東日本大震災の発生から2年が経過し、新たな地域づくりや、産業や雇用の創出など、政策動向と社会的関心の多くは「復興」に向かっている。さりながら、被災直後の様子を検証し、今後の防災対策に資する知見を得ようとする継続的な試みが必要であることに変わりはない。
本ニュースレター前号の「シリーズ東日本大震災」では、CIDIRが実施した仙台市の被災者の生活困難に関する調査結果の一部のみを紹介した（調査方法は「注」を参照）。ニュースレター今号でも、引き続きこの調査結果を紹介したい。
CIDIR が仙台市に注目したのは、人口が集中する都市部での生活支障を実証的に明らかにしようと考えたからである。仙台市は人口が約 100 万人（2012 年2月1日現在）を超える大都市であり、このような大都市がライフラインなどの途絶により生活支障に見舞われた事例は、阪神淡路大震災以降わが国では見当たらない。
仙台市の生活支障について、電気・ガス・水道の停止期間の平均値を表したのが表1である。我々の調査によると、大まかにいえば、電気は1週間弱、ガスは1ヶ月弱、水道は約10日使えなかったことがわかる。
生活用品を元通りに購入できるようになった時期をまとめたのが、図 1である。被災から約 2 週間が経過した 3 月26日から31日にかけて、ようやく約半数の住民が「水・食品・ガソリン」を元通りに買えるようになってきたことがわかる。「オムツなどのベビー用品」が元通りに購入できるようになった時期は早いが、「介護用品」が手に入りにくい時期が続いていたのが対照的である。ほぼ元通りに買えるようになるのは、被災から約 2 ヶ月後の 5 月になってからである。「生活が元通りになるまでにかかった日数」を質問したところ、平均 59.0日であった。ところが、このような生活困難に直面したにもかかわらず、震災発生後に「一度も避難をしていない」との回答が 70.3％にのぼる。多くの住民が自宅に留まっていたようである。

以上の結果を単純に一般化することはできないが、このままでは今後の起こりうる大災害でも大都市部の被災者が被災地内にとどまり、長期にわたり生活困難に直面するであろうことは想像に難くない。しかし、多くの住民が被災したまま留まっている大都市の内部に向けて支援物資を運ぶことは、物流網の被害の懸念があるため容易ではないだろう。そのため、こうした一種の「質的なシナリオ」にもとづき、例えば、潜在的な被災地とされる地域での備蓄物資の量や品揃え、誰が何を備蓄するのかという役割分担の再検討を進めることが必要ではないだろうか。
（注）調査対象は、地震が発生した2011年3月11日の震災後も仙台市内で生活し、かつ震災時に津波の被害を受けていない宮城県仙台市内在住の20歳～80 歳の男女個人である。
2012 年2月17日から2月26日にかけてWebアンケート調査法で実施した。年齢層・性別について割り当てをし、最終的に989件の有効回答を得た。
謝辞：本研究は、国土交通省国土技術政策総合研究所からの委託研究「水害時の状況に応じた避難及び避難情報提供に関する調査研究」の一環として行った。

防災 Facebookアプリ
コラム「あなたのまちと首都直下地震」の公開
東京大学大学院情報学環の山内祐平准教授（教育工学）が研究代表をつとめる防災教育教材を開発する研究プロジェクトに、2012 年度からCIDIRは参加している。この研究プロジェクトの一環として、2013 年 6月1日付（予定）で Facebook アプリ「あなたのまちと首都直下地震」が公開されたので、その概要を紹介したい。
関東地域では、首都直下地震の危険性が指摘されている。そこで、首都直下地震が起きた場合の自分の町の危険性をチェックし、最寄りの避難所などを簡便に検索できることを目的に、このアプリを開発した。危険性としては、「首都直下地震時の想定震度（注1）」、「地震に関する地域危険度（注2）」、「揺れやすさ（注 3）」の 3 つが Facebook 上のアプリで表示される。Facebook アプリという形式で、複数の危険性を一元的にかつ簡易に自分の町 図：Facebook アプリ「あなたのまちと首都直下地震」の公開ホームページの危険性を調べることが可能となるプラットフォーム構築は、今までにない試みである。
このアプリは Facebook 上（https://www.facebook.com/tokyojishin?ref=stream）で運用され、誰でもアクセスが可能である。このアプリが地震による危険性を理解する手助けとなり、地震への備えについて考えるための機会となり、ゆくゆくは Facebook 上で教材も提供して学習が促進されることを目指してまいりたい。（田中淳、大原美保、地引泰人）

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付記：Facebook アプリ「あなたのまちと首都直下地震」は、科学研究費助成事業基盤研究（A）24240103「学習者の状況および知識構造に対応したシナリオ型防災教育教材の開発」の一環として開発された。
（注 1）首都直下地震の想定震度は、内閣府が 2004 年に発表した首都直下地震時の想定震度分布が表示される。
（注 2）地震に関する地域危険度は、東京都の「地震に関する地域危険度測定調査（第 6 回）（2008 年2月公表）」に基づく、町丁目ごとの地域危険度が表示される。都内の各町丁目に対して、建物倒壊危険度・火災危険度・総合危険度が 5 段階評価で算出され、公表されている。１～ 5 の数字のうち、値が大きいほど危険性が高い地域を意味する。
（注 3）揺れやすさは、内閣府の「表層地盤の揺れやすさ全国マップ」の結果が表示される。

編集後記

CIDIR の窓から

本号では、いくつかの災害情報で導入が進められている「レベル化」をテーマとし、その導入の目的や課題について専門家にご紹介頂いた。災害情報はそれを受容した人が行動に結びついて初めて意味を待つ。災害情報のレベル化はそのための一つのアプローチである。難しい課題もあるが災害情報の進歩として期待したい。
CIDIR で開催している 2013 年災害情報研究会では、2月に「震災時の首都圏の交通機能」、3月に「震災時の東京湾の物流機能」、4月に「災害時の石油製品確保の課題」について、講師と参加者がともに議論した。いずれも首都直下地震時の際の新たに求められる研究課題として重要である。しかしその有効な対策となると容易ではない。防災とは簡単な回答のない課題ばかりである。
（鷹野）Newsletter

CENTER FOR INTEGRATED DISASTER INFORMATION RESEARCH

いくつかの災害情報で、危険度を段階的に表示するレベル化が図られている。
たしかに、元から気象情報は、全般的な気象情報から注意報、警報と段階的に発表されてきた。しかし、最近、検討が進んでいるのは、一般住民に適切な対応行動を促すことを目的に、行動と結び付けた情報の区分を意識している点に特徴がある。
避難にいたる状況ではないが生活に大きな影響を与える降灰予報もあるが、もっとも大事な避難行動を意識した情報が多い。河川の氾濫や土砂災害、噴火警
戒レベルなどである。すなわち、警報を災害発生の危険性でレベル化し、市町村の避難勧告判断を支援したり、住民が避難を自己判断したりする目安を提供しようとするものだ。
レベル化の試みには幾つかの背景がある。気象・地象を問わず、自然現象の予測には不確実性が付きまとう。まして、災害に結びつくかどうかは、ローカルな地形や社会の営みなど多くの要因があわさって決まっていくために、その予測の不確実性はさらに高まる。このために、一つの基準であれば見逃しを防ぐために、ある程度低い基準で設定せざるを得ない。より切迫性が高まった状況を伝える情報が必要となる。これまでも、例えば大雨警報発表後に、記録的短時間大雨情報が、土砂災害警戒情報が、あるいは「これまでに経験したことのないような大雨」という情報が発表されてきた。しかし、残念ながら、「情報」でしかなかった。あるいは、河川情報のように特別警戒水位あるいは計画高水位といった情報名称で危険性を伝えようとしてきたが、危険度の順位を名詞や副詞で伝えることは、一定の知識を要求した。
もうひとつの解決策としては、警報の上に緊急警報など、共通の上位の警報、いわゆるスーパー警報を設ける方法がありうる。筆者も含め、何人かの研究者が主張してきた解決策である。しかし、東日本大震災の経験は、この主張に疑問を抱かせるものだった。津波警報「津波」に対して、「大津波」はいわば唯一のスーパー警報だったが、筆者らの調査でも、内閣府の調査でも、今回初めて大津波警報が発表された北海道太平洋岸や中部での避難率は 20% 程度に留まった。さらに、以前のニューズレターでも紹介したが、実験的にも現行の記録的短時間大雨

１．以前からレベル化していた河川水位情報
河川の水位は量水標で確認でき、徐々に水位が上昇するに従い洪水リスクが高まるものであるため、古くからレベル化した情報として使用されてきていた。そのレベルは最近まで、図の左側のようになっていた。これらは避難等に着目したものではなく、施設計画や施設管理の体系のものが主である。これ以外に水防活動体系のもの、災害復旧事業体系のものなど、それぞれの目的に応じた複数の体系のものが混在していた。
かつての水位情報は、このように複雑で活用しづらいものであり、名称も施設管理所以のものや抽象的に程度を示すものが多く、住民だけでなく市町村職員の方たちにとってもわかりやすいものではなかった。
２．被災する前の的確な避難に向けて筆者が国土交通省河川局で河川計画や河川情報を担当していた 2004年は、猛烈な集中豪雨や10 個に及ぶ台風の上陸といった例年にない気象状況により、北陸・中部・近畿・四国などで多くの水害が発生した。避難の遅れにより多くの方が犠牲になり、避難とそのための情報における多くの課題が明らかになった。その一つに、それまでの避難勧告や避難指示が、いわゆる空振りをおそれてどこかで浸水が始まってからしか発信されていないという後追い的な実態があった。また、避難勧告等は市町村長により発信されるが、避難勧告等の発信の時期や範囲の判断基準について苦慮されており、その解明や充実を望む声が多く寄せられた。
災害情報の第一人者である故廣井脩先生をお尋ねし、何度か議論に付き合っていただいた。先生からは、とにかく人を救うため、とりあえずでも避難勧告等の発信が躊躇無くできるようにならないか、また河川情報を徹底してユーザー視点のものに変えられないかとのお話をいただいた。
こうした解決策の一つが河川水位情報のレベル化の見直しであり、避難勧告等の判断の重要な情報とすべく、各種水位情報を住民の判断 ･ 行動との関係からの情報に見直し、わかりやすく標準化しようとした。
その他の解決策としては、内閣府・気象庁・消防庁等と協力して、それぞれの地域でどのようなことを検討し判断基準を作るべきかを示した「避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドライン」を策定し、自治体等に周知した。また、水防法を改正して市町村による洪水ハザードマップの作成の義務化と、マップ作成費用に対する補助制度を新設した。

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情報と仮想の大雨緊急警報とで避難意向に有意な差はなかった。図に示したように、「レベル３からレベル４に上がった」という表現が有意に避難意向を高めた。

方向として、レベル化は危険性や切迫性を伝えるには有効な表現だと思う。もちろん、災害情報を使い自ら判断する人づくりは欠かせない。それ以外にも、レベル化にも残された課題は多い。現段階では、一般住民が警報等災害情報を入手するメディアとしては、テレビが多い。しかし、レベルの変化を時々刻々伝えることは、テレビやラジオにはかなり工夫が必要だ。また、レベル化の軸は、基本的には災害に結びつくポテンシャルであろうが、気象災害ではあらゆる現象レベルが同時に高まる可能性が高く、情報洪水となりかねないし、どの行動が適切かつかみにくくなる。もっとも適切な情報の在り方は、その時々の予測技術とメディア、利用者とのぎりぎりの関係で決まる永遠の課題であり、将来を見据えつつ現状を冷徹に見た議論が求められる。

３．河川水位情報レベル化の見直し
まず、被災回避のための判断 ･ 行動に活用する必要性から、水位の区分を住民の判断 ･ 行動の分岐点やリスク状況の変化点に合わせて再整理することとした。
その際、緊急時の施設管理 ･ 水防などにおいても共通化できるか吟味して、なるべく各体系の水位区分を統一することとした。
レベル水位の名称については、リスク状況や必要行動がイメージしやすいものとし、図の水位（改善後）のように修正した。

気象庁は、2007年12月の噴火警報・噴火警戒レベル運用開始に続き、顕著な噴火が発生した時に降灰が予想される地域を発表する「降灰予報」の提供を 2008
年 3月末に開始した。これまでに、浅間山、霧島山と桜島の噴火に対して発表されている。平成 24（2012）年度には「降灰予報の高度化に向けた検討会」が開催され、降灰予報の改善に関する検討がなされた。16名の委員のうち6名は上記 3火山周辺の防災、 除灰、 農業、 報道、医療に係る方々である。数 cm 以下のレキ（小石）を含む降灰の定量的予測を前提にして、生活、交通、ライフライン等への影響の度合いに応じた降灰情報の提供のあり方や降灰予報の発表に関する議論がなされ、「降灰予報の高度化に向けた提言*」として取りまとめられた。主な内容は、降灰予報の体系、降灰量の階級（レベル）に関する提言と今後の課題である。
降灰予報は住民のニーズから始まった。1970 年代半ばから桜島は連日のように噴火して鹿児島県民は降灰に悩まされた。火山灰は粉砕された石の粉、しかも二酸化硫黄など酸性ガスが付着している。セメント粉のような細粒の火山灰はわずかな隙間からでも屋内に入りこみ、地表や屋根に堆積した後も風により舞い上がる。当時、理髪店での調髪は洗髪から始まった。火山灰が付着した髪に鋏を入れると刃が傷つくからである。火山灰・火山ガスに晒されたみかん等果実は表皮が変色して商品価値がなくなり、桜島から40～50km 離れた志布志湾では天日干しの魚に火山灰が付着するなど、さまざまな場面に降灰の影響が現れた。県民からの要望を受けて1983年に鹿児島地方気象台が提供をはじめた「桜島上空1500 ｍの風情報（風向と風速）」は放送局により天気予報の時間に報道され、鹿児島県民に降灰情報として定着している。
今回の提言では、「火山上空の風情報」に代わり、ある規模の噴火を想定して風況予測に応じた数時間毎の降灰範囲予測を「噴火前の降灰情報」として提供するとしている。また、噴火が発生した場合には、現在の「降灰予報（降灰範囲）」に代わり、噴火直後 5～10分程度で発表する「噴火直後の速報」と約30分後から発表する「噴火後の詳細な予報」を提供することとしている。

降灰予報で使用する降灰量の階級は、表のように、「少量（0.1mm 未満）」、「やや多量（0.1mm ～1mm）」と「多量（1mm 以上）」の 3 段階に区分する案が適当とされた。降灰の影響は、積灰が 0.2mm に達すると道路の除灰作業が必要となり、30 分～ 1 時間で 1mm を超える降灰は「ドカ灰」となり交通などに障害が出る。
更に降灰厚 2cm 以上に対して「極めて多量」を設ける案も提示されたが、高レベルの噴火警戒レベルが発表される事態とも重なるので今後の検討課題とされた。
当面は桜島をモデルケースに地元自治体等の協力を得て、試験的な情報提供を行うと共に情報内容や発表基準の改善を図ることとされた。数年以内に新たな降灰予報業務が開始される予定である。
富士山の宝永噴火などいわゆるプリニー式噴火では、火山灰に加えて、レキ（小石）や軽石が風下側、火口から10km 以遠まで大量に降下する。レキや軽石混じりの降灰の中を徒歩や車で避難するのは、大雪警報あるいは大雨洪水警報中の避難以上に危険である。
「降灰警報」を導入するのであれば、現行の「噴火警報（噴火警戒レベル）」との関係や降灰警報発表時に住民や自治体等に期待する行動などに関しても十分かつ慎重な検討が不可欠であろう。

１ 土砂災害への警戒を呼びかける情報の現状
1) 土砂災害への警戒を呼びかける情報
これまで、国土交通省及び気象庁では、土砂災害への警戒を呼びかけ、避難を促す手法を検討してきており、最近では、市町村長が行う避難勧告等の判断や住民の自主避難の参考となるよう都道府県砂防部局と気象台が連携し、「土砂災害警戒情報」の発表を開始（平成 20 年までに全都道府県で発表を開始）した。

びかけ方として以下の提言を取りまとめた。
・わかりやすい情報体系の構築
・災害の発生に関する情報や記録的な大雨の観測実況の活用
・土砂災害警戒区域などの地理情報との連携
・情報と対応して取るべき行動によるレベルを用いた表現の導入
以上を踏まえ、これまでの注意報、警報、土砂災害警戒情報がそれぞれ発表される状況に、土砂災害発生ポテンシャルの高まった状況、土砂災害発生が確認又は推定される状況を加え、下表の通り、5 段階のレベルに整理した。

2) 土砂災害に対する安全確保行動の現状調査によると、避難勧告等は必ずしも土砂災害の発生前に発令されておらず、十分な時間的余裕を持って安全確保行動を促せていなかった。この理由として、土砂災害のように発生の危険度が目で直接見えない現象において避難勧告の発令等を客観的に判断することは、土砂災害警戒情報等の現状の防災気象情報だけでは難しく、土砂災害の危険性に対する主観的な評価や、周囲での土砂災害発生等の情報による場合が多いことがわかった。
3) 土砂災害への警戒を呼びかける情報の課題
土砂災害の危険な場所や時間をより絞り込めるような工夫とともに、目に見えない土砂災害の危険度を、災害発生情報等を活用して、より緊迫感が伝わる情報とする必要がある。また、警戒を呼びかける情報の認知性を考慮して、分かりやすい一連の体系となるよう改善が必要である。

２ 土砂災害の発生に関する検知等の技術的な取り組み
1) 土砂災害発生情報の収集状況
土砂災害発生情報は、各都道府県から国土交通省への災害報告として伝達されるが、特に被害が大きい場合には、被災者の救助活動等を優先するため、実際の被害発生時刻から数時間から数日程度のタイムラグが発生しており、現状では、避難行動に結びつけることは難しい。

2005年以降、各河川において新たなレベル化による情報提供がされてきており、避難勧告等も躊躇無く発信されるようになってきている。
しかし、早めの避難を考えるあまり、避難判断水位がかなり低く設定される傾向があり、かなり早い段階から広域に避難勧告が出され、結果住民が本気にせずに避難率も低いという事例が出てきている。いわゆるオオカミ少年となり、真に避難が必要な大水害時に避難をしなかったり遅れたりすることが懸念される。

2) 土砂災害発生及びポテンシャルの把握技術
斜面崩壊や土石流の発生を把握する情報として、斜面崩壊検知センサーや土石流検知センサー等がある。また、国土交通省では、大規模な崩壊を広域監視する大規模崩壊監視警戒システムの導入を進めている。これらの情報に加え、土砂災害警戒区域等の土砂災害の潜在的危険性とともに、ライフライン事業者の施設管理情報や、SNS等の情報を総合的に解析する技術開発が必要である。

３ 土砂災害への警戒の呼びかけ方の改善の方向性
国土交通省と気象庁は、前述の課題等を踏まえ、今後の土砂災害への警戒の呼具体的な避難行動を整理すると、レベル３：危険な地域から外への避難、レベ
ル４：近隣の堅固な建物など安全を確保できる場所へ避難、レベル５：自宅内の山側とは反対側への待避や２階への垂直移動、となる。国土交通省及び気象庁は、
今後、土砂災害への警戒の呼びかけ方の改善に向け、技術開発を進めるとともに、体制及び制度を整理することとしている。

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