土地総合研究 2016年春号

特集73

新しい国⼟形成計画、国⼟利⽤計画をめぐって

新たな国⼟形成計画の策定とその推進について

⼈と防災未来センター副センター⻑ 兼 兵庫県企画県⺠部計画監
⽩⽯ 秀俊（前国⼟交通省国⼟政策局総合計画課⻑）しらいし ひでとし

１．はじめに①人口減少に関する緩和策と適応策

全国総合開発計画から国土形成計画に改正して日本の総人口は 2008 年から減少しており、国立二回目、最初の全国総合開発計画から数えて第七

社会保障・人口問題研究所の中位推計を基に長期次となる新たな国土形成計画（全国計画）が昨年の動向をみると、2050 年には 1 億人を、2100 年に8 月 14 日に閣議決定された。また、全国計画を基は 5 千万人を割り込むと推計される。
（図表１）本として、8 つの広域ブロックにおける広域地方

図表１には、合計特殊出生率が上昇すると仮定

計画が本年 3 月 29 日に決定された。
ここでは、これらの計画についてそのポイントを紹介するとともに、計画の実現に向けた今後の取組について報告する。

して試算した人口推移も掲載しているが、この試算から次の二つの事実が確認できる。
①出生率の回復が早ければ早いほど、安定人口が多くなる。
②早期に出生率が回復しても、数十年間は人口２．全国計画減少が継続する。

新計画は、計画期間を概ね 10 年（2025 年まで）

①については、日本の総人口を多く維持するたとし、「国土のグランドデザイン 2050」（2014 年 7めには一日も早く出生率を回復することが重要で月）を踏まえ、2050 年の国土像を見据えながら、あり、早急な取組を進める必要がある（いわゆる今後 10 年間の国土政策の基本的方向を示したも緩和策）。のである。

②については、人口減少対策は、出生率回復に前計画（2008 年決定）の計画期間が概ね 10 年向けた取組だけで完結するのではなく、同時に、間であり、計画期間の途中であったが、2011 年にこれまでの人口増加を前提とした社会経済システ

東日本大震災が発生し、2008 年をピークとして日ムを、人口減少を前提としたシステムに変更し、本の総人口が減少を始め、人口減少対策が重要政新しいシステムを構築する必要がある（いわゆる策課題となるなどの社会経済情勢の変化を踏まえ、適応策）。すなわち、「人口増加から人口減少へ」

前計画期間途中での変更となった。の発想の転換ができるかどうかが鍵となる。

（１）課題認識②二つの偏在このような状況から、計画の最重要課題として、人口減少は、人口の地域的な偏在と、構成の偏人口減少と巨大災害の切迫が強く認識されている。

在（高齢化の進展）をもたらす。

特に人口減少に関する課題認識は以下のとおりで（イ）地域的な偏在ある。

人口減少は国土全体で均等に起こるのではなく、

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土地総合研究 2016年春号

将来推計人口の動向（出生率回復の場合の試算）

図表１○社人研の中位推計（出生率1.35程度で推移）では、 総人口は、2050年では１億人、2100年には5千万人を割り込むまで減少。
○今後20年程度で人口置換水準（2.07）まで出生率が回復した場合には、人口減少のペースは緩やかになり、総人口は2110年頃から9千5百万人程度で安定的に推移する。
合計特殊出生率（千人）

10,900万人程度

140,000

7.0

10,800万人程度
総人口120,000

6.0

2110年頃【ケース1】
9,500万人程度【ケース2】
9,000万人程度でほぼ安定

人口置換ケース１：1994～2006年のフランスの出生率上昇（1.66→2.00）のペースで回復し、2035年に2.07に到達
5.0

100,000

9,500万人程度
9,100万人程度

9,708万人

80,0004.0 2005年～2013年の我人口置換ケース２：が国の出生率上昇（1.26→1.43）のペースで回復し、2043年に2.07に到達

社人研中位推計

合計特殊出生率60,0003.0（2013年）

合計特殊出生率（右軸）

1.43

4,959万人

合計特殊出生率（2.07）

40,000

2.0

合計特殊出生率【中位推計】（1.35）
若年人口20,0000

19501960

1.01970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

0.0
2100 （年）（出典）1950年から2013年までの実績値は総務省「国勢調査報告」「人口推計」、厚生労働省「人口動態統計」。推計値は国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成24年1月推計）」、厚生労働省「人口動態統計」をもとに国土交通省国土政策局作成。
（注１）「中位推計」は、国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口」の中位推計（出生中位、死亡中位） 。その他は同推計の年齢別出生率の仮定値と2012年の生命表による生残率を用いた簡易推計による。（「中位推計」と簡易推計の乖離率を乗じて調整）。各ケースの値はそれぞれの合計特殊出生率の想定にあうよう出生率仮定値を水準調整して試算。
（注２）「人口置換ケース1（フランスの回復ペース）」：2013年男女年齢（各歳）別人口（総人口）を基準人口とし（合計特殊出生率1.43）、1994～2006年におけるフランスの出生率の変化（1.66から2.00に上昇）の平均年率（0.03）ずつ出生率が年々上昇し、2035年に人口置換水準（2.07）に達し、その後同じ水準が維持されると仮定した推計。
「人口置換ケース2（日本の回復ペース）」：2013年男女年齢（各歳）別人口（総人口）を基準人口とし（合計特殊出生率1.43）、2005年～2013年における我が国の出生率の変化（1.26から1.43に上昇）の平均年率（0.02）ずつ出生率が年々上昇し、2043年に人口置換水準（2.07）に達し、その後同じ水準が維持されると仮定した推計。

土地総合研究 2016年春号

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地域的に差がある（図表２）。2010 年に比べ 2050持し、人が活発に交流する国土を目指して「対流年に人口が半分以下になる地点が人口規模の小さ促進型国土の形成」を国土の基本構想としている。

い市町村を中心に現在の居住地域の 63％を占め（ロ）構成の偏在ると推計される。人口の半減を前提として、それ人口構成の偏在である高齢化について、高齢人でも豊かな生活を送ることができる地域をどう構

口は東京圏において今後急速に増加する一方で、築していくか、地域の構想力が問われている。全高齢化率は三大都市圏、地方圏とも上昇し、一貫国計画では、人口減少社会での国土構造、地域構して地方圏の方が高い（図表３）。高齢者が急増す造として「コンパクト＋ネットワーク」を提示しる東京圏では地域包括ケア等により社会全体で高ている。

齢者を支える取組が不可欠である。また、地方圏

一方、人口の地域的な偏在は人口の社会移動にでは高齢人口は横ばいであるものの、それを支えよってもたらされるため、人口の東京一極集中のる側の人材不足に伴う支援体制の崩壊をどう食い是正も進める必要がある。このためには、「地方圏止めるかが課題となると考えられる。全国計画で→東京圏」の人口移動を減らし、「東京圏→地方圏」

は、高齢者が生涯活躍できる社会の実現を目指し、の人口移動を増やすことをバランスよく実現する

医療・介護・福祉政策と都市・住宅政策の連携し必要がある。しかし、社会が活力を持って継続的た取組、共助社会づくり等を進めることとしていに発展していくためには、人や物の移動が活発でる。

あるほうがよい。このため、「地方圏→東京圏」を人口構成の偏在は高齢者の増加に伴う課題だけ減らすことより、「東京圏→地方圏」を増加させるでなく、生産年齢（15 歳～64 歳）人口の減少に伴ことに重点を置くことが望ましいと考えている。

う産業への影響、地域活力の喪失、地域コミュニ

全国計画では、人口減少下でも活力ある社会を維

ティの崩壊、地域の伝統文化の消滅等多くの課題

高齢化の急速な進展

図表３○高齢人口の指数（2010年＝100）をみると、2050年にかけて東京圏における増加が顕著。
特に80歳以上人口は大幅に増加。
○高齢化率は、全ての圏域において上昇し続け、地方圏が三大都市圏を一貫して上回って推移。
65歳以上人口の推移（2010年＝100）

45
全国
東京圏
名古屋圏
大阪圏
地方圏

160

157

136

140

129
128

120

100

112
2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050
（年）

80歳以上人口の推移（2010年＝100）
280
260
240
220
200
180

全国
東京圏
名古屋圏
大阪圏地方圏4035

地方圏（24.7%→39.5%）

全国（23.0%→38.8%）
東京圏（20.5%→38.5%）

25
20
2010

268

20

220

15

名古屋圏（21.7%→36.0%）

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050 （年）80歳以上人口割合の推移
大阪圏（5.7%→16.7%）

215
195
160

地方圏（7.6%→17.3%）

10

全国（6.4%→16.5%）
東京圏（4.9%→15.6%）

5
名古屋圏（5.6%→14.8%）

120
100

大阪圏（22.9%→39.1%）

30（％）

160
140

65歳以上人口割合の推移

（％）

180

0
2010

2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050 （年）
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050 （年）（出典）2040年までは国立社会保障・人口問題研究所「日本の地域別将来推計人口」（平成25年3月推計）の中位推計。2045年及び2050年は国土交通省国土政策局による試算値。
（注）割合の推移のグラフ中の括弧内は、2010年及び2050年のデータ

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土地総合研究 2016年春号を伴う。国土づくり、地域づくりにおいては、高始まるなどイノベーションの創出も期待でき、経齢者だけではなく、老若男女、健常者も障害者も、済成長を支える国土づくりにも資するものである。

様々な人々が生活し、交流し、活躍する視点が重②コンパクト＋ネットワーク

要である。
（２）国土の基本構想「コンパクト」とは様々な機能を一定の地域に集約すること、「ネットワーク」とはコンパクトに全国計画では、国土の基本構想を「対流促進型なった機能や居住地域等をつなぐことである。生国土の形成」とし、これを実現するための国土構

活を支える医療・介護・福祉、商業、金融等の機造、地域構造として「コンパクト＋ネットワーク」

能は一定の利用可能人口を前提として成り立ってを提案している。

いるため、地域の人口減少により、これらの機能①対流促進型国土の形成が維持できなくなるおそれがある。このため、コ「対流」を「多様な個性を持つ様々な地域の間ンパクト＋ネットワークにより、利便性を低下さで発生する、ヒト、モノ、カネ、情報の双方向のせることなく機能の集約化を図ろうとするもので活発な流れ」と定義し、この対流が全国各地で湧ある。

き起こる「対流促進型国土の形成」を図ることを基本構想とした。

コンパクト＋ネットワークは抽象化された概念であり、人口規模等地域の状況によって、地域でのコ人口減少社会では縮小均衡に陥る可能性が高い

ンパクト＋ネットワークのあり方は異なり、地域のため、地域が個性を磨き、連携することで、ヒト、実情に応じてアレンジしていく必要がある。全国計

モノ、カネ、情報の動き（＝対流）を活発化し、画で示した人口規模別のイメージを説明する。

社会の閉塞感を打ち破って活力のある社会を形成（イ）小さな拠点（図表４）することが必要である。また、様々な対流が発生中山間地域等の人口規模が小さい地域においてすることで、新たな知恵が生まれ、新しい取組がは「小さな拠点」の形成を戦略的に進めることと土地総合研究 2016年春号

77している。これらの地域では、各集落の商店、診や都市の中心部に集約し、居住地域等とネットワ療所、ガソリンスタンド等が人口減少に伴って廃ークで結ぶことで利便性を高めるものであり、富業、撤退するなど生活サービス機能が消滅し、生山市の取組が広く知られている。

活の利便性が低下するおそれがある。このため、（ハ）連携中枢都市圏

地域内の基幹集落に、生活サービス機能を歩いて地方都市よりさらに人口規模が大きなまとまり行き来できる範囲に集約し、基幹集落と他の集落として、「連携中枢都市圏」等の経済・生活圏の形を公共交通等で結ぶことで、地域の住民の生活を成を進めることとしている。百貨店、映画館、ス守ろうとするものである。なし崩し的に基幹集落

ターバックスコーヒー等の都市機能は圏域人口とへの機能の集約化が進むことを防ぎ、集約化とネして 30 万人程度の人口が必要であると考えられットワーク化を、長期的視点を持って計画的、戦る（図表５）が、人口減少が進めば、圏域人口 30略的に進めていくことが必要である。

万人を維持できず、都市機能が消滅する都市圏が小さな拠点の形成は地域の住民の生活を守るこ多く発生する可能性が高い（図表６）。このため、とを目的とするものであり、周辺の集落を切り捨10 万人程度以上の都市に都市機能を集約しつつ、てるものではない。小さな拠点の形成に当たって複数の都市をネットワークで結ぶことにより、圏はこのような点に留意し、地域において丁寧に住域人口を確保して都市機能を維持する連携中枢都民の理解を得て、きめ細かく議論し、実行してい市圏の考え方を提案した。

くことが重要である。

（ニ）重層的なコンパクト＋ネットワーク（ロ）コンパクトシティ（イ）から（ハ）までに例示したコンパクト＋地方都市では、コンパクトシティの形成を進めネットワークは別々に構築されるのではなく、小ることとしている。各種機能を駅等の交通結節点

さな拠点は地方都市の一部となり、地方都市が連78

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79

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携して連携中枢都市圏となるなど、それぞれが重ること、都心の低未利用地の利活用が進むこと等なり合った国土を構想している。

を想定し、はじめて目標を横ばいとした。

③都市と農山漁村の相互貢献による共生

３．広域地方計画

都市と農山漁村は依存関係にあり、相互に作用し、貢献することで国土が形成されている。都市

広域地方計画は、全国（北海道、沖縄を除く）と農山漁村は、相互貢献により共生するものとしを 8 つの広域ブロック（東北圏、首都圏、北陸圏、てそれぞれの課題に取り組み、国土全体の発展に中部圏、近畿圏、中国圏、四国圏、九州圏）に区つなげていくことが重要である。

分し、広域的な見地から国土の将来像の実現に向（３）国土の基本構想実現のための具体的方向性けた具体的な取組を定めるものであるが、それぞれの広域ブロックにおいて、国の地方支分部局、国土の基本構想である「対流促進型国土の形成」、「コンパクト＋ネットワーク」の実現に向けた具

都府県・政令市、経済団体等で構成する広域地方体的な取組については図表７～９のとおりである。

計画協議会を組織し、この協議会において主体的（４）第五次国土利用計画（全国計画）と国土のに計画案を作成する点に特色がある。
各広域地方計画において定められたブロックの利用区分ごとの規模の目標

将来像は図表 11 のとおりである。

国土利用計画（全国計画）は国土形成計画（全国計画）と一体のものとして定めることとされていることから、新たな国土形成計画（全国計画）

４．国土形成計画の推進の決定と同時に第五次国土利用計画（全国計画）

全国計画と広域地方計画の決定を受け、今後は、を決定した。上述の国土の基本構想を踏まえ、第閣議決定である全国計画に基づいて関係府省が、五次国土利用計画（全国計画）では図表 10 のとお広域地方計画に基づいて広域地方計画協議会が、り国土の利用区分ごとの規模の目標を定めた。特それぞれ計画の実現に向けた取組を進めることとに宅地については、5 年後に世帯数が減少に転じなる。国土審議会においても、計画の推進状況を

国土の利用区分ごとの規模の目標

図表１０

平成24年
(万ha)

平成37年
(万ha)

構 成 比(%)
24年

37年

農地

455

440

12.0

11.6

森

林

2,506

2,510

66.3

66.4

等

34

34

0.90.9

134

135

3.5

3.6

原野

水面・河川・水路
道路

137

142

3.6

3.8

宅地

190

190

5.0

5.0

住 宅 地

116

116

3.1

3.10.4

そ合工業用地15150.4

その他の宅地

59

59

1.6

1.6

他

324

329

8.6

8.7

計

3,780

3,780 100.0

100.0の（参考）人口集中地区（市 街 地）

127

121－－

土地総合研究 2016年春号

81

各広域ブロックの将来像

図表１１
東北圏

近畿圏

震災復興から自立的発展

歴史とイノベーションによるアジアとの対流拠点

震災復興を契機に、⽇本海・太平洋２⾯活⽤による産業集積、インバウ

我が国の成⻑エンジンとして、スーパー・メガリージョンの⼀翼を担う

ンド増加により、⼈⼝減少下においても⾃⽴的に発展する防災先進圏域

ため、知的対流拠点機能を強化し次世代産業を育成。圏域北部・南部まの実現と豊かな⾃然を⽣かした交流・産業拠点を⽬指す。

で個性を活かし世界を魅了し、多様な観光インバウンドの拡⼤を図る。

中国圏

首都圏
安全・安心を土台に洗練された対流型首都圏の構築

瀬戸内から日本海の多様な個性で対流し世界に輝く

三環状、リニア等の⾯的ネットワークを賢く使い、｢連携のかたまり｣を

瀬⼾内海側の産業クラスター、中⼭間地の⾃⽴拠点、⽇本海側の連携都創出する対流型⾸都圏に転換。｢防災・減災｣と⼀体化した｢成⻑・発展｣、市圏などの拠点間のネットワークを強化し、国内外の多様な交流と連携国際競争⼒強化。⾸都圏全体で超⾼齢化に対応。

により、圏域を超えた産業・観光振興を図る。

北陸圏

四国圏

日本海・太平洋２面活用型国土の要

圏域を越えた対流で世界へ発信

三⼤都市圏との連携、ユーラシアへのゲートウェイ機能の強化を図り、隣接圏域等との対流を促進し、南海トラフ地震への対応⼒の強化、瀬⼾国⼟全体の災害リスクに対応した多重性・代替性を担うとともに、暮ら内海沿岸に広がる素材産業・製造業やグローバルニッチ産業の競争⼒強しやすさに磨きをかけ、⽇本海側の対流拠点圏域の形成を⽬指す。

化、滞在・体験型観光によるインバウンド拡⼤を⽬指す。

中部圏

九州圏

世界ものづくり対流拠点

日本の成長センター～新しい風を西から～

リニア効果を最⼤化し、スーパー・メガリージョンのセンターを担い、アジアの成⻑を引き込むゲートウェイとして、⾼速交通ネットワークを⾸都、関⻄、北陸圏と連携し、世界最強・最先端のものづくり産業・技賢く使い、巨⼤災害対策や環境調和を発展の原動⼒として、中国、四国術のグローバル・ハブを形成、観光産業を育成、圏域の強靱化を図る。など他圏域との対流促進を図る「⽇本の成⻑センター」を⽬指す。

点検し、必要に応じて政府に対して提言等を行う

し、地域の個性を活かした産業の振興を図るため

ため、2 月 28 日に計画推進部会の設置を決定するの取組を調査する。

とともに、4 月 19 日には計画推進部会を開催して4 つの専門委員会を設置した。
4 つの専門委員会での主な検討課題は以下のと

具体的には、地域発イノベーションの創出、知的対流拠点の形成等に関する取組について調査することとしているが、国土政策における産業振興おりである。のあり方について、社会経済情勢の変化を踏まえ①企画・モニタリング専門員会つつ、幅広い視点から総合的に検討することも必企画・モニタリング専門委員会では、計画のモニタリング手法を検討するとともに、政府による要であると考えている。
③住み続けられる国土専門委員会

モニタリングの結果を踏まえて、さらなる計画の住み続けられる国土専門委員会では、「生活」に推進のための取組を調査する。また、「対流」に関焦点を当て、安全で豊かな生活を支える国土を目する指標を作成し、対流を促進するための取組に指し、住民の生活を守るとともに成長や活力を取ついても調査する。

り戻すことにより、持続可能な地域づくりを進めこのように、企画・モニタリング専門委員会でるための取組を調査する。

は、他の専門委員会に属さない事項や、大所高所具体的には、内発的発展が支える地域づくり、から、あるいは総合的観点から検討すべき事項に移住や二地域居住、コミュニティの再生、大都市ついて調査することとしている。

における高齢化への対応等について調査すること②稼げる国土専門委員会としている。地域や住民の「豊かさ」の実現を中稼げる国土専門委員会では、「産業」に焦点を当心に据え、人口減少、ＩＣＴの進展等に伴う時代て、持続的な経済成長を支える国土の実現を目指の変化を先取りして、新しい価値観やライフスタ

82

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イルを提案するとともに、その実現に向けた新たく課題や将来像についての理解を深め、地域づくな取組を提示することが必要であると考えている。

りに取り組むことができるよう支援することが必④国土管理専門委員会

要である。

国土管理専門委員会では、人口減少に対応した新たな国土形成計画は検討開始から閣議決定ま国土の適切な管理を実現するとともに、人口減少で 1 年間の短期間で作成したため、人口減少等のを好機ととらえた自然環境、生活環境等の改善を課題に対する国土政策の方向性は示したものの、進めることにより、美しい国土を守り次世代に継その実現に向けた具体的取組については十分では承するための取組を調査する。

ない。引き続き、国土審議会の新しい部会、専門

具体的には、人口減少に対応した国土利用・管委員会での審議を踏まえつつ、計画の実現に向け理のあり方、国民の参加による国土管理等について具体的な取組の検討、実施を進めてまいりたい。て調査することとしている。人口減少や災害への対応等の面で国土管理は重要な役割を果たしてお（注）文中の意見にわたる部分は筆者の私見であることり、課題は山積している。特に、所有者の所在のをお断りします。

把握が難しい土地への対応、地域の事情や土地の条件を踏まえながら最適な国土利用を選択する「国土の選択的利用」の取組、人口減少社会にふさわしい土地利用基本計画のあり方等について検討していく必要があると考えている。

５．今後に向けて新たな国土形成計画では人口減少社会における国土の将来像を示した。計画のキーワードである「対流」の原動力は地域の個性であり、「対流促進型国土の形成」は、地域自らが個性を磨いて、他の地域と個性の違いを活かして連携することを基本としており、人口減少社会における国土づくりの主役は地域である。国土づくりは、全国総合開発計画以来、国が主導して取り組み、一定の成果を上げてきたが、人口減少社会となった現在、地域が主体的に取り組んでいくことが何より大切である。
地域の個性の重要性は古くから言われており新しいものではない。
しかし、総人口が減少を始め、人口増加を前提とするこれまでの日本のシステムの見直しが必要となっており、発想の転換、価値観の大転換が不可避になっている中で、地域の暮らしや地域の「豊かさ」を新しい価値観の下で見直すことで、新しい暮らし（文化）が創造できるのではないかと考えている。今後とも、計画の推進を通じて、地域の住民や関係者が国土を取り巻