土 地 総 合 研 究 2009 年秋号

97【研究ノ―ト】


土壌汚染に土壌汚染の題に



菅


はじめに
わが国の市街地における土壌汚染問題の存在は以前か

２．土壌汚染問題の特性について
（１）土壌汚染の特徴

ら認識されており、特に一部の自治体ではかなり早い段

土壌は水や大気に比べて移動性が低く、拡散・希釈さ

階から条例・要綱等で対応がなされていた。しかし国レれにくいという特徴を持っている。そのため一度土壌汚ベルでは、 年の土壌汚染対策法が策定されるまで、染が発生すると、長期間にわたり汚染状態が持続し、汚実効性のある法規制が不在の状態が長く続いてしまった。 染物質の排出を止めても除去を行わない限り汚染がなく
その結果、現在のわが国ではどの土地にどの程度の汚染ならない。汚染の広がりやすさは物質により異なるが、が広がっているかが不明な状態となっている。

水に溶けにくくかつ吸着しやすい六価クロムやシアン等

土壌汚染対策法の制定や環境意識の高まりなどを背景

を除く重金属類、農薬や  等は特に拡散しにくく、土として、また特に東京都市圏では既成市街地の土地取壌の表層に汚染がとどまる傾向がある。逆に他方揮発性

引・再開発が活発に行われていたこともあり、近年自主

有機化合物の一種である有機塩素化合物は浸透調査を含む土壌汚染調査が多く行われている。これらの性・揮発性が非常に強く、地下深くの地下水等まで広く調査の結果、わが国の市街地にはかなり多くの土壌汚染

汚染が拡散する可能性がある。加えてこの  は自然界が存在していること、ならびに現行の  年の土壌汚染

では分解されにくいことから、汚染された地下水からさ対策法では市街地の土壌汚染のごく一部しか対象となららに他の土壌の汚染へと拡大する場合があり、場合によないことが明らかとなった。このような状況を受けて、っては汚染が広範囲に及ぶ。

先の  年度通常国会で土壌汚染対策法の改正が行わ

また土壌汚染の特性として汚染の有無が外からは認識れ、また同年  月  日に本改正法の施行期日を翌年 しづらい点があり、これも土壌汚染問題を複雑にする一

月  日とする政令が閣議決定されたところである。

因となっている。汚染物質の有害性が社会的に認知され本稿では、今回の土壌汚染対策法の改正を契機として、てから実際に市街地の土壌汚染を対象とする土壌汚染対

これまでのわが国の土壌汚染問題と政策の経緯や今回の策法が制定されるまでに長時間を要したこともあって、法改正について整理を行い、わが国における市街地の有

今日ではどの土地がどの程度汚染されているかを把握す

効な利活用を推進する観点から、今後の土壌汚染対策のることはきわめて困難になっている。
また自然由来の「汚染」の存在も、土壌汚染問題の特あり方について考察を行うこととしたい。
本論の構成は以下のとおりである。第１に土壌汚染対徴のひとつとして指摘できる。土壌は水循環や生物の生策の議論の前提として、土壌汚染の特性とわが国におけ育などにも重要な問題を果たしているが、わが国の土壌る土壌汚染問題・対策の経緯を整理した。第２に 汚染対策法は、特定の有害物質を摂取することにより人年に策定された現行の土壌汚染対策法について、その枠間の健康を損なうリスクとして土壌汚染問題を位置づけ

組みと課題を整理し、今回の法改正の内容について概括ている。その結果、わが国では物質の自然・人為由来の

した。
第３に、
今回の法改正でどのような課題が残され、別とは関係なく、健康影響のリスクを元に設定した基準

今後のわが国の市街地の有効な利活用を行うためにいかなる政策が求められるかについて考察を行った。

 土壌汚染対策法は自然的原因による有害物質の基準超過は法の対象外としている（環境省）。しかし実際には対象物質の超過が判明したときに、それが自然由来で発生したものであるかを判定することは困難である場合が
多い。

98

土 地 総 合 研 究 2009 年秋号

値を超過しているかどうかで、土壌汚染の存在が判定さ

良瀬川沿岸の水田などがカドミウム等の重金属により汚れている。日本の地質学的特徴もあり、自然由来の物質

染されてしまい、これが農畜産物を経由して摂取される



で基準を超過してしまう「汚染」も多い 。
人為由来の土壌汚染は、工場等からの汚染物質の流出ことで、人に健康被害を与える可能性があることが社会的な問題となった。このような状況を受け、 年のいや、廃棄物投棄等が主たる原因となる。またそのほか、

わゆる公害国会で、日本最初の土壌汚染に関する法律で汚染された土壌の造成・埋め立て利用や、前述の地下水ある「農用地の土壌の汚染防止等に関する法律」（農用地等を通じた拡散（もらい汚染）により汚染が広がる場合

土壌汚染防止法）が制定された。農用地土壌汚染防止法があり、工場からの流出や汚染物質の投機が行われなかは、特定有害物質により汚染された地域を都道府県知事った土地でも土壌汚染が存在する可能性がある。

が「農用地土壌汚染対策地域」として指定することとしており、これにより土壌汚染防止や除去の対策がとられ（２）健康リスクの観点から見た土壌汚染対策

るとともに、汚染された土地で農作物作付けをしないよ

土壌汚染が健康被害に影響を与える暴露経路としては、 うな勧告を出すことができる。また農用地土壌汚染防止
表１の経路が指摘されている。このうち現在の知見で健法とあわせて公害対策基本法の一部が改正され、典型公康影響を生じる可能性があるとされているのは、汚染土害の１つとして「土壌の汚染」が追加された。

壌の直接の摂取と地下水等への流出、農作物の蓄積を介 年代に入ると、都市の生産活動に起因する生じたした摂取の３つの暴露経路である。このうち農作物を介

市街地の土壌汚染問題が認識されるようになる。 年

した摂取の未然防止は「農用地の土壌の汚染防止等に関代に東京都で六価クロム汚染が発覚したことや、 年する法律」（ 年）によって行われ、残りの直接摂取

代にトリクロロエチレン等の  による地下水汚染が広と地下水等を通じた摂取が「土壌汚染対策法」の対象とく生じていることが明らかになったことなどから、工場なっている。土壌汚染対策法では、地下水の直接摂取（含やクリーニング店などが原因となった市街地の汚染が広有量基準）と地下水等への流出（溶出量基準）とについく認識されるようになった。このような市街地の土壌汚て、それぞれのリスクに基づいて個別に基準値が設定さ染を受け、自治体の中には独自の要綱等で対策に取り組れている。

むものも現れる。またこの  年代後半は、アメリカ

拡散しにくいという土壌汚染の特性に関連して、健康被害の予防という観点からはこれらの暴露経路を遮断すのニューヨーク州ラブ・キャナルで、投機された化学物
質による健康被害が問題となった時期にも重なる。
 年代に入ると、試験研究機関跡地等の土地利用転るだけで十分な場合が多く、必ずしも汚染そのものを除去する必要はない。

換時に土壌汚染が問題となる例が生じたことをきっかけに、国による市街地の土壌汚染対策が取り組まれるよう
表１ 土壌汚染の人体への暴露経路
①直接暴露

②間接暴露

・土壌を摂取（飛散による粒子の摂取を含む）
・土壌との接触による皮膚からの吸収・地下水等への流出を通じた摂取・農作物への蓄積を通じた摂取・流出土壌の魚介類などへの蓄積を通じた接触
・大気中に揮発した物質の吸入になった。環境庁は  年に「市街地土壌汚染問題検討会」を立ち上げ、 年に  つの対象物質について汚染
土壌の判定基準（含有量等基準値、溶出量基準値）と対策指針を示した「汚染土壌の判定基準及び対策指針」を取りまとめた。この指針は公共用地として転換される国有地を対象とした暫定的なものという位置づけであったが、多くの地方自治体で民有地に対する指導を行う際の基準となった。


３．わが国における土壌汚染対策の経緯と現況 年代には市街地の土壌汚染に関連するさまざま（１）わが国における土壌汚染問題と対策の経緯

な指針・目標が策定されている。 年には有害物質が当初わが国で認識された土壌汚染問題は、カドミウムや砒素等の重金属による農地の汚染の問題であった。わ

蓄積した市街地等の土壌を処理する際の処理目標が定め
 昭和  年公害白書

が国最初の土壌汚染は明治中期の足尾銅山事件鉱毒事件

といわれている。戦後に金属鉱山からの排水によって渡 土壌汚染対策法制定前の  年７月現在で、 の地方自治体が土壌汚染に関する条例／要綱／指導指針などを策定されていたことが指摘されている。（「土壌環境保全対策の制度の在り方について（中間取りまとめ）」）。これらの自治体の中には、板橋区のように、区内全域  地点の土壌汚染実態調査を実施（昭和  年～ 年）した自治体もある。


 わが国では地質学的な特性として、砒素をはじめとするバックグラウンドのレベルが高いことが指摘されている。（駒井）

 吉田

土 地 総 合 研 究 2009 年秋号

99られている。翌  年には、 物質を対象に農用地とを含む地下水の水質汚濁に係る環境基準の策定をうけ、市街地の双方を対象とした「土壌の汚染に係る環境基準」

 年に重金属等についての地下水汚染に関する基準（環境基本法に基づく環境基準）が定められた。 年を含めた「土壌・地下水汚染に係る調査・対策指針」がには、国有地のみならず私有地を含む土地全般を対象と定められた。またこの指針では、封じ込め以外の対策方

する「重金属等に係る土壌汚染調査・対策指針及び有機法として対象物質の除去（重金属の分離又は化合物の分

塩素系化合物等に係る土壌・地下水汚染調査・対策暫定解）が位置づけられている。また土壌汚染対策に関連す指針」がまとめられた。またこの指針は、重金属のみをる法制度として、
同  年にダイオキシン類の基準値や対象にしていたこれまでの土壌汚染関連の各種指針に対ダイオキシン類に汚染された土壌の措置を定めた「ダイし、 を対象物質に加え、その地下水汚染に関する基

オキシン類対策特別措置法」が制定されている。

準を定めたものとしても、市街地の土壌汚染対策を前進 年代に入り、ようやく市街地の土壌汚染を対象とさせるものとなっている。
さらに  年の重金属の基準

した土壌汚染対策法が策定される。 年に「土壌環境保全対策の制度の在り方に関する検討会」ならびに土壌

表２ 日本の土壌汚染問題および対策に関する略年表 年頃 足尾銅山鉱毒事件
 年
臨床外科医学会での奇病報告（イタイイタイ病）
重金属による農用地汚染が問題となる 年
「公害国会」（第  回国会）
・「農用地の土壌の汚染防止等に関する法律」（農用地土壌汚染法）
・公害対策基本法の改正（典型公害に「土壌の汚染」の追加）
 年
健康調査で宮崎県土呂久鉱山周辺砒素による健康被害が判明
 年
江東区大島の地下鉄・再開発用地で六価クロムによる汚染が判明 年
江戸川区堀江町（現南葛西）で六価クロムによる汚染が判明 年
（東京都「公有地取得に係る重金属による汚染土壌の処理基準」）

環境庁の地下水調査により、トリクロロエチレン等に～ 年
よる地下水汚染の存在が判明 年
環境庁市街地土壌汚染問題検討会「汚染土壌の判定基準及び対策指針」
 年
環境庁「有害物質が蓄積した市街地等の土壌を処理する際の処理目標」
 年
環境庁「土壌の汚染に係る環境基準」
 年
環境庁「国有地に係る土壌汚染対策指針」
 年
環境庁「重金属等に係る土壌汚染調査・対策指針及び有機塩素系化合物等に係る土壌・地下水汚染調査・対策暫定指針」
 年
環境庁「土壌環境保全対策懇談会 市街地土壌汚染対策の課題と当面の対応・中間報告」
 年
環境庁「地下水の水質汚濁に係る環境基準」
 年
環境庁「土壌・地下水汚染に係る調査・対策指針」及
び同運用基準策定
環境庁「ダイオキシン類対策特別措置法」
（名古屋市「名古屋市土壌対策指導要綱」）
 年
環境省「土壌環境保全対策の制度の在り方に関する検討会 中間取りまとめ」
環境省土壌の含有量リスク評価検討会「土壌の直接摂取によるリスク評価等について」
（東京都環境確保条例（土壌汚染に関する規定））
 年
環境省「土壌汚染対策法」制定
 年
（名古屋市「市民の健康と安全を確保する環境の保全に関する条例」策定）
 年
環境省「油汚染対策ガイドライン－鉱油類を含む土壌に起因する油臭・油膜問題への土地所有者等による対応の考え方－」
 年
環境省「土壌汚染対策法」改正
出展：公害白書・環境白書などより作成

汚染の基準値に関する「土壌の含有量リスク評価検討会」が開催され、
これらの検討会の議論をもとに  年に土壌汚染対策法が制定された。
（表２）
このようにわが国では、市街地における土壌汚染問題が認識されて以降も、この問題に対処するための法の成立まで長期を要してしまった。その間にもさまざまな土地の開発や取引が進んだため、汚染の存在や責任の所在が不明確となってしまっている。
（２）土壌汚染対策法 年法の概要
環境法令としての土壌汚染対策法の特徴として、汚染を未然に予防するという観点ではなく、すでに汚染が広範囲にわたって存在しているという前提の下、健康被害を予防するという観点から法制度が策定されていることがある。具体的には、一定の有害化学物質を使用していた特定施設の廃止時に土壌汚染調査を義務付け（法第 
表３ 土壌汚染対策法（ 年法）の概要
汚染実態の把握指定区域の指定

土地の管理

・水質汚濁防止法の特定施設のうち、法で定めた特定有害物質を使用する「有害化学物質使用特定施設」の廃止時に、土壌汚染状況調査を義務付け§）
・汚染状況調査の結果が都道府県／
土壌汚染対策法政令市長に報告され、基準超過の場合にはその土地を指定区域に指定§）
・都道府県知事は指定区域台帳を作
成し情報を開示する§）
・都道府県知事は、指定区域内の土地について、人の健康被害が生じる恐れのある場合について、被害を防止する措置を命じることができる§）
・指定区域内で土地の形質変更を行う際の届出制度、ならびに計画変更命令§）

100 土 地 総 合 研 究 2009 年秋号
表４ 土壌汚染対策法に基づく溶出量・含有量基準 
第１種特定有害物質
（揮発性有機化合物）


第２種特定有害物質
（重金属）

項目

溶出量基準

第二溶出量基準

四塩化炭素

 以下 以下

ジクロロエタン

 以下 以下

ジクロロエチレン 以下 以下

シスジクロロエチレン

 以下 以下

ジクロロプロペン

 以下 以下

ジクロロメタン 以下 以下

テトラクロロエチレン 以下 以下トリクロロエタン

 以下 以下トリクロロエタン

 以下 以下

トリクロロエチレン 以下 以下

ベンゼン
カドミウム及びその化合物
六価クロム化合物

 以下 以下 以下 以下 以下 以下

検出されない事 以下シアン化合物

第３種特定有害物質
（農薬・）

含有量基準

 以下 以下 以下
（遊離シアン）

水銀及びその化合物

 以下

セレン及びその化合物
鉛及びその化合物
砒素及びその化合物
ふっ素及びその化合物
ほう素及びその化合物
シマジン

 以下 以下 以下 以下 以下

チウラム

 以下アルキル水銀は不検出 以下 以下 以下 以下 以下 以下 以下 以下 以下 以下 以下 以下 以下


チオベンカルブ 以下

ポリ塩化ビフェニル

検出されないこと

有機リン化合物

検出されないこと条）、環境基準を超過している土地を指定区域に指定し壌に長期間蓄積する恐れは低いため、直接暴露に関する（法第  条）、国民に広く開示する（法第  条）
。指定区

含有量基準は設定されていない。また一部の物質につい

域内での土壌の掘削などの土地の改変行為は法第  条のては、溶出量基準値の ～ 倍にあたる第二溶出量基準

届出の対象となり、また指定区域近くで地下水の飲用がが定められている。この第二溶出量基準を超過していなあるなど健康被害が生ずる可能性が明らかになった場合

い場合には、地下水等への流出のリスクは比較的小さいには、法第  条に基づき指定区域に必要な対策を命じるとして現位置封じ込め等の措置を選択できるが、基準値ことができる。
（表３）これらの規定により、土壌汚染のを超過している場合には地下水の流出の恐れが高いとし存在を社会的に把握して適切な管理を行い、直接暴露やて、より慎重な対策が求められている。

地下水汚染等による健康被害を防止することとされていまた土壌汚染対策法施行規則には、表５にあげた「原る。一方で今後の新たな土壌汚染の発生については、他

則として講じる措置」
が定められている。
前述のとおり、の法制度で十分予防措置がとられているとの立場をとっ

土壌汚染は暴露の防止措置を行うことで、汚染を除去しているため、土壌汚染対策法には特段の規定がない。こなくても健康・環境への影響の広がりを未然に防止でき

れは汚染の未然防止に重点がおかれている大気・水等のる。そのため土壌汚染対策法は多くのケースで暴露経路

他の環境法と比べ、土壌汚染対策法の特徴的な点になっの遮断を原則の対策手法に定めている。特に地下水等をている。

通じて汚染が拡散する可能性が少ない場合（含有量基準

土壌汚染対策法は、土壌の直接暴露に関する「含有量のみ超過で溶出量基準を超過していない場合）には、舗基準」（土壌  中に含まれる物質の量）と、地下水等を装や盛土といった簡易な措置や、指定区域への立入禁止介した間接暴露に対する「溶出量基準」（土壌の を行うだけでも、暴露・健康被害を防ぐ十分な対策とし倍量の水で物質を溶出させたときの溶出水の濃度）について、それぞれ別の２種類の基準値を定めている。
（表４）このうち拡散力が高い  については、表層土
 この第二溶出量基準は、「金属等を含む産業廃棄物に係る判定基準を定め

る省令」と整合している。これにより第二溶出量基準を超過した汚染土壌は、廃棄物処理法の規定に沿った取り扱いが求められる。（ちなみに廃棄物処理
法では、汚染土壌は「汚泥」としての扱いとなる。）

土 地 総 合 研 究 2009 年秋号 101
表５ 土壌汚染の対策手法一覧








直接摂取の防止に関する措置（含有量基準超過）

地下水等の摂取の防止に対する措置
溶出量基準超過

重金属

第二溶出量基準超過

農薬



重金属

農薬

暴露管理


立入禁止
△






（地下水の水質測定）

（他の措置とあわせて実施）
△






暴露 経路 の 舗装措置
盛土措置
○






遮断

土壌の入れ替え
●







現位置不溶化／不溶


△





化埋め戻し

現位置封じ込め

○
○
○

○※


遮水工封じ込め

●
●
●

●※


遮断工封じ込め


●
●

●
○
現位置浄化（分解／抽
汚染の除去
●
●
●
●
○
●
○
出）／掘削除去○：原則の対策手法、●：土地所有者と汚染原因者が希望した場合の手法、△：土地所有者が希望した場合の手法
（※第二溶出量基準に適合する状態にした後、措置を講じる）                           出展：環境省資料より作成て認められている。ただし地下水等を通じて汚染が拡散す

図１ 土壌汚染の判明状況（年度別：～平成  年度）



1,500

る恐れのある場合（溶出量基1,400

準を超過している場合）
には、

1,300

薬剤注入による不溶化や、矢1,200࿯ფᳪᨴኻ╷ᴺᣉⴕ䇭㪟㪈㪌㪅㪉㪅㪈㪌

㕖⿥ㆊ
੐଀ઙᢙ

1,100

板／コンクリート壁などで雨

1,000

水／地下水などへの接触を防㩷࿯ფⅣႺၮḰ㗄⋡ㅊട㩷䌈㪍㪅㪉㪅㪉㪈䇭㪭㪦㪚╬㪈㪌㗄⋡㩷䌈㪈㪊㪅㪊㪅㪉㪏䇭䈸䈦⚛䇮䈾䈉⚛

900

止する現位置封じ込め、遮水工封じ込め、遮断工封じ込めなど、より踏み込んだ対策措

⺞
ᩏ
੐
଀
ઙ
ᢙ

800
700
600

置を求めている。汚染の除去

500

としては、汚染土壌を取り除400

く掘削除去のほか、薬剤や微300

生物を注入して分解したり、200

地下水や土壌ガスなどを吸引

100

⿥ㆊ੐଀
ઙᢙ

࿯ფⅣႺၮḰ⸳ቯ䇭㪟㪊㪅㪏㪅㪉㪊0

して抽出したりする方法（原

H1

H2

H3

H4

H5

H6

H7

H8

H9

H10 H11 H12 H13 H14 H15 H16 H17 H18 H19 ᐕᐲ

位置浄化：オンサイト処理）も認められている。またこれ䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭ᐕᐲ䇭ઙᢙ

出展：土壌汚染対策法施行状況調査
S49
S50
એ೨

S51

䇭⺞ᩏ੐଀
らの原則として提示されている対策に拠らずとも、土地
276

所有者や汚染原因者が希望する場合には、施行規則に定䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭䇭ᐕᐲ

S53

S54

S55

S56

S57

S58

S59

S60

S61

S62

S63

H1

H2

2

10

5

3

10

2

18

10

18

12

14

27

22

26

土壌汚染対策法が策定された  年には、 件の調査が行われ、 件の基準超過が確認されている。さらに年には  件の調査に対して、約半数の  件で⸘
H7 H8 H9 H10 H11 H12 H13 H14 H15 H16 H17 H18 H19められた他の対策手法をとることも認められている。
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４．わが国の土壌汚染の判明状況と 䇭䈉䈤䇮ᴺㆡ↪
 年法改正
-

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44
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年増加しているが、この背景には土壌汚染を含む環境問
4,006
25
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

H3

S52

超過が確認された。このように土壌汚染の判明件数は近題に関する社会的関心の高まりや、特に東京都市圏にお（１）土壌汚染の判明状況

ᵈ㪈䋩 㓸⸘䈱ኻ⽎䈲䇮ᤘ๺㪌㪇ᐕᐲએ㒠䈮ㇺ㆏ᐭ⋵䇮᡽઎Ꮢ䈏ᛠី䈚䈢࿯ფᳪᨴ⺞ᩏ䈱੐଀䈪䈅䉎䈏䇮ㇺ㆏ᐭ⋵䊶᡽઎Ꮢ䈏ᤘ๺㪌㪇ᐕᐲએ㒠䈮ᛠី䈚䈢䇮ᤘ๺㪋㪐ᐕᐲએ೨䈮ⴕ䉒䉏䈢⺞ᩏઙᢙ䈮䈧䈇䈩䉅⸘਄䈚䈩䈇䉎䇯
いて既成市街地の土地取引・開発が活発になったことなᵈ㪉䋩 ฦᐕᐲ䈱㓸⸘ၮḰ䈲એਅ䈱ㅢ䉍䇯
現行土壌汚染対策法が年に施行されて年あまり䇸⺞ᩏ੐଀䇹䈲䇮ᴺ䈮ၮ䈨䈒੐଀䈲࿯ფᳪᨴ⁁ᴫ⺞ᩏ䈱⚿ᨐႎ๔䈏ㇺ㆏ᐭ⋵⍮੐䋨᡽઎Ꮢ㐳䋩䈮䈅䈦䈢ᐕᐲ䈪ᢛℂ䈚䇮ᴺ䈮ၮ䈨
どがあげられる。
䈎䈭䈇੐଀䈲⺞ᩏ⚿ᨐ䈏್᣿䈚䈢ᐕᐲ䈪ᢛℂ䈚䈩䈇䉎䇯䇸⿥ㆊ੐଀䇹䈲䇮ᴺ䈮ၮ䈨䈒੐଀䈲ᜰቯ඙ၞ䈮ᜰቯ䈘䉏䈢ᐕᐲ䈪ᢛℂ䈚䇮ᴺ䈮ၮ䈨䈎䈭䈇੐଀䈲⺞ᩏ⚿ᨐ䈏್᣿䈚䈢ᐕᐲ䈪ᢛℂが経過したが、この間汚染の判明件数は急速に増加して䈚䈩䈇䉎䇯
土壌汚染の判明件数が増加したことで、土壌汚染対策ᵈ㪊䋩 ᴺ䈮ၮ䈨䈒⺞ᩏ੐଀䈲䇮ᣉⴕⷙೣ㒝ೣ╙㪉᧦䋨⚻ㆊភ⟎䋩䈱ㆡ↪ઙᢙ䉕฽䉃䇯
いる。
（図１）
環境省の土壌汚染対策法施行状況調査では、法が存在する土壌汚染のごく一部しか対象としていない
毎年都道府県および  土壌汚染対策法政令市が把握しことが明らかになっている。
上記の  年の調査のうち、た土壌汚染の事の把握・整理を行っている。この施行状
土壌汚染対策法に基づく調査件数は  件（全調査件数
࿑ 23 ᐕᐲ೎䈱࿯ფᳪᨴ⺞ᩏ੐଀況調査の結果によると、 年度には全国で  件の調の約 ％）、また超過事例は  件（全超過事例件数の査が行われ、
うち  件で環境基準超過が確認されている。
％）であり、法にもとづく調査以外で多くの基準超過32

102 土 地 総 合 研 究 2009 年秋号
図２ 土壌汚染の調査・対策機会（平成  年度）



調査



％

対策



％

土壌汚染対策法
自治体の条例・要綱
自主調査

 件
 件
 件





 件
 件
 件





計

 件 件件
自主調査
自治体の条例・要綱
土壌汚染対策法件の研究会・委員会の議論を整理すると、わが国の土壌汚
染対策の課題として下記の３点の課題が指摘されている。
①土壌汚染対策法の対象外となる土壌汚染の存在
第１に、前述のように市街地に広がる土壌汚染のごく
一部しか土壌汚染対策法で把握できないことが問題として指摘されている、 年に策定された現行の土壌汚染対策法は、土壌汚染の可能性が高いと考えられる工場／
事業所（水質汚濁防止法の特定施設のうち有害化学物質
使用特定施設）の廃止時等に調査を行うことしていた。

件

しかし前述のように、近年発覚する土壌汚染のうち法・条例等に基づく調査はごく一部であり、大多数は企業等

件の土地取引や開発行為を契機とする自主的な調査に基づ
くものである。自主的な調査が行われること自体は必ず件しも好ましくないことではないが、自主調査の内容は関係者間の調整で決定されるため、中には十分な内容の調

件
調査

対策

査が行われていないものがある可能性は否定できない。

出展：社団法人土壌環境センターより作成

また自主調査の結果判明した汚染は一般には社会的に広が確認されている。また土壌環境センターによるく周知されず、中には対策を行えないまま放置している会員企業の平成  年度の土壌汚染状況調査・対策に関すものの少なくないといわれており、土壌汚染地の適切なるアンケート調査では、土壌汚染対策法を契機とする土管理を担保するうえで課題として指摘されている。

壌汚染状況調査は全体の ％に過ぎず、％が自治体の条

例・要綱に基づく調査、残りの ％は民間が自主的に行②土壌汚染の対策費用の問題
第２に、土壌汚染対策にかかる費用が土壌汚染地の利っている自主調査となっている。
（図２）

活用の障害となっていることが指摘されている。土壌汚（２）現行法の土壌汚染対策の課題

染対策法でも土壌汚染調査は特定施設の廃止時に行うここのように、土壌汚染の把握件数が増加する中で、現ととされているほか、自主調査は土地取引・開発をきっ

行の土壌汚染対策法が抱える課題が次第に明らかになっかけに行われる場合が多いといわれている。この際に土てきた。法改正に先立ち、 年ころより近年環境省・壌汚染が判明し、かつ土地所有者や開発者が土壌汚染対

国土交通省／東京都などにおいて、土壌汚染に関する各策の費用を負担することが困難な場合には、必要な対策

種の研究会・委員会等が開催されている。
（表６）これら措置が遅れ、土壌汚染地が有効に活用されないという問表６ 土壌汚染に関する近年の国等の研究会／委員会

題（日本版ブラウンフィールド問題）が生じているこ環境省

とが問題視されている。また土壌汚染の直接の対策に

国土交通省


東京都

「土壌汚染をめぐるブラウンフィールド対策
手法検討調査」中間とりまとめ（平成  年）
土壌環境施策に関するあり方懇談会報告（平成  年）
中央環境審議会土壌農薬部会土壌制度小委員会答申「今後の土壌汚染対策の在り方について」（平成  年  月）
土壌汚染地における土地の有効利用等に関する研究会 中間とりまとめ（平成２０年）
土地の有効利用のための土壌汚染情報等に関する検討会 中間とりまとめ（平成  年 月）「東京都における土壌汚染の課題と対策の方向性について～土壌汚染に係る総合支援対策検討委員会報告～」
（平成  年  月）

要する費用のほか、土壌汚染に対する心理的嫌悪感か
ら地価が下落する、「スティグマ（風評）」と呼ばれる
追加的な損失が存在するとの指摘もある。

 本稿では主として土地政策に関連する項目について整理を行ったが、土壌

汚染では加えて排出される汚染土壌の適切な管理や、土壌汚染の調査の技術的方法も課題となっている。また現在の土壌汚染対策法は特定有害物質
 項目のみを対象としているが、規制対象の拡大の必要性も指摘されている。
 土壌汚染状況調査では、自主調査を行うきっかけとしては、解答があった 件のうち、土地売買を契機とするものが  件（）、土地改変が、
土地資産評価が  件、 等が  件となっている（複数回答可）。

 健康への被害が生じる可能性があるとして法第  条に伴う措置命令が出された場合に、土地所有者等の費用負担能力が低い場合でかつ汚染原因者と異なる場合に限り、土壌汚染対策基金による助成制度がある。しかし平成 
年  月現在で、基金の適用事例は  件にとどまっている。

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土 地 総 合 研 究 2009 年秋号 103
図３ 指定区域の土壌汚染対策の実施内容（累計：～平成  年度）
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

出展：環境省「平成  年度土壌汚染対策法施行状況調査」より抜粋

࿑ 22 ភ⟎䈱ታᣉౝኈ䋨ᜰቯ඙ၞ䋨⚥⸘䋩䋩
③土壌汚染対策の手法選択の問題

①土壌汚染の把握のための調査対象の拡充

第３に、土壌汚染対策施行状況調査の結果（図３）に見るように、掘削除去など汚染の除去が一般的な対策手法に基づく土壌汚染調査の対象を拡大させる目的で、
以下の２つの改正が行われた。
第  に、一定規模以上の土地の改変を行う際に当該段として講じられていることが課題として指摘されている。前述のように土壌汚染による健康被害の予防には暴28 土地が特定有害物質によって汚染されている恐れがある
露経路の遮断で十分な場合が多く、必ずしも汚染の除去

場合には、都道府県知事が土壌汚染の調査命令を出せるは必要ではない。特に掘削除去は搬出先に土壌汚染を移こととなった。具体的には、一定規模以上の開発行為を動させることとなるため、搬出先で掘削した土壌が適切行う際に、過去に特定有害物質の使用や埋設等の可能性に処理されない場合には、土壌汚染が逆に広がってしまがあるかについての調査（地歴調査）を行い、ここで基う可能性がある。また仮に汚染土壌を適切に管理された

準超過の恐れがあると判定された場合には、その有害物としても、わが国に存在する土壌汚染地のすべての土地質について環境基準超過の是非を実際に調査することとを清浄土と入れ替えることは非現実的とみられており、されている。

環境的にも好ましくない影響を与える可能性がある。ま第  に、これまでは法定調査の結果判明した土壌汚染

た汚染の除去は暴露経路の遮断に比して費用を要する場

地のみを指定区域として指定されていたが、自主調査の合が多いことから、土壌汚染対策に要する費用的負担が結果判明した環境基準超過の土地でも、事業者が指定区拡大し、土地の有効活用を阻害という第２の問題にも影域に指定するように申請することができる（義務ではな響していることが指摘されている。

い）ことになった。また法定調査と同等の内容の自主調査が行われた場合には、都道府県知事はその土地を法の（２） 年改正法の概要

区域に指定することで、土壌汚染地を適切に管理するこ

上記のような課題をうけて、 年に土壌汚染対策法ととなった。


が改正されたところである。 年改正法の大きな変更
点として、調査対象の拡充と新たな指定区域の分類の２


②指定区域の分類の変更

つが上げられる 。

現行法の指定区域に代わるものとして、新たに「形質


またこれらの改正とあわせて、上記区域から掘削／搬出する土地を適改正が行われている。

正に管理するための管理票の交付や土壌処理業の許可制度の創設などの 形質変更の規模は環境省令で定めるとされているが、パブリックコメントで示された改正案では規模を  ㎡としている。

104 土 地 総 合 研 究 2009 年秋号
変更時要届出区域」と「要措置区域」の２つの区域が設る。また土壌の含有量基準は、物質毎に定められた一日けられた。現行法では基準を超過した土壌が存在する土の耐用摂取量を元に設定されている。しかしさまざまな地は、暴露経路の遮断措置等の対策措置が講じられてい暴露経路から摂取される合計を耐用摂取量に抑えるため、たとしても、汚染土壌を管理する目的から対策が講じら

暴露機会が少なくかつ他の暴露経路に遅れて基準値が設れていない土地と同じ「指定区域」に分類される。今回定された土壌汚染については、一日耐用摂取量からみるの法改正では汚染の除去以外措置を推進しようとする意とかなり厳しい基準値が採用されている。

図で、対策措置を講じる必要がある「要措置区域」と、土壌汚染に関する対策の基準値を設定する際の視点に

現時点では対策措置を講じる必要はないが、汚染されたは、土地や地下水の利用状況に応じて基準を設定する「サ

土壌を適切に管理するための「形質変更時要届出区域」

イトリスクアセスメント」と、対策費用との勘案の中の分類が設けられ、対策を講じる必要がある土地とそでどの程度の環境リスクを許容するかを判断する「リスうでない土地を区分して管理することとなった。

ク・ベネフィット管理」の２つが考えられる。前者のサ

また暴露経路の遮断措置を推進する狙いから、 年

イトリスクアセスメントは、有害物質の種類や濃度（ハ法では「原則として講ずべき措置」とされていた措置方ザード）と、地下水の使用状況や土地利用状況を考慮し法を「指示措置」に改称した 。

た暴露機会を勘案して、対策の中身を検討しようとする



考え方である。今回の法改正では「要措置区域」と「形４．わが国土壌汚染対策の今後の課題に関する考察

質変更時要届出区域」の区分が設けられており、サイト

今回の法改正は、わが国の合理的な土壌汚染対策を推

リスクアセスメントの点からは１歩前進することとなっ進することが期待される。しかし筆者は、中長期的な視たが、旧来の全国一律の基準値がそのまま踏襲されたと点で見た場合に、わが国の土壌汚染対策には以下の４ついう点では、リスク・ベネフィット管理という観点につの課題が残されていると考える。

いては進展が見られていない。いわゆるブラウンフィー
ルド問題に見られるように巨額の対策費用が問題になっていることや、掘削除去の多用による汚染土壌の移動に（１）環境基準値に代わる対策の基準値の設定
現在の土壌汚染の環境基準値は、基準を若干超過したより汚染サイトでの暴露以外のリスクが発生していることしても多くの土地では直ちに健康被害につながる可能とを考えると、今後は対策コストをあわせて勘案するリ性が小さいと考えられる値が採用されている。現行のスク・ベネフィット管理の観点を含めた対策の基準値の環境基準値は土地や地下水の利用状況によらず全国一律設定が求められていると考えられる。


の値となっており、考えうる最も暴露機会が多い状況を想定したとしても健康被害が及ばない水準で設定されて（２）土壌汚染状況に関する情報収集・整備
上述のリスク・ベネフィット管理を行うためには、わいる。より具体的には、地下水汚染に関する溶出量基準

については水質汚濁防止法の水の環境基準 と同じ値

が国のどのような土地にどの程度の土壌汚染が存在してが採用されている。これは汚染土壌の水を生涯にわたっいるかを把握することが不可欠となる。環境省は平成 て飲用しても健康に被害が及ばない水準を意味してい年に行った試算の中で、市街化区域全体面積の約 にあ
 パブリックコメントに提示された法改正に伴う政省令案では、「①関係者以たる  万  に土壌汚染のある可能性があるという結外の者が立ち入る可能性がある含有量基準超過の土地」あるいは「②溶出量基準を超過し、かつ土地周辺に地下水の飲用利用の可能性がある土地」を「要措置区域」とし、それ以外の土地を「形質変更時要届出区域」として指定することとされている。
 ただし指示措置以外に健康被害を防止できる「同等の措置」を選択することも可能であり、掘削除去を選択することが可能な点は法改正前と同じである。
 日本の土壌汚染対策法の環境基準値は、諸外国における土壌汚染の情報を把握するためのモニタリング値に近い値が設定されている。多くの国はこの水準を超過しても直ちに対策を必要としておらず、個別の状況を勘案しながら対策の要否を検討する国々が多い。



 「人の健康を保護し、及び生活環境を保全する上で維持されることが望ましい基準」（環境基本法）とされている。

 一般の排水基準は水系に排出された後希釈されるとの観点で環境基準を上回る値が設定されているが、地下水においては拡散が期待できないとして、環境基準と同様の値が設定されている。



 生涯年数  年間にわたり、１日  リットル飲用しても健康に影響が生じない値とされている。


 それぞれの物質について、生涯にわたって継続的に摂取したとしても健

康に影響を及ぼすおそれがない  日当たりの物質の摂取量である 
   耐容一日摂取量として、暴露経路全体の環境基準値が設定されている。土壌をはじめ大気・水といった個別の環境基準値は、この に寄与率を配分し設定している。現行の土壌汚染対策法では、土壌からの暴露経路の寄与率をおおむね  の として環境基準値が設定されていおり、暴露機会として一般的な食料や飲料水に比して、土壌の基準値が小さな値となっている。
 環境省（「土壌環境施策に関するあり方懇談会報告」の中でも、「サイトリスクアセスメント」の考え方の有効性と必要性が指摘されている

 わが国では、 年の公害対策基本法で「生活環境の保全については、経済の健全な発展との調和が図られるようにする」という「調和条項」が廃止されて以降、環境と経済とのバランスを勘案することに極端に抵抗を示す傾向が見られる。だがそもそも土壌汚染などの環境問題はリスクゼロがありえない問題であり、特に土壌汚染は対策費用に伴う問題が健康影響リスクに比してきわ
めて大きくなっていることを考えると、両者を総合的に勘案するリスク・ベネフィ
ット管理の考え方の導入は不可欠と考える。

土 地 総 合 研 究 2009 年秋号 105

一定規模以上の土地改変時に条例で土壌汚染調査を義務付けていた自治体での汚染判明率
表７ 表７
一定規模以上の土地改変時に条例で土壌汚染調査を義務付けていた自治体での汚染判明率

運用状況
運用状況
地歴調査汚染状況調査
汚染状況調査地歴調地歴調汚染 汚染
地歴調査
汚染 汚染
面積用件
条例 条例
面積用件
補足 補足
の届出の届出の報告の報告 査実施査実施判明 判明
判明 判明
件数 件数 件数 件数率 率
埼玉県生活環境保全
・ ㎡以上
3,000 ㎡以上 義務付け
義務付け 知事は求めるこ
知事は求めるこ
1,134 件
件 13.0%埼玉県生活環境保全
・ 3,000
1,134 件
147 件147 13.0%
とができる
条例 条例
とができる
都民の健康と安全を
・ ㎡以上
3,000 ㎡以上 義務付け
義務付け 知事は求めるこ
知事は求めるこ
3,383 件
件 12.2%
都民の健康と安全を
・ 3,000
3,383 件
414 件414 12.2%
確保する環境に関すとができる確保する環境に関すとができるる条例（東京都）る条例（東京都）
県民の生活環境の保・ ㎡以上
3,000 ㎡以上 義務付け
義務付け 知事は求めるこ
知事は求めるこ
・必要と認める場
県民の生活環境の保・ 3,000
604 件604 件 7 件 7 件
1.2% 1.2%
・必要と認める場
全関
等す
にる
関条
す例
る 条 例（独自条例のある（独自条例のあるとができる
合には汚染状況
全等にとができる
合には汚染状況（愛知県）
名古屋市、豊橋（愛知県）
名古屋市、豊橋を公表を公表
市、豊田市等は市、豊田市等は対象除外）
対象除外）
市民の健康と安全を・
3,000 ㎡以上 義務付け
義務付け 義務付け
義務付け
市民の健康と安全を ・ 3,000 ㎡以上
不明 不明 不明 不明
不明 不明
確保する環境の保全確保する環境の保全に関する条例（名古に関する条例（名古屋市） 屋市）
三重県生活環境の保・ ㎡以上
3,000 ㎡以上 調 査 と調結査果と 結調
果査 と調結査果との結 果 の不明 不明 27 件 27 件
調査結果につい三重県生活環境の保・ 3,000― ―調査結果につい全に関する条例の 記録を
義 記録を義務付て届出義務はなし
全に関する条例の 記録を
義 記録を義務付て届出義務はなしけ
務付け務付け け
大阪府生活環境の保・ ㎡以上
3,000 ㎡以上 義務付け
義務付け 義務付け
義務付け
工場等の利用の大阪府生活環境の保・ 3,000
927 件927 件 9 件 9 件
1.0% 1.0%
工場等の利用の全等に関する条例
場、合地は歴、調地歴調全等に関する条例
場合は
査の対象外
査の対象外
広島県生活環境の保・ 1,000
義務付け 義務付け
義務付け
調査は汚染の恐広島県生活環境の保・ 1,000㎡以上㎡以上 義務付け
415 件415 件 1 件 1 件
0.2% 0.2%
調査は汚染の恐全等に関する条例
れが最も大きいと全等に関する条例
れが最も大きいと認められる地点の認められる地点のみ み※調査実施時点（2008年 11 月）の公開資料に基づく※調査実施時点（2008年 11 月）の公開資料に基づく

26
26
られている
。この試算では、東京都の条例において土 がどの程度広がっているかについての情報が不可欠とながどの程度広がっているかについての情報が不可欠となられている。この試算では、東京都の条例において土果を公表している。仮にこの試算結果で示された規模で理を行うための一定の正確性のある情報が存在しない状壌汚染が判明した割合を用途地域別に算定し、これを土 る。改正法では過去に有害物質を利用した特定施設の立る。改正法では過去に有害物質を利用した特定施設の立壌汚染が判明した割合を用途地域別に算定し、これを土広く土壌汚染が存在しているとすれば、現在の環境基準況にある。
壌汚染の発生確率として全国に適用したものである。こ
地状況を開発事業者が把握することとなっているが、情壌汚染の発生確率として全国に適用したものである。こ
地状況を開発事業者が把握することとなっているが、情値に基づく土壌汚染地をすべて管理することは費用・時
今後土壌汚染対策のリスク管理を行っていくにあたっの試算結果のように広く土壌汚染が存在する場合に、す 報入手の容易性や情報の完備性を考えると、過去に有害報入手の容易性や情報の完備性を考えると、過去に有害の試算結果のように広く土壌汚染が存在する場合に、す間的な面から不可能であり、リスク・ベネフィット管理ては、土壌汚染の存在状況に関する調査が強く求められべての土地に対策を講じれば巨額の費用を要することに 物質を使用した可能性のある工場の立地や、それらの土物質を使用した可能性のある工場の立地や、それらの土
べての土地に対策を講じれば巨額の費用を要することにの観点からみるとリスクのより高い土地に集中して政策ている。今回の改正法により、過去に有害物質を利用しなるため、リスクの高い土地に集中して政策資源を投入
地における環境基準超過の発生状況、自然由来の土壌汚なるため、リスクの高い土地に集中して政策資源を投入
地における環境基準超過の発生状況、自然由来の土壌汚資源を投入するという観点から対策の基準を設定するこた特定施設の立地状況を開発事業者が把握し、その情報するなどの検討が求められてくるだろう。しかし上記の 染の可能性などについては、自治体などの公的主体によ染の可能性などについては、自治体などの公的主体によするなどの検討が求められてくるだろう。しかし上記のとが不可避となる。
については蓄積されることになる。しかし情報入手の効試算も東京という特定の地域の情報のもとでの試算とな り把握されることが望ましい。国土交通省(2009)は過去
り把握されることが望ましい。国土交通省(2009)は過去
試算も東京という特定の地域の情報のもとでの試算となっており、実際に全国でどの程度の土壌汚染が存在するの水質汚濁防止法の特定事業所の立地状況や自然由来の
しかしながら、上記の土壌汚染地の広がりの試算は現率性や情報の完備性を考えると、過去に有害物質を使用っており、実際に全国でどの程度の土壌汚染が存在するの水質汚濁防止法の特定事業所の立地状況や自然由来のかを推測することは難しい。一例を挙げると、東京都以 重金属汚染マップなどを試作しているが、このような調重金属汚染マップなどを試作しているが、このような調時点での限られた情報の元での試算であり、この結果かした可能性のある工場の立地状況については、バックグかを推測することは難しい。一例を挙げると、東京都以外で一定規模以上の調査を義務付けている自治体の間で 査等によりわが国における土壌汚染地の存在可能性を把査等によりわが国における土壌汚染地の存在可能性を把外で一定規模以上の調査を義務付けている自治体の間でらの判断は早計と考える。環境省の試算は東京都の条例
ラウンドとなる自然由来の物質の分布状況とあわせて、も、
土壌汚染の存在確立にはかなりの差異がある（表８）
握することが求められている。
も、
土壌汚染の存在確立にはかなりの差異がある（表８）。 。握することが求められている。
の実績から用途地域別に土壌汚染の存在割合を仮定し、自治体・国などによりなるべく早く一元的に把握される工場からの用途転換が進んでいる東京圏の埼玉県、東京工場からの用途転換が進んでいる東京圏の埼玉県、東京
これを全国に適用して土壌汚染地の規模を算定している。
ことが、今後の土壌汚染に関する施策の検討の観点から
都では調査件数の10％超で汚染が存在していたが、
他の 他の 都では調査件数の10％超で汚染が存在していたが、しかし東京都以外で一定規模以上の調査を義務付けていも好ましい。実際に国土交通省が過去の水質汚濁
県での判明率は低くなっている。これについて、他の都本論では、土壌汚染対策法の改正を契機に、日本にお県での判明率は低くなっている。これについて、他の都る自治体の間には、土壌汚染の判明確率にかなりの差が 本論では、土壌汚染対策法の改正を契機に、日本にお防止法の特定事業所の立地状況や自然由来の重金属汚染
市でも潜在的には同様の数値になる可能性があるのか、 ける土壌汚染対策の歴史的経緯と現行法・改正法の概要
ける土壌汚染対策の歴史的経緯と現行法・改正法の概要
市でも潜在的には同様の数値になる可能性があるのか、見られる（表７）。工場からの用途転換が進んでいる東京マップなどを試作している。このような情報と環境基準
あるいは逆に東京都では旧来の工業地から他の用途地域を概括するとともに、わが国の今後の土壌汚染対策のああるいは逆に東京都では旧来の工業地から他の用途地域を概括するとともに、わが国の今後の土壌汚染対策のあ圏の埼玉県、東京都では調査件数の ％超で汚染が存在
超過の発生状況とがあわせて公開することで、わが国にり方について考察を行った。
に転換した土地が多いため、他の都市と比して土壌汚染 り方について考察を行った。
に転換した土地が多いため、他の都市と比して土壌汚染しているが、他の県での判明率は低い。住宅地や業務地
おける土壌汚染地の存在可能性を一元的に把握すること
昨今のわが国では、土壌汚染問題が健康被害を与える地が広がっているのか等について、不明なところが多い。 昨今のわが国では、土壌汚染問題が健康被害を与える地が広がっているのか等について、不明なところが多い。
としての土地需要が東京ほど高まってこなかった地域でが求められている。
環境問題というより、むしろ経済的なリスク要因として
このような状況下において土壌汚染対策のあり方を検環境問題というより、むしろ経済的なリスク要因として
このような状況下において土壌汚染対策のあり方を検は、東京などに比べると工場地の用途転換は限定的であ
捕らえられる場合が少なくないと感じている。この背景
討するためには、わが国で土壌汚染の可能性のある土地 捕らえられる場合が少なくないと感じている。この背景
討するためには、わが国で土壌汚染の可能性のある土地
るため、汚染がそれほど広がっていない可能性も考えらとして、幸いにして土壌汚染対策法施行以来土壌汚染を（３）無過失の土地所有者の負担の軽減
として、幸いにして土壌汚染対策法施行以来土壌汚染を
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環境省(2007)による。
環境省(2007)による。
れる。このように、環境省の試算は現行の限られた情報

わが国の土壌汚染対策法では土地所有者等が土壌汚染の中ではじめて行った試算として高く評価できるが、実対策に要する費用を一義的に負担することとなっている

際のところ日本の都市全体でどの程度土壌汚染が広がっが、このことが土壌汚染地を社会的に広く把握する障害ているかは不明な状況であり、リスク・ベネフィット管となっている可能性がある。現行法では土地所有権の制

106 土 地 総 合 研 究 2009 年秋号
限として土地所有者が対策費用の負担をするという考え

かし  年の改正法では一定規模以上の土地改変行為方をとっているため、土壌汚染の行為に無過失な土地所

で土壌汚染調査を行うこととされており、今後は土地所有者にも対策費用の負担が求められる 。土地所有者と有者と汚染原因者が一致しないケースが増加することが汚染原因者が一致する場合は問題がないが、汚染原因者懸念される。汚染原因者負担の原則にそって原因者のと土地所有者が一致しない場合も少なくない。またそ

責任追及を強化するとともに、原因者を突き止めることの中には、もらい汚染や自然由来の汚染など、所有者のが必ずしも容易でない土壌汚染の特性を考慮すると、基

過失とまったく無関係に基準超過が生じる場合もある。

金の拡充や公的資金での費用の一部負担など、汚染原因

このような現行法の元では、土壌汚染情報を自ら公開す者以外の無過失な土地所有者の負担は軽減する方策が不る善意の土地所有者等は大きな不利益を被ってしまうこ可欠である。

ととなり、土地所有者が土壌汚染の存在を秘匿することを助長している可能性がある。

土壌汚染対策費用の一部を公的に負担することは、対策コストと健康リスクの両側面を加味するリスク・ベネ

また土地取引の当事者でもある土地所有者に巨額の対フィット管理の議論を許容しやすくする側面もある。土策費用をすべて負担させる現行法の枠組みは、掘削除去

地所有者が費用を負担する枠組みのもとでは、土壌汚染

をはじめとする汚染の除去対策の多用にもつながってい地の所有者以外の一般市民はコストを負担しないため、る。
暴露措置のみが講じられた土地を購入する買い手は、ゼロリスクへの要望が強まることが懸念される。しかし健康影響のリスクやその他今後土壌汚染に伴い発生するながら、土壌汚染対策に要する費用を公的に負担するこ

コストを度外視したリスク回避を主張することは、費用負担のリスクをそのまま抱えることになってしまう。 とで、また売り手側にとっても、土壌汚染により買主に損害が

結局は公的負担という形で住民自らにも跳ね返ってくる生じた場合や、調査で判明しなかった汚染が新たに判明こととなる。そのため対策費用と社会的に受忍可能な健した場合に（売主が汚染原因者でない場合や、無過失の康リスクの両方を勘案するリスク・ベネフィット管理に場合であっても）瑕疵担保責任を負うこととなる。土地

むけて、対話的な議論を可能にする効果も期待できる。

取引は土壌汚染を把握できる有効な機会のひとつとなっているが、現行法では汚染の除去以外の対策をとった場

（４）実効性のある土地利用計画制度の構築

合に買い手／売り手の双方の土地所有者ともに大きなリ

前述のサイトリスクアセスメントの推進のみならず、スクを負うことになる。これらのことから、一定の基準

土壌汚染によるリスクをより費用効率的に管理するにあを満たす対策を講じた場合の免責など、土地所有者等にたっては、実効性のある土地利用計画制度の整備が有効よる土壌汚染対策の負担を軽減することが、掘削除去以と考えられる。

外の暴露経路の遮断措置の推進にもつながる可能性がある。

第１に、サイトリスクアセスメントの考え方を適用する場合には、対象地の土壌汚染のリスクを同定するため上述の適切なリスク管理に向けた土壌汚染地の社会的に、対象となる土地の使用形態が規定される必要がある。

な認知や、掘削除去以外の措置の推進といった側面に加しかし現行の都市計画法など土地利用関連規制は土地のえ、原因者負担という環境問題の原則論からみても、無使用形態を規定するには規制自体が緩く、また個別土地

過失の土地所有者等に過大な費用を負担させる現行法のの状況に応じて規制を行うことも困難な状況にある。そ枠組みは見直しが不可欠と考える。土壌汚染の存在可能のためサイトリスクアセスメントを推進するためには、性がきわめて高い施設として特定有害物質を使用してい土壌汚染状況に応じて地下水利用や、土地の用途や建築る施設のみを対象としていた  年の土壌汚染対策法

物の建築線、土地の被覆状況など、土地の使用形態に関では、幸いにして土地所有者と汚染原因者を同一視するするさまざまな事項を規定できる土地利用規制を導入でことの問題はさほど大きくなかったのかもしれない。しきる制度枠組みの整備が不可欠となる。


 現行の土壌汚染対策法第  条は、汚染対策措置に要した費用を特定有害物による汚染をしたものに請求できることを定めている。しかし土壌汚染は汚染の行為から汚染判明までの期間が長期にわたることも多く、汚染を引き起こした原因者をつきとめることは容易でないことに加え、原因者が支払い能力を持たない場合などもあり、多くの場合は土地所有者等が対策費用を負担している。
 土壌汚染状況調査によると、平成  年度まで回答のあった指定区域の汚染のうち回答が得られた  件のうち、汚染原因者が土地所有者と同一のものは  件（）であり、 割弱は土地所有者以外のものが汚染原因者となっている。

また第２に、土壌汚染のサイトのみを勘案するのではなく、その土地の立地や周辺の土地の状況を加味して対
 今回の法改正では、当初自主的な調査の結果汚染が判明した場合に都

道府県知事への届出を義務付けることも検討された（環境省））。しかし
仮に義務付けが行われた場合には自主調査を行う善意の土地所有者は汚染の判明により巨額の不利益をこうむってしまうことになるため、却って自主調査の実施を萎縮させてしまう弊害が懸念されたことから、実際の改正法では届出は任意にとどまっている。

土 地 総 合 研 究 2009 年秋号 107
策を行うことで、より合理的な土壌汚染地の有効利活用

早くから土壌汚染対策に取り組む先進国として、米国、が行える可能性がある。現在わが国の土壌汚染対策や土英国、ドイツ、オランダの土壌汚染の調査や対策におけ

壌汚染地の利活用方策は、主として対象となる土地を保る土地所有者の義務、ならびに基準値の用途別の設定状有している所有者の中での合理的判断にゆだねられてい況を整理した。
（表８）

る。
しかし土壌汚染地の有効な利活用という観点からは、日本の土壌汚染対策法では土地所有者に土地の調査とたとえば特定の土壌汚染地の対策がその地域の活性化や対策の両方を義務付けており、土壌汚染対策先進国に比住環境保全等のために特に重要となる場合には、追加

べて土地所有者の責務が重くなっている。実際に土壌をで公的資金を導入しても掘削除去などを行って土壌汚染採取する詳細調査を除いた土壌汚染調査については、オ

地を利活用することが合理的と考えられる。逆に地域にランダでは一定の施設で土地所有者に調査義務が課されとってそれほど高度利用を必要とされない地区では、土ているものの、その他の国々では汚染の可能性のある工壌汚染対策に公的な費用を拠出することが社会的便益を場跡地などは公的に把握されている。土壌汚染地の対策

上回る可能性がある。このような土地では、工業用地や義務については、土地所有者が土壌汚染について一定の土地全面が被覆される土地利用を行うことで、社会全体義務を負っている点では共通点があるが、過失がない場

での土壌汚染対策の費用を縮減することが考えられる。

合の免除規定や義務の上限が設定されているなど、土地

このようにサイトリスクアセスメントや都市の総合的所有者の負担を軽減する措置がある点が日本と異なって観点からの合理的な土壌汚染対策を実現するためには、いる。米国・オランダは土壌汚染に責任がないなどの一

将来の土地利用のあり方を想定でき、またそれを積極的定の要件を満たす場合には、土地所有者の義務が免責さに実現できるような土地利用計画体系が前提となる。現れる。またドイツでは、土地所有者は土地の価格を上限

行の都市計画法のゾーニングによる規制は、法で定めらとして対策義務を負うことになっている。英国は、原則れた事前確定的な用途地域のメニューに基づく制限にとでは土地所有者に義務は無く、汚染原因者が特定できな

どまっており、地区の状況に応じて内容をコントロール

かったときのみ責任を負うとされている。

することができない。地区計画を活用する場合にも、地また基準値についてみても、日本では環境基準として

区整備計画や建築条例で定めることのできる内容は法で一律の値が採用されているのに対し、諸外国では用途別限定されている。また土地の税制運営も全国一律の硬直の基準値の設定や、調査値と措置値を別々に設定するな的なものとなっており、公的費用を拠出して再開発を行

ど、土地の利用状況に応じて対策の有無を判断できる工った土地の地権者の利益と、低未利用の土地利用の規制

夫が採られている。アメリカ、ドイツ、オランダでは土を受け入れた地権者の不利益を調整する手段もほとんど

壌汚染を把握する調査値と実際に対策を講じる措置値がない。このようにわが国では、土地の状況に応じた規制

別々に設定されている。また英国では用途別にひとつのを行うことや、将来の土地利用のあるべき像を描いてそ

基準値が設定されているが、この基準値を超過した場合れを実現することは困難な状況にある。

の対策は個別に判断されている。

今後人口減少が見込まれるわが国では既成市街地の有効利用を行うことがより一層求められてくる。本論が対
７．おわりに象とした土壌汚染の観点からも、地域の実情に応じて実本論では、土壌汚染対策法の改正を契機として、日本効性のある土地規制を柔軟に運用できる土地利用計画制の土壌汚染対策の状況を概観し、今後の土壌汚染対策に度体系を構築することが、土地の有効利用を推進するた

向けた課題について考察を行った。
わが国では、土壌汚染問題が健康被害を与える環境問めの施策として強く求められている。


題というより、むしろ経済的なリスク要因として捕らえ（５）土壌汚染対策の先進国における土地所有者の責務られている印象がある。土壌汚染が経済リスクと捕らえや基準値の取り扱い状況（参考）

られてしまうことは、土壌汚染の存在が社会的に広く周
 わが国のブラウンフィールドの一般的定義は「土壌汚染の存在、あるいは
その懸念から、本来、その土地が有する潜在的な価値よりも著しく低い用途あるいは未利用となった土地」（環境省）とされている。しかし筆者は「土壌汚染が存在しなかった場合」という架空の前提のもとで土地利用のあり方を論
じ、どのような場合でも高度利用を実現しようとする考え方は非合理的と考えられる。後述のように土壌汚染地が相当程度広がっている可能性があることを考えると、土地の有効活用利用のあり方は土壌汚染の存在を前提条件の一つとして論じられるべきと考える。

知されないことにもつながっており、健康被害の予防という観点からも好ましいことではない。このように土壌
 また本稿では触れなかったが、土壌汚染対策には調査方法や汚染原因の

解明の方法、土壌汚染対策法の対象とする物質の種類、対策処理の確実性などの技術的課題も残されている。これらの事項についても、土壌汚染の実
態と対策事例の情報を蓄積することで、あわせて検討することが求められている。

108 土 地 総 合 研 究 2009 年秋号
表８ 土地所有者の土壌汚染の対策義務の比較
国名

法律の名称

日本

土壌汚染
対策法
 法


米国

調査
義務※
○

対策
義務
○

×

△

英国

環境保護法

×

▲

ドイツ

連邦土壌
保護法

×

△

オラ
ンダ

土壌保護法

土地所有者の義務
対策義務の免除・軽減措置

基準値と用途の関係

免除・軽減措置なし（一時的所有の場合をのぞく。また汚染原因者に求責できる。）
汚染の事実を知ることができなかった。あるいは知っていても一定の要件を満たすときは免責（法第  条  号）
・深刻な害の恐れがない限り、地下水汚染のについて義務がない（法  条 ）
・汚染原因者が特定できないときに義務を負う（法  条 ）
土地価格を限度として（連邦憲法裁判所
 年  月  日判決）対策義務を負う。

△△
汚染の事実を知ることができなかったとき（一定のは免責される（土壌保護法  条）
施設）
 ※ここでの調査は汚染の恐れがある場合に行う詳細調査は含まない。
 出展：土地総合研究所より作成

一律
一律
（スクリーニング値と措置値の中間については個別にリスク評価を行う）
用途別（）を超過した
場合に、個別にリスク評価を行う
用途別
（調査値と措置値が設定され、両値の中間では個別にリスク評価を行う）
介入値は一律、参照値は用途別
（介入値：ただし介入値以下でも規制対象となる場合がある）

汚染が経済問題として捉えられるようになった背景には、 とどまらず、中長期的な土地利用計画制度体系の構築に
土壌汚染対策法が施行されて以降、わが国では幸いにし向けた一端にもなることを期待したい。
て土壌汚染を原因とした健康被害が観察されてきていな
いことからくる心の緩みもあるだろう。しかし筆者は、参考文献等

過失のない土地所有者に対して多くの費用負担を課し、また土地・地下水利用の状況や自然由来による汚染など




で健康被害が発生するリスクが極めて小さいケースでも

一律の対策が求められる現状の制度枠組みが、土壌汚染問題を経済問題として認識する一因となっていると考える。土壌汚染に伴う健康被害を着実に予防するという観点からも、土地所有者に土壌汚染対策に要する巨額の費



用をすべて負担させる現行の枠組みを見直し、社会的に対策費用を負担する枠組みを設けることが求められている。あわせて土壌汚染対策に過剰な費用をかけないため

には、どの程度まで土壌汚染リスクを許容するかの議論を行うことは不可避となっている。健康リスクが社会的に広く共用するためにも、環境基準値についての設定根拠などの情報については一般により広く開示し、その元で許容可能なリスクに関する議論が行われることが好ま
しい。






また土地政策の観点からは、土壌汚染対策の観点からもあらためて実効性のある土地利用計画の整備が求められている。個別法の縦割りで運用され、かつ全般的に規制が緩いわが国の土地利用計画体系では、将来の土地利用のあり方を従前に想定することが困難である。このことが合理的な土壌汚染対策の実施を阻害する要因となっており、ひいてはブラウンフィールド問題の発生という






環境省／環境庁「環境白書」（各年度）
環境省「土壌環境保全対策の制度の在り方について（中間取りまとめ）」
環境省 「土壌環境保全対策の制度の在り方に関する検討会 土壌の直接摂取によるリスク評価等について」
環境省「土壌汚染をめぐるブラウンフィールド対策手法検討調査検討会中間とりまとめ：土壌汚染をめぐるブラウンフィールド問題の実態等について」
環境省「土壌環境施策に関するあり方懇談会報
告」
環境省「今後の土壌汚染対策の在り方について」
中央環境審議会答申
環境省「平成  年度土壌汚染対策法の施行状況及
び土壌汚染調査・対策事例等に関する調査結果」
駒井武「土壌汚染対策の課題と環境地質学の役割」
地学雑誌 
国土交通省土地・水資源局「土壌汚染地における土地の有効利用等に関する研究会 中間とりまとめ」
国土交通省土地・水資源局「土地の有効利用のための土壌汚染情報等に関する検討会 中間とりまとめ」
財団法人土地総合研究所（）「土地取引における土壌汚染情報の国際比較に関する資料収集・整理業務 報告書」国土交通省土地・水資源局委託調査
社団法人土壌環境センター「「土壌汚染状況調査・対策」に関する実態調査結果（平成  年度）」
東京都「東京都における土壌汚染の課題と対策の方向性について～」土壌汚染に係る総合支援対策検討委
員会報告
吉田文和（）「廃棄物と汚染の政治経済学」岩波書
店



土地所有者自体の経済的損失にもつながっている。
形で、［

土地政策分野からの土壌汚染対策のあり方に関する議論［財土地所

が、土壌汚染地の利活用の支援という対処療法的方策に