1ANEXO 7
RECOMENDACIONES HACIA LA VERDAD, LA JUSTICIA Y LA REPARACIÓNINTEGRAL
Delia Sánchez del Ángel y Jacobo Dayán Askenazi
La Ley General de Víctimas (LGV) dedica uno de sus capítulos al derecho a la verdad,
indicando que es un derecho que corresponde tanto a las víctimas como a la sociedad en
general.1 En su artículo 22 establece que, buscando que las víctimas, sus familias y lasociedad ejerzan plenamente el derecho a la verdad, el Estado puede “generar mecanismospara la investigación independiente, imparcial y competente”. Estos mecanismos deben
cumplir con diversos objetivos, entre ellos, “el esclarecimiento histórico preciso de lasviolaciones de derechos humanos, la dignificación de las víctimas y la recuperación de lamemoria histórica; […] la determinación de la responsabilidad individual o institucional delos hechos; […] el debate sobre la historia oficial donde las víctimas de esas violaciones
puedan ser reconocidas y escuchadas; […] la contribución a la superación de la impunidad
mediante la recomendación de formulación de políticas de investigación, y […] larecomendación de las reparaciones, reformas institucionales y otras políticas necesarias
para superar las condiciones que facilitaron o permitieron las violaciones de derechos”.
Para efectivamente cumplir con estos objetivos, deben realizarse “consultas que incluyan laparticipación y la opinión de las víctimas, grupos de víctimas y de sus familiares”.
En el artículo 23 de la LGV se contempla la participación de organizaciones de lasociedad civil, como asociaciones profesionales, organizaciones no gubernamentales einstituciones académicas, para que aporten a las autoridades competentes la información
que se derive de sus investigaciones de violaciones a los derechos humanos, para asícontribuir con la búsqueda y conocimiento de la verdad. Para ello, “las autoridades deberán
dar las garantías necesarias para que esta actividad se pueda realizar de forma libre e
independiente”.
La investigación realizada por el Seminario sobre Violencia y Paz de El Colegio deMéxico, como institución académica, busca con esta investigación contribuir a entender lo

1

Ley General de Víctimas, artículos 18 y 20. Disponible en<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGV.pdf>.

2

sucedido, y hacer un recuento de las acciones y omisiones del Estado mexicano vinculadasa los dos hechos objeto de estudio. Asimismo, tomando en cuenta que la Comisión
Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) goza de funciones y facultades que le permiten
hacer cambios en su interior y realizar recomendaciones a diferentes instituciones delSistema Nacional de Atención a Víctimas (en adelante Sistema Nacional),2 así como a otras
que juegan un papel fundamental en el respeto y garantía de los derechos humanos de lasvíctimas, este informe contiene una serie de propuestas de recomendaciones que espera quela CEAV haga suyas. Entre aquellas funciones y facultades relativas al objeto central de lapresente investigación y que deberían tomarse en cuenta, se encuentran las siguientes:3
III. Elaborar anualmente el proyecto de Programa de Atención Integral a Víctimas
con el objeto de crear, reorientar, dirigir, planear, coordinar, ejecutar y supervisar
las políticas públicas en materia de atención a víctimas, y proponerlo para su
aprobación al Sistema;
IV. Proponer al Sistema una política nacional integral y políticas públicas deprevención de delitos y violaciones a derechos humanos, así como de atención,
asistencia, protección, acceso a la justicia, a la verdad y reparación integral a lasvíctimas u ofendidos de acuerdo con los principios establecidos en esta Ley;
XVII. Hacer recomendaciones al Sistema, mismo que deberá dar respuesta oportunaa aquéllas;
XX. Formular propuestas de política integral nacional de prevención de violaciones
a derechos humanos, atención, asistencia, protección, acceso a la justicia, a laverdad y reparación integral a las víctimas de acuerdo con los principios
establecidos en esta Ley;
XXI. Proponer medidas, lineamientos o directrices de carácter obligatorio que
faciliten condiciones dignas, integrales y efectivas para la atención y asistencia delas víctimas, que permitan su recuperación y restablecimiento para lograr el pleno
ejercicio de su derecho a la justicia, a la verdad y a la reparación integral;
XXIII. Establecer medidas que contribuyan a garantizar la reparación integral,efectiva y eficaz de las víctimas que hayan sufrido un daño como consecuencia de lacomisión de un delito o de la violación de sus derechos humanos;
2

El artículo 82 de la LGV establece que el Sistema Nacional de Atención a Víctimas está integrado por lassiguientes instituciones, entidades, organismos y demás participantes, incluidas, en su caso, las instituciones
homólogas en los ámbitos estatal y municipal: I. Poder Ejecutivo: a) el presidente de la República, quien lo
preside, b) el presidente de la Comisión de Justicia de la Conferencia Nacional de Gobernadores y c) elsecretario de Gobernación. II. Poder Legislativo: a) El presidente de la Comisión de Justicia de la Cámara de
Diputados, b) El presidente de la Comisión de Justicia de la Cámara de Senadores y c) un integrante del Poder
Legislativo de los estados y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. III. Poder Judicial: a) elpresidente del Consejo de la Judicatura Federal. IV. Organismos públicos: a) el presidente de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos y b) un representante de organismos públicos de protección de losderechos humanos de los estados y del Distrito Federal. V. La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas y
un representante de las comisiones ejecutivas locales.
3
Ley General de Víctimas, artículo 88.

3

XXXI. Realizar diagnósticos nacionales que permitan evaluar las problemáticas
concretas que enfrentan las víctimas en términos de prevención del delito o deviolaciones a los derechos humanos, atención, asistencia, acceso a la justicia,
derecho a la verdad y reparación integral del daño.

¿Por qué una explicación enfocada en la CEAV?
i. Marco legal. Estándares internacionales versus realidad
El marco internacional en materia de reparaciones es amplio y claro. A través deinstrumentos internacionales, tales como principios, declaraciones y tratados, así comomediante la jurisprudencia de diversos organismos internacionales, se ha construido elcontenido y el alcance de las reparaciones por violaciones de derechos humanos, losderechos que tienen las víctimas y las consiguientes obligaciones de los Estados. En esta
sección se mencionarán brevemente cuáles son estos estándares y se indicará lo establecido
en la legislación mexicana.

Derechos de las víctimas y reparaciones
La Asamblea General de Naciones Unidas aprobó, mediante la resolución 60/147 del 16 dediciembre de 2005, los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas deviolaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y deviolaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtenerreparaciones (en adelante Principios y directrices básicos).4 Éstos definen a una víctima
como “toda persona que haya sufrido daños, individual o colectivamente, incluidas lesiones
físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo sustancial desus derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan
4

Naciones Unidas, Asamblea General, Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas deviolaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves delderecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, Resolución aprobada por la
Asamblea
Generalel16dediciembrede2015,
A/RES/60/147.
Disponibleen<http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/RemedyAndReparation.aspx>.

4

una violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o una
violación grave del derecho internacional humanitario”.5 Asimismo, también pueden
considerarse víctimas a “la familia inmediata o las personas a cargo de la víctima directa ya las personas que hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a víctimas en
peligro o para impedir la victimización”.6 Es importante destacar que “una persona seráconsiderada víctima con independencia de si el autor de la violación ha sido
identificado, aprehendido, juzgado o condenado y de la relación familiar que pueda
existir entre el autor y la víctima”.7
Estos Principios y directrices básicos establecen también que las víctimas “deben
ser tratadas con humanidad y respeto de su dignidad y sus derechos humanos”, y losEstados tienen que adoptar “las medidas apropiadas para garantizar su seguridad, subienestar físico y psicológico y su intimidad, así como los de sus familias”.
Consiguientemente, existe la obligación de que, “en la medida de lo posible, su derecho
interno disponga que las víctimas de violencia o traumas gocen de una consideración yatención especiales para que los procedimientos jurídicos y administrativos destinados ahacer justicia y conceder una reparación no den lugar a un nuevo trauma”.
Establece que entre los derechos de las víctimas se encuentra el disponer de recursos
contra las violaciones de derechos humanos, tales como “acceso igual y efectivo a lajusticia […] reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido […] [y] […] acceso ainformación pertinente sobre las violaciones y los mecanismos de reparación”. Es por elloque los Estados tienen el deber de dar a conocer, de forma privada y pública, información
sobre todos los recursos disponibles para hacer frente a las violaciones; adoptar medidas
para minimizar los inconvenientes de las víctimas y sus representantes; facilitar asistencia
apropiada a las víctimas que buscan justicia; y utilizar todos los medios posibles para quelas víctimas puedan ejercer su derecho a interponer recursos.
En cuanto a reparaciones, los Principios y directrices básicos determinan que “unareparación adecuada, efectiva y rápida tiene por finalidad promover la justicia, remediando
las violaciones” y que deberá ser “proporcional a la gravedad de las violaciones y al daño

5

“Principio V. Víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y deviolaciones graves del derecho internacional humanitario”, en idem.
6
Idem.
7
Idem.

5

sufrido”. Los Estados, en conformidad con su derecho interno y sus obligaciones jurídicas
internacionales, deben conceder “reparación a las víctimas por las acciones u omisiones que
puedan atribuirse al Estado y constituyan violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos o violaciones graves del derecho internacional
humanitario”. Con la finalidad de dar cumplimiento a esta obligación, deben “procurar
establecer programas nacionales de reparación y otra asistencia a las víctimas cuando el
responsable de los daños sufridos no pueda o no quiera cumplir sus obligaciones”.
Asimismo, “los Estados deben establecer en su derecho interno mecanismos eficaces parala ejecución de las sentencias que obliguen a reparar daños”.
Los Principios y directrices básicos proporcionan una definición de las formas dereparación:a) La restitución, siempre que sea posible, debe devolver a la víctima a lasituación anterior a la violación y comprende, según corresponda, “elrestablecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos humanos, la identidad,
la vida familiar y la ciudadanía, el regreso a su lugar de residencia, lareintegración en su empleo y la devolución de sus bienes”;b) La indemnización debe ser apropiada y proporcional a la gravedad de laviolación y a sus circunstancias, por todos los perjuicios económicamente
evaluables, tales como “a) El daño físico o mental; b) La pérdida deoportunidades, en particular las de empleo, educación y prestaciones sociales; c)
Los daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante; d) Los
perjuicios morales; e) Los gastos de asistencia jurídica o de expertos,
medicamentos y servicios médicos y servicios psicológicos y sociales”;c) La rehabilitación, que debe incluir la atención médica y psicológica, así como
servicios jurídicos y sociales;d) Para la satisfacción deben realizarse, en la medida de lo posible, todas o partede las siguientes medidas: “a) Medidas eficaces para conseguir que no continúen
las violaciones; b) La verificación de los hechos y la revelación pública ycompleta de la verdad, en la medida en que esa revelación no provoque más
daños o amenace la seguridad y los intereses de la víctima, de sus familiares, delos testigos o de personas que han intervenido para ayudar a la víctima o impedir

6que se produzcan nuevas violaciones; c) La búsqueda de las personas
desaparecidas, de las identidades de los niños secuestrados y de los cadáveres delas personas asesinadas, y la ayuda para recuperarlos, identificarlos y volver ainhumarlos según el deseo explícito o presunto de la víctima o las prácticas
culturales de su familia y comunidad; d) Una declaración oficial o decisión
judicial que restablezca la dignidad, la reputación y los derechos de la víctima yde las personas estrechamente vinculadas a ella; e) Una disculpa pública que
incluya el reconocimiento de los hechos y la aceptación de responsabilidades; f)
La aplicación de sanciones judiciales o administrativas a los responsables de lasviolaciones; g) Conmemoraciones y homenajes a las víctimas; h) La inclusión
de una exposición precisa de las violaciones ocurridas en la enseñanza de lasnormas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional
humanitario, así como en el material didáctico a todos los niveles”;e) En cuanto a las garantías de no repetición, los Principios y directrices
establecen una lista, no limitativa, de acciones como: “a) El ejercicio de uncontrol efectivo por las autoridades civiles sobre las fuerzas armadas y deseguridad; b) La garantía de que todos los procedimientos civiles y militares seajustan a las normas internacionales relativas a las garantías procesales, laequidad y la imparcialidad; c) El fortalecimiento de la independencia del Poder
Judicial; d) La protección de los profesionales del derecho, la salud y laasistencia sanitaria, la información y otros sectores conexos, así como de losdefensores de los derechos humanos; e ) La educación, de modo prioritario ypermanente, de todos los sectores de la sociedad respecto de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario y la capacitación en esta
materia de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como de lasfuerzas armadas y de seguridad; f ) La promoción de la observancia de loscódigos de conducta y de las normas éticas, en particular las normas
internacionales, por los funcionarios públicos, inclusive el personal de lasfuerzas de seguridad, los establecimientos penitenciarios, los medios deinformación, el personal de servicios médicos, psicológicos, sociales y de lasfuerzas armadas, además del personal de empresas comerciales; g) La

7promoción de mecanismos destinados a prevenir, vigilar y resolver losconflictos sociales; h) La revisión y reforma de las leyes que contribuyan a lasviolaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y alas violaciones graves del derecho humanitario o las permitan”.
La Corte Interamericana ha determinado que “en casos de violaciones de derechos
humanos el deber de reparar es propio del Estado, por lo que, si bien las víctimas o sus
familiares deben tener amplias oportunidades también en la búsqueda de una justa
compensación en el derecho interno, este deber no puede descansar exclusivamente en su
iniciativa procesal o en la aportación privada de elementos probatorios”. En el emblemático
caso de Campo Algodonero vs. México, también determinó que en situaciones dediscriminación estructural, “las reparaciones deben tener una vocación transformadora dedicha situación, de tal forma que las mismas tengan un efecto no sólo restitutivo sinotambién correctivo”.8
En muchas ocasiones las víctimas cuestionan, con razón, la reparación económica,
es decir, la indemnización, como un hecho insuficiente y perverso. Por ello es importante laintegralidad de las medidas de reparación en conjunto con procesos judiciales efectivos. De
acuerdo con el relator especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la verdad, lajusticia, la reparación y las garantías de no repetición, debe tenerse presente que:las reparaciones no son simplemente un mecanismo de intercambio, similar a una
póliza de seguro contra actos delictivos o a un sistema de indemnización para
resarcir a las víctimas cuando se violan sus derechos. Para que algo cuente como
reparación, como medida de justicia, tiene que ir acompañado del reconocimientode la responsabilidad y debe estar vinculado, precisamente, a la verdad, la justicia ylas garantías de no repetición.9
Consiguientemente, no pueden existir reparaciones sin garantías de no repetición; el
Estado debe adoptar reformas institucionales, cambios legislativos, promover y manteneruna cultura de respeto de los derechos humanos, y restaurar o establecer la confianza
8

CIDH, Derecho a la verdad en América, OEA/Ser.L/V/II.152 Doc. 2, 13 de agosto de 2014, párr. 123.
Disponible en <http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Derecho-Verdad-es.pdf>.
9
Naciones Unidas, Asamblea General, Promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías deno repetición. Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición, A/69/518, 14 de octubre de 2014, párr. 11.

8

pública en las instituciones gubernamentales.10 Adicionalmente, debe contemplarse larealización de actos públicos tendientes a la condena oficial a las violaciones de losderechos humanos y un compromiso con la memoria, la verdad, la justicia, la reparación ylas garantías de no repetición. Todo ello, como decisión de Estado, contribuye a fortalecerla relación de confianza entre Estado y sociedad.11

El derecho a la verdad
Es importante realizar un análisis más a fondo sobre el derecho a la verdad. La Comisión de
Derechos Humanos de Naciones Unidas hizo suyo, en febrero de 2005, el Conjunto deprincipios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha
contra la impunidad (en adelante Conjunto de principios).12 Dentro de dichos principios seencuentra el derecho inalienable a la verdad, y no sólo de las víctimas sino de la sociedad
en su conjunto, sobre hechos de violencia.13 La verdad es uno de los elementos centralespara iniciar la garantía de no repetición.14 En ese sentido, corresponde al Estado el buen
funcionamiento del Poder Judicial y adicionalmente pueden incluirse procesos no
judiciales, como comisiones de la verdad o investigaciones específicas sobre hechos
violentos.15
En su Estudio sobre el derecho a la verdad, la Oficina del Alto Comisionado de lasNaciones Unidas para los Derechos Humanos indica queel derecho a conocer la verdad acerca de las violaciones manifiestas de los derechos
humanos y las infracciones graves de las normas de derechos humanos es underecho autónomo e inalienable, vinculado a la obligación y el deber del Estado
de proteger y garantizar los derechos humanos, realizar investigaciones eficaces yvelar porque haya recursos efectivos y se obtenga reparación. Este derecho,
estrechamente vinculado con otros derechos, tiene aspectos tanto individuales como
10

Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comisión de Derechos Humanos, Conjunto de principios
actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la
impunidad, E/CN.4/2005/102/Add.1, 8 de febrero de 2015. Principio 35. Disponible en<http://ap.ohchr.org/documents/dpage_s.aspx?si=E/cn.4/2005/102/Add.1>.
11
Idem.
12
Idem.
13
Ibidem, Principio 2.
14
Idem.
15
Ibidem, Principio 5.

9colectivos, y ha de considerarse como un derecho que no admite suspensión y nodebe estar sujeto a restricciones.16
Por su parte, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos(OEA) establece que el derecho a la verdad es aquel que “asiste a las víctimas deviolaciones manifiestas a los derechos humanos y violaciones graves al derecho
internacional humanitario, así como a sus familias y a la sociedad en su conjunto, deconocer la verdad sobre tales violaciones de la manera más completa posible, en particularla identidad de los autores y las causas, los hechos y las circunstancias en que se
produjeron”.17
Aunque el derecho a la verdad no aparece de forma expresa en los instrumentos
interamericanos de derechos humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos(CIDH) y la Corte Interamericana han determinado cuál es su contenido y las obligaciones
que los Estados tienen respecto a él, a través de un análisis de los derechos a las garantías
judiciales y protección judicial, establecidos en los artículos XVIII y XXIV de la
Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre, y 8 y 25 de laConvención Americana sobre Derechos Humanos.18 En ciertos casos, han determinado
también que “el derecho a la verdad guarda relación con el derecho de acceso a la
información, contemplado en el artículo IV de la Declaración Americana y el artículo 13 dela Convención Americana”.19 Consiguientemente, el derecho a la verdad tiene una doble
dimensión, pues no sólo comprende el derecho de las víctimas y sus familias a conocer laverdad de los hechos que dieron lugar a graves violaciones de derechos humanos y laidentidad de quienes participaron en ellos, sino que también es un derecho que correspondea la sociedad en su conjunto, en tanto resulta esencial para el desarrollo de los sistemas
democráticos.20 De acuerdo con la CIDH, la información a la que debe garantizarse el
acceso tanto a las víctimas y sus familias como a la sociedad en general comprende:
16

Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comisión de Derechos Humanos, Estudio sobre el derecho
a la verdad. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos,
E/CN.4/2006/91.
Disponibleen<https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G06/106/59/PDF/G0610659.pdf?OpenElement>.
17
OEA, Asamblea General, Resolución AG/RES. 2175 (XXXVI-O/06) “El derecho a la verdad”, 4 de junio
de 2012. Disponible en <http://www.oas.org/es/sla/docs/AG05796S04.pdf>.
18
CIDH, Derecho a la verdad en América, op. cit., párrs. 53 y 69.
19
Ibidem, párr. 69.
20
Ibidem, párrs. 71, 70 y 107.

10(i) la conducta de quienes se hayan involucrado en la comisión de violaciones
graves a los derechos humanos o el derecho internacional humanitario,
especialmente en caso de masividad o sistematicidad; (ii) los elementos de carácter
objetivo y subjetivo que contribuyeron a crear las condiciones y circunstancias
dentro de las cuales conductas atroces fueron perpetradas e identificar los factoresde índole normativa y fáctica que dieron lugar a la aparición y el mantenimiento delas situaciones de impunidad; (iii) [los] elementos para establecer si los mecanismos
estatales sirvieron de marco a la consumación de conductas punibles; (iv) [laidentificación de] las víctimas y sus grupos de pertenencia así como a quienes hayan
participado de actos de victimización; y (v) [la comprensión del] impacto de la
impunidad.21
El derecho a la verdad en el sistema interamericano se vinculó inicialmente con lasdesapariciones forzadas; es por ello que tanto la CIDH como la Corte Interamericana han
determinado que los Estados tienen “como obligación establecer la verdad de lo sucedido,
localizar el paradero de las víctimas e informar a los familiares sobre el mismo”.22 Incluso,
la Corte Interamericana ha señalado que “la privación al acceso a la verdad de los hechos
acerca del destino de un desaparecido constituye una forma de trato cruel e inhumano paralos familiares cercanos”.23 Asimismo, “ha sostenido que establecer lo sucedido devela una
verdad histórica que contribuye a cerrar un proceso de duelo y sienta un precedente paraque violaciones graves, masivas y sistemáticas no vuelvan a suceder”.24
Dado que el derecho a la verdad es una obligación de los Estados que se deriva delas garantías de justicia, “el derecho a la verdad también constituye una forma dereparación en casos de violaciones de derechos humanos”. De acuerdo con la CIDH,
garantizar el derecho a la verdad es en sí mismo una reparación, como medida desatisfacción y garantías de no repetición.25 A pesar de ello, es importante destacar que,aunque la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición soncomplementarias, tienen un contenido y alcance propios, por lo que “la verdad no puede ser
un sustituto de la justicia, la reparación o las garantías de no repetición”.26 En ese sentido,
aunque mediante informes de mecanismos como comisiones de la verdad se alcanzara la
21

Ibidem, párr. 108.
Ibidem, párr. 60.
23
Ibidem, párr. 66.
24
Ibidem, párr. 66.
25
Ibidem, párr. 124.
26
Ibidem, párr. 39.
22

11“verdad histórica”, ésta “no completa o sustituye la obligación del Estado de establecer laverdad y asegurar la determinación judicial de responsabilidades individuales o estatales a
través de los procesos pertinentes”.27

El deber de recordar
El Conjunto de principios establece como uno de éstos el deber de recordar.28 La memoria
es un patrimonio de los pueblos y los Estados tienen la obligación de preservar los archivos
y la información, así como facilitar el conocimiento de los hechos.29 La CIDH ha indicado
que el deber de recordar, “como corolario del derecho a la verdad, resulta de suma
importancia a fin de evitar la recurrencia de violaciones en el futuro y constituye una
garantía indispensable para asegurar la implementación de medidas de no repetición de loshechos del pasado”.30
Dentro de los procesos de verdad, resultan muy importantes los actos dereconocimiento público, la construcción de memoriales, museos, monumentos y archivos
públicos en los que participen las víctimas y la sociedad. El relator especial de Naciones
Unidas sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición ha señalado que participación de representantes de la sociedad civil en el diseño
y ejecución de proyectos de reparaciones simbólicas es especialmente importante dada su
función semántica y representativa.31 Sin la participación de víctimas y sociedad, losespacios destinados a la memoria carecen del simbolismo para el que fueron creados y
generan mayor molestia en las víctimas y jamás son abrazados por la sociedad; tal es elcaso del Memorial a las víctimas de la violencia en México que se encuentra en avenida
Reforma de la Ciudad de México y que fue inaugurado en 2012.

27

Ibidem, párr. 135.
Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comisión de Derechos Humanos, Conjunto de principios,
op. cit., Principio 3.
29
Idem.
30
CIDH, Derecho a la verdad en América, op. cit., párr. 109.
31
Naciones Unidas, Asamblea General, Promoción de la verdad, op. cit., párr. 34.
28

12

Marco jurídico mexicano: Ley General de Víctimas
El marco legal mexicano en materia de derechos de las víctimas se encuentra establecido enla LGV, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2013.32 En elpresente apartado, se hará un énfasis particular en las regulaciones en materia dereparaciones contenidas en la LGV hasta la fecha de publicación del informe.33
De acuerdo con el artículo primero de la LGV, todas las autoridades están obligadas—en el ámbito de sus competencias— “a proporcionar ayuda, asistencia o reparación
integral a las víctimas”. En ese mismo artículo se reconoce, de manera acorde con losestándares internacionales, que “la reparación integral comprende las medidas derestitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus
dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica”. Asimismo, se indica queestas medidas deberán implementarse “a favor de la víctima teniendo en cuenta la gravedady magnitud del hecho victimizante cometido o la gravedad y magnitud de la violación desus derechos, así como las circunstancias y características del hecho victimizante”.
El artículo cuarto define a las víctimas como “aquellas personas físicas que hayansufrido algún daño o menoscabo económico, físico, mental, emocional, o en general
cualquiera puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos como consecuencia
de la comisión de un delito o violaciones a sus derechos humanos”. Determina que son
víctimas indirectas “los familiares o aquellas personas físicas a cargo de la víctima directa
que tengan una relación inmediata con ella”. La calidad de víctimas se adquiere cuando seacredita el daño o el menoscabo de los derechos en los términos que establece la LGV y, deforma similar a lo indicado en los Principios y directrices básicos, no es necesario que “seidentifique, aprehenda, o condene al responsable del daño o de que la víctima participe en
algún procedimiento judicial o administrativo”.
El artículo 7 de la LGV establece que son derechos de las víctimas, entre otros,
ser reparadas por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada,transformadora y efectiva […] conocer la verdad de lo ocurrido acerca de los hechos
32
33

Ley General de Víctimas. Disponible en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGV.pdf>.
En el momento de la redacción de este texto se discute una nueva Ley General de Víctimas en el Congreso.

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en que le fueron violados sus derechos humanos para lo cual la autoridad deberá
informar los resultados de las investigaciones […] a la verdad, a la justicia y a lareparación integral a través de recursos y procedimientos accesibles, apropiados,
suficientes, rápidos y eficaces […] a una investigación pronta y efectiva que lleve ala identificación, captura, procesamiento y sanción de manera adecuada de todos los
responsables del daño, al esclarecimiento de los hechos y a la reparación del daño[…] a participar activamente en la búsqueda de la verdad de los hechos y en losmecanismos de acceso a la justicia que estén a su disposición.
Además del reconocimiento que hace de los derechos a la reparación integral, a lajusticia y a la verdad, la LGV prevé también medidas de ayuda inmediata para lasvíctimas, entre las que se encuentran medidas en materia de alojamiento y alimentación,
transporte, protección y asesoría jurídica; medidas de asistencia y atención, entre ellas
medidas económicas y de desarrollo, y en materia de procuración y administración dejusticia.
La LGV contiene disposiciones en conformidad con altos estándares internacionales
en materia de reparaciones y atención de víctimas; sin embargo, su problema se encuentra
en la estructura y operación del Sistema Nacional, específicamente de la CEAV, que es elque se encarga de su operación y del cumplimiento de sus atribuciones. Los siguientes
párrafos contienen reflexiones enfocadas a la CEAV, retomándose algunas de lasobservaciones realizadas por el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes(GIEI)34 en su informe publicado en abril de 2016, que son aplicables de igual forma a losdos casos estudiados en esta investigación.

ii. Estructura
La CEAV es el órgano operativo del Sistema Nacional, cuenta con personalidad jurídica,
patrimonio propio y goza de autonomía técnica y de gestión.35 De la Comisión Ejecutiva
depende el Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral, la Asesoría Jurídica Federal
34

En octubre de 2014, después de la desaparición de los 43 normalistas en Ayotzinapa, Guerrero, el Estado
mexicano y los representantes de las víctimas y sus familias solicitaron a la CIDH asistencia técnica para labúsqueda, la investigación y el apoyo a las familias. El 12 de noviembre de 2014, se acordó que el GIEI
realizaría “una verificación técnica de las acciones iniciadas por el Estado mexicano tras la desaparición delos normalistas”.
35
Ley General de Víctimas, artículo 84.

14

y el Registro Nacional de Víctimas (RENAVI).36 Sin embargo, y como lo señalara el GIEI,
es necesario que, de forma real, la CEAV “tenga la necesaria independencia y autonomía
frente a las autoridades que han podido tener responsabilidades por acción u omisión en loshechos de violencia. Si esto no se presenta, se pueden generar conflictos de interés, además
de una visión desde las víctimas de falta de independencia que compromete su cometido”.37
El artículo 85 de la LGV establece que la CEAV estará integrada por siete
comisionados, elegidos por el Senado entre una terna propuesta por el Ejecutivo federal,previa convocatoria pública. Con el objeto de garantizar la representación de colectivos devíctimas, especialistas y expertos que trabajen en la atención a víctimas: cuatro
comisionados deberán ser especialistas en derecho, psicología, derechos humanos ysociología, o especialidades equivalentes con experiencia en la materia de la LGV,
propuestos por universidades públicas; y tres comisionados deberán representar a colectivosde víctimas, propuestos por organizaciones no gubernamentales o por los organismos
públicos de derechos humanos. Si bien en sus inicios la CEAV contaba con siete
comisionados, actualmente únicamente se encuentran en funciones cuatro: Jaime Rochíndel Rincón, como comisionado presidente, Adrián Franco Zevada, Julio Antonio
Hernández Barros y Susana Thalía Pedroza de la Llave.
De entrevistas sostenidas con personal de la CEAV y de las observaciones
realizadas en el transcurso de la investigación, se ha detectado que actualmente existe una
división en el interior de la CEAV. Debido a los enfoques diferentes de atención de cadauno de los comisionados, no trabajan de forma coordinada y existe una evidente falta decomunicación. Consecuentemente, el trabajo de la CEAV es ineficiente y quienes resultan
afectadas son las víctimas. Esta observación fue realizada también por el GIEI, quien
señaló en su informe presentado en abril de 2006:
Varios de los problemas de relación con las víctimas en el caso Ayotzinapa hanvenido de actitudes y criterios distintos por parte de diferentes comisionados y laausencia de una política e interlocutores claros. Se necesita una estructura más
dinámica, y un liderazgo con experiencia contrastada en el trabajo con víctimas deviolaciones de derechos humanos, por parte de una persona independiente y con
36

Idem.
GIEI, Informe Ayotzinapa II, Avances y nuevas conclusiones sobre la investigación, búsqueda y atención avíctimas, 24 de abril de 2016, p. 373. Disponible en <http://prensagieiayotzi.wix.com/gieiayotzinapa#!informe-/c1exv>.
37

15

estructuras de consulta flexibles y claras respecto la aprobación de medidas
específicas.38

iii. Procedimientos
Para obtener sus derechos, las víctimas tienen que atravesar diversos procedimientos dentro
y fuera de la CEAV. Lamentablemente, estos procedimientos se caracterizan por ser lentos
e ineficientes, así como por poner cargas innecesarias en las víctimas. Es el caso de lasvíctimas indirectas centroamericanas del caso San Fernando I. Es importante destacar que,de acuerdo con la información recabada con víctimas de ambos casos del presente informe,
cuando las víctimas se acercan a la CEAV no reciben información adecuada sobre cuáles
son sus derechos, ni acerca de qué es lo que puede ofrecer la CEAV, de qué forma lo hará ycuánto tiempo tardará. La información que llegan a recibir incluso varía dependiendo delárea que las atienda. Como lo señalara el GIEI, esta situación “genera confusión en lasvíctimas y una falta de claridad de las ofertas del Estado o la posibilidad de hacer un plan
específico de atención o reparación con criterios claros, que no dependan de ofrecimientos
genéricos y poco concretos o en ocasiones contradictorios”.39

iv. Recomendaciones
La CEAV, en sus pocos años de vida, ha venido operando sin cumplir plenamente sus
funciones, y las que realiza se han hecho con muchos problemas y de manera ineficiente.
Las razones detrás de esta situación son diversas y muchas se originan en el diseño mismo
de la institución y en la falta de voluntad dentro de la misma CEAV y de otras
dependencias que no colaboran de forma plena para dar una atención adecuada a lasvíctimas, así como de la inexistencia de mecanismos de supervisión y rendición de cuentas
ante la sociedad. Evidentemente, esto ha desatado un gran número de críticas por parte de38
39

Ibidem, p. 373.
Ibidem, p. 374.

16

la sociedad en general, la pérdida de credibilidad de la institución y víctimas cuyos
derechos no son garantizados.
En estos años, la CEAV ha operado, en el mejor de los casos, como ventanilla deatención a víctimas, cumpliendo un trabajo burocrático de reparaciones centradas en laindemnización individual, así como medidas de ayuda provisional, asistencia y atención, yha dejado a un lado las grandes responsabilidades que le han sido asignadas. La reparación
económica no es, y no debe plantearse de esta forma a las víctimas, un sustituto de la
reparación integral, la verdad o la justicia. Las funciones de la CEAV no pueden quedarse
en las de asistencia o en las de dar trámite administrativo a demandas de víctimas; sus
funciones son la obligación moral y legal del Estado de reconocer y garantizar la dignidad ylos derechos de las víctimas, de la sociedad en su conjunto y de las causas de lavictimización. Como se establece en la propia LGV, “las medidas de asistencia y atención
no sustituyen ni reemplazan a las medidas de reparación integral”.40
El mejor funcionamiento de todo el Sistema Nacional requiere de una mayor
coordinación y trabajo en conjunto entre las instituciones que lo conforman. Es imposible
garantizar un trabajo eficiente en materia de reparaciones integrales sin la participación,
evitando duplicidades, de todos los actores de la Federación y de las entidades federativas.
Este trabajo debe ser liderado por la CEAV, la que, como organismo descentralizado de laAdministración Pública Federal, debe ejercer su independencia de manera responsable. Por
otra parte, es necesario que se replantee el diseño institucional de la CEAV. Como ya fue
señalado, ésta no ha funcionado adecuadamente como órgano colegiado, por lo que
modificar su dirección a un órgano unipersonal podría mejorar la falta de coordinación einadecuada aplicación de la LGV que existe actualmente.41
La participación de víctimas, organizaciones de la sociedad civil y academia es
necesaria para la correcta implementación de todo el Sistema Nacional. Claro ejemplo es elconvenio de colaboración que dio origen a la presente investigación. Es fundamental que la
CEAV redoble sus esfuerzos para establecer mecanismos que permitan una participación
real y efectiva de las víctimas, y la colaboración de los demás sectores de la sociedad.
40

Ley General de Víctimas, artículo 9.
Comisión Mexicana para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, “Un Sistema de Atención avíctimas que funcione”, Animal Político, 19 de septiembre de 2016. Disponible en<http://www.animalpolitico.com/blogueros-verdad-justicia-reparacion/2016/09/19/sistema-atencion-victimasfuncione/>.
41

17

La CEAV debe ser un espacio de y para las víctimas. Para ello, es imprescindible
generar espacios de confianza, privacidad y respaldo institucional a ellas; informarles demanera clara los alcances de la institución; generar una estructura profesional, sólida, ágil yarmónica en el interior con directrices y procedimientos homogéneos, claros y ágiles;
realizar registros adecuados y evitar duplicidades; ofrecer respuestas en el menor tiempo
posible. De no lograrlo, la CEAV seguirá siendo percibida como parte del aparato
institucional que generó o permitió la victimización, y que lo continúa haciendo al negar la
verdad, la justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición.
La disposición de atención a las víctimas debe ser mostrada desde el primer
contacto. Los procesos burocráticos tienen que transformarse en oportunidades de atención
y reparación. Iniciando con el registro e ingreso de víctimas en el RENAVI, debe
escucharse y registrarse la información que, desde ese momento, se convierte en acervopara la verdad de los hechos. Lograr esto no debe significar que se agreguen cargas
innecesarias a las víctimas; como lo señaló el GIEI, el RENAVI “tiene que ser repensado
en su integridad para permitir mejores soluciones y no sobrecargar a las víctimas con
nuevos procesos de registro, toma de testimonios, etc. sin tener claridad, además, del nivel
de prestaciones o atención que les correspondería”.42
Uno de los más grandes obstáculos a los que se enfrentan las víctimas es el serreconocidas como tales. Ellas se ven seriamente afectadas cuando no tienen estereconocimiento, ya que éste y su ingreso al RENAVI constituyen un prerrequisito para
acceder a los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral, y a lasmedidas de atención, asistencia y reparación integral. De acuerdo con el artículo 110 de la
LGV, el reconocimiento de la calidad de víctima se realiza por las determinaciones deljuzgador penal, mediante sentencia ejecutoriada; por el juzgador penal o de paz que tiene
conocimiento de la causa; por el juzgador en materia de amparo, civil o familiar, que tenga
los elementos para acreditar que el sujeto es víctima; por los órganos jurisdiccionales
internacionales de protección de derechos humanos a los que México les reconozca
competencia y por la CEAV. Para que esta última reconozca la calidad de víctima, puede
tomar en consideración las determinaciones realizadas por el Ministerio Público, la
autoridad responsable de la violación a los derechos humanos que le reconozca tal carácter,
42

GIEI, Informe Ayotzinapa II, op. cit., p. 375.

18

los organismos públicos de protección de los derechos humanos o los organismos
internacionales de protección de derechos humanos a los que México les reconozca
competencia.
Los participantes del Conversatorio “Derechos de las Víctimas en México”,
celebrado el 24 de agosto de 2016 como parte de las discusiones en torno a una reforma dela LGV, consideran que una de las principales deficiencias de la LGV es “la dificultad paralas víctimas de delito y de violaciones a derechos humanos de ingresar al Registro Nacionalde Víctimas (RENAVI), al condicionarles su ingreso a la presentación de una denuncia
penal o la emisión de una recomendación por parte de una comisión de derechos humanos,
lo cual en muchos de los casos acentúa la situación de vulnerabilidad de las víctima”.43 Es
necesario que se replanteen las formas de ingreso al RENAVI, generando procedimientos
más rápidos y eficientes en los que se garanticen los derechos de las víctimas y se eviten
mayores afectaciones.
Una vez que lograron obtener su ingreso en el RENAVI, las víctimas tienen que
enfrentarse a diversas cargas operativas para poder acceder a recursos o a algún otro tipo deatención por parte de la CEAV. Debe evaluarse la forma de otorgar recursos a las víctimas
para gastos menores (atención médica, gastos funerarios, traslados, alimentación) y queéstos sean sujetos a una comprobación posterior, pues sería una forma mucho más ágil y se
generaría confianza. El modelo actual de rembolso es lento y en ocasiones imposible deafrontar por las víctimas. Deben ser revaluadas las reglas de acceso al Fondo de Ayuda,
Asistencia y Reparación Integral. Retomando las palabras del GIEI, “las cargas operativasde la atención se ponen en las víctimas en lugar de ser asumidas por la CEAV”.44 De larevisión que se realizó a expedientes de la CEAV, fue notorio lo lento y difícil que resultópara las víctimas de San Fernando I poder acceder a recursos, y los gastos que tuvieron que
asumir sus representantes ante la falta de una respuesta ágil. Asimismo, es importante que,de conformidad con los estándares internacionales ya mencionados, los procedimientos
destinados a conceder reparaciones den consideración y atención especiales a las víctimas.
En este caso, por ejemplo, se detectaron retrasos porque los representantes no comprobaban
su representación en los términos solicitados por la CEAV.
43

Comisión Mexicana para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, “Un Sistema de Atención avíctimas que funcione”, op. cit.
44
GIEI, Informe Ayotzinapa II, op. cit., p. 374.

19

En cuanto a medidas de rehabilitación, como se observó en las secciones sobre los
casos de San Fernando y Allende, la CEAV y la Comisión Ejecutiva Estatal de Atención a
Víctimas de Coahuila suelen limitarse a concertar citas médicas para las víctimas, a
hacerles rembolsos por gastos médicos o a inscribirlas en programas sociales. El relator
especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición ha señalado que “la prestación de servicios médicos como
medida de reparación no debería concebirse simplemente en términos de ofrecer a lasvíctimas servicios médicos que ya existían. Las víctimas de graves violaciones de losderechos humanos suelen necesitar servicios especializados, que tal vez no se encuentran
con facilidad”.45 Asimismo, es importante destacar que, más allá de servicios
especializados, “las experiencias previas de las víctimas afectan a la forma en que deben
prestarse los distintos tipos de servicios, y por tanto es preciso desplegar grandes esfuerzospara que los proveedores, en todos los niveles, sean conscientes de esas necesidades
especiales”. Por ejemplo, en el caso de las víctimas de la masacre de las 72 personas
migrantes, un médico le dijo a una víctima indirecta en una visita médica que “para qué
seguía buscando a sus familiares, que mejor se buscara un marido”.46
Deben otorgarse medidas de reparación que no se restrinjan a la indemnización. Losestándares internacionales y la misma LGV así lo reconocen. Según sea el caso y apegadosa las mejores prácticas internacionales, deben contemplarse medidas de restitución,
rehabilitación, compensación, satisfacción y aquellas que abonen a la verdad, la memoria ylas garantías de no repetición, teniendo siempre presente las dimensiones individual,
colectiva, material y simbólica. Actualmente, de forma contraria a los estándaresinternacionales, las víctimas en México reciben —en el mejor de los casos—
indemnizaciones y acceso a programas sociales y a servicios médicos que no fueron
creados tomando en cuenta sus situaciones particulares. Por ejemplo, en el caso de lasfamilias de San Fernando I, lo único a lo que han logrado acceder, además del rembolso degastos médicos, es a una consulta médica en la que sufrieron revictimización.

45

Naciones Unidas, Asamblea General, Promoción de la verdad, op. cit., párr. 36.
Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, Atención médica a familiares de víctimasde la masacre de 72 migrantes y de fosas clandestinas: hechos, elementos positivos, retos y propuestas deacción, Documento presentado por la FJEDD a la CEAV en junio de 2016.
46

20

Es fundamental que la CEAV tome las medidas necesarias para dar una atención
adecuada a las víctimas migrantes y/o a sus familias, y a las víctimas con familiares
desaparecidos, como son los casos analizados en el presente informe. Cada una de estas
víctimas se encuentra en situaciones distintas, tiene características y necesidades distintas.
Sin diagnósticos que permitan entender estos fenómenos, sin un acercamiento a lasvíctimas para entender sus necesidades y sin crear modelos de atención con un enfoquediferencial, los derechos de las víctimas no serán adecuadamente garantizados.
En relación con lo anterior, por ejemplo, nada se ha hecho con las víctimas dedesplazamiento forzado producto de los hechos violentos que rodean el caso de Allende yotros muchos que han tenido lugar en el país. La CNDH emitió en mayo de 2016 el Informe
especial sobre desplazamiento forzado (DFI) en México.47 En él se establece que elPrograma de Atención Integral a Víctimas 2014-2018, aprobado por el pleno del Sistema
Nacional, incluye la estrategia de “promover una atención adecuada a víctimas dedesplazamiento interno forzado”. Pese a ello, indica que “las personas desplazadas seencuentran en situación de desprotección y con la posibilidad de ser revictimizadas por
cualquier autoridad que se niegue a reconocer su condición de desplazamiento y laprotección o ayuda correspondiente”.
Se sugiere crear dentro de la CEAV una estructura que se centre en el derecho a laverdad, la justicia y la reparación integral, así como en las recomendaciones a otras
instancias del Estado mexicano para las garantías de no repetición. Sobre todo, sería
necesario este tipo de acciones para casos de gran impacto o violaciones graves a losderechos humanos. En este rubro, es central la colaboración estrecha con la PGR, la
CNDH, el INAI y sus equivalentes en el ámbito estatal. En los casos que así lo considere, la
CEAV podrá recurrir a mecanismos similares a los que dieron origen a la presente
colaboración con El Colegio de México, cuyo objetivo es contribuir al derecho a la verdadde las víctimas y la sociedad, así como proponer una serie de recomendaciones en materia
de reparación integral. Otro de los ajustes necesarios es que los recursos provenientes parala realización de investigaciones que abonen al derecho a la verdad no provengan delpresupuesto de operaciones de la CEAV, sino que, al ser una medida de reparación, puedan

47

Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe especial sobre desplazamiento forzado en México.
Disponible en <http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Informes/Especiales/2016_IE_Desplazados.pdf>.

21

ser obtenidos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral. Estos mecanismos
deberán permitir que la voz de las víctimas sea escuchada y tomada en cuenta, sin importar
su nacionalidad.
Hasta ahora, la única constante son los huecos, los faltantes. Hay vacíos deinformación, falta de verdad que intenta ser alimentada desde la prensa, ausencia dejusticia, dudas, nula confianza en las instituciones, desarticulación entre sociedad y Estado,
personas desaparecidas, cuerpos no reconocidos o entregados de manera equivocada, nulavisibilidad y atención al fenómeno de desplazamiento interno forzado, víctimas
abandonadas por Estado y sociedad, ausencia por los desplazamientos forzados, vacíos
preocupantes para garantizar la no repetición, procesos burocráticos opacos, organizaciones
de la sociedad civil relegadas, medios de comunicación en su mayoría ausentes, presencia
internacional diferenciada. En resumen, lo que más se ve es la ausencia, los vacíos.
La CEAV debe poner en práctica de manera efectiva sus facultades, entre las que
destacan:IV. Proponer al Sistema una política nacional integral y políticas públicas deprevención de delitos y violaciones a derechos humanos, así como de atención,
asistencia, protección, acceso a la justicia, a la verdad y reparación integral a lasvíctimas u ofendidos de acuerdo con los principios establecidos en esta Ley;
XX. Formular propuestas de política integral nacional de prevención de violaciones
a derechos humanos, atención, asistencia, protección, acceso a la justicia, a laverdad y reparación integral a las víctimas de acuerdo con los principios
establecidos en esta Ley;
XXXI. Realizar diagnósticos nacionales que permitan evaluar las problemáticas
concretas que enfrentan las víctimas en términos de prevención del delito o deviolaciones a los derechos humanos, atención, asistencia, acceso a la justicia,
derecho a la verdad y reparación integral del daño;
A pesar de las limitaciones que la misma LGV y su reglamento imponen en la
CEAV, desde el interior debe existir un impulso para trabajar de la mejor manera posible,
aprovechando las amplias funciones y facultades que tiene.

22

v. Otras recomendaciones
Con fundamento en las funciones y facultades de la CEAV, establecidas en el artículo 88 dela LGV y arriba descritas, incluimos una serie de recomendaciones que la CEAV podría
transmitir a otras instituciones y órganos del Estado mexicano.

La CNDH y otros organismos públicos de derechos humanos
La CNDH y sus homólogas estatales tienen una responsabilidad fundamental en materia delrespeto, protección, promoción y garantía de los derechos humanos en México.
Desgraciadamente, en los casos analizados no han cumplido con sus funciones de manera
eficiente y no han tenido presente a las víctimas. Sus procesos deben ser revisados para que
actúen de forma diligente, y se permita la participación real y efectiva de las víctimas en
ellos, pues solamente así sus intereses serán verdaderamente reflejados en las
recomendaciones que emiten.
La CNDH y los organismos públicos de derechos humanos deben trabajar para
formular recomendaciones que den respuesta a todos los problemas que deben atenderse, yque puedan incidir y generar un verdadero cambio. Asimismo, deben utilizar y entenderadecuadamente los estándares internacionales en materia de derechos humanos, para así
generar recomendaciones que puedan incidir en los derechos a la verdad, la justicia y las
reparaciones, así como generar verdaderas garantías de no repetición. El lenguaje utilizado
en los puntos recomendatorios debe ser lo suficientemente claro y directo para que no se
generen confusiones en las autoridades y no se reduzca el impacto de las recomendaciones.
Es también necesario que se busquen nuevas formas de dar seguimiento al cumplimiento derecomendaciones; la forma de hacerlo actualmente da por cumplidos o parcialmente
cumplidos puntos recomendatorios con haber recibido oficios de autoridades en los que nose reflejan resultados algunos.

23

Procuradurías y fiscalías
Es muy importante que la PGR, así como las procuradurías y fiscalías de los estados,
asuman una actitud de mayor transparencia, rendición de cuentas y colaboración con losderechos de acceso a la información y a la verdad. En el caso de la masacre de las 72
personas migrantes, como ha sido descrito anteriormente, la negativa a proporcionar una
versión pública del expediente ha hecho que dos asuntos estén siendo actualmente
conocidos por la SCJN. Como parte de esta investigación, se solicitó acceso al expediente a
través de la CEAV y mediante solicitud de acceso a la información; sin embargo, por losdos medios se recibió la misma respuesta: “la información solicitada se encuentra
clasificada como reservada, con fundamento en el artículo 110, fracciones VII y XII de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en relación con el
artículo 16, del Código Federal de Procedimientos Penales”. Esa misma respuesta serecibió cuando se solicitó el número de personas detenidas en relación con este caso y elestado procesal de cada una de ellas. Las víctimas y la sociedad tienen derecho a la verdady las instituciones de procuración de justicia deben cumplir con sus obligaciones en ese
sentido.
Por otra parte, pudo observarse que en los dos casos objeto de estudio, existió una
clara falta de colaboración con los organismos públicos de derechos humanos por parte dela PGR y la PGJE del Estado de Coahuila. La dilación para proporcionar información y, en
algunos casos, la negativa a proporcionarla fueron evidentes. Estas instituciones tienen que
asumir un compromiso con el respeto, protección, promoción y garantía de los derechos
humanos, y eso implica una colaboración real y eficiente con los organismos públicos dederechos humanos.
En cuanto a las investigaciones que realizan las procuradurías o fiscalías en México,
es importante retomar las recomendaciones emitidas por el GIEI en su último informe. De
la información a la que se tuvo acceso durante el transcurso de la investigación, se detectó
que la gran mayoría de las recomendaciones son igualmente aplicables a los dos casos
objeto de estudio:48•
48

Disminuir la formalidad y burocracia

GIEI, Informe Ayotzinapa II, op. cit., pp. 579-605.

24•

Limitar la preponderancia de las pruebas testimoniales y confesiones•

Mejorar la calidad y el método de toma de declaraciones•

Aumentar el valor de la prueba pericial y objetiva•

Rediseño institucional para que los servicios periciales sean independientes de la
PGR y de sus homólogas estatales•

Potenciar la capacidad analítica de las pruebas•

Realizar análisis de contexto que permitan investigar patrones y responsabilidades•

Incorporar en la investigación todos los delitos y violaciones de derechos humanos•

Evitar que las violaciones de derechos humanos se juzguen bajo el rubro dedelincuencia organizada•

Cualificar y valorar la calidad de la investigación sobre el número de inculpados•

Integrar las averiguaciones, evitando la fragmentación de los procesos•

Promover un sistema de información periódica a las víctimas•

Acceso a todas las fuentes de información y potenciar las líneas de investigación•

Investigar eventuales responsabilidades superiores y no sólo de autores materiales•

Uso de medios tecnológicos en las búsquedas de los desaparecidos•

Realizar la exhumación, inhumación y conservación y entrega de restos óseos deacuerdo con los estándares internacionales en la materia, permitiendo el acceso a las
familias de las víctimas a los sitios donde se localicen los restos conforme a su
derecho a la verdad•

Evitar la revictimización y criminalización de las víctimas•

Practicarse

informes

médicosalosdetenidos,

internacionales•

Garantías médicas durante la detención•

Actitud cooperativa frente a asistencia internacional

adecuadosaestándares

25

SCJN
La SCJN, como máximo tribunal constitucional del país, juega un papel esencial en cuanto
al respeto, protección, promoción y garantía de los derechos humanos en México. Es
necesario que realice su trabajo no solamente de forma rápida, sino también teniendo en
consideración los más altos estándares internacionales en materia de derechos humanos.
Por esa razón, es importante que no siga retrasando las decisiones en los dos asuntos sobre
acceso a la información relacionados con la masacre de las 72 personas migrantes, ni
tampoco en el relativo al amparo interpuesto en contra del proceso de investigación y larecomendación 80/2013 de la CNDH. Las sentencias que eventualmente emita tendrán un
impacto que trascenderá estos casos y pueden significar un avance en materia de derecho deacceso a la información, derecho a la verdad y derechos de las víctimas.
Debe señalarse que el retraso que la SCJN ha mostrado en los casos de personas
migrantes y sus familias se refleja también en que, a pesar de que desde marzo de 2016 seconcedió el amparo a la madre y a la hermana de personas migrantes encontradas en las
fosas clandestinas en abril de 2011 (San Fernando II) para efectos de que fueran
reconocidas como víctimas y tuvieran acceso a la averiguación previa, han pasado sietemeses y siguen sin haberse realizado las modificaciones acordadas al proyecto del ministro
Pardo Rebolledo.49 Consiguientemente, aún no se ha notificado a la PGR la orden de abrir
los expedientes y el derecho a la justicia de las víctimas sigue obstaculizado.

INAI
El INAI es el organismo constitucional autónomo responsable de garantizar, en el ámbito
federal, el ejercicio de los derechos de acceso a la información y la protección de datos
personales. Es necesario que asuma esta responsabilidad para garantizar el acceso a la
información y el derecho a la verdad de las víctimas y de la sociedad en general en casos de49

Manuel Ureste, “A 6 años de la masacre en San Fernando, las víctimas aún no acceden a la investigación”,
Animal Político, 26 de agosto de 2016. Disponible en <http://www.animalpolitico.com/2016/08/masacremigrantes-san-fernando-investigacion/>.

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violaciones graves a derechos humanos y crímenes de lesa humanidad. Por esa razón, sus
resoluciones deben tener siempre como base los más altos estándares internacionales.

Secretaría de Relaciones Exteriores
La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) tiene la posibilidad de actuar para que lasvíctimas de nacionalidades distintas a la mexicana puedan acceder a sus derechos,generando mecanismos de cooperación con instituciones mexicanas y con otros países.
Actualmente, la CEAV y la SRE no tienen un mecanismo interinstitucional que permita una
colaboración eficiente en los casos en los que estén involucradas víctimas extranjeras. Es
necesario que ambas instituciones trabajen lo antes posible para generarlo.