平成３０年（行ウ）第１８４号
原

告

被

告

環境影響評価書確定通知取消等請求事件

外１１名
国（処分行政庁準

経済産業大臣）

備

書

面

（１７）
令和３年１月１３日

大阪地方裁判所

第２民事部合議係

御中原告ら訴訟代理人弁護士

池

田

直

樹

同

浅

岡

美

恵

同

和

田

重

太

同

金

﨑

正

行

同

杉

田

峻

介

原告ら訴訟復代理人弁護士

喜

多

啓

公

同

與

語

信

也

同

青

木

良

和

- 1 -

本準備書面においては、原告の主張について整理を行いつつ、被告第６準備書面への反論を述べる。
なお、原告らの主張の引用との関係で、従前提出してきた主張書面の総目次を別紙として添付する。

【目次】
第１

はじめに ..................................................................................................... 5１

本件について .............................................................................................. 5２

本件の訴訟提起以降に生じている事象と世界、日本の動き ........................ 5⑴

気候変動による被害とその人権侵害性の司法的による評価 .................... 5⑵

新型コロナウイルスの流行と、科学的知見に基づく早期対策の必要性の認

識 .................................................................................................................... 6⑶

２０５０年カーボンニュートラルの宣言と本件 ...................................... 7第２本件訴訟の訴訟要件についての国の主張に対する反論（総括）.................. 9１

確定通知の処分性について ......................................................................... 9２

原告適格について ..................................................................................... 10⑴

電気事業法に基づく環境影響評価手続と原告適格 ................................ 10⑵

本件で原告らが原告適格を有すること .................................................. 13３

訴えの利益について .................................................................................. 15

第３

環境影響評価書に基づく適正環境配慮審査の違法性の判断の総論的枠組み............................................................................................................................. 16１

電気事業法における適正環境配慮審査 ...................................................... 16

２

裁量判断の司法判断の枠組み

３

環境影響評価にかかる基礎的事実の調査、予測における留意点 ............... 18⑴――

判例 ................................................ 17

環境影響評価とは、当該事業の環境要因の環境への影響の調査・予測・評価を行うことであること .............................................................................. 18⑵発電所アセス省令では、予測及び評価において、選定項目ごとに、客観的、科学的に検討を行うとしていること ............................................................. 18- 2 -環境影響評価手続固有の判断基準 ............................................................. 20

４⑴

環境法の法体系と環境配慮義務の内容 .................................................. 20⑵

審査基準について .................................................................................. 22⑶

まとめ ................................................................................................... 25

第４燃料種の比較検討を欠いていることの違法性 ........................................... 26

１

はじめに ................................................................................................... 26

２

計画段階配慮事項としなかったことに係る被告の主張への反論 ............... 26

３

燃料種に係る複数案を検討しなかったことに係る被告の主張への反論 .... 28

４

燃料種に係る複数案を検討しなかったことの違法性 ................................ 29⑴

原告らの主張について ........................................................................... 29⑵

手続的違法 ............................................................................................ 30

⑶

実体的違法

――

経済産業大臣の裁量権の逸脱 .................................. 30

第５

ＰＭ２．５について .................................................................................. 32

１

被告の主張 ................................................................................................ 32

２

原告らの反論 ............................................................................................ 32

３

予測及び評価手法の確立に対する反論 ...................................................... 32⑴

総論 ....................................................................................................... 32⑵

施策の基本理念への適合 ....................................................................... 33⑶

各種施策の有機的連携 ........................................................................... 36⑷

自動車ＮＯｘ・ＰＭ法による規制 ......................................................... 38⑸

米国での環境影響評価の実施 ................................................................ 40⑹

既設発電所が存在すること .................................................................... 41⑺

原告らが依頼した専門家によってＰＭ２．５の予測が可能であったこと...................................................................................................................... 41⑻

被告が主張する「確立」の意味が不明確であること ............................. 41⑼微小粒子状物質等専門委員会における議論状況が根拠とならないこと . 42⑻

小括 ....................................................................................................... 44
事業者の言明に対する反論 ....................................................................... 44４⑴

被告の主張 ............................................................................................ 44⑵

原告らの反論 ......................................................................................... 44⑶

小括 ....................................................................................................... 48

- 3 -

５

結論 .......................................................................................................... 48

第６本件アセス手続中のＣＯ２の環境影響に関する適正環境配慮審査の違法性............................................................................................................................. 48
１

環境アセスにおいて、石炭火力発電所の設置・稼働にかかるＣＯ２の影響の調査、予測及び評価が必要であること ............................................................. 48⑴

ＣＯ２の影響の調査、予測及び評価が必要であったこと ...................... 48⑵本件の石炭火力発電事業及び新設発電所から排出されるＣＯ２の影響の特性と評価のあり方 ..................................................................................... 50
２調査・予測の結果と国等の目標・計画との整合性が図られるべきこと .... 53

３

本件アセスにおいて、ＣＯ２の影響の調査、予測及び評価がなされず、国の目標・計画との整合性も審査されなかったこと ............................................... 54４

本件アセスにおけるＣＯ２の取扱いと局長級とりまとめの位置づけ及び役

割 ..................................................................................................................... 56⑴

局長級とりまとめ .................................................................................. 56⑵「局長級とりまとめ」に至る経緯とその背景 ....................................... 56⑶

局長級とりまとめは国のＣＯ２排出削減の目標・計画と整合していないこと .................................................................................................................. 60
Ｒｅａｄｙとする意思も能力もなかったこと ............................. 65

５

ＣＣＳ

６

まとめ ....................................................................................................... 68

第７手続の瑕疵と処分の違法性 ....................................................................... 68

１

手続の瑕疵ないし不遵守と処分の違法 ...................................................... 68２

本件における手続的違法 ........................................................................... 69⑴

配慮書段階で燃料種に係る複数案を検討していないこと ...................... 69⑵

環境大臣意見を考慮せず、または適切に考慮しなかったこと ............... 70⑶

その他の手続的違法 .............................................................................. 72

３
第８

結論 .......................................................................................................... 72
請求の趣旨第２項――

公法上の確認訴訟 ............................................. 72１

本件確認訴訟の目的 .................................................................................. 72２

本件確認訴訟の適法性 .............................................................................. 73

第９結語 .......................................................................................................... 74

- 4 -

第１

はじめに

１

本件について本件で問われているのは、石炭火力発電所である神戸製鋼の新設発電所に係る環境影響の予測・評価、そしてこれに基づく環境保全措置について、経済産業大臣が「環境の保全について適正な配慮」をしているものと判断したことの不合理性である。
原告らがその判断の不合理さを基礎づける主な問題点として提示してきたのが、大気汚染（大気汚染物質の排出・生成、特にＰＭ２．５）、地球温暖化（ＣＯ２の排出）の２点である。大気汚染、地球温暖化について著しい環境影響を与え、他者の生命・健康・生活等を害し、または確実に害し得る石炭火力発電所の新設に係る本件評価書について変更の必要がないとした経済産業大臣の判断が適正なものであるのか否かが問われている。

２

本件の訴訟提起以降に生じている事象と世界、日本の動き⑴

気候変動による被害とその人権侵害性の司法的による評価
原告らは、新設発電所による著しい環境影響について、本件の訴訟提起時（２０１８年１１月）の当初から本訴訟において主張してきた。
この間、日本でも既に、これまで数十年に一度といわれてきた気候災害が毎年のように発生し、今後、さらに激甚化し、頻度が増すことに係る科学的知見はますます確たるものとなってきた。２０１９年１０月の台風１９号に伴う関東・東北地方を襲った豪雨災害による被害は記憶に新しいところであるが、これに関連して、気象研究所の報告（２０２０年１２月２４日公表）によれば、
関東甲信地方に降った雨の総量は、１９８０年以降の気温及び海面水温の上昇によって１０．９％、工業化以降（産業革命以降と同旨）の気温及び海面水温の上昇によって１３．６％増加していたことが明らかになった 1。同報告によ12020 年 12 月 24 日気象研究所報道発表資料 https://www.mri-jma.go.jp/Topics/R02/0212241/press_release021224-1.pdf- 5 -ると、気温が１度上昇すると、大気中に含むことのできる水蒸気量（飽和水蒸気量） が７％程度増加することが知られており、２０１９年１０月の降水量の増加率（約１４％）が平均気温の上昇による水蒸気の増加率（７％）より大きい理由の一つとして、台風自体が強くなっていることを指摘している（甲Ｃ１３１）。このように、豪雨や台風による災害に関しても、この間生じた事象やそれらに対する科学的評価は、原告らが当初から主張してきた気候変動の被害を裏付けるものとなっている。
そして、既に指摘してきたように、世界各国において、現在の気候変動の状
況は生命、健康、生活や産業の基盤に深刻な影響をもたらす気候危機にあると認識されるに至っている。原告ら準備書面（１５）において詳述した、２０１
９年１２月２０日オランダ最高裁判決（甲Ｃ４４の１、２）など、海外では司法においても気候変動による被害が人権侵害ととらえられている。多くの国、自治体で気候非常事態が宣言されているが、日本でも２０２０年１１月、衆議
院及び参議院で気候非常事態宣言が決議された 2。地球温暖化を止め、安定した気候を確保することは、現在及び将来世代に不可欠の最重要課題であるとの認識は、ますます強くなってきた。
⑵

新型コロナウイルスの流行と、科学的知見に基づく早期対策の必要性の認識
そして、２０２０年はじめ以降、世界、そして日本は、新型コロナウイルス

2

気候非常事態宣言決議案(衆議院・本会議 19 日可決)
「近年、地球温暖化も要因として、世界各地を記録的な熱波が襲い、大規模な森林火災を引き起こすとともに、ハリケーンや洪水が未曽有の被害をもたらしている。我が国でも、災害級の猛暑や熱中症による搬送者・死亡者数の増加のほか、数十年に一度といわれる台風・豪雨が毎年のように発生し深刻な被害をもたらしている。
これに対し、世界は、パリ協定の下、温室効果ガスの排出削減目標を定め、取組の強化を進めているが、各国が掲げている目標を達成しても必要な削減量には大きく不足しており、世界はまさに気候危機と呼ぶべき状況に直面している。
私たちは「もはや地球温暖化問題は気候変動の域を超えて気候危機の状況に立ち至っている」との認識を世界と共有する。そしてこの危機を克服すべく、一日も早い脱炭素社会の実現に向けて、我が国の経済社会の再設計・取組の抜本的強化を行い、国際社会の名誉ある一員として、それに相応しい取組を、国を挙げて実践していくことを決意する。その第一歩として、ここに国民を代表する国会の総意として気候非常事態を宣言する。
右決議する。」- 6 -の世界的流行による戦後最大の世界的な社会の混乱、経済的危機に直面することとなった。
諸外国の中では、政府主導での早期の流入防止対策や感染拡大防止措置の実施によって、感染拡大を最小限に食い止め、人々の生命、健康及び生活、そして経済社会への影響を最小限に食い止めた国がある一方で、日本においては、
早期対策が徹底されなかったことにより、感染の拡大は食い止められず、現在、感染の急拡大により、関東、関西圏では、二度目の緊急事態宣言が発出されるまでの状況となっている。
気候変動や大気汚染による被害の問題も、新型コロナウイルスの流行による問題と、共通の性質を有している。すなわち、それは科学的知見に基づき早期の対策を講じないと、その被害がますます拡大するという面である。
加えて、気候変動の問題に関していえば、ＣＯ２の排出行為による被害は、
世界的に、かつ長期間かけて今後益々拡大していくおそれがあるところ、その被害は不可逆的なものとなり得る。
同時に、新型コロナウイルスの流行に伴う各国での社会活動の制限措置によって、特に発展途上国では大気環境（大気汚染物質の浮遊状況）の劇的な改善が見られたこともまた、広く報じられているとおりである。人間の活動による化石燃料の消費がいかに大気環境を汚染しているかということもまた、今回の世界的流行を契機に、再認識されるに至ったのである。
以上のような状況は、同じく人間の生命・健康、そして社会生活に著しい影響を与える気候変動や大気汚染の問題について、科学的知見に基づく早期対策
及び規制措置の必要性、そして政府がそれに主体的に取り組まねばならないことを示している。
⑶

２０５０年カーボンニュートラルの宣言と本件既に述べたとおり、ＩＰＣＣ１.５℃特別報告によれば、平均気温の上昇を１.
５℃に止めるために、ＣＯ２排出量を２０３０年には４５％削減し、２０５０- 7 -年までに排出を実質ゼロにする（追加的ＣＯ２排出量相当分の吸収源を増加させることが必要となる。カーボンニュートラルともいわれる）ことが必要とされている（甲Ｃ４）。
このようななかで、２０２０年１０月２６日、菅義偉首相は臨時国会での所
信表明において「２０５０年までに温室効果ガスの排出を全体としてゼロにする、すなわち２０５０年カーボンニュートラル、脱炭素社会の実現を目指す」と宣言し、グリーン産業を育成し、産業構造の転換を図っていくこと、そして、石炭火力に対する政策を抜本的に転換するとの方針を併せて明らかにした。２
０５０年の脱炭素は気候変動から人類が生き延びるために不可避であるが、同時に新たな経済成長の機会として世界がその動きを加速させている。
このような中、あらためて本件における被告の主張をみたとき、被告は、原
告らが、国際機関や国の研究機関、専門研究者らが作成した文書に基づき摘示
した地球温暖化の原因、地球温暖化による気候変動の影響の深刻さと将来予測、排出削減の必要性と程度等について、具体的な答弁ないし反論をしていないが、否認していないので、弁論の全趣旨からすれば、これらを争わないものと認定されることとなる。
その上で、前記の菅首相の２０５０年脱炭素宣言は、これまでの２０５０年
８０％削減では危険な気候変動を食い止めることはできないことを認め、世界の平均気温の上昇を産業革命前から１．５℃に止めるために、日本としてのより厳しい貢献を約束したものである。２０５０年脱炭素社会の実現に向けて、
２０３０年までに２０１３年比２６％削減するとの中期目標の見直し（引き上げ）も強く求められているところである。
本件アセスが行われたのは、２０１５年から２０１８年にかけてであるから、
２０５０年脱炭素宣言は基本的には背景事情の事後的な展開として位置づけられるものの、本件確定通知のなされた２０１８年当時における適正な環境配慮審査のあり方を判断するうえでの歴史的視点を提供している。つまり、２０１- 8 -５年から２０１８年当時においても、当時の科学的知見から、２０３０年２０１３年比２６％削減、２０５０年８０％削減目標は、日本が達成しなければな
らない国際公約であるとともに、国内における環境配慮審査の中核的な判断基
準をなすものであり、かつ、その達成は危険な気候変動の回避のためにクリア
すべき最低ラインという位置づけであって、科学的知見の充実と気候変動のさらなる悪化という当時から予測されていた事実の進展に伴い、より厳格な基準への見直しが求められていたことを裏付けるものである。
以下、かかる歴史認識のもとで、本件訴訟の訴訟要件の具備及び本件アセス手続の欠陥とそれを看過した環境配慮審査の違法性について整理する。

第２１

本件訴訟の訴訟要件についての国の主張に対する反論（総括）
確定通知の処分性について
被告は、本件において、確定通知がない場合に火力発電所の設置工事に係る工事計画の届出ができないことを認めつつ、それは確定通知に係る「事実上の効果」
であり、確定通知によって直接権利義務が形成され、権利義務の範囲が確定する
ものではないと主張する。
しかしながら、原告らが訴状及び原告ら準備書面（１）の第１において述べた
通り、電気事業法に基づく火力発電所の設置に係る手続は変更命令付届出制度となっているところ、事業者が当該火力発電所について、法や規則で直接規制された計画ではなく、環境影響評価書に対する経済産業大臣の確定通知によって「確定」した環境影響評価書に従った工事計画にする必要があり、確定通知は工事計画に取り込まれる事業者が遵守すべき環境保全措置の内容を確定させる意味を持つ。加えて、事業者は、発電所を設置した後は、確定した評価書に記載されているところにより、環境の保全についての適正な配慮をしてその当該火力発電所の設備（特定対象事業に係る事業用電気工作物）を維持し、及び運営しなければな
らないものであって（電気事業法第４６条の２０）、つまり確定評価書は、設置後、- 9 -運営上の環境配慮義務の内容を定める意味も持つ。そして、評価書の届出に対して経済産業大臣の応答の義務が明示されており、経済産業大臣は、評価書の届出に対して認定判断の結果を事業者に告知するものであるところ、ここれは、確定通知が経済産業大臣による権力的行為であることを明確に示している。
以上のとおり、経済産業大臣の事業者に向けた環境影響評価書の確定通知は、発電所が従うべき事業の環境面での内容ないし基準を最終的に公権的に確定させる意味を持ち、それは発電所設置時である工事計画届出時はもちろん設置後の運営のために遵守すべき事業者の義務を画すると同時に、監督機関である経済産業大臣に対しては、計画について変更命令を下すかどうかの基準を設定する意味を持つものである。経済産業大臣の確定通知により、事業者は、電気事業法に基づ
き、工事計画を届け出て工事に着工することができる法的地位を得るのであるか
ら、これは被告が主張するような単なる「事実上の効果」ではなく、電気事業者
が順守すべき基準が確定したことから生じる法的効果であって、その権利義務を確定するものである。
以上のことから、本件確定通知に処分性が認められることは明らかである。
２

原告適格について⑴

電気事業法に基づく環境影響評価手続と原告適格
ア

既に、訴状（５７頁～５９頁）及び原告ら準備書面（１）（７頁～２８頁）、
原告ら準備書面（４）において詳細に主張、反論しているとおり、電気事業
法は、評価書の確定に至るまでの環境アセスの手続を通じて、特定対象事業に起因する環境影響により健康・生活環境に係る被害を受けるおそれのある住民に対して、そのような被害を受けないという利益を個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含み、特定対象事業による環境影響を受ける住民については、第４６条の１７第２項による確定通知の取消訴訟について、原告適格を有するというべきである。
そして、本件確定通知の取消しを求める原告適格の判断は、電気事業法、- 10 -

環境影響評価法及び発電所アセス省令の根拠法令及び関係法令の定めから、関係地方公共団体とされる兵庫県、神戸市及び芦屋市に居住している者及び火力発電所の設置される場所から少なくとも周囲２０キロメートルの範囲の地域に居住や通勤通学している者については、法律上保護された利益を有しているといえ、原告適格があるといえる。
イ

その理由として、第１に、処分の根拠法である電気事業法４６条の２は、第１種事業にあたる石炭火力発電所等の環境影響評価については、環境影響評価法および電気事業法第２款の２の定めるところによるとし、手続的な特則以外に環境影響評価法の趣旨・目的等を修正するものではないから、環境影響評価法の趣旨・目的・基本構造は、電気事業法における環境影響評価手続にそのまま取り込まれて行政事件訴訟法９条１項に言う処分の根拠法の本
質部分を構成することを前提とする（大久規子教授保意見書、甲Ａ３６の５
頁参照）。

ウ

第２に、電気事業法３９条の事業用電気工作物の技術基準による公害防止（主として排出口での排出規制）による国民の健康保護と、環境影響評価法
による環境影響を受ける地域の環境負荷を基準とした環境影響評価手続における適正環境配慮審査による国民の健康保護とは、事業による環境影響を受ける住民の生命・健康という個別的利益を保護するための異なる手法に基づく独立した規制である。前者が住民の個別的利益保護、後者が環境保全という一般公益のみの保護という縦割の区分をしているとの被告の主張は、現に本件アセスが発電所アセス省令その他の規定に従って、人の健康や生活環境に影響をもたらす大気汚染物質等について上記範囲の住民への影響について
調査、予測、評価を行っていることからもありえないものである。
かかる国の主張に対して、大久保規子教授意見書（甲Ａ３６）は、①環境基本法が狭義の公害のみならず、個人の健康や生活環境に被害を生ずる地球環境問題も含めた「公害等」からの環境の保全を目的としていること、②環- 11 -

境法令において環境保全が目的とされている場合においては、基本的に人の健康保護・生活環境の保全も目的に含んでいると解することが、環境基本法の体系に適合した解釈であること、③環境基本法（２０条、８条１項）において、環境影響評価は、健康・生活環境被害の未然防止を目的に含む制度として位置付けられていること、④環境影響評価法１条および電気事業法１条には環境保全が目的として明記されており、環境の保全を目的として技術指針や発電所指針が定められていること、⑤環境影響評価手続においては、大気、水質等、個々人の健康・生活環境に直接影響を与える項目を調査・予測・評価の対象とし、環境保全上の支障がある場合等において当該事業に係る許認可等の拒否が可能な仕組みを確保していることを総合して、環境影響評価
法は，公害等の環境保全上の支障の防止を趣旨・目的に含み、個々人の健康・生活環境をも保護するものであるといえるとしている。
エ

第３に、この大久保意見からすれば、環境基本法１６条１項に基づき環境基準が定められているＰＭ２．５について、国民の健康の個別的利益が環境影響評価法の保護法益に含まれることは明らかである。ＣＯ２についても、
温室効果ガス等として基本的事項（乙３）で示されたうえで、発電所アセス
省令２１条１項２号および別表第二でＣＯ２が指定され（乙３）、同２３条１項２号別表７で排出量が予測、評価の対象とされているから、処分が、ＣＯ２に起因する温暖化による国民の生命・健康、生活環境に対する影響・被害の発生について考慮要素とし、保護の対象としていることは明らかである。

ウ

そこで、環境影響評価法がＣＯ２による影響についての住民の個別的利益についても保護しているかについて、行政事件訴訟法９条２項第２文に照らしてさらに検討すると、ＣＯ２の大気中濃度の上昇が気候変動を引き起こす
ことが科学的に明らかになり、すでに気候変動による人権への侵害と評価すべき被害が原告居住地を含めて各地で現実化していることから（原告ら準備書面（８）参照）、ＣＯ２は国民の生命・健康・財産に深刻な影響をもたらす- 12 -

物質であるといえる。
ＣＯ２の排出に関して原告らが有している「気候変動により生命・健康・財産を侵害されない権利ないし法的利益」は、その「内容と性質」上、人格権の中核をなすものであり、かつ、法令に違反した処分によってさらに進行する気候変動による国民の生活・健康・財産への影響は、着実にかつ不可逆的に悪化し深刻化する性質・態様・程度のものであるから（原告ら準備書面（６）、オランダ最高裁判決（甲Ｃ４４の１、２）参照）、かかる権利ないし法的利益を公益一般に吸収させ、個別的利益性を解消させることはできない。
およそ大気は、個人が生命・健康・財産に対する影響を個別具体的に受ける共益的な空間に存在する具体的な物質の集合体であり、『「個々の利益の集合
体ないし総合体」としての「集団的利益」なのであるから，そこに「個人的利益」が内含されていることは，むしろ当然のこと』（最大判平成１７年１２月７日民集１０巻２６４５頁、藤田宙靖裁判官の補足意見）と考えるべきである。
オ

第４に、火力発電所を設置する場所の少なくとも周囲２０キロメートルの範囲については、発電所アセス省令１６条に基づき大気汚染物質（それ自体として環境アセスの対象となるほか、ＰＭ２．５の大気中の二次生成にも影響する硫黄酸化物、窒素酸化物、石炭粉じん等を含む）による人の健康等に対する影響が類型的に一定程度認められる範囲と解することができるから、
ＰＭ２．５による汚染は同条に基づき、またＣＯ２による影響は、人の生命・健康といった個別的利益を侵害するものであるから、それぞれ原告適格が認められるべきである（原告ら準備書面（４）１２頁）。

⑵

本件で原告らが原告適格を有すること
ア

原告ら各人の法律上保護された利益については、準備書面（４）（１４頁～１６頁）において述べたが、改めて、本件火力発電所から２０キロメートルの範囲について図示したうえ、原告らの居住地を示した（甲Ｄ２６、甲Ｄ２- 13 -

であるゆえに、原告全員が特定対象事業により環境影響を受ける者として原告適格を有すると主張するところ、上記のとおり原告の一部については、被害を受ける危険性が特に高いことが上記のハザードマップから証明できる。
また、原告らの年齢についてついても甲３０に示したとおりであるが、酷暑による熱中症については、特に高年齢者、低年齢者が発症しやすく、リスクが高い。神戸地域でも温暖化と関係が見られる熱中症が増加していることは従前主張、立証してきたとおりであるが、甲３０に〇をした者については、
特に温暖化による熱中症の増加による被害を受けるリスクが高い。
このように、原告らは、いずれも大気汚染、そして地球温暖化による被害を受けるおそれがあり、かつ、その危険を強く懸念しており、本件において確定通知の取消しを求めているのである（原告
原告の陳述書・甲２３、原告の陳述書・甲２２、の意見陳述書・甲２４、原告の意見陳述書・甲２５も参照）。
ウ

以上の原告ら各人の住所地、新設発電所からの距離、想定される被害について、表にまとめたものが甲３０である。
以上より、原告ら全員に、大気汚染、地球温暖化のいずれとの関係でも、本件確定通知の取消しを求める原告適格が認められるといえる。

３

訴えの利益について
第１項においても触れた通り、電気事業法第４６条の２０は、特定事業者に対して、環境の保全についての適正な配慮をしてその特定対象事業を実施するとともに、確定評価書に記載されているところにより、環境の保全についての適正な配慮をしてその特定対象事業に係る事業用電気工作物を維持し、及び運用しなければならない法的義務を課している。
本件において確定評価書（本件評価書）が違法であるものとして確定通知が取り消された場合、電気事業法第４６条の２０に基づいて事業者（コベルコパワー
神戸第二）が負う環境配慮義務の内容は、新たに確定された評価書に基づいて変- 15 -

更されることとなるところ、これによって、同社が負う環境配慮義務の内容が変更されることとなる。
これに伴い、新設発電所の建設・稼働によって被害を受ける原告らの利益にも影響が及ぶのであるから（本件の主たる争点との関係では、新設発電所から排出される大気汚染物質の排出量が減少する、ＣＯ２の排出が減少することにより原告らへの権利侵害が除去または低減される）、原告らには、本件確定通知の取消を求める利益がある（以上について、訴状を参照）。

第３１

環境影響評価書に基づく適正環境配慮審査の違法性の判断の総論的枠組み
電気事業法における適正環境配慮審査
電気事業法４６条の２は、第１種事業にあたる石炭火力発電所等の環境影響評

価については、環境影響評価法および電気事業法第２款の２の定めるところによるとする。そして許認可にかかる横断条項である環境影響評価法３３条の特則にあたる電気事業法４６条の１７第１項による変更命令の要否の判断は、①

提出された環境影響評価書を資料として、②

環境の保全についての適正な配慮がなされているか否か、③

変更命令が特に必要かつ適切であるか、④

変更命令を（現時点で）発出するか否か、という判断に分解され、その中心は②の適正環境配慮審査である（準備書面（２）１２頁以下）が、①の適正さ（適法な手続を履践したうえでの内容的な妥当性）
が前提である。
また、少なくとも周辺住民の生命・健康に関する適正環境配慮を欠く場合においては、③の変更命令が適切になされることが必要であり、適正環境配慮を欠くと判断しつつ何もしないという行政裁量はありえず、かつ、変更命令の発出可能期間がわずか３０日であってその期間を過ぎるともはや環境影響評価書の内容の変更を法的に強制することが不可能となることからすると、④における時の裁量- 16 -

や行政指導などの他の手段選択の裁量もありえないというべきである。
２

裁量判断の司法判断の枠組み――

判例

適正環境配慮審査については、電気事業法も、あるいは環境影響評価法３３条
もその判断基準を明らかにしていないから、裁量判断の性質を有する。裁量判断についての司法判断の枠組みの基本としては、都市計画事業（鉄道事業認可）の違法性が争われた最判平成１８年１１月２日民集６０巻９号３２４９頁（小田急事件）に基づくことに争いはない（原告ら準備書面（６）６頁）。
すなわち、基礎とされた重要な事実に誤認があること等により重要な事実の基礎を欠くこととなる場合、又は、事実に対する評価が明らかに合理性を欠くこと、判断の過程において考慮すべき事情を考慮しないこと等によりその内容が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限り、裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとして違法となる、との枠組みである。
ただし、本件は、都市計画事業認可にかかる事案ではなく、環境影響評価における適正環境配慮審査の事案であるから、環境影響評価法に基づく環境影響評価
書等について、環境影響評価法３３条における適正環境配慮審査を行った事例である東京地判平成２３年６月９日訟務月報５９巻６号１４８２頁（新石垣空港設
置許可処分取消請求事件）が示した判断枠組みが参考となる。すなわち、「免許等を行う者が環境配慮審査適合性を認めて当該免許等を付与した判断が違法であるというためには、少なくとも、確定評価書等に基づき当該対象事業につき環境配慮がされるものであるとしたその判断が事実の基礎を欠き又は社会通念上著しく妥当性を欠くことが明らかであるなど、免許等を行う者に付与された裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものであることが明らかであることを要する・・・」「当該対象事業につき環境配慮がされるものであるかどうか（環境配慮審査適合性）を審査するには、外部手続を含む環境影響評価手続の結果（環境影響評価の結果）が環境配慮の観点から合理的であるかどうかを審査する必要があり、そのためには当該結果が確定されるに至るまでの外部手続を含む環境影響評価手続の- 17 -

過程について検討する必要があるから、この過程の検討も以上のような観点から司法審査の内容に含まれることになる。」
ことに「環境影響評価手続の過程において手続上の瑕疵のために環境影響評価を左右する重要な環境情報が収集されずにそのまま環境影響評価の結果が確定された場合等には、免許等を行う者による環境配慮審査適合性が認められるとの判断が違法とされる余地があるものと解される。」との判示事項が参照されるべきである（原告ら準備書面（２）１４頁）。これは後述する計画段階配慮手続における燃料種比較の欠如にも及ぶ考え方である。
３

環境影響評価にかかる基礎的事実の調査、予測における留意点⑴

環境影響評価とは、当該事業の環境要因の環境への影響の調査・予測・評価を行うことであること
環境影響評価法及び火力発電所に関する環境影響評価に係る電気事業法第４６条の２以下によれば、火力発電所設置に際しての「環境影響評価」とは、「環境の構成要素に係る項目ごとに調査、予測及び評価を行うとともに、これらを行う過程においてその事業に係る環境の保全のための措置を検討し、この措置が講じられた場合における環境影響を総合的に評価することをいう」（環境影響評価
法第２条第１項及び電気事業法第４６条の２）（被告第６準備書面３６～３７頁
も参照）。
発電所アセス省令はその運用指針であり、環境影響評価法と整合的に運用されなければならない。
⑵

発電所アセス省令では、予測及び評価において、選定項目ごとに、客観的、科学的に検討を行うとしていること
ア

特定対象事業特性、特定対象地域特性の把握
発電所アセス省令第２０条では、「特定対象事業に係る環境影響評価の項目
並びに調査、予測及び評価の手法を選定するに当たっては、計画段階配慮事項の検討経緯等について整理した上で、当該選定を行うに必要と認める範囲内で、- 18 -

当該選定に影響を及ぼす特定対象事業の内容（以下、特定対象事業特性）並びに対象事業実施区域及びその周辺の自然的社会的状況（以下、「特定対象地域特性」）を把握するものとする。」としている。
特定対象事業の内容とは本件では石炭火力事業であり、主要な環境要素は大気汚染物質及びＣＯ２である。特定対象地域特性にいう対象地域とは、火力発電事業による大気汚染物質の拡散による健康影響が懸念される地域であり、少なくとも本件環境アセスにおいて関係地域とされた神戸市と芦屋市にあたる。
ＣＯ２の大量かつ継続的な排出の影響は関係地域にも及ぶ。
イ

環境影響評価項目の選定における基本的考え方
発電所アセス省令２１条は、「当該特定対象事業に伴う影響要因が当該影響要因により影響を受けるおそれがある環境要素に及ぼす影響の重大性について客観的かつ科学的に検討することにより、次の各号に掲げる発電所の区分に応じ当該各号に定める別表備考第二号に掲げる一般的な事業の内容と特定対象事業特性との相違を把握した上で、当該一般的な事業の内容によって行われる特定対象事業に伴う当該影響要因について当該別表においてその影響を受けるおそれがあるとされる環境要素に係る項目（以下「参考項目」という。）を勘案しつつ、前条の規定により把握した特定対象事業特性及び特定対象地域
特性に関する情報を踏まえ、当該選定を行うものとする。」としている。
発電所アセス省令第２１条１項２号別表２においては、大気汚染物質については「環境の自然的構成要素の良好な状態の保持を旨として調査、予測及び評価されるべき環境要素として大気質があげられ、ＳＯｘ、ＮＯｘ、浮遊粒子状物質、粉塵等があげられている。また、温室効果ガスのうちＣＯ２が「環境への負荷の量の程度により予測及び評価されるべき環境要素」とされている。そして、施設の稼働によるこれらの大気汚染物質及びＣＯ２の排出が「環境要因」
である。

ウ

調査、予測及び評価の方法- 19 -

発電所アセス省令第２２条は、調査、予測及び評価の手法の選定の基本的考え方として、「選定項目ごとに選定項目の特性及び特定対象事業が及ぼすおそれがある環境影響の重大性について客観的かつ科学的に検討を行い 、次の各号に掲げる選定項目の区分に応じ、それぞれ当該各号に定める手法について、次条から第二十六条までに定めるところにより選定して行うものとする。」と
定め、大気質に関しては同上第 1 項第 1 号で「人の健康、生活環境又は自然環
境に及ぼす環境影響を把握する方法」を掲げ、同条第５条第３項第１号に掲げる同条第１項６号では、「温室効果ガス等に関してはそれらの 発生量その他の環境への負荷の量の程度を把握 する方法」と規定している。
４

環境影響評価手続固有の判断基準⑴

環境法の法体系と環境配慮義務の内容
ア

環境影響評価法は、上位法である環境基本法１９条による国の環境配慮義
務を前提に、その義務を遂行する具体的制度の１つとして環境基本法２０条に基づき制定され、改正されてきたものである（北村善宣「環境法」（第５版）
３１４頁～３１５頁、２８８頁）。
すなわち、環境影響評価法は、国が環境配慮義務を負うことを前提に、事業者に対して事業の実施にあたって環境影響評価手続を通して事業による環境への影響を調査、予測、評価させる中で、自主的に環境負荷を事業者が実行可能な最大限の範囲で低減すること（基準クリア型ではなくベスト追及型）
を誘導する（事業者による自主的配慮＝セルフコントロール）。他方、環境配慮義務を負う国がそのプロセス（手続規制）を経た環境影響評価書と許認可権を有する主務大臣の意見書を資料として、事業者により適正な環境配慮がなされているかどうかを審査してそれを許認可という行政決定に反映することで、環境配慮の実効性を担保する制度である（実体規制としての行政の環境配慮審査義務、以上につき北村善宣「環境法」第５版、３０４頁参照）。そのため、国による適正環境配慮審査が無内容ないし不適切であれば、環境影- 20 -

響評価手続自体が履践すればいいだけの形式手続に堕し、事業者による自主的配慮は空洞化するとともに、環境保全の実体的な効力なき許認可が通常化してしまうのである。
したがって、経済産業大臣の裁量権は、国の環境配慮義務の適正な行使の範囲内でなければならない（国が負う環境配慮義務による統制）。
イ

国が負う環境配慮義務の内容は、憲法が保障する基本的人権の保護と国の国際的義務の遵守の両面から規定される。
まず環境基本法１９条の国の環境配慮義務には、憲法１３条が「生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする。」とし、それを受けて環境基本法１条が国民の健康で文化的な生活の確保に寄与することを目的としていること、同１４条が基本的施策として、「人の健康が保護され、及び生活環境が保全され、並びに自然環境が適正に保全されるよう、大気・・その他の環境の自然的構成要素が良好な状態に保持されること」としていること、
同１０条に依拠して制定された環境影響評価法１条が国民の健康で文化的な生活の確保に資することを目的としていること、からすれば、国民の生命・健康が侵害されない環境（生活環境を含むがそれに限定されない）を保全する義務が当然に含まれている。
気候変動は、すでに気候危機と呼ばれるようになり（上述の衆参両院による気候非常事態宣言参照）、単なるリスクではなく現実化し深刻化しており、国による気候変動の悪化の放置は人権侵害と認識されるようになったのである（気候変動を人権侵害と規定するオランダ最高裁判決について原告ら準備書面（６）１８頁以下、甲Ｃ４４の１、２参照）。
本件適正環境配慮審査が行われた２０１８年においても基本的には十分な科学的知見が提供されていたから、国の２０１８年当時の環境配慮義務の内容には、深刻化する気候変動のさらなる悪化から国民の生命・健康・財産- 21 -

を守ることが含まれていたものである。
ウ

国の環境配慮義務は国がパリ協定の当事者として国際的に負う義務の国内的効力によっても規定される。すなわち、パリ協定上の締約国による国別削減目標の制定と提出とその誠実な実施は国際的義務である（原告ら準備書面（６）１３頁）。日本が当初ＩＮＤＣ（自国が決定する貢献にかかる約束草案）
として国際的に公表した２０３０年２６％、２０５０年８０％の削減目標は、
２０１８年当時において、パリ協定下でのＮＤＣ（自国が決定する貢献）として最低線を画する意味を有していた。かかる国際的公約は、パリ協定の批准に伴う国内的効力の発効を通じて、国内における国の環境配慮義務の履行上の基準となるという意味で、環境配慮義務の内容に取り込まれたものである（同１３頁～１４頁、なお、ダム建設のための収用裁決の取消訴訟において、Ｂ規約（市民的及び政治的権利に関する国際規約）２７条および憲法１３条に基づき、アイヌ文化に対する十分な配慮義務があることを認めた札幌
地判平成９年３月２７日判時１５９８号３３頁・二風谷ダム事件参照）。

エ

以上の結果、少なくとも、２０１８年当時に決定していた２０３０年２０１３年比２６％削減および２０５０年８０％削減は、単なる政策目標ではな
く、国が人権保護とパリ協定に基づく環境配慮義務の内容となっていた。そして環境配慮義務に沿った適正環境配慮審査を行うことは当然であるから、その審査基準に上記削減目標が少なくとも黙示的に組み込まれなければならない。

⑵

審査基準についてア

審査の一般的在り方
適正環境配慮審査は、「環境の保全についての適正な配慮」の有無を審査するものであるから、いかなる環境を保全すべきかというあるべき環境の判断
基準（環境目標基準）と、その環境に対する事業活動による負荷を低減するための事業者による環境保全措置がどのような場合に適正といえるのかとい- 22 -

うあるべき事業者の保全措置（事業者の環境保全措置の適正基準）の双方に関する判断基準があるはずである。
そして、⑴のとおり、２０３０年２６％削減と２０５０年８０％削減目標
は、中・長期的なあるべき環境についての国の環境配慮義務の内容となり、
環境目標基準として具体化する。また、事業者の環境保全措置の適正基準は、
上記環境目標基準に対する科学技術的な十分な整合性である。しかも環境影
響評価は、当該施設の環境への影響の調査、予測、評価を行うものであるか．．．．
ら、施設単位での環境目標基準との十分な整合性が求められる。当該施設からの排出が環境目標基準と抵触する際に、その補填を他の施設からの排出抑制により調整することは、恣意的であることはもちろん、排出削減コストを負担しない不遵守者に競争上の優位性をもたらすことで排出者全体の遵守へのインセンティブを欠くことになり、環境目標基準の達成は不可能になる。
さらに、国がその合理的関連性を判断する際には、個別事業者の排出の時
間的な総和（３０年以上にわたる排出継続）と空間的な総和（国が了知している長期的な排出総量への影響が大きい新設石炭火力発電所の規模と総数と計画や営業の進展度）をも考慮しなければ、国としての環境目標基準の達成に対する個別施設の排出の整合性を判断することはできないはずである。
ちなみに、廃棄物処理法１５条の２第２項は、新規の産業廃棄物処理施設の設置によって、地域においてごみ処理施設の過度の集中が生じ大気環境基準の確保が困難となると認めるときは、設置許可をしないことができるとするが、これは、環境基準の達成という環境目標基準に照らして、廃棄物処理
施設の集中地域へのさらなる環境負荷の追加という累積的影響を考慮して、設置許可に生活環境保全上必要な条件を付けるか（同４項）、究極の場合には不許可とすることができるとするものであり、環境目標基準達成との整合性をもたせているものである。
したがって、ＣＯ２の排出についての累積的影響をも考慮したうえで、環- 23 -

境目標基準と整合する環境保全措置の適正評価を行うことは、環境配慮審査の本質上当然である（原告ら準備書面（１６）にて触れた米国連邦地裁判決（甲１２５の１、２）参照）。
イ

本件アセスの審査基準としての審査指針
本来、行政庁は裁量審査における審査基準を定めなければないところ（行政手続法５条）、本件アセスにおいては、「環境影響評価方法書、環境影響評
価準備書及び環境影響評価書の審査指針」（甲Ａ８）がその基準となる。
ただし、審査基準は、処分の根拠法ならびに当該処分に直接関連する諸法
規との整合性が必要であり、３項で述べた発電所アセス省令等と整合的に解釈・運用されなければならない。
さらに、関連する諸法規には、処分の根拠法の上位法たる環境基本法やパリ協定も含まれるから、その下での環境配慮義務にそって、発電所アセス省
令等の手続指針や審査指針が解釈・適用されなければならない。

ウ

審査基準の見直し
しかも、審査基準については、科学的知見の進展や内外の法的制約の変遷、さらには環境をめぐる状況の変化に伴って、適時適切に見直しを行い、改定がなされるべきである。
この点、原告ら準備書面（６）８頁以下において、最判平成１６年４月２７日筑豊じん肺国家賠償事件等において、被害の進展や科学技術の発展に応じて適時適切な規制制定権を行使しなかったこと等が違法とされていることを指摘した。
この点、国は、抗告訴訟である本件と国家賠償事件とでは事案を異にすると批判するが、そもそも損害賠償との関係で規制権限行使の作為義務が発生するのであれば、その時点での権限不行使は違法となるところ、違法にもかかわらず権限の発動が許されないとなれば、特に生命・健康については一度失われると回復不能ないし困難な損害である以上、事前抑止こそが求められ- 24 -

るにも関わらず、それが不可能となり妥当ではない（違法同一性、宇賀克也「行政介入請求権と危険管理責任」「行政法の新構想 III

行政救済法」有斐閣、２００８年（甲Ｄ３１）。２５７頁以下、特に２７２頁参照）。
実際に、福岡高判平成２３年２月７日判時２１２２号４５頁は、産業廃棄物処分場による生活環境上の支障のおそれからの措置命令の義務付け訴訟において、上記最判らの規制権限発動についての適時適切論を引用したうえで、措置命令の発出を義務付けている。
⑶

まとめ
以上をまとめると、経済産業大臣の裁量判断は、第１に憲法１３条（国民の生命・健康という人権）とパリ協定によって規定される環境基本法１９条の環境配慮義務によって規定され、環境配慮義務違反があれば裁量権の濫用となる。
第２に、環境配慮義務は、電気事業法が組み込む環境影響評価法の経済産業大
臣の適正環境配慮審査において、２０３０年と２０５０年の国のＣＯ２の削減
義務を環境目標基準とし、かつそれへの適合性を事業者の環境保全の適正判断基準として具体化し、裁量判断を統制する。第３に、電気事業法のもとでの発電所アセス手続は、パリ協定や環境影響評価法の趣旨に沿って運用される必要があり、計画段階配慮手続における事業の重要な選択肢の検討の欠如や、環境影響の調査、予測、評価における手続違反は裁量権濫用につながる。第４に、裁量判断の判断基準たる審査指針は、国の環境配慮義務を反映して上記環境目
標基準とそれへの整合性を組み込んで解釈適用されなければならず、不合理な解釈適用は裁量権の濫用につながる。また、「東京電力の火力電源入札に関する関係局長級会議取りまとめ」（２０１３年４月２５日、以下「局長級とりまとめ」という。）は、審査の基準たる機能を果たしているところ、その不合理性は裁量権の濫用につながる。第５に、発電所アセスのための基準はパリ協定や科学的知見の発展にあわせて適時適切に改定されなければならず、その作為義務に反して放置された規定のままなされた手続による重要な環境情報の欠如は裁量権- 25 -

の濫用となる。
以上を前提にしながら、第４においては、燃料種の比較検討を欠いていることの違法性についてあらためて整理し、第５、第６においては、ＰＭ２．５、地球温暖化の論点に関して、被告第６準備書面への反論も含め詳細な主張を述べることとする。

第４１

燃料種の比較検討を欠いていることの違法性
はじめに本件において、原告らは、温室効果ガス等が計画段階配慮事項とされていないことや、燃料種に係る複数案（代替案）の比較検討が行われていないことの違法性を、訴訟提起時から一貫して主張してきた。
原告らの主張については、基本的には原告ら準備書面（１３）において詳細に記載したとおりであるが、被告は、第６準備書面において反論を述べるところ、
以下においてはこれに対する更なる反論を加えるとともに、主張内容を総括する。
２

計画段階配慮事項としなかったことに係る被告の主張への反論⑴

被告は、計画段階配慮事項の選定に関しては、特定対象事業に伴う当該影響要因について影響を受けるおそれがあるとされる環境要素に係る項目（発電所
アセス省令２１条）であっても、「配慮書事業特性及び配慮書地域特性に関する情報」を踏まえた結果、「当該第一種事業に伴う環境影響を及ぼすおそれがある
要因・・・により重大な影響を受けるおそれがある環境要素」に当たらなけれ
ば、これを計画段階配慮事項に選定する必要はないと主張する。そして、被告は、「類似事例により、火力発電所設備については、エネルギー効率がより良い
高性能な発電設備を設置することにより、温室効果ガスが低減される」、そして神戸製鋼が「最新鋭の発電設備であるＵＳＣを導入することにより発電電力量
当たりの二酸化炭素を低減し、環境への影響を低減することが可能である」として、温室効果ガス等を計画段階配慮事項に選定しなかったことは不合理では- 26 -

ないと主張している。
⑵

ところが、以下の通り、上記の反論は全く的外れなものである。
まず、被告が指摘する「配慮書事業特性及び配慮書地域特性に関する情報」
を踏まえたとき、この「配慮書事業特性」に関しては、石炭火力発電はＣＯ２（及び大気汚染物質）を大量に排出するという点について争いはない上、「配慮
書地域特性」に関していえば、地球温暖化に係る被害は世界規模で生じるもの
ではあるが、本件の事業実施区域や関係地方公共団体（神戸市、芦屋市）においても地球温暖化に伴う著しい被害が生じることについては、原告ら準備書面（８）において整理したとおりである。
そして、「類似事例により、火力発電所設備については、エネルギー効率がよ
り良い高性能な発電設備を設置することにより、温室効果ガスが低減される」との主張に関しては、再三指摘してきたとおり、「石炭火力発電」の中での発電方式を最新鋭のものにしたところでＣＯ２排出が削減される程度は、天然ガス
火力による場合などと比較するとごくわずかであること、加えて、新設発電所について超々臨界圧（ＵＳＣ）によることが計画されていたとしても、本件発電所の発電効率は４３％（発電端・高位発熱量）にすぎず、ＣＯ２の排出原単位は０．７６ｋｇ－ＣＯ２／ｋＷｈにも達することも従前から主張してきたとおりである。
そればかりか、被告は、事業者である神戸製鋼が「最新鋭の発電設備である
ＵＳＣを導入することにより発電電力量当たりの二酸化炭素を低減し、環境への影響を低減することが可能である」と言明したことも根拠としているが、原告ら準備書面（１３）においても指摘したとおり、環境省も指摘するように、
計画段階配慮事項は、地域特性及び事業特性に基づき、施設の位置・構造等にかかる代替案との比較検討が必要である項目として選定されるべきもの であって、何らかの効果的な環境保全措置を講じることをもって計画段階配慮事項の選定が適切になされたということにはならない （甲Ａ４０。被告からは、こ- 27 -

の指摘に関しても何ら反論がなされていないところである）。
あらためて指摘しておくと、計画段階配慮事項は、環境アセスを実効性のあるものとするために、「配慮書事業特性及び配慮書地域特性に関する情報」を踏まえて選定されるものであるところ（被告も認めるとおりである）、新設発電所
は、その事業特性上、ＣＯ２・大気汚染物質を著しく多量に排出する石炭火力発電であり、かつ、３０年もの長期間にわたって稼働が予定されている計画であった。かつ、配慮書段階において、事業者が一方的に環境保全措置を講じると言明していることはそもそも計画段階配慮事項に選定しないことの根拠とならない上、加えて、言明されている環境保全措置については環境影響を低減する程度が極めて低いものであった。
⑶

以上のことからすれば、被告の主張は配慮書手続の趣旨や関係規定の適用をおよそ誤ったものである。

３

燃料種に係る複数案を検討しなかったことに係る被告の主張への反論⑴

被告は、発電所アセス省令３条１項の規定ぶりからは、同項は「発電設備の構造」「発電設備の…配置」「第一種事業を実施する位置」または「第一種事業の規模」のいずれかについて複数案の検討を義務付けたにとどまり、その他関係法令においても、燃料種はもとより、「発電設備の構造」について必ず複数案を検討すべきことを義務付けた規定はなく、原告らの主張が前提を誤っていると主張する。
ところが、少なくとも発電所アセス省令第３条１項においては、「発電設備の構造」も複数案検討の対象とされているところ、同項は、「構造等に関する複数案」を「適切に示す ものとする」と規定している上、同２項においては、「第一種事業を実施しない案」（ゼロ・オプション）を含めた検討が現実的であると認められる場合には、当該案を含めるよう努めるものとするものとされていることも既に述べた。

⑵

準備書面（１３）において詳述した通り、複数案の設定としては、実効性の- 28 -

ない複数の案を示して検討を行ったところで何ら環境アセスの目的に沿った予測・評価及び環境保全措置の検討が行えるものではなく、配慮書事業特性を踏まえた「実質的意味のある複数案」が検討されねばならない。発電所アセス省
令第３条１項において複数案を「適切に示す」ものとされていること、そして同条２項においてはゼロ・オプションを検討すべき場合すらあることが明示されていることは、その表れである。
被告の主張するような、何ら配慮書事業特性等を踏まえず「何かの複数案検討さえしておけばよい」というような前提に立つならば、比較検討したところで環境負荷の低減の余地の低い事項のみ比較検討を行うことで、環境負荷の面からより重要であり、かつ比較検討について実質的意味のある事項について比較検討を行うことを回避することがまかり通ることになり、配慮書段階で複数案検討を義務付けた法の趣旨を没却するものとなる。
以上のことからすれば、被告の主張については、何ら法の趣旨を踏まえない、
環境アセスを骨抜きにするような独自の解釈であって、何ら根拠がない。
４

燃料種に係る複数案を検討しなかったことの違法性⑴

原告らの主張について
原告らは、本件アセスにおいて計画段階配慮事項とすべき事項を計画段階
配慮事項にしなかったことの違法性を主張し、①本件アセスで「温室効果ガス等」を計画段階配慮事項としていないこと、また②本件アセスでＰＭ２．５を
計画段階配慮事項としていないことの違法性をそれぞれ指摘してきた（原告ら
準備書面（１３）ほか）。
また、上記と関連するが、配慮書段階において燃料種に係る複数案を検討していないこと（燃料種の比較検討をしていないこと）、またその後（準備書段階）
においても何ら燃料種に係る比較検討が行われてこなかったことの違法性を一貫して主張してきた（訴状、原告ら準備書面（２）、原告ら準備書面（１３））。
これらの点については、原告ら準備書面（１３）において詳細に整理し、ま- 29 -

た島村教授の意見書（甲Ａ３７）その他の関係証拠によって具体的に立証した
ところであるため、あらためて詳細な主張を引用することはしないが、燃料種の比較検討を欠いたことによる違法性は、大きく分けると以下の２点に整理することができる。
⑵

手続的違法
１点目は、本件アセスにおいて、環境影響評価法及び電気事業法及び関係規則に基づき規定される配慮書手続そのものとして、行われるべき適切な計画段
階配慮事項の設定及び複数案検討が行われなかったという手続的違法である。
この手続的違法については、訴状及び原告ら準備書面（５）においても述べたが、本書面の第７においてもあらためて整理する。

⑶

実体的違法
ア

――

経済産業大臣の裁量権の逸脱

２点目は、本件アセスにおいて、温室効果ガス等及びＰＭ２．５が計画段
階配慮事項に選定されず、燃料種に係る複数案の検討が行われなかった結果
として、本件アセスにおいて経済産業大臣が裁量権を逸脱する判断を行ったという実体的違法である（裁量権の逸脱を基礎づける事実）。
第３において整理したとおり、経済産業大臣が本件確定通知をなすにあたり、基礎とされた重要な事実に誤認があること等により重要な事実の基礎を欠くこととなる場合、又は、事実に対する評価が明らかに合理性を欠くこと、判断の過程において考慮すべき事情を考慮しないこと等によりその内容が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合、確定通知は、裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとして違法となる。そして、同じく第３において整理したとおり、確定通知にあたっての判断（変更命令を要するか否かの判断）にあたっては、①提出された環境影響評価書を資料として、②環境の保全についての適正な配慮がなされているか否かを判断する（適正環境配慮審査）ものであるが、これにあたっては、①の適正さが前提となる。

- 30 -

イすなわち、適正配慮審査が適切に行われるためには、評価書において、各
環境影響評価項目について、適切な調査・予測・評価が行われていることが大前提となるところ、本件においては計画段階配慮事項とすべき事項が配慮事項とされず、燃料種の比較検討も行われなかった結果、原告ら準備書面（１３）において詳述したとおり、石炭火力発電所であり、かつ、その規模や稼働予定年数を踏まえたとき、ＣＯ２排出（地球温暖化）及び大気汚染物質（ＰＭ２．５など）の排出によって環境に著しい影響を与えること、そして燃料種を変更すれば環境影響は著しく低減することが何ら評価書に記載されなかった。これによって、経済産業大臣においては、本件ではもっぱら新設発電所を「石炭火力発電」によって設置・稼働することを大前提として、その枠内で微々たる環境保全措置を取ることをもって「環境の保全について適正に配慮」するものと判断しているのである。
燃料種による違いは、本件で繰り返し主張してきた通り、例えば天然ガス
火力との比較による場合、ＣＯ２の排出量については約２倍もの莫大な差異があり、大気汚染物質については天然ガスであればＳＯｘ・ばいじんはほとんど排出されず、ＮＯｘの排出量も３分の１程度と劇的に少なくなる（訴状４２頁の表も参照）。この点は、規模が大きく、かつ著しく稼働期間が長い本件の新設発電所においてはなお一層顕著となる。これらの事実については、
重大な環境影響を与え得る火力発電所に係る環境アセスにおいて、変更命令の要否に係る判断にあたり経済産業大臣が当然に「考慮すべき事実」であるが、燃料種の比較検討を怠ったことで事業者である神戸製鋼が評価書への記載を欠いたことにより、本件では何らこれらの事実が考慮されず、結果として経済産業大臣の検討過程は「判断の過程において考慮すべき事情を考慮しない」ものとなった結果、新設発電所に係る事業が環境の保全について適正に配慮しているという、社会通念に照らし著しく妥当性を欠く判断がなされたのである。

- 31 -

ウ

以上のとおり、計画段階配慮事項で選定すべき事項を選定せず、燃料種の比較検討を欠いたことにより、評価書に対する変更命令の要否の検討に際して、経済産業大臣が考慮すべき事実（本件であれば、適切に比較検討すれば、他の燃料種による場合に比べて石炭火力によることが著しく重大な環境影響を及ぼすこと）が考慮されず誤った判断がなされたものである。
このように、燃料種の比較検討を欠いたことは、本件における経済産業大臣の裁量逸脱を決定的に基礎づける事実の一つである。

第５１

ＰＭ２．５について
被告の主張
被告は、
「本件通知が行われた当時、ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法として確立したものは存在しなかったこと」（被告第６準備書面５頁）、「本件事業者が、本件評価書において、ＰＭ２．５による環境への負荷を低減させる措置を講じる
ことなどを言明していたこと」（被告第６準備書面９頁）を理由に、本件発電所の設置事業は、「ＰＭ２．５関係において、『環境の保全についての適正な配慮がなされる』ものであるとした経済産業大臣の判断に、裁量権の範囲の逸脱又は濫用はない」（被告第６準備書面１０頁）と主張する。
２

原告らの反論
しかし、①ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法として確立したものが存在しなかったこと、②事業者がＰＭ２．５による環境への負荷を低減させる措置を講じることなどを言明したことは、環境保全について適正な配慮がなされていたことの論拠とならない。以下、被告が主張する予測及び評価手法の確立、事業者の言明に理由がないことを詳説する。

３

予測及び評価手法の確立に対する反論
⑴

総論
被告は、
「本件通知が行われた当時、ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法とし- 32 -

て確立したものは存在しなかった」（被告第６準備書面５頁～９頁）と主張する。
しかし、本件では、事業者は、ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法が国が主張するレベルで「確立」していなかったとしても、すでに各国で実施されている手法がある限りにおいては、ＰＭ２．５の環境影響評価を実施しなければならない。その理由は、以下の通りである。
⑵

施策の基本理念への適合
ア

環境基本法１４条、６条、４条
第１に、予測及び評価手法が「確立」していないことを理由にＰＭ２．５の環境影響評価の実施を一切求めないことは、各種施策の基本理念への適合を求めた環境基本法１４条、６条、４条などに反する。
すなわち、環境基本法１４条は、「この章に定める環境の保全に関する施策の策定及び実施 は、基本理念にのっとり 、次に掲げる事項の確保を旨として、各種の施策の有機的な連携を図り つつ総合的かつ計画的に行わなければならない」（下線部強調）と定める。「この章に定める環境の保全に関する施策の策定及び実施」とは、環境基本法の「第二章」「環境の保全に関する基本的施策」に規定された施策であり、「第三節

環境基準」、「第五節

る環境の保全のための施策等」などが含まれる。
「第五節

国が講ず

国が講ずる環境の保全のための施策等」には、「第二十条」「環境影響評価の推進」が規定されている。
前記環境基本法１４条によれば、環境基本法「第二章」に係る各施策は、「基本理念にのっと」る必要がある。「基本理念」とは、「第三条に定める環境の保全についての基本理念」（６条）を意味する。「第三条」は、環境基本法３条（環境の恵沢の享受と継承等）、同４条（環境への負荷の少ない持続的発展が可能な社会の構築等）、同５条（国際的協調による地球環境保全の積極的推進）を指す。環境影響評価制度は、環境基本法第２章に定める「環境の保全に関する基本的施策」に位置することから、環境基本法３条ないし５条- 33 -

が定めた「基本理念」に適合するよう策定、実施されなければならない。
基本理念のうち、環境基本法４条は、「科学的知見の充実の下に環境の保全
上の支障が未然に防がれること」を求める。同文言は、環境基本法の解説［改訂版］１４９頁（平成１４年、ぎょうせい）（甲Ｂ２６）によれば、「環境の保全上の支障の未然防止に科学的知見の充実が求められるのは、施策の的確、効果的かつ円滑な策定・実施のためである。なお、これは、規制等の施策の策定に際して従来以上に科学的な根拠を要求する等の制約を付するものではなく、深刻な、あるいは、不可逆的な環境の保全上の支障が生じるおそれがある場合には、科学的確実性が不完全であることが、環境の保全上の支障の防止のための措置を延期するための理由とされるべきではないことはいうまでもない。」（下線部強調）と解釈されている。すなわち、深刻な、あるいは、
不可逆的な環境保全上の支障が生じる可能性が存在すれば、科学的確実性が不完全な場合であっても、環境保全措置を講ずることが求められている。
以上から、環境影響評価制度は、環境保全上の支障が未然に防がれるよう策定、実施されなければならず、科学的確実性が不完全であることは、環境保全上の支障防止措置を延期するための理由とならない。
イ

予測及び評価手法の「確立」を求めることは環境基本法に反すること
原告ら準備書面（２）１７～２２頁などで主張したとおり、ＰＭ２．５の暴
露は、人間の生命・健康を侵害する危険性を有するものであり、その危険性は
疫学的知見で裏付けられている。人間の生命・健康は、一度、侵害されると回復困難・不可能なものである。ＰＭ２．５の有害性は、深刻かつ不可逆的な環
境の保全上の支障を生じさせる危険性を有するといえる。原告ら準備書面（２）２８頁で主張したとおり、新設火力発電所の建設予定地周辺では、環境基準を達成できていない測定地点が複数存在している。この事実からも、環境の保全
上の支障が生じる可能性が存在している。
被告は、「本件通知が行われた当時、ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法とし- 34 -

て確立したものは存在しなかった」（被告第６準備書面５頁）と主張する。しかし、前記環境基本法４条の基本理念に鑑みれば、科学的確実性が不完全である
ことは、環境保全上の支障防止措置を延期する理由とはならない。事業者は、
ＰＭ２．５の予測及び評価手法が存在するのであれば、それらの手法が完全に確立しているか否かにかかわらず、手法の発達の度合に合わせて、可能な環境影響評価を実施し、可能な環境保全措置を講じなければならない。これは予防的アプローチにおいて、科学的な確実性が確立されていない場合にあっても、予測される被害の性質や程度ならびに科学的知見の発展の程度に応じた比例的な措置が必要とされることの反映である。ＰＭ２．５の予測及び評価手法が「確立」するまで環境影響評価を実施しないことは、住民の生命・健康が脅かされ続けることを放置することになり、科学的不完全性が措置を講じない理由とならないことを定めた環境基本法の基本理念に抵触する。
以上から、被告が主張する予測及び評価手法の国が主張する意味での「確立」を要求することは、環境基本法１４条、６条、４条が定める基本理念への適合性に反する。
ウ

最判平成１６年１０月１５日（民集５８巻７号１８０２頁）の趣旨に反すること
上記水俣病関西訴訟最高裁判決は、水質二法に関する規制権限について、「権限は、当該水域の水質の悪化にかかわりのある周辺住民の生命、健康の保護をその主要な目的の一つとして、適時にかつ適切に行使されるべきもの」との一般論を述べた。
．．．．．．．．
その際、具体的な事実認定として、①水俣病の原因物質がある種の有機水銀．．．
化合物であること（強調は原告代理人、以下同じ）、②チッソ水俣工場の排水に．．．．．
微量の水銀が含まれていることについての定量分析をすることは可能であった．．．
．
こと（注：当時の科学的知見では、総水銀については測定可能であったが、メ．．．．
チル水銀については検出できないという技術的問題が残っていた。大塚直「環- 35 -

境法（第４版）６２頁、大塚直「水俣病関西訴訟最高裁判決（最二小判平成１
６年１０月１５日）の意義と課題」ジュリスト１１９４号９１頁、特に９３頁～９４頁」）を前提としつつ、昭和３４年１１月末の時点において、水俣湾及びその周辺海域を指定水域に指定すること、当該指定水域に排出される工場排水．．．．．．．．．
から水銀又はその化合物が検出されないという水質基準を定めることができ、．．．．．．．．．．．．．．．．．．
規制手続に要する期間を考慮に入れても、同年１２月末には規制権限を行使することができたとしているのである。
水質二法は、健康を保護するための直接的規制の仕組みであるところ、環境影響評価法は、国民の個別的な健康保護を含めて環境負荷を低減することをその基本的目的としているから、仮に、一部技術的な問題が残っていたとしても、
国が２００９年にＰＭ２．５の環境基準を定めて、その低減や発生抑制を行う
ことが国や事業者の責務となった以上、国は適時適切に省令等を改正して、その予測、評価に基づいた環境保全措置を自主的にとることを誘導し、それが不十分であれば許認可権限を通じてその保全措置の導入を担保すべきであった。
すなわち、ここでの措置は、事業者による調査による予測、評価と自主的な環境保全措置を柱とするから、環境基本法および環境影響評価法の趣旨からして、
仮に技術的には不十分な点が残っていたとしても、他国でも採用されている手法を導入することは容易であった。しかるに、環境基準の導入から本件確定通知時まで手続の改訂に十分な時間があったにもかかわらず、国はその改訂を行わず、現時点においてもなお、無限定に、予測、評価手法の「確立」がないと主張し続けており、かかる主張は環境基本法や環境影響評価法の趣旨目的のみ
ならず、上記最判の趣旨に反するものである。
⑶

各種施策の有機的連携
ア

環境基本法１４条
第２に、ＰＭ２．５の環境影響評価を実施しないことは、各種政策の有機的連携を義務付ける環境基本法１４条にも反する。

- 36 -

原告ら準備書面（６）５０頁で主張した通り、環境基準及び環境影響評価
制度は、環境基本法第２章に基づく施策であるところ、環境基本法１４条によって、各施策間の「有機的な連携を図」ることが義務付けられている。この条文からすれば、ＰＭ２．５の環境影響評価は、ＰＭ２．５の環境基準が設定された以上は、すみやかに実施されなければならない。環境基準及び環境影響評価制度の連携が欠如する場合は、環境基本法１４条に違反することになる。
イＰＭ２．５に係る環境影響評価の不実施は環境基本法に反すること
原告ら準備書面（２）で主張した通り、平成２１（２００９）年９月、国は、ＰＭ２．５に係る環境基準を設定した。ＰＭ２．５に係る環境基準の制
定当時、日本国内では、ＰＭ２．５が測定されておらず、日本国内の疫学的知見も乏しかった。国は、米国を中心とした諸外国の文献調査等を実施し、ＰＭ２．５の環境基準を設けるに至った（甲Ｂ１など）。その後、国内でのＰ
Ｍ２．５の測定実績は積み上げられ、国内での疫学的知見も急速に発展した。
しかし、国は、ＰＭ２．５の環境基準が設定されてから長期間が経過しているにもかかわらず、ＰＭ２．５に係る環境影響評価の実施を義務付けていな
い。今後も、ＰＭ２．５の環境影響評価が実施される見込みも立っていない。
原告ら準備書面（２）２８頁で主張したとおり、新設火力発電所の建設予定地周辺では、環境基準を達成できていない測定地点がいくつも存在した。
建設予定地周辺の大気汚染の現況に鑑みると、環境基準の達成を図るため、大規模な排出源の新設に際し、事業者にＰＭ２．５の調査・評価・予測を実施することが必要不可欠である。
国がＰＭ２．５に係る環境影響評価を求めないことは、環境基準との有機的な連携が欠如しているといえ、各種施策の有機的連携を求める環境基本法
１４条に反する。

ウ

ＰＭ２．５に係る環境影響評価は発電所アセス省令下でも実施できること- 37 -

発電所アセス省令２１条１項２号別表第２は、環境要因としての排ガスについて大気質のうち「浮遊粒子状物質」を環境要素にかかる項目（参考項目）としてあげるが、参考項目は、同１項本文にあるとおり、事業特性（ＰＭ２，５の一次生成のみならず、排出するＳＯｘ、ＮＯｘ、石炭粉じんなどからの二次生成を生じる大量排出施設であること）や対象地域特性（ＰＭ２．５の未達成の測定場所が多く含まれる地域であること）を踏まえて、客観的・科学的に検討すること（同１項本文）が求められるものであるから、ＰＭ２．
５の調査、予測、評価を行うことは発電所アセス省令のもとでも十分に可能であったし、ＰＭ２．５による健康影響のリスクを踏まえれば、当然に行うべきであった。
同様に、発電所アセス省令２３条１項２号別表第７は、同じく環境要素を
浮遊粒子状物質としたうえで予測の参考手法をあげているが、この手法についてはＰＭ２．５においても基本的には変わらないのであり、実際に原告はそのシミュレーションと評価を提出しているところである（甲Ｂ２４，２５、後述（７））。
⑷

自動車ＮＯｘ・ＰＭ法による規制
第３に、自動車が排出するＰＭ２．５は、「自動車から排出される窒素酸化物
及び粒子状物質の特定地域における総量の削減等に関する特別措置法」（平成４年法律第７０号、以下「自動車ＮＯｘ・ＰＭ法」という。）の規制対象なのであるから、火力発電所から排出されるＰＭ２．５も規制が実施されるべきである。
すなわち、自動車ＮＯｘ・ＰＭ法は、「自動車から排出される窒素酸化物及び粒子状物質」を規制対象とする。ＰＭ２．５は、「粒子状物質」の一種であることから、同法の削減対象に含まれている。
新設火力発電所の建設予定地周辺は、自動車ＮＯｘ・ＰＭ法に基づく対策地域に指定されている（甲Ａ１４の２・４頁）。自動車ＮＯｘ・ＰＭ法に基づく対- 38 -

策地域では、排出基準を満たない自動車は、一定の猶予期間経過後、車検を通らなくなる。同規制は、対策地域外から対策地域に流入する自動車には適用されない。そこで、兵庫県では、環境の保全と創造に関する条例（平成７年７月
１８日条例第２８号）によって、自動車ＮＯｘ・ＰＭ法の排出基準に適合しな
い８０００キログラム以上の自動車の運行を規制している（６７条の２）。このように、ＰＭ２．５は、自動車ＮＯｘ・ＰＭ法、環境の保全と創造に関する条
例の対象に含まれており、移動発生源対策が実施されることでその削減が目指されている。
ＰＭ２．５は、移動発生源のみならず、固定発生源からも排出される。有害物質であるＰＭ２．５の削減を図るためには、移動発生源と同時に固定発生源の規制も強化されなければならない。移動発生源の規制を実施しても、固定発生源から大量のＰＭ２．５が排出され続けば、規制の意味が失われるからである。
特に、本件事業地周辺は、ＰＭ２．５濃度が現状よりも悪化することが許容されない地域であり、ＰＭ２．５の規制強化が求められる。なぜなら、事業地
周辺は、「過去に深刻な大気汚染による健康被害が発生し、現状においても大気の汚染に係る環境基準の一部を達成していない地点が存在するなど、大気環境の改善が必要な地域」（甲Ａ１４の２・４頁）だからである。「対象事業実施区
域の周辺には、学校、病院その他の環境の保全についての配慮が特に必要な施設や多数の住居が存在」（甲Ａ１４の２・６頁）する。原告ら準備書面（７）などで主張したとおり、ＰＭ２．５の曝露は、住民の健康に影響を及ぼし、閾値が存在しない。これらの事情に鑑みれば、新設火力発電所の建設予定地は、ＰＭ２．５濃度の悪化が許容されず、固定排出源の規制強化が実施されなければならない。
以上から、ＰＭ２．５は、移動発生源のみならず、固定発生源の対策が求められる。新設火力発電所は、ＰＭ２．５の固定発生源であることから、ＰＭ２．

- 39 -

５対策の一環として、ＰＭ２．５に係る環境影響評価の実施、環境保全措置の検討がなされなければならない。
⑸

米国での環境影響評価の実施
第４に、ＰＭ２．５の環境影響評価は、米国で実施されているのであるから、予測及び評価手法が確立していないという被告の主張は根拠がない。
原告ら準備書面（７）１８～２４頁などで主張した通り、米国は、ＰＭ２．
５の環境影響評価の実施を義務付けており、ＡＥＲＭＯＤなどの大気拡散モデ
ルを利用することが求められる。大気拡散モデルは、科学法則に基づくものであり、どの国でも使用可能な普遍的手法である。米国では、ＰＭ２．５の環境影響評価が実施されているのであるから、日本独自の予測及び評価手法が確立していことは理由とならない。
ＰＭ２．５の環境基準は、日本国内の科学的知見が充実していないことから、
米国などの研究結果を参考に設定された。ＰＭ２．５の環境影響評価の実施も、環境基準と同様に、米国など諸外国の科学的知見を反映すべきである。日本国
内で予測及び評価手法の開発が遅れていることは、仮にその側面があったとしても、むしろ米国にしたがってＰＭ２．５の環境基準を導入したものの、他方でその調査と評価が義務付けられる目途がないという側面もあり、ＰＭ２．５の環境影響評価を実施しない理由とはならない。
原告ら準備書面（６）４８頁で主張した通り、環境省が２０１２年３月に公表した「ＰＭ２．５に関する先行的な環境アセスメントのための手法と課題」（甲Ｂ１４）でも、現状で実施可能な環境影響評価技術を用いてＰＭ２．５の環境影響評価を行うことの重要性が指摘されている。
環境影響評価制度の設計において、米国など諸外国の制度の導入可能性を検討することは、環境基本法５条が定める国際的協調による地球環境保全の積極的推進という趣旨にも合致する。
以上から、米国等では、ＰＭ２．５の環境影響評価が実施されていることか- 40 -

ら、被告の主張には根拠がない。
⑹

既設発電所が存在すること
第５に、新設火力発電所の事業者は、既設発電所を稼働させているのであるから、予測及び評価手法が確立していないことは理由とならない。
事業者は、新設火力発電所の予定地の側に、２機の既設発電所を所有し、稼働させている。事業者は、既設発電所から排出されるＰＭ２．５の資料を保有している可能性がある。事業者は、既設発電所の煙突などから、直接、ＰＭ２．
５の一次生成粒子を測定することも可能である。事業者は、既設発電所から実際に排出されるＰＭ２．５の排出量を用いれば、新設火力発電所の排出量をある程度は推計することができるはずである。事業者は、既設発電所で得られる資料を用いれば、何らかの予測・評価を行うことは不可能ではないことから、予測及び評価手法が確立していないことは理由とはならない。

⑺

原告らが依頼した専門家によってＰＭ２．５の予測が可能であったこと
第６に、原告らが依頼した専門家によりＰＭ２．５の予測ができたことから、予測及び評価手法が確立していないことを理由に、ＰＭ２．５に係る環境影響評価を実施しないことは否定される。
すなわち、原告ら準備書面（１０）、原告ら準備書面（１２）で主張したおり、原告らは、ラウリ・ミルヴィルダ氏に対し、新設発電所から排出されるＰＭ２．
５の拡散予測を行ってもらった。同氏は、環境影響評価書などの既存資料を用いて、ＰＭ２．５の拡散予測を行うことができた。この事実は、既存の知見からでも、ＰＭ２．５の予測が十分に行えることができることを示している。原
告らが依頼した専門家によりＰＭ２．５の予測ができたことから、本件事業者
もＰＭ２．５の環境影響評価を実施すべきである。

⑻

被告が主張する「確立」の意味が不明確であること
第７に、被告は、「ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法を確立」していないと主張するが、その意味が不明確である。「確立」の意味は、定義されておらず、- 41 -

何をもって確立したことになるのか定かでない。国は、予測及び評価手法の確立時期も明確にしていない。被告の主張によれば、「確立」の解釈如何によって、
ＰＭ２．５に係る環境影響評価の実施を長期間にわたり延期することが可能になる。これでは、ＰＭ２．５への暴露により、市民の生命・健康が侵害される状況を放置し続けることになりかねない。前述したとおり、科学的知見は世界的な規模で急速に発展しているのであるから、環境基本法や環境影響評価法の趣旨に含まれる予防原則に立脚して、その時点での科学的技術的知見に応じた比例的な措置を検討せず、抽象的で不明確な「確立」ラインによる線引きに基づき何ら対策を導入しない姿勢は、不作為の正当化、口実でしかない。
⑼

微小粒子状物質等専門委員会における議論状況が根拠とならないこと
第８に、微小粒子状質等専門委員会における議論状況は、予測及び評価手法が確立していないという被告の主張を裏付ける根拠とはならない。
すなわち、被告は、微小粒子状物質等専門委員会における議論状況等を根拠に、「ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法を確立する上で必要となる発生源情報の整備等に関する科学的知見が十分に得られていない」（被告第６準備書面９頁）などと主張する。被告が主張する「発生源情報の整備等」とは、①常時監
視体制の整備、②排出インベントリの整備・更新、③シュミレーションモデル
の精緻化を意味するものと思われる。
しかし、微小粒子状物質等専門委員会における議論状況は、環境影響評価を実施しないことには繋がらない。
①常時監視体制の整備は、環境影響評価を行わない理由とならない。新設火力発電所の建設予定地周辺では、複数の測定局でＰＭ２．５が測定されているからである。すなわち、評価書によれば、建設予定地の半径２０㎞圏内でも、一般環境大気測定局３２局及び自動車排出ガス測定局２３局の計５５局が存在
し、そのうち、３５局でＰＭ２．５が測定されている（甲Ａ２９・４８～４９頁、６１頁）。日本国内全体においても、「平成２８年度末におけるＰＭ２．５- 42 -

濃度の測定局数は一般局及び自排局合わせて１、０４５局まで増加」し、「平成２８年には、全国１９１地点」でＰＭ２．５の成分別の濃度測定がされている（乙３９の２・１頁）。ＰＭ２．５は、日本全国で測定が実施され、新設火力発電所の建設予定地周辺でも測定されていることから、常時監視体制を更に整備する必要があるとの被告の主張は環境影響評価を行わない理由とならない。
②排出インベントリの整備・更新についても、環境影響評価を実施しない根
拠とはならない。排出インベントリは、各発生源から排出される物質の排出量を物質別に産業別・燃料別等、各発生源の種類毎に整理したデータである。排出インベントリは、「平成２７年度版ＰＭ２．５排出インベントリ」（乙３９の２・２頁）が整備されている。排出インベントリは、利用可能な状況になっており、申請書を提出すればデータが提供される（乙４０の２・６頁）。国がイン
ベントリを提供していることは、提供された排出インベントリが一定の水準に到達していることを裏付けている。国が進める精緻化も、「ＰＭ２．５排出イン
ベントリを定期的に更新」（乙３９の２・頁９）などのように毎年ごとに新たに取得された測定データを追加することが主であり、既存排出インベントリの根幹が変更されるわけでもない。以上から、排出インベントリの整備・更新についても、環境影響評価を実施しない根拠とはならない。
③シュミレーションモデルの精緻化も環境影響評価を行わない理由とならない。微小粒子状物質等専門委員会の設置目的は、ＰＭ２．５に係る環境影響評
価の実施可能性を模索するものではなく、同委員会では環境影響評価制度について議論を行っていない。被告が提出する乙３９の１～乙４１の２などの証拠においても、同委員会が環境影響評価制度について議論した形跡はない。
同委員会が議論するシュミレーションモデルも環境影響評価での活用を直接の目的としたものではない。同委員会は、環境影響評価を実施する諸外国で用いられているモデルの議論も行っていない。前記の通り、欧米では、拡散モデルを用いて、ＰＭ２．５の環境影響評価が実施されている。これは、環境省も- 43 -

認識していた事実である。にもかかわらず、同委員会は、諸外国で用いられるモデルを日本の環境影響評価制度で活用する議論がなされていない。
被告第６準備書面６頁に記載されているとおり、同委員会は、中央環境審議会の部会である大気・騒音振動部会に設置された専門委員会である（なお、同準備書面は、中央環境審議会の設置根拠を環境基本法「１１条」とするが、４１条が正しいものと思われる。）。中央環境審議会は、「環境大臣又は関係大臣の諮問に応じ、環境の保全に関する重要事項を調査審議すること」（４１条１項２号）などを所管事務とする。これらの条文からすれば、中央環境審議会及びそれに所属する関係機関は、「環境大臣又は関係大臣の諮問」した範囲でしか調査審議を行わないのであり、調査範囲は限定されている。
上述の理由から、微小粒子状物質等専門委員会における議論は、ＰＭ２．５に係る環境影響評価を実施しない理由とはならない。
⑻

小括
本件では、事業者は、ＰＭ２．５に係る予測及び評価手法が「確立」しているか否かに関係なく、先進国で使用されているＰＭ２．５の予測、評価手法がある以上は、本件アセスにおいて環境影響評価を実施しなければならなかった。

４

事業者の言明に対する反論
⑴

被告の主張
被告は、
「本件事業者が、本件評価書において、ＰＭ２．５による環境への負荷を低減させる措置を講じることなどを言明していたこと」（被告第６準備書
面９頁）をもって、環境の保全についての適正な配慮がなされていると主張する。

⑵

原告らの反論ア

総論
評価書に記載された事業者の言明等を根拠として、「環境の保全についての適正な配慮がなされている」と評価することはできない。その理由は、以- 44 -

下のとおりである。
イ

事業者の見解に過ぎないこと
第１に、事業者の言明は、事業者の単なる見解にすぎず、その具体的な措置の担保が具体的に示されていない場合は信用性に欠けることから、環境の保全について適切な配慮がなされたと評価することはできない。
環境影響評価法によれば、事業者による言明は、準備書について述べられた兵庫県知事の意見に対する事業者の見解（環境影響評価法２１条２項４号）に位置付けられる。本件事業者の見解については、今後採られる措置の具体的な根拠が示されておらず、裏付ける資料も添付されていない。例えば、事業者自身も、「必要に応じて追加の環境保全措置を検討する等、適切に対応してまいります」と主張するにとどまり、環境保全措置を講じることを誓約するものではない。事業者の言明は、兵庫県知事がＰＭ２．５について意見したことから、事業者の反論として記載されたものにすぎず、そもそも事業者が自主的に言及したものでもない。
事業者が言明した措置を実際に講じさせることを担保する法制度も存在しない。事業の実施後に作成される報告書（３８条の２）は、事業者の見解に対する対応を記載することが義務付けられていない。
以上から、事業者の言明は、事業者の見解に過ぎず、具体的な措置内容も何ら含まれていないことから、環境の保全について適切な配慮がなされた根拠とすることはできない。

ウ

予測・評価がなされていないこと
第２に、事業者は、ＰＭ２．５の予測・評価を経ずには適切な環境保全措置を講じることができないことから、環境保全について配慮がなされているとはいえない。環境保全措置は、調査・予測を経て初めて、効果的な手段を講じることができるのである。
環境影響評価法でも、環境保全措置は、予測・評価を経ることが前提とな- 45 -

っている。具体的には、評価書には、環境影響評価法「第１４条第１項各号に掲げる事項」を記載する（環境影響評価法２１条）。同１４条１項７号は、「環境影響評価の結果 のうち、次に掲げるもの」（下線部強調）を記載すると定め、同号ロには「環境の保全のための措置（当該措置を講ずることとするに至った検討の状況を含む。）」が挙げられている。つまり、評価書は、環境保全措置を記載し、それは「環境影響評価の結果」である必要がある。
「環境影響評価」とは、「事業…の実施が環境に及ぼす影響…について環境の構成要素に係る項目ごとに 調査、予測及び評価を行うととも に、これらを行う過程においてその事業に係る環境の保全のための措置を検討し、これらの措置が講じられた場合における環境影響を総合的に評価することをいう」（２条１項）（下線部強調）とされる。要するに、環境保全措置は、調査及び予測の結果を踏まえて検討され、環境保全措置の策定後に、評価が実施されるのである（発電所アセス省令２１条～３０条）。
本件において、事業者の言明は、ＰＭ２．５の予測・評価を経ていないことから、環境影響評価法の環境保全措置に該当せず、新設火力発電所ではＰ
Ｍ２．５の環境保全措置は存在しない。前記のとおり、環境影響評価法では、事業者の言明は、事業者が将来何らかの対策をとるかもしれないという希望的見解に過ぎない。
被告は、事業者作成に係る評価書に基づき、「環境の保全についての適正な配慮がなされている」かを審査する。前記環境影響評価の定義からすれば、被告は、審査に際し、調査・予測・評価、環境保全措置を考慮要素とするのみならず、それらを重視して審査しなければならない。しかし、被告は、審査に際し、ＰＭ２．５の予測、評価、環境保全措置を検討していない。被告は、事業者の見解を重視し、ＰＭ２．５に係る「環境の保全についての適正な配慮がなされている」と判断するに至っているようである。被告が本件事業者のかかる抽象的な根拠不明の見解をもって審査することは、ＰＭ２．５- 46 -

に係る予測・評価、環境保全措置を全く考慮しない一方で、本来は、補充的な要素でしかない事業者の見解を過剰に重視するものであって、仮に審査の実態がその通りだとすれば、環境配慮審査として裁量権の濫用にあたる。
以上から、事業者は、ＰＭ２．５の予測・評価を行わずには適切な環境保全措置を講じることはできないことから、事業者の言明をもって環境保全の配慮がなされていると判断できない。
エ事業者の言明内容に問題があること
第３に、事業者が言明した内容は、抽象的なものであり、信用性に欠ける。
事業者は、「排ガスについては、国内最高レベルのばい煙処理施設を導入する計画とし、微小粒子状物質（ＰＭ２．５）の原因物質の一部である硫黄酸
化物、窒素酸化物、ばいじんの濃度及び排出量を可能な限り低減します」と
主張する。
しかし、
「国内最高レベルのばい煙処理設備」との表現は、事業者の見解にしか記載されていない。事業者が主張する国内最高レベルとは、抽象的な表現であり、どのようなものを想定しているのか不明瞭である。
硫黄酸化物、窒素酸化物、ばいじんは、ＰＭ２．５の前駆物質の一部にしかすぎず、ＰＭ２．５の評価に代替できるものでもない。
事業者の主張によれば、ばい煙処理施設で処理できるのは、原因物質の一部に過ぎない。ばいじん煙処理施設で処理できない原因物質も存在する。本件建設予定地周辺は、ＰＭ２．５の環境基準を超過する測定地点がいくつも存在していた。環境基準の超過は本来許容されるべきでないうえ、ＰＭ２．
５の排出増加による地域大気環境の悪化は、とりわけ本件発電所周辺地域における大気の状態を前提とすると、健康に対する閾値が無いことからすればわずかであったとしても許容されない。そのような状況下では、事業者は、他の原因物質も検討しなければ、効果的な環境保全措置とはいえない。事業者は、ＰＭ２．５の排出を大幅に削減する天然ガスへの燃料種の変更も検討- 47 -

していない。
以上から、事業者が言明した内容は、抽象的なものであり、環境保全措置にかかる言明とはいえない。
⑶

小括
被告は、評価書に記載された事業者の言明等を根拠として、「環境の保全についての適正な配慮がなされている」と判断することはできない。

５

結論
よって、新設発電所に係る本件アセスの結果としての本件評価書については、
ＰＭ２．５関係において、環境の保全についての適正な配慮がなされたと評価することはできない。

第６本件アセス手続中のＣＯ２の環境影響に関する適正環境配慮審査の違法性

１

環境アセスにおいて、石炭火力発電所の設置・稼働にかかるＣＯ２の影響の調査、予測及び評価が必要であること⑴

ＣＯ２の影響の調査、予測及び評価が必要であったこと
第３、３で述べたように、法及び電気事業法、発電所アセス省令において、火力発電所から排出されるＣＯ２の環境影響評価とは、その影響の調査、予測、評価を行うことである。被告も、「火力発電所の設置事業の特性上、当該発電所から排出される温室効果ガスの量が多いことから 、詳細な事業内容の検討段階である環境影響評価 方法書以降 においては、導入する設備の諸元等を踏まえて、当該発電所から排出される温室効果ガス等（ＣＯ２）について環境影響評
価を実施する 必要がある 。」と述べ、アセス手続きにおいて本件発電所から排出されるＣＯ２の環境影響評価、即ち、ＣＯ２の影響についての調査、予測、評価の実施の必要性を認めている（被告第６準備書面２８頁）。
その根拠として、発電所アセス省令２０条では、特定対象事業特性と特定対
象地域特性を把握するとされているから、対象事業である石炭火力発電の主要- 48 -

環境要素である ＣＯ２の特性並びに対象事業実施区域及びその周囲 （少なくとも本件環境アセスにおいて関係地域とされた神戸市と芦屋市）の 特性を把握することが本来要求される 。
また、発電所アセス省令第２１条１項２号別表２において施設の稼働時の環境影響評価項目の参考項目としてあげられているのは温室効果ガスのうちＣＯ２であり、「環境への負荷の量の程度により予測及び評価されるべき環境要素」とされ、発電所アセス省令第２２条１項６号後段では環境要因であるＣＯ２の「発生量その他の環境への負荷の量の程度を把握 する方法」と規定されている。ところが、発電所アセス省令第２１条１項２号別表七（乙４号証では、予測の基本的な手法（参考手法）とされているのは「施設の稼働に伴い発生する対象事業実施区域における二酸化炭素の排出量の把握 」のみに簡略化されてしまっている。
しかしながら、発電所アセス省令第２１条１項本文にあるとおり、参考項目とは、「これを勘案しつつ、前条の規定により把握した特定対象事業特性及び特定対象地域特性に関する情報を踏まえ、当該選定を行う もの」であって特に石炭火力発電にあっては、ＣＯ２の環境影響が甚大であることを考慮してその予測手法を選定することが求められる。また、「予測の対象時期又は時間帯」を「発電所の運転が定常状態となる時期及び二酸化炭素にかかる環境影響が最大になる時期（後略）」とし、排出濃度が問題となる二酸化硫黄等の排ガスについての記載と同一であるが、累積総排出量が地球温暖化に比例的に寄与するＣＯ２の場合は、ある時点の瞬間的な排出量のみでは不十分である。年間を通しての排出量について、操業期間（数十年）を通じて累積して排出されるＣＯ２の総量を把握し、最新の科学的知見を踏まえて（２３条１項本文）それがその期間を通じて他の予測できる排出源と相まって予測地域にいかなる影響を与えるかを予測すべきことを本来は意味していると解すべきである。
この観点からしても、環境影響評価法、審査指針及び発電所アセス省令を整- 49 -

合的に解釈運用することにより、パリ協定を踏まえた環境影響評価では、本件の新設発電所のみならず、事業者が知りうる範囲において、同時に同じ状況のもとで新設予定の石炭火力発電所から排出されるＣＯ２の予定稼働期間全体の排出量を踏まえて、事業者の気候変動への影響についての調査、予測、評価を行う必要があったというべきである。
そこで以下、パリ協定のもとでの発電所アセス省令の本文に沿った本来のあるべきＣＯ２環境影響評価について以下検討する。
⑵

本件の石炭火力発電事業及び新設発電所から排出されるＣＯ２の影響の特性と評価のあり方ア

年間約７００万ｔのＣＯ２を排出し、「環境への負荷の量の程度」が極めて大きいこと既に述べてきたとおり、ＣＯ２は温暖化の主要原因であり、ＣＯ２排出量の中でもエネルギー起源が９４％を占めるところ、ＣＯ２排出量に占める発電などのエネルギー転換部門の排出シェアは４２％に及ぶ。火力発電の中でも石炭火力からのＣＯ２排出量が最も多く、５１％を占める。すなわち、日本のＣＯ２排出量の約２割が石炭火力発電所からの排出である。
しかも、発電単位量あたりのＣＯ２排出量（排出原単位）はＬＮＧの約２倍であり、それが建設後３０年以上にわたって稼働することが予定されているのであるから、石炭火力発電所は、環境への負荷の量の程度において排出の絶対量からも、他の発電施設との相対的比較からも著しく大きい施設であるという特性を持つ。
さらに、ＣＯ２はその累積総排出量が大気中のＣＯ２濃度の上昇（２０１
６年は４０３ｐｐｍ（訴状１６頁）、２０２０年には４１０ｐｐｍ 3）に直結
し、地球の平均気温の上昇と比例関係にあることが知られている（ＩＰＣＣ

3

Global Monitoring Laboratory のホームページから- 50 -

第５次評価報告書）。平均気温の上昇が１．５℃を超え、２℃に至れば、高温や豪雨など異常気象がより激甚化し、頻度も増すこと、適切な対策がとられなければ平均気温は４．８℃にも至り、さらに影響が激甚化することがＩＰ
ＣＣ第５次評価報告書及び１．５℃特別報告書で詳細に指摘されている。
イ

本件の新設発電所と同時期にアセス手続きが進められていた発電所の累積的影響をあわせて考慮すべきこと
石炭火力発電所は、本件発電所の環境アセス実施当時、２０１１年の東日
本大震災後にベースロード電源に位置付けられ、既設発電所に加え本件発電所を含む３５基もの新設計画が立ち上がり、建設工事が進行しており、これらから大量のＣＯ２を排出されることが想定されていた（訴状２７頁、特に図１１）。
訴状で指摘した施設のうち、次頁の表１に記載のものは、２０１４年以降に着工され、また着工予定の電気事業に基づく環境影響評価手続の対象となる規模（１１．２５万ｋＷ以上）の石炭火力発電所である。これらの大型新規石炭火力発電所は、訴状２６頁、原告ら準備書面（２）の４１頁、同６の３９ページ（特に４１頁で引用する環境省「最近の火力発電所設置事業における手続状況等」甲Ｃ３３）などで指摘されている３５基の新設石炭火力発電所（ここには１１．２５万ｋＷ以下の小規模発電所も含まれている）の主要発電所であり、本件発電所とほぼ同時期にアセス手続がなされてきた。

- 51 -

表１

２０１５年以降の環境アセス手続きが実施された石炭火力発電所一覧（経済産業省資料及び事業者らのプレスリリース等から原告ら訴訟代理人作成）- 52 -

このように多数の石炭火力発電所の新設が予定されていることについて、事業者も経産省の環境影響評価にかかる環境審査顧問会 4 の資料等から十分に把握しえたものであり、国はそれらの情報を保持していたのであるから、これらの石炭火力発電所によるＣＯ２の排出量を十分把握し、または把握し得た。したがって、火力発電所に係る環境アセスにおいては、これらの石炭
火力発電所からの排出量の累積的影響が大気のバックグランド情報として考慮されるべきであり、まして国においては国の環境目標基準との関係で当該施設の環境保全が十分になされているかどうかの観点から審査対象とすべきであった 。
なお、この累積的影響を環境影響評価の必要性について、他の排出源のリスト化を要求したアメリカ合衆国モンタナ判決（甲Ｃ１２５）は、原告ら準備書面（１６）で紹介したところである。
ウ

温暖化の影響被害は既に甚大であり、今後、さらに被害が拡大すること
原告ら準備書面（８）、同（１５）などで気温上昇等、降水量の変化、洪水の発生、台風の強大化、海面上昇（ないし高潮）、熱中症の増加等について詳述し、国内外の公的機関による気候変動による影響を示す甲Ｃ号証を提出してきた。神戸市や芦屋市に居住する原告らにおいても、生命・健康にかかる
現実で切迫した被害に直面していることを示してきた。これらの影響は平均
気温の上昇に伴って今後さらに激甚化し、その出現頻度も増すことも科学的に示されていることは、既に公知となっているというべきである。

２

調査・予測の結果と国等の目標・計画との整合性が図られるべきこと
発電所アセス省令第２６条（評価手法選定の留意事項）は、環境影響評価の手法の選定に当たって、次に掲げる事項について留意するものとするとして、
一

4

特定対象事業の実施により選定項目に係る環境要素に及ぶ恐れがある

発電所についての環境アセスにおける経済産業大臣の配慮書、方法書、準備書の審査にあたっての助言機関として設置されているもの。

- 53 -

環境影響が、事業者により実行可能な範囲内でできる限り回避され、又、低減されているものであるかどうかを検討し、その結果を踏まえ、必要に応じその他の方法により環境の保全についての配慮が適正になされているかどうかを検討すること。この場合において、評価にかかる根拠及び検討の経緯を明らかにできるようにすること
二国又は地方公共団体による環境の保全の観点からの施策によって、選定項目に係る環境要素に関して基準又は目標が示されている場合には、当該基準又は目標に照らすこととする考え方を明らかにしつつ、当該基準又は目標と調査及び予測の結果との間に整合が図られているかどうかを検討す
ること （下線代理人）。

と定めている。
また、発電所アセス省令第２８条は特定対象事業に係る環境影響評価を行うに当たり、評価の手法の選定の留意事項として、「・・当該環境影響に係る環境要素に関して 国又は地方公共団体による環境の保全の観点からの施策によって示されている基準又は目標の達成に努めることを目的として環境の保全のための措置（以下「環境保全措置」という。）を検討するものとする （下線代理人）。」としている。
被告も、「アセス省令２６条が定める評価の手法の選定の留意事項や同省令２８条が定める環境保全措置に関する指針を参酌すると、事業者が環境影響の回避・低減に務めようとしているか否かや、事業者が講じることとしている環境保全措置が国等の環境保全施策と整合性がある否かを審査すべきことは明らかになる」
として、これらの審査義務があることを認めている（被告第６準備書面１４頁）。
３

本件アセスにおいて、ＣＯ２の影響の調査、予測及び評価がなされず、国の目

標・計画との整合性も審査されなかったこと
被告は、「本件事業者は、『施設の稼働に伴い二酸化炭素が発生することから、』
温室効果ガス等を環境影響評価項目に選定し、環境影響評価を実施している。」- 54 -

と述べる（被告第６準備書面２８頁）。
しかし、温室効果ガスであるＣＯ２について神戸製鋼が行った環境影響評価は、
年間排出量の記載の他には、本件発電設備がＵＳＣであること、全量を卸売電先である関西電力が「電気事業低炭素社会協議会の低炭素社会実行計画」の目標達成に貢献すべく取り組んでいるとの記述及び省エネ法ベンチマークの目標達成に取り組むこと並びに二酸化炭素回収・貯留（ＣＣＳ）の導入に向けて必要な検討を行っていくとの記載のみであり（評価書１３１５頁以下）、新設発電所からＣＯ
２を３０年以上にわたって排出し続けること及びそのことによる地球温暖化への影響や地球温暖化を加速させることによる関係地域の住民の生命、健康、財産等への影響についての調査、予測、評価は何もなされていない。
被告の主張は、前述の発電所アセス省令別表七においては、対象が事業実施区
域における定常運転時（最大排出時）の排出量とのみ記載されていることから、
年間排出量と稼働予定年数の記載をもって「調査、予測、評価」として足りると主張する趣旨と思われる。しかしながら、前述のとおり、これは環境影響評価法、電気事業法及び発電所アセス省令の構造を理解しないものである。また、２で述
べたＣＯ２排出量に関する国の目標・計画との整合性についても具体的な審査は行われていない。被告が「環境の保全についての適正な配慮」の判断基準であると主張する局長級とりまとめによって、本来発電所アセス省令のもとであっても本来行われるべき最低限の予測、評価が潜脱されたものである。
被告は、同局長級とりまとめは本件発電所の「環境への影響についての適切な配慮がされているかどうかを判断するための基準として合理的」（被告第３準備書面５２頁、同第６準備書面１５頁）であり、国の削減目標と整合性がある（同第６準備書面１５頁以下）とする。かくして、同局長級とりまとめが本件発電所の環境影響評価基準として合理的であったかどうかが本件訴訟でのもっとも重要な争点の１つとなる。そこで項を改めて、局長級とりまとめの不合理性について、国への再反論と主張の補充を行う。

- 55 -

４

本件アセスにおけるＣＯ２の取扱いと局長級とりまとめの位置づけ及び役割⑴

局長級とりまとめ
局長級取りまとめとは、電気事業分野における実効性ある地球温暖化対策のあり方として、「今後作成する国の温室効果ガス排出削減目標と整合的な形で電力業界全体の実効性ある枠組みの確保が必要」とし、①国の計画と整合的な目標が定められていること、②新電力を含む主要事業者が参加すること、③責任主体が明確なこと（小売り段階に着目）、④目標達成に参加者が全体として明確にコミットしていること等を主な内容とする枠組みの構築を目指すとしたものである（甲Ｃ３６）。
本件アセスでは、被告の主張にあるとおり、「局長級とりまとめ」で国等の政策目標であるＣＯ２に関する「中期目標（２０３０年目標）との関係が「経済産業省令（発電所アセス省令）にてらし、事業者が、国の目標・計画の達成に努めることを目的として、環境保全措置を検討していると判断されることから、国の目標・計画と整合性が図られているものと整理する 。」（甲Ｃ３６・４頁）とされていることにより、これをそのまま判断基準としてきた（現時点における他の火力発電所の環境アセスでも、いまだ局長級とりまとめが判断基準とされている）。
また、このように判断基準とされている局長級とりまとめにおいて、ＣＣＳについては、「商用化を前提に、2030 年までに石炭火力にＣＣＳ を導入することを検討する。」、「２０５０年目標との関係では、炭素貯留地域の調査や炭素回収貯留（ＣＣＳ）Ｒｅａｄｙの内容の整理を進めること」とするにとどまっている。

⑵「局長級とりまとめ」に至る経緯とその背景
ア

環境省のとりまとめ概要（甲Ｃ１３２）によれば、この局長級とりまとめは、「東京電力による電源入札では石炭火力発電の落札の可能性。石炭火力は安定供給・経済性に資するが環境面に課題」があることから、環境省と経済- 56 -

産業省間で協議し、とりまとめられたものである。
経緯を遡ると、２０１１年３月１１日福島原発事故後、原発がすべて稼働停止したこと等から、経済産業省が２０１２年９月１８日付けで「新しい火力電源入札の運用に関する指針」を定めて入札制度を導入し、これを受けて東京電力が２０１２年１１月５日に行った２６０万ｋＷの火力電源の入札募集（甲１３３）において、上限価格を９.５３円/ｋＷｈと定めていたことから、
石炭火力発電を前提とした募集であることに批判が高まった。
当時、政府では「新成長戦略」として、「三段構えの経済対策」（閣議決定）
において「リプレースアセスの迅速化」が掲げられ、環境省と経済産業省との間で「リプレースアセスの迅速化」を協議中であり、２０１２年１１月２７日に「発電所設置の環境アセスメント迅速化等に関する連絡会議中間報告」（甲１３４）が発表された。そこで、リプレースではない新設石炭火力発電所についても 、「３．火力発電所の新増設等への適用」において、「一般的に環境負荷が純増するという事業特性を踏まえた上で、新増設において上記１．
（５）の整理を適用する」とされ、環境アセス手続きの迅速化、簡略化が図られることになっていた 。そして、この１．（５）とは、以下のとおりであり、ここに、局長級とりまとめの原型がある。

「（５）火力発電所リプレースに係る環境アセスメントにおけるＣＯ２に関する環境影響の扱いの整理
環境アセスメントにおける評価については、①新たに設置する設備がＢＡＴとなっているか、②国等の計画との整合性がとれているか、という２つの観点が評価の軸となるが、火力発電所リプレースに係る環境アセスメ
ントにおける①及び②の扱いについて、今後検討する。」（甲１３４の５～６頁から）イ

上記中間報告をもとに、２０１３年３月に「火力発電所リプレース合理化
ガイドライン」が策定された。横須賀石炭火力発電所は、既に廃止状態にあ- 57 -

った旧石油・ガス火力発電所等のリプレースと称して同ガイドラインが適用
され、簡略化された環境アセスが行われた。
当時、政府の規制改革会議は、福島原発事故以降の安価で安定的なエネル
ギー供給の支障を克服するため、「当面、石炭火力の位置づけを見直し、その役割を高めていくことが喫緊の課題である」との見解を示し、環境省と経済産業省に、リプレースではない新設発電所における環境アセスメントの取扱いについて１箇月以内に結論を得るように促し（甲Ｃ１３５）、２０１３年４月２５日に、上記中間報告及び規制改革会議の見解に沿ってとりまとめられたのが局長級とりまとめである。翌２６日に関係４大臣会合における「燃料調達コスト等引き下げに向けた当面のアクションプラン」（甲Ｃ１３６）で、エネルギー選択肢増強による交渉ポジションの強化の位置づけで、局長級とりまとめによるＣＯ２の取扱いに基づき石炭火力発電の環境アセスメントを行うことが承認され、同年５月２日の規制改革会議に報告された。同年５月
１４日の規制改革会議では、本件局長級とりまとめを受けて、「今後、高効率の石炭火力発電所が加速されるとともに、日本の最新鋭技術の海外展開によって地球規模のＣＯ２削減に貢献することを期待 」することとされた（甲Ｃ
１３６）。
ウ

その結果、前述のとおり、石炭火力発電の新設計画が急増することとなった。経済産業省は環境影響調査について環境審査顧問会をおき、２年毎に全体会を開催して最新の審査状況を報告してきた 5。２０１３年６月４日開催の顧問会に報告された火力発電所環境審査状況一覧（甲Ｃ１３７）によれば、
この頃はほとんどが天然ガス火力であった。ところが、２０１５年６月１０
日には既に、多くの石炭火力発電所にかかる審査が進行していた（甲Ｃ１３８）。２０１７年５月２９日は石炭火力発電所の審査が多数となっている（甲5

顧問会全体会の配布資料

https://www.meti.go.jp/committee/kenkyukai/safety_security.html#kankyo_shinsa- 58 -

Ｃ１３９）。
ここに記載されているのは環境影響評価が求められた発電所、すなわち、
環境影響評価が義務付けられる第２種事業の規模要件である１１.２５万ｋ
Ｗ以上の石炭火力発電所だけであり、これをわずかに下回る亜臨界（ＳＵＢ－Ｃ）型の小規模石炭火力発電所については、環境アセスを経由することもなく、雨後の筍のように建設が進んでいった。
石炭火力発電所について、被告は、「 石炭火力を含む火力発電所については、個別の施設について、その新設や既設発電所の稼働を制限するのではなく、高効率化を進めることで、全体的な枠組みとして温室効果ガスの削減することが想定」されると述べている（被告第３準備書面４頁、同２４頁）。実際、以上の経緯に如実に示されているように、そもそも、局長級とりまとめは世界の最重要課題の一つである地球温暖化を２℃（１・５℃）に抑止するためにＣＯ２排出量を削減することが求められていたなか、我が国の国際公約であるＮＤＣ（自国が決定する貢献。国際的には極めて不十分なものであるが）との整合性を図るとの観点から策定されたものではないだけでなく、燃料調
達コストの引き下げのために石炭火力発電所の新設を促進することを目的とし、ＵＳＣ等の高効率石炭発電所の新設をむしろ加速するために、その新設に伴う環境アセスメント手続きを簡略化・潜脱するものとして取りまとめられ、これを、環境への適正な配慮の判断基準として本件を含む多数の火力発電所の環境アセス手続きを骨抜きにしてきたものである。
なお、局長級とりまとめに記載される電力業界の自主的枠組みとして「電気事業低炭素社会協議会」が設立されたのは、パリ協定が採択された後の２
０１６年２月８日である。また、局長級とりまとめは、２０１３年４月１日の規制改革会議の見解でも「当面、石炭火力の位置づけを見直」すとの位置
づけがなされていたものであり、その後、原子力発電所がほとんど再稼働していないなかでも電力需給はひっ迫せず、十分な予備力を有していたが（甲- 59 -

Ｃ２３・エネルギーに関する年次報告書、甲Ｃ３７・電力広域的運営推進機
関による平成３０年度の電力需給状況）、石炭火力の位置づけについての再度の見直しはなされず、パリ協定の発効・日本の締結後も、今日に至るまで改訂されていない。
このような局長級とりまとめは、そもそも行政機関の間のとりまとめに過ぎないもので法的規範とはいえないものであるとともに、原告ら準備書面（６）でも指摘し、以下にさらに敷衍するとおり、同とりまとめによって「環境の保全についての適正な配慮」がなされたと判断される正当性も合理性も有しないものである。
⑶

局長級とりまとめは国のＣＯ２排出削減の目標・計画と整合していないこと
ア

パリ協定採択交渉前の日本の温室効果ガス削減目標
京都議定書のもとでのその第１約束期間以降の日本の温室効果ガスの削減
目標は、２０１２年４月に第４次環境基本計画（閣議決定）で、長期目標として２０５０年までに温室効果ガスの８０％削減を目指すことが明記された。
そこに至る削減経路としての２０２０年目標について、２００９年に、２０２０年までに温室効果ガスの１９９０年比２５％削減することを国連総会で宣言したが、２０１２年１２月の政権交代後に、２００５年比３.８％削減に引き下げられた。これは１９９０年比５.８％増にあたる。

イ

パリ協定採択・批准後の日本の削減目標
ＩＰＣＣ第５次評価報告書（２０１３～１４年）を踏まえ、２０１５年１２月にパリ協定の採択を前に各国は２０３０年の削減約束草案（前出のＩＮＤＣ）を提出することを求められていた。そこで、日本は同年７月１７日に、
２０３０年までに温室効果ガスを２０１３年比２６％削減するとの中期目標を策定して提出したが、その前提とされたのが日本の温室効果ガスの約８５％を占めるエネルギー起源ＣＯ２について、経済産業省が２０１５年６月に定めた長期エネルギー需給見通しである。そして、パリ協定の発効により- 60 -

ＩＮＤＣの内容がそのまま、パリ協定の下での「自国が達成する意図を有する累次の国が決定する貢献（ＮＤＣ）」とみなされ、２０１６年５月１３日の国内の地球温暖化対策計画のなかにエネルギー転換部門の取組として取り込まれた。
長期エネルギー需給見通しでは、２０３０年の電源構成として、原子力２
０～２２％、再生可能エネルギー２２～２４％、石炭２６％、天然ガス２７％、石油３％とすることが示されていた。環境大臣意見（甲Ａ１４）及び環境省の電気事業分野における地球温暖化対策の進捗状況の評価の結果についての
平成３０年３月２３日付報告（甲Ｃ３４）によれば、上記電源構成による２０３０年の火力発電全体からのＣＯ２排出量は年間３.６億ｔであり、うち石炭火力からのＣＯ２排出量は同じく２.２億ｔ～２.３億ｔとされており、電力供給全体でのＣＯ２排出係数として、電気事業者の自主的取り組みによって０.３７㎏／ｋＷｈ程度を目指すものであったことがわかる。すなわち、本件環境アセスメントにおいて国の２０３０年の目標値とは、上記エネルギー
ミックスにおける２０３０年の石炭火力からのＣＯ２排出量とされていた年
間２.２億ｔ～２.３億ｔにほかならない。しかしながら、甲Ａ１４（２頁）及び甲Ｃ３４（７頁）にも記載されているとおり、２０１７年度でこれを６８００万ｔも超過する見通しとなっていた。
ウ

長期エネルギー需給見通しとは
日本のＮＤＣの前提とされた「長期エネルギー需給見通し」とは、国によ
れば、原子力と石炭火力を重要なベースロード電源と位置付けた第４次エネルギー基本計画に基づき、「安全性を前提とした上で、エネルギーの安定供給を第一とし、経済効率性の向上による低コストでのエネルギー供給を実現し、同時に、環境への適合を図るというエネルギー政策の基本的視点を踏まえ、達成すべき政策目標を設定し、施策を講じたときに実現されるであろう将来のエネルギー構造の見通しを、あるべき姿として示したもの」とされる（被- 61 -

告第３準備書面１０頁）。この「長期エネルギー需給見通し」は経済産業大臣が策定するものに過ぎず、そもそもパリ協定の採択前に策定されたものであり、パリ協定との整合性が検討されたものでない 。
エ

火力発電所の環境アセスにおける国の目標・計画との整合性の意味
環境影響評価手続は、前述したように、国が負う環境配慮義務に基づくあるべき環境に向けた事業者のセルフコントロールを通じて、事業活動に伴う環境への負荷を実現可能な限り最大限に抑制しようとする制度であるから（ベスト追求型）、事業による環境への影響についての調査、予測、評価は、
上記削減目標との合理的な関連性をもって行われなければならず、また、最終的な適正環境配慮審査もまた上記削減目標との整合性が審査基準となるはずである。そして、石炭火力発電所設置に係る環境影響評価におけるＣＯ２
に関する「国の目標・計画」とは、前述のとおり、２０３０年の排出量を２．
２～２．３億ｔとすることである。
しかるに、被告第３準備書面２２頁～２３頁などでは、パリ協定を踏まえた国のエネルギー起源ＣＯ２の削減目標・計画とは、電力事業者の自主的努力目標とされた０．３７㎏／ｋＷｈという発電電力量当たりの排出原単位であると主張するようであるが、パリ協定は２℃（１．５℃）の温度目標の達成のために排出量の削減を求めるものであり、排出原単位の低減を求めるものではない。
また、被告は、「電事法及び環境アセス法を始めるとする関係法令において、国の削減目標と整合的な個別の排出削減がなされているかを審査すべきことを義務付ける規定はない」とし、「電力由来エネルギー起源二酸化炭素
排出量に関するものについても、個別の排出削減の目安を定めたものではな
い以上、国の削減目標と整合的な個別の排出削減がなされているかを審査することは不可能」（被告第６準備書面２３頁）とも述べている。まさに、前記の規制改革会議の見解とは、「個々の事業者に対して、個別事業と国全体- 62 -

のＣＯ２に関する目標等との整合性を求める審査に合理性があるかを見直す
こと」を指示したものであった（甲Ｃ１３５）。局長級とりまとめにおいて最も発電所アセス省令を潜脱しようとしたポイントはこの点であったのである。
しかしながら、前記１⑵イで指摘したとおり、石炭火力発電所に係る環境
アセスにおいては、ＣＯ２が長寿命でその累積排出量が地球温暖化に比例的関係にある温室効果ガスであるというＣＯ２の特性及び、局長級とりまとめのもとで同様の石炭火力発電所が多数、計画・設置されていることを踏まえて、ＣＯ２排出に係る調査・予測・評価がなされるべきであった。
そして、石炭火力発電所である本件の神戸製鋼の新設発電所からは、年間約７００万トンものＣＯ２が数十年（少なくとも３０年以上）にわたって排出されることが把握されていたところ、このような事業特性を踏まえたとき、同時期に多数計画・設置されていた石炭火力発電所からの排出量の総量及びこれらの排出による累積的影響を考慮すべきであったものである。
しかるに、被告の上記主張は、国の環境目標基準との関係で、ＣＯ２の排出総量の削減の前提となる個別の火力発電所からのＣＯ２排出に係る予測・評価（すなわち、他の発電所も含めたＣＯ２排出量について具体的に検討したとき、国のＣＯ２排出量の削減目標を真に達成し得るのか否か）について、これを審査することを放棄するものというほかない。
オ

電気事業者の自主的枠組みは、国の上記目標達成を担保するものでないこと
２０１５年７月１７日（ＩＮＤＣの提出日）に電気事業連合会加盟１０社などが「低炭素実現に向けた新たな枠組み」（自主的枠組み）を構築し、２
０１６年２月８日、電気事業低炭素社会協議会が設立された。そこでの「電気事業における低炭素社会実行計画」では、「政府が示す２０３０年度の長期エネルギー需給見通しに基づき、２０３０年度に国全体の排出係数０．

- 63 -

３７ｋｇ－ＣＯ２／ｋＷｈ程度（使用端）を目指す。」とされている。これは、長期エネルギー需給見通しのうち、電力分野の各電気事業者の排出係数のみが挙げられたに過ぎず、排出量の削減に言及したものではない。実際、０．３７ｋｇ－ＣＯ２／ｋＷｈ程度（使用端）の実現は他の電源との組みあわせにかかるもので、すなわち、石炭火力発電からの排出量が２．
２億ｔに低減されることを意味しない。しかも努力目標とされており、その実現は極めて不確実である。
パリ協定は、１.５℃（２℃）に気温上昇を止めることを目的としたものであり、そのために必須の目標は発電所の排出係数ではなく、平均気温上
昇に比例関係にある各発電所からの「排出量の総量の削減」であって、これをもって国の目標・計画との整合性が図られているとは到底いえない。
被告も、「事業者が排出係数０．３７㎏／ｋＷｈ程度という目標の達成に向けて取り組むものとしていることは、国の温室効果ガス削減目標の達成に資する（被告第６準備書面１５頁）」としか述べていない。
被告は、政策的努力により自主的枠組みに基づいて電力業界全体の取組の実効性を確保していくことは、被告の温室効果ガス削減目標の達成可能性を高める（被告第６準備書面１７頁）と主張するが、あくまで省エネ法に基づく発電効率を燃料別に定めたものに過ぎず、これらの火力発電所からの排出量の総量を規定するものではない 。
カ

省エネ法ベンチマーク、高度化法対応は石炭火力からの排出量を削減する
ものではないこと２０１６年２月に、経済産業大臣と環境大臣は、省エネ法でのベンチマー
クの追加及び高度化法による対応を追加し、２０３０年度の削減目標や上記
排出係数目標の達成に向けて、毎年度、進捗状況を評価することを合意した。
省エネ法は燃料種ごとのエネルギー効率を規定するものに過ぎず、高度化法は非化石電源比率を４４％とするもので、石炭火力からのＣＯ２排出量を- 64 -

２０３０年に２．２億ｔに抑制する制度ではない。省エネ法関連の指針（甲Ｃ３０）でも、「結果として」としか記述できていないことは、原告ら準備書
面（６）で指摘したとおりである。被告は石炭火力発電の設置を推進してきたものであり、設備容量が拡大し、甲Ｃ３４では、２０３０年に６８００万
ｔも超過することが指摘されていたことは既に述べたとおりである。
キまとめ
以上のとおり、被告は局長級とりまとめについて、環境配慮基準としての合理性を縷々述べるが、いずれも、石炭火力発電所にかかる環境影響評価において、何らの調査、予測、評価を行わなかったこと、すなわち当該発電所の設置（これによるＣＯ２排出）が国のＣＯ２排出削減目標との整合性（達成の妨げとならないか）についての合理的な予測・評価を行わなかったことを正当化するものではない。
また、国等の政策目標であるＣＯ２に関する「中期目標（２０３０年目標）との関係で、「経済産業省令（発電所アセス省令）にてらし、事業者が、国の目標・計画の達成に努めることを目的として、環境保全措置を検討していると判断されることから、国の目標・計画と整合性が図られているものと整理する。」（甲Ｃ３６・４頁）としたことは、この「整理」をもって国の目標・計画との整合性を審査することを回避させただけでなく、国際公約でもある
国の削減目標達成を放棄したに等しい不当なものである。
かかる局長級とりまとめは、環境の保全への適正な配慮がなされているか否かの判断基準として、およそ合理性を有しないものである。

５

ＣＣＳ

Ｒｅａｄｙとする意思も能力もなかったこと

ＣＯ２排出量が大きい火力発電、とりわけ石炭火力発電について、温暖化対策（環境の保全についての適正な配慮）として有力な手段とされているのはＣＣＳ（炭素回収貯留技術、Carbon Capture and Storage）である。欧州では、２００９年に採択されたＥＵ指令で、３０万ｋＷ以上のプラントに対してＣＣＳ Ｒｅ- 65 -

ａｄｙ（ＣＣＳ付帯）であることが義務づけられた。ＣＣＳのコストが非常に高いため、２０１５年頃にすでにＣＣＳ導入を断念する電力会社が多数出ていると報じられている（Reuters, January 19, 2015)（大島教授意見書・甲１１）。
局長級とりまとめでは、２０５０年目標（本件環境影響評価当時は８０％削減）との関係で、「国は、・・・２０２０年頃のＣＣＳの商用化を目指した技術開発の加速化を図るとともに、ＣＣＳ導入の前提となる貯留地調査等についても早期急に結果が得られるよう取り組む」、「商用化を前提に、２０３０年までに石炭火力にＣＣＳを導入することを検討する。・・・できるだけ早期にＣＣＳ Ｒｅａｄｙの導入に取り組む」などと記載されていた（甲Ｃ３６・３頁）。しかしながら、適地にあってもその導入コストは甚大であるうえ、多くは発電所近隣に貯留に適した適地がないことから、北欧のガス田跡の一部を除いて、ほとんど実施されていない。地震国でもある日本は、そもそもＣＣＳの貯留のポテンシャルは極めて乏しい。公益財団法人地球環境産業技術研究開発機構（ＲＩＴＥ）が２０１３年に行った国内のＣＣＳ設置対象となる帯水層エリアマップ（甲Ｃ１４１）によれば。
本件発電所近隣には設置可能な適地はなく、国全体でも苫小牧で小規模の実証実験がなされているに留まる。
大島教授意見書によれば、一般に得られるＣＣＳについてのコスト情報としては、例えば図１をあげることができる。同図では、分離膜の高圧ガス適用で１５００円／ｔ‐ＣＯ２となっており、最も安価なオプションであるが、石炭をガス化することを前提とする技術であるから、現在の石炭火力発電に直接適用するのは難しい。そこで、大島意見書は、化学吸収２０００円／ｔ-ＣＯ２の数値を採用
し、回収に加えて貯留／地上隔離のコストを２０００円／ｔ-ＣＯ２とし、ＣＣＳ
全体のコストとしては ４０００円／ｔ-ＣＯ２を想定しているが、事業者としては、４０００円／ｔ-ＣＯ２よりも保守的な想定（つまり高めのコストを見積もること）のもとで事業計画を策定する必要があると指摘している。

- 66 -

図１

出所：経済産業省、新エネルギー・産業技術総合開発機構、日本ＣＣＳ調査
株式会社（2020）、p.12。赤枠、青枠は大島堅一氏。
被告は、同大島意見書が「その根拠として指摘したと考えられるいくつかの事

情をみても、一般に『経済性、事業性を欠くもの』と解することは困難である」とし、このことは「このような指摘がなされている状況下においても、営利企業である本件事業者が本件発電所の設置事業を実施しようとしていることからも明らかである」（被告第６準備書面３０頁）とのみ述べるに留まり、事業性や経済合理性についての具体的指摘は何もないので、反論はなされていないに等しい。
また、被告は、「技術的におよそ目途がなかったというものではない。」（被告第６準備書面３１頁）とするが、甲Ａ１８（評価書）の１３１７頁では、「ＣＣＳ実
証段階の技術。事業者として現時点において具体的な検討ができる段階ではないと認識している」と記載されている 。また、ＣＣＳの実施可能性について、一般的な神戸製鋼の資本規模、トップメーカーであること等を挙げるにとどまり、石炭火力発電の経済性、事業性については何ら根拠が示されていない。
そもそも、局長級とりまとめではＣＣＳについて、「商用化を前提に、２０３０年までに石炭火力にＣＣＳ を導入することを検討する。」というに過ぎず、２０５０年にも被告は事業者にその付帯を求めていないのであって、被告としてもＣ- 67 -

ＣＳ付帯を現実に想定していないことがわかる。
６

まとめ
審査指針で「施設の稼働に伴い発生する二酸化炭素が事業者の実行可能な範囲内において可能な限り低減されていること」とされ、評価の手法の選定の留意事項を定めるアセス省令２６条および環境保全措置の検討を定める同２８条においては、対象事業の実施により環境要素（ここではＣＯ２）に及ぶおそれがある環
境影響が、事業者により実行可能な範囲内でできる限り回避または低減されているかどうかが事業者の検討基準となっているが、「できる限り回避または低減」は、
少なくとも前述した削減目標に照らして整合性のあるものである必要性があることは明らかである。
また、局長級とりまとめは、環境影響評価法を受けたアセス省令や審査指針における事業者の環境影響の評価の在り方に対する指針と、適正環境配慮審査の上
記審査指針を、規制緩和の文脈において実質的に修正する行政の判断基準に該当するというべきであるが、前記のとおり局長級とりまとめはアセス省令や審査指針と整合せず、石炭火力発電所の環境影響評価において国の排出削減目標との整合性を図る判断基準として合理性を欠くものである。かかる局長級とりまとめを根拠として、これらの調査、予測、評価を行わなかったことは、事実に対する評価が明らかに合理性を欠くこととなり、「判断の過程において考慮すべき事情を考慮しないこと等によりその内容が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合」に当たるものである。
そのような指針および判断基準に基づいて行われた環境影響評価手続および適正環境配慮審査は、評価の合理性を欠き、裁量権の逸脱・濫用として違法である。

第７１

手続の瑕疵と処分の違法性
手続の瑕疵ないし不遵守と処分の違法
環境影響評価手続は、事業者が、事業の実施にあたり、事業に伴う環境影響に- 68 -

ついて、関係地方公共団体の長、環境省、環境保全の見地から意見を有する者等から意見を踏まえて調査・予測・評価し、事業の実施に伴う環境影響を低減することを目的とするものであるから、環境影響評価手続の過程において、手続上の瑕疵のために環境影響評価を左右する重要な環境情報が収集されずそのまま環境影響評価の結果が確定された場合等には、適切に環境影響の調査・予測・評価や環境保全措置の検討がなされたとはいえず、免許等を行う者による環境配慮審査
適合性が認められるとの判断が違法となる（東京地判平成２３年６月９日・訟務
月報５９巻６号１４８２頁（新石垣空港設置許可処分取消請求事件）参照）。
そして、電気事業法によるアセスについても、対象事業につき適切な環境配慮がなされているというためには、上記のような意見提出手続を含む環境影響評価
手続が法に従って適切になされていることが前提となるから、電気事業法及び環境影響評価法の定める手続について瑕疵があると認められる場合には、確定評価書に基づき「環境の保全について適正な配慮」が行われているという判断に基づいて行われた評価書確定通知は違法となる（以上、訴状及び原告ら準備書面（５）を参照）。
２

本件における手続的違法⑴

配慮書段階で燃料種に係る複数案を検討していないこと
本件における最大の手続的違法は、配慮書段階で温室効果ガス等（ＣＯ２）・
ＰＭ２．５を計画段階配慮事項にせず、そして燃料種について複数案（代替案）
を検討しなかったことにあるところ、その具体的な内容については、第４においても述べた通りである（なお、訴状、原告ら準備書面（５）、原告ら準備書面（１３）も参照）。
仮に新設発電所について「火力発電所」の枠内で環境影響を検討するとしても、燃料種の比較検討がなされなかったことによって、「石炭」を燃料とする場
合と、「天然ガス」を燃料とする場合について、ＣＯ２の排出量については約２倍もの莫大な差異があること、大気汚染物質については天然ガスであればＳＯ- 69 -

ｘ・ばいじんはほとんど排出されず、ＮＯｘの排出量も３分の１程度と劇的に少なくなること（訴状４２頁の表も参照）は繰り返し述べてきたとおりである。
このような環境影響の違いが配慮書段階で全く検討されず、評価書にもその点が一切反映されていないのであるから、まさに「重要な環境情報が収集されずそのまま環境影響評価の結果が確定された」ものにほかならない。
したがって、配慮書段階において燃料種の比較検討（構造代替案の検討）を行わなかったことは、本件における決定的な手続的瑕疵であり、本件確定通知は違法である。
⑵

環境大臣意見を考慮せず、または適切に考慮しなかったこと
ア

電気事業法に基づく環境アセスにおいては、環境大臣が意見を述べる機会
は、①配慮書への意見、②準備書への準備書（以下「準備書」という。）への意見の２回存在し、これらの意見は、いずれも「環境の保全の見地から」述べるものとされている（環境影響評価法第３条の５、電気事業法第４６条の１４第２項）。そして、配慮書に関しては、経済産業大臣は環境大臣の意見があるときは、これを勘案しなければならないとされ（環境影響評価法第３条の６）、経済産業大臣は、準備書に係る審査をするときは、環境大臣の環境の保全の見地からの意見を聴かなければならないとされている（電気事業法第４６条の１４第２項）（訴状、原告ら準備書面（１４））。
そして、環境大臣意見に関しては、環境行政の責任者である環境大臣意見を最大限尊重しているかについての審査が必要であり、合理的理由なく環境大臣意見を受け入れない判断であれば、裁量権の逸脱・濫用であると評価し得ると解されている（北村喜宣「環境法」第４版３３４頁）（原告ら準備書面（１４））。
このように、環境大臣意見については、環境アセスの中で極めて重要な意
味を持ち、これを合理的理由なく経済産業大臣が受け入れないことは、確定通知の違法を構成する。

- 70 -

イ

本件においては、最終的な環境大臣意見（甲Ａ１４の１ないし２）そのものを踏まえても、そこで指摘されたＣＯ２排出削減に係る指摘を何ら考慮せず経済産業大臣勧告（甲Ａ１５）がなされている。
したがって、まずこの点のみからも、確定通知の違法性が基礎づけられる。

ウ

それだけでなく、原告ら準備書面（１４）において詳述したとおり、本件アセスの過程で提出された配慮書に対する環境大臣意見、準備書に対する環境大臣意見は、事前に環境大臣がその長である環境省と、経済産業大臣がその長である経済産業省との間でやり取りが行われ、その中で、経済産業省の圧力により、環境面からの意見が著しく後退する内容に変更された（すなわ
ち、恣意的に変更された）。
先に述べた通り、環境大臣意見は、環境行政の長である環境大臣によって述べられるものであり、これを環境アセスにおける経済産業大臣の判断に反映することによって、当該事業に係る環境影響の予測・評価及び環境保全措置について適切な判断がなされるようにするものであるが、その趣旨からすれば、当然ながら、当該環境大臣意見が、環境保全の観点から環境行政の長の意見として適切に形成されているものであることが前提となる。逆にいえば、当該環境大臣意見が適切に形成されていない場合においては、環境行政の長たる環境大臣の意見が配慮書手続、準備書手続の中で適切に反映されたと言えないのであるから、手続に重大な瑕疵があることとなる。
加えて、原告ら準備書面（１４）において整理したとおり、配慮書に対する環境大臣意見、準備書に対する環境大臣意見について、これが恣意的に変更された内容は、まさに、本件で争点になっている、ＣＯ２排出（地球温暖化）及び大気汚染（ＰＭ２．５）に係る部分が多くを占めている。
以上によれば、環境大臣意見が恣意的に変更され、これが本件アセスにおける配慮書に対する環境大臣意見、準備書に対する環境大臣意見として手続が進められたことからすれば、本件確定通知はこの点からも違法である。

- 71 -

⑶その他の手続的違法以上に加え、本件においては、準備書への記載の欠落や記載の誤りがあること、調査・予測・評価地点についての問題があること、環境大臣意見のみならず市民意見、知事意見、経済産業大臣勧告の不考慮があることについては、いずれも、訴状及び原告ら準備書面（５）において整理したとおりである。

３

結論
以上により、手続の瑕疵ないし不遵守と処分の違法からも、本件確定通知は違法
である。

第８

請求の趣旨第２項

１

本件確認訴訟の目的――

公法上の確認訴訟

第 1 で述べたとおり、提訴時である２０１８年当時はもちろんのこと、菅首相の２０２０年１０月のカーボンニュートラル宣言を経た現時点においては、地球
温暖化はもはや「気候変動」という言葉を経て「気候危機」へと深刻化したステージに進んだという背景事実がある。今日、温暖化は気候危機による人権問題としてとらえるべきであり、ＣＯ２の長期大量排出は、２１世紀の新たな「公害」
であり、世界全体での真摯な削減努力の成果を奪う反人類的な行為なのである。
その中で、本件新設石炭火力発電所は、３０年以上の長期間にわたり、原告の居住する地域へのＣＯ２排出を通じて大気中のＣＯ２濃度を確実に上昇させることを通じて気候危機をさらに悪化させ、「人体に危害を及ぼし、又は物件に損傷を与え」る事業用電気工作物設置施設（同３９条２項１号）である（訴状１６頁以下、６２頁以下）。経済産業大臣は、近隣住民らの人体、財産を具体的に保護するために、同３９条１項の主務省令である火力技術基準の制定権限を適時にかつ適切に行使して、ＣＯ２規制を速やかに行うべきであるにもかかわらず、合理的期間を経過してもなお今日、不作為違法の状態を継続している。その結果、原告らは、今後、悪化する気候変動によって生命・健康・財産を侵害されていくのであ- 72 -

る。
本件確認訴訟は、原告らの人格権を保護法益として、弁論終結時を基準とした深刻化する事態を前に、経済産業大臣による適切な規制権限の行使を促し、原告らの人権を守り、ひいて将来世代に対して安定的な気候を保障することを目的とするものである。
２

本件確認訴訟の適法性
本件確認訴訟は、経済産業大臣の不作為という侵害行為から原告ら具体的な法的権利利益の保護を求めるものであり、改正行政事件訴訟法における権利救済の最終的受け皿としての公法上の地位の確認訴訟（行訴法４条後段）である。火力
技術基準という法規命令の（不作為）違法確認は、その法規命令の本件新設発電所への具体的適用を通じて、当該基準の保護範囲にある原告らの権利利益を侵害する場合には、法律上の争訟性を有するものである（原告ら準備書面（３）３頁
以下）。
原告は、
「パリ協定に整合する規定を定めていないことが違法であること」の確認を求めているところ、司法と行政の適切な役割分担として、パリ協定に整合する規定が制定されていないことが原告との権利の関係で違法と宣言されれば、その具体的な救済としての規制内容については、専門行政機関としての経済産業大臣がその裁量によって定めることを原告は求めているものである。つまり抽象的な違法確認は行政の適切な裁量権行使のための意図的なものである。経済産業大臣に対する具体的な行為規範は、パリ協定に整合すること、つまりパリ協定のもとでの日本の削減目標に整合的なＣＯ２規制を導入することによって十分示されている（原告ら準備書面（３）５頁以下）。たとえばＣＯ２の排出原単位とＣＣＳの付帯という高効率化とＣＯ２の回収の組み合わせなど、ＣＯ２の大量排出施設に対して適合的な規制を専門機関としてその裁量権を行使して導入すべきである。
環境影響評価手続における局長級会議とりまとめの批判でも述べたとおり、気候変動に対する国の政策とそのもとでの現実の法的規制は、パリ協定のもとで対- 73 -

外的にも国民に対して対内的にもＣＯ２の削減義務（環境配慮義務）を負っているにもかかわらず、その目的を達成するための目的に整合的な手段が、現行法とその委任規定のもとで可能なものについてすら全くとられていない点にある。
気候危機からの人権と生態系の保護という国が認める正当な目的のために、適用可能な法的規制すら機能せず、長期的に原告らの人権が侵害されていくとき、その法的規制権限の適切な行使を促して法の目的である人権を救済することは、司法の基本的役割なのである。

第９結語

国は、かけがえのない人の生命、健康そして生活環境を守るべき義務を負っており、
環境アセスはその義務の究極の履行手段である。大気汚染、地球温暖化はいずれも人権を侵害する脅威であるが、事業者が自らの私的利益と引き換えに、あえてそれらの権利侵害を引き起こす事業活動を選択することを、国は許容してはならない。
従来から人々に大きな被害を及ぼしてきた大気汚染に加え、今後よりいっそう人の生存を脅かす地球温暖化の問題を背景に、環境アセスの役割と国がその中で果たすべき義務が、日本、そして世界から問われている。本件において、人権を護る関係各法
規の目的及び趣旨を踏まえ、司法による正当な判断がなされねばならない。
以上、本件において原告らが主張してきたことに基づき、本件の各請求はいずれも速やかに認容されるべきである。
以上- 74 -

別紙 原告主張書面総目次
訴状 ...................................................................................................................................... 2
準備書面（１） ―― 処分性・原告適格 .......................................................................... 3
準備書面（２） ―― 確定通知違法性の判断枠組み ........................................................ 3
準備書面（３） ―― 請求の趣旨第２項・法律上の争訟性と確認の利益 ....................... 5
準備書面（４） ―― 原告適格（被告第２準備書面に対する反論） ............................... 5
準備書面（５） ―― 手続の瑕疵と処分の違法 ............................................................... 5
準備書面（６） ―― 行政裁量の統制要素、被告第３準備書面への反論 ....................... 6
準備書面（７） ―― PM２．５についての日本の環境アセスの欠陥 ............................ 7
準備書面（８） ―― 地球温暖化による被害 ................................................................... 8準備書面（９） ―― 諸外国におけるＰＭ２．５の予測・評価の実施 ........................... 8準備書面（１０） ―― ＣＲＥＡ報告に基づく PM2.5 の拡散予測 ................................ 9準備書面（１１） ―― 新設発電所が事業性を欠くこと .............................................. 10
準備書面（１２） ―― 新設発電所からの PM2.5 による健康影響 .............................. 10
準備書面（１３） ―― 燃料種の代替案検討を行わないことの違法性 ......................... 10
準備書面（１４） ―― 環境大臣意見の修正と違法性 .................................................. 11
準備書面（１５） ―― 地球温暖化の危機と CO2 排出削減の必要性 ............................ 11
準備書面（１６） ―― アメリカ判決から見る環境影響評価の司法的統制 ................... 12
準備書面（１７） ―― 被告第６準備書面への反論と本件での主張の総括 ................. 121

訴状
第１ はじめに..................................................................................................................... 6
第２ 当事者及び関係者 ...................................................................................................... 6
１ 原告ら ........................................................................................................................ 6２ 被告（処分行政庁である経済産業大臣） .................................................................. 6３ 新設発電所に関係する事業者（神戸製鋼とコベルコパワー神戸第二）................... 7
第３ 石炭火力発電所である新設発電所によって原告らが受ける影響.............................. 7
１ 日本の電力供給と石炭火力発電所............................................................................. 7２ 新設発電所の設置に至る経緯 .................................................................................... 8３ 新設発電所の稼働（使用）と温暖化・大気汚染 ..................................................... 11
４ 新設発電所の設置に歯止めがかかっていないこと ................................................. 15
第４ 石炭火力発電所の規制の必要性 .............................................................................. 15
１ 深刻化する気候変動の影響...................................................................................... 16
２ ＣＯ2 排出実質ゼロへの国際的取組み .................................................................... 17
３ 温暖化と石炭火力発電所 ......................................................................................... 20
４ 日本政府の気候変動対策及び石炭火力発電所に対する措置................................... 21
５ 日本の石炭火力発電所設置・稼働に対する規制の現状と、国において取るべき措置......................................................................................................................................... 28
第５ 本件評価書の違法性と、確定通知が取り消されるべきこと ................................... 30
１ 環境アセスの目的・手続と、経済産業大臣が有する権限等................................... 30
２ 温室効果ガス対策に係る検討と環境保全措置の誤り.............................................. 34
３ 大気汚染に係る検討の欠落と、手続的瑕疵 ............................................................ 41
４ 本件評価書に係る本件確定通知は違法であること ................................................. 50
５ 本件確定通知の処分性 ............................................................................................. 55
６ 原告適格................................................................................................................... 57
７ 確定通知を取消す利益があること........................................................................... 59
８ 結語 .......................................................................................................................... 61
第６ 火力技術基準省令にＣＯ2 排出規制を定めていないことの違法確認 ..................... 61
１ はじめに................................................................................................................... 61
２ 火力発電所と技術基準 ............................................................................................. 62
３ 技術基準の違法性 .................................................................................................... 63
４ 違法確認の利益（行政事件訴訟法第４条） ............................................................ 66
５ 結語 .......................................................................................................................... 67
第７ 結語 .......................................................................................................................... 672

準備書面（１） ―― 処分性・原告適格
第１
１
２
３
第２
１
２
３
４
５

処分性について .......................................................................................................... 2
被告の主張について................................................................................................... 2
本件確定通知の処分性 ............................................................................................... 2
まとめ ........................................................................................................................ 7
原告適格について ...................................................................................................... 7
はじめに..................................................................................................................... 7
平成１７年最判による判断枠組み............................................................................. 8
確定通知の取り消しを求める法律上の利益 .............................................................. 9被告の主張について................................................................................................. 18
結論 .......................................................................................................................... 28

準備書面（２） ―― 確定通知違法性の判断枠組み
第１ 環境影響評価手続の目的 ........................................................................................... 5
１ 環境基本法の指針（同法第１４条）達成に向けての事業者のベスト追求型の環境配慮義務................................................................................................................................ 5
２ 市民意見及び知事意見の高い位置づけ（市民・自治体の参加権の確保） ............... 8
３ 事業者の説明責任 ...................................................................................................... 9４ 調査・予測項目の選定・方法 .................................................................................. 11
５ 小括 .......................................................................................................................... 11
第２ 確定通知が違法とされる場合 .................................................................................. 11
１ 処分の違法性判断 .................................................................................................... 11２ 電気事業法第４６条の１７と経済産業大臣の裁量権の逸脱・濫用 ........................ 12
３ 本件における判断 .................................................................................................... 15
第３ ＰＭ２．５に関する予測・評価を行っていないこと.............................................. 16
１ はじめに................................................................................................................... 16
２ ＰＭ２．５による健康影響等 .................................................................................. 16⑴ ＰＭ２．５とは .................................................................................................... 16⑵ ＰＭ２．５による健康影響 .................................................................................. 17⑶ ＰＭ２．５に係る環境基準 .................................................................................. 22⑷ 火力発電所によるＰＭ２．５の排出.................................................................... 24
３ ＰＭ２．５が火力発電所に係る環境影響評価項目とされていないことの違法性 .. 25⑴ 発電所に係る環境アセスにおける大気質の評価項目 .......................................... 25⑵ ＰＭ２．５を対象としていないことの違法性 ..................................................... 26
４ 審査指針にかかわらず、新設発電所の環境アセスにおいてＰＭ２．５を予測・評価の対象としていないことの違法性 .................................................................................. 27⑴ 新設発電所からのＰＭ２．５の排出.................................................................... 27
3

⑵ 環境影響評価におけるＰＭ２．５の調査・予測・評価の不実施 ........................ 28⑶ 本件における予測・評価の不実施の違法性......................................................... 29
４ 経済産業大臣の判断の誤り...................................................................................... 31
第４ 新設発電所から排出される CO2 についての環境影響評価の誤り及び保全についての適正な配慮の欠如............................................................................................................ 32
１ 電気事業法及びアセス省令における二酸化炭素に係る環境影響評価の審査基準について ................................................................................................................................. 32⑴ 発電所アセス省令及び審査指針での規定 ............................................................ 32⑵ 環境影響評価における CO2 の位置づけ ―― 「排出量」への着目............... 33⑶ CO2 の影響評価の審査指針の適用にあたっての留意事項.................................. 34２ 石炭火力発電所の新設は、パリ協定の目標への貢献と整合しないこと................. 36⑴ 国際法における地球温暖化・気候変動の影響緩和の枠組み ............................... 36⑵ パリ協定のもとで石炭火力発電の早期フェーズアウトは不可避であること...... 36⑶ 日本の CO2 排出実態と削減目標......................................................................... 38⑷ 長期エネルギー需給見通しにおける２０３０年の電源構成における石炭火力の割合 .......................................................................................................................... 40⑸ 日本の CO2 排出の現状と予測 ............................................................................ 41⑹ まとめ................................................................................................................... 42
３ 本件確定評価書に係る、温室効果ガス（ＣＯ２）排出について............................ 42⑴ 前提となる排出量等について .............................................................................. 42⑵ 本件アセスの過程、評価書に係る経済産業大臣の判断 ...................................... 43⑶ 問題点の整理 ........................................................................................................ 45
４ 本件確定評価書における環境保全措置は、国の目標・計画と整合しないこと...... 46⑴ 石炭火力発電所の新設自体が国の目標と整合しないこと ................................... 46⑵ 本件確定評価書に記載の環境保全措置の不合理さ.............................................. 47
５ 実行可能な範囲内でＣＯ２排出を回避し、又は低減するものでないこと ............. 51
６ 結論 .......................................................................................................................... 52
第５ 位置・構造に係る本質的な代替案を検討していないことの違法性 ........................ 52
１ はじめに................................................................................................................... 52
２ 新設発電所において異なる燃料種（天然ガス）を採用した場合............................ 53⑴ 大気汚染に関して................................................................................................. 53⑵ 温暖化について .................................................................................................... 54
３ 神戸製鋼が配慮書段階で本質的な代替案の検討を行わなかったことの違法性...... 55⑴ 配慮書段階における代替案の検討義務 ................................................................ 55⑵ 神戸製鋼の代替案検討義務の不履行.................................................................... 56⑶ 経済産業大臣が配慮書手続の瑕疵を看過していることの違法性 ........................ 59
４ 配慮書段階以降においても代替案検討を行わねばならないこと............................ 60
第６ 結語 .......................................................................................................................... 614準備書面（３） ―― 請求の趣旨第２項・法律上の争訟性と確認の利益
第１ 本件確認請求は「法律上の争訟性」があること ....................................................... 2
第２ 本件確認請求について、原告らには「確認の利益」があること.............................. 5

準備書面（４） ―― 原告適格（被告第２準備書面に対する反論）
第１ 被告第２準備書面に対する反論 ................................................................................ 2
１ 第１について.............................................................................................................. 2⑴ 「環境の自然的構成要素の良好な状態の保持」との文言を踏まえた被告の主張について（２（２）ア）................................................................................................... 2⑵ 技術基準との関係等に関する主張について（２（２）イ・ウ） .......................... 4⑶ 環境基準との整合性等に係る主張について（２（３）イ（ア）（イ）） ............... 5⑷ 複合的排出に係る主張について（２（３）イ（ウ）） .......................................... 6
２ 平成１７年最判は事案を異にするとの主張について（第１の３） .......................... 8⑴ 被告の主張について ............................................................................................... 8⑵ その他..................................................................................................................... 8⑶ 結語 ........................................................................................................................ 9
第２ 原告らが本件確定通知の取消しについて法律上の利益を有すること .................... 10
１ 判断枠組み ............................................................................................................... 10
２ 本件確定通知の処分の根拠法規 .............................................................................. 10⑴ 処分の根拠法規について...................................................................................... 10⑵ 発電所アセス省令の定め...................................................................................... 11⑶ まとめ................................................................................................................... 14
３ 原告ら各人の法律上保護された利益 ....................................................................... 14⑴ 神戸市・芦屋市に居住する原告ら ....................................................................... 14⑵に居住する原告................................................................ 15⑶に通学する原告.................................................................... 15

準備書面（５） ―― 手続の瑕疵と処分の違法
第１
１
第２
１
２
第３
第４

手続の瑕疵と処分の違法 ........................................................................................... 2
はじめに..................................................................................................................... 2
準備書への記載の欠落・記載の誤り ......................................................................... 3
準備書への記載の欠落や記載の誤りと手続の瑕疵 ................................................... 3
本件における準備書への記載の欠落 ......................................................................... 3
調査・予測・評価地点についての問題...................................................................... 8
市民意見、知事意見、環境大臣意見、経済産業大臣勧告の不考慮 .......................... 9
5

１
２
２
３
４
第５

市民意見等の不考慮と評価書の瑕疵 ......................................................................... 9
準備書に対する知事意見を勘案していないこと ..................................................... 10
市民意見に配意して評価書を作成していないこと ................................................. 10
環境大臣意見を勘案していないこと ....................................................................... 11
経済産業大臣勧告を踏まえて評価書が作成されていないこと ............................... 11
結語 .......................................................................................................................... 13

準備書面（６） ―― 行政裁量の統制要素、被告第３準備書面への反論
第１ はじめに..................................................................................................................... 5
第２ 行政裁量の統制要素について .................................................................................... 6
１ 裁量権の逸脱・濫用の枠組み .................................................................................... 6
２ 裁量の収縮要素ないし不合理性の判断基準としての人権侵害 ................................. 7⑴ 権限行使に係る作為義務の発生要件...................................................................... 7⑵ 人権侵害と行政の作為義務 .................................................................................... 8３ 裁量権の範囲を画する環境配慮義務と環境アセスへの反映................................... 10⑴ 国が国民に対して負う環境配慮義務.................................................................... 10⑵ 環境アセスによる環境配慮義務の履行 ................................................................ 10⑶ 被告が適時適切に権限を行使すべきこととの関係.............................................. 11⑷ パリ協定と日本政府が負う環境配慮義務への反映.............................................. 12
４ まとめ ...................................................................................................................... 14
第３ 気候変動についての経済産業大臣の評価の誤り ..................................................... 14
１ 被告の主張の骨子と本準備書面における反論の位置づけ ...................................... 14
２ 被告の主張に欠落している重要な前提事実 ............................................................ 16
３ 人格権侵害としての地球温暖化・気候変動の危機 ................................................. 17
４ 危険な気候変動による被害が現実で切迫した人権侵害であるとして、オランダ国に国民を保護する義務を認めた近時のオランダ最高裁判決.............................................. 18⑴ オランダ最高裁判決 ............................................................................................. 18⑵ オランダ最高裁判決の概要 .................................................................................. 20⑶ オランダ最高裁判決の基礎をなす気候の危機の切迫性及び対策の必要性についての認識 ...................................................................................................................... 24⑷ 危険な気候変動の回避のために国のとるべき措置.............................................. 27⑸ 本件争点の司法審査適合性 ― 国の裁量権と裁判所の判断 ................................ 29⑹ まとめ................................................................................................................... 30
４ 「局長級会議とりまとめ」は火力発電書の環境影響評価の判断基準として合理 性を欠いていること（パリ協定と整合しないこと） ............................................................ 30⑴ 被告の主張について ............................................................................................. 31⑵ 火力発電事業の環境影響評価における「環境の保全への配慮」の判断基準 ― 具
体的な適時適切性 ........................................................................................................ 31
6

⑶ 被告主張の「局長級とりまとめ（２０１３年４月）」の位置づけについて........ 32⑷ 「局長級とりまとめ」はパリ協定の目標と整合せず、環境影響評価の判断基準として合理性を欠いていること...................................................................................... 34⑸ 上記①について ― ２０１３年以降の科学的知見及びパリ協定の下での国際枠
組みにおける要請は、２０５０年にもＣＯ２排出実質ゼロの達成であること ......... 36⑹ 上記②について ―― 国の目標とも整合していないこと................................... 38⑺ 上記③について ――「中期目標の実現可能性を高めることにつながる」ことで足りるか ...................................................................................................................... 42⑻ 上記④について ―― 局長級とりまとめにおけるＢＡＴはパリ協定と整合しないこと ...................................................................................................................... 43
５ 「局長級とりまとめ」による環境影響評価の判断は、高度の政策判断であるとの主張について ...................................................................................................................... 43
６ その余の被告の主張について .................................................................................. 45
第４ ＰＭ２．５に関する経済産業大臣の判断の裁量逸脱.............................................. 46
１ 発電所アセス省令等においてＰＭ２．５を参考項目に掲げないことの違法性...... 46⑴ 被告の主張............................................................................................................ 46⑵ 原告の反論............................................................................................................ 46
２ 確定通知の違法性 .................................................................................................... 51⑴ 被告の主張............................................................................................................ 51⑵ 原告の反論............................................................................................................ 51

準備書面（７） ―― PM２．５についての日本の環境アセスの欠陥
第１ ＰＭ２．５の健康影響 ............................................................................................... 4
１ 世界における PM2.5 の危険性への危機感と石炭火力発電の位置づけ ...................... 4
２ ＰＭ２．５の健康影響とその評価の手法 ―― 短期曝露評価と長期曝露評価について ................................................................................................................................... 6⑴ 総論 ........................................................................................................................ 6⑵ 短期曝露 ................................................................................................................. 7⑶ 長期曝露影響 .......................................................................................................... 8
３ 世界におけるＰＭ２.５の健康影響評価の知見の発展 .............................................. 9⑴ 主な論点と概要 ...................................................................................................... 9⑵ ＷＨＯの見解 ........................................................................................................ 10⑶ アメリカ合衆国環境保護庁の見解 ....................................................................... 13⑷ 最新の長期曝露に関する世界的研究成果について.............................................. 15
４ 我が国での最近の知見 ............................................................................................. 17⑴ 短期曝露に係る疫学研究...................................................................................... 17⑵ 長期曝露影響 ........................................................................................................ 17⑶ 脆弱な者に対する影響 ......................................................................................... 18
7

５ 世界におけるＰＭ２．５の規制 .............................................................................. 18⑴ アメリカでの規制................................................................................................. 18⑵ ＥＵの規制............................................................................................................ 24
第２ ＰＭ２．５についての我が国の環境影響評価の欠陥.............................................. 25
１ ＰＭ２．５の評価を欠いている欠陥 ....................................................................... 25
２ ＰＭ２．５の二次生成モデルを採用しない欠陥 ..................................................... 27
３ 結論 .......................................................................................................................... 28

準備書面（８） ―― 地球温暖化による被害
第１
第２
１
２
３
４
５
６
７
８
９

はじめに .................................................................................................................... 2
地球温暖化に伴う具体的な被害について .................................................................. 2
添付書類の概観 .......................................................................................................... 2
気温上昇等（別表１） ............................................................................................... 3
降水量の変化（別表２） ........................................................................................... 3洪水の発生（別表３） ............................................................................................... 4
台風の強大化（別表４） ........................................................................................... 4海面上昇ないし高潮（別表５） ................................................................................ 4
熱帯性感染症の増加（別表６） ................................................................................ 4
熱中症の増加（別表７） ........................................................................................... 5
第１次産業への影響（別表８） ................................................................................ 5

準備書面（９） ―― 諸外国におけるＰＭ２．５の予測・評価の実施
第１ 石炭火力発電所の設置に対する行政許可の有無について ........................................ 2
１ アメリカ合衆国 .......................................................................................................... 2
２ ＥＵ ............................................................................................................................ 2
３ 日本と諸外国との比較評価........................................................................................ 2
第２ 石炭火力発電所から排出される汚染物質の到達地点で大気質基準の遵守が求められるかについて ........................................................................................................................ 4
１ アメリカ合衆国 .......................................................................................................... 4
２ ＥＵ ............................................................................................................................ 5
３ 日本 ............................................................................................................................ 6
第３ 石炭火力発電所からの排出に基づく到達地点での PM2.5 の大気汚染拡散モデルの使用について ............................................................................................................................ 6
１ アメリカ合衆国 .......................................................................................................... 6
２ ＥＵ ............................................................................................................................ 7
３ 日本 ............................................................................................................................ 7
8

第４
１
２
３
第５

PM2.5 の大気拡散モデリングに PM2.5 の二次生成を含めるか .................................. 7
アメリカ合衆国 .......................................................................................................... 7
ＥＵ ............................................................................................................................ 7
日本 ............................................................................................................................ 8
まとめ ........................................................................................................................ 8準備書面（１０） ―― ＣＲＥＡ報告に基づく PM2.5 の拡散予測
第１ 神戸製鋼の本件アセスの結果とその問題 .................................................................. 4
１ 本件アセスの経過と概要 ................................................. 4⑴ はじめに ............................................................. 4⑵ 本件アセスにおける大気汚染物質の年平均値の予測（対象：既設発電所、製鉄所、新設発電所） ............................................................. 4⑶ 日平均値の予測について（新設発電所についての２４時間値のみを予測） .... 6⑷ 特殊気象条件下の予測について（新設発電所について１時間値のみを予測） .. 7⑸ 地形影響の予測について（新設発電所について１時間値のみの予測） ........ 7⑹ 重金属等の微量物質の予測について ..................................... 8⑺ 予測対象時期について ................................................. 8
２ 本件アセスにおける結果についての評価 ................................... 8
３ 本件アセスの問題 ....................................................... 9⑴ 本件アセスにおける健康影響の過小評価 ................................. 9⑵ 結論 ................................................................ 10
第２ ＣＲＥＡ報告の大気汚染物質等の拡散・環境影響予測におけるデータと手法について......................................................................................................................................... 10
１ モデル化における基本的考え方 .......................................... 10⑴ ＣＥＲＡ報告におけるシミュレーション ................................ 10⑵ ＣＥＲＡ報告の基礎となるデータ ...................................... 10
２ 年平均値の予測における年間排出量について .............................. 11
３ 短期最大排出濃度（日平均値、１時間値の最大値）の予測に用いた１時間あたり排出量 ...................................................................... 13
４ ＣＡＬＰＵＦＦ大気拡散モデルについて .................................. 14
第３ シミュレーションの結果について........................................................................... 14
１ PM2.5 の影響を予測..................................................... 14
２ 本件アセスにおける時間当たり排出濃度（表１）による年平均値予測結果 ..... 15⑴ CREA 報告と本件アセスの結果の比較 .................................... 15⑵ 年平均最大値 ........................................................ 15
３ 短期（24 時間及び 1 時間値）での影響予測の結果 .......................... 16⑴ 本件アセスと CREA 報告の結果の差 .................................... 16⑵ 人口加重年平均ＰＭ2.5 の年平均濃度 ................................... 17
9

⑶ ＷＨＯガイドラインを超過する可能性 .................................. 17
第４ 水銀等の土壌等への沈着について........................................................................... 18
第５ まとめ ...................................................................................................................... 18

準備書面（１１） ―― 新設発電所が事業性を欠くこと
第１ 新設発電所の事業性について ................................................................................... 2
第２ 経済性を欠くことにより環境保全措置やＣＯ２対策がなされないこと................... 5
１ はじめに..................................................................................................................... 5
２ 確定通知が前提とする事業者の環境配慮・環境保全措置の履行.............................. 6
３ 事業者が環境配慮・環境保全措置の履行をできないこと ........................................ 6⑴ 事業者が環境の保全について適正な配慮をして事業を実施できないこと ........... 6⑵ 事業者が評価書に記載の環境保全措置を履行できないこと ................................. 8⑶ 結論 ........................................................................................................................ 9
４ ＣＯ２排出に係る対応として評価書で前提となった事実に誤りがあること ......... 10
第３ 経済産業大臣の裁量逸脱 ......................................................................................... 14

準備書面（１２） ―― 新設発電所からの PM2.5 による健康影響
第１ 本件発電所の環境影響評価における PM2.5 の健康への影響評価の重要性とその視点........................................................................................................................................... 2
１ 広域の汚染物質に曝露する総人口に対する健康影響を評価すべきこと .......... 2２ 低い汚染濃度であっても、健康リスクは深刻であること...................... 4
第２ 健康への影響.............................................................................................................. 6
１ 健康影響評価の手法................................................................................................... 6
第３ 健康影響評価の結果................................................................................................... 7
第４ 本件確定通知の違法性 ............................................................................................... 9準備書面（１３） ―― 燃料種の代替案検討を行わないことの違法性
第１ はじめに..................................................................................................................... 4
第２ 配慮書手続の趣旨と、燃料種の検討を行わないことの違法性 ................................. 4１ 計画段階配慮手続の導入経緯とその趣旨 .................................................................. 4２ 計画段階配慮事項の選定と複数案の検討の観点 ....................................................... 5⑴ 発電所アセス省令における規定............................................................................. 5⑵ 計画段階配慮事項と複数案設定の観点 .................................................................. 6
３ 本件で「温室効果ガス等」を計画段階配慮事項としていないことの違法性 ........... 710

⑴ 本件で「温室効果ガス等」が計画段階配慮事項とされていないこと................... 7⑵ 本件において温室効果ガス等を計画段階配慮事項とせねばならないこと ........... 9⑶ 事業者（神戸製鋼）の主張の誤り ....................................................................... 12⑷ 結論 ...................................................................................................................... 14
４ 本件においてＰＭ２．５を計画段階配慮事項としていないことの違法性 ............. 15⑴ 計画段階配慮手続で把握されていた環境基準未達成状況 ................................... 15⑵ ＰＭ２．５を計画段階配慮事項としなかったことの違法性 ............................... 15⑶ 結論 ...................................................................................................................... 16
５ 燃料種に係る複数案を検討していないことの違法性.............................................. 16⑴ 本件における計画段階配慮事項との関係 ............................................................ 16⑵ 温室効果ガス等に係る観点からの複数案 ............................................................ 17⑶ 大気環境に係る観点からの複数案 ....................................................................... 21⑷ まとめ................................................................................................................... 23
６ 結論 .......................................................................................................................... 23
第３ 燃料種の比較検討を行わないでした評価書は、環境の保全に適正に配慮したものとはいえないこと................................................................................................................... 24
１ 手続的違法と実体的違法 ......................................................................................... 24
２ 燃料種の比較検討が行われていないことと経済産業大臣の裁量逸脱 .................... 25

準備書面（１４） ―― 環境大臣意見の修正と違法性
第１ 環境大臣意見について ............................................................................................... 2
１ 適正な手続と環境保全の見地からの意見の考慮 ....................................................... 2２ 環境大臣意見について ............................................................................................... 3
第２ 環境大臣意見の内容が経済産業省により恣意的に変更されたこと .......................... 5１ 公文書開示請求により明らかになった事実 .............................................................. 5
２ 環境省は本来温室効果ガス・大気汚染物質に関してはるかに強い意見を発出する予定であったこと ................................................................................................................. 5⑴ 対比により判明する事実........................................................................................ 6⑵ 配慮書に対する意見 ............................................................................................... 6⑶ 準備書に対する意見 ............................................................................................... 8
３ 環境大臣意見の修正と本件における違法性 .............................................................. 9準備書面（１５） ―― 地球温暖化の危機と CO2 排出削減の必要性
第１ 気候変動による気候変動の被害は既に現実であること ............................................ 3
１ 地球温暖化とその原因 ............................................................................................... 3⑴ 江守意見書の背景................................................................................................... 311

⑵ 地球の平均気温の上昇 ........................................................................................... 4⑶ 地球温暖化は人為的な外部強制力によるものであること ..................................... 5⑷ 大気中のＣＯ２濃度の増加 .................................................................................... 6
２ 世界の平均気温の上昇は排出量の累積量と比例し、気温上昇を止めるには排出量を実質ゼロとする必要があること........................................................................................ 7
３ 気候変動の科学に対する疑問への応答...................................................................... 9
４ 世界及び日本でも異常気象現象が頻発、激甚化し、既に気候の危機にあると認識されていること................................................................................................................... 10⑴ 異常気象現象の頻発 ............................................................................................. 10⑵ 猛暑など異常気象現象と地球温暖化の関係についての、イベント・アトリビュー
ション手法による解明................................................................................................. 15
第２ 気候変動による被害は既に現実であり、今後、豪雨も猛暑も、温暖化が続く限り増え続けること ...................................................................................................................... 18
１ １．５℃特別報告による将来の極端な気象現象の出現頻度及び激甚化................. 18
２ ＩＰＣＣ海洋・雪氷圏特別報告書にみる海洋の昇温と海面水位上昇の影響 ......... 19
３ ティッピンング・ポイントに至る危険.................................................................... 21
４ 危険な気候変動の影響は既に現実であり、人権を侵害するものであること ......... 22⑴ オランダ最高裁判決（２０１９年１２月２０日）.............................................. 22⑵ アイルランド最高裁判決（２０２０年７月３１日） .......................................... 22
第３ 気温の上昇を産業革命前から２℃（１.５℃）に止めて気候を安定化させるためには、
２０３０年までに４５％、２０５０年までに温室効果ガスの排出を実質ゼロとする必要があること.............................................................................................................................. 24
１ ＩＰＣＣの報告書に示された削減の必要性 ............................................................ 24
２ 排出ゼロに向けて社会の大変革の必要性 ................................................................ 24

準備書面（１６） ―― アメリカ判決から見る環境影響評価の司法的統制
第１
１
２
３
第２
１
２

アメリカ判決から見る環境影響評価と司法の役割 ................................................... 3
はじめに..................................................................................................................... 3
ＮＥＰＡの特徴 .......................................................................................................... 3
本判決の判断内容と本件への示唆............................................................................. 4アメリカ判決から見る局長級会議とりまとめ等の不合理性 ..................................... 8
あるべき温室効果ガスの環境影響評価および審査基準 ............................................ 8
局長級会議とりまとめの不合理性........................................................................... 10

準備書面（１７） ―― 被告第６準備書面への反論と本件での主張の総括

12