土地総合研究 2018年秋号

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特集 漁場・農地・森林の過少利用問題と規制改革への視座 

所有者不明土地問題対応の近時の展開と農地・林地・漁場の過少利用問題
早稲田大学大学院 法務研究科 教授  吉田 克己
よしだ かつみ



はじめに

Ⅰ 所有者不明土地問題に対する政策的対応の日本法社会学会  年学術大会において、「漁展開とその特徴

場・農地・森林の過少利用問題と規制改革への視

現在、所有者不明土地問題への対応策の検討が座」をテーマとするミニ・シンポジウムが開催さ急激な展開を見せている。関係省（国交省、法務れた（ 年  月  日。責任者：高村学人）。私省など）による制度改革を目指した検討が一斉には、そこでなされた  本の報告 に対するコメント

始まり、急ピッチで進行しているのである。そのを行う機会に恵まれた。本稿は、基本的にはこの状況については、すでに何回か検討する機会を得

コメントに基づくものである。ミニ・シンポのテた。そこで、以下では、それらの論稿で取り上げーマは「過少利用問題」であるが、コメントは、た時期以降の展開、
具体的には  年後半期の展過少利用問題の最も明確な表現である所有者不明

開を対象にして検討作業の概要を紹介し（→１）
、

土地問題という観点を念頭に置きつつ行った。以

その上で、この間の展開の特徴をまとめておきた

下では、まず、所有者不明土地問題に対するこの

い（→２）
。

間の展開の概要とその特徴をまとめる（→Ⅰ）
。次

１ 所有者不明土地問題に対する政策的対応の展開

に、農地・林地・漁場の過少利用問題にかかわる（１）政府レベルの対応策

 本の報告に対する若干のコメントを行うことに（ⅰ）所有者不明土地等対策の推進に関する基本

したい（→Ⅱ） 。

方針 年後半期の展開において重要な意味を持っているのは、「所有者不明土地等対策の推進のための関係閣僚会議」（ 年  月  日）において決定された「所有者不明土地等対策の推進に関する亀岡鉱平「地域社会を見る視点としての漁協とその役割」、緒方賢一「農地の過少利用現象とその対応策」、片野洋平「地域社会における放置される財の状況とその対策」の  報告である。

亀岡報告と片野報告は、タイトルの若干の変更を伴いつつ、本誌本号に収録されているので、コメントは、基本的にはこれらの論文を対象にし、必要がある場合には報告レジュメも参照する。これに対して、緒方報告に基づく論稿は本誌に収録されなかったので、同報告については、学会当日の報告レジュメを主として参照する。

「人口減少・
基本方針」である。この基本方針は、

吉田克己「所有者不明土地問題と民法学の課題」土地
総合研究  巻  号  頁（ 年  月）
、同「所有者不明土地問題と土地所有権論」法律時報  巻  号 頁（ 年  月）
、同「土地所有権放棄・相続放
棄と公的主体による土地の受入れ」土地総合研究  巻
 号  頁（ 年  月）など参照。

KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI

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土地総合研究 2018年秋号

超高齢社会が進展し、相続多発時代を迎えようと基礎に、必要な法制度の整備に向けた作業を進め、する中、所有者不明土地等問題の解決は喫緊の課

次期通常国会へ法案を提出するものとされた。

題となっている」という基本的認識の下で、「国会⑤登記制度・土地所有権等の在り方、相続登記提出法案の成立後の円滑な施行を図るとともに、の促進。民法学の観点からは、この論点がきわめ

別添工程表のとおり、土地所有に関する基本制度て重要である。
次のような方針が提示されている。

や民事基本法制の見直し等の重要課題については、「現行法上、土地所有権の内容は法令の制限に服 年度中に制度改正の具体的方向性を提示しし、公共の福祉優先の理念に基づく立法が妨げらた上で、 年までに必要な制度改正を実現する。

れるものではないことを明確にしつつ、相続等がまた、変則型登記を正常な登記に改めるために必生じた場合に、相続登記の義務化等を含め、これ要な法制度については、次期通常国会に法案を提を登記に反映させるための仕組みや、管理不全な出するなど、期限を区切って着実に対策を推進す

土地等について、土地を手放すことができる仕組る」と、期限を区切った対策実施の方針が打ち出

み（所有権の放棄、その帰属先等）、長期間放置さされたのである。

れた土地の所有権のみなし放棄の制度のほか、民より具体的には、次のような方針が提示されている。

事における土地利用の円滑化を図る仕組み（相隣関係、共有、財産管理制度等）など、登記制度・①国会提出法案の円滑な施行。具体的には、「所

土地所有権等の在り方について検討し、来年  月

有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置を目途にこれらの仕組みの構築に向けた具体的方法案」の成立後（同法案は、 年  月  日に可

向性や検討課題を幅広く提示する」。

決成立し、同月  日に公布された。平成  年法⑥所有者不明土地の円滑な利活用、土地収用の律第  号。以下「円滑化等特別措置法」と呼ぶ）、

活用及び運用。ここでは、上記の「円滑化等特別

速やかに、
政省令、
ガイドラインの整備等を進め、措置法」に規定された地域福利増進事業の円滑な

新制度の普及啓発を図ることである 。
②土地所有に関する基本制度の見直し。土地の実施、収用手続きの合理化・迅速化のための新制度の円滑な運用などが図られる。

公共性を踏まえ、土地の管理や利用に関して所有⑦土地所有者情報を円滑に把握する仕組み。不者が負うべき責務や、その責務の担保方策に関し

動産登記を中心にした登記簿と戸籍等の連携によて、必要な措置の具体的な方向性を来年（ 年）

り、関係行政機関が土地所有者の情報を円滑に把 月を目途にとりまとめるものとされた。

握できる仕組みを構築することを目指すものとさ③地籍調査等の着実な実施、登記所備付地図のれた。
年に登記簿と戸籍等を連携するために整備。これも、必要な措置の方向性を来年  月を必要な制度の整備を行うというのが、 つの目処目途にとりまとめるものとされた。

となる。

④変則型登記の解消。
「表題部所有者の氏名、住⑧関連分野の専門家等との連携協力。所有者不所が正常に記録されていない変則型登記がされて明土地問題への対応については、関連分野の専門いる土地は、所有者の探索の際に極めて多大な労家等と地方公共団体、地域コミュニティ等との連力を要するため、用地取得や適切な土地の管理、携体制を構築しつつ、これらの意見等を十分踏ま筆界確定の際の支障となっている」という認識をえながら対応するものとされた。
（ⅱ）経済財政運営と改革の基本方針

その後、同法の中心的施策である地域福利増進事業および収用等に関する特例（第  章第  節、第  節）については  年  月  日、それ以外の部分については 年  月  日の施行とすることが決定された（ 年
 月  日閣議決定に基づく政令）。

この関係閣僚会議における「基本方針」については、約  週間後（ 年  月  日）の閣議決
定『経済財政運営と改革の基本方針』（『骨太の方土地総合研究 2018年秋号

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針 』）において、政府としてのお墨付きが与有権の在り方について検討を進めている法務省のえられた。そこでは、社会資本整備の課題の中で、研究会とも連携を取りつつ、来年  月には制度の「人口減少社会に対応した制度等の抜本的見直し」

具体的方向性を提示すべきものとされている。関の必要性が語られ、関係閣僚会議によって決定さ

係閣僚会議の「基本方針」によって提示された工

れた「基本方針」等に基づいて、「期限を区切って程表の期限が踏まえられているわけである。

対策を推進する」ものとされた。
（２）国交省関係の対応策

具体的に提示されているのは、「土地の価値が下落し、利用意向が低下する中で、土地所有に関す国交省は、 年  月に国土審議会土地政策分る制度の基本となる土地基本法の見直しが必要」

科会特別部会を設置し、喫緊の課題としては所有であるという問題意識である。土地基本法は、者不明土地問題に関する制度の方向性等に関する周知のように、バブル経済期の異常なまでの地価事項を、中長期的課題としては人口減少社会にお高騰と土地投機の中で成立した立法であった。人ける土地制度のあり方についての調査審議を開始

口減少と地価低迷さらには土地の負財化という現していた。同特別部会は、同年  月には中間取り

在の問題状況は、
それとあまりにも隔たっている。



まとめを公表し 、それに基づいて、前述のように、現在の問題状況の中で、バブル経済期の土地政策 年  月  日には、円滑化等特別措置法が可決の基本理念を同じままで維持しうるはずはない。



成立した 。しかし、それでは、どのような新たな土地の基本

中間取りまとめ公表後、特別部会の作業は中断

理念が求められているのか。この解明には、土地していたが、 年  月  日に作業が再開され所有権に関する歴史的・理論的な深い研究が求めた（第  回特別部会）。そこでは、喫緊の課題につられるであろう。今後の作業を注視する必要があいては円滑化等特別措置法による対応がなされたる。

ということで、次の課題である「所有者不明土地（３）法務省関係の対応策

の発生抑制・解消に向けて、人口減少社会におけ法務省は、「登記制度・土地所有権の在り方等にる土地制度の在り方等について検討を行う」もの関する研究会」（以下、単に「法務省研究会」と呼とされた 。そして、その際に、登記制度や土地所

ぶ）を組織し、第  回研究会（ 年  月  日）から第  回研究会（ 年  月  日）までの検KWWSZZZFDRJRMSNHL]DLVKLPRQNDLJLFDELQ
HWBEDVLFSROLFLHVBMDSGI
KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI
所有者不明土地問題についての一般的対応は、この円滑化等特別措置法によって担われる。同法の概観の国交省関係者による説明として、国土交通省・建設産業局企画課「所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置法の概要」市民と法  号（ 年  月） 頁以下がある。これに対して、農地については、「農地中間管理機構法」制定およびそれと同時に行われた「農地法改正」（ 年  月）によって現行制度が創設され、その後、「農業経営基盤強化促進法の一部改正法」（年  月  日成立、同月  日公布）によって制度強化が図られた。この改正については、農林水産省経営局農地政策課「農業経営基盤強化促進法等の改正の概要」市民と法  号（ 年  月） 頁以下がある。森林については「森林経営管理法」（ 年  月  日成立、同年  月  日公布）が所有者不明土地問題対策に重要な意味を持つ。

国土交通省「国土審議会土地政策分科会特別部会の再開について」KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQ

討結果を踏まえて、『中間取りまとめ』を公表した（ 年  月  日）。法務省研究会は、その後も中断することなく検討を続け、現在までに 回の研究会を重ねている（第  回研究会は 年  月  日に行われた）。そこで検討されて
SGI国土交通省「土地所有に関する基本制度の見直しについて」 頁（KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI）

KWWSVZZZNLQ]DLRUMSXSORDGVWRXNLBKRXNRNXBSGIなお、これに法務省関係者による「概要」の説明と関係資料等を加えた資料集が、金融財政事情研究会『「登記制度・土地所有権の在り方等に関する研究会」中間取りまとめの概要』（一般社団法人金融財政事情研究会、 年  月）として出版されている。

その検討状況はすべて、KWWSVZZZNLQ]DLRUMS
VSHFLDOW\UHJLVWUDWLRQKWPO で閲覧することができる。以下では、個々の資料の 85/ を引くのを省略する。


62

土地総合研究 2018年秋号が挙げられている。なお、 年に実現した債

いる主要な論点は、次のようである。
①相続等の発生を登記に反映させるための仕組権法を中心とする民法改正の立法過程においてもみ。この論点については、民法相続法の  年改

この論点は検討されたが、物権変動法制全般との正がすでに一定の対応策を講じていた。
すなわち、調整が必要であるとの理由で、明文化が見送られ相続に基づく物権変動を登記に反映させるために、ていた。

法定相続分を超える部分の承継については、登記④変則型登記の解消について。不動産登記簿表

その他の対抗要件を備えないと第三者に対抗する題部の所有者欄には、所有者の住所・氏名が記載ことができないものとする規定が新設された（民されるべきである。しかし、氏名だけで住所が記法  条の ）。
法務省研究会では、これに加えて、載されていない登記や、村落の名称が記載されて法定相続分に基づく承継についても、たとえば登いるだけの登記もある。このような変則型登記に記を相続による不動産物権変動の効力要件にする

ついて、必要があれば態勢を整えて調査した上で、などして、相続登記を促進する案が提示されてい登記官が職権で表題部所有者の登記を改める措置る。また、相続法改正では規定の対象とならなかを講ずべきことが提案されている。
⑤登記手続の簡略化について。たとえば、法定った相続放棄の場合についても、対策を講じる可

能性についての問題提起がなされている 。

相続分による所有権の移転の登記がされた後に遺②相続以外の原因による不動産物権変動を登記

産分割等が行われた場合に、錯誤による更正登記に反映させる仕組み。ここでは、取得時効と登記で登記を行う可能性が提案されている。また、こという論点が取り上げられる。登記促進のためのの登記について登記権利者の単独申請を認める方対策の  つとして、ここでも、登記を効力要件と向も提示されている。このほか、多くの登記手続するという考え方が提示されている。また、売買・きの簡略化が提案されている。
⑥共有の在り方について。ここでは、通常の共贈与等の意思表示に基づく不動産物権変動についても、同様の問題提起がなされている。

有、遺産共有における共有物・遺産の管理権者等③不実の登記を信頼した者の保護について。現の選任、権限、義務、報酬等に関して、同意要件

在、判例は、民法  条  項の類推適用を活用しての緩和など、現行の共有制度の抜本的な改革を含

この信頼を保護している。これを明文化するといむ改正構想が提示されている。また、共有物全部うのが、法務省研究会の問題提起である。真実のを共有者の  人が占有している場合について、取権利者に対して、実体的権利関係に一致した登記得時効成立の要件を緩和することが提案されてい申請をさせるインセンティブを高めるという根拠る。現に占有している共有者への権利関係の集約を図る趣旨である。また、遺産分割促進の観点から、遺産分割の協議・申立てについて期間制限（た以上、研究会資料 ・ 頁参照。とりわけ相続承継について登記を効力要件とするという問題提起は、死亡が生じれば当然に相続承継が生じるという、これまで疑われたことのない自明の原則の変更を提示するもので、大胆な問題提起である。

以上、研究会資料 ・ 頁参照。意思表示に基づ
く物権変動について登記を効力要件にするという考え
方は、制度の  つのあり方ではある。比較法的にも、そのような立法例は存在し、相続承継についての問題提起
ほどの衝撃を与えるものではない。しかし、日本における物権変動の考え方の根幹にかかわる大胆な問題提起であることに変わりはない。なお、この問題は、その制度的なインフラストラクチャー整備の課題の検討を抜きにしては、十分な満足のいく検討はできないであろう。


とえば  年）を設ける構想が提示されていることも注目される。この期間内に遺産分割がない場合には､法定相続分によって遺産分割がなされたも

研究会資料 ・ 頁参照。
以上、研究会資料  参照。なお、法務省は、この措置については、来年の通常国会に法案を提出する予定であるとの報道がすでになされている。たとえば、産経新聞  年  月  日付け。KWWSVZZZVDQNHLFRPSROLWLFVQHZVSOWQKWPO
研究会資料  参照。
研究会資料 －１参照。


土地総合研究 2018年秋号のとみなされる。

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２ 所有者不明土地問題に対する政策的対応の特徴


⑦財産管理制度の在り方について 。現在の不在

それでは、この間急速に進んでいる所有者不明

者財産管理制度は、本人の財産全般を管理するも土地問題に対する政策的対応には、どのような特のと理解されている。これに対して、特定の財産徴が認められるであろうか。それを  点にまとめを対象とする仕組みを構築する方向が提案されてておきたい。

いる。また、相続人のあることが明らかでない場（１）政治主導性

合の相続財産の管理・清算についても、種々の改

まず第  に指摘しうるのは、政治主導であるこ革構想が提示されている。複数の相続人が単純承とである。この間の関係省庁の急速な動きの直接認してから遺産分割までの期間については、現行の契機となったのは、 年  月  日に閣議決定

法上は手当てがなされていないが、相続財産の保された『経済財政運営と改革の基本方針 』存・管理を目的とする制度を新たに設けて、裁判である。
『骨太の方針 』（『骨太の方針 』）所の主導で相続財産管理人の選任等を行えるよう

は、主要分野ごとの改革の取組の中の「社会資本にするなどの問題提起がなされている。

整備」の項目において、「所有者を特定することが⑧土地所有権の放棄について 。この論点につい

困難な土地や十分に活用されていない土地・空きては、学説上の議論も始まっている 。法務省研家等の有効活用」を掲げ、所有者不明土地問題へ究会の検討においては、それらも踏まえつつ、土の対処を明確な政策課題と位置づけたのである。

地所有権放棄の要件、手続き、放棄された土地のそして、この内閣レベルの意思決定を受けて関係

帰属先機関についての問題提起がなされている。

閣僚会議において対処方針の具体化がなされるこ

また、共有持分の放棄や用益権・担保物権等が設とになる。このようにして、 年  月には、改定されている土地の所有権放棄など、これまで学革の工程を明確に示す形で、関係閣僚会議におけ説があまり論じてこなかった論点についての検討る「基本方針」と『骨太の方針 』の決定がなもある。さらに、今後、実際に制度の提案がなさされたことは、先に見た通りである。関係省の検れれば相当に深刻な争点になるであろう「みなし討は、このような政治決定に追い立てられつつ、

放棄」制度についても 、論点としての提示がな

そこで設定された基本方針と日程に関する大きなされている。しかし、一定の方向性を提示するこ

枠組みを前提として行わざるをえないことになっとは、慎重に回避されている。

た。

（４）小括

（２）問題把握の一面性

以上は、近時の動向に絞った最小限の紹介にす第  に、所有者不明土地問題のとらえ方が部分

ぎない。
しかし、
とりわけ法務省研究会において、的なところに偏っており、一面的ではないかといこれまでの民法学の発想に抜本的な見直しを迫る

う問題点を指摘しうる。
所有者不明土地問題には、ような改革構想の検討がなされていることが明ら

 つの側面がある。 つは、有効利用が可能な土地かである。

が所有者不明であるが故に利活用できないという利活用可能地における問題である。典型的には、



研究会資料 －２参照。

研究会資料  参照。
先駆的検討として、田處博之「土地所有権の放棄は許されるか」札幌学院法学  巻  号（ 年） 頁
以下がある。私自身の検討としては、吉田克己「土地所有権の放棄は可能か」
土地総合研究  巻  号（ 年）
 頁以下を挙げておく。

みなし放棄制度に対する問題点の指摘として、吉田・前掲注（）「土地所有権放棄・相続放棄……」
頁参照。

東日本大震災の復興事業の際にこの問題が顕在化した。復興事業のために利活用が必要な土地の取得が、所有者不明土地であるがゆえにきわめて困難なものになる、ということである。これは、東日本大震災の復興事業に限らず、他の公共事業なKWWSZZZFDRJRMSNHL]DLVKLPRQNDLJLFDELQHWBEDVLFSROLFLHVBMDSGI

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土地総合研究 2018年秋号

どにおいても指摘されている問題点である。他の益者負担に基づく財源対策についても検討を行う」

 つは、そのような有効利用・利活用の展望もな

く、ただ単に放置され荒廃している土地である。

に続いて、所有者不明土地の問題性が語られるこ

これは、利活用困難地であり、この土地の所有者とになる。

が不明であるという事態は少なくない。具体的に（３）必要性の論理の前面化と法的正当化の不十は、山林や中山間部の農地などで見られるが、都分性。そして、このような社会資本整備政策の提示

市部でもありうる事態である。しかし、そもそも第  に、必要性の論理に先導されて対応策が提利活用への動因がないから、所有者不明という問示されていることを指摘しうる。換言すると、提題点が顕在化しないことも少なくない。

示されているさまざまな対応策に関する法理論的

私は、所有者不明土地問題の背景には、土地の

負財化があると考えている 。そして、この負財根拠づけが弱く、おしなべて必要だからということで正当化がなされるということである。

にも、所有者以外の者による利活用の可能性のあ

ここでは、民間からの政策提言の例を見てみよ

る相対的負財と、誰からもそのような可能性を認う。不動産学会や都市住宅学会等の土地住宅関係

められない絶対的負財とがあると整理している 。

の  学会は、 年  月  日に、「所有者不明土

この表現を用いて現在の所有者不明土地問題への

地問題の発生原因とその解決のための法政策（第対応策を特徴づけると、相対的負財の利用促進に一次提言）――所有者不明土地の解消に向けた抜問題意識が偏っており、絶対的負財への関心が稀

本的な法整備を」と題する共同提言を公表した。

薄ではないかということである。

その中で、「土地利用を容易にする制度への改革」

先の『骨太の方針』（閣議決定）においては、の一環として、「所有者不明土地の所有者の意思を年版においても  年版においても、所有者不明

擬制する制度」が提案されている。
「土地の所有者

土地問題は、「社会資本整備」の項目で採り上げらが不明なために所有者の意思を確認できない場合れていた。要するに、公共事業等の推進の観点かにおいて、公的主体に所有者の意思決定を代行さらの問題把握である。
『骨太の方針 』に即しせる。具体的には、所有者不明土地の利用を希望てその点を見ておくと、人口減少時代を見据えたする者は公的主体に申請を行い、公的主体が所在制度等の抜本見直しの課題が次のように説かれる。

不明な所有者の意思を代行し、土地利用を希望す「人口減少時代を見据え、国際競争力のあるインる者に賃貸又は土地の売却を行う。土地利用者よフラへの重点化、生活インフラの集約・統合、大り賃料や売買代金を供託させる。これにより、所都市における医療介護施設不足、過疎地の公共交有者不明土地の利用を促進する」というのがその通対策等の課題への対応等、制度改革の全体像を具体的提案である。これは、見方によっては、「み

描き、着実に取組を推進する。また、都市・まちなし放棄」制度以上に土地所有権への侵害を容易の生産性向上に向けたインフラや土地等を面的にに認める案である。売買代金（事実上、収用補償再生する仕組みを強化する。空き家・空き地の流の機能を果たす）が確保される点は「みなし放棄」

通・利活用に向け、地方自治体・不動産団体等の制度よりも所有権を保護しているようではあるが、先進的取組や活用・除却への支援、情報の充実等

他方で、制度を発動させる際の要件について、所を促進する。社会資本整備の分野についても、受有者不明ということ以上の限定が存在しないからである。この案は、たしかに、所有者不明土地のこの点は、たとえば吉田克己「所有者不明土地問題と民法学の課題」
土地総合研究  巻  号（ 年  月） 頁で指摘している。

初期の整理として、吉田克己「財の多様化と民法学の課題」吉田克己・片山直也編『財の多様化と民法学』（商事法務、 年） 頁参照。

利活用促進という観点からは、有効な制度になろう。しかし、一方的な利用権設定さらには所有権『骨太の方針 』 頁。
KWWSZZZMDUHVRUMSGOBVXJJHVWLRQSGI

土地総合研究 2018年秋号

65の剥奪という土地所有権への侵害をどのようにし定することなく、132 や地域コミュニティ、民間て法的に正当化するのかという点では、ほとんど

企業等の民間事業者も対象とされる。このような議論の展開がない。そもそもそのような正当化を主体による事業実現のために、所有者不明土地に行うという問題意識自体が欠落しているという印ついて所有者の意思に基づくことなく利用権を設象すら受ける。

定して有効活用するというのが、「地域福利増進事

これに対して、法務省研究会での検討において業」の基本的コンセプトである。ここでは、公益

は、さすがにここまで乱暴な議論は見当たらない。

性がかなり緩和されていることがたしかである。

しかし、所有者不明土地の発生防止のためには実これを先導するのは、所有者不明土地の利活用の体的権利関係を登記に反映させる必要があるとい要請である。

う問題意識は強烈で、相続による権利移転につい先の  学会提言は、この構想について、これでて登記を効力要件にするという前代未聞の改革構もまだ要件が厳格にすぎると批判している。民間

想が、あくまで選択肢の  つとしてではあるが提事業者が事業を行おうとする場合には､公益性の示され（前述）、また、相続登記の義務化、相続以認定が厳格になされることによって、思うように外の場合における登記申請の義務化なども可能な土地の利活用が進まないおそれがある、というわ

選択肢の  つとして提示されるなどしている 。

けである。
その上で、
コンビニやドラッグストア、

そこでは、一応法的根拠づけへの努力もなされて

道の駅などについても、柔軟に公益性を認定しているが、結局、それが所有者不明土地問題の対策

制度の利用を認めるべきだとの主張がなされていとして必要だという以上の説明には成功していなる。ここでは、完全な私的利用でも制度利用を可

いようである。

能にすべきだとされる。仮にそれを正当化しよう（４）私的主体・民間団体の重視とすれば、公衆の利便性というようなことになる第  に、利活用主体として私的主体・民間団体

であろうか。ともあれ、ここでは、対象事業の公に大きな関心が向いていることを指摘しうる。先益性は完全に落とされることになる。

に紹介した  学会の共同提言を再度想起すると、（５）対処策の一般的性格

そこでは、完全な私的利用についても、公共団体

最後第  に、改革構想の射程がきわめて広いこが所有者不明土地の所有者の意思を代行して、土とを指摘しうる。
所有者不明土地問題の背景には、地利用希望者に対して土地の売買や賃貸をする制

先にも触れたように、人口減少社会の到来と密接度を設けて、所有者不明土地の利用を促進するとに関連する不動産の負財化現象が存在する。そいう構想が提示されていた。まさに私的主体によの意味では、所有者不明土地問題への対応は、負る所有者不明土地の利活用である。

財という特殊な財に対するもので、財一般にかかこのような発想は、関係省庁の改革構想でも出わるものではないはずである。それにもかかわらている。国交省提出で成立した円滑化特別措置法

ず、法務省などの検討における対処策は、一般的

は、「地域福利増進事業」という新しい事業を制度な射程を有するものとして提示されている。ここ化した。これは、土地収用法の対象になるほどのに、この間の検討の顕著な特徴が認められる。こ

公益性はないが、地域住民などの共同の福祉またれについては本格的検討が必要なものと考えられは利便の増進を図ることができる施設の整備を目るが、それは他日に譲り、ここでは、問題の指摘的とする事業である（法  条以下）
。たとえば購買に止めざるをえない。


施設、文化教養施設等が想定されている。事業主体としては、国や地方公共団体等の公的主体に限







研究会資料  の  頁、 頁、 頁参照。

吉田・前掲注（）参照。

66

土地総合研究 2018年秋号

Ⅱ 農地・林地・漁場における過少利用問題のは､絶対的負財化していき、所有者不明土地となっ実相

ていくことになろう。このような土地をどうする

以上のような所有者不明土地問題への対処策検かが、所有者不明土地問題の重要な関心事となる討の現実の展開を念頭に置きながら、農地・林地・必要がある。しかし、現在の関係省における検討

漁場の過少利用問題に関する今回の  報告から学がそのようなものにはなっているとは言いがたい。


ぶべき点を整理してみたい。

また、片野報告は、林地を対象として、実際の



所有者は何を考えどのような行動をするのかに関

１ 総合的な問題把握と概念の創出

して、インタビュー調査等に基づいて鳥取県日南（１）総合的な問題把握

町の実態を明らかにしている。また、全国的なイ

先に、現在の関係省庁における対処策検討の特ンターネット調査も実施して、土地に対する意識

徴の  つとして、問題把握の一面性があるのではや行動を明らかにしている。所有地と近い地方都

ないかという問題点を指摘した。端的に言えば、市に在住する者と、都市に在住する者とでは、資基本的には、利活用可能地における所有者不明土産に対する行動パターンが異なるというこれらの地問題にしか問題関心が及んでいないということ

調査結果も興味深いが、ここでは、利活用可能である。これに対して、各報告においては、利活

地と利活用困難地との  つを区別することなく、用困難地についても視野が及んでいる。むしろ、総合的に不在村所有者の基本的傾向を明らかにし

利活用困難地にこそ過少利用問題、さらには所有ようとしていることに注目しておきたい。
現地での実態に即して問題を把握すれば、当然者不明土地問題の問題性が集約して現れることを、にそのように総合的に問題を把握することになる

これらの報告は示している。
具体的には、農地を対象にする緒方報告においはずである。この当然のことがらは、現在の関係て、耕作放棄地（遊休農地）調査が紹介され、問省レベルの検討が、かなりの程度に上から目線の

題の深刻さが浮き彫りにされた 。それによれば、ものであることを、反面から明らかにしている。

耕作放棄地は、昭和期からすでに存在し、～（２）概念の創出 年代にかけては ～ 万 KD、耕地面積の片野報告は、一定期間、所有者によって利用す％程度の水準で推移していた。しかし、耕作放る意図がみられない、また管理もされない、山林

棄地は、平成期に入ってから急激に増大し、

（人工林・雑木林）、農地（水田・畑）、家屋、墓

年には  万 KD で、耕地面積の  割程度まで増を「放置財（放置資産）」と呼んで、学際的な研究えている。ここでは、「再生可能農地」だけでなくと総合的な政策的対応の必要性を指摘している。

「再生困難農地」も対象にして問題が把握される。

この「放置財」は、これまでにない新たな概念でさらに、再生困難農地の少なくない部分は、まっある。

たく利用されなくなるか、植林されて山林となっ

私も、財をめぐる新しい現象である財の多様化ていく。このように非農地化されると、農地法の現象を念頭に置きながら、現象を把握する概念を対象から外れるので、その土地は、農地法の目か模索してきた。 年に共編で出版した『財の多らは「見えない」ものになっていくという指摘も様化と民法学』という著作に収録した論文にお印象的である。このような土地は、多くの場合にいては、主体との関係の特別のあり方から特別の法的扱いを受けるペットなどの「愛着財」
、環境保



以下については、緒方賢一「土地所有権の空洞化現象としての耕作放棄」飯國芳明・程明修・金泰坤・松本充郎編『土地所有権の空洞化――東アジアからの人口論的分析』（ナカニシヤ出版、 年  月） 頁、 頁も参照。

全の観点から強い利用規制がかかる「保全財」な詳しくは、本誌本号所収の片野論文  頁を参照。
吉田・前掲注（） 頁以下参照。

土地総合研究 2018年秋号

どの概念を提唱した。そして、それと並んで、「負財」という概念も提示した 。

67

第  に、縦割り的ではない、総合的な行政的対策の検討が可能になる。従来は、「荒廃した人工林

ところで、この「負財」概念は、所有権放棄論

問題」、「耕作放棄地問題」、「空き家問題」などばを強く意識したものであった。これに対して、片らばらに議論され、対策が講じられる傾向にあっ

野報告において提示された「放置財」は、過少利

た。
「放置財」
という視角を導入することによって、用問題を強く意識したものになっている。
そして、これらを総合し、同じ枠組みからの対策を講じる

過少利用問題への対処策を考える際に、きわめて可能性が開かれる。

有効な概念設定になっていると考える。この概念

以上を確認した上で、ここではさらに、放置財には、次のようなメリットが認められるからであには、事実レベルでの管理が放棄されているものる。

に止まらず、法的レベルでの管理が放棄されてい第  に、新たな概念の創出によって、問題が可るものもあるという理解をしておきたい。前者の視的なものになることが期待される。概念の発見

典型は、空き家問題である。これに対して、後者が問題の存在を掘り起こすという構図は、さまざの典型は、相続未登記問題ということになる。こ

まな問題領域で見られる。セクハラ（セクシュアの延長線上に、所有者不明土地問題が存在する。

ル・ハラスメント）や '9（ドメスティック・バイ
オレンス）などが典型であろう。
これらの現象は、

２ 財の過少利用の多様な実態

古くから存在しているが、概念の設定によって、次に、今回の  報告から、同じく過少利用問題

その現象が可視化されたのである。過少利用問題といっても、問題領域毎に多様な現れ方をしていは、現代性を帯びた問題であるという点でセクハ

るということが明らかになった。

ラやＤＶとは異なる性格も認められるが、「放置財」（１）農林地における過少利用の深刻性

概念は、問題の可視化という点では、これらの概念と同様の機能を期待しうる。
第  に、問題点の整理がスムーズになることが期待される。片野報告は、放置財の問題性を、山農地についての緒方報告および林地を中心とする片野報告は、それぞれ「放置財」が提示する問
題の深刻性を報告している。その概要はすでに紹介したので、ここで再説することは避ける。

林、農地、家屋に分けて整理している。山林の場

ここで指摘しておきたいのは、１で見たように、

合には､生態系に対する被害、所有者を探す行政コ

地域の視点から総合的に利活用困難地を含めて問ストの増大、温暖化が問題点として指摘される。

題を捉える場合には､利活用可能地を中心に問題

農地の場合には､病害虫や鳥獣被害の発生、無断投を捉える場合と比較して、放置財が提示する問題

棄場化、火災、景観悪化などである。家屋の場合性の把握の仕方が異なってくるということである。

には､倒壊、不審者、衛生問題、景観悪化、コミュ

利活用可能地を中心に問題を捉える場合には、所ニティ問題などが指摘される。
問題領域によって、有者不明土地の問題性が、その利用権限を有効利

具体的な問題点は異なる。他方で、問題の共通性用のために取得することが困難であるという観点もある。要するに負の外部性の問題である。放置から捉えられる傾向にある。これに対して、利活財という視角は、これらを具体的に明らかにする用困難地を想定する場合には､利用権限取得の困作業にとって有益であろう。

難性が前面に出ることはない。
この場合には､その負の外部性を中心に、問題を把握することになるマスコミでは、負財である不動産を想定して、「負動産」という表現が流布している。私は、その表現を用いることは意識的に避けている。不動産だけでなく、動産についても産業廃棄物、放射性廃棄物など、同様に「負財」と把握すべき財が存在するからである。

のである。しかも、利活用困難地がしばしば人の居住地から離れていることからすると、近隣地への負の外部性を問題の中心にするわけにはいかな
くない。そこで、環境保全などより一般的な外部

68

土地総合研究 2018年秋号

性が語られることになる。
その場合にさらに問題となるのは、このような３ 問題対処の方向
（１）農地法制における先駆的手法の展開

環境保全等への負の外部性は、近隣地への負の外

所有者不明土地問題に対する一般的対処策は、部性と比較して、感知されにくいことである。た

Ⅰで触れた円滑化等特別措置法によって講じられとえば、片野報告は、山林が放置財化する場合のている。ところで、緒方報告で扱われた農地法制

負の外部性として「温暖化」を挙げる。この点でにおける所有者不明土地への対処策は、円滑化等の外部性は、仮に存在するとしても、それほど大特別措置法やその後の検討を先取りしているとこ

きなものではない。そのような場合にも、一定のろがある。
農地法制のこの領域における展開を画したのは、対策を講じる必要性と可能性に関して、議論を深める必要があろう。

農地中間管理機構法制定およびそれと同時に行わ（２）過少利用問題の深刻度の低さ

れた農地法改正による現行制度の創設である漁場に関する亀岡報告は、「空き漁場」は全国的（ 年  月）。そこでは、農地中間管理機構がにほとんど存在しない、あるのは「低利用漁場」

重要な役割を担う。所有者不明の遊休農地に関すだけであると指摘している。農林地とは対照的でる知事裁定に基づく農地中間管理機構への利用権ある。本誌所収の亀岡論文によれば、漁業権制度

設定と、農地中間管理機構から地域農業の担い手化の漁場利用においては、漁業生産の実態に即しへの貸付けという形で、遊休農地の有効活用が図て、異なる種類の権利・漁業における重層的利用られるのである。利用権の期間の上限は、当初はが基本になっている。そこで、 つの形態の漁業 年であったが、その後  年に延長された（

が後退したとしても、別の形態の漁業が残るので、

年の農業経営基盤強化促進法等の改正による）。
都

純粋な未利用空洞化はありえないことになる。存道府県知事の裁定に基づく利用権設定という点で、在するのは、生産力の有効利用という点で問題の公的機関が中間に入るかどうかという点での違い

ある低利用漁場である 。

はあるが、円滑化等特別措置法による地域福利増

亀岡論文によれば、過少利用に伴う負の外部性

進事業と似た仕組みである。緒方報告は、静岡県のあり方にも、農地・山林との差異がある。農林

東伊豆町（ ㎡）および青森県五戸町（ ㎡）

地の場合には､未利用状態は、
たとえば獣害の拡大において裁定の実例が出ていることを伝えている。

等の明確な負の外部性を惹起する場合がある。こまだ少ないが、他の領域に先駆けた先駆的取組み

れに対して、漁場に関しては、利用度を下げてもである。

農林地のような問題は生じにくい。
また、
漁場は、

（２）林地における先端的取組み

航路や漁船漁業の漁場にするといった他用途利（ⅰ）所有者の責務を定める条例制定の試み

用・転換が簡単である。このような特質から、漁山林についての所有者不明土地問題対処策は、場に関しては、農林地のような所有者不明や所有「森林経営管理法」
によって担われることになる。

権の空洞化といった問題は生じにくいということ

しかし、地域の条例レベルで、たとえば森林所有



になる 。

者の責務を定めるなどの対応策もありうるところである。
「京都府森林の適正な管理に関する条例」

この観点からは、本誌の片野論文  頁の次のような記述が示唆的である。
「筆者は放置された資産は自然
環境・社会環境に対して悪影響を与えるという観点から、一貫して環境問題としてとらえ、都市よりも、地域社会
における山林、農地、家屋（宅地）に焦点をあて考察を行ってきた」。
亀岡論文  頁。

亀岡論文  頁。

私自身も、この展開の概要をまとめたことがある。
吉田・前掲注（）「……土地所有権論」 頁。

耕作放棄地への地域レベルの対策は、さまざまな形で展開している。そのような試みの  つの紹介として、
緒方賢一「地域の農地の維持、利用調整に向けた総合的取り組み――長崎県松浦市」農政調査時報  号（年  月） 頁がある。

土地総合研究 2018年秋号（ 年  月  日施行）は、そのような試みとし

69

棄者の単独申請によることはできず、国の協力をて注目される 。森林管理が不全になると、森林得た共同申請によるものとされている。したがっ荒廃の危険を招き、災害の原因となり、他人の権て、国がその登記に協力しないときは、土地所有利を侵害する。この条例は、「そのような侵害状態

権の放棄者は、国に対して登記引取訴訟を提起しを発生させない状態を維持する」ことが所有者のなければならないことになる。
国は、現実には、この登記に協力することはな

責務に属することを定めたのである。
片野報告は、鳥取県日南町において同様の条例

い。そのような事態を受けて、近時、実際に登記制定の動きがあったことを伝えている。それは、引取訴訟が提起された例がある。しかし、土地所「美しい田園風景をまもっていくために、資産を有権放棄者のこの請求は、権利濫用を理由に排斥

きちんと管理する義務が住民票を持たない所有者された。権利濫用法理の適用を肯定するに際しにあることを、町が宣言する」構想であった。して考慮事由として挙げられている事情は、土地所

かし、それは失敗に終わった。
片野報告によれば、有権が放棄される場合には､ほぼ共通して認めら

失敗理由は、「条例案まで考えたが、所有者に心理れるものである。そうであれば、権利濫用法理

的圧力をかけることができるかもしれないが、強の適用による登記引取請求の否定は、例外的な事

制力が足りない。
理由も環境目的でいいのか不安」

態ではなく、むしろ登記引取訴訟土地所有権放棄ということである。

の場合の通常の事態となるであろう。片野論文が条例によって山林所有者の責務を定めることは指摘するように、「不要な資産を国に譲るという道

きわめて興味深い試みであるが、そこには、さま筋は、現状ではほぼ絶たれている」ことになる。

ざまな検討事項もある。ポイントは、どの程度のしかし、放置財に対して何の対策も講ぜず、荒

「強さ」を想定するかである。
それを強くすると、廃するがままにしておくことでよいのかについて

憲法上の財産権保障（ 条  項）との関係をどのは、国土管理の観点から問題も提示されるはずでように考えるのかという論点が提示されてくる。

ある。
国の政策についても再検討が求められるが、また、そもそもそのような強い責務を条例で定め同時に、市町村レベルでも、可能であるのであれることができるのかも問われることになる。これば、一定の対策を講じることが望ましい。片野に対して、その効力を弱くすると、今度は実効性がないではないかという問題点を指摘される。片野報告は、現実の条例制定におけるこのジレンマの存在をよく伝えている。
（ⅱ）地方公共団体に対する寄付の奨励と公有化の試み
片野論文は、鳥取県日南町における山林の寄付
採納事業の取り組みを紹介している。過少利用地対策さらには負財対策として、きわめて興味深い試みである。
負財化した土地について所有者の所有権放棄が仮に認められるとすると、その土地の所有権は国庫に帰属する（民法  条  項）
。その場合の登記申請の方法は、不動産登記実務上、土地所有権放吉田・前掲注（）「……民法学の課題」 頁参照。



以上について、「弁護士法第  条の  に基づく照会について（土地所有権放棄の場合の登記申請の方法について）」富山県弁護士会長からの照会に対する昭和 
年  月  日付け法務省民  第 、 号民事局第  課長
回答、登記研究  号（ 年） 頁参照。

松江地判平成  年  月  日訟務月報  巻  号 頁および控訴審としてその判断を是認した広島高裁松
江支判平成  年  月  日 /(;'%。
吉田克己「不動産所有権放棄をめぐる裁判例の出現」
市民と法  号（ 年  月） 頁。

片野論文  頁。

市町村は，一般的には、放置財と化し利活用の可能性に乏しい不動産の受入れに消極的である。しかし、一定の積極例も見出される。たとえば、長崎市は、老朽空き家について所有者からの寄付を受けてその撤去を行う「老朽空き家対策事業」を展開している。清水陽子「長崎市『老朽空き家対策事業』――空き家の撤去がコミュ
ニティ再生のきっかけに？」住宅会議  号（ 年）
 頁以下。老朽空き家が撤去され整備された土地は、
ポケットパークやゴミステーション、休憩所、駐輪場など地域住民に有益な空間として利用されているという

70

土地総合研究 2018年秋号

論文が報告する鳥取県日南町の事例は、まさに市点となるであろう。

長村レベルのそのような取組みとして注目される（３）過少利用問題と規制緩和論のである。

過少利用への対策を考える際に、民間主体の活いまだ検討段階なので未確定部分も多いようで用は、さまざまな領域において提示されている。

あるが、寄付の受入れ条件としては、①抵当権な大別すると、そこには  つの問題群が見出されるどがないこと、②分筆登記が完了していること、ように思われる。第  は、経営主体論との関係が③共有林については全員の同意があることなどが問題となる領域である。とりわけ農地、漁場の有想定されている。現地の確認もすませた後、専門

効利用を追求する際には、その主体となる経営主的知識を有する者で構成される専門部会からの情体をどのように想定するかという問題が提示され報提供および方針案の提示を受けて、町の課長クる。端的に言えば、家族的農業経営、小規模漁業

ラスからなる審査会で、受け入れ可否を決定する者を主体とする農業・漁業生産における参入規制ということである 。

を緩和して、企業的経営を主体とする農地・漁場

この事業で注目しておきたいのは、可能であれの有効利用を追求するか否かという対立軸である。

ば利活用も当然に考えるが、必ずしもそのような第  は、経営主体の問題が前面に出ることなく過可能性に固執しないで山林の寄付受入れを考えて少利用地の利活用が問題になる領域である。ここいることである。すなわち、片野論文によれば、

では、端的に利活用の主体に対して、どのようにこの事業には、無償で譲り受けた山林を有効活用

して過少利用地の所有権を移転し、あるいは利用

して林業を図るという視点ももちろんあるが、そ権を設定するかが問題になる。ここでは、これまのほかに、ひとたび地域を離れた者であっても共で主として公的主体が活動してきた領域において、同体の一員であるという共同体的な責務に応える

どのような民間主体をどの程度活用するかが問わという視点、今後発生する放置資産の所有者探索れる。

コストを未然に抑止するという視点、放置された第  の問題が多く提示されるのは、住宅や居住資産による災害発生を未然に防止するという視点、環境整備等の都市的土地利用においてである。今水源涵養など環境保全を図るという視点が含まれ回の  報告は、農林地および漁場を対象にするもているという。それらをまとめると、「現時点でののであったため、この第  の問題領域は特に取り経済性や公益性をやや拡大的に解釈して、共同体上げられることがなかった。これに対して、第 

的な責務や将来生じるコストをあらかじめ見込むの問題領域については、貴重な考察がなされていなど、包括的な視点で寄付を受け付けようとする

る。



姿勢に特徴がある」ということになる 。

まず、緒方報告において、農地の過少利用対策

この視点は、所有者不明土地問題への対処策をの一環として、積極的に企業参入促進の試みがな

検討する際にも、貴重なものとなるであろう。当

されている例のあることが紹介された。農業分

面の利活用が必ずしも期待できない土地について

野への企業参入は，従来、警戒感を持って語られ一定の介入を試みる場合に，その正当化根拠をどることが多かったように思われる。緒方報告におこに求めるのかという問題である。また、その際ける具体例の紹介は、必ずしもそのようなスタンの財政負担をどのように分担するかも、重要な論スでなされたものではなかったようである。過少利用が問題になる場合には､議論の配置もおのず（ 頁）。しかし、この事業の目的は、このような利活用空間の創出にあるというよりも、都市環境に有害な老朽空き家の撤去にあるというべきであろう。

片野論文  頁。

以上について，片野論文  頁参照。

から異なるものになるということであろう。
他方で、亀岡論文は、漁業を対象としつつ、こ長崎県松浦市の例である。緒方・前掲注（）
頁参照。

土地総合研究 2018年秋号

71の問題を正面から取り上げるものである。亀岡論

を検討の枠組みに包摂させていくことがどうして

文は、水産業への新規参入促進の必要性と効率的も必要になると考えられるからである。片野論文

な漁業実現を標榜しつつ、漁業の領域での規制緩が指摘していた環境問題への注目なども、そのよ和の主張が展開され、それが国政レベルでも受容

うな試みの  つに他ならない。

されていく過程を描く。その帰結は、特定区画漁

業権に係る組合管理の原則の廃止であり、漁協に

連ならない個別の漁業者の全面的登場であった 。
他方で、漁場における過少利用の特徴として、先にも触れたように、漁場には、農林地にしばしばみられるような所有者不明ないし空洞化という意
味での「空き」はなく、生産力発揮の面からの過少利用の問題があるのみである点が指摘される。
この問題への対処は、結局は漁協を単位とした総合的な営漁計画を基礎とした対応か、そういった煩わしさを取り払って単線的モノカルチャー的な成長産業化を志向するかの  択と整理される。このように対立軸を捉えた上で、協同組合としての漁協に期待をかけるというのが、亀岡論文の基本的スタンスである。この観点からは、近時の規制緩和路線には批判的なスタンスが採られるはずである。その際に、漁協について、漁業権に基づく生産活動を支える前提として、地域公益的な活動の展開があることが指摘される。その上で、注目に値するのは、集団的自己決定という協同組合
としての漁協のあり方から、国家によらない公共性の実現が展望されている点である。
亀岡論文が検討の対象にする漁業と、緒方報告
および片野論文が対象とする農林業とでは、問題状況が大きく異なり、両者を直接的に比較することは難しい。しかし、亀岡論文が最後に指摘する国家によらない公共性の実現という観点は、農林地における過少利用問題や、さらには所有者不明
土地問題を考える際にも示唆に富むものと考える。
これらの問題の対策を、利活用可能地だけでなく、利活用困難地をも含んで考察する場合には､経済的論理だけではなく、それに解消されない公共性亀岡論文  頁。
亀岡論文  頁。

亀岡論文  頁。

亀岡論文  頁。
