JWRC 水道講座

水道事業に関する官民連携のポイント：
理論と事例

東洋大学経営学部准教授

蜂巣 旭

hachisu@toyo.jp
2023.12.19

①経緯➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル⑥今後

本講座の流れと構成● １．本研究に取り組むに至った経緯● ２．日本の水道事業経営の現状● ３．組織経済学の分析視点● ４．考察：官民連携のポイントと事例● ５．物的・人的資源の四象限モデルの提案

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①経緯

➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル⑥今後

１. 本研究に取り組むに至った経緯①研究のバックグラウンド

3/27➁産・官との連携（教育）組織の経済学による企業研究

・著名経営者による講義シリーズ

・組織構造
・企業範囲（垂直/水平統合）・インセンティブ設計
・組織能力（ケイパビリティ）

・行政と連携したゼミ教育活動
研究と教育のスタンス：「現実の課題に向き合う」③水道事業経営研究会④水道事業経営への関わり

石井晴夫名誉教授の呼びかけで2017年頃から研究を開始組織の再構築を図る千葉県市原
市上下水道部にて経営アドバイザーとして関与

当初は、水道事業経営に関する先行研究の少なさに愕然（未開の領域は研究のチャンス）

自身の専門性を活かして、新たな知見が得られると実感

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5/27⑥今後

２. 日本の水道事業経営の現状■日本の水道普及率

普及率（％）

1960年

1970年

1980年

1990年

…

2019年

53.4

80.8

91.5

94.7

―

98.1

※急速な建設と拡張（＝いま更新が必要）■管路の老朽化（経年化率）と管路更新率✓ 2007年 経年化率： 6.3％
✓ 2017年 経年化率：16.3％

管路更新率：0.94%
管路更新率：0.70%

進む老朽化と、進まぬ更新■頻発する大規模災害と長期断水：耐震化が必要✓ 阪神淡路大震災（1995、130万戸の断水）、新潟県中越地震（2004）、東日本大震災（2011、230万戸の断水）✓ 北九州北部豪雨（2017）、2019年大型台風15号・19号

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２. 日本の水道事業経営の現状■水道事業者の職員数は減少傾向（外部委託の増加）

出典：総務省 地方公営企業決算状況調査

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①経緯

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２. 日本の水道事業経営の現状

出典：総務省 地方公営企業決算状況調査

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①経緯

➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル⑥今後

２. 日本の水道事業経営の現状

8/27■相反する目的を追求する公営事業：組織論的研究が急務〇昭和後期（建設と拡張の時代）
公益性を重視し、市町村による公営事業として水道の普及を促進するが、水道事業者の職員（公務員）による運営であるため効率性に関する意識は高くない〇平成期（再構築の時代）
効率性を重視し、職員数の適正化（人員削減）や、民間への外部委託を進める
民間の「ノウハウの活用」というよりは、「コスト削減」に期待した委託
1980年と比べて、人件費は3割以上の低下、外部委託費は３割程度の上昇

効率化（費用削減）を図るために人員削減を進めるが、とくに中小規模の事業者では人員が足りず、ノウハウを持つ少数の職員に負担が集中（そして高齢化も進む）
人員の枠がなく、若手を配置できない
若手が入り、専門知識を得ても定期異動により他の部局に移ってしまう
他の部門に異動する前提なら、若手職員には水道事業の専門知識を学習する
インセンティブが小さい①経緯➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル⑥今後

２. 日本の水道事業経営の現状

9/27■日本政策投資銀行によるアンケート調査（2014年12月24日～2015年2月6日）…第三者委託を実施している事業者（14.0%）、実施予定（7.1%）●第三者委託を実施していない、あるいはやめた理由についての質問①事故・災害時の対応に不安（31.9%）➁職員の技術力低下への懸念（29.0%）③コスト削減効果への疑問（28.0%）④情報不足（19.4%）「③コスト削減」は一側面に過ぎず、●不確実性への対応●人的資源とスキル●情報といった側面への考慮が重要だが、損益分析を主とする経済理論ではこれらの側面を考えることができず、外部委託への含意が得られない

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２. 日本の水道事業経営の現状

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➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル

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２. 日本の水道事業経営の現状■これまで学術的に注目されてこなかった側面こそが重要（まとめ）❶金銭的費用以外のコストに注目❷ノウハウ、人的資本に注目組織の経済学では、交渉や契約の手間を取引費用やエージェンシー費用と呼び、契約や組織の設計を考える際の重要なコストと考える

ヒトの側面を重視してこなかったがゆえに、「行き過ぎた効率化」≒「人員削減」となり、水道事業者のノウハウが低下してきた

システム効率を考慮すべき

地域特有の特殊知識を蓄積すべき❸災害等の不確実性の対処❹情報、契約、組織、インセンティブ

設備と管路の老朽化が進み、災害の大規模化、頻発化は事業者にとって重大なリスクとなる取引費用、特殊知識やその蓄積に向けた投資、不確実性への対処の観点から契約や組織は設計される契約で事前に明記できない状況を誰が、どう対応するかは重要

組織の経済学で水道事業のマネジメントを考える必要がある

①経緯➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル３. 組織経済学の分析視点■Coase（1937）の問い

ロナルド・コース（1990年ノーベル経済学賞）

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➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル３. 組織経済学の分析視点■Williamson（1975）の取引費用経済学

⑥今後

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①経緯

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３. 組織経済学の分析視点■不完備契約論：取引費用経済学の精緻化…Grossman & Hart（1986）、Hart ＆Moore（1990）

将来の不確実な事象に対して事前に契約で明記できないとき、どのように垂直関係で関係特殊投資を促すことが出来るか？
特定の相手との取引のみで価値を持つような物的・人的資産への投資（汎用性がない）

非統合：ホールドアップ問題の懸念
アセンブラー（A）
市場取引
サプライヤー（B）●Bに、自社に特化した投資を実行させたい〇Aに特化した投資を実行すると、Aとの取引以外では投資を回収できなくなり、Aとの取引にロックインされるA向けの関係特殊投資によってA依存の構造となる
ため、需要変動の利益配分や再契約で低い交渉力に陥る可能性（その懸念で関係特殊投資を避ける？）オリバー・ハート（2016年ノーベル経済学賞）

垂直統合：内部組織は弱いインセンティブ
中央本社 A

権限
部品部門 B●Bに対して、階層構造（権限）によってAに特化した投資実行を命令できる〇競争力強化に向けた投資インセンティブが低下

所有権構造によって、物的・人的資源に対する関係特殊投資のインセンティブは変化する
物的・人的資源の補完性が高い場合に垂直統合が望ましい

①経緯➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル⑥今後

３. 組織経済学の分析視点■組織経済学による公民連携の先行研究
Hart et al.（1997）、Hart（2003）による先駆的研究、Dewatripont andLegros（2005）、Maskin and Tirole（2008）が組織や契約設計に注目した理論分析を行っている。

水道事業の公民連携に限れば、見当たらない
Hart et al.（1997）
契約が不完備な状況下では、公共施設の所有権の在り方によって、インセンティブが変化することを理論的に研究■アンバンドリング型
施設の「建設」と「運営」の２業務を別々に入札にかけて別々の民間事業者と契約する
従来型の公共発注■バンドリング型
施設の「建設」と「運営」を一括してコンソーシアム型のSPCと契約する
２業務のシナジー効果
必要だが収益に貢献しないサービスを削減、望ましくない費用削減の可能性がある

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３. 組織経済学の分析視点■組織デザインの補完性と企業の境界…Holmstrom and Milgrom （1994）

所有権の配置のみが企業の境界や関係特殊投資の水準を決定づけるわけではなく、組織の「インセンティブ・システム」としての性質で企業の境界が決まる。

B. ホルムストロム P. ミルグロム(2016年経済学賞)(2020年経済学賞)

組織デザインを考えるにあたっては、選択可能な要素間の「補完性」を高め、それらの要素が互いに効果を強め合う必要がある❶強いインセンティブ（業績と報酬の連動が強い）、 ❷業績評価の容易さ、❸自由裁量

非統合（外製）

垂直統合（内製）①委託先は努力が自身の収益に直結
強いインセンティブ➁委託先を容易にモニタリング・評価できる必要あり③委託先の自由裁量①内製化により収益は統合企業に（固定給）
弱いインセンティブ➁モニタリング困難であるため内部化で監視コスト低下③階層構造の命令で調整

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３. 組織経済学の分析視点■組織の経済学による分析視点
統合／非統合という組織の在り方（垂直範囲）は、金銭的なコストよりも、契約当事者間の取引費用によって決まると考えられている。
不測の事態（不確実性）への対応は事前に契約に明記できず、関係特殊投資のインセンティブ、モニタリング、裁量やモチベーションといった視点から分析する必要がある

水道事業経営への含意❶垂直統合／非統合（民間委託）は、物的・人的資源の補完性や、それらに対する関係特殊投資のインセンティブの重要性によって決まる❷「企業の境界」に関する組織の経済学理論を、「公営企業の境界」の考察に応用し、水道事業者が自身でやるか、民間事業者に外部委託するかという視点から「インセンティブ／モニタリング／裁量」について理解する必要がある。

①経緯➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル⑥今後

４. 官民連携のポイント■契約の種類によりインセンティブは変化する
民間のインセンティブは高まる●民間のインセンティブが高まる仕組みこそ、評価＆モニタリングが重要。
さらに、水道事業者のノウハウは失われる。契約の長期化は当事者間の相互利益を促し、安定的な関係特殊投資を促進（不信を緩和）。

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４. 官民連携のポイント■包括契約の便益：「取引費用の削減」と人的資源への投資

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４. 官民連携のポイント■包括契約のインセンティブ問題
当事者間の交渉力の差や、交渉力の移転が望ましい関係構築を妨げる
事後のホールドアップ問題
ノウハウを持つ受託先がその交渉力を悪用し、ノウハウを持たない水道事業者に値上げや契約の打ち切りを迫るかも知れない。

事前のホールドアップ問題
例え外部委託が双方にとって効率的であったとしても、事後のホールドアップを警戒した水道事業者がその委託をためらい、望ましい関係が構築されない可能性がある。

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４. 官民連携のポイント■インセンティブ問題の緩和メカニズム：評判の考慮
取引当事者間の不信感は、長期利益を考慮した評判メカニズムにより緩和される。
交渉力の濫用は評判低下に一方の不合理な交渉力の濫用は、対外的な評判を低下させ、潜在的な取引機会を失うリスクにつながる

評判維持のインセンティブ潜在的な取引機会を失わぬよう、交渉力濫用を抑制するインセンティブが働く。「交渉力を濫用しない」という評判の確立が、民間事業者の長期利益につながる。

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４. 官民連携のポイント

事業者間の経営環境の違いは広域連携の取引費用を増大させる

強いインセンティブ、強いモニタリング、自由裁量の補完性を確保「ノウハウの貯蔵庫」
としてのSPCへの外部へ包括委託の側面

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４. 官民連携のポイント：事例■あらおウォーターサービスの事例：包括契約と人的資源への投資（出典）あらおウォーターサービスHP

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４. 官民連携のポイント：事例■あらおウォーターサービスの事例：企業局のコア業務特化

荒尾モデルのサステナビリティを高めるカギ❶強いインセンティブ、❷モニタリング、❸自由裁量の３つの補完性（出典）あらおウォーターサービスHP

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４. 官民連携のポイント：事例■水道コンセッション：みやぎ型管理運営方式
上下水道と工業用水の20年間の運営権を民間に一括売却…浄水場等の運転管理、薬品・資材の調達、設備の修繕・更新工事を民間に委ねる

みやぎ型コンセッションは、民間の「強いインセンティブ」と「自由裁量」を強める補完性を約束すると解釈できる「強いモニタリング」の仕組みをいかに整えられるかが、みやぎ型の成功のカギになる
みやぎ型の三段階モニタリング①運営権者によるセルフモニタリング
運営状況が要求水準を厳守しているかセルフモニタリングを行う➁県によるモニタリング①の報告を受けて確認・監視、必要と判断すれば現地確認や抜き打ち検査を実施③経営審査委員会によるモニタリング①や➁のモニタリング結果の確認・監視を行い、中立的な立場で意見を述べる

①経緯➁日本の現状③組織経済学の理論④考察⑤四象限モデル

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５. 物的・人的資産の四象限モデル
事業者独自の人的資源十分

不十分①独自運営が可能低い

物的資源（老朽化率）

強靭な経営基盤により、豊富な人材を抱え、設備の更新や次世代技術への投資が独自で可能
例）東京都③両資源の更新が急務➁独自能力が不足
設備の更新と投資は順調だが、職員削減・外部委託により公民連携なしに安定的な操業は困難（安定的な公民連携の促進にコミット）④持続不可能

老朽資産と高齢職員で操業 厳しい経営環境下にあり、高い している可能性が高いため、 公民連携や広域連携の相手を（老朽化） PFI等の検討で外部の資金と 探すのも困難（ 補助が手厚い簡水への回帰戦略も検討）
人材の有効活用を検討
例）多くの事業者

例）北海道 福島町

主要参考文献
Coase, R. H.（1937）, “The Nature of the Firm,” Economica, 4, pp.386-405.
Dewatripont, M., and P. Legros (2005), “Public-Private Partnership: Contract Design andRisk Transfer,” EIB papers, 10 (1), European Investment Bank.
Grossman, S. and O. Hart（1986）, “The Cost and Benefit of Ownership: A Theory ofVertical Integration and Lateral Integration,” Journal of Political Economy, 94,pp.691-719.
福田紫・中村純一（2021）「官民連携の経済分析：逆選択やシナジー効果に注目した理論・実証分析」財務省財務総合政策研究所『ファイナンシャル・レビュー』第144号, pp.98-121.
蜂巣旭（2022）「水道事業の公民連携における取引費用概念の導入」『現代社会研究』20巻.
Hart, O.（2003）”Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks,and an Application ot Public-Plivate Partnerships,” The Economic
Journal, 113. pp.C69-C76.
Hart, O. and J. Moore（1990）, “Property Rights and the Nature of the Firm,” Journal ofPolitical Economy, 98, pp.1119-1158.
Holmstrom, B. and P. Milgrom（1994）, “The Firm as Incentive System,” American
Economic Review, 84, pp.972-991.
Hart,O., A. Shleifer, and R. W. Vishny（1997）, “The Proper Scope of Government: Theory and anApplication to Prisons,” Quarterly Journal of Economics, 112(4), pp.1126-1161.
加賀見一彰（2013）「公民連携の経済理論：基礎概念の再検討」『東洋大学PPP研究センター
紀要』,3, pp.44-59.
Maskin, E., and J. Tirole (2008), “Public-Private Partnerships and Government Spending
Limits,” International Journal of Industrial Organization, 26 (2), pp. 412-420.
日本政策投資銀行 地域企画部編（2017）『水道事業の経営改革：広域化と官民連携（PPP／PFI）の進化形』地下誠二監修、ダイヤモンド社.
野中郁次郎・竹内弘高（1996）『知識創造企業』（梅本勝博訳）東洋経済新報社.
Williamson, O. E.（1975）, Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications,
NewYork: Free Press. (浅沼萬里・岩崎晃訳『市場と企業組織』日本評論社, 1980年)