タイトル：
地⽅公共団体における個⼈情報の保護と利活⽤〜教育分野での事例を交えて〜

内容
1.

個⼈情報保護と教育 .........................................................................................................2
1.1.

調査の視点と背景 .....................................................................................................2

1.2.

個⼈情報保護制度 .....................................................................................................2

1.2.1.

個⼈情報保護の法体系における個⼈情報保護条例 ...........................................2

1.2.2.

条例の 2000 個問題 ...........................................................................................4

1.3.

2.

3.

2000 個問題を取扱うにあたって ..............................................................................6

1.3.1.

教育データの⾮識別加⼯ ...................................................................................8

1.3.2.

⾮識別加⼯に係る課題 .......................................................................................91.3.3.

教育現場で取得される個⼈情報に対する解釈とオンライン結合制限 ............14

データ利活⽤に向けた施策 ............................................................................................15
2.1.

個⼈情報保護条例の条⽂・解釈のバラつきへの対応.............................................162.2.

⾮識別加⼯情報の作成組織 .....................................................................................17

まとめ .............................................................................................................................18

1

1. 個⼈情報保護と教育
1.1. 調査の視点と背景
我が国においては、1960 年代以降、コンピュータが情報を⼤量に処理することができるようになった社会との関わりにおけるプライバシーの問題が注⽬された。さらには、1980年代以降、コンピュータ技術と通信技術の⾶躍的発展とその結合によってネットワーク化が進展し、情報量が増⼤するとともに、その流通が国際的にも盛んになってきた社会と関わるプライバシーの問題も議論されるようになった。そして、1999 年 7 ⽉、⾼度情報通信社
会推進本部の下に個⼈情報保護検討部会が設置され、個⼈情報の保護・利⽤の在り⽅を総合的に検討することとなった。
個⼈情報保護検討部会が設置された 1999 年度時点において、国レベルでは、国の⾏政機関のみを対象とした「⾏政機関の保有する電⼦計算機処理に係る個⼈情報の保護に関する法律」（1988 年）が制定されていた。また、地⽅公共団体レベルでは、1,521 団体（都道府
県・市町村合計）1が、⾃主的に個⼈情報保護条例を制定しており、地⽅公共団体によって内容に違いが⽣じることになった。
他⽅、2020 年度より、⼩学校では新しい学習指導要領が全⾯実施となり、個に応じた指導の実現のため、様々なデータ利活⽤・データ連携が模索されているところである。ところ
が、教育現場でのデータ利活⽤・データ連携は遅々として進んでおらず、その背景には地⽅公共団体が定める個⼈情報保護条例が影響を及ぼしていることも⼀因として考えられる。
このことから、本稿では、地⽅公共団体が定める個⼈情報保護条例の状況を確認し、教育分野を例に、個⼈情報保護条例がデータ利活⽤・データ連携等に及ぼす課題等について考察していく。
1.2. 個⼈情報保護制度
1.2.1.

個⼈情報保護の法体系における個⼈情報保護条例

地⽅公共団体は、個⼈情報保護基本法制に関する⼤綱（2000 年 10 ⽉ 11 ⽇）2において、保有する個⼈情報に関して、以下のような措置を取ることとされた。


地⽅公共団体の保有する個⼈情報に関する施策
地⽅公共団体は、本基本法制の趣旨にのっとり、その保有する個⼈情報に関し、個1

総務省（2004）個⼈情報の保護に関する条例の制定状況

https://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3196220/www.soumu.go.jp/denshijiti/pdf/09082
0_1.pdf
2

個⼈情報保護法制化専⾨委員会（2000）個⼈情報保護基本法制に関する⼤綱

https://www.kantei.go.jp/jp/it/privacy/houseika/taikouan/1011taikou.html
2

⼈情報の適正な取扱いを確保するため必要な施策を策定し、これを実施するよう努
めなければならないものとすること。
地⽅公共団体が保有する個⼈情報については、その⾃主性・⾃律性を尊重して、本基本法制の趣旨にのっとった⾃主的な取組が促進される必要がある。
本基本法制の趣旨にのっとり、条例が整備されていない地⽅公共団体においては速やかにその制定に努めるとともに、既に制定済みの地⽅公共団体においても、⼀層の充実を図る観点から現⾏条例の必要な⾒直しに努める必要がある。
この措置を踏まえ、2003 年に成⽴した個⼈情報の保護に関する法律（以下、個⼈情報保護法）では、地⽅公共団体が保有する個⼈情報について条例により規律することとし（同法第５条、第 11 条第１項）、個⼈情報保護に関する法体系において、図 1 のように整理されることとなった。
表 1

個⼈情報の保護に関する法律

第 5 条及び第 11 条第 1 項

個⼈情報の保護に関する法律
第5条

地⽅公共団体の責務

地⽅公共団体は、この法律の趣旨にのっとり、その地⽅公共団体の区域の特性に応じて、個⼈情報の適正な取扱いを確保するために必要な施策を策定し、及びこれを実施する責務を有する。
第 11 条第 1 項

地⽅公共団体等が保有する個⼈情報の保護

地⽅公共団体は、その保有する個⼈情報の性質、当該個⼈情報を保有する⽬的等を勘案し、その保有する個⼈情報の適正な取扱いが確保されるように必要な措置を講ずることに努めなければならない。

3

図 1

1.2.2.

現⾏の個⼈情報保護に関する法体系のイメージ3

条例の 2000 個問題

個⼈情報保護法第 5 条及び第 11 条第 1 項に基づいて、個⼈情報保護条例未制定であった
地⽅公共団体も各々に個⼈情報保護条例を定め、都道府県においては 2003 年、市町村においては 2006 年に 100％の制定率 3 となった。しかし、その内容が地⽅公共団体によって異なっているという状況が是正されることはなかった。
このような差異を是正するため、総務省は各地⽅公共団体に対し、「個⼈情報保護条例の⾒直し等について4」を 2017 年 5 ⽉ 19 ⽇に通知した。これは、2015 年に個⼈情報保護法の改正法が、2016 年に⾏政機関個⼈情報保護法等改正法5が公布され、2017 年 5 ⽉ 30 ⽇より全⾯実施されることを受けたものである。通知の中で、個⼈情報の定義の明確化、要配慮
個⼈情報の取扱い、⾮識別加⼯情報を提供するための仕組みの整備等の事項について、個⼈情報保護条例を⾒直すように促した。個⼈情報の定義の明確化としては、指紋データ、旅券
番号等の個⼈識別符号が個⼈情報に該当することが明確化し、⾏政機関の保有する個⼈情3

内閣府（2018）個⼈情報保護条例の現状と総務省の取組

https://www8.cao.go.jp/kiseikaikaku/suishin/meeting/wg/toushi/20161121/161121toushi01.pdf
4

総務省（2017）個⼈情報保護条例の⾒直し等について

https://www.soumu.go.jp/main_content/000486409.pdf
5⾏政機関等の保有する個⼈情報の適正かつ効果的な活⽤による新たな産業の創出並びに活⼒ある経済社会及び豊かな国⺠⽣活の実現に資するための関係法律の整備に関する法律（平成 28 年法律第 51 号）
https://elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=428AC0000000051&ope
nerCode=1
4

報の保護に関する法律6（以下、⾏政機関個⼈情報保護法）第２条第３項と同様の定義に改正することが適当であるとした。また、要配慮個⼈情報の取扱いとしては、地⽅公共団体が保有する個⼈情報に関しても、本⼈に対する不当な差別⼜は偏⾒が⽣じないようにその取扱いに特に配慮を要する個⼈情報を明確にする必要性は変わらないため、個⼈情報保護条
例においても、要配慮個⼈情報の定義を設けることが適当であるとするとともに、改正後の個⼈情報保護法第 2 条第 3 項に要配慮個⼈情報と規定された情報を含めることが適当であるとした。さらに、⾮識別加⼯情報を提供するための仕組みの整備として、官⺠を通じた匿名加⼯情報の利活⽤を図っていくため、個⼈情報保護条例においても、⾏政機関個⼈情報保護法を参考としつつ、個⼈の権利利益の保護及び⾏政の事務の適正かつ円滑な運営に⽀障を⽣じないことを前提として、⾮識別加⼯情報の仕組みを導⼊することが適当であり、⾮識
別加⼯情報の定義及び加⼯の基準は個⼈情報保護法上の匿名加⼯情報の定義及び加⼯の基準と同等の内容が適当であるとした。
ところが、地⽅⾃治情報管理概要7によると、2019 年度において、個⼈情報の定義における個⼈識別符号の定義を規定している都道府県は 41（87.2％）、市町村は 956（54.9％）となり、規程状況にバラツキがある。同様に、要配慮個⼈情報の定義については都道府県が 36（76.6％）、市町村が 916（52.6％）、⾮識別加⼯情報の作成・提供については都道府県が 2（4.3％）、市町村が 9（0.5％）という状況となっている。
現在、このような地⽅公共団体の取組状況には差が⽣じていることに加え、個⼈情報保護に関する法体系は、図 1 のように、地⽅公共団体・⺠間部⾨・国の⾏政機関・独⽴⾏政法⼈等によって適⽤される枠組みがそれぞれ異なっていることとも相まって、所謂「2000 個問題」として顕在化することになり、以下のような問題が指摘されるに⾄った8。
(i) 条⽂のばらつきが予想以上に⼤きいこと「個⼈情報」の定義の違いだけではなく、「個⼈識別符号」、「要配慮個⼈情報」、「匿
名加⼯情報」
・「⾮識別加⼯情報」の有無、学術研究利⽤の適⽤除外条項の有無、安全管理の⽔準などかなりばらついている。
(ii) 解釈権が 2000 個に分⽴していること

6

⾏政機関の保有する個⼈情報の保護に関する法律

https://elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=415AC0000000058
7

総務省（2020）地⽅⾃治情報管理概要〜電⼦⾃治体の推進状況（令和元年度）〜

https://www.soumu.go.jp/main_content/000679388.pdf
8

内閣府規制改⾰推進会議（2016）個⼈情報保護法制 2000 個問題について

https://www8.cao.go.jp/kiseikaikaku/suishin/meeting/wg/toushi/20161115/161115toushi01.pdf
5

モデル条例を採⽤するなど条⽂を統⼀しても解釈権が⾃治体に残れば、識別性判
断基準、照合性判断基準などがばらつき、⾮個⼈情報化の⼿法に⼤きく影響する。
(iii) 各個⼈情報保護審議会（審査会）の答申 ― ⼿続き上の課題
⾃治体が保有する個⼈データの連携が必要な場合に、関連するそれぞれの⾃治体の個⼈情報保護審議会の答申を待たねばならないという⼿続的制約がある。審議会の委員の経歴、専⾨性等もばらつきがあり、判断が異なることが多い。地⽅においては必ずしも個⼈情報保護法制に明るい⼈材がいるわけではなく、2000 の審議会の⽔準を同等にすることは極めて困難であるように思われる。
(iv) 個⼈情報保護法の３年ごと⾒直し条項 ― 国家法と⾃治体法の乖離
国の個⼈情報保護法は、越境データ問題解決のために今後も改正が繰り返される（例えば、プロファイリング規制条項の導⼊は検討課題となっている。）個⼈情報保護法制における国家法と⾃治体法は３年ごとに乖離していくことになる。地⽅議会
は、マイナンバー条例の改正など関連条例を含めて改正圧⼒にさらされて疲弊することになり、放置する⾃治体も増加するほどに、統⼀性はさらに崩れていくほかない。
このような問題は、個⼈データの広域連携及び利活⽤を阻害する⼤きな要因となることやオープンデータ政策への影響が懸念されており、地⽅公共団体が保有する情報の⼗分な利活⽤が難しくなるのではないかとの指摘がなされている 8。
そこで、昨年度、当協会で取り組んだ教育分野でのオープンデータ利活⽤に関する調査研
究結果を⽤いて、より具体的に、以降に⽰していく。
1.3. 2000 個問題を取扱うにあたって
個⼈情報保護法の第 1 条（⽬的）には、「個⼈情報の適正かつ効果的な活⽤」、「個⼈情報の有⽤性に配慮」という⾔葉が含まれており、個⼈情報の保護のみを⽬的とした法律ではな
いことがわかる。また、同条は「個⼈情報の有⽤性に配慮しつつ、個⼈の権利利益を保護することを⽬的とする」と締め括られていることからも、個⼈情報の有⽤性（適正活⽤）と個⼈の権利利益の保護のバランスをとることを⽬的としていることは明らかである。
地⽅公共団体は、同法第 5 条（地⽅公共団体の責務）にあるように、「この法律の趣旨にのっとり、その地⽅公共団体の区域の特性に応じて、個⼈情報の適正な取扱いを確保するために必要な施策を策定し、及びこれを実施する責務を有する」のであって、個⼈情報保護法の⽬的を踏まえた施策を策定しなくてはならず、個⼈情報を保護するだけではなく、有⽤性についても検討しなければならない。
では、実際の個⼈情報の活⽤にはどのようなものがあるのだろうか。例えば、箕⾯市の「⼦ども成⻑⾒守りシステム9」では、学⼒・体⼒調査結果、学校健診・乳幼児健診の結果、⽣

9

⼤阪府箕⾯市（2019）環境因⼦のある⼦どもを追跡し続けるデータベースシステムの構6活保護・児童扶養⼿当・就学援助の受給状況、保育料算定時の所得状況などのデータを活⽤している。福岡市の「地域包括ケア情報プラットフォーム10」では住⺠情報や介護保険・国⺠健康保険・後期⾼齢者医療加⼊者の被保険者情報などのデータを活⽤するなどしている。
これらの例のように、個⼈情報の活⽤においては、特定個⼈情報11及び要配慮個⼈情報を除く、様々な個⼈情報が活⽤されている。
上記の例は、複数の地⽅公共団体が連携しているものではなく、単⼀の地⽅公共団体による取組であり、広域連携などを課題とする 2000 個問題の事例としては適切ではない。他⽅、多くの地⽅公共団体が共通のフォーマットとして保有しているデータを⽤いることができれば、地⽅公共団体の取扱いの差異が明確になるとともに、広域連携などの課題も明確になると考えられる。
そこで、⼩学校に着⽬してみたい。市町村は、その区域内にある学齢児童を就学させるに必要な⼩学校を設置しなければならない（学校教育法第 38 条12）とされていることからも、
全国の地⽅公共団体には⼩学校が存在していると考えられる。また、⼩学校においては、
2020 年度より新たな学習指導要領（平成 29 年告⽰）の全⾯実施が予定されており、ICT 機器などのコンピュータ等の情報⼿段を活⽤した「個に応じた指導」の実施に関する様々な議論・取組を進めている。ところが、「個に応じた指導」の実現に必要な教育データの活⽤・連携、分析等について、経済産業省で開催された「未来の教室」と EdTech 研究会おいても指摘13されたように、多くの議論・取組において、個⼈情報保護条例が課題になるという事築
https://www.city.minoh.lg.jp/childpolicy/kosuikyou/documents/20170322siryo3-1-2.pdf
10

福岡市地域包括ケア情報プラットフォーム

データ集約システム「ケアベース」
・デー

タ分析システム「ケアビジョン」
https://www.city.fukuoka.lg.jp/hofuku/keikaku/health/00/careBASE_careVISION.html
11

特定個⼈情報は、⽣存する⽅のマイナンバー（個⼈番号）を含む個⼈情報であり、利⽤範囲が税・社会保障・災害対策に限定される。
https://www.ppc.go.jp/files/pdf/difference_kojin_tokutei.pdf
12

学校教育法（昭和⼆⼗⼆年法律第⼆⼗六号）

https://elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=322AC0000000026#158
13

経済産業省「未来の教室」と EdTech 研究会第１次提⾔（2018）

本提⾔書の中で「各⾃治体の個⼈情報保護条例のほとんどは、「オンライン結合制限」（通
信回線を通じたパソコン等の結合の制限）を規定しているため、個⼈情報利⽤を伴うクラウドの利⽤には⼤きな制限がかかり、これが原因となり、学校での EdTech の導⼊が⾒送られることが多々ある」との指摘がなされている。
https://www.meti.go.jp/shingikai/mono_info_service/mirai_kyoshitsu/pdf/20180628001_1
7

態となっている。
かかる観点から、全国の地⽅公共団体が共通フォーマットで保有している全国学⼒・学習状況調査結果の取扱いや解釈の違いから、データ利活⽤に関する課題を洗い出す。
1.3.1.

教育データの⾮識別加⼯

全国学⼒・学習状況調査は、全国の⼩学６年⽣及び中学 3 年⽣を対象に 2007 年度から実施14されており、調査の⽬的は、以下のとおりとなっている。


義務教育の機会均等とその⽔準の維持向上の観点から、全国的な児童⽣徒の学⼒や学習状況を把握・分析し、教育施策の成果と課題を検証し、その改善を図る。



学校における児童⽣徒への教育指導の充実や学習状況の改善等に役⽴てる。



そのような取組を通じて、教育に関する継続的な検証改善サイクルを確⽴する。

このような⽬的を達成するために、調査の内容として、教科に関する調査（主に国語と算数・数学）と⽣活習慣や学校環境に関する質問紙調査が実施されている。全国学⼒・学習状
況調査は、2010 年度〜2012 年度を除き、悉皆調査となっているため、2010 年度〜2012 年
度を除く 2007 年度〜2019 年度までの調査実施率の平均値は、⼩学校 99.1％・中学校 95.3％と、全国のほとんどの⼩学校・中学校で実施されていることがわかる。
このように全国規模で実施された全国学⼒・学習状況調査の結果は、各地⽅公共団体の学校や教育委員会に伝達される。学校や教育委員会における調査結果の取扱い⽅は、「教育情報セキュリティポリシーに関するガイドライン15」の指針を参考にすると、校務系情報として扱われることになっている。校務系情報とは、「児童⽣徒の成績、出⽋席及びその理由、
健康診断結果、指導要録、教員の個⼈情報など、学校が保有する情報資産のうち、それら情報を学校・学級の管理運営、学習指導、⽣徒指導、⽣活指導等に活⽤することを想定しており、かつ、当該情報に児童⽣徒がアクセスすることが想定されていない情報」として、教職員以外がアクセスできない重要な情報に位置づけられる。また、校務系情報は、機微な情報を含むため、インターネット接続を前提とするシステムで管理しないことを原則としている。
⼀⽅、⽂部科学省では、⼤学等の研究者による多様な研究の進展等により、教育施策の改善・充実等を図ることを促進するため、全国学⼒・学習状況調査の調査結果の個票データ等
を⼤学等の研究者や公的機関の職員等に⼀定期間貸与している。貸与しているデータには、個票データ・匿名データ・パブリックデータの 3 種類があり、個票データには児童・⽣徒及

.pdf
14

2011 年度は、東⽇本⼤震災の影響等を考慮し、調査の実施は⾒送られている。

15

⽂部科学省（2019）教育情報セキュリティポリシーに関するガイドライン

https://www.mext.go.jp/content/20200225-mxt_jogai02-100003157_001.pdf
8

び学校のローデータ16があり、それに⾮識別化等の処理を施したものが、匿名データ・パブ
リックデータとなる。匿名データは、調査実施⽇に調査を⾏った児童・⽣徒や学校の 10％を無作為に抽出し統計処理を⾏ったものであり、パブリックデータは、集計表の統計量から乱数を発⽣させて作成したものとなる。また、⽂部科学省のガイドライン17よると、個票データの貸出は有識者会議にて審査を⾏った後に⽂部科学省が貸与を決定、匿名データの貸出は⽂部科学省にて審査を⾏い、有識者会議に報告するなど、審査・決定⽅法にも違いがある。
このような⽂部科学省の取組を参考にして、地⽅公共団体においても、全国学⼒・学習状
況調査の結果を⾮識別加⼯情報として提供することができないかと、⼀部では検討が進んでいる。
1.3.2.

⾮識別加⼯に係る課題

地⽅公共団体が⾮識別加⼯情報を提供するためには、その旨を個⼈情報保護条例に規定しなければならないが、前述したように、⾮識別加⼯情報に関しての規定を設けている団体
は、都道府県が 2（4.3％）、市町村が 9（0.5％）という状況である。⼀⽅で、⾮識別加⼯情報に関する規定がなされていない地⽅公共団体の中には、統計の作成⼜は学術研究を⽬的として、⾮識別加⼯情報を貸与するための体制を整えている地⽅公共団体も存在する。
まず、前者について、⼈⼝ 10 万⼈以下の地⽅公共団体が地⽅公共団体全体の 80％以上を占めることから、⼈⼝ 10 万⼈以下の⼩規模地⽅公共団体が⾮識別加⼯情報を提供する際に係る課題を整理し、後者の例として、個⼈情報保護条例の⽬的外利⽤について、埼⽟県個⼈
情報保護条例を紹介する。
（１）

⼩規模地⽅公共団体での⾮識別加⼯情報導⼊に関する課題

⽂部科学省が貸与する匿名データは、抽出調査である平成 22 年度、平成 24 年度を除
き、全国の⼩学 6 年⽣・中学 3 年⽣の全児童・⽣徒を対象としている。そのため、⽂部科学省による匿名データの作成⼿法をそのまま⼩規模地⽅公共団体の個票データに適⽤した

16

児童⽣徒の解答⽤紙番号ごとに、教科に関する調査の解答状況及び質問紙調査の回答状

況等を⼀覧にしたものを「児童⽣徒ローデータ」といい、学校コードごとに、教科に関する調査の平均正答数等及び質問紙調査の回答状況等を⼀覧にしたものを「学校ローデー
タ」という
17

⽂部科学省（2019）「全国学⼒・学習状況調査」の個票データ等の貸与に係るガイドラ

インhttps://www.mext.go.jp/a_menu/shotou/gakuryokuchousa/sonota/__icsFiles/afieldfile/2019/09/11/1386501_1.pdf
9場合は、以下の 2 つの点において、⾮識別性と有⽤性の観点から不⾜が⽣じると思われる。
a） サンプリングについて第⼀に、サンプリングの問題が考えられる。全国学⼒・学習状況調査は、⼩学校約 2 万校・中学校約 1 万校・⼩中学⽣それぞれ約 100 万⼈を対象としている。⽂部科学省の匿名データでは、ここから 10％のサンプリングを⾏っても統計処理を⾏うのに⼗分なデータが残っている。しかし、⼈⼝ 10 万⼈以下の⼩規模地⽅公共団体を想定し、その地⽅公共団
体の個票データから 10％のサンプリングをした場合、学校匿名データは数件、児童⽣徒匿
名データは数百件程度のデータになることが推測される。
匿名データは、平均正答率の信頼区間を⼀定区間に収めるという観点から、サンプリン
グ率の検討が⾏われている。⼩規模地⽅公共団体の個票データの⾮識別加⼯を⾏う際にも、同様の観点から有⽤性を考慮した上でサンプリング率を再検討するべきであるが、有⽤性の観点からサンプリングを⾏わないという⼿段も考えられる。仮に、サンプリングを⾏わなかった場合には、他の⾮識別加⼯の⼿法を組み合わせるなどして、⼗分に⾮識別性を担保する必要がある。
b） 学校データの取扱いについて
全国学⼒・学習状況調査の結果データを⾮識別加⼯する上で学校データの取扱いは特徴的の⼀つである。学校データは個⼈情報ではないが、個⼈を特定するための情報の⼀つである。加えて、個⼈情報の観点以外に、学校の序列化を招かないためにも学校が特定されることは避けるべきであるとされているエラー! ブックマークが定義されていません。。
特に、児童⽣徒匿名データと学校匿名データの紐付けを⾏った場合、学校ごとの児童⽣
徒匿名データの件数から児童⽣徒数が割り出され、公表されている学校の児童・⽣徒数と照合したり、学校ごとの平均正答率が計算され、学校ウェブサイト等で公表されている平均正答率と照合したりすることで、児童⽣徒が属する学校が特定されてしまうおそれがある。学校が特定されれば、他の情報と組み合わせることで⽐較的容易に個⼈が特定される可能性が考えられるため、学校を識別する情報を削除した上で、児童⽣徒匿名データと学校匿名データの紐付けも避けるべきであると考えられる18。
また、教科ごとの平均正答率の情報は、匿名データでは整数値に丸められているが、⼩規模地⽅公共団体に同様の考え⽅を適⽤した場合、例え整数値に丸めたとしても平均正答率が近い学校から特定の学校を推測することは容易であるため、別の⾮識別加⼯の⽅法を検討する必要があると思われる。

18

⽂部科学省による匿名データでは、学校匿名データと児童⽣徒匿名データの紐付けは⾏われておらず、今後の課題として位置づけられている。
10

このように 2 点の課題について取り上げたが、⾮識別性と有⽤性はトレードオフの関係にあると⾔われる。また、個⼈情報から特定リスクを完全に取り除くことは不可能である。佐久間淳によれば、「特定のリスクを適切に低減するためには、データを収集する
者、データを流通させる者、データを利⽤する者の『してもよい⾏為』と『してはならな
い⾏為』を明確に区分することが必要」であるとされている19。データを⾮識別化した上で、想定される技術範囲を超えた⾼度な技術を⽤いて特定することは制度によって規制することも含めて検討するべきであると考えられる。
（２） ⽬的外利⽤
個⼈情報保護条例等において、地⽅公共団体の内部において情報の利⽤（収集）⽬的以外の⽬的のために個⼈情報を利⽤することができる場合及び地⽅公共団体の外部に提供することができる場合として、⽬的外利⽤等が規定されることがある。埼⽟県では、県個⼈情報保護条例の利⽤及び提供の制限を表 2 のように定めている。
表 2

埼⽟県個⼈情報保護条例

利⽤及び提供の制限20（利⽤及び提供の制限）
第１１条 実施機関は、法令に基づく場合を除き、利⽤⽬的以外の⽬的のために保有個⼈情報（保有特定個⼈情報を除く。以下この条、第１２条及び第２７条第１項において同じ。）を⾃ら利⽤し、⼜は提供してはならない。
２ 前項の規定にかかわらず、実施機関は、次の各号のいずれかに該当すると認めるとき
は、利⽤⽬的以外の⽬的のために保有個⼈情報を⾃ら利⽤し、⼜は提供することができる。ただし、保有個⼈情報を利⽤⽬的以外の⽬的のために⾃ら利⽤し、⼜は提供すること
によって、本⼈⼜は第三者の権利利益を不当に侵害するおそれがあると認められるときは、この限りでない。
⼀ 本⼈の同意があるとき、⼜は本⼈に提供するとき。
⼆ 実施機関が法令の定める所掌事務の遂⾏に必要な限度で保有個⼈情報を内部で利⽤する場合であって、当該保有個⼈情報を利⽤することにつき相当の理由があるとき。
三 県の機関、国の機関、独⽴⾏政法⼈等、他の地⽅公共団体⼜は地⽅独⽴⾏政法⼈に保有個⼈情報を提供する場合において、当該保有個⼈情報の提供を受ける者が、法令の定める事務⼜は業務の遂⾏に必要な限度で提供に係る個⼈情報を利⽤し、かつ、当該個⼈情報を利⽤することにつき相当の理由があるとき。

19

佐久間淳（2016）データ解析におけるプライバシー保護．講談社，p.31

20

埼⽟県個⼈情報保護条例

https://www.pref.saitama.lg.jp/a0304/library-info/documents/jyourei.pdf
11

四 前３号に掲げる場合のほか、専ら統計の作成⼜は学術研究の⽬的のために保有個⼈情報を提供するとき、本⼈以外の者に提供することが明らかに本⼈の利益になるとき、その他保有個⼈情報を提供することにつき特別の理由があるとき。
３ 前項の規定は、保有個⼈情報の利⽤⼜は提供を制限する他の法令の規定の適⽤を妨げるものではない。
４ 実施機関は、個⼈の権利利益を保護するため特に必要があると認めるときは、保有個⼈情報の利⽤⽬的以外の⽬的のためのその内部における利⽤を特定の部局⼜は機関に限るものとする。
この利⽤及び提供の制限のうち、「専ら統計の作成⼜は学術研究の⽬的のために保有する
個⼈情報を提供するとき」に該当するとして、県独⾃に⾏っている埼⽟県学⼒・学習状況調
査の結果は、個⼈が識別できないように加⼯し、委託契約を締結した上で、慶應義塾⼤学にデータ提供されている。慶應義塾⼤学以外からの申請に対しても⾨⼾を開いているが、埼⽟県のホームページ上には申請窓⼝などの設置はしておらず、電話での受付のみとなっている。申請があった際には、利⽤⽬的等が埼⽟県の個⼈情報保護条例及び埼⽟県教育委員会が定める「埼⽟県学⼒・学習状況調査データの提供に関する基本⽅針21」に合致するか確認し、合意に⾄れば、提供を許可することも可能としている。加⼯⽅法については、埼⽟県は 700
万⼈以上の⼈⼝を抱え、埼⽟県学⼒・学習状況調査は、毎年度、⼩学校約 706 校・中学校約356 校で実施されており、調査対象⼈数は⼩学⽣約 15 万⼈・中学⽣約 14 万⼈22とサンプル数も⼗分にあるため、⼈⼝ 10 万⼈以下の⼩規模地⽅公共団体と違い、個⼈に関連する情報の⼀切を削除することで提供が可能となっている。
しかし、埼⽟県のように⽬的外利⽤について、「専ら統計の作成⼜は学術研究の⽬的のために保有する個⼈情報を提供するとき」を規定している地⽅公共団体は、都道府県において34（72.3％）、市町村においては 642（36.9％）7 となっており、その規定状況には、やはりバラツキがある。⽬的外利⽤については、「専ら統計の作成⼜は学術研究の⽬的のために保有する個⼈情報を提供するとき」以外にも様々な規定があり、2019 年度の総務省の調査によると、その規定状況は図 2 のとおりとなっている。

21

埼⽟県教育委員会によると、インターネット上には公開していないとのことであった。

22

調査対象となる学校数及び児童・⽣徒数は、2015 年度〜2019 年度までの平均値であ

る。
12

図 2

⽬的外利⽤等の規程状況（複数回答）7

では、⽬的外利⽤について規定すれば⾜りるのかというと、そうではない。埼⽟県教育委員会へのヒアリングでは「個⼈情報の提供に当たって、条例を改正すれば⾜りるというものではなく、地⽅公共団体・学校は勿論、保護者の⽅々からのご理解も得るように努めなければ、例え、個⼈を識別できない形に加⼯した個⼈情報であったとしても、円滑な提供には⾄らない。」と、条例を改正しただけでは広く理解を得ることが難しいとの指摘があった。

13

1.3.3.

教育現場で取得される個⼈情報に対する解釈とオンライン結合制限

⽂部科学省では、2017 年度より次世代学校⽀援モデル構築事業23を実施している。本事業では、児童⽣徒が学習⽤コンピュータ等を活⽤した際の学習履歴等と、教員が校務事務で⼊⼒したデータ等を連携・活⽤して、学びを可視化することを通じ、教員による学習指導や⽣徒指導等の質の向上、学級・学校運営の改善等を図ることを⽬的とし、モデルケースの整理及び効果的なデータ連携・活⽤⽅法に関するポイントの整理を⾏っている。
次世代学校⽀援モデルの実証地域は、福島県新地町、東京都渋⾕区、⼤阪府⼤阪市、奈良
県奈良市、愛媛県⻄条市の５地域、実証校全 19 校となっているが、これらの実証地域において、個⼈情報の取扱いについて、それぞれ異なる解釈や対応の例が、表 3 のように確認されている。2000 個問題として指摘された解釈権の分⽴の⼀例である。
表 3

個⼈情報の取扱いの解釈と具体的な対応の例24

地域

内容


パブリックネットワーク上で稼働する学習系システムを新たに利⽤するにあたり、本⼈の同意が必要となるため、保護者に同意書を提出しても
らった。

地域 A



また、校務⽀援システムはプライベートネットワーク上で稼働している。プライベートネットワークにあっても、外部のサーバとつないで個
⼈情報の処理を⾏うことになるため、個⼈情報保護審議会にて諮問を⾏い、承認を得た。



個⼈情報は既存の校務⽀援システムの中で取り扱っており、個⼈情報を外部へ提供することはない。


地域 B

しかし、パブリックネットワーク上で授業・学習系システムを利⽤する
ことは、外部のサーバとつなぐことになるため、個⼈情報保護審議会への諮問を⾏った。その結果、個⼈名は必要以上の個⼈情報と判断されたため、システム上では個⼈名を表⽰する代わりに、児童⽣徒 ID を表⽰
している。

23

⽂部科学省（2018）次世代学校⽀援モデル構築事業の取組

https://www.mext.go.jp/content/1387543_01_1.pdf
24

⽂部科学省（2018）教育の質の向上に向けた効果的なデータ連携・活⽤のポイントと学校改善事例集https://www.mext.go.jp/content/1387543_02.pdf
14

児童⽣徒に対する個に応じた指導の実現と教育効果の最⼤化を図るという本来の⽬的の範囲内で利⽤している。

地域 C



また、従来、パブリックネットワーク上で校務系システム、授業・学習系システムが稼働しており、公益上の必要があり、かつ個⼈情報保護について必要な措置が講じられているため、個⼈情報保護審議会への諮問は必要ないという判断に⾄った。

表 3 にあるように、実証地域においては、外部サーバへ接続する際には、必要に応じて個⼈情報保護審議会への諮問を⾏うなどの対応を取っている。多くの地⽅公共団体では、個⼈
情報保護審議会等の意⾒を聴いた上で、公益上の必要があると認める場合などには、個⼈情報保護条例に基づき、個⼈情報の提供についてオンライン結合25が認められている。このよ
うなオンライン結合の制限に関する規定は、都道府県において 44（93.6％）、市町村において 1,625（93.3％）7 で規定されているため、表 3 のように解釈の違いにより、対応にも違いが⽣じる可能性がある。⼀⽅、⾏政機関個⼈情報保護法では、オンライン結合を禁⽌しておらず、地⽅公共団体においても、IT の活⽤により⾏政サービスの向上や⾏政運営の効率化が図られていることから、オンライン結合制限については、⾏政機関個⼈情報保護法の趣旨を踏まえながら、その⾒直しを⾏うなど、各地⽅公共団体において適切に判断する必要があ「官⺠データ活⽤推進基本法26」にて「国の施策と地⽅る 4 との指摘がなされている。また、公共団体の施策との整合性の確保その他の必要な措置を講ずるもの（第 19 条）」と規定されているにも関わらず、⾏政機関個⼈情報保護法と各地⽅公共団体の個⼈情報保護条例は整合していない状態となっている

2. データ利活⽤に向けた施策
ここまで教育分野を例に⾒てきたように、個⼈情報保護条例の条⽂や解釈にはバラつきがあり、⾮識別加⼯などの利活⽤に関しては、条例に規定したとしても、サンプル数（学校
データを⽤いた場合の容易照合性含む）、住⺠理解、オンライン結合等の課題があり、その利活⽤が難しいことを確認することができた。
このような課題に対し、現在、どのような検討が進められているかを、以下に⽰していく。

25

通信回線を通じた電⼦計算機の結合をいう

26

官⺠データ活⽤推進基本法（平成⼆⼗⼋年法律第百三号）

https://elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=428AC1000000103#91
15

2.1. 個⼈情報保護条例の条⽂・解釈のバラつきへの対応
2016 年 10 ⽉ 28 ⽇、個⼈情報保護法及び⾏政機関個⼈情報保護法の改正等を踏まえ、個⼈情報の保護に関する基本⽅針の⼀部変更が閣議決定された。この中で、個⼈情報保護条例の⾒直しに当たっては、「特に、⾏政機関個⼈情報保護法を参考としつつ、個⼈情報の定義の明確化、要配慮個⼈情報の取扱い、⾮識別加⼯情報を提供するための仕組みの整備等の事項について留意することが求められる」とされ、その内容は 2017 年 5 ⽉ 19 ⽇に総務省から「個⼈情報保護条例の⾒直し等について」として通知されたことは既に述べたとおりである。
その後、2019 年 11 ⽉ 27 ⽇、経済再⽣諮問会議において、「⾃治体ごとにばらばらな約
2000 の個⼈情報保護の取扱基準があり、⺠間による⾏政データ活⽤の⼤きなハードルになる。国の⾏政機関や独⽴⾏政法⼈における取扱基準も含め、国全体での官⺠通じた利活⽤を進める基盤とするべく、個⼈情報保護委員会及び総務省は、法律の制定を含め、個⼈情報保護基準の標準化を早期に推進すべき」27との指摘もなされた。
そして、個⼈情報保護委員会は、個⼈情報保護法いわゆる３年ごと⾒直し制度改正⼤綱28において、「地⽅公共団体の個⼈情報保護制度の中⻑期的な在り⽅については、これまで検討が⼗分になされている状況とはいいがたい。このため、まずは関係者による実務的な意⾒
交換の場として、委員会と地⽅公共団体等から構成する『地⽅公共団体の個⼈情報保護制度に関する懇談会』の開催を本年 10 ⽉に決定し、12 ⽉から開催しているところである」として、「今後、現在条例で定められている地⽅公共団体が保有する個⼈情報の取扱いについて、法律による⼀元化を含めた規律の在り⽅、地⽅公共団体の個⼈情報保護制度に係る国・地⽅の役割分担の在り⽅に関する実務的論点について地⽅公共団体等と議論を進める」とし、取り組んでいる。
法律による⼀元化について、個⼈情報保護委員会の報告29を確認すると、⼀元化について
は横断的な利活⽤のためとする意⾒が多く、その他、各地⽅公共団体の負担軽減のためとす
る意⾒や、個⼈情報保護の対策が遅れる地⽅公共団体を押し上げる議論であるべきとの意⾒があった⼀⽅で、地⽅⾃治を損なう統合には反対とする意⾒や、従来の条例による分権的法制を維持すべきとの反対・慎重な意⾒もあったことが報告されている。加えて、法律の統合について規律の緩い⽅に合わせた法制度を構築する場合は反対とする意⾒も出された。
そこで、地⽅公共団体の個⼈情報保護制度に関する懇談会（以下、本懇談会）では、地⽅27

経済再⽣諮問会議（2019）次世代型⾏政サービスの早期実現のための⼯程化に向けて

https://www5.cao.go.jp/keizai-shimon/kaigi/minutes/2019r/1127/shiryo_04-1.pdf
28

個⼈情報保護法いわゆる３年ごと⾒直し制度改正⼤綱

https://www.ppc.go.jp/files/pdf/200129_seidokaiseitaiko.pdf
29

内閣官房（2020）個⼈情報保護制度の⾒直しに関する検討会

https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/kojinjyoho_hogo/kentoukai/dai1/siryou2.pdf
16

公共団体における個⼈情報保護条例の規律の在り⽅に係る実務的論点を整理することとして、その検討の前提となる地⽅公共団体の個⼈情報保護等に関する条例等の実態を、より詳細に把握し、整理するための調査を予定している。その結果、⼀定の顕著な傾向や本懇談会の意⾒交換で出てこなかったような新たな論点が⾒えてくるようであれば、本懇談会での今後の意⾒交換にて検討していくこととされている30。
2.2. ⾮識別加⼯情報の作成組織
個⼈情報保護条例の条⽂を整えるだけでなく、地⽅公共団体が保有する個⼈情報の利活⽤を推進するためには、⾮識別加⼯情報の提供に関する課題も解決していかなければならない。
既に述べたように、地⽅公共団体の 80％以上を占める⼈⼝ 10 万⼈以下の⼩規模地⽅公
共団体においては、サンプル数などの課題が残るほか、データの加⼯を⾏う⼈材の確保が難しい可能性がある。
そこで、総務省は、「地⽅公共団体が保有するパーソナルデータの効果的な活⽤のための仕組みの在り⽅に関する検討会」（平成 30 年４⽉ 20 ⽇報告書公表）31において、地⽅公共団体の⾮識別加⼯情報の活⽤をより効率的に⾏う観点から、データを利活⽤する⺠間事業者が簡便に地⽅公共団体のデータにアクセスできる環境の整備及びこれに伴う地⽅公共団
体の負担軽減について作成組織等の検討を進める必要があるとされたことや、「規制改⾰実施計画（平成 30 年６⽉ 15 ⽇閣議決定）32」の内容等を踏まえ、「地⽅公共団体の⾮識別加
⼯情報の作成・提供に係る効率的な仕組みの在り⽅に関する検討会」（以下、本検討会）を開催し、地⽅公共団体の⾮識別加⼯情報の作成・提供に係る効率的な仕組みの在り⽅について検討を⾏った。本検討会では、地⽅公共団体とは別の組織である作成組織（図 3）での⾮識別加⼯情報の作成・提供等について検討が進められた。

30

個⼈情報保護委員会（2020）第 2 回 地⽅公共団体の個⼈情報保護制度に関する懇談会

議事録
https://www.ppc.go.jp/files/pdf/gijiroku2.pdf
31

https://www.soumu.go.jp/main_content/000546592.pdf

32

https://www8.cao.go.jp/kisei-kaikaku/suishin/publication/180615/keikaku.pdf
17

図 3

作成組織による⾮識別加⼯情報の作成・提供の仕組み33

他⽅、作成組織の事業採算性について、「作成組織における事業採算性等に関するワーキ
ンググループ」での検討が⾏われ、事業採算性については、現時点において⾮識別加⼯情報のニーズが⼗分に⾒込めるとはいい難いこと、地⽅公共団体とのデータ受渡し等にどの程度の調整コストを要するか等、様々な不確定要素があるため、作成組織の仕組みに係る事業
採算性を明確に評価することは難しい状況にあるとされ、財政的な⽀援を⾏うことが適当であるとの考えが⽰された34。
本検討会は、上記のような検討を踏まえた今後の⽅向性として、地⽅の⾮識別加⼯情報の効率的な作成・提供の仕組みである作成組織の取扱いについては、データ利活⽤の推進策の観点から、検討・整理されることが適切と考えられるとして、中間とりまとめ 33 を公表した
ところである。

3. まとめ
個⼈情報保護法第 1 条（⽬的）は、個⼈情報の有⽤性（適正活⽤）と個⼈の権利利益の保護のバランスをとることを⽬的としていることは既に述べたとおりである。また、第 5 条
において、地⽅公共団体は、上記の趣旨を踏まえつつ、その責務を果たすことが求められて

33

総務省（2019）地⽅公共団体の⾮識別加⼯情報の作成・提供に係る効率的な仕組みのあり⽅に関する中間とりまとめ
https://www.soumu.go.jp/main_content/000626179.pdf
34

総務省（2019）作成組織における事業採算性等に関するワーキンググループの検討結果（案）
https://www.soumu.go.jp/main_content/000628070.pdf
18

いる。地⽅公共団体が保有する個⼈情報をデータとして連携し、利活⽤することで、災害・医療などの地⽅公共団体の境界線に縛られない対応が必要な分野において可能になるほか、⺠間事業者が活⽤することで、様々な新規事業が創出されることも考えられる。
例えば、教育分野では、⾮識別加⼯情報を活⽤することで、


児童⽣徒の学習コンテンツの利⽤状況に関する⾮識別加⼯情報を活⽤し、新教材の開発等に活⽤するケース

教員の指導計画及び児童⽣徒の評価等情報に関する⾮識別加⼯情報を活⽤し、新教材の開発等に活⽤するケースというようなケースを考えることもできる。
このような活⽤のためには、データの形式やフォーマット、⽤語の定義や解釈を統⼀させたデータの標準化がなされる必要があると同時に、⾏政機関個⼈情報保護法では禁⽌されていないオンライン結合35を可能にし、⽬的外利⽤の基準を統⼀するなど、データを簡便に利⽤できる環境を整えなくてはならない。
地⽅⾃治を尊重し、地⽅公共団体の個⼈情報保護条例が異なることを良しとする向きもあるが、地⽅公共団体が保有する有益なデータ利活⽤を前向きに進めていかなければ、⼈⼝減少・⾼齢化等の要因から、多くの地⽅公共団体が提供するサービスの⽔準は低下していくであろうし、地⽅公共団体が保有するデータを有効に利活⽤できなければ、地⽅創⽣に繋がる新サービスの創出を阻害することにもつながる。そうした場合、不利益を被るのは、そこに住む⼈々である。そのように考えれば、本稿で⾒てきたような個⼈情報保護条例の 2000
個問題を放置することなく、地⽅公共団体が保有するデータを横断的に利活⽤できるよう、国が主導して法律による⼀元化を進めるべきである。
また、⼩規模な地⽅公共団体の⾮識別加⼯情報に関する作成・提供についても、財政⼒や⼈材などの課題もあるため、国が財政⽀援をしつつ、作成組織を現実のものにしなければ、いつまで経っても⾮識別加⼯情報の提供が進むことはない。この点においては、「地⽅公共団体の⾮識別加⼯情報の作成・提供に係る効率的な仕組みの在り⽅に関する検討会」での更なる検討が期待される。
顕在化した 2000 個問題を放置することなく、個⼈情報保護法の⽬的にあるとおり、保護と同時に、その有効活⽤を模索していかなければ、地⽅公共団体が抱える多くの問題は解決しないのではないだろうか。

35

総務省（2018）地⽅公共団体が保有するパーソナルデータに関する検討会報告書

https://www.soumu.go.jp/main_content/000485969.pdf
19

索引⼀覧
「未来の教室」と EdTech 研究会 ......... 7個⼈情報保護に関する法体系.......... 3, 4, 5

2000 個問題 ............................. 5, 7, 14, 19

個⼈情報保護法 ......... 3, 4, 5, 6, 16, 18, 19

オープンデータ ...................................... 6個に応じた指導 ...................................2, 7

オープンデータ政策 ............................... 6

個票データ ..................................... 8, 9, 10

オンライン結合 ...............................15, 19

埼⽟県学⼒・学習状況調査 ...................12

解釈権 ............................................ 5, 6, 14

埼⽟県教育委員会 ..................................13

学習系システム ...............................14, 15

埼⽟県個⼈情報保護条例 ................... 9, 11

学習指導要領 .......................................2, 7

作成組織 .................................... 17, 18, 19

学校匿名データ .................................... 10

作成組織における事業採算性等に関する官⺠データ活⽤推進基本法 .................. 15

ワーキンググループ ..........................18

教育情報セキュリティポリシーに関する

サンプリング .........................................10

ガイドライン ...................................... 8

識別性判断基準 .......................................6

⾏政機関個⼈情報保護法 ....... 5, 15, 16, 19

次世代学校⽀援モデル構築事業 ............14

⾏政機関個⼈情報保護法等改正法 ......... 4

児童⽣徒匿名データ ..............................10

⾏政機関の保有する個⼈情報の保護に関照合性判断基準 .......................................6

する法律 .............................................. 5

全国学⼒・学習状況調査 ............... 8, 9, 10

⾏政機関の保有する電⼦計算機処理に係

地⽅公共団体が保有するパーソナルデー

る個⼈情報の保護に関する法律 ......... 2

タの効果的な活⽤のための仕組みの在⾼度情報通信社会推進本部 .................... 2

り⽅に関する検討会 ..........................17

校務系システム .................................... 15

地⽅公共団体の個⼈情報保護制度に関す

校務系情報 .............................................. 8

る懇談会 ....................................... 16, 17

校務⽀援システム ................................. 14

地⽅公共団体の⾮識別加⼯情報の作成・提個⼈識別符号 .......................................4, 5

供に係る効率的な仕組みの在り⽅に関個⼈情報の定義の明確化 ...................4, 16

する検討会 ................................... 17, 19

個⼈情報の保護に関する基本⽅針 ....... 16

地⽅公共団体の保有する個⼈情報に関す

個⼈情報の保護に関する法律................. 3

る施策 ..................................................2

個⼈情報保護委員会 ............................. 16

地⽅⾃治情報管理概要 ............................5

個⼈情報保護基本法制に関する⼤綱 ...... 2

データ利活⽤ ............................... 2, 18, 19

個⼈情報保護検討部会............................ 2

データ連携 ......................................... 2, 14

個⼈情報保護条例2, 4, 5, 8, 9, 11, 15, 16,統計の作成⼜は学術研究の⽬的 ...... 11, 12

17, 19個⼈情報保護条例の⾒直し等について . 4,
16

特定個⼈情報 ...........................................7
匿名加⼯情報 ...........................................5
匿名データ ..................................... 8, 9, 10

個⼈情報保護審議会 .................... 6, 14, 15

パブリックデータ ................................8, 9

個⼈情報保護制度 ................................. 16

⾮識別化 ............................................ 9, 11
20⾮識別加⼯情報 ....... 4, 5, 9, 16, 17, 18, 19

要配慮個⼈情報 ...................................5, 7

⾮識別性と有⽤性 ..............................9, 11

要配慮個⼈情報の定義 ............................5

法律による⼀元化 ............................16, 19

要配慮個⼈情報の取扱い ............... 4, 5, 16

⽬的外利⽤ ....................... 9, 11, 12, 13, 19

利⽤及び提供の制限 ........................ 11, 12

⽂部科学省 ............................... 8, 9, 10, 14

ローデータ ...............................................921