特集１

福祉政策の国際動向と日本の社会保障再編の方向
うずはし

埋橋

たかふみ

孝文

●同志社大学社会学部・教授

１．カタカナ表記の新しい動き

２．国際動向からみた
政策上の課題1990年代以降、グローバリゼーションが進展し、カタカナ表記の概念と政策が織りなす混沌としその過程で、一方では「底辺への競争」が激化し、た状態のなかから近い将来姿を見せるであろう

ワーキングプア問題などが出現し、「雇用志向の「新しい福祉ガバナンス」を洞察するためには、社会政策」＝「福祉と労働」の再編成がみられた。

＜労働＞、＜社会保障・福祉＞、＜税・財政＞へ

他方では、そのワーキングプア問題や低所得者のの目配りが必要になっている。その点を踏まえた最低所得保障問題にどのように対応すべきかが新上で、福祉政策の国際動向の検討から浮かび上がたなアジェンダとして登場してきた。

る政策上の課題を数点にわたってまとめると次の1990年代以降の、ワークフェア、メイキング・ようになる。

ワーク・ペイ、タックス・クレジット、ディーセ
ントワーク、ケアワーク・ケアレジーム、ベーシ

１）日本モデルの変容と「選別主義」施策

ックインカムなど一連のカタカナ語で示される新

おおむね1980年代末までの日本は「ワークフェしい動きを、確たる比較軸を別に設定して測り、ア体制としての日本モデル」が良好に機能してい国際比較の俎上に乗せる本格的な研究はまだ生また。つまり、旺盛な経済成長に支えられ（完全）れていない。

雇用が社会保障の機能を代替することによる生活とはいえ、上のような新しい動きに代表される保障が図られてきた。筆者はこれをマクロ的な意

福祉政策の国際動向がもっている意味を日本の今味でのワークフェア体制と定義づけている。この後の政策の方向づけとの関係で正確に理解し、政ことは、1989年の段階で欧米諸国と比べて、失業策選択の議論を豊富化していくことが重要であろ率が著しく低く、また、ＧＤＰに占める社会保障う。

費の割合が低いことに端的に示されていた。しかし、1990年代に入って失業率が上昇し、また所得4

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分配の不平等化が進展するとともにこのモデルの集▼特社会保障制度を考える

いち早くこうした問題に直面したヨーロッパ、アメリカではどのような対応がなされたのであろ限界が露わになってきた。
このような事態に対して社会保障の側の対応がうか。日本とは対照的に1980年代以降、選別主義どのようなものであったかが問われることになる。

を旨とする公的扶助システムあるいは所得連動型

その社会保障の領域では、「保険料を支払った上の給付（income-related benefits）の「拡大」での普遍主義」であるが、対象者を広く一般国民で対応したのであるが、そのことにより新たな課とする「普遍主義的」施策の普遍化がみられたの題に直面することになった。新たな課題とは、つである（象徴的には介護保険法に示される）。ままり、公的扶助費用が福祉財政を圧迫するようにた、それまで応能原則で運営されてきた分野にもなり、そのため、公的扶助制度は従来からの最低応益負担原則が強化され（同じく障害者自立支援生活保障の役割に加えて「貧困の罠、福祉依存の法）、と同時に、それらと併行して「選別主義」罠を回避し、労働インセンティブを高めることにを旨とする生活保護の厳格的運用化という1981年よる財政的負担の軽減」という新たな役割をも期以降の「適正化」路線が踏襲されることになった。

待されるようになった。いわばこの「２つの要これは生活保護の適用範囲＝カバーする人員を狭請」の狭間にあっての試行錯誤がおこなわれるよく限定するものである。いち早く1970年代半ばかうになったのである。

ら失業率の上昇を経験していたヨーロッパでは、結果として、所得制限により対象者を低所得者に労働インセンティブを高めようとする有力な試みが、次にみるワークフェアである。

絞りターゲット効率性を高める政策がとられてき
３）ワークフェアの「本来的困難」とメイキンたのと比べると大きな違いがある。

グ・ワーク・ペイ
ワークフェアと一口にいってもいくつかの種類

２）公的扶助制度をめぐる国際動向
日本では1990年代に入ってワークフェア体制ががあるが、1980年代以降多くの先進諸国が採用し変容していることからさまざまな問題が噴出してた「雇用志向の社会政策」をワークフェアと呼ぶきた。しかし、社会保障制度としてはそれがはらことが多い。この場合、ワークフェアは政策の方む問題への対応を準備することがなかった。基礎向性に関わる用語である。

的セーフティネットである失業保険制度や公的扶注意すべきは、日本でマクロ的な意味における助（生活保護）制度に大きな負荷がかかってきた

ワークフェアが綻びをみせてきたちょうどその時にもかかわらず、その問題への積極的対応はなかに欧米において政策としての「福祉から労働へ」った。むしろ生活保護の場合、門戸をより狭くしという動きが加速されてきたことである。こうしたのが実態であった。その結果、貧困線以下の生たワークフェアをめぐる、「ねじれ」ともいうべ

活を余儀なくされている人々に生活保護の支援のき彼方此方の状況の違いに配慮する必要がある。

手は差し伸べられることなく、いわゆるテークア

日本では一般に稼働年齢層の労働参加率は高く、ップ率は低いままに推移した。日本の場合、ワーシングルマザーの就労率は世界的にみてもトップ

キングプアはグローバリゼーションと「底辺へのクラスにある。その場合、ワークフェアの効果は競争」の下で自動的に生じただけなく、こうした限られたものでしかない。

制度的対応の産物でもある。

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日本においてはワークフェアが機能する余地が労 働 調 査

5少ないという難点に加えて、一般にワークフェアが異なる。視点をかえてみてみれば、メイキンそのものにともなう本来的な困難（アポリア）がグ・ワーク・ペイは、労働の果実である所得に注存在する。それは、そもそもワークフェアが提唱目するのである。たとえば給付つき税額控除制度されるに至る次のような背景から生じるものであなどは税制などを通してその不足分を「補償」する。つまり、①経済の停滞→②政府財政のひっ迫るものであり、一次所得分配後の再分配に関わる→③社会保障予算の削減→④社会保障・福祉給付政策であるがゆえに「事後的所得補償政策」とい者が働くことを要請（ワークフェア）という一連える。これに対してディーセントワークは大枠との流れである。しかし、経済が停滞しているときしては「事前的労働規制政策」であるといえる。に「福祉から労働へ問題を投げ返す」だけでは、「事後的所得補償政策」と「事前的労働規制政

経済の停滞が雇用情勢の悪化を必然的にともなう策」は、それぞれ長所と欠点をもつ。まず、メイ以上、その効果には限界がある。そのことは個人キング・ワーク・ペイに代表される「事後的所得のエンプロイヤビリティを高めることによる就労補償政策」は、低所得階層の所得の下支えを直接促進を狙いとするソフトなワークフェアあるいは的におこなう点で大きな効果を期待できるが、財アクティベーションといえどもそれほど変わらな源措置を必要としている点に加えて看過できないい。また、たとえ就労してもそれが低賃金職種で問題は、低賃金職種への賃金補助という性格をもある場合、社会保障・福祉給付を受けていた時よ

ち、そうした低賃金職種を温存させるという負のりもかえって可処分所得が減ることも大いにあり効果を併せもつことである。これは好ましくない得る。それでは、労働インセンティブが働かない点である。のは当然である。そこで登場してくるのが、「就これに対して、「事前的労働規制政策」は、そ労福祉給付」（給付つき税額控除制度がその代のうちの最低賃金規制を例にとれば、「規制」で表）などのメイキング・ワーク・ペイ政策である。

あるがために財源措置を必要としない。この点でその目的は、仕事をすることが割に合う（ペイすは財政が窮屈な折り、実現可能性を高める。ただる）ようにすることであり、具体的には「貧困のし、とりわけ一国のみの実施の場合、雇用への悪わな」を避け、労働インセンティブを高めること影響が懸念される。また、必ずしも低所得世帯にであり、結果的にはワーキングプアを中心とする属さないパート労働者にも引き上げの効果が及ぶ低所得階層の所得の下支えをすることになる。

ことになり、ターゲット効率性が低いという問題がある。最低賃金制の対象者はあくまで個人であり世帯ではないからである。それに加えて、その

４）労働の中身を問う−ディーセントワーク
ワークフェアにしてもメイキング・ワーク・ペ

実現には労働組合のバックアップが欠かせないが、イにしても共通するのは、それ自体として、「雇その世界的な退潮という現実ゆえに実現可能性の用の性格とその仕事の性格、質」（Jane Millar）点で課題を残している。以上のことが示しているを問題とすることはない。つまり、それをブラッことは万能薬的政策は存在しない、ということでクボックス視している点に特徴がある。これに対ある。

して、ＩＬＯ提唱によるディーセントワークは労最後に確認しておきたい点は、ワークフェアは、働の中身（「労働における諸権利の保障」、「雇用労働市場が対象者を受け入れることができるといやその他の働き方の提供」など）に直接関わる点

う条件に加えて、「事前的労働規制」と「事後的6

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集

▼

特

社会保障制度を考える所得補償」制度とがそれに組み合わさって初めてＯＥＣＤ平均で中位にとどまる。「社会扶助等を十分な効力を発揮できるということである。言い含む純所得」と「社会扶助」の差額が小さいので換えれば、前後２つの制度がどれだけ充実していある。こうしたことは、基本的には、税で賄われるかがワークフェアの成否を握っている。

るが公的扶助のような厳しい所得・資産調査を必要としないいわゆる「社会手当」が日本では未整

５）ワーキングプア問題にどのように対応すべきか備でかつその給付水準が低いことから生じる。こ21世紀に入ってからワーキングプアが一躍注目れは、ワーキングプアに対する所得の下支え機能されるようになってきた。その背景としては、やが弱いことを意味する。具体的には、失業扶助、はりグローバリゼーションの進展が先進諸国で住宅手当、家族（児童）手当のことである。また、「底辺への競争」を惹き起こし、そのことが非正同じような機能を果たすことのできる給付つき税規職の割合を増やしたことが大きい。ワークフェ額控除制が日本では導入されていない。

アの進展によってたとえ「福祉依存」から脱して日本の社会保険制度は、今日のような非正規労も結局はワーキングプアとして低い水準の不安定働者の増加を想定せずに制度設計されていた。厚な生活を余儀なくされたことがその注目度を高め生年金制度、失業保険制度に典型的にみられるよた。

うに、非正規労働者が多数を占めるワーキングプ

国によっては働くことが稼得所得の増加をもたアを包摂せずに排除する性格が強いのである。そらし、貧困率の削減につながる国もある（典型的の一方で、日本の公的扶助制度である生活保護はにはアメリカ、イギリス）。労働年齢期の就労率制度としては「体系的」で「網羅的」ではあるもが他の多くの国に比べて低い国では一つの有効なのの、適用対象人数が絞り込まれ、受給者数割合政策であると考えられる。しかし、貧困問題の視が低い。その結果、社会保険と生活保護の間の制角からみれば、就労することが必ずしも貧困から度上の間隔が広く、正規労働者と生活保護受給者の脱出を保障するものではない。当然のことであの「狭間」にワーキングプア層が多数存在するこるが、ワーキングプアはすでに就労しているのでとになり、しかも、かれらに対するその他の政策あるから、仕事をすることあるいは「福祉から就措置がとられていない。筆者が「安全ストッパー労へ」というワークフェアはかれらにとって意味のない滑り台社会」と名づける所以である。

をもたない。とするならば、増加するワーキング国際比較という鏡に照らして明らかになる上のプア問題に現実としてどのように対応しているのような日本の「姿」を念頭におけば、今後の政策だろうか、また、どのように対応すべきなのであ的方向は自ずと浮かび上がってくる。日本のこれろうか。

までの「ワークフェア体制」が綻びを見せてきた

以下では、ワーキングプアに対するセーフティことに対応して選別主義的制度である生活保護制度の適用対象の拡大が期待されることであろう。

ネットの働きに限ってその対応を考える。
日本では最低賃金と社会扶助（＝公的扶助）のまた、社会手当を充実することにより、生活保護水準がＯＥＣＤ諸国のなかでもっとも近接し、日の支援を受ける手前でワーキングプアに対して所本の社会扶助「単体」の水準はかなり高いが、国得の下支えをする必要がある。

によっては併給される住宅給付や家族給付制度を考慮に入れると、「社会扶助を含む純所得」は2011.11.12

労 働 調 査7６）一つの選択肢としての給付つき税額控除制度

うした条件をつけないもの、子どもの養育・教育（給付つき）税額控除制度が注目されてきたの費用負担の軽減などに政策目的を絞ったもの、所は単一の背景によるものではなく、かなり複雑で得に増加にしたがって給付額が増減するもの、しある。税政策上は、所得控除制が課税所得の範囲ないものなど、多様な設計が可能である。

を狭くするのに対して税額控除制はそうでないこ

この給付つき税額控除制がうまく機能するためと、その上で政策上の目的を達成するためのフリにはそのための各種インフラが整備される必要がーハンドを確保したいという税−財務当局の思惑ある。インフラとは、たとえば社会保障番号制のがある。もう一つは、グローバリゼーションの進導入による低所得階層の情報の正確な把握やかれ展下で、ワーキングプア問題、低所得者層の最低らの確定申告のサポート体制を充実することなど所得補償問題が浮上してきたことである。この点である。また、給付つき税額控除制度は低賃金雇はすでに述べたような、経済の停滞→政府財政の用への助成であることから生じる人的資本への投ひっ迫→社会保障予算の縮減→社会保障・福祉給資抑制、低賃金雇用の温存という問題をどう把握付者に働くことを要請（ワークフェア）という一し、またどう対応するかというハードルがある。

連の流れが想定されるべきである。ワークフェア

この点は、最低賃金制やディーセントワークの推→事前的労働規制という方向ではなくて、ワーク進などによる「事前的労働規制」と歩調を合わせフェア→事後的所得補償という方向を実現すべくていく必要があることを示唆する。こうした留保登場してきたのがメイキング・ワーク・ペイ政策

条件付きであるとはいえ、日本では、本稿で強調であり、給付つき税額控除制度がその代表である。

してきたように、社会手当の制度が不十分であり、ちなみに給付つき税額控除制度は「脱商品化」を500万人を超えるワーキングプアが制度の狭間でめざすものではなく、「援商品化」もしくは「助呻吟している事情を鑑みれば、給付つき税額控除商品化」の方向に沿うものであるが、低所得者の制は今後に向けた選択肢の一つであると考えられ所得を下支えするという効果を発揮することがでる。

きる。
給付つき税額控除制度は、設計がフレキシブルであることが特徴である。働くこともしくは一定

注

本稿は埋橋孝文『福祉政策の国際動向と日本の選択−ポスト「三つの世界」論』（法律文化社、2011年６月）の結章の叙述にもとづいている。

時間以上働くことを支給条件とするものから、そ次号の特集は「Ⅰ「Ⅱ8

労調協理事、新年を語る」
これからの労使関係（仮題）」の予定です

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