3 避難者支援（第１段階）（1）避難所の設置（一般避難所）・避難者名簿作成

いる。

災救法 4 条 4 項、同法施行令 3 条

まず、発災直後は、学校のように1 項に基づき定められた基準（「災多くの避難者が利用できる建物を避害救助法による救助の程度、方法及難所とするのが合理的である。そのび期間並びに実費弁償の基準」（平方が避難者の分散が抑制され、運営

成 25 年 10 月 1 日 付 内 閣 府 告 示

すべき避難所の数が少なくて済むか

228 号（以下「一般基準（平成 25らである。避難所の数が少ない方が、年内閣府告示 228 号）」という））2

その運営はもちろん、救援物資の輸条 1 号ロによれば、避難所は、原則送経路も効率化できる。

として、学校、公民館等既存の建物を利用することとされている。
ただし、これら適当な建物を得難とはいえ、避難所の数を絞りすぎて避難者を収容できないのでは本末転倒である。

い場合は、その他の既存の建物を利自治体としては、公共施設を避難用して差し支えないとされ、その例所とするだけでは被災者を収容しきとして民営の旅館やホテルの借上げれないと予想される場合には、あらによる方法が挙げられている（以下、かじめ民間施設を避難所として指定

これら公営・民営施設の利用に係るするといった対策を講じておくべき避難所を「一般避難所」という。なである（かかる事前準備については、お、民営施設の利用については、「災第 1 章 2「避難所の指定・運営準備」

害救助事務取扱要領」（令和 2 年 5参照）。

月内閣府政策統括官（防災担当））
第 4、1 ⑴イ（イ）参照）。

52

後者を応急時の対応として整理して避難所を設置した後、自治体は、食料の配給等のため避難者の数や状本書では、一般避難所への避難を況の把握をする必要があることか

第 1 段階、後述の福祉避難所への避ら、避難者一人一人に氏名、生年月

難を第 2 段階とし、前者を初動時、日、性別、住所、支援の必要性の有無等を記帳してもらい、避難者名簿（「内閣府避難所指針」第 2、4 ⑴③を作成することになる。

参照）。
その他、具体的な避難所の運営については、第 2 章 3 ⑷「避難所運営情報の範囲についての被災者の同意ガイドライン」、コラム３「災害救の有無についてもチェックできる避助法を徹底活用せよ」（57 頁）、コ

難所名簿の様式をあらかじめ作成

ラ ム ４「 避 難 所「TKB」」（60 頁 ）し、印刷して避難所の備蓄倉庫に保を参照されたい。
なお、大規模災害により肉体的にも精神的にも疲労している被災者にについては、災対法 90 条の 3 に基とって、避難所の円滑な運営は極めづき作成する被災者台帳に組み込て重要であり、自治体がこの点に対み、継続的な被災者支援に活用する応するためには、事前の十分な準備のが相当である（第 3 章 5 ⑶「被災が必要である（具体的な事前準備に者台帳の避難支援への活用」参照）。

ついては、第 1 章 2「避難所の指定・（2）避難所の運営
避難所の運営は、運営責任者を配

3

避難者支援（第１段階）

また、作成した避難者名簿の情報運営準備」参照）。

（3）避難所の解消

置して行うこととされている（「内避難所の開設期間は災害発生日か閣府避難所指針」第 2、4 ⑴①参照）。

ら 7 日以内とされているが（一般基

この運営責任者については、発災

準（平成 25 年内閣府告示 228 号）

直後は施設管理者や市町村職員が担

2 条 1 号ヘ）、大規模災害では特別い、最終的には避難者による自主的基準による期間延長が必要となるだ運営に移行することが想定されていろう。ちなみに、東日本大震災では、る（「 内 閣 府 避 難 所 指 針 」 第 2、4「東日本大震災に係る災害救助法の⑶参照）。

弾力運用について（その 7）」（平成

また、発災直後から当面の間の運23 年 5 月 6 日付社援総発 0506 第 1営責任者については、交替ができる号厚生労働省社会・援護局総務課長

体制に配慮することとされている通知）1 ⑵により、避難所の供与は初動編管しておくべきであろう。

第２章

そのため、こうした個別の情報を記載でき、情報の開示先、開示する

53

必要に応じて「当分の間」実施して差し支えないとされた。と。
ハ避難所の設置のため支出できる

ただし、自治体は、避難所の設置費用は、避難所の設置、維持及びが応急的なものであることを念頭に管理のための賃金職員等雇上費、その統廃合を進め、避難所の早期解消耗器材費、建物の使用謝金、器消に向けた効率的な運営に努めるべ

物の使用謝金、借上費又は購入費、きである。

光熱水費並びに仮設便所等の設置費として、一人一日当たり 330（4）避難所運営ガイドライン
①避難所の環境改善と災害法制実務円以内とすること。
ニ

福祉避難所（高齢者、障害者等災救法に基づく避難所の設置主体（以下「高齢者等」という）であっは自治体（都道府県又は救助実施市）て避難所での生活において特別なである（災救法 4 条 1 項 1 号、災対配慮を必要とするものに供与する

法 86 条の 6）。災救法の適用があっ避難所をいう）を設置した場合は、た場合の基準については、一般基準

ハの金額に、当該地域において当（平成 25 年内閣府告示 228 号）に該特別な配慮のために必要な通常定められており、それによれば、以の実費を加算することができるこ下の基準となっている。と。

【「内閣府告示 228 号」（第 2 条 1 号）

ホ

避難所での生活が長期にわたるに記載されている避難所設置基準】

場合等においては、避難所に避難イしている者への健康上の配慮等により、ホテル・旅館など宿泊施設るものであること。の借上げを実施し、これを供与す

ロ

災害により現に被害を受け、又は受けるおそれのある者に供与す原則として、学校、公民館等既存の建物を利用すること。ただし、ることができること。
ヘ

避難所を開設できる期間は、災これら適当な建物を利用すること害発生の日から 7 日以内とするこが困難な場合は、野外に仮小屋をと。

設置し、天幕を設営し、又はその他の適切な方法により実施するこ54

しかし、大規模災害において避難に高齢者・障害者・妊婦・子供等を贅沢や豪華さを指すのではなく、「人はじめとする災害時要配慮者がいるがどれだけ人間らしい生活や自分らことは当然に予定されており、もはしい生活を送ることができているやかかる一般基準（平成 25 年内閣か」という「質」を問うものであり、府告示 228 号）の範囲内における個人の収入や財産を基に算出される

避難所運営では、健康維持や栄養摂「生活水準」とは全く異なる考え方取すらおぼつかないことは想像に難である。憲法 25 条 1 項の生存権や、くない。そこで、避難所を最低限度

憲法 13 条の幸福追求権を根拠にすの健康生活が維持できる居住空間とる根源的な被災者や住民の権利と位すべく、過去の災害を教訓に作成さ置づけることもできるだろう。
例えば、避難所の寝床としては、ことが不可欠である。これらは、平エアマットや段ボールなどを床に敷常時から精読し、避難所の備蓄体制くというだけではなく、数日のうちの充実化や、自治体間や自治体と民に簡易ベッド（段ボールベッドや間との間の「災害時応援協定（災害キャンプベッド等）を確保すること協定）」の整備に反映させることが等が必要になる。
東日本大震災後に避難所の状況を視察した海外有識者たちは、日本の②避難所運営ガイドラインの考え方

避難所は国際的な難民支援基準を下2016（平成 28）年 4 月に策定さ回るという厳しい指摘をした。国際れた内閣府（防災担当）「避難所運的な水準については、「スフィアプ営ガイドライン」は、「住まいを失い、ロジェクト」によって、「人道憲章地域での生活を失った被災者の拠りの枠組みに基づき、生命を守るため所」であり、かつ「在宅で不自由なの主要な分野における最低限満たさ暮らしを送る被災者の支援拠点」でれるべき基準」を定め「スフィア・ある避難所における被災者の健康維ハンドブック」としてまとめられて持を第一目的として避難所及び避難いる。

生活の質の向上を目指したガイドラ

55

避難者支援（第１段階）

3れたガイドラインや指針を参照する不可欠である。

初動編インである。ここでいう「質」とは、第２章

所生活が長期化したり、避難者の中■図 2-2

避難所運営ガイドラインの項目※内閣府（防災担当）「避難所運営ガイドライン」（2016（平成 28）年 4 月）参照

③避難所運営ガイドラインの概要

難生活の質を向上させることは、避避難所運営ガイドラインは内閣府

難所設置主体である都道府県や政令避難所指針をベースに、避難所設置市、実際の運営を行う基礎自治体のの際の 19 のチェック項目（図 2-2）責務として位置づけられる。災対法を解説したものである。避難所の設は、避難所における生活環境の整備

置に関する平常時からの準備にはじ等について「災害応急対策責任者は、まり、避難所の解消までを時系列で災害が発生したときは、法令又は防示しており、避難所設営のマニュア

災計画の定めるところにより、遅滞ルとして確実に参照されなければななく、避難所を供与するとともに、らないものである。

当該避難所に係る必要な安全性及び良好な居住性の確保、当該避難所に56④避難所及び避難生活の向上は法的責務

おける食糧、衣料、医薬品その他の段階的かつ確実に、避難所及び避サービスの提供その他避難所に滞在

生活関連物資の配布及び保健医療

とができない被災者に対しても、必な措置を講ずるよう努めなければな要な生活関連物資の配布、保健医療らない」（災対法 86 条の 6）としてサービスの提供、情報の提供その他いる。

これらの者の生活環境の整備に必要な措置を講ずるよう努めなければな在宅被災者であっても、かかる理念らない」（災対法 86 条の 7）と明記は共通しており、災対法においてもされていることは見落としてはなら「災害応急対策責任者は、やむを得ない。

初動編

なお、避難所に実際に滞在しない

第２章する被災者の生活環境の整備に必要ない理由により避難所に滞在するこ

避難者支援（第１段階）

コラム
33災害救助法を徹底活用せよ（1）災害救助の根拠は「災害救助法」にある大規模な災害において実施されるべき救助のメニューは「災害救助法」によって定められている。救助活動が国の予算支援のもと自治体主導で行われる理由がここにある。さらに「災害救助法による救助の程度、方法及び期間並びに実費弁償の基準」（平成 25 年内閣府告示 228 号）によって、救助項目の詳細と費用の最低基準が定められている。この告示は「一般基準」と呼ばれる（災救法施行令 3 条 1 項）。ただし、標準値ではなく最低基準を定めたものと理解すべきである。
災害救助法で明示された救助の種類（災救法 4 条、同法施行令 2 条）
1

避難所及び応急仮設住宅の供与

2

炊き出しその他による食品の給与及び飲料水の供給

3

被服、寝具その他生活必需品の給与又は貸与

4

医療及び助産5

被災者の救出6

被災した住宅の応急修理

577

生業に必要な資金、器具又は資料の給与又は貸与

8

学用品の給与9

埋葬10

政令で定めるもの（①死体の捜索等、②土石・竹木等の除去）

一般基準の具体例は、54 頁に避難所の設置に関する部分の一部を記述したので改めて参照されたい。
（2）災害救助法の特別基準を徹底活用せよ
災害規模によっては、避難生活が長期化することを我々は経験済みである。これまでの教訓からも避難所・仮設住宅の環境整備が、災害関連死の防止に効果的であることもわかっている。ところが、一般基準（平成 25 年内閣府告示 228 号）では、大規模災害における被災者の応急救助として不十分である。そこで、災救法は、一般基準では十分な被災者救助・支援ができない場合には、自治体と国が協議することで災害救助基準の上乗せを認めている（つまりその分の国費支援がある）。多くの自治体にとって共通となる事項については、国のほうから積極的に上乗せ支援ができることを「通知」として発信している実績が多数ある。東
日本大震災や熊本地震においても、住環境整備を中心に、数々の上乗せ措置が認められていることを、医療・看護・福祉・保健衛生関係の支援者側も認識し、大規模災害が起きる前からこれらを学習し、いざ災害が起きたときには、これらを先例として参照することで、積極的に避難生活の環境改善を訴える必要がある。
【東日本大震災や熊本地震における災害救助法の柔軟運用（特別基準の設定を含む）の例（いずれも発災後の国の通知によるごく一例）】○避難所における簡易ベッド・パーテーション・生活家電・入浴施設・障害者等へ配慮したトイレ等の設置○避難所の仮設風呂の設置に加え、旅館・ホテルなどの近隣入浴施設

58

利用○避難所における栄養管理・介護食や温かい食事の供給・栄養士や調理師等派遣
第２章○建設型応急住宅のバリアフリー化・集会場設置○賃貸型応急住宅（みなし仮設住宅）へのエアコン等の設置

初動編○賃貸型応急住宅（みなし仮設住宅）の家賃の地域性への配慮（3）被災者自らも健康と生活を守る知恵を2018（平成 30）年 7 月豪雨（西日本豪雨）の被災地である、岡山県避難者支援（第１段階）

3倉敷市真備地区の避難所支援をきっかけに開発され、被災者の一部へ配布された「いまから手帳」は、避難生活を送る被災者自らが個人情報や既往症などを記述し、日々の食生活・治療歴・投薬歴などを記録していく、書き込み式冊子（手帳）である。健康に関する記録のみならず、住まいやお金に関する「生活再建の制度」のチェックリストも設けている。
おくすり手帳や母子手帳のような機能を持つものと考えてもらいたい。
肉体的・精神的な健康の維持に加え、社会的・経済的な意味での再生の情報も加えることで、真の意味での「健康」維持を目指す手帳として注目された実績がある。避難生活の環境改善を訴える一つのツールとして、被災者自身へも、生活の記録をとることを促すことが、支援者の重要な任務となる。

（5）新型コロナウイルス感染症と避難所対応災担当）は「新型コロナウイルス感染症を踏まえた災害対応のポイント

熊本県をはじめ九州を中心に全国【第 1 版】」（2020 年 6 月 16 日）を各地に大被害をもたらした「2020策定するなどして、避難所環境整備（令和 2）年 7 月豪雨」は、新型コを中心に自治体への啓発を実施しロナウイルス感染症まん延下におけた。豪雨災害直後に各地へ発出される大規模災害であった。内閣府（防た内閣府通知「避難所の確保及び生59

活環境の整備等について（留意事めること。」など、特別基準を活用項 ）」（2020 年 7 月 4 日 以 降 順 次 ）した災害救助事務の実施が示唆されにおいても、避難所の設置についてた。自治体としては、これらの通知「新型コロナウイルス感染症の現下を教訓として、感染症のまん延の有の状況を踏まえ、あらかじめ指定し無にかかわらず、被災者の命と健康た指定避難所以外の避難所を開設すを守ることを第一とした避難所環境るなど、可能な限り多くの避難所の整備と平時からの備蓄及び支援団体開設を図り、特にホテル・旅館、研との災害協定を進めていく必要があ

修所、その他宿泊施設等の活用に努る。

コラム
4

避難所「TKB」

避難所における「TKB」とは、避難所において最優先で環境整備すべき、Toilet（トイレ：清潔で誰でも利用できるトイレの設置や応急工事）、Kitchen（キッチン：キッチンカー等による温かい食事の提供）、Bed（ベッド：雑魚寝やマットレスではない簡易ベッド・段ボールベッド等の供給）の頭文字である（このうち、トイレとベッドについての詳細は、第 2 章
4（3）「トイレの提供」、同（4）「簡易ベッドの提供」参照）。
東日本大震災や熊本地震では、多くの避難所でこれらの整備が遅れた
り、何ら手当てされないことが多かった。例えば、①被災地⾃治体からの要請をもとに支援が行われたため、⽀援が実施されるまで、被災者は危険な避難所環境に数⽇間置かれていた、②災害直後に業務集中で混乱した被災地⾃治体は、迅速な災害対応と適切な避難所運営を担うことは困難であった、③災救法や災害関連法規に精通した専⾨職を⾃治体は常置していないため、被災者救護が有効に行われなかった、という課題が残っている（「避難所・避難⽣活学会からの提⾔」2017 年 12 月参照）。
一方で、2018（平成 30）年 7 月豪雨（西日本豪雨）や 2018（平成30）年北海道胆振東部地震の被災地に開設されたある避難所では、早60

い時期（数日〜 2 週間程度）で避難生活を送る全員に漏れなく簡易ベッド（段ボールベッド）が配備されたという実績も残っている。現場の担当者に医学的・科学的な知見が備わり、かつ災救法により環境整備され第２章るべき最低限の設備であるとの確信をもって運営に当たれば、導入決断
時に災救法の特別基準が明確になっているかどうかにかかわらず、即時初動編のベッド導入をはじめとする避難所環境の整備は可能である。過去の災害でも迅速なベッド導入の実績があることを知っておきたい。

食品・飲料水・生活物資の提供

44 食品・飲料水・生活物資の提供（1）食品・飲料水等の提供
避難所運営の一環として考えられるのが、避難者への支援物資の提供である。
このうち、避難所において提供が必須となるのは、生きていく上で最いずれもその有無が生命身体の危険に直結するとまではいえない。
よって、初動時においては、自治体は上記 4 品目（食品・飲料水・被服・寝具）の調達・供給の算段に重点を置くべきであろう。

低限必要な物資、すなわち食品と飲このうち食品の経費については、料水であろう。冬季においては被服・一 般 基 準（ 平 成 25 年 内 閣 府 告 示

寝具の有無も生命に関わる場合があ228 号）3 条 1 号ハで一人一日当たるため、原則として、食品等と併せり 1,160 円（2021（ 令 和 3） 年 4て提供されるべきである。

月 1 日現在）以内とされているが、災救法による救助の種類として実際の経費は地域により幅があるとは、これらのほかに「生活必需品」考えられるので、自治体には特別基が挙げられており（災救法 4 条 1 項

準の設定を視野に入れた柔軟な対応3 号）、身の回り品、日用品等が想が求められる。

定されているが（一般基準（平成

例えば、東日本大震災において、25 年内閣府告示 228 号）4 条 2 号）、宮城県は、厚生労働省に照会の上で61