論文

ブータン王国における開発と汚職―教育セクターにおける汚職およびその防止策に焦点を
当てて―
森

泰

紀

Ⅰ．はじめに2021 年 12 月 17 日、ブータン王国 114 回建国記念日に第 5 代国王陛下ジグミ・
ケサル・ナムゲル・ワンチュクが自国における汚職が増加していることに対して危機感を表明した 1。世界的に見るとブータン王国は 180 カ国中 25 番目に汚職が少ない国 2 である ( 日本は同年 18 位 )。人口が約 78 万人 ( 福井県とほぼ同数 ) のブータン王国国王としては、国の秩序の乱れはすぐに存亡の危機になると警戒しているのであろう。ブータン王国は汚職取り締まりに力を入れている。
一方で、汚職を注視しているのは世界的に見るとブータン王国だけではない。
近年において汚職取締が世界で脚光を浴びつつある。2018 年にサウジアラビア
で、2012 年中国で大きな汚職取締があった。サウジアラビアに創設された汚職対策最高委員会が王族・政府高官・有力企業家を汚職の疑いで逮捕した。2018
年に容疑者 381 人に対する取り調べが行われた。サウジアラビア史上最大規模の汚職取締は、ムハンマド・ビン・サルマン皇太子が主導したものであった 3。中国では、習近平が中国共産党最高指導者に就任した後、2012 年 12 月から大規模な汚職取締に着手している。デジタル社会である e-sports の中での汚職にも注目が及ぶようになり 4、その対策に世界中が頭を悩ませている。日本では、古くはロッキード事件 (1976 年 )5、リクルート事件 (1988 年 )6 が有名な汚職事件である。
近年では汚職が報道や研究分野において話題に挙がることは増えてきたが、これまで汚職は積極的に研究されてこなかった。その理由として、①汚職の多くは真相や実態がとらえにくいこと、②汚職は一個人の道徳問題であり、それを開発と関連させ援助や研究を実施することに困難を伴うこと、③開発援助においては ,内政干渉との認識があったため、研究が困難であると認識されてきた 7。それゆえ、開発学の分野でも汚職研究は国際アジェンダの蚊帳の外にあった。
しかし、1990 年代に入ると汚職の蔓延は政府内の機能不全、すなわちガバナ
ンスの欠落であり、汚職対策は社会経済的な成長、政治安定、法の支配を遂行す

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論

文

るための不可欠な前提と見なすようになった。そして特に途上国の汚職・腐敗対策を行う際は政府のガバナンス構築の一環である政府の組織や制度の質的向上を統合させる。さもなければ、開発の成果は少ないという共通認識が醸成された 8。
その後、世界銀行をはじめとした国際開発金融銀行、国連、OECD や二国間ドナー機関を中心とした国際社会は途上国に対し、政策や法・規制枠組み構築支援を提供している。また、市民社会やメディアの育成、国際会議の開催、さらには各種汚職問題の研究調査など、包括的な反汚職への取り組みを行ってきている。彼らの求めた汚職との闘いは、一個人や一団体を対象としたものではなく、汚職を発生させる構造を改善し、制度により抑制するところに解決策を見出した。そこで
は、政府・市民社会・民間企業・市民が一丸となって取り組む必要が成功要因となり、ベストプラクティスとはどのようなものか判断する材料を提供し、それを自国のケースに取り入れることにより、一層効率的な成果がでるというものであった 9。
本研究で焦点を当てる教育汚職は世界中で発生している。第 2 章で定義や事例について述べるが、例えば中央省庁で学校建設や供給物資契約に対するキック
バック、地方自治体で賄賂を通じた違反行為の見逃し ( 教員免許の偽造等 )、学校での幽霊教員・職員の存在および教室内での学校配給物や教材の対生徒や市場での転売などがある。教育分野における汚職は、若者が犠牲者となる分、他の分野と比較してもたちが悪い。教育セクター 10 汚職が社会にもたらす一番の打撃は、子どもたちが教師や学校関係者の行為を見て育つことである 11。上記の理由から、世界各国で教育分野の汚職対策に力を入れている。
本研究では、ブータン王国における開発と汚職、特に教育セクターにおける汚職の現状およびその防止策に焦点を当てた研究を実施する。ブータン王国において汚職研究がほとんど行われていないこと、さらに国の象徴である国王が特に教育セクターにおける汚職対策に力をいれている一方で、教育セクターにおける研究が進んでいないことが主な理由である。
本研究において、2 章では汚職・教育汚職についての先行研究をまとめ、3 章
では研究の目的および研究方法についてまとめる。4 章ではブータン王国 Anti
Corruptiion Committee(ACC)、Transparency Internationl(TI) や国連機関などの調査からブータン王国における汚職の概況、教育セクター汚職の現状および防止策をまとめる。5 章では、先行研究と調査結果からわかるブータン王国における教育汚職の現状、課題および防止策についてまとめる。6 章では研究の目的を再確認し、考察を深める。

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ブータン王国における開発と汚職

Ⅱ．先行研究本研究において、ブータン王国における教育汚職に焦点を当てた研究を実施する。その前段階として、汚職に関する前提知識の整理のために日本・世界各国の汚職に関する研究について記述する。次に世界各国の教育汚職についての先行研
究から、教育汚職の概観をまとめ、ブータン王国における教育汚職およびその防止策をまとめる際の重要参考情報とする。

1．汚職・腐敗の定義
汚職とは、「職権や地位を濫用して、賄賂を取るなどの不正な行為をすること。
職をけがすこと」と定義されている 12。元来「汚職」は、「漬職」という語よりきており、漬職とは、「職を漬こと。私欲のために職務・地位を濫用すること」を意味している。
汚職が比較的個々人の不正行為をさすのに対し、腐敗はそれも含めて諸行為が制度や体制の一部となってしまっている状態を指す。広狭両義をカバーするために両語を中黒を介して「汚職・腐敗」と併記する必要性を述べているケースもある 13。
途上国開発との関連では、途上国政府や国際ドナー機関や国のほとんどで、「私的利用のための公権力の濫用 (misuse of public power for private gain)」「職権や地位を濫用する」、または「私的利益のための託された権力の悪用 (abuse of
entrusted power for private gain)」 と い っ た 定 義 が 使 用 さ れ て い る ( 前 者 はOECD や UNDP 等、後者は USAID、世銀、EU、イギリス国際開発省、TI 他で利用されている )14。
ブータン王国における汚職の定義は、『The Anti-Corruption Act of Bhutan
2011 の第 4 章に基づく犯罪行為で構成される』と記述されている 15。その第 4 章の内容としては汚職は公権力のみではなく、国内外の公人私人を含めた、「私的利益のための託された権力の悪用」と捉えることができるものであった。
本論文は、開発の側面からの途上国の汚職・腐敗問題について取り上げるため、
国際ドナー機関 (= 開発援助機関 ) の使用していることに加え、ブータン王国でも適応可能な「私的利用のための託された権力の悪用」を汚職の定義とする。また日本では、汚職と腐敗の用語を区別せず使用している感があるが、本論文では、「汚職・腐敗」ではなく、便宜上「汚職」のみの表現を多く利用することにする。

２．汚職が起こる要因
汚職・腐敗が生じる背景としては様々であるが、大別すると経済 ( 制度 )、政治、

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論

文

司法・官僚、宗教および地政・文化に分類可能である。さらには文化・社会的そして経済・制度的要因から分類が可能である。文化・社会的要因としては、(1)
貧困、(2) 旧植民地のなごり、(3) 道徳 / 倫理教育の欠落、(4) 汚職撲滅に取り組む
政治リーダーの不在、(5) 汚職を遺憾とする社会環境の欠如、もしくは反汚職行
動はやっても無駄という市民感情、(6) 社会構造の変化、(7) 市民社会やメデイアの活動制限や未成長、(8) 市民の公務員に対する贈賄行為の社会的慣行化等が挙げられる。経済・制度的要因としては、(1) 公務員の低賃金、(2) 公務員の業務上有する大きな裁量権、(3) 政府の巨大な権限、(4) 懲罰制度の不備、(5) 司法や裁判制度の非効率、(6) 許認可行為等に掛かる政府手続きの煩雑などが挙げられる。
新制度派論の誕生に伴い、1990 年半ば以降の汚職研究が活発になるにつれ、上記要因に加え次の制度的問題が汚職の蔓延する積極的要因となることが以前にも増し認識されるようになった。(1) 政府の透明性と説明責任の欠如、(2) 贈賄側 ( 主に民間企業 ) の政治家や政府高官への賄賂を通じて政府の諸制度を歪める行為、(3)
脆弱な法の支配体制と監査等である 16。
次に途上国の歴史・文化がもたらす汚職・腐敗の構造を見る。途上国の基本構
造は新家産制であり、法治の上に人治があり、国民の声や選挙や政党政治の上に人治がある。トップの政治リーダーがすべてを掌握している一方で、中央集権的であるが故に、より官僚に依存するところもある。官僚は、中央集権的な植民地
支配の遺産と、独立後何でも対応しなければならなかった経験からジェネラリス
ト志向を持つ。公共サービスの提供という社会的動機よりも、給与、地位、安定性、政府という強力な組織への帰属意識が動機になっており、民族、氏族、血縁などへの帰属は能力よりも大きな比重を占める 17。

３．世界の汚職研究の潮流「汚職・腐敗」は 1960 年代ごろから経済学、行政学、そして政治学の重要な研究関心の 1 つであり続けてきた。「汚職を発生させる要因は何か」という問いについて、文化的、社会的、経済的、そして政治的側面から多くの研究が蓄積されてきた 18。冷戦終結後、1990 年代から東欧諸国や東南アジア諸国などで民主化が進展した。新興国において民主化が進展すると同時に、世界銀行 ( 以下世銀 ) や国連などの国際機関や国際ドナー機関の主導により「良き統治」( グッド・ガバ
ナンス ) が推進されるようになった。グッド・ガバナンスは民主主義と経済成長を促進するという理由で反汚職取組が推進されるようになった 19。国際機関の施策において、次第に汚職取締と民主主義は相互に関連付けられるようになった。
そして、「持続可能な開発目標」(SDGs) の前文において「民主主義、良き統治、法の支配は持続可能な開発に不可欠である」と宣言された。ここにおいて、国連

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加盟国は明確に「民主主義」「良き統治」「法の支配」の 3 つが相互に関連する価値であるとの見解を示した。これにより、汚職取締は民主主義の達成に不可欠な要素となった。このような国際機関の動きを受け、比較政治学の分野でも民主主義の「質」を重視する研究関心から「アカウンタビリテイ = 説明責任」に関する研究が盛んとなった 20。

４．世界の教育汚職についての先行研究
第 1 章でも述べたが、途上国の教育セクターにおける汚職は、世界的に深刻なものとなっている。汚職の生じる場所は、学校建設や教材等の調達、学位認定、入学や試験、教員採用・昇進時など多様である。教育セクター汚職は主に次の 3
つの原因から生じるとされる。(1) 教育省は教育案件を一元的に管理・運営しているため、その影響力は地方やコミュニティレベルまで国内全土に浸透し、地方でのパトロンークライアント関係醸成や不正の温床となっている。(2) 教員や地方教育担当官といった「gate keeper( 守衛役 )」が各種教育案件に関する決定権を握っており、彼らが権限や裁量権を濫用・悪用する。(3) 教育費が全土に配分されるため、巨額の教育資金が動き、活動資金に対する説明責任やモニタリング
機能が脆弱となっている 21。
では具体的にどのような種類の汚職が存在するのであろうか。表 1 は、活動の種類ごとに教育セクターで見られる汚職の機会を国際組織、中央省庁、地方自治体、学校および教室内別に分類したものである。これを見るとそれぞれの場所で多くの異なった汚職の機会があることがわかる。
汚職の機会の中で教員の無断欠勤は特に深刻であり、教育セクター汚職の中でも最も深刻なものであるとしている 25。世銀は 7 カ国を対象に教員の無断欠勤の現状を取り上げており、その割合はペルーでは 13%、インド (Assam と Bihar 州 )では 58% の教員が無断欠勤を確認していると報告している 26。 さらにインド 20
州、
合計 3700 の小学校を対象にした調査では、平均 25% の教員が欠席をしており、インド全体で 4 人に 1 人の教員が学校を欠席していることを明らかにした 27。無断欠勤は、後発途上国になるほど深刻となり、また校長や職位の高い職員ほど欠勤率は高くなる 28。無断欠勤の原因は、低給与や給与支払いの遅延からくるもの
が大きく、教員は生活費を稼ぐため副職を余儀なくされ、その一行為として家庭教師や賄賂・不正を働くことになる。このような理由から、一般に途上国の小中校の教師の多くは尊敬はもとより、信頼すらされていないケースが多いのが現状である。教育セクターの不正や汚職は社会構造の深層で常態化しており、単に教師の倫理問題だけでは解決できないのである。社会開発の観点からしても、教育分野における汚職は、若者が犠牲者となる分、他のセクターと比較してもたちが

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悪い 29。教育セクター汚職が社会にもたらす一番の打撃は、子どもたちが教師や学校関係者の行為を見て育つことである。モンゴルの小中高校生の 70% は子どもを入学させるため、親が賄賂を支払っていると信じている 30。
汚職撲滅において教育セクター汚職の撲滅が SDGs 目標 4「質の高い教育をみんなに」を達成するために必須であることは世界の中で共通見解となっている 31。

Ⅲ．研究の目的および研究方法
上述のように教育汚職に関しての研究は近年推進されている。一方でブータン王国における汚職対策に関する調査に加え、教育汚職に関しての研究はほとんど見られない。
よって本研究の目的は、ブータン王国における汚職に関する概況を調査するこ80ブータン王国における開発と汚職とに加え、ブータン王国における教育セクターの汚職の現状およびその防止策を明らかにすることである。とりわけ、下記の質問に対する答えを考察する。
(1) ブータンにおける汚職を取り巻く環境はどのようになっているのか。
(2) ブータン王国においてどのような教育汚職事例が報告されているのか。
(3) ブータン王国教育セクターにおいてどのような防止策が講じられているのか。
調査方法として、世界の各機関や国連がまとめているレポート、ブータン
ACC が毎年発行している年間レポートやブータン王国で発刊されている新聞「Kuensel」を一次資料として用い、情報を収集する。
「Kuensel」は 1967 年 6 月 15 日に官報として創刊されたクエンセル（第一言語のゾンカ語表記：ཀུན་གསལ།）は、2006 年 4 月にブータン・タイムズ（Bhutan
Times）が創刊されるまで約 40 年の間、ブータン唯一の新聞として機能していた。
当初は 2 週間に 1 回のみの発行でしたが、1971 年 4 月から週 1 回、2004 年 2 月から週 2 回と間隔を狭め、現在は日刊となり英語版とゾンカ版の 2 種類を発行している 32。また、ウェブサイトや SNS でも積極的に情報を発信しており、本調査においてはウェブサイト英語掲載情報をもとに調査を実施した。4 章 3 節 2 項
においては 2023 年 9 月 7 日に Kuensel オンラインに接続し、事例となる情報を
取得した。

Ⅳ．結果
本章では、ブータン王国 ACC、TI や国連機関から発刊される資料における調査からブータン王国における汚職の概況、教育セクター汚職の現状および防止策をまとめる。

１．ブータン王国における汚職の概況
ⅰ．ブータン王国における汚職の傾向
ブータン王国において汚職立件のプロセスは主に市民からブータン王国 ACC
が汚職の訴えを受ける⇨その内容を登録⇨評価⇨訴えに対するアクションの是非を決める、という流れになっている。表 2 は 2006 年から 2021 年までのブータン王国における汚職の訴えの数の推移を表したものである。最も訴えが多かったのは 2007 年の 791 件、最小は 2015 年の 283 件である。近年は 400 件前後で推移し
ている。

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表 3 は 2017 年から 2021 年までの訴えの種類とその数を表している。職権濫用
が毎年一番数として多い。続いて横領、贈収賄の数が多い。

表 4 は訴えの具体的な内容とその数である。毎年資源に関する訴えが多く、次に契約、天然資源公的収入と続いて数が多い傾向が読み取れる。

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ⅱ．汚職認識指数 (CPI)CPI を示すことにより、世界から見た時の相対的なブータン王国の汚職認識指数を把握する。本調査においては、地理的条件が近い南アジア諸国の CPI と比較することでブータン王国の汚職状況を把握する。表 5 からわかる通り、2021年の時点で南アジアの国々 ( 日本を除く ) の中でブータン王国以外の国々は深刻な汚職問題を抱えていることがわかる。ブータン王国の汚職指数スコアは 68(25
位 /180 ヶ国 ) であり、南アジアの国々はそのスコアよりも点数が低い。アフガ
ニスタンにおいては、調査国
180 カ国の中で 174 位であり、同じ南アジアの国であってもスコアが大きく離れている。
ブータン王国は南アジアに所属する国々の中でとりわけ反汚職政策が進んでいる可能性があることがわかる。

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文

ⅲ．ブータン王国の汚職防止法の歴史とその内容
ブータン汚職防止法（Anti-Corruption Act of Bhutan 2006: ACAB 2006）は、ブータンで初めて制定された汚職に関する法律である。汚職防止委員会法は、2006 年 7 月 3 日に国民議会で批准された 48。2006 年の防止法では ACC の役割や権限に関する事項が多くを占めている。ACC には調査・逮捕の権限が与えられているが、委員会によるいかなる者の逮捕も、ブータンの民事・刑事訴訟法に従うものとなっている。
2011 年に 2006 年ブータン汚職防止法は廃止され 2011 年 5 月 30 日に改めて汚職防止法が制定された。2006 年の汚職防止法は A4 の紙で 27 ページであったが、320 ページに分量が大幅に増加した ( 母国語のゾンカ語での表記も追記された )。
またこの法律は、UNCAC( 国連腐敗防止条約 ) の評価の重要な成果として、2011
年改正されたものでもある 49。この改正は、汚職を抑止するための第一歩として、汚職をハイリスク・ローベネフィットの事業とする ACC の努力の一環であった。
法律改正とともに、ブータン刑法やブータン民事刑事訴訟法といった他の法律も、汚職に関する法律の規定を調和させるために改正された。2022 年には 2011 年
ブータン汚職防止法が改正された。国会のグッド・ガバナンス委員会は 2019 年に 2011 年ブータン汚職防止法の改正に着手し、第 5 会期で汚職防止（改正）法案を採択した。国民議会はその第 28 回で汚職防止（改正）法案を審議し、2021
年 12 月 9 日に同法案を採択した。同委員会は、2022 年 7 月 4 日、汚職防止（修正）法案の 24 の争点となる条項に関する勧告を提出した。国会の合同会議は、独立性に関する第 8 条 1 項、第 8 条 2 項、第 28 条 1 項、および ACC による訴追に関する第 128 条 3 項の修正案を除き、汚職防止（修正）法案を採択した 50。主な改正点は以下の通りで、ACC の権限がより強化されたと言えるだろう。
◦

第 58 条から「縁故主義、ひいき」という用語が削除され、職務の濫用に関する第 58 条と第 59 条に「国家に損失を与える」という文言が追加された。これらの条項の改正により、公務員は、自分自身や他人に利益がなくても、国家に損失が生じた場合、職権乱用の責任を問われることになる。

◦

刑法典（改正）法 2021 年第 18 条と価値ベースの量刑を整合させるため、
第 4 章に定められた犯罪に対する刑罰の量刑を定める様々な条項が改正された。

◦

証人に対する積極的・消極的な贈収賄を犯罪とする新たな条項が追記さ
れた。

◦

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ACC に対し、押収または凍結された不動産および不動産の管理・運用

ブータン王国における開発と汚職に関する規則を採択することを義務付ける条項が新たに追記された。
◦ ACC が行政苦情に対する措置を関係機関と共有できるようにするため、新条項が追記された。この影響を鑑み、第 138 条および第 139 条が改正され、ACC が関係機関の措置報告書に基づいてさらなる措置を講じることができるようになった。
◦ 第 165 条が改正され、法人の責任の範囲が贈収賄以外にも拡大され、他の汚職犯罪も含まれるようになった。
◦ 第 167 条が改正された。公務員の停職処分に関する最高裁判所の指示に関する条項が追記された。

２．ブータン王国 ACC の概況
ⅰ．ブータン王国 ACC の歴史と機能
ブータン王国における汚職取締機関、ブータン王国 ACC は、2003 年 12 月 31日に勅令によって設立され、2006 年 1 月 4 日に業務を開始した。ブータン ACCが誕生する以前は、1970 年代後半から 1980 年代前半まで、独立した自警団が特別な監査・調査機関として機能し、1977 年には王立監査院が設立された。また、ブータン王国 ACC は政府から独立しており、独自に汚職について調査する権限を有している。2006 年の ACC 法は、2011 年 5 月 30 日に 2011 年 ACC 法によって再改正され、後者の第 23 条によれば、ブータン ACC の機能は以下の通りである 51。
a) 汚職の危険性とその撲滅の利益について国民を教育し、汚職撲滅のための国民の支持を集め、育成する。
b) 本 法律第 4 章に基づく犯罪の発見を容易にするため、また委員会の見解として汚職を助長する可能性のある慣行、手続き、システムの改正を確保するため、
公共部門または民間部門の団体の慣行、手続き、システムを調査する。
c) いかなる者に対しても、その要請に応じて、その者が汚職を排除するための方法について助言し、支援する。
d) 公共または民間団体の長に対し、腐敗の発生を最小化または排除するために必要であると委員会が考える、効果的な職務の遂行に適合した慣行、手順またはシステムの変更について助言する。
e) 汚職の傾向、原因、種類、蔓延度、深刻度、影響を特定するための調査・研究を実施する。
f) 個人または当局からこの法律に基づく犯罪の実行に関する苦情を受け、検討し、委員会が実行可能であると考える苦情を調査する。
g) 本 法第 4 章に基づく汚職犯罪の疑い、未遂、共謀の疑いを検出し、調査する

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論

文

こと。
h) 委員会の見解において、汚職の防止および汚職との戦いに必要なその他の機能。
ⅱ．ブータン王国 ACC の予算
ブ ー タ ン の 開 発 パ ー ト ナ ー の 中 で、Swiss Agency for Development andCooperation (SDC) は最大のドナーであった。2006 年から 2013 年の総支援額 2億 4847 万ニュルタム（38.03％）は、同期間の Royal Government of Bhutan (RGOB)の総予算額 2 億 4938 万ニュルタム（38.2％）をわずか約 90 万ニュルタムしか下回っていなかった。その結果、2017 年 6 月に SDC の財政支援が終了したことで、
RGOB はブータン ACC の予算がその機能の効果的な遂行に十分であることを保証するために、代替の財政支援源に依存しなければならず、深刻な課題を提起していた 52。ブータン王国 ACC の予算の多くはドナー援助による資金から賄われていた。よって、ドナーからの援助が終了すれば、運営自体が立ちゆかなくなる組織であった。一方で、2021 年に実施された Transparency International の調査
報告書においては、ドナーによる直接的な支援額はかなり減額され、ブータン政府の支出金を基軸とした運営が実施されていることがわかる 53。
ⅲ．ブータン王国 ACC による汚職調査2016 年から 2021 年にかけて、ブータン王国 ACC は市民 2,000 人あたり年間
およそ 1 件の苦情を受けた。これは世界的に見ると、国内で認識されている汚職のレベルの低さを考慮すると高いものである 54。司法長官室への送検の割合が高
いこと (2015 年から 2019 年の間に調査された事件の 64％ ) と有罪判決率が高いこと (2017 年から 2020 年の間に 80％ ) を合わせると、委員会の調査は、以下のことを示唆している。委員会の調査は十分に高い水準にあり、多くのケースで有罪判決に成功するための確かな証拠を提供することができている。また、国民は、
2016 年の 91% から 2019 年の 85% に若干減少したものの、汚職撲滅における委員会の実績について概ね肯定的な認識を持っている。しかし、汚職の苦情への対処が追いついておらず、2020 年には 96 件の未解決の苦情があった。さらに、委員会が調査する事例のほとんどは、委員会独自の情報収集に基づくものではなく、苦情に基づくものであった。2016 年から 2020 年にかけての全調査のうち、委員
会自身の調査は 5％未満にとどまった。これは、申し立てられた苦情の数が多く(2020 年には月平均 25 件 )、限られた人員を考慮すると、積極的な調査ができな
いからである。今後、より積極的な捜査を開始できるように体制を整える必要があるだろう。

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ブータン王国における開発と汚職

３．ブータン王国における教育汚職
ⅰ．教育セクターへの訴えの数
教育省への訴えをカウントできるようになったのは 2014 年以降である。2014
年以降、教育省への訴えは減少傾向であり、全体への訴えは増加傾向だ。それゆえ、全体から見た時に教育セクターの汚職の訴えの割合は減少傾向である。2021
年においては、全体の約 1.6% を占めるにすぎない。

ⅱ．具体的な汚職事例
ブータン王国においては教育セクターにおける汚職は訴え数がそもそも少ない。ゆえに立件数はさらに少ない。本調査において発見できた事例は、教育セク
ターで起きた 2 つの汚職事例のみであった。また、ACC が発行する年間レポー
トでは全ての汚職事件が掲載されておらず、地元新聞社である KUENSEL の記
事を引用元として事例を紹介する。1 つ目の事例は学校建設に係る贈収賄事件、2 つ目は学校入学に係る入学委員の権力濫用事件である。
KUENSEL HP

2018 年 11 月 30 日の記事 63【請負業者と教育職員 2 名がミンジェイ学校建設に関与】
司法長官事務所は、Lhuentse にあるミンジェイ学校 (MHSS) 建設における贈収賄と共謀の疑いに関する調査を進めている。調査委員会は、2010 年の MMSS
建設における積極的・消極的贈収賄、職権濫用に相当する不作為、公務執行妨害の容疑で、プエンツォリンの T ＆ K コンストラクション社の請負業者と教育省
学校計画建築課（SPBD）の職員 2 名を起訴した。ACC の調査により、請負業者

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論

文

と SPBD の主要幹部との癒着と贈収賄が明らかになった。請負業者は、保険金請求の証明と損害賠償請求を幇助したとして、現場監督に 12 万ニュルタム (Nu)を賄賂として贈ったとされている。SPBD の職員はまた、プロジェクトの最終引渡し前に請負業者から 64 万 Nu を受け取ったとされる。その見返りとして、
SPBD の職員は、是正が必要であるにもかかわらず、工事を請け負うことで、請負業者に便宜を図り、また、最終引渡し書類において、瑕疵担保責任期間の短縮を承認したとされる。委員会は調査過程で、SPBD 職員が請負業者から受け取った不正な賄賂を隠蔽するため、ティンプー市バベサにある複合ショッピングセン
ター建設用とされる工事契約書と 44 ページの構造図面のコピーを提出したことも 判 明 し た。 契 約 書 は 元 の 状 態 か ら 改 ざ ん さ れ、 図 面 は 彼 の 兄 と Yalama
Consultancy の元従業員 1 人の支援を受けて最近作成されたとされていることが判明した。
「これは、支払いが請負業者に提供された専門的なサービスに対するものであると捜査官を欺くために行われた。」と ACC の報告書は述べている。
SPBD の職員によるこのような行為は、事実を隠蔽し調査チームを欺いたとして、司法妨害であること。王立監査院は、2017 年 11 月 2 日にこのケースを初めて報告した。監査では、請負業者が破損した擁壁の修復を行わず、SPBD が 666.5 万
Nu の費用を回収しなかったことについて、重大な事実誤認があった、としている。
保険金請求と工事復旧をめぐる問題で監査役が揺れ動く説明を受けた後、請負業者が SPBD の特定の職員に不当に便宜を図った可能性が疑われた。第 10 次計画
期間中、SPBD はインド政府からブータン国内の学校建設のための資金を受け取っていた。Lhuentse にあるミンジェイ学校建設もその一つで、SPBD が競争
入札を経て一元的に建設したものである。契約はプエンツォリンの T ＆ K コン
ストラクション社に発注され、総工費は 1 億 9,546 万 Nu、うち 560 万 Nu はプロ
ジェクトの保険料であった。工事は 2010 年に開始され、2014 年に完了した。請負業者は入札価格のうち 560 万 Nu の保険分を請求し、最初の請求書を通じて支払われた。2013 年、ミンジェイでのプロジェクト実施中に大規模な地滑りが発生し、壁や地下の電気ケーブルが損傷した。請負業者は、ティンプーにあるブータン保険会社に対し、損害復旧のために 497.8 万 Nu の保険金を請求していた。
しかし、調査の結果、請負業者は損害の一部を修復しておらず、また虚偽の損害報告書によって請求額を膨らませていたことが判明した。調査チームは、最終引渡書類を確認したところ、瑕疵担保責任期間が 9 ヶ月少なく、請負業者が SPBDに提出した標準入札書類と一致していないことも発見した。付託された報告書では、委員会の調査により、請負業者と SPBD の職員による汚職行為に関する十分かつ関連性のある証拠が得られたとの見解が述べられている。「これらの説得力のある証拠に照らし合わせると、2011 年ブータン汚職防止法に基づく贈収賄、88

ブータン王国における開発と汚職

職権濫用に相当する不作為、司法妨害に関連する汚職犯罪について、記載された個人に責任がある」と報告書は述べている。委員会はまた、有罪判決を受けた場
合、請負業者には 214.4 万 Nu の損害賠償責任と、損害賠償を行わなかったことに対する罰則、SPBD の職員と現場監督にはそれぞれ 64 万 Nu と 12 万 Nu の賄
賂返還責任があることを勧告した。
KUENSEL  HP

2018 年 7 月 17 日の記事 64【ンガラム中央学校の入学委員会、ACC に監視の監視先になる】
Kuensel によると、学校当局、委員会メンバー、教師および保護者が 2011 年ブータン汚職防止法第 4 章第 58、59、63、65 節の犯罪を犯したというものである。
この条項には、職務の濫用に相当する行為、職務の濫用に相当する不作為、利益
相反、特権情報の濫用が含まれている。今回の ACC への告発は、先月教育省が内閣官房にレポートを提出した後、公共サービス・苦情処理部門（PSGRD）が
eKaaSel(* 人々が国内で提供されている公共サービスについて不満や問題を表明
し、フィードバックを提供できるオンライン苦情救済システム ) を通じて首相に提出した入学委員会に対する申し立てを実施した。
教育省は今年 4 月、2018 年度の就学前教育クラスの生徒を入学させる際、委員会メンバーがその責任を十分に果たしていないとして、内閣官房から処分を指示した。PSGRD の職員が調査した結果、eKaaSel を通じて首相に提出された申し立ては有効であると結論づけられた。1 人の児童を除き、6 人の児童の出生証
明書の不正操作の疑惑は真実であり、本物の証明書を提出した児童から機会を奪 っ て い た こ と が 調 査 チ ー ム に よ り 判 明 し た。 首 相 に よ る と、 内 閣 官 房 と
PSGRD に提出されたレポートには、教育省は行政当局に対し、6 人の児童の入学許可を取り消し、書類の改ざんや入学倫理違反に関与した保健職員を含む公務員に対して懲戒処分を行うよう要請したと記されている。教育省の書簡はまた、公務員による非倫理的な行為は、ブータン公務員規則（BCSRR）2018 に基づく公務員の価値観と行為に反すると述べている。同省はまた、行政当局に対し、ンガングラム中央学校の校長に対する監督行政処分と、6 人の生徒の保護者に対し、書類の改ざんや子どもの生年月日を操作したとして適切な処分を行うよう指示した。BCSRR は、上司が直接そのような不正行為に関与していなくても、部下の重大な汚職や重大な公務上の不正行為に対して、上司は行政処分の責任を負うと定めている。

89

論

文

４．ブータン王国教育セクターにおける汚職防止策
ⅰ．ACC による反汚職教育支援
ブータン王国 ACC は 2016 年から 2021 年の間に、総予算の約 10％を予防とア
ウトリーチに割り当てた。これにより、6 万 8 千人以上が参加した 300 以上の提言・
学習セッションを含む、さまざまな予防・教育活動を実施した。委員会は、教育機関と協議して包括的なプログラムを導入し、その範囲を拡大しようと努めている。実際に国民に実施した教育支援として、以下の支援を 2021 年から 2022 年にかけて実施した 65。
◦ 対
 話型セッションとテーマ別セッションの実施◦ 情
 報、教育、コミュニケーション資料の配布◦ メ
 ディアとのエンゲージメントを高める活動◦ 国
 際腐敗防止 Day の実施◦ 学
 校課外活動クラブにおける教育◦ 反 汚職アクティビティブックの配布◦ 公 務員の倫理と誠実さを促進するための e- ラーニングコースの開始◦ 国 会議員および会社員向けの e- ラーニングコースを開発
ⅱ．ACC が実施した反汚職教育支援対象先
具体的な支援対象先としては、公的施設ほぼ全てが対象になっている。国家公務員・ゾンカク ( 日本で言えば「県」)の公務員・地方公務員・大学教員・大学の学生・大学卒業生・法執行機関職員・公務員エンジニア・幼小中高校の教員および幼児、児童、生徒などが対象になる。2021 年には幼児用の反汚職教育テキストである DAMTSI(Developing Accountable and Moral,Trustworthy andSuccessful Individuals) Activity Book が発行され、492 の幼児教育施設で教育に従事している 857 人 ( 全 910 人中 ) の教員にこの書籍の使用方法が研修された 66。
上記のように ACC はブータン全土の公的施設に対して広く教育支援をしている。その一方で、それぞれの公的施設自体が反汚職教育を実施できていないことも表している。

Ⅴ．考察
世界的な汚職状況と比較したときに、汚職指数スコアは 68(25 位 /180 ヶ国 ) であり、世界の中で良い水準だと言え、南アジア諸国の中では最も良いスコアである。一方でブータン王国 ACC は市民 2,000 人あたり年間およそ 1 件の苦情を受

90ブータン王国における開発と汚職けている。これは世界的に見ると、国内で認識されている汚職のレベルの低さを考慮すると高いものである。
司法長官室への送検の割合が高いこと (2015 年から 2019 年の間に調査された事件の 64％ ) と有罪判決率が高いこと (2017 年から 2020 年の間に 80％ ) を合わせると ACC がよく機能していることが理解できる。ただ、苦情の全てを処理できておらず、ACC 効率的な運営の再検討や人員の確保が必要な状況であると言えよう。
汚職の傾向として、2021 年は市民からの報告の 76% が職権濫用に対する苦情であり、多くの国で高い割合を占める横領や贈収賄の割合は低い。これは興味深
い特徴であるが、様々な報告書を調査してもブータン王国における職権濫用の割合が高い理由が明確にならなかった。公務員の地位が高く権威的な立場にいる 67
ことが市民にとって報告の対象になりやすい、という仮説が立てられるが、推測の域を出ないため、次回の調査に譲りたい。
教育省への市民からの苦情は 2021 年 7 件 (435 件中 ) で全体の 1.6% に過ぎなかった。2 つの事例で紹介した学校建設に関わるものと入学委員会の不正は、新聞でも取り上げられたように近年においては大きな事件だったようだ。奇しくも両者とも家族が事件に大きく関わりがある事例である。ブータン王国は、個人よりも、家族が社会的、法律的単位であることが多い 68。個人の存在よりも集団の価値を大切にする特性がある。特に家族を大切にするブータン人の特徴が悪い方向に出た代表的な事例だという可能性もある。一方で筆者がブータン王国の教育セクターで仕事に従事していた 2017 年から 2019 年の間で、多くの汚職に類する場面を見てきた。授業実施予定のクラスに教員が遅刻・欠席をする、研修に出ていな
いのにも関わらず出張費を受け取る、指導資格がない教科の指導をスポーツイン
ストラクターが実施しているなど、様々な汚職の可能性がある場面に出くわした。
ブータン王国において、教員は敬われる存在である前提があり、さらには幼い児童生徒が汚職の報告をする、という環境がそもそも整っていない。ゆえに、学校のような閉じた空間の中で汚職が蔓延していても外部に出づらい 69 という性質があるため、報告件数がそもそも少なくなるという可能性があるだろう。また第 4章 2 節でも述べたことにも関わってくるが、ブータン王国 ACC の人員もしくは効率的な調査ができていない影響で、大規模汚職になりうる事例以外は重点的対策事項になっていない可能性もある。
ブータン王国 ACC は 2016 年から 2021 年の間に、総予算の約 10％を予防とア
ウトリーチに割り当てた。これにより、6 万 8 千人以上が参加した 300 以上の提言・
学習セッションを含む、さまざまな予防・教育活動を実施した。大学教員・大学の学生・大学卒業生・幼小中高校の教員および幼児、児童、生徒などが対象となっ

91

論

文

たワークショップも開かれている。幼児向けのテキストも作成され、教育セクター
における予防の重要性を把握し、ACC が防止策を実施していると言えるだろう。
世界的に見てもブータン王国における汚職状況は悪い状況ではなく、教育セク
ターにおける汚職防止策も積極的に実施している状況である。
一方で、苦情の受付・
評価・調査を一手に ACC が担っており、一組織が全てを処理できない状況になっている。また、教育セクターでは統計的に少ない数の苦情ではあるが、筆者の実感と差がある。教育分野における汚職は、若者が犠牲者となる分、他のセクターと比較してもたちが悪い 70 からこそ、今後は実態の調査が必要になるだろう。
本研究は発行されている書籍およびオンラインにて主に調査を実施した。基礎的な調査が実施されていないブータン王国における汚職の状況や教育セクターにおける汚職および反汚職活動を明らかにすることに対して価値があったと感じている。一方で、ブータン王国 ACC の職員へのインタビューや現場教員へのイン
タビューを実施すれば量的・質的データに厚みを出すことができただろう。現地における調査は次回研究で実施をしたい。また、ブータン王国において Gross
National Happinese(GNH) 政策が世界の中においては大きな特徴であるが、その政策との関係を文字数の関係で触れることができなかった。その政策との関連も
次回調査に譲りたい。
参考文献
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8. United Nations Development Programme(UNDP), Human Development Report 2016,
Cambridge University Press, 2016, 15.
9. 小山田英治 ,『開発と汚職 - 開発途上国の汚職 腐敗との闘いにおける新たな挑戦』, 明石
書店 , 2019, 120.
10. 本研究における「教育セクター」の定義については文字数の関係で詳細説明を省くが、以92ブータン王国における開発と汚職

11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
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29.
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32.
33.
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38.

下の論文を参考にしていただきたい。丸山英樹 ,『持続可能な開発とノンフォーマル教育のグローバルガバナンス』, 国際開発研究 ,2016, 71-77
小山田英治 ,『開発と汚職 - 開発途上国の汚職 腐敗との闘いにおける新たな挑戦』, 明石
書店 , 2019, 58
岩波書店 ,『広辞苑第 7 版』, 新村出編 , 2018.
石井陽一 ,『世界の汚職 日本の汚職』, 平凡社新書 , 2003, 169.
小山田英治 ,『開発と汚職 - 開発途上国の汚職 腐敗との闘いにおける新たな挑戦』, 明石
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Parliament of Bhutan, The Anti-Corruption Act of Bhutan 2011,2011,144.
小山田英治 ,『開発と汚職 - 開発途上国の汚職 腐敗との闘いにおける新たな挑戦』, 明石
書店 , 2019, 66.
大内穂 ,『開発途上国におけるガバナンスの諸課題 : 理論と実際』, アジア経済研究所、
2004, 8
外山文子 , 小山田 英治 ,『東南アジアにおける汚職取締の政治学 ( シリーズ転換期の国際
政治 16) 』, 晃洋書房 ,2022, 5
木村宏恒監修・稲田十一・小山田英治・金丸裕二・杉浦功一編『開発政治学を学ぶための61 冊』明石書店 ,2018, 110-121.
外山文子 , 小山田 英治 ,『東南アジアにおける汚職取締の政治学 ( シリーズ転換期の国際
政治 16) 』, 晃洋書房 ,2022, 5
USAID, Corruption and Education Sector, USAID, Washington D. C. 2002, 3
Ibid., 10-11.
U4, Corruption in the Education Sector, U4, Bergen:Chr. Michelsen Institute, 2006, 3-40
Transparency International (TI). CORRUPTION IN EDUCATION SERVICES, 2017, 4.
Patrinos, H. A. “Teacher Absenteeism and Loss in Schools,” Global Corruption Report
2013, TI, Berlin, 70.
U4, Corruption in the Education Sector, U4, Bergen:Chr. Michelsen Institute, 2006, 6
Chaudhury, N. Hammer. J, Kremer, M. Muralidharan, K. Rogers, F. H. Missing in Action:
Teacher and health, worker absence in developing countries, Journal of Economic
Perspectives, 20, 2006, 91-116.
Patrinos, H. A. “Teacher Absenteeism and Loss in Schools,” Global Corruption Report
2013, TI, Berlin, 71.
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York. 2013, 5.
Transparency International (TI). CORRUPTION IN EDUCATION SERVICES, 2017, 13.
Ibid, 3
Kuensel online, 2023 年 10 月 25 日接続：http://www.kuenselonline.com/
Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2014, Thimphu ACC, 2014,110.
Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2019, Thimphu ACC, 2019,53.
Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2020-2021, Thimphu ACC,
2021, 34.
Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2021-2022, Thimphu ACC,
2022, 32.
Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2017, Thimphu ACC, 2017,43.
Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2018, Thimphu ACC, 2018,
50.

93

論

文

39. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An Appraisal Report 2019, Thimphu ACC, 2019,56.
40. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An Appraisal Report 2020-2021, Thimphu ACC,
2021, 39.
41. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An Appraisal Report 2021-2022, Thimphu ACC,
2022, 35.
42. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2017, Thimphu ACC, 2017,43.
43. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2018, Thimphu ACC, 2018,51.
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2021, 38.
46. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An Appraisal Report 2021-2022, Thimphu ACC,
2022, 35.
47. Transparency International (TI). ANTI-CORRUPTION AGENCY STRENGTHENING
INITIATIVE, Assessment of the Bhutan, Anti-Corruption Commission 2021, 2-3.
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50. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2021-2022, Thimphu ACC,
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51. Parliament of Bhutan, The Anti-Corruption Act of Bhutan 2011,2011,22-23.
52. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2018, Thimphu ACC, 2018,60.
53. Transparency International, TI, ANTI-CORRUPTION AGENCY STRENGTHENING
INITIATIVE Assessment of the Bhutan Anti-Corruption Commission 2021,2021, 34.
54. Ibid.
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58. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2017, Thimphu ACC, 2017,44.
59. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2018, Thimphu ACC, 2018,
53.
60. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2019, Thimphu ACC, 2019,60.
61. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2020-2021, Thimphu ACC,
2021, 40.
62. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2021-2022, Thimphu ACC,
2022, 36.
63. KUENSEL HP,2018 年 11 月 30 日発刊の記事 , 2023 年 9 月 7 日接続 https://kuenselonline.
com/acc-implicates-contractor-and-two-education-officials-in-minjey-school-construction/
64. KUENSEL HP,2017 年 7 月 17 日発刊の記事 , 2023 年 9 月 7 日接続 https://kuenselonline.
com/nganglam-central-schools-admission-committee-under-acc-radar/94ブータン王国における開発と汚職

65. Bhutan Anti-Corruption Commission(ACC), An annual Report 2021-2022, Thimphu ACC,
2022, 6-13.
66. Ibid.
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68. Ibid., 77
69. Transparency International (TI). CORRUPTION IN EDUCATION SERVICES, 2017, 13.
70. Transparency International (TI). Global Corruption Report: Education, Routledge, New
York. 2013, 5.

95

論

文

Abstract

Development and Corruption in theKingdom of Bhutan-Focusing on Corruption and Prevention methods in the
Education SectorYasunori MORI
Although corruption has been increasingly discussed in the press andresearch fields in recent years, it has not been actively studied until now. There
are arguments that corruption is not only a bad thing but also brings benefits,
and that corruption can be a functional “lubricant” for development andeconomic growth. Furthermore, there were views and studies that corruption
could play a role in preventing ethnic conflicts and civil wars. In the 1990s,
however, the prevalence of corruption came to be viewed as a dysfunction
within government, or a lack of governance, and anti-corruption measures wereseen as an essential prerequisite for socio-economic growth, political stability,
and the implementation of the rule of law. Bhutan has similarly promoted anticorruption measures to improve the country’s governance. In education
corruption, the focus of this study, there have been cases of kickbacks in central
government for school construction and supply contracts, missed violations
through bribes in local governments (e.g., falsification of teaching licenses),presence of ghost teachers and staff in schools, and resale of school supplies andmaterials in the classroom to students and on the market, etc., worldwide.
Corruption in the education sector is a victim of youth sacrifice. Corruption in
the education sector is worse than in other sectors because young people are
the victims. The most devastating impact of education sector corruption onsociety is that children grow up seeing the actions of teachers and school
personnel. For the above reasons, countries are making efforts to combat
corruption in the education sector.
This study will focus on the current state of development and corruption in
the Kingdom of Bhutan, particularly in the education sector, and measures toprevent it.

96ブータン王国における開発と汚職

As a research method, information was collected using reports compiled byvarious world organizations and the United Nations, the annual report publishedby the ACC of Bhutan, and KUENSEL, a newspaper published in the Kingdomof Bhutan, as primary sources.
As a result, the corruption index score was 68 (25th/180 countries), a situationthat can be said to be a good level in the world. On the other hand, the survey
situation in ACC is not in good condition, and the survey needs to be more
efficient and staffed. Corruption in the education sector represented only 1.6% of
the total in 2017. On the other hand, corruption in the education sector was
easily noticed and seriously covered by newspapers. While prevention measuresin the education sector extend to various related organizations, training is ACCoriented, and a future in which each organization can conduct its own trainingis needed.

97