［2］政策評価の新時代「政策」の「評価」について― 実務段階での論点 ―

Theme

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戦略調査事業部 副主任研究員

山崎

戦略調査事業部

小林 優輔

研究員

清

する場合もあろう。評価の際に重要な視点は「公平性」と１．はじめに「効率性」、うわべの数値以外の「外部性」、そして、結果に至るまでの「因果関係」を十分に考慮することであり、これらを考慮した場合、おのずと解答が得られるものであ「評価」することは心身共に疲れる作業である。特に、るが、その作業過程には困難がつきまとうものである。

その評価結果により広範囲の主体が影響を受け、利害関係一方、「政策」に目を向けてみると、その実施においてが鮮明になったり、既得権益が侵される場合には細心の注は国や地域全体に影響を及ぼすものであり、企業、家計等意と膨大な作業及び調整が必要となる。しかしながら、評の多種多様な主体間の公平性を担保することは、気が遠く価担当者がうわべの数値のみで短絡的に評価作業を行う場なる思いであろう。特に、施策の投入と結果の因果関係を合、作業負荷は相当軽減されるものであり、当然のことな完全に把握することは社会・経済全体の挙動を完全に把握がら公平性を欠く結果となる。昨今、民間企業では年功序することであり、現段階では困難な状況で、ましてや評価列から実績主義へと評価制度も変化しつつあるが、評価者を数値化することは不完全な部分も多々ある。

が従来の固定概念、化石的な常識を捨てきれず、業績評価

本稿は上記の視点を考慮しつつ、我が国が今後、財政、に関して中途半端な結果とならざるを得ない場合もあるで環境等、様々な制約の下で経済的、社会的な発展をするたあろうし、多くの再生途中の企業では既得権益を持つ旧来めに様々な分野で実施される政策評価について、歴史的変型社員と改革組との軋轢で評価基準が定まらず調整が難航遷、実務段階での留意点等について考察したものである。

［表１］我が国での政策評価の標準的な方式
事業評価

実績評価

総合評価

基本的性
格

事前の時点で評価を行い、途中や事後の時点 行政の幅広い分野において、あらかじめ達成すでの検証を行うことにより、行政活動の採否、 べき目標を設定し、それに対する実績を測定し選択等に資する情報を提供することを主眼。 その達成度を評価することにより、政策の達成度合いについての情報を提供することを主眼。

特定のテーマを設定し、様々な角度から掘り下げて総合的に評価を行い、政策の効果を明らかにするとともに、問題点の解決に資する多様な情報を提供することを主眼。

対象

事務事業が中心。必要に応じ、おおむね施策として捉えられる行政活動のまとまりについても対象（以下「事業等」）。

特定の行政課題に関連する行政活動のまとまり（おおむね政策（狭義）や施策ととらえられる行政活動のまとまりに相当。以下「政策・施策」。）を対象

評
価
時
点

事前の時点で評価し、途中や事後の時点で検証。 あらかじめ目標を設定し、定期的・継続的に 政策・施策の導入から一定期間を経過した時その実績を測定。目標期間終了時に当該期間 点を中心。
全体における達成度を評価。

評
価の内
容

●事前の時点で、あらかじめ期待される効果 ●主要な施策等に関し、成果（アウトカム）にやそれらに要する費用などを可能な限り分着目した「基本目標」を設定。その達成状析・検討し、代替案がないかを検討。
況を測定するため、「達成目標」を設定。
●途中・事後の時点で、事前の時点で行った ●目標について、定期的・継続的に実績を測定。
評価内容を踏まえ検証。
●目標期間が終了した時点で、目標期間全体を総括し、基本目標の達成度を評価。
●公共事業、研究開発及びODA事業については評価の取組の一層の改善・充実。規制 ●目標の設定、実績の測定、目標期間終了時については実施可能なものから順次評価。 の評価について、各段階で公表。
補助事業や新規に開始しようとする事業等についても評価の実施等を検討。

共通の目的を有する行政活動の一定のまとまり（おおむね施策程度のまとまりに相当。以下「施策等」。）を対象。各府省の主要な施策等に関し幅広く対象。

●政策・施策の効果の発現状況を様々な角度から具体的に明らかにする。政策・施策の直接的効果や因果関係等について分析。
●政策・施策に係る問題点を把握し、その原因を分析。
●政策・施策の目的妥当性を検討。
●時々の課題に対応して、評価の実施体制、業務量、緊急性等を勘案しつつ、テーマを選択し、重点的に実施。

出所：「政策評価に関する標準的ガイドライン」より作成

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Best Value●価値総研「政策評価」は1960年代以降、経済低迷による財政赤字

これにより「政策評価」の全体像は明確になり、現在はや政府の累積債務の拡大、そして、成熟化に伴う多種多様公共事業、公的規制等の分野において導入され、作業としな行政サービスへの要請等により、先進国を中心に、厳しては政策効果指標としてアウトカム指標作成や施策投入かい財政制約の下で政策の効率性、有効性等を評価するため、ら結果までの因果関係把握のためのロジックモデルの構

各国の行政改革と相俟って導入された。

築、さらには従来からの導入されている費用便益分析等の我が国でも平成８年の行政改革会議以降、費用便益分析効果計測手法の高度化等が急速に進められている。の導入等、数多くの取り組みがなされており、平成13年1月には「政策評価に関する標準的ガイドライン」が策定され、同年6月には「行政評価に関する基本方針」が閣議決

２．歴史的変遷について：成功と失敗定され、諸外国と同様に国民の要請に対応できる行政を目標に行政改革の一環として導入された。
我が国では政策評価は『「国の行政機関が主体となり、政策の効果等に関し、測定又は分析し、一定の尺度に照ら

現在、使用されている「政策評価」はアングロサクソン

して客観的な判断を行うことにより、政策の企画立案やそ系諸国を中心に導入されたニューパブリック・マネジメンれに基づく実施を的確に行うことに資する情報を提供するト（NPM）の概念を多分に意識したものであるが、政策をこと」であり、「企画立案（plan）」、「実施（do）」、「評価評価することは、ローマクラブ ２）の「成長の限界」 ３）（see）」を主要な要素とする政策の大きなマネジメント・以降、科学的な評価手法を中心に発達してきたものであり、サイクルの中にあって制度化されたシステムとして組み込急激に導入されたものではない。本章では英米の行革の状

まれ、実施されるものである。』１）

況、政策の評価の歴史的な変遷を示しつつ、その成功と失と定義されている。

また、政策評価の方式としては政策の特性等に応じて「事敗について示す。

業評価方式」「実績評価方式」「総合評価方式」の方式をと現在、英国では1997年に誕生した労働党出身のブレア政ることが示されている［表１］。

権により、サッチャー、メージャー前政権の改革路線を踏［図１］米英と我が国の政策評価関連事項
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

79〜83 保守党サッチャー政権成立

97〜 労働党ブレア政権成立

90年代 国家財政が回復
64 国防省PPBS導入

77 幹線道路の評価に係る諮問委員会（SACTRA）が評価の枠組を提言

67 教育科学省
アウトプット予算導入

61〜63 ケネディ政権成立

93〜01 民主党 クリントン政権成立
01〜 共和党 ブッシュ政権成立

81〜89 共和党 レーガン政権成立

69〜74 ニクソン政権成立

米80 強制競争入札（CCT）導入
91 市民憲章（Citizen's charter）策定
82 FMI（Financial Management Initiative）開始
98 包括的歳出レビュー（Comperhensive Spending
82 会計監査院（National Audit Office）設置
Review;CRS）の結果を公表
84 財務省がグリーンブックの初版を公表
84 電信電話の民営化（以後民営化の規模拡大）

74〜77 フォード政権成立
77〜81 カーター政権成立

63〜69 ジョンソン政権成立

国

92〜97 第２次メージャー政権成立

87〜90 第３次サッチャー政権成立

英

2000

90〜92 保守党メージャー政権成立

83〜87 第２次サッチャー政権成立

国

1995

89〜93 共和党 ブッシュ政権成立

70年代 財政赤字が拡大
61 国防総省でPPBSを導入

65〜71 連邦全省庁でPPBSを導入

77〜81 ゼロ・ベース予算（ZBB）を導入

73〜75 目標による管理（Management by Objective:MBO）を導入
70 GAOが政府のプログラム及び活動の結果の審査、評価を始める

日本

91 オレゴン州でベンチ・マーク開始
93 国家業績レビュー（NPR）制定
93 政府業績評価法（GPRA）制定
94 各省庁で使命、目標、業績目標、成果の測定という政策評価システムを導入
97年度以降、支出マネジメント・システムを制度化
96〜98 橋本政権
98〜2000 小淵政権
2000〜2001 森政権
2001〜 小泉政権
97 行政改革会議 00 「政策評価に関する標準的ガイドライン」公表
最終報告（政策評 01 「行政機関が行う政策の評価に関する法律」の公布
価の導入を提言） 02 「行政機関が行う政策の評価に関する法律」及び「行政機関が行う政策の評価に関する法律施行令」が施行

出所：各種資料より作成
１） 総務省 「政策評価に関する標準的ガイドライン」
２） 1968年に世界の科学者、経済学者などが集まって活動を開始した民間組織。環境、人口問題等の地球的規模の課題により想定される人類の危機をいかに回避するかを探ることを活動目的としている。

３） 1972年にローマクラブが発表したレポート。人口増加や環境悪化、資源の消費などが現在のまま続けば、100年以内に地球上の成長は限界に達する、と成長から持続可能な均衡への方向転換の必要性を科学的に示した。開発中心の当時の社会に警鐘を鳴らし、地球環境問題への取組の原点と言われている。
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Theme●2 「政策」の「評価」について襲し、「政府の全分野を対象とした目標設定とその達成状おいて工場等の生産システムと同様に社会現象にも普遍性況の測定を行い政策形成に反映していくという政策評価シを見いだし、能率基準を明確にし、増大する政府の活動、ステムを打ち出している。」４） また、その基本的な考え支出に対し、効率的に運用することに主眼が置かれた。

方としては、①政策形成過程の改革、②利用者重視の公的

２つ目の段階では、政府活動の合理的な予算配分を可能サービス、③公的サービスの品質向上、④情報・技術革新にするため、PPBS（Planning Programming Budgeting System）、の活用、⑤公的部門への信頼、の5つによって構成されてMBO（Management By Objectives）、ZBB（Zero Basedいる。特に、②③に関しては前政権での民営化等による公Budgeting）、システムズ・アナリシス等の手法により、政的サービスの質の低下等の反省によるものである。

策目標、費用対効果による効果分析、そして予算配分を直米国では保守党出身であったレーガン、ブッシュ前政権

結し、政治介入を排除し、行政内部で閉じられた予算シスに代わり、1993年には民主党出身のクリントン政権が誕生テムとして位置づけようと考えられた。この科学的予算配した。クリントンは副大統領のゴアとともに、1980年代に分手法はいずれの手法もミクロ経済学の理論である厚生経拡張した財政赤字と経常収支赤字による「双子の赤字」の済学 ５） を応用して、社会全体の総便益最大化を目指し、改革に乗り出した。また、従来の民主党の「大きな政府」それに基づく政策の効果を厳密に計算する手法であり、英から市場重視した「小さな政府」へ柔軟に路線変更した。

米を中心にドイツ等でも導入されたが、これらの手法は機連邦政府の行政改革にはゴア副大統領を中心に行われ1993

械的に施策の優先順位を決定し、議会等の政治的なプロセ

年3月に国家業績レビュー（National Performance Reviewスを軽視したため、短期間で失敗に終わった。また、行政:NPR）により、行政改革の基本方針を示した。同年8月に内部の改革、意志決定の改善が行われなかったということ

は政府業績評価法（Government Performance and Results Actも失敗の要因となっている。

of 1993 :GPRA）を制定し、具体的に政府の行政改革の具これら２つの段階を経て、政策分野において経営学、経体的な方法を示した。平成13年1月に導入された我が国の済学が政策の評価の分野で浸透してきている。政策を行政

政策評価のガイドラインは世界的潮流であるNPM（New

経営の視点でみた場合には実践主導的な経営学、経済主体

Public Management）、特に米国のGPRA等の先進的な評価制の行動、経済システム分析の視点の場合には理論的な経済度を範としている。

学が主要な考え方になっている。上述の１段階目ではフォ

現在、英米を中心に各国で広く導入されている政策評価

ーディズムに代表される企業経営現場、２段階目は消費者の核となるNPMの概念は、どのような手法をどのような手余剰分析、計量経済モデル等の経済分析がそれぞれ主流に順で導入するかは、各国の政治の関係、リーダーシップのなっており、特に２段階目の場合には経済分析、科学的評存在、経済状態、国民性などに応じて異なっているが、基価手法が国民全体への説明が困難であったことを示してお本的には新古典派経済学が主張する市場メカニズムを重視り、手法の高度化、合意形成のための理解し易い説明が求しつつ、国民を顧客とみなす実践的な経営学の手法を導入められるようになった。このような歴史的経緯を経て、しながら、行政機構を改革し、効率的でかつ効果的な施NPMは経済学と経営学の融合とも言えるであろう。

策・公共サービスの実施させるためのものである。また、その時々の情勢に応じ柔軟に行政機構の状態、国民のニーズに対応させるために、制度変更を微修正させながらより良いものへと変化させるPDCA（Plan→Do→Check→Action）

３．実務段階の経営的概念が導入されている。
このNPMが主流になるまでには２つの段階を経ている［図１］。１つ目の段階としてはテーラー方式に代表される

我が国で実施されている政策評価では、政策効果の発現

民間経営手法の行政への応用であり、規格大量生産時代にまでの社会経済の推移過程を明確にする「ロジックモデ
ル」、一定の期間後に政策を見直す「PDCAマネジメントシステム」、効果を産出量（Output）ではなく有効性等を明

４） 国土交通省国土交通政策研究所 「NPMの展開及びアングロ・サクソン諸国における政策評価制度の最新状況に関する研究」
５） 社会における、資源配分の効率化と所得分配の公平とに関係するある種の価値前提から経済組織の成果を評価し、政策諸手段の目的適合性を吟味する考え方。有斐閣 「経済用語辞典」

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確にするための「Outcome指標」、従来の事前評価と併せて「事後評価」、そして、統一的・横断的な評価のための便益分析の高度化等が実務段階で導入されつつある。
具体的な手法に関しては、次号等で詳細に触れることにBest Value●価値総研

して、本章ではこれらの手法に関して作業上の留意点等について簡単に記載する。

１）費用便益分析
費用便益分析は公共事業の分野で広く適用されている効果計測手法であり、効果を金銭換算しているため横断的な（１）ロジックモデル評価が可能となるが、現在のところ、便益計測項目としては市場で取引のある財についての評価が大半であり、景観、ロジックモデルとは政策のための利用可能な資源・予算、大気質、健康等の非市場財での評価はほとんど無い状況で活動、達成したいと期待する変化や成果の関わりについてある。これは非市場財の評価手法の信頼性が問われており、体系的に図式化するものであり、政策の影響を各段階に応特に、CVM等の表明選好法ではアンケート調査というだじて定性的に分析するものである。昨今、各所で作成されけで拒否される場合もある。しかしながら、統一的・横断ているOutcome指標は、このロジックモデルを基にデータ取的な評価のためには全ての財について効果を計測する必要得可能性等を考慮しつつ抽出されるべきものである。

があり、海外では下図のような手法選択の手順を明確にしている場合もある。手法の信頼性の観点からは実務段階ではルールを無視している場合もあり、ある程度詳細なマニ［図２］ロジックモデルのイメージ

ュアル等が必要であろう。

資源・インプット

活動

アウトプット

アウトカム

インパクト

［図３］便益計測手法の選択のイメージ１2３４５

市場規模（数量）と市場価格が入手可能（ex.価格規制等）

皆様の計画した作業

皆様の意図した成果

出所：W.K.ケロッグ財団「ロジックモデル策定ガイド」（2001）

Yes

消費者余剰分析No他計測結果から原単位（支払意志額）が設定可能 Yes
原単位法（ex.安全規制等）（便益移転法）No

このロジックモデル構築の目的は以前多用されたSD（システムダイナミックス）のように半定量的なシミュレーションのためでは無く、政策と社会経済の関係を体系化代理市場での価格、受益者の設定が可能（ex.土地利用、建築規制）たたき台になるものである。我が国の政策評価ではロジッ

ヘドニック法Noすることが主要な目的であり、因果関係に対しての統計的な検定等は必要としないものであり、いわば、政策議論のYes

消費者に政策に関する支払意志額のアンケート（ex.全ての規制）

Yes

表明選好（CVM）

クモデルの重要性が指摘されているものの、海外のようにマニュアル等は作成されておらず、アウトカム指標作成に出所： 英国「THE GREEN BOOK：Appraisal and Evaluation inCentral Government（2003）」を参考に作成

関してもアウトプット、中間アウトカム、最終アウトカム等の段階に応じた指標が体系化されておらず、全指標が横並びに示されている場合もある。

２）住民参加による評価
費用便益分析とは別に効果を同一尺度で分析せず、政策（２）横断的・統一的な評価に向けて毎に多様な効果を列挙し、公聴会等の住民参加により政策の優劣を決定する方法も行われている。

政策の優先度や効果を横断的に把握する場合、政策の多英国における新たな交通政策で採用されている手法であ様な効果を同一尺度で計測する必要があり、経済、環境、り、土地利用・交通政策において施策を組み合わせた政策安全、生活の質（QOL）等を総合的に評価することが必要（戦略）を評価していく際に効果を網羅的に把握するためとなる。ここでは２つの方向性がある。１つは可能な限りに１つの政策に対してA4一枚に全ての効果を示すもので効果を金銭換算する費用・便益分析、もう１つは住民の合ある。政策の優先度に関しては公聴会、ヒアリング等によ意形成過程への参加であろう。

り住民、企業等の様々な主体の合意形成により決定されてBest Value vol.04 2003.12 VMI©

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Theme●2 「政策」の「評価」についていく構造である。これは環境、安全、健康等の多様な効果

評価結果の検証の場合には事前評価時の周辺社会経済状況を同一尺度で計測することの難解さと科学的手法以上に各が異なる場合もある。さらに、表明選好法等では現在存在主体の合意形成を重視したものであり、地域での事業実施するインフラ等が無かった場合の支払い補償額は過大になを考慮した場合には有効な手法であろう。

る可能性が高い。

（３）事後評価
事業評価はこれまで事前評価が主流であり、事後評価は４．おわりにほとんどなされておらず、政策評価のガイドラインで事後評価の重要性が示されているものの、実施段階では事後評
価の目的、比較対象としてどの段階の何と何を比較してい

本稿では昨今導入されている政策評価について歴史的変るかが明確になっていない場合もある。例えば、事業の実遷、実務段階での幾つかの論点等について記述した。次号

施前後での指標の比較では事業以外の要因が含まれてお以降では具体的な手法について詳細に示していく予定であり、事業の効果のみを抽出することは困難であるし、事前る。

［表２］総括評価票（AST）のイメージ
評価要因

１．環境細目騒音

自動車の走行、鉄道運行による騒音

局所的大気質人体に影響を及ぼす窒素酸化物（Nox）、浮粒子状物質（PM）等の濃度

温室効果ガス

気候変動に影響を及ぼす二酸化炭素（CO2）、メタン（CH4）等の排出量

景観（Landscape）

地域の自然、文化的な特徴への影響（自然とは野原、森林、小川等であり、文化的とは石造りの壁、石橋、草原等）。改善、中立、悪化の７段階評価

街並み（Townscape）

物理的、社会的な都市空間の特徴への影響（物理的とはビル、構造物、空間の配置状況であり、社会的とは都市空間の利用のされ方）。改善、中立、悪化の７段階評価

インパクト

２．安全性

３．経済４．アクセ
シビリティ

内容及び評価方法

歴史的文化遺産

芸術的、歴史的建造物、遺跡等への影響。改善、中立、悪化の７段階評価

生物多様性（Biodiversity）

学術上貴重種生息地等への影響。改善、中立、悪化の７段階評価

水質

河川、地下水、湖水等の水質への影響。改善、中立、悪化の７段階評価

健康（Physical Fitness）

歩行やサイクリングによる身体活動への影響。30分以上のトリップ数で評価

旅行環境（Journey Ambience）

移動時の情報提供、フラストレーション（路面状態、形状等）等への影響。
良、悪、中立の３段階で評価

事故

自動車、鉄道での死傷者数。軽傷、重傷、重体の３分類で計上

安全性（Security）

監視ｶﾒﾗ、緊急電話、出入口、照明等の設備の充実度

交通経済効率移動時間短縮、移動経費低減、事故減少、料金収入等の便益

定時性

道路混雑に伴う定時性への影響。混雑率で評価

広範な経済影響

経済再生地域に貢献するか？開発計画と関連するか？（Yes/No）で評価

交通手段多様性（Option value）

利用可能な交通手段（機関）の増減を基に、大幅に改善、改善、やや改善、中立の４段階で評価

交通分断（Severance）

道路、鉄道等で交通遮断されている徒歩・二輪利用への影響。４段階で評価

公共交通システムへのアクセス

自動車以外で公共交通機関アクセスへの影響。改善、中立、悪化の７段階評価

交通手段間連携（transport interchange） 待合室、乗換利便性、接続信頼性、情報提供等への影響。３段階で評価

５．統合

土地利用計画との整合

全国、地方、地域の土地利用計画との整合性を記述。

その他計画への影響

土地利用以外の計画に与える影響を記述。
出所：DETR（2000）「Guidance on the Methodology for Multi-Modal Studies 」より作成

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