平成３０年（行ウ）第１８４号
原

告

被

告

環境影響評価書確定通知取消等請求事件

外１１名
国（処分行政庁準

経済産業大臣）

備

書

面

（７）
令和２年５月７日

大阪地方裁判所

第２民事部合議１係

御中原告ら訴訟代理人弁護士

池

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田

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太

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原告ら訴訟復代理人弁護士

喜

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公

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語

信

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同

青

木

良

和

- 1 -

本準備書面においては、ＰＭ２．５の健康影響に関する科学的知見を前提に、Ｐ
Ｍ２．５に係る日本の環境アセス制度の欠陥について述べる。それがひいて本件確定通知における環境配慮審査における裁量権の逸脱・濫用という取消原因となる。
なお、略語については従前のものを用いる。
なお、本書面において引用した事実や知見・文献等を、準備書面（６）の別紙２に追加したものを本書面に別紙として添付する（太字部分が追加箇所である）。

【目次】
第１

ＰＭ２．５の健康影響 ................................................................................ 4１

世界における PM2.5 の危険性への危機感と石炭火力発電の位置づけ .......... 4

２

ＰＭ２．５の健康影響とその評価の手法――

短期曝露評価と長期曝露評

価について ......................................................................................................... 6⑴

総論 ......................................................................................................... 6⑵

短期曝露 .................................................................................................. 7⑶

長期曝露影響 ........................................................................................... 8
世界におけるＰＭ２.５の健康影響評価の知見の発展 ................................. 9３⑴

主な論点と概要 ....................................................................................... 9⑵

ＷＨＯの見解 ......................................................................................... 10⑶

アメリカ合衆国環境保護庁の見解 ......................................................... 13⑷

最新の長期曝露に関する世界的研究成果について ................................ 15
我が国での最近の知見 .............................................................................. 17

４

５

⑴

短期曝露に係る疫学研究 ....................................................................... 17⑵

長期曝露影響 ......................................................................................... 17⑶

脆弱な者に対する影響 ........................................................................... 18
世界におけるＰＭ２．５の規制 ................................................................ 18

- 2 -

⑴

アメリカでの規制 .................................................................................. 18⑵ＥＵの規制 ............................................................................................ 24

第２ＰＭ２．５についての我が国の環境影響評価の欠陥 ................................ 25

１

ＰＭ２．５の評価を欠いている欠陥 ......................................................... 25

２

ＰＭ２．５の二次生成モデルを採用しない欠陥 ....................................... 27

３

結論 .............................................................................................................. 28

- 3 -

第１
１

ＰＭ２．５の健康影響
世界における PM2.5 の危険性への危機感と石炭火力発電の位置づけ
２０１５年９月、国連総会は「我々の世界を変革する：持続可能な開発のための 2030 アジェンダ」を採択し、１７の目標と１６９のターゲットからなる「持続可能な開発目標（ＳＤＧｓ）を定めた。その中に、大気汚染に関しては、
3.9 :2030 年までに、有害化学物質、並びに大気、水質及び土壌の汚染による死
亡及び疾病の件数を大幅に減少させる。
3.9.1 家庭内および外部の大気汚染による死亡率
11.6:2030 年までに、大気の質及び一般並びにその他の廃棄物の管理に特別な注
意を払うことによるものを含め、都市の一人当たりの環境上の悪影響を軽減する。
11.6.2: 都市部における微粒子物質（例：PM2.5 や PM10）の年平均レベル（人口で加重平均したもの）などがあげられている 1。
上記指標についての世界の現状と進捗状況を明らかにする目的で世界保健機構（以下「ＷＨＯ」という）は、２０１６年、「大気汚染

曝露と疾病負荷についての世界的評価」というレポートを発表した（甲Ｂ１５）。
このレポートは NOｘ、オゾン、CO や SOｘなどの様々な大気汚染物質が死
亡率や罹患率に関連するが、PM2.5 が最もよく研究され、大気汚染への曝露による健康影響を近似的に把握するためもっとも一般的に用いられる指標であることから、世界の各都市の PM2.5 の濃度と健康影響との関連性についてレポートしたものである。
このレポートは、結論として、大気汚染は健康にとって最大の環境リスクであるとし、２０１２年における死の９人に１人は大気汚染に関連する条件の結果に
1

総務省ウェブサイト

https://www.soumu.go.jp/toukei_toukatsu/index/kokusai/02toukatsu01_04000212.html

- 4 -

参照

よるものであり、そのうち、約３００万人が大気汚染のみが死亡の原因となっているとしている。
その中でも化石燃料の燃焼、特に石炭の燃焼による大気汚染の抑制が気候変動対策と相まって世界的に重要な課題として意識されるようになった。
その結果、２０１７年１１月１６日の気候変動枠組条約締約国ボン会議（COP23）において、カナダ連邦とイギリス政府の提唱により、脱石炭連盟（Powering Past Coal Alliance, 略して PPCA）が結成された。その結成宣言は、「石炭火力発電所は、世界の電気の約４０％を生産しているが、その結果、石炭からの汚染を気候変動の最大の寄与原因としている。石炭を燃やすことによる大気汚染からの健康影響は、呼吸器系疾患や早期死亡を含めて、人的および経済的諸条件に、巨大なコストをもたらしている。石炭を燃焼させることから生じる汚染によって、毎年世界中で８０万人が亡くなっていることが判明している。」（甲Ｂ１６）と述べて、気候変動の抑止および大気汚染の防止のために、政府や事業者が石炭火力をフェーズアウトさせることを目的とした国際的な協力体制を築いたのである。当初国と州政府などの地方政府併せて２７のメンバーが加盟した。
確定通知発出後も、２０１８年１０月ジュネーブで初の WHO「大気汚染と健康に関する世界会議」が開催され、それを受けた「２０１９年の世界における公衆衛生上の１０の脅威」において、WHO は「大気汚染と気候変動」をトップにおくなどして、PM2.5 による大気汚染を深刻な環境リスクとして位置付けている。
このように、確定通知書が発せられた２０１８年５月以前にあっても、石炭火力発電所からの PM2.5 の排出による健康影響は既に世界的な問題とされ、また、大量の CO2 の排出原因となることから、既存の石炭火力発電所の廃止はもとより、新規の石炭火力発電所の建設が世界的に抑制されるべきことが明らかになっていたのである。そして、その後の WHO のレポート等は、2018 年までの PM2.5の危険性についての科学的知見をさらに強化してきている。そのような中で、神戸製鋼その他の大規模な石炭火力発電所の相次ぐ建設は、大気汚染物質と CO2- 5 -の長期・大量の排出源を新たに作り出すことであり、人類の公衆衛生を向上させようとする世界の潮流に逆行しているだけでなく、産業政策としても世界の潮流に周回遅れの不合理な政策なのである。
そのような不合理な政策のもとでの本件アセスもまた、世界的な PM2.5 や CO2の排出削減の必要性の観点を欠いた欠陥アセスであり、その欠陥をそのままにしてそれを確定させた被告の判断もまた極めて不合理と言わざるをえない。
そこで、本書面において、原告らは、本件境影響評価の環境配慮適合性審査における被告の判断の基準の不合理さを示す根拠として、PM2.5 については、仮に環境基準を下回る濃度であっても重大な健康リスクをもたらすものであること、
PM2.5 はその化学的組成と粒の大きさから PM10（SPM）の毒性とは別の独自のリスクがあり、PM10（SPM）の評価をもって PM2.5 の評価に代替することはできないものであること、そのため、アメリカ合衆国および EU においては、PM2.5の大気濃度は、単なる「努力目標」ではなく、排出源としてその維持・達成を妨げてはならない規制値として設定され、機能していることを示す。
特に、本件のように、既存の２基に加えて新しく２基の新設の排出源が加わり、人口密集地の近接地点で、数十年という長期にわたって排出を続けることが予定されているときには、汚染の到達地域における密集人口への長期健康影響の調査
は、利用可能な最新の知見に基づき、可能なかぎり正確に行われなければならない。しかしながら、本件における神戸製鋼による環境影響評価手続は、後述する
とおり、最新の知見や技術に照らして極めて不十分なものであって、原告らを含む周辺人口が被る不合理な健康リスクを正確に評価できていないものである。

２

ＰＭ２．５の健康影響とその評価の手法――

短期曝露評価と長期曝露評価

について
⑴

総論
PM2.5 に係る健康影響については、令和元年９月６日付準備書面（２）第３- 6 -で主張したとおりであるが、本準備書面では疫学研究の結果を多く引用するため、以下、基本的な考え方について敷衍しておく。
PM2.5 の健康影響は、主に疫学研究によって評価されている。疫学では、
PM2.5 への曝露と特定の健康影響との相関関係の有無を観察するが、曝露については曝露期間の観点から長期曝露影響と短期曝露影響に分類される。また、影響面（アウトカム）については、死亡と死亡以外の疾病等とで大きく分けられる（甲Ｂ１の３－７頁～３－２７頁）。
⑵

短期曝露
短期曝露評価は、大気汚染物質への曝露後、数時間から数日以内に起こりえる健康影響の評価である。疫学では、健康アウトカム（死亡数、入院・緊急外
来受診数など）と曝露対象の PM2.5 の当日濃度（日平均値）、その前日濃度、その前々日の濃度の平均値などとを比較することにより評価する場合が多い。
すなわち、PM2.5 の場合の１日平均濃度が上昇すれば短期的に健康に影響す
ると仮定する。その場合、PM2.5 の日平均値が高い場合、対象人口におけるその当日ないしその後数日内の死亡率等も濃度に応じて高くなるという現象が見られるはずである。この仮説を検証するため、実際の気象データから PM2.5の日平均値を収集するとともに、その気象データがあてはまる地域における死亡率等を医療記録や人口動態データなどから収集し、統計学的処理や検定を経たうえで、両者の相関関係の有無を検証するのである。
日本では、環境基準が設定された２００９年以降に地方自治体の常時監視が開始したことから、各地の PM2.5 の実測値を得ることができる（それ以前の値については、SPM の値または SPM からの PM2.5 の推計値となる）。他方で、
人口統計・医療データなどから地域の死因別データなどを得ることができる。
短期曝露は仮に毒性があったとしても、相対危険度が長期曝露に比較して小さくなる可能性がある。他方で、日平均値は、同一場所でも年間を通じてみれ
ば比較的高い数値の日と低い数値の日との変動幅があり、また場所によるバラ- 7 -つきも比較的大きいから、濃度による影響差を観察しやすい可能性がある。
⑶

長期曝露影響長期曝露評価は、大気汚染物質への曝露が長期間（数ヶ月～１０年以上）にわたって継続することによって人に生じる健康影響を評価する。当該物質に慢性毒性があるとすれば、長期にわたり累積的に曝露量が増えれば増えるほど健康影響も大きくなるはずである。
長期曝露影響の調査は、一般に曝露濃度以外の因子の違いが小さい異なる集団（コホート）を複数選び出して、特定の疾患やそれによる死亡といったアウ
トカムとを、長期にわたって（将来に向かって調査を継続する場合と過去にさかのぼる場合とがある）比較対照することで、曝露と結果との因果関係を推定するものである。
ただ、日本では、環境基準が設定された２００９年以降に地方自治体の常時監視が開始しているが、それ以前のＰＭ２．５濃度の観測情報が限られているという問題がある（ただし SPM のデータは存在する）。また長期曝露調査の方が短期曝露調査よりも調査設計が複雑でコストもかかる。
また一般的に、PM2.5 の長期曝露評価では、地域の年平均値の濃度で比較対照がなされるところ、日本の場合、年平均値は相対的に低い数値となることか
ら、曝露濃度の低い領域での比較対照に限定されてしまう。
以上のように、短期曝露評価、長期曝露評価のいずれにも長所、短所がある
が、それらを総合して、健康への影響評価を行うことが必要である。
すなわち、日平均値と年平均値との間には高い相関関係があるとしても（つまり一般には日平均値が高い場合は年平均値も高い関係にある）、年を平均すれば低い濃度となるものの、日平均値としては高い数値を示す日数が相当数ある
場合もありうるため、年平均値だけでは、例外的に日平均値が高い場合の短期
曝露影響を捨象してしまい、評価しきれないことが生じる。そこで、評価にあたっても規制にあたっても、短期曝露、長期曝露の両面から検討することが必- 8 -要となるのである（甲Ｂ１、５－１頁参照）。

３

世界におけるＰＭ２.５の健康影響評価の知見の発展⑴

主な論点と概要
PM2.5 の健康影響の評価をめぐっては多岐にわたる論点があるが、本件に関連する主要なものとしては、第一に、健康に対する悪影響をもたらすための最少の濃度、すなわち閾値があるのかどうかという論点がある。これは本件との関係では、曝露量とそれによる健康影響の関係（量・反応関係）が低濃度領域においても直線的な比例関係にあるのかどうか、という問題とも言い換えられる。
第二に、PM2.5 にはどのような健康影響をもたらすのが問題となる。疫学研
究では、事故死など一定の死亡原因を除いた全死亡（高い濃度での PM2.5 に曝露しなければその時点で生じなかった死亡という意味で早期死亡とも表現されるが、濃度に比例した過剰死亡のことである）との関連性、循環器系疾患、呼吸器系疾患、さらには神経系統の疾患などへの影響について調査が進められている。
第三に、PM2.5 が各種健康影響をもたらすメカニズムと、それとの関係でPM2.5 の発生原因に大きく規定される組成や大きさなどと健康影響との関連性について研究が行われている。
第四に、PM2.5 と別に PM10 ないし PM2.5 から PM10 の間の粗粒子物質（PM10-2.5 とも表される）を規制する必要性、つまり PM10 ないし粗粒子物
質の独自の健康影響についての研究が進められている。
日本の環境基準設定の根拠となった甲Ｂ１については、平成２１年９月（２００９年）にまとめられたものであり、そこでは２００８年ころまでの研究が参照されているところ、その後の世界での PM2.5 や PM10 等の研究には目覚ましいものがある。以下、その動きを概観する。

- 9 -

⑵

ＷＨＯの見解ア

Ｗ Ｈ Ｏ は ２ ０ ０ ６ 年 に 公 表 さ れ た 大 気 質 ガ イ ド ラ イ ン （ Air Quality
Guidelines, Global Update 2005）において、大気質指針値年間平均値を 10μg、１日平均値 25μg ほかの暫定指針値を定めた。
その後、２０１３年、ＷＨＯは、「大気汚染の健康影響に関する証拠の検討～テクニカルレポート」をまとめた（甲Ｂ１７の１ないし２）。
このレポートは、2005 年以降の研究成果を踏まえて、大気汚染物質の健康影響について、Ｑ＆Ａ方式を交えて専門家以外の政策立案者に理解できるよ
うにまとめ、ＥＵ諸国の大気汚染対策の政策検討の材料として提供したものであって、甲Ｂ１以降の PM2.5 の知見についての根拠資料となるものである。

イ

まず質疑 A1（A は PM に関する質問であり、合計６問ある）は、２００
６年発表のガイドライン以後の研究成果を問うもので、以下のとおりまとめている。

①

PM2.5 の短期曝露の死亡率および罹患率への影響の根拠となる証拠が加わったこと、②PM2.5 の長期曝露の死亡率および罹患率への影響の根拠となる北米およびヨーロッパの大きなコホートによる証拠が加わったこと③

心臓医、疫学者、毒性学者その他の公衆衛生の専門家による権威ある検討により、PM2.5 の長期曝露が心疾患による死亡と罹患に影響する旨の文献が加わったこと④

疫学、臨床および毒性学の研究から、PM2.5 の短期・長期曝露と死亡と罹患とを結びつける、生理学的影響と生物学的な説明可能なメカニズムについて、重要な知見が加えられたこと⑤

PM2.5 への長期曝露と、アテロームや出産障害や幼少期の呼吸障害などのいくつかの新しい健康影響に結びける研究が複数出されたこと- 10 -

⑥

PM2.5 への長期曝露と、神経の発達や認知機能、さらに糖尿病などの慢性疾患と関連することを示唆する証拠が現れていること

これらを総合して、２００６年のガイドライン最新版の PM2.5 と人間への健康影響について因果関係を肯定した科学的な結論は、その後の研究で確認され、さらに強化され、有効とされるとしている。
また、PM と短期、長期曝露と健康影響との因果関係を肯定する科学的根
拠がより広範となったとして、当時の PM についてのガイドラインをさらに更新することが重要であるとする。特に近年の長期曝露研究によれば、WHOの PM2.5 の大気質ガイドライン値の長期曝露基準の 10μg/㎥を相当下回るレベルであっても、PM と死亡率との相関性があることが肯定されていることが重要だとする。
ウ

質疑Ａ２は、PM の構成要素や成分、発生源、あるいは曝露態様（頻度や期間など）と健康影響について、どのような新証拠が得られているかという質問である。
成分等に対しては、PM の化学的構成要素（遷移元素、燃焼経由の一次的、二次的な有機物質など）や物理的要素（大きさ、粒子の数や表面積など）が影響することが示唆されているとする（Ａ１）。
発生源については、石炭の燃焼は硫黄と結合した粒子物質を生み出すが、疫学研究によれば健康への悪影響を生み出すことについての強い証拠があるとしている（Ｂ１）。
曝露態様との関係では、PM2.5 への長期曝露影響（年単位）については、
死亡率および疾患率と相関関係があることの疫学研究での追加的証拠がある
が、PM10 については証拠が相対的に弱く、PM10 から PM2.5 を除いた粗粒
子物質についてはほとんど研究がないとする。
また、PM への短期曝露については、高曝露日およびその前の数日の曝露- 11 -

と健康への影響を示す強い疫学的証拠があるとしている。
エ

質疑Ａ４は、PM2.5 とは独立して PM10 を規制することを指示する科学的証拠はあるかというものであり、PM2.5 とは別個独立した粗粒子状物質（PM10-2.5）への短期曝露が健康に悪影響を与えるという観察結果や PM10と健康影響についてのヨーロッパの新しい研究があり、粗粒子状物質と微粒子状物質（fine particles）とは、呼吸器官の別の場所に定着し、別の発生源と構成要素に基づき、部分的に異なった生物的メカニズムに基づき作用し、異なった健康影響をもたらすとしている（１～３）。

オ

質疑Ａ５では、曝露濃度と発症との関連性について、PM2.5 の閾値と量・反応関係の証拠に関する質疑に応答している。
まず閾値については、まず短期曝露研究において、非常に低いレベルでのPM2.5 濃度においても、健康影響との関連性についての十分な証拠があるとし、このデータは、ある数値以下であれば誰も発症しないという閾値がないことを明らかに示している とする。同様に長期曝露研究においても閾値があるとの証拠はないとし、近年の研究では、年平均値 10μg/㎥以下の濃度でも死亡率への影響があるとしている。
次に曝露と発症との直線的な関連性についてであるが、ヨーロッパでの短期曝露の研究において、量反応関係を徹底して調べたところ、ヨーロッパのPM2.5 大気汚染においては直線的連関性から大きく逸脱することはなかった、とする。量反応関係について長期曝露について検討した研究はほとんどないが、世界中の異なる場所の異なる汚染レベルと曝露源をもとにした分析
からは、汚染レベルが低い場合はむしろ量反応関係はより勾配がきつくなる（つまり超直線的モデルとなる）ことが示唆されていると述べる。
それらを踏まえて、PM2.5 の閾値がないことや直線的または超直線的なリスクとの相関性に照らせば、現在の PM2.5 の濃度が規制値を上回るか下回るかに限らず、PM2.5 の濃度をいくらかでも減少させることは、公衆衛生上- 12 -

のメリットにつながることになる 、とする。
この点、日本の環境基準の根拠となった甲Ｂ１号証が閾値についてはあるかないかはわからないということを前提としているのに対して、非常に低いレベルでの PM2.5 濃度においても量反応関係があることなどから、積極的に、
PM2.5 には閾値はない、あるいは閾値があるとの証拠はない、という判断を示している ことに注目すべきである。
⑶

アメリカ合衆国環境保護庁の見解
アメリカ環境保護庁（以下「ＥＰＡ」という）は２００９年１２月に、「粒子状物質についての統合科学評価」（以下「ＩＳＡ」という。甲Ｂ１８の１ないし２）を公表しており、それ以前に公表されていたドラフト版は上記日本の甲Ｂ
１号証の事実上の基礎資料となっていると言われている。
ＩＳＡによると、大気中の PM2.5 の上昇への短期・長期曝露によって早期死
亡と心血管系疾患への影響（主に虚血性心疾患とうっ血性心不全）があることについての大量の証拠があり、特に PM2.5 への長期曝露については次のような関連があるとされている（２－１１からの引用）。

表１

ＩＳＡ（甲Ｂ１８の１）の２－１１頁の表から- 13 -

【上記表１の訳】
2.3.1.2. PM2,5 への長期曝露の影響――――――――――――――――――――――――――――――――――――――
図表 2-2. PM2.5 への長期曝露についての因果関係の判断の要約――――――――――――――――――――――――――――――――――――――
大きさ
影響
因果関係の判断――――――――――――――――――――――――――――――――――――――
心血管系疾患
因果関係ありPM2.5
呼吸器系疾患
因果関係がある可能性
死亡率
因果関係あり生殖および成長障害
示唆される
発がん、変異原性、遺伝毒性示唆される

さらに、ＩＳＡは、PM2.5 の閾値の有無について、「PM2.5 の罹患率および死亡率との関連性を検討するうえで重要な考慮
要素は、全濃度にわたって対応する量反応関係が直線的であるのか、それとも（非直線的な）直線性からの離脱がある濃度領域があるのか、という点である。この ISA 報告では、PM の閾値（すなわち PM 濃度が健康上の影響を引き出すためには一定量を超えなければならないレベル）の可能性の探究のための量・反応関係の形状を探ろうとする研究に焦点をあてた（中略）。
さまざまな統計的な方法を使ったが、量反応関係の線は、直線から乖離しているとはいえなかった。PM2.5 への長期曝露と死亡リスク（セクション7.6）との間の関連性については閾値が存在することを示す証拠は乏しかった（同 2-25 から 2-26）。」と述べている（甲Ｂ１８の１ないし２）。
ＥＰＡは２０１２年１２月にその後の科学的進展に基づく「粒子状物質についての最近の研究に基づく予測的評価」を公開し、上記見解をさらに肯定している。
本件確定通知後であるが、２０１９年１２月に公開された「粒子状物質についての統合科学評価（ＩＳＡ）」の最新版でも同じ見解を保っている。

- 14 -

⑷最新の長期曝露に関する世界的研究成果について
本件確定通知後の知見ではあるが、それ以前の上記知見をさらに強化するものについて以下敷衍しておく。
２０１８年、プロシーディングスオブナショナルアカデミーオブサイエンス（ＰＮＡＳ）に名を連ねた世界の５０を超える疫学者が「戸外の微粒子状物質への長期曝露と死亡率との関連性についての世界的な推定」という論文（甲Ｂ
１９の１、２）において、PM2.5 への長期曝露の健康影響についての世界的なデータからの推計をまとめた。１６か国の４１の集団（コホート）の事故以外の死亡率から、PM2.5 の長期曝露と総死亡率との相関性について、グローバル
曝露死亡率モデル（GEMM）を構築した。４１のコホートの非事故死の死因の９９％が非感染性疾患（NCD）と下気道感染（LRI）であったため、これらの非事故死の死亡率と PM2.5 との関係について、GEMM

NCD＋LRI として、

４１のコホート共通のモデルを構築した。
さらに、同じデータを用いて、その他５つの疾患（虚血性心疾患（IHD）、脳卒中（stroke）、慢性閉塞性肺疾患（COPD）、肺がん、下気道感染（IRI）の５つ））についてモデル化した。これら５つの疾患については、別に疾病負荷についての全世界調査プログラム（GBD）において調査がなされているからである。
GEMM のモデルと従来の GBD による推計値とを比較すると、GEMM は２
０１５年において８９０万人の PM2.5 による死亡を推計しており、GBD が推計した上記５つの疾病数の合計数を３０％上回り、GBD が用いているリスク関数より１２０％大きい結果となった。従前、GBD が依拠してきた室内汚染からの推計による IER（統合曝露反応モデル）の限界を示唆するものでもある。
これらの結果から、本研究は、大気中の PM2.5 の健康への影響は従前考えられてきたよりもより大きく、また５つの疾病以外の疾病に関しても影響している可能性が高く、また、高濃度曝露において曝露量を減少させることが特に世- 15 -

界の死亡者数を大きく下げることに貢献することを示唆している。
この研究には、PM2.5 の濃度とハザート比との関連を年齢別に示したグラフが含まれている（原論文の SI

Appendix、Fig. S1）。それによれば、2.4 ㎍/m3を超えるレベルからスタートして（データ上の最低濃度である 2.4μg/㎥を仮定的にハザード比１としたもの）、非感染性疾患と下気道疾患の総死亡のハザード比は、2.4 ㎍から 80 ㎍/m3 の範囲内において、年齢別グループによって若干の違いはあるものの、約 10ug/m3 上がるごとに約 10％直線的に上昇している（次頁のグラフ参照）。

図１

甲Ｂ１４の１の SI

Appendix、Fig. S1 のグラフ

この研究は、国境を越えて世界中の都市の大気中の PM2.5 の年平均濃度と事故以外の死亡率との関係を調査したもので、極めて大がかりなものである。その結果、従来の研究に比して、年間平均濃度の高い都市がカバーされており、- 16 -

比較的濃度が低い先進国内での研究に対して高濃度領域での関連性の強さを裏付けている。それと同時に、低濃度領域についても健康影響との間に直線的な（むしろ 10μg 以下の低濃度領域では超直線的な）関連性があること を裏付けている。

４

我が国での最近の知見⑴

短期曝露に係る疫学研究
２０１２年から２０１４年にかけての観測データに基づく道川武紘らの研究では、PM2.5 濃度が 10μg/m3 上昇するごとに外因性を除く総死亡が１．３%増加することが判明している（甲Ｂ２の４頁、原論文は甲Ｂ２０の１ないし２）。
２００２年から２０１３年の間に東京都２３区で死亡した６５歳以上の高齢者約６６万人を対象とした頼藤貴志らの研究では、PM２．５が１０g/m3 上
昇することにより当日の全死因死亡、心血管系死亡、呼吸器系死亡の死亡率がそれぞれ０．６％、０．８％、１％増加することが観察されている。短期曝露
による健康影響は、国内の環境基準値以下の濃度でも観測された と報告されている（甲Ｂ３の２１頁右段）。

⑵

長期曝露影響日本では、環境基準が設定された２００９年以降に地方自治体の常時監視が開始したことから、PM2.5 濃度の情報が限られており、長期曝露影響の調査は限定的である。
日本における長期の曝露の疫学調査を行ったものとしては、２００９年の三府県コホート研究（甲Ｂ１・３－２２）が存在する。同調査では、ＳＰＭ濃度から推定した PM2.5 濃度と肺がんの死亡との間に有意な正の関連を認めている。
上田佳代らによる、「大気中微小粒子状物質の長期曝露が死亡に及ぼす影響―
疫学研究における曝露と健康影響の評価に関する系統的レビューとメタ解析―」- 17 -

（２０１６年）、PM2.5 の長期曝露と死亡に関する世界の疫学研究の中から、曝露と健康影響に関する信頼性の高い研究を２４選び出し（上記三府県コホート研究を含む）、そのメタ解析を行ったものである。解析の結果、「PM2.5 が10 μg/m3 上昇することによる死亡のリスク比 1.07 (95％CI： 1.04,1.09) であり、正の関連が認められた。」としている（甲Ｂ２１）。
⑶

脆弱な者に対する影響
幼児・胎児は、PM2.5 による大気汚染の影響を受けやすいことが分かっている。例えば、東京都２３区で死亡した２００２年から２０１３年の間に死亡した２０８６人の乳児を対象にした研究（短期曝露）では、PM2.5 が１０μg/m3
上昇すると乳児死亡率が６％増加することが報告されている（甲 B３、２３頁）。

５

世界におけるＰＭ２．５の規制⑴

アメリカでの規制
ア

規制値
アメリカでは、1990 年代から PM2.5 の健康影響に関する研究が活発化し、
１９９３年、有名なハーバード大学６都市研究などによって PM2.5 と死亡率と の 関 係 が 報 告 さ れ た （ Dockery et al, An Association between Air
Pollution and Mortality in 6 US Cities, N.Eng.J.Med., 329, 1753-1759,
1993）。
それらを受けて１９９７年、アメリカで PM2.5 に環境基準が設けられ、その後、２００６年に改定され、さらに２０１２年に平均値を 12μg/㎥に強化した。アメリカ合衆国連邦規則（以下「CFR」と略す）４０章セクション 50.18によれば、40CFR50.18(a)PM2.5（2.5μm 以下の直径の微粒物質）の全国一次的、第二次- 18 -

大気質基準は、年間算術平均値 12μg/㎥、大気中の 24 時間平均値
が 35μg/㎥(b)

PM2.5 の本条項添付表 N にしたがって定められる年間の算術的中間値が 12.0 ㎍/㎥未満(c)PM2.5 の本条項添付表 N にしたがって定められる 24 時間の濃度の 98 パーセンタイル値が 35 ㎍/㎥未満であるときに、第一次・第二次年間大気質基準と第一次・第二次２４時間平均大気質基準に適合しているとされる（注：第一次は健康基準、第二次は福祉基準であるが、同じ基準値が使われている）。

イ

規制値による規制の在り方
40CFR52.21「大気質の深刻な悪化の防止」の(a)(2)「手続の適用」の(iii)は、「本セクションのパラグラフ(j)から(r)が適用される主要な新規固定発生源または主要な改造される発生源は、それらの要件が満たされることを宣言する許可なしに実際の工事に着手してはならない。」

としており、以下に述べる仕組みに基づき、提案されている新しい排出源からの汚染物質の排出によって、既存の排出源と合わせて、該当する大気質の基準に違反しないことを許可要件として、大気質の維持を保証しようとしている。

40CFR52.21(k)「排出源からの影響分析」(1) 必要な検証- 19 -

提案されている新規または改造される固定排出源の所有者または運営者は、それらからの最大稼働排出量（allowable emissions）の増加が、その他のすべての関連物質の排出量の増加または減少（二次生成を含む）との組み合わせも考慮して、以下に違反する大気汚染を引き起こさず、またはそのような大気汚染に寄与しないことを示さなければならない。
(i) 大気質規制地区において全国大気質基準に反しないこと、または(ii) 当該地域の現状の濃度を前提にした最大許容増加量に反しないこと

ウPM2.5 の二次生成も規制対象となっていること
40CFR52.21(b)は以下の定義を含んでいる。

(50) 規定対象の NSR 汚染物質とは、本章との関係では、次のものを指す。
(i) 全国大気質基準が定められている汚染物質。それらにはそれに限られないが、以下のものを含む。
(a) PM2.5 および PM10 は、汚染源または汚染活動から排出されるガスで、大気中の温度によって濃縮し粒子状物質を生成する
ものを含む。2011 年 1 月１日以降、PSD の許可（注：深刻な大気汚染悪化の防止上の行政許可）における PM2.5 と PM10 についての適用の判断と排出源度の設定については、上記濃縮生成されうる粒子物質も考慮に入れなければならない。
(b) 全国大気質基準が制定された汚染物質の構成要素ないし前駆物質として(b)(50)(i)(b)の下で特定される汚染物質。
(2) SO2 はすべての達成区域と区分不能地域において PM2.5 の前駆- 20 -

物質である。
(3) NOｘはすべての達成区域と区分不能地域において PM2.5 の前駆物質とみなされる。ただし、当該地域における排出源からの NOｘの排出が当該地域の大気中の PM2.5 の濃度に重要な寄与をしないことを州が許認可権者に対して十分に証明し、あるいは EPA が証明した場合はその限りではない。

エPM2.5 の二次生成モデルの使用が必要であること
40C.F.R.52.21(l)はさらに当該排出源による汚染影響分析の方法について定めている。

(l) 大気質モデル(1) この節のもと要求される大気濃度の推定はすべて、該当する大気質モデル、データベースおよび本章パート 51 の別表 W（大気質モデルのガイドライン）で特定された要件に基づくものでなければならない。

40CFR パート 51 の別表 W はさらに次のとおり規定する。

4.2.3.5 PM2.5 のモデル
a. PM2.5 は、いくつかのさまざまな構成物質からの混成物である。
大気中のＰＭ２．５は通常、２つの組成要素を持つ 。（１） 排出源から直接排出される一次生成物、および(2) 排出源からの他の排出物
質から大気中で生成される二次生成物。PM2.5 のモデルについては、
PM2.5 の NAAQS(注：全国大気質基準)と PSD 増加許容量と SIP（州実施計画）達成証明についての適合性を確保するためには、NSR- 21 -

（注：新規排出源審査）要件に合致することが必要である。
b. NSR モデル評価に関して、PM2.5 の一次生成については、セクシ
ョン 4.2.1 のスクリーニングモデルと 4.2.2 の改善モデルへの一般的モデル要件が適用される。他方、セクション 5.4 の方法論が二次生成への対応について適用される。一次生成と二次生成の排出源の扱いについてのベストアプローチを決定するために PSD ガイダンス評価が利用できる。

5.4.2 単一排出源の大気質評価モデル
a. 排出規模によっては、許可を得るために、個々の排出源からの排出が二次生成濃度にどう影響するかの推定が要求されることがある。
PM2.5 の一次生成は、セクション 4.2.3.5 の一般的なモデルの要件を使ってシミュレーションしなければならない。二次生成とその到達についてのモデルは、大気中の化学と固体化についての現実的な処理を必要とする複雑な計算となる。それらの種の生成、崩壊、到達についての化学的・物理的プロセスを統合したモデルが用いられなければならない（たとえば、ラグランジェ型またはフォトケミカ
ルグリッドモデル）。フォトケミカルグリッドモデルは、主に、広域内の多様な排出源からの前駆物質の排出と影響を描くために設計されたものであるが、特定の排出源からの影響評価にも用いることができる。計画されている排出源が一次生成の PM2.5 と PM2.5 の前
駆物質を排出する状況においては、その両方からの寄与を組み合わせて、当該排出源の大気に対する影響を評価しなければならない。
一次生成と二次生成の組み合わせについてのアプローチは、単一排出源許可に関する証明の適正ガイダンスにおいて提供されている。

- 22 -

さらに、合衆国 EPA ガイダンスは以下のように規定する。

6.2.2. PM2.5 と PM2.5 前駆物質の双方を主として排出する排出源について一次および二次生成を含む PM2.5 の評価については、当該計画排出源の影響は、一次生成の影響のモデルと二次生成の影響のモデルについて異なるモデルを用いて予測される。ガイドラインに沿う方法として、PM2.5 の一次排出は AERMOD を用いることが可能であり、あるいは別の許容されている分散モデルでもよいが、二次生成の影響については、セクション 6.2.1 で詳述されているスクリーニ
ングまたは改善アプローチに基づき、その地域の排出源と大気中の化学変化を適切に反映するティア２（２階層）アプローチを用いてもよい。排出源の影響評価の目的との関係では、計画された排出源の PM2.5 の総量に関する影響評価は、それぞれの受容者への一次的影響と二次的影響の推計の組み合わせを反映することになる。大気中の累積量の影響評価との関係では PM2.5 の合計量を反映した当該計画による影響が、適切なバックグランド値（つまり各受容者への AERMOD によってモデルされる近隣の排出源からの一次的影響の合計と、他排出源を反映した適切にモニターされた設定値）に加えられて、各受容者に対する PM2.5 の累積的影響評価がなされることになる。EPA は、申請者が行うこの点についての分析の詳細について、該当する許認可権者との協議の結果決められるモデルのルー
ルにそって、十分に説明することを推奨する。

オ

まとめ
PM2.5 は人の健康に重大な影響を与えるものであるから、アメリカでは、- 23 -

長期間にわたって PM2.5 を排出する事業者は、行政許可を得るためには、自らの新規排出によって対象区域の PM2.5 の大気質が基準値以内に留まることについて、二次生成を含めて、EPA が推奨するモデルを用いて推計しなければならず、そのモデルが提供され改善され現に利用されているのである。
⑵

ＥＵの規制
ＥＵでは 2008 年 6 月にＥＵ指令（2008/50/EC）によって限界値（limit value）
が設定された。
ここでいう限界値は、「人の健康と環境全体に対する有害影響を回避・防止又は削減することを目的として定められるものであり、所定の期間内に達成され、達成後はそれを超えてはならない。」（２条５号）とされるものである。つまり
限界値は日本の環境基準のように「望ましい基準」という政策的な「目標値」
ではなく、有害影響を回避・防止・削減するために、達成の猶予期間内に達成し、維持しなければならない規制値なのである。なお、一定期間内に可能なか
ぎり達成されるべき値（目標値）の場合は、target value として区別されている（同 9 号）。
そして１６条で、まず加盟国は、目標期限（２０１０年１月１日）までに
PM2.5 の目標値（年平均値

25 ㎍/㎥）の達成の最大限の努力を行い、最終目

標期限である２０１５年１月１日までには、規制区域および都市部などの人口密集地においては、PM2.5 の限界値である年平均値 20μg/㎥を達成し、それを維持しなければならないとされている。
１５条は、人間の健康保護のための加盟国の PM2.5 の曝露減少目標を定めている。そこでは、まず加盟国は、各国の PM2.5 の現状に合わせた２０１５年までの削減率（濃度が低い国ほど率が低く高い国ほど削減ペースが速いために削減率が高い）にあわせて PM2.5 の削減努力を負う。また、２０１５年の加盟国の 平 均 曝 露 指 標 （ そ の 時 点 で の 過 去 ３ 年 分 の 実 測 平 均 値 ） が exposure
concentration obligation（曝露濃度義務値）（同２１号）を超えてはならない- 24 -

とされる。曝露濃度義務値は人の健康に悪影響が生じないように、猶予期間内に達成されるべき数値であって、20ug/㎥に設定されている。
注目すべきは上記の規制思想と手法である。ここでは PM2.5 は、人間の健康に深刻な影響を及ぼし、健康に悪影響を及ぼさない明確な閾値を確認できないことから、PM2.5 は、他の汚染物質と同様な規制を適用できないとして、PM2.5
では、すべての場所で最低限度の健康の防護を保証するために、最初の段階では目標値によって改善を勧め、その後、限界値を併せて達成するアプローチをとっているのである。
中国や韓国などの近隣の巨大排出源がある日本とは地理的条件が異なるとはいえ、ＥＵでは、健康への悪影響を守るために達成する義務がある規制値を設定し、それを段階的あるいは地域ごとの削減目標ごとに達成していくという着実な方法がとられているのである。

第２１

ＰＭ２．５についての我が国の環境影響評価の欠陥
ＰＭ２．５の評価を欠いている欠陥
上記のように、近年における PM2.5 の長期曝露および短期曝露の科学的・医学的知見の進展は著しく、環境省が PM2.5 の環境基準を遅ればせながら策定した２００９年以降も、新しい科学的知見が積み重ねられている。
本件確定通知がなされた２０１８年５月までの知見として要約すれば、第一に、
PM2.5 は PM10 とは別に独自にその危険性を評価すべきであること がいえる。
大気中の粒子状物質のレベルの健康への影響を理解するうえで決定的に重要なことは、そのサイズである。より小さな粒子状物質は肺により深く吸引され、人間の健康により深刻な影響をもたらす。すべての粒子状物質のうち、１０ミクロン
より直径が小さな粒子状物質（吸引可能物質ともいわれ、PM10 と称される）は、
喉頭と気管を通過することができ、人間の肺に直接的に健康影響をもたらす。その中でもさらに小さな、2.5 ミクロンより小さな直径を有する粒子物質（微小吸- 25 -

引可能物質ともいわれ、特に PM2.5 とされる）は、肺により深く入り込み、より狭い気道（気管支）を貫通し、各肺胞にまで到達する。大気中の PM10 と PM2.5
は、その大きさの違いによって人体内で到達する場所に違いがあるほか、構成要
素の主な化学的成分の違いもあるため、アメリカ合衆国でも EU でも独自の規制が設定されている。また、日本でも PM2.5 と PM10 とでは環境基準の考え方に違いがある。
第二に、PM2.5 の健康影響の深刻さ である。PM2.5 の長期曝露による慢性的影響とともに短期曝露による急性的な悪影響を曝露人口に対してもたらし、その影響として、循環器系疾患、呼吸器系疾患、肺がんなどをもたらし、全死亡を高めるのである。PM2.5 の研究が盛んに行われ、WHO が大気汚染を気候変動とともに人類が直面する最大の環境に起因する健康リスクとするのには十分な理由がある。
第三に、PM2.5 には閾値がないことの重要性 である。科学的知見によれば、
むしろ低濃度領域において疾患率の上昇率が大きい（すなわち、前掲・図１におけるグラフの傾きが急である）可能性が示唆されている。その結果、日本のように、発展途上国や中国などから比較すると PM2.5 の大気中の濃度が相対的に低い国であっても、低濃度領域において健康に悪影響を与えることを十分に認識しなければならない。閾値があるかないかが不明であることを前提とする我が国の制度では十分に国民の健康を守ることはできない。
第四に、PM2.5 を含む大気汚染は、現在の世界における最大の環境の影響に基づく健康リスク要因であると考えられ、石炭の燃焼を含めて、その排出量を絶対的に減少させることが喫緊の課題として具体的な政策がとられていること である。
たとえば、EU 諸国やアメリカ合衆国では、PM2.5 の規制を近年強化している。
ところが、我が国においては、PM2.5 の環境基準は、環境基準一般の性質として、政策の「目標値」であるとされ、その達成・維持が事業者に義務付けられておら- 26 -

ず、規制値として十分に機能していない。まして、PM2.5 の環境基準以下であれ
ばあたかも健康影響がないかのような、科学的知見と反する評価がまかり通っているのである。
以上をまとめると、日本においては、PM2.5 の環境基準が設けられてからも、
２０１８年５月時点までに十分な期間が経過しているにもかかわらず、環境影響評価において新設施設からの排出による PM2.5 の健康影響についての独自評価すら求められていない。PM2.5 の健康影響という環境影響評価の目的からすれば本質的な情報を欠いたまま、事業者および許認可権者の意思決定がなされている。
このように日本の PM2.5 をめぐる環境影響評価は決定的な瑕疵を帯びているのである。
上述したように、WHO にせよ、アメリカ合衆国にせよ、また日本の環境省にせよ、それらが依拠している科学的知見によれば、SPM の計測とそのリスク評価
をもって PM2.5 のリスク評価に置き換えることはできない。PM2.5 はあくまでPM2.5 として独自に拡散調査をし、到達地点での大気濃度の推定を行って健康影
響を評価しなければならないのである。

２

ＰＭ２．５の二次生成モデルを採用しない欠陥
次に、固定発生源における PM2.5 の排出とともに排出される SOX や NOX との反応を含めた、PM2.5 の二次生成の評価を欠く点でも、日本の環境影響評価は
著しい欠陥を有している。
二次生成については、環境省が PM2.5 の環境基準の導入において参照した EPAの規制においても日本で用いることができるモデルを用いて推定をしている。このような実務が十分にアメリカで定着している中、日本でのみ未だ「PM2.5 の二次生成モデルについては技術的困難性がある」としてその義務付けを行わないのは、事業者の負担に対する過度の配慮、あるいは PM2.5 の健康影響に対する著し
く不合理な軽視でしかない。

- 27 -

「平成２５年度微小粒子状物質（PM2.5）二次生成粒子の挙動解明に関する文
献調査の報告書

平成２６年３月（一般財団法人日本環境衛生センター）」（甲Ｂ

２２）によれば、PM2.5 の二次生成は、「５０％を超えるといわれる」もの である。つまり、排出源である煙突から排出される PM2.5 と同等かそれ以上の PM2.5が煙突から同時に排出される SOX や NOX、その他の物質との大気中における反応を通じて生成されうる のである。
しかも、特に SOX と NOX の大量排出源でもある石炭火力発電においては、
PM2.5 の二次生成については無視できない生成原因である。仮にモデルとしての一定の限界があるとしても、現在、実際に世界で使われているモデルで二次生成を予測することは十分に可能である 。したがって、経産省や環境省は、事業者にそれを義務付けるべきであったし、訴外神戸製鋼は十分にそのシミュレーションを行うことはできるのである。
この点は、我が国の環境影響評価制度が世界の科学的知見の充実とその政策への反映のスピードに対して、適時適切に対応できていないということと、神戸製鋼が行った本件環境影響評価が周辺人口への PM2.5 による長期の健康影響を当時の科学的知見に基づいて十分な合理性をもって評価できていないということを表している。

３

結論
このように、本件確定通知を発出するにあたって被告が行った環境配慮審査は、本来考慮すべき PM2.5 についての到達シミュレーション、二次生成シミュレー
ション手続を欠いていることについて全く考慮外とし、当然考慮すべき要素を考慮していない点で、判断基準自体が著しく不合理であり、環境配慮審査としての裁量権を逸脱・濫用しているものと評価すべきである。
以上- 28 -

9
米国ＥＰＡ PM2.5の統合科学アセスメント
発表

1

2013

2015

2018

2017

2016

1

WHO「大気汚染の健康影響に関する証拠の検討～テクニカルレポート」発表

中国で大規模な大気汚染が発生

米国がPM2.5の環境基準を改定(24時間平均:35㎍/m3、年平均:12㎍/m3)

準備書を経済産業大臣に提出「神戸の石炭火力発電を考える会」設立

経済産業大臣勧告

10

1

着工

工事計画書届出

8 30
世界の50名超の疫学者らによる「大気中の9 18 PM2.５への長期暴露と死亡との世界的な推計」発表

経済産業大臣 確定通知
神戸市と環境保全協定の再締結

5 22
8 30

コベルコパワー神戸第二設立
評価書を経済産業大臣に提出

5 11
5 11

神戸発電所1号機環境保全協定調査を公表

4 13

4

環境大臣意見
環境審査顧問会火力部会

3 23
3 27
4

兵庫県知事意見提出

3 16

1 22

11 16 脱石炭連盟結成、宣言採択

神戸市公聴会・市民意見
神戸製鋼第３高炉休止（廃止）

8
10 31

1

7 10
8

道川ら「粒子状物質の短期暴露と死亡率との相関関係についての日本の広域的な研究」

方法書への兵庫県知事意見
経済産業大臣 法46条の8審査 勧告の要なしと通知

4

11 27
12

神戸製鋼と関西電力の電力受給契約締結
方法書を経済産業大臣に提出

3 31
6 30

WHO 「大気汚染、暴露と疾病負荷についての 上田ら「大気中微小粒子状物質の長期曝露が死亡に及ぼす影響」、頼藤ら「東京の世界的評価」 発表
高齢者における微粒子・粗粒子状物質への急性曝露と死亡率との関連性」

配慮書への環境大臣意見
経済産業大臣の事業者への意見

2 20
3

9

配慮書への神戸市長・兵庫県知事意見
神戸製鋼落札配慮書を経済産業大臣に送付

神戸製鉄所第3高炉休止、加古川製鉄所に集約発表

2 16

環境省がPM2.5に関する総合的な取組（政策パッケージ）を公表

環境省が微小粒子状物質(PM2.5）に関する専門家会合が取りまとめた「最近の微小粒
子状物質(PM2.5）による大気汚染への対応」を公表

環境省が「PM2.5に関する先行的な環境アセスメントのための手法と課題」を公表

2

1 ＥＵ限界値（年間平均20μg/㎥）達成期限

12 15

2014
2015

12

5

2

3

環境省が「微小粒子状物質(PM2.5）の成分分析ガイドライン」を公表

7
2012

東日本大震災3 112011

大気汚染防止法第22条の規定に基づく大気の汚染の状況の常時監視に関する処理基準について（平成13年5月21日環管大第177号、環管自第75号）が改正され、PM2.5の全国的な監視体制の整備

312

環境省がPM2.5の環境基準を告示
均値が35㎍/m3以下であること)

9(１年平均値が15㎍/m3以下であり、かつ、１日平「大気汚染に係る粒子状物質による長期曝露影響調査報告書（３府県コホート研
究）」

環境大臣が中央環境審議会にPM2.5に係る環境基準の設定を諮問

3

12

6

ＥＵ指令2008/50/ECによってPM2.5の限界値
設定（2015.1.1までの達成規制値）

東京大気汚染公害訴訟の和解において、国は、PM2.5に関して、環境基準の設定も含めて対応を検討することを合意

8

環境省が微小粒子状物質健康影響評価検討会の取りまとめとして「微小粒子状物質健康影響評価検討会報告書」を公表

環境省が微小粒子状物質曝露影響調査研究の取りまとめとして「微小粒子状物質曝露
影響調査報告書」を公表

7

4

環境省が微小粒子状物質健康影響評価検討会を開催

WHOがPM2.5に関する大気質指針を公表(24時間平均:25㎍/m3、年平均:10㎍/m3)105米国がPM2.5の環境基準を改定(24時間平均:35㎍/m3、年平均:15㎍/m3)

9

2010

2009

2008

2007

2006

神戸発電所第２号機稼働

神戸製鋼関係神戸発電所第１号機稼働

環境庁が微小粒子状物質曝露影響調査研究を開始

環境影響評価法の公布（1999年12月施行）

阪神淡路大震災

環境庁がSPMの環境基準を告示 (１時間値の１日平均値が0.10mg/m3以下であり、かつ、１時間値が0.20mg/m3以下であること)

四日市ぜんそく判決（津地四日市支判昭和47年7月24日判時672号30頁）

国内の出来事2004

米国がPM2.5の環境基準を設定(24時間平均:65㎍/m3、年平均:15㎍/m3)

諸外国の出来事

2002

1999

1997
6

5

1973
1995

7 24

1972
8

月 日

年

別紙