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土地総合研究 2022年夏号

特集 所有者不明土地法改正 

大災害からの復興事業における所有者不明土地法の活用可能性とその課題について

一般財団法人 土地総合研究所 専務理事  佐々木 晶二
ささき しょうじ．はじめに

しかし、所有者不明土地法を事業のために活用

所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別したいという、事業者側の観点も、現実には、存措置法（以下「所有者不明土地法」という。
）は、在するはずである。例えば、筆者が、東京都が主 年に制定され、本年、 年にも修正が行わ催している都市復興訓練に指導員として参加してれるなど、制度充実が図られている。その制度目いる経験などを踏まえると、「大災害からの復興事的としては、「所有者を特定することが困難な土地業においては、土地所有者の探索が困難であり、に関して、地域の実情に応じた適切な利用や管理所有者不明土地法が適用する可能性も高いのではが図られるよう、･･･公的機関の関与により地域ニないか」という議論がされており、これなどは、ーズに対応した幅広い公共的目的のための利用を所有者不明土地法を使ってみたいという事業者側可能とする新たな仕組みの構築」すると述べられの立場に近いものである。

ている （下線は筆者が追記）。
また、その他の所有者不明地土地法に関するガ
本稿では、以上のような、所有者不明土地法をイドライン などの説明においても、具体的に所有活用して、なんらかの事業を行う側の視点にたっ者不明土地法を活用したいと考える場面や主体にて、所有者不明土地法及び今回の法改正が、大規着目した説明は、特段、なされていない。

模災害からの復興事業に対してどのように適用さこれは、所有者不明土地法が土地収用法という各種の公共公益的な事業一般の基本法の特例としれる可能性があるか、その場合にどのような課題があるかについて、整理をする。て整理されており、また、ガイドラインなどを読

む相手方としても、各種の事業をチェックする側

なお、具体的な復興事業の活用される場面は以の行政担当者を想定しているからと思われる。

下の  つのケースが想定されるが、それぞれ活用の仕方が異なるので、分けて論じる。
国土交通省資料からの抜粋。以下の 85/ 参照（閲覧日 年  月  日）。
KWWSVZZZKUUPOLWJRMS\RXFKLN\RJLNDLBNDWVXGRXBSGI+BVLU\RXSGI
地域福利増進事業ガイドラインについては、以下の85/ 参照（閲覧日  年  月  日）。
KWWSVZZZPOLWJR
MSWRWLNHQVDQJ\RWRWLNHQVDQJ\RBWNBKWPO

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図 地域福利増進事業が必要となる事業地区のイメージ図．大災害発生後の建設型応急仮設住宅のためのる場合なども想定される。さらに、耕作放棄地で使用権設定対応は経済価値が乏しいため、相続放棄などを通じて 想定されるケース

所有者が不明になっている可能性も高い。

応急仮設住宅については、佐藤慶一が首都直下



地震において、現状における地方公共団体保有の 具体的な活用イメージ

公共用地を前提にした建設型応急仮設住宅と借上原則  年以内の使用権を設定することができげ型応急仮設住宅を推計して、発生すると想定さる、地域福利増進事業のうち、所有者不明土地法れる被災者に比して、大幅に戸数が不足すること

第  条第  項第  号では応急仮設住宅を、また、を指摘している 。また、南海トラフ巨大地震の被同項第  号イでは災害救助法適用区域での購買施災地においても、被災地に中小都市が多く市町村設等を対象にしている。

保有の公共用地の保有面積も少ないことが想定される。

これは、大災害からの復興の際には、応急的なこのような建設型の応急仮設住宅用地が公共用住宅、購買施設などを総合的に整備していき段階地で十分確保できない場合の対応策の  つとして、的に恒久的な建築物を建築しているという、「仮設民間所有の土地を活用することがある。

市街地構想」や、東京都作成の「市街地の事前復しかし、首都直下地震が想定される大都市の中興の手引き」で記述している「時限的市街地」の心部ではまとまった民有地が確保できないこと、考え方にまさに合致している。なお、時限的市街

南海トラフ巨大地震の被災地では、例えば、空地地のイメージは図  のとおりである。図  の  番となっている公有宅地、民有宅地があまりなく耕目の「復興途中」のイメージが、仮設住宅や仮設作放棄地などを対象とすることもありえる。

店舗などが立地している状況である。



この場合、大都市の民有地を借り上げて、まとまった区画で応急仮設住宅を建設しようとした場

合に、図  のように、道路に接道するなどの応急仮設住宅建設に重要な土地に所有者不明土地があ佐藤慶一「「仮設住宅不足の対応準備」事業提案の背景と概要」日本地震工学会誌第  号（） 頁頁参照。

仮設市街地研究会「提言！仮設市街地」（学芸出版社、）参照。
東京都都市整備局「市街地の事前復興の手引き」（）
 頁 頁参照。

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図 拠点商業地域タイプの時限的市街地のイメージ図
首都直下地震の被災後を前提にすると、図  の域福利増進事業として、収用委員会の手続きを省 つ目の絵の「被災状況（想定）」のように市街地略して、迅速かつ効率的に所有者不明土地に対しが焼失した場合に、時限的市街地を  つ目の絵のて使用権設定を行うことが有効である。

ように整備しようとしても、土地所有者が不明の



場合には、被災地短期借地権は、土地所有者とのなお、南海トラフ巨大地震の被災想定地域にお契約を前提とすることから、設定することができいて耕作放棄地などを活用して応急仮設住宅を建ない。

設する場合でも、図  のようなケースは想定でき


特に、図  のように、民間事業者が所有していると考える。
る土地を被災地短期借地権で借り上げたとしても、さらに、 年の所有者不明土地法改正で、使道路に接する重要な部分が所有者不明土地になっ用権設定のための都道府県知事による縦覧期間が、ているケースでは所有者不明土地の問題が深刻化

 ヶ月から、 ヶ月に短縮されたことも、応急仮設する。

住宅等の迅速な建設に役立つ重要な改正である。

この場合には、まさに、所有者不明土地法の地

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．大災害発生後の高台移転のための住宅団地整業主体（通常は市町村が想定される）が都市計画備に必要となる土地取得対応

事業認可を受けた場合には、所有者不明土地につ 想定されるケース

いて、収用委員会手続きを省略して、都道府県知

南海トラフ巨大地震においては、大規模な津波事の裁定と事業主体による供託等の手続きによっが想定されており、これに対応した復興事業としては、津波のこない高台への住宅等の移転を行う事業が復興事業として想定される。て、土地取得することができる。
この特例は、少しでも早く高台での住宅団地を整備したい市町村にとって、非常に有効であると

一方で、東日本大震災の復興事業においても、ともに、大災害直後で市町村の人的資源が枯渇し高台へ住宅等を移転する事業として、防災集団移ている状況での事務負担の軽減にもつながること転促進事業が実施された。この際に、高台においから、多くの市町村で活用されることが期待されて新しい住宅団地を造成する際の土地取得に伴うる。

困難さが問題となった。



南海トラフ巨大地震においても、高台での土地一方で、首都直下地震の復興事業においては、取得について、東日本大震災と同様に所有者が不南海トラフ巨大地震とは異なり、高台移転事業は明な場合などを含め、土地取得が難航することがあまり想定されない。ただし、首都直下地震で被想定される。

災した地区において、小規模な災害公営住宅を新たに整備する場合などには、「小規模住宅団地住宅

なお、東日本大震災の際には、 年に、議員施設整備事業」を活用する可能性もないわけでは立法において、東日本大震災特別区域法と大規模ないと考える。

災害からの復興に関する法律（以下「大規模災害復興法」という。
）が改正され、 戸が要件とな

なお、「小規模団地住宅施設」については、「一っていた「一団地の住宅施設」という都市施設の団地の住宅施設」とみなされる。この場合に、「一要件を  戸以上に緩和する（「小規模団地住宅施設団地の住宅施設」と同様に、計画決定をすべき事整備事業」の特例）が講じられるとともに、収用項が多く都市計画決定が困難と思われる可能性も委員会の手続きの迅速化などを内容とする土地収ある。しかし、 年都市計画法改正で、都市施用法手続きの改正措置が講じられた。

設の種類、名称、位置及び区域のみ必須で、それ以外の計画事項は努力義務となっていて必須には 具体的な活用イメージ

なっていないことから、その点も大災害からの復南海トラフ巨大地震における高台への移転のた興事業においては、当面、位置、区域のみを定めめの防災集団移転促進事業を実施するにあたってるなど柔軟な対応が可能である。

は、高台での用地買収が必要となる。一方で、（）

に述べた「小規模団地住宅施設整備事業」の特例

は、大規模災害からの復興に関する法律という、南海トラフ巨大地震からの復興事業に適用できる

制度となっている。



さらに、この「小規模団地住宅施設整備事業」は都市施設であることから、所有者不明土地法第 条に基づき、小規模団地住宅施設を整備する事
この議員立法の経緯については、岡本正『災害復興法学Ⅱ』（慶應義塾大学出版会、） 頁 頁参照。

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図 大船渡市津波復興拠点整備事業区域 ．大災害からの先行的な復興を進めるための

また、原発被災地においては、「一団地の復興再「一団地の復興拠点市街地形成施設」に必要と生拠点市街地形成施設」という名称で、 地区でなる土地取得対応

事業中である。図  は双葉町における双葉駅西側

 想定されるケース

地区一団地の復興再生拠点市街地形成施設の区域

東日本大震災においては、これまで主体復興事である。

業としても用いられてきた土地区画整理事業につ

いて、施行する区域を柔軟に変更することが難し

これらの一団地の拠点施設については、 年

いこと、保留地の処分が経済情勢によって困難にに制定された大規模災害復興法に基づいて、全てなる可能性があること、などを踏まえ、用地買収の種類の大災害に対応した形で、「一団地の復興拠方式で先行的に復興拠点を整備するための「一団点市街地形成施設」として恒久化されている。

地の津波防災拠点市街地形成施設」という新しい

都市施設とそれを実現するための「津波復興拠点今後、首都直下地震、南海トラフ巨大地震など整備事業」が創設された。の大災害からの復興にあたっても、先行的に復興また、実際にも、東日本大震災の復興事業とし拠点を整備する手法は活用されることが想定されて、 地区で実施された 。図  は大船渡市一団る。対象地区は図 、図  でも明らかなとおり、地の津波防災拠点市街地施設＝津波復興拠点整備中心市街地が想定されることから、土地所有者の事業の区域である。

数も当然多く、結果として所有者不明土地の問題

も顕在化しやすいことが想定される。


「一団地の津波防災拠点市街地形成施設」「津波復興拠点整備事業」の実態については、拙稿「津波復興拠点整備事業」『東日本大震災合同調査報告書 建築編 』（日本建築学会、） 頁 頁、拙稿「東日本大震災及びそれ以降の復興制度に関する内容及び課題について」都市計画 9RO1R（） 頁 頁参照、

「大船渡市まちなか再生計画」から転載。以下の復興庁の 85/ を参照（閲覧日  年  月  日）。
KWWSVZZZUHFRQVWUXFWLRQJRMSWRSLFVPDLQFDWVXEFDWRIXQDWRVKLBVDLVHLSGI

全体の事業地区は、国土交通省発表の令和  年度都市計画現況調査における「（）一団地の復興拠点市街地形成施設」を参照。なお、原発被災地で活用されている都市計画は正確には、「一団地の復興再生拠点市街地形成施設」である。以下の 85/ 参照（閲覧日  年  月 日）。KWWSVZZZPOLWJRMSWRVKLWRVLNRFRQWHQW[OV

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
図 双葉駅西側地区一団地の復興再生拠点市街地形成施設の区域 具体的な活用イメージ用イメージ
首都直下地震、南海トラフ巨大地震の被災地に成施設を整備するイメージは図  のとおりである。


おいては、図  の大船渡市の事例のように、土地いずれの場合であっても、先行的な復興拠点を区画整理事業と一団地の復興拠点市街地形成施設整備するという制度趣旨からいって、早期に土地が連動して行う場合と、図  の双葉町のように一取得を実現する必要がある。

団地の復興拠点市街地形成施設単独で事業実施する場合の双方が想定される。

仮に、図  のように、事業地区において所有者一団地の復興拠点市街地形成施設自体は、先行不明土地（オレンジの色の土地）が存在する場合的に復興を実現するための施設整備、建築物整備には、 で述べた「小規模団地住宅施設整備事業」が想定されることから、用途としては、公営住宅と同様に、「一団地の復興拠点市街地形成施設」はのような公共施設のほか、大船渡市で実現してい都市施設であることから、所有者不明土地法第 

るような商業施設など多様なものが想定される。

条に基づき、「一団地の復興拠点市街地形成施設」

を整備する事業主体（通常は市町村が想定される）

例えば、都市の中心市街地において、既存にあるが都市計画事業認可を受けた場合には、所有者不街区公園を核として一団地の復興拠点市街地形

明土地について、収用委員会手続きを省略して、都道府県知事の裁定と事業主体による供託等の手

双葉町・独立行政法人都市再生機構による「双葉町駅西第一区の起工式」に関する記者発表志朗宇から転載した。以下の都市再生機構の :(% を参照（閲覧日 年  月  日）
。KWWSVZZZXUQHWJRMSIXNXVKLPDSUHVVOUPKSKL\TDWWOUPKSKL]FSGI

続きによって、土地取得することができる。
このように、収用委員会手続きが省略されることによって、より迅速かつ制度趣旨に合致する先行的な復興拠点の整備が可能になると考える。

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土地総合研究 2022年夏号

図 公園を核とした一団地の復興拠点市街地形成施設のイメージ図図 葛飾区作成の浸水対応型市街地空間像のイメージ（模式図） 
また、大河川の破堤による大水害からの復興事に「一団地の復興拠点市街地形成施設」を活用す業においても、大規模なスーパー堤防事業を実施ることが想定できる。図  はそのイメージ図であする代わりに、市街地内に避難できる高層の建築る。

物を配置する復興事業を進める可能性がある。例



えば、図  で示すとおり、葛飾区が  年に策定した「浸水対応型市街地構想」がその例である。
このような大水害からの復興事業を実施する際には、拠点となる高台や高層建築物の整備のため

葛飾区「浸水対応型市街地構想」（） 頁から転載。
以下の 85/ 参照（閲覧日  年  月  日）
。KWWSVZZZFLW\NDWVXVKLNDOJMSBUHVSURMHFWVGHIDXOWBSURMHFWBSDJHBSGI土地総合研究 2022年夏号

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
図 大水害からの復興事業における一団地の復興拠点市街地形成施設の活用イメージ図
この大水害の際に「一団地の復興拠点市街地形れる。
」と明記されている。このため、すべての計成施設」を活用する場合にも、対象地区は大水害画事項を当初に定めない形での運用が可能である。
にあった中心市街地であることが多いことが想定

図  は、陸前高田市における一団地の津波防災され、所有者不明土地も含まれることが想定され拠点市街地形成施設の計画事項の事例であり、建る。この場合にも、首都直下地震、南海トラフ巨築物に関する事項は「別途都市計画において定め大地震の復興事業として述べた場合と同じく、所るとおりとする。
」と記載し、具体的内容は定めて有者不明土地法第  条に基づき、収用委員会手続いない。

きを省略して、都道府県知事の裁定と事業主体による供託等の手続きによって、土地取得すること

以上のとおり、大災害からの復興のために「一ができる手法が活用されることが想定される。

団地の復興拠点市街地形成施設」を活用する場合

には、当初は、すべての計画事項を定めずに都市なお、「一団地の復興拠点市街地形成施設」の計計画決定を行うことが可能である。

画事項は、大規模災害復興法第  条第  項に基づ

き、公共施設、建築物に関する計画事項が必須となっている。

しかし、この点については、都市計画運用指針

ⅣⅡ）.、-（）において、「都市計画決定に当たって柔軟な対応をとることが望ましく、

例えば、まずは早期の事業の実施が見込まれる区

域を対象に都市計画決定し、その後の状況の進展

に応じて、都市計画の変更を行い、区域を拡大す

ることや、建築物の高さの制限等の都市計画において定める事項について、目指す市街地像が明らかとなる段階に応じて、都市計画の変更を行い、その必要な詳細化を図るといった方法等が考えら

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土地総合研究 2022年夏号

図 陸前高田都市計画一団地の津波防災拠点市街地形成施設の決定（年月決定内容） ．所有者不明土地法を大災害からの復興事業に下地震、南海トラフ巨大地震などに備えて、所有活用するための課題

者不明土地法をより復興事業にあたって活用しや以上述べたとおり、所有者不明土地法は、大災すくという観点から、いくつかの課題を述べる。


害からの復興事業を実施する際には、当然のことながら平時よりも所有者が不明な土地も増えることから、その活用は重要である。
今後、発生確率が高いと想定されている首都直

陸前高田市の :HE から転載。以下の 85/ 参照（閲覧日  年  月  日）。
KWWSVZZZFLW\ULNX]HQWDNDWD
LZDWHMSVRVKLNLWRVKLNHLNDNXNDNHLNDNXNDNDULKWPO

土地総合研究 2022年夏号

53 所有者不明土地の定義について 所有者不明土地法及びその改正内容の適切な所有者不明土地法においては、第  条において、周知について

所有者不明土地について、「相当な努力が払われた所有者不明土地法は、．に述べたとおり、幅広と認められるものとして政令で定める方法によりい公共的な目的をもった事業のために活用される探索を行ってもなおその所有者の全部又は一部をことを前提にし、かつ、土地収用法の特例という確知することができない一筆の土地をいう。
」と規観点から、いわば、所有者不明土地法に基づいて定している。

収用、使用を求める事業者に対して、その審査をさらに、施行令第  条、施行規則第  条、第 条に詳細な探索方法が規定されている。

行う観点からの資料作成なり、周知が行われている。



しかし、大災害からの復興事業を実施するにあ一方で、大災害からの復興事業について、所有たっては、平時の事業とはことなり、市町村等の者不明土地法を活用しようとする地方公共団体職地方公共団体のマンパワーが欠如する一方で、占員は、所有者不明土地法に基づいて審査する立場

有者の調査など所有者を探索する方策自体の実施

ではなくむしろ、所有者不明土地法を活用したいが極めて困難となることが想定される。という立場である。

一方で、大災害からの復興事業は、その公共性

が高いだけでなく、被災者の生活再建や産業再生

このため、今後の周知の相手先や、周知の際にのために迅速に実施することが強く求められる。

用いるガイドラインなどの様々な説明資料の内容

についても、大災害からの復興事業を計画する立

このため、大災害からの復興事業に関しては、場にある部局や職員、例えば、都市計画部局、市所有者不明土地とされるために探索方法について、街地整備部局に対して周知という観点から、充実

大災害直後という実態と復興事業の高い公共性、を図るべきである。

迅速実施の必要性を踏まえて、緩和することを検討すべきと考える。

 所有者不明土地以外の地権者に対する手続き



簡素化の検討

また、所有者不明土地においては、簡易な建築

所有者不明土地法は、、、 で述べたとおり、物等のみが存在することが条件となっており、詳土地所有者が不明になる可能性が高まる大災害後細な内容は施行令第  条で規定されている。
（なお、において、復興事業を迅速かつ効率的に実施する 年改正においてこの簡易な建築物等の範囲場合に極めて有効な手法である。

が拡大されたが、この改正事項に関する施行令に

ただし、事業を実施する区域内に、図  のようついては現時点（ 年  月末時点）では未制定に、所有者不明土地以外に、事業に反対、不同意である。
）な土地所有者が存在するケースも当然想定される。

この規定の趣旨については（）で論じるが、大災害の後における被災して経済的な価値が失われ以下、 でのべた「一団地の復興拠点市街地形成施設」を例に述べる。ている建築物については、簡易建築物等として、所有者不明土地法の対象となることを明確化する「一団地の復興拠点市街地形成施設」を適切なことが望ましいと考える。


区域どりを行って事業を実施しようとした場合に、反対者の土地（黄色の土地）が含まれることが想定される。この場合には、折角、所有者不明土地法によって所有不明土地（オレンジの土地）は収

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土地総合研究 2022年夏号

図 一団地の復興拠点市街地形成施設の区域に反対する土地所有者がいる場合のイメージ図

用委員会手続きが省略できるにもかかわらず、反「客観的に認定されるも補償であること」また、対土地所有者に対しては収用委員会手続きが必要ので収用委員会の裁量権は認められない」と判となり、結果として全体の事業が遅れることも懸断している。

念される。

以上の最高裁の解釈を前提にすると、収用・使用に対する損失補償は、完全な補償を正確に算定

そこで、反対土地所有者に対しても収用委員会して行うことが必要になる。このために必要な手手続きが省略できないかが論点になる。その議論続きとして、収用委員会に代えて、都道府県知事を整理する前提として、「所有者不明土地法においという機関によって行うことが適切な理屈は何かて、そもそも、なぜ、収用委員会手続を省略できというのが論点である。ているのか」についての法的根拠について、若干の考察を行う。


これについては、所有者不明土地法において収用委員会の手続きを省略している法的論拠は、
対象

そもそも、土地の収用・使用に関する制度は、となる土地について、一定の探索の結果所有者が憲法第  条第  項に基づき、「事業の公共性」とみつからない土地という理由でないことは明らか「正当な補償」が不可欠である。

である。なぜなら、所有者が簡単には見つからな

このうち、事業の公共性については、「一団地のい土地であっても、所有者が明らかな土地と同様復興拠点市街地形成施設」は、都市計画法第 に完全な補償が必要であり、所有者が見つかって条に基づく都市施設であり、住民参加、第三者審いないからといって、不正確な補償、不十分な補議の手続きを経た都市計画決定及び都市計画事業償で良いという論理は成立しないからである。

認可によって事業の公共性を認められている。まそうすると、所有者不明土地のもう  つの要件

た、この点については、所有者不明土地法においである、対象となる土地に「建築物が存在しない」ても特段の緩和をしていないことから、「事業の公又は「簡易な建築物等しか存在しない」という実共性」は論点ではない。

態的な限定が重要であると考えられる。
具体的には、「簡易な建築物等で実際に使用され
次に「正当な補償」について述べる。
最高裁判所は「正当な補償」について、「完全な

最判昭和  年  月  日民集  巻  号  頁参照。
最判平成  年  月  日民集  巻  号  頁参照。



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表 年所有者不明土地法改正案に関する審議からの抜粋

ていないものであれば営業補償などの複雑な評価以上の問題意識は、岡本（） 頁 頁では不要で、機械的に評価ができること」、「土地自指摘している、依然として未成立の「東日本大震体は、価格評価の基準が明確であり、誤差やブレ災特別区域法改正案」（第  法案）の趣旨とも合致なく評価できること」から、収用委員会までの丁すると考える。

寧な手続きは省略可能である、と説明できそうである。


．まとめ
本稿においては、従来、十分に大災害からの復表  のとおり、立法担当者も、所有者不明土地興事業との関係で論じていなかった所有者不明土にある簡易な建築物等については、補償額の算定地法について、時限的市街地、防災集団移転促進が容易であると考えている。

事業による高台整備のための住宅団地、先行的に復興拠点を整備する、一団地の復興拠点市街地形

以上のとおり、収用委員会手続を省略できる根成施設に分けて、その活用イメージ、有用性を明拠が、対象となる土地及び建築物の実態によるものである可能性が高い。
らかにした。
また、今後、一層の活用を進めるための課題についても明らかにした。

仮にそうだとすると、大規模災害からの被災地以上の議論を踏まえて、今後の首都直下地震、において、一団地の復興拠点市街地形成施設など南海トラフ巨大地震などの大災害の際に適切に所収用適格事業を実施する場合においては、所有者有者不明土地法などが活用されることを期待する。
不明土地法で対象となっている所有者不明土地に

おける建築物要件を満たした簡易な建築物等のみ

なお、本稿を論じるにあたっては既に引用してが存在する、又は一切の建築物が存在しない土地

いる岡本弁護士の著作、さらに、筆者が東京都都であれば、収用委員会手続きを省略して、都道府市復興訓練への指導員として参加した際の指導員県知事の裁定、事業主体による供託によって所有同士、訓練生とのやりとりに着想を得たものも多権が取得するという法改正も、その事業の公共性い。ここに、岡本弁護士、東京都都市復興訓練関の高さを踏まえれば、十分、実現可能性があると係者に対して、感謝の意を申し上げる。

考える。







なお、その場合には、改正元となる法律は所有者不明土地法ではなくて、大規模災害復興法など災害復興一般を対象とする法律になると考えられる。
