I

論文

はじめに

今日、人口減少と少子高齢化は、わが国が直面する最も深刻な社会経済問題である。それは、地方において顕在化し、とりわけ2014 年8月に日本

地域自治組織とまちづくり（上）

創成会議座長、増田寛也氏 による編著『地方消滅』が出版されて以降、地方の市町村をして「消滅」を回避し存続と再生に向けて、コンパクトシ
ティや移住・定住支援、子育て支援、6 次産業化
や農商工連携、等を実現するための競争に駆り立てているように思われる。しかしながら、この問題
を市町村をめぐる自治体政策または自治制度 の長期的変化という観点から見た場合には、それは、1990 年代後半以降に開始された「地方分権改革」
さらには「平成の大合併」のもとで法制化された、

荒井壽夫

または可能にされた様々な「地域自治組織」の市

Hisao Arai

町村による選択または非選択の多様な行動として

NPO法人しらかわ市民活動支援会 /副理事長

現れているように思われる。
特に地方の市町村においては今日、中心市街地

滋賀大学 / 名誉教授の空洞化、小規模企業・商店の廃業と後継者不在、空き家、農民 の高齢化・後継者難、耕作放棄地
増加・獣害、独居老人・買い物難民、障害者やニー
ト・引きこもり等の生活困難、子育て不安を抱える

母親やシングルマザー 等、多様 な地域課題 に直面している。何らかの「地域自治組織」を選択した
地方自治体 は、こうした地域課題を解決し、当該自治体を持続可能にするために、行政とその組織との 何らかの協力や前者 への 後者 の 何らかの参加が行われてきたと言えよう。このような地域課題
解決と持続可能化を目指 す地方自治体 の動向や系統的政策は、しばしば「地域再生」や「地方創生」との関連において取り上げられてきたが、最近は、これらの「地域自治組織」、NPOや住民個人

086

彦根論叢

Winter / Dec. 2018 / No.418

による行政の政策・計画への参加あるいは「参画」、

地方分権改革とは一般に、中央政府 が 握る権

行政との協力あるいは「協働」を強調 することに限や財源を地方自治体 に移すことによって、後者

よって、広く「まちづくり」と呼ばれているように思わを自立した「地方政府」にしようとする改革のことれる。

であり、それは、1995年の地方分権推進法の制定

それゆえ今日、地方在住の住民にとって、誰もがによって第一次分権改革として着手されたのであ

安全に安心して暮らせ自立した生活と人生を送れる。同法によれば、「地方分権の推進は、国と地方る「まちづくり」のためには、地方自治体による何ら公共団体とが 共通の目標である国民福祉 の 増進

かの「地域自治組織」の選択とそのもとでの 何らに向かって相互に協力する関係にあることを踏まかの参加や協力が必要であるとすれば、そのようえつつ、各般の行政を展開する上で国及び地方公な選択と実現のプロセスはどのようなものであり、共団体 が 分担すべき役割を明確にし、地方公共地域課題 の 解決および 住民 の 暮らしと生活環境

団体 の自主性及 び自立性を高め、個性豊かで活の改善という観点 からそこにはどのような効果と力に満ちた地域社会の実現を図ること」がその基

課題 があるのかを知ることは、きわめて切実な問本理念である。

題である。こうして、本稿は、「地方分権改革」とり

また同法 によって 設置された 地方分権推進委

わけ第一次分権改革のもとでの「地域自治組織」

員会 が1996 年3月に公表した「中間報告」によれの法制化と可能化の流れを簡潔に確認し、そのなば、目指すべき「分権型社会」とは「中央省庁主導

かで「新しい狭域 の地域自治組織」こそが 多くのの縦割りの画一行政システム」を地域社会の多様地方自治体と住民にとって望ましい持続可能な「まな個性を尊重 する「住民主導 の 個性的で 総合的ちづくり」を可能にする選択であることを明らかにな行政システム」に変革することであるとしたうえで、するとともに、その具体的事例として三重県名張

その内容 のキーポイントをいくつか 指摘している。

市を取り上げてその効果と課題を明らかにしようと

すなわち「身のまわりの課題に関する地域住民 のするものである。

自己決定権 の 拡充」「政策決定過程 への地域住民の広範な参画」「行政と住民・関連企業との連II

地方分権改革と携・協力による地域づくりとくらしづくり」「公私協

地域自治組織 の制度

働のサービス・ネットワーク」「総合行政と公私協働の仕組みづくり」等である。
こうした 基本 理念 にもとづく具体的改革 は、

1．地方分権改革 の 概要
自治体政策または自治制度の研究によれば、い1999 年制定の地方分権一括法（2000 年施行）にわゆる地方分権改革は、1990 年代後半以降に始よって定められた。この地方分権一括法 の改正は、まったとされる。以下、地方分権改革とりわけ第一

地方自治法の改正を中心に、関連する475の膨大

次改革と呼 ばれる時期のそれについて、その内容な法律を改正するものであった。そのなかで注目

1）と流れについて簡潔に確認しておこう 。

すべき改革は、機関委任事務制度の廃止、地方自治体事務 の自治事務と法定受託事務 への 再編、

1）例えば、羽貝正美編著『自治と参加・協働』学芸出版社、

2007年、中川義朗編『これからの地方自治を考える』法律文
化社、2010 年、白藤博行『新しい時代の地方自治像の探究』
自治体研究社、2013年、等参照。

地域自治組織とまちづくり
（上）

荒井壽夫

087

条例制定権 の拡充、地方自治体事務 への国の関住民自治に関する基本原則を定 めた 地方自治体

与 の 類型化、国の関与に関わる国地方係争処理の憲法ということになろう。事実、周知のように、実委員会 の 創設、等である。こうして地方分権一括

質的な自治基本条例 の 嚆矢とされるのは、2000

法 は、国と地方自治体との関係を「上下・主従関年12月に制定された北海道ニセコ町の「ニセコ町係」から「対等・協力の関係」に転換させ、後者の3）
まちづくり基本条例」
であり、（2001年 4月施行）

役割を「地域における行政を自主的かつ総合的に

そこでは「情報共有」と「住民参加」が二つの基本

実施すること」と明記し、地方自治体をして「地方原則とされたうえ、2005年12月の改正により議会政府」として「自己決定・自己責任」で地域に合っ関係の規定も追加されたことによって、ニセコ町のた個性的な自治体運営をするように義務 づけたの条例は、他の関連条例ピラミッドの頂点に立つ文である。それは、日本国憲法が 保障 する地方自治

字どおり「まちづくり基本条例」＝「自治基本条例」の二つの要素の観点からすれば、地方自治体 の権の最初のモデルになったのである。ここでは、条例限を拡大させ、国の関与を縮小させることによって、 の前文において「 まちづくりは、町民一人ひとりが二つの要素のうち団体自治の強化をもたらしたの

考え行動することによる『自治』が基本です」と住である。

民自治を宣言していることを確認しておきたい4）。

地方分権一括法はしかしながら、以上のようなところで、地方分権一括法 は、上記 のような地改革によって地方自治体を「地方政府」に転換す

方自治法の改正とともに、市町村合併特例法の改る枠組みを 創り出したがゆえに、地方自治 のもう正も含んでおり、いわゆる「平成の大合併」を帰結

一つの要素である住民自治についても、これを強するものでもあった。2005年3月末までの 時限立化することができる途を開いた。それは、地方自治法として制定され延長継続されてきた合併特例法

体に国と同様または対等な「政府」の位置づけを

は、合併を計画する市町村による合併協議会の設与えたがゆえに、地方自治体独自の基本法を制定

置、財政特例措置としての10 年間の合併前の地方する必要性を生じさせたのである。これを背景とし交付税 の 全額保障、同じく10 年間限定 の 地方債て、いわゆる「自治基本条例」（または「まちづくりである合併特例債の創設など、合併を促進する改基本条例」）が多くの地方自治体において制定さ正を含んでいた。なお、1997年の合併特例法改正れるに至ったのである。

によって設置されていた市町村長 の諮問によって

ここで「自治基本条例」の定義例を挙げておけ

審議または意見を述べる旧市町村ごとの「地域審ば、それは次のようなものである。すなわち、それは議会」は、そのまま残された。よく知られているよう「自治（まちづくり）を進めるにあたり、市民・議会・に、1999 年3月末 に3,232あった市町村 は、合併

行政など地域を構成する主体が共有すべき考え方

特例法 の 失効後 に 市町村合併 の 推進 を 担った（原則）、市民・議会・行政などの役割、市民参加「市町村合併の特例等に関する法律」も失効し「平や協働の推進（詳細は関連条例で規定）、行政運

成 の大合併」が 終結した2010 年3月末 には1,727

営の原則などを定めた自治体 の最高規範」「 まちとなり、「平成の大合併」は10 年間で市町村の数をの憲法」である2）。要するに、まちづくりと団体自治、

大まかに言えば半減させたのである。

（同他編著
『新
2）高橋秀行「自治基本条例と市民参加条例」

4）ここで「まちづくり」とは「地域住民の生活に関するソフト面

説市民参加』改訂版、公人社、2013年）163頁。

を含んだ総合的・住民自治的な取り組みの意味を含めてい

3） ニセコ 町 まち づ くり 基 本 条 例（https://www.town.

niseko. lg.jp/chosei/kei ka ku/machizu kuri _ jorei/
machizukuri_ jorei/ 2018/6/14プリント）

088る」（山崎丈夫『まちづくり政策論入門』自治体研究社、2000

年、5-6頁）概念であるということになる。なおこの点について
は、辻山幸宣「これからのまちづくり（」『都市問題』2001年9月号）も参照。

彦根論叢

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しかしながら「平成の大合併」における市町村

子高齢化の進行そして住民ニーズの多様化のもとの 合併プロセスを見ると、地方分権一括法 のもとでは、その「規模・能力の拡充を図る市町村合併

での 合併特例法 の改正の直後には合併 はほとんを引き続き推進していくべき」であるとしたのでど見られず、いわゆる「市町村合併関連三法」（改ある。

正地方自治法、改正市町村合併特例法、市町村答申はそのために、現行 の 合併特例法 の 期限

合併新法）が成立した2004 年とそしてそれらによ（2005年3月末）の到来後に「自主的合併」を促す

る合併推進策と並行して実行された三年間 のい

新しい法律 の 制定と現行法 の 期限到来1年以内

わゆる「三位一体改革」（国庫補助負担金の縮減・の 合併を除 いての財政支援措置の廃止、都道府

廃止、地方交付税の削減、地方への税源移譲によ

県 による市町村合併 に関 する構想 の 策定と市町る地方自治体 の財政困難化）の最中である2005

村に対 する合併協議会 の設置勧告などを提言し5）

年に集中していることもよく知られた事実である 。

ている。答申はさらに、こうした市町村合併によるそしてこうした短期間に集中した大合併をもた「自立性の高い基礎自治体」の構築との関連におらした「市町村合併関連三法」を準備したのが、といて、「広域自治体」としての「都道府県 の廃止とりわけ第27次地方制度調査会の答申（2003年11

自主的合併」と「道州制の導入」の提言にまで至っ月）であり、地方分権改革と「平成の大合併」とのている。

関連を考察する場合に決定的に重要であることは大方の承認するところである。

答申は他方において、「地方分権改革 が目指 すべき分権型社会」においては、地域において「自己

決定と自己責任 の原則」が実現されるという観点、

2．第27次地方制度調査会答申とそして市町村合併によって規模 が大きくなる基礎

地域自治組織 の 制度

自治体においては「住民自治の充実」を図る必要

第27次地方制度調査会の答申6）について、注目すべき内容は、次のような点にある。

があるという観点から「地域自治組織」のあり方について 提言している。後者 の 観点に関連して、重すなわち、答申は一方において、「地方分権時代

要 な視点として「地域における住民サービスを担の基礎自治体（市町村）」は「住民に最も身近な総

うのは行政のみではない」ことを確認したうえで、合的な行政主体として、これまで以上に自立性の基礎自治体 の行政は「住民や、重要なパートナー

高 い行政主体」になることが 必要であり、それにとしてのコミュニティ組織、NPOその 他民間セク「 ふさわしい十分な権限と行財政基盤 を有し、高ターとも協働し、相互に連携して新しい公共空間度化 する行政事務 に的確に対処できる専門的 なを形成していくことを目指 すべきである」と「基礎職種を含 む職員集団を有するもの」になる必要が自治体 の一定の区域を単位として、住民自治の強ある。要するに、要請されているのは団体自治 の化と行政と住民との協働の推進」を提言している

一層の強化であろう。その観点からは、「基礎自治ことが注目される。

体 の規模・能力はさらに充実強化することが望ま

前者 の観点からの地域自治組織 の 特徴 は、次しい」とし、市町村を取り巻く厳しい財政事情と少のようなものである。すなわち、それは「一般制度」

島田恵司「『平成の大合併』からみ
5）この点の詳細な考察は、内分権の動態と展望』公人の友社、2010 年、等参照。

る分権改革」（阿部昌樹・田中孝男・嶋田暁文編『自治制度の抜本的改革』法律文化社、2017年）等参照。

6）答申に関する詳細な考察は、渡名喜庸安『地方制度調査会「答申」を読む』自治体研究社、2004 年、石平春彦『都市地域自治組織とまちづくり
（上）

荒井壽夫

089

で「法人格を有しない行政区的なタイプ」であり、プ」であり、合併協議によって「規約」を定め「合併

条例により定める「基礎自治体 の一定の区域」を後の一定期間、合併前の旧市町村単位」に設置で単位として設置できること、機能としては「基礎自きること、このタイプの地域自治組織 の 役割・機治体 の 一部として事務 を分掌 するもの」であり、

能は前者 の 観点からのものと同様であること、異「支所、出張所的な機能」「住民の意向を反映させなる機能としては、この地域自治組織の機関が「基る機能」「行政と住民や地域の諸団体等が協働し礎自治体 の 補助機関 の 地位を 兼 ねる」がゆえにて担う地域 づくりの場としての機能」を含 むこと、「法令により基礎自治体 が 処理することを義務 づ

その機関としては「地域協議会」と事務所 が設置

けられている事務を処理することもできる」こと、等されること、事務所には基礎自治体 の長によってである。

「選任」される地域自治組織の長 が配置され、そそこに配置される地域協議会の特徴は、次のよこでは上記の諸機能と地域協議会 の庶務を処理うなものである。すなわち、その 仕組みは前者 のする機能が果たされること、等である。

観点からのものと同様であること、異なる仕組みとそこに配置される「地域協議会」の特徴は、次のしては、当協議会の構成員の「選出方法」を「地域

ようなものである。すなわち、当協議会の構成員は、の自主性を尊重する観点から規約で定める」こと、基礎自治体 の長によって、その構成が「地域 の意

地域協議会の役割・権限についても同様であるが、見が適切に反映される」配慮のもとで「選任」され異なる権限としては「地域自治組織の予算等を決ること、構成員は「原則として無報酬」であること、定する」こと、その事務局の職員については「基礎当協議会 の 役割・権限は、住民 や地域 の諸団体

自治体からの派遣又は兼務を原則」とするが、「必等 の主体的な参加を求めつつ多様な意見の調整要な場合には、臨時の職員を採用できる」こと、等を行い「協働の活動の要」となること、当該区域にである。

係る基礎自治体 の事務に関して「基礎自治体 の長

答申はこうして、一方において、地方分権時代の

その 他の機関および地域自治組織 の長 の諮問に「総合的行政主体」7）すなわち地方分権 の 担い手

応じて審議し、または必要と認める事項についてにふさわしい行財政基盤 を有 する基礎自治体 のそれらに建議することができる」こと、基礎自治体

構築 のために、その 規模・能力の 拡充に向けて、の 長 は、当該区域 に係る基礎自治体 の 予算、基いわば地方分権の「受け皿」として、市町村合併の本構想、重要 な施設の設置と廃止等 の 事項につ一層の推進と広域化を提言している。答申は他方

いては、必ず当協議会 の意見を聴くように求 めら

において、そうした市町村合併 の広域化に対 するれること、等である。

住民福祉サービス、公共サービスの稀薄化あるい後者 の観点からの地域自治組織 は「合併後 のは住民自治ないし地域行政への住民 の意見反映

一定期間、合併前の旧市町村のまとまりに特に配の困難化といった危惧、不安に対するいわば処方

慮すべき事情がある場合」に限定したものであり、箋として地域自治組織を提言しているように思 わ

その特徴は次のようなものである。すなわち、それれる。

は「法人格を有する特別地方公共団体とするタイ

7）この用語 の問題性に関しては、市川喜崇「市町村総合行
政主体論と『平成の大合併』」（寄本勝美・小原隆治編『新しい公共と自治の現場』コモンズ、2011年）、白藤博行、前掲書、

等参照。

090

彦根論叢

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但し、後者の 提言に関しては、答申の形成過程

治体 の職員である事務所長が配置されることも含を検討 すれば、市町村合併 による基礎自治体 のめて、地域自治区は当該自治体に属する内部的地

広域化 のもとで 公共 サービスの 縮小とこれらの域組織であることが明示的である。地域協議会のサービスないし事業の外部化・民間化の推進とい権限について言えば、事務所の所掌事務、その区

8）う「構造改革」路線 を実行するためにも、答申が域関係事務、その区域住民との 連携強化事項に

地域自治組織に地方自治体行政とこれらのサーついて「市町村長等により諮問されたもの又 は必

ビスの 担い手になりうるコミュニティ組織 やNPO

要と認 めるものについて審議して、市町村長等にとを媒介 するという積極的役割すなわち「協働の意見を述べる」こと、それゆえ答申にあった住民や活動の要」の 役割を期待していることも確かであ

地域諸団体間の 多様な意見調整と「協働の活動

ろう。答申が 述べている「基礎自治体 の一定の区の要」となることは削除されていること、その構成域を単位として、住民自治 の強化や行政と住民と員の任期は「4 年以内を条例で定める」こと、構成の協働の 推進などを目的とする組織」「新しい公員は「非常勤の職員」であるが無報酬であること、

9）

共空間」とは、いわゆる「都市内分権」 の構想に繋がりうるものと言えよう。

「会長と副会長を置く」こと、等が規定されている。
次に改正合併特例法 による特例制度としての地域自治区については、答申における地域自治組

3． 市町村合併関連三法 による織が次のように規定し直されている。すなわち、当地域自治組織 の 法制化

該地域自治区は、合併市町村の「区域の全部又は以上の第27次地方制度調査会 の答申内容 は、一部」に設置することができるがゆえに、「編入合2004 年5月のいわゆる市町村合併関連三法 に反併 の 場合 に新 たに編入する市町村の区域 にだけ映されることになる。

設置する」ことが可能であること、地域自治区の事

答申における地域自治組織の諸制度は、これら務所長については、代わりに「区長」を置くことがの法律においては、次のように規定される。すなわ

でき「特別職地方公務員」であること、その任期はち、答申に沿って改正地方自治法における一般制「2年以内」で合併市町村の協議で決めること、区度としての「地域自治区」、改正合併特例法におけ長 は「地域自治区の 事務所 の職員を指揮監督 する特例制度としての「地域自治区」および「合併特る」こと、等である。

例区」である。

さらに、改正合併特例法においては、答申を受

まず、一般制度としての地域自治区は、答申にけて「法人格を有する地方公共団体」として「合併おける地域自治組織 の 規定 が 変更されたもので特例区」の制度を設けており、次のように規定されあり、設置について当該自治体 の「 すべての区域ている。すなわち、合併特例区は「合併関係市町村を分けることが原則」である点で答申と異なってい（合併前の市町村）の全部又は一部の区域」に設るとはいえ、その役割・機能については答申におけ

置 することができ、その区域 は「合併関係市町村

るものと同様である。そのなかに同様に地域協議の一又 は二以上の区域」になること、期間を定め

会とその事務所が置かれ、事務所には当該基礎自

8）この点については、白藤博行、前掲書、等参照。
9）この点については、石平春彦、前掲書、等参照。

地域自治組織とまちづくり
（上）

荒井壽夫

091

て設置されるが、その期間は「5年を越えてはならにふさわしく団体自治を強化 するとともに住民自ない」こと、等である。

治を充実させるものとしては、「平成の大合併」を

ここでは法制化された地域自治組織のうち、持続的制度である地域自治区に注目すれば、それは経験した全国の地方自治体によって僅かしか 採用されなかったことが知られている。

一方において、答申を受けて基礎自治体に属する

この点に関しては、日本都市センターが2013年

内部組織ながら、住民自治を充実させることを立11月から12月にかけて全国812 都市自治体 を 対法目的として設置され、そのための新しい制度とし象にして実施したアンケート調査結果 によって明て地域協議会の導入など「基礎自治体 の内部にさらかにしている13）。同センターは、このアンケート

らに 狭域 の 地域自治 の単位 が 存在 することを一

調査 において、「地縁型住民自治組織」と「協議10）

般的に承認したもの」 として評価される面がある

会型住民自治組織」という二つの 住民自治組織と言えよう。

を区別したうえで、それぞれについて各都市自治

しかしながら、それは他方において、基礎自治

体 の区域 におけるその有無 や 活動状況について

体 の一定の区域 のなかで自治体長 の権限に属す尋ねている。ここで、前者は「自治会・町内会などる事務を分掌し処理するための内部的組織であの比較的狭い区域 で住民に最も近い立場で住民り、そのなかの地域協議会にもまた独自の意思決相互の親睦 や地域課題に取り組むために組織さ定権限も予算権限も認 められていないのであり、れた任意の団体 およびその連合体」であり、後者それゆえ「住民自治が制度的に保障されているもは「 地 縁 型住 民自治 組 織、ボランティア 団体、

11）のでもない」 のである。この点ではとりわけ、答申

NPO、学校、PTA、企業等の多様な主体による、においては住民自治の強化と関連付けられていた

地域課題の解決 のための組織」である。

地域協議会の「協働の活動の要」としての役割がその場合、前者は、その範囲が「自治会・町内立法化の際に削除されているという事実に注目す

会などの比較的狭い区域」と明確であるが、後者

れば、地域自治組織 の法制度化は答申の 提言にはどのような範囲の組織であろうか。このアンケー

比して住民自治 の強化充実 の 観点 からは後退し

ト調査 によれば、後者 の協議会型住民自治組織

12）ていると言わざるをえないであろう 。

は、小学校区程度と認識されている。それを示したものが図表1である。こうして、この 住民自治組

4．法制化された 地域自治組織と織 の範囲は、地域自治区とそのもとに設置される「新しい 狭域 の 地域自治組織」

地域協議会よりも狭域ということになる。それゆえ、以上のように、第27次地方制度調査会 の 答申

後者 は、地縁型住民自治組織と旧市町村単位のによって提言された地域自治組織は、市町村合併

地域協議会との中間 の区域 を 範囲とする新しい関連三法によって、一般制度としての地域自治区、「狭域の自治の仕組み」14）であるがゆえに、ここで特例制度としての地域自治区、特例制度としてのの問題 は、回答した507 都市自治体 のうち248自

合併特例区として法制化された。ところで、これら治体 が有ると回答した後者について、その法的なの法制化された地域自治組織 は、地方分権時代

性格がどのようなものか、市町村合併関連三法に（岡田知弘・
10）石崎誠也「地域自治区の法的性格と課題」

た地方自治体において、地域協議会が「協働の活動の要」の

石崎誠也編著『地域自治組織と住民自治』自治体研究社、

役割を果 たせないということを意味 するわけではない。上越2006 年）77頁。

市などでは、地域協議会がそうした役割をいわば復活させているからである。この点については、石平春彦、前掲書、山崎

11）同、76頁。

仁朗・宗野隆俊編『地方自治 の最前線 』ナカニシヤ出版、

12）但し、このことは、合併後に実際に地域自治区を導入し092

2013年、等参照。

彦根論叢

Winter / Dec. 2018 / No.418

基 づいて設置されたものかどうかを知ることにあぎない。要するに、アンケート調査に回答した自治る。それを示したのが、図表 2である。

体 の 約半数には、従来 からの地縁型住民自治組

図表 2によれば、協議会型住民自治組織 が 市

織とは異 なる協議会型住民自治組織 が存在して町村合併三法という国の法律に基づいて設置されいるにもかかわらず、その大部分 は法律に基 づいていると回答した自治体 は、僅か11％足らずにすていないのである。それらの自治体 が設立の根拠

図表1 協議会型住民自治組織の範囲（質問）協議会型住民自治組織の設置されている単位について、以下の選択肢から最も典型的なものを一つお選びください。
選択肢

回答数

割合

小学校区程度

139
26
29
52
2

56.0%
10.5%
11.7%
21.0%
0.8%

中学校区程度
平成の合併時の旧市町村単位
その他

無回答（出所）柳沢盛仁、注（13）掲載論文、241頁。
（注意）原表の各選択肢に記載されている番号は省略している。以下、同様。

図表 2

協議会型住民自治組織の法的性格（質問）協議会型住民自治組織の法的性格はどのようなものですか。平成 25年 4月1日現在の状況について、以下の選択肢の中からあてはまるものを全てお選びください。
選択肢

回答数

割合

15
9
2
1
0
39
71
35

6.1%
3.6%
0.8%
0.4%
0.0%
15.7%
28.6%
14.1%

条例・要綱では定めていないが、予算措置で位置づけられている協議会型住
民自治組織

35

14.1%

特に文書により定めていない協議会型住民自治組織

63
4

25.4%
1.6%

地方自治法第202条の4で規定される地域自治区の地域協議会
合併特例法第23条で規定される地域自治区の地域協議会
合併特例法第26 条で規定される合併特例区の合併特例区協議会
地方自治法第252条の20第 6 項で規定される区地域協議会
地方自治法第252条の20第8 項で規定される地域自治区の地域協議会
条例に基づき、貴自治体で独自に規定している協議会型住民自治組織
要綱に基づき、貴自治体で独自に規定している協議会型住民自治組織
条例・要綱では定めていないが、総合計画等で位置づけられている協議会型
住民自治組織無回答（出所）柳沢盛仁、注（13）掲載論文、228頁。

13）柳沢盛仁「都市自治体における地域コミュニティと関連施策の実態」（日本都市センター『地域コミュニティと行政の新しい関係 づくり』日本 都市センター、2014 年）。
（http://の自治」（阿部昌樹・田中孝男・嶋田暁文編、前掲書）参照。

14）阿部昌樹、同上論文、112頁。

w w w. t o s h i . o r . j p/a p p d e f / w p/ w p - c o n t e n t /uploads/2014/05/report136.pdf 2018/6/3プリント）このアンケート調査結果を考察したものとして、阿部昌樹「狭域

地域自治組織とまちづくり
（上）

荒井壽夫

093

としているのは、条例や要綱、総合計画や予算措それでは、地方自治体 の 多くが 必要としている

置あるいは文書 の定めなしと多様であるとはいえ、地域自治組織の目指す役割・機能は、どのようなこれらの自治体 は、地域自治区のような法律上のものか。それが有ると回答した自治体に対して、協制度を採用しなかったという点において共通して議会型住民自治組織 の 設立目的 を 尋 ねたアンいる。その理由としては、地方分権時代においてケート調査結果によれば、最も多くの自治体 が選

地方自治体 の 多くが 必要としている地域自治組

択しているのは「身近な生活課題を地域住民自ら織の目指す役割・機能が、地域自治区のような法が解決する活動を活発にするため」である。それを律上の制度が目指したものと異なっているというこ示したのが、図表 3である。

とが考えられよう。法律上の制度が目指した役割・

こうして、多くの地方自治体が必要としている地

機能は、地域協議会について規定されているよう

域自治組織 の目指 す 役割・機能 が、地域課題をに、「市町村長等により諮問されたもの又は必要と自主的に解決するための活動を実行し活性化さ認めるものについて審議して、市町村長等に意見せることであるならば、法制化された地域自治組を述べる」ことに限定されており、当該自治区の事織の機関である地域協議会 が 持 つ自治体 の長と務・事項に関する立法権限や 予算権限、住民 や執行機関の諮問機関、意見具申機関という役割・地域諸団体間の 多様な意見調整と「協働の活動

15）
であることは明らかである。ここ
機能とは「異質」の要」といった役割・機能は与えられていない。要に法制化された 地域自治組織 が 多くの地方自治するに、法制化された地域協議会は、自治体 の長体によって採用されなかった理由が見出される。

または執行機関の諮問機関、意見具申機関にとどそしてこのことは、法制化された地域自治組織

まり、当該自治体に属する内部的地域組織にすぎを採用した自治体 のなかに、地域自治区ごとの地ないのである。

域協議会とともに、「まちづくり振興会」や「地域活動支援事業」（上越市）、「地域まちづくり推進委員

図表 3 協議会型住民自治組織の設立目的（質問）協議会型住民自治組織が設立された目的について、以下の選択肢からあてはまるものを全てお選びください。
選択肢
地縁型住民自治組織の活動を補完し、地域の活性化を図るため
身近な生活課題を地域住民自らが解決する活動を活発にするため
地域の多様な意見を集約し、市政に反映させるため
市町村合併を契機として住民自治を回復する必要があったため地域住民等から地域活動を活発にしたいという要望があったため
その他

無回答

回答数

割合

143
199
106
23
30
20
1

57.7%
80.2%
42.7%
9.3%
12.1%
8.1%
0.4%

（出所）柳沢盛仁、注（13）掲載論文、230頁。

15）阿部昌樹、同上論文、118頁。

094

彦根論叢

Winter / Dec. 2018 / No.418

会」（宮崎市）、「まちづくり実行組織」（恵那市）と業や公共サービス提供を実行 する、すなわち「協いった自治体 からの 交付金 の受取団体 で住民福働」する地域の地縁組織をはじめ広範で多様な主祉サービス、公共サービスの実行機関である地域体から構成される新しい住民組織こそが必要とさ

16）

自治組織を併存させ連携させているという事実

れていると言えよう。以下、これを「新しい狭域 のと関連する。

地域自治組織」と呼ぶことにする。

とりわけ恵那市は、合併後の総合計画の策定に際して、各地域自治区に地域計画と地域 づくり事
業計画の策定を諮問し、地域協議会と連携 するIII

新しい 狭域 の地域自治組織とまちづくりの事例

自治会・町内会、各種まちづくり活動団体、女性を含 む 住民個人、等 の地域 の広範で多様な主体

1．新しい 狭域 の 地域自治組織 によるから構成される「 まちづくり実行組織」を組織し、まちづくりの 枠組 み

それに対して「地域づくり事業補助金制度」を創

以上のような地方分権改革とりわけ第一次分権設して 補助金を交付 することによって、地域課題

改革についての概観から浮かび上がった地方自治を 解決するための 様々な 地域 づくり事業と公共体改革の方向は、次のように要約されよう。すなわ

サービス提供 のこの 新しく組織された 地域自治

ち、グローバル化による地方の 長期不況と中央・17）組織による実行を可能にしている 。こうして恵那

地方の財政赤字 の累積、少子高齢化の急速な進市の 事例 は、法制化された地域自治組織を採用

展とそれに応じた住民 の 福祉需要・行政需要 のしつつも、設置された地域自治区のなかに地域の多様化と増大などを背景として、1990 年代後半以

まちづくり事業計画の決定に「参加」ではなく「参降、提起された「分権型社会」の構想は、一方にお画」し、その認定後に補助金を交付されて、それをいて、基礎自治体を団体自治を強化する「総合的財源として計画に従ってまちづくり事業と公共サー

行政主体」「自立性の高い行政主体」にすることを

ビス提供を行政および地域協議会との連携のもと要請し、それを理由としつつ財政誘導策も動員しで実行する、すなわち「協働」するという新しい地て大規模 な市町村合併を導くとともに、他方にお域自治組織の仕組みを導入することによって、「住

いて、市町村合併 の 広域化 がもたらす住民福祉

民自治の充実」を目指す取り組みであると言えよう。

サービス、公共サービスの稀薄化あるいは住民自それゆえ、以上の都市自治体アンケート調査結治ないし地域行政への住民 の意見反映 の困難化

果 や法制化された地域自治組織を採用した自治といった危惧・不安に対する処方箋として、「住民

体 の新しい試 みを踏まえるならば、地方自治体 が自治 の充実」を体現する地域自治組織 の 構想と地方分権時代にふさわしく団体自治の強化ととも法制化をも導いたのである。

に住民自治を充実させるためには、狭域の範囲でしかしながら、法制化された地域自治組織であ身近な地域課題を自主的に解決するために、行政る地域自治区などとそのなかに設置された地域協の 地域計画 やまちづくり事業計画 の 決定 に「参議会は、自治体 の長または執行機関の諮問機関、

画」し、行政との協力と連携のもとで、まちづくり事

意見具申機関それゆえ当該自治体 に属する内部

16）西村茂・自治体問題研究所編『住民がつくる地域自治
組織・コミュニティ』自治体研究社、2011年、参照。

17）鈴木誠「恵那市地域自治区における住民自治活動の評
価と展望」（西村茂・自治体問題研究所編、同上書）参照。

地域自治組織とまちづくり
（上）

荒井壽夫

095

的地域組織 にすぎず、地域課題を地域住民自身

方、行政運営の原則を定 めた自治体 の 最高規範

が 解決する地域 づくり事業、まちづくり事業や公である。そのなかに 新しい 狭域 の 地域自治組織

共サービスの 提供を実行 する機関でもなければ、が規定された場合には、それを構成する基本的な「分権型社会」の当初の構想には含まれていた地要件としては、次のようなものが含まれるであろう。

域政策過程 への地域住民 の「参画」や 行政と住すなわち、地域自治組織 が 設置される地理的民 の「協働」の 要としての 組織でもなかったので

範囲ないし区域、それが構成される地域住民・地ある。

域団体 の 多様性と開放性それゆえその 組織 の地

こうした状況のもとで、多くの地方自治体が目指

域代表性、その組織と活動に関する情報公開と説した改革 の方向 は、法制化された 地域自治組織

明責任、その運営と役員選出に関する民主性と明ではなく、団体自治と住民自治の双方を強化する

示性、その区域 のまちづくり計画策定の義務と権「自己決定・自己責任」の原則の具体化として、「新限、その 組織 が自律的かつ 持続的に活動 できる

しい狭域の地域自治組織」を採用することにあっ財源、等である。

たのである。新しい狭域 の地域自治組織とは、再こうして、新しい狭域の地域自治組織は、「分権

度要約すれば、地方自治体 の基本法たる「自治基型社会」における新たな「住民自治の充実」の 担

本条例」（または「まちづくり基本条例」）等にもとい手として、「参画」と「協働」による「新しい公共」

づいて、身近な地域課題を解決するために、地域の体現者として説明されるように思われる。

計画やまちづくり事業計画の決定に「参画」し、そ「参画」とは、地方自治体 の地域政策過程と地れと引き換えに獲得した交付金にもとづきまちづく

域計画、まちづくり事業計画に関する意思決定へり事業と公共サービスの 提供を行政との「協働」の地域自治組織による積極的主体的参加を意味

において実行する小学校区程度の範囲をもって自するであろう。
「協働」とは、こうした「参画」を前提

治会・町内会を中心に各種まちづくり活動団体、とした 多様 な 地域課題 の 解決 やより質の高 い 公

NPO、女性を含 む 住民個人、等から構成される

共 サービスの 実現を目指 す 地域自治組織 による地域 の 全住民に門戸開放された住民自治組織に行政との対等 な立場での 協力関係 を意味 するで他ならない。

あろう。行政との協力のもとでの地域自治組織に

ここで、この新しい狭域 の地域自治組織とそれよる公共サービス提供の実行は、今日、地域福祉によるまちづくりの枠組みについて、改めて簡潔にをはじめ安全・安心のまちづくり、地域防災、地域

18）

確認しておけば、次のようになろう 。
このような地域自治組織は、まず、それを構成す

環境保全、子育て支援、郷土文化振興、地域産業振興など、多岐にわたりうるであろう。

る基本的な要件が「自治基本条例」（または「まち地域自治組織と行政との「協働」によるこうしたづくり基本条例」）等によって規定されていること

公共サービス提供 の 拡 がりは、しばしば「新しいが大前提である。自治基本条例とは、すでに見 た公共」や「新しい公共空間」という用語で表現されように、住民・議会・行政などが共有すべき原則、てきたが、その背景にはやはり、財政逼迫、福祉需その役割、住民の参加や「参画」と「協働」のあり

要・行政需要 の 多様化と増大 のもとで 地方自治

18）これらの枠組みについてはなお、羽貝正美編著、前掲書、『新しい公共（空間）』で公共サービス
19）例えば、高島拓哉「中川幾郎編著『コミュニティ再生のための地域自治のしくみとを劣化させないために」（『大分大学経済論集』第 65巻2号、実践』学芸出版社、2011年、阿部昌樹、前掲論文、等参照。

2013年）参照。

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彦根論叢

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体 の公共サービスを行政だけで充足するのがます

そこで、地域自治組織と行政による
「参画」と
「協

ます困難になっているという事情 があろう。そのう働」による「新しい公共」の体現としてのまちづくり

えで「新しい公共」について、それは多くの場合、について考えれば、それは「安全」なまちづくり「、安

行政 が責任を持 つべき公共サービスの範囲を縮心」なまちづくり、「社会的関係性」と出会いの豊減し、それを住民に転嫁し住民を動員する「安上かなまちづくり、美しいまちと学びのあるまちづくり、りの行政」「行政のアウトソーシング」であるという「誇りのある」まちづくりあるいは「地域内経済循

厳しい批判の対象となる一方、地域自治組織、住環」を実現できるまちづくり、安心して「妊娠・出民と行政との対等な交渉 のもとで、応分 の財源投

産・子育て」ができるまちづくり、「再生エネルギー

入・支援や提供される公共サービスの質に関する活用」ができるまちづくり、総じて「持続可能」なま

規制や監視という行政の役割・責任が明確にされちづくりの目標を実現するために、ヒューマンウェ

るならば、住民主体 の地域運営の新しい方式の可ア（人・集団づくり）、ソフトウェア（技術・ルールづ

19）

能性をそこに見出しうるという見解 もある。

くり）、ハードウェア（各種施設・設備づくり）の三

本稿は、後に見るような新しい狭域の地域自治

つの次元にわたって、団体自治と住民自治 への地

組織に関する三重県名張市の 事例などを念頭に

域自治組織と行政双方の相互乗り入 れが 必要で置くならば、それがまちづくり事業や公共サービスあり、それゆえ、上記のような意味でのまちづくり

提供を実行する経験を積み、公共的な事業やサーは、次のようなプロセスを辿るであろう。すなわち、ビスの提供の「行政領域」、「協働担当領域」、「住

まず、地域自治組織の自立と地域課題の抽出に向民自治領域」といった「地域仕分け」作業による行けた行政の組織改革と地域支援体制の構築そし

政との相互乗り入れを実現できるようになることがてそれを通じた行政の地域への参画と協働、次い重要であると考える。
「 この 作業 の最大の眼目は、で、地域自治組織を構成する多様で広範な団体・

肥大化した『行政領域』を適正規模の領域に縮減

個人の 連携強化と活性化による地域将来構想とするとともに、過剰に抱え込 んだ部分を『協働領

まちづくり事業計画の 練り上げと実践 の積み上げ、域』、『住民自治領域』に戻すことを通じて住民自さらにその 後、地域自治組織による団体自治とし20）

治力の強化を図るところにある」 からである。新

ての行政経営への理解と政策提案・判断能力のしい狭域の地域自治組織は、そうした「地域仕分獲得、そしてその基礎上での行政との協働によっけ」作業による行政との相互乗り入れを通じて、文て公共的な事業・サービスを実行できる自立的な

字どおり自立的な地域代表性をもつ「地域運営組

地域運営組織 ないし公共的経営主体 への 発展、21）織」 に発展する可能性があるものと考える。地域といった段階的プロセスであろう22）。

自治組織による狭域でのこのような公共的意思決定への関与や公共サービス提供の拡がりは、住民自治の結束した力による積極的な意味での「新しい公共」ないし「新しい公共空間」と呼ぶにふさわ
しいように思われる。

『地域自治の仕組みづくり』にかかわるアン20）木原勝彬「ケート調査結果」2009 年、104頁（http://www.jstage.jst.

go.jp/article/jacp/7/0/7_77/_pdf 2018/6/26プリント）。

救うか」参照。

22）以上のまちづくりの枠組みとプロセスについて特に参照
しているのは、中川幾郎編著、前掲書である。

21）地域運営組織については例えば、月刊誌『都市問題 』

2017年10月号の特集「『地域運営組織』は人口減少社会を

地域自治組織とまちづくり
（上）

荒井壽夫

097

Autonomous Regional Organizations andCommunity Development (1)Hisao Arai

Since the late 1990s, local governments havebeen undergoing major changes, namely Decentralization Reform and the Heisei Great
Municipal Merger. The former was launchedwith the aim to transfer the authority and financial resources of the central government tolocal governments, thereby giving them greater
autonomy. On the one hand, this reform emphasizes the need for municipal mergers andhas indeed facilitated them. On the other
hand, it has promoted the development of a legal framework for autonomous regionalorganizations as a measure to address residents’concerns and anxieties about such mergers. In
concrete terms, the outcome was the formationof local autonomous bodies and regional committees within them.
Many local governments, however, chose toestablish new small-scale regional organizations in accordance with relevant ordinances,instead of adopting this legalized system of autonomous regional organizations. To be
precise, the former organizations are community development councils consisting ofneighborhood associations, various other localorganizations, non-profit organizations andresidents within areas equal to the size ofschool districts.

098

An autonomous regional organization is amere advisory body of the head of any given local government, whereas these new small-scaleregional organizations can actively take part in
the decision-making process of community development plans prepared by the central
government and also cooperate with the government in developing and implementing
community development programs and public
services to solve local issues. This is the reason
why local governments have opted for the latter. Those organizations should be able topresent a new way of local public administration that has been called for amid the nation’s
declining birthrate, its aging population and financial crisis.

THE HIKONE RONSO

Winter / Dec. 2018 / No.418

Autonomous Regional Organizations and Community
Development (1)Hisao Arai099