みずほリサーチ＆テクノロジーズ

コンサルティングレポート

vol.5

2023

社会動向レポート

PPP/PFI の特徴を活かすための﻿
7つの留意点
戦略コンサルティング部
上席主任研究員
主任研究員

三浦菅生

はじめに

石川井上
石井裕康
大輔
由佳の PFI 法の制定より4年早い1995年から PFI 等の調査研究を開始し、業歴は2024年で約30年、政府では官民連携を積極的に推進している。

PFI 関連の調査実績は800件を超える。これま2023年6月に閣議決定された「経済財政運営とでの経験から、PFI は民間事業者の創意工夫の改革の基本方針2023」でも、経済社会を支える発揮により財政負担の縮減や公共サービスの向社会資本整備の一環として、公共サービスを効上はもとより、国や地方公共団体等が抱えてい率的かつ効果的に提供する PPP/PFI の取組みのる社会課題の解決に有効であると認識している。

推進が掲げられた。内閣府 PPP/PFI 推進室がそこで、公共の立場で PFI の検討・事業化を進2023年6月に改定した「PPP/PFI 推進アクショ

められる方や民間の立場で PFI に取り組まれるンプラン」では、PPP/PFI を新しい資本主義の方等に対して、これからも効果的に PFI が実施中核となる新たな官民連携の柱として位置づけ、され発展していくことを期待して、PFI を実施

事業規模目標30兆円に向けて2022〜2031年度する際に留意するべき点を本レポートでまとめの10年間の重点分野における事業件数ターゲッる。

トを575件に設定した。この575件という件数目
標は、1999年の PFI 法の施行から2021年度末

1．
PFI 手法の特徴についてまでの PFI 事業の累計件数が932件であること、

PFI 手法は公共施設等の整備・維持管理・運昨年設定した2022〜2026年度の5年間の件数目営等を効率的かつ効果的に行う手法であり、従標が70件であったことを考えると、アクション

来通りの発注手法（以下、「従来手法」という。）

プランに「野心的な」と記載されているとおりと比較すると、下記の7点の特徴があるが、こ高いターゲットが新たに設定されたといえる。

れらの特徴は条件設定によってはメリットでは一方、近年、PPP/PFI（以下、「PFI」、「PFIなくデメリットにもなりうる。PFI の特徴を有手法」という。）では、事業の増加に伴い、公募効かつ適切に活かすには、事業の特性に応じたをしても応募者のいない事業、事業実施後に問事業条件の設定が重要である。

題が生じた事業、VFM の低下等いくつかの課題が生じている。
みずほリサーチ＆テクノロジーズは、我が国

1

由紀子
真希

主席研究員
上席主任研究員
研究員

PPP/PFI の特徴を活かすための7つの留意点﻿﻿

図表

PFI 手法の特徴
PFI 手法従来手法（1）発注方法（発注する際にどこまで細かく規定するか）

仕様発注（発注者が、業務の実施方法 性能発注（公共は要求するサービスを規定する発注方式）の水準を規定し、実施方法は民間事業者に委ねる発注方式）

（2）
資金調達

公共資金の活用（事業に必要な資金 民間資金の活用（事業に必要な資金は公共が調達する。）
を民間事業者が調達する。）（3）リスク分担

発注する業務ごとに発注者が一定程 長期の事業期間に亘って、事業実施度を負担する。に伴い発生する可能性のあるリスクを予め想定し公共と民間事業者で分担する。

（4）発注形態（発注する際に業務をどのようにまとめるか）

各業務を個別発注、単年度契約（5）総事業費（VFM）

従来手法で発注（仕様発注、個別発 PFI 手法で発注（性能発注、包括発注、単年度契約）した場合の総事業費 注、長期契約等）した場合の総事業費（PFI 手法で発注した場合の総事業費と、従来手法で発注した場合の総事業費を現在の価値に換算して比較をした差額（コスト削減等の効果）をVFM という。）（6）民間事業者の選定

最も低い入札価格を提示した入札参 入札価格と提案内容を総合的に評価加者を落札者として選定する。
して、事業を実施する民間事業者を選定する。

（7）民間事業者の履行状況の確認（モニタリング）

仕様書どおり行われたのか確認する。 長期契約であり、民間事業者の業務履行状況（要求水準、提案内容通り行われているのか）、民間事業者の財務状況に問題がないのかを確認する。

複数業務（特に施設整備と維持管理）を包括発注、長期（複数年度）契約（資料）みずほリサーチ＆テクノロジーズ作成

2．
PFI 手法の特徴を有効かつ適切に﻿活用するための留意点

1．で整理した PFI 手法の特徴を有効かつ適切に活用するための留意点は、先述した7点の特徴ごとに次のように考察される。という意見や、反対に「性能発注にすると品質が確保されなくなる」という意見を聞くことがあるが、これらの意見はいずれも性能発注の一面しか捉えていない。
例として PFI における清掃業務を挙げる。実施された PFI 事業で、清掃業務に性能発注を採用し、要求水準書に「利用者が快適に施設を利（1）
性能発注・要求水準の留意点用できるよう、日常的に施設の清掃を行うこと」

PFI における性能発注について、「性能発注にとしか規定しなかった事例がある。これでは、するほど民間事業者の創意工夫が発揮される」

公共側が求める清掃業務の性能条件（品質、水2みずほリサーチ＆テクノロジーズ

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準、頻度等）は明確になっておらず、民間事業者以前実施された施設整備費にほぼ全額民間資が提案書を作成するのも難しい。また、実際に金を活用した PFI 事業では、公共が民間事業者業務が実施された際に業務内容が要求水準を満に30年間の分割で支払うこととして30年間の固たしているのか判断することも難しい。
「性能発定金利にしたところ5％超の金利水準となり、金注にすれば民間事業者の創意工夫が発揮される」利負担が大きくなってしまった。PFI の事業開というわけではなく、性能発注を導入する際に始後に、民間資金から地方公共団体の起債に借は、公共側が求める条件・水準（要求水準）を明り換えをすれば約30億円の削減が見込まれると確にしておくことが必要である。

試算された結果、その他の要因もあり、PFI のまた、清掃業務の品質を考えた場合、清掃内契約が事業期間の途中で解除され従来手法に容（実施方法、頻度等）のみを規定した仕様発注戻った。この PFI 事業は、当初の公募段階におでは、例えば想定よりも利用者が増えて汚れるいて起債を活用して事業化をしていれば、よりようになったとしても、仕様を変えない限り改VFM が出ていたであろうし、PFI が途中解除善することはできないが、性能発注で実施後のされなかった可能性もあると考える。

条件を規定していれば、求める品質が満たされそれでは、PFI の資金調達は、調達金利が低ていない場合は、改善を求めることが可能であい方を選択すればよいのか。PFI に民間資金をり、「性能発注にすると品質が確保されなくな活用することによるメリットとして、財政支出る」というわけではない。の平準化が挙げられる。それ以外にも、民間事以上のとおり、PFI における性能発注は、公業者が提案書を作成する際に金融機関によって共側が求める条件を明確にし、その条件（要求水事業計画の実現性がチェックされる効果や、PFI準）を具体的に提示し、民間事業者の創意工夫のの事業期間中に民間事業者の業績が悪化した場発揮が期待される部分については、その達成方合に、金融機関から公共にその旨の連絡が来る法を民間事業者の提案に委ねるというのが正し効果も大きなメリットである。特に、民間事業い考え方である。

者が需要変動リスクを負担する事業では、民間

なお、例として挙げた清掃業務については、事業者の業績が悪化するリスクが高くなるため、近年の PFI では、メンテナンスフリーの材質が金融機関によるこれらの機能（事業計画の実現性提案されたり、除塵と洗浄等を行う清掃ロボッのチェック、民間事業者の業績チェック）の必要トの活用が提案されたりする等、施設整備と維性は高いと言える。

持管理が一体となっている PFI ならではの様々

ただし、金融機関によるチェック機能を期待な創意工夫が発揮されるようになってきている。

する場合でも、民間資金の活用については、施設整備費の全額に民間資金を活用するのではな（2）
民間資金活用の留意点
PFI は Private Finance Initiative の 略 で、く、財政負担の縮減効果等も照らしながら、一部の金額にすることの検討も必要である。

PFI 法の正式名は「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律」である

3（3）リスク分担の留意点

ので、「民間資金を活用しないと PFI にならな

PFI 等のリスク分担について、「公共の負担すい」という意見を聞くことがあるが、これは誤るリスクは減らすことが望ましい」という考え解である。

方や、反対に「リスク分担は民間の意見どおり

PPP/PFI の特徴を活かすための7つの留意点﻿﻿に設定するのが有効である」という考え方を聞も対処もできないが、使用量の変動は省エネ設くことがある。ただし、前者の公共の負担する備の採用等により民間が創意工夫できる部分がリスクは減らすという考え方に立って、あるリあり、かつ使用量の増加は施設の利用者数（民間スクを民間の負担にしたとしても、民間が当該の利用料金収入）の増加に連動する側面もある。

リスクを軽減・除去できない場合は、入札価格

そのため、この課題を解決する方法として、一にリスクが転嫁され、結果的に公共の負担増に部の事例では光熱水費の使用量の変動を公共と繋がることがある。これでは適切なリスク分担民間のいずれか一方が全てを負担するのではなとは言えない。特に、近年は、建設費、維持管く、公共と民間で変動した際の費用負担を按分理費、運営費ともに物価上昇が著しい。PFI はしている事例もある。

長期契約であり、従来手法よりも物価変動によ以上は一例であるが、リスク分担を検討するる影響を受けやすいため、物価上昇を公共の支際には、どのようなリスクは公共が負担するべ払う対価に適切に反映しないと、PFI 事業を行きか、どのような分担であれば民間の創意工夫う民間事業者の業績の悪化に繋がる。これまでの発揮を促進し、全体事業費の縮減に繋がるのの PFI では物価変動を対価に反映する際の指標かという視点で検討して設定することが必要でが適切ではなかった事例もあったが、今後の PFIある。

では、実態に即した指標を遅滞なく対価に反映することと、大幅な物価変動が生じた場合は官民で対価の改定を協議できるようにしておくことが望ましいと考える。

（4）発注形態（包括発注・長期契約）の留意点
PFI 事業における民間事業者の業務範囲・事業期間について、「業務範囲を広くするとコストまた、後者の民間の意見どおりに設定するのが削減される」、「事業期間を長くするとコストが有効という考え方についても、民間の意見にが削減される」という意見を聞くことがある。

基づくリスク分担が最適であるとは限らず、PFI

関連性の高い業務は、包括することで重複す事業で担う役割によって意見が異なる場合もある業務の削減等により効率性が促進されるが、る。例えば、近年案件が増えたスポーツ施設の関連性の低い業務の包括による効果は限定的でPFI では、民間事業者が設計・建設・維持管理・ある。また、業務によっては担える民間企業が運営を行い、利用料金は民間事業者の収入とす少ないため、包括すると応募できるグループがる事業が多いが、光熱水費のリスクについて、減少する可能性もある。PFI 事業の民間事業者

民間事業者から全て公共負担にして欲しいといの業務範囲は、包括することによるデメリット、う意見が来ることがあり、一部の事例では、使そのデメリットの解決方策を検討した上で設定

用実績に基づいて公共が支払うこととし、光熱することが必要である。

水費のリスクを公共負担としている事例もある。

事業期間は単年より複数年の方が民間事業者

ただし、光熱水費のリスクを公共負担とすると、は長期的視野での受注体制の整備や業務ノウハ

民間事業者に対して、省エネ・再エネ等で光熱ウの蓄積が可能となり効率性が促進されるが、水費を抑制するインセンティブが十分に働かな長くするほど、技術革新による要求水準の陳腐いという課題がある。また、光熱水費の変動要化、施設・設備の老朽化、人口動態の変更等に因は、エネルギー単価の変動と使用量の変動による収入の変動、物価の変動、金利の変動等、分解でき、エネルギー単価の変動は民間が予測変動要因が増え、見通しが難しくなるというデ

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メリットがある。そのため、事業期間は事業特な状況で従来手法を選択することは、PFI を選性に応じて設定すること、事業期間を10年、15択していれば発生しなかった費用の発生に繋年等の長期にする場合は、契約当初から上記のがっていると言えると考える。

各種変動が生じた場合の対応方法について規定をしておくことが必要である。

また、「PFI の要求水準＝予定価格」の関係にあることが民間事業者募集の大前提であることを記載したが、PFI によるコスト削減を過度に（5）VFM の留意点

見込むと、設定した予定価格が厳しくなり、期PFI 等によるコスト削減について、「コストが待した提案がされにくくなることに留意が必要削減されたということは品質も下がっているはである。見込まれるコスト削減が小さく定量的ず」という意見を聞くことがある。PFI では事な VFM が少ない場合でも、民間事業者に創意業・施設に求める最低限の水準を要求水準とし工夫の発揮が期待される事業では、性能発注のて規定するため、民間事業者の業務が要求水準採用、提案内容の評価等により創意工夫の発揮を下回ることはない。

を促して、定性的な面での効果を評価して、PFI

また、「PFI の過去実績では1割程度のコストを選択するという考え方が必要であろう。

削減が達成されているため、PFI にすれば1割程度はコストが削減される」という意見を聞くことがある。ただし、PFI 等によってどの程度PFI における民間事業者の選定は、PFI 事業コストが削減されるのかということは、事業・に含まれる各業務に係る提案内容と事業期間中業務の特性、設定する事業条件、要求水準をどの総事業費（ライフサイクルコスト）を評価しての程度まで規定するのか等に左右される。

行う。性能発注を採用し民間事業者の提案に委

なお、PFI の予定価格はコスト削減を考慮しねる部分があるため、入札価格のみならず提案た後の価格で設定されることが多いが、要求水内容も総合的に評価できるというメリットがあ準で求める内容と予定価格は整合していること、る。

つまり「PFI の要求水準＝予定価格」の関係に

なお、提案内容を評価する際、要求水準を満たあることが、PFI の民間事業者募集の大前提でさない提案は失格となるため、要求水準を上回るある。近年の物価上昇は著しく、PFI は予定価提案を評価することとなる。そのため、公共側と格の設定から入札までの期間が長いため、予定しては要求水準には規定しなかった公共側が期価格の設定後に急激に物価が上昇すると、要求待する内容も評価することが可能である。評価

水準と予定価格の関係が崩れやすくなるが、そするべき内容は事業によって異なるが、例えば、

れ以前に、「PFI の要求水準＞予定価格」の関係

DX（Digital Transformation）
等の最先端の技術にならないようにするため、PFI によるコストの活用、SX（Sustainability Transformation）削減や、PFI で必要になる費用は適切に見込む等の環境への配慮や、当該 PFI 事業だけではなことが必要である。

く地域経済の活性化等、国や地方公共団体等がまた、「VFM が小さいから、PFI を採用する抱えている社会課題に対する解決方策を民間にメリットはない。
」という意見を聞くこともある

提案を求めて評価して促進することも可能であが、VFM が見込まれるということは PFI の方る。

が財政負担の縮減が見込まれるため、そのよう

5（6）民間事業者選定の留意点

既に事業化された PFI で民間に提案を求めたPPP/PFI の特徴を活かすための7つの留意点﻿﻿

事例には、ICT 等の先端技術の活用、産業競争考えられることが記載されている。

力向上のためのスタートアップ支援、脱炭素化

ただし、PFI の提案を評価する際に、意匠・に向けた省エネルギー化の推進、地域の活性化、デザインを評価項目にすることは可能であり、賑わいの創出、観光振興、医療（人工透析）の実実際に意匠・デザインが高く評価された事例も施等があり、事業に応じて多様な提案が求めらある。一方、仮に意匠・デザインのみで評価・れていることがわかる。

選定をすると、将来の財政負担が担保されない

なお、民間事業者の提案内容を評価する際にため、整備費・維持管理費ともに上昇をする可

重要なことは、性能発注にして創意工夫のある能性が残ることになる。そのため、将来の事業提案を可能とし、要求水準よりどの程度優れて費が上昇するリスクを抱えてでも意匠・デザイいる提案をどの程度評価するのかということをンの良い提案を選定するべき施設なのか等、施審査基準で明示して促し、さらに民間事業者が設の特性等を十分考慮して検討することが必要

創意工夫を発揮した内容を適切に評価する提案であると考える。

様式にすることである。
以前実施された PFI 事業では、整備する公共（7）民間事業者の履行状況の確認の留意点

施設を公有とするか民有とするか民間に提案をPFI 手法の採用により、公共施設等の整備・求めた事例や、PFI の維持管理期間を何年にす維持管理・運営等が効率的かつ効果的に行われるのか民間に提案を求めた事例、どの公共施設ることが期待されるが、実施された PFI 事業にを整備するのか民間に提案を求めた事例もあっは、施設に問題があったため一時閉鎖された事た。ただし、これらは提案を求めるべき内容で例や、民間事業者の業績が悪化して施設が一時あろうか。公共施設の所有者、維持管理期間、閉館した事例もある。PFI は長期契約であり、整備する公共施設の種類や規模等によって、適民間事業者が要求水準、提案内容の通りに業務切な要求水準、適切なリスク分担等の条件は変を履行しているのか、民間事業者の財務状況にわってくる。民間事業者に提案を求める際には、問題がないのか等の確認をすること（モニタリン提案に委ねることで発揮される効果を想定してグ）が重要である。

行うことも必要である。

なお、「モニタリングは履行状況・財務状況の

また、「PFI はコストを抑える必要があるた確認であるため、事業開始後に検討する。
」といめ、意匠・デザインの優れた施設を選定できなう意見を聞くこともあるが、民間事業者を募集・い。先ずは意匠・デザインのみで評価・選定す選定する時点からモニタリングの方法についてるべき」という意見を聞くことがある。内閣府

考慮しておくことが必要である。具体的には、「PFI 事業実施プロセスに関するガイドライン」（6）で提案様式について、民間事業者の創意工にも、例えば意匠のような定性的な評価項目の夫を適切に評価できるようにすることが必要と優劣が民間事業者の評価・選定の大きなウェイ述べたが、事業期間中に履行状況・財務状況がトを占めることがある場合に、民間事業者の選乖離をした際に、乖離内容・要因を把握しやす定が当該評価項目によって左右されることが適いように分解して作成を求めておくことが必要

当でないときには、当該評価項目のみを事前にである。

公募等によって決定した上で、これを条件として民間事業者の募集、評価・選定を行う方法も6

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まとめ
PFI は公共事業の費用対効果の最大化に有効な手法であり、DX、SX の促進や地域経済の活性化等、社会課題の解決にも有効な手法であるが、どの程度有効になるのかということは、PFIの7つの特徴（発注方法、資金調達、リスク分担、発注形態、VFM、民間事業者の選定、モニタリング）の条件設定に左右される。
PFI 事業は既に900件を超え、色々な施設において先行事例が蓄積されてきた。PFI の条件を検討する際に先行事例を確認することは重要であるが、公共事業は一つ一つの事業で発注者の状況、事業の特性が異なり、事業を取り巻く環境も変化してきている。そのため、先行事例の条件を採用することが適切ではない可能性があるし、そもそも先行事例の条件が適切ではなかった可能性もある。加えて、設定した個別の条件に対する評価が行われることは殆どない。
そのような状況であり、公共側にはより効果的・効率的な財政投資・社会資本整備の観点から、民間の参画と創意工夫による効果を最大限引き出すべく、PFI の条件設定の際に多様な視点から検討を行うことが求められる。一方、民間事業者には公共側が設定した条件に応じて、自らの持つノウハウ・ネットワーク等を最大限に活用した事業実施が期待される。これから2031年度までの意欲的なターゲット目標に向けて PFI 手法の活用加速化が想定される中、本稿で述べた7つの留意点も踏まえて官民双方の協働による効果的な取組みが進むことを願う。

7vol.52023