

布等の必要な措置を講ずるよう努めなければならない。

改正前の災害対策基本法において、市町村長は「避難のための立退き」を勧告又は３．被災者保護対策の改善指示することができると規定されている。
しかし、内水氾濫や小規模河川の洪水など（１）指定避難所の基準の明確化（法第 49

浸水の深さは深刻にならないような災害や、条の７等関係）

竜巻のように、災害の性質や発災時の状況

市町村長は、災害の発生時における被災によっては、屋外を移動して立ち退くこと者の滞在先となるべき適切な施設の円滑なによりかえって人の生命又は身体に危険が確保を図るため、想定される災害の状況、及ぶおそれがある（注６）。

人口の状況等を勘案して、一定の基準を満

このため、従来の「避難のための立退き」に加え、屋内での待避（垂直避難を含む）たす施設を、指定避難所としてあらかじめ指定しなければならない。

その他の屋内における避難のための安全確保に関する措置についても指示できること（２）被災者支援のための情報基盤の整備としたものである。

① 安否情報の提供（法第 86 条の 15 関係）

また、避難指示等の発令に当たっては、災害発生時に家族等が被災者の安否を知専門的・技術的な知見が必要となるケースることができるよう、市町村長又は都道府がしばしばあることから、市町村長から指県知事は、安否情報の照会があったときは、定地方行政機関の長（地方気象台長や地方当該地方公共団体の個人情報保護条例の規整備局長を想定）等又は都道府県知事に対定にかかわらず（注７）、被災者又は第三者し、当該避難指示等に関する事項について、の権利利益を不当に害するおそれがないと必要な助言を求めることができることとし認められる範囲内で、照会をした家族等にた。そして、助言を求められた指定地方行安否情報を回答できることとした。

政機関の長等に対しては応答義務を課している。

② 罹災証明書の交付（法第 90 条の２関係）
災害発生後に、個々の被災者がその被害（４） 防災マップの作成（法第 49 条の９の程度等に応じた適切な支援が迅速に受け関係）られるよう、これまで法律上の根拠によら市町村長は、指定緊急避難場所、避難路ない市町村の自治事務として行われていた

その他住民の円滑な避難のための立退きを罹災証明書の交付を法的に位置付け、市町確保する上で必要な事項を住民に周知させ

村長は、遅滞なく、被災者に対して罹災証るため、これらを記載した防災マップなど明書を交付しなければならないこととした。の印刷物の作成に努めるとともに、その配「遅滞なく」と規定したのは、東日本大震災において罹災証明書の交付に長時間を命令の前段階の措置と整理できる。

要し結果として被災者支援が遅れたことを踏まえたものである。

（４） 災害救助法の一部改正
東日本大震災の際に都道府県から要望の③ 被災者台帳の作成（法第 90 条の３及び強かった、他都道府県に救助の応援に行っ第 90 条の４関係）た場合の費用について国が一時的に立て替

市町村長は、被災者の被害の程度や支援の実施記録等を一元的に整理した被災者台える制度については、災害救助法において、関係規定を整備した。

帳を作成することができるものとし、この場合において、市町村長は、当該台帳作成に必要な範囲で、被災者に関する個人情報を活用できることとしたものである。

（５）内閣府設置法及び厚生労働省設置法の一部改正
被災者支援の実施の一元化のため、災害なお、「できる」規定として作成を義務づ

救助法及び災害弔慰金の支給等に関する法けなかったのは、現状において、被災者情律（昭和 48 年法律第 82 号）並びに武力攻報を管理する業務システムを整備している撃事態等における国民の保護のための措置

市町村の割合が 15％程度にとどまっていに関する法律（平成 16 年法律第 112 号）ることを踏まえたものである（注 8）。の一部の所管を、厚生労働省から内閣府に移管するため、両府省の設置法を改正した。

（３）被災者の広域避難のための運送の支援（法第 86 条の 14 関係）

４．平素からの防災への取組の強化

平成 24 年法改正においては、物資についてプッシュ型で国から被災地に供給及び（１） 基本理念の明確化（法第２条の２関運送ができるよう、法第 86 条の 16 から第係）

86 条の 18 の規定を整備したところである。

本法には、これまで各主体の責務は規定

今回は、物資に加え「被災者の運送」とされていたが、基本理念が定められていないう観点から、広域的な避難を行う必要がかった。しかしながら、我が国では今後、ある場合に備え、都道府県知事は、被災者南海トラフ巨大地震や首都直下地震等の発の保護の実施のため緊急の必要があると認生が懸念されており、これらの大規模広域めるときは、運送事業者である指定公共機

災害への対策の充実・強化が喫緊の課題で関等に対して、被災者の運送を要請するこあることから、各主体に共通する考え方ととができ、正当な理由なしに要請に応じなして、「減災」の考え方や、「自助」「共助」いときは指示することができることとした「公助」のバランス、「ハード・ソフト」のものである。この規定は災害救助法第 7 条

適切な組み合わせ等の基本理念を明記した。の輸送関係者への都道府県知事による従事

（２） 各主体の役割の明確化① 市町村の責務（法第５条関係）③ 住民の責務（法第７条第３項関係）
基本理念に盛り込んだ「自助」の観点か基本理念に盛り込んだ「共助」の観点から、住民の責務の例示として、食品、飲料

ら、住民に最も近い基礎自治体である市町

水その他の生活必需品の備蓄や防災訓練へ村が市町村の地区内の住民や自主防災組織の参加を明記することとしたものである。

等が行う自発的な防災活動を一層促進する

例えば、首都直下地震発生時には大量の責務を有する旨を明らかにしたものである。

帰宅困難者が発生することが想定されているが、各人がオフィスに水や食料を備蓄す② 民間事業者の責務等（法第７条第２項及ることによって大幅に帰宅困難者の問題がび第 49 条の３等関係）軽減されることが考えられている。

東日本大震災では、災害応急対策等に関し多くの民間事業者の協力があったが、本④ ボランティアとの連携（法第５条の２関法に基づく指定公共機関等以外の民間事業係）者は、これまで法律上、住民としての責務災害時におけるボランティアが果たす役を有するに過ぎなかった。このため、災害割の大きさを踏まえ、国及び地方公共団体

応急対策等に関する事業者の責務として、は、ボランティアとの連携に努めなければ災害時における事業活動の継続的実施並びならないことを規定した。に国及び地方公共団体が実施する防災に関する施策への協力に努めることを規定し、（３） 地区防災計画（法第 42 条及び第 42官民が一体となって災害対策に取り組むこ条の２関係）とを明らかにした。

「自助・共助」による自発的な防災活動

また、国及び地方公共団体等は、災害応を促進し、ボトムアップ型で地域における急対策又は災害復旧についての協力を得る

防災力を高めるため、市町村の一定の地区ことを必要とする事態に備え、物資供給事

内の居住者及び事業者は、当該地区におけ業者等（災害応急対策又は災害復旧に必要る防災活動に関する計画（以下「地区防災な物資若しくは資材又は役務の提供を業と計画」という。）を市町村地域防災計画に定する者その他災害応急対策又は災害復旧にめることを市町村防災会議に提案すること関する活動を行う民間の団体をいう。
）とのができる。

協定の締結や、その他必要な措置を講ずるよう努めることとしたものである。

この場合、提案を受けた市町村防災会議は、必要に応じ、市町村地域防災計画に当具体的には、災害発生時の道路啓開のた

該地区防災計画の内容について定めなけれめに道路管理者と建設業団体が協定を結ぶばならないこととした。これは、地区に実ことなどが想定される。

際に居住する住民や事業者が自発的に多様な防災活動について計画をつくり、避難活動などの防災活動を行うことを想定してお（３）都道府県が災害の状況等を報告できり、例えば、津波が想定されている地区でなくなったときの指定行政機関による情報作成が進められている「逃げ地図」（注９）

提供（法第 53 条第 7 項関係）
平成 24 年法改正において、市町村にかなどの取り組みとの連動が期待される。

わって都道府県が情報収集に意を用いるこ
５．その他とを規定したが、さらに、都道府県の機能も低下する場合には、指定行政機関が所掌（１）災害の定義の見直し（法第２条関係）
現行法の災害の定義においては、暴風、事務に関する災害の情報収集に意を用いることを規定した。

豪雨など相当程度の被害をもたらす自然現象を例示しているところ、
「崖崩れ」
「土石６

今後の災害対策基本法に関する課題

流」
「地滑り」
といった土砂災害はいずれも、今回の災害対策基本法等の一部改正は、これまで豪雨、豪雪、地震等の既存の例示大規模災害からの復興に関する法律を相まないし「その他の異常な自然現象」に含まって、予防段階から緊急時、応急対策かられるものとして解されてきたところである。

復旧・復興対策まで、シームレスに対応が改正法では、異常な現象ごとに指定緊急とれるよう措置したものである。

避難場所を指定する（２．
（１）参照）こと

中央防災会議の提言については、ほぼすとしたことを踏まえ、異常な自然現象の例べてを実現したものであるが、国会開会中示として、我が国において年間約 1,000 件の緊急政令のあり方については、国会にお発生している「崖崩れ」「土石流」「地滑り」いて議論することが適切と考え、今回の改を追加し、災害の定義を明確化した。

正では措置していない。
また、災害救助法と被災者生活再建支援（２）インターネットを利用した情報提供

法、災害弔慰金等の支給に関する法律は、（法第 51 条）

今回は所管を内閣府に統一することのみの現行法においては、都道府県知事又は市対応となっている。今後、被災者支援の運町村の長は、災害の警報の通知や伝達のた用を積み重ねていく中で必要に応じて制度め緊急を要する場合には、放送事業者に放面の検討も進めていくべきと考える（注

送を行うことができることとされていた。

10）。

これに加えて、近年のインターネットの発達に伴い、ヤフーやグーグル等のポータⅡルサイトなどに対して、事前に協議を行っちづくりとの連携についてた上で、災害時に情報提供を求めることが１できるものとした。

そのための防災まちづくり上の対応について

災害対策基本法等の一部改正と防災ま

指定避難場所及び指定避難所の指定と緊急時に避難する高台などのスペースの土地利用として単に千年に一回の津波が防確保や一定期間生活をする指定避難所につ潮堤を越えて浸水する区域に土地利用規制

いては、防災まちづくりの中でも、例えば、をかけるだけでなく、地区住民や事業者の防災公園として高台を用地買収して整備す避難計画を地区防災計画に位置づけること

るとか、公園施設として整備した運動施設によって、過度の土地利用規制を抑制するを指定避難所とするなど、様々な都市計画ことや、さらには、高頻度の防潮堤の整備上の整備と連携して行うことが有益である。

についても、その高さを抑える理屈としてまた、指定避難場所として、既存の建築活用することが期待される（注 11）。

物を活用する場合に、外部から屋上に上がる階段の整備などについて、都市防災総合４

事前復興まちづくり計画と物資等供給推進事業の活用も可能である。

事業者等との協定の締結について
首都直下地震における密集市街地の事前

２

逃げ地図を活用した地区防災計画の策

復興まちづくり計画の策定が進んでいるが、定と津波タワーなどの防災施設の整備につその際の仮設住宅の建設や避難活動支援といていう観点から、例えば、地元工務店や地元逃げ地図の作成によって、一定の地区、建設事業者とあらかじめ市町村が協定を結

例えば、津波が想定される地区において、ぶことによって、事前復興まちづくり計画

どのエリアが安全に高台に逃げられ、どのの実現性を高めることができる。

エリアがどうしても津波到達時間までに避難できないかがわかる。これを地区防災計

５

その他画に位置づけた上で、どうしても津波到達災害対策基本法は災害予防段階について時間までに避難できないエリアについては、も一般的に規定しているが、その仕組みが津波避難タワーなどの防災施設を、都市防防災まちづくりと必ずしも連携していない災総合推進事業や都市公園事業の公園施設のが現実である。今回提案したアイディアとして、国の支援を受けながら、整備するなど、市町村の防災部局とまちづくり部局ことが可能である。

が連携して、具体的にシナジー効果を高めることを期待したい。

３

地区防災計画に避難計画を位置づける

ことによって、防潮堤の計画と連携を図る
ことについていわゆる百年に一回程度の頻度の高い津波については防潮堤を整備し、千年に一回程度の低頻度の津波に対しては、土地利用で対応することになっている。この場合に、（補注）
１）災害発生時の災害緊急事態の布告については、現在、経済秩序の維持に限って、配給、価格統制、モラトリアムの 3 つに限って緊急政令が制定できる（法第 109 条）。今回の改正時において、これ以外に経済秩序の維持のために必要な法律事実は見いだし得なかったため、緊急政令の対象事項は追加していない。なお、公共の秩序、治安の維持の観点からは、警察法第 6 章、自衛隊法第 78 条に措置されている内容で必要十分であり、災害対策基本法で措置すべき内容はないと考えている。

２）第 108 条第 5 項の内閣総理大臣の指揮監督権は、内閣法第 6 条の指揮監督権を確認的に規定したものである。
３）いわゆる国民保護法に準じた規定である。
４）市町村が作成した個人情報保護条例はすべて法令で定めた場合には目的外使用ができる規定を設けている。今回の災害対策基本法の規定は、その条例に定める法令にあたると考えている。
５）平時にあたって名簿情報の提供されることに抵抗のある要支援者もいらっしゃることを踏まえ、本人同意を原則としているが、市町村の条例に特別の定めをおいた場合には、平時においても、本人同意なしに名簿情報を外部に提供できることとしており、個人情報の利用と保護のバランスを図っている。なお、名簿情報をどこまで提供するかについては、地域防災計画に定めることによって限定が可能である。
６）
平成 21 年台風第 9 号の際の佐用町では、夜間、屋外に移動して避難した途中で被災した。佐用町の災害の詳細は、牛山・片田論文
http://www.disaster-i.net/notes/2010JSNDS292.pdf 参照。
７）個人情報保護条例との関係は、注５の整理と同じく、本規定が個人情報保護条例の法令にあたると考えている。
８）被災者台帳のまた、情報システムの統一についても、現状で導入している市町村の情報システムの統一がとれていないことも踏まえ引き続き検討していく。
９）逃げ地図については、
http://www.nigechizuproject.com/参照。
10)被災者生活再建支援法の支給額については、今後の巨大災害において国民が負担できるかどうか、国と地方の財政負担が可能かなど、制度が持続可能なものとなるよう丁寧かつ慎重に議論すべきと考える。
11）防潮堤の高さについて、中央防災会議の決定に基づき、「百年の一度程度の高頻度の津波に対応する高さまでは構造物を整備する、仮に地元がその構造物の高さを下げてもらいたいのであれば、地元住民の全員同意をもってくるべき」といった対応が、海岸管理者（通常、県）にみられる。このような条件に対しては、必ずしも全員同意でなくても、地区防災計画によって避難活動をきちんと位置づけているということで、海岸管理者に対する回答になると考える。
（参考文献）
１）災害対策基本法等の一部を改正する法律の条
文は、
http://www.bousai.go.jp/taisaku/minaoshi/hou
sei_minaoshi.html 参照。
２）山崎栄一『自然災害と被災者支援』（日本評論社）３）津久井進『大災害と法』（岩波新書）(備考) http://www.bousai.go.jp/taisaku/minaoshi/pdf/kihonhou_01_1.pdf より転載