〔財政経済研究会報告書〕

社会保障・税一体改革における課題と今後の展望

平成２４年６月

公益社団法人 日本租税研究協会

は し がき

我が国は、内外の経済・社会構造の激しい変化の中で、短期、中長期ともに多くの問題に直面しています。足下では、欧州での政府債務問題顕在化によるユーロ不安が欧米経済のみならず世界経済の先行きを不透明なものとしていますが、その一方で、国内における構造的な問題も一層深刻化しつつあります。特に、少子・高齢化の急速な進行による社会保障持続可能性に対する国民不安の高まりや、その社会保障費用の膨張を主因とする、GDP 比 196%（平成 24 年度末見込<予算案>）にも及ぶ世界的にも巨額の長期債務残高を抱える財政構造問題等に晒されており、欧米の財政債務問題に端を発した混乱状況を踏まえれば、財政健全化は一刻の猶予も許されない緊急事態にあるといえます。
このような状況下、政府においては、今後の社会保障の安定財源確保と財政健全化を同時に達成するための第一歩として、消費税率の引上げを柱とする税制抜本改革を行うこととされています。社会保障・税一体改革関連法案については、現在通常国会において連日審議が行われていますが、今後、これら法案成立のうえ、さらにその実施に向けた具体的な対応について検討することとなっております。
当協会には、長い活動の歴史を持ち、主要な研究会である財政経済研究会があり、これまでも、その時代における社会保障、財政経済に関する諸問題について、各分野でご活躍されている気鋭の研究者の方を中心に、研究、提言を行なってまいりました。
そこで、平成 23 年 7 月 1 日に「社会保障・税一体改革成案」が閣議報告されて以降、主にその内容に対する評価を目的とし、同年 7 月から平成 24 年 1 月まで開催された各研究会の報告（計 11 テーマ）を「租税研究」に発表するとともに、平成 24 年 6 月には研究会報告書（「社会保障・税一体改革における課題と今後の展望」）のとりまとめを行いました。
本書は、上記報告書とこの 2 年間（平成 22 年 1 月～平成 24 年 1 月）の研究会での発表内容等を掲載したものであり、多くの読者の方にとって、現状、我が国が抱える社会保障、財政経済の諸課題を考えるうえで、非常に多くの示唆が含まれていると自負しております。是非、多くの方々にご一読いただき、本諸課題をともに考え、一歩でも課題の解決に繋がっていくことを期待しております。
最後に、研究会を熱心にリードしていただいた座長の小澤先生、最新の研究をご発
表いただいた各委員の先生方、そして本報告のとりまとめにご苦労をいただいた駒村先生、土居先生に心よりお礼を申し上げます。
平成 24 年 6 月吉日
公益社団法人 日本租税研究協会

（目

次）

Ⅰ�財政経済研究会報告書（平成24年6月）「社会保障・税一体改革における課題と今後の展望」···························· 1

公益社団法人日本租税研究協会 財政経済研究会

��平成23年����会（平成22年11月開催）「少子・高齢化社会における持続可能な社会保障制度改革」 ······················· 53
慶應義塾大学経済学部教授（司会） 駒村 康平
嘉悦大学経営経済学部専任講師（当時） 和泉 徹彦
お茶の水女子大学大学院人間文化創成科学研究科准教授

大森 正博

専修大学経済学部教授

中野 英夫

東京大学大学院経済学研究科准教授
一橋大学大学院経済学研究科／国際・公共政策大学院准教授

林

正義

山重 慎二

��財政経済研究会��報告�平成23年度研究会報告（平成23年7月�平成24年1月�での���）�（｢Ⅰ.報告書｣掲載順）
日本における子育て支援のあり方 ··············································· 97
一橋大学大学院経済学研究科／国際・公共政策大学院准教授

山重 慎二

社会保障改革と教育財政の見直しの方向性 ······································ 115
専修大学経済学部教授

中野 英夫

日本の医療制度改革について ·················································· 123
お茶の水女子大学大学院人間文化創成科学研究科准教授

大森 正博

介護支援・障害者自立支援改革の行方 ·········································· 143
嘉悦大学経営経済学部准教授

和泉 徹彦

社会保障・税一体改革で議論されている2012年年金改革の評価 ···················· 151
慶應義塾大学経済学部教授

駒村 康平

社会的セーフティーネットの現状について ······································ 163
東京大学大学院経済学研究科准教授

林正義

マイナンバー： 社会保障・税番号制度の行方 ··································· 183
嘉悦大学経営経済学部准教授

(ⅰ)

和泉 徹彦

財政健全化と景気動向－社会保障・税一体改革における「経済状況の好転」の条件について－ ················ 193
上智大学経済学部准教授

中里透

わが国の財政健全化には何が有効か： 経済成長，歳出削減，増税 ················· 209
慶應義塾大学経済学部教授

土居 丈朗

税制改革の課題 ······························································ 221
一橋大学国際・公共政策大学院准教授

國枝 繁樹

東日本大震災の財政的インパクト ·············································· 249
青山学院大学経済学部教授

西川 雅史

��成22�度研究会��（�成22�1���成23�5���の発表分）�（研究会発表順）
地方交付税制度の再構築への指針：留保財源率の引き下げという選択 ·············· 257
青山学院大学経済学部准教授（当時） 西川 雅史

財政制度と地域経済 －財政制度を通じた地方の疲弊と再生－ ····················· 275
一橋大学大学院経済学研究科／国際・公共政策大学院准教授

山重 慎二

子持ち既婚女性が支持する少子化対策 ·········································· 309
嘉悦大学経営経済学部専任講師（当時） 和泉 徹彦

学級編制及び教育財政の見直しの方向性 ········································ 321
専修大学経済学部教授

中野 英夫

高速道路無料化案に関する論点整理 ············································ 329
上智大学経済学部准教授

中里透

税制改革の論点 ······························································ 347
一橋大学国際・公共政策大学院准教授

國枝 繁樹

公立病院を取り巻く諸問題 ···················································· 359
お茶の水女子大学大学院人間文化創成科学研究科准教授

大森 正博

生活保護と地方財政 ·························································· 373
東京大学大学院経済学研究科准教授

林正義〔外部講師講演〕
地方分権改革の動向 ·························································· 387
関西学院大学大学院経済学研究科 人間福祉学部教授 小西 砂千夫(ⅱ)

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【財政経済研究会報告書】

社会保障・税一体改革における課題と今後の展望
平 成 24 年 6 月（公社）日本租税研究協会
財政経済研究会（目◆ はじめに次）

はじめに…………………………………………… 1
第1章

本報告書は，公益社団法人日本租税研究協会
財政経済研究会1 において，昨年 7 月14日より

社会保障改革計 8 回に及ぶ会合を通じた研究会報告（計11報〔総論〕… ……………………………………………… 2告）と，全体の取りまとめのためのディスカッ

〔各論〕
第1節

ションの内容をもとに，社会保障と税の一体改

子育て支援，就学前・初等教育の…

革への提言を意図してまとめられたものである。

充実について1-1

日本における子育て支援のあり方… …… 8

1-2

社会保障改革と教育財政の見直しの…

我が国の社会保障給付費は，現在約100兆円の規模に達しているが，今後さらなる増加が不方向性…………………………………………10
第2節

日本の医療制度改革について……………13

第3節

介護支援・障害者自立支援改革の可避であり，財政状況悪化の大きな要因となっている。こうした事態に対処するために大幅な消費税率の引き上げは，もはや避けて通れない

行方………………………………………… 16
第4節
第5節
第6節

年金改革の動向と課題………………… 19

政治的課題となっていたが，本年 2 月17日に閣

重層的な社会的セーフィティネット…

議決定された『社会保障・税一体改革大綱』にの構築…………………………………………23

おいて，2014年 4 月に 8 ％，2015年10月に10％

マイナンバー（社会保障と税の番号制）…

への消費税率の段階的引き上げが明示され，そ導入……………………………………………27

第2章の後 3 月30日に消費増税関連法案が閣議決定された。しかし，消費税の社会保障目的税化を税

税・財政改革率引き上げの根拠とするためには，抜本的な社〔総論〕… ………………………………………………30

会保障制度改革が前提となる事は言うまでもな

〔各論〕
第1節
第2節

財政健全化と景気動向……………………34

い。当研究会による前回の報告書2 では，戦略

財政健全化に必要な歳出入改革と…

性の欠如という切り口から我が国の財政・社会

地方分権………………………………………36
第3節

税制改革の課題……………………………41

第4節

震災復興と人口減少下の財政運営………47

保障政策に対する批判的検討を行ったが，それに加えて現在は，前提とされる社会保障制度改
革へのコミットメントが問われる事態となっており，問題はさらに複雑となっている。

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こうした現状認識に立って，社会保障・税一第1章

体改革における課題と今後の展望について率直

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社会保障改革な意見交換を図ってきた訳だが，当然の事なが◆ 社会保障改革 〔総論〕

ら，すべての論点について各委員の意見が常に一致していた訳ではない。しかしながら，前報

1 ．最小限の改革としての社会保障・税一体

告書と同様に本報告書をまとめるにあたっても，改革委員の間で最低限強い異論が出なかったものについてはできる限り報告書の内容に織り込む方針が採られた3。

日本社会は，人口減少・高齢化という大きな人口構造の転換期に直面しつつ，一方で，本格

詳しくは以下で展開される報告書の内容をご的に経済のグローバル化に対応しなければいけ覧頂きたいが，例えば，①「現物給付（保育ない状況である。しかし，こうした急激かつ大サービスの利用補助等）」，②「現金給付（こどがかりな社会経済環境の変化は何も今回が初めも手当等）」，③「ワーク・ライフ・バランスのてというわけではない。むしろ日本社会は，国強化」間の均斉のとれた子育て支援のあり方，

際状況，人口構造の変化に常に柔軟に社会経済

就学前教育と地域間の経済状況の相違を反映し構造を変化させてきた。

た教育財政の充実，プライマリー医制度の整備

歴史的な視点からみれば，現在，消費税を社を通じた医療サービスの分業体制の確立，介護会保障目的税とすることを中核に進められてい予防・重度化防止に効果のある経済的インセンる社会保障・税一体改革もまたそうした改革のティブを活用した介護報酬体系の設計，最低保一つにしか過ぎないが，しかし必要最小限の第障年金への移行を見据えた所得比例年金の一元一歩として位置づけられるであろう。

化，生活保護の残余性に着目した重層的な社会

本報告では，現在，進められている社会保的セーフティネットの構築，マイナンバーやマ

障・税一体改革の意義とその限界について考察

イポータルの導入と社会保障の情報化の必要性，した。

マニフェスト関連施策の見直しを含めた歳出面
2 ．社会保障の財政構造と今後の見通しでの改革へのコミットメントの重要性，国から地方への財政移転の仕組みの見直しと（「税源⑴移譲」ではなく）「課税自主権の（実質的な）社会保障給付費はすでに約100兆円に到達し，移譲」の実現を図る地方税改革，政治の機能不そのうち，約50兆円が年金，約30兆円が医療，全への憂慮と世代間公平確保基本法の提案，震約20兆円が介護その他福祉という構成である。

災復興における人口減少下の財政運営指針と民その財源は，おおよそ 3 割は国民が負担する社主主義の失敗への懸念等，その他非常に多くの会保険料， 3 割は企業が負担する企業負担の社問題提起がなされている。

会保険料， 4 割は税等によって確保されている。

いろいろご異論もあろうが，是非とも読者諸

現在の社会保障の財政構造

1990年代前半の社会保障給付費は約50兆円で，国庫負担部分は15兆円程度であったが，この20

氏のご叱正を仰ぎたい。

本紙末尾掲載の名簿を参照。
末尾掲載の名簿を参照。

1『〔財政経済研究会報告書〕持続可能な社会保障制度の確立と税・財政の一体的改革』社団法人 日本租税研究協会，

2

平成22年2月。
委員間で自由な討論が行える場を提供して頂いた，当研究会事務局に感謝申し上げたい。

3

2

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年間でそれぞれ 2 倍になっている。今後も，高ている点，は注目すべきであろう。 同時に，齢化が進む中で社会保障給付費は増加していく「高齢者医療制度の見直し」に関連し，「高齢者ことは不可避であり，2025年前後には約150兆

医療の支援金を各被用者保険者の総報酬に応じ円まで増加することが見込まれる。

た負担とする措置について検討する」としてお現行制度では，基礎年金，高齢者医療と介護

り，同時に介護保険でも「介護納付金の負担を保険といった高齢者向け社会保障制度の費用の医療保険者の総報酬に応じた按分方法とするこ

半分約20兆円は税財源で確保することになってと（総報酬割の導入）を検討する」と合わせる

いるが，この部分すら財源確保できず，国債とと，今後は現役世代でも高所得者層が高齢者医いう次世代負担で賄っている。

療・介護の負担をより担うことになる。

社会保障・税一体改革は，「現在の世代が受

このように，社会保障・税一体改革は，本格ける社会保障は現在の世代が負担する」という的な高齢社会を直前にして，国の税収の絶対量

基本方針のもと，これら高齢者向けの 3 経費の不足を補い，国の借金の本体が加速度的に増（子ども向け給付を含めると社会保障 4 経費）

え続ける状態を終えることを目的としている。

を社会保障目的税とする消費税で確保すること

そして，財政健全化という視点からは，まず当にしている。

面の出血を食い止めるという点で最初の一里塚

一体改革を巡っては，高齢化が加速し，さらにすぎない。

に東日本大震災の復興費用が発生するなかで，しかし，課題も多い。社会保障給付の一部を社会保障給付カットへの踏み込みが甘いという担う地方に対して増税分が配分されることにな指摘はある。たしかに，その通りで，一体改革

り， 現 在 の 消 費 税 5 ％ 分 に つ い て は， 国 分と標榜するものの，実際には現行の社会保障制

2.82％，地方分2.18％のままで，増税分 5 ％は度の枠組みのなかでの財源確保措置にしかすぎ国分3.46％，地方分1.54％になる。したがって，ない。しかし，大きな改革をするためには，現消費税10％のうち国分の6.28％が社会保障目的

在の政治システムは大きな課題を抱えている。

税となる。他方，地方分の3.72％のうち，2.2％

90年代前半に選挙制度を小選挙区にし，二大政分は地方消費税となり，現在の 1 ％から1.2％

党制を志向しながら，一方で衆議院と参議院にほど増加する。地方交付税は残りの1.52％で現ほぼ同等の権力が与えられ，衆参のねじれが常在の1.18％から0.34％ほど増加する。地方分の態となり，大きな改革への政治的な合意形成がうち，地方消費税の増税分1.2％と交付税1.52％

できないでいる。その間に社会保障と財政が同の合計は，2.72％は社会保障給付に充てられる時に劣化しつつある。一方で，有権者の年齢構ことになる。これは，国と地方の社会保障負担造の変化という政治要因も頭に入れておく必要を国分23兆円，地方分10兆円と評価した結果でがある。社会保障の安定財源確保のタイムリある。ただし，今回の一体改革では，地方の行

ミットは確実に接近しつつある。

う社会保障給付部分が不明確であり，精緻な議社会保障・税一体改革によって，2000年代に論が行われていない。今後，こうした議論は客行われた一連の大がかりな改革は一段落する事

観的な基準に基づいて精査されるべきであろう。
⑵になるが，一体改革の中に新しい政策動向の萌継続する高齢化への対応

芽がないわけではない。特に，低所得者への年

厳しい財政状況の中で，日本社会はいよいよ

金加算，介護保険料・国民健康保険料の軽減措

本格的な高齢社会に突入する。1940年代後半に置等，医療・介護・保育等に関する自己負担の生まれた団塊世代が引退し，年金受給を開始し，合計額に上限を設定する「総合合算制度」など

この世代が75歳になり，医療費や介護費を使うが示されており，低所得者への支援が強化されようになる2015年頃から2025年頃が当面の危機

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である。
〔図 1 〕は2012年 1 月国立社会保障・

公的年金控除を見直すとともに，社会保険料，

人口問題研究所が公表した新人口推計の高齢化

窓口負担ともに一人当たり平均所得が現役世代率である。高齢化率は40％まで上昇することにの平均所得層と同等の収入がある高齢者には現なるが，特に重要なのが，75歳以上の高齢者の役世代と同等の負担を求めていくべきである。

割合である。65～74歳の高齢者率は10％台でと最終的には65～74歳を一律に高齢者と見なすこ

どまるのに対し，75歳以上の高齢者の割合はとは改めるべきであろう。

11％から27％まで，2025年前後と2045年前後に3 ．社会保障各制度の課題加速する形で上昇すると見込まれる。

⑴

社会保障給付費のうち，年金についてはマク

子育て支援，就学前・初等教育の充実

ロ経済スライド，すなわち扶養率の上昇に連動

子育て支援により，子どもの可能性の拡大，する形で，20～30％の給付水準の削減が予定さ

少子化対策，仕事と暮らしの両立は，世代間移れている。このため，年金給付額が GDP に占転によって支えられる社会保障制度を維持する

める割合は一定レベルでコントロールされるこために必要な政策である。子育て支援政策は，とになる。

保育などの現物給付，子ども手当などの現金給より深刻なのは，医療と介護の問題である。

付，ワーク・ライフ・バランスを強化する労働

年齢別医療費は75歳以降で急増し，要介護度の政策があり，これらがバランスよく整合性があ

発生率も75歳以降で 4 倍程度上昇する。現行制

るように設計される必要がある。

度内にこうした医療費・介護費の急増をコント

子ども・子育て新システムではこれらの施策

ロールできる仕組みはない。早急に一体改革をを網羅するように意図されたが，結果的に，子終えて次のさらなる改革に着手する必要がある。

ども手当やワーク・ライフ・バランス強化で課

その際に，現行制度のように中所得層の高齢者

題が残っている。

に対しても公費での補助を行うことは限界がき

子育て支援については，国が安定財源を確保ており公費は低所得者に集中させるべきである。

し，地方がサービス整備，管理を行っていくこ〔図 1 〕 新人口推計の高齢化率
（%）
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
75 歳以上20.0

65 〜 74 歳

15.0
10.0
5.0

（出典）2012年 1 月国立社会保障・人口問題研究所

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2018

2016

2014

2012

2010

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とが望ましい。新システムにおいてもこの考え（税）の収納率は低下し，平成21年度88.0％とと同じ方向で進んでいると評価できるものの，なっている。

具体的な制度設計は今後の課題となっている。

このような問題に対し，政府は市町村間の財

また，子ども手当も依然として，基本哲学が不政力の不均衡を調整する調整交付金・特別調整明であるが，所得保障・再分配政策と位置づけ

交付金以外に， 1 ）高齢化・年齢構成の課題にるのであれば，親の所得に着目した所得制限は

ついては，後期高齢者医療制度，前期高齢者財

当然のことであろう。

政調整， 2 ）低所得者が多い問題には，保険基格差や貧困の拡大を背景に，親の所得格差が，盤安定制度，財政安定化支援事業，都道府県調

教育資源，親の関心，生活習慣などを通じて子

整交付金，非自発的失業者の所得割保険料の軽どもの教育パフォーマンスを左右しつつある。

減分への財政支援， 3 ）小規模保険者への対応

いわゆる貧困の世代間連鎖は長期的には重要なには，高額医療費共同事業，保険財政共同安定

社会問題を引き起こす。特に重要なのは就学前化事業，で対応しているが，一層の財政安定化と初等教育の期間である。教育水準の格差を克が必要になる。
また高齢化に対応するために高齢者医療制度服するために，地域間の経済状況の違いを考慮の設計は重要である。平成21年の政権交代にした学校支援策を強化すべきである。
⑵

医療政策の方向性

よって，政府は後期高齢者医療制度を廃止し，医療政策は，医療サービス供給者，保険者，高齢者医療制度改革会議のとりまとめを踏まえ，被保険者の三者に対する政策から構成されてい新たな制度を提案している。新制度案は， 1 ）る。そのうち，保険制度については，高齢化と加入する制度を年齢で区分せず，75歳以上の高非正規労働者の増加，格差の拡大により皆保険

齢者も現役と同じ国民健康保険か被用者保険に体制の維持は危機に直面している。一体改革で加入する， 2 ）高齢者が多く加入する国民健康は， 1 ）働き方にかかわらない保障， 2 ）長期保険については， 1 段階目で，高齢者について

高額医療を受ける患者の負担軽減，所得格差をは都道府県単位の財政運営とし， 2 段階目では踏まえた財政基盤の強化・保険者機能の強化，

現役世代についても，都道府県単位化を図るこ

3 ）世代間・世代内の負担感の公平化，といっととする，という二段階改革になっており，社た基本方針を掲げている。

会保障・税一体改革でもこの流れで高齢者医療

皆保険の最後の受け手である国民健康保険は，改革が進むことになっている。
以上，一体改革は基本的には現行制度の維持，1 ）高齢化の影響を受けやすく，65～74歳の割
合は健康保険組合が2.6％に対し，国民健康保微調整にとどまるが，被用者保険のうち協会け険では31.4％と高くなっている， 2 ）自営業・んぽが都道府県単位となっていること，非正規非正規労働者・失業者・無職者・退職者が多い

労働者への適用拡大が課題になっていること，ため，低所得者が多い， 3 ）小規模保険者が多健康保険組合の解散が増大していることを考え数存在し，3,000人未満の小規模保険者が全体ると，より大がかりな保険者再編の可能性もあの 1 ／ 4 を占めている，という「三重苦」を抱る。その際には保険者間競争の導入も検討すべえている。この結果，「加入者 1 人当たり保険きである。加えて，個人単位の積立方式の医療料」／「加入者 1 人当たり所得」は健康保険組勘定の導入も検討すべきである。

合が4.6％に対し，市町村国民健康保険は9.1％

サービス供給者への政策は，より効率的なと極めて高く，さらに上昇傾向にある。こうしサービス提供の体制のためには，医療機関の機

た保険料負担の上昇に加え，リーマンショック

能分化と連携，介護と医療の連携は重要であり，に よ る 失 業 率 の 上 昇 の 影 響 も あ り， 保 険 料

その鍵になるのがプライマリーケアである。

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被保険者・患者向けの政策であるが，窓口負課題になっているが，圧倒的な財源不足の中で，担の引き上げで需要を抑制する政策は限界に来大がかりな制度改革，給付拡充について議論はているものの，年齢にかかわらず所得に応じた

停滞している。障害者福祉制度の改革について窓口負担と保険料負担を求めることは貫徹すべ

は，関係者にも財源確保に関心を持つことが望きである。加えて，医療機関との情報の非対称まれる。

性の問題を克服するために，第三者評価，セカ

障害者雇用については，雇用率，納付金，特ンドオピニオン，医療教育・情報提供の体制を例子会社を使った促進政策が有効であるが，障強化すべきである。

害福祉における移行支援との連携も強化される⑶

介護保険・障害者福祉制度の課題必要がある。移行支援事業における経済インセ施設から在宅へを支えるためには，地域包括ンティブの強化や民間企業の参入も必要である。

ケアシステムの充実が不可欠である。要介護度⑷の重度化，介護予防へのインセンティブに着目

一体改革は，年金制度改革は， 1 ）高齢化社

中長期の年金制度改革

した介護報酬の決定，あるいは地域の労働市場会においても財政の安定性を確保する， 2 ）低の需給を介護報酬に反映できるような仕組みも所得高齢者の年金額の改善， 3 ）職業・雇用に必要である。介護労働者の確保は長期的に大き

中立的な制度にする，といった方向性にしたな課題になるであろう。まず，長期的な労働市がって，現行制度の改善を行うこととされてい場の動向に左右されるが，外国人介護労働者にる。

頼らないとすると，介護労働者への一定の処遇

1 ）については，マクロ経済スライドのよう改善は必要である。処遇改善の中心は高い専門な手法によって給付の抑制を行い年金財政の安性に裏打ちされた賃金となるべきであろう。そ定性を確保するというものであり，長期的にはのためには充実した研修が必要であり，介護職

厚生年金，基礎年金がそれぞれ20％，30％程度

を専門資格として扱う制度整備を進める必要が低下するなかで， 2 ）に関わる低所得高齢者へある。

の所得保障のために，基礎年金をどのように組

さらに今後，団塊の世代が，75才に接近する

み替えていくのかが大きな課題である。財政制と，団塊ジュニアの介護負担が増大する。実証

約が厳しいなかで，最終的には，現在の基礎年研究からは，要介護者の存在は介護者の重大な金の国庫負担のような形で高所得層までの税財

就労阻害要因になっている。介護と仕事の両立

源による支援をやめ，低所得者への税財源の過については介護休業制度があるものの利用も少重配分，すなわち最低保障年金への移行は不可ない。在宅介護を進めながら中高年の労働力率避であろう。その場合， 3 ）に関わるように，の引き上げも同時に進めていくためには弾力的被用者と自営業者の公平性を確保するためにもに雇用システムが求められる。

所得比例年金の一元化が必要になってくる。

介護財政については，被保険者の年齢拡大がこうした大がかりなかつ長期的な影響をもつ

具体化できないため，介護財源はこれまで通り

年金制度改革を行うためには，政治的な合意がの40歳以上の保険料と税財源でしのぐことにな不可欠であり，年金のみならず長期，将来世代るが，介護給付の増大と連動して増加することに関わる社会保障制度改革の合意形成のルールになる。介護保険料については，より応能性を作りが急がれる。

高めていくことや高所得者の窓口負担を 2 割に⑸

生活保護制度の改革することなども検討すべきであろう。

高齢者向けの所得保障については，年金の未障害者福祉については，政権交代後，障害者納者増加により低年金受給者が増加し，生活保自立支援法の廃止と障害者総合福祉法の成立が護被保護者になっていることや今後の年金額が

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低下することを考慮すると税財源による最低保

日本型雇用システムは，学校から職場へ移行を

障年金の導入が将来課題となる。

スムーズにする一方で，職業教育軽視・一般教

皆保険を下支えしてきた国民健康保険におけ育重視の教育システムを成立させた。経営・産る未納者の増加やの医療扶助における過剰診療

業，雇用，教育，社会保障・税制の各システムなど低所得者向けの医療保障制度は重要な課題

は相互補完的にうまく機能してきた。しかし，を抱えている。皆保険体制を維持するならば，高齢社会・グローバル経済・低成長のなかで，被保護世帯は国民健康保険に加入させ，低所得

日本型経営は大きく変質し，日本型雇用システ

者世帯に対する保険料への公的補助を強化する

ムの対象者は絞り込まれ，非正規労働者が増加

必要があろう。

した。低所得の非正規労働者は，保険料負担が低所得者向けの所得保障・経済支援についてできず，国民年金・国民健康保険の双方で未納は，総合支援資金貸付制度といった低所得者向率が上昇している。共働き世帯が増加したため，けの貸付制度における運用において，償還率がワーク・ライフ・バランスの充実させる施策が低下しており大きな課題がある。また生活保護

急がれる。

世帯，失業者に対する就業支援においては，福このように，社会保障・税制システムのみな祉事務所，ハローワーク，社会福祉協議会の連

らず，正規労働者と非正規労働者で大きな処遇

携が重要になっているが，専門性や経験に課題格差がある雇用システム，教育から職業への橋がある。こうした行政機関の人事管理の広域化

渡しに深刻な課題が発生している教育システムを検討する必要がある。

も含めた社会経済を構成する様々なシステムの⑹

社会保障の情報化に向けて改革が必要である。雇用システムでは，正社員

社会保障・税の共通番号，マイナンバーの導中心型，正社員・非正社員の分断処遇から，正入が準備されている。このほか，マイポータル

社員・非正社員の均衡処遇，非正社員のキャリの導入も検討されているが，こうした行政の情アを評価するキャリアラダーの仕組み，転職が報化は，社会保障給付の効率化，費用負担の公不利にならない専門職分野の拡大が必要である。

平性の観点からも進められるべきである。特に企業福祉も共働き増加に対応し，ワーク・ライ

社会保障の情報化は，複雑で信頼性が落ちていフ・バランスに重点を置くべきである。
社会保険は，企業別に社会保険制度代行してる社会保障への国民評価を改善することになる

きた健康保険組合や厚生年金基金，公務員共済であろう。

を統合し，非正社員にも厚生年金・健康保険を4 ．人口減少・高齢社会，グローバル経済に適用し，最終的には自営業も組み入れる形で年対応する新しい社会経済の仕組みの模索

金・医療保険の一元化を完成させる。雇用保険

今日の社会保障制度の揺らぎの原因は，人口も同様にすべての労働者を対象にする。専業主

構造の変化とグローバル経済への対応にある。

婦優遇の配偶者控除は縮小する。急増する生活

後者についてみれば，バブル崩壊以降の日本型

保護受給者に対応するために雇用保険と生活保

雇用システムの変化が重要である。

護の中間にある求職者支援制度を第二のセーフ

90年代以前の日本は，長期利益志向の日本型
経営と年功賃金・長期雇用を特徴にした日本型

ティネットに位置づけ，実効性のあるように両制度と行政を組み替える。

雇用システムのもと，正規労働者を前提とした高等教育機関での職業教育を重視し，学校か

皆保険・皆年金が機能した。また性別役割分業

ら仕事への一方方向の動きではなく，学校と職により専業主婦を対象にした被扶養者向け社会場を双方向型にし，生涯学習を可能にさせるべ

保険給付・税制の優遇の存在は正当化された。

きである。

租税研究

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2 ．子育て支援の目標◆ 社会保障改革 〔各論〕

子育て支援を行うことは，経済学的な観点から正当化できるが，具体的にどのような目標を持って子育て支援を行うかを明確にしておくこ

第 1 節 子育て支援，就学前・初等
教育の充実についてとも重要である。特に，出産・育児は，女性の労働参加と密接な関係を持っているが，人口減
少に付随して今後懸念される労働力不足の問題，

1－1 日本における子育て支援のあり方

税収不足の問題，低成長の問題を考えると，女性の労働参加を促すことも望ましいと考えられ

1 ．子育て支援の根拠る。したがって，非効率性や不公平性を改善す

子育て支援策を実施することについては，効ることで，出産・育児を促すとともに，女性の率性および公平性の観点から正当化できる。ま

労働参加を促進することを子育て支援の目標とず，効率性の観点からは，人々の出産・育児にすべきと考える。

関して，以下の 3 つの「市場の失敗」の問題が存在しており，出産・育児に関する親の意思決

3 ．子育て支援の手法

定が，社会的に見て非効率的になっている。し子育て支援の手法としては，現金給付，現物

たがって，子育て支援策を通じた効率性の改善

給付，規制などが考えられる。これらの手法のが可能と考えられる。

中でも，子育てに関連する非効率性の問題を改賦課方式の社会保障制度の下では，子ど善する手段としては，子育てに必要な財やサーもが親の世代全体の面倒を見るので，他のビスの給付や購入補助を行う現物給付が有用で人の子どもにただ乗りする誘因が存在するある。例えば，保育サービスの利用補助や育児（外部性の問題）。したがって，外部性を持休業の取得に対する補助（育児休業中の所得保つ子育てに対する補助を与えることが効率

障）は，現物給付の例である。これらは，育児性を改善することになる。

と労働の両立に役立つ財・サービスの利用を直①②

保育サービスに関する情報の非対称性が接支援することで，高い子育て支援効果を持つ。

存在する結果，過小なサービス利用に陥っ一方，現金給付の例としては，特定の財・てしまいやすい。したがって，良質な保育サービスの購入とは無関係に，子育て世帯に現サービスが提供されるような政策を実施す

金を与える子ども手当や児童手当がある。現金ることが，保育サービス市場の効率性を改給付は，子供を持つことの費用を低下させるこ

善することになる。

とで，子育て支援を行うものであり，子供を持子育て期にある若年世帯は，一般に低所

つインセンティヴを高める。しかしながら，給得であり，（流動性制約の問題のために）付されたお金はどのような目的で用いられても適正な金利で借り入れを行うことが難しい。

よいので，与えられた「子育て支援の目標」をしたがって，流動性制約を緩和するような達成する効果は現物給付と比べると小さくなる。

子育て支援策は，出産・育児に関する非効

特に，現金給付は，子育て世帯の所得を押し上率的な意思決定を改善する。

げるので，労働参加のインセンティヴを低め，③

なお，子育てを行う低所得の若年世帯への支女性の労働参加を低下させる効果を持つ。現金

援は，子供の健全な成長や子供を生み育てる権

給付は流動性制約に直面する低所得の子育て世利の保障といった公平性の観点からも望ましい

帯に限定した政策とすることが，効率性およびと考えられる。

公平性の観点からも意義があると考えられる。

8

租税研究

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育児休業制度や男女雇用機会均等法のようなに重要である。サービス供給の現場に近い地方

法律で規定される規制もまた子育て支援政策と政府が，監視・監督ができる体制を整えることなりうる。このような規制は，直接的な財政支が有用である。

出を伴わないが，民間の個人や企業に負担を強労働と子育ての両立という目標を考えると，いるので，非効率が生まれる可能性がある。子

民間事業者もまた，子育て支援の役割を担うこ育て支援の実効性を確保するためには，規制ととが望まれる。まずは，ワーク・ライフ・バラ

同時に補助や支援を行うことが望ましい場合がンスの取れる労働環境を事業者に整えてもらう

少なくない。

ことが重要である。その際，ワーク・ライフ・
バランスの取れる労働環境を整備することを企

4 ．子育て支援の役割分担業に求める規制を実施するとともに，それが過まず，制度設計と財源調達の責任は中央政府

小な雇用につながらないように，国がきちんとが担うべきである。子育て支援の効果は国全体した補助を与える仕組みを整えることも重要でに便益を及ぼすので，中央政府が財源をきちんある。

と確保して支援していく仕組みを整えることが企業は，基本的には利潤追求が目的なので，望ましい。その役割を地方政府に任せると，他

規制あるいは社会的責任の形で実施を求めても，の地方政府の努力にただ乗りしたいという誘因

無理が出てきてきちんと行われない可能性が高が生まれ，各地方政府が実施する子育て支援策

い。したがって，利潤追求とワーク・ライフ・は過小になってしまう。

バランスのとれる労働環境作りが，整合的とな

一方，子育て支援政策が上手く機能するように，現物給付や規制に関わる監視や監督をきちるような政策を実施していく必要がある。これは国の重要な役割の一つである。

んと行う役割は，子育ての現場に近い地方自治

特に， 0 歳児の保育サービスの提供には多額体が担うことが望ましい。特に，保育サービスの費用が必要となるため（〔表 1 〕を参照），政が適切に供給されているかどうかを常時監視す

府が事業者に相当額の補助を与えてでも，出産ることは，情報の非対称性の問題を克服しなが後に確実に育児休業を取得できるような環境をら，健全な保育サービス市場を育てる上で非常整備することは，効率性の観点からも母子の厚〔表 1 〕 保育形態ごとの年齢階層別保育費用の推計（出典）台東区『平成18年度 台東区個別外部監査報告書：保育事業について』
http://www.city.taito.lg.jp/index/gyosei/senkyo/kansa/kobetsu/kobetsu.files/041095_000001.pdf（注）表中の（注 1 ）～（注 5 ）については上記報告書を参照。
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9

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10

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②

生の観点からも望ましいと考えられる。

50

今後懸念される労働力不足の問題，税収また，〔表 1 〕は，民間事業者の方が，サー不足の問題，低成長の問題を考えると，非ビスの質を一定水準以上に維持しながら，低い

効率性や不公平性を改善することで，出費用で保育サービスの提供を行える実態を明ら

産・育児を促すとともに，女性の労働参加

かにしている。質の高い育児関連サービスを安を促進することを子育て支援の目標とすべ定的に提供してもらうことも，民間の事業者に

きである。
③

期待されている役割の一つであると考えられる。

現金給付は低所得の子育て世帯に限定して実施し，生み出される余剰財源を保育

5 ．子育て支援の財源サービス等の現物給付の充実のために用いる方が，子育て支援の効果は高いと考えら

子育て支援のあり方と，そのために必要となれる。

る財源調達の方法は，基本的には切り離して考④

えた方がよいと考えられる。しかしながら，応現物給付に関しては，乳児の保育は原則

益原則や応能原則の観点から，子育て支援と相として親が安心して行えるように育児休業

性がよいと考えられる税があること，そして子の取得に対する補助などを充実させるとと育て支援政策に特有の財源が存在することを認

もに，育児休業後に必要な幼児の保育につ識しておくことは有用である。

いては，保育サービスを確実に利用できる
よう， 1 ～ 2 歳児向けの保育サービスを大

子育て支援を通じて期待される出生率や女性幅に拡充させること重要である。

の労働参加の向上という便益は，一般に，将来⑤

世代も含めて社会全体に及ぶ。したがって，す子育て支援の効果は国全体に及ぶものでべての国民が負担することになる消費税は，応あり，現物給付および現金給付の財源の確益負担という観点から，子育て支援の財源とし保は，中央政府の役割とすべきである。一て相応しいと考えられる。さらに，消費水準が方，地方自治体は，良質な保育サービス等

大きい人ほど負担も大きいという特性も考えるが適切に供給されるようにサービス提供者と，消費税は，応能負担の観点からも子育て支の監視・監督・支援を行うことが望ましい。
⑥

援の財源として望ましい特性を持つ。

次世代を担う子どもたちの成長を，保なお，保育サービスの拡充は女性の労働参加

育・教育・労働という社会経済の循環の中を促す効果を持つが，それは税収や保険料の増で見直し，「社会全体で子育てをしていく」

加をもたらすと考えられる。このような子育てという新しい子育て支援の仕組みを着実か

支援政策自身が生み出す財源については，これ

つ迅速に整備していくことが重要である。

まで，あまり議論されてこなかったことであり，

1－2 社会保障改革と教育財政の
見直しの方向性

もう少し考慮してもよい側面ではないかと考える。

1 ．子どもの貧困・格差の問題と教育改革
6 ．ま と め

近年，子どもの学力とその家庭の経済的状況

以上の議論を踏まえて，特に重要と思われる
政策の方向性について整理しておきたい。
①

10との間には有意な相関が指摘されている。平成
21年度 文部科学白書によれば，⑴就学援助を高齢者を社会的に支える社会では，高齢受けている生徒が多い学校ほど，学力調査にお者を支える次世代の育成支援，すなわち子いて平均正答率が低い傾向にあり，また⑵両親育て支援を行うことが効率性および公平性の収入が高い子どもほど， 4 年制大学への進学の観点から正当化される。

率が高くなる傾向があるという。さらに，平成
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22年国民生活基礎調査では，2009年における我育との二重行政が長期にわたり続いており，十が国の子どもの貧困率は15.7％を記録し，過去

分な就学前教育を受けないまま学齢期を迎える

最悪の水準になっている。今後の景気の動向に

子どもや，待機児童に見られるように親の希望

よっては，さらなる事態の悪化が懸念されるこに反して保育サービスを受けられない子どもがとから，社会保障・税一体改革には，問題解決少なくない。
幼保一体化の推進は，幼児教育・保育のニーに向けた福祉や教育にわたる幅広い対応が求め

ズと供給とのミスマッチの解消のみならず，両られている。
子どもの貧困と格差の問題が深刻化するなか者が一体化した就学前教育の充実が図られるこで，教育をどう見直すべきか，2011年 5 月に厚とで，子どもの貧困や格差の問題への解決の第生労働省がまとめた「社会保障制度改革の方向一歩になるものと評価できる。しかし，子ど性と具体策」では，我が国は教育の分野の公的も・子育て新システム関連 3 法案で示されたの支出が対 GDP 比で低く，次世代の育成のためは，幼保一体化に向けての基本的な枠組みに留に効率的かつ効果的な教育支出のあり方を考えまっており，質の高い教育や保育が実現のためるべきとしている。さらに，教育の改革の方向には，幼保一体化施設の指定要件，また地方自性として，すべての子どもへの質の高い幼児教

治体による施設運営への関与のあり方等の課題

育・保育を保障し，子ども・子育てを社会全体も多い。

で支援すること，貧困・格差の問題では，子ど

子どもの貧困・格差の問題解決には，就学前もの貧困連鎖を防止するために，養育・進路相

教育の充実のみならず，その後の小学校教育へ

談，地域での学習支援の必要性を挙げている。

の連携・接続の確保や義務教育期間における福幼児期の学校教育・保育の充実のために，現祉の面からの学校教育のあり方も重要である。

在，政府が検討を進めているのは，総合こども

今後，これをどう展開すべきか，その手掛かり

園（仮称）」の創設などの幼保一体化の推進でとして，1990年代からのイギリスの社会保障改ある。2012年 3 月には，総合こども園法案を含

革を紹介しながら，これらの問題に対する改革

む子ども・子育て新システム関連 3 法案が国会の方向性を考えていきたい。

に提出された。法案では，幼児期の学校教育・保育について，生涯にわたる人格形成の基礎を

2 ．イギリスの就学前教育の展開

培う，極めて重要なものと位置付け，その目指2011年 9 月の報告において，1990年代後半かす方向性として，「親の経済状況や幼少期の成ら現在に至るイギリスの社会保障制度と教育財

育環境によって格差が生じることがないなど，政の改革を紹介しながら，我が国の教育や社会

子どもの最善の利益を考慮し，保育のさらなる保障制度の改革の方向性を展望した。この1990

充実・向上を図るとともに，すべての子どもが年代のイギリスの改革は，現在政府が進めてい尊重され，その育ちが等しく確実に保障される

る社会保障・税一体改革と共通するところも多よう取り組まなければならない。
」と述べていい。そこで今一度社会保障・税一体改革における4 。

る教育の位置づけを確認し，我が国が取り組む

我が国の幼児教育・保育は，学校教育法に基づく幼児期の学校教育と児童福祉法に基づく保4

べき改革の方向性を，就学前教育と就学後の義務教育期間に分けて整理して議論したい。

少子化社会対策会議「子ども・子育て新システムに関する基本制度」2012年3月 http://www8.cao.go.jp/shoushi/

10motto/08kosodate/index.html
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就学前教育において，イギリスでは，2006年

れ，小学校第一学年の学級編成標準が 1 クラス

児童ケア法が成立し，地域児童ケアの担い手と40人から35人へ改められた。また平成24年度になるチルドレンンセンターの創設，低所得の家

おいては，小学校第二学年においても， 1 クラ

庭の要保護児童から一般の児童への，児童ケア

ス35人の少人数学級実現に向けて，予算措置がの対象の拡大， 3 歳， 4 歳の子どもを対象に週講じられるなど，徐々にではあるが，義務教育

15時間，38週分の幼児教育サービスの無料化がの充実が図られている。
その一方で，我が国の教育財政は，欧米諸国

行われ，地方自治体には，地域のニーズに見合のそれとは大きく異なる点がある。欧米諸国でう児童ケアの提供が義務化されている。
就学前教育で特筆されるのは，就学前基礎段

は，教育と福祉の連携の事例として，子どもの階基準（Early Years foundation Stage）とい

教育ニーズをベースとした，学校教育費の調整

う児童ケアのガイドラインと外部評価制度であを行うのが一般的である。低所得の家庭の子どる。我が国の保育所保育指針などに相当する就

も等は，教育ニーズの高い子どもとして，その学前基礎段階基準は， 0 歳から 5 歳までに到達数に応じた学校運営費の調整が行われている。

すべき， 4 つの原理と69の達成目標が設定されこれに対して，我が国の学校教育に要する主要ており，その達成目標を実現する様々なプログ

な経費は，義務標準法ら計算される教職員定数

ラムが，児童ケア事業者によって提供されていに基づく一律の算定であり，就学援助を受けるる。この就学前基礎段階基準は，運用のガイド

子どもの数等を学校教育費の予算配分の指標とラインが非常に厳しく，児童ケア事業者は，して調整することはない。このことが低所得者

OfSTED（Office for Standards in Education；

層の多い一部の地域や学校において，学校教育教育基準監査院）に事業者として登録され，事費の予算があるべき水準を下回る可能性も否定

業者は，定期的に監査を受けるため，就学前教できない。
子どもの貧困・格差の問題に対して，教育が育にも一定の質が保証されている。
今後我が国でも，保育所指針，幼稚園教育要

どう対応するべきか，そのあり方が問われてい領を統合した，「総合こども園指針」の策定がる中，イギリスでは，保守党・自由民主党の連予定されている。幼児教育・保育の分野におい立政権において，新たな子どもの貧困対策として，株式会社を含む多様な事業者の参入が見込て，低所得者層の子どもを対象とする特定補助

まれるなかで，その内容に事業者間で大きな差

金 Pupil Premium が創設された。これは，地異が生じることなく，一定の質を確保するには，方自治体を通じて行われる学校特定負担金の各

そのガイドラインである指針のあり方について学校への配分では，貧困地域や低所得家庭の子

達成目標の設定を含む徹底した検討が求められどもの数等を勘案して配分が決められているが，る。さらに第三者機関などによる外部評価の実

Pupil Premium は，これとは別に，貧困家庭

施も含め，情報公開のあり方についても検討すの子どもの数に応じて，補助金を学校に直接配る必要がある。

分するというものである。補助金の使途は自由であるものの，配分の対象となった子どもの学

3 ．我が国の公立義務教育諸学校における学校

力向上に使用されなければならず，その使用状

運営見直しの方向性

況を学校が公表する義務を負う形に改められて最後に，義務教育期間における改革の方向性いる。

について述べる。近年，我が国でも義務教育諸Pupil Premium については，その政策的な学校における教育財政の充実が図られている。

有効性に疑問を呈する意見もあるが，イギリス

平成23年 4 月に，義務標準法の一部改正が行わをはじめとする欧米諸国においては，子どもの

12

租税研究

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貧困の問題が早期に是正すべき問題として認識

民健康保険，後期高齢者医療制度等への国庫支されており，就学前教育のみならず，義務教育

出，地方公共団体の支出である。したがって，期間においても教育と福祉が連携した施策が行

医療費の財源調達のあり方の改革が必須である

われている。我が国の社会保障・税の一体改革とともに，医療に回せる資源が有限であること

でも，社会保障の機能強化の一つとして，子どを前提として，医療サービスの需給の効率化をもの貧困・格差の問題に対応する福祉と教育と図ることが急務である。

が一体化した方策が求められよう。
2 ．情報の非対称性による非効率性の解消施策

第 2 節 日本の医療制度改革に
ついて医療制度は，国民，住民に対して，医療を提供するための仕組みである。そこでは，労働，1 ．問題の所在

資本といった生産要素が投入されているが，こ高齢化が進行する中で，社会保障支出の中でうした資源が有限である以上，健康，治療成果

公的年金に次いで比重の高い医療の重要性は一等の成果に対して，効率的に使われているかが層増しつつある。2009（平成21）年度の国民医問われなければならない。医療制度の非効率性

療費は36兆67億円であり，前年度の34兆8,084をもたらす大きな要因として患者とサービス供億円に比べ 1 兆1,983億円，3.4％の増加となっ給者の間の情報の非対称性が挙げられる。情報

た。また，人口一人当たりの国民医療費は28万の非対称性を克服するための政策的処方箋とし

2,400円と，前年度の27万2,600円に比べ3.6％増て，第三者評価，同僚評価（“Peer Review”），

加している。国民医療費の国民所得（NI）に医療の標準化および医療の費用―効果分析の情対する比率は10.61％と前年度の9.89％より増加

報の流布・活用，セカンド・オピニオン（Sec-している。医療費の増加は，その財源のあり方

ond Opinion），消費者に対する医学，健康教育について問題を提起し，かつ，医療制度の効率及び情報提供等を挙げることができる。

性，公平性も問われている。
医療費に関わる論点において，医療費の水準

3 ．医療サービス供給サイドの制度─プライマリーケア医制度の導入そのものよりもむしろそれを支える財源に関わる問題が重要である。〔表 2 〕は財源別国民医

医療制度の効率化のためには，医療サービス

療費の年次推移を示している。2009年度におい供給サイドの制度整備も必須である。その要とて，国民医療費36兆670億円のうち，保険料でなるのが，プライマリーケア（一次医療）医制

その48.6%，一部負担を中心とする「その他」

度の整備を通じた医療サービスの分業体制の確で13.9%，公費で37.5%を賄っていることが分か立であろう。プライマリーケア医とは，体調のる。社会保険制度を採っているが，保険料では悪い時，病気の時に健康の相談をし，診療を受半分も賄えず，三分の一以上を，租税を財源とけることのできる，最初の医療サービスを担当する公費で賄っているのが実情である。また，する医師を意味する。プライマリーケア医は，

2000年度から2009年度まで，国民医療費の財源

基本的に全ての診療科の診断を行う。プライマに占める保険料の割合は減少傾向にあるのに対リーケア医の最も重要な役割は，患者に問診をし，公費の占める割合は増加傾向にあることがして，症状を患者の健康状態についての情報及分かる。国家財政，地方財政ともに逼迫し，歳

び治療方法に関する情報を患者に与えることで出削減が求められる中で，公費に頼る公的医療ある。これによって，医療サービス提供者と患保険の財源状況は，制度の不安定をもたらす。

者の間の情報の非対称性を解消することができ

公費に頼らなければならない最大の要因は，国る。プライマリーケア医は，高度な医療の必要

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14

49
〔表 2 〕 財源別国民医療費及び構成割合の年次推移

年

次

国
民
医 療 費

公
総 数

費

国 庫

保
地 方
推

険

総 数

事業主

額

（億円）

計

料

そ の 他
被保険者

総 数

患者負担
（再掲）

平成12年度

301 418

99 94974 30225 646160 91068 31892 59240 56140 29113

310 998

104 094

77 39926 695

164 769

69 70495 06542 13541 87014309 507105 447

78 11327 334160 762

67 75093 01143 29843 06215315 375

110 61781 08529 532157 778

65 96991 80946 98046 74916

321 111115 218

84 12131 097

159 476

66 131

93 34546 41746 19617331 289

121 162

83 54437 618162 341

67 16495 17747 78647 57218331 276

121 746

82 36739 379161 773

66 52995 24447 75747 55519341 360

125 744

84 79440 949167 426

68 99098 43648 19047 99620

348 084

129 053

87 23441 819169 709

71 11098 59949 32349 14121

360 067

134 933

91 27143 662175 032

73 211101 82150 10249 928

構

割

合

（％）

成

平成12年度

100.0

33.2

24.7

8.5

53.4

22.7

30.7

13.5

13.4

13

100.0

33.5

24.9

8.6

53.0

22.4

30.6

13.5

13.5

14

100.0

34.1

25.2

8.8

51.9

21.9

30.1

14.0

13.9

15

100.0

35.1

25.7

9.4

50.0

20.9

29.1

14.9

14.8

16

100.0

35.9

26.2

9.7

49.7

20.6

29.1

14.5

14.4

17

100.0

36.6

25.2

11.4

49.0

20.3

28.7

14.4

14.4

18

100.0

36.8

24.9

11.9

48.8

20.1

28.8

14.4

14.4

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100.0

36.8

24.8

12.0

49.0

20.2

28.8

14.1

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100.0

37.1

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14.2

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100.0

37.5

25.3

12.1

48.6

20.3

28.3

13.9

13.9

注： 1 ）推計額は，単年度ごとの制度区分別医療費を各制度において財源負担すべき者に振り当てたものである｡
2 ）平成12年 4 月から介護保険制度が施行されたことに伴い，従来国民医療費の対象となっていた費用のうち，介護保険の費用に移行したものがあるが，これらは平成12年度以降､ 国民医療費に含まれていない。
3 ）その他の総数には原因者負担（公害健康被害の補償等に関する法律による補償給付及び健康被害救済制度による救済給付）を含む。
出典：『平成21年度国民医療費』

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な患者を主として病院において提供される二次

格規制のあり方にも再検討が必要である。平均

医療に紹介する役割，予後を診る役割，介護と費用価格規制を中心に，医療機関の効率化のイの連携の橋渡しの役割等も担う。高齢化の進展

ンセンティブも考慮した価格規制の導入を真剣している今日，プライマリーケア医は，往診等に検討するべきである。
保険者は，医療保険制度の下で患者と接触がの在宅医療においても活躍が期待される。
プライマリーケア医が，患者の医療制度への多く，かつ医療サービス提供者とも費用償還に窓口となり，患者の二次医療以降の専門医によ関わって，診療報酬明細のやりとりをするなど，る病院における診療の窓口となることにより，医療サービスの内容に関する情報を得ることが医療サービス供給の分業体制が確立されることできる立場にある。これらの情報を用いて，保が期待される。患者は病気等で健康に不安があ

険者が，医療機関の評価を行い，医療サービス

る時にプライマリーケア医に相談することがでに関する情報を患者に提供することが可能であき，診療を受け，必要があれば，二次医療以降る。この考え方をさらに進めて，保険者を患者の病院における専門医の医療サービスを受けらの 代 理 人 に す る 発 想 が，「 規 制 さ れ た 競 争れる。不必要な二次医療の受診がなくなり，二（Regulated Competition）」，「管理競争（Man-

次医療における専門医のサービスの効率的利用

aged Competition）」である。日本の医療制度が促進される。

にオランダにおいて採用されているような「規制された競争」を導入するべきかどうかは，さ4 ．医療機関の組織の効率化

らに吟味を要するが，検討する価値は十分にあ

医療機関の組織の効率化を保証する制度も喫ると考える。

緊の課題である。現行の非営利規制について検後期高齢者医療制度は改革を行い，現役世代討を行い，営利，非営利組織をも含めた，望まの医療保険に突き抜け方式で統合を行うこともしいコーポレート・ガバナンスのあり方につい視野に入れるべきである。

て考える必要がある。
6 ．医療と介護の連携
5 ．医療保険制度改革

高齢化の進展している今日，医療と介護の連医療制度の効率化を図る上で，医療保険制度

携は取り組むべき重要な政策的課題である。医の効率化は重要な論点である。現在の分立して療保険と介護保険の役割分担を明確にし，医いる保険制度を統合すること，保険料設定の上療・介護のナビゲーターを設定することが望ま

で積み立て方式への移行を模索し，被保険者のれる。プライマリーケア医は，その有力な候補

リスクに留意し，リスク構造調整を行うことにになる。プライマリーケア医は，患者が健康によって保険者の財政の安定化を図ること，公費問題を抱えた場合に最初に訪問する医療関係者の投入をできるだけ限定することが必要である。

であり，患者の健康状態をもっともよく知って公費の投入は，公平性への配慮に限定されるべいる存在である。患者が病院を退院した後の予きである。この方法により，被保険者に対する後を含めた医療サービスはプライマリーケア医

一定の公平性が確保される。

が提供することも考えると，プライマリーケア

医療保険制度の改革の中で，社会保険診療報

医が，介護をも含めて，患者の指南役になるこ酬制度，薬価基準制度といった価格規制の改革とは効率的である。その際，プライマリーケアも必須である。現行の両制度は，費用を反映し医に，介護サービス提供者の紹介に必要な情報

た，理論的に整合性のある価格規制方式としてを得られるようなデータベース等の整備も必要

必ずしも機能していない可能性があるので，価であろう。医療と介護の分業において，公的介

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護保険のケアプランの作成を行うケアマネー

2011年度の見通しでは8.3兆円に達する見込み

ジャーも医療と介護の分業をつかさどる候補者である。 1 割の自己負担を除いた半分を公費，で あ る。 プ ラ イ マ リ ー ケ ア 医 と ケ ア マ ネ ー

そしてもう半分を65歳以上の第 1 号被保険者とジャーの両者が連携してナビゲーターの役割を

40歳以上64歳までの第 2 号被保険者の保険料で担うことも考えられるであろう。

賄っている。
3 年おきの改革では介護報酬の改定や保険料

7 ．公平性の確保

率の引き上げが話題になるが，一方で保険料と今日の医療制度の改革を考える上で効率化は同じ割合で投入されている公費の部分について重要な論点であるが，公平性を確保することはは，国が 2 分の一，都道府県と市町村が 4 分の同様に重要である。どの様な医療制度が公平で一ずつ負担しており，何らかの税収増無しにはあるかを国民全体の議論の中で集約していくこ

やっていけない状況に来ている。現在は，将来とが求められる。

の税収増を見込んだ公債発行によって財源を先食いしているとも言える。介護総費用の伸びが

第 3 節 介護支援・障害者自立支援
改革の行方

このまま続けば，発足時の 3 倍， 4 倍といった財政規模を想定しなければならない（〔図 2 〕

1 ．介護保険制度改革のあらまし参照）。

サービスの提供が始まった2000年から11年が在宅での介護サービスを支えるホームヘル

経過し，その間 3 年おきに改革が続けられていパーの人数は1990年代から急増し，2005年にはるのが介護保険制度である。この11年間に介護約40万人が働いていた。その後，一度落ち込ん

総 費 用 は3.6兆 円 か ら7.9兆 円 と2.2倍 に な り，

でから2009年には持ち直している。いざなみ景〔図 2 〕 介護総費用，要介護（要支援）認定者数，サービス受給者数の推移（出典）厚生労働省「介護保険事業状況報告」

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気では人材が流出し，2008年金融危機後にはしまう介護施設へのニーズを減らそうという意

戻ってきたわけである。2009年の見直しで，職図が含まれる。元々は保健・医療・介護の総合員の処遇改善目的で介護報酬加算の改定が行わ的な連携を意味している地域包括ケアシステム

れたことも見逃すことはできない。介護人材のであるが，介護支援の文脈では，介護予防・重専門性に見合う報酬と研修制度を確保すること

度化防止に重点が置かれている。あまり顧みらが，安定的な介護サービス供給には不可欠な条

れてこなかった，施設から在宅への移行を目指件である。

そうというのが工程表の中に盛り込まれている。

介護人材に関しては，インドネシア，フィリ
ピンから経済連携協定（EPA）に絡んで来日

3 ．介護費用負担の検討している介護士見習いの外国人労働者の存在も介護保険料部分に関して，所得に余裕のあるある。TPP 交渉の進展次第では，包括的な外人たちには，追加的に保険料を負担してもらう，

国人労働者受入れに向かうかもしれない。東アというのが総報酬割の話である。数字だけを見

ジアの高齢化は加速しており，日本が外国人かると，軽減する部分と負担強化する部分との差らの介護人材の手当をためらっていると選択肢

し引きで，約300億円プラスになる程度の話でが無くなる。国内でも海外からも介護人材が確あって，これで財源が確保できたという状況に保できなかった場合，家族による介護を期待すはない。

ることになる。中高年の就労阻害要因として親介護保険制度の見直しを行っていく中で，小の介護の問題があり，今後労働力人口が縮小す

手先の給付抑制策ではなく，介護サービス事業

る中で一層の経済成長悪化要因になる恐れもあ

者が介護予防・重度化防止に積極的になれる経る。介護休業のあり方も含めて，社会全体での済的インセンティブを介護報酬体系に埋め込む

最適な人的資源配分を検討すべきである。

べきだと考える。現状の介護報酬体系では，出来高ベースで給付は伸びていく。一つの提案と2 ．地域包括ケアシステム

しては，要介護度（要支援）を改善することが介護総費用が伸び続けているからといって，できた場合の成功報酬的な設定，そして長期間一体改革では削減しようとは言っていない。伸にわたって同一要介護度を維持できた場合にもび方だけでも抑制できないか，というのが「地付加的な報酬が設定されるべきである。
介護保険の財政規模が拡大する中で，自己負域包括ケアシステムの充実」である。
介護保険制度改革は，特別養護老人ホームを担を除いた半分は税財源に依存していることを介護の最終目的地とするのではなく，「住んで再確認しなければならない。介護ニーズを持ついるところが在宅」という定義を持ち込んだ。

高齢者世代には所得格差があり，介護サービス

介護施設でも，食費や光熱費といった日常生活を利用する人の中には現役世代以上の所得を得費分に関しては，保険適用外の自己負担に改めている人もいる。そのような場合に，自己負担られていった。これは医療機関に入院していた

割合を 1 割から 2 割，あるいは 3 割の負担に引としても同様の扱いである。在宅定義の転換は，き上げることも将来的な検討課題になるだろう。

住み慣れた地域で，住み慣れた自宅で，必要に応じて支援サービスを受けながら住み続けるこ

4 ．日本の障害者
日本の障害者は，身体障害者が366万人，知とが望ましいという考え方を持ち込んだ。
工程表にのってきた地域包括ケアシステムの的障害児・者が55万人，精神障害者が323万人

要点も，在宅での生活を維持できるよう支援すほどいて，足し合わせると745万人となる。こることと，整備費用や運営費用が大きくなっての数字は，手帳を持っている人たちであり，本

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人又は親が申請をしていない人は抜け落ちていから39歳までに被保険者を拡大すると財源確保る。これら制度別の障害認定の仕組みは，未申につながるからである。ただ，若年の被保険者請者だけではなく，想定していなかった障害区の受益というのは限定的で，介護保険に加入し分（かつての発達障害等）が対象とならない。

続ける過程では，自分の親，祖父母の世代の介国会提出が予定されている障害者総合福祉法で護負担まで背負い込むことにつながる。

は，障害者を包括的に含めようとする意図を

介護保険の居宅介護サービス部分は，障害者持っている。また現行制度は障害の程度を認定

向けホームヘルパーの支援サービスと大きく変するのが目的となっており，その後の生活訓練

わらず，技術的にも同じ技術を持った人がサー等を経て社会復帰した方が自立生活に向けたどビスを提供できる。効率的にサービスを提供しのような社会的支援が必要なのかを認定するもようとしたときに，統合は一つの方向性であっのにはなっていない。重度障害の方が必ずしもた。

日常的な支援サービスを必要としているわけで2009年の介護保険制度改正のときも統合問題はないという視点が入っていない。その反対のが議論はされたが，この間の検証をしたときに，状況も存在しており，個別状況における支援

就労支援が進まなかった上に，障害年金の引きニーズを汲み取る改革が求められる。

上げや所得保障の部分も進まなかったことが明らかになった。納税者になれる障害者であって5 ．障害者支援の行方も単なる受給者へと押しとどめる仕組みは残念

障害者の支援制度というのは，2003年までのでならない。障害者の所得保障のあり方に道筋

法律では，身体障害，知的障害，精神保健，そをつけた上で，改めて介護保険制度との統合にして18歳未満を対象とする児童福祉法という各よる国民総合支援制度実現を検討すべきである。

障害別の法律によって成り立っていた。それぞ

税財源に頼る現行制度の先行きは不透明と言われできた年代も違うし，背景も違ったので，そざるを得ない。

れぞれの当事者運動，行政などの対応も含めて異なっていた。これらが2003年の支援費制度，6 ．障害者支援サービスと費用
障害者支援サービスに関する費用は，2010年

そして2006年の障害者自立支援法で統合する枠度の実績ベースでは月間給付費 1 千億円弱，年組みになった。
統合された当初の目論みとしては，介護保険間で 1 兆円程度となっている。これは国庫負担と同様にサービスを使った分だけ自己負担 1 割があるサービスを集計したものなので，国庫負に持って行きたかったのだが大反対に遭い，最担と地方負担が半々となっており，地方単独の

終的には減免でほとんど自己負担なしで済むと上乗せ・横出しサービスについては含まれない。

いう制度になった。それを追認したのが2010年

介護総費用が年間約 8 兆円なのに比較しても規12月の障害者自立支援法改正である。法改正で模は小さい。なお，障害者の医療は別集計で年は，応能負担原則が確認され，障害区分に発達間 4 千億円程度である。

障害を加えることが明記された。障害者自立支サービスを利用する障害者と利用しない障害

援法絡みでは，障害当事者らから違憲訴訟が起者がいるため，給付費の単純平均ではサービス

こされて，その和解条件として民主党政権はの利用実態はよく分からない。難病指定されて「障害者総合福祉法」を作ると約束をしている。

いる疾患で，24時間介護が求められることがあ

障害者支援の仕組みにおいても自己負担 1 割る。一方，外出時にガイドヘルパーを月に数回を採用しようとした理由には，将来的な介護保利用できれば済む障害者もいる。自立支援サー

険制度との統合が視野に入れられていた。20歳

ビスを利用している障害者の実数は約60万人で

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2012・6― 20 ―194950ある。サービスニーズと障害の程度は必ずしもらなる年金制度の抜本改革，新年金制度の確立一致しない。重度障害の手帳を持っているからをマニュフェストで掲げた。しかし，その実現といってニーズが高いわけではない。

のためには， 1 ）自営業者の所得捕捉が不可欠
で，社会保障・税番号制度の導入・定着や税と7 ．障害者雇用の状況

社会保険を一体的に徴収する歳入庁の仕組みを

障害者の雇用率は，2010年に1.68％で過去最導入， 2 ）現行制度からの移行に40年程度が必高を記録した。大企業においては1.9％と法定要，になる。このため，ただちに新年金制度を

雇用率を超えている。近年，障害者雇用率が高スタートすること難しく，まずは課題を抱えてくなってきているのは，未達成企業名を公表すいる現行制度を民主党案に接近するように「リるようなペナルティーが功を奏している部分がフォーム」することが当面の目標になった。こあるだろう。

の点で，実質的には抜本改革は棚上げになり，

そして，福祉的就労と呼ばれる形態もある。

現実性のある制度改善の連続ルートを取ったと

しかしながら，そういう場があるばかりに，能評価できる。ただし，現行制度と民主党の掲げ力の高い障害者であっても，一般的な雇用の方る新年金制度は水と油ほど違うものではなく，に移ることができない問題が発生している。

現行制度の抱える課題を一つひとつ解消してい『障害者の経済学』の著者・中島隆信慶大教

くと，現行制度は民主党の新年金制度に接近し授が提案するように，障害者を雇用している企ていく。すなわち現行制度と民主党案は，右側業と取引をした場合，間接的に法定雇用率に算からみれば現行制度にも見えるが，左側から見入するようなインセンティブの導入は，企業のれば民主党案とも見える中間形へ向けての制度

一般的な取引の輪の中に加われるような仕組み

改善は技術的に可能である。

作りとして十分検討に値する。他にも，国等にしたがって，制度改善は闇雲に行われるべきよる環境物品等の調達の推進等に関する法律ではなく，①財政的安定した制度，②働き方・（グリーン購入法）が定める環境負荷を考慮しライフコースの選択に影響を与えない一元的なた調達の判断基準が存在するように，国や地方制度，③最低保障機能を有し，高齢者の防貧・公共団体が発注する物品調達や公共事業の入札救済機能が強化された制度，が掲げられている。

条件に障害者雇用率を導入することが考えられこうした基本的な方向性は，ILO（国際労働機る。

関），世界銀行，ISSA（国際社会保障協会）な

障害者が納税者や保険料納付者となるため，

どのレポートからも確認できるように，1990年

雇用を通じて社会参加できる仕組みを拡大して代以降の先進国の年金改革のエッセンスに従っいく可能性を最大限探っていくべきであるし，ており，正しいものである。

そこに参加できない障害者には障害年金の拡充
2 ．制度改善の各論

による所得保障が求められる。

第4節⑴

年金改革の動向と課題

2012年の年金制度改善

今回の年金改革は，大きく， 1 ）年金財政安

1 ．抜本改革から 2 段階改革へ

定化 と 2 ）所得再分配に関わる問題 に分類で民主党は，すべての国民が所得に応じて保険きる。最初に財政安定化について見てみよう。

料を支払い，その金額に応じて年金を受給する

2004年の年金改革によって， 1 ）保険料率は一元化された「所得比例年金」と，所得比例年

18.3％（2017年度）で固定， 2 ）後述のマクロ

金額が低い人に対し，補足分として税を財源と経済スライドという方式で約20年程度かけて，して最低 7 万円を保障する「最低保障年金」か給付水準を厚生年金で20％，基礎年金で30％程

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度下げ，最終的には代替率（＝モデル年金／現50

ライドを適用する議論がある。

役 世 代 平 均 手 取 り 賃 金 ） を50％ に す る， 3 ）

財政論とは別に，個別の仕組みの見直しも社100年後に 1 年分の積立金を準備金として保有

会保障・税一体改革で検討された。①短時間労し， 4 ）100年間の年金給付総額と保険料収入，

働者への厚生年金の適用拡大，②厚生年金と共税財源，積立金の取り崩し・運用益の合計，す済年金の統合，③第 3 号被保険者制度の見直し，

なわち年金債務と年金資産が均衡しているか 5④厚生年金保険料の対象になる報酬下限・上限

年置きにチェックする， 5 ） 5 年以内に代替率の見直し，⑤高所得者の年金給付の見直し，⑥

が50％を下回る見通しになれば，負担と給付の最低保障機能の強化など，多岐にわたる。

あり方を見直す，というものである。この改革

このうち特に重要なのが，「短時間労働者には，よく「100年安心年金」と呼ばれるが，100対する厚生年金適用拡大」である。1990年代半

年間全く改革が必要なくなったというわけでは

ばより，厚生年金に加入する正規労働者は減少ない。正確には100年後を見据えて 5 年毎に必し，国民年金第 1 号被保険者になる非正規労働

要な制度の微調整を行うというものである。

者が増加している。企業にとっては，非正規労高齢化によって高齢者が増加し給付が増え，働者にすることにより，厚生年金の企業負担分

少子化によって労働者が減少すると，年金財政を節約することができるが，サラリーマンの被の債務と資産のバランスが壊れるので，少子高扶養配偶者（国民年金第 3 号被保険者）以外の齢化の進展分だけ年金額を抑制する仕組みがマ

非正規労働者は，自身で国民年金（第 1 号被保クロ経済スライドである。年金額は，原則，物険者）に加入することになる。定額で企業負担

価に連動することになっているが，マクロ経済がない国民年金の保険料の負担は大きく，未納

スライドは，この物価上昇分から約 1 ％程度引につながる。年金の空洞化を解消する最も有効

き下げた分しか年金額を増やさない仕組みであな方法は，非正規・短時間労働者への厚生年金

り，徐々に年金の実質水準は低下する。2004年の適用拡大であり，多くの先進国でも同様の対のルールでは，早期のデフレ脱却を想定し，物応をしている。こうした動きに対し，非正規労価上昇期のみマクロ経済スライドが機能するこ働者を多く雇用する外食関連の企業などからは，とになっていた。しかし，実際には，デフレが企業負担が増えることのへの反発，適用拡大の続き，マクロ経済スライドは機能していない。

結果，厚生年金保険料の本人負担を求められる

2011年度の年金額は，0.4％の引下げとなった

国民年金第 3 号被保険者からの不満の声もある。

が，これは通常の物価スライドである。むしろ

しかし，国民年金の空洞化が放置されるとどう

賃金デフレの結果，労働者の手取り賃金の名目なるか。まず，国民年金保険料が年金財政に占額が減少し，一方で，年金額は据え置かれたた

める割合は小さく，空洞化自体で年金財政が破め，モデル年金／現役労働者の平均手取り賃金

綻することはない。空洞化の本当の問題は，未＝代替率は63％に上昇している。さらに，過去納者が老後に生活保護に陥る可能性が高いことのデフレ期に年金額を据え置いた特例水準の影である。実際に，生活保護の受給者は，2011年

響もあり，年金財政は2000～2009年度の間で累の 7 月時点で205万人を越えており，戦後の混

計 5 兆円ほどの想定より支出増になっている。

乱期を上回り史上最高になった。このうち 5 割

100年間の収支バランスを維持するためには，近くが無年金か極めて少額の年金しか受け取っ

将来世代のさらなる給付カットが必要になる。

ていない高齢者によって占められている。今後，こうした事態を回避するためには，特例水準を未納者が増加し，高齢化することにより，生活見直し， 3 年程度で合計2.5％の給付額の引き保護受給者がさらに増加する可能性もあり，そ下げを行い，加えてデフレ期でもマクロ経済スの費用は結局，税金で賄われることになる。

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そのほかに注目すべき改革は，⑤高所得者のことで，厚生年金という現行の所得比例年金の年金給付の見直し，⑥最低保障機能の強化のた

対象者を拡大しようとしている。この改革を行めの低所得高齢者向けの加算である。

えば，究極的には， 1 号被保険者に集中してい⑵

財政状況についてる不安定な非正規労働者は厚生年金でカバーで年金財政の状況については，急激に積立金がき，無職者は保険料免除（ゼロ保険料）で対応

減少している点から，2009年の経済前提の想定できるので，公的年金加入者の92.4％は所得比

利回り4.1％と想定したことなど，経済前提が例年金でカバーできる。その上で，最後の課題

甘すぎたことが原因にあるという誤解がある。

は 8 ％弱の自営業者の扱いである。
2） 自営業の扱い

確かに名目的な積立金の減少は発生しているが，これは賃金デフレの影響が大きい。一方，年金

そこで，ⅰ）引退がない自営業者に所得比例の潜在的債務は賃金上昇率に連動するため，賃年金が必要なのか，ⅱ）所得比例年金に加入さ

金下落が続けば年金収入が減少し，積立金が名せるとしても自営業者の所得捕捉と保険料率を

目上減少している一方で，将来債務も減少してどうするか，という点を検討する必要がある。

いる。こうした点から，積立金の想定利回りは自営業者には所得比例年金を適用しないという

賃金上昇率2.5%にリスク分散投資効果分を上乗判断もあるが，その場合，所得比例年金とセッせしたものであり，必ずしも4.1％を固定してトとなる最低保障年金もまた自営業者には適用想定したものではない。こうした点について，されなくなる。また，加入させたとしても所得

2010年公的年金財政状況報告では，賃金下落を捕捉が不正確だと，自営業者は低額な所得比例考慮して本来保有すべき積立金度合いをチェッ年金となり，過大な最低保障年金が支給され，クしており，本来保有すべき積立金との差は不公平になる。
総務省の「家計調査」で，自営業の収入，貯2 ％に過ぎず，年金財政が危機的状況に陥って蓄，負債の平均値を勤労者世帯と比較すると，いるわけではない。
⑶

2 段階目の改革について

貯蓄残高，持ち家率が高く，自営業者の優位が

1） 厚生年金の拡大確認できる。しかし，2000年以降の個票データ

現行制度では，サラリーマン・公務員とそのに基づく所得分配研究が進むと，自営業者は，配偶者以外は，国民年金 1 号被保険者（以下，ⅰ）雇用者に比べて所得のばらつきが大きいこ

1 号被保険者）になる。総務省「労働力調査」と，ⅱ）貧困率が高いこと，ⅲ）夫に先立たれによると自営業主は減少傾向にあり，国民年金

た自営業者の老齢の妻は，老齢基礎年金のみでがスタートした1961年での自営業者は就業者数あり貧困率が高いこと，が明らかになってきた。

の22％であったが，2010年には 9 ％にまで低下

こうした自営業者の貧困，格差問題の背景には，している。2008年度の公的年金加入者6936万人

零細小売店などの経営が厳しくなっていること

でうち2001万人が 1 号被保険者であるが，自営や請負労働者など自営業者でありながらサラ業者と家族従業者は 1 号被保険者の26.2％に過リーマンの性格が強い働き方が増加しているこ

ぎない。この結果， 1 号被保険者の自営業者はとも背景にある。定年がなく，資産があるとす

524万人と推計され，公的年金加入者全体のわる自営業者の前提は崩れつつあるが，これは他

ずかに7.6％を占めている。現在の 1 号被保険の先進国でも同様である。EU 加盟国15カ国の者の多くが不安定な非正規労働者であり，この平均貧困率（国民全体の等価可処分所得の中央部分で大量の未納者が発生している。

値の60％を基準）は15％，働く貧困層の貧困率一体改革では，短時間労働者への厚生年金のが 7 ％であった。職業別に比較すると，サラ適用拡大と厚生年金と公務員共済を一元化する

リーマンの貧困率は 6 ％であるのに対し，自営

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業者の貧困率は16％と 3 倍近く，近年では EU

リアも自営業者とサラリーマンで給付算定方法

諸国の自営業者の社会保障制度改正が相次いでを変えている。しかし，こうした対処策が国民いる。

の信頼感を得られるかは疑問が残る。一方，徴OECD 各国の年金制度における自営業者の収体制の厳格化で対応する国もある。アメリカ

取扱いは 4 つに大別でき，①就業形態を問わずは内国歳入庁による社会保障税，連邦失業税，に加入できる基礎年金または最低保障年金と所得税を一括徴収しており，社会保障税の徴収

いった特定階層向けの制度がある国，②所得比率はきわめて高い。しかし，それでも保険料未

例年金のみで，自営業者とサラリーマンが共通

払い問題，不法就労者などの保険料未払い問題の制度に加入する国（一元化された所得比例年などは存在する。フランスの自営業者の納付率

金のみ），③所得比例年金のみで自営業者とサは平均95％と高いが，事業開始の登録制度を利ラリーマンは別の制度に加入する国（分立型所

用し，社会保障への加入手続きも一括で行って得比例年金のみ），④自営業者は強制加入の制いること，制裁措置と徴収機構と税務署との所度がない国（メキシコのみ）がある。

得情報の連携，そして制度設計自体に所得を過

諸外国の趨勢は，基礎年金や特定階層向けの少申告すると給付も減るため過少申告のインセ

年金制度がある①がもっとも多く，日本もこのンティブが働かない。スウェーデンは社会保類型に属する。ただし，この類型の多くの国は険・労働保険の保険料は，国税庁が所得税と一自営業にも所得比例年金を用意しており，自営括徴収している。自営業者は，使用者同様に毎業者も 2 階建て年金となっている。オーストラ

月決められた日に暫定額の保険料を納付し，毎

リア，ニュージーランドのような税方式で基礎年の確定申告で調整する形をとる。イギリスは，年金のみを保障している国を除くと，日本のよ日本同様かつては社会保険当局で保険料を徴収

うに自営業に対し全く所得比例年金がない国はしていたが，未納率の高さや国民に対する職員

むしろ例外である。②のタイプは 8 カ国あるが，の対応のまずさなどの問題が大きく取り上げら①のタイプで基礎年金・最低保障年金とともにれ，1999年から歳入関税庁が社会保険及び労働所得比例年金がある 6 カ国を加え，さらに③の保険を包括した国民保険の保険料を所得税ととタイプ 7 カ国を加えると，自営業者に所得比例

もに一括徴収に切り替え，徴収コストの節減を年金を適用している国がほとんどである。

行った。このように，諸外国を見回しても，決次に保険料であるが，税方式を採用する国をして完全無欠な理想的な年金制度を確立してい除き，社会保険方式を採用する国のほとんどが，る国は多くないものの様々な工夫をしている。

自営業者から所得比例保険料を徴収している。

一方，日本では，自営業者とサラリーマンは異その際，サラリーマンの保険料は労使折半であなる生活をしているのだから同じ社会保険に加るが，自営業者の保険料は，自営業者が全額負入させることは非常識であるという思い込みが担という国が多勢を占める。これは，自営業主

強く，政府・与野党間でも新年金制度の議論がはサラリーマンとしての側面と雇用者としての熟していない。

側面をもつためである。
自営業者の所得捕捉・過少申告の問題は，税3 ．与野党協議をどのように行うかの徴収機構や所得捕捉体制整備が不十分である

選挙制度が二大政党制を指向しながら，衆参国ほど生じやすい。ハンガリーやポーランドは，二院が立法のほぼ同等の権力を持っているなか

所得捕捉の難しさから所得比例年金でありながで，低成長・高齢化社会に対応するために負担

ら，実際の収入額ではないみなし収入に保険料の再分配を行う政策を進めれば，選挙のたびに率を賦課している。スペイン，ギリシャやイタ

国会がねじれ，大がかりな制度改革ができなく

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租税研究

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234950なる。特に，年金制度のような長期的な視点に生活を保障しつつ，自立の助長を図る観点から，立ち，将来世代の利害を考慮しなければいけな

生活保護法の改正を含め，生活保護制度の見直い仕組みの改革を一回毎の選挙の争点にすべきしについて，地方自治体とともに具体的に検討ではない。大がかりな年金改革に成功した国とし，取り組む）があげられている。これら大綱してスウェーデンが上げられるが，そこで最もの方向性は大きな間違いはないであろう。以下参考にすべきなのが，与野党協議のためのルーではその理由と，この大綱では触れられていな

ル作りである。

い論点について議論しよう。
最後の安全網である生活保護を利用するには，

スウェーデンの年金改革における与野党協議のルールを抽出すると，①与野党で課題を共有

利用可能な他の公的な制度が既に活用されていする，②技術的制約を共有する，③それぞれのなければならない。この意味で，生活保護の守案にこだわらない，④協議により必ず合意し，備範囲は「残余的」であり，生活保護以外の社

一方的に合意内容を破棄しない，⑤合意内容に

会的安全網が充実（縮小）すると，生活保護のは与野党が共同責任を持つ，⑥議論をパフォー

守備範囲は小さく（大きく）なる。つまり，大マンスに使わない，⑦年金を選挙の争点にしな

綱にある①から③の項目が充実すると，④生活

い，⑧利害関係団体の圧力からの独立した議論，保護の役割は縮小する。この生活保護の残余性⑨すべての情報を完全に国民に提供する，とという観点は改革への有効な視点を提供してくいったものがある。

れる。

第 5 節 重層的な社会的セーフティ
ネットの構築2 ．高齢者の所得保障
第 1 に，日本の社会的安全網体系には，高齢

1 ．社会保障 ･ 税一体改革大綱における社会的者に特化した公的扶助制度がない。したがって，

セーフティネットの取り扱い

結果的に生活保護が低年金 ･ 無年金の高齢者の2012年 2 月に閣議決定された「社会保障 ･ 税

所得保障を担うことになっている。2010年度の一体改革大綱」（以下，「大綱」と略）において生活保護世帯は高齢者世帯が最も多く，全体のは，「貧困 ･ 格差対策の強化」として「重層的42.6%を占めている（2011年 8 月速報値）。したなセーフティネットの構築」が謳われている。

がって，大綱における「低所得の年金受給者に

具体的には，①社会保険制度における低所得者

対する最低保障機能」が強化されると，自ずと対策の強化（低所得の年金受給者に対する最低生活保護の対象は小さくなる。高齢者の生活保保障機能の強化としての加算措置，市町村国民

護受給の増加は低年金・無年金者の増加と表裏

健康保険・介護保険における低所得者の負担軽一体である。40年間保険料を支払い続けて月に減，長期高額医療の高額療養費の見直しの検討，

7 万弱の年金を受け取るよりは，全く保険料を総合合算制度創設の検討），②短時間労働者に支払わずに高齢者になってそれ以上の金額とな対する社会保険（被用者保険及び厚生年金）のる生活保護を受給した方が良い（さらに現行制適用拡大，③重層的セーフティネットの構築

度では医療費は無料になる）。国民年金の収納（生活困窮者に対する支援実施のための体制整率は減少し，全額免除率は上昇し続けている。

備・人材確保促進のための国の中期プラン策定，

この傾向が続くと，高齢者の絶対数の増加も加

生活困窮者の自立に向けた支援サービスの体系

勢して，無年金 ･ 定年者が急増し，高齢者の生化，民間の生活支援機関の育成・普及，多様な活保護受給者も急増することになるであろう。

就労機会の創出等を図るため，必要な法整備も厚生労働省の推計によると，無年金者だけで，含め検討），④生活保護の見直し（国民の最低

今後の予備群を含めた規模は最大約118万人で租税研究

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あるという（2007年 4 月 1 日現在推計値）。まも保険受診が可能となった。この意味で子ども

た，現在，老齢基礎年金のみの受給者は平均しに対する医療の社会的安全網の目は小さくなって月4.85万円（2008年度数値）しか受給していたが，それでも大人の無保険者問題は引き続きないから，低年金者の数もかなりの規模になる。

存在しており，無保険者は医療扶助の単給を含現状のままでは，無年金 ･ 低年金予備軍は確実

め，最後の社会的安全網として生活保護に頼るに将来の生活保護費をかなりの程度増大させる。

しかない。

この状態を避けるためには，社会保険料ではな

保護世帯の大部分は高齢者世帯及び傷病・障

く，強制力の強い税，しかも，脱税や租税回避

害者世帯である。また母子世帯もその大部分はの難しい税の増税を用いて，全国民に対する最精神的・身体的な病に冒されているという。し

低保障年金を導入するしかないだろう。

たがって，医療扶助が生活保護費の大半を占めることは自然なことかもしれない。しかし，現

3 ．低所得者への医療保障

行の医療扶助において適切な医療が受給者に施第 2 に，日本の社会的安全網には低所得者にされているかどうかについては大きな疑問が投特化した医療保障制度もないため，その様な医げかけられている。医療扶助により保護世帯の療保障を生活保護が担っている。実際，生活保医療負担は無料となる。したがって，医師が受護給付費のうち約半分は医療扶助であるが，既給者から不必要な診療や投薬を求められること

述の低年金・無年金者の増大と高齢化の進展にがあるかもしれない 。また医療扶助の受給者

よって医療扶助の支出も拡大していくであろう。

は不利な立場に置かれてきた人たちが多いから，大綱の前に公表されていた「成案（2011年 6 月

自己の診療内容に十分な注意を払えなかったり，

30日・政府・与党社会保障改革本部決定）」で医師に対し抗議できなかったりするかもしれな

は「生活保護の見直し」のなかで「医療扶助等い。その場合，施設に比べ診療数が少ない医療の適正化」が明示されていた（p.6）が，今回提供者は医療扶助受給者に対して過剰診療を行の大綱では「平成24 年度における主な関連施

う傾向にあるかもしれない。

策」における一例として言及されているに留医療扶助を用いた過剰診療の主な原因は 2 つ

まっている（p.23）。しかし，医療扶助の問題あると考えられる。ひとつは医療制度一般にかは，社会的セーフティネットを見直す上では避かわる診療検査体制の問題である。 1 カ月単位

けて通れない大きな問題である。

で審査されるレセプトからは診療履歴を確認す

ただし，医療扶助の問題は生活保護制度内部ることは難しく，通時的に検査すれば容易に判の問題というよりも，低所得層に対する既存の明する過剰診療が見抜けない。現在進んでいる

公的健康保険制度と診療検査体制の問題と考え

レセプトの電子化が徹底化されれば，「突合審るべきである。前者の問題は，大綱では「社会査（名寄せ審査）」と「縦覧審査（月を跨いだ保障制度における低所得者対策の強化」での審査）」が少ない費用で可能となるため，医療「市町村国民健康保険の保険料，介護 1 号保険扶助を通じた過剰診療の検査も容易になろう。

料における低所得者保険料軽減の拡充等」と関いまひとつは受給者のインセンティブである。

連する。労働者の非正規化や無職者の増加は市医師が意図的に不正請求すれば，審査機関は不

町村国民健康保険の弱体化につながっており，正を絶対に見抜けないという。しかし自己負担被保険者が低所得化する傾向が強まるとともに，があれば，受給者自ら診療内容に関心を持つこ

未納率は増加している。それに対応して無保険とになり，過剰診療を抑制できるであろう。も者が増加しているが，国民健康保険法の改正にちろん保護世帯の負担が増えることになるため，

より，高校生以下ならば親が無保険者であって何らかの形で（受診の有無にかかわらず）標準

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的な自己負担額を保護基準額に加える必要はあ

2011年からは31日以上の雇用見込みに短縮になる。このように考えると，保護世帯の医療保障

り，その適用対象を広げてきた。ただし，雇用は現行の医療扶助で行うのではなく，例えば保保険は 1 週間の所定労働時間が20時間以上でな

護世帯を国民健康保険に加入させることによっければならないことにも注意する必要があろう。

て，現行の問題点を和らげることができるだろ

次に「重層的セーフティネットの構築」に関う。もちろん現行の国民健康保険は財政上の大しては，住宅手当と求職者支援制度の創設や生きな問題を抱えているため，これには国民健康

活福祉資金貸付の充実（特に総合支援資金貸付保険の改革が大前提となる。つまり医療扶助の制度の創設）など既にいくつかの施策が開始さ

問題は生活保護制度内では対処すべき問題ではれている。しかし，これらの制度にはいくつか

なく，診療審査体制（レセプト電子化の徹底との懸念要素がある。第 1 は総合支援基金貸付制

その活用）と国民健康保険改革という生活保護度である。総合支援基金貸付制度を含む生活福制度外の問題である。

祉資金制度は，それが公的な貸付制度であるがゆえ，民間では借入できないが，借入の機会が4 ．就労可能層への支援

与えられれば自立が可能で貸付金を返済できる

生活保護において2009年以降は，就業可能層

人々を対象としているはずである。少なくとも，が多く含まれると考えられる「その他の世帯」

自力での返済は困難であっても，借入者は市町の増加が著しい。同保護世帯は2011年 8 月時点

村社会福祉協議会による相談支援によって自立で は10年 間 の 約 4 倍 の25万 世 帯， 全 世 帯 の可能な人々である必要があろう。しかし，その16.8%となり，高齢者世帯のシェアを減少させような借り手の判別は，市町村社会福祉協議会

る程膨れ上がっている。これは厚生労働行政のの人手不足も相まって容易ではない。むしろ，スタンスの変化にもよると考えられるが，いず「返済」の形式をとるため生活福祉資金貸付にれにせよ根源は，雇用保険から漏れた就業可能

は給付の場合ほど厳格に審査が行われず，また，層には生活保護以外の社会的安全網が存在しな

近年融資条件も緩和されたことによって，結果

かったことに起因すると考えられる。大綱の項として，本来対象とすべきでない人々に貸付が目として，短時間労働者に対する社会保険（被行われる可能性がある。例えば，某都道府県の用者保険及び厚生年金）の適用拡大，重層的生活福祉資金の償還率の推移をみると，近年でセーフティネットの構築（生活困窮者に対するは特に離職者支援資金の償還率が急降下してい支援実施のための体制整備・人材確保促進のたる。この償還状況から類推すると，離職者支援

めの国の中期プラン策定，生活困窮者の自立に資金を前身とし，かつ，貸付条件も緩やかに向けた支援サービスの体系化，民間の生活支援なった総合支援資金の償還率も低くなる恐れが機関の育成・普及，多様な就労機会の創出等をある。実際，全国で一番総合支援資金の貸付額図るため，必要な法整備も含め検討）が挙げらが多い大阪府社会福祉協議会では，郵送した償れているが，これらは就業可能な層に対する社

還通知の 7 割が宛先不明で戻ってきているとい会的安全網の整備として理解できよう。

う。また，朝日新聞の都道府県社会福祉協議会

まず，「短時間労働者に対する社会保険の適に対するアンケート調査によると，2011年 3 月

用拡大」に関しては，既にいくつかの改革が行末現在で未回収の生活福祉資金が約374億円あわれている。例えば雇用保険の適用範囲の拡大

り， 6 年前から約100億円も増加していると報があげられる。雇用保険は2009年度までは 1 年

告されている。

以上の雇用見込み，2010年度までは 6 カ月以上

第 2 の懸念は諸施策の執行体制である。これの雇用見込みの労働者を対象としていたが，は大綱でも指摘されている「生活困窮者に対す

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る支援実施のための体制整備・人材確保促進」

ある場合，地方公共団体の庁舎内にハローワーに関連する。第 2 のセーフティネットのもとクの窓口を設置し（通常は「福祉事務所」と同整備されてきた諸制度では就労促進型の諸施策

じフロア），ワンストップサービス を恒常的にが重視されている。しかし，それらは現状では実施している。地方公共団体の要請によって実パッチワーク的な要素が強いように思える。例

際の実施内容は多様であるが，開始年度ではえば，求職者支援制度のもとで受給者に対し職（2012年 1 月現在），14の市において事業が開始

業訓練を行うのは民間事業者であり，その職行されている。

訓練を条件に求職者支援の給付を行うはハロー

近年の社会経済状況の悪化に応じ，また，そワークである。一方，住宅手当制度では，家賃の政策的対応として社会的安全網の目が細かく

費給付と生活相談は地方公共団体が，就労相談

なるにつれ，労働 ･ 福祉行政にかかわる現業機

はハローワークが担当する。さらに，この住宅

関，つまり，福祉事務所，ハローワーク，社会手当は総合支援資金貸付制度と併用可能である

福祉協議会等の事務負担は拡大している。社会が，後者の貸付は各市町村の社会福祉協議会が保障業務に携わる職員には高度な専門性や経験行っている。また既に生活保護制度の中ではが必要とされる。例えば，保護世帯の就労には2005年から複数の地方公共団体が就労支援を含

様々な阻害要因が存在するなど，社会的弱者がむ自立支援プログラムを導入し，受給者の自立必要としているものは様々な分野におけるニーを促す独自の取り組みを行っている。このようズの集合体である。それは既存組織の一つのラな執行機関の分散によって，折角の新諸制度はインで対応できるものではなく，各種の支援策

有効に活用されないかもしれない。2005年度かを一つにまとめて実施する機関や場所が必要とら開始された生活保護制度内での就労支援プロ

なろう。また地域により支援策の組み立て方もグラムでは，地方公共団体とハローワークとの違ってくるため，地域に密着する必要もある。

連携が強調されてきた。しかし，そのうち現在

この観点から，既述の「生活福祉・就労支援

最も普及している生活保護受給者等就労支援事協議会」や「一体的実施」の流れは歓迎すべき業活用プログラムでは，その対象者を選定することであるが，長期的にはこの考えをさらに進要件が保護者の現状にあっていないという批判

め，ハローワーク，福祉事務所，及び市町村社がある。また，ハローワークと福祉事務所の管会福祉協議会を一つの組織に統合し，その新組轄区割の違いにより連携がとりにくかったり，

織の人事管理を広域（例えば都道府県単位等）

地方公共団体が送り出す求職者とハローワーク

で行うことを提案したい。これにより今まで分が求める求職者にギャップが存在したりして，散していた業務をさらに継ぎ目なく実施でき，関連する組織間で対立が起こる場合もあるらし

ワンストップサービスの「一体的実施」も恒久い。

化できる。また，業務における規模と範囲の経

しかし，この執行体制の問題に関しても，済も働き，職員の労働環境も向上するであろう。

2011年度から新たな展開がみられるようになっ現状の福祉事務所の職員の多くは数年で役所内た。同年度から，地域のハローワーク（厚労の他の部門へ移動し，専門的な経験・知識が蓄省），福祉事務所（地方公共団体），社会福祉協積されない状態にあるという。広域で人事管理

議会の参画のもと，「生活福祉・就労支援協議ができれば，繁閑の差がある職場を移動するこ会」が設置され，両者の連携が緊密化されていとによって，仕事に緩急をつけながら専門的なるという。それと同時に，就労支援に関するハ

技量と経験を蓄積することができるであろう 。

ローワークと福祉事務所の業務の「一体的実財政上の制約が無いのであれば，単に必要な施」を推進するために，地方公共団体の要請がだけ給付を拡大すれば良い。つまり，財政上の

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制約がないのならば，社会的安全網の拡大はその公平性確保につながる社会保障と税の番号制

れほど難しい問題ではない。しかし，社会的安導入を目指す「社会保障・税番号大綱」は，全網の緻密化は，再分配の程度を上げることで2011年 6 月30日に社会保障と税の一体改革成案あるから，当然それに必要とされる財源も増大

とともに政府与党で決定された（〔表 3 〕参照）。

させる。つまり，現金や対人社会サービスの給通称マイナンバー法案は2012年 2 月14日に閣議付の拡大には財政上の問題が常につきまとう。

決定された。2014年から個人・法人に番号を付

しかしながら，公的債務の対 GDP 比率が200%

与し，2015年に利用を開始するスケジュールがを超える現状で，社会的安全網の財源をどのよ予定されている。

うに捻出するのかについては「消費税の増税」

利用分野については，社会保障を全面に押し以外には具体的には議論されていないのが現状出していて，基本的には年金，医療，介護，福である。国と地方の負担の問題も含めて，社会祉，労働保険という 5 分野に税を加えた 6 分野

的セーフティネットの充実に必要となる財源にに限定をしている。ただし，利用開始から 3 年

ついても，さらに突っ込んだ真剣な議論が求め後を目処に見直しが行われる予定であり，民間られる。

活用の可能性も残されている。

第 6 節 マイナンバー（社会保障と税の番号制）導入
1 ．マイナンバーの概要

国民背番号制度としてのマイナンバーは，プライバシー侵害や個人情報の名寄せといった点で警戒されがちである。積極的に番号制を導入
しようとする基準は 2 つある。一つは効率性のきめ細やかな社会保障の充実，個人所得課税観点であり，国民一人一人が個別識別できてい〔表 3 〕 社会保障・税番号大綱（概要）（出典）平成23年 6 月30日「政府・与党社会保障改革検討本部決定」資料
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ない弊害は我が国の行政システムに著しい不効50

3 ．情報保護の信頼性率を招いており，その無駄にかける費用も無視

番号制導入の技術的な要件に関しては，セできない。もう一つは公平性の観点である。所

キュリティをどのように確保するのか，根本的得把握の公平性は，納税者番号の導入無しにはな番号の仕組みを共通番号制にするのか親子番

解決できない問題となっている。今後，消費税号制にするのかについて議論が交わされた。

増税が行われた場合に導入が想定される給付付結論としては，住民基本台帳では住民票コーき税額控除の算定基準となる所得把握はより精ド，公的年金では基礎年金番号，税務署では納度が高いことが求められる。

税者コードというように各機関では既に個別に番号を振ってシステムを運用しており，共通番

2 ．番号制の検討と必要性

号で置き換える手間を考えると，システム改修

番号制を歴史的にさかのぼると，1968年の佐藤内閣で国民総背番号制，1980年のマル優適格

費用を考えても親子番号制の方が導入しやすいとなった（〔表 4 〕参照）。
マイナンバーという愛称と同時にマイポータ

を示す納税者番号であるグリーンカードなどのルが一緒に出てきた。行政機関が個人情報にい検討があった。
2003年になって初めて，住民基本台帳ネット

つアクセスしたのかという履歴を確認できるもワークで使用される住民票コードが導入されて，のである。行政が持っている個人情報を自己情

国民に唯一振られる番号制になった。当初，プ

報コントロール権として知る権利を行使するこライバシーの侵害，あるいは政府による個人情とができる。また，第三者機関による監視も予報の収集への懸念が大きくとりあげられ，民間

定されている。
発行予定の IC カードの機能はまさに社会保利用禁止など制約が多い運用となっている。
現在のマイナンバー導入の検討に至るのまで

障カードで検討されてきたものである。健康保に，国民を個々に識別するための番号制の必要

険証の機能は当然として，各医療機関の診察券

性を実感させる複数の出来事があった。

の機能も全部 1 枚に集約したいという要求があ

一つは「年金納付記録問題」である。公的年

る。複数の医療機関を受信しても，ネットワー

金に加入していた記録が失われていたり，誰のクを通じて電子カルテを取り寄せて，再検査を記録か分からず宙に浮いていたりとずさんな処不要にしたり，処方薬の状況を確認できるよう理が問題化した。旧社会保険庁のいい加減な仕にしたりすれば，患者の負担軽減と同時に医療事ぶり，電算処理能力が足らずカタカナでデー費抑制も実現可能になる。

タ化していたことによる同姓同名の取り違え，2011年 3 月に内閣官房が実施した世論調査でライフステージによって複数の年金制度に加入

は，偽造やなりすまし，個人情報の不正利用・記録が分散する制度上の不備，そして基礎年金漏洩が起こるのではないかと懸念する回答が集番号が唯一性を保証していなかったことが複雑まった。国が国民を管理するために使うのではに絡み合って起こった問題であった。

ないかという疑念を抱く人々もいる。技術的にもう一つは所在不明高齢者問題として，住民情報保護ができるだけではなく，運用面でも疑登録・戸籍上では100歳以上になっているはず念を払拭するような明確なルール提示が求めらの人の所在がつかめない，そういった人たちがれている。

出てきてしまった。将来的に何らかの形で番号を使わなければ市民生活をやっていけないとな

4 ．公共投資としての情報連携基盤整備
従来のイメージで公共投資と言えば，ダム建れば，全くその痕跡がない人として所在不明者

設，高速道路建設，新幹線の延伸が想像しやすはあぶり出されるはずである。
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50〔表 4 〕番号制度における符号連携のイメージ（出典）平成23年 6 月30日「政府・与党社会保障改革検討本部決定」資料

い。実は，番号制の導入は大型公共事業に匹敵対象となっている国民が気付いていないようなする規模の公共投資の側面を持っている。

「制度を適用してあげます」という活用があり

初期投資として，まず国民 1 億2,700万人に得る。国や地方自治体が国民に対して義務を負加えて在留外国人の方々に付番し，法人に対しわせる，果たさせるという公権力行使の側面と，て も 付 番 す る 費 用 が 必 要 に な る。 加 え て IC

そして国民に権利保障をしてあげる，利便性確

カード発行費用までの見積もりでは年金，医療，保をしてあげるという側面の両面が番号制には

福 祉， 介 護 の 各 分 野 を カ バ ー す る な ら ば 約ある。

6,000億円かかる想定である。ちなみに政権交現在採っているような申請主義ではなく，利代時に注目された八ッ場ダムの周辺道路整備を用可能な公共サービスを提案し，対象適格であ含めた総事業費が4,800億円である。

る給付を自動適用することも考えられる。必要

番号制の導入は初期投資だけでは終わらず，と考えられるような公共サービスが提案される，毎年の整備更新維持の事業が将来にわたって継政府に銀行口座を登録しておくと自動振り込み

続することになる。新しく生まれてくる赤ちゃされる仕組みはパターナリズムそのものである。

ん，日本に入ってくる在留外国人，そして新し自動的に給付されることを好まない人には自動く設立される企業にも付番することになる。ま

適用を除外するオプションの設定も求められるた死亡者を所在不明にせずにしっかり確認してかもしれない。
社会保障関連で実現可能なのは，医療・介護

廃番していくなど，様々な異動情報の更新費用などの総合合算制度，給付漏れ，二重給付防止が見込まれる。

などである。医療や介護をはじめとして，自己5 ．公的活用のフロンティア

負担したものについては合算していって自動的

パターナリズム（父権主義）的運用として，
租税研究に計算されるような仕組みが総合合算制度であ2012・6― 31 ―

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る。給付に関しても不公平が生じないように取ざるを得ない。それを実現するインフラとしてり扱うこととなっている。

マイナンバーはその第一歩となる。番号を付け

事務・手続きの簡素化，負担軽減に関しては，るだけでは，個人情報漏洩などは起こりえない。

所得証明書や住民票の添付省略，医療機関におそれ以前の情報管理体制の問題だからだ。マイける保険資格の確認などが挙げられている。

ナンバーを活用するにあたり，便益の大きな領域での活用を優先的に進めることを基本的な原6 ．民間活用の課題と将来性則として提案したい。社会保障や税制における慎重なスケジュールに沿って言えば，民間活活用から始まるのは，この原則に照らして好ま用の可能性というのは2018年度以降の検討であしい。次なる民間活用も，単なる顧客管理に使る。しかし現在の情報技術を用いれば，個人番

いたいという理由を大きく超えるような便益が号を直接使わなくても，ハッシュ化と呼ばれる提供できることが基準となるべきである。

特定の計算式を経て必ず 1 対 1 の対応関係にある番号と照合できてしまう。その延長として，

第2章

不都合が生じる懸念がある。世の中に出回る各税・財政改革種ブラックリストのすべてが名寄せされてしま◆ 税・財政改革〔総論〕

うと市民生活に支障が生じるだろう。
ネガティブな懸念ばかりではなく，積極的に楽観的な民間活用を考えてみると，本人の同意

1 ．社会保障の機能強化と財政健全化の両立に基づいて，さまざまな情報にアクセスしても昨年 3 月11日に東日本大震災が発生し，我がらった方がもっと便利な生活ができるのではな

国経済に甚大な被害をもたらした。今後の財政いかという提案もできる。例えば，銀行や証券

運営は，この震災復興に注力しなければならな会社が顧客に対して資産管理支援を行う，あるいが，手段を選ばすに震災復興のための財政支

いは医療機関やスポーツクラブに継続的にデー出を行えるほど，我が国の財政状況は楽観的でタを提供することによって，健康づくりのコンはない。

サルティングを受けることなども想定できる。

政府は既に，財政健全化について，2010年 6月に「財政運営戦略」を閣議決定し，国と地方

7 ．マイナンバー活用に向けた提言の基礎的財政収支（プライマリーバランス）対

国民背番号制度や納税者番号と言われると身構えてしまう人はある程度いる。個人情報漏洩

GDP 比を2015年度までに半減させ，2020年度
までに黒字化する目標を掲げている。

やプライバシー侵害の懸念ももっともなことだ。

では，社会保障の機能強化と財政の健全化をまた，政府による秘密主義的な管理社会強化をどう両立できるだろうか。内閣府「経済財政の心配することも過去の歴史からの教訓だろう。

中長期試算」（2012年 1 月）によると，今後のしかしながら，現在の社会保障システムや税制

マクロ経済の動向を慎重シナリオ（実質成長率

は精緻な情報管理によって成り立つものであっが 1 ％強で推移）と想定した場合，2015年度まて，その不完全な部分が年金記録問題や所在不でに消費税率を段階的に10％まで引き上げるこ

明高齢者問題などを引き起こしてきた事実を踏とや，東日本大震災の復旧・復興対策が実施さまえるべきである。

れその見合いとなる財源が確保されることを前社会保障システムのメリットを享受しようと提に，他の増税を行なわず現在の財政構造のまするならば，効率と公平を保つべく，国民監視

ま自然体（社会保障給付や税収の自然増も織りによる開かれた管理社会強化の方向性を模索せ込む）で推移すると，2020年度には国と地方の

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基礎的財政収支対 GDP 比はマイナス3.0％とな

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2 ．政府債務の見方
我が国の政府債務残高について議論する際，ると予測されている。
このシナリオにおける2020年度の GDP は約

しばしばグロスでみるかネットでみるかで議論

558兆円と見込まれているので，2020年度に国が混乱している。政府債務残高を，政府が保有と地方の基礎的財政収支を黒字化するためには，する金融資産と相殺した大きさであるネットの

約16.6兆円（＝558×3.0％）相当の収支改善が債務でみるか，相殺せずに純粋に債務そのもの必要である。

を示したグロスの債務でみるかという議論であ

我 が 国 は， 先 進 国 の 中 で 政 府 債 務 残 高 対る。

GDP 比が群を抜いて高い。日本はこれまで，グロスの債務残高から政府が保有する金融資

家計が持つ貯蓄が多いことから国債残高の約産を差し引いた「ネットの政府債務残高」の対95％が国内投資家に保有されており，低い国債

GDP 比を見ると，日本は他の先進国に比べて金利が維持できるため，ギリシャのようにはな

高い方だが，「グロス」ほどには突出して高くらないとされてきた。

はないようにみえる。では，グロスの債務としかし，財政危機に直面する欧州諸国は，先ネットの債務は，どう理解すればよいか。それ

行きの財政再建策が計画通りにいかないと投資は，政府債務の返済財源を何に求めるかに依存

家に見透かされたことから，金利上昇・資金繰する。もし，政府債務を将来の租税等の収入にり難が不可避となった。投資家が，政府の財政よって賄い，政府が保有する金融資産の売却収

再建策は信用できないと足元を見た結果だった。

入を用いない方針で臨むならば，政府債務はグ

基本的に，借金を多く抱える国ほど，高い金利ロスの残高で把握するのが妥当である。こうしを払うと約束しなければ借りられない。日本でた状況では，ネットの残高はほぼ無意味なもの

も，たとえこれまでは国債が国内で消化できたとなる。机上の計算で相殺するのに用いた金融ことから低金利を維持できたとしても，今後の資産は，政府債務を返済するためでなく別の目

財政再建策が信用できないものと見透かされた的に用いるために保有しているのであって，金ら，いつ突発的に金利急騰の憂き目に遭うかわ

融資産の売却収入を返済財源として当てにはでからない。しかも，日本はこれから高齢化が進きない。

み，ライフステージの中で貯金を積み増す若年政府が保有する金融資産の具体例として，公世代より取り崩す高齢世代の方がますます多く

的年金積立金がある。この積立金は，その売却なることから，日本の家計貯蓄は減少傾向にあ

収入（取崩し）を政府債務の返済財源に充てるる。だから，日本国債が未曾有の残高になってのではなく，将来の年金給付に充てることを予も低金利で借り続けられるという背景は消えつ定している。むしろ逆に，将来の税収を元手につある。

国債償還が行なわれ，それを財源として年金給

我が国において財政健全化が急務であるとさ付をする予定なので，相殺してよいはずはない。

れるのは，こうした現実に基づくものである。

ちなみに，SNA（国民経済計算体系）では，

これは過度な悲観ではなく，増税のお膳立てを既に確定したとされる将来の年金給付予定額するためでもなく，日本経済が金利急騰に直面（年金給付債務）は，グロスの政府債務には計して経済成長の芽が摘まれることを避けるため上されていない。公的年金積立金は，年金給付の備えを促す思慮である。歳出削減や増税といっ債務との見合いで蓄えられている。したがって，

た財政健全化の取組みは，景気への配慮もあろう

負債側に年金給付債務が計上されていないのに，が，景気に配慮しすぎて国債を過度に増発して金積立金と（年金給付債務を含んでいない）グロ利が上がってしまっては身もふたもない。

スの債務を相殺することは，辻褄が合わない計
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31

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32

49

50

させなければ，政府債務残高（対 GDP 比）は算をしていることになる。
グロスの政府債務は，我が国では基本的に，どんどん上昇してゆく。しかも，我が国では今政府が保有する金融資産が見合いとしてあるわ

後，高齢化による社会保障費の自然増は，毎年けではなく，将来の税収によって返済すること

度 1 兆円を超え，その分だけ支出が毎年増えてを大前提としているものである。そうならば，ゆくことが見込まれている。我が国の財政は，我が国の政府債務残高は，ネットの残高という支出が多すぎるというより，収入が不足していよりグロスの残高に限りなく近い水準として把るというのが基本構造である。
日本の財政再建は，経済成長さえすれば増税握するのが，政策スタンスと整合的で妥当なもをしなくても実現できるとの見方がある。しかのなのである。

しこれは，客観的な根拠に欠く。この見方の背3 ．税収弾性値の見方

景には，経済成長率が高まれば増税せずとも税

我が国の財政状況について，まず，踏まえて収が自ずと大きく増えるとの発想がある。経済

おくべき現実を記そう。現在，我が国は国と地成長率が 1 ％上昇した時に税収が何％増加する

方を合わせた支出（社会保障費や公共事業費なかを示すのが税収弾性値だが，この見方を唱えど）は対 GDP 比で約42％，収入（税収と社会る者はその値が 4 であるというが，これは非科保険料収入など）は対 GDP 比で約33％，その学的である。

差は財政赤字となっている。ちなみに，この収横軸に名目経済成長率，縦軸に国税の税収増

入が多かった好況期でも対 GDP 比で35％とい加率をとった〔図 3 〕で実績値を原点と結ぶ直うのが過去最高だった。短期的に財政収支が赤線が，定義により税収弾性値となる。税収弾性字になったとしても，長期的に財政収支を均衡

値が約 4 というのは，最近15年間の単純平均を〔図 3 〕 日本の国税収入における税収弾性値15%

図中における税収弾性値の大きさは、当該年度の点と原点を結ぶ直線の傾き

10%

5%
税
収
増
加
率

0%

-5%

-10%

-15%
-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

名目経済成長率注）◆点は1981～1994年度，●点は1995～2010年度
資料：国税庁『国税庁統計年報』，内閣府『国民経済計算年報』（出典）土居丈朗（2012）『日本の財政をどう立て直すか』（日本経済新聞出版社）

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租税研究

2012・6― 34 ―

8%

10%

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49
50

取った値に基づいている。図中の●点と原点を税収弾性値の計量分析を行った研究はいくつ結ぶ直線の傾きの15年分の単純平均を意味すかあり，代表的な研究として橋本・呉（2008）

る5。ところが，それは，回帰分析をしたこと

では，税収弾性値を，租税関数を推定しながらにもなっていないし，論理的に意味を成さない分析している。これによると，総税収の税収弾統計量である。税収弾性値を計量経済学的に分性値は1.07，国税については1.154，地方税につ析するなら，税収増加率と名目経済成長率の単

いては0.942という分析結果を導いている。こ回帰では，他に影響を与える変数の動向を無視のことから，税収弾性値1.1という値は，よりしており，計量経済学的にみて結果を信用でき洗練された分析手法によって妥当性が裏付けらない。また，標本数が15では，回帰分析の信頼れるものといえる。
この値に基づき機械的に計算すれば，名目経性がない。したがって，十分な標本数を得て，済成長率を 4 ％と高めに見ても，国と地方の税税収増加率＝ a ＋ b ×名目経済成長率＋収の自然増収は対 GDP 比で約0.1％，約5,000億

c × 他に影響を与える変数

円でしかない。つまり，増税を含む税制改革をを洗練された手法で計量分析すれば，b の推定

行わない限り，経済成長率が高まったとしても値が客観的に信頼できる税収弾性値となる。イ

税の自然増収は多く期待できないのである。もメージとしては，〔図 4 〕のようになる。

ちろん， 4 ％の経済成長率を実現するのは容易〔図 4 〕 税収弾性値の正しい計測法（イメージ）

15%

10%

5%
税
収
増
加
率

0%

傾きｂ＝税収弾性値

-5%

-10%

-15%
-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

名目経済成長率注）◆点は1981～1994年度，●点は1995～2010年度（出典）土居丈朗（2012）『日本の財政をどう立て直すか』（日本経済新聞出版社）

5「最近15年間」は，偶然にも我が国がデフレーションに直面した時期と重なるが，税収弾性値が4と唱える者が都合よく持ち出した期間であって，筆者が設定した期間ではない。したがって，筆者が批判を加えるために意図的に設定した期間ではない。
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なことではない。だから，高い経済成長に楽観のように上昇することがわかる。したがって，的に依存しても財政再建は実現できない。

しかるべき税の自然増収が得られるとしても，

ただ，税の自然増収については，増税せずとそれはミクロレベルでは，増税をせずとも個人

も経済成長だけで税収が増えると楽観的に捉えの租税負担率が上昇していることを意味する。

てはならない。なぜならば，税率を引き上げず

この点は，よく留意すべきである。
以下の節では，我が国に求められる税・財政

とも所得が増える以上に税負担（本稿では保険料負担も含む）が増えて，国民の財政負担の比

改革の個別各論について論じることとする。

率が増大することを意味するからである。前掲の税収弾性値が1.1であるという意味は，名目◆ 税・財政改革〔各論〕

GDP が 1 ％増えるとき税収は1.1％増加することを意味する。より具体的に言えば，後述する
Doi, Hoshi and Okimoto（2011） で の シ ミ ュ

第1節

レーションでは名目経済成長率を 2 ％と想定し財政健全化と景気動向たことから，この成長率を用いると，税収弾性

財政健全化を進めていくにあたっては，景気値が1.1％のとき，10年後には所得は1.16倍にな

動向との兼ね合いをどのように考えるかというるが，租税負担（保険料負担を含む）は1.18倍ことが重要なポイントのひとつということになとなり，個人の税負担率は，約1.02倍（＝1.18

る。本節ではこの点について，これまでの経緯

6

÷1.16）となる 。そこで，現実の個人の所得を踏まえつつ論点整理を行う。

税・住民税負担に即して，同様の計算をしてみよう。夫婦子 2 人で全額給与所得によって所得1 ．これまでの経緯
財政健全化と景気動向の兼ね合いについては，を得る家計で，課税前年収別にみた所得税・住民税の負担率を見たのが，〔表 5 〕である。

平 成21年 度 税 制 改 正 法 附 則 第104条 に お い て「平成20年度を含む 3 年以内の景気回復に向けた集中的な取組により，経済状況を好転させる〔表 5 〕自然増収に伴う家計の租税負担率の推移ことを前提として，遅滞なく，かつ，段階的に

課税前年収

2011

2030

2050

2070

2100

300万円

0.7%

0.7%

0.8%

0.9%

1.0%

400万円

2.7%

2.8%

3.0%

3.4%

4.0%

500万円

4.3%

4.4%

4.8%

5.3%

6.3%

700万円

7.1%

7.3%

7.9%

8.8%

10.5%

1000万円

12.1% 12.5% 13.4% 15.0% 17.8%

2011年度比―

消費税を含む税制の抜本的な改革を行う」こととされ，これを踏まえて消費税率の引き上げ方と引き上げの実施時期に関する検討が進められ1.03倍 1.08倍 1.12倍 1.19倍

注）財務省『財政金融統計月報
負担率を基に算出

租税特集』での租税てきた。
2011年 6 月にとりまとめられた「社会保障・税一体改革成案」（2011年 6 月30日・政府・与党社会保障改革本部決定）では「政府は日本銀行と一体となってデフレ脱却と経済活性化に向けた取組みを行い，これを通じて経済状況を好

給与所得が名目経済成長率と同率の 2 ％で増転させることを条件として遅滞なく消費税を含加するとして，税収弾性値が1.1のときに，今む税制抜本改革を実施する」こととされ，「経後の租税負担率がどうなるかを見ると，〔表 5 〕

済状況の好転」を判断するための手続きとして，

Doi, T., T. Hoshi, and T. Okimoto, 2011,“Japanese government debt and sustainability of fiscal policy,”Journal

6of the Japanese and International Economies vol.25, no.4, pp.414-433.

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50「名目・実質成長率など種々の経済指標の数値

消費税率の引き上げに伴って実質的な可処分所の改善状況を確認」することが盛り込まれた。

得が減ることになるため，その分だけ家計消費

この「成案」を踏まえてとりまとめられたが減少することになる。

「社会保障・税一体改革素案」（2012年 1 月 6

家計が流動性制約から解放されていて，通時

日・政府・与党社会保障改革本部決定）及び的な予算制約のもとで消費活動を行っている場「社会保障・税一体改革大綱」（2012年 2 月17日

合には，家計が将来の増税の可能性をどの程度閣議決定）では，消費税率を2014年 4 月に 8 ％考慮に入れて消費に関する意思決定を行っていに，2015年10月に10％に段階的に引き上げるこ

るかがポイントということになり，家計が将来ととされたが，「引上げにあたっての経済状況の増税の可能性を考慮に入れずに消費に関するの判断を行うとともに，経済財政状況の激変に意思決定を行っている場合には，増税についても柔軟に対応できるような仕組みを設けることの具体的なアナウンスがなされた時点から家計とする」という形で消費税率の引き上げと景気消費が減少することになる。これに対し，家計動向の関係が整理された。より具体的には，が将来の増税の可能性を考慮に入れてフォワー「消費税率引き上げ実施前に「経済状況の好転」

ド・ルッキングに行動している場合には，消費について，名目・実質成長率，物価動向など，

税率の引き上げは家計消費に対して基本的には種々の経済指標を確認し，経済状況等を総合的影響をもたらさないということになる（ただし，に勘案した上で，引上げの停止を含め所要の措

消費税率の引き上げが事前に予想されていても，置を講ずるものとする規定を法案に盛り込む」

実際には税率引き上げの前後に駆け込み需要とことが示され，2012年 3 月30日に閣議決定され反動減が生じることになるため，消費税率の引た「社会保障の安定財源の確保等を図る税制のき上げが短期的には経済の撹乱要因になること

抜本的な改革を行うための消費税法等の一部をに留意が必要である）。

改正する等の法律案」では，この点を踏まえて

消費税率の引き上げについては，社会保障の附則第18条に「この法律の公布後，消費税率の先行きに対する不安が解消されることで消費が引き上げに当たっての経済状況の判断を行うと増える（したがって景気に対してプラスの効果

ともに，経済財政状況の激変にも柔軟に対応すがもたらされる）可能性があるが，歳出の効率る観点から，第 2 条及び第 3 条に規定する消費化を伴わない場合の非ケインズ効果は，一般的税率の引き上げに係る改正規定のそれぞれの施には非常に小さなものになることから，将来不行前に，経済状況の好転について，名目及び実安の解消による消費の増加は限定的なものにな

質の経済成長率，物価動向等，種々の経済指標るという点に留意が必要である。

を確認し，前項の措置を踏まえつつ，経済状況⑵

1997年の経験等を総合的に勘案した上で，その施行の停止を1997年 4 月に実施された消費税率の引き上げ含め所要の措置を講ずる」との規定が盛り込まについては，これがその後の深刻な不況の原因れた。

になったという見方がある。たしかに景気は
1997年 5 月にピークアウトしており，消費税率

2 ．消費税率引き上げが経済に与える影響⑴の引き上げがタイミングとして適切でなかった

理論的整理可能性はあるが，1997年には消費税率の引き上

消費税率の引き上げが経済に与える影響を考げ以外にもアジア通貨危機や金融システムの不える際にポイントのひとつとなるのは，家計が安定化といった大きなイベントが生じたわけで

流動性制約のもとにあるかどうかということであり，当時の景気動向について議論する場合にある。流動性制約のもとにある家計については，は，これらの点を併せて考慮する必要がある。

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1996年から1998年にかけての主な経済指標を点検すると，家計消費については消費税率引き50引き上げの時期を慎重に見極める必要があることが留意点としてあげられる。

上げの前後に駆け込み需要と反動減がみられた
ものの，夏には持ち直しの動きが見られ，生産

4 ．消費税率引き上げに向けた合意形成

や雇用も堅調に推移していた。一部の経済指標

新聞やテレビなどメディアの反応や世論調査

については秋口からやや弱含みになったが，大の結果などをみると，現在進められている一体

幅な落ち込みがみられたのは1997年の年末以降改革については，①消費税の増税ばかりが先行であり，1997年11月に生じた金融システムの不して社会保障改革のほうの具体的な姿が明確に安定化が景気に大きな影響をもたらした可能性

なっていない（「一体改革」になっていない）

が示唆される。ただし，住宅着工や耐久消費財のではないか，②消費税の増税を行った場合に，の販売については，消費税率の引き上げに伴う歳出の効率化が疎かになるのではないか（か駆け込み需要と反動減が大幅なものとなり，景えって財政支出が増加して，財政健全化につな

気に対する撹乱要因になったことに留意が必要

がらないのではないか）といった批判がみられ

である。

る。

3 ．消費税率の引き上げ方について

コミットメントが不明確だという問題があり，これらの批判の背景には，歳出改革に関する
今回の「一体改革」における消費税率の引き

この点については今後適切な対応を図っていく

上げ方やその実施時期については，リスク要因

必要がある。1997年の消費税率引き上げに際しをつぶさに点検し，慎重に判断をしていくことては，橋本内閣のもとで財政構造改革に向けたが必要になる。現時点で留意が必要なリスク要取り組みが行われ，集中改革期間中における各因としては，①デフレが継続していて，容易に分野の歳出の量的削減目標が明示された。また，デフレ脱却が見通せる状況にはないこと，②足小泉内閣のもとで行われた「歳出・歳入一体改許，景気は緩やかに改善しているものの，名目革」においても「骨太の方針2006」（「経済財政GDP が ま だ リ ー マ ン シ ョ ッ ク 以 前 の 水 準 に

運営と構造改革に関する基本方針2006」〈2006

戻っていないなど「水準」で見た場合には十分

年 7 月 7 日閣議決定〉）の別表で各分野の歳出な回復が見られたとはいえないこと，③欧州の改革の具体的な工程表が示された。

債務危機（ソブリンリスク）の影響については，

今回の一体改革の取り組みにおいても，最低日本国債についても信用力の低下が懸念されて保障年金をはじめとするマニフェスト関連施策

長期金利が上昇する可能性と，輸出の減少などの見直しを含めて，歳出面でのコミットメント

で景気に対して下押しの圧力が生じるリスクのを明確化することが，消費税率の引き上げに関両面があることなどがあげられる。

する与野党間の合意形成や納税者の理解を得る

これらの点を踏まえて消費税率の引き上げとうえで重要な課題ということになる。

景気動向の兼ね合いについて考えると，①最近

第 2 節 財政健全化に必要な歳出入
改革と地方分権でも年率で見て 1 ％程度の物価変動というのは常に生じているため，例えば消費税率を毎年1 ％ずつ段階的に上げていくということであれ

1 ．必要な財政健全化の規模と方策

ば，景気に与える影響はそれほど考慮しなくてもはや財政健全化の先送りは許されない。今もよい可能性があること，②しかしながら，例

後必要とされる我が国の財政健全化の取り組み

えば消費税率を一度に 3 ％といった幅で引き上は，少なくとも現在ある財政赤字を解消し，既げる場合には，やはり景気動向に十分留意して発の公債を円滑に消化・流通できるようにして，

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租税研究

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過度に高い金利を課されないようにすることがある。したがって，この分析結果は，今後約求められる。

100年間にわたり，毎年度対 GDP 比で約11％

その意味では，財政健全化は，抱える政府債の政府収入の確保が必要であることを意味する。

務が対 GDP 比でみて発散しないようにする程
度に取り組むことが少なくとも必要である。そ

〔表 6 〕財政を持続可能にする政府収入対 GDP 比の観点から言えば，現時点では財政が破綻して（2011～2105年で同じ税率にした場合）

いない状態であって，将来のある時点に政府債

名目金利

名目経済成長率

政府収入対
GDP 比

予見されるならば，財政は破綻しない（持続可

2%

2%

39.9%

能である）とする見方で分析する手法が活用で

3%

2%

41.8%

きる。Doi, Hoshi and Okimoto（2011）は，こ

4%

2%

44.1%

の考え方を用いて日本の財政の持続可能性につ

5%

2%

45.2%

いて分析した。この分析の趣旨は，今般の財政

6%

2%

46.7%

務対 GDP 比が現時点と同じ水準に戻ることが悪化の影響などを踏まえつつ，政府債務の持続可能性を担保する政府収入（対 GDP 比）がどの程度の大きさになるかを明らかにするもので※「財政を持続可能にする」とは、2105年末の政府債
務対 GDP 比が、2010年末の政府債務対 GDP 比と同水準に維持できるとの意（出典）Doi, Hoshi and Okimoto (2011)ある。これにより，現状の政府収入（対 GDP比）との比較で，将来政府債務残高（対 GDP増税の前に歳出削減をすべきとする声は根強比）が発散しないようにするために（国民の負い。当然ながら，無駄な歳出は不断の見直しに担が）必要となる政府収入（対 GDP 比）の大

よって抑制すべきである。ところが，衆目が一きさが，政策的に実行可能な水準であるか否か致する形での無駄な歳出はもはや兆円単位にもを示すことができる。

及ばず，むしろ 2 ～ 3 割の国民は無駄でないとDoi, Hoshi and Okimoto（2011）では，経済思っているが 7 ～ 8 割の国民は無駄と思ってい成長率を 2 %と設定し，金利を 2 %から 6 %まる類の歳出が，どれだけ削減できるかにかかっ7でを想定して推計している 。ただし，経済成ている。
他方，社会保障制度を抜本的に変えない限り，

長率を 2 %以外に設定して分析しているが，結果に大差はない。そして，2105年末の政府債務

毎年度 1 兆円強ずつ社会保障費が増えてゆく。

対 GDP 比 が，2010年 末 の 政 府 債 務 対 GDP 比

その財源を賄うべく，毎年度 1 兆円ずつ歳出削と同水準に維持できることをもって「財政を持減をするとしても国民生活に支障をきたさない

続可能にする」とみなし，政府支出が先のようようにするには限界があるし，「霞が関埋蔵金」に予測される下で財政の持続可能性を担保するとも呼ばれる特別会計等の積立金も一度取り崩に足る政府収入対 GDP 比がいくらであるかをしたとしても，次の年度にはもう財源には使え推計した。その結果は，〔表 6 〕に示されていない。そうみれば，社会保障給付の中でも質をる。経済成長率が 2 ％と想定される時に標準的落とさずに給付を抑制できる方策も実施していな金利水準は 4 ％と見込まれることから，そのかなければ，財政健全化に資する歳出削減はま場合と直近の政府収入対 GDP 比と比較してみまならないといえる。
結局，正直に日本の財政状況を見れば，増税よ う。2010年 の 政 府 収 入 対 GDP 比 は32.9% で
7Doi, T., T. Hoshi, and T. Okimoto, 2011,“Japanese government debt and sustainability of fiscal policy,”Journalof the Japanese and International Economies vol.25, no.4, pp.414-433.
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50

の有無にかかわらず，無駄な歳出を不断に見直国の地方自治体にはフライペーパー効果が観察すことは当然行うとしても，高い経済成長に楽されるという事実も挙げられる8。そもそも，観的に依存した税の自然増収や「霞が関埋蔵

フライペーパー効果とは，国が使途を定めずに金」では焼け石に水であり，抜本的な税制と社分配した財政移転が，過度に地方自治体の政府

会保障制度の改革が不可欠である。

支出に貼りついてしまい，政府支出を過大にしてしまう効果である。国からの財政移転は使途

2 ．地方分権を通じた歳出改革を定めずに分配しているのだから，本来政府支

財政健全化を進めるためにも，我が国の歳出出を増加させるものに充てる必要はない。例え

構造をより効率的なものに改革してゆくことはば，総額ではそれと同額となる給付を個人向け

不可欠である。当然ながら，政府支出の中で社に国が行えば，過度に地方自治体の政府支出に会保障給付の割合が大きいことから，社会保障

貼りつくことはない。しかし，それが政府支出給付の効率化，合理化は避けて通れない課題とを過大にするということは，制度などに原因がいえる。

あると考えられる。

それ以外の政府支出の中で，効率化の余地が我が国の地方財政制度では，地方交付税は国あるものは，政府間財政移転である。すなわち，が地方自治体に使途を定めずに分配する財政移国から地方への財政移転の効率化である。我が転であり，地方交付税にまつわるフライペー

国の地方政府の収入は，中央政府からの財政移パー効果が我が国の地方自治体で観察されると転に依存している部分が相当に大きい。これは，の研究結果が多く出されている。この研究を踏

他の先進国と比較してもそういえる。確かに，

まえれば，その財政移転（すなわち地方交付

中央政府が地方政府を介さずに直接支払う政府

税）を削減することを通じて非効率な地方歳出支出の中にも非効率なものはあろう。これはきを抑制できるといえる。
地方交付税の改革は，総額の削減につながる

ちんと改善すべきである。
しかし，中央政府の政府支出のうち地方政府

様子が見えるととたんに地方自治体からの反対への財政移転が大きなシェアを持つ状況では，論が強くなる。一見すると，総額が抑制される

中央政府の政府支出を本質的に効率化するには，とそれだけ税収が少ない自治体には収入源の影

地方政府への財政移転の効率化をも行わなけれ

響が強くなりそうに見える。しかし，それは地ば，効果の実は上がらない。地方政府への財政

方交付税の配分方法に問題があるのであって，移転の効率化を進めることは，ひいては地方分総額を増やせば済む話ではない。もし税収格差

権改革につながる。すなわち，地方政府に権限を是正したければ，総額を変えなくても，税収を委譲した方が政府支出を効率化できるならば，がより少ない自治体により多く配分し，税収が権限を委譲してかつ中央政府からの財政移転を多い自治体にはほとんど配分しない（不交付団

やめることで，中央政府の政府支出を効率化で体を増やす）形で傾斜配分すれば，十分に目的きるとともに，地方政府がより効率的な政府支は達せられる。格差是正の問題はそれ自体とし出を行うことができるようになる。これが，地て議論は必要だが，格差是正の機能（財政調整

方分権の一つの目的でもある。

機能）を温存しようとするがあまり，中央政府

国から地方への財政移転を見直すことで，政府支出の効率化につながる論拠としては，我がから地方政府への財政移転の非効率性を温存すべきではない。

フライペーパー効果についての詳細は，土居丈朗（2000）『地方財政の政治経済学』（東洋経済新聞社）などを参

8

照されたい。

38

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そうした現状を改めるには，国から地方への譲は，意見が大きく対立した論点だった。地方

財政移転の仕組みを抜本改革すべきである。地税を拡充する方法として，なぜ税源移譲に固執

方交付税では，それに期待されている財政調整

しなければならないのか。

と財源保障という 2 つの機能の境界が曖昧であ

それよりは，「課税自主権の（実質的な）移るという問題点がある。これは，財源を保障す

譲」なら，地方税を増税するか減税するかは国べき対象が曖昧であること，そして国と地方のとは独立に地方自治体の独自の判断で決めれば役割分担が曖昧であることにも起因している。

よく，国税の増減税は国が決めればよい状態に

このような事態は一刻も早く解消すべきである。

なる。「課税自主権の（実質的な）移譲」とは，そのための改革の手順としては，国と地方の役

現行の地方税制の下で地方自治体が独自に課税割分担を明確にするとともに，地方交付税の 2する権限を持っていない状態から，地方自治体

つの機能を分離し，それぞれ別の制度で行うのが原則としてどの税目にどの税率で課税してもが望ましい（〔表 7 〕参照）。

よいとする状態にすることである。このように地方自治体には，今後さらに自律的な財政運考えれば，地方税は，「税源移譲」ではなく営ができるようにすることが望まれる。地方分「課税自主権の（実質的な）移譲」という発想権が望ましい理由は，経済学的に次のように示で改革すべきである。現行の地方税制の下では，されている。地方自治体ごとに住民の要望に応地方自治体が独自に課税する権限を事実上持っじて公共サービスを独自に決め，負担と便益のていない状態である。そこから，地方自治体が関係を明確にして行政を行うことができるから原則としてどの税目にどの税率で課税してもよである。地方自治体の自律的な財政運営を行う

いとする状態にすることである。これによって，のに必要な方策は，〔表 7 〕にまとめている。

地方自治体の健全な財政運営を促すものにしな

現在，地方税，地方交付税，国庫支出金のみなければならない。地方の債務がこれだけ累増しらず，地方債についても国が強く関与している。

た今日，自治体が独自の判断で増税を行う覚悟

その上，地方債制度は，地方交付税制度や地方なくして，地方分権の全うはあり得ない。

税制度にも密接に関連した制度である。そうし自治体が独自の地方自治を行うことは望ました観点から，地方分権改革は，地方税，地方交

いといえども，租税負担を他地域の住民に転嫁

付税，国庫支出金だけでなく，地方債をも含めする「租税輸出」をしてその税収を賄うことは，て「四」位一体で改革をすべきである。

必ずしも望ましくない。なぜならば，公共サー

多くの自治体では地方債元利償還金の交付税

ビスの便益を受ける住民がその費用を負担する措置の恩恵を受けており，実質的に地方債の返原則が徹底できないからである。この原則が徹済負担を（地方交付税の財源である）国税につ底できなければ，税負担を無制限に他地域の住け回しているも同然である。本来は，自治体が民に転嫁したり，その税収で不必要な支出を増

コスト意識を持って起債すべきである。こうしやしたりして，自治体の放漫な財政運営に歯止た状態を改めるには，自治体の課税能力を強化

めをかけられないからである。租税輸出は，こして地元住民からの税収で借金を返済できるよの原則から逸脱している。
上記の原則の観点から，自治体が財政規律をうにすることが必要である。

働かせ，健全な財政運営を行うには，今後進め
3 ．地方税財政改革の方向性

る地方分権において，必要な財源を十分に賄え

地方分権を進める上で，地方税の拡充は不可るよう，各自治体が独自に税率を設定できるよ欠である。三位一体改革の中でも，地方税の増うにする必要がある。しかし，前述のように，強は謳われたが，その具体的手段だった税源移どの税目でも独自に課税してよいというわけで

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〔表 7 〕 今後の地方分権改革のあり方

改革後

現行

地方

税目のネガティブ･

税目･税率を規定(ポジティブ･リスト)

原則課税自由差額補填方式廃止（基準財政需要額
マイナス

国

リストを設定元利償還金

税収格差是正に特化したの交付税措置新・財政調整制度は廃止(新規分)

基準財政収入額）

原則全額
警察･消防

国庫負担の

義務教育
最低限の福祉

特定支出金

行政効率を

（財源保障機能を果たす）

モニター

財源なき義務付け廃止
歳出権限移譲

使途を特定
定率で補助

地域的な公共事業

関与せず

市場での公募発行

地方債の食い逃げ

市場型間接金融の活用を阻止する起債ル

地方債協議(許可)制度

ールを設定(貸し手も国が決定)
地域単位の共同発行

債務整理の(地域間競争)ルール化･受益と負担の関係を
行政サービスの便益が及明確化

ぶ範囲に合わせて行政区･財政運営の自己責任

域を再編

を徹底

（市町村合併・道州制）･市場からの規律づけを活用･国の事後的な救済を阻止･地方の共通ルール
を設定･自治体のモニタリ
ング（出典）土居丈朗（2009）「財政出動の宴の後に～財政・税制改革～」，伊藤隆敏・八代尚宏編『日本経済の活性化』，日本経済新聞出版社，pp.153-189.

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はない。では，どのような地方税制が地方分権率（付加価値税率）の標準税率と平均した実質に相応しいか。

経済成長率を示している。アメリカには付加価

それは，課税対象資産の評価が適切に行われ値税がないため表には含まれない。
〔表 8 〕は，ることを前提に，土地に対する固定資産税を中消費税率が20％前後の欧州諸国で，2000年代に心とした地方税制である。固定資産税が他の税高い実質経済成長率を記録していたことを示唆

目より望ましい理由は，課税対象である土地はしている。しかも，この成長率には，2007年以地域を越えて動かず，住民や企業の地域間移動

降の世界金融危機の影響も含まれている。こうと無関係だからである。固定資産税以外の税目

してみれば，高い付加価値税率であっても経済は，課税対象が地域間で移動する。例えば住民成長を大きく阻害するという事実はない。消費税は，自治体が独自に税率を設定できるように税引き上げによる景気後退懸念に苛まれているなったとして，必要があって高い税率を課した

我が国ではあるが，今後求められる我が国の経とすると，これを好まない住民は他地域へ移住

済財政運営は，むしろ高い消費税率であってもしてしまい，必要な税収が得られないおそれが経済成長が持続できるような経済構造である。

ある。固定資産税はこの現象とは独立になる。
そして，その税収を用いた公共サービスの便益〔表 8 〕 消費税率（付加価値税率）と経済成長率

は，その自治体の住民，しいてはその土地に及の関係ぶ。だから固定資産税は，応益課税原則に合致している。
現在，固定資産税は市町村の重要な税目であ

消費税率

実質経済成長率

日本

5.0%

－0.5%

イギリス

17.5%

4.1%

るが，市町村に限らず，都道府県でも課税でき

フランス

19.6%

3.0%

るようにしてよい。同じ課税対象に市と県が重

ドイツ

17.1%

1.9%

複して課税するのは，既に住民税ではそうだか

イタリア

20.0%

2.6%

ら，固定資産税でもできる。もちろん，住民税

スウェーデン

25.0%

3.9%

と固定資産税だけでなく，地方消費税も地方税

ノルウェー

24.5%

5.4%

フィンランド

22.0%

3.1%

デンマーク

25.0%

3.0%

オランダ

19.0%

3.5%

ベルギー

21.0%

3.4%

アイルランド

21.0%

4.0%

アイスランド

24.5%

8.4%

スペイン

16.0%

5.3%

ポルトガル

19.2%

3.1%

の基幹的役割を担わせることはあってよい。また，住民税の均等割を，必要に応じて負担を増やすことも重要である。
4 ．経済成長と財政健全化の両立
ここで言及した財政健全化策は，決して経済成長を度外視してよいという議論ではない。あいにく，我が国の消費税率は 5 ％のまま据え置
き続けることはできない財政状況である。そうなれば，消費税率を上げてもしかるべき経済成

各国とも2000～2010年の平均値（出典）土居丈朗（2012）『日本の財政をどう立て直すか』（日本経済新聞出版社）

長率が実現できるような経済構造に転換してゆくことが求められる。幸い，2000年代の欧州諸第3節

国経済の例が，高い消費税率（付加価値税率）でも高い経済成長率を維持できることを示唆し税制改革の課題

1 ．先進国における税制改革の課題ている。〔表 8 〕では，土居（2012）で言及さ先進国の税制改革においては，財政再建と経れているように，2000～2010年における消費税済格差是正が 2 つの最重要課題となっているが，

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政治の機能不全により改革が進まないでいる。

改正する等の法律案」（以下，同法案）におい

欧州のソブリン危機においては，ギリシャ，イては，今後の税制改革の姿が示されている。本

タリア等の各国で党派間の争いが見られ，首相

稿では同法案で示された主な税目の改革案につが退陣した後，テクノラートによる政権が成立

き，簡単にその内容と課題を述べることとする。

するなど，政治の機能不全による混迷が生じて⑴

消費税いる。ユーロ参加国による支援のあり方につい消費税（国・地方分合計）は，社会保障の安ても，ドイツ・フランスと南欧諸国等の間での全財源確保と財政健全化への第一歩として，政策協調が必ずしもうまく進んでおらず，欧州

2014年 4 月 1 日より 8 %へ，2015年10月 1 日よのソブリン危機は，政治の機能不全により深刻

り10%へ段階的に引上げを行うと明記された。

化してきている。米国においては，ブッシュ前

税率については，上述のように，財政の持続可政権の高額所得者を中心とする大型減税，軍事能性が回復されることが，今後の財政にとって費の大幅増加及びリーマンショックによる景気

最 優 先 課 題 で あ り， 最 終 的 に は 公 債 残 高 の低迷という負の遺産により巨額の財政赤字が生GDP 比 率 を 低 下 さ せ る こ と が 必 要 で あ る。

じる一方，トップ 1 %への所得集中という経済10%の税率では財政の持続性回復に不足なのは格差の拡大が問題となっている。オバマ政権は明白であり，本改革の後，さらなる消費税率引ブッシュ減税の廃止等の高額所得者課税強化に上げも含めた改革がさらに継続される必要があ

より財政再建を図ろうとしているが，増税にはる。今後の法案審議，さらには場合によっては全て反対のティー・パーティー（茶会党）の存選挙において，10%を超す消費税率への引上げ

在により，実現が困難になり，昨年夏にはソブの可能性を否定するような政治的なコミットメ

リン危機が発生した。欧米においては，望ましントが政府・与党のみならず，主要野党からない税制改革の方向性につきある程度合意があっされないことが我が国の財政破綻を回避するこても，非現実的な主張を掲げる政治団体によりとには重要になってこよう。
また，民主党内の議論を反映して，同附則にその実現が困難になるという政治の機能不全がおいては，「消費税率の引上げに当たっては，発生している。

経済状況を好転させることを条件として実施す
2 ．我が国の税制改革の課題

るため，物価が持続的に下落する状況からの脱我が国においても，財政再建と経済格差是正

却及び経済の活性化に向けて，平成23年度からが税制改革の重要なテーマとなるが，やはり政平成32年度までの平均において名目の経済成長

治の機能不全により財政再建策が実現しないで率で 3 %程度かつ実質の経済成長率で 2 %程度いる。特に消費税増税の政治的困難さが大きなを目指した望ましい経済成長のあり方に早期に制約となっており，今後の税制改革もどの程度近づけるための総合的な施策の実施その他の必の消費税増税が政治的に可能かにより決まると要な措置を講じる。」とされ，さらに同措置をころが大きい。まず財政の持続可能性の回復が踏まえつつ，「経済状況等を総合的に勘案した必要であり，さらにその他の財源を要する措置

うえで，その施行の停止を含め所要の措置を講が実現可能かは，財政の持続可能性回復に必要ずる。
」こととされた。しかし，一定の経済成な消費税増税が確保できた後，さらに増税が政

長率を消費税増税の必要条件とみなすことはき治的に可能かどうかにかかってくる。

わめて問題である。Bohn が提唱した財政持続

2012年 3 月30日に閣議決定，国会に提出され可能性条件9 においては，政府はプライマリー

た「社会保障の安定財源の確保等を図る税制の財政赤字が拡大した場合には，増税や歳出削減

抜本的な改革を行うための消費税法等の一部をにより財政赤字を縮小する措置を講じることが

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求められている。実現が相当困難な高い成長率実施のためには，インボイスの導入が不可欠でを消費税増税の必要条件とすれば，経済状況があることにも留意する必要がある。）。
したがって，消費税の低所得者対策としては，悪化し，プライマリー財政赤字が拡大しても，増税により財政赤字の縮小が図られないことに軽減税率よりも給付によることが望ましい。たなる。したがって，Bohn の財政持続可能性のだし，同法案で導入の検討が示されている給付

条件は充たされず，いずれ財政は破綻する。ア

付き税額控除については，我が国では混乱した

ジア金融危機やリーマンショックといった非常議論がなされており，今後，きちんとした整理に大きなネガティブなショックの場合には，財がなされることが必要である。消費税の逆進性

政が受動的さらには能動的に景気安定化機能を対策として論じられるべきは，カナダの例に見発揮することも必要であり，例外的に消費税増られるような低所得者への還付制度である。共税を延期することもありえようが，非常に高い

通番号が導入されても，それにより低所得者の成長率に達しなければ，増税しないとの方針は正確な所得把握が直ちに可能になるわけではな

望ましくない。なお，こうした主張の背後にあく，カナダの例のように，一定の所得水準までる上げ潮政策等の非現実的な主張が出てくる背は定額を給付し，その後，ある程度，正確な所景については，後述第 4 項で考察する。

得把握が可能となる所得水準以降，給付額を漸消費税において問題とされるのが，低所得者

進的に減少させていく方法が考えられよう。ま

対策であるが，同法案においては，低所得者にた，高齢者については，別途，低所得者に対す

対しては，「番号制度の本格的な稼働及び定着

る基礎年金の加算を行うことで，低所得者対策を前提に，関連する社会保障制度の見直し及びとすることも考えられよう。これに対し，給付所得控除の抜本的整理と併せて，総合合算制度，付き税額控除の代表例である勤労所得税額控除

給付付き税額控除等の低所得者に配慮した再分は後述するように，本来，就労に対する補助金

配に関する総合的な施策を導入する」とされ，であり，消費税の逆進性対策とは関係がないこ

また，「暫定的及び臨時的な措置として，社会とに留意する必要がある。

保障の機能強化との関係も踏まえつつ，給付の

⑵

個人所得税

開始時期，対象範囲，基準となる所得の考え方，

個人所得税の改革においては，所得再分配機

財源の問題，執行面での対応の可能性等につい能の回復が重要なテーマであるが，同法案におて検討を行い，簡素な給付措置を実施する。」

い て は，2015年 分 の 所 得 税 か ら， 課 税 所 得とされている。

5,000万円超について45%の税率を適用するとさ消費税の逆進性対策としては，軽減税率も考れる。
（住民税と合わせると，55%となる。
）國

えられるが，軽減税率（ゼロ税率を含む）には，枝（2010）において詳しく説明したように，高各財の消費選択に対する歪みを発生させ，経済所得者の所得分布の推計及び課税所得の弾力性

厚生を低下させること，同額の税収確保のための推計に基づき，最近の新しい最適所得税理論にはより高い標準税率が必要となること，標準による推計した最高限界税率は，ほとんどの税率と軽減税率の適用範囲を巡って様々な執行ケースで現行の50%（住民税含む）を超えてお上の困難が生じること，軽減税率を求める特別り，高額所得者に対する税率引上げは理論的に利益団体によりロビーイングが税制を歪めるこも支持される。ただし，高額所得者への課税をと等の問題があり，望ましくない（軽減税率の強化しても，税収はそれほど期待できないこと

9Bohn, H.,“The Behavior of U.S. Public Debt and Deficits”, The Quarterly Journal of Economics 113, 949-963,

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税」は必ずしも中立的な税制ではないことに留にも留意しておく必要がある。
個人所得税を通じた所得再分配機能の回復の意する必要がある。中立的な金融証券税制とは，観点からは，就労促進やワーキングプア対策の法人段階・個人段階を通じて中立的である必要観点から，勤労所得税額控除（EITC）の導入があり，配当所得の二重課税調整が必要である。

も考えられる。勤労所得税額控除は，給付付き

また，中立的な金融証券税制は，時間を通じて税額控除の一種だが，限界税率が正である「負中立的である必要があり，株式譲渡益課税の凍の所得税」と異なり，限界税率が負であること

結効果を悪影響を緩和する必要がある。さらに，が重要な点である。限界税率が負であるという株式譲渡損の実現のタイミングを操作すること

ことは，就労促進の補助金の性格を有することで租税回避が行われることを防ぐために，各国を示している。最近では，税の労働供給への影税制と同様に株式譲渡損による控除に上限を付

響のうち，労働時間等への影響は少ないが，就す等の措置が必要となってくる。また，「分散労選択（extensive margin）への影響は相対的投資」自体の考え方がまだ多くの投資家に浸透に大きいことがわかっている。したがって，就しないことに鑑み，確定拠出年金に付随する投労への補助金である勤労所得税額控除が有効で資教育を税制等により促進する必要がある。学ある。

生に対する投資教育も大切だが，成人に対する

ただし，勤労所得税額控除は所得の正確な把投資教育はさらに緊急性が高い。

握が難しいことから，税額控除の不正受給問題⑷

が発生するおそれがある。この状況は，共通番

所得のみならず，資産の格差是正の観点から号制度が入っても，大きくは変わらない。イギ

は，相続・贈与税の課税強化も税制改革の重要

リスのように，一定時間以上働くと，定額給付なテーマである。同法案には，相続税の基礎控がもらえるようにすることが考えられる。その除の引下げ等を通じた課税ベースの見直し及び場合，一定の所得水準が上回った場合には給付

最高税率の引上げを含む税率構造の見直し等が額を逓減させていくことが考えられる。なお，含まれる。経済格差が世代を超えて継続される

低所得者の就労者が増加すると，均衡賃金低下ことを防止するためには，相続税の強化はきわにつながるおそれがある。最低賃金の設定によめて重要であり，最高税率の引上げや各種の軽り，そうした事態を回避することが可能である。

減措置の廃止等による課税ベースの拡大は評価⑶

金融証券税制

相続・贈与税できる。課税最低限の引下げについては，相続金融所得課税については，既に2014年 1 月か税についての特別な政治経済学的な要因を考慮

ら上場株式の配当・譲渡所得等に係る10%の軽しつつ，その影響を慎重に見極めていく必要が減税率を20%の本則税率とすることとされておあろう。

り，同法案では，その前提の下，平成24年中に贈与税については，過去においては相続税の公社債等に対する課税方式の変更及び損益通算

租税回避防止のために，禁止的な税率が設定さの範囲の拡大を検討するとされている。金融証

れていたが，最近の高齢化の進展により，相続券税制は，まず，「貯蓄から投資へ」との意味

時には既に子も高齢になっている事例も増加し不明のスローガン（株式投資も銀行預金も貯蓄てきている。生前贈与が子供の若い時期の流動であり，投資であると考えるのが標準的な経済性制約緩和（例えば，住宅購入資金）に役立つ学の考え方）から，現代ファイナンス理論に即ことを考えると，禁止的税率の弊害が大きくした個人の状況に応じた「分散投資」のためのなってきたと考えられ，このため，精算課税制

中立的な税制の構築に基本的考え方を変更する

度が導入され，生前贈与と遺贈の選択に中立的必要がある。その際，いわゆる「金融一体課

な贈与税制に変更された。

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しかし，生前贈与と遺贈の選択の中立性確保

おり，流動性制約が企業投資の重大な支障とはを超え，生前贈与を促進することは，資産格差なっていないと考えられる。国内投資が求めらを世代を超えて固定化することにつながり，不れる一方，流動性制約があまり有効に利いてい適切と考えられる。特に孫に対する生前贈与まないとすれば，投資減税の抑制分等を財源とすで優遇することは，きわめて問題が多い。すな

る法人税率の引下げは，理論的には，成長抑制

わち，英国等で相続税・遺産税等の資産移転課

的な租税政策となる。標準的な企業投資理論に税に対する租税回避の重要な手段として，親がよれば，限られた財源の中，国内投資を刺激す

子をスキップして，孫に資産移転を図ることがるためには，平均税率の引下げよりも投資減税行われ，資産移転課税の資産格差是正機能に重や研究開発促進税制の方が望ましいこととなる。

大な悪影響を及ぼしていることが知られている

ただし，研究開発税制により我が国の企業の研が，今回の贈与税制の改革案はそうした税制上

究開発費が増加しても，それが企業利益につなの抜け穴を税務当局が自ら設定するもので，望がっていないとの批判もある。その場合，租税ましくない。景気対策の観点から，こうした改政策以前の問題として，日本企業の研究開発が正を行う必要があるとしても，一時的な措置と利益につながるものとなるように，日本企業のして講じれば十分であり，恒久的な措置とすべガバナンスを改善していくことが必要となる。
法人税に関し，もう一つ重要なのが，株式とき必要性は全くないと考えられる。
⑸

法人税

負債の税務上の取扱いの均一化である。現行の法人課税については，2011年度税制改正にお

法人税においては，負債利子は課税所得から控いて，課税ベースの拡大とともに，法人税率を除できるが，配当は控除できないため，現行法4.5%引き下げる（2012年度から適用）こととし

人税制は負債調達へのバイアスを生じさせる。

ているが，東日本大震災に伴う復興特別法人税

国際的には，リーマンショックの背景の一つのが課税されるため，実際には2015年以降に実効過剰なレバレッジ（高すぎる負債比率）を生ん

税率の引下げが実現することとなる。その後にだ一つの要因が，法人税における株式と負債のついては，同法案では，雇用と国内投資拡大の税務上の取扱いの違いではないかと指摘され，観点から，実効税率引下げの効果や主要国とのその是正が望ましいとされている。
その是正策としては， 2 つの方策が考えられ競争上の諸条件等を検証しつつ，そのあり方にる。一つの方策は，①米国財務省がかって提案

ついて検討するとしている。
法人税と経済成長の関係については，限界税

した Comprehensive Business Income Tax

率の引下げが投資促進にある程度，有効と考え（CBIT）に代表される負債利子控除の制限があられ，また研究開発促進税制により研究開発がる。この場合，課税ベースが拡大されるので，活発化すれば，イノベーションが促進され，経その分，法人税率を引き下げることが可能にな

済成長に好影響を及ぼしうる。他方，平均税率

る。もう一つの方策は，キャッシュフロー課税，の引下げは，企業立地，企業の所得移転に影響

Allowance for Corporate Equity（ACE）に代を与え，また企業投資については本来，平均税表される配当（ACE の場合には，株主資本か率ではなく，限界税率が重要だが，企業の資本らの正常収益（normal return）に対応する金調達が難しいなど，流動性制約が投資抑制要因額）を課税ベースから控除する方法である。ことなっている場合には，平均税率の引下げが企の場合，課税ベースがかなり縮小されるので，業投資に影響を与えうる。

もし同一の税収を確保しようとするならば，法日本企業の現況を見てみると，国内投資には人税率の引上げが必要となる。
なお，課税ベースを伴わない法人税率のさら引き続き慎重な一方，内部留保の蓄積が進んで
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なる引下げについては，新たな財源が必要とさある。ただし，現行憲法においては，そうしたれるが，上述のように，消費税の大幅な引上げ責務が明確でないため，環境基本法のように，により財政の持続可能性を回復するのに要する基本法を制定し，国の世代間の公平確保の責務

以上の財源が確保されなければ，実現の可能性を明確にすることが望ましい。
具体的には，以下の内容の「世代間公平基本がないことを認識しておく必要があろう。

法」を制定することが考えられる。
3 ．世代間公平確保基本法（試案）の提案

・ まず，国が財政面での世代間の公平を確保する責務を負うことを明確化する。

税制改革が先送りされ，財政的児童虐待が深刻化する状況は，世代間公平の観点からも大き・ 将来世代の利益を代表する組織である世代な問題である。現在世代と将来世代との関係に間公平確保委員会（仮称）を設置する。

ついては，これまで環境問題との関係もあり，将来世代の利益を代表するという目的に鑑

経済学以外の場においても論じられ，現在世代

み，現在世代との利益相反を避けるため，には将来世代への配慮義務があるとの考え方が独立行政委員会としての独立性を付与する。

示されてきた。日本国憲法第11条後段において，・ 同委員会は，毎年，「世代会計」を作成し，基本的人権が現在世代だけではなく，将来世代

国会に提出する。また，同委員会は，国のにも保障されることが明言されるなど，日本国

予算・重要施策につき，将来世代の利益保憲法においても，将来世代に関する言及が存在

護の観点から，内閣及び国会に意見を述べしており，将来世代に対する配慮義務が想定さることができる。特に，著しい世代間の不れていると考えることは意味がある。例えば，

公平が生じている，あるいは確実に生じる

憲法第14条第 1 項の平等原則が世代内のみならことが認められる場合には，その早急な是ず，世代間の公平の確保も求めていると考える

正を内閣及び国会に勧告できる。
現在，内閣府の経済社会構想に関する有識者ことができる。
もっとも世代間公平確保が求められていると会議・財政・社会保障の持続可能性に関するしても，将来世代の利益が侵害された場合に，「制度・規範ワーキング・グループ」において，それを是正する仕組みがなければ，有効ではな

世代間公平確保の考え方や方策につき議論が行い。その方策としては，司法上の救済が考えらわれて，その下で，世代会計専門家チームの会

れるが，具体的な訴訟を通じてのみ憲法判断が合が開催され，公的な「世代会計」作成のため示される付随的違憲審査制をとる日本国憲法下の技術的な諸課題につき検討が進められており，

では，存在しない将来世代が裁判に訴えること

今後の検討が期待される。

はできず，将来世代を救済することはできない。
「ドメイン投票法」「世代別選挙区」等の子供や4 ．怪しい経済政策の政策決定への影響力の拡大

若者の利害を選挙を通じて反映する方法も提案

我が国において，消費税増税等の痛みを伴う

されているが，特定の世代の利益を反映させる

本格的な増税がなされてこなかった一因として，ための選挙制度の改正は現行憲法下では難しい

消費税増税なしに財政再建が可能と主張する怪との見方がある。残された方策としては，将来

しい経済政策を主張する論者の影響がある。そ世代の具体的権利は認めないものの，国には将うした論者の主張は，経済理論あるいは実証研

来世代への配慮義務があり，財政面においても究に照らして，正しい可能性が非常に低いもの

世代間の公平確保の責務を負い，その政策におが多い。残念ながら，先進国の実際の経済政策

いて世代間の公平確保を図らなければいけない

決定において，怪しい経済政策の影響力は大きという国の抽象的義務が存在するとの考え方がく，理論的に否定された主張が繰り返し現れる

46

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50

ことも多い。過去の例としては，米国では，も呼べる行動をする。最近では陰謀論のような，レーガン政権の第一次税制改革に影響を与えた，

経済理論を超越した主張もなされているが，野減税による財政赤字削減を主張する Voodoo

田総理が指摘したように，現実の政策決定にもEconomics があり，我が国においては，1999

そうした陰謀論が影響を与えつつある。この背年の小渕内閣の経済戦略会議で提唱されたポン

景には，政治主導下で，我が国の政策決定メカ

ジーゲーム（国債借換えの永久の実施）によりニズムの政策プロモーターに対する脆弱化が進

巨額の国債の償還にかかる負担が不要とするポんだとの見方がありうる。
また，政党にとってもそうした怪しい経済政

ンジー財政政策，無税国債構想等がある。
クルーグマンは，その著書『経済政策を売り

策の利用価値は高い。正しい確率は低い政策で

10
歩く人々』
において，エコノミストを，①学もその結果が非常にハッピーな魔術的経済政策術論文を執筆し，自分や他の学者が間違っていを掲げる政党が，投票者が若干過大に信用してると考えることには発言を控える「アカデミッ

しまう，または行動経済学が指摘するような非クな大学教授」と，②一般人だけを対象に書き，合理的な行動をすることで，選挙に勝ってしま

話し，学者的な自制心によって妨げられることう可能性がある。将来も政権を担うことを予想なく，一般の人々が聞きたがっていることを述する強力な与党は，魔術的経済政策を提案してべる「政策プロモーター」に分類し，政策プロ

選挙に勝っても，そうした政策が失敗して国民モーターを批判した。さらに，特に怪しい経済の信頼を失うことを危惧するため，魔術的経済政策の主唱者達については，ガードナーのいわ政策の採用には慎重になるが，少数野党はそう

11

ゆる似非科学に関する名著『奇妙な論理』 をした心配は必要ないので，魔術的経済政策を提踏まえ，「自分自身が創立した組織の前で演説案する強いインセンティブを持つ。また，政権し，自分が編集する雑誌に寄稿し」，また，「学

与党も次の選挙の帰趨が明らかでない場合には，界の主流派が自分の考えを必ずしも受け入れよ

選挙重視に転じ，魔術的経済政策を採用する可

うとしないのは，彼らが浅薄であるか，不誠実

能性がある。その場合には，実際に魔術的経済であるか，あるいはその両方であると考える」

政策が実施され，その国の経済が大きな打撃をと指摘する。最近のインターネットの発展は，受けることになる。

まっとうな経済学者の意見への容易なアクセス

怪しい経済政策を排除するため，経済学者にを提供する一方，怪しい経済学の主唱者達には，自らが怪しい経済政策のプロモーターにな

とっても，自らの主張を綴ったブログ等を容易らないのみならず，協力して，怪しい経済政策に利用できるようになったことで，過去にはなの問題点を指摘・周知していくことが求められかった強力な意見の拡散手段を与えている。

る。また，政策決定メカニズムにおいても，専我が国の怪しい経済政策の背後には，政策プ
ロモーターが存在することが多いが，そうした門的知見が必要な部分については，専門家の役割を重視していくことが望まれる。

政策プロモーターは，学者的な自制心によって第 4 節 震災復興と人口減少下の財政運営妨げられることがないため，ある自説が誤りであることが示されても，次の怪しい経済政策に話題を移す「トンデモ経済学の焼畑農業」とで

10

少子高齢化が進みゼロ成長下にある我が国に

ポール・クルーグマン（伊藤隆敏監訳，北村行伸・妹尾美起訳），『経済政策を売り歩く人々』，日本経済新聞社，

1995年
11

マーティン・ガードナー（市場泰男訳），『奇妙な論理Ⅰ』，早川書房，2003年
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50

おいて，どのように社会保障の財源を確保して淡路大震災は，我が国経済がピークを過ぎていいくのかは重要な課題である。国税収が45兆円るとの認識が持たれていたが，それでもその凋を下回り，国債の新規発行額が45兆円に近いと落がこれほど早いとは当時は想像できなかった

いう一般会計にあって，28兆円を要する社会保

し，主たる被災地が都市的な地域であったため

障関係費は極めて重要なウエイトを占めている。

にインフラの復旧後に成長する地域像を想定す「社会保障と税の一体改革」とは，この社会保ることができた。しかしながら，東日本大震災

障関係費の量的抑制と，これを手当てする財源

は，人口減少下にある我が国にあって，とりわの量的充足（増税）ならびに質的調和（累進制

けその進展が早いと予想されている地域が主たや世代間の負担較差などのバランス）とを目指る被災地となっている。発災前の人口予測を見す改革である。2011年は，こうした財政事情にると，仙台市を抱える宮城県はともかく，岩手

東日本大震災という天災が加わった。未だ解決

県と福島県の人口は2005年から2035年にかけての入口にすら立つことができない原子力発電所

20～25％も人口が縮小するものと見込まれていにまつわる被害があるものの，これを除くと被た。また，過去の自然災害の事例を見ると，災地の復興に投ぜられる資金は当初 5 年で19兆1993年北海道南西沖地震で津波被害にあった奥円，総額で23兆円（被災者一人あたり3,300万

尻町（奥尻島）における人口の変化は，1990年

円程度という概算）になるとされている。甚大の4,604人から2000年の3,921人へと約15％減少

な人的被害の大きさを踏まえつつも，金額だけした。2000年の火山噴火で全島民が避難するこを取り出すならば，社会保障関係費が毎年28兆とになった三宅村（三宅島）の場合は，2000年円を要するのに対して復興予算の23兆円は一回の3,846人から2006年の2,884人へ25％減少してきりの支出であるから，カタストロフィーといいる。2004年10月新潟県中越地震で交通を遮断

うような表現には相当しない。本稿では，「社された山古志村は，2004年 3 月の2,184人から

会保障と税の一体改革」という我が国の中長期

2009年の1,406人へ36％の減少となっている。

的課題のいわば「補論」として，東日本大震災

奥尻島の場合は，北海道など本島での生活に不が我が国にもたらした影響の一端を提示するこ安を感じる住民も多く，被災を直接的な理由ととにしたい。

した人口減はさほど多くなかったとのことである。三宅村は，離島という条件は奥尻村と同じ

1 ．人口減少下の復旧・復興であるが，現在でも一部地域は火山性の二酸化

東日本大震災の被害額は，阪神・淡路大震災

硫黄の濃度が高いため立ち入りが制限されていの 2 倍ほどであるとの算段になるが，関東大震る状況でもあり，人口の流出は大きくなってい

災 に よ る 被 害 が 対 GDP 比（ 対 GNP 比 ） でる。山古志村は，現在では長岡市に編入されて50％に近いことと比べれば，その10分の 1 に相いることからも分かるように，島嶼地域に比べ当する規模であったという見立てにもなる。い

れば他団体との日常的な往来があった地域であずれにせよ甚大な被害であることに相違はない

る。それだけに，被災後に移転を選択する住民

が，あえて一歩下がり，客観的に数値の意味をも多くなっている。これら 3 つの地域は順次に考えてみたい。

社会資本が復旧されているが，その状況如何と関東大震災は，我が国が発展途上で人口や経は関係なく，その他の社会的事情によって人口済が右肩上がりに成長することが期待されてい流出の多寡が異なっている。今回の被災地の多た時代の中で発生したものであった。それゆえ，

くが本島の沿岸部であったことを考えると，近そうした時代に適した将来展望と手段を用いて，隣ないし後背地に人口を吸収できる自治体が存まさに「復興」が図られたのであろう。阪神・在していることから，これまでの例に倣えば，

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移住する住民は多くなると予想される。時代状

神話が崩れる以前とは異なり，有事がありうる

況と主たる被災地の特性を踏まえれば，復旧・との立場に立てば，相対的に損害が小さく見積

復興のあり方は，関東大震災や阪神・淡路大震もられる地域の原子力発電所を維持し，相対的災とは異なるものになると想像しうる。

に損害が大きく見積もられる地域から順次にそ

他方で，これまで我が国では，自然災害に見の立地の可否を検討していくというのが 1 つの舞われた地域の公的インフラは原状回復を旨とあり得べき手順ではないだろうか。西川ほか

してきたのであるから，今回の復旧・復興に投（2010）では，一定の条件の下で算定された人

ぜられる資金量が当該地域の公的インフラを原的被害などは，原発の立地点によって異なるこ状回復しうる費用を下回るというのは公正さをとが示されている。ここでは，詳細を原論文に失する。それゆえ，今回の復旧・復興では，投譲るが，一定の条件を設けて原発立地ごとに損ずることのできる資金量に限界があることを踏

害額の試算する作業は，今後の原子力政策で重まえた各自治体が効率的な投資のために「選択要性を増すはずである。

と集中」をどれだけ進められるのか，住民の合意形成をどれほど円滑に進められるのか，国が3 ．ま と め

資金の使途の制約をどれだけ緩和できるのかな

東日本大震災は，我が国から多くの人命を奪どが焦点となろう。必ずしも利用頻度の高くな

い去り，大きな傷跡をいまなお残している。もい地域のインフラも原状回復することになれば，し，物理的被害だけを切り出してみることが許広く薄く投資せざるを得ないが，他県や他国にされるならば，その総額は23兆円程度であり，比して相対的に魅力の高い地域を創出できない

これは我が国が毎年度支出している社会保障関ならば，為政者の淡い期待を裏切るスピードで係費を下回る規模である。このことは，東日本発生する住民の減少・流出によって，新規に行

大震災がカタストロフィーといようなものでは

う投資の価値が減ぜられてしまう可能性は低くないことの証左でもあるが，社会保障関係費がない。「そうした流出が起きないように投資す

如何に大きいのかを示すものでもある。人口がる」というのはトートロジーでしかない。

今より減少する将来へ借財をつけ回す現状は，納税を厭う有権者の意志を反映したものである

2 ．原子力発電施設の被災としても違和を感じる。同様のことは東日本大東日本大震災の特殊要因として，原子力発電

震災にもあてはまる。「復興」という言葉は，所の被災とそれが引き起こした事故に関連する

不況期のケインズ政策と同様に国民からの支持事項がある。その被害額の大きさについては，を得やすい一方で，限られた財源を有効に活用

東京電力に関する経営・財務調査委員会（第十すべく，人口減少が進む地域でのインフラ整備回，平成23年10月 3 日）で配布された資料によは抑制すべきであるといような意見を述べるこれば，予想される賠償額（福島県に限定）の合とは難しくなっている。こうした民主主義の現計額は約3.6兆円とさている。そのうち大きな

実を見るにつけ，カプランの著した『選挙の経割合を占めているものとして，就労不能等に伴済学－投票者はなぜ愚策を選ぶのか』の主題をう損害が2,649億円，財産価値の損失又は減少

想起せずにはいられない。被災した人々を救う

額が5,707億円，風評被害が13,039億円となってことは必要である。しかしながら，そのことは，いる。こうした被害額ないし予想損害の算定は不便な地域へヒト・モノをかき集めるために，慎重に行われるべきではあるが，同じルールに多額の投資を行うことと同義である必然性はな

基づいて異なる原子力施設ごとに値を算定すれいはずである。財政悪化を憂えている我が国に，ば，安全度を相対比較する目安にはなる。安全

そうした余裕があるのであろうか。

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49��平成2�年�����
（平 成 22年 11月 11日 開 催 ）� � �� � � � � ����� � � � �� � � � � � � �◦ 新春座談会 ◦少 子・ 高 齢 化 社会 にお ける
持続可能な社会保障制度改革＊本稿は，平成22年11月11日に開催した新春座談会の内容について，「租税研究」2011年2月号に掲載したものである。

■参加者（敬称略・五十音順）
嘉悦大学専任講師

和泉徹彦

お茶の水女子大学准教授

大森正博

専修大学教授中野英夫

東京大学准教授

林正義

一橋大学准教授

山重慎二会）慶応義塾大学教授

駒村

康平

（司

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1

分がうまくいっていませんけれども，雇用も少Ⅰ．はじめにしは触れなければいけないと思います。介護の─社会保障の現状と課題

方を和泉先生にお願いします。この資料には入っておりませんけれども，林先生には，生活（駒村・司会） 状況は常に変化をしており，保護を担当していただきたい。このような役割

今日の時点で議論できる範囲ということでお願

分担でお願いしたと思います。

いできればと思います。まず，私が総論的なこ資料ⅴに現状の社会保障制度の課題が整理さとをお話ししなければいけないのですが，全体れていて，構造変化の中でどう対応するのかと論の話に最初は触れたいと思っております。

いうことです。そして，資料ⅵにはこういう雇用システムや家族システムや地域の在り方の変化，リスクの変化に対して将来 3 つの課題と経済を支えていくような社会保障とポジティブ・
ウェルフェアだということや高齢期の多様なニーズにどう対応するのかという機能強化だということです。
社会保障の給付を維持できるような財源を確保しなければいけない。社会保障目的税と書く
か，目的税化と書くかはまたその後の議論になっていくと思いますけれども，こういう議論
がこれから政府部内と与党で行われて，これを全体論については，まず厚生労働省の資料（「社会保障の現状と課題」H22.10／巻末掲載参出して，与野党協議に臨みたいというようなことが進んでおります。

照）をご覧ください。

Ⅱ．幸福を感じる社会保障制度

ご存じかもしませんけれども，ようやく懸念
材料だった社会保障と税の一体改革の議論が政治日程に入ってきました。具体的な問題意識として，まず，この資料ⅰにある社会保障の基本

1 ．世帯構成の変化

的な考え方という議論です。資料ⅱに社会保障

まず一つは少子高齢化と世帯構成の変化です。

の現状が出ておりまして，給付と現状，それか

すなわち少子高齢，人口減少に加えて，単身化ら資料ⅲが国際比較の状況です。資料ⅳに，そが進んでいる。一番今後増えてくるのは単身高れぞれの世帯別の給付の張り付けについて出て齢者です。これに対応する社会保障制度をどういます。

作ればいいのですかというのが長期的な課題だ

皆さんで今日議論するのはまさにこれです。
それぞれ皆さんの守備範囲がこれで決まっておりまして，一番左は子育て支援ですから，山重と思います。

2 ．社会保障制度に対する評価動向先生です。出産関係，保育関係，子ども手当関資料①が社会保障制度に対する国民の評価で係です。それから，幼稚園ということ，教育関す。医療制度は改革をやるとみんな不安になる係については中野先生のところがカバーされてというので，改革のタイミングと連動しているいます。そして，医療のところを大森先生がカのです。雇用の方はバブル崩壊後の非正規が出バーしていただいて，年金が私です。今日は配てくるところで一方的に悪くなりっ放し，国民

2

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の評価はかなりストレスを感じているというと育を含めてやっていくのかという話だと思いまころで，雇用も含めて改革をやらなければいけす。就業と子育てのところは山重先生が子どもないということです。

の支援の問題として考えていただきます。この3 ．新システムと求職者支援制度の組み入
れをアピールする
次の資料②は，今年度の『2010年度厚生労働白書』に載せたものです。雇用を中心にした社

後に高齢者医療や介護ということで大森先生と和泉先生のお二人の話があって，退職のところで年金が出てくるということです。これをわきからカバーするのが生活保護で林先生にお願いしたい。

会保障の確立。真ん中に就業を付けて，左から政策動向は，子育て支援のところは新システ

右に教育，退職，そして，上がワーク・ライ

ム検討会が進んでいて，失業のところはご存じ

フ・バランス，下が失業からの復帰という雇用のとおりの求職者支援制度を恒久措置をするとを中心とした社会保障を作らなければいけないいうことで，日本版失業扶助を作ろうというのということです。

が今の政権の課題になっています。年金改革は

ここで 4 つ橋があるわけです。教育から就業へと，家族と就業と，それから，就業と退職と，それから，就業と失業という 4 つの橋がかなり傷んでいると，それを立て直そうということです。今回，中野さんには小中学校というところ

ご存じのとおり，全く動かないというところです。

4 ．国民生活選好度調査から見る高齢者の反応も中心にということだったのですけれども，基今後の課題は財政再建も含めて，高齢者に給本的にこれは教育学，教育論で，いかに職業教付が集中しているのをどのように調整するか，

資料①␠ળ଻㓚೙ᐲ䈮ኻ䈜䉎⹏ଔേะ␠ળᗧ⼂䈮㑐䈜䉎਎⺰⺞ᩏ

出典：駒村康平「社会保障改革の戦略性」経済政策ジャーナル第 7 巻 2 号（2010）
租税研究

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3

資料②

ᣂ䉲䉴䊁䊛䈫᳞⡯⠪ᡰេ೙ᐲ䉕⚵䉂౉䉏䇮䉝䊏䊷䊦䈜䉎

出典：厚生労働省「2010年厚生労働白書」（2010）

資料③

࿖᳃↢ᵴㆬᅢᐲ⺞ᩏᐕ㦂䈫䉅䈮ᐘ⑔ᗵ䈏ૐਅ䈚䈩䈇䈒ᣣᧄ

出典：内閣府「国民生活選好度調査結果の概要」（2010）

4

租税研究

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安定財源を確保するかという話なのです。ここはできないかを考えないで，中途半端に強引なで 1 つ困るのが，国民生活選好度調査（資料③

給付カットすると，かえって反発が強くなり，

参照）で幸福度調査をやって，この 4 月に発表

改革が逆効果になる危険性もあります。そのぐされているわけです。これを見ると，まず高齢

らい投票率も，有権者の年齢構成も動いてきて者になるほど幸せとは感じないと，不幸である

しまっているのではないかと思います。

と思っている。

6 ．日本の高齢者はそんなに不幸なのか

5 ．平成20年国民生活白書

ところが，次の資料⑤をご覧ください。不幸

次が20年の『国民生活白書』（資料④参照）と健康というのはかなり相関があるといわれてなのですけれども，これも日本はアメリカといるのです。自分が主観的健康なのかというの違って，どこかで不幸感が底を打つのではなくと幸福感というのはかなり相関があるといわれて，加齢とともにひたすら不幸になると，不幸ているのです。これが，縦軸です。これは横軸と感じる人が増えてくるということです。だかにいわゆる客観的な健康余命となっています。

ら，高齢化社会というのは不幸な人が増えていつまり，60歳以上の健康余命です。他人のサるということです。

ポートを受けなくても生きていける期間がどの給付を見れば，高齢者は不幸ではないと思うのですが，本人が不幸だと思っている人を相手くらいあるのかというと，日本は17年から18年で，これは男性です。

に真っ正面から「給付抑制をやりますよ」と次の資料⑥が女性ですが，20年から21年とい言ったら反発を浴びるので，これをどうするかうことで，先進国で最も健康寿命が長い国にというのが大きな課題と思います。自発的に給なっているというわけで，デンマークを遙かに付の抑制や負担にご協力いただけるような誘導

しのぐということなのですけれども，実は日本

資料④䉝䊜䊥䉦䈫ᣣᧄ䈱Ყセ䋺ᣣᧄ䈪䈲䇮㜞㦂ൻ␠ળ䋽ਇᐘ᜛ᄢ␠ળ

出典：「平成20年国民生活白書」
租税研究

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5

資料⑤

ᣣᧄ䈱㜞㦂⠪䈲䈠䉖䈭䈮ਇᐘ䈭䈱䈎䋿䋺ቴⷰ⊛ஜᐽ䋨ᮮゲ䋩䈫ਥⷰ⊛ஜᐽ䋨❑ゲ䋩䈱䉩䊞䉾䊒
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資料⑥
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㪉㪉㪉㪋

の主観的健康度は先進国では最も低い方になっうのをやります。よくわからないような改革をています。客観的健康度と主観的健康度は，右行って切り込むということなのですが，その後上がりの関係があって，健康寿命が長い国は主でばれて，政権を失うということになるので，観的健康もいいという方が多いはずなのですが，

これをどうするか。

日本だけがどうも自分たちは不健康だと思っている人が多いのです。そういう高齢者によって⑵構成されているということです。ですから，自唯一これを回避した国がスウェーデンです。

分たちは相対的にはいい水準にいるのだという

政権交代直後に議論のルールを決める。そして，ことを認識していただいていないということで今の年金制度は何が問題なのか合意しましょう

す。どうやってこれを認識してもらうのかといということです。問題意識の共有をして，次にうことが大変難しいのかなと思います。

改革の議論になると，とにかく一方的に議事を放棄しないようにとか，議論を不用意に暴露しⅢ．年金改革ないようにとか，議事の進め方のルールを決めていくということです。次の選挙までにはこの協議に参加した 5 党がこの年金改革案の共同責

1 ．まずは与野党協議から─混迷する年金改革の進め方⑴

スウェーデンの経験

任で選挙に立ち向かいましょうということにしました。途中で 2 党が離脱し， 7 党から 5 党に新装オープンなったのですけれども，そういう進め方を行い年金改革をたとえ話でしましょう。民主党政

ました。この辺が一番参考になる。

権は新しいレストランを開店したいのだという

進め方として，与党・政府から年金改革の 7ことです。昔はビスマルク風と名乗っていたけ

つの原則がでていますが，それですらこだわっれども，今年からノルディック風と名乗りたいてはいけない，まず問題の共有から議論を進めのです。でも，レシピは作れても，料理を作るていくべきではないか。

には食材もなければ，調理器具もないのです。
⑶

しかも一緒に試食会をやってくれるお客さんもガラパゴス化する日本の年金改革の議論いなければ，テーブルすらないという状態で困民主党案と現行の年金制度はえらく差がある

りましたねというのが今の年金改革の状況です。

ように見えるのですが，世界の年金の動きを見

レシピを書くということです。つまり，年金てみると，もともとビスマルク型とベヴァリッ

改革法案を作るのはできるとおもいます。しかジ型があったのだけれども，次第に改良していし，具体的に年金給付の設計，給付そのものをくうちに少なくとも外目はどんどん接近してい実行するのは難しい。一番の問題はテーブルがるのが現状だと思うのです。

ない，お客もいないという状態です。ここで言ビスマルク型といっても，職域単位を統合・

うお客というのは与野党で，テーブルは与野党整理して，職域単位から一本化を目指して歩い協議の場なのです。

ていますし，最低保障年金に相当する社会扶助

それをどうするかというと，結局，政治プロとか，最低所得保障的なものを，別途年金といセスです。年金改革は諸外国では非難回避戦略

うラベルを張らないだけ導入しています。或いを繰り返し続けるということです。与野党とも

は私的年金のウエートを上げていくということ

相手に爆弾を持たせようとして格闘するのです。

をやっています。

それをやっているとどんどん年金が壊れていき

ベヴァリッジ型の国も似たようなことをやっます。苦しくなるといわゆる不透明化戦略といていて，所得比例年金の比重は小さいけれども，

租税研究

2011・2― 61 ―

7

少しずつそこに乗せて，さらにその上に私的年いるということです。これは高齢化が進んでい金を乗せるという形で，見た目の影絵は非常にる現状の下では致し方ない部分ではあります。

似てきているということです。世界の年金制度

前回の改革のときに軽度の特に要支援といわれは，全額税方式の 1 階部分があって，それに民ている人たちに対してパッケージ化された支援

営化の所得比例年金が乗っているような姿は現

サービスを定額料金で提供するということが行

実にはあまり採用されていない。日本はやや抽われました。これによって要介護の部分はボ

象論的というか，理念的な議論が進んでいて，

リュームとしては小さくなっているという現状

現実にほかの国でやられている改革をあまり参があります。

考にしていないということです。現行制度にリ審議会などでも議論の対象になっているのはフォームを 2 回ぐらい繰り返せばスウェーデン

要支援或いは軽度の要介護なのだけれども，ど型にかなり接近するので，そういう形で現実的ちらかというと身の回りのお世話だけをしてもな対応をすればいいのではないかというのがこらうという生活援助といわれているサービスでの話でした。

す。生活援助を介護保険の給付から外したらどでは，年金に続いて介護の話に入りましょう。

うかという議論です。特に要支援の部分に関し

まず和泉先生から介護の課題をお願いします。

ては自治体が直接やっている上乗せ，横出しのまた，和泉先生は最近社会保障の情報化，社会ようなサービスといったものと合わせてパッ保障カードの問題も研究されております。介護

ケージ化して，全国一律のサービスでなくてい保険については 2 年後に医療と介護の同時改革

いという形の切り出し方，切り離し方というので介護報酬と診療報酬の同時改定の時期が来まが想定されています。また，生活援助も介護保すので，それも大きな課題だと思います。或い

険では扱わず，やりたいのだったら，自治体がはケア付き住宅の不足の問題や介護労働の問題

サービスとして残すか，或いは勝手にやってくもあるだろうと思います。

れという形のかなり乱暴なたたき台かもしれま
せんが，そういった方向性というのも出ていま

Ⅳ．介護保険す。
この方向性について考えてみますと，介護予防によって要介護のある程度重い介護を必要と

1 ．介護保険の改革の経緯と今後の動向する人たちの伸びが抑えられています。サービ（和泉） 最初に介護保険の改革について幾つ

ス受給者全体が伸びている中で実際の給付費のか論点を紹介させていただきます。現在介護保部分の伸びというのは抑えられていて，前回の険の給付というのは順調に伸びていまして，ほ改正はかなり効果を上げたと言えるでしょう。

ぼ毎年 1 兆円弱ぐらい伸びてきたというのが実

つまり，介護予防という観点で，いわゆる何情です。特に介護人材，介護労働者の処遇改善

でも好きなように選べるといったときにぴんぴのために上乗せして給付をするという施策をんしている人が介護ベッドを買ってしまって，やっておりますので，結果としてそれが利用者

結果的に介護状態が悪くなってしまうというかの負担，或いは保険料率の増加という形で反映

つて起こってしまったような事態が介護予防のしてくるという状況があります。介護サービス

仕組みによって何とか抑えられていると言えまの使われた伸びがそのまま実際の給付費や保険す。この介護予防の部分，軽度の支援の部分を料といったところに直結してくる状況です。

外してしまうと，現時点で財政的に給付費を抑

この伸びの中身はどこにあるのかといったとえることができたとしても， 5 年後，10年後ときに，やはり介護保険を使う利用者数が増えていった長期的なスパンの中ではかなり大きな問

8

租税研究

2011・2― 62 ―

題点，禍根を残すのではないのかと心配していいう問題です。高齢者の医療まで考えますと 2ます。

割負担というのが 1 つのたたき台になるのかもしれません。ある程度利用者負担が上がること

2 ．保険料負担の枠組み

によって別にサービスは要らないとなれば，そこのまま給付が順調に伸びていきますと，保れが介護予防と関連したときに適切かどうかは険料の負担は伸びていくと考えられています。

問われます。支援しなかった結果，もっと悪く

この伸びについて40歳以上の被保険者と65歳以なるかもしれません。

上の被保険者という被保険者の範囲といった枠組みで負担していくのが適切かどうかについて

3 ．介護労働者問題は過去 2 回の改正の中でも議論されてきました。

介護労働の問題というのがあります。特に日特に20歳以上の人たちを対象に介護保険料を負

本人の介護労働者を確保することが，この先難担してもらうかどうか。特にこれは障害者の自しくなっていくだろうと懸念されています。そ立支援サービスについても関係づけて議論されの中で特に厚生労働省の方針として介護福祉士てきた問題でもあります。

の資格をとらせるような方向性というのがありまして，もっとハードルを上げている印象もあります。
今ちょうど話題になっている TPP（環太平
洋戦略的経済連携協定）は介護労働者の確保と関係があります。日本はこの協議に参加を開始
す る と い う 決 定 を し た と こ ろ で す が， こ のTPP に参加した場合には，特に今は農業ばかりが注目されがちですけれども，外国人労働力
流入の自由化というものも当然この中には含ま
れ る わ け で す。TPP に 参 加 す る と， 日 本 はFTA で農業分野を開放しないバーターとして障害者の自立支援サービスについては国があ

インドネシアやフィリピンと介護士，看護師見る程度財政には責任を持つということで今現在習いといった人たちの受け入れをしているわけ

決着しているところです。ただ，これだけをなのですが，この枠組みが全く崩れてしまいま

もって20歳から39歳までの人たちを介護保険のす。

中に新たに取り込もうというのは，リスク，負

実際に TPP に参加している国というのはブ

担と給付の関係の中から言っても，なかなか説

ルネイ，チリ，ニュージーランド，シンガポー

得力がありません。被保険者の範囲を拡大でき

ルの 4 カ国に加えて，アメリカ，オーストラリ

ないとき，給付費を抑えるのか，それとも保険

ア，ベトナムといった国々が加わり，マレーシ

料の伸びをこのまま甘受するのか，これが選択

アも加わってきます。また，コロンビア，カナの問題として残されています。

ダも日本とほぼ同じ立ち位置で検討しているともう一つある議論は，利用者負担を上げるかいう状況にあります。こういった国々から日本どうかです。一定の所得制限を付けるか，或いに介護労働者として入ってくる人たちが将来あは一律にするかはともかくも，今 1 割自己負担る程度見込まれるのではないかと考えておりまになっているものを 2 割負担に上げる，或いはす。実際にこの TPP がどの程度の期間で発効

将来的に 3 割負担まで視野に入れるかどうかとしてくるのか，実際に機能してくるのかという

租税研究

2011・2― 63 ―

9

期間については未知数でありますけれども，こは自己負担の議論です。保険料と税の配分といれまでのインドネシア，フィリピンを対象にうのは特に今のままでいいわけで，保険料の累やってきたようなやり方を見直さざるを得ない

進性みたいな議論はある。あとは 2 割負担とでしょう。将来的には日本の介護労働力といういったときに所得階層によって差を付ける意味のは海外からの移民の人たちがかなりの部分をがあるのかどうか。
介護労働の方は介護労働者，事業者の団体が占めていく，ある意味世界標準になっていくと心配しているようですけれども，さすがに厚労考えています。

省は全労働者に介護福祉士を義務づけるという

4 ．社会保障の情報化

ところまで極端な議論をしていない。介護福祉

社会保障の情報化といいますか，社会保障士のスキルを上げるので，もう一つ上に認定介カードから始まった議論が税の納税者番号と絡護士というのを作る可能性があって，介護福祉

めて政府の検討会で議論されています。もとも士を取った方が事業者にとってポイントが付くと社会保障カードというのは年金番号であった

ような制度にしたいと誘導したいという話は出り，或いは健康保険証といったものを 1 つにまています。

とめるといった意味合いで検討されてきました。

それから，TPP は労働も全部含めた議論に実際にモデル事業も実施されていまして，それなっていくのか。これについて，私は知らないなりに有効性があるというような結論に達してので，教えてもらいたいです。

いるわけなのですが，納税者番号と絡めて考え

社会保障カードのところですけれども，技術られたときにあらゆる行政サービスを受けるた的な問題と効果面の問題と国民が受け入れられめの 1 つのキーカードのような役割を果たす可るかというよくいわれる社会保障の情報化のパ能性が高まってきています。

ラドックスみたいなのがあるわけです。要する

高齢者の所得保障について年金制度が対応しに，国民は，給付行政を効率的にはしてほしいていますけれども，すべての人たちに給付付き

けれども，情報は知られたくないという問題が税額控除の仕組みというものを考えたときにきあって，これが 1 つ障害になるのです。ただ，

ちんと納税をしているかどうかという税の公平

日本の社会保障の情報化は国際的に言うと 1 周性の観点で納税者番号はどうしても必要となり遅れになり始めているので，この辺をどう整理ます。結果的にこの社会保障カードは納税者番していくのかというのが 1 つの課題かなと思い号と共通化した上であらゆる行政サービスの入ます。
今の和泉さんのご報告に対してご質疑を最初り口としての役割を持たされることになるのかに取りたいなと思いますけれども，どうぞご自なと考えています。
ただし，これを単に政府の中だけで運用する仕組みとするべきなのか，それとも民間に広く由に議論していただきたいと思います。いかがでしょうか。

開放して，日本全体，或いはアジア・世界全体に標準技術として提供していくような仕組みに＜介護労働者の輸入＞するのか，これが今後の課題になっていくかと（司会） まず最初に，確認ですが，TPP で思っております。

は必ず労働全般も開国するということなのですね。

5 ．介護保険に関しての議論（和泉） そうです。

（司会） ありがとうございます。まず，介護（山重） これから高齢者がまだ増え続ける一給付予防の話ですね。それから，財政のところ

方，労働者は減っていく状況で，介護のような

10

租税研究

2011・2― 64 ―

高齢者向けのサービスに対する労働需要が増えですね。その場合，賃金に与える影響とか，或ていくと予想されます。そのような中で労働不いは認定介護士のスキルそのものを医療の対応

足が懸念されます。そのような状況では，移民や痰の吸引まで医行為まで押し上げようというに頼らざるを得ないのではないかというご指摘ことです。つまり，今の身の回りや生活支援だですね。

けではなくて，医行為とのぎりぎりまで持って私もそう思うのですが，現場では移民の人たいくという議論は出ていますので，もう少し全ちの言葉の問題があって，十分な数を受け入れ

般的に下から上に押し上げていきます。一番下られない環境があるのではないかという気がしの部分は誰がやるのという話ですよね。

ています。そのような現場で起こっている問題（山重） 多分そこは移民の方々にお願いするにどう対応したらいいのかについて，アイディというようなスキームを考えていく余地がある

アをちょっといただけるとありがたいです。

のでしょうね。

（和泉） 現場で言葉の問題で困っているとい（和泉） 10年ぐらい前から見てきたことでいうのは確かにあります。ただ，それが象徴的にえば，スウェーデンなどでは老人ホームに勤め

取り上げられているのは例えば看護師の国家試ているような若い人たちというのは移民の人た

験だったり，介護福祉士の国家試験でとても難ちが末端で働いていて，スーパーバイザーにス

解な，日本人すらわからないような用語が使わウェーデン人，夜勤は移民だけとか，そういっれているとか，そういった問題が 1 ついわれてたスタイルというのは，アジアのところを見ているわけです。

も，香港や台湾というところはもう既にそれがそれ以外にも，語学力については個人差がも始まっていますし，韓国もだんだんとそういっちろんあるわけですが，選択肢がない状態にた若年労働力がなくなっていく状況で，それをなったときです。これから労働力人口の中で介期限付きの移民労働者という形で受け入れを始護まで志そうというような日本人の労働力がなめているので，日本もやはりそれに急速に近づくなったときにそれしか選択肢がないという状

いていくのだろうと思います。

況になっていくのかなということがあります。

（山重） 移民の方を受け入れるということが（山重） そのような観点からは，先ほど駒村前提になっているのであれば，それに対応した先生がちょっとおっしゃっていた介護士を 2 つ仕組みにしていかないとなかなか難しいかなとに分けるというような仕組みが，移民の人たち

思っています。

を受け入れやすくすることにつながるかもしれませんね。

＜介護ロボットの導入＞（司会） 認定介護士みたいな形で上級を作っ（司会） 経産省と厚労省は介護ロボットの開て，要するに，介護士と認定介護士は全体の発について議論を開始した。高齢者はロボット

チームのマネージメントの仕事をやると，ホーが好きか，それとも外国人が好きかという感じ

ムヘルパー 1 ， 2 級は認定介護士のコントローになってくるのです。
ロボットというのは非常に介護の質を下げる

ルの下で働くという職位構造ができる可能性もあるということです。

というか，高齢者が嫌がるというのはあるので（山重） その場合，例えば言葉があまり自由すけれども，そこのインターフェースを改造しに使えないような移民の方であっても，認定介て，ロボットでもかなりの部分ができるように護士の下で働くということであれば，労働力をすると，外国人は要らないという可能性もある確保できるかもしれませんね。

わけです。その辺はどうでしょうかね。

（司会） その可能性は出てくるかもしれない（和泉） 人工知能をやっている知り合いから

租税研究2011・2― 65 ―11

聞くと，ロボットには不気味の壁とかいうのがり，前年度の34兆1,360億円に比べて6,725億円

あって，時々人間ぽく見えるロボットがすごくと2.0％の増加となっており，人口一人当たり

不気味に感じるのです。ただ，その一線を越えの 国 民 医 療 費 は27万2,600円 と 前 年 度 の26万てしまうとほとんどまるで人間のように扱える

7,200円に比べて2.0％増加しています。

のです。企業の先端開発のような形でモデル的

国民医療費の増加がもたらす最大の課題は，に作られているようなロボットの中にはその不その増加した費用が負担可能なのかどうかとい気味の壁を乗り越えているのではないかというう視点です。

レベルまで来ています。となると，本当に人の形をしたロボットというのが介護ロボットとして出てくる可能性というのは十分にあるかなと思います。
（司会） また介護の議論はいろいろなところ
で戻ってくると思います。これは介護と密接に連携をしなければいけない医療の方です。大森先生には次にご報告いただきますが，後期高齢者医療制度を見直したことになっているのですけれども，これはざっくりと評価いただき，また医療供給体制は依然として問題があります。
それから，今度の介護報酬・診療報酬一体改革

国民医療費の国民所得に対する比率は，2008

は地域医療に非常に重点を置かれていくだろう

年度は9.90％と前年度の9.02％を上回っており，といわれて，介護と医療は連携が重要だという

増加傾向を見せています。同様のことは，国際話がありますので，この 3 つぐらいを中心にお比較可能な OECD Health Data においても，話しいただければと思います。

総医療費の対 GDP 比のデータにおいて，示されています。これらのことは，日本で利用可能

Ⅴ．医療保険制度な資源の中で医療に回る割合が増加していることを意味しています。もっとも，OECD 諸国（大森） わかりました。多様な論点があり，の中では，日本の総医療費の対 GDP 比は決し

話せば長くなる話なのですが，できるだけポイて高い数値ではないことは注目に値します。そントを抑えてお話ししようと思います。

もそも日本では医療に振り向ける資源そのものが過小なのではないかという議論さえあります。

1 ．効率性と公平性の実現が課題

日本で医療に関して，これだけ問題が取りざた

私の基本的な問題意識は，日本の医療制度がされるのは，医療費に関わる問題が，単純にそ抱えている課題として最も重要なものの一つにの費用の絶対値，国民所得比，GDP 比の高さ

医療費に関わる問題があるということです。高だけに起因するものではないことを示している

齢化，医療技術の進展等も背景にして，医療費ともいえるかもしれません。

が増加していて，国の保有する資源の中で医療

そのことはさておいても，高齢者医療にかか

費に振り向ける割合が増加してきている中で，る費用は重要な位置を占めています。2008年度

どのように負担していくのかということが最大の65歳以上の高齢者の医療費は，国民医療費のの問題だろうと思います。

53.6 %を占めており，後期高齢者，75歳以上の2008年度の国民医療費は34兆8,084億円であ高齢者の医療費は，国民医療費の30.9%を占め

12

2011・2

租税研究― 66 ―

ている状況であり，高齢者に対する医療のありも，後期高齢者医療制度においては，高齢者に方は医療制度を考える上で重要な課題です。

も医療費が増加した場合の保険料負担の増加を医療費に関わる問題を考える時，むやみに医求めるという制度設計になっている点は指摘し

療費抑制を持ち出すのは必ずしも正しくありまておく必要があります。この様な制度設計にせん。しかし，限られた資源を有効に使う，効なっている理由は，組合健康保険等も，2008年

率性を確保するという発想は重要であり，これ3 月までは老人保健制度の老人保健拠出金で財からの持続可能な医療制度をデザインする上で，政運営が不安定になり，少なくとも現役世代の効率性を確保するための施策を考える必要があ

負担をこれ以上増やせない，できれば，高齢者ります。

にも一部の負担を求める様な制度設計を考える

同時に医療は人の生命と健康を扱うサービス必要があると考えられたからです。

である以上，公平性に留意する必要があります。

しかし，後期高齢者医療制度ができた後の医療における公平性をどのように考えるかはい

人々の反応を見ると，公平性は，非常にセンシ

ろいろ議論がありますが，「アクセスビリティ」

ティブな部分を持っていることに気づかされまを考えることは重要でしょう。
「アクセスビリす。「後期高齢者」という言葉に対する感情的ティ」とは，適当な許容できる費用負担でサーな反応，「後期高齢者」を年齢によって区別し，ビスを享受できる状況を指します。費用負担に新しい公的医療保険制度に加入するようにした

おける費用は，機会費用ですので，距離的，時ことに対する批判，高齢者の保険料負担に対す間的な費用，金銭的な費用いずれも含みます。

る批判，保険料天引きに対する批判などありま

金銭面での公平性については，公的医療保険

すが，その根底には，高齢者の負担を増やすこ

は，保険によるリスクシェアリングをしているとに対する拒否感，若者が高齢者を支えるとい側面があると同時に，公費の投入，保険者間のう価値観の是認，若年者が苦しい状況にある中支援金等によるトランスファーなどを利用してで高齢者が若年者の負担を和らげるという発想

所得分配をおこなっています。

に対する戸惑い・理解の不足があったように思

公的医療保険制度の中で，被保険者に高齢者われます。各世帯レベルにまでいくと，親が子等の多い国民健康保険は慢性的な赤字を抱えてどもの結婚式の費用を負担する，遺産を残す等，

おり，旧政府管掌健康保険（現協会けんぽ）も高齢者から若年者への世代間移転があるにもか

しばしば赤字を出し，国庫補助を受けるなど，

かわらずです。この後，お話しする後期高齢者

財政的に不安定な状況にあります。退職等によ医療制度の改革の議論の中では，高齢者の負担り所得が高くなく，保険料が低い一方で，医療を増やすことに反対する発想が結構入ってくるサービスを多く利用する高齢者が多く加入するわけでありまして，それが果たして公平という保険は財政運営が厳しくなります。そこで，高観点から本当に多くの人が同意していることな齢者に対しては，特に別の制度を設けて医療のかなと少し疑問にも思ったりします。今こそサービスの需給システムを作ろうという発想が公平性に関して，国民的合意を作っていかない

出てくるわけで，その中で出てきたのが，1983といけないと思います。

年より施行された老人保健制度，2008年より施公平性に関する問題も含めて，日本の医療制行された後期高齢者医療制度です。基本的な発度の問題点を集約的に具現化しているのが，公想は，現役世代が高齢者の医療費を補助すると的医療保険制度を巡る問題だと思います。公的いう世代間移転の考え方です。若者が高齢者の医療保険制度を今後どのように長く続く安定的援助をするという発想は，公平性に関して旧来な制度にしていくのかということが重要な問題から存在する価値観といえるでしょう。もっとになっていると思います。

租税研究2011・2― 67 ―

13

の存在により上限があります。一方，供給サイ

2 ．医療保険制度について

ドについては，社会保険診療報酬，薬価基準が，公的医療保険制度について，問題のポイント

場合によっては，給付（供給）を抑えるインセは 5 つあるのかなと思っています。基本的に公ンティブになります。要約すると，特に給付の的医療保険制度は収入と支出面で各保険者が財効率性を確保するインセンティブ・メカニズム

政的にバランスを欠いている状況ということでが医療保険制度の中に必ずしもないということありまして，これを安定的な制度にする必要がです。医療サービスは，その情報の非対称性のあるということです。

性質から供給者誘発需要，患者のモラル・ハ

1 つは保険者が細分化されているということ

ザードも含めて，どうしても患者が医療サービです。その問題点というのは規模が小さいこと

スを多く需要してしまうという部分があるわけ

によって非効率性が発生することです。大数ので，それをどうやってコントロールするか，効法則が十分に働かないとか，或いは制度運営の率性を実現するためにどうするかという問題がための事務費用が固定費用的な側面を持ってお出てきます。
この様に考えていくと，公的医療保険制度にり，規模の経済性を十分に発揮できない状況に要請されることは， 5 つのポイントに集約されあるという問題があります。
それから，被保険者が偏っているという問題

るでしょう。
第一に，保険者の統合・再編を行うことです。

があるでしょう。主として高齢者の分布の偏りによる保険者間の財政の不均衡を，補助金によ

これにより，被保険者のリスクの分散が可能にり，65歳以上75歳未満についてはリスク構造調

なること，事務費用の存在を考えると，規模の整，75歳以上の後期高齢者医療制度については，

経済性が実現することが期待されます。
第二に被保険者のリスクの分散が十分にでき保険者からの保険料収入（所得）移転（後期高ない場合，それを補正する方策です。具体的に齢者支援金）により調整しています。
3 番目は，保険料負担と保険給付が関連していない制度設計です。保険料は所得に関連してはリスク構造調整のような方法を取る必要があるということです。

おり，民間保険の保険料の決定方法とは離れてこの第一の方法，第二の方法によって，保険いることに加えて，経済状況による減免措置が財政において，赤字の補填，保険者間の財政のあり，一般的に低所得者ほど保険料負担は低い。

不均衡を是正する補助金の役割をできるだけ少結果として保険給付と保険料負担が関連しませなくするような運営をできるようになることがん。

望まれます。
第三に保険料の適切な設定を行うことです。

4 番目は，若年者の公的医療保険については，
一部負担割合が 3 割と他の先進諸国と比較してある程度，給付に見合った保険料徴収を行うこ高い。高齢者については，一部負担を押さえつとが望ましいわけですが，被保険者の経済状況

つも，一定所得以上の人については，一部負担によって払うことが困難な場合もあるので，保は段々上がりつつある。保険は，原則的に保険険料を減免し，その分は，所得再分配分として，料で運営されるべきものであり，一部負担の在租税を財源とする補助金により補填することをり方をどういうふうに考えるかということも重考える必要もあると思います。この点は，先ほ

要なポイントだと思います。

ど申し上げた公平性の問題があるので，このあ5 番目に，給付（需要）の効率性を確保する
インセンティブ・メカニズムは，患者サイドでたりを具体的にどうやって調整するのかは，大きな課題です。
第四に，一部負担は医療サービスの需要の価は，一応，一部負担があるが，高額療養費制度
14

租税研究

2011・2― 68 ―

格弾力性の大きさから考えて，あまり需要抑制

保険としての一元的運用」の第一段階とし効果はないと考えられるので，一部負担をできて，高齢者のための新たな制度を構築する。
3 ）後期高齢者医療制度の年齢で区分するとるだけ抑えて，むしろ保険料負担中心に変えていう問題を解消する制度とする。

いくことが必要なのではないかなと思います。
それから，第五に，給付のコントロール自体4 ）市町村などの負担増に十分配慮する。

は供給サイドの再編成によって行うということ

5 ）高齢者の保険料が急に増加したり，不公
平なものにならないようにする。

です。具体的にはかかりつけ医と病院による連6 ）市町村国保の広域化につながる見直しを携です。GP システムに近いような仕組みを入行う。

れることで，患者が安心を感じながら，不必要

さらに高齢者医療制度改革会議の「中間取りな医療の需給を抑えていくべきではないかと考まとめ」では，以下のような制度改革における

えております。

留意点が示されています。

3 ．後期高齢者医療制度

1）「高齢者」になっても，今まで加入していた保険に加入する。

次に現在，大きな政策的課題になっている後2 ）被用者保険に加入している人々は，現役期高齢者医療制度についてです。

世代と同じ保険に加入し，サービスを受け後期高齢者医療制度は，2008年 4 月に施行さる。

れましたが，制度のポイントは，病気になる確率の高い被保険者で別の保険制度を創設するこ3 ）多くの「高齢者」が加入することになると，公費，現役世代の加入する医療保険の保険

国民健康保険は，「高齢者」の財政につい者からの支援金の投入により，明示的に所得分ては都道府県単位で運営する。

配を行うこと，被保険者である75歳以上の高齢

4 ）池上案，対馬案，小島案，宮武案の 4 案

者にも保険料，一部負担を求めることにあるとを提示し，それぞれの長所，短所を明示す考えます。被保険者は，一部負担に加えて，保る。
具体的には，以下のような提案がなされてい険料負担も求められることにより，若年者の支援金の負担が緩和されること，医療費が増加します。
1 ）後期高齢者医療制度を廃止し，地域保険た場合に高齢者の保険料が増加することで，不の国保への一本化を行う。

必要な医療サービスの需要が抑制されることが期待されていたと思います。しかし，高齢者の2 ）人々がそれぞれの属性に応じて，公的医

保険料，一部負担を加えた負担が増加すること療保険に加入する。高齢者の多くは退職しに対する反対，「後期高齢者」という言葉に対ているので，国保に加入することになる場

する反発，75歳以上の高齢者のみ別の制度を適合が多い。
3 ）国保については，世帯主が保険料納付義用することに対する反対等があって，現政権は，務を負う。

後期高齢者医療制度を廃止し，新たな高齢者向世帯全体で保険料の軽減判定が行われる。

けの医療制度を構築しようとしています。

子の世代も国保に加入している場合，高額高齢者医療制度改革会議等において議論されている現在の高齢者医療制度改革の方向性にお療養費の自己負担限度額もいて，検討の大前提として，以下の六点が挙げ用される。その結果，少なくとも高齢者の世帯全体で適られています。

負担は軽減され，世帯としても負担が軽減される可能性がある。

1 ）後期高齢者医療制度を廃止する。

4 ）市町村国保の中の一定年齢以上（例えば2 ）民主党マニフェストで掲げている「地域租税研究2011・2― 69 ―

1510）保健事業については，健康診断等予防の75歳以上）の高齢者医療については，都道充実を図る。

府県単位の財政運営とするが，どの年齢以この政策提案を私がどの様に評価しているか，

上にするべきか，今後，議論が行われる。
5 ） 4 ）と並行して，全年齢について都道府申し上げたいと思います。
高齢者医療制度の運営について，国保を都道

県単位の運営を目指す。
6 ）国保における高齢者の保険料については，

府県単位で統合していく方向性は評価していま

一定年齢以上の高齢者の保険料は，高齢者す。しかし，保険の統合が国保のみにとどまっの給付に要する費用から均等割と所得割のているために，国保に高齢者が偏在する問題は2 方式で標準（基準）保険料率を定め，そ解消できていません。したがって，国保と被用れを基に，市町村ごとに「都道府県単位の者保険の間で何らかの所得分配の仕組みを入れ運営主体」に納付すべき額を定める。市町

ざるを得なくなります。現在の前期高齢者の医村は，収納状況などを勘案し，高齢者の保療制度において適用している，被保険者のリス

険料を定める。現役世代の保険料率は従来

ク属性に応じて分配を行うリスク構造調整ない通り決定し，市町村は，高齢者の保険料とし，現在の後期高齢者医療制度で適用している，

同一世帯の他の現役世代の被保険者の保険

現役世代の多く加入する保険からの「支援金」，

料を合算し，世帯主に賦課し，世帯主からあるいは公費の投入が考えられます。しかし，徴収する。

これらの方法だけでは，現在の医療保険財政の逼迫を解消できないのではないか，との懸念が7 ） 費用負担のあり方
高齢者が偏在して加入することに対するあります。それは，リスク構造調整によって，保険者間の調整の仕組みとして，以下の方

今まで以上に若年者の保険料負担が大きくなり，法を検討する。

それを緩和するために，相当の公費の投入を行①

わざるを得なくなる可能性があるからです。私は，むしろ，いわゆる「突き抜け方式」にして，付費に充て，これら以外の分を各保険者

そこでリスク構造調整をするのがよいのではなが現役世代の加入者数等に応じて支援す

いかと考えています。それにあたって，被用者る方法

保険のサイドも統合を行っていくべきです。

②

現行の後期高齢者医療制度のように，高齢者の保険料と公費を高齢者の医療給

老人保健制度や現行の前期高齢者に係る財政調整のように，充当される公費以4 ．医療供給体制

外の分を各保険者がその加入者数等に応じて費用負担を行う方法（高齢者の保険

次に医療供給体制ということですが，「連携」
がキーワードになると思っています。

料は，加入する各保険者にそれぞれ納められる）③

を患者よりもサービス供給者の方が多く持って両者を組み合わせる方法

いるために，患者が適切な医療サービスを選択があるが，どのような仕組みが適切か，することは難しく，過剰な医療サービスが需要

財政試算を明らかにしつつ，引き続き検され，提供されやすくなります。公的医療保険討する。

制度が準備され，負担が一部に軽減されている

8 ）公費の投入については，投入の仕方について，今後検討を行う。

下では，患者のモラル・ハザードも発生するため，その傾向は強まることになります。こうし9 ）高齢者の患者負担のあり方については，
今後検討を行う。
16

医療サービスは，医療サービスに関する情報た非効率性を解消するためには，医療サービスの情報のもたらす問題を解決し，患者が効率的

租税研究2011・2― 70 ―

な医療を受けられる制度を構築する必要がありするというようにインフォーマルな形で行われます。

ている場合が多いですが，紹介の制度，サービ

重要なことは，患者の健康状況，病状に関すスを調整する制度を整えるべきです。

る情報を患者が知ることができる仕組みを作る

また，介護施設など介護サービスに移ったことです。そこで重要な役割を果たすのが，一人々は，いざ症状が悪化し，医療を必要になっ般診療所です。患者が一般診療所をかかりつけた時に医療サービスを受けられるかどうか，不にし，医療機関にアクセスするときには必ず一安を感じています。このためにも在宅医療の供

般診療所に行くようにします。一般診療所で患給を増加する施策を講ずるべきです。

者の病状を診断し，治療できる場合は治療し，病院での診療が必要だと医師が判断した場合の5 ．地域医療み，病院への紹介状を患者に発行し，そこで初

最後に地域医療の問題について考えたいと思めて，患者が病院にアクセスできるようにしまいます。これは古くて，新しい問題です。無医す。つまり，一般診療所を中心とする一次医療

村をいかに無くしていくかが，国，地方公共団と病院における二次医療・三次医療の分業を促

体の医療行政の重要な課題であり続けてきまし

すことが必要です。この考え方を徹底させたもた。今日では，医師不足，小児科，産科，救命のが，イギリス，オランダ等で採用されている

救急の不足など医療の「格差」という文脈で語GP（General Practitioner）システムです。

られるようになっていますが，本質的には同じ

しかし，日本には GP の養成システムが完備問題です。私の基本的な認識としては，日本国されておらず，病気を全般的に診断する医師が憲法第25条が存在し，人が種々の理由で住んで十分に育っていない可能性があるので，一般診いる限り，一定の健康を維持できるだけの医療療所間でそれぞれの医師が強い分野を補い合う

サービスが地域において需要できるようにする

ような連携を実現する制度を工夫し，中小病院ことが必要であると考えています。

の中にも一次医療を担当できるものがあるかも

こ れ を 実 現 す る た め に は， 足 に よ る 投 票しれないので，一次医療の担当を中小病院の一（Voting by Foot）のように，人々がある程度部まで拡大することも必要かもしれません。日

利便性の高いところに自主的に移転する構想も本では，病院等でキャリアを積んだ専門性の高考える必要があります。最近では，法政大学のい医師が，一般診療所で開業している場合が多小峰隆夫先生が，NIRA の報告書に書かれていく見られますので，そうした環境を積極的に活る「まちなか集積医療」の構想もこの考え方に用することを考えるべきです。ただし，中長期合致しているところがあります。医療に限らず，的には，GP のような総合医を養成する体制を

買い物，交通など生活の不便なところに住んで整えることを考えるべきだと思います。

いる人々が，より生活の便利がよいように住み

また，医療と密接なつながりを持つのが介護

替えることが容易になるような施策も必要だとです。このあたりは和泉先生のご担当の部分と思います。しかし，人々がどこに居住するかは，重なるところかもしれませんが，高齢者の医療

単純に経済的要因だけで決まるわけではないの

では，病気の回復過程におけるリハビリテー

で，この考え方を全面的に適用することには，ション，介護が必要になる場合が多く見受けら

やはり無理があります。

れます。医療から介護への移行の必要なときを見極め，かつスムーズに移行できるような仕組

地域医療の持つ共通の特質は以下の通りでしょう。

みを作るべきです。現在は，例えば，良心的な第一に，規模の経済性が十分に発揮できない病院が，患者の移転先の介護施設を探し，紹介

ところでサービス提供をしなければならない場

租税研究2011・2― 71 ―

17

合があり，サービス供給者に赤字体質があるこれます。特に，日進月歩の医療技術の発展を考とです。経済学的には，どの様な価格規制を行えると，研究・研修の機会は重要です。これら

うか，という問題になります。限界費用価格規のことを総合的に考えると，医師の人事ロー制，平均費用価格規制，ヤード・スティック

テーションシステムの必要性に行き着きます。

（Yard Stick）価格規制などが考えられますが，地域でも一定期間，診療を行うが，研究・研修

既に導入されている全国一律の社会保険診療報の機会のある職場にも異動しながら，診療活動

酬制度，薬価基準制度との整合性を念頭に置くを行うような，一定のルールの下で運用される必要があります。サービス供給者の効率性を考

人事ローテーションシステムを構築する必要が慮しながら，採算のとれる経営を可能にするよあります。従来は，この人事ローテーションシ

うな価格規制を考える上で，現行の社会保険診

ステムの運用を，主として大学医局が担ってい療報酬制度，薬価基準制度の制度改革も求めらましたが，医局に属さない医師も増えている中れてくるのではないかと考えます。その際，留でどの様にローテーションシステムを構築する

意するべきことは，財政による補助金の適用をかが課題です。

最小限に留めるような規制にすることです。価

地域医療については，現在，「公立病院改革

格規制を行う上で，医療機関が普通に経営してプラン」を基にして，公立病院改革が進行中で採算がとれるような価格設定を目指すことが肝あり，事態の推移に注目していますが，抜本的心です。

な施策の実施は待ったなしの課題です。
以上です。

第二にサービス供給者が参入してこない問題があります。医療サービスの供給において重要な役割を果たす医師については，「無医村」と6 ．医療保険制度に関しての議論いう言葉に表されているように古くからある問＜後期高齢者医療制度の改革＞

題です。通常，何らかの利潤，メリットがある（司会） どうもありがとうございます。それ

市場には参入が生じるはずです。例えば，病院

では，議論なのですけれども，私もどう評価しは，経営のことを考えて，つい先ほど述べた採ていいのかわからないのは後期高齢者医療制度算性に関する判断も考慮して，参入するかしなの後継制度についてポイントは全部国保に戻す

いかを考えます。しかし，個々の医師など医療ということですか。

関係者のレベルになると，採算性など金銭的な（大森） そうですね。

要素以外のものが大きな要素を占めてくること（司会） それから，加入を世帯単位にまた戻に注意する必要があります。昔から，金銭的報

すということはよくわかるのですが，ほかのと酬とは関係なく，医療のないところに医療をもころの財源構成です。結局，高齢者の負担といたらすことに使命感を持った医師達がいます。

うのはどうなったのというのがよくわからない

また，金銭的報酬という意味では，他にもっとのですけれども，これはどうなったのですか。

待遇の良い病院があるにもかかわらず，大学病今と比べると，マクロで見た場合，高齢者の負院等で修行を積んでいる医師は，金銭的報酬以担というのは今より増えたのですか。減ったの外の学問的関心などを動機にして，働いているですか。

と考えられます。他の職業でも多かれ少なかれ（大森） これは実際に試算してみないとわか

見られることではありますが，医師等の医療関らない部分があります。結局，高齢者がどの程係者は，給与（利潤）のみならず研究・研修の度負担をするかは，保険料設定のやり方，財源

機会，医療に対する志等の金銭的要素以外の要調達の方法が決まってから初めて試算できると因を動機にして，職場選択をしていると考えら思います。租税，公費を投入し，ある一定年齢

18

租税研究

2011・2― 72 ―

以上の国保に入っている人たちをグループにし性がある教訓かなと思うのです。

て，その人たちに対する医療費を公費とか，或（大森） そうですね。

いは場合によっては現役世代の保険者からの支援金みたいなもので埋めていくのか。或いはリ＜介護と医療の連携＞

スク構造調整をやるのか。まだ方式をいろいろ（司会） もう 1 つは介護と医療の連携のとこ議論しているところだと思います。

ろですが，これは地域医療との関係でもあるのそこで問題になるのが，後期高齢者医療制度ですが，よく出てくるのは中学校区単位での地

改革の 1 つの出発点というのが高齢者に保険料

域医療が出てきますよね。中学校区で 1 万人ぐ

あるいは一部負担を払わせるのは酷ではないか

らいのところで何とか介護と医療は完結するのという，「高齢者かわいそう論」とでもいうべだと。そういう意味でも地域医療で見ても，こき考え方が一部にあることです。高齢者の経済こに出てくるような問題はあるだろうというこ

状況は千差万別であり，一律に扱うことは危険とですね。

だと思います。高齢者に対する敬意は，無条件（大森） そうですね。程度の差はあれ，やはで持つべきだと考えますが，高齢者の経済状況

り出てくると思います。

について，誰がどの様な状況にあるかを明確に（司会） どうも厚労省のやり方は病院ではなして議論しないと，財源調達に関するこの問題

くて，診療所を使えばいいのだということです。

はよくわからない状態でまた進んでしまうと思地域医療をやらない診療所は経営が成り立たないます。

いようにする。往診とか，担当の高齢者が飛び

政府は，所得の高い豊かな高齢者に関しては込んできたら必ず対応する。ビルにいて，朝のそれ相応の負担をして欲しい，そうではない方

9 時から夜の 7 時までしかやらないような診療に関しては，ある程度の減免措置を考えている

所はもういらないというような地域医療誘導のので，ポイントとなってくるのはある程度豊か

診療所を作ろうというふうに見えるのですが，な高齢者です。豊かというのは所得という意味

この辺はなかなか診療所から見ると乗りづらい

でか，或いは資産も含めてかというところは議でしょうね。

論があるかと思いますが，豊かな高齢者に対す（大森） そうでしょうね。ただ，それは地域る負担のあり方に関して合意を得られるのかどであれ，都心部であれ，或いは比較的遠隔地にうかというところが 1 つの議論の争点になるのせよ，やはり診療所の役割で重要なのは，かかかなと思います。

りつけ医的な要素ですね。何か問題が起きたと（司会） これで若い人の負担が増えているときに相談できる相手ということなので，オフィいう展開になってくると。

スビルの中で朝の 9 時から夕方の 5 時や 6 時ま（大森） もう元の木阿弥ですね。

でしかやらないというような診療所では本来の（司会） 元の木阿弥以上にもしかしたら問題

診療所の役割を十分には果たせないので，どのがあって。

程度政策的に誘導するかという問題はあると思（大森） そうですね。

いますが，その方向性はやはり必要だと私は思（司会） 乱暴な給付カットが問題ですね。

います。

（大森） そうですね。

（司会） なるほど，看護師と医師の役割分担（司会） 政治的な力は，高齢者はだんだん強のところで，NP，ナースプラクティショナー

くなっているので，中途半端な世代間の公平みを使って地域医療を強化するとか，或いはドクたいなことで突っ込んでいくと，次の選挙のとターの人手不足を補強するということです。こきにもっと高齢者に優しくしてやれという可能の辺も今おっしゃった 1 つの流れでしょうかね。

租税研究2011・2― 73 ―

19

（大森） そうですね。恐らく一昔前の一般診

或いは介護も含めて成り立っていかないのかな

療所の医師，そして今日の医師の中にも，「赤という印象を受けました。

ひげ」のように，金銭的な報酬を超えたところ（大森） その点は私もそのように思います。

で，義務感により滅私奉公的に働いている人々（司会） いかがでしょうか。今の地域の作りが多かったかもしれません。現在も，こうした方は。

ことをある程度，医師に対して要請せざるを得（林） それは昔から農水省が集落再編事業とない部分もありますが，やはり自ずと限界があいうのをやっていて，なかなか進んでいない話

るのではないかなと思います。その意味では診ですよね。動かすのにどれだけお金を払えるか

療所の医師の仕事を補佐できるような専門看護というところだと思います。

師が必要です。

Ⅵ．少子化対策

また，病院の数は少し多すぎると思います。
機能を集約化して，規模をもっと大きくして，病院としての特化したサービスを提供する様に（山重） 私からは，子ども・子育て支援シスするべきです。その中で病院の医師は病院の医テムの基本制度について説明させていただきま師，専門医としての仕事に集中できるようにすす。

るべきです。そのためにも，専門的な知識を持った看護師の役割分担を広くして行く必要があると思います。
＜コンパクトシティについて＞（和泉） 大森先生は先ほどコンパクトシティについて言及されたので，なるほどと思ったことがあるのですが，いわゆる高齢者の住んでいる，ある意味ちょっと象徴的な言い方だけれど，
山奥まで往診しろというのはなかなか無理があって，医者がいる近くまで移ってきてくれな
いかというのが，コンパクトシティの考え方にはあるわけですよね。

民主党の子育て支援，或いは少子化対策というのは，子ども・子育て新システムの基本制度

青森市なんかでの事例にちょっとかかわって案の中に端的に書かれていると思います。そこいた人から聞くと，やはり山奥に住んでいる人で，これをさらっとおさらいし，それに対してたちを何とか市街に移住させるようなこと，下

私自身がどう考えるかということをお話しさせろしてくるようなことというのを取り組みとしていただくことで，あるべき姿に関して，そしてやっているということです。実際に足腰がきて少子化対策の望ましい姿について少し議論さつくなってくれば，当然そういった部分には行せていただければと思います。

政が保障し切れない部分というのがどうしてもまず，少子化社会対策会議というのがあって，出てきてしまうということも考えると，そうい

ここで決定された 6 月29日のものが要綱としてう人たちをだんだん人口減少でスプロール化し出されています。これが現段階で一番まとまってしまっている市街も含めて，もう一度濃縮すたもので，現政権の基本路線と考えてよいと思るような人口密度を高めるような仕掛けをしないます。総論のところで，目的，方針，それか

いと，これから自治体は，地域レベルでの医療，ら仕組みのイメージが書かれています。

20

租税研究

2011・2― 74 ―

1 ．子ども・子育て新システムの基本制度
案要綱
⑴

目

的

いかなと思っています。
このような問題意識を民主党や政府は持っていて，きちんと考えているような印象もありま
すが，やはり目的のところで少し危機感を共有

目的のところですが，次のような社会を実現しておくということが大事ではないかなと思っしたいということです。子どもを大切にする社ています。そうでないと，子育て支援のための会，仕事と子育ての希望がかなう社会，それか財源負担についてもなかなか了承を得られない

ら，充実した生活ができる社会，活力のある社のではないかという印象を持っています。

会。私の印象は，生ぬるい目標だなというもの⑵です。もっと危機感を持って少子化対策を取ら

方針

なければいけないと思うのですけれども，「こ

この資料で示されている方針については基本

んな社会になったらいいね」というイメージで的に賛成です。子ども・子育てを社会全体で支す。それはもちろんいいのですが，お金がない

援します，良質なサービスを提供します，多様中でこういう生ぬるい目標を立てて政策を打つなニーズに応えるサービスを実現しますと言っということはお金の無駄遣いにつながる，厳しています。また，例えば保育所は厚生労働省で，い財政の中で効果的な政策につながらない可能

幼稚園は文部科学省といったことではなく，財性が非常に高いと思っています。

源も，サポート体制も一元化していくという方

私自身は何を目的にしたらいいかというと，針で臨むべきだという考え方も賛成です。ただ，

2 つあると思います。まず，少子化は社会保障後の話ともかかわるのですが，「地域主権を前制度の根幹に揺るがすものです。これ以上少子提とした」というところが私自身は引っかかる化がさらに進んでいくと，社会保障制度，つまところです。これは後で申し上げます。

り賦課方式で社会全体で高齢者を支えるという仕組みは完全に崩壊していきますので，これを

⑶

新システム

何としても食い止めなければいけないというこ

仕組み自体に関しても基本的には賛成です。

とが第 1 の目的です。非効率的な少子化の進行

政府の推進体制および財源の一体化，それからを何とか食い止めるということが大きな目標に基礎自治体の重視についてはちょっと疑問があなるかと思います。

りますが，社会全体による費用負担，幼稚園・それから，先ほどの和泉先生のお話とも絡む保育所の一体化，そして，多様な保育サービス

のですけれども，高齢者は絶対数で増えていくの提供，ワーク・ライフ・バランスの実現を目

一方で，人口が減っていきます。特に高齢者一指す仕組みにも私は賛成です。

人に対する若い人たちの割合がどんどん減って

これらの中では，先ほどの議論とも関連していきますので，労働レベルでも高齢者向けのいるのですが，基礎自治体を重視するという考サービスを提供するということがかなり厳しくえ方が，私自身は受け入れ難いと考えています。

なってくると考えています。そういう意味では

保育サービスを市場サービスの一つととらえ，労働力を確保するために，女性が子育てと労働政府をあまり絡ませないでサービス提供していを両立できるような社会にしていくことが非常くという発想がすごく重要になってくると思うに重要になってくると思います。そのためにはのです。まだ日本では，保育サービスは政府部

きちんとした子育て支援をやっていくことが重門が提供していくべきだという発想が残ってい要です。それをやらないと大変なことになってて，ここに一種の危機感を感じています。基礎

いくという危機感を持って取り組むべきではな

自治体が保育サービス提供の責任を持つという

租税研究

2011・2― 75 ―

21

のではなく，市場において質の高い保育サービ

2 階と分けて，現物給付，現金給付というのもスが提供される仕組みを整えるという発想が重うまく使い分けながら，地方のレベルで良い子要と考えています。

育て支援をやっていけばいいのではないかという発想だと思います。

2 ．制度設計のイメージ
具体的なイメージをお話しした方がわかって

3 ．子ども園（仮称）

いただきやすいので，資料の上の図を見て下さ子ども園とは，基本的には幼保一体化というい。どうやって先ほどのような支援をしていく

ことで，多様な事業主体に参加してもらって，かというと，国と労使がお金を出し合って子ど

まさに市場の力を使って，子どものためのサーも・子育て勘定という基金みたいなのを作って，ビスを提供していきましょう，子育てのための

これを自治体に与えるという仕組みです。そのサービスを充実させていきましょうという発想

受け皿が市町村なのですけれども，そこでは特です。このサービスのところは非常にいいなと別会計の中で管理してもらいましょうという仕思っています。

組みです。都道府県も支援し，自治体も一部自気になるのがどうやってそのサービス提供の主財源の中から負担して，子育て・子どものた状態を確保するか，いい状態に作っていくかとめの勘定を作りましょうというアイディアですいうところです。市町村に財源を与えて，現物ね。

給付や現金給付に振り分けていくという仕組み

これをそれぞれの地域の事情に応じて現物給に非常に危機感を持っています。市町村に任せ付に使ってもいいですし，現金給付に使ってもるというのは地方自治の観点から行くと非常にいいですよという形にしていきたいということ美しいのですけれども，その効果は子育て支援です。基本的なアイディアとしては，子ども手に関しては疑問があると考えています。

当として 2 万6,000円と言っていたものを，今のところ半分ですが，今後フルの 2 万6,000円

4 ．子供手当ての問題点にするかと考えるときに，財源を自治体に落と

私自身は現金給付よりも現物給付がいいと考して，現金給付で全部やってもいいし，現物給えています。これは理論的考察から出てくるも付にウエートを置いた形で使ってもいいというのです。望ましいと考えられる政策がある一方方式で，子ども手当のための財源を使ってもらで地方自治体に任せると，必ずしも望ましいとうのがいいのではないかという発想だと思っては言えない現金給付に偏った政策が取られてしいます。

まいがちで，結果的に望ましい子育て支援になしたがって，子ども手当などが代表的なもの

らないのではないかと考えています。住民が望だと思いますが，個人給付で使うこともできる

む政策は，日本全体から見ると必ずしも望まし

し，幼保一体給付ということで使うこともできいとは言えないという問題です。

ます。その主たるものが子ども園です。ここで現金給付，例えば子ども手当の問題点は 2 つは幼保一元化といいますか，幼稚園・保育園のあると考えています。 1 つ目が子ども手当に伴区別を基本的になくして，子どもを育てる場とう所得効果で，労働供給を抑制する効果がありいうものを作っていきましょう，法律も改正します。つまり，働かなくても子育てができ生活ていきましょうと書いてあります。この考え方ができるということです。結構なことではないにはとても賛成です。

かと思われるかもしれませんが，子育て支援のそれから，地域子育て支援といった事業も目的の 1 つとして労働供給も一緒に増やしていやっていきましょうと書かれています。 1 階，

きたいということがあると思いますが，現金給

22

租税研究

2011・2― 76 ―

付というのはその点で問題があると考えていま中では本当に限られていますので，その人たちす。

の声が届かない状況だとすると，広く薄く配る

もう 1 つは子どもの数に応じた給付になって方式にどうしても流れがちだと考えています。

しまいますので，子どもの質への投資が減少す

そういう意味ではこういう政策をすべきだといる可能性があるということです。子どもが増えう理念を持って，国が責任を持って進めていく

ればいいじゃないかという考え方があるかもし

べきだし，あえてこのような仕組みを取るのでれませんが，子どもの数が増えれば給付額が増あれば，基礎自治体に対して必要とされる保育えるので，質よりも数という方向に行ってしま

サービスを提供する責任を明確にして，ゴールいがちだという問題があるのではないかと思いをきちんと目指して施策を進めていくことが重ます。

要ではないかと思っています。

もちろん現金給付を完全に否定するわけでは

さらにもう 1 つ付け加えれば，市場を通じてありません。子育て期間に非常に苦しい家計で多様な主体にサービス提供をしてもらいましょ

子どもを育てなければいけないというような状うという話なのですから，地方自治体を介在さ況があると，それは金銭的に支援していく必要

せなくても，国が適切な補助を行うことでこのがあると思います。しかし，それを大規模に問題は改善できるのではないかと考えており，

行っても効果もそれほど期待できず，むしろマ

この補助の仕組みのところを少し疑問に思ってイナスの効果を生む可能性もあります。その意います。

味で現金給付というのは必ずしも望ましくないと考えています。

5 ．少子化対策についての議論

地方に財源を落とすと，現金給付としてばら＜保育サービスの財源＞まくという選択肢がどうしても取られてしまう（中野） 制度設計のイメージの子ども・子育のではないかと思います。つまり，保育サービて勘定というのは特別会計ということなのです

スを利用したいと考える有権者は有権者全体の

か。

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2011・2― 77 ―

23

（山重） そうだと思います。

たら，例えば 3 カ月以内に必ず提供しなければ（司会） 子ども関係の費用を全部ここに集約

いけないというような仕組みまで考えていらっ

し，子どもの人数とか，保育所の整備計画に応しゃるのですか。

じて配分していく仕組みです。つまり，一般財（司会） 厚労省の少子化特別部会というのが源化しないということです。

あって，そこにそれを書いているのです。その（中野） 基礎自治体も特別会計に。

中心部分は全部ここを引き受けるということな（司会） 渡します。介護保険と全く同じだとのです。

思ってください。介護保険は保険料を集めてき（山重） 財源は地方自治体にないわけですよて，それを渡しますけれども，こちらは基礎自ね。

治体の特会の子育て支援勘定にいれます。そこ（司会） ないです。

は 2 階建て給付になっていて， 1 階部分と 2 階（山重） それは国が全額保障しますというこ部分があって， 1 階部分は自治体が選ぶことがとでもあるのですか。

できます。 2 階部分は実はほとんど自治体が選（司会） もちろん今の地方の負担分というの

ぶ自由はないと思います。

は保育所だって横出しの部分が出ていますから，（山重） ああ，そうなのですか。

地方の負担もあります。しかし，中心は国がも（司会） これは親に保育サービスの受給権をちます。

与えてしまって，受給権が与えられた子どもが（山重） でもそこは増やせないと自治体の方来たら必ず保育所を整備しろということです。

はおっしゃるわけですよね。

（山重） 何日間以内に整備しろということで（司会） そうなのです。だから，ここは待機

すね。

児童が実質40万人から50万人いるだろうと見て（司会） 整備できない場合はもちろん民間をいるので，それを全部賄えるだけの予算投入が入れて計画を作れというのも言うし，いわゆる約 1 兆円から 1 兆数千億円。

家庭的保育とか，家に何人か子どもを集めるの（山重） それでは足りないと思います。

でもいいから，とにかく必ず整備しろというこ（司会） 投入するのですけれども。

とです。だから，逆に言うと，これは保育所を（山重） なるほど。

作らないという自治体の自由度を完全に封じて（司会） 投入の財源がないので，これと消費しまうわけです。

税がセットです。消費税増税を高齢者だけでは

ただ， 1 階部分は現金 1 万3,000円プラスア

なくて，子どもにも回すというのが今後のス

ルファの現金は乗せてもいいし，別の現物でもトーリーだと思います。

いいとなるので，ここの仕切をしないで，山重（山重） わかりました。

先生がおっしゃるように， 1 万3,000円プラス（司会） ただ，現時点でその財源のところを

アルファ，例えば3,000円，4,000円を使ってい言い切っていないのです。

いよと言うと，下手すると現金に全部なってし（山重） そうすると，結局，先ほど言ったよ

まいます。今のところ給食費の天引きに使うとうな何日間以内に受け入れなさいというのは機いった，ぱっとしない話になりそうですね。

能しなくなって，お金がないから作れませんと（山重） それも問題ですよね。

いう話になってしまうわけです。

（司会） 要するに，それだと現金給付と同じ（司会） だから，それはお金をじゃぶじゃぶなのです。みんな使うのですから。

取ってくるということにしているわけです。欲（山重） 今ちょっとおっしゃられた話で，住しいだけやるよと。

民が保育サービスを受けたいという申請を出し（山重） なるほど。そこまでする必要がある

24

租税研究

2011・2― 78 ―

のですかね。地方にやらせる必要が。

に対しての危機感というのはあるのではないか（司会） それは。

なと思います。

（山重） そこまで国がちゃんとやってくださ（司会） そこは 2 つの考えがあるのです。 1

いよという感じもします。わかりました。

つは介護保険方式といって，介護保険施設と同（中野） 配分のフォーミュラなんか難しくな

じように病院と特養と老健施設という福祉法人

るのではないですか。一歩間違ったら，過大にと医療法人と経営形態が違うようなところで，特別会計に投入されるところもあれば，実勢よ

サービスも違うのだということで，実は子どもりも少なく配分が不足してしまうようなところ

園という名称の介護保険施設と同じ名前で，子もあって。

ども園幼稚園，子ども園保育園という形で財政（司会） 具体的にどのように配分するかは，構造と負担の在り方を一本化して，価格につい私も知らないですね。

ては保育園は公定価格にして，幼稚園は公定価（林） 足りているところもあるのですよね。

格プラスアルファ自由価格にして，働いている（司会） そうですね。地域によってかなり差

人たちはこっちは学校の先生，こっちは保育施がありますから，その部分はどう配分するかと設とそのまま単にカバーの中に入れるというアいうのが課題なのです。

イデアがあります。
もう 1 つは根こそぎ幼稚園と保育園を完全に＜幼保一元化＞

廃止して，学校法人と社会福祉法人を廃止して，（司会） それから，山重先生が冒頭におっ子ども園法人みたいな形にしてしまって，影もしゃった少子化対策と労働力というのはもちろ

形もなく完全に混ぜてしまおうというのと 2 つん実は裏の第一目標なのです。ただし，わたしあります。

もいろいろな場でこの関係で引っ張り出されて（山重） 理念としてはすごくきれいな絵が描やって，少子化対策を最初に言うとみなさん関けていると思うのですが，実際に考えるとなか

係者の方は怒ってしまう。

なか難しいなと思いますし，地方自治体の中でそれから，幼稚園団体なんかは「女性が働く幼稚園の保護者の団体と保育所の対立みたいなこと自体に意味があるのか。M 字が残って何のがあって。

が悪い」とか言って反論してきます。

（司会） そのとおりです。

（和泉） 幼保一元化するときの幼稚園のマー（山重） 基礎自治体に任せて，うまく改革がケット自体が，専業主婦モデル自体がどんどんできるのか，良いサービスが提供できるのと考縮小しているので，結局，狭いマーケットのパえるとかなり難しそうなので，やはり国なり，

イの奪い合いになっているのです。だから，幼都道府県なりが制度を決めてやっていくという

保一元といったときには保育園に飲み込まれる仕組みの方が現実的なのかなと私はちょっと感という被害者意識というのが常に幼稚園の側にじているところなのです。
（司会） 先ほど言ったように一般財政化しな

あるのかなと思います。
幼稚園の中でも二極分化していて，本当においので，子どもにしか使えないようなお金の渡受験とか，そういう層と一方で幼稚園バスを毎し方をするわけです。だから，自治体の首長さ

朝何本も走らせて広範囲から集めてくるようなんは「一般財源化してよこせ，自由に使わせ幼稚園という形の二極化をしているので，そのろ」というのを必ず言ってきます。しかし，地中で幼保一元というのはかなり幼稚園サイドに

域の社会福祉法人とか，そういう関係者は「絶とっては，独自料金設定をやってきたところな

対に特定財源でくれ」とか，地方公務員でも担んかは特に公定価格になってしまうということ

当者は確実に自分たちの分野に回る方がいいと

租税研究

2011・2― 79 ―

25

いうので，地域主権に配慮してというのも非常

ビスが行えるかどうかはお金次第の話ですよね。

に玉虫色の読み方ができて，その辺は，林さん（司会） 極端な場合はいわゆる公立保育所でがどう考えているかわからないですが，社会保すよね。正社員のベテランの保育士さんがやる

障の分野においてナショナルミニマムとの関係ことがイコール質が高いと見なすと考えている

で，地域主権を前に出されてしまうと混乱が発のです。確かにアメリカなんかの研究でも，資生する。

格を持っている人がやると子どもの成長にプラ（山重） そうですよね。

スになるというのはあるので。ただ，高給取り（林） 保育が再分配政策なのか，効率性の政が良い質かはわかりません。

策なのかというのが割と曖昧ですよね。

（山重） それはもちろんそのとおりだと思い（司会） 曖昧ですね。今は再分配政策ですかます。

ら，措置で低所得者を中心にということです。

（司会） 割とインプットコントロールでやり

今度は介護保険と同じように誰でも使えるユニ

たがるのですよね。

バーサルな制度にしましょうと。しかし，供給（山重） わかりました。

のところは市場の失敗もあったり，クリームス（司会） すみませんが，何のための目標なの

キミングみたいなものがあって，完全に市場にかというのが確かに曖昧なので，介護保険と同任せると障害を持っている子どもとか，手のか

じように中途半端になる可能性もありますねとかる子どもは全部外されてしまうので，そこはいうことなのです。
それでは，次は中野さんにお願いします。教公が絡んでいく部分です。
それから，情報の非対称性があるので，品質管理は公がやりたいというところで，インプッ

育をもしかしたら広げても結構ですし，ご判断に任せますので。

ト規制は引き続きやりたいと，つまり，社会福Ⅶ．教育問題祉法人を通じて投入量のコントロールはやって

─わが国が直面する義務教育の諸問題

いきたいということなのです。ただし，質の測定自体はできなくて。
（山重） 投入というのは供給量のことですね。

（中野） 私の方は，「わが国が直面する義務（司会） 供給量ですね。子どもですから，基教育の諸問題」というタイトルでお話をいたし本的には親に報告もできないし，情報の非対称

ます。

性がある。
（山重） 監督の責任だけを地方自治体に任せ

1 ．問題の所在

ればいいわけですよね。

現在，政府が進めている義務教育改革の特色（司会） 四六時中保育サービスの状況を見ては 2 点あると思われます。 1 つは全国的な少人いるわけにいかないです。

数学級編成の実現であり，もう 1 つはインク（林） 質が落ちては本末転倒という話ですよルーシブ教育の推進です。

ね。

1 つ目の全国的な少人数学級編成の実現とい（司会） 割と死亡事故が多いので，非常に保うのは，2010年 8 月に文部科学省が策定した教守的ですね。だから，規制緩和に対しても保守

職員定数改善計画に表れています。

的で，しかも質はわからないと，質は測定でき

現在の学級編成標準では，小中学校の学級はないという前提で議論していますから。

長らく40人を標準としています。これを30年ぶ（山重） 公が提供したからといって，質がいりに見直し，平成30年度までの 8 年間で，小学いわけではないですよね。結局，質の高いサー校低学年 1 学級30人，小中学校35人学級の実現

26

租税研究

2011・2― 80 ―

増は，十分な教室のスペースもなくて，廊下にを目指すというものです。
2 つ目のインクルーシブ教育については，本箱を置いたりするような特別支援学校の教育

2006年国連で採択された障害者権利条約の締結

環境の悪化を招いていることが，最近の新聞等を目指し，その必要な法整備を踏まえたものででも報道されているところです。

す。2010年 6 月の障害者制度改革推進会議が出した「障害者制度改革の推進のための基本的な2．問題と対応に対する見解

方向（第一次意見）」では，障害のある子ども

ここであげた貧困家庭の子どもの学力差や特が障害のない子どもとともに教育を受けるとい別支援学級・学校に通う子どもの急増は，社会

う障害者権利条約のインクルーシブ教育システ

保障の問題とも関係が深いのですが，これを教ム構築の理念を踏まえ，体制面，財政面を含め育の分野でどう解決すべきか考える必要がありた教育制度の在り方について検討を行うとされます。現在，政府が進めている教育改革が，こています。この第一次意見を受けて，本年 7 月

れら問題の解決につながれば良いのですが，私には，中央教育審議会に特別支援教育の在り方の個人的な考えで評価してまいりますと，それに関する特別委員会が設置され，調査審議が行には教育財政の抜本的な見直しが必要と思われ

われています。

ます。見直しの対象の一つとして考えられるのは，義務標準法に基づく教職員定数の算定があります。各都道府県には，地方の教育費の基礎となる教職員定数がありますが，学級編成標準により，普通学級，特別支援学級・学校別に，
単純に子どもの数，学級数等から教員数を計算するだけで，どのような子どもが在籍しているのかは算定の対象となりません。これは，子どもに投入する教育資源の大きさは同一という前提に基づくものです。このため，在籍総数の6.3％を占めるとも言われる学習障害などを抱えながらも通常学級に通う子どもは，教職員定

少人数学級やインクルーシブ教育は，諸外国と比べて立ち遅れた感があり，今後の進展が望数の算定上は，障害のない子どもと同じに扱われます。

まれるところですが，我が国が直面している教

インクルージョンや貧困家庭の子どもの学力育の問題は深刻化の度合いを深めています。私の問題を早くから認識している欧米諸国では，も何回かこの場を借りて教育の問題を議論させ

我が国とは異なる方法で，教育費の予算措置をていただきましたが，親の所得格差が子どもの講じています。そこでは，子どもの教育ニーズ

学力差につながる傾向があることや，特別支援に基づく予算配分を行っています。子どもはそ学級・学校に通う子どもの急増の問題がありまれぞれ異なる教育ニーズを持ち，ゆえに投入す

す。

べき学習指導時間などの教育資源は子どもに

近年の特別支援学級・学校に通う子どもの急よって異なるという前提に立っています。学習増については，過去 4 年間で通常学級に在籍し上の障害を抱える子どもや貧困家庭の子どもは，ている子どもは21万人減っているのに，特別支

教育的ニーズを持つ子どもとして，その数を客

援学級や特別支援学校に通う児童・生徒の数は観的に把握し，配分公式を用いて教育費予算に逆に 4 万 7 千人増えています。児童・生徒の急反映させるのが一般的です。

租税研究2011・2― 81 ―

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日本の教育財政も，そういった教育的ニーズという今日のお話は，外国人ということを考えの大きさを把握し，これに応じて教育費の予算ても非常に重要になってくるのかなという気が配分を行うべきではないかと思います。これはしました。

インクルーシブ教育の実現のためには不可欠な（中野） そうですね。外国人の子どもへの日ものです。また，全国的な少人数学級において本語指導というのは重要な教育ニーズです。そも，学級の大きさを単純に小さくするだけでなういった教育的ニーズに配慮した教育予算の加く，子どもの教育的ニーズの大きさに配慮した配的な措置というのがあります。

教育財政の見直しを併せて行うことで，家庭の（山重） そういう発想が本当に大事ではない

所得格差に起因する子どもの学力差の問題の解かなと思いました。

決にもつながるものと思います。
＜インクルーシブ教育＞

実際に，こういった問題，例えば貧困家庭の子どもの就学については，地方が，生活保護の（司会） このインクルーシブ教育なのですが，家庭の子どもへの無料学習塾など独自の支援策

依然として 2 つ障害者の方で考え方が分かれてが行われていますが，それはあくまで生活保護

いて，これは労働でも同じだし，あらゆる分野

制度の下での施策にとどまっています。こうしでも同じなのです。特別な保護してくれというた問題は，教育の分野でもできることは少なく主張をしている人たちと一緒に扱ってくれといないと考えています。私は，教育の分野で何がう人たちが，私も障害者福祉部会に関わっていできるのか今一度考えるべきかなと思っておりるのですけれども，必ずその 2 案が出てくるの

ます。

です。

（司会） どうもありがとうございました。小

保育所はどちらかというと一緒にやっている

中教育と義務教育のところと格差の話を一緒にのですが，学校は分けていて，幼稚園なんかはやっていただいたのですけれども，ここでご議分けています。「集団保育にはできない。分け論はいかがでしょうか。

た方がむしろ本人たちのためにいいのだ」とかいう話で，なかなかこの辺が進まないのです。

3 ．教育問題についての議論（中野） 特別支援学級に通う子どもが増えて＜外国人の特別支援＞

いるといったときに考え方が 2 つあるのです。

（山重） 直接かかわっていない話で恐縮なの

1 つはそういった特別支援教育に対する親の認ですけれども，先ほど和泉の先生のお話であっ識が増えたからという意見と，普通学級への受た移民の人たちが増えてくる中で，外国人のおけ入れに消極的な学校や教育委員会のほうで，子さんたちを受け入れる小学校が増えていくし，

特別支援学級に誘導しているのではないかといすでに 2 割ぐらいが外国人のお子さんだという

う意見があります。それと関連すると思うので学校もあるらしいですね。

す。

その中でまさに特別支援が必要になると思い（司会） 障害というようなことになると，つます。全く日本語がしゃべれないお子さんだっ

まり，知的障害の境界領域にいる場合，難しいたり，親が先生の話がわからないので通訳の方こともある。障害者としていろいろサポートしを立てて連絡事項を説明しなければいけないとてもらえるけれども，それによって差別されていうケースが増え，まさにニーズが全く違う人しまうのではないかという心配もある。知能指たちが増えていくことが予想されます。そうい数の分布から見ても，障害児のいわゆる療養手

う中で先ほどおっしゃっていたニーズに応じた帳をもらう割合がものすごく少なくて，まだま

支援や財政支援をやっていかなければいけない

だ隠れた知的障害の子はいるのですが，要する

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租税研究

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に，差別化モデルのために隠れてしまっている

Ⅷ．分権の課題と生活保護のです。
（中野） 隠れて，支援されないままになってしまっているのです。

（林） 僕は簡単にお話をさせていただきます。

（司会） 収監されている人の知能指数の測定

地方の問題も，生活保護の問題も，ほかの制度

データがあるのですけれども，平均が72～73でがどう整って，どの国と地方のどちらが担うかす。普通は正規分布ですから100を中心にしてによると思います。民主党政権に変わって，駒いるのに，70周辺で正規分布しています。

村先生も入っているナショナルミニマム研究会（山重） 収監というのはどこに。

でしたか，一応厚労省がまじめに考えるように（司会） 要するに，犯罪を犯して逮捕されてなったと思われるような資料が出てきています

いるのです。

ので，以前より情報の点ではマシになったのか（山重） ああ，そうですか。

なと思っています。

（司会） 逮捕されている人の知能指数データ

結局，基本的なことは，現状のところ地方がは大体70から75ぐらいです。何年間のデータで社会保障の大部分をやっていますので，そこのも安定してそういう状態です。公的にきちんとところの財源保障の在り方をどう考えるべきな

サポートされないで，犯罪に関与してしまったのかなということです。

という人がかなりいるのではないかということです。支援する方法と，保護を充実させ，予算

1 ．社会保障における財源保障配分をして，特別なサポートをしてもらいたい

トレンドとしては地方の生活保護歳出が増えという人たちの間で常にこのインクルーシブはてくると思います。今後の年金改革に，世帯類対立するのではないかなと思います。

型別の半分近くを占めている高齢者世帯への生（中野） 日本だけではないでしょうか。先進

活保護支出が依存しているということです。高国の中で，特別支援学級の子どもが増えている

齢者世帯に対する生活保護給付は，最低保証年

国というのは。

金を導入すれば消えてしまいます。また，支出（司会） 実際にどうなのでしょうかね。やは類型別で給付費を見ると医療扶助が生活保護給りストレス系の病気を持つ子が発生する割合は，付費の半分を閉めています。この部分をどうす

例えば生活保護を受けている母子家庭などで多るか。介護保険方式を取って，自己負担分と保いといわれているのです。お母さんもそういう険料だけ生活保護で見るのか。これは医療改革

精神の病気だし，お子さんも何らかの病気をとの関連になると思います。

持っている割合が多いといわれているのですけ

先ほどの大森先生の国保の話との関連で，生れども，やはり格差そのものが養育から成長の活保護世帯の医療費が国保でカバーされること

ところで，あまりよくない影響を子どもに与えになると国保の負担がまた増えてしまうというているのかどうか。これがなかなか日本では観話になります。結局，財源が一定であるならば測できないですが。

どこかがしわ寄せを受けるという話になるので，（中野） もしそうだったら，日本は就学前のこれも財源の話になる。だから，どういうふう

段階での教育というのにほかの外国みたいに力に増税をするかというところかなと思います。

を入れなければいけないところがあるのではな

生活保護も以前よりは受けやすくなっている

いですかね。

ということですし，母子加算も復活して，下手（司会） 林さんに最後に締めをしていただき

すれば夏期のクーラー加算もあるかもしれない

たいと存じます。

という話なので，よりいっそう生活保護支出は
租税研究

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増加しそうな感じがしますけれども，結局は財ということです。再分配ですから，基本的には源の話ですね。

マイノリティである弱い人を助けるということであるならば，そのような結果には不安が残り

2 ．分権と一括交付金ます。また社会保障を巡る政策決定を地方に任

地方分権の話をするといわゆる地域主権戦略せることになると，有権者が政治と近いところ

うんぬんの話にならざるを得なくて，地方ででに存在することになります。感覚的には泥くさきることは地方でやりましょうという例の議論

い感じがする地方政治でうまくいくのかなといになってしまいます。ただ，地方でできること

う懸念はあります。

と地方でやるべきことは違うので，特に社会保障の分野では，ここのところをどう考えるのかが重要です。
もう 1 つ，一括交付金の話もここに出ています。
「社会保障，義務教育関係については国として確実な実施を保障する観点から必要な施策の実施が確保される仕組みも検討するとともに基本的に全国画一的な保険現金給付に関するものや地方の裁量拡大に寄与しない義務的な負担金，補助金等は一括交付金化の対象外とする」という文言があるのですけれども，どこまで具体的に考えているかというのがわからない。

ただ，中央集権的なリジットな政策が地方の一括交付金も現行の予算の組み方を考えると，ニーズに合わせた柔軟な政策にはなりにくいとどのように予算を組んでいくのかイメージしにいう問題もあるので，そことの板ばさみですね。

くい。ひとつの省庁の中では一括交付金をつく

私自身も答えをまだ見つけられていないのです

ることはできるでしょうが，地方にとっては省

けれども，トレードオフなのでしょうね。だか

庁にまたがった案件がほとんどでしょう。したら，本来あるべき姿を政策担当者としても模索がって，今まで補助金や負担金ということでもしているところなのか，もしくはそのようなこらっていたものを一括して自由に使っていいととを考えるのが面倒くさいから地方に任せよう

いう話になりますと，国の予算の立て方はどうとしているところなのか。地方としては中央集するのかなというのが興味深いとことですね。

権的に全国均一でやられると中央の手足になら先ほどの皆さんのお話を聞いてみると，年金ざるを得ないわけですから地方の職員としては以外は地方の財源も絡んでかつ上乗せ・横出し

面白くないでしょう。その感情もわからなくもしているところがあるわけですから，社会保障ないですけれども，ただ，社会保障の場合は，支出には地域間でかなりばらつきがあるわけで制度の在り方としてピラミッド型で運営しなけす。そのばらつきをどう考えるか。地方のニー

ればいけない場合も多いでしょう。

ズに合ってばらついているのか，地方が豊かな
方が有利なようにばらついているのか。ニーズ

3 ．地域主権改革に合ったとしても，先ほどの地方政治の話が絡だから，地域主権改革で，本当にニーズがあんできます。つまり，地方のマジョリティがるところにお金が回る仕組みができるのかどう

勝って，それに合わせて政策が取られるとしたかというのに僕は非常に疑問を持っています。

ら，地方のマイノリティの部分をどう考えるか

かといって，今までどおりの中央集権的なやり

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方でやっても良いのか。でもよく考えると，社ているのですけれども，何か議論的にずれてい

会保障制度の部分は中央集権的でないところもるような感じがしますね。

あって，特に財源関しては介護保険や国民健康とはいっても，私も社会保障以外の分野では保険のように，地方の財源を頼りにしていると地方分権を進めて地方で勝手にやったらいいところもかなりあります。その他の社会保障支出思うのです。どのような公園をどこに作るかとについてもそうです。だから，地方間の格差がか，都市開発をどうするかというのは自分のとあるわけです。この意味では，分権されているころの財源で勝手にやればいいと思っています

ところは分権されすぎているという面もありまけれども，生活の基本のところ，憲法の社会権すので，一概に今まで中央集権だったとは言えに関するところに関しては地方分権をどう進めないのですけれども。

るかに関しては非常に慎重になければいけない

カナダにいたときに「日本は分権しようとしなと思っています。

て進んでいるのだけど」と話したら，「なぜ分（司会） どうもありがとうございました。本

権するのだ」と言われたのです。あそこは州単当に締めのところとして重要なご指摘があった

位でばらばらの社会保障制度をやっていますのと思います。 2 つの話があって，生活保護の話で，例えばカナダの議論だと「ケベックが独立

はほかの制度との関連が重要だと思います。分

したら，イングリッシュカナダは単一国家にし権の話は面白いところです。

てもいいのではないか」という議論もあったくらいなのです。

4 ．生活保護，地方分権についての議論

現在の日本では，地方分権が一種の政治的な＜自治体ごとの財政格差の問題－保育所対策＞

かけ声になって，具体的な内容なり，帰結をよ（和泉） 地域主権のところでやはり自治体ごく考えないまま，議論が進んでいる気がするんとの財政格差の問題というのは常に日本の自治ですよね。ヨーロッパでは補完性の原理や欧州体の財政にはあるわけで，その中でさらに自治委員会の地方自治憲章の話がありますが，ああ

体別の経済的に同じ程度の人たちの水平的な公いうスローガンは，コスモポリタン的な志向を平をどう保つのかといったときに国家的な中央持った人が地方分権を通じて国を解体させ，早集権的なナショナルミニマムとして社会サービ

くヨーロッパ全体を統合するという政治的な手スを提供するというのは完全に同意する部分で段と見る人もいます。つまり，海外で議論されすね。

ている政治的背景もよく考えずに，そのまま日それを考えたときに，例えば保育のような本で金科玉条のような政治的な象徴として「地サービスというのはそれがきちんとできていな方分権」という言葉を使うことは，あまり好まい状況です。特に 3 大都市圏の部分というのはしくないのかなと思います。

待機児童を生み出してしまっています。ただ，経済学においても，地方分権のモデルとなっその結果として再分配どころか逆再分配も起ているのは，基本的にはアングロサクソン型のこっているし，逆に本当は再分配を受けるべき地方政府が再分配をやっていないような地方政

人たちがこぼれ落ちてしまっているというとこ

府をモデルとしています。ティブーの足によるろがどうしても発生しているわけです。認可保投票の議論などはその典型です。だから，先ほ育所に入ることができてしまえば，フルタイム

ど先生方がおっしゃったように，日本のようにも，シングルマザーも同じような扱いを受ける地方がこれだけ歳出の面で社会保障費を担ってし，その中での自己負担の差なんていうのは本いるところに地域主権みたいなのが入ると，も当に微々たる差です。

ちろん，さきほどのような注釈がいろいろ付い
租税研究

一方で，認可保育所に入れなくて，認証補助2011・2― 85 ―

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金付きのところ，或いは完全に無認可の補助金ても，知りたいのは個人の選好です。ですから，も付いていないようなところに入れなければい

個人の選好がうまく反映されるような支援の仕けなくなってしまった，そういうニーズを持っ組みというのをやればよいのであって，自治体ている人たちというのは逆に再分配の網から漏単位で考えていくと，地方のところでまた歪むれてしまうといった形のものになってしまいまと考えられます。

す。やはり子育て支援の新しい考え方というのそういう意味では極端な例ですけれども，利は全員を網にかけるということから始めないと，用者補助ということで地方を介在させて，住民今の状況を余計に混乱させるだけになってしまの選好みたいな話で地方に任せるのではなく，

うかなという感じもしています。

個人の状況で支援を受けるか，受けないかとい（中野） 待機児童の問題は誰の責任なのですうという話なのだから，直接国は利用者を補助かね。

するという仕組みにしてしまえば一番いいサー（司会） 基本的には保育所が足りないというビスを利用者が選んでくれるということになり話です。保育の水準を下げろ，もっと自由化し得るのではないかと思うのです。要は，地方分て下げろと言っても，実際のところ日本の保育権という発想が中途半端で，最後に利用者のこ

士の配置基準と面積というのは世界では最低レとを考えるのであれば，利用者が必要なサービ

ベルですから，これ以上下げるのはどうなのか。

スを直接受られるような国の仕組みを作るといもちろん，給食を園内でかならずつくれとか何うのがよいのではないかなと思います。

とかいう訳のわからない規制は撤廃する必要は（司会） 先ほどの新システムはそういう意味

あるかもしれませんけれども，自由化して規制

では契約方式で，本当のところは実質的なバウ緩和したから，保育所が増えるかというと，そチャーだとされているのです。だから，個人選

んなに単純な話では多分ないわけだと思うので択の部分は親がいい保育所を選択できるどうかす。予算も足りないわけですからね。

というところに私は疑問を持っているので，品（中野） でも，やはり後手，後手に回ってい質に関してはあるコントロールをしなければい

る部分というのもあるような気がするのです。

けないのですけれども，どの程度保育所に預け（司会） 保育所自体が地域の政治の中では，たいのかとか，どこに預けたいのというのは完関係者の利害がからみ非常に重要な取引材料に

全に本人の家族に自由に選択させてあげます。

なっていて，そう簡単に保育所を新しく作ると多分そういうことを最終的には目指しているのいうのはできない実態ですよね。これは予算がです。市町村にに保育の受給権の判定の権利，あるかないかの問題ではなくて，作らせないと責任と継続的に施設を作る責任を持たせたといいうのが一個ありますから，地方ではそういううことだと思うのです。

ことです。子どもが減ってきていますから，過（山重） 安定の責任というのは地方自治体が剰な供給の競争をしたくないというのも一個あ

政治主体としてやる話ではないですね。

ると思います。

（司会） ないですね。介護保険と同じで。
（山重） 出先があればいいだけの話であって，＜社会保障と地方分権－地方と国の役割＞

それをお金と一緒にパッケージで地方自治体に（山重） 今のお話と関連するのですが，福祉やらせるというのは本当の地方分権ではないでサービスを地方の責任で提供するというのは，すよね。

住民の選好を地方自治体の方がよく知っている（司会） 介護保険と同じですからね。本当のからという話だと思いますが，もうちょっと理地方分権ではないです。

論的に考えてみると，保育にしても，生活にし（山重） 介護保険とか，福祉サービス，或い

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租税研究

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は生活保護を含めて，ある意味で地方政府に途半端なことをしないように。

とっては負担にもなるわけですから，出先機関（司会） 社会保障はあまり分権化しないほうというエージェントをたくさん作って，そこをがいいですねという思いが結論になってしまう

通して国がやっていくという方がまだ健全のよ

のですけれども，既に今は分権しすぎているの

うな気がするのです。

です。

（司会） 生活保護も，保育も，介護も本当は（山重） もうちょっと見直す必要があるのでエージェントを作りたくないのです。

はないかなというのがあります。

（林） 国家公務員が増えてしまうから。

（司会） 国がいいとこ取りをして，仕事をむ（司会） 増えてしまいますね。

しろ押し付けているのです。

（林） エージェントは国家公務員にならない（山重） 保育所も増やしたくないと言って，と駄目なのです。

増えないボトルネックにもなります。

（山重） そうなのですね。でもそういう選択（司会） そうですね。

肢もあるのではないかと考えます。

（山重） 或いは養護施設などもそうだと思う（司会） 彼らは作りたがらないのと，確かにのですが，いいかどうかは別にして，社会保障

先ほど林先生がおっしゃったように地方自治で，の役割の分権化についてはもう一度しっかり考

マジョリティの意見と再分配が両立するかといえ直す必要があるのではないかという気がしま

うのが福祉をやっている人たちが一番怒っていす。

るところです。一般財源化したら，実際に障害（林） だから，歳出を絞りたい人にとっては者の給付が下がったとか，幼稚園，保育園の人分権というのはいい口実ですよね。

件費が抑えられているとか，そういうのが出て（司会） そうですね。

くるので，やはり社会保障と地方分権というの源＞

は，サービスは地方で，現金は国でみたいな非＜財

常に短絡的な話が出ています。

（林） あとは財源の話なのですけれども，財（林） これはもうちょっと勉強する必要があ

源については今は全く足りないわけですから。

りますよね。

（司会） 全然足りないわけですよね。

（司会） そうですね。だから，分権という形（林） 税源移譲をやってしまうと地域格差が式だけやって，必要なところは国がきめてしま

出て，地域格差が出たら国で財政調整する。そう。そういう仕事を渡すわけです。

うすると，国のお金がなくなってしまいますの（山重） 権限を与えていないですものね。今で，国のサービスが下がってしまいます。結局，

回のこれもやってくださいという出先みたいにどっちにもしても増税しなければいけないと思使っているということですよね。

いますね。

（司会） それを地方主権と言っているのです。

地方は増税しようと思えばできるのです。そそれを感づいた市町村の人は冗談ではないと。

れで，地方分権と言いながらやらないのですか

財政と権限をを丸ごとよこせという話です。

らね。

（山重） ですよね。当然そうなりますよね。

（司会） ああ，そうですね。

（林） でも，地方も金よこせと言って，何に（林） 固定資産税と住民税は制限税率がなく使うかわからないという話ですから。

なっていますので，増税はできるのです。反対（司会） そうですね。渡したら渡したで何にに減税をやろうと言っている名古屋の人がいま使うかわからないのです。

すけれども。

（山重） 渡さない方がいいと思うのです。中（司会） なるほどね。

租税研究2011・2― 87 ―

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（林） だから，そういった意味では地方が増

Ⅸ．ま と め

税してくれるだけでも社会保障の財源にはなるのですね。

─予防措置の充実と豊かな高齢者にも負担を（司会） そうですね。その選択肢は全然議論がない。
（林） 首長さんは誰も増税したくないでしょ（司会） 最後にみなさんのご意見をどうぞ。

うから。

（林） 民主党に期待するしかないのではない（司会） 結局，国の財政が不足して，とうとですか。

う社会保障目的税化とか，目的税と言い切るか（司会） 非常にポピュリズム的な対応が目に別ですが，消費税を考え始めているわけですけ付きます。既得権を守りながら年金の即時全額

れども，その使い先が高齢者になりそうだとい税方式とか，とんでもないプレゼントを高齢者うので，それは本当にいいでしょうか。今日のにするつもりでしょうか。

報告は「子どもにもっと使え」というのが 1 つ（林） 高齢者のどこから取るかというのもああったわけです。

りますよね。
（司会） そうですね。高齢者の中でも。

放置しておくと，後期高齢者医療のときみた
いに，高齢者医療と介護の部分でもっとよこせ（林） もちろん豊かな人ですが。

よと，下手すると税財源分をさらに引き上げろ（司会） そうですね。

ということになっていく可能性があるというこ（中野） 介護保険料の利用料の 2 割負担といとです。

うのは議論されているのですか。

（林） 実際にアメリカの研究でも老人に対す（和泉） 議論は一応あります。

る支出と教育に対する支出に高齢化が与える影（司会） 介護というのは受給期間が長いです

響の実証があります。やはり，高齢者率が高い

から，一律 2 割はしんどいですから，医療保険

ところが教育支出は下がっていて，高齢者に対みたいに何段階かに分けて，自己負担に差を付する歳出が大きいという結果がでています。大けるかという感じでしょうかね。

竹先生が日本の都道府県単位のデータを使って（和泉） 高額療養介護費で打ち止めをしてい同じようなことをやっていらっしゃいましたが，くのですかね。

同じような結果になっていたはずです。

（司会） そうでしょうね。

（司会） 地方に渡したらなおさら大変なこと（林） でも，介護は認可されても実際に使っになってしまいますね。

ていない人の方が多いでしょう。

（林） というような感じですね。

（和泉） ええ，フルには使わないですね。

（和泉） 象徴的にいわれているのは三位一体（司会） あれはフルに使ったらどうなってしのときの学校図書費の一般財源化ですね。学校

まうのですか。

図書費には回らずに，ほかに使われてしまった。

（和泉） パンクします。

（司会） 地方自治体に任すと地元の多数派の（林） うちの母親は要介護 3 ですが，全然ために使ってしまうのです。では，どうやって使っていないです。

巻き返せばいいのでしょうか。自分たちのこと（和泉） ただ，自動安定化装置が付いていまを不幸だと思っている高齢者をどうするか。

すから， 3 年後の保険料が跳ね上がるだけの話（林） 国もちゃんとしているかという問題もなのです。税金も合わせて見合いで当然上がっありますからね。国がちゃんとしたソーシャルてきます。

プランナーだったらいいのですけれども。

（林） 地方の一般財源からの繰り出しも比例

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租税研究

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的に上がりますからね。

れからの社会保障にとっては重要なのではない（司会） ああ，なるほどね。

かと思います。

（林） そして地方の繰り出し部分は交付税措

あとは高齢者でお金をいっぱい持っている人

置でしっかり財源保障されていますから，原則たちもいると思うので，そういう人たちに負担

的には交付税の支出も増えることになります。

していただく。

（和泉） 65歳以上からきちんと保険料を取る（林） JAL を定年退職した人たち。

仕組みを入れたという意味では介護保険は最初（山重） そういう人たちに負担していただく

から先見の明があったなと思います。

ということしかないのかなというのが財源面で（司会） 介護費用を分担してくれというのとの話だと思います。高齢者というと一般に貧し

2 号と 1 号のバランスで調整してくれているのい人たちというカテゴリに入っています。実際

で，それはそれなりに先見の明があったのですに不安の中で生活されるわけですから豊かと思けれども，それでも圧倒的にそれを押しつぶす

う人はあまりいないかもしれませんが，若い人だけの公費の増加があります。医療はむしろ公たちよりもたくさん所得を得ている人たちもい費の増加を増やすか，現役からの拠出金を増やる わ け で す か ら， そ の よ う な 方 々 に は も う

すかという展開ですからね。

ちょっと負担していただくということです。

（大森） そうですね。今の高齢者医療制度改さらに，亡くなられたときに残った資産，遺革の動きというのはむしろ今の介護保険の話か産というものがあれば，それを自分の子どもにらちょっと逆行した動きになっているというか，だけに還元するのではなくて，社会保障を通じ高齢者の負担を減らそうという狙いが，そういて老後は世話になっているわけですから，社会う発想がどこかで見え隠れしているという感じに還元する仕組みを作ることが有用ではないかがあります。それがちょっと懸念材料ですね。

と思います。相続税やリバースモーゲージみた（司会） そうですね。どうやって高齢者に負いな形で，高齢者の方が残した資産を社会に戻担していただくのでしょうかね。そこが最大のしてもらうような方法だって十分考えられるとポイントです。

思うのです。残った資産を社会に還元していた（山重） アイディアが 2 つあります。第 1 に，だくような仕組みで何とか財源を確保するとい予防という考え方はすごく社会保障において大う考え方も必要なのではないかと思います。例

事だなと思っています。医療とか，介護とか，

えば先ほど話題になった子育て支援のための地

重い状況にならないで済むための投資を行って，方の基金に，高齢者の方が残された資産を入れその費用を削減するという考え方ですね。実は，るような仕組みを整えていくことで財源確保す

生活保護もそうだと思うのです。

るということもあるのかなと思いました。

（司会） そうですね。

（司会） そうすると，一応まとめとしては今（山重） 教育や子育て支援を通じて健全な子の山重先生の 2 点です。

どもを育てて，生活保護に陥るリスクを背負わ（山重） 一般受けしそうですね。

ないで済むような状況を社会で作っていくこと（司会） みんなが幸せになるメッセージがは，予防を通じて社会保障の費用の部分を削減「健康なって過ごしましょう」と，「要介護時間するという取り組みと考えることができます。

と医療費を使う期間を短くしましょう」というそれを意識的にやっていく必要があります。

のが非常に良くて， 2 番目というのも一律給付

そういう観点から言うと，やはり教育や子育

カットとかいう話は避けて，豊かな高齢者にもて支援を通して，これから日本の社会を担って負担していただく改革が必要。それは所得に応いく人たちにどんどん投資していくことが，こじて，相続税とか，医療介護の自己負担の引き

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35

上げとか，或いは医療介護の保険料の累進性み

低福祉高負担になってしまいますよという感じ

たいな感じにするとか，年金課税を強化するとの将来図を見せる。

か，高齢の高所得層に負担を期待したい。

（大森） そうですね。子の世代，孫の世代に（山重） マイルドに言ってください。わかりそのツケが回りますよという見通しです。

やすいように。

（和泉） 社会保障の情報化というのは社会保（司会） ほかにありませんか。

障カードのようなすごい矮小化されたものでは（大森） 高齢者の方に負担していただくといなくて，そういったいろいろな意味で情報をみうのはかなり説得するのが難しいということをんなが共有できる事実をみんながまず理解でき駒村先生がおっしゃっていて，それはそのとおるというところに貢献できるのではないかなとりだと思うのですが，自分たちの子どもの世代思うわけです。実際にあなたが使った医療費はのことを考えていない人ばかりではないと思う

国の保険から出ているように見えるけれども，のです。今，自分たちがこういう形で負担して実際に払っているのはこういう人たちですよと

いると，後の世代にこういうツケが回りますというのを見せることもできるわけです。そういう見通しみたいなものをきちんと見せてあげいった形での情報化というのはよりいい結果とることで随分意見が変わってくるのではないかして。

なと私は信じますし，期待しています。

（司会） そうですね。教育効果みたいなとこ（司会） なるほどね。それがあまり超未来だろです。啓蒙効果みたいなことですね。この辺となかなか説得力がないわけですから。

がまとめかなと思います。真っ正面から給付（大森） もちろん目の前ですね。自分たちのカットを進めると，逆効果になる。若い世代は子の世代，孫の世代ぐらいのところです。

マイノリティになり始めましたから，政治力は（司会） そうですね。だから，2030年，40年，弱いです。
今日はどうもありがとうございました。

50年ぐらいまでで見せて，このまま放置すると

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租税研究

2011・2― 90 ―

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資料 ⅱ␠ળ଻㓚⛎ઃ⾌䈱ផ⒖䈫⽶ᜂ䈱⃻⁁ᤘ๺㪊㪍ᐕ䋨㪈㪐㪍㪈ᐕ䋩࿖᳃ᚲᓧ㗵䋨ళ౞䋩⛎ઃ⾌✚㗵䋨ళ౞䋩䋨ౝ⸶䋩 ᐕ㊄ක≮⑔␩䈠䈱ઁ⛎ઃ⾌✚㗵㪆࿖᳃ᚲᓧ㗵‫⛎ޣ‬ઃ‫ޤ‬
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租税研究

2011・2― 91 ―

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37

資料 ⅲ

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資料 ⅳ

38

租税研究

2011・2― 92 ―

資料 ⅴ⃻࿷䈱␠ળ଻㓚೙ᐲ䈮䈧䈇䈩䂾 ⃻࿷䈱␠ળ଻㓚೙ᐲ䈲䇮㜞ᐲ⚻ᷣᚑ㐳ᦼ䈪䈅䈦䈢䋱䋹䋶䋰䌾䋱䋹䋷䋰ᐕઍ䈮䈠䈱㛽ᩰ䈏ቢᚑ䈚䈩䈇䉎䈢䉄䇮એਅ䈱䉋䈉䈭ὐ䉕೨ឭ䈫䈚䈩䈍䈍䉃䈰᭴▽䈘䉏䈩䈇䉎䇯䇼೙ᐲ⸳⸘䈫䈠䈱೨ឭ䈮䈧䈇䈩䇽㽲 ᱜⷙ㓹↪䊶⚳り㓹↪䊶ቢో㓹↪
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租税研究2011・2― 93 ―

39ḫώᝠ૎ኺฎᄂᆮ˟ႆᘙ‫إ‬ԓᴾ日本における子育て支援のあり方

一橋大学大学院経済学研究科
国際・公共政策大学院准教授

はしがき

山重慎二

本稿は平成23年 9 月15日開催考えられるかということはきちんと考えておいの財政経済研究会における，一橋大学大学院経た方がいいと思いますので，まず，それについ

済学研究科国際・公共政策大学院准教授 山重て整理しました【スライド 3 】。子育てですの慎二氏の『日本における子育て支援のあり方』

で，親の意思決定がどうなっているのか考えると題する講演内容をとりまとめたものである。

ことが経済学的には非常に重要です。経済学の

尚，スライド 1 ～14を本文末尾にまとめて掲

枠組みでは，予算制約の下での効用最大化の結果として，親の意思決定が行われているという載している。

考え方が自然だと思います。
どのような意思決定が行われているかというと，子どもを何人産むかというのが 1 つの意思
本日は報告の機会を与えていただき，ありが決定です。それから，「子どもの質」という言

とうございます。今回の一体改革の政府案の中

葉でよく表現されますが，どれくらいの教育投に見られる子育ての支援策の部分について私な

資を子どもに行うかに関する意思決定も重要でりの考えをまとめましたので，ご報告させて頂す。さらに，育児を主として誰が行うのかの意きます。今回の報告の最終的なゴールは，「日

思決定も考慮する必要があります。世帯の中で，本における子育て支援のあり方」に関して，私妻が行うのか，夫が行うのか，あるいは，祖父なりの政策評価と政策提案を行うことですが，母にお願いするのか。さらに，日本では現在あどういう根拠に基づいてそのような評価と提案まり見られませんが，乳母にお願いするというを行うかが大事だと思いますので， 5 つに分け

選択肢も昔は日本でありましたし，海外では現て考えてみました【スライド 2 】。

在でも広く活用されています。もちろん保育士

まず子育て支援の根拠が何か，そして，目標，にお願いすることも選択肢の 1 つですね。こう手法，財源，役割分担それぞれについてどう考

いった意思決定を親は行っていると考えられま

えたらいいのかについてお話させて頂いた上で，す。
こういった意思決定に影響を与える要因には

最後に，私なりの政策評価と政策提案をお示し

様々なものがありますが，その 1 つは政策です。

したいと思います。

そこで，出産・育児に関する親の意思決定に，

1．子育て支援の根拠

どのような形で介入していくかが子育て支援のポイントになってきます。私自身は，政府が子子育て支援をなぜやるか，なぜそれが必要と育て支援を行うことについては，効率性の観点― 97 ―

このような外部性は，子どもの教育にも付随

および公平性の観点から正当化されるだろうと考えています【スライド 4 】。

するものですので，補助金を通じて教育費を引

まず，効率性の観点からは，出産・育児に関き下げるような支援策もまた，育児に関する親する親の意思決定が，社会的に見て非効率的にの意思決定が，社会的にみて必ずしも望ましいなっていると考えられることが政府介入の根拠ものとなっていないという外部性の問題の観点として挙げられます。言い換えると，資源の有から正当化されると思います。

効活用という観点から，出産・育児に関しても，さらに，市場における保育サービスが非効率

社会的に見て望ましい親の意思決定があると考的になっていると考えられることも，子育て支

えられるということです。

援の根拠となります。特に小さな子供たちは，

出生行動は，自然に任せるのがいいと考えら

自分がどのような保育サービスを受けているか，れている場合もありますが，様々な政策が出生きちんとした情報を伝えることができませんの行動にすでに大きな影響を与えてしまっていま

で，一般に保育サービスは情報の非対称性の問す。そのような状況では，社会的に見て望まし題に直面していると考えられます。子どもがき

い子どもの数，子どもへの教育投資，養育者がちんと説明できれば，親は保育サービスの質にいるということを国民の間で共有し，望ましい

ついても情報を得られますが，子どもたちはよ

政策に関する政治的合意を得る努力を行うこと

く分からない中で育てられるので，きちんとしが重要だと思います。

たモニタリングが行われていない場合には情報

実際の政策提案に際しては，私たちの出産・の非対称性の問題が発生するのです。

育児に関して「歪み」が発生している現状があ

直感的に言えば，子どもがちゃんと保育所でるということ，そして，それを改善することが育てられているのかに関して親は不安を抱くの

子育て支援の意義であるということを広く理解

で，サービスの過少利用につながるということしてもらえるとよいのではないかと考えていまです。この情報の非対称性という市場の失敗のす。

問題もまた子育てに関わる問題として非常に重では，どのような歪みがあるかというと，ま要で，この問題を緩和する政策も子育てに関連ず社会保障制度がもたらす歪みがあります。賦する非効率性を小さくするという意味で重要な課方式の社会保障制度の下では，子どもが親の政策になってきます。

世代全体の面倒を見ることになりますので，子最後に，出産期にある若年者世帯がしばしばどもが外部性を持ちます。そこで，その外部性直面する流動性制約の問題を挙げておきたいとに付随する非効率性を内部化する政策をとらな思います。若年者世帯は，一般に，低所得・低

いと，出産に関する意思決定に歪みや非効率性

資産の状態にあります。貧しいからではなくて，が発生します。

若いからという理由で低所得になっています。

ですから，社会保障制度の存在がもたらす非この場合，金融機関からの借り入れに関しては，

効率性を内部化するような政策が子育て支援策

情報の非対称性の問題の故に，高い利子率を支の 1 つと考えられています。具体的には，児童払わなければならない場合が多く，一般に流動

手当あるいは子ども手当が，賦課方式の社会保性制約に直面していると考えられます。

障制度の下で外部性を持つ子どもに対して補助

特に所得の低い若年者世帯に関しては，この金を与える「ピグー税・補助金」の性格を持つ

流動性制約の問題が深刻で，お金がないから子政策と考えられます。児童手当あるいは子ども育てに十分お金をかけられないという状況にあ

手当は，このような子どもの外部性の観点からることが考えられます。そうであれば，それは正当化できると考えられています。

流動性制約がもたらす非効率性であり，その結― 98 ―

果として，出生率が非効率的に低くなっている引き起こしている非効率性が大きいと考えられと考えられます。若年者世帯への児童手当は，ます。

このような非効率性を緩和することを緩和する

具体的には，少子化で，労働市場でのプールことを目的とすると同時に，子どもを持つ権利が小さくなっている状況があるので，それを緩を保障するという公平性の観点からも正当化さ和することも子育て支援の中には目標として与れると考えています。

えられているように思われます。将来，労働市

さらに，低所得の若年者世帯では，育児環境場に参加する日本人の子供たちを増やすこともがあまりよくないという状況もあり，親がしっ期待されていることの 1 つと思われますが，そかり子どもを育てる環境を整えることで，子どれ以上に，子育て支援を通じて，現在，出産期もの権利を保障するという公平性の観点からも，にある女性が労働市場に留まることができるよ

低所得者世帯の育児環境を改善する子育て支援

うにすることも，「子育て支援」に期待されて政策は正当化されるのではないかと思います。

いる目標の一つであるように思われます。
さらに，賦課方式の社会保障制度を安定的に

2．子育て支援の目標維持するためには，十分な数の子どもたちが必要であるということもあって，子育て支援には，

さて，子育ての段階には，乳児，幼児，義務教育，中等教育，高等教育といった段階があり現在の社会保障制度の維持という目標も与えられているように思います。

ますが，それぞれの段階において色々な介入のこのように，「子育て支援」に与えられてい仕方が考えられると思います。これまで，お話る目標は，子育てに関わる市場の失敗の問題をししてきた子育て支援を正当化する幾つか根拠

改善することという話だけではないと感じていを踏まえた時に，そこから必然的に出てくるます。それはそれで仕方がないかもしれません。

「子育て支援の目標」は，「社会的に見て望まし

つまり社会・経済のシステム全体を効率的ある

いと考えられる出産・育児の意思決定が行われ

いは公平にするための政策を考えるときに，子るように社会的・政策的に支援すること」です。

育て支援策にもそういう目標が与えられるのは公平性の観点または効率性の観点のいずれかの仕方ないことだし，ある意味で望ましいことか観点から望ましいと考えられる子育て支援を行もしれません。

うことを目標とすべきです【スライド 5 】。

そこで，そのような主目標および副次的目標

ただ，話はそんなに単純でもありません。子が与えられたとき，子育て支援策の策定においどもというのは色々な副次的効果・影響を社てどのようなことを具体的に目標としたらいい

会・経済に与えますので，単に出産・育児に付かというと，次の 2 つが考えられると思います。

随する非効率性を緩和することだけが，子育て第 1 に，市場の失敗を改善するような形で出生支援政策の目標ではないという印象を持っていを促すことです。そして，第 2 に，出生と女性ます。

の労働参加を同時に促すこと。少なくとも，出特に，今後予想される労働力不足の問題への対応という観点からも，子育て支援は良い影響生を促したときにそれが女性の労働参加を抑制
しないことが目標になると思います。

を持つことが期待されているように思われます。

もう少し具体的に言うと，すでにお話したよ

日本では，海外から日本の労働市場に入ってく

うに，市場の失敗は基本的に出産や育児が過少る人々を制限する厳しい仕組みがあります。移になる要因として働いていますので，それを緩民を制限する政策は，どの国にもありますが，和する形で非効率な少子化を改善することが第日本ではそれが特に厳しく，それが労働市場に1 の目標と考えられます。あらゆる要因を考慮― 99 ―

した時に出生率が本当に過少になっているかど

産・育児を両立させられる，つまりワーク・ラ

うかは，本来は検証しなければいけない問題な

イフ・バランス（WLB）を取りやすい労働環のでしょうが，直観的には恐らく市場の失敗を境を整備することを雇用者に義務付けるといっ

改善する形で出生を促すことが大きな目標とさた規制が行われています。他にも色々な規制がれていいのではないかと思っています。

あると思います。

第 2 の目標に関しては，出生を促した時に，このように，現金給付，現物給付，規制と少なくとも，それが女性や高齢者の労働参加をいったものが代表的な支援方法ですが，ここで抑制することがあってはならず，むしろ労働参

ポイントになってくるのは，それぞれの政策の加が増えるようにすることが目標ではないかと対象に関してして，どのような制限を設けるか考えています。他の先進国の事例の研究からは，です。例えば，現金給付でも現物給付でも，所保育所等の保育サービスをしっかり充実させる

得制限を設けるのか設けないのかというのは重ことで，女性の労働参加と出生率が同時に向上

要です。この点は，実際，子ども手当の在り方

する可能性が高いことが知られており，この目に関する議論において重要なポイントの 1 つと標が決して非現実的な目標でないことが示唆さ

して議論されました。それから，年齢制限をどれています。

こまでにするのか，何歳まで支援するか，子ど

以下では，子育て支援政策には，このようなもの数によって給付に差を付けて第 2 子，第 3

2 つの具体的な目標があるということを前提に，子で異なる扱いをするか，労働参加を条件に給議論を進めていきたいと思います。

付するのかといった点が，実際の制度設計においては重要になってきます。このような給付条

3．子育て支援の手法

件が，人々の行動を変えていくことになります
ので，経済学的に考えても，この点を慎重に考さて，具体的にどんな子育て支援の手法があえていくことが大事になってくると思います。

るかというと，大きく分けると 3 つあると思っ以上， 3 つの代表的な手法について考えてきています【スライド 6 】。現金給付，現物給付，ました。以下では，実際にとられている政策のそれから規制です。もちろん，もっと細かく分いくつかについて，すでに述べた「子育て支援

けていくと色々あるでしょう。

の目標」との関連で，少し評価してみたいと思

現金給付として一番分かりやすいのが「子どいます【スライド 7 】。言うまでもなく，ここも手当」あるいは「児童手当」です。さらに，での評価は，私が重要と考える「子育て支援の

育児休業期間中の所得保障も一種の現金給付に目標」から見たときの評価なので，個人的な意なります。もちろん，これは限定されたグルー見が色濃く反映されたものとなります。他の政プへの給付になっていますが，子ども手当にも策目標を想定して評価するならば全く異なる評

色々な限定がありますので，現金給付としては価となるでしょう。
まず，現物給付の 1 つである「保育所利用補類似の性格を持つものです。
一方，現物給付に関しては，代表的なものと助」について考えてみます。現状では労働参加

して，保育所サービスの他，義務教育や高等教している人が保育所利用補助を受けられるので，育の授業料の無償化などがあります。
「現物給

労働供給を促す効果があることがポイントかと付」という表現を用いますが，これは特定目的思います。これは先ほどの目標からいうと，出の支出補助を含んだ支援策を指していると考え

産と労働参加を両立させる意味で良い政策と考て下さい。

えられます。さらに，出生率増加の効果も，出

最後に「規制」ですが，例えば，労働と出産期にある世帯への補助が中心になりますので，― 100 ―

出産期を過ぎた世帯にも給付が行われる「子ど平感が生まれるところが問題と言えるかもしれも手当」と比べると効果が相対的に大きいと考ません。そして，その点が，保育所を拡充する

えています。

政策についての政治的合意を得ることの難しさ

さらに「子ども手当」は，基本的に労働に参にもつながっていると感じます。

加しているか否かにかかわらず給付が与えられその点から言えば，子ども手当は保育所を利ますので，労働供給に対して負の所得効果を持用しない世帯にも補助を与えるという点で評価ちます。つまり，それほど労働しなくても子育できそうです。特に，社会保障制度を通じて子てができるようになるということですので，労どもが外部性を持つという観点からは，全ての働供給を抑制する効果があることが，私が設定

子育て世帯を支援することに意義があると思いした政策目標の観点からは問題と考えています。

ますので，そのような観点からは評価できるももちろん，経済学的な観点からは，所得効果のです。さらに，すでにお話した流動性制約とは非効率性を引き起こしませんので，問題とすいう非効率性の問題を緩和する観点から子ども

べきではないという議論も考えられます。しか手当は優れているとも考えています。

し，繰り返し強調していますように，社会全体

ただ，そのような政策の結果として，労働参に色々な歪みがあってそれを部分的にでも改善加が抑制されてしまうことが，私が想定する政することも政策目標の 1 つとして与えられてい策目標から見た時の子ども手当の問題です。流る場合，その目標に近づけるかどうかで非効率

動性制約の緩和という観点から言えば，若年期性を考えていく必要があると思います。

世帯に対して育児支援ローンのようなものを低

確かに，効率的なのか非効率的なのかは一般
均衡モデルを作ってみないと何とも言えない問

利長期で貸してあげるという政策も優れている
ように思われます。

題です。しかしながら，そのようなモデルの複それから，子ども手当と同じ現金給付の 1 つ

雑さを考えると，最後は直感的な議論しかできと考えられる育児休業中の所得保障制度ですが，ないとも感じます。そこで，効率性という言葉

これが実は，子ども手当とは違う効果があるとは用いないで，設定した目標と照らし合わせた

考えています。同じ現金給付でも育児休業中の時に，望ましいと考えられるか否かという観点

所得保障は，労働を条件に与えられる現金給付から評価し，子ども手当には低い評価を与えてですので，労働参加を促す効果があります。もいます。

ちろん短期的に休業してしまうという局面を見もちろん，「子ども手当」の目標は，景気刺れば労働力は減りますが，それが充実している

激や子育て世帯の負担軽減であるという立場をことで女性の労働参加が進むことが考えられる

とるなら評価は全く異なってくると思います。

ので，高い評価を与えています。

しかし，経済学的な観点からは，このような目

さらに，それが，子ども手当とは異なり，出標のために巨額の財政支出を投入することには産期にある世帯への補助が中心となる点も評価

疑問も多いので，今回は，経済学的な観点からしています。つまり，それは，基本的に 0 歳か重要と考える目標に基づいて，子ども手当の評

ら 1 歳の途中までの子どもを育てる勤労者に対価を試みています。

する補助ですから，限られた財源の中で出生率以上のように，私自身は，子ども手当と比べ促進の効果が大きいと考えられるのです。保育

ると，保育所利用補助は非常に効果的だと考え所を利用している世帯，あるいはそれよりもっています。では，問題はないかというと，おそと出産期にある世帯への補助ですので，限られらくフルタイムで子育てをしたい人つまり子育た財源で効果的に出産を促すことができるといてに専念したい世帯への補助がないため，不公う点が評価できます。

― 101 ―

ここで，例えば，私立の認可保育所で 0 歳児

以上見てきたように，現金給付や現物給付は，給付条件をどうするかで与えられた目標を達成

を育てるのに年間400万円くらいお金がかかるできる手段になるかどうかが変わってくることことを考えたとき，乳児を保育所で保育してもが論点の 1 つと思っています。

らうことが効率的なのかという疑問がわいてき

大きな結論としては，子ども手当のような現ます。むしろ， 0 歳児に関しては親が育てるほ金給付については，流動性制約に直面している

うが安上がりだし，母体にとっても良いと思い世帯への限定的な給付とする一方で，保育サーますので，効率的・効果的ではないかと感じま

ビス補助や育児休業中の所得補助を中心的に行す。ということで，私自身は 0 歳児に関してう方が，私が設定した子育て支援の目標からいは積極的に育児休業を取ってもらうような施策

えば効果的と考えられるということになると思を充実させて，可能な限り，保育士ではなく親います。

が育てるというのが望ましいのではないかと

子育て支援の手法の問題の最後として，誰が思っています。

子育てをするのがよいのかということについて

しかしながら， 1 歳児， 2 歳児になると，親考えてみたいと思います。親，祖父母，公営保ではなくて保育士が育てることも効率的になっ育所，私立保育所，認定保育所と色々な子育てていくのではないでしょうか。もちろん，親がの主体がありますが，保育所の問題から考えて子育ての喜びを強く感じる場合には，その部分みます。

の喜びを便益として加算する必要がありますの

まず，以前にも見ていただいたことがありま

で，保育所の方が絶対効率的とは言えませんが，すが，子どもの年齢ごとに各種保育所での年間

特に能力の高い女性がフルタイムで子育てに専の運営費を推計した表を見ていただきたいと思念することで失われる機会費用の大きさを考えいます【スライド 8 】。

ると，育児休業終了後は，日中は保育所で保育

一番左の「認可保育所（公設公営）
」を見て
ください。
「認可保育所（公設公営）」で 0 歳児をしてもらうのが望ましい場合が多いのではないかというのが，私の印象です。

を育てるのにどれくらいお金がかかっているか

4．子育て支援の役割分担というと，年間550万円ぐらいかかっています。
1 歳児だと327万円， 2 歳児だと273万円と，保育所でかかる 1 人当たりの費用が少しずつ下がっていきます。

次に「子育て支援の役割分担」ということで，どのような主体がどのような支援を行うことが表を横に見ていくと主体ごとにこの費用が変わってくるのがわかります。例えば 0 歳児の子

望ましいかという問題について考えてみたいと思います【スライド 9 】。

どもの保育には，私立だと約410万円，認可保まず，中央政府については，制度設計と財源

育所は約355万円。東京都の制度である認定保調達の責任を担うべきだというのが私の考えで育所では約148万円，家庭福祉員だと約115万円

す。というのは，子育て支援の効果は社会全体かかると推計されています。

に便益を及ぼしますので，地方で限定的に取り最後の 2 つのケースについては，補助等もあ組む話ではなくて，オールジャパンで財源をきるので，最初の 3 つと比較可能な数字となってちんと確保して支援していく仕組みを整えるこ

いるかについては疑問も残りますが，最初の 3とが望ましいと考えるからです。これを地方政つのタイプの保育所における費用に関しては，府に任せると，他の地方の努力にただ乗りした

かなり合理的な推計を行っており，非常に参考いという誘因が生まれますので，子育て支援はになる数字と思っています。

過小になってしまうでしょう。
― 102 ―一方，その地方政府に関してはどのような役

大きく，心から安心して子どもを生み育てられ割がいいかというと，子育て支援政策が上手くる環境があることが大切で，市場や政府といっ機能するように，支援策の現場に近いところでたフォーマルな主体だけでなく，家族や地域社監視や監督をきちんとやることではないかと思会が子育てを暖かく見守り支援するといった環います。特に，保育サービスが適切に供給され境作りが非常に重要ではないかと考えます。そているかどうかを常時チェックすることは，情のような環境が生まれるように，特に地方政府報の非対称性の問題を考慮すれば非常に重要でが間接的に家族や地域社会を支援していくことす。サービス供給の現場に近い地方政府が，何が大切だと考えています。

らかの形で監視・監督ができる体制を，責任を

5．子育て支援の財源

持って整えることが有用だと考えます。
労働と子育ての両立という目標を考えると，企業も子育て支援を担う必要があると思います。

財源に関しては，基本的に子育て支援とは別

まずは，ワーク・ライフ・バランスの取れる労に切り離すことができると思いますが，政治的働環境を整えてもらうことが重要です。その際，な合意を得るという観点から，望ましい財源をポイントとなるのは，企業がワーク・ライフ・

考えることは有用です。私自身が，そのようなバランスの取れる労働環境を整備することに対観点から適切と考える主な財源としては， 3 つ

して，国がきちんとした補助を与える仕組みをあります【スライド10】。

整えることです。

子育て支援に関しては，基本的には，その効

企業は，基本的には利潤追求が目的ですので，

果が社会全体に及びますから，広く薄く負担す

規制あるいは企業に社会的責任を求めるというるという点，そしてメリットとの対応がある税形で実施を求めても，無理が出てきてきちんと目という点で「消費税」が望ましいと考えてい行われないでしょう。したがって，利潤追求とます。

ワーク・ライフ・バランスのとれる労働環境作

次に，亡くなった方が次の世代に残していく

りが整合的となるような政策を実施していく必

財産に対する「相続税」も，子育て支援の財源

要があります。これは国の重要な役割の一つだ

として適切ではないかと考えています。というと思います。

のも，現在の社会保障制度は，社会全体で高齢

さらに，企業には，質の高い育児サービスの者を支えるという仕組みになっているのですか

提供といった形で，子育てを担ってもらうこと

ら，高齢者が残すものは，次世代を育てるといも重要ですね。特に，営利企業のみならず，非う目的のために社会全体に還元してもらってい営利組織も育児サービスの提供を積極的にやっいのではないでしょうか。

て欲しいと考えます。営利組織の利潤追求行動

さらに私自身は，公債発行による財源調達もがサービスの質の低下を招く可能性があること

1 つの適切な手段になるのではないかと考えては理論的にも指摘されています。そうだとするいます。人口の問題は，日本の長期にかかわると，過少なサービス利用につながる可能性があ話ですので，今の子育て支援は将来的にもメるので，やはり非営利組織が質を追求すること

リットがある投資と考えることができます。そを目標に経営することが社会的にもよい場合がうであるならば，建設国債のような考え方に基あることが知られています。

づいて，公債発行による子育て支援は正当化さ

さらに，地域共同体や拡大家族にも子育て支れると思います。もちろん現在世代がメリット

援の役割を担ってもらうことが有用でしょう。

を得る部分も大きいので，基本的には現在世代

特に，出産・育児に関しては，心理的な要素がが負担するのがよいと思いますが，一部は公債― 103 ―

発行を使って財源調達してもいいと考えていま

6．政策評価と政策提案す。
逆に，ここで挙げなかった税として，例えば個人や法人に対する「所得税」があります。

これまで，子育て支援の望ましい在り方につ「所得税」は子育て支援のための財源として適いて， 5 つの観点から理論的な考察を行ってき切ではないのかと聞かれたら，おそらくそんなました。以下では，そのような考察を踏まえて，ことはありませんと答えるでしょう。応能負担

現在提案されている政策を評価し，良い評価をという観点からは，所得の高い人ほどたくさん与えられない場合にはどんな代替的な提案をす

財源負担をお願いするのがよいかもしれません

るのかについてまとめてみました【スライドし，育児休業中の所得保障のように，高所得者

11】。

ほど恩恵が大きいと考えられる子育て支援もあ

まず，子ども手当を低所得者世帯に限定する

ると思われます。したがって，応益負担の観点という議論についてですが，理論的な観点からから，所得税あるいは所得に比例するような財は正当化されると考えています。ただ，現在議源負担が望ましい場合もあると思います。

論されている960万円程度という限度額は，流ただ，ここでの議論のポイントは，子育て支

動性制約の観点から，必要以上に高いのではな援を通じて期待される出生率や女性の労働参加

いでしょうか。もっと従来の児童手当並みに低の向上という便益は，一般に，将来世代も含め

く限定的にしてもいいのではないかと考えていて社会全体に及ぶというという認識です。所得ます。

税を支払わない人であっても支払うことになる

そして，そこで節約される財源を，保育サー

消費税は，応益負担という観点から，子育て支

ビスなどの現物給付の充実に当てる方が，子育援の財源として相応しいのではないかという議て支援の効果は高いと考えています。保育サー論です。さらに，消費水準が大きい人ほど負担

ビスの充実を初めとする子育て支援策に関しても大きいという特性も考えると，応能負担の観は，2014年度には，例えば 3 歳児未満の保育所

点からも消費税は優れた特性を持っています。

利用率を23％から2014年には35％にするシナリ

なお，保育サービスの拡充は労働参加を促す

オが与えられています。そのような保育サービ効果があると思いますが，特に女性が労働参加スの拡充のために必要な財源は0.7兆円程度とできるようになるとその人たちがもたらす税収

推計されています（【スライド13】を参照）。

増が出てきます。この税収増の部分は，子育て

一方，現在，子ども手当のためには，年間支援の財源となりえます。これまで，子育て支

2.5兆円前後の財源が使われています。それを援策の財源に関する議論の中で，あまり強調さ

所得制限等で圧縮して，保育サービス等の現物

れてこなかったことなので，予算の推計の中な給付の充実のために用いる方が，子育て支援と

どでも，もう少し考慮してもよい側面ではない

しては効果が高いと考えています。つまり，現かと考えています。

金給付重視から現物給付重視にシフトすべきと

実は，以前，税収増がどの程度になるかを推の提案です。

計したことがありますが，保育所の充実にかか

ただ，提案されている保育サービスの充実のる費用をカバーするほどではないけれど，かな

ために必要な追加費用は，実際には，政府の推りの税収増が期待できるという結果でした。子

計よりも大きいのではないかと考えています。

育て支援の財源を考える上では，この税収増も先ほど見て頂いた保育所の推計費用に基づくと，

きちんと考慮した方がよいのではないかと考え単純計算ですが， 3 歳児未満の保育サービスをています。

平均的に12％上げるだけでも 1 兆円近く必要な― 104 ―

いと考える一方で， 0 歳児の保育を充実させるのではないかと考えられます。
0.7兆円という追加費用の推計は，国負担分のはあまりよくないと思っています。というのの追加費用で，しかもぎりぎりまで費用を抑制

は，すでに紹介したように 0 歳児の保育にはおできるとの楽観的な見込みで推計された値とし金がかかるので，効率的な子育てという観点かては理解できるものですが，地方で必要となる

らは 0 歳児に対しては，親が育児休業を取りや財源や地方自治体での保護者による保育サービ

すい仕組みにして，保育所利用に関してはむし

スの質に対する高い要求を考えると，本当に必ろ抑制した方がいいと考えています。

要となる追加費用はもっと大きいと思います。

したがって， 0 歳児ではなく 1 ～ 2 歳児の保保育サービスの確保については，現在提案さ育サービスを充実させることが喫緊の課題と考れているように，地方の責任としていいでしょ

えています。先ほど見て頂いた資料では， 3 歳

う。もちろん，それは自ら保育サービスの拡充

児未満の保育所利用率を高めましょうと書いてを行うということではなく，その地域で保育ありますが，この中には当然 0 歳児も含まれてサービスがきちんと確保されているか否かを監いると思います。 0 歳児あるいは 1 歳児の途中視・監督し，必要に応じて支援することが地方までの育児休業の対象となる年齢と 2 ～ 3 歳児

政府の役割として考えられます。

とは区別して議論した方がいいと思っています。

そして，その財源については国が責任を持っ子どもの年齢に応じて効率的な子育ての状況をて調達すべきであるというのが私の考えです。

考え，その状況に誘導するような政策を行う発さもなければ財源難に苦しむ地方自治体が保育

想が有用と考えています。

サービス拡充のための支援を行うことはできな

そのような発想の妥当性を示唆する資料を，いと考えています。そのためには消費税等に最後に見て頂きたいと思います【スライド14】。

よって追加で財源調達を行う必要があると思い少し古い資料で恐縮ですが，日本とスウェーデ

ます【スライド12】。

ンの保育の状況について比較可能な 2 つの資料

その社会保障充実のための財源として基本的を見て下さい。

には消費税が明示されていますので，この点に下の図が日本における保育の状況です。年齢

ついては妥当と考えています。ただ，提示されごとに子どもたちの保育状況を見たものです。

た目標に対して必要な財源の推計が小さすぎる

0 歳児に関しては7.8％が保育所で，残りが家という印象です。

庭等になっています。保育所での保育について

それほどお金は必要ではないことをアピール
しようとした推計結果のような気がしています。

は， 1 歳児に関しては23％， 2 歳児に関しては30％という状況です。

このような少ない財源では目標は達成できない

上の図がスウェーデンの状況です。 0 歳児にと考えています。これは，たとえば2000年の介関しては，基本的に親が育児休業を取って子育

護保険の導入の際にも見られた厚生労働省関連てをしている状況です。したがって，基本的にの政策論議の常套手段という気がしています。

は保育所で受け入れる必要がないので， 0 歳児

「お金はそれほどかからない」と言ってやり始に関しては保育所利用率は 0 ％です。スウェー

めたら「やはりお金がかかってしまいました」

デンでは育児休業が基本的に 1 歳半までですのというのが今までずっと行われてきています。

で， 1 歳児になると半分ぐらいが pre-school

これが赤字拡大の一因にもなっています。

すなわち保育所で保育されることになります。

それから，幼保一元化による保育と教育の一

2 歳児になると保育所利用率は80％。日本の保体的環境整備は望ましい政策と考えています。

育 マ マ の よ う な 形 を と る family day-care の

ただし，保育サービスを充実させるのは望まし

8 ％も入れると90％近くの子供たちが家庭外で― 105 ―

の保育を受けることになります。つまり，育児

政策的対応はできないと思っています。そうい

休業が終わったらほぼすべて保育所で預かれる

う意味では，子供たちをどこで育てるのがよい

体制が整えられているというのがスウェーデンのかについて考え，それに基づいた政策をきちの保育の状況です。

んと考えていくことが必要と思っています。

なお，スウェーデンでは，日本の保育所と幼このように，保育政策は，教育政策と連携す

稚園の区別はなく，いわゆる幼保一元化が行わるのみならず，労働政策とも連携することが重れています。また， 1 歳〜 5 歳の子どもの親が要です。効率的な子育て支援政策を考える上で保育所の利用希望を申請する場合，地方自治体

は，育児休業制度が実効的に活用されるよう，は通常 3 〜 4 カ月のうちに保育所が利用できる

雇用者の子育て支援の責任を明確にし，その責ようにする責務を担うこととされています。こ任を果たせるような補助制度をきちんと整えるのような政府の責任の明確化が，保育サービス

必要があると思います。
私自身は，次世代を担う子どもたちの育成を，の急速な充実につながっていると考えています。
さて，ここで，日本に関して再度考えてみる

保育・教育・労働という社会経済の循環の中でと，保育所利用率に関しては，まず， 0 歳児が見直し，「社会全体で子育てをしていく」とい7.8％となっているところは気になります。育う新しい子育ての仕組みを着実かつ迅速に整備

児休業をきちんと取ってもらうことで， 0 歳児

していくことが重要と考えています。そして，に関しては，逆に 0 ％を目指したいところです。

そのためにも，「待機児童をなくすように保育

一方， 1 歳児や 2 歳児に関しては，保育所利所を整備する」といった場当たり的な政策では用率の低さが気になります。この年齢層の保育なく，「高齢者を社会全体で支える」という社所での受入を爆発的に拡大させないと，育児休

会保障の仕組みを維持するためには「子育ても業が安心して取れないということが出てきます。

社会全体で支える」仕組みが必要であるという育児休業が 1 歳の途中で終わったときに「どこ認識を国民の間で共有し，明確なビジョンをに預けたらいいの？」という問題が当然出てき持って，社会的な子育て支援のシステムをデザます。この年齢層の受け入れ状況が現状のようインしていくことが重要と考えています。
本日は，お話を聞いていただき，ありがとう

であれば，育児休業も安心して取れないし，そうであれば女性が継続的に安心して子どもを生ございました。

みながら働くことができないということで，出
追記：本稿は，平成23年 9 月15日に行われた産や労働参加の抑制が起こってしまいます。
したがって，今後は 1 歳児の育児休業が終報告を，当日いただいた質問およびコメントへわった後には確実に保育所で育てられるようなの回答も一部報告の内容に織り込む形で再構成

環境を早急に整える必要があります。男女共同したものです。質問およびコメントをして下参画社会の実現を目指すのであれば，日本でも，さった参加者の方々に，あらためて感謝いたしスウェーデンのように 1 歳半〜 5 歳児の保育所ます。なお，今回の報告は，「税と社会保障の利用率が90％以上となることを想定して保育一体的改革―格差問題と国際化への対応」と題

サービス市場の整備を進めることが大切だと思する科研プロジェクトの成果の一部に基づいています。少しずつ増やすという政策では，賢いいます。

― 106 ―

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専修大学経済学部教授

はしがき

本稿は平成23年 9 月15日開催の財政経済研究会における，専修大学経済学部

中野英夫

次世代の育成のために効率的かつ効果的な教育支出の在り方を考えるべきとされています。

教授 中野英夫氏の『社会保障改革と教育財政

また，改革の方向性として，厚生労働省は，の見直しの方向性』と題する講演内容をとりますべての子どもへの質の高い幼児教育・保育をとめたものである。

保障し，子ども・子育てを社会全体で支援すること，貧困・格差の問題では，子どもの貧困連
鎖を防止するために，養育・進路相談，地域で1．子ども，教育分野における我が国の学習支援の必要性をあげています。

の社会保障改革

昨今の子どもの貧困の問題などから，我が国でも社会保障のなかでの教育の重要性が広く認

今日の報告は，平成23年 7 月 1 日に閣議報告識されるようになりました。しかしながら，子された「社会保障・税の一体改革成案」についどもの貧困の連鎖の防止に教育がどう取り組むて，教育をテーマにお話しますが，このテーマ

べきか，十分に議論が尽くされているとは言いで少し困ったのは，今回の社会保障・税の一体難く，具体的な施策の検討も今回の改革の工程

改革の工程表には，教育に関連する事柄が，あ表には明記されていないのが現状です。

まり盛り込まれていないことです。従来，社会

そこで，ここでは，質の高い幼児教育・保育保障に関連して教育が議論されるのは，障害者を実現し，そして子どもの貧困の連鎖を断ち切支援や特別支援教育に限っての話であって，義るために何をすべきなのか，その手がかりとし

務教育全体まで広がりません。教育と社会保障て，イギリスの最近の事例を紹介したいと思いが重なる領域は，非常に限られているように思ます。
イギリスは，子どもの貧困の問題に対して，います。
ただ，わずかですが今回の社会保障改革でも教育と福祉が一体となって取り組んでいます。

教育に言及する議論も出てきたところです。厚昨年の 5 月には，政権交代が実現し，新しい政生労働省のまとめた「社会保障制度改革の方向

権による具体的な政策が打ち出されてきたとこ

性と具体策」が 5 月に出されましたが，社会保ろです。今回は，子どもの貧困の問題をどう対

障制度改革に取り組む際の留意点として，教育処すべきかについて，新旧の政権の社会保障改が取り上げられています。そこでは，日本は特革，教育政策を比較しながら，この問題の解決に教育の分野の公的支出が GDP 比で少なく，方法を考えてみたいと思います。

― 115 ―

から2010年には半減させ，2020年には根絶する

2．イギリス労働党政権の福祉，教育ことを目標としました。

改革

子どもの貧困の問題の解決策として，労働党政権が重要視したものは，子どもを持つ世帯へ

2010年 5 月に行われたイギリス下院の総選挙の手厚い給付，そして就学前教育の充実です。

では，与党労働党が大敗し，保守党，自由民主

図 1 は，イギリスの労働党政権における子ど党の連立政権であるキャメロン政権が誕生しまもを持つ世帯を対象とする各種給付や税制上のした。政権発足直後から，それまでの労働党と措置を見たものです。おおまかに言えば，就労一線を画する政策を展開しています。それぞれ税額控除，児童税額控除，児童手当の 3 層の構の政策はかなり対照的ですので，両者を比較し造になっています。まず所得制限のない児童手ながら説明していきたいと思います。

当があり，次に，所得に応じて現金給付を行う

両者の比較として取り上げるのは，子どもを就労税額控除と児童税額控除があります。就労持つ家庭，特に低所得者層の家庭への給付のあ税額控除は，週16時間以上の就労者を対象としり方です。そして，もう 1 つが，就学前教育でています。
就労税額控除の給付額は，年間1,920ポンドす。その 2 つを中心に話を進めていきます。
1997年から13年続いた労働党政権は，子どもを基礎に，申請が一人親あるいはカップルの場の貧困の問題についてかなり政策的なプライオ

合，また週当たりの就労時間が30時間を超える

リティーを持っていました。公共サービス協定

場合等に応じて加算措置を講じたうえで，所得（PSA）では，子どもの貧困を，1999年の水準に応じて給付額を調整します。児童税額控除は

図1

イギリスの所得補助と税額控除制度

週当たり給付額・税額控除所得補助192.4ポンド

就労税額控除児童税額控除113.8ポンド

児童手当
10,00020,00050,000注） 子ども2人を持つ単親世帯のケース。給付額は2010年4月時点の数字。

― 116 ―

所得(単位：ポンド）

扶養する子どもがいる場合に受けられる税額控

この 5 番目の経済的に幸せになるという成果目除であり，545ポンドの基礎額に，子ども一人

標は，貧困に陥らないこと，子どもの貧困をな

当たり2,300ポンドを加算します。また障害のくすことに対応するものです。
子どもの成果目標を達成すべく，急がれたのある子どもについては加算措置をしたうえで，が就学前教育の充実です。2006年児童ケア法が所得に応じて調整します。
図 1 は，子どもが 2 人，30時間以上就労する

成立し，保育，幼児教育などの児童ケアは，こ単親世帯の例ですが，所得 1 万ポンドの世帯でれまでの要保護児童から一般の児童にその対象は，週当たりの税額控除額は158ポンド（年間を拡大しました。また， 3 歳， 4 歳の子どもを

8,277ポンド），所得 2 万ポンドの世帯でも，週対象に週15時間，38週分の幼児教育サービスが当たりの税額控除額は80.1ポンド（年間4,177ポ

無料化され，地方自治体は，これに見合う児童ンド）になります。これに児童手当が加わると，ケアを確保することが義務化されました。

週 当 た り の 給 付 額 は そ れ ぞ れ192.4ポ ン ド，

児童ケアサービスは，チャイルドマインダー

113.8ポンドになります。これら税額控除制度と呼ばれる保育福祉員，その他ボランタリーセ

は，低所得者層，とりわけ子どものいる低所得クターなど，いろいろな事業者が児童ケア事業者層をターゲットにしており，それにより所得者として登録され，保育，幼児教育などの児童が相当底上げされていることが分かります。

ケアを提供しています。

〔就学前教育の充実〕

い児童ケア施設です。保育，幼児教育のほかに

児童センターは，地方自治体が運営する新し
子どもの貧困問題への解決策のもう 1 つの柱

ジョブセンターと連携して，家庭支援，就労のが，就学前教育です。イギリスにおいて，子ど相談も行います。当初は貧困地域に設置されまもの学力は親の経済力を反映し，低所得層の家したが，2006年児童ケア法の成立以降，全国各庭の子どもの学力は，中・高所得者層の家庭の地に児童センターが設置されました。現在，イ

子どもよりも低い傾向にあることが知られていングランドでは3,600余りあります。日本の社ます。また子どもの学力形成において，幼少期

会保障制度・税の一体改革でも，子ども・子育の家庭環境や幼児教育，保育というものが，就て新システムとして，児童ケアを提供する施設

学後の学力にも大きな影響を及ぼすとする研究の設置が検討されていますが，おそらく，このもあり，子どもの貧困の連鎖を断ち切る方策と

児童センターに近い性格のものと思われます。

して就学前教育の重要性が強調されています。

就学前児童ケア事業者が提供するサービスで

図 2 は，無料給食を受ける低所得層の家庭の興 味 深 い の は， 就 学 前 基 礎 段 階 基 準（Early

子どもとそれ以外の家庭の子どもとの間の学力

Years foundation Stage）という児童ケアのガ差を見たものです。両者には明らかな学力のイドラインがあることです。2006年児童ケア法

ギャップが存在し，かつそのギャップは，義務により策定されたものですが，これがナショナ

教育修了時のみならず，低年齢期でも確認でき

ルカリキュラムとして，児童ケアのガイドライます。

ンを定めたものです。

2003年に出された政策提案書である「Every

基準では， 0 歳から就学前の 5 歳までに到達

Child Matter」において，政府は 5 つの子ども

すべき， 4 つの原理と69の達成目標が設定されの成果目標というものを定めました。それは，ており，保育と幼児教育を統合化した内容に⑴健康であること，⑵安全であること，⑶楽しなっています。それぞれの達成目標を実現する

みかつ目標を達成すること，⑷前向きな活動に様々なプログラムが，児童ケア事業者によって寄与すること，⑸経済的に幸せになることです。

提供されています。

― 117 ―

図2

無料給食を受ける子どもと受けない子どもとの学力差（上段は10－11歳対象の全国試験、下段は15－16歳対象の義務教育修了資格試験）
KS2 FSM gaps by subject, 2010
100.0
90.0

% achieving level 4+

80.0
70.0
60.0

83.5

82.9

19.0

16.9

77.1

66.0

64.5

50.0

21.3
55.8

Non FSM
FSM

40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
EnglishMaths

English and Maths

KS4 FSM gaps by indicator, 2010
100.0
% achieving each KS4 indicator

90.0
80.0
70.0
60.0
50.0

78.4
20.6
58.5

57.8

27.6

40.0
30.0

Non FSM
FSM

30.9

20.0
10.0
0.0
5+ A*-C

5+ A*-C including English and Maths

出所：Department of Education ” Deprivation and the Pupil Premium”― 118 ―

この就学前基礎段階基準は，運用のガイドラ

子ども貧困法では，法案成立後 1 年以内に，目インが非常に厳しく，児童ケア事業者は，Of-標を達成するための具体的な戦略の公表が義務

STED（Office for Standards in Education；教付けられていますが，新政権が打ち出した新し育基準監査院）に事業者として登録し，監査のいアプローチは，労働党のそれとはかなり異対象にもなります。保育・幼児教育に，国が過なっています。その新しいアプローチの主なも度に関与しているのでないかという批判もありのは，給付や控除を統合するユニバーサルクレ

ますが，小規模な事業者から保育学校まで，統ジット，そして低所得の家庭の子ども向けの教一した基準により，保育，幼児教育に一定の質

育予算を学校に直接配分する Pupils Premiumが保証されることには，大きな意味があると思

です。

います。
〔児童税額控除，就労税額控除の見直し〕

3．保守党・自由民主党連立政権のユニバーサルクレジットは，児童税額控除，福祉，教育改革

就労税額控除など各種の給付を整理統合するものです。2011年 2 月に福祉改革法が議会に提出〔子どもの貧困への対応〕

され，現在審議中で，成立すれば2013年から導労働党政権が退陣する間際の2010年 3 月に，入の見込みです。児童税額控除，就労税額控除

子ども貧困法が成立しました。子ども貧困法となどの給付は，非常に数が多く，また中身も複は，2020年度までに達成すべき貧困度の目標値

雑で分かりにくいという批判がありました。就を定め，政府はこれを実現するために必要な措労の変化によって給付の額も大きく変化するの

置を取らなければならないというのが子ども貧で，かえって就労意欲を阻害いるのでないかと困法の内容です。

いう批判もあります。

子ども貧困法では，貧困に関する 4 つの指標

図 1 の税額控除の例で見たように，子どものを作り，それぞれに目標が定められています。

2 人の単親世帯の例では，所得が 1 万ポンドか

4 つの指標は，⑴相対的貧困率，⑵低所得と物ら 2 万ポンドまで増えると，給付が 4 千ポンド

質的窮乏の複合貧困率，⑶絶対的貧困率，⑷継も減少します。所得税や社会保険の支払い増を

続的貧困率です。2008年度において相対的貧困

考慮すると，就労時間を増やしても，手取りでの状態にある子どもの数は280万人，率にしての所得額は，それほど増えないことが分かりま22％です。これを2020年度末までに10％未満をす。給付が手厚い分だけ，その減額幅も大きく目指します。同様に，低所得でかつ物質的な窮なります。

乏状態にある子どもは220万人，率にして17%就労が所得に反映されないという問題は，我の水準にある複合貧困率は 5 ％未満を目標に，が国の生活保護に相当する所得補助を受けていさらに絶対的貧困の状態にある子どもは160万る場合に，より顕著に表れます。仮に少し働い人，率にして12％の水準にある絶対的貧困率はて収入を増やしても，その分だけ所得補助の給

5 ％未満を目指します。継続的な低所得の指標付が減るからです。住宅扶助，カウンシル税控については，その具体的な目標値を2015年まで

除など，その他の給付の減額も勘案すると，就に明らかにすることを求めています。

労時間が大幅に増えない限り実質的な所得は増

子ども貧困法の成立直後に発足した連立政権

えない可能性があります。したがって，就労のも，子どもの貧困の問題を重要な課題とし，こインセンティブが失われ，貧困から抜け出せなれに積極的に取り組む方針を示していますが，い貧困の罠に陥る恐れがあります。

給付重視の労働党政権の政策には批判的です。
― 119 ―

ユニバーサルクレジットは，こうした問題を

図3

Universal Credit のイメージ図

Net income

Figure 3 The impact of Universal Credit
Universal Credit for a lone parent with two children (no childcare costs)

£500
£400
£300
Total net income

£200
£100
£0

Universal Credit payment
£100

£200

£300

£400

£500

£600

£700

Earnings

出所：Department of Work and Pension(2011) “Universal Credit:welfare that works”

回避するために，就労時間が増えても給付が大限がなかった児童手当の支給も，年間所得が 4幅に減額されないよう構造になっています。多万 4 千ポンド未満の世帯に制限しました。イン

くの給付，控除制度を統合し，就労の変化に応グランドの教育予算は，年間実質で0.1％増をじて緩やかに給付が減額します。

維持する見込みですが，子どもの数は増加する

図 3 は，ユニバーサルクレジットの給付額とため，実質的な削減になっています。

ネットの所得を表したものです。給付額は最大

就学前教育は，より低所得者層を対象に重点

週250ポンドからスタートし，受給者の所得が的に行う方向に見直すが進むようです。就学前

増えるにつれて，労働所得に給付額を加えた

基礎段階基準の69の達成目標も17へ削減するな

ネットの所得がなだらかに増えていく構造を維ど簡素化が検討されています。それに伴い，児持しながら，給付額は徐々に逓減します。その童ケアの予算の削減が行われています。自治体

ため，従来の低所得者層を主な対象とする税額で3,600あった児童センターはかなり閉鎖され控除とは異なり，ユニバーサルクレジットは，る見込みです。実際にロンドンにある基礎自治

低所得者層から中所得者層まで広く給付の範囲

体のホームページには，児童センターの閉鎖をを広げていることが分かります。

告げるアナウンスを見ることができます。

〔就学前教育の展開〕

子どもの貧困問題解決のための重要な施策です。

Pupil Premium は，連立政権が打ち出した2010年10月，連立政権は，今後の歳出計画を

Pupil Premium は，低所得層の家庭の子ども

示すスペンディングレビュー2010を公表しましを対象とする特定補助金です。現在，学校予算た。防衛費，警察費，地方への交付金など主要は，学校特定負担金という国の補助金によってな歳出は軒並み削減される見込みです。所得制賄われています。地方自治体を通じて行われる― 120 ―

学校特定負担金の各学校への配分では，貧困地

4．イギリスの改革が日本の社会保障

域や低所得家庭の子どもの数等を勘案して配分改革に示唆するものが決められていましたが，Pupil Premium は，
これとは別枠に，無料給食制度を利用する子どもの数に応じて，補助金を学校に事実上直接配

かなり駆け足でイギリスの福祉や教育の政策

分するというものです。補助金の額は，子どもを見てきましたが，イギリスの労働党政権，そ

1 人当たり430ポンドです。使途は自由ですが，して保守党，自由民主党の連立政権による一連配分の対象となった子どもの学力向上に使用さの施策は，社会保障と教育が非常に密接に関係れなければならず，その使用状況を学校が公表していることが分かります。

する義務を負うような形に改められます。

平成22年国民生活基礎調査によると，2009年

Pupil Premium について興味深いのは，この我が国の子どもの貧困率は15.7％の水準にあの補助金が一種の教育バウチャーの機能を持つり，OECD 諸国の中でも，非常に高い部類にことです。補助金は，低所得者の家庭の子ども入ります。決して放置できない問題であり，この在籍数に応じて配分するので，こうした子どれを是正する何らかの手だてが急がれますが，もが多く在籍する学校ほどより多くの教育予算

今のところ具体的な施策は示されていません。

を獲得します。追加的に獲得した予算は，教育

子どもの貧困の問題を解決するために教育の補助員の採用など，教育の充実にあてることが役割は重要です。就学前教育の充実と普遍化へできるので，低所得層の家庭の子どもにより質の改革，低所得層の家庭の子どもへの経済的なの高い教育を提供することが可能になります。

支援，そして学校教育予算での配慮は，検討すPupil Premium の補助金の活用状況は学校べきものと思われます。しかし，これまでの社

自身が公表し，またリーグテーブルの学校評価会保障制度・税の一体改革の議論では，今のとの一項目として評価の対象となるため，親の学

ころ幼保一体の枠組み作りの話にとどまってお

校選択に影響を及ぼし，ひいては学校間の競争

り，イギリスで見た各政権の改革と比較するとをもたらす可能性があります。Pupil Premium

対応は遅れがちです。教育と福祉を一緒に論じが子どもの貧困問題の解決策となるのか，そのるべき課題はこれに限るものでもありません。

成否は今後も調査を待つ必要がありますが，従我が国でも，こうした問題について今後社会保来の教育政策とは一線を画する政策として，興障改革の中でもしっかり議論していかなければ味が持たれるところです。

いけないのではないでしょうか。

― 121 ―

日本の医療制度改革について
お茶の水女子大学大学院
人間文化創成科学研究科准教授

はしがき

本稿は，平成23年10月13日開催の財政経済研究会における，お茶の水女子大大森正博

され，これをたたき台にして，政策的議論が行われつつある。

学大学院人間文化創成科学研究科准教授 大森

本稿では，社会保障支出の中で公的年金に次正博氏の『日本の医療制度改革について』と題

いで比重の高い医療に焦点を当てる。2009（平する講演内容をとりまとめたものである。

成21）年度の国民医療費は36兆67億円であり，前年度の34兆8,084億円に比べ 1 兆1,983億円，3.4％の増加となった。また，人口一人当たり

Ⅰ．はじめに1の国民医療費は28万2,400円と，前年度の27万2,600円に比べ3.6％増加している。国民医療費

今日の財政赤字拡大及び経済成長の鈍化といの国民所得（NI）に対する比率は10.61％と前う経済情勢を受けて，国の財政のあり方が問わ

年度の9.89％より増加している。医療費の増加れている。今後，経済成長の大幅な回復が期待

は，その財源のあり方について問題を提起し，できず，歳入の大きな伸びが期待できないこと，

かつ，医療制度の効率性，公平性も問われてい少子高齢化，国民の公共サービスに対する要求る。

の移り変わりといった社会状況の変化の下で，「社会保障・税一体改革成案」の中では，医歳出が拡大し，さらに今後，その拡大が予想さ

療制度改革について，国家の政策論議の俎上にれることから，歳入の増加策ないし歳出の抑制上っているものがいくつかある。また，「社会策を真剣に検討せざるを得ない状況になってき

保障・税一体改革成案」の成立からさかのぼるている。前者については，いくつかの租税の増こと約半年前の2010（平成22）年12月20日には，税が俎上に上がったが，中でも消費税の増税が高齢者医療制度改革会議による「高齢者のため

政策的論議の中心になってきている。後者につの新たな医療制度等について（最終とりまと

いては，国の歳出の約三分の一と大きな比率をめ）」がまとめられ，2008年 4 月に施行された占め，少子高齢化の下で増加が予想される社会

後期高齢者医療制度（通称「長寿医療制度」）

保障の効率化が一つの焦点となっている。こうの改革案が提案されている。この最終とりまとした状況を反映して，2011年 6 月30日には，内

めには，後期高齢者医療制度の改革案のみなら

閣府より「社会保障・税一体改革成案」が上梓ず，医療保険制度全体に及ぶ改革案が盛り込ま

1

本稿は，文部科学研究費基盤研究C（課題番号19530268）の成果を利用して書かれた。

― 123 ―

れていることが特徴である。

して人口一人当たりの国民医療費は28万2,400「社会保障・税一体改革成案」，「高齢者のた円で，昨年度の27万2,600円に比べ，3.6％増加

めの新たな医療制度等について（最終とりまとし て い る。 国 民 医 療 費 の 国 内 総 生 産（GDP）

め）」において，出されている課題，提案されに対する比率は7.60％であり，昨年度の7.07％ている施策はいずれも重要であり，実現できれより増加している2。
①

ば，よりよい医療・介護制度が実現すると考え

医療費の水準に関する問題

られるが，その実現に向けては，高いハードル

国民医療費はたしかに増加してきているが，が待ち受けている。しかし，増加する医療費の高齢化が進んでいる社会では，医療費が増加し財源政策に手詰まり感があり，公的医療保険制ていくことはそれほど不思議なことではない。

度にもほころびが見え始めている今日，医療制

なぜならば，高齢者は病気になりやすく，医療度改革は必須の状況にある。

機関にかかる割合が高くなり，高齢になると，

本稿では，日本の医療制度の抱える問題を概観し，経済理論の立場から制度改革のグランド

医療など健康関連のサービスへの選好が強くなると考えられるからである。

デザインを描くことを目的とする。本稿の構成

また，諸外国と比べて，医療費の水準は高くは以下の通りである。第Ⅱ節では，日本の医療ないという指摘もある。OECD Health Dataを制度の問題点を概観する。第Ⅲ節では，第Ⅱ節

利用して，OECD加盟国全てのデータのそろうにおける議論を踏まえて，日本の医療制度改革

2006年の総医療費の対GDP比を見てみると，の方向性について，理論的な検討を行い，政策

日本はOECD34カ国中22位である3。

的処方箋について提言を行う。第Ⅳ節では結語②

医療の財源問題が述べられる。

医療費に関わる論点において，医療費の水準
そのものよりもむしろそれを支える財源に関わⅡ．日本の医療制度の問題点

る問題が最も重要である。図表 1 は，国民医療費の財源構成の年次推移を示している4。

本節では，今日の日本の医療制度が抱えてい2001年度において，国民医療費36兆670億円

る問題点について理論的考察を行う。日本がどのうち，保険料でその48.6%，一部負担を中心の様な医療制度改革を行うべきかを考えるためとする「その他」で13.9%，公費で37.5%をまかには，日本の医療制度の持っている問題点につなっていることが分かる。社会保険制度を採っ

いて，理論的に考え，問題の本質を抽出する必ているが，保険料では半分もまかなえず，三分要がある。

の一以上を，租税を財源とする公費でまかなっているのが実情である。また財源の負担割合の⑴

医療費に関わる問題

年次推移を見てみると，保険料の割合が20002011年 9 月29日に公表された2009年（平成21（ 平 成12） 年 度 の53.4% か ら 徐 々 に 下 落 し，年）度国民医療費は，36兆67億円であり，昨年2009（平成21）年度の48.6%まで下落している

度の34兆8,084億円に比べ 1 兆1,983億円の増加のに対し，一部負担を中心とする「その他」はで，対前年度比3.4％の増加となっている。そ2000（平成12）年度から2003（平成15）年度ま2

厚生労働省大臣官房統計情報部『平成21年度国民医療費』を参照。

3

OECD Health Data 2010。

4

厚生労働省大臣官房統計情報部『平成21年度国民医療費』を参照。

― 124 ―

（図表 1 ） 財源別国民医療費及び構成割合の年次推移

年

次

国
民
医 療 費

公
総

数

費
国

庫

保
地
推

方

総
計

数

額

険
事業主

料

そ
被保険者

総

の

他

数

患者負担
（再掲）

（億円）

平成12年度

301 418

99 94974 30225 646160 91068 31892 59240 56140 29113

310 998

104 094

77 39926 695

164 769

69 70495 06542 13541 87014309 507105 447

78 11327 334160 762

67 75093 01143 29843 06215315 375

110 61781 08529 532157 778

65 96991 80946 98046 74916

321 111115 218

84 12131 097

159 476

66 131

93 34546 41746 19617331 289

121 162

83 54437 618162 341

67 16495 17747 78647 57218331 276

121 746

82 36739 379161 773

66 52995 24447 75747 55519341 360

125 744

84 79440 949167 426

68 99098 43648 19047 99620

348 084

129 053

87 23441 819169 709

71 11098 59949 32349 14121

360 067

134 933

91 27143 662175 032

73 211101 82150 10249 928

構

割

合

（％）

成

平成12年度

100.0

33.2

24.7

8.5

53.4

22.7

30.7

13.5

13.4

13

100.0

33.5

24.9

8.6

53.0

22.4

30.6

13.5

13.5

14

100.0

34.1

25.2

8.8

51.9

21.9

30.1

14.0

13.9

15

100.0

35.1

25.7

9.4

50.0

20.9

29.1

14.9

14.8

16

100.0

35.9

26.2

9.7

49.7

20.6

29.1

14.5

14.4

17

100.0

36.6

25.2

11.4

49.0

20.3

28.7

14.4

14.4

18

100.0

36.8

24.9

11.9

48.8

20.1

28.8

14.4

14.4

19

100.0

36.8

24.8

12.0

49.0

20.2

28.8

14.1

14.1

20

100.0

37.1

25.1

12.0

48.8

20.4

28.3

14.2

14.1

21

100.0

37.5

25.3

12.1

48.6

20.3

28.3

13.9

13.9

注:1) 推計額は、単年度ごとの制度区分別医療費を各制度において財源負担すべき者に振り当てたものである｡
2）平成12年4月から介護保険制度が施行されたことに伴い、従来国民医療費の対象となっていた費用のうち、介護保険の費用に移行したものがあるが、これらは平成12年度以降､国民医療費に含まれていない。
3) その他の総数には原因者負担（公害健康被害の補償等に関する法律による補償給付及び健康被害救済制度による救済給付）を含む。

出典：『平成21年度国民医療費』― 125 ―

①

で，若干上昇し，その後低下傾向を示している

医療サービス提供者，患者のモラルハ
ザード（Moral Hazard）

ものの，14％前後と比較的安定している。それに対して，公費は2000（平成12）年度の33.2%

医療サービスは，その品質，内容について理から2009（平成21）年度の37.5%と増加傾向を解するために医学的知識・情報を必要とするが，示している。

患者はそうした情報を十分に持っていない一方

国家財政，地方財政共に逼迫し，歳出削減がで，医師をはじめとした医療関係者は保有して求められる中で，公費に頼る公的医療保険の財いる。このことが医療サービス提供者のモラル源状況は，制度の不安定をもたらす。公費に頼ハザード（Moral Hazard）を発生させる余地らなければならない最大の要因は国民健康保険，

を残している。

後期高齢者医療制度等への国庫支出，地方公共具体的な現象としては，過剰医療，過剰投薬団体の支出である。2009年度の国民健康保険のが発生する可能性がある。この現象は，医療経財政状況は，保険給付費合計 9 兆518億1,500万

済学において，供給者誘発需要（Supplier-In-

円のうち，保険料で 3 兆5,224億3,500万円のみ

duced Demand）ないし医師誘発需要（Physi-

賄えている。この歳入不足に対して，国庫支出

cian-Induced demand） と 呼 ば れ て い る。

金 3 兆5,201億1,700万 円 が 投 入 さ れ て い る5。

Evans（1974）により問題提起が行われ，そのまた，後期高齢者医療制度は，75歳以上高齢者

後，Fuchs（1978）に始まる数多の実証研究がの一部負担金を除く医療費の 5 割を公費でまかあるが，供給者誘発需要が，実証的に存在してなう制度設計になっている6。

いるか否か，内外の研究いずれによっても未だこれらの，国を中心とする公費の投入は，若不確定である。

年者から高齢者への所得分配を生じさせている。

（公的）医療保険制度の存在を前提にすると，若年者と高齢者間の所得分配の仕組みは，公費患者の側にもモラルハザードが発生する余地がの投入以外にも，後期高齢者医療制度の後期高ある。患者のモラルハザードは，二つの形で発齢者支援金に見られる。後期高齢者支援金は，生する。
（公的）医療保険の下では，医療費の現役世代の加入する公的医療保険が後期高齢者

負担は一部負担に軽減される。このことによっ医療制度の医療費のうち，一部負担を除いた残て，患者は，全額負担の場合よりも多くの医療りの約 4 割を負担するものである。今日，このサービスを需要する可能性がある。また，（公

後期高齢者支援金が，各保険者の財政を不安定的）医療保険が存在することによって，病気ににしている。

なっても廉価に医療サービスが受けられることから，病気にならないように，日頃から健康に⑵

効率性（Efficiency）に関わる問題

気を配る等の予防行動が弱められる可能性があ

医療制度は，国民，住民に対して，医療を提る。

供するための仕組みである。そこでは，労働，②

資本といった生産要素が投入されているが，こ

医学的知識・情報が患者に欠けていることは，

医療サービス・介護サービスの分業

うした資源が有限である以上，健康，治療成果

さらに，医療及び介護サービス生産の分業を阻等の成果に対して，資源が効率的に使われてい害するという形で非効率性を生み出す可能性がるかが問題になる。

ある。一般的に，消費者が，財・サービスの内

5
6『国民健康保険事業年報平成21年度』。
公費の負担内訳は，国：都道府県：市町村＝ 4 ： 1 ： 1 である。

― 126 ―

容，品質を理解できる場合，消費者の選択によ診したことになり，本来，優先的に診療を受けり，サービスの内容，品質に関する供給者サイるべき患者が待たされ，救命救急医，設備の効

ドの分業が促進される。

率的利用を損なうという非効率性を生み出す。

宿泊サービスを例にとってみると，アメニ第三に患者が医学的知識・情報を十分に持たティはあまり重視しないで宿泊できればよいとないことは，医療と介護の分業に関しても非効考えているビジネスパーソンは，ビジネスホテ

率性を生み出す。急性期の病気を治療した後，ルに宿泊し，アメニティを重視するビジネス

すぐに自宅に戻れず，療養をし，予後を見なけ

パーソンは，シティホテルに宿泊するであろう。

ればならない場合がある。特に高齢者が脳梗塞

それぞれの品質レベルでの消費者の需要に応え等の脳血管疾患にかかった場合，転倒等によりて，アメニティの品質のそれほど高くないビジ

骨折した場合に，療養し，さらには介護を受け

ネスホテルとアメニティの品質の高いシティホる必要が出てくることが多い。

テルのサービス供給がなされ，ビジネスホテル

患者が，医学的知識・情報に加えて，介護に

市場，シティホテル市場において，それぞれ宿関する知識・情報も十分に持っていないことか

泊料金が形成される。

ら，どの様な症状になったらどの施設でサービ

特に医療においては，患者が医療サービスのスを受けるべきか，具体的にどこにどの様な施内容，品質について，十分に情報を持たないで設等サービス利用可能性があるのか，が分から受診するために，このメカニズムが働きにくい。

ず，適切なサービスを選択することが出来ない7。

第一に，一次医療と二次医療の分業が生じな

急性期の病気の後は，医師等の集中的なサーいことが問題である。病気，怪我でも比較的軽ビスを受けた後に，医師の診療サービスよりも度のものと重度のものがある。軽度のものは，看護，介護サービスを重点的に受けるようにな

診療所で受診し，重度のものは，高度な検査，り，その後，予後を診療所ないし在宅医療，訪入院の出来る病院で診療を受けることが効率的

問看護でみたり，日常生活に支障がある場合はであるが，患者は，自らの病気，怪我の程度に在宅介護を受けたりすることになる。しかし，ついて十分に判断できないので，症状が軽度の看護，介護を多く受ける状況になっても，病院者も病院に行く場合が出てくる。その結果，重の一般病床や療養病床にとどまる場合が多く見症で，病院で診療を受けるべき人々が診療を待られる。いわゆる「社会的入院」である8。
③

たなければならない時間的費用，病院の資源が有効利用されない等の機会費用が発生する。

医療の質

効率性の問題を考える上で，医療の質に関わ第二に三次医療，中でも救命救急医療と一次る論点を外すことはできない。医療サービスの医療，二次医療の分業にも問題が発生する。患品質に関する情報を患者は得にくいために，消者が診療所，病院の診療時間外に病気の症状が費者の求める品質の医療サービスが提供される

出た時に，医学的知識・情報が十分にないこと

メ カ ニ ズ ム が 働 き に く い。 例 え ば， 果 物 のから，救命救急医療を受診することがある。結

ジュースでは，香りのみで良い人は，果汁 5 ％

果的には，必要のない場合に救命救急医療を受未満の商品を選び，ビタミンの摂取など果汁そ

また，施設の方が手厚いサービスを受けることが出来る場合，施設，在宅の一部負担の状況によって，在宅で対7処できる場合でも施設を選ぶ可能性があるなど患者のインセンティブの問題もある。
「社会的入院」には，同時に，病院の外での患者の受け入れ態勢，具体的には介護施設，在宅医療，在宅看護の受8

け入れ態勢の問題もあることを付記しておきたい。

― 127 ―

のものに関心を持つ人は果汁100％の商品を選し，私的な医療保険制度は，保険者が保険加入

び，果汁 5 ％未満の商品，果汁100％の商品そ者のリスク情報を十分につかめない場合には逆れぞれに別の価格がつくことと対照的である。

選択（Adverse Selection）が生じる可能性がこのことは，現行の社会保険診療報酬制度にあることから，その一つの解決策として対象とおいて，医療サービスの品質に応じた価格設定

なる被保険者全員の保険加入を強制するというが必ずしもなされていないことにより，一層増

国民皆保険の施策が浮上する9。国民皆保険は，幅される。また，医療の品質を考えるにあたっ

医療制度をはじめとする社会保障制度が，憲法て，安全性の問題がより前面にクローズアップ

第25条の生存権に依拠していることから，国民されてくることは注意を要する。その理由の根

全 て に ナ シ ョ ナ ル ミ ニ マ ム（National Mini-

源には，医療技術進歩がサービスの品質を向上mum）を実現する必要があるという点に根拠させると同時に技術の不確実性も伴っているこを求めることもできる。

とと関連があると考えられる。

しかし，保険の任意性を放棄し，国民全員のまた，同じ医療の質といっても，それを構成強制加入という方式を採ったために，全員加入

する要素は多岐にわたる。例えば，入院サービを実現するために，応能負担という公平性を考スを例にとると，医師，看護師等の専門的な診慮した保険料設定を行わざるを得ず，それを所

療サービスから，ホテルサービスに近い宿泊

得に関連させるという形にしたためにリスクにサービスにあたるものまで存在し，前者の品質応じた保険料を設定するという保険の原則は崩は患者には理解しにくいのに対して，後者のよれることになり，保険財政を不安定にすること

うなアメニティの品質については理解できるとになった。さらに先述したように，公平性に対考えても差し支えない。

する配慮は，後期高齢者支援金の拠出という形

前者について，最も重要なものの一つは，専門職制度が持つ意味であろう。医師の場合，専にも結実し，医療保険財政の一層の不安定化をもたらした。

門医制度は，多くの診療科で学会毎に認定の基

また，公的医療保険制度の成立の歴史に起因準を持って運用されているが，例えば，「総合して，職業等によって保険制度が分立し，多く

内科専門医」という専門医資格を持つ医師の医の保険者が存在している。2008年 4 月の段階で療サービスの品質が，持たない医師の提供する健康保険組合が1,541，市町村国保が1,818存在

それとどの様に異なるのかを患者が理解するこしており，大数の法則が成立する程度の保険加とは極めて困難である。

入者を確保できない保険者が多く存在すると考④

公的医療保険制度のあり方えられる。

医療制度の効率性を考える上で，公的医療保このように保険の仕組みから逸脱する要素を

険制度のあり方は重要である。医療保険制度は，多分に持った日本の公的医療保険制度は，その言うまでも無く，病気や怪我をするリスクに対運営においても問題を抱えることになった。第処する制度である。誰もが多かれ少なかれ，病一に保険加入の任意性が損なわれているために，気になるリスクを持っており，それに対処する保険の未納問題に直面することになった。特に仕組みとして医療保険が存在する。保険はリス

この問題が顕著なのが国民健康保険である。

クを持つ者同士でリスクシェアリングをする仕『平成17年国民年金被保険者実態調査』によれ組みであり，保険への加入は任意である。しかば，国保保険料未納者は，国保加入者の7.7%

9

医療保険における逆選択についての解説は，大森（2008）第 4 章を参照されたい。

― 128 ―

（2005年）である。第二に，また，保険が分立⑥

していることによって，固定費用の性質を持つ

医療制度の効率性については，医療サービス

管理費用に関して，規模の経済性が十分発揮さ提供者，医療機関に関わる問題もある。
近年「医師不足」，「看護師不足」が喧伝されれない可能性がある。
⑤

医療における数量規制

医療における価格規制ているが，医師，看護師をはじめとする医療

公的医療保険の財政と関連して，医療制度のサービス提供者のサービス供給とサービス需要

効率性に影響を与える要因として，医療制度にの間の不均衡が問題になる場合がある事を示しおける価格規制を挙げる必要がある。日本の医ている。例えば，地域における医療サービス提療サービスの価格は，社会保険診療報酬制度，

供者不足の問題は，以下のような構造になって薬価基準制度により規制されている。価格規制

いる。

は「市場の失敗」の発生する財・サービスにつ

まず，都市への人口集中がある一方で，一定いて行われるが，医療サービスの価格規制を行数の人々が地域に居住している。医療サービス

う根拠の一つは，情報の非対称性である。患者提供者のサービス供給は，免許制度の存在にが医療サービスの品質，内容をよく分からない

よって，大学医学部等の資格養成機関の入学定

結果，価格が品質，費用を反映して設定されな員，国家試験の合格率の調節により，供給量がい可能性があるので，規制当局である国が，費国の計画によって決まってくる側面を持ってい用，品質の情報を知っているという前提で，医る。さらに，免許を取った医療サービス提供者

療サービスの価格の規制を行う。

のサービス提供の場所の選択が自由であり，需

日本の場合，個別の医療行為，検査，薬剤に要に応じてサービス提供の場所を選択するメカ

それぞれ価格を設定する方法を基本としている

ニズムが内在されていない問題がある。結局，が，個別のサービス毎の費用，品質に関する情「医師不足」の背後には，需要に対する供給が報を得ることは，そのサービスの種類の多さか

絶対的に不足している場合と，供給は十分にあら，情報収集費用がかかり，容易ではない。まるが，その地理的配置に歪みがある場合がある。

た，医療サービスの価格が，中央社会保険医療

地域における需給の不均衡と同様のことが，協議会における合議によって決まることから，

小児科，救命救急，産科など診療科毎の医師価格決定にバーゲニングの要素が入ってくるこ

サービスの需給の不均衡として，顕在化していとも価格形成のあり方に影響を与えることにな

る。
⑦

る。

医療機関の組織・経営

個々のサービスがバーゲニングの対象になる医療制度の効率性は，医療機関の経営に関しと，価格が費用を必ずしも反映しない状況が生てもいうことができる。医療法により，日本のまれかねない。例えば，血液検査などの検査

医療機関には非営利規制が適用されている。営

サービスの価格を低下させる代わりに，初診料

利企業においては，利潤最大化，費用最小化とを上げるというようなサービス価格の決定が行いう文脈ではあるが，コーポレート・ガバナン

われることもあり得る。サービス供給者が経済スの中で一定の経営の効率性が確保される。

的インセンティブを持っている場合，個々の株式会社は，株主が経営参加権を持っている

サービス価格に対応して，検査サービスの供給

ので，経営者（取締役）は株主の意向に沿ったを減少させ，診察を多くする可能性もある。

経営，利潤最大化，費用最小化を行わざるをえ

サービス価格がバーゲニングで決まると，価格ない。しかし，非営利組織である医療機関は，体系に歪みが生じ，それに伴い，行動にも歪み

組織の規律を決める強い権限を持つ者が不確定が発生する可能性があるのである。

なため，一定の方向の行動をとるようにはなら― 129 ―

う公的主体が経営を行うことに伴う非効率性がない。
医療機関の組織については，医療機関の内部考えられる。

組織には二つの命令系統があることにより，その行動が両者のバーゲニングの中で決まってく⑶

医療は，人の健康，生命に関わるサービスでることが，J.Harrisによって古くから指摘され10

公平性に関わる問題ていた 。二つの命令系統とは，診療部門の命あり，公平性が重要な意味を持ち，人々の公平

令系統と事務部門の命令系統のことを指す。診性に対する要求は強い。しかし，一言で公平性

療部門においては，患者のため，学術的・学問といっても，様々な意味を含んでおり，何が的関心のために，高度な医療を志向する傾向に「公平」な医療かを明確にする必要がある。
日本の医療について，以下に示すように公平ある。その一方，事務部門は，経営のことを考え，費用を収入に見合ったレベルに抑えようと性に関わるいくつかの論点がある。

するので，医療技術のレベルをおさえがちにな①

医療費の負担と給付の問題る。このように病院内で事務部門と診療部門，

医療の負担と給付の関係の中では二つの論点

あるいは診療部門同士のバーゲニングが生じ，がある。

必ずしも効率的な資源配分が実現しないことを

⒜

世代間分配

既に，医療保険財政のところで触れたように，

Harrisは指摘した。
医療制度の目的に合った行動をするために，

国民健康保険の補助金等の補助金，後期高齢者

どの様に医療機関を規律づけるかは，医療制度支援金等によって，現役世代から高齢世代への改革を行う上で重要な問題である。

所得分配が生じている。若者が高齢者を支える

また，すでに，医師，看護師等の医療サービという考え方は，伝統的な家族観とも合致してス提供者の地域偏在について触れたが，医療機いるが，少子高齢化が進んでいる状況では，維関の経営についても，地域医療に関わる問題が持することが難しいことは既に述べたとおりである。特に地方，遠隔地において病院サービスある。
⒝の主要な部分を担っている公立病院の財政状況

高所得者から低所得者への所得分配が悪化している。2009年度には，公立病院の全

また，日本の公的医療保険で採用されている

事業体659団体のうち，約60%が赤字に陥って

所得関連保険料は，高所得者から低所得者へのいる。

所得分配を生じさせると共に，実質的には，現赤字に陥る要因として，第一に，救命救急，役世代から高齢世代への所得分配も生じさせて小児科など遠隔地における「不採算医療」を提いる。所得関連保険料は，所得が高いほど保険供していることが考えられる。地域によっては，料が高くなるが，健康リスクは所得が低い方が公立病院が唯一の病院である場合もあり，不採高い傾向にあり，したがって医療サービスの給算と分かっていても提供せざるを得ない場合が付も所得が低い方が大きくなる傾向がある。
②

ある。
「不採算医療」は，医療経済において，社会的属性による医療の給付の差異の存在

使われる独特の言葉であるが，その発生要因については，⑵公平性に関わる問題の所で述べる。

患者の持っている様々な社会的属性の違いに

第二に，上記の非営利組織であることに伴う組

よって，受けられる医療サービスの内容が異な織の非効率性に加えて，都道府県，市町村といる場合がある。

10

J.Harris（1977）を参照。

― 130 ―

⒜地域による差異……過疎
（遠隔地）
医療

れている保険診療と公的医療保険でカバーされ都市部では，多くの医療機関が立地し，患者ていない診療を「混合」して受けることを意味

は十分な医療サービスを受けられるが，都市部する。日本では，「混合診療」を行った場合，から離れると，医療機関の立地が減少し，患者

公的医療保険でカバーされていて，保険診療をが十分な医療サービスを受けられなくなる場合受けられるサービスについても，保険外診療のがある。

扱いになり，全てのサービスが公的医療保険でその理由として，第一に，サービス供給者のカバーされず，全額自己負担になる。この措置

採算がとれるだけの市場規模がないこと，第二は，保険外の医療サービスに対する需要を抑制に，医療サービスの価格が，何らかの理由によし，結果として，国民が皆，同じ内容の医療り供給者が採算をとれる水準にないことが挙げサービスを受ける状態が生じる確率を高めるこられる。いわゆる「不採算医療」の結果である。

とに貢献する11。しかし，その結果，がん患者

前者は，特に遠隔地において深刻であるが，そなどで保険内の医療サービスの中で治療方法がの地域に住民がいるからには，サービスの供給選択できなくなった患者が，保険外の抗がん剤の必要があり，何らかの政策的措置が必要であを治療に使うことを難しくするなど，問題が発る。後者の場合は，医療サービスの価格を採算生している12。

がとれるレベルにまで引き上げる必要がある。

Ⅲ．日本の医療制度改革の方向性「不採算医療」は，地域的要因によって発生するばかりでなく，小児科，救命救急等の診療分野の要因によっても発生することに注意を要する。

第Ⅱ節では，日本の医療制度の抱える問題点について概観してきた。本節では，日本の医療⒝

社会的身分による差異制度が今後採るべき改革の方向性について論じ

患者が被用者か非被用者かどうか，被用者のる。

中でも患者がどの様な企業に勤めているかどうか，といった社会的身分の差異によって加入で⑴

資源配分問題（効率性に関わる問題）を，きる保険が異なり，かつ保険の種類によって，どの様に解決するか。

サービス内容が異なることがある。

限られた資源を有効に利用する，効率性を実

この点については，保険の種類によるサービ

現する施策を日本の医療制度は求められている。

ス内容の差異を解消する取り組みが，長年政府

そのために採用するべき施策は以下の通りであによって行われてきているが，まだ，差異はる。

残っている。特に75歳を境にして加入する保険①

が適切な選択を行うことを可能にするが変わり，かつサービス内容が大きく異なる後期高齢者医療制度のあり方については，再検討の余地がある。

情報の非対称性を克服する政策……患者第Ⅰ節でも説明したように，医療サービスの需給において，非効率性をもたらす最も重要な③ 「混合診療」

要因の一つが，医療サービスの持つ情報の非対「混合診療」とは，公的医療保険でカバーさ称性の性質である。

11

全額保険外になっても，保険内のサービスと保険外のサービスを混合して受診する者もいる可能性がある。

12

ただし，公的医療保険でカバーされていない先端的医療サービスを，一部負担を低くして需要できる特定療養費制度の仕組みがあり，問題はそれほど大きくないという考え方もある。

― 131 ―

対策としては，以下の五つの施策を講ずるべ同業者がサービスの評価を行う手法である。典きである。

型的には，医師の行っている診療行為が，その⒜

医師とは中立的な他の医師ないし医師から成る

医療サービスの評価に関する情報の提供委員会によって評価される。この方法は，第三医療サービスの内容，品質に関する情報を患

者評価以上に同業者が中立的な立場を保てるか

者に理解できる形で提供する方法を採用するべ

どうかという評価のインセンティブに関わる問きである。

題が顕著であり，この問題に適切に対処しない
限り，評価が客観性に欠ける場合があることを

1） 第三者評価
第一に，医療サービス提供者と同等の医学的注意するべきである。
3）「医療の標準化」の試み


知識，情報を持った者による第三者評価を行う。
その情報を患者に提供することで，患者が自ら患者が医療サービスに関する適切な情報を獲の判断で医療サービスを選択することが可能に得するためには，医学的知識・情報の乏しい患なる。日本では，㈶日本医療機能評価機構によ者が，理解しやすい形で情報が提供されることる病院の評価が実際に行われている。

が望ましい。

ただし，第三者評価にも問題点がある。評価

医療サービスは，患者の健康状態によって，によって得られる情報が，患者が医療サービス

様々なサービスが組み合わされて提供されていを選択するのに必ずしも十分ではない可能性がくものであり，同じ病気の治療でも治療方法はある。例えば，㈶日本医療機能評価機構の病院

患者によって十人十色という側面もあるが，病評価は，病院の設備，運営体制等の評価であり，気の種類によって，標準的な治療方法が確立さ提供している医療サービスそのものに対する評れつつあるものも少なくない。病気の標準的な価ではない。運営体制，設備がきちんとしてい治療方法について，学会レベルで情報を収集し，れば，良いサービスが提供されるという論理は最も良い治療方法を研究する動きがあり，「医間違ってはいないが，患者が自立的に医療サー療の標準化」と呼ばれている。

ビスの選択をできるようになるためには，相当

さらに，診療方法に関する費用─効果分析もの情報が必要である。第三者評価の効果をより取り入れて，費用効率の点からの情報も得られ高めるためには，専門家による，より詳細な，

るようになり，患者がこれらの情報を下に，診客観的な評価基準の作成を行うことが重要であ療方法について選択をできるようになると望まる。

しい。
4） セカンド・オピニオン（Second Opin-

第三者評価の第二の問題点として，評価を行ion）の推進う「第三者」が客観的な評価を十分な努力の下に行うかどうかというインセンティブの問題が患者が，診療方法に関する情報を得る方法とある。行った評価の客観性，情報の詳しさにして，セカンド・オピニオンがある。セカン

よって，「第三者」がより高い金銭的，社会的

ド・オピニオンとは，診療を受けている医師以報酬を受ける様な仕組みを導入しないと「第三外の医師に，自分が現在受けている（あるいは者」が評価に対して十分に努力しない可能性もこれから受けようとする）診療に関する情報をある。あるいは，「第三者」の評価を評価する得ることを指している。セカンド・オピニオン

主体を置かなければならないという評価の連鎖を推進することが望ましいが，セカンド・オピが生じる可能性さえ残されている。

ニオンが有効であるためには，セカンド・オピ
ニオンを提供する医師と現在診療を受け持って

2） 同僚評価（“Peer Review”）
医療サービス供給者と同じ専門的知識を持ついる医師との関係が中立的である必要がある。

― 132 ―

たGPシステムを取り入れているイギリス，オ5） 消費者に対する教育・情報提供
情報の非対称性を解決する方策として有効なランダにおいて，GPが集まって開業する「プのは，地道であり，時間はかかるが，消費者にラ イ マ リ ー ケ ア・ セ ン タ ー（Primary Care

対して，医学，健康に関する教育を提供するこCentre）」の数が増加していることは，この状とである。学校における保健体育の授業，食育

況を反映していると考えられる13。
（b’） 専門医制度，専門職制度の整備の取り組みなどはこれに当たる。また，地方公共団体等で提供される生涯教育もその一環として考えられる。
⒝

医療サービス提供者と患者の間の情報の非対称性を解消する上で，専門医制度の整備は有効

プライマリーケア医による情報の提供である。プライマリーケア医を含めて，全ての体調の悪い時，病気の時に健康の相談をし，診療科について，さらには，看護師等の医療関診療を受けることのできる，最初の医療サービ

係者についても，専門性，診療能力・経験に応スをプライマリーケア（Primary Care），一次

じた厳格な専門医制度，専門職制度を導入する医療といい，それを担当する医師をプライマことにより，患者が安心して診療を受けること

リーケア医と呼ぶ。

ができるようになる。
⒞

プライマリーケア医は，基本的に全ての診療

保険者の役割……「保険者機能」

科の診断を行う。プライマリーケア医の最も重情報の非対称性を解消する上で，保険者の役

要な役割は，患者に問診をして，患者の健康状割も注目に値する。保険者は，医療保険制度の態についての情報及び治療方法に関する情報を下で患者と接触が多く，かつ医療サービス提供

患者に与えることである。これによって，医療者とも費用償還に関わって，診療報酬明細のや

サービス提供者と患者の間の情報の非対称性をりとりをするなど，医療サービスの内容に関す解消することができる。

る情報を得ることができる状況にある。これら

プライマリーケア医の役割は，日本の医療制の情報を用いて，保険者が，医療機関の評価を度の中では，一般診療所の医師が中心的に担う行い，医療サービスに関する情報を患者に提供ことが想定されるが，日本の様に200床未満のすることが可能である。

比較的規模の小さな病院が70％近くを占める現この考え方をさらに進めて，保険者を患者の状においては，こうした病院がリストラクチュ

代理人にする発想が，「規制された競争（Regu-

アリングを行いながら，役割を担うことは十分

lated Competition）」，「管理された競争（Man-に考えられる。その理由は，プライマリーケア

aged Competition）」である14。日本の医療制

医は，内科，外科など全ての診療科に関わる病度にオランダのような「規制された競争」を導気について，診療をすることが想定されるが，入するべきかどうかは，さらに吟味を要するが，プライマリーケア医にも得意分野とそうではな

検討する価値はある。

い分野があることが想定される。したがって，②

複数のプライマリーケア医で分担をして全ての①では，患者と医療サービス提供者の間の情診療科のプライマリーケアを担うことは効率的報の非対称性を解消する方策として，患者に医であると考えられる。

療サービスに関する情報を与える施策を示した。

プライマリーケア医制度の考え方を取り入れ

13
14

分業を促進する政策

しかし，このことが，医療制度の効率性の実現

オランダのプライマリーケアの状況については，Wilemijn Schafer et al.（2010）P.148を参照。
「規制された競争」については，大森（2006）を参照。

― 133 ―

を必ずしも保証するわけではなく，さらにいく

分の健康状態について，正確に理解できないの

つかの施策を検討する必要がある。

で，適切な医療サービス提供者を選択すること⒜

医療システムの分業の規制 ･･･ プラ
イマリーケア医制度の整備が困難であることにある。果たして，近くの診療所に行けば良いのか，遠方の大学病院に行け

どの様な産業においても，サービス生産の効ば良いのか，分からないということになる。

率性を実現する上で「分業」は重要な要素であ

そこで，患者が健康上の問題を抱えた時に，る。医療サービスの場合，患者に提供する医療

最初に必ずプライマリーケア医を訪問し，そのサービスが，患者の病気の態様によって，高度後の診療のやり方についての決定をする仕組み

な医療技術，高度医療機器を必要とする場合と，を制度化することが望ましい。つまり，プライ

問診と投薬程度で済む場合と分かれるのが特徴

マリーケア医が，患者の病状を判断し，軽けれ的であり，それに対応して，一次医療（Prima-

ばプライマリーケア医自身が診療を行い，重け

ry Care），二次医療（Secondary Care），三次

れば，病院に紹介して病院の医師に診療を依頼

医療（Tertary Care）という分業の考え方がすることを決める。プライマリーケア医は，いある。前述のプライマリーケア医は，この一次わば，患者の診療を行うと同時に，広く医療医療を担当する医師である。二次医療は，入院サービスの利用の案内人の役割を果たす事が期も含めた重度の病気に対応する医療サービスで待される。

あり，主として病院がサービスを提供し，三次

現在，特定療養費制度により，200床以上の医療は，救命救急を含めた高度医療を指し，病院で他医療機関からの紹介状がない場合，初（高度な医療機器，専門医，専門の医療関係者

診時特定療養費を初診料に加算して徴収できるを有している）病院が担当する。

制度がある。この制度により，患者が最初の医

現代の医療サービスは，特に二次医療，三次療機関として診療所を訪問するインセンティブ

医療において，医療技術の高度化と共に検査，は付与されるが，患者によっては，初診料加算

治療にあたり，高額な医療機器，入院医療ではを支払ってでも，直接，大病院を訪問する者も病床をはじめとする入院設備といった固定設備

出てくることが予想される。初診料加算を負担を必要とするので，これらの設備の効率的利用できる患者は相対的に所得の高い患者が多いとを図ることは，医療制度の効率性を図る上で重考えられ，公平性の観点から問題である。
⒝

要である。一次医療の段階で，二次医療以後の医療サービスの価格規制

サービスの不必要な利用を抑えることができれ制度の効率性を考える上で，価格の役割からば，費用の高い二次医療以後の病院のサービス

目を背けるわけにはいかない。日本の医療制度の効率的利用を図ることができる。日本の病院

では，社会保険診療報酬制度，薬価基準制度とは8670（2010年）あるが，その内，70％程度がいう形で中央社会保険医療協議会によって価格

15，16

病床数200床未満の中小病院である規制が行われている。医療サービスの持つ情報。

情報を患者に与えても，必ずしも分業は促進の非対称性の性質等により，市場による価格形

されない側面がある。その原因は，選択する成が困難であることから，価格規制が採用されサービスに関する情報をもらっても，患者は自ている訳ではあるが，価格規制を行う上で問わ

15
16

厚生労働省大臣官房統計情報部『平成22年医療施設（動態）調査・病院報告』
医療制度の違いはあるが，国土面積も人口も日本の 7 分の 1 程度のオランダの病院数が100程度である事を考え
ると，やはり日本の病院数は相当多いといわざるを得ない。

― 134 ―

れるべきことは，医療サービスの価格にどの様式を採用するべきである。例えば，平均費用価な役割を果たさせるべきかという政策的な判断

格規制が候補として挙げられる。
また，現在の価格規制は，サービス供給者，である。
まず，できうる限り，市場で形成される価格

患者に対するインセンティブ規制として機能しと同等の役割を果たすことができるように試みている側面もある。例えば，特定療養費制度にるべきである。価格は消費者によるサービスのよる初診料加算は，患者が診療所を訪問しない

評価を反映し，生産者のサービスの費用，品質で病院で直接受診することを抑制することを目も反映しており，経済活動において，重要な役的としていると考えられる。また，DPCは，病割を果たしている。価格規制を行う場合も，院が病気の治療を一定の費用内で効率的に行うサービスの品質，費用を反映した価格設定を試

インセンティブを持たせることを目的としていみるべきである。

る。価格規制のあり方を考える上でインセン

医療サービスの原価を構成する人件費，材料費，設備費などの労働費用，資本費用は地域にティブメカニズムとしての側面も考慮に入れる必要がある。
⒞

よって，差異があると考えられ，全国一律の価

医療サービスの数量規制

格設定は望ましくない。この点については，現

現在，日本の医療制度において，供給サイド

行の社会保険診療報酬制度，薬価基準制度に，を中心にして数量規制が行われている。その主地域加算（あるいは減算も）を設けることによたるものは，保健医療計画による病床規制と医り対応できると考える。

師，看護師，薬剤師をはじめとする医療関係者

また，医療サービスは，個別の診療行為，検養成に関する数量規制である。理論的には，価査だけで完結するわけではない。例えば，がん格規制が機能していれば，数量規制は必要ない。

の治療は，レントゲン，CT，MRI等を利用しもし数量規制に意味があるとすると，それは価た画像診断，血液検査，手術，予後の薬剤投与

格規制が機能を果たしていない場合である。

など複数の医療サービスがセットになって，行

数量規制が，医療サービスの利用可能性を規われている。他の医療サービスも同様であるの制し，結果として「医療費抑制」に効いている

で，病気，怪我の診療に必要なサービスをグという説がある。図表 2 は，横軸に一般病院のループにして，そのサービスグループ毎に価格

人口10万人あたり病床数，縦軸に平均在院日数を設定する，包括払いにすることが考えられる。

をとっている17。

包括払いの方が，サービスの市場における価格

図表 2 を観察すると，人口あたり病床数と，形成を観察しやすく，規制当局が規制に必要な平均在院日数の間に正の相関がありそうである

情報を得やすいと考えられる。

が，実際，相関係数は0.86と高い相関を示して病院のサービスについては，DPC（Diagno-

いる。このことは，入院サービスの利用可能性

sis Procedure Combination）という包括払い

が，入院サービスの利用を規定している可能性

方式が採用されており，1334（2010年）の病院があることを示唆している。しかし，入院サーが採用している。

ビスの利用を効率的にするためには，プライマ

包括払い方式に移行すると共に，価格規制のリーケア医制度により，病院の利用を本当に必方式として，医療機関の医療機器，病床などの要とする人々に制限するという形でも実現可能

固定的設備にかかる費用も明確にカバーする方であり，病床規制の政策効果について，検証を

17

厚生労働省大臣官房統計情報部『平成17年医療施設（静態）調査・病院報告』。

― 135 ―

（図表 2 ） 一般病院の人口あたり病床数と平均在院日数の相関（2005年）
60

50

平均在院日数

40

30

20

10

0

0

500

1000

1500

2000

2500

一般病院の人口10万人あたり病床数るかは明確ではない。しかし，こうした状況下行う必要がある。
また，医療関係者の養成に関する数量規制の意味についても十分に検討する必要がある。医でも予想を行い，この分野を選択する医師を養成する必要性がある。

療関係者の養成校の定員管理により，未来の医

現在は，診療科の選択は，大学医学部の中で療関係者の数が調節され，さらに国家試験の合の学生の診療科選択プロセスに委ねられている格率によりその年の医療関係者の数が決まってが，日本全体での各診療科医師数の需要予測にくる。特に養成校の定員は，数年先のその医療基づいて，各医科大学のその診療科を選択する

関係者に対する需要の予測によって決まるわけ

学生数の合計を需要予測に一致させるような取であり，医療サービスに対する需要の将来予測

り組みが必要である。

が必要とされる。
今後，医療技術の高度化が進み，専門分化が⑵

公平性に関わる政策

一層促進されれば，同じ病気の診療であっても医療は，人の健康，生命に直結するだけに，必要な医師の数が増加することになる。また，

他の財・サービス以上に公平性が重要な意味を

どの様な専門分野の需要が増加していくのかと持つ。公平性は様々な意味を含んでおり，何がいう予想も必要である。小児科の医師を例にと公平な医療か，を明確にして政策的な対処をす

ると，少子化が進むことは，小児科の医師へのる必要がある。以下では，公平性に関する施策

需要を減少させるが，その一方で，小児科の中について，論じることにする。

でもさらに専門分化が進むことは小児科医師への需要を増加させることになり，結局の所，小児科の医師に対する需要が増加するか，減少す― 136 ―①

医療費の負担と給付の問題
⒜

世代間分配

現行の公的医療保険制度には，第Ⅱ節で述べ

たように，世代間分配の仕組みが内蔵されてい当局が医療機関の費用情報を密に獲得することる。しかし，少子高齢化の進行を前提にすると，に努めること，場合によっては，ヤード・ス

世代間分配の要素を小さくし，積立方式にでき

ティック規制（Yard Stick Regulation）を行う

る限り移行するべきである。

ことも念頭に置くべきである。

⒝⒝

高所得者から低所得者への所得分配

社会的身分による差異

同じ世代内での高所得者から低所得者への所

社会的身分による差異は，次の⑶の保険制

得分配は，結果的に，リスクの低い者からリス

度・財源政策の所で述べるように現在の公的医

クの高い者へ所得分配が生じやすいという，保

療保険の保険者を統合することが効果的である。

険の仕組みの中で生じる部分と所得比例保険料

さらに，統合の結果，複数の保険者が生まれたを採用していることによる部分がある。これら

場合は，人々が，職業，身分に関わりなく，保の所得分配については，保険加入者，つまり国険を選択できるようにすることにより，問題は民の公平に関する考え方に合致する様に行うべ解消する。
後期高齢者医療制度については，次の⑶保険

きである。
②

社会的属性による医療の給付の差異の存

制度・財源政策の所で詳しく述べる。
③ 「混合診療」

在⒜

地域による差異……過疎（遠隔地）医療「混合診療」の取扱いは，訴訟が起こったり，
TPP（Trans-Pacific Partnership）への日本の差異の生じる第一の要因であるサービス供給
者の採算がとれるだけの市場規模がないという参加の可否に関する論点になるなど，重要な政策的課題である18。

問題点については，合併等の方法を用いて，病医療は人の健康と生命に関わるものであり，院をはじめ医療機関の集約を図り，平均費用の全ての人が社会経済的状況の違いにかかわらず最も低くなる効率的な医療サービスの生産を行

同じように医療サービスを需要できることは，う様にするべきである。しかし，医療機関の集一定の公平性の観点から支持できる。しかし，約を図った結果，患者から医療機関への距離が

医療サービスの中には，個室のベッドでの診療

遠くなり，患者の医療機関へのアクセスが困難のように，生命に決定的な影響を与えないようになることも考えられるので，医療機関の集約なアメニティに近いサービスもあり，この種のは，集約による便益と患者のアクセス費用のバサービスについては，「混合診療」を認めてもランスによって考えるべきである。

良いだろう。

差異の生じる第二の要因に対する政策的処方

ただ，抗がん剤など，それが使用できるかで箋は，平均費用価格規制を基本にした価格規制

きないかが，診療とその結果に影響を与える可を行うことである。その場合，費用条件が地域能性があるものについては，できうる限り，多ごとに異なる可能性があるので，現行の社会保くの人々が利用できるようにするべきである。

険診療報酬制度，薬価基準制度の中で地域加算したがって，治療に成果が出ることが証明されを設ければよい。平均費用価格規制の問題点は，ているサービスは公的医療保険でできるだけ広

医療機関に費用節減のインセンティブが無くな

くカバーし，先端的医療については，現行の特ることがある。これに対処するためには，規制

定療養費制度を活用していくべきである。その健康保険受給権確認請求事件東京地方裁判所判決 2007年（平成19年）11月 7 日判決，平成19（行コ）405

18

保険受給権確認請求控訴事件

平成21年09月29日

東京高等裁判所を参照。

― 137 ―

健康

ためにも，⑴ ① a. 3）で述べたように，医療える影響が大きくなるという公平性に関わる問サービスの費用─効果を測定する努力を続け，題が出てくるので，所得・資産状況を勘案して，どの診療が治療成果の出るサービスかという情

公平性に配慮して保険料負担を軽減する方式を

報を広く人々の間で共有できるようにするべき採ることが必要になってくる。しかし，保険料である。

を軽減する財源が必要となり，その場合，租税財源が有力候補になると考えられる。しかし，⑶

保険制度・財源政策

昨今の国の厳しい財政状況を考えると，租税財

日本の医療制度が抱える問題について，第Ⅱ節で見てきたが，喫緊の問題は，医療費をまか源を安定的に供給できるかどうか慎重な判断を必要とする。

なうための財源政策をどの様にするかというこ

第二に，現在も採用されている所得関連保険とである。財源政策を考えるためには，公的医料である。所得の多少に応じて保険料を徴収す

療保険制度のあり方について，検討することがることによって，リスクに対応した保険料の側必須である。

面が無くなるという欠点はあるが，公平性に一以下では，公的医療保険制度の改革の方向性

定の配慮をすることが出来る。リスクに対応しについて議論しながら，財源政策に適宜触れてた保険料という側面を失うことは，保険給付といくことにする。

保険料との関連を弱めることになるので，保険①

現在の分立している保険制度を統合する

現在のように職業などの社会的属性によって料を設定する上で保険給付に十分な水準であるかを確認する必要がある。

制度が分立し，保険者が3,500近くあるような③

状況は，保険事務費用に関する規模の経済性も日本の医療制度では，国民健康保険への財源働かず，「大数の法則」も当てはまらない可能補填など国庫補助金が活用され，後期高齢者医性が高い19。そこで，公的医療保険制度を，被療制度には医療費のうち，一部負担を除いた部用者保険については，協会けんぽを主たる母体

分の約 2 分の 1 を国，都道府県，市町村が 4 ：にして，都道府県毎にできるだけ統合し，国民

1 ： 1 で負担するなど，多くの目的で公費が投健康保険についても，都道府県毎を基本的な単入されている。

位として統合することが考えられる20。
②

公費について公費の投入は，その多くが，世代間支援，地

保険料設定

域間の医療サービスへのアクセスの公平性確保

保険料の設定の方法は，公的医療保険の保険など公平性に関わる政策について行われており，者の性格を特徴付ける上で重要である。選択肢

何重にも公平性について配慮している結果，何は二つある。

が何を支えているのか，分かりにくい状況に第一に，民間保険と同様にリスクに応じた保なっている。

険料を設定する方法である。ただし，人々のリ

公平性について，どの点に配慮するのかを明

スクに応じた保険料設定にすると，リスクが高確にし，それぞれについてどの様な政策手段をいが，所得の低い人々の保険料負担が生活に与用いるのかを明らかにし，分かりやすい形で公19
20

2010年 3 月現在，健康保険の保険者数は3445（後期高齢者医療制度の保険者数47を除く）である。
必ずしも，都道府県毎に 1 つに統合する必要はないかもしれない。いくつかの健康保険組合の統合，いくつかの市町村の国民健康保険の統合により，各都道府県レベルでいくつかの保険者を形成する形もあり得る。保険者は，都道府県を越えて，合併し，全国の被保険者を対象とする保険者が形成されることも予想される。

― 138 ―でもあまり例を見ないと考えられ，高齢者の被平性を確保するべきである。
④

リスク構造調整の採用（Risk-adjusted
payment）

差別感を助長する危険性がある。むしろ，①で提案した統合された保険に75歳以上の高齢者も上記の②において保険料設定に関する提案を行ったが，従来通りの所得関連保険料を採用し加入し，所得関連保険料，リスク構造調整の仕組みの中で所得分配を行えばよい。

た場合，保険者の保険料収入は，保険加入者が高齢者世代の医療サービスの需要の効率性を使うと予想される医療費と必ずしも一致しない

高めるためには，上述のように，プライマリーと考えられる。それを調整する方法として，保ケア医制度を導入することで解決していけばよ

険加入者のリスク属性に応じて，徴収した保険い。

料を再配分する方法が考えられる。このリスク⑦

構造調整の採用により，保険者が自立的に保険

日本の公的医療保険制度では，原則 3 割負担を運営することが可能になり，保険者の，最初が導入され，一部負担が一定の役割を果たしてから損失を生み出すことが分かっていて，補助いる。従来の医療保険制度改革の中で一部負担金を受けることができることから保険運営で効割合を増加させる改革が行われてきているが，率性をおろそかにするというモラルハザードを医療サービスの需要を調節する役割は必ずしも避けることが出来る。

果たしていない。それは，医療サービスの需要⑤ （世代内での）積み立て方式に，できるだけ移行する

一部負担の政策的役割の価格弾力性が必ずしも高くないことが大きな理由である。効率的な医療需要の促進は，プラ

現行の公的医療保険の保険料は，世代間分配

イマリーケア医制度を活用して行うべきである。

を多分に含んだ賦課方式に近い方式になってい

本来，患者負担は，保険の対象になっている

ると考えられる。しかし，少子高齢化が進む中事象に関わらないサービスによるものに限定すで，この方式を維持することは困難であると考るべきである。例えば，差額ベッド代，治療にえられ，早い時期に積み立て方式に移行するこ

直接関わらない食事代，付加的なサービス等がとが望ましい。完全積み立て方式にしないまでそれに当たると考えられる。

も，積み立ての要素を強くする努力が必要である。その場合，二重の負担が発生することは不⑷ 「不採算医療」に対する政策可避であるが，そうした世代には，税額控除を日本の医療制度の中では，「不採算医療」と他の世代よりも多く認めるなどの形で負担緩和呼ばれる分野が存在している。例えば，遠隔地措置を講ずることも考慮するべきである。

医療，救命救急，小児科等の診療科における医⑥

後期高齢者医療制度は廃止し，上記の二つの保険に突き抜け方式で統合療が代表的である。この問題に対する政策措置については，⑵②a.で触れているが，重複を恐

後期高齢者医療制度は，一部負担を除いた医れず，改めて論じることにしたい。

療費の半分を公費，約 4 割を現役世代の加入す

不採算医療の原因として考えられる一つの可

る公的医療保険の支援金でまかなうという世代

能性は，規制価格が，費用をカバーできる程度

間連帯を大前提とした制度であり，その一方で，に高くないことである。こうした場合，基本的一部負担，高齢者の保険料を導入し，医療サーには，診療報酬（価格規制）で対処するべきでビスの需要を自律的に調節する仕組みを持ってあり，平均費用価格規制等の価格規制で対処すおり，一定の理論的根拠を持った制度である。

ることが考えられる。地域によって費用条件がしかし，75歳以上の高齢者のみ年齢で区分して異なる場合は，その費用を反映した形で平均費別の保険制度に加入するという発想は，諸外国

用価格規制を行うことが肝要である。

― 139 ―

不採算になるもう一つの原因として，サービ

ことにより，病院の経営を規律づけることがでスの生産の効率性が確保されていない可能性をきる。さらに，経営を効率化し，費用を節減し排除できない。例えば，地域における高度医療て，余剰が出た場合には，その余剰を高度医療を担っている病院が，高度医療機器等を導入しの導入のための設備，医療関係者の研究費に充ているが，患者の数が少なく規模の経済性を発てる等効率的経営を行ったことに対する報酬が揮できないでいる場合，組織に非効率性を抱え与えられるようなメカニズムを導入することもて生産を行っている場合等である。

考えられる。

前者の場合は，地域における高度医療を担う病院が，多すぎる場合もあり，複数の病院を統⑸

医療と介護の連携合して，規模の経済性を発揮できるようにする

第Ⅱ節の⑵において医療サービスと介護サーべきである。しかし，患者の地理的アクセスのビスの分業の問題点について検討したが，以下問題等に配慮をする必要がある。

のような政策を考えることが有効であろう。
①

後者は，第Ⅱ節においても触れたが，医療機医療保険と介護保険の役割分担を明確にする関の組織のあり方も含んだ問題である。医療機

医療保険のカバーするサービスを原則として，関の行動に目標を設定し，関係者がその目標に向かって努力するインセンティブを持つような急性期医療に限定し，長期療養・介護（Long-

組織になっていないことが本質的な問題である。

term care）を介護保険でカバーするようにし株式会社は，株主の要求を軸に利潤を追求するて，分業関係を明確にするべきである。療養病という目的を必然的に背負い，組織の構成員に床は，医療保険の対象として，医療サービスを利潤最大化に資する行動をするように規律づけ多く要する患者のリハビリテーションを行う場

るが，医療機関の場合，患者との医学的知識・合などに限定し，医療サービスの利用が少なく情報に関する情報の非対称性の下では，利潤追なった患者は公的介護保険の対象になるように

求は，過剰な医療サービス供給およびそれに伴する。これにより，病院の施設を医療サービス

う医療サービスの高価格，費用の節減に伴う医の提供に特化させることが出来る。

療サービスの品質の低下をもたらす可能性があ②

医療・介護のナビゲーターの設定る。この問題を解決する方法は，情報の非対称

病院で医療サービスを受けていて，長期療性を解消する政策⑴ ① a.で提示した政策であ養・介護サービス中心に移行する場合，サービる。もしも，この政策が完全に機能すれば，株ス供給者を探す必要がある。医療機関が紹介を式会社の病院が医療サービスを提供することは行う場合，患者とその家族が自ら探す場合等あ可能である。しかし，もしも⑴ ① a.で示した

るが，他にも選択肢はあり得る。

政策が完全に機能しない場合は，株式会社が医プライマリーケア医制度を導入していること

療サービスを提供することは適切ではない。

を前提にすると，プライマリーケア医は，そのもしも，医療機関に関する非営利規制を継続

有力な候補になる。プライマリーケア医は，患する場合は，経営主体を問わず，医療機関の行者が何か健康に問題を抱えた場合に最初に訪問

動を規律づけるメカニズムの導入を考えるべきする医療関係者であり，患者の健康状態をもっである。例えば，病院が地域の高度医療を担当ともよく知っている存在である。患者が病院をする役割があるとすれば，住民の必要とする高

退院した後の予後を含めた医療サービスは，プ度医療を提供しているかを監視し，経営に反映

ライマリーケア医が提供することも考えると，させる住民代表を理事会，評議会メンバー等，

プライマリーケア医が，介護をも含めて，患者経営に影響を与えることができる地位につけるの指南役になることは効率的である。その際，― 140 ―

プライマリーケア医に，介護サービス提供者のは1961年に国民皆保険を実現し，世界に誇れる紹介に必要な情報を得られるようなデータベー

公的医療保険制度を作り上げたが，少子高齢化，ス等の整備も必要であろう。

経済の低成長という社会的，経済的変動に対応

医療と介護の分業において，公的介護保険のできる医療制度の再構築を必要としている。世ケアプランの作成を行うケアマネージャーも，代間分配に過度に依存しない公的医療保険制度

医療と介護の仲介役の候補者である。プライマの構築，医療制度の需給面で効率性を確保する

リーケア医とケアマネージャーの両者が連携しための施策を，公平性に配慮しながら，早急にてナビゲーターの役割を担うことも考えられる

実施することを今日求められている。医療といであろう。

う人々の公平性に対する要求の強い分野で人々の希望を実現しながら，本稿で提案した施策を

Ⅳ．結 語

実行していくことは長い道のりを要することは容易に想像されるが，一層の制度改革の努力を

本稿では，日本の医療制度の問題点について検討し，政策的処方箋について検討した。日本

政府並びに国民の全てが行わなければならない
局面にきている。

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厚生労働省大臣官房統計情報部『医療施設調査・― 141 ―

book of Health Economics. North-Holland

介護支援・障害者自立支援改革の行方

嘉悦大学経営経済学部准教授

はしがき

和泉徹彦

本稿は，平成23年10月13日開総 費 用 は3.6兆 円 か ら7.9兆 円 と2.2倍 に な り，

催の財政経済研究会における，嘉悦大学経営経2011年度の見通しでは8.3兆円に達する見込み

済学部准教授 和泉徹彦氏の『介護支援・障害である。 1 割の自己負担を除いた半分を公費，者自立支援改革の行方』と題する講演内容をとそしてもう半分を65歳以上の第 1 号被保険者とりまとめたものである。

40歳以上64歳までの第 2 号被保険者の保険料でまかなっている。
3 年おきの改革では介護報酬の改定や保険料

はじめに率の引き上げが話題になるが，一方で保険料と同じ割合で投入されている公費の部分について

2011年 6 月末にまとめられた「社会保障・税

は，国が 2 分の一，都道府県と市町村が 4 分の一体改革成案」では，増え続ける社会保障給付一ずつ負担しており，何らかの税収増無しにはをまかなうため，一定の効率化を図りつつも，

やっていけない状況に来ている。将来の税収増

消費税率引き上げによる財源確保の方向性が示を見込んだ公債発行によって財源を先食いしてされている。社会保障分野で優先的に取り組みいるとも言える。社会保障・税一体改革の工程課題として，子ども・子育て支援が第 1 に挙げ表においては，2015年，2025年が節目として目られ，医療・介護のサービス改革，年金改革，標設定に用いられている。介護総費用の伸びがそして格差対策が続いている。本稿では介護支

このまま続けば，発足時の 3 倍， 4 倍といった援分野を中心にとりあげ，関連する障害者自立規模を想定しなければならない（図表 1 参照）。

支援改革の現状についても触れながら，一体改2000年から最初の 3 年間では，介護サービス

革工程表における論点とは何かを解説する。さを利用するために最初の手続きとなる要介護認

らに，より望ましい方向性，つまりは経済学的定を受ける人が218～303万人，そして実際に利に合理性があって一定の公平性が実現できる選用する人は149～241万人であった。措置制度か択肢について示唆したい。

ら介護保険制度に換わっても，利用者の方でも慣れておらず，介護サービスを使うことに抵抗

介護保険制度改革のあらまし感を持つ人もいた。
2003年からの 3 年間は，だんだんと介護保険サービスの提供が始まった2000年から11年がが普通のサービスである，生活を支援するため経過し，その間 3 年おきに改革が続けられていのサービスなのだという理解が進んできた時期

るのが介護保険制度である。この11年間に介護である。それを受けて，要介護認定を受けた人― 143 ―

図表 1 ：

介護総費用，要介護（要支援）認定者数，サービス受給者数の推移

資料：厚生労働省「介護保険事業状況報告」

数は急激に伸びていて，一方で給付費を抑制し支援のお年寄りには，筋トレをさせたり，栄養指

ようと家事援助などの介護報酬を減額改定する導を行ったり，といった具合である。手間はかことも行われた。

かっても，ホームヘルパーが代行してしまうので2006年以降では，要介護（要支援）認定を受はなく，本人が自分で実行することを手伝うようける人の伸びは落ち着いてきたが，絶対数としなサービス提供を求めたりもしている。要介護度ては，利用者数とともに伸び続けている。一方を重くするのは簡単なことで，本人ができること

で，要介護認定を受けながら利用しない人々はでも取り上げて代わりにやってあげる，至れり尽

2010年で84万人に達している。とりあえず要介

くせりのサービスを提供すれば良い。しかし，そ護認定は受けたが，家族介護で乗り切る人もあ

れでは本人の生活の質は保てないし，介護保険のれば，利用したい介護サービスが提供されてい意図にも反することになる。幸いにも絶対数ではないといった理由もある。2006年から導入され伸びている重介護の人々も，要介護認定者全体のた，市町村単位の小規模な介護サービス≒地域

中の割合では微減の状況となっている。
在宅での介護サービスを支えるホームヘル

密着型サービスは，介護サービス事業者が少な

パーの人数は1990年代から急増し，2005年には

い地域でのサービス確保の側面がある。
当初から介護保険を利用している人の中には，約40万人が働いていた。その後，一度落ち込ん

次第に要介護度が進んで要介護 4 や要介護 5 とでから2009年には持ち直している。福祉サービ

いった重い段階まで進行している人がいる。2006

ス従事者にありがちな，景気の良いときには薄年，2009年の見直しでは，介護予防を重点的にと給を嘆き，不景気のときには食いっぱぐれない

りあげ，サービス内容にも注文を付けた。リハビと言われる現象であった。いざなみ景気では人リすれば，改善あるいは現状維持できる程度の要材が流出し，2008年金融危機後には戻ってきた― 144 ―

わけである。2009年の見直しで，職員の処遇改

特別養護老人ホームに限らず，老人保健施設な善目的で介護報酬加算の改定が行われたこともど，従来からあった介護施設でも，食費や光熱費

見逃すことはできない。

といった日常的にどこで生活していたとしてもか介護人材に関しては，インドネシア，フィリ

かってくる生活費分に関しては，保険適用外の自ピンから経済連携協定（EPA）に絡んで来日し己負担に改められていった。これは医療機関に入ている介護士見習いの外国人労働者の存在もあ院していたとしても，同様の扱いになった。社会る。TPP 交渉の進展次第では，二国間協定であ保障システム持続可能性を高めるためにも，過剰る EPA ではなく，包括的な外国人労働者受入な給付はカットせざるを得ない。

れの方向性が生まれるかもしれない。特に日本

在宅定義の転換は，住み慣れた地域で，住みの国家資格である看護師や介護福祉士を取得せ慣れた自宅で，必要に応じて支援サービスを受ずとも，出身国で医療福祉の専門職資格を得てけながら住み続けることが望ましいという考えいれば，相互認証によって労働ビザを発給する

方を持ち込んだ。そのために自宅に手すりをつこともあり得る。東アジアの高齢化は日本以上けるなど，要介護者でも生活しやすくするバリに加速している国や地域があり，日本が外国人

アフリーを目的とした住宅改修も，介護保険の労働者で介護人材を手当することをためらってメニューに入れられた経緯がある。
工程表にのってきた地域包括ケアシステムのいると，横からさらわれる事態に陥るだろう。

要点も，在宅での生活を維持できるよう支援す地域包括ケアシステム

ることと，整備費用や運営費用が大きくなってしまう介護施設へのニーズを減らそうという意

介護総費用が伸び続けているからといって，図が含まれる。元々は保健・医療・介護の総合

社会保障・税一体改革では削減しようなどとは的な連携を意味している地域包括ケアシステム

言っていない。このままでは何倍にも膨れあであるが，介護支援の文脈では，介護予防・重がってしまう介護保険給付を，伸び方だけでも度化防止に重点が置かれている。
介護施設のユニット化という部分に関しては，少し抑制できないか，といったことが工程表では取り上げられている。その代表が「地域包括

昔ながらの特別養護老人ホームで 6 人部屋など

ケアシステムの充実」である。

相部屋では，これからの世代の人たちにはなか

現在でも特別養護老人ホームこそ介護の最終なかなじめないところもある。まず個室化した

目的地と考えている方がいる。介護保険制度以上で，さらに居住空間をある程度少人数単位に前の措置の時代は，特別養護老人ホームの待機抑えるというような形の設計であったり，改修

リストにいる間，耐えしのぐために家族介護，をしたりするようになってきた。それによってあるいは予算で制約された自治体ホームヘル

介護職員が入居者 1 人 1 人に目配りをして，パーの派遣を時々受ける介護という意識が強個々の状態をきちんと把握できるようにするとかった。脳梗塞で救急病院に担ぎ込まれ，一命いった目的がある。これも重度化防止に関係すは取り留めたものの半身麻痺が残ったお年寄り

ると言えよう。

が，バリアフルな自宅へ帰ることなど夢見るこ

介護人材のマンパワーの面でも，専門性の高とさえなく，特別養護老人ホームの空きが出る

い介護職員がどんどん出てきて欲しいというこのを待ちながら，療養病床や老人保健施設をとで，介護福祉士を重視するような動きがある。

転々とする，というのが典型的な姿であった。

以前は医療職しかできなかった痰の吸引も，研しかし，介護保険以降では「住んでいるところ

修を受けることで介護職員ができるようになっが在宅」という定義を持ち込んだ。

ている。
― 145 ―

看護の領域でも，高度な医療行為を認める特日本の障害者

定看護師制度が実現に向けて動き出している。
現場のニーズとして認められなければ，地域や在宅での生活継続が困難であった状況が，次第に打開されるようになってきている。

障害者の人数というのは，障害別の制度ごとに調査が分かれているため，平成18年，17年，事例が少ないためにあまり顧みられることが20年と，数字を寄せ集めてこないと全体像が見ない内容としては，施設から在宅への移行を目えなくなっている。身体障害者の方が366万人，

指そうという内容が，工程表の中に盛り込まれ知的障害児・者の方が55万人，精神障害者の方ている。現状維持に止まらず，改善した上で在が323万人ほどいて，足し合わせると745万人と宅に戻ろうというのは理想的である。日本の住なる。この数字は，手帳を持っている人たちで宅政策というのは社会福祉から抜けてしまってあり，本人又は親が申請をしていない人は抜けいる部分で，施設から帰ることができる，在宅落ちている（図表 2 参照）。

に戻れるバリアフリーな住宅というのは，ほと

身体障害者の方の61％は65歳以上の方で，40んど絶望的な状態である。どんな住宅を建てて歳以上の方を合わせると93％に上る。言い換えも良いのではなく，今後100年を見据えたバリ

ると，日本の身体障害者は先天性の方が少なく，

アフリー設計を求めるような点から始めなけれ93％までは40歳以上である。このうち，65歳以ばならない。

上の方は介護保険でカバーするので，障害者支援のカバーからは外れてくる部分である。特定介護費用負担の検討

疾患で介護保険の対応になる40歳以上の人たちに関しても，障害者支援の方よりも介護保険の介護費用負担上の話として，特に応能負担が方が優先適用になる。

強調されているのが目新しい。措置制度から介一方，知的障害児・者の場合には，先天性で護保険制度に換わったときに，応能主義から応あるため，20歳までの方で33％，そして40歳ま益主義にという形で，財布の中身をのぞき込ん

での方で73％を占めており，年齢構成では大きでから勘定書をなめるようなことは止めて，利な差異がある。2006年の見直しの際，介護保険用しただけ皆 1 割負担に変えた。その自己負担の保険料を負担する被保険者の年齢下限を20歳分に，所得に応じて 2 割負担を求めようかといまで広げようという議論があったときに，知的うのが 1 つの提案である。

障害の当事者団体，親の団体の一部は賛成しか

それ以外に保険料部分に関しても，このままかったこともある。年齢の高い身体障害・精神給付費が増えていくと，65歳以上の第 1 号被保障害の人たちは，障害者としての権利を主張し，険者が負担する保険料も増えていくので，低所障害者は独自の制度でやって，介護保険に混ぜ得者の軽減措置をしなければ，年金額の少ないるなという議論をした。知的障害児の親たちのような人たちは負担が難しくなる。ある程度所

中には，自分が亡くなったときに子どもの面倒得に余裕のある大企業の人たちには，追加的にを見てくれる公的制度は，介護保険のような大保険料を負担してもらったらどうか，というのきな制度であった方がカバーされるだろうといが総報酬割の話である。工程表にある数字だけう考えを持っている人たちが一部あった。

を見ると，軽減する部分と負担強化する部分との差し引きで，約300億円プラスになる程度の障害者支援の行方話であって，これで財源が確保できたという状
況にはない。

障害者の支援制度というのは，2003年までの― 146 ―

図表 2 ：

日本の障害者数（推計）

出所：『平成23年厚生労働白書』より

法律では，身体障害，知的障害，精神保健，そ負担原則が確認され，障害区分に発達障害を対して18歳未満を対象とする児童福祉法という，象として加えることが明記された。障害者自立

各障害別の法律によって成り立っていた。でき支援法絡みでは，障害当事者らから違憲訴訟がた年代も違えば，背景も違っていたので，当事起こされて，その和解条件として民主党政権は者運動，行政などの対応も含めて，それぞれ異「障害者総合福祉法」を作ると約束をしている。

なっていた。これらは2003年には支援費制度に障害者支援の仕組みにおいても応益主義を取一度統合されたが，初年度から国の予算がパン

り入れようとした理由には，将来的な介護保険

クしてしまい，自治体の超過負担になるという制度との統合が視野に入れられていた。20歳か事件もあった。2006年に障害者自立支援法をら39歳までに被保険者を拡大すると，財源確保

作ったときには，天井知らずでも国庫負担をやにつながるからである。ただ，若年の被保険者るという約束をして改正にこぎ着けたという事の受益というのは限定的で，介護保険に加入し情がある。

続ける過程では，自分の親，祖父母の世代の介支援費制度も，また障害者自立支援法も，当護負担まで背負い込むことにつながる。

初の目論みとしては，介護保険と同様に，応能

ただ現実的に見ると，介護保険の居宅介護主義から応益主義に転換し，サービスを使ったサービス部分は，障害者のホームヘルパーの支分だけ 1 割自己負担する仕組みに持っていきた

援サービスと大きく変わらず，技術的にも同じかったのだが，大反対に遭った。2006年，後期技術を持った人がサービスを提供できる。効率

高齢者医療制度と併せて叩かれ，結果的に骨を的にサービスを提供しようとしたときに，統合抜かれて，最終的には「減免，減免」で，ほとは 1 つの方向性であったが，あくまでも財源論

んど自己負担なしで済むという制度になった。

だというように批判された。加えて，障害者のそれをある意味追認したのが，2010年12月の障

特性を社会参加の観点から，現行の介護保険で害者自立支援法改正である。法改正では，応能は足らないという主張がなされた。そのため，― 147 ―

自立支援法を作ったときには，就労支援，社会分と障害の程度というのは，必ずしも一致しな参加に当たるサービスを付け加えた。

い。重度障害の手帳を持っているからといってその後，2009年の介護保険制度改正のときもニーズが高いわけではない。

議論はされたが，この間の検証をしたときに，障害者雇用の状況

就労支援が進まなかった上に，障害年金の引き上げや所得保障の部分も進まなかったことが明らかになった。つまり，社会参加して働ける，障害者の雇用率は，2010年に1.68％で過去最納税できる障害者になれば， 1 割負担でも容易高を記録した。大企業においては1.9％と法定に負担できるでしょう，というのが最初の理屈

雇用率を超えている。この中には，特例子会社であった。結果的に民主党政権は，違憲訴訟のという障害者だけを集めた子会社を作り，人事和解によって，介護保険との統合を前提としな体系も給与体系も全く違う会社で軽作業をやらいという覚え書きまで交わしている。このこと

せて，グループ全体の雇用人数の中でクリアしから，将来的にも障害者支援と介護保険の統合

たというケースがある。近年，障害者雇用率がは難しくなったと考えられる。

高くなってきているのは，未達成企業名を公表するようなペナルティーが功を奏している部分

障害者支援サービスと費用があるだろう。
そして，福祉的就労と呼ばれる形態もある。

障害者支援サービスに関する費用は，2010年

知的障害者の方の場合には，ある程度福祉的な度の実績ベースでは，月間給付費 1 千億円弱，配慮があった軽作業，単純化されたような作業

年間で 1 兆円程度となっている。これは国庫負を用意しなければ，就労の場がないため，福祉担があるサービスを集計したものなので，国庫的就労の場として作業所がある。しかしながら，負担と地方負担が半々となっており，地方単独

そういう場があるばかりに，もっと能力の高いの上乗せ・横出しサービスについては含まれて障害者であっても，一般的な雇用の方に移るこいない。介護総費用が年間約 8 兆円なのに較べとができない問題が発生している。
福祉的就労の底上げのため，国・都道府県のても，規模は小さい。なお，障害者の自立支援

旗振りで，工賃倍増 5 カ年計が現在進行中であ医療は別集計で年間 4 千億円程度である。
サービスを利用する障害者と利用しない障害る。成人した障害者が障害基礎年金，そして，者がいるため，給付費の単純平均ではサービス

工賃・賃金で何とか生活できるような報酬をもの 利 用 実 態 は よ く 分 か ら な い。 筋 ジ ス ト ロ

らえるような福祉的就労にしたいという期待がフィーや ALS のような難病指定されている疾ある。

患で，24時間介護が求められることがある。自中島隆信『障害者の経済学・増補改訂版』

立支援サービスや自治体の単独サービスでも，（東洋経済新報社）では，障害者を雇用してい手が足りなければボランティアを募ったりするる企業と取引をした場合，間接的に法定雇用率

障害者もいる。一方，外出時にガイドヘルパーに算入するようなインセンティブを提案していを月に数回利用できれば済む障害者もいる。自る。間接的な雇用を生み出すような取引をして立支援サービスを利用している障害者の実数はいる場合に加算できれば，福祉的就労の作業所

約60万人である。

が工賃の安さだけを売りにするのではなく，うその人の生活実態であるとか，就労状況，そちはこれだけ障害者がいるので，法定雇用率達

ういったもので変わってくるという部分があっ成可能になりますよというような持ち掛け方がて，サービスが必要かどうかというニーズの部できるのではないか。こうした，企業の一般的― 148 ―

介護保険制度の見直しを行っていく中で，小な取引の輪の中に加われるような仕組み作りは

手先の給付抑制策ではなく，介護サービス事業十分検討に値する。

者が介護予防・重度化防止に積極的になれる経

結びにかえて済的インセンティブを介護報酬体系に埋め込むべきだと考える。現状の介護報酬体系では，出介護保険と障害者支援との統合を避けたジレ

来高ベースで給付は伸びていくため，何の歯止ンマが幾つかある。特に，サービス事業者に話めもない。事業者は，サービスを要介護月額上を聞くと，居宅介護サービスと障害者福祉サー

限いっぱい提供できれば最大の報酬を得ること

ビスを兼ねている事業所がある。同じホームヘができる。提案としては，要介護度（要支援）

ルパーが，高齢者のところにも障害者のところを改善することができた場合の成功報酬的な設にも行けるような体制を作っているとのことで定，そして長期間にわたって同一要介護度を維ある。両制度が統合されないことで，報酬請求持できた場合にも付加的な報酬が事業者に対しなど事務処理が，書式の違いも含めて負担にて支払われることが考えられる。現状では要介なっており，統合されていれば 1 つで済んでい護度を改善させたとしても，利用するサービス

たといった話を聞く。

が減って介護報酬が減る恐れがあって，事業者

障害者支援では，応益負担から応能負担へのには改善させる動機は生じない。

時計の針の逆回しが起こってしまった。介護保

社会保障・税一体改革の工程表では，消費税

険では以前の措置制度からの転換で，誰でもによる税収増を，伸びていく社会保障給付費にサービスを利用した額の 1 割を自己負担する応充てる方針が強く打ち出されている。世代間公益負担になった。自立支援法では障害者の所得

平，世代内公平の観点でも，一方的な伸びを経保障が十分に進まなかったことが悔やまれるが，済的インセンティブで抑制できる方向性が望ま納税者になれる障害者でさえも単なる受給者へしい。そうしなければ，社会保障システム全体と押しとどめる仕組みは残念でならない。

を維持し続けることは困難であるからだ。

― 149 ―

社会保障・税一体改革で議論されている
2012年年金改革の評価

慶應義塾大学経済学部教授

はしがき

駒村康平

本稿は，平成23年11月10日開はほとんどなかった。しかし，支給開始年齢の催の財政経済研究会における，慶應義塾大学経議論は，今後重要なテーマになることは間違い

済学部教授 駒村康平氏の『社会保障・税一体ない。

改革で議論されている2012年年金改革の評価』と題する講演内容をとりまとめたものである。

2． 2 段階年金改革の概要
社会保障税一体改革での成案で，年金はどういう構想になっているかというと，端的には，

社会保障・税一体改革は，社会保障制度の機

2 段階の改革である。民主党が掲げた新年金制

能強化と機能維持が目標とされている。社会保度というのは，一元化された所得比例年金と税障給費はすでに100兆円を超えているが，その財源による最低保障年金を組み合わせるという半分は年金制度によって占められている。本論ものであるが，その前提として，1 歳入庁やでは，2011年後半から社会保障審議会年金部会

社会保障・税番号などの導入を進め，2 国民で議論されている年金改革の内容を評価する。

的議論を行って具体的な提案を行うということになっている。これが改革の 2 段階目，最終的

1．社会保障・税一体改革と年金制度なゴールである。その前に， 1 段階目として現行制度の持つ課題を解消するということになっ社会保障・税一体改革で提示された年金改革ている。第 1 段階は， 2 段目の民主党案の方向の議論が社会保障審議会年金部会で始まっておに向いたリフォームを行おうという位置づけでり，ひと月に 2 ～ 3 回程度部会を開催するといある。しかし，民主党の考えている新制度案とうハイペースで議論が進んでいる。 1 回の審議いうのが具体的に提案されないという状況で，会で 4 テーマぐらい議論されており，社会保障議論が非常に迷走している。

税一体改革の成案に合わせて年金改革を進め，つまり，民主党がマニフェストで掲げている

少なくとも予算関連部分については，2012年度

年金改革案は平成25年の国会提出にすることにの予算要求に反映させるために，年内に結論をなっているが，その詳細部分がまだ提示されて得ようということになっている。

いない。最終ゴールが提示されない状況で， 1

年金部会の最初の議論として年金の支給開始段階目の年金改革がスタートしたため，議論が年齢の引き上げが具体的に議論されたかのよう発散する傾向がある。加えて，現在の改革が，な報道があるが，資料紹介だけで実質的な議論

最終ゴールを指向した改革という位置付けとい― 151 ―

うが与党の中では十分共有されていない状況で乗せすることになっている。現在の基礎年金のある。

みの受給者の平均額は 5 万4,000円程度であり，⑴

2 段階目に向けた年金改革の 3 つの方向性

年金として意識している 7 万円になる。そのた

ただし，社会保障・税一体改革の成案では，

めには6,000億円程度の財源が必要になるが，

1 万6,000円を上乗せすると民主党が最低保障

2 段目の年金改革であるという意識は明示されそこの財源は消費税の増税分となる。
第 3 の方向性は，財政の安定性で，高齢化にている。それは以下のような改革の， 3 つの方対応できるようにしましょうというものであり，向性である。
第 1 の方向性は，働き方やライフコースの選

具体的には特例水準の見直し，その後にデフレ

択に影響を与えない一元的な制度を目指すとい期マクロ経済スライドの適用等が重要な課題にう点である。これは，1 現在議論されているなる。
こうした 3 つの改革の方向性は，90年代以降，厚生年金のパート・短時間労働者への適用拡大，
2 共済年金と厚生年金の統合，いわゆる被用

先進諸国が行ってきた改革と同趣旨であり，正者年金の一元化である。さらに，国民年金 3 号

しい対応方針である（図 1 ）。

問題も関わっている。
第 2 の方向性は，最低保障機能の強化である。

⑵

年金改革の具体案イメージ

ここは評価が分かれるので，丁寧に工夫をしな

すでに説明したように，今回の年金改革の議いと難しい問題がある。一体改革の成案では，論が迷走しているように見えるのは，民主党案

低所得者に対する年金を 1 万6,000円ぐらい上が具体化していないからである。

図 1 ： 年金改革の 3 つの方向性

２段階目に向けた年金改革の３つの方向性
方向１：働き方・ライフコースの選択に影響を与えない一元的な制度
方向２：最低保障機能を有し、高齢者の防貧・救済機能が強化された制度
方向３：国民から信頼され、財政的にも安定した
制度（図：筆者作成）― 152 ―

図 2 ： 所得比例年金と最低保障年金の関係

年金改革の具体案イメージ

年金額最低保障年金（１人あたり）

所得比例年金7

収入（図：筆者作成）

民主党案は，一部に誤解されているような基ろ10兆円しかないわけで，その範囲内で給付を礎年金の全額税方式ではなく，所得比例年金を行うということにすると，最低保障年金は当然軸にして，上に最低保障年金を載せるというも小さい三角形になる。

のである（図 2 ）。問題は最低保障年金の大きもう 1 つの課題は，何年で新制度に移行するさである。最低保障部分を台形で乗せてくるののかという問題である。所得比例年金を現在給か，三角形で乗せてくるか決まっていない。

付建ての年金を拠出建てに変えるということだ2011年 5 月に民主党は新年金制度構想のバーけであれば，計算式の変更であり，新しい財政

ジョンアップ版を発表している。

負担は必要とされない。

そこでは，三角形に近い台形もあると整理しこうした改革を行った例として，イタリアとている。注目すべきは，所得比例年金と最低保

スウェーデンがあるが，スウェーデンは17年，障年金の線がどこで交わるのか，台形にする場

イタリアは40年かかっている。スウェーデンの合は， 1 回目の屈折はどこで起きるかといった，場合は，遡及して計算しているので移行を短縮

最低保障年金の面積を規定する具体的な数字でできた。そもそもスウェーデンは，未納者が存ある。

在しないので，単純に年金の計算式を変えれば現役時代の平均所得が200万円のところで最よかっただけであり，当時43歳の人からより若低保障年金を打ち切るのか，400万円のところ

い人は今まで加入した時期の計算式を忘れてもにするのか，600万円のところにするのか，数

らい，20歳代から新制度に入っているものと字を入れて議論しておかなければいけない。基思ってもらうという方式である。43歳以上の世礎年金のために確保している税財源は今のとこ

代については徐々に17年かけて切り替えていく― 153 ―

⑴ことになった。

短時間労働者への適用拡大

この方法については，日本でも厚生年金だけ

先ほど指摘したように，短時間労働者への適であれば比較的速く移行は可能である。しかし

用拡大は，ほとんどの国民を所得比例の厚生年

課題は，未納者が多い国民年金にある。例えば金でカバーするための第一歩である。これと同20年で移行すると，過去の未納分を半分しか評時に，公務員共済と厚生年金を統合するという価しないことになるので，不公平になる。一方被用者年金の一元化を進めることにより，国民で，40年だと過去の未納期間は完全に評価がでの 9 割までカバーできる所得比例年金が確立できるが，時間がかかりすぎる。

きる。年金制度が就業や労働需要に歪みをもたらさないという効果を期待している。

3．現行制度の大型リフォームの議論⑵

被用者年金の一元化

このように，最低保障年金の対象者と移行を被用者年金の一元化については，現在の共済

どのように行うかという点で，与党内の議論がと厚生年金の保険料率の差は，公務員グループ

煮詰まっていないため，新制度への大改革の議の賃金が高いからである。ひとり約15,000円の論は先送りされ，まずは現制度の問題点を，新基礎年金拠出金は賃金が高い公務員グループに制度を意識しながら解消していくという議論のとっては，低い保険料率になる。問題は，増加進め方になっている。以下，今回の年金改革のする非正規公務員への厚生年金の適用拡大であテーマとして，部会で議論している課題を紹介る。非正規労働者は，私学共済では条件を満たしたい（図 3 ）。

せば組合員になれるが，公務員共済では組合員

図 3 ： 2012年改革の主要課題

各論（２０１２年改革の具体的内容）• 年金分割• 短時間労働者への適用拡大• 高所得者の標準上限の撤廃• 被用者年金の一元化• 受給資格のための拠出期間の短縮• 最低保障機能の強化• 高所得者の給付抑制• 支給開始年齢（図：筆者作成）― 154 ―

になれず，結局，厚生年金に加入することにな

5 ％である。この部分が十分理解されていないる。適用拡大により，さらに低賃金の非正規公ため，表面的に国民年金 1 号被保険者と 3 号の務員が厚生年金に加入することになると厚生年負担額ベースの比較になる。

金内部での再分配の負担がさらに大きくなる。

しかし，被用者グループに属する収入がない

短時間労働者への適用拡大と同時に被用者年金

専業主婦が，所得比例負担の原則にしたがっての一元化を進める必要がある。

ゼロ負担になっていること自体は問題ないといまた，被用者年金の一元化の見込みは2004年

う見方もできる。基礎年金拠出金は応能負担で財政再計算ではなく，共済の高齢化がより進むある。たとえば，月収30万円の労働者の場合，と予想されている2009年財政再計算を前提に行

基礎年金保険料分は1.5万円である。しかし，

うべきであり，その場合の厚生年金と共有財産月収が60万円になると，基礎年金保険料分は 3になる積立金部分は，より多くなるのではない

万円になる。
加えて，夫の所得の高い世帯に専業主婦が存かと思う。
被用者年金の一元化で障害になるのは公務員在するというダグラス有沢の法則が存在する。

の職域年金部分の扱いであり，廃止と引き替えしたがって，高い夫の保険料から 3 号被保険者に公務員版企業年金を導入する必要がある。そ分を拠出しているという見方もできる。 3 号がこで民間退職金・企業年金と比較して議論する

らみで議論されている年金分割は，この世帯単ことになっている。今後，公私年金の役割分担

位の負担を個人単位で変換して考えようというをどのように考えるかということを検討すべきアプローチであり，個人単位「化」整理できる。

であるが，公務員の退職給付を見ると，職域部

潜在的に保険料を負担しているとみることによ

分の比重が非常に低くて，退職金の比重がものり，専業主婦にも 3 号分に加えて報酬比例・厚

すごく高い。公私年金の見直しの中で企業年金

生年金分の受給権が発生し，夫の厚生年金の半の税制上の優遇措置を誘導し，企業年金を充実分の受給権を有するという考え方である。
実際に負担が発生していないので，解決策にさせるというのが大きな流れであるが，公務員ならないという意見は，上記のような基礎年金の退職給付のあり方も見直す必要がある。

拠出金の仕組みをよく理解していない。年金分⑶

3 号被保険者に対する年金分割

割は，所得比例年金と最低保障年金が導入され被用者年金の一元化との関連で，夫婦間の年たときに重要になる。

金分割の議論がある。被用者の専業主婦の扱い

新制度ができると，専業主婦はゼロ収入なのとしては現在 3 号制度があるが，保険料を負担

で，ゼロ保険料で拠出ゼロ，すなわち所得比例

しないで受給しているという点で不公平である

年金はゼロになるため，最低保障年金は満額もという意見もある。この 3 号の問題は，健康保

らえるということになる。専業主婦は高所得者

険でも同様な仕組みであるが，その保険料分はの妻に多く，その全額の最低保障年金が支払わ

被用者全体で負担している状況である。

れることから，それらを防止するためには，年

ここで，話が複雑になるのは，基礎年金拠出

金分割を導入し，夫の半分の年金を保障するこ

金 の 仕 組 み で あ る。 現 在， 月 額 約15,000円 ×とにより，専業主婦に全額の最低保障年金を給（ 2 号＋ 3 号）の費用が，厚生年金グループの付しない仕組みとすることができる。

負担になるが，これを総報酬比例で負担している。定額負担の国民年金 1 号被保険者と負担の⑷

免除制度の活用推進による段階的年金保険

形式が異なっており，基礎年金保険料に相当す

料としての位置づける保険料率は16％の厚生年金保険料のうちの所得比例年金では，一定所得以下については― 155 ―

ゼロ保険料となる。それまで厚生年金の適用拡じて，所得再分配を行っていることになるが，大が行われることになるが，現在の免除制度を

短時間労働者の加入によって，再分配機能がよ有効に活用すべきである。

り大きくなる。高所得者により再分配に貢献さ

現在，保険料免除は所得に応じて 4 段階になっており，実質的に所得比例保険料の仕組みせるためには，標準報酬の上限を高めることになる。

に近づいている。しかし，免除の利用者は少な

ここで議論になるのが，60万円以上の標準報い。免除制度の捕捉率，本当は免除申請できる

酬を厚生年金の給付に反映させるかどうかとい所得水準にもかかわらず免除申請していない

う点である。高所得者の年金が増えるという批ケースが非常に多い。このように低所得者の免判もあるが，これは，先の基礎年金拠出金の仕除に残るのは，農業や商店主などの典型的な自組みをよく理解していない。高い報酬を年金に営業者だけになる。これらの典型自営業者は全反映させても，報酬比例部分のみの反映という加入者の10％ぐらいである。これらの典型自営ことであり，給付には部分的にしか反映されな業者に所得比例年金を適用するかどうかというい。それでも確かに高所得者の年金が増えるこのが最後の課題である。これには，歳入庁や社とにはなる。しかし，給付に反映させないと，

会保障・税番号などの導入が不可欠になる。

かなり複雑な仕組みになる。高額年金を抑制す
るということであれば，年金課税という方法も⑸厚生年金の対象になる標準報酬の下限とある。また，同時に基礎年金の税財源部分を高上限の見直し所得者については削減するという案が進んでい厚生年金の対象になる標準報酬は 9 万8,000ることも考慮すべきであろう。

円と60万円の間となっている。これまでの慣行

また，標準報酬の上限を高めてそれを給付に

では，平均標準報酬の 2 倍を上限するというこ反映させないということになると，民主党の目とになっている。現在の平均の標準報酬が30万指している拠出建て年金の哲学に反するし，年円であるので上限は60万円であり，60万円以上

金分割にも矛盾する。標準報酬の引き上げをし，の保険料は頭打ちとなっている。所得比例年金

保険料負担を求めるのであれば，同時に給付にになると下限を下げて上限を上げていくことに反映させるべきであろう。

なる。この標準報酬の上下の見直しの議論は，現行制度では，短時間労働者への厚生年金適用⑹

受給資格のための拠出期間の短縮
資格期間の短縮化は，現在の25年を短くし，拡大に関わっている。
短時間労働者の場合，月収が9.8万円未満も10年にするということが検討されている。この

少なくない。標準報酬が9.8万円のままだと，場合，当然年金額も減額され，満額 6 万6,000

保険料率16％× 1 / 2 （労使折半）×9.8万円＝円の 4 分の 1 の 1 万6,500円の年金ということ

7,840円が厚生年金保険料となり，低所得者ほになる。しかし，これでは低すぎることになり，ど負担が大きくなる。したがって標準報酬の下何のための年金かという議論にもなり，加えて限を下げて，応能負担を貫徹する仕組みが必要

25年の目標がなくなると問題も発生する。すなになる。さらに財政的にインパクトもある。先

わち今の納付状況は35歳を境に上がっていく傾に説明したように，厚生年金保険料率の 5 ％が向があり，25年がある種の「フレーム」になっ

基礎年金保険料分に相当している。短時間労働て，未納率がかろうじて食い止めているが，こ者の基礎年金負担分はきわめて低額になる。

れが10年になったらもっと未納率が高くなって一方で，高額所得者は基礎年金拠出金を通じて所得再分配に貢献をしている。基礎年金を通しまう危険もある。資格期間の短縮というのは，徴収強化とセットで進める必要がある。

― 156 ―

⑺最低保障機能の強化と高額年金受給者の一方，支給開始年齢の引き上げペースを加速

給付見直しする意見もあるが，今のペースを上げるのはか

生活保護受給者の 4 割以上が高齢者によってなり難しい。労働と年金の接続に無理が出てし占められている。生活保護になると医療扶助もまう。67歳，68歳までのという支給開始年齢の含めて完全に公費負担になる。年金に加算し，引き上げは完全65歳支給になった先の課題であ生活保護に陥らせない方が公費の節約になる。

る。すでに団塊の世代が逃げ切ってしまったの

しかし，未納者に事後的に補助するということ

で，いまさら支給開始年齢の引き上げ速度を速は非常に不公平になる。あるいは，受給資格期

くしてももう手遅れである。一部に，若年雇用間の短縮をセットで行えば，未納のインセンのしわ寄せの議論もあるが，最近の実証研究でティブになる。受給対象者を低年金者ではなく，は確認されていない。現在の若年雇用機会の厳低所得者という形で限定すべきである。

しさは，むしろ50歳代後半の人件費負担が背景

現行の基礎年金の財税源で確保されている部にある。

分を高所得者には給付せず，一方で，低所得者

図 4 は，出生年別の年金受給期間である。支に加算し，税財源を重点配分する。これを行う

給開始年齢と，その時点での余命で変化する。

と究極的には，民主党のマニフェストの最低保

これからわかるように，団塊世代の受給期間は障年金に接近する。税財源を低所得者に集中さ最も長い。他方，1955－70年生まれは支給開始せることにより，最低保障年金に接近する。た

年齢の引き上げが寿命の伸びを相殺して受給期だし，これを完成させるためには，所得捕捉が間は短くなっている。それ以降の世代は，余命十分でないと自営業の高所得者が優遇されるこの推計が発表されていないため，点線で固定しとになる。

ているが，少しずつ余命は伸びる。もし支給開始年齢が変わらなければ寿命が延びている分だ⑻

支給開始年齢について

け，若い世代の受給期間は伸びることになる。

支給開始年齢は，将来の課題である。先進国

この世代の生涯保険料負担も大きいので，世代は67，68歳まで引き上げていく予定の国が増え間の公平性を取り戻す機会になる。しかし，今ている。先進国で最も寿命が長い日本で65歳を後，若い世代を対象に支給開始年齢を引き上げ維持するのは難しい。これは，財政の安定性をると，その機会を奪うことになる。そこでは，チェックしながらの議論になるが，支給開始年

世代間の公平をとるか，年金財政の安定性を確

齢の引き上げは時間のかかることなので，代替保するかの議論になる。また65歳となると健康率50％割れが確定的になってからの引き上げでのばらつきが大きくなるので，支給開始年齢のは手遅れになる。一方で，支給開始年齢と定年引き上げは，低所得で寿命が短い人には不利には連動している必要はある。厚生年金の支給開なる。

始年齢は，もともと55歳だったが，1954年に60歳が法定化され，徐々に引き上げられてきた。

4．改革の障害

1970年代ぐらいまでは，定年55歳は普通で，実際の定年の引き上げにはかなり時間を要した。

こうした内容の改革であるが，その意義や目

1994年の改革により65歳支給が法定化され，男標は十分に国民に伝わっていない。この原因は性は2025年，女性は2030年にようやく完全65歳

いくつかある。

になる。戦後70年近くかけて10歳上げたのだから，あと二歳か三歳引き上がられないわけでは⑴ 「100年安心年金」の説明が不十分であるない。

年 金 改 革 が 始 め る と「100年 安 心 」 は ど う― 157 ―

図 4 ： 出生年齢別の受給期間

支給開始年齢と受給期間（図：筆者作成）なったのかという議論が出ている。100年安心

50％を下回ってから大改革を行なうということというフレーズはかなり誤解されており，少なで，短期間で大がかりな改革が必要になるが，くとも政府の公的見解として提示されたことは高齢化が進んでいるため，可能な対策も限られない。「100年安心」というのは，100年間何もる。例えば，支給開始年齢の見直しにはかなりしなくても年金は安泰であるということを意味の時間を要するため，早めに議論をした方がよしていない。

いであろう。

2004年年金改革のエッセンスは，1 マクロ
経済スライドで年金の給付水準を，現在の水準⑵

与党にとっての先送りの「誘惑」

より20から30％程度引き下げ，給付代替率は与党にとっては，まず特例水準の見直しによ

50％を下限にする，2 厚生保険料率は2017年

る財政安定化がハードルになる。デフレ期に年で18.3％に固定する，3 100年後に 1 年分の積金を下げないでおいた分が総額で 5 兆円程度，立金を準備金として用意する，4 これらの条

給付水準では2.5％ぐらい，年金額が実質高止件が成立するかどうかは， 5 年置きにチェック

まりしている。

する，5 5 年以内に給付水準が50％を下回れ

次に2004年の年金改革では，マクロ経済スラ

ば，年金制度の全面見直しを実施する，というイドはインフレ期のみに行うと考えていた。デものである。100年後の財政状況を見ながら 5

フレがこれだけ続くと想定していなかったので，

年に一度調整する。これらは財政検証を通じてマクロ経済スライドがいつになっても始動せず，行われる（図 5 ）。

むしろ若い世代の実質賃金額が下がっているの

こ の う ち， 5 は 問 題 で あ る。 5 年 以 内 にで，年金の代替率が上昇している。デフレ期で― 158 ―

も，マクロ経済スライドをやらないと財政は安て決まるという点である。名目賃金上昇率の伸定しない。ただし，「マクロ経済スライド」とびが低い場合，あるいは下がっている場合は，いうわかりにくい名称であるため，国民にはあ

積立金の運用目標も下がることになる。1 のまり理解は進んでいない。
「少子高齢化連動ス

積立金運用の成績であるが，運用結果は変動す

ライド」といったように，引き下げの意味がわるものであるが，リーマン・ショックの影響もかるような名称にすべきである。

あり，それほど高い利回りではないものの，名しかし，特例水準の解消は政治的な負荷が大

目賃金上昇率がマイナスであったことから，実きく，加えて，消費税の増税も必要になってお質での目標利回りは確保できている。ただし，り，与党はこうした課題の先送りの誘惑に駆ら

足下では積立金のキャッシュアウトが発生してれることになる。

いるので安心はできない。
2 の財政見通しは，2009年に行われたが，⑶

年金の財政状況

経済前提において，高い賃金上昇率や名目利回年金財政の見通しについても不安や疑問の指りを見込んでいたことが非難されている。しか摘もあるので，一応整理しておく。指摘されてし，これは間違えであり，公的年金の債務は，いる課題は，1 積立金の運用成績，2 財政見

名目賃金上昇率に連動しているため，これに比通しの的確性などである。

較してどの程度の実質的な利回りを確保できた

まず，重要な点は，年金財政の債務は，図 6かに注目すべきである。すでに述べたように，

でイメージするように，名目賃金上昇率によっ名目賃金が下がっている以上，年金債務も増加

図 5 ： 100年安心年金の内容「１００年安心年金」の説明訂正「100年安心年金」ではなく、「100年後を見ながら現在の仕組み
を5年に一度調整する方法」＝100年展望運転方式

マクロ経済スライド（高齢化に連動して年金を下げる20％程度）
保険料率は18.3％（2017年）で将来固定する給付水準（＝年金／現役世代平均手取り賃金）＝50％を下限にする100年後に1年分の積立金を準備金として保有する
5年おきにチェックする。５年以内に５０％下回れば全面見直し（図：筆者作成）― 159 ―

図 6 ： 現行年金制度の資産と債務

出典：厚生労働省（2009）「平成21年財政検証・財政再計算」

しておらず，その分だけ，目標利回りも下がっ

政府・与党は，早めに具体的な最終形を提示ている。高い名目利回りはあくまでも想定であし，そこへ向かった改革ということを明示する

り，年金財政の安定性は実質価値で考えるべき必要がある。
その過程は，1 移行期間や最低保障年金のである。
ただそうは言うものの，図 7 でみるように，対象者に関する方針について与党内での合意形

デフレ期のマクロ経済スライドをやらなかった

成，2 具体的な財政見通し作成の作業，に分ことなどからか，積立金の実質額が 5 ％ぐらいけられるが，後者については，新人口推計，所

予測値よりも悪化しているのは事実であり，こ得分布調査，経済見通し，の 3 つの基礎データの状況が続くのならば，いずれ支給開始年齢のが必要になる。
また，歳入庁・社会保障・税番号が導入され見直しに着手する必要がある。

ても自営業者と被用者の間では，所得概念，所5．年金改革の課題

得捕捉の精度には差が残るであろう。一方で，先進国のほとんどの国で，被用者のみならず自今回の年金改革は，政府与党が目指している営業者にも，一元化されているかどうかは別に最終的な姿，一元化された所得比例年金と最低しても所得比例年金が適用されていることも事

保障年金の確立に向かう過程の改革と位置づけ実である。理想的な所得比例年金一元化，最低られている。しかしながら，最終的な姿が具体

保障年金への壁は小さくないが，諸外国で行っ的に明示されていないため，研究者の評価も世ているような様々な工夫を行い，なるべく所得論も混乱しているように思われる。

比例の年金の対象者を増やしていく努力をすべ― 160 ―

図 7 ： 厚生年金積立金の現状

出典：厚生労働省（2011）「平成21年公的年金財政状況報告」

庫補助する仕組みからどのように低所得者に重きであろう。
他方，最低保障年金のポイントは，税財源を低所得者層に重点化することであり，低成長・点化するのかというのは，今回の改革が最初の一歩になるであろう。
以上のような，明確な方向性を持った改革が財政状況の悪化が続くなかでは避けられないであろう。現行の全高齢者の基礎年金の半額を国望まれる。

― 161 ―

社会的セーフティーネットの現状について

東京大学大学院経済学研究科准教授

はしがき

本稿は，平成23年11月10日開林

正義

ことにしましょう。

催の財政経済研究会における，東京大学大学院

さて，日本における社会的安全網に関してで経済学研究科准教授 林 正義氏の『社会的セー

すが，その網は 1 つだけではなく幾重にも用意

フティーネットの現状について』と題する講演

されています。以前は，第 1 の安全網として雇内容をとりまとめたものである。

用保険，最後の安全網として生活保護制度があるほかは，所得維持のためにそれらの間に存在する制度は，使い勝手の悪い（旧制度下での）1．はじめに

生活福祉資金貸付制度だけでした（もちろん，一部の地方公共団体では地方単独事業として，本日は日本の社会的セーフティーネットの現独自に施策を展開するところもあります）。し場と課題についてお話ししたいと思います。

かし近年の社会的安全網の仕組みは，まだ完璧

セーフティーネット（safety net）とは一般的とは言えないかもしれませんが，後述する「第には「安全網」と訳されます。その訳語が示す

2 のセーフティーネット」もしくは「新しいようにその言葉はもともと，サーカス等で空中セーフティーネット」というかけ声のもと，生ブランコや綱渡りを行うとき，万が一の落下に

活福祉資金貸付制度が充実し，また，住宅手当

備えて地面との途中に張られている網のことで制度や求職者支援制度が創設されることによっす。この万が一の「落下」に対しての「安全て，以前よりは充実してきました。

網」という意味からの類推で，ここでのセーフ

しかしその一方で，定年後の所得を維持する

ティーネットは，「貧困」に「落下」するここための年金制度や健康リスクに備える公的健康とを防止する救済策を張ることで，人々の暮ら保険制度といった別の社会的安全網には綻びがしに対して安心を提供し，かつ，万が一のとき目立つようになってきています。その結果，最は人々を救済する仕組みのことを意味します。

後の社会的安全網たる生活保護は，これらの上

なお，金融行政においても，万が一金融機関位に位置する安全網からこぼれ落ちてきた人々が破綻した場合に，預金者，投資者，保険契約を受け入れる位置にあるため，上位の安全網の者の保護の観点から顧客の資産や契約を守る仕不備のしわ寄せを大きくうけるようになってい組みもセーフティーネットと呼ばれますから，ます。

ここでは社会保障の文脈で議論するという意味

いずれにせよ，ここ数年の経済社会環境の変で「社会的セーフティーネット（social safety化とともに新たな社会的安全網が求められるよnet）」＝「社会的安全網」という言葉を用いる

うになってきましたが，まずは，その原因と― 163 ―

なった社会経済環境の変化について議論しまら2007年にかけていったん減少傾向をみせるのしょう。

ですが，2008年以降は再び，それも，急激に増加に転じています。図 2 では年齢別に完全失業

2．社会経済環境の変化

率の変化を示しているのですが，1990年以降は

第 1 は，なんといっても経済成長の停滞です。

れは，そのときまでは25歳から34歳までの失業

特に指摘しておくべき変化が生じています。そ例えば，名目国内総生産をみてみますと，ここ率は55歳から64歳の完全失業率より低かったの20年間ぐらいは500兆円あたりを変動するのみですが，両者の値は90年代にほぼ均等化し，で，傾向としては停滞しています。また，2009

2000年代に入ると逆転してしまったことです。

年度の確報値をみると474兆円となっており，

すなわち，2000年代からは，25歳から34歳まで500兆円を大きく下回っています。この20年間の層は，以前から相対的に完全失業率が最も高の経済停滞は，図 1 に示しているとおり，名目

かった15歳から24歳の層に次いで，高い完全失GDP が1980年度から1990年度間の10年間でお業率を示すようになっています。ここから，21

およそ 2 倍に増加していることと非常に対照的

世紀になってから，若年層の就職難が一層加速です。実質 GDP は1990年度以降もなんとか増したことが分かると思います。

加しているのですが，これは GDP デフレータ

第 2 は，これもご存じの通り，高齢化の進展が低下しているためであり，このような価格水です。高齢化が与える悪影響は徐々に顕在化し準の低下が招く問題は周知のとおりです。

ていますが，現在のところそれほど目立った効このような経済の停滞とともに，完全失業率

果を与えてはいないかもしれません。しかし，は増加傾向にあります。完全失業率は2004年か

高齢化が更に進展することは確実であり，それ（図 1 ） 国内総生産・デフレータの推移（年度）（出所）内閣府― 164 ―

（図 2 ） 年齢別完全失業率の推移（出所）厚生労働省

が様々な社会保障費の増大や財政歳出の増加にます。図 5 が示しているように非正規労働者の繋がることも自明のことでしょう。現在，利用比率は，1984年の約15%から上昇し，2008年に可能な2006年に発表された国立社会保障・人口は約34%にも至っています。その後は，若干減問題研究所による中位推計を用いると，2005年

少し安定しているものの，その水準はほとんど

現在で20.2%あった65歳以上人口比率は，2030

変化していません。もちろん，パートやアルバ

年には30.8%になると予測されています（図 3 ）。

イトであっても配偶者や保護者が正規雇用者でもう少し時間がたつと，同研究所によって新あるなど，全ての非正規労働者が社会保険制度

しい推計が発表される予定ですが，それがどのから排除されている訳ではないですが，非正規ような未来像を描いてくれているか，おそろし

雇用者の増加は，雇用保険などの社会保障制度

く感じます。高齢化の進展は医療費や介護費のから抜け落ちている人々が増加していることを増加を伴うだけではなく，基本的に賦課方式で示唆するものと考えて間違いないでしょう。

ある公的年金の財源不足を引き起こします。現

最後は貧困の拡大です。この貧困の拡大は，

在，日本の年金は修正積立方式にもとづいて，おそらく，今まで述べた複数の要因─日本経済

過去に積み立てられた基金とそのときそのときの停滞・高齢化の進展・非正規雇用者の増加─

の収入からファイナンスされていますが，2004と深く関連していると思われます。経済協力開年の年金改革時には100年間はもつと謳われて発機構（OECD）によると，図 6 に示すように，いた年金積立金は，学習院大学の鈴木亘先生の

日本の貧困率は OECD 諸国の中では，メキシ

予測によると，約半分の期間にあたる2055年にコ，アメリカ，そしてトルコに続き第 4 番目には底をつくと見積もられています（図 4 ）。

高いと報告されています。ここでの貧困率は絶

第 3 は，非正規雇用者の増加です。それにと対的貧困率ではなく，相対的貧困率（中位所得もない厚生年金や被用者健康保険などの社会保から半分の所得水準以下の所得しか有さない世険制度から排除されている人たちが増加してい帯の比率）であることに注意する必要はありま― 165 ―

（図 3 ） 高齢化率の推移（出所）国立社会保障・人口問題研究所（図 4 ） 年金積立金（国民年金と厚生年金の合計額）の減少

鈴木による推計
2004 年改革時の推計― 166 ―

（図 5 ） 非正規雇用者の増加(資料)「労働力調査特別調査」（2001 年以前各年 2 月値）、
「労働力調査詳細集計」（2002 年以降各年平均値）（図 6 ） 相対的貧困率の国際比較(資料)― 167 ―OECD

すが，そうであっても，相対的に低い所得をもでしょうか。日本における社会的安全網の主流

つ日本人が他の先進諸国に比べて相当いることは正規雇用者を中心に築かれてきました。それを示しています。さらに図 7 のように， 4 時点

らをカバーするのが，雇用保険，厚生年金，おのデータからの傾向ではありますが，この相対よび被用者健康保険です。しかし，これらの網的貧困率は拡大傾向にあることがうかがわれま

から抜け落ちる人々が，非正規労働者や無職者す。

の増加によって，徐々に増加してきたと考えら

相対的貧困率はある一定の所得以下の人々のれます。それらの人々は，残余的な社会保険で比率を表す数字ですが，その一方で，どれだけある国民年金および国民健康保険によってカ所得の格差が存在するかを表すジニ係数からみバーされることになります。もちろん，これらても，日本の所得分布が大きく変化しているこ

残余的社会保険も「保険」ですから「保険料」とがわかります。大阪大学の大竹文雄先生は，を支払わないと，その給付から排除されること「国民生活基礎調査」，「再分配調査」，およびになります。そのように「上層」の安全網から「全国消費実態調査」の個票データを用いてジ抜け落ちた人々は，本来，最後の社会的安全網

ニ係数を1970年代後半から2000年代半ばまで算たる生活保護制度によってカバーされるはずで定していますが，いずれの指標を用いても，そす。しかしながら，このような幾層にもわたるの係数の値は増加していることが示されていま

社会的安全網は，現在のところ効果的に機能しす。

ているとは考えられていないようです。以下，
制度別に具体例をみてみましょう。

3．社会的セーフティーネットの綻び

①

雇用保険

さて，このような社会経済の変化に対して既

もちろん雇用保険は「雇用者」でないと適用

存の社会的安全網はどのように対応してきたのされません。さらに，雇用者であっても，「非（図 7 ） 相対的貧困率の推移（相対的貧困率

単位: %）(資料) 厚生労働省― 168 ―

正規」の場合は一定の条件を満たさない限り，の母子世帯が雇用保険に加できていないとされ

つまり，所定労働時間が20時間以上で，かつ引ています（さらに母子世帯では，6.5%の世帯がき続き31日以上雇用されることが見込まれない

以下に述べる公的年金制度に加入しておらず，

限り，雇用保険の適用をうけることができませ17.5%の世帯が公的健康保険制度に加入していん。さらに困ったことに，事業所によっては，ないという結果が示されています）。

雇用保険の条件を満たすのにもかかわらず雇用
表 1 ： 雇用保険の給付日数

保険加入の手続きをとっていなかったり，雇用者から保険料を徴収しているのにもかかわらず，

被保険者
期間年齢

当局に納付していなかったりするケースも散見
一般
離職者

されます。

30歳未満

1 や図 8 に示すように，離職の理由や在職期間

30歳以上
倒産・
35歳未満
解雇・
雇用止 35歳以上
等によ 45歳未満
る離職者の場 45歳以上60歳未満合ます。したがって，職を失った場合，一定期間内に新しい職を見つけないと，収入が絶たれて

60歳以上
65歳未満

しまいます。

1 年以上 5 年以上 10年以上
20年以上
5 年未満 10年未満 20年未満
90日

全て

また，雇用保険に加入していたとしても，表によって，給付金額や給付日数が定められてい

1 年未満

120日

150日

90日

90日

120日

180日

n.a.

90日

90日

180日

210日

240日

90日

90日

180日

240日

270日

90日

180日

240日

270日

330日

90日

150日

180日

210日

240日

慶応義塾大学の駒村康平先生によれば，2006
年の失業者のうち20%しか雇用保険を受けとっ

②

国民年金

ていないといいます。また2005年の調査による

図 9 に示しているように，国民年金の納付率と，非正規雇用者の47%が失業保険から排除さは低下するとともに，その全額免除率は増加す

れています。この典型例が母子世帯でして，例る傾向にあります。これは国民年金の「保険えば，2006年の母子世帯調査によると，43.7%料」が定額であること，また，厚生年金と異な（図 8 ） 雇用保険の給付額― 169 ―

（図 9 ） 国民年金の全額免除割合と納付率（資料）社会保険庁, 厚生労働省

り，給与から天引きできないことによると考え③

国民健康保険られます。これらの国民年金の納付率の減少や非正規労働者やいわゆるニートの増加は国民免除者の増加は，当然将来の低年金者や無年金健康保険の加入者も増加させています。パート

者の増加を意味します。

や派遣労働者などの非正規労働者と無職者を合国民年金（基礎年金）の年額は，現在のとこ

わせると国民健康保険全加入者の 4 分の 3 を占ろ40年満期で80万円弱であり，この金額は 1 人

めており，かつての国民健康保険加入者イコー

世帯の貧困線とされる127万円よりもかなり小ル自営業者と農林水産業従事者というイメージ

さくなっています（ただし，夫婦 2 人の場合はとはほど遠い被保険者構成になっています。そ150万円となるので， 2 人世帯の貧困線158万円の結果，国民健康保険の加入者の平均年収はにかなり近づきます）。もちろん，一定期間，103万円（2007年）と非常に低くなっています。

国民年金を未納したり，免除されたりすると，

しかし，それにもかかわらず，国民健康保険のこれらの満額よりも少ない年金しか受けとるこ

年間保険料は平均で14.7万円と，平均年収に対とができません。

して大きな比率を占めています。さらに，国民

つまり，繰り返しになりますが，現在の国民健康保険の被保険者の性質が故に，その保険料年金の未納や免除の増加は，将来における高齢は天引きではなく，被保険者自ら支払われるこ者の貧困の増大につながることになります。無とになります。したがって，被保険者が低所得

年金や低年金による高齢者の貧困は既に社会問化することにより，国民健康保険の未納はます

題になりつつありますが，進行する高齢化と国ます増加しています。

民年金の未納・免除のトレンドを考えると，高例えば，2008年度の保険料（税）の収納率

齢者の貧困問題は今後も拡大すると考えられる（現年度分）は全国平均で前年度より2.14%ポイでしょう。

ント低下し88.35%となり，国民皆保険となった― 170 ―

昭和36年度以降最低となりました。この主たる請することで 7 割が還付されますが，資金流動理由としては，同年の後期高齢者医療制度の導性の低い低所得世帯には受診の大きな足かせに入で，収納率の高い75歳以上高齢者が国民健康なります）。

保険から抜け出したことが上げられていますが，

毎日新聞によって，全国主要都市51のうち20

図10から分かるように，それ以前からも納付

都市で7,333人の無保険の子どもがいると報道

率は低下傾向にありました。なお，翌2009年度

されたのをうけ，厚生労働省が2008年に行ったの収納率（現年度分）は，前年度より0.04%ポ

全国調査では，結果として32,903人の無保険のイント低下して88.01%となり，最低記録を更新

子どもたちが存在することがわかりました（なしています。つまり，収納率低下のトレンドは

お一部の地方公共団体では地方単独事業として止んでいないということです。また滞納世帯の一定年齢以下のこどもに対しては医療費の助成割合は0.2%ポイント増え，20.8%となっていまをおこなっているところもありますが，そのよす。うち資格証明書が交付された世帯数（＝無うな場合でも，親が保険証を有していることが保険世帯数）は，国民健康保険世帯の1.4%にあ前提であるようです）。
国会レベルでも国民健康保険法が改正され，たる31.1万世帯にものぼっています。
そこで問題になったのが子どもの受診です。

中学以下の無保険の子どもは救済されるように親が保険料を滞納すると，その子どもまで無保なりました。また，2010年からは対象が高校生

険の状態になりました。当然，子どもには無保まで広げられました。この意味で，子どもに対険になった責任はありません。それでも，全額する医療の社会的安全網は拡大し，網の目は小負担で医療を受けなければならないのです（実さくなったのですが，それでも大人の無保険者

際は，全額払った後，管轄の市町村に出向き申の問題はひきつづき存在しています。

（図10） 保険料（税）収納率（現年度分）の推移（市町村国保）(資料) 国民健康保険事業年報― 171 ―

④

（表 2 参照）。これらの結果，生活福祉資金貸付

生活福祉資金貸付制度
これら上層の社会的安全網の綻びをカバーす

制度は急速に拡大しています。実際，この制度るのが最後の安全網たる生活保護ですが，生活改正が行われた2009年には，図11に示してい保護を議論する前に，あまり知られていない生

るように，かつて無いほどの大きな規模の貸付

活福祉資金についてお話しましょう。

が行われ始めました。

生活福祉資金貸付制度とは，社会福祉協議会（社協）が行う社会福祉事業で，低所得者対策として長い歴史を持っています。この制度は複表 2 ： 生活福祉資金貸付制度の要件緩和

数の厚生労働事務次官通知に基づき運営されお

2001年

離職者支援資金：失業，減収，（住宅手当との併用により）住居喪失のおそれを理由として借入可能

り，それらによれば，当該制度の目的は「低所2002年

得者，障害者又は高齢者に対し，資金の貸し付

長期生活支援資金：日常生活費のための借入可．高齢者に対し不動産を担保に生活費を貸付

2003年 緊急小口資金：連帯保証人無で貸付けと必要な相談支援を行うことにより，その経2007年 要保護世帯向け長期生活支援資金

済的自立及び生活意欲の助長促進並びに在宅福祉及び社会参加の促進を図り，安定した生活を送れるようにすること」とされています。都道2008年 自立支援対応資金が創設された総合支援資金の創設
2009年 総合支援資金の創設
2009年

連帯保証人要件の緩和（総合支援資金・教育支援資
金・福祉資金で連帯保証人がなくとも借入可能）

府県社協が貸付事業の運営を行っており，都道
府県内の貸付・償還の審査や資金管理を統括ししかし，生活福祉資金は貸付制度であるがゆていますが，借入相談者の窓口は，都道府県社

え，民間では借入はできなくても借入の機会を協より委託を受け市町村社協が担っており，貸活かし自立し，貸付金を返済できる見込みがあ付相談から償還まで実際に対応するのは各市町

る，限定された範囲の人を対象にすることにな

村に置かれた社協の職員です。

るはずです。少なくとも，自力での返済は困難

また，民生委員も重要な役割をもっています。

であっても，相談支援を通じて生活設計を学び

民生委員は，社協と連携し，貸付に先立ち相談

自立していける人たちである必要があります。

者と面談し，また，教育支援資金および福祉資

しかし，そのような人々を判別するのは，市町金（うち福祉費）貸付時においては調査書作成

村社協の人手不足も相まって，それほど容易とを行うことになっています。生活福祉資金の貸は考えられません。むしろ実際は，形式上は付原資や事務費は国と都道府県が分担して負担「返済」が要件となっているため，給付ほど厳しています。国の補助率は，貸付原資は 3 分の格に受益者の審査は行われていないのかもしれ

2 ，要保護世帯向け不動産担保型生活資金は 4ません。そしてその結果として，本来貸付対象分の 3 ，事務費等は 2 分の 1 となっています。

とすべきでない人々に貸付を行う可能性が十分

なお後述の総合支援資金の創設に伴う相談員のにあると考えられます。

配置の費用は国が全額負担しています。

筆者がかつて指導した柴香里さん（元・一橋

生活福祉資金貸付制度は，「新たなセーフ

大学政策大学院大学院生，現・日本 IBM）はティーネット構築」という名の下に，2009年10

社協の現場をヒアリングしていますが，彼女の月に大きな制度改正が行われます。ここでは報告によると，現場においては，生活がすでに「総合支援資金」なるものが創設されるのです

成り立っていない人に貸付を行うことになり，が，それを用いて，雇用保険によってカバーさその結果，返済に至らないのではないか，といれない失業者を救済することが目論まれたのでうような懸念がでてきているようです。また，す。それと同時に，従来の貸付についても貸付

図12は柴さんが某都道府県社協の事業報告書

利子，連帯保証人要件が大幅に緩和されましたより作成した償還率の推移ですが，この図をみ― 172 ―

（図11） 生活福祉資金貸付額（資料）柴香里「生活福祉資金貸付制度の現状と課題: 近年の制度改正に着目して」IPSS Discussion Paper Series
No.2010-J01. 2011 年 3 月より引用．

てわかるとおり，近年では生活福祉資金，特に万人を記録しています（厚生労働省速報値。以

離職者支援資金の償還率は急降下しています。

下同じ）。もちろん戦後の混乱期よりも（現在このように離職者支援資金の償還状況が厳しは減少傾向にあるとはいえ）日本の人口は増加いことから類推して，新しく創設された総合支しているので，人数だけで見るのは多少ミス

援資金の償還についても不安視されているようリーディングかもしれません。それでも 1 カ月です。実際，生活福祉資金の未回収金が2011年

後の2011年の 8 月には更に約 1 万人近く増加し

3 月末現在で約374億円にのぼっていることがていますので，かなりの勢いで増加しているこ

朝日新聞によって報道されています。同報道にとは間違いないでしょう。

よれば同額は， 6 年前に比べ約100億円増えて生活保護受給世帯数に関しても，図13にあおり，焦げつきが深刻化しているとされていまるように，1992年の58.5万世帯を底として増加す。

を初め，2005年に100万台にのせ，そして2011
年には150万世帯の一歩手前まで迫っています

⑤

生活保護

（2011年 8 月時点の速報値では生活保護受給世

これら上層の社会的安全網の綻びを最終的に

帯数は149.3万世帯となっています）。

カバーするのが生活保護です。生活保護が最後世帯数に関しては，世帯の特質別に経年変化の社会的安全網と呼ばれることの所以です。実をみることができます（図14）。例えば，高齢際，生活保護世帯数の変化やその世帯属性によ化の進展にともなう無年金 ･ 定年者の増加は，る構成の変化をみると，生活保護は最後の社会生活保護世帯における高齢者世帯を着実に増加

的安全網として機能しているように見えます。

させています。なお，2004年から2005年にかけ生活保護の受給者数は2011年 7 月時点で戦後のての高齢者世帯は減少していますが，それはそ混乱期に同制度が設立されてから最多の約205の定義変更（以前は，男性65歳以上で女性が60― 173 ―

（図12） 某都道府県社協における償還率の推移（資料）柴香里「生活福祉資金貸付制度の現状と課題: 近年の制度改正に着目して」IPSS Discussion Paper Series
No.2010-J01. 2011 年 3 月より引用．

（図13） 生活保護世帯数の推移(資料) 厚生労働省(注) 2011 年の数値は 8 月までの速報値を含む月平均値― 174 ―

（図14） 生活保護世帯の世帯類型別推移(資料) 厚生労働省(注) 2011年の数値は８月までの速報値を含む月平均値

歳以上であったのが，現在は両人とも65歳以上

また，2008年のリーマンショック以降は，政に変更されています）によるもので，2006年以治的な要因も加わり，失業者やホームレスに対降の数字が示すように，その増加の傾向は変して，迅速な素早い生活保護受給が認められる

わっていません。

ようになりました。さらに，2009年 3 月以降の図にみるように，ここ20年近くはどの世帯類

厚生労働省の一連の通達によって，「その他の型も増加傾向にありますが，特に2009年以降は，世帯」の受給基準が，大幅に緩和されるように就労可能な現役世代を含む「その他の世帯」のなっています。

受給急増が目立っています。これらの世帯は

このように，生活保護は一応の最後の社会的2011年 8 月時点では25万世帯となり，10年間の安全網としての機能を果たしてきたと考えられ

約 4 倍に膨れ上がっています。

るかもしれません。しかし，既にお話ししたよ

この「その他の世帯」の急増は図15に示す

うに，日本の相対的貧困率は OECD 諸国中第ように，生活保護世帯の大半を占めていた高齢

4 番目に大きくなっています。生活保護制度が者世帯のシェアの増加を減少させるほどの増加

設定する保護基準（最低生活水準）はほぼ貧困をみせています。

線に一致しますから，生活保護制度がその制度

日本の生活保護制度は，厚生労働省による法が意図したとおり機能している限りは，そのよ令や通達に現れる，その時々の厚生労働行政のうに高い貧困率が日本で観察できるとは考えらスタンスによって影響されると考えられていまれません。

す。例えば，1998年以降は都市部におけるホー

実際，複数の研究では，生活保護の捕捉率はムレスの急増に対応して，ホームレスによる生10%から20%と推計されており，本来，生活保活保護申請が認められるようになっています。

護を受けるべき人の 1 割から 2 割しか生活保護― 175 ―

（図15） 生活保護世帯の世帯類型別構成比(資料) 厚生労働省(注) 2011 年の数値は 8 月までの速報値を含む月平均値― 176 ―

を受給できていないことが示されています。たているのですが（だから「第 2 の」という言葉だ，これらの研究は世帯が有する資産を考慮しには若干違和感があるのですが），ここでは雇ていないので，実際の捕捉率は多少上昇すると用保険が第 1 の社会的セーフティーネットと位考えられますし，2009年以降の生活保護行政の置づけられ，雇用保険から落ちた人々が最後の転換によって捕捉率の改善がみられているかも

社会的セーフティーネット（生活保護）に入る

しれません。しかし，捕捉率を算出するためにことを防止する安全網という意味で「第 2 」とは生活保護基準以下の低所得者の増加も同時にいう言葉が利用されているのでしょう。
しかし，この「第 2 のセーフティーネット」

考える必要があるため，その値はいまだ国際的は 1 つの統合的なパッケージではなく，運営主にみても低いことは変わりないでしょう。
現在のところ個人資産を考慮した推計値は，体が異なった，複数の制度から構成されていま

厚生労働省におけるナショナルミニマム研究会

す。主要なもとのとしては，地方公共団体によによる推計値しかありません，その値は，平成

る住宅手当の支給，国・地方・民間事業者によ

19年（2007年）国民生活基礎調査を用いる場合

る自立・就労支援，ハローワークによる職業訓は32.1%と算定されています（ただし，平成16

練期間中の生活費等の支給，社会福祉協議会に年の全国消費実態調査を用いると75.8%～87.4%

よる貸付などです。

と大きく改善しますが，同調査は家計簿の作成

ただし，少なくとも形式的にこれらは結びつなど面倒な調査票記入が必要となるため，生活けられており，厚生労働省のサイトでは，「『第保護の対象となるべき人がサンプルから抜け落

二のセーフティネット支援ガイド』のリーフ

ちている可能性があります）。これらの数値は

レットとパンフレット～仕事・住まい・生活に2009年以降の政策変更を反映している訳ではあ

お困りの求職者の方へ～」（http://www.mhlw.

りませんが，いずれにせよ，日本の高い貧困率

go.jp/bunya/koyou/employ/taisaku2.html）とと低い捕捉率は，最後の社会的安全網が完璧に

題して，図16や図17のような資料が提供され働いているわけではないことを示していると考ています。以下，主要なものを簡単に説明しま

えられます。

しょう。

4．近年の展開：「第 2 のセーフティー

①

ネット」

住宅手当制度
住宅手当制度は2009年（平成21年）10月に創設され，翌年2010年（平成22年） 4 月 1 日から
2009年10月に開始された緊急雇用対策以来，支給要件の緩和が行われました。この制度は，

日本の社会的安全網にかかわる政策は大きく変住宅の確保（住宅喪失の予防）及び就労機会のわったように思えます。
「第 2 のセーフティー

確保を支援することを目的とした制度で，離職ネット」という言葉が聞かれるようになったの者であって就労能力及び就労意欲のある者で，もこのころからです。この言葉は，離職によっ住宅を喪失している，または喪失するおそれのて住居を失ってしまった求職者や，雇用保険のある者を対象としています。ここでは，地方公受給資格がなく就職活動中の生活費に苦慮して共団体とハローワークによる就職支援を受けないる求職者などが，生活保護を受けざるを得な

がら，地方公共団体から賃貸住宅の家賃のためい事態に陥ることを防ぐことが狙いとされていの手当の支給を受けることになります。
給付額には，地方公共体ごとに生活保護の住ます。
それまでの社会保障制度でも，既に見たよう宅扶助特別基準に準拠した家賃の上限額や，受に雇用保険以外に複数の社会的安全網は存在し給者の収入に応じた調整あり，原則 6 カ月間ま― 177 ―

（図16） 第 2 のセーフティーネット 1（資料）厚生労働省（http://www.mhlw.go.jp/bunya/koyou/employ/dl/taisaku2a.pdf）― 178 ―

（図17） 第 2 のセーフティーネット 2（資料）厚生労働省（http://www.mhlw.go.jp/bunya/koyou/employ/dl/taisaku2b.pdf）

で支給されます。また，一定の条件を満たす場

この制度は，雇用保険（失業等給付）や年金

合は， 3 カ月間延長が可能です。地方公共団体

等の他の公的給付を受けることができない人で，が給付を行いますが，全額国庫補助をうけてい失業等により日常生活全般に困難を抱えているます。なお，2009年10月から2010年 1 月までの人に対して資金を貸付します。 2 人以上の世帯

3 カ月間の住宅手当実績は，申請件数が16,241で月額最大20万円，単身世帯で月額最大15万円

件のうち，支給決定数が11,683件となっていまを，12カ月間を上限として借り入れ可能です。

す（厚生労働省保護課調べ。速報値）。

総合支援資金貸付は，賃貸住宅入居時の敷金・礼金等や，他の生活支援資金として用いること②

総合支援資金貸付ができます。この資金の申請の受付・審査・給総合支援資金貸付は，既述の生活福祉資金貸付のひとつとして位置づけられ，住宅手当を受付は，既述の通り，市町村の社会福祉協議会によって行われます。
貸付の条件としては，①低所得者世帯（市町給できる人は原則，同資金の借り入れが可能です。

村民税非課税程度〈前年に所得があったために― 179 ―

課税世帯であっても，現に非課税世帯程度の収なっています。この訓練期間中及び訓練終了後入しかないと認められる場合を含む〉
）であり，

も，
「就職支援計画」に基づいて，ハローワー

収入減少や失業等により生活に困窮しているこクでの定期的な職業相談と求職活動を行うことと，②公的な書類等で本人確認が可能であるこが前提となっています。

と，③現に住居を有している，または住宅手当

求職者支援制度によって特定求職者に支給さにより住居の確保が確実に見込まれること，④れる給付金は「職業訓練受講給付金」と呼ばれ，実施主体及び関係機関から継続的な支援を受け財源として雇用保険料が用いられています。職ることに同意すること，⑤同貸付及び支援に

業訓練受講給付金は，月額10万円の職業訓練受

よって自立した生活を営むことが可能となり，講手当と通所経路に応じた所定の額が支払われ償還が見込めることとあります。また，連帯保

る通所手当からなります。支払いの期限は原則証人の確保は必須条件ではなく，連帯保証人を最長 1 年です。給付を受けるには所得制限が有確保した場合は貸付利子が無利子となりますが，り，本人収入が月 8 万円以下，世帯（同居又はそうでない場合でも低利（年1.5％）の貸付を生計を一にする別居の配偶者，子，父母）全体受けることができます。返済期間は最長で20年の収入が月25万円以下（年300万円以下），世帯

間です。また貸付には，ハローワークへの求職全体の金融資産が300万円以下，もしくは，現申込みと職業相談が必要となり，社会福祉協議

在住んでいるところ以外に土地・建物を所有し会が，ハローワーク等と連携し，相談支援（就ていないことが条件となります。
また，全ての訓練実施日に出席（やむを得な

労支援，家計指導等）を継続的に実施することい理由がある場合は 8 割以上の出席）し，訓練になっています。
なお，同貸付金は同制度が制定された2009年

期間中から訓練終了後まで，定期的にハロー10月 か ら 6 カ 月 で（ 平 成21年 度 ），26,353件，ワークに来所し職業相談を受ける必要もありま

178.7億円の資金が貸し出しされています。こす。一度でも訓練を欠席したり（やむを得ないのことは，図11でみた生活福祉資金貸付の急理由を除く），ハローワークの就職支援を拒否

激な増大の大きな要因となっています。

したりすると，給付金が停止され，また，これを繰り返すと訓練期間初日に遡り給付金の返還③

求職者支援制度

命令がだされるという内容になっています。

求職者支援制度は，2011年10月から始まった

このように，求職者支援制度は，雇用保険かばかりの制度です。求職者支援制度の対象者はら漏れ落ちた人々に対して単に給付を行うだけ「特定求職者」と呼ばれ，雇用保険に加入できでなく，給付を職業訓練と求職活動に条件づけなかった者，雇用保険受給中に再就職できないることによって，また，給付期間に上限を設けまま支給終了した者，雇用保険の加入期間が足ることによって，就業へのインセンティブを強りずに雇用保険を受けられない者，自営廃業者，く意識した制度作りになっています。

学卒未就職者など，雇用保険被保険者ではない，

5．さいごにまた雇用保険の求職者給付を受給できない人々となっています。
特定求職者は，制度開始と同時に開講される

確かにここ数年で日本の社会的安全網は拡充

ハローワークの支援指示を受けた「求職者支援の方向に向かっています。国民健康保険に関し訓練」もしくは「公共職業訓練」を受講するこては親が無保険者であっても高校生までの子どとが原則となっています。なお，同訓練の受講

もは保険受診が可能になりましたし，「第 2 の料は無料ですが，テキスト代等は自己負担にセーフティーネット」というかけ声のもと，生― 180 ―

活福祉資金貸付制度の充実（総合支援貸付金制から，国のかけ声の下，一部の地方公共団体で度）や住宅手当制度・求職者支援制度の創設な

ワンストップサービスが臨時的に開始されまし

どによって，雇用保険から漏れ落ちた人々に対

たが，地方にとってワンストップサービスは業して貸付や給付が行われるようになりました。

務量の拡大を意味しているので，本音ベースでまた，最後の社会的安全網たる生活保護制度は望まれていないという報道もあります。掛けも，厚生労働行政のスタンスの変化により，以声としては，これらの関係団体の「連携強化」

前よりは受給しやすくなったようです。しかし，が謳われていますが，それらがどれくらい成功

給付の拡大には財政上の制約の問題が常につきしているかは未だ分からない状態です。本来はまといます。社会的安全網の拡大にともない，社会的安全網に関する大きな組織改革が必要に必要とされる財源も膨らむからです。公的債務なるでしょう。
また，ワンストップサービスを行わなくとも，の対 GDP 比率が200%を超える現状で，そのような財源をどのように調達するのかという点に社会的安全網の拡大と経済的停滞の長期化は必

ついては，「消費税の増税」以外には具体的に然的に社会保障の受給者を拡大させ，関連するは議論されていないのが現状でしょう。

部署の業務量を増大させます。実際，ハロー

また，これらの社会的安全網の担い手が，国ワーク，社会福祉事務所，社会福祉協議会の担（ハローワーク），地方（福祉事務所，無料職業

当者の負担は拡大する一方と伝えられています。

紹介所等），および社会福祉法人（社会福祉協

もちろん，関係部署は厳しい財政制約の中，担議会）に分散している点も気になります（さら当者の増員を行っているようですが，その増員に職業訓練の実施者としては，国や都道府県ののほとんどは非常勤職員であるとも伝えられて

職業能力開発施設に加え，複数種類の民間事業います。社会的安全網の拡大に携わる職員には者が関与してきます）。

高度な専門性が必要とされるでしょうし，その日本の社会的安全網はシームレスにはつな

ニーズも増えることはあれ，減ることはないとがっておらず，実施主体・窓口の場所が分散し，考えられます。どのように社会的安全網を担う

潜在的な受給者にとっては利用しにくいという人材を量的にも質的にも育てていくのかも今後問題があります。それを受けて，2009年の年末の重要な課題です。

― 181 ―

マイナンバー： 社会保障・税番号制度の行方

嘉悦大学経営経済学部准教授

はしがき

和泉徹彦

本稿は，平成23年 7 月14日開込みながら大々的に開始することにはならな

催の財政経済研究会における，嘉悦大学経営経かった。ただし，利用開始から 3 年後を目処に

済学部准教授 和泉徹彦氏の『マイナンバー：

見直しが行われる予定も組み込まれており，現

社会保障・税番号制度の行方』と題する講演内

時点では慎重な扱いとなっている民間活用の可

容をとりまとめたものである。

能性も残されている（図表①参照）。
社会保障・税番号制の愛称は公募されたあと有識者会議の選定によって，最終的に「マイナ▪ はじめにンバー」と決定した。ここで「社会保障番号」「年金番号」など，ある意味色の付いた愛称に社会保障と税の一体改革が 6 月末にずれ込んしなかったというのは，将来的に様々な利活用だため，社会保障・税番号制度の大綱決定も遅形態があることも含めて考えてのことだろう。

れた。
「マイナンバー」という愛称も選定した

社会保障と税の一体改革成案との関係では，そうだ。「納税者番号」「社会保障カード」「国

個人所得課税の公平性確保，消費税増税時の逆

民 ID」「共通番号」など，報道されるたびにこ進性を緩和するための給付付き税額控除検討のろころ呼び名が変わると思われた方もいるだろ

前提として番号制導入の必要性がうたわれていう。呼び名とともに内容も変わっていたのだが，る。消費課税に関しては複数税率よりも給付な

本稿では，紆余曲折を経てマイナンバーまでたどによる対応を優先するとし，食品などを対象

どり着いた経緯について紹介し，新しい公共投とした軽減税率は導入しない姿勢が示されてい資としての側面，そして公的活用・民間活用のる。

ポイントについて理解を求めたい。

▪ 番号制をめぐる歴史「社会保障・税番号大綱」は 6 月30日に社会保障と税の一体改革成案とともに，政府与党で決定された。今秋の国会に法案成立を図り，お番号制をめぐる歴史をさかのぼると，1968年

よそ 3 年後には個人・法人に番号を付けて， 4の佐藤内閣で国民総背番号制を検討していたの年後に利用を開始するスケジュールが予定されが最初だと言われている。ただ，このときは世ている。利用分野については，社会保障を全面論の大反対にあって，法案提出にも至らず頓挫に押し出していて，基本的には年金，医療，介した。

護，福祉，労働保険という 5 分野に税を加えた実現の一歩手前までいった大きな動きとして6 分野に限定をしている。最初から民間を巻きは，1980年にマル優適格を示す納税者番号であ― 183 ―

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図表①

るグリーンカードを導入しようとした事例があ

1 つは自民党から民主党への政権交代にも少る。少額貯蓄への税制優遇を複数口座で受ける

なからず影響したと見られる「年金納付記録問

不公平が問題視されたことへの対応だった。今題」である。公的年金に加入していた記録が失年 5 月に東京で行われた番号制シンポジウムのわれていたり，誰の記録か分からず宙に浮いて

冒頭，挨拶に立った与謝野経済財政担当大臣はいたりとずさんな処理が問題化した。旧社会保グリーンカードは法案成立後300億円もかけて険庁のいい加減な仕事ぶり，電算処理能力が足システムを用意し，事務局もスタートしていたりずカタカナでデータ化していたことによる同のにポシャってしまったのが非常に残念であっ

姓同名の取り違え，ライフステージによって複た，と述べた。世論の反対を受けて，実施前に数の年金制度に加入記録が分散する制度上の問議員立法で廃止されてしまった事例である。こ題，そして基礎年金番号が唯一性を保証していのように，番号制にはなかなか実現しない苦いなかったことが複雑に絡み合って起こった問題

歴史があった。

であった。単なるタイプミスだとか，いい加減

結局2003年になって初めて，住民基本台帳
ネットワークで使用される住民票コードが導入な仕事だったからでは片付けられない，番号制が無かったが故の問題と言える。

されて，国民に唯一振られる番号制になったと

もう 1 つは，所在不明高齢者問題として，住いう経緯がある。やはり当初，プライバシーの

民登録・戸籍上では100歳以上になっているは侵害，あるいは政府による個人情報の収集へのずの人の所在がつかめない，そういった人たち

懸念がとても大きくクローズアップされ，有識が出てきてしまった。年金受給詐欺にあたる事者の間でも論争になった。個別の行政訴訟が提件になった事例もある。しかし，家族とも地域

起されたり，地方自治体の首長が政治的判断ととも無縁となって亡くなり，住民登録・戸籍上して不参加を決めたりといった混乱は，最近まは抹消されずに残ってしまった方も多い。将来で続いた。

的に，市民生活に密接にかかわる番号がすべて一般の市民生活の中で11桁の住民票コードが紐付けられるような番号制が導入されたときに出てくる場面というのはほぼ無い。引っ越しを

は，所在不明者はあぶり出されるはずである。

したときに，確かに住民票には書かれているが，何らかの形で番号を使わなければ市民生活をあくまでも行政内部のやり取りのために使われやっていけないということになったときに，全ているだけである。住民票コードの有無が市民

くその痕跡がない人，データの履歴が残らない

生活に大きく制約を与えることは無い。一方で人として発見される。もちろん，それを具体的

住民票コードにメリットを感じるのは，引っ越にどういう形でやるのかは未定である。

しの手続きが多少楽になった，パスポートを取3 月の東日本大震災後の対応として大綱の中得するときに住民票を取得しなくてよくなったに書き込まれたことであるが，災害時の本人確など限られた場合に過ぎない。住民票コードは

認，被災者リストの作成などについて番号制が市民生活に大きく浸透しているような番号制で導入されることで大きな助けになると想定されはなく，そして民間での活用に関しては大きなる。一方で，被災した一部の地方自治体で住民罰則も含めて，禁止をされている。

基本台帳のデータが津波にさらわれてしまう事

そして現在，マイナンバーを導入して社会保態が起きた。バックアップ体制として一元的に

障と税の分野で活用しようという段階に到達し管理が行われる必要性がある。これは物理的かている。その前段階として国民を個々に識別す

つ地理的にも分散してデータ保全できる体制のるための番号制の必要性を実感させる複数の出整備を意味している。マイナンバーのためにこ来事があった。

れから新しくつくるシステムやデータセンター― 185 ―

を 1 カ所に集中させるのは危ないという懸念が履歴を確認できるものである。国税庁が何月何ある。番号制度を維持していくだけの技術力，日に調べている，自分の住む市町村が個人情報信頼性を示していかなければならない。これはにアクセスした，といったことが履歴情報とし

番号制に限らず，日銀ネットや銀行オンラインて出てくる。さらに行政が持っている個人情報システムなど市民生活のインフラとなっているを自己情報コントロール権として知る権利を行

システム全てに言えることである。

使することもできる。
総務省が所管する住民基本台帳ネットワーク▪ 技術的条件と住基ネット（住基ネット）と番号制とのかかわりが注目されるようになってきている。最近では，国税庁

番号制導入の技術的な要件に関しては，非公

電子申告・納税システム（e-Tax）などで公的開の状態で議論されてきて，なかなか情報が出

個人認証を使う目的で住基カードを取得されたてこなかった。セキュリティをどのように確保方も多い。住基カードを普及させるために，総するのか，根本的な番号の仕組みを共通番号制

務省は躍起になって商店街のポイントカードににするのか親子番号制にするのかについて議論使うといった様々な補助金プロジェクトをやっがまとまらなかったせいもある。

ていて全然普及しなかったのが，e-Tax で多年金，医療，税金，すべての行政システムで少挽回した印象である。厚生労働省主導でモデ同じ番号を使い回す共通番号制でやるのか，そル実証実験までやった社会保障カードが単体とれとも情報連携基盤は共通化した上で，各機関しては消えて，新しい番号制の下では新たながリンクコードを発行して個人情報をひも付け

IC カードを発行し，そのインフラとしては住集約する親子番号制（セクトラルシステム）で基ネットが使われる方向性が示されている。

やるのかについて，自分の番号を覚えていられ

公的な身分証明書にもなる顔写真付きの住基

るか，覚えていられないかの問題と理解する人

カードもあって誤解されやすいが，住基ネットもいる。共通番号制なら 1 つの番号なので覚えをインフラとして本人確認ができる電子認証のられるかと言えば，住民票コードのように普段システム，これが住基カードの公的個人認証で使わないものは覚えられない。親子番号制である。社会保障カードというのは，診療の記録あっても，例えば IC カードに記憶させたデーやカルテの情報を，カードをキーにして集約でタによって機械的処理することで番号を覚えな

きるプロジェクトを厚労省主導で2007～2008年

くて済む方法を採用できる。しかし，自分の番にやっていた。政権交代時に，総務省，経産省，号を書かなければいけない場面を考慮すれば，厚生労働省が集められて，省庁の綱引きに決着

目に見える番号を残さなければ広く受け入れてがついた。
今後発行したい IC カードの機能は，まさにはもらえなさそうである。
結局は，住民基本台帳では住民票コード，公社会保障カードで検討されてきたものである。

的年金では基礎年金番号，税務署では納税者

健康保険証の機能は当然として，各医療機関のコードというように各機関では既に個別に番号

診察券の機能も全部 1 枚に集約したいという利を振ってシステムを運用しており，共通番号で便性からの要求がある。そしてほかの医療機関

置き換える手間を考えると，親子番号制の方がに行ったときに，ネットワークを通じて電子カシステム改修費用を考えても導入しやすい。

ルテを取り寄せて，再検査を不要にしたり，処マイナンバーという愛称と同時にマイポータ

方薬の状況を確認できるようにしたりすれば，

ルという名前が一緒に出てきた。行政機関があ患者の負担軽減と同時に医療費抑制も実現可能

なたの個人情報にいつアクセスしたのかというになる。

― 186 ―

▪ 公 共投資としての情報連携基盤

整備

ス構築に加えて，番号を利用する各組織のシス
テム回収費用も考慮しなければならない。
ただ番号を付けただけでは利用できず，今の住民票コードと何ら変わるところがないので，

従来のイメージで公共投資と言えば，ダム建IC カード発行まで行き着くことになる。その設，高速道路建設，新幹線の延伸が想像しやす

見積もりでは年金，医療，福祉，介護の各分野

い。今や公共事業の旗色は悪く，景気刺激効果をカバーするならば6,000億円かかる。初期投が少ない上に公的債務を増やすと批判されがち

資として6,000億円の費用を見込んでおくべきである。実は，番号制の導入は大型公共事業にである。ちなみに政権交代時に注目された八ッ匹敵する規模の公共投資の側面を持っている。

場ダムの周辺道路整備を含めた総事業費が初期投資として，まず 1 億2,700万人に加え4,800億円である。

て在留外国人の住民の方々に付番し，法人に対番号制の導入は初期投資だけでは終わらず，しても付番する費用が必要になる。さらに IC

毎年の整備事業が将来にわたって継続すること

カードを発行するところまで踏み込もうとしてになる。新しく生まれてくる100万人以上の赤いるので，追加費用は確実である。昨年，具体ちゃんに付番する，新しく日本に入ってくる在的な費用が幾つかのモデルケースで出ていて，留外国人の方々に付番する，そして新しく設立

とりあえず番号を付けるだけなら1,300億円かされる企業にも付番することになる（図表②参かる。番号を統括する組織におけるデータベー

照）
。

図表②

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― 187 ―

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また，何万人になるのか，何十万人になるの

録盗み見事件が記憶に残っているのだろう。まか，何百万人になるのかわからない，様々な異た「共通番号の利用者，利用目的が国民に知ら動情報の更新が出てくる。異動情報は各番号保されないのではないか」という，国が国民を管有機関から出てきたものを統合しながら，共通

理するために使うのではないかという疑念を抱

情報連携基盤を通じてデータベースを更新してく人々もいる。
番号制導入にあたり，IC カードに関して必いくような作業である。公的年金や健康保険の制度をまたがる異動情報が反映されていかなけ

要だと答えている人が 7 割強となっている。

ればならない。また死亡者を所在不明にせずに「IC カードが配布された場合，あなたがカード

しっかり確認して廃番していかなくてはならなの機能に追加することを期待するもの」は，健い。これら毎年かかる運用経費はまだ見積もり

康保険証，年金手帳，住基カード，介護保険証，がつかない状況である。

運転免許証，そしてパスポートと続いている。

税務分野で番号制が機能することで公平な所

年金手帳の機能が備わっていれば，カードを銀得把握ができて，これまで取り逃していた税収

行 ATM などに差し込んだり，自分のパソコが確保できれば，運用財源の見通しがつくのかンのカードリーダーで読ませたりすると，自分もしれないが，あくまでも想像の域を出ない。

の年金加入記録や受給可能額などがわかるようになって欲しいという期待である。また住基▪ 内閣官房調査にみる世論の反応

カードの機能というのは，身分証明書としてなのか，それとも公的個人認証のことなのかは不番号制のとりまとめを行っている内閣官房が明だが， 3 番手につけている。大綱で定められ3 月にアンケート調査を実施している。
「現在，

た利用 6 分野には入ってきていないのが残念な政府で社会保障・税に関わる番号制度の導入がところである。社会保障・税分野以外の期待と検討されていることについて，あなたはご存じ

して運転免許証も兼ねてほしいというニーズがですか」という設問に，全体として 8 割近くのある。お財布の中でかさばるのでカードが 2 枚

人たちが知っていると回答している。
「内容もになるぐらいだったら 1 枚にしておいてくれと含めて知っている」人は 2 割である。問題なのいう話だろうか。パスポート機能も，例えばが20代は全然知らないし，30代も少し増えるく

EU 市民カードがあれば EU 域内での移動にパ

らいでほとんど知らない。年金，医療など社会スポートが要らないというような例があり，十保障に関係しているせいか，50代以上の認知度

分検討に値する。

はとても高いという結果が出ている。

▪ 公的活用のフロンティア「共通番号制度の導入にあたり，個人情報保護に関して，あなたがもっとも懸念することは何ですか」と言ったときに，やはり「偽造やなパターナリズム（父権主義）の意味合いとし

りすましによって，自分の情報が他人からのぞて，対象となっている国民が気付いていないよ

き見されたり，不正利用をされたりするのではうな「制度を適用してあげます」という部分は，ないか」という心配をする人たちがいる。
「共

番号制度の公的活用の仕方の一つなのかもしれ

通番号が導入されると，自分の個人情報が漏えない。国や地方自治体が国民に対して義務を負いしやすくなるのではないか」とも心配されてわせる，果たさせるという公権力行使の側面と，いる。「公務員によって自分の情報がのぞき見

そして国民に権利保障をしてあげる，利便性確されたり，不正利用されたりするのではない

保をしてあげるという側面の両面が番号制にはか」というのは旧社会保険庁職員による年金記ある。

― 188 ―

例えば，行政が持つ個別情報を統合して，所ける番号制の活用では，実際に何ができるのか

得，資産額の正確な把握に努めるために納税者が示されている。被災した地域に住んでいた人

番号としての機能を使うことが想定される。賃たちは誰か，要援護者のリストを作成すること

金・報酬支払いには番号登録を義務付ける，銀ができるので，これをもとに避難所にいる人た

行口座や金融資産には番号登録を義務付ける，

ちの本人確認をしていくことになる。また医療あるいは経費の使用時には番号登録を義務付け

情報に関して，電子カルテで残っていれば確認ることも考えられる。

できる。復興のステップには生活再建の支援のPOS レジでクレジットカード決済と同時にための番号活用というのもあり得る。

ID カードをスキャンして，そのデータが国税

4 番目には，自己情報のコントロール権とい庁に送られて経費積算されるという仕組みは，うことで，自分に必要な情報を自宅のパソコン

北欧の国では幾つか例がある。

から把握できるマイポータルが想定されている。

そして現在の日本が採っているような申請主

各種保険料の支払い，医療・介護・保育など義ではなく，利用可能な公共サービスを提案し，サービスを受けた際に支払った費用の確認，確対象適格である給付を自動適用することも考え

定申告に参考となる情報の確認などができる。
事務・手続きの簡素化，負担軽減に関しては，られる。必要と考えられるような公共サービスが提案される，政府に銀行口座を登録しておく

所得証明書や住民票の添付省略，医療機関におと自動振り込みされる仕組みはパターナリズム

ける保険資格の確認などが挙げられている。

そのものである。政府検討会で出されたエスト

また，医療・介護のサービスの質の向上に関ニアの事例では，病院が勝手に出生届けを出しする項目については，厚生労働省が従来からてくれて，政府に登録してある銀行口座に児童やっていた電子政府事業にかかわるところを全手当が振り込まれる。対象となる状況と判断さ部詰め込んだ話であり，番号制によって名寄せれたら，自動的に給付されることを好まない人

して統合すれば実現可能だという話になっていもいるだろう。そのような人のために自動適用る。

を除外するオプションの設定も求められるかも▪ 民間活用のフロンティアしれない。
大綱の中で最初に触れられているのは社会保障給付に関するところで，医療・介護などの総

番号制の民間活用にとても慎重なスケジュー

合合算制度，給付漏れ・ 2 重給付防止などであルに沿って言えば，今のところ，民間活用の可る。医療や介護をはじめとして，自己負担した能性というのは，2018年度以降の検討になってものについては合算していって自動的に計算さいる。番号制について発言しているある有識者

れるような仕組みが総合合算制度である。給付は，民間企業に個人の属性情報は絶対に渡さなに関しても不公平が生じないように取り扱うこい，属性を抹消した匿名データを統計的ニーズととなっている。

のために供する程度にとどめるべきであると主2 番目に，所得把握の精度向上等の実現につ張している。現在の情報処理技術をもってすれ

いては具体的なことが何も書かれていない。前ば，民間企業の利益にとって都合の良い顧客の述のような例えば賃金・報酬支払いにはすべて

情報は簡単に名寄せできてしまうという考え方

納税者番号登録，銀行口座にもすべて納税者番である。

号登録ということになるのか，ならないのか白紙の状態である。

別の懸念として，個人番号がハッシュ化されて利用される懸念がある。これは個人番号その3 番目に，東日本大震災のような災害時におものを民間で使ってはいけないと禁止されてい― 189 ―

るので，別番号を顧客に付番している。しかしすることによって，結果的に自分の健康づくり

1 対 1 で対応しているという番号群があったとのコンサルティングにつながっていくような使きに，それは個人番号を使っているのと何ら変い方がある。個人情報が悪用される心配だけでわらないものになる。しかも契約のために必要はなく，自分たちの生活に便利な使い方というだといって，個人番号を書かせたり，書き出しのもありうる。

たりしたとき，特定の計算式を経て必ず 1 対 1

IC カードの券面にこだわらなければ，既にの対応関係にある番号と照合できてしまう。

持っている IC カードを流用することも考える

さらに延長線上にあるのが，金融信用情報なべきである。実は個人所有の IC カードというどのブラックリストに利用されてしまうのではのは，何枚もお財布に入っていたりする。クレ

ないかという懸念である。この種のブラックリ

ジットカードあるいは JR や私鉄を使うときのストの中に最近出てきたのは賃貸住宅の家賃を交通カードにも IC チップが入っているし，電滞納したことのある人たちのブラックリストで子決済可能な携帯電話には IC チップが内蔵さある。事故歴のある人たちは大手の不動産業者

れている。当初発行された IC カードを持ち歩からは賃貸住宅の紹介を受けられない，契約でくだけではなくて，身の回りにあるサブの IC

きないといったことが問題化している。世の中

チップを本人確認に使えるよう登録することがに出回るいろいろな種類ブラックリストがあっできれば，利便性は向上する。

たときに，それがすべて名寄せされてしまい，

手持ちの IC チップを使って公的個人認証

市民生活を送る上で障害が生じる懸念というのサービスを利用することはまだ認められていながある。個人番号を使ってはいけないと言って

いが，将来的には可能性がある。住基ネットのも同意強制による契約というのを避けられるか

技術的な検討をしている総務省検討会では，一ということで，民間活用はとりあえず全面禁止

定のセキュリティ基準を満たした民間事業者にすることになっている。ただハッシュ化して別

公的個人認証サービスの署名・認証検証者にな

番号で運用されてしまうと，個人番号は使ってることを認めるとしており，民間のオンライン

いないと言い逃れられてしまう問題があって，サービスで本人確認ができることを意味してい

単に全面禁止と言っているだけでは通用しない

る。

面がある。

▪ ま と めネガティブな懸念ばかりではなく，少し積極的に楽観的な民間活用を考えてみると，本人の同意に基づいて，さまざまな情報にアクセスし番号制を巡る歴史を振り返っても，実現に至てもらった方が民間サービスを使ったときに，るには先人たちの苦難の道のりがあった。グより良い生活ができるのではないか，もっと便

リーンカードの例を思い返せば，マイナンバー

利な生活ができるのではないかという指摘もでが本当に実現するのか，法案が成立しても予断きる。

を許さないところがある。国民背番号制度とし

例えば金融資産のポートフォリオポータルをてのマイナンバーは，プライバシー侵害や個人つくって，銀行や証券会社が顧客に対して資産情報の名寄せといった点で警戒されがちである。

管理の支援を行う，あるいは運用上のコンサル

積極的に番号制を導入しようとする基準は 2 つティングを提供することが想定できる。また自ある。 1 つは効率性の観点であり，国民一人一分の電子カルテは単純に他人には見られたくな

人が個別識別できていない弊害は年金納付記録い情報だが，信用のおける医療機関やスポーツ

問題にとどまらず，我が国の行政システムに著

クラブといったところに継続的にデータを提供

しい不効率を招いており，その無駄にかける費― 190 ―

用も無視できない。もう 1 つは公平性の観点で得把握は，より精度が高いことが求められる。

ある。特に所得把握の精度についてサラリーマ

増税によって確保される財源が公的債務の返済

ン，自営業，農業などの格差が指摘されるとこに使われるにせよ，社会保障給付の原資になるろで，納税者番号の導入無しには解決できないにせよ，負担における公平性が保たれてこそ国問題となっている。

民的合意が得られる。効率性と公平性の両立を

今後，消費税増税が行われた場合に導入が想定される給付付き税額控除の算定基準となる所図る手段としての「マイナンバー：社会保障・税番号制度」の導入を期待したい。

― 191 ―

財政健全化と景気動向＊
─社会保障・税一体改革における「経済状況の好転」の条件について─

上智大学経済学部准教授

はしがき

中里

透

本稿は平成24年 1 月12日開催

データをもとに確認することにします。消費税の財政経済研究会における，上智大学経済学部の増税については景気にマイナスの影響を与え

准教授 中里 透氏の「財政健全化と景気動向─

るという見方がありますが，これははたして本

社会保障・税一体改革における『経済状況の好当にそうなのか，もしそうだとすれば消費税率転』の条件について」と題する講演内容をとりの引き上げのタイミングと引き上げ幅についてまとめたものである。尚，当日の配付資料を本

どのように考えたらよいのか，というのがここ

文末尾にまとめて掲載している。

での議論のポイントです。さらに，これらの点を踏まえて，財政健全化と経済成長の両立を図るために必要な政策対応のあり方について考え

1 ．はじめにてみたいと思います。

2 ．「経済状況の好転」の条件をめぐる「社会保障と税の一体改革」をどのように進

これまでの経緯

めていくべきかという道筋を考える場合に，社会保障改革や税制改革の内容の問題と併せて検討しなくてならないこととして，財政健全化と「経済状況の好転」というのはあまり耳慣れ

景気動向との兼ね合いや経済成長との両立をどない言葉かもしれませんが，この用語の由来をのように考えるかという問題があります。そこ

たどっていくと，麻生内閣のときに策定されたで，本日は一体改革をめぐる議論の中でしばし「中期プログラム」（「持続可能な社会保障構築

ば「経済状況の好転」と呼ばれる条件に焦点をとその安定財源確保に向けた中期プログラム」

当てて，財政健全化と景気動向の関係について〈2008年12月24日閣議決定〉）にたどりつきます。

考えてみたいと思います。

「中期プログラム」には「経済状況の好転後

ここではまず「経済状況の好転」の条件につに実施する税制抜本改革の 3 原則」というもの

いて，これまでなされてきた議論とその経緯をがあって（スライド 2 ），その中に「原則 1 」

整理します。次に，1997年に行われた消費税率

として「多年度にわたる増減税を法律においての引き上げと当時の景気動向の関係について，一体的に決定し，それぞれの実施時期を明示し＊本稿は2012年 1 月12日に開催された財政経済研究会における報告の会議録をもとに，加筆・修正を行ったものである。研究会では参加者各位から有益なコメントをいただいた。ここに記して感謝の意を表したい。

― 193 ―

つつ，段階的に実行する」，「原則 2 」として「平成20年度を含む 3 年以内の景気回復に向け「潜在成長率の発揮が見込まれる段階に達してた集中的な取組により，経済状況を好転させるいるかなどを判断基準とし，予期せざる経済変ことを前提として，遅滞なく，かつ，段階的に動にも柔軟に対応できる仕組みとする」という消費税を含む税制の抜本的な改革を行うため，ことが書かれています。

平成23年度までに必要な法制上の措置を講ずる

一体改革の「素案」（「社会保障・税一体改革ものとする」ということが書かれて，この附則素案」〈2012年 1 月 6 日政府・与党社会保障改104条に基づいて行われているのが現在の一体

革本部決定〉）でもこのことが踏襲されていて，改革ということになるというのは，皆様よくご

消費税率の10％への段階的な引き上げとともに，存知のとおりです。

「引上げにあたっての経済状況の判断を行う」

昨年 6 月にとりまとめられた一体改革の「成ことや「経済財政状況の激変にも柔軟に対応で案」（「社会保障・税一体改革成案」2011年 6 月

きるような仕組みを設ける」ことが盛り込まれ30日政府・与党社会保障改革本部決定）ではています。なお，「中期プログラム」の「原則（スライド 5 ），
「政府は日本銀行と一体となっ3 」には「消費税収は，確立・制度化した社会てデフレ脱却と経済活性化に向けた取組みを行保障の費用に充てることにより，すべて国民にい，これを通じて経済状況を好転させることを還元し，官の肥大化には使わない」とあります

条件として」という形で「デフレ脱却」というが，これは「確立・制度化した社会保障の費ことが明示されているのと，「名目・実質成長用」に対応する「高齢者三経費」（年金・医率など種々の経済指標の数値の改善状況を確認

療・介 護 ） を「 社 会保障四経費」（年金・医しつつ」という形で参照すべき経済指標が例示

療・介護・少子化対策）と読み替えれば，今回されている点が注目されます。
この年末・年始には「成案」をもとに「素の一体改革の「素案」とまったく同じ趣旨とい案」がとりまとめられましたが（スライド 6 ），うことになります。
より具体的に「経済状況の好転」の条件を見「素案」においても「引上げにあたっての経済ると（スライド 3 ），「中期プログラム」には

状況の判断を行うとともに，経済財政状況の激「改革の実施に当たっては，景気回復過程の状変にも柔軟に対応できるような仕組みを設ける

況と国際経済の動向等を見極め，潜在成長率のこととする」という形で「中期プログラム」以発揮が見込まれる段階に達しているかなどを判来のスタンスが基本的に踏襲されました。「素断基準とし，予期せざる経済変動にも柔軟に対案」の書きぶりで特徴的なことは，「種々の経応できる仕組みとする」という記述があって，済指標を確認し，経済状況等を総合的に勘案しこのときには「潜在成長率の発揮」ということた上で，引上げの停止を含め所要の措置を講ずが，注目点のひとつになっていたことがわかりるものとする」というように，消費税率の引きます。

上げに際しての経済情勢の判断が「執行停止条

これはどういう趣旨かというと，景気の山と件」の形で書かれていることです。

谷を考えた場合に，「潜在成長率の発揮が見込

3 ．消費税率の引き上げが経済に与えまれる段階」というのは，景気がピークアウト

る影響

するよりも早い段階ということになるので，つまりは成長率が加速する局面で早目に消費税率の引き上げを行うということになります。

では次に，消費税率の引き上げが経済に与えこの「中期プログラム」を踏まえて，平成21年度税制改正法附則第104条（スライド 4 ）にる影響について，データを見ながら整理してみたいと思います。

― 194 ―

（理論的な整理）

財政や公的年金の安定化によって将来不安が低

まず理論的な整理ですが，消費税率の引き上減することによって，増税が景気にむしろプラげが経済に与える影響を考える場合にポイント

スの効果を持つということも理論的にはひとつのひとつとなるのは，家計が流動性制約のもとの可能性として考えられますが，歳出の効率化にあるかどうかということです。流動性制約のを伴わない場合の非ケインズ効果は一般的にはもとにある家計については，消費税率を引き上非常に小さなものになるという点に留意する必げるとその分だけ実質的な可処分所得が減るこ

要があります。消費税率の引き上げをめぐってとになりますから，家計消費もそれに合わせてはしばしばこの点のメリットが強調されること減少するということになります。

がありますが，注意が必要な点だと思います。

では家計が流動性制約から解放されていて，通時的な予算制約のもとで意思決定を行ってい（1997年の経験）

る場合にはどうかというと，今度は家計が将来次に1997年の経験から何が言えるかというこの増税の可能性をきちんと予想に入れたうえでとを考えてみたいと思います。97年 4 月に実施

消費に関する意思決定を行っているかどうかとされた消費税率の引き上げについては，これがいうことがポイントになります。もし家計が将その後の深刻な不況の原因になったという見方

来の増税の可能性を考慮に入れずに行動していがあります。たしかにあのタイミングで消費税

ると，増税についての具体的なアナウンスがな

率を引き上げることが適切だったのかという面された時点から家計消費が減少することになりはありますが，この問題を考えるうえで注意します。

ないといけないのは，97年には消費税率の引き

家計が将来の増税の可能性を考慮に入れて上げ以外にも景気に影響を与えるさまざまなイ

フォワード・ルッキングに行動している場合にベントがあったということです。そのひとつは

は，消費税率の引き上げは家計消費に対して基

アジア通貨危機であり，もうひとつは金融シス

本的には影響をもたらさないということになりテムの不安定化です。財政の面からは，所得税ます。ただし，このときに注意しないといけなの特別減税の廃止や医療費の自己負担の引き上

いのは，実際には消費税率引き上げの前後に駆げといった形で家計の負担が増えたことや，財け込み需要と反動減が生じることになりますか

政構造改革に向けた取り組みの一環として歳出ら，消費税率の引き上げは短期的にはやはり経の抑制が図られたことにも留意して，消費税率済の撹乱要因になるということです。このこと引き上げの影響を検証する必要があります。

を考慮すると，引き上げ幅と引き上げの時期に

ここでは96年から98年にかけての主な経済指

ついては予断を持たず，景気動向を見極めて慎標を点検しながら，これらの要因の影響を確認

重に判断しなくてはならないということになりしてみたいと思います。まず家計消費についてですが（スライド 7 ），97年の動きを見ると 1ます。
それからもうひとつの留意点として，消費税～ 3 月に駆け込み需要が， 4 ～ 6 月にはその反率の引き上げによって社会保障の先行きに対す

動減がみられますが，夏になると家計消費は対る不安が解消されることで消費が増える，した

前年比プラスになって持ち直しの動きが見られがって消費税の増税は景気にむしろプラスになます。ただ，少し戻りが弱かったということはるという見解がありますが，これははたしてそあるかもしれません。消費税率の引き上げだけの通りなのかという点があります。たしかに消でなく，所得税の特別減税の廃止とか医療費の費税率の引き上げによって負担の先送りが是正

自己負担の引き上げとか，いろいろな形で負担され，課税に伴う超過負担が減少することと，が増えていますから，それが将来の所得の減少― 195 ―

を予想させて，家計が消費に慎重になる傾向を消費者のマインドにマイナスの影響をもたらすもたらしたのではないかということはいえるとことはそれほどなかったのではないかと思われ

思います。

ます。

もっとも，消費が急速に減少したのは97年の97年の消費税率の引き上げに際して最も注意

年末以降のことで，この背景には三洋証券からしないといけない点は，住宅や耐久消費財に与始まって，北海道拓銀銀行，山一證券へと続くえた影響です。住宅投資に与えた影響を新設住金融システムの不安定化があります。なぜこの宅着工床面積で見ると（スライド12），96年のときに消費が急速に悪化したかというと，ひと半ばから着工床面積が大幅に増えて，消費税率

つにはもちろん金融危機の直接的な影響がありが引き上げられた後はその反動減で大幅に落ちますが，おそらくそれだけではなくて，都銀の込んでいます。着工戸数で見ても，96年10月にひとつであった拓銀や四大証券の一角を占めては182万戸（季節調整済・年率換算）と1973年

いた山一までが経営破たんに追い込まれるとい以来の高水準を記録しましたが，97年 7 月にはうことで，雇用不安が一気に高まったというこ

124万戸と大幅に落ち込んでいます。消費税率とがあるように思われます。このような場合にの引き上げは所得効果だけでなく，代替効果

家計がとるべき合理的な行動は，将来のリスク（駆け込み需要と反動減）を通じる形でも景気に備えて貯蓄を増やすことなので，その分だけに影響を与えることになるので，住宅着工や耐家計消費が落ち込むということになります。

久消費財の販売の動向が経済の撹乱要因になる

次に生産の動向ですが，鉱工業生産指数（スライド 8 ）は97年の秋口までは堅調に推移して可能性については十分な留意が必要ということになります。

いましたが，秋口から少し落ちていて，これはここまでデータをながめてきましたが，97年

アジア通貨危機の影響で輸出が減少したことがの経験から言えることをまとめると次のように影響したものとみられます。97年の年末以降になると思います。まず，消費税率の引き上げと急速な落ち込みがみられるのは，金融システム

特別減税の廃止，医療費の自己負担の引き上げの不安定化の影響もあると思います。続いて設などで 9 兆円程度の負担増がありましたから，備投資（スライド 9 ）ですが，97年中は堅調にこのことが景気にマイナスの影響を与えた可能推移しています。設備投資が急速に減少したの性は確かにあると思います。ただ，それがどのは98年入り後なので，消費税率の引き上げが直程度大きなものだったかということになると，接のきっかけになって設備投資が落ち込んだと97年秋以降の急速な景気の悪化は，金融システいうことではないと思われます。

ムの不安定化によるところが大きかったのでは

次は雇用の動向ですが，有効求人倍率（スライド10）は秋口からやや低下して，97年末以ないかということが，さまざまな経済指標から見てとれるのではないかと思います。

降さらに雇用情勢が悪化したということになる

この点については，本来なら VAR（多変量

かと思います。その次は，消費動向を消費者の自己回帰）モデルなどを利用して計量分析がでマインド，コンフィデンスの面から確認するた

きるとよいのですが，97年から98年にかけては

めに消費者態度指数（スライド11）を見たも

アジア通貨危機や金融システムの不安定化など，ので，消費税率の引き上げ前に大幅に低下していろんなイベントが立て続けに生じたために，いますが，引き上げ後は元に戻っています。確このような分析ができにくいというところがあかに戻りがいくぶん弱かったというところはあります。住宅投資や耐久消費財については，景りますが，消費者態度指数が落ち込んでくるの気に対する撹乱要因になった可能性が否定できは秋口からなので，消費税率の引き上げが直接ないので，この点については十分な留意が必要― 196 ―

際に施行されるまでに当然のことながらラグがと思われます。
消費税率を引き上げるタイミングが妥当だっあって，このために景気動向との関係で増税がたかという点については，もう少し前に増税をタイミングの悪い時期に当たってしまう可能性しておいた方が良かったという見方もあり得るがあります。この点については，例えば施行日と思います。95年と96年は 3 ％近い実質成長率を施行法で別途定めることにするという対応がで，結果的にみると景気がピークアウトする頃可能です。施行日を具体的な日付で書くと，政にちょうど増税のタイミングがきてしまったこ

治的には政局との絡みで与野党間で冷静な議論とになるわけで，今後の対応としては，景気動をすることが難しくなる可能性があります。で向との兼ね合いをどのように考えるかというこ

すから，消費税率の引き上げとそれに伴う措置とがやはり重要なポイントということになるとに関する制度設計と実施のタイミングとを切り思います。

分けて議論をすると，実際の引き上げのときに自分たちが当事者になる可能性があることを考（消費税率を引き上げる際の留意点）

えて行動するようになるので，与野党間の協議

これらの点を踏まえて消費税率を引き上げる
際の留意点について考えてみたいと思います。

がいまよりも落ち着いた形で行えるような気がします。

まず，流動性制約のもとにある家計については，

4 ．消費税率の引き上げ方について負担増が消費にマイナスの影響をもたらすことになりますから，給付金などによって負担増の影響を緩和する必要があるということになりまでは，実際に消費税率の引き上げ幅やタイミ

す。それから，住宅投資や耐久消費財についてングについてどのように考えたらよいのかといは，駆け込み需要と反動減が撹乱要因として無うことになりますが，はじめにこのことを検討

視できないものになる可能性があるので，税率するうえで配慮が必要なリスク要因について考の引き上げを小刻みに，段階的に行うことが望

えてみたいと思います。

ましいということになります。そのうえで，な

まず，現時点においてデフレが続いているこ

お負担調整をする必要があるということであれとをどのように考えるか，デフレのコストをどば，経過措置として駆け込み需要と反動減を均う考えるかということがあります。足許，景気すような対応をとることが必要ということにな

は緩やかに回復していますが，名目 GDP はま

ります。この点について一体改革の「素案」でだリーマンショック以前の水準に戻っていないは「一時の税負担の増加による影響を平準化及ということも留意点にひとつということになりび緩和する観点から，住宅取得に係る必要な措ます。また，欧州の債務危機の影響についてい置について財源も含め総合的に検討する」というと，日本国債についても信用力の低下が懸念うことになっていて，妥当な判断がなされていされて長期金利が上昇する可能性と，輸出の減ると思います。

少などで景気に対してダウンサイドのリスクがもうひとつの課題は，将来のさらなる負担増生じる可能性があり，この両者をどのようなバに対する納税者の不安について，どのような形

ランスで考えるかということがポイントになりで対応するかということで，この点についてはます。

消費税率の引き上げ幅と引き上げのスケジュー

これらのことを考えるために，いくつかデー

ルについてあらかじめ明確な見通しを示す必要

タをながめてみたいと思います。まずは物価のがあると思います。また，税制改正については動向です（スライド13）。ここではヘッドライ

法案が作成されてから，国会での審議を経て実ンの CPI（消費者物価指数）とコアとコアコア― 197 ―

を見ていますが，最近でも年率で見て上下 1 ％景気との兼ね合いを相当慎重に見極めないとい程度の物価変動というのは常に経験しているのけないということになります。 1 ％ずつ小刻みで，例えば消費税率を 1 ％ずつ段階的に上げてに引き上げていくのであれば景気に対する影響いくということであれば，それほど景気のことはそれほど心配しなくてよいかもしれませんが，を考慮しなくてもよいかもしれません。もっと今回の引き上げは「段階的」といっても 2 段階も，「素案」に書かれている実際の案はそのよなので，多少心配な面がないわけではありませうな形にはなっていませんから，そこはやはりん。ただ，最終的には結果責任が問われること慎重に考える必要があります。

になるということを十分踏まえたうえで，責任次に，経済成長率（スライド14）ですが，
リーマンショックの頃とくらべると経済状況はのある立場の方がそれぞれ適切にご判断なさるべき問題だと思います。

大幅に改善しています。ただ名目 GDP の水準

5 ．消費税率引き上げに向けた合意で見ると，まだリーマンショック前の水準には形成戻っていませんから（スライド15），この点をどのように考えるかということがひとつのポイントになります。

一体改革については， 2 つのタイプの批判が最近，「国債暴落」といった話題が新聞や雑あるようです。ひとつは，増税ばかりが先行し誌でよくとりあげられますが，実際には長期金て社会保障改革のほうの具体的な姿が明確に

利は 1 ％近辺の水準で安定的に推移していてなっていない，「一体改革」になっていないの（スライド16），当面，懸念されるようなことではないかというご批判です。もうひとつは消は起きないように思われます。もちろん，これ費税を増税した場合に，歳出の効率化が疎かにから 5 年先といったスパンで考えたときには確なるのではないか，かえって支出が増えてしかに長期金利が上昇する可能性を考えなくては

まって財政健全化につながらないのではないか

いけませんが，足許の状況については預金が増というご批判です。平成24年度予算案における加する中で貸出のほうは伸び悩んでいるために

整備新幹線の取り扱いなどを見ていると，たし

預貸ギャップが拡大していて，その分が国債のかにそのような面があって，このことが消費税購入に回っているわけで，今すぐに長期金利が率の引き上げに対する理解を得られにくくする

急騰するといったおそれは少ないのです。ただ，要因になってしまっているように思われます。

長期金利が低位安定を維持できているのは，将これらの批判の背景には，歳出改革のコミッ

来，消費税率が引き上げられる余地が十分にトメントが不明確だということがあるわけで，あって，最終的には政府の通時的な予算制約式

この点についてきちんとした対応をしていく必が満たされると市場参加者が考えているためな要があるということになります。97年に消費税ので，もし今後も長い期間消費税の増税ができ率を引き上げた際には，橋本内閣のもとで財政ないとなると，ある時点でリスクプレミアムが構造改革法がつくられましたが，そこでは98年

拡大する形で「悪い」金利上昇が生じる可能性

度と集中改革期間中における各分野の歳出の量は否定できません。

的削減目標が明示されたわけです。小泉内閣の現在の「素案」では消費税率を2014年 4 月にときの「歳出・歳入一体改革」でも「骨太の方

8 ％，2015年10月 に10％に引き上げることに針2006」（「経済財政運営と構造改革に関する基なっていますが， 3 ％を一気に引き上げる場合

本方針2006」（2006年 7 月 7 日閣議決定））の別には，経済に対する負荷がやはり無視できない

表で各分野の歳出改革の具体的な工程表が示さ形になると思います。ですから，この場合にはれています。

― 198 ―

今回の一体改革では社会保障についても，あえで最も重要な課題ということになります。こるいはその他の分野の歳出についても歳出改革の点についてきちんとした対応をしていくことのコミットメントが不明確なので，はたしてこが，消費税の増税についての納税者の理解を得

れで納税者の理解が得られるのかという点につるうえでも早道であるように思われます。

いて，やや懸念されるところがあります。自民

これらの課題が今後どのような形で解決され党も消費税率を10％に引き上げるという公約をていくのか，引き続き注視していきたいと思いしていて，この点については争点にならないわます。ご清聴ありがとうございました。

けですから，となるとやはり社会保障の全体像
や歳出改革の具体的な方向性をどうするのかと《参考文献》

いう点を，国会審議などを通じて与野党間で十内閣府（2011）『社会保障・税一体改革の論点に関分に議論していかないといけないということにする研究報告書』（社会保障改革に関する集中検なると思います。

討会議提出資料）.

より具体的に言えば，子ども手当をどうする

中里透（2010）「1996年から98年にかけての財政運のか，最低保障年金をどうするのか，といった営が景気・物価動向に与えた影響について」内

マニフェスト関連の施策の見直しを含めて，歳閣府経済社会総合研究所企画監修・井堀利宏編

出面でのコミットメントを明確にすることが，『バブル / デフレ期の日本経済と経済政策研究

消費税率の引き上げに関する合意形成を図るう

5 ：財政政策と社会保障』慶應義塾大学出版会．

― 199 ―

スライド 1

財政健全化と景気動向（抜粋）
社会保障・税一体改革における「経済状況の好転」の条件について

中里透
上智大学経済学部

スライド 2「経済状況の好転」の条件についての経緯「中期プログラム」持続可能な社会保障構築とその安定財源確保に向けた「中期プログラム」（2008年12月24日閣議決定）〇経済状況の好転後に実施する税制抜本改革の３原則
原則１．多年度にわたる増減税を法律において一体的に決定し、それぞれの実施時期を明示しつつ、段階的に実行する。
原則２．潜在成長率の発揮が見込まれる段階に達しているかなどを判断基準とし、予期せざる経済変動にも柔軟に対応できる仕組みとする。
原則３．消費税収は、確立・制度化した社会保障の費用に充てることにより、すべて国民に還元し、官の肥大化には使わない。

― 200 ―

スライド 3

「経済状況の好転」の条件についての経緯「中期プログラム」（続き）
基礎年金国庫負担割合の２分の１への引上げのための財源措置や年金、医療及び介護の社会保障給付や少子化対策に要する費用の見通しを踏まえつつ、今年度を含む３年以内の景気回復に向けた集中的な取組により経済状況を好転させることを前提に、消費税を含む税制抜本改革を2011 年度より実施できるよう、必要な法制上の措置をあらかじめ講じ、2010年代半ばまでに段階的に行って持続可能な財政構造を確立する。なお、改革の実施に当たっては、景気回復過程の状況と国際経済の動向等を見極め、潜在成長率の発揮が見込まれる段階に達しているかなどを判断基準とし、予期せざる経済変動にも柔軟に対応できる仕組みとする。

スライド 4「経済状況の好転」の条件についての経緯
平成21年度税制改正法附則第104条
所得税法等の一部を改正する法律（平成21年法律第13号）
附則第104条第1項（抜粋）
平成20年度を含む3年以内の景気回復に向けた集中的な取組により、経済状況を好転させることを前提として、遅滞なく、かつ、段階的に消費税を含む税制の抜本的な改革を行うため、平成23年度までに必要な法制上の措置を講ずるものとする。

― 201 ―

スライド 5

「経済状況の好転」の条件についての経緯
一体改革「成案」
社会保障・税一体改革成案（2011年6月30日・政府・与党社会保障改革本部決定）
税制抜本改革については、政府は日本銀行と一体となってデフレ脱却と経済活性化に向けた取組みを行い、これを通じて経済状況を好転させることを条件として
遅滞なく消費税を含む税制抜本改革を実施するため、平成21 年度税制改正法附則104 条に示された道筋に従って平成23 年度中に必要な法制上の措置を講じる。
上記の「経済状況の好転」は、名目・実質成長率など種々の経済指標の数値の改善状況を確認しつつ、東日本大震災の影響等からの景気回復過程の状況、国
際経済の動向等を見極め、総合的に判断するものとする。また、税制抜本改革の実施に当たっては、予期せざる経済変動にも柔軟に対応できる仕組みとする。これらの事項については、政府・与党において参照すべき経済指標、その数値についての考え方を含め十分検討し、上記の法制化の際に必要な措置を具体化する。

スライド 6「経済状況の好転」の条件についての経緯
一体改革「素案」
社会保障・税一体改革素案（2012年1月6日・政府・与党社会保障改革本部決定）
消費税率（国・地方）は、「社会保障の安定財源確保と財政健全化の同時達成」への第一歩として、2011年4月1日より8％へ、2015年10月1日より10％へ段階的に引上げを行う。
なお、法案成立後、引上げにあたっての経済状況の判断を行うとともに、経済財政状況の激変にも柔軟に対応できる
ような仕組みを設けることとする。具体的には、消費税率
引き上げ実施前に「経済状況の好転」について、名目・実質成長率、物価動向など、種々の経済指標を確認し、経済状況等を総合的に勘案した上で、引上げの停止を含め所要の措置を講ずるものとする規定を法案に盛り込む。

― 202 ―

スライド 7

消費税増税が経済に与える影響
1997年の経験：データによる確認

家計消費は97年1-3月期の駆け込み需要と4-6月期の反動減の後、夏に持ち直しの動き。
（注１）資料出所：「家計調査報告」（総務省（総務庁））（注２）全国勤労者世帯・名目スライド 8

消費税増税が経済に与える影響
1997年の経験：データによる確認（続き）

生産の動向も秋口までは堅調に推移。
金融システムの不安定化が生じた97年11月以降急速に悪化。
（注１）資料出所：「鉱工業指数」（経済産業省（通商産業省））― 203 ―

スライド 9

消費税増税が経済に与える影響
1997年の経験：データによる確認（続き）

設備投資も97年中は堅調に推移。98年入り後急速に減少。
（注１）資料出所：「法人企業統計季報」（財務省（大蔵省））（注２）民間設備デフレータを利用して実質化。

スライド10

消費税増税が経済に与える影響
1997年の経験：データによる確認（続き）

雇用情勢は秋口に弱含み、97年11月以降急速に悪化。
（注１）資料出所：「一般職業紹介状況」（厚生労働省（労働省））（注２）新規学卒者を除く。

― 204 ―

スライド11

消費税増税が経済に与える影響
1997年の経験：データによる確認（続き）

消費者のコンフィデンスも夏にいったん回復したが、やや戻りが弱く、秋口から急速に悪化した。
（注１）資料出所：「消費動向調査報告」（内閣府（経済企画庁））

スライド12

消費税増税が経済に与える影響
1997年の経験：データによる確認（続き）

住宅投資については、消費税率引き上げ（97年4月）の前後に大幅な駆け込み需要と反動減が生じた。着工戸数でみても同様の動き（182万戸（96年10月）⇒124万戸（97年7月））（注１）資料出所：「建築着工統計（住宅着工統計）」（国土交通省（建設省））― 205 ―

スライド13

消費税率の引き上げ方について
データの確認：物価動向

スライド14

消費税率の引き上げ方について
データの確認：経済成長率― 206 ―

スライド15

消費税率の引き上げ方について
データの確認：名目GDPの水準

スライド16

消費税率の引き上げ方について
データの確認：長期金利― 207 ―

わが国の財政健全化には何が有効か：
経済成長，歳出削減，増税

慶應義塾大学経済学部教授

はしがき

土居丈朗

本稿は平成24年 1 月12日開催

までに黒字化する目標を掲げている。では，社の財政経済研究会における，慶應義塾大学経済会保障の機能強化と財政の健全化をどう両立で学部教授 土居丈朗氏の『わが国の財政健全化

きるだろうか。内閣府「経済財政の中長期試には何が有効か：経済成長，歳出削減，増税』

算」（2012年 1 月）によると，今後のマクロ経と題する講演内容をとりまとめたものである。

済の動向を慎重シナリオ（実質成長率が 1 ％強で推移）と想定した場合，2015年度までに消費税率を段階的に10％まで引き上げることや，東1．はじめに日本大震災の復旧・復興対策が実施されその見合いとなる財源が確保されることを前提に，他わが国の財政健全化は非常に重要なテーマだの増税を行なわず現在の財政構造のまま自然体

が，長期を見渡したところでどのような財政健（社会保障給付や税収の自然増も織り込む）で全化が必要なのか や，どの程度の規模で財政推移すると，2020年度には国と地方の基礎的財健全化が必要なのか について，コンセンサス

政収支対 GDP 比はマイナス3.0％となると予測がなかなか得られていない。歳出削減で対応でされている。このシナリオにおける2020年度のきるならどこまでできるのか，さらには経済成

GDP は約558兆円と見込まれているので，2020

長をすれば財政健全化は実現できるのではない

年度に国と地方の基礎的財政収支を黒字化するかという主張もあるが，短期的ではなくて中長ためには，約16.6兆円（＝558×3.0％）相当の期的な視野で，それらでどの程度財政健全化は収支改善が必要である。

実現できるのかについては，現時点では理解がわ が 国 は， 先 進 国 の 中 で 政 府 債 務 残 高 対共有できていない。そこで，本稿では，最近私GDP 比が群を抜いて高い。日本はこれまで，が携わった研究を多少援用しながら，わが国の家計が持つ貯蓄が多いことから国債残高の約

財政健全化の見通しを，歳出削減，経済成長，95％が国内投資家に保有されており，低い国債そして増税という手段を比較しながら議論した

金利が維持できるため，ギリシャのようにはない。

らないとされてきた。

政府は既に，財政健全化について，2010年 6しかし，財政危機に直面する欧州諸国は，先行月に「財政運営戦略」を閣議決定し，国と地方

きの財政再建策が計画通りにいかないと投資家にの基礎的財政収支（プライマリーバランス）対

見透かされたことから，金利上昇・資金繰り難がGDP 比を2015年度までに半減させ，2020年度

不可避となった。投資家が，政府の財政再建策は― 209 ―

信用できないと足元を見た結果だった。基本的に，いない方針で臨むならば，政府債務はグロスの借金を多く抱える国ほど，高い金利を払うと約束残高で把握するのが妥当である。こうした状況

しなければ借りられない。日本でも，たとえこれでは，ネットの残高はほぼ無意味なものとなる。

までは国債が国内で消化できたことから低金利を机上の計算で相殺するのに用いた金融資産は，維持できたとしても，今後の財政再建策が信用で政府債務を返済するためでなく別の目的に用いきないものと見透かされたら，いつ突発的に金利るために保有しているのであって，金融資産の急騰の憂き目に遭うかわからない。しかも，日本売却収入を返済財源として当てにはできない。

はこれから高齢化が進み，ライフステージの中で政府が保有する金融資産の具体例として，公貯金を積み増す若年世代より取り崩す高齢世代の的年金積立金がある。この積立金は，その売却方がますます多くなることから，日本の家計貯蓄収入（取崩し）を政府債務の返済財源に充てるは減少傾向にある。だから，日本国債が未曾有ののではなく，将来の年金給付に充てることを予

残高になっても低金利で借り続けられるという背定している。むしろ逆に，将来の税収を元手に景は消えつつある。

国債償還が行なわれ，それを財源として年金給

わが国において財政健全化が急務であるとされ付をする予定なので，相殺してよいはずはない。

るのは，こうした現実に基づくものである。これ

ちなみに，SNA では，既に確定したとされるは，過度な悲観ではなく，増税のお膳立てをする

将来の年金給付予定額（年金給付債務）は，グ

ためでもなく，日本経済が金利急騰に直面して経ロスの政府債務には計上されていない。公的年

済成長の芽が摘まれることを避けるための備えを

金積立金は，年金給付債務との見合いで蓄えら促す思慮である。歳出削減や増税といった財政健れている。したがって，負債側に年金給付債務全化の取組みは，景気への配慮もあろうが，景気が計上されていないのに，積立金と（年金給付に配慮しすぎて国債を過度に増発して金利が上債務を含んでいない）グロスの債務を相殺するがってしまっては身もふたもない。

ことは，辻褄が合わない計算をしていることになる。

2．政府債務の見方

グロスの政府債務は，わが国では基本的に，政府が保有する金融資産が見合いとしてあるわ

わが国の政府債務残高について議論する際，しけではなく，将来の税収によって返済すること

ばしばグロスでみるかネットでみるかで議論が混を大前提としているものである。そうならば，乱している。政府債務残高を，政府が保有する金

わが国の政府債務残高は，ネットの残高という融資産と相殺した大きさであるネットの債務でみよりグロスの残高に限りなく近い水準として把るか，相殺せずに純粋に債務そのものを示したグ

握するのが，政策スタンスと整合的で妥当なもロスの債務でみるかという議論である。

のなのである。

グロスの債務残高から政府が保有する金融資

3．税収弾性値の見方

産を差し引いた「ネットの政府債務残高」の対GDP 比を見ると，日本は他の先進国に比べて高い方だが，「グロス」ほどには突出して高くはな

わが国の財政状況について，まず，踏まえていようにみえる。では，グロスの債務とネット

おくべき現実を記そう。現在，わが国は国と地の債務は，どう理解すればよいか。それは，政方を合わせた支出（社会保障費や公共事業費な

府債務の返済財源を何に求めるかに依存する。

ど）は対 GDP 比で約42％，収入（税収と社会もし，政府債務を将来の租税等の収入によって保険料収入など）は対 GDP 比で約33％，その賄い，政府が保有する金融資産の売却収入を用

差は財政赤字となっている。ちなみに，この収― 210 ―

入が多かった好況期でも対 GDP 比で35％とい成長率が 1 ％上昇した時に税収が何％増加する

うのが過去最高だった。短期的に財政収支が赤かを示すのが税収弾性値だが，この見方を唱え字になったとしても，長期的に財政収支を均衡る者はその値が 4 であるというが，これは非科させなければ，政府債務残高（対 GDP 比）は学的である。

どんどん上昇してゆく。しかも，わが国では今横軸に名目経済成長率，縦軸に国税の税収増

後，高齢化による社会保障費の自然増は，毎年加率をとった（図 1 ）で実績値を原点と結ぶ直度 1 兆円を超え，その分だけ支出が毎年増えて線が，定義により税収弾性値となる。税収弾性

ゆくことが見込まれている。わが国の財政は，値が約 4 というのは，最近15年間の単純平均を支出が多すぎるというより，収入が不足してい取った値に基づいている。図中の●点と原点をるというのが基本構造である。

結ぶ直線の傾きの15年分の単純平均を意味する1。

日本の財政再建は，経済成長さえすれば増税

ところが，それは，回帰分析をしたことにもをしなくても実現できるとの見方がある。しかなっていないし，論理的に意味を成さない統計

しこれは，客観的な根拠に欠く。この見方の背量である。税収弾性値を計量経済学的に分析す

景には，経済成長率が高まれば増税せずとも税

るなら，税収増加率と名目経済成長率の単回帰収が自ずと大きく増えるとの発想がある。経済

では，他に影響を与える変数の動向を無視して（図 1 ） 日本の国税収入における税収弾性値15%

図中における税収弾性値の大きさは、当該年度の点と原点を結ぶ直線の傾き

10%

5%
税
収
増
加
率

0%

-5%

-10%

-15%
-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

名目経済成長率注）◆点は1981〜1994年度、●点は1995〜2010年度
資料：国税庁『国税庁統計年報』，内閣府『国民経済計算年報』
出典：土居（2012）「最近15年間」は，偶然にもわが国がデフレーションに直面した時期と重なるが，税収弾性値が 4 と唱える者が都1

合よく持ち出した期間であって，筆者が設定した期間ではない。したがって，筆者が批判を加えるために意図的に設定した期間ではない。

― 211 ―

おり，計量経済学的にみて結果を信用できない。

済成長率を 4 ％と高めに見ても，国と地方の税

また，標本数が15では，回帰分析の信頼性がな

収の自然増収は対 GDP 比で約0.1％，約5,000億い。したがって，十分な標本数を得て，円でしかない。つまり，増税を含む税制改革を行わない限り，経済成長率が高まったとしても税収増加率＝ a ＋ b ×名目経済成長率＋税の自然増収は多く期待できないのである。もc ×他に影響を与える変数

ちろん， 4 ％の経済成長率を実現するのは容易

を洗練された手法で計量分析すれば，b の推定なことではない。だから，高い経済成長に楽観

値が客観的に信頼できる税収弾性値となる。イ

的に依存しても財政再建は実現できない。

メージとしては，（図 2 ）のようになる。

ただ，税の自然増収については，増税せずと税収弾性値の計量分析を行った研究はいくつも経済成長だけで税収が増えると楽観的に捉えかあり，代表的な研究として橋本・呉（2008）てはならない。なぜならば，税率を引き上げず

では，税収弾性値を，租税関数を推定しながらとも所得が増える以上に税負担（本稿では保険分析している。これによると，総税収の税収弾料負担も含む）が増えて，国民の財政負担の比性値は1.07，国税については1.154，地方税につ率が増大することを意味するからである。前掲

いては0.942という分析結果を導いている。この税収弾性値が1.1であるという意味は，名目のことから，税収弾性値1.1という値は，よりGDP が 1 ％増えるとき税収は1.1％増加するこ洗練された分析手法によって妥当性が裏付けらとを意味する。本稿第 4 節で後述する Doi, Ho-

れるものといえる。

shi and Okimoto（2011）でのシミュレーショ

この値に基づき機械的に計算すれば，名目経

ンでは名目経済成長率を 2 ％と想定したから，（図 2 ） 税収弾性値の正しい計測法（イメージ）

15%

10%

5%
税
収
増
加
率

0%

傾きｂ＝税収弾性値

-5%

-10%

-15%
-6%

-4%

-2%

0%

2%
名目経済成長率注）◆点は1981〜1994年度，●点は1995〜2010年度
出典：土居（2012）― 212 ―

4%

6%

8%

10%

税収弾性値が1.1％のとき，10年後には所得は

これは経済活動に支障をきたすような相当程度

1.16倍になるが，租税負担（保険料負担を含高率のインフレが起きない限り財政健全化にはむ）は1.18倍となり，個人の税負担率は，約ほとんど貢献しないものであり，相当程度高率

1.02倍（ ＝1.18÷1.16） と な る。 そ こ で， 現 実のインフレが起きれば，それは通常部分的債務の個人の所得税・住民税負担に即して，同様の不履行（partial default）とみなされる。そうし計算をしてみよう。夫婦子 2 人で全額給与所得た形での政府債務償還は，賢明な策とは到底言によって所得を得る家計で，課税前年収別にみえない。

た所得税・住民税の負担率を見たのが，〈表 1 〉

4．必要な財政健全化の規模と方策である。給与所得が名目経済成長率と同率の2 ％で増加するとして，税収弾性値が1.1のときに，今後の租税負担率がどうなるかを見ると，もはや財政健全化の先送りは許されない。今〈表 1 〉のように上昇することがわかる。した後必要とされるわが国の財政健全化の取り組み

がって，しかるべき税の自然増収が得られるとは，少なくとも現在ある財政赤字を解消し，既しても，それはミクロレベルでは，増税をせず発の公債を円滑に消化・流通できるようにして，

とも個人の租税負担率が上昇していることを意

過度に高い金利を課されないようにすることが味する。この点は，よく留意すべきである。

求められる。
その意味では，財政健全化は，抱える政府債〈表 1 〉 自然増収に伴う家計の租税負担率の推移
課税前年収 2011
300万円
400万円
500万円
700万円
1000万円
2011年度比

2030

2050

2070

務が対 GDP 比でみて発散しないようにする程
度に取り組むことが少なくとも必要である。そ

2100

0.7% 0.7% 0.8% 0.9% 1.0%
2.7% 2.8% 3.0% 3.4% 4.0%
4.3% 4.4% 4.8% 5.3% 6.3%
7.1% 7.3% 7.9% 8.8% 10.5%
12.1% 12.5% 13.4% 15.0% 17.8%
─1.03倍 1.08倍 1.12倍 1.19倍

注：財務省『財政金融統計月報／租税特集』
での租税負担率を基に算出の観点から言えば，現時点では財政が破綻していない状態であって，将来のある時点に政府債
務対 GDP 比が現時点と同じ水準に戻ることが予見されるならば，財政は破綻しない（持続可能である）とする見方で分析する手法が活用できる。Doi, Hoshi and Okimoto（2011）は，この考え方を用いて日本の財政の持続可能性について分析した。この分析の趣旨は，今般の財政

また，より高率のインフレを起こして政府債悪化の影響などを踏まえつつ，政府債務の持続

務を実質的に返済すればよい，という主張もあ可能性を担保する政府収入（対 GDP 比）がどるが，これも賢明な策ではない。その理由は，の程度の大きさになるかを明らかにするもので本文末尾の補論で詳述するが，財政健全化に影ある。これにより，現状の政府収入（対 GDP

響を与えるのは，名目経済成長率の水準自体で比）との比較で，将来政府債務残高（対 GDP

はなく，インフレ率自体でもなく，成長率と金比）が発散しないようにするために（国民の負利の差こそが鍵となる。したがって，インフレ担が）必要となる政府収入（対 GDP 比）の大率を高めに誘導できたとしても，名目経済成長

きさが，政策的に実行可能な水準であるか否か

率と同時に名目金利も同程度上昇してしまえば，を示すことができる。

政府債務対 GDP 比の抑制にはほとんど貢献しな

Doi, Hoshi and Okimoto（2011）では，経済

いこととなる。また，インフレにすることで貨成長率を 2 %と設定し，金利を 2 %から 6 %ま幣鋳造益（seigniorage）が得られて，それが政でを想定して推計している。ただし，経済成長

府債務の減少に充てられるという見方もあるが，率を 2 %以外に設定して分析しているが，結果― 213 ―

に大差はない。そして，2105年末の政府債務対とも呼ばれる特別会計等の積立金も 1 度取り崩GDP 比が，2010年末の政府債務対 GDP 比と同したとしても，次の年度にはもう財源には使え水準に維持できることをもって「財政を持続可ない。そうみれば，社会保障給付の中でも質を能にする」とみなし，政府支出が先のように予落とさずに給付を抑制できる方策も実施してい測される下で財政の持続可能性を担保するに足かなければ，財政健全化に資する歳出削減はまる政府収入対 GDP 比がいくらであるかを推計

まならないといえる。

した。その結果は，表 2 に示されている。経済

結局，正直に日本の財政状況を見れば，増税成長率が 2 ％と想定される時に標準的な金利水の有無にかかわらず，無駄な歳出を不断に見直

準は 4 ％と見込まれることから，その場合と直すことは当然行うとしても，高い経済成長に楽近 の 政 府 収 入 対 GDP 比 と 比 較 し て み よ う。

観的に依存した税の自然増収や「霞が関埋蔵2010年の政府収入対 GDP 比は32.9%である。

金」では焼け石に水であり，抜本的な税制と社したがって，この分析結果は，今後約100年間

会保障制度の改革が不可欠である。

にわたり，毎年度対 GDP 比で約11％の政府収5．地方分権を通じた歳出改革入の確保が必要であることを意味する。
〈表 ２ 〉 財政を持続可能にする政府収入対GDP 比（2011～2105年で同じ税率にした場合）
名目金利
2%
3%
4%
5%
6%

財政健全化を進めるためにも，わが国の歳出構造をより効率的なものに改革してゆくことは不可欠である。当然ながら，政府支出の中で社名目経済成長率 政府収入対 GDP 比
2%
2%
2%
2%
2%

会保障給付の割合が大きいことから，社会保障

39.9%
41.8%
44.1%
45.2%
46.7%

給付の効率化，合理化は避けて通れない課題といえる。
それ以外の政府支出の中で，効率化の余地があるものは，政府間財政移転である。すなわち，※「 財政を持続可能にする」とは，2105年末の政府
債務対 GDP 比が，2010年末の政府債務対 GDP 比と同水準に維持できるとの意

国から地方への財政移転の効率化である。わが国の地方政府の収入は，中央政府からの財政移

出典：Doi, Hoshi and Okimoto（2011）

転に依存している部分が相当に大きい。これは，他の先進国と比較してもそういえる。確かに，増税の前に歳出削減をすべきとする声は根強

中央政府が地方政府を介さずに直接支払う政府い。当然ながら，無駄な歳出は不断の見直しに

支出の中にも非効率なものはあろう。これはきよって抑制すべきである。ところが，衆目が一ちんと改善すべきである。

致する形での無駄な歳出はもはや兆円単位にもしかし，中央政府の政府支出のうち地方政府

及ばず，むしろ 2 ～ 3 割の国民は無駄でないとへの財政移転が大きなシェアを持つ状況では，思っているが 7 ～ 8 割の国民は無駄と思ってい中央政府の政府支出を本質的に効率化するには，る類の歳出が，どれだけ削減できるかにかかっ地方政府への財政移転の効率化をも行わなけれている。

ば，効果の実は上がらない。地方政府への財政

他方，社会保障制度を抜本的に変えない限り，移転の効率化を進めることは，ひいては地方分

毎年度 1 兆円強ずつ社会保障費が増えてゆく。

権改革につながる。すなわち，地方政府に権限その財源を賄うべく，毎年度 1 兆円ずつ歳出削を委譲した方が政府支出を効率化できるならば，減をするとしても国民生活に支障をきたさない権限を委譲してかつ中央政府からの財政移転をようにするには限界があるし，「霞が関埋蔵金」

やめることで，中央政府の政府支出を効率化で― 214 ―きるとともに，地方政府がより効率的な政府支は達せられる。格差是正の問題はそれ自体とし出を行うことができるようになる。これが，地て議論は必要だが，格差是正の機能（財政調整

方分権の一つの目的でもある。

機能）を温存しようとするがあまり，中央政府

国から地方への財政移転を見直すことで，政府支出の効率化につながる論拠としては，わがから地方政府への財政移転の非効率性を温存すべきではない。
そうした現状を改めるには，国から地方への国の地方自治体にはフライペーパー効果が観察

財政移転の仕組みを抜本改革すべきである。地されるという事実も挙げられる 。
2そもそも，フライペーパー効果とは，国が使方交付税では，それに期待されている財政調整

途を定めずに分配した財政移転が，過度に地方と財源保障という 2 つの機能の境界が曖昧であ

自治体の政府支出に貼りついてしまい，政府支るという問題点がある。これは，財源を保障す

出を過大にしてしまう効果である。国からの財べき対象が曖昧であること，そして国と地方の政移転は使途を定めずに分配しているのだから，役割分担が曖昧であることにも起因している。

本来政府支出を増加させるものに充てる必要は

このような事態は一刻も早く解消すべきである。

ない。例えば，総額ではそれと同額となる給付

そのための改革の手順としては，国と地方の役を個人向けに国が行えば，過度に地方自治体の割分担を明確にするとともに，地方交付税の 2

政府支出に貼りつくことはない。しかし，それつの機能を分離し，それぞれ別の制度で行うのが政府支出を過大にするということは，制度なが望ましい（〈表 3 〉参照）。
地方自治体には，今後さらに自律的な財政運どに原因があると考えられる。
わが国の地方財政制度では，地方交付税は国営ができるようにすることが望まれる。地方分が地方自治体に使途を定めずに分配する財政移権が望ましい理由は，経済学的に次のように示転であり，地方交付税にまつわるフライペー

されている。地方自治体ごとに住民の要望に応パー効果がわが国の地方自治体で観察されるとじて公共サービスを独自に決め，負担と便益のの研究結果が多く出されている。この研究を踏関係を明確にして行政を行うことができるからまえれば，その財政移転（すなわち地方交付である。地方自治体の自律的な財政運営を行う税）を削減することを通じて非効率な地方歳出のに必要な方策は，〈表 3 〉にまとめている。

を抑制できるといえる。

現在，地方税，地方交付税，国庫支出金のみな地方交付税の改革は，総額の削減につながる

らず，地方債についても国が強く関与している。

様子が見えるととたんに地方自治体からの反対

その上，地方債制度は，地方交付税制度や地方論が強くなる。一見すると，総額が抑制される税制度にも密接に関連した制度である。そうしとそれだけ税収が少ない自治体には収入源の影た観点から，地方分権改革は，地方税，地方交響が強くなりそうに見える。しかし，それは地付税，国庫支出金だけでなく，地方債をも含め

方交付税の配分方法に問題があるのであって，て「四」位一体で改革をすべきである。

総額を増やせば済む話ではない。もし税収格差

多くの自治体では地方債元利償還金の交付税を是正したければ，総額を変えなくても，税収措置の恩恵を受けており，実質的に地方債の返がより少ない自治体により多く配分し，税収が済負担を（地方交付税の財源である）国税につ多い自治体にはほとんど配分しない（不交付団

け回しているも同然である。本来は，自治体が体を増やす）形で傾斜配分すれば，十分に目的

コスト意識を持って起債すべきである。こうし2

フライペーパー効果についての詳細は，土居（2000）などを参照されたい。

― 215 ―

〈表 3 〉 今後の地方分権改革のあり方

改革後

現行
税目･税率を規定(ポジティブ･リスト)
差額補填方式（基準財政需要額
マイナス
基準財政収入額）

警察･消防
義務教育
最低限の福祉

使途を特定
定率で補助

地方

国

原則課税自由税目のネガティブ･
リストを設定廃止
税収格差是正に特化した新・財政調整制度

原則全額
国庫負担の
特定支出金

行政効率を
モニター

（財源保障機能を果たす）

財源なき義務付け廃止
歳出権限移譲地域的な公共事業

関与せず

市場での公募発行
市場型間接金融の活用

地方債の食い逃げを阻止する起債ルールを設定

地域単位の共同発行(地域間競争)

債務整理の
ルール化

地方債協議(許可)制度(貸し手も国が決定)

行政サービスの便益が及ぶ範囲に合わせて行政区
域を再編（市町村合併・道州制）

元利償還金の交付税措置は廃止(新規分)･受益と負担の関係を明 ･国の事後的な救済を阻止
確化･財政運営の自己責任を ･地方の共通ルール
を設定
徹底･市場からの規律づけを ･自治体のモニタリ
ング
活用

出典：土居（2009）― 216 ―

た状態を改めるには，自治体の課税能力を強化

逆進的に見えるのは，人々の消費行動をあるして地元住民からの税収で借金を返済できるよ

一時期だけに限定して見るからである。人々はうにする必要である。なお，地方税制について

1 年だけしか消費しないわけではない。個々人は後で詳述する。

の消費行動を一生涯通じてみればいずれ消費す
るから，消費税の負担は，（生涯）所得が多け

6．税制改革の方向性ればそれだけ多くなる。したがって，消費税の負担は逆進的ではなく，（生涯）所得にほぼ比わが国の財政健全化のためにも，抜本的な税制例的になると理解するのが正しい。

改革は，今後不可欠である。本節では，今後求め

ただ，消費税は，生涯所得に対してほぼ比例られる税制改革のあり方について議論したい。

的な税であって，累進的ではないので，所得格世界の税制改革は，所得課税から消費課税へ差を是正するのに役立つものではない。所得格の動きが趨勢となっている。つまり，所得税や差是正の観点から，低所得者に配慮することは法人税主体から，消費税（付加価値税）に重きありえる。そこで政治的に出てくるのが，消費を移す税制改革である。このような趨勢になっ税における軽減税率である。しかし，軽減税率

た主要な理由は，グローバル化である。所得課を導入するのは，政治的に受けがよくても，望税の課税ベース（特に企業の利益や金融所得）

ましくない。軽減税率は，低所得者だけでなく，が，容易に国境を越えるため，課税権が領土内

高所得者も適用されるから，格差是正策になっに限定される主権国家の枠組みを超越する経済ていない。

構造になった。それとともに，所得課税にまつ

さらに，消費税の「逆進性」（という錯覚）

わる（貯蓄や配当に対する）二重課税を避けるに目くじらを立てる割には，社会保険料におけためにも，消費課税を志向するようになったとるもっと深刻な逆進性を見過ごしている。社会いえよう。

保険料に換えて消費税で社会保障財源を賄えば，わが国の今後の税制改革も，所得課税から消

逆進性の緩和につながる。低所得者に配慮する

費課税へのシフトを図るものにするべきである。

なら，消費税での軽減税率でなく，社会保障制

今般の社会保障・税一体改革でも，そうした趨

度や所得税制などでもできよう。この点につい勢を踏まえるべきである。その趨勢と整合的に，ては後述する。

社会保障財源の確保，格差是正，国際競争への消費税は，所得税との比較で言えば，貯蓄の配慮といった税制改革を通じて解決すべき課題

二重課税が起こらないので，その分貯蓄促進的に取り組むことが求められる。

で，投資の促進を通じて将来の GDP を高める効果がある。これらの意味で，抜本改革では消

⑴

消 費 税

費税の増税は不可欠である。

今後高齢化に伴い増大する社会保障給付の財源として，何を用いるかという観点から見れば，

⑵

所 得 税

消費税は他にない重要な利点を持っている。利

所得格差是正をより重んじるなら累進課税が点の 1 つに，現存する社会保障の受益と負担にできる所得税を，経済成長を促すなら経済活動

まつわる世代間格差を是正できる点がある。

を阻害しにくい消費税を重視するという考え方

しかし，消費税は，低所得者により重く税負担を課す「逆進的」な税だという反対論がある。

に立ち，所得税と消費税をバランスよく課税することが望まれる。
ただ，現行の所得控除が多い所得税制だと，

ところが，消費税が逆進的な税との認識は，間違っている。

課税最低限以下の低所得者には，所得税制を通― 217 ―

じた格差是正が及ばない。そこで，所得控除をが原則としてどの税目にどの税率で課税してもよ

税額控除に換えつつ，給付付き税額控除を導入

いとする状態にすることである。これによって，して低所得者に配慮する方法があろう。税制を地方自治体の健全な財政運営を促すものにしなけ

通じて給付するのが難しいなら，社会保険料のればならない。地方の債務がこれだけ累増した今減免という形で対応することも可能だろう。

日，自治体が独自の判断で増税を行う覚悟なくして，地方分権の全うはあり得ない。

⑶

法 人 税

自治体が独自の地方自治を行うことは望まし

日本の法人所得に対する実効税率は，近年低下

いといえども，租税負担を他地域の住民に転嫁

して欧米並みになっているとはいえ，アジア諸国

する「租税輸出」をしてその税収を賄うことは，に比べれば高い状況である。EU 諸国では，付加

必ずしも望ましくない。なぜならば，公共サー

価値税率を20％前後に保ちつつ，法人税率をより

ビスの便益を受ける住民がその費用を負担する

引き下げる方向での税制改革が進んでいる。わが原則が徹底できないからである。この原則が徹

国も長期的にはその趨勢に従うべきである。

底できなければ，税負担を無制限に他地域の住

ただ，消費税率を引上げる一方で法人税率を引民に転嫁したり，その税収で不必要な支出を増下げる策は，政治的説得が容易ではない。それなやしたりして，自治体の放漫な財政運営に歯止らば，一時的には，雇用促進や，設備投資など生めをかけられないからである。租税輸出は，こ産性を向上する企業行動に対象を絞った形の企業の原則から逸脱している。
上記の原則の観点から，自治体が財政規律を減税を行う形で対応することもありえよう。

働かせ，健全な財政運営を行うには，今後進め⑷

地方税制る地方分権において，必要な財源を十分にまか

地方分権を進める上で，地方税の拡充は不可

なえるよう，各自治体が独自に税率を設定でき欠である。三位一体改革の中でも，地方税の増るようにする必要がある。しかし，前述のよう強は謳われたが，その具体的手段だった税源移に，どの税目でも独自に課税してよいというわ

譲は，意見が大きく対立した論点だった。地方

けではない。では，どのような地方税制が地方税を拡充する方法として，なぜ税源移譲に固執

分権にふさわしいか。
それは，課税対象資産の評価が適切に行われる

しなければならないのか。
それよりは，「課税自主権の（実質的な）移ことを前提に，土地に対する固定資産税を中心と譲」なら，地方税を増税するか減税するかは国した地方税制である。固定資産税が他の税目よりとは独立に地方自治体の独自の判断で決めれば望ましい理由は，課税対象である土地は地域を越よく，国税の増減税は国が決めればよい状態にえて動かず，住民や企業の地域間移動と無関係だなる。
「課税自主権の（実質的な）移譲」とは，からである。固定資産税以外の税目は，課税対象

現行の地方税制の下で地方自治体が独自に課税が地域間で移動する。例えば住民税は，自治体がする権限を持っていない状態から，地方自治体

独自に税率を設定できるようになったとして，必が原則としてどの税目にどの税率で課税しても要があって高い税率を課したとすると，これを好良いとする状態にすることである。

まない住民は他地域へ移住してしまい，必要な税

このように考えれば，地方税は，「税源移譲」

収が得られない恐れがある。固定資産税はこの現ではなく「課税自主権の（実質的な）移譲」とい

象とは独立になる。そして，その税収を用いた公う発想で改革すべきである。現行の地方税制の下共サービスの便益は，その自治体の住民，しいてでは，地方自治体が独自に課税する権限を事実上はその土地に及ぶ。だから固定資産税は，応益課

持っていない状態である。そこから，地方自治体

税原則に合致している。

― 218 ―

現在，固定資産税は市町村の重要な税目であ土居（2012）で言及されているように，〈表

るが，市町村に限らず，都道府県でも課税でき4 〉では，2000～2010年における消費税率（付るようにしてよい。同じ課税対象に市と県が重加価値税率）の標準税率と平均した実質経済成

複して課税するのは，既に住民税ではそうだか

長率を示している。アメリカには付加価値税がら，固定資産税でもできる。もちろん，住民税

ないため表には含まれない。

と固定資産税だけでなく，地方消費税も地方税〈表 4 〉は，消費税率が20％前後の欧州諸国の基幹的役割を担わせることはあってよい。まで，2000年代に高い実質経済成長率を記録してた，住民税の均等割を，必要に応じて負担を増いたことを示唆している。しかも，この成長率やすことも重要である。

には，2007年以降の世界金融危機の影響も含まれている。こうしてみれば，高い付加価値税率

7．経済成長と財政健全化の両立であっても経済成長を大きく阻害するという事実はない。消費税引き上げによる景気後退懸念

ここで言及した財政健全化策は，決して経済に苛まれているわが国ではあるが，今後求めら

成長を度外視してよいという議論ではない。あれるわが国の経済財政運営は，むしろ高い消費

いにく，わが国の消費税率は 5 ％のまま据え置

税率であっても経済成長が持続できるような経

き続けることはできない財政状況である。そう済構造である。

なれば，消費税率を上げてもしかるべき経済成
長率が実現できるような経済構造に転換してゆくことが求められる。幸い，2000年代の欧州諸【補

インフレーションと財政の持続可能性

国経済の例が，高い消費税率（付加価値税率）でも高い経済成長率を維持できることを示唆している。

土居（2012）に倣い，政府の予算制約式（歳入＝歳出）を対 GDP 比で表すと，貨幣鋳造益を含めない場合，〈表 4 〉 消 費税率（付加価値税率）と経済成長率の関係

日本
イギリス
フランス
ドイツ
イタリア
スウェーデンノルウェー
フィンランド
デンマーク
オランダ
ベルギー
アイルランドアイスランド
スペイン
ポルトガル

論】

bt = gt − τ t +消費税率

実質経済成長率

5.0%
17.5%
19.6%
17.1%
20.0%
25.0%
24.5%
22.0%
25.0%
19.0%
21.0%
21.0%
24.5%
16.0%
19.2%

－0.5%
4.1%
3.0%
1.9%
2.6%
3.9%
5.4%
3.1%
3.0%
3.5%
3.4%
4.0%
8.4%
5.3%
3.1%

各国とも2000～2010年の平均値
出典：土居（2012）

1 + itbt −1
1 + ηtと表せる。ただし，bt は t 期末の政府債務残高
対 GDP 比，gt は政府支出対 GDP 比，τt は政府収入（税・社会保険料等）対 GDP 比，it は名目金利，ηt は名目経済成長率である。これに，貨幣鋳造益を含めると，政府の予算制約式は，
bt = gt − τ t +1 + itbt −1−貨幣鋳造益対GDP比
1 + ηtと表せる。ここで，貨幣鋳造益＝今年末ベースマネー－前年末ベースマネー
だから，― 219 ―

この式から，ベースマネー対 GDP 比（mt）

貨幣鋳造益対 GDP 比×ベースマネー対 GDP 比（mt）＝インフレ率（λt）（λt） が 4 ％ で は， 政 府 債 務 残 高 対 GDP 比（bt）は1.2％しか改善しない。また，名目経済となるので，政府の予算制約式は，
bt = gt − τ t +を30％（現状20％強）とみても，インフレ率

成長率が上がっても，名目利子率が同様に上昇

1 + itbt −1 −λ t mt
1 + ηtすれば，財政健全化にはつながらない。まさに，基礎的財政収支（τt － gt）の改善こそが，財政健全化に資することがわかる。

と表せる。

【参考文献】

日本経済新聞出版社。

土居丈朗，2000，『地方財政の政治経済学』，東洋

橋本恭之・呉善充（2008）「税収の将来推計」，RI-

経済新報社。

ETI Discussion Paper Series 08-J-033.

土居丈朗，2009，「財政出動の宴の後に～財政・税

Doi, T., T. Hoshi, and T. Okimoto, 2011,“Japanese

制改革～」，伊藤隆敏・八代尚宏編『日本経済のgovernment debt and sustainability of fiscal

活性化』，日本経済新聞出版社，pp.153-189。

policy,” Journal of the Japanese and土居丈朗，2012，『日本の財政をどう立て直すか』，International Economies vol.25, no.4, pp.414-433.

― 220 ―

税制改革の課題
一橋大学国際・公共政策大学院准教授

はしがき

國枝繁樹

本稿は，平成23年12月 8 日開基本法（試案）を簡潔に説明する。また，痛み催の財政経済研究会における，一橋大学国際・を伴う改革が先送りされる要因の 1 つとなって

公共政策大学院准教授 國枝繁樹氏の『税制改いる怪しげな魔術的経済政策について考察する。

革の課題』と題する講演内容をとりまとめたも魔術的経済政策がなぜ政党に採用され，国民にのである。ただし，一体改革素案の税制改革に選ばれるかについても，新しい政治経済モデル

ついての記述は，同案公表後に加筆した。

を用いて説明する。最後に，魔術的経済政策による悪影響を避けるため，経済学者が果たす役
割について述べる。

1．はじめに

2．先進国の税制改革の共通課題：
財政再建と経済格差是正

本稿においては，税制改革の諸課題について論じる。先進国の税制改革においては，財政再建と経済格差是正が 2 つの最重要課題となってリーマンショックから欧州を中心としたソブ

いるが，政治の機能不全により改革が進まない

リン危機に世界経済危機の様相が変わっていくでいる。我が国においても，財政再建と経済格

中で，先進国における税制改革の課題も変わり差是正が税制改革の重要なテーマとなるが，やつつある。特に財政再建と経済格差の是正が喫はり政治の機能不全により財政再建策が実現し緊の課題となってきている。

ないでいる。特に消費税増税の政治的困難さが大きな制約となっており，今後の税制改革もど⑴

先進国におけるソブリン危機と政治の機能不全の程度の消費税増税が政治的に可能かにより決まるところが大きい。そうした財政再建の第一

まずヨーロッパにおいては，リーマンショッ

歩として，社会保障と税の一体改革素案が示さ

クによる税収減少，財政刺激策，金融機関へのれており，本稿では簡単にその内容を論じてい

公的資金投入等により財政赤字が拡大した。そる。

の後，ギリシャの財政危機を発端として，財政税制改革の実現のためには，政治の機能不全

基盤の弱い国において，ソブリン危機が発生しの状態が改まり，超党派での検討が進められるた。各国における財政再建のための増税や緊縮必要があるが，現時点ではそうした検討に至っ策についても国民の激しい反発を呼んだ。ギリていない。超党派での合意を求めるため，本稿

シャ，イタリア等の各国では，ソブリン危機にでは，まず筆者が提唱してきた世代間公平確保

おいても，党派間の争いが見られ，首相が退陣― 221 ―

した後，テクノラートによる政権が成立するな導入により，財政赤字抑制は十分可能であるが，ど，政治の機能不全による混迷が生じている。

中間選挙において共和党が勝利し，下院を共和ユーロ参加国による支援の在り方についても，党が支配するねじれ現象が生じたため，税制改

ドイツ・フランスと南欧諸国等の間での政策協革が実現できない状況である。昨年夏には，債調が必ずしもうまく進んでおらず，欧州のソブ

務上限引上げ交渉が困難となり，米国においてリン危機は，政治の機能不全により深刻化してもソブリン危機が発生した。とりあえずの合意きている。

により，財政破綻は回避したものの，超党派でまた，ソブリン危機は財政面での危機に留まらず，金融システムに悪影響が及んでいるのが行われている財政再建策の検討も難航している状態である。

今回の危機の特徴である。欧州の主要銀行は

もっとも，米国政治においては，大統領と議ユーロ各国の国債・地方債を大量に保持してい会 を 支 配 す る 政 党 の 異 な る Divided Govern-

たため，国債の信用不安により価格が低下する

ment の状態は珍しい状況ではなく，過去におと，金融機関の自己資本の毀損につながり，デ

いては超党派での合意に基づき懸案を解決してクシア銀行のように破綻する金融機関も生じていくことが可能だった。実際，昨年夏の財政危きた。このため，政府が公的資金投入の必要が機においても共和党・民主党有力議員（ギャン生じ，まずます財政赤字が拡大し，それにより

グ・オブ・シックス）の超党派の合意案が存在

国債のさらなる信用不安が起こるというように，していた。

財政・金融という 2 つの危機が複合的に絡みあ

しかし，一切の増税を認めないティー・パー

い，スパイラル的に事態が深刻化している。

ティー（茶会党）の存在により両党派の合意が米国においては，1990年代末にはクリントン

不可能になっている。ティー・パーティーは，政権の下，財政黒字が達成されていたが，ブッ

財政均衡を求めながらも，とにかく増税反対とシュ政権が9.11テロ以降，テロとの戦いのための主張である。米国保守派の増税反対の主張のの大幅な軍事費拡大があったにもかかわらず，

背景には，Grover Norquist の創設した保守的

高額所得者を中心に大幅な減税を実施したため，

税 制 改 革 支 持 団 体 の Americans for Tax Re-

巨額の財政赤字が発生した。さらに，2008年以

forms の存在がある。同団体は，増税に決して降のサブプライム・バブルの崩壊と金融システ

賛 成 し な い と の 誓 約（Taxpayers Protection

ムへの公的資金投入により，米国経済と財政はPledge）に多数の政治家（主に共和党）に署きわめて深刻な状況に陥った。こうした状況を名をさせており，増税を含む超党派合意の形成引き継いだオバマ政権は，2009年以降，短期での大きな障害となっている。

は景気刺激策を行うが，中長期的にはブッシュ

経済学的に考えて現実性のないティー・パー

減税廃止等による高額所得者課税強化等によりティーの主張が，米国財政赤字問題解決の障害

財政再建を行うことを基本方針とした。こうしとなっている状況は，米国の財政危機の帰趨がた方針は妥当なものと思われたが，米国経済が世界経済全体に大きな影響を及ぼしうることを受けていたダメージは予想以上で，景気回復が考えれば，非常に問題が多い。我が国でも評価遅れる一方，財政赤字が急拡大するなど，ブッの高い『国家は破綻する』の著者の一人である

シュ政権が残した巨大な負の遺産の克服に苦戦

Rogoff は，ティー・パーティーにつき，米国経しているところである。

済を人質とする「テロリスト」として厳しく批

もっとも，米国の税負担は，我が国同様にい判している。米国においても，望ましい税制改まだ低く，短期的には高額所得者への増税，中革のあり方につきある程度合意があっても，非長期的には（国レベルでの）包括的な消費課税

現実的な主張を掲げる政治団体によりその実現― 222 ―

ただし，経済格差是正のため，こうした運動が困難になるという政治の機能不全が発生しての一部に見られるように，グローバル化の抑止いる。

を求めることは望ましくない。グローバル化に⑵

経済格差の拡大と反発

より，貧困国を脱した国も多く，世界全体ではグローバル化と IT 化の進展により，多くの経済格差を縮小させている。また，先進国に先進国において経済格差の拡大が進行した。

とってもグローバル化は経済全体のパイの拡大

Atkinson, Piketty, Saez らによる研究は，デーをもたらすものであり，問題の解決策は税制等タに基づき先進国内の経済格差の歴史的な変遷を通じた所得再分配を強化していくことにある。

を分析し，特に英米においては，トップ 1 %へ

“Occupy Wall Street”運動を生んだ米国にの所得・資産集中の傾向が顕著であったことをおいても，既にオバマ政権がブッシュ減税廃止

明らかにした。また，リーマンショック後の失を中心とする高所得者課税強化により，歳入確

業拡大は，多くの失業者を生み，経済格差の拡

保と経済格差の是正を図ろうとしているのは，

大に一層拍車がかかった。その一方，欧米では

過去に國枝（2009）で説明したとおりである。

リーマンショックで破綻した金融機関に対し巨

最近でも，この分野の第一人者による共著であ額の公的資金の投入がなされたが，金融機関のる Diamond and Saez（2011）において，米国経営者らが非常に高い報酬を得ていたことが問の最適な最高税率は70%を超えうることが示さ題視された。

れている。世界屈指の富豪であるウォーレン・

最近，注目を浴びている Philippon and Re-

バフェットも，自分の秘書の平均税率が，自分chef（2008）等の研究は，米国において，同程の平均税率よりも低いことは公平ではないとし

度の学歴を有する技術者の報酬との比較において，高額所得者課税強化を支持している。バて，金融機関関係者の報酬が1990年代以降，格フェットの主張を踏まえた高額所得者への課税段に増加してきたことを指摘した。同程度の格強化案は，バフェットルールと呼ばれている。

差が生じたのは米国では大恐慌直前の好況期の

しかし，こうした経済格差是正のための提案も，みであった。この格差については，リーマン

ティー・パーティーの影響により成立せず，米ショク以前は，金融機関の経営者は非常に有能

国内の経済格差は是正されないままとなっていであり，その能力に見合った適正な報酬との説る。

明が可能であったが，リーマンショック後に，

欧州においても，経済格差拡大が問題とされ主要金融機関の経営者が判断の誤りを繰り返している。このため，各国の財政再建策には，各てきたことが明らかになると，彼らが一種のレ種の高額所得者課税が含まれている。
また，金融機関課税のあり方も焦点の 1 つでントを享受してきたのではないかとの見方も有ある。欧米での金融機関課税の議論には 2 つの力になった。
こうした経済格差の拡大を背景に，2011年 9側面がある。金融機関に投入した公的資金の財

月に，ウォール街で“Occupy Wall Street”と源確保とともに，リーマンショックの原因の一呼ばれる若者達によるデモ・座込みが発生した。

つと見られる過大なレバレッジを抑制する方策「我々は99%」をスローガンとした同運動は，も検討されている。前者としては，金融機関課

世界に拡大することになった。 1 %の高額所得税が検討され，後者としては，法人税における者 へ の 所 得 集 中 は， 上 述 の よ う に Atkinson,

株式と負債の取り扱いの違いを税制する改革がPiketty, Saez らの精力的な学術的な研究を根議論されている。また，投機的な金融取引抑制

拠とするもので，こうした運動を単純にポピュおよび欧州の経済危機対策の財源確保の観点かリズムとするのは適当ではない。

ら金融取引税導入が欧州諸国を中心に論じられ― 223 ―

ている。投機的金融取引抑制の観点からは，限界がある。従って，我が国が欧州諸国のよう

Kunieda（2011）が指摘しているキャピタルゲ

な財政危機に見舞われた際のダメージは非常にイン課税強化も重要と考えられる。

深刻と考えられる。
こうした状況にもかかわらず，我が国の長期

3．我が国税制改革の方向性

金利は依然，低位にとどまっているが，これは，我が国は，①消費税率が欧州の付加価値税率と他の先進国における，⑴財政再建のための増較べ， 5 %ときわめて低いことから，増税の余税の必要性，および，⑵経済格差の是正という地が大きいこと，②日本人の誠実かつ真面目で2 つの税制改革の方向性は，我が国にもそのまあるとのイメージもあって，日本は当然，必要

ま，当てはまる。

な増税を行い，財政再建を推進すると思われていることの 2 つを背景にするものであろう。し⑴

財政再建のための増税の必要性

かしながら，現実には我が国においては，消費ソブリン危機に直面する欧米諸国と比較して税増税は非常に大きな政治的な労力を必要とす

も，我が国の財政は最悪の状況にある。大量のるものであり，その時点の野党や与党内の反主国債の多くは，国内金融機関に保有されており，流派が消費税増税を政争の具として用いること

この点をとらえて，海外投資家の保有が多かっもあって，その必要性が明白なのにもかかわらたギリシャ等の国債と事情が違うと指摘し，我ず，先送りされてきた。我が国において，消費が国の財政に不安がないと主張する論者もいる

税増税が政治的に困難であることが広く認識さが，むしろ国債の国内金融機関による大量保有れるようになれば，日本国債への信認が一気には，欧州で見られたような財政と金融での危機低下することも十分考えられる。その意味で，のスパイラルを招きかねない点に注目する必要

我が国においても財政問題は政治リスクの問題がある。すなわち，投資家が日本財政の将来へになってきている。

の危機感を高め，国債価格が急落した場合，大従って，どの程度の消費税増税が政治的に可量に国債を保有する金融機関の自己資本が毀損

能かが，税制改革のあり方を決める最大の制約する。金融機関の資本強化のために公的資金をとなる。

投入すれば，財政のさらなる悪化を招く。また，
公的資金の投入がなければ，貸渋り（場合に⑵

経済格差への対応

よっては）金融危機が発生し，景気悪化によるグローバル化，IT 化，非正規労働者の増加

財政状況の悪化を招く可能性がある。財政状況等を背景に，我が国においても経済格差が拡大の悪化は，日本国債に対する信認をさらに低下しつつある。高所得者についても，英米ほどのさせ，以下，スパイラル的に財政と金融の両面すさまじいスーパーリッチへの所得集中が起における危機が深刻化することになる。

こっているわけではないものの，國枝（2011）

欧州の場合には，ギリシャ等での財政危機には1970～80年代等に比べ，スーパーリッチへの対し，同じ通貨のドイツ等の，経済的な基盤が所得集中が進んだ可能性を指摘している。高額

比較的堅固な国の支援が，ある程度は実施・期所得者の所得分布をパレート分布で近似した場

待されたが，そうした背景を持たない我が国に合のパレート係数の推計値が，1975～1982年のおいては，外国からの強力な支援があるかは明平均で約2.5なのに対し，2003年の高額納税者

らかではない。また，IMF 等の国際機関も，番付に基づいた國枝（2011）の推計では，パ

世界第 3 位の経済規模の日本に対する十分な支レート係数の推計は，約2.1と低下している。

援を行うほどの財政余力はなく，その支援には低いパレート係数は，所得がより不平等なこと― 224 ―

を反映しており，我が国の高額所得者の所得分

2010年 6 月の財政運営戦略においては，国・布において，スーパーリッチへの高額所得者へ

地方および国のプライマリー財政赤字の GDPの所得集中が生じていることを示している。

比につき，①2015年度までに2010年度の水準か

それにもかかわらず，我が国の税制を通じたら半減，②2020年度までに黒字化，③その後，所得再分配機能は非常に限定的であり，OECD

債務残高の GDP 比の低下を図るとされている。

諸国内でも最低レベルとなっている。従って，

このうち，2020年度までに黒字化の意味すると

欧米での議論と同様に，税制改革において，所

ころが，単なる均衡化を意味するのか，（金利得の再分配機能をいかに回復させていくかが重―成長率）×債務残高と等しいプライマリー財

要な論点となる。

政黒字の実現を意味するのか，必ずしも定かではないが，③での債務残高の GDP 比率の低下

4．消費税増税の規模と税制改革のためには，（金利－成長率）×債務残高を超えるプライマリー財政黒字が必要である。

⑴

財政の持続可能性の回復が最優先
現在の財政赤字を続けていけば，いずれ我が⑵

消費税率の引上げ幅により税制改革等の規

国財政が破綻するのは明白であり，まず財政の模が決定

持続可能性の回復が最優先となる。プライマ

財政の持続可能性回復を前提とした上で，さリー財政収支が赤字の間はもちろんのこと，均らなる消費税の引上げ幅によって，可能な税制衡化したところで，債務残高の GDP 比率の膨改革その他の改革の項目が決まってくる。そう張は止まらない。

し た 選 択 肢 を 提 示 し た 例 と し て は， 昨 年 の債務残高の GDP 比率の増加は，将来世代のIMF 4 条コンサルテーションにおける消費税の負担が増加することを意味しており，「財政的引上げ幅とそれに必要とされる改革項目の表が児童虐待」がさらに深刻化していくことを意味ある（同レポートの Table 2 ）。

する。債務残高の GDP 比率の増加を止めるた

同表では，消費税率15%への引上げを基本ケー

めには，少なくとも（金利－成長率）×債務残スとしている。15%の場合，リーマンショック時高に等しいプライマリー財政黒字の確保が必要の景気刺激策の廃止に加え，所得税の課税ベーとなる。しかし，債務残高の GDP 比率のさらスの拡大による増税と法人税率の 5 %の引下げ

なる増加を止められたとしても，債務残高のが含まれる。歳出面では，非社会保障費（利払GDP 比率が非常に高いうちは，大災害や経済いを除く）の名目額の凍結，公的年金以外の社危機といった非常事態や金利の急騰等に対して，

会保障支出額の増加率を 1 ～1.5%に抑制，年金脆弱であり，さらなる改善を図る必要がある。

支給開始年齢の引上げ等による公的年金への一プライマリー財政黒字が（金利－成長率）×般会計からの資金投入額の凍結といったかなり

債 務 残 高 よ り も 大 き く な れ ば， 債 務 残 高 の厳しい支出削減措置が含まれている。

GDP 比率は低下していくことになる。最終的同表では，法人税引下げを行わなければ，消に，どの程度まで低下すべきについては，一概

費税率は14%で済むとし，他方，公的年金以外には言えないが，過去の EU 基準では，債務残の社会保障支出の増加率抑制，年金支給開始年

高の GDP 比率を，60%に抑制することになっ齢の引上げ等による公的年金への一般会計からていた。しかし，欧州のソブリン危機や我が国の資金投入額の凍結といった支出削減措置が講の大災害等のリスクまで考慮すると，さらに低じられない場合には，消費税率18%が必要にな

い 値 が 望 ま し い。
（Blanchard〈2010〉, 國 枝

るとしている。IMF の提案は一例にすぎない〈2011a〉）

が，今後の税制改革を検討するためには，この― 225 ―

ように，消費税率の引上げ幅により，実行しうり，さらなる消費税率引上げも含めた改革がさる税制改革も決まってくることを認識する必要

らに継続されることを示唆している。今後の法がある。

案審議，さらには場合によっては選挙において，また，消費税増税を先送りすれば，公的債務10%を超す消費税率への引上げの可能性を否定

残高が増え，それだけ財政の持続可能性回復のするような政治的なコミットメントが政府・与ために必要な消費税率が高くなることにも留意

党のみならず，主要野党からなされないことがする必要がある。特に，我が国の財政再建に対我が国の財政破綻を回避するためには重要にする信認が低下し，長期金利高騰等の形の財政なってこよう。

危機に直面してから，財政再建を図ろうとする

消費税において問題とされるのが，低所得者場合には，持続可能性回復のための増税幅は非対策であるが，素案においては，低所得者に対常に大きなものとなろう。

しては，消費税を充てることになる社会保障の改革の中で，きめ細かい対策を講じるとともに，5．一体改革素案に示された税制

社会保障・税番号制度の導入をにらんで，給付改革と課題付き税額控除の導入に向け検討を進めるとされている。また，再分配に関する総合的な実現ま

本年 1 月 6 日に政府・与党社会保障改革本部

での間の暫定的，臨時的な措置として，関連すにて決定された社会保障・税一体改革素案におる論点につき検討を行い，簡素な給付措置を実いては，今後の税制抜本改革の姿が示されてい施するとされている。

る。 税 制 改 革 の あ り 方 に つ い て は， 國 枝

消費税の逆進性対策としては，軽減税率も考（2010b）で論じたところであり，本稿では，えられるが，軽減税率（ゼロ税率を含む）には，素案で示された税制改革案の主な税目の改革案

各財の消費選択に対する歪みを発生させ，経済につき，簡単にその内容と課題を述べることと厚生を低下させること，同額の税収確保のためする。

にはより高い標準税率が必要となること，標準税率と軽減税率の適用範囲を巡って様々な執行

⑴

消 費 税

上の困難が生じること，軽減税率を求める特別消費税（国・地方）は，社会保障の安全財源

利益団体によるロビーイングが税制を歪めるこ確保と財政健全化への第一歩として，2014年 4と等の問題があり，望ましくない。
（軽減税率

月 1 日より 8 %へ，2015年10月 1 日より10%への問題点の詳細については，國枝（2010a）の段階的に引上げを行うと明記された。税率につ解説を参照されたい。）軽減税率の実施のため

いては，上述のように，財政の持続可能性が回には，インボイスの導入が不可欠であることに復されることが，今後の財政にとって最優先課も留意する必要がある。

題であり，最終的には公債残高の GDP 比率を

従って，消費税の低所得者対策としては，軽低下させることが必要である。10%の税率では減税率よりも給付によることが望ましい。ただ財政の持続性回復に不足なのは明白だが，素案し，素案で導入の検討が示されている給付付きでは「第一歩」と明確に示しており，さらに，税額控除については，我が国では混乱した議論「今回の改革に引き続き，少子高齢化の状況，がなされており，今後，きちんとした整理がな

財政の状況，経済の状況などを踏まえつつ，次されることが必要である。消費税の逆進性対策の改革を実施することとし，今後 5 年を目途に，として論じられるべきは，カナダの例に見られそのための所要の法制上の措置を講じることをるような低所得者への還付制度である。共通番

今回の改革法案の附則に明記する」とされてお号が導入されても，それにより低所得者の正確― 226 ―

な所得把握が直ちに可能になるわけではなく，及び所得再分配機能の回復を図る観点から，一カナダの例のように，一定の所得水準までは定定の負担増を求めることとされている。具体的額を給付し，その後，ある程度，正確な所得把には，2015年分の所得税から，課税所得5,000握が可能となる所得水準以降，給付額を漸進的万超について45%の税率を適用するとされる。

に減少させていく方法が考えられよう。また，（住民税と合わせると，55%となる。）

高齢者については，別途，低所得者に対する基國枝（2010b）において詳しく説明したよう

礎年金の加算を行うことで，低所得者対策とすに，高所得者の所得分布の推計および課税所得ることも考えられよう。これに対し，給付付きの弾力性の推計に基づき，最近の新しい最適所

税額控除の代表例である勤労所得税額控除は後得税理論による推計した最高限界税率は，ほと述するように，本来，就労に対する補助金であんどのケースで現行の50%（住民税含む）を超り，消費税の逆進性対策とは関係がないことにえており，高額所得者に対する税率引上げは理留意する必要がある。

論的にも支持される。ただし，高額所得者への消費税に関連する項目で欧米では検討が進められているが，素案では言及されていないのが，課税を強化しても，税収はそれほど期待できないことにも留意しておく必要がある。

金融サービスへの消費税課税の問題である。金

個人所得税を通じた所得再分配機能の回復の融サービスの対価は，一部（例：ATM の利用観点からは，就労促進やワーキングプア対策と料）は明示的に示されているが，低めの金利しして，勤労所得税額控除（EITC）の導入も考か支払わないことで事実上，金融機関が対価をえられる。勤労所得税額控除は，給付付き税額徴収しているケースも多い。そうした金融サー控除の一種だが，限界税率が正である「負の所

ビスについては，現在，消費税は非課税とされ得税」と異なり，限界税率が負であることが重ている。この金融サービスの非課税は，過去よ

要な点である。限界税率が負であるということ

り理論家のみならず実務家の関心を集めており，は，就労促進の補助金の性格を有することを示

課税する具体的な方法についてもいくつか提案している。

がなされてきたが，執行コストが高く，実現し最近では，税の労働供給への影響のうち，労ていない。（金融サービスへの消費税課税問題

働時間等への影響は少ないが，就労選択（ex-の詳細については，國枝〈2008〉を参照された

tensive margin）への影響は相対的に大きいこい。）とがわかっている。従って，就労への補助金で最近の欧米における金融課税強化の動きの中ある勤労所得税額控除が有効である。

では，金融サービスに直接課税する方法だけで

ただし，勤労所得税額控除は所得の正確な把はなく，金融機関の付加価値（利益＋賃金）に握が難しいことから，税額控除の不正受給問題つき別途課税する金融機関税が注目されている。

が発生するおそれがある。この状況は，共通番

この問題については，我が国においてはほとん

号制度が入っても，大きくは変わらない。このど議論されていないが，消費税を巡る重要な論ため，イギリスのように，一定時間以上働くと，点として，我が国においても論議されることが定額給付がもらえるようにすることが考えられ望ましい。

る。その場合，一定の所得水準を上回った場合には給付額を逓減させていくこととなろう。な

⑵

個人所得税

お，低所得者の就労者が増加すると，均衡賃金

個人所得税の改革においては，所得再分配機

低下につながるおそれがある。最低賃金の設定能の回復が重要なテーマであるが，素案においにより，そうした事態を回避することが可能でては，特に高い所得階層に絞って，格差の是正ある。（勤労所得税額控除および最低賃金の理― 227 ―

論に関する説明は，國枝〈2011b〉を参照され税の基礎控除の引下げ等を通じた課税ベースのたい。
）

見直し，最高税率の引上げを含む税率構造の見直し等および直系卑属への贈与に係る贈与税の⑶

金融証券税制

税率構造の緩和，相続時精算課税制度の拡充措

金融所得課税については，素案においては，
2014年 1 月から上場株式の配当・譲渡所得等に置等につき，今後の一体改革の中で，その実現を図るとしている。

係る10%軽減税率を20%の本則税率とする措置

相続・贈与税についての基本的考え方につい

並びに，日本版 ISA の導入を図ることとされては，國枝（2002）等を参考にされたいが，経ている。

済格差が世代を超えて継続されることを防止す

金融証券税制に関する基本的な考え方は，國るためには，相続税の強化はきわめて重要であ枝（2004）を参考にされたいが，「貯蓄から投り，最高税率の引上げや各種の軽減措置の廃止資へ」との意味不明のスローガン（株式投資も等による課税ベースの拡大は評価できる。課税

銀行預金も貯蓄であり，投資であると考えるの最低限の引下げについては，國枝（2006）が指が標準的な経済学の考え方）から，現代ファイ

摘した相続税について特別な政治経済学的な要ナンス理論に即した個人の状況に応じた「分散因を考慮しつつ，その影響を慎重に見極めてい投資」のための中立的な税制の構築に基本的考く必要があろう。

え方を変更する必要がある。その際，いわゆる贈与税については，過去においては相続税の「金融一体課税」は必ずしも中立的な税制では租税回避防止のために，禁止的な税率が設定さないことに留意する必要がある。中立的な金融れていたが，最近の高齢化の進展により，相続証券税制とは，法人段階・個人段階を通じて中時には既に子も高齢になっている事例も増加し立的である必要があり，配当所得の二重課税調てきている。生前贈与が子供の若い時期の流動整が必要である。

性制約緩和（例えば，住宅購入資金）に役立つ

また，中立的な金融証券税制は，時間を通じことを考えると，禁止的税率の弊害が大きくて中立的である必要があり，株式譲渡益課税のなってきたと考えられ，このため，精算課税制

凍結効果の悪影響を緩和する必要がある。さら度が導入され，生前贈与と遺贈の選択に中立的に，株式譲渡損の実現のタイミングを操作するな贈与税制に変更された。

ことで租税回避が行われることを防ぐために，

しかし，生前贈与と遺贈の選択の中立性確保

各国税制と同様に株式譲渡損による控除に上限を超え，生前贈与を促進することは，資産格差を付す等の措置が必要となってくる。また，を世代を超えて固定化することにつながり，不「分散投資」自体の考え方がまだ多くの投資家

適切と考えられる。特に孫に対する生前贈与まに浸透しないことに鑑み，確定拠出年金に付随で優遇することは，きわめて問題が多い。すなする投資教育を税制等により促進する必要があ

わち，英国等で相続税・遺産税等の資産移転課る。学生に対する投資教育も大切だが，成人に税に対する租税回避の重要な手段として，親が対する投資教育はさらに緊急性が高い。

子をスキップして，孫に資産移転を図ることが行われ，資産移転課税の資産格差是正機能に重⑷相続・贈与税

大な悪影響を及ぼしていることが知られている所得のみならず，資産の格差是正の観点からが，今回の贈与税制の改革案はそうした税制上は，相続・贈与税の課税強化も税制改革の重要の抜け穴を税務当局が自ら設定するもので，望なテーマである。一体改革素案においては，

ましくない。景気対策の観点から，こうした改2011年度税制改正法案に盛り込まれていた相続正を行う必要があるとしても，一時的な措置と― 228 ―

して講じれば十分であり，恒久的な措置とすべ

税政策以前の問題として，日本企業の研究開発

き必要性は全くないと考えられる。

が利益につながるものとなるように，日本企業のガバナンスを改善していくことが必要とな

⑸

法 人 税

る。
）

法人課税については，2011年度税制改正にお法人税に関し，もう 1 つ重要なのが，株式といて，課税ベースの拡大とともに，法人税率を負債の税務上の取扱いの均一化である。現行の4.5%引き下げる（2012年度から適用）こととし法人税においては，負債利子は課税所得から控ているが，東日本大震災に伴う復興特別法人税除できるが，配当は控除できないため，現行法が課税されるため，実際には2015年以降に実効人税制は負債調達へのバイアスを生じさせる。

税率の引下げが実現することとなる。その後に国際的には，リーマンショックの背景の 1 つのついては，一体改革素案は，雇用と国内投資拡

過剰なレバレッジ（高すぎる負債比率）を生ん大の観点から，今般の税率引下げの効果や主要

だ 1 つの要因が，法人税における株式と負債の国との競争上の諸条件等を検証しつつ，新成長

税務上の取扱いの違いではないかと指摘され，戦略も踏まえ，法人課税のあり方について検討

その是正が望ましいとされている。日本企業にするとしている。

ついては，Kunieda, Takahata and Yada
（2011）

法人税と経済成長の関係については，限界税

が，企業の限界税率が高まると，負債調達が増率の引下げが投資促進にある程度，有効と考え加することを実証研究で明らかにしている。

られ，また研究開発促進税制により研究開発がその是正策としては， 2 つの方策が考えられ活発化すれば，イノベーションが促進され，経る。 1 つの方策は，①米国財務省がかって提案

済成長に好影響を及ぼしうる。他方，平均税率

し た Comprehensive Business Income Taxの引下げは，企業立地，企業の所得移転に影響（CBIT）に代表される負債利子控除の制限があを与え，また企業投資については本来，平均税る。この場合，課税ベースが拡大されるので，率ではなく，限界税率が重要だが，企業の資本その分，法人税率を引き下げることが可能にな調達が難しいなど，流動性制約が投資抑制要因る。もう 1 つの方策は，キャッシュフロー課税，となっている場合には，平均税率の引下げが企

Allowance for Corporate Equity（ACE）に代

業投資に影響を与えうる。

表される配当（ACE の場合には，株主資本か

日本企業の現況を見てみると，国内投資にはらの正常収益（normal return）に対応する金引き続き慎重な一方，内部留保の蓄積が進んで額）を課税ベースから控除する方法である。こおり，流動性制約が企業投資の重大な支障とはの場合，課税ベースがかなり縮小されるので，なっていないと考えられる。国内投資が求めらもし同一の税収を確保しようとするならば，法れる一方，流動性制約があまり有効に利いてい人税率の引上げが必要となる。

ないとすれば，投資減税の抑制分等を財源とす

このどちらの方策が望ましいかは，法人税制

る法人税率の引下げは，理論的には成長抑制的のみでは決められず，資本からの正常収益に課な租税政策となる。標準的な企業投資理論によ税をすべきどうかという税制全体の最も基本とれば，限られた財源の中，国内投資を刺激するなる点の考え方によって変わってくる。Mir-

ためには，平均税率の引下げよりも投資減税や

rlees（2011） が 座 長 と な っ て ま と め た Mir-

研究開発促進税制の方が望ましいこととなる。

rlees Review は，各分野の専門家にまずレポー（ただし，研究開発税制により我が国の企業のトを依頼し，そのレポートを踏まえて，Mir-

研究開発費が増加しても，それが企業利益につ

rlees Review として，望ましい税制改革のあながっていないとの批判もある。その場合，租り方を提言したものであるが，税制全体の最も― 229 ―

基本となる正常収益の課税の是非については，

6．早期の税制改革実現の必要性と同分野の専門家でノーベル経済学賞受賞者のその障害

MIT の Diamond 教授は正常収益の課税が望ましいとのレポートをまとめている。正常収益への課税が望ましい場合は，負債利子の控除を認⑴

めない CBIT のような方策が望ましいことにな

早期の税制改革実現の必要性とその障害る。

以上，一体改革素案における税制改革案につき概観したが，細部については問題がないわけ

ところが，キャッシュフロー課税の提言で知ではないものの，10%への消費税率の引上げをられるミード報告を継承する立場の Mirrlees

中心とした税制改革の基本的考え方は，財政再Review は，Diamond 教授の結論を否定し，資建の第一歩としては，多くの専門家にとっても本所得については，正常収益は課税せず，超過

異論のないものと考えられる。

収益のみ課税を行うべきであるとのスタンスを

今回の税制改革の最重要課題は，消費税増税

取 っ た。
（ な ぜ 否 定 し た か に つ い て は，Mir-

により財政の持続可能性の回復への第一歩を踏

rlees Review の関連章に詳しく述べられてい

み出し，我が国財政に対する信認を確保している。
） こ の 場 合 は， キ ャッシュフロー課税，

くことにある。欧米でのソブリン危機の深刻化

ACE 等の配当を課税ベースから外す方策が望に鑑みれば，欧米諸国よりもはるかに深刻な財ましいことになる。従って，法人税制につき株政状況にある我が国に残された時間的余裕はわ

式と負債の取扱いの均一化の方策については，

ずかであり，その早期実現が望ましい。仮に，資本所得課税のあり方により，決まることにな

消費税増税を先送りしたところで，その分，公る。（我が国において，Mirrlees Review にお債残高の GDP 比率が増加し，将来，財政の持ける法人税の議論を紹介した論文の中には，こ続可能性回復のために必要な増税幅がさらに大の点を理解していないものも散見される。
）

きくなることを考慮すれば，我が国には財政再資本所得課税のあり方については，専門家の建先送りという選択肢はないように思われる。

間でも意見が分かれるところであり，今後ともしかし，我が国の現在のねじれ国会の中，消議論がなされようが，現在の我が国の税制は，費税増税には多くの困難が待ち受ける。欧米諸

資本所得中の正常収益についても課税を行うこ国と同様に，我が国の税制改革にとって一番のとを前提としていることから，負債利子の控除問題は，どのような税制改革が必要なのかがわ

制限により，法人税における負債と株式の取扱

からないことではなく，政治的な機能不全によいを均一化していくことが税制として整合的でり明らかに必要な税制改革が実現されないことある。従って，今後の法人税を巡る議論においなのである。その意味で，どのような政治メカては，負債利子の控除制限により財源を確保しニズムにより必要な改革の実現が妨げられるおつつ，法人税率を引き下げるという CBIT を念それがあり，また，そうした障害を克服するた頭に置いた改革を中心に検討が行われることがめにはどのような方策が必要かについて検討す望まれる。

ることが重要である。以下，政治経済学的なア

なお，課税ベースの拡大を伴わない法人税率のさらなる引下げについては新たな財源が必要

プローチを含めつつ，そうした課題につき論じることとする。

とされるが，上述のように，消費税の大幅な引上げにより財政の持続可能性を回復するのに要⑵

超党派での協議・合意に基づく政策決定のする以上の財源が確保されなければ，実現の可必要性

能性がないことを認識しておく必要があろう。

一体改革は，非常に長期にわたり影響を持つ― 230 ―

年金改革等も含んでおり，そのための財源であば委任契約を締結する契約条件であり，重要なる消費税増税は，政権交代により制度が大幅に意義を有するのは確かである。しかし，その委変更されることがないよう，本来，超党派の合任契約は，経済学の契約理論にいう不完備契約

意による決定が望ましい。しかし，我が国におであると考えるのが適当であろう。例えば，東いては，将来世代の負担を軽減するため，消費日本大震災のような災害を事前に予想し，契約税の導入・増税を提案した責任感のある政治家に事前に書き込むことは不可能であり，全てのが選挙で苦汁をなめるという事態が繰り返され状態に対する行動を契約に明記することは不可ており，野党にとっては，与党による消費税増能だとするのが，不完備契約の考え方である。

税提案は，政争の具としてきわめて魅力的であ

不完備契約においては，契約にない事項はエー

るのも事実である。

ジェントが全く行えないわけではなく，プリン

政治経済学においては，危機を回避するため

シプルの利害を勘案しながら，エージェントがに痛みを伴う改革が必要なことが，政治家も含最善の行動を行っていくことが暗黙裡に想定さめた多くの人々の目に明らかであるのに，相手れている。従って，想定外の事態が生じたからの政党（あるいはその支持者層）に改革に伴うといって，一々，マニフェストを書き換えて選

痛みのうち，より大きな割合を押し付けようと

挙を通じた国民の同意を得ることが絶対に不可して，政党が争うことにより，問題が拡大して欠というわけではないと考えられる。

いく状況について，Alesina and Drazen（1991）

さらに，本質的な問題として，財政赤字のよの「消耗戦」モデルと呼ばれるモデルで分析がうに将来世代の負う負担に大きな影響を与えるなされている。彼らのモデルによれば，そうし政策については，通常の政策案件と異なり，重た状況で各政党が改革で合意するのは，現実に要なステークホルダーは，「現在の」国民だけ深刻な危機が発生するまで先送りされかねない。

でなく，「将来の」国民も含むことがある。消しかし，問題を先送りすれば，改革のコストは費税増税を先送りすれば，その負担は，将来の大きく膨らむころになり，早期に改革を実施し国民が負担するが，まだ生まれていない（あるた場合と比較して，国民は何倍ものコストを負

いは幼くてまだ選挙権のない）将来世代は，各担しなければならなくなる。そうした事態を避政党のマニフェストに対して一度も同意したこ

けるためには，各政党に早期に超党派で危機回とはない。
その点に鑑みれば，将来世代に世代間公平の避のための改革に取り組むことを余儀なくさせ観点から見て過大な負担が課される場合，将来るような仕組みが必要となってくる。

世代の立場に立てば，将来世代に過大な負担を⑶

世代間公平の確保の必要性負わせるような政策はそもそも認められないも現時点での超党派での消費税増税決定に反対のであり，各政党は増税等の措置を超党派で決する論拠としては，前回の選挙において，現政定し，財政的児童虐待を直ちに是正する責任を権党である民主党のマニフェストでは消費税増当然負っているものと考えられよう。

税は謳われておらず，選挙の洗礼なしに，超党

現在の政治システムにおいて，将来世代の利派での政策決定を行うわけにはいかないとの主

益をどのように守るべきかについては，実は十張がある。

分な検討がなされてこなかった分野である。ま

一般に，国民と政治家は，プリンシパル－

だ生まれていない将来世代が自ら行動すること

エージェントの関係にあると考えることができができない以上，将来世代の利益を護るため，るが，その場合，マニフェストは，エージェン

世代間の公平を確保するための仕組みが必要とトたる政治家（政党）がプリンシパルとのいわなってくる。

― 231 ―

⑷

超党派の合意を促す方策の必要性とわれらの子孫のために…」憲法を制定するこ

もっとも，我が国においては，自民党の長期とが想定されている。また，憲法第11条後段に政権が続いていたこともあり，超党派での政策

おいては，「この憲法が国民に保障する基本的決定の慣例が未だ定着していない。将来世代の人権は，侵すことのできない永久の権利として，負担に係る政策につき，超党派での政策決定を

現在及び将来の国民に与へられる」と明言し，促すための方策も検討する必要がある。

基本的人権が現在世代だけではなく，将来世代改革の先送りは将来世代の負担を増加させ，にも保障されることが明言されている。

世代間の公平の観点から認められないことを明

民主政においても，最終的に多数決で決定がらかにする仕組みとしては，筆者がかねてよりなされる以上，公共の福祉の名の下，少数者の提言している世代間公平確保基本法がある。次人権が侵される決定がなされる多数者支配民主節で，その概要を説明する。

政となる可能性がある。この点を踏まえ，憲法

また，改革の障害の一つとして，現行の深刻における人権規定の一つの意義を，多数決にな財政状況にもかかわらず，痛みなしの解決がよっても侵害されない権利の保障に見いだす考

可能だと主張する怪しげな魔術的経済政策の存え方がありうる。その場合，憲法において，選在がある。こうした魔術的経済政策が影響力を挙権を有しない絶対的な少数者である将来世代持つ背景と，経済学者の役割につき，次々節での人権を保障することには，非常に重要な意義説明を行う。

があることとなろう。
その意味では，日本国憲法においても，将来

7．世代間公平確保基本法（試案）

世代に対する配慮義務が想定されていると考えることは意味がある。例えば，憲法第14条第 1⑴

将来世代への配慮義務の存在

項の平等原則が世代内のみならず，世代間の公財政赤字の問題は，常に現在世代と将来世代平の確保も求めていると考えることができる。

の利害対立の問題でもある。将来世代との関係については，これまで環境問題との関係もあり，⑵世代間の公平確保の枠組み

経済学以外の場においても論じられ，現在世代

もっとも世代間公平確保が求められているとには将来世代への配慮義務があるとの考え方がしても，将来世代の利益が侵害された場合に，示されてきた。しかし，そうした義務の存在がそれを是正する仕組みがなければ，有効ではな

肯定されるとしても，我が国の現実の財政におい。次の 3 つの方法が考えられる。

いては，現在世代が巨額の財政赤字（および賦①

司法上の救済課方式の公的年金）を通じ，巨額の負担を将来

憲法上，人権を守る通常の方法は，具体的な世代に負わせている。親世代が利他的動機に基権利を認め，権利侵害がある場合には司法を通づき，子の利益を真摯に考慮して早期の財政再じ，救済するという方法である。これは，経済建を実行することは残念ながら期待できない。

学における「コースの定理」的なアプローチにこのため，財政政策および社会保障政策におい当たる。しかし，日本国憲法は，具体的な訴訟て，世代間の公平を確保するための枠組みを構を通じてのみ憲法判断が示される付随的違憲審

築することが必要となってくる。

査制をとっており，現在世代が引き起こした巨

まず日本国憲法において，将来世代の人権が額の財政赤字により，将来世代の権利が侵害さどう考えられているかを検討しよう。日本国憲

れているとしても，存在しない将来世代が裁判法における将来世代の人権の扱いは必ずしも明に訴えることはできず，将来世代を救済するこ

確ではないが，憲法前文においては，「われらとはできない。

― 232 ―

②

選挙方法の改革

え方を取ることは可能である。ただし，現行憲

将来世代に選挙権がないため，現在世代によ法においては，そうした責務が明確でないため，る「世代間の搾取」が行われてしまうことに鑑基本法を制定し，国の世代間の公平確保の責務

みれば，将来世代の代理投票がなされれば，将を明確にすることが望ましい。
将来世代への責務を基本法レベルで明確にし

来世代の利益も政策に反映されるのではないか

た前例としては，日本の環境政策の根幹を定めとの考え方も出てくる。
そうした考え方のうち，有名なものとして，た環境基本法がある。同法においては，第 3 条「ドメイン投票法」の名前で知られる投票法がにおいて「環境の保全は，・・現在および将来ある。これは，人口学者のポール・ドメインがの世代の人間が健全で恵み豊かな環境の恵沢を提唱したもので，将来世代のうち，投票年齢未享受する…ように適切に行わればならない。
」

満の子供のために，親が 1 票を投じるという投とし，さらに第 6 条は，「国は，前三条に定め票法である。こうした投票法により，子供の利る環境の保全についての基本理念にのっとり，益を政策決定に反映される狙いがある。

環境の保全に関する基本的かつ総合的な施策をまた，現在世代の中でも，投票率が低く，今策定し，及び実施する責務を有する」としてお後は全人口中の比率を減少していく若者世代のり，国が将来世代が健全で恵み豊かな環境の恵利益が，政策決定に反映されるよう，世代別の沢を享受できるよう，環境保全のための基本

選挙区を設定する世代別選挙区の提案が，井堀的・総合的施策の策定・実施の責務を負ってい利宏東京大学教授によりなされている。

ることを明確にしている。国の世代間公平確保

これらの選挙法が実現すれば，世代間の公平確保に資すると考えられるが，問題は現行憲法の責務についても，同様に基本法において，明確にすることが考えられる。

上，そうした選挙法が認められるかである。最高裁は，いわゆる一票の格差を巡る判例で，都⑶世代間公平確保基本法の制定

道府県にまず 1 票を配分する 1 人別枠方式を憲

世代間の公平を確保するために以下の内容の法違反としており，過疎地の利益を特に国政に世代間公平基本法を制定することが考えられる。
①

反映させるために 1 人 1 票の原則から離れるこ

国の財政面での世代間公平確保の責務を明確化とは正当化できないとしている。こうした最高

まず，国が財政面での世代間の公平を確保す

裁判例を踏まえれば，特定の世代の利益を反映させるための選挙制度の改正は現行憲法下ではる責務を負うことを明確化する。

難しいとの見方がある。
（内閣府・経済社会構②

想に関する有識者会議・財政・社会保障の持続世代間公平確保を確実なものとするため，将可能性に関する「制度・規範ワーキング・グ

来世代の利益を代表する組織（いわば「将来世ループ」第 1 回会合での長谷部恭男教授の発言

代の護民官のイメージ」）として，世代間公平を参照。
）

確保委員会（仮称）を設置する。将来世代の利③

基本法による国の抽象的義務の存在の確認

世代間公平確保委員会（仮称）の設置

益を代表するという目的に鑑み，現在世代との利益相反を避けるため，独立行政委員会として将来世代の具体的権利は認めないものの，国の独立性を付与する。すなわち，世代間公平確には将来世代への配慮義務があり，財政面にお保委員会が行う世代間公平確保業務は，内閣のいても世代間の公平確保の責務を負い，その政指揮・監督に服さない。

策において世代間の公平確保を図らなければい

また，世代間公平確保委員会の委員についてけないという国の抽象的義務が存在するとの考は，内閣が自由に罷免できない等，その身分を― 233 ―

保障する。ただし，内閣の行政権との関係で，本格的な増税がなされてこなかった一因として，内閣は同委員会の委員の任命権および予算の編

消費税増税なしに財政再建が可能と主張する怪成権は有する。

しい魔術のような経済政策（以下，「魔術的経③ 「世代会計」の作成と提出

済政策」）を主張する論者の影響がある。そう

世代間確保公平委員会の行う世代間公平確保した論者の主張は，経済理論あるいは実証研究業務の一つとして，同委員会は，毎年，「世代に照らして，正しい可能性が非常に低いものが会計」を作成し，国会に提出する。

多い。Naïve な経済学者の中には，そうした怪④

将来世代の利益保護の観点からの意見・勧告

しい経済政策は自然と消えていく者と考える者も多い。
だが，先進国の実際の経済政策決定において，同委員会は，国の予算・重要施策につき，将来世代の利益保護の観点から，内閣及び国会に魔術的経済政策の影響力は大きく，また理論的意見を述べることができる。特に，著しい世代に否定された主張が繰り返し現れることも多い。

間の不公平が生じている，あるいは確実に生じ

アラン・ブラインダーの1987年の名著『ハーることが認められる場合には，その早急な是正

ドヘッド・ソフトハート』においては，経済学を内閣及び国会に勧告できる。

者のマーフィーの法則として，「経済学者は彼

⑤

そ の 他

らが最もよく理解し合意がある政策につき最小

同委員会は，世代間公平確保に資するその他の影響力しか持たず，彼らが最も理解しておらず，合意していない政策につき最大の影響力をの業務を行う。

持つ」と指摘し，前者の例として自由貿易政策⑷

内閣府における検討をあげ，後者の例としてサプライサイド経済学

現在，内閣府の経済社会構想に関する有識者をあげている。また，ポール・クルーグマンの会議・財政・社会保障の持続可能性に関する隠れた名著『経済政策を売り歩く人々』で述べ「制度・規範ワーキング・グループ」において，られるワシントンの官庁エコノミストの言葉で世代間公平確保の考え方や方策につき議論が行は，「（ワシントンの官庁エコノミストの）ほとわれており，筆者もその一員として議論に参加

んどの仕事は，悪質なアイディアを排除するこしている。また，同ワーキング・グループの下とに費やされ，」「しかしながらそれは，いわばに，世代会計専門家チームの会合が開催され，ゴキブリをトイレに流してしまうことと同じこ

公的な「世代会計」作成のための技術的な諸課とで，遅かれ早かれ舞い戻ってくる」とされる。

題につき検討が進められており，筆者も座長と残念ながら，こうした実態は，我が国においてして検討に参加している。これまで，経済財政も同じである。
歴史上現れた魔術的財政政策としては，次の白書等で単発的に世代会計が作成されることはあったが，政府において，世代間公平確保の方

ようなものがある。
①

策や公的な世代会計作成につき今回のように

Voodoo Economics と 米 国 の レ ー ガ ン
政権の第一次税制改革突っ込んだ議論が行われることはなかっただけ

米国のレーガン政権第 1 期の税制改革を主導に，今後の検討が期待される。

した voodoo economics が有名である。税率引

8．魔術的経済政策

下げにより経済成長が促進され，その結果，税率引下げにもかかわらず，税収が増加し，財政⑴

財政改革を阻止する魔術的経済政策再建に貢献するというアーサー・ラッファーの我が国において，消費税増税等の痛みを伴う

荒唐無稽な主張は，ウォール・ストリート・― 234 ―

ジャーナルの編集者達の関心を呼び，アメリカ

が，経済戦略会議で示された方策が，増税や歳ン・フットボールのスター選手から下院議員に

出削減によりプライマリー・バランスを均衡化転身したジャック・ケンプ議員のような政治家

させれば，その後は，残された公債についてはにも関心を持たれる。俳優出身ながら共和党のポンジーゲームにより処理可能とする「ポン大統領候補を目指していた当時のレーガン・カ

ジー財政政策」と呼ぶのがふさわしい政策で

ルフォルニア知事は，この魔術的経済政策を採あった。その基本的な考え方は，竹中（1999）

用し，大統領候補としての政策として提案した。

において次のように説明されている。

共和党内のもう一人の大統領候補ジョージ・「それでは，どうすれば財政のサステナビリ

H・ブッシュ（ブッシュ前大統領の父）は，減ティ（持続可能性）を回復することができるの税で増収を図るという怪しい政策を呪術に例え，であろうか。一般に， 2 つの条件が必要である

voodoo economics（呪術的経済学）と命名し，ことが知られている。第 1 は，プライマリー・攻撃した。しかし，共和党内でも，また現職のバランスを黒字にすることである。第 2 は，名カ ー タ ー 大 統 領 と の 大 統 領 選 で も，voodoo

目成長率を名目金利より高く保つことである。

economics を提唱するレーガンは，現実的な経（竹中〈1999〉，147-148頁）」

済政策を掲げる反対候補に勝利し，大統領に就

プライマリー・バランスを均衡化させても，任 す る・ ホ ワ イ ト ハ ウ ス に 参 集 し た voodoo

本来であれば，その時点で累積している国債のeconomics の 信 奉 者 達 に よ り，1981年 に 所 得

元利償還のための財源が必要になる。その場合，税・法人税の大減税を内容とする税制改革が実

名目成長率が名目金利よりも低いという通常の施されたが，失敗に終わり，米国財政は巨額の想定の場合には，国債の元利償還を新たな財源

赤字を記録するに至る。経済学者は元々，voo-

を用意せず，借換えを繰り返す「ポンジーゲー

doo economics が前提とするような非常に高い

ム」（または「ポンジースキーム」）を実行して課税所得の弾力性を想定していなかったが，税も国債の GDP 比率が増加し続けて，いずれか

制改革後の実証研究でも高い弾力性は否定されの時点で破綻することになる。このため，現在た。

から将来にかけて，現在価値で見て，現在の国

Voodoo economics は，魔術的経済政策が政債残高に等しいプライマリー黒字が必要になり，府の中心に入り込み，実施され，経済危機を招

増税幅も大きなものとなる。ところが，名目成く古典的な例である。魔術的経済政策は自然に長率を名目金利よりも高い場合には，ポンジー

消え，政府の経済政策に影響を与えないというゲームを実行して，国債残高が増加し続けても，Naïve な見方が間違っている事例は残念ながら経済全体がそれを上回るスピードで成長してい少なくないのである。

くので，国債の GDP 比率は低下し，財政は破②

日本のポンジー財政政策

綻しない。竹中（1999）で示されているのは，我が国の例では，あまり認識されていないが，ポンジーゲームの実行で，本来であれば必要と小渕内閣の経済戦略会議で提唱されたポンジー

される数百兆円の財源を不要としようという非財政政策が魔術的経済政策の代表格であろう。

常にハッピーな政策である。

小渕内閣においては，後の財源措置を決めるこ

問題は，実はそうした「ポンジー財政政策」となく， 6 兆円を超える巨額減税等の積極的なは，我が国経済においても実行が不可能（ある財政政策を行い，巨額の財政赤字を発生させ，いは実行した場合，経済厚生が低下する）こと

小渕総理が「平成の借金王」と自嘲するほどの（専門用語で，「動学的に効率的」という）が，公債が積み上げることとなった。他の経済戦略

当時，既に確認されていたことである。1989年と併せ，その後の財政再建戦略が問題とされたに 発 表 さ れ た Abel, Mankiw, Summers and― 235 ―

Zeckhauser（1989）は，我が国を含む主要先が排除しても，遅かれ早かれ戻ってくるという進国の経済が，動学的に効率的であることを確ワシントンの官庁エコノミストの嘆きが紹介さ認した。こうした実証研究を踏まえ，大学院レれていたが，そうした繰り返し現れる魔術的経

ベルの標準的教科書である Romer（2011）では，済政策の我が国における代表例は，「無税国債」「政府によるポンジースキームの可能性はだい構想であろう。

たい理論的な好奇心の対象にすぎない。動学的「無税国債」とは，例えば利子に課税しない，に効率的でない現実的な場合においては，ポンあるいは相続税を課税しない国債である。この

ジーゲームは不可能であり，政府は伝統的な「無税国債」構想の支持者は，利子に課税しな（現在価値で見た）予算制約式を充たさなけれい，あるいは相続税を課税しないことによって，ばならない」（筆者訳）と結論づけている。

通常の国債と比較して低金利での国債販売が可

標準的なマクロ経済学の理解では現実的では能になるため，財政再建に資するとする。しかないとされているにもかかわらず，ポンジー財

し，そうした意見は，なぜ低金利での販売が可政政策は，経済戦略会議答申の今後の中長期的能になるかを忘れている。すなわち，個人投資な財政政策の方針として明記されることになっ家にとって，無税国債は，課税を回避することた。その後もポンジー財政政策は批判されるこができる分だけ，税引き後の収益が高くなるたとなく，この魔術的財政政策の主唱者である竹め，金利が低くても購入する。従って，合理的

中平蔵氏は，小泉政権の経済財政諮問会議担当

な個人投資家と効率的な国債市場を想定すれば，大臣として，2000年代前半の経済財政政策の司

無税国債の通常の国債金利との金利差は，課税令塔となる。

回避分と等しくなる。国の財政サイドから考えポンジー財政政策の問題点が指摘されたのは，

れば，金利低下で国債費が減少する分は，税収

経済財政政策の司令塔が与謝野馨氏に移ったの低下分と一致する。従って，国の財政にとっ2005年末のことである。いわゆる「金利成長率ては，無税国債は何の意味も持たないことにな論争」と呼ばれた論争がそれである。この論争

る。他方，課税回避に成功した高額資産家の税の本質は，ポンジー財政政策の可否にあり，そ負担が大幅に軽減されるため，所得格差・資産のため，吉川洋東大教授らは，2005年12月26日

格差を拡大させることになる。国家にとって全の経済財政諮問会議において，マクロ経済学の

く利益がない一方，経済格差は拡大する百害

常識に反するものとして，ポンジー財政政策をあって一利なしと言える構想である。
「無税国債」構想が浮上するたび，こうした批判した。
しかし，ポンジー財政政策への批判の遅れの問題点が指摘され，同構想が実現したことはな

代償は大きかった。財政危機の深刻さを過小評

いが，それにもかかわらず同構想は党を問わず価させ，2000年代半ばの戦後最長の景気拡大期

繰り返し，提案されている。例えば，自民党内という絶好の増税のタイミングを逃した我が国

では1997年の旧国鉄債務返済の財源，2001年には，ねじれ国会，そしてリーマンショックといは当時の麻生政調会長による日本再生ファンド

う政治・経済上の困難の発生により，財政危機

創設構想の財源として検討されている。また，が一層深刻化することになった。我が国におい1999年には公明党が，中小企業の事業承継円滑ても，魔術的経済政策が政府の中心に入り込み，化のため，無利子非課税国債の導入を求めてい実施されることになったのである。

る。（以上の例は，麻生内閣の安心社会実現会③

繰り返し現れる魔術的経済政策の例：「無税国債」構想

議における渡辺委員提出資料〈2009. 4 .13〉に基づく。）

クルーグマンの著書では，悪質なアイディア― 236 ―

また，民主党においては，2010年の民主党代

表戦において，小沢候補が無税国債に言及し，とが多いのは，後者の政策プロモーターである。

また，2011年の民主党代表戦では，海江田候補

多くの魔術的経済政策の提唱者が，学者的な自が無税国債に言及した。また，国民新党の亀井

制心に妨げられない主張を行う政策プロモー代表も長年の無税国債論者で知られている。こターであり，政治家にとって非常に有用な存在のように，理論的には資産家の課税回避に貢献である。

するだけで，国家財政に寄与しないことが明ら

魔術的経済政策の中でも，特に経済学の常識

かな無税国債構想が，政党や有力政治家から繰から離れたアイディアは，ある意味で，いわゆ

り返し，提案されているのが現実の政治である。

る似非科学（俗に「トンデモ科学」と呼ばれ残念ながら，悪質なアイディアを排除したとる）ものに近い。クルーグマンは，似非科学分

思っても，早かれ遅かれ現れるのは，我が国に析の古典であるマーティン・ガードナーの名著おいても同様のようである。

「奇妙な論理」を引用しつつ，そうした特に魔術的経済政策の主唱者達の分析を行っている。

⑵

クルーグマンによる魔術的経済政策のプロ

ガードナーは，似非科学の主唱者達を奇人

モーターの分析（crank）と呼び，奇人は，正統派科学に賢明

上述のように，魔術的経済政策は繰り返し現とはいえない偏った方法で挑戦しようとするとれ，痛みを伴わないハッピーな経済政策がある指摘する。ガードナーが現代の似非科学者の特と主張することで，痛みを伴う現実的な経済政

徴・傾向として指摘する中には，「彼（奇人）

策の実現を阻害してきた。また，魔術的経済政

は自分の発見をその道の認められた雑誌に送ろ策自体が，経済問題を引き起こすことも多い。

うとしない。あるいは送ったとしても，たいてこのように，現実の政策形成においては，魔術

いりっぱな理由をつけて掲載を拒否される。多的経済政策の影響はきわめて大きいが，近年発くの場合，奇人はたとえ表面だけでも重要な研展してきた政治の経済学的な分析においても，究に似せた論文を書けるほどの知識をもちあわ

魔術的経済政策にだまされることなく，合理的せていない。……だから奇人は孤独の道を歩まな判断を行う選挙民や政党が想定されているモ

ざるをえなくなる。彼は自分自身が創立した組

デルが多かった。

織の前で演説し，自分が編集する雑誌し寄稿」

そうした中，一般向けではあるが，上述のクする（訳は，同書の市場泰男訳29-30ページ）。

ルーグマンの『経済政策を売り歩く人々』におクルーグマンは，voodoo economics の主唱

いては，魔術的経済政策を売り歩く政策プロ

者達が，学術雑誌ではなく，ウォール・スト

モーターにつき考察を行っており，大変，興味

リート・ジャーナル紙や保守派の論客（ネオコ深い。

ンの創始者ともされる）アーヴィン・クリスト

クルーグマンは，まずいわゆるエコノミスト

ルが創刊した雑誌「ザ・パブリック・インタレを，①学術論文を執筆し，自分や他の学者が間スト」を中心に自説を展開していたことを指摘違っていると考えることには発言を控える「アし，ガードナーのいう「奇人」との類似点を指カデミックな大学教授」と，②一般人だけを対摘する。

象に，書き，話し，学者的な自制心によって妨

また，ガードナーは，奇人は偏執狂的な傾向

げられることなく，一般の人々が聞きたがってを有するが，それが露呈する一つの形としては，いることを述べる「政策プロモーター」に分類「彼以外の人はすべてピント外れである。自分する。
（この分類は，「大学教授」という肩書きの敵をまぬけ，不正直，あるいはほかのいやしではなく，むしろ行動様式に依存する。
）残念

い動機をもっていると非難し，侮辱する。もしながら，メディアで一般の人々の目に触れるこも敵が彼を無視するなら，それは彼の議論に反― 237 ―

論できないからだと思う。もしも敵が同じよう

こうした経済学者の良質なブログが実際，どに悪口で仕返しするなら，自分がならず者とたれほど人々の経済理解を助け，実際の政策に影たかっているのだという妄想を強める」（同書

響を与えているかについては，あまり分析がな

31-32ページ）ことを指摘する。クルーグマン

かったが，最近の McKenzie and Özler（2011）

は，voodoo economics の主唱者達が標準的なは，実際に彼らのブログを立ち上げ，その影響

経済学の立場から批判をする著名経済学者達にを見ること等を通じ，経済学者のブログの影響

対し，初歩的な過ちを犯しているとして非難しにつき分析を行っている。彼らの研究によれば，たこと等を指摘する。また，奇人がならず者と経済学者のブログからリンクが張られた論文へ戦っているとの妄想を持つとの指摘の関連では，のアクセスが急増することを確認している。まクルーグマンは言及していないが，いわゆるた，ブログはそれを書いているブロガー及びそ「陰謀論・捏造論」も似非科学（トンデモ科学）の所属機関の認知度を高める。さらに，ブログの関連でよく取り上げられる。陰謀論・捏造論

は，人々の政策に対する態度を変える可能性がの事例は枚挙に暇がないが，社会科学関連では，ある。こうした研究からは，経済学者の良質なロスチャイルド家等の財閥陰謀論，ユダヤ陰謀

ブログが，まっとうな経済政策のために肯定的論等が昔から存在する。

な影響を与える可能性が示唆される。
②

ガードナーの似非科学批判に基づき，魔術的魔術的経済学の容易な拡散

経済政策の主唱者達を批判するクルーグマンのMcKenzie and Özler（2011）が取り上げて筆致は大変辛辣だが，米国のみならず，我が国いるのは，経済学者の標準的経済学に基づく良における魔術的経済政策の分析を行う有用な枠

質なブログの影響のみだが，実際には，ブログ組みを提供している。

は，魔術的経済学の主唱者達にとっても，過去にはなかった強力な意見の拡散手段を与えてい⑶

インターネットの発展と魔術的経済政策る。ガードナーは，奇人が，自分自身が創立しクルーグマンの『経済政策を売り歩く人々』

た組織の前で演説し，自分が編集する雑誌し寄での議論から我が国における魔術的経済政策に稿することを指摘したが，現実には，自らの組ついて考察する前に，同書の刊行時（1994年）

織を創立したり，また自分の編集する雑誌を創より環境が変わった点，特にインターネット等

刊したりすることには相当の費用と時間が必要の普及の影響について見ておこう。

であり，過去においては奇人がその怪しげな主①

まっとうな経済分析への容易なアクセス

張を拡散することは容易ではなかった。しかし，

インターネット等の普及の影響は幅広いが，

インターネット等の普及により，自らの主張を標準的経済学に基づくまっとうな経済分析の見掲げるブログを始め，怪しげな主張の拡散を図方の普及という点であれば，有能な経済学者らることはきわめて容易になった。

が自らのブログ等で時事問題につき経済学に基また，ガードナーは，奇人が自分の敵をまぬづく分析を示すことで，一般の人々にとってもけ，不正直，あるいは他の卑しい動機をもってまっとうな経済分析へのアクセスが容易になっいると非難し，侮辱する傾向にあることを指摘たことがあげられる。過去にも時事問題についするが，過去においては，奇人が非難・侮辱さて，新聞，経済誌等のメディアを通じて，経済れた主流派の論者に対する非難や侮辱を行って学者の分析が示されてきたが，即時性に欠け，も，主流派の論客には届かないことも少なくな

またメディア側の取捨選択により取り上げられかった。しかし，インターネット等の普及による主張が決まってくるため，経済学者が自ら主り，奇人やその同調者は，非難や侮辱を主流派張したい点を伝えられないおそれがあった。

の論客に直接届けることが可能になり，ときに― 238 ―

はそれは主流派論客のブログ等のいわゆる炎上

して知られる，特別会計の巨額の準備金を活用という形をとることもあるようになった。

すれば，消費税増税等は不要とする説も登場しこのように，ガードナーの指摘した奇人の特た。各党は，自らの政党であれば，より巨額の徴が，インターネット等の普及でより顕在化し埋蔵金を見つけ出せるとのいわば「財政的インやすくなったという側面も否定できない。

ディ・ジョーンズ」のような主張を行ったが，③

Twitter とスローガン政治

政権交代を果たした民主党は当初主張していた

Blinder（1987）は，上述の『ハードヘッド・

ような埋蔵金は発見できず，管内閣・野田内閣

ソフトハート』において，実際は複雑で簡単なは，消費税増税が必要との結論に達している。

答えが存在しないような問題についても，政治

これらの魔術的経済政策の背後には，政策プ的に取り上げられる提言は，しばしば，バッジ

ロモーターが存在することが多い。そうした政やステッカーに載せることが容易な，過度に単策プロモーターは，クルーグマンが指摘するよ

純化されたスローガンになることを指摘していうに，学者的な自制心によって妨げられることる。現実の経済の問題は，もっと複雑であまりがないため，ある自説が標準的な経済学によりに短いスローガンで説明できないことが多い。

理論的・実証的に誤りであることが示されても，しかし，過度に単純化されたスローガンの方が自説の誤りを認め，訂正することなく，次の魔

政 治 的 に は 一 般 受 け し や す い。 そ の 結 果，術的経済政策に話題を移すのみとなる。そして，

Blinder（1987）は，複雑な説明を必要とする

新しい魔術的経済政策の提案が論破されれば，まっとうな経済学ではなく，短い表現で説明でまた次の主張に移っていく。こうした次々と論きる魔術的経済学が政治的に採用されることを，

点を変えていくが，いつのまにか，既に誤りで

上述の経済学者のマーフィーの法則の一因としあると論破されたはずの最初の論点に主張が舞い戻ってきていることも少なくない。いわば，ている。
現在においては，Twitter によるつぶやきが非常に速いスピードでのメッセージの社会全体「トンデモ経済学の焼畑農業」とでも呼ぶべき状況である。

への拡散を可能にしつつある。Twitter でのまた，過去に経済学者により主張されたことメッセージは，ミニブログという性格上，140があるが，その後の理論的・実証的な研究の進字内という非常に短いメッセージのみ許されて展により既に誤りであることがわかっている考

おり，長く複雑なメッセージは適さない。このえ方を，政策プロモーターが持ち出すこともあ

ため，メッセージとしては，一般に短いメッる。そうした主張は一度は有力な経済学者によセージが有効だが，Blinder（1987）がバッジり唱えられたこともあるため，それなりの説得やステッカーについて指摘したように，短い力を有しており，一般の人々は惑わされやすい。

メッセージは往々にして過度に単純化されたス

最近の事例では，内国債の負担に関するラーローガンとなってしまい，結果的に魔術的経済

ナーの主張がある。有名な経済学者であるラー

学や陰謀論の拡散に有利になってしまうおそれ

ナーは，戦時中，勃興しつつあったケインズ経がある。

済学に基づき，赤字国債を財源とする財政政策の活用を訴えていたが，これに対し，赤字国債⑷

我が国における魔術的経済政策①の発行は将来世代の負担になるとの批判がなさ

我が国における魔術的経済政策れた。

我が国においても，本節⑴で述べたように，

これに対し，ラーナーは国内投資家に売られポンジー財政政策，無税国債等の魔術的経済政る内国債の場合，将来，内国債の償還が必要で策が登場した。また，「霞が関埋蔵金伝説」と増税が必要だとしても，増税分は内国債の償還― 239 ―

に回され，国内投資家の手にわたるため，内国

おいて，北村行伸一橋大学教授は，その一因と債は負担ではないとの反論を行った。こうしたして，政策決定の政治主導か進む中，「官庁エ

ラーナーの見方については，1960年代には国債

コノミストの立場は急速に失われ，その穴を埋の負担とは国債が発行されなかった場合との比めるかたちで政策プロモーターが成長してき較で論じるべきであり，ラーナーの議論の国債た」ことを挙げている（同著文庫版451頁）。本の負担の定義には根本的な問題があることが指来，官庁エコノミストに代わり，まっとうな経

摘され，既に過去の議論となっている（詳細は，

済分析を呈示すべき立場にはアカデミックな大國枝（2011c）の説明を参考されたい。
）。しか学教授が存在するが，「現実的な政策への大学し，この時代遅れのラーナー流の国債の負担の教授の関心はそれほど高くなく，多くの分野で議論が，最近の我が国では巨額の国債を抱えて政策プロモーターが跋扈するようになってきても問題ないとの主張のために頻繁に用いられているというのが現実である。」（同頁）。
さらには，最近の陰謀論のように，政策プロ

いる。
こうした魔術的経済政策は，まだまともな経済政策であるとの体裁をとろうとしているが，モーターの中でも質の悪い主張を行う論者の影
響力が増加してきたことも懸念される。
怪しい経済政策のいくつかはある程度の専門

最近では陰謀論のような経済理論を超越した主

知識がなければ，その問題点を見抜くことが難張もなされている。
②

最近の魔術的経済政策の影響拡大

しいものもある。例えば，我が国では「金利成

もちろん，我が国においても，過去から理論

長率論争」と呼ばれたポンジー財政政策の可否的・実証的に怪しい経済政策のみならず，経済の問題も，ポンジー財政政策の主張の誤りを指理論を超越した陰謀論のような主張は数多く見摘するためには，マクロ経済学の大学院 1 年生られたが，そうした主張は，夕刊紙や週刊誌で程度の知識（上述の Romer（2011）の教科書は，見出すことができても，現実の経済政策に影響

大学院 1 年生向けの定番教科書である）が不可を及ぼすことはほとんどなかったように思われ欠である。例えば，2006年 2 月 1 日の経済財政る。しかしながら，最近においては，理論的・諮問会議では，2005年末の会合でポンジー財政

実証的に怪しい経済政策のみならず，経済理論

政策を批判された竹中総務大臣（当時）が，マを超越した陰謀論までも現実の政策決定に何ら

ンキュー・ハーバード大学教授らの「財政赤字かの影響力を持つようになってきている。例え

ギャンブル」（ポンジー財政政策の別名でもあば，昨年12月 7 日に母校・早稲田大学で講演しる）に関する論文の記述等を持ち出し，反論をた野田総理は，「環太平洋連携協定（TPP）の試みている。
（もっとも，マンキュー教授らの話をすると『米国の謀略説』。社会保障と税の同論文は，結論で財政赤字ギャンブルの問題点

一体改革の話をすると『財務省悪玉論』。入りを指摘しているので，竹中総務大臣は自らの主口のところで変な議論が起こる」との発言を張が誤りであることを自ら説明していたことに行ったと伝えられる（2011年11月 7 日時事通

なる…。）

信）
。こうした陰謀論が現実の政策決定の妨げ

標準的なマクロ経済学の立場からの説明を行となることは，過去にはあまりなかったのではう吉川洋東大教授との論争を聞いた経済財政諮ないかと思われる。

問会議の議長である小泉総理は，「今日は高級

この背景には，我が国の政策決定メカニズムな議論を聞かせていただいておもしろかったけの政策プロモーターに対する脆弱化が進んだとれども，あまり高級的な議論をすると一般国民の見方がありうる。クルーグマンの『経済政策にはわかりにくい。今のような話はもっと事前を売り歩く人々』の文庫版（2009）あとがきにに調整してほしい。・・（中略）・・今日は非― 240 ―

常に，私も少し高級になったような，頭がよく⑴2 つの経済政策からの投票者の選択なったような気がしたけれども，もっと頭の悪

現実的（realistic）で正しい確率が高いが，

い私でもわかるようにちゃんとやってくださ痛みを伴う経済政策と正しい確率は非常に低いい。」（2006年 2 月 1 日経済財政諮問会議議事が，正しければ非常にハッピーな結果をもたら録）との発言を行っている。このように，専門

す魔術的（magical）経済政策の 2 つがあると知識がないと誤りを見抜けない問題を，政治家

考えよう。後者の代表例としては，経済成長がに判断させることには限界があり，政治家主導あれば，増税不要で財政再建可能とする voo-

が進む中，その点につけこみ，政策プロモーdoo economics や我が国のポンジー財政政策がターらが跋扈することになったのである。

挙げられよう。ただし，この魔術的経済政策は

もっとも，多くの経済政策については，そこ実施されると，高い確率で失敗し，経済厚生はまでの専門知識がなくても，一般国民でも，あ大幅に低下し，その誤りが一般国民にも明らか

まりにうまい話はどこかおかしいのではないかになるとしよう。

という常識的な判断から，魔術的経済政策につ

一般国民は魔術的経済政策が怪しげな政策でき信頼を置けないとの判断はできるとも思われ

実現可能性が低いことは認識できるであろう。

る。そうした信頼の置けない魔術的経済政策を

しかし，一般国民には，アカデミックな大学教提案する政党を国民がなぜ支持するのか，そし授と政策プロモーターの区別は容易につかず，て政党はどのような状況でそうした魔術的経済

弁舌鮮やかな政策プロモーターの言葉に本当よ政策を提案するのかについて，次節で考察してり少しだけ高く，正しいとの（主観的）確率をみよう。

付してしまうとしよう。その他の点については，
一般国民は政治選択を通じ，期待効用の最大化

9．魔術的経済政策と政党を図る合理的な投票者だとする。その場合，魔術的経済政策の主張が非常にハッピーなもの

これまで財政赤字拡大や改革先送りのメカニ（非常に高い効用）である場合，正しい確率がズムについては，経済学者による分析が広く行

低くとも，確率×効用で決定される期待効用は，われてきたが，魔術的経済政策については，現現実的だが痛みを伴う経済政策の期待効用より実の政治に重要な影響を及ぼすのにかかわらず，も大きくなりうる。結局，魔術的経済政策の確

ほんど分析が行われてこなかった。これは，合率が低いとわかっていても，魔術的経済政策を

理的個人を前提とすることの多い現在の政治経提案している政党を選挙で選んでしまうのであ済モデルで，正しくない可能性が強い経済政策る。
同 様 の 議 論 は，Quattrone and Tverskyとはそもそも投票者および政党の選択の対象に（1988）のように，個人がリスクを伴う選択をならないと考えられたからである。
こ れ に 対 し，Kunieda（1988, 2012），國枝行う際に，期待効用ではなく，確率の低い事象（2004）は，正しい可能性は低いが，正しけれに少し高いウエイトが付される評価関数を想定ば非常にハッピーな結果をもたらす魔術的経済した上で，期待評価関数を最大化させるとする政策（または広義の voodoo economics）を明

行動経済学のプロスペクト理論に基づいても同示的に組み入れた政治経済モデルを構築した。

様の結果を得ることが可能である。

同モデルは，我が国の怪しい経済政策と政党の関係を考える上で，有用な枠組みを提供してい⑵

長期政権下の選択る。その詳細は，國枝（2004）を参照されたい

かつての自民党のように，政権政党が長期にが，本稿では，以下，その概要を説明する。

わたり，多数を占めているような状況を考えよ― 241 ―

う。この場合，経済政策以外の要因もあり，経となってしまう可能性がある。他方，野党に対済政策の選択により，選挙での議席数は増減す

抗して，魔術的経済政策を提案すれば，政権をるものの，政権交代は起こらない。

維持できるが，公約どおり魔術的経済政策を実

その前提で，まず与党の側に立つと，魔術的施すれば，高い確率で失敗して，政権を失うお

経済政策を提案した場合，選挙での議席数は増それが出てくる。他方，現在の少数野党は，魔やせるかもしれないが，公約した以上，魔術的術的経済政策を提案すれば，政権与党が現実的経済政策を実施せざるをえないことになる。魔な経済政策を掲げている限り，政権を奪取でき

術的経済政策は高い確率で失敗し，与党は国民る。ただし，その場合，魔術的経済政策を実施の信頼を失い，場合によっては政権交代を余儀しなければならず，高い確率で失敗し，その後，なくされるおそれもある。これに対し，現実的国民の信頼を失ってしまうことになる。次の選な政策を打ち出した場合，議席は失うかも知れ

挙で勝つことのみを考えて，魔術的経済政策をないが，仮定により政権交代までには至らない。

提案するか，その後のことまで考えて，現実的

この 2 つの結果を比較した場合，長期政権与党

な経済政策を提供するかのトレードオフを考慮

は，不人気だとしても現実的な経済政策を提案することになろう。
このため，各政党の提案とその結果についてすることになろう。
他方，少数野党の立場に立つと，魔術的経済は，いくつかの可能性が生じることになる。

政策を打ち出せば，議席が増加する。しかも，1990年代後半の橋本内閣において，野党から財政権交代にまで至らないので，自らの政権で魔源なき減税という魔術的な財政政策の要望が出

術的経済政策を実施することにはならず，政策される中，橋本総理は財源なき減税に抵抗したの失敗により党の評判を落とすこともない。

が，参議院選挙が近づく中，支持率低下に対応

従って，少数野党は魔術的経済政策を提案する。

して，将来の財源を懸念しつつも，恒久的な減

結局，多数与党は現実的な政策を提案し，少税を打ち出した。このことは，野党の魔術的経

数野党は魔術的経済政策を提案する。多数与党

済政策に追い詰められた政権与党が，将来の財は議席は失うが，過半数は維持し，現実的な経源を懸念しつつも魔術的経済政策を提案する本済政策が実施される。自民党の長期政権の間，

モデルの枠組みで説明が可能である。

野党は財政状況に関係なく，所得税減税を要求

また，この政治ゲームの結果は各政党の将来し続け，1980年代後半には，所得税減税およびの便益を割り引く割引率にも依存する。例えば，消費税導入を含む税制改革を提案する政府に対政党幹部の年齢が若く，将来のことまで考慮ししても，社会党を中心に自然増収，行政改革おている場合は，割引率が低くなり，将来，魔術

よび不公平税制是正により財政再建が可能だと的経済政策が失敗した場合の影響まで十分勘案訴え続けた。こうした野党の姿勢は，経済学者

するので，現実的な政策を打ち出す可能性が高から現実的ではないと批判されたが，上記モデ

くなるが，政党幹部がベテランばかりの場合は，

ルに基づけば，そうした行動を説明することが将来よりも直近の選挙の勝敗を重視するため，可能である。

魔術的経済政策を採用する可能性が高くなる。
民主党において，若手が幹部に多かった岡田代⑶

政権交代の可能性のある場合

表の時代に年金改革のため，消費税増税を行う

提案する経済政策如何で，政権交代の可能性ことを認めたが，ベテランが幹部に多かった小がある状況では，各政党の対応も変わってくる。

沢代表の時代には，消費税増税を否定し，埋蔵政権与党は，現実的な経済政策を提案すれば，金により財政再建が可能との方針に変更された

野党に魔術的経済政策を提案されて，政権交代

ことは，本稿のモデルで説明可能である。

― 242 ―

⑷最近の政治状況との関係

線上の点（図では B 点）に近づけていく方策

現在，民主党が消費税の10%への社会保障とをアドバイスすることが，経済学者の役割と言税の一体改革を提案する一方，野党である自民えよう。こうした経済学者の役割は，一般的に党が同じく消費税10%への引上げの必要性を認

経済学者の間でも，一般の人々の間でも認識さ識しつつも，改革に積極的に協力する姿勢は見れているものである。

せておらず，Alesina and Drazen（1991）の消（図 1 ）

耗戦モデルのように，他に現実的な解決策がな
いにもかかわらず，合意が先送りされている状

C2

況にある。

生産可能性曲線

他方，本モデルで示したように， 2 大政党が消費税増税の必要性を認める中，少数政党に

C2*

とっては，増税なしの財政再建という魔術的経ACB

済政策を打ち出すことで，自らが魔術的経済政策を実施して，国民の信頼を失うというリスクを負うことなく，議席増加が期待できる状態にC2**ある。このため，少数政党には，魔術的経済政

C1策を提案する強い誘因が存在している。
民主党，自民党の両政党の支持率が低迷する

しかし，中にはやりすぎてしまう者も出てく

中，少数野党の魔術的経済政策が国民の間で人る。生産可能性曲線を超え，本来，実現不可能

気を得るようになれば，両党においても次期選

な C 点も，自ら提案する政策により実現可能

挙への影響を考慮して，魔術的経済政策を提案だと主張するのである。これが政策プロモー

すべきとの要望が党内部から生じるおそれもあターである。学者的良心を持たぬ政策プロモーる。

ターは，理論や実証研究で示された生産可能性

残念ながら，今後とも我が国の政治において，
魔術的経済政策が及ぼす影響は無視することが曲線を無視し，はるかにハッピーな結果を実現
できると主張する。

できないものと思われる。

こうした政策を提案・支持する政策プロモー
ターは，政治家にとってきわめて貴重な存在で10．魔術的経済政策と経済学者のあり，重用されることとなる。こうした政策プ果たすべき役割

ロモーターの行動は，心理学の実験でよく知られる「ハンスの賢い馬」に例えることができよ⑴

経済学者の政策決定における役割

う。

経済学者の役割を見るために，図 1 のような

19世紀末のドイツの農夫ハンスの飼う馬は，単純な今期の消費と翌期の消費の選択を考える。

簡単な計算の答を，正解に対応した数だけ足を生産可能性曲線は，実際に実現できる最大限

踏みならし，答えることができ，評判となった。

の今期と翌期の消費額の組み合わせであり，こハンスも純朴な性格で詐欺を働くとは思えなれを超えた点（図では生産可能性曲線の右上のかった。しかし，その後の調査で，実は，馬は，

領域）は実現不可能である。

ハンスが正しい回数に近づくと無意識のうちに

図 1 の A 点は生産可能性曲線の内側にあり，反応することを察知し，足を鳴らすのを止めて不必要な規制等で非効率が発生していると考えいた。これは，心理学の実験で，被験者が実験らえる。この場合，規制緩和等で生産可能性曲

者の望む反応をしてしまうおそれを指摘するエ― 243 ―

ピソードとして知られている。政策プロモーは評価されないにも限らず，場合によってはブターの中には，「ハンスの賢い馬」のように，ログの炎上その他の被害を受けることもあるな

政治家の望む選挙民受けする政策を提案するこ

ど，苦労の多いものである。しかも，政策プロとに自らの存在意義を見いだす者も生まれてく

モーターは学者的な良心を持たないので，学術る。

的な誤りを指摘しても，魔術的経済政策の主張

しかし，政策プロモーターのアドバイスに従を止めるといった反応は期待できない可能性もい，C 点に対応する今期の消費 C1が消費されある。しかし，クルーグマンが指摘するように，てしまえば，実際には C 点は実現できない。

魔術的経済政策への批判を怠ると，政策決定の生産可能性曲線の上の点しか実現できないので，中枢まで占拠され，魔術的経済政策が実施され，翌期の消費は最大でも図 1 の C2

その国の経済が大きな打撃を受けるということ

＊＊

となってし

まう。翌期の消費が将来世代の消費だとすれば，になりかねない。

将来世代は消費水準の大幅な低下という形で負②学会としての対応

担を負わされることになる。

魔術的経済政策への対応として，経済学者個

こうした政策プロモーターの提案に対し，経人ではなく，有志グループやさらには学会とし済学者のもう一つの重要な役割は，図 1 の Cての批判を行うことで，単なる経済学者間の見点のような実現不可能な消費の組み合わせにつ解の相違に基づく論争ではないことを明らかにき，それが不可能であることを周知していくこ

し，魔術的経済政策の正当性を減じることも考とである。生産可能性曲線上のどの点を選択すえられる。

るかは，選挙等を通じた国民の価値判断による医学の分野においては，怪しげな療法の是非べきものであるが，ある政策が生産可能性曲線

は似非科学研究の一大トピックであるが，その上にない実現不可能なものであることを指摘す

影響が深刻と考えられる場合には，学会名でそるのは，経済学者の仕事である。

うした療法を批判することがある。最近では，2010年 8 月に日本学術会議がホメオパシー（レ⑵

魔術的経済政策への有効な批判のあり方

メディー（治療薬）と呼ばれる「ある種の水」

魔術的経済政策は，当然，学界では疑問視さを含ませた砂糖玉があらゆる病気を治療できるれることが多いが，前節のモデルで示したようと称するもの）につき，ホメオパシーの治療効に，一般国民や政治家に魔術的経済政策が正し果は科学的に明確に否定されており，これをい確率が低いと認識されていても，政治的には「効果がある」と称して治療に使用することは有力な説となりうる。魔術的経済政策が実行さ厳に慎むべき行為であり，すべての関係者はホれるような事態を避けるにはどうすべきか考え

メオパシーのような非科学を排除して正しい科てみよう。

学を広める役割を果たさなければならない等の①

経済学者個人による努力

会長談話を発表した。これに呼応して，日本医経済学者による魔術的経済政策への対応は，経済学者個人がメディアやブログ等を通じて，師会および日本医学会の両会長も会見を行っている。

魔術的経済政策の批判を行い，国民にその問題

残念ながら，理想的な実験が難しい経済学に点を理解してもらうことが基本となる。成功時

おいては，魔術的経済政策についても100%否の結果がハッピーな場合も，国民のその政策に定することは難しく，学会関係者全員の合意を付す主観的確率が十分低くなっていれば，国民得ることは困難であろうが，学界全体で魔術的はその政策を選択しない可能性がある。

経済政策の問題点を明らかにしていこうとする

ただ，魔術的経済政策への批判は，学術的に態度には学ぶべき点があるものと考えられる。

― 244 ―

③

政策決定における専門家の役割の重視

クロデータに基づく推計でも課税所得の弾力性

北村一橋大教授が指摘したように，政策決定は非常に小さいことが確認された（内閣府政策における専門家の地位が低下した結果，魔術的統 括 官〈2001〉） に も か か わ ら ず， イ ン セ ン

経済政策を批判すべき専門家の意見が反映されティブ重視のためという理由で，高額所得者をなくなり，政策プロモーターの跋扈を許したと中心とする所得減税が行われた。
もっとも，我が国において根拠に基づかないいう一面があるのは確かである。
図 1 の生産可能性曲線がどこにあるかの分析

経済政策が行われる背景には，我が国においては，本来，専門的な知見に基づいてなされるべは，マイクロデータ利用に対する制約が厳しきである一方，生産可能性曲線上の多くの点かかったこと等から，十分な実証研究が蓄積されらどれを選択するかは，国民の価値判断の問題ておらず，そのため，魔術的経済対策に対し，であり，国民の支持を受けた政治家が判断すべ

データに基づく反論が難しいという問題があっき問題である。政治家主導といっても，専門的た。

知見が必要な部分については，専門家の意見を今後は，根拠のある経済政策の実施へ政策決尊重すべきと考えられる。役割分担をはっきり定プロセスを変換していく必要がある。その前した上で，政策決定における専門家の役割を重提として，我が国においても，マイクロデータ

視していくことが望まれる。

に基づく実証研究が蓄積されることが不可欠である。マイクロデータの利用拡大で実証研究が⑶

根拠ある経済政策の重要性蓄積されることにより，魔術的経済政策の影響

似非科学研究においては，ガードナーらのを抑制し，まともな政策論争につなげていくこ「研究のスタイル」から似非科学か否かを判断とが可能になることに鑑みれば，政府としてもする分析から，「統計的根拠に基づく」主張とマイクロデータの利用拡大に積極的に取り組んなっているか否かに着目する分析に移行してきでいくことが望まれる。

ている。統計的根拠に基づくとの考え方を反映

11．終わりにし た も の と し て は，
「根拠に基づいた医療（EBM）」がある。膨大な臨床結果の分析により統計的根拠がある療法による医療が推奨され本稿において述べたとおり，社会保障と税のることで，そうした根拠を持たない治療法（上一体改革素案で示された税制改革案の方向性に

述のホメオパシー等）は排除されていく。

ついては，有識者の間で異論の少ないものと考

経済政策においても，根拠のある経済政策がえる。しかし，我が国の税制改革の最大の課題

望ましいと考えられる。しかし，現実には，必は，政治的に消費税増税を含む税制改革を実現

ずしも根拠のない主張に基づく政策決定がなさできるかにある。このため，本稿の後半においれてきた。例えば，2000年代初めには，税制改ては，世代間公平確保法（試案）の紹介，魔術

革のあり方につき，voodoo economics の論理的経済政策の共通点やそれが政治的に採用されで財源なき減税を主張する財界人等とそれを否るメカニズムにつき検討した。最後に魔術的経定する政府税制調査会等の間の論争があった。

済政策が影響力を強める中，経済学者に求めら我が国で voodoo economics が成立するためれる役割についても論じた。本稿後半の議論にには，非常に高い労働供給または課税所得の弾

ついては，これまであまり論じられてこなかっ

力性が必要になるが，我が国における労働供給

たが，税制改革の実現という観点からは非常におよび課税所得の弾力性の推計はほとんど存在重要である。今後とも，この分野での研究が進しておらず，2001年の内閣府政策統括官のマイ

むことを望みたい。

― 245 ―

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析レポート No.9

― 247 ―

東日本大震災の財政的インパクト

青山学院大学経済学部教授

はしがき

西川雅史

本稿は平成23年12月 8 日開催という天災が加わった。未だ解決の入口にすらの財政経済研究会における，青山学院大学経済立つことができない原子力発電所にまつわる被学部教授 西川雅史氏の『東日本大震災の財政害があるものの，これを除くと被災地の復興に的インパクト』と題する講演内容をとりまとめ投ぜられる資金は当初 5 年で19兆円，総額で23たものである。

兆円（被災者一人あたり3,300万円程度という概算）になるとされている。甚大な人的被害の大きさを踏まえつつも，金額だけを取り出すな

1．はじめにらば，社会保障関係費が毎年28兆円を要するのに対して復興予算の23兆円は一回きりの支出で少子高齢化社会・ゼロ成長下にあるわが国において，どのように社会保障の財源を確保してあるから，カタストロフィーというような表現には相当しない。

いくのかは重要な課題である。国税収が45兆円

本稿では，「税と社会保障の一体改革」といを下回り，国債の新規発行額が45兆円に近いとうわが国の中長期的課題のいわば「補論」としいう一般会計にあって，28兆円を要する社会保て，東日本大震災がわが国にもたらした影響の障関係費というのは，極めて重要なウエイトを一端を提示することにしたい。

占めている。

2．人口減少「社会保障と税の一体改革」とは，この社会保障関係費の量的抑制と，これを手当てする財源の量的充足（増税）ならびに質的調和（所得表 1 を見ると，東日本大震災の被害額は，阪の較差や世代間の負担較差などのバランス）と神・淡路大震災の 2 倍ほどであるとの算段になを目指す改革である。最重要とされる具体策のるが，関東大震災による被害が対 GDP 比（対1 つは安定的かつ規模の大きい消費税の税率を

GNP 比）で50％に近いことと比べれば，その引き上げることであるが，その了解を国民から10分の 1 に相当する規模であったという見立て得るために，国会議員の定数削減や公務員給与にもなる。いずれにせよ甚大な被害であることの引き下げなど，厳しい行政改革を掲げる一方に相違はないが，あえて一歩下がり，客観的にで，相続税や所得税については高額所得層への数値の意味を考えてみたい。

課税強化を打ち出すなど，中低所得層への配慮をにじませている。

関東大震災は，わが国が発展途上で人口や経済が右肩上がりに成長することが期待されてい2011年は，こうした財政事情に東日本大震災た時代の中で発生したものであったし，被災地― 249 ―

表 1 ： 東日本大震災の被害額の相対的な大きさ
1923年

1995年

2011年

関東

阪神・淡路

東日本

死亡者数

約10万人

6,434人

約 2 万人

総人口5,812万人

12,557万人

12,806万人

割合

0.17%

0.01%

0.02%

被害額

55～65億円

10兆円

16～25兆円

国内総生産

113億円

495兆円

540兆円

割合

48～58%

2%

3～4.5%

NOTE：林敏彦氏の資料を参考に筆者作成。死亡者数は関東大震災については諸井・武村（2004），阪神淡路大震災については林敏彦氏 HP，東日本大震災については報道資料より作成。被害額については，総務省消防庁 HP（「関東大震災80年を経ての教訓」）などにより作成。1923年の粗国民生産については大川・篠原・梅村編（1974）より作成。

は「帝都」だったのである1。それゆえ，そう復を旨としてきたのであるから，今回の復旧・した時代に適した将来展望と手段を用いて，ま復興に投ぜられる資金量が当該地域の公的インさに「復興」が図られたのであろう。阪神・淡フラを原状回復しうる費用を下回るというのは

路大震災は，わが国経済がピークを過ぎている

公正さを失する。それゆえ，今回の復旧・復興との認識がもたれていたが，それでもわが国経では，投ずることのできる資金量に限界がある

済の凋落がこれほど早いとは当時は想像できなことを踏まえた各自治体が，効率的な投資のた

かったし，主たる被災地が都市的な地域であっめに「選択と集中」をどれだけ進められるのか，たために，復旧後に成長する地域像を想定する

住民の合意形成をどれほど円滑に進められるのことができた。しかしながら，東日本大震災は，か，国が資金の使途の制約をどれだけ緩和でき

人口減少とゼロ成長下にある現在のわが国にるのかなどが焦点となろう。

あって，とりわけ人口減少が進むと予想されて例えば，宮城県では，県内142の漁港を「水いる地域が主たる被災地となっており，先の 2

産業集積拠点漁港」（ 5 箇所），「沿岸拠点漁港」

つの被災とは質的な違いが大きい。

（55箇所），「拠点化以外の漁港」（82箇所）へとこのように表現すると，冷徹な印象をもたれ再編し，拠点化する60の漁港へ限られた財源をてしまうが，図 1 で発災前の人口予測を見てみ集約的に投じる方針を示しているが，インフラ

ると，仙台市を抱える宮城県はともかく，岩手整備を効率化する一方で，そこで切り出された県と福島県の人口は2005年から2035年にかけて資金の一部は，社会資本が整備されなかった

20〜25％も人口が縮小するものと見込まれてい（いわば選択されなかった）地域の住民が新たた。時代状況と主たる被災地の特性を踏まえれな生活基盤を求めるための元手とすることが可ば，復旧・復興のあり方は，関東大震災や阪能であるような枠組みが構築されて欲しい。こ神・淡路大震災とは異なるものになると想像しれに対して岩手県では，県内に111ある漁港のうる。その一方で，これまでわが国では，自然うち108港が被災したが，それらを再編整備す

災害に見舞われた地域の公的インフラは原状回るのは長期的課題として棚に上げ，それぞれに

1

時代背景については，例えば岡崎（1997）。

― 250 ―

（図 1 ） 岩手県，宮城県，福島県の人口推移（2005年＝1）

NOTE：社会問題人口研究所による中位推計（発災前）より作成。なお，図中の数値は2005年の人口を1として指数化している。

原状回復（復旧）するという方向性を示している状況でもあり，人口の流出は大きくなっている。宮城県との政策指針の違いの功罪は歴史がる。山古志村は，現在では長岡市に編入されて評価することになろうが，ここでは住民によるいることからも分かるように，島嶼地域に比べ合理的な「選択と集中」は想像する以上に早いれば他団体との日常的な往来があった地域であことを指摘し，単純な原状回復への危惧を示唆る。それだけに，被災後に移転を選択する住民しておきたい。

も多くなっている。これら 3 つの地域は順次に

過去の自然災害の事例を見ると，1993年北海

社会資本が復旧されているが，その状況如何と

道南西沖地震で津波被害にあった奥尻町（奥尻は関係なく，その他の社会的事情によって人口島）における人口の変化は，1990年の4,604人

流出の多寡が異なっている。

か ら2000年 の3,921人 へ と 約15％ 減 少 し た。

今回の被災地の多くが本島の沿岸部であった

2000年の火山噴火で全島民が避難することにことを考えると，近隣ないし後背地に人口を吸なった三宅村（三宅島）の場合は，2000年の収できる自治体が存在していることから，これ3,846人から2006年の2,884人へ25％減少していまでの例に倣えば，移住する住民が多くなるとる。2004年10月新潟県中越地震で交通を遮断さ予想される。岩手県の港湾投資の指針は，必ずれ た 山 古 志 村 は，2004年 3 月 の2,184人 か ら

しも利用頻度の高くない港湾も原状回復するこ

2009年の1,406人へ36％の減少となっている。

とになるが，他県や他国の港湾に比して相対的

奥尻島の場合は，北海道など本島での生活に不に魅力の高い地域を創出できないならば，為政

安を感じる住民も多く，被災を直接的な理由と者の淡い期待を裏切るスピードで発生する住民

した人口減はさほど多くなかったとのことであの減少・流出によって，新規に行う投資の価値る。三宅村は，離島という条件は奥尻村と同じが減ぜられてしまう可能性は低くない。「そうであるが，現在でも一部地域は火山性の二酸化した流出が起きないように投資する」というの

硫黄の濃度が高いため立ち入りが制限されていはトートロジーでしかない。

― 251 ―

射線からの影響の強さなどの前提を変えること

3．原子力発電施設の被災

でも，被害が最小になる地域は異なってくることが示されている。ここでは，詳細を原論文に

東日本大震災の特殊要因として，原子力発電譲るとして，その中で物的被害については，大所の被災とそれが引き起こした事故に関連する

飯発電所のみで計算されているが，半径30km

事項がある。その被害額の大きさについては，

圏内での経済活動が50年間中断されるものと想事故が未収束であることもあり，また被害の範定したときの損害額は2.1兆円となっており，

囲を定義することが困難なこともありその試算

今回の福島の実例とおおよその規模は共通しては容易ではないが，東京電力に関する経営・財いる2。

務調査委員会（第十回，平成23年10月 3 日）で

4．地元自治体の財政的メリット

配布された資料によれば，予想される賠償額（福島県に限定）の合計額は約3.6兆円とされている。

原子力発電施設での事故が発生して以降，原

そのうち大きな割合を占めているものとして，子力施設を有する自治体の被害に注目が集まっ

就労不能等に伴う損害が2,649億円，財産価値ている。しかしながら，事故発災前は，リスクの 損 失 又 は 減 少 額 が5,707億 円， 風 評 被 害 がの大きさは軽視され，原子力施設を有する団体

13,039億円となっている。こうした被害額ないが受けている補助金の多寡に議論は集中していし予想損害の大きさは，もちろん様々な仮定のた。実際に事故が発生した現段階で，原子力発上に算出されたものであり上ブレも下ブレもす

電所を有することの「財政的メリット」というるであろうし，より詳細かつ慎重に算定される表現を使うことには違和感を覚えるが，あえてべきではあるが，同じルールに基づいて異なる

この言葉を用いてその大きさを整理しておきた原子力施設ごとに値を算定すれば，安全度を相い。

対比較する目安にはなる。安全神話が崩れる以

資源エネルギー庁が事故発生前にまとめた

前とは異なり，有事がありうるとの立場に立て「電源立地制度の概要」によれば，原子力発電

ば，相対的に損害が小さく見積もられる地域の施設一基あたりのモデルケースにおける財政的

原子力発電所を維持し，相対的に損害が大きくメリット（補助金など）は，運転開始前10年間見積もられる地域から順次にその立地の可否をと運転開始後35年間の合計でおおよそ1,239億検討していくというのが 1 つのあり得べき手順

円となる。これに加えて，400億円を超える固ではないだろうか。

定資産税収が立地市町村には見込まれる3。

ここでは目安として，原発からの距離帯別人

その内訳を補助金と固定資産税に分けたもの

口を算出している谷研究室（埼玉大学）の資料

が図 2 である。原子力による地方財政への貢献を見てみると，表 2 にあるように事故発生時のは，運転開始後は，主として固定資産税収であ被害領域をどの程度と想定するのかによって，り，「補助金漬け」などと揶揄されることもあ

潜在的な損害額（被災人口）を最小にするようるが，あたかも優良企業の工場を誘致したのとな立地場所は異なってくることが分かる。

同様の構造で地方財政は豊かになるのである。

また，西川ほか（2010）では，風向きや，放ただし，固定資産税収は減価償却によって低下

2

西川ほか（2010）の関東大震災の被害規模の現在価値は，計算のミスにより誤っているので付言しておきたい。

3

そのほかにも，電力会社から立地団体への寄付金がある（朝日新聞，2011年 9 月15日）。

― 252 ―

表 2 ： 原子力発電施設の距離別・サイト別の圏内人口

NOTE：埼玉大学 谷謙二研究室 HP 資料（http://ktgis.net/tohoku_data/genpatsu/）より抜粋。
なお，実際には，サイトごとの風向きの発生確率や地形を考慮する必要がある。例えば， 1 年
を通じて風が山から海へ吹き下ろすような地域であれば，損害予想額は小さくなるであろう。

であるが，地域住民にとって見れば，自治体のするという特性を持っている。
図 3 は，原子力発電所を複数回にわたって増

人口を増やさないことによるメリットも存在し設してきた 3 つの自治体の固定資産税収の推移ているのである。原子力施設を抱える団体は，を示したものである。原子力施設の規模にもよ「平成の大合併」で独立を維持した団体も少なるが，固定資産税収の初年度の値は，図 2 では

くないが，人口増によって財政的メリットが希

60億円程度とされているが，図 3 の実測値を見釈することを忌避したものと思われる。

る限り50億円弱である。また，原発関連施設の5．ま と め

税収は非常に大きいため，その減価償却の拡大
は固定資産税収の総額に色濃く表れるのである
が，原発の増設によって減価償却が重層化する

東日本大震災は，わが国から多くの人命を奪と，固定資産税収の低下が早くなる（図 3 中のい去り，大きな傷跡をいまなお残している。も矢印の傾きが大きくなる）という当然の特徴もし，物理的被害だけを切り出してみることが許よく現れた図となっている。

されるならば，その総額は23兆円程度であり，また，表 3 は，原子力発電施設を抱える新潟

これはわが国が毎年度支出している社会保障関

県柏崎市と刈羽村をとりあげて，それぞれの原係費を下回る規模である。このことは，東日本

子力関連施設がもたらす財政的影響を整理して大震災がカタストロフィーといようなものではある。刈羽村の場合，原子力関連以外の税収がないことの証左でもあるが，社会保障関係費が少ないこともあり，その財政的メリットは相対如何に大きいのかを示すものでもある。しかも的に大きく，かつ人口が少ないため，個別世帯

近年は，社会保障関係費がさらなる増加傾向にあたりの効果額も大きくなる。当たり前のことある。人口が今より減少する将来へ負担をつけ― 253 ―

（図 2 ） モデルケースで見る補助金と固定資産税による地方財政への貢献

NOTE：「電源立地制度の概要」（資源エネルギー庁）より作成。ただし，固定資産税収については，
11年目以降は14％の減価償却率で筆者推計。なお，補助金合計額は，「電源立地制度の概要」を再現すると1,239億円になるはずだが，冊子には1,215億円となっている。ここでは，冊子の印刷ミスと考えた。

（図 3 ） 固定資産税が地方財政に与える影響― 254 ―

表 3 ： 原子力発電所が地方財政へ与える影響（2006年）

NOTE：原発関連の交付金・補助金額および固定資産税額は当該団体に筆者が直接問い合
わせて回答を頂いたもの。ただし，柏崎市については，2007年以降は原発関連の固定資産税の情報を提供していただけていないので，ここではデータが揃う2006年のものを掲載した。

回す現状は，それが納税を嫌う民意を反映した論では，財政的メリットが強調され，電力の消

民主主義的な帰結であるとしても違和感を覚え費者となる都市住民は，供給地を提供する地域る。実のところ，同様のことは東日本大震災にの住民が背負うリスクを軽視してきた。反対に，もあてはまる。

昨今の論調では，財政的メリットを過度に軽視「復興」という言葉は，不況期のケインズ政

し，リスクばかりが強調されている。なぜ，事策と同様に国民からの支持を得やすい一方で，故が発生する前に，リスクとメリットとが比較

限られた財源を有効に活用すべく，人口減少が考量されなかったのであろうか。これもまた，進む地域でのインフラ整備は抑制すべきである

失敗からしか学べないという賢者にあらざる有といような意見を述べることは難しくなってい権者による民主主義の典型的な帰結の 1 つなのる。こうした民主主義の特性をみるにつけ，筆であろうか。

者はカプランの著した『選挙の経済学−投票者はなぜ愚策を選ぶのか』というテーマの重要性を感じずにはいられない。被災した人々を救う† 参考文献ことは必要である。しかしながら，そのことは，⑴

不便な地域へヒト・モノをかき集めるために，（1923年 9 月 1 日）による被害要因別死者数の推

多額の投資を行うことと同義である必然性はな

定」『日本地震工学会論文集』，4，
4，pp.21-45。

諸 井 孝 文・ 武 村 雅 之（2004）。
「関東大震災いはずである。財政悪化を憂えているわが国に，⑵

そうした余裕があるのであろうか。

『長期経済統計：推計と分析』（東洋経済新報社）。

また，原子力発電所が立地している自治体に⑶

は，財政的メリットが存在している。過去の議― 255 ―

大川一司・篠原三代平・梅村又次編（1974）。
岡﨑哲二（1997）。
『工業化の軌跡』
，読売新聞
社。

⑷

西 川 雅 史・ 加 藤 尊 秋・ 八 田 昌 久・ 松 本 史 朗

告の概要」，東京電力に関する経営・財務調査委（2009）。『原子力発電所の立地場所の選定』青山員会（第十回）配付資料，東京電力経営・財務

学院大学経済学会『青山経済論集』60⑷，pp.27-

調査タスクフォース事務局作成。

54。

cas.go.jp/jp/seisaku/keieizaimutyousa/dai10/⑸

ブライアン・カプラン（2009）。『選挙の経済学 投票者はなぜ愚策を選ぶのか』長峯純一・奥http://www.

gijisidai.html（2011. 12. 10確認）［3］「電源立地制度の概要」，財団法人電源地域振井克美監訳，日経 BP 社。

興 セ ン タ ー，http://www2.dengen.or.jp/html/
leaf/seido/seido.html（2011. 12. 10確認）［4］「関東大震災80年を経ての教訓」，総務省消防† 統計資料など

庁 HP，www.fdma.go.jp/ugoki/h1509/03.pdf［1］ 谷 謙 二 研 究 室，http://ktgis.net/tohoku_
data/genpatsu/（2011. 12. 10確認）（2011. 12. 10確認）［5］ 林敏彦氏 HP，http://hayashiland.com/home/［2］「東京電力に関する経営・財務調査委員会報（2011. 04. 10確認）― 256 ―

地方交付税制度の再構築への指針：
留保財源率の引き下げという選択
1

青山学院大学経済学部准教授

はしがき

西川雅史

本稿は，平成22年 1 月28日開ながらも自治体間の財政格差を是正する方策と催の財政経済研究会における，青山学院大学経して，留保財源率の引き下げと基準財政需要額

済学部准教授 西川雅史氏の『地方交付税制度の引き上げとをセットで行う施策を提案するこの再構築への指針：留保財源率の引き下げといとにある。具体的には，実際のデータを使ったう選択 』と題する講演内容をとりまとめたもシミュレーションによって，留保財源率を10％のである。

へ下げるとともに基準財政需要額を現行より

1

10％引き上げる案などを提示する。これによる………………………………………………………

財政効果は，人口規模が 1 〜 3 万の自治体の平均値で見れば約4.4億円であり，地方税の20％〔筆者注〕
本稿は，地方財政学会で報告した論文（地方に相当している。
留保財源率を巡る議論はすでに存在しており，

財政学会研究叢書第17号に掲載予定）を下に，
租税研究会で報告させていただいた部分を抜粋

例えば，財務省の財政制度審議会では，留保財したものである。研究会では非常に有益なコメ

源率を引き上げることが望ましいとする意見がントを頂戴したが，本稿がすでに公刊予定であ大勢を占めていた（「平成14年度予算の編成等ることもあり，それらを本文中に反映できていに関する建議」）。それが具体化したのが，平成ないことをお詫びする。

15年に実施された都道府県の留保財源率の引き上げである。その一方で，地方制度調査会での1．はじめに

神野試案（神野［2003］）や地方自治体（岩手県 HP）では，留保財源率の引き下げに言及さ本稿の目的は，地方交付税制度の構造の一端れている。これらいずれの立場を主張するにせを明らかにした上で，財政中立の前提を維持しよ，定量的な根拠を示した上で具体的な留保財

1

本稿は，科学研究費（「所得格差が政策決定へ与える影響を，選挙結果等政治過程との関係を含めて実証分析する」；若手研究B16730162）および科学研究費（「地方自治体における，選挙を通じた住民監視の有効性の実証的検証」；若手研究B19730214）の成果の一部である。草案段階では，日本経済政策学会関東支部研究会において持田信樹教授（東京大学）から重要な示唆を頂戴した。地方財政学会では，平嶋彰英氏（総務省自治財政局財政課長）から多岐にわたる教唆を受けた。また，磯道真氏（日本経済新聞社編集局産業地域研究所主任研究員兼地方部編集委員）からのアドバイスも有益であった。記して謝意を表します。なお，残されている過誤は筆者の責任に帰される。

― 257 ―

源率を提案したものを，筆者は管見にして存じに軽重が与えられ，真に必要な財政需要の把握ない。本稿はこの間隙を埋めるための試みと位に努められている。

置づけられる。

行政サービスには，図書館のように公共財に近い財もあれば，乳幼児医療費助成のように私

2．地方交付税制度の構造的財に近しい移転支出もある。公共財であれば非競合性が働くので，人口の多い団体ほど一人わが国では，地方交付税制度によってすべて当たり単価を引き下げることができるが，人口の自治体に対して標準的な行政サービスを提供とはあまり関係なく，面積が大きくなれば設置するために必要な財源を保障している。地方交する必要数が増える小学校のような財もある。

付税は，地方政府の財源不足を補うために交付

また，私的財を公的に供給する場合であっても，される「普通交付税」と，災害などの特別のその生産段階で固定費用が十分に大きいならば事由を考慮する「特別交付税」から構成され規模の経済性が働くので， 1 人あたりの単価をており，交付税総額のうち前者が94%，後者が引き下げることができる。

6 %を占めている。以下では，特に断らない限

消費における非競合性と生産における規模のり，地方交付税とは普通交付税を指すものとす

経済性の他にも，例えば，豪雪地帯では，除雪る。また，基本的には，市町村を念頭に議論を費用もかかるし，自動車がチェーンを使用する

進めることにしたい。

ことによって道路の寿命も短くなるであろうか

まず，交付税制度の構造を整理してみよう。

ら，同じ道路延長であっても供給費用は一律で

第 i 地方自治体の地方交付税の額 Yi は，各地

はない。こうした多様性に配慮し，財政需要の方政府が標準的な行政サービスを提供するため大きさを適切に反映しようとするものが補正係に必要となる財源の大きさを意味する「基準数なのである。

財政需要額」Di と，自前で稼ぐことができる

次に，第 i 地方自治体の基準財政収入額は，財源の大きさを意味する「基準財政収入額」Ri

標準的な地方税収 Li に「基準税率」と呼ばれの差分を埋め合わせるように交付される。

る値0.75を乗じた値に，地方譲与税額などで構⑴成されるその他の収入 Ji を加えたものとして，

Yi＝Di−Ri以下のように求められる。

第 i 地方自治体の基準財政需要額は，各行政⑵

項目の必要額を算定するのに妥当であると考え

Ri＝Ji＋0.75Liられる指標（面積，人口，道路の長さなど）を

ただし，標準的な地方税収 Li とは，総務省「測定単位」とし，これに単位あたりの価格とが定める標準税率 T と，標準的な徴収率すな

なる「単位費用」と，自治体ごとの自然環境・

わち「補足徴収率」A，および当該団体の課税

社会環境などを考慮する「補正係数」をかけ合

標準額 Bi という 3 つの要素の積値として与えわせた値（測定単位×単位費用×補正係数）をられる。ここでは，簡便化のために，地方税の算出し，この値をすべての行政項目について足課税客体が 1 つであるものとして以下のようにし上げたものである 。なお，測定単位と単位

表記する。

2

費用は全国一律に定められているが，補正係数
は，その主旨から明らかなように，自治体ごと
2⑶

Li＝A T Bi

地方交付税制度の全体像については足立（2006）が詳しく，補正係数については別所（2008；pp.98-102）の整理が簡潔である。

― 258 ―

式⑵で基準税率が0.75（残余にあたる0.25は忍野村や愛知県豊田市，また，ディズニーラン「留保財源率」と呼ばれる）とされているのは，ドを有する千葉県浦安市，空港等の施設を有す

総務省が地方財政計画を策定する際に，厳密にる成田市など大規模な固定資産税収を有する自各自治体の財政需要額を測定することが難しい

治体が多い。そのほか，高額所得者を多く抱えため，必要な支出の25%程度は基準財政需要額

る東京都武蔵野市，東京都三鷹市，神奈川県鎌の算定から漏れているであろうから，これを支倉市なども不交付団体となっている4。これら弁するために地方自治体の手元に財源を留保す

不交付団体の総数は，2009年度で152団体（対るためのものとされている3。

前年比27減）であり全市町村の 1 割程度に相当

ところで，実際の地方税収は，式⑶が示す標している。

準的な地方税収 Li とは異なり，現実の徴収率

地方交付税制度においては，不交付団体であAi と本当の税率 T と課税標準額 B の積によっるからといって，その超過した財源を国が取りて求められる値である。

上げてしまうようなことはないが，地方道路譲⑷

与税は，不交付団体に対する配分を減額する仕

Li＝AiTiBi

組みになっているなど，軽微ではあるが，不交以上までの式⑴から式⑷を整理し，地方自治付団体になることの不利益は存在している。こ体にとっての総歳入が，地方税収 Li，地方交

うした軽微な不利益を無視するとすれば，不交付税収 Yi，地方譲与税などの歳入 Ji の合計値

付団体の総歳入 Wi は以下のようになる。

Wi によって表されるものとすれば，式⑸を得⑹ることができる。
⑸

Wi＝Yi＋Li＋Ji＝Di－0.75A T Bi＋AiTiBi

2.1.

Wi＝Li＋Ji＝AiTiBi＋Ji

交付税制度の理想と現実

ここまでは，基準財政需要額よりも基準財政

地方交付税制度が不交付団体と交付団体に与収入額が小さいこと（Di ＞ Ri）を暗に仮定しえる影響を比較するためには，式⑸と式⑹を比ていたが，すべての団体にこうした状況があて較すればよく，西川・横山（2004）および西川

はまるわけではない。地方税収ないし地方譲与（2006a）で既に整理されている。ここでは詳細

税などが十分に大きく，Di ＜ Ri であるようなを割愛し結論だけを要約すると，交付税制度

団体も実在しており，これらは，地方交付税がは，税率や徴収率を引き上げるインセンティブ

必要のない団体として「不交付団体」と呼ばれについては，交付団体と不交付団体とで差違がている。市町村のうち不交付団体となっている

生じない仕組みになっているが，課税標準を増のは，核関連の施設を有する北海道泊村，青森

やす（ex．企業誘致や高所得者の勧誘）イン

県六ヶ所村，宮城県女川町，福島県楢葉町，茨センティブについては，不交付団体の方が交付

城県東海村などと，優良大企業を有する山梨県

団体よりも強くなっている5。地方交付税制度3

立田（2005）は，留保財源についての指摘（pp.27）を含め，小西砂千夫教授（関西学院大）との質疑の中に重要な知見が数多く示されている。また，足立（2006,p.22）では，留保財源率の存在が地方自治体における税源涵養への規律付けにもなると指摘している。この点については後述する。
4

三位一体の改革による税源移譲が不交付団体を増やした一因である。しかし，税源移譲によって地方税収が減少する団体もある（西川，2006b）。例えば，芦屋市は，税源移譲による地方税の減収を主因として不交付団体へ転落した（景気の回復した平成18年度には不交付団体へ復活している）。
5

直観的には，式⑸と式⑹を Ai，T，Bi でそれぞれ偏微分すれば，総歳入 Wi に対する限界的な効果を比較することができる。

― 259 ―

がこうしたインセンティブ構造になっている理を推奨し，課税標準の奪い合いを戒めているか

由を考えてみると，制度設計者の狙いは明快でのようである。しかし，地方自治体の現実の姿ある。すなわち，受益者負担という地方財政のを見ると，税率や徴収率の操作には消極的であ規範論や地域住民による監視機能を考慮すれば，る一方で，企業誘致には非常に積極的である8。

地方自治体が住民との対話によって行政サービ

つまり，交付税制度が地方自治体の行財政活動

スの水準と租税負担を調整する仕組みは好ましに与えているはずの影響は顕在化しておらず，い。それゆえ，不交付団体ないし交付団体の区

むしろまったく反対の行動が観察されている。

分無く，超過課税による税収のすべてが自治体

このことから推察すれば，交付税制度からの影の手元に残されるように制度は仕組まれてい響は，他の要素からの影響に比べて相対的には

6,7

る 。これは徴収率についても同様である。

弱いと認識するのが妥当であろう。地方自治体

他方で，課税標準を増やすための企業誘致なの財政的規律を正すために交付税制度を見直す

どの取り組みについては違う視点が加わってくという主張があるが，それはさしたる説得力をる。島国として閉鎖性が強かったわが国の場合，持たないように思われる9,10。

4

4

4

海外からの人の移動には強い制限があるし，企3．留保財源率の変更という制度改革

業誘致の対象も日本語という言語の壁を勘案す
れば主として国内企業に絞られていた。
こうした仮定の下で国全体を統治する立場に

地方交付税制度には，一般に，財源保障機能

置かれたならば，自治体間の誘致合戦はいずれと財政調整機能とがあるとされている。財源保の団体が勝つにせよゼロサムゲームに過ぎず，障機能は，標準的な行政サービスの大きさを規

浪費的な競争として目に映る。企業誘致のため定する基準財政需要額によって測ることができの減税競争が過熱し，法人からの税収が極端によう。その一方で，財政調整機能は，留保財源小さくなるような弊害を抑止するために，標準率によっても測ることができそうである。何故

税率以下の税率を自治体が選択し難くするととならば，留保財源率を操作することで，財政力もに，課税標準の争奪戦に対して相対的に低いの格差の源となる留保財源の大きさを変えるこ

インセンティブを与えるような制度を構築したとができるからである。
留保財源率の変遷を表 1 で振り返ってみるのであろう。
このように，交付税制度による交付団体のイと，制度発足当時は，市町村・府県ともに30%ンセンティブ構造は，税率や徴収率の引き上げで あ っ た（ 基 準 税 率 が70% で あ っ た ）。その6しかし，国は地方自治体が超過課税を実施することを推奨してはいなかった。地方税の負担が過度に重くならな

いこと，また，その負担に地域差が生じないようにすることが国ないし地方交付税制度の役割であると考えられてきたからである。例えば，固定資産税の超過課税の実態については，西川（2007）を参照のこと。
7

この特徴を換言すれば，留保財源率がゼロであっても，地方自治体は独自に歳入を増やすことができることを意味している。
8

ただし，林（2006,pp14）が指摘するように，企業誘致のインセンティブと交付税制度の関係は先験的には不明であり，実証分析も不足している。
9

第29次の地方制度調査会は，地方自治体の意志決定を健全化するために，住民参加のあり方や監査制度などの見直しや，地方議会の活性化などを通じた行政制度の改革によって，公正な意志決定と適正な執行とを促そうとしている。地方自治体の規律付ける方策としては，こちらの道筋が中心になろう。
10

田近・宮崎（2008）は市町村合併のインセンティブについて，山下（2001），山下ほか（2002）は，歳出の効率性について交付団体と不交付団体とで実証的な比較をしている。

― 260 ―

後，1953年度から府県は20%へと引き下げられ，概念図（図 1 ）を用いてみたい。この概念図で1964年からは市町村が25%へと引き下げられて想定されている状況は，すべての自治体が等しいる。こうした制度変更の背景には，基準財政

い基準財政需要を持っているが，地方税収（法需要額の取りこぼしが減っているとの認識が自定された課税対象に標準税率を課して得ること

治省にあったと考えることもできようが，1963

ができる標準的な地方税収）は異なっており，（昭和38）年の参議院地方行政委員会における原点から右へ順に地方税収の小さい団体から高鈴木壽議員（日本社会党）と柴田護氏（自治省

い団体までが 1 列に並んでいるような状態を考財政局長）のやりとからは，むしろ違った側面えている。例えば，外見的には同じ自治体であが見えてくる。柴田財政局長は，議事録の中で，るが，居住する高額所得者の割合が異なるため自治省としては，基準税率ではなく，補正係数に，住民税所得割からの税収額が異なるようなによる基準財政需要額の操作によって地域間の自治体が原点から右へと並んでいると考えれば実状の相違に配慮していくとの考えを披露してよいであろう。ただし，以下では簡便化のためいる。この方が国による地方自治体の統制にもに，地方譲与税を考慮せず，税率は標準税率，

都合が良いとも言えるが，格差是正の効果を発

徴収率は補足徴収率と等しいものと仮定する。

揮しやすいのも事実であろう。このとき，補正

図 1 の上段図では，一定と仮定された基準財係数によって資力の乏しい団体へ交付税を配分

政需要額と，式⑵で示された基準財政収入額としようとすれば交付税総額に膨張の圧力がかかが描き出されており，点より左側の領域では，るため，留保財源率を引き下げることよって総基準財政需要額が基準財収入額よりも大きいこ

額の増分が相殺されたのである。

とから交付団体となり，右側では不交付団体とその後，2003年には都道府県の留保財源率がなる。また，灰色に塗られた面積は，基準財政引き上げられることになるが，そこでは，地方需要額に対する基準財政収入額の不足分（D－

財政に格差を創出することで，地方自治体に税R）であるから交付税の総額を意味している。

源を涵養するインセンティブを付与しようと企

ここで，前節のモデルを踏襲し，地方自治体

図されており，これまでの制度改正から主旨がの歳入が地方税と地方交付税という 2 つの要素

大きく転換されている。

のみで構成されていると仮定すると，交付団体の歳入を式⑺，不交付団体の歳入を式⑻のよう表1：に定式化することができる。

留保財源率の推移

1950年（平衡交付金制度）
1953年
1964年
2003年
現在

都道府県
30
20
↓
25
25

市町村
30
↓
25
↓
25

⑺

Wi＝Di＋0.25（A TBi）＝Di＋0.25Li⑻

W0＝A TB0＝L0

図 1 の中段図では，式⑺で示された交付団体の歳入が，基準財政需要額 D を切片とし，傾き0.25の右上がりの直線（灰色線；Wi＝Di ＋
0.25Li）として描かれている。これを「基準財3.1.

留保財源率の操作

政需要額＋留保財源率×地方税」と解釈すれば留保財源率が地方財政へ与える影響を理解す良い。また，式⑻で示される不交付団体の歳入るための道具として，田近ほか（2001）によるが45°線（黒線；W0＝ L0）として描かれてい11

Wi＝Di ＋0.25Li と W0＝L0の交点は，2 つの式の連立方程式の解であるから，インデックスの違いを無視すれば D＝0.75L となることがわかる。これは，基準財政需要額＝基準財政収入額であるから図 2 の上段図の点 L に等しい。

― 261 ―

（図1） 地方交付税制度における留保財源率の効果

Di 㧘 R iၮḰ⽷᡽෼౉㗵 R i 㧔 = 0.75Li 㧕DၮḰ⽷᡽㔛ⷐ㗵

࿾ᣇ⒢෼ LiL
W 0 = L0ᱦ౉Wi 

W i = Di + 0.25Li     ᳓Ḱ⿥⚻⾌

D

Di

Li

L

Di 㧘 R i
Ri 㧔㧩 0.75Li 㧕
Ri′ 㧔㧩 0.5Li 㧕
D

Di

L

L′

― 262 ―

Li

（図2） 基準財政需要額の切り下げによる調整

Wi



Di

D

L

Li

L′
W 0 = L0

Wi



D

D′

Li

L′′
Wi

W 0 = L0

D′′
D

L′′

L

L′

― 263 ―

Liる。この 2 本の直線の交点は，上段図におけるよって交付税総額が一定に保たれるものと想定点と一致する 。

してみよう。図 2 の中段図では，留保財源率が11

この図を使うと，地方税収 Li を増加させた

0.5の時の交付税総額（色づけされた面積）が，ときの歳入額 Wi の限界的な増分は，点 L より

留保財源率が0.75の場合と同じなるように，基左側に位置する交付団体では Wi ＝ Di ＋0.25Li

準財政需要額が D から D' からへ低下させてあに沿って変化し，点より右側に位置する不交付る。この結果，交付団体の歳入と不交付団体の団体では W0＝ L0に沿って変化する。このとき，歳入の交点は L'' のようになる。恐らく，2003

交付団体では，限界的な歳入の増分（直線の傾

年の留保財源率の改訂では，こうした調整が実き）が小さいために，不交付団体に比べて税収際に行われたはずである。

を増やそうとするインセンティブが小さくなっ

ところで，この裏を返せば，留保財源率を引ていると解釈することができる。そこで，田近き下げる（財政調整機能を強化する）ことがでほか（2001）は，交付団体のインセンティブをきれば，財政中立の前提の下であっても基準財

不交付団体に近づけるためには，点 L より左政需要額を引き上げる（財源保障機能を強化す側の領域にある実線の傾きを点 L の右側の傾る）ことができることがわかる12。図 2 の下段

きに近づけるべきである（＝交付税の留保財源

図では，留保財源率を10％へと下げたものと仮率を引き上げ，交付団体における直線の傾きを定し，基準財政収入額を大きくすることで交付大きくするべきである）と主張したのである。

税総額を小さくし，この縮減分を使って基準財

しかし，彼らは，留保財源率を引き上げれ政需要額を D から D'' へ引き上げ，交付税総額

ば，基準財政収入額 Ri を示す直線の傾きが緩を一定に保つ構図が描き出されている。本稿のやかになる効果を見落としている。図 1 の下段

着想は，この図 2 下段図に集約されているとも

図では，留保財源率が0.5になったものとして言える。

基準財政収入額を R'i 描き出している。この場
合には，交付団体と不交付団体との境界が点 L

3.2.

水準超経費の効果

から L' へずれることになり，他を一定とすれ留保財源率の引き下げには，「水準超経費」

ば，より多くの地方税を有する団体だけしか不を通じて財政格差を広げる要素も内包されて交付団体になることができず，地方自治体にいる点には言及しておきたい。水準超経費ととっては不交付団体への道のりが遠のくことには，図 1 の中段図で示されているように，交付なる。そればかりか，国が提供すべき交付税総団体の歳入を意味するグレーの線と不交付団体

額が斜線で色塗りされた面積（図 1 の下段図）の歳入を意味する45°線とに囲まれる部分であの分だけ増加してしまう。しかしながら，地方り，不交付団体だけが有する財政的余剰である。

交付税の総額は主として国税 5 税（所得税，法水準超経費を図 2 の中段図と下段図とで比較す

人税，酒税，たばこ税，消費税）の一定割合とると，グレーラインと45°線との「角度」の差，して先決されているし，わが国の財政事情から

すなわち水準超経費を通じた財政格差は，留保してアドホックな増額にも期待できない。

財源率の低い下段図の方が大きくなっている。

そこで，ここでは，基準財政需要額の調整に

12

留保財源率の引き下げは，交付団体間の財政調

いわゆる三位一体の改革で実施された税源移譲では，移譲された相当額にまつわる留保財源率を 0 とし，その全額を基準財政収入額としている。本稿が指摘する構造を理解した上で，過地域間格差を抑制するために留保財源率を極限まで下げたのであろう。

― 264 ―

整を強めることができるが，その一方で，交付

自治体の交付税額 Yiγを式⑾のように求めるこ団体と不交付団体との間で格差を広げてしまうとができる。なお，額 Yiγ ＜ 0の団体は不交付のである。

になるので Yiγ＝0と置換する。その上で，Yiγ

なお，留保財源率が低くなるほど不交付団体
数は増加することから，水準超経費の問題はよの合計値として，式⑿のように交付税総額Πγを得る。

りいっそう顕在化する蓋然性が高まるというのが直観的な理解であろう。しかし，留保財源率の引き下げと同時に基準財政需要額を引き上げるならば，後者が不交付団体数を増やす効果を⑽

Riγ＝Ji＋γLi⑾

Yiγ＝Di－Riγ⑿

Πγ＝ΣiYiγ有するため，不交付団体数の増減は自明ではな

いま，任意の基準税率γのときの交付税総額

い。それゆえ，図 2 の L と L''' の大小関係も実Πγを現行の交付税総額Π0.75と比較すると，γがのところ自明ではない。

0.75を上回れば（留保財源率が0.25を下回れば），交付税総額は小さくなる（Π0.75－Πγ＞0）ので4．実測値によるシミュレーション

余剰財源が発生する。反対に，γが0.75を下回れば（留保財源率が0.25を上げれば），交付税

交付税総額が所与で一定であるとした上で留保財源率（＝ 1 －基準税率）を操作した場

総額は大きくなる（Π0.75－Πγ＜0）ので財源不足が発生する。

合，各自治体の歳入がどのように変化するのか
を実測値を用いて確認してみたい。そのために4.1.

単純な財政移転の方法

は，まず，留保財源率が変化したときに，現行

財政中立を念頭において，追加的に生じた財制度と比較してどの程度の余剰財源ないしは財源の過不足を各自治体に割り振るならば，なん

源不足が交付税制度の中で発生するのかを算定

らかの分配基準が必要になる。ここでは，分配する必要がある。以下で作業に使用するデータ基準として「人口比例型」と「基準財政需要比

は『市町村別決算状況調』（2007年度）に基づ例型」の 2 つを考えてみたい13。まず，第 i 自

くものであり，人口データは2008年 3 月31日時

治体が全体に占めるシェアを「人口」と「基準点の住民基本台帳による値であり，都道府県は

財政需要額」とについてそれぞれ式⒀・式⒁の扱っていない。まず式⑼を用いて，観測された

ように求める。ただし，以下では，交付団体と基準財政収入額 Ri から0.75×地方税を除くこ

不交付団体とを区別する必要がないので，インとで，基準財政収入額のうち地方税収に連動しデックス i には不交付団体を含むものとして表ない歳入分，主として地方譲与税であるが，こ記する。

の値 Ji を求める。
⑼

Ji＝Ri－0.75Li⒀

PRi＝Pi /ΣPi⒁

DRi＝Di /ΣDi

次に，任意の基準税率γを設定し，これと地

上記で Pi とは第 i 自治体の人口であり，PRi

方税 Li との積からγLi を求め，これに Ji を加とは全人口に占める第 i 自治体の人口の割合でえることで基準財政収入額 Riγが得られる（式ある。同様に，DRi は基準財政需要額の全国合⑽）。この Riγを用いて基準税率γの下での第 i

計値に占める第 i 自治体の基準財政需要額の割13

2007年度のデータを用いた分析における「基準財政需要額」は，基準財政需要額に臨時財政対策債発行可能額を加えた値を採用している。

― 265 ―

合である。これらを用いることで，人口比例型行った後，地方自治体間の財政力の格差がどのおよび基準財政需要比例型における各自治体へような状況であるのかを測定する尺度としてジの分配額（ないし逆交付額）が，それぞれπニ係数を採用してみよう。周知のように，ジニおよびπDiγとして求まる。

係数はその値が小さいほど格差が小さい状態を

P
iγ

⒂

πPiγ＝
（Π0.75－Πγ）×PRi⒃（Π0.75－Πγ）×DRi
πDiγ＝示唆するものである。ジニ係数を算定する対象
は，以下の式⒄で与えられているような，πiγ＾ 地方歳入である。
を各自治体に分配した後の Wiγ

図 3 は，留保財源率を10％に低下させ，式⒃⒄を通じて再分配が行われる場合を例にとって，＾ ＝Yγ＋J ＋L ＋π
W
iγ
i
i
i
iγ

その概要を図案化したものである。ここでの設

図 4 は式⒄から求まる各団体の値についてジ

定では，基準財政需要額がすべての自治体で等ニ係数を算出し，分配方式の違いと留保財源率

しいので，DRi は一律であり，πDiγ はあたかもの違いとに留意して図式化したものである。図

定額の「ゲタ」ように描き出される。もちろん実際には，自治体ごとに基準財政需要額は異な4 が示すように，留保財源率の変更によって生＾ から求じた影響額を考慮した後の地方歳入 Wるので，DRi は一律ではないし，πDiγ は定額でめたジニ係数は，人口比例型であれ，基準財政はない。式⒂と式⒃のような分配方法は，不交需要比例型であれ，留保財源率の変化に伴っ付団体を含むすべての自治体に財源が移譲されて下に凸の形状をとっており，格差を最小にするという意味で格差是正の効果が幾分なりともる留保財源率が一意に与えられている。それは，抑制されてしまうが，仕組みは簡素で透明性が人口比例であれば留保財源率が20％のときであ高い。

り，基準財政需要比例型であれば留保財源率がiγ10％のときである。いずれにせよ，現行の25％4.2.

ジニ係数による比較とは異なっている。本稿の目的は地方歳入の格

留保財源率を操作して再分配（追加負担）を差是正であることから，双方のボトムを比較す（図3） 財源の再分配の概念図

Wi

W 0 = L0D‫ޠ࠲ࠥޟ‬
L′′′′

Li

L

― 266 ―

ればよく，基準財政需要比例型で留保財源率を転額は，それぞれの基準財政需要額の7.2％（＝10％にするときに，地方自治体間の歳入の格差

ηγD ）に相当していることが示されている。

を最小にすることができる。

2004年に生じた地方交付税の急激な縮小（いわさて，留保財源率を10％へ引き下げるならば

ゆる「交付税ショック」）は，交付税＋臨財債

交付税総額が圧縮され，各団体への再分配が生の大きさで見ると，対前年比で2.8兆円の減少

じているはずである。ではその規模はどの程度であり，それが12%減であったことと比較する

ものなのであろうか。表 2 は，これを確認すると，その半返しといった規模に相当する。

ために，式⒅で示される基準財政需要額で測っまた，表 3 は，留保財源率の変化に応じて，た分配額の相対的な大きさηγ（「基準財政需要不交付団体に該当する自治体数および，当該団額の変化率」と呼ぶ）を，留保財源率ごとに算体に居住する住民数の状態を一覧にしたもので定した結果をまとめてある14。

ある。留保財源率を10％に引き下げれば，不交⒅

付団体の自治体数は335団体（全体の19％）と

πDiγ
η ＝─
Di

なり，当該団体の住民数は全体の45％を超える

D
γ

ことがわかる。

ただし，ηγD に自治体を表す i が含まれてい5 ．現実妥当性と安定性ないのは，ηγD は定義上すべての自治体で等しくなるためである。表 2 をみると，留保財源率

もう一度，図 2 の下段図に戻って欲しい。そを10％へ低下させたときに各団体が受け取る移（図4） 再分配後の地方自治体の歳入額のバラツキ具合（ジニ係数）
ࠫ࠾ଥᢙ


ੱญᲧ଀ဳ



ၮḰ⽷᡽㔛ⷐᲧ଀ဳ



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

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

















⇐଻⽷Ḯ₸

14

分配額の総額は人口比例型と基準財政需要比例型とで等しいので，各団体への分配額の平均値も等しい。

― 267 ―

表2：

各ジニ係数におけるηγD の大きさ

⇐଻⽷Ḯ₸












表3：

ၮḰ⽷᡽㔛ⷐ㗵ߩᄌൻ₸









 不交付団体の団体数と人口ಽᨆኻ⽎ߣߥࠆ࿅૕
⥄ᴦ૕ᢙ
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ਇ੤ઃ࿅૕
⥄ᴦ૕ᢙ
ੱญ
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



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




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






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⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸












 
NOTE：東 京 都23区（ 人 口8,413,883） を 除 く1793団 体。 な お，
『 地 方 財 政 の 状 況（ 平 成21年 3 月 ）』（p.151-152）によれば，2007年度の不交付団体（23区を除く）の総務省発表の数値は186市町村
であり，不交付団体の人口は23区を含んで3460万人（27.1％）となっている。

こでは，留保財源率が引き下げられたことで生⒆

じた財政余剰を基準財政需要額の引き上げに

K＝Π0.75－Πγ

よって相殺している。この作法を忠実に処理す

この K を基準財政需要額に応じて各自治体

るならば，図 3 に描かれている分配とは異なっDへ分配した額がπDiγ で あ る（K ＝Σπ。なお，i iγ ）

た結果になる。直観的には，図 3 では，追加さ式⒅からπDiγ＝ηγD Di であるから，地方自治体のれた財源が地方交付税制度の外側にゲタのよう取り分は基準財政需要額の一定割合（ηγD D i）

な形で存在し，基準財政収入額には含まれていと理解することができる。

ない。これに対して，図 2 の下段図は，追加さところで，このままでは不交付団体もπDiγ のれた財源をあたかも地方譲与税のように見なす恩恵を受けてしまう（式⒄と同じ）ので作業をことで基準財政収入額にカウントし，不交付団

継続し，以下の式に基づいてπDiγ が分配された~ を求める。
後の各自治体の交付税額 Y

体には追加的分配を行っていない。以下では，
この方式を再現してみたい。
いま，交付税総額の変動額を式⒆のようにK と与える。

― 268 ―iγ⒇

Y~ iγ＝Di－（Ri＋ηDγ Di）~ ＜0となる団体には交付税を分配
ここで，Y
iγ

しないというのが交付税制度の核心部分である。

に行う作法となっているが，前節の「基準財政これに準ずると，π の一部ないし全部を受け

需要比例型」と区分するために，前節のものをD
iγ

取れない不交付団体が存在するため K ＞Σπi「単純型」，本節のものを「繰り返し型」と呼ぶとなる。ここで，分配されなかった財源 K'（＝ことにする。両者の本質的な違いは，留保財源

K －Σiπ ）を使って，さらなる分配が可能にの操作を通じて生じる交付税総額の過不足を前なる（基準財政需要額の引き上げが可能にな

者が不交付団体へも分配するのに対して，後者

る）。その分配がηγD' Di であるとしよう。これは不交付団体へは分配しない点にある。それゆを用いて再び交付税額を以下のように計算する。

え，繰り返し型の方が地域間の財政格差を平衡

D
iγ

D
iγ



化する効果は強い。

~ ＝D －（R ＋ηDγ D ＋ηD'γ D ）
Y
iγ
i
iγ
i
i

~ ' ＜ 0となる団体には，先ほどと同じく，Y
iγ

5.1.

繰り返し型

η Di の一部ないし全部が分配されないので

図 5 は，図 4 に，繰り返し型のジニ係数を重K''（ ＝ K －Σi η Di ）が発生する。ただし，ね合わせる形で描き出されている。表 4 には，

K ＞ K' ＞ K'' であり，残額は逓減していく。

ηγD D i＋ηγD' Di＋…という形で積み上げられた額

この作業をさらに繰り返していき，交付税総額

を，表 2 と参照可能な基準財政需要額の変化率の誤差が , 与件とされる交付税総額Π0.75の 1 ％として示されている。また，表 5 には，財政調未満になったところ（K* ＜Π0.75×0.01）で作業

整を通じて不交付団体となる団体数や，不交付を打ち切ることにした。こうした作業は煩瑣に団体に居住する人口の状態が整理してある。

D'
γ

D'
γ

感じられるが，実際の地方財政計画の調整過程

まず図 5 から，繰り返し型では，単純型とはは，おそらくこうした手順に近いはずである。

異なり，留保財源率が小さいほど地域間の財政

上記の分配方法は，基準財政需要額に比例的力の格差は縮小することがわかった。留保財源（図 5） ジニ係数の変化（2007年，繰り返し型，図 4 の一部再掲）
ࠫ࠾ଥᢙ

ੱญᲧ଀ဳ


ၮḰ⽷᡽㔛ⷐᲧ଀ဳ㧔න⚐ဳ㧕ၮḰ⽷᡽㔛ⷐᲧ଀ဳ㧔➅ࠅ㄰ߒဳ㧕



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⇐଻⽷Ḯ₸

― 269 ―

表 4：

各ジニ係数におけるηγD の大きさ
（2007年，繰り返し型）

⇐଻⽷Ḯ₸
㧑
㧑
㧑
㧑
㧑
㧑
㧑
㧑
㧑
㧑
㧑

表 5：

不交付団体数と人口（2007年，繰り返し型）

ಽᨆኻ⽎ߣߥࠆ࿅૕⥄ᴦ૕ᢙੱญ⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸
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⇐଻⽷Ḯ₸
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⇐଻⽷Ḯ₸
⇐଻⽷Ḯ₸



表 6：

ၮḰ⽷᡽㔛ⷐ㗵ߩᄌൻ₸



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
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

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



基準財政需要額の増加効果の現実的な意味（2007年，繰り返し型）

ੱญⷙᮨ

⥄ᴦ૕ᢙ

# ၮḰ⽷᡽㔛ⷐ㗵ਁ⿥ਁ㨪ਁ
ਁ㨪ਁ
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


 2007年度の『市町村別決算状況調』より，東京都特別23区を除く1793団体のデータに基づいて作成。
単位は億円。各人口区分は，下限より大，上限以下で分類した。
― 270 ―

率が低位のときに，不交付団体へ分配されるは3 万の自治体の平均値で見てみると，基準財政ずの財源を抑制できるため，それを交付団体の需要額の10％とは約4.4億円（グレーの列）で基準財政需要額の上積みに充てることができるあり，これは対地方税比率で20％に相当しておからである。このことは，表 4 と表 2 の比較かり，その金額は，臨時財政対策債発行可能額よら，各ジニ係数におけるη の大きさが「繰りりも十分に大きい。

Dγ

ただし，留保財源率を25％から10％へと引き返し型」の方が大きいことからもわかる。
次に，表 5 が示すように，繰り返し型の場合

下げるときには，地方税の15％に相当する留保には，留保財源率が 0 ％の場合でも不交付団体

財源の分だけ地方財政は縮小している。したは262団体にしかならない。これは，単純型のがって，先述した財政効果から，この縮小分を446団体（表 3 ）に比べて非常に少ない。留保

相殺した金額がネットで見たときの財政効果と財源率の引き下げは不交付団体数を増やすものなる。このことに留意すると，人口が 5 万人をの，基準財政需要額の引き上げによって不交付

越える団体では移転額の対地方税比率が15％を

団体数が減少するため，不交付団体数はさほど下回っていることから，平均的には実質減収と増加しないのである。

なる。財政中立の下で地方財政のバラツキを抑地方自治体の財政力格差は，留保財源の多寡と水準超経費とに依存している。すでに言及し

4

4

4

4

4

制するために特定の団体へ手厚い分配を行えば，他方で減収が起きるのは必然である。

たように，留保財源率を引き下げれば，水準超

上記のスキームのとき，どのような団体で減経費を有する不交付団体と，これを持たない交収が生じるのかを簡単な計算によって，よく使付団体との間の財政格差は拡大する。しかし，

う指標によって特徴付けてみよう。いま，改革

不交付団体の数そのものが抑えられることで，前の歳入 W0.75を基準財政需要額と留保財源の多数を占める交付団体間での格差是正効果が支合 計 と し て，W0.75＝ D ＋0.25L と 表 記 す る。

配的であることをシミュレーション結果は示し

また，改革後の歳入 W0.1は，移転された財源ている。

（ηγD Di）を基準財政需要額の10％と想定すれば，
W0.1＝D＋0.1L＋0.1D と表記できる。これらか

5.2.

現実的な政策案ら，改革前の歳入が改革後の歳入を上回る（減実際の政策手段の選択では，地方自治体の歳収となる）条件は，W0.75＞ W0.1より（L/D）＞

入格差を最小化するだけではなく，実行の容易（2/3）と求まる。ここで，地方税と基準財政収さ（事務コスト，第三者からの理解の容易さ）

入額の関係式である0.75L ＝ R を用いると以下や，田近ほか（2001）が強調している留保財源の関係式を得ることができる。

が地方自治体に与えるインセンティブの強弱なども考慮すべきであろう。それゆえ，格差是正

と経年的な安定性の視点から，基準財政需要比

R
─
D

＞

1
─
2

例型の繰り返し型を採用しつつも，留保財源率

式の左辺は，基準財政需要額に占める基準を10％程度は残すというのがより有力なアイデ

財政収入額の割合なので財政力指数を意味してアとなるかもしれない。

おり，これが0.5より高い市町村が実質的に減

この場合，交付団体のみが受け取る移転額収になる。反対に，財政力指数が0.5より低い（基準財政需要額の変化）は，表 4 より各団体

市町村が実質的に増収となる。2007年度の単年の基準財政需要額の10.6％になる。この「約度データを用いて R/D を算出したところ，こ10％」の定量的な意味を確認するために用意しの値が0.5より高い団体（減収になる団体）のたものが表 6 である。例えば，人口規模が 1 〜

割合は全市町村の50%（＝908/1793）であった。

― 271 ―

この概算結果は，上位団体からの支出金や地方付団体間でのみ財政調整を行う構造になってい譲与税などを考慮していないなどの問題はあるる。それゆえ，交付団体と不交付団体とで財政が，使い慣れた指標を尺度とすることで今回の力を比較すれば，その格差はなんら是正されて政策案の姿を上手に示している。すなわち，財いないどころか，むしろ広がってしまう構造に政力の高い上位50％の団体から下位50％の団体なっている（3.2節）。交付団体と不交付団体のへ財源を移転することで，地域間の格差を平衡

間の財政格差を是正するのであれば，不交付団化するスキームになっているのである。

体からの財源拠出（いわゆる「逆交付税」）を求め，これを交付団体に分配するような制度が6．おわりに必要であるが，わが国では採用されていない。

本稿では2007年度の市町村データを用いたシ与）税は，地域間の偏在性が高い地方税を選定

ミュレーション分析を行い，ある特定の作法のし，その一部を国税とすることで地域間の財政下（5.3節のシナリオ）であれば，留保財源率

格差を抑制した上で，国税化した財源を譲与税を10％へ引き下げ，かつ基準財政需要額を現行として恣意的に再分配し，地域間の財政格差をより10％引き上げることによって，ジニ係数で縮小させるようなスキームを持っている。

そうした中で導入された地方法人特別（譲測定した地域間の財政力格差を現状よりも抑制

実質的な意味で「逆交付」にあたる当該制度することができることを明らかにした。この施を許諾した東京都の判断の意義は相当に高いよ策によって不交付団体となる自治体数は236でうに，私には思われる。また，現在進められてあり全体の14％を占め，当該団体の住民数は全いる定住自立圏構想の中心市が不交付団体であ体の約30%を占めることになる。これらの値は，れば，自然な形で格差是正がすすむのかもしれ

いずれも現状より大きな値である。また，交付ない。しかしながら，留保財源率を10％に設定

税総額を一定と仮定しているため，国に追加的し，基準財政需要比例配分の繰り返し型で不な財政負担が生じてもいない。ただ単純に地方交付団体となる236団体（2007年度）の中には，

交付税制度の留保財源率を見直すだけで，これ定住自立圏構想で中心市宣言をしている自治体

だけの効能が期待できるのである。  

は存在しない。

ただし，留保財源率の引き下げによってジニ

今後は，大都市部の不交付団体からどのよう係数が低下するとしても，その変化に社会科学にして水平的財政調整の許しを得るのかが，政的や実務的な意味を見いだすのは軽率に過ぎる

策上の課題として浮上するであろう。

かもしれない。ジニ係数の値そのものは0.63〜
0.67であり，地域間の格差が本質的な意味で霧消するわけではないし，その変化幅が何を意味《参考文献》

しているのかが不明瞭である。しかしながら，⑴ 足立伸（2006）。
「地方交付税法の運用の実態について−地方交付税をめぐる誤解とその背景−」，

定量的な根拠を示した上で，具体的な留保財源

PRI Discussion Paper Series No.06A- 7 ．

率を提案したものを筆者は管見にして存じないことから，本稿の政策論への貢献が僅かでもあ⑵

井川博（2006a）。
「自治体施策に対する国の責任と財源保障（上）- ナショナル・ミニマム，「通るとすれば，定量的な考察をベースとした具体

常の生活水準」の確保と地方交付税」『自治研

案を提示した点にあるのではないだろうか。
最後に，残された重要な課題を挙げておきたい。先述したように，本稿が提案する留保財源究』82（10号）；pp.3-22.
⑶率の引き下げによる地域間格差の是正策は，交― 272 ―

井川博（2006b）。
「自治体施策に対する国の責任と財源保障（下）- ナショナル・ミニマム，「通常の生活水準」の確保と地方交付税」『自治研⒃

究』82（11号）；pp.31-52.

林正義（2008）。
「地方財政と生活保護」『生活⑷

保護の経済分析』東京大学出版会。

神野直彦（2003）。
「分権型社会における地方⒄ 別所俊一郎（2008）。
「公共投資の実施と政府間

税財政（メモ）−三位一体の改革の検討試案−」（ 第27次 地 方 制 度 調 査 会 委 員 提 出 意 見：http：関係」『フィナンシャルレビュー』89；pp.93-117。
⒅

山下耕治（2001）「地方政府の課税インセン//www.soumu.go.jp/main_sosiki/ singi/chihou_

ティブ－超過課税に関する実証分析－」『日本経seido/singi/pdf/No27_senmon21_01.pdf）。

済研究』43 ；pp.155-169.

⑸

田近栄治（2009）「地方分権のために交付税と⒆ 山下耕治，赤井伸朗，佐藤主光（2002）。
「地方

地方税源をどう改革するべきか」（地方分権改革

交付税制度に潜むインセンティブ効果：フロン推進委員会報告，2009年 2 月25日）。

ティア費用関数によるソフトな予算制約問題の⑹

田近栄治，油井雄二（2005）。
「地方財政改革
−交付税，地方税と補助金の連関をどう解くか」検証」『フィナンシャルレビュー』61；pp.120-45.
⒇

Boadway, Robin. 2004. "The Theory and『フィナンシャルレビュー』76；pp.161-184．

Practice of Equalization," CESifo Economic⑺ 田近栄治，宮崎毅（2008）。
「地方交付税と地方

Studies, 50; pp.211-254.

自治体の財政改善努力−全国市町村データによ Boadway, Robin and Frank R. Flatters. 1982.

る分析」『会計検査研究』38；pp.1-13．

Equalization in a Federal State： An Economic⑻ 田近栄治，油井雄二，佐藤主光（2001）。
「地方
交付税の何が問題か」『税経通信』56⑿；pp.23-33。

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vol.40. no.4;pp.583-99.
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Buchanan, James M. 1952. "Federal Grants

and Resource Allocation," Journal of Political⑽ 西川雅史（2006a）。
「徴税の費用対効果」『第 2
回税に関する論文−入選論集』；pp.1-31．
⑾" Federalism andFiscal Equity," American Economic Review.

50年，制度の持続可能性を問う」から〜地方交付税の発足時を振り返り，制度運営の歴史を総Buchanan, James M.1950.

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1972. "Efficiency Limits of Fiscal Mobility,"

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Journal of Public Economics, 1 ; pp.25-43.

⑿ 西川雅史（2007）。
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1975〜2001年」片桐正俊ほか編著『分権化財政の1999. "Federalism, Grants, and Fiscal Equaliza-

新展開』（中央大学出版会）；pp.41-68．

tion," National Tax Journal, 52⑵ ; pp.239-260.

⒀ 西川雅史（2009）。
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 「地方交付税の留保財源率の見直し」（岩手県－道州制と税財政制度－』，第 2 章所収，日本経HP，http：//www.pref.iwate.jp/syoku/5%20

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siryou/zaiseia131115b.pdf#search=' 平 成14年 度⒂ 林正義（2006）。
「地方交付税の経済分析：現状

予算の編成等に関する建議 '，2009年 5 月28日現
在）
。

と課題」
，
『経済政策ジャーナル』 3 ⑵ ;pp.6-24.

― 273 ―

財政制度と地域経済
─財政制度を通じた地方の疲弊と再生─

一橋大学大学院経済学研究科准教授

はしがき

本稿は，平成22年 3 月4日開催の財政経済研究会における，一橋大学大学院

山重慎二「地域経済」の関連についてお話させていただ
ければと考えています。

経済学研究科准教授 山重慎二氏の『財政制度1．基本的な視点と地域経済─財政制度を通じた地方の疲弊と再生』と題する講演内容をとりまとめたものである。尚，スライド１～34を本文末尾にまとめて添付している。

私の基本的な視点は，社会保障制度や交付税
交付金制度といった再分配の仕組みが，戦後の日本の財政の中で充実したことで，結果的には地方が疲弊するという状況が起こってしまったというものです。これが本日の前半のお話です。

本日は，近年の地域経済の問題について，どそして，財政制度が地方の疲弊の一因になっのように理解し，どのように解決していったらているとすれば，これらの制度をもう一度再設

いいのかについて，私の考えをお話させていた計することで地域経済の再生のきっかけが生ま

だきたいと思います。この問題については，れると考えています。どのような制度改革を行『社会保障と経済』という東大出版会の本のシうことで地方の再生を果たせるのか。これが，リーズの中で，「地域経済と社会保障」という本日の後半のお話となります。

タイトルの論文を書かせていただきましたので，

まず【スライド 2 】で，ある過疎の町の町長

本日の報告はこちらの論文がベースになっておさんの発言を紹介させていただいております。

ります。したがって，もし本日の報告にご関心「所得を得る機会が失われるとか，医療・福祉を持っていただけるようであれば，併せてこちを支えられなくなるとか，あいは文化活動が維らの論文の方にもお目通しいただければ，大変持できなくなるなどの，暮らしの基盤が崩壊しありがたく存じます。

てしまうようなことが起きなければ，人口が減

論文では，主として社会保障制度と地域経済ること自体さほど深刻には受け止めていませの関係に関する議論を行ったのですが，社会保ん」という発言です。この発言が私の頭の中に障制度のみならず，交付税交付金制度を初めとずっと引っ掛かっていまして，この発言から，する補助金の仕組みが地域経済に与える影響も財政制度がなぜ地域の疲弊，とりわけ過疎化の非常に重要だと思いますので，本日は社会保障きっかけになっているのかということを，まず制度と補助金制度を中心とする「財政制度」と読み解いていければと思っています。

― 275 ―

この発言が示しているのは，財政の面で手厚い保障が行われるのであれば，自分たちの町やを「分析の枠組み」として簡単にレビューさせていただきたいと思います。

村は過疎化が進んでも特に心配しませんという

2．分析の枠組み

心理状況です。そのような心理構造が日本の社会の中に作り出されて，それが結局，過疎化を促進する一因になってしまったのではないかと

2 － 1 ．人口移動に関する理論いうことです。言い換えると，過疎化が進んで分析の枠組みということで，まず人口移動に地域の財政基盤が崩壊していくと，公共サービ

関して理解を深めることが議論の上で役に立つ

スも止まってしまうというような状況があったと思います。人口移動に関する事実解明的理論，とすれば，各地域で過疎化を食い止める必死のつまりどうして人口移動が起こるのか，人口移努力が行われていたのではないかということで動が起こるとどのようなことが起こるのかといす。このような考え方をモチーフとして，これう視点で議論をしているものを，【スライド 5 】

からのお話を進めていきたいと思います。

では 3 つのカテゴリーに分けて挙げています。

本日は，「地方」という言葉を「都市圏から第 1 に，経済成長が人口移動の大きな要因に離れた地域」という意味で使わせていただきまなるという研究です。基本的には，成長が進んすが，その「地方」で過疎化が進行しており，でいる地域に人が集まってくるという理論です。

人口減少・少子高齢化の流れの中で「地方」をそして，人が集まることで集積のメリットや規どのように再生させるかは最も重要な政策課題

模の経済性が発生して，それがさらに人口を呼の 1 つだと考えています。

ぶといった構造も生まれやすくなることが知ら総務省の『過疎対策の現況について』というれています。

資料によれば，2009年時点で過疎地域は国土の次 に， 財 政 と の 関 係 で 言 え ば，Tiebout の

面積の約半数以上を占めます。さらに深刻と思「足による投票」の議論が一番有名ですが，地われるのは，「過疎地域」の市町村が，市町村域の競争や自治体の競争が人々の移動の一因に数の約41％を占めるという状況です。このようなるということがよく知られています。

な状況下で，地方分権をどう進めていくのかに

第 3 に，あまり指摘されていないことですが，ついて考えていかなければならないという認識

実は人口移動の問題を考えるとき，家族や共同は重要だと思います【スライド 3 】。

体の問題を考えることが意外と重要だと考えて「過疎地域」の定義については，資料の最後います。後でも議論になってきますが，高齢のの【スライド34】を見ていただければと思い親が住んでいる地域から，子供が移動するのかますが，基本的には人口がどんどん流出していしないのかという意思決定が実は頻繁に行われる地域です。そして，その結果として高齢化がていて，家族が住んでいるから，老親が心配だ

進んでいる地域ととらえることができると思いから地方にとどまるということもあるし，逆にます。

稼ぎが必要だからということで，都市に行かなしたがいまして，過疎の問題や地方の疲弊のければいけないということもあるわけです。

問題を考える場合，「人口移動」の理論，ある

このような現象に関する経済学的理論はあまいは，「人口移動」に関してどう規範的に考えりないのですが，地域へのアタッチメント（愛たらいいのかという理論が役に立つと思います。

着）が人口移動や足による投票の議論を考える

そして，財政と地域経済の関係について考えて上で重要であるとの指摘が行われています。まいきますので，「地方分権」に関する理論も有た，最近では Social Capital とも言われる「地用です。そこで，まず初めに，それぞれの理論

域での人間関係」が人々の地域間移動を考える― 276 ―

上では重要で，移動の結果，地域の人間関係がいます。ですから，人口移動が経済の効率化に変わってきて，それが例えば成長率などにも影寄与することもあるのですが，例えば過密とか響を与えるといった議論が出てきます。若干で過疎とかいった非効率性を引き起こしてしまうはありますが，人口移動と家族・共同体の関連こともあるということです。
次に，政府と人口移動に関しては，足によるに関する分析が幾つかあります。
このような議論を整理してみたのが，【スラ

投票を通じて効率化がすすむという可能性はあイド 6 】の図の左側の部分です。つまり，地域

りますが，逆に有害な租税競争が発生して非効移動を媒介として，「地域経済」の中で雇用機率性や不公平性が生ずる可能性もあります。で会，家族，地域社会が相互に依存しあいながら

すから，ここの面でも，人口移動が必ず効率性

ダイナミズムを生み出しているという視点が分を高めるというわけではなく，放っておくと望析の枠組みの一つとなります。

ましくない状況も十分起こり得るということで前述の論文では，このようなダイナミズムのす。
最後に，家族・共同体と人口移動に関しては，下で，社会保障制度が人々の地域移動や地域経済に影響を与えることで，社会保障制度と地域人口が移動しないことで家族やコミュニティの経済の相互依存関係が生まれることに注目した

絆やネットワークが維持されやすくなりますの分析を行いました。本日は，さらに，交付金制で，相互扶助の規範が持続し，社会の効率性が度などの補助金制度まで含めて，財政制度が高まる場合があることも理論的には知られてい人々の地域移動を通じて地域経済に与える間接ます。しかしながら，人口が移動しないことが的影響，そして雇用機会などに直接与える影響

社会の閉鎖性につながり，非効率性を生む可能に注目して，財政制度と地域経済の相互依存関性も出てきます。人口移動が起こらない場合，係を考えてみるということになります。そのよ

家族や共同体といった閉じられた社会でのサー

うな相互依存関係の故に，財政制度が地域経済

ビス供給が中心となってくるわけですが，そのを疲弊させる一因になるとともに，その再設計

ようなネットワークの閉鎖性が非効率性を持つが地域経済を再生させるきっかけにもなるといことも知られており，家族・共同体との関連でうのが，分析の枠組みとなります。

も人口移動が望ましいか否かは明確ではありま

人口移動に関しては，様々な要因で起こり，せん。

それが地域にいろいろな影響を与えるという事

このように，規範的な観点からは，人口移動

実解明的な議論があるわけですが，私たちの関が起こることには，メリットとデメリットがあ

心は結局のところ政策にありますので，規範的ることになります。結局，良いとも悪いとも言に考えていくことも求められます。例えば，人えないということですが，少なくとも人口移動

口移動は良いことなのかという問題を最終的にが効率性に影響を与えるというのは面白いとこは考える必要があるということです【スライド

ろかと思います。

7 】。
そのような規範的議論に関しても，もちろん

2 － 2 ．地方分権に関する理論

様々な議論があります。例えば経済成長と人口

地方分権の理論に関しては，あらためて皆様

移動の関連では，成長率の高い地域への人口移に詳しくご説明する必要はないと思いますが，動は，労働市場の効率性の観点から望ましいと「地域の再生」という観点からは，地方分権が考えられます。しかしながら，市場に任せてい進むとどんなことが起こるのかということを整たら効率的になるかというと，実は外部性があ理しておくことは有用だと考えています【スラるのでそうとはならないということも知られて

イド 8 】。

― 277 ―

事実解明的な分析に関しては，まず，分権化が進むと自治体間の競争が起こるということがは，ここでいう「集権化」が望ましいということもありえます。

指摘されます。さらに，中央政府と地方政府のさらに，財源調達に関しても，規模の経済性

間のプリンシパル・エージェント関係，つまりがあることに注目すれば集権化が望ましいと考一種の主従関係に緊張関係が生まれてきます。

えられる場合もあります。

一般に，歳出を自由に決める権限が地方自治体

また，分権化を進める中で政府間移転が大きのような「エージェント」に与えられていく中くなる可能性も高いわけですが，その場合，すで，放漫な財政運営が行われる可能性が高くなでに指摘したようなプリンシパル・エージェン

ることも，よく指摘されるところです。

ト問題が起こるので，あまりエージェントに権

さらに，一般にはあまり指摘されないのですが，自治体は地域の共同体と連携しながらさま限を与えない，つまり集権化の方がいいという議論も出てきます。

ざまな施策を実施していますので，分権の問題

最後に，社会保障との関係で少し強調させてを考える上では，実は地域共同体などとの関係いただきたいのですが，政府の役割の 1 つとしも非常に重要になってきます。最後の議論に関て，保険の提供があります。社会保険というのしては，ケーススタディなどが多いのですが，がまさに政府による保険の提供の 1 つです。政幾つか分析や議論が行われています。

府が保険を提供しているときに，保険者は誰が一方，規範的な分析に関しても，いろいろないいのかという話を考えると，保険を支える原議論があります。要は，地方分権はいいのかど

理は基本的には「大数の法則」ですから，やはうかという話ですが，重要なポイントになるのり大規模に，つまり集権的に保険事業を行うこが「分権定理」といわれるものです。情報の不とが，リスク・シェアリングの効率性の観点か完備性がある場合，サービスを受ける人たちにらは望ましいことになります。

一番近いところで公共サービスが提供されるこ

ただ，保険事業にはモラルハザードの問題がとが望ましいということが，地方分権を進める

伴いますので，そのモラルハザードの問題を考

理論的根拠になっています【スライド 9 】。

えると，被保険者に近いところでモニタリング

ただ，その一方で，規模の経済性があるよう等が行われるといいということが確かにありまな場合には，「集権化」が望ましいことになりす。その点を考えると，保険事業を分権化するます。
「集権化」という言葉は，ちょっとわかことが効率性を高める可能性も考えられます。

りにくいと思いますが，基礎自治体で意思決定

結局，規範的な観点からざっくり言えば，情やサービス供給が行われるようになることを報が重要な財・サービスに関しては，分権化が「分権化」とすると，都道府県あるいは国と望ましいけれども，規模の経済性や外部性があいった上位政府で広域的にサービスを提供する

る場合には集権化が望ましいというイメージが，ようになることを，ここでは「集権化」と呼ん

経済学的議論の 1 つのイメージなのかと思って

でいます。

います。

ですから，規模の経済性がある場合は，基礎3．財政制度を通じた地方の過疎化

自治体に任せるよりは，それより上位の都道府
県なり国なりがサービス供給を行った方が望ましいという意味で，集権化が望ましいというこ

以上のような分析の枠組みを念頭に置きながとが知られています。したがって，経済学的にら，つまり「人口移動」あるいは「分権化」とは，分権化が必ずしも常に望ましいわけではな

いった概念をキーワードとしながら，これからく，規模の経済性あるいは外部性がある場合に日本の歴史を少し振り返り，財政制度が地方の― 278 ―

過疎化に寄与してしまったプロセスについてお口の純流入が起こっているのですが，特に大阪話していきたいと思います。

圏，名古屋圏では，人口の流入が基本的に止まる，場合によっては流出が起こるという状況が3 － 1 ．戦後の経済成長戦略

生まれました。大阪圏，名古屋圏ではその傾向

戦後の成長戦略というものが一体どんなもの

がずっと続いています。東京圏については，バだったかということを，あらためて振り返ってブルがはじけたころは人口流出が起こっていま

みると，やはり戦争で破壊された都市部に，ますが，それ以外の時期は基本的に流入している

ずは集中的に開発投資を行い，そこで経済成長という状況です。

を遂げるということが行われたのだと思います。

結局，戦後の成長戦略とはどのようなもの

これが1960年代までに起こったことです【スラだったかと言うと，都市部の開発を先行的に行

イド10】。

い，資本と人口を都市部に集中をさせて経済成

古い論文からの引用で恐縮ですが，【スライ長を遂げるというものだったと思います。それ

ド12】の図は， 1 人当たりの公共投資額の推に伴って都市部に人口が流入して，一定の成功移を表したものです。全国平均を100としたとを収めたわけですが，過密等の弊害も指摘されきに，各都道府県における行政投資はどのようるようになりました。そして，日本列島改造論なパターンを示しているかを示したものです。

のように地方の開発も進めていく必要があると

例えば東京圏では，1960から1970年代の初めぐいうことで，地方に対する公共投資が行われる

らいまでは，100を超える水準の行政投資が行のが70年代以降ということです。

われていました。同様に大阪，愛知といったとそこで期待どおりに地方の開発が進んだかところでも，1970年に入るぐらいまでは全国平均

いうと，そんなことは結果的には起こらなかっを超えるような行政投資が行われていました。

た。都市部では開発が先行し人口も集まったのその一方で， 1 つの事例ですが，青森を見る

で，結果的に，その優位性が継続した。それをと，同時期には平均よりも明らかに低い行政投覆すほどの状況の変化は，地方では作られず，資しか行われていなかったことがわかります。

多くの地方で過疎化の進行を食い止められず，

ところが，70年代にターニングポイントがあっ

公共投資も結果的に無駄になってしまったといて，これがいわゆる日本列島改造論と呼ばれるう状況が起こったのではないかと理解していまようなものに起因していると思うのですが，公す。

共投資が地方に向かうのです。都市部では，80

ただ，地方の中核都市というのはそれなりに年代後半に，また違う様相が出てくるのですが，発展していますので，全く無駄になったわけで少なくとも70年代半ばから80年代の前半ぐらいはないと思いますが，過疎地と言われるようなまでは，地方に積極的な公共投資が行われると地域で盛んに行われた公共投資は，結果的にはいうプロセスがありました。

無駄になってしまったということが起きたと考そして，それと連動しているようなパターン

えています。

を示しているのが，【スライド11】の人口移動のグラフです。つまり，都市部への集中的な投

3 － 2 ．交付税交付金制度の意義と副作用資がある時期が1970年代の初めまでの時期です

このような歴史的展開の中で，補助金制度やが，この時期には人口の大きな純流入が都市圏

社会保障制度の充実の意義を考える必要がありで起こっています。70年代以降，地方にも投資ます。ただし，その一方で，それらには「副作が行われるようになって，都市への人口流入は用」も伴ったことに気付くことは重要だと思い減少し始めます。東京圏ではずっと継続的に人ます。

― 279 ―

まず交付金制度というのは何だったかと考え

例えば，交付税交付金制度の充実は，それ自身ると，結局，都市部への集中的な資源の投下のには大きな意義を見いだせるとしても，地方の結果生まれる公共財・サービスの地域間格差を過疎化を生み出すという副作用に十分注意しな是正し，成長戦略への理解を求める制度であっ

がら戦略的に行われてきたのかというと疑問がたと考えられます。都市部で生まれた果実を，残ります。地方の過疎化が進んできることに気地方にも回すということで，地方の人々の不満

付いて，あわてて舵を取り直したけれど，そのを和らげるという意味があったと思いますし，

時にはすでに遅かったという状況にあったので継続的にその仕組みが存続するのであれば，地はないかと感じます。

方から若者を都市部に送ってもいいのではない

さらに，舵を取り直して，地方への投資が行かという意識を作ることにも貢献したのではな

われるようになっても，実は交付税制度の下でいかと思います【スライド13】。

必要な財源保障が行われ続ける限り，地方自治

私は鹿児島出身なのですが，今でも，若い人

体が地域に人口や企業を引き留めたり，呼び寄たち，優秀な人たちを東京に送って「もったいせたりする努力は十分に行われてこなかったのない」という気もしますが，あまりそれに対すではないかとも考えられます。一応努力はする

る抵抗感というのは地方にはない。若者を地方のだと思うのですが，その本気度が低いのではから都市部に出してもいいのではないかと考えないかということです。

るのは，やはりそのリターンが自分たちにも何したがって，対処療法的に，地方へ公共投資

らかの形で返ってくるという理解があるからとを続けるだけでは意味や効果はあまりなく，や感じています。つまり，交付金制度を初めとす

はり根幹となる交付金制度にメスを入れ，見直る補助金制度を充実させることで，人材を地域して行かなければ地域経済の問題は本当には解にとどめようとする地方政府の努力が結果的に決できないと考えています。これが今後の再生

起こらなかったのではないかと考えています。

の議論につながってくる認識です。

本日の冒頭で紹介した過疎の町の町長の言葉は，そのようにして作られた意識を象徴的に表して3 － 3 ．社会保障制度の意義と副作用
社会保障制度についても同様の意義と副作用いると思います。
地方からの人材流出を食い止める努力が行わがあると考えています。高度成長期の若年者のれかったことは，おそらく，日本全体の経済成

都市部への流出に伴い，地方で取り残される高長の観点からは望ましいことだったのだと思い

齢者の生活保障が社会的な問題になりました。

ますが，それは地方の過疎化が進むことも意味

1960年代に始まる皆年金・皆保険という社会保していました。私は最近よく「政策の副作用」

障制度の充実は，戦後の成長戦略の結果としてという言葉を使うのですが，ある目的を持って生まれた家族の分離への対応であったと考えら行われた政策には，それ自身には意義や効果がれます。そういう意味ではきちんとした目的やあったとしても，実は副作用がある場合が少な

意義があったのだと思います。ところが，政府

くありません。その副作用をきちんと考えて政が生活保障を行うようになると，家族内での相策を設計しているかどうかは非常に重要ですが，互扶助の必要性が低下し，親が子供たちを地方

日本の政策の歴史を振り返ってみると，政策のにとどめる努力を行わなくなり，過疎化がさら副作用を十分考えずに政策の処方が行われてきに進行してしまうという副作用が起こったのでた場合が多いのではないかという印象を持ってはないかと考えています【スライド14】。
それまでは，田舎では，典型的には，親は長います。
もちろん考えられていたのかもしれませんが，男に家を継がせ，自らの老後の生活を確保しよ― 280 ―

うとしてきました。社会保障がない時代には，帯率」と呼び，それが高度成長期に変化した理

自分たちの老後をやはり子供に依存せざるを得

由を，都道府県データを用いて推計してみまし

ない状況があったわけですから，長男を引き留た。そこでは，純転出率が大きい，つまり若者めようとする。あるいは娘たちも地元に引き留が出ていくような都道府県では，やはり高齢者

めるということをやってきたのだと思うのです。

からのみなる世帯の割合が増加していくことがところが，政府が老後の生活保障を行ってく示されています。

れるということであれば，無理やり子供を引きそれからもう 1 つ面白いと思っているのは，留める必要はないし，子供たちが都市部で豊か

高齢者のみからなる世帯の割合（高齢世帯率）になってくれれば，それが自分にとっても日本が低い地域では，高齢者のみからなる世帯割合

にとっても結構なことではないかという感じで，の変化（高齢世帯率の変化）は，実は小さくな

子供たちの都市部への流出を食い止めることがるという結果です。高齢世帯率が低い地域とい行われなくなったのだと思います。それが結果うのはどういうところかというと，同居の規範

的には過疎化の進行につながっているのだといが残っている地域と考えられます。一般に，高う印象を持っています。

齢者のみからなる世帯の割合の変化が地域にそのような仮説を裏付けるデータとしてどのよって大きく異なるとは考えにくいと思うのでようなものがあるかということですが，まずすが，同居の規範が残っていると考えられる地【スライド15】に見られるように，日本全体で域ではそれが小さくなっている。つまり，同居

核家族化が進み，子供との同居がどんどん低下の規範が残っているような地域では若者の流出してきたという事実があります。高齢者が自分を食い止めるようなことが行われていた可能性の子供と同居する割合は，日本では昔は非常にが示唆されており，ちょっと面白い結果だと個高く，65歳以上のお年寄りが子供と一緒に住ん

人的には思っています。

でいる割合を示す「老人同居率」は，昔は80％

いずれにしてもここで示したかったことは，ほどありました。それが最近ではもう50％を経済成長の過程で，若者が流出していくことで，切っており，子供と一緒に住む，親と一緒に住高齢者が取り残され，それへの対応として社会むという生活パターンが日本でも明らかに失わ保障制度の充実というのが図られたことがうか

れてきています。

がえるのではないかということです。

その一方で高齢者の単身世帯と夫婦のみの世

4．財政制度と地方の再生帯が明らかに増えてきている。これが1960年代以降の日本で起きたことです。その理由のひと
つは，やはり社会保障制度が充実してきて同居

そのような歴史認識，あるいは制度認識に基しなくてもいいという状況が生まれたことにあづいて，今後どうすれば財政制度を通じた地方

ると思います。高齢になっても，夫婦だけまたの再生が可能になっていくのかについて，次には単独で生活できるという環境ができてきたか

お話させていただきます。

らこそ，高齢者の単身化，核家族化，そして子供との同居率の低下が起こったと考えられます。

4 － 1 ．社会保障制度を通じた持続可能な再生

簡単な分析で恐縮ですが，【スライド17】で

戦略

は，高齢者夫婦のみの世帯や高齢者単独の世帯

私の考え方の根っこにあるのは，地方を公共が増えてきた理由に関する分析結果を紹介して投資でカンフル剤的に再生するというやり方はいます。主な結果が 2 つあります。まず，単身

もう失敗しているので，それとは違うやり方で，または夫婦のみの高齢者世帯の割合を「高齢世地方を持続的に再生させるような財政制度の見― 281 ―

直しを行うことはできないだろうかという考え保険事業というのは基本的に大きなプールでリ方です【スライド18】。

スク・シェアリングを行うことが効率的です。

地方経済に関する最重要課題のひとつは，地

しかしながら，現在の日本の医療保険制度では，方に住む人々の最低限度の生活保障をいかに行

国民健康保険の保険者は基礎自治体です。小さうかということです。 4 割ぐらいの基礎自治体

な市町村でリスク・プーリングを行うことはな

が過疎地域にある状況で，どうやって地方のかなか難しく，効率性あるいは安定性の観点か

人々の最低限の生活保障を行っていくのかといら問題があります。ですから，社会保険についう問題が非常に重要と考えています。

ては，国全体でリスク・プーリングを行うことまず初めに，65歳以上の高齢者の割合が 5 割を原則にすればいいのではないかと考えます。

を超えるような「限界集落」と呼ばれる地域の

今後道州制になって，規模の大きい自治体が中には，やはり持続させることが非常に難しい

出てくれば，そこで保険料をプールする仕組みと考えられる地域があると思います。そのようとすることもあり得るかと思うのですが，現時な地域では，人々の移住を支援するような制度点では，公的保険については，国全体でプール設計を，やはり考えていかなければいけないのすることがやはり望ましいのではないかと考えではないかと思います。

ています。実際に誰が保険事業を運営するかと次に，持続可能と考えられる「地方」に関しいうことになると，エージェンシーを幾つかては，私は，社会保障制度をうまく再設計する

作って分権的に運営してもらうということもあことで持続可能な再生につなげられるのではな

り得ると思うのですが，保険自身は全国的に保いかと考えています。その基本的な考え方は，

険料をプールして行う方がよいということです。

社会保険および福祉サービスの確保の責任を原

今の社会保険でも，実は一定のプール化は行わ

則として国の役割とし，どこに住んでも一律のれているのですが，極めて不完全であり，その保険料と負担で最低限のサービスを受けられる結果，自治体が過剰な負担や重荷を担わされる仕組みにすることが望ましいというものです。

ことになっています。

日本の制度は，そのような制度になっている

医療保険に関しては，組合健康保険や政府管と思っている人が実は多いのではないかと感じ

掌健康保険などもありますが，すでに説明しまているですが，現実にはそうなっていないといしたように，国民健康保険については基礎自治

うことをまず確認しておきたいと思います。こ体が保険者になっています。最近出来た「後期

こにいらっしゃる方々は，よくご存じではない

高齢者医療制度」では，保険者は都道府県を単かと思うのですが，日本の社会保険は，一律の位とする広域連合になっていますが，それ以外

保険料と負担で最低限のサービスを受けられるについては基礎自治体が保険者になる仕組みと仕組みになっていません。この仕組みを見直す

なっています。

ことが，地方を再生するという観点から見ても，例えば，【スライド19】にありますように，望ましいのではないかというのが，ここでの議

前期高齢者つまり60～75歳未満の人たちに関し論のポイントになります。

てはそれぞれ該当する保険に加入するのですが，⑴

医療保険制度の見直し

退職した人たちが多く，退職した人たちは国民

地方の再生という観点を別にしても，私はま健康保険に入るわけです。前期高齢者の人口はず「どこに住んでも一律の保険料にする」とい約12％なのですが，国民健康保険では前期高齢

うことは基本的に望ましいと考えています。な者の割合は約28％であり，多くの高齢者が国民ぜそう考えるかというと，既に地方分権の望ま

健康保険に加入しています。言い換えると，ほしさに関する説明の中でも申し上げたように，

かの保険では前期高齢者の割合は小さいという― 282 ―

ことです。組合健康保険だと 2 ％ぐらい，政府

もともとは地域間の再分配を目的にしたもの

管掌だと 5 ％ぐらいで，保険財政の観点からは，ではないのですが，結果的に見ると，やはり都

国民健康保険に加入する人たちが高い保険料を市の人たちが納める保険料なり税金なりが，地支払うことになり不公平とも言えます。

方の人たちの医療を支えるという構造が起こっ

そこで，組合健康保険や政府管掌健康保険のてきています。これが結果的には地域間の再分

加入者にも，前期高齢者の医療費の適切な割合配の仕組みとして機能していることが，今の制を「支払基金」に拠出してもらう仕組みとして度の下で起こっていることがわかります。

います。例えば組合健康保険では約10％，政府

ちょっと面白いのは，このような再分配が行管掌では約 7 ％，支払基金に拠出してもらい，われた結果，地方ではどんなことが起こっていそれを高齢者の負担が重い国民健康保険に給付るかというと，【スライド24】のグラフに示さすることで何とか賄えるという状況が作られてれているように，年金所得が地方の高齢化が進います。さらに言うと，国民健康保険には国庫んでいる地域の主要な所得になるということが支出金が給付金に上乗せされて入ってくるとい起こっています。むしろこの図では高齢化率をう仕組みがあって，相当の再分配が国民健康保横軸と考えてグラフを見た方が解釈しやすいの

険の加入者には行われている実態があります。

ですが，高齢化率が高い都道府県では年金給付

このような保険者間の再分配の仕組みは，医療が県民所得に占める比率が上がってきています。

保険が全国一律の制度となっていないために作

つまり，年金所得が，地方に住んでいる人たちり出された仕組みで，その仕組みが不透明になの重要な所得源になっているということです。

りやすく，様々な問題を引き起こしています。

それは何を意味しているかというと，年金が充そのような再分配の仕組みは，実は地域間の実すると，交付税などを通じた再分配を行わな再分配として見ることもできます。社会保障制

くても，社会保障制度を通じて地域の経済が支度は，基本的には個人に対して支払いを行うもえられるということです。

ので，地域間での再分配を目的としているもの

このように，現在でも社会保障制度を通じて，ではないのですが，地域間で個人の属性が違っ

地域経済が支えられるという構造が存在していてきますので，地域で再分配が起こっているかるのですが，現在の仕組みの下では，それはかのような形で表れます。例えば，東京都の人たなり不完全なものでしかなく，自治体が地域のちは，平均的にたくさん税金や保険料を払いま

社会保障の重荷の一部を担うことになっていま

すが，それがどこに行くかというと，社会保障す。国が一体的に保険を運営するという保険原制度を通じて，地方に住んでいる人に向かう形

理からも望ましいと考えられる改革を行い，基になっています。

礎自治体の重荷を取り除くことで，地方財政おこの点に注目して，社会保障制度を通じた地
域間再分配の構造を都道府県ごとに計算したのよび地方経済の問題を改善していくべきであるというのが最初の提案です。

が，【スライド25】で紹介する研究です。ここ⑵

では，明らかに東京都に住んでいる人たちが納さらに，このような保険の面のみならず，

める税金や保険料が，年金あるいは老人医療とサービス提供に関しても，最低限のサービスをいう社会保障制度を通して，地方に住んでいる

どこに住んでいても受けられるという状況に高齢者の手元に届く構造が存在するために，地なっていないのが日本の社会保障制度の特徴で方の方にプラスの再分配が行われて，都市部にす。この点を，また医療を事例として説明した

マイナスの再分配が行われている状況が示されいと思います【スライド19】
。

ています。

医療サービス供給方式の見直し

現在，日本では「不採算医療」と呼ばれるも― 283 ―

のがあります。厚生労働省の資料によれば，

ただ，基礎自治体の追加負担というのは，特「救急医療，災害医療，へき地医療など社会のに過疎地等では大変ですので，実際には国が補基盤を整備するために必要不可欠ではあるが，助を与える仕組みがあるわけです。ですから，

資金面で困難な不採算を伴う事業を担う」と説後の議論とも関連してくるのですが，ここでも明されています。地域経済の問題との関連で言「補助金」が出てきて，社会保障制度の不完全えば，「へき地医療」などが不採算医療となっ性を補うために自治体に与えられるという構造ていることが，重要だと思います。

が存在しています。

なぜ「へき地医療」が不採算となるかと言え問題は，このように自治体の財政に社会保障

ば，過疎地に行けば行くほど規模の経済性が働制度の一部を担わせること，そしてそのたためかなくなるからです。医療サービスの供給にはに，国から自治体に補助金を与える構造が存在一定の固定費用が必要ですので，人口が少なくすることが望ましいかという点です。確かに，なるほど，サービスを提供するための 1 人当た保険事業にかかわるモラルハザード問題を抑制

りの費用が高くなってしまいます。

するために，意図的に基礎自治体を介在させる

その一方で，診療報酬は「全国一律」とされことで，過剰な医療資源の利用を抑制できるとていますので，過疎になればなるほど，医療は考えられます。基礎自治体は自らの負担が増加

不採算となりやすいのです。つまり，同じ医療することは避けたいので，医療サービスの利用サービスを提供しようとしても，地域によってを抑制するような努力を行うだろうということ

平均費用が違いますので，一律の診療報酬ではですね。

賄えない，赤字になってしまう，不採算になっ

しかし，そのような仕組みが持つ弊害や副作てしまう状況が過疎地では発生します。言い換用を考えると，今後は，モラルハザードの抑制

えると，「不採算医療」とは，現在の日本のは，医療保険や医療サービスの提供に基礎自治「全国一律」の診療報酬制度が生み出している体を介在させることによってではなく，保険者，問題なのです。

被保険者，サービス提供者の間の契約を通じて平均費用が高くて不採算になるという問題に行うのがよいのではないかと考えるのです。そ対して，現在，日本ではどのように対応していのような仕組みとしていくことが地方の再生にるかというと，基本的には基礎自治体が追加でもつながると考えています。診療報酬では賄え負担することで対応する構造になっています。

ない部分を国からの補助金で賄えれば，それは【スライド20】にもありますように，日本の医それで良いのではないかとの考え方もあるかも

療法では，「国及び地方公共団体は，医療計画

しれませんが，補助金という仕組みが入ってくの達成を推進するため，病院又は診療所の不足ることで，様々な問題が起こってきます。

している地域における病院又は診療所の整備そ補助金制度が具体的にどうなっているかといの他必要な措置を講ずるように努めるものとす

うと，地方公営企業法施行令において，自治体

る」と書かれているのです。ですから，過疎地

は一般会計から「公立病院」に繰り出し金を計

ほど平均費用が高くなってしまうので，それに上することができ，現在その繰り出し金が地方見合う診療報酬が来ない場合には，その自治体

交付税等において考慮されることになっているで追加負担をしなければならないという構造にのです。つまり「公立病院」を作り，そこになっているのです。そういう意味で，日本では「不採算医療」を行わせて，それに対して国がどこに住んでも，一律の保険料負担で最低限の補助をすることで先ほどの問題を解決しようと

医療サービスを受けられる仕組みにはなっていしているのが，日本の医療サービス提供の仕組ないのです。

みなのです。
― 284 ―

結果的に公立病院に対して補助が行われる仕を抑制できるのではないかという考え方が，自組 み が あ る わ け で す が， 補 助 が き て も な お

治体が医療サービスの供給に関わる理由の 1 つ

3 / 4 ほどの公立病院が赤字で，累積欠損額金になっていると思っています。

は 2 兆円ぐらいあります。ちょっと古いデータ

ところが，よくよく考えてみると，このモラで恐縮ですが，そのような実態があることを，ルハザード問題は典型的な平均費用価格規制の【スライド21】は示しています。

問題です。費用に見合うだけの収入を与えてしもちろん，公立病院の経営やガバナンスが甘まうと，コスト削減を怠るというモラルハザー

いことが，公立病院の赤字の基本的な原因とのド行動が起こるという問題ですね。これに対し指摘もたくさんあります。確かに経営がきちんて経済学は何と言っているかというと，適切なと出来ていない公立病院がたくさんあるので，価格を設定して，事業者に対してインセンティ

それが最も重要な理由という気もします。ただ，

ブ規制を行うことが望ましいということです。

その一方で，そもそも，なぜ「公立病院」が存

そのようなインセンティブ規制を病院に対し在しているのかという問題を考え始めると，上て行うことが，望まれる改革だと私は考えてい記のような診療報酬構造の不完全性のために不ます。平均費用に見合う支払いを行うことで，採算医療の問題が生まれ，それを公立病院へのモラルハザードの問題が確かに起こりやすくな

補助金という形で解消しようとしているというります。しかし，その問題を緩和するために自仕組みが，「公立病院」の存在を求めることに治体を介入させるのではなく，むしろ国が社会なっているという構造にぶつかるのです。そし保障制度の中で診療報酬をきちんと設定し，病て，そのような構造の上で，補助が与えられる院に対するインセンティブ規制を設けることで，公立病院の経営が甘くなってしまうという問題

病院と保険者の関係，そして保険者と被保険者が起こっていると考えられます。

の関係の中で，問題を改善することができるとしたがって，真の問題は，「公立病院」の存いうことです。自治体そして補助金を通じて問在を求める社会保障制度の不備にあると考えて題を改善することは，様々な弊害を生むため，います。「公立病院」が必要なければ，そもそ

望ましい改善方法ではないと考えています。

も「公立病院」の経営の問題は重要でなくなる

例えば，ヤードスティック競争のように，類のですから。そして，公立病院が必要とされる

似する地域の病院の平均費用を計算して診療報理由の一つは，現在の診療報酬の仕組みの下で酬を設定することで，病院が努力して平均費用

不採算医療が生まれることにありますので，真を引き下げるインセンティブが生まれますので，の解決策は，不採算医療が起こらないように，

様々な効率化のための努力が期待されます。も平均費用が賄われる診療報酬体系にするという

ちろん，完璧な制度設計を行うことは難しいとことです。

は思いますが，例えば介護保険などでは事業者

そうなっていないのはなぜかというと，平均への支払いを地域ごとに変えているのですから，費用が賄われるような診療報酬体系にすると，制度的にはそれほど難しいことではないと考え

医療サービスが高コストになっても財源保障がています。

行われるということですので，医療サービスのこのような改善案のイメージを図であらわし提供者がコストを削減する努力を怠るモラルハ

たのが【スライド22】です。今までの仕組み

ザードの問題が起こるからだと考えられます。

が左側の図です。ここでは事業として「病院事そこで，公立病院の設置者である自治体に，赤業」を考えるわけですが，この事業は，現在の字の少なくとも一部を担わせるような構造を

診療報酬制度の下では不採算事業となりやすい作っておくことで，このモラルハザードの問題

ので，国が補助金を出すから自治体でしっかり― 285 ―

モニタリングしながら行って下さいという仕組の負担にはならなくなっていきます。これまで

みになっています。こうすると，国から自治体の制度の下では，高齢者が増えれば増えるほど，への補助金と自治体から病院への補助金という自治体の負担も増加する構造がありましたので，

2 重の構造が生まれます。

高齢者は，言葉は悪いのですが「お荷物」とそうではなく，保険者となる国が，サービス

なっていました。ですから自治体も病院を充実提供者である病院との直接契約の中でモラルハ

させたいけれど，財政面で制約がかかってくる

ザード問題を改善するメカニズムを導入すれば，という構造があったわけです。もちろん，その自治体に対する交付金をなくすことができる。

ような制約こそ，過剰なサービス利用を抑制す

その方が，医療保険およびサービス供給の仕組る仕組みと考えられてきたのですが，自治体のみとしても，地方財政の仕組みとしてもクリア

自立と地域経済の再生を阻むという副作用もとなり，効率化が図られることになるのではな

持ってしまったと考えられます。
先ほど申し上げた私の提案は，基本的に社会いかと考えています。
注意していただきたいのは，私は公立病院を保障制度と自治体財政を切り離しましょうとい

無くすべきだと言っているわけではないというう提案です。過剰なサービス利用を抑制するとことです。公立病院を作らなくても，最低限度いう観点からは，そのような改革は非常に怖いの医療サービスが提供される仕組みにすべきで気もします。自治体が，地域の高齢者のために，あるということを申し上げているだけです。公

どんどん福祉サービスの拡大に励むようになり，

立病院の方が，よりよい医療サービスが提供し社会保障関係費がどんどん膨らんでいくと感じてくれるという住民の判断があれば，公立病院られるからです。

を残してもらっても構わないと思います。重要

その懸念に対しては，そのようなモラルハ

なのは，過疎地域でも，割高になりやすい費用

ザード行動は，保険者である国が病院および被を賄えるだけの診療報酬が与えられる仕組みと保険者との契約の中で適切なインセンティブをすることで，民間の医療機関でも適切な医療与える仕組みを整えることで，解決していくべ

サービスを提供できるような環境が整えるといきであるという考え方を提示したところです。

うことです。それによって，公立病院に依存す

そのような仕組みを適切に設計するには，それる必要がなくなるため，過疎地域の病院そしてなりの費用が必要だと思いますが，現在の仕組

自治体の財政状況が改善されることが期待されみが持つ弊害や副作用が緩和され，「地方の再るのです。

生」に貢献する可能性が高いことを考えると，十分検討に値する改革案と考えているわけです。

⑶

社会保障制度改革と「地方の再生」

具体的に，「地方の再生」に関して，どのよ

これまでの議論を，「地方の再生」に関するうな期待ができるかというと，まず，良質な医議論との関連で簡単にまとめておきます。ポイ

療や介護サービスを安価に提供できる地域に事ントとなるのは次の点です。保険に関しては全業所が参入することで，福祉サービスを地域の国的な保険の仕組みとし，サービス供給に関し重要な産業として位置付ける地方が現れることては自治体の負担にならないように，保険者がが期待されます。これまでの仕組みの下では，最低限必要なサービスの平均費用を賄える制度

財政面での負担のゆえに，そのような動きは抑を整備することが望ましいということです。

制されてきたのですが，逆に，福祉サービスのそのような制度が整備されると，高齢者を初拡大が望ましいと考えられる地方で，福祉サー

めとする福祉サービス受給者の存在，そして地

ビスの拡大が抑制され，結果的に過疎化がさら域における福祉サービスの拡大は，基礎自治体に進行するということが起こってきた可能性が― 286 ―

あるのではないかと考えています【スライドの創出を結果的に阻むことで，少子化問題，貧23】。

困問題，地方の財政問題などを悪化させる制度

確かに一時的には福祉サービスを地域の重要となっていると考えることができるかもしれまな産業として位置付ける自治体が数多く現れ，せん。社会保障制度を見直し，自治体に保険事

過剰な資源投資が行われる可能性もあります。

業や福祉サービス提供の役割を担わせないこと

しかし，サービス市場への自治体の介入を極力で，むしろ地方が再生するチャンスがあるので制限するとともに，病院や被保険者の過剰な資はないかと考えています。

源利用を抑制するメカニズムを作ることで，過このように，地方において福祉サービスの維

剰な資源利用はコントロール可能であると考え持・拡充が図られる制度改革は，公共投資によています【スライド26】。

る一時的な地域の景気拡大策とは異なり，急速

むしろ地域住民の福祉サービスを維持するたに高齢化が進行する過疎の地方においてこそ，めの資源が過疎の地方でも確保されることにな

持続的なメリットが生まれる改革であり，持続りますので，福祉サービスの主たる提供者であ可能な地方再生の切り札になるのではないかとる若者も地方に定住あるいは移住し，地方が再考えています。

生する可能性が生まれるのではないかと考えて
4 － 2 ．地方分権や補助金等の在り方の見直しいます。
この点については，【スライド27】の図が示

補助金についても，社会保障制度の仕組みの唆的です。この図は，高齢化率が高い都道府県見直しと同じような発想で考えていくのですが，では，医療・福祉従事者の割合が高くなってい

時間がなくなってきましたので，ポイントだけることを示しています。これは，高齢化が進んお話させていただきます。地方の交付税を通じでいる地域では，【スライド24】で見ていただ

た再分配の仕組みについては，その歴史的意義

いたような所得面だけでなく，雇用面でも社会や公平性の観点からの意義は理解できるのです

保障が非常に重要なサービス産業になっており，が，それが「ただ乗り」を許容する仕組みであ

社会保障制度が適正化されることで，若い人たることには十分な注意が必要だと考えています。

ちがサービス提供者として高齢者のいる地方に

つまり，豊かな地域が生み出す財源にただ乗り

定住あるいは移り住み，地域の再生が図られるすることで，自分たちの財政が賄えるという仕ことが期待されます。

組みの下では，自立のための十分な努力が行わ

そして，そのような現象が起これば，さらなる副次的効果も期待されます。例えば，若い人

れにくくなり，それが地方の疲弊の一因になっていると考えられます【スライド29】。

たちが福祉の仕事をしながら，都会ではなく地公平性を確保しようとする制度が，副作用と方に住むようになれば，地方では保育所などにして非効率性を生みやすいことはよく知られても余裕がありますので，都市部での待機児童のいます。補助金制度を見直して，できるだけ効問題なども緩和され，地方でも都市部でも出生率的な公平性の確保を目指すことが重要です。

率の改善が起こることが期待されます。また，

もちろん，地域間の再分配の仕組みである交付

若者が生活費の安い地方に住むことで若者の貧金制度を即刻なくし，交付金をゼロにすべきで困の問題が緩和されたり，若い人たちが来るこあると主張するわけではないのですが，長期的とで地方の自治体財政の改善が起こるといったにはそれを目指す改革を行うべきだと考えていことも期待されます【スライド28】。

ます。交付金制度を廃止することは長期的にはそのような副次的効果について考えてみると，

1 つの理想だと考えています【スライド30】。

現在の社会保障制度は，地方における雇用機会― 287 ―

交付金が必要とされるのは，自治体の歳出と自治体の自主財源が異なるからです。一般に，められることになります。

自治体の自主財源と歳出のどちらをコントロー

その意味では，「最低限度の公共サービス」

ルしやすいかと言えば，歳出の方だと考えられに関して，基礎自治体に求められる役割は，そますので，交付金をゼロにするということは，れほど大きくないという役割分担を想定してい自主財源を所与として自治体に歳出をコントます。また，例えば教育のように基礎自治体がロールしてもらうということを意味します。

外部性を持つ公共サービスを提供する場合，そこれは，昔から言われている「入るを量りての恩恵を受ける地域が支払う応分の負担は基礎

出ずるを制す」，つまり収入を見て，それに応自治体の自主財源と考えてよいと思います。例

じて支出を決めるという原則に対応します。私

えば，国や都道府県からのいわゆる「支出金」

は，この原則が，やはり地方自治あるいは地方については，再分配を目的とした補助金とは異分権の望ましい有り様ではないかと考えていまなり，自主財源の一部と考えてよいと考えていす。そして，この原則を基本とすれば，地方交ます。

付税は必要なくなります【スライド31】。

それでも，自主財源の少ない過疎地域では，

現在の交付金制度は，「出ずるを量りて入る

最低限度の公共サービスさえ賄えないところもを制す」という全く逆の考え方に基づいていま出てくることが予想されます。その場合には，す。つまり基礎自治体が担うべき役割と歳出が歳出の決定権を上位政府である都道府県に委譲

あらかじめ特定され，その支出に足りない分はすることになります。権限を委譲された都道府

国が補助するというのが，現在の交付金の仕組

県もまた自主財源で賄える範囲で，最低限度のみになっているわけです。その意味で，「出ず

公共サービスが域内の各地域で確保されるようる」が最初にあって，「入る」ところをコントに取り組みます。

ロールするという構造になっている。そのよう

ここでポイントとなるのは，自主財源が少なな仕組みが本当に望ましいのかと考えると，やい地域では最低限度のサービスしか提供されなはり問題の多い仕組みであると考えられます。

いという点です。充実したサービス供給が行わそれでは，「入るを量りて出ずるを制す」とれるのであれば，基礎自治体は上位政府に「たいう基本原則に則った仕組みを具体的にどのよだ乗り」するインセンティブを持ってしまい，

うに設計したらよいのでしょうか。理論的には，

現在の制度とあまり変わらなくなってしまうか

私の答えは単純です。各自治体は自主財源で賄らです。逆に言えば，最低限度の公共サービス

える分しか役割を担えないという仕組みにするしか提供されない場合，それを嫌がる基礎自治というものです。ここで注意していただきたい

体は，自主財源を増やす努力や近隣の自治体とのは，すでにお話ししたように，私は社会保障の合併といった取り組みを行い始めることが考という「最低限度の公共サービス」の確保につえられます。そして，このような仕組みの下で，いては，基本的に国の役割と考えているという

どうしても最低限度のサービスが提供されないことです。

地域が生まれた場合，最後は国がサービス提供

また，基幹となる道路や河川の整備あるいはを行うという仕組みとすることを考えています。

高等教育など，規模の経済性や外部性の大きい

このような仕組みの根幹にある考え方は，財

公共サービスについては都道府県の役割とする源がプールされ，歳入が少ない地域に配分されことも望ましいと考えています。このように，ることで生まれる「ただ乗り問題」を可能な限

国や都道府県が提供した方がよい公共サービス

り回避するべく，自治体の自主財源と歳出が一についてはあらかじめ所与とした上で，それら致することを前提とした財政制度とした方がよ

以外の公共サービスの供給が基礎自治体には求いという考え方です。広域的な事業が望ましい― 288 ―

場合には，国，道州，都道府県などが実施する。

核市，特例市など自治体の規模等によって担え

そして，自治体は自主財源を用いて，基礎的なる役割をきめ細かく変えていくという近年の改

公共サービスの供給から始めて，最低限での革の方向性は，私が考えている改革の方向性にサービス供給が行われない場合には上位政府が近いものです。このような改革を，さらに規模現物給付するという仕組みが，「ただ乗り」のの小さい自治体に関しても行っていくことが，非効率性を抑制しながら，効率的に公平性を確

具体的な制度改革になると思います。

保する制度にはなっていくのではないかと考えています。

なお，このような改革の方向性に関して気になるのは，「地方分権」の流れに逆行する改革

もちろん，このような改革案以外にも，現在ではないかという点です。様々な公共サービスの地方財政の問題を改善する仕組みを色々と考の提供を，どんどん基礎自治体に任せていくこ

えることはできると思います。例えば，住民 1とを「分権化」と言うのであれば，私の案は明

人当りの歳入が同じになるように交付金を与えらかに「分権化」に逆行していると思います。

て，あとは基礎自治体に任せるといった仕組み

分権化に関する理論の紹介の中でお話させていでも，現在の補助制度が持つ非効率性を緩和す

ただいたように，何でもかんでも基礎自治体にることができると思われます。特に，地域が持任せるということが望ましいとは考えていませ

つ潜在力は実際には異なっているため，どんなん。公共サービスの特徴に応じて，それぞれのに努力しても自主財源だけでは最低限の公共レベルの政府に一定の役割があります。

サービスを確保することが難しい地域もあるこ望ましい地方分権化とは，都道府県あるいはと考えると，補助金を通じて一定水準の歳入を基礎自治体が決定権限を持つことが望ましいと与えることは必要ではないかとも思われます。

考えられる公共サービスの供給については，そしかしながら，そのような仕組みの下では，れを担うことが望ましい地方政府に任せて行き

補助金を通じて自治体の財源が保障されるがゆましょうということだと思います。その意味でえに，地域が持つ潜在力を最大限活かして財源

は，基礎自治体のみならず都道府県に対して国を生み出そうとする本気の努力がやはり生まれ

から権限の委譲が行われることも，地方分権とにくくなるという構造が残ってしまうと思いま

考える方がよいと考えています。

す。各地域の限られた資源を最大限に活かす努

そのような地方分権については，私も大いに力を促す仕組みは，確かに厳しい制度と言える

賛成ですが，その検討においては，例えば，社

かもしれません。しかし，これまで活用されて会保険についてはやはり国が責任を持つことがこなかった地域の資源を見いだす努力の中で，望ましいという議論があってもよいのではない

地域の人々のつながりや魅力が高まる可能性もでしょうか。その意味では，分権化を望ましいあると思います。ただ，そのような地域の魅力ものとして分権化を進めていくのではなく，望は，住民だけで発見することが難しい場合もあましい分権社会を模索しながら分権化を進めてりますので，国や都道府県が，補助金ではなく，いくということが重要ではないかと思います。

知的支援や人的支援を行うことも望ましいと思

5．ま と めわれます。
自主財源に応じて各自治体の責任の範囲を定めるという仕組みは，制度的には複雑になる可

本日は，まず前半で，財政制度を通じた地域

能性があります。したがって，理論的に望まし

経済の疲弊というのが，実際には起こっていたい制度を完全に導入することは難しいと思いまと考えられるということをお話しました。

す。しかしながら，例えば，政令指定都市，中― 289 ―

後半では，そのような「財政制度と地域経済

の相互依存関係」を踏まえると，財政制度を通

追記： 本稿は平成22年 3 月 4 日に行われた報

じた地域経済の再生が可能となるのではないか

告を，当日いただいた質問およびコメントへのというお話しをさせていただきました。具体的回答も一部報告の内容に織り込む形で再構成しには社会保障制度を全国一律の制度とすることたものです。質問およびコメントをして下さっが合理的であるのみならず，その結果，過疎地た参加者の方々にあらためて感謝いたします。

等でも高齢者はお荷物ではなくなり，福祉サー

なお，今回の報告の基礎となる研究の一部は，ビス産業が成長し，労働力として若者が流入す「税と社会保障の一体的改革─格差問題と国ることで，地域経済の持続的な再生が図られる

際化への対応」と題する科研プロジェクトの成チャンスになるのではないかということをお話

果であり，下記の参考文献も参考にしていただ

させていただきました。そして，そのような改けますと幸いです。

革によって，基礎自治体が担わなければならない役割や歳出は低下し，財政格差も縮小するの〈参考文献〉

ではないかと考えています。

山重慎 二「家族および地域共同体の機能と政府のそのような社会保障制度改革を前提とすれば，役割─日本型福祉社会の経済学的分析」『一基礎自治体には自主財源に応じた歳出・事業の橋論叢』第120 巻第 6 号，38-62頁，1999年。

みを認め，それで賄えない最低限度の公共サー

山重慎 二「日本の社会経済構造と税制─20世紀

ビスについては上位政府に決定権限を委譲するの回顧と21世紀の展望」『一橋大学研究年報ということが，交付金制度を大幅に縮小させ，経済学研究』2001年。

地方が本気で地方の再生に取り組むきっかけに

山重慎 二「税制と社会保障制度の一体改革によるなるのではないかと考えています。よりよい公格差問題への対応─均等化政策から潜在力

共サービスを確保するために，自治体や住民が支援型底上げ政策へ」貝塚啓明・財務省財務

自主財源を増やす努力を本気で行うことが期待

総合政策研究所［編著］『経済格差の研究─されます。そして，その結果として地域の再生

日本の分配構造を読み解く』（第 9 章）中央経が図られる可能性も生まれるのではないでしょうか。

済社，2006年。
山重慎 二「地域社会の構造変化と政策的対応～活地域経済の問題は，人々の生活と大きく関わ性化から調和社会の創造支援へ」樋口美雄・るものですので，非常に重要な政策課題だと考

財務省財務総合政策研究所［編著］『人口減少

えています。その改善策を考える上では，公共社会の家族と地域』（第12章）日本評論社，事業による地域経済の活性化といった発想では2008年。

なく，社会保障制度や交付税交付金制度といっ山重慎 二「少子化対策の経済学─戦略的制度設

た財政制度と地域経済の密接な関係に注目した

計」『租税研究』715号，2009年 5 月。

制度改革を行うことで，地域経済の持続的な再山重慎 二「地域経済と社会保障」宮島洋・西村周

生を目指すことが重要と考えています。このこ

三・京極髙宣［編］『社会保障と経済社会：第とが，本日最もお話したかったことです。あり

2 巻「財政と所得保障」』東京大学出版会，

がとうございました。

2009年。

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Krugman (1991) on “Increasing Returns & Economic Geography”

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Tiebout (1956) on “Voting by Feet”ᐙ᪘䞉ඹྠయ䛸ேཱྀ⛣ື䛾㛵㐃
Mansoorian and Myers (1993) on “attachment”,
Glaeser, Laibson, Sacerdote (2002) on “Social Capital”

スライド 6― 293 ―

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子持ち既婚女性が支持する少子化対策

嘉悦大学経営経済学部専任講師

はしがき

和泉徹彦

本稿は，平成22年 4 月 8 日開化が進行するという説である。将来の安定のた

催の財政経済研究会における，嘉悦大学経営経

めに子どもに頼る必要は無くなったという意味

済学部専任講師 和泉徹彦氏の『子持ち既婚女である。公共財は国家の介入無しにはフリーラ性が支持する少子化対策』と題する講演内容をイド（ただのり）可能で過小供給に陥る性質をとりまとめたものである。

持つ。ただ，子どもを持つよう国家が義務として強制するには馴染まない。子どもを生み育てたい個人の希望がかなえらえるように支援する

1．はじめにのが少子化対策の分際だろう。
数ある少子化対策の中で何が有効か，誰がそ少子化対策が役に立っているのか立っていなれを知っているのだろうか。本稿では実際に子いのかといったときに，そもそも少子化対策とどもを育てている女性，特に第 2 子，第 3 子をは何だろうか。女性が子育てしながら働く就労生む可能性のある子持ち既婚女性にターゲット

環境の問題，保育所に希望しても入れない待機を絞った。少子化対策が最も効果的に働くと考児童の問題，あるいは教育費負担の問題が少子えられる子持ち既婚女性（20～44歳）を対象に⑴化を起こしているのだから，これらの問題を解将来持ちたい子どもの数と現実格差の実態把握決することが一般的には少子化対策なのだと言われる。そのために育児休業を確立しよう，保⑵

出産育児支援環境整備への選好育所を増やそう，高校授業料を無償化しようと⑶

就労継続支援施策への選好いった数多くの施策が打ち出されてきた。

⑷

予算制約付き施策選択

既に子育てを終えた世代であっても少子化対策には関心を持って欲しい。子育てをする家族を明らかにし，少子化対策の優先順位を提案することを目的と定めた。
少子化対策メニューを個別に支持を尋ねれば，や地域社会の環境は大きく様変わりしている。
孫育ての意味での少子化対策は続いている。皮

結果として総花的なフルコースメニューになる

肉のように聞こえるかもしれないが，高齢期ののは当然のことである。今回は優先順位につい

生活を安定させてくれる公的年金制度が整備さても調べており，有効性が高いと支持された施れた国では保険料を拠出してくれる若い世代が策の取りかかる順番も示唆する結果となってい公共財になっているとの議論すらある。他人のる。

子どもが自分の年金を支えてくれるので自分の少子化原因の一つとして，晩婚化が挙げられ子どもを持つ必要が無く，放置しておくと少子る。特に女性の場合には，第 1 子出産年齢が― 309 ―

2 , 3 子を生むかどうかの事実上の制約になっ埼玉県の 4 県，中部圏は愛知県，三重県，岐阜ている。地方自治体によってはお見合いパー

県の 3 県，京阪神は京都府，大阪府，兵庫県のティを開催して若者世代の晩婚化を食い止めよ

3 府県，そして南九州に関しては鹿児島県，熊うとする少子化対策も実施している。子育ての本県，宮崎県の 3 県を含めて対象地域に指定しイメージが無い結婚していない人たちに少子化た。インターネット調査モニターに属性でフィ対策の有効性を尋ねるよりも，実際に子育てをルターをかけて，各地域ブロックで予定サンプ

経験している人たちに 2 人目， 3 人目を育てる

ル数が集まった時点で終わるという打ち止め形

上で必要な子育て支援を尋ねた方が明確になる，式での回収方法を採用した。合計3000サンプル

これは本研究の着眼点であった。

を回収しているが，各地域ブロックさらに年齢

30代後半の団塊ジュニア世代には，周りが結婚していくのを見て何となく乗り遅れたくなく階層によるばらつきがあるため重み付け処理（文末注）を行って集計分析を行った。

て一緒に結婚するような人たちもいる。周りで3．日本における少子化の状況

子育てをしている人たちが多くなればなるほど，子どもを持つことに消極的だった人たちが積極的に変わる瞬間があるのかと考えている。その女性が一生のうちに生む子どもの数を合計特気になった子育て適齢世代を逃さない支援の意

殊出生率と呼び，2008年時点での日本の人口が味で，少子化対策の拡充は待ったなしである。

減りもしないし増えもしない人口定常に見合う
合計特殊出生率は2.07である。死産の割合が高

2．「少子化対策に関する調査」実施

かったり，子どもの志望リスクが高かったりす概要る国の場合には合計特殊出生率がもっと高くな
いと人口定常は保てない。日本には医療水準含

この調査は日本社会事業大学共同研究プロ
ジェクト（大橋謙策教授・丸尾直美客員教授）

めて子どもが健全に育つ環境があるため，2.07
人生まれると人口定常となる。

における分担研究として実施されたものである。

それでは実際の2008年時点での合計特殊出生

本稿における分析及び考察は筆者の責において率，女性が一生のうちに生む子どもの数を見る執筆されている（図表 1 ）。

と1.37である。2003年に1.29ショックと呼ばれ調査手法についていくつか説明しておきたい。

た状況からは多少改善してきているが，このま調査対象地域は 4 つの地域ブロックからなってまでは人口が減って少子化が進んでいく傾向といる。首都圏には神奈川県，東京都，千葉県，

なっている。

図表 1 ： 「少子化対策に関する調査」実施概要
実施期間2009年 3 月25～27日

調査対象

首都圏，中京圏，京阪神，南九州在住
子ども有り女性（20～44歳）

サンプル数

首都圏1,500，中京圏500，京阪神500，南九州500（合計）3,000

委託先

楽天リサーチ株式会社― 310 ―

少子化の原因として冒頭にもいくつかの問題改善した。第 2 次ベビーブーマーの1971～1974を挙げた。晩婚化，保育所不足，教育費の不安，

年生まれの団塊ジュニア世代が子どもを育て始

あるいは漠然とした社会不安であまり子育てにめたのが，この回復の理由である。団塊ジュニ

適した社会環境ではないと考える人もいる。まア世代が子育て期間を終わってしまえばボた，産婦人科医が減って出産できる病院が少な

リュームゾーンが無くなるので，あと 5 年くらくなった，小児科救急が近所にない，子どもをいが少子化対策のリミットになる。 5 年以内に育てる中ですぐに医療に頼れないといった医療

2 人目，或いは 3 人目といった子どもを育て始体制の不安もある。さまざまな要因が絡み合っめないと，この出生率の低下には歯止めが効かて，少子化が起こっていると考えられる。

なくなると予想される。

図表 2 は，出生数と合計特殊出生率を明治の出生率を都道府県別に見てみると地域格差が時代から現在まで示したものである。一般には存在する。かつて沖縄県は出生率が高くて子ど

第二次大戦後の第 1 次ベビーブームから描かれもが多いと言われてきた。その沖縄県でさえ，ることの多いグラフであるが，明治から見ても

現在は 2 を下回って1.78といった出生率になっ団塊の世代がやはり一番のピークであって，第ている。出生率最低は東京都の1.09で，1.0を割

2 次ベビーブームの団塊ジュニア世代に，もうるかという時期もあったのだが，多少持ち直し

一つの山がある。

ている。出生率最低水準のグループには北海道，合計特殊出生率を見ると2008年の1.37は少し

図表 2 ：

京都府も含まれる。太平洋ベルトにかかる首都出生数及び合計特殊出生率の年次推移

厚生労働省『平成22年

我が国の人口動態』― 311 ―

圏，中京圏，京阪神は総じて低い出生率となっない，結婚できないのではないかと言われておている。

り，日本の事情と共通性が見いだせる。このグ

一方で出生率が1.5を超えていて子育て意欲

ループの出生率が1.37で並んでいるのは興味深が高い地域もあって，山陰地方や南九州が該当い。

する。鹿児島県，宮崎県，熊本県を含む南九州

このように先進国の中でもある程度少子化のブロックを調査対象にしたのは高い出生率に注歯止めが効いたと思わせるような国と，ある程目したためである。

度低位に沈んでおり浮上が期待できるか心配す

参考までに出生率の国際比較を示したのが図る国とに分かれつつあるのではないかという対表 3 である。他の先進国でも少子化は進んでお照的な比較がなされている。

り 2 を超えているような国はほとんど見かけな

4．第 3 子を生む母親の年齢とはい。アメリカは例外的に移民の出生力に助けられて 2 を超えている。
フランス，そしてスウェーデンなど北欧の図表 4 の出生順位別に見た母親の平均年齢と国々も， 2 に近いところまで上げてきていて，は，第 1 子つまり初産の平均年齢，そして第 2

就労継続できるような施策，あるいは家族手当

子，第 3 子を生んだ平均年齢を示している。最のような形の施策が功を奏しているのではない

初に子どもを生んだ年齢が次の第 2 子，第 3 子だろうか。

の年齢につながっていくので，少子化に歯止めヨーロッパの中で日本と同じグループだと見をかけるためにはこの年齢までに生めるようになされているのは，イタリア，ドイツである。

目標を定めるか，平均年齢が高くても生めるよ

特にドイツは専業主婦モデルというライフスタ

うに環境整備や支援を行うことになる。年次推イルが日本と似通っているとされ，イタリアは移を見ると1975年から2008年まで第 1 子の出産

家族のきずなが強いあまりなかなか男が結婚し

年齢は 4 歳上がってきている。

図表 3 ：

合計特殊出生率の国際比較
主な国及び地域の合計特殊出生率

Total fertility rate in selected countries or regions

3

2.12
2

1.80
1.37
1.06

1.96
1.72

1.88 1.90

1.37 1.37

1.29

1.26

1.05

1

07

07

United Kingdom

07

Sweden07

Nertherland

Itary

Germany

FranceThailand

Korea

TaiwanHong Kong

Singapore

U.S.A.

Phrippine― 312 ―

07

イギリス

我が国の人口動態』

07

スウェーデン

02

オランダ

08

イタリア

07

ドイツ

厚生労働省『平成22年

05

フランス

07

タイ

08

台湾

07

シンガポール

2008

フィリピン

韓国

香港

アメリカ

日本

0

Japan

Total fertility rate

合 計 特 殊 出 生 率2.50

図表 4 ：

間2.15年という数字である。以前の1.61年より

出生順位別にみた母親の平均年齢
1975年

2008年

第1子

25.5歳

29.5歳

第2子

28.0歳

31.6歳

第3子

30.3歳

33.0歳

は長くなってきたが，結婚すればほぼ 1 年半までの間に妊娠をして 2 年ほどで出産している状況がある。ただし，これは子どもが生まれた夫婦に限った状況であって，一人も生まない，授からないというケースは除外されることになる。
日本の少子化状況を将来推計人口から見た場

厚生労働省『平成22年 我が国の人口動態』
より筆者作成合，希望する子どもの数が最高までかなえられ日本では慣習的に結婚と出産はとても密接なたケースの出生率は，2040年までに1.75，その関係にあって，結婚年齢が遅くなればなるほど先の2055年時点で1.76という高位推計がある。

第 1 子の出産年齢が遅くなってくる。フランス

さらに，中位推計では団塊ジュニア世代が子育やスウェーデンのように結婚制度が特に出産にて期間を終わってしまった後から出生率が下対して大きな制約にならない，家族手当の支給

がっていって，1.25（2040年），1.26（2055年）の条件にはなっていない国々では，結婚と出産と推計される。

を絡める必要はない。日本の場合には伝統的に5．年齢階級別・地域ブロック別

絡んでいるので，晩婚化が即少子化につながっ

子ども数ていく結果になっている。これが非嫡出子（婚外子）を認めるべきか否かという戸籍制度の話に行ってしまうのはこじつけた議論であって，ここからは調査結果を使って，子持ちの既婚

生まれてくる子どもと育てる親を支援する施策の女性が育てている実際の人数と希望の子どもを実施すれば良いことである。

数について年齢階級別と地域分布別に実態を把第 3 子を生んでいる母親の平均年齢は33歳で握する。図表 5 にある 2 本並んだバーの右側があるが，周囲であまり見かけない。つまり第 3

希望の子ども数で，左側のバーが実際の子ども子を生んでいる少数の母親の平均年齢が示されの数の平均を示している。平均だけでみると属ているのである。さらに40代を過ぎてしまうと，性内のばらつきが見えにくくなるが，年齢が上妊娠したとしてももう育てる気はないので中絶がるにつれて実際と希望の差は縮まる。

するという形の数字になっている。一方で子ど注目したいのは 1 人以上子どもを育てているもが欲しいのに授からないため自費負担の不妊人に希望の子ども数を聞くと 2 人以上育てたい

治療を続ける夫婦もあるといった複雑な状況にという結果が出てくるところである。しかし，なっている。

実際の子ども数は40代前半まできても 2 には達再び結婚と出産の関連で言うと，結婚 1 年目

せず，将来人口推計の希望が全部かなえられたに子どもが生まれた 6 割程度の夫婦が 6 カ月以

1.75に近いところで止まってしまう結果となっ内に出産している。結婚する人の半分は「できている。首都圏，中京圏，京阪神，南九州といちゃった婚」あるいは「授かり婚」と感覚的にう地域ブロック別で見ると，首都圏は実際の子言われるのも数字で裏付けられており，半分でども数と希望の子どもの数は両方とも高くない。

はないものの 3 分の 1 程度は妊娠がわかって出

中京圏，京阪神は似たような数字で，対照群と産することを前提に結婚していることが明らかして調査対象にしただけに南九州の数字は上になっている。

がっている。

結婚と出産が必ず密接に結び付いていると見全体の平均で見ると，実際の子どもの人数はえるのが，第 1 子が生まれるまでの平均同居期

平均1.67人，希望する子どもの人数の平均は― 313 ―

図表 5 ：

年齢階級別・地域ブロック別子ども数ᐕ㦂㓏⚖೎ታ㓙䈫Ꮧᦸሶ䈬䉅ᢙ࿾ၞ䊑䊨䉾䉪೎ታ㓙䈫Ꮧᦸሶ䈬䉅ᢙ

3

3

2.5

2.5

2

2

1.5

1.5

1

1

0.5

0.5

0

0
20-24 25-29 30-34 35-39 40-44

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2.24人，差分では0.58人分となっている。差分

いて誰でも入れる状態であるのに，南九州ではについては，これから将来埋めていく，現時点

女性の就労意欲も高くて保育所利用ニーズが高での少子化改善余地ということになる。

くなり，都市部との対照が出にくかったことである。

6．母親の就労状況と子ども数

7．出産前の環境整備に関する少子化
対策

母親の就労状況と子どもの数にどのような因果関係があるかについては，子持ち既婚女性の回答からは違いを数字で裏付けることができなかった。

既に実施されている施策，未だ実施されていない施策をとりまぜながら，出産前の環境整備設問では，経営者・役員，正社員・正職員，に関連する少子化対策を第一カテゴリにして，契約社員・嘱託社員，派遣社員，パート・アル

その有効性について回答を求めた。その施策とバイト，自営業，無職といった属性で就労状況反応を図表 6 にまとめた。

を聞いてみた。経営者はごくわずかであったの大いに有効だと反応を示したのは，特に産と，契約社員・嘱託社員，派遣社員という形態

科・小児科を増やして不安を無くすところであはあまり多くなかった。専業主婦を含む無職とる。都市部で産婦人科が明らかに減っていて，いう人たちが 6 割で，就労している人たちは 4

病院の中でもお産ができる，できない，あるい割程度と。その中でも正社員の人は 1 割，パー

は 6 カ月前に予約してくださいというのが当た

ト・アルバイトが 2 割であった。

り前の状況が知られている。身近な知り合いがこのような就労状況で，専業主婦と正社員を比較しても実際の子ども数，希望する子ども数

まさにそういう苦境にあるといった結果が反映されたのではないだろうか。

ともに大きな差異は認められなかった。

出産，その直後というのはかなり費用がかか

地域ブロック別の比較として，都市部と南九州を対照群に設定した。これは南九州が際立っるということを意識した現金給付に対する選好が示されている。

て出生率が高い「地方」だったからだ。誤算

障害児が生まれたときも社会が全面的に支援だったのは，地方の多くは保育所定員が余ってすることへの支持も高く，高齢出産が増えてく― 314 ―

図表 6 ：

出産前の環境整備に関連する少子化対策とその反応
育児休暇を 残業を原則 産科・小児 出産時に健 出産時に健 婚外出生児 障害児が生分割して必 としてなく 科医を増や 康保険から 康保険から と婚内出生 まれたとき
要に応じて し、特に妊 し、治療・ 給付される 給付される 児の法的お も社会で全とれるよう 娠中や乳幼 出産の不安 出産一時金 出産一時金 よび社会的 面的に支援児を持つ母 をなくす。 38万円を60 38万円を廃 差別をなく する。
にする。
万円に増や 止し，検診 す。
親の労働時
し，出産前 と出産費用間を短くすに受け取れ をすべて健る。
るようにす 康保険適用
する。
る。

大いに有
効

31.6%

39.6%

61.3%

53.5%

34.3%

20.9%

52.2%

どちらか
といえば
有効

44.9%

40.3%

30.8%

25.7%

27.2%

28.7%

31.0%

どちらと
も言えな
い

16.8%

15.8%

6.7%

14.9%

27.2%

38.1%

14.2%

どちらか
といえば
有効では
ない

5.3%

3.2%

1.0%

4.3%

7.9%

8.2%

1.7%

全く有効
ではない

1.5%

1.0%

0.2%

1.6%

3.5%

4.0%

0.8%

ることによって障害児が生まれるリスクという保育の充実など，職場に女性が復帰できるためのは高まることが背景になっている。それを親の支援が支持を集めている。

だけの責任にするのではなくて，社会全体で見9．少子化対策支持率ランキングてほしいという親たちの願いの表れで支持が高まっていると考えられる。

出産前の環境整備にかかる第一カテゴリ，出8．出産後の支援に関する少子化対策

産後の支援施策にかかる第二カテゴリの施策を混ぜた上で順位付けをして回答してもらった結

生まれてから後の施策について第二カテゴリとして挙げて，その有効性について回答を求め

果を重み付けで集計したトップ 3 の施策は次の通りである。

た。その施策と反応を図表 7 にまとめた。

⑴

保育所を希望者が必ず利用できるように定員を増やす。

断トツで支持を集めたのが保育所で，まず保育所を希望どおりに利用できるようにしてほし⑵

出産時に健康保険から給付される出産一いというところが一番になっている。次に，子時金38万円を60万円に増やし，出産前に受ども手当支持と理解することができるのかもし

け取れるようにする。

れないが，現金給付には高い支持が集まった。
そして，保育所のニーズのところで，利用時間や形態の弾力化が含まれている。保育所や学童― 315 ―⑶

産科・小児科医を増やし，治療・出産の不安をなくす。
一番に挙がっているのが，やはり定員を増や図表 7 ：

出産後の支援に関する少子化対策とその反応
男性は仕事，出産後の女 保育所を希 保育所の利 利用者ニー 小学生の学 18歳 以 下 大学進学希
女 性 は 家 性の職場復 望者が必ず 用時間を職 ズに応えら 童保育を希 （ 現 在， 小 望の人に給事・育児と 帰を円滑に 利用できる 場の女性の れる地域の 望者が必ず 学 生 以 下 ） 付奨学金まいう役割分 する支援プ ように定員 ニーズに合 保育サポー 利用できる の子どもが た は 奨 学
業の意識を ログラムを を増やす。 わせて弾力 トメニュー ように定員 同居してい ローンを受的にする。 （ フ ァ ミ を増やす。 る家庭に児 けられるよ
職場でも家 実施する。
童手当を支 うにして，
リーサポー
庭でも改め
経済的事情
給する。
ト，保育マ
る。
で進学をあ
マなど）を
きらめるこ
充実させる。
とがないよ
うにする。

大いに有
効

34.5%

50.7%

72.5%

63.3%

44.8%

55.5%

64.0%

53.7%

どちらか
といえば
有効

38.8%

40.1%

22.6%

29.2%

41.9%

34.2%

25.7%

31.2%

どちらと
も言えな
い

20.3%

7.7%

4.3%

6.8%

12.1%

9.3%

8.5%

12.9%

どちらか
といえば
有効では
ない

4.3%

1.0%

0.4%

0.7%

1.0%

0.8%

1.4%

1.8%

全く有効
ではない

2.0%

0.4%

0.2%

0.1%

0.3%

0.2%

0.4%

0.5%

して保育所を必ず利用できるようにするというできる。概ね5,000億円程度の予算を投入する施策である。そして，出産一時金の現金給付，としたらどのような少子化対策ができるのか検

産科・小児科を増やして治療・出産の不安をな討し，予算制約付のメニューを 6 つ提案してみくすと続いている。これら 3 つの施策は第 4 位た。

以下に大きく差をつけて支持されている。

子ども手当が半額実施されている今の時点で実際に生みたいと思ったときに，育てたいとは尋ね方が古くなっているが，児童手当を現在思ったときに医療の不安がないということが，（従来）額の 5 割増しにするというのが5,000億

子持ち既婚女性たちの考える有効な少子化対策

円程度である。加えて，保育所の定員を10万人として選ばれている。この環境条件を整備して分増，産科・小児科医を倍増，出産一時金の引くれなければ，なかなか生めないのだと理解でき上げ＆検診費を無料，大学生の半数に新たにきる。

奨学金を年間60万円ずつ貸与，そして出産・育児休暇の休業給付を従前給与の 8 割にといった

10．5,000億円予算制約付メニューとその支持率

メニューが財源的には等しいものとして試算している。
図表 8 では， 1 ～ 6 位まで順位を付けて回答

予算財源が無尽蔵であるならば思いつく全てさせたものを比率で帯グラフにしており，濃色の少子化対策を実施して効果を確かめることがが強いほど支持が集まっている結果となってい― 316 ―

図表 8 ：

少子化対策 6 つの予算制約付メニューとその反応಴↥䊶⢒ఽભᥜ䈱ભᬺ⛎ઃ䉕ᓥ೨⛎
ਈ䈱8ഀ䈮䈜䉎䇯
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0%

20%

40%

60%

80%

100%

る。出産一時金を60万円に引き上げてすべてのは出産時から小学生くらいまでの育児費用

検診費を無料にしてほしいという出産にかかる支援にターゲットが絞れそうである。

お金の話が一番支持を集めており，児童手当増◦ 保育所不足は明らかに都市部の問題であり，額，そして産科医・小児科医倍増が続く結果と複数の子育てをする気持ちはあるのに環境なっている。

条件整備が遅れているために 2 人目以降の大学生への奨学金については最も支持が低い

子どもが育てられない。

結果となっており，これは子どもの平均年齢が◦ 2 人目の子どもを育てる最後の機会にさし高い40歳代であっても支持が高まっていない。

かかっている40歳代前半の女性たちに，産行動経済学では双曲割引として説明されること

科・小児科の不足が大きな懸念材料になっある，目先の金額に目を奪われ，将来時点の金ていることも明らかになった。

額を大幅に割り引いて評価してしまう不合理性◦ 少子化対策を実施するのは，女性たちの意

によって説明可能である。子どもを一人育てる

志に反して 2 人以上の子育てを強いるようのに教育費用が数千万円かかるといった類の不なことではなく，既に子育てを経験してい安について実際には合理的に評価しておらず，る女性たちが将来的に 2 人以上の子どもを

少子化の要因としては小さな影響しか与えてい育てたいという希望に基づくものである。

ないのかもしれない。

現金給付などの経済的支援にせよ，職場環境整備といった就労支援にせよ，それを必要とし

11．まとめとしての提言ている年齢階級や地域属性は異なっており，そのターゲットに応じてきめ細やかな対応が少子

地域属性と年齢階級区分に絡めた調査結果で化対策には求められている。全国一律に同じ仕注目すべき点を挙げた。これらは本稿のタイト組みで提供するような施策ばかりが通用するのルでもある「子持ち既婚女性が支持する少子化

ではなく，ニーズに応じた施策が実施されなけ対策」を示している。

ればならない。

◦ 都市部と南九州の地域別では，特に地方で― 317 ―

実現に向けては，少子化対策共通財源を確保

した上で地域分権化された施策を実施するか，

注記：

重み付け処理について

あるいは子どもベースの子育て教育用途限定の本調査では楽天リサーチ登録モニターから世基金を設定し，個人が支援サービスを選択して帯類型・性別・地域属性で層化された約 3 万人

いくような仕組みが望ましい。子ども手当の用を対象に無差別抽出し，首都圏1500，中京圏

途を尋ねたら半数が貯蓄に回すといった内閣府

500，京阪神500，南九州500のサンプルケースの世論調査結果（2010年 4 月）も出ており，そを回収している。本調査の分析フレームワーク

れならば仮想的な口座として子ども手当を積みで重要になる属性は，地域ブロックと 5 歳刻み立て，子育て教育用途に限定して支出できる仕年齢階級である。調査結果の集計分析には地域組みにすれば，子育てを支援するという目的にブロック別のサンプリングサイズの違いが全国も合致することになる。

集計やグループ集計の妨げとなるため，当該属

ただし，子持ち既婚女性の支持率ナンバーワ

性の実在数に近似できるようにケースの重み付ンである保育所の定員増に関しては公立認可保けを行った。その処理方法については以下の通育所に限るとインフラ整備投資が必要となるたり。

め，利用者補助として子ども手当だけでは実現

1.

子持ち既婚女性の 5 歳刻み年齢階級別×都が難しい。認可無認可の区別無く施設設置基準

道 府 県 別 人 口 を，「 平 成17年 国 勢 調 査 」 のを満たした保育所に対する補助率を一定にする「男女・年齢・配偶関係，世帯の構成，住居か，機関補助を廃止して利用者補助に切り替えの状態など（第 1 次基本集計）」の都道府県

るような規制緩和が求められる。

結果から求めた。

先の10節で示した5,000億円予算制約付きメ2.

国立社会保障・人口問題研究所の『人口統ニューは，2.6兆円の追加財源を必要とする子

計 資 料 集2010』 か ら「 平 成17年 国 勢 調 査 」

ども手当満額を断念した長妻厚生労働大臣の再ベースの「都道府県別世帯主の男女別年齢 5

任会見を受けて，新たな意味を帯びてきたと考

歳階級別家族類型別世帯数」（※）を採用し，える。つまり子ども手当満額からは少額の追加

都道府県別の年齢 5 歳階級別の [ 夫婦と子かになる5,000億円分の増額よりも，子持ち既婚らなる世帯／（夫婦と子からなる世帯＋夫婦女性が支持するのは出産時にかかる費用の全額のみの世帯）] の比率で既婚女性数に掛け合

公費負担，次いで安心して出産子育てができる

わせて都道府県別年齢 5 歳階級別子持ち既婚

医療環境整備という結果である。単に子ども手

女性人口を算出した。

当満額をあきらめたでは終わらない少子化対策

3.

メニューの選択肢を示す意義を持っている。

都道府県別年齢 5 歳階級別子持ち既婚女性
人口をそれぞれ年齢 5 歳階級別都道府県サン
プル数で割った値をケースの重み付け値とし

謝

辞：

て定めた。

日本社会事業大学共同研究プロジェクトにお（※）当初，「平成17年国勢調査」の世帯の家族類

いて，大橋謙策学長（当時），姫野孝雄教授，型（16区分）別一般世帯数から女性を含む子

宇野裕専務理事，丸尾直美客員教授，そして学どもを含む既婚世帯の割合を都道府県別に算外分担研究者（鈴木賢志明治大学准教授，的場出し，既婚女性人口にかけあわせて年齢 5 歳

康子第一生命経済研究所主任研究員，宮木由貴
子第一生命経済研究所副主任研究員）の方々に
は調査研究の実施にあたって便宜を図っていただき，さらには有益なるコメントをいただいた
ことを深く感謝したい。
― 318 ―

階級別子持ち既婚女性人口を算出しようと試みた。しかし，年齢の高い育て上げ世帯も勘定してしまうので，年齢 5 歳階級別の集計がある国立社会保障・人口問題研究所の統計
データを採用することにした。但し，この場

合の年齢 5 歳階級は世帯主の年齢階級になる

Myrskylä, M., Kohler, H.P. and Billari, F.C.（2009）'Advances in development reverse fertility de-ので厳密には女性の年齢階級とは一致しない。

clines.'  Nature 460, 741-743.
厚生労働省（2009年10月）『平成20年〈参考文献〉

保健・衛生

行政業務報告（衛生行政報告例）』

丸尾直美（2008年 8 月）「日本のおける出生率の U
字型回復の可能性と有効な施策 ─都道府県

厚生労働省『平成22年

データによる分析」『尚美学園大学総合政策論

日本社会事業大学社会事業研究所（2010年 3 月）集』。

『共同研究プロジェクト報告書』― 319 ―

我が国の人口動態』

学級編制及び教育財政の見直しの方向性専修大学経済学部教授

はしがき

中野英夫

本稿は，平成22年 5 月13日開を国と地方でどう分担するかという話が多かっ

催の財政経済研究会における，専修大学経済学

たように思います。今回の報告は，どちらかと部教授 中野英夫氏の『学級編制及び教育財政

いうとあまり議論されていなかった教育費算定の見直しの方向性』と題する講演内容をとりまの基礎となる教職員定数の算定方法や基準に注とめたものである。

目して議論していきたいと思います。
本報告の目的としては，教育財政を支える義
務標準法と学級編成の標準の役割を簡単に振り

1．はじめに返りながら，学級の小規模化実現に向けての課題を考えていきます。また，教育に関連しては，昨年に引き続き教育をテーマに報告をさせて

2006年 6 月に学校教育法が改正されまして，特いただいております。昨年はイギリスと日本の別支援教育が始まりました。その特別支援教育

教育財政の比較でしたが，今年は日本の義務標と今回の学級編成標準との整合性という問題が，準法とそれに関連する義務教育費国庫負担金等

実はちょっと結構重要なのではないかと考えての教育財政の話を中心に議論をしてまいりたい

おりまして，それについて触れてまいります。
この報告では，教職員定数算定の特色，義務と思います。
教育財政を考える上で義務標準法という非常に重要な法律がありますが，それが今見直しの教育費国庫負担金の対象となる公立学校の現状を見てまいります。

最中にあります。それは義務標準法が定める 1

2．義務標準法と教職員定数算定の学級40人という学級編成の標準を見直し，より

特色

少人数の学級を全国一律で実施しようというものです。ただ，その一方で教育財政については，
いろいろ批判もあります。例えば昨年11月の行義務標準法は，1958年，今からもう半世紀以政刷新会議で義務教育費国庫負担金が仕分けの上も前に作られた法律です。その目的は，義務対象となったように，国や地方の教育予算は，教育水準の維持向上，学級規模と教職員配置のもう十分に足りているのではないかという意見

適正化を目指して，学級編制と教職員定数の標もあり，そのあり方を巡っては賛否が分かれる

準について必要な事項を定めています。各都道ところです。

府県には教職員定数が定められており，その教教育財政についてのこれまでの議論は，教育職員定数に基づく給与費の 3 分の 1 を負担する費の予算が多い少ないとか，あるいはその費用のが義務教育費国庫負担金です。2010年度の義― 321 ―

務教育費国庫負担金予算人員は約70万人，義務とか1.1ぐらいの 1 を僅かに超える値です。こ

教育費国庫負担金は 1 兆6,486億円です（資料

れはどういう意味かというと，学級には必ず学

1）。

級担任がおりますから，20人学級に必ず20人の義務標準法の特色は，学級編制の標準という担任が必要になります。担任外の教職員は，

1 学級当たり40人の枠を設けて教職員定数を算3.4人しかおりません。うち 1 人は教頭に配置定する点にあります。実際にどう算定するのかされるので，担任外の教員は， 1 人ないし 2 人を見たのが資料 2 ～ 4 の表で，実は非常に簡単と数は非常に少なく余裕がないことが分かりまな計算であることが分かります。まず各学校にす。

ついて， 1 学級40人を基準として各学年でいく

実際に学校に通う子供にとってみると，日常つ学級が必要か計算します。こちらの例では，の教育というものは，担任の先生 1 人からほと

1 年生の学級数については，児童数100人を40んど全ての授業を受けることを意味します。基人毎に区切っていくと 3 学級になります。他の礎定数だけでは教育の幅は非常に狭く，習熟度

学年，特別支援学級を加えれば，合計20学級に別なり少人数指導等の，学校現場で創意工夫しなります。

てやる余地というのは限られています。

この学級数に乗数を掛けたものが教職員の基個別の問題に対応するために，基礎定数以外

礎定数です。先程の学級数20の小学校の場合，に加配定数が設けられています。2010年には先1.17の数字を掛け，23.4人の教職員数が計算さほど見たように加配定数は 5 万 5 千人です。これます。

の 5 万 5 千人の配置は，それぞれに配分する事

学級数に乗じる乗数の値は，ほとんどが1.3

項があります。指導方法工夫改善ほかいろいろ⑴᝻૰፯Ѧ૙Ꮛ‫ࡉ׎‬᝟ਃ᣿ǄƔ૙Ꮛᝠ૎Ʒಒᙲ ፯Ѧ૙Ꮛᝲ‫ࡉ׎‬᝟ਃ᣿ʖምʴՃ ࠰ࡇ
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― 322 ―

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な目的があって，それに見合うよう配分を行い

3．我が国の教育が直面する問題：ます。

特別支援学級の急増

加配定数 5 万 5 千人という数字は， 1 学校当たりで換算すると，およそ 2 人ぐらいに相当します。ですから，こちらの20学級の小学校では，

上記の例が示すように，学級編制標準による

教職員数22.4人にプラス加配で 2 人来れば，習標準学級数は，通常学級，特別支援学級それぞ

熟度別の授業や，少人数学級の授業に活用できれに在籍する児童生徒数に対して，40人， 8 人

ます。

という学級編制の標準の枠を使って計算します。

しかし，加配定数の配分は，各都道府県の申教職員定数の算定に必要なものは，各学年の児請によって国が配分を行います。幾ら定数を各

童生徒数だけです。以前，紹介したイギリスの都道府県に配分したという結果を見ることはで教育財政のように，発達障害などの子どもの障きますが，その配分の基準や方法はよく分かり

害の有無，家庭の経済状況や地域の社会環境なません。文科省の裁量性が強く，配分が非常にど教育にかかる様々な要因に配慮して教育費を不透明です。

算定しません。こうした教育財政の単純な算定

実際，加配の配分には各都道府県によってばらつきがあり，非常に多く配分される自治体との仕組みは，実際の教育の現場において何らかの歪みをもたらす可能性があります。

少なく配分される自治体とではかなりの開きが最近，特別支援学級の急増が深刻な問題にあります。結局，教育における質の向上というなっています。これは何かというと，義務教育のは，国の加配の配分に左右されるところが大費国庫負担金に対する事業仕分けの議論の中で，きいと思われます。

子どもの数が少なくなっているのに，なぜ義務― 324 ―

⑸᝻૰πᇌ፯Ѧ૙Ꮛᜂ‫ܖ‬ఄƷδᇜဃࢻૠŴ೅แ‫ܖ‬ኢૠ㪈㪎ᐕᐲዊ䊶ਛ䊶․೎ᡰេቇᩞ䈱ోఽ┬↢ᓤᢙዊ䊶ਛቇᩞ䈱ㅢᏱቇ⚖࿷☋ᢙዊ䊶ਛቇᩞ䈱․೎ᡰេ
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教育費国庫負担金が減らないのかという指摘がは率にすると20％増というかなり急激な増加でありました。これに対して，少子化で就学するす。また特別支援学校の学級数も1,835学級の子どもの数は減っているのは事実だが，学級数増加，率にすると10％強の増加です。先ほど申は逆に増えているため教育費の予算は減らない

しましたように学級数に乗数を掛けて教職員定という反論がありました。

数を計算しますから，特別支援学級数の増加が

資料 5 は，平成17年と平成21年の比較で小・中・特別支援学校の全児童生徒数を見たものでそのまま教職員定数と義務教育費国庫負担金を押し上げる要因になっています。

す。平成17年から21年にかけて就学する子ども

特別支援学級に通う児童の増加の原因は何での数は16.8万人減少しました。その下にある小しょうか。資料 6 は，特別支援学級に在籍する中学校の通常学級に通う子どもの数も減ってい子どもの数をその障害別に見たものです。特別ます。その一方で，小中学校の特別支援学級，

支援学級に在籍する障害には，知的障害，肢体特別支援学校に在籍する子供の数は併せて4.7

不自由，病弱，弱視，難聴，言語障害，情緒障万人増えています。子どもの数が減少するなか害などありますが，肢体不自由などはほぼ横ばで，特別支援学級，特別支援学校に在籍する子いである一方，知的障害と情緒障害だけが突出どもの占める割合が高まっています。

していることが分かります。

次に，平成17年と平成21年の標準学級総数を

4．教育財政の見直しの方向性

比較すると，標準学級総数は1366学級増加しまし た。 そ の 内 訳 を み る と， 通 常 学 級 総 数 は8,529学級減少しています。その反面，小中学

なぜ特別支援学級や特別支援学校に在籍する校の特別支援学級数は8,060学級の増加，これ子どもが増加しているのか，日本全体の子供の― 325 ―

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1,384
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93,212

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21.8%
38.3%

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数はあまり変わらないのに，このたかだか 4 年

軽度の障害を持つこれら児童生徒は通常学級の間に知的障害や情緒障害の子どもが急に増えに在籍するのが望ましいとされています。また，ているというのは考えにくいと思います。おそ特別支援学級，特別支援学校に在籍する子ども

らく，これまで通常学級に在籍していた子どもの増加は，近年の障害者教育の国際的な潮流とが，何からの理由により特別支援学級に移るいわれるインクルーシブ教育の理念にも逆行しケースが増えていることが考えられます。

ます。

厚生労働省の調査によれば，特別支援学級の2007年に特別支援教育が始まり，これまでの急増の原因として⑴発達障害の概念の広がりに

障害児教育の抜本的な見直しが行われました。

よる診断基準の変化，⑵保護者の間で，発達障

学習上の困難を抱えるこうした子どもに対して害への抵抗が薄れた等の障害感の変化，⑶特別は，その学習上の困難に伴う教育ニーズを持つ

支援教育の充実と，教育への期待の高まり，⑷

子どもとして，その学習困難を克服できるよう，育児能力の低下や子育てへの不安，⑸未熟児医

個別に指導計画を作成したり，特別支援教育

療の低下や低体重出生の増加等があるようです。

コーデイネーター等の専門家による指導などを障害を持つ子ども全てが，特別支援学級や特通じて必要な支援を行います。

別支援学校で教育を受ける必要はありません。

学級編成の標準は，この教育ニーズをどう捉

通常学級の中でも，何らかの学習上の困難を抱えているのでしょうか。標準学級数を算定する

える子ども非常に多くおります。通常学級に通学級の大きさは，通常学級40人に対して，特別う児童生徒の中で LD，ADHD，高機能自閉症支援学級 8 人とその枠を小さくすることによっ等の障害を抱える子どもは児童生徒全体のて教育ニーズに対応するきめ細やかな教育や支6.3％程度，およそ68万人と推定されています。

援を行います。

― 326 ―しかし，学級の枠だけでは子どもの教育ニーて大きな開きがあります。特に，大規模校を多ズへの支援になりません。学級編成の標準は，

く抱える都市部の自治体では相対的にその予算

教育ニーズの有無を，特別支援学級に在籍してが不足し，子どものニーズに見合うような支援いるか否かによって把握します。このため，何が行われない可能性があります。

らかの学習困難を抱えながら通常学級に通う子

近年，特別支援学級に在籍している子どものどもについては，他の健常児と同等の扱いにな

中には，障害が比較的軽い子どもが増えている

り，教育上の支援は措置されません。イギリスと言われています。また通常学級の担任が，指の教育財政と比較すると，ここに大きな問題が導困難な子どもを安易に通級学級へ送り出そう

あるように思います。

とする事例や，軽度の障害でも保護者が特別支40人という学級規模自体が欧米諸国と比較し援学級を希望する傾向があるという指摘がありて見劣りがするように（資料 7 ），障害を抱えます。特別支援学級に在籍する子どもの急増のる子どもにとって通常学級は恵まれた環境とは

背景には，様々な原因があり，一律に論じるの言い難いものがあります。2007年の特別支援教は容易ではありませんが，子どもの教育ニーズ

育の開始にあたって，各学校に特別支援教育支への財政的な措置の不備による，通常学級での援員も配置され，教育ニーズを持つ子どもへの特別支援教育の困難さを反映したものかもしれ

学習支援，介助も行われています。

ません。本来通常学級に在籍すべき障害の軽い

その経費は，地方交付税で措置されるのです

子どもが特別支援学級に在籍しているとすれば，が，全ての学校で全国一律です。よって，子どそれは障害を持つ子どもにとって特別支援学級

も一人当たりに換算した措置額は自治体によっが教育の場として適切であるからではなく，通⑺᝻૰಴ᚲ䋺ᢎ⡯ຬ㈩⟎╬䈱࿷䉍ᣇ䈮㑐䈜䉎⺞ᩏ⎇ⓥදജ⠪ળ⼏䋨╙3࿁䋩㈩ઃ⾗ᢱ― 327 ―

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常学級そのものに特別支援教育のための教育資の学級編成の標準はどうあるべきか，特別支援源の基盤が欠落していることに原因を求めるこ

教育との整合性を含めて教育財政全般についてとができるのではないでしょうか（資料 8 ）。

より幅広い議論が必要であると思います。

5．おわりに〈参考文献〉

以上をまとめますと，政府は現在の 1 学級40人を改め，少人数学級の実現に向けた見直しの検討に入っていますが，少人数学級の実現に
よって現在我が国の教育が直面している全ての問題を解決するわけではありません。この他
もっと議論すべき論点はたくさんあるように思います。
教育ニーズを持つ子どもへの支援とこれを保証する財政的な裏付けの確保が，義務教育のナ
ショナルミニマムを保障するものとして不可欠であることは言うまでもありません。そのため［1］ 小川正人（1991）『戦後日本教育財政制度の研究』九州大学出版会［2］ 苅谷剛彦（2009）『教育と平等 ―― 大衆教育
社会はいかに生成したか』中公新書［3］ 日本発達障害福祉連盟（2009）『発達障害白書〈2010年版〉特集・いま、発達障害は増えているのか――その実態と理由、新たなニーズを探る』日本文化科学社［4］ 山崎晃資（2005）「教員への『特別支援教育』
研修」こころの科学（124），pp.59-62.
［5］ 山崎晃資（2008）「特別支援教育 実施から１年 ―― その課題と問題点」学校経営 CS
研レポート（61），pp.38-45. 啓林館― 328 ―

高速道路無料化案に関する
論点整理＊

上智大学経済学部准教授

はしがき

中里

透

本稿は，平成22年 6 月10日開に限らずこのへんで一度，マニフェスト自体の催の財政経済研究会における，上智大学経済学「仕分け」をきちんとやることが必要なのでは

部准教授 中里 透氏の『高速道路無料化案に関ないかと思います。事業仕分けで，ものすごいする論点整理』と題する講演内容をとりまとめ

時間と労力をかけて，たとえば 1 件50億円とかたものである。尚，当日の配付資料を，本文末100億円といったオーダーで予算を削っても，尾にまとめて添付している。

十分な議論のないまま子ども手当に数兆円という単位で予算をつけてしまったら，事業仕分けの努力が意味のないものになってしまうわけです。この点を考えると，やはりマニフェスト関

本日はこのような形で報告をさせていただく
機会をありがとうございます。
「高速道路無料

連予算の仕分けをしなければいけないということになると思います。
これまでの経過をながめていると，マニフェ

化案に関する論点整理」というテーマで報告をストに書かれている政策について説明不足のとさせていただきます。
高速道路無料化案は，一般にはあまり評判がころがすごくあって，例えば子ども手当にしてよいとはいえませんが，「無料化」というのをも，あれは本来だったら扶養控除と配偶者控除

料金をタダにするという意味ではなく，弾力化を廃止するという前提のもとで，控除の廃止にすることだととらえれば，通常の経済学の発想よって得られる財源をもとに子ども手当を支給からするとむしろ自然なアイデアであるようにしましょうということだったはずなのです。つ

思われます。無料化案に関する議論をみている

まり，控除の廃止と手当の創設をセットで実施と，どうもそこのところの冷静な議論が欠けてすることで，実質的な再分配機能を強化するといるのではないかという気がしています。そこいう税制改正の議論だったはずなのですが，いで，今日はこのような観点から，高速道路無料

つの間にかその点が忘れられてしまったために，

1

バラマキとの印象をもたれてしまった面がある

化案について考えてみたいと思います 。
最初により一般的なことを言うと，この問題*と思います。

本稿は平成22年 6 月10日に開催された財政経済研究会における報告をもとに作成したものである。研究会では出席者各位から有益なコメントをいただいた。ここに記して感謝の意を表したい。

1

以下では「無料化」を料金の引き下げを含む料金設定の弾力化という意味で用いることがある。

― 329 ―

同様のことが高速道路無料化案についても言ターチェンジ）の整備や高速道路料金の割引のえて，どうも合理的な政策決定がきちんとできことで，さきほどの 3 兆円というのは，この利ていないところに大きな問題があるように思わ

便増進事業のために措置された財源ということれます。今日は，この機会を利用して，合理的になります。いま国会に提出されている道路財

な制度設計のあり方という点も含めて，高速道

政特別措置法改正案は，この利便増進事業のた路無料化案について考えてみたいと思います。

めの資金を高速道路の建設にも充てることができるようにするもので，高速道路の建設も高速

1．高速道路政策の基礎知識

道路を使っている人の利便の増進につながるからこれも利便増進事業だという説明がなされて（高速道路政策の「迷走」と「逆走」）います。
この法改正には 2 つの意味で問題があります。

現在の状況について率直な感想を言えば，高速道路政策について「迷走」と「逆走」が同時

ひとつはもちろん「造るから使うへ」という無に進行中であるということになると思います。

料化案の趣旨と逆行するような話になっている

まず，「迷走」というのは，無料化と料金体系ということです。もうひとつは，高速道路会社の見直しが統一的な視点からとらえられていなに国費（税金）を投入しないという民営化の際

いということです。無料化については，今年度の重要なコミットメントについて，ほとんど議の予算で財源が1,000億円しか確保できなかっ論がなされないまま，なし崩し的に民営化以前

たため，無料化の対象区間がかなり限られたもの状態に話を戻すような動きが生じているといのになったとの説明がなされています。

うことです2。

しかしながら，「緊急総合対策」と「生活対

なぜこのようなことになってしまうかという策」をもとに実施されている料金値下げの財源と，高速道路の整備や利用のあり方について十として別途 3 兆円が確保されているわけで，こ分な検討がなされないまま，場当たり的に政策の財源を利用すれば一般会計で新たに予算措置決定がなされているということに原因があるとをしなくても無料化はできるはずなのです。本

思います。しかも，無料化についての説明が不来，無料化と料金体系の見直しはセットでやら十分なために，「無料化はけしからん」というなければならない話なのに，そこのところが統人と，「無料化すると言ったのに公約違反では一的な視点からとらえられていないのは大きなないか」という人が両方いて，きちんとした合問題だと思います。料金体系の見直しについて

意形成がなされないという問題が生じてしまっも，「千円高速」の発想の延長線上で「 2 千円ているように思われます。

高速」が出てきたのですが，率直に申し上げてこれは何をしたいのかがさっぱりわかりません。

（高速道路とは何か？）

これが「迷走」の話ということになります。

高速道路と聞いて通常イメージされるものは，

では次に「逆走」は何かというと，これは有料の自動車専用道路で，例えば100km/h の「利便増進事業」を活用した高速道路整備の話

スピードで高速走行ができるものということにということになります。利便増進事業というのなると思います。では，実際に高速道路にはどは，スマートインターチェンジ（簡易版のインのようなものがあるでしょうということで，こ特殊法人等整理合理化計画（2001年12月19日閣議決定）に基づいて，02年度以降，日本道路公団に対する国費の2投入が中止された。道路公団民営化に際しても，民営化会社が行う高速道路の建設に国費の投入を行わないことが確認されている。

― 330 ―

こでは山陰道を具体例としてこのことを見てみ車専用道路（B 路線）というのがあって，これたいと思います。山陰道はれっきとした幹線のは本州四国連絡道路（本四架橋）などのことで高速道路で，宍道 IC～松江玉造 IC の区間はます。本四架橋の通行料が何で高いのかというと，さに本物の高速道路，高速自動車国道と呼ばれ

料金プール制の中に入っていなくて，単体で採る高速道路として整備されています。これに対算を取るというスキームになっているからなのして，松江玉造 IC～東出雲 IC の区間は実は無です。これらを合わせたものが高規格幹線道路

料の一般国道になっています。一般国道だけど網と呼ばれているものです。

これは高速道路という扱いになります。それから，東出雲 IC～米子西 IC の間は一般有料道路（高速道路無料化の経済学）

で，米子西 IC～淀江 IC の間は再び無料の一般

ここで高速道路の無料化について考えるにあ国道になります。ですから，「高速道路はそも

たっての原理原則を確認しておきたいと思いま

そも有料道路として整備されているものなのだす。もともと，高速道路は，不足する財源をから，無料化するのはけしからん」という批判補って道路整備を進めていくために有料道路とは，現になされている高速道路整備の実際の姿して整備されることになったものです。ですかとまったく合っていないのです。無料化に対しら，料金の決定は収支相償の考え方に基づいてて賛成・反対いずれの立場をとるにしても，議いて，債務の償還が終われば無料開放するのが論の出発点としてこのような実際の整備の状況

制度本来の趣旨ということになります。

についての正しい理解が必要であるように思われます。

では，このような制度的な枠組みからちょっと離れて，高速道路の最適な利用ということを

この点を踏まえて，高速道路とは何かという考えた場合に望ましい料金水準はどのようなもことを一般的にまとめてみると，以下のようにのになるかというと，混雑が生じていない高速なります。高速道路には，第 4 次全国総合開発

道路については維持管理費，つまり限界費用相計画（ 4 全総）で定められた 1 万4,000km の高

当分だけを料金で徴収し，それ以外の部分は税

規格幹線道路網という枠組みがまずあって，そ

金で補てんするというのが，社会的な便益が最のうちの 1 万1,520km が高速自動車国道として，大になるという意味で適切であるということにそれ以外の2,480km が一般有料道路として整備なります。もし料金収入に比べて料金徴収のコされることになっています。高速自動車国道はストが高くつくのであれば，料金徴収をやめてこれまで有料道路の形で整備されてきたのです

無料開放してしまうほうがよいということになが，最近は直轄事業として国が整備するもの

ります。はたしてこのように料金徴収のコスト（新直轄）もあって，こちらは高速自動車国道さえも賄えないような道路を，高速道路，有料

でも無料の高速道路ということになります。

道路として造ってよいのかという判断はもちろ

一般有料道路の中には高速自動車国道に並行んありますが，造ってしまったものは仕方がなする一般国道の自動車専用道路というものがあいということになるのです。これに対して，混ります。この高速道路（A´路線）と高速自動雑が生じている高速道路については，混雑費用

車国道（A 路線）の違いは何かというと，高が内部化されるように料金を設定して，得られ速自動車国道は料金プール制を採用しているのた財源を混雑を解消するための投資に充てるのに対して，A´路線はそれぞれ路線ごとに単体が望ましいということになります。

で料金を徴収して，一定の料金徴収期間内に債

もうひとつ考えないといけないのは，自動車務を償還しなければならないという形になっての走行に伴う環境負荷の問題です。確かに無料いるということです。この他に一般国道の自動化すると自動車がどんどん走るようになって，― 331 ―

環境に負荷がかかるというのが当然予想される

50区間，1,626km（全供用延長の約 2 割）が無ところです。ただし，環境負荷の問題は，本来料化されることになります3。社会実験なので，であれば環境税，あるいはその代替措置である

来年の 3 月末までの期限付きで，予算規模はところのガソリン税で内部化すればよいので1,000億円ということになっています。

あって，高速道路の料金決定の話と環境に対す

新聞に無料化の対象となる区間の路線図が出る負荷の問題を直接結び付けて考えることにはているのをご覧になって，こんなに細切れの形

多少違和感があります。もちろん，民主党ので無料化する意味があるのかと思われた方がい「マニフェスト2009」で暫定税率は廃止します，

らっしゃるかもしれませんが，これは無料化の高速道路は無料化しますとやって良かったかど対象となる区間についての地図の載せ方がうかという点については，別途判断があり得る

ちょっとまずいのです。実は今回の社会実験がと思います。

行われる前から既に無料で供用されている高速道路があって，無料化の社会実験の対象となっ2．高速道路無料化の理想と現実た区間は，隣に無料の高速道路がある区間を選んでいる場合が多いので，それなりに長い距離（無料化案の概要）

が無料になっているのです。この点も踏まえて「マニフェスト2009」では高速道路の無料化

無料化の議論をしていかないといけないというについて，「割引率の順次拡大などの社会実験ことになると思います。

を実施し，その影響を確認しながら，高速道路を無料化していく」とあります。そのための予（無料化案に対する批判）

算額として毎年1.3兆円の予算が必要というこ

無料化案に対してはさまざまな意見や批判がとになっていますが，これは何かというと，保表明されていますが，そのひとつは無料化する有機構（日本高速道路保有・債務返済機構）のと受益者負担の原則が満たされなくなる，本来，債務を国に付け替えた場合の元利償還費をざっ有料であるべき高速道路に税金を投入するのはくり計算すると1.3兆円になるということなの

良くないというものです。もうひとつは，無料です。

化すると，渋滞がひどくなり環境に対する悪影

では，実際の無料化はどのようになっている

響が生じるというものです。無料化によって，

かというと， 2 月 2 日に「平成22年度高速道路

鉄道やバスなどの公共交通機関の経営が圧迫さ無料化社会実験計画（案）」が出て， 6 月28日

れるのではないかとの意見もあります。これらからこの計画案にそって無料化が始まります。

はいずれも無料化の検討に当たって十分留意し無料化の対象区間は「三大都市圏及び札幌，仙なくてはならない点ですが，受益者負担の議論

台，広島，福岡の各都市圏内の路線及びこれをについてはちょっと気を付けないといけないこ

相互に連絡する路線，並びにこれと県庁所在地とがあるので，この点については後ほど申し上を結ぶ路線」を除く区間ということになっていげたいと思います。

て，要するに高速道路の中でも，東名や中央道といった主要な高速道路ではなく，交通量の少（新料金案の概要）

ない路線・区間を中心に無料化が行われるとい無料化案に引き続いて， 4 月 9 日に高速道路

うことになっているのです。具体的には37路線の新料金案が発表になりました。いまは経済対

6 月28日に実施された無料化の社会実験では，前倒しで供用されることとなった東九州自動車道の一部区間（263㎞）が対象に加えられたため，対象区間は1,652㎞となった。

― 332 ―

策で高速道路料金の値下げが行われていますが，料金の適正化ということになるからです。とな

高速道路の本来の料金は，普通車でいうと，れば，新料金案は大歓迎ということになっても

タ ー ミ ナ ル チ ャージが150円，これに加えておかしくなかったはずなのですが，逆に批判の1 km 当たり24円60銭が徴収される対距離料金

声が多かったということになると，では望まし制になっています。今回の新料金案は，現在行い料金水準はどのようなものになるのでしょう

われている各種の割引をなくして本来の料金体かというのが，次の検討課題ということになり系に戻したうえで，たとえば普通車であればます。無料化して高速道路をタダにしてしまう

2,000円という形で上限料金を設けるというものもおかしいし，元の料金水準に戻すのも問題のです。

だということであれば，合理的な制度設計はど

現在の「千円高速」の場合には曜日・日時の指定がありますが，今回の新料金は時間帯や曜のようなものになるのか，ということになります。

日の区別がなく，また ETC だけでなく現金での利用でも割引が受けられる形になります。大（「 2 千円高速」の問題点）

都市と地方とで料金体系の違うということもあ

ここで新料金案，「 2 千円高速」の問題点にりません4。これが先日公表された新料金案のついて整理しておきたいと思います。ひとつは，概要です。

一定の距離，普通車で70～75km くらいになりますが，それ以上の距離の利用については追加（新料金案に対する反応）負担がない， 2 千円でどこまでもいけるというさて，このような新料金案が出て，多くの利ことになるので，レジャーで高速道路を使う人

用者にとっては料金が値上げになることがわかが増えて，道路が混雑するためにトラックなどりました。利用者の 7 割ぐらいは高速道路を短にはむしろマイナスの影響が出るのではないか

い距離で利用しているので，上限料金制があっということがあげられます。

ても実質的には値上げになるのです。このためもうひとつは，今回の新料金案が，民主党がに，値上げになるのはおかしいという批判がた

これまでしてきた高速道路無料化の提案と整合くさん出たわけですが，新料金案が公表される性のとれたものになっていないということです。

前には「高速道路の料金は受益者負担が原則で2009年 3 月に公表された民主党の「高速道路政あり，無料化のために税金を投入するのはおか策大綱」では，無料化によって高速道路を「地しい」という批判がたくさんあったわけで，こ域道路」「生活道路」として利用することが可の 2 つの批判は矛盾した話ということになりま

能になり，一般道から高速道路への利用転換がす。

進むことで渋滞の緩和や環境負荷の低減が可能というのは，現在の高速道路の料金水準はになるという説明がなされていました。このこ「緊急総合対策」と「生活対策」で税金を投入とが，民主党の高速道路無料化を支える大きなして値下げをした水準になっているわけで，無思想，哲学だったわけですが，となると，短距料化のために税金を投入することは受益者負担

離の利用が実質的に値上げになる「 2 千円高の観点から問題であるとの主張にそっていくと，速」は従来の主張と大きく矛盾するものという値下げをやめて元の料金水準に戻すのはむしろことになるわけです。

4

本州四国連絡道路については，軽自動車と普通車の上限料金について1000円の上乗せをするという案が示されたが，地元の反対などを受けて， 7 月 6 日に前原誠司国土交通大臣から引き下げの方向で見直しを行う意向が表明された。

― 333 ―

「 2 千円高速」の問題点は，交通需要の変動の混雑度が1.0以上で，高速道路の混雑度が1.0に対応する形で実施されている現在の割引制度

未満という区間が全体の65％となっていて，無をすべて廃止して，硬直的な価格設定におきか料化や料金の引き下げで一般道から高速道路へ

えようとしているという点にあります。
「緊急の利用転換を促せば，渋滞が緩和され，環境に総合対策」や「生活対策」で導入された料金割

対する負荷も低減できる余地がかなりあるとい

引は，時間帯に応じて 5 割あるいは 3 割の割引

うことになります。

を実施するにするという形になっていて，これ

ただし，値下げのためにはもちろん国費の投は交通需要の変化に対応する料金制度として一入が必要になります。この点について，受益者定の合理性があるものなのです。

負担の原則が損なわれるという指摘はもちろん

たとえば，JR は繁忙期と閑散期で特急料金理解できなくはないのですが，既にできてしが違いますし，電気料金だって深夜割引をしてまった高速道路は利用しないともったいないといるわけで，容量が決まっているインフラを有いうこともあるわけで，受益者負担論について

効利用するためには，料金をそのときどきで変は，高速道路の有効利用という観点とのバランえることが適切ということになるわけです。そスが重要ということになると思います。

のことを考えると，「 2 千円高速」は何をやろ

もちろん，建設する前に，きちんと料金収入

うとしているのかがよくわからないということだけで建設費が償還できる高速道路だけを造るになると思います。

という基準があって，そのコミットメントがき
ちんと守られていれば，税金を投入して料金の（料金設定の弾力化）

値下げをする必要はまったくないのですが，では，何をどのように見直したらよいのかと造ったのはいいけれど十分に利用されていないいうことになりますが，何が一番問題かという高速道路が現にあるわけです。それではどうしと，現行制度のもとでは弾力的な料金設定がでたらよいでしょうかという話になると，“Letきないということが問題ということになります。

bygones be bygones”，つまり過去のことは過なぜそのようになるかというと，高速道路の料去のことということで，高速道路の建設と利用

金は全路線を通じた収支相償という考え方（料を将来に向けて効率化するという前向きな意思

金プール制）のもとで，一定の料金徴収期間内決定をしたほうがいいのではないかという判断に料金収入で建設費などをまかなって，最後はがあり得るように思うのです。

無料開放することを前提に料金が決定されているからです（償還主義）。このもとで，高速道（批判に対する対応）

路の料金は路線・区間によらず一律に150円＋

では，このことを踏まえたうえで，無料化に24.6円 /km ×距離（km）という形で決まって対する批判に対する対応について考えてみるこ

しまっているわけです 。

とにしましょう。受益者負担の原則が満たされ

5

よく考えてみると，地域によって交通量が違なくなるという点については，制度の建前をうはずなのに，料金体系が全国一律になってい守って全国一律の料金で 1 km あたり24円60銭

るのはおかしいのではないかという議論は当然

ちゃんともらいます，その場合に高速道路が有あり得るわけです。たとえば，高速道路と一般効に利用されなくても止むを得ませんとする方道が並行している区間についてみると，一般道がよいのか，それとも（本来は造るべきでな

これは「緊急総合対策」と「生活対策」に基づく高速道路料金の値下げが行われる以前の（本来の）料金水準で5ある。

― 334 ―

かったが）造ってしまったものは税金を投入しこのように見てくると，無料化と料金体系のてでも料金を引き下げて有効に活用してもらっあり方と今後の道路整備のあり方は，これらをた方がよいのかという点についての判断が必要

全部一体で見直さないといけないということがになると思います。

お分かりいただけると思います。そこで次に高渋滞がひどくなる，環境への悪影響が生じるという批判については，首都高と阪高を除く全

速道路の整備（建設）のあり方について考えてみたいと思います。

路線を無料化するということであれば，もちろ

3．高速道路整備の効率化

ん渋滞が深刻な問題になると思います。ただ，さきほど見たように，高速道路は空いているのに，一般道が混雑しているような区間について（利便増進事業の概要）

は，料金を引き下げることで一般道から高速道

いま国会に提出されている道路財政特別措置路への利用転換を図れば渋滞が減りますし，環法改正案には，利便増進事業を活用して高速道境への負荷も低減できることになります。

路の整備をするということが盛り込まれていま

それから，自動車やバスなど他の公共交通機す。それでは利便増進事業というのは何か，と関との調整は，無料化に際しての重要な配慮事いうことになりますが，現行法ではスマートイ

項ということになります。有料道路の料金徴収

ンターチェンジ，これは簡易版のインーチェンを規定している道路整備特別措置法に即して言ジのことですが，それを整備する事業が利便増うと，これは公正妥当主義に基づいて料金を決進事業のひとつとして規定されています。

定しないといけないということで，きめ細かな配慮が必要な点だと思います。

もうひとつは，現在実施されている高速道路の料金割引が利便増進事業ということになります。この利便増進事業の財源が 3 兆円確保され（財源の確保）ているのですが，これは国が保有機構から債務では，財源の確保はどうするかという話に移を承継する形で措置されたものです。現在の高ることにしましょう。無料化をするために新た速道路の運営は，保有機構が道路施設を保有しな負担を求めるということになると見事に「人て，それを各高速道路会社に貸し付けるというからコンクリートへ」が実現してしまうことに「上下分離」になっているのですが，国が保有なるので，当然のことながらそれは避けられる機構から債務を承継すると保有機構の負担がそべき話ということになるはずです。となれば，の分軽くなるので，これによって余裕ができた

今後建設が予定されている路線・区間の整備の分だけ保有機構が各道路会社に道路を貸し付け

あり方を見直すことで財源を確保するのが筋とる料金（リース料）を減額することができ，そいうことになると思います。整備のあり方の見れによって高速料金の値下げが可能になるとい直しについては，新規の路線・区間の着工を見うことになります。

送るという判断もあるでしょうし，もし仮に着工するとしても，構造・規格を見直してコスト（道路財政特別措置法改正案）の削減に努めるということが必要になると思い

今回の法律改正は，いまお話した 2 つの利便ます。たとえば，渋滞する一般道のバイパスを増進事業に加えて，通常版のインターチェンジ

造る代わりに高速道路を使うことにすれば，バやサービスエリア・パーキングエリアの整備と，イパスを整備する必要がなくなるのだから，そ既設の高速道路の車線の増設，これは暫定 2 車の事業費の分を料金の値下げに使うということ

線で供用されている高速道路を 4 車線化するもができるようになると思います。

のですが，それとミッシング・リンクの解消に― 335 ―

利便増進事業の財源を活用できるようにするこ

それから，新直轄方式というものがあって，とを目的としたものです。サービスエリアや

これは国が高速道路を無料の道路として整備すパーキングエリアの整備はともかく，既存の高るものです。何で「直轄方式」ではなく「新直速道路の拡幅や新たな区間の建設がはたして轄方式」と言うかというと，これまで合併施行「利便増進事業」なのかという疑問がなきにしの形で直轄事業として高速道路を整備してきたもあらずですが，いま国会で審議されている法ものがあるからです。

案ではそのようになっているということです。

ただ，合併施行で整備される高速道路は，高要するに料金の値下げに使うはずだった財源

速自動車国道ではなく，一般有料道路というこの一部（1.4兆円）を，高速道路を造ることにとになり，これだとネットワークの形成に支障回すことが今回の法改正の目的なのですが，こがあるということで，2003年に高速自動車国道

れは高速道路の無料化の趣旨とは話がまったく法が改正されて新直轄方式が導入されたのです。

反対になってしまっていると思います。なぜこ

新直轄方式で整備される高速道路は高速自動車のような法改正をしなくてはならないのかとい

国道，つまりれっきとした本物の高速道路なのうと，不採算路線を整備するために何らかの形ですが，料金徴収をしない無料の高速道路であで税金を投入することが必要だから，というこることに留意が必要です。

とになります。
では，これまで不採算路線をどのようにして（民主党重点要望）

造ってきたかというと，ひとつには内部補助，

昨年12月に民主党から「重点要望」（予算重つまり料金プール制を利用して，東名・名神や要要点）が提出されましたが，この要望では，中央道の料金収入で地方の不採算路線を造って新直轄をやめてそれに見合う財源を高速道路会きたということがあります。この場合には，税社に投入して高速道路の整備を進めていくよう金の投入という形での国民負担はなかったのでにすることと，全国統一の料金設定をすること

すが，そのうち税金を投入しないと高速道路がが提案されました。

造れなくなってきたので，次に採られたのが道

この要望を受けて国土交通省が出してきたの路公団に国費を投入するというものでした。小が「 2 千円高速」（新料金案）と利便増進事業

泉内閣のときに投入が打ち切られた 3 千億円のを活用した高速道路の整備なのですが，これら国費がこれにあたります。

の案と党が要望したこととの間にはかなり

ここから先がだんだんややこしくなるのです

ギャップがあるように思われます。

が，合併施行といって，現物出資の形で国費を投入する方法もあります。有料道路を整備する（今後の高速道路整備のあり方）

場合には，既にある一般道を改良して有料道路

さて，以上のことを踏まえたうえで，今後のにすることもできるのです。そうすると，この高速道路整備のあり方について考えてみたいと方法の応用動作として，税金を投入していった思います。今後整備が予定されている高速道路

ん国が国道を造ったうえで，道路公団（当時）の整備については，着工の是非を含めて再度点がその道路に舗装をするとか料金所を設置する検をする必要があると思いますが，もし予定通とかといった工事を行って有料道路として完成

り整備をする場合には，以下の 2 つのスキーム

させるということが可能になるのです。このよに分けて考えることができると思います。

うにすると，用地買収などの費用を国費で負担

ひとつは，採算面からは国費を投入しないとするという形で高速道路の整備に税金を投入す

整備が困難であるが，有料道路として整備しなることが可能になります。

いと渋滞などの問題が発生してしまうおそれの― 336 ―

ある路線・区間で，この場合には厳格な事業評

ますが，このようにすると知事さんたちの陳情価を行ったうえで，限定的に国費の投入を前提

合戦で整備が決まるということになりかねませとして高速道路会社が整備するということになん。そうではなくて，地元がどの程度負担をすると思います。もうひとつは，無料の道路である意思があるのかを確認したうえで，整備をす

れば B/C（費用対効果）などの観点から整備るかどうかを決めるということが必要になるとすることに一定の合理性が認められる路線・区思います。もうひとつ，高速自動車国道の規格間で，この場合には規格や構造の見直しを十分で整備するか，一般有料道路の形で整備するかに行ったうえで，一般国道の自動車専用道路のという検討が必要で，そのことを通じてコスト形で整備するということが妥当ということにな縮減に努めることが重要ということになると思ると思います。

います。

では，このような形で高速道路の整備を進め

さらに，より根本的なことを言えば，現在ていく場合に留意しなくてはならない点は何か「上下分離」の形で運営されている高速道路会ということになりますが，ひとつは当然のこと

社と保有機構の関係を見直すことが必要です。

ながら費用対効果を十分考慮しないといけない

現在のスキームのもとでは，高速道路会社が高ということです。高規格幹線道路網の地図をみ

速道路の建設や料金の設定について自律的に意て，まだつながっていない高速道路があると，思決定ができる体制になっていないので，これどうしても条件反射でその間をつながなくてはを機に「民営化」のやり直しをすることが必要ならないような気がしてきますが，「国土のだと思います。無料化案も利便増進事業によるミッシング・リンク」論というのは，はたして高速道路整備も，もとをたどれば道路公団の民本当に大丈夫なのかということをいま一度慎重

営化の問題にたどり着く大きな問題であり，今に考えてみる必要があるように思います。

後の高速道路の整備と利用のあり方をどのようそれからもうひとつは，整備新幹線と同様ににすべきかという視点から，冷静な議論を積み

きちんと地元負担を求めることが重要というこ重ねていく必要があるように思われます。私のとです。高速道路会社施行で整備をすると，地

報告は以上です。

元負担がまったくなくて済むということになり― 337 ―

ご静聴，ありがとうございました。

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⑬㜞ㅦ㆏〝ᢛ஻䈱ല₸ൻ᳃ਥౄ㊀ὐⷐᦸ䋨੍▚㊀ⷐⷐὐ䋩䂾᳃ਥౄ䇸ᐔᚑ22ᐕᐲ੍▚㊀ⷐⷐὐ䇹䋨ᛮ☴䋩䋱䋮㊀ὐⷐᦸ
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⑮㜞ㅦ㆏〝ᢛ஻䈱ല₸ൻ੹ᓟ䈱㜞ㅦ㆏〝ᢛ஻䈱䈅䉍ᣇ䋨⛯䈐䋩䂾੹ᓟ䈱ᢛ஻䈮䈅䈢䈦䈩䈱⇐ᗧὐ䊶䈇䈝䉏䈱႐ว䉅䇮⾌↪ኻലᨐ䉕චಽ䈮⠨ᘦ䈜䉎䈖䈫䈏ᔅⷐ㹢ᢛ஻⸘↹䈱⷗⋥䈚䋨䇸࿖࿯䈱䊚䉾䉲䊮䉫䊶䊥䊮䉪䇹⺰䈮ⷐᵈᗧ䋩䊶ᢛ஻ᣂᐙ✢䈫ห᭽䈮䇮࿾ర䈮ㆡಾ䈭⽶ᜂ䉕᳞䉄䉎䈖䈫䈏ᔅⷐ㹢䇸೑ଢჇㅴ੐ᬺ䇹䈱᜛ᄢ⸃㉼䈲໧㗴䊶㜞ㅦ࿖㆏䈱ⷙᩰ䈪ᢛ஻䈜䉎ᔅⷐ䈏䈅䉎䈎⷗⋥䈚䉕ⴕ䈉㹢䉮䉴䊃❗ᷫ
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税制改革の論点
一橋大学国際・公共政策大学院准教授

はしがき

國枝繁樹

本稿は，平成22年 7 月 8 日開催の財政経済研究会における，一橋大学国際・

カム・タックスを紹介する。その後，我が国の税制改革の論点につき論じることにする。

公共政策大学院准教授 國枝繁樹氏の『税制改2．英国の最近の税制改革

革の論点』と題する講演内容をとりまとめたものである。

英国はリーマンショックの影響が最も大きかった国の一つであり，当初は景気刺激のため

1．はじめにの減税等が行われ，銀行破綻の処理費用等の支出拡大もあり，財政赤字が急増した。このため，先進国の多くは，リーマンショック以降の経

ブラウン前政権下から税収増を図る税制改正が済危機で大幅に財政赤字が拡大したため，現在進められてきた。税収増のための主な改正点とでは財政再建を推進しようとしている。本年 6

しては，①所得税最高税率引上げ（40%から月のトロント・サミットにおいても，先進国が50%へ）や10万ポンド超の高所得者の所得控除

財政の健全化を進めていくことが合意された。

圧縮等による高所得者の負担増，②社会保険料

財政再建のためには歳出削減も必要だが，多く

1 %引上げ，③自動車燃料，酒，たばこ等の個の場合，それだけでは足りず，増収を図るため

別間接税の増税等がある。

の税制改革が必要になってくる。先進国の財政

本年 5 月には，総選挙の結果，保守党・自由再建のための税制改革の中で共通する論点とし民主党の連立によるキャメロン政権が成立した。

ては，付加価値税（日本では消費税）の引上げ，財政再建を重視するキャメロン政権は，大幅な高所得者への課税強化，法人税改革，金融機

支出削減に加え，税制改革による増収を図るこ

関・金融取引への課税強化等がある。

とを緊急予算において示した。具体的には，付欧米と比較してリーマンショックによる金融

加価値税の標準税率の17.5%から20%への引上機関の破綻等が生じなかった我が国においては，げ（2014年度ベース。以下同じ。）で135億ポン

金融機関・金融取引への課税強化はあまり重要

ドの増収），高所得者に対するキャピタルゲイ

ではないと考えられるので，本稿においては，

ン税率の18%から28%への引上げ（ 9 億ポンド

他の 3 つの論点を中心に我が国の税制改革につの増収），所得税の基礎控除引上げ（39億ポン

き論じることとする。議論の参考とするため，

ドの減収），法人税率の28%から24%への引下

まず英国の最近の税制改革を見るとともに，米げ（27億ポンドの減収），減価償却の圧縮等の国に関しSaez（2010）が提案したフェア・イン

法人課税ベースの拡大（29億ポンドの増収），― 347 ―

銀行負担税の導入（24億ポンドの増収）等で，いるかに対応するのが限界税率であり，法人の総計では，80億ポンドの増収となっている。

課税所得全体にどれだけの法人税が課されるか

こうした英国のキャメロン政権の税制改革のに対応するのが平均税率である。平均税率は法評価を，財政研究所（IFS）の評価も参照しつ

定税率とほぼ同じと考えてよいが，限界税率はつ考えてみよう。まず税制の累進度を巡る議論

減価償却制度，投資減税等によって法定税率とがある。英国は米国と並んで，スーパーリッチ

大きく変わりうる。企業投資の経済理論においへの所得の集中が進んできた国であり，経済格ては，対外直接投資の対象国選定や租税回避の差是正のため，最高税率の引上げを図るのは自ための所得移転に影響を与えるのは平均税率で然な発想である。

あるが，設備投資等に影響があるのは投資を 1

このため，ブラウン政権下で最高税率の引上

単位追加した場合の収益率に関係する限界税率げが行われたが，どの程度の引上げが望ましいである。従って，平均税率の引下げは英国へのかについては議論があった。ブラウン政権はま

直接投資促進に貢献するかも知れないが，限界ず45%への引上げを提案したが，IFSは43%へ

税率の引上げは国内企業の投資を抑制し，経済の引上げに止めることが望ましいと主張した

成長を阻害しうる。

（Brewer and Browne（2009））。 し か し， ブ

そうした認識に基づき，IFSのAdam（2010）

ラウン政権はさらに引上げ幅を拡大して，50%

は，キャメロン政権の法人税改正につき，利益への引上げを行うこととし，キャメロン政権もがあるが投資機会のない産業にとって望ましい

これを支持した。

政策であり，製造業よりも銀行やスーパーマー

IFSの主張は，マーリーズ・レビューのため

ケットを優遇するものであるとして批判していに 作 成 さ れ たBrewer, Saez and Shephard

る。法人税改革のあり方を考えるためには，限（2010）に基づくものである。同論文では，英界税率と平均税率の違いを認識することが基本

国の経済格差が拡大したことを指摘した後，新だが，我が国における法人税減税を求める議論

しい最適所得税理論（後述）に基づくシミュでもその違いはほとんど理解されておらず，

レーションから英国の最高税率を引き上げる必キャメロン政権の政策に対するIFSの批判は参要なしとしているが，経済格差拡大を批判した考になろう。

論文前半と後半の分析の結果の方向性に若干の3．フェア・インカム・タックス

違和感があるようにも思える。
税制改革全般の所得分配への影響については，
IFSのBrowne（2010）は，全般的には累進度を米国のオバマ政権の税制改革については，国高めたが，それは主に最高税率引上げ等のブラ枝（2009a）で紹介したので，本稿においては，

ウン前政権の税制改正によるもので，キャメロ

米国の所得税制改革の提案であるSaez（2010）

ン新政権の税制改革については逆進的であるとのフェア・インカム・タックス構想につき紹介指摘している。

することとする。提案者のSaezカルフォルニ

もう一つの論点は，法人税改正の評価である。

ア大学バークレー校教授は最適所得税制研究のキャメロン新政権は減価償却の圧縮等による課第一人者であり，米国経済学会が最優秀の若手

税ベースの拡大を財源に法人税率の引下げを行

経済学者に授与するジョン・ベイツ・クラー

うこととしたが，減価償却の圧縮は法人税の限ク・メダルを2009年に受賞している。フェア・

界税率の引上げを意味し，法人税率の引下げはインカム・タックスは，Saezが本年 1 月の全平均税率の引下げを意味する。追加的投資から

米経済学会のジョン・ベイツ・クラーク・メダの収益に対してどの程度の法人税が課せられてル受賞講演で提示した構想である。

― 348 ―

望ましい所得税制のあり方については，Dia-率は，次式より導出される。

mond（1998）が新しい最適所得税制理論の枠組みを提示した。新しい最適所得税理論においT '(∞) =ては，最適な限界税率は，一定の前提の下，次の式により決定される（導出方法は，Salanie〈2003〉等を参考にされたい）。

1− g
αincomeε + (1 − g )ただしg = D(∞) / D(0)

従って，高額所得者の所得分布に対応するパレート係数αincomeと労働供給または課税所得の弾力性εがわかれば，後は社会厚生関数から決T '(Y )
= A ×B × C
1− T '(Y )定されるgの値を仮定すれば，最適な最高限界
税率を導出できることになる。

ただし，米国の高額所得分布については，1970年代に

A = (1 + 1/ ε)αincome=2.0 だったが，最近では，αincome=約1.5

1 − F ( w) 
B = 
 wf ( w) とされる（Pikkety and Saez（2003））。これは，
米国において1980年代以降，スーパーリッチへ

C = (1 − D( w) / D(0))の所得集中が急速に進んだことを意味している。
εについては，最近は課税所得の弾力性が用い（記号および関数の定義）られることが多いが，Saez, Slemrod and Gierz

T'（Y）： 限界税率（所得Yに対する）
ε ： 課税所得（または労働供給）の（補（forthcoming）のサーベイは0.12～0.4としてい る。 従 っ て， 例 え ば， αincome=1.5お よ び ε

償された）賃金弾力性
w ： 賃金水準（能力）=0.25で，ロールズ型の社会厚生関数（g=0）をF（w）： wの分布関数（賃金水準w以下の賃仮定すれば，最適な最高限界税率は73%となる。

金水準の個人の割合）

しかし，課税所得の弾力性については，課税（w）
f： wの密度関数

ベースの拡大や徴税効率の改善により小さくすD（w）： 能力wの個人に対する限界的な社会ることができ，それにより所得再分配を強化し，厚生関数上のウエイトのwから無限社会厚生を引き上げることが可能になる（Slem-

大までの間の平均値

rod and Kopezuk〈2002〉，Kopezuk〈2005〉）。
これは，Slemrod（1990）が提唱してきた最適上記の数式より，最適な限界税率は，A，B

な税率構造を考えるだけでなく，最適な執行体

およびCの 3 つの要因で決まることがわかる。

制まで考慮した最適税制の考え方とも一致する。

課税所得（または労働供給）の弾力性εが大きもっとも，理論的な分析のみでは一般の人々

い場合にはAが小さくなるため，最適限界税率が理解しがたいこともあってか，Saez（2010）は低くなる。対象となる所得水準の個人の割合

は，1989年以来の米国の経済成長の果実が公平（f（w））が大きい場合，またはその所得を超に分配されるような所得税制というもう一つのす所得を有する個人の割合（ 1 －F（w））が小メルクマールも打ち出している。

さい場合には，Bが小さくなるので，最適限界

米国においては，1980年代以降，ごく限られ税率は小さくなる。さらに，社会厚生関数上，た人数のスーパーリッチに経済成長の果実が集高所得者に対し付される限界的なウエイトD中し，その他の所得階層の人々は経済成長の恩

（w）
/D
（0）
）が小さい場合には，Cは大きくな恵を受けられない状況が続いてきた。この状況るので，最適な限界税率はより大きくなる。

をスーパーリッチへの課税強化を中心とする所

高所得者の所得分布がパレート係数αincomeのパレート分布に従う場合は，最適な最高限界税

得税制の累進強化により是正しようとするわけである。

― 349 ―

③

新しい最適所得税理論と1989年以来の経済成

公的扶助の整理合理化を図る1。

長 の 果 実 の 公 平 な 分 配 の 考 え 方 に 基 づ き，

同提案で注目すべき点は，税率構造だけではSaez（2010）が提案したフェア・インカム・なく，課税単位・課税ベース・税務執行を一体

タックスのポイントは，次のとおりである。

的に改革しようとしている点である。すなわち，課税単位を家計から個人に変更した上，各種控⑴

課税単位と税率構造

除を圧縮し，大多数の納税者に基本税率を適用①

課税単位を現行の家計から個人へ変更。

することにより，多くの納税者が源泉徴収のみ②

15%の基本税率，基礎控除は7250ドルにで納税が終わるようになる。このことにより，設定する。所得上位10%を除く全ての個人

多くの納税者のコンプライアンス・コストが大が基本控除と基本税率でカバーされる。

きく低下するのみならず，種類の異なる所得の所得上位10%に対しては，次の超過課税税率を統一することと併せ，租税回避の余地をを行う。（限界税率は基本税率と超過税率小さくする。租税回避の余地が小さくなれば，の合計）

課税所得の弾力性が低下するため，大きな経済◦ 所 得 上 位10～ 1 %（ 8 万 ～28万 ド ル ）効率の低下をもたらすことなく，累進的税制に③

より経済格差を是正することができる。こうし

限界税率30%◦ 所 得 上 位 1 ～0.1%（28万 ド ル ～132.5万

下させることまで考慮した最近の最適所得税理ドル） 限界税率45%
◦所得上位
限界税率

た一体的な税制改革は，課税所得の弾力性を低

0.1% 以 内（132.5万 ド ル 超 ）論の考え方に沿っている。
Slemrod and Bajika（2008）は，最適税制の60%

観点から，英国の基本税率がカバーする対象が⑵

課税ベースの拡大による租税回避の抑制

広く，源泉徴収の適用が容易な所得税制度を高

租税回避防止のため，異なる種類の所得

く評価してきたが，フェア・インカム・タックの税率を統一する。具体的には，キャピタス構想も同じ方向への改革を目指している（なルゲインへの税率を他の資本所得税の税率

お，フェア・インカム・タックスの基本的考えと同一とする一方，配当税額控除を導入し，方が，課税ベースを拡大し，税率を引き下げる

配当に対する二重課税を排除する。

ことを望ましいとしてきた1986年のレーガン第①

地方歳入債の利子の非課税等の非課税項

2 次税制改革の基本的考え方と比較して，課税目を圧縮するとともに，住宅ローン税額控

ベースを拡大する点は同じでも，税率の累進度

除，地方税控除等を廃止する。租税回避のを上げ，所得再分配強化で社会厚生を増加させ手段となる慈善寄付金の控除制度を大幅にようという点で異なることに注意する必要があ

改革する。

る）
。

税務執行面の改革

権はブッシュ前政権の行った所得減税のうち，②

現実の米国の税制改革においても，オバマ政⑶①

源泉徴収で納税手続きが済んだ納税者に得者に対する課税強化を打ち出している。もっついては，申告不要とする。
②

第 3 者による情報提供（法定調書等）の強化・効率化を図る。

1

高所得者に対して行った減税を打ち切り，高所
ともブッシュ減税の継続を求める共和党は反対しており，高所得者への課税強化が実現するか

公的扶助の整理合理化はきわめて重要な改革を含んでいるが，その内容は米国の貧困政策全般と関連してくるので，本稿では詳細の説明は省くこととする。

― 350 ―

は政治的に予断を許さない状況になっている。

てこよう。そのうち，軽減税率については，課

しかし，Saez（2010）のフェア・インカム・

税ベースが小さくなるため，同一税収を得るた

タックス構想は，現在の最適所得税理論の成果

めにはより高い税率を得る必要がある。実際，を十分活かした所得税改革案であり，今後，所

英国の付加価値税はそうした軽減税率の対象が得税のあり方を論じる際には無視できない存在

多く，そのため，多くの論者は英国の付加価値になると考えられる。

税の増収策は，税率引上げよりも，軽減税率の対象品目を減らすことの方が望ましいと考えて

4．我が国の税制改革の論点いる。また現実には，軽減税率の対象と標準税率の対象の区分が技術的に難しい場合も少なく英国の最近の税制改革と米国のフェア・イン
カム・タックス構想を概観したが，我が国の税なく，実務上の問題も多い（具体例については
國枝〈2010a〉を参考のこと）。

以

これらの問題を勘案すると，低所得者への給下，我が国の税制改革のいくつかの論点につき付制度の導入の方が望ましいと考えられるが，考察する。

同制度にも執行上の課題は存在するため，十分制改革への教訓となる点はあるだろうか？

な実務的な検討が必要である。
⑴

消費税増税の必要性
我が国税制の最大の課題は，言うまでもなく⑵

所得再分配機能の強化「財政的児童虐待」と呼ばれるほど深刻な我が①

所得税の税率構造

国の公的債務を減らしていくための増収策であ英米ほどではないにせよ，我が国においてもる。我が国においては，未だに経済成長があれ経済格差が拡大しつつあるとの認識が広まりつば増税は必要ないとする「ポンジー財政政策」

つある。しかし，我が国の所得税制は1980年代（「財政赤字ギャンブル」）を主張する論者も存

後半の抜本的税制改革以降，第 1 表の最高税率

在するが，そうした政策は，動学的に効率的なの引下げに代表されるように，フラット化して経済においては，単に後世代にリスク増大の形きた。

で負担を押し付けるだけであり，標準的な経済理論においては望ましくないものと考えられて（第 1 表） 所得税・住民税の最高税率の推移

いる。歳出削減も必要だが，高齢化が急速に進年

む中，社会保障関連支出の急増を抑制するのが

所得税

住民税

合

計

やっとであり，やはり消費税増税は不可欠であ

1984

70％

18%

る。英国のキャメロン新政権が政権成立早々に，

88%（賦課制限）

1987

60%

18%

78%

1988

60%

財政再建のため，付加価値税の17.5%から20%への引上げを決定したことが参考になろう。
消費税増税に伴う課題の一つが，低所得者の負担増に対する対策である2。その方法として
は，まずは既存の給付制度の物価スライドの実施が考えられるが，税率が10%を超える場合には，さらに軽減税率の導入，あるいは低所得者

16%

76%

50%
1989
（2千万円超）

15%

65%

50%
（2千万円超）

15%

65%

1995
1999

37%

13%

50%

2006

40%

10%

50%

への新たな給付制度の導入を検討する必要が出
2

消費税の低所得者の負担軽減策については，國枝（2010a）を参考にされたい。

― 351 ―

（第 1 図） 先進国の税による所得再分配（出所：2009年度経済財政白書）

なお，國枝（2007）においては，所得分布のこ の た め， 税 制 に よ る 所 得 再 分 配 機 能 はOECD諸国の中でも最低レベルになってしまっ

パレート係数αincomeの推計値をそのまま，能力ている（第 1 図）。

wの分布のパレート係数αの推計値として用い

従って，所得税の所得再分配機能の強化も我て計算を行ったが，厳密に言えば，所得分布のが国の税制改革の重要な課題となってくる。本

パレート係数αincomeと能力wの分布のパレート

年 6 月の政府税制調査会専門家委員会の「議論係数αの間には，αincome=α/（1+ε）の関係がの中間的な整理」においても，「所得や資産に成立する（Saez（2001））。両者の違いはεが対する課税において，累進構造を回復させる改大きい場合には重要になりうるので，本稿にお革を行って，税制の再分配機能を取り戻す必要

いては，Saez（2001）に従い，αincomeを明示的がある。」とされている。政治的には，特に所に含んだ次式を用いて，最適な最高限界税率を

得税の最高税率の引上げが注目を浴びている。

推計する（変数の定義は上述のとおり）。

上述したように，新しい最適所得税理論においては，最適な最高限界税率を算出することができる。
― 352 ―T '(∞) =1− gαincomeε + (1 − g )変数のうち，我が国の高額所得者の所得分布ある。ただし，最高税率を引き上げたとしても，が従うパレート分布のパレート係数αincomeにつ

増収額は限られており，財政再建の主な手段にいては，溝口（1987）は高額所得者番付を用いはなりえない。

て1975～1982年平均でαincome=約2.5と推計して②課税所得の弾力性の決定要因

い る。 ま た， 岩 本・ 濱 秋（2008）は， αincome=3

新しい最適所得税理論においては，課税所得程度としている。これに対し，國枝（2009b）の弾力性を小さくする政策も重要な役割を果たは，2003年の高額納税者番付を利用して，所得す。課税所得の弾力性は，税率の変化に反応し1 億円以上ではαincome=2.1前後，所得 1 億円未た労働供給の変化のみならず，税率の変化に反満ではαincome=2.25前後と推計している。

応した租税回避行動の影響も反映している。

他方，我が国の課税所得の弾力性εについて

Gruber and Saez（2002）の課税所得の弾力性

は， 先 行 研 究 と し て， 内 閣 府 政 策 統 括 官の推計は，米国の課税所得の弾力性が主に租税（2001）のε=0.074，八塩（2005）のε=0.053

回避行動の影響を反映している可能性を示唆し

3および北村・宮崎（2009）のε=0.18がある 。

ている。すなわち，米国の課税所得計算におい社会厚生関数の形状により決まってくるgにつては，まず総所得（Broad Income）の概念がいては，g= 0 ，0.25および0.5の仮定を置くこ

あ り， 若 干 の 調 整 後 を 経 て， 調 整 済 総 所 得ととする。

（Adjusted Gross Income）が計算される。さこれらのパラメーターを用いて最適な最高限界税率を計算したのが，次の第 2 表である。

らに，「基礎控除＋標準控除」，または「基礎控除＋各種控除（慈善寄付金，雇用経費等）」のどちらかを控除した額が，課税所得である。

（第 2 表） 最適な最高限界税率（αincome= 2.1の場合）（高額所得者の85%は各種控除を用いている。
）
Gruber and Saez（2002）は，総所得の弾力性

八塩（2005）
ε=0.053

内閣府（2001）
ε=0.074

北村・宮崎（2009）
ε=0.18g=089.98%

86.55%

72.57%

g=0.2587.08%

82.84%

66.49%

これに対し，我が国の給与所得については，

g=0.5

81.79%

76.29%

56.95%

給与収入から給与所得控除または特定支出控除はずっと低いことを見出しており，課税所得の弾力性は主に各種控除を通じた租税回避を反映
しているものと考えられる。

（通勤費，研修費，引越費用等）を選択して控最適な最高限界税率は課税所得の弾力性および除できる制度になっているが，ほとんどの納税gの仮定によりかなり変わるものの，現行の50%者は給与所得控除を選択するため，米国のようを超えている。これは，我が国の個人所得税の最に各種控除を積極的に活用して租税回避を図る

高税率は引上げの余地があることを意味している。

ことが難しい。従って，我が国の課税所得の弾

我 が 国（ αincome=2.1） は， 米 国（ αincome=1.5）

力性が，米国の課税所得の弾力性よりも低く推よりもスーパーリッチへの所得集中の度合いが計されても不思議はない。

低いにもかかわらず，我が国の最適な最高限界

他方，我が国においては，給与所得控除の見税率がそれほど低くないのは，先行研究で推計直しと特定支出控除の対象拡大により，確定申された課税所得の弾力性が比較的小さいからで告を行う納税者を増やすことが望ましいという3

北村・宮崎（2009）の推計値は，最近の北村・宮崎（2010）においては，ε=0.2～0.28に改定されているが，改定された数値を用いても，最適な最高限界税率はほとんどの場合に50%を上回る（國枝〈2010b〉）。

― 353 ―

主張が伝統的に存在する4。これは，各種控除ば，単純計算をすれば1/6の法人税収が失われの圧縮と源泉徴収制度の強化により，確定申告ることになる。報道でよく引用される必要財源を不要する者を増加させ，コンプライアンス・

は 1 兆円というのは，平成22年度当初予算におコストの低下と所得再分配の強化を図るフェ

ける法人税収見積もりが約 6 兆円であることを

ア・インカム・タックスの考え方とは逆である。

もって，その1/6の 1 兆円が必要財源としてい新しい最適所得税理論に基づくフェア・インカ

るものと思われるが，約 6 兆円の法人税収の見

ム・タックスの考え方を踏まえれば，我が国に積もりは企業収益の低迷を反映した一時的な非

おいて特定支出控除の対象が拡大される場合で常に低い水準であることに留意する必要がある。

も，税務当局による確認が困難な項目は含めな

リーマンショック前には法人税収は14兆円台をいなど，租税回避の余地を大きくさせないよう記録しており，これをベースに考えると 5 %の慎重な検討が必要とされる。

税率引下げは， 2 兆円を超す減収につながることになる。これは企業側の行動の変化を勘案し⑶

法人税引下げの意味ない単純計算であるが，我が国よりも租税回避の

法人税については，本年 6 月の新成長戦略で，余地が大きいと思われる米国の法人税の課税所得「日本に立地する企業の競争力強化と外資系企の弾力性でも0.2程度（Gruber and Rauh〈2006〉）

業の立地促進のため，法人実効税率を主要国並とされており，我が国において法人税率の引下

みに引き下げる。その際，租税特別措置などあげでむしろ法人税収が増加するという法人税

らゆる税制措置を抜本的に見直し，課税ベース

ラッファーカーブは期待できない（弾力性が 1の拡大を含め財源確保に留意し，雇用の確保及を超さなければ，法人税増収にはつながらな

び企業の立地環境の改善が緊急の課題であるこい）。

とも踏まえ，税率を段階的に引き下げる。
」と上述のように，法人税の企業投資への影響をされた一方，政府税制調査会専門家委員会「議論じるためには，限界税率と平均税率を区別す論の中間的な整理」においては，「経済のグることが不可欠である。既に存在する企業が追

ローバル化との関係では，近年の新興市場国の加的に投資を行う際に考慮するのは，基本的に台頭等を背景に，税制を国際競争力の観点からは限界税率である。ただし，企業が流動性制約

さらに議論すべきとの意見と，税負担と国際競下にある場合には，平均税率の引下げも自己資

争力とを安易に結びつけて議論すべきでないと金を増加させることを通じて，企業投資を促進の意見の両論があった。

する。しかし，現在の我が国の上場企業はむし

また，法人税率の引下げを行う場合，課税

ろ投資先がなく，余剰資金を借金返済に充当しベースの拡大と併せて実施すべきである。
」とている状況であり，この効果は小さいと考えらの指摘があった。こうした議論を受け，本稿でれる。従って，現在の日本企業の企業投資の促は主に法人税率引下げの考え方について論じる

進に政策の主目的があるのであれば，限界税率こととする。

の引下げが有効である。米国オバマ政権が最近

法人税率引下げを行うためには，まず財源の発表した景気対策に，法人税率の引下げではな確保が必要である。法人税（国税）は現在，

く，投資減税の拡充が含まれているのは，そう30%の税率なので，例えば 5 %の引下げを行え

した経済理論を踏まえたものである。

4

確定申告を行う者の数を増加させるべきとする論者は，確定申告が増加することで納税者意識の向上や政府支出への監視強化がもたらされるというメリットがあるとも主張している。しかし，筆者の知る限り，そうした主張を支持する実証研究はないと思われる。

― 354 ―

他方，平均税率が重要となりうるのは，外国

結局，Adam（2010）が英国キャメロン政権

企業が対内投資を行うか否かを判断する場合での法人税改革につき「利益はあるが，投資機会ある。ある国に本格的な投資を行うためには一のない産業にとって望ましい政策で，銀行や定の固定費用がかかるため，その固定費用に見スーパーマーケットを製造業よりも優遇する政合うだけの額の収益が必要となってくる。この策」と批判したのと同様に，我が国においても，ため，他国との平均税率の違いが問題となって減価償却の圧縮やR&D減税の廃止・見直しをくる。また，多国籍企業が移転価格操作等を通財源に法人税率を引き下げる政策は，利益はな

じて平均税率の低い国に所得を移転しようとしいものの投資需要が旺盛な企業にとっては不利ている場合にも他国との平均税率の差が問題にに働き，利益はあるが投資機会のあまりない企なってくるが，これは企業投資や雇用とは直接業にとっては有利に働く方策となろう5（その関係はない。

意味では，これまで我が国が限られた財源のう

我が国において法人税引下げのあり方についち， 法 定 税 率 の 引 下 げ よ り も， 投 資 減 税 やて議論する場合も限界税率と平均税率の違いをR&D減税を中心に投資促進を図ってきたこと念頭に置いて論じる必要があるが，残念ながらは経済理論的には合理的であった）。

そうしたレベルの議論はほとんど見当たらず，

より望ましい課税ベースの拡大による財源確

単に経営者等が法定税率の引下げ（直接的には保の方策としては，負債利子の控除の制限があ

平均税率の引下げを意味する）を主張しているる。現代コーポレート・ファイナンス理論が教状況である。税率引下げの財源としては，法人えるように，法人税制においては，配当等の株税の課税ベースの拡大が考えられる。

式からの所得は法人税課税後の利益から支払わ

課税ベースの拡大の方法としてまず考えられれるのに，負債利子の支払いは，法人税の計算

るのは，租税特別措置の見直しであるが，ある

上，費用とされ，法人税の課税対象とされてい程度の規模の財源を確保しようとすれば，減価ない。

償却の圧縮やR&D減税の廃止・見直し等も含

株式と負債の法人税法上の取扱いの違いは，めて検討せざるをえない。しかし，減価償却を負債に有利に働き，企業の資本調達を歪めてき圧縮すれば，限界税率は増加することになる。

た と 考 え ら れ て い る。 國 枝・ 高 畑・ 矢 田

国内企業の投資を左右するのは限界税率のため，（2009）は，日本企業についてもそうした税制

企 業 投 資 は 抑 制 さ れ る。 ま た，R&Dは イ ノが資本調達のあり方を歪めていることを明らか

ベーションにつながり，経済成長を促進する原にした。従って，負債利子についても控除を制動力となるものだが，R&D減税が廃止・見直限し，法人税課税の対象とすることで，我が国しとなれば，中期的な経済成長に悪影響を及ぼの企業の資本政策をより効率化させるとともに，しかねない。

法定税率引下げのための財源を確保することが一方，平均税率の引下げは，対内直接投資を

望ましい6。

促進する可能性はあるが，多くの企業が過剰な

負債利子の控除の制限は，ドイツにおいても内部留保を抱えている中，国内企業の企業投資実施され，増収分は法定税率の引下げの財源にへの影響は限定的であろう。

用いられている。ただ，現代コーポレート・

5

限界税率の方が投資促進には有効なのに，一般に企業経営者は平均税率の引下げを支持することが多い。この点について，経済学者は平均税率の引下げによりフリー・キャッシュ・フローが増加することにより，経営者の私的利益の追求がより容易になるからではないかと考えている。
6

ただし，事実上，銀行借り入れしか資本調達手段のない中小企業については，何らかの救済措置が必要になる。

― 355 ―

ファイナンスの知識を十分持たない企業経営者行っているという状況は問題が多く，国際的なが，負債利子が税務上費用とされないことを納協調が模索されるべきであろう。

得しないおそれがあるため，十分な説明を行い，4．終わりに関係者の理解を得るよう努める必要がある。
また，我が国が平均税率を引き下げても，他国が同様に平均税率を引き下げてしまえば，対以上，英国の最近の税制改革と米国のフェ内直接投資の増加は期待できないことにも留意

ア・インカム・タックス構想を参考にしながら，する必要がある。各国が企業誘致を狙って，お我が国の税制改革のいくつかの論点につき考察

互いに税率引下げ競争を行い，結局，各国の税した。

収だけが減少してしまう状況を経済学では，

まず，我が国税制の喫緊の課題は財政再建のRace to the Bottom（底辺への競争）と呼ぶが，ための増収策を図ることであり，低所得者対策

東アジア地域でもそうした兆候が見え始めていも検討した上で，早急に消費税増税を行うべきる。東アジア地域では，香港（法人税率16.5%）である。また，税制の所得再分配機能の回復のやシンガポール（同17%）が低税率を武器に企ためには，最新の最適所得税理論からも個人所業誘致を争っているが，本年 5 月には台湾が法得税の最高税率の引上げが支持されるが，税収

人税率を25%から17%に引き下げている。

面では多くを期待できないことを認識する必要

こうした税率引下げ競争が激化して最も困るがある。そして，法人税率引下げについては，のが，財政的な余裕がなく激化する税率引下げ

まず限界税率と平均税率の違いを認識した正し競争についていくことが難しい我が国である。

い議論を行うことが不可欠であるが，その上で，従って，我が国にとっては，他の先進国や東ア

法人税率を引き下げる場合には，負債利子の控

ジア諸国に，過度な法人税率引下げ競争を抑制

除の制限により財源を確保することが望ましい。

するように働きかけていくことが，戦略的に重同時に，法人税率の引下げ競争を抑制するよう，要である。

国際的な協調が求められている。

実際，本年 6 月のG20会合には，峰崎財務副

最近の我が国の税制改革の議論においては，大臣がG20，OECD，およびIMFのような場で残念ながら現代の経済理論や実証結果に基づか国際的な協調を行い，過度な引下げ競争を止めない主張も多く見られるが，今後は本稿に述べる方向に持っていく必要があるのではないかとた考え方も踏まえ，最新の租税理論の知識を有いう提案をしている。先進国の大半が財政再建する税制専門家により税制改革のあり方が検討で苦労する一方，同時に法人税の引下げ競争をされることが強く望まれる。

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島夢舞台国際会議場

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6 号，1135-1158頁

公立病院を取り巻く諸問題
お茶の水女子大学大学院
人間文化創成科学研究科准教授

はしがき

大森正博

本稿は，平成22年 8 月12日開財政状況にあり，国，地方公共団体の財政悪化

催の財政経済研究会における，お茶の水女子大と相まって公立病院のあり方が問われている。

学大学院人間文化創成科学研究科准教授 大森

本稿の目的は，公立病院の役割を再検討し，正博氏の『公立病院を取り巻く諸問題』と題す

近年の公立病院に対する政策措置について検討る講演内容をとりまとめたものである。

することにある。第Ⅱ節では，公立病院の制度と現状について説明する。第Ⅲ節では，公立病院の存在意義について，経済理論の観点から検1

Ⅰ．はじめに討を行う。第Ⅳ節では，公立病院改革の現状について紹介し，検討を行う。第Ⅴ節で結語が述「医療崩壊」というセンセーショナルな文言べられる。

がテレビ，新聞等で取りざたされて久しい。救Ⅱ．公立病院の制度と現状

命救急の患者が病院をたらい回しにされるケース，病院で出産を希望する妊婦が受け入れを拒否されるケースが報道されるなど，社会的な関公立病院は，都道府県，市町村といった地方心を呼んだことは記憶に新しい。これらのケー

公共団体の経営する病院を指す。全国に病院事スと同時期に報道されたのが，公立病院の経営

業（地方公営企業法を適用する事業）として難による閉鎖である。北海道の夕張市民病院の665（2008年度）あり，病院数は936で，日本の閉鎖，千葉の銚子市立病院の閉鎖がマスコミに全病院数の約10.6％を占めている。開設主体によって大きくクローズアップされたが，これをついての内訳は，都道府県立が198（45都道府

契機に，各地で公立病院の経営難が生じている

県），指定都市立が43（17指定都市），市立がことが社会的関心を集めるようになった。

398（326市），町村立が193（181町村），事務組

地方公共団体が設立，経営を行う公立病院は合立が104（81組合）となっている。

先の大戦後の病院サービス拡充期に設立・拡充（表 1 ）は，公立病院の開設主体別病院数のされ，2008年度で全国に936存在している。日年次推移を示しているが，公立病院数が漸減し

本の全病院数8794に占める割合は約10.6%であていることが分かる。2004年頃より市立病院がる。公立病院は全国に存在しているが，厳しい増加，町村立病院が減少しているように見える

1

本稿は，文部科学研究費補助金基盤研究C「最適な地域医療システムの研究（課題番号22530303）」の成果の一部を使用している。記して感謝の意を表したい。

― 359 ―

が，この時期に進展した市町村の合併によるも主体の病院数の病床規模別割合を見ているが，のと考えられ，市立病院，町村立病院の合計は公立病院の全病院に占める割合は，100床未満

漸減していることが分かる。

で9.0%，100床以上300床未満で11.7%，300床以

一方，公立病院の役割に目を移してみると，上で24.1%となっており，病床規模が大きくな

機能別では，一般病院が891，結核病院が 1 ，るほど，公立病院の割合が高くなることが分か

精神科病院が44となっている。

る。病床規模の大きい病院は，入院サービスを公立病院は，日本の各種設立形態の病院の中より多く供給する機能を持っていることに加えで相対的に大規模病院が多いという特徴がある。

て，その他の様々な機能を持っている場合が多（表 3 ）は各開設主体の病床規模別の一般病院

い。公立病院の場合も以下に示すとおり，該当数をみており，（表 2 ）は，それを元に各開設すると思われる。

（表 1 ） 公立病院の開設主体別病院数の年次推移
年度

公立

都道府県

指定都市

市

町村

組合

2003

1003

225

34

288

317

139

2004

1000

223

34

347

268

128

2005

982

217

37

418

202

108

2006

973

209

38

419

201

106

2007

957

200

42

413

198

104

2008

936

198

43

398

193

104

出典：
『自治体病院経営ハンドブック』（表 2 ） 開設主体別病床規模による一般病院数の割合
病床数

国

地方公共団体地方公共団体
以外の公的
医療機関

医療法人・
個人

その他

計

300床以上

15.9%

24.1%

12.1%

28.7%

19.2%

100%

100床以上
300床未満

1.6%

11.7%

3.3%

69.0%

14.4%

100%

100床未満

0.5%

9.0%

1.0%

83.2%

6.4%

100%

計

3.5%

12.6%

3.8%

68.2%

11.8%

100%

出典：
『自治体病院経営ハンドブック

第17次改訂版』（表 3 ） 開設主体別病床規模による一般病院数
病床数

国

地方公共団体地方公共団体
以外の公的
医療機関

医療法人・
個人

その他

計

300床以上

208

314

158

374

251

1305

100床以上
300床未満

49

367

104

2159

451

3130

100床未満

16

294

32

2727

210

3279

計

273

975

294

5260

912

7714

出典：
『自治体病院経営ハンドブック

第17次改訂版』― 360 ―

「不採算地区病院」は，公立病院の一般病院

関」は，医療法第31条によって規定されており，

891病 院 の う ち，220病 院 あ り， 割 合 に し て「都道府県，市町村その他厚生労働大臣の定め

24.7%を占めている。
「不採算地区病院」とは，る者の開設する病院，診療所」を意味する。具文字通り，採算のとりにくい地区に立地してい体的には，以下の開設主体の開設する病院，診る病院を意味しているが，具体的には，病床数療所が該当する。都道府県，市町村，一部事務150床未満（感染症病床を除く）で最寄りの一組合等地方公共団体の組合，国民健康保険団体

般病院までの到着距離が15キロメートル以上で連合会，普通国民健康保険組合，日本赤十字社，あるもの又は直近の国勢調査における人口集中

社会福祉法人恩賜財団済生会，厚生農業協同組

地区以外の地域に所在するものを指す。

合連合会，社会福祉法人北海道社会事業協会で採算がとりにくく，私的病院が立地しにくいある。

地域の病院サービスを公立病院が担っている場「公的医療機関」が設けられた趣旨は，戦後，合も多い。

医療機関の計画的整備を図るに際して，国民に「へき地医療拠点病院」は183病院あり，へき必要な医療を確保すると共に，医療水準の向上

地医療拠点病院に指定されている全病院のうち，を進める上で公的なものを中心とする必要が69.6%を占めている。
「へき地医療拠点病院」とあったこと等による，とされている2。

は，無医地区（医療機関のない地域で中心地か

厚生労働大臣は「公的医療機関」の設置命令

ら半径 4 Km の区域内に50人以上が居住し，容を発することができる（医療法第34条第 1 項）。

易に医療機関を利用できない地区）及び無医地

そして，厚生労働大臣又は都道府県知事は，開区に準ずる地区を対象として，当各都道府県に設者に対しその施設等を院外の医師の医療又は設置されたへき地医療支援機構の指導・調整の研究のために利用させること，医師法による実下に巡回診療・へき地診療所等への医師派遣，

地訓練又は臨床研修に必要な条件を整備させる又はへき地診療所の医師等の休暇時等におけること，医療の確保に関し必要な措置を講ずるこ

代替医師等の派遣等を行っている病院を意味しと等，その運営に関して必要な指示をなし得るている。

こと（医療法第35条）が規定されている。

また，公立病院は，救命救急においても，重このことから，公立病院は，医療機器，入院要な役割を果たしている。救命救急病院に指定施設等を地域医療のために開放すること，医師されている公立病院は，778病院あり，全公立の卒後教育の拠点の役割を果たすこと，地域に病院の83.1%を占めている。また，救命救急セ

おいて，必要な医療供給をできるように地域医

ンターに指定されている公立病院は87病院あり，療において，指導的役割を果たすことが求めら

全国の救命救急センターの39.4%を占めている。

れていると言えよう。

医師の卒後教育を担う臨床研修についても，その一方で，公立病院の財政は厳しい状況に公立病院は一定の役割を果たしている。公立病ある。平成20年度決算で，経常利益を生じた事

院の中で臨床研修病院に指定されている病院は

業数は，営業中の事業数の27.6%にあたる183事

621病院であり，全臨床研修病院2542病院のう業であり，病院数では29%にあたる271病院でち，24.4%を占めている。

あった。逆に経常損失を生じた事業数は，営業

公立病院は，医療法において「公的医療機

中事業の72.4%にあたる481事業であり，病院数関」として位置づけられている。
「公的医療機では70.6%にあたる661病院であった。単年度で2『自治体病院経営ハンドブック平成22年』pp.2-3。

― 361 ―

のこのような状況に加えて，累積欠損金は全事

行例第 8 条の 5 に定められているが，この他，業，全病院で 2 兆1,368億円と，前年度（平成

地方公営企業法第17条の 3 および第18条の規定

19年度）よりも1,353億円増加し，6.8%の増加に基づく一般会計からの補助および出資のありとなった。

方等も含めて，繰出金の趣旨と基準が総務省自公立病院は，一般行政病院を除いて，地方財
政制度上，公営企業に位置づけられる。地方公

治財政局長通知「平成21年度地方公営企業繰り出し金について」として出されている4。

営企業は，地方公営企業法第 3 条に示されていこうした補助を考えるにあたって，国の役割，

るように，企業としての「経済性」を追求する

国と地方公共団体との関係についても考慮すると同時に「公共の福祉」を増進する様に経営を必要がある。地方公営企業法では，国の行政機行うことが求められている。この考え方に基づ関の長が地方公営企業の業務の遂行に配慮する

いて，公営企業は独立採算制の原則が適用されこと，国が地方公営企業の健全な経営を確保する。ただし，これは受益者負担の原則になじむるため必要があると認めるときは，企業債の償と考えられるサービスについてのことであり，還の繰延べ，借換え等について，法令の範囲内「公共の福祉」に関わり，受益者負担の原則にで資金事情が許す限り，特別の配慮をするもの

なじまないサービスを供給，及び本来は地方公としている。

共団体が供給するべきサービスを代わりに供給

また，総務大臣は，地方公営企業がその経営している場合については，地方公共団体の一般の基本原則に合致して経営されるように，地方会計または他の特別会計が負担するものとして

公益業を経営する地方公共団体に対して，助言いる。後者の地方公共団体の一般行政事務を地または勧告をすることができる。また，地方公

方公営企業が肩代わりして行っている場合に生

営企業の経営に関して，地方公共団体相互の間じる経費は，「 1 号該当経費」，前者については，で協議が整わない場合には，関係地方公共団体

地方公営企業の性質上，公営企業に負担させるの申し出があるときは，総務大臣又は都道府県

ことが困難な経費を「 2 号該当経費」としてい知事は，必要な斡旋・調停・勧告をすることがる。「 1 号該当経費」は，地方公共団体が一般できるとされている。

会計等で負担するべきものであり，「 2 号該当

次に公立病院の財源について説明しよう。病経費」についてはその経費の性質によって負担

院経営の費用は，運営にかかる運営費用，設備割合は異なるが，地方公共団体が負担をするべ等に関わる資本費用があるが，補助はこの両者

3

きものと考えられている 。

に分けて行われている。

また，ここで注目するべきことは，地方公共公立病院の資本費用の補助は，公立病院の新団体による補助は，収益的収支における費用，

設，増改築，医療機器の整備等に対して行われ

いわゆるランニングコストのみならず，資本的ることである。国庫補助金の対象となる施設・収支における支出も対象としている。

設備とそれ以外で補助のあり方は異なっている。

地方公共団体による具体的な補助は，一般会
計からの負担金の支出，出資，長期の貸付け等

国庫補助金は，基本的にへき地医療対策に関連する以下の 2 つから成っている。

の方法による。病院事業において一般会計等が①負担すべき経費については，地方公営企業法施

へき地医療等の医療の確保および医療従事者

3『自治体病院経営ハンドブック平成22年』pp.23-24。

4『自治体病院経営ハンドブック平成22年』P.24。

― 362 ―

医療施設等施設整備費補助金

②の養成力の充実等を図るため，へき地医療拠点
病院等の施設整備事業について補助するもの。
②

医療施設等施設整備費補助金

医療関係者養成確保対策費等補助金

保健師，助産師，看護師および准看護師の離職防止，潜在看護職員の再就職の促進，医師およ

へき地医療等の医療の確保および医療従事者

び歯科医師の臨床研修の円滑な運営を図るため，の養成力の充実等を図るため，へき地医療拠点

それらを実施するために必要な経費について補

病院等の医療機器やヘリコプター，患者輸送車

助するもの。

の購入等設備整備事業について補助するもの。

この様に公立病院は，地方公共団体からの一へき地医療対策の建造物・設備，通常の建設

般会計繰り出し金，国から国庫補助金等の補助改良の場合の両者共通に病院事業債，一般会計を受けているが，赤字に陥っている病院が少な

繰出金が充当されている。

からず存在しているのが現状であり，閉鎖の決

病院事業債は地方公共団体が，へき地医療，
救命救急，高度医療および結核，精神医療等の断をせざるを得ない病院さえ出る状況になっている。

特殊医療など，地域医療に欠くべからざるサー

Ⅲ．公立病院の存在意義

ビスで民間医療機関に期待できないサービスの確保に必要な，地方公共団体の設置する医療施設，付帯施設，医療機器，医師，看護師の宿舎等の整備事業を対象としている。

公立病院は，へき地医療，救命救急，高度医療，特殊医療等，地域において，一定の役割を

一般会計繰出金は，病院の建設改良において，果たしている一方で，赤字経営に悩んでいる病

経営に伴う収入をもって充てることができない院が少なからず存在し，閉鎖する病院まで現れと認められるものに相当する額で，病院事業債ているのが今日の状況である。国庫補助金，地の元利償還金の 1 / 2 および病院事業債を充当

方公共団体の一般会計から補助を受けて，赤字

しないで整備する建設改良費の 1 / 2 を基準とが出ている現状は，国の財政，地方財政の立てして，一般会計から繰り出すこととしている。

直しが叫ばれている今日，公立病院の存立基盤

なお，一般会計が繰り出した額に対して，病院を脅かしかねない状況といえる。そもそも，な

事業債の元利償還金については，45％を事業割

ぜ公立病院が存在しなければならないのか，なりとして，15％を病床割りとして，また病院事ぜ公立病院に赤字補填をしなければならないの業債を充当しない場合には50％を病床割りとしか，明らかにし，公立病院の存在意義についてて，普通交付税で措置されることになる。

再考しなければならないときを迎えているとい一方，公立病院の運営費用の補助について説える。

明しよう。運営費用に充てる収入は，診療収入，
室料差額等のその他の収入に加えて，地方公共以下では，公立病院を経済理論の観点から分析していく。

団体からの一般会計繰出金，国庫補助金等があⅢ－ 1 ．公立病院の存在根拠る。国庫補助金には，以下の 2 つがある。
①

医療施設運営費等補助金

通常，市場経済を採用している国々では，離島，山村等の医療に恵まれない地域住民の財・サービスの生産を私的企業に委ねる。財・医療の確保，地域住民の救急医療の確保，地域

サービスの供給について，公的介入を行うための小児医療等の不採算な医療を確保するため，にはそれ相応の根拠が必要になる。

へき地医療拠点病院，へき地診療所の運営について補助するもの。

公的介入が正当化されうるのは，「市場の失敗」が存在する時である。医療サービスの需給において，いくつかの局面で「市場の失敗」が― 363 ―

救急医療と同様の費用構造になっていると考え発生する可能性がある。
第一に「外部性」の存在が挙げられる。インられる。小児医療，産科医療等も少子化の進む

フルエンザ等の感染症は外部性があり，市場的中で不採算化してきていると言われているが，な解決は有効ではない。この場合，その対策と同様の産業形態となってきていると推測される。

して，公的介入が正当化される。感染症が生じ

また，医師をはじめ，医療関係者の卒後教育，ないように，住民，医療関係者への情報提供も

研修サービスについても該当すると考えられる。

含めた予防医療の提供が有効な処方箋として考

なぜならば，教育，研修を行うためには，一定えられる。さらに，これらの予防医療が「公共の固定的設備，人員，人的資源が必要になるか

財（Public Goods）」の性質を持つことも公的らである。

介入の正当性を強めることになる。住民，医療

1 社に独占させざるを得ないというこのケー関係者への情報は，その消費から他者を排除でス は， 経 済 学 で は「 自 然 独 占（Natural Mo-

きないので，「非排除性（Non-excludability）」

nopoly）」として知られている。「自然独占」のを持ち，かつ特定の個人，医療機関が消費をし場合，独占の弊害を避けて，社会的厚生を最大ても，他の個人，医療機関の消費レベルは落ちにするための価格規制のあり方が重要な課題にないことから，消費の「非競合性（Non-rival-なる。
よく知られている処方箋は，限界費用価格規ness）」を持っている。
第二に医療における「規模の経済性」の存在

制，平均費用価格規制，ヤードスティック規制を挙げることができる。サービス提供にかかる（Yard stick regulation）等であるが，いずれ固定費用の大きさに比べて，市場規模が相対的の価格規制を採用するべきかを判断するためにに小さい場合，市場に需給を委ねると，サービ

重要なポイントは，現行の医療サービスの価格

スが提供されない。医療サービスの中には，こ規制である社会保険診療報酬制度，薬価基準制

うした性質を持つものが存在する。

度と整合性を保つこと，価格規制を実施する上例えば，救命救急医療はその一例である。救で必要な情報の取得可能性に留意することであ

命救急医療は，何時生じるかわからないニーズる。例えば，平均費用価格規制は，規制を行うに対応して，高額な設備，医師，看護師等の人上での費用情報の制約が最も小さい価格規制の員を待機させておかなければならない。可変的方法であると考えられるが，現行の価格規制とではない設備，人員は，経済学的には固定費用の整合性の観点で問題があるかもしれない。

と見なすことができる。この固定費用が十分にサービスの展開される地域によって，費用条件大きい場合，相当数以上の患者がいなければ，が異なると考えられるので，平均費用価格規制

規模の経済性が十分に発揮できないために，供の場合，地域によって差異をつける必要がある

給者は 1 社に成らざるを得ない。 1 社に独占さが，現行の医療の価格規制は，全国一律になっせた場合，生産者による価格操作およびそれにているという矛盾がある。

伴う社会的厚生損失という独占の問題が生じる。

限界費用価格規制も，地域による費用条件の

この独占の問題を回避するためには，消費者の差異があることを前提とすると，平均費用価格

利益を含めた社会的厚生を最大にすることを目規制と同様の問題に直面し，かつ規制を行う上的とすることが期待される公的主体，例えば，

で生産者の私的情報である「限界費用」に関す

地方公共団体が直接経営を行うという選択肢がる情報が必要である点で情報の取得に困難が存考えられる。

在する。ただし，限界費用の差異が地域によっ

救命救急医療のみならず高度医療，難病治療，
人口の少ないへき地における地域医療も，救命て そ れ ほ ど 大 き く な い と す れ ば， 一 括 補 助（Lump-sum subsidy）を地域の費用条件の違― 364 ―

いに応じて調整することで対応することも考え供給を行うことも可能であることに留意するべ

られる。

きである。

さらにこれらの価格規制の方法は他の問題もⅢ－ 2 ．公立病院の問題点抱えている。平均費用価格規制も限界費用価格
規制も，既存の費用条件によって決定されるた

Ⅲ－ 1 で議論してきたように，公立病院にはめに，組織に，資源を効率的に利用して費用を一定の存在根拠が認められるが，問題点もある。

削減するための効率性のインセンティブをもた複数の問題点が凝縮されて発露しているのが，らさないことが問題にされてきた。

赤字問題である。以下，順に検討していこう。

インセンティブ問題に対する経済理論による処方箋の一つとして，ヤードスティック規制がⅢ-2-1

経営の効率性考えられる。ヤードスティック規制とは，例え公立病院の赤字を考える場合に重要な論点とば，対象となる産業をいくつかの地域に区分し，なるのが，経営の効率性である。公立病院の組

それぞれの地域の費用実績の平均的な値を次の織のあり方が，経営の非効率性を生み出す可能

会計年度の規制価格に適用する価格規制を意味

性がある。

する。

組織の効率性に影響を与えるのは，組織の経現実の費用が平均的な値より低くなれば利営に利害関係を持ち，モニタリングを行う主体

潤を生み出すことが出来る一方，平均的な値よの存在である。例えば，株式会社の場合には，りも高い場合には損失が出るために，生産者は株主の存在が，経営者の経営の効率性に影響を

経営を効率化して，費用を削減するインセン与えることになる。株主の持つ配当請求権，経ティブを持つ。もっとも，賃金，資本コストの営参加権が，経営者に対して，利潤最大化の動差など，費用条件が地域によって差異がある場

機付けをもたらし，経営の効率性を保っている。

合には，その差異を補正して適用しないと価格

公立病院の場合，株式会社における株主のよ規制としては適当ではないことになる。

うな意味で病院に利害関係を持つ者は存在しな

いわゆる「不採算医療」は，上記の「自然独い。公立病院に出資しているのは，主として，

占」にあたるような産業状況の時に発生するば経営を行っている都道府県および都道府県を通かりでなく，社会保険診療報酬制度，薬価基準

して，地方交付税制度，国庫支出金を通じて，制度等の価格規制が適切になされていない場合補助を行っている国である。都道府県，国の公にも生じると考えられる。社会保険診療報酬制

立病院に対する要求は，やや複雑である。株式

度，薬価基準制度は，中央社会保険医療協議会

会社における株主のように利益を出すことを求において，決定されるが，そこでの価格決定は，めることまではないが，赤字を出さないこと，保険者及び医師等のサービス供給者の間でのかつ補助金の金額が少なくても目的を達成する

バーゲニングに影響されることになり，必ずしことを望むであろう。そして，当該地方公共団も標榜している「総括原価方式」になっていな体に居住する地域住民に対して，必要な医療をい可能性がある。

提供することを望むと考えられる。例えば，救また，自然独占，公共財の供給において，市

命救急医療を提供することが公立病院の目的で場に需給を委ねることができないとしても，必あれば，赤字を出しても提供して欲しいと考えず公的主体が供給をしなければならないわけでる反面，あまりに赤字を大きくしてもらってははないことに注意を要する。それは公共財の私困ると考えるであろう。

的 供 給（Private provision of Public Goods）の問題であり，一定の規制の下で，私的主体が次に，公立病院の組織について考えてみよう。
公立病院の長は病院長であり，地方公共団体が― 365 ―

院長を選任し，議会で承認を得る必要がある。

それぞれの命令系統があり，しばしば，それぞ

議会は住民の代表である。したがって，論理的れの目的が対立することがある。例えば，診療には，病院長は，住民の求める医療を提供する部門で，患者の救命のために先端医療技術を導動機づけがある5。

入したいと考えても，病院の収支を悪化させる

住民が公立病院に求めることは何であろうか。

と予想される場合には，事務部門がそれに反対

やはり，住民に対する適切な医療の提供である

することがあり得る。いかなる組織でも組織内と考えられるが，それが地方公共団体の地域医で利害関係の調整は必要であるが，病院の場合，療の担当者が公立病院の役割として想定してい組織の目的が唯一ではないことが調整をより複るものと同じである保証はない。また，住民の雑にすると考えられる。

求める公立病院の医療の提供によって赤字が出

病院の目的は，地域住民の生命・健康を保持た場合に，その赤字補填を将来世代に負わせるすることであり，かつ永く医療を提供するためのか，地方交付税制度等を通じて他都道府県のに病院の経営を安定させることも目的としてい住民に負わせるのかを住民が十分に意識している。前者は診療部門が支持する傾向があり，後るかどうかも重要である。

者は事務部門が保持する傾向があるかもしれな

一方，公立病院の長である病院長は，これらい。病院の目的が地域住民の生命・健康を保持の要望をどの様に実現していくのであろうか。

するということであれば，先端医療を導入して，病院の医師・看護師等の医療関係者，事務職員

救える生命は救うべきであるが，先端医療の導は，原則として，当該地方公共団体の公務員で入には慎重を期して，病院の経営を安定的にしある。地方公営企業法の全部適用において人事て地域において永く医療を提供することも地域権の大幅な権限が与えられたとしても，実際は，住民の利益に合致すると考えられる。したがっ職員の採用については人事委員会の承認を得なて，病院が最終的にどの目的設定をするかは，ければならず，制約を受けることになり，病院

組織内の診療部門・事務部門のバーゲニングパ

長が必ずしも十分に人事を把握してるわけでは

ワー，さらには住民の公立病院に対する要求，ない。病院の設備等を導入，整備するための予病院長の意志決定等により影響されるために，算についても，地方公営企業法の全部適用を受

病院の行動は多様になると予想される。

けて，予算権の大幅な権限が与えられたとしてこのような状況を踏まえて，近年では，公立も，実際は予算や契約については議会の承認を病院に多様な経営形態が生まれている。地方独得なければならず，制約を受けることになる。

立行政法人，指定管理者制度，PFI（Private

仮に地方公共団体，ひいては地域住民から病院

Finance Initiative）である。

の目的を明示された場合でも，病院長は必ずし

地方独立行政法人は，地方独立行政法人法にもそれを遂行するのに十分な手段を持っている

基づいて，地方公共団体が設置する法人で，人とはいえない。

事管理，財務運営をより弾力的にする。
指定管理者制度とは，地方自治法の規定に基また，公立病院に限定されたことではないが，病院は 2 つの命令系統のある組織であることも6

づいて，設置者である地方公共団体が指定する（公立）病院の行動を複雑にする 。病院には，

法人その他の団体であれば，民間企業等を含め患者と直接接する診療部門と事務部門があり，て制限を設けずに管理委託を行うものである。

5

もっとも，住民が利益の代弁者として議員を選出するときに公立病院に関わることだけで選任するわけではない

ことには注意を要する。
6Harris（1977）を参照。

― 366 ―PFI とは，公共施設等の建設・維持管理・運営等を，民間の資金・経営能力及び技術的能力のおよその経緯について説明し，若干の検討を行う。

を活用して行う手法のことである。
Ⅲ-2-2

Ⅳ－ 1 ．国庫補助金の改革

補助金のあり方

国庫補助金は，1948年の医療制度審議会の公立病院は，上記のように価格規制のあり方「公的医療機関の整備を促進するべきである。
」にも依存するが，その提供しているサービスのという答申により制度が整備され，その後，へ性質から赤字が発生するため，補助金（Subsi-

き地における医療確保，救急医療体制の整備なdy）が必要である。

ど，社会問題化すると整備・拡充されてきた。

公立病院に対する補助は，地方公共団体の一

そして，1973年，1974年に自治大臣（当時）の般会計繰出金，国庫支出金より供給されるが，私的諮問機関である地方公営企業研究会の「高前者については，地方公共団体の財政状況が厳度，特殊医療や不採算医療に対する国庫補助制

しい中で，その裁量によって決まってくる側面

度の充実を図るべきである。」という提言を受がある。赤字が累積し，最終的に地方公共団体

けて，1974年度以降急速に拡大していった。

が閉鎖の決断をするケースも近年見られ，社会

しかし，この方向性は，国の財政の悪化の中に衝撃を与えたことは記憶に新しい。しかし，

で，いわゆる「三位一体の改革」によって方向多くの場合，地方公共団体は，公立病院の地域転換を余儀なくされることとなった。

における役割を考え，閉鎖を避けようとする傾

2006年度に，医療施設・設備の整備に対する向があり，赤字補填を事後的に行おうとする傾

国庫補助金について，「医療施設運営費等補助向があると考えられる。経済学的には，ソフト金」，「医療施設等設備整備費補助金」，「医療施バジェット（Soft Budget）と呼ばれている問設等施設整備費補助金」のうち，公立病院に対題である7。

する措置の大部分が一般財源化され，国庫補助

公立病院の場合のソフトバジェットは，以下

金は，へき地における医療の確保にかかるもののように現れる。病院の経営者が，予定された等に限定されている。ただし，2009年度補正予補助を会計年度の最初に受け取った時，会計年算において，地域の医師確保，救急医療の確保

度の終了時に事後的に赤字が出た場合に，最終など，地域における医療課題の解決を図るため的には赤字補填されると予想していれば，経営の地域医療再生臨時特例交付金の措置および未努力を怠る可能性がある。

耐震の災害拠点病院の行う耐震整備事業に対する医療施設耐震化臨時交付金が措置された。

Ⅳ．公立病院改革の流れ

現在の厚生労働省所管分の公立病院向けの国庫補助金は，以下の 2 種類に限定されている。
①

公立病院の財政的逼迫，国，地方公共団体の医療施設等施設整備費補助金

財政状況の悪化及びそれに伴う行政改革の流れ

へき地医療等の医療の確保および医療従事者の中で，公立病院も変革を要請され，様々な施の養成力の充実等を図るため，へき地医療拠点8

策が行われてきた 。本節では，その今日まで病院等の施設整備事業について補助するもの。

7

Kornai（2009）を参照。

8

近年の公立病院改革の現実の紹介については，伊関（2007）が先駆的であり，金川他（2010）にも詳しい記述がある。

― 367 ―

②

医療施設等設備整備費補助金円，2005年度には5,166億5,400万円であったが，へき地医療等の医療の確保および医療従事者

2006年 度 に は5,100億100万 円，2007年 度 に はの養成力の充実等を図るため，へき地医療拠点

5,216億8,700万円，2008年度には5,436億6,100万

病院等の医療機器やヘリコプター，患者輸送車

円となっている。

の購入等設備整備事業について補助するもの。

2005年度から2006年度にかけて，国庫補助金

一方，医療施設・設備の運営費に対する国庫も他会計繰入金も目立って減少したが，その後，補助金については，「三位一体の改革」以前の両者共に漸増していることが分かる。

1993年度から「看護師養成所運営費補助金」，

Ⅳ－ 2 ．公立病院改革「公的病院特殊診断部門運営費補助金」が一般財源化され，「三位一体の改革」により，2005

政府は，近年，公立病院改革に着手している。

年度から「医療施設運営費等補助金」の中から，2007年 5 月15日に開催された経済財政諮問会議

病院郡輪番制病院運営に係るものが一般財源化において，当時の菅総務大臣が公立病院改革にされた。さらに2006年度から，「医療施設運営

取り組むことを表明し，2007年 6 月19日に閣議

費等補助金」の中から，救命救急センター運営決定された「経済財政改革の基本方針」（いわに係るもの等が一般財源化された。現在は以下

ゆる「骨太の方針」）の中でも，「総務省は平成の 2 つが医療機関の運営に向けた国庫補助金と19年内に各自治体に対し，ガイドラインを示し，して設定されている。

経営指標に関する数値目標を設定した改革プラ①

医療施設運営費等補助金ンを策定するよう促す」とした。その後，「公

山村，救急医療，小児医療等の不採算医療。

立病院改革懇談会」において，2007年11月12日

へき地医療拠点病院，へき地診療所等の運営にに改革ガイドライン案がまとまり，地方公共団

ついて補助するもの。

体の意見を聴取して，2007年12月24日に総務省②

医療関係者養成確保対策費等補助金

自治財政局長から「公立病院改革ガイドライ

保健師，助産師，看護師及び准看護師の離職ン」が地方公共団体に告知された。総務省は，防止，潜在看護職員の再就職の促進，医師及びこのガイドラインを踏まえて，2008年度内に歯科医師の臨床研修の円滑な運営を図るため，「公立病院改革プラン」を策定し，病院事業経それらを実施するために必要な経費について補営の改革に総合的に取り組むことを要請された。

助するもの。

「公立病院改革ガイドライン」では，地域に

このように，国庫補助金の一般財源化が進行おいて必要な医療提供体制を踏まえて，公立病し，国庫支出金の総額の削減の方向性が示され院の期待される機能，役割について抜本的に見てきたのが今日までの流れである。

直し，①経営効率化，②再編・ネットワーク化，

な お， 国 庫 補 助 金 は，2004年 度 に は176億③経営形態の見直しの 3 つの視点にたった改革

9,300万円，2005年度には171億1,300万円であっを行うことを目指している9。2009年 3 月31日

たが，2006年度には147億1,500万円，2007年度の段階で，「公立病院改革プラン」の策定状況に は148億8,800万 円，2008年 度 に は163億1,100

は，656団 体 の う ち，「 策 定 済 み 」 は603団 体万円となっている。一方，一般会計繰入金等の（91.9%）（837病院），「平成21年度内策定予定」

他会計繰入金は，2004年度には5,234億5,900万

は49団体（7.5%）（96病院）であった10。

9「公立病院改革ガイドライン」 2007年を参照。

10「公立病院改革プラン策定状況等の調査結果（調査日：平成21年3月31日）」2009年 を参照。

― 368 ―

837のプラン策定病院（公営企業型地方独立の2010年 3 月31日段階では，656団体のうち，行政法人も含む。以下同じ。
）の中で改革プラ

改革プラン策定団体数は，650団体（都道府県ンの内容を見てみよう。

で は44団 体， 市 町 村 で は606団 体 ）（99.1%）「経営の効率化」に取り組み，「平成23年度ま（928病院）と2009年より47団体増加した11。

での経常収支の黒字化を目標」とする病院は544病院（65.0%）であった。逆に言うと35％のプランを策定した928病院の改革プランをみていこう。

病院は平成24年度以降の黒字化を目標としてい「経営の効率化」については，「平成23年度まるということである。

での経常収支の黒字化を目標」としているのは「再編・ネットワーク化」に取り組む病院は，596病院（64.2%）と52病院増加した。なお，平

159病院（19.0%）で，関係団体間で再編・ネッ

成20年度に経常収支が黒字の病院は275病院でトワーク化の基本的な枠組まで同意していた。

あった。

ただし，「平成23年度までに結論を取りまとめ「再編・ネットワーク化」については，プラ

予定（取りまとめ済みを含む）」は，435病院ンを策定した928病院のうち，平成21年度まで（52.0%）であり，残り48％の病院は，平成24年に再編・ネットワーク化計画を策定した病院は度以降に結論をとりまとめるとしているわけで

328病院（35.3%）であり，検討中の病院は494あり，「再編・ネットワーク化」の実現はまだ

病院（53.2%）であった。

道半ばである様子がうかがえる。

「経営形態の見直し」については，プランを「経営形態の見直し」については，以下の通策定した928病院のうち，経営形態の見直しをりである。

行っていない病院（地方公営企業法財務適用の⑴ 地方公営企業法の全部適用（実施済300
病院）を新たに78病院が予定。

経営形態の見直しを行う予定又は見直しを検討⑵ 地方独立行政法人化（実施済11病院）を新たに34病院が予定。

中であった。また，既に経営形態の見直しを行っている病院（地方公営企業法財務適用以外⑶ 指定管理者制度の導入（実施済54病院）
を新たに10病院が予定。
⑷

病院）は521病院で，うち484病院（92.9%）がの 病 院 ） は407病 院 で， う ち188病 院（46.2%）
が更に経営形態の見直しを行う予定又は見直し

民間譲渡を新たに12病院が予定。

を検討中であった。

なお，上記の⑴－⑷を含め「平成23年度まで

このように公立病院改革プランの策定は道半に結論を取りまとめ予定」は553病院（66.1%）

ばであり，プランの策定は必ずしも迅速，着実であり，経営形態の見直しもまだ途上であるこに行われているとは必ずしも言えないが，これとが分かる。

も，地域医療に関わることであり，関係者間の公立病院等の再編・ネットワーク化推進に係調整が必要であることから予測されていたこと

る都道府県の取組状況については，調査対象のとも言える。例えば，病院のネットワーク化を

47団 体 に つ い て，
「 策 定 済 み 」 は22団 体

例にとってみると，どうしても基幹病院の集約（46.8%），「平成21年度内策定予定」は16団体化が伴うために，同じ市町村内でも地域により（34.1%），「平成22年度以降又は時期未定」は 5

基幹病院へのアクセスの差が出てしまう。自分団 体（10.6%），「 検 討 中・ 未 定 」 は 4 団 体の住む地域に基幹病院をという要求が住民から（8.5%）という状況であった。そして， 1 年後出てくることは自然であり，利害調整，説得が11

公立病院改革プラン策定状況等の調査結果（調査日：平成22年3月31日）」2010年を参照。

― 369 ―

必要になる。地方公共団体をまたいでネットを継続すること，「不採算地区」に立地する日

ワーク化を推し進める場合はなおさらである。

本赤十字社等の公的医療機関の運営費に対する改革プランの策定にあたり，意見調整，利害調

市町村からの助成に対して財政措置を講じるこ

整が重要になって来るわけである。そこで，地ととしている。

方公共団体の中でも都道府県の役割は特に重要

Ⅳ－ 3 ．公立病院改革の検討である。
公立病院等の再編・ネットワーク化推進に係

公立病院は，まだ改革の途上にあるが，第Ⅲる都道府県の取組状況は，2009年 3 月31日現在

節における検討も踏まえて，公立病院改革のあで47都道府県の内，「策定済み」は22都道府県

り方について検討する。

（46.8%），「平成21年度内策定予定」は16都道府第Ⅲ節で検討したように，公立病院の存在意

県（34.1%），「平成22年度以降又は時期未定」

義は， 1 つは「市場の失敗」の補正にある。自は 5 都道府県（10.6%），「検討中・未定」は 4

然独占の産業構造の生じる可能性の高い，高度

都道府県（8.5%）であった。2010年 3 月31日現

医療，難病治療，救命救急等，少子化状況の下在で47都道府県の内，「平成20年度策定済み」

での産科，小児科，人口の少ない地域におけるの22都道府県（46.8%）に，「平成21年度策定済

医療，および医師，看護師をはじめ医療関係者

み」の14都道府県（29.8%）が加わり，「策定済の卒後教育・研修等である。ここで生じてくるみ」の都道府県が増加したことが注目される。

問題点は， 2 つある。第 1 に，供給の独占を認「平成22年度内策定予定」は 4 都道府県（8.5%），

めるとして，それが「公立病院」である必要が「 平 成23年 度 以 降 策 定 予 定 」 は 6 都 道 府 県

あるかどうかということ，第 2 に費用償還のあ（12.8%），「策定せず」が 1 都道府県（2.1%）でり方である。

あり，まだ策定の目処が立っていない都道府県

第 1 点については，公立病院改革の中で，が存在することが10%を超えていることが，利「経営形態の見直し」がポイントとして出てき害調整の難しさを浮き彫りにしているように思ており，地方独立行政法人，指定管理者制度がわれる。

選択肢として挙げられ，さらに PFI に変わろ

国は，公立病院改革を推進するために財政支うとする公立病院も出てきている。効率的な経援措置を講じている。計画策定費，再編・ネッ営の実現にあたって，どの形態が望ましいかは

トワーク化に際して，拠点病院を新たに設置し，重要な検討課題であるが，その判断にあたって

拠点病院の高度医療機器整備，患者搬送車，遠公立病院が，地域の医療サービス供給者の中で隔医療設備の整備，情報システムの統一に要す

果たすべき役割を適切に遂行しているかどうか

る経費等について財政支援措置を講じた。

に留意するべきである。効率性は，目的に対し第一に2008年度に限って，公立病院特例債をて評価される。公立病院は，独占を許されてい発行できることとした。これは，公立病院の不る以上，一定の役割を果たす必要があり，公立

良債務を長期債務に振り返ることにより，不良病院の経営目標，実績について，この観点から債務の償還期間に猶予を与える措置である。

監視する仕組みを考えるべきである。それは，「公立病院改革プラン」がより実効性のあるも地方公共団体，地方議会が行うことも一つの選のになることを期待してのことである。

択肢ではあるが，病院の評議会等に地域の医療第二に，既存の地方財政措置について見直しを考え，地域の利益を代表できるような有識者を行った。病院から一般診療所に移行する場合，を入れて，病院の経営を監視することも考えら

極端に地方交付税措置が減少しないように，救れる。

命救急，「不採算地区」に係る特別交付税措置― 370 ―

第 2 点は，費用償還を行う上で，経営の効率

性を確保しながら社会的厚生を考慮に入れた方分業を促す制度を工夫してはじめて，分業が実式を考えるべきである。既に第Ⅲ節で触れたが，現されることが期待される。その意味で，「公

全国一律の価格規制である，社会保険診療報酬

立病院改革ガイドライン」の中で改革のポイン

制度，薬価基準制度を前提とすると，限界費用トとして示された「再編・ネットワーク化」をに大きな地域差が無ければ，価格規制と補助金

どの様な仕組みで，どの様な手続きの下で行うを組み合わせた，限界費用価格規制の規制方式

かは極めて重要である。

を採ることにも一定の合理性はあると考えられ

適切な分業のグランドデザインを描くことはる。しかし，社会保険診療報酬制度，薬価基準当然重要であるが，それを実施する仕組みも重制度において，価格設定にあたって限界費用が要である。
「再編・ネットワーク化」を行う上適用されているかは明確ではない。

で，関係者間で利害関係が発生することが必至

また，補助金が，国庫補助金，地方交付税制であり，その調整をどの様に行うかがポイント

度による一般会計からの繰出金等，多様な経路である。そこでは，都道府県が役割を担うことで供給されており，限界費用価格規制による赤が期待される。

字補填の補助金と同じ性質を持っているかどう

Ⅴ．結か疑問である。第Ⅲ節でも触れたように，社会語

的厚生及び情報の取得可能性，実現可能性から考えて，平均費用価格規制も考慮に入れるべき

本稿では，近年の公立病院改革の現状を踏まであるが，平均費用は地域によって差異がある

え，公立病院の役割を再検討し，近年の公立病と考えられ，全国一律の価格規制を前提とする院に対する政策措置について検討してきた。理限りは，実現は難しい。

論的には，サービス提供が自然独占の産業構造

公立病院は，先端医療，地域医療に関わる情になっている場合，外部性が存在する場合，公報等の公共財，予防医療等の外部性に対処する

共財を供給する場合に，公立病院の存在意義がサービスを提供することにも存在意義があるとあると考えられる。

考えられる。自然独占の産業構造を持つサービ

その一方で，これらのサービスを供給する上スについても同様であるが，公立病院は，地域で，公立病院が供給しなければならない必然性

医療の分業の中でこれらのサービスの供給を行があるわけではなく，その組織形態，規制のあうことを明示的に目的として設定して，経営をり方についてさらなる検討が必要であると考え行うべきである。ただし，この場合でも，供給られる。近年の公立病院改革は，「公立病院改者が公立病院である必要があるかどうかは，前

革ガイドライン」の策定およびその下での「公述した様に検討の必要がある。

立病院改革プラン」の作成により本格化してい公立病院改革を考える上で，地域医療の分業

るが，まだ改革の途上にある。

の視点は重要である。医療サービスは，その情

本稿では，改革にあたり留意するべき点につ報の不完全性の性質から消費者主権のみで分業いても指摘した。第一に，目的を達成するためを行うことが困難である。多くの財・サービスの公立病院の組織形態について検討する必要がは，消費者がその内容，グレード等の品質に関あるが，その中で，公立病院が目的に向かってする情報を持っていて，品質を見分けることが業務を行い達成しているかどうかをチェックす出来ることから，分業が行われるが，医療サーる機能も重視するべきである。第二に，費用償

ビスの場合には，医療サービスに関する情報が還のあり方について，経営の効率性，社会的厚

消費者サイドに十分に無いために，この分業促生を重視した価格設定，費用償還方式を考える

進のメカニズムを期待することは困難である。

べきである。第三に，公立病院の果たす役割，― 371 ―

目的を地域医療の中で明示的に位置づけ，それ「公立病院改革ガイドライン」 2007年に向けた分業を政策的に実現するべきである。

「公立病院改革プラン策定状況等の調査結果（調査地方財政，国の財政の悪化を背景に，今日，日：平成22年 3 月31日）」 2010年

医療における国，地方公共団体の役割について

公立病院に関する財政措置のあり方等検討会 「公再検討する時期が来ているように思われる。公

立病院に関する財政措置のあり方等検討会報告

立病院改革の議論，およびそれに伴う施策の遂書」 2008年11月25日

行の過程で，住民をはじめ，関係者が医療のこ

自治体病院経営研究会とを真剣に考え，人々に幸福をもたらす医療制

ドブック度が構築されることを願ってやまない。

せい

編 『自治体病院経営ハン

第17次改訂版（平成22年）
』 ぎょう

2010年

地方公営企業研究会編 『平成20年度第56集
公営企業年鑑〈参考文献〉

Harris,Jeffrey E.

伊関友伸 『まちの病院がなくなる !?

─地域医

地方

病院』 ㈶地方財務協会
1977,. The Internal Organiza-tion of Hospitals ：Some Economic Implications,"

療の崩壊と再生』 時事通信出版局

2007年

Bell Journal of Economics 8（1977）：467-482

大森正博 『医療経済論』 岩波書店

2008年

J.Kornai. 2009. The soft budget constraint syn-金川佳弘，藤田和恵，山本裕 『地域医療再生と自治体病院』 自治体研究社

2010年

drome in the hospital sector. International Journal of Health Care Finance and Economics Vol.

小松秀樹 『医療崩壊』 朝日新聞社

9. Number 2. pp. 117-136― 372 ―

生活保護と地方財政
東京大学大学院経済学研究科准教授

はしがき

林

正義

本稿は，平成22年10月14日開

よび障害者に特化した所得保障制度が存在して催の財政経済研究会における，東京大学大学院

いるし，医療保障に関しては，少なくない国で経済学研究科准教授 林 正義氏の『生活保護と租税方式による原則無料（もしくは極少額の利

地方財政』と題する講演内容をとりまとめたも用料）の制度が採用されている国が多い。またのである。

殆どの国で，拠出制の失業保険から漏れた就労可能な若壮年健常者に対する無拠出制の失業手当も存在している。

1．はじめに

このように日本の生活保護は，欧米では他の社会保障制度が対応している機能も抱えている

生活保護を求める権利は全ての国民に無差別44といって良い。さらに日本において特徴的なこ平等に与えられているが，最後の安全網であるとは，そのような丸抱えを地方が担っているこ

生活保護を利用するには，既に他の利用可能なとである。海外でも，ドイツ，イタリア，フラ

公的援助制度が活用されていなければならない。

ンスや北欧諸国のように地方政府が最後の安全

したがって，生活保護の守備範囲は「残余的」網を担っている国は存在する。しかし，その場であり，生活保護以外の社会保障制度が充実し合，別の制度で高齢者の所得保障や低所得者のていると，生活保護の守備範囲は小さくなり，

医療保障が対応されている場合が多く，地方が

またその逆の場合は大きくなる。この残余性と担う公的扶助の範囲は日本よりも狭く，事務量いう観点から日本の生活保護の実態を眺めるとも大きくないと考えられる。

興味深い。生活保護給付費のうち約半分は医療したがって，地方が担っている日本の生活保扶助として低所得者の医療保障に向けられ，ま護の現状を地方財政の文脈で確認することは重た受給世帯数をみると高齢者世帯が半分近くを要である。今回の報告では筆者が過去に行った占めている。つまり日本における最後の安全網分析に基づき（林2008ab，2009，2010），この（生活保護）は，低所得者の医療保障制度と高観点から，生活保護制度を概観するとともに，齢者の所得保障制度をも同時に担っているとも

生活保護と地方財政の現状を俯瞰することにし

言える。

たい。

欧米諸国では最後の安全網がこの 2 つの機能を同時に担っているケースは珍しい。低所得高齢者に対しては，生活保護制度とは独立した無拠出の老齢年金制度，または，低所得高齢者お― 373 ―

2．生活保護制度の概要
近代国家としての日本の公的扶助は，1874年

の恤救規則に始まる。同法は前文と 5 条からな

活保護請求権の明示である。生活に困窮した国

る短いものであり，かつ，救済要件が非常に厳民の当然の権利として保護を請求できることをしいものであった。この恤救規則は，大正から明示し，不服がある場合の権利保障措置を明ら

昭和にかけて発生した社会不安や貧困者の増大

かにするよう求められた。第 3 は欠格条項に関に応えられるものではなく，新たに救護法がする。旧生活保護法には欠格条項が存在したが，1929年に定められ（当時の財政難より救護法の基準が明示されていなかったため，その恣意的実施は1932年），保護対象も拡大した。救護法な運用が懸念された。
こうして旧生活保護法が改正されるかたちで，では，生活扶助・医療扶助・助産扶助・生業扶助という区分，市町村長による救護実施，国庫1950年に（新）生活保護法が制定された。そのによる救護費用の補助（ 5 割以内）など，現在

1 条は「この法律は，日本国憲法第25条に規定の生活保護制度につながる制度も定められていする理念に基づき，必要な保護を行い，その最る。

低限度の生活を保障するとともに，その自立を日中戦争から太平洋戦争の戦時体制において助長することを目的とする」とされ，憲法25条

日本の公的扶助は拡大する。兵役で世帯主が家に基づく国家責任として生活保護が行われるこ庭を離れた場合や戦死した場合の遺族の生活保とが明示された。そしてこの法律は現在まで，障が問題となり，軍事扶助法（1937年），母子

半世紀以上にわたって日本の公的扶助の基本法

保護法（1937年），医療保護法（1941年），戦時として機能することになる。

災害保護法（1942年）が制定された。戦時中でこのように制定された生活保護法には生活保は，結局，これら戦時立法による被保護者が以護制度が基づく思想と，同法の運用にあたって

前から存在していた救護法による被保護者を上の判断基準として次の 3 つの原理が示されてい回ることになった。

る。第 1 は，無差別平等の原理（ 2 条）である。

太平洋戦争終了直後，戦災者・引揚者・離職

生活保護を請求する権利（保護請求権）はすべ者が大量に発生することになり，従来の制度でての国民に無差別平等に与えられる。ここで無は対応不可能となった。政府は1945年に生活困差別平等とは，保護の請求者が，その生活困窮窮者緊急生活援護要綱を決定し，翌年 4 月から

原因，人種，信条，性別，社会経済的地位など実施した。そして，1946年には，連合軍総司令による優先的もしくは差別的な取り扱いを受け部の覚書（SCAPIN775）をうけ（旧）生活保ないことを意味する。第 2 は最低生活の原理

護法が制定される。旧生活保護法は当時複数の（ 3 条）である。生活保護法は「保障される最法規に分散していた救済制度を改廃・統一した

低限度の生活は，健康で文化的な生活水準を維ものであった。

持することができるもの」とし，単なる衣食住

戦後最も早く制定された福祉法制である旧生に足りる水準を超えた水準であることが明示さ

活保護法はいくつかの不備を有していた。社会れている。第 3 は，補足性の原理（ 4 条）であ保障審議会による1949年の「生活保護制度の改る。資産があるものは資産を（資産活用），稼善強化にかんする勧告」では次の 3 点が指摘さ

働能力があるものは労働を（能力活用），家

れた。第 1 は，日本国憲法25条（生存権規定）

族・親類の援助があるものはその援助を（扶養との関係である。憲法公布前に制定されたこと義務の履行），そして，他の公的援助制度が利もあり，旧生活保護法では社会権に関する言及

用可能ならば当該制度を（他法活用）活用しなはなかった。そこで，国家責任として保証されければならない。これら，利用できる他の手段

る最低生活水準は，25条にある「健康で文化的を尽くしても最低限の生活が不可能な場合に，な水準」とすることが勧告された。第 2 は，生生活保護が給付される。

― 374 ―

れており，図 1 の算定例のように，それらの合生活保護法には，これら原理に加え，次の 4計額として生活保護基準額が決定される。

つの「原則」が生活保護実施の手順として規定されている。第 1 は，申請保護の原則である

そのうち 8 つの扶助には，年齢・世帯人員・（ 7 条）。保護請求権が無差別平等に認められる所在地域などに応じて一般基準が設定されていとしても，要保護者による申請があって初めてる。それらは，生活扶助（日常生活に必要な衣保護を受けることができる。第 2 は基準及び程料費，食料費，光熱費など），教育扶助（義務度の原則である（ 8 条）
。この原則は，「健康で教育に必要な学用品など），住宅扶助（家賃，

文化的な生活水準」は，生活保護基準額として補修など住宅維持費），医療扶助（治療費，薬厚生労働大臣（国）が別途設定すること，また，剤費，治療材料費など），介護扶助（介護保険

給付金額は必要と認められた水準のうち要保護の自己負担部分など），出産扶助，生業扶助者が自ら満たせない部分を補う程度であること（生業に必要な資金，職業能力開発校等の費用），を示している。したがって生活保護給付額は，葬祭扶助（要保護者死亡の場合の葬祭経費）で認定された給付世帯の収入を，生活保護基準額

あるが，このうち医療扶助と介護扶助が各サーから引いたものとなる。第 3 は必要即応の原則

ビス提供者に福祉事務所から直接経費が支払わであり（ 9 条），要保護者の年齢，性，健康等

れる以外，要保護世帯に現金で給付される。まの違いに応じて保護を行うことが要請されていた，生活扶助には母子加算や障害者加算など複る。第 4 は世帯単位の原則である（10条）。こ

数の加算がある。現行の生活保護基準額は，一れは，世帯を単位として保護の要否や給付額が般消費水準額のおおよそ 6 ～ 7 割程度で設定さ決定されることを意味し，要保護者への給付額れている。

は世帯単位で算出される。ただし，世帯単位の

表 1 には，標準世帯 1 級地の生活扶助基準額原則の厳密な適用のために必要な保護を行うこの推移が記されている。生活保護基準の設定にとができない場合は，実際は同居していても，は，被保護世帯の人員の数や各世帯構成員の年書類上で当該世帯員を別世帯とみなすこと（世齢などが考慮され，特に生活扶助，住宅扶助，帯分離）もある。

葬祭扶助には，地価を含む地域物価を考慮して，生活保護基準額の算定においては，必要即応

地域別に異なった基準が設定されている。これの原則により，保証水準が世帯の困窮程度に対らの地域区分は「級地」と呼ばれるが，その区応できるように複数の扶助や特別加算が用意さ分は市町村を単位として全部で 6 つある。

図 1 ．最低生活費の算定例

生活扶助
生活費

＋

住宅扶助
家賃等

＋

教育扶助
義務教育費

＋

介護扶助
介護費

・このほか，出産，葬祭等がある場合は，その基準額が加えられる。
（収入充当額の計算）
平均月額収入−（必要経費の実名＋各種控除）＝収入充当額（扶助額の計算）
最低生活費−収入充当額＝扶助額（出所）『平成 19 年度版

厚生労働白書』― 375 ―

＋

医療扶助
医療費

＝

最低生活費

これは戦前の救貧制度のうち最も給付水準が表 1 ．標準世帯の生活扶助基準額の推移（単位：円）

実施年度

高かった軍事扶助法の基準を利用したものであり，その基準の根拠は明確ではない。

標準3人世帯 1級地－1

1948年 8 月に標準生計費方式が廃止され，基準額（円）

前年比（%）

1994

155,717

101.6

1995

157,274

101.0

1996

158,375

100.7

1997

161,859

102.2

1998

163,316

100.9

1999

163,806

100.3

2000

163,970

100.1

最低生活費を算定する方法である。これを適切

2001

163,970

100.0

2002

163,970100.0に運営するためには，常に国民の消費状況を，

2003

162,490

99.1

2004

162,170

99.8

2005

162,170

100.0

2006

162,170

100.0

2007

162,170

100.0

2008

162,170

100.0

マーケット・バスケット方式がとられた。この方式は，物品を買い物かごに入れて，最後に，それらの費用を合計するというイメージに由来する。つまり，生活に必要な，飲食物，被服，
家具什器など費用を列挙し，その合計値として細部にわたって把握しなければならず，毎年の改訂作業が煩雑になるという問題が指摘されていた。
このマーケット・バスケット方式は1960年度に廃止され，翌年度からエンゲル方式が採用された。エンゲル方式では，日本人の標準栄養所
要量を満たす飲食物費と，低所得者家計のエン（出所）『平成21年度版 生活保護の手引き』

ゲル係数（家計消費支出に占める飲食物費の割
表 2 は，この生活扶助基準額を含む，世帯構合）の平均値が利用された。しかし，この方式

成や級地にしたがった生活保護基準額を示してによる生活保護基準は，飲食物以外の消費の多いる。

様性の変化を適切に反映させにくく，さらに当現行の水準均衡方式をとる生活保護基準に至るまで，その算定方法は何度か変化している。

時の急速な経済成長もあって，一般勤労世帯の消費水準の半分にも満たなかった。

まず，旧生活保護法が施行された1946年からはこのエンゲル方式は 4 年間で廃止され，1965

標準生計費方式とよばれる方法がとられた。

年度からは格差縮小方式が採用された。これは，

表 2 ．世帯類型別生活保護基準額（2009年度）月額（単位：円）

1級地－1

標準3人世帯（35 障害者を含む2人
老人2人世帯（68 母子2人世帯（30
歳男・30歳女・9 世帯（65歳女・20
歳男・65歳女） 歳女就労・4歳子）
歳男障害者）
歳子・4歳子）
216,480
192,400
134,940
144,360

1級地－2

207,870

186,730

129,460

139,120

2級地－1

199,270

179,170

123,960

133,890

2級地－2

190,640

173,490

118,480

128,640

3級地－1

177,040

160,950

107,990

118,420

3級地－2

168,430

155,270

102,500

113,170（出所）『平成21年度生活保護の手引き』― 376 ―

毎年の予算編成直前に算定される政府経済見通

は「地方公共団体が処理する事務のうち，法定しによる翌年度の民間消費の伸び率にいくらか

受託事務以外のもの」であり，「自治」事務との下駄を履かせた値を保護基準改正の伸び率にいっても必ずしも国の制限なしに地方が独自に用いるという方式であった。この一般勤労世帯

行う事務ではない。自治事務でも国の法律や政所得との格差を縮める格差縮小方式の結果，令に規定される事務（法定自治事務）であるも

1983年度には格差が66.4%までに縮小し，保護のが多く，生活保護のケースワークも生活保護基準が一般国民の生活水準と比べておおむね妥法によって規定されている部分がある。

4

当と判断されたため，1984年度以降は現行の水準均衡方式に移行している。

4

生活保護法は，都道府県知事，市長，および福祉事務所を設置する町村長を保護の実施機関と定めているが，その「保護の決定及び実施に

3．生活保護の執行体制

関する事務の全部又は一部」を，その管理下の行政機関に委任することができるとも定めてい生活保護は生活保護法によって枠付けられ，る。その保護を実施する行政機関にあたるのが地方公共団体（市部は市，郡部は主に県）に福祉事務所である。福祉事務所については社会よって執行される。生活保護法は，生活保護基福祉法で規定されている。社会福祉法（14条）

準額の設定は厚生労働大臣（国）が行い（ 8によって，都道府県と市（東京都特別区を含条），保護の実施は都道府県知事，市長，およむ）は福祉事務所の設置を義務付けられている。

び福祉事務所を設置する町村長が行うと定めて福祉事務所は，生活保護法を含む福祉六法にいる（19条）。保護の実施にあたっての地方に定められた援護・育成・更正の措置に関わる事

よる事務は，保護の開始および変更（24条，25

務を一元的に実施する機関であり，その具体的条），保護の停止および廃止（26条），資力調査な事務は，福祉六法の各々の項で定められていおよび健康健診（28条，29条）等の給付に関わる。多くの市はひとつの福祉事務所に全市域をる事務，並びに，被保護者の指導・指示（27条

管轄させているが，人口が多い市では市域を複の 1 ）および相談・助言（27条の 2 ）などの数に分割し，各々に福祉事務所を設置する場合

ケースワークに関わる事務に分けられる。

もある。

地方自治法は，地方の事務を地方公共団体の一方，町村による福祉事務所の設置は任意で事務を法定受託事務と自治事務に分けているある。2007年10月現在では，大阪府島本町，奈（ 2 条）。法定受託事務とは「法律又はこれに基良県十津川村，島根県飯南町，広島県大崎上島

づく政令により処理することとされる」事務と町，広島県安芸太田町，広島県北広島町，広島

され，特に地方公共団体が国から受託する「第県世羅町，および広島県神石高原町のみが福祉

1 号法定受託事務」は「国が本来果たすべき役

事務所を設置している。福祉事務所を設置しな割」に関わり，「国においてその適正な処理をい町村の住民に対しては，都道府県の福祉事務

特に確保する必要がある」とされている。生活所が生活保護業務を行う。都道府県は町村部全

保護では，保護の開始および変更（福祉事務所

域を複数に分割し，区分毎に福祉事務所を設置をもたない町村による緊急保護を除く）
，保護

している。

の停止および廃止，資力調査等の給付に関わる

社会福祉法（15条）は，福祉事務所に，所の事務に加え，被保護者の指導・指示等が法定受長（「所長」），指導監督を行う所員（「指導監督託事務として列挙されている。

員」），現業を行う所員（「現業員＝ケースワー

一方，指導・指示以外の相談・助言等のケー

カー」），および，現業以外の庶務・事務を行う

スワークは自治事務に分類される。自治事務と所員（「事務員」）の配置を義務付けている。所― 377 ―

表 3 ．福祉事務所現業員数（最低数）都道府県

市（特別区含む）

町村

保護世帯数390世帯以下

65世帯増す毎に6人

1人

保護世帯数240世帯以下

80世帯増す毎に3人

1人

保護世帯数160世帯以下

80世帯増す毎に2人

1人

長は，都道府県知事又は市町村長（特別区の区認するために，2007年度における現業員 1 人当長を含む）の指揮監督のもとで所務を掌理し，たりの保護世帯数を全市について算定した。な

指導監督員は所長の指揮監督のもとで現業事務

お，現業員数には地方公共団体定員管理調査にを指導監督する。なお所長は，業務に支障がな

よる現業員定員数（2007年 4 月 1 日現在）を用い限り指導監督員を兼ねることができる。一方，いる。まず社会福祉法の規定にしたがい，生活

現業員は，所長の指揮監督のもと，「援護・育保護法と社会福祉 5 法の担当を合算した現業員成・更生の措置を要する者等の家庭を訪問し，数を用いる。定数管理調査では，業務を兼務す

又は訪問しないで，これらの者に面接し，本人る職員は相対的に業務量が大きな職種の定員との資産や環境等を調査し，保護その他の措置のして計上されており，現業員業務を行っていて必要の有無及びその種類を判断し，生活指導をも現業員として計上されない場合がある。実際，行う」とされる。なお，指導監督員と現業員は生活保護担当現業員と福祉 5 法担当現業員の合社会福祉主事でなければならない（社会福祉法

計数を用いても，全市の 1 割強にあたる90市で18条第 1 項）。さらに，都道府県や市において現業員数がゼロとなっている。以下では現業員

は民生部に保護課・厚生課・社会課等が設置さ1 人当たりの係数を用いるため，これら90市はれ，福祉事務所に委任した事務に対する指揮監

除くが，以下のデータではそのような不備があ

督，保護施設の運営指導が行われている。

ることに留意したい。

旧社会福祉事業法（15条）では生活保護法のそのように算定された現業員 1 人当たり保護適用を受ける保護世帯数を用いて福祉事務所の世帯数の分布は図 2 のようになる。平均は52.0

現業員数に関して，表 3 の通りの「法定数」を世帯，中央値は50.7世帯であり，標準数である

定めていた。しかし2000年度に社会福祉事業法

80世帯以下を満たしている。しかし個々の市をにかわり制定された社会福祉法（16条）では，みると，最小値の4.8世帯から最大値の245.0世

同表の数値は拘束力の強い法定数から目安とし帯まで大きな差が存在しており，標準数を満たての「標準数」に変更された。なおこの標準数

さない世帯数80超の市は93存在する。

は，生活保護世帯数を用いて規定されているが，しばしば大都市部では現業員数が不足していその数自体は，生活保護担当現業員だけではなると議論される。これを確認するため，現業員

く，他の福祉 5 法（児童福祉法，母子及び寡婦

1 人当たり保護世帯数を当該市人口（対数表

福祉法，老人福祉法，身体障害者福祉法，知的記）に対し散布した（図 3 ）。ここからは，人障害者福祉法）を担当する現業員を加えた全現

口が多くなるほど，現業員 1 人当たりの保護世

業員数である。

帯数が多くなる傾向が読み取れる。ただ，散布

実際に，この標準数が満たされているかを確図の散らばりから分かるように，その関係から― 378 ―

離れた市も多数存在する。例えば，大都市（右る（生活保護担当現業員数がゼロである市は94側）よりも大きな世帯数を示す小都市（左側）存在するため，以下で対象となる市数は711とは多数存在する。

なる）。ここから得られる現業員 1 人当たり世

次に，現業員全数ではなく生活保護担当現業

帯保護数の分布は，図 4 のようになる。生活保員数を用いて 1 人当たりの保護世帯数を算出す

護担当現業員 1 人当たりの保護世帯数は，平均

図 2 ．現業員 1 人当たり生活保護世帯数の分布
(Ꮢᢙ)

75

80 < CW1ੱᒰߚࠅ଻⼔਎Ꮺᢙ

50

25

240

230

220

210

200

190

180

170

160

150

140

130

120

110

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

0

（出所）厚生労働省「福祉事務所別データ」，および，総務省「地方公共団体定員管理調査」

図 3 ．ケースワーカー 1 人当たり生活保護世帯と人口規模

CW৻ੱᒰߚࠅ଻⼔਎Ꮺᢙ240
y = 5.62x - 11.99
R² = 0.040
160

80

0
8

9

10

11

12

13

14

15

ੱญ㧔⥄ὼኻᢙ୯㧕（出所）厚生労働省「福祉事務所別データ」，および，総務省「地方公共団体定員管理調査」― 379 ―

16

値で73.5世帯ではあるが，個々の市をみると，

向にあると考えられよう。
このように，地方によって生活保護費の歳出最小値の12.0世帯から最大値の354.0世帯まで多に占める比率は異なっても，全国均一的な生活様である。
最後に，図 5 で生活保護担当現業員 1 人当た保護事務を展開できるように，生活保護には国り保護世帯数と人口規模（対数値表記）の関係

庫負担と地方交付税を通じた財政支援が行われを見ると，ここでも右上がりの関係が確認され，ている。地方が実施する生活保護に関わる事務

さらに人口規模が 1 人当たり保護世帯に与えるは，地方財政法によって「国と地方公共団体相

影響は強くなっている。

互の利害に関係のある事務のうち，その円滑な運営を期するためには，なお，国が進んで経費

4．地方財政と生活保護費を負担する必要がある事務」（10条）とみなされている。したがって生活保護事務は国庫負担

以下では平成19年度の市町村別決算を用いて，金制度による財政支援の対象となり，表 5 に示

生活保護費が市・東京都特別区の歳出に占める

す負担率に従い，保護費（保護の実施に要する割合を概観しよう。ここの生活保護費は，生活費用），保護施設事務費（被保護者の入所や利保護給付額に加え，福祉事務所における現業員

用に伴う保護施設の事務費），委託事務費（被の人件費ならびに他の給付業務に関わる経費も保護者の施設入所や私人家庭での保護委託に伴含まれている。図 6 から分かるように，生活保う事務費），および，（社会福祉法人及び日本赤護費が地方財政に占める割合は市によって大き十字社の設置する）保護施設整備費（保護施設

く異なる。生活保護費が一般会計歳出の 1 %にの新築・取得・増築・補修等の経費）の一部がも満たない市が47存在する一方で，10%を超え

国によって負担されている。この国の負担部分

る市（東京都特別区を含む）は60も存在する。

は，厚生労働省の予算を通じて地方に支払われ

表 4 は，生活保護費の割合が高い順に，これる。

らの割合が10%を超える市（東京都特別区を含国庫負担金の他に，2004年度に自立・就労支

む）を列挙している。最大値は，東京都台東区

援事業として創設され，翌2005年度に「セーフ（20.2%），市に限れば大阪府門真市（19.6%）とティネット支援対策等補助金」に組み込まれたなる（東京都特別区は消防などの一部の歳出を国庫補助事業がある。そのなかの「自立支援プ

東京都が肩代わりしているため，生活保護費のログラム策定実施推進事業」のうち，実施体制

割合は高くなることに注意）。表内の地方の多事業には全額，自立支援サービス整備事業には

くは大都市地域（東京都，大阪府），旧産炭地，

50％の国庫補助が与えられている。また同補助

地方中心都市となっていると考えられる。

事業の「生活保護適正実施推進事業」分にあた

図 7 は，生活保護費の割合と人口規模（対数る，生活保護適正化事業には全額，生活保護法値）の関係を表している。既述の台東区や門真施行事務監査等事業（県のみの事業）には50％

市など，最も高い割合を示している地方公共団の国庫補助が与えられる。

体は中規模程度の人口であり，それらを含む割

地方は，このような国庫負担や国庫補助の地

合の高い地方公共団体は人口規模に影響を受け方負担分部分に加え，国庫負担金の補助対象とていないようである。しかし，回帰線を当てはならない福祉事務所の人件費等を負担することめると決定係数は約0.16と比較的小さいものの，になる。したがって，十分な財源が存在しない

その正の傾き（1.463）は有意と判定される（P地方では，生活保護が適切に実施されないおそ

値 < 0.000）。つまり，平均的には人口規模がれがある。この点に配慮するのが地方交付税で大きくなるほど生活保護費の割合は増加する傾ある。

― 380 ―

図 4 ．生活保護担当ケースワーカー 1 人当たり生活保護世帯数の分布
(Ꮢᢙ)

125

100

75

50

25

360

340

320

300

280

260

240

220

200

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

0

（出所）厚生労働省「福祉事務所別データ」，および，総務省「地方公共団体定員管理調査」

図 5 ．生活保護担当現業員1人当たり生活保護世帯数と人口規模

CW৻ੱᒰߚࠅ଻⼔਎Ꮺᢙ240
y = 12.93x - 73.99
R² = 0.161
160

80

0
8

9

10

11

12

13

14

ੱญ㧔⥄ὼኻᢙ୯㧕（出所）厚生労働省「福祉事務所別データ」，および，総務省「地方公共団体定員管理調査」― 381 ―

1516

図 6 ．一般会計歳出における生活保護費のシェア（%）の分布
(Ꮢᢙ)
175
150
125
100
75
50
25
0

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20(%)（出所）総務省「平成19年度市町村決算状況調」より作成。

表 4 ．歳出に占める生活保護費の割合が10%以上の市および東京都特別区
都道府県

都市名

大阪府

和泉市

生活保護
費割合
11.62%

立川市

11.53%

歌志内市

11.37%

都道府県

都市名

東京都

墨田区

生活保護
費割合
13.65%

高知県

高知市

13.18%

東京都

17.89%

北海道

釧路市

13.08%

北海道

飯塚市

17.80%

東京都

北区

12.96%

北海道

苫小牧市

11.12%

福岡県

田川市

16.71%

北海道

室蘭市

12.85%

東京都

練馬区

11.12%

大阪府

東大阪市

16.43%

大阪府

堺市

12.78%

東京都

江戸川区

11.09%

大阪府

守口市

16.01%

北海道

旭川市

12.73%

徳島県

徳島市

10.99%

大阪府

大阪市

15.88%

北海道

札幌市

12.71%

東京都

中野区

10.97%

高知県

室戸市15.88%

大阪府

八尾市

12.44%

沖縄県

沖縄市10.89%

北海道

小樽市

15.77%

沖縄県

那覇市12.41%

青森県

青森市

10.80%

福岡県

中間市

15.75%

東京都

清瀬市

12.34%

東京都

東村山市

10.80%

北海道

函館市

15.73%

東京都

大田区

12.27%

愛媛県

松山市

10.75%

都道府県

都市名

東京都

台東区

生活保護
費割合
20.23%

大阪府

門真市

19.58%

福岡県

嘉麻市

福岡県

東京都

足立区

15.69%

東京都

荒川区

12.25%

大阪府

豊中市

10.66%

鹿児島県

奄美市

15.27%

大阪府

松原市

12.12%

和歌山県

和歌山市

10.35%

大分市

別府市

15.20%

大阪府

寝屋川市

12.10%

京都府

京都市

10.16%

東京都

板橋区

14.81%

東京都

豊島区

12.07%

大阪府

泉南市

10.15%

福岡県

大牟田市

14.21%

福岡県

直方市

11.73%

鹿児島県

鹿児島市

10.07%

兵庫県

尼崎市

14.08%

東京都

葛飾区

11.73%

北海道

登別市

10.06%

福岡県

宮若市

14.02%

福岡県

行橋市

11.66%

大阪府

岸和田市

10.02%

東京都

新宿区

13.88%

大阪府

藤井寺市

11.65%

大阪府

富田林市

10.01%（出所）総務省「平成19年度市町村決算状況調」より作成。

― 382 ―

図 7 ．生活保護費の割合と人口規模
20.0↢ 15.0ᵴ଻⼔⾌ 10.0Ყ₸

y = 1.4628x - 12.238
R² = 0.1579

5.0

0.0
8

9

10

11

12

13

14

15

16

ੱญ㧔⥄ὼ૕ᢙ୯㧕

表 5 ．生活保護事務に係る財源措置
経費負担主体負担率

国
都道府県又は市町村

3/4
1/4

国

1/2

都道府県 ･ 政令指定都市 ･ 中核市

1/4

事業者

1/4

保護費 ･ 施設事務費 ･ 委託事務費
社会福祉法人及び保護施設整備費
日本赤十字社設置

地方交付税は用途を指定しない一般補助金である。これら標準的な税収と地方譲与税の推計ある。地方交付税は，交付金総額の94%を占め

方法は地方財政計画における歳入総額の推計にる「普通交付税」と，残りの 6 %を占める「特準じている。したがって，税収の推計値は現存別交付税」に分けられる。前者は地方の行政需する全ての地方税を考慮してはいないし，推計

要のうち自主財源だけでは足りない部分を補填に利用される税率は地方税法における全国一律

し，後者は前者の算定時には予測できない地方の法定税率であるから，必ずしも地方が実際にの行政需要に対応するとされている。生活保護

用いる税率とは一致しない。また標準的な税収との関連で重要なのは普通交付税である。地方のうち25%は「留保財源」として基準財政収入

公共団体に交付される普通交付税額は基準財政額に計上されない。これは基準財政需要額だけ需要額と基準財政収入額の差となる（差が負のでは捉えられない行政需要に対応する財源とし場合，普通交付税は交付されない）。

て，また，地方に税源を涵養する誘因として位ここで基準財政収入額とは，地方公共団体毎置づけられている。

に推計された標準的な地方税収の75%に当該地

一方，基準財政需要額とは，各地方公共団体

方公共団体が受け取る地方譲与税を加えた値でが等しく合理的かつ妥当な水準で事務作業を遂― 383 ―

市部における生活保護費に適用される補正係

行するのに必要な経費を推計したものであり，
生活保護費を含む歳出項目毎に算定される。基数は，準財政需要額は，歳出項目毎に求められた，測定単位，単位費用，および補正係数の積を，歳出項目全てに関して総和した金額である。ここ Ბ㓏⵬   ᥉ㅢᘒኈ  × 
 ×⵬ᱜଥᢙ =  ᱜଥᢙ   ⵬ᱜଥᢙ 

で測定単位とは，受益者の人数や当該サービス  ኒᐲ⵬ᱜ 
ኙ಄⵬
 ኙ಄⵬

г  + 
㧗
㧙
ᱜ
+
ଥᢙ
ᱜ
++
ଥᢙ


  ଥᢙ

に関連する公共資本の規模などによって測られる行政需要の単位となる変数である。単位費用
は測定単位 1 単位に必要とされる経費であり，となる。

全地方公共団体に一律に適用される。単位費用

この補正係数は複数の要因を有するが，段階は平均的な人口（市町村の場合は10万人），面

補正係数は人口規模を反映させ，態容補正は異積，および，行政機構をもつ「標準団体」の行なった都市化の度合いや行政上の権能による福政需要額から算出される。最後に補正係数は，

祉事務所費の差異，または，異なった級地によ

地域特性によって費用が変化することを調整す

る生活保護基準の違いを調整する。

る係数である。

また，寒冷補正 I は寒冷地手当の差による福生活保護費の基準財政需要額には，生活保護

祉事務所職員の給与差を，寒冷補正 II は生活給付額等の国庫負担の対象にならない部分

扶助の冬期加算による地域差を補正する。最後（25%）と，そもそも国庫負担の対象ではない，に密度補正は，当該団体の人口に占める生活保

現業員の人件費等を含む福祉事務所の運営費が護受給者数ならびに福祉事務所の人員数の違い

全て算入される。

を補正する。

この生活保護費の基準財政需要額は，当該地

このように補正される生活保護費の基準財政方公共団体の直近の国勢調査人口を測定単位と需要額は，国庫負担金とともに実際の生活保護

して推計される（都道府県の場合，町村部人口費を保障できているであろうか。国による財源のみをカウント）。したがって，生活保護費の保障額として利用できるデータは，市町村決算

単位費用は，人口 1 人当たりの数値として算定

状況調より入手できる「都市別歳入内訳－国庫される。なお，2007年度の市部の単位費用は支出金内訳－生活保護負担金（以下，CGS と6,580円である。

略）」，ならびに，「基準財政需要額内訳－生活しかし，人口 1 人当たりの被保護者数，各扶

保 護 費（ 以 下，SFD と 略 ）」 の 2 つ が あ る。

助の受給者構成，福祉事務所の職員配置数，生CGS は，⒜保護費（生活保護法に従った給付

活保護基準，そして特別加算の対象者数等は地額），⒝保護施設事務費（被保護者の入所や利方公共団体毎に異なるから，実際の人口 1 人当用に伴う保護施設の事務費）および，⒞委託事

たりの生活保護費は特定の地方公共団体が直面

務費（被保護者の施設入所や私人家庭での保護している単位費用とは一致しない。そのような委託に伴う事務費）の75％のみを対象とし，団体差を調整するのが補正係数であり，特定団

SFD はそれらの地方負担分（25%）を含んで体の生活保護費にかかる基準財政需要額は，いる。つまり，CGS と SFD でこれら 3 つが全「単位費用×測定単位（当該市の人口）×当該額保障されることになっている。さらに SFD

市の補正係数」と算定される。つまり，基準財には，⒟福祉事務所費，⒠医療費・調剤費支払

政需要額が地方の生活保護ニーズを適切に捉え

事務委託費，⒡介護費審査支払業務委託費，⒢ているか否かは，補正係数が的確に設計されて自立支援サービス整備事業費（1/2の地方負担）

いるかに依存する。

が含まれる。
― 384 ―

-0.525-0.500-0.475-0.450-0.425-0.400-0.375-0.350-0.3250.300-0.300-0.275-0.250-0.225-0.200-0.175-0 150-0.150-0.125-0.100-0.075-0.050-0.02500.000
000
0.025
0.050
0.075
0.100
0.125
00.150
150
0.175
0.200
0.225
0.250
0.275
0.300
0.325
0.350
0.375
0.400
00.4254250.450

図 8 ．財源不足度の分布

(Ꮢᢙ
ᢙ)

1440

1220

1000

880

660

440

220

0

（出所）総務省「平成19年度市町村決算状況調」およびその他総務省提供資料より作成。

図 9 ．財源不足度と人口規模

0..60

0..40

0..20
⽷
Ḯ
ਇ 0..00⿷ᐲ
-0..20y = 0.0301x - 0.3602
R² = 0.0665-0..40-0..60

8

9

10

111
12
13
ੱ ญⷙᮨ㧔⥄ὼὼኻᢙ୯㧕

― 385 ―

14

15

16

したがって，国による財源保障の対象となる

5．最 後 に

地方の生活保護費を EXP とすると，財源不足
度 DFC は以下のように算定される。
EXP
DFC =
−1
CGS + SFD

本報告では日本の生活保護制度を概観し，さらに生活保護と地方財政の関係を地方単位の…⑴

データを用いて整理することを試みた。生活保ここで，EXP には「都市別目的別歳出内訳 -護世帯の増加は，高齢化という構造的要因が大

民生費内訳 - 生活保護費」を用いることが考えきな影響を与えている。そしてそれは，無拠出られるが，これらの CGS と SFD を合わせた金の老齢年金手当のような，生活保護とは独立し額が財源保障しようとする項目は，当該生活保た高齢者の所得保障制度が存在せず，かつ，生護費に含まれる経費項目と一致しない。した

活保護制度が低所得者の医療費もカバーしていがって，⑴式第 1 項の分子と分母の平仄を合わることによる。今後，都市部においても高齢化せるために，SFD に調整を施し，EXP に生活が急速に進み，かつ，多くの無年金・低年金者

保護費のなかの①人件費＋②物件費＋④扶助費が発生すると予想されることを鑑みると，都市＋⑤補助費等の合計値を充てた。それでもこれ部における生活保護世帯は今後も増大し，そのらの合計金額は CGS と SFD の合計が対象とす

財政を圧迫することが懸念される。もちろん，る項目に対応するとは限らない。しかし，その国による財源保障が十分であれば，大きな心配

歪みはそれほど大きくないと考えられる。

は必要ないかもしれない。しかし，現行の地方

図 8 はそのように算定された2007年度の財源に対する財源保障制度を所与とする限り，都市

不足度の分布である。なお，ここでは基準財政部ほど財源の不足は拡大する傾向にあると考え需要額が算定されない東京都特別区と2007年度

られるであろう。いずれにせよ，国と地方の関内に合併した鹿児島県の南九州市は除かれてい係も踏まえた，生活保護制度の改革が必要となる。中央値は0.001であるから，財源不足と財ろう。

源余剰の団体はそれぞれ半数ずつであることが理解できる。また，それらの散らばりも小さく〈参考文献〉

なく，財源不足度は47.5%から－52.1%まで広範

林正義，2008a.「生活保護制度の現状と本書の課囲にわたる。

題」阿部彩・國枝繁樹・鈴木亘・林正義『生最後に図 9 は，財源不足度と人口規模（対数

活保護の経済分析』東京大学出版会，pp.1-17．

値）の関係を表している。最も高い財源不足度

林正義，2008b.「地方財政と生活保護」阿部彩・國は，小規模もしくは中規模の地方公共団体であ枝繁樹・鈴木亘・林正義『生活保護の経済分

り，また，高い財源不足度をもつ地方公共団体

析』東京大学出版会，pp.239-268．

は最も人口が大きい団体ではない。実際，回帰

林正義，2009.「生活保護と財源保障」日本地方財

線を当てはめると決定係数は約0.067と小さい

政 学 会 第17大 会 発 表 論 文， 関 西 学 院 大 学，が，その正の傾き（0.030）は有意に推定され2009年 5 月．

る（P 値 <0.000）ため，平均的には人口規模が

林正義，2010.「生活保護と地方行財政の現状：市大きくなると財源不足度は増加する傾向にある

単位データを中心とした分析」『経済のプリズといえる。

ム』No.78，pp.1-30．

― 386 ―

地方分権改革の動向
関西学院大学大学院経済学研究科
人間福祉学部教授

はしがき

小西砂千夫

本稿は平成23年 5 月19日開催

これは，「この10年」ではないわけです。そのの財政経済研究会における，関西学院大学大学

国会決議の直後に宮沢政権が倒れまして，細川

院経済学研究科人間福祉学部教授 小西砂千夫

連立政権に代わります。
細川連立政権は地方分権改革と規制緩和とい氏の『地方分権改革の動向』と題する講演内容

うようなことを言うのですが， 1 年足らずで退をとりまとめたものである。

陣したこともあって，内閣としてはさしたる成果を上げられなかったところがあります。その

1．地方分権，この10年後，平成 7 年（1995年）は，阪神・淡路大震災の年ですが，阪神・淡路大震災の後，地方分権

5 月末に沖縄で開催が予定されている日本地推進法に基づいて地方分権推進委員会ができま

方財政学会で，地方分権関係のシンポジウムがす。同委員会は，第 4 次勧告までをとりまとめ，あります。そこでは西尾勝先生（東京市政調査

それを受けた地方分権一括法が99年に成立しで，会理事長）に基調講演のお願いをしておりまし

施行が2000年ですか。これもまだ10年ではないて，その後，パネルディスカッションをします。

のです。

テーマを設定するに当たって『ガバナンス』

地方分権推進委員会が解散するのが平成13年という雑誌の 3 月号にあった 4 月号の特集予告（2001年）ですが，そのときに最終報告というである「地方分権，この10年」というテーマをのを残すわけです。最終報告はいわば，そのあ借用しました。もちろん，同誌の編集部には了とに続く分権改革を担う者へのが引継書に当た解をいただきました。実際に 4 月号が発刊されります。この10年とは，したがって最終報告かると，意味は同じですが少し違ったタイトルにらの10年ということなのです。ですので，地方なっていましたが，いずれにしても，このタイ

分権推進委員会が絵を描いた地方分権改革のビトルを考えた編集部は秀逸だと思います。セン

ジョンがあって，地方分権推進委員会自身としスがいいと思うのは，「この10年」という言いてやり遂げたことがあり，最後にやり遂げな方に対して，それが何を意味しているかがわかかったことを最終報告という形で残したわけでるかどうかが，その人の地方分権への見方を占す。その最終報告から10年たちました。その最えるところがあるからです。

終報告から「この10年」を経過して，分権推進

地方分権関係の年表を挙げると，近年の動き

委員会が描いた地方分権改革の文脈に沿った改の最初は，平成 5 年（1993年）に衆参両院での革が，はたして順調に進んだのか，という疑問

地方分権改革推進の国会決議があります。ただが「地方分権改革，この10年」というタイトル― 387 ―

異論は大いにあり得ると思っておりますが，そに表現されていると思うのです。
地方分権というのはまさに一般名詞ですから，

れなりに考えて入れてみました。

そこにはいろいろな改革が分権の範疇に入るわけです。しかしながら，地方分権推進委員会の⑵

いつどこで検討されてきたか，いつ何が実言うところの地方分権の文脈と，それとは相容現したか

れないさまざまな地方分権の考え方があるわけ

表 1 - 2 と 1 - 3 では，色を塗っているところです。地方分権という言葉ではなかなかくくれが，何らかの形で提言なりで取り上げられた課

ないような改革のビジョンなり，改革の方向性

題です。その内容を明示する必要がある場合になり，哲学なり，考え方なりがある中で「このは，セルのなかに文字を書いています。
「地方10年」はいかにそういったものが入り乱れて，

分権改革推進委員会」という欄の丸数字は勧告

結果的に，先の成果を踏まえて着実に成果を積の番号です。第 1 次勧告を①，第 2 次勧告を②み上げていったとはいえず，紆余曲折を経たのとしています。もっともどこに色を塗るかは，ではないかと思います。

いろいろと迷うところですし，これで完璧な整

その意味で，地方分権推進委員会の最終報告

理と思っているわけではありません。列方向はが描く地方分権の全体像は何か，この10年間に主な改革が検討された「場」を示していますが，起きたさまざま地方分権改革の動きをぐっとロ

一番右の欄にそれ以外の地方制度調査会とか，ングで引いてみたときに，何が親和的で何が財政制度等審議会といったそのほかの「場」が違っているかを見極めることが重要だと思いまあります。

す。私の印象を申し上げますが，諸先生にさま

表 1 - 3 は，法改正が実現するなど，実際にざまコメントをいただき，自分の勉強の機会に改革が動いた部分です。当然，表 1 - 2 よりもしたいと考えております。

色の塗られた部分は小さくなります。税財源の改革については小泉改革のときから結構動きが⑴

地方分権推進委員会の柱立て

頻繁なのですが，それ以外は実態的にはあまり

表 1 - 1 ～ 1 - 3 までは，この学会のシンポジ

動いていません。憲法改正はもちろんですが，ウムのために私が作成しました。10年間の地方

ほとんど何も動いていません。もっとも，民主分権改革の動きを振り返るという意味で，基礎党政権になってちょっと動いたところもありま

資料としてあった方がいいだろうと考えました。

す。

3 枚のうち，表 1 - 1 は特に細かい字ですが，地方分権推進委員会最終報告にある「未完の分⑶

地方分権推進委員会がめざしたもの

権改革」という節にある 6 つの分権改革の課題

さて，地方分権推進委員会の最終報告が何をについて，内容がたいへん重要であることから，目指していたか。いい変えれば，日本の国の分字が小さくなることを承知で，あえて全文をそ

権改革をするときに，どのようなアジェンダをのまま引用したものです。

立てて，どのようなスケジュールを立てたのか

左側に「柱立て」と書いています。
「地方財ということでもあります。地方分権一括法は基政秩序の再構築」などいちばん左の柱は，地方

本的に機関委任事務の廃止を柱にしているわけ

分権推進委員会最終報告の柱立てそのものです。

です。機関委任事務の廃止と自治事務，法定受

その横に「改革の細目」と書いて，中区分と細託事務の整理をしているわけです。事務の性格

区分を置きました。中区分と細区分はいずれもを整理するということは国と地方の法的な意味

私が勝手に入れた文言ですので，怪しいとか，での役割を整理したということであって，別に漏れがあるとか，言葉が定義されていないとか，事務を動かしたわけでもなく，また，自治事務，― 388 ―

― 389 ―「地方自治の本旨」の具体化第５に、住民自治の拡充方策として、地方公共団体の組織の形態に対する地方自治法等による画一的な制度規制をどの程度まで緩和することが妥当なのか、真剣に議論することである。
地方六団体から委員会に提出された改革要望事項のなかには、地方公共団体の組織の形態に関する画一的な制度規制の緩和を求めるような趣旨のものは皆無に近かった。委員会もまた、団体自治を拡充することこそ住民自治を拡充するための先決要件であると考えてきた。その結果、第１次分権改革では住民自治の拡充を直接の目的にした勧告事項はごく少数にとどまった。
しかしながら、最近は、地方自治基本法の制定を提唱する動きや地方公共団体で自治基本条例の制定をめざす動きが一部に現れ始めている。この種の動きのなかには、米国に見られる自治憲章制度（Home Rule Charter System）に類似した発想、すなわち、地方議会議員の選挙制度及び定数、地方議会と首長の権限関係、執行機関のあり方など地方公共団体の組織の形態やその他の住民自治の仕組みを自由に選択する権能を地方公共団体に与えるべきだとする発想が窺われる。
わが国の地方分権が更に進展した状況においては、地方自治法等による画一的な制度規制の緩和を求める声は次第に強まるのではないか。第３次分権改革では、おそらく、住民自治の拡充方策が最も中心的な検討課題になるのではないかと見込まれる。

第４に、ヨーロッパ先進諸国に普及しつつある「補完性（subsidiarity）の原理」を参考にしながら、市区町村、都道府県、国の相互間の事務事業の分担関係を見直し、事務事業の移譲を更に推進することである。
すでに第１章で述べたように、第１次分権改革では事務事業の移譲方策の側面ではあまり大きな成果を上げられなかった。しかしながら、ヨーロッパ評議会が制定したヨーロッパ地方自治憲章や国際自治体連合（IULA）がその世界大会で決議した世界地方自治宣言では、事務事業を政府間で分担するに際しては、まず基礎自治体を最優先し、ついで広域自治体を優先し、国は広域自治体でも担うにふさわしくない事務事業のみを担うものとするという「補完性の原理」の考え方が謳われている。
わが国の事務事業の分担関係をこの「補完性の原理」に照らして再点検してみれば、国から都道府県へ、都道府県から市区町村へ移譲した方がふさわしい事務事業がまだまだ少なからず存在している一方、これまではともかく今後
は、市区町村から都道府県へ、都道府県から国へ移譲した方が状況変化に適合している事務事業も存在しているのではないかと思われる。分権改革というと、事務事業の地域住民に身近なレベルへの移譲にのみ目を向けがちであるが、分権改革の真の目的は事務事業の分担関係を適正化することにあるのである。

地方自治法の強化（地方自治基
本法等）

1 ページ

最後に、憲法第８章第92条の「地方自治の本旨」の内容を具体化し、分権型社会の制度保障を確固たるものにする方策を構想することである。
憲法に第８章地方自治が新設されたことはまことに画期的なことであった。しかし、その限界面にも目を向けなければならない。何よりもまず、この第８章には第92条ないし第95条のわずか４か条しか設けられておらず、先のヨーロッパ地
方自治憲章や世界地方自治宣言に定められている地方自治の諸原理に照らせば、そのごく一部しか定められていない。一例を挙げれば、この第８章には地方公共団体の税財政制度を規律する基本原則を定めた条項は皆無である。
しかも、その冒頭の第92条では、「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める」とされていることから、地方自治制度の制度設計はあげて国会の立法に委ねられているかのような誤解を招きかねない。もとより、これは正しい憲法解釈ではあり得ないのであって、この条項の元来の主旨を生かすべく、「地方自治の本旨に基いて」を重視する憲法解釈がさまざまに積み重ねられてきた。そしてまた、このたびの地方分権
国の決定への地方の関与の強化 推進一括法で改正された新地方自治法の第１条の２においては、国として、地方公共団体に関する制度の策定及び施策の実施に当たって、地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならない旨を定め、また第２条第11項及び第12項においては、地方公共団体に関する法令の規定は、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえるべき旨を定めるなど、いわゆる立法原則及び解釈・運用原則が新たに織り込まれ、「地方自治の本旨」の意味内容を豊かにする方向でそれなりの努力が払われてきている。
しかしながら、はたしてこれで万全なのであろうか。分権型社会の制度保障をより一層確固たるものにするには、この種の立法原則を更に一段と豊かに具体化していく必要があるのではないか。そうであれば、それはどのような立法形
憲法上の地方自治の強化
式によるべきなのであろうか。これこそ、将来の分権改革に託された究極の検討課題であろう。

住民投票制度の拡充

制度規制の緩和 議会制度改革と住民自治の拡
小規模町村・連携のあり方
充方策

地域自治組織の制度化

県から基礎自治体への権限移譲

国から地方への権限移譲

市町村合併
地方分権や市町
村の合併の推進 広域連携を踏まえた新た大都市制度な地方自治の仕組みに関する検 道州制
討
地方支分部局の改革

事務事業の移譲

第３に、平成17年３月までの時限法である市町村の合併の特例に関する法律（昭和40年法律第６号）に基づいて進められている市町村合併の帰趨を慎重に見極めながら、道州制論、連邦制論、廃県置藩論など、現行の都道府県と市区町村の２層の地方公共団体からなる現行制度を改める観点から各方面においてなされている新たな地方自治制度に関する様々な提言の当否について、改めて検討を深めることである。
委員会は当初、地方分権推進法の制定以前の段階において隆盛を極めていたいわゆる「受け皿論」をこの際は一時棚上げにし、当面は現行の地方自治制度を前提にして、この体制の下で可能なかぎりの分権を推進することを基本方針としていた。地方分権推進法の制定に至るまでの論議の過程で、その旨の合意が関係者の間に概ね成立していたと理解していたためであった。
しかしながら、市町村合併については分権改革と同時並行して推進すべしとする声が各方面で高まるばかりであった。そこで委員会としては、第１次勧告を提出した時点、すなわち機関委任事務制度の全面廃止が政府内で合意が得られる見通しが立った時点で、市町村合併問題を地方行政体制の整備及び確立方策の重要な一環として調査審議のそ上に載せることとし、第２次勧告において市町村の自主的な合併の積極的な促進方策を勧告したところである。
これから平成17年３月までの間に市町村合併がどの程度まで進捗するのかによるが、その帰趨によっては基礎的地方公共団体である市町村のあり方にとどまらず、広域的地方公共団体としての都道府県のあり方の見直しも視野に入れた先に述べたような新たな地方自治制度に関する様々な提言がより現実性を帯びてくる可能性がある。そして、分権改革が次の第２次分権改革から更に第３次分権改革へと発展する段階になれば、地方自治制度の将来像を明確にする必要に迫られるのではないか。

地方公共団体の事務に対する法令による義務付
け・枠付け等の緩和

補助金の廃止縮減
地方公共団体は、自主財源である地方税収入についてその税率設定権を含む課税自主権を積極的に行使し、行政サービス水準と地域住民の地方税負担のバランスの当否を地域住民に問いかけていくべきである。わが国のこれまで
補助金改革の地方自治は、国の地方税法に定められた法定税をその標準税率で課税して得た地方税収入に、国から配分される地方交付税収入や国庫負担金収入、国に申請し交付を受けた国庫補助金収入などを追加した歳入の総額を、いかなる一括交付金等
行政サービスに配分するかという「歳出の自治」にのみ専念してきた観があるが、これからの分権型社会の地方自治は、地域住民にどれだけの地方税負担を求めるのかという「歳入の自治」まで含むものでなければならない。
再建法制の整備
市場化の進 地方債改革
展、再建法
公会計改革
制の見直し
財務会計制度の見直し
等
監査制度の見直し
直轄事業負担金の見直し

交付税特会の借入金解消

最終報告の記述
改革の細目
地方財源の 地方財源の充実
充実
地方税改革
地方財源の縮減
留保財源率の見直し
地方交付税 算定の簡素化
等の改革、
決算乖離是正まず第１に、地方財政秩序を分権型社会にふさわしい新しい姿に再構築することである。
地方税財源
事業費補正等の見直し 分権型社会にふさわしい新しい地方財政秩序を再構築していくためには、今回の委員会の提言に示されている基本的な方向、すなわち、自己決定・自己責任の原理を地方税財政の領域にまで推し広げて地方公共団体の財政運営のの圧縮
特別交付税の改革 自由度を高めるとともに、地域住民から見てもその受益と負担の関係が分かりやすい税財政構造に改めることをもって、改革の大方針としなければならない。

このためには、現行の国税と地方税の税源配分を改め、地方公共団体の自主財源である地方税収入を充実し、その反面で国からの財政移転に依存した依存財源の規模をできるだけ縮減していかなければならない。その際、依存財源のなかでも、使途の特定された財源であるところの国庫補助負担金の縮減を優先し、ついで使途の特定されていない一般財源であるところの地方交付税の縮減を図る方途を探っていく必要がある。

地方分権、この10年(1) 地方分権推進委員会の理念

ついで第２に、地方分権を実現するには、ある事務事業を実施するかしないかの選択それ自体を地方公共団体の自主的な判断に委ねることこそが最も重要であるため、地方公共団体の事務に対する国の個別法令による義務付け、枠付け等を大幅に緩和していくことである。
第１次分権改革の主要な成果の一つは、国の通達等による関与を大幅に緩和したことであるが、国の法令等（法律・政令・省令・告示）による事務の義務付け、事務事業の執行方法や執行体制に対する枠付けの緩和については、ほとんど全く手付かずに終わっている。地方公共団体の事務を文字どおりそれらしいものに変えていくためには、国の個別法令による事務の義務付け、事務事業の執行方法や執行体制に対する枠付け等を大幅に緩和する必要がある。
また、自主財源である地方税収入をこれまで以上に充実確保したとしても、その反面で国からの依存財源が縮減され、しかも国による事務の義務付けは従前どおりに続くことになれば、地方税収入はこれをすべて国から義務付けられている事務の執行経費に充当せざるを得ないことになりかねない。これでは、地方公共団体には単独事業を行う余裕がなく、独自の個性的な自治体政策を展開することは不可能になる。
さらに、国からの依存財源を縮減する方策の一環として地方交付税の大幅な減額を行おうとすれば、義務的経費の縮減を図らなければならない。そのためには、これに先立って国の法令による事務の義務付けや事務事業の執行方法
や執行体制に対する枠付け等を大幅に緩和することが不可欠である。それには、全国どこでも一律に最低限度確保されるべきナショナル・ミニマムとは何かを、個別行政サービスごとに厳しく見直す必要がある。その判断基準はその時代
時代の社会状況によって変わり得るものであり、不断の見直しが求められるものだからである。

地方財政秩序の再構築

柱立て

地方分権推進委員会最終報告（2001年5月）

表1－1

― 390 ―交付税特会の借入金解消

補助金の廃止縮減 義務教育国庫負担金を中心に一括交付金等再建法制の整備
市場化の進 地方債改革
発行条件の見直し
展、再建法
公会計改革
制の見直し
財務会計制度の見直し
等
監査制度の見直し
直轄事業負担金の見直し
情報開示

補助金改革

憲法上の地方自治の強化「地方自治の本国の決定への地方の関与の強化
旨」の具体化

地方自治法の強化（地方自治基
本法等）

住民投票制度の拡充

制度規制の緩和 議会制度改革と住民自治の拡
小規模町村・連携のあり方
充方策

地域自治組織の制度化

県から基礎自治体への権限移譲

国から地方への権限移譲

市町村合併
地方分権や市町
村の合併の推進 広域連携を踏まえた新た大都市制度な地方自治の仕組みに関する検 道州制
討
地方支分部局の改革

事務事業の移譲

地方分権改革推進会議
2001～2004

改革の細目
地方財源の 地方財源の充実
充実
地方税改革
住民税のフラット化
地方財政計画の規模縮小
地方財源の縮減
留保財源率の引き上げ
留保財源率の見直し
地方交付税 算定の簡素化
算定の簡素化等の改革、
決算乖離是正地方税財源
事業費補正・段階補正の圧縮
事業費補正等の見直しの圧縮
特別交付税の改革

地方公共団体の事務に対する法令による義務付
け・枠付け等の緩和

地方財政秩序の再構築

柱立て

地方分権推進委員会最終報告（2001年5月）

新型交付税

地方消費税の拡充

③

①

①②

2 ページ

①②③

④

③

起債自主権の確立④④④
説明責任の観点で見直し④

道路財源①、自動車関連税制④、課税自主権④

地方分権改革推進委員会（丸地域主権戦略会議
数字名勧告）
2009～
2007～2010
法定率引き上げ④
事業仕分け
2009,2010

地方分権、この10年(2) いつどこで検討されてきたか
三位一体改革（経済 地方分権21世紀ビ
財政諮問会議）ジョン懇談会
2002～20052006

地方行財政検討会
議
2009～

憲法調査会

地方6団体・新地方自治確立検討委員会

地方制度調査会

地方制度調査会

地方制度調査会

地方制度調査会

地方制度調査会、道州制ビジョン懇談会

地方制度調査会

地方制度調査会、総務省研究会

第29次地方制度調査会

総務省研究会
地方財政審議会（地方公共団体金融機構）
総務省研究会

財政制度等審議会

財政制度等審議会
財政制度等審議会
財政制度等審議会

税と社会保障一体改革
自動車税制見直し（総務省研究会）
財政制度等審議会（法定率引き下げ等）

その他の検討の場

表1－2

補助金の廃止縮減
補助金改革
一括交付金等再建法制の整備
市場化の進 地方債改革
展、再建法
公会計改革
制の見直し
財務会計制度の見直し
等
監査制度の見直し
直轄事業負担金の見直し

交付税特会の借入金解消

改革の細目
地方財源の 地方財源の充実
充実
地方税改革
地方財源の縮減
留保財源率の見直し
地方交付税 算定の簡素化
等の改革、
決算乖離是正地方税財源
事業費補正等の見直しの圧縮
特別交付税の改革― 391 ―

地域自治組織の制度化

県から基礎自治体への権限移譲

国から地方への権限移譲

憲法上の地方自治の強化「地方自治の本国の決定への地方の関与の強化
旨」の具体化

地方自治法の強化（地方自治基
本法等）

住民投票制度の拡充

制度規制の緩和 議会制度改革と住民自治の拡
小規模町村・連携のあり方
充方策

事務事業の移譲

市町村合併
地方分権や市町
村の合併の推進 広域連携を踏まえた新た大都市制度な地方自治の仕組みに関する検 道州制
討
地方支分部局の改革

地方公共団体の事務に対する法令による義務付
け・枠付け等の緩和

地方財政秩序の再構築

柱立て

地方分権推進委員会最終報告（2001年5月）

平成13年度

抜本見直し

平成14年度

芽だし等

平成17年度

3 ページ

三位一体改革協議制開始

税源移譲に伴う圧縮

統一条件交渉停止

新型交付税

偏在是正

地方公共団体金融機構発足

道路特定財源の見直し

菅内閣

大幅見直し

平成22年度

事前届出制開始

一括交付金

ただし３年間凍結

平成23年度

法案提出準備

閣議決定

法案提出

社会資本整備総合交付金

鳩山内閣

平成21年度

麻生内閣

平成20年度

福田内閣
平成19年度

ふるさと納税安倍内閣
平成18年度

税源移譲、個人住民税のフラット化
地方財政計画の圧縮
県分を5％引き上げ平成15年度

平成16年度

地方分権、この10年(3) いつ何が実施されたか
小泉内閣

表1－3

法定受託事務の区分は補助事業，単独事業の区通じて，私は，分権改革は 3 つの段階を踏んで分でもありませんので，財源問題でもないので行うべきだといいたかったわけです。第 1 段階

す。とはいえ，機関委任事務の廃止の意味は画

は国と地方の法的関係の整備で，これは分権一期的なものでした。機関委任事務の意味は地方括法の内容です。市町村合併や住民自治の充実

公共団体の知事ないしは市町村長を国の執行機

は，地方分権推進委員会とは別のところでやっ関として事務の委任をするということですので，ています。

結局，その大臣の命令権が知事及び市町村長に第 2 段階のところの最も重たい義務付け・枠及ばないようにするという意味で重要です。ま付けの見直しのことを規律密度の緩和と最近はた法令の解釈権を一方的に国が持つことがない

あまり言いませんが，当時はそういう言い方をとしたことも大きな意味があります。通達を廃していました。規律密度の緩和，税財源の改革，止したわけですから。それらを通じて，国と地

国から地方への権限移譲，国の地方支分部局の方は対等・協力の関係になったといえます。で見直しの 4 つとも地方分権改革推進委員会がやすが，事務が動いたわけでも財源が動いたわけ

ろうとしていたのです。この委員会は安倍内閣でもない。

のときに発足しまして，この 4 つの課題を当初

地方分権推進委員会は，あえて機関委任事務は 3 年間の任期中で法改正まで含めて実現するの廃止と事務の性格の整理だけしかしなかった意気込みでした。私は実のところ，頬張りすぎといえます。それだけにとどめたので，地方分ではないかと懸念しておりました。当時，安倍権一括法という成果まで持っていくことができ内閣ではこれと並行して道州制ビジョン懇談会

たといえます。分権改革のアジェンダは，表もやっていたわけです。つまり，憲法改正以外

1 - 1 で示したように，残された課題が 6 つあは全部やる気だったわけです。

るということは 7 つあったわけです。その 7 分

ところが，地方分権改革推進委員会というのの 1 しかあえてしなかったのが地方分権推進委は端で見ていても気の毒でした。安倍内閣で発員会といえます。堅実に取り組んで，きちんと足して，第 1 次勧告を出しに行ったら福田総理

法律改正につなげたということです。

になっていて，第 2 次勧告を出しに行ったら麻生総理になっていて，第 3 次勧告はなんと鳩山2． 地方分権改革のアジェンダとその関係総理になっており，政治が安定しなかったのは気の毒なことでした。そのあおりで第 4 次勧告
はほとんど議論らしい議論をしていません。

それに対して，第 2 次改革といわれた地方分

3．地方分権改革の課題

権改革推進委員会は，もっとたくさんのことをやろうとします。ところが，政権が代わったという不幸もありますが，結局，法律改正まで

図 1 は，時系列で上から下へ流れていくよう

もっていくことはできなかった。取り組んだに書いています。規律密度の緩和というのが最テーマが多かったことに対して，分権改革の大初で，国の地方支分部局の見直しとか，道州制変さ，難しさ。実務的にみたボリューム感。国はあとの課題と位置づけています。もっといえ会で議決を経て法律になって，それが執行されば，当面は「他のことを犠牲にしてでも，規律るということの実態的な距離感に欠いていたの密度の緩和に全力を挙げてください。多くのこではないかいう感じがするのです。

とを並行してやらない方がよい」というニュア

図 1 は，地方分権改革推進委員会に私が呼んンスをこの図で表現したたつもりです。規律密でいただきまして用意したものです。その図を度の緩和に真剣に取り組むと，どれぐらいのス― 392 ―

1

図1 地方分権改革のアジェンダとその関係
地方分権改革の課題(分権推進委員会最終報告)
機関委任事務の廃止等を通じて、国と地方を対等協力の関係に
Ⅰ 税財源の改革(税源移譲)
Ⅱ 義務づけ・枠づけの見直し(規律密度の緩和)
Ⅲ 行政体制整備(市町村合併、道州制等)
Ⅳ 国から地方への権限移譲
Ⅴ 住民自治の充実
Ⅵ 憲法上の地方自治の充実

第１段階

国と地方の法的関係の整備

1995～2001
1999
2001～2004
2003～2005
2006

地方分権推進委員会
地方分権一括法
地方分権改革推進会議
三位一体改革
歳出・歳入一体改革
地方分権21世紀ビジョン懇談会

2007～2010 地方分権改革推進委員会

市町村合併
住民自治の充実

地方分権推進委員会

規律密度の緩和
税財源の改革

第２段階
国から地方へ権限移譲

第29次地方制度調査会

国の地方支分部局の見直し

道州制ビジョン懇談会

第３段階～

基礎自治体のあり方

道州制
地方分権改革推進委員会

憲法上の地方自治の充実

ケジュール感で臨んだらいいのか。実際に法律言うことを聞かせせることができるようになりを改正するまでにかなりの年月がかかるので，ます。法律を作るのは国ですが，作った法律の

早くて 3 ～ 4 年かかるかなと思います。それで解釈権は，国が一方的に持つわけではないのでいくと，並行して取り組むべきは，税財源の改す。従って，国と地方は法律の解釈について異革であって，それ以外の国から地方への権限移議があるときには国・地方係争処理委員会に譲とか，地方支分部局の見直しとかいうのはか持って行って，そこで第三者が判断します。税

なり後となります。

金関係では不服審判所がありますが，それに類するものです。最近ではちょっと逆のことが起⑴

規律密度の緩和

きて，地方が国を訴えることはできますが，国

私がなぜ規律密度の緩和を最初にと考えるか

は地方を訴えられないので，国が地方の違法行なのですが，国と地方の法的関係の整備という為の認定することがテーマになっています。

のは，法律の解釈権を国が持っている限りにお通達でコントロールできなくなるようにした

いて国と地方は対等協力の関係ではないというあとの課題は，法律，政令，省令，告示等の法認識から始まっているのです。かつては通達と令等をいかに簡素化して，一部を条例委任にすいうのがありました。例えば国税庁と税務署のることで，自治体の事務執行上の自由度を高め

間には通達は残っていますが，国と地方の間にることが重要となります。それが規律密度の緩

今，通達はないのです。

和です。ときどき，条例による上書き権といっ極端なことをいうと，法律をややラフに書いたりすることがありますが，本当に上書きできておいてその解釈権を留保しておくと，通達をたら法律よりも条例の方が上ということになり

使えば，国は選挙で選ばれた知事，市町村長にます。それはつまり，法律で細かに規定しない― 393 ―

で，条例に委任するということといえます。法⑶

基礎自治体の強化

律で規定したものをあえて規定しないで，いわ規律密度の緩和も十分に進んでいないのに，ば城を明け渡すというのが規律密度の緩和です。

国から地方への権限移譲が進んだり，地方支分

規律密度の緩和が優先順位が高いのは，ほぼ必部局を見直すのは，私には分権改革とはいえ，定ではないかと思います。

功をあせりすぎという感じがあります。こうい
う例えがいいかどうかわかりませんが，規律密

⑵

補助金改革

度の緩和が進まない状態で国から地方への権限

ただ，もう 1 つ税財源の改革は並行して取り移譲が進むと，規律密度ががちがちにはまった

組んでよい優先順位の高い課題です。なかでも状態で仕事が国から地方に行きますので，これ国庫補助負担金の改革があります。国庫負担金

はトロイの木馬で，木馬を城内に入れたら中かと義務付け・枠付けは，国が地方を縛るというら兵士が降りてきましたということです。つま意味で二重になっているところがあるのです。

り，規律密度の緩和がないまま地方へ権限移譲

国庫負担金は国が使途を細かく指定する。このが進むと，何のことはない，「結局は大臣の言

補助金による縛りと，義務付け・枠付けは，そうことを聞かなければいけない」となりかねな

れぞれ独立した世界で，物によったら政省令のい。

義務付け・枠付けよりも補助金の縛り方がもっ道州制は，経済界の方から見ると，政府部門と細かいというのがあります。ですから，補助のリストラのイメージではないかと思います。

金改革と規律密度の緩和というのは，まずこっ都道府県知事の方にも道州制が好きな方が相当ちをやって，次にこっちをやって，もう 1 回

おられます。ただ，道州制をいそぐのは，そも

こっちをやってといった感じで，何度も繰り返

そも基礎自治体中心主義として進めてきたこれさないといけないところがあります。

までの地方分権の流れとどのように整理するか

ただ，地方分権改革が進んだ結果，内政にかが難しいように感じています。

かわることは基本的に国はやらないようにする

基礎自治体中心主義で言うと，小規模町村のといった勇ましい意見がありますが，そこまで執行体制が整わないところで義務付け・枠付け

行くとちょっと行き過ぎかなと思います。改革の見直しが進む中で執行体制をどうカバーするは漸進的であるのがよくて，義務付けの緩和をかというのは結構大きな問題だと思うのです。

やってみて，自治体でも対応可能だという成功

これは地方自治の現場的にはそう生易しい問題

体験を積み重ねて，学習効果を働かせながら積ではないのです。そうすると，道州制もさるこ

み重ねていくようなところもあります。一気呵とながら，広域自治体は小規模町村をどういう成に完成型に持っていくといった感じはどうか

ふうに補完するかが重要であると思います。そと思います。やってみて，国民も「こういうもういうことに熱心な知事に，私がたまたまよくのか」とわかってくるとか，地方公共団体の人存じ上げているという意味で，奈良県の知事がも法律ではなくて，条例で規定するというのはおられます。

こういうことかとわかってくる。時間をかけな

奈良県では「県はサッカーでいえば，ミッドければできないことがあります。規律密度の緩フィルダーです。フォワードは市町村です」と

和とか，補助金改革を進めていくと，どこかで言ったりします。県は自分が主役になって自分「これが限界か」と思えるところにたどり着く。

が点を取りにいくこともあるけれども，守りにそれ以上は分権はあきらめるといった感じで，回ることもあるし，フォワードの市町村に適切相当時間をかけていかないといけないことではなパスを出すということもある。要は基礎自治

ないかと思うわけです。

体中心主義を中心に据えて，県の役割を考えて― 394 ―

いるわけです。たとえば，町村道や橋梁などの

5．主要課題の具体化に向けた工程

技術的な面でスタッフを十分にもてない自治体
は，場合によっては，県が肩代わりしましょう。
その代わり，市町村は財政健全化に努めてほし

地域主権戦略会議では，改革に向けての工程

いと呼びかけています。これは 1 つの形ではな

表が改訂されながら示されています。これは結いかと思います。

構よく考えられていて，その中心は義務付け・
枠付けの見直しであるように映ります。政権交

4．地域自主戦略交付金（一括交付金）

代して程なく地域主権戦略会議が発足し，その時点では，一括法案（第 1 次）は平成21年度で民主党連立政権では，地方分権改革にかなう

すから22年 3 月に成立することになっていたの税財源面での改革として，一括交付金，現在はですが， 1 年遅れてこの 4 月に成立しました。

地域自主戦略交付金とよばれているものが打ち一括法案の第 2 次は，2011年の通常国会に提出出されました。一括交付金を何にたとえればよされましたが，今日の時点ではなお審議日程のいか。普通の補助金というのは物によるプレゼ

めどが立っていませんので，成立するかどうかントです。ところが，物によるプレゼントといわかりません。地方分権改革推進委員会の 1 次

うのは欲しくない物をもらったりすると全然うから 3 次までの勧告を受けて，そのうちのごく

れしくないとかいうのがあります。それに対し

一部だけを， 1 年遅れですが，一括法案（第 1て，一般財源というのはお金によるプレゼント次）という形で成立させ， 3 次勧告の残りの部です。それには当たり外れがないわけです。

分を一括法案の第 2 次という形で上げて， 2 次

それでは，一括交付金というのは何かという勧告の分を順次ずっと時間をかけて国会に上げと，いわば「選べるギフト券」です。選べる範ていくといったスケジューリングになっており囲が広くなればなるほど一般財源に近くなるけます。先ほども申しましたが，やりきるには，れども，ギフト券はギフト券です。結局，一括

相当時間がかかると見ています。第 1 次の内容

交付金は補助要綱に沿った執行が求められていは対したものではないという見方がありますが，る限り，本質的には補助金です。使うまでは一

地方公営企業関係だけでも相当なものだと私は般財源に近いのですが，使った後は結局，補助見ています。義務付けの緩和は，自治体の現場金と同じといえます。そういう意味では一般財に大きな意識改革を強いるところがあります。

源ではないのです。個別補助金からすると進化

また第 2 次になると項目が多いので，それだけ形なのですが，あえて一般財源化ではなく，途インパクトも大きいと言えます。
というわけでありまして，私の見るところ，

中下車する意味があるのかどうか。
2009年の衆議院選挙の間にゲストにおける一

地方分権改革は義務付け・枠付けの課題に特化

括交付金は，自然に読めば一般財源としか読めして，それに全力を挙げるとしても，世間受けないのですが，地域主権戦略会議で一括交付金する成果を急ぐことは戒めるべきだと思います。

の制度設計の議論が始まった最初から，特定財改革の時代で，社会的にも焦燥感がありますの源を前提に制度設計の議論をしています。ですで，改革を早く早くという雰囲気は否定できまから，民主党の中で政府に入った方と党におらせんが，それで本当にうまくいくのか。時間をれる方がおられると，党におられる方は一般財かけなければできないことがあります。功を焦源のイメージで一括交付金を語っておられるのると上滑りする危険があることは，申し上げてかもしれません。

おかなければならないと思っております。

― 395 ―

財政経済研究会 ／ 委員名簿
平成24年 6 月時点（敬称略・氏名50音順）
座

長

慶應義塾大学
嘉悦大学

総合政策学部

経営経済学部

お茶の水女子大学
一橋大学
主

査

教

大学院人間文化創成科学研究科

国際 ･ 公共政策大学院

授

小 澤 太 郎准教授

和 泉 徹 彦准教授

大 森 正 博准教授

國 枝 繁 樹慶應義塾大学経済学部

教授

駒 村 康 平慶應義塾大学経済学部

教

授

土 居 丈 朗（社会保障）

主査（財政経済）

上智大学

経済学部

准教授

中 里

専修大学

経済学部

教

授

中 野 英 夫教授

西 川 雅 史青山学院大学

経済学部

透

東京大学

大学院経済学研究科

准教授

林

一橋大学

大学院経済学研究科 / 国際 ･ 公共政策大学院准教授

山 重 慎 二― 396 ―

正 義87������会����������������������
日程

テーマ

発表者
（敬称略）

「租税研究」
掲載月

平成22年 1月28日木

地方交付税制度の再構築への指針：留保財源率の引き下げという選択

西川 雅史

平成22年4月

3月

4日

木

財政制度と地域経済－財政制度を通じた地方の疲弊と再生－

山重 慎二

平成22年6月

4月

8日

木

子持ち既婚女性が支持する少子化対策

和泉 徹彦

平成22年7月

5月

13日

木

学級編制及び教育財政の見直しの方向性

中野 英夫

平成22年8月

6月

10日

木

高速道路無料化案に関する論点整理

中里透

平成22年9月

7月

8日

木

税制改革の論点

國枝 繁樹

平成22年11月

8月

12日

木

公立病院を取り巻く諸問題

大森 正博

平成22年11月

10月 14日

木

生活保護と地方財政林

平成23年1月

11月 11日

平成23年 5月

19日

正義

木

新春座談会
少子・高齢化社会における持続可能な社会保障制度改革

和泉 徹彦
大森 正博
中野 英夫
林 正義
山重 慎二
司会 駒村 康平木

地方分権改革の動向（外部講師講演）
関西学院大学
小西 砂千夫

平成23年8月

平成23年2月「社会保障・税一体改革における課題と今後の展望」
平成23年 7月

14日

木

マイナンバー： 社会保障・税番号制度の行方

和泉 徹彦

平成23年10月

9月

15日

木

日本における子育て支援のあり方

山重 慎二

平成23年12月

社会保障改革と教育財政の見直しの方向性

中野 英夫

平成23年12月

日本の医療制度改革について

大森 正博

平成24年1月

介護支援・障害者自立支援改革の行方

和泉 徹彦

平成24年1月

社会的セーフティーネットの現状について

林正義

平成24年2月

社会保障・税一体改革で議論されている2012年年金改革の評価

駒村 康平

平成24年2月

東日本大震災の財政的インパクト西川 雅史

平成24年3月

税制改革の課題

國枝 繁樹

平成24年3月

中里透

平成24年4月

土居 丈朗

平成24年5月

小澤 太郎 座長
駒村 康平 主査
土居 丈朗 主査
財政経済研究会

平成24年6月

10月 13日

11月 10日

12月

1月

8日

12日

木

木

木

木

財政健全化と景気動向－社会保障・税一体改革における「経済状況の好転」の条件について－

わが国の財政健全化には何が有効か：
経済成長，歳出削減，増税
3月
4月

15日
12日

木

社会保障、財政経済取りまとめ
全体とりまとめ （第1回）

木

社会保障、財政経済取りまとめ
全体とりまとめ （第2回）― 397 ―

〔財政経済研究会報告書〕

社会保障・税一体改革における課題と今後の展望
平成 24 年 7 月 6 日印刷
平成 24 年 6 月 30 日発行

発

行

所



公益社団法人 日本租税研究協会
東京都千代田区大手町 2 － 6 － 2

日本ビル 5 階 552 区

TEL

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FAX

03（3281）6073

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印


刷

所

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