海外における熱回収施設の入札契約制度の調査・検討
Tendering system for construction of waste treatment facilities in foreign countries
川緑匠 *、藤原周史 **、滝野文哉 ***Takumi KAWAMIDORI, Shuji FUJIWARA, Fumiya TAKINO【要約】
中国における熱回収施設の建設・運営事業の入札契約制度及び建設・運営事業の発注状況について書類調査、ヒアリング及び現地調査を行った。
中国は人口が多く、ごみ発生量が非常に多いことから、都市部において熱回収施設数が増加していること、熱回収施設の建設・運営コストが日本と比較して安価であることなどに着目し、入札契約制度及び廃棄物発電事業の実態を明らかにし、日本との違いを整理し、今後の日本の熱回収施設発注においてより良い方向性を提言するため、調査検討を行った。
キーワード：中国，PFI（Private Finance Initiative），PPP（Public Private Partnership），廃棄物発電

1. はじめに
日本国内での熱回収施設の発注動向 1)をみると、交付金や地方債（交付税措置も含む）等による手厚い国等の支援が受けられることから、熱回収施設の建設及び運営の一括事業の発注方
式は DBO 事業（公設民営方式）による発注が多い。
一方、海外に目を向けると、熱回収施設は「ごみ発電施設」として、ごみの減容化・無害化処
理のみならず、発電による収益を得ることも目的とした PFI 事業として事業展開しているものが多い。
こうした中、近年加速度的にごみ発電施設の建設または稼働数が増加している中国に目を向け、発注方法、事業者選定方法、契約方法、発電状況、モニタリング方法などの中国の PFI 事業スキームを調査したので報告する。
2. 調査概要【調査対象者】清華大学、上海康恒环境股份有限公司、中国城市建設研究院 2)、ごみ発電施設プラン
トメーカ【調査内容】①事業発案（所管する官庁等との手続きの流れ）、②F/S 調査の実態（所管する官庁等との手続きの流れ）、③事業発注方法（建設・運営の契約実態の把握）、④事業者選定の実態（事業者決定）、⑤建設事業の実態把握、⑥運営事業の実態把握（運営費の見直しなど）、⑦発電状況の実態把握、⑧その他必要な情報【調査方法】書類調査、文献調査、現地調査（ヒアリング）【現地調査】2018 年 8 月 21 日～24 日

3. 中国の PPP/PFI の現状について中国の PPP/PFI プロジェクトの特徴として、都市インフラ、公共サービス等の地方政府関連事業の分野が極めて広範囲であり、資金需要が高額であること、国有企業が関連していることが多いことが挙げられる。
中国において、PPP 方式が初めて導入されたのは 1980 年代であり、現在に至るまで様々な都市インフラの建設・運営に導入されてきた。
特に近年では、2014 年から 2017 年までの間に30 件以上の PPP 関連政策を打ち出しており、20
17 年 7 月 18 日に財政部、住宅・都市農村開発部、農業部、環境保護部の通知 3)では、原則として地方政府が関連する下水処理事業及び廃棄物処理事業は PPP 方式として事業を実施することが義務付けられている。
そのため、中国では下水処理事業及び廃棄物処理事業の分野において PPP 方式の普及に力を入れている。
中国の 2016 年における下水処理事業、廃棄物処理事業、給水事業等における PPP 案件数は 1,600 件以上、事業への投資額は 1 兆円にも上ることから、環境分野だけでも市場規模は日本と比2)I 事業スキーム及び事業発案から特別目的会社

較 してもはるかに大きくなっている。

設立までのフローを図 1 及び図 2 に示す。
熱回収施設の整備・運営事業の発案から建4. 中国モデルの PFI 事業スキームについて書類調査及び現地でのヒアリングの結果から得られた情報をもとに作成した中国モデルの PF設・運営段階に至るまでの各要点について、その特徴と日本との相違点についてそれぞれ述べていくこととする。

③PFI事業の入札依頼（公告用の書類作成等）①PFI事業の計画策定

地方政府（計画、場所の選択、土地の供給）

入札会社

設計院等

④入札・応札（投資会社の決定）②PFI事業の計画批准
⑤資金調達

投資会社

銀行

⑤特別目的会社（ＳＰＣ）の設立⑥融資（貸付契約）
ごみ処理費用等の抵当契約

ごみ処理費用の支払い（tipping fee）

売電

特別目的会社
（ＳＰＣ）

電力会社
売電収入

⑦設備の発注・調達契約

建設業者

設計院

施工監理
会社

焼却炉、ボイラ、排ガス設備メーカ

据付業者

運営維持
管理会社

運営維持管理費用はごみ処理量によって異なる※運営維持管理会社に委託する場合のみ

図 1 中国モデルの PFI 事業スキーム

指定の設計院から PFI 事業を担当する部署へ仮 F/S の方案提出

PFI 事業の承認
PFI 事業スキームの確定

PFI 事業を担当する部署から中央
政府へ「PFI 事業作業承認」申請

事業権者の入札公告（例：総合評価方式）

PFI 事業を担当する部署から発展改革委へ「PFI 事業建議書」提出

発展改革委から PFI 事業立案公示

提案書の提出・評価
事業権者の決定

関係機関から意見徴収

特別目的会社（SPC）の設立

図 2 事業発案から SPC 設立までのフロー

4.1 事業発案
事業発案段階において日本と中国の違いは表1 に示すとおりである。
中国では、熱回収施設整備・運営事業の発案は設計院が行うとともに、フィージビリティスタディ（以下、「F/S」という。）結果を中国政府へ提案し、F/S 結果の内容精査、関連機関からの許可、発展改革委の承認により、事業の入札公告又は公募となる。
表 1 日本と中国との事業発案段階の違い
項目

日本

中国

事業
発案者

地方自治体

地方自治体の設計院

F/S の実施者

地方自治体（又は委託を請 けた コン サルタント）

設計院（地方自治体発注 F/S）

承認者

地方自治体/県/国

国家発改革委

関連機関-

国家環境保護総局（環境影響評価など）、建設部、中華人民共和国自然資源部（土地計画など）（ヒアリング内容及び各種インターネット情報を基に作成）

4.2 F/S 調査の実態
中国においても事業発案段階では、日本と同様に事業方式の調査を行うことが義務付けられている。
F/S の内容は都市インフラ及び公共サービスの分野によって異なるが、廃棄物処理事業の一例として、「内江市一般廃棄物処理施設整備・運営事業」を挙げると以下の様な内容であった。
①PFI 事業の概要②生活ごみ量の予測③建設用地④ごみ処理技術の方策⑤省エネ方策
⑥公害防止基準⑦組織労働力
⑧事業の実施工程⑨投資額（見積）と資金調達⑩経済的評価中国の PFI 導入可能性調査の場合、PFI 事業についての仕様が条件設定されており、その条件に基づく見積を算出し、PFI 事業として成立するかどうかの分析が行われている。
日本と比較すると、①～⑩までの内容について、基本的な考え方は同じであるが、日本で DB
O 方式を採用した場合、費用の算出方法はプラントメーカ等から徴収した参考見積等をベースに行われるのが殆どであるのに対し、中国にあっては他の事例をベースに施設の建設費ならびに運営費等の算出を行っていた。

4.3 参加資格要件
日本で熱回収施設の整備・運営事業を行う場
合、建設段階においては、プラントメーカが建設工事を担い、運営段階においては、プラントメーカまたはプラントメーカと運転維持管理会社（プラントメーカの関連会社等）が出資した特別目的会社（SPC）が運営維持管理を行うケースが殆どである。
中国では日本と異なる点として投資会社の存在が挙げられる。地方政府が熱回収施設の整備・運営事業を実施する場合、先ず初めに地方設計院が提出した F/S 結果及び建議書の内容を受け、入札会社が事業に係る入札書類を作成して入札公告を代行する。入札公告によって整備・運営事業権を得る投資会社の選定を行う。
（図１参照）
投資会社の選定にあたっての参加資格要件は以下の 5 つに大別される。なお、参加資格要件はそれぞれの PFI 事業によって異なるが、日本でも整備・運営事業者の過去の事業実績を参加資格要件で設けているように、中国においても事業権者となる投資家の過去の実績を重視した参加資格要件の設定が行われているとの情報がヒアリングにより得られた。
①会社情報
②財務状況
③実績
④信用
⑤その他
日本の場合、熱回収施設の整備・運営事業の参加資格要件の例として、指名停止の有無、会社の財務状況、建設業法の許可の有無、熱回収施設の納入・運営実績、企業の技術力などが挙げられることから、中国においても日本の熱回収施設の整備・運営事業の参加資格要件とは大きな差は見受けられないものと考えられる。

4.4 事業者選定プロセス
表 2 に日本と中国の事業者選定プロセスにおける日本と中国の比較を示す。日本と中国では事業者の選定プロセスにおいては大きく異なることはないが、中国の事業の発注では事業者選定期間が短いこと、評価の視点については、日本と同様に総合評価が用いられることが多いものの、評価委員については専門のデータベースから抽選で専門の識見者が選ばれるといった特徴が挙げられる。

表 2 日本と中国の事業者選定プロセスの比較 4)
特徴

事業者選定ﾌﾟﾛｾｽ
入札公告（公募）↓
入札書類に係る質疑↓

日本

中国
事業権入札が行われる

質疑回答を行う

質疑回答を行う

参加資格申請

参加資格申請書を提出する

提案書の提出まで期間が短い場合、提案書の確認と同時に行う↓対話(ﾋｱﾘﾝｸﾞ)↓

一般的に行うことが多い

日本に比べ実施例は少ない

提案書の提出価格提案書（事業計画書）
会社情報、技術資料
非価格要素提案書
技術法案（プロセス、設備、関連施設、（例：動線計画、配置計画、環境保全計 総見取図、土建工事、環境保護措置、図画、情報管理計画、運転計画・教育計画、 面）建設法案（組織機構、スケジュール発電計画、財務リスク評価、地元貢献な 計画、建設管理、整備試運転）運営方案ど）（組織機構、運営管理、点検保全、リス整備・運営業務仕様書
ク評価、応急対策）引渡し法案（引渡し設計計算書、図面など
範囲・内容、OH、運転教育）財務方案（投資評価、投資計画と資金調達、融資方案、原価収入、感度分析、リスク評価など）
法律方案（入札要求に応じる箇所、逸脱箇所の説明）

提案書の提出↓評価

非価格要素と価格要素で総合評価を実施 非価格要素と価格要素で総合評価を実施
配点の割合は６：４または５：５が多い 配点の割合は６：４または５：５が多い↓
事業者の決定事業者選定期間

評価委員の構成

情報の公開

応募企業数

一般的には入札公告から事業者の決定ま 一般的には 3～4 ヶ月で行う
では 9 ヶ月程度
提案書の提出まで短いと 20 日程度のケースもある
総合評価で行う場合は、地方自治法に基 専門のデータベースが存在し、そのデーづき 2 名以上の識見者からの意見を徴収 タベースから抽選で専門の識見者が選ばすることが必要れる。委員会の構成人数は異なるが、日（実際には複数名の選定委員が対応）
本と同様に 5～7 名程度
評価結果の詳細な内容を公表することが 評価結果のみ公表し、評価された点や事多い業者間の詳細な点数の公表は行わない
プラントメーカを代表企業とする
過去の事例では投資会社の応札は最低で1～3 社が殆ど
も 2 社以上
構成は、プラントメーカ+ゼネコン+運営会社（ヒアリング内容及び各種インターネット情報を基に作成）

4.5 建設・部品調達事業者について
4.5.1 建設・部品調達事業者決定プロセス
日本では、プラントメーカ単独またはプラントメーカを代表企業とするゼネコンとの JV が市町村から建設工事を受注し、下請業者に建設工事の一部を発注して実施するケースが一般的であるが、中国の場合は事業権を得た SPC が建設工事・部品調達を行う事業者を選定することとなっており、入札書類の作成は設計院や入札会必要となってくる。一例を表 4 に示す。

社が実施している。また、建設工事においても日本とは異なり、①建設事業者、②焼却炉、排ガス処理設備などの機械設備調達業者、③据付業者、④施工監理業者の 4 つの業者に分けられ、実施されることが多い。

表 4 必要な調査・報告・許可申請の例
項目

具体的例

計画に関する

場所選択意向書、担当部局の PFI

調査・報告・許事業の意見書に対する回答、初歩

このように、中国におけるごみ焼却施設の建設工事は求められた性能を発揮させ、より安価

可申請

設計・計画設計の報告

工事に関するPFI 事業のＦ/Ｓの報告な個々の機械設備部品調達を組み合わせ成り立調査・報告・許っているため、日本のプラントメーカが中国のごみ焼却施設の建設事業へ関与している部分は可申請
土地利用に関

用地調査、地質災害危険性の評

見かけ上、焼却炉の設計・施工、納品のみといする調査・報価、土地資源（鉱産物など）に関すうのが現状である。

告・許可申請る評価、地下文化遺産の調査報
告、土壌流出を防ぐ方案の報告、建表 3 建設・部品調達及び運営事業者選定の評価例
評価内容

建設・部品
調
達の工事許可申請

価格

入札価格

その他の調

省エネ評価、洪水影響評価、地震な会社情報

納期、財務状況、実績

査・報告・許可

どの危害評価、社会安定リスク評価（商務）

納期遅れに対する損害賠償

申請

報告、水利用に関する報告、環境影技術（liquidated damages）条項への響評価に関する報告、避雷設置の承諾

設計許可申請、緑化設計の承認申全体評価、用役、物質収支熱収請、送電線への接続許可申請、系支、ごみ受入システム、燃焼シス統接続に関する許可申請など

テム、廃熱ボイラ、排ガス処理、（ヒアリング内容及び各種インターネット情報を基に作成）

飛灰搬送処理設備・主灰処理設
備、電気設備（ACC）、図面の提出有無、特許取得数など
その他

4.5.3 建設工事費について中国のごみ 1ｔ当たりの建設費を表 5 に示す。

品質保証期間への承諾、その他
技術サービス（SV の派遣）など

運営
事業

築工事の計画許可申請、建築工事評価の詳細

表 5 ごみ 1ｔ当たりの建設費単価

価格

入札価格

焼却規模

運営能力

詳細不明

3,000t/日

700 ～850 万円/ごみ規模 1ｔ

運営実績

他箇所での実績

1,000t/日

850 ～900 万円/ごみ規模 1ｔ

顧客への詳細不明

報告500t/日建設費

850 ～ 1,000 万円/ごみ規模 1ｔ（ヒアリング内容及び各種インターネット情報を基に作成）（ヒアリング内容及び各種インターネット情報を基に作成）

一般的に焼却炉等の主要設備の事業者選定には総合評価方式が用いられている。一方、それ以外の部品、資材等の調達は価格だけで業者を選定する一般競争入札が用いられる点が特徴である。

4.5.2 建設工事にあたり必要な許認可について中国も日本と同様に廃棄物処理施設（熱回収施設）の建設工事に際しては、許認可の申請が建設工事に関する特徴として、焼却炉火格子といった主要設備を除き、人材や資材の調達は殆ど現地（中国国内）で調達することが多い。
これは海外から資材・機械設備の調達を行った場合、関税がかかるため建設コストの増加の要因となる。中国の場合は投資家が収益事業としてごみ処理事業を実施するため、国内品（中国製）で性能要求を満たすことが出来るのであれば、海外から調達することは基本的に行わない。
また、中国では工事着工から試運転期間を含めて運営開始まで約 2 年間で行う。建設工事期は見受けられるが、その多くは日本と同様にご間が短期間であれば直接工事費や仮設費等のコストが削減できるというメリットがあるため、み発電施設を運営している企業（SPC）のホームページ等で施設の維持管理情報及び公害防止基建設費が安価になる理由の一つと推察できる。
なお、ヒアリング結果により得られた情報によると、中国全体の建設費単価については 800

準値との適合状況を情報公開 5)している。

～850 万円/ごみｔで推移しており、前述した工期の短縮化や大規模化（スケールメリット）に4.6.2 運営費について中国のごみ 1ｔ当たりの運営費を表 6 に示す。

伴って建設費が日本と比較して安価になる傾向にある。
中国では、日本と比較して建設費を非常に安

表 6 ごみ 1ｔ当たりの運営費単価

焼却規模

運営費3,000t/日500～1,600 円/ごみ規模 1ｔ

価にできる要因として、筆者らはごみ処理施設1,000t/日600～2,000 円/ごみ規模 1ｔを構成する数々の機械部品をほとんど国内から500t/日900～2,500 円/ごみ規模 1ｔ調達し、それらを基に設計を行う企業の技術力とマネジメント力によるものだと考えている。

（ヒアリング内容及び各種インターネット情報を基に作成）

ごみ処理施設の建設費（ごみ 1ｔあたりの建設費単価）をみると、日本と中国ではおおよそ 10 倍

運営費は発注条件等によって異なるものの、日本と比較して 10 分の 1 程度の処理費用である。の差が表れており、日本が今後のコスト競争で打ち勝っていくためには、中国のごみ処理施設の建設・運営のノウハウに学ぶべき点が多いと

これは運営費の大半を占める人件費（運営費の 20～30％）及び維持補修費（運営費の 15～20％）
が日本と比較して安価であることが要因である考える。と考えられる。

4.6 運営事業について
4.6.1 運営事業の情報公開

4.6.3 運営モニタリングについて
中国ではごみ発電施設の運営状況の監査を行2005 年 1 月 1 日の中华人民共和国环境保护法う中国城市环境卫生协会（中国都市環境衛生協（環境保護法）の改正及び法の要求に従って、会）という第三者機関と地方政府の環境保護局

熱回収施設の維持管理情報を地方政府の環境保護部に情報開示を行って監査を受けている施設がそれぞれ存在する。
中国都市環境衛生協会は中国全土のごみ発電が多い状況にある。
筆者らが現地視察を行った黎明プラント、金山プラント、天馬（松江区）プラントにあって施設を対象とし、建設及び運営の評価を行っており、評価方法は GB 規定 7)で定められている。
評価方法は表 7 に示すとおりであり、評価は書類、提供データ及び現地調査により実施しては、排ガス（NOx、SOx、CO）及び燃焼温度、排ガス滞留時間等の情報開示を行っていた。
ごみ発電施設によって公開している情報に差いる。

表 7 国内廃棄物処理施設（熱回収施設）評価基準 8)

評価項目

具体的な評価のポイント

建設面の評価

配点100

ごみ計量及び搬入設備

プラットホーム、ごみピットの密閉、プラットホームでの臭気対策（焼却炉停止の際の制御方策）10

ごみ焼却設備自動燃焼制御システムの有無、炉の燃焼温度（設計上）、排ガス滞留時間（設計上）

30

余熱利用

エネルギー利用率、省エネ方策

10

排ガス処理設備

排出ガスの排出基準値（国家基準よりも厳しいか35

どうかなど）、ごみ焼却事業技術仕様との適合、排出ガスのオンライン監視、飛灰処理技術
汚水処理

再利用水の使用の方策

10

全体設計

配置動線、建築設計、植物緑化設計

5

運営面の評価100

稼働時間/ごみ処理量

年間稼働時間(8,000h/年)

20

ごみ焼却効果

年間平均炉内温度が 850℃以上か

30

排ガス浄化と汚染制御

排ガス中の重金属、DXN 量、活性炭噴霧量、飛灰性状40

精度管理と安全管理

安全管理、住民からの苦情の有無など

10（ヒアリング内容及び各種インターネット情報を基に作成）

4.7 日本のプラントメーカの参入状況
中国における日本のプラントメーカの参入状
況を図 3 に示す。
中国では第 12 次五ヵ年計画（2011～2015）の目標規模（223,000t/日）を達成しており、第 13 次五ヵ年計画（2016～2020）では、更にごみ処理施設の規模を増加させる方針である。
図 3 に示すとおり、中国におけるごみ焼却施設を建設する企業は複数社あるものの、日本のプラントメーカのシェア率は全体の 1 割～2 割程度である。
現在、中国では新たに 500t/日以上のごみ処理施設を建設する場合、海外製品の使用には多額の関税が課せられるため、日本のプラントメーカは中国国内に工場を設立する動きがあり、今後、日本のプラントメーカは中国市場への積極的な参入も予想される。

上記を合計し、建設面を 60 点換算、運営面を40 点換算し、合計 100 点満点で評価を行う。なお、95 点以上の場合、AAA 級（国内最高水準）の評価が与えられる。
日本のモニタリングと異なる点は、第三者の立場で運営事業を評価する検査員が書類調査と現地調査を年に 1 度、実施を行う点である。
地方政府の環境保護局が行う評価の指標としては、地域により異なるが、ヒアリングで得られた情報では①ごみ輸送車両の入場と計量の管理、②ごみピットのクレーン操作員が行うごみ投入とごみピットレベルの管理、③焼却炉運転管理、④排ガス系統運転管理、⑤ごみ滲出水運転管理、⑥工場安全管理の 6 項目で評価を行っているとのことであった。

重慶三峰（旧Alstomライセンス）（件） 40上海康恒(日立造船ライセンス）
杭州新世紀
9930

光大国際
28

緑色動力
8120310日立造船

5JFE
333105三菱

420

荏原
6

124

6

1
11111111111111111～2011

2012

2013

2014

21セガース
FISIA
その他

（年）

図 3 中国におけるごみ焼却処理施設の建設実績（件数）の推移

5. 総括本研究では、中国での熱回収施設における建設・運営事業の入札契約制度について書類調査、現地調査を行い、情報整理並びに日本の熱回収施設における建設・運営事業の入札契約制度の違いについて調査検討を実施した。
日本と中国では、廃棄物処理に伴う目的（非営利事業または営利事業）は異なるが、日本のごみ処理技術は相当高い水準にあり、反面、建設費及び運営費等については諸外国と比較して高額になる傾向にある。
日本の PFI 事業又は DBO 事業による熱回収施設の整備・運営事業では、総合評価における事業者選定が殆どであり、発注者側の要求水準のレベルが高く、非価格要素審査基準の複雑化（項目数や要求する提案書枚数の増加）、受注者側（プラントメーカ等）の非価格要素提案書内での過度な提案によって、価格面での競争が働きにくい事例が多くなってきている。
中国における入札契約制度や建設・運営コスト削減方策等を参考にすると、価格要素では性能発注であることを踏まえた自由度の高い設計・建設、海外製品の活用、工期短縮に向けた工夫、非価格要素面では、ポイントを絞った審査基準の考案を実施することで、価格要素・非価格要素での競争がより働くものと考えられる。
日本では、PFI 事業または DBO 事業による熱回収施設の整備・運営事業が増加している。現在は整備・運営事業者を選定する際の評価内容が重要視される傾向にあるが、施設整備後の運営事業が事業契約書や提案書に基づいて適切に履行されているかどうか。また、その評価に客観性はあるかどうか。といった点が今後、より注視されていくものと考えられる。
本報告が今後の廃棄物処理施設に関する入札契約制度等の調査・研究の一助となれば幸いである。
6. 謝辞
本研究は、一般財団法人日本環境衛生センタ
ー研究奨励制度の助成を受けて実施しました。
本研究にあたってヒアリング及び現地調査の御協力を頂きました皆様に深く感謝いたします。

【参考文献】
1) 川緑ほか：「廃棄物処理施設の事業者選定における非価格要素について」平成 29 年 9月廃棄物資源循環学会研究発表会
2) 中国城市建設研究院 ウェブページ
（http://www.cucd.cn/）
3) 《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建[2017]455 号））
4) 内閣府「PFI の現状について」（2018）5) 廃棄物処理施設建設工事等の入札・契約の手引き（平成１８年７月）環境省大臣官房
廃棄物・リサイクル対策部
6) ごみ焼却施設プラントマップ ウェブペー
ジ （http://www.waste-cwin.org/cwinmap）
7) （中華人民共和国行業標準）CJJ/T-137-20
10 生活垃圾焚烧厂评价标准（国内廃棄物処理施設（熱回収施設）評価基準）
8) 生活垃圾焚烧厂评价标准 ウェブページ
（http://www.envsc.cn/file/201811261518091796.pdf）
Summary
As China's population continues to grow,the amount of waste produced is also
increasing.
As a result, the number of waste treatment
facilities is increasing annually.
Two important points regarding Chinesewaste disposal facilities are as follows:
1: Waste treatment facilities in China havelower construction and operational costs
compared with those in Japan.
2: Many private companies have started
selling in the electricity market.
Given these situations, we investigated thecurrent payment system and the actual stateof the waste treatment industry in China.
The points that are applicable to theJapanese bidding contract system based on
this survey have been organized and reported.