論文

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析—水平的不平等の視点から—

永

Ⅰ．序

石

雅

史

論

1．研究の背景2014 年 3 月 28 日、フィリピンマニラのマラカニアン宮殿において、フィリピ
ン政府と反政府イスラム武装組織の最大勢力で、フィリピン政府と和平交渉を続けてきたモロ・イスラム解放戦線（Moro Islamic Liberation Front: MILF）が「包括和平合意（Comprehensive Agreement of the Bangsamoro）」に署名、2016 年までに「バンサモロ自治政府」を設立するための法整備や制度構築を進めることに合意した。これにより四十年余り続いている紛争は、和平に向け交渉が最終段
階に入りつつあるという見方が主流となっている。
こ の 包 括 和 平 合 意 は、2012 年 10 月 15 日 に 双 方 が 署 名 し た「 枠 組 み 合 意（Framework of Agreement for Bangsamoro）」に沿ったものである。この枠組
み合意で2016年にムスリムの国家・民族を意味する「バンサモロ（Bangsamoro）」1の自治政府を設立するまでのロードマップが示された。自治政府設立までの移行
期間は移行委員会を設置し、新自治政府の基本法や復興開発プログラムを調整す
ること、基本法が制定された段階で一旦暫定政府としてバンサモロ移行機関を発足させることなど、新自治政府設立に至る移行メカニズムと自治政府の大枠が定められたものである。しかしながら、フィリピン政府と新自治政府の権限配分や資源配分、新自治政府設立までの移行プロセス、MILF の段階的な武装解除を初めとする正常化など、肝心な問題は先送りされた。結局、こうした問題は附属書として後に合意・署名された 2。つまりこれらの附属書の合意・署名をもって、包括和平合意の署名に至ったわけである。
ところが、2015 年 1 月 25 日にマギンダナオ（Maguindanao）州のママサパノ（Mamasapano）で、双方合わせて 62 名の犠牲者を出した大規模な衝突事件が起こった。この事件をきっかけに、MILF に対する不信感と和平を積極的に推進するアキノ大統領への不満が高まり、バンサモロ基本法（Bangsamoro Basic Law）の国会審議が中断、和平プロセスはまさに足踏み状態になってしまったのである。

3

論

文

アキノ大統領の任期である 2016 年 6 月までにこの基本法が成立し、新自治政府が設立される可能性は極めて低いものとなっている 3。
ミンダナオ紛争は従来の報道を見る限りにおいては、「政府 vs. 反政府」という国家権力抗争や「キリスト教徒 vs. イスラム教徒」という宗教対立の構図で捉えられてきたが、紛争の背景には和平交渉の最大の論点である「先祖伝来の土地問題（Ancestral Domain）」や、有力氏族である「クラン（clan）」4 同士の争い（これをリド（rido）5 と呼んでいる）が関わっていること、政府が一部のクランを地方分権化の名のもとで利権構造に取り込んだことで、利権を “ 持つ者 ” と “ 持たざる者 ” の関係がミンダナオ紛争に横たわっていて、和平プロセスにもこの関係が見え隠れしている。
すなわち、ミンダナオ和平の阻害要因は、和平合意の最大の懸案事項である先祖伝来の土地問題に見られる資源や富の分配、政治的な決定権にかかる不平等から派生し、そうした不平等に対してイスラム教徒が抵抗し、自治権を獲得しようとする動きとして捉えられ、さらに同じイスラム教徒の間でも、政府との相互依存関係を構築したクランのみが土地や水利権、地方政府の人事権他の既得権益を享受しており、そこにも不平等が見られる。
2．先行研究と問題の所在
従来の研究では、ミンダナオ紛争をイスラム教徒の分離独立運動による政治闘争と捉え、民族・宗教戦争という単一的な側面ではなく、また経済活動や資源の争奪戦でもなく、イスラム教徒の自治を制限しようとする中央政府の国家政策、
イスラム教徒からの社会的、経済的権利の剥奪、ミンダナオの歴史的背景やキリスト教徒のイスラム教徒に対する偏見などが入り混じったものであると論じている [Buendia 2006]。さらにミンダナオ紛争はフィリピンの近代化や開発政策の過程でミンダナオが取り残され、ミンダナオのイスラム教徒に社会的、経済的不利
益がもたらされたことがその本質にあり、歴史、文化、宗教、言語がミンダナオのイスラム教徒のアイデンティティを形成し、ミンダナオの分離独立運動の発現を促進させたとしている [Rupprecht 2014]。いずれも、ミンダナオ紛争をキリス
ト教徒の中央政府が少数派としてのイスラム教徒の分離独立を阻止するという、
多数派キリスト教徒と少数派イスラム教徒というアイデンティティの異なる集団間の対立が紛争の根本原因にあるという立場に依拠している。
筆者はミンダナオ紛争の本質は、単に「キリスト教徒 vs. イスラム教徒」という異なるアイデンティティを持つ民族間の対立にあるのではなく、民族的な差別政策がミンダナオに特有のクラン・ポリティクスの中で政治的、経済的、社会的な不平等をもたらし、その不平等から派生した利権を「持つ者 vs. 持たざる者」
4

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析との対立構造にあるという仮説を提示したいと考えている。
紛争の火種に関する一般的な理論は、紛争がアイデンティティ・ポリティクスの現出であると捉えるメアリー・カルドー（Mary Kaldor）の理論をはじめ、多くある。その中で、本稿は、オックスフォード大学のフランシス・スチュワート
教授（Francis Stewart）が紛争の根本原因として説明している「水平的不平等（Horizontal Inequalities: HIs）」の理論に基づいて、ミンダナオ紛争を分析することとする。
スチュワート教授によれば、水平的不平等はエスニシティ、宗教、社会カース
トに代表されるアイデンティティの異なる集団において、資源や富の分配、政治的な決定権限、文化的な慣習の存続に関しての不平等と定義され、個人や世帯の所得や社会サービス等における不平等が「垂直的（vertical）」と捉えられるのに対して、集団間の不平等を意味するものとされている。明示的には経済、社会、
政治及び文化の 4 つの次元から説明されている [Stewart 2010]。
表1

次

水平的不平等の 4 つの次元

元

内

容

経済的 HIs

所得の不平等につながる資産の所有権、雇用と他の経済的な機会の不平等

社会的 HIs

健康と教育の不平等に関連する、教育、保健、住宅のような社会サービスへのアクセスの不平等

政治的 HIs

政治的な機会と権力の集団的な配分における不平等で、大統領や内閣等政府における重要ポスト、軍、警察及び地方政府の支配が含まれる

文化的 HIs

当該社会において文化的慣習や言語に対する社会での認知等に対する不平等（出典）Stewart 2010 を基に筆者作成

スチュワート教授は、本人自らが主宰するオックスフォード大学の CRISE（Center for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity）で HIs を研究、その結果として、前述の HIs の定義にも見られるように、エスニシティ、
人種、文化、宗教、言語、居住地域等の違いに基づいて形成される HIs は非常に永続的で数世紀に及ぶこともあるとされ、社会的・経済的な HIs が特に大きいとき、政治的 HIs と社会的・経済的 HIs が共に大きく、同じ方向にあるとき（つまり、ある集団が政治的にも社会経済的にも優位で、別の集団が双方とも劣位であるとき）に紛争が発生する可能性が高いとしている [Stewart 2010]。

5

論

文

本稿では、まず、多数派のキリスト教徒による少数派のイスラム教徒に対する歴史的な支配関係を確認し、その過程でイスラム教徒が周辺化されていった問題点を明らかにする。その上で、さらに、イスラム教徒の周辺化による不満が、異なるアイデンティティ間の社会的不平等だけではなく、「持つ者 vs. 持たざる者」という、もう一つ別の次元でおこっている不平等と相まっていることを検証する。

Ⅱ．紛争の火種としてのイスラム教徒の周辺化政策とその影響
1．移住政策によるイスラム教徒のマイノリティ化
20 世紀初頭、フィリピンは米国の統治下に置かれるが、米国は自国の多国籍企業のプランテーション経営の発展のため、フィリピン北部地域からミンダナオへの移住政策をとり、1920 年以降、その入植が本格化した。当時サトウキビ他の農作物の不作により困窮した大量の農民（その多くはビサヤ地方のネグロス島
やイロイロ島）が、肥沃なミンダナオの土地を求めたこともその政策を推し進めるきっかけとなった。
米国の移住政策の後を受けたフィリピン政府は小作農民の保護を目的に農地の再配分を意図したが効果が上がらず、結果森林地帯への開拓入植に方向転換し、ミンダナオの森林地帯を入植対象地として、小作農民に提供することを推進していった。政府主導の公的入植だけではなく、自発的な入植者も増え、最終的には自発的入植者のほうが圧倒的に多かった。入植者のほとんどはキリスト教徒であり、当時の土地登記法に則り、合法的に土地を獲得、登記していった。
1918 年から 1939 年までに政府主導でミンダナオに移住したものだけで、4 万 6千人を越え、また 1948 年から 1960 年の間の自発的な入植者は 120 万人と推計されている［早瀬 2003 ］。
フィリピン南部の総人口に占めるイスラム教徒の割合は、1903 年には 76％であったが、1970 年までに 21％へと減少した（図 1 参照）6。
現在ではイスラム教徒が過半数を占める州はフィリピン南部 25 州のうち、1989 年の自治基本法（Organic Act. No.6734 ）によって中央政府が自治を認めたムスリム・ミンダナオ自治地域（Autonomous Region for Muslim Mindanao:
ARMM）7 を構成するマギンダナオ州、南ラナオ州、バシラン州、スールー州、
タウィタウィ州の 5 州のみであり、他の地域ではイスラム教徒は少数派になっている（表 2 参照）8。
この移住政策はミンダナオの人口や土地所有の構造に大きな変化をもたらしただけではなく、キリスト教徒による社会的・経済的支配が進むことなり、イスラ
ム教徒のマイノリティ化、周縁化が起こったのである（これについては後述する）。

6フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

図 1 ミンダナオにおけるイスラム教徒の人口数とその比率の経年変化（ 1903-2000 ）

（千人）
4500
4000
3500
3000

表 2 ミンダナオの州別
イスラム教徒の人口（ 2010 ）（%）
イスラム教徒（千人）
ミンダナオ人口におけるイスラム教徒の割合（%）

90
80
70
60

2500

50

2000

40

1500

30

1000

20

500

10
0

0
1903 1913 1918 1939 1948 1960 1970 1975 1980 1990 2000

2．同化政策による社会的階層化とイスラム教徒の政治的、社会的排除
フィリピン南部では 13 世紀から 14 世紀にイスラム教が伝来、15 世紀から 16 世
紀にかけて、スールー（Sulu）諸島から現在のマレーシアのサバ州にかけてスールー王国が、ミンダナオ島南西部を中心にマギンダナオ（Maguindanao）王国が成立、これらの王国ではスルタン（国王）を頂点として、ダトゥ（貴族）、普通民、奴隷から成り立つ階層社会が形成されていた。その後スペインがこれらイスラム王国を征服しようと試み、フィリピンの北部地域も合わせてスペインによるフィリピンの植民地化が進んだが、19 世紀後半の米西戦争でスペインが米国に敗北したことで 20 世紀初頭にフィリピンの全地域がスペインから米国に譲渡される。
米国はフィリピンの植民地化政策を開始、キリスト教徒が多数派を占める多くの地域には地方自治を認めたが、フィリピン南部のイスラム教徒や山岳民族の居住地域は文明化されておらず、行政統治能力がないとみなし、自治を認めずにキリスト教徒とは異なる行政を敷いた。これは後のフィリピン政府による国家統合政策（同化政策）に引き継がれていく。
フィリピン政府の実施した同化政策はイスラム教徒のアイデンティティを抑圧し、民族ナショナリズムを引き起こすきっかけになった。フィリピン政府も宗教的な相違に伴う差別や偏見、例えば雇用機会の制限を行ったとされる。同化政策
は経済的・社会的 HIs の醸成に繋がったと考えられる。
なお、先に述べたムスリムの国家・民族を意味するバンサモロという言葉は現在でこそイスラム教徒のエスニック・アイデンティティを示す言葉としてフィリピン政府にも受け入れられているが、実は MILF の前身のモロ民族解放戦線（Moro National Islamic Front: MNLF）はこのバンサモロという言葉をフィリピ

7

論

文

ン人に対抗するナショナル・アイデンティティとして使っていた［川島 2013 ］。
米国の植民地政策では一部ダトゥに政治的ポストを用意、行政官吏にすること
で中央政府とのパイプ役的な役割を与え、植民地支配の一旦を担わせた。なお、
この子孫が現在のミンダナオのなかで有力政治家の一族を形成している。
ところが 1950 年代後半に全面的な普通選挙がミンダナオで施行されるようになり、キリスト教徒の入植者が増えていくと、多くのダトゥは政治的基盤をゆるがされることになり、ダトゥ自身も不満を強めていった。人口比率を伸ばすキリスト教徒はまさに選挙における多数派であり、キリスト教徒の政治的な優位性が確立されていった。
ミンダナオでは伝統的なダトゥ制度は依然として強い影響力を持っているため、
イスラム教徒にしてみれば、政治家としてのダトゥを通じて、政治的意見を国政に反映できなくなったという反発も強い。すなわち、イスラム教徒の権利を反映する国政参加が閉ざされることになり、その閉塞感が高まっていった。まさに政治的 HIs が次第に発現したわけである。
現在のミンダナオの MILF や MNLF のような反政府イスラム武装組織は、氏族・部族を基本的な軸として構成されていることから、このダトゥ制度は反政府
武装勢力の結集を促進しているとも言える。
また、そもそもフィリピンの政治の中心はマニラであり、ミンダナオは地理的にも遠い。同化政策をとっていたフィリピン政府にしてみれば、ミンダナオは移住政策や外貨獲得のための地域と考えていたため、イスラム教徒の固有の権利を保障したり、イスラム教徒の文化を尊重することはなく、文化的 HIs の側面も見られる。
3．イスラム教徒の経済的周辺化
1902 年に制定された土地登記法（Land Registration Act No.496 ）は、すべての土地が公式に登記の対象となり、土地登記証書を発行する権限は国にあるとしている。この土地登記法によって、ミンダナオでは一部イスラム教指導者は土地登記制度を利用して土地の所有権を拡大したが、多くのイスラム教徒は「先祖伝来の土地」に対する所有意識が高く、土地は慣習によって受け継がれるものと考えていた。従って、土地登記や所有権という概念を持たなかったり、その必要性を感じなかったりで、加えて登記プロセスが複雑かつ官僚的でそのプロセスを理解できなかったりで、土地登記を行っていなかった。
この未登記が前述で触れたキリスト教徒の大量の移住に伴うキリスト教徒による土地接収に拍車をかけることになる。イスラム教徒はキリスト教徒による土地接収に抵抗するも、キリスト教徒の入植者は合法的な手続きにより土地所有を拡

8

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

大していったため、土地を巡る紛争は激化し、キリスト教徒、イスラム教徒はそれぞれ自分の土地を守るために自警団を結成することになる。この自警団の結成
910やイラガ（Ilaga）の結成に繋がっは後の CVO（Civilian Voluntary Organization）ていく。イスラム教徒の側では、外部者であるキリスト教徒に “ 不当に土地を奪われた ” という喪失感と不平等感が強まっていくことになる。
このキリスト教徒の大量移住や彼らによる土地接収に起因した水平的不平等として、イスラム教徒とキリスト教徒の経済的格差（経済的 HIs）もある。イスラ
ム教徒が所有していた先祖伝来の土地は肥沃な土地が多かったと思われるが、その肥沃な土地は合法的な手続きによってキリスト教徒に奪われ、農業生産性の低い遠隔地に追いやられることになり、厳しい生活を強いられたのである。
ミンダナオのイスラム教徒は農業に従事しており、土地の喪失は、食糧や収入の喪失を意味し、土地を所有していないことで、担保がないために協同組合や銀行からの借入もできず、生活状況はさらに悪化した。1948 年の国勢調査結果では、イスラム教徒の 80％は特定の収入源や財産を持っていないことが報告されている。
図2

フィリピンの州別貧困率（ 2012 ）

表3

州別貧困率ワースト 10

Source: National Statistical Coordination Board (2012)
Note: National average of poverty incidence is at 25.2 percent.

フ ィ リ ピ ン 国 家 統 計 調 整 委 員 会（National Statistical Coordination Board :NSCB）発行の 2012 年の統計資料によれば、全国の貧困率は 25.2％で、フィリピ
ン全体を俯瞰すると、ミンダナオを中心としたフィリピン南部の貧困率は高く（図2 ）11、州ごとのデータを見ると、一番貧困率が高い州はミンダナオの南ラナオ（Lanao del Sur）州の 73.8％であるが、ワースト 10 には、南ラナオ州の他、マギンダナオ（Maguindanao）州の 63.7％、北サンボアンガ（Zamboanga del Norte）

9

論

文

州の 54.4％、カミギン（Camiguin）州の 53.6％、サランガニ（Sarangani）州の53.2％、北コタバト（North Cotabato）州の 52.4％と 6 つの州が並んでいることからもわかるように、ルソン、ビサヤ諸島に比べてミンダナオは突出して貧困層が多いことがわかる（表 3 ）12。
加えて、教育や福祉などの政府サービスも十分に行き届いていないことが、貧困層のフィリピン政府への不満となり、この貧困層が反政府イスラム武装組織の末端を支えているとも言えよう。

Ⅲ．利権を「持つ者」と「持たざる者」の不平等
1．リド（rido）とクラン（clan）
前章では、フィリピン政府によるイスラム教徒の周辺化政策がイスラム教徒とキリスト教徒の間に存在すると考えられる水平的不平等を引き起こしていることを挙げたが、そもそもミンダナオの紛争の対立軸は「政府 vs. 反政府」や「キリスト教徒 vs. イスラム教徒」だけであろうか。
フィリピンには 250 以上ともいわれる “clan”（クラン）と呼ばれる氏族が数多く存在する [Simbulan 2012]。特にミンダナオの場合、クランはスペイン統治以前のスールー王国やマギンダナオ王国を統治していたスルタンを先祖とする有力一族の流れである。表 4 はミンダナオのクランの一覧である 13。
今 日 の ミ ン ダ ナ オ 紛 争 は フ ィ リ ピ ン 政 府 と MILF や MILF の 前 身 で あ る
MNLF との対立関係で捉えられがちであるが実はそれだけではない。有力なクラ表4

ミンダナオのクラン一覧

ンは自警団として CVO（Civilian Voluntary
Organization）と呼ばれる民兵を抱えていることが多く、そのクラン同士の争いである “rido”（リド）という構図も少なくない。
1930 年 か ら 2005 年 までの間で記録されている
リ ド は 1,266 件 で、5,500人が殺害され、数千人の避難民が発生したとされている [Torres 2007]。

10

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

図3

リドの発生数

図4

リドの被害者数

このミンダナオで発生したリドについて、その発生数、被害者数他をまとめたものが図 3 から図 5 である 14。
図5

リド発生後の状態

リドの発生数の多い州は南ラナオ（Lanao del Sur）州、マギンダナオ（Maguindanao）州、北ラナオ（Lanaodel Norte）州、スールー（Sulu）州
で、この 4 州で全体の 70％以上を占めている。発生件数も 1990 年代から増加傾向を示しているが、これがまさしくフィリピン政府が地方分権化政策を推し進めてきた時代と重なることは非常に興味深いものである。リドは一旦発生すると多くの死傷者が出る大規模なものになり、全体の 64％が未解決事件になっている。
リドの背景を図 6 から図 8 に示しているが、これらのグラフはそれぞれ南ラナ
オ州、マギンダナオ州、北ラナオ州やスールー州を含むその他 9 州のデータを集計したものである 15。リドに至った背景はさまざまであるが、いずれを見ても、選挙を巡っての政治闘争や、財産や土地を巡る争いがリドの背景の上位を占めていることがわかる。
ミンダナオでは、イスラム教徒だけが武装しているわけでもない。CAFGU（Citizen Armed Force Geographical Unit）16 と呼ばれる自治体レベルの自警団も結成され、フィリピン国軍の予備軍として組織化されている。さらに、前述した“Ilaga”（イラガ）と呼ばれるキリスト教徒の入植者を中心とした武装化した自警団も存在する。そしてこれらの多くの紛争関係者がミンダナオ紛争を複雑化させている。
そもそもフィリピン、とりわけミンダナオには銃文化が根づいており、紛争
11

論

文

図6

リドの背景（南ラナオ州）

図7

リドの背景（マギンダナオ州）

図8

リドの背景（その他 9 州）に安易に銃器が使用されることに加え、
CAFGU や CVO の 結 成 が 大 統 領 令 によって認められていることや、共和国法の執行を求める風土はミンダナオにはな
く、中央政府のガバナンス指揮下にある国軍や国家警察が安易に介入しにくい特徴がある。こうした点は紛争を長期化させる要因の一つになっている。
2．ミンダナオにおける既得権益の構造
フィリピン社会における既得権益の構造を俯瞰すると、国家の有する利権へのアクセスが私的な富の蓄積に不可欠であり、権力の維持を政治・行政職に付随する権限、例えば公共事業や事業認可権、通称ポーク・バレル（pork barrel）と呼ばれる優先開発支援資金 17、行政機構の人事権他に大きく依存する状況である。
つまり、当選した政治家は議員職を維持することで権力を確保し、利権を独占的に支配することが可能となる。政治家は選挙区の住民の支持・忠誠を調達することで政治生命を維持、選挙は地方権力者による大衆動員の様相を示す。リドの背景の一つに選挙抗争が挙げられるのはその端的な証拠である。
地方権力者が地方の利権と同様に公共事業のような中央の利権を管理しその利権を維持するためには国政レベルの政治勢力と連合を組む必要も生じるし、選挙

12フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

時の集票マシンとしての政党の機能が弱いため、中央の政治家も大衆動員を可能にする（集票マシンを支配する）地方権力者の協力を得て選挙を勝ち抜かねばな
らないという事情があり、ここに地方と中央の相互依存関係が成立する（図 9 参照）。
実際のところ、MILF と対立関係にあるミンダナオ中部の地方政治家であるクランが中央政権中枢の幹部と緊密な連携関係があり、地域全体の銃文化を根絶するどころか助長してきたという側面も過去にはある。
ミンダナオの場合、米国の統治時代に以前のイスラム王国のダトゥを行政官吏に任命し、中央政府とのパイプ役

図9的な役割を与えることで植民地支地方と中央の相互依存関係

配の一端を担ってきたが、フィリピン独立後もこの子孫が現在の有
力 政 治 家 の 一 族 を 形 成 し、1970年ごろまでは「地方有力者 = イ
スラム教徒」という構図であったが、キリスト教徒の入植後は「地方有力者 = キリスト教徒」となり、
イスラム教徒は政治的にも追いやられることになる。
ミンダナオにおけるイスラム教徒の分離独立運動は 1969 年にヌル・ミスワリ（Nur Miswari）
によって設立された反政府イスラム武装組織の MNLF から始まったと言えるが、このミンダナオ分離独立運動はミスワリがイスラム教徒の利権構造内への復帰を意図したものと考えることもできる。ラモス政権がミスワリを
ARMM 政府の知事、つまり政府の公職につけることによって国内法の枠組みにはめ、相互依存関係を成立させる こ と で、MNLF の 独 立 運 動

図 10

ミンダナオにおける水平的不平等を鎮静化しようとしたが、これはまさに MNLF をこの利権構造の枠組みに取り込もうとしたことを意味している。
このように地方と中央の相互依存関係が、利権を「持つ者」と「持たざる者」の構図を生みだし、双方の間の不平等に繋がっている。前述のとおりフィ

13

論

文

リピン政府や米国がとったイスラム教徒の周辺化政策によって生じた水平的不平等に加えて、同じイスラム教徒の間でも利権を持つ者と持たざる者の間に不平等が生じているのである。
3．マギンダナオ虐殺事件
2009 年 11 月 23 日に発生したマギンダナオ虐殺事件はこの中央政府と地方有力者の相互依存関係、そしてミンダナオ紛争がクラン同士の争いであるリドの側面を持っていることの一端を知らしめた事件である。
こ れ は マ ギ ン ダ ナ オ 州 知 事 候 補 の イ ス マ エ ル・ マ ン グ ダ ダ ト ゥ（Ismael
Mangudadato）候補の親族、ジャーナリスト合わせて 57 人が政争がらみで殺害された事件である。当時のマギンダナオ州知事他州の要職を長年親族で独占してきたアンパトゥアン（Ampatuwan）一族が、翌年 5 月の知事選に候補者を出したマングダダトゥ一族を襲撃したのである。
2004 年の大統領選で劣勢だったアロヨ大統領は、マギンダナオ州で対立候補の 3 倍以上という大量の票を集めたが、アンパトゥアン一族による投票操作も疑われた。このためアロヨ大統領はアンパトゥアン一族に借りがあるとされている。
加えてアロヨ大統領はミンダナオのイスラム反政府勢力を抑え込むために、同じイスラム教徒の地元有力者を懐柔して、政府の盾としてアンパトゥアン一族を重宝し、見返りとして公共事業他に膨大な政府予算を投入、アンパトゥアン一族のザルディ・アンパトゥアン（Zaldy Ampatuan）が知事を務める ARMM 政府に対しては年間 30 億ペソ（日本円で約 60 億円）に上る政府からの交付金があったとされている。
アンパトゥアン一族もこのアロヨ大統領のあと押しで、マギンダナオ州の町長の大半の人事を占めていた。また一族は州警察の幹部を独占し、一族の巨大な権限は地元警察や裁判官にも及んでいる。一族は 4,000 人と言われる CVO を持ち、軍や警察から横流しされた武器を持ち武装化していた。
一方のマングダダトゥ一族もマギンダナオ州の隣接する州の知事を務めるなどして、実はアロヨ大統領とは良好な関係を持っていたが、アンパトゥワン一族との争いは数十年間続いており、今回は出馬を巡る話し合いが決裂した結果と言われている。
なお、この事件は非常事態宣言の発布に続き、12 月 4 日にマルコス政権以来 37
年ぶりに戒厳令が発布され、これによりアンパトゥアン一族を逮捕状なしで拘束することが可能になった。国軍と国家警察は 12 月 7 日までに、一族のリーダー
で当時のマギンダナオ州知事のアンダル・アンパトゥアン（Andal Ampatuan）、
自分の知事職を引き継がせようとした息子でダトゥウンサイ（Dato Unsay）町14

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

長のアンダル・アンパトゥアン・ジュニア（Andal Ampatuan Jr.）、ARMM 州
知事のザルディ・アンパトゥアン他の身柄を拘束、政府の報告書によれば、殺人容疑で起訴・拘束されたのが 250 人、反乱罪で 24 人を起訴、反乱容疑で 638 人を拘束、CVO に関しては 399 人を拘束、128 人が治安当局に投降、さらに一族の敷地から自動小銃や追撃砲など 883 丁の武器と約 43 万発の銃弾を押収、その中には国軍や国家警察から横流しされた武器も確認されている。
この一連の事件の中で、アンパトゥアン一族を支持する CVO と思われる武装グループと国家警察との銃撃戦も発生、国軍が駆け付けたため、武装グループが撤退するという事態も生じている。また事件発生当初アンパトゥアン一族はこの虐殺を MILF の仕業と吹聴したとも言われている。
4．リドの一般的構図
図 11 はリドの構図を端的に表している 18。リドは当初は敵対するクラン同士の小さな衝突から始まる。
例えば、有力氏族で MILF 寄りのクラン 1 と、クラン 1 と敵対する有力クラン
2 の間での小規模な衝突が起きたと仮定する。クラン 1 は MILF 寄りであるため
MILF の司令官（部隊）と連携し、昔から姻戚関係にある有力クラン 3 の支援も取り付けることができる。一方敵対しているクラン 2 は自警団である CVO を組織化しており、中央の政治家とも太いパイプがある。中央の政治家を通じて国軍を動かし、国軍の予備軍として自治体レベルで組織化されている CAFGU を動員することもでき、エスカレートすれば国軍そのものを巻き込むことにもなる。
図 11

リドの構図

15

論

文

こうやって小規模な衝突が MILF の軍事組織や国軍を巻き込むことで大きな戦闘に拡大していくわけである。

Ⅳ．結論
これまで考察してきたように、ミンダナオ紛争は「イスラム教徒 vs. キリスト教徒」の差異そのものが引き起こした宗教的対立ではなく、その差異が中央政府によるイスラム教徒の政治的、社会的な排除と経済的な周縁化をもたらしたことが背景にある。また、同じイスラム教徒であるものの、ミンダナオ特有のクラン同士の間に横たわる「利権を持つ者 vs. 持たざる者」の間に見られる不平等があることが判明した（図 10 ）。
前者のイスラム教 vs. キリスト教の水平的不平等は、フィリピン政府が独立後にとった政策、或いは米国統治の時代に米国がとった政策に起因するもので、ミンダナオ紛争のマクロレベルの構図で、水平的不平等の 4 つの次元である、経済的、社会的、文化的、政治的な不平等のいずれも見られる。
一方、後者の利権を持つ者と持たざる者の間に見られる不平等は、クラン同士の間に見られるもので、その背景には土地や水利権の確保のような経済的な不平等や、中央政府との密接な相互依存関係、特にこれは選挙時に見られるものだが、政治的な不平等がある（この政治的な不平等が経済的なものに繋がることも多い）。
この利権を持つ者と持たざる者の間に見られる不平等が、ミンダナオに住むイ
スラム教徒の間に存在する政治的、経済的な資源配分の格差の構造を生み出しているのである。この構造的な問題は、異なる組織や集団間の複雑な利害対立の様相を呈しているがゆえ、ミンダナオの和平プロセスにも大きな影響を及ぼしている。
そもそも MILF はミンダナオのすべてのイスラム教徒を代弁しているわけではなく、現段階では最大の反政府イスラム武装組織ではあるものの、MILF の前身である MNLF や、MILF から分派したバンサモロ・イスラム自由戦士団（Bangsamoro Islamic Freedom Fighter: BIFF）19 も存在するし、MNLF には複数のグループもあり、それぞれの考え方も異にすることも多い。
フィリピン政府は現在 MILF との和平交渉を進めているが、和平合意の内容
如何では、その内容が同じイスラム教徒でも MNLF や BIFF の立場と相容れな
いこともあるだけではなく、これまで利権を持っていたクランにとって、その利権を失うような交渉内容であれば、すなわちそのクランは和平交渉に対して邪魔をするもの、つまり “spoiler” となりえるのである。
ミンダナオ和平の大きな阻害要因には、中央政府との相互依存関係が背景にあ16

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

る利権を持つ者と持たざる者の不平等の問題がその本質にあり、この両者の土地所有関係や政治的権力のアクセスや経済的権益等を平準化していくことが紛争の解決に繋がるのである。この点はミンダナオの和平交渉を進めるうえで十分に考慮しておく必要がある。こうした点を考慮すれば、今後の和平交渉は、フィリピン政府と反政府イスラム武装組織という関係だけではなく、利権を持つ者がspoiler になることを回避するアプローチが重要になってくるが、これは今後の研究課題としたい。

17

論

文

注
“Bangsa”（バンサ）はマレー語で “nation” の意味で「国民」や「民族」の意味。“Moro”（モロ）はフィリピンのイスラム教徒の総称。
2 2012 年 10 月 15 日に署名した枠組み合意（Framework of Agreement for Bangsamoro）で先送りになっていた 4 つの懸案事項とその附属書の署名日は以下のとおりである。
・移行プロセス（Transitional Arrangements and Modalities）」:2013 年 2 月 28 日
・資源配分（Revenue Generation and Wealth Sharing）:2013 年 7 月 13 日
・権限分担（Power Sharing）:2013 年 12 月 8 日
・正常化（Normalization）:2014 年 1 月 25 日
3
フィリピンの場合、大統領の任期は 6 年で再選がない。任期最後の 1 年は次期大統領候補の選挙活動が盛り上がるとともに、国会では重要法案が通過することは極めて稀であり、政府はレームダック化することが多い。
4
クランの定義は Peter Kreuzer（ 2005 ）によると以下のとおりである。
“an informal organization comprising a network of individuals linked by kin-based
bonds. Affective ties of kinship are its essence, constituting the identity and bonds of its
organization. These bonds are both vertical and horizontal, linking elites and nonelites,
and they reflect both actual blood ties and fictive kinship.”5
リドの定義は以下のとおりである。
“Rido, or feuding between families and clans, is a type of conflict characterized bysporadic ou tbursts of retaliatory violence between families and kinship groups as well
as between communities. It can occur in areas where government or a central authority
is weak and in areas where there is a perceived lack of justice and security.”[AsianFoundation 2007]
Human Development Network（ 2005 ）から引用。
6
7
1976 年 12 月、リビアのトリポリでフィリピン政府と MILF の前身である MNLF（MoroNational Liberation Front: モロ民族解放戦線）との間で、当時の 13 州 9 市を対象に自治政府を設立することを謳ったトリポリ協定を一旦締結したが、翌年マルコス大統領が
MNLF の了承なしに 10 州 7 市を自治地域とする大統領宣言を発令、MNLF はこれに抗議し、政府との武力衝突が再発、トリポリ協定は破綻した。その後、コラソン・アキノ大統領が 1989 年に自治基本法と言われる共和国法 6734 号に則って、ARMM（Autonomous
Region for Muslim Mindanao: ムスリム・ミンダナオ自治地域）を設置することを決定、トリポリ協定で自治の対象となった 13 州 9 市において住民投票を実施した結果、4 州（南ラナオ州、マギンダナオ州、スールー州、タウィタウィ州）のみが ARMM に加入することを選択した。しかしながらトリポリ協定にこだわる MNLF や当時すでに MNLF から分離していた MILF は住民投票に反対、ボイコットした。
ARMM 政府は 1990 年 11 月 6 日に発足、首都はコタバト市である。現在の ARMM 政府は
上記 4 州に加え、2001 年にバシラン州（イサベラ市除く）とマラウィ市が加わり、5 州 1
市となっている。
2010 Census, National Statistic Office（NSO）, National Statistical Coordination Board
8（NSCB）のウエブサイトを基に筆者作成。
9
自警団の一つで、非武装組織の位置づけであるが、1970 年代から実質的に武装化、アロ
ヨ大統領は、2001 年 10 月に対テロ対策のために高度に安全が脅かされている地域において CVO の武装を許可、2006 年 7 月に行政命令 546 号により、法的根拠が与えられている。
地方有力政治家や企業の私兵として組織化、動員されることが多い。全国で 560 以上あるとされ、その構成員は数名から 300 人にのぼるとされている［木村 1998 ］。
10 ビサヤ語でネズミを意味する。1960 年代に発足したキリスト教徒の入植者を中心とした
1

18

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

11
12
13

14
15

16

17

18
19

自警団。
National Statistical Coordination Board（NSCB）のウエブサイトから引用。
同上2012 年 7 月 31 日 の University of the Philippines の Prof. Roland. G. Simbulan の“Why political clans and dynasties are enemies of genuine democracy and humandevelopment ？ ” と題した講演内容を基に筆者が作成したもの。
Wilfredo Mango Torres III（ 2007 ）のデータを基に筆者作成。
図 7 は Wilfredo Mango Torres III（ 2007 ） か ら 引 用、 図 6,8 は Wilfredo Mango Torres
III（ 2007 ）のデータを基に筆者作成。
図 8 のその他 9 州は、バシラン、北ラナオ、北コタバト、スルタン・クダラット、スールー、
タウィタウィ、北サンボアンガ、南サンボアンガ、サンボアンガ・シブガイのこと。
前身は CHDF（Civilian Home Defense Force: 市民郷土防衛隊）である。独立後のフィリピンではゲリラ活動に対抗するために地主等が自警団を形成、マルコス大統領は 1976 年に自警団の一部を CHDF に再編、軍、警察の指揮下に置いた。コラソン・アキノ大統領
は一旦 CHDF を解体するが、行政命令 264 号により、CAFGU を設置、CHDF を取り込んだ。
さらに共和国法 7077 号により、2001 年 9 月以降は「対テロ対策」として国軍の予備隊として組織化される。CAFGU 勢力は 2006 年現在で 52,748 人である [Kraft 2010]。
ポーク・バレル（pork barrel）とは、直訳すると「豚肉貯蔵用の樽」だが、政府事業助成金のことである。米国の南北戦争時代に奴隷に塩漬け豚肉を与えたことに由来。国会議員が政治的配慮により選挙区への利益還元として予算を割り当てる制度として知られる。
フィリピンでは議員の裁量により事業を特定できる予算を指し、一般的には優先開発支援
資金（Priority Development Assistance Fund: PDAF）のことである。PDAF は大規模・高額な全国規模のインフラ整備プロジェクトには含まれない地方の小規模インフラ整備やコミュニティ単位のプロジェクトを優先的に支援することを目的として設置されたもの。
Wilfredo Mango Torres III（ 2007 ）から引用、一部修正。
MILF の指導部のフィリピン政府との交渉において、ミンダナオの完全独立ではなく、自治を受け入れる姿勢を示したことを MILF の強硬派司令官ウンブラ・カトー（Umbra
Kato）が批判し、2010 年に MILF から分派して設立した武装組織。
本論文冒頭の 2015 年 1 月 25 日のママサパノで起こった衝突事件も、BIFF が深く関与して
いる。

19

論

文

参考文献
［日本語文献］
アジア平和構築イニシアティブ “ASIA PEACEBUILDING INITIATIVES” [http://peacebuilding.
asia/1682-2/, 参照 2015-09-22]
独立行政法人国際協力機構国際協力総合研究所 2008.『ウィルトンパーク会合「アフリカにおける紛争予防と開発協力」勉強会報告書』独立行政法人国際協力機構国際協力総合研究所.
独立行政法人国際協力機構 2014. 『紛争予防配慮・平和の促進ハンドブック—PNA（平和構築アセスメント）の実践—』独立行政法人国際協力機構 .
早瀬晋三 2003. 『海域イスラーム社会の歴史 ミンダナオ・エスノヒストリー』岩波書店 .
石井正子 2002. 『女性が語るフィリピンのムスリム社会 紛争・開発・社会的変容』明石書店 .
——— 2013. 「「平和の配当」は平和をもたらすか—フィリピン南部の紛争に対する J-BIRDの意義と課題—」福武慎太郎・堀場明子編『フィールドからの平和構築論—アジア地域の紛争と日本の和平関与—』勁草書房 .
川中豪 2005. 『ポストエドサ期のフィリピン』IDE-JETRO 研究双書 No.544 アジア経済研究所 .
川島緑 2002. 「第 5 章 南部フィリピンの紛争—2000 年ミンダナオ危機と平和運動—」『アジ
ア・アフリカの武力紛争 : 共同研究会中間成果報告』日本貿易振興会 アジア経済研究所 .
——— 2012. 『イスラームを知る 9 マイノリティと国民国家 フィリピンのムスリム』山川
出版社 .
——— 2013. 「南部フィリピン紛争—宗教的民族概念の形成と再定義をめぐって—」『Reviewof Asian and Pacific Studies No.39 』成蹊大学アジア太平洋研究センター .
木村宏恒 1998. 『フィリピン開発・国家・NGO— カラバルソン地域総合開発計画をめぐって—』三一書房 .
国立国会図書館「外国の立法 立法情報」[http://www.ndl.go.jp/jp/diet/publication/legislation
2008 .html, 参照 2015-09-22]
公安調査庁「国際テロリズム要覧」[http://www.moj.go.jp/psia/ITH/index.html, 参照 2015-0922]
永石雅史 2013. 「演説館 ミンダナオ和平「枠組み合意」に思う」『三田評論』（ 2 月）54-58.
フィリピン・インサイド・ニュース “Philippines Inside News” [http://www.ph-inside.com/
news/, 参照 2015-09-22]［英語文献］
Francis Stewart 2009. “Horizontal inequalities as a cause of conflict.”（Bradford Development
Lecture, November 2009 ）———2010. “Horizontal inequalities as a cause of conflict: a review of CRISE findings”,
Center for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity（CRISE）, Oxford:
University of Oxford.
Human Development Network 2005. Philippine Human Development 2005 Peace, Human Security
and Human Development in the Philippines 2nd Edition. Quezon City: Human Development
Network.
Kathrin Rupprecht 2014. “Separatist Conflicts in the ASEAN Region: Comparing Southern
Thailand and Mindanao.” ASEAS-Austrian Journal of South-East Asian Studies 7（ 1 ）: 21-40.
Merlie B. Mendoza and Victor M. Taylor 2010. “Challenges to Human Security in Complex
Situations –The Case of Conflict in the Southern Philippines–.” Kuala Lumpur: The
Asian Disaster Reduction and Research Network（ADRRN）.

20

フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

Philippine Statistic Authority, “Republic of the Philippines, Philippine Statistic Authority”[https://psa.gov.ph/, 参照 2015-09-22]
Office of the Presidential Advisor on the Peace Process “MILF Peace Table” [http://opapp.
gov.ph/ms/news/milf, 参照 2015-09-22]
Peter Kreuzer 2005. “Political Clans and Violence in the Southern Philippines.” in PRIF Report
No.71. Frankfurt: Peace Research Institute Frankfurt（PRIF）.
Rizal G. Buendia 2006. “The Mindanao Conflict in the Philippines: Ethno-Religious War or
Economic Conflict ? ”
Ronald G. Simbulan 2012. “Why Political Clans and Dynasties are Enemies of Genuine
Democracy and Human Development ? ”（Lecture delivered on the Occasion of the
30th Anniversary of the Development Studies Program and Development Studies
Week, July 31, 2012 ）The Philippine Daily Inquirer, “INQUIRER.net” [http://www.inquirer.net/, 参照 2015-09-22]
The Philippine National Police and the Asian Foundation 2013. “Preventing RIDO A Practical
Guide for the Police and other Community Peacekeepers.” The Philippine National
Police and the Asian Foundation.
Wilfredo Mango Torres III 2007. Rido –Clan Feuding and Conflict Management in Mindanao–. Makati
City: The Asian Foundation.

21

論

文

Abstract

Analysis of Obstacle Factors on Mindanao
Peace Process in the Philippines—From the Viewpoint of Horizontal Inequalities—

NAGAISHI Masafumi

In March 2014, the Philippine Government and the Muslim antigovernment group, Moro Islamic Liberation Front (MILF) have concluded theComprehensive Agreement of the Bangsamoro. This agreement is based on
the Framework of Agreement for Bangsamoro (FAB) signed in October 2012,
and it is just at the stage of the congress deliberation of “Bangsamoro Basic
Law (BBL)” according to the FAB toward the establishment of “Bangsamoro
Government” given the substantial autonomy for the Muslims. It looks like thepeace negotiation between the two of heading toward the end of a long-lasting
Mindanao conflict for over 40 years is about to end.
But a serious conflict between the Government and anti-government groups
occurred in January 2015, the deliberation has broken off and the Mindanao
peace process makes not the slightest progress. The present Aquino’s
administration which is taking a positive stance toward the Mindanao peace
process and is putting trust from the MILF, has less than 1 year of the term
remaining, and as he is barred by term limits from re-election under thePhilippines’ constitution, so it is almost impossible to pass the BBL under his
administration.
In the past, the Mindanao conflict has seen the structural outline such as“Government” vs. “Anti-Government” in power struggles, or “Christians” vs.
“Muslims” in religious conflict. This paper aims to analyze obstacle factors on
Mindanao peace process focusing on the economical and political vested-interest
structure introducing “Horizontal Inequalities” as named by Prof. Francis
Stewart of the Oxford University. The main point is the nature of the Mindanao
conflict “Ancestral Domain” which is one of the most important issues of thepeace process, and the “clan” (meaning family) conflicts which is called “rido”

22フィリピン・ミンダナオ和平プロセスの阻害要因の分析

characteristic of Mindanao, and also “Vested-Interest Haves and Not Haves”
caused by the Government taking only some clans into the vested-interest
structure in the name of decentralization.
That is, the obstacle factor derives from the inequalities in distributionsof resources and wealth such as the issues of ancestral domains and that ofpower in political issues, which arise from some post-colonial policies of thePhilippine Government and those of colonial times under the United State’s
administration, such as “Assimilationism (Integrated policy)”, “Land RegistrationAct.”, “Immigration policy”, and “Popular suffage”, and the Mindanao conflicts
can be seen as the consequence of Muslims’ resistance and their winning theautonomous against such inequalities.
Moreover, this paper clarifies that there are other inequalities among theMuslims, where only clans which are forged a mutual dependent relationshipwith the Government gains vested-interest such as land, water right, authority
over personnel issues in the local governments among others.

23