神宮外苑再開発問題

特別寄稿②

都市を壊す「神宮外苑再開発」―その欺瞞のしくみ
文・資料提供＝岩見良太郎（NPO法人区画整理・再開発全国連絡会議代表、埼玉大学名誉教授）

はじめに－それは、「都市再生」からはじまった「日本のダイナモ」として位置づけ、それをがおこなわれるエリアを対象に規制緩和が実現しうる都市構造として環状メガロポリ

なされるのである。もちろん、この「選択とス構想を打ち出した。これはセンター・コ

集中」は行政によって上から権力的に進め

いま、神宮外苑都市再開発の不条理がア・エリアと臨海部への集中・強化をはかられる。都市再生法にもとづく都市再生緊

次々とあばかれている。しかし、これは神るため、成田・羽田空港＋3環状道路からな

急整備地域は、その代表例（図2）である。

宮外苑だけのことではない。東京都市再生る環状構造の構築をめざすものである。そ

都市再生特区は上記、都市再生緊急整備のありふれた情景なのだ。

こには人口減・高齢化社会に向かうなか、地域内のみで認められる。これによれば、

都市再生は80年代、中曽根内閣のアーバ

東京の活力維持のために東京の求心力を高すでに定められていた都市計画の規制を撤

ンルネッサンスから始まった。しかし、そのめ、全国・全世界からヒト・モノ・カネを招廃し新たな都市計画に置き換えることが可

都市破壊力が増したのは今世紀はじめ、小き寄せようという判断がはたらいていたの能になる。たとえば都市計画法で定められ泉内閣のもとでスタートした「都市再生」以だ。同構想の副題「千客万来の世界都市をめている最大容積率は、1300％（従来の上限降である。当初は塩漬けされた不動産の稼ざして」は、その端的な表明といえる。

は1000％であったが、都市再生法の成立に働産化に重心がおかれていたが、しだいに都市再生の特徴は企業＝行政主導であ「都市の国際競争力の強化」（都市再生特別る。企業が都市開発の主役として振舞える

えるような容積率の緩和もなされる（図3）。

措置法、2002 年）が前面に出されるように舞台をととのえるために行政権限の強化がしかもこの都市計画は民間事業者による提なった。都市を競争力の源とみなし、都市、はかられるのである。規制緩和は企業に最案にもとづいて決定される。緩和の根拠はとりわけ内外の企業が集中する都心の強化

大限の開発利益を保証し、開発を促進する「都市再生への貢献」であるが、それが意味

よって引き上げられた）であるが、それを超都市再生の最強の政策ツールである（図1）。

するところは、きわめて曖昧だ。提案され1999年に誕生した石原都政は、これに呼ただし注意すべきは、この規制緩和は新自れば行政は6か月以内に都市計画決定する

応して、「東京構想2000――千客万来の世界

由主義的な、いわゆる「選択と集中」のそれか否かを決定しなければならない。さらに都市をめざして――」(2000年)を打ち出し、であるという点である。戦略上重要な地域

東京都では、国家戦略特別区域法（2013年）

東京大改造に乗り出した。同構想は東京をにしぼって、あるいは都市開発プロジェクトにもとづく国家戦略特区がかけられているに向かうのである。

図1

都市再生で強化される容積率緩和（出所：「市街地再開発事業地区一覧」（東京都、2021年10月末現在）より筆者作成）
注）1.組合施行のみ抽出
2.時期区分は都市計画決定年次による
3.図中の％は各時期の平均容積率を示す

図2 都市再生緊急整備地域に集中する都市開発（出所：『東京大改造マップ 開発プロジェクト
データ集２０１8年版』（日経BP社）、他資料より筆者作成）
注）1. 2018年以降に完成する延べ床面積1ヘクタール以上のプロジェクトをプロットしたものである
2.赤丸は市街地再開発を、青丸は、それ以外の開発プロジェクトを示す

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して行われる前代未聞の再開発である。いま、再開発の適地が払底してきている。こ
うした中、
ディベロッパーが目を付け始めたのが都市公園のような公共施設用地や公有地である。このような土地は権利関係も単
純なまとまった土地であり、割安に入手でき企業にとっては魅力的な開発適地なのである。実際、最近都市計画公園が都市開発に巻き込まれる事例が目立つようになってきている。
たとえば渋谷区にある宮下公園の再開発である（次頁写真1）。2000年に創設された立体都市計画制度を使って公園を空中に持ち上げ、その下にホテル、商業施設、地下駐図3 特区活用で進む八重洲二丁目中地区市街地再開発事業：外観イメージパース（東京駅八重洲口側）（左）（出所：三井不動
産HP）
注）1.鹿島、住友不動産、都市再生機構、三井不動産等ら８社が参加
2.敷地面 19,600㎡、延床面積388,300㎡、指定容積率800％、計画容積率1670％
3.国家戦略特区、都市再生特区活用
同再開発に反対する中小ビル（右）（筆者撮影）

ため、近年では合わせ技でワンストップ的がいま、進行している神宮外苑再開発にほに都市計画手続きが進められる。まさに開かならない。

発企業に“至れり尽くせり”である。開発企
業は行政をまるで小間使いのように使い、意のままに都市計画を進めることができるのだ。
「民活」ではなく民による「公活」である。

車場をつくった。三井不動産を事業者とするPFI事業である。都市公園法の改正（2017年）によって新たに設けられたPark-PFIも、こうした流れの一翼を担うものである。
たとえば同制度をつかって再整備された名古屋
市の久屋大通公園は飲食・物販あわせて約35店舗が出店し、ファッション、スポーツ、

1．前代未聞！ 都市公園の再開発
いま都市公園が危ない
神宮外苑再開発は都市計画公園を対象にグルメ、リフレッシュなど多彩なサービスを提供するショッピングモールに変えられた。事業者は同じく三井不動産である。
また、日比谷公園の隣接地でもくろまれ神宮外苑は、この都市再生緊急整備地域には含まれていない。しかし小池都政の下でつくられた東京の都市づくりの指針「都市づくりグランドデザイン」（2017年）の中枢広域拠点域に含まれ、その拠点の一つに指定されている（図4）。
「グランドデザイン」
で何よりも重視されているのは、中枢広域拠点をはじめとする拠点の整備である。そしてその促進をはかるためフル活用されるのが都市計画の規制緩和だ。ちなみに東京
都は、その戦略的活用をはかるため、「新しい都市づくりのための都市開発諸制度活用方針」（2003年創設）を用意している。ここ
でいう都市開発諸制度とは再開発等促進
区、高度利用地区、特定街区、総合設計という4つの代表的な都市計画規制緩和手法
である。

神宮外苑

中枢広域拠点として神宮外苑地区で目指されているのは、「にぎわいと風格を兼ね備えた世界に誇れるスポーツ拠点」としての育成、そのために「大規模スポーツ施設を連鎖的に建替えるとともに青山通り沿道等の土地の高度利用を促進し、魅力のある複合
市街地を形成」することである。その具体化

図4

都市づくりグランドデザインと神宮外苑再開発（出所：「都市開発諸制度の概要」（東京都）より筆者作成）

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神宮外苑地区は、まさに都市開発用地として企業の垂涎の的である。しかし都市計
画公園であり、風致地区をはじめ厳しい開発規制がかけられている。これをいかにクリアするかがディベロッパーにとって最大の課題となる。それを可能にしたのが公園
まちづくり制度、再開発等促進区、市街地再開発の三点セットの再開発なのだ。
外苑再開発のために発明された「公園まちづくり制度」
神宮外苑再開発の目的の一つは外苑周辺での超高層ビルの建設にある。もちろん都
市公園で超高層ビルの建設はできない。この不可能を可能にするために東京都によって編み出されたのが「公園まちづくり制度」
写真1

立体都市計画・PFIを使って公園を再開発にほかならない。それは神宮外苑再開発がこれまでたどってきた経緯をみれば了解でて い る「 TOKYO CROSS PARK 構 想」も 注

延べ床面積 110haという未曽有の巨大開目される。公園そのものを再整備するわけ

発。三井不動産をはじめ 10 社が事業者と

図5に見るように、2012年に示された「神ではないが、開発街区と日比谷公園が「道路なって進められている。都市再生緊急整備

宮外苑の再整備（案）」にはラグビー場と神上空公園」で結ばれる。ビルの価値を引き上地域内にあり、国家戦略特区事業として実宮球場の入れ替え案が示されているが、超げるために公園をちゃっかりと活用しよう

施、都市計画手法としては特定街区、再開

高層ビルは描かれていない。しかし翌々年というわけだ。

発等促進区が採用される。

の絵には突如超高層ビルが出現するととも公園まちづくり制度（2013年）

2012年再整備案●スケジュール STEP1（グレー部分）：2019年ラグビーW杯までに整備
STEP2（赤枠部分） ：オリンピック開催後の工事竣工

きる。

2014年再整備案

図5 神宮外苑整備構想の転換を可能にした「公園まちづくり制度」（出所：東京都開示資料にもとづき、原田あきら都議作成）

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に、2012年案にあったサブトラックが消されている。
この間に何があったのか。
「公園まちづくり制度」の創設である。都市計画公園にこうした超高層ビルを建てるスペースを空けるために「公園まちづくり制度」が発明されたのだ。
なお、同制度は2011年頃から創設に向けて準備が進められていた。都市計画公園・緑地の整備方針（東京都・特別区・市町：

2011年12月改定）で、「都市開発ポテンシャ
ルの高いセンター・コア・エリア内の未供用区域を対象に民間都市開発の機運を捉えた、まちづくりと公園・緑地の整備を両立させる新たな仕組みを創設」することがうたわれているからである。ここでセンター・コ
図6

ア・エリアというのは、「新しい都市づくり

神宮外苑地区にみる公園まちづくり（筆者作成）のための都市開発諸制度活用方針」（2003年
創設、その後改訂）で設定された地域区分のし、それを公園区域からはずし、かたちをの緩和は緑地の確保を超えて、むしろ可能一つであり（p91図4）、「今後の都市再生にお変えて配置しなおすのである。単にはずす

な限り事業者に、より多くの開発利益を保いても開発プロジェクトが集中することがだけではない。その区域ではできるだけ多証するためになされたとしか考えられな見込まれるため、戦略的な都市整備を進め、くの緑地を確保する理由で高度利用がめざい。「公園まちづくり制度」というと、何か

東京の機能と魅力を高めていく」ことがうされる。そのために後述する「再開発等促進

公園を生かしたまちづくり、公園のようにまたわれている地域である。神宮外苑はセン区を定める地区計画」（以下、「再開発等促進

ちをつくるしくみという印象を与えるが、そター・コア・エリア内にあり、この条件と区」と略記する）が合わせて適用され、高度の実「公園つぶし制度」にほかならないのだ。

ぴったりと一致するのである。

制限等の撤廃、容積率の大幅緩和が実現さ

なお、「公園まちづくり制度」は新たな法れる。かくして超高層ビルの建設は可能に律にもとづく制度ではない。
「東京都公園まなったのである。

ちづくり制度実施要綱」という、東京都の行

2011年といえば、超党派の「ラグビーワー
ルドカップ 2019日本大会成功議員連盟」が行った決議などを契機に国立競技場の建替「公園まちづくり」制度にみるように、未政内部の規則を定めたものにすぎない。しえ計画がスタートした年であり、2020年の供用状態を放置しておくよりも公園から除かしこれなくして公園の縮小・変更の都市

オリンピック・パラリンピック競技大会招致

外し、一定の緑地等の確保を条件に開発を計画決定はできなかったはずである。こう

への立候補を表明し、新国立競技場をメイ認める方が、より現実的であるという評価

した法以前の要綱の運用によって都市計画

ン会場に位置付けた年でもあった。すでにもあるかもしれない。しかし神宮外苑のが歪められていくというのが、昨今みられ新たな神宮外苑再開発のビジョンは東京都

ケースを見る限り、そうした評価からほど遠る都市再生問題の際立った特徴の一つなのと一部関係者の間で共有されていたのではいというのが実際の姿である。

である。

ないかと推測されるのである。

まず問題なのはラグビー場を未供用地域

石原は環状メガロポリスの実現にはオリとみなした点である。球場とどこが違うのンピック等、
巨大イベントが不可欠であるとか。球場と同じく公園施設として再整備す

2．かくして超高層ビルは建設可能になった考えていた。オリンピックでお祭りムードをることは容易にできたはずである。
“公園外

未供用区域を公園区域からはずしても超盛り上げ、それをテコに一挙に巨大開発をしありき”なのであり、公園として維持する高層ビルが自動的に建てられるようになる

進める、いわゆる「祝賀資本主義」（ジュール

方向での努力がはじめから放棄されていた

わけではない。除外された区域における容ズ・ボイコフ）の戦略であるが、神宮外苑再のである。

積率等の都市計画の緩和がなされなければ

開発は、まさにその象徴といえるのだ。

もう一つの問題は過剰な容積率緩和がなされたという点である。超高層ビルが建つ「公園つぶし制度」としてのならない。それを可能にするのが再開発促等促進区である（次頁図7）。

A-8-C地区の場合、再開発等促進区によって「公園まちづくり制度」

容積率が200％から900％に大幅に緩和され再開発等促進区という

図6は「公園まちづくり制度」が神宮外苑ている。緑地を確保するためなら、これほ

ウルトラ都市計画規制緩和制度

で、どのように活用されたかを示したものでどの緩和はまったく不必要である。従前の再開発促等促進区は、バブル最盛期のある。神宮ラグビー場を未供用地域に指定

指定容積率を認めれば十分なのだ。容積率

1988年に制度化されたものだ。当初は再開

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め込まれているのである。

しているが、これも先の「要綱」によるそれ

風致地区条例には但し書きによる特例がある。
「当該建築物の敷地について風致の維と同じく見落としてはならない都市再生の問題である。

持に有効な措置が行われることが確実と認められる場合……この限りでない」（東京都

図7 神宮外苑地区にかけられた再開発等促進区（筆者作成）

都市計画規制はいかに緩和されたか。この抜け穴風致地区条例第5条第1項五号）

再開発等促進区による都市計画規制緩和

を使って地区計画等が決定されている地区

は、東京都においては「東京都再開発等促進に特殊な位置づけを与えるS 地域という地区を定める地区計画運用基準」にもとづき、域区分を設け、特例的な審査基準を適用すなされる。容積率の規制緩和についていえるのである。東京都の「明治神宮内外苑風致ば図8のように三段階でなされる。

地区における地域区分の変更について ( 依「見直し相当容積率」は都市構造上の位置

頼)」（2020年2月）をうけ、神宮外苑地区は、付けや土地の高度利用等への貢献度に応じそれまでのB地域からS地域に変更された。

て定められる。
「評価容積率」は再開発が周発地区計画という名称でよばれ、究極の都高度地区による規制も同様である。やはり、

辺市街地の開発・整備に貢献する度合いの

市計画規制緩和手法とされた。この地区計地区計画で高さの最高限度を定めた場合に評価によって認められる。そして「容積の適画がかけられると、都市計画法で規制されは高度地区の規制はそれに従うという例外

正配分」によって容積が再配分され、最終的ている用途や容積率等を無視して自由に用規定を高度地区の都市計画において定めらに各ブロックの容積率が決定される。

途や容積率を定めることができるからだ。

れているのである。

こうした規制緩和の操作によって神宮外

ただし、再開発等促進区によって風致地区

上位計画による縛りだけでなく、特例規

苑再開発地区の容積率等が最終的にどのよや高度地区による規制を緩和することはで定というミクロの「穴あけ」によって都市計

うに決められたかを示すと図9のようになきない。前者の規制緩和に合わせ、後者の画が大きくゆがめられていくのである。いる。また、実行された容積率の緩和と容積それが可能になるようなしくみが巧妙に埋

ま、こうした都市計画破壊が全国的に進行の適正配分を示すと図10のようになる。
捏造された余剰容積❷

当地区における再開発等促進区の運用については様々な問題が指摘できる。
そもそも都市計画公園にこの制度の適用❶すること自体が問題である。この制度はバ

❸

容積再配分
図8

再開発等促進区による容積率緩和の三段階（出所：「東京都再開発等促進区を定める地区計画運用基準」）

地区
主要な施設名

A-7
ラグビー
場

A-8-a
複合棟B

地区⾯積(ha）

⾼度地区（ｍ）

注）上は地区整備計画における地区区分を示す

層住居専 層住居専
⽤地域

⽤地域

5.2

1.6

17

（既存建

めに創設されたものだ。そうした土地は工業地域や工業専用地域に指定されているた

A-8-c
複合棟A

A-9

17

第2種住居 第2種住居
地域

地域

0.7

1.4

17

17

A-10

B-1

B-2

野球場・ホ 絵画館前広事務所棟 テル・⽂化 場・テニス 銀杏並⽊
交流施設

物）

第2種中⾼ 第2種中⾼
⽤途地域

A-8-b
テピア

ブルの時代に工場跡地などを再開発するた

商業地域

第2種住居
地域

場棟

第2種中⾼ 第1種中⾼層住居専⽤ 層住居専
地域

⽤地域

7.6

7.5

50

17

2.8

20

1.6

17

建物⾼さ（ｍ）

55

80

24

185

190

60

15

-

階数

7Ｆ/1F

18F/1F-40F/2F

38F/5F

14F/1F2F-

200・600 700・600

指定容積率（％）

200

200

200

200

200

200

計画容積率（％）

150

200

200

900

1,150

150

200

50

敷地⾯積（㎡）

43,48014,7106,080

13,13013,17074,80064,1605,500

⾒直し相当容積率

200

400

ー

600

700

200

200

200

評価容積率

ー

ー

ー

ー

ー

10

ー

ー

配分容積率

−50

−200

ー

＋300

+492

ー60

0

ー150

配分容積

ー21740ー29420ー+39390+64820−448800ー8250「東京都市計画神宮外苑地区再開発等
図9 神宮外苑再開発地区における再開発等促進区による都市計画の規制緩和（出所：
出所：「東京都市計画神宮外苑地区再開発等促進区を定める地区計画企画提案書」（三井不動産他、2021
促進区を定める地区計画企画提案書」（三井不動産他、2021年）より筆者作成）年）より作成（注）094

1.「神宮外苑地区に係る 都市計画案の概要について」
2.テピアの延べ⾯積・⾼さは、「神宮外苑地区区地区計画の変更（原案）について」（港区）

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率600％に引き上げられている。その理由は「大規模スポーツ施設を連携する歩行者の幹線通路となる南北通路に隣接し接続すること・・・地区の南側の市街地は商業600%と指定されている」ことによる。このロジックが奇妙なのは規制緩和による再開発プロ
ジェクトを前提に、それに必要な規制緩和を認めていることだ。規制緩和のトートロジーである。
またA-10地区では、容積率10％の評価容積率が認められているが、それは「スポーツクラスター形成に寄与する宿泊施設を整備する計画」であるということが論拠にされ

配分容積率
緩和容積率
指定容積率

ている。しかし宿泊施設は事業者の収益源として整備されるのであり、そのために犠牲をはらうわけではない。それを貢献として評価し、容積率の上積みをするのは過剰サービスであろう。一方、開発によってもたらされる環境悪化に対するマイナス評価はない。
さらに、余剰容積の適正配分のしくみも問題である。これは都市計画で定められる

図10 神宮外苑地区における容積の緩和と再配分（筆者作成）
注）矩形の横幅は敷地面積を、縦幅は容積率を示す

め、商業施設やマンション・オフィスを建てはずである。

容積は、その敷地所有者権者の所有財産であると考え方を前提にしている。したがって容積の移転者はそれに対する対価をもとることができず、容積率も低く抑えられて再開発等促進区の決定プロセスにも問題

め、受け入れ側は対価を支払うのが当然といるため、そうした制限を撤廃する必要ががある。再開発等促進区の特徴は「協議型ま観念される。しかしそもそも「容積」はだれあったからである。都市公園を対象にする

ちづくり手法」とよばれているように、事業のものなのか。容積という空間利用権は市ことなど、当初は想定していなかったはず

者と自治体の相互の交渉によって規制緩和

民全体から信託された都市計画によって認である。それゆえ公園に適用するには法的の程度が認められるという考え方である。

められてものである。したがって容積は私にも相当の無理がある。たとえば都市計画

事業者が提案するプロジェクトの地域貢献

的個人の所有権に属するのではなく、全市法は同制度の適用条件として「一現に土を自治体が評価して緩和の程度を決めると民に帰属するものといえる。ちなみに、こう地の利用状況が著しく変化しつつあり、又いうのがそもそもの制度設計だ。この制度した思想を明確に打ち出したものとして参は著しく変化することが確実であると見込趣旨をふまえ、東京都の場合、事業者によ考になるのはイギリスの都市農村計画法のまれる土地の区域であること。二る「企画提案書」の提出、それに対する行政改正（1947年）によって創設された開発権の合理的かつ健全な高度利用を図るため、適の「評価書」の作成というしくみを設けてい

国有化制度である。いま述べた思想にもと正な配置及び規模の公共施設を整備する必る（前掲「運用基準」）。

づき、土地の開発によって利益を得ること

土地の要がある土地の区域であること」をはじめ、

しかし、この二つの文書は公開されてい4つの要件を上げている。しかし神宮外苑がない。審議会にも示されていない。また双こうした条件を満たしているとはとうてい方の交渉経過の記録も残されていない。し言えないのである。

かも企画書が1000頁もの膨大な文書になっを禁止したのである（詳しくは拙著『土地資本論』参照）。
容積緩和の錬金術ているのに対し、評価書はわずか3頁、行政では、なぜ企業は容積緩和を必死に求めしく変化しつつある」とは、いえない。それの立場から何らかの要求をしているわけでるのか。それは容積の緩和率に比例して追は当地区の利害関係者が再開発によって意もなく、企画提案を全面的に認めるものに加利益を手にすることができるからであ

図的に引き起こそうとしているにすぎない。

なっている。

る。これを極めてシンプルな思考実験に

たとえば神宮外苑の「土地利用状況が著

また公園を縮小し、そこに超高層ビルを建て、公園の樹木を伐採し、周辺環境を破壊

もう一つの問題は緩和の論拠として貢献のあいまいさだ。

よって説明すると次のようになる。
いま、容積率200％に指定されているあるする再開発が「土地の合理的かつ健全な高たとえば、複合棟の立地するA-8-C 地区

土地を想定する。それを倍の容積に緩和す度利用」に合致するとは、とうてい言えないは、従前の容積率200％から見直し相当容積ればどうなるか。これによって建設可能とL D1 5 1 AUGUS T 2 0 2 3

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なる追加建築物の建設費用は同じだけかか業であり、事業者は権利者である明治神宮・一般的な再開発は、こうしてディベロッ

るが敷地費用はタダである。すなわち不要

伊藤忠商事、権利者の同意によって施行者パーが利益を得るためディベロッパーにとなった土地代だけ利益は増える。つまり、になった三井不動産、都市再生機構の4者でよって仕掛けられる。住民は多くは零細権

利益は倍になるのである。より一般的にいある。施行地区面積は約17.5ha、事業費約利者であるため、くらしや生業を継続でき

えば、容積率の緩和倍率に比例して収益は3490億円（補助金ゼロ）の再開発である。

るだけのビル床を得ることはきわめて難し増大することになる。たとえば事務所棟の敷地価額を路線価をもとに約1000億円と見い。さらに深刻なのは借家人である。彼ら
市街地再開発のしくみ

は不動産資産を持たないから権利変換に積もると、容積率は2倍弱になっているから

図11は再開発のしくみを示したものであ

よってビル床を得ることができない。再開

同額の超過利潤を手に入れる事が出来る。

る。国交省のホームぺージに掲載されてお発に巻き込まれれば、そのほとんどは地区

逆にいえば容積率が削減されればその比率

り、市街地再開発のしくみの解説の際によ外に追い出されることになるのである。再に応じて収益は減ることになる。再開発等

く引用される図である。低層の住宅等を潰開発に対して住民の反対運動が頻発してい促進区によって、ある者は利益をうけ、他し、高層ビルに建て替え、あわせて道路等るのはこのためである。

のものは損失を被ることになり、資産上のの公共施設を整備する。ビルは権利者が取不平等が生じることになるわけである。

ところが神宮外苑再開発では施行地区内得する権利床と売って事業費に充てる保留に住民はいない。通常の再開発とは、かな

神宮外苑再開発の場合、不平等が解消さ床に区分される、といったことが表現されり異色の再開発といえるのだ。この再開発れなければならないもう一つの問題があている。しかしこの図では他の開発手法とが特異なのは、この点に止まらない。このる。神宮球場とラグビー場の敷地の入れ替区別される、市街地再開発の本質が表現さ

ほか様々な特殊性がみられるのである。こえである。これによって明治神宮とJSCの間れていない。そこでそれを説明するためにの特異性に注意を促しながら、神宮外苑市で資産的不公平が生じる可能性がある。

作成したのが図12である。

街地再開発の問題を明らかにしよう。

これらの不公平がなんらかの方法で解消

再開発の本質は、開発利益の獲得のためされない限り、神宮再開発という共同開発事に共同で開発をおこなうことにある。従前

公園で市街地再開発はできるのか

業は成り立たない。神宮外苑地区の場合、その土地や建物は、その利益獲得のための（現―争点としての「土地の高度利用」の役割を担うのが市街地再開発なのである。

物）投資である。再開発ビルの価額は（従前
資産＋事業費）となり、市場価額との差が開3．なぜ市街地再開発なのか

まず、この再開発が特異なのは公園を対象にした再開発であるという点だ。

発利益になるわけである。従前資産と権利

都市再開発法でうたわれている再開発の一般に再開発といわれる場合、既存の市床は等価交換され、市場価額との差を開発

目的は「都市における土地の合理的かつ健街地を新しい市街地につくりかえるという利益として手にいれることになる。かくして全な高度利用と都市機能の更新とを図り、広い意味で使われている。ビルの建て替え

投資額に応じて平等に利益配分がなされる

もつて公共の福祉に寄与すること」（都市再や区画整理をふくめ、様々な手法がふくまわけである。残りが保留床価額となり、こ開発法第一条）である。しかし再開発等促進れることになる。しかし、いま神宮外苑の再の価額で保留床を売却すればちょうど開発区についてすでに指摘したように、都市計

開発は、厳密にいえば都市再開発法という費と同じ価額となるので、開発費が賄える

画公園は本来「土地の高度利用」を必要とす

法律にもとづく市街地再開発事業という、計算になる。通常これを取得するのは事業

る場所とはいえない。実際、再開発の施行

きわめて限定された意味での再開発であに参加するディベロッパーである。ディベ

地区の要件に照らしてもそう言える。たとえる。より具体的にいえば、権利変換によっ

ロッパーは原価で仕入れ、市場価額で売りば施行地区要件の一つ、「当該区域内に十分て行われる個人施行第一種市街地再開発事

さばくことによって利益を得るわけだ。

な公共施設がないこと、当該区域内の土地の開発利益

ビル市場価額

事業費

ビル原価

権利変換

従前資産

権利床
図11

市街地再開発のしくみ（出所：国土交通省）

保留 床
図12

市街地再開発のしくみと原理（筆者作成）

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利用が細分されていること等により、当該区設されたものだ。普通、施行地区面積は0.5ha

建築物が立つ空間範囲（建蔽率、容積率、高域内の土地の利用状況が著しく不健全であ前後と小規模である。ところが神宮外苑再さ、壁面位置の等の制限）や用途の制限を定ること」に該当するなどとは言えないはずだ。

開発は17.5haととてつもなく大きい。もっとめるのみで、それらが具体的に定められる

しかしここでそもそも再開発の目的が集も権利者が 3 名であるので民間開発の主流のは市街地再開発の都市計画においてであ

約的に表現されている「土地の高度利用」とである組合施行は成り立たないから、このる。また地区計画では目標とする市街地像

は何かが問われねばならない。
「土地の高度

異常な再開発も避け得ないという言い訳はは示されるが、それを実現する手法は示さ利用」という場合、ふたつの意味が峻別されできるかもしれない。許されないのは個人れない。市街地再開発なのか、それ以外の

ねばならない。
「経済効率の増進」と「都市環施行であることを悪用して都市計画事業と手法が採用されるのか、それが適用される境の向上」である。前者は土地の高密度利しての施行を避けていることである。

エリアはどこなのかは定められない。市街用・容積率の緩和を合理化する。しかしそ地再開発の都市計画の決定によってそれは再開発は都市計画事業として実施するこれは後者の「都市環境の向上」をめざす「土とが原則である。ただ個人施行のみ必ずし地の高度利用」を妨げる。都市再開発法や都も都市計画事業としておこなわなくてもよ

市街地再開発を都市計画決定する場合に市計画法等でいわれる「土地の合理的かついということが認められている。
しかし実際は当然、こうした市街地再開発の都市計画決定されるのである。

健全な高度利用」は、後者の「都市環境の向には、ほとんどの個人施行再開発は都市計において定められる事項が都市計画審議会

上」をもたらす、それでなければならないは画事業として施行されている。補助金を得で審議され、意見書等で住民の意見を聞くずである。しかし現実には二つの「土地の高るには都市計画決定が必要であるからだ。

ことになる。その際、自ずと事業に関わるよ

度利用」の意味を混在させて曖昧にし、「都

ではこのような巨大事業であるにもかかわり広範な情報の開示も迫られることになる。

市環境の向上」が「経済効率の増進」のカモらず、しかも補助金（平均的には事業費の2

神宮外苑市街地再開発事業の関係者はこうフラージュとして使われるということがし割程度、したがって当事業の場合は7百億円した事態を避けたかったとものと推測され

ばしば起きている。とりわけ今世紀に入っというオーダーになる）まで放棄して、なぜるのである。

て開始された新自由主義的な都市再生の潮都市計画事業として行わないのか。

流が強化されていくとともに「都市環境の

そもそもこうした巨大で、しかも都民の向上」そのものが経済的効率性・競争力と結大切な共有財産である神宮外苑という都市

びつけられ、ますます「経済効率の増進」を

計画公園のありかた・性格を大きく変える

誰がどのような利益をうけるのか
この再開発によって土地利用は図13のように再編される。

めざす「土地の高度利用」が正当化されてい再開発であるから都市計画事業として施行

この再編によって、事業参加者はそれぞく傾向にあるのである。

するのは当然といえる。ここで予想される

れどのような利益をうけるのか。
これを知るのは、再開発等促進区を定める地区計画のには少なくとも建物・土地財産がどのように変更にあたって都市計画手続きはなされて組み換えられたかが明らかにならなければ回避された再開発の都市計画決定
神宮外苑再開発のもう一つの特異点は巨いるので市街地再開発の都市計画決定を重ならない。これは権利変換計画によって示

大市街地再開発を個人施行でおこなってい

ねておこなう必要はないという反論であされる。しかし未だ権利変換計画の認可まる点だ。個人施行は一般的には小規模再開

る。しかし通常の再開発では再開発等促進

で進んでおらず、入手することもできてい発を簡単な手続きでおこなえるようにし、そ区と市街地再開発の都市計画決定は同時にない。
とりあえず手元にあるデータに頼るほの立ち上げを促進するための制度として創おこなわれている。さらにいえば、そもそもかない。とりあえず保留床の処分計画（表1）

再開発等促進区と再開発の都市計画とではが一つの手がかりとなる。これから読み取定める内容が異なる。再開発等促進区ではれるように神宮外苑再開発における保留床

保留床取得

棟名

者名
明治神宮
JSC

野球場・併設
ホテル棟

内保留床

床⾯積

敷地⾯積 ⼟地概算額 建物延べ床 建物概算額 ⼟地+建物（㎡）

69,04092,89043,48076,700（㎡）（百万円) ⾯積（㎡） （百万円) （百万円）
52,37024,48951,88054,35913,170 213,000

3,400

44,940213,000

117,772

162,712

複合棟A

12,100 127,300

320

1,367

126,390

75,12476,491

複合棟B

13,41029,10029,10016,850

8,760

2,000

2,000

1,194

0

22,81022,81012,959497,550

302,747

ラグビー場棟⽂化交流施設
1〜5
野球場・併設
ホテル棟
計

再開発による土地利用の再編（筆者作成）

（㎡）

建物延べ

伊藤忠商事 事務所棟

三井不動産

図13

敷地⾯積

159,960 563,800

3,720

46,307239,203

表1 保留床の処分計画（出所：「神宮外苑地区市街地再開発事業の施行認可申請について」（2023年1月）収録の「別表第1保留床の概要及び保留床処分金の額」より筆者作成）

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の処分のしかたはきわめて特異である。

することになる。いわゆる分棟方式、つまりに充て、建設費の自己負担を減らす。また

通常の再開発では、保留床は土地と一体「一筆一建物一所有者」というきわめて珍し

設計から建設・運営まですべてをPFI 事業で処分される。しかし当再開発では、そのいビル所有のかたちが実現されるのであ（事業者は鹿島や三井不動産などによる企ほとんどが建物のみが処分の対象とされ、る。
もっとも実際には説明のしかたは逆にな

業グループ）とし、運営権の売却益を得る。

処分される土地はわずかである。しかも保ろう。つまり分棟方式をめざしたために特

なお、都市再生機構はラグビー場の特定建留床の購入は、ほとんど権利者自身によっ異な保留床処分方式をとることになったと築者となり、設計・施工をおこなう。

てなされており、処分される土地もその9割いえるのである。

強は権利者の一人である伊藤忠が自ら購入している。
こうしたことから、
通常の再開発のように敷地を地権者以外の者に売ってそれを権利

4.伊藤忠は、青山通りに面する一等地でビル

では、以上のような再開発による権利の床を倍増させる。

組み換えによって、三者及び三井はどのよ

5.三井は複合棟や野球場併設のホテル等をうな利益を獲得するのか。

手に入れ、有利な立地を生かした不動産経推測を交えながら整理すると以下のよう

営で収益を稼ぐ。

床の建築費に充て、現金支出なしでビルのになる。

オーナーになることはできない。施設建築

1.まず、3権利者には容積率の緩和によって物は自ら保留床として購入することを余儀生み出された利益が、権利変換によって平

神宮外苑再開発は「都市づくりグランド

なくされるのである。

等に配分される。ただし、その具体的な姿デザイン」にしっかりとビルトインされ、東を知るには権利変換計画が開示されねばな

京「都市再生」の一環を担っている。それゆらない。

え、神宮外苑再開発に対する批判は東京都

なお、新たに建設された複合棟や文化交
流施設、野球場併設ホテルは三井が建物部

結び―もう一つの都市再生に向けて分のみを買い取っている。敷地の所有権は2.最大の権利者である明治神宮は土地を手市像の批判まで行きつかなければならな

神宮が持ち、三井は神宮から借地するかた

放すことなく、球場の建て替えをおこなう。

い。そして新たなもう一つの東京都市像がちでこれらの建物を所有するものと推察さその費用は自己負担となるが、野球場併設

構想されねばならない。

れる。

のホテルからの営業収益や三井が取得する

キーワードになるのはLife（生命・生活）で複合棟や等の敷地から得られる地代収入である。人間・自然の生命・生活をベースに者及び三井不動産の不動産所有権は図14、まかない、公園管理費にも充てる。

した都市の創造である。それを実現するた

表2のように組み換えられる。3権利者は、

3.JSCも、土地を手放すことなく、むしろ、めには市場原理と結びついた一挙更新型大以上をふまえると、当再開発により3権利

この図に示されているように複合ビル以外

敷地面積を増やし、地価の安い立地に移る

規模開発を退け、Lifeのリズムにあった漸進は新たな各施設を敷地もろとも単独で所有ことによって、敷地価額の差額分を建設費

的なまちづくりを選択しなければならない。
さらにいえば、変革は都市づくりの技術にまで及ばなければならない。資源・エネル
ギーを大量消費する建設技術ではなく、L.マ

三井の建物所有ンフォードのいう生技術に転換していかな
ければならない。それは物質への依存を最小限にし、もっぱら社会的協働の力によって目的を達成する技術である。これを都市計画の方法論にひきつけていえば施設＝機⼀部

能主義から決別し、都市計画の活動・意味論的転回をはかることである。

筆者はこれを「場のまちづくり」（拙著『場のまちづくりの理論』）として定式化した。日常生活における活動を豊かなものにし、そこから豊単位：㎡

図14 土地所有の変化（筆者作成）
注）
グレーは公有地かな意味を育むことによってくらしの豊かさを目指すまちづくりである。
岩見良太郎（いわみ りょうたろう）
1945 年兵庫県生まれ。 1969 年東京大学工学部都市工学科卒業。

1978 年

同大学院博士課程修了（工学博士）。 青森大学

経営学部助教授、都留文科大学教授を経て、埼玉大学経。埼玉大学名誉教授
済学部教授（1994〜2011年）、『土地資
主要著書に、『土地区画整理の研究』（1978年）
本論「東京都
表2 事業者別土地所有面積の変化（出所：
市計画神宮外苑地区再開発等促進区を定める地区計
画企画提案書」等により筆者作成）（以上、自治体研
地価と都市開発の理論』（1989年）（2012究社）、『場のまちづくりの理論 : 現代都市計画批判』年）、『再開発は誰のためか 住民不在の都市再生』（2019年）（以上、日本経済評論社）。

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