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京都市の路地を生かしたまちづくり―京都市の密集市街地・細街路対策―
京都市都市づくり推進課係長

文山
文山達昭（ふみやま

達昭

たつあき）

大阪市生まれ。1992 年京都大学大学院工学研究科修了。建築設計事務所、デザイン会社勤務等を経て、京都市役所入庁。京都市では、公共建築の企画設計、
各種都市・建築ルールの制定、景観政策等に従事。現在、都市計画局都市づくり推進課に在籍。共著著に『アクティビティのかたち―都市をルールからデザインする』（京都建築スクール編）など。

わってきましたが、そこでよく感じるのは、■都市政策とまちづくり

住民の方々はご自分たちのまちや住まいがどのような制度の下に成り立っているかを皆さん、こんにちは。京都市から参りあまりご存知ないということです。日本はそました文山と申します。よろしくお願い致し

ういった教育を行っていないからというこます。

ともありますが、それらの制度を知ること

文山

ただ今ご紹介頂きましたように、私は現

は、まちづくりを進めるうえで基礎となる大在、都市計画局 都市づくり推進課という部切な部分です。自分たちのまちがどのような署に所属しており、「都市政策の立案」「地域仕組で成り立っているのか、またそれによっのまちづくり支援」を二本の柱として仕事をてどのようなまちが形成されようとしてい

行っています。都市政策と一口にいっても商るのか。そうしたことを分かっていなけれ

業振興、文化政策、福祉政策等、様々な観点

ば、自分たちのまちの将来像を思い描くことがありますが、私は建築技術職として都市計は難しいでしょう。そのような知識や素養を画や建築など主にハード面での都市政策に

私は「都市リテラシー」あるいは「まちリテ従事しています。

ラシー」と呼んでいます。本日は、テーマの京都市では、平成 24 年度から、サブタイ

設定上、建築基準法など専門的な話題にも及

トルにもあるように「密集市街地・細街路対

びますが、そのような部分は、そうした都市策」を新たにスタートさせました。本日は、やまちに対するリテラシーを高めるという「路地を生かしたまちづくり」と題しまして、視点で我慢してお聞き頂ければと思います。

その背景や概要、取組状況などをご紹介した
いと考えています。

■密集市街地とは内容に入る前に一点お伝えしたいことがあります。私は多くの地域のまちづくりに関最初に「密集市街地対策」についてお話を分権型社会を拓く自治体の試みと NPO の多様な挑戦

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させて頂きます。

ションに建て替わっていて、「低層高密」か

まず、密集市街地とはどのようなものかと

ら「高層低密」へとまちのあり方がガラッといいますと、1997 年にその名も「密集市街変わっています。このようになれば安全性は地における防災街区の整備の促進に関する

確かに格段と高まるでしょう。でも、ほかの法律」という法律が制定されており、そこで面ではどうでしょうか。まちは安全性だけでは「老朽化した木造の建築物が密集してお成り立っているわけではありません。神戸のり、かつ、十分な公共施設が整備されていな

長田でも震災復興の中でこうした方向性のい」区域であると定義されています。ここでまちづくりが実際に行われてきましたが、地いわれている公共施設とは、学校や図書館で域コミュニティの弱体化、孤独死の増加などはなく、道路や公園といったインフラを指しの問題が生じており、いまでも賛否両論があます。つまり、道路や公園がなくそのかわりります。

に路地、細街路がたくさんあって、そこに古い木造建築物が所狭しと建ち並んでいる、そ■密集市街地対策の現状のようなエリアが密集市街地と呼ばれています。

2001 年には国の都市再生プロジェクトに

神戸市に長田というところがあります。そおいて「地震時に大きな被害が想定される危

こは、まさに密集市街地の状況にあったので険な密集市街地について、特に大火の可能性

すが、1995 年の阪神淡路大震災の際、地震が高い危険な市街地を対象に重点整備し、今による揺れもさることながら直後に発生し後 10 年間で最低限の安全性を確保する」とた火災により「まち」そのものがなくなって決定されました。昨年にその 10 年目を迎えしまうといってもいいような被害を受けまたわけですが、どの自治体でも様々な事情かした。そのときに密集市街地がもつ都市防災

ら改善は思うようには進んでいません。この上の問題が一挙に露呈し、改善の必要性が唱ような状況を踏まえ、昨年に閣議決定された

えられるようになった。そして、それを踏ま

国の住生活基本計画の中で、いままでの取組

えて制定されたのが、この法律です。以後、を一度リセットし、さらに今後 10 年をかけ今日に至るまで、日本の重要な都市政策のひて改善を進めようとの目標が改めて設定さとつとして、各地で密集市街地改善に向けてれました。これを受けて、今年の 10 月には「地

取り組みが進められてきています。

震等に著しく危険な密集市街地」というセンでは、どのように改善していくのか。実はセーショナルなタイトルとともに各自治体

それが問題です。この図は密集市街地改善ので特に改善が必要な密集市街地が発表され一般的なイメージです。国土交通省のホームています。それによると、面積が一番広いのページから引用しています。細い路地が入りは大阪府、次に東京都、神奈川県、京都府の組み小さな木造住宅が密集している。そこ

順で、京都府ではほとんどが京都市内に位置に、広い道路を通し、建物は木造から鉄筋コしています。このうち大阪府と東京都は地図

ンクリート造に建て替え，不燃化を図りまもあわせて公表されており、大阪府の場合はす。こちらはそのイメージを立体的に表した

環状線の外側、東京都の場合は山手線の外側ものですが、戸建住宅は共同化され高層マンと、いずれも都心部から少し離れた周縁部に

京都市の路地を生かしたまちづくり（文山達昭）

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密集市街地が分布していることが分かりまが 1.8 メートル以上のものに限って、様々なす。これらは戦災に遭わず、その後も良否は条件のもと特例的に建替えを認めているのともかく開発の手があまり回らなかったエです。そして、幅員 1.8m メートル未満の道

リアです。一方、京都市の場合は、後にお話については、現在のところ、「通り抜け」でするように、都市のほぼ全体が戦災を免れた

あれ「行き止まり」であれ、建替えはもとよ

ため、どちらかといえば都心部を中心としてり増築や大きな修繕をすることも認められ

広範に分布しており、それが他の自治体と大ていません。つまり、狭い路地では、小さなきく異なる点です。

修繕を繰り返すか老朽化に任せるしかない状況にあるのです。

■路地を「生かす」ために

細街路、路地には確かに防災上の課題があります。このため、基本的には細街路＝路地

続いて、聞き慣れない言葉かもしれません

を無くしていこうというのが国としての大が「細街路（さいがいろ）」についてお話をきな方針です。しかし、一方で、京都にとっさせて頂きます。

て路地は、歴史によって形成され、文化が蓄

細街路には密集市街地のように一般的な積する大切なまちの資源であり、京都という定義はありませんが、京都市では「幅 4 メー都市において一つの魅力ともなっています。

トル未満の道」を総称して細街路と呼んでいそのような路地を無くしていくのではなく、ます。なぜ 4 メートルかというと、それは「道むしろ、その良さを大切にしながら密集市街

路は幅が 4 メートル以上なければならない」

地・細街路対策を進めていこう、すなわちタ「建築物は幅 4 メートル以上ある道路に面しイトルにもあるように「路地を生かしたまちて建てなければなられない」という建築基準づくり」として対策を進めていこうというこ

法の規定に基づいてのものです。では、4 メとを京都市の方針としています。なお、用語

ートル未満の道はどうするのか。その場合の使い方として「生かす」よりも「活かす」

は、「建築基準法が制定された 1950 年の時点のほうがベターだと思われるかもしれませで既にあった建築物は建替え時に敷地を道んが、単に活用するのではない、その存在そ

路の中心線から 2 メートル後退すればよい」のものを大切にするという意味を含めて「生という救済的な規定が措かれています。そうかす」という文字を使っています。

すれば、いずれは、すべての道が 4 メートル

さて、行政が何か新しく行動を起こす場合になっていくということでしょう。建築基準

は、方針を定め、それを予め市民の皆さんに

法 42 条 2 項に規定されているため、そのよ公表する必要があります。密集市街地・細街

うな道路は「2 項道路」と呼ばれています。

路対策を進めるに当たっても、今年の 7 月に

ただし、4 メートル未満の道がすべて 2 項道

『歴史都市京都における密集市街地対策等の路になるわけではありません。まず、京都市

取組方針』を、また、細街路に関しては、よでは、独自の基準として「通り抜け」と「行り具体的な制度設計のあり方を示した『京都き止まり」の区別を付け、行き止まりの細街

市細街路対策指針』を公表しています。本日路――「袋路」と呼んでいますが――は 2 項

はその内容を中心に四つの柱を立てて話を道路ではないとしています。そのうえで、幅します。まず最初に「京都市の密集市街地・

分権型社会を拓く自治体の試みと NPO の多様な挑戦

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細街路の状況」を知っていただき、続いて「京労働者のための住宅が路地に面して所狭し

都市のこれまでの取組」をご紹介します。そと建てられた。それが今の町並みに繋がってして『取組方針』及び『指針』について概要

います。③東山区は観光地として有名なエリを説明し、最後に「今後に向けての具体策」

アとほぼ重なりますが、平安時代からお寺やをお話したいと考えています。

神社などがたくさんありました。それらの社寺を結んで多くの路地ができ、そこへ大正時■京都市の密集市街地

代に木造住宅が建ち並びはじめたという経緯があります。④西部工業地域は近代になっまず、「京都市の密集市街地・細街路の状
況」についてです。

てからのものです。京都市としては工業化を進めようと明治期から区画整理などを行っ

10 年計画の 10 年目を迎え、国から仕切りてきましたが、期せずして、そこに多くの住直しの指示があったことはお話しましたが、宅が建ち並び、今に至っています。近代化に京都市でも改めて密集市街地を評価、分析し伴いスプロール化されたたため、近代スプロ直しました。その結果、学区単位を基本としール地域とも呼ばれています。⑤太秦などのて密集市街地を含むエリアを改めて抽出し右京中部地域は、昭和 30 〜 40 年代の高度成たところ、70 の地区がそれに該当すること

長期に、きちんとした計画もなく小さな住宅になりました。地図で黄色く着色した部分が次々と無秩序に建てられることによってが、密集市街地を含む学区です。なぜ、学区

市街地が形成されました。

単位かというと、京都市では伝統的に「学区」

他の都市との比較で京都の密集市街地のが地域自治やまちづくりの単位になってお一般的な特性をいいますと、東京などでは密り、後にお話しする地域主体の「防災まちづ

集市街地が切れ目なく不定型に連なっていくり」への展開を見据えてのことです。先ほる一方、京都の場合は、比較的整形な街区がども申しましたが、地図を見てもお分かりのあって、その内側に細街路が集中していまように、京都の密集市街地は都心部、その周す。写真は、西陣南側の仁和学区のものです

辺、郊外と広範囲に分布しています。これは、が、幅 6 メートル程度の道路によってほぼ正

大きな戦災に遭わず、1200 年以上も都市と方形に区切られた街区が並び、それらの内側

しての歴史を積み重ねてきたことによるとに路地と住宅が集まっています。それらの住もいえます。また、個々の密集市街地も一様

宅の多くが戦前からの町家であるのも、京都ではなく、それぞれに歴史や地域特性がありの特性のひとつです。町家が集まることで屋ます。

根瓦が甍の波ように連なり、京都らしい景観①都心部・旧市街地は平安時代につくられを形作っています。また、路地にはお地蔵さた整形な街区があり、その街区の内側の土地んがあり、日常的に立ち話に花が咲くような利用を図るため、たくさんの路地が形成され昔ながらの光景も至るところで見ることがてきました。袋路が多いのも特徴のひとつでできます。防災上の問題があるとはいえ、こす。②西陣地域は応仁の乱以降の歴史をもちれらは一概に否定されるべきものではありますが、西陣織を代表とする繊維産業が近代ません。

化された時に多くの労働者が集まり、それら

京都市の路地を生かしたまちづくり（文山達昭）

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都心 4 区といわれる上京区・中京区・東山区・■住宅の現状下京区で古い住宅の割合が高くなっている
ことが分かります。

ここから、少しデータを見ていただきま

木造住宅 1 棟当たりの床面積も調べてみます。密集市街地では、古い木造住宅の存在がした。密集市街地では、狭小敷地問題という課題とされています。では、京都の場合はどものがあります。敷地が狭い建物は法律に沿うか。それを確認したいと思います。

って建て替えようとすると規模がさらに小

まずは「人口 1、000 人当たりの木造棟数」さくなるため、建替えはもとより十分な手もを大都市間で比較しました。最近政令市に指入れられずそのまま放置されるという傾向

定された新潟市、静岡市、浜松市が上位 3 つがあります。そうした状況を見るために大都になりますが、続く京都市も 1000 人当たり

市間で比較をしたところ、多くの都市では299 棟と他の大都市と比べ非常に多くなって100 平方メートル以上あるところ、大阪市がいます。

65 平方メートル、次いで京都市が 75 平方メ

続いて「住宅の建築年代」です。総務省のートルと狭くなっています。しかもこれは京「住宅・土地統計調査」から抜粋しており、都市全体の数値です。密集市街地に限れば、木造だけでなく、マンションを含むすべてのこの数字はもっと低くなることが容易に推住宅を対象にしています。年代別の内訳で測されます。

は、昭和 25 年がひとつのボーダーとなります。この年に建築基準法が施行されたため、■京町家の是と非

それ以降に建てられたものは法律に沿ったある程度安全なものということができます

京都では古い木造住宅のほとんどが、京町が、それ以前のものは安全上さまざまな課題家であるともいえます。このため、路地と同を有しています。

様、一概に否定されるべきものではなく、む

京都市の場合、他の大都市と比べ、やはり

しろ、まちの資産として大切にすべきものと

昭和 25 年以前のものが非常に多いという状

してあります。京町家の定義は、「昭和 25 年

況にあります。木造住宅に限った調査でも以前に建てられた伝統構法による木造住宅」

25 年以前のものが 12.6% を占め、これに建とされており、立派か否かではなく年代と建築年代不詳の 13.3% を合わせると約四分のて方を基準にしています。これは平成 21 年

一が相当古い建物であることが推測されまに市全域で行った京町家の悉皆調査を元に、す。また、率ではなく実数で比較すると、昭西陣地域の地図に京町家をプロットしたも

和 25 年以前に建てられた木造住宅棟数が東のです。黒い点が京町家を示していますが、

京都区部、大阪市で非常に多い。これは人口

上七軒の北野天満宮周辺にはそれが面にな

規模から考えると当然のことですが、その中るほど集積していますし、他にも広域に分布

で京都がグンと伸びているのがお分かり頂

しています。さらに西陣・仁和学区にスポッけると思います。京都市の行政区別でも比較

トを当てると、黒点が集中している所は街区してみました。データの都合上、年代の区切の内側であり、そこには路地も多いことがおりが昭和 35 年になっていますが、それでも分かりいただけると思います。

分権型社会を拓く自治体の試みと NPO の多様な挑戦

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また、悉皆調査の際にアンケート調査を行

濃やかなコミュニティが培われ、いまでも豊い、建築年代等を調査しました。京町家の建かな生活空間として機能しています。近年

築年代は昭和終戦前が 35% と最も多く、そは、そうした路地の魅力が見直され、まちな

れ以前の大正・明治・江戸時代でも約 1/3 をかの路地にお洒落なお店が次々とオープン

占めています。敷地規模としては、都心部でするなど、ちょっとした「路地ブーム」も起

お商売をしていた町家は立派な建物が多くこっています。

敷地も広いですが、一方で、15 坪未満のものも約 15% あります。

データを幾つかお示しします。まず、住宅・土地統計調査から、住宅総数のうち細街路に少し話は逸れますが、京町家は京都にとっしか面していないものを調べてみました。そて一つの資産ですから保存のために様々なの割合は市内全体で 31.8％、およそ 3 件に 1施策を実施しています。たとえば、京都市景件という状況です。行政区別に見ると、やは観・まちづくりセンターでは「京町家まちづ

り都心部のほうが高く、上京区と東山区ではくりファンド」という基金をつくり、町家を

40% を超えています。一方、同じ都心 4 区

リフォームする際に助成をしています。までも中京区と下京区の数字が低いのは意外

た、以前には、京都市の助成のもと、建物をですが、これは、近年のマンション建設ラッ

燃えにくくするいわゆる「防火改修」など安シュにより――これらの区では全世帯数の全性を高める工事を実施したケースもあり

約 6 割がマンションに住んでいるとの統計もます。さらに、近年は、「まちの匠の知恵をあります――相対的に戸建住宅の割合が減

活かした京都型耐震リフォーム支援事業」をってきているからだと推察されます。

創設するなど、外観を保全するだけでなく、次に実数をお示しします。今回の取組の検建物としての安全性も確保しながら、しっか討にあわせて、市内の市街化区域において細りと京町家を守っていこうという取組を充街路の悉皆調査を行いました。その結果、総実させてきています。

延長では 941 キロメートル、本数では約 13、000 本の細街路が存在することが分かりまし■京都市の細街路

た。しかも、その約四分の一が幅員 1.8 メー
トル未満のもの、つまり、建替えや増築がで続いて、密集市街地と密接に関係しているきないものであり、それらは都心部に集中し「細街路」について、改めてデータを交えてています。また、行政区別の分布状況を見る

お話します。

ため、面積 1 平方キロメートル当たりの細街

京都市の細街路は、密集市街地はもとより路の延長を調べたところ、都心 4 区が突出し市内全体に広く遍在しています。一般的に路て多く、いずれも 1 平方キロメートル辺り 7地というと狭い、暗いなどネガティブなイメ

キロメートル以上の細街路が存在していまージで捉えられがちですし、実際、近代都市

す。また、面積当たりの本数でも、都心 4 区計画では否定されるべき存在とされてきまが多く、東山区や下京区では、1 平方キロメ

した。しかし、京都の、特に都心部とその周ートル当たり 140 本に達しています。

辺では、風情のある路地も多く、景観上重要な要素となっています。また、袋路などでは

京都市の路地を生かしたまちづくり（文山達昭）

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また話が脱線するようですが、その延長線■密集市街地・細街路の課題

上にあることとして、多くの密集市街地は「空き家」の問題も抱えています。京都市全京都にとっては密集市街地も細街路も大体で見ても、前面道路の幅が狭いほど、空き

切なまちの資産であるとお伝えしています

家率が高くなる傾向にあります。とりわけ、が、一方で課題も多くあります

路地が多く、空き家率も 2 割を超えている東

まず、先ほど説明したように、狭い路地で山区では、その傾向が顕著です。繰り返しには法制度上建替えや修繕が困難であるといなりますが、これには道が狭いと建替えや修う問題があります。そのようなものは、突き繕が難しいという状況が背景にあります。そ詰めて言えば、老朽化に任せるしかなく、「危して、そのような空き家は、流通に乗りにく

険家屋」として通報される件数は年々増えていため、管理されずに放置され、問題をさらきています。もちろん、きちんと管理されてに深刻化させていく。京都市は密集市街地・いる路地がほとんどですが、そうではない路

細街路対策とは別に空き家対策にも取り組

地も最近は目につくようになってきました。

んでいますが、いかに両者の連携を図りながまた、現時点ではそれほど問題を抱えていなら取組を進めていくかが今後の課題だと考い路地であっても、ひとたび地震が起こる

えています。

と、沿道の建物が倒壊し、避難や救助活動に支障を来たすおそれがあります。とりわけ、■密集市街地対策のこれまでの取組

袋路では、入口部分の建物が倒壊すれば、奥の住民は逃げようがありません。

次に、京都市がこれまで取り組んできたこ

建築基準法の制定当初は、古い建物はどんとをお話します。まず、密集市街地の改善に

どん建て替わっていくだろう、そして、それついていえば、一部のエリアで再開発的な取に伴い道も拡がり、そのうち路地もなくなっ

組を行ってきたとはいえ、全体的に見れば抜ていくだろうということが想定されていま

本的な対策は講じてこなかった、というのがした。しかし、制定から 60 年以上が経った

正直なところです。顕著な例に「土地区画整現在、まちの状況はそのようには進んでいま理事業」があります。区画整理事業は、そのせん。それどころかただでさえ狭小な敷地の名のとおり、古くからの地割りを整形に整一部を道路として提供しなければならない、え、それとともに道路などの公共用地を確保

あるいはこれまで馴染んできた生活空間がするという都市計画手法のひとつです。京都

失われるなどの理由から、建て替えることがは、この区画整理事業を、都市の近代化のた

選択されず、むしろ状況は凍結・固定化されめ、大正から昭和初期にかけて大々的に展開ているとさえいえます。そのような状況が線したことで知られていますが、当時の事業施ではなく面として拡がっているのが密集市

行図を見ると、現在の密集市街地が集中する街地の現状です。路地の良いところは大切に

都心部や西陣を避け、それをぐるっと囲むよ

しつつ、一方で、そのような課題を改善し都

うに区画整理が行われていたことが分かり

市の安全性を向上しなければ、市民ひとりひます。今から振り返ると、町並みの保全といとりの生活を守ることもできません。

う概念もなく近代化に邁進していこうとい分権型社会を拓く自治体の試みと NPO の多様な挑戦

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うあの時代に、歴史的市街地を敢えて避けた

うところに京都市としての独自性を見いだというところに当時の人々の先見の明があそうとしています。ただし、その成否は個々ったという見方もできますが、その反面、都の設計内容に左右されるとともに、路地奥に市防災上の課題は今日まで持ち越されてき大きなヴォリュームの建物が建つことに変たともいえます。

わりはないため、率直にいって、個人的にはあまりお薦めしたくありません。

■細街路対策のこれまでの取組

一方、協調建替えは、あらかじめ袋路の将来像とそれを実現するためのルールを定め、一方、細街路単位での取組については全国

そのルールに基づき、順次、個々の住宅を建に先駆けて様々な対策を講じてきました。そて替えていくものです。建築基準法に定めらの幾つかを紹介します。

れた「連担建築物設計制度」という特例制度

まず、「狭あい道路整備事業」があります。

を根拠としています。少し話がそれますが、消防活動や避難を考えると、すべての道路が

日本の建築ルールは規制さえ守れば敷地の狭いままでよいとはいえません。そこで、建なかで自由に振舞ってよいということを基築基準法に即して道路を広げる際に舗装費本として成り立っています。言い方を換えれ用等の助成をしています。実は関東圏では数ば、敷地境界線という絶対的な枠組みを与え十年前から同様の事業が進められてきておられ、そのなかでの自由が認められているにり、京都市が先駆的というわけではありませすぎないともいえます。私はこれを「敷地境んが、市街地の安全向上のためにはやはりこ

界線絶対主義」と呼んでいますが、連担建築

ういう取組が必要だということで、数年前か物設計制度はそれを相対化するものと捉え

ら京都市でも取り組みはじめています。

ることができます。個々の建物が敷地境界を次に、京都市独自のものとして「袋路再生」

越えて繋がりながら、ひとつの緩やかなまとの取組があります。京都には袋路が多い、ままりを形成する。これからの都市のあり方をた、それを 2 項道路とはせず特例的に建替え考えた場合、私は、共同建替えよりも、こちを認めてきたということを先程お話しまし

らのほうに可能性を感じます。

た。しかし、それはあくまでも敷地単位、住とはいえ、残念ながら、実績は両方のメニ

宅単位の取組であって、袋路全体の環境改善

ューをあわせ、これまでのところ 10 件にもにはなかなか繋がりません。そのため、袋路満たない状況です。その理由として、路地奥全体を計画することを目的として「共同建替では土地の権利関係が複雑であること、住民え」「協調建替え」というメニューをつくりに高齢者が多いため、そもそも建替えようと

10 数年前から取組を進めています。

いう動機に乏しいこと、経済的条件が整わな共同建替えは、路地奥に建ち並ぶ複数の戸いことなどが挙げられます。しかし、密集市

建住宅をひとつのマンションに建て替える

街地は、まさにそのような状況が面的に広がというもので、一見すると、国が推奨する方っているわけで、課題があるからと立ち止ま

法そのものに見えるかもしれませんが、単純るのではなく、ひとつひとつの課題を解きなに共同化するだけではなく、路地がもともとがら、少しずつでも前に進めていかなければ持っていた空間や雰囲気を継承しようといならないと考えています。

京都市の路地を生かしたまちづくり（文山達昭）

73という地域からの要請を受け、京都市では初■祇園町南側の取組

めて、そして景観保全を目的とするものとしては全国でも初めてとなる 3 項道路指定を行取組事例の最後として、祇園町南側を紹介

うことになりました。

します。祇園町南側は「京都随一の花街」ととはいえ、ただ単に道路の拡幅を緩和する

呼ばれており、メインストリートである花見だけでは、消防活動や避難上の安全性が低下

小路通は日中でも多くの観光客で賑わってする懸念があります。また、建築基準法では、います。しかし、そこから一歩脇へ逸れると、いろいろな規制が道路の幅員に連動して定幅 2.7 メートルほどの細街路にお茶屋さんなめられています。このため、3 項道路の指定

ど伝統的な木造建築が軒を連ねる、いかにもにあわせて、建物側の安全性を高める条例を

京都らしい情趣ある細やかな町並みが続きつくったり、この地区に限定した特別な都市ます。京都を代表するといってもよい町並み

計画を定めたり、様々な取組を重ね合わせ、ですが、実は、現行の法制度下では、この町

ようやく実現に至りました。行政側の取組だ並みを保ち続けることができないという状

けで見ても、そこに至るまでには平成 11 年

況がありました。これらの細街路は、先ほどの景観保全地区の指定を皮切りに足かけ 9 年

説明をした 2 項道路に指定されており、増築の歳月を要しています。

や建替えをしようとすれば、今よりも道路をこうした取組が実現できたのは、何よりも拡げ、建物も後退させる必要があったので

まず、地域による住民主体の持続的な取組がす。そうなると現在の町並みが失われてしまあったからです。地域では「祇園町南側地区

うのは、誰の目にも明らかでしょう。そのよ

まちづくり協議会」という組織をつくり、そうな中、町並みを守ろうとまず立ち上がった

こで様々な取組をひとつひとつ重ねてきまのは、住民の方々でした。そして、住民の方々した。今も活動は継続しています。加えて、が主体となって、ときには行政とも連携しな「祇園の景観を守ろう」という意識が地域はがら、ここでは言い尽くせないほど様々な実

もとより行政、市民の間で広く共有できてい践を重ねられてきたわけですが、細街路の観たこと、そして、これも主には地域側の取組点からすると、ここに紹介する「3 項道路指になりますが、まちは自らが守るんだという定」の取組がひとつのピークをなします。

高い意識のもと、防火・防災に関する活動を

3 項道路というのは、2 項道路と同様、建ハード・ソフト両面にわたり実践し続けてき築基準法に基づく制度で、この指定を受けれたことなどが挙げられます。こうした状況をば、2 項道路の拡幅義務を緩和することがで指して「祇園だからできたのだ」ということ

きる、つまり細街路をほぼ現状のまま保つこをいわれることがあります。確かにそのようとができるという効果があります。ただし、な面はあるでしょう。しかし、「祇園だから」

道路の幅は 4 メートルという法の原則を解除といって終わらせるのではなく、同様の取組することになるため、崖地であるなど地形的を密集市街地全体に拡げていければというにやむを得ない場合を除き、全国的にもほとのが私の思いです。

んど活用されていません。この制度を祇園町
南側の町並みを守るために活用できないか

分権型社会を拓く自治体の試みと NPO の多様な挑戦

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で倒れない・壊れないまちを目指します。そ■今後の方向性〜『取組方針』と『指針』

して「燃えにくい、燃え広がらないまち」。
木造都市・京都には町家を大切にするというさて、これまで述べてきましたように、全方針がありますが、様々な技術を駆使すれば国一律の制度や手法では、京都の密集市街

木造でも燃えないとはいえないまでも燃え地、細街路に対応するのはとても困難です。

にくくはできますし、火が出ても一気に焼失

そこで、これまでの取組を踏まえ、密集市街

してしまわないまちづくりはできるといっ

地対策については、「これまで培われてきた

た方針を掲げています。

町並みやコミュニティをしっかりと継承しこれに関連して、ちょっとしたエピソード

つつ、着実に安全性を向上させる〈修復型のを紹介します。今年の 7 月に、全国市街地再まちづくり〉を目指そう」という方向性を出開発協会というところに招かれ、京都の密集しています。まち自体をリセットするような市街地対策について専門家を対象に話をす

仕方ではなく、歴史によってつくられてきたる機会があり、私に続いて東京都の方がお話

今のまちの形をベースとして、一歩一歩前進をされました。東京都では「木密地域不燃化を目指すまちづくりです。そして、細街路対

10 年プロジェクト」を今年 1 月に立ち上げ、策については、「国の制度そのままでは使い密集市街地対策を新たにスタートさせたそ勝手が悪いのであれば、京都の特性に合ったうですが、その目標はただひとつ「燃えないオリジナルメニューを揃えよう」という方向

まち」を目指すとのことでした。古い建物を性を出しています。

どんどん建て替え、不燃化し、燃えないまち、

では、それらの方向性のもと、具体的にど逃げなくてもよいまちを目指す。地震や火災のように対策を進めていくのか。それを示しが起きても、建物の中が一番安全である、そたものが『密集市街地対策等の取組方針』でのようなまちに向けて、取組を進めていくそす。まず、「目標、目的」として次の 4 点をうです。京都では、なかなかそうはいえませ挙げています。1 点目は「次代に継承するたん。それぞれのスタンスの違いがはっきり分めの災害に強いまちづくり」です。密集市街

かれていて、興味深く感じた次第です。

地対策において防災性の向上を目的とする

目標の 2 点目は「歴史都市京都の持続・発のは当たり前のことですが、京都市では、そ展に向けたまちづくり」です。これまでも繰

れを 3 つのステップで進めることとしていまり返し述べてきましたように、京都の場合す。

は、市街地の安全性を高めるうえでも歴史性

まず「避難ができる（逃げられる）まち」、をないがしろにするわけにはいきません。しつまり命を守るために、どんな形でもよい、

かも、その歴史性は一様ではなく、地域はもともかく安全なところまで逃げられるまち

ちろんのこと、ひとつひとつの路地、細街路を目指します。次に「倒れない（壊れない）

によっても異なります。そうした個々の地域

まち」です。これは「避難ができる」にも関や細街路が有する歴史や文化、コミュニティ

係しますが、建物が壊れると居住者が危険でを尊重しつつ対策を進めていこうとしていあることはもとより周辺の避難経路が断たます。安全性を高めることが、地域の歴史やれますので、それぞれの建物を強くすること

文化の持続性を高めることにも繋がってい京都市の路地を生かしたまちづくり（文山達昭）

くという考えも、その背景にあります。

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事実、自主防災組織の組織率も 100% です。

3 点目は「誰もが暮らしやすいまちづくり」

出火率のデータは、それが数字として表れたです。密集市街地対策として「安全性を高めものと捉えることができます。防災においよう」、そして京都として「歴史や文化を大て、まずは「自助」そして「共助」が大切に切にしよう」とは言いやすいのですが、大切なりますが、それを担うのはほかならない地

なのは、そこでどのような人々がどのように域の方々です。京都がこれまで培ってきた、暮らしていくかです。安全性や歴史性だけでそうした地域の力を中心に据えながら、取組

は、まちは成り立ちません。多様な人々が多を進めていきたいと考えています。

様な形で住み続けられてこそ、まちも持続可『取組方針』の策定とあわせ、密集市街地

能なものとなる。そのような意図を込めてい対策を具体的に進めるうえで、「優先的に防ます。

災まちづくりを進める地区」を指定しまし4 点目は「地域住民、事業者、行政の協働た。国の用語では「地震時等に著しく危険なによるまちづくり」です。多様な主体が関わ

密集市街地」になりますが、そのままではネ

りながら進めていくというのは今日のまち

ガティブな印象が強いため、京都市ではこのづくりでは当たり前のことですが、大きな公

ように名称を改めています。冒頭にお話しし共事業に拠らず、地域の防災まちづくりとした国基準による密集市街地を含む 70 の学区て密集細街路対策に取り組んでいこうとしから、京都市独自の指標を加え、特に危険性ているため、改めて、ここでそれを確認してが高い 11 地区を抽出しています。これらのいます。

地区については、その名のとおり、行政が率「取組を進めるための視点・方向性」につ先して地域に入り、順次、防災まちづくりにいては次の 2 点を挙げています。1 点目は、取り組むこととしています。

先ほども述べた「京都の実情に応じた制度の続いて、『細街路対策指針』についてです。

設計・充実」です。そして 2 点目は、「地域かなり専門的な内容になりますので要点だの『まちづくり』としての取組の推進」です。

けお話します。基本方針は、「安全性の向上」

多様な主体間の連携によりまちづくりを進「建物更新の円滑化」「京都らしさの維持・再めると申しましたが、そのなかでも主役とな生」を挙げています。これらの方針のもと、るのはもちろん地域の方々です。地域の主体

具体的に制度整備を進めるに当たり、細街路的取組を継続的に支えていけるよう、支援策

を 3 つの類型に分類しました。一つは「歴史の充実や仕組みづくりを行っていくことと細街路」で、祇園町のように歴史的な景観がしています。

今も残るもの。二つ目の「一般細街路」は、

ここで興味深いデータを紹介します。「出様々な制約はあるけれども現行制度下で何火率」といわれるもので、「人口 1 万人当たとか建替えが可能なもの。そして「特定防災りの年間の出火件数」を示しています。これ細街路」は、幅が狭い、距離が長いなど、現を大都市間で比較すると、多くは 4 件前後に行制度では建替えが不可能か、できるとして集中していますが、京都市は 1 件程度と群をも危険性の高いものです。現在、それぞれの抜いて低いところで推移しています。京都市

課題を踏まえた制度整備の検討を進めてい民は昔から防災意識が高いと言われており、るところです。たとえば、歴史細街路につい76

分権型社会を拓く自治体の試みと NPO の多様な挑戦ては、沿道の建築物も含めて景観を保全す

政、専門のコンサルタントがチームを組み、る、または再生するための制度をつくる。一「まちあるき」と称して、ひとつひとつの路

般細街路については、建築基準法に即して拡地を住民の方々へヒアリングを行いながら幅を基本としつつも、「昔ながらの愛着のあ

丁寧に見て歩き、防災上の課題がどこにあるる町並みを残したい」「コミュニティ空間とのかを調べました。現在は、それを踏まえ、して再生したい」といった地域の意向に沿え

2 つの方向で検討を進めています。

るよう多様な選択肢を用意する。特定防災細ひとつは、まちあるきで得られた結果をは

街路は、安全性の確保を第一に、建替えがでじめ、防災に関する様々な情報を盛り込んだ

きないならできるよう、危険なら安全性が向「防災まちづくりマップ」をまとめようとし上するようにする。建築基準法や都市計画法ています。これは、地域全体へ配布することには様々な特例制度が定められていますが、を考えています。つまり、地域全体で課題を全国的にも極めて限定的にしか使われてい共有しようということです。また、それだけないのが現状です。こうした特例制度をいろでなく、今後、地域の将来像を検討するため

いろな形で組み合わせることで、京都独自ののベースマップにもしようと考えています。

制度をつくろうとしています。

そして、二つ目は、今すぐできることを実践しようというものです。課題を解消するた■今後に向けてめの対策には、費用や手間をかけず短期的に取り組めることと、中長期的な構えで取り組

最後に、現在の取組状況をお話します。

まなければならないことがあります。たとえ『取組方針』の策定に先立ち、「優先的に防ば、路地に溢れた自転車や植木を整理した

災まちづくりを進める地区」から、東山区のり、袋路の奥の塀を改修し通り抜けできよう

六原学区と上京区の仁和学区を「ケーススタにしたりすることが前者に当たります。一ディ学区」に選定しました。制度を用意して方、建物を建て替えたり、土地そのものを動も、すぐに使われることはまずありません。

かしたりすることは後者です。このうち、前また、使ってもらえるものとするには、行政者のような対策について、地域の方と行政が側の視点だけでつくるのではなく、地域の

文字どおり額を突き合わせながら、「この路方々の意見を聴きながら考えることも必要

地は A さん所有なので、A さんをよくご存です。そこで、仁和学区と六原学区では、私知の B さんに働きかけをお願いしましょう」

どもが先行して地域に入り、住民の皆さんとなどと細部にわたって具体的な検討を進め一緒に「防災まちづくり」を進めようというています。中には企業が所有する土地があっ取組を既に始めています。

たり、電柱などの公共物が障害になる場所も

防災まちづくりは、地域の防災上の課題をあります。こうした地域の皆さんではアプロ

把握し、それを地域全体で共有する、そしてーチが難しい物件に関しては、行政が担当す

それに基づき対策を検討しながら地域の将るなど、すべてをお任せするのではなく、ま来像を描き出すという流れで進めることがさしく協働で実践に取り組み始めています。

一般的です。たとえば六原学区では、まず地「防災まちづくり」の一般的な流れは先ほ域の状況を把握するために、地域の方々、行ど申し上げたとおりですが、具体的な進め方

京都市の路地を生かしたまちづくり（文山達昭）

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や個々の取組については、地域ごとのペース

は、市場の力によって相応の動きは期待できや事情に応じて進めていくべきであると考るでしょう。おっしゃる通り、問題はそこかえています。私は「オーダーメイド」と称しら漏れるところです。現状としてはこれといていますが、プロセスや手法をマニュアル化った答えを持ち合わせていませんが、そういし、行政側のお仕着せとして進めるのではな

うところにこそ、行政がしっかりと入り、地く、多少時間がかかったとしても、共に動き

域の方々と共に動きながら考えていくほか考えながら生まれる信頼関係をまずは大切

ないのかなと思っています。

にしたいと思っています。

ただ、個人的な見解を述べれば、すべてを話題が多方面に及び、また私見も多く交え

資産価値という観点で捉え、市場の動きに委た話となりましたが、ご静聴頂きありがとう

ねる必要はない、もっというと、あまり市場ございました。

に任せ過ぎるのは望ましくないと考えています。たとえば、密集市街地では、すべての【質疑応答】

土地を高度利用するのではなく、要所要所に空き地をつくっていく、言い換えれば都市を京都市でも人口減少と共に単身者や間引いていくことも環境改善のためには有高齢者の増加が懸念されます。また、空き家

効です。空き家や空き地というとネガティブの増加や倒壊が治安の悪化に繋がり、町の質に捉えられがちですが、人口減少傾向が続くにも影響を及ぼすと思います。人気の路地裏

なか、それらを如何にポジティブなものに転など資産価値がある地域への取組にメリッ換できるかが、これからの都市づくり、まち

トはありますが、そうではない地域に対してづくりでは大事だと考えています。たとえ市はどういった展開を考えてらっしゃいま

ば、住まい手のいなくなった空き家を地域のすか？ また、独居老人の現状把握や非常時

居場所として活用する、あるいは、老朽化しの支援に対して庁内連携の必要性等をどうた空き家の除却跡地を共同菜園や防災ひろ

考えてらっしゃいますか？

ばとして利用するなど、空き家や空き地を地

文山

ご指摘のとおり、管理されずに放置さ域に生まれた「ゆとり」と捉え、それを地域れた空き家が老朽化し、地域の環境悪化を起

自らのマネジメントのもとコモンスペース

こしていることは、全国的にも問題となってとして活かしていく。そのような取組を進めおり、空き家に適正管理を求める条例が毎月るための仕組みができないかを、現在、思案のように全国各地で制定されているようなしているところです。行政側の視点だけで制状況です。私は密集市街地対策とは別に空き度をつくるのではなく、地域の思いやニーズ家対策も担当しているのですが、京都市でを受け止め、地域に合わせた制度をつくる。

も、現在、空き家対策を総合的に進めるため

そうすることで、市場で動かす部分と地域のの条例制定に向けて検討を進めているとこ

マネジメントによる部分を両立していきたろです。

いと思っています。

質問

密集市街地対策も空き家対策も、前へ進め

庁内連携については、社会的課題が複合化ていくには市場の力が重要です。一定のルーする中、その必要性が高まっていることはおルを決めれば、資産価値が高いところなどでっしゃるとおりです。ただし、これも行政側

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分権型社会を拓く自治体の試みと NPO の多様な挑戦であまり「型」を決め過ぎないほうがよいと質問考えています。地域の課題は、それぞれに異委員会、行政、コンサル、京都市景観・まち

なっています。たとえば、六原学区では、密づくりセンターなど様々な部署が入り取組

集市街地対策を進めるに当たり、「六原学区をされていますが、そもそも六原学区が会議

防災まちづくり会議」という組織を立ち上げを開いたり、対策を講じたりするに至ったきました。そこには、行政側のメンバーとして、っかけは何ですか。

私ども都市計画局の人間だけでなく、区役

文山 六原学区では、以前から、様々な形で所、消防署、京都市景観・まちづくりセンタ

地域主体のまちづくりに取り組まれてきまーも加わっています。また、現在、その会議した。特に、数年前には京都市と連携して空の場で防災マップをつくろうと議論をしてき家対策をスタートさせており、六原まちづいる最中ですが、ハードな視点での防災情報

くり委員会はもともとそのために設立されだけでなく、空き家や独居老人の情報、災害た組織です（今は空き家対策だけに留まらな時の避難場所などをそこに掲載してはどう

い広がりを見せていますが）。防災まちづく

かというアイデアを住民の方々から頂いてりに関しては、私たちが話を差し上げたとこいます。そのためには、防災、民生等、地域

ろ、ぜひやろうと応じてくださったという経側の各種組織間の連携も必要になるわけで緯があります。ただ、大きな目で見れば、何すが、この点に関しては、「六原まちづくり

かひとつのきっかけがあるのではなく、地域委員会」という親的な地域組織があって、その方々が常にオープンなスタンスのもとひこで横断的な情報交換ができるようになっ

とつひとつの取組を重ねる中で、それらの環ています。まずは行政・地域ともに共通の場が広がりながら連鎖的に繋がってきている、をつくり、日頃から情報共有を図りながら、そんな印象を抱いています。

必要に応じて連携をするというアプローチを採っています。

六原学区には自主防災会、まちづくり（2012 年 11 月 10 日）